CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

PAOLO MENGOZZI

prezentate la 14 ianuarie 20101( )

Cauza C‑340/08

M (FC) și alții

împotriva

Her Majesty’s Treasury

(cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulată de House of Lords, Regatul Unit)

„Măsuri restrictive împotriva unor persoane sau entități care au legătură cu Osama ben Laden, cu rețeaua Al‑Qaida și cu talibanii – Interdicție de a utiliza fonduri în beneficiul unor persoane și entități care figurează în anexa I la Regulamentul (CE) nr. 881/2002 – Prestații de asigurări sociale și prestații de asistență acordate soțului unei persoane care figurează în anexa menționată”

I – Introducere

1. Prin ordonanța din 30 aprilie 2008, House of Lords (Regatul Unit) a prezentat Curții, în temeiul articolului 234 CE, o cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare privind interpretarea Regulamentului (CE) nr. 881/2002 al Consiliului din 27 mai 2002 de instituire a unor măsuri restrictive specifice împotriva anumitor persoane și entități care au legătură cu Osama ben Laden, cu rețeaua Al‑Qaida și cu talibanii și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 467/2001 al Consiliului de interzicere a exportului anumitor mărfuri și servicii către Afganistan, de întărire a interdicției de zbor și de extindere a înghețării fondurilor și a altor resurse financiare în ceea ce‑i privește pe talibanii din Afganistan( ) (denumit în continuare „Regulamentul nr. 881/2002” sau „regulamentul”).

2. Curții i se solicită să se pronunțe asupra domeniului de aplicare al articolului 2 alineatul (2) din acest regulament în contextul unui litigiu între doamnele M., A. și MM. (denumite în continuare „recurentele”), pe de o parte, și Her Majesty’s Treasury (Ministerul Finanțelor britanic, denumit în continuare „Treasury”), pe de altă parte, având ca obiect aplicabilitatea interdicțiilor prevăzute de această dispoziție cu privire la prestațiile de asigurare socială și de asistență la care are dreptul soțul unei persoane înscrise pe lista stabilită de Comitetul pentru sancțiuni al Consiliului de Securitate al Națiunilor Unite în conformitate cu Rezoluția 1267 (1999).

II – Cadrul juridic de referință

A – Rezoluțiile Consiliului de Securitate al Națiunilor Unite

3. La 16 ianuarie 2002, Consiliul de Securitate al Națiunilor Unite (denumit în continuare „Consiliul de Securitate”) a adoptat Rezoluția 1390 (2002), care stabilește măsurile ce trebuie aplicate în privința lui Osama ben Laden, a membrilor organizației Al‑Qaida, precum și a talibanilor și a altor persoane, grupuri, întreprinderi și entități asociate care figurează pe lista întocmită în temeiul Rezoluțiilor 1267 (1999) și 1333 (2000) ale aceluiași Consiliu de Securitate și actualizată în mod regulat de Comitetul pentru sancțiuni al Consiliului de Securitate (denumit în continuare „Comitetul pentru sancțiuni”), instituit în temeiul Rezoluției 1267 (1999).

4. Potrivit alineatului (2) litera (a) din Rezoluția 1390 (2002), toate statele trebuie:

„[s]ă blocheze fără întârziere fondurile și alte active financiare sau resurse economice ale unor astfel de persoane, grupuri, întreprinderi și entități, inclusiv fondurile provenind din bunuri care le aparțin sau sunt controlate direct sau indirect de către aceștia sau de către persoane care acționează în numele sau sub comanda acestora, și să asigure ca nici aceste fonduri, nici alte fonduri, active financiare sau resurse economice să nu fie puse, direct sau indirect, la dispoziția acestora de către cetățenii acestor state sau de către orice altă persoană care se află pe teritoriul lor”( ).

5. La 20 decembrie 2002, Consiliul de Securitate a adoptat Rezoluția 1452 (2002), prin care se autorizează excepții speciale, în scopuri umanitare, de la măsurile restrictive impuse prin Rezoluția 1390 (2002).

6. Alineatul (1) din Rezoluția 1452 (2002) prevede că obligația de înghețare a fondurilor nu se aplică, între altele:

„în privința fondurilor și a celorlalte active financiare sau resurse economice care au fost considerate de statul sau de statele interesate ca fiind (a) necesare pentru cheltuielile de bază, [...] în urma notificării Comitetului de către statul sau de către statele interesate [...] a propriei intenții de a autoriza, dacă este cazul, accesul la astfel de fonduri, activități sau resurse [...]”.

B – Reglementarea Uniunii Europene și a Comunității Europene

7. În vederea punerii în aplicare a Rezoluției 1390 (2002) a Consiliului de Securitate, Consiliul a adoptat la 27 mai 2002 Poziția comună 2002/402/PESC privind unele măsuri restrictive împotriva lui Osama ben Laden, a membrilor organizației Al‑Qaida, precum și a talibanilor și a altor persoane, grupuri, întreprinderi și entități asociate cu aceștia și de abrogare a Pozițiilor comune 96/746/PESC, 1999/727/PESC, 2001/154/PESC și 2001/771/PESC( ).

8. Conform articolului 1, Poziția comună 2002/402 „se aplică în raport cu Osama ben Laden, cu membrii organizației Al‑Qaida, precum și cu talibanii și cu alte persoane, grupuri, întreprinderi și entități asociate, prevăzute în lista întocmită în conformitate” cu Rezoluțiile 1267 (1999) și 1333 (2000) ale Consiliului de Securitate. Aceasta prevede la articolul 3 următoarele:

„Comunitatea Europeană, acționând în limitele competențelor care îi revin în temeiul Tratatului de instituire a Comunității Europene:

– dispune înghețarea fondurilor și a altor active financiare sau resurse economice ale persoanelor, grupurilor, întreprinderilor și entităților prevăzute la articolul 1;

– se asigură că fondurile, activele financiare sau resursele economice nu sunt puse, direct sau indirect, la dispoziția persoanelor, grupurilor, întreprinderilor și entităților prevăzute la articolul 1.”

9. La 27 mai 2002, Consiliul, dând curs Poziției comune 2002/402, a adoptat Regulamentul nr. 881/2002, care, astfel cum rezultă din „considerentele” sale, în special din considerentele (1)-(4), vizează punerea în aplicare a Rezoluției 1390 (2002) pe teritoriul Comunității.

10. Conform articolului 1, în sensul regulamentului, se aplică următoarele definiții:

„1. prin «fonduri» se înțeleg activele financiare și beneficiile economice de orice fel, incluzând, însă nelimitându‑se la: numerar, cecuri, creanțe în numerar, trate, ordine de plată și alte instrumente de plată; depozite la instituții financiare sau alte entități, solduri de cont, creanțe și titluri de creanțe; titluri tranzacționate la nivel public și privat și titluri de creanță, inclusiv acțiuni și alte titluri de participație, certificate de titluri, obligațiuni, bilete la ordin, warant, obligațiuni negarantate, contracte pentru instrumente derivate; dobânzi, dividende sau alte venituri din active sau valori percepute pentru sau generate de active; credit, drept de compensare, garanții, garanții de bună execuție sau alte angajamente financiare; acreditive, conosamente, contracte de vânzare; documente care atestă deținerea unor părți dintr‑un fond sau a unor resurse financiare, precum și orice alt instrument de finanțare a exporturilor;

2. prin «resurse economice» se înțeleg activele de orice tip, indiferent dacă sunt corporale sau necorporale, mobile sau imobile, care nu sunt fonduri, dar care pot fi utilizate pentru a obține fonduri, bunuri sau servicii;

[...]”.

11. Articolul 2 din regulament prevede următoarele:

„(1) Se îngheață toate fondurile și resursele economice care aparțin, se află în posesia sau sunt deținute de o persoană fizică sau juridică, grup sau entitate desemnată de Comitetul pentru sancțiuni și menționată la anexa I.

(2) Niciun fond nu se pune, direct sau indirect, la dispoziția persoanelor fizice sau juridice, grupuri sau entități desemnate de Comitetul pentru sancțiuni și menționate în anexa I și nici nu poate fi utilizat în beneficiul acestora.

(3) Nicio resursă economică nu se pune, direct sau indirect, la dispoziția persoanelor fizice sau juridice, grupuri sau entități desemnate de Comitetul pentru sancțiuni și menționate în anexa I și nici nu poate fi utilizată în beneficiul acestora astfel încât să le permită acestor persoane, grupuri sau entități să obțină fonduri, bunuri sau servicii.”

12. Articolul 8 din regulament are următorul cuprins:

„Comisia și statele membre se informează reciproc de îndată cu privire la măsurile adoptate în temeiul prezentului regulament și își furnizează reciproc informațiile relevante de care dispun în legătură cu prezentul regulament [...].”

