CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

M. Poiares Maduro

prezentate la 30 septembrie 2009( )

Cauzele conexate C‑570/07 și C‑571/07

José Manuel Blanco Pérez

și

María del Pilar Chao Gómez

[cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulată de Tribunal Superior de Justicia de Asturias (Spania)]

1. Teama că farmaciștii care au nevoie de bani își pot compromite obligațiile profesionale nu este nouă. Aceasta a constituit o preocupare cel puțin de când Romeo al lui Shakespeare a convins un „sărman spițer” să îi vândă otravă cu aceste versuri:

„Pe‑obrajii tăi stă scrisă foamea;

Lipsa și grijile ți se citesc în ochi,

Și zdrențe și păcate duci în spate,

Nici legile, nici lumea nu ți‑s prieteni,

Nici legi nu sunt pe lume să te facă bogat!

Deci calcă legile și ia!...”( ).

2. În ton cu versurile lui Shakespeare, am putea afirma că aspectul esențial al prezentei cauze este acela de a stabili în ce măsură este necesar, pentru a garanta calitatea serviciilor farmaceutice, ca anumiți farmaciști să se îmbogățească. Astfel, autoritățile din Asturia, precum și cele din alte state membre cu norme similare, justifică normele care limitează înființarea de noi farmacii în principal prin necesitatea de a menține stimulente financiare suficiente, astfel încât serviciile farmaceutice să fie furnizate pe o scară cât mai largă și în cel mai bun mod. În opinia lor, aceasta implică, pe de o parte, protejarea farmaciilor existente împotriva „riscurilor” concurenței și, pe de altă parte, atragerea farmaciștilor în zone mai puțin rentabile prin limitarea accesului la zonele cele mai rentabile. Nu avem nicio îndoială că furnizarea unui serviciu poate fi afectată de condițiile financiare în care serviciul respectiv este furnizat. Este legitim ca statele să își întemeieze reglementarea pe astfel de preocupări atunci când acestea joacă un rol în realizarea unei obiectiv public cum este protecția sănătății publice. În schimb, statele nu se pot limita la a invoca această posibilă legătură pentru a justifica orice reglementare. Legislațiile care conferă avantaje financiare speciale anumitor operatori economici în raport cu alții trebuie să facă obiectul unei examinări atente. Întrebarea adresată în prezenta cauză nu se pretează la un răspuns simplu. Pe de o parte, protecția sănătății umane are o importanță capitală, iar Curtea trebuie să lase hotărârea la aprecierea statelor membre în acest domeniu complex. Pe de altă parte, revine Curții sarcina de a remedia situații în care procesele politice locale au fost deturnate pentru a asigura avantaje lucrative operatorilor locali deja stabiliți în detrimentul, în special, al resortisanților altor state membre. Curtea nu se poate sustrage acestei sarcini pentru simplul motiv că o cauză ridică probleme de sănătate publică. Astfel, un arbitru imparțial este cu atât mai necesar atunci când în joc nu este doar profitul financiar, ci și sănătatea umană. În consecință, vom încerca, în răspunsul la întrebările adresate în prezenta cauză, să punem în balanță interesele prezente, ținând seama de criteriile politice ale statelor membre și examinând cu atenție, în același timp, modalitățile de punere în aplicare a acestora pentru a descoperi eventuale indicii de deturnare politică în raport cu imperativele de coerență și de consecvență stabilite de jurisprudența Curții în ceea ce privește legislațiile naționale care restrâng libera circulație.

I – Situația de fapt și cadrul juridic

3. În prezentele cauze, ambii reclamanți sunt resortisanți spanioli, farmaciști care posedă o diplomă de specialitate, dar care nu sunt titulari ai unei autorizații de înființare a unei farmacii. Aceștia și‑au exercitat profesia timp de mai mulți ani în farmacii veterinare. Întrucât doresc să își exploateze propriile farmacii, aceștia vor să obțină autorizația de a înființa o nouă farmacie în Comunitatea Autonomă Asturia din Spania. Ministerul Sănătății și al Serviciilor Sanitare din Principatul Asturia a refuzat, la 14 iunie 2002, să acorde reclamanților autorizația necesară. Această decizie a fost confirmată de Consiliul de guvernare al Asturiei la 10 octombrie 2002. Reclamanții au introdus o acțiune împotriva acestei decizii la Tribunal Superior de Justicia de Asturias.

4. Deciziile autorităților din Asturia se întemeiază pe Decretul 72/01 din 19 iulie 2001 de reglementare a farmaciilor și a punctelor farmaceutice din Principatul Asturia, care instituie un sistem de autorizare ce presupune anumite restricții la înființarea de farmacii în comunitatea autonomă, precum și un sistem de reglementare a acordării autorizațiilor prin concurs. Reclamanții susțin că acest decret aduce atingere dreptului de liberă stabilire care le este garantat în temeiul articolului 43 CE. Având în vedere îndoielile care planează asupra legalității decretului în raport cu dreptul comunitar, instanța națională a adresat Curții de Justiție următoarele două întrebări:

„Articolul 43 CE se opune prevederilor articolelor 2, 3 și 4 din Decretul 72/2001 din 19 iulie 2001 al Principatului Asturia de reglementare a farmaciilor și a punctelor farmaceutice, precum și alineatelor 4), 6) și 7) din anexa la decretul menționat?” (Cauza C‑570/07)

și

„Articolul 43 [CE] se opune reglementării din legislația Comunității Autonome a Principatului Asturia privind autorizarea instalării de puncte farmaceutice?” (Cauza C‑571/07)

