1
2
3
RO
Repertor iuljur isprudenței
1—
2—
3—
ECLI:EU:C:2013 :219 1CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
MELCHIOR W ATHELET
prezentate la 11 aprilie 2013  
Limba originală: franceza.Cauza C-5 7 6 / 1 0
Comisia E uropeană
împotriva
Regatului Țărilor de J os
„Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat mem bru — Directiva 2004 /18/CE — Aplicare în timp — 
Concesionarea lucrărilor publice — Principii de atribuire a c ontractelor — Contract cu titlu on eros — 
Interes economic dir ect — Concesiune pe d urată nedeterminată — Proprietatea asupra lucrării — 
Municipalitatea din Eindhoven”
I – Introducere: cadrul factual și procedural
A – Scurtă expunere a s ituației de f apt
1. Prin prezenta acțiune în constatarea neîndeplinirii o bligațiilor, Comisia Europeană impută Regatului 
Țărilor de Jo s faptul că a î ncălcat dreptul Uniunii în domeniul achizițiilor publice, întrucât nu a 
respectat, în cadrul atribuirii u nei pretinse concesionări de lucrări publice de către municipalitatea din 
Eindhoven, obligațiile care îi r evin în temeiul articolului 2 ș i al titlului III di n Directiva 2004 /18/CE a 
Parlamentului European și a C onsiliului din 31 martie 2004 p rivind coordonarea procedurilor de 
atribuire a c ontractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii 
JO L 134, p. 114, Ediție specială, 06/vol. 8, p. 116..
2. La originea litigiului se află decizia m unicipalității di n E indhoven (denumită în continuare 
„municipalitatea”) din 7 august 2001 d e a r ealiza pe t eritoriul său un proiect imobiliar într-un spațiu 
situat între cartierul existent Doornakkers și noul cartier rezidențial Tongelresche Akkers 
A se ve dea anunțul serviciilor interne ale municipalității di n 26 iulie 2001 , aprobat de consiliul municipal la 7 august 2001 ( anexa 1 la 
mem oriul în apărare).. Obiectivul 
municipalității era reamenajarea spațiului respectiv (denumit în continuare „centrul Doornakkers”), a 
cărei proprietară era, pentru a pe rmite în special locuitorilor celor două cartiere să aibă acces la 
anumite servicii sociale și culturale [un centru de îngrijiri, un centru de jocuri, de integrare și de studii 
(denumit în continuare „SPILcentrum”) și un centru comercial cu apartamente și locuințe].
4
5
6
4—
5—
6—
2 ECLI:EU:C:2013 :219CONCLUZIILEAVOCATULUIGENERALWATHELET–CAUZAC-576/10
COMISIA/ȚĂRILEDEJOS
3. La 12 septembrie 2001 , consiliul municipal a a probat planurile de urbanism întocmite de serviciile 
municipale și referitoare la proiectul centrului Doornakkers (anexa 2 la mem oriul în apărare). Aceste 
planuri c onțin liniile dir ectoare de amenajare a c artierului sub forma unei scheme ș i prevăd 
infrastructuri și echipamente pe ntru legătura di ntre cartierul existent Doornakkers și no ul cartier 
rezidențial Tongelresche Akkers. Primul ar i nclude o u nitate de îngrijiri d e sănătate, spații comerciale 
și apartamente. Al doilea ar g ăzdui spații de pe trecere a t impului liber, echipate, printre altele, cu 
instalații pe ntru practicarea sportului.
4. La 11 aprilie 2002 , serviciile municipale au întocmit un anunț cu titlul „Selectarea unui promotor 
pentru centrul de proximitate Doornakkers” 
A se vedea anexa 3 la mem oriul în apărare.. Acest anunț informa consiliul municipal despre criteriile 
care trebuiau aplicate pe ntru selectarea cumpărătorului terenurilor pe c are urma să fie realizat 
proiectul centrului Doornakkers. De asemenea, în acest anunț se preciza că contractul de vânzare a 
parcelelor propus posibilului cocontractant trebuia să respecte „condițiile-cadru și liniile dir ectoare 
adoptate de municipalitate, și anume c aietul de sarcini” și că acesta trebuia „să răspundă […] intențiilor 
cumpărătorilor/utilizatorilor finali” 
A se ve dea anunțul serviciilor interne ale municipalității din 11 aprilie 2002 , aprobat de consiliul municipal la 23 aprilie 2002 ( anexa 3 la 
mem oriul în apărare, p. 5)..
5. Condițiile-cadru și liniile dir ectoare precizează în cuprinsul lor, printre altele, destinațiile și 
înălțimile construcțiilor conform planului de urbanism. Acestea prevăd construirea de apartamente și 
locuințe, extinderea centrului de îngrijiri existent, o z onă de legătură între cele două locații principale, 
o accesibilitate bună, o p arcare subterană care să respecte no rmele municipale în materie de staționare, 
conservarea unor spații verzi prețioase, precum și crearea unei piețe și a u nui nou parc de cartier.
6. Conform anunțului cu titlul „Selectarea unui promotor pentru centrul de proximitate Doornakkers”, 
se propunea invitarea posibililor promotori ai p roiectului, societățile H urks ș i Haagdijk BV, la o 
reuniune. Prin decizia di n 23 aprilie 2002 , consiliul municipal a d ecis să dea curs acestui anunț.
7. Astfel, la mijlocul lunii mai 2002 , municipalitatea a i nvitat prin telefon H urks și Haagdijk BV la o 
reuniune care urma să aibă loc la 11 iunie 2002 .
8. Cu ocazia acestei reuniuni, au fost discutate în principal condițiile-cadru și liniile dir ectoare amintite 
mai sus, precum și un document cu titlul „Informații în atenția candida ților promotori care participă la 
o selecție”.
9. La 15 iulie 2003 , municipalitatea a a les în cele din urmă Hurks în calitate de posibil cocontractant 
pentru încheierea unui contract de vânzare a p arcelelor în cauză 
A se vedea anexa 5 la mem oriul în apărare..
10. În pe rioada c uprinsă între luna iulie 2003 ș i luna octombrie 2005 , Hurks a d efinit planurile sale de 
construire într-o schemă dir ectoare întocmită cu ajutorul unui cabinet de arhitectură. Această schemă 
directoare includea numeroase schițe în care se detaliau di mensiunile, amplasamentul și dispunerea 
construcțiilor care trebuiau realizate în conformitate cu condițiile-cadru și cu liniile dir ectoare ale 
municipalității. Acesta a f ost finalizat la 26 octombrie 2005 ș i aprobat de municipalitate la 14 februarie 
2006 .
11. În ve derea realizării acestui plan, municipalitatea și Hurks au încheiat un „contract de cooperare” 
semnat de Hurks la 12 iunie 2007 , iar d e municipalitate la 16 iulie 2007 .
12. Concomitent cu aceste negocieri, municipalitatea a s electat, la 13 februarie 2007 , Woonbedrijf în 
calitate de proprietar al SPILcentrum. La 15 aprilie 2008 , a fost semnat un contract de cooperare între 
municipalitate și Woonbedrijf.
ECLI:EU:C:2013 :219 3CONCLUZIILEAVOCATULUIGENERALWATHELET–CAUZAC-576/10
COMISIA/ȚĂRILEDEJOS
B – Procedura precontencioasă
13. În urma unei plângeri referitoare la încălcarea dr eptului Uniunii în domeniul achizițiilor publice 
care ar f i fost săvârșită de m unicipalitate cu ocazia p roiectului centrului Doornakkers, Comisia a 
transmis guvernului olandez, la 2 iulie 2008 , o s crisoare în care îi s olicita informații referitoare la acest 
centru. Guvernul olandez a r ăspuns prin scrisoarea din 19 decembrie 2008 .
14. Considerând aceste răspunsuri incomplete, Comisia a t ransmis guvernului olandez, la 24 februarie 
2009 , o s crisoare de punere în întârziere întemeiată pe î ncălcarea dr eptului Uniunii în domeniul 
achizițiilor publice și în special a D irectivei 2004 /18. Guvernul olandez a r ăspuns la acest document 
prin scrisoarea din 30 iunie 2009 . Întrucât a c onsiderat nesatisfăcătoare răspunsurile transmise de 
guvernul olandez, Comisia a em is un aviz motivat la 9 octombrie 2009 .
15. Deoarece guvernul olandez nu și-a modificat punctul de vedere la expirarea termenului stabilit în 
avizul motivat, Comisia a i nițiat prezenta procedură.
II – Cadrul juridic
16. Articolul 1 alineatele (2) și (3) din Directiva 2004 /18 p revede:
„(2)
(a) «Contractele de achiziții publice» sunt contracte cu titlu on eros, încheiate în scris între unul sau 
mai m ulți operatori economici și una sau mai m ulte autorități contractante și care au ca obiect 
execuția de lucrări, furnizarea de produse sau prestarea de servicii în sensul prezentei directive.
(b) «Contractele de achiziții publice de lucrări» sunt contracte de achiziții publice, având ca obiect 
fie execuția, fie atât proiectarea, cât și execuția unor lucrări referitoare la una dintre activitățile 
menționate în anexa I sau a u nei lucrări, fie realizarea, prin orice mijloace, a u nei lucrări care să 
răspundă unor necesități precizate de autoritatea contractantă. O «lucrare» este rezultatul unui 
ansamblu de lucrări de construcție sau de lucrări publice destinată să îndeplinească ea însăși o 
funcție economică sau tehnică.[…]
(3) «Concesionarea lucrărilor publice» este un contract care prezintă aceleași caracteristici ca un 
contract de achiziții publice de lucrări, cu excepția compe nsației pentru lucrările efectuate, care poate 
consta fie exclusiv în dr eptul de exploatare a l ucrării, fie în dr eptul de exploatare și o p lată.”
17. Articolul 2 p revede p rincipiile d e atribuire a c ontractelor conform c ărora „[a]utoritățile 
contractante tratează operatorii e conomici în m od egal și fără di scriminare și acționează potrivit 
principiului transparenței”.
18. Articolul 16 p revede că Directiva 2004 /18 „nu se aplică contractelor de achiziții publice de servicii: 
(a) care au ca obiect achiziția sau locațiunea, prin orice mijloace financiare, de terenuri, de construcții 
existente sau de alte bunuri imobile sau referitoare la drepturile asupra respectivelor bunuri”.
19. În sfârșit, titlul III di n D irectiva 2004 /18 c uprinde no rme s pecifice aplicabile în domeniul 
concesionării lucrărilor publice.
7
8
7—
8—
4 ECLI:EU:C:2013 :219CONCLUZIILEAVOCATULUIGENERALWATHELET–CAUZAC-576/10
COMISIA/ȚĂRILEDEJOS
III – Analiză
A – Problemele juridice care trebuie examinate
20. Înainte de examinarea fondului litigiului, Curtea va trebui să analizeze cele trei argumente pe c are 
guvernul olandez le invocă în privința admisibilității acțiunii:
— utilizarea de către Comisie a u nor documente pe c are le-a primit sau le-a descoperit după em iterea 
avizului motivat;
— extinderea obiectului litigiului în cadrul cererii introductive a C omisiei;
— aplicarea ratione temporis a D irectivei 2004 /18.
21. În opinia Comisiei, cu a c ărei analiză suntem d e acord, ultimul argument se referă la fond și nu la 
admisibilitatea acțiunii. Prin urmare, vom examina în primul rând cele două probleme c are privesc 
admisibilitatea litigiului, urmând ca în continuare să o a bordăm pe c ea privind aplicarea în timp a 
Directivei 2004 /18, precum și celelalte chestiuni de fond.
22. Pe fond, părțile au opinii divergente în principal asupra no țiunii „concesionarea lucrărilor publice” 
în sensul Directivei 2004 /18. În opinia guvernului olandez, C omisia nu ar d emonstra existența unui 
contract de achiziții publice de lucrări și nici, așadar , a f ortiori, pe c ea a u nei concesionări de lucrări 
publice.
B – Cu privire la admisibilitate
23. Regularitatea procedurii p recontencioase constituie, potrivit unei jurisprudențe constante, o 
garanție esențială urmărită de Tratatul FUE, nu numai pe ntru protecția dr epturilor statului mem bru în 
cauză, ci și pentru a a sigura că eve ntuala procedură contencioasă va avea ca obiect un litigiu clar 
definit 
A se ve dea în acest sens Hotărârea din 9 noiembrie 1999 , Comisia/Italia (C-365/97, Rec., p. I-7773 , punctul 35), Hotărârea din 10 aprilie 
2003 , Comisia/Portugalia (C-392/99, Rec., p. I-3373 , punctul 133), și Hotărârea di n 6 septembrie 2012 , Comisia/Portugalia (C-38/10, 
punctul 16)..
24. În această privință, trebuie amintit că, „potrivit unei jurisprudențe constante, scrisoarea de punere 
în întârziere adr esată de Comisie statului mem bru și, ulterior, avizul motivat em is de aceasta din urmă 
delimitează obiectul litigiului care, din acel moment, nu mai poate fi extins. Astfel, posibilitatea statului 
mem bru în cauză de a-și prezenta observațiile reprezintă, chiar da că acesta consideră că nu trebuie să o 
utilizeze, o g aranție esențială urmărită de tratat, iar r espectarea sa constituie un aspect esențial al 
regularității procedurii d e constatare a n eîndeplinirii o bligațiilor de către un stat mem bru. În 
consecință, avizul mo tivat și acțiunea Comisiei trebuie să se î ntemeieze pe aceleași obiecții precum cele 
din scrisoarea de p unere în întârziere care declanșează procedura precontencioasă” 
Hotărârea din 14 octombrie 2010 , Comisia/Austria (C-535/07, Rep., p. I-9483 , punctul 41). Sublinierea no astră..
1. Documente în litigiu
25. Guvernul olandez consideră că Comisia u rmărește să demonstreze neîndeplinirea obligațiilor 
imputată întemeindu-se pe d ocumente pe c are le-a transmis acesteia sau pe c are Comisia le-a 
întocmit ulterior em iterii a vizului motivat. Întrucât guvernul olandez nu a p utut să își prezinte 
observațiile asupra acestor documente în cursul fazei precontencioase, Comisia ar f i încălcat dreptul 
său la apărare.