13. Articolul 10 alineatul (1) din regulament prevede că:

„Fiecare stat membru stabilește sancțiunile care urmează a fi impuse în caz de încălcare a dispozițiilor prezentului regulament. Aceste sancțiuni trebuie să fie eficiente, proporționale și disuasive.”

14. Anexa I la regulament cuprinde „[l]ista persoanelor, grupurilor și entităților” menționate la articolul 2 din acest regulament.

15. La 27 februarie 2003, Consiliul a adoptat măsurile legislative necesare în vederea punerii în aplicare a excepțiilor în scopuri umanitare prevăzute de Rezoluția 1452 (2002) a Consiliului de Securitate, menționată la punctul 5 din prezentele concluzii, și anume Poziția comună 2003/140/PESC privind excepțiile la măsurile restrictive impuse de Poziția comună 2002/402( ) și Regulamentul (CE) nr. 561/2003 de modificare, în ceea ce privește exceptările de la înghețarea fondurilor și a resurselor economice, a Regulamentului nr. 881/2002( ).

16. Articolul 1 din Regulamentul nr. 561/2003 introduce în Regulamentul nr. 881/2002 un nou articol, 2a, ale cărui alineate (1) și (2) au următorul cuprins:

„(1) Articolul 2 nu se aplică fondurilor sau resurselor economice în cazul în care:





(a) oricare dintre autoritățile competente ale statelor membre, menționate în anexa II, a stabilit, ca urmare a solicitării unei persoane fizice sau juridice interesate, că aceste fonduri sau resurse economice sunt:

(i) necesare pentru cheltuieli de bază, incluzând cheltuielile destinate pentru hrană, chirie sau rambursare de împrumuturi ipotecare, medicamente și tratamente medicale, impozite, prime de asigurare și servicii de utilitate publică;

(ii) destinate exclusiv plății de onorarii profesionale rezonabile și rambursării de cheltuieli aferente unor servicii juridice;

(iii) destinate exclusiv plății de taxe sau cheltuieli aferente păstrării sau gestionării de fonduri sau resurse economice înghețate sau

(iv) necesare pentru cheltuieli extraordinare și

(b) acest lucru a fost notificat Comitetului pentru sancțiuni și

(c) (i) în cazul utilizării de fonduri în conformitate cu litera (a) punctele (i), (ii) și (iii), Comitetul pentru sancțiuni nu a emis, în termen de patruzeci și opt de ore de la notificare, obiecții cu privire la această utilizare sau

(ii) în cazul utilizării de fonduri în conformitate cu litera (a) punctul (iv), Comitetul pentru sancțiuni a aprobat această utilizare.





(2) Orice persoană care dorește să beneficieze de dispozițiile prevăzute la alineatul (1) adresează cererea sa autorității competente relevante din statul membru menționat în anexa II. Autoritatea competentă indicată în anexa II este obligată să înștiințeze în scris persoana care a prezentat cererea, precum și orice persoană, entitate sau organism recunoscut(ă) ca fiind direct interesat(ă) în cazul în care cererea a fost acceptată. De asemenea, autoritatea competentă informează celelalte state membre dacă derogarea solicitată a fost sau nu acordată.”

C – Reglementarea națională relevantă

17. În lumina ordonanței de trimitere și a observațiilor prezentate în actuala procedură, legislația națională relevantă poate fi prezentată după cum urmează.

18. Regatul Unit a transpus Rezoluțiile 1390 (2002) și 1452 (2002) ale Consiliului de Securitate și a pus în aplicare în ordinea juridică internă Regulamentul nr. 881/2002 prin Al‑Qa’ida and Taliban (United Nations Measures) Order 2002( ) (denumit în continuare „decretul din anul 2002”). Acest decret a fost modificat prin Al‑Qa’ida and Taliban (United Nations Measures) Order 2006( ) (denumit în continuare „decretul din anul 2006”), intrat în vigoare la 16 noiembrie 2006, care – astfel cum rezultă din nota explicativă anexată la acesta – vizează să pună în aplicare, între altele, Regulamentul nr. 561/2003( ).

19. Articolul 7 din decretul din anul 2002, intitulat „Fonduri puse la dispoziția lui Osama ben Laden și a asociaților acestuia”, are următorul cuprins:

„Orice persoană care, fără să fi obținut autorizația Treasury în sensul prezentului articol, pune fonduri la dispoziția sau în beneficiul unei persoane care figurează pe listă sau al unei persoane care acționează în numele unei persoane ce figurează pe listă săvârșește o încălcare în sensul prezentului decret”( ).

20. În temeiul articolului 20 alineatul 1 din decretul din anul 2002, intitulat „Pedepse și proceduri”, oricărei persoane care încalcă această dispoziție i se poate aplica o amendă și/sau pedeapsa închisorii până la 7 ani.

21. Articolul 8 din decretul din anul 2006, care, începând de la 16 noiembrie 2006, a înlocuit articolul 7 din decretul din anul 2002, are următorul cuprins:

„1. Este interzisă punerea, direct sau indirect, de fonduri sau de resurse economice la dispoziția sau în beneficiul unei persoane indicate la articolul 7 alineatul 2, fără obținerea unei autorizații în sensul articolului 11.

2. Orice persoană care încalcă interdicția prevăzută la alineatul 1 săvârșește o încălcare.

[...]”.

22. Articolul 11 din decretul din anul 2006, intitulat „Autorizații”, prevede că:

„1. Treasury poate elibera o autorizație în vederea exceptării actelor menționate în aceasta de la interdicțiile prevăzute la articolul 7 alineatul 1 sau la articolul 8 alineatul 1.

(2) O autorizație poate să fie

(a) generală sau să fie eliberată unei categorii de persoane sau unei persoane în special;

(b) supusă unor condiții;

(c) de durată determinată sau nedeterminată.

(3) Treasury poate modifica sau revoca autorizația în orice moment.

(4) În cadrul acordării, al modificării sau al revocării unei autorizații, Treasury trebuie:

(a) în cazul în care autorizația este acordată unei persoane individuale, să notifice în scris acestei persoane eliberarea, modificarea sau revocarea și

(b) în cazul unei autorizații având caracter general sau al uneia eliberate unei categorii de persoane, să adopte măsurile pe care le consideră adecvate în vederea publicării eliberării, modificării sau revocării autorizației.

(5) Săvârșește o încălcare orice persoană care, în vederea obținerii unei autorizații, cu intenție sau din neglijență, face o declarație sau prezintă documente sau informații care sunt false cu privire la un aspect important.

(6) Săvârșește o încălcare orice persoană care acționează în temeiul unei autorizații fără a îndeplini oricare dintre condițiile prevăzute în aceasta.”

23. Articolul 20 alineatul 3 din decretul din anul 2006 prevede că, în cazurile în care o autorizație eliberată de Treasury în sensul articolului 7 din decretul din anul 2002 a produs efecte imediat înainte de intrarea în vigoare a decretului din anul 2006, autorizația respectivă continuă să se aplice ca și cum ar fost eliberată în sensul articolului 11 din decretul din anul 2006.

III – Situația de fapt, întrebarea preliminară și desfășurarea procedurii

24. Recurentele din acțiunea principală, care sunt rezidente în Regatul Unit, locuiesc cu soții și cu fiii minori ai acestora. Soții recurentelor sunt menționați ca persoane fizice în lista care figurează în anexa I la regulament.

25. Din observațiile guvernului Regatului Unit rezultă că soțul uneia dintre recurente primește din partea autorităților acestei țări o alocație de handicapat, care este plătită în prezent într‑un cont bancar al cărei titular este soția, în timp ce soții celorlalte două recurente nu primesc nicio prestație de asigurare socială și/sau de asistență. Din înscrisurile de la dosar rezultă că, din punct de vedere economic, aceste persoane depind în totalitate de soțiile lor, și anume de recurente, care îndeplinesc necesitățile esențiale ale familiei.

26. Ca urmare a situației lor personale, recurentele au dreptul să primească din partea organismelor administrative competente din Regatul Unit (HM Revenue and Customs și Secretary of State for Work and Pensions) o serie de prestații speciale având caracter necontributiv (sprijin în completarea veniturilor, alocație de subzistență pentru persoanele cu handicap, alocații familiale, indemnizații de locuință, reducerea impozitelor locale), în cuantum de câteva sute de lire sterline pe săptămână.

27. În iulie 2006, Treasury, intimat în acțiunea principală, după ce a constatat că sumele plătite recurentelor puteau fi destinate să acopere cheltuielile de bază ale familiei, din care face parte persoana care figurează pe lista anexată la regulament, și apreciind, așadar, că aceste sume ar putea fi considerate ca fiind „utilizate în beneficiul” acestora din urmă, în sensul articolului 2 alineatul (2) din regulament, precum și al articolului 7 din decretul din anul 2002, a decis să condiționeze, în viitor, plata prestațiilor la care au dreptul recurentele de eliberarea unei autorizații având durată nedeterminată către organismele administrative care efectuează plata.