5. Astfel cum am arătat mai sus, legislația atacată prevede limitarea înființării de noi farmacii și stabilește criteriile de diferențiere între candidați concurenți care solicită autorizații de înființare a unei noi farmacii. Limitările cele mai importante constau într‑o restricție cantitativă care limitează numărul farmaciilor dintr‑o zonă în funcție de populația acestei zone și într‑o restricție geografică care interzice deschiderea unei farmacii la mai puțin de 250 de metri de o altă farmacie. Dispozițiile avute în vedere sunt următoarele:

„Articolul 2. Unități de populație

1. În fiecare zonă farmaceutică, numărul de farmacii se bazează pe unitatea de populație de 2 800 de locuitori pe farmacie. Atunci când acest număr este depășit, se poate deschide o nouă farmacie pentru fracțiunea care depășește 2 000 de locuitori.

2. În toate zonele de bază ale sistemului de sănătate și în toate regiunile poate exista cel puțin o farmacie.

Articolul 3. Calculul populației

În sensul prezentului decret, populația se calculează pe baza datelor rezultate din cel mai recent recensământ municipal.

Articolul 4. Distanțe minime

1. Distanța minimă între farmacii este, ca regulă generală, de 250 de metri, indiferent de zona farmaceutică în care se situează.

2. Această distanță minimă de 250 de metri trebuie respectată și în raport cu centrele de sănătate din orice zonă farmaceutică, indiferent dacă sunt publice sau private, dacă au încheiat o convenție de asistență medicală în regim extraspitalicesc sau spitalicesc, dacă oferă consultații medicale externe sau furnizează servicii medicale de urgență, dacă sunt în funcțiune sau în construcție.

Această condiție privind distanța dintre centrele de sănătate nu se aplică în zonele farmaceutice unde nu există decât o farmacie și nici în localitățile unde în prezent se află o singură farmacie și unde, ținând seama de caracteristicile acestora, nu se preconizează deschiderea de noi farmacii.

În ambele cazuri, trebuie menționate motivele pentru care nu se aplică condiția privind distanța în raport cu un centru de sănătate.”( )

6. Pentru a face o diferențiere între candidații care concurează pentru obținerea unei autorizații în cadrul acestui regim, legislația stabilește diverse criterii. Se acordă puncte în funcție de experiența profesională și universitară în conformitate cu un ansamblu de criterii. Se acordă mai multe puncte pentru experiența profesională în localități cu mai puțin de 2 800 de locuitori decât pentru alte tipuri de activitate. Decretul conține de asemenea următoarele dispoziții:

„1) Îndeplinirea criteriilor și deținerea calificărilor prevăzute în prezentul barem sunt atestate prin certificate oficiale emise de autoritățile relevante sau de persoana responsabilă în acest sens.

2) Experiența profesională și universitară se calculează în luni întregi, chiar dacă perioadele de activitate sunt discontinue. Perioadele discontinue pot fi cumulate, pe grupe de 21 de zile sau de 168 de ore, reprezentând echivalentul unei luni, până ce se atinge perioada minimă respectivă.

În caz de activitate cu normă redusă, meritele pentru experiența profesională se calculează în funcție de raportul dintre durata activității cu normă redusă menționate și durata activității cu normă întreagă.

3) O singură activitate profesională este luată în considerare pentru aceeași perioadă de timp, cu excepția cazului a două activități cu normă redusă.

4) Experiența profesională în calitate de farmacist titular sau cotitular al unei farmacii sau orice alt tip de merite nu sunt luate în considerare dacă acestea au fost folosite în prealabil pentru a obține o autorizație de înființare.

5) Dacă intenția este de a fi cotitular al unei farmacii și în cazul în care nu sunt mai mult de doi cotitulari, se iau în considerare 50 % din punctele acordate pentru meritele fiecăruia. Dacă sunt mai mult de doi cotitulari, se iau în considerare 50 % din punctele pentru merite acordate aceluia dintre cotitulari cu cel mai mare punctaj și 50 % din punctele aceluia cu cel mai mic punctaj.

6) Se adaugă încă 20 % pentru meritele profesionale privind experiența profesională acumulată în Principatul Asturia.

7) În cazul unei egalități rezultate în urma aplicării baremului, autorizațiile sunt acordate în conformitate cu următoarea ordine de prioritate:

a) farmaciștii care nu au fost titulari ai unei autorizații de înființare a unei farmacii;

b) farmaciștii care au fost titulari de autorizații de înființare a unei farmacii în zone farmaceutice sau în localități unde populația este mai mică de 2 800 de locuitori;

c) farmaciștii care și‑au exercitat activitatea profesională în Principatul Asturia;

d) farmaciștii cu cele mai bune calificări universitare.”( )

