CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

NIILO JÄÄSKINEN

prezentate la 27 octombrie 2011 ( 1 )

Cauza C-420/10

Söll GmbH

împotriva

Tetra GmbH

[cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulată de Landgericht Hamburg (Germania)]

„Introducere pe piață a produselor biocide — Directiva 98/8/CE — Articolul 2 alineatul (1) — Noțiunea «produse biocide» — Algicid — Produs care provoacă flocularea organismelor dăunătoare, fără a le distruge, a le opri sau a le anihila — Substanța activă clorhidrat de aluminiu — Noțiunea «acțiune chimică sau biologică»”

I — Introducere

1. Această cauză oferă Curții ocazia să abordeze, pentru prima dată, definiția noțiunii „produse biocide” și, în consecință, domeniul de aplicare al Directivei 98/8/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 februarie 1998 privind comercializarea produselor biodestructive ( 2 ) (denumită în continuare „Directiva biocide”).

2. Părțile din acțiunea principală, Söll GmbH (denumită în continuare „Söll”) și Tetra GmbH (denumită în continuare „Tetra”), nu sunt de acord cu privire la problema dacă algicidul TetraPond AlgoRem, a cărui substanță activă este clorhidratul de aluminiu, este un produs biocid în sensul Directivei biocide. Instanța de trimitere, Landgericht Hamburg (Germania), urmărește să afle în special ce tip de acțiune – directă sau indirectă – asupra organismului dăunător este necesară în vederea realizării procesului biologic sau chimic impus de directiva menționată. Potrivit instanței de trimitere, produsul în discuție nu distruge algele, dar provoacă aglutinarea lor, ceea ce facilitează extragerea lor mecanică prevăzută în instrucțiunile produsului în discuție.

3. Potrivit sistemului instituit de Directiva biocide, revine statelor membre sarcina de a decide dacă un produs intră sau nu intră sub incidența acestei directive. Acest lucru implică adeseori o apreciere foarte detaliată și complexă a produsului în discuție ( 3 ). Prin urmare, Curtea nu poate clarifica și preciza definiția respectivă pentru toate situațiile viitoare, ci poate numai furniza instanței de trimitere și autorităților din statele membre însărcinate cu aplicarea Directivei biocide câteva informații utile privind interpretarea directivei menționate.

II — Cadrul juridic

A — Reglementarea Uniunii

4. Directiva biocide urmărește să instituie un regim comunitar de autorizare și de introducere pe piață în vederea utilizării a produselor biocide.

5. Articolul 2 alineatul (1) literele (a), (d) și (f) din directiva menționată prevede: „În sensul prezentei directive, se aplică următoarele definiții: (a) Produse biodestructive Substanțe active și preparate care conțin una sau mai multe substanțe active, prezentate sub forma în care sunt livrate utilizatorului, destinate distrugerii, opririi, anihilării organismelor dăunătoare sau prevenirii acțiunilor acestora sau combaterii lor în orice mod, printr-o acțiune chimică sau biologică. În anexa V figurează o listă exhaustivă de 23 de tipuri de produse, conținând o serie orientativă de descrieri pentru fiecare tip. […] (d) Substanță activă O substanță sau un microorganism, inclusiv un virus sau o ciupercă, care exercită o acțiune generală sau specifică asupra sau împotriva organismelor dăunătoare. […] (f) Organism dăunător Orice organism a cărui prezență nu este dorită sau care produce efecte nocive asupra omului, activităților sale sau a produselor pe care le utilizează sau le produce, pentru animale sau pentru mediu.”

6. Anexa V la Directiva biocide, intitulată „Tipurile și descrierea produselor biodestructive prevăzute la articolul 2 alineatul (1) litera (a) din prezenta directivă”, prevede, printre altele: „Aceste tipuri de produse nu includ produsele prevăzute de directivele menționate la articolul 1 alineatul (2) din prezenta directivă și în modificările lor ulterioare dacă produsele sunt destinate unei utilizări definite de aceste directive. Grupa principală 1: Dezinfectanți și produse biodestructive generale […] Tipul de produs 2: Dezinfectanți utilizați în domeniul privat și în domeniul sănătății publice și alte produse biodestructive […] precum și produse algicide. Sunt inter alia destinate piscinelor, acvariilor, apelor de bazin sau altor ape; sistemelor de climatizare; pereților și podelelor instituțiilor medicale sau de alt tip; toaletelor chimice; apelor reziduale, deșeurilor de la spitale, solului sau altor substraturi (terenuri de joacă). […]”

