CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

PEDRO CRUZ VILLALÓN

prezentate la 14 ianuarie 2015 ( 1 )

Cauza C‑62/14

Peter Gauweiler

Bruno Bandulet

Wilhelm Hankel

Wilhelm Nölling

Albrecht Schachtschneider

Joachim Starbatty

Roman Huber și alții

Johann Heinrich von Stein și alții

și

Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag

împotriva

Deutscher Bundestag

[cerere de decizie preliminară

formulată de Bundesverfassungsgericht (Germania)]

„Politica economică și monetară — Valabilitatea deciziei Consiliului guvernatorilor al Băncii Centrale Europene din 6 septembrie 2012 — Caracteristicile tehnice ale achizițiilor de titluri de stat pe piața secundară [«Outright Monetary Transactions» (TMD)] — Controlul constituționalității naționale a actelor Uniunii — Acte ultra vires — Identitate constituțională — Cooperare loială — Admisibilitate — Natura actului atacabil în cadrul unei proceduri preliminare — Politica de comunicare publică a Băncii Centrale Europene — Competențele Băncii Centrale Europene — Stabilitatea prețurilor — Restabilirea canalelor de transmitere a politicii monetare — Articolul 119 și articolul 127 alineatele (1) și (2) TFUE — Circumstanțe excepționale — Măsuri neconvenționale de politică monetară — Principiul proporționalității — Articolul 5 alineatul (4) TUE — Articolul 123 TFUE — Interdicția privind finanțarea monetară a statelor membre din zona euro”

Cuprins

I – Cadrul juridic A – Cadrul juridic al Uniunii B – Cadrul juridic național II – Situația de fapt și procedura în fața instanței naționale III – Trimiterea preliminară adresată Curții de Justiție IV – Observație introductivă: cu privire la dificultatea de natură „funcțională” a trimiterii preliminare, în contextul jurisprudenței relevante a BVerfG V – Admisibilitatea VI – Întrebările preliminare A – Prima întrebare preliminară: articolul 119 și articolul 127 alineatele (1) și (2) TFUE și limitele politicii monetare a BCE 1. Poziția intervenienților 2. Analiză a) Observații preliminare i) Cu privire la statutul și la mandatul BCE ii) Măsurile neconvenționale de politică monetară și integrarea programului TMD în acestea – Măsurile neconvenționale de politică monetară, potrivit BCE – Programul TMD ca măsură neconvențională de politică monetară b) Competențele BCE și programul TMD i) Programul TMD și politica economică a Uniunii și a statelor membre drept limită a competențelor BCE – Politica economică și politica monetară a Uniunii – Programul TMD în lumina criteriilor definitorii ale politicii economice și ale politicii monetare ale Uniunii ii) Controlul de proporționalitate al programului TMD [articolul 5 alineatul (4) TUE] – Justificarea programului TMD, premisa proporționalității – Criteriul caracterului adecvat – Criteriul necesității – Criteriul proporționalității în sens strict – Concluzie intermediară c) Răspunsul la prima întrebare preliminară B – A doua întrebare preliminară: compatibilitatea programului TMD cu articolul 123 alineatul (1) TFUE (interdicția privind finanțarea monetară a statelor din zona euro) 1. Poziția intervenienților 2. Analiză a) Interdicția privind finanțarea monetară a statelor membre [articolul 123 alineatul (1) TFUE] și achiziția de titluri de stat de către BCE b) Programul TMD și compatibilitatea acestuia cu interdicția prevăzută la articolul 123 alineatul (1) TFUE i) Renunțarea la drepturi și statutul pari passu ii) Riscul de nerambursare iii) Păstrarea titlurilor de stat până la scadență iv) Momentul achiziției v) Încurajarea achiziționării pe piața primară 3. Răspunsul la cea de a doua întrebare preliminară VII – Concluzie

1. Printr-un comunicat de presă emis în urma reuniunii Consiliului guvernatorilor din 5 și 6 septembrie 2012, Banca Centrală Europeană a prezentat un acord privind crearea unui program de achiziție de titluri de stat emise de statele membre din zona euro, care va purta denumirea de TMD („Outright Monetary Transactions”, tranzacții monetare definitive). Comunicatul de presă conținea detalii cu privire la caracteristicile principale ale respectivului program de achiziție de titluri de stat. Cu toate acestea, aprobarea instrumentelor juridice de reglementare a programului a fost suspendată și a rămas astfel până în prezent.

2. În cadrul comunicatului de presă menționat anterior, Banca Centrală Europeană (denumită în continuare „BCE”) își anunța disponibilitatea de a achiziționa, pe piața secundară, titluri de stat ale statelor din zona euro, în anumite condiții. Pentru a le menționa pe scurt, BCE condiționa punerea în aplicare a programului de aderarea statelor vizate la un program de asistență financiară derulat prin Fondul european de stabilitate financiară sau prin Mecanismul european de stabilitate, cu condiția ca respectivul program să includă posibilitatea ca achizițiile să fie derulate pe piața primară. De asemenea, tranzacțiile efectuate în cadrul programului TMD s-ar concentra pe perioade mai scurte în ceea ce privește randamentul, fără a fi prevăzute ex ante limite de natură cantitativă, acceptându-se totodată ca aceste tranzacții să beneficieze de același tratament (pari passu) ca în cazul creditorilor privați și obținându-se angajamentul sterilizării în totalitate a lichidității astfel create.

3. Astfel, a luat naștere programul TMD, în contextul și ca răspuns la o situație considerată excepțională pentru viabilitatea politicii monetare încredințate BCE. Criza economică internațională declanșată în 2008 s-a transformat în 2010 într-o criză a datoriei publice a mai multor state membre din zona euro. În vara anului 2012, în contextul îndoielilor investitorilor cu privire la viabilitatea monedei euro, mai multe state membre din zona euro se îndreptau către o situație financiară nesustenabilă, ca urmare a creșterii aparent imparabile a primelor de risc aplicate titlurilor de stat. „Caracterul reversibil” al monedei euro și revenirea subsecventă la monedele naționale păreau destinate să devină o profeție auto-îndeplinită. În acest context precis, BCE a prezentat programul TMD, perceput, în general, ca o concretizare a promisiunii președintelui băncii, domnul Draghi, exprimată cu câteva săptămâni înainte, de a face, în limitele competențelor sale, „tot ce trebuie” pentru restabilirea încrederii în moneda unică.

4. Pentru prima dată în istoria sa, Curtea Constituțională Federală germană (Bundesverfassungsgericht, denumită în continuare „BVerfG”) a sesizat Curtea de Justiție în temeiul articolului 267 TFUE, cu privire la legalitatea programului TMD. Astfel cum se arată în continuare, întrebările adresate de BVerfG ridică dificultăți majore de natură interpretativă, a căror soluționare revine Curții.

5. Un prim punct de interes al acestei cauze constă în faptul că BVerfG formulează trimiterea preliminară în cadrul a ceea ce califică drept un control ultra vires al actelor Uniunii, cu repercusiuni asupra „identității constituționale” a Republicii Federale Germania. BVerfG pleacă de la premisa că actul în litigiu al BCE este nelegal prin raportare la dreptul constituțional național, însă, înainte de a continua analiza, se adresează Curții pentru ca aceasta să analizeze chestiunea în litigiu din perspectiva dreptului Uniunii.

6. Curtea trebuie să abordeze deopotrivă problema admisibilității, din perspectiva caracterului atacabil al unui acord în privința căruia au fost prezentate doar caracteristicile principale, prin intermediul unui comunicat de presă. Dincolo de a fi un simplu comunicat de presă, care cu greu poate fi supus unui control al validității, circumstanțele prezentei cauze, la care se adaugă rolul special al comunicării publice în activitatea băncilor centrale, ar putea justifica un răspuns diferit.

7. În ceea ce privește fondul cauzei, Curtea se confruntă cu dificultățile pe care le prezintă de regulă situațiile de urgență pentru dreptul public. În fața posibilității producerii unei dezintegrări a zonei euro, Curtea este chestionată cu privire la competențele BCE, o instituție care, spre deosebire de alte bănci centrale, își desfășoară activitatea în temeiul unui mandat extrem de limitat. Potrivit BCE, programul TMD reprezintă un instrument adecvat pentru abordarea unor situații excepționale, întrucât, în pofida caracterului său „neconvențional” și a riscurilor pe care le implică, nu își propune altceva decât ceea ce se impune în vederea redobândirii capacității BCE de a folosi în mod eficient instrumentele de politică monetară. Dimpotrivă, reclamanții din procedura principală, precum și însăși instanța de trimitere se îndoiesc că acesta ar fi adevăratul scop al programului, deoarece, în opinia lor, obiectivul final al acestui program este de a transforma BCE într-un „creditor de ultim resort” pentru statele din zona euro.

8. Această situație a determinat BVerfG să sesizeze Curtea cu privire la îndoielile sale referitoare la compatibilitatea programului TMD cu tratatele. În primul rând, BVerfG solicită Curții să stabilească dacă respectivul program reprezintă mai degrabă o măsură de politică economică aflată, prin urmare, în afara domeniului de aplicare al mandatului BCE, iar nu o măsură de politică monetară. În al doilea rând, instanța de trimitere dorește să afle dacă măsura menționată respectă interdicția privind finanțarea monetară, prevăzută la articolul 123 alineatul (1) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.

I – Cadrul juridic

A – Cadrul juridic al Uniunii

9. Titlul VIII din partea a III-a din TFUE, denumit „Politica economică și monetară”, conține următoarea dispoziție introductivă: „Articolul 119 (1) În vederea realizării obiectivelor prevăzute la articolul 3 din Tratatul privind Uniunea Europeană, acțiunea statelor membre și a Uniunii presupune, în condițiile prevăzute de tratate, instituirea unei politici economice întemeiate pe strânsa coordonare a politicilor economice ale statelor membre, pe piața internă și pe definirea obiectivelor comune și conduse în conformitate cu principiul unei economii de piață deschise, în care concurența este liberă. (2) În paralel, în condițiile și în conformitate cu procedurile prevăzute în tratate, această acțiune presupune o monedă unică, euro, precum și definirea și aplicarea unei politici monetare unice și a unei politici unice a cursurilor de schimb, al căror obiectiv principal îl constituie menținerea stabilității prețurilor și, fără a aduce atingere acestui obiectiv, susținerea politicilor economice generale în Uniune, în conformitate cu principiul unei economii de piață deschise, în care concurența este liberă. (3) Această acțiune a statelor membre și a Uniunii implică respectarea următoarelor principii directoare: prețuri stabile, finanțe publice și condiții monetare sănătoase, precum și o balanță de plăți stabilă.”

10. În continuare, TFUE prevede o clauză privind interzicerea finanțării monetare a statelor membre, care are următorul conținut: „Articolul 123 (1) Se interzice Băncii Centrale Europene și băncilor centrale ale statelor membre, denumite în continuare «bănci centrale naționale», să acorde credite pe descoperit de cont sau orice alt tip de facilitate de credit instituțiilor, organelor, oficiilor sau agențiilor Uniunii, administrațiilor publice centrale, autorităților regionale sau locale, celorlalte autorități publice, celorlalte organisme sau întreprinderi publice din statele membre; de asemenea, se interzice cumpărarea de titluri de creanță direct de la acestea de către Banca Centrală Europeană sau de către băncile centrale naționale. (2) Alineatul (1) nu se aplică instituțiilor publice de credit care, în contextul furnizării de lichidități de către băncile centrale, beneficiază din partea băncilor centrale naționale și a Băncii Centrale Europene de același tratament ca și instituțiile private de credit.”

