CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

DÁMASO RUIZ‑JARABO COLOMER

prezentate la 16 mai 2006( )

Cauzele conexate C‑338/04, C‑359/04 și C‑360/04

Procuratore della Repubblica

împotriva

Massimiliano Placanica, Christian Palazzese și Angelo Sorrichio

[cereri având ca obiect pronunțarea unor hotărâri preliminare formulate de Tribunale di Teramo și de Tribunale di Larino (Italia)]

„Admisibilitatea întrebărilor preliminare: cerințe – Pariuri prin internet –Necesitatea unei concesiuni și a unei autorizații prealabile – Sancțiuni penale – Restricții la libertatea de a presta servicii – Condiții”

I – Introducere

1. „Rien ne va plus”. Curtea nu mai poate evita pentru mult timp examinarea în mod aprofundat a efectelor libertăților fundamentale prevăzute de Tratatul CE în domeniul jocurilor de noroc.

2. Pentru a treia oară i se solicită să se pronunțe în acest domeniu prin raportare la legislația în vigoare în Italia. Prima dată a făcut‑o la cererea Consiglio di Stato (Consiliul de Stat), prin hotărârea din 21 octombrie 1999, Zenatti( ), prin care a declarat că dispozițiile Tratatului CE referitoare la libertatea de a presta servicii nu se opun unei reglementări precum cea italiană, care rezervă anumitor organisme dreptul de a gestiona pariuri sportive, cu condiția ca aceasta să fie justificată prin obiective de politică socială menite a limita efectele nocive ale unor asemenea activități și ca restricțiile astfel rezultate să fie proporționale în vederea atingerii acestor obiective.

3. Precizările furnizate prin această hotărâre nu au îndepărtat îndoielile suscitate de regimul juridic din această țară și au motivat o a doua trimitere preliminară, de data aceasta din partea Tribunale di Ascoli Piceno, care, pe lângă libertatea de a presta servicii, a făcut referire la dreptul de stabilire. Hotărârea din 6 noiembrie 2003, Gambelli și alții( ), a nuanțat hotărârea anterioară în sensul că „o reglementare națională care interzice – sub amenințarea sancțiunilor penale – exercitarea activităților de colectare de pariuri, acceptare, înregistrare și transmitere a pariurilor, în special a pariurilor sportive, în lipsa unei concesiuni sau a unei autorizații eliberate de statul membru în cauză, constituie o restricție la libertatea de stabilire și la libertatea de a presta servicii prevăzute la articolele 43 CE și 49 CE”, revenindu‑i instanței de trimitere obligația de a controla dacă o astfel de reglementare se justifică, ținând cont de modalitățile sale concrete de aplicare și dacă restricțiile pe care le implică se dovedesc disproporționate față de aceste obiective.

4. Întrebările preliminare formulate de Tribunale di Larino și Tribunale di Teramo oferă Curții de Justiție prilejul de a‑și preciza poziția, în considerarea faptului că sistemul în discuție a fost apreciat de către Corte suprema di cassazione (Curtea Supremă de Casaţie) ca fiind compatibil cu dreptul comunitar și în considerarea circumstanțelor în care se acordă concesiuni pentru gestionarea pariurilor în Italia.

5. În acest context, conținutul hotărârilor citate și al concluziilor avocaților generali ne permite să omitem anumite detalii, fără a renunța la citate punctuale, pentru a ne concentra asupra examinării problemelor încă pendinte sau a celor care au apărut ulterior cu caracteristicile lor proprii.

II – Cadrul juridic

A – Dreptul comunitar

6. Acțiunea Comunității în vederea atingerii scopurilor pe care și le propune presupune, potrivit literei (c) a articolului 3 CE, „o piață internă caracterizată prin eliminarea, între statele membre, a obstacolelor care stau în calea liberei circulații a mărfurilor, persoanelor, serviciilor și capitalurilor”. Aceste ultime trei domenii sunt reglementate în titlul III din a treia parte a tratatului, al cărui capitol 2 este consacrat „dreptului de stabilire”, iar capitolul 3, „serviciilor”.

1. Dreptul de stabilire

7. Conținutul acestui principiu figurează la articolul 43 CE:

„În conformitate cu dispozițiile care urmează, sunt interzise restricțiile privind libertatea de stabilire a resortisanților unui stat membru pe teritoriul altui stat membru. Această interdicție vizează și restricțiile privind înființarea de agenții, sucursale sau filiale de către resortisanții unui stat membru stabiliți pe teritoriul altui stat membru.

Libertatea de stabilire presupune accesul la activități independente și la exercitarea acestora, precum și constituirea și administrarea întreprinderilor și în special a societăților în înțelesul articolului 48 al doilea paragraf, în condițiile definite pentru resortisanții proprii de legislația țării de stabilire, sub rezerva dispozițiilor capitolului privind capitalurile.”

8. Articolul 46 alineatul (1) CE prevede diferite excepții:

„1. Prevederile prezentului capitol și măsurile adoptate în temeiul acestuia nu aduc atingere aplicării actelor cu putere de lege și actelor administrative care prevăd un regim special pentru resortisanții străini din motive de ordine publică, siguranță publică și sănătate publică.

[…]”

9. Articolul 48 CE asimilează persoanele juridice persoanelor fizice în ceea ce privește exercitarea dreptului:

„Societățile constituite în conformitate cu legislația unui stat membru și având sediul social, administrația centrală sau locul principal de desfășurare a activității în cadrul Comunității sunt asimilate, în aplicarea prezentei subsecțiuni, persoanelor fizice resortisante ale statelor membre.

Prin societăți se înțelege societățile constituite în conformitate cu dispozițiile legislației civile sau comerciale, inclusiv societățile cooperative și alte persoane juridice de drept public sau privat, cu excepția celor fără scop lucrativ.”

2. Libertatea de a presta servicii

10. Principiul general este prevăzut la articolul 49 primul paragraf CE:

„În conformitate cu dispozițiile ce urmează, sunt interzise restricțiile privind libertatea de a presta servicii în cadrul Comunității cu privire la resortisanții statelor membre stabiliți într‑un alt stat al Comunității decât cel al beneficiarului serviciilor.

[…]”

11. Trebuie citate de asemenea dispozițiile articolului 50 CE:

„În înțelesul prezentului tratat, sunt considerate servicii prestațiile furnizate în mod obișnuit în schimbul unei remunerații, în măsura în care nu sunt reglementate de dispozițiile privind libera circulație a mărfurilor, a capitalurilor și a persoanelor.

Serviciile cuprind în special:

(a) activități cu caracter industrial;

(b) activități cu caracter comercial;

(c) activități artizanale;

(d) activitățile prestate în cadrul profesiunilor liberale.

Fără a aduce atingere dispozițiilor capitolului privind dreptul de stabilire, prestatorul poate, în vederea executării prestației, să își desfășoare temporar activitatea în țara în care prestează serviciul, în aceleași condiții care sunt impuse de această țară propriilor resortisanți.”

12. Articolul 55 face trimitere la unele dispoziții care reglementează dreptul de stabilire:

„Dispozițiile articolelor 45-48 se aplică domeniului reglementat de prezentul capitol.”

B – Reglementarea italiană

13. Reglementarea națională coincide, în mare parte, cu cea din cauza Gambelli și alții; cu toate acestea, se impune a o reaminti și a o actualiza.

1. Concesiunile și autorizațiile pentru exercitarea activității

14. Articolul 88 din Textul unic al legilor în materie de siguranță publică (Testo Unico delle Leggi di Publica Sicurezza , denumit în continuare „TULPS”)( ), în formularea articolului 37 alineatul 4 din Legea bugetului (Legge finanziaria) pentru 2001( ), prevede că autorizația pentru gestionarea de pariuri se acordă exclusiv concesionarilor și persoanelor autorizate de către un minister sau de altă autoritate căreia legea îi rezervă facultatea de a organiza pariuri. Așadar, persoana care intenționează să desfășoare o activitate în domeniul pariurilor publice trebuie să obțină o concesiune și o autorizație, pe care TULPS o denumește „autorizație a poliției”.

a) Concesiunile

15. Controlul asupra jocurilor de noroc aparține statului, prin intermediul Ministero dell’Economia e delle Finanze (Ministerul Economiei și Finanțelor), care recurge în acest scop la Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (Administrația Autonomă a Monopolurilor de Stat, denumită în continuare „AAMS”)( ).

16. Cu toate acestea, există două excepții de la această exclusivitate statală, în favoarea Comitato olimpico nazionale italiano (Comitetul Olimpic Național Italian, denumit în continuare „CONI”) și a Unione italiana per l'incremento delle razze equine (Uniunea Națională pentru Ameliorarea Raselor de Cai, denumită în continuare „UNIRE”)( ), abilitate să organizeze pariurile( ) și să încredințeze terților gestionarea acestora în domeniile lor de control respective9( ).

