CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

MELCHIOR WATHELET

prezentate la 11 decembrie 2014( )

Cauza C‑320/13

Comisia Europeană

împotriva

Republicii Polone

„Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru – Articolul 258 TFUE – Promovarea utilizării energiei regenerabile – Directiva 2009/28/CE – Articolul 260 alineatul (3) TFUE – Lipsa transpunerii și/sau a comunicării măsurilor de transpunere – Penalitate cu titlu cominatoriu”

1. Prin cererea introductivă, Comisia Europeană solicită Curții să constate că, „prin neadoptarea actelor cu putere de lege și a actelor administrative necesare pentru a se conforma Directivei 2009/28/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 23 aprilie 2009 privind promovarea utilizării energiei din surse regenerabile, de modificare și ulterior de abrogare a Directivelor 2001/77/CE și 2003/30/CE( ) sau, în orice caz, prin faptul că nu a informat Comisia cu privire la aceasta, Republica Polonă nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 27 alineatul (1) din directiva menționată”.

2. În plus, în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE, Comisia solicită Curții obligarea Republicii Polone la plata unei penalități cu titlu cominatoriu pe zi de întârziere de la data pronunțării hotărârii în prezenta cauză, pentru neîndeplinirea obligației de a comunica măsurile de transpunere a Directivei 2009/28. Stabilit inițial la 133 228,80 euro, cuantumul propus a fost redus în cele din urmă la 61 380 de euro în cursul procedurii.

3. Această cauză oferă, așadar, Curții ocazia să interpreteze, pentru prima dată, acest nou mecanism introdus de Tratatul de la Lisabona care permite Curții să aplice unui stat membru o sancțiune financiară încă de la prima condamnare pentru neîndeplinirea obligației de a comunica măsurile de transpunere a unei directive adoptate în conformitate cu o procedură legislativă( ).

I – Cadrul juridic

A – Dreptul Uniunii

4. Împreună cu Directivele 2009/29/CE( ) și 2009/30/CE( ), Directiva 2009/28 face parte din „pachetul energie‑climat”, care a fost adoptat în aprilie 2009. Obiectivul acestui pachet era de a stabili un cadru juridic care să permită Uniunii Europene să atingă, în anul 2020, anumite obiective în materie de climat și de energie, și anume o reducere a emisiilor de gaze cu efect de seră cu 20 % în raport cu nivelul lor din 1990, o creștere cu 20 % a ponderii de energie din surse regenerabile în ceea ce privește consumul final brut de energie și o îmbunătățire a randamentului energetic în Uniune cu 20 %.

5. Articolul 1 din Directiva 2009/28 stabilește obiectul și domeniul de aplicare al directivei. Aceasta definește un cadru comun pentru promovarea energiei din surse regenerabile. Directiva stabilește obiective naționale obligatorii privind ponderea globală a energiei din surse regenerabile în cadrul consumului final brut de energie și ponderea energiei din surse regenerabile utilizate în transporturi. Directiva definește, pe de altă parte, normele referitoare la transferurile statistice între statele membre, la proiectele comune între statele membre și cu țări terțe, la garanțiile de origine, la procedurile administrative, la informare și formare și la accesul energiei din surse regenerabile la rețeaua de energie electrică. În sfârșit, aceeași directivă stabilește criteriile de durabilitate pentru biocarburanți și biolichide.

6. Articolul 2 din Directiva 2009/28 conține, în dispozițiile de la literele (a)-(o), anumite definiții.

7. Articolul 5 din Directiva 2009/28 dezvoltă modalitățile de calculare a ponderii energiei din surse regenerabile.

8. Articolul 13 din Directiva 2009/28 impune statelor membre să se asigure ca o serie de garanții, de informații sau de stimulente să fie prevăzute în diferite proceduri administrative, reglementări și diferite coduri.

9. Articolul 14 din Directiva 2009/28, intitulat „Informare și formare”, prevede o serie de obligații de natură să asigure accesul și difuzarea a diferite informații referitoare la energia regenerabilă și la utilizarea acesteia.

10. Articolul 16 din Directiva 2009/28 urmărește să favorizeze și să asigure accesul la rețelele de transport și de distribuție a energiei electrice din surse de energie regenerabile.

11. Articolul 17 din Directiva 2009/28 definește criteriile de durabilitate pe care trebuie să le respecte biocarburanții și biolichidele pentru a fi luate în considerare la aprecierea respectării cerințelor directivei menționate în ceea ce privește obiectivele naționale și obligațiile referitoare la energia regenerabilă, precum și pentru a stabili eligibilitatea privind sprijinul financiar pentru consumul acestor biocarburanți și biolichide. Articolul 18 stabilește principiile care permit să se asigure verificarea respectării acestor criterii de durabilitate. Articolul 19 prevede cerințele care reglementează calcularea impactului biocarburanților și al biolichidelor în ceea ce privește gazele cu efect de seră.

12. Articolul 21 din Directiva 2009/28, acesta conține mai multe dispoziții specifice referitoare la energia din surse regenerabile în domeniul transportului.

13. În sfârșit, articolul 27 din această directivă prevede următoarele:

„(1) Fără a aduce atingere articolului 4 alineatele (1), (2) și (3), statele membre asigură intrarea în vigoare a actelor cu putere de lege și a actelor administrative necesare pentru a se conforma prezentei directive până la 5 decembrie 2010.

Atunci când statele membre adoptă măsuri, ele conțin o trimitere la prezenta directivă sau sunt însoțite de o asemenea trimitere la data publicării lor oficiale. Statele membre stabilesc modalitățile de efectuare a acestei trimiteri.

(2) Comisiei îi sunt comunicate de către statele membre textele principalelor dispoziții de drept intern pe care le adoptă în domeniul reglementat de prezenta directivă.”

B – Dreptul polonez

14. Potrivit cererii introductive și memoriului în apărare, Republica Polonă ar fi transpus Directiva 2009/28 în special prin:

– Legea de modificare a Legii privind energia și a Legii privind protecția mediului (Ustawa o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz ustawy – Prawo ochrony środowiska) din 4 martie 2005 (Dz. U nr. 552), cu modificările ulterioare;

– Legea privind biocomponentele și biocarburanții lichizi (Ustawa o biokomponentach i biopaliwach ciekłych) din 25 august 2006 (Dz. U nr. 169, poziția 119), cu modificările ulterioare;

– Legea de modificare a Legii privind energia, a Legii privind protecția mediului și a Legii privind sistemul de conformitate (Ustawa o zmianie ustawy – Prawo energetyczne, ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o systemie oceny zgodności) din 12 ianuarie 2007 (Dz. U nr. 21, poziția 124);

– Legea de modificare a Legii privind accizele și a mai multor alte legi (Ustawa o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz o zmianie niektórych innych ustaw) din 11 mai 2007 (Dz. U nr. 99, poziția 666);

– Legea de modificare a Legii privind introducerea în circulație a unor instrumente financiare și a mai multor alte legi (Ustawa o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw) din 4 septembrie 2008 (Dz. U din 2009, nr. 165, poziția 1316);

– Legea de modificare a Legii privind protecția mediului și a mai multor alte legi (Ustawa o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw) din 20 noiembrie 2009 (Dz. U nr. 215, poziția 1664);

– Legea de modificare a Legii privind energia și a mai multor alte legi (Ustawa o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz o zmianie niektórych innych ustaw) din 8 ianuarie 2010 (Dz. U nr. 21, poziția 104);

– Legea de modificare a Legii privind sistemul de supraveghere și de control al calității carburanților și a mai multor alte legi (Ustawa o zmianie ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw oraz niektórych innych ustaw) din 27 mai 2011 (Dz. U nr. 153, poziția 902), cu modificările ulterioare.

15. Nu se contestă că aceste dispoziții legislative nu cuprind nicio trimitere la Directiva 2009/28 și nu au fost însoțite de o asemenea trimitere la data publicării lor oficiale.

16. O asemenea mențiune însoțește totuși publicarea oficială a Legii adoptate la 26 iulie 2013, „privind modificarea Legii privind energia și a mai multor alte legi” (Dz. U, poziția 984). Textul acestei legi a fost publicat la 27 august 2013 și a fost transmis Comisiei la 29 august 2013.

17. Aceasta este și situația Legii de modificare a Legii privind biocomponentele și biocarburanții lichizi, adoptată la 21 martie 2014 (Dz. U, pοziția 457) și la care s‑a referit Comisia în ședința din 7 octombrie 2014.

II – Procedura precontencioasă

18. Conform articolului 27, Directiva 2009/28 trebuia transpusă în dreptul intern de către statele membre până la 5 decembrie 2010 cel târziu.

19. Întrucât nu i‑a fost comunicată nicio măsură națională de transpunere a Directivei 2009/28, Comisia a adresat guvernului polonez o scrisoare de punere în întârziere la 27 ianuarie 2011.

20. La 18 martie 2011, autoritățile poloneze au informat Comisia că dispozițiile Directivei 2009/28 ar fi transpuse prin Legea privind energia din surse regenerabile și prin Legea de modificare a Legii privind biocomponentele și biocarburanții lichizi, a căror intrare în vigoare era prevăzută la sfârșitul anului 2011.

21. La 17 iunie 2011, Comisia a trimis guvernului polonez o nouă scrisoare de punere în întârziere. Aceasta sublinia în scrisoarea menționată că, potrivit informațiilor sale, măsurile anunțate de Republica Polonă în scrisoarea din 18 martie 2011 nu fuseseră adoptate încă, dat fiind că nicio comunicare nu i‑a fost transmisă în această privință.

22. Comisia mai preciza că lipsa transpunerii și a comunicării măsurilor naționale pertinente constituia o încălcare a articolului 27 alineatul (1) din Directiva 2009/28, precum și a articolului 4 alineatul (3) TUE.

23. În sfârșit, Comisia adăuga că aceste încălcări puteau conduce la impunerea unor sancțiuni financiare în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE.