11. Obiectivele și funcțiile principale ale BCE sunt reglementate în TFUE astfel: „Articolul 127 (1) Obiectivul principal al Sistemului European al Băncilor Centrale, denumit în continuare «SEBC», este menținerea stabilității prețurilor. Fără a aduce atingere obiectivului privind stabilitatea prețurilor, SEBC susține politicile economice generale din Uniune cu scopul de a contribui la realizarea obiectivelor Uniunii, definite la articolul 3 din Tratatul privind Uniunea Europeană. SEBC acționează în conformitate cu principiul unei economii de piață deschise în care concurența este liberă, favorizând alocarea eficientă a resurselor și respectând principiile stabilite la articolul 119. (2) Misiunile fundamentale care urmează să fie îndeplinite prin intermediul SEBC sunt: — definirea și punerea în aplicare a politicii monetare a Uniunii; — efectuarea operațiunilor de schimb valutar în conformitate cu articolul 219; — deținerea și administrarea rezervelor valutare oficiale ale statelor membre; — promovarea bunei funcționări a sistemelor de plăți. […]”

12. Independența BCE este reglementată și garantată de articolul 130 TFUE, astfel: „În exercitarea competențelor și în îndeplinirea misiunilor și îndatoririlor care le‑au fost conferite prin tratate și prin Statutul SEBC și al BCE, Banca Centrală Europeană, băncile centrale naționale sau membrii organelor lor de decizie nu pot solicita și nici accepta instrucțiuni din partea instituțiilor, organelor, oficiilor sau agențiilor Uniunii, a guvernelor statelor membre sau a oricărui alt organism. Instituțiile, organele, oficiile și agențiile Uniunii, precum și guvernele statelor membre se angajează să respecte acest principiu și să nu încerce să influențeze membrii organelor de decizie ale Băncii Centrale Europene sau ale băncilor centrale naționale în îndeplinirea misiunii lor.”

13. Protocolul nr. 4 privind Statutul Sistemului European al Băncilor Centrale și al BCE enumeră instrumentele de politică monetară de care dispune BCE, printre care se evidențiază, în sensul prezentei cauze, următorul: „Articolul 18 Operațiunile de piață monetară și de credit 18.1. Pentru a atinge obiectivele SEBC și a‑și îndeplini misiunile, BCE și băncile centrale naționale pot: — să intervină pe piețele financiare, fie prin operațiuni simple de vânzare și cumpărare (la vedere și la termen) sau prin contracte de report, fie prin primirea sau acordarea de împrumuturi de creanțe și instrumente tranzacționabile exprimate în moneda euro sau în alte monede, precum și de metale prețioase; — să desfășoare operațiuni de creditare cu instituțiile de credit și cu alți participanți pe piață, pe baza unor garanții corespunzătoare. 18.2. BCE stabilește principiile generale ale operațiunilor de piață monetară și de credit desfășurate de ea însăși sau de băncile centrale naționale, inclusiv cele privind comunicarea condițiilor în care acestea sunt dispuse să participe la aceste operațiuni.”

14. În anul 1993, înainte de înființarea BCE și în plin proces de tranziție spre uniunea economică și monetară, Consiliul a adoptat Regulamentul (CE) nr. 3603/93 din 13 decembrie 1993 de precizare a definițiilor necesare aplicării interdicțiilor menționate la articolele 104 și 104b alineatul (1) din tratat [articolul 123 TFUE] (JO L 332, p. 1, Ediție specială, 10/vol. 1, p. 27). În sensul prezentei proceduri, se impune evidențierea următoarelor dispoziții din respectivul regulament: „[…] întrucât statele membre trebuie să ia măsurile adecvate pentru a pune în practică efectiv și integral interdicțiile prevăzute la articolul 104 din tratat; întrucât în special achizițiile efectuate pe piața secundară nu trebuie să fie utilizate pentru a ocoli obiectivul articolului respectiv; […] Articolul 1 (1) În sensul articolului 104 din tratat: a) «creditare pe descoperit de cont» înseamnă orice punere la dispoziția sectorului public de resurse financiare care se traduc sau sunt susceptibile să se traducă printr-un sold debitor; b) «alte tipuri de creditare» înseamnă: i) orice creanță asupra sectorului public care exista la 1 ianuarie 1994, cu excepția creanțelor scadente la data fixă, care au fost achiziționate înainte de această dată; ii) orice finanțare acordată sectorului public pentru stingerea obligațiilor sale față de terți; iii) fără a aduce atingere articolului 104 alineatul (2) din tratat, orice tranzacție cu sectorul public care se traduce sau este susceptibilă a se traduce printr-o creanță asupra acestuia; […]”

B – Cadrul juridic național

15. În contextul prezentei proceduri, se impune evidențierea următoarelor dispoziții din Legea fundamentală a Republicii Federale Germania: „Articolul 1 (1) Demnitatea omului este intangibilă. Toate autoritățile publice au obligația de a o respecta și de a o proteja. (2) Astfel, poporul german recunoaște inviolabilitatea și inalienabilitatea drepturilor omului ca temelie a oricărei comunități umane, a păcii și a justiției în lume. (3) Drepturile fundamentale menționate în continuare trebuie respectate de puterea legislativă, de puterea executivă și de puterea judecătorească, cu titlu de drepturi aplicabile în mod direct. […] Articolul 20 (1) Republica Federală Germania este un stat federal, democrat și social. (2) Întreaga putere de stat emană de la popor. Poporul o exercită prin alegeri și prin vot, precum și prin intermediul organelor specializate ale puterilor legislativă, executivă și judecătorească. (3) Puterea legislativă se supune ordinii constituționale; puterea executivă și puterea judecătorească se supun legii și dreptului. […] Articolul 23 (1) În vederea realizării unei Europe unite, Republica Federală Germania contribuie la dezvoltarea Uniunii Europene, care este obligată să protejeze principiile democrației, statului de drept, social și federativ, precum și principiul subsidiarității și care garantează protecția drepturilor fundamentale, comparabilă, în esență, cu cea asigurată prin prezenta Lege fundamentală. În acest scop, Federația poate transfera drepturile suverane prin lege, cu aprobarea Bundesrat. Articolul 79 alineatele (2) și (3) este aplicabil în ceea ce privește crearea Uniunii Europene și reformele tratatelor constitutive, precum și toate reglementările similare prin care conținutul prezentei Legi fundamentale este modificat sau completat sau care fac posibile astfel de modificări sau completări. Articolul 79 […] (3) Nu este permisă efectuarea niciunei modificări a prezentei Legi fundamentale care afectează organizarea Federației în landuri sau principiul participării landurilor la legiferare sau principiile enunțate la articolele 1 și 20. […] Articolul 88 Federația înființează o bancă de emisiune ca bancă federală. Atribuțiile și competențele acesteia pot fi transferate, în cadrul Uniunii Europene, Băncii Centrale Europene, care este independentă și care este obligată să asigure obiectivul principal al stabilității prețurilor.”

16. Bundesverfassungsgericht a dezvoltat o jurisprudență în temeiul căreia această jurisdicție efectuează un control al constituționalității actelor emise de instituțiile și de organele Uniunii, în cazul actelor efectuate prin abuz de putere manifest sau care afectează „identitatea constituțională”, astfel cum reiese din „clauza de perenitate” prevăzută la articolul 79 alineatul (3) din Legea fundamentală de la Bonn.

17. În ceea ce privește controlul abuzurilor de putere manifeste, denumit „control ultra vires”, în hotărârea din 6 iulie 2010, BVerfG a arătat că acesta poate fi exercitat doar în modul cel mai favorabil aplicării dreptului Uniunii. De asemenea, BVerfG a subliniat că acest control implică recunoașterea caracterului obligatoriu al hotărârilor Curții, în interpretarea sa cu privire la dreptul Uniunii.

18. În opinia BVerfG, controlul caracterului ultra vires al unui act al Uniunii are loc doar în cazul în care este evident că actele care emană de la instituțiile și organele europene au fost adoptate cu depășirea limitelor competențelor care le-au fost atribuite, cu condiția să fie vorba despre încălcări „suficient de grave”, având în vedere principiul atribuirii competențelor și principiul legalității, specific statului de drept ( 2 ).

II – Situația de fapt și procedura în fața instanței naționale

19. Între începutul anului 2010 și începutul anului 2012, șefii de stat și de guvern din UE și din zona euro au adoptat mai multe măsuri pentru combaterea consecințelor grave ale crizei financiare care a afectat economia mondială. Pe măsură ce criza financiară se transforma într-o criză a datoriei publice în mai multe state membre, s-a convenit, printre alte inițiative, crearea cu caracter permanent a Mecanismului european de stabilitate, care are scopul de a menține stabilitatea financiară a zonei euro prin acordarea de asistență financiară oricăruia dintre statele participante la mecanism.

20. În ciuda eforturilor Uniunii și ale statelor membre, primele de risc aplicate titlurilor de stat emise de mai multe state din zona euro au suferit creșteri foarte semnificative în vara anului 2012. Având în vedere îndoielile investitorilor cu privire la viabilitatea uniunii monetare, reprezentanții Uniunii și cei ai statelor din zona euro au atras atenția în mod repetat asupra ireversibilității monedei unice. Atunci președintele BCE a declarat, în termeni reproduși ulterior în mod excesiv, că, în limitele competențelor sale, ar face tot ceea ce este necesar pentru menținerea euro ( 3 ).

21. Câteva săptămâni mai târziu și astfel cum reiese din procesul‑verbal al reuniunii nr. 340 din 5 şi 6 septembrie 2012, Consiliul guvernatorilor al BCE a aprobat elementele fundamentale ale programului de tranzacții monetare definitive pe piața secundară a titlurilor de stat, denumit în mod formal „Outright Monetary Transactions”. Conform observațiilor scrise transmise de către BCE în prezenta procedură, la această reuniune s-a aprobat de asemenea un proiect de decizie privind tranzacțiile monetare definitive și de abrogare a Deciziei BCE/2010/5, precum și un proiect de Orientări privind tranzacțiile monetare definitive. Ambele proiecte au făcut obiectul unor modificări ulterioare în cadrul reuniunilor Consiliului guvernatorilor din 4 octombrie și din 7 și 8 noiembrie 2012.

22. La 6 septembrie 2012, președintele BCE a anunțat în cadrul conferinței de presă, desfășurată în urma ședinței Consiliului guvernatorilor, principalele elemente ale programului TMD, care au făcut de asemenea obiectul comunicatului de presă din aceeași zi, disponibil în limba engleză pe pagina de internet a BCE. Acest comunicat conține caracteristicile tehnice ale programului TMD, prezentate în următorii termeni: „Astfel cum s-a anunțat la 2 august 2012, Consiliul guvernatorilor al Băncii Centrale Europene (BCE) a luat astăzi decizii cu privire la o serie de caracteristici tehnice ale tranzacțiilor monetare definitive de pe piețele secundare ale obligațiunilor guvernamentale din cadrul Eurosistemului care au ca scop asigurarea transmiterii corespunzătoare a orientării de politică monetară și menținerea unei politici monetare unice. Acestea vor fi cunoscute sub numele de tranzacții monetare definitive (TMD) și vor fi efectuate în următorul cadru: Condiționalitate O cerință obligatorie pentru tranzacțiile monetare definitive este condiționalitatea strictă și eficientă impusă unui program corespunzător derulat în cadrul Fondului european de stabilitate financiară/Mecanismului european de stabilitate (FESF/MES). Acestea pot consta într-un program complet FESF/MES de ajustare macroeconomică sau într-un program cu scop preventiv (linie de credit cu condiții mai stricte – Enhanced Conditions Credit Line), cu condiția să includă și posibilitatea ca FESF/MES să efectueze achiziții de pe piața primară. Se va solicita, de asemenea, implicarea FMI în elaborarea condiționalităților specifice fiecărei țări și monitorizarea programelor. Consiliul guvernatorilor va lua în considerare efectuarea tranzacțiilor monetare definitive în măsura în care acestea sunt justificate din perspectiva politicii monetare, cu respectarea pe deplin a condiționalității programului, și le va suspenda după îndeplinirea obiectivelor vizate sau în caz de nerespectare a programului de ajustare macroeconomică sau a programului cu scop preventiv. În urma unei evaluări detaliate, Consiliul guvernatorilor va decide asupra demarării, continuării și suspendării tranzacțiilor monetare definitive, acționând discreționar și cu respectarea mandatului său de politică monetară. Sfera de acoperire Se va avea în vedere realizarea tranzacțiilor monetare definitive în cadrul unor viitoare programe de ajustare macroeconomică sau al unor programe cu scop preventiv derulate în cadrul FESF/MES, conform celor menționate anterior. Poate fi avută în vedere efectuarea acestora și în cazul statelor membre care, în prezent, fac obiectul unui program de ajustare macroeconomică, în momentul redobândirii accesului pe piața obligațiunilor. Tranzacțiile se vor concentra pe perioade mai scurte în ceea ce privește randamentul, și, în special, pe obligațiuni garantate de stat cu o scadență între un an și trei ani. Nu sunt stabilite limite cantitative ex ante cu privire la mărimea tranzacțiilor monetare definitive. Tratamentul creditorilor Eurosistemul va clarifica în cadrul actului juridic relevant faptul că acceptă același tratament (pari passu) ca și cel aplicat creditorilor privați sau altor tipuri de creditori în ceea ce privește obligațiunile emise de țările din zona euro și achiziționate de către Eurosistem prin intermediul TMD, în conformitate cu termenii de emitere a obligațiunilor respective. Sterilizare Lichiditatea creată în urma efectuării tranzacțiilor monetare definitive va fi sterilizată în totalitate. Transparență Participațiile totale deținute din tranzacții monetare definitive vor fi publicate săptămânal. Publicarea duratei medii a deținerii de participații din tranzacții monetare definitive și detalierea pe țări se va face lunar. Program pentru piețele de capital Ca urmare a deciziei de astăzi privind tranzacțiile monetare definitive, încetează Programul pentru piețele de capital (Securities Markets Programme – SMP). Lichiditatea injectată prin SMP va continua să fie absorbită la fel ca în trecut, iar titlurile existente în portofoliul aferent acestui program vor fi deținute până la scadență.”

