CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

YVES BOT

prezentate la 15 iulie 20101( )

Cauza C‑137/09

Marc Michel Josemans

împotriva

Burgemeester van Maastricht

[cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulată de Raad van State (Țările de Jos)]

„Spațiu de libertate, securitate și justiție – Libera prestare a serviciilor – Domeniu de aplicare ratione materiae – Vânzare de stupefiante – Măsura unei autorități publice locale prin care accesul în coffee‑shopuri este permis numai rezidenților olandezi – Combaterea turismului drogurilor – Obligațiile care revin statelor membre potrivit articolelor 4 TUE și 72 TFUE – Convenția de punere în aplicare a Acordului Schengen – Articolul 71 alineatul (5) – Protecția ordinii publice naționale și a ordinii publice europene”

I – Introducere

A – Prezentare generală a cauzei

1. Principiul liberei prestări a serviciilor garantat de Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene este aplicabil în cazul vânzării unui produs stupefiant? Cu alte cuvinte, administratorul unui coffee‑shop se poate prevala de acest principiu pentru a‑și legitima activitatea și resortisantul unui stat membru se poate prevala de această libertate pentru a merge să se drogheze într‑un alt stat membru?

2. În spatele acestor întrebări simple se profilează alte întrebări, mai sensibile. Intenționăm să construim o Europă în care producătorul, intermediarul sau destinatarul se pot prevala în mod liber de libertățile de circulație garantate de tratat pentru a cultiva, a transporta, a oferi sau chiar a consuma droguri? Spațiul de libertate, securitate și justiție pe care îl construim astăzi urmărește să servească interesele comerțului cu droguri?

3. Acestea sunt, în esență, problemele pe care le ridică prezenta trimitere preliminară.

4. Această cauză se înscrie în cadrul înăspririi politicii de toleranță pe care Regatul Țărilor de Jos o adoptă în ceea ce privește vânzarea de canabis în coffee‑shopuri. Conștient de implicațiile transfrontaliere ale acestei politici și de numeroasele tulburări ale ordinii publice prin frecventarea masivă și în creștere a acestor localuri, Burgemeester van Maastricht (primarul localității Maastricht) a decis să permită accesul în respectivele localuri exclusiv rezidenților olandezi (denumită în continuare „măsura în litigiu”). O astfel de măsură ar constitui un obstacol evident în calea libertăților de circulație garantate de tratat dacă aceasta ar privi un local obișnuit, în care s‑ar vinde numai produse de consum licite. Or, nu aceasta este situația în prezenta cauză, întrucât spre deosebire de snack‑baruri și de alte restaurante fast‑food în care se vând sucuri și sandviciuri la pachet, activitatea principală a coffee‑shopurilor este dedicată vânzării unui produs stupefiant a cărui comercializare este interzisă de toate statele membre.

5. Prin urmare, Raad van State (Țările de Jos) solicită Curții să se pronunțe cu privire la problema dacă o astfel de măsură se încadrează în domeniul de aplicare ratione materiae al dreptului Uniunii și, în special, în principiile și libertățile fundamentale garantate de tratat. În cazul unui răspuns afirmativ, Raad van State adresează Curții întrebarea dacă această măsură poate fi justificată prin combaterea turismului drogurilor și a tulburărilor pe care acesta le produce.

6. În prezentele concluzii vom susține, în primul rând, că o măsură adoptată de o autoritate publică locală în cadrul regulamentului său general de poliție, care permite accesul în coffee‑shopuri exclusiv rezidenților olandezi, nu se încadrează în domeniul de aplicare al tratatului și, în special, al liberei prestări a serviciilor. În acest sens, vom arăta că libertatea prevăzută la articolul 56 TFUE nu poate, în niciun caz, să legitimeze comercializarea unui produs stupefiant care, chiar dacă este tolerat de către unul dintre statele membre ale Uniunii Europene, nu poate beneficia de avantajele pieței comune.

7. În al doilea rând, vom propune Curții să examineze conformitatea măsurii în litigiu dintr‑un punct de vedere suplimentar, și aceasta într‑un spirit de cooperare cu instanța națională. Astfel, având în vedere obiectul litigiului, precum și totalitatea elementelor furnizate de instanța națională, vom considera că este obligatoriu să se interpreteze dispozițiile dreptului Uniunii care vizează în mod special protecția ordinii publice și combaterea cererii ilicite de stupefiante.

8. În urma acestei analize, vom susține că o astfel de măsură, care urmărește să combată turismul drogurilor și activitățile infracționale pe care acesta le atrage, constituie pentru stat nu numai manifestarea dreptului recunoscut acestuia de a menține ordinea sa publică internă în temeiul articolelor 4 TUE și 72 TFUE, ci și a datoriei acestuia de a contribui la menținerea ordinii publice europene potrivit articolului 71 alineatul (5) din Convenția de punere în aplicare a Acordului Schengen( ).

B – Canabisul

9. În prezent, aproximativ 4 milioane de tineri europeni consumă zilnic canabis și 19 state membre sunt preocupate de cultura acestui stupefiant. În măsura în care modelul de consum al acestuia se schimbă și în măsura în care apar pe piață noi forme de canabis, considerăm că este important să reamintim ce este acest drog și care sunt efectele sale asupra sănătății consumatorilor.

1. O mare varietate de canabis

10. Marijuana sau iarba este numele dat frunzelor și fructelor de canabis care, tăiate și zdrobite, sunt fumate în stare pură sau amestecate cu tutun. În schimb, hașișul este rășina secretată de frunzele și de mugurii copți ai plantei. Acesta este de patru până la opt ori mai activ decât marijuana. Substanțele psihotrope conținute în hașiș sunt canabinoide, dintre care cea mai importantă este delta 9 – tetrahidrocanabinol (denumit în continuare „THC”). Efectele canabisului se manifestă la o doză absorbită de THC de 0,05 mg/kg și, cu titlu de exemplu, o țigaretă sau un joint de marijuana conține între 2 și 5 mg de THC.

11. Conținutul de THC variază foarte mult în funcție de originea produselor, de anotimpuri și de metodele de producție. Astfel, dincolo de speciile clasice provenite din Africa de Nord (în special din Maroc), din Asia și din Orientul Mijlociu, vânzătorii sau dealerii oferă astăzi preparate noi de canabis consumatorilor care sunt încă foarte rar informați despre toxicitatea crescută a acestora( ). Potrivit studiilor efectuate, în timp ce rata medie a concentrației de THC din marijuana și din hașișul importate este de 7 %, respectiv de 18,2 %, cea din marijuana de origine olandeză („nederwiet” sau „hennep”) este ordinul a 20,4 %, iar cea din hașișul derivat din marijuana olandeză („nederhasj”), de ordinul a 39,3 %( ).

12. În mod similar au apărut pe piață produse noi pe bază de iarbă la care s‑au adăugat canabinoide de sinteză sau care au fost combinate cu substanțe atât de nocive cum sunt plumbul, ceara, pulberea de sticlă, cu medicamente sau chiar cu nisip( ). Aceasta permite creșterea greutății la vânzare și intensifică efectele de ebrietate.

2. Un consum care generează riscuri pentru sănătatea umană

13. După cum se va vedea, dacă politica de toleranță adoptată de guvernul olandez se bazează pe o distincție între consumul și pericolele aferente „drogurilor ușoare” și „drogurilor tari”, această distincție nu mai are, în opinia noastră, nicio relevanță, date fiind noile forme de canabis prezente pe piață și riscurile pe care consumul acestora le antrenează pentru sănătatea umană.

14. Periculozitatea și nocivitatea canabisului pentru consumatori și pentru relațiile sociale nu mai trebuie demonstrate. Dacă efectele psihice legate de consumul de canabis sunt, în principiu, temporare și reversibile în cazul unui consumator ocazional, acestea apar totuși de la primul joint, potențează efectele alcoolului și tutunului și sunt susceptibile să antreneze o ebrietate provocată de canabis, care, asociată cu conducerea unui vehicul, duce la consecințe dramatice. Cei patru miniștri olandezi responsabili cu politicile în materie de stupefiante au recunoscut în mod expres acest lucru în scrisoarea pe care au adresat‑o Parlamentului olandez la 11 septembrie 2009( ).