28. Această autorizație este însoțită de anumite modalități, care diferă în funcție de caz, ce vizează să permită recurentelor să aibă acces, din contul bancar în care se plătesc prestațiile, la sumele necesare pentru a îndeplini necesitățile esențiale ale familiilor acestora. În special, autorizația impune anumite limite la retragerea de numerar și la utilizarea unui card de debit pentru achiziții, precum și obligația de a transmite lunar către Treasury chitanțele privind cheltuielile efectuate, pentru a permite să se verifice că acestea nu depășesc minimul indispensabil pentru acoperirea necesităților de bază ale familiei. De asemenea., autorizația le informează pe recurente că punerea de fonduri și/sau de resurse economice la dispoziția soților lor, care figurează pe listă, constituie o încălcare sancționată de legislația penală națională.

29. Întrucât au considerat că regimul astfel instituit nu ar fi trebuit să se aplice situației lor, recurentele s‑au adresat High Court pentru a obține anularea. În opinia acestora, plata de prestații de asigurări sociale și prestații de asistență către soțul unei persoane care figurează pe lista cuprinsă în anexa I la regulament ar exceda domeniului de aplicare al articolului 2 din regulament și, în consecință, nu ar fi supusă obținerii unei autorizații în sensul articolului 2a.

30. High Court a respins acțiunea recurentelor și a apreciat că plata de prestații către soțul unei persoane care figurează pe listă poate fi considerată utilizare de fonduri în mod indirect în beneficiul unei astfel de persoane, intrând, așadar, în domeniul de aplicare al interdicției prevăzute la articolul 2 alineatul (2) din regulament. Recurentele au declarat apel împotriva hotărârii pronunțate de High Court. La 6 martie 2007, Court of Appeal a respins apelul, admițând în totalitate raționamentul instanței de fond.

31. În consecință, recurentele s‑au adresat, în ultimă instanță, la House of Lords, al cărei Appellate Committee a prezentat la 21 februarie 2008 un raport în care a evidențiat că recursul ridica anumite probleme privind interpretarea articolului 2 alineatul (2) din regulament și, în special, aspectul dacă expresia „în beneficiul acestora”, utilizată în această normă, ar trebui înțeleasă în sens larg, și anume că include orice utilizare de sume de bani de care anumite persoane pot beneficia sau dacă, dimpotrivă, aceasta se referă doar la ipoteza în care fonduri și/sau resurse economice sunt „puse în mod expres la dispoziția persoanelor respective, care vor putea, așadar, să decidă în mod liber utilizarea acestora”.

32. În ordonanța de trimitere, House of Lords recunoaște că o autorizație în temeiul articolului 2a ar fi fără îndoială necesară pentru plata de prestații de asigurări sociale și de prestații de asistență soților recurentelor, precum și pentru a permite acestora din urmă să pună fonduri și/sau resurse economice la dispoziția soților lor; cu toate acestea, House of Lords arată că problema care se ridică în prezenta cauză este mai degrabă aceea dacă este necesară o autorizație în vederea plății de prestații de asigurări sociale și de prestații de asistență recurentelor.

33. În opinia acestei instanțe, o interpretare prea largă a expresiei „în beneficiul acestora”, prevăzută la articolul 2 alineatul (2) din regulament, ar fi contrară alineatului (3) al acestui articol, care interzice punerea de resurse economice la dispoziția unei persoane desemnate doar în măsura în care aceasta permite persoanei respective să „obțină fonduri, bunuri sau servicii”. Această condiție, pe care House of Lords o consideră conformă cu obiectivele Rezoluției 1390 (2002), ar trebui să fie aplicabilă și în contextul articolului 2 alineatul (2) din regulament, ținându‑se cont și de împrejurarea că la alineatul (2) litera (a) din rezoluție nu se efectuează nicio distincție între fonduri și resurse economice.

34. Pe de altă parte, admiterea interpretării articolului 2 alineatul (2) din regulament susținută de Treasury ar conduce la un rezultat disproporționat, în măsura în care ar presupune că orice persoană care plătește o sumă de bani soțului unei persoane desemnate (de exemplu angajatorul sau chiar banca acesteia) trebuie să obțină o autorizație în sensul articolului 2a din regulament, pentru simplul fapt că cei doi locuiesc împreună și că persoana desemnată ar putea să beneficieze de cheltuielile efectuate de soț.

35. În plus, House of Lords consideră că modalitățile impuse de Treasury pentru eliberarea autorizației constituie un regim „intruziv”. Astfel, prevederile autorizației sunt stabilite astfel încât să îl împiedice, în esență, pe soț să cheltuiască orice sumă de bani, indiferent de venitul acestuia, fără să fi obținut autorizația prealabilă a Treasury.

36. În sfârșit, instanța de trimitere arată că articolul 2a din regulament face referire la plăți efectuate în beneficiul unei persoane desemnate, în timp ce problema care se ridică în acțiunea principală constă în a stabili dacă acordarea de prestații unor persoane care nu figurează pe listă impune o autorizație prealabilă, în considerarea faptului că sumele respective vor fi parțial cheltuieli în favoarea unei persoane desemnate.

37. În temeiul acestor considerații, prin ordonanța din 30 aprilie 2008, House of Lords a hotărât să suspende judecarea cauzei aflate pe rol și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:

„Articolul 2 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 881/2002 al Consiliului se aplică și plății de către stat de prestații de asigurări sociale sau de prestații de asistență soțului unei persoane desemnate de Comitetul pentru sancțiuni creat în temeiul Rezoluției 1267 (1999) a Consiliului de Securitate al Națiunilor Unite, numai pentru motivul că soțul locuiește cu persoana desemnată și că aceasta va folosi sau va putea să folosească o parte din aceste sume pentru cumpărarea de bunuri pe care persoana desemnată le va consuma sau de servicii de care aceasta va beneficia?”

38. În temeiul articolului 23 din Statutul Curții de Justiție, în prezenta procedură au depus observații scrise, pe lângă recurentele din acțiunea principală, guvernul Regatului Unit și guvernul eston, precum și Comisia.

39. În cursul ședinței, desfășurată la 11 noiembrie 2009, au prezentat observații orale recurentele, guvernul Regatului Unit și Comisia.

IV – Observații prezentate în fața Curții

40. În opinia recurentelor din acțiunea principală, decizia Treasury de a condiționa plata prestațiilor care le revin de eliberarea unei autorizații, însoțită de modalități deosebit de restrictive, are drept efect să asimileze situația acestora situației unei persoane desemnate, deși acestea nu figurează pe listă și nici nu sunt suspectate că desfășoară o activitate teroristă.

41. Recurentele observă că prestațiile în discuție sunt destinate, între altele, pentru a acorda asistență în natură soților acestora care figurează pe listă. Procedând astfel, recurentele nu ar pune fonduri la dispoziția acestora; în consecință, ar fi exclus ca, prin plata unor sume de bani recurentelor, autoritățile competente să pună, indirect, fonduri la dispoziția soților acestora în sensul articolului 2 alineatul (2) din regulament. Nici nu se poate susține că, în acest mod, se pun resurse economice la dispoziția unei persoane desemnate: astfel, alineatul (3) al articolului 2 exclude din domeniul său de aplicare resursele economice din care o persoană care figurează pe listă nu poate obține fonduri, bunuri sau servicii („resurse exceptate”). Recurentele consideră că o interpretare a articolului 2 alineatul (2) din regulament care extinde domeniul de aplicare al acestei norme la fonduri puse la dispoziția unor terți, pentru simplul fapt că fondurile respective ar putea fi utilizate pentru a obține resurse exceptate în beneficiul unei persoane desemnate, nu ar fi conformă cu această excludere.

42. În acest sens, recurentele adaugă că interpretarea articolului 2 alineatul (3) din regulament propusă de acestea nu ar fi contrară celei făcute de Curte în Hotărârea Möllendorf( ), în care domeniul de aplicare al interdicției cuprinse în această dispoziție a fost interpretat în sens larg: astfel, bunul care a făcut obiectul acestei cauze reprezenta o „resursă economică” în sensul articolului 2 alineatul (3) din regulament, în măsura în care putea fi utilizat de persoana desemnată pentru finanțarea de activități teroriste. În schimb, restricțiile la obținerea de fonduri de către recurente nu ar viza să împiedice finanțarea activităților menționate.

43. În sfârșit, recurentele subliniază că interpretarea articolului 2 din regulament adoptată de Treasury încalcă drepturile fundamentale ale acestora, în special dreptul la respectarea bunurilor și dreptul la respectarea vieții private și de familie. În ceea ce privește acest din urmă drept, restricțiile impuse de regimul de autorizare nu ar fi proporționale cu scopurile urmărite, iar motivele invocate pentru justificarea unor astfel de restricții nu ar fi nici pertinente, nici suficiente în sensul jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului( ). De asemenea, cu privire la dreptul de proprietate, recurentele arată că, precum în cauza Kadi( ), în prezenta procedură trebuie să se stabilească dacă restricțiile semnificative impuse în privința acestui drept pot fi considerate justificate și proporționale.

