CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

VERICA TRSTENJAK

prezentate la 28 septembrie 2010( )

Cauza C‑241/09

Fluxys SA

împotriva

Commission de régulation de l’électricité et du gaz (CREG)

[cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulată de cour d’appel de Bruxelles (Belgia)]

„Politica energetică – Piața internă în sectorul gazelor naturale – Directiva 2003/55/CE – Regulamentul (CE) nr. 1775/2005 – Excepție pentru contractele preexistente – Principiul «accesului nediscriminatoriu la rețelele pentru transportul gazelor naturale» – Lege națională care instituie două regimuri distincte, unul pentru activitățile de distribuție, celălalt pentru activitățile de tranzit – Situații comparabile – Criterii relevante care pot justifica un tratament diferențiat – Generalizare întemeiată pe distincția dintre distribuție și tranzit”

I – Introducere

1. Prin prezenta cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare în temeiul articolului 234 CE( ), cour d’appel de Bruxelles (Curtea de apel din Bruxelles) (Belgia) solicită să se stabilească dacă dispozițiile Directivei 2003/55/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2003 privind normele comune pentru piața internă în sectorul gazelor naturale și de abrogare a Directivei 98/30/CE( ), precum și cele ale Regulamentului (CE) nr. 1775/2005 al Parlamentului European și al Consiliului din 28 septembrie 2005 privind condițiile de acces la rețelele pentru transportul gazelor naturale( ) se opun unei legi naționale care prevede, în cadrul reglementării tarifelor pentru transportul gazelor naturale, regimuri distincte, unul pentru gazele naturale distribuite sau furnizate în Belgia (denumit în continuare „distribuție”), și celălalt pentru gazele naturale a căror destinație se află în afara teritoriului belgian (denumit în continuare „tranzit”).

II – Cadrul juridic

A – Dreptul comunitar( )

2. Directiva 91/296/CEE a Consiliului din 31 mai 1991 privind tranzitul gazelor naturale prin rețelele magistrale( ) urmărea să încurajeze schimburile de gaze naturale între rețele magistrale de gazoducte de înaltă presiune din țările europene. Aceasta prevedea o „obligație de tranzitare” a gazelor naturale prin rețelele magistrale. Articolul 2 alineatul (1) din Directiva 91/296 definea tranzitul în modul următor:

„În sensul prezentei directive și fără a se aduce atingere acordurilor speciale încheiate între Comunitate și terțe țări, constituie tranzit de gaze naturale între rețelele magistrale orice operațiune de transport al gazelor naturale care îndeplinește următoarele condiții:

(a) transportul este efectuat de entitatea sau entitățile responsabile în fiecare stat membru de o rețea magistrală de gaze naturale de înaltă presiune, cu excepția rețelelor de distribuție, pe teritoriul unui stat membru și care participă la buna funcționare a interconexiunilor europene de înaltă presiune;

(b) rețeaua de origine sau de destinație finală este situată pe teritoriul Comunității;

(c) transportul implică trecerea cel puțin a unei frontiere intracomunitare.” [traducere neoficială]

3. Directiva 98/30/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 22 iunie 1998 privind normele comune pentru piața internă în sectorul gazelor naturale( ) stabilea reglementările cu privire la organizarea și funcționarea sectorului gazelor naturale, accesul la piață, operarea sistemelor, precum și criteriile și procedurile aplicabile pentru acordarea de autorizații de transport, distribuție, furnizare și depozitare a gazelor naturale. Aceasta impunea un acces reglementat în special în ceea ce privește infrastructurile de transport.

4. Directiva 2003/55 cuprinde normele comune pentru piața internă în sectorul gazelor naturale care sunt aplicabile, ratione temporis, acțiunii principale. Considerentele (2), (6)-(8), (16), (22), precum și (31) ale acestei directive prevăd următoarele:

„(2) Experiența dobândită din punerea în aplicare a [Directivei 98/30] demonstrează avantajele considerabile care pot decurge din piața internă a gazelor naturale în privința creșterii eficienței, a reducerii prețurilor, a îmbunătățirii calității serviciilor și a creșterii competitivității. Rămân, cu toate acestea, neajunsuri importante și posibilități de ameliorare a funcționării pieței, fiind necesare în special dispoziții concrete pentru a se asigura un mediu concurențial echitabil și a se reduce riscul dominării pieței și cel al unui comportament acaparator, asigurând tarife de transport și distribuție nediscriminatorii prin accesul la rețea pe baza tarifelor publicate înainte de intrarea lor în vigoare și asigurând protecția drepturilor micilor consumatori vulnerabili.

[…]

(6) Principalele obstacole în calea realizării unei piețe interne complet funcționale și concurențiale sunt legate, printre altele, de problemele accesului la rețea, accesului la instalații de depozitare, de stabilire a taxelor vamale, de interacțiunea dintre sisteme și de gradul diferit de deschidere a piețelor între statele membre.

(7) Pentru buna funcționare a concurenței, accesul la rețea trebuie să fie nediscriminatoriu, transparent și disponibil la un preț corect.

(8) Pentru realizarea pieței interne a gazelor naturale, accesul nediscriminatoriu la rețea al operatorilor rețelei de transport și distribuție este de o deosebită importanță. Un operator al rețelei de transport sau distribuție poate cuprinde una sau mai multe întreprinderi.

[…]

(16) Autoritățile de reglementare naționale ar trebui să poată stabili sau aproba tarifele sau metodele de calcul al tarifelor, pe baza unei propuneri a operatorului rețelei de transport sau a operatorului (operatorilor) rețelei de distribuție sau a operatorului rețelei de [gaze naturale lichefiate (GNL)] sau pe baza unei propuneri convenite de acești operatori și utilizatorii rețelei. În executarea acestor sarcini, autoritățile de reglementare naționale ar trebui să asigure că tarifele de transport și distribuție nu sunt discriminatorii și reflectă costurile și ar trebui, de asemenea, să ia în considerare costurile de rețea marginale evitate pe termen lung datorită măsurilor de gestionare a cererii.

[…]

(22) Ar trebui luate și alte măsuri pentru a se asigura tarife transparente și nediscriminatorii pentru accesul la transport. Aceste tarife ar trebui aplicate tuturor utilizatorilor, fără discriminare. Atunci când instalația de depozitare, depozitarea în conductă sau serviciile auxiliare sunt exploatate pe o piață suficient de concurențială într‑un anumit sector, accesul ar putea fi autorizat pe baza unor mecanisme de piață transparente și nediscriminatorii.

[…]

(31) Având în vedere experiența dobândită prin punerea în aplicare a Directivei 91/296[...], ar trebui luate măsuri care să permită asigurarea unor regimuri de acces omogen și nediscriminatoriu în domeniul activităților de transport, inclusiv fluxurile transfrontaliere de gaze între statele membre. Pentru asigurarea unor condiții omogene de acces la rețelele de gaze, chiar și în cazul tranzitului, directiva respectivă ar trebui abrogată, fără a aduce atingere continuității contractelor încheiate în temeiul directivei menționate. Abrogarea Directivei 91/296[...] nu ar trebui să mai reprezinte un obstacol în calea încheierii de noi contracte pe termen lung.”

5. Articolul 1 alineatul (1) din Directiva 2003/55 prevede următoarele:

„Prezenta directivă stabilește normele comune privind transportul, distribuția, furnizarea și depozitarea gazelor naturale. Aceasta definește modalitățile de organizare și funcționare a sectorului gazelor naturale, de acces pe piață, precum și criteriile și procedurile aplicabile pentru acordarea de autorizații de transport, distribuție, furnizare și depozitare a gazelor naturale și exploatarea rețelelor.”

6. La articolul 2 punctul 3, această directivă definește noțiunea „transport” ca fiind „transportul gazelor naturale printr‑o rețea de gazoducte de înaltă presiune, alta decât o rețea de gazoducte în amonte, pentru a fi livrate consumatorilor, dar care nu include furnizarea”.

7. Articolul 3 alineatele (3) și (4) din Directiva 2003/55 prevede următoarele:

„(3) Statele membre iau măsurile adecvate pentru protejarea consumatorilor finali și pentru a asigura un nivel ridicat al protecției consumatorilor și se asigură, în special, că există măsurile de siguranță adecvate pentru protecția consumatorilor vulnerabili, inclusiv măsuri adecvate pentru a‑i ajuta să evite deconectarea. În acest context, ele pot lua măsuri adecvate pentru a‑i proteja pe consumatorii din zonele îndepărtate care sunt racordați la rețeaua de gaze naturale. Statele membre pot desemna un furnizor de forță majoră pentru consumatorii conectați la rețeaua de gaze naturale. Ele garantează un nivel ridicat de protecție a consumatorilor, în special în privința transparenței referitoare la condițiile contractuale generale, la informațiile generale și la mecanismele de soluționare a divergențelor. Statele membre asigură ca un consumator eligibil să își poată schimba efectiv furnizorul. Cel puțin în privința consumatorilor casnici, aceste măsuri le includ pe cele menționate în anexa A.

(4) Statele membre pun în aplicare măsurile adecvate de realizare a obiectivelor de coeziune economică și socială, de protecție a mediului, care pot include mijloace de combatere a schimbărilor climatice, și de securitate a aprovizionării. Aceste măsuri pot include, în special, stimulente economice adecvate, utilizând, după caz, toate instrumentele naționale și comunitare existente, pentru întreținerea și construirea infrastructurilor de rețea necesare, în special capacitatea de interconectare.”

8. Potrivit articolului 18 din directiva menționată:

„(1) Statele membre asigură punerea în aplicare a unui sistem de acces al terților la rețelele de transport și distribuție și la instalațiile de GNL, pentru toți consumatorii eligibili, inclusiv întreprinderile de furnizare. Acest sistem, bazat pe tarife publicate, trebuie aplicat în mod obiectiv și fără discriminare între utilizatorii rețelei. Statele membre trebuie să se asigure că aceste tarife sau metodologiile care stau la baza calculării lor sunt aprobate, înainte de intrarea lor în vigoare, de o autoritate de reglementare națională menționată la articolul 25 alineatul (1) și că aceste tarife și metodele de calcul, în cazul în care se aprobă numai metodele de calcul, sunt publicate înainte de intrarea lor în vigoare.

(2) Operatorii rețelelor de transport trebuie, după caz și în cadrul realizării activităților lor, în special în ceea ce privește transportul transfrontalier, să aibă acces la rețeaua altor operatori ai rețelelor de transport.

(3) Dispozițiile prezentei directive nu trebuie să împiedice încheierea contractelor pe termen lung, în măsura în care acestea respectă regulile comunitare în materie de concurență.”

9. Articolul 25 alineatul (1) din Directiva 2003/55 precizează:

„Statele membre desemnează unul sau mai multe organisme competente pentru a îndeplini funcția de autorități de reglementare. Aceste autorități trebuie să fie complet independente de sectorul gazelor naturale. Prin aplicarea prezentului articol, acestea răspund cel puțin de asigurarea nediscriminării, a concurenței efective și a funcționării eficiente a pieței, […]

[...]”