15. Astfel cum au demonstrat numeroase studii științifice( ), utilizarea intensivă și prelungită de canabis poate determina consecințe fizice și psihice și mai dăunătoare. Conținând gudron și monoxid de carbon în cantitate de șapte ori mai mare decât tutunul, o utilizare cronică de canabis expune fumătorul la riscuri mai ridicate de toxicitate pulmonară și de cancer al căilor aerodigestive superioare( ). Consumul de canabis duce la oboseală fizică și intelectuală, diminuând capacitățile de concentrare, de memorare și de învățare și determină carențe în activitatea profesională sau școlară. Un consum regulat de canabis poate conduce astfel la rupturi sociale care se traduc, la adulți, printr‑o dificultate mai mare de a deține un loc de muncă permanent și stabil și, la persoanele mai tinere, printr‑un absenteism școlar care la unii dintre aceștia duce la marginalizare și la depresie. În plus, consumul de canabis poate genera simptome psihiatrice, cum ar fi halucinațiile. Acesta a fost de asemenea legat de apariția unor cazuri de schizofrenie. Într‑un astfel de caz, asocierea unei schizofrenii cu un abuz de canabis se caracterizează prin tulburări mai timpurii și mai frecvente, printr‑o mai mare dezinserție socială, prin riscuri de depresie și tentative de sinucidere mai accentuate. Este evident că aceste riscuri cresc în funcție de modul de consum, de durată, de vulnerabilitatea personală a consumatorului și de cantitatea de produs inhalată.

16. În sfârșit, consumul de canabis expune consumatorii la droguri mai puternice. Deși teoria așa‑numită „a pasarelei” sau „a escaladării” este criticată de unii, nu este mai puțin adevărat că o persoană care a experimentat deja efectele halucinogene ale canabisului va fi mai dispusă cu mai mare ușurință să încerce droguri cu caracteristici mai intense.

17. Având în vedere periculozitatea și nocivitatea canabisului, acesta este în prezent blamat în numeroase convenții europene și internaționale.

II – Cadrul juridic

A – Dreptul Uniunii

1. Combaterea drogurilor

a) Tratatul privind Uniunea Europeană și Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene

18. Potrivit articolului 3 alineatul (1) TUE, „Uniunea urmărește să promoveze pacea, valorile sale și bunăstarea popoarelor sale”.

19. Potrivit articolului 3 alineatul (2) TUE, „Uniunea oferă cetățenilor săi un spațiu de libertate, securitate și justiție, fără frontiere interne, în interiorul căruia este asigurată libera circulație a persoanelor, în corelare cu măsuri adecvate privind controlul la frontierele externe, dreptul de azil, imigrarea, precum și prevenirea criminalității și combaterea acestui fenomen”.

20. Potrivit articolului 4 alineatul (2) TUE, Uniunea „respectă funcțiile esențiale ale statului și, în special, pe cele care au ca obiect [...] menținerea ordinii publice”.

21. Bunăstarea, coeziunea socială, sănătatea și securitatea persoanelor reprezintă, toate, obiective care ghidează acțiunea Uniunii în combaterea drogurilor și în construirea spațiului de libertate, securitate și justiție menționat la articolul 67 TFUE.

22. În acest context, acțiunea Uniunii este orientată în principal spre reducerea ofertei și a cererii, asociind, pe de o parte, măsuri de prevenire și de combatere a traficului ilicit cu droguri și a criminalității organizate și, pe de altă parte, măsuri de prevenire a toxicomaniei.

i) Combaterea traficului ilicit de stupefiante și a criminalității organizate

23. Potrivit articolului 67 alineatul (3) TFUE, combaterea traficului ilicit de stupefiante și a criminalității organizate se realizează printr‑o coordonare și o cooperare crescută între autoritățile polițienești și judiciare ale statelor membre, precum și prin apropierea legislațiilor penale ale acestora din urmă.

24. Cu toate acestea, potrivit articolului 72 TFUE, statele membre sunt responsabile pentru menținerea ordinii publice și pentru apărarea securității interne pe teritoriul lor.

25. Traficul ilicit cu droguri și criminalitatea organizată sunt menționate în mod expres printre „eurocrimele” vizate la articolul 83 alineatul (1) TFUE. Această dispoziție permite Parlamentului European și Consiliului să stabilească norme minime cu privire la definirea infracțiunilor și a sancțiunilor în domenii ale criminalității de o gravitate deosebită de dimensiune transfrontalieră ce rezultă din natura sau din impactul acestor infracțiuni ori din nevoia specială de a le combate pornind de la o bază comună.

ii) Prevenirea toxicomaniei

26. Prevenirea toxicomaniei intră sub incidența articolului 168 alineatul (1) TFUE și a articolului 35 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene( ), care prevăd că în definirea și punerea în aplicare a tuturor politicilor și acțiunilor Uniunii trebuie să se asigure un nivel ridicat de protecție a sănătății umane.

27. Potrivit articolului 168 TFUE, aceste acțiuni trebuie în special să completeze politicile naționale, pentru a reduce efectele nocive ale drogurilor asupra sănătății, inclusiv prin informare și prevenire.

b) Acquis‑ul Schengen

28. Convenția de punere în aplicare a Acordului Schengen prevede, la articolul 71, următoarele:

„(1) Părțile contractante se angajează cu privire la vânzarea directă sau indirectă de substanțe narcotice și substanțe psihotrope de orice fel, inclusiv canabis, și deținerea acestor produse și substanțe în vederea vânzării sau exportului, să adopte în conformitate cu convențiile existente ale Organizației Națiunilor Unite [...], toate măsurile necesare pentru a preveni și pedepsi traficul ilegal de substanțe narcotice și substanțe psihotrope.

(2) Părțile contractante se angajează să prevină și să pedepsească prin măsuri administrative și penale exportul ilegal de substanțe narcotice și substanțe psihotrope, inclusiv canabis, precum și vânzarea, furnizarea și mânuirea acestor produse și substanțe […].

(3) Pentru a combate importul ilegal de substanțe narcotice și substanțe psihotrope, inclusiv canabis, părțile contractante intensifică controlul asupra circulației persoanelor, mărfurilor și mijloacelor de transport la frontierele lor externe. […]

(4) Pentru a asigura respectarea dispozițiilor prezentului articol, părțile contractante vor supraveghea locurile cunoscute pentru traficul de droguri.

(5) Părțile contractante fac tot posibilul pentru a preveni și combate efectele negative generate de cererea ilegală de substanțe narcotice și substanțe psihotrope de orice tip, inclusiv canabis. Fiecare parte contractantă poartă răspunderea pentru măsurile adoptate în acest scop.”

29. O declarație comună privind articolul 71 alineatul (2) din Convenția de punere în aplicare a Acordului Schengen a fost anexată la Actul final al acesteia. Această declarație prevede:

„În măsura în care o parte contractantă se abate de la principiul prevăzut la articolul 71 alineatul (2) în ce privește politica sa națională de combatere și tratare a consumului de substanțe narcotice și substanțe psihotrope, toate părțile contractante adoptă măsurile administrative și măsurile penale necesare pentru a combate și pedepsi importurile și exporturile ilegale de astfel de produse și substanțe, în special spre teritoriile celorlalte părți contractante.”

c) Dreptul derivat

30. Rezoluția Consiliului din 29 noiembrie 1996( ) a identificat în mod clar problema turismului drogurilor în cadrul Uniunii și a prevăzut primele măsuri de combatere a acestui fenomen.

31. Ulterior, în cadrul unei Acțiuni comune din 17 decembrie 1996( ), statele membre au reafirmat hotărârea comună de a elimina traficul ilicit cu stupefiante, luptând mai ales împotriva cererii ilicite de droguri, a profiturilor enorme obținute din traficul cu acestea, precum și împotriva turismului drogurilor( ). Statele membre s‑au angajat de asemenea să incrimineze, atunci când actul a fost comis intenționat, incitarea sau determinarea în mod public a unei alte persoane, prin orice mijloc, să folosească sau să producă în mod ilicit produse stupefiante și, în acest sens, s‑au angajat să dea dovadă de o vigilență deosebită față de utilizarea internetului( ).

32. În continuare, potrivit articolului 2 alineatul (1) litera (a) din Decizia‑cadru 2004/757/JAI a Consiliului din 25 octombrie 2004( ), fiecare stat membru s‑a angajat să ia măsurile necesare pentru a pedepsi producerea, fabricarea, extragerea, prepararea, oferirea, comercializarea, distribuirea, vânzarea, livrarea în orice condiții, intermedierea, expedierea, expedierea în regim de tranzit, transportul, importul sau exportul de droguri atunci când aceste fapte sunt intenționate și săvârșite fără drept( ).

