CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

JÁN MAZÁK

prezentate la 7 decembrie 2010( )

Cauza C‑375/09

Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów

împotriva

Tele2 Polska sp. zoo, devenită Netia SA w. Warszawie

[cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulată de Sąd Najwyższy (Polonia)]

„Concurență – Regulamentul (CE) nr. 1/2003 – Constatarea neaplicării – Autonomia procedurală a statelor membre – Dacă autoritățile naționale de concurență au competența de a lua o decizie care constată că articolul 102 TFUE nu este aplicabil practicilor unei întreprinderi”









1. În prezenta cauză, Sąd Najwyższy (Curtea Supremă din Polonia) solicită interpretarea articolului 5 din Regulamentul (CE) nr. 1/2003 al Consiliului( ). Cauza se referă la limitele impuse autonomiei procedurale a statelor membre în contextul sistemului pentru aplicarea dreptului comunitar al concurenței (devenit dreptul concurenței al Uniunii) în temeiul Regulamentului nr. 1/2003, regulament care a reformat sistemul anterior instituit de Regulamentul nr. 17 al Consiliului( ). În prezenta cauză se pune în discuție modul în care o autoritate națională de concurență (denumită în continuare „ANC”) poate încheia o procedură administrativă în cazul în care, aplicând normele de concurență ale Uniunii în paralel cu legislația internă, constată că practica unei anumite întreprinderi nu încalcă interdicția privind abuzul de poziție dominantă prevăzută la articolul 102 TFUE.

I – Cadrul juridic

A – Dreptul Uniunii

2. Potrivit articolului 5 din Regulamentul nr. 1/2003, ANC ale statelor membre sunt competente să aplice articolele 101 TFUE și 102 TFUE în cauze individuale. În continuare, articolul 5 din regulament prevede următoarele:

„În acest scop, acționând din oficiu sau ca urmare a unei plângeri, [ANC] pot lua următoarele decizii:

– să solicite încetarea unei încălcări;

– să dispună măsuri provizorii;

– să accepte angajamente;

– să impună amenzi, penalități cu titlu cominatoriu sau orice alte sancțiuni prevăzute de dreptul lor național.

Atunci când, pe baza informațiilor de care dispun, condițiile de interdicție nu sunt îndeplinite, ele pot decide de asemenea că nu există motive pentru a interveni” (sublinierea noastră).

3. Articolul 10 din Regulamentul nr. 1/2003 prevede că, atunci când interesul public al Uniunii privind aplicarea articolelor 101 TFUE și 102 TFUE impune, Comisia, acționând din oficiu, poate să constate, printr‑o decizie, că articolul 101 TFUE nu este aplicabil unui acord, unei decizii a unei asociații de întreprinderi sau unei practici concertate, fie pentru că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute la articolul 101 alineatul (1) TFUE, fie pentru că sunt îndeplinite condițiile prevăzute la articolul 101 alineatul (3) TFUE. În mod similar, Comisia poate să facă o astfel de constatare cu privire la articolul 102 TFUE.

4. Comunicarea Comisiei privind cooperarea în cadrul rețelei autorităților de concurență( ) prevede următoarele: „Comisia este bine plasată în special în cazul în care unul sau mai multe acorduri ori practici […] produc efecte asupra concurenței din mai mult de trei state membre” (punctul 14), precum și, „[î]n afară de aceasta, Comisia este deosebit de bine plasată pentru a instrumenta o cauză în cazul în care cauza este în strânsă legătură cu alte dispoziții [ale Uniunii] care pot fi aplicate exclusiv sau mai eficient de către Comisie, în cazul în care interesul [Uniunii] impune adoptarea unei decizii a Comisiei pentru dezvoltarea politicii [Uniunii] în domeniul concurenței atunci când apare o nouă problemă în domeniul concurenței sau pentru a asigura aplicarea eficientă a regulilor” (punctul 15).

B – Dreptul național

5. Articolul 11 din Legea poloneză privind concurența și protecția consumatorului( ), în versiunea în vigoare la momentul faptelor, prevede:

„(1) [ANC poloneză] adoptă o decizie prin care se constată că o practică nu restricționează concurența dacă [aceasta] nu stabilește că a fost săvârșită o încălcare a interdicțiilor prevăzute la articolele 5 și 8.

(2) [ANC poloneză] adoptă o decizie în temeiul alineatului (1) chiar dacă un acord îndeplinește cerințele articolului 7 alineatul (1), dar nu este acoperit de un regulament al Consiliului de Miniștri potrivit articolului 7.

(3) Sarcina de a proba împrejurările menționate la alineatul (2) revine comerciantului sau asociației de comercianți.”

II – Situația de fapt și întrebările preliminare

6. Telekomunikacja Polska SA a fost suspectată că a încălcat articolul 8 din Legea poloneză privind concurența și protecția consumatorului, precum și articolul 102 TFUE( ). La sfârșitul procedurii, ANC poloneză a constatat că respectivul comportament nu a constituit un abuz și a adoptat o decizie în temeiul dreptului intern prin care constata că întreprinderea în cauză nu a restrâns concurența, în timp ce, conform articolului 102 TFUE, ANC poloneză a hotărât că nu existau motive pentru a interveni. O întreprindere terță – Tele2 Polska Sp. zoo, devenită Netia SA w. Warszawie – a formulat o acțiune în instanță împotriva acestei decizii. Printr‑o hotărâre, confirmată ulterior de Curtea de Apel din Varșovia, Sąd Okręgowy – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Tribunalul Regional – Tribunalul pentru Protecția Concurenței și a Consumatorului) a anulat decizia contestată, arătând că ANC poloneză ar fi trebuit să adopte o decizie cu caracter declarativ prin care să constate că nu exista o practică restrictivă potrivit articolului 102 TFUE, având în vedere că adoptase deja o decizie în acest sens în temeiul dreptului intern.