7. În temeiul articolului 16 alineatul (2) din Directiva biocide, a fost pus în aplicare un program de lucru pentru examinarea tuturor substanțelor active din produsele biocide aflate deja pe piață la data de 14 mai 2000 (denumite în continuare „substanțe active existente”). Înscrierea substanțelor active existente în anexele I, I A și I B la directiva menționată este o condiție pentru autorizarea și introducerea pe piață a produselor biocide care conțin aceste substanțe.

8. Etapa inițială a acestui program a fost prevăzută de Regulamentul (CE) nr. 1896/2000 al Comisiei din 7 septembrie 2000 privind prima fază a programului prevăzut la articolul 16 alineatul (2) din Directiva 98/8/CE a Parlamentului European și a Consiliului privind produsele biocide ( 4 ).

9. Potrivit articolului 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1896/2000, fiecare producător al unei substanțe active existente, introdusă pe piață în vederea utilizării sub formă de produse biocide, „identifică” această substanță activă prin prezentarea la Comisia Comunităților Europene a informațiilor referitoare la substanța vizată prevăzute în anexa I la acest regulament.

10. Articolul 4 din regulamentul menționat prevede printre altele că producătorii, formulatorii și asociațiile care doresc să solicite „includerea” unei substanțe active existente în anexele I sau I A la Directiva biocide pentru unul sau mai multe tipuri de produse notifică această substanță activă Comisiei.

11. În temeiul articolului 6 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 1896/2000, un regulament care să conțină, printre altele, lista completă a substanțelor active existente pentru care Comisia a considerat eligibilă cel puțin o notificare trebuia să fie adoptat ca urmare a notificării prevăzute la punctul precedent, în conformitate cu procedura prevăzută la articolul 28 din Directiva biocide.

12. Articolul 3 din Regulamentul (CE) nr. 2032/2003 al Comisiei din 4 noiembrie 2003 privind a doua etapă a programului de lucru de 10 ani prevăzut la articolul 16 alineatul (2) din Directiva 98/8/CE și de modificare a Regulamentului (CE) nr. 1896/2000 ( 5 ) face trimitere la trei anexe care privesc substanțele active existente identificate și notificate. Anexa I la Regulamentul nr. 2032/2003 conține lista exhaustivă a substanțelor active existente care au fost identificate. Anexa II la acest regulament conține lista exhaustivă a substanțelor active existente în legătură cu care cel puțin o notificare a fost acceptată de către Comisie. Anexa III la regulamentul menționat conține lista substanțelor active existente care au fost identificate, dar în legătură cu care nu există o notificare acceptată sau niciun stat membru nu și-a exprimat interesul.

13. Regulamentul (CE) nr. 1451/2007 al Comisiei din 4 decembrie 2007 privind a doua etapă a programului de lucru de 10 ani prevăzut la articolul 16 alineatul (2) din Directiva 98/8 ( 6 ) a înlocuit Regulamentul nr. 2032/2003, cu modificările ulterioare.

B — Reglementarea națională

14. Dispozițiile Directivei biocide au fost transpuse în dreptul german prin Legea privind produsele biocide (Biozidgesetz) din 20 iunie 2002 ( 7 ). Din punctul de vedere al tehnicii legislative, aceste dispoziții au fost puse în aplicare prin Legea privind protecția împotriva substanțelor chimice periculoase (Gesetz zum Schutz vor gefährlichen Stoffen, numită „Chemikaliengesetz”, denumită în continuare „ChemG”) și, în cadrul acestei legi, în principal la articolul 3b și la articolele 12a și 12j.

15. Definiția legală a produselor biocide conținută la articolul 2 alineatul (1) litera (a) din Directiva biocide a fost transpusă în dreptul german la articolul 3b alineatul 1 punctul 1 din ChemG.