17. Acordarea concesiunilor de către aceste organisme este supusă unor norme specifice care au evoluat de‑a lungul timpului. Inițial, selecționarea beneficiarilor era condiționată de transparența acționariatului persoanelor interesate, motiv pentru care societățile de capitaluri erau supuse diferitelor restricții, întrucât acțiunile cu drept de vot trebuiau emise în numele persoanelor fizice, al societăților în nume colectiv sau în comandită simplă și nu puteau fi transferate prin simplă andosare1( )0, ceea ce avea drept consecință faptul că societățile cotate la bursă nu puteau participa la procedurile de atribuire.

18. În prezent, articolul 22 alineatul 11 din Legea bugetului (Legge finanziaria) pentru 20031( )1 permite oricărei persoane juridice să participe la cererile de ofertă, fără nicio limitare în ceea ce privește forma de organizare a acesteia.

b) Autorizațiile poliției

19. Pentru a opera în sectorul pariurilor, trebuie să se obțină, pe lângă concesiune, o autorizație (articolul 88 din TULPS) revocabilă, care este refuzată oricărei persoane care a fost condamnată la anumite pedepse sau pentru anumite infracțiuni, de exemplu cele contra moralității publice și bunelor moravuri sau cele care aduc atingere legislației privind jocurile de noroc (articolele 11 și 14 din TULPS).

20. Odată eliberată autorizația, titularul are obligația de a permite accesul forțelor de ordine în orice moment în localurile în care se desfășoară activitatea autorizată (articolul 16 din TULPS).

2. Sancțiunile

21. Legea nr. 401 din 13 decembrie 1989 privind intervenția în sectorul jocurilor și pariurilor clandestine și protejarea bunei desfășurări a competițiilor sportive1( )2 (denumită în continuare „Legea nr. 401/89”) prevede anumite infracțiuni.

22. Potrivit articolului 4, persoana care organizează în mod ilicit loterii sau pariuri atribuite prin lege statului sau concesionarilor și persoana care organizează pariuri sportive gestionate de CONI sau de UNIRE se pedepsește cu închisoare de la șase luni la trei ani; persoana care participă în mod ilicit la organizarea publică de pariuri cu privire la alte competiții se pedepsește cu închisoare de la trei luni la un an și cu amendă (alineatul 1). Persoana care face publicitate pentru jocurile organizate în modalitățile sus‑menționate se pedepsește cu închisoare de maximum trei luni și cu amendă (alineatul 2); în sfârșit, simpla participare la aceste activități se pedepsește cu una dintre aceste ultime două sancțiuni (alineatul 3).

23. Alineatele 4 bis și 4 ter1( )3 ale articolului 4 extind aceste sancțiuni în privința oricărei persoane care, fără autorizația prevăzută la articolul 88 din TULPS, acceptă sau colectează pariuri de orice natură, încheiate în Italia sau în străinătate, inclusiv prin telefon sau pe cale telematică, sau facilitează astfel de acte – alineatul 4 bis – sau acceptă bilete de loterie ori alte pariuri prin astfel de mijloace, fără a fi în posesia unei autorizații în acest scop.

III – Antecedentele: hotărârea Gambelli și alţii și răspunsul formulat de Corte suprema di cassazione

24. După cum am precizat la începutul prezentelor concluzii, s‑a solicitat deja Curţii să răspundă la întrebări referitoare la dimensiunea transfrontalieră a jocurilor de noroc. Pe lângă hotărârile Gambelli și alții și Zenatti, sus‑menționate, trebuie adăugate și hotărârile Schindler1( )4 și Läärä și alții1( )5, deși, cu excepția primeia, aceste hotărâri s‑au concentrat pe libertatea de a presta servicii1( )6.

25. Cauza fraților Schindler avea ca obiect interzicerea totală a loteriilor în Regatul Unit; cauza Läärä și alții privea o reglementare finlandeză referitoare la automate pentru jocuri; cauza Zenatti se referea la gestionarea pariurilor de către agențiile italiene în contul unei societăți situate într‑un alt stat membru. Această ultimă ipoteză prezenta un număr destul de important de asemănări cu ipoteza din cauza Gambelli și alții și concordă sub numeroase aspecte cu cel de care ne ocupăm astăzi, în special în ceea ce privește faptele și cadrul juridic comunitar și național.

26. Se impune, așadar, examinarea motivelor care au determinat instanțele de trimitere să formuleze aceste întrebări preliminare, ceea ce necesită explicarea hotărârii Gambelli și alții, precum și a modului de punere în aplicare de către Corte suprema di cassazione, a criteriilor stabilite prin această hotărâre.

A – Hotărârea Gambelli și alții

27. Domnul Gambelli și alte 137 de persoane au fost cercetate în cadrul unui proces penal întrucât ar fi organizat în mod ilegal jocuri de noroc neautorizate și ar fi folosit localuri în care erau încheiate pariuri, fără autorizație, prin intermediul unui bookmaker britanic.

28. Tribunale di Ascoli Piceno s‑a adresat Curții în considerarea îndoielilor pe care le avea în ceea ce privește compatibilitatea dispozițiilor sancționatorii italiene pe care trebuia să le aplice cu articolele 43 CE și 49 CE1( )7.

29. În hotărârea Gambelli și alții, Curtea, după ce a expus observațiile prezentate (punctele 25-43), a examinat întrebarea sub două aspecte, cel al dreptului de stabilire (punctele 44-49) și cel al libertății de a presta servicii (punctele 50-58)1( )8.

30. În ceea ce privește primul aspect, acesta s‑a întemeiat pe situația unei societăți din Regatul Unit care desfășura o activitate în Italia prin intermediul unor agenții italiene (punctul 46), dat fiind că nu avea posibilitatea de a interveni direct, întrucât dispozițiile naționale excludeau acordarea de concesiuni societăților de capitaluri cotate la bursă în celelalte state membre – ceea ce era cazul său –, fapt care echivala cu un obstacol în calea dreptului de stabilire (punctul 48).

31. În ceea ce privește cel de al doilea aspect, a aprofundat analiza pentru a preciza că dispozițiile italiene restrângeau libertatea de a presta servicii la trei niveluri: a) cel al entității britanice, care accepta propuneri de pariuri provenind din Italia, activitate care, în sensul articolului 50 CE (punctul 52), reprezenta un „serviciu”, chiar atunci când aceste propuneri erau trimise prin internet (punctele 53 și 54), b) cel al resortisanților italieni care virau miza, riscând astfel sancțiuni penale (punctele 55-57) și, în sfârșit, c) cel al intermediarilor, care intrau, și aceștia, sub incidența legii penale (punctul 58).

32. În consecință, prin hotărârea amintită, Curtea a declarat că articolul 4 din Legea nr. 401/89 împiedica libertatea de stabilire și libertatea de a presta servicii (punctul 59) și că era necesar să se verifice dacă astfel de restricții puteau fi admise în temeiul uneia dintre derogările prevăzute la articolele 45 CE și 46 CE sau pentru motive imperative de interes general (punctul 60).

33. Niciuna dintre aceste două excepții nu acoperă diminuarea încasărilor fiscale (punctul 61) sau finanțarea activităților sociale printr‑o prelevare asupra încasărilor, care trebuie „să constituie […] o consecință benefică accesorie” (punctul 62).

34. Restricțiile trebuie să răspundă condițiilor care rezultă din jurisprudență (punctul 64). După enumerarea acestora (punctul 65), în hotărârea Gambelli și alţii, Curtea a arătat că atribuția de a aprecia dacă acestea sunt îndeplinite în cauza examinată1( )9 revine instanței naționale, căreia i‑a oferit anumite criterii (punctul 66), în sensul că este necesar ca obstacolele:

– să fie justificate de motive imperative de interes general, precum „protecția consumatorilor”, „prevenirea fraudei”, descurajarea „cheltuielilor excesive […] cu jocurile” sau lupta împotriva „tulburărilor ordinii sociale”, cu condiția ca măsurile adoptate să contribuie la „limitarea activităților de pariuri în mod coerent și sistematic” (punctul 67); prin urmare, atunci când un stat urmează o politică de puternică deschidere în sectorul pariurilor, în scopul de a obține avantaje economice din aceasta, nu este îndreptățit să „invoce ordinea publică socială în privința necesității de a reduce ocaziile de joc” (punctele 68 și 69)2( )0;

– să se aplice în același mod și potrivit unor criterii identice tuturor operatorilor comunitari (punctul 70), precizându‑se că principiul nediscriminării nu ar fi respectat dacă operatorii italieni ar putea să le îndeplinească mai ușor (punctul 71);

– să nu depășească ceea ce este necesar pentru a atinge obiectivul urmărit. Această proporționalitate trebuie respectată în ceea ce privește sancțiunile aplicate persoanelor care pariază (punctul 72) și intermediarilor care facilitează prestarea de servicii de către un bookmaker stabilit într‑un alt stat membru (punctul 73), precum și în ceea ce privește posibilitățile societăților de capitaluri cotate pe piețele reglementate din celelalte state membre de a obține concesiuni pentru gestionarea jocurilor (punctul 74).

