HOTĂRÂREA CURȚII (Marea Cameră)

19 noiembrie 2013 ( *1 )

„Acțiune în constatarea abținerii de a acționa — Ajustare anuală a remunerațiilor și a pensiilor funcționarilor și ale celorlalți agenți ai Uniunii Europene — Statutul funcționarilor — Ajustare a coeficienților corectori — Decizie a Consiliului — Refuz de a adopta propunerea Comisiei — Inacțiune — Inadmisibilitate”

În cauza C‑196/12,

având ca obiect o acțiune în constatarea abținerii de a acționa formulată în temeiul articolului 265 TFUE, introdusă la 26 aprilie 2012,

Comisia Europeană, reprezentată de J. Currall, de D. Martin și de J.‑P. Keppenne, în calitate de agenți, cu domiciliul ales în Luxemburg,

reclamantă,

susținută de

Parlamentul European, reprezentat de A. Neergaard și de S. Seyr, în calitate de agenți,

intervenient,

împotriva

Consiliului Uniunii Europene, reprezentat de M. Bauer și de J. Herrmann, în calitate de agenți,

pârât,

susținut de:

Republica Federală Germania, reprezentată de T. Henze și de J. Möller, în calitate de agenți,

Regatul Spaniei, reprezentat de N. Díaz Abad și de S. Centeno Huerta, în calitate de agenți,

Regatul Țărilor de Jos, reprezentat de C. Wissels și de M. Bulterman, în calitate de agenți,

Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord, reprezentat de E. Jenkinson și de J. Beeko, în calitate de agenți, asistate de R. Palmer, barrister,

interveniente,

CURTEA (Marea Cameră),

compusă din domnul V. Skouris, preşedinte, domnul K. Lenaerts, vicepreședinte, domnul A. Tizzano, doamna R. Silva de Lapuerta și domnii T. von Danwitz (raportor), E. Juhász, M. Safjan, C. G. Fernlund și J. L. da Cruz Vilaça, preşedinţi de cameră, domnii A. Rosas, G. Arestis, J.‑C. Bonichot și A. Arabadjiev, doamna C. Toader și domnul C. Vajda, judecători,

avocat general: domnul Y. Bot,

grefier: domnul A. Calot Escobar,

având în vedere procedura scrisă,

după ascultarea concluziilor avocatului general în ședința din 12 septembrie 2013,

pronunță prezenta

Hotărâre

1 Prin cererea introductivă, Comisia Europeană solicită Curții să constate că, prin neadoptarea Propunerii Comisiei de regulament al Consiliului de ajustare, începând cu 1 iulie 2011, a remunerațiilor și a pensiilor funcționarilor și ale celorlalți agenți ai Uniunii Europene, precum și a coeficienților corectori aferenți [COM(2011) 820 final, denumită în continuare „propunerea de regulament”], Consiliul Uniunii Europene a încălcat obligațiile care îi revin în temeiul Statutului funcționarilor Uniunii Europene, instituit prin Regulamentul (CEE, Euratom, CECO) nr. 259/68 al Consiliului din 29 februarie 1968 de stabilire a Statutului funcționarilor Comunităților Europene și a Regimului aplicabil celorlalți agenți ai acestor comunități și de instituire a unor măsuri speciale aplicabile temporar funcționarilor Comisiei (JO L 56, p. 1, Ediție specială, 01/vol. 8, p. 12), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (UE, Euratom) nr. 1080/2010 al Parlamentului European și al Consiliului din 24 noiembrie 2010 (JO L 311, p. 1), în forma acestuia rezultată în urma unei rectificări publicate la 5 iunie 2012 (JO L 144, p. 48, denumit în continuare „statutul”).