24. La 2 august 2011, autoritățile poloneze competente au comunicat Comisiei, în temeiul transpunerii Directivei 2009/28, Legea din 27 mai 2011 de modificare a Legii privind sistemul de supraveghere și de control al calității carburanților și a mai multor alte legi. La 16 august 2011, aceleași autorități i‑au comunicat, în temeiul transpunerii Directivei 2009/28, celelalte dispoziții naționale, după cum urmează:

– Legea din 4 septembrie 2008 de modificare a Legii privind introducerea în circulație a unor instrumente financiare și a mai multor alte legi;

– Legea din 4 martie 2005 de modificare a Legii privind energia și a Legii privind protecția mediului;

– Legea din 12 ianuarie 2007 de modificare a Legii privind energia, a Legii privind protecția mediului și a Legii privind sistemul de conformitate;

– Legea din 20 noiembrie 2009 de modificare a Legii privind protecția mediului și a mai multor alte legi;

– Legea din 8 ianuarie 2010 de modificare a Legii privind energia și a mai multor alte legi;

– Legea din 25 august 2006 privind biocomponentele și biocarburanții lichizi;

– Legea din 11 mai 2007 de modificare a Legii privind accizele și a mai multor alte legi;

– comunicarea președintelui Seimului din Republica Polonă din 16 mai 2006 de promulgare a Legii consolidate privind energia.

25. La 17 august 2011, autoritățile poloneze au informat Comisia că, în opinia lor, dispozițiile Directivei 2009/28 fuseseră transpuse corespunzător cerințelor legale în Polonia, pe de o parte, prin Legea din 10 aprilie 1997 privind energia și, pe de altă parte, prin Legea din 25 august 2006 privind biocomponentele și biocarburanții lichizi. Pe de altă parte, acestea au confirmat modificările introduse prin Legea din 8 ianuarie 2010 de modificare a Legii privind energia și a mai multor alte legi. De asemenea, aceste autorități au comunicat Comisiei că fuseseră inițiate lucrări cu privire la două proiecte de legi, unul privind sursele de energie regenerabile, celălalt de modificare a Legii privind biocomponentele și biocarburanții lichizi și a Legii privind protecția mediului.

26. Considerând că actele care i‑au fost notificate nu constituiau o transpunere a Directivei 2009/28 în sensul articolului 27 alineatul (1) din aceasta, la 26 martie 2012, Comisia a emis un aviz motivat adresat Republicii Polone, solicitându‑i să ia măsurile necesare pentru a se conforma acesteia în termen de două luni de la comunicarea avizului respectiv. În acesta, Comisia preciza de asemenea că încălcarea în discuție putea conduce la sancțiuni pecuniare conform articolului 260 alineatul (3) TFUE.

27. Prin scrisoarea din 25 mai 2012, Republica Polonă a răspuns la acest aviz motivat susținând că adoptarea planului național de acțiune prevăzut la articolul 4 alineatul (1) din Directiva 2009/28 nu constituia doar o măsură cu caracter administrativ în sensul articolului 27 alineatul (1) din această directivă; că aplicarea, începând cu 1 octombrie 2005, a unei scheme de sprijin național în favoarea producției de energie electrică din surse de energie regenerabile era suficientă pentru ca directiva menționată să poată fi considerată transpusă în Polonia; că dispozițiile privind ponderea minimă de 10 % din energia din surse regenerabile în domeniul transporturilor și criteriile de durabilitate fuseseră transpuse prin Legea privind biocomponentele și biocarburanții lichizi, astfel cum a fost modificată prin Legea din 27 mai 2011 și că transpunerea criteriilor de dezvoltare durabilă ar fi finalizată la sfârșitul anului 2012. În sfârșit, autoritățile poloneze comunicau un calendar de lucrări referitoare la Legea privind sursele de energie regenerabile, care trebuiau să transpună dispozițiile Directivei 2009/28 puse deja în aplicare sau a căror transpunere era, astfel cum stabilește chiar această directivă, prevăzută la o dată ulterioară.

28. Considerând că din acest răspuns și din actele comunicate reieșea că Republica Polonă nu își îndeplinise încă obligațiile care îi revin în temeiul articolului 27 alineatul (1) din Directiva 2009/28, Comisia a decis să introducă prezenta acțiune la 21 martie 2013.

29. La încheierea anchetei din 11 iunie 2013, primită de Curte la 12 iunie 2013, Comisia reproșează Republicii Polone, pe de o parte, că nu a adoptat dispozițiile necesare pentru a se conforma Directivei 2009/28 și, pe de altă parte și în orice caz, că nu a informat‑o cu privire la aceasta, cu alte cuvinte că nu i‑a comunicat eventualele instrumente utile.

III – Fazele scrisă și orală ale procedurii

30. La finalul replicii, Comisia considera că, în pofida adoptării Legii din 26 iulie 2013 de către Republica Polonă, aceasta nu transpusese încă obligațiile enunțate la articolul 2 literele (b), (c), (d), (g), (m), (n) și (o), la articolul 5 (și anexele II, III și VII), la articolul 13, la articolul 14 alineatele (1), (2), (5) și (6), la articolul 16 alineatele (2), (3), (4), (6), (7), (8) și (9), la articolele 17, 18, la articolul 19 (și anexa V) și la articolul 21 din Directiva 2009/28.

31. Prin scrisoarea din 1 octombrie 2014, Comisia a informat însă Curtea că reducea obiectul acțiunii sale în urma duplicii depuse de Republica Polonă și a anumitor informații pe care aceasta i le transmisese, în ultimul rând, la 12 septembrie 2014.

32. Obiectul acțiunii este limitat în prezent la netranspunerea articolului 13 alineatele (2), (4), (5) și (6), a articolului 14 alineatele (2), (5) și (6), a articolului 17 alineatele (3)-(5) și a articolului 18 alineatul (1) din Directiva 2008/29 și penalitatea cu titlu cominatoriu solicitată este redusă la suma de 61 380 de euro pe zi de întârziere în executarea dispozițiilor încălcate.

33. În acest cadru, a avut loc o ședință la 7 octombrie 2014. La aceasta, guvernul polonez și guvernul olandez (care introdusese anterior o cerere de intervenție), precum și Comisia au prezentat observații orale.

IV – Cu privire la încălcările reproșate Republicii Polone

A – Principiile aplicabile

34. Jurisprudența Curții referitoare la lipsa comunicării măsurilor naționale de transpunere a unei directive și a netranspunerii stricto sensu este bogată. Din aceasta pot fi evidențiate în mod util câteva orientări generale.

35. În primul rând, nu este inutil să se repete că, în privința statelor membre destinatare, dispozițiile unei directive au un efect obligatoriu și că un astfel de efect aparține cu atât mai mult dispozițiilor referitoare la termenele pentru punerea în aplicare a măsurilor prevăzute( ).

36. În al doilea rând, deși transpunerea în dreptul intern a unei directive nu impune în mod necesar o reluare formală și textuală a dispozițiilor acesteia într‑o dispoziție legală expresă și specifică, aceasta poate, în funcție de conținut, să se limiteze la un context general. Acesta trebuie să asigure, așadar, în mod efectiv deplina aplicare a directivei, și aceasta într‑un mod suficient de clar și de precis pentru ca particularii, în cazul în care directiva urmărește să creeze drepturi în favoarea lor, să fie în măsură să o cunoască în întregime și să se prevaleze de aceasta, dacă este cazul, în fața instanțelor naționale( ).

37. În plus, atunci când o directivă prevede în mod expres că dispozițiile de transpunere a respectivei directive trebuie să conțină o trimitere la aceasta sau să fie însoțite de o astfel de trimitere cu ocazia publicării lor oficiale, este astfel necesar, în orice caz, să se adopte un act pozitiv de transpunere( ).

38. În al treilea rând, deși revine Comisiei sarcina de a stabili existența pretinsei neîndepliniri a obligațiilor și de a prezenta Curții elementele necesare pentru verificarea existenței respectivei neîndepliniri a obligațiilor în cadrul unei proceduri introduse pe baza articolului 258 TFUE, revine statelor membre, în temeiul articolului 4 alineatul (3) TUE, să îi faciliteze îndeplinirea misiunii, care presupune printre altele potrivit articolului 17 alineatul (1) TUE, să asigure aplicarea dispozițiilor de drept al Uniunii( ).

39. În acest scop, statele membre sunt obligate să furnizeze Comisiei informații clare și precise. Acestea trebuie să indice fără ambiguitate care sunt actele cu putere de lege și actele administrative prin intermediul cărora statul membru consideră că a îndeplinit diferitele obligații pe care i le impune directiva.

40. În lipsa unor astfel de informații, Comisia nu este în măsură să verifice dacă statul membru a pus în aplicare cu adevărat și în întregime directiva. Simpla neîndeplinire a acestei obligații de către un stat membru, fie ca urmare a unei lipse totale a informării, fie ca urmare a unei informări insuficient de clare și de precise, poate justifica inițierea procedurii prevăzute la articolul 258 TFUE, având ca obiect constatarea acestei neîndepliniri a obligațiilor( ). În aceste împrejurări, statul membru nu poate reproșa Comisiei că s‑a limitat, în cererea introductivă, să constate lipsa oricărei transpuneri a directivei în termenul prevăzut, fără a încerca să demonstreze în ce măsură dispozițiile din dreptul său intern în vigoare nu erau conforme cu cele din directiva menționată, întrucât lipsa de precizie a cererii introductive ar rezulta în acest caz din comportamentul statului membru în cauză în cursul procedurii precontencioase( ).

41. În al patrulea rând, existența pretinsei neîndepliniri a obligațiilor trebuie apreciată în funcție de situația din statul membru, astfel cum aceasta se prezenta la momentul expirării termenului stabilit în avizul motivat, schimbările ulterioare neputând fi luate în considerare de Curte( ).

42. Vom încheia acest exercițiu de sinteză arătând că diferitele principii menționate au fost amintite sau aplicate în mod explicit Republicii Polone în cel puțin patru hotărâri recente (Hotărârile Comisia/Polonia, C‑551/08, EU:C:2009:683, Comisia/Polonia, C‑326/09, EU:C:2011:155, Comisia/Polonia, C‑362/10, EU:C:2011:703 și Comisia/Polonia, C‑281/11, EU:C:2013:855).

B – Cu privire la existența neîndeplinirii obligațiilor la expirarea termenului stabilit în avizul motivat

43. Principala neîndeplinire a obligațiilor imputată de Comisie Republicii Polone este, începând cu prima scrisoare de punere în întârziere din 27 ianuarie 2011 până la cererea introductivă, că nu a adoptat măsurile necesare pentru transpunerea Directivei 2009/28. În plus, Comisia îi reproșează de asemenea că nu i‑a notificat eventualele măsuri pe care le‑ar fi adoptat în acest scop.

44. Ca răspuns la aceste afirmații, Republica Polonă a indicat mai întâi, în scrisoarea din 18 martie 2011, că dispozițiile Directivei 2009/28 ar fi transpuse prin Legea privind energia din surse regenerabile și prin Legea de modificare a Legii privind biocomponentele și biocarburanții lichizi, a căror intrare în vigoare era prevăzută la sfârșitul anului 2011.