10. Potrivit articolului 32 din Directiva 2003/55:

„(1) Directiva 91/296[...] se abrogă cu efect de la 1 iulie 2004, fără a aduce atingere contractelor încheiate în conformitate cu articolul 3 alineatul (1) din Directiva 91/296[...], care continuă să rămână valabile și să fie puse în aplicare în condițiile directivei menționate.

(2) Directiva 98/30[...] se abrogă de la 1 iulie 2004, fără a aduce atingere obligațiilor statelor membre privind termenele de transpunere și aplicare a directivei menționate. Trimiterile la directiva abrogată se interpretează ca trimiteri la prezenta directivă și se citesc în conformitate cu tabelul de concordanță din anexa B.”

11. Regulamentul nr. 1775/2005 cuprinde normele privind condițiile de acces la rețelele pentru transportul gazelor naturale. Considerentele (1), (6) și (7) ale acestuia prevăd următoarele:

„(1) Directiva 2003/55[...] a adus o contribuție semnificativă la crearea unei piețe interne pentru gaze. În prezent, este necesar să se aducă cadrului de reglementare modificările structurale necesare pentru a înlătura ultimele obstacole din calea realizării pieței interne, în special cu privire la comerțul cu gaze. Sunt necesare norme tehnice suplimentare, mai ales în ceea ce privește serviciile referitoare la accesul terților, principiile care reglementează mecanismele de alocare a capacității, procedurile de gestionare a congestionării și cerințele de transparență.

[…]

(6) Este necesar să se specifice criteriile conform cărora se stabilesc tarifele pentru accesul la rețea, pentru a garanta respectarea deplină a principiului nediscriminării și a cerințelor unei bune funcționări a pieței interne, precum și pentru a lua în considerare în totalitate necesitatea integrității sistemului și a reflecta costurile reale suportate, în măsura în care acestea corespund costurilor unui operator de rețea eficient și comparabil din punct de vedere structural și sunt transparente, incluzând și un randament corespunzător al investiției și, după caz, luând în considerare analizele comparative ale tarifelor realizate de autoritățile de reglementare.

(7) La calcularea tarifelor pentru accesul la rețele, trebuie să se ia în considerare costurile reale suportate, în măsura în care acestea corespund costurilor unui operator de rețea eficient și comparabil din punct de vedere structural și sunt transparente, precum și de nevoia de a oferi un randament corespunzător al investiției și stimulente pentru construirea unei noi infrastructuri. În această privință, în special în cazul în care există concurență reală între gazoducte, analiza comparativă a tarifelor realizată de autoritățile de reglementare reprezintă un element important de luat în considerare.”

12. Articolul 1 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1775/2005 definește obiectivul acestuia după cum urmează:

„Prezentul regulament vizează stabilirea unor norme nediscriminatorii pentru a determina condițiile de acces la rețelele pentru transportul gazelor naturale, luând în considerare particularitățile piețelor naționale și regionale, în vederea asigurării unei funcționări corespunzătoare a pieței interne a gazelor.

Acest obiectiv cuprinde, în special, definirea unor principii armonizate pentru tarifele de acces la rețea sau metodologiile de calcul al acestor tarife, stabilirea de servicii pentru accesul terților și principii armonizate pentru alocarea capacității și gestionarea congestionării, stabilirea de cerințe de transparență, norme de echilibrare și taxe de dezechilibru și facilitarea comercializării capacității.”

13. Potrivit articolului 2 din regulamentul respectiv, „transport” înseamnă „transportul gazelor naturale printr‑o rețea, constituită din gazoducte de înaltă presiune, alta decât rețeaua de gazoducte în amonte și decât acea parte din gazoductele de înaltă presiune care este folosită în principal pentru distribuția de gaze naturale la nivel local, în vederea furnizării către clienți, dar neincluzând aprovizionarea”.

14. Articolul 3 din Regulamentul nr. 1775/2005 privește tarifele de acces la rețele. Potrivit acestui articol:

„(1) Tarifele sau metodologiile folosite la calcularea lor, aplicate de operatorii de rețele de transport și aprobate de autoritățile de reglementare în conformitate cu articolul 25 alineatul (2) din Directiva 2003/55[...], [...] sunt transparente, iau în considerare nevoia de integritate a sistemului și o îmbunătățire a acesteia și reflectă costurile reale suportate, în măsura în care acestea corespund costurilor unui operator de rețea eficient și comparabil din punct de vedere structural și sunt transparente, incluzând și o rentabilitate corespunzătoare a investiției și, după caz, luând în considerare analizele comparative ale tarifelor realizate de autoritățile de reglementare. Tarifele sau metodologiile folosite la calcularea lor se aplică în mod nediscriminatoriu.

Statele membre pot hotărî că tarifele se pot stabili și prin acorduri bazate pe piață, precum licitațiile, cu condiția ca aceste acorduri și veniturile rezultate din ele să fie aprobate de autoritatea de reglementare.

Tarifele sau metodologiile folosite la calcularea lor facilitează comerțul eficient cu gaze și concurența, în același timp evitând subvențiile încrucișate dintre utilizatorii rețelei, oferind stimulente pentru investiții și menținând sau creând interoperativitate pentru rețelele de transport.

(2) Tarifele de acces la rețea nu restricționează în niciun fel lichiditatea pieței și nici nu denaturează comerțul transfrontalier între diferitele rețele de transport. Sub rezerva articolului 25 alineatul (2) din Directiva 2003/55[...], în cazul în care diferențele dintre structurile tarifelor sau dintre mecanismele de echilibrare ar stânjeni comerțul dintre rețelele de transport, operatorii de rețele de transport urmăresc în mod activ, în strânsă colaborare cu autoritățile naționale competente, convergența structurilor tarifare și principiile de taxare, inclusiv în ceea ce privește echilibrarea.”

15. Articolul 6 din același regulament prevede următoarele:

„(1) Operatorii de rețele de transport publică informații detaliate privind serviciile pe care le oferă și condițiile relevante aplicate, împreună cu informațiile tehnice necesare pentru ca utilizatorii rețelei să dobândească accesul efectiv la rețea.

(2) Pentru a asigura tarife transparente, obiective și nediscriminatorii și pentru a facilita utilizarea eficientă a rețelei de gaze, operatorii de rețele de transport sau autoritățile naționale competente publică informații rezonabil și suficient de detaliate despre formarea, metodologia și structura tarifelor.

(3) Pentru serviciile oferite, fiecare operator de rețele de transport publică, periodic și în mod continuu și într‑o formă standardizată și accesibilă, informații cu privire la capacitățile tehnice, contractate și disponibile, cu cifrele aferente tuturor punctelor relevante, inclusiv punctele de intrare și ieșire.

[…]

(6) Operatorii de rețele de transport divulgă întotdeauna informațiile necesare în temeiul prezentului regulament într‑un mod logic, clar, cuantificabil, ușor accesibil și nediscriminatoriu.”

16. Potrivit articolului 16 din Regulamentul nr. 1775/2005:

„Prezentul regulament nu se aplică:

(a) sistemelor pentru transportul gazelor naturale situate în statele membre pe durata derogărilor acordate în temeiul articolului 28 din Directiva 2003/55[...]; statele membre cărora li s‑au acordat derogări în temeiul articolului 28 din Directiva 2003/55[...] pot solicita Comisiei o derogare temporară de la aplicarea prezentului regulament, pe o perioadă de până la doi ani de la data la care expiră derogările menționate la acest punct;

(b) interconectărilor dintre statele membre și creșterilor semnificative ale capacității infrastructurilor existente, precum și modificărilor acestor infrastructuri care permit dezvoltarea de noi surse de aprovizionare cu gaze prevăzute la articolul 22 alineatele (1) și (2) din Directiva 2003/55[...], care sunt scutite de respectarea dispozițiilor articolelor 18, 19, 20 și ale articolului 25 alineatele (2), (3) și (4) din respectiva directivă, atât timp cât sunt scutite de dispozițiile prevăzute la prezenta literă sau

(c) sistemelor pentru transportul gazelor naturale cărora li s‑au acordat derogări în temeiul articolului 27 din Directiva 2003/55[...]”

B – Dreptul național

17. În dreptul belgian, reglementarea privind transportul gazelor naturale se întemeiază pe Legea din 12 aprilie 1965 privind transportul produselor gazoase și al altor produse prin conducte (loi du 12 avril 1965 relative au transport de produits gazeux et autres par canalisation) (denumită în continuare „legea gazelor naturale”). Această lege a fost modificată, printre altele, prin Legea din 1 iunie 2005 vizând transpunerea Directivei 2003/55 în dreptul belgian (loi du 1er juin 2005 visant à transposer la directive 2003/55 en droit belge) (denumită în continuare „Legea gazelor naturale 2005”), precum și prin legi ulterioare( ).

1. Legea gazelor naturale 2005

18. Articolul 1 punctele 7° și 7°bis din Legea gazelor naturale, astfel cum a fost modificat prin Legea gazelor naturale 2005, cuprinde definițiile următoare:

– „transport de gaze naturale”: transportul de gaze naturale prin intermediul unor instalații de transport pentru a fi livrate consumatorilor, dar care nu include furnizarea;

– „tranzit”: activitatea constând în efectuarea transportului de gaze naturale, fără distribuție sau furnizare de gaze naturale pe teritoriul belgian.

19. Capitolul IVter din Legea gazelor naturale 2005, intitulat „Accesul la rețeaua pentru transportul gazelor naturale și la instalațiile de depozitare a gazelor naturale și de GNL”, este dedicat accesului la rețeaua pentru transportul gazelor naturale. Acesta reglementează aspectele tarifare ale accesului la rețeaua pentru transportul gazelor naturale și principiile aplicabile în ceea ce privește stabilirea tarifelor pentru diferitele servicii conexe.

20. Articolul 15/5 din Legea gazelor naturale 2005 prevede următoarele:

„Consumatorii și titularii autorizațiilor de furnizare pot avea acces la orice rețea pentru transportul gazelor naturale, la orice instalație de depozitare a gazelor naturale și la orice instalație de GNL, pe baza tarifelor stabilite potrivit dispozițiilor articolului 15/5bis și aprobate de [CREG].”( )

21. Articolul 15/5bis alineatele 1 și 2 din Legea gazelor naturale 2005 prevede:

„§ 1. Operatorul rețelei pentru transportul gazelor naturale, operatorul unei instalații de depozitare a gazelor naturale și operatorul unei instalații de GNL determină în mod independent venitul total necesar pentru îndeplinirea obligațiilor legale și de reglementare aferente în scopul stabilirii tarifelor pentru transportul gazelor naturale, pentru depozitarea gazelor naturale și pentru utilizarea instalației de GNL. Acest venit total este supus aprobării [CREG].

