Opinion of the Advocate-General



Opinion of the Advocate-General

I – Introducere

1. Un resortisant al unei țări terțe aflat în așteptarea îndepărtării poate fi luat în custodie publică într‑un penitenciar pentru motivul că în landul căruia îi revine sarcina de a asigura punerea în executare a luării sale în custodie publică nu există centre specializate precum cele prevăzute la articolul 16 alineatul (1) din Directiva 2008/115/CE(2) ?

2. În plus, resortisantul în cauză poate accepta să fie luat în custodie publică alături de deținuții de drept comun și să renunțe astfel la dreptul de a fi separat de aceștia pe care i‑l conferă dispoziția menționată?

3. Acestea sunt, în esență, problemele ridicate de cauzele conexate C‑473/13 și C‑514/13, precum și de cauza C‑474/13.

4. În consecință, se solicită Curții să precizeze condițiile în care statele membre, în speță Republica Federală Germania, trebuie să asigure luarea în custodie publică a resortisanților țărilor terțe în așteptarea îndepărtării în temeiul directivei.

5. În conformitate cu articolul 79 alineatul (2) TFUE, obiectivul directivei este de a institui o politică eficientă de îndepărtare și de returnare, bazată pe standarde comune și pe garanții juridice comune, pentru ca persoanele în cauză să fie returnate într‑o manieră umană și cu respectarea deplină a drepturilor lor fundamentale și a demnității lor(3) .

6. Din considerentele (13) și (16) ale directivei, precum și din modul de redactare a articolului 15 alineatul (1) din aceasta rezultă că statele membre trebuie să procedeze la îndepărtare prin intermediul măsurilor celor mai puțin coercitive cu putință. În scopul de a asigura eficacitatea procedurilor de returnare, directiva prevede, prin urmare, o graduare a măsurilor între măsura care lasă maximum de libertate persoanei interesate, respectiv acordarea unui termen pentru plecarea voluntară a acesteia, și măsuri care o restrâng la maximum, respectiv luarea în custodie publică într‑un centru specializat. Numai în cazul în care executarea deciziei de returnare sub forma îndepărtării ar risca să fie compromisă de comportamentul persoanei interesate, situația apreciindu‑se de la caz la caz, aceste state pot proceda la privarea de libertate a acesteia din urmă prin luare în custodie publică(4) .

7. Această din urmă măsură constituie cea mai gravă măsură restrictivă de libertate permisă de directivă în cadrul unei proceduri de returnare forțată(5) . Ea constituie, în principiu, o măsură de ultimă instanță(6) . Prin urmare, este strict încadrată de legiuitorul Uniunii în capitolul IV din directivă, astfel încât să garanteze, pe de o parte, aplicarea principiului proporționalității în privința mijloacelor utilizate și a obiectivelor urmărite și, pe de altă parte, respectarea drepturilor fundamentale ale resortisanților în cauză(7) .

8. În acest context, articolul 16 alineatul (1) din directivă prevede, în versiunea sa în limba franceză, următoarele:

„La rétention s’effectue en règle générale dans des centres de rétention spécialisés. Lorsqu’un État membre ne peut les placer dans un centre de rétention spécialisé et doit les placer dans un établissement pénitentiaire, les ressortissants de pays tiers placés en rétention sont séparés des prisonniers de droit commun .” („Luarea în custodie publică se efectuează, în general, în centre specializate de cazare. Dacă un stat membru nu poate oferi cazare într‑un centru specializat de cazare și trebuie să recurgă la cazarea în cadrul unui penitenciar, resortisanții țărilor terțe luați în custodie publică sunt separați de deținuții obișnuiți [a se citi «de drept comun» ].”)(8)

9. Articolul 16 alineatul (1) din directivă stabilește, prin urmare, pentru statele membre două cerințe referitoare la condițiile și la regimul luării în custodie publică.

10. Pe de o parte, luarea în custodie publică trebuie să se desfășoare într‑un centru specializat, cu un mod de viață adaptat, și, pe de altă parte, atunci când aceasta trebuie în mod excepțional să aibă loc într‑un penitenciar, statul membru trebuie să garanteze separarea resortisantului respectiv de deținuții de drept comun, această din urmă cerință fiind intangibilă, întrucât este obligatorie indiferent de locul custodiei publice.

11. Or, fiecare dintre aceste cerințe este numai parțial îndeplinită în Germania.

12. Astfel, trebuie arătat că, în conformitate cu articolele 83 și 84 din Legea fundamentală a Republicii Federale Germania (Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, denumită în continuare „legea fundamentală”), revine statelor federate (Bundesländer) sarcina de a asigura punerea în executare a măsurilor de luare în custodie publică dispuse în vederea îndepărtării resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală.

13. Or, 10 dintre cele 16 landuri care compun Republica Federală Germania nu dispuneau, la data introducerii prezentelor cereri de decizie preliminară, de centre specializate de cazare, astfel încât resortisanții țărilor terțe aflați în așteptarea îndepărtării sunt cazați în penitenciare și sunt supuși, în unele cazuri, acelorași norme și restricții precum cele rezervate deținuților de drept comun(9) .

14. Astfel, în cauza C‑473/13, doamna Adala Bero, care este resortisant sirian, a fost luată în custodie publică în perioada 6 ianuarie-2 februarie 2011 într‑un penitenciar din orașul Frankfurt am Main, întrucât landul Hessen nu dispune de niciun centru specializat de cazare care să poată primi femei. Din observațiile depuse de doamna Bero rezultă că aceasta nu a fost separată de deținuții de drept comun și de persoanele aflate în arest preventiv.

15. În cauza C‑514/13, domnul Ettayebi Bouzalmate, care este resortisant marocan, a fost luat în custodie publică la 14 iulie 2013 într‑o secțiune separată a penitenciarului orașului München, din cauza lipsei centrelor specializate de cazare în landul Bavaria, și aceasta pentru o durată de trei luni(10) .

16. În sfârșit, în cauza C‑474/13, doamna Thi Ly Pham, care este resortisant vietnamez, a fost luată în custodie publică în perioada 29 martie-10 iulie 2012 în penitenciarul orașului Nürnberg (landul Bavaria) și, în plus, a fost de acord să fie cazată împreună cu deținuții de drept comun.

17. Din observațiile depuse de doamna Pham rezultă că aceasta a semnat următoarea declarație tipizată:

„Pham Thi Ly, aflată în custodie publică

Declar că sunt de acord să fiu cazată împreună cu deținuți.

Nürnberg, 30 martie 2012

Semnătura”

18. Toate aceste luări în custodie publică au fost efectuate în temeiul articolului 62a alineatul (1) din Legea privind șederea, exercitarea unei activități profesionale și integrarea străinilor pe teritoriul federal [Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Aufenthaltsgesetz)] din 30 iulie 2004(11), care are ca obiect transpunerea articolului 16 alineatul (1) din directivă în ordinea juridică germană.

19. Articolul 62a alineatul (1) din Aufenthaltsgesetz are următorul cuprins:

„Luarea în custodie publică în scopul îndepărtării se efectuează de regulă în centre specializate de cazare. În cazul în care un land nu dispune de un centru specializat de cazare , luarea în custodie publică se poate efectua în penitenciare din landul respectiv; într‑o astfel de situație, persoanele luate în custodie publică aflate în așteptarea îndepărtării trebuie să fie separate de ceilalți deținuți.”(12)

20. În cauzele din litigiul principal, Bundesgerichtshof (cauzele C‑473/13 și C‑474/13) și Landgericht München (cauza C‑514/13) ridică problema legalității luării în custodie publică în lumina principiilor prevăzute la articolul 16 alineatul (1) din directivă.

21. Cauzele C‑473/13 și C‑514/13 au fost conexate în vederea bunei desfășurări a procedurii scrise și a pronunțării hotărârii, având în vedere identitatea întrebării preliminare. Întrucât cauza C‑474/13 are o legătură strânsă cu aceste cauze conexate, am ales să prezentăm concluzii comune.

A – Cauzele conexate C‑473/13 și C‑514/13

22. În cauzele conexate C‑473/13 și C‑514/13, Bundesgerichtshof și Landgericht München solicită să se stabilească natura motivelor care permit unui stat membru să dispună luarea în custodie publică într‑un penitenciar a unui migrant aflat în situație de ședere ilegală.

23. În special, instanțele de trimitere ridică problema compatibilității articolului 62a alineatul (1) din Aufenthaltsgesetz cu principiile pe care se întemeiază articolul 16 alineatul (1) din directivă și solicită în special să se stabilească dacă este necesar să se țină seama de structura federală a Germaniei și de competențele rezervate fiecărui stat federat pentru punerea în aplicare a acestor principii.

24. Astfel, legislația germană autorizează în mod expres landul competent să îi cazeze în penitenciare pe resortisanții țărilor terțe aflați în așteptarea îndepărtării atunci când „[acesta] nu dispune de un centru specializat de cazare”.

25. Prin urmare, atât Bundesgerichtshof, cât și Landgericht München au decis să suspende judecarea cauzei și să sesizeze Curtea cu o trimitere preliminară. Întrebările adresate de ele în acest context sunt, în esență, identice.

26. În cauza C‑473/13, Bundesgerichtshof adresează următoarea întrebare preliminară:

„Din articolul 16 alineatul (1) din directivă […] rezultă obligația unui stat membru de a pune în executare, în principiu, în centre specializate de cazare, măsura luării în custodie publică în scopul îndepărtării și în cazul în care asemenea centre ar exista numai într‑o parte din subdiviziunile federale ale respectivului stat membru, iar nu și în celelalte state federate?”