23. Mai mulți reclamanți, cetățeni germani, au formulat în nume propriu o acțiune în apărarea drepturilor fundamentale în fața BVerfG, invocând omisiunea guvernului federal german de a introduce la Curtea de Justiție o acțiune în anulare împotriva comunicatului din 6 septembrie 2012 cu privire la programul TMD.

24. De asemenea, formațiunea politică DIE LINKE, cu reprezentare parlamentară în Bundestag, a sesizat BVerfG în legătură cu soluționarea unui litigiu între organe constituționale, care urmărește ca Bundestag să acționeze în direcția anulării programului TMD, prezentat de BCE la 6 septembrie 2012.

III – Trimiterea preliminară adresată Curții de Justiție

25. La 10 februarie 2014, a fost înregistrată pe rolul Curții o cerere de decizie preliminară formulată de BVerfG în cadrul procedurilor inițiate în nume propriu de reclamanții menționați anterior și de grupul parlamentar Die Linke.

26. Întrebările preliminare adresate de instanța de trimitere sunt următoarele: „1) a) Decizia Consiliului guvernatorilor al Băncii Centrale Europene din 6 septembrie 2012 privind caracteristicile tehnice ale tranzacțiilor monetare definitive este incompatibilă cu articolul 119 și cu articolul 127 alineatele (1) și (2) TFUE, precum și cu articolele 17-24 din Protocolul privind Statutul Sistemului European al Băncilor Centrale și al Băncii Centrale Europene deoarece depășește mandatul de politică monetară al Băncii Centrale Europene, astfel cum este reglementat de dispozițiile citate, și constituie o intervenție în domeniul de competență al statelor membre? Depășirea de către Banca Centrală Europeană a mandatului său rezultă în special din faptul că Decizia Consiliului guvernatorilor al Băncii Centrale Europene din 6 septembrie 2012 (i) este legată de programele de asistență politico-economică ale FESF sau ale MES (condiționalitate)? (ii) vizează achiziția de titluri de stat doar ale unor state membre ale zonei euro (caracter selectiv)? (iii) prevede achiziția de titluri de stat ale țărilor participante la program în plus față de programele de asistență ale FESF sau ale MES (caracter paralel)? (iv) ar putea eluda limitările și condițiile cuprinse în programele de asistență ale FESF sau ale MES (eludare)? b) Decizia Consiliului guvernatorilor al Băncii Centrale Europene din 6 septembrie 2012 privind caracteristicile tehnice ale tranzacțiilor monetare definitive este incompatibilă cu interdicția privind finanțarea monetară prevăzută la articolul 123 TFUE? Aceasta nu este compatibilă cu dispozițiile articolului 123 TFUE în special deoarece Decizia Consiliului guvernatorilor al Băncii Centrale Europene din 6 septembrie 2012 (i) nu prevede limite cantitative pentru achiziția de titluri de stat (volum)? (ii) nu prevede o durată între emisiunea titlurilor de stat pe piața primară și achiziția acestora de către Sistemul European al Băncilor Centrale pe piața secundară (formarea prețului de piață)? (iii) permite păstrarea tuturor titlurilor de stat achiziționate până la data la care acestea ajung la scadență (imixtiune în logica pieței)? (iv) nu cuprinde cerințe minime cu privire la bonitatea titlurilor de stat care urmează a fi achiziționate (risc de nerambursare)? (v) prevede egalitatea de tratament între Sistemul European al Băncilor Centrale, titularii privați și ceilalți titulari ai unor titluri de stat (reducerea datoriei)? 2) În subsidiar, în situația în care Curtea ar considera că Decizia Consiliului guvernatorilor al Băncii Centrale Europene din 6 septembrie 2012 privind caracteristicile tehnice ale tranzacțiilor monetare definitive, care este un act adoptat de un organism al Uniunii Europene, nu poate face în mod viabil obiectul unei cereri formulate în temeiul articolului 267 alineatul (1) litera (b) TFUE: a) dispozițiile articolelor 119 TFUE și 127 TFUE, precum și ale articolelor 17-24 din Protocolul privind Statutul Sistemului European al Băncilor Centrale și al Băncii Centrale Europene trebuie interpretate în sensul că permit Eurosistemului, în mod alternativ sau cumulativ, (i) să condiționeze achiziția de titluri de stat de existența și de respectarea unor programe de asistență politico-economică ale FESF sau ale MES (condiționalitate)? (ii) să achiziționeze doar titluri de stat ale unor state membre (caracter selectiv)? (iii) să achiziționeze titluri de stat ale țărilor participante la program în plus față de programele de asistență ale FESF sau ale MES (caracter paralel)? (iv) să eludeze limitările și condițiile cuprinse în programele de asistență ale FESF sau ale MES (eludare)? b) În ceea ce privește interdicția privind finanțarea monetară, dispozițiile articolului 123 TFUE trebuie interpretate în sensul că, în mod alternativ sau cumulativ, Eurosistemului îi este permis (i) să achiziționeze titluri de stat fără să existe o limitare cantitativă în acest sens (volum)? (ii) să achiziționeze titluri de stat fără să curgă o perioadă minimă de la emisiunea titlurilor de stat pe piața primară (formarea prețului de piață)? (iii) să păstreze toate titlurile de stat achiziționate până la data la care acestea ajung la scadență (imixtiune în logica pieței)? (iv) să achiziționeze titluri de stat fără să existe cerințe minime în ceea ce privește bonitatea (risc de nerambursare)? (v) să accepte egalitatea de tratament dintre Sistemul European al Băncilor Centrale, titularii privați și ceilalți titulari ai unor titluri de stat (reducerea datoriilor)? (vi) să influențeze, prin exprimarea intenției de achiziție sau în alt mod, în aceeași perioadă cu emisiunea de titluri de stat ale statelor membre ale zonei euro, formarea prețurilor (încurajare la prima achiziție)?”

27. Au formulat observații scrise, în nume propriu, reclamanții din procedura principală privind protecția drepturilor fundamentale, Die Linke, Republica Federală Germania, Republica Elenă, Republica Cipru, Republica Portugheză, Republica Polonă, Republica Franceză, Republica Italiană, Regatul Țărilor de Jos, Regatul Spaniei, Republica Irlanda și Republica Finlanda, precum și Banca Centrală Europeană, Parlamentul European și Comisia Europeană.

28. Cu titlu preliminar, trebuie subliniat că Parlamentul European, deși a prezentat observații scrise, nu deține calitate procesuală într-o cauză precum cea prezentă. Fiind vorba despre o trimitere preliminară privind validitatea, în care actul în litigiu nu a fost adoptat de respectiva instituție, conform articolului 23 din Statutul Curții, Parlamentul European nu are calitate procesuală pentru a lua parte în prezenta procedură în calitate de intervenient. Prin urmare, în opinia noastră, Curtea nu trebuie să ia în considerare observațiile scrise și orale formulate de Parlamentul European.

29. Ședința a avut loc la 14 octombrie 2014. În cadrul acesteia, au participat intervenienții care formulaseră anterior observații scrise, cu excepția Republicii Cipru și a Republicii Finlanda.

IV – Observație introductivă: cu privire la dificultatea de natură „funcțională ” a trimiterii preliminare, în contextul jurisprudenței relevante a BVerfG

30. Decizia de trimitere prin care s-a formulat prezenta trimitere preliminară se remarcă prin faptul că dedică o amplă parte introductivă dispozițiilor și jurisprudenței naționale, considerate relevante. Desigur, această particularitate nu reiese din citarea dispozițiilor naționale, în acest caz fiind vorba despre un număr mic de prevederi constituționale (articolele 20, 23, 38, 79 și 88 din Legea fundamentală a Republicii Federale Germania, denumită în continuare „LF”), ci din prezentarea extinsă a jurisprudenței BVerfG cu privire la temeiul și la limitele constituționale ale integrării Republicii Federale Germania în Uniunea Europeană. Într-o secțiune din decizia de trimitere, dedicată „jurisprudenței BVerfG” ( 4 ), se interpretează domeniul de aplicare al jurisprudenței anterioare a BVerfG, compusă practic din hotărârile din 12 octombrie 1993 (Maastricht) ( 5 ), din 30 iunie 2009 (Lisabona) ( 6 ) și din 6 iulie 2010 (Honeywell) ( 7 ), imediat anterioară cauzei în discuție.

31. S-ar putea crede că, la fel ca în multe alte cazuri, unicul scop al acestei părți introductive din decizia de trimitere este de a ajuta Curtea să pună în context întrebările adresate. Într-adevăr, respectivul paragraf îndeplinește acest obiectiv, deși nu se poate afirma că se limitează la a reproduce pe scurt jurisprudența națională menționată. În același timp, paragraful conține aprecieri care nu pot fi considerate irelevante ( 8 ).

32. În opinia noastră, o astfel de prezentare a contextului jurisprudenței naționale, al cărei domeniu de aplicare este detaliat cu titlu preliminar în fața Curții, are consecințe imediate asupra funcționalității prezentei trimiteri preliminare. Este de la sine înțeles că această jurisprudență este suficient de complexă încât să procedăm la analiza sa cu prudență. Opiniile separate redate în decizia de trimitere reliefează pozițiile diferite cu privire la aplicarea în prezenta cauză a aspectelor reținute în Hotărârea Honeywell ( 9 ).

33. Exprimat cât mai simplu posibil, din conținutul părții menționate anterior, dedicată jurisprudenței naționale, reies următoarele elemente. În anumite cazuri, a căror detaliere nu se impune pentru moment, răspunsul Curții la întrebarea adresată cu privire la un anumit act al Uniunii, astfel cum este cel din prezenta cauză, nu trebuie să reprezinte neapărat un factor determinant în soluționarea litigiilor a quo. Dimpotrivă, odată identificat criteriul de drept al Uniunii, BVerfG ar putea aplica, eventual, un alt criteriu de validitate în ceea ce privește același act în litigiu: însăși Constituția națională.

34. Mai exact, acest criteriu constituțional privind analiza ulterioară a cauzei de către BVerfG ar avea ca temei atât conținutul imuabil al Constituției naționale [„identitatea constituțională”, la care face trimitere articolul 79 alineatul (3) LF], cât și principiul atribuirii competențelor [cu consecințele evidente asupra actelor „ultra vires” adoptate de Uniune, care reies din articolul 23 alineatul (1) LF]. Ambii parametri constituționali, departe de a se exclude reciproc, s-ar putea consolida reciproc ( 10 ), astfel cum pare să fie cazul în prezenta cauză. Iar acești parametri de validitate (denumiți „control de identitate” și „control ultra vires”) ar putea fi aplicați, prin definiție, numai de către însăși BVerfG ( 11 ).