7. ANC poloneză a declarat recurs, susținând că articolul 5 din Regulamentul nr. 1/2003 este o normă care stabilește competența ANC, limitând‑le puterea de decizie și conform căreia acestea nu au competența de a adopta o astfel de decizie. În schimb, ANC poloneză a adoptat o decizie prin care a pus capăt procedurii într‑un mod diferit, care nu implica pronunțarea asupra fondului. Articolul 5 din regulament enumeră patru categorii de decizii de fond și la sfârșit prevede o decizie cu caracter procedural: ANC „pot decide de asemenea că nu există motive pentru a interveni”. Comisia are competența de a adopta o decizie care constată că articolul 102 TFUE nu se aplică unei anumite practici, însă această competență nu revine și ANC.

8. Instanța de trimitere consideră, în primul rând, că prezenta cauză privește limitele impuse autonomiei procedurale a ANC și că nu ar trebui să se permită ANC să adopte o decizie care să constate că nu a existat nicio practică restrictivă, întrucât o decizie de acest fel nu face parte dintre categoriile de decizii enumerate la articolul 5 al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1/2003. În al doilea rând, instanța de trimitere sugerează că articolul 5 ultima teză din Regulamentul nr. 1/2003 coroborat cu articolul 5 al doilea paragraf și cu alte dispoziții din acest regulament ar putea fi totuși interpretat în sensul că permite unei ANC să adopte o decizie similară deciziei în cauză. Instanța de trimitere a decis, în acest context, să suspende procedura și să adreseze Curții următoarele întrebări:

„1) Articolul 5 din [Regulamentul nr. 1/2003] trebuie interpretat în sensul că o [ANC] nu poate adopta o decizie prin care să constate că nu există o practică de restrângere a concurenței în sensul articolului [102 TFUE] atunci când apreciază, la finalul unei proceduri, că întreprinderea nu a încălcat interdicția privind abuzul de poziție dominantă care decurge din această dispoziție a tratatului?

2) În cazul unui răspuns afirmativ la prima întrebare, în ipoteza în care dispozițiile de drept intern al concurenței abilitează o [ANC] să încheie o procedură în materia practicilor anticoncurențiale – dacă se constată că interdicția ce decurge din articolul [102 TFUE] nu este încălcată prin comportamentul întreprinderii – numai prin adoptarea unei decizii prin care se constată că nu există o practică de restrângere a concurenței, articolul 5 [ultima teză] din [Regulamentul nr. 1/2003] [...] trebuie interpretat în sensul că acesta constituie temeiul juridic direct al unei decizii a [ANC] respective în care aceasta constată «că nu există motive pentru a interveni»?”

9. Guvernele polonez( ) și ceh, Comisia și Autoritatea AELS de Supraveghere au prezentat observații scrise. Cu excepția guvernului ceh, toate părțile au prezentat observații orale în cadrul ședinței din 21 septembrie 2010.

III – Apreciere

A – Principalele argumente ale părților

10. Comisia și Autoritatea AELS de Supraveghere susțin în esență că articolul 5 din Regulamentul nr. 1/2003 nu permite unei ANC să adopte o decizie cu caracter declarativ prin care să constate că nu sunt aplicabile articolele 101 TFUE și 102 TFUE. Numai Comisia are această competență. Printre altele, a permite unei ANC să declare că articolele 101 TFUE și 102 TFUE nu se aplică – în măsura în care se poate garanta legalitatea comportamentului unei întreprinderi –, în afara faptului că ar necesita resurse administrative considerabile, ar însemna probabil să descurajeze victimele unui comportament pe care aceasta îl consideră nelegal să formuleze acțiuni individuale împotriva autorului și astfel să contribuie la aplicarea normelor de concurență ale Uniunii la nivel privat (cu toate că Regulamentul nr. 1/2003 are scopul de a încuraja aplicarea la nivel privat). Cu privire la cea de a doua întrebare, Comisia susține că articolul 5 din Regulamentul nr. 1/2003 are aplicabilitate directă. Autoritatea AELS de Supraveghere susține că, într‑o situație precum cea din cauza aflată pe rolul instanței de trimitere, în care se consideră că nu sunt îndeplinite condițiile pentru a adopta o decizie de interdicție, articolul 3 alineatul (1) și articolul 5 din Regulamentul nr. 1/2003 obligă o ANC să aplice articolul 102 TFUE, punând capăt unei proceduri prin constatarea că nu există motive pentru a interveni.

11. Guvernul polonez susține că articolul 5 din Regulamentul nr. 1/2003 enumeră în mod exhaustiv competențele ANC. Articolul 5 ultima teză nu constituie un temei pentru adoptarea unei decizii cu caracter declarativ prin care să se constate că nu a existat o practică restrictivă. Ca răspuns la cea de a doua întrebare, guvernul polonez susține că măsura prin care ANC pune capăt unei proceduri privind o suspectare de încălcare a concurenței – atât timp cât s‑a stabilit că nu există motive pentru ca aceasta să intervină – trebuie să aibă forma unei decizii procedurale de închidere a cauzei, fără a fi necesar ca ANC să se pronunțe cu privire la fond.

12. Spre deosebire de celelalte părți, guvernul ceh susține că articolul 5 din Regulamentul nr. 1/2003 permite unei ANC să adopte o decizie prin care se constată că nu a existat o practică restrictivă. Regulamentul nr. 1/2003 nu stabilește nicio ierarhie între Comisie și ANC – acesta se bazează pe o relație de cooperare pe orizontală. Ar contraveni scopului articolului 5 din Regulamentul nr. 1/2003 dacă o ANC ar fi competentă să adopte o decizie prin care să se constate că a avut loc o încălcare a articolului 102 TFUE, fără să fie competentă să declare că nu a existat nicio încălcare. Guvernul ceh susține că dispozițiile relevante din Legea poloneză privind concurența și protecția consumatorului nu pun în pericol niciunul dintre obiectivele articolelor 101 TFUE și 102 TFUE.

