Cauza T‑561/14

European Citizens’ Initiative One of Us și alții

împotriva

Comisiei Europene

„Drept instituțional – Inițiativă cetățenească europeană – Politica în domeniul cercetării – Sănătate publică – Cooperare pentru dezvoltare – Finanțarea de către Uniune a activităților care implică distrugerea de embrioni umani – Comunicare a Comisiei în temeiul articolului 10 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul (UE) nr. 211/2011 – Acțiune în anulare – Capacitate procesuală – Act atacabil – Inadmisibilitate parțială – Control jurisdicțional – Obligația de motivare – Eroare vădită de apreciere”

Sumar – Hotărârea Tribunalului (Camera a doua extinsă) din 23 aprilie 2018

[art. 17 alin. (1) TUE; Regulamentul nr. 211/2011 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 10 alin. (1) lit. (c)]

[art. 296 TFUE; Regulamentul nr. 211/2011 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 10 alin. (1) lit. (c)]

[Regulamentul nr. 211/2011 al Parlamentului European și al Consiliului, considerentul (20) și art. 10 alin. (1) lit. (c)]

[art. 11 alin. (4) TUE și art. 17 alin. (1)-(3) TUE; art. 225 TFUE, 241 TFUE și 289 TFUE; Regulamentul nr. 211/2011 al Parlamentului European și al Consiliului, considerentul (1) și art. 4 și art. 10 alin. (1) lit. (c)]

[art. 11 alin. (4) TUE; art. 263 TFUE; Regulamentul nr. 211/2011 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 10 alin. (1) lit. (c)]

Acțiune în anulare – Persoane fizice sau juridice – Calitate procesuală activă – Acțiune a unei entități denumite „inițiativă cetățenească europeană”, care nu are personalitate juridică – Inadmisibilitate

A se vedea textul deciziei. (a se vedea punctul 53)

Reiese din însuși textul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE că numai persoanele fizice și entitățile cu personalitate juridică pot formula o acțiune în anulare în temeiul acestei dispoziții. Cu toate acestea, în anumite cazuri speciale, o entitate care nu are personalitate juridică potrivit dreptului unui stat membru sau al unui stat terț poate totuși să fie considerată persoană juridică, în sensul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE, și i se poate permite să formuleze o acțiune în anulare în temeiul acestei dispoziții. O asemenea situație există în special în cazul în care, prin actele sau prin acțiunile lor, Uniunea și instituțiile sale tratează entitatea în cauză ca fiind un subiect distinct, care poate avea drepturi proprii sau poate fi supus unor obligații sau unor restricții. Prin urmare, trebuie declarată inadmisibilă o acțiune introdusă de o entitate denumită „inițiativă cetățenească europeană” care nu are personalitate juridică potrivit dreptului unui stat membru sau al unui stat terț și care nu a fost tratată ca subiect distinct. În această privință, din Regulamentul nr. 211/2011 privind inițiativa cetățenească nu reiese că acesta conferă personalitate juridică unei inițiative cetățenești europene, tratând‑o ca subiect distinct. O asemenea entitate nu are capacitate de a sta în judecată în fața instanței Uniunii. (a se vedea punctele 58-63)

Acțiunea în anulare întemeiată pe articolul 263 TFUE este deschisă împotriva tuturor actelor adoptate de instituțiile Uniunii, indiferent de natura sau de forma acestora, care urmăresc să producă efecte juridice obligatorii de natură a afecta interesele reclamantului, modificând în mod distinct situația juridică a acestuia. Un asemenea caz este cel al unei comunicări adoptate în temeiul articolului 10 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 211/2011 privind inițiativa cetățenească, prin intermediul căreia Comisia adoptă poziția sa definitivă de a nu prezenta o propunere de act legislativ ca răspuns la o inițiativă cetățenească europeană. Astfel, această comunicare prezintă poziția definitivă a Comisiei, aceasta din urmă decizând să nu prezinte o propunere de act juridic ca răspuns la inițiativa cetățenească europeană în discuție și, cu titlu mai general, să refuze să acționeze ca răspuns la aceasta. Mai mult, această comunicare constituie finalizarea procedurii specifice angajate și desfășurate de organizatorii inițiativei în temeiul Regulamentului nr. 211/2011, iar adoptarea sa constituie o obligație a Comisiei. Luând în considerare aceste elemente, comunicarea produce efecte juridice obligatorii de natură să afecteze interesele organizatorilor, modificând în mod distinct situația juridică a acestora. Pe de altă parte, dreptul cetățenilor întemeiat pe articolul 11 alineatul (4) TUE urmărește consolidarea cetățeniei europene și îmbunătățirea funcționării democratice a Uniunii, obiectivul final fiind să încurajeze participarea cetățenilor la viața democratică și să mărească accesibilitatea Uniunii. Faptul că refuzul Comisiei de a prezenta legiuitorului Uniunii o propunere de act juridic, formulat în comunicarea prevăzută la articolul 10 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 211/2011, nu este supus unui control jurisdicțional ar compromite realizarea acestui obiectiv, întrucât riscul de arbitrar din partea Comisiei ar descuraja orice recurgere la mecanismul inițiativei cetățenești europene, având în vedere deopotrivă procedurile și condițiile exigente la care este supus acest mecanism. (a se vedea punctele 68, 71, 77 și 93)