§ 2. Veniturile prevăzute la alineatul 1 acoperă în mod independent pentru perioada de reglementare de patru ani:

a) totalitatea costurilor reale necesare pentru îndeplinirea sarcinilor prevăzute la articolul 15/1 alineatul 1 și la articolul 15/2 de către orice operator al rețelei pentru transportul gazelor naturale, orice operator al unei instalații de depozitare a gazelor naturale și orice operator al unei instalații de GNL;

b) o marjă echitabilă și amortizări, ambele necesare pentru a asigura operatorului funcționarea optimă, investițiile viitoare necesare și viabilitatea rețelei pentru transportul gazelor naturale sau a instalației de depozitare a gazelor naturale și/sau a instalației de GNL și pentru a oferi operatorului în cauză o perspectivă favorabilă privind accesul la piețele de capital pe termen lung, după o analiză comparativă la nivel european prin raportare la operatori comparabili;

c) dacă este cazul, îndeplinirea obligațiilor de serviciu public potrivit articolului 15/11;

d) dacă este cazul, taxele suplimentare aplicate tarifelor potrivit legislației în vigoare;

e) dacă este cazul, costurile și remunerația legate de îndeplinirea obligațiilor prevăzute la articolul 15/1 alineatul 1 paragraful 1 punctele 1° și 2°. [...]”

22. Articolul 15/5ter din Legea gazelor naturale 2005 prevede:

„Fără a aduce atingere articolului 15/5quater alineatul 2 paragraful 2, tarifele prevăzute la articolele 15/5 și 15/5bis respectă următoarele recomandări:

1° sunt nediscriminatorii și transparente;

2° acoperă venitul, astfel cum este prevăzut la articolul 15/5bis alineatul 2;

3° permit dezvoltarea echilibrată a rețelei pentru transportul gazelor naturale, a instalației de depozitare a gazelor naturale și/sau a instalației de GNL pe teritoriul belgian, astfel încât să se asigure un tratament nediscriminatoriu pentru toți consumatorii finali;

4° sunt comparabile la nivel internațional cu cele mai bune practici tarifare aplicate de operatorii de rețele pentru transportul gazelor naturale, de instalații de depozitare a gazelor naturale și/sau de instalații de GNL, comparabile în împrejurări similare;

5° vizează să optimizeze utilizarea capacității rețelei pentru transportul gazelor naturale, a instalației de depozitare a gazelor naturale și a instalației de GNL;

6° sunt suficient de defalcate, în special:

a) în funcție de condițiile și de modalitățile de utilizare a rețelei pentru transportul gazelor naturale, a instalației de depozitare a gazelor naturale și a instalației de GNL;

b) în ceea ce privește serviciile auxiliare;

c) în ceea ce privește eventualele taxe suplimentare pentru obligațiile de serviciu public.

7° structurile tarifare iau în considerare capacitatea rezervată și necesară pentru a asigura transportul gazelor naturale și funcționarea instalației de depozitare a gazelor naturale și a instalației de GNL.

8° structurile tarifare sunt uniforme pe întreg teritoriul, fără diferențiere pe zone geografice.”

23. Articolul 15/5quater din Legea gazelor naturale 2005, care reglementează procesul de tarifare, prevede:

„§ 1. Operatorul rețelei pentru transportul gazelor naturale, operatorul unei instalații de depozitare a gazelor naturale și operatorul unei instalații de GNL depun în mod independent o cerere de aprobare a tarifelor lor la [CREG], precum și a tarifelor serviciilor auxiliare. Aceștia publică în mod independent tarifele aprobate pentru activitățile respective, potrivit recomandărilor din prezentul capitol.

§ 2. Venitul total este stabilit pentru o perioadă de patru ani, iar tarifele sunt stabilite pentru aceeași perioadă. Această perioadă de reglementare de patru ani începe la data intrării în vigoare a tarifelor.

Venitul total este defalcat pe unitate pentru obținerea tarifelor. Aceste tarife trebuie să respecte fluxul financiar de care are nevoie operatorul rețelei în fiecare an pentru a‑și îndeplini obligațiile care îi revin în temeiul prezentei legi.

§ 3. Fără a aduce atingere competenței de evaluare și de control a [CREG], venitul total din primul an al perioadei de reglementare servește drept referință pentru evaluarea venitului total pentru anii următori ai perioadei de reglementare de patru ani, având în vedere următoarele norme de evoluție: […]

§ 4. Operatorii prezintă [CREG], pentru aprobare, o propunere de venit și de tarife, elaborate pe baza venitului total prevăzut la articolul 15/5bis.

[…]”

24. Articolul 15/5quinquies din Legea gazelor naturale 2005 prevede:

„Operatorul rețelei pentru transportul gazelor naturale, care desfășoară o activitate de tranzit, prezintă [CREG] o cerere de aprobare specială pentru tranzit, potrivit prezentului capitol, cu excepția articolului 15/5ter punctele 2°, 4°, 5°, 8° și a articolului 15/5quater alineatul 3 și fără a aduce atingere articolului 15/19.”

25. Potrivit articolului 15/19 din Legea gazelor naturale 2005, contractele care au fost încheiate înainte de 1 iulie 2004 în conformitate cu articolul 3 alineatul (1) din Directiva 91/296 rămân valabile și continuă să fie puse în aplicare potrivit dispozițiilor directivei menționate.

2. Legea gazelor naturale 2009

26. Prin Legea din 10 martie 2009, care a intrat în vigoare la 10 aprilie 2009, legiuitorul belgian a modificat articolul 15/5quinquies și articolul 15/19 din Legea gazelor naturale.

27. Articolul 15/5quinquies din Legea gazelor naturale, astfel cum a fost modificat prin Legea din 10 martie 2009 (denumită în continuare: „Legea gazelor naturale 2009”), prevede următoarele:

„§ 1. Fără a aduce atingere aplicării articolului 15/19, dispozițiile prezentului capitol și Decretul regal din 8 iunie 2007 privind metodologia de stabilire a venitului total, inclusiv marja echitabilă, structura tarifară generală, principiile de bază în materie de tarife, procedurile, publicarea tarifelor, rapoartele anuale, contabilitatea, controlul costurilor, intervalele de venit ale operatorilor și formula obiectivă de indexare, prevăzute de Legea din 12 aprilie 1965 privind transportul produselor gazoase și al altor produse prin conducte (arrêté royal du 8 juin 2007 relatif à la méthodologie pour déterminer le revenu total comprenant la marge équitable, à la structure tarifaire générale, aux principes de base en matière de tarifs, aux procédures, à la publication des tarifs, aux rapports annuels, à la comptabilité, à la maîtrise des coûts, aux écarts de revenu des gestionnaires et à la formule objective d’indexation visés par la loi du 12 avril 1965 relative au transport de produits gazeux et autres par canalisation), în versiunea publicată în Moniteur belge din 29 iunie 2007, sunt aplicabile tarifelor pentru tranzitul gazelor naturale și operatorului rețelei pentru transportul gazelor naturale care desfășoară o activitate de tranzit, sub rezerva următoarelor derogări:

1° tarifele sunt aplicabile pentru perioadele stabilite prin contract între operatorul rețelei de transport și utilizatorii acestei rețele;

2° pentru a asigura stabilitatea prețului în timp, perioada de reglementare prevăzută la articolul 15/5bis alineatul 2 poate depăși patru ani;

3° marja echitabilă pentru tranzit este determinată potrivit articolelor 4-8 din Decretul regal din 8 iunie 2007, citat anterior, cu condiția ca:

a) valoarea inițială a activului reglementat de tranzit la 31 decembrie 2007 să fie aprobată de [CREG] la propunerea operatorului, ținând cont de toate instalațiile de transport situate în Belgia și utilizate pentru tranzit;

b) produsul coeficientului beta și al primei de risc, ca parte a ratei de profit R prevăzută la articolul 6 din Decretul regal citat anterior, să fie stabilit la 7 %;

În cazurile prevăzute la primul paragraf punctul 2°, regele poate, prin decret aprobat în cadrul Consiliului de Miniștri, să prelungească perioada de reglementare, pe baza unei revizuiri importante a planului de investiții a operatorului rețelei. Durata acestei perioade și eventuala revizuire a acesteia sunt propuse de operatorul rețelei pentru transportul gazelor naturale și supuse aprobării de către [CREG] înainte de începutul fiecărei perioade de reglementare.

Tarifele de tranzit pe care [CREG] le stabilește în conformitate cu principiile menționate anterior și în urma aplicării procedurii prevăzute la articolele 16-19 din Decretul regal din 8 iunie 2007, citat anterior, constituie tarifele întemeiate pe costuri.

§ 2. Operatorul rețelei pentru transportul gazelor naturale permite, pentru tranzit, accesul la instalațiile de transport existente, pe baza tarifelor stabilite potrivit alineatului 1 și în conformitate cu procedura prevăzută la articolele 16-19 din Decretul regal din 8 iunie 2007, citat anterior.

Operatorul rețelei pentru transportul gazelor naturale permite, pentru tranzit, accesul la instalații care urmează a fi realizate fie pe baza tarifelor stabilite potrivit alineatului 1 și în conformitate cu procedura prevăzută la articolele 16-19 din Decretul regal din 8 iunie 2007, citat anterior, fie pe baza tarifelor stabilite prin intermediul unor acorduri transparente și nediscriminatorii bazate pe piață, cum sunt consultările de piață, cu condiția ca aceste acorduri bazate pe piață, inclusiv veniturile și tarifele care decurg din acestea, să fi fost în prealabil aprobate de [CREG].

În cazul în care aplicarea acordurilor bazate pe piață are ca rezultat tarife mai mari decât cele stabilite potrivit alineatului 1 și în conformitate cu procedura prevăzută la articolele 16-19 din Decretul regal din 8 iunie 2007, citat anterior, sunt aplicabile primele tarife și acestea se publică de către operator, potrivit articolului 20 alineatul 3 din Decretul regal din 8 iunie 2007, citat anterior. În caz contrar sau în cazul în care niciun acord bazat pe piață nu a fost pus în aplicare, sunt aplicabile tarifele stabilite potrivit alineatului 1 și în conformitate cu procedura prevăzută la articolele 16-19 din Decretul regal din 8 iunie 2007, citat anterior.

Diferența pozitivă dintre veniturile rezultate în urma aplicării acordurilor bazate pe piață, pe de o parte, și costurile aprobate, inclusiv marja echitabilă, care rezultă din tarifele stabilite potrivit alineatului 1 și în conformitate cu procedura prevăzută la articolele 16-19 din Decretul regal din 8 iunie 2007, citat anterior, pe de altă parte, este alocată, după aprobarea de către [CREG], prin Decret regal aprobat în cadrul Consiliului de Miniștri:

a) tarifelor pentru utilizarea rețelei de transport;

b) unei rezerve destinate finanțării unor instalații care urmează a fi realizate într‑un termen aprobat de [CREG] la propunerea operatorului; în caz contrar, această sumă este alocată tarifelor pentru utilizarea rețelei de transport.

Soldul rămâne la dispoziția acționarilor operatorului.

Tarifele de utilizare a rețelei de transport țin cont în prealabil de alocarea estimată a acestei diferențe pozitive. Decalajul dintre diferența pozitivă bugetată și diferența realizată se corectează ulterior.

§3. În cazul în care durata contractului depășește durata perioadei de reglementare, articolul 15/5nonies al doilea paragraf rămâne aplicabil.