44. Guvernul Regatului Unit , în temeiul unei interpretări literale a articolului 2 alineatul (2), în special a expresiei „în beneficiul”, bazată pe semnificația obișnuită a termenilor utilizați, susține că interdicția prevăzută la acest articol se extinde la orice altă punere la dispoziție de fonduri de care o persoană desemnată poate profita, indiferent de împrejurarea că fondurile în discuție sunt utilizate pentru a procura fonduri sau resurse economice acestei persoane; în prezenta cauză, din moment ce sumele plătite recurentelor sunt utilizate de acestea pentru a susține cheltuielile necesare, între altele, și pentru întreținerea soțului, este evident că, prin plata de prestații de asigurări sociale și de prestații de asistență recurentelor, autoritățile competente utilizează fonduri în beneficiul soților acestora din urmă, conform normei în discuție. În cursul ședinței la Curte, guvernul Regatului Unit a precizat ulterior că articolul 2 alineatul (2) din regulament se aplică acordării prestațiilor în discuție, întrucât acestea din urmă sunt, prin natura lor și independent de utilizarea efectivă a acestora, destinate să procure un beneficiu unei persoane desemnate. Astfel, acestea vizează să sprijine necesitățile familiei din care face parte aceasta din urmă și sunt determinate în ceea ce privește cuantumul în funcție de numărul membrilor acestei familii, inclusiv persoana desemnată.

45. În plus, o astfel de interpretare ar fi conformă cu litera și cu scopul Rezoluției 1390 (2002) a Consiliului de Securitate, în cadrul căreia interdicțiile ar fi formulate în termeni deosebit de largi – astfel cum se afirmă, de altfel, în jurisprudența Curții( ) – și ar viza să priveze persoanele care figurează pe listă de orice susținere economică.

46. Potrivit Regatului Unit, dacă orice persoană ar putea să își asume cheltuielile de bază ale unei persoane desemnate, aceasta ar lipsi de efect dispoziția derogatorie prevăzută la articolul 2a din regulament, unde se prevede că nu doar persoana desemnată, ci orice „persoană fizică sau juridică interesată” trebuie să obțină o autorizație pentru a utiliza fonduri sau pentru a pune la dispoziție fonduri în vederea acoperirii cheltuielilor de bază ale unei persoane desemnate.

47. În plus, în opinia Regatului Unit, condiția cuprinsă în articolul 2 alineatul (3), care interzice punerea de resurse economice la dispoziția unei persoane care figurează pe listă doar în măsura în care aceasta are drept efect să permită acestei persoane să „obțină fonduri, bunuri sau servicii”, nu ar fi aplicabilă în contextul alineatului (2) al aceluiași articol: astfel, prin natura lor, fondurile se caracterizează printr‑o mai mare lichiditate față de resursele economice și sunt, așadar, pentru acest motiv supuse unui regim mai restrictiv.

48. Cu referire la consecințele „excesiv de severe” care ar rezulta pentru recurente din regimul de autorizare, Regatul Unit arată, pe de o parte, că interdicțiile impuse de regulament pot în mod intrinsec să producă prejudicii terților( ) și, pe de altă parte, că astfel de consecințe depind în realitate de modalitățile de autorizare impuse acestora din urmă în sensul legislației naționale.

49. În sfârșit, drept răspuns la argumentul recurentelor potrivit căruia o interpretare largă a articolului 2 alineatul (2) ar determina includerea în domeniul de aplicare al interdicțiilor prevăzute la acest articol și (i) a salariului plătit soției unei persoane desemnate sau unui membru al familiei acesteia, precum și (ii) a liberalităților acordate unei asociații de binefacere care furnizează asistență unei persoane desemnate, Regatul Unit arată că, spre deosebire de prezenta cauză, în niciuna dintre aceste două ipoteze nu există, între punerea la dispoziție de fonduri și beneficiul pe care îl obține persoana desemnată, o „legătură” suficientă care să justifice aplicarea normei în discuție.

50. În opinia guvernului eston , plata de prestații soțului unei persoane desemnate nu intră în domeniul de aplicare al articolului 2 alineatul (2) din regulament și, prin urmare, nu trebuie să facă obiectul unei autorizații. Potrivit acestui guvern, o interpretare a normei menționate care limitează perceperea de fonduri care le revin din partea unor terți ce nu figurează pe listă ar determina, în fapt, să îi asimileze pe aceștia din urmă unor persoane desemnate.

51. O interpretare care asimilează plata de fonduri în favoarea unui terț care are legături de familie sau de altă natură cu o persoană ce figurează pe listă cu punerea de fonduri la dispoziția acestei persoane sau cu utilizarea de fonduri în beneficiul acestuia din urmă nu ar fi conformă nici cu litera și nici cu scopul Rezoluției 1390 (2002), care prevede că doar persoanele ce figurează pe lista stabilită de Comitetul pentru sancțiuni pot fi supuse regimului de sancțiuni prevăzut de rezoluție.

52. În plus, guvernul eston arată că în privința unui terț care a încălcat dispozițiile regulamentului se aplică legislația penală națională și că, în ipoteza în care terțul în discuție participă, prin intermediul unei persoane desemnate, la activități teroriste, va trebui să se propună menționarea pe listă pentru ca și acesta să fie supus regimului de sancțiuni prevăzut de regulament.

53. În orice caz, guvernul eston concluzionează că, și dacă s‑ar dori să se admită că regulamentul permite restrângerea accesului terților la propriile fonduri, modalitățile de autorizare impuse de Treasury constituie o ingerință nejustificată în viața privată a recurentelor, care nu numai că nu își găsește justificare în pericolul potențial reprezentat de comportamentul terțului (astfel, nu este realist să se considere că prin intermediul unei prestații al cărui cuantum abia permite satisfacerea necesităților unei familii se poate finanța o activitate teroristă), dar se dovedește și disproporționată, în măsura în care poate fi evitată prin recurgerea la alternative care ar afecta mai puțin drepturile fundamentale ale recurentelor.

54. Comisia susține că acordarea de prestații recurentelor, care le utilizează pentru a furniza soților asistență în natură, intră în domeniul de aplicare al interdicțiilor prevăzute la articolul 2 din regulament și, în consecință, necesită o autorizație specială. Comisia ajunge la această concluzie pe baza analizei literei și a scopului articolului 2 din regulament și ale Rezoluției 1390 (2000), precum și a regimului de excepții introdus în regulament prin articolul 2a.

55. În opinia Comisiei, legiuitorul comunitar ar fi înțeles să confere dispozițiilor cuprinse în articolul 2 din regulament cel mai larg domeniu de aplicare posibil, în vederea instituirii unui regim de sancțiuni financiare exhaustiv și radical. Aceasta ar rezulta nu numai din litera acestei dispoziții, ci și din jurisprudența Curții de Justiție, care, în Hotărârea Möllendorf( ), a adoptat o interpretare largă a articolului 2 alineatul (3) din regulament, care, în opinia Comisiei, ar trebui să se aplice, în principiu, și articolului 2 alineatul (2).

56. În vederea interpretării regulamentului, ar trebui în continuare să se țină seama de Rezoluția 1390 (2002), care, în cadrul urmăririi obiectivelor de interes general privind lupta împotriva terorismului și menținerea păcii și a securității internaționale, este redactată în termeni deosebit de largi și vizează împiedicarea oricărei susțineri economice a persoanelor care figurează pe listă. Comisia subliniază că nu există nicio indicație, în regulament sau în rezoluție, cu privire la obligația statelor membre de a verifica, înainte de a pune în aplicare interdicțiile prevăzute în acestea, că nu există niciun risc concret ca fondurile sau resursele economice să fie deturnate în scopuri teroriste; o astfel de condiție ar comporta riscul eludării măsurilor restrictive impuse și dificultăți serioase de apreciere și de punere în aplicare.

57. Introducerea însăși, prin articolul 2a, a unui regim de excepții în scop umanitar – care se referă, între altele, la fondurile și la resursele economice „necesare pentru cheltuieli de bază” – ar arăta în mod clar că furnizarea de către propriul soț a unei locuințe, a hranei și a altor bunuri de primă necesitate unei persoane care figurează pe listă intră, în principiu, în domeniul de aplicare al interdicțiilor prevăzute la articolul 2 din regulament; din aceasta ar rezulta că furnizarea respectivă poate fi autorizată doar în condițiile prevăzute la articolul 2a și conform procedurii prevăzute la acest articol. Comisia admite că recurentele nu figurează pe listă, însă amintește că, potrivit jurisprudenței Curții, anumite măsuri restrictive având caracter economic pot, prin natura lor, să producă prejudicii terților, care sunt totuși justificate prin importanța obiectivelor urmărite.