II – Analiză

A – Admisibilitate

7. Unele părți susțin că prezenta cauză nu este admisibilă, deoarece reclamanții sunt resortisanți spanioli care contestă o reglementare spaniolă. Cu toate acestea, Curtea s‑a pronunțat în mod repetat în favoarea admisibilității unor asemenea cauze( ). Numai instanțele naționale au competența să aprecieze necesitatea unei hotărâri preliminare pentru a fi în măsură să pronunțe propria hotărâre( ). Curtea va pronunța o astfel de hotărâre, cu excepția cazului în care este evident că hotărârea solicitată nu are nicio legătură cu acțiunea principală( ). Interpretarea solicitată a dreptului comunitar poate fi necesară pentru instanța națională chiar în cazul în care situația de fapt în cauză este strict internă, întrucât „un astfel de răspuns i‑ar putea fi util în ipoteza în care dreptul național ar impune, într‑o procedură precum cea în speță, ca unui producător național să i se acorde aceleași drepturi precum acelea conferite de dreptul comunitar unui producător dintr‑un alt stat membru aflat în aceeași situație”( ). Astfel cum am arătat deja, considerăm că această abordare este justificată în lumina spiritului de cooperare dintre instanțele naționale și Curtea de Justiție și având în vedere necesitatea de a evita situațiile în care o aplicare a dreptului național coroborată cu aplicarea dreptului comunitar poate conduce la un tratament defavorabil aplicat propriilor resortisanți de către un stat membru( ). Așadar, Curtea ar trebui să furnizeze interpretarea solicitată a articolului 43 CE în prezenta cauză.

B – Existența unei restricții privind libertatea de stabilire

8. Dreptul comunitar nu aduce atingere competenței statelor membre de organizare a sistemelor lor de sănătate și de securitate socială( ). Deși farmaciile sunt întreprinderi comerciale, acestea fac parte de asemenea din sistemul de sănătate. Prin urmare, în cadrul competenței lor de a organiza astfel de sisteme, statele membre pot adopta dispoziții menite să reglementeze organizarea farmaciilor, precum și a altor servicii de sănătate( ).

9. Cu toate acestea, statele membre sunt obligate să își exercite competențele în acest domeniu în conformitate cu libertățile garantate de tratat, inclusiv libertatea de stabilire( ). Jurisprudența Curții indică cu claritate că orice măsură națională care este susceptibilă să îngreuneze sau să facă mai puțin atractivă exercitarea libertății de stabilire garantate de tratat de către resortisanții comunitari va fi considerată ca aducând atingere drepturilor garantate de articolul 43 CE, chiar dacă măsura națională în cauză se aplică fără discriminare pe motiv de cetățenie sau naționalitate( ).

10. Atingerile aduse libertăților fundamentale se manifestă adesea ca un obstacol în calea accesului la piața națională determinat de măsurile de protecție a cotelor de piață ale operatorilor deja stabiliți pe piața națională( ). Cerința unei autorizări prealabile, care rezervă exercitarea unei activități anumitor operatori economici care îndeplinesc cerințe prestabilite, constituie o restricție( ). Mai precis, „atunci când o reglementare națională supune exercitarea unei activități unei condiții legate de necesitățile economice sau sociale ale acestei activități, reglementarea respectivă constituie o restricție în măsura în care tinde să limiteze numărul de furnizori de servicii”( ). Astfel, s‑a hotărât că o reglementare națională care nu autoriza noi policlinici dentare decât în cazul în care autoritățile locale considerau că există o nevoie în acest sens constituie o restricție privind libertatea de stabilire( ). Asemenea limitări sunt similare celor în privința cărora s‑a hotărât că reprezintă un obstacol în calea liberei circulații a mărfurilor, întrucât protejau pozițiile operatorilor economici stabiliți și împiedicau astfel accesul pe piața națională al produselor provenind din alte state membre( ).

11. Dacă aceste norme sunt aplicate regimului în discuție în prezenta cauză, care nu permite înființarea de noi farmacii decât sub rezerva unor condiții cu privire la amplasare și la populație, este vădit că acest regim constituie o restricție privind libertatea de stabilire. Aceste condiții supun înființarea de noi farmacii unei autorizații prealabile, iar această autorizație nu se acordă decât dacă sunt îndeplinite condițiile cu privire la amplasare și la populație. Astfel, există o analogie directă între acestea și cerința avută în vedere în cauza Hartlauer, potrivit căreia trebuie să se demonstreze că există o nevoie pentru a putea fi înființată o policlinică. Atunci când numărul populației nu este suficient pentru ca autoritățile naționale să constate nevoia de o nouă farmacie, nu este posibilă deschiderea unei farmacii. Prin înghețarea accesului pe piață, măsurile în cauză au drept efect împiedicarea celor care doresc să înființeze o farmacie pe teritoriul Asturiei și, prin urmare, vor crea un obstacol în calea înființării de farmacii din alte state decât statul membru.

C – Cu privire la aspectul dacă o astfel de restricție poate fi justificată

12. Stabilirea faptului că legislația națională restrânge libertatea de stabilire nu reprezintă decât prima etapă a analizei noastre. Astfel de măsuri naționale pot fi justificate dacă îndeplinesc patru condiții. Mai exact, este necesar „ca acestea să se aplice în mod nediscriminatoriu, să fie justificate de motive imperative de interes general, să fie de natură să asigure realizarea obiectivului urmărit și să nu depășească ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia”( ).

1. Aplicarea nediscriminatorie

13. Dispozițiile de principiu ale decretului, care stabilesc condițiile cu privire la populație și la distanța minimă, sunt nediscriminatorii. Acestea se aplică în mod egal tuturor farmaciștilor( ). Această apreciere este valabilă și în cazul criteriilor stabilite de autoritățile din Asturia pentru a evalua cererile concurente de autorizații de înființare de farmacii, care dau prioritate farmaciștilor care au lucrat anterior în zone insuficient deservite( ). În principiu, orice farmacist, indiferent de originea sa, poate beneficia de această dispoziție în aceleași condiții.