Cadrul juridic

2 Articolul 65 din statut prevede: „(1) Consiliul examinează anual nivelul remunerațiilor funcționarilor și ale altor agenți ai Uniunii. Această examinare are loc în luna septembrie, pe baza unui raport comun prezentat de Comisie, întocmit pe baza situației existente la data de 1 iulie și în fiecare țară a Uniunii a unui indice comun stabilit de Oficiul Statistic al Uniunii Europene de comun acord cu serviciile naționale de statistică din statele membre. În cursul acestei examinări, Consiliul analizează dacă este oportun, în cadrul politicii economice și sociale a Uniunii, să se efectueze o ajustare a remunerațiilor. Se iau în considerare în special eventuala majorare a salariilor publice și necesitățile de recrutare. (2) În cazul unei variații importante a costului vieții, Consiliul adoptă, în termen de cel mult două luni, măsuri de ajustare a coeficienților corectori și, după caz, aplicarea retroactivă a acestora. (3) Pentru punerea în aplicare a prezentului articol, Consiliul hotărăște, la propunerea Comisiei, cu majoritatea calificată prevăzută la articolul 16 alineatele (4) și (5) [TUE].”

3 Potrivit articolului 82 alineatul (2) din statut, atunci când Consiliul decide o ajustare a remunerațiilor în aplicarea articolului 65 alineatul (1) din statut, aceeași ajustare se aplică și pensiilor dobândite.

4 Conform articolului 65a din statut, normele de punere în aplicare a articolelor 64 și 65 din acesta sunt definite în anexa XI la statutul menționat.

5 Articolul 1 din această anexă, care face parte din secțiunea 1 din primul capitol din aceasta, prevede că, în sensul revizuirii prevăzute la articolul 65 alineatul (1) din statut, Eurostat întocmește în fiecare an, înainte de sfârșitul lunii octombrie, un raport privind evoluția costului vieții la Bruxelles (Belgia) (indicele internațional Bruxelles), privind evoluția costului vieții în afara orașului Bruxelles (parități economice și indici impliciți), precum și privind evoluția puterii de cumpărare a remunerațiilor funcționarilor naționali din administrațiile centrale din opt state membre (indicatori specifici).

6 Potrivit articolului 3 din anexa XI la statut, care compune secțiunea 2 din primul capitol din această anexă, intitulată „Norme privind ajustarea anuală a remunerațiilor și pensiilor”: „(1) În conformitate cu articolul 65 alineatul (3) din statut, Consiliul hotărăște, înainte de încheierea fiecărui an, cu privire la ajustarea remunerațiilor și pensiilor propusă de Comisie și bazată pe elementele prevăzute la secțiunea 1 din prezenta anexă, cu efect de la 1 iulie. (2) Valoarea ajustării este egală cu produsul multiplicării indicatorului specific cu indicele internațional Bruxelles. Se stabilește valoarea netă a ajustării, într‑un procent egal pentru toți funcționarii. […] (5) Nu se aplică niciun coeficient corector pentru Belgia și Luxemburg. Coeficienții corectori aplicabili: (a) remunerațiilor plătite funcționarilor Uniunii Europene care își exercită atribuțiile în alte state membre sau la unele dintre celelalte locuri de repartizare, (b) […] pensiilor plătite funcționarilor în alte state membre în raport cu partea corespunzătoare drepturilor dobândite înainte de 1 mai 2004, sunt stabiliți prin intermediul raporturilor dintre paritățile economice menționate la articolul 1 și cursurile de schimb prevăzute la articolul 63 din statut pentru țările corespunzătoare. […]”

7 Capitolul 5 din anexa XI la statut este intitulat „Clauza de exceptare”. Acesta cuprinde un singur articol, articolul 10, care prevede: „În caz de deteriorare gravă și neașteptată a situației economice și sociale în Uniune, evaluată în lumina datelor obiective furnizate în acest sens de către Comisie, aceasta din urmă prezintă propuneri adecvate Parlamentului European și Consiliului, care hotărăsc în conformitate cu articolul 336 [TFUE].”