În ceea ce privește stabilirea existenței unui act care poate face obiectul unei acțiuni în anulare, în cazul în care un act al Comisiei are un caracter negativ, el trebuie apreciat în funcție de natura cererii la care constituie un răspuns. În special, un refuz este un act susceptibil să facă obiectul unei acțiuni în anulare în sensul articolului 263 TFUE în cazul în care actul pe care instituția refuză să îl adopte ar fi putut să fie atacat în temeiul acestei dispoziții. Totuși, situația este diferită în cazul în care decizia Comisiei intervine într‑o procedură definită cu precizie de un regulament al Uniunii, în cadrul căreia Comisia are obligația să se pronunțe asupra unei cereri introduse de un particular în temeiul acestui regulament. (a se vedea punctele 85 și 86)

Comisia nu este obligată să întreprindă acțiunea specifică propusă de o inițiativă cetățenească europeană. Astfel, prerogativa de inițiativă legislativă recunoscută Comisiei de articolul 17 alineatul (2) TUE și de articolul 289 TFUE implică faptul că revine, în principiu, Comisiei sarcina de a decide dacă prezintă sau nu prezintă o propunere de act legislativ și, dacă este cazul, de a determina obiectul, finalitatea și conținutul acestuia. Acest cvasimonopol al inițiativei legislative încredințat de tratate Comisiei este explicat prin funcția acesteia, în temeiul articolului 17 alineatul (1) TUE, care este promovarea interesului general al Uniunii, precum și prin independența de care beneficiază, în temeiul articolului 17 alineatul (3) al treilea paragraf TUE, în exercitarea responsabilităților sale. Cvasimonopolul menționat nu este afectat de dreptul la inițiativă cetățenească europeană prevăzut la articolul 11 alineatul (4) TUE. În această privință, intenția puterii constituante a Uniunii de a nu conferi o prerogativă de inițiativă legislativă mecanismului inițiativei cetățenești europene este confirmată în considerentul (1) al Regulamentului nr. 211/2011 privind inițiativa cetățenească, care asimilează în esență dreptul conferit inițiativei cetățenești europene celui conferit Parlamentului în temeiul articolului 225 TFUE și Consiliului în temeiul articolului 241 TFUE. Or, o solicitare ce emană de la Parlament sau de la Consiliu nu poate obliga Comisia să adopte o propunere de act juridic. Această intenție a puterii constituante este de asemenea confirmată de însuși modul de redactare a articolului 10 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 211/2011. O asemenea concluzie nu este, de altfel, repusă în discuție de existența procedurii de înregistrare a unei propuneri de inițiativă cetățenească europeană, prevăzută la articolul 4 din regulamentul menționat. Întrucât mecanismul inițiativei cetățenești europene are ca obiectiv să invite Comisia, în cadrul atribuțiilor sale, să prezinte o propunere, faptul de a permite Comisiei să aibă o putere de apreciere importantă în exercitarea prerogativei sale de inițiativă legislativă nu aduce atingere obiectivului menționat. (a se vedea punctele 109-111, 113, 114, 116 și 124)

A se vedea textul deciziei. (a se vedea punctul 128)

Întrucât obligația de prezentare separată a concluziilor juridice și politice ale Comisiei privind o inițiativă cetățenească europeană, menționată în considerentul (20) al Regulamentului nr. 211/2011 privind inițiativa cetățenească, nu este reluată în cuprinsul articolului 10 alineatul (1) litera (c) din regulamentul menționat, conținutul acestuia este cel care trebuie să prevaleze. Rezultă că la redactarea comunicării prevăzute de această dispoziție Comisia nu este supusă unei asemenea obligații. În orice caz, presupunând că Comisia are din punct de vedere juridic o asemenea obligație, întrucât aceasta este doar formală, încălcarea sa nu poate conduce la anularea comunicării prevăzute la articolul 10 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 211/2011. (a se vedea punctele 130 și 131)

A se vedea textul deciziei. (a se vedea punctele 141, 142, 144 și 145)

Întrucât o comunicare adoptată în temeiul articolului 10 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 211/2011 privind inițiativa cetățenească constituie un act susceptibil să fie atacat cu acțiune in anulare, ea este supusă obligației de motivare prevăzute la articolul 296 TFUE și, prin urmare, trebuie să dea posibilitatea organizatorilor unei inițiative cetățenești europene să stabilească dacă este afectată de vicii, iar instanței Uniunii să își exercite controlul. În special, Comisia trebuie să expună motivele juridice, politice sau alte motive care au condus‑o să decidă să nu dea curs propunerilor de acte juridice prezentate de inițiativa cetățenească europeană în discuție. Obligația Comisiei de a expune în comunicarea adoptată în temeiul articolului 10 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 211/2011 motivele pentru a întreprinde o acțiune sau pentru a nu acționa în urma unei inițiative cetățenești europene constituie expresia specifică a obligației de motivare stabilite în cadrul dispoziției menționate. (a se vedea punctele 143 și 147)

A se vedea textul deciziei. (a se vedea punctul 146)