27. În cauza C‑514/13, Landgericht München formulează întrebarea după cum urmează:

„Din articolul 16 alineatul (1) din directivă […] rezultă obligația unui stat membru de a efectua luarea în custodie publică în scopul îndepărtării în general în centre specializate de cazare chiar și în cazul în care astfel de centre specializate de cazare sunt disponibile numai într‑o parte din subdiviziunile federale ale acestui stat membru, însă nu sunt disponibile într‑o altă subdiviziune federală în care, potrivit normelor privind structura federală a acestui stat membru, se efectuează luarea în custodie publică?”

28. Au depus observații părțile din litigiul principal, guvernele german, olandez, suedez și elvețian, precum și Comisia Europeană.

B – Cauza C‑474/13

29. Cauza C‑474/13 se înscrie în același context precum cauzele conexate C‑473/13 și C‑514/13. Ea ridică însă problema întinderii care trebuie acordată obligației de separare a migranților aflați în situație de ședere ilegală de deținuții de drept comun, prevăzută la articolul 16 alineatul (1) din directivă. Astfel, amintim că persoana interesată a fost cazată timp de trei luni în penitenciarul orașului Nürnberg și, în plus, a fost de acord să fie cazată împreună cu deținuții de drept comun.

30. În această cauză, Bundesgerichtshof solicită să se stabilească, în consecință, legalitatea unei astfel de luări în custodie publică în lumina articolului 16 alineatul (1) din directivă, ținând seama de consimțământul exprimat de persoana interesată.

31. Prin urmare, Bundesgerichtshof a suspendat judecarea cauzei și a adresat Curții următoarea întrebare preliminară:

„Este compatibilă cu articolul 16 alineatul (1) din directivă […] cazarea unei persoane luate în custodie publică în scopul îndepărtării împreună cu deținuții, în cazul în care respectiva persoană ar fi de acord cu cazarea în comun?”

32. Au depus observații părțile din litigiul principal, guvernele german și olandez, precum și Comisia.

C – Implicațiile întrebărilor

33. Cele trei trimiteri preliminare ridică o reală problemă de principiu în ceea ce privește condițiile luării în custodie publică a migranților aflați în așteptarea îndepărtării prevăzute la articolul 16 alineatul (1) din directivă.

34. Evocarea problemei luării în custodie publică a migranților aflați în așteptarea returnării dă naștere unor imagini ale unei realități prea adesea ilustrate de o actualitate tragică. În ansamblu, aceasta ridică problema caracterului adecvat al sistemului instituit la nivelul Uniunii Europene. Simpla observare a acestui sistem atrage după sine constatarea că logica principiilor reținute conduce la un dezechilibru între statele membre. Din cauza situației lor geografice, unele dintre acestea trebuie să suporte o povară mai grea decât altele, iar consecințele economice care rezultă din aceasta nu pot fi trecute sub tăcere.

35. Totuși, prin aplicarea principiilor fundamentale de drept, Curtea Europeană a Drepturilor Omului și, la rândul său, Curtea au amintit în hotărâri binecunoscute(13) că sistemul aflat în vigoare în prezent nu poate conduce la situația în care toată povara ar fi suportată exclusiv de statele membre care se confruntă în mod direct cu intrările masive de migranți.

36. Astfel, înainte de pronunțarea hotărârilor în cauză, aplicarea pură și simplă a dispozițiilor dreptului Uniunii conducea, volens nolens , la o situație mai confortabilă pentru anumite state membre decât pentru altele.

37. În aceste condiții, cele două instanțe au amintit că comoditatea trebuia să cedeze în fața cerinței respectării drepturilor fundamentale.

38. Dorim să propunem Curții adoptarea unui poziții similare în spiritul său în cauzele care sunt în prezent supuse atenției noastre.

39. Având în vedere afluxul de migranți, luarea în custodie publică în așteptarea îndepărtării a devenit extrem de importantă. Motivele acestei situații dureroase sunt multiple și cunoscute. Ele țin de politica externă a statelor membre și a Uniunii, domeniu care le este rezervat.

40. În schimb, condițiile juridice ale deciziei de custodie publică și cele, materiale, ale punerii sale în executare intră în sfera controlului jurisdicțional.

41. Condițiile juridice ale deciziilor de luare în custodie publică nu sunt puse în discuție aici. În schimb, cele materiale ale punerii în executare a acestor decizii constituie esența problemei în cauză.

42. Directiva afirmă fără echivoc că decizia de luare în custodie publică este o măsură de ultimă instanță. Ea precizează caracterul în totalitate subsidiar al acesteia legat de necesitatea de a asigura îndepărtarea migrantului. Prin urmare, directiva stabilește foarte clar că situația migrantului a cărui singură culpă constă în pauperitatea sa și a cărui singură crimă constă în încercarea de a ieși din această situație, chiar cu prețul unor riscuri iraționale pentru un rezultat complet aleatoriu, este opusă situației unui delincvent. Această caracteristică fundamentală nu poate decât să se reflecte în regimul de executare a măsurii care, în consecință, trebuie să se diferențieze de executarea unei pedepse.

43. Astfel, trebuie precizat că în prezent penitenciarele, care sunt fie unități pentru executarea pedepselor care răspund unor scopuri precise legate de însăși noțiunea de pedeapsă, fie centre pentru arestații preventiv, nu pot fi confundate cu centrele specializate de cazare prevăzute de directivă. Un individ nu este deținut într‑un penitenciar decât în două ipoteze, fie înainte de a fi judecat, fie pentru a executa o sancțiune de drept penal, fiecare dintre aceste ipoteze integrându‑se într‑o procedură legată de o infracțiune penală gravă.

44. Înainte de judecată, detenția nu este de conceput decât pentru motive precise care presupun drept condiție de bază faptul că în jurul unei persoane se cristalizează elemente care fac verosimilă, dacă nu chiar probabilă, săvârșirea unei infracțiuni de un nivel cert de gravitate, la care se adaugă elemente care țin de natura actului comis, de împrejurările săvârșirii acestuia, de absența garanțiilor de reprezentare ale persoanei învinuite, de necesitatea prezervării probelor și a evitării presiunilor asupra martorilor, precum și de elemente legate de personalitatea celui învinuit care fac indispensabilă menținerea sa la dispoziția justiției.

45. Plasarea în detenție înainte de judecată răspunde, prin urmare, în special necesității de a se evita contactele cu terții sau de a se evita sustragerea. Din aceasta rezultă în mod necesar că, chiar în ceea ce privește unitățile sau secțiunile unor unități consacrate persoanelor care nu au fost încă judecate, regimul de detenție aplicat ține seama de aceste obiective de bază. Obligațiile care decurg de aici nu pot în niciun caz să permită, în cadrul acestor structuri, libera circulație a persoanelor care se află în incintă împotriva voinței lor și nici accesul liber al unor terți sau contactele libere cu exteriorul, întrucât regimurile de detenție au fost concepute tocmai pentru a împiedica astfel de contacte.

46. Acest lucru este cu atât mai adevărat în cazul unităților sau al secțiunilor unor unități destinate deținuților condamnați pentru care una dintre preocupările principale, legitime de altfel, ale administrației penitenciare este de a evita evadarea, precum și mișcările colective și agresiunile împotriva personalului. Luarea în considerare a acestor elemente se reflectă evident în regimul aplicabil deținuților și în modul de administrare al acestor unități.

47. Independent de considerațiile care precedă, norma generală de funcționare a unor astfel de unități se bazează pe separarea – materializată în repartizarea în unități distincte sau în secțiuni distincte ale aceleiași unități – a bărbaților, a femeilor și a minorilor.

48. În ceea ce îi privește pe minori, nu trebuie uitat că detenția lor este întotdeauna o măsură în principiu excepțională, care implică, prin urmare, faptul că se aplică unor minori care fie se apropie de vârsta majoratului, fie prezintă un profil psihologic dificil și, în toate cazurile, ca urmare a săvârșirii unor fapte grave.

49. Prin urmare, având în vedere, pe de o parte, aceste date și, pe de altă parte, dispozițiile directivei și ale Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”), va trebui să se examineze dacă aplicarea unor astfel de regimuri migranților luați în custodie publică aflați în așteptarea returnării respectă drepturile care le sunt recunoscute în Uniune.

50. În prezentele concluzii, vom prezenta motivele pentru care, în opinia noastră, un resortisant al unei țări terțe aflat în așteptarea îndepărtării nu poate fi luat în custodie publică într‑un penitenciar pentru motivul că în landul responsabil cu asigurarea punerii în executare a acestei măsuri nu există centre specializate precum cele prevăzute la articolul 16 alineatul (1) din directivă.

51. Vom susține de asemenea că acest resortisant nu poate fi cazat împreună cu deținuții de drept comun sub pretextul că a renunțat la dreptul de a fi separat de aceștia pe care i‑l conferă dispoziția menționată.

II – Cadrul juridic

52. Considerentele (11), (13), (16), (17) și (24) ale directivei prevăd:

„(11) Ar trebui stabilit un set comun minim de garanții juridice cu privire la deciziile referitoare la returnare, care să garanteze protecția efectivă a intereselor persoanelor în cauză. […]

[…]

(13) Folosirea măsurilor coercitive ar trebui să facă în mod expres obiectul principiilor proporționalității și eficienței în privința mijloacelor adoptate și a obiectivelor urmărite. […] Statele membre ar trebui să poată recurge la diverse posibilități de supraveghere a returnării forțate.