16. Instanța de trimitere constată că trebuie să se întemeieze pe interpretarea articolului 2 alineatul (1) litera (a) din Directiva biocide pentru a interpreta articolul 3b alineatul 1 punctul 1 din ChemG.

III — Acțiunea principală, întrebările preliminare și procedura în fața Curții

17. Söll și Tetra sunt concurente în domeniul comercializării de produse algicide care se folosesc în iazuri, în special în cele amenajate artificial în grădini, în lacurile naturale și în piscine și nu sunt de acord cu privire la clasificarea unuia dintre aceste produse ca produs biocid.

18. Söll, reclamanta din acțiunea principală, consideră că algicidul TetraPond AlgoRem este un produs biocid care nu poate fi comercializat. Reclamanta consideră că, prin introducerea pe piață a produsului algicid TetraPond AlgoRem, deși acesta nu putea fi comercializat, Tetra nu a respectat normele de concurență loială, încălcând o regulă de comportament pe piață. Söll se întemeiază pe articolul 3 și pe articolul 4 punctul 11 din Legea privind combaterea concurenței neloiale (Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb) coroborate cu articolul 12a alineatul 1 și cu articolul 28 alineatul 8 din ChemG.

19. Potrivit instanței de trimitere, dacă produsul în cauză ar trebui să fie calificat drept produs biocid în sensul Directivei biocide, comercializarea sa ar fi ilegală ( 8 ).

20. Particularitatea produsului este că nu acționează în mod direct chimic sau biologic asupra algelor. Dimpotrivă, acesta provoacă o aglutinare a algelor fără a le distruge. Această aglutinare, sau floculare, facilitează evacuarea mecanică a algelor din apă.

21. Potrivit instanței de trimitere, substanța activă în cauză, clorhidratul de aluminiu, a fost identificată în temeiul articolului 3 din Regulamentul nr. 1896/2000 ca o „substanță activă existentă” și este înscrisă în prezent în anexa I la Regulamentul nr. 1451/2007 ( 9 ). În schimb, întrucât nu a fost notificată în temeiul articolului 4 din Regulamentul nr. 1896/2000, aceasta nu a fost inclusă în anexa II la Regulamentul nr. 1451/2007 și, prin urmare, și-a pierdut capacitatea de a fi comercializată ca substanță activă biocidă în conformitate cu articolul 4 alineatul (1) din acest din urmă regulament.

22. Considerând că nu este în măsură să formuleze un răspuns clar la problemele de interpretare și de aplicare a dreptului comunitar invocate în cadrul litigiului cu care a fost sesizat, Landgericht Hamburg a decis să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare: „1) Pentru a califica un produs drept «produs biocid», în sensul articolului 2 alineatul (1) litera (a) din Directiva [biocide], este necesar ca acesta să aibă o acțiune biologică sau chimică directă asupra organismului dăunător în vederea distrugerii, a opririi sau a anihilării [acestuia], a prevenirii acțiunii sale sau a combaterii sale în orice mod sau este suficientă și numai o acțiune indirectă asupra organismului dăunător? 2) În măsura în care Curtea ar considera că, pentru calificarea unui produs drept «produs biocid», în sensul articolului 2 alineatul (1) litera (a) din Directiva [biocide], este suficientă o acțiune biologică sau chimică indirectă asupra organismului dăunător: ce condiții trebuie să îndeplinească această acțiune indirectă a produsului asupra organismului dăunător pentru a califica produsul respectiv drept «biocid», în sensul articolului 2 alineatul (1) litera (a) din Directiva [biocide], sau este suficient orice tip de acțiune indirectă pentru a justifica calitatea biocidă a produsului?”

23. Cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare a fost primită de Curte la 23 august 2010. Söll, Tetra, Regatul Belgiei, precum și Comisia au prezentat observații scrise. Söll și Comisia au fost reprezentate la ședința care a avut loc la 22 iunie 2011.

IV — Analiză

24. Cele două întrebări preliminare adresate de instanța de trimitere privesc definirea noțiunii „produse biocide”. Instanța de trimitere ridică astfel problema dacă acțiunea biologică sau chimică a produsului în cauză asupra organismului dăunător trebuie să fie directă, în vederea distrugerii, a opririi sau a anihilării acestuia, a prevenirii acțiunii sale sau a combaterii sale în orice mod sau este suficientă și numai o acțiune indirectă asupra organismului dăunător.