45. La 2 august 2011, autoritățile poloneze competente au comunicat Comisiei, în temeiul transpunerii Directivei 2009/28, Legea din 27 mai 2011 de modificare a Legii privind sistemul de supraveghere și de control al calității carburanților și a mai multor legi. Pe de altă parte, acestea au transmis o serie de alte legi la 16 august 2011.

46. Cu toate acestea, la 17 august 2011, autoritățile poloneze au informat Comisia că ele considerau în sfârșit, după o analiză aprofundată a dreptului național, că dispozițiile Directivei 2009/28 fuseseră transpuse corespunzător cerințelor legale în Polonia, pe de o parte, prin Legea din 10 aprilie 1997 privind energia și, pe de altă parte, prin Legea din 25 august 2006 privind biocomponentele și biocarburanții lichizi. Acestea au confirmat de asemenea modificările introduse prin Legea din 8 ianuarie 2010 de modificare a Legii privind energia și a mai multor alte legi. Cu aceeași ocazie, aceste autorități au comunicat Comisiei că fuseseră inițiate lucrări cu privire la două proiecte de lege, unul privind sursele de energie regenerabile, iar celălalt de modificare a Legii privind biocomponentele și biocarburanții lichizi și a Legii privind protecția mediului.

47. În sfârșit, ca răspuns la avizul motivat care îi fusese adresat, Republica Polonă a răspuns printre altele pe de o parte, că transpunerea criteriilor de dezvoltare durabilă ar fi finalizată la sfârșitul anului 2012 și, pe de altă parte, că Legea privind sursele de energie regenerabile, care trebuia să transpună anumite dispoziții din Directiva 2009/28, urma să intre în vigoare la 1 ianuarie 2013.

48. Aceste elemente de fapt, care figurează în cererea introductivă a Comisiei, au fost admise în mod expres de către Republica Polonă în memoriul în apărare pe care l‑a depus în cadrul fazei scrise din prezenta cauză.

49. Independent de această recunoaștere, nu putem omite faptul că, la 26 iulie 2013, legiuitorul polonez a adoptat o nouă lege de modificare a Legii privind energia și a mai multor alte legi și că aceasta a fost transmisă Comisiei la 29 august 2013, în temeiul transpunerii Directivei 2009/28. Guvernul polonez însuși a precizat, în duplică, că această lege constituia „actul fundamental care asigură transpunerea Directivei 2009/28”.

50. În consecință, rezultă în mod incontestabil din această cronologie că Directiva 2009/28 nu fusese transpusă integral în dreptul polonez, nu numai la data stabilită de articolul 27 din aceasta (la 5 decembrie 2010), dar nici la expirarea termenului stabilit în avizul motivat.

51. Astfel, arătând că legea adoptată la 26 iulie 2013, cu alte cuvinte la o dată cu mult ulterioară expirării termenului stabilit în avizul motivat, constituia „actul fundamental care asigură transpunerea Directivei 2009/28”, Republica Polonă a admis în mod implicit că reglementarea națională preexistentă nu constituia o transpunere completă a directivei menționate( ).

52. Republica Polonă a confirmat această ipoteză în ședința din 7 octombrie 2014, admițând în mod expres de această dată că, în mai 2012, Directiva 2009/28 nu fusese transpusă încă în dreptul intern, cu excepția anumitor dispoziții.

53. În plus, trebuie arătat că, înainte de comunicarea unui tabel de corespondență la 12 septembrie 2014, Republica Polonă nu precizase în niciun moment care dispoziții, dintre numeroasele norme transmise Comisiei în temeiul transpunerii Directivei 2009/28, asigurau integrarea vreunui articol din această directivă în dreptul intern polonez.

54. La fel ca în cauza Comisia/Polonia (C‑551/08, EU:C:2009:683), Republica Polonă „nu a furnizat nicio informație precisă și esențială în ceea ce privește conținutul normelor naționale care, în opinia [acesteia], transpun directiva”( ). Or, astfel cum am amintit anterior, statele membre sunt obligate să faciliteze îndeplinirea misiunii Comisiei prin furnizarea unor „informații suficient de precise în ceea ce privește conținutul normelor naționale care […] transpun directiva”( ).

55. Considerăm că această neîndeplinire a obligației de cooperare loială poate nu numai să justifice în sine inițierea procedurii prevăzute la articolul 258 TFUE privind constatarea acestei neîndepliniri a obligațiilor( ), dar și o condamnare a statului în discuție, a fortiori atunci când acest comportament este adoptat în mod repetat( ).

56. Adăugăm că, în aceste condiții, argumentul inadmisibilității susținut de Republica Polonă în duplică și potrivit căruia Comisia ar fi extins obiectul acțiunii prin faptul că a precizat doar în replică articolele din Directiva 2009/28 pe care le considera ca netranspuse încă nu poate fi urmat( ).

57. Această afirmație este, pe de altă parte, în mare măsură eronată. Astfel, articolele din Directiva 2009/28 citate de Republica Polonă fuseseră enumerate deja în mod expres de către Comisie la punctul 34 din cererea sa introductivă, excepție făcând doar articolele 5 și 21. Cu toate acestea, din scrisoarea Comisiei din 1 octombrie 2014 reiese că aceste două articole nu mai fac parte în prezent din obiectul prezentei acțiuni.

58. În sfârșit, potrivit Republicii Polone, obligația de a include o trimitere la directivă în actul de drept național trebuie considerată o obligație distinctă de obligația de transpunere, care s‑ar impune doar actelor juridice de transpunere adoptate de un stat membru ulterior intrării în vigoare a directivei( ).

59. Această interpretare este contrară jurisprudenței constante a Curții care stabilește că, „atunci când o directivă prevede în mod expres că dispozițiile de transpunere a directivei menționate conțin o trimitere la aceasta sau sunt însoțite de o astfel de trimitere cu ocazia publicării lor oficiale, este necesar în orice caz să se adopte un act pozitiv de transpunere”( ).

60. Or, un astfel de act nu fusese adoptat încă de către Republica Polonă la expirarea termenului stabilit de Comisie în avizul motivat.

61. Din considerațiile care precedă rezultă că, la expirarea termenului stabilit prin avizul motivat, Republica Polonă nu adoptase încă toate măsurile necesare pentru transpunerea Directivei 2009/28 și nici nu comunicase instrumentele utile.

C – Cu privire la existența neîndeplinirii obligațiilor la data examinării faptelor

62. Problema continuării unei neîndepliniri a obligațiilor la data examinării faptelor este superfluă în principiu, în cadrul unei acțiuni întemeiate pe articolul 258 TFUE.

63. Cu toate acestea, în prezenta acțiune, Comisia solicită de asemenea Curții să oblige Republica Polonă la plata unei penalități cu titlu cominatoriu în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE. Or, parafrazând jurisprudența constantă dezvoltată de Curte cu privire la articolul 260 alineatul (2) TFUE, „impunerea unei penalități cu titlu cominatoriu nu se justifică în principiu decât în măsura în care neîndeplinirea obligațiilor întemeiată[, în acest caz, pe lipsa comunicării măsurilor de transpunere a unei directive adoptate în conformitate cu o procedură legislativă] continuă până la examinarea faptelor de către Curte”( ).

64. Astfel cum am arătat deja, Comisia a informat Curtea, prin scrisoarea din 1 octombrie 2014, că renunța în parte la acțiunea sa în urma duplicii depuse de Republica Polonă și a anumitor informații pe care aceasta i le transmisese, în ultimul rând, la 12 septembrie 2014. Obiectul acțiunii este, așadar, limitat în prezent, în sensul că acesta privește netranspunerea Directivei 2009/28, netranspunerea articolului 13 alineatele (2), (4), (5) și (6), a articolului 14 alineatele (2), (5) și (6), a articolului 17 alineatele (3)-(5) și a articolului 18 alineatul (1) din Directiva 2009/28.

65. Pe baza elementelor comunicate Curții, considerăm de asemenea că aceste articole din Directiva 2009/28 nu pot fi considerate efectiv că au făcut obiectul unei transpuneri suficiente în dreptul polonez.

1. Cu privire la transpunerea articolului 13 alineatele (2), (4), (5) și (6) din Directiva 2009/28

66. Articolul 13 din Directiva 2009/28 impune statelor membre să se asigure ca o serie de garanții, de informații sau de stimulente să fie prevăzute în diferite proceduri administrative, reglementări și diferite coduri cum ar fi procedurile de autorizare, certificare și acordare de licențe referitoare la materiile reglementate de directivă [articolul 13 alineatul (1)], specificațiile tehnice necesare pentru obținerea anumitor scheme de sprijin [articolul 13 alineatul (2)] sau promovarea anumitor echipamente în clădirile private sau publice [articolul 13 alineatele (3)-(6)].

67. Deși Comisia a renunțat la obiecțiunile referitoare la articolul 13 alineatele (1) și (3), aceasta menține teza potrivit căreia alineatele (2), (4), (5) și (6) ale articolului 13 din Directiva 2009/28 nu au făcut încă obiectul unei comunicări a măsurilor de transpunere și nici al unei transpuneri corespunzătoare.

68. Este cert că Republica Polonă nu a oferit nicio informație referitoare la transpunerea acestor alineate, nici în înscrisurile procedurale și nici în ședința din 7 octombrie 2014.

69. Or, articolul 13 alineatul (2) din Directiva 2009/28 impune statelor membre să definească „în mod clar specificațiile tehnice care trebuie respectate de echipamentele și sistemele din domeniul energiei regenerabile pentru a putea beneficia de schemele de sprijin”( ).

70. Această dispoziție, precum și diferitele garanții prevăzute de alineatele (4), (5) și (6) ale articolului 13, nu sunt puse în aplicare cu o forță obligatorie incontestabilă, cu specificitatea, precizia și claritatea necesare, pentru a fi îndeplinită cerința securității juridice.

71. În consecință, considerăm că neîndeplinirea obligațiilor referitoare la lipsa transpunerii articolului 13 alineatele (2), (4), (5) și (6) este demonstrată corespunzător cerințelor legale de către Comisie și continuă la data examinării faptelor.

2. Cu privire la transpunerea articolului 14 alineatele (2), (5) și (6) din Directiva 2009/28

72. Alineatele (2), (5) și (6) ale articolului 14 din Directiva 2009/28 prevăd în sarcina statelor membre obligații precise de informare față de profesioniști precum, printre alții, urbaniștii și arhitecții [alineatul (5)] sau, în general, cetățenii [alineatul (6)].