[…]

(16) Folosirea luării în custodie publică în scopul îndepărtării ar trebui limitată și ar trebui să facă obiectul aplicării principiului proporționalității în privința mijloacelor utilizate și a obiectivelor urmărite. Luarea în custodie publică este justificată numai pentru pregătirea returnării sau în efectuarea procesului de îndepărtare, și dacă aplicarea unor măsuri mai puțin coercitive nu ar fi suficientă.

(17) Resortisanții țărilor terțe luați în custodie publică ar trebui tratați în mod uman și demn, cu respectarea deplină a drepturilor lor fundamentale și în conformitate cu dreptul intern și internațional. Fără a se aduce atingere reținerii inițiale de către autoritățile de aplicare a legii, reglementată prin legislația națională, luarea în custodie publică ar trebui să se efectueze, în general, în centre specializate de cazare.

[…]

(24) Prezenta directivă respectă drepturile fundamentale, precum și principiile recunoscute în special de [cartă].”

53. Articolul 1 din directivă prevede:

„Prezenta directivă stabilește standarde și proceduri comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală, în conformitate cu drepturile fundamentale ca principii generale ale dreptului comunitar, precum și cu dreptul internațional, inclusiv obligațiile în materie de protecție a refugiaților și de drepturi ale omului.”

54. Articolul 4 din directivă, intitulat „Dispoziții mai favorabile”, prevede la alineatul (3) următoarele:

„Prezenta directivă nu aduce atingere dreptului statelor membre de a adopta sau de a menține dispoziții mai favorabile pentru persoanele cărora li se aplică prezenta directivă, cu condiția ca acestea să fie în conformitate cu prezenta directivă.”

55. Articolul 15 alineatul (2) ultimul paragraf din directivă precizează că „[r]esortisantul în cauză al unei țări terțe este eliberat imediat în cazul în care luarea în custodie publică nu este legală”.

56. Articolul 16 alineatul (1) din directivă, intitulat „Condițiile de luare în custodie publică”, este redactat după cum urmează:

„Luarea în custodie publică se efectuează, în general, în centre specializate de cazare. Dacă un stat membru nu poate oferi cazare într‑un centru specializat de cazare și trebuie să recurgă la cazarea în cadrul unui penitenciar, resortisanții țărilor terțe luați în custodie publică sunt separați de deținuții obișnuiți [a se citi «de drept comun»].”

57. Articolul 17 alineatele (2) și (3) din directivă prevede:

„(2) Familiile luate în custodie publică în așteptarea îndepărtării beneficiază de cazare separată, care să le asigure un nivel corespunzător de intimitate.

(3) Minorii luați în custodie publică au posibilitatea de a exercita activități de agrement, inclusiv joaca, precum și activități recreative adaptate vârstei lor și au, în funcție de durata șederii lor, acces la educație.”

58. În sfârșit, articolul 18 din directivă, intitulat „Situații de urgență”, prevede următoarele:

„(1) În situațiile în care trebuie returnați un număr excepțional de mare de resortisanți ai țărilor terțe, caz care reprezintă o sarcină neprevăzută și dificilă pentru capacitatea de primire a centrelor de cazare ale unui stat membru sau pentru personalul său administrativ sau judiciar, respectivul stat membru poate, atât timp cât situația excepțională durează, […] să adopte măsuri de urgență cu privire la condițiile de luare în custodie publică care derogă de la cele prevăzute la articolele 16 alineatul (1) și 17 alineatul (2).

(2) În situația în care se recurge la astfel de măsuri excepționale, statul membru în cauză informează Comisia. De asemenea, statul respectiv informează Comisia de îndată ce motivele care au dus la punerea în aplicare a măsurilor excepționale încetează să existe.

(3) Nicio dispoziție a prezentului articol nu poate fi interpretată în sensul că permite statelor membre să deroge de la obligația generală de a lua toate măsurile adecvate, la nivel general sau particular, pentru a garanta îndeplinirea obligațiilor care le revin în temeiul prezentei directive.”

III – Observații introductive

59. Cu titlu introductiv, menționăm că, astfel cum rezultă din informațiile furnizate de Bundesgerichtshof în cauza C‑473/13, directiva nu era transpusă în ordinea juridică germană atunci când doamna Bero a fost luată în custodie publică la 6 ianuarie 2011.

60. Astfel, articolul 62a din Aufenthaltsgesetz a intrat în vigoare la 26 noiembrie 2011, respectiv după repunerea în libertate a persoanei interesate. Această dispoziție nu era, prin urmare, aplicabilă în cadrul procedurii inițiate împotriva doamnei Bero. În schimb, aceasta se poate prevala de articolul 16 alineatul (1) din directivă în măsura în care, la data luării sale în custodie publică, termenul de transpunere a directivei, stabilit la articolul 20 alineatul (1) primul paragraf din aceasta la 24 decembrie 2010, expirase.

61. Or, potrivit unei jurisprudențe constante, atunci când un stat membru nu a transpus o directivă în termenele stabilite sau atunci când a efectuat o transpunere incorectă, particularii sunt îndreptățiți să invoce împotriva acestui stat dispozițiile acelei directive care sunt, din punctul de vedere al conținutului, necondiționate și suficient de precise. Or, astfel cum a arătat Curtea în Hotărârea El Dridi(14), aceeași situație se regăsește în cazul articolelor 15 și 16 din directivă, care sunt necondiționate și suficient de precise, astfel încât să nu fie necesare alte elemente speciale pentru a permite punerea lor în aplicare de statele membre(15) .

IV – Analiza noastră privind articolul 16 alineatul (1) din directivă

62. Fiecare dintre întrebările cu care este sesizată Curtea presupune, în scopul examinării sale, o interpretare comună a conținutului și a finalității articolului 16 alineatul (1) din directivă.

A – Prevederile articolului 16 alineatul (1) din directivă

63. Vom acorda o atenție deosebită versiunilor în limbile franceză și germană ale articolului 16 alineatul (1) din directivă. Astfel, există o diferență substanțială între aceste două versiuni lingvistice, ceea ce a produs în mod evident consecințe în privința termenilor utilizați de legiuitorul german în legea sa națională de transpunere.

64. În ceea ce privește prima teză a articolului 16 alineatul (1) din directivă, aceasta prevede principiul potrivit căruia „[l]uarea în custodie publică se efectuează, în general, în centre specializate de cazare”.

65. Principiul este redactat în termeni clari și omogeni în toate limbile Uniunii(16) . Prin urmare, suntem convinși că legiuitorul Uniunii a intenționat să consacre principiul potrivit căruia statele membre sunt ținute să înființeze centre specializate în scopul luării în custodie publică a resortisanților țărilor terțe aflați în așteptarea îndepărtării, sub rezerva unor excepții speciale.

66. Astfel, rigoarea acestui principiu este atenuată de utilizarea expresiei „în general”, care presupune derogări.

67. Legiuitorul Uniunii introduce o excepție de la principiul menționat la articolul 16 alineatul (1) a doua teză din directivă(17) .

68. Astfel, în versiunea în limba franceză a acestei dispoziții, resortisanții țărilor terțe aflați în așteptarea îndepărtării pot fi luați în custodie publică în penitenciare „[l]orsqu’un État membre ne peut les placer dans un centre de rétention spécialisé” („[d]acă un stat membru nu poate oferi cazare într‑un centru specializat de cazare”)(18) sau, în versiunea sa în limba engleză, „[w]here a Member State cannot provide accomodation in a specialised detention facility”(19) .

69. Or, versiunea în limba germană a dispoziției în cauză introduce o diferență substanțială în ceea ce privește împrejurările în care un stat membru poate deroga de la principiul stabilit la articolul 16 alineatul (1) prima teză din directivă. Astfel, aceasta autorizează luarea în custodie publică într‑un penitenciar „[d]acă nu există centre specializate de cazare într‑un stat membru”(20) („Sind in einem Mitgliedstaat solche speziellen Hafteinrichtungen nicht vorhanden”).

70. Această versiune se repercutează, numai în parte, asupra textului legislației germane care transpune articolul 16 alineatul (1) din directivă. Astfel, articolul 62a alineatul (1) din Aufenthaltsgesetz prevede, reamintim, următoarele:

„Luarea în custodie publică în scopul îndepărtării se efectuează, de regulă, în centre specializate de cazare. În cazul în care un land nu dispune de un centru specializat de cazare, luarea în custodie publică se poate efectua în penitenciare din landul respectiv”(21) .

71. Se impune constatarea că întinderea motivelor pentru care un stat membru poate deroga de la principiul stabilit și, în consecință, întinderea excepției însăși au fost substanțial modificate de efectul combinat al versiunii în limba germană și al transpunerii în ordinea juridică germană a articolului 16 alineatul (1) a doua teză din directivă.

72. Înainte de a examina conformitatea legii de transpunere în cauză cu dreptul Uniunii, se impune, în consecință, să se examineze dacă versiunea în limba germană a acestei dispoziții, caracterizată prin utilizarea expresiei „[d]acă nu există centre specializate de cazare”(22), poate constitui în mod legitim baza unei interpretări care să justifice măsurile adoptate în cauzele principale.