35. Astfel, nu este surprinzător faptul că mai multe state care au intervenit în prezenta procedură (Țările de Jos, Republica Italiană și Regatul Spaniei) au contestat sau chiar au negat, unele mai vehement decât altele, admisibilitatea prezentei trimiteri preliminare. Cu alte cuvinte, se susține că trimiterea preliminară privind validitatea nu reprezintă un mecanism procedural conceput să faciliteze efectuarea de către instanțele naționale a unui control de validitate a actelor Uniunii, efectuat de ele însele, astfel cum este cazul în prezenta cauză, ci să asigure efectuarea respectivului control în fața instanței cu competență exclusivă, și anume în fața Curții. În aceeași ordine de idei, în cazul în care instanța națională ar avea ultimul cuvânt cu privire la validitatea unui act al Uniunii, trimiterea preliminară ar avea, într-o asemenea ipoteză, doar un caracter consultativ, fiind astfel subminat rolul pe care îl are în cadrul sistemului căilor de atac prevăzut de tratate ( 12 ).

36. În definitiv, o instanță națională nu ar trebui să poată sesiza Curtea cu o trimitere preliminară dacă această trimitere conține deja, în mod inerent sau conceptual, posibilitatea reală de a ignora răspunsul primit. Instanța națională nu ar avea această posibilitate, întrucât nu ne confruntăm cu o situație despre care se poate afirma că intră sub incidența articolului 267 TFUE ( 13 ).

37. Astfel expusă dificultatea prezentei trimiteri preliminare, pe care ne permitem să o calificăm drept una de natură „funcțională”, apreciem că Curtea trebuie să o abordeze ca parte din răspunsul la întrebarea adresată. Cu toate acestea, Curtea ar trebui să procedeze astfel doar în măsura în care este necesar în sensul prezentei cauze, cu alte cuvinte prin raportare la consecințele pe care aceasta le are asupra validității trimiterii preliminare. Așadar, importanța și posibilele consecințe ale jurisprudenței BVerfG, menționată anterior, sunt incontestabile, astfel cum s-a arătat în repetate rânduri, demult, în diverse analize doctrinare ( 14 ). Este suficient să se observe, cu titlu de exemplu, aluzia de la punctul 30 din decizia de trimitere, conform căreia noțiunile „identitate constituțională” și „control ultra vires” fac parte din patrimoniul constituțional al mai multor state membre.

38. În această ultimă privință, este cert că mai multe instanțe naționale constituționale și supreme, în mod destul de divers, dar, în principiu, cu aceeași finalitate precaută, au considerat oportună formularea sau enunțarea tezei – extremă în mod normal ( 15 ) – a rupturii „pactului constituțional” european care stă la baza procesului de integrare – pentru a o formula în termeni foarte generali – și mai precis, ca o consecință a acțiunilor unui organism al Uniunii.

39. Or, la fel ca în cazul altor întrebări de aceeași importanță, nu apreciem că este esențial, în ceea ce privește prezenta cauză, ca Curtea să analizeze motivul existenței acestor teze – repetăm, prezentate în mod normal ca extreme –, nici generalizarea acestora, într-o măsură mai mică sau mai mare, la nivelul statelor membre și nici coincidența lor mai mică sau mai mare cu expunerile formulate de BVerfG. „One case at a time” ( 16 ), aceasta ar trebui să fie ideea prudentă după care ar trebui să ne ghidăm în prezenta cauză. Vom încerca să oferim o explicație în acest sens.

40. Este de la sine înțeles că împrejurarea că aceasta reprezintă prima ocazie în care BVerfG se adresează Curții cu o întrebare preliminară, în 60 de ani, nu impune un comentariu deosebit din partea noastră, întrucât nu reprezintă decât confirmarea unei stări de fapt care începe să intre în normalitate. Așa-zisa densificare a ordinii juridice a Uniunii creează pentru jurisdicțiile specific constituționale ale statelor membre premisa de a se comporta, din ce în ce mai mult, ca instanțe în sensul articolului 267 TFUE ( 17 ). Caracterul singular al jurisdicției constituționale din majoritatea statelor membre explica, în trecut, în mod suficient de clar, de ce situațiile în care aceste instanțe se adresau Curții erau excepționale, atât în căutarea unei asistențe jurisdicționale, cât și pentru a colabora în vederea asigurării interpretării uniforme a dreptului Uniunii. Cadrul general începe să se modifice, iar prezenta trimitere preliminară probabil că are rolul de a confirma acest lucru.

41. În același timp, această parte preliminară din decizia de trimitere evidențiază totuși un caracter „excepțional” evident în ceea ce privește trimiterea formulată de BVerfG. Nu reiese în mod evident că formularea trimiterii preliminare trebuie interpretată ca un element de normalizare în sensul menționat anterior.

42. Astfel, din jurisprudența menționată rezultă că trimiterea preliminară pe care o analizăm ar reprezenta o consecință inevitabilă a unei situații apreciate ca „excepțională”, care poate fi calificată, în acest moment, prin simplificare, ca ultra vires: dacă un organism sau o instanță a Uniunii a săvârșit o încălcare gravă a competențelor derivate din tratate, însă întemeiată pe constituția națională și în condițiile prevăzute de aceasta. În această etapă, ne vom concentra asupra dimensiunii ultra vires a acestei jurisprudențe, lăsând deoparte dimensiunea „identității constituționale”.

43. Prezenta cauză se referă exact la situația menționată anterior. Instanța națională pornește de la constatarea de principiu a unei acțiuni ultra vires efectuate de un organism al Uniunii ( 18 ). Mai precis, în temeiul dreptului național, ar fi vorba despre „o acțiune ultra vires evidentă, relevantă din punct de vedere structural” ( 19 ), cu repercusiuni, mai ales în acest caz, asupra conținutului de bază al ordinii constituționale naționale ( 20 ).

44. În ceea ce privește funcționalitatea prezentei trimiteri preliminare, în Hotărârea Honeywell se arăta că, într-o situație asemănătoare și în contextul unui control ultra vires deja inițiat într-o oarecare măsură, Curții trebuie să i se „ofere ocazia” de a se pronunța cu privire la validitatea actului în litigiu, aspect care reprezintă, potrivit BVerfG, o „interpretare în principiu obligatorie a dreptului Uniunii” ( 21 ).

45. Nu ne vom pronunța, deocamdată, cu privire la aspectul dacă acest mod de exprimare al instanței de trimitere este în conformitate cu datoria care revine instanțelor naționale de ultim grad, în sensul articolului 267 TFUE. Important este că, în acest mod, s-ar proceda la „includerea” într-o procedură principală care are ca obiect principal un control ultra vires al unei proceduri în fața Curții, cu privire la validitatea aceluiași act atacat. Desigur, se pleacă de la principiul conform căruia, în urma controlului actului în litigiu, interpretarea oferită de Curte dreptului Uniunii este obligatorie pentru instanța națională. Cu toate acestea, chestiunea în discuție este mai problematică.

46. Acest din urmă argument nu ar exclude, astfel cum se arată în continuare și dacă am înțeles corect, un control ulterior („suplimentar”) efectuat de BVerfG, în cazul în care este „evident” că prin actul în litigiu s-a încălcat principiul atribuirii competențelor, aceasta însemnând că este „evidentă” situația menționată, în cazul în care aceasta ia naștere într-o „modalitate” care implică o „încălcare specifică” a respectivului principiu și, în plus, poate fi calificată drept „suficient de gravă” ( 22 ). Dacă interpretarea noastră cu privire la paragraful respectiv este corectă, este evident că așa-numita „includere” a trimiterii preliminare în cadrul unei proceduri privind examinarea definitivă a actului ultra vires, efectuată de instanța națională, ridică probleme care, în opinia noastră, sunt de natură funcțională.

47. În același timp, se pare că această invitație adresată Curții – apreciată de BVerfG ca fiind necesară – de a se pronunța în prealabil cu privire la actul în litigiu, chiar dacă doar din perspectiva dreptului Uniunii, este prezentată ca o expresie a „raportului de cooperare” care trebuie să existe între ambele instanțe, noțiune creată de însăși instanța de trimitere.

48. Acest „raport de cooperare” este departe de a avea un conținut precis, însă este evident că prin el se urmărește mai mult decât un vag „dialog” între instanțe. Temeiul ultim al raportului se regăsește în teza conform căreia sarcina de a asigura ordinea juridică de bază derivată din Constituția națională, care revine Curții Constituționale Federale, trebuie îndeplinită în conformitate cu o atitudine deschisă cu privire la dreptul Uniunii („europarechtsfreundlich”), o noțiune la care, probabil, s-ar fi ajuns și dacă se pleca de la principiul cooperării loiale [articolul 4 alineatul (3) TUE].

49. Aceasta ilustrează întreaga ambiguitate cu care se confruntă Curtea în cadrul prezentei trimiteri preliminare: pe de o parte, este vorba despre o instanță constituțională națională care își asumă, în definitiv, condiția de instanță națională de ultim grad, în sensul articolului 267 TFUE, ca expresie a unui raport special de colaborare și a unui principiu general privind mijloacele de acțiune care favorizează așa-numitul „program de integrare”. Pe de altă parte, este totuși vorba despre o instanță națională care urmărește să se adreseze Curții (și procedează în acest sens) fără a renunța la responsabilitatea sa ultimă de a interpreta dreptul în ceea ce privește condițiile și limitele constituționale ale integrării statului respectiv în Europa. Această ambivalență este omniprezentă în trimiterea preliminară pe care o analizăm, eliminarea sa completă din analiza cauzei fiind extrem de dificilă.

50. Referitor la dificultatea de natură funcțională a prezentei trimiteri preliminare, astfel cum am calificat-o, apreciem că este oportun să analizăm dacă această trimitere prezintă caracteristicile de bază ale procedurii de trimitere preliminară desfășurată în fața Curții, astfel cum a fost aceasta reglementată în tratatele succesive și cu privire la care a fost creată, în mod strategic, garanția jurisdicțională a dreptului Uniunii ( 23 ).

51. Desigur, dacă unicul mod în care ar putea fi interpretată prezenta trimitere preliminară ar fi cel pe care îl susține expres Republica Italiană ( 24 ), nu am avea altă soluție decât să considerăm că, trecând peste aparențe, nu ne aflăm cu adevărat în prezența unei trimiteri preliminare „în sensul articolului 267”, ci a unei cereri diferite, care este, în orice caz, dificil de încadrat în tratat.

52. Astfel cum în mod întemeiat susțin unii dintre intervenienții din această procedură, trimiterea preliminară nu a fost concepută niciodată ca o simplă „ocazie” acordată Curții de a își „armoniza” poziția cu cea a instanței naționale, fie în ceea ce privește aprecierea unui act drept ultra vires, fie altă apreciere, din care ar putea rezulta o posibilă „lipsă de armonizare” din partea Curții, care ar putea lipsi de relevanță răspunsul oferit de aceasta. Este evident că această interpretare nu este afectată de o atitudine deschisă, în principiu, cu privire la o anumită interpretare conformă a actului în litigiu. În final, în această situație, cererea adresată Curții de a se pronunța cu titlu preliminar ar putea chiar să determine consecința ultimă indezirabilă de a introduce Curtea în lanțul cauzal care să conducă la ruptura pactului constituțional care stă la baza integrării europene ( 25 ).

53. Raportat la această percepție asupra prezentei trimiteri preliminare, instanța de trimitere pare a lăsa să se înțeleagă, tot cu privire la controlul ultra vires, că criteriul sau etalonul în funcție de care soluționează cauza privind actul în litigiu ar putea fi diferit de cel aplicat de Curte („ar putea să nu existe o concordanță deplină”) ( 26 ). Astfel, ar putea să existe, până la un anumit punct, o diferență între litigiul cu care este sesizată BVerfG și procedura preliminară desfășurată în fața Curții. Cu toate acestea, având în vedere atât prudența manifestată de BVerfG, cât și natura argumentelor invocate de către această instanță ( 27 ), considerăm că, din punct de vedere material, criteriul controlului ultra vires ar fi, în mare măsură, același.

54. În acest sens, problema pe care o analizăm ar putea reprezenta un argument în acest sens. Astfel, dacă validitatea deciziei în litigiu, adoptată de BCE, depinde în mare măsură de interpretarea sferei competențelor băncii, în special a obiectivului principal de asigurare a „stabilității prețurilor”, noțiunea menționată face parte integrantă atât din tratat [articolul 127 alineatul (1) TFUE], cât și din Constituția națională (articolul 88 teza finală din LF). În ambele situații, ar fi vorba despre interpretarea domeniului de aplicare al aceleiași noțiuni de „stabilitate a prețurilor”, care reprezintă misiunea principală a BCE, indiferent dacă aceasta este reglementată în una sau în alta dintre normele fundamentale ori în ambele.

