CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

ELEANOR SHARPSTON

prezentate la 21 decembrie 2016 ( 1 )

Procedura de emitere a avizului 2/15

inițiată în urma unei cereri formulate de Comisia Europeană

„Cerere de emitere a unui aviz în temeiul articolului 218 alineatul (11) TFUE — Încheierea Acordului de liber schimb între Uniunea Europeană și Republica Singapore — Repartizarea competențelor între Uniunea Europeană și statele membre”

Cuprins

1. Comisia Europeană solicită emiterea de către Curte a unui aviz în temeiul articolului 218 alineatul (11) TFUE, referitor la repartizarea competențelor între Uniunea Europeană și statele membre în ceea ce privește încheierea Acordului de liber schimb preconizat între Uniunea Europeană și Republica Singapore (denumit în continuare „ALSUES”) ( 2 ). Textul ALSUES astfel cum a fost negociat de Comisie prevede că acesta trebuie să fie încheiat ca un acord între Uniunea Europeană și Republica Singapore (denumită în continuare „Singapore”), fără participarea statelor membre. Comisia solicită Curții să stabilească dacă această abordare este corectă.

2. Comisia susține că Uniunea Europeană are competență exclusivă pentru încheierea ALSUES. Ea arată că cea mai mare parte a acestui acord intră sub incidența competenței pe care articolul 207 TFUE o conferă Uniunii Europene în domeniul politicii comerciale comune, competență care este exclusivă [articolul 3 alineatul (1) litera (e) TFUE], iar competența exclusivă a Uniunii Europene de a încheia alte părți ale acordului rezultă dintr‑un act legislativ care îi conferă dreptul să procedeze astfel [primul motiv întemeiat pe articolul 3 alineatul (2) TFUE] sau din faptul că încheierea ALSUES ar putea aduce atingere normelor comune sau ar putea modifica domeniul de aplicare a acestora [al treilea motiv întemeiat pe articolul 3 alineatul (2) TFUE]. Parlamentul European este în general de acord cu Comisia. Toate celelalte părți care au depus observații susțin că Uniunea Europeană nu poate să încheie singură acordul respectiv întrucât anumite părți ale ALSUES țin de competența partajată a Uniunii Europene și a statelor membre și chiar de competența exclusivă a statelor membre. Rezultă că și statele membre trebuie să fie parte la ALSUES.

3. ALSUES face parte dintr‑o nouă generație de acorduri în materie de comerț și investiții, negociate sau aflate în curs de negociere între Uniunea Europeană și parteneri comerciali din alte regiuni ale lumii. Acordul nu este un „acord omogen”: nu vizează un domeniu sau un obiect determinat și nici nu urmărește un singur obiectiv. El urmărește să asigure în special liberalizarea comerțului și a investițiilor și garantează anumite standarde de protecție într‑un mod care conciliază obiective economice și neeconomice. Deși se bazează pe reguli existente în acordurile Organizației Mondiale a Comerțului (denumită în continuare „OMC”) ( 3 ), ALSUES extinde totodată regulile respective și acoperă chestiuni care nu sunt (încă) incluse în acordurile menționate.

4. Pentru a stabili dacă Uniunea Europeană poate să încheie ALSUES fără statele membre, este necesar mai întâi să ajungem la o înțelegere clară a chestiunilor reglementate de acordul în cauză și a obiectivelor pe care acesta le urmărește ( 4 ). Această înțelegere va servi apoi ca temei pentru aplicarea diferitor norme din tratate privind atribuirea de competențe Uniunii Europene și natura competențelor respective. În acest demers, normele prevăzute la articolul 3 alineatul (1) TFUE (privind competența exclusivă expresă) trebuie să fie aplicate înaintea celor de la articolul 3 alineatul (2) TFUE (privind competența exclusivă implicită) ( 5 ) și, dacă este necesar, a celor de la articolul 4 TFUE (privind competența partajată).

ALSUES

5. În decembrie 2006, Comisia a recomandat Consiliului Uniunii Europene să o autorizeze pentru a negocia un acord de liber schimb cu țările din Asociația Națiunilor din Asia de Sud‑Est (denumită în continuare „ASEAN”) în numele Comunității Europene și al statelor membre. În aprilie 2007, Consiliul a autorizat Comisia să înceapă negocierile. Negocierile privind un acord interregional s‑au dovedit dificile și, prin urmare, au fost suspendate. Comisia a propus atunci încheierea unor acorduri de liber schimb bilaterale cu țările ASEAN relevante, începând cu Singapore. În decembrie 2009, Consiliul, în temeiul directivelor de negociere pe care le‑a adoptat pentru negocierile cu ASEAN, a autorizat Comisia să negocieze un acord comercial cu Singapore. Aceste negocieri au început în martie 2010. În septembrie 2011, Consiliul a modificat directivele de negociere, adăugând investițiile pe lista temelor acoperite. Cu această ocazie, Consiliul a susținut că obiectivul a fost ca respectivul capitol referitor la investiții al acordului să reglementeze domenii care țin de competența partajată, cum sunt investițiile de portofoliu ( 6 ), soluționarea diferendelor, precum și proprietatea și exproprierea.

6. La 20 septembrie 2013, Uniunea Europeană (acționând prin intermediul Comisiei) și Singapore au parafat textul ALSUES (altfel spus, l‑au acceptat ca fiind definitiv), cu excepția capitolului privind investițiile. Textul respectiv a fost pus la dispoziția publicului în aceeași zi.

7. Atunci când a devenit clar că textul menționat prevedea semnarea și încheierea ALSUES de către Uniunea Europeană fără participarea statelor membre, Comitetul pentru politică comercială [un comitet numit de Consiliu în temeiul articolului 207 alineatul (3) TFUE] a înaintat în februarie 2014 chestiunea Comitetului Reprezentanților Permanenți (denumit în continuare „COREPER”). Comitetul pentru politică comercială a invitat COREPER să confirme procedura de semnare și de încheiere a ALSUES și i‑a solicitat să invite Comisia, în calitate de negociator în numele Uniunii Europene și al statelor membre, să adapteze textul în funcție de caracterul mixt al acestui tip de acord. COREPER a arătat că există un larg consens între delegații că ALSUES trebuie să fie semnat și încheiat ca un acord mixt, ceea ce înseamnă că atât Uniunea Europeană, cât și statele membre trebuie să fie parte la acesta.

8. Negocierile referitoare la capitolul privind investițiile s‑au încheiat în octombrie 2014. În iunie 2015, Comisia a trimis Comitetului pentru politică comercială textul consolidat al capitolului privind investițiile și a precizat că întregul acord este acum parafat.

9. ALSUES cuprinde un preambul, 17 capitole, un protocol și cinci clauze interpretative.

10. Capitolul unu („Obiective și definiții generale”) prevede că obiectivele ALSUES sunt instituirea unei zone de liber schimb în conformitate cu articolul XXIV din GATT 1994 ( 7 ) și cu articolul V din GATS ( 8 ), precum și liberalizarea și facilitarea comerțului și a investițiilor între părți în concordanță cu ALSUES.

11. Capitolul doi („Tratamentul național și accesul pe piață al mărfurilor”) începe prin reafirmarea obligației părților de a acorda tratament național ( 9 ) în conformitate cu articolul III din GATT 1994 (pe care capitolul respectiv îl încorporează în ALSUES). De asemenea, el stabilește obligații privind măsuri netarifare. Dispoziții separate reglementează punerea la dispoziție a informațiilor și schimbul de informații, notificările și anchetele, precum și administrarea măsurilor vizate.

12. Capitolul trei („Măsuri comerciale”) stabilește obligații care privesc, pe de o parte, măsurile antidumping și compensatorii și, pe de altă parte, două tipuri de măsuri de salvgardare (măsuri de salvgardare globale și măsuri de salvgardare bilaterale).

13. Capitolul patru („Bariere tehnice în calea comerțului”) urmărește facilitarea și intensificarea comerțului cu mărfuri dintre părți prin instituirea unui cadru pentru prevenirea, identificarea și eliminarea barierelor inutile în calea comerțului care intră în domeniul de aplicare al Acordului BTC (care face parte integrantă din ALSUES).

14. Capitolul cinci („Măsuri sanitare și fitosanitare”) urmărește (a) protecția vieții și a sănătății oamenilor, a animalelor și a plantelor pe teritoriul fiecăreia dintre părți, facilitând totodată schimburile comerciale dintre acestea în domeniul măsurilor sanitare și fitosanitare (denumite în continuare „măsuri SPS”), (b) colaborarea pentru punerea în aplicare în continuare a Acordului privind aplicarea măsurilor sanitare și fitosanitare (denumit în continuare „Acordul SPS”) și (c) asigurarea unor mijloace de îmbunătățire a comunicării, a cooperării și a soluționării problemelor legate de punerea în aplicare a măsurilor SPS care afectează schimburile comerciale dintre părți.

15. Capitolul șase („Regimul vamal și facilitarea comerțului”) recunoaște importanța regimului vamal și a facilitării comerțului în mediul comercial global aflat în evoluție și a consolidării cooperării în acest domeniu. El stabilește principiile pe care trebuie să se bazeze dispozițiile și procedurile vamale ale părților.

16. Obiectivele capitolului șapte („Bariere netarifare în calea comerțului și a investițiilor în producerea de energie regenerabilă”) sunt promovarea, dezvoltarea și creșterea producției de energie din surse regenerabile și durabile nefosile (denumită în continuare „energie verde”), în special prin facilitarea comerțului și a investițiilor. Acest capitol se aplică măsurilor care pot afecta comerțul și investițiile dintre părți în ceea ce privește generarea de energie verde, însă nu și produselor utilizate pentru generarea energiei.

17. În capitolul opt („Servicii, stabilire și comerț electronic”), părțile își reafirmă angajamentele în temeiul Acordului OMC ( 10 ). Capitolul respectiv prevede dispozițiile necesare pentru liberalizarea progresivă și reciprocă a comerțului cu servicii, altfel spus, prestarea transfrontalieră de servicii de pe teritoriul unei părți pe teritoriul celeilalte părți și pe teritoriul unei părți către un consumator de servicii al celeilalte părți, precum și dispozițiile necesare pentru liberalizarea progresivă și reciprocă a stabilirii și a prezenței temporare a persoanelor fizice în scopuri profesionale. Acest capitol reglementează comerțul electronic separat. De asemenea, el conține dispoziții privind reglementarea internă a serviciilor informatice, a serviciilor poștale, a serviciilor de telecomunicații, a serviciilor financiare și a serviciilor de transport maritim internațional.

18. Capitolul nouă („Investiții”) cuprinde două părți.

19. Secțiunea A prevede dispozițiile materiale privind protecția investițiilor. În sensul capitolului menționat, „investiție” înseamnă „orice tip de active care prezintă caracteristicile unei investiții, inclusiv caracteristici precum angajarea de capital sau de alte resurse, urmărirea unui câștig sau a unui profit, asumarea de riscuri sau o anumită durată”. Cerințele principale privesc tratamentul național, tratamentul corect și echitabil, protecția și securitatea deplină, precum și compensațiile pentru prejudiciile cauzate de un război sau de un alt conflict armat, de o revoluție, de o stare de urgență la nivel național, de o revoltă, de o insurecție sau de o situație de dezordine pe teritoriul celeilalte părți. De asemenea, secțiunea A prevede că niciuna dintre părți nu trebuie să naționalizeze, să exproprieze sau să supună unor măsuri cu efect echivalent naționalizării sau exproprierii, în mod direct sau indirect, investițiile realizate de investitorii celeilalte părți vizate de secțiunea respectivă decât atunci când sunt îndeplinite anumite condiții. În plus, fiecare parte trebuie să permită realizarea tuturor transferurilor legate de o investiție vizată de capitolul nouă în monedă liber convertibilă fără restricții sau întârzieri. La intrarea în vigoare a ALSUES, acordurile bilaterale dintre statele membre și Singapore enumerate în anexa 9‑D încetează să producă efecte și sunt înlocuite de ALSUES.

20. Secțiunea B instituie un mecanism „de soluționare a diferendelor între investitor și stat” (denumit în continuare „SDIS”). Mecanismul în cauză, care poate să includă arbitrajul, se aplică unui litigiu între un resortisant al unei părți la acord și o altă parte la acord în legătură cu un tratament (inclusiv o omisiune de a acționa) din partea acestei din urmă părți în privința căruia reclamantul susține că încalcă dispozițiile secțiunii A și cauzează o pierdere sau un prejudiciu acestui reclamant sau societății sale stabilite pe plan local. O dispoziție separată prevede că în principiu niciuna dintre părți nu trebuie să ofere protecție diplomatică sau să se adreseze unei instanțe internaționale în cazul unui litigiu pentru a cărui soluționare unul dintre investitorii săi și cealaltă parte au fost de acord să apeleze sau au apelat la arbitraj potrivit secțiunii B din capitolul nouă.