33. Programul de la Stockholm, adoptat de Consiliu la 2 decembrie 2009( ), prevede, în ceea ce privește strategia de securitate internă a Uniunii, că dezvoltarea acțiunilor la nivel european, alături de o mai bună coordonare cu acțiunile de la nivel regional și național, sunt esențiale pentru a se asigura protecția împotriva amenințărilor transnaționale. Acesta precizează de asemenea că criminalitatea organizată și traficul de droguri continuă să pună la încercare securitatea internă a Uniunii, iar criminalitatea transfrontalieră a devenit o problemă urgentă, care necesită un răspuns clar și cuprinzător( ).

34. În sfârșit, cadrul de acțiune al Uniunii este compus din diferite planuri de punere în aplicare a strategiei în materie de droguri stabilită de Uniune pentru perioada 2005-2012. Actualul plan de acțiune( ) stabilește cinci obiective prioritare, respectiv coordonarea politicilor de combatere a drogurilor la nivel național și european( ), reducerea cererii de droguri, reducerea și sancționarea furnizării de droguri, cooperarea internațională și îmbunătățirea cercetării în acest domeniu.

2. Libertățile fundamentale recunoscute cetățeanului Uniunii

35. În ceea ce privește cetățenia Uniunii, aceasta conferă fiecărui resortisant al statelor membre drepturi fundamentale și individuale. În toate situațiile care intră în domeniul de aplicare ratione materiae al dreptului Uniunii, oricare cetățean al Uniunii se poate prevala de articolul 18 TFUE, care interzice orice discriminare pe motiv de naționalitate sau cetățenie( ).

36. Aceste situații le includ, în primul rând, pe cele care intră sub incidența articolului 21 TFUE( ).

37. Această dispoziție prevede, în general, dreptul oricărui cetățean al Uniunii de liberă circulație și de ședere pe teritoriul statelor membre, sub rezerva limitărilor și restricțiilor prevăzute de tratat și de măsurile adoptate în vederea aplicării acestuia. Este vorba despre o libertate fundamentală, afirmată la articolul 45 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, pe care cetățenii Uniunii o pot exercita independent de o activitate economică. Astfel, atunci când un resortisant al unui stat membru își exercită dreptul de liberă circulație și ședere pe teritoriul Uniunii, acesta se poate prevala de dreptul de a nu fi supus unei discriminări pe motiv de naționalitate sau cetățenie, consacrat la articolul 18 din TFUE.

38. Aceste situații le includ de asemenea pe cele care implică exercitarea liberei prestări a serviciilor, prevăzută la articolul 56 TFUE( ).

39. Potrivit unei jurisprudențe constante, pe de o parte, dreptul la libera prestare a serviciilor( ) poate fi invocat de o întreprindere în raport cu statul în care este stabilită, atâta timp cât furnizează servicii unor destinatari stabiliți într‑un alt stat membru. Pe de altă parte, acest drept include libertatea destinatarilor serviciilor, printre care se numără și turiștii, de a călători într‑un alt stat membru pentru a beneficia acolo de un serviciu, fără a fi afectați de restricții( ). Potrivit articolului 52 alineatul (1) TFUE, la care face trimitere articolul 62 TFUE, această libertate poate face totuși obiectul unor restricții întemeiate pe motive de protecție a ordinii publice, a siguranței publice și a sănătății publice.

40. În sfârșit, principiul nediscriminării prevăzut la articolul 18 TFUE a fost pus în aplicare și concretizat în domeniul liberei circulații a mărfurilor. Articolele 34 TFUE și 35 TFUE interzic restricțiile cantitative la import și, respectiv, restricțiile cantitative la export, precum și orice măsuri cu efect echivalent între statele membre. Cu toate acestea, potrivit articolului 36 TFUE, anumite restricții pot fi de asemenea justificate, printre altele, pentru motive de ordine publică, de siguranță publică sau de protecție a sănătății și a vieții persoanelor.

B – Angajamentele internaționale

41. Convenția Organizației Națiunilor Unite împotriva traficului ilicit de stupefiante și substanțe psihotrope, încheiată la Viena la 20 decembrie 1988( ), consolidează și completează măsurile prevăzute de Convenția unică a Organizației Națiunilor Unite privind stupefiantele, încheiată la New York la 30 martie 1961( ), și de Convenția Organizației Națiunilor Unite privind substanțele psihotrope, încheiată la Viena la 21 februarie 1971( ).

42. Toate statele membre și Uniunea sunt părți la Convenția ONU din 1988( ).

43. Articolul 3 alineatul (1) din această convenție are următorul conținut:

„Fiecare parte adoptă măsurile necesare pentru a conferi caracterul de infracțiuni penale, în conformitate cu dreptul său intern, atunci când actul a fost comis intenționat:

„a) i) producției, fabricației, extracției, preparării, ofertei, punerii în vânzare, distribuirii, vânzării, livrării în orice condiții, expedierii, expedierii în tranzit, transportului, importului sau exportului oricărui stupefiant sau oricărei substanțe psihotrope, încălcându‑se dispozițiile Convenției din 1961, Convenției din 1961 cum apare ea modificată sau Convenției din 1971;

[…]

c) iii) Faptei de a incita sau a determina public o persoană prin orice mijloc să comită una dintre [aceste infracțiuni] sau să se folosească ilicit de stupefiante sau substanțe psihotrope”.

44. Pe lista de stupefiante menționate de Convenția ONU din 1988 figurează și canabisul.

C – Reglementarea olandeză

45. Potrivit Legii din 1976 privind stupefiantele (Opiumwet 1976, denumită în continuare „Legea privind stupefiantele”), deținerea, comercializarea, cultivarea, transportul, fabricarea, importul și exportul de stupefiante sunt interzise. Aceste fapte sunt pasibile de sancțiuni penale în ceea ce privește toate drogurile, inclusiv canabisul și derivatele acestuia, cu excepția situației în care acestea sunt utilizate în scopuri medicale, științifice sau educative și cu condiția să fi primit aprobare prealabilă în acest sens.

46. Politica de toleranță pe care Regatul Țărilor de Jos a adoptat‑o în privința vânzării și consumului de „droguri ușoare” este rezultatul unui lung proces de elaborare, ale cărui orientări au fost definite în special în 1972, prin raportul guvernamental al comisiei Baan( ), și în 1995, prin raportul „Politica în materie de droguri în Țările de Jos: continuitate și schimbare”( ).

47. Această politică se întemeiază pe o distincție între drogurile așa‑numite „tari”, care antrenează riscuri inacceptabile pentru sănătate, respectiv opiaceele, cocaina, codeina, heroina, ecstasy, uleiul de canabis sau amfetaminele și LSD (lista I) și drogurile așa‑numite „ușoare”, care includ canabisul și derivatele acestuia, care nu provoacă aceleași preocupări, deși acestea sunt de asemenea considerate a fi „cu risc” (lista II)( ).

48. În măsura în care riscurile asociate cu consumul de „droguri ușoare” sunt „acceptabile”, strategia adoptată de legiuitorul olandez este mai nuanțată decât cea aplicată în privința „drogurilor tari”. Deținerea de „droguri ușoare” pentru uz personal este dezincriminată, iar vânzarea acestora, în cantități strict limitate și în împrejurări controlate, este tolerată. Legiuitorul olandez urmărește astfel să evite stigmatizarea și marginalizarea consumatorilor de „droguri ușoare” și de asemenea să separe piața „drogurilor tari” de cea a „drogurilor ușoare”, astfel încât să creeze o barieră socială care să împiedice trecerea de la unele la celelalte.

49. Politica de toleranță a fost pusă în aplicare în special în cadrul directivelor adoptate de Colegiul procurorilor generali. Aceste directive, care au putere de lege, stabilesc prioritățile Ministerului Public olandez în privința anchetelor și a procedurilor de urmărire penală începute ca urmare a unei încălcări a Legii privind stupefiantele( ). Astfel, autoritățile judiciare s‑au întemeiat pe principiul oportunității urmăririi penale pentru a duce o politică de sancționare selectivă, fără a începe în mod sistematic urmăriri penale împotriva micilor comercianți de stupefiante și acordând prioritate sancționării traficului de stupefiante și a marii criminalități.

50. Astfel, autoritățile olandeze au tolerat vânzarea de cantități mici de produse fabricate din cânepă în centrele de tineret, de către comercianți acreditați („huisdealer”). Ulterior, au extins această politică la coffee‑shopurile care vând în regim comercial („op commerciële basis”) adulților.