73. Potrivit explicațiilor furnizate de către Republica Polonă în duplică, aceste diferite obligații ar fi îndeplinite printr‑o practică administrativă, aplicată în general, care constă în publicarea anumitor informații pe paginile de internet publice, precum cele ale Oficiului de Reglementare a Energiei, ale Ministerului Economiei sau ale altor instituții competente nedefinite în altă parte.

74. Astfel cum am amintit deja în mai multe rânduri, rezultă dintr‑o jurisprudență constantă că dispozițiile unei directive trebuie puse în aplicare cu o forță obligatorie incontestabilă, cu specificitatea, precizia și claritatea necesare, pentru a fi îndeplinită cerința securității juridice.

75. Din această cerință reiese că „nu se poate considera că o serie de simple practici administrative, care pot, prin însăși natura lor, să fie modificate de administrație în mod arbitrar și care sunt lipsite de o publicitate adecvată, constituie executarea valabilă a obligațiilor de transpunere a unei directive (a se vedea Hotărârea din 12 iulie 2007, Comisia/Austria, C‑507/04 [EU:C:2007:427], punctul 162 și jurisprudența citată)”( ).

76. Această regulă, amintită de Curte în urmă cu mai puțin de un an într‑o hotărâre împotriva Republicii Polone (Hotărârea Comisia/Polonia, C‑281/11, EU:C:2013:855), poate fi aplicată de asemenea în prezenta cauză: practica administrativă aplicată în general și invocată de Republica Polonă nu a putut fi „comunicată” Comisiei în temeiul măsurilor de transpunere. Nici aceasta nu constituie o transpunere corespunzătoare a articolului 14 alineatele (2), (5) și (6) din Directiva 2009/28.

3. Cu privire la transpunerea articolului 17 alineatele (3), (4) și (5) și a articolului 18 alineatul (1) din Directiva 2009/28

77. Articolele 17 și 18 din Directiva 2009/28 urmăresc să stabilească o piață internă a biocarburanților și a biolichidelor.

78. Acești biocarburanți și aceste biolichide trebuie să îndeplinească criteriile de durabilitate definite la alineatele (2)-(5) ale articolului 17 pentru a putea fi, pe de o parte, luate în considerare printre cele care respectă cerințele directivei și, pe de altă parte, eligibile pentru sprijinul financiar.

79. În ședința din 7 octombrie 2014, Comisia a susținut că legiuitorul polonez optase, în Legea din 21 martie 2014 de modificare a Legii privind biocomponentele și biocarburanții lichizi (Dz. U, pοziția 457), pentru o simplă trimitere la dispozițiile articolului 17 din directivă și doar pentru biocarburanți. Această interpretare formală nu a fost contestată de Republica Polonă. Aceasta a adăugat doar că metoda trimiterii la directivă asigura o transpunere corespunzătoare.

80. Interpretarea articolului 1 punctul 18) din legea citată anterior confirmă că un nou capitol 4a este introdus în Legea privind biocomponentele și biocarburanții lichizi și că noul articol 28 a alineatul 1 punctul 1) din aceasta se limitează, doar pentru biocarburanți, să facă trimitere la criteriile de durabilitate prevăzute la articolul 17 alineatele (3)-(6) din Directiva 2009/28.

81. Apreciem că criteriile de durabilitate impuse în aceste dispoziții nu pot fi considerate ca fiind pur tehnice. Dimpotrivă, punerea în aplicare a acestora necesită intervenția legiuitorului polonez și nu se poate limita la o simplă trimitere la textul directivei( ).

82. Aceasta este în special situația articolului 17 alineatul (3) litera (b) din Directiva 2009/28, care prevede că „[b]iocarburanții și biolichidele care sunt luate în considerare […] nu se obțin din materii prime ce provin de pe terenuri bogate în biodiversitate, adică de pe terenuri care în ianuarie 2008 sau după această dată dețineau unul din următoarele statute, indiferent dacă acest statut mai este valabil sau nu: […] (b) zone desemnate: (i) de lege sau de autoritățile competente relevante în scopul protecției naturii […]”.

83. Simpla trimitere la o dispoziție a directivei care are în vedere, pentru definirea unei noțiuni necesare pentru aplicarea sa („terenuri[le] bogate”), o decizie de desemnare care rezultă din lege sau este adoptată de o autoritate competentă nedefinită altfel nu permite să se asigure o transpunere completă, întrucât aceasta permite să subziste o stare de incertitudine în ceea ce privește întinderea domeniului reglementat de Directiva 2009/28( ). Prin urmare, revenea Republicii Polone sarcina de a adopta dispozițiile naționale necesare pentru transpunerea acestor dispoziții.

84. În plus, contrar prevederilor articolului 18 alineatul (1) din Directiva 2009/28, Legea din 21 martie 2014 de modificare a Legii privind biocomponentele și biocarburanții lichizi nu conține nicio dispoziție care, pe de o parte, să oblige operatorii economici să „demonstreze că au fost îndeplinite criteriile de durabilitate prevăzute la articolul 17 alineatele (2)-(5)” și, pe de altă parte, să le impună acestora să utilizeze, în acest scop, sistemul de echilibrare a masei descris la articolul 18 din directiva menționată.

85. Pentru a avea o imagine completă, mai precizăm că, în înscrisurile procesuale, Republica Polonă susținea că articolele 17-19 și 21 din Directiva 2009/28 fuseseră transpuse datorită planului național de acțiune în materie de energii regenerabile, adoptat la 7 decembrie 2010 și notificat Comisiei la 15 decembrie 2010.

86. Împărtășim totuși, în această privință, poziția susținută de către Comisie. Planurile naționale de acțiune prevăzute la articolul 4 din Directiva 2009/28 stabilesc obiectivele naționale privind ponderea energiei din surse regenerabile consumate în transport, energie electrică, încălzire și răcire în anul 2020, ținând seama de efectele măsurilor altor politici privind eficiența energetică asupra consumului final de energie( ). Acestea sunt menite să informeze Comisia cu privire la măsurile adoptate de statele membre pentru atingerea respectivelor obiective, descriindu‑le, precum și cu privire la cele care trebuie luate pentru îndeplinirea cerințelor de la articolele 13-19 din Directiva 2009/28.

87. Este vorba, așadar, doar despre un document de informare și de programare. Acesta nu poate îndeplini în sine obligațiile pozitive necesare pentru a respecta prevederile articolului 17 alineatele (3)-(5) și ale articolului 18 alineatul (1) din Directiva 2009/28.

D – Concluzie cu privire la neîndeplinirea obligațiilor

88. Din toate observațiile citate anterior rezultă că:

– pe de o parte, la expirarea termenului stabilit în avizul motivat adresat de Comisie Republicii Polone la 26 martie 2012, aceasta nu comunicase Comisiei și nici nu adoptase actele cu putere de lege și administrative necesare pentru a se conforma Directivei 2009/28 și că,

– pe de altă parte, la data examinării faptelor, Republica Polonă nu transpusese încă în dreptul intern articolul 13 alineatele (2), (4), (5) și (6), articolul 14 alineatele (2), (5) și (6), articolul 17 alineatele (3), (4) și (5), precum și articolul 18 alineatul (1) din Directiva 2009/28 și nici nu comunicase Comisiei măsuri de transpunere suficiente.

V – Cu privire la aplicabilitatea articolului 260 alineatul (3) TFUE

89. Am concluzionat că, la data examinării faptelor, Republica Polonă nu transpusese încă în dreptul intern articolul 13 alineatele (2), (4), (5) și (6), articolul 14 alineatele (2), (5) și (6), articolul 17 alineatele (3), (4) și (5), precum și articolul 18 alineatul (1) din Directiva 2009/28 și nici nu comunicase Comisiei măsuri de transpunere suficiente.

90. În cazul în care, ca și noi, Curtea ajunge la această concluzie, trebuie să se examineze cererea de obligare la plata unei penalități cu titlu cominatoriu formulată de Comisie în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE.

91. Astfel, o penalitate cu titlu cominatoriu constituie în sine un mijloc financiar adecvat pentru a încuraja un stat membru să adopte măsurile necesare în vederea încetării neîndeplinirii obligațiilor care a fost constatată și a asigurării transpunerii complete a unei directive( ).

92. Cu toate acestea, deși posibilitatea de a obliga financiar un stat încă de la prima acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor a fost formulată prin Tratatul de la Lisabona și este aplicabilă de aproape cinci ani, Curtea nu a avut încă ocazia de a o utiliza și nici chiar de a o interpreta.

93. Potrivit articolului 260 alineatul (3) primul paragraf TFUE, „[î]n cazul în care sesizează Curtea printr‑o acțiune în temeiul articolului 258 [TFUE], considerând că statul respectiv nu și‑a îndeplinit obligația de a comunica măsurile de transpunere a unei directive adoptate în conformitate cu o procedură legislativă, Comisia poate indica, în cazul în care consideră necesar, cuantumul sumei forfetare sau al penalității cu titlu cominatoriu care urmează a fi plătită de statul respectiv și pe care îl consideră adecvat situației”. Al doilea paragraf prevede că, „[î]n cazul în care constată neîndeplinirea obligației, Curtea poate impune statului membru respectiv plata unei sume forfetare sau a unei penalități cu titlu cominatoriu, în limita valorii indicate de Comisie. Obligația de plată intră în vigoare la data stabilită de Curte prin hotărârea sa”.

94. Articolul 260 alineatul (3) TFUE prevede cel puțin patru chestiuni de interpretare pe care le vom examina succesiv:

– în primul rând, articolul 260 alineatul (3) TFUE se poate aplica unei directive adoptate înainte de intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona (domeniul de aplicare ratione temporis)?

– în al doilea rând, Comisia trebuie să își motiveze în mod specific decizia de a solicita obligarea la plata unei penalități cu titlu cominatoriu și/sau a unei sume forfetare în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE?

– în al treilea rând, care este comportamentul care poate determina aplicarea articolului 260 alineatul (3) TFUE (domeniul de aplicare ratione materiae)?

– în al patrulea rând, Comisia poate transpune în ipoteza primei neîndepliniri a obligațiilor metoda de calcul pe care o utilizează în cadrul articolului 260 alineatul (2) TFUE?