21. Capitolul zece („Achiziții publice”) se aplică oricărei măsuri care privește o formă de achiziții publice acoperită de acord, altfel spus, achiziții publice realizate de o entitate vizată de acord și a căror valoare depășește un anumit prag.

22. Capitolul unsprezece („Proprietatea intelectuală”) stabilește drepturile și obligațiile în ceea ce privește șapte categorii de drepturi de proprietate intelectuală care sunt prevăzute și de Acordul TRIPS și pentru o categorie care nu este prevăzută de acordul menționat, și anume protecția soiurilor de plante. Structura acestei secțiuni o urmează pe cea a Acordului TRIPS: fiecare subsecțiune se referă la un drept de proprietate intelectuală reglementat de ALSUES și include totodată drepturile și obligațiile prevăzute în alte acorduri multilaterale (dintre care unele fac parte, iar altele nu fac parte din Acordul TRIPS).

23. Capitolul doisprezece („Concurență și chestiuni conexe”) se concentrează pe importanța concurenței libere și nedenaturate în relațiile comerciale ale părților. El stabilește principiile privind practicile antitrust și concentrările economice, întreprinderile publice, întreprinderile cărora le‑au fost acordate drepturi speciale sau exclusive și monopolurile de stat și subvențiile.

24. Capitolul treisprezece („Comerț și dezvoltare durabilă”) cuprinde angajamentul părților privind dezvoltarea și promovarea comerțului internațional, a schimburilor lor comerciale bilaterale și a relațiilor lor economice astfel încât să contribuie la dezvoltarea durabilă. Obligațiile principale impun fiecărei părți să stabilească propriile niveluri de protecție a mediului și a muncii, precum și să adopte și să modifice în consecință legile și politicile lor relevante, în concordanță cu principiile din normele și din acordurile în materie de mediu și de muncă recunoscute la nivel internațional la care sunt parte. Capitolul menționat include și obligații separate legate de comerțul cu lemn și produse din lemn și cu produse din pește, precum și dispoziții speciale care reglementează soluționarea diferendelor.

25. Capitolul paisprezece („Transparența”) stabilește obligații care urmăresc crearea unui cadru de reglementare transparent și previzibil pentru operatorii economici și prevederea unor clarificări și măsuri îmbunătățite privind transparența, consultarea și o mai bună administrare a măsurilor de aplicare generală. Aceste obligații se aplică în principiu împreună cu norme mai concrete din alte capitole ale ALSUES.

26. Capitolul cincisprezece („Soluționarea diferendelor”) instituie norme general aplicabile care reglementează evitarea sau soluționarea oricărui diferend între părți cu privire la interpretarea și la aplicarea ALSUES în vederea ajungerii la o soluție reciproc acceptabilă atunci când este posibil. Diferitele etape ale respectivei proceduri de soluționare a diferendelor sunt: cererea de consultări, (cererea de) instituire a unei comisii de arbitraj, prezentarea unui raport intermediar și comunicarea hotărârii finale. Dispoziții separate se referă la procedura de punere în aplicare și la căile de atac pentru asigurarea respectării sale.

27. Capitolul șaisprezece („Mecanismul de mediere”) stabilește un mecanism de mediere care are drept scop găsirea unei soluții de comun acord pe baza unei proceduri complete și rapide cu ajutorul unui mediator. El se aplică oricărei măsuri care intră în domeniul de aplicare al ALSUES și care afectează negativ schimburile comerciale sau investițiile dintre părți, cu excepția cazului în care se prevede altfel.

28. Capitolul șaptesprezece („Dispoziții instituționale, generale și finale”) cuprinde trei categorii de dispoziții. Prima categorie instituie o structură instituțională care constă în diferite comitete în cadrul cărora părțile trebuie să se întâlnească pentru a supraveghea și pentru a facilita implementarea și aplicarea ALSUES. A doua categorie privește procesul de decizie, modificările, intrarea în vigoare, efectul direct, aderarea, aplicarea teritorială a ALSUES, diferitele anexe și alte texte care fac parte integrantă din acesta și versiunile autentice ale textului ALSUES. A treia categorie vizează chestiuni de fond, inclusiv impozitarea, contul curent și circulația capitalurilor, fondurile suverane, restricțiile legate de salvgardarea balanței de plăți și excepțiile privind securitatea.

29. La textul capitolelor ALSUES este anexat un protocol care are ca obiect regulile de origine, clauzele interpretative referitoare la articolul 17.6 (impozitare), remunerarea arbitrilor, dispoziții suplimentare în materie vamală, recunoașterea reciprocă a programelor autorizate pentru operatorii economici și constrângerile speciale ale Republicii Singapore privind spațiul și accesul la resurse naturale.

30. Un rezumat mai detaliat al ALSUES este inclus în anexa la prezentele concluzii. Scopul acestei anexe nu este să expună pe scurt fiecare aspect al ALSUES, ci mai degrabă să ofere un rezumat al ideilor principale care sunt relevante pentru prezentele concluzii. Atât prezentarea cererii și observațiile părților, cât și analiza noastră referitoare la cererea respectivă trebuie să fie interpretate împreună cu anexa menționată.

Dreptul Uniunii

Tratatul privind Uniunea Europeană

31. Articolul 5 TUE stabilește principiul atribuirii, potrivit căruia orice competență care nu este atribuită Uniunii Europene prin tratate aparține statelor membre ( 11 ). Articolul 5 alineatul (2) TUE prevede că „[…] Uniunea acționează numai în limitele competențelor care i‑au fost atribuite de statele membre prin tratate pentru realizarea obiectivelor stabilite prin aceste tratate” și că „[o]rice competență care nu este atribuită Uniunii prin tratate aparține statelor membre”.

32. Articolul 21 alineatul (2) TUE se referă la principiile care trebuie să fie respectate și la obiectivele care trebuie să fie urmărite de Uniunea Europeană atunci când definește și desfășoară politici comune și acțiuni. Aceleași principii și obiective se aplică în elaborarea și aplicarea acțiunii sale externe, precum și a aspectelor externe ale celorlalte politici ale sale [articolul 21 alineatul (3) TUE]. Obiectivele respective includ „încuraj[area] integrării tuturor țărilor în economia mondială, inclusiv prin eliminarea treptată a barierelor în calea comerțului internațional” [articolul 21 alineatul (2) litera (e) TUE] și „particip[area] la elaborarea unor măsuri internaționale pentru conservarea și îmbunătățirea calității mediului și gestionarea durabilă a resurselor naturale mondiale, în vederea asigurării unei dezvoltări durabile” [articolul 21 alineatul (2) litera (f) TUE].

Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene

33. Articolul 2 TFUE prevede în special: „(1) În cazul în care tratatele atribuie Uniunii competență exclusivă într‑un domeniu determinat, numai Uniunea poate legifera și adopta acte cu forță juridică obligatorie, statele membre putând să facă acest lucru numai în cazul în care sunt abilitate de Uniune sau pentru punerea în aplicare a actelor Uniunii. (2) În cazul în care tratatele atribuie Uniunii o competență partajată cu statele membre într‑un domeniu determinat, Uniunea și statele membre pot legifera și adopta acte obligatorii din punct de vedere juridic în acest domeniu. Statele membre își exercită competența în măsura în care Uniunea nu și‑a exercitat competența[ ( 12 ) ]. Statele membre își exercită din nou competența în măsura în care Uniunea a hotărât să înceteze să și‑o mai exercite. […]”

34. Articolul unic din Protocolul nr. 25 ( 13 ) privind exercitarea competențelor partajate prevede: „În ceea ce privește articolul 2 alineatul (2) [TFUE] referitor la competențele partajate, în cazul în care Uniunea desfășoară o acțiune într‑un anumit domeniu, domeniul de aplicare al exercitării competențelor sale include doar acele elemente care sunt reglementate de respectivul act al Uniunii și, prin urmare, nu include întregul domeniu”.

35. Articolul 3 alineatul (1) TFUE precizează domeniile în care competența Uniunii este exclusivă, acestea incluzând: „(a) uniunea vamală; […] (d) conservarea resurselor biologice ale mării în cadrul politicii comune privind pescuitul; (e) politica comercială comună.”

36. Potrivit articolului 3 alineatul (2) TFUE, Uniunea Europeană beneficiază de asemenea de competență exclusivă în ceea ce privește încheierea unui acord internațional „[…] în cazul în care această încheiere este prevăzută de un act legislativ al Uniunii [primul motiv], ori este necesară pentru a permite Uniunii să își exercite competența internă [al doilea motiv], sau în măsura în care aceasta ar putea aduce atingere normelor comune sau ar putea modifica domeniul de aplicare a acestora [al treilea motiv]”.

37. Articolul 4 TFUE se referă la competențele partajate și prevede: „(1) „Competența Uniunii este partajată cu statele membre în cazul în care tratatele îi atribuie o competență care nu se referă la domeniile menționate la articolele 3 și 6[ ( 14 ) ]. (2) Competențele partajate între Uniune și statele membre se aplică în următoarele domenii principale: (a) piața internă; (b) politica socială, pentru aspectele definite în prezentul tratat; […] (d) agricultura și pescuitul, cu excepția conservării resurselor biologice ale mării; (e) mediul; […] (g) transporturile; […] (i) energia; […]”

38. Potrivit articolului 9, care face parte dintre dispozițiile de aplicare generală, în definirea și punerea în aplicare a politicilor și acțiunilor sale, Uniunea Europeană „[…] ține seama de cerințele privind promovarea unui nivel ridicat al ocupării forței de muncă [și] garantarea unei protecții sociale corespunzătoare […]”.

39. Articolul 11 TFUE (care face parte de asemenea dintre dispozițiile de aplicare generală) prevede că „[c]erințele de protecție a mediului trebuie integrate în definirea și punerea în aplicare a politicilor și acțiunilor Uniunii, în special pentru promovarea dezvoltării durabile”.

40. Partea a cincea titlul I din TFUE, care cuprinde articolele 205-207 TFUE, prevede dispozițiile generale referitoare la acțiunea externă a Uniunii Europene.

41. Articolul 206 TFUE precizează că „[p]rin stabilirea unei uniuni vamale, în conformitate cu articolele 28-32, Uniunea contribuie, în interesul comun, la dezvoltarea armonioasă a comerțului mondial, la eliminarea treptată a restricțiilor în calea schimburilor comerciale internaționale și a investițiilor externe directe și la reducerea barierelor vamale și de altă natură”.

42. Articolul 207 alineatul (1) TFUE prevede: „Politica comercială comună se întemeiază pe principii uniforme, în special în ceea ce privește modificările tarifare, încheierea de acorduri tarifare și comerciale privind schimburile de mărfuri și servicii și aspectele comerciale ale proprietății intelectuale, investițiile străine directe, uniformizarea măsurilor de liberalizare, politica exporturilor, precum și măsurile de protecție comercială, printre care și cele care se adoptă în caz de dumping și de subvenții. Politica comercială comună se desfășoară în cadrul principiilor și al obiectivelor acțiunii externe a Uniunii.”

43. În conformitate cu articolul 207 alineatul (5) TFUE, „[n]egocierea și încheierea de acorduri internaționale în domeniul transporturilor sunt reglementate în partea a treia titlul VI [care cuprinde dispozițiile referitoare la politica comună în domeniul transporturilor] și la articolul 218”.

44. Articolul 207 alineatul (6) TFUE prevede că „[e]xercitarea competențelor atribuite prin prezentul articol în domeniul politicii comerciale comune nu aduce atingere delimitării competențelor între Uniune și statele membre și nu implică armonizarea dispozițiilor actelor cu putere de lege și ale normelor administrative ale statelor membre în măsura în care tratatele exclud o astfel de armonizare”.

45. Articolul 216 TFUE stabilește situațiile în care Uniunea Europeană poate încheia acorduri internaționale cu una sau mai multe țări terțe. În conformitate cu articolul 216 alineatul (1) TFUE, ea poate să facă aceasta „[…] în cazul în care se prevede astfel în tratate [primul motiv] sau în cazul în care încheierea unui acord fie este necesară pentru realizarea, în cadrul politicilor Uniunii, a unuia dintre obiectivele stabilite prin tratate [al doilea motiv], fie este prevăzută printr‑un act juridic obligatoriu al Uniunii [al treilea motiv], fie poate influența normele comune ori poate modifica domeniul de aplicare a acestora [al patrulea motiv]”. Articolul 216 alineatul (2) TFUE precizează că asemenea acorduri sunt obligatorii pentru instituțiile Uniunii și pentru statele membre.