25. Cu alte cuvinte, instanța de trimitere urmărește să afle dacă numai un produs care are o acțiune directă asupra organismului dăunător însuși intră în domeniul de aplicare al Directivei biocide sau dacă un produs care acționează doar asupra mediului organismului respectiv ar trebui să intre de asemenea sub incidența acesteia.

26. Definiția unui produs biocid în Directiva biocide constă în trei elemente esențiale, mai precis, trebuie să fie o substanță activă, această substanță trebuie să fie destinată distrugerii unui organism dăunător, opririi sau anihilării, prevenirii acțiunii sau combaterii sale în orice mod și, în sfârșit, acțiunea substanței respective trebuie să fie chimică sau biologică.

27. O simplă lectură a acestei directive confirmă faptul că produsele destinate să acționeze în mod direct asupra organismului dăunător însuși intră, în orice caz, în domeniul de aplicare al directivei. Astfel, primele elemente ale definiției date de Directiva biocide descriu un efect de neutralizare directă (substanțe active și preparate „în vederea distrugerii, opririi, anihilării acestuia, a prevenirii acțiunii sale sau a combaterii sale în orice mod”). Dacă un produs care constă în una sau mai multe substanțe active este utilizat în aceste scopuri, printr-o acțiune biologică sau chimică, este vorba despre un produs biocid.

28. Totuși, care este situația produselor care afectează numai mediul organismului dăunător, iar nu organismul însuși?

29. Se impune o primă constatare, și anume că modul de redactare a directivei nu exclude aplicarea directivei respective în privința unor astfel de produse.

30. În prezenta cauză, trebuie să se insiste, în opinia noastră, pe ultima parte a celui de al doilea element al definiției, referitor la finalitatea substanței amintite, și să se ridice problema semnificației expresiei „combaterii în orice mod” a unui organism dăunător.

31. În această privință, părțile au menționat divergențele existente între diferitele versiuni lingvistice ale articolului 2 alineatul (1) litera (a) din Directiva biocide ( 10 ). Astfel, anumite versiuni formulează acest din urmă criteriu într-un mod puțin mai restrictiv, în special versiunea germană citată de instanța de trimitere („in anderer Weise zu bekämpfen”), precum și versiunea franceză („combattre de toute autre manière”) ( 11 ). În schimb, câteva dintre celelalte versiuni se referă, în termeni mai largi, la un efect de „control”, precum versiunea engleză („exert a controlling effect”), ca și versiunea italiană („esercitare altro effetto di controllo”) ( 12 ).

32. Faptul că Directiva biocide urmărește obiective de protecție a omului, a animalelor și a mediului susține, în opinia noastră, ideea potrivit căreia o interpretare a expresiei în cauză ca vizând, în sens larg, „controlul” organismelor dăunătoare este mai conformă cu scopul directivei amintite, în contextul în care produsele sunt dispersate în mediu.

33. Această abordare se coroborează cu definiția substanței active. Potrivit articolului 2 alineatul (1) litera (d) din Directiva biocide, aceasta reprezintă o substanță sau un microorganism, inclusiv un virus sau o ciupercă, care exercită o acțiune generală sau specifică asupra sau împotriva organismelor dăunătoare. În consecință, calificarea drept produs biocid nu este rezervată numai produselor care conțin substanțe active care exercită o acțiune asupra organismului dăunător. Această calificare acoperă de asemenea substanțele active care exercită o acțiune generală sau specifică împotriva organismului dăunător.

34. În această privință, reformularea propusă de Comisie pare pertinentă. Potrivit Comisiei, reformulată în termeni mai abstracți, întrebarea ar fi următoarea: Directiva biocide acoperă și un produs care poate presupune un risc pentru mediu prin modul său de acțiune chimică sau biologică, dar al cărui efect direct asupra organismelor vizate nu este nici biologic și nici chimic?