B – Răspunsul formulat de Corte suprema di cassazione

35. La câteva luni după pronunțarea hotărârii Gambelli și alţii, Corte suprema di cassazione a avut ocazia să pună în aplicare principiile stabilite de această hotărâre cu ocazia soluționării recursului declarat de Ministerul Public împotriva ordonanței pronunțate de Tribunale di Prato din 15 iulie 2003, care, într‑o procedură penală îndreptată împotriva domnului Gesualdi și a altor persoane sub aspectul infracțiunii prevăzute la articolul 4 alineatul 4 bis din Legea nr. 401/89, anulase sechestrul instituit asupra centrelor gestionate de inculpați pentru motivul că dispoziția sus‑menționată încălca dreptul comunitar2( )1.

36. Instanța supremă italiană considerase în mod constant că dispozițiile naționale erau compatibile cu dreptul comunitar2( )2. Hotărârea Gambelli și alţii a determinat sesizarea Secțiilor unite penale (Sezioni unite penali) cu soluționarea recursului, la cererea celei de a treia camere, pe rolul căreia se afla cauza. În cauză a fost pronunțată hotărârea nr. 111/04 din 26 aprilie 20042( )3 (denumită în continuare „hotărârea Gesualdi”).

37. Hotărârea Gesualdi nu s‑a îndepărtat de argumentația din hotărârea Gambelli și alţii, întrucât se înscria într‑o jurisprudență uniformă (punctul 11.1); cu toate acestea, a evidențiat două elemente noi: cel referitor la libertatea de stabilire și la libertatea de a presta servicii în domeniul jocurilor de noroc și cel care admite în mod expres că articolul 4 din Legea nr. 401/89 constituie o restricție la aceste libertăți (punctul 11.2.3).

38. În continuare, pornind de la împrejurarea că legiuitorul italian urmează de mai mulți ani o politică de deschidere în acest sector, în scopul de a spori veniturile statului, a constatat că această atitudine se încadra în motivele de ordine și de siguranță publică care justifică obstacolele la libertățile comunitare, dat fiind că dispozițiile privind jocurile nu vizează restrângerea cererii și a ofertei, ci canalizarea acestora prin circuite controlabile în vederea prevenirii infracțiunilor (punctul 11.2.3).

39. În acest context, Corte suprema di Cassazione a argumentat că bookmakerul britanic era deja supus supravegherii unui stat membru, din moment ce autorizația eliberată de acest stat avea o conotație teritorială și că utilizarea unui regim de concesiuni pentru pariuri nu fusese discutată pe plan comunitar (punctul 11.2.4).

40. De asemenea, a subliniat că sistemul italian se întemeia pe doi piloni: concesiunea și autorizația. Motivele de interes general care explică restricțiile la concesionare sunt evidente, cel puțin în parte. Cu toate acestea, cele referitoare la autorizație rezultă din reunirea diferitelor condiții subiective orientate în sensul unui control preventiv și al unei supravegheri permanente care vizează combaterea implicațiilor infracționale, precum fraudele, spălarea banilor sau cămătăria (punctul 11.2.5).

41. În momentul evaluării echivalenței și proporționalității obstacolelor în discuție, în hotărârea Gesualdi s‑a făcut distincția între licențe și sancțiunile penale, arătându‑se că nu incumba judecătorilor atribuția de a se pronunța asupra temeiniciei sau asupra caracterului adecvat al acestora din urmă (punctul 12).

42. Instanța supremă italiană a negat în egală măsură caracterul discriminatoriu al dispozițiilor naționale, pentru motivul că normele care garantează transparența acționariatului concesionarilor îi afectează atât pe resortisanții naționali, cât și pe străini. Mai mult, de la 1 ianuarie 2004, toate societățile de capitaluri pot participa la cererile de ofertă, fiind suprimate obstacolele existente în acest domeniu (punctul 13).

43. În sfârșit, aceasta a negat relevanța argumentului referitor la recunoașterea reciprocă a diplomelor, certificatelor și a altor titluri oficiale de calificare avută în vedere la articolul 47 CE (punctul 14).

44. Având în vedere aceste elemente, Corte suprema a declarat că articolul 4 din Legea nr. 401/89 și mai ales dispozițiile coroborate ale articolului 4 bis din aceasta și ale articolului 88 din TULPS nu sunt incompatibile cu principiile comunitare referitoare la libertatea de stabilire și la libertatea de a presta servicii (punctul 15)2( )4.

IV – Faptele din litigiile principale

45. Similitudinea faptelor din cauzele Zenatti și Gambelli și alţii cu acelea din litigiile principale în care au fost formulate prezentele întrebări preliminare facilitează descrierea contextului factual, care poate fi redus la câteva precizări sumare.

46. „Centrele de transmitere a datelor” funcționează în spații deschise publicului și oferă diferite instrumente telematice care permit accesul la serverele operatorilor de pariuri stabiliți în alte state membre. În aceste centre, persoana interesată joacă, primește confirmarea, plătește miza și, în cazul în care câștigă, încasează premiul.

47. Aceste întreprinderi sunt gestionate de operatori independenți care doar facilitează propunerile de pariuri, jucând rolul de intermediari între particulari și bookmakeri, cu care se află în raporturi contractuale2( )5.

48. Domnii Placanica, Palazzese și Sorrichio gestionează birouri de acest tip în contul societății Stanley International Betting Ltd., cu sediul în Liverpool; pentru a‑și desfășura activitatea în Regatul Unit și în străinătate, această întreprindere deține o autorizație eliberată de autoritățile acestui oraș2( )6, nedispunând însă de o autorizație italiană care i‑ar fi permis să își desfășoare activitatea timp de șase ani, cu posibilitatea prelungirii cu încă șase ani; aceasta încercase să obțină o astfel de autorizație în cadrul cererii de ofertă lansate în această țară în 1999, de la care a fost exclusă, întrucât este o societate de capitaluri cotată la bursă.

49. Ministerul Public a inițiat în fața Tribunale di Larino o procedură penală împotriva domnului Placanica, imputându‑i săvârșirea infracțiunii prevăzute la articolul 4 alineatul 4 bis din Legea nr. 401/89, pentru motivul că, în calitate de administrator unic al societății Neo Service Srl., colecta fără licență, pe cale telematică, pariuri sportive și de alt tip pentru Stanley International Betting Ltd.

50. O procedură similară s‑a desfășurat în fața Tribunale di Teramo împotriva domnilor Palazzese și Sorricchio, care gestionau, la rândul lor, pariuri în contul societății engleze, cu precizarea că, înainte de a începe această activitate, introduseseră la Questura di Atri (inspectorat de poliție) o cerere de autorizare, fără a fi primit răspuns.

V – Întrebările preliminare și procedura în fața Curții

51. Tribunale di Larino a suspendat judecarea cauzei, întrucât avea îndoieli referitoare la aspectul dacă sistemul de concesiuni se justifică pentru a canaliza jocurile de noroc în circuite controlabile. Prin ordonanța sa din 8 iulie 2004, care s‑a aflat la originea cauzei C‑338/04, solicită Curții să stabilească următoarele:

„Este compatibilă norma prevăzută la articolul 4 alineatul 4 bis din Legea nr. 401/89 cu principiile consacrate de articolul 43 [CE] și următoarele, precum și de articolul 49 [CE] privind stabilirea și libertatea de a presta servicii transfrontaliere, în lumina divergenței interpretative care reiese din hotărârile Curții […] (în special în hotărârea Gambelli și alții) în raport cu decizia Corte suprema di cassazione, Sezioni unite nr. 23271/04? În special, este aplicabil în statul italian regimul sancționatoriu avut în vedere în actul de inculpare și invocat împotriva lui Massimiliano Placanica?”

52. Tribunale di Teramo, prin două ordonanțe cu conținut asemănător din 23 iulie 2004, aflate la originea cauzelor C‑359/04 și C‑360/04, a suspendat de asemenea judecarea cauzelor și solicită Curții să stabilească, din punctul de vedere al condițiilor de participare la cererile de ofertă pentru acordarea concesiunilor, următoarele:

„Articolul 43 primul paragraf CE și articolul 49 primul paragraf CE pot fi interpretate în sensul că permit statelor membre să deroge cu titlu temporar (pentru o perioadă de la șase la doisprezece ani) de la regimul libertății de stabilire și al libertății de a presta servicii în interiorul Uniunii Europene […]:

1) atribuind către anumite persoane concesiuni pentru exercitarea unor activități de prestări de servicii determinate, pentru o durată de șase până la doisprezece ani, pe baza unui regim normativ care condusese la excluderea de la atribuire a anumitor tipuri de concurenți (care nu sunt italieni);

2) modificând acest regim juridic, după ce s‑a luat act de incompatibilitatea sa cu principiile enunțate de articolele 43 [CE] și 49 CE, în sensul de a permite în viitor participarea la procedurile de atribuire a operatorilor care erau anterior excluși;

3) neprocedând la revocarea concesiunilor de exploatare acordate sub imperiul regimului juridic anterior, deși considerat a fi contrar, astfel cum s‑a arătat, principiilor libertății de stabilire și libertății de circulație a serviciilor, nici la organizarea unei noi atribuiri conforme cu noile reguli care respectă aceste principii;

4) în schimb, continuând urmărirea penală a oricărei persoane care acționează în legătură cu operatorii care, [deși] autorizați să exercite această activitate în statul membru de origine, totuși nu au putut să solicite o concesiune de exploatare tocmai din cauza restricțiilor impuse prin regimul precedent de atribuire a concesiunilor, abrogat ulterior?”