B – Apreciere





Considerații introductive cu privire la noul sistem de aplicare al „exceptării legale”

13. Regulamentul nr. 1/2003( ), care mai este denumit și „regulamentul de modernizare”, a introdus modificări radicale ale modului în care sunt aplicate normele de concurență ale Uniunii. Noutățile introduse includ eliminarea cerinței privind informarea Comisiei cu privire la acordurile exceptate, reglementate în prezent la articolul 101 alineatul (3) TFUE( ), care trebuie înlocuită cu sistemul de exceptare legală( ), ANC și instanțele naționale fiind astfel asociate într‑o măsură mult mai mare la aplicarea normelor de concurență ale Uniunii( ).

14. Descentralizarea procesului de aplicare a normelor de concurență ale Uniunii merge mai departe decât a cere pur și simplu ANC și instanțelor naționale să aplice articolele 101 TFUE și 102 TFUE. Pentru a asigura punerea în aplicare adecvată a descentralizării, Regulamentul nr. 1/2003 prevede cel puțin trei mecanisme diferite: (i) acordarea de competențe ANC și instanțelor naționale, cu consecința unei reduceri proporționale a activității Comisiei legate de aplicarea directă( ), (ii) obligația ANC și a instanțelor naționale de a aplica articolele 101 TFUE și 102 TFUE în cadrul unui sistem de reglementare a relației dintre dreptul intern și dreptul Uniunii și, nu în ultimul rând, (iii) măsuri pentru a facilita cooperarea și controlul activității ANC și a instanțelor naționale, cu scopul de a garanta aplicarea uniformă și consecventă a normelor de concurență ale Uniunii( ). Astfel cum vom observa în continuare, o consecință a rolului important pe care îl joacă ANC (și instanțele naționale) în funcționarea noului sistem este că, în temeiul Regulamentului nr. 1/2003, acestea fac obiectul unor norme stricte care privesc atât competențele care li se conferă, cât și exercitarea acestor competențe( ).

Cu privire la prima întrebare preliminară

15. Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă articolul 5 din Regulamentul nr. 1/2003 se opune ca o ANC să adopte o decizie negativă privind fondul atunci când aplică articolul 102 TFUE.

16. Astfel cum în mod corect a sugerat Autoritatea AELS de Supraveghere, întrebările preliminare care se referă numai la articolul 102 TFUE ar trebui, în principiu, să se aplice în egală măsură și competenței ANC de a adopta decizii negative privind fondul în temeiul articolului 101 TFUE. Prin urmare, considerăm că răspunsurile la întrebările preliminare ar trebui să privească atât articolul 101 TFUE, cât și articolul 102 TFUE.

17. Instanța de trimitere consideră că nu poate exista nicio îndoială cu privire la faptul că o decizie adoptată în temeiul dreptului național al concurenței( ) prin care se constată că o anumită practică nu restrânge concurența nu se încadrează în categoria deciziilor enumerate la articolul 5 a doua teză din Regulamentul nr. 1/2003.

18. Cu toate acestea, instanța de trimitere are îndoieli cu privire la aspectul dacă ANC poloneză poate adopta o astfel de decizie în temeiul articolului 102 TFUE, având în vedere faptul că articolul 5 ultima teză din Regulamentul nr. 1/2003 conferă ANC competența de a decide că nu există motive pentru a interveni atunci când nu sunt îndeplinite condițiile pentru aplicarea unei interdicții.

19. În primul rând, este necesar să analizăm dispozițiile relevante din Regulamentul nr. 1/2003. Potrivit articolului 3 din acest regulament( ), ANC sunt obligate să aplice articolele 101 TFUE și 102 TFUE în cazul în care practicile unei întreprinderi suspectate de încălcarea interdicțiilor stabilite de dreptul național al concurenței pot afecta comerțul dintre statele membre. Regulamentul nr. 1/2003 presupune că ANC aplică articolele 101 TFUE și 102 TFUE în conformitate cu normele de procedură ale statului membru de origine, acesta din urmă trebuind, dacă este necesar, să completeze legislația internă în vederea adaptării acesteia la noul sistem( ).

20. Într‑adevăr, Curtea a statuat în Hotărârea Otto( ), cu privire la acest principiu general, că „aplicarea articolelor [101 TFUE și 102 TFUE] de către autoritățile naționale este, în principiu, reglementată de normele de procedură naționale. Sub rezerva respectării dreptului [Uniunii] și, în special, a principiilor sale fundamentale, definirea normelor de procedură adecvate pentru a garanta dreptul la apărare al persoanelor vizate revine, prin urmare, dreptului național. Aceste garanții pot fi diferite față de cele care se aplică în procedurile [Uniunii]”.

21. Articolul 5 din Regulamentul nr. 1/2003 prevede în continuare că ANC sunt competente să aplice articolele 101 TFUE și 102 TFUE în cauze individuale și, în acest scop, acționând din oficiu sau ca urmare a unei plângeri, „pot lua” următoarele decizii: (i) să solicite încetarea unei încălcări, (ii) să dispună măsuri provizorii, (iii) să accepte angajamente și (iv) să impună amenzi, penalități cu titlu cominatoriu sau orice alte sancțiuni prevăzute de dreptul lor național. În încheiere, articolul 5 prevede că, atunci când, pe baza informațiilor de care dispun, condițiile de interdicție nu sunt îndeplinite, ANC pot decide de asemenea că nu există motive pentru a interveni.

22. Așadar, se ridică întrebarea dacă lista care cuprinde deciziile pe care le pot lua ANC (prevăzută la articolul 5 din Regulamentul nr. 1/2003) este exhaustivă. Guvernul polonez și Comisia consideră că această listă este exhaustivă, opinie care pare a fi susținută de doctrina juridică( ).