14. Cu toate acestea, criteriile care conferă o prioritate suplimentară solicitanților care au exercitat profesia de farmacist pe teritoriul Asturiei( ) constituie o discriminare pe motiv de cetățenie sau naționalitate interzisă. Aprecierea este valabilă și în cazul în care, asemenea dispoziției care îi avantajează pe farmaciștii care provin din zone insuficient deservite, această dispoziție este a priori neutră din punctul de vedere al originii naționale, iar un farmacist din alt stat membru care își exercită activitatea în Asturia ar putea beneficia de aceasta. Discriminarea decurge din faptul că aceasta privește experiența dobândită în Asturia ca având într‑un fel o valoare superioară în raport cu o experiență echivalentă dobândită în alte state membre( ). Un astfel de criteriu nu poate fi justificat în temeiul jurisprudenței Curții, întrucât atribuirea unei valori egale calificărilor obținute în alte state membre reprezintă o condiție sine qua non a liberei circulații.

15. Această concluzie nu este contestată de faptul că farmaciștii spanioli care nu sunt originari din Asturia sunt de asemenea dezavantajați de o astfel de politică. Curtea a arătat cu claritate că, pentru a stabili existența unei discriminări, „nu este necesar ca toate întreprinderile dintr‑un stat membru să fie avantajate în raport cu întreprinderile străine. Este suficient ca un prestator național să beneficieze de regimul preferențial instituit”( ). Faptul că autoritățile asturiene acordă prioritate celor care și‑au exercitat profesia în Asturia îi dezavantajează în mod vădit pe farmaciștii care nu sunt originari din principat, inclusiv pe cei care provin din alte state membre, precum și pe farmaciștii din Asturia care au ales să își exercite dreptul de liberă stabilire în alte state membre( ). O astfel de politică reprezintă o restricție discriminatorie privind libertatea de stabilire, care este interzisă prin tratat.

16. În consecință, în cadrul examinării celorlalte condiții care trebuie îndeplinite pentru ca legislația să fie justificată, ne vom limita analiza la elementele nediscriminatorii ale legislației.

2. Obiectiv de interes public

17. Obiectivul de interes public vizat de restricțiile demografice și geografice este protecția sănătății publice prin furnizarea de servicii farmaceutice de calitate în toate zonele de pe teritoriul Asturiei. Protecția sănătății publice constituie fără îndoială, un motiv imperativ de interes general( ). Numeroase argumente ale părților par să se concentreze pe aspectul referitor la care abordare este cea mai adecvată pentru a asigura protecția sănătății publice și, în special în prezenta cauză, pentru a realiza o acoperire teritorială cât mai largă a serviciilor farmaceutice de calitate: cea care facilitează înființarea farmaciilor și stimulează în același timp concurența între acestea sau cea care limitează înființarea de farmacii în zonele mai dens populate pentru a restrânge concurența și pentru a favoriza înființarea acestora în regiuni ale țării cu o populație mai puțin densă. Părțile invocă elemente de probă contradictorii, și în special experiența dobândită în diferite state membre, pentru a demonstra că abordarea pe care o propun este cea mai bună din punctul de vedere al protecției sănătății publice.

18. Cu privire la acest aspect, considerăm că este suficient să se arate că fiecare stat membru este liber să își proiecteze propriul sistem de protecție a sănătății publice, iar Curtea este obligată să respecte această marjă de apreciere a statului membru( ). Acest lucru este valabil în special atunci când absența unui consens politic este confirmată de existența unor diferențe importante între politicile statelor membre. Faptul că un stat membru impune norme mai puțin stricte decât cele aplicabile în alt stat sau acordă prioritate unui interes în detrimentul altuia nu înseamnă că un set de norme sau celalalt este incompatibil cu dreptul comunitar( ). În plus, Curtea a recunoscut în mod expres că planificarea serviciilor medicale și în special repartizarea lor egală pe întreg teritoriul intră sub incidența acestei puteri de apreciere( ). Atunci când s‑a pronunțat cu privire la produsele și la serviciile farmaceutice, Curtea a hotărât că stabilirea prețurilor( ) și limitarea concurenței( ) sunt metode posibile pentru atingerea acestor obiective de sănătate publică.

19. Deși obiective de natură pur economică nu pot justifica un obstacol în calea principiilor fundamentale ale liberei circulații( ), un astfel de obstacol poate fi justificat atunci când este necesar bunei funcționări, din punct de vedere financiar, a sistemului de sănătate( ). În special, „interesele de ordin economic având ca obiectiv menținerea unui serviciu medical și spitalicesc echilibrat și accesibil tuturor” pot constitui un interes public adecvat. În ceea ce privește infrastructurile spitalicești, „repartizarea geografică, organizarea acestora și echipamentele cu care sunt dotate sau chiar natura serviciilor medicale pe care le pot oferi trebuie să poată face obiectul unei planificări care, pe de o parte, răspunde, în general, obiectivului de a asigura pe teritoriul statului membru vizat un acces suficient și permanent la o gamă echilibrată de îngrijiri spitalicești de calitate și care, pe de altă parte, reprezintă expresia unei voințe de a asigura un control al costurilor și de a evita, în măsura în care este posibil, orice risipă a resurselor financiare, tehnice și umane”( ). Prin urmare, concluzionăm că asigurarea repartizării farmaciilor pe întreg teritoriul trebuie considerată un motiv imperativ de interes general și că statul membru nu este obligat să utilizeze instrumentul liberei concurențe pentru a încerca să asigure servicii farmaceutice de calitate ridicată.