A – Aplicabilitatea ratione temporis a articolului 260 alineatul (3) TFUE

95. Republica Polonă și Regatul Țărilor de Jos consideră că articolul 260 alineatul (3) TFUE nu este aplicabil directivelor adoptate înainte de intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona. Întrucât acest articol prevede că se aplică atunci când un stat nu și‑a îndeplinit „obligația de a comunica măsurile de transpunere a unei directive adoptate în conformitate cu o procedură legislativă” și că această procedură a apărut doar odată cu Tratatul de la Lisabona, nu se poate aplica directivelor adoptate anterior datei de 1 decembrie 2009. Această situație s‑ar regăsi în speță, întrucât Directiva 2009/28 a fost adoptată la 23 aprilie 2009 în conformitate cu procedura de codecizie prevăzută la articolul 251 alineatul (3) CE.

96. Nu împărtășim interpretarea susținută de aceste două state membre.

97. Mai întâi, deși Tratatul de la Lisabona a consacrat o terminologie specifică pentru a califica procedura de adoptare a actelor juridice ale Uniunii la articolul 289 alineatul (1) TFUE (și, în consecință, actele juridice adoptate în acest temei), este abuziv să se vadă în aceasta o procedură diferită de procedura de codecizie aplicabilă anterior.

98. Atât legiuitorul Uniunii( ), cât și Curtea( ) și doctrina( ) consideră procedura legislativă ordinară prevăzută la articolul 289 alineatul (1) TFUE și la articolul 294 TFUE reproducerea fidelă a fostei proceduri de codecizie. Doctrina care s‑a exprimat în mod special cu privire la articolul 260 alineatul (3) TFUE se arată de asemenea favorabilă aplicabilității mecanismului prevăzut de această dispoziție directivelor adoptate în conformitate cu procedura de codecizie( ).

99. În continuare, ceea ce instituie articolul 260 alineatul (3) TFUE este o modalitate procedurală, care este, așadar, de aplicabilitate imediată în lipsa unor norme tranzitorii speciale. Or, Protocolul nr. 36 privind dispozițiile tranzitorii nu cuprinde nicio dispoziție referitoare la articolul 260 alineatul (3) TFUE( ).

100. Pe de altă parte, termenul stabilit de articolul 27 alineatul (1) din Directiva 2009/28 pentru a pune în aplicare actele cu putere de lege și actele administrative necesare pentru a se conforma directivei menționate expira la 5 decembrie 2010. În consecință, nu poate fi vorba despre o aplicare retroactivă a articolului 260 alineatul (3) TFUE, întrucât comportamentul reproșat Republicii Polone a luat naștere în mod necesar doar după intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona.

101. În plus, atunci când posibilitatea de a obliga un stat membru la plata unei penalități cu titlu cominatoriu sau a unei sume forfetare a fost introdusă în tratat pentru neexecutarea unei prime hotărâri în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, Curtea a considerat că era suficient „să se constate că toate fazele procedurii precontencioase [se efectuaseră] după intrarea în vigoare a Tratatului privind Uniunea Europeană”( ), pentru ca această nouă dispoziție să se poată aplica. Considerăm că această jurisprudență poate fi aplicată, mutatis mutandis, articolului 260 alineatul (3) TFUE.

102. În sfârșit, aplicabilitatea imediată a articolului 260 alineatul (3) TFUE nu poate determina, în privința statelor membre, o încălcare a principiului securității juridice, în condițiile în care Comisia, în Comunicarea referitoare la punerea în aplicare a articolului 260 alineatul (3) TFUE din 11 noiembrie 2010( ) (denumită în continuare „comunicarea”), a atras atenția că va aplica „noul instrument prevăzut la articolul 260 alineatul (3), precum și principiile și criteriile pentru punerea sa în aplicare prezentate în această comunicare, procedurilor inițiate în temeiul articolului 258 după publicarea prezentei comunicări, precum și procedurilor inițiate înainte de această publicare, cu excepția celor pentru care aceasta a sesizat deja Curtea”( ). În plus, Comisia s‑a angajat în această comunicare să nu țină seama de perioada anterioară datei de intrare în vigoare a Tratatului de la Lisabona pentru stabilirea cuantumului sancțiunilor, pe de o parte, și, în ceea ce privește durata încălcării, pe de altă parte.

103. Având în vedere considerațiile de mai sus, apreciem, așadar, că articolul 260 alineatul (3) TFUE se aplică lipsei de comunicare a măsurilor de transpunere a unei directive, precum Directiva 2009/28, care a fost adoptată potrivit procedurii de codecizie înainte de intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona și al cărei termen de transpunere a expirat ulterior acestei date.

B – Decizia de a solicita plata unei penalități cu titlu cominatoriu sau a unei sume forfetare în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE

104. Articolul 260 alineatul (3) TFUE prevede că Comisia poate indica, în cazul în care consideră că un stat membru nu și‑a îndeplinit obligația de a comunica măsurile de transpunere a unei directive adoptate în conformitate cu o procedură legislativă, cuantumul sumei forfetare sau al penalității cu titlu cominatoriu care urmează a fi plătită de statul respectiv, în cazul în care consideră necesar.

105. Potrivit Comisiei, „această formulare trebuie interpretată în sensul că [îi] conferă […] o largă putere discreționară, analogă puterii discreționare de a iniția sau de a nu iniția o procedură de încălcare în sensul articolului 258 [TFUE], de care Comisia dispune potrivit unei jurisprudențe constante”( ). Comisia adaugă că ea consideră „adecvat să recurgă la instrumentul prevăzut la articolul 260 alineatul (3) din principiu în toate cauzele privind neîndeplinirea obligațiilor prevăzute de această dispoziție […]”( ).

106. Unii autori s‑au întrebat totuși dacă această precizare din tratat, care stabilește o libertate care nu figurează la articolul 260 alineatul (2) TFUE, nu implică cerința unei motivări specifice în privința Comisiei atunci când aceasta alege să utilizeze această oportunitate.

107. Considerăm că răspunsul este negativ.

108. Astfel, posibilitatea de a solicita obligarea statului membru la plata unei penalități cu titlu cominatoriu sau a unei sume forfetare pentru neîndeplinirea obligației de a comunica măsuri de transpunere a unei directive se înscrie în mod necesar în cadrul procedurii prevăzute la articolul 258 TFUE. Or, este cert că, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, Comisia nu este obligată să inițieze o procedură în acest temei, ci dispune în această privință de o putere cu totul discreționară( ). Articolul 260 alineatul (3) TFUE nu face, în realitate, decât să sublinieze și să confirme această libertate în privința unui element special al procedurii într‑un cadru specific, și anume cererea de sancționare financiară a unui stat membru cu ocazia unei prime acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor pentru lipsa comunicării măsurilor de transpunere a unei directive adoptate în conformitate cu o procedură legislativă.

109. Această posibilitate se înscrie, așadar, în decizia Comisiei de a iniția o procedură în temeiul articolului 258 TFUE, care nu face obiectul controlului Curții( ), în condițiile în care decizia de a aplica o penalitate cu titlu cominatoriu sau o sumă forfetară aparține doar Curții. Astfel cum a decis Curtea în privința ex‑articolului 228 CE (devenit articolul 260 TFUE), „modul de redactare a articolului 228 CE, nu mai mult decât finalitatea sa […], nu indică faptul că obligarea la plata unei sume forfetare ar trebui să îmbrace caracterul automat pe care îl sugerează Comisia în Comunicarea din 2005. Prevăzând că aplicarea unei penalități cu titlu cominatoriu sau obligarea la plata unei sume forfetare «poate» fi dispusă de Curte în privința statului membru aflat în culpă, dispoziția amintită învestește Curtea cu o largă putere de apreciere în scopul de a decide dacă trebuie sau nu trebuie impuse astfel de sancțiuni”( ). Această interpretare se poate aplica, în opinia noastră, articolului 260 alineatul (3) TFUE și deciziei de principiu adoptate de Comisie la punctul 17 din comunicarea sa. Astfel, și verbul „a putea” este utilizat la articolul 260 alineatul (3) TFUE, potrivit căruia Curtea „poate impune statului membru respectiv plata unei sume forfetare sau a unei penalități cu titlu cominatoriu”( ), în cazul în care constată neîndeplinirea obligațiilor.

110. Pe de altă parte, este garantată totodată securitatea juridică, dat fiind că decizia Comisiei de a recurge „din principiu” la acest mecanism a fost prevăzută în comunicarea sa. Desigur, rezerva potrivit căreia Comisia nu exclude posibilitatea de a apărea situații speciale în care o cerere de sancțiuni în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE să i se pară inadecvată poate determina, după caz, o diferență de tratament între statele membre. Aceasta este totuși inerentă procedurii prevăzute la articolul 258 TFUE și puterii de apreciere oferite, pe de o parte, Comisiei în privința declanșării procedurii și, pe de altă parte, Curții în privința aplicării și cuantumului sancțiunii financiare.

111. În această privință, poate nu este inutil să reamintim că Curtea a statuat deja că, având în vedere marja de apreciere de care dispune, Comisia era chiar liberă să inițieze o procedură în constatarea neîndeplinirii obligațiilor numai „împotriva acelor state membre care se află într‑o situație comparabilă din punctul de vedere al respectării dreptului Uniunii”( ). Prin urmare, ne pare că această libertate de apreciere trebuie să fie recunoscută a fortiori atunci când este vorba să se exercite o modalitate a acțiunii respective( ).

112. În sfârșit, deși în comunicarea sa Comisia consideră adecvat să recurgă la instrumentul prevăzut la articolul 260 alineatul (3) TFUE, din principiu în toate cauzele privind neîndeplinirea obligațiilor prevăzute de această dispoziție, pertinența acestei alegeri va trebui să fie în orice caz motivată în fiecare speță și în mod special în ceea ce privește evaluarea cuantumului penalității cu titlu cominatoriu( ). Motivarea referitoare la criteriile utilizate pentru această evaluare oferă statului în mod necesar posibilitatea de a înțelege, chiar de a contesta în fața Curții caracterul adecvat al deciziei adoptate de către Comisie.

113. Având în vedere considerațiile de mai sus, apreciem, așadar, că Comisia nu trebuie să își motiveze în mod specific decizia de a utiliza posibilitatea care îi este oferită de articolul 260 alineatul (3) TFUE de a solicita obligarea unui stat membru la plata unei penalități cu titlu cominatoriu sau a unei sume forfetare pentru faptul că nu a comunicat măsuri de transpunere a unei directive adoptate în conformitate cu o procedură legislativă.

C – Aplicabilitatea ratione materiae a articolului 260 alineatul (3) TFUE

114. Determinarea domeniului de aplicare material al articolului 260 alineatul (3) TFUE ridică problema cea mai delicată. Trebuie să ne limităm la modul de redactare formal al articolului 260 alineatul (3) TFUE, care pare lipsit de ambiguitate, în sensul că menționează doar obligația unui stat membru de „a comunica măsurile de transpunere a unei directive adoptate în conformitate cu o procedură legislativă”( ), sau dispoziția trebuie interpretată în sensul că are în vedere și lipsa transpunerii?