9
10
9—
10—
ECLI:EU:C:2013 :219 5CONCLUZIILEAVOCATULUIGENERALWATHELET–CAUZAC-576/10
COMISIA/ȚĂRILEDEJOS
a) Care sunt aceste documente în litigiu?
26. După cum am amintit mai sus, scrisoarea de punere în întârziere da tează din 24 februarie 2009 . 
Guvernul olandez a r ăspuns la aceasta la 30 iunie 2009 . Comisia a no tificat avizul său m otivat la 
9 octombrie 2009 .
27. Cu toate acestea, prin scrisoarea din 12 mai 2010 , Comisia a adr esat o no uă cerere de informații 
Regatului Țărilor de Jo s. Guvernul olandez a r ăspuns la cererea respectivă transmițând o s erie de 
documente la 11 iunie 2010 . În răspunsul său, ministrul afacerilor externe me nționa că Comisia nu 
putea să utilizeze informațiile în cadrul prezentei proceduri.
28. Unul dintre documentele în cauză a f ost totuși utilizat de Comisie, precum și alte trei înscrisuri pe 
care aceasta le-a obținut prin cercetări proprii u lterior trimiterii avizului motivat și cu privire la care a 
afirmat că sunt la dispoziția „publicului larg”. Așadar , cele patru documente în litigiu sunt:
— contractul de cooperare di ntre W oonbedrijf – c are va fi proprietarul SPILcentrum – și 
municipalitate din 15 aprilie 2008 ( anexa 5 la cererea introductivă);
— o scrisoare de informare a c onsiliului municipal din 18 martie 2008 ( anexa 18 l a cererea 
introductivă);
— un regulament al Ministrului Locuinței, Comunităților și Integrării di n 6 octombrie 2009 , cu titlul 
„Schemă temp orară de încurajare a p roiectelor de construcție de locuințe din 2009 ” și publicat în 
Staatscourant la 12 octombrie 2009 ( anexa 19 la cererea introductivă) și, respectiv,
— un comunicat preluat de pe p agina de internet a M inisterului Locuinței, Amenajării T eritoriului și 
Mediului, datat 14 decembrie 2009 ( anexa 20 la cererea introductivă).
b) Efectele utilizării acestor documente de către Comisie asupra regularității procedurii?
29. După cum am amintit la punctul 24 di n prezentele concluzii, avizul motivat și acțiunea Comisiei 
trebuie să se întemeieze pe a celeași obiecții precum cele din scrisoarea de punere în întârziere care 
declanșează procedura precontencioasă.
30. Prin urmare, „Comisia n u poate pretinde obținerea constatării u nei anumite neîndepliniri a 
obligațiilor […] cu privire la o s ituație de fapt specială care nu a f ost invocată în cadrul procedurii 
precontencioase” 
Hotărârea din 26 aprilie 2005 , Comisia/Irlanda (C-494/01, Rec., p. I-3331 , punctul 36).. Astfel, orice obiecție specifică trebuie să fi fost invocată obligatoriu în stadiul 
precontencios, pentru ca statul mem bru în cauză să aibă posibilitatea să remedieze situația concretă 
imputată sau să invoce în m od util mijloacele sale de apărare în această privință, o a stfel de apărare 
fiind în special de natură să determine Comisia să renunțe la obiecția respectivă și/sau să contribuie la 
delimitarea obiectului litigiului cu care Curtea va fi sesizată ulterior 
Nu suntem d e acord cu opinia guvernului olandez potrivit căreia ipoteza avută în ve dere de Curte în cauza Comisia/Irlanda, citată anterior, 
s-ar limita la cazul unei „neîndepliniri a o bligațiilor de ordin general” care nu ar p rivi decât o „atitudine sistematică și constantă de 
toleranță”. Dimpotrivă, în aceeași cauză, ceea ce urmărea Comisia să demonstreze prin prezentarea unor elemente complementare era 
tocmai „să susțină generalitatea și constanța neîndeplinirii o bligațiilor astfel imputate”. A s e vedea hotărârea citată anterior (punctul 37)..
31. Cu toate acestea, trebuie remarcat că, în speță, documentele invocate de Comisie și a căror utilizare 
este contestată de guvernul olandez se referă numai la situația de fapt care a f ăcut obiectul procedurii 
precontencioase. Prin acestea nu se urmărește susținerea unei obiecții no i, ci numai dovedirea celei 
formulate în cadrul prezentei proceduri.
11
11—
6 ECLI:EU:C:2013 :219CONCLUZIILEAVOCATULUIGENERALWATHELET–CAUZAC-576/10
COMISIA/ȚĂRILEDEJOS
32. Mai precis, observăm că primele două documente da tează din lunile martie și aprilie 2008 ș i sunt, 
așadar , anterioare punerii în întârziere. Ele au o l egătură evidentă cu situația de fapt descrisă în aceasta 
și, prin natura lor, erau cunoscute de autoritățile olandeze.
33. Primul document este contractul de cooperare semnat între W oonbedrijf și municipalitate la 
15 aprilie 2008 . Or, Woonbedrijf a f ost selectată de municipalitate dr ept proprietar al SPILcentrum 
începând cu 13 februarie 2007 . În plus, atunci când m unicipalitatea a d ecis, la 14 februarie 2006 , să 
aprobe planul dir ector propus de H urks, aceasta preciza în decizia sa că planul respectiv a f ost 
întocmit de un grup de proiect care includea reprezentanți ai m unicipalității și ai W oonbedrijf. Prin 
urmare, guvernul olandez nu putea să nu cunoască faptul că relațiile stabilite între W oonbedrijf și 
municipalitate făceau parte din litigiu.
34. Al doilea document este o s crisoare de informare a a utorităților municipale referitoare la proiectele 
de creare de locuințe inițiate de m unicipalitate pe ntru pe rioada 2005 -2010 . Proiectul referitor la 
cartierul Tongelresche Akkers și la centrul Doornakkers este vizat în m od expres în aceasta, în m ai 
multe râ nduri. La fel ca în cazul contractului de cooperare di ntre W oonbedrijf și municipalitate, 
guvernul olandez nu putea să nu cunoască posibilele efecte ale acestui document cu privire la litigiu, 
întrucât crearea de locuințe era dir ect legată, pentru m unicipalitate, de obținerea unor subvenții de 
stat și faptul că centrul Doornakkers era implicat în această dinamică.
35. În ceea ce privește celelalte două documente, constatăm că este vorba despre documente publice, 
dintre care unul este un regulament administrativ publicat în Staatscourant, iar c elălalt este o no tă de 
informare publicată pe s ite-ul internet al unei autorități publice. Primul reglementează condițiile de 
obținere a a jutoarelor pe ntru programul de creare de locuințe, iar a l doilea este o no tă generală de 
informare referitoare la acesta.
36. Este vorba, așadar , de documente care pe rmit doar înțelegerea situației de fapt și nu de expunerea 
unei no i obiecții. Dimpotrivă, acestea susțin numai o biecția formulată în scrisoarea de punere în 
întârziere și în avizul motivat.
37. În sfârșit, trebuie amintit că, deși Comisia trebuie, desigur, să respecte dr eptul la apărare al 
guvernului olandez, acesta trebuie, conform o bligației de cooperare loială care îi e ste impusă în 
temeiul articolului 4 a lineatul (3) din Tratatul UE, să faciliteze îndeplinirea m isiunii Comisiei. „Cu 
privire la ve rificarea aplicării c orecte în p ractică a di spozițiilor naționale destinate să asigure 
transpunerea efectivă a dir ectivei, Comisia […] nu di spune de puteri proprii d e investigație în acest 
sens și, [prin urmare], este dependentă de elementele furnizate de posibilii autori ai p lângerii și de 
statul mem bru în cauză […]. În asemenea împrejurări, revine astfel în primul rând autorităților 
naționale sarcina de a e fectua ve rificările necesare la nivel intern, dintr-un spirit de cooperare loială, 
în conformitate cu obligația oricărui stat mem bru, amintită la punctul 42 di n prezenta hotărâre, de a 
facilita misiunea generală a C omisiei […]” 
Hotărârea Comisia/Irlanda, citată anterior (punctele 42 -45)..
38. Prin urmare, considerăm că acțiunea Comisiei nu poate fi declarată inadmisibilă pe ntru m otivul 
utilizării de către Comisie a d ocumentelor amintite mai sus.
12
13
14
15
16
12—
13—
14—
15—
16—
ECLI:EU:C:2013 :219 7CONCLUZIILEAVOCATULUIGENERALWATHELET–CAUZAC-576/10
COMISIA/ȚĂRILEDEJOS
2. Obiecție no uă și extinderea obiectului litigiului
39. Guvernul olandez reproșează în continuare Comisiei că a a firmat pe ntru prima da tă în cererea 
introductivă că m unicipalitatea primea o „prestație” pe ntru a d emonstra c ă era v orba despre un 
contract cu titlu on eros, în timp c e în cursul etapei precontencioase Comisia ar f i susținut numai teza 
existenței unei „contraprestații” furnizate de m unicipalitate către Hurks. Ar fi vorba aici despre o 
obiecție no uă, întemeiată pe e xistența unei prestații pe c are municipalitatea ar f i primit-o, ceea ce ar 
extinde obiectul litigiului.
40. În acest sens, Curtea a p recizat în H otărârea sa Comisia/Portugalia 
Hotărârea din 18 noiembrie 2010 , Comisia/Portugalia (C-458/08, Rep., p. I-11599 , punctul 47 și jurisprudența citată). că faptul că „în cererea 
introductivă, Comisia a d etaliat ar gumentele me nite să susțină concluzia referitoare la pretinsa 
neîndeplinire a o bligațiilor, care au fost deja avansate într-un mod mai general în scrisoarea de punere 
în întârziere și în avizul motivat prin simpla explicare suplimentară a m otivelor pe ntru care aceasta 
consideră că regimul me nționat este incompatibil cu libera p restare a s erviciilor, nu a m odificat 
obiectul respectivei neîndepliniri a o bligațiilor și, prin urmare, nu ar e niciun efect asupra întinderii 
litigiului”.
41. Nu suntem d e acord c u opinia guvernului olandez, potrivit căruia această jurisprudență nu s-ar 
aplica prezentei cauze. Atât în scrisoarea de punere în întârziere, cât și în avizul motivat, Comisia 
impută Regatului Țărilor de Jos că a î ncălcat no rmele Uniunii privind achizițiile publice și mai precis 
Directiva 2004 /18. De la bun început, Comisia a c onsiderat că contractul încheiat între municipalitate 
și Hurks e ra o c oncesionare de lucrări publice în sensul articolului 1 a lineatul (3) din D irectiva 
2004 /18, care necesită un contract cu titlu on eros. Această condiție era analizată în m od expres de 
Comisie în avizul său motivat (p. 7-9).
42. În cererea sa introductivă 
A se vedea punctele 156 -160., Comisia n u introduce nicio obiecție no uă. Ea își actualizează 
argumentația pe ntru a i ntegra în aceasta dezvoltările recente ale jurisprudenței Curții cu privire la 
noțiunea „contract cu titlu on eros”, care ar i mplica o p restație a ad judecatarului care presupune un 
„interes economic dir ect” pe ntru autoritatea contractantă 
Hotărârea din 25 martie 2010 , Helmut Müller (C-451/08, Rep., p. I-2673 ).. În opinia no astră, procedând astfel, 
Comisia n u face decât să detalieze ar gumentele care susțin concluzia sa privind neîndeplinirea 
obligațiilor invocată, care au fost deja invocate de o m anieră mai generală în scrisoarea de punere în 
întârziere și în avizul motivat 
În legătură cu invocarea de către Comisie, în cererea introductivă, a u nei jurisprudențe care nu a f ost citată în procedura precontencioasă a 
unei acțiuni în constatarea unei neîndepliniri a o bligațiilor, Curtea a s tatuat că „[f]ăcând trimitere în cererea introductivă la Hotărârile Cer 
deschis, citate anterior, Curtea a i ntenționat numai să me nționeze jurisprudența cea mai recentă referitoare la principiile care guvernează 
compe tența externă exclusivă a C omunității, fără să extindă, să modifice și nici măcar să restrângă obiectul litigiului, astfel cum este definit 
în avizul motivat”. Hotărârea din 14 iulie 2005 , Comisia/Germania (C-433/03, Rec., p. I-6985 , punctul 29)..
43. Prin urmare, considerăm ad misibilă acțiunea Comisiei.
C – Aplicabilitatea ratione temp oris a D irectivei 2004 /18
44. Cu titlu introductiv, după cum am precizat deja, considerăm că această chestiune nu se referă la 
admisibilitatea acțiunii, ci la fondul litigiului 
A se vedea în acest sens Hotărârea din 5 octombrie 2000 , Comisia/Franța (C-337/98, Rec., p. I-8377 )..
45. Conform ar ticolului 80 di n Directiva 2004 /18, aceasta trebuia să fie transpusă cel mai târziu până la 
31 ianuarie 2006 .
17
18
19
20
21
22
17—
18—
19—
20—
21—
22—
8 ECLI:EU:C:2013 :219CONCLUZIILEAVOCATULUIGENERALWATHELET–CAUZAC-576/10
COMISIA/ȚĂRILEDEJOS
46. În opinia Comisiei, negocierile nu ar f i început într-adevăr decât după ad optarea planului dir ector, 
la 14 februarie 2006 , și anume u lterior intrării în vigoare a D irectivei 2004 /18. Dimpotrivă, guvernul 
olandez consideră că decizia m unicipalității di n 23 aprilie 2002 e ste cea care determină dir ectiva 
aplicabilă, întrucât la acel moment municipalitatea a d ecis să nu urmeze procedura e uropeană de 
cerere de ofertă, ci să selecteze numai doi candida ți. În ceea ce privește alegerea de a c ontinua cu 
Hurks, aceasta a f ost făcută la 15 iulie 2003 .