46. Articolul 218 TFUE stabilește normele procedurale care reglementează printre altele negocierea, semnarea și încheierea acordurilor internaționale: „(1) Fără a aduce atingere dispozițiilor speciale ale articolului 207, acordurile dintre Uniune și țări terțe sau organizații internaționale sunt negociate și încheiate în conformitate cu procedura de mai jos. (2) Consiliul autorizează începerea negocierilor, adoptă directivele de negociere, autorizează semnarea și încheie acordurile. (3) Comisia […] prezintă recomandări Consiliului care adoptă o decizie de autorizare a începerii negocierilor […]. (4) Consiliul poate adresa directive negociatorului și poate desemna un comitet special, negocierile trebuind să fie conduse în consultare cu acest comitet. (5) Consiliul, la propunerea negociatorului, adoptă o decizie care autorizează semnarea acordului și, după caz, de aplicare a sa cu titlu provizoriu înainte de intrarea în vigoare. (6) Consiliul, la propunerea negociatorului, adoptă o decizie privind încheierea acordului. […] (11) Un stat membru, Parlamentul European, Consiliul sau Comisia poate obține avizul Curții de Justiție cu privire la compatibilitatea unui acord preconizat cu dispozițiile tratatelor. În cazul unui aviz negativ al Curții, acordul respectiv poate intra în vigoare numai după modificarea acestuia sau revizuirea tratatelor.”

Cererea de emitere a unui aviz al Curții

47. Prin cererea din 10 iulie 2015, Comisia a solicitat, în temeiul articolului 218 alineatul (11) TFUE, emiterea unui aviz al Curții cu privire la întrebarea următoare: „Dispune Uniunea de competența necesară să semneze și să încheie singură [ALSUES]? Mai precis, — ce dispoziții ale acordului țin de competența exclusivă a Uniunii? — ce dispoziții ale acordului țin de competența partajată a Uniunii? și — există dispoziții ale acordului care țin de competența exclusivă a statelor membre?”

48. Au depus observații scrise cu privire la cererea Comisiei Consiliul, Parlamentul și guvernele tuturor statelor membre în afară de cele ale Belgiei, Croației, Estoniei și Suediei. La 12 și la 13 septembrie 2016 a avut loc o ședință la care au participat Comisia, Consiliul, Parlamentul și guvernele austriac, belgian, ceh, danez, finlandez, francez, german, elen, irlandez, italian, lituanian, neerlandez, polonez, român, sloven și spaniol.

Problemele ridicate de cererea Comisiei de emitere a unui aviz

49. Cererea de emitere a unui aviz prezentată de Comisie este în mod clar admisibilă, întrucât ALSUES nu a fost încă încheiat și, prin urmare, este un acord „preconizat” în sensul articolului 218 alineatul (11) TFUE. În esență, cererea cuprinde două părți.

50. Prima parte privește chestiunea dacă Uniunea Europeană poate să semneze și să încheie singură ALSUES, altfel spus, fără implicarea statelor membre.

51. Prin a doua parte se solicită să se stabilească dispozițiile din ALSUES care țin de competența exclusivă a Uniunii Europene, de competența partajată a acesteia și de competența exclusivă a statelor membre.

52. Dacă răspunsul Curții la prima parte a cererii este afirmativ întrucât întregul ALSUES ține de competența externă exclusivă a Uniunii Europene [fie în temeiul articolului 3 alineatul (1) TFUE, fie în cel al articolului 3 alineatul (2) TFUE], nu este necesară analizarea celei de a doua părți. ALSUES trebuie să fie atunci încheiat numai de Uniunea Europeană.

53. Dacă Uniunea Europeană nu are competență exclusivă pentru întregul ALSUES, situația este mai complicată. În cazul în care competența Uniunii Europene în privința ALSUES este în parte exclusivă (în virtutea articolului 3 TFUE) și în parte partajată (în temeiul articolului 4 TFUE), cine poate (sau trebuie) să semneze acest acord ( 15 )?

54. Este necesar să stabilim în această etapă modul în care înțelegem corelațiile din cadrul sistemului competențelor interne și externe.

55. Articolele 2-4 TFUE trebuie să fie interpretate în lumina articolelor 4 și 5 TUE. De asemenea, ele trebuie să fie interpretate ținând seama de locul lor la începutul TFUE („Partea întâi – Principiile”; „Titlul I – Categorii și domenii de competențe ale Uniunii”) și în contextul dispozițiilor aplicabile anterior, în versiunile anterioare ale tratatelor.

56. În acest stadiu, este important să reamintim versiunile anterioare ale actualului TFUE, astfel cum erau formulate după Tratatele de la Maastricht (1992), de la Amsterdam (1997) și de la Nisa (2001). În special, articolul 3b din Tratatul CE astfel cum a fost modificat prin Tratatul privind Uniunea Europeană la Maastricht [ulterior articolul 5 CE (Amsterdam și apoi Nisa)] cuprindea, în cele trei alineate ale sale, o analiză a competențelor care integra în mod succesiv principiile atribuirii, subsidiarității și proporționalității ( 16 ). În toată această perioadă nu a existat însă nicio listă detaliată a competențelor. Tratatul eșuat de instituire a unei Constituții pentru Europa ar fi introdus o asemenea listă, iar conținutul și elementele esențiale ale dispozițiilor care se găsesc în prezent la articolele 2, 3 și 4 TFUE au fost preluate mai mult sau mai puțin direct din proiectul de constituție și introduse prin Tratatul de la Lisabona ( 17 ).

57. Din versiunile anterioare respective reiese cu claritate că secțiunea menționată de la începutul actualului TFUE nu se referă la relațiile externe ca atare. Ea se referă la problema constituțională principală a repartizării competențelor între Uniunea Europeană și statele membre care fac parte din aceasta – principiul atribuirii competențelor. Competențele sunt atribuite Uniunii Europene în esență pentru a‑i permite să legifereze în diferite domenii de politică și activitate economică în cadrul teritoriului său. Este o viziune asupra lumii axată pe Uniune (iar nu o „Weltanschauung”). Ea are în vedere realizarea echilibrului urmărit între autoritatea centrală (supranațională) unificatoare înființată în temeiul tratatelor și statele membre care fac parte din Uniune și care sunt în continuare suverane („Herren der Verträge”). Trebuie să rezulte în mod clar din repartizarea competențelor pe care se bazează întregul proiect privind Uniunea Europeană cine are competența să acționeze în anumite domenii. Accentul principal este pe întrebarea „cine are competența să acționeze pe teritoriul Uniunii Europene: Uniunea Europeană sau statele membre?” Astfel, repartizarea competențelor între Uniunea Europeană și statele membre va avea implicații în mod necesar și asupra exercitării competenței externe.

58. Care a fost efectul modificărilor introduse prin Tratatul de la Lisabona?

59. Competențele în privința unei liste scurte și exhaustive de domenii sunt atribuite în mod irevocabil (în lipsa unei modificări a tratatului) Uniunii Europene [articolul 3 alineatul (1) TFUE]. Cele mai multe domenii de competență apar însă pe lista „domeniilor principale” – altfel spus, pe o listă neexhaustivă –, în care se aplică competențele partajate [articolul 4 alineatul (2) TFUE]. O competență definită ca fiind partajată nu se transformă niciodată într‑o competență exclusivă a priori a Uniunii în sensul articolului 3 alineatul (1) TFUE. Este adevărat că, în cazul în care Uniunea Europeană, prin exercitarea dreptului său preferențial prevăzut la articolul 2 alineatul (2) TFUE (pe care îl vom analiza imediat), a preluat în mod efectiv domeniul, domeniul astfel preluat devine unul în care Uniunea Europeană beneficiază de facto de o competență exclusivă. Totuși, diferența dintre competențele exclusive a priori ale Uniunii prevăzute la articolul 3 alineatul (1) TFUE, pe de o parte, și competențele care au devenit de facto competențe exclusive ale Uniunii prin intermediul mecanismului de la articolul 2 alineatul (2) TFUE ( 18 ), pe de altă parte, este următoarea: o competență exclusivă a priori a Uniunii nu poate niciodată (în lipsa unei modificări a tratatului) să fie transformată într‑o competență neexclusivă a Uniunii. În schimb, este teoretic posibil ca un domeniu preluat în prezent de legislația Uniunii adoptată în exercitarea dreptului preferențial prevăzut la articolul 2 alineatul (2) TFUE să fie restituit statelor membre. Legiuitorul Uniunii ar trebui doar să decidă să înceteze legiferarea și să abroge legislația existentă a Uniunii în domeniul respectiv.

60. Mai mult, competențele partajate prevăzute la articolul 4 TFUE sunt legate în mod indisolubil de existența unei dispoziții (separate) în tratat care să confere Uniunii Europene o competență care nu este nici competență exclusivă (articolul 3 TFUE), nici o competență de susținere (articolul 6 TFUE: „Uniunea este competentă să desfășoare acțiuni de sprijinire, de coordonare sau completare a acțiunii statelor membre”). Motivul este că, potrivit articolului 4 alineatul (1) TFUE, „[c]ompetența [Uniunii Europene] este partajată cu statele membre în cazul în care tratatele îi atribuie o competență care nu se referă la domeniile menționate la articolele 3 și 6” ( 19 ). Articolul 4 TFUE stabilește astfel existența unor competențe diverse care sunt partajate între Uniunea Europeană și statele membre.

61. Articolul 2 TFUE reglementează apoi diferite aspecte ale exercitării competențelor. Mai precis,, articolul 2 alineatul (2) a doua teză cuprinde „dreptul preferențial” al Uniunii Europene. Dispoziția menționată oferă Uniunii Europene dreptul de a decide să înceapă exercitarea uneia dintre competențele partajate enumerate. În măsura în care procedează astfel (dar numai în această măsură), statele membre nu își mai pot exercita competența lor partajată în acest domeniu specific. Astfel, Protocolul nr. 25 prevede în mod expres că, „în cazul în care [Uniunea Europeană] desfășoară o acțiune într‑un anumit domeniu, domeniul de aplicare al exercitării competențelor sale include doar acele elemente care sunt reglementate de respectivul act al Uniunii și, prin urmare, nu include întregul domeniu”. Se prevede în mod expres că exercitarea dreptului preferențial de la articolul 2 alineatul (2) este reversibilă. Dacă Uniunea Europeană încetează să acționeze cu privire la o anumită parte a unei anumite competențe partajate, această competență revine statelor membre. Iar părțile trebuie întotdeauna să formeze un întreg – orice competență exercitată într‑un domeniu partajat este exercitată fie de Uniunea Europeană, fie de statele membre. Ea nu poate fi suspendată între cele două.

62. Multe dintre competențele exercitate de Uniunea Europeană continuă să privească ceea ce se întâmplă „pe plan intern” – altfel spus, pe teritoriul Uniunii. Anumite aspecte ale repartizării competențelor continuă în mod necesar să aibă implicații asupra acțiunii externe. Acest lucru este valabil atât pentru domeniile în care Uniunea Europeană beneficiază de competență exclusivă, cât și pentru domeniile care țin de competența partajată. Atunci când este realizată o astfel de acțiune externă, ea trebuie să respecte repartizarea convenită a competențelor între Uniunea Europeană și statele membre. Aceste principii trebuie să fie respectate în cazul tuturor acțiunilor realizate de Uniunea Europeană, indiferent dacă sunt interne sau externe ( 20 ).

63. Competența în domeniul uniunii vamale și competența în domeniul politicii comerciale comune [care sunt, ambele, enumerate la articolul 3 alineatul (1) TFUE ca fiind competențe exclusive ale Uniunii Europene] sunt recunoscute și formulate în mod detaliat la articolul 206 TFUE (uniunea vamală) și la articolul 207 TFUE (politica comercială comună), în partea a cincea din TFUE, intitulată „Acțiunea externă a Uniunii”. Competența în materie de politică comercială comună este unul dintre rarele exemple de competență pur externă a Uniunii. Deși articolul 207 alineatul (2) TFUE împuternicește Parlamentul European și Consiliul, hotărând prin regulamente în conformitate cu procedura legislativă ordinară, să adopte măsurile care definesc cadrul în care este pusă în aplicare politica comercială comună, asemenea regulamente sunt măsuri legate de acțiunea externă (destinate să reglementeze, prin intermediul unor acte legislative ale Uniunii, comerțul cu țările terțe). Competența internă echivalentă este competența privind apropierea legislațiilor prevăzută la articolele 114 și 115 TFUE în vederea reglementării pieței interne, care este calificată la articolul 4 alineatul (2) litera (a) TFUE ca fiind competență partajată.