115. În opinia noastră, prima interpretare, susținută de Republica Polonă și de Regatul Țărilor de Jos, nu poate fi urmată, sub sancțiunea lipsirii mecanismului de orice eficacitate, chiar de orice utilitate.

1. O simplă comunicare sau cerința unei transpuneri

116. Obiectivul articolului 260 alineatul (3) TFUE este de a combate într‑un mod mai eficient și mai rapid întârzierile în transpunerea unei directive( ). Astfel cum se arată în mod pertinent în doctrină, „împiedicarea Comisiei să urmărească un stat membru în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE, pentru motivul că acesta ar fi comunicat Comisiei măsuri de transpunere, ar fi incoerentă; astfel, în acest caz nimic nu ar împiedica statul membru în cauză să comunice orice măsuri de transpunere, inclusiv măsuri care nu ar avea nicio legătură cu directiva în discuție. […] Această interpretare strictă nu poate fi, așadar, reținută”( ).

117. În plus, este greu de imaginat că un stat membru care ar fi omis să comunice Comisiei măsurile de transpunere a unei directive – indiferent dacă acesta a transpus sau nu a transpus efectiv directiva respectivă sau numai a omis să comunice măsurile de transpunere a unei directive pe care totuși ar fi transpus‑o în mod efectiv – și împotriva căruia ar fi fost inițiată faza precontencioasă a unei proceduri în constatarea neîndeplinirii obligațiilor s‑ar abține să transmită ceva înainte de expirarea termenului stabilit în avizul motivat.

118. În aceste condiții, întrucât ar fi suficient ca un stat membru să comunice Comisiei orice document și să îl prezinte ca o „măsură de transpunere” pentru a îndeplini obligația prevăzută la articolul 260 alineatul (3) TFUE, este cert că acest articol nu și‑ar găsi niciodată aplicarea.

119. A contrario, referindu‑se la lipsa transpunerii, dincolo de lipsa materială a unei „comunicări”, cea de a doua interpretare a articolului 260 alineatul (3) TFUE permite să se confere un efect util noului mecanism instituit prin Tratatul de la Lisabona, permițând să se exercite o presiune reală asupra unui stat membru pentru a se asigura transpunerea rapidă a unei directive.

120. Totuși, această interpretare a articolului 260 alineatul (3) TFUE conduce în mod inevitabil la o altă întrebare: trebuie să se verifice existența unei transpuneri, oricare ar fi aceasta, sau a unei transpuneri corecte?

2. O transpunere totală sau parțială, corectă sau incorectă

121. Modificarea tratatului, pentru a se autoriza obligarea la plata unei penalități cu titlu cominatoriu sau a unei sume forfetare încă de la prima acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, fusese avută în vedere cu ocazia discuțiilor referitoare la proiectul de Tratat de instituire a unei Constituții pentru Europa.

122. Dacă examinăm lucrările pregătitoare ale acestui proiect, din nota de însoțire emisă de Prezidiul Convenției (Secretariatul Convenției Europene, CONV 734/03) din 12 mai 2003, reiese că „în practică se face distincție între aceste cazuri de «necomunicare» (atunci când statul membru nu a luat nicio măsură de transpunere) și situațiile de transpunere incorectă [atunci când măsurile de transpunere luate de statul membru nu sunt, în opinia Comisiei, conforme cu directiva (sau cu legea‑cadru)]. Prevederile propuse nu s‑ar aplica celei de a doua situații”( ).

123. În comunicare, Comisia precizează ce înțelege printr‑o transpunere „incorectă”. În opinia acesteia, „ neîndeplinirea obligațiilor vizată la articolul 260 alineatul (3) se referă atât la absența oricărei comunicări a măsurilor de transpunere a unei directive, cât și la cazurile de comunicare parțială a măsurilor de transpunere. Acest ultim caz poate apărea fie atunci când măsurile de transpunere comunicate nu acoperă întregul teritoriu al statului membru, fie când comunicarea este incompletă în ceea ce privește măsurile de transpunere a unei părți a directivei. În cazul în care statul membru a furnizat toate explicațiile necesare privind modul în care consideră că a transpus directiva în ansamblul său, Comisia va putea considera că statul membru respectiv și‑a îndeplinit obligația de a comunica măsurile de transpunere și, prin urmare, articolul 260 alineatul (3) nu va fi aplicabil. Orice litigiu legat de caracterul suficient al măsurilor de transpunere comunicate sau de normele de drept existente în ordinea juridică națională va fi tratat în conformitate cu procedura normală privind transpunerea corectă a directivei, în temeiul articolului 258 [TFUE]”( ).

124. Prin urmare, Comisia însăși pare să nu intenționeze să procedeze la o examinare în ceea ce privește „fondul” în cadrul unei prime acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, ceea ce aceasta a confirmat, pe de altă parte, în observațiile sale scrise depuse în prezentul litigiu și în ședința din 7 octombrie 2014.

125. Ridicăm totuși problema posibilității de a controla caracterul complet al unei transpuneri, fără a examina conținutul și, așadar, fondul normei comunicate în temeiul transpunerii.

126. Astfel, a distinge transpunerea unei directive de aplicarea acesteia este o problemă ușoară: este posibil ca transpunerea să fi fost efectuată în mod corect, însă aplicată necorespunzător în fapt. Examinarea acestor două situații se poate efectua în mod independent fără mari dificultăți, dat fiind că a doua ipoteză nu intră în domeniul de aplicare al articolului 260 alineatul (3) TFUE.

127. Dimpotrivă, trasarea unei frontiere clare între verificarea unei transpuneri complete și cea a unei transpuneri corecte( ) este, în opinia noastră, mult mai aleatorie. Stabilirea unui criteriu precum eroarea vădită sau eroarea gravă și care ar permite declanșarea competenței de propunere a unei sancțiuni financiare în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE ne pare iluzorie și sursă de confuzie.

128. Această dificultate ne pare cu atât mai mare în raport cu marja de apreciere lăsată la dispoziția statelor membre de articolul 288 al treilea paragraf TFUE.

129. Astfel, libertatea statelor membre este confirmată în mod constant de jurisprudența Curții. „Deși este, așadar, indispensabil ca situația juridică rezultată din măsurile naționale de transpunere să fie suficient de precisă și de clară pentru a permite particularilor interesați să cunoască întinderea drepturilor și a obligațiilor lor, nu este mai puțin adevărat că, potrivit chiar dispozițiilor articolului [288] al treilea paragraf [TFUE], statele membre beneficiază de posibilitatea de a alege forma și mijloacele de punere în aplicare a directivelor care garantează în cea mai mare măsură atingerea rezultatului urmărit de acestea din urmă și că din această prevedere rezultă că transpunerea în dreptul intern a unei directive nu impune în mod obligatoriu adoptarea unei măsuri legislative în fiecare stat membru. Având în vedere acestea, Curtea a statuat în mod repetat că o reluare formală a prevederilor unei directive într‑o dispoziție legală expresă și specifică nu este necesară întotdeauna, punerea în aplicare a unei directive putându‑se realiza, în funcție de conținutul acesteia, într‑un context juridic general”( ).

130. Cu alte cuvinte, astfel cum am amintit cu ocazia examinării încălcărilor reproșate Republicii Polone, transpunerea unei directive nu impune în mod obligatoriu o reluare formală și textuală a dispozițiilor sale într‑o dispoziție legală expresă și specifică( ). Dimpotrivă, este necesar ca dispozițiile unei directive să fie puse în aplicare cu o forță obligatorie incontestabilă, cu specificitatea, cu precizia și cu claritatea necesare, pentru îndeplinirea cerinței securității juridice( ).

131. În consecință, în contextul libertății delimitate, descris la punctele anterioare, ne pare dificil să verificăm îndeplinirea cerințelor de incontestabilitate, de specificitate, de precizie și de claritate ca urmare a unei simple examinări superficiale și formale a cadrului legislativ sau normativ existent.

132. Atitudinea Comisiei în cele două cauze de pe rolul ședinței din 7 octombrie 2014 reflectă această dificultate. În timp ce afirmă, în prezenta cauză, că nu a urmărit să examineze dacă măsurile naționale transpun „în mod adecvat” prevederile directivei( ), aceasta explica, în cauza Comisia/România (C‑405/13)( ), că controlul pe care îl exercita în cadrul articolului 260 alineatul (3) TFUE nu se limita la simplul fapt de a constata lipsa notificării măsurilor de transpunere a directivei în dreptul național, ci, dimpotrivă, că trebuia să analizeze conținutul măsurilor naționale care i‑au fost comunicate de către statul membru ca transpunând directiva, pentru a putea constata lipsa (totală sau parțială) a transpunerii în dreptul național a obligațiilor definite de legiuitorul Uniunii( ).

133. Chiar evoluția singurei cauze care face obiectul analizei noastre subliniază dificultatea practică a opțiunii alese de Comisie.

134. Astfel, Comisia a confirmat în ședința din 7 octombrie 2014 că își menținea acțiunea (formulată în temeiul articolului 258 TFUE) și cererea sa de aplicare a unor penalități cu titlu cominatoriu [întemeiată pe articolul 260 alineatul (3) TFUE], dată fiind transpunerea incompletă a directivei.

135. Or, dacă luăm exemplul articolului 17 alineatele (3)-(5) din Directiva 2009/28, am constatat anterior că Legea adoptată de Republica Polonă la 21 martie 2014 de modificare a Legii privind biocomponentele și biocarburanții lichizi punea în aplicare aceste dispoziții pur și simplu printr‑o trimitere la textul directivei.

136. Atunci când Comisia susține că această trimitere nu asigură transpunerea „completă” a Directivei 2009/28, nu putem condamna însă comportamentul Republicii Polone care consideră că această atitudine este în contradicție cu punctul 19 din comunicarea Comisiei.

137. Astfel, este vorba despre un caz evident de „litigiu eventual legat de caracterul suficient al măsurilor de transpunere comunicate”( ). Or, potrivit punctului 19 din comunicarea citată anterior, o astfel de situație „va fi tratată în conformitate cu procedura normală privind transpunerea corectă a directivei”.

138. În opinia noastră, această diferențiere între caracterul (in)complet sau (in)corect al transpunerii unei directive nu este oportună.