8 Potrivit articolului 15 alineatul (1) din anexa menționată, dispozițiile prevăzute de aceasta se aplică în perioada 1 iulie 2004-31 decembrie 2012.

Istoricul litigiului

9 Considerând că recentele crize financiare și economice care au avut loc în Uniune provoacă o „deteriorare gravă și neașteptată a situației economice și sociale în Uniune” în sensul articolului 10 din anexa XI la statut, Consiliul a solicitat Comisiei, în luna decembrie 2010, să prezinte, în temeiul articolului 10 menționat, propuneri adecvate în timp util pentru ca Parlamentul European și Consiliul să le poată examina și adopta până la sfârșitul anului 2011.

10 Ca răspuns la această cerere, Comisia a prezentat Consiliului, la 13 iulie 2011, Raportul privind clauza de exceptare (articolul 10 din anexa XI la statut) [COM(2011) 440 final], în care a concluzionat, bazându‑se pe 15 indicatori și pe previziunile economice europene publicate de Direcția Generală Afaceri Economice și Financiare din cadrul Comisiei la 13 mai 2011, că nu era necesar să se prezinte o propunere în temeiul articolului 10 din anexa XI la statut.

11 Examinarea acestui raport a dat naștere unor discuții în cadrul Consiliului, care au condus la o nouă cerere a acestuia adresată Comisiei prin care se solicita punerea în aplicare a articolului 10 menționat și prezentarea unei propuneri adecvate de ajustare a remunerațiilor.

12 Ca răspuns la această cerere, Comisia a prezentat Comunicarea COM(2011) 829 final din 24 noiembrie 2011, prin care se furnizează informații suplimentare Raportului COM(2011) 440 final, care era bazată în special pe previziunile economice comunicate la 10 noiembrie 2011 de Direcția Generală Afaceri Economice și Financiare din cadrul Comisiei. Aceasta din urmă a concluzionat din nou că Uniunea nu se confrunta cu o situație extraordinară în sensul articolului 10 din anexa XI la statut și că, prin urmare, Comisia nu era în măsură să activeze clauza de exceptare.

13 În aceeași zi, Comisia a prezentat propunerea sa de regulament însoțită de o expunere de motive. Ajustarea remunerațiilor propusă pe baza metodei „normale” prevăzute la articolul 3 din anexa XI la statut era de 1,7 %.

14 Prin Decizia 2011/866/UE a Consiliului din 19 decembrie 2011 privind propunerea Comisiei pentru un regulament al Consiliului de ajustare, începând cu 1 iulie 2011, a remunerațiilor și a pensiilor funcționarilor și ale celorlalți agenți ai Uniunii Europene, precum și a coeficienților corectori aferenți (JO L 341, p. 54), Consiliul a decis „să nu adopte propunerea [de regulament]”, în special pentru următoarele motive: „(8) […] Consiliul este convins că criza financiară și economică cu care se confruntă în prezent Uniunea și care are ca rezultat ajustări bugetare substanțiale, printre altele ajustări ale salariilor funcționarilor naționali, într‑un număr mare de state membre, reprezintă o deteriorare gravă și bruscă a situației economice și sociale din Uniune. […] (13) Din perspectiva celor de mai sus, Consiliul consideră că poziția Comisiei cu privire la existența unei deteriorări grave și bruște a situației economice și sociale și refuzul acesteia de a înainta o propunere în temeiul articolului 10 din anexa XI la Statutul funcționarilor se bazează pe motive vădit insuficiente și eronate. (14) Dat fiind faptul că Curtea […] s‑a pronunțat în cauza [în care s‑a pronunțat Hotărârea din 24 noiembrie 2010, Comisia/Consiliul (C-40/10, Rep., p. I-12043)], pentru perioada de aplicare a anexei XI la Statutul funcționarilor, statuând că procedura prevăzută la articolul 10 din respectiva anexă constituie singurul mod de a ține seama de criza economică în ajustarea remunerațiilor, Consiliul era condiționat de propunerea Comisiei pentru a aplica respectivul articol în situații de criză. (15) Consiliul este convins că, din perspectiva formulării articolului 10 din anexa XI la Statutul funcționarilor și în cadrul obligației de cooperare loială între instituții, consfințită de articolul 13 alineatul (2) a doua teză [TUE], Comisia avea obligația să înainteze o propunere corespunzătoare Consiliului. Concluziile Comisiei și faptul că nu a înaintat o astfel de propunere sunt, prin urmare, o încălcare a respectivei obligații. (16) Deoarece Consiliul poate acționa doar în temeiul unei propuneri a Comisiei, prin faptul că Comisia nu a tras concluziile corecte din informațiile deținute și nu a prezentat o propunere în temeiul articolului 10 din anexa XI la Statutul funcționarilor, aceasta a împiedicat Consiliul să reacționeze corect la deteriorarea gravă și bruscă a situației economice și sociale prin adoptarea unui act în temeiul articolului 10 din anexa XI la Statutul funcționarilor.”