64. Spre deosebire de articolul 3 alineatul (1) TFUE, care nu face referire în mod expres la competența externă, articolul 3 alineatul (2) TFUE prevede împrejurările în care „competența Uniunii este exclusivă în ceea ce privește încheierea unui acord internațional”. Cele patru ( 21 ) motive prevăzute de autorii tratatului („în cazul în care această încheiere este prevăzută de un act legislativ al [Uniunii Europene]”, „[atunci când încheierea sa] este necesară pentru a permite [Uniunii Europene] să își exercite competența internă”, „în măsura în care aceasta ar putea aduce atingere normelor comune sau ar putea modifica domeniul de aplicare a acestora”) reflectă și mai ales codifică jurisprudența anterioară a Curții ( 22 ). Articolul 216 TFUE (care cuprinde dispozițiile detaliate care reglementează situațiile în care Uniunea Europeană „poate încheia acorduri cu una sau mai multe țări terțe sau organizații internaționale”) reflectă și codifică de asemenea jurisprudența Curții referitoare la existența competenței externe a Uniunii și este în mod direct legat de repartizarea competențelor efectuată prin articolele 2-4 TFUE. Articolul 216 alineatul (1) TFUE prevede existența competenței externe a Uniunii, dar nu și caracterul său exclusiv – acesta din urmă este stabilit la articolul 3 alineatele (1) și (2) TFUE.

65. În acest context vom analiza în continuare mai detaliat competența externă.

66. În ceea ce privește politica comercială comună, articolul 3 alineatul (1) litera (e) TFUE prevede că Uniunea are competență exclusivă în acest domeniu. Articolul 207 TFUE precizează că politica comercială comună „se întemeiază pe […] încheierea de acorduri tarifare și comerciale privind [diferite domenii]”. Primul motiv întemeiat pe articolul 216 alineatul (1) arată că Uniunea Europeană poate încheia un acord internațional „în cazul în care se prevede astfel în tratate”. Prin urmare, în măsura în care un anumit subiect se încadrează în politica comercială comună (o chestiune spinoasă căreia îi este dedicată o mare parte a analizei efectuate în continuare în prezentele concluzii), Uniunea Europeană beneficiază de competență externă exclusivă pentru încheierea unui acord internațional cu privire la subiectul respectiv. Este posibil ca alte competențe exclusive enumerate la articolul 3 alineatul (1) TFUE să aibă legătură cu alte motive prevăzute la articolul 216 alineatul (1) TFUE, în special cu al doilea motiv („în cazul în care încheierea unui acord […] este necesară pentru realizarea, în cadrul politicilor [Uniunii Europene], a unuia dintre obiectivele stabilite prin tratate”).

67. În cazul în care este aplicabil unul dintre motivele prevăzute la articolul 3 alineatul (2) TFUE și Uniunea Europeană beneficiază de competență externă în conformitate cu normele detaliate de la articolul 216 alineatul (1) TFUE care conferă competența de a încheia acorduri internaționale, această competență externă este exclusivă. Să analizăm pe scurt fiecare motiv în mod succesiv.

68. Mai întâi, putem identifica „un act juridic obligatoriu al [Uniunii Europene]” care prevede încheierea de către Uniunea Europeană a unui asemenea acord internațional [al treilea motiv întemeiat pe articolul 216 alineatul (1) TFUE]? În cazul unui răspuns afirmativ și dacă actul respectiv este un „act legislativ al [Uniunii Europene]” [primul motiv întemeiat pe articolul 3 alineatul (2) TFUE] ( 23 ), competența externă a Uniunii care rezultă din acesta va fi exclusivă ( 24 ).

69. În continuare, încheierea unui acord internațional „este necesară pentru realizarea, în cadrul politicilor [Uniunii Europene], a unuia dintre obiectivele stabilite prin tratate” [al doilea motiv întemeiat pe articolul 216 alineatul (1) TFUE]? În cazul unui răspuns afirmativ și dacă o competență internă a Uniunii Europene pur și simplu nu poate fi exercitată în practică fără a exista totodată o componentă externă [al doilea motiv întemeiat pe articolul 3 alineatul (2) TFUE], competența externă a Uniunii care rezultă de aici va fi de asemenea exclusivă. După cum reiese din jurisprudența anterioară Tratatului de la Lisabona, asemenea situații sunt rare, dar posibile ( 25 ).

70. În sfârșit, a existat deja o activitate legislativă suficientă a Uniunii pentru ca Uniunea Europeană să aibă acum o competență externă exclusivă în virtutea „efectului AETR” care a fost codificat ( 26 )? Prin demonstrarea faptului că încheierea unui acord internațional „ar putea aduce atingere normelor comune sau ar putea modifica domeniul de aplicare a acestora” ( 27 ) sunt îndeplinite în mod automat condițiile celui de al patrulea motiv întemeiat pe articolul 216 alineatul (1) TFUE și ale celui de al treilea motiv întemeiat pe articolul 3 alineatul (2) TFUE și, în consecință, Uniunea Europeană are competență externă exclusivă.

71. Dacă nu beneficiază de competență externă exclusivă în virtutea articolului 3 TFUE, Uniunea Europeană deține o competență externă partajată în temeiul articolelor 2 și 4 TFUE (care reglementează competența partajată) și al articolului 216 TFUE (care conferă competență externă) sau nu are nicio competență externă, decât eventual o competență externă de susținere ( 28 )? În cazul de față, situația este mai complicată.

72. În primul rând, este necesar să verificăm dacă există în mod efectiv o competență partajată în temeiul articolului 4 TFUE. Presupunând că răspunsul la întrebarea menționată este afirmativ, vom analiza apoi articolul 216 alineatul (1) TFUE pentru a vedea dacă este prezent unul dintre motivele enumerate acolo care conferă Uniunii Europene competența de a încheia un acord internațional. Întrucât în această ipoteză nu există o competență externă exclusivă în temeiul articolului 3 alineatul (2) TFUE, este probabil ca primul, al doilea și al treilea motiv care sunt prevăzute la dispoziția respectivă să fie relevante. Articolul 4 TFUE coroborat cu articolul 216 alineatul (1) TFUE creează condițiile necesare pentru existența competenței externe partajate a Uniunii. Ce se poate spune atunci despre exercitarea sa?

73. Aici este necesar să revenim la articolul 2 alineatul (2) TFUE și la dreptul preferențial al Uniunii. Dacă Uniunea Europeană nu decide să își exercite dreptul menționat, competența externă – ca și competența internă – rămâne statelor membre și rezultă că acestea (iar nu Uniunea Europeană) vor fi competente să negocieze, să semneze și să încheie un acord internațional al cărui obiect intră în domeniul respectiv de competență partajată. Textul articolului 2 alineatul (2) TFUE poate fi interpretat însă în sensul că permite Uniunii Europene să își exercite dreptul preferențial în ceea ce privește atât competența externă, cât și competența internă.

74. Acceptarea acestei propuneri nu implică faptul că Uniunea Europeană beneficiază de un drept neîngrădit de a se prevala de competența externă în orice domeniu de competență partajată enumerat la articolul 4, independent de problema dacă a decis să exercite dreptul în cauză pe plan intern. În cadrul ședinței, Consiliul a subliniat că aspectul dacă Uniunea Europeană sau statele membre exercită competența externă pentru încheierea unui anumit acord internațional într‑un domeniu de competență partajată este o „alegere politică”. În opinia noastră, garanțiile legale care stau la baza acestei alegeri politice rezidă în procedurile detaliate prevăzute la articolul 218 TFUE. Potrivit articolului 218 alineatul (2), „Consiliul autorizează începerea negocierilor, adoptă directivele de negociere, autorizează semnarea și încheie acordurile”. Alineatele următoare arată că începerea negocierilor [articolul 218 alineatul (3) TFUE], semnarea acordului [articolul 218 alineatul (5) TFUE] și încheierea sa [articolul 218 alineatul (6) TFUE] necesită, fiecare, decizii separate ale Consiliului – și anume decizii ale statelor membre acționând în calitatea lor de membri ai Consiliului care autorizează instituția competentă a Uniunii să acționeze. Pe întreg parcursul procedurii, Consiliul hotărăște cu majoritate calificată [articolul 218 alineatul (8) TFUE], iar încheierea acordului, în măsura în care constituie o exercitare a competenței externe a Uniunii, necesită în mod normal și consimțământul sau cel puțin consultarea Parlamentului European [articolul 218 alineatul (6) literele (a) și, respectiv, (b) TFUE].

75. Rezultă că un acord internațional cu privire la domenii care țin de competența externă partajată care este în final semnat și încheiat de Uniunea Europeană singură este total diferit ca noțiune de un acord internațional care vizează doar domenii care țin de competența externă exclusivă a Uniunii Europene. În primul caz, statele membre împreună (hotărând în calitatea lor de membri ai Consiliului) au puterea de a conveni că Uniunea Europeană va decide sau de a insista să își exercite în continuare competența externă individuală. În cel de al doilea caz, ele nu au o asemenea posibilitate de alegere, întrucât competența externă exclusivă aparține deja Uniunii Europene.

76. Dacă un acord internațional este semnat atât de Uniunea Europeană, cât și de statele membre, atunci atât Uniunea Europeană, cât și statele membre sunt, din perspectiva dreptului internațional, părți la acordul menționat. Acest fapt va avea consecințe în special în ceea ce privește răspunderea pentru încălcarea acordului și dreptul la acțiune în urma unei asemenea încălcări. Prin urmare, din motive de transparență în cadrul Uniunii Europene și în interesul țării (sau țărilor) terțe cu care este încheiat acordul respectiv, pare să fie oportun ca astfel de decizii să arate foarte clar aspectele precise ale competenței partajate cu privire la care statele membre (hotărând în calitatea lor de membri ai Consiliului) au convenit că vor fi exercitate de Uniunea Europeană, pe de o parte, și cele pe care le exercită (în continuare) statele membre, pe de altă parte. Considerăm că anexarea la acordul în cauză a unei declarații privind competențele nu ar fi lipsită de utilitate.

77. În sfârșit, atunci când un acord internațional este semnat atât de Uniunea Europeană, cât și de statele membre, fiecare stat membru rămâne liber, potrivit dreptului internațional, să pună capăt acordului respectiv în conformitate cu procedura de denunțare prevăzută în cuprinsul său. În fond, el participă la acord în calitate de stat suveran‑parte, iar nu ca o simplă anexă a Uniunii Europene (iar faptul că este posibil ca Uniunea Europeană să fi jucat rolul principal la negocierea acordului este, în această privință, irelevant). Totuși, dacă statul membru ar proceda astfel, efectul articolului 216 alineatul (2) TFUE ar fi acela că – în virtutea dreptului Uniunii – el va continua să fie legat prin acordul respectiv în domeniile care sunt de competența Uniunii (întrucât este un stat membru al acesteia), cu excepția cazului în care și până la momentul în care Uniunea Europeană denunță acordul ( 29 ). Posibilitatea de a decide în mod independent ca un subiect de drept internațional reflectă deținerea în continuare a competenței internaționale de către statul membru; faptul că el rămâne parțial obligat să respecte acordul chiar dacă, hotărând potrivit dreptului internațional, îl denunță nu constituie un efect al dreptului internațional, ci al dreptului Uniunii.

78. Poziția este diferită atunci când statul membru beneficiază de competență exclusivă pentru una sau mai multe părți ale unui acord internațional (iar restul acordului ține de competența exclusivă sau partajată a Uniunii Europene): în asemenea situații, atât statele membre, cât și Uniunea Europeană trebuie să încheie acordul ( 30 ).

79. Totuși, admițând că este necesar un răspuns al Curții la a doua parte a cererii, trebuie Curtea să stabilească cine are competență pentru fiecare dispoziție în parte din ALSUES?

80. În opinia noastră, nu trebuie.