53. Președintele Curții a dispus, prin ordonanța din 14 octombrie 2004, reunirea cauzelor C‑359/04 și C‑360/04 și, prin ordonanța din 27 ianuarie 2006, cauza C‑338/042( )7 a fost reunită cu cauzele C‑359/04 și C‑360/04.

54. În cauza C‑338/04 au depus observații scrise, în termenul prevăzut la articolul 23 din statut, domnul Placanica, guvernele belgian, german, spaniol, francez, italian, austriac, portughez și finlandez, precum și Comisia; în cauzele C‑359/04 și C‑360/04 au depus observații domnul Palazzese, domnul Sorrichio, guvernele spaniol, italian, austriac și portughez, precum și Comisia Comunităților Europene.

55. În ședința din 7 martie 2006, s‑au prezentat pentru a‑și susține oral concluziile reprezentanții domnilor Placanica, Palazzese și Sorrichio și guvernele belgian, spaniol, francez, italian și portughez, precum și reprezentantul Comisiei.

56. De asemenea, se impune a se preciza că pe rolul Curții se află cauza C‑260/04, la originea căreia se află o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor introdusă de Comisie împotriva Republicii Italiene și care privește sistemul de concesionare a serviciilor de colectare și de percepere a pariurilor hipice2( )8.

VI – Admisibilitatea întrebărilor preliminare

A – Sensul întrebărilor preliminare

57. Cele două instanțe de trimitere au în comun același punct de plecare – un proces penal inițiat pentru intermedierea pariurilor fără concesiune și fără autorizație – și același punct de sosire – îndoielile cu privire la compatibilitatea prevederilor naționale cu libertatea de stabilire și cu libertatea de a presta servicii –, însă prin adoptarea unor căi diferite.

58. Tribunale di Larino nu împărtășește aplicarea jurisprudenței Gambelli și alţii de către Corte suprema di cassazione, întrucât pare a nu avea convingerea că reglementarea națională vizează controlul ordinii publice și că aceasta evită discriminarea operatorilor din celelalte state membre.

59. Tribunale di Teramo pune accentul pe circumstanțele determinante în care bookmakerul în contul căruia acționau inculpații nu a putut obține o autorizație înainte de expirarea celor acordate în 1999. În condițiile în care acest interval de timp determină o „derogare temporară” de la libertățile comunitare fundamentale, acesta are îndoieli cu privire la viabilitatea sa juridică.

60. Aceste clarificări facilitează examinarea obstacolelor apărute cu privire la aspectele care nu sunt legate de fondul trimiterilor preliminare.

B – Analiza

61. Guvernele care au depus observații în cauza C‑338/04, cu excepția guvernului belgian, apreciază că întrebarea preliminară este inadmisibilă, însă pentru motive diferite. Agenții guvernelor portughez și finlandez apreciază că aceasta nu conține suficiente elemente pentru a se putea da un răspuns; potrivit reprezentanților german, spaniol, francez și italian, întrebarea vizează interpretarea dreptului național, și nu a dreptului comunitar; reprezentantul austriac consideră că aceasta este identică cu cea care se află la originea cauzei în hotărârea Gambelli și alţii și propune Curții să se pronunțe prin ordonanță în temeiul articolului 104 alineatul (3) din Regulamentul de procedură; această sugestie a fost preluată în subsidiar de guvernele german, italian și finlandez.

62. În cauzele C‑359/04 și C‑360/04, guvernele spaniol și italian reiau argumentul formulat în cealaltă cauză în favoarea inadmisibilității; guvernul italian propune în subsidiar calea sus‑menționată a ordonanței în temeiul articolului 104 alineatul (3) din Regulamentul de procedură.

63. În acest context, trebuie să se examineze dacă Curtea de Justiție trebuie să declare admisibile trimiterile preliminare.

C – Motivele de inadmisibilitate invocate

1. Regularitatea formală a ordonanțelor prin care se formulează întrebările preliminare

64. Curtea de Justiție a declarat în repetate rânduri că are îndatorirea să se pronunțe cu privire la întrebările preliminare, cu excepția cazului în care interpretarea sau aprecierea validității unei norme comunitare solicitate nu au nicio legătură cu realitatea sau cu obiectul acțiunii principale sau a cazului în care problema este de natură ipotetică sau atunci când Curtea nu dispune de elementele de fapt sau de drept pentru a se pronunța în mod util2( )9.

65. Trebuie amintit că, pentru a facilita o analiză eficace, instanța națională are obligaţia de a defini cadrul de fapt și de drept în care se înscriu întrebările sau cel puțin să explice ipotezele pe care se întemeiază aceste întrebări3( )0 și să indice motivele care au determinat‑o să urmeze calea cooperării preliminare cu un minim de explicații asupra alegerii prevederilor comunitare a căror interpretare o solicită și asupra legăturii acestora cu legislația națională3( )1.

66. Aceste cerințe urmăresc să dea posibilitatea Curții să pronunțe un răspuns util3( )2, iar guvernelor statelor membre, precum și celorlalte persoane interesate să își prezinte observațiile conform articolului 23 din Statutul Curții3( )3.

67. În prezenta cauză, ordonanțele de trimitere îndeplinesc în mod suficient condițiile sus‑menționate, întrucât analizează contextul factual și juridic care a dat naștere întrebărilor. Este adevărat că acestea nu conțin transcrierea prevederilor italiene relevante, dar această omisiune este remediată cu ușurință prin referire la hotărârea Gambelli și alţii. În plus, acestea evidențiază fondul problemei, concentrându‑se asupra divergenței dintre această hotărâre a Curții și argumentarea dezvoltată de Corte suprema di cassazione, specificând astfel în ce măsură interpretarea solicitată este relevantă pentru litigiul pendinte.

2. Aplicarea prevederilor naționale

68. Potrivit unei jurisprudențe constante, în cadrul repartizării competențelor între Curte și instanțele naționale, revine acestora din urmă atribuția de a interpreta și de a aplica dreptul național și de a aprecia domeniul său de aplicare și compatibilitatea acestuia cu ordinea juridică comunitară3( )4, cu excepția cazului particular când, pentru a reglementa domenii pur interne, legiuitorul național trimite la prevederile comunitare3( )5.

69. Nu credem că întrebările puse în prezenta cauză trebuie declarate inadmisibile, din moment ce termenii ordonanței pronunțate de Tribunale di Larino par să corespundă ipotezei avansate de statele sus‑menționate.

70. Într‑adevăr, o simplă schimbare a ordinii termenilor folosiți permite reformularea întrebării din punct de vedere comunitar, astfel încât nu va mai fi vorba să se examineze dacă articolul 4 alineatul 4 bis din Legea nr. 401/89 este compatibil cu articolele 43 CE și 49 CE – conform conținutului literal al ordonanței –, ci să se analizeze semnificația acestor prevederi ale tratatului pentru a le corela cu normele interne și cu circumstanțele care se află la originea litigiului, chiar dacă problema ridicată, care va fi examinată mai târziu, decurge în realitate din dezacordul exprimat de o instanță italiană față de Corte suprema di cassazione.

71. La rândul său, Tribunale di Teramo evocă modificarea sistemului național în vigoare în materia acordării concesiunilor pentru gestionarea pariurilor, care urmărește să permită oricărei societăți de capitaluri să participe la cererile de ofertă viitoare, odată expirate concesiunile acordate în urma procedurilor de atribuire în care nu a putut să intervină. Aceste aspecte apar în legătură cu libertățile comunitare și nu au fost abordate în hotărârea Gambelli și alţii.

72. În plus, revine instanței comunitare obligația de a furniza toate comentariile utile privind prevederile comunitare care să faciliteze aprecierea acestora în cauza dedusă judecății3( )6.

3. Pronunțarea cu privire la întrebarea preliminară pe calea unei ordonanțe

73. Articolul 104 alineatul (3) din Regulamentul de procedură permite Curții, pentru motive de economie a procedurii, să emită o ordonanță motivată atunci când o întrebare preliminară este identică cu o întrebare asupra căreia Curtea s‑a pronunțat deja sau atunci când răspunsul poate fi în mod clar dedus din jurisprudență sau nu lasă loc niciunei îndoieli rezonabile.