3. Cu privire la aspectul dacă decretul permite atingerea obiectivelor citate și nu depășește ceea ce este necesar în acest scop

20. Deși trebuie să se țină seama în mod corespunzător de hotărârea autorităților legislative și administrative naționale care, prin proximitatea față de condițiile locale și prin cunoștințele lor specializate, sunt cele mai în măsură să stabilească cel mai bun mod de atingere a obiectivelor unor politicii publice precum protecția sănătății publice, această deferire nu este lipsită de riscuri( ). Aceeași proximitate ar putea de asemenea crea situații în care aceste organisme să facă obiectul unei „deturnări a dispozițiilor legale” operate de interesele speciale dominante din zona respectivă în detrimentul intereselor consumatorilor și ale potențialilor concurenți străini și naționali. Există un motiv special de preocupare într‑o cauză precum cea prezentă, în care alegerea politică efectuată de guvernul local asigură avantaje lucrative operatorilor stabiliți în detrimentul noilor actori de pe piață.

21. Din această perspectivă poate fi înțeleasă importanța crescută pe care cerința consecvenței și a coerenței a dobândit‑o în jurisprudența Curții consacrată examinării modului în care legislația națională urmărește obiectivele sale declarate. În temeiul cerinței de consecvență și de coerență, „o legislație națională nu poate garanta realizarea obiectivului invocat decât în cazul în care răspunde cu adevărat preocupării de a atinge obiectivul respectiv într‑un mod coerent și sistematic”( ). Această cerință permite Curții să distingă între legislațiile care urmăresc efectiv un obiectiv public legitim și legislațiile care erau poate destinate la origine să urmărească un astfel de obiectiv, însă care au fost deturnate de anumite interese speciale. Se poate afirma, cu privire la această cerință, că protejează integritatea procesului legislativ și normativ și răspunderea politică veritabilă. În opinia noastră, această cerință joacă un rol fundamental în aprecierea care trebuie efectuată în prezentele cauze.

22. Astfel, în Hotărârea Hartlauer, Curtea a admis argumentul statului potrivit căruia ar putea fi necesar să se limiteze numărul cabinetelor medicale pentru a menține buna funcționare a sistemului medical. Totuși, aceasta a considerat că reglementarea nu reflecta cu adevărat intenția de a atinge acest obiectiv, întrucât policlinicile autonome și cabinetele de grup pot avea un impact identic, iar legislația nu se referea decât la primele. Tot astfel, deși Curtea nu a pus la îndoială faptul că limitări ale publicității televizate pentru produsele medicale și chirurgicale puteau fi justificate din motive de sănătate publică, aceasta a considerat că legislația examinată în cauza Corporación Dermoestética nu era justificată, deoarece se aplica în cazul canalelor de televiziune naționale, iar nu în cazul canalelor locale( ). Dimpotrivă, atunci când aceasta a hotărât că legile germane care impun ca farmaciile să fie administrate de farmaciști și ca spitalele să se aprovizioneze cu produse farmaceutice exclusiv de la farmaciile locale sunt justificate, Curtea s‑a întemeiat în principal pe coerența și pe caracterul sistematic prezumate ale dispozițiilor( ).

23. Curtea a aplicat aceeași tehnică și în cazul altor domenii sensibile. În contextul jocurilor de noroc, de exemplu, Curtea a hotărât că anumite limitări stricte ale numărului de autorizații de joc emise de un stat nu erau justificate decât dacă erau coerente și consecvente în lumina obiectivului afirmat de a reduce activitățile criminale și frauduloase prin încurajarea jucătorilor să se adreseze distribuitorilor autorizați( ). Curtea a considerat că, în cazul în care numărul de autorizații ar fi stabilit la o cifră atât de mică încât operatorii autorizați nu ar constitui o alternativă atractivă la operatorii neautorizați, legislația nu ar fi conformă cu această cerință( ).

24. În consecință, trebuie să examinăm în ce măsură legislația favorizează efectiv, în mod coerent și consecvent, realizarea obiectivelor invocate de statul membru pentru a o justifica. Două justificări principale au fost aduse în sprijinul restricțiilor. În primul rând, s‑a susținut că restrângerea accesului pe piață garanta calitatea serviciilor farmaceutice. În al doilea rând, s‑a susținut că restricțiile cu privire la populație și la amplasare garantau farmaciilor un acces universal prin impunerea obligației de a se răspândi pe întreg teritoriul. Vom examina aceste argumente pe rând.

a) Calitatea serviciilor farmaceutice

25. Primul argument, care a dominat dezbaterea pe marginea recentelor cauze Apothekerkammer des Saarlandes și alții și Comisia/Italia( ), referitoare la cerințele germane și italiene potrivit cărora farmaciile trebuie să fie administrate de farmaciști, joacă un rol mai puțin important în prezentele cauze. Acesta a fost totuși menționat de unele părți și pare să fie legat de riscul ca intensificarea concurenței între farmacii să îi determine pe farmaciști să „facă economie”, ca să folosim o expresie familiară.