58. Comisia consideră că revine instanței de trimitere să verifice, cu privire la prezenta cauză, că modalitățile concrete ale regimului național de autorizare adoptat în temeiul articolului 2a nu reprezintă o încălcare disproporționată a drepturilor fundamentale ale recurentelor.

59. Din moment ce cuantumul prestațiilor plătite recurentelor este calculat în mod atent ex ante astfel încât să furnizeze minimul indispensabil pentru supraviețuire, Comisia se întreabă în sfârșit dacă este necesar și să se garanteze ex post că aceste sume nu sunt cheltuite în alte scopuri. În opinia sa, s‑ar putea recurge la un mecanism mai puțin intruziv, de exemplu prin prevederea faptului ca statele membre să respecte în mod exact obligațiile de informare prevăzute la articolul 8 din regulament. În plus Comisia arată că o autorizație nu pare să fie solicitată în Regatul Unit pentru a se putea plăti recurentelor eventuale venituri obținute din muncă, în timp ce, în mod logic, originea fondurilor percepute nu ar trebui să aibă vreo relevanță în vederea aplicării interdicțiilor prevăzute de regulament.

V – Analiză juridică

A – Cu privire la întrebarea preliminară

1. Observații prealabile

60. Prin intermediul prezentei întrebări preliminare, House of Lords solicită, în esență, Curții să stabilească dacă domeniul de aplicare al articolului 2 alineatul (2) din Regulamentul nr. 881/2002 se extinde și la plata prestațiilor de asistență și de asigurări sociale la care are dreptul soțul unei persoane care figurează pe lista cuprinsă în anexa la regulament, pentru simplul motiv că cei doi soți locuiesc împreună și că prestațiile în discuție sunt sau pot fi utilizate parțial în beneficul unei astfel de persoane.

61. Întrebarea adresată Curții vizează, așadar, a stabili dacă, astfel cum sugerează Treasury, prin plata de prestații recurentelor, care vor utiliza sumele percepute în vederea, între altele, de a presta asistență în natură soților lor, autoritățile competente din Regatul Unit, pun, direct sau indirect, fonduri la dispoziția unei persoane desemnate sau utilizează fonduri în beneficiul acesteia, încălcând astfel interdicțiile prevăzute la articolul 2 din regulament, sau dacă, astfel cum susțin, în schimb, recurentele din acțiunea principală și pare să considere instanța de trimitere, plățile în discuție nu intră în domeniul de aplicare al acestui articol.

62. Înainte de a examina conținutul dispoziției, trebuie efectuate anumite scurte clarificări privind domeniul de aplicare ratione personae al acestei prevederi și efectele pe care aceasta le poate explica în privința unor persoane care nu figurează pe lista anexată la regulament.

63. În această privință, trebuie arătat mai întâi că, pentru a pune în aplicare măsurile cuprinse în rezoluțiile Consiliului de Securitate, Comunitatea a recurs la instrumentul regulamentului, care are eficacitate directă și uniformă în privința tuturor persoanelor și entităților stabilite pe teritoriul comunitar. Prin prevederea interdicției de punere, direct sau indirect, de fonduri sau de resurse economice la dispoziția persoanelor desemnate și de a utiliza fondurile sau de a destina resursele economice în beneficiul acestor persoane, articolul 2 din Regulamentul nr. 881/2002 este, așadar, obligatoriu pentru orice persoană care se află în situația de a avea astfel de comportamente. În prezenta cauză, presupunând că sunt îndeplinite condițiile pentru aplicarea acesteia, respectarea interdicției menționate se impune, așadar, atât organismelor care acordă prestațiile în discuție, cât și recurentelor.

64. În plus, trebuie observat că, în Hotărârea Bosphorus( ), Curtea, pe de o parte, a afirmat că importanța obiectivelor urmărite prin intermediul unei dispoziții de sancționare adoptate în aplicarea rezoluțiilor obligatorii ale Consiliului de Securitate( ) poate justifica „consecințe negative, chiar considerabile”, „cauzând astfel prejudicii persoanelor care nu au nicio responsabilitate în ceea ce privește situația care a condus la adoptarea sancțiunilor”( ), și, pe de altă parte, a amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, drepturile fundamentale invocate de recurente în cauza națională care a condus la pronunțarea acestei hotărâri „nu sunt prerogative absolute, iar exercitarea acestora poate face obiectul unor restricții justificate de obiective de interes general urmărite de Comunitate”( ). Trebuie arătat de asemenea că, deși jurisprudența succesivă a Curții, începând de la Hotărârea Kadi( ), se caracterizează printr‑o atenție sporită cu privire la protecția drepturilor fundamentale, această jurisprudență nu repune totuși în discuție principiul potrivit căruia un regulament care prevede adoptarea de măsuri de sancționare – precum cele în discuție în Hotărârea Bosphorus și în prezenta procedură – poate determina consecințe negative pentru persoane diferite de cele în privința cărora sancțiunile prevăzute de acesta sunt destinate să se aplice.

65. Din aceasta rezultă că, deși nu figurează printre persoanele incluse în lista anexată la regulament și nu pot fi considerate periculoase precum persoanele desemnate pentru simplul fapt că sunt căsătorite și că locuiesc împreună cu persoane al căror nume figurează pe lista respectivă, recurentele din acțiunea principală pot totuși să suporte eventualele prejudicii ce rezultă din aplicarea interdicțiilor prevăzute la articolul 2 din regulament.

66. În sfârșit, trebuie amintit că, potrivit jurisprudenței constante a Curții, restricțiile aduse drepturilor fundamentale justificate de cerințe de interes public, precum cele care rezultă din lupta împotriva terorismului internațional, nu constituie, în raport cu obiectivul urmărit, o intervenție excesivă și intolerabilă care ar aduce atingere chiar substanței drepturilor garantate( ).

67. În consecință, dacă se concluzionează că există condițiile obiective pentru aplicarea interdicțiilor prevăzute la articolul 2 din regulament în privința prestațiilor în discuție și că acordarea acestora din urmă trebuie să facă obiectul unei autorizații în temeiul articolului 2a, condițiile pentru eliberarea unei astfel de autorizații din partea autorităților competente din Regatul Unit trebuie să respecte principiul proporționalității menționat mai sus. În această privință, trebuie ținut cont nu doar de dreptul recurentelor la protecția bunurilor lor, ci și de dreptul la respectarea vieții private și de familie a acestora( ).

68. Cu toate acestea, nu vom analiza fondul acestui aspect, întrucât în prezenta cauză Curții nu i s‑a solicitat să se pronunțe asupra eventualei încălcări a principiului menționat.

2. Cu privire la domeniul de aplicare al interdicției prevăzute la articolul 2 alineatul (2) din Regulamentul nr. 881/2002 CE

69. În cadrul analizei cuprinsului articolului 2 alineatul (2) din regulament, trebuie clarificat domeniul de aplicare al interdicției prevăzute în acesta, în scopul de a se stabili dacă această interdicție este aplicabilă în împrejurările din acțiunea principală.

70. În această privință, trebuie arătat în prealabil că în acțiunea principală nu există o controversă privind calificarea drept „fonduri” a prestațiilor plătite recurentelor: cu alte cuvinte, prin plata către recurente a unor sume de bani cu titlu de prestații de asigurări sociale și de prestații de asistență, organismele care efectuează plata pun la dispoziția acestora fonduri, în sensul articolului 1 alineatul (1) din regulament, iar nu „resurse economice”, în sensul alineatului (2).

71. Acestea fiind spuse, arătăm că, astfel cum rezultă din înscrisurile de la dosar, sumele în discuție sunt depuse într‑un cont curent al căror titulare sunt recurentele sau într‑un cont deținut de Treasury în numele și pentru acestea. O astfel de împrejurare determină să se excludă faptul că, prin intermediul plății de prestații recurentelor, se pun, în moddirect, fonduri la dispoziția soților acestora din urmă, care figurează pe lista cuprinsă în anexa I la regulament.

72. Nici nu considerăm că prin plata către recurente a prestațiilor în discuție, în lipsa unor elemente care să permită chiar doar să se presupună că acestea din urmă vor transmite în totalitate sau parțial sumele respective soților lor, organismele care efectuează plata pun, indirect, fonduri la dispoziția unei persoane desemnate. Astfel, aceste sume sunt plătite recurentelor și nu ar putea fi puse la dispoziția soților lor decât în ipoteza în care le‑ar fi transmise acestora chiar de recurente. Or, în cursul diferitelor grade de jurisdicție care s‑au desfășurat în fața instanțelor naționale, inclusiv în acțiunea principală, împrejurarea că recurentele nu au acționat în acest sens nu a fost niciodată controversată. Pe de altă parte, abia merită menționat că un astfel de transfer ar constitui o încălcare a interdicției, prevăzută la articolul 2 alineatul (2) din regulament, de a pune, în mod direct, fonduri la dispoziția unei persoane desemnate și ar expune recurentele, în lipsa unei autorizații în sensul articolului 2a din acest regulament, la sancțiunile prevăzute de legislația națională de transpunere.