74. Acest mecanism este utilizat cu prudență de către Curte3( )7, întrucât implică omiterea anumitor proceduri, ceea ce limitează posibilitățile de apărare. Pentru acest motiv, în prezența oricărei rezerve referitoare la întrunirea ipotezelor vizate, aplicarea acestuia este exclusă.

75. În prezentele concluzii, am semnalat anumite asemănări cu hotărârea Gambelli și alţii, însă această constatare nu este suficientă pentru a justifica o ordonanță care să pună capăt procedurii preliminare prin repetarea a ceea ce a fost declarat anterior. Instanțele de trimitere nu urmăresc să afle ceva ce cunosc deja, ci tind să obțină precizări privind hotărârea Gambelli și alţii, care, să nu uităm, a continuat orientarea trasată prin hotărârea Zenatti. Dificultățile cu care se confruntă judecătorii italieni ar subzista în cazul în care Curtea s‑ar mărgini să amintească jurisprudența sa3( )8.

D – Competența Curții de Justiție

76. După părerea noastră, adevărata dilemă constă în a determina dacă Curtea de Justiție este competentă să soluționeze întrebări preliminare atunci când acestea se întemeiază pe dezacordul instanțelor inferioare cu privire la interpretarea de către Corte suprema di cassazione a criteriilor stabilite prin hotărârea Gambelli și alții3( )9. În alți termeni, trebuie să se stabilească dacă printre competențele Curții de Justiție figurează aceea de a aplana disensiunile dintre instanțele naționale care apar cu ocazia interpretării prevederilor comunitare în vederea verificării compatibilității acestora cu normele interne, din moment ce Curtea a schițat deja parametrii care trebuie să guverneze asemenea aspecte.

77. Există diferite argumente în favoarea unui răspuns negativ la această dilemă. În primul rând, în cadrul trimiterii preliminare, interpretarea legislației interne incumbă judecătorilor din statul membru, mai bine plasați pentru această operațiune, întotdeauna din perspectiva unui proces pendinte, în acord cu modelele hermeneutice furnizate de Curte.

78. În conformitate cu această concepție, hotărârea Gambelli și alţii a încredințat expres tribunalelor italiene sarcina de a aprecia dacă prevederile propriei legislații respectă libertățile comunitare4( )0.

79. În al doilea rând, dacă judecătorii ajung la rezultate diferite sau contradictorii, revine propriei ordini juridice să creeze instrumentele pentru unificarea opiniilor. În acest sens, hotărârea unei instanțe supreme leagă instanțele inferioare, care nu au facultatea de a se adresa, per saltum, justiției europene, întrucât tratatul nu prevede nicio acțiune directă împotriva hotărârilor instanțelor naționale, chiar dacă, pronunțându‑se în ultimă instanță, acestea aplică în mod greșit dreptul Uniunii4( )1.

80. Cu toate acestea, în pofida simplității sale relative, soluția sus‑menționată suscită importante obiecții.

81. Pe de o parte, atunci când Curtea încredințează judecătorilor din statele membre sarcina de a aprecia legislația proprie în raport cu cea comunitară, nu renunță la competențele sale în acest domeniu4( )2, ci pune în aplicare principiile care guvernează dialogul preliminar, recunoscând avantajele proximității cu litigiul, păstrând totuși decizia definitivă în această materie. Astfel, Curtea a admis noi întrebări în cazul în care judecătorul național întâmpina dificultăți de înțelegere sau de aplicare a hotărârii Curții, dacă ridica o problemă de drept distinctă sau dacă prezenta noi elemente de apreciere susceptibile să determine un răspuns diferit4( )3 din partea Curții.

82. Trebuie avute în vedere aceleași principii atunci când obstacolele provin dintr‑o hotărâre a unei instanțe naționale superioare, care aplică principiile stabilite de Curte.

83. Dacă judecătorii italieni ar fi împiedicați să se adreseze Curții de Justiție în cazuri precum cel în speță, eventualele încălcări ar putea fi remediate numai printr‑o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligaţiilor, asemănător situației în care s‑a pronunțat hotărârea din 9 decembrie 2003, Comisia/Italia4( )4.

84. Utilizarea acestei căi dă naștere unor dezechilibre: 1) lasă la îndemâna titularului dreptului la acțiune aprecierea existenței încălcării4( )5 și a momentului pentru a o denunța în fața Curții, în timp ce instanțele naționale se află într‑o situație adecvată efectuării ambelor operațiuni, 2) conduce la situația că, în cursul fazei precontencioase a acțiunii în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, cu ocazia notificărilor Comisiei, puterea legislativă și puterea executivă prevalează față de puterea judecătorească, cu riscul de a aduce atingere independenței acesteia, și 3) determină o reflecție asupra conținutului și asupra consecințelor constatării neîndeplinirii obligațiilor, întrucât hotărârea citată anterior Comisia/Italia se justifică, în parte, prin prezența în ordinea juridică națională a unei norme care permitea o interpretare contrară spiritului comunitar.

85. Nu trebuie uitați nici particularii, care pot solicita sesizarea Curții cu o întrebare preliminară, deși decizia aparține judecătorului învestit cu judecarea litigiului4( )6. Cunoscând de la bun început caracterul inadmisibil al trimiterii, mai au la îndemână doar calea răspunderii patrimoniale, consacrată în hotărârea Köbler citată anterior4( )7.

86. Utilizarea acestui ultim mecanism se dovedește de asemenea nesatisfăcătoare, întrucât, fiind conceput pentru a proteja dreptul comunitar în cazuri de o gravitate deosebită4( )8, este supusă unor condiții foarte stricte4( )9, precum cea potrivit căreia încălcarea trebuie să aibă „caracter manifest”, nu încetează să constituie un remediu complicat care, în mod frecvent, conduce la o întrebare preliminară similară celei a cărei evitare este în discuție.

87. Trebuie să se țină cont de un alt argument, mai profund. Funcția primordială a Curții este aceea de a garanta în mod exclusiv uniformitatea interpretării și aplicării prevederilor comunitare. În conformitate cu hotărârea din 24 mai 1977, Hoffmann‑La Roche, trimiterea preliminară vizează „prevenirea instituirii, în oricare dintre statele membre, a unei jurisprudențe în dezacord cu normele dreptului comunitar”5( )0. Un mijloc direct pentru a atinge acest obiectiv poate fi intervenția în conflictul juridic dintre instanțele unei țări anume cu privire la interpretarea legislației Uniunii de către o instanță superioară.

88. În aceeași ordine de idei, în hotărârea din 16 ianuarie 1974, Rheinmühlen‑Düsseldorf5( )1, Curtea a admis că întrebarea preliminară îndeplinește funcția esențială de a garanta că dreptul instituit prin tratat produce aceleași efecte pe întreg teritoriul Comunității; , totodată, aceasta a adăugat că urmărea să asigure aplicarea uniformă „oferind organului jurisdicțional național un mijloc pentru a elimina dificultățile pe care le poate genera cerința de a conferi dreptului comunitar efecte depline în cadrul sistemelor jurisdicționale ale statelor membre” (punctul 2), cu o largă putere de apreciere în ceea ce privește sesizarea Curții cu întrebarea preliminară (punctul 3), în sensul că „organul jurisdicțional național care nu se pronunță în ultimă instanță trebuie să aibă libertatea de a sesiza Curtea cu întrebările care o preocupă dacă se consideră că aprecierea juridică efectuată de o instanță de grad superior ar putea conduce la pronunțarea unei hotărâri contrare dreptului comunitar”, întrucât, în cazul în care ar fi lipsit de posibilitatea de a sesiza Curtea, competența acesteia din urmă și aplicarea dreptului comunitar la toate nivelele sistemelor jurisdicționale naționale „ar fi obstaculate”, cu excepția cazului în care întrebările sunt „ realmente identice” cu cele formulate de instanța ale cărei hotărâri nu sunt supuse vreunei căi de atac (punctul 4)5( )2.

89. Neîndoielnic, această abordare generează inconveniente, precum sporirea numărului de trimiteri preliminare sau ruptura aparentă a ierarhiei organizării judiciare a statului. Primul dezavantaj este lipsit de relevanță, deoarece volumul de muncă nu trebuie să condiționeze opțiunea juridică adecvată5( )3. Al doilea nu ține cont de funcția Curții ca interpret suprem al legislației europene, cheia de boltă a existenței unei adevărate comunități de drept. În orice caz, inconvenientele ar fi mai puțin importante decât dacă s‑ar urma oricare altă alternativă.

90. Nu putem omite nici că, întrucât ne confruntăm cu o lipsă a definirii conceptului de putere judecătorească în Uniune, unele perturbări sunt produse chiar de Curte, deoarece nu este ușor să se atingă în fiecare situație nivelul corespunzător de precizie, ținând cont că, în drept, esențialul este de a stabili limitele.