73. În opinia noastră, este evident că versiunea în limba germană a articolului 16 alineatul (1) a doua teză din directivă este eronată.

74. Pe de o parte, versiunile acestei dispoziții și în special cele ale expresiei „[d]acă un stat membru nu poate ”(23), în toate celelalte limbi ale Uniunii, sunt omogene și calchiate pe versiunile în limbile franceză și engleză ale acesteia. Or, astfel cum Curtea a statuat, o versiune lingvistică divergentă nu poate să prevaleze singură împotriva celorlalte versiuni lingvistice(24) .

75. Pe de altă parte, dintr‑o jurisprudență constantă a Curții reiese că, pentru a asigura o interpretare și o aplicare uniforme ale unei dispoziții, a cărei versiune într‑o limbă a Uniunii diferă de cele existente în celelalte limbi, dispoziția în cauză trebuie interpretată nu numai în lumina economiei generale a textului din care face parte, ci și a finalității urmărite de legiuitorul Uniunii(25) .

76. Or, versiunea în limba germană a articolului 16 alineatul (1) a doua teză din directivă și în special utilizarea expresiei „[d]acă nu există centre specializate de cazare”(26) privează de orice efect util principiul pe care legiuitorul Uniunii îl stabilește la articolul 16 alineatul (1) prima teză din directivă și compromite în mod sigur obiectivele pe care acesta înțelege să le urmărească.

77. Astfel, nu există nicio îndoială că legiuitorul Uniunii a intenționat să constrângă statele membre să creeze centre specializate de cazare pentru a face eficient regimul special mai favorabil pe care îl impune în favoarea migranților în așteptarea îndepărtării. În consecință și contrar opiniei exprimate de guvernul german, este absolut evident că acesta nu a avut intenția de a permite acestor state să invoce lipsa centrelor respective pe teritoriul lor pentru a deroga de la principiul stabilit.

78. Dacă situația s‑ar prezenta astfel, acest lucru ar face din construcția de centre adaptate la specificul luării în custodie publică o condiție pur potestativă, lăsată la deplina libertate de apreciere a statelor membre. În această optică, expresia „[d]acă un stat membru nu poate ”(27), menționată la articolul 16 alineatul (1) din directivă, ar trebui, așadar, să fie interpretată ca vizând situațiile în care un „stat membru nu vrea”, sens pe care, în mod concret, l‑ar lua atunci fraza în cauză.

79. Aceasta ar echivala de asemenea cu a descuraja statele membre să construiască centre specializate de cazare, permițându‑le să dispună cazarea în penitenciare a migranților aflați în situație de ședere ilegală – ceea ce nu este însă decât o soluție excepțională în economia directivei – și, în cele din urmă, cu a scuza o încălcare gravă de către statele membre a obligațiilor care le revin nu numai în temeiul directivei, ci și al angajamentelor lor internaționale.

80. În consecință, considerăm că versiunea în limba germană a articolului 16 alineatul (1) a doua teză din directivă, în temeiul căreia un stat membru poate dispune cazarea în penitenciar dacă nu există centre specializate de cazare pe teritoriul său, trebuie înlăturată în vederea examinării prezentelor întrebări.

B – Finalitatea articolului 16 alineatul (1) din directivă

81. Finalitatea articolului 16 alineatul (1) din directivă se deduce din principiul director exprimat la articolul 1 din aceasta, care nu poate fi înțeles decât în conformitate și în concordanță cu articolul 1 din cartă. Acest text de drept primar, a cărui aplicabilitate nu poate fi pusă la îndoială aici, prevede că „[d]emnitatea umană este inviolabilă [și că] aceasta trebuie respectată și protejată”. Această referire la demnitatea umană este, prin urmare, în mod obligatoriu cuprinsă în trimiterile la drepturile fundamentale incluse la articolul 1 din directivă.

82. În consecință, articolul 16 alineatul (1) din directivă și, în general, dispozițiile care privesc în special condițiile luării în custodie publică a străinilor în așteptarea îndepărtării nu pot fi aplicate concret și în conformitate cu aceste texte decât dacă garantează respectarea acestor valori.

83. Prin urmare, în opinia noastră, pentru a respecta aceste norme prevede articolul 16 alineatul (1) din directivă că luarea în custodie publică a unui resortisant al unei țări terțe aflat în așteptarea îndepărtării se întemeiază pe două principii fundamentale referitoare la condițiile și la regimul luării în custodie publică. Pe de o parte, custodia publică trebuie să se desfășoare într‑un centru specializat, cu un mod de viață adaptat, și, pe de altă parte, atunci când aceasta trebuie în mod excepțional să aibă loc într‑un penitenciar, statul membru trebuie să garanteze separarea resortisantului respectiv de deținuții de drept comun, această din urmă cerință fiind intangibilă, întrucât este obligatorie indiferent de locul custodiei publice.

84. În plus și tot în concordanță cu trimiterile conținute la articolul 1 din directivă, legiuitorul Uniunii transpune aici jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului. Astfel, aceasta impune ca locul, regimul și condițiile luării în custodie publică a migranților aflați în situație de ședere ilegală să fie „adecvate”, astfel încât să nu compromită drepturile consacrate de articolele 3, 5 și 8 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, semnată la Roma la 4 noiembrie 1950 (denumită în continuare „CEDO”)(28) .

85. Legiuitorul Uniunii transpune de asemenea al zecelea și al unsprezecelea dintre cele „douăzeci de principii directoare privind returnarea forțată” pe care Comitetul de miniștri al Consiliului Europei le‑a adoptat la 4 mai 2005 și la care se face referire în considerentul (3) al directivei.

86. Astfel, al zecelea principiu director impune la punctul 1 ca persoanele deținute anterior îndepărtării să fie „în mod normal” cazate în spații special destinate acestui scop, care oferă condiții materiale și un regim adaptat statutului lor juridic(29) . Acesta impune de asemenea la punctul 4 ca persoanele în cauză să fie separate de arestații preventiv și de persoanele condamnate. În ceea ce privește al unsprezecelea principiu director, acesta prevede la punctele 2-4 ca familiile să beneficieze de spații de cazare separate în scopul protejării intimității lor și dotate cu personal și cu facilități care să țină seama de nevoile specifice ale copiilor, permițându‑le în special accesul la educație și la activități recreative(30) .

87. În acest scop, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a întocmit o listă neexhaustivă cu criteriile în funcție de care apreciază caracterul adecvat al locului, al condițiilor și al regimului luării în custodie publică(31) .

88. Mai întâi, conceperea și amenajarea spațiilor trebuie, pe cât posibil, să evite să dea impresia unui mediu carceral. Apoi, aceste spații trebuie să dispună de personal care deține calificările adecvate și în special câteva cunoștințe lingvistice și medicale. Spațiile respective trebuie să fie curate și să ofere un habitat suficient în raport cu numărul persoanelor care pot fi cazate acolo. În special, ele trebuie să dispună de camere colective non‑mixte, precum și de echipamente sanitare cu acces liber și în număr suficient. În plus, ele trebuie să dispună de un spațiu și de materialul necesar pentru servirea mesei, precum și de un telefon cu acces liber. Centrul trebuie de asemenea să dispună de echipament medical, precum și de un spațiu rezervat primirii familiilor și autorităților consulare. În plus, trebuie să existe un spațiu destinat educației și activităților recreative și mai ales un spațiu de plimbare în aer liber. În sfârșit, în ipoteza în care centrul ar trebui să găzduiască familii, Curtea Europeană a Drepturilor Omului impune echiparea în mod special a camerelor cu infrastructuri esențiale necesare pentru luarea în custodie publică a copiilor mici, constând în materiale de puericultură adaptate și securizate(32) .

89. În lumina acestor criterii a stabilit Curtea Europeană a Drepturilor Omului că închisoarea nu este un spațiu „corespunzător” sau „adecvat” pentru primirea și pentru luarea în custodie publică a resortisanților unor țări terțe aflați în așteptarea îndepărtării.

90. Cerințele stabilite de Curtea Europeană a Drepturilor Omului și transpuse de legiuitorul Uniunii se întemeiază pe natura și pe finalitatea măsurii de luare în custodie publică.

91. Prin urmare, aceasta se distinge foarte clar, în esența sa, de o măsură punitivă. Nu este vorba de a pedepsi migrantul pentru o infracțiune sau pentru un delict pe care l‑ar fi comis, ci de a pregăti îndepărtarea sa din statul membru în cauză. În cadrul directivei, legiuitorul Uniunii are grijă, de altfel, să nu utilizeze termenii „detenție” sau „încarcerare” în legătură cu migrantul respectiv. Pe de altă parte, la articolul 15 din directivă, el precizează că luarea în custodie publică nu poate fi dispusă decât împotriva persoanelor care fac obiectul unei proceduri de îndepărtare și trebuie să contribuie exclusiv la realizarea respectivului proces de îndepărtare(33) . În contextul Directivei 2003/9/CE(34), legiuitorul Uniunii definește în final detenția ca fiind „orice măsură de izolare a unui solicitant de azil de către un stat membru într‑un loc determinat în care solicitantul de azil este lipsit de libertatea de circulație ”(35) .