73. În realitate, necesitatea de a condiționa acordarea prestațiilor recurentelor de eliberarea unei autorizații este invocată de Treasury nu atât pentru că acesta consideră că există posibilitatea, mai mult sau mai puțin îndepărtată, ca acestea să pună sumele în discuție la dispoziția soților lor, ci pentru faptul că aceste sume sunt utilizate de recurente pentru a susține cheltuielile familiilor lor, inclusiv ale soților acestora. În opinia Treasury (a cărui teză a fost admisă de instanțele naționale de fond și de apel), prin plata prestațiilor recurentelor, organismele care efectuează plata, deși nu pun (direct sau indirect) fonduri la dispoziția soților acestora din urmă, le utilizează totuși în beneficiul acestora, în sensul indicat la articolul 2 alineatul (2) din regulament.

74. Îndoiala de interpretare se referă, așadar, la domeniul de aplicare al interdicției de „a utiliza fonduri în beneficiul” unei persoane desemnate, cuprins în articolul 2 alineatul (2) din regulament. În scopul de a răspunde instanței de trimitere, este, așadar, necesar să se verifice dacă, astfel cum susține intimatul din acțiunea principală, interdicția în discuție trebuie înțeleasă în sens larg – și anume că se extinde cu privire la orice sumă de care poate beneficia o persoană desemnată – sau dacă, dimpotrivă, aceasta trebuie interpretată în mod mai restrictiv, astfel cum propun recurentele și instanța națională.

75. În acest scop, înainte de toate, este important de subliniat că teoriile interpretative opuse prezentate de instanța de trimitere și de părțile din acțiunea principală și care sunt expuse în prezenta procedură au ca punct de plecare versiunea engleză a dispoziției în discuție, potrivit căreia „[n]o funds shall be made available, directly or indirectly, to, or for the benefit of, a natural or legal person, group or entity designated by the Sanctions Committee and listed in Annex I”.

76. În această privință, amintim că, potrivit unei jurisprudențe constante, dispozițiile comunitare trebuie interpretate și aplicate în mod uniform, în lumina versiunilor existente în celelalte limbi ale Comunității( ); formularea utilizată în una dintre versiunile lingvistice ale unei dispoziții comunitare nu poate să fie singurul temei pentru interpretarea acestei dispoziții sau să i se atribuie, în această privință, un caracter prioritar în raport cu celelalte versiuni lingvistice. O asemenea abordare ar fi într‑adevăr incompatibilă cu cerința de aplicare uniformă a dreptului comunitar( ).

77. Or, interpretarea literală a textului articolului 2 alineatul (2) se dovedește a fi incertă, ca urmare a formulării eterogene a acestei dispoziții în diferitele versiuni lingvistice.

78. Regatul Unit consideră că interpretarea extensivă pe care acesta o susține, care include în domeniul de aplicare al regulamentului prestarea de asistență în natură unei persoane desemnate, se poate întemeia pe distincția, efectuată la articolul 2 alineatul (2), între „made available to” („pune la dispoziția”) și „made available for the benefit of ” („utilizată în beneficiul acestora”)( ). În opinia acestui guvern, pentru a nu lipsi de sens locuțiunea „for the benefit of”, aceasta nu poate fi înțeleasă decât în sensul că se aplică în situații în care, precum în prezenta cauză, nu se pun fonduri la dispoziția („made available to”) unor persoane desemnate, însă acestea beneficiază oricum de fondurile respective prin intermediul unei asistențe în natură.

79. O astfel de interpretare se poate aplica și în privința tuturor versiunilor lingvistice (de exemplu cea olandeză, cea suedeză, cea finlandeză, cea maghiară) care, precum cea engleză, utilizează doar verbul „a pune la dispoziție”, prevăzând interdicția de a pune fonduri la dispoziția persoanelor desemnate, precum și „în beneficiul acestora”. Pe de altă parte, în cea mai mare parte a versiunilor lingvistice menționate, este evident că adverbele „direct sau indirect” se referă atât la punerea la dispoziția, cât și la punerea la dispoziția „în beneficiul” persoanelor desemnate; în consecință, norma pare să prevadă interdicția punerii de fonduri la dispoziția unor astfel de persoane (direct sau indirect) sau „în beneficiul acestora” (direct sau indirect).

80. Plata de prestații recurentelor din partea organismelor care efectuează plata ar reprezenta, așadar, punere la dispoziție indirectă de fonduri în beneficiul soților acestora.

81. Teza adoptată de Regatul Unit ar părea confirmată de analiza versiunilor din limbile neolatine ale articolului 2 alineatul (2) din regulament, care utilizează o expresie diferită pentru a traduce locuțiunea „made available for the benefit of”, interzicând nu „a pune la dispoziție fonduri în beneficiul” persoanelor menționate, ci a „utiliza” fonduri „în beneficiul acestora”( ). În acest mod, domeniul de aplicare al interdicției prevăzute de normă ar părea să se extindă dincolo de simpla punere de fonduri la dispoziția unei persoane care figurează pe listă, pentru a include și orice modalitate de utilizare a unor astfel de fonduri de care poate beneficia această persoană. Totuși, în toate versiunile lingvistice menționate mai sus, în timp ce adverbele „direct sau indirect” se referă în mod clar la interdicția de a „pune fonduri la dispoziția” unor persoane desemnate, nu același lucru se poate spune despre interdicția de a „utiliza fonduri în beneficiul” unor astfel de persoane. În consecință, în temeiul acestor versiuni, interdicția nu ar părea să se poată extinde la acordarea prestațiilor în cauză recurentelor , întrucât aceasta din urmă nu poate fi considerată „utilizare indirectă” de fonduri în beneficiul persoanelor desemnate.

82. Interpretarea literală a articolului 2 alineatul (2) devine în continuare și mai complexă din cauza împrejurării că anumite versiuni lingvistice ulterioare ale regulamentului, deși aleg de asemenea să utilizeze un termen specific pentru a traduce locuțiunea „made available for the benefit of”, preferă în locul verbului „a utiliza” un verb care poate da naștere unei interpretări diferite. Aceasta este situația, de exemplu, pentru versiunea italiană, care interzice „utilizarea” („stanziare”) de fonduri în beneficiul persoanelor desemnate. Acest termen, care înseamnă „a afecta o sumă de bani pentru un anumit scop”, ar determina să se considere în speță că doar plata prestațiilor recurentelor (care le vor utiliza în beneficiul soților lor) constituie situația interzisă de normă, aceasta independent de împrejurarea că adverbele „direct” sau „indirect” se referă atât la verbul „a pune la dispoziție”, cât și la verbul „a utiliza în beneficiul”. Pe de altă parte, versiunea germană a normei în discuție vizează interzicerea în mod general a posibilității ca fondurile să „avantajeze („zugute kommen”) o persoană desemnată și nu permite să se afirme – dar nici să se excludă – că adverbele „direct sau indirect” se referă la acest verb, lăsând astfel deschisă posibilitatea unei interpretări care să excludă din domeniul de aplicare al articolului 2 alineatul (2) ipotezele în care, precum în prezenta cauză, fondurile în discuție „avantajează” persoana desemnată în mod indirect.

83. Ca urmare a divergențelor semnificative prezentate mai sus dintre versiunile lingvistice ale regulamentului, care dau naștere unor multiple interpretări posibile, considerăm că interpretarea literală a articolului 2 nu aduce elemente determinante în vederea stabilirii domeniului de aplicare exact al interdicțiilor impuse prin acesta și că este oricum necesar să se analizeze această dispoziție din perspectiva contextului său și a obiectivelor urmărite de reglementarea din care aceasta face parte( ).

84. În special, întrucât regulamentul a fost adoptat în aplicarea unei rezoluții a Consiliului de Securitate, trebuie să se țină seama atât de textul, cât și de scopurile acesteia din urmă( ).

85. Conform alineatului (2) litera (a) din Rezoluția 1390 (2002), „fonduri, active financiare sau resurse economice” nu pot fi „puse, direct sau indirect, la dispoziția” persoanelor care figurează pe lista menționată la alineatul (3) de mai sus( ). Interdicția astfel impusă, formulată în termeni deosebit de largi, vizează, așadar, prevenirea oricărei puneri la dispoziție de fonduri, de active sau de resurse economice în favoarea unor persoane care figurează pe lista menționată la alineatul (3) de mai sus, astfel încât să împiedice ca persoanele menționate să poată beneficia de acestea( ).