47. Datele cheie sunt, așadar , următoarele:
— 7 august 2001 : decizia m unicipalității di n Eindhoven de a r ealiza pe t eritoriul său un proiect 
imobiliar î ntr-un spațiu situat între cartierul existent Doornakkers și no ul cartier rezidențial 
Tongelresche Akkers 
A se ve dea anunțul serviciilor interne ale municipalității di n 26 iulie 2001 , aprobat de consiliul municipal la 7 august 2001 ( anexa 1 la 
mem oriul în apărare).;
— 12 septembrie 2001 : aprobarea de către colegiul municipal a p lanurilor de urbanism referitoare la 
proiectul centrului Doornakkers și întocmite de m unicipalitate 
A se vedea anexa 2 la mem oriul în apărare.. Aceste planuri conțin liniile 
directoare d e amenajare a c artierului sub forma u nei scheme. Ele p revăd d e asemenea 
infrastructuri și echipamente în ve derea unirii c artierului existent Doornakkers cu no ul cartier 
rezidențial Tongelresche A kkers. Primul ar i nclude o u nitate de îngrijiri d e sănătate, spații 
comerciale și apartamente. Al doilea ar g ăzdui spații de locuit și de pe trecere a t impului liber, 
echipate, printre altele, cu instalații pe ntru practicarea sportului;
— 11 aprilie 2002 : anunțul cu titlul „Selectarea unui promotor pe ntru centrul de proximitate 
Doornakkers” 
A se vedea anexa 4 la mem oriul în apărare.. Acest anunț, întocmit de serviciile interne ale municipalității, informează colegiul 
municipal despre criteriile care trebuie aplicate pe ntru selectarea cumpărătorului terenurilor pe 
care urma să fie realizat proiectul centrului Doornakkers. Anunțul precizează și că contractul de 
vânzare a p arcelelor propus posibilului cocontractant va trebui să respecte „condițiile-cadru și 
liniile dir ectoare ad optate de municipalitate, și anume c aietul de sarcini”, și că acesta trebuia „să 
răspundă […] intențiilor cumpărătorilor/utilizatorilor finali” 
A se vedea anunțul serviciilor interne ale municipalității din 11 aprilie 2002 , aprobat de consiliul municipal la 23 aprilie 2002 ( anexa 4 la 
mem oriul în apărare, p. 5).. Condițiile-cadru și liniile dir ectoare 
precizează la rândul lor, printre altele, destinațiile și înălțimile construcțiilor conform p lanului de 
urbanism. Acestea prevăd construirea de apartamente și locuințe, extinderea centrului de îngrijiri 
existent, o z onă de legătură între cele două locații principale, o a ccesibilitate bună, o p arcare 
subterană care să respecte no rmele municipale în m aterie de staționare, conservarea unor spații 
verzi prețioase, precum și crearea unei piețe și a u nui nou parc de cartier. Se sugerează selectarea 
a două societăți, Hurks și Haagdijk;
— 23 aprilie 2002 : adoptarea de către consiliul municipal a a nunțului din 11 aprilie 2002 ;
— 11 iunie 2002 : reuniune între m unicipalitate și cei doi posibili promotori pe ntru realizarea 
proiectului. Cu ocazia acestei reuniuni, se discută condițiile-cadru și liniile dir ectoare amintite mai 
sus, precum și un document cu titlul „Informații în atenția candida ților promotori care participă la 
o selecție” 
A se vedea anexa 4 la mem oriul în apărare.;
— 15 iulie 2003 : selectarea de către m unicipalitate a H urks în calitate de cocontractant pe ntru 
realizarea proiectului 
A se vedea anexa 5 la mem oriul în apărare.;
23
24
25
26
27
28
23—
24—
25—
26—
27—
28—
ECLI:EU:C:2013 :219 9CONCLUZIILEAVOCATULUIGENERALWATHELET–CAUZAC-576/10
COMISIA/ȚĂRILEDEJOS
— între luna iulie 2003 ș i luna octombrie 2005 , întocmirea de către Hurks (cu ajutorului unui cabinet 
de ar hitecți) a u nei scheme dir ectoare în care precizează planurile sale de construire. Această 
schemă dir ectoare cuprinde numeroase schițe care detaliază di mensiunile, amplasamentul și 
dispunerea construcțiilor care trebuie realizate în conformitate cu condițiile-cadru și cu liniile 
directoare ale municipalității;
— 31 ianuarie 2006 : data limită de transpunere a D irectivei 2004 /18;
— 14 februarie 2006 : aprobarea de către municipalitate a s chemei directoare întocmite de Hurks;
— 12 iunie și 16 iulie 2007 : semnarea „contractului de cooperare”.
1. Principiu și excepție
48. Fiecare dintre părți invocă hotărârile pronunțate de Curte în cauzele Comisia/Franța 
Hotărâre citată anterior. și pressetext 
Nachrichtenagentur 
Hotărârea din 19 iunie 2008 ( C-454/06, Rep., p. I-4401 )..
49. În H otărârea Comisia/Franța, citată anterior, Curtea a c larificat problema aplicării în timp a 
Directivei 93/38/CEE a C onsiliului din 14 iunie 1993 p rivind coordonarea procedurilor de atribuire a 
contractelor de achiziții în sectoarele apei, energiei, transporturilor și telecomunicațiilor (JO L 199, 
p. 84), statuând atât un principiu, cât și o e xcepție.
50. În ceea ce privește principiul, „[d]ecizia autorității contractante referitoare la tipul de procedură 
care trebuie urmată și la necesitatea sau nu de a a sigura în prealabil condițiile concurențiale pe ntru 
atribuirea unui contract de achiziții publice constituie o e tapă distinctă a p rocedurii, etapă în cursul 
căreia sunt definite caracteristicile esențiale ale desfășurării acestei proceduri și care, în m od no rmal, 
nu poate avea loc decât în stadiul inițierii acesteia. Prin urmare, pentru a a precia da că dir ectiva […] 
este aplicabilă unei asemenea decizii […], trebuie, în principiu, să se i a în considerare mom entul la 
care de cizia menționată a f ost adoptată” 
Hotărârea Comisia/Franța, citată anterior (punctele 36 ș i 37). Sublinierea no astră.. Astfel, „ar fi contrar p rincipiului securității juridice să se 
stabilească dr eptul aplicabil în ra port cu da ta de atribuire a c ontractului, întrucât această da tă 
marchează sfârșitul procedurii, în timp c e decizia autorității contractante de a a sigura sau nu în 
prealabil condiții concurențiale este luată în mod no rmal la stadiul inițial al acesteia” 
Ibidem (punctul 40)..
51. Totuși, și în aceasta constă excepția, „în cazul în care [negocieri începute ulterior] prezintă 
caracteristici diferite în m od substanțial în ra port cu cele desfășurate și, prin urmare, sunt de natură 
să demonstreze voința părților de a r enegocia c lauzele esențiale ale contractului, […] aplicarea 
[dispozițiilor unei directive u lterioare] ar p utea fi justificată” 
Ibidem (punctul 44)..
52. Cu privire la no țiunile „caracteristici diferite în m od substanțial” și „clauzele esențiale ale 
contractului”, acestea au fost dezvoltate în H otărârea pressetext Nachrichtenagentur, citată anterior. 
Modificarea necesară pe ntru a i ntra în domeniul de aplicare al excepției trebuie să privească un 
element esențial al contractului, cum ar f i:
— condiții care, dacă ar f i fost incluse în procedura de atribuire inițială, ar f i permis acceptarea altor 
ofertanți decât cei admiși inițial sau ar f i permis selectarea unei alte oferte decât cea reținută 
inițial 
Hotărârea pressetext Nachrichtenagentur, citată anterior (punctul 35).;
29
30
31
32
33
34
29—
30—
31—
32—
33—
34—
10 ECLI:EU:C:2013 :219CONCLUZIILEAVOCATULUIGENERALWATHELET–CAUZAC-576/10
COMISIA/ȚĂRILEDEJOS
— extinderea contractului, într-o măsură importantă, la servicii care nu au fost prevăzute inițial 
Ibidem (punctul 36).;
— o m odificare ce d etermină schimbarea echilibrului economic al contractului în favoarea 
adjudecatarului într-un mod care nu fusese prevăzut inițial 
Ibidem (punctul 37).;
— înlocuirea, neprevăzută în contractul inițial, a c ocontractantului căruia autoritatea contractantă îi 
atribuise inițial contractul cu unul nou 
Ibidem (punctul 40).;
— prețul.
2. Aplicarea în prezenta cauză
53. Prima facie, excepția statuată de Curte în Hotărârea Comisia/Franța, citată anterior, nu pare să fie 
aplicabilă ca atare prezentului litigiu. Astfel, excepția v izează situații în care un contract a f ost 
modificat în m od substanțial. Or, se pare că singurul contract semnat între municipalitate și Hurks 
datează din vara a nului 2007 .
54. Rezultă totuși în mod incontestabil din dosar că părțile au fost de acord cu privire la toate punctele 
esențiale înainte de semnarea contractului de cooperare. De altfel, Comisia n u invocă propriu-zis 
existența unor no i negocieri între părți. Cu toate acestea, consideră că anumite elemente esențiale ale 
contractului nu au fost stabilite decât după expirarea termenului de transpunere a D irectivei 2004 /18. 
Potrivit Comisiei, ar f i vorba, așadar , de aplicarea prin analogie a d octrinei care rezultă din Hotărârii 
Comisia/Franța, citată anterior 
A se ve dea punctul 46 di n mem oriul în replică al Comisiei: „Trebuie să se ded ucă di n jurisprudența Curții că, în temeiul principiilor 
egalității de tratament și transparenței procedurilor de atribuire a c ontractelor (a se ve dea articolul 2 di n D irectiva 2004 /18), achizițiile 
publice trebuie organizate di n no u în cazul în care una di ntre clauzele esențiale ale contractului este m odificată și determină astfel 
încheierea unui nou contract, dar aceasta nu exclude ca această poziție să se a plice prin analogie altor situații” (sublinierea no astră)..
55. Nu ajungem l a aceeași concluzie.
a) Principiul
56. În opinia Curții, directiva aplicabilă este cea în vigoare la momentul la care autoritatea contractantă 
alege tipul de procedură pe c are o v a urma și soluționează definitiv problema dacă există sau nu există 
obligația de a a sigura în prealabil condiții concurențiale pe ntru atribuirea unui contract de achiziții 
publice. Această no rmă se întemeiază pe p rincipiul securității juridice, care nu pe rmite să se 
stabilească dr eptul aplicabil în ra port cu da ta de atribuire a c ontractului, întrucât această da tă 
marchează sfârșitul procedurii, în timp c e decizia autorității contractante de a a sigura sau a n u asigura 
în prealabil condiții concurențiale este luată în mod no rmal la stadiul inițial al acesteia 
Hotărârea Comisia/Franța, citată anterior (punctul 40)..
57. Considerăm, așadar , că nu trebuie să ne raportăm la existența unui contract în sensul formal al 
termenului, ci, dimpotrivă, trebuie să identificăm în ev oluția în timp a d osarului momentul la care 
autoritatea publică ad optă „decizia […] referitoare la tipul de procedură care trebuie urmată și la 
necesitatea sau nu de a a sigura în prealabil condițiile concurențiale pe ntru atribuirea unui contract de 
achiziții publice” 
Ibidem (punctul 36)..
35
36
37
35—
36—
37—
ECLI:EU:C:2013 :219 11CONCLUZIILEAVOCATULUIGENERALWATHELET–CAUZAC-576/10
COMISIA/ȚĂRILEDEJOS
58. Această interpretare își găsește confirmarea în H otărârea H ochtief și Linde-Kca-Dresden. În 
hotărârea me nționată, Curtea a c onfirmat că, atunci când „decizia autorității contractante de a î nlătura 
propunerea consorțiului format din reclamantele din acțiunea principală și de a c ontinua procedura cu 
cei doi candida ți considerați corespunzători a f ost luată anterior expirării termenului de transpunere a 
Directivei 2004 /18 [ …], ar f i contrar p rincipiului securității juridice ca dr eptul aplicabil […] să se 
determine în ra port cu da ta atribuirii c ontractului, în condițiile în care decizia împotriva căreia este 
invocată în speță o î ncălcare a dr eptului comunitar a f ost luată anterior da tei [de expirare a 
termenului de transpunere]” 
Hotărârea din 15 octombrie 2009 , Hochtief și Linde-Kca-Dresden (C-138/08, Rep., p. I-8991 , punctele 28 ș i 29)..
59. În prezenta cauză, decizia în sensul jurisprudenței citate anterior a f ost ad optată în m od 
indiscutabil de municipalitate la 23 aprilie 2002 .
60. Planul de u rbanism r eferitor la p roiectul centrului D oornakkers fusese d eja aprobat de 
municipalitate la 12 septembrie 2001 . La această da tă, liniile dir ectoare ale proiectului erau cunoscute 
(infrastructuri și echipamente necesare legării cartierului existent de no ul cartier, tipuri de construcții 
care trebuiau realizate etc.).
61. La 23 aprilie 2002 , s-a stabilit me toda d e selecție a p romotorului căruia i s- a solicitat că realizeze 
proiectul. Astfel, la această da tă municipalitatea a a probat anunțul întocmit de serviciile sale, cu titlul 
„Selectarea unui promotor pe ntru centrul de proximitate Doornakkers”. În documentul me nționat, 
rolul promotorului și me toda d e selecție sunt definite în m od expres (a se ve dea articolele 1.3 și 2). 
Cei doi candida ți preselectați au fost deja prezentați, iar a plicarea no rmelor privind achizițiile publice 
a fost respinsă în m od expres: „la finalizarea procedurii d e selecție municipalitatea va desemna un 
candida t promotor cu c are va p utea încheia c ontractul de p romovare. Es te vorba, pe ntru 
municipalitate, de cocontractantul căutat în ve derea încheierii u nui contract de vânzare de terenuri 
afectat de condiții. Aceste condiții trebuie să garanteze că centrul de proximitate avut în ve dere va fi 
realizat în conformitate cu condițiile și intențiile municipalității și cu caietul de sarcini, precum și cu 
respectarea opțiunilor cumpărătorilor/consumatorilor finali. Faptul că municipalitatea optează pe ntru 
o vânzare afectată de condiții presupune că nu va avea loc o a tribuire și că no rmele privind achizițiile 
publice nu se aplică” 
Articolul 2.5 di n anunțul cu titlul „Selectarea unui promotor pe ntru centrul de proximitate di n D oornakkers” (anexa 4 la cererea 
introductivă)..