23. În orice caz, este suficient să se constate că, într‑o interpretare strictă, articolul 5 nu este exhaustiv, cel puțin în măsura în care nu este singura dispoziție din Regulamentul nr. 1/2003 care prevede că ANC pot lua decizii: putem cita de asemenea articolul 29 alineatul (2) („Retragerea în cauze individuale”), conform căruia ANC au competența de a retrage, în anumite condiții, beneficiul aplicării unui regulament de exceptare pe categorii( ).

24. De fapt, astfel cum în mod corect arată instanța de trimitere, în cazul în care – după ce a desfășurat o procedură în care au fost aplicate în paralel normele de concurență ale Uniunii și dreptul național al concurenței – ANC concluzionează că practica întreprinderii investigate nu încalcă interdicția abuzului de poziție dominantă, această autoritate trebuie să adopte, ca regulă generală, în virtutea principiului autonomiei procedurale, o decizie corespunzătoare astfel cum este prevăzut în dreptul național. Potrivit sistemului juridic polonez, această decizie corespunzătoare ar fi decizia prevăzută la articolul 11 din Legea privind concurența și protecția consumatorului, care constată faptul că o anumită practică nu are ca efect restrângerea concurenței.

25. Cu toate acestea, este important să subliniem că nu este mai puțin adevărat că pot fi impuse anumite limite în privința principiului autonomiei procedurale, nu în ultimul rând din cauza faptului că este necesar ca unul dintre obiectivele Regulamentului nr. 1/2003 să fie îndeplinit, și anume, aplicarea uniformă a articolelor 101 TFUE și 102 TFUE în toate statele membre [considerentul (1) al Regulamentului nr. 1/2003]. În opinia noastră, articolul 5 din Regulamentul nr. 1/2003 reprezintă o astfel de limitare, deoarece precizează categoriile de decizii pe care le poate lua o ANC.

26. În pofida faptului că este evident că Regulamentul nr. 1/2003 nu armonizează legislațiile naționale de procedură( ), nu este mai puțin adevărat că mai multe aspecte importante au fost reglementate la nivelul Uniunii – și în special conținutul deciziilor care pot fi adoptate de ANC.

27. În opinia noastră, dacă legiuitorul european ar fi urmărit să confere ANC competența de a adopta o decizie prin care să constate că o anumită practică nu restrânge concurența (astfel cum este prevăzut în Legea poloneză privind concurența și protecția consumatorului), ar fi inclus în mod clar și specific acest tip de decizie în lista prevăzută la articolul 5 din Regulamentul nr. 1/2003 [sau, cel puțin, în altă dispoziție din cuprinsul regulamentului, astfel cum se întâmplă în cazul deciziei prevăzute la articolul 29 alineatul (2)]. Acest argument este cu atât mai relevant cu cât legiuitorul european era conștient de acest aspect, aspectul în cauză făcând de fapt obiectul unei dispute în cursul procesului legislativ care a condus la adoptarea Regulamentului nr. 1/2003 (a se vedea punctele 39-41 de mai jos).

28. Faptul că nu a existat intenția ca ANC să aibă competența de a adopta o astfel de decizie rezultă în mod clar din expunerea de motive a propunerii Comisiei. În acest document, Comisia a subliniat că „propunerea pornește de la premisa că [ANC] va aplica articolele [101 TFUE și 102 TFUE] în conformitate cu normele de procedură naționale relevante. Nu este necesar, pentru punerea în aplicare a reformei, să se angajeze un proces de armonizare completă a legilor naționale de procedură[( )]. Pe de altă parte, la nivelul [Uniunii] este necesar să se reglementeze un număr limitat de aspecte cu impact direct asupra funcționării adecvate a sistemului propus”. Comisia a adăugat că ceea ce este „necesar să fie precizat [este] conținutul deciziei pe care o poate adopta [ANC] pentru aplicarea articolelor [101 TFUE și 102 TFUE] (a se vedea articolul 5 din Propunerea de regulament) pentru a asigura punerea în aplicare completă și efectivă a sistemului de excepții cu aplicabilitate directă. Nicio autoritate de concurență care face parte din [REC] nu poate fi competentă să adopte decizii de exceptare cu caracter constitutiv atunci când aplică normele de concurență ale [Uniunii]”.

29. Astfel cum în mod corect a arătat Autoritatea AELS de Supraveghere, deși Regulamentul nr. 1/2003 acordă ANC competența de a adopta decizii „pozitive” privind fondul( ), în mod clar, acest regulament nu consideră simetrică competența de a pune capăt încălcării prin aplicarea (și) a articolului 102 TFUE, neacordând ANC competența de a adopta decizii „negative” privind fondul. Nicio dispoziție a articolului 5 sau a oricărui alt articol în această materie din Regulamentul nr. 1/2003 nu conferă în mod expres ANC competența de a constata în mod formal că nu a existat o încălcare a articolului 102 TFUE într‑o cauză individuală. Este evident însă că o ANC poate decide doar că „nu există motive pentru a interveni” (a se vedea articolul 5 ultima teză din Regulamentul nr. 1/2003).

30. Considerăm (ca și guvernul polonez, Comisia și Autoritatea AELS de Supraveghere) că orice altă interpretare ar risca să dea naștere unor situații în care, în virtutea principiului ne bis in idem, decizia negativă adoptată de o ANC ar putea împiedica alte ANC sau Comisia să constate ulterior o încălcare a articolului 101 TFUE( ).

31. Se poate observa că astfel de limite impuse cu privire la competența ANC de a adopta decizii negative par a fi compatibile cu practica decizională a Comisiei. În cauzele individuale în materie de practici anticoncurențiale în care investigațiile efectuate de Comisie nu au descoperit probe suficiente pentru a dovedi corespunzător cerințelor legale că a avut loc o încălcare a normelor de concurență ale Uniunii, cauza respectivă este închisă fără adoptarea de către Comisie a unei decizii negative privind fondul sau, mai exact, fără emiterea unei decizii motivate adresate părților care au participat la pretinsa încălcare( ).