81. Curtea a subliniat în Avizul 2/00 că, presupunând că competența pentru încheierea unui acord internațional este partajată între Uniunea Europeană și statele sale membre, întinderea precisă a competențelor exclusive ale Uniunii Europene, precum și a competențelor partajate (sau exclusive) ale statelor membre nu poate, ca atare, să aibă niciun efect asupra competenței Uniunii Europene de a încheia acordul respectiv și, mai general, asupra validității de fond sau de formă a deciziei acesteia de a‑l încheia ( 31 ). Scopul procedurii de la articolul 218 alineatul (11) TFUE este tocmai prevenirea complicațiilor care ar putea rezulta, atât la nivel internațional, cât și la nivelul Uniunii, dacă s‑ar constata că decizia de încheiere a acordului este nevalidă ( 32 ). Nu este de datoria Curții, în cadrul procedurii menționate, să ofere orientări specifice prin care să stabilească cine are competență pentru fiecare dispoziție în parte a acordului în cauză și cui îi revine responsabilitatea pentru executarea obligațiilor internaționale pe care acesta le implică ( 33 ).

82. În schimb, atunci când vom răspunde la a doua parte a cererii Comisiei vom analiza care sunt părțile din ALSUES în privința cărora Uniunea Europeană beneficiază de competență exclusivă [fie în temeiul articolului 3 alineatul (1) TFUE, fie al articolului 3 alineatul (2) TFUE], dacă există părți în cazul cărora competența este partajată cu statele membre (în temeiul articolului 4 TFUE) și dacă mai există și alte părți în privința cărora Uniunea Europeană nu beneficiază de competență. ALSUES este un acord foarte eterogen. Aceasta înseamnă că, în mod necesar, analiza în vederea stabilirii competenței și a naturii sale (exclusive sau partajate) va trebui (în funcție de context) să se concentreze pe un capitol individual sau pe grupuri de capitole ale ALSUES, pe o parte sau pe părți ale acordului respectiv ori, ocazional, pe o dispoziție individuală.

83. În pofida faptului că cererea privește doar repartizarea competențelor între Uniunea Europeană și statele membre, unele observații scrise (în special cele ale Consiliului) sugerează că ar putea să existe și o problemă legată de procedura prin intermediul căreia Comisia a negociat ALSUES, iar acum propune semnarea sa. Deși directivele de negociere prevedeau negocierea unui acord mixt, Comisia a negociat ALSUES ca un acord doar între Uniunea Europeană și Singapore. Comisia a încălcat astfel articolul 218 alineatul (4) TFUE și principiul cooperării loiale reciproce prevăzut la articolul 13 alineatul (2) TUE?

84. În opinia noastră, nu este nici necesară, nici oportună în cadrul prezentei proceduri adoptarea unei poziții cu privire la această chestiune. Procedura prin intermediul căreia a fost negociat ALSUES nu afectează, ca atare, repartizarea competențelor între Uniunea Europeană și statele membre pentru încheierea sa. Prin urmare, ea este în afara obiectului cererii formulate de Comisie. Nici (în principiu) nerespectarea normelor referitoare la procedura din dreptul Uniunii nu poate afecta validitatea acordului din perspectiva dreptului internațional ( 34 ). În consecință, nu vom mai analiza această chestiune.

85. De asemenea, este important să avem în vedere că cererea Comisiei nu are ca obiect compatibilitatea materială a (oricărei părți din) ALSUES cu tratatele. Astfel, nu se solicită Curții să analizeze, de exemplu, compatibilitatea unui mecanism SDIS cu tratatele. Acest tip de soluționare a litigiilor nu apare doar în ALSUES, ci și în alte acorduri în domeniul comerțului și al investițiilor care sunt în prezent negociate sau în curs de negociere de către Uniunea Europeană. În cauza de față, problema ridicată de mecanismul SDIS (și de alte forme de soluționare a litigiilor prevăzute de ALSUES) se reduce doar la întrebarea „cine poate decide”. Prin urmare, analiza noastră din prezentele concluzii nu aduce atingere unor asemenea probleme (dacă acestea există) care ar putea privi compatibilitatea materială a ALSUES, inclusiv a dispozițiilor referitoare la mecanismul SDIS, cu tratatele ( 35 ).

86. În sfârșit (și poate în mod evident), concluziile noastre în procedura de față se limitează la ALSUES. Astfel, ele nu aduc atingere repartizării competențelor între Uniunea Europeană și statele membre în cazul altor acorduri în domeniul comerțului și al investițiilor.

87. În cele ce urmează vom stabili mai întâi principiile de bază care guvernează repartizarea competențelor externe între Uniunea Europeană și statele membre și temeiul juridic al acțiunii Uniunii. Vom analiza apoi caracteristicile esențiale ale competenței exclusive exprese a Uniunii Europene în domeniul politicii comerciale comune [articolul 207 alineatul (1) TFUE], ale competenței sale exclusive implicite [articolul 3 alineatul (2) TFUE] și ale competenței sale partajate (articolul 4 TFUE) în privința acțiunii externe. În acest context general vom aborda apoi repartizarea competențelor în cazul aspectelor reglementate de ALSUES.

Repartizarea competențelor între Uniunea Europeană și statele membre și temeiul juridic pentru încheierea ALSUES

88. În cadrul ședinței, a devenit clar faptul că poziția Consiliului și a mai multor state membre este aceea că repartizarea competențelor între Uniunea Europeană și statele membre în ceea ce privește ALSUES trebuie mai întâi să fie stabilită, înainte de a determina, într‑o etapă subsecventă, temeiul juridic pe care trebuie să se bazeze decizia Uniunii Europene privind semnarea și încheierea ALSUES.

89. Este evident că în speță nu se solicită Curții să se pronunțe asupra acestei chestiuni. Totuși, în opinia noastră, Consiliul și mai multe state membre înțeleg în mod eronat relația dintre principiile care guvernează repartizarea competențelor (externe) și cele care guvernează alegerea temeiului juridic al unei decizii a Uniunii.

90. Uniunea Europeană deține doar competențele care îi sunt atribuite ( 36 ). Prin urmare, ea trebuie să asocieze un act pe care îl adoptă unei dispoziții din tratat care o abilitează să aprobe acest act ( 37 ). Temeiul juridic respectiv trebuie să fie fondat pe elemente obiective, care pot fi supuse controlului jurisdicțional, printre care figurează finalitatea și conținutul actului ( 38 ).

91. În Avizul 1/08, Curtea a arătat că între caracterul, exclusiv sau neexclusiv, al competenței Uniunii Europene în vederea încheierii acordurilor și temeiul juridic la care trebuie să se recurgă în acest scop există o legătură indisolubilă ( 39 ). Astfel, problema dacă competența de a încheia un acord aparține exclusiv Uniunii Europene sau dacă o astfel de competență este partajată cu statele membre depinde în special de sfera de aplicare a dispozițiilor din dreptul Uniunii susceptibile să atribuie instituțiilor Uniunii prerogativa de a participa la un asemenea acord ( 40 ).

92. Prin urmare, stabilirea faptului că Uniunea Europeană este competentă să acționeze într‑un anumit domeniu (și astfel identificarea temeiul juridic pentru o asemenea acțiune) este o condiție prealabilă pentru determinarea repartizării competențelor între Uniunea Europeană și statele membre, în conformitate cu articolele 3 și 4 TFUE, în privința unei anumite acțiuni externe ( 41 ).

93. În ceea ce privește identificarea temeiului juridic, potrivit unei jurisprudențe constante, atunci când un acord al Uniunii Europene urmărește cel puțin două finalități sau are cel puțin două componente, dintre care una poate fi identificată ca fiind principală ori preponderentă, iar cealaltă (celelalte) nu este (sunt) decât accesorie (accesorii) sau are (au) un domeniu de aplicare extrem de limitat, Uniunea Europeană trebuie să încheie acordul respectiv pe baza unui temei juridic unic, și anume temeiul impus de finalitatea sau de componenta principală ori preponderentă ( 42 ). Astfel, dacă finalitatea preponderentă a ALSUES este punerea în aplicarea a politicii comerciale comune, iar alte aspecte ale acestuia trebuie să fie considerate în mod corespunzător ca fiind accesoriul necesar al componentei principale menționate sau ca având un domeniu de aplicare extrem de limitat, temeiul juridic material pentru încheierea acordului în cauză ar fi articolul 207 alineatul (1) TFUE ( 43 ). Ar rezulta atunci din articolul 3 alineatul (1) litera (e) TFUE că Uniunea Europeană are competență exclusivă pentru încheierea ALSUES ( 44 ).

94. Pe de altă parte, în cazul în care Curtea va stabili că ALSUES urmărește simultan mai multe obiective sau are mai multe componente care sunt legate în mod indisolubil, fără ca vreuna să fie accesorie în raport cu cealaltă, astfel că sunt aplicabile dispoziții diferite din tratate, decizia Uniunii Europene de încheiere a acestui acord trebuie să fie adoptată pe baza diferitor temeiuri juridice corespunzătoare ( 45 ).

95. În acest context vom aborda acum domeniul de aplicare al politicii comerciale comune în sensul articolului 207 TFUE.

Articolul 207 alineatele (1), (5) și (6) TFUE

96. Curtea a clarificat competența exclusivă a Uniunii Europene în domeniul politicii comerciale comune cu mult timp înainte de intrarea în vigoare a articolului 3 alineatul (1) litera (e) TFUE, care confirmă acum în mod expres competența exclusivă a Uniunii Europene în privința acestei politici. Astfel, în primul aviz emis în temeiul actualului articol 218 alineatul (11) TFUE, Curtea a statuat că este justificată competența exclusivă în domeniul politicii comerciale comune întrucât a permite exercitarea de către statele membre a unor competențe paralele în domeniul respectiv „ar echivala cu recunoașterea faptului că, în relațiile cu țările terțe, statele membre pot adopta poziții care diferă de cele pe care [Uniunea Europeană] intenționează să le adopte și ar denatura astfel cadrul instituțional, ar pune sub semnul întrebării încrederea reciprocă în interiorul [Uniunii Europene] și ar împiedica‑o pe aceasta din urmă să își îndeplinească sarcina sa de apărare a interesului comun” ( 46 ). Acest raționament este în concordanță cu construirea uniunii vamale care a fost instituită prin Tratatul de la Roma. Pe plan intern, această uniune constă în interdicția absolută privind taxele vamale la import și la export sau taxele cu efect echivalent între statele membre ( 47 ). Totodată, tratatele încredințează Uniunii Europene și instituțiilor sale sarcina de a apăra interesele comerciale ale Uniunii Europene pe plan extern. A permite punerea în aplicare de către statele membre a propriilor politici comerciale în raport cu restul lumii (și a urmăririi propriilor interese în acest context) în paralel cu acțiunile Uniunii Europene ar risca în mod clar să pună în pericol respectiva funcție esențială.

97. În prezenta procedură, Comisia invită Curtea să reexamineze jurisprudența sa anterioară referitoare la domeniul de aplicare al politicii comerciale comune. Cât de mult s‑a extins domeniul de aplicare al politicii menționate în urma modificărilor introduse prin Tratatul de la Lisabona [în special în ceea ce privește aspectele comerciale ale proprietății intelectuale, investițiile străine directe, comerțul cu servicii, excepția legată de domeniul transporturilor de la articolul 207 alineatul (5) TFUE și limitele care rezultă din articolul 207 alineatul (6) TFUE]?

98. Anumite state membre au sugerat că, în urma Avizului 1/94 al Curții, nu mai este oportună considerarea politicii comerciale comune ca fiind „dinamică”.

99. Nu avem convingerea că este deosebit de util să dezbatem dacă politica comercială comună este sau nu este „dinamică”. Ceea ce contează este că articolul 207 alineatul (1) TFUE trebuie să fie interpretat într‑un mod care respectă formularea acestei dispoziții și garantează totodată că Uniunea Europeană poate să pună în aplicare o politică comercială comună eficientă într‑un mediu comercial internațional aflat într‑o evoluție permanentă.

100. Suntem de acord cu punctul de vedere, exprimat de avocatul general Wahl în contextul procedurii de emitere a Avizului 3/15, că, întrucât practicile comerciale, tiparele și tendințele evoluează în timp, obiectul comerțului internațional nu poate să fie nici stabilit în mod abstract, nici identificat în mod static și rigid ( 48 ). Totuși, ceea ce trebuie considerat ca „politică comercială” sau „politică în domeniul investițiilor” în relațiile internaționale și ceea ce constituie politica comercială comună din perspectiva dreptului Uniunii nu reprezintă în mod necesar același lucru.