92. Prin urmare, luarea în custodie publică nu constituie o pedeapsă pronunțată ca urmare a săvârșirii unei infracțiuni, iar obiectivul acesteia nu este de a corecta comportamentul persoanei interesate în vederea reintegrării sale, în cele din urmă, în societate. De altfel, din motivele care constituie temeiul legal al măsurii luării în custodie publică lipsește orice idee de sancționare a unui comportament. Nu trebuie să pierdem din vedere faptul că, în acest stadiu, migrantul aflat în așteptarea îndepărtării nu se încadrează în domeniul de aplicare al legii penale, nici să uităm că, chiar dacă statul membru în cauză, căruia Curtea îi recunoaște dreptul legitim de a proceda astfel, califică drept „infracțiune” faptul de a pătrunde în mod ilegal pe teritoriul său, aceasta din urmă a statuat, pe de altă parte, că natura eventual penală a acestui comportament trebuie să dispară în fața priorității care trebuie să fie acordată îndepărtării(36) .

93. În consecință, nu există niciun motiv legitim pentru ca această luare în custodie publică să se efectueze în condițiile și în cadrul unui regim penitenciar.

94. Dacă prima obligație care revin e statelor membre este aceea de a garanta respectarea demnității umane, în conformitate cu articolul 1 din cartă, atunci, aceasta implică, în primul rând, faptul de a nu da bărbaților, femeilor și copiilor aflați în așteptarea îndepărtării aparența de delincvenți, prin ea însăși vătămătoare pentru această demnitate din cauza tratamentului în consecință.

95. În al doilea rând, aceasta impune să se asigure, în conformitate cu principiul proporționalității(37), că modalitățile de punere în executare a luării în custodie publică nu le vor supune constrângerilor inerente regimului penitenciar, care fac în mod evident imposibilă respectarea normelor și a principiilor stabilite de directivă și a textelor pe care aceasta le transpune, precum și respectarea drepturilor fundamentale din care se inspiră. Aceasta prespunune instituirea unui regim și a unor condiții materiale de luare în custodie publică care să fie adaptate statutului lor juridic și în măsură să răspundă nevoilor lor specifice și în special nevoilor persoanelor celor mai vulnerabile. Acest lucru este valabil și în cazul dispozițiilor articolului 17 alineatele (2) și (3) din directivă, care prevăd că familiile luate în custodie publică în așteptarea unei măsuri de îndepărtare trebuie să beneficieze de cazare adaptată și că minorii trebuie să aibă acces la educație și să poată exercita activități adecvate, dispoziții care nu sunt, de altfel, decât reflectarea, aici, a articolului 7, a articolului 14 alineatul (1) și a articolului 24 din cartă.

96. Ca o consecință logică și necesară a celor ce precedă rezultă cerința cazării în centre special adaptate naturii custodiei publice. În această privință, directiva descrie condițiile minime la care trebuie să răspundă această custodie publică, cu excepția situațiilor în care pot fi prevăzute pentru aceasta condiții și mai puțin stricte.

97. Este evident că închisoarea nu permite respectarea normelor și a principiilor stabilite de directivă, întrucât aceasta este pur și simplu menită unei alte utilizări decât cea a luării în custodie publică în așteptarea îndepărtării. Astfel, condițiile materiale sunt în mod cert neadaptate în special pentru primirea familiilor și a copiilor. Normele interne de funcționare fac ca sentimentul carceral să fie omniprezent, întrucât ieșirile sunt cronometrate, prezența polițienească este puternică, supravegherea este strictă, iar luarea în custodie este totală(38) . La acestea trebuie adăugate precaritatea, promiscuitatea, stresul, nesiguranța și mediul ostil pe care le reprezintă penitenciarele și să nu uităm că constrângerile administrative inerente acestui tip de instituții tind să limiteze demersurile administrative și juridice care pot fi întreprinse de migranți.

98. Potrivit aceleiași logici și în ipoteza în care luarea în custodie publică ar trebui să se efectueze în mod excepțional într‑un penitenciar, directiva impune o separare a migranților de deținuții de drept comun.

99. La rândul său, această obligație de separare contribuie în mod direct la respectarea demnității umane și a drepturilor fundamentale ale persoanei care nu a comis nicio crimă, nici măcar un delict. Ea permite să se garanteze că, chiar în cadrul structurii penitenciare, luarea în custodie publică a migrantului în așteptarea îndepărtării se deosebește de executarea unei pedepse și se desfășoară în condiții și în cadrul unui regim adaptate statutului său juridic. În sfârșit, ea permite prevenirea riscurilor legate de criminalizarea anumitor migranți și evitarea violențelor legate de universul carceral care pot afecta persoanele cele mai vulnerabile.

100. Credem că aceasta implică o separare strictă a migranților de deținuții de drept comun prin înființarea unei unități distincte complet izolate de restul penitenciarului, care nu oferă nicio posibilitate de comunicare cu persoanele condamnate sau aflate în stare de arest preventiv. La articolul 15 alineatul (2) primul paragraf din propunerea sa de directivă din 1 septembrie 2005(39), Comisia impunea, de altfel, statelor membre să se asigure că resortisanții țărilor terțe „sunt în permanență separați fizic de deținuții de drept comun”(40) . Pe bună dreptate.

101. Normele de funcționare a administrației penitenciare par să se opună punerii în aplicare a principiilor stabilite de directivă pentru motive care țin în special de cerințele legitime de securitate, inerente funcționării unor astfel de instituții. Dacă permitem contactul între deținuții de drept comun și străinii luați în custodie publică, asigurând totodată acestora din urmă suplețea regimului pe care o impun textele, în special în ceea ce privește contactele cu exteriorul, riscăm ca condamnații înșiși să profite pentru a lega direct sau prin intermediul migranților contacte exterioare, cu consecințele pe care ni le putem ușor imagina. De aceea, nu suntem deloc surprinși să constatăm, prin intermediul observațiilor prezentate în special de penitenciarul din München – dacă le înțelegem bine – că, în realitate, străinii luați în custodie publică sunt supuși regimului penitenciar, iar nu unui regim special adaptat și conform cu prevederile directivei. De altfel, acest lucru nu poate fi reproșat administrației penitenciare însăși, întrucât, pentru motivele legate în special de securitate pe care tocmai le‑am amintit, ea nu poate proceda altfel. Prin urmare, logica și imperativele sistemului însuși sunt, prin natura lor, incompatibile cu cerințele directivei și o fac imposibil de aplicat în mediul carceral.

102. Prin urmare, în opinia noastră, nu există nicio îndoială că, având în vedere finalitatea cerințelor formulate de legiuitorul Uniunii la articolul 16 alineatul (1) din directivă, acesta a intenționat să îi excludă pe resortisanții țărilor terțe aflați în așteptarea îndepărtării din regimul penitenciar, impunând fiecărui stat membru, pe de o parte, să înființeze centre specializate de cazare pe teritoriul lor și, pe de altă parte, să garanteze separarea resortisanților țărilor terțe aflați în așteptarea îndepărtării de deținuții de drept comun atunci când dispun în mod excepțional luarea în custodie publică într‑un penitenciar.

103. Acestea fiind spuse, este necesar să se analizeze în continuare în detaliu fiecare dintre întrebările adresate în cauzele conexate C‑473/13 și C‑514/13, precum și în cauza C‑474/13.

V – Examinarea întrebărilor

A – Observații introductive

104. Pentru a înțelege bine contextul în care se înscriu prezentele trimiteri preliminare, trebuie să se menționeze elementele care urmează.

105. În primul rând, amintim că, în conformitate cu articolele 83 și 84 din legea fundamentală, revine landurilor obligația de a asigura punerea în executare a luărilor în custodie publică dispuse în vederea îndepărtării resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală.

106. Or, 10 dintre cele 16 landuri care compun Republica Federală Germania nu dispun de centre specializate de cazare(41) . În aceste condiții și cu excepția situațiilor în care anumite landuri recurg la cooperarea administrativă, resortisanții țărilor terțe aflați în așteptarea îndepărtării sunt cazați în penitenciare și sunt supuși, în unele cazuri, acelorași norme și restricții precum cele rezervate deținuților de drept comun sau persoanelor aflate în stare de arest preventiv.

107. Această situație a fost condamnată de Comitetul European pentru prevenirea torturii și a altor pedepse și tratamente cu cruzime, inumane sau degradante al Consiliului Europei (denumit în continuare „CPT”) în cadrul unui raport prezentat la 22 februarie 2012(42) .

108. În al doilea rând, separarea de deținuții de drept comun a migranților aflați în așteptarea îndepărtării nu este garantată în toate penitenciarele de pe teritoriu și în special în ceea ce privește luarea în custodie publică a femeilor și a copiilor(43) . Acest fapt reiese nu numai din observațiile depuse de guvernul german, ci și din jurisprudența națională.

109. Astfel, printr‑o ordonanță din 20 septembrie 2011, Landgericht Leipzig (landul Saxonia) a anulat, în temeiul articolului 16 alineatul (1) din directivă, luarea în custodie publică a unui resortisant tunisian, întrucât acesta împărțea celula cu o persoană condamnată(44) . Potrivit raportului întocmit de CPT la 22 februarie 2012, în închisoarea din Leipzig nu existau la acea dată unități speciale rezervate primirii resortisanților țărilor terțe aflați în așteptarea îndepărtării(45) .