139. Considerăm astfel că Curtea nu poate aplica articolul 260 alineatul (3) TFUE fără a examina caracterul suficient al măsurilor de transpunere, în caz contrar existând riscul ca obiectivul său să fie eludat cu prea multă ușurință. În această perspectivă, Comisia trebuie să poată în mod necesar, într‑o etapă anterioară a procedurii, să realizeze aceeași operațiune.

140. Pe de altă parte, această interpretare a articolului 260 alineatul (3) TFUE nu contravine nicidecum repartizării rolurilor și competențelor diferitelor instituții care intervin în cadrul procedurii. Deși Comisia propune Curții să oblige statul membru în cauză la plata unei penalități cu titlu cominatoriu sau a unei sume forfetare, doar Curtea decide să admită sau să nu admită această cerere și în ce măsură (fără a depăși cuantumul propus de Comisie). În plus, în cazul unei divergențe de apreciere cu privire la caracterul corect sau incorect al transpunerii, statul membru în cauză are la rândul său ocazia de a demonstra Comisiei în faza precontencioasă, ulterior Curții în faza contencioasă eventuală, că și‑a îndeplinit perfect obligațiile.

141. Numai în ultima fază a acestei proceduri, caracterul vădit sau grav al transpunerii necorespunzătoare sau al transpunerii complete ar putea fi, eventual, relevant, întrucât Curtea dispune de o largă putere de apreciere în ceea ce privește aplicarea sancțiunilor financiare( ).

142. La fel cum Curtea a statuat deja că transpunerea necorespunzătoare a unui articol dintr‑o directivă nu constituia în mod necesar o încălcare suficient de gravă care poate determina repararea unui prejudiciu cauzat de alegerea greșită a legiuitorului național( ), ar putea alege, în decizia sa de obligare a unui stat membru la plata unei penalități cu titlu cominatoriu sau a unei sume forfetare, să țină seama de faptul că acest stat membru ar fi comunicat numai măsuri care constituie o transpunere necorespunzătoare vădită sau gravă.

143. Reținerea interpretării literale și restrictive a articolului 260 alineatul (3) TFUE (cu alte cuvinte lipsa comunicării stricto sensu) sau a unei interpretări intermediare (cu alte cuvinte care limitează aplicarea articolului citat anterior la cazurile de transpunere incompletă fără examinare pe fond sau în cazul unei transpuneri necorespunzătoare vădite) ar avea drept consecință doar faptul că statele membre care nu își îndeplinesc obligațiile beneficiază de mai mult timp.

144. Astfel, în aceste ipoteze, Comisia ar fi obligată să introducă, după ce a solicitat Curții să constate lipsa comunicării măsurilor de transpunere a unei directive adoptate în conformitate cu o procedură legislativă, o a doua acțiune în temeiul articolului 258 TFUE pentru a se constata, de această dată, lipsa transpunerii „corecte”, și, dacă este cazul, o a treia acțiune în temeiul articolului 260 alineatul (2) TFUE pentru neexecutarea acestei „a doua” hotărâri. O astfel de prelungire a procedurilor ar fi cu totul contrară intenției care a determinat introducerea articolului 260 alineatul (3) TFUE în tratat.

145. În concluzie, având în vedere considerațiile de mai sus, propunem ca articolul 260 alineatul (3) TFUE să fie interpretat în sensul că permite Comisiei să solicite Curții să aplice o penalitate cu titlu cominatoriu sau o sumă forfetară unui stat membru care nu ar fi comunicat nicio măsură de transpunere în termenul stabilit de directivă sau care ar fi comunicat doar măsuri care constituie numai o transpunere incompletă sau incorectă a acestei directive.

D – Stabilirea cuantumului penalității cu titlu cominatoriu sau al sumei forfetare

146. În conformitate cu poziția adoptată de Comisie la punctele 23 și 28 din Comunicarea sa referitoare la punerea în aplicare a articolului 260 alineatul (3) TFUE, penalitatea cu titlu cominatoriu și, dacă este cazul, suma forfetară pe care Comisia o va propune în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE vor fi calculate conform metodei utilizate pentru sesizările Curții în temeiul alineatului (2) al articolului respectiv, astfel cum este prezentată la punctele 14-18 din Comunicarea din 13 decembrie 2005, [SEC(2005) 1658], (denumită în continuare „Comunicarea din 2005”).

147. Această alegere a Comisiei ne pare pertinentă pentru trei motive.

148. În primul rând, întrucât instrumentele financiare prevăzute la articolul 260 alineatul (3) TFUE sunt identice cu cele prevăzute la alineatul (2) al aceluiași articol, nu vedem niciun motiv să se interzică Comisiei să utilizeze aceeași metodă de calcul, din moment ce reiese dintr‑o jurisprudență constantă a Curții că, deși liniile directoare precum cele cuprinse în comunicările Comisiei nu sunt obligatorii pentru Curte, acestea contribuie la garantarea transparenței, a caracterului previzibil și a securității juridice în privința acțiunii întreprinse de către această instituție( ).

149. În al doilea rând, obiectivele urmărite de alineatele (2) și (3) ale articolului 260 TFUE sunt similare în ambele cazuri.

150. La fel cum procedura prevăzută la articolul 260 alineatul (2) TFUE are drept obiectiv să încurajeze un stat membru aflat în culpă să execute o hotărâre în constatarea neîndeplinirii obligațiilor și, prin aceasta, să asigure aplicarea efectivă a dreptului Uniunii( ), obiectivul articolului 260 alineatul (3) TFUE este „să încurajeze puternic statele membre să transpună directivele în termenele stabilite de legiuitor și să asigure astfel eficacitatea reală a legislației Uniunii”( ).

151. În plus, această metodologie nu poate aduce atingere statelor membre întrucât, potrivit jurisprudenței constante dezvoltate în cadrul aplicării articolului 260 alineatul (2) TFUE și amintite deja anterior, Curtea dispune in fine de o largă putere de apreciere în ceea ce privește aplicarea sancțiunilor financiare. În consecință, astfel cum am arătat anterior, liniile directoare precum cele conținute în comunicările Comisiei nu sunt obligatorii pentru Curte, ci contribuie la garantarea transparenței, a caracterului previzibil și a securității juridice în privința acțiunii întreprinse de către această instituție( ).

152. În acest context, propunerile Comisiei constituie simple indicații( ), chiar o bază de referință utilă( ).

153. Sub rezerva faptului că, potrivit textului celui de al doilea paragraf al articolului 260 alineatul (3) TFUE, cuantumul indicat de Comisie în temeiul acestui articol constituie o limită pe care Curtea nu o poate depăși – contrar ipotezei prevăzute la articolul 260 alineatul (2) TFUE –, această jurisprudență ne pare să poată fi aplicată în cele două cazuri, formularea tratatului fiind identică în cele două alineate.

154. Astfel, pe de o parte, articolul 260 alineatul (2) al doilea paragraf TFUE prevede că, „[î]n cazul în care Curtea constată că statul membru în cauză nu a respectat hotărârea sa, aceasta îi poate impune plata unei sume forfetare sau a unor penalități cu titlu cominatoriu”( ) și, pe de altă parte, articolul 260 alineatul (3) al doilea paragraf TFUE prevede că, „[î]n cazul în care constată neîndeplinirea obligației, Curtea poate impune statului membru respectiv plata unei sume forfetare sau a unei penalități cu titlu cominatoriu, în limita valorii indicate de Comisie”( ).

155. Pe de altă parte, această limitare ne pare să aibă în vedere nu numai cuantumul măsurii alese de Comisie, dar și alegerea instrumentului în sine. Cu alte cuvinte, ne pare că, în cazul în care Comisia ar alege să solicite Curții obligarea unui stat membru doar la plata unei penalități cu titlu cominatoriu, Curtea nu ar putea decide să îi aplice o sumă forfetară.

156. În al treilea rând și în sfârșit, criteriile reținute de Comisie pentru stabilirea unei penalități cu titlu cominatoriu sunt nu numai identice în Comunicarea sa referitoare la aplicarea articolului 260 alineatul (2) TFUE, pe de o parte, și în cea referitoare la aplicarea articolului 260 alineatul (3) TFUE, pe de altă parte, dar și conforme cu cele reținute de Curte în jurisprudența sa constantă.

157. Aceste elemente de apreciere sunt, în principiu, gravitatea încălcării, durata acesteia și necesitatea de a asigura efectul disuasiv al sancțiunii( ), cu alte cuvinte, potrivit expresiei Curții, „natura sa coercitivă”( ). Gravitatea încălcării va depinde de importanța normei de drept al Uniunii în discuție și de consecințele neexecutării asupra intereselor publice și private( ).

158. În cazul în care Curtea ar considera, dimpotrivă, că elementul care permite obligarea la plata unei sume forfetare sau a unei penalități cu titlu cominatoriu în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE trebuia să fie doar lipsa comunicării măsurilor de transpunere, coeficientul pentru gravitate ar trebui să fie identic, în mod logic, pentru fiecare neîndeplinire a obligațiilor de acest tip, întrucât nu ar fi în niciun caz legat de conținutul directivei.

159. Urgența care există pentru a determina statul membru în cauză să își respecte obligațiile este de asemenea un factor determinant, la fel și capacitatea de plată a respectivului stat membru( ).

160. În concluzie, considerăm că utilizarea de către Comisie a unei metodologii identice în cadrul aplicării alineatelor (2) și (3) ale articolului 260 TFUE face parte dintr‑o gestionare coerentă a mijloacelor puse la dispoziția sa prin tratat pentru a asigura o aplicare efectivă a dreptului Uniunii. În plus, această alegere conduce la o mai mare previzibilitate pentru statele membre și, în consecință, la mai multă securitate juridică.

VI – Cu privire la stabilirea penalității cu titlu cominatoriu în speță

A – Propunerea Comisiei

161. În speță, Comisia reținuse în cererea introductivă un coeficient pentru gravitate de 10 (pe o scară de la 1 la 20) și un coeficient pentru durată de 2,7 (maximul fiind de 3, calculat în funcție de un coeficient de multiplicare de 0,10 pe lună de întârziere între 6 decembrie 2010 – a douA zi după expirarea termenului de transpunere stabilit la articolul 27 din Directiva 2009/28 – și data la care Comisia a decis să sesizeze Curtea, respectiv la 21 martie 2013). Potrivit versiunii actualizate a comunicării utilizate în acest caz de către Comisie( ), factorul „n” al Republicii Polone era de 7,71, iar suma forfetară de bază standard de 640 de euro pe zi. În funcție de aceste criterii, Comisia propunea un cuantum de 640 × 10 × 2,7 × 7,71 = 133 228,80 euro.