62. Desigur, este vorba aici despre „decizia autorității contractante referitoare la tipul de procedură 
care trebuie urmată și la necesitatea sau nu de a a sigura în prealabil condițiile concurențiale pe ntru 
atribuirea unui contract de achiziții publice” 
Formulare me nționată de Curte la punctul 36 di n Hotărârea Comisia/Franța, citată anterior..
b) Excepția
63. Problema care subzistă este aceea de a ș ti dacă suntem î n cadrul excepției me nționate mai sus. În 
această privință, revine Comisiei obligația, în cadrul acțiunii în constatarea neîndeplinirii o bligațiilor, de 
a demonstra c ă au fost modificate elemente esențiale după 31 ianuarie 2006 , dată la care expira 
termenul de transpunere a D irectivei 2004 /18 și care este considerată data „de referință” pentru părți.
64. Comisia invocă două elemente: repartizarea ri scurilor financiare pe ntru anumite părți ale 
proiectului referitoare la SPILcentrum și asumarea amenajării spațiilor publice.
38
39
40
38—
39—
40—
12 ECLI:EU:C:2013 :219CONCLUZIILEAVOCATULUIGENERALWATHELET–CAUZAC-576/10
COMISIA/ȚĂRILEDEJOS
i) SPILcentrum
65. Din ansamblul proiectului, SPILcentrum e ste infrastructura a c ărei rentabilitate era c ea m ai 
aleatorie. Din a cest m otiv, H urks n u d orea să suporte singură ri scul financiar a l acesteia. 
Municipalitatea a r efuzat însă în mod sistematic să își asume o p arte a ri scului. Prin urmare, în cele din 
urmă, Hurks a a cceptat să construiască centrul pe c ont propriu și pe p ropriile riscuri. În schimb, 
municipalitatea a a les o s ocietate de locuințe – W oonbedrijf – ca viitor proprietar al SPILcentrum. 
Aceasta primea drept contraprestație o s ubvenție unică în cuantum de 2,41 milioane de euro.
66. Potrivit Comisiei, acest element este esențial în cadrul colaborării di ntre Hurks și municipalitate. 
Or, el nu a p utut fi stabilit definitiv decât la m omentul desemnării W oonbedrijf ca proprietar la 
13 februarie 2007 .
ii) Amenajarea spațiilor publice
67. În anunțul municipalității ad optat la 23 aprilie 2002 , se precizează la articolul 4.2 că „promotorul 
veghează în plus la amenajarea spațiului public”. Or, conform contractului de cooperare semnat de 
părți, spațiul public rămâne proprietatea municipalității și aceasta este cea care își asumă „pe c ont 
propriu și pe p ropriile riscuri să facă construibilă și locuibilă” zona de planificare (cu excepția parcelei 
rezervate pentru centrul comercial) (articolele 8.1 și 8.2 din contractul de cooperare).
68. Conform ar ticolului 1.1 din contractul de cooperare, noțiunea „să facă locuibilă” vizează „în special 
amenajarea de străzi și a f undațiilor acestora, de piețe, trotuare, spații ve rzi și publice, inclusiv 
compe nsarea verde, mobilierul urban și echipamentele urbane […]”.
69. Potrivit Comisiei, este vorba aici și despre un element esențial de colaborare care ar f i fost convenit 
între părți ulterior expirării termenului de transpunere a D irectivei 2004 /18.
c) Apreciere
70. Faptul că repartizarea riscurilor financiare pe ntru anumite părți ale proiectului referitoare la 
SPILcentrum și asumarea amenajării s pațiilor publice au putut fi stabilite în m od definitiv ulterior 
deciziei din 23 aprilie 2002 n u ni se pare determinant.
71. Dacă r eluăm, d e e xemp lu, e lementele e nunțate d e C urte î n H otărârea p ressetext 
Nachrichtenagentur, citată anterior, rezultă că niciunul dintre cele două puncte invocate de Comisie 
nu ar f i justificat o no uă procedură de cerere de ofertă:
— în ansamblul proiectului, aceste două puncte nu ar f i fost suficiente pentru a d etermina „acceptarea 
altor ofertanți decât cei [care ar f i putut să fie] admiși inițial” 
Hotărârea pressetext Nachrichtenagentur, citată anterior (punctul 35).;
— contractul nu este extins în niciun caz într-o m ăsură importantă la servicii care nu au fost 
prevăzute inițial 
Ibidem (punctul 36).;
— modificarea referitoare la amenajarea spațiilor publice nu determină o s chimbare importantă a 
echilibrului economic al contractului în favoarea ad judecatarului într-un m od care nu fusese 
prevăzut inițial 
Ibidem (punctul 37).;
41
42
43
44
45
46
41—
42—
43—
44—
45—
46—
ECLI:EU:C:2013 :219 13CONCLUZIILEAVOCATULUIGENERALWATHELET–CAUZAC-576/10
COMISIA/ȚĂRILEDEJOS
— nu există o î nlocuire a c ocontractantului căruia a utoritatea contractantă îi a tribuise inițial 
contractul cu unul nou 
Ibidem (punctul 40).;
— prețul a fost deja stabilit, după cum recunoaște Comisia însăși 
„Astfel, chiar da că Hurks ș i municipalitatea erau de acord în privința prețului și a v ânzării terenului de către aceasta din urmă […]” 
(punctul 46 di n cererea introductivă a C omisiei)..
72. Dimpotrivă, astfel cum invocă însăși Comisia pe ntru a d ovedi existența unui contract de achiziții 
publice de lucrări (ceea ce este parad oxal), „o comparație între ar ticolul 1.1 di n contractul de 
cooperare și documentul de informare comunicat de municipalitate candida ților promotori în iunie 
2002 ara tă că, în ese nță, destinația clădirilor care trebuiau construite fusese stabilită de municipalitate 
din 2002 ” 
Cererea introductivă a C omisiei (punctele 77 ș i 78). Sublinierea no astră..
73. La punctul 43 di n cererea introductivă, Comisia ajunge să califice dr ept „detalii” elementele care 
vor fi stabilite în cursul negocierilor ulterioare deciziei din 23 aprilie 2002 . La punctul 67 di n cererea sa 
introductivă, ea contestă și că obiectul contractului de cooperare este o s implă vânzare de terenuri 
ținând seama de obligațiile impuse promotorilor cu ocazia procedurii d e selecție „informale”. Potrivit 
Comisiei, „promotorii erau obligați să își conceapă planurile pe b aza unui concept determinat, impus 
de m unicipalitate, și anume m odelul «halteră», fiecare dintre cele două extremități constituind un 
nucleu care cuprinde amenajări. Dacă ar f i fost vorba despre o s implă vânzare de terenuri, nicio 
obligație de acest tip nu ar f i fost prevăzută”.
74. La acest punct al analizei no astre, apreciem c ă Comisia n u a f urnizat elementele necesare și 
suficiente pe ntru a d emonstra aplicarea Directivei 2004 /18 invocate în susținerea acțiunii formulate. 
Or, în cadrul unei acțiuni întemeiate pe ar ticolul 258 T FUE, ea este cea care are obligația de a d ovedi 
existența neîndeplinirii o bligațiilor 
A se vedea în acest sens, printre altele, Hotărârea din 26 mai 2011 , Comisia/Spania (C-306/08, Rep., p. I-4541 , punctul 94)..
75. Dacă se urmează teza Comisiei, se ajunge, de altfel, la o s ituație lipsită de sens și contrară 
obiectivului vizat de legiuitor. Astfel, dacă urmăm ra ționamentul Comisiei, data care trebuia să fie 
reținută pe ntru stabilirea dir ectivei aplicabile ar f i cea a ad optării s chemei dir ectoare de către 
municipalitate, cu alte cuvinte 14 februarie 2006 . Or, această schemă, întocmită de H urks, este 
prezentată ca un ve ritabil plan de construire. Articolul 2 din contractul de cooperare, care stabilește 
obiectul acestuia, precizează în mod expres că urmărește să reglementeze „modalitățile și condițiile de 
cooperare exclusive între părți în ve derea executării p roiectului conform schemei directoare și altor 
documente de planificare” 
Sublinierea no astră..
76. În cazul în care ad optarea schemei dir ectoare trebuia să fie decizia care determină dir ectiva 
aplicabilă, aceasta ar î nsemna că posibilul apel la candida ți s-ar întemeia atunci pe p lanurile unui 
cocontractant selectat în afara u nei proceduri de cerere de ofertă și care nu ar p utea fi reținut la 
finalizarea procedurii d e selecție. Care promotor ar a ccepta să realizeze o a stfel de schemă dir ectoare 
fără să aibă garanția că va fi executantul proiectului? Care promotor ar a utoriza un concurent să 
utilizeze propriile planuri?
77. Desigur, astfel cum securitatea juridică împiedică să se stabilească dr eptul aplicabil în ra port cu 
data de atribuire a c ontractului 
Hotărârea Comisia/Franța, citată anterior (punctul 40)., ea se opune ca acesta să fie stabilit prin ra portare la da ta la care 
planurile promotorului selectat în prealabil sunt adoptate de autoritatea publică.
47
48
47—
48—
14 ECLI:EU:C:2013 :219CONCLUZIILEAVOCATULUIGENERALWATHELET–CAUZAC-576/10
COMISIA/ȚĂRILEDEJOS
78. În plus, regula statuată de Curte în H otărârea Comisia/Franța, citată anterior, protejează și 
interesele concurenților. Astfel, stabilirea dir ectivei aplicabile în funcție de decizia de a u tiliza sau a n u 
utiliza o c erere de ofertă pe rmite să se confere un efect util căilor de atac eve ntuale ale concurenților 
care ar f i fost, de f acto, înlăturați prin d ecizia a utorității publice de a n u deschide achiziția 
concurenței.
79. Respingând teza potrivit căreia dr eptul aplicabil ar f i stabilit prin decizia autorității contractante de 
a atribui contractul, norma are dr ept consecință fericită me nținerea unei date utile de contestare a 
deciziilor autorităților contractante de către părțile prejudiciate.
80. Prin urmare, întrucât Comisia n u a f urnizat elemente care pot dovedi c ă D irectiva 2004 /18 
invocată în susținerea acțiunii era aplicabilă și întrucât a c onfirmat în ședință că își limitează temeiul 
acțiunii la această dir ectivă (în condițiile în care definițiile și principiile aplicabile erau în opinia sa 
identice în Directiva 93 /37/CEE a C onsiliului din 14 iunie 1933 p rivind coordonarea procedurilor de 
atribuire a c ontractelor de achiziții publice de lucrări 
JO L 199, p. 54.), considerăm că acțiunea trebuie respinsă.
81. Cu toate acestea, în ipoteza în care Curtea nu ar u rma raționamentul nostru și ar c onsidera că este 
aplicabilă Directiva 2004 /18, analizăm în cele ce urmează și problemele de fond ridi cate de prezentul 
litigiu.
D – Cu privire la fond
82. Pentru a c onchide în sensul existenței unei neîndepliniri a o bligațiilor în sarcina Regatului Țărilor 
de Jo s, trebuie să se determine natura c ontractului încheiat între m unicipalitate, pe d e o p arte, și 
Hurks, pe d e altă parte, în ve derea reamenajării c entrului Doornakkers: este vorba despre o s implă 
vânzare de terenuri sau despre o c oncesionare de lucrări publice în sensul Directivei 2004 /18 
Nu ar p utea fi vorba despre un contract de achiziții publice de lucrări stricto se nsu, întrucât nu există o c ontraprestație pe cuniară a 
municipalității (cu privire la această no țiune, a s e vedea Concluziile avocatului general Jääskinen prezentate în cauza Comisia/Spania, citată 
anterior).?
1. Apreciere
83. Cele trei condiții necesare pe ntru a f i în prezența unei concesionări de lucrări publice rezultă din 
definițiile no țiunilor „[c]ontractele de achiziții publice de lucrări” și „[c]oncesionarea lucrărilor 
publice” care sunt prevăzute la articolul 1 alineatul (2) literele (a) și (b) și la articolul 1 alineatul (3) 
din Directiva 2004 /18. Este necesar:
— un contract încheiat în scris între o a utoritate contractantă și un operator economic [articolul 1 
alineatul (2) litera (a)];
— un contract al cărui obiect este fie execuția, fie atât proiectarea, cât și execuția unor lucrări 
referitoare la una dintre activitățile me nționate în anexa I la Directiva 2004 /18 sau a u nei lucrări, fie 
realizarea, prin orice m ijloace, a u nei lucrări care să răspundă unor necesități precizate de 
autoritatea contractantă [articolul 1 alineatul (2) litera (b)];
— un contract încheiat cu titlu on eros, contraprestația fiind în m od necesar fie exclusiv dr eptul de 
exploatare a l ucrării, fie dreptul de exploatare și un preț [articolul 1 alineatul (3)].
84. Existența unui contract scris între municipalitate și Hurks n efiind pusă în discuție, vom examina 
numai a d oua și a treia condiție.
49
49—
ECLI:EU:C:2013 :219 15CONCLUZIILEAVOCATULUIGENERALWATHELET–CAUZAC-576/10
COMISIA/ȚĂRILEDEJOS
a) O achiziție publică de lucrări
85. Existența unei concesionări de lucrări publice o i mplică în mod necesar, și în primul rând, pe a ceea 
a unei achiziții de lucrări publice. Trei ipoteze sunt prevăzute la articolul 1 alineatul (2) litera (b) din 
Directiva 2004 /18. Contractul trebuie să aibă ca obiect:
— fie execuția unor lucrări referitoare la una dintre activitățile me nționate în anexa I la Directiva 
2004 /18 s au a u nei lucrări (o lucrare fiind rezultatul unui ansamblu de lucrări de construcție sau 
de lucrări publice destinată să îndeplinească ea însăși o funcție economică sau tehnică);
— fie atât proiectarea, cât și execuția unor lucrări referitoare la una dintre activitățile me nționate în 
anexa I la Directiva 2004 /18 sau a u nei lucrări;
— fie realizarea, prin orice m ijloace, a u nei lucrări care să răspundă unor necesități precizate de 
autoritatea contractantă.
86. Potrivit guvernului olandez, contractul încheiat între municipalitate și Hurks n u ar i ntra în niciuna 
dintre cele trei categorii, întrucât ar f i vorba despre o s implă vânzare de terenuri. Or, articolul 16 di n 
Directiva 2004 /18 e xclude în mod expres din domeniul său de aplicare acest tip de operațiune.