26. Cu titlu introductiv, subliniem că revine statului sarcina de a demonstra că măsura este adecvată și necesară furnizării unui serviciu de calitate ridicată( ). Lăsându‑l la o parte pe Shakespeare, din dosar nu pare să reiasă că intensificarea concurenței ar incita farmaciștii să ofere servicii de o calitate mai redusă. În această privință, nu putem decât să constatăm un anumit număr de contradicții în ipotezele care stau la baza unei mari părți a raționamentului anumitor părți și al anumitor state membre. Farmaciștii sunt descriși uneori ca fiind motivați în principal de câștiguri financiare, în asemenea măsură încât toți ar dori să își exercite activitatea în zone dens populate și, dacă ar fi supuși concurenței, ar fi dispuși să permită ca profitul să prevaleze asupra obligațiilor profesionale. Pe de altă parte, se presupune că, atunci când dețin o poziție „de monopol” într‑o zonă populată, farmaciștii își exercită activitatea conduși de obligațiile lor profesionale și se consacră în principal furnizării de servicii farmaceutice de calitate. În argumentația mai multor părți, concurența pare să transforme sfinții în păcătoși.

27. Mai mult, trebuie amintit că natura serviciilor farmaceutice a suferit schimbări profunde: în trecut, chiar farmacistul sau farmacista „preparau” medicamentele. În prezent, farmacistul/farmacista eliberează numai medicamente care sunt „preparate” în altă parte, cu respectarea unor cerințe legale stricte privind, de exemplu, aspectul dacă un medicament poate fi eliberat fără rețetă. Curtea însăși a recunoscut aceasta prin admiterea vânzării pe internet a medicamentelor care nu necesită rețetă( ). În consecință, considerăm că statul membru nu a demonstrat că o limitare a concurenței era necesară sau proporțională cu obiectivul de a asigura servicii farmaceutice de calitate ridicată.

28. Se impune recunoașterea faptului că, în recentele Hotărâri Apothekerkammer des Saarlandes și alții și Comisia/Italia, care se referă la reglementările naționale ce rezervă farmaciștilor proprietatea farmaciilor, Curtea a hotărât că necesitatea de a asigura o aprovizionare sigură a populației cu medicamente de calitate poate justifica limitarea accesului la deținerea de farmacii( ). Totuși, aceste cauze se refereau la formarea profesională, la experiența și la răspunderea profesională a farmaciștilor, care, în opinia Comisiei, puteau avea drept efect ca urmărirea profitului de către farmaciști să fie temperată de alte interese profesionale( ). Mai mult, Curtea a admis această restricție bazându‑se pe prezumția specifică potrivit căreia farmaciștii se bucură de o independență profesională reală( ). Această independență deriva din obligațiile lor profesionale și din faptul că aceștia nu interveneau în procesul de producție și de distribuție a produselor comercializate în farmaciile lor( ), ceea ce le permitea să reziste mai ușor decât nefarmaciștii presiunilor în vederea încurajării supraconsumului de produse farmaceutice și garanta că restricția în cauză contribuia efectiv la îndeplinirea obiectivului de sănătate publică vizat.

29. Acest raționament confirmă în realitate teza incompatibilității cu dreptul comunitar a legislației asturiene. Întrucât farmaciștii din Asturia sunt obligați să furnizeze prestații de un anumit nivel, nu numai în temeiul legii, ci și al obligațiilor profesionale, nu ar trebui să existe motive de teamă că aceștia vor fi determinați de concurență să își reducă prestațiile, cu încălcarea obligațiilor legale și etice. Dacă ar fi fost necesare mijloace de protecție suplimentare pentru ca farmaciștii să își îndeplinească obligațiile profesionale, Curtea nu ar fi putut concluziona, în Hotărârile Apothekerkammer des Saarlandes și alții și Comisia/Italia, că, având în vedere obiectivul constând în asigurarea de asistență medicală de calitate ridicată, cerința ca titularul să fie farmacist era adecvată.

b) Asigurarea unei repartizări geografice ample și echilibrate a farmaciilor

30. Argumentul cel mai puternic invocat de părțile care susțin decretul se referă la necesitatea de a asigura o repartizare geografică amplă și echilibrată a farmaciilor. Cu alte cuvinte, de a asigura populației, în măsura posibilului, un acces general la serviciile farmaceutice. Este necesar să se facă distincție între cele două criterii utilizate pentru atingerea acestui obiectiv: criteriul populației și criteriul distanței minime între farmacii. În ceea ce privește aceste două criterii, trebuie să se verifice, pe de o parte, dacă acestea sunt adecvate pentru realizarea obiectivului privind repartizarea geografică și, pe de altă parte, dacă depășesc ceea ce este necesar pentru realizarea acestui obiectiv.