§4. Tarifele de tranzit, indiferent dacă este vorba despre tarifele stabilite potrivit alineatului 1 și în conformitate cu procedura prevăzută la articolele 16-19 din Decretul regal din 8 iunie 2007, citat anterior, sau dacă este vorba despre tarifele rezultate în urma aplicării articolului 15/5bis alineatul 3 sau a aplicării unor acorduri bazate pe piață, sunt generalizate pentru întreg teritoriul și țin cont de distanța parcursă.”

28. Potrivit articolului 15/19 din Legea gazelor naturale 2009, contractele care au fost încheiate înainte de 1 iulie 2004 în conformitate cu articolul 3 alineatul (1) din Directiva 91/296[...] rămân valabile și continuă să fie puse în aplicare potrivit dispozițiilor directivei menționate.

Alineatul (1) este interpretat în sensul că este aplicabil contractelor privind tranzitul gazelor naturale încheiate înainte de 1 iulie 2004 între:

1° pe de o parte, societatea pe acțiuni Fluxys, societatea pe acțiuni Distrigaz sau o filială a uneia dintre aceste societăți, care era specializată în comercializarea capacităților de tranzit și în executarea serviciilor de transport aferente acestora, și

2° pe de altă parte, navlositori având fie calitatea de entitate responsabilă de o rețea magistrală de gaze naturale de înaltă presiune, fie calitatea de entitate responsabilă cu importul și exportul de gaze naturale în sensul articolului 3[alineatul (1)] din Directiva 91/296[...].

29. În urma adoptării Legii din 10 martie 2009, CREG a introdus o acțiune în anulare împotriva acestei legi, iar Comisia a inițiat o procedură în constatarea neîndeplinirii obligațiilor împotriva Regatului Belgiei prin trimiterea unei scrisori de punere în întârziere guvernului belgian la 9 octombrie 2009. Prin Legea din 29 aprilie 2010, intrată în vigoare la 31 mai 2010 (denumită în continuare „Legea gazelor naturale 2010”), articolul 15/5quinquies din Legea gazelor naturale 2009 a fost abrogat ex nunc. Aceeași lege prevede că articolul 15/19 primul paragraf din Legea gazelor naturale 2009 încetează să producă efecte de la 2 martie 2011( ) și că articolul 15/19 al doilea paragraf din Legea gazelor naturale 2009 se abrogă ex nunc. Prin Hotărârea din 8 iulie 2010, Cour constitutionnelle belge (Curtea constituțională belgiană) a anulat Legea gazelor naturale 2009 cu efect ex tunc.

III – Acțiunea principală

30. Fluxys SA (denumită în continuare „Fluxys”) este societatea care operează rețeaua pentru transportul gazelor naturale în Belgia( ).

31. CREG este autoritatea de reglementare belgiană însărcinată, printre altele, cu aprobarea tarifelor pentru activitățile reglementate privind rețeaua pentru transportul gazelor naturale.

32. Potrivit Legii gazelor naturale 2005, Fluxys era obligată să prezinte două propuneri tarifare distincte, una privind activitățile de tranzit și cealaltă privind activitățile legate de distribuție și de depozitare. Prin urmare, în anul 2007, Fluxys a supus aprobării CREG două propuneri tarifare distincte pentru perioada cuprinsă între anii 2008 și 2011. Aceste propuneri erau întemeiate pe două metodologii diferite. CREG nu a acceptat aceste două propuneri, întrucât considera că Fluxys nu alocase în mod corect costurile de funcționare pentru diferitele sale activități. În cadrul celor două proceduri administrative privind cele două propuneri ale Fluxys, CREG a stabilit ea însăși tarife provizorii, în care a reatribuit activităților de tranzit ale Fluxys o parte din costurile de funcționare pe care Fluxys le alocase activităților sale de distribuție. Fluxys a atacat aceste decizii ale CREG.

33. Ca urmare a cererilor de anulare și de suspendare temporară a deciziei CREG privind tarifele provizorii pentru activitățile de tranzit, instanța de trimitere a suspendat decizia în cauză. Aceasta a considerat că, potrivit dreptului comunitar, decizia CREG în cauză avea prima facie un caracter nelegal. Potrivit motivării instanței de trimitere, reglementarea comunitară se opune aplicării dispozițiilor naționale care aplică regimuri distincte, unul pentru activitățile de distribuție, celălalt pentru activitățile de tranzit. Instanța de trimitere a concluzionat că CREG ar fi trebuit să solicite Fluxys introducerea unei propuneri tarifare privind întreaga rețea de transport a acesteia, fără a face distincție între activitățile sale de distribuție și cele de tranzit. În cadrul acestei proceduri, instanța de trimitere nu a sesizat Curtea cu o cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare.

34. Ca urmare a cererilor de anulare și de suspendare temporară a deciziei CREG privind tarifele provizorii pentru activitățile de distribuție și de depozitare, instanța de trimitere a suspendat decizia în cauză pentru aceleași motive. În cadrul acestei proceduri, instanța de trimitere a hotărât să adreseze Curții o întrebare preliminară.

IV – Întrebarea preliminară și procedura în fața Curții

35. Instanța de trimitere are îndoieli cu privire la compatibilitatea Legii gazelor naturale cu reglementarea comunitară, în măsura în care această lege prevede două regimuri tarifare distincte, unul pentru activitățile de tranzit, celălalt pentru activitățile de distribuție și de depozitare. În eventualitatea unei incompatibilități a acestei legi cu reglementarea comunitară, instanța de trimitere consideră că CREG ar fi trebuit să înlăture dispozițiile Legii gazelor naturale contrare reglementării menționate și să respingă propunerile tarifare distincte ale Fluxys, întrucât acestea se întemeiau pe metodologii tarifare diferite pentru activitățile de distribuție și de tranzit. Ca urmare a îndoielilor privind compatibilitatea Legii gazelor naturale cu Regulamentul nr. 1775/2005 și cu Directiva 2003/55 și a argumentelor prezentate de CREG și de Fluxys cu privire la acest aspect, instanța de trimitere a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:

„Articolele 1, 2 și 18 din Directiva 2003/55 și articolul 3 din Regulamentul (CE) nr. 1775/2005 se opun instituirii de către reglementările naționale a unui regim tarifar specific în cazul activității de tranzit, care derogă de la normele ce reglementează activitatea de transport, instituind, în cadrul activității de transport, o distincție între «distribuție» și «tranzit»?”

36. Prin Ordonanța din 21 septembrie 2009, președintele Curții a respins cererea instanței de trimitere prin care aceasta solicita aplicarea procedurii accelerate.

37. Fluxys, CREG, guvernele belgian și al Regatului Unit, precum și Comisia au prezentat observații scrise în termenul prevăzut la articolul 23 din Statutul Curții de Justiție.

38. Prin scrisoarea din 7 aprilie 2010, Fluxys a informat Curtea că între Fluxys și CREG fusese încheiat un acord privind punerea în aplicare pentru viitor a unui regim tarifar care nu se mai întemeia pe o distincție între distribuție și tranzit, dar care reflecta, pe baza aceleiași metodologii, costurile serviciilor furnizate pentru fiecare activitate. În plus, Fluxys a informat Curtea că renunțase la aproape toate motivele invocate în fața instanței de trimitere împotriva deciziilor CREG, inclusiv la cele legate de distincția dintre activitățile de distribuție și cele de tranzit, singurul motiv menținut de Fluxys fiind cel prin care se invoca o încălcare a articolului 15/19 din Legea gazelor naturale, de transpunere a articolului 32 alineatul (1) din Directiva 2003/55, cu privire la contractele „preexistente”. Având în vedere aceste împrejurări, Curtea a întrebat instanța de trimitere, prin scrisoarea din 28 aprilie 2010, dacă intenționa să își mențină cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare. Prin scrisoarea din 12 mai 2010, instanța de trimitere a răspuns că acordul dintre CREG și Fluxys, precum și desistarea parțială a Fluxys nu aveau ca efect lipsirea de relevanță a întrebării preliminare și că intenționa să o mențină.

39. Prin faxul din 28 mai 2010, guvernul belgian a informat Curtea despre intrarea în vigoare a Legii gazelor naturale 2010, prin care articolul 15/5quinquies și articolul 15/19 al doilea paragraf din Legea gazelor naturale fuseseră abrogate și care prevedea că articolul 15/19 primul paragraf din Legea gazelor naturale urma să înceteze a mai produce efecte de la 2 martie 2011.

40. La 17 iunie 2010 a avut loc o ședință la care au participat reprezentanți ai CREG, ai guvernelor belgian și ceh, precum și ai Comisiei.

41. Prin scrisoarea din 16 iulie 2010, Fluxys a atras atenția Curții asupra unei hotărâri a Cour constitutionnelle belge din 8 iulie 2010, prin care aceasta din urmă a anulat Legea gazelor naturale 2009 cu efect ex tunc. Curtea a solicitat instanței de trimitere să indice consecințele pe care le deduce din această hotărâre. Prin scrisoarea din 8 septembrie 2010, instanța de trimitere a răspuns că, în urma anulării ex tunc a Legii gazelor naturale 2009, dispozițiile legii anterioare a gazelor naturale sunt aplicabile acțiunii principale. Deși distincția dintre tranzitul și distribuția gazelor naturale, care a determinat anularea Legii gazelor naturale 2009, se regăsea deja în această lege anterioară și deși considerațiile Cour constitutionnelle belge se aplică, prin urmare, și acestei legi anterioare, instanța de trimitere a arătat că rămâne totuși obligată să judece potrivit dispozițiilor acestei legi anterioare, întrucât dispozițiile în cauză nu au făcut obiectul unei sesizări adresate Cour constitutionnelle belge.

V – Rezumatul observațiilor prezentate Curții

42. Fluxys și guvernele belgian și ceh susțin că nici articolele 1, 2 și 18 din Directiva 2003/55, nici articolul 3 din Regulamentul nr. 1775/2005 nu se opun unui regim național care diferențiază, în cadrul activităților de transport al gazelor naturale, activitățile de distribuție și pe cele de tranzit, și care aplică un regim tarifar diferit pentru aceste activități, cu condiția ca această diferențiere să reflecte diferențe obiective între cele două tipuri de activități, cum ar fi realitatea costurilor.

43. Activitățile de distribuție și cele de tranzit nu ar fi identice, ci s‑ar desfășura pe piețe diferite. Astfel, acestea ar presupune costuri și investiții diferite. Activitățile de distribuție nu ar depinde, în principiu, decât de previziunile cererii unei piețe în esență captivă și stabilă. Acestea ar fi de altfel supuse unor obligații de serviciu public. Dimpotrivă, activitățile de tranzit s‑ar dezvolta pe o piață internațională concurențială și ar depinde, așadar, de evoluția cererii, care ar fi greu de prevăzut pe termen lung. Spre deosebire de activitățile de distribuție, care s‑ar întemeia întotdeauna pe contracte pe termen lung și pe o certitudine în materie de tarife, activitățile de tranzit ar fi supuse riscului ca utilizatorii să poată înceta în orice moment să folosească o rută sau ca un cumul de împrejurări să compromită rentabilitatea unei investiții care nu ar fi reutilizabilă în alte scopuri. Caracteristicile specifice ale tranzitului s‑ar traduce astfel printr‑un nivel foarte ridicat de incertitudine și, prin urmare, printr‑un risc de investiție excesivă și de costuri nerecuperabile. Guvernul ceh consideră că operatorii unei rețele trebuie să țină cont de faptul că activitățile de tranzit necesită o capacitate tehnică identică la toate punctele de intrare și de ieșire ale rețelei în cauză.