87. Desigur, acordurile încheiate între municipalitate și Hurks se referă la vânzarea mai m ultor terenuri 
a căror proprietară era m unicipalitatea. Din lectura „contractului de cooperare” și din ansamblul 
raporturilor juridice și economice stabilite între Hurks și municipalitate rezultă însă că nu poate fi 
vorba în speță decât despre un element accesoriu al contractului. În plus, Curtea a c onsiderat că era 
judicios să nu se excludă aplicarea Directivei 2004 /18 a tunci când procedura d e atribuire prevede 
vânzarea unui teren care va face ulterior obiectul unei achiziții publice de lucrări 
Hotărârea Helmut Müller, citată anterior (punctul 82).. Raționamentul 
poate, a f ortiori, să fie susținut în cazul în care cele două operațiuni sunt prevăzute în aceeași 
convenție, precum în speță.
88. Conform considerentelor contractului de cooperare semnat de municipalitate și de Hurks:
— „[p]ărțile intenționează să amenajeze și să realizeze un centru no u în beneficiul no ului cartier 
rezidențial Tongelresche Akkers și al cartierului existent Doornakkers […]” (considerentul B);
— „[m]unicipalitatea și Hurks au ajuns la un acord cu privire la amenajarea și realizarea destinațiilor 
enumerate în considerentul B a l prezentelor […]” – și anume u n centru de îngrijiri, un centru de 
jocuri, de integrare și de studii c u apartamente, o e xtindere a u nui centru de îngrijiri existent cu o 
parcare subterană, un centru comercial cu locuințe și o p arcare subterană, locuințe (considerentul 
F).
89. Obiectul contractului este definit el însuși fără nicio referire la o v ânzare de terenuri. Conform 
articolului 2 di n contractul de cooperare, acesta urmărește să reglementeze „modalitățile și condițiile 
de cooperare exclusive între părți în ve derea executării p roiectului conform schemei dir ectoare și altor 
documente de planificare”. Or, proiectul în cauză este el însuși definit de contract ca „reamenajarea 
zonei de planificare”, ceea ce înseamnă că va trebui, printre altele, „să facă construibilă și locuibilă” 
zona respectivă potrivit condițiilor contractului (articolul 1.1 din contractul de cooperare).
50
51
52
53
50—
51—
52—
53—
16 ECLI:EU:C:2013 :219CONCLUZIILEAVOCATULUIGENERALWATHELET–CAUZAC-576/10
COMISIA/ȚĂRILEDEJOS
90. Acest contract prevede în plus crearea unei „echipe d e proiect” compuse dintr-un „grup de proiect” 
și din m ai m ulte „grupuri de lucru” al căror rol este să conceapă documentele de planificare – și 
anume p roiectul definitiv al planului de urbanism, planul de amenajare local, caietele de sarcini, 
documentele de demolare utile, planul de amenajare a s pațiului public etc. (articolul 5 din contractul 
de cooperare) – și să pregătească ad optarea de decizii de către părți, convenindu-se că grupul de 
proiect este prezidat de conducătorul de proiect al municipalității (articolul 3 din contrat).
91. În sfârșit, ar ticolul 7.5 di n contrat, consacrat vânzării terenurilor, condiționează în m od expres 
predarea acestora d e un angajament al Hurks d e „a ridi ca construcții pe p arcele în conformitate cu 
documentele de planificare și potrivit calendarului”, care este prevăzut la articolul 6.
92. Din înscrisurile din dosar rezultă în plus că prețul terenurilor se ridi că la 5 616 024 d e euro 
Guvernul olandez a c onfirmat în ședință că prețul terenurilor a f ost stabilit în prealabil de un expert independent și că nu ținea seama de 
eventuala plusvaloare care ar f i obținută ulterior de promotor. Nicio reducere nu ar f i fost acordată Hurks în schimbul avantajelor pe c are 
le-ar avea municipalitatea din realizarea proiectului., în 
timp c e realizarea proiectului este evaluată la 28 186 000 d e euro (anexa 7 la cererea introductivă).
93. Prin urmare, se poate deduce din contractul de cooperare că obiectul acestuia nu era în esență 
vânzarea de terenuri, ci mai ales executarea de lucrări referitoare la una dintre activitățile me nționate 
în anexa I la Directiva 2004 /18, și anume, pentru a c ita doar un exemp lu, lucrări de construcții sau o 
lucrare în sensul directivei me nționate 
În legătură cu această ultimă categorie – o l ucrare – p utem f ace trimitere în m od util la cauza Au roux și alții, în care era de asemenea în 
discuție un proiect de redinamizare a u nui cartier prin crearea unui centru de pe trecere a t impului liber care cuprindea, printre altele, un 
multiplex cinematografic și spații comerciale. Potrivit Curții, „[r]ezultă din ar ticolul 1 litera (c) din D irectiva 2004 /18 c ă existența unei 
lucrări trebuie apreciată în ra port cu funcția e conomică sau tehnică a r ezultatelor lucrărilor efectuate (a se ve dea H otărârea di n 
27 octombrie 2005 , Comisia/Italia, C-187/04 și C-188/04, punctul 26). Astfel cum reiese în mod clar di n mai m ulte dispoziții ale convenției, 
realizarea unui centru de pe trecere a t impului liber este destinată să găzduiască activități comerciale și servicii, motiv pe ntru care această 
convenție trebuie considerată ca având o f uncție economică” (Hotărârea din 18 ianuarie 2007 , Au roux și alții (C-220/05, Rep., p. I-385, 
punctul 41). În speță, nu se poate contesta că mai m ulte clădiri î n discuție în prezenta cauză sunt destinate găzduirii a ctivităților comerciale 
sau serviciilor (îngrijiri de sănătate, SPILcentrum etc.) și, în consecință, îndeplinesc o f uncție economică..
94. Considerăm că proiectul vizat de contractul de cooperare în cauză corespunde în plus celei de a 
treia ipoteze prevăzute la articolul 1 alineatul (2) litera (b) din Directiva 2004 /18, și anume „realizarea, 
prin o rice m ijloace, a u nei lucrări c are să răspundă unor necesități precizate de autoritatea 
contractantă”.
95. Astfel, dacă facem t rimitere la precizările ad use de Hotărârea Helmut Müller, citată anterior, pe 
care le invocă Comisia și guvernul olandez, „[p]entru a s e putea ad mite faptul că o a utoritate 
contractantă și-a precizat necesitățile în sensul [articolului 1 a lineatul (2) litera (b) din D irectiva 
2004 /18], trebuie ca această autoritate să fi luat măsuri în ve derea definirii c aracteristicilor lucrării sau 
cel puțin în vederea exercitării unei influențe de terminante asupra proiectării acesteia” 
Hotărârea Helmut Müller, citată anterior (punctul 67). Sublinierea no astră.. Aceasta 
înseamnă că „[s]implul fapt că o a utoritate publică, în exercitarea compe tențelor sale în m aterie de 
reglementare urbanistică, examinează anumite proiecte de construcție care îi s unt prezentate sau 
adoptă o d ecizie în temeiul compe tențelor în această m aterie nu îndeplinește cerința privind 
«necesitățile precizate de autoritatea contractantă» în sensul dispoziției me nționate” 
Hotărârea Helmut Müller, citată anterior (punctul 68)..
96. În această privință, suntem d e acord c u opinia C omisiei. Din contractul de cooperare semnat de 
cele două părți, din celelalte documente la care se face referire în acest contract (schema dir ectoare, 
documentele de planificare etc.) și din documentul de informare întocmit de municipalitate în iunie 
2002 – și anume d e la începutul proiectului – în atenția celor doi candida ți promotori rezultă că 
municipalitatea este cea care a d ecis nu numai amenajarea teritoriului în cauză, dar ș i destinația 
clădirilor care trebuie construite.
54
55
56
57
54—
55—
56—
57—
ECLI:EU:C:2013 :219 17CONCLUZIILEAVOCATULUIGENERALWATHELET–CAUZAC-576/10
COMISIA/ȚĂRILEDEJOS
97. Se poate observa, în special, în documentul cu titlul „Centrul Doornakkers – Program” 
Anexa la no ta de informare în atenția candida ților promotori participanți la o s elecție stabilită de municipalitate în ve derea reuniunii din 
11 iunie 2002 ., că este 
menționat cu precizie numărul de clădiri c are trebuie construite, dar ș i numărul de încăperi, destinația 
atribuită fiecăreia di ntre ele și chiar s uprafața acestora. Numărul de locuri de parcare ce trebuie 
prevăzute pentru fiecare clădire este de asemenea me nționat 
A se vedea anexa 4 la mem oriul în apărare..
98. Or, Curtea a a vut deja ocazia să precizeze că specificațiile „care se raportează la o d escriere precisă 
a clădirilor care trebuie construite, la calitatea și la echipamentele lor depășesc cerințele no rmale ale 
unui locatar față de un imobil nou de o a numită anvergură” 
Hotărârea din 29 octombrie 2009 , Comisia/Germania (C-536/07, Rep., p. I-10355 , punctul 58).. Potrivit Curții, un contract care conține 
astfel de specificații ar e, așadar , „ca prim o biectiv edificarea [unui imobil] în conformitate cu 
necesitățile precizate de [autoritatea contractantă]” 
Ibidem, (punctul 59)..
99. În asemenea împrejurări, asemănătoare cu cele din prezenta cauză, Curtea a c onsiderat că, întrucât 
construcțiile respective c onstituiau o „lucrare” în sensul dir ectivei aplicabile, erau destinate să 
îndeplinească o f uncție economică, valoarea acestora e ra superioară pragului prevăzut de Directiva 
93/37 p rivind coordonarea procedurilor de atribuire a c ontractelor de achiziții publice de lucrări și 
contractul fusese încheiat cu titlu on eros, acesta trebuia să fie calificat drept „achiziție publică de 
lucrări”. Aceleași constatări se impun în speță.
100. În sfârșit, componența și misiunile încredințate „echipei de proiect” definite la articolul 3 di n 
contractul de cooperare concretizează și intenția m unicipalității de a p ăstra u n rol activ în ev oluția 
proiectului, depășind simpla examinare a p lanurilor de construire care i-ar fi prezentate sau ad optarea 
de decizii în aplicarea compe tențelor în m aterie de reglementare urbanistică. Astfel, această „echipă” 
prezidată de conducătorul de proiect al municipalității este cea care trebuie să conceapă și să 
întocmească documentele de planificare, care regrupează nu numai, printre altele, planul de urbanism 
și planul de amenajare local, ci și proiectul provizoriu și definitiv al diverselor destinații, caietul de 
sarcini și schițele pe ntru diversele destinații, programul de construire și cel de comunicare (a se vedea 
articolele 5.1-5.3 din contractul de cooperare). În plus, eve ntualele derogări de la schema dir ectoare 
constatate de grupul de proiect trebuie să fie supuse aprobării m unicipalității (articolul 5.4 di n 
contrat).
Concluzie intermediară
101. Considerăm c ă prima condiție prevăzută de Directiva 2004 /18 pe ntru a f i în prezența unei 
concesionări de lucrări publice, și anume e xistența unei achiziții publice de lucrări, este îndeplinită, iar 
Comisia a f urnizat probe suficiente. Proiectul în cauză corespunde cel puțin primei și celei de a t reia 
ipoteze prevăzute la articolul 1 alineatul (2) litera (b) din Directiva 2004 /18. Acesta vizează, astfel, 
executarea lucrărilor referitoare la una dintre activitățile me nționate în anexa I la Directiva 2004 /18 
și/sau a u nei lucrări în sensul acestei dir ective, și realizarea, prin orice mijloace, a u nei lucrări care să 
răspundă unor necesități precizate de autoritatea contractantă.
102. În m ăsura în care este relevant, precizăm și că ar gumentația guvernului olandez nu poate fi 
urmărită atunci când pretinde că cele trei situații prevăzute la articolul 1 alineatul (2) litera (b) din 
Directiva 2004 /18 se exclud una pe a lta.
58
59
60
61
62
63
58—
59—
60—
61—
62—
63—
18 ECLI:EU:C:2013 :219CONCLUZIILEAVOCATULUIGENERALWATHELET–CAUZAC-576/10
COMISIA/ȚĂRILEDEJOS
103. După cum a s ubliniat Comisia, Curtea a a vut deja ocazia să precizeze că „lucrările de echipare 
precum cele enumerate la articolul 4 din Legea nr. 847/64 c onstituie lucrări de construcții sau lucrări 
publice și, prin urmare, țin de activitățile prevăzute în anexa II la Directiva [2004 /18] sau că acestea 
constituie lucrări destinate să îndeplinească, prin ele însele, o f uncție economică și tehnică. Ele 
îndeplinesc astfel cel puțin criteriile prevăzute la prima și la a d oua liniuță [a articolului 1 a lineatul (2) 
litera (b) din Directiva 2004 /18]” 
Hotărârea din 12 iulie 2001 , Ordine degli Architetti și alții (C-399/98, Rec., p. I-5409 , punctul 59)..
104. Împrejurarea că lucrările vizate de municipalitate în prezenta cauză corespund mai m ultor cazuri 
avute în ve dere de dir ectivă nu poate conduce la respingerea aplicării acesteia.
b) Un contract încheiat cu titlu on eros
105. A treia condiție pe c are trebuie să o î ndeplinească un contract pe ntru a c orespunde definiției 
„concesionare de lucrări publice” este să fie încheiat cu titlu on eros.
106. Potrivit unei jurisprudențe constante, caracterul oneros al contractului de concesionare presupune 
ca autoritatea contractantă care a î ncheiat un contract de achiziții publice să primească în temeiul 
acestuia o p restație în schimbul contraprestației din partea sa în favoarea ad judecatarului 
Pentru ad judecatar, contraprestația constă fie în dr eptul de exploata lucrarea, fie în acest drept însoțit de un preț [articolul 1 alineatul (3) din 
Directiva 2004 /18]. Această cerință va fi examinată ulterior.. Această 
prestație în beneficiul autorității contractante constă în realizarea lucrărilor pe c are urmărește să le 
obțină 
A se vedea Hotărârea Helmut Müller, citată anterior (punctul 48)..
i) O prestație și un interes economic dir ect
107. În speță, obligația de a r ealiza lucrările în cauză este prevăzută în mod expres la articolul 7.5 din 
contractul de cooperare, conform căruia „Hurks se angajează față de municipalitate să ridi ce construcții 
pe p arcele în conformitate cu documentele de planificare și potrivit calendarului”.