51. Potrivit reglementării olandeze, coffee‑shopurile sunt localuri accesibile publicului din categoria restaurantelor fast‑food (horeca), cum sunt snack‑barurile sau chioșcurile pentru vânzarea cartofilor prăjiți, în care pot fi consumate alimente, dar în care vânzarea de băuturi alcoolice este interzisă. Autoritățile locale, respectiv primarul, procurorul și șeful poliției, pot autoriza înființarea de astfel de coffee‑shopuri, dacă sunt respectate condițiile prezentate în continuare.

52. În primul rând, înființarea de coffee‑shopuri este condiționată de obținerea unei licențe de exploatare. Aceste coffee‑shopuri trebuie să îndeplinească aceleași condiții de administrare și de igienă ca și cele aplicabile restaurantelor. În schimb, după cum s‑a subliniat în cadrul ședinței, această licență nu acoperă vânzarea de canabis, care, să reamintim, rămâne din punct de vedere tehnic o infracțiune.

53. În al doilea rând, condițiile în care va putea fi tolerată vânzarea de canabis în coffee‑shopuri sunt stabilite prin directivele Ministerului Public olandez. Aceste condiții, cunoscute sub denumirea „criteriile AHOJ‑G”, sunt următoarele:

– A („affichering”): niciun fel de publicitate în afara unei indicații sumare în localul respectiv;

– H („harddrugs”): interdicția de a oferi și/sau de a vinde droguri tari;

– O („overlast”): localul nu trebuie să provoace tulburări; prin tulburări trebuie să se înțeleagă cele provocate de traficul și de staționarea în împrejurimile respectivului coffee‑shop, de zgomotul și de poluarea rezultate din acestea, precum și de prezența clienților sau chiar a unor toxicomani care vagabondează;

– J („jeugdigen”): accesul minorilor (sub 18 ani) în coffee‑shop și vânzarea de droguri către aceștia sunt interzise;

– G („grote hoeveelheden”): comerciantul nu poate vinde mai mult de 5 g de canabis de persoană pe zi, cantitatea vândută în mod normal pentru uz personal.

54. În sfârșit, „stocul” de canabis tolerat într‑un coffee‑shop nu poate depăși în niciun caz 500 g.

55. Sarcina punerii în aplicare a acestei politici revine autorităților locale. În cadrul unei cooperări tripartite, primarul, procurorul și șeful poliției stabilesc prioritățile localității în privința vânzării de „droguri ușoare” pe teritoriul acesteia. Criteriile AHOJ‑G reprezintă baza minimă a politicii respective și autoritățile locale pot adopta o reglementare mai strictă prin adăugarea unor condiții noi, cum a fost cazul în acțiunea principală. Aceste reglementări sunt supuse controlului instanței administrative.

56. Articolul 13b din Legea privind stupefiantele recunoaște în favoarea autorităților municipale numeroase competențe, cu scopul de a fi sancționate tulburările și problemele generate prin încălcarea dispozițiilor acestei legi( ). Astfel, primarul poate dispune închiderea unui coffee‑shop, cu titlu temporar sau definitiv, dacă operatorul acestuia nu a respectat criteriile menționate anterior.

57. Burgemeester van Maastricht a decis astfel să tolereze în localitatea sa un număr limitat de coffee‑shopuri, spre deosebire de alte localități, care nu stabilesc nicio limită sau care aplică o toleranță zero.

58. Din anul 2004 și după cum au amintit miniștrii competenți în luna septembrie 2009, Regatul Țărilor de Jos urmărește consolidarea legislației sale cu privire la înființarea de coffee‑shopuri, precum și înăsprirea măsurilor menite să combată criminalitatea organizată( ). De asemenea, Regatul Țărilor de Jos încearcă, în cooperare cu municipalitățile în cauză, să răspundă la problemele pe care le cauzează efectele transfrontaliere ale politicii sale și să reducă tulburările de ordine publică și de siguranță publică pe care le generează afluxul mare și în creștere de turiști ai drogurilor pe teritoriul său. Pe lângă problemele de trafic și de staționare, numeroasele plângeri formulate de rezidenți privesc nu numai zgomotul și neplăcerile cauzate de grupurile de consumatori de canabis care se droghează în public, ci și tulburările cauzate de rețelele de criminalitate organizată din jurul acestor coffee‑shopuri, generate de prezența dealerilor și a toxicomanilor, fiind posibil ca unii dintre aceștia să abandoneze seringi uzate sau să intre în holurile clădirilor( ). Aceste probleme sunt concentrate în special în zonele frontierelor cu Belgia, cu Germania și cu Franța. Astfel, potrivit informațiilor furnizate de Burgemeester van Maastricht în cadrul ședinței, cele 14 coffee‑shopuri din această localitate ar atrage aproximativ 10 000 de vizitatori pe zi, 74 000 în fiecare săptămână și puțin peste 3,9 milioane pe an. În plus, 70 % din acești vizitatori nu ar locui în Țările de Jos.

59. Potrivit guvernului olandez, măsurile propuse trebuie să permită revenirea la scopul inițial al coffee‑shopurilor, care trebuie să fie puncte de vânzare pentru uzul rezidenților, în care aceștia din urmă să poată cumpăra și, eventual, să poată consuma canabis, într‑un mediu sigur și liniștit. La recomandarea guvernului olandez, autoritățile publice locale și‑au consolidat reglementările, limitând numărul de coffee‑shopuri în localitatea lor sau optând pentru o politică de eradicare a acestora, după cum pare să fie cazul localității Maastricht( ). Altele au decis să limiteze numărul de ore în care sunt deschise localurile (închidere la sfârșit de săptămână sau seara) ori cantitatea de canabis vândută sau stocată. În sfârșit, unele autorități publice locale au stabilit un criteriu de distanță, interzicând astfel înființarea unui coffee‑shop în apropierea anumitor instituții, precum școlile sau spitalele de psihiatrie. Potrivit Burgemeester van Maastricht, se pare că aceste măsuri nu au condus la scăderea semnificativă a turismului drogurilor.

60. Acesta este contextul în care se încadrează măsura în litigiu. Interzicând accesul nerezidenților în coffee‑shopuri, aceasta este o măsură‑pilot( ) prin care municipalitatea încearcă să reducă turismul drogurilor și toate tulburările pe care acesta le produce.

61. Măsura în litigiu, întemeiată pe criteriul reședinței, a fost adoptată la 20 decembrie 2005 de Gemeenteraad (consiliul local) al localității Maastricht și a intrat în vigoare la 13 ianuarie 2006. După cum a precizat Burgemeester van Maastricht în cadrul ședinței, având în vedere cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare adresată Curții, aplicarea acestei măsuri a fost suspendată.

62. Potrivit articolului 2.3.1.3e primul paragraf din Regulamentul general de poliție al localității Maastricht (Algemene plaatslijke verordening), în versiunea din 2006 (denumit în continuare „APV”), se interzice administratorului unui local de tipul celor vizate la articolul 2.3.1.1 primul paragraf litera a) punctul 3 din APV să primească sau să găzduiască în acesta alte persoane decât rezidenți. Noțiunea „local” este definită de această ultimă dispoziție ca fiind un spațiu accesibil publicului, în care un agent economic furnizează, utilizând sau neutilizând aparate de distribuție, alimente și/sau băuturi nealcoolice, pe care clienții nu sunt obligați să le consume pe loc( ). Noțiunea „rezident” vizează, potrivit articolului 2.3.1.1 primul paragraf litera d) din APV, persoanele care au reședința efectivă în Țările de Jos.

63. Articolul 2.3.1.3e al doilea paragraf din APV prevede că Burgemeester poate decide ca dispozițiile primului paragraf al acestui articol să nu se aplice unuia sau mai multor tipuri de localuri vizate de APV, în toată localitatea ori în una sau mai multe sectoare ale localității, pe care acesta le specifică.

64. Prin ordinul din 13 iulie 2006, Burgemeester van Maastricht a exceptat de la aplicarea măsurii în litigiu toate localurile din oraș vizate la articolul 2.3.1.1 primul paragraf litera a) punctul 3 din APV, cu excepția coffee‑shopurilor, a saloanelor de ceai și a altora, indiferent de denumirea lor.

65. Potrivit articolului 2.3.1.5a, litera f) din APV, Burgemeester poate decide să închidă, temporar sau definitiv, un local dintre cele vizate la articolul 2.3.1.1 primul paragraf litera a) punctul 3 din APV dacă administratorul acestuia nu respectă măsura în litigiu.