44. Fluxys și guvernele belgian și ceh arată că regimurile distincte instituite prin Legea gazelor naturale țin cont de caracteristicile specifice fiecărei activități. A impune același tratament unor situații diferite ar fi contrar principiului nediscriminării. Directiva 2003/55 nu ar impune un tratament uniform al distribuției și al tranzitului. Statele membre ar păstra posibilitatea de a trata situații diferite în mod diferit și ar avea o libertate relativă de a stabili regimuri diferite. Această diferențiere s‑ar putea face atât prin decizia de aprobare a autorității de reglementare, cât și prin lege. În acest ultim caz, ar fi suficient ca exigențele Regulamentului nr. 1775/2005 și ale Directivei 2003/55 să fie respectate în fiecare dintre regimurile distincte stabilite prin lege. Prin urmare, tarifele ar trebui să fie în prealabil aprobate și publicate, precum și aplicate în mod nediscriminatoriu. Dispozițiile Legii gazelor naturale nu ar conduce la un tratament discriminatoriu, toți utilizatorii rețelei având posibilitatea în același timp de a subscrie la același serviciu, în aceleași condiții.

45. În ceea ce privește abrogarea regimului derogatoriu pentru tranzit prin Legea gazelor naturale 2010, guvernul belgian susține că aceasta a fost motivată exclusiv de obiectivul garantării securității juridice în Belgia în materie de tranzit.

46. CREG consideră că este necesar, în cadrul prezentei proceduri preliminare, să se examineze mai întâi validitatea articolului 32 alineatul (1) din Directiva 2003/55, potrivit căruia dispozițiile acestei directive nu sunt aplicabile contractelor „preexistente”. O aplicare a acestei excepții în acțiunea principală ar avea drept rezultat sustragerea a peste 85 % din activitățile de tranzit ale Fluxys de la regimul prevăzut de Directiva 2003/55. Or, prin adoptarea Regulamentului nr. 1775/2005, legiuitorul comunitar ar fi abrogat implicit această excepție pentru contractele „preexistente”. În cazul în care legiuitorul comunitar nu ar fi abrogat excepția pentru contractele „preexistente”, CREG ridică problema conformității acesteia cu dispozițiile Tratatului CE și cu principiile generale de drept, în special cu principiul nediscriminării.

47. În ceea ce privește principiul nediscriminării, consacrat în special la articolul 3 din Regulamentul nr. 1775/2005, precum și la articolele 1, 2 și 18 din Directiva 2003/55, CREG apreciază că acesta se opune ca o lege națională să stabilească, în cadrul activităților de transport, o distincție între distribuție și tranzit, prin instituirea unui regim tarifar special pentru activitățile de tranzit. Reglementarea comunitară nu ar face nicio distincție între activitățile de distribuție și cele de tranzit. Aceasta nu ar autoriza niciun tratament diferențiat. CREG face trimitere la intenția legiuitorului comunitar, exprimată în considerentul (31) al Directivei 2003/55, de a asigura regimuri de acces omogene și nediscriminatorii pentru rețelele de transport, inclusiv în ceea ce privește fluxurile transfrontaliere între statele membre. Un regim unitar de tarifare ar permite asigurarea transparenței și a nediscriminării în privința accesului și ar favoriza dezvoltarea și stabilitatea rețelei. Acesta s‑ar înscrie astfel în dezvoltarea și armonizarea transportului în rețeaua europeană.

48. Guvernul Regatului Unit și Comisia propun Curții să răspundă că principiul nediscriminării, prevăzut la articolul 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1775/2005, precum și la articolul 18 alineatul (1) și la articolul 25 alineatul (4) din Directiva 2003/55, se opune ca o legislație națională să stabilească un regim tarifar special pentru activitatea de tranzit, care derogă de la normele de reglementare a activității de transport, prin crearea în cadrul activității de transport a unei distincții între distribuție și tranzit.

49. Activitățile de distribuție și de transport ar fi situații comparabile. În Regulamentul nr. 1775/2005 și în Directiva 2003/55 transportul ar fi definit ca activitatea constând în transportarea gazelor naturale prin rețelele de gazoducte de înaltă presiune, indiferent de destinația lor ulterioară. Prin urmare, aceste acte nu ar face nicio distincție între activitățile de distribuție și cele de tranzit. Dimpotrivă, după cum ar rezulta din considerentul (31) al directivei menționate, aceasta ar fi abrogat Directiva 91/296, în măsura în care aceasta din urmă conținea o definiție distinctă a tranzitului.

50. Prin urmare, legislația comunitară s‑ar opune unor regimuri speciale de tarifare privind activitățile de tranzit, precum cel stabilit de legislația belgiană. Comisia subliniază că regimul instituit prin Legea gazelor naturale 2009 prevede o reglementare distinctă pentru activitățile de tranzit, în ceea ce privește perioada de aplicare a tarifelor aprobate, stabilirea marjei echitabile, precum și condițiile tarifare de acces la rețeaua de transport. Toate aceste norme ar fi în conflict cu Directiva 2003/55, precum și cu Regulamentul nr. 1775/2005.

51. Potrivit guvernului Regatului Unit și Comisiei, dreptul comunitar nu se opune ca tarifele să reflecte costurile și riscurile unei activități de transport și să poată fi, în consecință, diferite. Cu toate acestea, o legislație națională, cum ar fi Legea gazelor naturale, ar pune probleme, pentru că ar stabili o structură a tarifelor complet diferită, întemeiată pe distincția generală și sistematică dintre distribuție și tranzit, și, astfel, pe destinația ulterioară a gazelor naturale. Legea gazelor naturale nu ar conține elemente care să reflecte în mod detaliat, pentru fiecare caz în parte, luarea în considerare a costurilor și a riscurilor activității de tranzit și nu ar justifica necesitatea aplicării unui regim diferit activității de tranzit în ansamblul său. Or, nu ar exista un motiv logic pentru care costurile unei prelevări de gaze naturale dintr‑o rețea la un punct de conexiune cu o rețea de distribuție sau cu un mare consumator ar trebui să fie mai mici decât costurile asociate prelevării la o interconexiune între rețele magistrale. În plus, nimic nu ar justifica presupunerea că acordurile care implică prelevarea de gaze naturale la o interconexiune între rețele magistrale sunt în sine mai riscante decât orice alt tip de transport.

52. În sfârșit, Comisia consideră că excepția aplicabilă contractelor „preexistente” prevăzute la articolul 32 alineatul (1) din Directiva 2003/55 nu a fost abrogată prin Regulamentul nr. 1775/2005.

VI – Cu privire la admisibilitatea întrebării preliminare

53. În cursul procedurii, Curtea a fost informată referitor la diferite evenimente privind acțiunea principală și validitatea Legii gazelor naturale 2009. Vom analiza mai întâi consecințele pe care aceste evenimente le pot avea asupra admisibilității întrebării preliminare.

54. În primul rând, Fluxys a renunțat la motivele legate de distincția dintre tranzit și distribuție în fața instanței de trimitere. Prin urmare, se pune întrebarea dacă această renunțare a făcut ca cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare să fie inadmisibilă. În acest sens, trebuie amintit că o întrebare preliminară este inadmisibilă atunci când aceasta este în mod clar lipsită de relevanță pentru soluționarea acțiunii principale( ). Instanța de trimitere a arătat că, potrivit normelor naționale de procedură, Fluxys nu poate renunța în mod unilateral la motivele sale și că întrebarea preliminară rămâne prin urmare relevantă. În cadrul unei proceduri de trimitere preliminară, instanțele naționale sunt singurele competente să interpreteze și să aplice dreptul național. În principiu, nu este de competența Curții să controleze interpretarea dată de instanța de trimitere dispozițiilor naționale( ). Rezultă că renunțarea Fluxys nu afectează admisibilitatea cererii de pronunțare a unei hotărâri preliminare.

55. Al doilea eveniment este abrogarea ex nunc a regimului distinct pentru activitățile de tranzit prin Legea gazelor naturale 2010. Această abrogare nu afectează relevanța cererii de pronunțare a unei hotărâri preliminare, cel puțin nu în ansamblul său, abrogarea producând efecte numai pentru viitor.

56. Al treilea eveniment este anularea Legii gazelor naturale 2009 cu efect ex tunc prin Hotărârea Cour constitutionnelle belge din 8 iulie 2010. În scrisoarea sa din 8 septembrie 2010, instanța de trimitere a arătat că, în pofida anulării acestei legi, intenționa să își mențină întrebarea preliminară. Potrivit acesteia, legea gazelor naturale care se aplică acțiunii principale ca urmare a anulării Legii gazelor naturale 2009 ridică, de asemenea, problema compatibilității cu reglementarea comunitară a unui regim național care distinge activitățile de tranzit de cele de distribuție.

57. În primul rând, trebuie să se constate că instanța de trimitere nu a indicat conținutul acestei legi anterioare a gazelor naturale nici în cererea sa de pronunțare a unei hotărâri preliminare, nici în scrisoarea din 8 septembrie 2010. Potrivit jurisprudenței Curții, este indispensabil ca instanța națională să explice, în decizia de trimitere propriu‑zisă, situația de fapt și contextul normativ din acțiunea principală și să ofere un minim de explicații cu privire la motivele alegerii prevederilor comunitare a căror interpretare o solicită, precum și cu privire la legătura pe care o stabilește între aceste prevederi și legislația națională aplicabilă litigiului cu care este sesizată( ). În acest sens, este important de subliniat că informațiile cuprinse în deciziile de trimitere sunt destinate nu numai să permită Curții să dea răspunsuri utile, ci și să ofere guvernelor statelor membre, precum și celorlalte părți interesate posibilitatea de a prezenta observații. Prin urmare, revine Curții obligația de a veghea ca această posibilitate să fie asigurată, ținând cont de faptul că numai deciziile de trimitere sunt notificate părților interesate( ). Potrivit acestei jurisprudențe, o cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare poate fi respinsă ca inadmisibilă dacă aceasta nu indică dispozițiile din legea națională aplicabilă în acțiunea principală.

58. Cu toate acestea, având în vedere împrejurările cauzei, considerăm că ar fi exagerat să se respingă cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare potrivit acestei jurisprudențe. Distincția sistematică dintre tranzit și distribuție este de esența întrebării preliminare și, prin urmare, a fost abordată și discutată de părțile interesate în cursul procedurii în fața Curții. În scrisoarea sa din 8 septembrie 2010, instanța națională a indicat că această distincție era deja prezentă în legea anterioară Legii gazelor naturale 2009. În consecință, anularea Legii gazelor naturale 2009 nu schimbă în mod real obiectul dezbaterii. În plus, dispozițiile legii gazelor naturale anterioare Legii gazelor naturale 2009, respectiv Legea gazelor naturale 2005, rezultă din observațiile prezentate de Fluxys și de CREG. Astfel, aceste părți susțin că, independent de anularea ex tunc a Legii gazelor naturale 2009, acțiunii principale îi erau aplicabile ratione temporis dispozițiile Legii gazelor naturale 2005 și nu cele ale Legii gazelor naturale 2009. În aceste împrejurări, considerăm că lipsa indicațiilor exacte ale instanței de trimitere, cu privire la dispozițiile legii anterioare Legii gazelor naturale 2009, aceasta din urmă anulată, nu impune în mod inevitabil respingerea cererii de pronunțare a unei hotărâri preliminare ca inadmisibilă.