VII – Examinarea întrebărilor preliminare

91. În cazul în care Curtea declară admisibile întrebările preliminare formulate de Tribunale di Larino, respectiv de Tribunale di Teramo, se impune o reflecție cu privire la drept, joc și pariuri.

A – Dreptul, jocul și pariurile

92. În prezent, nimic nu se îndepărtează mai mult de ideea de „drept” decât aceea de „noroc”, deoarece nu izvorăște din voința omului, nici din convingerile generale; nu acționează în mod intenționat, ci inconsecvent și arbitrar5( )4. Cu toate acestea, pe vremuri exista o strânsă interdependență între cele două concepte, întrucât, pentru a menține pacea socială, hotărârile judecătorești pretindeau supunerea, iar cel care le pronunța le învestea cu o putere „magică” sau „sacerdotală”5( )5.

93. Ordaliile sau judecata lui Dumnezeu, de origine foarte îndepărtată5( )6, demonstrează această simbioză, subordonând hotărârea unui eveniment fortuit. Mai târziu, se tinde spre fundamentarea judecății pe criterii raționale, până la legislațiile moderne, care au renunțat la aceste capricii ale destinului, cu excepția câtorva cazuri5( )7.

94. Există alte aspecte care lasă să se întrevadă această legătură paradoxală, precum obligațiile naturale, printre care pariul reprezintă un exemplu potrivit, contractele supuse unei condiții, când faptul viitor și nesigur depinde de întâmplare, cazul fortuit sau, precum în prezenta cauză, contractele aleatorii.

95. Jocul ca activitate ludică a existat în toate societățile de‑a lungul istoriei, deosebindu‑se patru niveluri de protecție juridică distinctă. La primul nivel se află manifestarea cea mai spontană și elementară, simplul amuzament și divertisment5( )8. La al doilea nivel apare competiția, care conferă câștigătorului, în același timp, plăcerea de a concura cu ceilalți, respect de sine și prestigiu social. La al treilea nivel nu mai este suficient amuzamentul sau demonstrarea calităților, există un interes financiar5( )9. În sfârșit, la al patrulea nivel se găsesc pariurile care, pe lângă faptul că pun în joc sume de bani, s‑au transformat în dependență6( )0.

96. Dintre aceste patru niveluri, primul este străin de lumea dreptului și al doilea, practic, la fel. Cu toate acestea, atunci când prin joc se riscă un capital, legiuitorul intervine pentru două motive. Pe de o parte, urmărește repercusiunile jocului asupra patrimoniului6( )1 și asupra sănătății participantului6( )2, precum și stabilitatea familiei acestuia; pe de altă parte, ia în considerare caracterul mercantil al localurilor în care se desfășoară jocul.

97. Aceste motive explică atenția acordată din punct de vedere juridic jocurilor de noroc și efectul acestora în dreptul comunitar. În această privință, Curtea a apreciat că „activitățile de loterie constituie activități economice în sensul tratatului”6( )3, întrucât „reprezintă prestarea unui serviciu determinat în schimbul unei plăți”6( )4, incluzându‑le printre prestările de servicii6( )5. Nu se poate face abstracție de impactul jocurilor de noroc în alte domenii, precum în același sector economic, dreptul de stabilire sau, în afara mediului financiar, aspectele umane deja evocate.

B – Cu privire la restricțiile la libertățile fundamentale

98. În cauza Gambelli și alţii, avocatul general Alber a susținut necesitatea rezolvării problemei compatibilității regimului juridic național cu dreptul de stabilire, înainte de a se raporta la libertatea de a presta servicii, deoarece tratatul îl situează pe primul în vârful ierarhiei (punctul 76)6( )6, deși centrele de transmitere a datelor nu trebuiau considerate sedii secundare (punctul 87), deoarece, în acest caz, reglementarea ar încălca dreptul amintit (punctul 104), ceea ce ar aduce atingere și libertății de a presta servicii (punctul 132).

99. Curtea, îndreptându‑și atenția asupra celor care joacă, asupra societăților care efectuează aceste operațiuni și asupra intermediarilor, nu a considerat cele două libertăți ca având caracter exclusiv, dimpotrivă, evaluându‑le, a constatat că „o reglementare națională precum legislația italiană privind pariurile, în special articolul 4 din Legea nr. 401/89, constituie o restricție la libertatea de stabilire și la libertatea de a presta servicii” (punctul 59) și a analizat, în continuare, dacă erau incidente excepțiile prevăzute de tratat sau o justificare pentru motive imperative de interes general (punctul 60).

100. Nu este necesar să se pună în discuție aceste considerente, care se regăsesc și în hotărârea Zenatti în ceea ce privește prestarea serviciilor; cu toate acestea, apare utilă examinarea elementelor limitative și a subiecților la care se referă acestea.

101. În această optică, în hotărârea Gambelli și alţii, Curtea a decelat obstacole în calea libertății de stabilire în condițiile impuse de dreptul italian celor care intervin în cererile de ofertă pentru concesiunile care permit deschiderea de agenții de pariuri, întrucât aceste dispoziții excludeau anumite forme de societăți (punctele 46-48); în plus, a calificat drept obstacole în calea serviciilor cerințele de care se lovea un prestator de servicii instalat într‑un stat membru diferit pentru a‑și desfășura activitatea (punctul 54), precum și cele impuse cetățenilor interesați să participe la jocurile de pariuri organizate în alte țări ale Comunității (punctul 57) și celor care facilitau activitatea prestatorilor de servicii instalați pe aceste teritorii (punctul 58), în aceste ultime două cazuri cu aplicarea de sancțiuni penale6( )7.

102. Este surprinzător că, deși întrebarea preliminară avea la origine proceduri penale împotriva agenților bookmakerului, abordarea a ținut cont de tripla sferă personală menționată mai sus6( )8. Cu toate acestea, nu trebuie uitată funcția Curții și nici efectul erga omnes al hotărârilor sale preliminare, dat fiind că ar putea fi cercetați simpli jucători de pariuri; în plus, societatea străină nu are posibilitatea de a se stabili, astfel încât își desfășoară activitățile încheind contracte cu alți comercianți, care sunt inculpați pentru că și‑au executat contractul.

C – Cu privire la existența unei justificări

1. Analiza

103. Spre deosebire de ceea ce sugerase avocatul general Alber în concluzii, în hotărârea Gambelli și alţii, Curtea a examinat simultan restricțiile care decurg din legislația italiană și a precizat că, făcând abstracție de libertatea considerată a fi încălcată, acestea trebuie să îndeplinească anumite condiții, și anume: să fie justificate prin motive imperative de interes general, să fie adecvate pentru a garanta realizarea obiectivului urmărit, să nu depășească ceea ce este necesar pentru atingerea acestui obiectiv și să fie aplicate în mod nediscriminatoriu (punctul 65)6( )9.

104. În mod mai detaliat decât hotărârea Zenatti, hotărârea Gambelli și alţii a lăsat în mâinile judecătorului național aprecierea în concret a respectării acestor condiții de legislația italiană, precizând în același timp anumite limite între care trebuie să se desfășoare această activitate.

105. Curtea ar fi trebuit să specifice și să se fi pronunțat cu privire la incidența libertăților comunitare asupra dispozițiilor naționale, după cum sugerase avocatul general, care avertizase asupra dificultăților pe care le implica pentru instanțele interne sarcina care le fusese încredințată7( )0.

106. Fără îndoială, hotărârea Gambelli și alţii a cântărit gradul de minuțiozitate pe care Curtea și‑l putea permite fără a‑și depăși atribuțiile; cu toate acestea, existând precedentul hotărârii Zenatti, care nu a evitat o nouă trimitere preliminară, a păcătuit prin exces de prudență, întrucât dispunea de elemente suficiente pentru o analiză mai profundă, care ar fi evitat formularea prezentelor întrebări7( )1.

107. În acest moment trebuie să se pronunțe o nouă hotărâre și trebuie perfecționat răspunsul pentru a se risipi incertitudinile provocate, chiar dacă sarcina pare mai complexă, întrucât trebuie să se cerceteze dacă există o cauză susceptibilă să legitimeze obstacolele în calea libertăților comunitare care au fost invocate, evaluându‑le caracterul nediscriminatoriu, adecvat și proporțional.

2. Motivele imperative de interes general

108. Hotărârea Gambelli și alţii a definit în mod negativ și pozitiv motivele care justifică restricțiile la libertatea de stabilire și la libertatea de a presta servicii, întrucât a respins „reducerea sau diminuarea încasărilor fiscale” și „finanțarea activităților sociale printr‑o prelevare din încasările provenite din jocuri autorizate” (punctele 61 și 62)7( )2, admițând în același timp „protecția consumatorilor”, „prevenirea fraudei și a incitării cetățenilor la o cheltuială excesivă în legătură cu jocurile”, precum și „necesitatea de a preveni tulburările ordinii sociale” (punctul 67).