III – Situația de fapt și procedura principală

66. Prin ordinul din 7 aprilie 1994, domnul Josemans a primit autorizația de exploatare, în Maastricht, a coffee‑shopului Easy Going, local în care se vând și se consumă „droguri ușoare”, pe lângă băuturi nealcoolice și alimente. Această autorizație a fost acordată sub rezerva respectării condițiilor stabilite de APV.

67. Cu ocazia a două controale efectuate la 16 februarie și la 8 mai 2006, autoritățile de poliție ale localității Maastricht au constatat că resortisanți ai Uniunii nerezidenți în Țările de Jos fuseseră admiși în acest local, cu nerespectarea criteriului de rezidență stabilit prin măsura în litigiu.

68. În temeiul APV, Burgemeester van Maastricht a decis, prin urmare, să închidă temporar localul menționat, prin ordinul din 7 septembrie 2006.

IV – Trimiterea preliminară

69. Raad van State a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:

„1) O [măsură], precum cea în discuție în acțiunea principală, privind accesul nerezidenților în coffee‑shopuri intră, în totalitate sau în parte, în domeniul de aplicare al [TFUE], în special în domeniul de aplicare al liberei circulații a mărfurilor și/sau a serviciilor ori în domeniul de aplicare al principiului nediscriminării prevăzut la articolul [18 TFUE] coroborat cu articolul [21 TFUE]?

2) În măsura în care dispozițiile [TFUE] referitoare la libera circulație a mărfurilor și/sau a serviciilor sunt aplicabile, interdicția privind accesul nerezidenților în coffee‑shopuri este un mijloc adecvat și proporțional pentru a reduce turismul drogurilor și tulburările determinate de acesta?

3) Interdicția discriminării cetățenilor Uniunii pe motiv de cetățenie sau naționalitate, consacrată la articolul [18 TFUE] coroborat cu articolul [21 TFUE], este aplicabilă reglementării privind accesul nerezidenților în coffee‑shopuri dacă și în măsura în care dispozițiile [TFUE] referitoare la libera circulație a mărfurilor și a serviciilor nu sunt aplicabile?

4) În cazul unui răspuns afirmativ: diferențierea indirectă efectuată în această privință între rezidenți și nerezidenți este justificată, iar interdicția de a permite accesul nerezidenților în coffee‑shopuri este un mijloc adecvat și proporțional pentru a reduce turismul drogurilor și tulburările determinate de acesta?”

V – Analiză

70. Întrebările preliminare adresate de instanța de trimitere ating două probleme, pe care le vom examina succesiv.

71. Prima este dacă o măsură adoptată de o autoritate publică locală în cadrul regulamentului său general de poliție, care permite accesul în coffee‑shopuri exclusiv rezidenților olandezi, se încadrează în domeniul de aplicare ratione materiae al dreptului Uniunii și, în special, al principiului nediscriminării, al liberei circulații a persoanelor, al liberei prestări a serviciilor și al liberei circulații a mărfurilor, în sensul articolului 35 TFUE.

72. Cea de a doua este dacă, în cazul unui răspuns afirmativ, o astfel de măsură constituie o restricție privind unul dintre aceste principii fundamentale, care poate fi justificată prin motive legate de combaterea turismului drogurilor și a tulburărilor pe care acesta le produce.

A – Observații introductive

73. Înainte de examinarea întrebărilor preliminare adresate de instanța de trimitere, dorim să facem o observație introductivă cu privire la dispozițiile din dreptul Uniunii care necesită, în opinia noastră, o interpretare.

74. În decizia sa, instanța de trimitere identifică patru dispoziții din tratat care ar putea, potrivit acesteia, să se opună măsurii în litigiu. În această privință, instanța de trimitere are în vedere principiul nediscriminării enunțat la articolul 18 TFUE, principiul liberei circulații a persoanelor prevăzut la articolul 21 TFUE, principiul liberei circulații a mărfurilor prevăzut la articolul 35 TFUE și, în sfârșit, principiul liberei prestări a serviciilor prevăzut la articolul 56 TFUE.

75. Considerăm că, dintre cele patru principii invocate de instanța de trimitere, conformitatea măsurii în litigiu va trebui examinată, după caz, numai din perspectiva principiului privind libera prestare a serviciilor prevăzut la articolul 56 TFUE.

76. Astfel, această măsură vizează, în principal, o prestare de servicii. Potrivit APV, coffee‑shopurile sunt localuri de tip restaurant, accesibile publicului, în care se vând, în conformitate cu o licență de exploatare eliberată de municipalitate, alimente și băuturi nealcoolice. Aceste mărfuri pot fi consumate pe loc sau pot fi luate la pachet. Deși există situații în care clienții exportă marfă cumpărată, această activitate rămâne o activitate accesorie și inseparabilă de vânzare și nu justifică, prin urmare, o examinare a măsurii în litigiu din perspectiva principiului liberei circulații a mărfurilor și, în special, a articolului 35 TFUE( ).

77. În plus, în măsura în care principiul liberei prestări a serviciilor este o expresie specifică a principiului nediscriminării și reprezintă de asemenea o aplicare specială a dreptului oricărui cetățean al Uniunii de liberă circulație și de ședere pe teritoriul statelor membre, nu va mai fi necesar ca instanța să se pronunțe cu privire la articolele 18 TFUE și 21 TFUE( ).

78. În schimb, propunem Curții să interpreteze un ansamblu de norme pe care instanța de trimitere nu le‑a avut în vedere în mod expres în întrebările sale preliminare.

79. Împrejurarea că, pe plan formal, o instanță națională a formulat întrebarea preliminară făcând trimitere la anumite dispoziții ale dreptului Uniunii nu împiedică Curtea să furnizeze acestei instanțe toate elementele de interpretare care pot fi utile pentru soluționarea cauzei cu care este sesizată, chiar dacă respectivele dispoziții nu sunt expres indicate în întrebările adresate. În această privință, revine Curții sarcina de a extrage din ansamblul elementelor furnizate de instanța națională și în special din motivarea deciziei de trimitere elementele de drept comunitar care necesită o interpretare, având în vedere obiectul litigiului( ).

80. În speță, arătăm de la bun început că întrebarea pe care ne‑o adresează instanța de trimitere nu privește atât vânzarea unor produse de consum licite, cât pe cea a unui produs stupefiant. Acțiunea principală privește consecințele unei astfel de toleranțe și, în special, măsurile care pot fi adoptate pentru a feri ordinea publică de tulburările provocate de turismul drogurilor. Or, astfel de preocupări intră în mod expres sub incidența articolelor 4 TUE și 72 TFUE și, în opinia noastră, fac chiar obiectul articolului 71 alineatul (5) din Convenția de punere în aplicare a Acordului Schengen. Prin urmare, propunem Curții să interpreteze dispozițiile menționate, pentru a da instanței de trimitere un răspuns util care să îi permită să aprecieze conformitatea măsurii în litigiu și să soluționeze litigiul cu care este sesizată.

B – Cu privire la excluderea măsurii în litigiu din domeniul de aplicare al articolului 56 TFUE

81. În practică, marea diferență dintre snack‑baruri și alte restaurante fast‑food, în care clienții cumpără sucuri și sandviciuri la pachet, și coffee‑shopuri constă în faptul că activitatea principală a acestora din urmă este dedicată vânzării și consumului de canabis. Aceasta este funcția lor primară și abordarea pe care trebuie să o adoptăm în această cauză trebuie să fie credibilă și realistă.

82. Principiul liberei prestări a serviciilor garantat de tratat este aplicabil în cazul vânzării unui produs stupefiant? Cu alte cuvinte, administratorul unui coffee‑shop se poate prevala de acest principiu pentru a‑și legitima activitatea și resortisantul unui stat membru se poate prevala de această libertate pentru a merge să se drogheze într‑un alt stat membru?

83. Credem că la toate aceste întrebări trebuie să se dea un răspuns negativ.

84. Este evident că instituirea pieței interne și stabilirea reglementării aferente acesteia creează anumite dificultăți cu privire la stupefiante. Deși angajamentele internaționale sunt clare, au fost necesare totuși mai multe intervenții ale Curții pentru a se consacra principiul potrivit căruia stupefiantele, inclusiv canabisul, nu sunt o marfă obișnuită și nu intră sub incidența reglementării aplicabile pieței interne atunci când comercializarea acestora este ilicită( ).