101. Curtea a subliniat de asemenea necesitatea de a garanta eficiența politicii comerciale comune a Uniunii Europene. În Avizul 1/78, Curtea a arătat că nu ar mai fi posibilă continuarea unei politici comerciale comune oportune dacă Uniunea Europeană nu ar fi în măsură să recurgă și la mijloace de acțiune care depășesc instrumentele destinate să aibă efecte doar asupra aspectelor tradiționale ale comerțului extern. O „politică comercială” înțeleasă în acest sens ar fi destinată să devină treptat nesemnificativă ( 49 ) și ar împiedica astfel tot mai mult Uniunea Europeană să își îndeplinească rolul de partener în schimburile globale, atât prin relații bilaterale cu țări terțe, cât și prin acte multilaterale ( 50 ). Prin urmare, politica comercială comună nu se limitează la măsuri care urmăresc obiective comerciale. Ea poate cuprinde măsuri care urmăresc obiective care nu sunt pur comerciale, precum dezvoltarea ( 51 ), politica externă și de securitate ( 52 ) sau protecția mediului ori a sănătății umane ( 53 ), cu condiția ca în toate cazurile aceste măsuri să aibă totodată efecte directe și imediate asupra schimburilor comerciale. Interacțiunea dintre politica comercială comună și celelalte principii și obiective ale acțiunii externe a Uniunii Europene este recunoscută în mod expres la articolul 207 alineatul (1) ultima teză TFUE.

102. Aceasta nu înseamnă însă că domeniul de aplicare al politicii comerciale comune nu are limite. Nici faptul că o chestiune este reglementată într‑un acord în domeniul comerțului (și al investițiilor) nu este suficient pentru ca respectiva chestiune să intre în sfera politicii comerciale comune. Acordurile sau dispozițiile care ar putea fi elaborate de alți subiecți de drept internațional ca parte a politicii în domeniul comercial sau al schimburilor comerciale nu se încadrează în mod necesar în definiția „politicii comerciale comune” din tratate. În ceea ce privește definirea politicii menționate, Curtea este limitată de formularea articolelor 206 și 207 TFUE.

103. Ceea ce contează din perspectiva articolului 207 TFUE este ca acțiunea, internă sau externă, a Uniunii Europene să aibă legătură în mod special cu schimburile comerciale internaționale, adică cu schimburile comerciale cu țări terțe (nu cu schimburile comerciale pe piața internă) ( 54 ), în sensul că este destinată în esență să promoveze, să faciliteze sau să guverneze schimburile comerciale și să aibă efecte directe și imediate asupra lor ( 55 ). Astfel, simpla împrejurare că un act al Uniunii este susceptibil de a avea anumite efecte asupra comerțului internațional nu este suficientă pentru ca acesta să se încadreze în politica comercială comună.

104. Atunci când facem distincție între angajamentele, internaționale, care intră în sfera politicii comerciale comune și cele al căror obiectiv principal este să îmbunătățească funcționarea pieței interne, este important să stabilim dacă scopul acordului este sau nu este în esență extinderea dincolo de teritoriul Uniunii Europene a apropierii legislațiilor statelor membre care este deja „realizată în mare măsură” de dreptul derivat al Uniunii referitor la schimburile comerciale de pe piața internă ( 56 ). Dacă aceasta este situația, se poate presupune că acordul în cauză urmărește promovarea comerțului internațional și, prin urmare, încheierea sa intră în sfera politicii comerciale comune. În schimb, atunci când această apropiere „internă” este tocmai obiectul acordului, scopul predominant al acestuia este să îmbunătățească funcționarea pieței interne și se află astfel în afara sferei politicii comerciale comune, chiar dacă ea produce efecte asupra comerțului internațional ( 57 ).

105. Mai multe părți sunt preocupate, fie în general, fie în contextul unui anumit capitol din ALSUES, că interpretarea largă a Comisiei în ceea ce privește domeniul de aplicare al politicii comerciale comune în urma intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona aduce atingere articolului 207 alineatul (6) TFUE.

106. În opinia noastră, articolul 207 alineatul (6) TFUE se referă doar la exercitarea competențelor care revin Uniunii Europene în temeiul articolului 207 alineatul (1) TFUE. Acesta presupune ca respectiva competență să fi fost stabilită. Prin urmare, el nu poate să modifice competența externă exclusivă a Uniunii Europene în temeiul articolului 207 alineatul (1) TFUE. Articolul 207 alineatul (6) TFUE impune două limitări, chiar dacă cea de a doua pare să fie o aplicație a celei dintâi.

107. În primul rând, exercitarea competenței în domeniul politicii comerciale comune nu poate să aducă atingere delimitării competențelor între Uniunea Europeană și statele membre. În opinia noastră, prima limitare menționată constituie o expresie a principiului atribuirii prevăzut la articolul 2 alineatele (1) și (2) TFUE și dezvoltat în continuare în Declarația nr. 18 în contextul delimitării competențelor ( 58 ). Altfel spus, exercitarea competenței exclusive a Uniunii Europene în privința politicii comerciale comune nu poate să modifice sau să aducă atingere în alt mod dispozițiilor din tratat referitoare la repartizarea competențelor în alte domenii, care nu intră în domeniul de aplicare al competenței în cauză (precum, de exemplu, comerțul pe piața internă). Interpretarea noastră de mai sus este confirmată de articolul 207 alineatul (2) TFUE, care prevede un temei juridic pentru adoptarea „[…] măsurilor care definesc cadrul în care este pusă în aplicare politica comercială comună”, în loc să afirme că Uniunea Europeană are competență exclusivă în cazul tuturor măsurilor care ar putea să trebuiască să fie adoptate în vederea îndeplinirii obligațiilor care rezultă dintr‑un acord încheiat de Uniunea Europeană în exercitarea competenței sale exclusive în domeniul politicii comerciale comune.

108. Astfel, de exemplu, exercitarea de către Uniunea Europeană a competenței sale exclusive în temeiul articolului 207 alineatul (1) TFUE cu privire la întregul Acord TRIPS ( 59 ) nu înseamnă că ea este competentă să reglementeze pe piața internă fiecare chestiune în parte vizată de acordul menționat. O asemenea exercitare nu poate modifica nici repartizarea competențelor externe între statele membre și Uniunea Europeană în cazul drepturilor de proprietate intelectuală în general.

109. În schimb, nu interpretăm prima limitare în sensul că exercitarea competenței Uniunii Europene în domeniul politicii comerciale comune depinde de aspectul dacă Uniunea Europeană are competență internă pe un anumit temei sau a exercitat competența respectivă ( 60 ). Mai precis, insistarea pe paralelismul dintre aspectul extern al politicii comerciale comune și aspectul intern al altor politici ale Uniunii nu găsește susținere în alte părți ale articolului 207 TFUE. Astfel, articolul 207 alineatul (4) TFUE confirmă în mod expres faptul că politica comercială comună poate să includă comerțul cu servicii culturale și audiovizuale și comerțul cu servicii sociale, de educație și de sănătate. Competențele interne ale Uniunii Europene în domeniul sănătății publice sunt însă limitate, întrucât ele doar completează acțiunile statelor membre ( 61 ). Mai mult, acțiunea Uniunii trebuie să respecte responsabilitățile statelor membre legate de definirea politicii lor de sănătate și de organizarea și de prestarea de servicii de sănătate și de îngrijire medicală ( 62 ).

110. A doua limitare impusă de articolul 207 alineatul (6) TFUE este aceea că exercitarea competențelor în domeniul politicii comerciale comune nu poate să implice armonizarea dispozițiilor actelor cu putere de lege și a normelor administrative ale statelor membre în măsura în care tratatele exclud o astfel de armonizare. După cum confirmă în mod expres articolul 207 alineatul (4) TFUE, această limitare nu înseamnă că politica comercială comună nu poate să acopere comerțul în domenii în care alte dispoziții din tratate interzic armonizarea (precum, de exemplu, domeniile privind politica socială, educația, sănătatea publică sau cultura) ( 63 ). Dimpotrivă, ea înseamnă că, prin exercitarea competențelor sale prevăzute la articolul 207 TFUE, Uniunea Europeană nu poate acționa astfel încât să eludeze interdicția privind armonizarea prevăzută în tratate. Prin urmare, limitarea menționată este o aplicație a primei limitări.

111. Prezenta procedură de emitere a unui aviz impune de asemenea Curții să interpreteze articolul 207 alineatul (5) TFUE, în special în legătură cu angajamentele privind transporturile incluse în capitolul opt din ALSUES („Servicii, stabilire și comerț electronic”) ( 64 ). Potrivit dispoziției respective, negocierea și încheierea acordurilor internaționale în domeniul transporturilor sunt reglementate de titlul VI din partea a treia din TFUE, altfel spus, de dispozițiile din tratat referitoare la politica Uniunii Europene în domeniul transporturilor. Prin urmare, asemenea acorduri nu intră în sfera politicii comerciale comune.

112. Această excepție nu este nouă. Tratatele au păstrat întotdeauna politica în domeniul transporturilor în afara politicii comerciale comune. De fapt, excepția respectivă a fost cea care a determinat Curtea să stabilească, în Hotărârea AETR, principiul competențelor externe exclusive implicite, diferit de cel al competenței exclusive exprese în domeniul politicii comerciale comune ( 65 ).

113. Deși Hotărârea AETR se referă la un acord care prevede norme privind siguranța, Curtea nu a reținut în Avizul 1/94 niciun motiv pentru a trage o concluzie diferită în cazul unor acorduri comerciale care se aplică și transporturilor, precum GATS ( 66 ). Curtea a confirmat „ideea care stă la baza [Hotărârii AETR] potrivit căreia acordurile internaționale care reglementează chestiuni legate de transporturi nu sunt acoperite [de politica comercială comună]” ( 67 ). Poziția menționată a rămas neschimbată în Tratatul de la Nisa ( 68 ) și în Tratatul de la Lisabona ( 69 ). Prin urmare, în ceea ce privește comerțul internațional cu servicii de transport, tratatele urmăresc „să mențină un paralelism de principiu între competența internă care se exercită prin adoptarea unilaterală a unor norme [ale Uniunii] și competența externă care se manifestă prin încheierea de acorduri internaționale, ambele competențe rămânând reglementate […] în titlul din tratat care se referă în special la politica comună a transporturilor” ( 70 ).

114. Pentru acest motiv, aplicarea articolului 207 alineatul (5) TFUE nu este limitată la acordurile internaționale care vizează exclusiv sau predominant comerțul cu servicii de transport. După cum a considerat Curtea în Avizul 1/08, o concluzie diferită ar însemna ca dispozițiile unui acord internațional cu un obiect riguros identic să intre atât sub incidența politicii transporturilor, cât și a politicii comerciale, în funcție de simpla împrejurare că părțile contractante la acord au decis să nu se refere decât la comerțul cu servicii de transporturi sau că au convenit să se refere atât la un asemenea comerț, cât și la comerțul cu un tip sau cu un alt tip de servicii ori cu toate aceste servicii ( 71 ).

115. În pofida domeniului de aplicare larg al articolului 207 alineatul (5) TFUE, considerăm că expresia „acorduri internaționale în domeniul transporturilor” nu trebuie să însemne că orice acord aplicabil transporturilor (altfel spus, în esență, serviciul de transportare a mărfurilor sau a persoanelor cu unul sau mai multe mijloace de transport dintr‑un loc în altul) trebuie să fie exclus din politica comercială comună. Faptul că este posibil ca în practică anumite măsuri cu aplicabilitate generală să fie aplicate și în cazul transporturilor nu atrage în mod necesar incidența excepției de la articolul 207 alineatul (5) TFUE. Mai degrabă, un acord internațional în domeniul transporturilor este un acord care conține dispoziții care se referă în mod special la transporturi. Aceasta explică de ce Curtea s‑a concentrat în Avizul 1/08 pe angajamentele specifice sectoarelor (și pe angajamentele pe orizontală care se aplicau în plus față de angajamentele respective) pentru a concluziona că erau îndeplinite condițiile pentru aplicarea excepției de la articolul 207 alineatul (5) TFUE.

116. Prezenta procedură arată că persistă o anumită incertitudine legată de domeniul de aplicare al articolului 207 alineatul (5) TFUE. Printre chestiunile care privesc angajamentele în domeniul comerțului cu servicii de transport se află și aspectul dacă excepția de la articolul 207 alineatul (5) TFUE acoperă stabilirea (astfel cum este definită în ALSUES) chiar dacă titlul VI din partea a treia din TFUE nu o vizează și dacă serviciile „auxiliare” serviciilor de transport intră sub incidența excepției. Vom aborda chestiunile menționate în analiza noastră referitoare la capitolul opt din ALSUES ( 72 ).