32. În plus, instanța de trimitere invocă în mod corect interpretarea sistematică a Regulamentului nr. 1/2003. Articolul 5 se găsește în capitolul II din acest regulament, intitulat „Competențe”. Articolul 4 din acest capitol se referă la competențele Comisiei, articolul 5 la competențele ANC, iar articolul 6 la competențele instanțelor naționale. În timp ce articolele 4 și 6 doar confirmă în termeni generali competențele Comisiei și ale instanțelor naționale prevăzute la articolele 101 TFUE și 102 TFUE, articolul 5 limitează competența ANC în aplicarea articolelor 101 TFUE și 102 TFUE și stabilește în mod expres modul în care ANC trebuie să aplice aceste articole în cauze individuale (și anume, prin adoptarea anumitor categorii de decizii)( ).

33. În opinia noastră, interpretarea literală a articolului 5 din Regulamentul nr. 1/2003 care a fost propusă la punctele anterioare nu este doar simplă, ci este de asemenea sprijinită de alte dispoziții din același regulament. Într‑adevăr, este important ca modul de formulare al articolului 5 să fie comparat cu modul de formulare al articolului 10.

34. Potrivit articolului 10 din Regulamentul nr. 1/2003, care este intitulat „Constatarea neaplicării”, atunci când interesul public al Uniunii privind aplicarea articolelor 101 TFUE și 102 TFUE o impune, Comisia, acționând din oficiu, poate să constate, printr‑o decizie, că articolul 101 TFUE nu este aplicabil unui acord, unei decizii a unei asociații de întreprinderi sau unei practici concertate, fie pentru că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute la articolul 101 alineatul (1) TFUE, fie pentru că sunt îndeplinite condițiile prevăzute la articolul 101 alineatul (3) TFUE. În mod similar, Comisia poate să facă o astfel de constatare cu privire la articolul 102 TFUE( ). Datorită efectului pe care îl au asupra celorlalte organisme de aplicare, deciziile prevăzute la articolul 10 sunt utile pentru garantarea aplicării unitare a normelor de concurență ale Uniunii( ).

35. Rezultă că, în Regulamentul nr. 1/2003, legiuitorul european a acordat Comisiei competența exclusivă de a adopta decizii negative privind fondul (decizii de neaplicare).

36. Această interpretare este sprijinită de considerentul (14) al Regulamentului nr. 1/2003, care prevede că poate fi utilă, în cazuri excepționale, atunci când este necesar în interesul public al Uniunii, adoptarea de către Comisie a unei decizii cu caracter declarativ care să arate că interdicția prevăzută la articolele 101 TFUE sau 102 TFUE nu se aplică, în vederea clarificării legislației și a asigurării aplicării consecvente a acesteia în Uniune, în special în privința noilor tipuri de acorduri și practici asupra cărora jurisprudența și practica administrativă nu s‑au pronunțat. În ceea ce privește cerința ca această decizie să fie utilizată doar în cazuri excepționale, se poate susține că reflectă unul dintre obiectivele Regulamentului nr. 1/2003, care este acela de a pregăti calea pentru o tranziție spre autoevaluare( ).

37. În plus, Regulamentul nr. 1/2003 a impus Comisiei să pregătească, până la 1 mai 2009, un raport privind funcționarea Regulamentului nr. 1/2003 mai exact, după 5 ani de la intrarea acestuia în vigoare. Într‑un document de lucru care însoțește acest raport( ), Comisia arată că nu a adoptat până în prezent nicio decizie în temeiul articolului 10, aspect pe care l‑a confirmat de asemenea în cadrul ședinței din septembrie 2010. Mai mult, utilizarea noțiunii „interesul public al [Uniunii]” exclude posibilitatea ca astfel de decizii să fie adoptate în mod legal în interesul anumitor întreprinderi, obiectivul fiind acela de a preveni utilizarea acestui instrument pentru substituirea deciziei de exceptare din vechiul sistem. Articolul 10 este limitat la cazuri excepționale și are scopul de a clarifica legea și de a asigura aplicarea sa consecventă pe teritoriul Uniunii( ) și în special: (i) de a „corecta” modul de abordare al unei ANC sau (ii) de a trimite un semnal către REC despre modul în care ar trebui să abordeze o anumită cauză. Este interesant de observat că, în raport, Comisia arată că, în practică, o astfel de măsură ex ante pentru asigurarea consecvenței a fost totuși depășită în mare măsură de eforturile considerabile ale REC pentru promovarea aplicării consecvente a normelor de concurență ale Uniunii. Se pare că la momentul adoptării Regulamentului nr. 1/2003 nu a putut fi anticipat succesul de care s‑a bucurat REC ca forum de discuții pentru aspecte politice de interes general. Astfel, Comisia nu a avut motive să acționeze în temeiul articolului 10, atât timp cât aplicarea acestuia nu a fost până în prezent necesară.

38. De fapt, în opinia noastră, legiuitorul european a prevăzut în mod deliberat și expres că deciziile prin care se constată că o anumită practică este legală trebuie adoptate: (i) doar de către Comisie, (ii) atunci când interesul public al Uniunii impune acest lucru și doar în cazul în care are legătură cu aplicarea articolelor 101 TFUE și 102 TFUE, (iii) în cazul în care Comisia acționează ex officio și (iv) doar în cazuri excepționale( ).

39. În această privință, poate fi interesant să analizăm aici Cartea albă a Comisiei privind modernizarea normelor pentru punerea în aplicare a articolelor [81 CE] și [82 CE] din 28 aprilie 1999, care a fost precursoarea modernizării instituite prin Regulamentul nr. 1/2003( ). „Constatarea neaplicării” a fost propusă inițial în Cartea albă, ca rezultat al discuțiilor purtate în cadrul Comisiei, începute în 1997 cu un mic grup de lucru care analiza problemele pe care le prezenta sistemul de notificare instituit de Regulamentul nr. 17( ). Comisia a primit multe observații cu privire la Cartea albă, iar în 2000 a prezentat propunerea.