85. În raport cu normele pieței interne, nu toate stupefiantele intră în aceeași categorie. Este vorba despre o diferență care nu are în vedere natura mărfurilor, ci utilizarea finală a acestora. Astfel, potrivit unei jurisprudențe constante, stupefiantele care au o utilizare medicală sau științifică intră sub incidența reglementărilor pieței interne( ).

86. Or, nu acesta este cazul pentru stupefiantele importate ilegal sau destinate unor scopuri ilicite. Acest principiu a fost consacrat de Curte după ce unele state membre au încercat să aplice reglementările vamale și fiscale la aceste produse.

87. Sesizată de traficanți germani de droguri cărora li s‑au aplicat sancțiuni vamale aspre pentru trafic de stupefiante (heroină), Curtea consacră, în cauza Horvath( ), principiul inaplicabilității Tarifului vamal comun la produsele care intră sub incidența unei interdicții totale a importului și a punerii în circulație în toate statele membre. Curtea afirmă că „instituirea Tarifului vamal comun nu mai lasă nicio competență unui stat membru pentru a aplica taxe vamale stupefiantelor importate prin contrabandă […], lăsându‑i în același timp deplină libertate pentru a urmări infracțiunile comise, prin intermediul dreptului penal, cu toate consecințele pe care le implică acesta, inclusiv în domeniul pecuniar”. Pentru Curte, stupefiantele introduse prin contrabandă nu justifică colectarea taxelor vamale, ci numai adoptarea unor măsuri naționale strict represive.

88. Această jurisprudență a fost confirmată și precizată. În Hotărârile Wolf( ) și Einberger( ), Curtea arată că interdicția de a colecta taxe vamale pentru stupefiante decurge din faptul că acestea nu sunt susceptibile de a fi integrate în circuitul economic al Uniunii. Astfel, aceasta precizează că „nu ia naștere nicio datorie vamală la importul de stupefiante care nu fac parte din circuitul economic strict supravegheat de autoritățile competente pentru a fi utilizate în scopuri medicale și științifice”( ). Curtea consacră astfel distincția dintre stupefiantele importate în vederea unei utilizări permise în scopuri medicale și științifice și cele importate ilegal, prin contrabandă. În plus, aceasta arată că importurile de produse stupefiante în cadrul Uniunii sunt oricum străine obiectivelor urmărite prin reglementarea vamală. Aceasta din urmă contribuie la obiectivele prevăzute de articolul 3 TUE și trebuie astfel să contribuie la dezvoltarea comerțului internațional și la reducerea barierelor din calea schimburilor comerciale( ). Prin urmare, reglementarea vamală nu este aplicabilă stupefiantelor decât în măsura în care acestea fac parte din circuitul economic al Uniunii, cu alte cuvinte atunci când sunt importate în mod legal. Pentru celelalte stupefiante, activitatea fiind ilicită și nefiind în concurență cu o activitate licită, Tariful vamal comun, temeiul juridic pentru evaluarea valorii mărfurilor, este inaplicabil.

89. Această soluție va fi transpusă de Curte, câțiva ani mai târziu, la taxa pe valoarea adăugată (denumită în continuare „TVA”). Deși, potrivit Curții, principiul neutralității fiscale pe care este fundamentată Directiva privind TVA nu permite o diferențiere generalizată între tranzacțiile licite și tranzacțiile ilicite, există o excepție de la acest principiu, și anume situația în care interdicția care vizează o activitate este atât de imperativă, încât nu poate exista nicio concurență cu o activitate licită.

90. Circulația ilegală a stupefiantelor în cadrul Uniunii fiind străină obiectivelor urmărite de sistemul comun al TVA și făcând obiectul unei interdicții absolute, aceasta nu poate intra în concurență cu nicio altă activitate legală și, prin urmare, nu poate să dea naștere la perceperea de taxe( ). Această soluție va fi aplicată în mai multe rânduri la situații diferite, precum importul, în cadrul Uniunii, de morfină și revânzarea sa într‑un stat terț( ) sau vânzarea de amfetamine pe teritoriul Uniunii( ). În sfârșit, în Hotărârea Vereniging Happy Family Rustenburgerstraat( ), Curtea arată că acest raționament este valabil de asemenea pentru livrarea ilegală de stupefiante pe bază de cânepă, care, „chiar dacă sunt calificate în unele state membre ca «droguri ușoare», fac obiectul unei interdicții legale totale de import și de comercializare în [Uniune]”( ).

91. Această jurisprudență, care se bazează pe caracteristicile speciale ale stupefiantelor și pe obiectivele urmărite de Uniune, este perfect aplicabilă, în opinia noastră, la prezenta cauză.

92. Astfel, la fel ca reglementarea vamală sau fiscală europeană, principiul liberei prestări a serviciilor este un instrument care permite Uniunii să atingă obiectivele pe care și le‑a stabilit. În special, acest principiu trebuie să contribuie la realizarea unui spațiu de libertate, securitate și justiție bazat pe promovarea păcii, a valorilor sale și a bunăstării popoarelor sale( ). În acest scop, libera prestare a serviciilor trebuie să permită îmbunătățirea calității vieții pentru cetățenii Uniunii, oferindu‑le posibilitatea de avea acces la o gamă de produse și de servicii de calitate mai bună, la un preț mai bun. De asemenea, aceasta trebuie să le permită să trăiască într‑o societate în care este asigurat un progres economic și social echilibrat și durabil. În plus, astfel cum rezultă cu claritate din articolul 168 TFUE, libera prestare a serviciilor trebuie să poată asigura un nivel ridicat de protecție a sănătății umane și exercitarea acesteia trebuie, în special, să permită reducerea efectelor nocive ale drogurilor asupra sănătății cetățenilor Uniunii.

93. În aceste condiții, activitatea de vânzare de canabis nu are nicio legitimitate. Această activitate, interzisă de toate statele membre, banalizează consumul unor produse din ce în ce mai diversificate, în pofida înăspririi legislațiilor. În cazul în care este tolerată, această activitate tinde să „democratizeze” utilizarea unui produs stupefiant a cărui nocivitate pentru sănătatea umană este recunoscută. Acesta afectează funcțiile sociale și cognitive vitale ale persoanelor, precum concentrarea și atenția, amplifică anumite probleme de sănătate mintală, precum anxietatea și depresia, și determină astfel o creștere constantă a cererilor de tratament legate de consumul acestuia.

94. De altfel, o astfel de activitate, care trebuia să fie menținută în limite strict definite, provoacă tulburările ordinii publice pe care le‑am descris. Aceste neplăceri legate de turismul drogurilor sunt tot atâtea amenințări pentru securitatea și pentru bunăstarea cetățenilor Uniunii și ar justifica, potrivit directivelor Ministerului Public olandez, închiderea pur și simplu a coffee‑shopurilor.

95. Tulburările menționate sunt întreținute de alte fenomene, de asemenea contrare acestor directive.

96. Astfel, chiar dacă publicitatea este, în principiu, interzisă în coffee‑shopuri, aceasta a găsit un suport nou, mai dinamic și de anvergură mondială, datorită internetului. Acest instrument permite îmbunătățirea comunicațiilor și a schimbului de informații, însă face în același timp și publicitate acestui tip de local, facilitând astfel vânzarea și consumul de droguri ilegale. Unele coffee‑shopuri au astfel propriul site internet, pe care figurează „meniul” propus de local, dar unde este oferit de asemenea un serviciu de livrare la domiciliu de canabis sau de semințe de canabis. Catalogul este exact, plata este securizată și livrarea este discretă. Este evident că o astfel de publicitate incită nu numai la consumul de canabis, ci și la cultivarea acestuia în mod ilegal, ceea ce în opinia noastră contravine complet angajamentelor asumate de statele membre în cadrul Convenției ONU din 1988 și al Acțiunii comune 96/750( ).

97. În continuare, chiar dacă vânzarea de „droguri tari” este interzisă în coffee‑shopuri, acestea din urmă constituie totuși un pol de atracție pentru dealeri, favorizând astfel, în loc să împiedice, trecerea de la „drogurile ușoare” la „drogurile tari”. În acest sens, ne întrebăm în ce măsură o utilizare intensivă și prelungită de canabis tare și amestecat cu substanțe atât de nocive cum sunt plumbul, ceara sau chiar cu medicamente expirate nu constituie o amenințare la fel de gravă pentru sănătatea și pentru bunăstarea indivizilor precum consumul de LSD.