55. Cu toate acestea, potrivit ordonanței de trimitere, în procedura principală nu se află în discuție doar principiul atribuirii competențelor (ultra vires), ci și „identitatea constituțională” a Republicii Federale Germania ca urmare a consecințelor generate de actul în litigiu asupra organismului constituțional național, a cărui misiune primordială este de a exprima voința cetățenilor. „Controlul ultra vires” și „controlul identității” se contopesc în acest caz în procedura principală, conform înseși terminologiei BVerfG.

56. Or, aspectul privind criteriul de control diferit care va fi aplicat de cele două instanțe se regăsește în această secțiune a ordonanței de trimitere. Astfel, în ceea ce privește în mod specific „controlul identității”, BVerfG susține textual că, „în contextul raportului de cooperare existent, interpretarea măsurii este de competența Curții. Pe de altă parte, BVerfG are sarcina de a stabili nucleul intangibil al identității constituționale și de a verifica dacă această măsură (în interpretarea dată de Curte) interferează cu nucleul respectiv” ( 28 ).

57. Din nou, în acest context s-ar impune exprimarea unor considerații de importanță evidentă. Cu toate acestea, ne vom limita la a sugera, fără a fi necesară analiza altor situații, că în prezenta cauză, în care toate elementele par să indice faptul că noțiunile „control ultra vires” și „control al identității” nu pot fi disociate, sunt în continuare valabile dificultățile menționate anterior cu privire la existența unei diferențe între criteriile de control utilizate de Curte și cele utilizate de BVerfG.

58. În orice caz, ne permitem să formulăm, în acest stadiu al analizei efectuate, câteva comentarii de ordin general.

59. În primul rând, considerăm că menținerea acestei Uniuni, în forma actuală, reprezintă o sarcină aproape imposibilă în cazul în care se susține că este supusă unei rezerve absolute, abia specificată, aflată practic la dispoziția fiecărui stat membru și creată în cadrul unei categorii numite „identitate constituțională”, cu atât mai mult cu cât se afirmă că aceasta este diferită sau, în orice caz, nu corespunde cu „identitatea națională” prevăzută la articolul 4 alineatul (2) TUE.

60. O asemenea „rezervă de identitate”, configurată în mod autonom și interpretată de către organismele competente – de regulă de către cele jurisdicționale – din statele membre, care în prezent sunt în număr de 28, ar plasa probabil ordinea Uniunii într-o poziție reziduală, cel puțin din punct de vedere calitativ. Fără a intra în detalii și fără a intenționa să efectuăm o analiză, considerăm că aceste caracteristici ale prezentei cauze ar putea reprezenta un bun exemplu de scenariu despre care tocmai am făcut mențiune.

61. În al doilea rând, considerăm că nu este inutil să amintim că Curtea a operat demult cu noțiunea „tradiții constituționale comune” ale statelor membre, în contextul creării sistemului de valori pe care se bazează Uniunea ( 29 ). În special, în cadrul acestor tradiții constituționale comune, Curtea a încercat de preferință să stabilească o cultură de drepturi proprie, și anume cultura drepturilor Uniunii. Uniunea a dobândit astfel, în plus față de caracterul de comunitate de drept, și pe cel de „comunitate de cultură constituțională” ( 30 ). Această cultură constituțională comună se înfățișează ca parte a identității comune a Uniunii, cu consecința, în opinia noastră, că identitatea constituțională a fiecărui stat membru – specifică, desigur, în măsura în care este necesar – nu se poate situa la o distanță astronomică de respectiva cultură constituțională comună, ca să folosim o formulare prudentă. Dimpotrivă, o atitudine deschisă, înțeleasă în mod corect, cu privire la dreptul Uniunii ar trebui să inspire, pe termen mediu și lung, principiul convergenței primordiale dintre identitatea constituțională a Uniunii și identitatea fiecărui stat membru.

62. Revenind la dificultatea de natură funcțională a trimiterii preliminare, apreciem că riscul de „instrumentare” a acesteia, în contextul analizării la nivel național a unui caz de „control ultra vires” coroborat cu un „control de identitate”, este suficient de real pentru a se pune întrebarea dacă nu ar fi posibilă o accepțiune alternativă care să permită depășirea dificultății menționate. În opinia noastră, o astfel de lectură alternativă ar fi posibilă prin raportare la ceea ce par a fi originile acestei dispoziții jurisprudențiale, utilizând, în același timp, potențialul pe care îl prezintă principiul cooperării loiale [articolul 4 alineatul (3) TUE]. În definitiv, ar fi vorba despre exploatarea aspectelor pozitive ale ambiguității deja menționate, care pare a afecta trimiterea preliminară.

63. Nu trebuie să pierdem din vedere că, aparent, așa-numitul angajament privind formularea unei trimiteri preliminare adresate Curții este cel inclus, cu caracter de noutate, în Hotărârea BVerfG din 6 iulie 2010 (Honeywell), cu scopul, astfel cum a fost recunoscut pe scară largă, de a menține deschis dialogul între instanțe, astfel încât acesta să continue realizând tot ceea ce este necesar în cauză ( 31 ). Din această perspectivă, prevederea trimiterii preliminare reprezintă o încercare loială ca interpretarea dreptului Uniunii, efectuată la momentul respectiv de către Curte, să permită formularea detaliată a răspunsurilor la cererile din cadrul procedurii a quo. Rezultatul final ideal ar fi ca un eventual control succesiv efectuat în temeiul criteriilor constituționale, în funcție de circumstanțele cauzei, să nu dea naștere unor concluzii aflate în vădită contradicție cu răspunsul Curții.

64. În plus, este evident că principiul cooperării loiale se aplică de asemenea instanțelor, inclusiv celor implicate în acest proces important ( 32 ). Această loialitate reciprocă este cu atât mai urgentă în acele situații în care o instanță supremă dintr-un stat membru, în exercitarea responsabilă a competențelor sale constituționale, și fără a intra în alte considerații, indică îndoielile sale cu privire la o decizie pronunțată de un organism al Uniunii. Desigur, acest principiu al cooperării loiale este obligatoriu pentru instanța națională întrucât îi revine responsabilitatea să îi confere formă și efect. În ceea ce privește Curtea, având în vedere circumstanțele cauzei, apreciem că respectivul principiu creează acesteia obligații din două perspective.

65. În primul rând și pe fond, trebuie să subliniem că, în temeiul principiului menționat, Curtea are obligația de a răspunde în cel mai loial mod posibil la o trimitere formulată la fel, acest aspect fiind neîndoielnic. În special, dacă instanța națională s-a exprimat într-o manieră deosebit de explicită atunci când a arătat în ce măsură actul în litigiu ridică îndoieli importante de validitate sau de interpretare, acest limbaj trebuie interpretat ca o expresie a nivelului său de preocupare în această privință. Apreciem că acesta este sensul propunerii guvernului german privind tratarea „în mod constructiv” a acestei cauze ( 33 ).

66. În al doilea rând, și despre aceasta este vorba în special aici, principiul cooperării loiale obligă Curtea să depună un efort deosebit pentru oferirea unui răspuns pe fond la trimiterea formulată, dincolo de toate dificultățile la care s-a făcut referire în mod abundent. Aceasta ar presupune însă adoptarea unei anumite poziții de către Curte cu privire la răspunsul său final.

67. Astfel, această ipoteză ar presupune să nu se respingă a priori cererea de trimitere preliminară și să existe încrederea că instanța națională, în lumina și în temeiul răspunsului acordat de Curte și fără a afecta exercitarea propriei responsabilități, își însușește răspunsul formulat de Curte cu privire la trimiterea preliminară ca fiind determinant în procedurile principale. Cooperarea loială presupune un element de încredere, iar această încredere poate avea o semnificație specială în această cauză. Trebuie avut în vedere faptul că prezenta trimitere preliminară pare formulată de către BVerfG astfel încât să permită Curții să aibă credința că, în limite rezonabile, BVerfG își va însuși răspunsul primit, drept satisfăcător, definitiv și suficient prin el însuși, astfel încât să asigure instanței de trimitere criterii suficiente pentru a putea soluționa cererile formulate în procedurile principale ( 34 ). „Foaia de parcurs” stabilită de BVerfG în cauza Honeywell ar putea confirma această abordare ( 35 ).

68. În opinia noastră, în măsura în care acest diagnostic al situației este acceptabil, Curtea trebuie să se concentreze asupra problemei de „funcționalitate” ridicate prin această trimitere și să respingă diferitele ipoteze la care ne-am referit, întrucât pot fi considerate extreme, greu de avut în vedere și, în plus, insuficiente pentru a refuza un răspuns pe fond la întrebările formulate în cadrul prezentei trimiteri preliminare.

69. În consecință, ca primă concluzie intermediară, propunem Curții să răspundă în sensul că întrebarea este susceptibilă să primească un răspuns pe fond.

V – Admisibilitatea

70. Un număr ridicat de state membre, precum și instituțiile care au formulat observații în prezenta procedură au ridicat problema admisibilității întrebărilor formulate cu titlu principal, întrucât se referă la validitatea unui act, programul TMD, care nu produce efecte juridice față de terți.

71. Foarte pe scurt, intervenienții menționați subliniază caracterul nedefinitiv, chiar „preparatoriu”, am putea spune, al actului aprobat la 6 septembrie 2012, prin care Consiliul guvernatorilor a decis să adopte criteriile principale care reglementează respectivul program, care încă nu a fost aprobat definitiv. Astfel cum a confirmat Banca Centrală Europeană, în cadrul întâlnirii respective au fost aprobate unele dintre criterii, însă nu programul TMD în sine. Controlul validității respectivului program poate fi efectuat doar atunci când Consiliul guvernatorilor va adopta în mod formal programul și va proceda la publicarea sa, în conformitate cu sistemul actelor prevăzut în Statutul Băncii Centrale Europene.

72. Jurisprudența Curții ar putea confirma, în principiu, această interpretare. Jurisprudența privind acțiunile în anulare se opune atacării actelor care sunt lipsite de efecte juridice ( 36 ). În contextul precis al trimiterii preliminare, Curtea a constatat deja, în trecut, inadmisibilitatea trimiterilor privind validitatea unui act atipic nepublicat și care nu produce efecte obligatorii ( 37 ). Potrivit unor intervenienți în prezenta procedură, în această situație se află și programul TMD anunțat la 6 septembrie 2012 de președintele Băncii Centrale Europene în cadrul unei conferințe de presă care a fost urmată de un comunicat de presă în care erau detaliate principalele aspecte tehnice.

73. Din motivele pe care le vom expune în continuare, apreciem că programul TMD reprezintă un act a cărui validitate poate fi examinată în cadrul unei proceduri preliminare de validitate. Această concluzie se întemeiază pe două motive diferite. În primul rând, considerăm că este decisiv faptul că este vorba despre un act prin care se trasează, în linii generale, un program de acțiune al unei instituții a Uniunii. În al doilea rând, credem că este necesar să acordăm atenție importanței pe care o prezintă pentru Banca Centrală Europeană comunicarea publică în ceea ce privește punerea în aplicare a politicii monetare contemporane.

74. De la începutul activității sale, Curtea a impus, în vederea atacării actelor, cerința privind caracterul obligatoriu al acestora și capacitatea lor de a produce efecte juridice ( 38 ). Aceste cerințe trebuie îndeplinite cumulativ, deși în anumite situații, cum ar fi controlul preliminar al validității recomandărilor, ele sunt alternative ( 39 ).

75. Cu toate acestea, considerăm că ambele cerințe trebuie examinate în mod diferit, în funcție de destinatarul direct al actului atacat. Astfel cum vom arăta în continuare, jurisprudența este mai flexibilă în ceea ce privește aplicarea celor două cerințe atunci când actul atacat constituie o măsură de elaborare a unui program general de acțiune, menit să aibă caracter obligatoriu pentru autoritatea care a adoptat decizia, decât atunci când actul conține o măsură cu efecte constitutive în relațiile juridice cu terții. Motivul este acela că programele generale de acțiune ale unei autorități publice se pot manifesta în forme atipice și, cu toate acestea, dispun de capacitatea de a influența direct situația juridică a particularilor. Dimpotrivă, măsurile care vizează în mod direct particularii trebuie să respecte anumite condiții de formă și de fond, sub sancțiunea de a fi considerate inexistente.