40. Potrivit Cărții albe, Comisia nu ar mai trebui să poată adopta decizii de exceptare în temeiul articolului 81 alineatul (3) CE, ci, astfel cum propune în continuare Cartea albă, ar trebui să poată adopta „decizii individuale care nu sunt decizii de interdicție”, arătând că, „în cazul în care o operațiune ridică o problemă nouă, piața poate avea nevoie de îndrumare cu privire la abordarea de către Comisie a anumitor restricții din cadrul acesteia. Deciziile pozitive de acest fel ar trebui deci luate doar în cazuri excepționale, pentru motive de interes general [...], ar trebui să aibă un caracter declarativ și să aibă același efect juridic pe care îl au în prezent deciziile privind atestarea negativă”. O parte dintre statele membre și‑au exprimat îngrijorarea cu privire la riscul ca astfel de decizii pozitive să pregătească drumul pentru reintroducerea sistemului notificării, având în vedere că acestea sunt dificil de conciliat cu un sistem de exceptare legală. Alte state membre au sugerat că ANC ar trebui să aibă și competența de a adopta astfel de decizii pozitive( ).

41. Ca răspuns la aceste probleme, expunerea de motive care însoțea propunerea Comisiei a justificat deciziile de neaplicare în temeiul faptului că „principalele funcții ale Comisiei în cadrul sistemului de exceptare direct aplicabil vor consta în intervenția Comisiei împotriva încălcărilor, în dezvoltarea unei politici a concurenței și în promovarea aplicării consecvente a normelor prin intermediul unor măsuri generale, precum regulamentele de exceptare pe categorii și liniile directoare”. În aceasta se preciza că deciziile de neaplicare „pot fi adoptate numai la inițiativa Comisiei și în interesul public al [Uniunii]. Aceste condiții asigură ca deciziile care constată neaplicarea să nu poată fi obținute la solicitarea întreprinderilor. O astfel de posibilitate ar submina în mod substanțial scopul principal al reformei[( )], și anume, acela de a concentra activitățile desfășurate de toate autoritățile de concurență asupra a ceea ce este interzis. În cadrul sistemului descentralizat, Comisia, în calitate de gardian al tratatului și de autoritate centrală, deține un rol special, respectiv acela de a institui politica de concurență și de a asigura ca articolele [101 TFUE și 102 TFUE] să fie aplicate în mod consecvent în cadrul pieței interne. În acest scop, Comisia trebuie să fie abilitată să adopte decizii pozitive în cazul în care interesul public al [Uniunii] impune acest lucru. Această competență permite Comisiei să adopte decizii care constată neaplicarea, în special în privința noilor tipuri de acorduri sau practici sau în privința aspectelor asupra cărora jurisprudența și practica decizională nu s‑au pronunțat”.

42. Interpretarea noastră cu privire la dispozițiile relevante este susținută de asemenea de considerațiile exprimate recent în concluziile avocaților generali și în jurisprudența Uniunii.

43. În primul rând, în Concluziile prezentate în cauza T‑Mobile Netherlands și alții( ), avocatul general Kokott a subliniat importanța aplicării uniforme a normelor de concurență ale Uniunii după adoptarea Regulamentului nr. 1/2003: „aplicarea normelor de concurență prevăzute la articolele [101 TFUE și 102 TFUE] are loc începând cu 1 mai 2004[( )] în cadrul unui sistem descentralizat care este condiționat într‑o mare măsură de concursul [ANC] și al instanțelor naționale[( )]. Din acest punct de vedere, este foarte important să fie asigurată aplicarea coerentă a normelor de concurență în cadrul [Uniunii]. În cazul în care aplicarea normelor de concurență prevăzute la articolele [101 TFUE și 102 TFUE] ar conduce la diferențe mult prea mari între [ANC] și instanțele statelor membre, nu s‑ar contraveni doar principiului fundamental legat de existența unor condiții egale de concurență pentru întreprinderi în cadrul pieței europene interne, ci și imperativului asigurării unui nivel unitar de protecție a consumatorilor în cadrul întregii [Uniuni Europene]. Din acest motiv, obiectivul aplicării coerente a articolelor [101 TFUE și 102 TFUE] reprezintă laitmotivul Regulamentului nr. 1/2003”.

44. În al doilea rând, avocatul general Mengozzi a arătat în Concluziile prezentate în cauza X( ): „conceptul de coerență sau, mai precis, expresia «aplicare coerentă» pare a fi suficient de flexibilă pentru ca, în domeniul de aplicare al mecanismului prevăzut la articolul 15 alineatul (3) primul paragraf a treia teză din Regulamentul nr. 1/2003, să poată fi incluse situațiile în care o instanță națională ar compromite sau ar putea compromite aplicarea uniformă sau chiar efectivă a articolelor [101 TFUE sau 102 TFUE] […] O astfel de abordare pare cu atât mai adecvată cu cât obiectivele Regulamentului nr. 1/2003 sunt de a asigura aplicarea uniformă și eficace a articolelor [101 TFUE și 102 TFUE] […], în contextul cărora Comisia, având în vedere misiunea de supraveghere pe care i‑o conferă dreptul [Uniunii][( )], îndeplinește o funcție preponderentă [( )]. […] [t]recerea de la o aplicare deosebit de centralizată a articolelor [101 TFUE și 102 TFUE], precum cea care exista în temeiul [Regulamentului nr. 17], la un regim de punere în aplicare descentralizată a normelor de concurență [ale Uniunii], astfel cum este stabilit de Regulamentul nr. 1/2003, necesită instituirea unor mecanisme capabile să asigure o aplicare «efectivă», «eficace», «uniformă» și/sau «coerentă» a dispozițiilor articolelor [101 TFUE și 102 TFUE], potrivit diferitelor expresii utilizate de Regulamentul nr. 1/2003 […] De asemenea, este adevărat că printre aceste mecanisme se găsesc cele referitoare la cooperarea dintre instanțele statelor membre, pe de o parte, precum și dintre Comisie și autoritățile naționale de concurență, pe de altă parte, prevăzute la articolul 15 din Regulamentul nr. 1/2003”.