86. Ținând cont de scopurile luptei împotriva terorismului internațional urmărite prin rezoluția în discuție, o astfel de interdicție trebuie totuși înțeleasă ca fiind destinată să prevină utilizarea de fonduri și de resurse economice de persoanele care figurează pe lista menționată în scopuri teroriste. Această interpretare, pe lângă faptul că este confirmată de versiunea în limba franceză a alineatului (2) litera (a) din rezoluție – potrivit căruia interdicția de a pune la dispoziție fonduri „în favoarea” persoanelor desemnate vizează să împiedice ca acestea să poată utiliza astfel de fonduri „pour les fins qu’ils poursuivent” –, este confirmată de Rezoluția 1822 (2008) a Consiliului de Securitate din 30 iunie 2008, care, după ce a amintit, la alineatul (1) litera (a), interdicțiile prevăzute la alineatul (2) litera (a) din Rezoluția 1390 (2002), prevede că interdicțiile în discuție se aplică „resurselor economice și financiare de orice fel […] utilizate pentru susținerea rețelei Al‑Qaida, a lui Osama ben Laden, și a talibanilor”( ).

87. Dintr‑o interpretare a articolului 2 alineatului (2) din regulament care să țină cont în mod corespunzător de scopurile Rezoluției 1390 (2002) rezultă, așadar, că, dincolo de terminologia utilizată în diferitele sale versiuni lingvistice, această dispoziție vizează să reglementeze diferitele modalități în care se poate concretiza obținerea de fonduri din partea unor persoane care figurează pe listă, în vederea acordării celui mai larg domeniu de aplicare interdicției pentru astfel de persoane de a obține, direct sau indirect, puterea de a dispune de fondurile în discuție și astfel în vederea evitării ca fondurile să fie utilizate în scopuri teroriste. Pe de altă parte, Curtea s‑a pronunțat în acest sens în Hotărârea Kadi( ), în care se afirmă că „scopul esențial și obiectul Regulamentului nr. 881/2002 îl reprezintă combaterea terorismului internațional, în special întreruperea resurselor financiare prin înghețarea fondurilor și a resurselor economice ale persoanelor sau entităților bănuite de implicarea în activități care au legătură cu terorismul”.

88. Astfel, nu considerăm corect să se afirme, astfel cum procedează Treasury, că scopul rezoluției (și al regulamentului) este acela de a elimina orice formă de susținere economică a unor persoane care figurează pe lista cuprinsă în anexa I la regulament. Interdicțiile cuprinse în aceste acte sunt formulate în termeni largi, dar sunt aplicabile doar în măsura în care împiedică astfel de persoane să utilizeze propriile fonduri și resurse economice în scopuri teroriste, precum și să obțină din partea unor terți, direct sau indirect, fonduri sau resurse economice, pe care să le utilizeze în urmărirea unor astfel de scopuri.

89. În consecință, înclinăm să fim de acord cu rezervele exprimate de instanța de trimitere cu privire la posibilitatea reală de a da noțiunii „a utiliza în beneficiul”, cuprinsă în articolul 2 alineatul (2) din regulament, o interpretare care să extindă domeniul de aplicare al acesteia la plata către terți de fonduri care pot fi utilizate pentru acoperirea cheltuielilor de bază ale unei persoane desemnate. Astfel, este dificil să se presupună că acordarea de prestații care să susțină necesitățile unei familii și care sunt utilizate în mod real în acest scop, astfel încât să permită persoanei desemnate să obțină doar un beneficiu în natură, comportă un risc de deturnare de fonduri în favoarea unor activități teroriste. Aceasta se aplică cu atât mai mult în împrejurările speciale din prezenta cauză, în care recurentelor li se plătește o sumă modică, calculată atent ex ante, astfel încât să furnizeze doar strictul necesar pentru supraviețuirea familiei.

90. Pentru motivele menționate mai sus, nu suntem convinși de teza susținută în cursul ședinței de guvernul Regatului Unit( ), teză care, în opinia noastră, este afectată de exces de formalism. În mod cert, este adevărat, astfel cum susține acest guvern, că prestațiile în discuție, în măsura în care sunt acordate în favoarea familiei unei persoane care figurează în anexa I la regulament și sunt stabilite în funcție de necesitățile tuturor membrilor acestei familii, sunt, chiar prin natura lor și independent de utilizarea concretă a acestor sume, destinate să procure un avantaj persoanei respective. Totuși, este în egală măsură adevărat că funcția prestațiilor menționate este, independent de utilizarea acestor sume, aceea de a furniza familiei căreia îi sunt acordate doar mijloacele necesare în vederea susținerii membrilor acesteia și că valoarea lor este calculată doar în funcție de această utilizare. Cu alte cuvinte, beneficiul pe care aceste prestații sunt destinate să îl aducă persoanelor care au dreptul la acestea și de care profită în mod concret soții recurentelor din acțiunea principală nu depășește acordarea de mijloace de subzistență pentru persoana beneficiară și pentru familia acesteia. Or, a include în domeniul de aplicare al articolului 2 alineatul (2) din regulament acordarea prestațiilor menționate unui membru al familiei unei persoane desemnate, în împrejurări care, precum în cauză, permit să se excludă ca sumele respective să fie puse la dispoziția acesteia din urmă, nu este justificat în lumina obiectivului urmărit de regulament și de rezoluțiile pe care acesta vizează să le pună în aplicare, de a combate terorismul internațional prin lipsirea acestuia de resurse financiare. Pe de altă parte, această concluzie este conformă cu dreptul recurentelor la respectarea vieții lor de familie.

91. La considerațiile precedente adăugăm că interpretarea extensivă a noțiunii „în beneficiul acestora”, prevăzută la articolul 2 alineatul (2) din regulament, propusă de Regatul Unit și de Comisie – potrivit căreia, de fiecare dată când se plătesc prestații de asigurări sociale și prestații de asistență soțului unei persoane desemnate, ar fi necesară o autorizație, în măsura în care astfel de fonduri sunt și ar putea fi utilizate pentru a presta asistență în natură unei persoane desemnate – implică riscul de a extinde domeniul de aplicare al regulamentului în mod aproape nelimitat, și anume a‑l extinde în mod logic nu doar la orice plată de sume de bani în favoarea soțului unei persoane desemnate (de exemplu salariul acestora sau o liberalitate), ci și la toate ipotezele în care o astfel de persoană obține beneficiu din existența unor legături mai mult sau mai puțin directe cu un terț, care nu figurează pe listă, care locuiește cu această persoană (soțul, dar și alți membri ai familiei) sau care are legături specifice de rudenie sau de prietenie cu aceasta sau chiar raporturi economice.

92. În temeiul considerațiilor de mai sus, nu considerăm, așadar, că plata de prestații de asigurări sociale și prestații de asistență recurentelor de către autoritățile Regatului Unit poate fi calificată drept utilizare de fonduri în beneficiul persoanelor desemnate, în sensul indicat la articolul 2 alineatul (2) din regulament.

93. În opinia noastră, nici nu se pot califica bunurile și serviciile furnizate în natură de recurente soților acestora drept resurse economice, în sensul articolului 1 alineatul (2) din regulament și nici nu se poate considera că aceste autorități, prin plata de fonduri recurentelor, pun, indirect, resurse economice la dispoziția unei persoane desemnate sau utilizează aceste resurse în beneficiul persoanei respective, încălcând astfel interdicțiile prevăzute la articolul 2 alineatul (3) din regulament.

94. Astfel, în sensul regulamentului, resursele economice sunt definite ca fiind „activele de orice tip, indiferent dacă sunt corporale sau necorporale, mobile sau imobile, care nu sunt fonduri, dar care pot fi utilizate pentru a obține fonduri, bunuri sau servicii” (articolul 1 punctul 2). În conformitate cu această definiție, articolul 2 alineatul (3) din regulament, atunci când prevede interdicția de a pune resurse economice la dispoziția unei persoane desemnate sau de a le utiliza în beneficiul acesteia din urmă, precizează că una dintre condițiile pentru aplicabilitatea acestei interdicții este ca, procedând astfel, să se permită persoanei desemnate „să obțină fonduri, bunuri sau servicii”.

95. În lumina scopului interdicțiilor impuse de regulament, care – astfel cum s‑a subliniat anterior – este acela de a combate terorismul internațional prin intermediul controlului diverselor sale surse de finanțare, obiectivul acestei condiții este clar: dacă din „activele de orice tip, indiferent dacă sunt corporale sau necorporale, mobile sau imobile” nu este posibil să se obțină fonduri, bunuri sau servicii, persoana desemnată nu poate deturna nimic în scopuri teroriste și, în consecință, astfel de active nu reprezintă resurse economice în sensul regulamentului( ).