110. Printr‑o ordonanță din 21 august 2012, Landgericht Traunstein (landul Bavaria) a anulat de asemenea luarea în custodie publică a unui minor aflat în așteptarea îndepărtării pentru motivul că acesta era cazat într‑un centru de delincvență juvenilă(46) . Astfel, penitenciarul orașului München dispune de o singură unitate distinctă rezervată primirii adulților de sex masculin. După cum a arătat guvernul german în cadrul răspunsului său la CPT, minorii sunt, în consecință, luați în custodie publică în centrul de detenție pentru minori împreună cu delincvenții minori(47) . În ceea ce îi privește pe migranții de sex feminin, aceștia sunt cazați în secțiunea din penitenciar rezervată femeilor. Această situație se întâlnește și în landurile Baden‑Wurttemberg, Hessen(48) și Saxonia(49) .

111. Dincolo de nelegalitatea unei astfel de situații, aceasta este șocantă. Astfel, femeile însărcinate și minorii sunt deosebit de vulnerabili și necesită o atenție specială din partea autorităților din cauza stării, a vârstei și a dependenței lor, cu privire la care nici legiuitorul Uniunii, la articolul 17 alineatul (2) din directivă, nici Curtea Europeană a Drepturilor Omului, în jurisprudența sa, nu sunt dispuși să facă concesii(50) .

112. În al treilea rând, în ceea ce privește amenajarea unităților, deși sunt amenajate corpuri de clădire speciale, nu este mai puțin adevărat că cel mai adesea, cu ocazia meselor, a plimbărilor sau a îngrijirilor primite la infirmerie, migranții pot intra în contact cu deținuții de drept comun. Astfel, potrivit observațiilor furnizate de penitenciarul din München în cauza C‑514/13, persoanele luate în custodie publică nu sunt separate de deținuții de drept comun în cursul procedurii de primire și al vizitelor, în diferitele săli de așteptare (vizită medicală, transfer) sau atunci când se află la infirmerie. Domnul Bouzalmate a petrecut astfel 12 zile la infirmeria comună a închisorii ca urmare a tentativei sale de suicid.

113. În sfârșit, în majoritatea landurilor, luarea în custodie publică a migranților aflați în situație de ședere ilegală pare să se desfășoare potrivit condițiilor generale stabilite de Legea privind executarea pedepselor și măsurile de reabilitare și de prevenție privative de libertate din 16 martie 1976 și în special potrivit normelor prevăzute la articolele 3-49, 51-121, 171, 173-175 (norme privind îmbrăcămintea, cumpărăturile și munca), la articolul 178 alineatul (3) (normă specială pentru minori) și la articolele 179-187(51) .

114. Contextul fiind stabilit, în continuare ne vom concentra asupra diferitelor cazuri în speță.

B – Cauzele conexate C‑473/13 și C‑514/13

115. Prin intermediul întrebării adresate, instanțele de trimitere solicită, în esență, Curții să stabilească dacă articolul 16 alineatul (1) din directivă trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări a unui stat membru care, având în vedere structura sa federală, autorizează statele federate să cazeze într‑un penitenciar resortisanții țărilor terțe aflați în așteptarea îndepărtării atunci când nu există centre specializate de cazare pe teritoriul statului federat competent.

116. Precizăm deja că aspectul dacă directiva impune și eventual în ce termene construirea imediată a unui număr minim de centre de cazare nu se situează, după părerea noastră, în cadrul prezentelor întrebări. Problematica pe care o ridică aceste întrebări se concentrează asupra cazurilor individuale prezentate Curții și echivalează, în realitate, cu a stabili dacă un stat membru poate, fără a invoca situații extraordinare, să transforme în regulă excepția prevăzută la articolul 16 alineatul (1) a doua teză din directivă.

117. Astfel, amintim că doamna Bero a fost luată în custodie publică într‑un penitenciar pentru motivul că în landul Hessen nu existau centre specializate de cazare în măsură să primească femei. Din observațiile depuse de doamna Bero reiese de asemenea că aceasta nu a fost separată de deținuții de drept comun și de persoanele aflate în stare de arest preventiv.

118. În ceea ce îl privește pe domnul Bouzalmate, el s‑a aflat în custodie publică într‑o secțiune distinctă a penitenciarului orașului München, întrucât landul Bavaria nu dispune de centre specializate de cazare.

119. În decizia lor de trimitere, Bundesgerichtshof și Landgericht München solicită să se stabilească dacă un asemenea motiv, întemeiat pe structura federală a Germaniei, poate fi invocat în mod legitim în temeiul articolului 16 alineatul (1) din directivă.

120. Pe de o parte, acestea susțin că autoritățile naționale trebuie să asigure luarea în custodie publică a resortisanților țărilor terțe aflați în așteptarea îndepărtării în centre specializate, indiferent de localizarea acestora pe teritoriul național. Prin urmare, ele consideră că nu este necesar să se țină seama de competențele rezervate fiecăruia dintre statele federate pentru punerea în aplicare a principiilor stabilite la articolul 16 alineatul (1) din directivă. Într‑o astfel de ipoteză, luarea în custodie publică a persoanelor interesate ar fi, în consecință, contrară cerințelor directivei.

121. Pe de altă parte, instanțele de trimitere arată că, în temeiul articolului 4 alineatul (2) TUE, Uniunea trebuie să respecte structura federală a statelor membre.

122. În cadrul observațiilor sale, guvernul german amintește că articolul 4 alineatul (2) TUE îl obligă efectiv pe legiuitorul Uniunii să respecte identitatea națională a statelor membre inerentă structurilor lor fundamentale politice și constituționale, inclusiv în ceea ce privește autonomia locală și regională. În consecință, apreciază că, potrivit repartizării competențelor consacrate de legea fundamentală, landurile ar trebui să fie libere să stabilească dacă și în ce măsură trebuie să creeze și să administreze centre specializate de cazare, având în vedere dimensiunea lor, situația lor geografică și numărul de persoane luate în custodie publică în scopul îndepărtării, și ar trebui de asemenea să fie libere să decidă, dacă este cazul, stabilirea unei cooperări administrative cu alte landuri. În consecință, guvernul german susține că s‑ar aduce atingere suveranității administrative a unui land dacă acesta nu ar putea caza migranții aflați în așteptarea îndepărtării într‑un penitenciar aflat în administrarea sa pentru motivul că în altă parte pe teritoriul național există centre specializate de cazare.

123. Având în vedere aceste elemente, guvernul german apreciază, în consecință, că excepția prevăzută la articolul 16 alineatul (1) a doua teză din directivă trebuie să includă situația în care un stat membru se confruntă cu lipsa centrelor specializate de cazare pe teritoriul subdiviziunii federale competente, dar este totuși obligat să respecte repartizarea competențelor stabilite de normele instituționale ale statului.

124. Este adevărat că, în conformitate cu articolul 16 alineatul (1) a doua teză din directivă, un stat membru poate dispune cazarea într‑un penitenciar a unui migrant aflat în situație de ședere ilegală atunci când „nu poate ” să îl cazeze într‑un centru specializat de cazare. Totuși, această dispoziție nu detaliază motivele pentru care un stat membru s‑ar afla într‑o astfel de imposibilitate.

125. În aceste condiții, legiuitorul Uniunii lasă la latitudinea fiecărui stat membru definirea motivelor pentru care o persoană fizică poate fi luată în custodie publică nu într‑un centru specializat de cazare, ci într‑un penitenciar?

126. Guvernele german și olandez dau un răspuns afirmativ la această întrebare. În interpretarea lor, evită să raporteze articolul 16 din directivă la articolul 18 din aceasta, care, cu toate acestea, îl clarifică pe cel dintâi în mod esențial, astfel încât, în opinia noastră, cele două articole trebuie interpretate coroborat, al doilea exprimând de altfel în mod clar în textul său faptul că reprezintă o excepție de la primul.

127. Astfel, articolul 16 alineatul (1) din directivă consacră un principiu, punerea în executare a luării în custodie publică într‑un centru specializat, și prevede o excepție atunci când statul membru nu poate face acest lucru.

128. Articolul 18 din directivă prevede în mod expres situația în care este avută în vedere o astfel de derogare, și anume atunci când statul membru se confruntă cu „situații de urgență”, expresie care constituie titlul acestui articol.

129. De altfel, în această etapă, putem să ne întrebăm deja cu privire la motivele care l‑au determinat pe legiuitorul Uniunii să prevadă în mod expres o derogare întemeiată pe urgența situației dacă o astfel de derogare era atât de naturală și de normală cum pretind guvernele german și olandez. Ceea ce ar fi permis pentru chestiuni de facilitate administrativă ar trebui cu atât mai mult să fie permis în situații de urgență, fără a fi necesar ca directiva să precizeze acest lucru.

130. Prin urmare, în spiritul directivei, este necesar să se încadreze în mod strict motivele care pot fi invocate de statele membre pentru a dispune cazarea într‑un penitenciar, nu doar pentru că este vorba despre cea mai gravă măsură restrictivă de libertate permisă de directivă, ci și pentru că este vorba despre o excepție și pentru că, în consecință, este indispensabil să se amintească limitele marjei de manevră a statelor membre pe care însăși directiva le stabilește pentru a garanta efectul său util.