109. Potrivit Corte suprema di cassazione, legislația italiană se întemeiază pe faptul că prin supravegherea pariurilor se reduce săvârșirea de infracțiuni7( )3.

110. Pentru guvernul italian, fundamentul constă în protecția ordinii publice7( )4 și a consumatorilor, precum și în lupta contra fraudei7( )5.

111. Curtea a atras atenția asupra contradicției provocate prin încercarea de a evita prejudiciul pe care îl implică o acțiune de promovare7( )6, cum se întâmplă atunci când statul menține o politică de puternică expansiune a jocului și a pariurilor7( )7; în consecință, lupta contra fraudei pare a constitui singura justificare a restricțiilor în litigiu.

112. În această privință, nu au fost furnizate mai multe precizări pentru a se înțelege efectul conduitelor criminale asupra jocurilor de noroc, de exemplu înșelăciunea sau spălarea banilor7( )8.

113. În hotărârea Läärä și alții, citată anterior, s‑a considerat că „o autorizare limitată” a pariurilor într‑un cadru exclusiv prezintă avantajul de a canaliza dorința de joc și exploatarea jocurilor într‑un circuit controlat, de a preveni riscurile unei astfel de exploatări cu intenții frauduloase sau criminale și de a folosi beneficiile rezultate în scopuri de utilitate publică (punctul 37)7( )9.

114. Cu toate acestea, pentru a respecta prevederile comunitare, nu sunt suficiente motive temeinice care să determine reglementarea jocului într‑un mod care, fără a‑l interzice complet, îl restrânge într‑un mod particular, întrucât măsurile adoptate trebuie să fie deopotrivă egalitare, adecvate și proporționale.

3. Posibila discriminare

115. Hotărârea Gambelli și alţii nu s‑a pronunțat cu privire la încălcarea principiului nediscriminării de legislația italiană8( )0, lăsând în sarcina judecătorului național această apreciere8( )1.

116. În prezent, Tribunale di Teramo a completat elementele de care dispunea Curtea la momentul pronunțării în acea cauză, ajutând‑o să soluționeze chiar ea această problemă, fără a se refugia în scuza potrivit căreia reformele legislative din 2003 au schimbat situația în țara respectivă; într‑adevăr, potrivit acestuia, consecințele acestor modificări au fost amânate, probabil, până în 2011, astfel încât sechelele regimului anterior încă persistă, cu repercusiuni asupra procedurilor penale aflate la originea trimiterilor preliminare. În plus, aceste modificări legislative nu au afectat decât unul dintre elementele sistemului – concesiunea –, și nu și pe celelalte – autorizația și sancțiunea.

117. În lumina informațiilor din dosare și din cele rezultate din hotărârile precedente, se constată un tratament inegal în ceea ce privește concesiunile și autorizațiile.

a) Concesiunile

118. Societățile de capitaluri cotate pe piețele reglementate din Comunitate nu puteau accede la cererile de ofertă pentru atribuirea concesiunilor. Aceste cerințe se impuneau tuturor persoanelor interesate, inclusiv resortisanților naționali8( )2; cu toate acestea, întreprinderile stabilite în alte teritorii comunitare erau mai expuse obstacolelor care decurg din legislația italiană8( )3, întrucât, în cazul în care doreau să participe, trebuiau să își adapteze structura internă și, de aceea, nu dispuneau de posibilități reale de a se instala în această țară8( )4.

119. Această concluzie este întărită de parcimonia cu care sunt acordate concesiunile8( )5, care nu reflectă imperativele luptei contra criminalității8( )6, întrucât, deși autorizările fac obiectul unor controale prealabile, totuși, pentru admiterea la procedurile de atribuire, este suficient un depozit care să garanteze achitarea la Trezorerie a taxelor aplicabile8( )7.

120. Inegalitatea afectează deopotrivă, intermediarii, cărora li se interzice, sub amenințarea sancțiunilor penale, să furnizeze servicii bookmakerilor stabiliți în alte state membre, care nu se pot stabili și nici nu pot fi autorizați să își desfășoare activitatea în Italia.

b) Autorizațiile

121. Potrivit Curții, un regim de autorizare administrativă prealabilă nu justifică un comportament discreționar al instanțelor naționale care să lipsească de eficiență dispozițiile comunitare8( )8. Acesta trebuie întemeiat, pe de o parte, pe criterii obiective, nediscriminatorii și cunoscute în prealabil, de natură a delimita exercitarea puterii de apreciere a autorităților pentru ca aceasta să nu fie exercitată în mod arbitrar; pe de altă parte, trebuie să se întemeieze pe un sistem procedural ușor accesibil și apt să garanteze persoanelor interesate faptul că cererea acestora va fi soluționată într‑un termen rezonabil, cu obiectivitate și imparțialitate8( )9.

122. La prima vedere, avem impresia că autorizația prevăzută de articolul 88 din TULPS reunește elementele sus‑menționate; totuși, o analiză mai amănunțită a articolelor 8-14 din același text relevă o marjă de apreciere incompatibilă cu o examinare obiectivă, de exemplu atunci când articolul 10 prevede revocarea „în caz de abuz al persoanei autorizate” fără altă precizare9( )0. Lipsa caracterului reglementar se deduce deopotrivă din aceea că nu rezultă și nici nu se poate presupune caracterul exhaustiv al criteriilor de refuz al acestor autorizații.

123. Mai mult, autorizația poliției presupune concesiunea și preia viciile de care suferă aceasta din urmă, tocmai datorită caracterului său prealabil.

4. Caracterul adecvat și proporțional

124. Prevederile italiene restrâng dreptul de stabilire și libertatea de a presta servicii în numele unui scop legitim, dar sunt discriminatorii, ceea ce este suficient pentru a nu fi aplicate. Nici nu sunt apte pentru realizarea obiectivelor la care aspiră și nici proporționale cu valoarea juridică vizată.

a) Obstacolele în calea dreptului de stabilire

125. Excluderea anumitor forme de societăți de la cererea de ofertă pentru acordarea concesiunilor se întemeiază pe transparența întreprinderilor; cu toate acestea, există alte soluții mai puțin restrictive și care respectă tratatul9( )1. Curtea a declarat în hotărârea Gambelli și alţii că „există alte mijloace pentru a controla conturile și activitățile societăților respective”9( )2, confirmând, sub acest aspect, concluziile avocatului general Alber, care a precizat că se putea verifica integritatea societăților, de exemplu strângând informații despre reprezentanții lor sau despre principalii acționari9( )3.

126. Confruntată cu aceste argumente, Republica Italiană nu a cântărit dispozițiile invocate, comparându‑le cu altele, și nu a demonstrat că erau cele mai bune alternative pentru atingerea obiectivului stabilit.

b) Limitările la libertatea de a presta servicii

127. Imposibilitatea virtuală ca o societate stabilită într‑un stat membru să își desfășoare activitatea comercială într‑un alt stat membru, precum și interzicerea intermedierii și a utilizării serviciilor oferite depășesc ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor stabilite de legislația națională9( )4.

128. Neluarea în considerare sau trecerea sub tăcere a examinărilor efectuate și a garanțiilor depuse în alte țări ale Uniunii, cu scuza, invocată de Corte suprema di cassazione, a caracterului teritorial al autorizării, întârzie construcția europeană și aduce atingere chiar pilonilor acesteia, încălcând obligația prevăzută la articolul 10 CE de a se abține „să ia măsuri care ar putea pune în pericol realizarea scopurilor prezentului tratat” și principiul încrederii reciproce care guvernează relațiile intracomunitare.

129. În această privință, prin hotărârea din 4 decembrie 1986, Comisia/Germania9( )5, Curtea a statuat că autoritățile statului destinatar trebuie „să ia în considerare controalele și verificările deja efectuate în statul membru de stabilire” (punctul 47), recunoscând principiul echivalenței9( )6, iar hotărârea din 10 mai 1995, Alpine Investments9( )7, referitoare la servicii de telefonie oferite unor destinatari potențiali din alte state membre, s‑a referit în mod implicit la principiul eficienței.

130. Ambele principii ne determină să împărtășim opinia avocatului general Alber de la punctul 118 al concluziilor prezentate în cauza Gambelli și alţii, atunci când afirmă că jocurile de noroc sunt reglementate în toate statele membre și că motivele acestei reglementări coincid în general9( )8. Astfel, dacă un organizator dintr‑un alt stat membru îndeplinește condițiile impuse de legislația acestuia, autoritățile statului unde este furnizat serviciul ar trebui să considere că aceasta este o garanție suficientă a corectitudinii sale9( )9.

131. Chiar Corte suprema di cassazione a reținut că societatea britanică în contul căreia acționau inculpații italieni fusese autorizată să își desfășoare activitățile prin decizia emisă de Betting Licensing Committee din Liverpool în temeiul Legii pariurilor și a loteriilor (Betting Gaming and Lotteries Act) din 1963, că achita taxele pe pariuri (General Betting Duty) și era supusă supravegherii autorităților fiscale engleze (Inland Revenues and Custom & Excise), a controlorilor financiari privați și a organelor de supraveghere a societăților cotate la bursă.