96. Este adevărat că domeniul de aplicare al dispoziției în discuție a fost interpretat de Curte în hotărârea citată pronunțată în cauza Möllendorf în termeni deosebit de largi( ), astfel cum s‑a subliniat în anumite dintre observațiile depuse în prezenta cauză; cu toate acestea, în situația respectivă, bunul în cauză în acțiunea principală putea fi considerat „în mod clar acoperit de definiția noțiunii «resurse economice», care figurează la articolul 1 punctul 2” din regulament, fiind vorba despre un bun imobil care putea fi utilizat pentru a obține fonduri, bunuri sau servicii. În schimb, în prezenta cauză, problema se referă la posibilitatea însăși de a asimila bunurile sau serviciile de primă necesitate furnizate de recurente soților acestora unor resurse economice în sensul regulamentului.

97. Or, ni se pare clar că, prin plata chiriei aferente unui bun imobil sau a cuantumului pentru furnizarea de utilități, recurentele nu furnizează resurse economice soților, în măsura în care este vorba despre beneficii care nu pot fi utilizate de aceștia pentru a obține fonduri, bunuri sau servicii( ). În continuare, în ceea ce privește achiziționarea de către recurente de bunuri destinate uzului personal al soților acestora, dar care pot fi potențial exploatate de aceștia în sens economic, considerăm că, având în vedere suma modică acordată cu titlu de prestație în prezenta cauză, care este abia suficientă pentru a răspunde necesităților de bază ale unei familii, nu se poate presupune în mod realist că astfel de bunuri sunt revândute de persoana desemnată în vederea obținerii de fonduri, de bunuri sau de servicii care să fie destinate finanțării de activități teroriste.

98. Așadar, prin utilizarea sumelor percepute pentru a achiziționa bunuri sau servicii de primă necesitate, de care vor beneficia și soții, recurentele nu pun resurse economice la dispoziția acestora, nici nu le utilizează în beneficiul acestora în sensul indicat de regulament, în măsura în care din această asistență nu este posibil să se obțină fonduri, bunuri sau servicii care să poată fi utilizate pentru desfășurarea unei activități teroriste. În consecință, prin plata către recurente a unor sume de bani, sub formă de prestații de asigurări sociale și de prestații de asistență, care vor fi utilizate ulterior de acestea pentru a acoperi și necesitățile de bază ale soților, autoritățile competente nu pun, direct sau indirect, resurse economice la dispoziția acestora, nici nu le utilizează în beneficiul acestora în sensul articolului 2 alineatul (3) din regulament.

99. În temeiul tuturor considerațiilor de mai sus, considerăm, așadar, că prin plata către recurente a unor sume de bani, sub formă de prestații de asigurări sociale și de prestații de asistență, autoritățile competente nu încalcă interdicțiile prevăzute de regulament.

100. În opinia noastră, față de această concluzie nu se poate susține că o interpretare a articolului 2 din regulament care să excludă acordarea prestațiilor în discuție din domeniul de aplicare al acestei dispoziții ar face inutilă prevederea la articolul 2a a unui regim derogatoriu specific.

101. În această privință, evidențiem în primul rând că articolul menționat, atunci când prevede la alineatul (1) litera (a) că se poate deroga de la interdicțiile prevăzute la articolul 2 „ca urmare a solicitării unei persoane fizice sau juridice interesate”, apare în mod efectiv ca fiind redactat în termeni largi, care vizează să includă între persoanele cărora le revine obligația de a obține o autorizație nu doar persoana desemnată, care dorește să aibă acces la activele sale supuse înghețării, ci și pe oricare terț care dorește să pună, direct sau indirect, fonduri și/sau resurse economice la dispoziția unei persoane desemnate sau să le utilizeze în beneficiul persoanei menționate( ).

102. Având în vedere considerațiile de mai sus, nu există nicio îndoială că regimul de autorizare prevăzut la articolul 2a din regulament vizează să evite ca fondurile sau resursele deblocate sau autorizate pentru plata cheltuielilor prevăzute la alineatul (1) litera (a) al acestui articol să poată fi deturnate în scopuri teroriste. În conformitate cu acest obiectiv, trebuie, în opinia noastră, să fie considerate supuse unui astfel de regim doar transferurile care permit unei persoane desemnate să dispună de fonduri și/sau de resurse economice și să decidă destinația acestora pentru a acoperi cheltuielile indicate în dispoziția menționată. Astfel, riscul unei deturnări de fonduri sau de resurse există atunci când astfel de fonduri sau de resurse sunt puse, direct sau indirect, la dispoziția persoanei desemnate, însă nu există, în schimb, în cazul în care un terț își asumă, în mod direct, cheltuielile în discuție.

103. Or, în prezenta cauză, punerea la dispoziție a sumelor percepute cu titlu de prestații, precum și posibilitatea de a decide cu privire la destinația acestora pentru acoperirea cheltuielilor casnice rămâne în sarcina unui terț. În plus, trebuie amintit că, astfel cum rezultă din înscrisurile din procedura națională, este cert că nu a existat niciun transfer al sumelor în discuție din partea recurentelor către soții acestora.

104. În sfârșit, nu considerăm convingătoare argumentele admise în deciziile naționale pronunțate în primă instanță și în al doilea grad de jurisdicție și pe care Regatul Unit și le‑a însușit în observațiile sale scrise, potrivit cărora o interpretare a articolului 2 alineatul (2) din regulament care permite unui terț să își asume cheltuielile de bază ale unei persoane care figurează pe lista cuprinsă în anexa I la regulament ar exonera‑o pe aceasta din urmă de obligația de a se îngriji ea însăși de aceste cheltuieli și i‑ar permite să deturneze în scopuri teroriste activele pe care ar reuși să le obțină prin alte mijloace.

105. Astfel, ne întrebăm în ce mod o persoană care figurează pe lista menționată ar putea obține aceste alte active, având în vedere că fondurile și/sau resursele sale economice sunt înghețate în sensul articolului 1 din regulament, precum și ținând cont de limitele prevăzute la articolul 2 din regulament cu privire la obținerea de fonduri și/sau resurse economice din partea unor terți, în lipsa unei autorizații speciale în sensul articolului 2a. Împrejurarea că un terț își asumă cheltuielile de bază ale unei astfel de persoane ar avea, așadar, drept unic efect a‑l exonera pe acesta din urmă de obligația de a obține o autorizație pentru a avea acces la propriile fonduri și/sau resurse economice – cu condiția să le posede –, care să fie utilizate pentru acoperirea unor astfel de cheltuieli, dar nu l‑ar pune în mod automat în situația de a utiliza activele sale, care sunt în continuare supuse înghețării, nici de a da primi fonduri și/sau resurse economice din partea unor terți, pe care să le utilizeze în vederea finanțării de activități teroriste. Desigur, nu se poate exclude posibilitatea că există comportamente care vizează să eludeze interdicțiile prevăzute de regulament, însă aceasta se poate întâmpla indiferent de asumarea de către un terț a cheltuielilor în discuție.

106. În plus, supunerea unei astfel de asumări a cheltuielilor la regimul de autorizare prevăzut la articolul 2a din regulament nu ar răspunde oricum grijii manifestate de Regatul Unit. Astfel, scopul acestui articol este chiar acela de a permite persoanelor care figurează pe lista cuprinsă în anexa I la regulament să obțină mijloacele necesare pentru subzistența proprie. În consecință, cu sau fără autorizație, intervenția terțului ar exonera oricum persoana desemnată de obligația de a acoperi personal propriile cheltuieli de bază, permițându‑i să utilizeze în scopuri teroriste eventuale resurse obținute cu încălcarea interdicțiilor prevăzute de regulament. În plus, aplicarea procedurii de autorizare, prevăzută la articolul 2a din regulament, nici nu are exclude, nici nu ar face mai puțin probabilă posibilitatea unei astfel de încălcări, fiind vorba de un mecanism care vizează doar minimalizarea riscului unei deturnări a fondurilor și/sau a resurselor deblocate.

107. Or, astfel cum s‑a amintit de mai multe ori mai sus, un astfel de risc nu există în prezenta cauză, nici în mod abstract, având în vedere cuantumul prestațiilor în discuție care sunt destinate să furnizeze doar strictul necesar pentru acoperirea necesităților de bază ale familiei căreia îi sunt acordate, nici în mod concret, în măsura în care este cert în acțiunea principală că recurentele nu pun sumele primite la dispoziția soților lor, ci doar furnizează asistență în natură.

VI – Concluzie

108. În lumina tuturor considerațiilor prezentate, propunem Curții să răspundă la întrebarea preliminară adresată de House of Lords în sensul că articolul 2 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 881/2002 al Consiliului din 27 mai 2002 nu se aplică în privința plății de către stat de prestații de asigurări sociale și de prestații de asistență, precum cele în discuție în prezenta cauză, soțului unei persoane care figurează pe lista cuprinsă în anexa I la regulamentul menționat, numai pentru motivul că soțul locuiește cu persoana desemnată și că aceasta va folosi sau va putea să folosească o parte din aceste sume pentru cumpărarea de bunuri pe care persoana desemnată le va consuma sau de servicii de care aceasta va beneficia.