Articolul 3 alineatul (2) TFUE

117. În cazul în care Uniunea Europeană nu are competență exclusivă expresă în conformitate cu articolul 3 alineatul (1) TFUE pentru încheierea unui acord internațional, ea poate totuși să beneficieze de o competență externă exclusivă implicită în temeiul articolului 3 alineatul (2) TFUE. Ambele alineate ale articolului 3 TFUE se referă în mod specific la repartizarea competențelor între Uniunea Europeană și statele membre. Spre deosebire de articolul 3 alineatul (1) TFUE, articolul 3 alineatul (2) TFUE privește doar competența externă. Diferitele motive pe care le prevede implică însă toate în mod necesar exercitarea într‑o anumită măsură a unei competențe interne.

118. Comisia invocă două motive în temeiul articolului 3 alineatul (2) TFUE pentru stabilirea competenței externe exclusive a Uniunii.

119. Pentru o parte a capitolului opt, privind serviciile, stabilirea și comerțul electronic ( 73 ), Comisia se întemeiază pe primul motiv prevăzut la articolul 3 alineatul (2) TFUE, potrivit căruia Uniunea Europeană are competență exclusivă „[…] în cazul în care această încheiere este prevăzută de un act legislativ al Uniunii”. În conformitate cu jurisprudența Curții, rațiunea care stă la baza dispoziției menționate este că pot exista situații în care, deși tratatele în sine nu stabilesc o competență externă a Uniunii Europene, normele comune prevăzute de instituții instituie o asemenea competență prin prevederea încheierii unor acorduri internaționale ( 74 ). În astfel de situații, Uniunea Europeană dobândește competență exclusivă pe baza normelor comune ( 75 ), întrucât permiterea încheierii de către statele membre a unor acorduri internaționale proprii ar fi de natură să pună în pericol acțiunea externă concertată în domeniile vizate de aceste norme ale Uniunii ( 76 ).

120. Pentru anumite părți ale ALSUES ( 77 ), Comisia se întemeiază pe al treilea motiv prevăzut la articolul 3 alineatul (2) TFUE. Potrivit motivului respectiv, Uniunea Europeană beneficiază de competență exclusivă pentru încheierea unui acord internațional „[…] în măsura în care aceasta ar putea aduce atingere normelor comune sau ar putea modifica domeniul de aplicare a acestora”. Motivul menționat corespunde criteriului stabilit de Curte în Hotărârea AETR pentru definirea „naturii angajamentelor internaționale pe care statele membre nu le pot încheia în afara cadrului instituțiilor Uniunii, în cazul în care normele comune ale Uniunii au fost adoptate pentru a realiza obiective ale tratatului” ( 78 ).

121. Așa‑numitul „principiu AETR” oferă un temei care permite Uniunii Europene să dispună de o competență exclusivă implicită pentru încheierea unui acord internațional. El a fost elaborat inițial ținând cont, pe de o parte, de cerința din dreptul primar care impune ca statele membre să adopte toate măsurile corespunzătoare pentru asigurarea îndeplinirii obligațiilor care le revin în temeiul tratatelor sau care rezultă din acțiunile întreprinse de instituții și, pe de altă parte, de obligația statelor membre de a se abține de la adoptarea oricărei măsuri care ar putea să pună în pericol realizarea obiectivelor tratatelor ( 79 ). Prin urmare, Uniunea Europeană are competență externă exclusivă atunci când există riscul ca statele membre, acționând în afara cadrului instituțional al Uniunii, să își asume obligații internaționale care aduc atingere normelor comune sau care modifică domeniul de aplicare a acestora. Ar fi eludate astfel normele prevăzute în tratate pentru punerea în aplicare a politicilor Uniunii și, în consecință, ar fi pusă sub semnul întrebării însăși esența procesului de integrare europeană.

122. Jurisprudența Curții oferă anumite orientări privind modul în care se verifică dacă sunt îndeplinite condițiile pentru aplicarea celui de al treilea motiv. Trebuie să existe o analiză specifică a relației dintre acordul internațional propus și dreptul Uniunii în forma sa aflată în vigoare la data faptelor. În vederea realizării analizei respective și ținând cont de principiul atribuirii, revine părții care susține că deține competența externă exclusivă sarcina să dovedească existența acesteia ( 80 ).

123. Prima etapă a analizei menționate implică definirea domeniului vizat de acordul internațional astfel încât să fie identificate normele comune relevante. Obiectul acordului poate fi determinat luând în considerare conținutul și scopul său. În acest context, deși ar fi posibil ca, atunci când sunt analizate așa‑numitele acorduri omogene, să fie descris întregul acord ca vizând „un domeniu”, iar apoi să se verifice dacă normele comune armonizează în totalitate domeniul în cauză sau dacă el este acoperit în mare parte de asemenea norme comune ( 81 ), abordarea menționată nu poate fi transpusă atât de ușor în cazul unui acord precum ALSUES, care reglementează diverse „domenii” în capitole sau părți diferite din cadrul său.

124. Argumentele Comisiei din prezenta procedură suscită o nouă întrebare. Al treilea motiv prevăzut la articolul 3 alineatul (2) TFUE se aplică doar atunci când instituțiile Uniunii au adoptat deja „norme comune” în exercitarea competențelor legislative ale Uniunii Europene sau dispozițiile tratatelor în sine pot să constituie de asemenea, în anumite condiții, „norme comune”? Potrivit Comisiei, competența exclusivă a Uniunii Europene în ceea ce privește dispozițiile din ALSUES referitoare la alte tipuri de investiții decât investițiile străine directe rezultă din „normele comune” cuprinse în însuși articolul 63 TFUE. Vom aborda această chestiune în analiza noastră referitoare la capitolul nouă secțiunea A din ALSUES ( 82 ).

125. A doua etapă este identificarea normelor comune care există în domeniu. Nu este însă necesar ca domeniul de aplicare al acordului internațional și normele comune să coincidă în totalitate ( 83 ). Ar putea fi suficient ca domeniul în care se încadrează acordul internațional să fie reglementat în mare parte de normele comune în cauză ( 84 ). Normele comune relevante pot să includă nu doar legislația aplicabilă domeniului concret vizat de acord, ci și legislația care are un domeniu de aplicare mai larg ( 85 ). Nu contează nici dacă aceste norme comune se află (sau nu se află) în unul și același instrument juridic al Uniunii ( 86 ).

126. Normele comune nu sunt doar acele norme care reglementează situațiile care implică un element din afara Uniunii și au deci o dimensiune externă ( 87 ). În vederea identificării normelor comune, este necesar să se analizeze atât dreptul Uniunii astfel cum este în vigoare, cât și perspectivele de evoluție ale acestor norme, în măsura în care evoluția respectivă este previzibilă la momentul realizării analizei ( 88 ).

127. Argumentele părților privind stabilirea normelor comune care sunt relevante pentru aplicarea principiului AETR în domeniul serviciilor de transport și al altor tipuri de investiții decât investițiile străine directe sugerează că există mai multe neînțelegeri legate de „normele comune”. Prezenta procedură oferă Curții oportunitatea să furnizeze clarificările necesare ( 89 ).

128. A treia etapă implică analizarea efectelor, eventuale, ale încheierii acordului internațional asupra normelor comune relevante. Nu este necesar să arătăm că există asemenea efecte: riscul de a se aduce atingere normelor comune sau de a fi modificat domeniul de aplicare al acestora este suficient ( 90 ). Un astfel de risc există atunci când angajamentele asumate prin acordul internațional intră sub incidența normelor comune ( 91 ). Nu este necesar să demonstrăm o eventuală contradicție, altfel spus, un conflict între acordul internațional și normele comune ( 92 ).

129. Atunci când normele comune armonizează în totalitate domeniul reglementat de acordul internațional ( 93 ), competența exclusivă pentru încheierea acordului respectiv este ușor de stabilit. Se prezumă că prin angajamentele internaționale asumate prin încheierea acordului în cauză se aduce atingere normelor armonizate.

130. Atunci când armonizarea este doar parțială, faptul că un acord internațional (sau o parte sau unele părți din acesta) privește un domeniu care este „reglementat în mare parte” de norme ale Uniunii nu conduce în sine în mod automat la concluzia că Uniunea Europeană are competență exclusivă pentru a negocia întregul acord internațional (sau partea sa relevantă) fără să se verifice dacă se aplică principiul AETR. Totul depinde de conținutul angajamentelor asumate și de eventuala lor legătură cu normele Uniunii ( 94 ).

131. Protocolul nr. 25 privind exercitarea competențelor partajate nu aduce atingere principiilor pe care tocmai le‑am prezentat. Acest protocol se referă doar la articolul 2 alineatul (2) TFUE. Scopul său unic este definirea domeniului de aplicare al exercitării de către Uniunea Europeană a unei competențe partajate cu statele membre. El precizează că domeniul de aplicare al exercitării competențelor amintite „include doar acele elemente care sunt reglementate de respectivul act al Uniunii și, prin urmare, nu include întregul domeniu”. Așadar, Protocolul nr. 25 nu poate fi interpretat în sensul că limitează domeniul de aplicare al competenței externe exclusive a Uniunii Europene în cazurile menționate la articolul 3 alineatul (2) TFUE, astfel cum a fost clarificat în jurisprudență ( 95 ).

132. În acest context vom analiza acum repartizarea competențelor între Uniunea Europeană și statele membre în ceea ce privește ALSUES.

Obiectivele ALSUES și definițiile generale relevante pentru acesta (capitolul unu din ALSUES ( 96 ) )

Argumente

133. Potrivit Comisiei, capitolul unu ține în totalitate de politica comercială comună. Comisia susține că obiectivele generale stabilite la articolele 1.1 și 1.2 din ALSUES se încadrează, în mare măsură, în limitele obiectivelor politicii comerciale comune prevăzute la articolul 206 TFUE. Obiectivele ALSUES sunt doar în mod marginal mai largi decât cele ale politicii comerciale comune. Atunci când aceasta este situația, obiectivele respective se încadrează totuși în limitele obiectivelor TFUE [în special ale articolului 63 alineatul (1), ale articolului 91 și ale articolului 100 TFUE].

134. Celelalte părți nu au prezentat argumente speciale referitoare la capitolul unu.

Analiză

135. În opinia noastră, Uniunea Europeană deține competență exclusivă, în temeiul articolului 207 alineatul (1) TFUE, pentru a decide să instituie o zonă de liber schimb în concordanță cu articolul XXIV din GATT 1994 și cu articolul V din GATS ( 97 ), precum și pentru a conveni că obiectivele ALSUES sunt liberalizarea și facilitarea comerțului și a investițiilor. Asemenea chestiuni se încadrează în mod clar în politica comercială comună.

136. Mai mult, dispozițiile care enumeră definițiile general aplicabile au un caracter pur accesoriu. Dispozițiile menționate nu sunt de natură să modifice repartizarea competențelor între Uniunea Europeană și statele membre în ceea ce privește celelalte dispoziții din ALSUES.

137. Prin urmare, concluzionăm că respectivul capitol unu ține în întregime de competența exclusivă a Uniunii Europene în temeiul articolului 207 TFUE.

Comerțul cu mărfuri (capitolele doi-șase din ALSUES ( 98 )și Protocolul nr. 1 la ALSUES ( 99 ) )

Argumente

138. În opinia Comisiei, capitolele doi-șase țin în totalitate de politica comercială comună.

139. Comisia susține că toate dispozițiile din capitolul doi se referă în mod specific la comerțul internațional cu mărfuri, întrucât ele urmăresc să liberalizeze comerțul cu mărfuri între părți și să aibă un efect direct și imediat asupra comerțului respectiv. Aceasta este situația atât în cazul dispozițiilor din capitolul menționat privind tarifele, la care face referire articolul 207 alineatul (1) TFUE, cât și în cazul dispozițiilor netarifare, care reproduc, încorporează prin trimitere sau dezvoltă dispozițiile existente din GATT 1994 și din alte acorduri multilaterale privind comerțul cu mărfuri (și astfel, după cum a considerat Curtea în Avizul 1/94, se încadrează în mod automat în politica comercială comună).

140. Comisia prezintă argumente similare referitoare la capitolul trei [articolul 207 alineatul (1) TFUE reglementează „măsurile de protecție comercială, printre care și cele care se adoptă în caz de dumping și de subvenții”], la capitolul patru (întrucât facilitează comerțul cu mărfuri prin furnizarea unui cadru pentru prevenirea, identificarea și eliminarea barierelor inutile în calea comerțului, care intră în domeniul de aplicare al Acordului BTC) și la capitolul cinci (având în vedere că urmărește să reducă la minimum efectele negative ale măsurilor SPS privind comerțul). Acordul privind punerea în aplicare a articolului VI din Acordul General pentru Tarife și Comerț 1994 (denumit în continuare „Acordul antidumping”), Acordul privind subvențiile și măsurile compensatorii (denumit în continuare „Acordul SMC”), Acordul privind măsurile de salvgardare, Acordul BTC și Acordul SPS fac parte, toate, din acordurile multilaterale privind comerțul cu mărfuri, care, în conformitate cu Avizul 1/94, intră sub incidența politicii comerciale comune.