108. Cu toate acestea, Curtea a p recizat în H otărârea sa Helmut Müller, citată anterior, că această 
prestație trebuia „să prezinte un interes economic dir ect pentru autoritatea contractantă” 
Ibidem (punctul 49)..
109. Mai curând decât să vorbească despre un interes economic dir ect, avocatul general Mengozzi a 
dezvoltat în C oncluziile prezentate în cauza Helmut M üller, citată anterior, cerința unei „legături 
directe între autoritatea publică și lucrările care urmează a f i realizate”, astfel încât să „concilieze 
necesitățile, opuse ca tendință în general, de prevenire a a buzurilor, pe d e o p arte, și de evitare a u nei 
extinderi necontrolate a d omeniului de aplicare al Directivei [2004 /18], pe d e altă parte” 
Punctul 54 di n concluzii..
110. Potrivit avocatului general Mengozzi, existența unei legături dir ecte poate fi constatată:
— în situațiile în care autoritatea publică obține în m od dir ect proprietatea bunului sau a l ucrărilor 
care urmează a f i realizate. Acestei situații tipice trebuie să îi f ie asimilate și situațiile în care, deși 
nu sunt dobândite în proprietate de autoritatea publică, bunurile care urmează a f i realizate 
constituie totuși, pentru această autoritate, un avantaj economic dir ect, cum ar f i, de exemp lu, un 
drept de folosință asupra bunului 
Ibidem (punctul 55).;
64
65
66
67
68
69
70
71
72
73
64—
65—
66—
67—
68—
69—
70—
71—
72—
73—
ECLI:EU:C:2013 :219 19CONCLUZIILEAVOCATULUIGENERALWATHELET–CAUZAC-576/10
COMISIA/ȚĂRILEDEJOS
— în cazurile în care autoritatea publică utilizează, pentru realizarea lucrărilor, fonduri publice sau, 
mai general, resurse publice (cum ar f i punerea la dispoziție de terenuri cu titlu gratuit) 
Ibidem (punctele 56 -58).;
— în cazurile în care lucrările care urmează a f i realizate sunt rezultatul unei inițiative a a utorității 
publice înseși 
Ibidem (punctul 59).. Această categorie reziduală trebuie di stinsă totuși de „simpla urmărire a 
interesului public realizată prin intermediul recurgerii l a compe tențele obișnuite în m aterie 
urbanistică” pentru a d etermina aplicarea Directivei 2004 /18 
Ibidem (punctul 61)..
111. După cum am ar ătat deja la punctul 108 di n prezentele concluzii, Curtea nu a r eținut ca atare 
criteriul unei legături dir ecte în Hotărârea Helmut Müller, citată anterior. Dimpotrivă, aceasta a a les 
să facă trimitere numai la no țiunea „interes economic dir ect”. Procedând astfel, Curtea pare să fi 
exclus di n categoria r eziduală citată m ai s us – și anume i poteza unei inițiative a a utorității 
contractante – și să fi încadra t, prin urmare, în m od mai restrictiv domeniul de aplicare al Directivei 
2004 /18.
112. Această interpretare lasă însă o a numită m arjă de apreciere autorităților publice. Astfel, în 
Hotărârea Helmut Müller, citată anterior, Curtea a e xclus din conceptul de interes economic dir ect 
numai simpla exercitare a c ompe tențelor de reglementare în m aterie de urbanism c are vizează 
realizarea interesului general. În rest, Curtea doar a e xemp lificat propunerea sa, citând cinci exemp le 
neexhaustive. Este vorba despre cazurile în care:
— autoritatea contractantă d evine p roprietară a l ucrărilor sau a l ucrării c are face o biectul 
contractului 
Hotărârea Helmut Müller, citată anterior (punctul 50).;
— autoritatea contractantă dispune de un titlu juridic care îi v a asigura di sponibilitatea lucrării care 
face obiectul contractului, în ve derea unei destinații publice 
Ibidem (punctul 51).;
— autoritatea contractantă beneficiază de avantajele economice pe c are ar p utea să le aibă di n 
utilizarea sau din cesionarea ulterioară a l ucrării 
Ibidem (punctul 52).;
— autoritatea contractantă a p articipat financiar la realizarea lucrării 
Ibidem (punctul 52).;
— autoritatea contractantă își asumă riscurile în cazul unui eșec economic al lucrării 
Ibidem (punctul 52)..
113. Curtea nu citează cazul evocat de avocatul general Mengozzi în care lucrările care urmează a f i 
realizate sunt rezultatul unei inițiative ad optate de administrația publică însăși 
Punctul 59 di n Concluziile avocatului general Mengozzi prezentate în cauza Helmut Müller, citată anterior.. În schimb, exclude, la 
fel ca acesta, cazul în care ad ministrația publică în cauză nu face decât să exercite compe tențe de 
reglementare în materie de urbanism prin care se urmărește realizarea interesului general 
Hotărârea Helmut Müller, citată anterior (punctul 57)..
Care situație se r egăsește în cazul de f ață?
114. Este cert că municipalitatea nu a d evenit, în speță, proprietara b unurilor construite și că, de altfel, 
nu aceasta era intenția sa.
74
75
76
77
78
79
80
81
74—
75—
76—
77—
78—
79—
80—
81—
20 ECLI:EU:C:2013 :219CONCLUZIILEAVOCATULUIGENERALWATHELET–CAUZAC-576/10
COMISIA/ȚĂRILEDEJOS
115. Raporturile stabilite de aceasta în privința centrului Doornakkers, indiferent dacă sunt cu Hurks 
sau cu alte părți, precum W oonbedrijf 
A se vedea dezvoltările de mai sus (punctele 118 -121)., tind totuși să demonstreze o i ntervenție a m unicipalității care 
depășește simpla coerență urbanistică a d ezvoltării u nei părți a localității 
Hotărârea Helmut Müller, citată anterior (punctul 55)..
116. Astfel, trebuie să nu se piardă din ve dere faptul că funcțiile proiectului care urmează a f i realizat 
au fost stabilite cu precizie de municipalitate și includ un centru de îngrijiri, un centru de jocuri, de 
integrare și studii ( SPILcentrum) cu apartamente, o e xtindere a c entrului de îngrijiri e xistent cu o 
parcare subterană, un c entru c omercial cu locuințe și o p arcare subterană și alte locuințe 
(considerentul B a l contractului de cooperare).
117. Contractele referitoare la utilizarea și la finanțarea SPILcentrum d emonstrează de asemenea 
interesul economic dir ect al municipalității în proiect.
118. Astfel, după cum am avut ocazia de a e xplica mai sus 
A se vedea punctele 12 , 33 ș i 66 di n prezentele concluzii., Hurks n u intenționa să suporte singură 
riscul financiar a l SPILcentrum di n cauza rentabilității sale aleatorii. Aceasta a a cceptat în final să 
construiască pe c ont propriu și pe p ropriile riscuri, întrucât, în schimb, municipalitatea a a probat 
societatea de locuințe W oonbedrijf în calitate de viitor proprietar al SPILcentrum, și aceasta începând 
cu 13 februarie 2007  
A se ve dea considerentele contractului de cooperare din 15 aprilie 2008 di ntre W oonbedrijf și municipalitate (p. 2) (anexa 5 la cererea 
introductivă a C omisiei).. Hurks era, așadar , sigură că va fi utilizată clădirea mai puțin rentabilă.
119. Woonbedrijf primea din partea municipalității o s ubvenție de exploatare unică în cuantum d e 
2,41 milioane de euro pe ntru cele trei funcții nerentabile ale SPILcentrum: sala de sport, spațiul de 
întâlnire și spațiul pentru tineret 
Convenția semnată între W oonbedrijf și municipalitate la 15 aprilie 2008 ..
120. Guvernul olandez confirmă utilizarea sălii de sport și a s pațiului de întâlnire de către asociația 
Sportbedrijf De Karpen. Precizează în plus că aceasta „aparține” municipalității 
Punctele 17 -20 di n mem oriul în duplică..
121. Prin desemnarea W oonbedrijf ca proprietar al SPILcentrum, prin convenția semnată de această 
societate de locuințe și de municipalitate la 15 aprilie 2008 ș i prin utilizarea sălii de sport și a spațiului 
de întâlnire de către asociația Sportbedrijf De Karpen, municipalitatea a g arantat destinația publică a 
SPILcentrum.
122. Este vorba aici despre a d oua exemp lificare a i nteresului economic dir ect citat de Curte în 
Hotărârea H elmut M üller, citată anterior. Astfel, interesul economic dir ect este „de asemenea 
constatat dacă se prevede că autoritatea contractantă va dispune de un titlu juridic care îi v a asigura 
disponibilitatea lucrării care face obiectul contractului, în ve derea unei destinații publice” 
Hotărârea Helmut Müller, citată anterior (punctul 51)..
123. Desigur, nu este m unicipalitatea însăși aceea care folosește bunurile, ci o a sociație care îi 
„aparține” (potrivit expresiei guvernului olandez). Or, Curtea a c onsiderat deja că statul putea să se 
„materializeze” prin alte organisme d ecât structurile proprii. Astfel, în materie de ajutoare de stat, „[î]n 
ceea ce privește [condiția privind intervenția statului sau prin intermediul resurselor de stat], rezultă 
dintr-o jurisprudență constantă că nu trebuie să se facă distincție între cazurile în care ajutorul se 
acordă dir ect de stat și cele în care se acordă prin intermediul unui organism p ublic sau privat, 
desemnat sau instituit de acest stat” 
Hotărârea din 15 iulie 2004 , Pearle și alții (C-345/02, Rec., p. I-7139 , punctul 34 și jurisprudența citată).. Mutatis mutandis, același raționament poate fi aplicat în speță.
82
83
82—
83—
ECLI:EU:C:2013 :219 21CONCLUZIILEAVOCATULUIGENERALWATHELET–CAUZAC-576/10
COMISIA/ȚĂRILEDEJOS
124. În continuare, apreciem c ă se poate considera și că municipalitatea a p articipat financiar la proiect 
(al patrulea exemp lu citat de Curte în Hotărârea Helmut Müller, citată anterior, punctul 52) în măsura 
în care H urks n u a a cceptat să construiască pe p ropriile riscuri SPILcentrum d ecât atunci când 
municipalitatea a a sigurat-o că W oonbedrijf va fi proprietarul centrului respectiv. Or, în schimb, 
Woonbedrijf a o bținut din partea municipalității o s ubvenție de exploatare mai m are de 2 milioane de 
euro.
125. Se poate de asemenea observa în operațiune un câștig financiar pe ntru municipalitate în măsura 
în care aceasta îl pune pe p romotor să plătească infrastructurile pe c are ar f i trebuit, în lipsa 
contractului de cooperare, să le construiască și să le finanțeze ea însăși. Amintim c ă extinderea 
centrului de îngrijiri e ste ev aluată la 8 400 000 d e euro, iar c onstruirea SPILcentrum la 7 386 500 d e 
euro, dintre care 3 738 500 d e euro pe ntru destinațiile care ar p utea fi preluate de m unicipalitate 
(școala, sala de sport și centrul pentru tineri) 
Potrivit cifrelor comunicate de guvernul olandez în răspunsul său către Comisie din 19 decembrie 2008 ( anexa 7 la cererea introductivă)..
126. În sfârșit, dincolo de a c ontribui la interesul general sau la buna amenajare urbanistică, mai m ulte 
dintre funcțiile vizate (și mai a les centrul de îngrijiri ș i centrul comercial) urmăresc activități 
economice de natură să ad ucă m unicipalității ve nituri financiare prin intermediul taxelor și al 
cheltuielilor diverse. Cu alte cuvinte, pentru a p arafraza Curtea, autoritatea contractantă, care este 
municipalitatea, va beneficia de avantajele economice obținute din utilizarea (sau cesionarea viitoare) a 
lucrării (al treilea exemp lu citat de Curte la punctul 52 di n Hotărârea Helmut Müller, citată anterior).
127. Prin urmare, în speță, considerăm că, ținând seama de elementele dosarului, prezența unui interes 
economic dir ect al municipalității este suficient demonstrat: municipalitatea a d epășit simplul fapt „de 
a asigura respectarea […] dezvoltării sau coerența urbanistică a u nei părți a localității” 
Hotărârea Helmut Müller, citată anterior (punctul 55)..
ii) O contraprestație
128. După cum am amintit mai sus, caracterul oneros al unui contract de concesionare presupune ca 
autoritatea contractantă care a î ncheiat un contract de achiziții publice să primească în temeiul 
acestuia o p restație prin intermediul unei contraprestații.
129. Dacă pe ntru autoritatea contractantă prestația c onstă în realizarea lucrărilor, în p rivința 
adjudecatarului contraprestația constă fie în dr eptul de exploatare a l ucrării, fie în acest drept însoțit 
de un preț [articolul 1 alineatul (3) din Directiva 2004 /18].
130. Având în ve dere raporturile juridice stabilite între municipalitate și Hurks, ne întrebăm înainte de 
toate despre însăși existența „dreptului de exploatare” care ar f i fost concesionat către H urks în 
condițiile în care aceasta este proprietarul terenurilor și al bunurilor care urmează să fie construite. 
După cum a e xplicat guvernul olandez în cursul ședinței, exploatarea înseamnă obținerea avantajelor 
și suportarea inconvenientelor lucrării u nui terț. Nu aceasta este situația în prezenta cauză.
131. Totuși, dacă ar e xista „exploatare” în sensul Directivei 2004 /18, prezentul litigiu ar p une încă două 
întrebări. În primul rând, acordarea unei concesionări de lucrări publice – și deci acela de a e xploata o 
lucrare – pe ntru o d urată nedeterminată este compatibilă cu dr eptul Uniunii? În al doilea râ nd, 
contraprestația e xistă atunci când concesionarul este sau devine proprietarul terenului și/sau al 
lucrărilor realizate?
84
85
86
87
88
89
84—
85—
86—
87—
88—
89—
22 ECLI:EU:C:2013 :219CONCLUZIILEAVOCATULUIGENERALWATHELET–CAUZAC-576/10
COMISIA/ȚĂRILEDEJOS
– Concesionarea lucrărilor publice și durata nedeterminată?
132. Cu titlu introductiv, suntem d e acord cu observația Comisiei potrivit căreia D irectiva 2004 /18 n u 
cuprinde vreo indicație cu privire la faptul dacă o c oncesiune ar t rebui să aibă o d urată limitată.