59. Anularea Legii gazelor naturale 2009 ridică o altă problemă privind admisibilitatea cererii de pronunțare a unei hotărâri preliminare. În speță, instanța de trimitere pare a fi în măsură să judece acțiunea principală prin recurgerea la Cour constitutionnelle belge, și nu la prezenta Curte. Astfel, după cum arată instanța de trimitere în scrisoarea sa din 8 septembrie 2010, considerațiile Cour constitutionnelle belge, care au justificat anularea Legii gazelor naturale 2009, par să fie, de asemenea, aplicabile distincției sistematice dintre activitățile de distribuție și cele de tranzit, prevăzute în Legea gazelor naturale 2005. Or, deși instanța de trimitere susține că este obligată să aplice dispozițiile Legii gazelor naturale 2005, întrucât acestea nu au făcut obiectul unei sesizări adresate Cour constitutionnelle, aceasta nu explică de ce nu a sesizat ea însăși Cour constitutionnelle prin intermediul unei întrebări preliminare, în pofida îndoielilor evidente cu privire la constituționalitatea Legii gazelor naturale 2005.

60. Cu toate acestea, deși instanța de trimitere ar fi avut posibilitatea de a sesiza Cour constitutionnelle belge prin intermediul unei întrebări preliminare, aceasta nu ar face inadmisibilă întrebarea preliminară adresată prezentei Curți. Astfel, sistemul de cooperare dintre instanțele naționale și prezenta Curte, astfel cum este prevăzut la articolul 234 CE, nu este o procedură subsidiară și, prin urmare, nu depinde de epuizarea procedurilor prevăzute de dreptul național( ). Este suficient ca întrebarea adresată prezentei Curți să fie relevantă. În orice caz, trebuie să se constate că Cour constitutionnelle belge și‑a întemeiat hotărârea, printre altele, pe o interpretare a articolului 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1775/2005 și a Directivei 2003/55. Dacă, în pofida hotărârii Cour constitutionnelle, instanța de trimitere are în continuare îndoieli cu privire la interpretarea acestor dispoziții de drept comunitar, articolul 234 CE îi permite acesteia să sesizeze prezenta Curte.

61. Prin urmare, întrebarea preliminară este admisibilă.

VII – Apreciere juridică

A – Observații introductive

62. Un obiectiv al politicii energetice europene în domeniul gazelor naturale este acela de a oferi cetățenilor europeni beneficiile unei piețe eficiente și deschise prin eliminarea barierelor în calea schimburilor comerciale dintre statele membre în acest domeniu( ). Piața gazelor naturale prezintă caracteristici specifice care o diferențiază de alte sectoare. Una dintre aceste caracteristici specifice este faptul că transportul gazelor naturale se face prin gazoducte de înaltă presiune și că operatorii acestor gazoducte dispun de obicei de un monopol asupra transportului de gaze naturale pe un anumit teritoriu( ).

63. Pentru a îmbunătăți funcționarea pieței interne în sectorul gazelor naturale, legiuitorul comunitar a adoptat mai întâi Directiva 91/296 privind tranzitul gazelor naturale prin rețelele magistrale, apoi Directiva 98/30 privind normele comune pentru piața internă în sectorul gazelor naturale. Ulterior, legiuitorul a adoptat Directiva 2003/55, ce are ca obiectiv asigurarea unui mediu concurențial echitabil, precum și reducerea riscului dominării pieței și al unui comportament acaparator( ). Articolul 18 din această ultimă directivă introduce un sistem de acces al terților la rețelele de transport, care se întemeiază pe tarife publicate și care trebuie să fie aplicat în mod obiectiv și fără discriminare între utilizatorii rețelei. Prin Regulamentul nr. 1775/2005, legiuitorul comunitar a adoptat dispoziții comune privind condițiile de acces la rețelele pentru transportul gazelor naturale, care sunt direct aplicabile în toate statele membre.

64. Întrebarea preliminară se referă la principiul accesului nediscriminatoriu și, prin urmare, la un element esențial al sistemului de acces la rețelele de transport, pe baza unor tarife reglementate. Instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă principiul accesului nediscriminatoriu la rețelele de transport, prevăzut la articolul 3 din Regulamentul nr. 1775/2005 și la articolul 18 din Directiva 2003/55, se opune unei legi naționale precum legea gazelor naturale, aplicabilă în acțiunea principală, care distinge, în cadrul activității de transport al gazelor naturale, între distribuție (respectiv transportul de gaze naturale a căror destinație finală se află în Belgia) și tranzit (respectiv transportul transfrontalier de gaze naturale) și care aplică două regimuri tarifare distincte acestor două activități de transport.

65. Totuși, având în vedere aspectele în litigiu în acțiunea principală, această întrebare nu poate fi interpretată ca vizând exclusiv consecințele care trebuie desprinse din acest principiu, dar întrebarea respectivă vizează, de asemenea, aplicabilitatea principiului în cauză. Unul dintre aspectele în litigiu în acțiunea principală se referă la validitatea excepției aplicabile contractelor „preexistente”, prevăzută la articolul 32 alineatul (1) din Directiva 2003/55. Chiar dacă cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare nu menționează în mod expres această dispoziție, trebuie să se constate că aceasta din urmă exclude anumite contracte de la aplicarea dispozițiilor Directivei 2003/55. Or, principiul accesului nediscriminatoriu prevăzut la articolul 3 din Regulamentul nr. 1775/2005 și la articolul 18 din Directiva 2003/55 nu se poate opune unei legi naționale decât dacă aceste dispoziții sunt aplicabile contractelor în cauză. În plus, instanța de trimitere a arătat în scrisoarea sa din 12 mai 2010 că problema privind aplicabilitatea principiului accesului nediscriminatoriu este relevantă în cadrul acțiunii principale și a invitat Curtea să ia în considerare acest aspect.

66. Prin urmare, considerăm că este oportun să se abordeze mai întâi problema validității excepției privind contractele „preexistente” prevăzută la articolul 32 alineatul (1) din Directiva 2003/55 (subtitlul B) înainte de a se analiza dacă principiul accesului nediscriminatoriu prevăzut la articolul 3 din Regulamentul nr. 1775/2005 și la articolul 18 din Directiva 2003/55 se opune unei legi naționale care aplică două regimuri tarifare distincte, unul pentru activitățile de distribuție și celălalt pentru activitățile de tranzit (subtitlul C).

B – Cu privire la excepția referitoare la contractele „preexistente”

67. Potrivit articolului 32 alineatul (1) din Directiva 2003/55, Directiva 91/296, respectiv Directiva „tranzit”, a fost abrogată cu începere de la 1 iulie 2004. Această dată coincide cu data expirării termenului de transpunere a Directivei 2003/55. Articolul 32 alineatul (1) din această ultimă directivă prevede totuși o excepție pentru contractele care:

– se referă la tranzit în sensul articolului 2 din Directiva 91/296;

– au fost încheiate înainte de 1 iulie 2004 și

– sunt conforme cu articolul 3 alineatul (1) din Directiva „tranzit”( ).

Aceste contracte „preexistente” continuă să fie valabile și puse în aplicare potrivit dispozițiilor din Directiva 91/296. Prin urmare, principiul nediscriminării prevăzut la articolul 18 din Directiva 2003/55 nu se aplică acestor contracte.

68. CREG apreciază că această excepție privind contractele „preexistente” nu este valabilă.

69. În primul rând, CREG consideră că Regulamentul nr. 1775/2005 a abrogat implicit articolul 32 alineatul (1) din Directiva 2003/55. În acest context, CREG susține că în regulament, în special la articolul 16 din acesta, în care se enumeră excepțiile și derogările, nu se face nicio referire la dispoziția în cauză. Din acest fapt CREG deduce că, prin adoptarea Regulamentului nr. 1775/2005, ulterioară adoptării Directivei 2003/55, legiuitorul comunitar a abrogat implicit excepția aplicabilă contractelor „preexistente”. Această interpretare ar fi confirmată de lucrările pregătitoare ale Regulamentului nr. 1775/2005, din care ar rezulta că toate excepțiile și derogările relevante sunt enumerate la articolul 16 din Regulamentul nr. 1775/2005, precum și în considerentul (1) al regulamentului în cauză, potrivit căruia obiectivul acestuia ar fi să adopte schimbările structurale necesare pentru îndepărtarea ultimelor obstacole în calea realizării pieței interne în sectorul gazelor naturale.

70. Apreciem că această interpretare nu este convingătoare.

71. Este adevărat că Regulamentul nr. 1775/2005 nu cuprinde nicio referire la excepția privind contractele „preexistente”. Cu toate acestea, trebuie să se constate că acest regulament nu cuprinde nici dispoziții privind abrogarea Directivei 91/296. Considerăm că acest lucru arată că Regulamentul nr. 1775/2005 nu soluționează problema de a ști în ce măsură Directiva 91/296 a fost abrogată și în ce măsură aceasta a rămas în vigoare și că această problemă a fost rezolvată exclusiv în Directiva 2003/55. Prin urmare, lipsa oricărei referiri la excepția privind contractele „preexistente” în Regulamentul nr. 1775/2005 nu poate fi interpretată ca o abrogare implicită a acestei excepții.

72. Această analiză este confirmată de faptul că niciunul dintre considerentele Regulamentului nr. 1775/2005 nu reflectă intenția legiuitorului comunitar de a abroga excepția menționată. O astfel de voință nu apare nici în lucrările pregătitoare ale acestui act. Având în vedere consecințele economice considerabile care pot rezulta din abrogarea unei astfel de excepții și relațiile foarte strânse dintre Directiva 2003/55 și Regulamentul nr. 1775/2005, considerăm că lipsa unei indicații clare din partea legiuitorului pledează împotriva unei interpretări potrivit căreia această excepție ar fi fost abrogată în mod implicit.

73. În al doilea rând, CREG susține că excepția privind contractele „preexistente” prevăzută la articolul 32 alineatul (1) din Directiva 2003/55 nu este conformă cu legislația primară, în special cu principiul nediscriminării.

74. Considerăm că nici argumentele prezentate de CREG în acest sens nu sunt convingătoare. Astfel, faptul că articolul 32 alineatul (1) din Directiva 2003/55 distinge între operatorii care dispun de un contract „preexistent” și cei care nu dispun de un astfel de contract nu constituie o discriminare, această distincție fiind justificată prin respectarea încrederii legitime a operatorilor care dispun de contracte „preexistente”.