98. În sfârșit, deși operatorul nu poate, în principiu, să vândă mai mult de 5 g de canabis pe persoană pe zi (potrivit guvernului olandez, este vorba despre cantitatea normală prevăzută pentru uz personal), considerăm că o persoană poate să meargă liber la alte 13 coffee‑shopuri din localitatea Maastricht pentru a cumpăra o cantitate mult superioară celei prevăzute în mod normal pentru consumul său personal.

99. Reglementarea acestei activități prezintă, în plus, contradicții.

100. Astfel, chiar dacă vânzarea de canabis este tolerată în limitele stabilite de directivele Ministerului Public olandez, cultivarea, transportul, fabricarea, importul și exportul de stupefiante rămân activități interzise prin Legea privind stupefiantele, pasibile de sancțiuni penale, astfel încât operatorul unui coffee‑shop se aprovizionează pe riscul său, după cum a arătat în cadrul ședinței guvernul olandez, care a sfârșit, în urma întrebărilor instanței, prin a fi de acord că sistemul în cauză era „din punct de vedere juridic [...] practic inexplicabil”. Astfel, prin faptul că nu reglementează niciunul dintre aceste „lanțuri de activitate”, această politică facilitează deturnarea către circuite ilicite și crește riscul ca în coffee‑shopuri canabisul vândut să fie de o calitate foarte slabă și amestecat.

101. În sfârșit, potrivit APV, clienții coffee‑shopurilor nu sunt obligați să consume canabisul pe loc( ). Aceștia îl pot lua cu ei. Dacă unii cumpără o cantitate mică de canabis pentru uzul lor personal, alții cumpără mai mult și, spre deosebire de un rezident olandez, se expun la urmăriri penale pentru export sau pentru import ilegal de stupefiante.

102. Potrivit celor arătate în cadrul ședinței, limitele politicii de toleranță pe care o practică Regatul Țărilor de Jos sunt perfect ilustrate de procesul început la 3 noiembrie 2009 de autoritățile olandeze împotriva coffee‑shopului CheckPoint situat în Terneuzen, la frontiera belgiană. Dispunând de un stoc de peste 200 kg de canabis, acest coffee‑shop primea peste 3 000 de clienți pe zi, mai ales belgieni și francezi, serviți după ce ar fi luat un bon de ordine. Cei 17 inculpați sunt cercetați pentru apartenență la un grup infracțional organizat și pentru trafic cu droguri și, în special, pentru export de canabis, întrucât au vândut canabis unor străini.

103. Aceste elemente demonstrează, dacă era nevoie, că activitatea de vânzare de canabis nu participă în niciun fel la bunăstarea cetățenilor Uniunii, conduce la tulburări grave ale ordinii publice și subminează fundamentele unei economii legitime, permițând organizațiilor criminale să pătrundă pe piață. Oricine cultivă, produce, fabrică, transportă, importă, exportă, oferă sau furnizează în orice scop produse stupefiante se situează atât de clar în afara sferei economice legale a pieței interne, încât, în loc să beneficieze de avantajele acestei piețe comune, nu poate decât să facă obiectul unor urmăriri penale.

104. Această activitate, chiar dacă este tolerată de un stat membru, nu poate, prin urmare, în niciun caz să se încadreze în domeniul de aplicare al liberei prestări a serviciilor, astfel cum este aceasta garantată la articolul 56 TFUE.

105. Dacă am admite contrariul și am sprijini teza susținută de domnul Josemans, aceasta ar însemna că libertățile de circulație garantate de tratat sunt în cele din urmă destinate să acopere toate produsele care pot fi evaluate pe piață și toate serviciile care pot fi oferite pe aceasta, indiferent de legalitatea lor și de angajamentele adoptate de statele membre. Astfel, profitând de exercitarea unor libertăți fundamentale, comercializarea unui produs stupefiant și‑ar găsi o legitimitate. Un astfel de raționament trebuie respins, deoarece ar putea să se aplice în mod similar traficului de ființe umane, prostituției minorilor sau chiar pornografiei infantile, iar aceasta ar constitui o breșă inacceptabilă în construirea unui spațiu de libertate, securitate și justiție, bazat pe statul de drept și pe respectarea drepturilor fundamentale.

106. Prin urmare, în opinia noastră, măsura în litigiu, care permite accesul în coffee‑shopuri exclusiv rezidenților olandezi, nu se încadrează în domeniul de aplicare al liberei prestări a serviciilor prevăzute la articolul 56 TFUE.

107. În opinia noastră, această concluzie nu ar fi infirmată de împrejurarea că în coffee‑shopuri se comercializează de asemenea produse de consum legale, cum ar fi alimente și băuturi nealcoolice.

108. Abordarea pe care o vom adopta în acest dosar trebuie să fie credibilă și realistă. Întrebarea pe care ne‑o adresează instanța de trimitere nu privește atât vânzarea produselor accesorii, ci chiar pe aceea a unui produs stupefiant destinat, în principiu, consumului personal. Astfel, rațiunea de a fi a coffee‑shopurilor nu este cea de a fi un local de consumație la fel ca altele, în care persoanele vin să bea un suc sau să cumpere un sandvici, ci tocmai de a fi un loc foarte special, unde acestea pot cumpăra și consuma canabis. Acest specific, pe care nu îl putem ignora, rezultă foarte clar din două constatări.

109. Prima are în vedere natura problemei care apare în prezenta cauză. Aceasta ține cu adevărat de o politică penală întemeiată pe evaluarea principiului oportunității urmăririi penale care, în condițiile stabilite de autoritățile judiciare ale Regatului Țărilor de Jos, justifică, la nivel național, atitudinea de toleranță adoptată. Or, această apreciere privește numai vânzarea de canabis, deoarece vânzarea de ceai nu a generat niciodată delincvență și nu face obiectul niciunei sancțiuni penale. Prin urmare, comercializarea unor produse de consum legale este nerelevantă, în opinia noastră, și constituie o falsă problemă.

110. A doua constatare privește chiar înființarea unor coffee‑shopuri. Spre deosebire de alte localuri din sectorul restaurantelor mici, deschiderea unui coffee‑shop necesită nu numai obținerea unei licențe de exploatare, ci mai ales îndeplinirea tuturor criteriilor AHOJ‑G. Numai respectarea acestor criterii este cea care condiționează deschiderea și menținerea activității acestui tip de localuri. Or, fiecare din aceste criterii, luate în considerare separat, permite înțelegerea specificului acestor localuri și concluzia că activitatea coffee‑shopurilor este, în practică, dedicată exclusiv vânzării și consumului de canabis. Rezultatele financiare puse la dispoziție de domnul Josemans atestă această realitate. În timp ce cifra de afaceri realizată de coffee‑shopul Easy Going în ceea ce privește vânzarea de canabis a crescut, în primul trimestru al anului 2010, la 10 milioane de euro, această cifră este de 552 400 de euro în ceea ce privește vânzarea de produse specifice restaurantelor mici( ). Astfel cum a confirmat guvernul olandez în cadrul ședinței, această din urmă activitate reprezintă, în general, între 2,5 % și 7,1 % din cifra de afaceri totală a coffee‑shopurilor din localitatea Maastricht (în acest caz, 5,5 % pentru coffee‑shopul Easy Going), și anume o parte relativ mică. În opinia noastră, este evident că un turist care a călătorit mai multe zeci sau chiar sute de kilometri pentru a ajunge la Maastricht va intra într‑un coffee‑shop pentru a cumpăra hașiș sau marijuana mai degrabă decât pentru a bea ceai, localitatea Maastricht având, în plus, mai mult de 500 de restaurante fast‑food( ).

111. În consecință, ținând cont de partea neglijabilă și accesorie pe care o reprezintă comercializarea produselor de consum legale, considerăm că ar fi artificial să se disocieze examinarea conformității măsurii în litigiu în funcție de aceste două tipuri de activitate. Astfel, sub pretextul că o asemenea măsură ar constitui o restricție privind libera prestare a unui serviciu accesoriu, am risca în final ca normele din tratat să poată servi interesele comerțului cu droguri.

112. Prin urmare, având în vedere toate aceste elemente, invităm Curtea să răspundă că o măsură adoptată de o autoritate publică locală în cadrul regulamentului său general de poliție, care permite accesul în coffee‑shopuri exclusiv rezidenților olandezi, nu se încadrează în domeniul de aplicare al liberei prestări a serviciilor prevăzute la articolul 56 TFUE.