76. Un program general de acțiune precum cel în cauză ar putea să se concretizeze prin intermediul unor tehnici atipice, ar putea să aibă ca destinatar chiar autoritatea emitentă a actului, ar putea fi formal inexistent privit din exterior, însă faptul că are capacitatea de a influența în mod decisiv situația juridică a terților justifică analizarea sa ca „act” în cadrul unei abordări antiformaliste. Altfel, există riscul ca o instituție să denatureze sistemul de acte și garanțiile jurisdicționale corespunzătoare, disimulând în programe generale acte cu vocație de a produce efecte externe.

77. În jurisprudența sa, Curtea a fost foarte flexibilă în privința analizării acestui tip de programe generale de acțiune care au capacitatea de a produce efecte externe.

78. Hotărârea Comisia/Consiliul („AETR”) ( 40 ), pronunțată în 1971, reprezintă un punct de pornire important, întrucât în cadrul acesteia se abordează, printre altele, calitatea de act a unei deliberări a Consiliului privind negocierea și încheierea unui acord internațional de către statele membre. În opinia Consiliului, respectiva deliberare nu constituie un act supus căilor de atac, nici sub aspectul formei sale și nici al conținutului, fiind doar un acord politic între statele membre din Consiliu, fără nicio intenție de a crea un drept, de a impune o obligație sau de a modifica o situație juridică.

79. Analizând argumentele invocate de Consiliu, Curtea a statuat că trebuie să facă obiectul controlului jurisdicțional „orice dispoziții adoptate de instituții, indiferent de natura sau de forma acestora, care urmăresc să producă efecte juridice” ( 41 ). În urma examinării acordului atacat, Curtea a evidențiat, în principal, două caracteristici: prima se referă la faptul că acordul nu era numai expresia unei coordonări voluntare, ci a avut ca obiectiv să stabilească o linie de conduită obligatorie ( 42 ); cea de a doua se referă la faptul că dispozițiile adoptate prin acordul menționat ar putea reprezenta „derogări de la procedurile prevăzute de tratat” ( 43 ).

80. De asemenea, în plus față de soluția de principiu pronunțată prin Hotărârea AETR (EU:C:1971:32), Curtea a acordat o atenție specială circumstanțelor în care se adoptă actul atacat. Pe lângă componenta obiectivă menționată anterior, contextul în care se aprobă actul poate revela indicii suplimentare care confirmă fie intenția autorului actului ca acesta să producă efecte față de terți, fie faptul că autorul cunoștea potențialul impact extern al măsurii. Importanța circumstanțelor a fost relevată de Curte în cauza Franța/Comisia ( 44 ), în care a fost confirmat caracterul atacabil al unei instrucțiuni interne emise de Comisie, deoarece aceasta se diferenția de o simplă instrucțiune de serviciu „atât prin circumstanțele în care a fost adoptată, cât și prin modul în care a fost elaborată, redactată și publicată” ( 45 ).

81. Pe fundalul acestei jurisprudențe, vom analiza în continuare caracterul atacabil al actului a cărui validitate este pusă la îndoială de instanța de trimitere.

82. Programul TMD este o măsură – cel puțin în prezentarea sa formală – care are caracteristici atipice. Acesta a fost conceput de Consiliul guvernatorilor al Băncii Centrale Europene din 5-6 septembrie 2012, aspect care reiese din procesul-verbal al respectivei reuniuni, în care se face referire la publicarea unui comunicat de presă ulterior, care va conține caracteristicile tehnice ale programului. Așadar, caracteristicile tehnice ale programului au fost prezentate într-o conferință de presă de către președintele instituției, cu difuzarea ulterioară a unui comunicat de presă în limba engleză pe pagina de internet a BCE. Publicarea și diseminarea pe internet a programului reprezintă singurul text scris „oficial” disponibil referitor la programul TMD, dacă excludem proiectele de decizie și orientări prezentate de BCE în cadrul procedurii, care reprezintă totuși documente interne ale instituției, supuse aprobării definitive și publicării ulterioare în Jurnalul Oficial. Proiectele respective descriu în detaliu aspectele prezentate în termeni generali în comunicatul de presă, dar în același timp cu un grad considerabil de acuratețe.

83. Fără îndoială, programul TMD reprezintă o decizie înzestrată cu un conținut exact, care a făcut obiectul discuțiilor timp de două zile, iar caracteristicile sale principale au fost aprobate în cadrul Consiliului guvernatorilor. De asemenea, publicarea caracteristicilor esențiale ale programului, atât în conferința de presă, cât și pe pagina de internet a BCE, confirmă intenția evidentă a instituției de a face cunoscute aspectele aprobate anterior în cadrul Consiliului guvernatorilor. Este vorba despre un program general de acțiune, deoarece prin acesta se stabilesc condițiile în care BCE va acționa în cazul blocării canalelor de transmitere a politicii monetare, însă programul reprezintă, în același timp, o măsură prin care se urmărește obținerea imediată a unui efect extern. Altfel, programul nu ar fi fost anunțat cu difuzare maximă în cadrul conferinței de presă, iar caracteristicile sale tehnice nu ar fi fost publicate pe pagina de internet a BCE.

84. În plus, circumstanțele care înconjoară programul TMD par să confirme faptul că obiectivul BCE era acela de a „interveni” pe piețe, eventual într-un mod neconvențional, prin simplul anunț privind programul. Discursul președintelui BCE din 26 iulie, ținut la Londra, prin care a fost făcută publică adoptarea tuturor măsurilor necesare pentru „salvarea monedei comune”, conferința de presă din 2 august, desfășurată ca urmare a reuniunii Consiliului guvernatorilor din acea zi, precum și situația pe care o traversau la acel moment mai multe state membre pe piețele titlurilor de stat confirmă faptul că intenția BCE prin anunțarea programului TMD nu era doar raportarea privind lucrările interne referitoare la o inițiativă aflată încă în etapa discuțiilor, ci și provocarea unui efect prin intermediul anunțului privind crearea unui program potențial ambițios și menit – după cum s-a susținut – să reducă unele dintre dificultățile cu care se confruntau la acel moment canalele de transmitere a politicii monetare. Dovadă în acest sens este impactul substanțial pe care l‑a provocat, conform tuturor indiciilor, anunțarea programului pe piețele financiare, un impact care, potrivit BCE și Comisiei, persistă chiar și după mai mult de doi ani.

85. De asemenea, este important să subliniem că programul TMD nu reprezintă comunicarea unui simplu act individual, ci anunțarea unui adevărat program cu caracter normativ pentru viitor, înzestrat cu condiții relativ precise și cu vocație reglementară. În ceea ce privește conținutul său, putem adăuga că, la 6 septembrie 2012, BCE nu a anunțat adoptarea unei decizii de mică însemnătate. Dimpotrivă, în acea zi au fost făcute publice detaliile privind o măsură de maximă importanță pentru zona euro, care, în pofida caracterului său incomplet, era menită să reziste în timp.

86. În acest moment, se impune să abordăm cea de a doua circumstanță pe care o considerăm relevantă în vederea respingerii obiecțiilor privind inadmisibilitatea. Este esențial să luăm în considerare că, în prezenta cauză, este vorba despre un act de comunicare publică emis de o bancă centrală, în temeiul căruia ia naștere un program de acțiuni de politică monetară. Actele de comunicare publică ale băncilor centrale nu sunt echivalente cu cele ale altor instituții, indiferent dacă sunt politice sau tehnice. Pe parcursul ultimilor 30 de ani, băncile centrale au înregistrat o importantă evoluție care a afectat instrumentele proprii de politică monetară, printre care se număra, potrivit opiniei unanime a experților, și comunicarea publică.

87. Este recunoscut faptul că politica de comunicare publică a băncilor centrale s-a transformat într-unul dintre conceptele centrale ale politicii monetare contemporane. În fața imposibilității de a anticipa comportamente raționale pe piețe, o modalitate eficientă de a nu înșela anumite așteptări și, prin urmare, de a asigura eficacitatea politicii monetare constă în folosirea de către băncile centrale a întregului potențial de comunicare publică („strategii de comunicare”) ( 46 ). Având în vedere prestigiul și informațiile de care dispun aceste instituții, însă și competențele lor în privința instrumentelor convenționale de politică monetară, anunțurile, opiniile sau declarațiile reprezentanților băncilor centrale au, de regulă, un rol crucial în punerea în aplicare a politicii monetare contemporane ( 47 ).

88. Este evident că și BCE a inclus comunicarea printre instrumentele sale centrale de politică monetară. Acest lucru a fost recunoscut chiar de către instituție în trecut și nimeni nu contestă faptul că această comunicare publică pe care o efectuează în mod regulat BCE și prin intermediul căreia anunță liniile principale de acțiune sau prin care transmite anumite opinii care pot reflecta viitoarele acțiuni ale instituției reprezintă un element central al activității sale ( 48 ). Considerăm că această circumstanță, aplicabilă în mod singular și caracteristic BCE, conturează în mod foarte semnificativ natura unui act precum programul TMD, anunțat la 6 septembrie 2012.

89. În final și având în vedere importanța politicilor de comunicare ale BCE, trebuie menționat că cealaltă variantă, și anume constatarea caracterului inatacabil al unui act precum programul TMD, ar prezenta riscul ca un număr mare de decizii ale BCE să nu poată face obiectul niciunui control jurisdicțional, din simplul motiv că nu au fost încă adoptate în mod formal și publicate în Jurnalul Oficial. În definitiv, dacă, pentru a produce efecte în forma sa tipică, o măsură nu trebuie să fie publicată în mod oficial, fiind suficientă diseminarea sa printr-o conferință de presă sau printr-un comunicat de presă pentru ca aceasta să aibă impact în plan extern, sistemul actelor și al controlului jurisdicțional reglementat în tratate ar fi grav afectat dacă nu ar fi fost posibil controlul legalității acestei măsuri.

90. Având în vedere considerațiile care precedă, în cazul specific al acestor acțiuni ale BCE, în care actele de comunicare publică dobândesc o importanță deosebită pentru efectivitatea politicii monetare, apreciem că un act precum cel în privința căruia instanța de trimitere are îndoieli, în forma care a fost anunțată la 6 septembrie 2012, reprezintă un act al unei instituții, a cărui validitate poate fi examinată în cadrul unei proceduri preliminare în temeiul articolului 267 TFUE, având în vedere conținutul său, efectele obiective pe care le poate produce, dar și circumstanțele în care a fost adoptată măsura.

91. Prin urmare, considerăm că obiecțiile referitoare la admisibilitatea întrebărilor preliminare privind validitatea trebuie respinse și, în consecință, nu este necesară pronunțarea cu privire la trimiterea preliminară în interpretare, formulată în subsidiar de instanța de trimitere.

VI – Întrebările preliminare

A – Prima întrebare preliminară: articolul 119 și articolul 127 alineatele (1) și (2) TFUE și limitele politicii monetare a BCE

92. Prin intermediul primei întrebări preliminare, BVerfG contestă valabilitatea programului TMD, anunțat de BCE la 6 septembrie 2012, solicitând Curții în special să stabilească dacă este vorba despre o măsură incompatibilă cu articolul 119 TFUE și cu articolul 127 alineatele (1) și (2) TFUE și dacă aceasta aduce atingere competențelor statelor membre.

93. În ordonanța de trimitere, în urma unei motivări ample și detaliate, BVerfG concluzionează că există suficiente elemente pentru a considera că BCE a adoptat o măsură de politică economică, iar nu de politică monetară, reținând, în același timp, o încălcare a principiului atribuirii competențelor care ar trebui să guverneze conduita BCE. BVerfG evidențiază patru aspecte ale programului TMD care ar confirma încălcarea menționată anterior: condiționalitatea, caracterul selectiv, caracterul paralel și eludarea. Preocupările exprimate de instanța de trimitere indică, în termeni mai generali, chestiunea limitelor competenței BCE în gestionarea unor situații excepționale, precum cele care au avut loc în vara anului 2012.