131. Situații de urgență precum cele definite la articolul 18 din directivă constituie, prin urmare, singurul motiv prevăzut în mod expres de legiuitorul Uniunii pentru a deroga de la obligația de cazare într‑un centru specializat de cazare. În conformitate cu această dispoziție, statul membru poate adopta măsuri de urgență care derogă de la principiile prevăzute la articolul 16 alineatul (1) și la articolul 17 alineatul (2) din directivă în situațiile în care faptul că trebuie returnat un număr excepțional de mare de resortisanți ai țărilor terțe reprezintă o sarcină neprevăzută și dificilă pentru capacitatea de primire a centrelor de cazare sau pentru personalul său administrativ și judiciar. Dispoziția menționată permite să se țină cont de sarcina mult mai dificilă pe care anumite state membre trebuie să o gestioneze în funcție de poziția lor geografică. Afluxuri masive de migranți precum cele pe care le pot cunoaște statele membre riverane Mării Mediterane se încadrează, în opinia noastră, în această excepție.

132. Este acesta singurul motiv care poate fi invocat?

133. Textul directivei nu pare să ne permită să răspundem afirmativ la această întrebare. În schimb, pornind de la acest text, pot fi deduse caracteristicile pe care ar trebui să le prezinte eventualele împrejurări pe care un stat membru le‑ar putea invoca în astfel de scopuri.

134. Astfel, alineatul (2) al articolului 18 din directivă califică în mod expres derogările prevăzute la alineatul (1) drept „măsuri excepționale” și impune, în această ipoteză, informarea Comisiei cu privire la inițierea și la încetarea măsurilor în cauză.

135. În opinia noastră, este clar că numai împrejurări excepționale care corespund unor criterii de urgență sau de gravitate analoage celor prevăzute la articolul 18 din directivă pot justifica măsuri excepționale care necesită controlul de principiu al Comisiei.

136. În consecință, credem că, cu excepția unor situații de urgență legate de un aflux de migranți, un stat membru nu poate dispune luarea în custodie publică într‑un penitenciar a unui resortisant al unei țări terțe aflat în așteptarea îndepărtării decât dacă există motive excepționale și legitime precum cele care ar rezulta din starea de necesitate, care exprimă în mod incontestabil faptul că evaluarea comparativă a intereselor impune această soluție. Atunci când un stat membru se confruntă cu dificultăți legate de luarea în custodie publică a unui migrant aflat în așteptarea îndepărtării, ni se pare că acesta ar trebui să precizeze, pe baza unei aprecieri a fiecărui caz individual, motivele pentru care se impune cazarea într‑un penitenciar, fiind de la sine înțeles că această cazare va trebui să garanteze separarea migrantului de deținuții de drept comun. El ar trebui, pe de altă parte, să își motiveze decizia în raport cu împrejurările cauzei și să respecte obligațiile pe care i le impune articolul 18 alineatul (2) din directivă. Ni se pare, de asemenea și în pofida faptului că Comisia nu a achiesat la această idee în cadrul ședinței, că această decizie de cazare într‑un penitenciar ar trebui să poată face obiectul unei căi de atac, cel puțin administrativă, la îndemâna migrantului.

137. Prin urmare, în lumina acestor considerații, inspirate de simpla interpretare a literei textului însuși, vom examina rând pe rând motivele invocate de autoritățile naționale competente în cadrul cauzelor principale și pe cele prezentate de guvernele statelor membre în cadrul observațiilor lor.

1. Motivele invocate de Regierungspräsidium Kassel (cauza C‑473/13) și de Kreisverwaltung Kleve (cauza C‑514/13)

138. În cauzele conexate C‑473/13 și C‑514/13, autoritățile naționale competente se întemeiază pe competențele rezervate fiecărui land și pe termenii înșiși ai articolului 62a alineatul (1) din Aufenthaltsgesetz pentru a justifica luările în custodie publică în cauză. După cum am văzut, această dispoziție recunoaște fiecărui land dreptul de a dispune luarea în custodie publică a migranților aflați în situație de ședere ilegală în penitenciare, atunci când aceste landuri nu dispun de centre specializate de cazare pe teritoriul lor.

139. Or, reamintim că, la ora actuală, 10 landuri nu dispun de astfel de centre. Astfel, din documentele prezentate de instanța de trimitere în cauza C‑514/13 reiese că persoanele luate în custodie publică în landul Bavaria sunt automat cazate, începând de la 1 ianuarie 2012, în penitenciarele din Aschaffenburg, din München și din Nürnberg(52) .

140. Or, luarea în custodie publică într‑un penitenciar a unui migrant aflat în situație de ședere ilegală sub pretextul că nu există centre specializate de cazare pe o parte a teritoriului statului membru nu este, în opinia noastră, un motiv acceptabil, întrucât nu se încadrează în niciun caz în criteriile definite anterior. Astfel, această situație nu este nicidecum rezultanta unei situații precum cea descrisă în mod expres la articolul 18 din directivă sau care corespunde unor criterii de urgență sau de gravitate analoage celor prevăzute de dispoziția în cauză. În realitate, se conturează impresia că nu există centre specializate de cazare pur și simplu pentru că nu au fost construite în anumite landuri și pentru că nu s‑a recurs la capacitățile centrelor de cazare existente.

141. Pe de altă parte, nu ni se pare că structura federală a statului membru constituie un obstacol în calea aplicării principiilor directivei.

142. În această privință, este important să se amintească două principii esențiale ale jurisprudenței noastre.

143. În primul rând, Curtea a statuat în repetate rânduri că un stat membru nu se poate prevala de dispoziții sau de practici naționale care decurg din organizarea sa federală pentru o eventuală justificare a nerespectării obligațiilor impuse de o directivă(53) . Astfel, potrivit unei jurisprudențe constante, instituțiile Uniunii nu trebuie să țină seama, nici să se pronunțe cu privire la repartizarea competențelor prin normele instituționale ale fiecărui stat membru și la obligațiile care pot reveni autorităților statului federal și, respectiv, autorităților statelor federate(54) .

144. În consecință, din momentul în care un stat membru dispune de un centru specializat de cazare pe teritoriul său, care are o capacitate de primire suficientă, el trebuie să dispună cazarea persoanei interesate în acest centru, indiferent de organizarea federală a statului respectiv și de localizarea geografică a centrului în cauză.

145. În al doilea rând, statele membre trebuie să își organizeze legislația astfel încât să asigure respectarea drepturilor fundamentale ale indivizilor. În special, statele membre nu pot să aplice o reglementare, nici chiar în materie penală, care poate pune în pericol realizarea obiectivelor urmărite printr‑o directivă și, prin urmare, să o lipsească pe aceasta de efectul său util. Astfel, în temeiul articolului 4 alineatul (3) al doilea și ultimul paragraf TUE, statele membre „adoptă orice măsură generală sau specială pentru asigurarea îndeplinirii obligațiilor care decurg din tratate sau care rezultă din actele instituțiilor Uniunii” și în special „se abțin de la orice măsură care ar putea pune în pericol realizarea obiectivelor Uniunii”, inclusiv cele urmărite de directive. Această obligație se impune tuturor autorităților statelor membre(55), atât autorităților statului federal, cât și celor ale statelor federate în cazul în care statul membru are o organizare federală.

146. În Germania, competențele privind aplicarea dreptului Uniunii sunt repartizate între statul federal și statele federate. Trebuie totuși subliniat că, în conformitate cu articolul 35 alineatul (1) din legea fundamentală, toate autoritățile statului federal și ale statelor federate cooperează la nivel judiciar și administrativ, fără ca acest fapt să aducă atingere suveranității administrative a landurilor, invocată de guvernul german în cadrul observațiilor sale.

147. În temeiul acestei dispoziții, articolul 5 alineatul 1 punctul 2 din Legea germană privind procedura administrativă necontencioasă (Verwaltungsverfahrensgesetz) permite autorităților statelor federate să formuleze solicitări de cooperare administrativă atunci când întâmpină dificultăți în adoptarea măsurilor administrative, în special din cauza lipsei infrastructurii necesare sau a personalului insuficient.

148. Astfel, landul Saarland a încheiat un acord de cooperare administrativă care îi permite să îi cazeze pe resortisanții țărilor terțe aflați în așteptarea îndepărtării în centrul specializat din Ingelheim, situat în landul Renania‑Palatinat. 50 dintre cele 152 de locuri de care dispune acest centru sunt puse la dispoziția landului Saarland(56) . Landul Hamburg a încheiat de asemenea un acord de cooperare cu scopul de a asigura luarea în custodie publică a femeilor și a minorilor în centrele specializate situate pe teritoriul landului Brandenburg(57) . Aceasta pare să fie și situația landurilor Saxonia și Schleswig‑Holstein, care, pe baza acordului de cooperare încheiat cu landul Brandenburg, cazează migranții în centrele specializate de cazare din Berlin‑Köpenick și din Eisenhüttenstadt(58) .

149. De altfel, în cauza C‑514/13, instanța de trimitere a avut în mod expres în vedere posibilitatea de a recurge la cooperarea administrativă. Astfel, din cuprinsul actelor de procedură din 10, 12 și 13 septembrie 2013 reiese că a solicitat în mod expres autorităților landului Renania‑Palatinat să accepte cazarea persoanei interesate în centrul specializat de cazare din Ingelheim. Trebuie menționat că această solicitare a fost acceptată înainte de a fi respinsă în urma tentativei de suicid a persoanei interesate.

150. În consecință, ni se pare că structura federală a Germaniei nu se opune luării în custodie publică a migranților aflați în situație de ședere ilegală în centre specializate de cazare, nici măcar în cazul în care landul competent nu ar dispune de centre de acest tip pe teritoriul său.