C – Cu privire la conformitatea măsurii în litigiu în raport cu obligațiile ce revin statului membru pentru menținerea ordinii publice naționale și a ordinii publice europene

113. Având în vedere importanța acestei cauze pentru funcționarea Uniunii și într‑un spirit de cooperare cu instanța de trimitere, considerăm că la acest moment este esențial să se interpreteze dispozițiile din dreptul Uniunii care vizează în mod special protecția ordinii publice și combaterea cererii ilicite de stupefiante.

114. Măsura în litigiu are ca obiectiv combaterea unui fenomen nevralgic, care este turismul drogurilor. Acest turism s‑a dezvoltat ca urmare a eliminării controalelor la frontierele intracomunitare și s‑a amplificat prin intermediul politicii liberale a Regatului Țărilor de Jos cu privire la consumul și la vânzarea de canabis.

115. Acest fenomen generează tulburări grave în Țările de Jos și în special în regiunile de frontieră, care constituie chiar „o afectare inadmisibilă a mediului de locuit și a vieții” rezidenților( ). Astfel, măsura în litigiu are drept scop limitarea problemelor generate de trafic și de staționare și reducerea zgomotului și a neplăcerilor cauzate de grupurile de fumători și de intruziunea acestora în holurile clădirilor. Măsura în cauză încearcă de asemenea să răspundă tulburărilor și violențelor urbane care pot fi generate de prezența în localitate a dealerilor, a consumatorilor de droguri și a grupurilor criminale organizate( ).

116. În acest sens, adoptarea măsurii în litigiu se impune potrivit articolelor 4 TUE și 72 TFUE. Amintim că, potrivit acestor dispoziții, statele membre sunt responsabile pentru menținerea ordinii publice pe teritoriul lor și că, potrivit unei jurisprudențe constante, acestea rămân libere să determine măsurile care sunt de natură să mențină ordinea publică, în conformitate cu necesitățile lor naționale( ). Dacă este stabilit că noțiunea de ordine publică trebuie să fie interpretată restrictiv și nu poate fi invocată decât în cazul unei amenințări reale și suficient de grave îndreptate împotriva unui interes fundamental al societății, nu există nicio îndoială că turismul drogurilor, având în vedere problemele pe care le generează, se încadrează în această noțiune( ).

117. Cu toate acestea, turismul drogurilor provoacă de asemenea tulburări grave ale ordinii publice a Uniunii. Astfel, această denumire improprie ascunde, în realitate, un trafic internațional de stupefiante și alimentează activitățile infracționale organizate care, după cum recunoaște Consiliul în Programul de la Stockholm, amenință securitatea internă a Uniunii( ). Aceste efecte sunt cu atât mai grave cu cât afectează eficiența măsurilor mai dure adoptate de statele membre vecine. Acest fenomen are fără îndoială, în sine, o dimensiune europeană și internațională, iar statele s‑au angajat să îl combată la acest nivel.

118. Deși nu există, astfel cum indică jurisprudența, o „scară uniformă de valori pentru evaluarea comportamentelor care pot fi considerate contrare ordinii publice”( ), nu este mai puțin adevărat că unul dintre obiectivele Uniunii este acela de a construi un spațiu de libertate, securitate și justiție în interiorul căruia este asigurat, potrivit articolului 3 alineatul (2) TUE, un nivel de securitate ridicat pentru cetățenii Uniunii. În acest scop, statele membre sunt hotărâte să combată turismul drogurilor în toate dimensiunile sale și printr‑o combinație de abordări.

119. Dincolo de încheierea de acorduri bilaterale și multilaterale încurajată prin Rezoluția din 1996( ) și de apropierea practicilor serviciilor polițienești și vamale vizată de Acțiunea comună 96/750( ), statele membre s‑au angajat să adopte toate măsurile necesare pentru prevenirea traficului ilicit de stupefiante în cadrul Convenției de punere în aplicare a Acordului Schengen.

120. În special, potrivit articolului 71 alineatul (5) din această convenție, statele membre au obligația de a face tot posibilul pentru a preveni și combate cererea ilegală de stupefiante și efectele negative ale acesteia, canabisul fiind vizat în mod expres. Potrivit acestei dispoziții, „fiecare parte contractantă poartă răspunderea pentru măsurile adoptate în acest scop”. Or, trebuie să se constate că măsura în litigiu se încadrează pe deplin în acest angajament( ).

121. Într‑un context în care turismul drogurilor este în continuă creștere și cangrenează fundamentele pe care trebuie să se sprijine spațiul de libertate, securitate și justiție, măsura în litigiu urmărește să limiteze consecințele menționate anterior. Aceasta răspunde astfel obligațiilor pe care statul membru trebuie să le respecte potrivit articolelor 4 TUE și 72 TFUE, precum și în temeiul articolului 71 alineatul (5) din Convenția de punere în aplicare a Acordului Schengen. Acolo și numai acolo se află temeiul juridic al necesarei conformități a acesteia.

122. Este de necontestat faptul că turismul drogurilor generează și, în orice caz, favorizează traficul transfrontalier ilicit de stupefiante, atrăgând în același timp alte activități infracționale. Prin urmare, combaterea acestor fenomene trebuie să reprezinte în același timp un obiectiv major urmărit de dreptul Uniunii și o preocupare comună pentru toate statele membre. Legiuitorul Uniunii a înțeles acest lucru și intrarea în vigoare a Tratatului de la Amsterdam( ) și ulterior a Tratatului de la Lisabona dau în sfârșit o altă dimensiune combaterii traficului ilicit de stupefiante și criminalității organizate. Recunoscând că este vorba despre domenii ale criminalității deosebit de grave, care au o dimensiune transfrontalieră datorită caracteristicilor lor, impactului lor sau necesității de a le combate pe baze comune, legiuitorul Uniunii recunoaște necesitatea de a asigura o minimă armonizare a legislațiilor naționale în ceea ce privește definirea acestor activități și sancțiunile care le sunt aplicabile( ). Aceste dispoziții au făcut ca traficul ilicit de stupefiante să se încadreze în ceea ce se numește astăzi în mod convențional „eurocrime” și, potrivit Programului de la Stockholm, aceste „eurocrime”, întrucât amenință securitatea internă a Uniunii, sunt, să reamintim, o „problemă urgentă, care necesită un răspuns clar și global”( ). De aceea, în opinia noastră, măsura în litigiu ar fi valabilă chiar și în lipsa unor tulburări ale ordinii publice interne, numai în temeiul obligației de a contribui la menținerea ordinii publice europene.

123. În prezenta cauză, dat fiind faptul că această măsură constituie pentru stat nu numai manifestarea dreptului recunoscut acestuia de a menține ordinea sa publică internă, dar și obligația sa față de celelalte state membre de a contribui la menținerea ordinii publice europene în conformitate cu angajamentele asumate, aceasta trebuie să fie validată în temeiul dispozițiilor menționate anterior.

124. Din perspectiva tuturor acestor elemente, propunem Curții să răspundă instanței de trimitere că articolele 4 TUE și 72 TFUE, precum și articolul 71 alineatul (5) din Convenția de punere în aplicare a Acordului Schengen nu se opun unei măsuri adoptate de o autoritate publică locală în cadrul regulamentului său general de poliție, care permite accesul în coffee‑shopuri exclusiv rezidenților olandezi, atunci când această măsură reprezintă manifestarea dreptului care îi este recunoscut de a apăra ordinea publică internă de tulburările cauzate de turismul drogurilor și/sau îndeplinirea datoriei sale de a contribui la menținerea ordinii publice europene.

VI – Concluzie

125. Având în vedere considerațiile de mai sus, propunem Curții să răspundă întrebărilor preliminare adresate de Raad van State după cum urmează:

„1) O măsură adoptată de o autoritate publică locală în cadrul regulamentului său general de poliție, care permite accesul în coffee‑shopuri exclusiv rezidenților olandezi, nu se încadrează în domeniul de aplicare al liberei prestări a serviciilor prevăzute la articolul 56 TFUE.

2) Articolele 4 TUE și 72 TFUE, precum și articolul 71 alineatul (5) din Convenția de punere în aplicare a Acordului Schengen din 14 iunie 1985 între guvernele statelor din Uniunea Economică Benelux, Republicii Federale Germania și Republicii Franceze privind eliminarea treptată a controalelor la frontierele comune, semnată la Schengen la 19 iunie 1990, nu se opun unei astfel de măsuri atunci când aceasta reprezintă o manifestare a dreptului care este recunoscut autorității publice de a apăra ordinea publică internă de tulburările cauzate de turismul drogurilor și/sau îndeplinirea datoriei sale de a contribui la menținerea ordinii publice europene.”