15 Pe lângă faptul că a formulat o acțiune în anulare în temeiul articolului 263 TFUE împotriva Deciziei 2011/866 în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea din 19 noiembrie 2013, Comisia/Consiliul (C‑63/12), Comisia a transmis președinției Consiliului o scrisoare cu data de 25 ianuarie 2012, înregistrată la secretariatul Consiliului la 20 februarie 2012, prin care acesta era invitat, în conformitate cu articolul 265 TFUE, să adopte propunerea de regulament în termen de două luni de la momentul primirii scrisorii în cauză. Consiliul a „luat notă” de respectiva scrisoare.

Concluziile părților și procedura în fața Curții

16 Comisia solicită Curții: — declararea faptului că, prin neadoptarea propunerii de regulament, Consiliul a încălcat obligațiile care îi revin în temeiul statutului și — obligarea Consiliului la plata cheltuielilor de judecată.

17 Consiliul solicită Curții respingerea acțiunii și obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.

18 Prin Ordonanța președintelui Curții din 4 septembrie 2012, a fost admisă cererea de intervenție în susținerea concluziilor Comisiei formulată de Parlamentul European, precum și cererile de intervenție în susținerea concluziilor Consiliului formulate de Republica Federală Germania, de Regatul Spaniei, de Regatul Țărilor de Jos, precum și de Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord.

Cu privire la acțiune

19 Comisia susține că prezenta acțiune în constatarea abținerii de a acționa este formulată ca o măsură de precauție, pentru eventualitatea în care s‑ar considera că atitudinea Consiliului reprezintă o abținere de a acționa, în special în ceea ce privește ajustarea coeficienților corectori, și în care, în cadrul acțiunii în anulare formulate împotriva Deciziei 2011/866, aceasta din urmă nu ar fi considerată de Curte ca fiind un act atacabil.

20 Comisia susține că, în cazul în care această decizie nu ar constitui un „adevărat” refuz de a adopta propunerea de regulament, Consiliul și‑ar fi încălcat obligația de a acționa care decurge din articolul 3 alineatul (1) din anexa XI la statut, și anume obligația de a adopta propunerea prezentată de Comisie până la sfârșitul anului în curs. În lipsa unei propuneri întemeiate pe articolul 10 din această anexă, nu ar fi fost îndeplinită o condiție formală de aplicare a acestui articol, astfel încât, potrivit Hotărârii din 24 noiembrie 2010, Comisia/Consiliul, citată anterior, Consiliul ar fi fost obligat să adopte propunerea de regulament întemeiată pe articolul 3 menționat.

21 Conform articolului 265 primul paragraf TFUE, o instituție a Uniunii poate sesiza Curtea pentru a se constata că, prin încălcarea prevederilor tratatelor, Consiliul se abține să hotărască.