31. În principiu, condițiile privind populația maximă pot fi adecvate pentru realizarea obiectivului privind repartizarea amplă a farmaciilor. Limitând capacitatea farmaciștilor de a înființa farmacii în zone urbane mai rentabile, norma îi constrânge să ia în considerare alte posibilități. Totuși, acest efect nu este automat. Astfel, dacă stabilirea în zone mai puțin populate ar fi rentabilă în sine, este probabil că aceasta ar avea loc independent de orice restricție geografică. Astfel, numărul stabilirilor ar crește în raport direct cu ușurința cu care poate fi înființată o farmacie și cu intensitatea concurenței privind cotele de piață ale zonelor mai dens populate. În schimb, dacă, astfel cum au susținut unele părți, problema rezidă în faptul că probabilitatea de a realiza profituri în zonele mai puțin populate este scăzută, există riscul ca, în orice caz, nimeni să nu fie interesat de înființarea unei farmacii în aceste zone. În definitiv, de ce s‑ar dedica cineva unei activități deficitare pentru simplul motiv că nu are acces la o activitate rentabilă? Simpla restricție privind stabilirea în zonele mai populate nu ar respecta cerința de coerență și de consecvență în urmărirea obiectivului public declarat. Sistemul în ansamblu dobândește o logică numai atunci când politica de limitare a stabilirii în zonele mai dens populate este legată de politica de favorizare a celor care s‑au stabilit anterior în zone mai puțin populate. Prin faptul că acordă prioritate farmaciștilor care s‑au stabilit anterior în zone cu mai puțin de 2 800 de locuitori, decretul incită farmaciștii să se stabilească în zone subpopulate în care ar exista riscul, în caz contrar, să nu existe nicio farmacie, în schimbul unor șanse mai mari de a li se acorda ulterior o autorizație de a administra o farmacie într‑o zonă mai dens populată (pe care restricțiile o fac mai rentabilă). Este plauzibil ca perspectiva de a avea dreptul de a administra o farmacie într‑o zonă puternic populată, în timp ce altor operatori le va fi interzis să înființeze o farmacie concurentă, încurajează farmaciștii să furnizeze prestații, pentru o anumită perioadă, în zone subpopulate. Astfel cum au recunoscut în ședință anumite părți care sprijină regimul actual, perspectiva unei viitoare rente de monopol într‑o zonă dens populată este cea care îi determină pe farmaciști să accepte să se stabilească inițial în zone mai puțin populate. Totuși, acest lucru nu este adevărat decât dacă prestațiile furnizate în astfel de zone subpopulate conferă efectiv prioritate prestatorilor acestora la acordarea autorizații lor pentru zonele foarte populate.

32. Astfel cum am explicat mai sus, este necesar să se examineze cu atenție coerența și consecvența decretului pentru a se asigura că acesta urmărește efectiv obiectivul menționat și că nu este rezultatul unei deturnări de către farmaciștii deja stabiliți( ). Două elemente ale decretului ridică probleme. În primul rând, un astfel de sistem ar trebui să îi avantajeze pe cei care deschid farmacii în zone insuficient deservite în raport cu cei care se mulțumesc să aștepte o oportunitate într‑o zonă rentabilă. Or, punctul 7 din anexă conferă prioritate farmaciștilor neautorizați față de cei care sunt titulari ai unei autorizații de funcționare în zone cu o populație mai mică de 2 800 de locuitori. Mai mult, în temeiul punctului 4 din anexă, atunci când un farmacist deschide o farmacie într‑o zonă insuficient deservită, acesta pierde avantajul experienței sale profesionale anterioare dacă încearcă să deschidă o altă farmacie. Impactul acestor dispoziții este ușor atenuat de dispozițiile punctului 1 litera a) din anexă, care acordă mai multe puncte pentru exercitarea unei activități într‑o zonă insuficient deservită. Totuși, acestea ridică probleme în ceea ce privește coerența și consecvența reglementării.

33. În al doilea rând, pentru a se putea considera că un instrument de reglementare urmărește efectiv obiectivul de acoperire universală, este necesar ca autorizațiile pentru zonele foarte populate să poată fi acordate celor care și‑au exercitat activitatea în zone subpopulate atunci când titularii autorizațiilor mai lucrative pentru zonele foarte populate doresc să înceteze administrarea farmaciilor lor. Un sistem care conferă titularilor de autorizații de înființare a unei farmacii într‑o zonă foarte populată un drept de proprietate asupra respectivelor autorizații și le permite să vândă sau să transfere aceste autorizații unei persoane la alegere are ca efect limitarea numărului de autorizații care pot fi acordate celor care și‑au „efectuat stagiul” în zone subpopulate. Acesta ar impune celor care doresc să se transfere dintr‑o farmacie situată într‑o zonă cu o populație scăzută într‑o farmacie situată într‑o zonă cu o densitate foarte mare să plătească un preț pentru autorizația în cauză, preț care ar fi supradimensionat pentru a ține cont de profiturile suplimentare pe care o astfel de farmacie le poate genera ca urmare a restricțiilor de înființare a farmaciilor concurente( ). Un astfel de sistem ar submina măsurile de stimulare despre care se presupune că reflectă abordarea care limitează înființarea de farmacii pentru a încuraja deschiderea de farmacii în zone subpopulate. Mai mult, un astfel de sistem ar contribui de asemenea la îmbogățirea anumitor farmaciști ca urmare a limitării concurenței în sectorul farmaceutic; or, în acest caz, acesta reprezintă tocmai tipul de deturnare a normei pe care libertățile garantate de tratat urmăresc să o combată. Restricțiile privind libertatea de stabilire trebuie justificate prin cerințe de interes general și nu trebuie să constituie un mijloc de îmbogățire personală.

34. În continuare, în ceea ce privește aspectul dacă cerința privind populația ar depăși ceea ce este necesar în cazul în care aceasta ar fi concepută astfel încât să permită operatorilor din zonele rurale să aibă acces la monopolurile urbane lucrative, subliniem că părțile nu au propus niciun regim care să fie în mod vădit preferabil. Comisia susține că, mai degrabă decât să stabilească un număr maxim de farmacii pe cap de locuitor, Asturia ar trebui să impună un număr minim de farmacii pe cap de locuitor și să se opună deschiderii de noi farmacii până ce nu se atinge acest minim. Totuși, un astfel de sistem creează o problemă de acțiune colectivă. Niciun farmacist individual nu ar fi incitat să deschidă o farmacie rurală mai puțin lucrativă. În sine, acest sistem nu pare să fie de natură să genereze o creștere importantă a numărului de farmacii în zonele subpopulate. Comisia menționează cazul provinciei Navarra, unde un astfel de plan a fost pus în aplicare într‑o anumită perioadă. Cu toate acestea, dat fiind că planul aplicabil în Navarra a fost modificat, că în prezent acesta prevede un număr maxim de farmacii și că mai multe dintre comunitățile cele mai restrânse din Navarra și‑au pierdut farmaciile în cadrul acestui plan, nu putem concluziona că Asturia a depășit marja sa de apreciere prin faptul că nu a adoptat un astfel de model.