141. În sfârșit, capitolul șase se referă de asemenea în mod specific la comerțul internațional, întrucât urmărește să faciliteze comerțul cu mărfuri și să asigure controale vamale eficiente. Comisia adaugă că cele mai multe dintre dispozițiile din capitolul respectiv corespund dispozițiilor mai detaliate cu același obiect din Acordul OMC privind facilitarea comerțului, care de acum a fost introdus în anexa 1A la acordul menționat ( 100 ). Potrivit Comisiei, nici statele membre, nici celelalte instituții nu contestă competența exclusivă a Uniunii Europene în ceea ce privește acest nou acord OMC.

142. Parlamentul este de acord în esență cu poziția Comisiei.

143. Deși Consiliul și aproape toate statele membre nu au prezentat niciun argument specific legat de capitolele doi-șase, potrivit unui stat membru, competența exclusivă a Uniunii Europene nu acoperă cooperarea vamală prevăzută la articolul 6.1.1 a doua teză din ALSUES. Articolul 206 TFUE face referire doar la înființarea unei uniuni vamale în conformitate cu articolele 28-32 TFUE. Prin urmare, el nu vizează articolul 33 TFUE, care prevede un temei juridic pentru adoptarea de „[…] măsuri în vederea consolidării cooperării vamale între statele membre și între acestea și Comisie”. În plus, rezultă din articolul 6 litera (g) TFUE, după cum confirmă articolul 197 alineatul (2) TFUE (dispoziția unică a titlului XXIV privind „Cooperarea administrativă”), că, în cazul cooperării administrative, Uniunea Europeană este competentă doar să sprijine, să coordoneze sau să completeze acțiunea statelor membre.

Analiză

144. Capitolele doi-șase acoperă diferite aspecte ale reglementării comerțului cu mărfuri. Chestiunile la care se referă capitolele respective și tipul de obligații prevăzute de acestea corespund într‑o anumită măsură anumitor acorduri OMC referitoare la comerțul cu mărfuri.

145. Înainte de intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, politica comercială comună includea deja comerțul cu mărfuri. În Avizul 1/94, Curtea a concluzionat că (ceea ce era pe atunci) Comunitatea Europeană avea, în temeiul articolului 113 din Tratatul CE, competență exclusivă pentru încheierea „acordurilor multilaterale privind comerțul cu mărfuri”, altfel spus, a acordurilor incluse în anexa 1A la Acordul OMC (denumite în continuare „acordurile din anexa 1A”) ( 101 ). Această anexă cuprinde GATT 1994, dar și alte 12 acorduri. Curtea a concluzionat că toate acordurile din anexa 1A intră sub incidența politicii comerciale comune, fără a examina fiecare acord în parte ( 102 ). Prin urmare, toate au fost considerate ca fiind legate în mod specific de comerțul internațional prin faptul că urmăreau în esență să promoveze, să faciliteze sau să reglementeze schimburile comerciale și aveau efecte directe și imediate asupra comerțului. Cele mai multe acorduri din anexa 1A la Acordul OMC cuprind obligații care privesc, printre altele, accesul pe piață, tratamentul național și alte forme de reglementare internă, transparența, căile de atac judiciare și administrative, precum și stabilirea unui echilibru între obiectivele comerciale și cele necomerciale. Domeniul de aplicare al unora dintre aceste acorduri este definit în funcție de tipul de mărfuri (de exemplu, Acordul privind agricultura și Acordul privind produsele textile și confecțiile), altele se aplică anumitor tipuri de instrumentele comerciale (de exemplu, Acordul BTC, Acordul privind măsurile de investiții legate de comerț, Acordul antidumping, Acordul SMC și Acordul privind măsurile de salvgardare), unor măsuri comerciale care au un anumit obiectiv (de exemplu, Acordul SPS) sau anumitor etape ale procesului de import sau de export [de exemplu, Acordul privind aplicarea articolului VII din Acordul general pentru tarife și comerț din 1994 (denumit în continuare „Acordul privind valoarea în vamă”), Acordul privind controalele înainte de expediere, Acordul privind regulile de origine și Acordul privind procedurile în materie de licențe de import].

146. Prin urmare, reiese cu claritate din Avizul 1/94 că Uniunea Europeană beneficiază de competență exclusivă în ceea ce privește chestiunile reglementate de acordurile respective și obligațiile asumate prin acestea ( 103 ). Poziția menționată rămâne aceeași după Tratatul de la Lisabona, care nu a modificat prezentarea politicii comerciale comune în măsura în care aceasta se referă la comerțul cu mărfuri.

147. Considerăm în acest context că, fără îndoială, capitolele doi-cinci privesc în mod specific comerțul cu mărfuri. Obiectul lor corespunde în esență chestiunilor reglementate de anumite acorduri din anexa 1A la Acordul OMC care țin de competența exclusivă a Uniunii Europene în domeniul politicii comerciale comune. Astfel, capitolul doi se referă la obiectul articolelor I, II și XI din GATT 1994, care cuprind obligațiile esențiale legate de accesul pe piață în cazul comerțului cu mărfuri. Chestiunile reglementate în capitolul trei corespund dispozițiilor din GATT 1994 privind antidumpingul, subvențiile și garanțiile și acordurilor corespunzătoare mai specifice (Acordul antidumping, Acordul privind subvențiile și măsurile compensatorii și Acordul privind garanțiile) din anexa 1A la Acordul OMC. Capitolele patru și cinci se referă la barierele netarifare vizate de regulile de la articolul III din GATT 1994 („tratamentul național”) și de regulile mai specifice care se găsesc în Acordul BTC și în Acordul SPS, incluse de asemenea în anexa 1A la Acordul OMC.

148. Aceste chestiuni privesc procesul referitor la transportul mărfurilor peste granițe, la acordarea liberului de vamă și la vămuirea acestora, precum și tratamentul lor în cadrul unei piețe. Ele sunt legate astfel în mod specific de comerțul internațional.

149. În plus, normele care urmăresc să faciliteze procesul menționat (esențial pentru importul și exportul de mărfuri) și să facă procesul în cauză și normele care reglementează tratamentul mărfurilor respective în cadrul unei piețe mai transparente, mai previzibile, mai eficace și mai eficiente din punctul de vedere al costurilor promovează, facilitează sau reglementează schimburile comerciale și au efecte directe și imediate asupra comerțului ( 104 ).

150. Această concluzie este valabilă și în cazul cooperării vamale prevăzute în capitolul șase și al dispozițiilor suplimentare în materie vamală care se găsesc în Clauza interpretativă 3, precum și al normelor din Clauza interpretativă 4 cu privire la recunoașterea reciprocă a programelor referitoare la operatorii economici autorizați (ambele clauze interpretative se referă la capitolul șase).

151. Capitolul șase se referă la procedurile vamale, la determinarea valorii în vamă și la facilitarea comerțului (reglementate parțial de GATT 1994), la Acordul privind valoarea în vamă și la recentul Acord OMC privind facilitarea comerțului. Formele de cooperare prevăzute în capitolul șase corespund într‑o anumită măsură celor aplicabile în domeniul vamal în temeiul GATT 1994 și al Acordului privind valoarea în vamă. Aceste din urmă acorduri prevăd totodată, pe lângă dispozițiile generale referitoare la publicare ( 105 ), consultări asupra chestiunilor care țin de administrarea sistemului de determinare a valorii în vamă ( 106 ). Mai mult, la un nivel mai general, GATT 1994 și acordurile din anexa 1A prevăd multe forme de cooperare similare care au ca obiect diferite chestiuni legate de comerțul cu mărfuri ( 107 ). Asemenea dispoziții nu au împiedicat Curtea să concluzioneze, în Avizul 1/94, că acordurile respective intră în totalitate sub incidența politicii comerciale comune ( 108 ).

152. Nu putem fi de acord cu argumentul formal bazat pe o distincție, în ceea ce privește comerțul cu mărfuri în cadrul pieței interne, între dispozițiile tratatului care reglementează uniunea vamală (articolele 30-32 TFUE) și, respectiv, cooperarea vamală (articolul 33 TFUE). Este adevărat că articolul 206 TFUE, care stabilește obiectivele uniunii vamale, face trimitere doar la articolele 28-32 TFUE. Motivul este însă că ele sunt dispoziții care instituie uniunea vamală. Nu acesta este scopul unei dispoziții precum articolul 33 TFUE, care oferă un temei juridic pentru adoptarea de reglementări în vederea consolidării cooperării vamale în interiorul Uniunii Europene. Prin urmare, nu se poate trage în mod judicios nicio concluzie referitoare la domeniul de aplicare al politicii comerciale comune pe baza faptului că articolul 206 TFUE nu face trimitere în mod expres la articolul 33 TFUE. Nici articolul 6 litera (g) și nici articolul 197 TFUE nu au efect asupra domeniului de aplicare al politicii în cauză. Dispozițiile menționate reglementează în termeni generali cooperarea administrativă dintre statele membre și dintre acestea și Uniunea Europeană. În consecință, ele nu aduc atingere competenței exclusive a Uniunii Europene de a include în politica comercială comună măsuri care urmăresc îmbunătățirea cooperării administrative cu țările terțe în cazul chestiunilor care țin de politica respectivă.

153. În sfârșit, analiza noastră referitoare la capitolele doi-șase se aplică și Protocolului nr. 1 privind definiția noțiunii „produse originare” și metodele de cooperare administrativă. Protocolul menționat are ca obiect regulile de origine. Este clar că el este legat în mod specific de comerțul internațional cu mărfuri.

154. Prin urmare, concluzionăm că respectivele capitole doi-șase țin în întregime de competența exclusivă a Uniunii Europene în domeniul politicii comerciale comune, în temeiul articolului 207 TFUE.

155. Vom aborda acum dispozițiile capitolului opt. Întrucât capitolul șapte (Bariere netarifare în calea comerțului și a investițiilor în producerea de energie regenerabilă) și capitolul treisprezece (Comerț și dezvoltare durabilă) ridică probleme similare legate de domeniul de aplicare al politicii comerciale comune și de relația dintre obiectivele comerciale și cele necomerciale ( 109 ), vom analiza mai târziu capitolul șapte împreună cu capitolul treisprezece.

Servicii, stabilire și comerț electronic (capitolul opt din ALSUES ( 110 ) )

Argumente

Argumente generale

156. Comisia arată că secțiunea A stabilește obiectivele și domeniul de aplicare ale capitolului opt din ALSUES. Secțiunile B-D din capitolul respectiv țin de competența exclusivă a Uniunii Europene întrucât domeniul lor de aplicare corespunde celui al angajamentelor privind prima, a doua, a treia și a patra modalitate de prestare a serviciilor prevăzute de GATS, care este acoperit de articolul 207 alineatul (1) TFUE. În conformitate cu articolul I:2 literele (a)-(d) din GATS, aceste patru modalități constau în furnizarea unui serviciu: (a) de pe teritoriul unei țări membre (OMC) către teritoriul oricărei alte țări membre (OMC) (denumită în continuare „prima modalitate” sau „prestare transfrontalieră”); (b) pe teritoriul unei țări membre (OMC) către un consumator al oricărei alte țări membre (OMC) (denumită în continuare „a doua modalitate” sau „consum în străinătate”); (c) de un furnizor de servicii al unei țări membre (OMC), prin prezența comercială pe teritoriul oricărei alte țări membre (OMC) (denumită în continuare „a treia modalitate” sau „prezență comercială”) și (d) de un furnizor de servicii al unei țări membre (OMC) prin prezența unor persoane fizice dintr‑o țară membră (OMC) pe teritoriul oricărei alte țări membre (OMC) (denumită în continuare „a patra modalitate” sau „prezența unor persoane fizice”).

157. Comisia susține că în cazul fiecărei subsecțiuni a secțiunii E din capitolul opt („Cadrul de reglementare”) există o legătură suficient de strânsă cu comerțul internațional.

158. În ceea ce privește dispozițiile de aplicare generală (subsecțiunea 1), Comisia se întemeiază pe o comparație cu dispozițiile din GATS și cu o serie de instrumente fără caracter obligatoriu adoptate de diferite organisme ale OMC. Comisia adaugă că articolul 8.16 din ALSUES, privind recunoașterea reciprocă a calificărilor, ține de politica comercială comună întrucât facilitează accesul pe piață al prestatorilo