45. În al treilea rând, aspecte similare au fost deja subliniate în jurisprudența Uniunii( ).

46. Ar trebui arătat că natura specială atribuită articolului 10 de Regulamentul nr. 1/2003 rezultă de asemenea din faptul că, spre deosebire de articolul 5 din acest regulament, articolul 10 nu este destinat să acopere finalizarea unei proceduri într‑o cauză specifică. Acest articol urmărește mai degrabă să acorde Comisiei posibilitatea de a aborda aspecte noi ridicate de normele de concurență ale Uniunii, care, în principiu, sunt străine de orice investigație specifică.

47. Într‑adevăr, din lectura Regulamentului nr. 1/2003 rezultă în mod clar că – deși ideea principală este că Comisia și ANC au competențe paralele( ) și că ar trebui să instituie împreună o rețea de aplicare a normelor de concurență ale Uniunii în strânsă colaborare – nu este mai puțin adevărat faptul că situația Comisiei este diferită de situația ANC, având în vedere competența Comisiei de a adopta decizii de neaplicare în temeiul articolului 10 din Regulamentul nr. 1/2003( ), al normei prevăzute la articolul 11 alineatul (6) din acest regulament, potrivit căreia inițierea de către Comisie a procedurilor privează autoritățile de concurență ale statelor membre de competența lor de a analiza aceeași cauză, precum și al normei prevăzute la articolul 16 alineatul (2) din regulament, potrivit căreia ANC nu pot lua decizii contrare deciziei adoptate de Comisie privind același acord sau aceeași practică. Toate aceste trei diferențe privesc rolul specific al Comisiei de a clarifica legea și de a asigura aplicarea sa consecventă pe întreg teritoriul Uniunii, astfel cum este prevăzut la articolul 105 alineatul (1) TFUE [fostul articol 85 alineatul (1) CE]( ).

48. Considerăm (ca și guvernul polonez și Comisia) că argumentul conform căruia ANC nu au competența de a lua decizii de neaplicare este în concordanță cu obiectivul care urmărește aplicarea uniformă a normelor de concurență ale Uniunii și este sprijinit de faptul că o constatare a neaplicării nu se încadrează în categoriile de decizii enumerate la articolul 11 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1/2003, care prevede că ANC trebuie să informeze Comisia înainte de adoptarea unei decizii [în mod clar, cu referire doar la categoriile de decizii enumerate la articolul 11 alineatul (4) care pot avea un efect asupra caracterului uniform al aplicării normelor de concurență ale Uniunii]( ). În caz contrar, Comisia nu ar avea posibilitatea de a asigura aplicarea uniformă a normelor de concurență ale Uniunii și/sau de a iniția procedura potrivit articolului 11 alineatul (6) din Regulamentul nr. 1/2003( ) într‑o cauză în care există riscul unei aplicări neuniforme a normelor de concurență ale Uniunii.

49. În opinia noastră, din considerațiile care precedă rezultă că articolul 5 din Regulamentul nr. 1/2003 reflectă un compromis gândit de legiuitorul european în urma unei îndelungate proceduri legislative.

50. Din analiza noastră rezultă în mod evident că ANC nu sunt abilitate să adopte decizii de neaplicare în contextul articolelor 101 TFUE și 102 TFUE( ). Într‑adevăr, faptul că normele de procedură naționale permit adoptarea unei astfel de decizii negative în legătură cu interdicțiile impuse de dreptul național al concurenței nu are o semnificație prea mare. Principiul autonomiei procedurale nu legitimează extinderea competențelor ANC cu privire la deciziile pe care acestea le pot adopta în temeiul Regulamentului nr. 1/2003.

51. Astfel, suntem de acord cu instanța de trimitere cu privire la faptul că articolul 5 din Regulamentul nr. 1/2003 trebuie interpretat în sensul că prin expresia „pot decide că nu există motive pentru a interveni” se înțelege în mod clar pronunțarea unei decizii care este diferită de o decizie care constată că nu există o încălcare a articolului 102 TFUE. După cum am observat, legiuitorul european în mod deliberat nu a acordat ANC posibilitatea de a adopta decizii prin care se constată că nu există o încălcare a articolului 102 TFUE. De asemenea, în cadrul expunerii de motive a Propunerii de regulament pentru Regulamentul nr. 1/2003 se arată în mod clar, cu privire la competențele ANC, că, în cauze precum prezenta, în care ANC stabilește că practica unei întreprinderi nu a încălcat articolul 102 TFUE, aceasta poate „finaliza procedura” sau poate „respinge cererea” printr‑o decizie care constată că nu există motive pentru a interveni (propunere, p. 16) și că „nicio [ANC] care face parte din rețea nu poate avea competența de a adopta decizii de exceptare constitutive de drepturi atunci când aplică normele de concurență ale [Uniunii]” (p. 12).

52. Din toate considerațiile care precedă rezultă că articolul 5 din Regulamentul nr. 1/2003 trebuie interpretat în sensul că o autoritate națională de concurență a unui stat membru nu poate adopta o decizie în care se constată că nu există o practică de restrângere a concurenței în sensul articolului 102 TFUE atunci când apreciază, la finalul unei proceduri, că întreprinderea nu a încălcat interdicția privind abuzul de poziție dominantă care decurge din această dispoziție a tratatului.

Cu privire la cea de a doua întrebare preliminară

53. Prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă articolul 5 ultima teză din Regulamentul nr. 1/2003 poate constitui un temei juridic direct pentru ca o ANC să finalizeze procedura printr‑o decizie în care constată că nu există motive pentru a interveni într‑o situație precum cea din cauza aflată pe rolul instanței naționale, în ipoteza în care adoptarea unei decizii negative privind fondul este prevăzută doar în dreptul național.