35. S‑a susținut de asemenea că un model complet liberalizat a funcționat bine în alte state membre( ). Totuși, această afirmație a făcut obiectul unei controverse aprinse între părți și, astfel cum am arătat mai sus, elementele de probă sunt contradictorii în această privință. Într‑un astfel de context, am fi susținut că un sistem care limitează înființarea de noi farmacii în zonele mai populate pentru a promova înființarea acestora în zonele mai puțin populate ar fi justificat în cazul în care ar fi organizat în mod coerent și sistematic. Cu toate acestea, din motivele indicate mai sus, acesta nu este cazul unui sistem precum cel aflat în vigoare în Asturia.

36. În ceea ce privește condiția geografică care interzice deschiderea unei farmacii la mai puțin de 250 de metri de o altă farmacie sau la mai puțin de 250 de metri de o clinică publică, trebuie să examinăm mai întâi dacă această condiție este adecvată pentru atingerea obiectivului privind repartizarea farmaciilor pe întreg teritoriul. În primul rând, este evident că o astfel de politică va favoriza această repartizare, asigurând că farmaciile nu sunt grupate în mici zone comerciale centrale sau în apropierea centrelor de sănătate, în timp ce în alte zone nu există farmacii. Măsura nu este pe deplin sistematică, dat fiind că pentru zonele farmaceutice cu o singură farmacie nu există condiția privind distanța minimă( ). Totuși, această excepție nu aduce atingere caracterului adecvat al dispoziției, întrucât problema grupării nu se ridică acolo unde nu există decât o singură farmacie. În plus, pare rezonabil să se admită că în zone geografice atât de restrânse este posibil ca zona comercială să fie prea mică pentru a permite dispersarea farmaciilor.

37. A doua justificare este că această condiție duce la creșterea profiturilor care pot fi realizate de o farmacie stabilită într‑o zonă urbană, ceea ce îi stimulează pe farmaciști să deschidă afaceri în zone insuficient deservite pentru a obține în final o autorizație de funcționare într‑o zonă puternic populată. În raport cu acest obiectiv, se pare că respectiva condiție a fost aplicată în mod sistematic și coerent. Părțile nu au menționat excepții recente care ar fi adus atingere obiectivului declarat al normei.

38. Este mai dificil să se răspundă la întrebarea dacă cifra de 250 de metri depășește ceea ce este necesar pentru a atinge acest obiectiv. Unele părți susțin că această cifră este depășită și că nu este adaptată densității populației, care este în prezent mai ridicată în numeroase zone. Este de asemenea posibil ca această condiție să avantajeze anumite farmacii stabilite de mult timp și bine plasate în detrimentul altor farmacii urbane, ceea ce reduce potențialele profituri viitoare pentru cea mai mare parte a farmaciștilor care decid să își exercite pentru o anumită perioadă profesia în zone subpopulate. Aprecierea acestei condiții depinde de numeroși factori, cum ar fi densitatea populației și repartizarea populației în interiorul unei comunități; Curtea nu dispune de elemente suficiente pentru a putea soluționa această problemă. Revine instanței naționale sarcina de a se pronunța cu privire la acest aspect, în lumina cunoștințelor mai vaste pe care le deține în ceea ce privește situația din Asturia, ținând cont de importanța atingerii aduse dreptului de stabilire, de natura interesului public invocat și de măsura în care, având în vedere numărul și repartizarea farmaciilor pe teritoriul Asturiei și repartizarea populației, acoperirea universală ar putea fi realizată prin mijloace mai puțin restrictive.

III – Concluzie

39. În lumina considerațiilor care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebările adresate după cum urmează:

„– Articolul 43 CE se opune unei legislații naționale precum cea în cauză în acțiunea principală, în temeiul căreia înființarea unei noi farmacii este supusă autorizării și se acordă prioritate celor care și‑au exercitat activitatea pe o parte a teritoriului acestui stat membru.

– Articolul 43 CE se opune unei legislații naționale precum cea în cauză în acțiunea principală, în temeiul căreia autorizația de a înființa o nouă farmacie este subordonată unei condiții demografice care vizează promovarea deschiderii de farmacii în zone mai puțin populate, dacă acest obiectiv nu este urmărit în mod coerent și sistematic, în special dacă această legislație nu îi avantajează în mod clar pe cei care deschid farmacii în zone insuficient deservite în raport cu cei care se mulțumesc să aștepte o oportunitate într‑o zonă lucrativă și dacă aceasta conferă un drept de proprietate asupra autorizației de funcționare a farmaciei, ceea ce aduce atingere eficacității măsurilor de stimulare.

– În ceea ce privește condiția care impune o distanță minimă între farmacii, revine instanței naționale sarcina de a stabili dacă distanța specifică impusă este justificată, ținând cont de importanța atingerii aduse dreptului de stabilire, de natura interesului public invocat și de măsura în care, având în vedere numărul și repartizarea farmaciilor în regiune și repartizarea și densitatea populației, acoperirea universală ar putea fi realizată prin mijloace mai puțin restrictive.”