133. Curtea a a vut deja ocazia de a t rata problema. Ne gândim la Hotărârile citate anterior, pressetext 
Nachrichtenagentur și Helmut Müller. Potrivit guvernului olandez, di n cuprinsul punctului 79 di n 
Hotărârea Helmut Müller me nționată ar r ezulta că un contract de concesionare încheiat pe d urată 
nedeterminată ar f i contrar, per se, dreptului Uniunii.
134. În ceea ce ne privește, nu putem t otuși să nu subliniem l ipsa unei afirmații clare a C urții în 
măsura în care aceasta a a les să se exprime l a condițional, precizând că, „[î]n orice caz, în ceea ce 
privește durata concesionărilor, motive s erioase, printre care se numără și me nținerea concurenței, 
invită să se considere că atribuirea concesionărilor pe d urată nedeterminată ar î ncălca ordinea juridică 
a Uniunii” 
Hotărârea Helmut Müller, citată anterior (punctul 79)..
135. În plus, Curtea face trimitere la punctul 73 di n Hotărârea pressetext Nachrichtenagentur, citată 
anterior, în care afirma că „practica de a î ncheia un contract de achiziții publice de servicii pe o 
durată nedeterminată este în sine străină sistemului și finalității no rmelor comunitare în m ateria 
contractelor de achiziții publice”. Acest punct al hotărârii n u poate fi însă di sociat de punctul 
următor, care constituie încheierea raționamentului Curții. Or, Curtea a d ecis la punctul me nționat că, 
„[c]u toate acestea, în stadiul său actual, dreptul comunitar n u interzice încheierea unor contracte de 
achiziții publice pe d urată nedeterminată” 
Hotărârea pressetext Nachrichtenagentur, citată anterior (punctul 74). Deși litigiul aflat la originea hotărârii me nționate privea un contract 
de achiziții publice de servicii, nu considerăm că această împrejurare împiedică transpunerea raționamentului în materia a chizițiilor publice 
de lucrări. De altfel, în Hotărârea Helmut Müller, citată anterior, era vorba despre un contract de achiziții publice de lucrări..
136. Or, de la pronunțarea acestei hotărâri, dreptul Uniunii nu s- a schimbat. Spre deosebire de 
acordurile-cadru, legiuitorul european n u a s tabilit încă o l imită în timp a c ontractelor de 
concesiune 
A se vedea articolul 32 a lineatul (2) al patrulea paragraf din Directiva 2004 /18.. Cu toate acestea, o a stfel de limitare este prevăzută în Propunerea de dir ectivă a 
Parlamentului European și a C onsiliului privind atribuirea contractelor de concesiune 
A se vedea articolul 16 di n Propunerea de dir ectivă a P arlamentului European și a C onsiliului privind atribuirea contractelor de concesiune 
[COM(2011 ) 897 f inal] și modificarea propusă de Consiliu (18007 /12) [011/0437 ( COD)]., în prezent în 
discuție. Dacă această modificare este ad optată, dreptul Uniunii va impune o l imită în timp. Textul în 
sine nu va mai pe rmite niciun un dubiu cu privire la interpretarea a c eea ce Curtea numește „sistemul 
și […] finalitatea no rmelor comunitare în materie de achiziții publice” 
Hotărârea pressetext Nachrichtenagentur, citată anterior (punctul 73)..
137. În sfârșit, este exact că o p ractică ce constă în încheierea unui contract de achiziții publice pentru 
o durată nedeterminată ar p utea avea, în timp, ca efect împiedicarea liberei concurențe între prestatorii 
potențiali și împiedicarea aplicării di spozițiilor dir ectivelor U niunii care garantează publicitatea 
procedurilor de atribuire a c ontractelor de achiziții publice 
În acest sens, Hotărârea pressetext Nachrichtenagentur, citată anterior (punctul 73).. Cu toate acestea, a e xclude pur și simplu 
contractele pe d urată nedeterminată din domeniul de aplicare al Directivei 2004 /18 n i se pare că 
prezintă un risc și mai important, întrucât este mai frecvent: cel care ar c onsta în eludarea acelorași 
norme.
138. După cum a a mintit Comisia în cererea sa introductivă, dacă aceste contracte încheiate pe d urată 
nedeterminată nu ar i ntra în domeniul de aplicare al Directivei 2004 /18, ar f i suficient astfel pentru 
părți să încheie un contract scris cu titlu on eros, dar pe d urată nedeterminată, pentru a e luda regulile 
de egalitate, de transparență și de nediscriminare care stau la baza no rmelor privind achizițiile publice.
90 91
92
90—
91—
92—
ECLI:EU:C:2013 :219 23CONCLUZIILEAVOCATULUIGENERALWATHELET–CAUZAC-576/10
COMISIA/ȚĂRILEDEJOS
139. În sfârșit, trebuie să se înțeleagă ceea ce se include în no țiunea „durată nedeterminată”. În opinia 
noastră, aceasta trebuie să se distingă de „durata infinită” care, numai ea, nu are un sfârșit. Dimpotrivă, 
un contract pe d urată nedeterminată este un contract a c ărui durată nu a f ost stabilită de la început, 
dar c are poate înceta pe ntru anumite motive p revăzute în contract, cu sau fără preaviz, cu sau fără 
acordarea unor despăgubiri.
140. Pentru aceste diferite motive, considerăm, așadar , că o c oncesiune pe d urată nedeterminată astfel 
cum este definită la punctul precedent poate intra sub incidența Directivei 2004 /18.
141. Cu toate acestea, în speță, nu suntem î n cadrul respectiv, întrucât Hurks n u i-a fost acordată o 
concesionare pe d urată nedeterminată, ci proprietatea terenurilor și a l ucrărilor viitoare. Din 
perspectiva societății Hurks, nu este vorba, așadar , despre un dr ept pe d urată nedeterminată, ci despre 
un dr ept pe „durată infinită”. Invers, pentru m unicipalitate, durata contractului este clar id entificată. 
Odată ce construcțiile prevăzute în contractul de cooperare sunt ridi cate, contractul este executat, iar 
drepturile și obligațiile părților iau sfârșit. Înainte de acest termen, singurele cauze de încetare a 
contractului de cooperare vizează condițiile indispensabile pe ntru realizarea proiectului, precum 
obținerea unei autorizații de construire valabile 
A se vedea articolele 7.2 și 7.3 din contractul de cooperare semnat de municipalitate și Hurks. sau solvabilitatea antreprenorului 
A se vedea articolul 12.2 din același contract de cooperare..
142. În realitate, singura problemă care se pune, în speță, în cadrul examinării contraprestației necesare 
pentru a f ace din contractul de concesionare un contract cu titlu on eros este aceea a p roprietății 
asupra întregii locații.
– Concesionare de lucrări publice și proprietate?
143. Potrivit Comisiei, transferul proprietății terenurilor către H urks e ra î nsoțit de transferul 
concomitent al unui dr ept de exploatare pe o d urată nedeterminată, întrucât numai v ânzarea 
terenurilor către H urks n u ar f i pe rmis, în sine, realizarea lucrărilor prevăzute de contractul de 
cooperare.
144. Or, conform ar ticolului 7 a lineatele 2 ș i 3 din contractul de cooperare, existența unei autorizații 
de construire pe ntru realizarea lucrărilor constituia o c ondiție rezolutorie sau suspensivă a v ânzării 
terenurilor în funcție de elementele în cauză. Efectuarea lucrărilor nu era, așadar , posibilă decât prin 
angajamentul municipalității, la ar ticolul 6 di n contractul de cooperare, de a o feri întreaga sa 
colaborare.
145. Potrivit guvernului olandez, trebuie să se facă distincție între exploatarea în calitate de proprietar 
și exploatarea în calitate de concesionar. În primul caz, exploatarea intervine în temeiul dreptului de 
proprietate al proprietarului. În al doilea caz, exploatarea intervine în temeiul unei concesiuni 
acordate de proprietar c oncesionarului. În speță, întrucât m unicipalitatea a c edat proprietatea 
terenurilor către Hurks, guvernul olandez apreciază că aceasta le exploatează în calitate de proprietar, 
iar n u în temeiul unei concesiuni. În sprijinul argumentației sale, guvernul olandez invocă din no u 
Hotărârea Helmut Müller, citată anterior.
146. În concluziile prezentate în cauza Helmut M üller, citată anterior, avocatul general Mengozzi 
aprecia că, deși expresia „drept de exploatare” utilizată de Directiva 2004 /18 în definirea concesionării 
de lucrări publice putea fi interpretată în sens larg, „[trebuia] exclusă, luând în considerare sensul și 
economia generală a r eglementării în di scuție, posibilitatea unei concesionări a l ucrărilor publice în 
care concesionarului să îi f ie recunoscut dreptul de proprietate asupra lucrărilor realizate” 
Punctul 90 di n concluzii..
93
94
95
96
97
93—
94—
95—
96—
97—
24 ECLI:EU:C:2013 :219CONCLUZIILEAVOCATULUIGENERALWATHELET–CAUZAC-576/10
COMISIA/ȚĂRILEDEJOS
147. Curtea s-a arătat mai nuanțată. Desigur, „pentru ca o a utoritate contractantă să poată transfera 
către cocontractantul său dr eptul de exploatare a u nei lucrări în sensul [articolului 1 a lineatul (3) din 
Directiva 2004 /18], trebuie ca autoritatea contractantă să poată dispune de dr eptul de exploatare a 
acestei lucrări” 
Hotărârea Helmut Müller, citată anterior (punctul 72).. Or, potrivit Curții, „[î]n mo d normal, situația nu se regăsește atunci când dr eptul de 
exploatare are ca unic temei dreptul de proprietate al operatorului implicat”, întrucât, „[a]tât timp c ât 
un operator se bucură de dreptul de exploatare a t erenului al cărui proprietar este, posibilitatea ca o 
autoritate publică să atribuie o c oncesionare având ca obiect această exploatare este, în principiu, 
exclusă” 
Ibidem (punctele 73 ș i 74). Sublinierea no astră..
148. Prin urmare, deși principiul este excluderea unei concesionări atunci când „constructorul” este 
proprietarul terenurilor, utilizarea expresiilor „în m od no rmal” și „în principiu” induce posibilitatea 
unei excepții.
149. Curtea nu a o ferit însă nicio indicație cu privire la excepțiile care pot fi avute în ve dere. Singurul 
indiciu furnizat constă în explicarea regulii: autoritatea contractantă nu poate dispune de lucrare în 
cazul în care „dreptul de exploatare ar e ca unic temei dr eptul de proprietate al operatorului 
implicat” 
Ibidem (punctul 73). Sublinierea no astră..
150. Trebuie să se admită că, în raport cu acest enunț, doctrina este și aceasta divizată.
151. Pentru unii, răspunsul era clar: în cazul în care autoritatea publică nu rămâne sau nu devine 
proprietar a l lucrării c are face obiectul contractului, nu există concesionare în m ăsura în care 
autoritatea nu poate să concesioneze un bun asupra căruia nu ar e niciun dr ept 
„Hotărârea Helmut Müller [, citată anterior,] a s tatuat că nu putea fi vorba despre concesionare decât dacă autoritatea contractantă păstra 
proprietatea lucrărilor în cauză, ideea fiind că nu se poate concesiona ceea ce nu se posedă sau ceea ce nu se mai posedă” (Llorens, F., și 
Soler-Couteaux, P., „Marchés, DSP, concession d e travaux ou d’aménagement: de quelques problèmes de frontière”, în Contrats et marchés 
publics, Les revues Jurisclasseur, noiembrie 2011 , repère 10 ). Aceeași autori se exprimau în același sens într-un prim comentariu al Hotărârii 
Helmut Müller, citată anterior: „Un lucru este sigur: vânzarea de terenuri nu poate fi asimilată unei concesionări de lucrări da că lucrarea 
care urmează să fie construită rămâne proprietatea (definitivă) a c umpărătorului. […]. Astfel este închisă dezbaterea asupra aspectului dacă 
faptul că cumpărătorul unui teren exploatează construcțiile pe c are intenționează să le ridi ce în calitate de proprietar n u este asimilabil 
dreptului de exploatare, caracteristic concesionării”. Au torii ridi că totuși problema ipotezei – a propiată de cea di n speță – î n care 
autoritatea contractantă participă la finanțarea construcțiilor sau a a vut inițiativa acestora. Totuși, într-un asemenea caz, „contractul nu va fi 
asimilabil mai m ult unei concesiuni dacă exploatarea de către cumpărător privește exclusiv lucrările asupra cărora acesta este proprietar” 
(Llorens, F., și Soler-Couteaux, „La vente de terrains, la concession d e travaux publics et le marché public de travaux: la vision d e la CJUE 
(à propos de l’arrêt Helmut Müller)”, în Contrats et marchés publics, Les revues Jurisclasseur, mai 2010 , repère 5). Pentru o c ritică a a cestei 
teze, a se vedea Durviaux, A.-L., „Droit européen des marchés publics et autres contrats publics”, în RTD eur., 2011 , p. 423-447, sp. no13. În 
sensul unei interpretări restrictive, a s e ve dea și Fatôme, E., și Richer, L. „Concession d e travaux et droit d’exploitation”, în AJDA, 2012 , 
p. 682: „Prin urmare, întrucât dreptul de exploatare a u nui bun constituie un atribut al dreptului de proprietate asupra acestui bun, ar f i 
logic să se considere că, pentru ca un contract să poată fi calificat drept concesionare de lucrări, este necesar ca acest contract să prevadă că 
odată efectuată de cocontractant, lucrarea devine proprietatea autorității contractante”. A s e vedea Meister, M., „Champ d ’application d e la 
directive 2004 /18 e t notion d e «travaux»”, în Eu rope, mai 2010 , p. 29.. Or, după cum am 
precizat mai sus, Directiva 2004 /18 impune autorității contractante să acorde concesionarului, drept 
contraprestație pe ntru realizarea lucrării, dreptul de exploatare sau acest dr ept însoțit de un preț 
[articolul 1 alineatul (3) din Directiva 2004 /18]. Dreptul de proprietate include dreptul de exploatare. 
Prin urmare, dacă primul este cedat, al doilea nu mai poate fi cedat.