35. Cu alte cuvinte, trebuie să se ridice problema dacă produsul declanșează un lanț de cauzalitate al cărui rezultat ar fi că viața organismului dăunător devine mai dificilă, că prezența sa este redusă sau că organismul dăunător devine mai ușor de controlat. Într-o asemenea situație, produsul în discuție face parte integrantă dintr-un proces al cărui obiectiv este tocmai combaterea sau controlarea organismului dăunător. Prin urmare, acesta trebuia calificat drept biocid, chiar dacă efectul pe care îl produce nu afectează în mod direct organismul dăunător printr-un mecanism chimic sau biologic.

36. Pe de altă parte, trebuie să adăugăm că Directiva biocide nu impune ca substanța activă a produsului să provoace distrugerea organismelor dăunătoare. În speță, s-a subliniat, atât de părți, cât și de instanța de trimitere, că algele nu mor ca urmare a tratamentului, ci își continuă fotosinteza, și că flocularea generată de substanța activă poate fi oprită prin agitarea apei. În această privință, trebuie să se observe că anexa V la Directiva biocide menționează, printre tipurile de produse 19 („repulsivi și momeli”), în special „produse utilizate pentru combaterea organismelor dăunătoare […], prin alungare sau momire”. Dacă un produs care alungă organismele dăunătoare este menționat printre produsele biocide, înseamnă că distrugerea organismelor dăunătoare nu este o condiție necesară pentru ca produsul să fie calificat drept produs biocid.

37. Prin urmare, este necesar să se dea o interpretare largă noțiunii „produse biocide” în Directiva biocide și să se admită în consecință că noțiunea respectivă nu exclude produsele a căror acțiune chimică sau biologică vizează mediul organismului dăunător, iar nu organismul însuși.

38. Cu toate acestea, deși are vocația de a se aplica în cazul produselor biocide definite la articolul 2 alineatul (1) litera (a), Directiva biocide exclude totuși produsele care sunt definite sau care intră în domeniul de aplicare al celorlalte directive enumerate la articolul 1 alineatul (2). Prin urmare, trebuie să se țină seama de faptul că Directiva biocide este aplicabilă alături de alte aproximativ 20 de directive. Domeniul său de aplicare trebuie interpretat astfel încât să nu provoace o suprapunere cu celelalte directive menționate la articolul 1 alineatul (2) ( 13 ).

39. În plus, domeniul de aplicare al Directivei biocide ar trebui să poată fi definit în situații concrete pe baza unor elemente obiective. În prezenta cauză trebuie să se observe două elemente concrete.

40. În primul rând, potrivit instanței de trimitere, substanța activă în discuție este inclusă în anexa I la Directiva biocide. Din această înscriere reiese că substanța activă menționată a fost identificată ca o substanță activă existentă utilizată în produsele biocide.

41. În al doilea rând, trebuie să se observe că algicidele, ca tip de produs care face obiectul directivei amintite, sunt menționate cu titlu de exemplu în anexa V (printre tipurile de produse 2) la Directiva biocide. Prin urmare, se impune constatarea că legiuitorul european intenționa să cuprindă produsele pentru combaterea algelor în domeniul de aplicare al Directivei biocide. Trebuie să se țină seama în mod corespunzător de exemplele date de legiuitor, care rezultă în mod clar din directiva amintită, pentru a interpreta criteriile care definesc domeniul său de aplicare.

42. Însă acestea reprezintă doar indicii obiective, care nu pot fi aplicate mecanic ( 14 ). Trebuie să amintim că Directiva biocide are vocația de a se aplica în domenii foarte variate, ceea ce este bine ilustrat prin exemplele citate în manualul de decizie redactat de Comisie pentru autoritățile statelor membre în vederea aplicării Directivei biocide ( 15 ). Pe baza exemplelor amintite, este clar că fiecare situație trebuie analizată cu minuțiozitate de autoritățile naționale ( 16 ).

V — Concluzie

43. Având în vedere considerațiile precedente, propunem Curții să răspundă la cele două întrebări preliminare adresate de Landgericht Hamburg după cum urmează: „1) Pentru a fi calificat drept «produs biocid», în sensul articolului 2 alineatul (1) litera (a) din Directiva 98/8/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 februarie 1998 privind comercializarea produselor biodestructive, produsul în cauză nu trebuie să aibă în mod necesar o acțiune biologică sau chimică directă asupra organismului dăunător. 2) O acțiune biologică sau chimică indirectă asupra sau împotriva organismului dăunător este suficientă atunci când face parte integrantă dintr-un lanț de cauzalitate al cărui obiectiv este de a combate organismul dăunător în orice mod.”