22 Această cale de atac este bazată pe ideea că inacțiunea nelegală a unei instituții permite, printre alții, celorlalte instituții să sesizeze Curtea pentru ca aceasta să declare că abținerea de a acționa este contrară Tratatului FUE. Respectivul articol are în vedere abținerea de a acționa manifestată prin omisiunea de a hotărî sau de a lua poziție, iar nu adoptarea unui act diferit de cel pe care reclamantul l‑ar fi dorit sau l‑ar fi considerat necesar (a se vedea în acest sens printre altele Hotărârea din 24 noiembrie 1992, Buckl și alții/Comisia, C-15/91 și C-108/91, Rec., p. I-6061, punctul 17, precum și Hotărârea din 16 februarie 1993, ENU/Comisia, C-107/91, Rec., p. I-599, punctul 10 și jurisprudența citată).

23 Or, în speță, Consiliul a luat poziție cu privire la propunerea de regulament prin adoptarea Deciziei 2011/866, care constituie un act atacabil în sensul articolului 263 TFUE, după cum a stabilit Curtea la punctele 29-33 din Hotărârea din 19 noiembrie 2013, Comisia/Consiliul, citată anterior.

24 Astfel, pentru a‑și exprima punctul de vedere referitor la respectiva propunere, Consiliul a adoptat formal o „decizie” care a fost publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria L, care conține legislația Uniunii.

25 În plus, Consiliul a arătat în considerentele Deciziei 2011/866 că, având în vedere criza financiară și economică actuală, Comisia era obligată să prezinte o propunere adecvată în temeiul clauzei de exceptare prevăzute la articolul 10 din anexa XI la statut.

26 În consecință, Consiliul nu s‑a abținut să hotărască cu privire la propunerea de regulament, care era întemeiată pe articolul 3 din această anexă, ci a respins în esență respectiva propunere.

27 Această luare de poziție privește propunerea de regulament în întregime, inclusiv ajustarea coeficienților corectori, chiar dacă Consiliul nu a explicat în mod distinct care sunt motivele pentru care a refuzat să ajusteze acești coeficienți corectori.

28 Astfel, pe de o parte, titlul Deciziei 2011/866 și dispozitivul acesteia menționează titlul complet al propunerii de regulament.

29 Pe de altă parte, clauza de exceptare prevăzută la articolul 10 din anexa XI la statut, precum și motivarea Deciziei 2011/866, bazată pe faptul că Comisia ar fi trebuit să prezinte o propunere în temeiul acestui articol 10, în loc să prezinte propunerea de regulament în temeiul articolului 3 din anexa menționată, privesc ajustarea anuală a remunerațiilor și a pensiilor în ansamblul său, și anume atât ajustarea nivelului general al remunerațiilor și al pensiilor, cât și cea a coeficienților corectori, astfel cum a stabilit Curtea la punctele 90-95 și 100-103 din Hotărârea din 19 noiembrie 2013, Comisia/Consiliul, citată anterior.

30 În aceste împrejurări, condițiile prevăzute la articolul 265 TFUE nu sunt îndeplinite.

31 În consecință, acțiunea în constatarea abținerii de a acționa trebuie respinsă ca inadmisibilă.

Cu privire la cheltuielile de judecată

32 Potrivit articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Consiliul a cerut obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată, iar aceasta a căzut în pretenții, se impune obligarea ei la plata cheltuielilor de judecată. Potrivit articolului 140 alineatul (1) din regulamentul menționat, statele membre și instituțiile care au intervenit în litigiu suportă propriile cheltuieli de judecată.

Pentru aceste motive, Curtea (Marea Cameră) declară și hotărăște:

1) Respinge acțiunea.

2) Obligă Comisia Europeană la plata cheltuielilor de judecată.

3) Republica Federală Germania, Regatul Spaniei, Regatul Țărilor de Jos, Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord, precum și Parlamentul European suportă propriile cheltuieli de judecată.

Semnături

( *1 ) Limba de procedură: franceza.