54. Am menționat mai sus că, atât în Hotărârea Otto( ), cât și în Hotărârea GT‑Link( ), Curtea a statuat că „aplicarea articolului 102 TFUE de către autoritățile naționale este, în principiu, reglementată de normele de procedură naționale”. Cu toate acestea, în Hotărârea Otto, Curtea a adăugat „sub rezerva respectării dreptului [Uniunii] și, în special, a principiilor sale fundamentale, că definirea normelor de procedură adecvate pentru a garanta dreptul la apărare al persoanelor vizate este, prin urmare, un aspect de drept național. Aceste garanții pot fi diferite față de cele care se aplică în procedurile [Uniunii]”( ).

55. Astfel, Comisia și Autoritatea AELS de Supraveghere susțin în mod corect că, în situația, precum cea din cauza aflată pe rolul instanței de trimitere, în care nu sunt îndeplinite condițiile pentru a adopta o decizie de interdicție, articolul 3 alineatul (1) și articolul 5 din Regulamentul nr. 1/2003 obligă o ANC să aplice articolul 102 TFUE prin încheierea unei proceduri cu o constatare prin care se arată că nu există motive pentru a interveni. Într‑adevăr, rezultă din considerațiile cu privire la prima întrebare că, având în vedere importanța asigurării aplicării uniforme a normelor de concurență ale Uniunii pe întreg teritoriul acesteia, faptul că dreptul concurenței dintr‑un stat membru nu conferă (deocamdată) în mod expres competență ANC pentru a adopta astfel de decizii nu influențează obligațiile care revin statelor membre potrivit articolului 3 alineatul (1) și articolului 5 din Regulamentul nr. 1/2003( ).

56. În primul rând, Regulamentul nr. 1/2003 – ca toate regulamentele – este direct aplicabil în sistemele juridice ale statelor membre( ). În al doilea rând, principiul supremației( ) obligă instanța de trimitere să nu aplice norma națională care contravine dreptului Uniunii, ci să aplice dreptul Uniunii. Într‑adevăr, jurisprudența arată că o instanță națională care trebuie să aplice, în cadrul competenței sale, dispozițiile de drept al Uniunii are obligația de a asigura efectul deplin al acestor dispoziții, înlăturând, din oficiu dacă este necesar, aplicarea oricărei dispoziții contrare a legislației naționale, chiar ulterioară, fără să fie necesar ca această instanță să solicite sau să aștepte înlăturarea prealabilă a respectivei dispoziții pe cale legislativă sau prin orice alt procedeu constituțional( ). Astfel cum în mod corect a arătat Autoritatea AELS de Supraveghere, aceeași obligație se aplică mutatis mutandis ANC, care de asemenea trebuie să refuze aplicarea oricărei dispoziții a legislației naționale care este contrară dreptului Uniunii.

57. În al doilea rând, este logic ca articolul 5 din Regulamentul nr. 1/2003 să fie direct aplicabil – acesta permite tuturor ANC relevante să aibă competențe decizionale consecvente începând de la 1 mai 2004, fără a fi nevoie să aștepte punerea în aplicare a articolului 5 la nivel național( ).

58. În sfârșit, pentru a da câteva exemple concrete, putem observa că ANC din Germania, din Italia și din Belgia au aplicat deja în mod direct Regulamentul nr. 1/2003. În primul rând, Bundeskartellamt a invocat articolul 5 din Regulamentul nr. 1/2003 înainte de adoptarea celei de a șaptea modificări a Legii germane privind concurența( ). În al doilea rând, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato a aplicat direct articolul 5 din regulament și a adoptat o decizie prin care impunea aplicarea unor măsuri provizorii, decizie care în acel moment nu era prevăzută în legea italiană( ). Această decizie a fost confirmată de TAR del Lazio la 6 decembrie 2005. În sfârșit, Conseil de la concurrence a fost de părere că trebuie să beneficieze de puterea de exercitare a competenței de aplicare chiar și în absența dispozițiilor naționale care să îi atribuie aceste competențe și în pofida dispozițiilor naționale contrare. Aceasta a fost situația în ceea ce privește competența de a accepta angajamente, una dintre categoriile de decizii enumerate la articolul 5, care nu era însă prevăzută de legislația belgiană. Conseil de la concurrence a dedus în favoarea sa, din efectul direct al Regulamentului nr. 1/2003, existența unei competențe „de tipul celei de la articolul 9”( ).

59. Din toate considerațiile care precedă rezultă că articolul 5 din Regulamentul nr. 1/2003 este direct aplicabil și că ANC trebuie să încheie procedurile printr‑o decizie de natură procedurală prin care constată că nu există motive pentru a interveni.

IV – Concluzie

60. În consecință, considerăm că, la întrebările adresate de Sąd Najwyższy, Curtea ar trebui să răspundă după cum urmează:

„1) Articolul 5 din Regulamentul (CE) nr. 1/2003 al Consiliului din 16 decembrie 2002 privind punerea în aplicare a normelor de concurență prevăzute la articolele 81 [CE] și 82 [CE] (devenite articolele 101 TFUE și 102 TFUE) trebuie interpretat în sensul că o autoritate de concurență a unui stat membru nu poate adopta o decizie în care se constată că nu există o practică de restrângere a concurenței în sensul articolului 102 TFUE atunci când apreciază, la finalul unei proceduri, că întreprinderea nu a încălcat interdicția privind abuzul de poziție dominantă care decurge din această dispoziție a tratatului.

2) În ipoteza în care, pe baza informațiilor pe care le deține o autoritate de concurență a unui stat membru, nu sunt îndeplinite condițiile pentru adoptarea unei decizii de interdicție în sensul articolului 5 prima teză din Regulamentul nr. 1/2003, această autoritate de concurență poate pune capăt procedurii administrative printr‑o decizie prin care constată că nu există motive pentru a interveni.”