1. Poziția intervenienților

94. Toți reclamanții din procedura principală împărtășesc, în principiu, aceeași opinie în ceea ce privește interpretarea tratatelor, conform căreia un program precum cel anunțat de BCE la 6 septembrie 2012 ar reprezenta o măsură de politică economică. În opinia reclamanților, programul TMD încalcă mandatul stabilit BCE, cu prioritate în sensul îndeplinirii obiectivului privind stabilitatea prețurilor, întrucât reprezintă o măsură cu impact direct asupra surselor de finanțare ale statelor membre vizate, aspect care situează măsura atacată în domeniul politicii economice. În susținerile lor, reclamanții invocă în mod repetat Hotărârea Pringle ( 49 ), în care se statuează că înființarea MES constituie o măsură de politică economică, iar nu o măsură de politică monetară. Potrivit reclamanților, având în vedere caracteristicile comune MES și unui program precum TMD, acesta din urmă trebuie calificat de asemenea drept o măsură de politică economică.

95. Atât domnul Gauweiler, cât și domnul Huber subliniază în special faptul că obiectivul real al programului TMD nu este acela de restabilire a canalelor de transmitere a politicii monetare, ci de „salvare a euro” prin intermediul unei comunitarizări a datoriei satelor respective, incompatibilă cu tratatele, întrucât expune unele state membre la asumarea datoriilor altor state membre. Cu siguranță, o astfel de măsură ar depăși „sprijinirea” politicii economice a Uniunii și a statelor membre, pe care BCE o poate realiza în temeiul tratatelor.

96. La rândul său, domnul von Stein respinge ipoteza conform căreia piețele datoriilor publice au indicat rate artificiale ale dobânzii pe parcursul lunilor anterioare anunțului cu privire la programul TMD. În opinia sa, ratele respective nu reprezintă altceva decât reflexia unui preț de piață real, asupra căruia intervine BCE, manipulându-l în mod artificial, prin anunțarea disponibilității de a achiziționa titluri de stat emise de anumite state membre. Această modificare a pieței nu este în conformitate cu mandatul conferit BCE prin tratate, și anume menținerea stabilității prețurilor.

97. Domnul Bandulet subliniază că programul TMD nu poate compensa deficiențele structurale din elaborarea uniunii monetare. În opinia sa, acest program este departe de a se încadra în competențele conferite BCE, deoarece acesta s-ar afla, dimpotrivă, în contradicție cu principiul democratic și cu principiul suveranității poporului.

98. Grupul parlamentar Die Linke contestă de asemenea competența BCE de a adopta programul TMD, chiar dacă invocă argumente diferite. Die Linke atrage atenția asupra consecințelor economice pe care le-au avut în mai multe state membre programele de asistență financiară care s-au succedat. Acest impact ar confirma că sprijinirea acestor programe de asistență prin punerea în aplicare a programului TMD ar presupune implicarea BCE în politica economică a statelor membre. Die Linke invocă de asemenea mai multe dispoziții din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, cu scopul de a contesta intervențiile Uniunii și ale BCE în statele care fac obiectul unui program de asistență financiară.

99. Toate statele care au intervenit în prezenta procedură, precum și BCE și Comisia consideră, sub diferite forme, că programul TMD, astfel cum a fost prezentat prin intermediul comunicatului de presă, reprezintă o măsură de politică monetară, compatibilă cu competențele atribuite BCE prin tratate.

100. Statele membre și instituțiilor menționate sunt de acord de asemenea asupra aspectului că BCE dispune de o marjă largă de apreciere în ceea ce privește definirea și punerea în aplicare a politicii monetare. Curtea ar trebui să recunoască această marjă și să accepte obiectivele prezentate de BCE odată cu anunțarea programului TMD. Printre aceste obiective, statele membre și instituțiile recunosc că BCE poate adopta măsuri neconvenționale de politică monetară, cu condiția ca acestea să fie necesare în mod strict pentru atingerea obiectivelor stabilite. Atât Republica Polonia, cât și Regatul Spaniei apreciază că programul TMD este coerent cu categoriile proprii principiului proporționalității.

101. De asemenea, contrar opiniei instanței de trimitere, statele membre și instituțiile nu sunt de părere că Hotărârea Pringle (EU:C:2012:756) conduce la concluzia că programul TMD constituie o măsură de politică economică. În opinia acestora, în hotărârea menționată se statuează că politica economică și politica monetară sunt strâns legate, astfel încât o măsură de politică economică poate avea impact asupra politicii monetare și viceversa, fără ca aceasta să influențeze natura măsurii. În prezenta cauză, faptul că programul TMD poate afecta politica economică nu îl transformă într-o măsură de politică economică.

102. În ceea ce privește faptul că programul TMD produce o modificare artificială a prețurilor de pe piața titlurilor de stat, guvernul Republicii Polone, Comisia și BCE subliniază că politica monetară, în ansamblu, are ca obiectiv modificarea prețurilor, întrucât influențarea piețelor cu măsuri care modifică anumite comportamente este o funcție inerentă respectivei politici, însă întotdeauna cu scopul îndeplinirii mandatului care i-a fost atribuit BCE, și anume, în acest caz, menținerea stabilității prețurilor.

103. La rândul său, Republica Federală Germania susține, în principiu, legalitatea programului TMD în condițiile cunoscute, deși a insistat că la momentul actual există doar un anunț cu privire la acesta, fiind necesară punerea sa în aplicare concretă pentru a aprecia dacă, într‑adevăr, este vorba despre o măsură de politică economică sau de politică monetară. În orice caz, Republica Federală Germania consideră că BCE dispune o marjă largă de apreciere și că numai în cazul în care o măsură ar fi în mod evident de politică economică ar exista o depășire a domeniului de aplicare al tratatelor. De asemenea, aceasta subliniază oportunitatea identificării de către Curte a unor criterii care permit aplicarea programului TMD în conformitate cu tratatele și, în măsura în care este posibil, cu structurile constituționale de bază ale Republicii Federale Germania.

104. BCE susține legalitatea programului TMD, întemeindu-și argumentele pe circumstanțele survenite în vara anului 2012. La acel moment, temerile legate de dispariția euro s-au răspândit în rândul investitorilor, determinând o creștere semnificativă a ratei dobânzilor plătite pentru titlurile de stat emise de mai multe state membre. În acest context, BCE susține că și-a pierdut capacitatea de punere în aplicare a politicii monetare prin canalele obișnuite de transmitere a acesteia, iar fragmentarea ulterioară a piețelor datoriei publice, precum și dificultatea mai multor state de a se finanța (prin extensie, și a instituțiilor financiare ale respectivelor state) împiedicau transmiterea corectă a impulsurilor emise în mod obișnuit de BCE. În opinia BCE, această împrejurare a justificat adoptarea unei măsuri neconvenționale de politică monetară, precum programul TMD. În concluzie, potrivit BCE, scopul programului nu este de a facilita condițiile de finanțare a anumitor state membre sau de a condiționa politicile lor economice, ci de a debloca respectivele canale de transmitere a politicii monetare a BCE.

105. Potrivit BCE, caracteristicile tehnice ale programului TMD nu ascund o măsură de politică economică. În opinia sa, „condiționalitatea” la care se face trimitere reprezintă un mijloc esențial pentru a evita ca punerea în aplicare a programului TMD să încurajeze statele vizate să abandoneze realizarea de reforme structurale, necesare pentru a-și îmbunătăți fundamentele economice. De asemenea, potrivit BCE, „caracterul selectiv” al măsurilor este inerent programului TMD, întrucât perturbarea canalelor de transmitere avea loc ca urmare a creșterii ratelor dobânzilor pentru titlurile de stat emise de anumite state. În definitiv, BCE consideră că programul TMD conține garanții care asigură integrarea sa în domeniul politicii monetare și concordanța sa cu competențele atribuite respectivei instituții prin tratate.

2. Analiză

a) Observații preliminare

106. Înainte de a proceda la analiza efectivă a trimiterii prezentate de BVerfG, este oportun să se rețină două aspecte determinante în această cauză: statutul și mandatul BCE, astfel cum sunt definite în tratate, și noțiunea „măsuri neconvenționale de politică monetară”. Cele două chestiuni ne oferă elementele principale pentru evaluarea unui program precum TMD, care, potrivit BCE, se numără printre respectivele măsuri neconvenționale de politică monetară.

i) Cu privire la statutul și la mandatul BCE

107. BCE reprezintă instituția căreia tratatele îi încredințează exercitarea competențelor exclusive ale Uniunii în domeniul politicii monetare. BCE și băncile centrale naționale constituie SEBC, a cărui misiune principală este de a asigura „stabilitatea prețurilor”, fără a aduce atingere măsurilor care pot fi acordate pentru „sprijinirea politicii economice” ( 50 ). Prin urmare și spre deosebire de alte bănci centrale, BCE se caracterizează prin obligația de executare a unui mandat clar și în strânsă legătură cu lupta împotriva inflației. Lucrările pregătitoare care au condus la adoptarea Tratatului de la Maastricht ( 51 ), precum și istoriografia dedicată politicii monetare ( 52 ) confirmă importanta acestui mandat în negocierile care au condus la înființarea BCE.

108. Pe lângă stricta legătură cu obiectivul de asigurare a stabilității prețurilor, BCE se caracterizează printr-un nivel semnificativ de independență, atât funcțională, cât și organică ( 53 ). Tratatele au reiterat de mai multe ori natura independentă a tuturor acțiunilor desfășurate de BCE, la care se adaugă rigiditatea puternică a procedurilor de reformare a statutului SEBC și al BCE, aceasta diferențiind instituția de băncile centrale care o înconjoară, ale căror norme de organizare și funcționare pot fi modificate de parlamentul național respectiv ( 54 ). Acesta nu este cazul BCE, deoarece orice reformare a statutului său necesită o modificare a tratatelor ( 55 ).

109. La fel ca în cazul băncilor centrale naționale, independența BCE are obiectivul de a ține departe instituția de dezbaterile politice, interzicând categoric orice ordin care emană de la alte instituții sau de la statele membre ( 56 ). De asemenea, disocierea de activitatea politică se impune ca urmare a naturii puternic tehnice și a gradului ridicat de specializare prin care se caracterizează politica monetară ( 57 ).

110. Astfel, tratatele încredințează exclusiv BCE elaborarea și punerea în aplicare a politicii monetare, iar în acest scop i se pun la dispoziție mijloace importante pentru îndeplinirea funcțiilor sale. Datorită acestor mijloace, BCE dispune, în același timp, de cunoștințe și informații deosebit de valoroase, care îi permit să își îndeplinească mai eficient misiunea, în timp ce consolidează, odată cu trecerea timpului, capacitatea tehnică și reputația instituției. Aceste caracteristici sunt esențiale pentru a garanta că impulsurile de politică monetară ajung efectiv în economie întrucât, astfel cum s-a menționat deja, una dintre funcțiile băncilor centrale contemporane este de a gestiona așteptările, iar în acest scop, cunoștințele tehnice, reputația și comunicarea publică sunt instrumente fundamentale.

111. Drept consecință necesară a celor menționate anterior, BCE trebuie să beneficieze de o marjă largă de apreciere în ceea ce privește elaborarea și punerea în aplicare a politicii monetare a Uniunii ( 58 ). Prin urmare, atunci când efectuează un control al activității BCE, instanțele trebuie să evite riscul de a se substitui respectivei instituții, întrucât ar pătrunde într-un domeniu foarte tehnic, în care sunt necesare o specializare și o experiență care, conform tratatelor, revin doar BCE. Astfel, dincolo de caracterul său imperativ, intensitatea controlului judiciar efectuat cu privire la activitatea BCE trebuie să se caracterizeze printr-un grad de prudență considerabil ( 59 ).

112. În cele din urmă, este important de subliniat că politica monetară a BCE este pusă în aplicare, astfel cum am arătat, prin intermediul a diverse „canale sau mecanisme de transmisie”, cu ajutorul cărora instituția intervine pe piață și își îndeplinește mandatul de asigurare a stabilității prețurilor ( 60 ). În scopul punerii în aplicare a politicii monetare proprii, BCE controlează baza monetară din economia zonei euro prin emiterea „impulsurilor” corespunzătoare, în special prin stabilirea ratelor dobânzilor, care vor fi ulterior transferate din sectorul financiar către întreprinderi și gospodării ( 61 ).