( 1 ) Limba originală: franceza.

( 2 ) JO L 123, p. 1, Ediție specială, 03/vol. 24, p. 67. Jurisprudența referitoare la această directivă nu este bogată. A se vedea, cu titlu de exemplu, Hotărârea din 15 iulie 2004, Schreiber (C-443/02, Rec., p. I-7275).

( 3 ) A se vedea, de exemplu, cazurile descrise în „Manual of Decisions for Implementation of Directive 98/8/EC concerning the placing on the market of biocidal products”, ultima modificare datând din 6 ianuarie 2011 (disponibil în limba engleză la adresa http://ec.europa.eu/environment/biocides/index.htm).

( 4 ) JO L 228, p. 6, Ediție specială, 03/vol. 34, p. 202.

( 5 ) JO L 307, p. 1, Ediție specială, 03/vol. 51, p. 39.

( 6 ) JO L 325, p. 3.

( 7 ) BGBl. I, p. 2076.

( 8 ) Instanța de trimitere arată că există divergențe de jurisprudență cu privire la această problemă la nivel național.

( 9 ) Dintr-o preocupare pentru claritate, observăm că clorhidratul de aluminiu nu pare să figureze sub această denumire în anexa I la Regulamentul nr. 1451/2007. Totuși, anexa menționată vizează substanțe cu o denumire similară, în special clorură de aluminiu bazică (nr. CE 215-477-2, nr. CAS 1327-41-9) și pentahidroxiclorură de dialuminiu (nr. CE 234-933-1, nr. CAS 12042-91-0).

( 10 ) Potrivit unei jurisprudențe constante, în caz de divergență între diferitele versiuni lingvistice ale aceleiași dispoziții, dispoziția în cauză trebuie interpretată în raport cu economia generală și cu finalitatea reglementării din care face parte (a se vedea, cel mai recent, Hotărârea din 3 martie 2011, Comisia/Țările de Jos, C-41/09, Rep., p. I-831, punctul 44).

( 11 ) A se vedea de asemenea versiunile daneză și olandeză.

( 12 ) A se vedea de asemenea versiunile spaniolă, portugheză, finlandeză și suedeză.

( 13 ) Printre directivele menționate la articolul 1 alineatul (2) figurează în special Directiva 76/768/CEE a Consiliului din 27 iulie 1976 privind apropierea legislațiilor statelor membre cu privire la produsele cosmetice (JO L 262, p. 169, Ediție specială, 13/vol. 3, p. 101). Pe baza acestei directive, a fost adoptată Decizia 96/335/CE a Comisiei din 8 mai 1996 de instituire a unui inventar și a unui nomenclator comun pentru ingredientele folosite în produsele cosmetice (JO L 132, p. 1, Ediție specială, 13/vol. 18, p. 3). Și această decizie, astfel cum rezultă din Decizia 2006/257/CE a Comisiei din 9 februarie 2006 de modificare a Deciziei 96/335 (JO L 97, p. 1), menționează pentahidroxiclorura de dialuminiu (a se vedea nota de subsol 9 din prezentele concluzii).

( 14 ) Astfel, de exemplu, un produs care conține cafeină nu intră automat în domeniul de aplicare al directivei, deși cafeina este reluată ca substanță activă în anexa I la Regulamentul nr. 1451/2007, în măsura în care utilizările produsului menționat nu sunt cele prevăzute de Directiva biocide.

( 15 ) Citată la nota de subsol 3.

( 16 ) Trebuie subliniat de altfel că a fost propusă de către Comisie revizuirea Directivei biocide [a se vedea în special documentele COM(2008) 620 și COM(2009) 267]. Comisia propune ca Directiva biocide să fie înlocuită de un regulament. În cadrul procesului legislativ, au fost propuse precizări la definiția produsului biocid (a se vedea punctul 31 din prezentele concluzii). Totuși, acest proces încă nu s-a încheiat.