75. Pentru a încheia, trebuie să se rețină că excepția privind contractele „preexistente” prevăzută la articolul 32 alineatul (1) din Directiva 2003/55 este valabilă și, prin urmare, trebuie luată în considerare atât în cadrul aplicării Directivei 2003/55, cât și în cadrul aplicării Regulamentului nr. 1775/2005. Prin urmare, în măsura în care îndeplinesc( ) condițiile pentru calificarea drept „contracte preexistente”, contractele încheiate de Fluxys nu sunt supuse principiului accesului nediscriminatoriu prevăzut la articolul 3 din Regulamentul nr. 1775/2005 și la articolul 18 din Directiva 2003/55.

C – Cu privire la principiul accesului nediscriminatoriu

76. Instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă principiul accesului nediscriminatoriu prevăzut la articolul 3 din Regulamentul nr. 1775/2005 și la articolul 18 din Directiva 2003/55 se opune unei legi naționale precum Legea gazelor naturale 2005, aplicabilă în acțiunea principală, care efectuează o distincție generală, în cadrul activității de transport al gazelor naturale, între activitățile de distribuție, pe de o parte, și activitățile de tranzit, pe de altă parte, și care aplică două regimuri tarifare distincte acestor două tipuri de activități.

77. Principiul nediscriminării impune ca situații comparabile să nu fie tratate în mod diferit și ca situații diferite să nu fie tratate în același mod, cu excepția cazului în care un astfel de tratament este justificat în mod obiectiv( ). Nu avem nicio îndoială că activitățile de distribuție și cele de tranzit trebuie considerate ca fiind două situații comparabile (subtitlul 1). Or, Legea gazelor naturale 2005, aplicabilă în acțiunea principală, tratează aceste două situații în mod diferit (subtitlul 2). Prin urmare, trebuie să se analizeze în ce măsură aplicarea a două regimuri distincte, unul pentru activitățile de distribuție, celălalt pentru activitățile de tranzit, poate fi justificată în mod obiectiv (subtitlul 3).

1. Situațiile comparabile

78. Caracterul comparabil a două situații trebuie să fie apreciat în special în funcție de obiectul și de finalitatea cadrului juridic în cauză( ). Prin urmare, trebuie să se examineze dispozițiile relevante din Regulamentul nr. 1775/2005 și din Directiva 2003/55.

79. Potrivit articolului 1 alineatul (1) din Directiva 2003/55 și, respectiv, din Regulamentul nr. 1775/2005, aceste două acte reglementează transportul gazelor naturale. Potrivit articolului 2 punctul 3 din Directiva 2003/55 și articolului 2 din Regulamentul nr. 1775/2005, transportul gazelor naturale constă în transportul gazelor naturale printr‑o rețea de gazoducte de înaltă presiune, alta decât o rețea de gazoducte în amonte, pentru a fi livrate consumatorilor, dar care nu include furnizarea. Prin urmare, definiția transportului gazelor naturale nu face distincție între fluxul intern de gaze naturale și fluxul transfrontalier de gaze naturale. Potrivit principiului ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus, acest fapt pledează în favoarea comparabilității activităților de distribuție și a celor de tranzit.

80. Această interpretare este confirmată de articolul 32 alineatul (1) din Directiva 2003/55 și de considerentul (31) al acesteia. Articolul 32 alineatul (1), menționat anterior, abrogă Directiva 91/296, care prevedea un regim juridic specific pentru tranzit. Din considerentul (31) al Directivei 2003/55 rezultă că unul dintre obiectivele urmărite prin abrogarea Directivei 91/296 era acela de a stabili regimuri de acces omogene și nediscriminatorii pentru toate activitățile de transport, inclusiv pentru tranzit.

81. Prin urmare, în lumina obiectului și a scopului Regulamentului nr. 1775/2005, precum și a Directivei 2003/55, activitățile de distribuție și cele de tranzit trebuie să fie considerate situații comparabile. În consecință, principiul accesului nediscriminatoriu impune ca aceste două tipuri de activitate de transport de gaze naturale să fie tratate în același mod, cu excepția situației în care un tratament diferențiat este justificat în mod obiectiv.

2. Tratamentul diferențiat

82. În cererea sa de pronunțare a unei hotărâri preliminare, instanța de trimitere a făcut referire la dispozițiile Legii gazelor naturale 2009. Cu toate acestea, în urma anulării ex tunc a legii în cauză, instanța de trimitere se referă acum la dispozițiile Legii gazelor naturale 2005.

83. Articolul 15/5quinquies din Legea gazelor naturale 2005 prevede ca operatorul rețelei pentru transportul gazelor naturale, care desfășoară o activitate de tranzit, să prezinte CREG o cerere de aprobare specială pentru tranzit. Această cerere este supusă acelorași prevederi ca cererea pentru distribuție, cu excepția articolului 15/5ter punctele 2°, 4°, 5° și 8° și a articolului 15/5quater alineatul 3 din Legea gazelor naturale 2005. În temeiul acestor excepții, tarifele pentru activitățile de tranzit:

– nu trebuie să acopere venitul, astfel cum este acesta prevăzut la articolul 15/5bis alineatul 2( );

– nu trebuie să fie comparabile la nivel internațional cu cele mai bune practici tarifare aplicate de operatorii de rețele pentru transportul gazelor naturale, comparabile în împrejurări similare( );

– nu trebuie să vizeze optimizarea utilizării capacității rețelei pentru transportul gazelor naturale( ) și

– nu trebuie să fie uniforme pe întreg teritoriul, fără diferențiere pe zone geografice( ).

În plus, pentru activitățile de tranzit, venitul total din primul an al perioadei de reglementare nu trebuie să servească drept referință pentru evaluarea venitului total pentru anii următori ai perioadei de reglementare de patru ani.

84. Prin urmare, dispozițiile Legii gazelor naturale 2005 reglementează activitățile de distribuție și pe cele de tranzit în mod diferit.

3. Justificarea obiectivă

85. În prezența a două tipuri comparabile de activitate de transport de gaze naturale, cum sunt activitățile de distribuție și cele de tranzit( ), principiul accesului nediscriminatoriu la rețelele de gaze naturale impune ca tarifele pentru aceste două activități de transport să nu fie diferite, cu excepția situației în care o diferențiere este justificată în mod obiectiv. Acest principiu nu impune aplicarea unui tarif uniform. O diferență de tratament poate fi justificată dacă aceasta este întemeiată pe un criteriu obiectiv și rezonabil, mai precis dacă se află în legătură cu un scop admisibil din punct de vedere legal, urmărit de legislația în cauză, iar această diferență este proporțională cu scopul urmărit de tratamentul în cauză( ).

86. Într‑o primă etapă, trebuie, așadar, să se stabilească criteriile relevante care pot justifica un tratament diferențiat al acestor două activități de transport de gaze naturale [subtitlul a)], înainte de a examina, într‑o a doua etapă, dacă distincția generală și sistematică între activitățile de distribuție și cele de tranzit, operată de Legea gazelor naturale, poate fi justificată în temeiul acestor criterii [subtitlul b)]. În măsura în care o astfel de distincție nu reflectă cu exactitate diferențele privind criteriile relevante dintre totalitatea activităților de distribuție și totalitatea activităților de tranzit, dar reflectă totuși o tendință generală, se pune întrebarea dacă o astfel de generalizare poate fi justificată [subtitlul c)].

a) Criteriile relevante care pot justifica o diferențiere a tarifelor

87. O examinare a dispozițiilor Regulamentului nr. 1775/2005 și a Directivei 2003/55 arată că criteriile obiective care pot justifica o diferență de tarife sunt în principal:

– realitatea costurilor generate de activitatea de transport( );

– investițiile necesare pentru integritatea și pentru îmbunătățirea sistemului( );

– riscurile la care sunt supuse investițiile privind o anumită activitate( );

– concurența la care este expusă o anumită activitate( ) și

– obligațiile de serviciu public( ).

Regulamentul nr. 1775/2005 și Directiva 2003/55 subliniază, de altfel, că este important să se evite subvențiile încrucișate între diferite activități de transport al gazelor naturale( ).

88. În schimb, faptul că gazele naturale transportate sunt destinate consumului pe teritoriul belgian sau transportului spre teritoriul unui alt stat membru nu este un criteriu care permite în sine justificarea unui tratament diferențiat pentru două activități comparabile de transport de gaze naturale( ).

b) Justificarea unei distincții generale și sistematice precum distincția dintre activitățile de distribuție și cele de tranzit

89. O lege națională, cum este Legea gazelor naturale 2005, care face o distincție generală și sistematică între activitățile de distribuție și cele de tranzit, ridică o problemă evidentă în ceea ce privește principiul accesului nediscriminatoriu la rețele. O astfel de lege distinge după cum gazele naturale transportate sunt destinate consumului pe teritoriul belgian sau transportului spre teritoriul unui alt stat membru. Acest criteriu nu este unul relevant, care să permită justificarea unui tratament diferențiat.

90. Cu toate acestea, o astfel de distincție poate fi în concordanță cu principiul nediscriminării în cazul în care aceasta reflectă în realitate diferențe între cele două tipuri de activitate care privesc criterii relevante. Astfel, deși, din articolul 3 din Regulamentul nr. 1775/2005 și din articolul 18 din Directiva 2003/55, rezultă că un tratament diferențiat între distribuție și tranzit trebuie să fie justificat, aceste dispoziții nu prevăd discriminare pozitivă între cele două tipuri de activitate. Prin urmare, acestea nu se opun ca o activitate de distribuție și o activitate de tranzit să facă obiectul unui tratament diferențiat, dacă între cele două activități există diferențe în ceea ce privește criteriile relevante.

i) Abordarea guvernului belgian

91. Guvernul belgian consideră că o distincție între activitățile de distribuție și activitățile de tranzit este justificată. Acesta susține că este în conformitate cu principiul nediscriminării să se aplice două regimuri distincte pentru activitățile de distribuție și cele de tranzit, cu condiția să existe diferențe relevante între cele două activități și să fie respectate celelalte cerințe din Regulamentul nr. 1775/2005 și din Directiva 2003/55. Potrivit guvernului belgian, un astfel de sistem nu este discriminatoriu, întrucât toți utilizatorii rețelei au posibilitatea de a subscrie la același serviciu, în același timp și în aceleași condiții, în cadrul fiecărui regim.

92. Considerăm că această abordare se întemeiază pe o interpretare greșită a principiului nediscriminării. Desigur, acest principiu nu obligă statele membre să justifice un tratament diferențiat pentru două situații care nu sunt comparabile. Cu toate acestea, în măsura în care două situații, precum activitățile de distribuție și cele de tranzit, sunt comparabile, fiecare element al unui regim derogatoriu trebuie să fie justificat. Prin urmare, nu este suficient să se demonstreze că unele dintre activitățile de tranzit pot prezenta caracteristici diferite față de activitățile de distribuție pentru a justifica aplicarea a două regimuri tarifare distincte. Dimpotrivă, un stat membru trebuie să justifice fiecare element al regimului derogatoriu pe care îl prevede pentru activitățile de tranzit prin comparație cu regimul rezervat activităților de distribuție. În consecință, un regim derogatoriu pentru activitățile de tranzit nu este justificat decât în măsura în care acesta reflectă diferențe existente între aceste două activități și care privesc caracteristici relevante potrivit Regulamentului nr. 1775/2005 și Directivei 2003/55.

ii) Diferențele obiective dintre activitățile de distribuție și cele de tranzit

93. Fluxys și guvernul belgian susțin că distincția generală dintre activitățile de distribuție și cele de tranzit reflectă diferențe obiective care există între aceste două tipuri de activitate de transport și care privesc criterii relevante. În acest context, acestea susțin în special că:

– activitățile de tranzit sunt expuse concurenței internaționale, în timp ce, pentru activitățile de distribuție, există un monopol;

– cererea pentru activitățile de tranzit este mai puțin stabilă;

– activitățile de tranzit sunt supuse unui risc mai ridicat de eșec al investițiilor;

– activitățile de distribuție pot înregistra fluctuații semnificative pe termen scurt și, prin urmare, trebuie să cuprindă în mod obișnuit un serviciu de flexibilitate și

– activitățile de distribuție sunt supuse unor obligații de serviciu public.