132. În aceste împrejurări, cărora majoritatea statelor care au depus observații în prezenta cauză preliminară nu le acordă prea multă importanță, este clar că autoritățile britanice sunt mai bine situate decât autoritățile italiene pentru a verifica legalitatea activităților în cauză și că nu se conturează argumente care să militeze în favoarea unui dublu control1( )00. În hotărârea din 25 iulie 1991, Säger1( )01, Curtea a acceptat existența obstacolelor în calea libertăţii de a presta servicii pentru motive de interes general, în măsura în care „acest interes nu este protejat prin normele la care este supus prestatorul de servicii în statul membru în care s‑a stabilit” (punctul 15).

133. În ceea ce privește intermediarii, aceștia au obținut de la Ministero dei Comunicazioni (Ministerul Comunicațiilor) autorizațiile necesare pentru a transmite date pe cale telematică; în acest scop, trebuie să se înscrie la camera de comerț, să obțină certificatul nulla osta antimafia și să nu aibă antecedente penale, supunându‑se controlului instanțelor naționale corespunzătoare. Cu toate acestea, intermediarii sunt împiedicați să presteze servicii în numele unei societăți stabilite din punct de vedere legal în alt stat membru.

5. Reglementarea penală

134. Comportamentele sancționate de articolul 4 alineatele 4 bis și 4 ter din Legea nr. 401/89 pornesc de la exercitarea fără autorizație a activităților privind pariurile. Acestea reprezintă corolarul sistemului conceput de legiuitorul italian care și‑a rezervat o vastă marjă de apreciere începând cu libertatea de a interzice1( )02, astfel încât, având în vedere aspectele analizate, nivelul de protecție pe care îl consideră adecvat și particularitățile statului, rezultă un grad de protecție determinat. Cu toate acestea, alegerea făcută trebuie să respecte dreptul comunitar1( )03.

135. Așadar, nu este vorba de a pune în discuție ius puniendi al statului, care este cel mai bine situat pentru a evalua eventualitatea, caracterul adecvat și capacitatea unei reacții represive1( )04, ci de faptul că, atunci când sancțiunea reprimă o conduită contrară ordinii juridice a Comunității, coerciția se dovedește a fortiori1( )05 la rândul său vătămătoare, întrucât ambele norme reprezintă nu compartimente etanșe, ci componente ale unui angrenaj care trebuie să se integreze într‑un alt mecanism, superior. Nu este de competența Curții să aleagă1( )06, dar aceasta trebuie să se asigure că alegerea făcută este conformă cu dreptul comunitar.

136. Pe plan general, atrage atenția faptul că articolul 4 din Legea nr. 401/89 prevede o pedeapsă mai grea dacă infracțiunea privește pariurile rezervate statului, CONI, UNIRE sau concesionarilor acestora, împrejurare care prezintă o legătură redusă cu prevenirea criminalității și care cadrează mai bine cu stimularea economică pe care o reprezintă jocul pentru finanțele statului.

137. Cu toate acestea, trebuie examinată de asemenea proporționalitatea sancțiunilor, potrivit precizărilor reținute în hotărârea Gambelli și alţii, în special la punctele 72 și 73, care a făcut o distincție între persoana care pariază și intermediar.

138. În ceea ce privește persoana care pariază, Curtea a recomandat judecătorului național să individualizeze pedepsele aplicate oricărei persoane care pariază de la domiciliul său din Italia, prin internet, cu un bookmaker stabilit într‑un alt stat membru, ținând cont de încurajarea participării la jocurile organizate de organismele naționale autorizate; în această privință, Curtea a invocat diferite hotărâri1( )07.

139. În ceea ce privește intermediarul, aceasta a lăsat de asemenea în sarcina instanței de trimitere să evalueze dacă sancțiunile depășeau ceea ce este necesar pentru evaluarea fraudei, întrucât prestatorul de servicii era supus unui regim de control și de sancționare în statul membru de stabilire.

140. Corte suprema di cassazione nu și‑a îndeplinit sarcina care îi fusese încredințată sub pretextul că acest fapt îi era interzis. Este surprinzător că, deși a identificat cele trei elemente fundamentale ale regimului juridic italian privind gestionarea pariurior, aceasta s‑a oprit numai la autorizație pentru a pronunța hotărârea, excluzând întru totul examinarea sancțiunii și analizând parțial concesiunea.

141. În acest moment, Curtea ar trebui să se pronunțe, întrucât se află în posesia tuturor datelor necesare în acest scop, și să afirme fără nicio rezervă că o sancțiune cu închisoarea până la trei ani este disproporționată față de circumstanțele descrise în cursul prezentelor concluzii, în special cele referitoare la interesul juridic protejat prin incriminările penale în discuție și la cele constituite de propriul comportament al statului, care încurajează jocul1( )08.

142. În plus, condamnarea determină anumite consecințe în ceea ce îl privește pe cel vizat, care, potrivit articolelor 11 și 14 din TULPS, împiedică eliberarea necesarei autorizații a poliției, făcând astfel imposibilă desfășurarea oricărei activități legate de pariuri.

143. Nu trebuie uitat nici faptul că se aduce atingere libertăților comunitare fundamentale, motiv pentru care orice excepție trebuie interpretată în mod restrictiv1( )09, și că o pedeapsă cu închisoarea împiedică libera circulație a persoanelor1( )10.

D – Observații finale

144. Lipsa dispozițiilor de drept derivat aplicabile jocurilor de noroc impune o soluționare a întrebărilor preliminare începând cu dreptul primar, deși, având în vedere domeniile afectate, ar fi oportună o armonizare a materiei în cadrul competențelor Comunității, ocaziile pentru realizarea acesteia nelipsind.

145. O primă încercare a avut loc în 1991, atunci când Comisia, pe baza studiului „Gambling in the single market: a study of the current legal and market situation”1( )11, a susținut că reglementarea jocurilor este supusă regimului pieței comune; nu a existat o continuare din cauza reticențelor unor state membre1( )12.

146. O altă ocazie a apărut odată cu Directiva 2000/31/CEE privind comerțul electronic1( )13, totuși aceasta a exclus în mod expres ?„activitățile de jocuri pe bani care implică mize cu valoare monetară în jocuri de noroc, inclusiv loterii și tranzacții de tip pariu” [articolul 1 alineatul (5) litera (d) a treia liniuță].

147. În prezent, se discută proiectul unei importante directive privind serviciile1( )14, prin care se dorește crearea unui cadru juridic „pentru facilitarea exercitării libertății de stabilire pentru prestatorii de servicii și a liberei circulații a serviciilor” (articolul 1); aceasta ar privi jocurile de noroc (articolul 2, a contrario sensu), deși privește o perioadă de tranziție în cursul căreia „principiul țării de origine”1( )15 nu guvernează „activitățile de jocuri de noroc care presupun pariuri cu o miză cu valoare pecuniară în jocuri de noroc, inclusiv loterie, jocuri de cazinou și tranzacții referitoare la pariuri” [articolul 18 alineatul (1) litera (a)], în privința cărora este prevăzută o eventuală armonizare complementară „în lumina unui raport al Comisiei și a unei ample consultări a părților interesate” (articolul 40)1( )16, ținând cont de importanța subiectului dezbătut1( )17.

148. Dacă această concertare în interiorul Comunității va reuși, multe dintre problemele ridicate de pariurile prin internet vor fi rezolvate. Între timp, măsurile adoptate unilateral trebuie analizate în lumina tratatului1( )18.

149. De altfel, dimensiunea transfrontalieră a acestor jocuri depășește cadrul teritorial al Uniunii Europene, după cum o demonstrează fricțiunile din interiorul Organizației Mondiale a Comerţului1( )19, ale cărei acorduri, în special Acordul general pentru comerțul cu servicii, produc efecte în dreptul comunitar dacă este implicat un stat terț, ceea ce nu este cazul în prezenta cauză.

VIII – Concluzie

150. Având în vedere ansamblul celor ce precedă, propunem Curții să răspundă întrebărilor preliminare adresate de Tribunale di Teramo și de Tribunale di Larino după cum urmează:

„Articolele 43 CE și 49 CE trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări naționale care interzice, sancționând cu pedepse de până la trei ani de închisoare, colectarea, acceptarea, înregistrarea sau transmiterea propunerilor de pariuri în lipsa unei concesiuni sau a unei autorizații eliberate de statul membru respectiv, în contul unei întreprinderi căreia nu i se permite obținerea acestei concesiuni sau autorizații pentru a presta servicii în acest stat, dar care deține o autorizație pentru a furniza aceste servicii eliberată de un alt stat membru în care aceasta este stabilită.”