152. Pentru susținătorii acestei teze, pe c are am califica-o dr ept restrictivă, concesionarul lasă în mod 
necesar proprietatea autorității contractante și păstrează ad ministrarea bunului, în special în scopul de 
a-l pune la dispoziția publicului și de a p rimi un preț pentru aceasta 
În acest sens, Fatôme, E., și Richer, L., „Concession d e travaux et droit d’exploitation”, op. cit. Acești autori fac trimitere la Concluziile 
prezentate de avocatul general Jääskinen în cauza Comisia/Spania, citată anterior..
98
99
100
101
102
103
104
98—
99—
100 —
101 —
102 —
103 —
104 —
ECLI:EU:C:2013 :219 25CONCLUZIILEAVOCATULUIGENERALWATHELET–CAUZAC-576/10
COMISIA/ȚĂRILEDEJOS
153. Pentru alții însă, Directiva 2004 /18 u rmărește o c oncepție mai largă a c oncesionării 
Fatôme, E., și Richer, L., „Concession d e travaux et droit d’exploitation”, op. cit.. Potrivit 
acestor autori, exploatarea lucrării implică dr eptul de a o bține profit fără ca aceasta să însemne în 
mod necesar încasarea unor redevențe plătite de utilizatori. Potrivit unei asemenea interpretări, 
dreptul de exploatare se poate repercuta de promotor în prețul la care terenurile, locuințele sau alte 
lucrări vor fi vândute. În acest caz, p roprietatea bunului nu rămâne sau nu revine autorității 
contractante, dar c ocontractantul său a p utut totuși să exploateze, prin vânzare, bunul pe c are l-a 
construit.
154. Această interpretare ar f i conformă cu definițiile din Directiva 2004 /18, întrucât concesionarea 
lucrărilor publice este definită prin trimitere la definiția „lucrărilor publice”. Or, este exact că definiția 
achizițiilor publice de lucrări nu impune ca bunul să rămână sau să devină proprietatea autorității 
contractante. Pentru autorii c are apără interpretarea largă a c oncesionării, nu ar t rebui să se facă 
distincție între cele două tipuri de contracte în funcție de titularul dreptului de proprietate 
În acest sens, a se vedea Llorens, F., și Soler-Couteaux, P., „Marchés, DSP, concession d e travaux ou d’aménagement: de quelques problèmes 
de frontière”, în Contrats et marchés publics, Les revues Jurisclasseur, noiembrie 2011 , repère 10 ..
155. Pentru alții, chestiunea nu a f ost soluționată, iar o c larificare asupra a cestui punct ar f i 
binevenită 
Brown, A., „Helmut M üller GmbH v B undesanstalt fur Immobilienaufgaben C -451/08): clarification on th e application o f th e EU 
procurement rules to land sales and developme nt agreeme nts”, în P. P. L. R., 2010 , 4, NA 125 -130..
156. Achiesăm la această ultimă opinie.
157. În cazul în care am dori să ne îndepărtăm de cadrul stabilit de Curte în Hotărârea Helmut Müller, 
citată anterior – autoritatea contractantă nu poate di spune de lucrare atunci când „dreptul de 
exploatare are ca unic temei dreptul de proprietate al operatorului” 
Punctul 73. Sublinierea no astră. –, trebuie să ridi căm problema 
sursei care ar p utea fi la originea dreptului de exploatare și care nu ar f i dreptul de proprietate.
158. În speță, care ar f i atunci cealaltă sursă la originea dreptului de exploatare?
159. Exceptând dr eptul de proprietate exercitat asupra terenurilor și construcțiilor – indiferent dacă 
acest drept a f ost obținut înainte sau concomitent cu operațiunile, dacă promotorul l-a obținut de la 
un terț sau de la o a utoritate publică – nu ve dem d ecât, eve ntual, obținerea autorizațiilor necesare 
pentru realizarea lucrărilor avute în ve dere de contractul de cooperare.
160. Trebuie totuși să nu uităm că s-a respins de către Curte, în H otărârea Helmut Müller, citată 
anterior, teza conform căreia riscul economic inerent executării concesionării constă în incertitudinea 
obținerii autorizațiilor de urbanism n ecesare. Pentru Curte, în această ipoteză, riscul ar f i legat nu de 
exploatare, ci de compe tența autorității contractante în materie de urbanism 
Ibidem (punctul 78).. În plus, în speță, riscul 
nu există pe ntru promotor, întrucât contractul de cooperare prevede în mod expres că „contractele de 
vânzare a p arcelelor în cauză vor trebui să me nționeze că predarea [terenurilor] are loc cu condiția 
rezolutorie ca o a utorizație de construire valabilă, precum cea prevăzută la articolul 9.1, să fie eliberată 
la data începerii lucrărilor de construcții” 
Articolul 7.2 din contractul de cooperare semnat între municipalitate și Hurks., și că „predarea parcelei pentru centrul comercial și a c elei 
pentru locuințe va avea loc cel mai târziu în termen de patru săptămâni de la da ta obținerii u nei 
autorizații de construire valabile pentru îndeplinirea funcției în cauză” 
Articolul 7.3 din același contract de cooperare..
105
105 —
26 ECLI:EU:C:2013 :219CONCLUZIILEAVOCATULUIGENERALWATHELET–CAUZAC-576/10
COMISIA/ȚĂRILEDEJOS
161. Prin analogie, considerăm, în consecință, că nu se poate deduce din condiția rezolutorie vizând 
obținerea autorizațiilor o s ursă a dr eptului de exploatare a l ucrărilor. În lipsa autorizației, lucrările pur 
și simplu nu vor mai fi construite, iar v ânzarea terenurilor va fi eve ntual reziliată (a se vedea articolul 7 
alineatele 2-4 din contractul de cooperare).
162. Desigur, Hurks ar e nevoie de municipalitate pe ntru a o a juta să obțină autorizațiile și derogările 
necesare realizării lucrărilor. Se pare însă că nu este municipalitatea cea care acordă autorizațiile. Pe 
acest temei, ea nu poate fi calificată drept „sursă” a dr eptului de exploatare.
163. În mod mai general, ridi căm problema cu privire la însăși existența unor situații în care dreptul de 
exploatare nu ar a vea unica sursă în dr eptul de proprietate al autorității contractante sau în cel al 
operatorului.
164. Astfel, a p riori, diferitele tipuri clasice de dr ept care pe rmit utilizarea unui lucru fără a a vea 
proprietatea acestuia rezultă întotdeauna dintr-un dezmem brământ al acestei proprietăți (indiferent 
dacă este vorba despre servitute, em fiteoză sau uzufruct). În cazul în care concesionarul își întemeiază 
dreptul de exploatare pe u nul dintre aceste tipuri (servitute, em fiteoză sau uzufruct), el nu este, așadar , 
proprietar și, în consecință, problema imposibilității unei concesionări nu se pune.
165. În cazul în care acest dr ept este acordat de autoritatea contractantă, concesionarul nu este 
proprietar, el beneficiază numai de un dr ept limitat de exploatare și își întemeiază dreptul în cauză pe 
autorizația de exploatare acordată de autoritatea contractantă.
166. Invers, cel care concesionează o s ervitute, un uzufruct sau un dr ept de em fiteoză, o face în calitate 
de proprietar, iar e xploatarea pe c are o p ăstrează, eve ntual, decurge din dr eptul său de proprietate.
167. Incertitudinea care rezultă din formularea Hotărârii M üller, citată anterior, cu privire la efectele 
proprietății lucrării pe ntru operator ni se pare foarte limitată și rezervată unor situații care nu par a f i 
întâlnite în speță.
168. Precum avocații generali Mengozzi și Jääskinen, am fi la rândul no stru favorabili excluderii d e 
către Curte pur și simplu a p osibilității unei concesionări de lucrări publice atunci când un dr ept de 
proprietate asupra lucrărilor realizate este recunoscut (pretinsului) concesionar 
A se vedea Concluziile avocatului general Mengozzi prezentate în cauza Helmut Müller, citată anterior (punctul 90). În ceea ce îl privește 
pe avocatul general Jääskinen, acesta scria în Concluziile sale prezentate în cauza Comisia/Spania, citată anterior (punctul 97 di n concluzii): 
„Cu toate acestea, chiar da că am presupune că transferul dreptului de proprietate asupra terenului către promotor poate fi considerat drept 
echivalent cu acordarea unui drept de exploatare, opinie pe care nu o s usținem, un astfel de dr ept este atribuit pe ntru o pe rioadă 
nedeterminată şi este, prin urmare, incompatibil cu definiția concesionării da tă de Curte în H otărârile H elmut M üller și pressetext 
Nachrichtenagentur” (sublinierea no astră). După cum am explicat mai sus, nu suntem d e acord cu opinia avocatului general Jääskinen în 
ceea ce privește efectele duratei nedeterminate a c ontractului asupra calificării operațiunii..
169. În orice caz, da că Curtea ar t rebui să înlăture, într-un sens sau în altul, incertitudinea referitoare 
la efectele proprietății lucrării pe ntru operator și care rezultă din H otărârea Helmut Müller, citată 
anterior, apreciem c ă, în împrejurările speței, Comisia n u demonstrează suficient existența unei 
contraprestații – și anume dr eptul de exploatare sau acest drept însoțit de un preț – pe ntru societatea 
Hurks, proprietară a t erenurilor și a l ucrărilor care urmează a f i realizate. Prin urmare, nu poate fi 
vorba despre un contract de concesionare de lucrări publice.
170. Având în ve dere această ultimă considerație, propunem C urții să respingă acțiunea Comisiei.
171. Este adevărat că concluzia no astră lasă să persiste un risc de eludare a no rmelor privind achizițiile 
publice prin intermediul contractelor de vânzare cu transmiterea dr eptului de proprietate. Această 
situație nu este, așadar , satisfăcătoare. Este vorba totuși despre o p ropunere de lege f erenda.
ECLI:EU:C:2013 :219 27CONCLUZIILEAVOCATULUIGENERALWATHELET–CAUZAC-576/10
COMISIA/ȚĂRILEDEJOS
172. În speță, Curtea trebuie să se pronunțe în cadrul strict al unei acțiuni în constatarea neîndeplinirii 
obligațiilor în funcție de dreptul în vigoare și de elementele de probă furnizate de Comisie. În cazul în 
care apreciază că riscul descris mai sus este important și nefast pe ntru Uniunea Europeană, ea are 
dreptul să uzeze de dr eptul său de inițiativă în m aterie legislativă pe ntru m odificarea Directivei 
2004 /18.
2. Sinteză
173. Directiva aplicabilă este cea în vigoare la momentul la care autoritatea contractantă alege tipul de 
procedură pe c are o v a iniția și evaluează necesitatea de a a sigura s au nu în prealabil condiții 
concurențiale pentru atribuirea unui contract de achiziții publice.
174. În speță, considerăm că municipalitatea a ad optat această decizie la 23 aprilie 2002 . Prin urmare, 
în opinia no astră, Directiva 2004 /18 n u era aplicabilă. Or, pe a ceasta își întemeiază Comisia acțiunea.
175. Condițiile necesare pe ntru a f i în prezența unei concesionări de lucrări publice decurg di n 
definițiile no țiunilor „achiziții publice de lucrări” și „concesionare de lucrări publice” prevăzute la 
articolul 1 alineatul (2) literele (a) și (b) și, respectiv, la articolul 1 alineatul (3) din Directiva 2004 /18. 
Acestea sunt în număr de trei. Este necesar:
— un contract încheiat în scris între o a utoritate contractantă și un operator economic;
— un contract al cărui obiect este fie execuția, fie atât proiectarea, cât și execuția unor lucrări 
referitoare la una dintre activitățile me nționate în anexa I la Directiva 2004 /18 sau a u nei lucrări, fie 
realizarea, prin orice m ijloace, a u nei lucrări care să răspundă unor necesități precizate de 
autoritatea contractantă;
— un contract încheiat cu titlu oneros, contraprestația fiind în m od necesar fie exclusiv dr eptul de 
exploatare a l ucrării, fie dreptul de exploatare și un preț [articolul 1 alineatul (3)].
176. În opinia no astră, caracterul oneros al contractului implică, pe d e o p arte, realizarea unei lucrări 
de către concesionar care prezintă un interes economic dir ect pentru autoritatea contractantă și, pe d e 
altă parte, o c ontraprestație pe ntru concesionar, și anume dr eptul de exploatare a l ucrării sau acest 
drept însoțit de un preț pentru concesionar. Pentru a r especta această condiție, conform textelor în 
prezent aplicabile, concesiunea poate fi acordată pe o d urată nedeterminată, dar n u poate fi infinită, în 
special sub forma unei cesionări a dr eptului de proprietate al cocontractantului.
177. Prin urmare, întrucât Hurks își întemeiază dr eptul de exploatare pe p roprietatea terenurilor 
achiziționate de la m unicipalitate și nu a o bținut-o, așadar , prin intermediul unui contract de 
concesionare de lucrări publice, considerăm acțiunea Comisiei nefondată.
IV – Cu privire la c h eltuielile de j udecată
178. În temeiul articolului 138 di n Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este 
obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Regatul Țărilor de Jos a s olicitat obligarea 
Comisiei la plata cheltuielilor de judecată, iar C omisia a c ăzut în pretenții, se impune obligarea acesteia 
la plata cheltuielilor de judecată.
179. Conform ar ticolului 140 di n Regulamentul de procedură, Republica Federală Germania suportă 
propriile cheltuieli de judecată.
28 ECLI:EU:C:2013 :219CONCLUZIILEAVOCATULUIGENERALWATHELET–CAUZAC-576/10
COMISIA/ȚĂRILEDEJOS
V – Concluzie
180. Având în ve dere considerațiile de mai sus, propunem C urții:
— cu titlu principal, să respingă acțiunea Comisiei Europene, Directiva 2004 /18/CE a P arlamentului 
European și a C onsiliului din 31 martie 2004 p rivind coordonarea procedurilor de atribuire a 
contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii nefiind aplicabilă ratione 
temporis;
— cu titlu subsidiar , respingerea acțiunii C omisiei, întrucât Directiva 2004 /18 n u este aplicabilă, 
contractul în cauză nefiind un contract de concesionare de lucrări publice;
— în orice caz, obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată efectuate de Regatul Țărilor de Jos, 
Republica Federală Germania urmând să suporte propriile cheltuieli de judecată.