113. În acest sens, pentru a asigura buna funcționare a acestor canale de transmitere, prin Statutul SEBC și al BCE se atribuie SEBC o competență expresă privind adoptarea unei serii de „misiuni și operațiuni de politică monetară”. Printre aceste operațiuni se numără, în sensul prezentei cauze, cele prevăzute la articolul 18.1 din statut, care prevede că BCE și băncile centrale naționale pot „să intervină pe piețele financiare fie prin operațiuni simple de vânzare și cumpărare (la vedere și la termen) sau prin contracte de report, fie prin primirea sau acordarea de împrumuturi de creanțe și instrumente tranzacționabile exprimate în moneda euro sau în alte monede, precum și de metale prețioase”.

114. Cu toate acestea și astfel cum vom arăta, nu se poate susține despre un program precum TMD că face parte dintre instrumentele obișnuite de politică monetară a BCE. Programul TMD utilizează, în mod formal, una dintre tranzacțiile monetare menționate anterior, însă o face în termeni destul de neobișnuiți pentru a justifica încadrarea sa în categoria „măsură neconvențională de politică monetară”. În continuare, vom explica la ce se referă, mai exact, această noțiune, cum a fost ea justificată de BCE și în ce măsură constituie un mijloc legal prevăzut în tratate.

ii) Măsurile neconvenționale de politică monetară și integrarea programului TMD în acestea

– Măsurile neconvenționale de politică monetară, potrivit BCE

115. BCE susține legalitatea programului TMD, calificându-l drept intervenție care are scopul de a debloca canalele de transmitere a politicii monetare a Uniunii. Astfel cum s-a arătat anterior, aceste canale de transmitere a politicii monetare nu funcționează ca mecanisme cu efect imediat, ci ca un cadru prin care BCE lansează o serie de „impulsuri”, al căror scop este de a ajunge în economia reală. Potrivit BCE, politica monetară poate fi afectată de factori externi canalelor de transmitere, care ar putea afecta funcționarea corespunzătoare a impulsurilor emise de BCE: o criză politică sau economică internațională sau o schimbare semnificativă a prețului petrolului, pot,printre altele să afecteze serios „impulsurile” lansate de BCE prin intermediul canalelor de transmitere a politicii monetare.

116. Dacă se produce o astfel de situație, BCE se consideră competentă să intervină cu instrumentele sale proprii pentru a debloca canalele respective. Astfel, ar fi vorba despre alte intervenții decât cele obișnuite utilizate de BCE, întrucât nu ar implica o operațiune „obișnuită”, ci o operațiune de deblocare și de recuperare ulterioară a instrumentelor propriu-zise de politică monetară ( 62 ).

117. Atât BCE, cât și statele membre care au intervenit în prezenta procedură susțin legitimitatea utilizării acestui tip de măsuri neconvenționale ca parte a politicii monetare. Efectiv, din cuprinsul dosarului rezultă că este vorba despre un tip de intervenție utilizat de majoritatea băncilor centrale pe parcursul crizei financiare internaționale declanșate în 2008 ( 63 ), inclusiv de către BCE, astfel cum reiese din prezenta cauză ( 64 ). În opinia BCE și a statelor membre care au intervenit în procedură, tratatele nu împiedică BCE să dispună de competențele necesare pentru a-și recupera instrumentele de politică monetară, în cazul unor circumstanțe care modifică în mod semnificativ funcționarea normală a canalelor de transmitere. În opinia Comisiei, această competență este compatibilă cu tratatele, cu condiția să se exercite în mod prudent și să fie însoțită de garanții.

118. Pe baza acestor premise, trebuie să analizăm natura exactă a programului TMD, astfel cum a fost acesta prezentat în comunicatul de presă din 6 septembrie 2012.

– Programul TMD ca măsură neconvențională de politică monetară

119. Din punct de vedere formal, programul TMD face parte dintre operațiunile prevăzute la articolul 18.1 din Statutul SEBC și al BCE. Este evident că această dispoziție prin care se atribuie SEBC competența de a achiziționa titluri și alte instrumente negociabile urmărește ca BCE să dispună de instrumente cu care să controleze baza monetară, ca măsură convențională de menținere a stabilității prețurilor.

120. Cu toate acestea, trebuie adăugat imediat că programul TMD utilizează competențele prevăzute la articolul 18.1 din statut în termeni diferiți față de practica obișnuită privind operațiunile BCE. Este evident că o măsură selectivă, care vizează unul sau mai multe state din zona euro, constând în achiziționarea, fără limitări prealabile de natură cantitativă, a titlurilor de stat ale acestora, cu credința îmbunătățirii condițiilor de finanțare pe piață, reprezintă o chestiune nefirească pentru practica obișnuită a BCE.

121. Astfel cum se arată în comunicatul de presă din 6 septembrie 2012, programul TMD prevede o intervenție a BCE pe piața secundară a titlurilor de stat, oferindu-i posibilitatea de a achiziționa titluri de stat emise de statele din zona euro care fac obiectul unui program de asistență financiară și care, probabil, întâmpină dificultăți în ceea ce privește plasarea acestor titluri. Premisa pe care se bazează programul TMD constă în apariția unui factor extern care modifică canalele de transmitere a politicii monetare. Potrivit BCE, acel factor perturbator constă în creșterea relativ bruscă și, practic, greu de suportat a primelor de risc din anumite state din zona euro. În principiu, această creștere nu este conformă cu realitatea macroeconomică a respectivelor state și, în consecință, împiedică BCE să își transmită în mod eficient impulsurile și, prin urmare, să își îndeplinească mandatul de asigurare a stabilității prețurilor.

122. Prin urmare, luând în considerare cele expuse anterior, apreciem că programul TMD poate fi calificat drept o măsură neconvențională de politică monetară, cu consecințele pe care o astfel de calificare le atrage din perspectiva controlului acestuia.

b) Competențele BCE și programul TMD

123. Având în vedere observațiile precedente, ne vom concentra pe cele două aspecte care trebuie analizate pentru a putea oferi un răspuns complet la prima întrebare adresată de BVerfG.

124. În primul rând, trebuie să analizăm dacă un program precum TMD poate fi calificat drept o măsură de politică monetară sau dacă este vorba, mai degrabă, despre o măsură de politică economică aflată, prin urmare, în afara sferei de acțiune a BCE, acordând o atenție deosebită caracteristicilor tehnice evidențiate de BVerfG. În continuare, în cazul în care programul TMD poate fi calificat drept măsură de politică monetară, astfel cum propunem, trebuie să examinăm programul TMD prin prisma principiului proporționalității, în sensul articolului 5 alineatul (4) TUE.

i) Programul TMD și politica economică a Uniunii și a statelor membre drept limită a competențelor BCE

– Politica economică și politica monetară a Uniunii

125. Astfel cum am arătat, BVerfG solicită Curții să stabilească dacă, prin aprobarea programului TMD, BCE a adoptat o măsură de politică economică, iar nu una de politică monetară, încălcând astfel competența atribuită Consiliului și statelor membre în temeiul articolului 119 alineatul (1) TFUE.

126. Dacă ne raportăm la dreptul primar al Uniunii, articolul 119 alineatul (1) TFUE prezintă sumar componentele principale ale politicii economice realizate de Uniune și prevede că aceasta se bazează „pe strânsa coordonare a politicilor economice ale statelor membre, pe piața internă și pe definirea unor obiective comune, și [că se desfășoară] în conformitate cu principiul unei economii de piață deschise, în care concurența este liberă”. Deși dispoziția este generică și, prin urmare, ambiguă, conține elementele principale și definitorii ale aspectelor politicii economice de competența Uniunii.

127. La rândul lor, tratatele nu conțin nicio prevedere cu privire la competența exclusivă a Uniunii privind politica monetară. Curtea a reflectat această constatare în Hotărârea Pringle, fiind nevoită să apeleze, ca unic criteriu de referință, la obiectivele politicii monetare trasate de TFUE ( 65 ). Obiectivul principal al politicii monetare a Uniunii, asigurarea stabilității prețurilor și sprijinul acordat politicilor economice generale ale Uniunii, reprezintă principalul criteriu definitoriu al politicii monetare [articolul 127 alineatul (1) TFUE și articolul 282 alineatul (2) TFUE]. Astfel a confirmat Curtea în Hotărârea Pringle, menționată anterior, în cadrul căreia unicul criteriu utilizat pentru a stabili dacă o reformare a tratatului făcea parte din domeniul politicii monetare era cel privind obiectivele atribuite politicii respective.

128. În ciuda criteriilor limitate oferite, la prima vedere, de către tratate, este evident că dreptul Uniunii dispune de instrumentele interpretative utile pentru a stabili dacă o decizie face parte din politica economică sau din politica monetară a Uniunii.

129. Deși poate părea evident, este important să subliniem că politica monetară face parte din politica economică generală. Distincția dintre cele două politici în dreptul Uniunii reprezintă o cerință impusă de structura tratatelor și de distribuția orizontală și verticală a competențelor în cadrul Uniunii, însă în termeni economici se poate afirma că, în definitiv, toate măsurile de politică monetară se încadrează în categoria mai largă a politicii economice generale. Această relație dintre cele două politici a fost reliefată chiar de către Curte și de către avocatul general Kokott în luarea de poziție prezentată în cauza Pringle, arătând că o măsură de politică economică nu poate echivala cu o măsură de politică monetară pentru simplul motiv că poate produce efecte indirecte asupra stabilității euro ( 66 ). Acest raționament este perfect valabil și invers, astfel cum au susținut BCE, Comisia și majoritatea statelor membre care au intervenit în această procedură, întrucât o măsură de politică monetară nu se transformă într-o măsură de politică economică pentru simplul motiv că poate produce efecte indirecte în politica economică a Uniunii și a statelor membre.

130. Faptul că tratatul nu definește exact politica monetară a Uniunii este în concordanță cu concepția funcțională privind rolul politicii monetare, conform căreia politica monetară este formată din toate măsurile adoptate prin intermediul instrumentelor specifice politicii monetare. Prin urmare, dacă o măsură face parte dintre instrumentele legal prevăzute pentru exercitarea politicii monetare, există o prezumție relativă în sensul că acea măsură constituie rezultatul exercitării politicii monetare a Uniunii. Desigur, este vorba despre o prezumție care poate fi răsturnată dacă, spre exemplu, prin măsura respectivă s-ar urmări atingerea altor obiective decât cele enumerate precis la articolul 127 alineatul (1) și la articolul 282 alineatul (2) TFUE.

131. De asemenea, alte dispoziții din tratat referitoare la politica monetară conțin indicii relevante care întregesc conținutul definitoriu al respectivei politici. Astfel, articolele 123 TFUE și 125 TFUE, pe care le vom examina mai atent cu ocazia analizării celei de a doua întrebări preliminare, introduc interdicții stricte privind finanțarea statelor membre, fie prin intermediul măsurilor de finanțare monetară, fie prin intermediul transferurilor între statele membre. Aceste interdicții confirmă faptul că, deși uniunea monetară face parte dintr-o Uniune întemeiată pe principiul solidarității (articolul 2 TUE) ( 67 ), prin aceasta se urmărește totodată menținerea stabilității financiare, în temeiul principiului disciplinei fiscale și necoresponsabilității financiare ( 68 ).

132. Prin urmare, pentru ca o măsură adoptată de BCE să fie inclusă efectiv în domeniul politicii monetare, este necesar ca aceasta să contribuie la îndeplinirea obiectivului principal privind menținerea stabilității prețurilor, cu condiția ca măsura respectivă să se concretizeze prin intermediul unuia dintre instrumentele de politică monetară prevăzute expres în tratate și de a nu compromite cerințele privind disciplina fiscală și necoresponsabilitatea. Dacă măsura atacată prezintă caracteristici specifice politicii economice, aceasta va fi compatibilă cu mandatul BCE doar cu condiția să servească drept „suport” pentru măsurile de politică economică și să respecte obiectivul principal al BCE.

– Programul TMD în lumina criteriilor definitorii ale politicii economice și ale politicii monetare ale Uniunii

133. Concentrându-ne pe criteriile pe care tocmai le-am prezentat, trebuie să examinăm dacă programul TMD prezintă caracteristicile unei măsuri de politică monetară sau ale unei măsuri de politică economică. Instanța de trimitere a subliniat mai multe elemente care ar putea demonstra că este vorba despre o măsură de politică economică, elemente pe care le vom analiza individual. Cu toate acestea, trebuie să ne referim, în prealabil, la obiectivele prezentate de BCE pentru a justifica programul TMD, care au fost puse la îndoială de BVerfG și care au fost respinse de reclamanții din procedura principală. După examinarea respectivelor