162. În urma deciziei sale din 1 octombrie 2014 de a limita obiectul acțiunii, Comisia a adaptat de asemenea cuantumul penalității cu titlu cominatoriu solicitate. Pe de o parte, aceasta a actualizat cuantumul sumei forfetare de bază standard și factorul „n” în funcție de ultima sa comunicare( ) și, pe de altă parte, a adaptat factorul duratei și a redus coeficientul pentru gravitate. În funcție de aceste criterii noi, Comisia solicită o penalitate cu titlu cominatoriu de 660 × 4 × 3 × 7,75 = 61 380 de euro pe zi de întârziere în executarea dispozițiilor încălcate.

B – Analiză

163. Curtea nu este obligată să prezinte detaliile calculului său( ). Aceasta poate prefera de asemenea să aplice un cuantum apreciind împrejurările cauzei ex aequo et bono( ). În orice caz, având în vedere textul specific al articolului 260 alineatul (3) TFUE, aceasta va trebui să rămână „în limita valorii indicate de Comisie” [articolul 260 alineatul (3) al doilea paragraf ultima parte a primei teze TFUE].

164. Fără ca aceasta să repună în discuție libertatea de apreciere a Curții la stabilirea penalității cu titlu cominatoriu sau a sumei forfetare, suntem în favoarea, pentru motivele de previzibilitate, de coerență și de securitate juridică enunțate anterior, stabilirii cuantumului penalității cu titlu cominatoriu datorate în speță pe baza calculului Comisiei. Acesta constituie, pentru a prelua expresia avocatului general Kokott, un „început bun”( ). Și doctrina pare sensibilă la această abordare care garantează transparența( ).

1. Aprecierea gravității neîndeplinirii obligațiilor

165. Comisia justifica coeficientul pentru gravitate de 10 prin importanța Directivei 2009/28 în cadrul pachetului „energie‑climat”. Potrivit Comisiei, lipsa transpunerii acestei directive de către Republica Polonă ar împiedica promovarea consumului de energie din surse regenerabile în sectorul energiei electrice, încălzirii, răcirii și transporturilor. În plus, biocarburanții și biolichidele susținute eventual și luate în considerare de Republica Polonă nu ar îndeplini în mod necesar criteriile de durabilitate prevăzute de Directiva 2009/28. Această situație ar favoriza continuarea dezvoltării masive a energiei produse din surse convenționale, ceea ce ar fi contrar politicii Uniunii Europene în materie de climat și de energie și ar aduce atingere intereselor consumatorilor și investitorilor sau ale operatorilor economici care își desfășoară activitatea în acest sector.

166. Protecția mediului stă la baza Directivei 2009/28. Astfel, „[c]ontrolul consumului de energie în Europa și intensificarea utilizării energiei din surse regenerabile, împreună cu economiile de energie și creșterea eficienței energetice, constituie componente importante ale pachetului de măsuri necesare pentru reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră și pentru respectarea Protocolului de la Kyoto la Convenția‑cadru a Organizației Națiunilor Unite privind schimbările climatice”( ). Îmbunătățirea eficienței energetice reprezintă un obiectiv‑cheie al Uniunii( ).

167. Temeiul juridic al Directivei 2009/28 confirmă acest lucru. Adoptată în temeiul articolului 175 CE (devenit articolul 192 TFUE), această directivă este în mod necesar o acțiune întreprinsă în scopul realizării obiectivelor prevăzute la articolul 191 TFUE, cu alte cuvinte conservarea, protecția și îmbunătățirea calității mediului, protecția sănătății oamenilor sau chiar utilizarea prudentă și rațională a resurselor naturale.

168. Or, Curtea a avut deja ocazia de a insista asupra faptului că, atunci când o neîndeplinire a obligațiilor este de natură să aducă atingere mediului, aceasta prezintă un grad deosebit de gravitate( ).

169. În urma limitării obiectului acțiunii, Comisia a redus coeficientul pentru gravitate de la 10 la 4. În ședința din 7 octombrie 2014, aceasta a justificat reducerea respectivă prin diminuarea semnificativă a numărului articolelor din Directiva 2009/28 care nu erau încă transpuse.

170. Desigur, deși amploarea neîndeplinirii obligațiilor de către Republica Polonă este în mod semnificativ mai redusă la data examinării faptelor, considerăm că o astfel de reducere a coeficientului pentru gravitate este un semnal greșit, întrucât, contrar obiectivului punitiv al sumei forfetare, penalitatea cu titlu cominatoriu urmărește punerea în aplicare completă și cât mai rapidă posibil a dreptului Uniunii.

171. În plus, mai este necesar să se amintească importanța fundamentală a protecției mediului și necesitatea absolută de a pune în aplicare rapid soluții practice pentru a asigura producția de energie durabilă?

172. În aceste condiții, dat fiind că Curtea este oricum ținută, în cadrul special al articolului 260 alineatul (3) TFUE, de limita valorii propuse de Comisie, considerăm că coeficientul reținut de Comisie nu este, cu siguranță și cel puțin, supraevaluat.

173. În sfârșit, observăm că Republica Polonă, deși informată încă de la începutul fazei precontencioase cu privire la riscul aplicării unei penalități cu titlu cominatoriu, nu a considerat necesar să coopereze în mod util cu Comisia și nici să accelereze procesul de transpunere a Directivei 2009/28 înainte de luna iulie 2013.

174. În aceste condiții, gravitatea neîndeplinirii obligațiilor, pe de o parte, și necesitatea de a asigura natura coercitivă a penalității cu titlu cominatoriu, pe de altă parte, justifică cel puțin factorul de gravitate propus de Comisie.

2. Aprecierea duratei neîndeplinirii obligațiilor

175. Conform punctului 27 din comunicare și Comunicării din 2005, Comisia stabilise inițial coeficientul pentru durată la 2,7.

176. Acest coeficient fusese calculat în funcție de un coeficient de multiplicare de 0,10 pe lună de întârziere între 6 decembrie 2010 – a doua zi după expirarea termenului de transpunere stabilit de articolul 27 din Directiva 2009/28 – și data la care Comisia a decis să sesizeze Curtea, respectiv 21 martie 2013.

177. Cu toate acestea, potrivit unei jurisprudențe constante, Curtea stabilește durata neîndeplinirii obligațiilor, luând în considerare momentul în care apreciază faptele, iar nu cel în care este sesizată de către Comisie( ).

178. În speță, la data ședinței s‑au scurs 46 de luni. Coeficientul de 3 propus în cele din urmă de către Comisie în scrisoarea din 1 octombrie 2014 este, așadar, justificat.

3. Suma forfetară de bază standard și indicarea capacității de plată

179. Coeficienții pentru gravitate și pentru durată sunt cunoscuți. Având în vedere rigoarea principiilor, trebuie să se aplice datele actualizate reluate în ultima comunicare a Comisiei, intitulată „Actualizarea datelor utilizate pentru calcularea sumei forfetare și a penalităților cu titlu cominatoriu pe care Comisia urmează să le propună Curții de Justiție în cadrul procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor”( ).

180. Această actualizare permite astfel să se țină seama în mod optim de capacitatea de plată a statului membru în cauză în raport cu ultimele date economice disponibile( ).

181. Prin urmare, ar trebui reținute efectiv o sumă forfetară de bază standard de 660 de euro și un factor „n” pentru capacitatea de plată de 7,75.

4. Concluzie cu privire la cuantumul penalității cu titlu cominatoriu

182. Astfel cum am indicat deja, propunerea Comisiei este, în cadrul articolului 260 alineatul (3) TFUE, o limită maximă impusă Curții în aprecierea penalității cu titlu cominatoriu care trebuie aplicată.

183. Or, exercițiul de evaluare pe care l‑am efectuat nu ne poate determina să sugerăm Curții o penalitate cu titlu cominatoriu mai redusă decât cea propusă de Comisie. Propunem, așadar, Curții să aplice Republicii Polone o penalitate cu titlu cominatoriu de 61 380 de euro pe zi de întârziere până la comunicarea de către aceasta Comisiei a măsurilor care asigură transpunerea Directivei 2009/28.

C – Stabilirea datei la care obligația de plată produce efecte

184. În conformitate cu al doilea paragraf al articolului 260 alineatul (3) TFUE, mai revine Curții sarcina de a preciza în mod expres în hotărârea sa data la care obligația de plată va produce efecte.

185. În această privință, propunem să se urmeze linia de abordare adoptată recent de către Curte și care constă în dispunerea plății penalității cu titlu cominatoriu de la data hotărârii sale, cu condiția ca neîndeplinirea obligațiilor „să persiste în ziua pronunțării”( ).

VII – Cu privire la cheltuielile de judecată

186. În temeiul articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată.

187. În speță, Comisia a solicitat condamnarea Republicii Polone și aceasta cade în pretenții în esență. Prin urmare, este necesară obligarea acesteia la plata în totalitate a cheltuielilor de judecată.

188. Potrivit articolului 140 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, Regatul Țărilor de Jos suportă propriile cheltuieli de judecată.

VIII – Concluzie

189. Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să se pronunțe după cum urmează:

1) Prin faptul că nu a comunicat Comisiei Europene, la data expirării termenului stabilit de Comisie în avizul motivat, și nici nu a adoptat actele cu putere de lege și actele administrative necesare pentru a se conforma Directivei 2009/28/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 23 aprilie 2009 privind promovarea utilizării energiei din surse regenerabile, de modificare și ulterior de abrogare a Directivelor 2001/77/CE și 2003/30/CE, Republica Polonă nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 27 alineatul (1) din Directiva 2009/28.

2) Prin faptul că, la data examinării faptelor, nu comunicase încă Comisiei și nici nu transpusese în dreptul intern articolul 13 alineatele (2), (4), (5) și (6), articolul 14 alineatele (2), (5) și (6), articolul 17 alineatele (3), (4) și (5) și articolul 18 alineatul (1) din Directiva 2009/28, Republica Polonă persistă în neîndeplinirea obligațiilor și, în consecință, este obligată să plătească Comisiei, în contul „resurse proprii ale Uniunii Europene”, o penalitate zilnică cu titlu cominatoriu de 61 380 de euro de la data hotărârii care urmează să se pronunțe, cu condiția ca neîndeplinirea obligațiilor să persiste în ziua pronunțării, și aceasta până la comunicarea către Comisie a măsurilor care asigură transpunerea Directivei 2009/28.

3) Obligă Republica Polonă la plata cheltuielilor de judecată.

4) Regatul Țărilor de Jos suportă propriile cheltuieli de judecată.