94. CREG, guvernul Regatului Unit și Comisia se îndoiesc de faptul că toate activitățile de tranzit operate de Fluxys sunt caracterizate de specificitățile menționate. Acestea apreciază că ele pot varia în funcție de diferitele rute de tranzit.

95. În ceea ce privește diferențele invocate de Fluxys și de guvernul belgian, trebuie să se constate, în primul rând, că aceste diferențe privesc criterii relevante, cum sunt cele menționate la punctul 87 din prezentele concluzii. Prin urmare, unele diferențe privind aceste criterii pot justifica aplicarea unui tratament diferențiat.

96. Cu toate acestea, trebuie să se constate că dispozițiile unei legi naționale, cum sunt cele ale Legii gazelor naturale 2005, fac o distincție generală și sistematică între toate activitățile de distribuție, pe de o parte, și toate activitățile de tranzit, pe de altă parte. O astfel de distincție nu poate fi justificată decât dacă diferențele invocate sunt prezente pentru toate activitățile de tranzit. Fluxys și guvernul belgian justifică dispozițiile derogatorii pentru toate activitățile de tranzit susținând, printre altele, că aceste activități sunt expuse concurenței internaționale, că cererea pentru tranzit este mai puțin stabilă și că riscul de investiție este mai ridicat pentru activitățile de tranzit. În speță, considerăm că nu este în niciun caz evident că toate activitățile de tranzit prezintă aceste caracteristici.

97. Într‑o procedură de trimitere preliminară, Curtea nu este competentă să constate ea însăși faptele. Prin urmare, este de competența instanței de trimitere să examineze dacă toate activitățile de tranzit operate de Fluxys sunt caracterizate de diferențele invocate de Fluxys și de guvernul belgian. Cu toate acestea, având în vedere că această examinare trebuie efectuată ținându‑se cont de cadrul de reglementare stabilit prin Regulamentul nr. 1775/2005 și prin Directiva 2003/55, este necesar să se ofere indicațiile prezentate în continuare.

98. În ceea ce privește afirmația potrivit căreia activitățile de tranzit sunt supuse concurenței internaționale, instanța de trimitere va trebui să examineze în detaliu dacă toate rutele de tranzit din rețeaua Fluxys sunt supuse unei concurențe internaționale și dacă această concurență este atât de intensă încât trebuie să fie luată în considerare la stabilirea tarifelor pentru toate activitățile de tranzit. Numai posibilitatea tehnică de a construi o altă rută de tranzit sau de a utiliza rețeaua unui alt operator nu este suficientă pentru a putea concluziona că o rută de tranzit este supusă unei concurențe internaționale semnificative. Ruta prin rețeaua unui alt operator sau construirea unei alte rute trebuie să reprezinte o alternativă care poate înlocui din punct de vedere economic ruta de tranzit din rețeaua Fluxys. Prin urmare, influența concurenței internaționale asupra activităților de tranzit poate varia în funcție de diferitele rute de tranzit.

99. În măsura în care Fluxys și guvernul belgian invocă un risc mai mare de investiție pentru activitățile de tranzit, instanța de trimitere va trebui să examineze probabilitatea acestui risc. Aceasta poate varia, printre altele, atât în funcție de existența și de intensitatea unei concurențe internaționale, cât și în funcție de valoarea investiției inițiale deja recuperate. Prin urmare, este posibil ca acest risc de investiție să varieze în funcție de ruta de tranzit.

100. În sfârșit, instanța de trimitere va trebui să analizeze dacă instabilitatea cererii vizează toate rutele de tranzit din rețeaua Fluxys și dacă le vizează în aceeași măsură.

101. Fără a dori să anticipăm rezultatul examinării de către instanța de trimitere, considerăm destul de probabil ca aceasta să constate că nu toate activitățile de tranzit sunt supuse constrângerilor invocate de Fluxys și de guvernul belgian sau că acestea nu sunt supuse constrângerilor în cauză în aceeași măsură. În acest caz, distincția sistematică și generală dintre activitățile de distribuție și cele de tranzit nu ar putea fi justificată în totalitate prin diferențe privind criterii relevante, întrucât aceasta nu ar reflecta diferențe obiective între aceste două tipuri de activitate.

iii) Puterea de generalizare

102. În ipoteza (probabilă) în care distincția generală și sistematică dintre totalitatea activităților de distribuție și totalitatea activităților de tranzit, prevăzută de o lege națională precum Legea gazelor naturale, nu poate fi justificată integral prin diferențe privind criterii relevante, se pune problema dacă această distincție poate fi justificată în temeiul unei puteri de generalizare a statelor membre.

103. Principiul accesului nediscriminatoriu nu obligă statele membre să prevadă regimuri tarifare ce reflectă în cel mai mic detaliu toate particularitățile pe care le pot prezenta diferitele activități de transport. În vederea stabilirii unor tarife accesibile și transparente, statele membre pot generaliza regimul tarifar într‑o anumită măsură. Acestea dispun de o anumită marjă de apreciere în privința alegerii unor criterii în funcție de care generalizează regimul tarifar( ).

104. Chiar dacă distincția dintre activitățile de distribuție și cele de tranzit nu reflectă cu exactitate toate diferențele dintre toate aceste activități de transport, acest lucru nu pare să excludă faptul că distincția în cauză reflectă o tendință generală. Astfel, se pune întrebarea dacă distincția generală și sistematică dintre distribuție și tranzit ar putea fi justificată în temeiul unei puteri de generalizare a statelor membre.

105. Considerăm că la această întrebare trebuie oferit un răspuns negativ. O generalizare întemeiată pe distincția dintre distribuție și tranzit ar fi contrară obiectivelor urmărite de Regulamentul nr. 1775/2005 și de Directiva 2003/55. Aceste acte au ca scop promovarea dezvoltării unei piețe europene unice în sectorul gazelor naturale și, astfel, eliminarea obstacolelor din calea fluxurilor transfrontaliere de gaze naturale între statele membre( ). Instituirea unui acces reglementat și nediscriminatoriu la rețelele de gaze naturale de înaltă presiune este un instrument esențial pentru eliminarea barierelor aflate în calea fluxului transfrontalier de gaze naturale. Astfel, principiul nediscriminării obligă operatorii diferitelor rețele să demonstreze de ce fluxurile transfrontaliere de gaze naturale trebuie să fie tratate altfel decât fluxurile interne de gaze naturale. Această obligație de a justifica un tratament diferențiat al fluxurilor interne de gaze naturale și al fluxurilor transfrontaliere de gaze permite stabilirea diferențelor de tratament care nu se întemeiază pe criterii relevante și, prin urmare, sunt nefondate( ).

106. O generalizare a regimurilor tarifare care distinge activitățile de distribuție de cele de tranzit poate pune în pericol obiectivul de integrare a pieței urmărit de Regulamentul nr. 1775/2005 și de Directiva 2003/55( ). Aceasta ar permite operatorilor de rețele să aplice tarife diferențiate, chiar și atunci când acest lucru nu este justificat în temeiul unor criterii relevante. Chiar dacă această generalizare nu ar viza decât un număr limitat de cazuri, o astfel de abordare ar fi opusă ideii unei integrări progresive a piețelor naționale.

107. Pentru a încheia, considerăm că, deși statele membre pot, desigur, să își generalizeze regimurile tarifare într‑o anumită măsură, Regulamentul nr. 1775/2005 și Directiva 2003/55 se opun totuși unei generalizări între activitățile de distribuție și cele de tranzit.

c) Rezultatul

108. În măsura în care o lege națională, precum Legea gazelor naturale 2005, stabilește o distincție generală și sistematică între activitățile de distribuție și cele de tranzit, care nu reflectă cu exactitate diferențele existente între totalitatea activităților de distribuție și totalitatea activităților de tranzit privind criterii relevante, aceasta nu este conformă cu principiul accesului nediscriminatoriu la rețelele de gaze naturale prevăzut la articolul 3 din Regulamentul nr. 1775/2005 și la articolul 18 din Directiva 2003/55.

D – Rezumat

109. Din articolul 32 alineatul (1) din Directiva 2003/55 rezultă că principiul accesului nediscriminatoriu la rețelele de gaze naturale prevăzut la articolul 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1775/2005 și la articolul 18 din directiva menționată nu se aplică contractelor „preexistente”.

110. În măsura în care principiul accesului nediscriminatoriu la rețelele de gaze naturale prevăzut la articolul 3 din Regulamentul nr. 1775/2005 și la articolul 18 din Directiva 2003/55 este aplicabil, acesta se opune ca o lege națională să instituie două regimuri tarifare distincte, unul pentru distribuția și celălalt pentru tranzitul gazelor naturale, cu excepția situației în care aceste regimuri tarifare distincte reflectă cu exactitate diferențele dintre totalitatea activităților de distribuție și totalitatea activităților de tranzit, și a situației în care aceste diferențe se referă la criterii relevante potrivit Regulamentului nr. 1775/2005 și Directivei 2003/55. Faptul că gazele naturale traversează o frontieră intracomunitară nu este, în sine, un criteriu relevant.

VIII – Concluzie

111. Având în vedere cele de mai sus, propunem Curții să răspundă la întrebarea preliminară adresată de Cour d’appel de Bruxelles după cum urmează:

„Principiul accesului nediscriminatoriu la rețelele de gaze naturale de înaltă presiune prevăzut la articolul 3 din Regulamentul (CE) nr. 1775/2005 al Parlamentului European și al Consiliului din 28 septembrie 2005 privind condițiile de acces la rețelele pentru transportul gazelor naturale și la articolul 18 din Directiva 2003/55/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2003 privind normele comune pentru piața internă în sectorul gazelor naturale și de abrogare a Directivei 98/30/CE se opune ca legislațiile naționale să instituie două regimuri tarifare distincte, unul pentru transportul intern al gazelor naturale și celălalt pentru transportul transfrontalier al gazelor naturale, cu excepția situației în care regimul tarifar derogatoriu pentru transportul transfrontalier al gazelor naturale reflectă cu exactitate diferențele dintre totalitatea activităților de transport transfrontalier de gaze naturale și totalitatea activităților de transport intern de gaze naturale și dacă aceste diferențe privesc criterii relevante potrivit Regulamentului nr. 1775/2005 și Directivei 2003/55.”