151. Astfel, într‑o asemenea ipoteză, ni se pare că acordurile de cooperare între diferitele state federate, care au desigur o bază voluntară, permit să se garanteze respectarea atât a articolului 16 alineatul (1) din directivă, cât și a structurii federale a Germaniei.

2. Motivele invocate de guvernele statelor membre în cadrul observațiilor lor

a) Interesul și bunăstarea migrantului

152. Potrivit guvernelor german și olandez, ar exista împrejurări în care interesul și bunăstarea migrantului ar impune cazarea acestuia într‑un penitenciar, fapt care ar justifica o derogare de la principiile prevăzute la articolul 16 alineatul (1) a doua teză din directivă. Această cazare ar constitui o „măsură mai favorabilă” în sensul articolului 4 alineatul (3) din directivă, care permite autorităților naționale competente să ofere o „soluție personalizată” în interesul migrantului în sensul considerentului (6) al directivei(59) .

153. Astfel, guvernul german precizează că, având în vedere durata medie de detenție a deținuților de drept comun, în mod clar mai lungă decât cea a migranților, penitenciarele oferă o gamă de activități, de posibilități de recreere și de îngrijiri mai extinsă și mai uzuală decât cea oferită în centrele specializate de cazare, precum și o monitorizare mai bună în privința securității. Minorii cazați în centre de delincvență juvenilă ar putea astfel să beneficieze de îngrijirile și de informațiile specifice oferite în aceste centre de detenție pentru minori și să participe, dacă doresc acest lucru, la activități împreună cu persoane de aceeași vârstă. În ceea ce privește persoanele care suferă de o anumită afecțiune, ele ar putea beneficia de îngrijiri medicale care nu sunt în mod necesar propuse în centrele specializate de cazare. În sfârșit, persoanele care prezintă un risc pentru siguranța altora ar putea fi mai bine monitorizate datorită structurii penitenciarului și ar fi supravegheate de personal calificat.

154. În plus, potrivit guvernului german, cazarea migrantului într‑un penitenciar din localitate ar permite evitarea inconvenientelor legate de distanțarea geografică a centrelor de cazare. Mai întâi, această cazare ar pemite garantarea procedurii de îndepărtare. Apoi, ar permite evitarea parcurgerii unor distanțe lungi de către migrant și ar facilita nu numai menținerea contactelor cu familia și cu prietenii, ci și demersurile juridice. În sfârșit, în cazul în care un membru al familiei ar fi încarcerat în penitenciar, cazarea migrantului în același loc ar permite reîntregirea familiei.

155. Precizăm că unele dintre aceste argumente au fost prezentate de guvernul german în răspunsul pe care acesta l‑a oferit CPT ca urmare a raportului întocmit la 22 februarie 2012(60) .

156. Cu excepția, fără îndoială, a persoanelor care prezintă un risc pentru siguranța altora și pentru care referirea la teoria stării de necesitate ni s‑ar părea oportună, avem dubii serioase în privința acestor susțineri.

157. Deși articolul 5 din directivă impune în mod efectiv statelor membre să acorde atenție interesului superior al copilului, vieții de familie și stării de sănătate ale persoanei interesate atunci când pun în aplicare directiva, este evident că această obligație nu este în sensul sugerat de guvernele german și olandez în observațiile lor.

158. Desigur, există situații în care este preferabilă cazarea într‑un penitenciar mai degrabă decât într‑un centru de cazare. Acestea sunt tocmai situațiile descrise de legiuitorul Uniunii la articolul 18 din directivă sau altele analoage acestora în privința gravității sau a urgenței lor. Cu excepția acestor cazuri, ni se pare dificil să se susțină că luarea în custodie publică într‑un penitenciar poate constitui o „măsură mai favorabilă” sau poate reprezenta o „soluție personalizată” pentru persoana care se află în așteptarea îndepărtării, indiferent dacă aceasta este un minor sau o persoană bolnavă. A proceda astfel ar însemna încă o dată să se omită funcția încarcerării care este concepută ca instrumentul unei sancțiuni menite să asigure retribuirea pentru infracțiunea comisă.

159. În această privință, este evident că statele membre nu se pot întemeia pe prevederile articolului 4 alineatul (3) din directivă pentru a dispune o asemenea luare în custodie publică.

160. Astfel, deși dispoziția menționată conferă statelor membre facultatea de a adopta sau de a menține dispoziții mai favorabile decât cele ale directivei pentru resortisanții țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală, cu condiția ca aceste dispoziții să fie compatibile cu directiva, Curtea a amintit în Hotărârea El Dridi(61), că directiva nu permite statelor să aplice norme mai stricte în domeniul pe care ea îl reglementează(62) .

161. Or, este evident că luarea în custodie publică într‑un penitenciar nu numai că reprezintă o măsură mai strictă decât cele vizate în cadrul îndepărtării forțate, dar și încalcă principiile stabilite de directivă, dacă această cazare nu este însoțită de garanțiile impuse la articolul 16 alineatul (1) din aceasta.

162. Să reluăm argumentele invocate de guvernele german și olandez în cadrul observațiilor lor.

163. În primul rând, minorii cazați în centre de delincvență juvenilă ar putea beneficia de îngrijiri și de informații specifice și ar putea participa la activități cu persoane de aceeași vârstă. Despre ce îngrijiri vorbim? Dacă tinerii plasați în centre de delincvență juvenilă, prin urmare, delincvenți, au, desigur, nevoie de îngrijiri care țin de monitorizarea psihologică, nu vedem de ce tinerii migranți ar trebui, prin definiție, să necesite astfel de îngrijiri, din moment ce nu sunt delincvenți.

164. Vedem aici o asimilare a migrantului cu un delincvent, care generează prin însuși faptul cazării sale în secțiunea minorilor o separare a copilului de părinții săi, ceea ce directiva dorește tocmai să evite. Nu regăsim ecoul articolelor 1 și 24 din cartă și mai ales al alineatului (3) al acestei din urmă dispoziții care prevede că „[o]rice copil are dreptul de a întreține cu regularitate relații personale și contacte directe cu ambii părinți”.

165. Pe de altă parte, deși directiva prevede că minorii trebuie să poată beneficia de activități adaptate vârstei lor, în special sportive și recreative, ne îndoim cu tărie că legiuitorul Uniunii a putut să vizeze participarea acestora la activități comune cu tinerii delincvenți, și aceasta din cauza riscurilor de criminalizare pe care este susceptibilă să le genereze o asemenea situație.

166. În al doilea rând, migranții care suferă de o anumită afecțiune ar putea beneficia, în penitenciare, de îngrijiri medicale adecvate care nu sunt neapărat disponibile în centrele de cazare. Este clar că nu se poate impune fiecărui centru de cazare să ofere servicii medicale complete. Cu toate acestea și în conformitate cu articolul 16 alineatul (3) din directivă, reamintim că acestea trebuie să asigure îngrijirile medicale de urgență și tratamentul indispensabil al bolilor. Dacă o stare de sănătate impune un tratament complex, ne îndoim cu tărie că închisorile pot servi drept loc de spitalizare. De altfel, este foarte sigur că, începând de la un anumit nivel de gravitate, deținuții înșiși trebuie să primească îngrijiri în afara penitenciarului.

167. În al treilea rând, luarea în custodie publică într‑un penitenciar din localitatea sau din landul competent ar permite migrantului să mențină contactele cu familia și cu prietenii săi. Or, un asemenea hiatus există în mod necesar în măsura în care migrantul este pe cale de a fi îndepărtat, prezența eventuală a părinților la fața locului nepermițându‑i să beneficieze de dispozițiile care l‑ar autoriza să rămână pe teritoriul Uniunii.

168. În al patrulea rând, faptul de a deplasa migrantul până la un centru specializat îndepărtat ar impieta asupra eficacității procedurii de îndepărtare. Acest argument nu este admisibil, în opinia noastră, în măsura în care natura însăși a centrului specializat de cazare este aceea de a facilita ansamblul demersurilor care permit garantarea unei returnări rapide și eficace a individului în țara sa de origine cu respectarea drepturilor care îi sunt recunoscute.

169. În al cincilea rând, un migrant ar putea fi cazat în același penitenciar în care sunt luați în custodie publică ceilalți membri ai familiei sale. Nu vedem de ce o astfel de cazare nu ar fi posibilă într‑un centru specializat de cazare în care reîntregirea familiei este regula în conformitate cu articolul 17 alineatul (2) din directivă. Această cerință a reîntregirii familiei ni se pare, dimpotrivă, că marchează diferența esențială a regimului luării în custodie publică în raport cu cel al detenției și, în consecință, că interzice recurgerea la acesta din urmă. În această privință, constrângerile legate de încarcerare, cu mese și cu sarcini cronometrate, cu ore de „plimbare” extrem de reduse și uneori cu portul unei uniforme ni se par perfect ilustrate de observațiile penitenciarului din München.

b) Costurile referitoare la înființarea de centre specializate de cazare și cheltuielile legate de transferurile în centre de cazare îndepărtate

170. Guvernul german precizează că ar fi excesiv de costisitor să se înființeze centre specializate de cazare în fiecare land pentru toate persoanele interesate, respectiv bărbați, femei și minori, ținând seama în special de numărul relativ redus al acestor persoane și mai ales de cel al femeilor și al copiilor(63) . Consideră de asemenea că statul membru trebuie să dispună de o anumită flexibilitate în privința organizării acestor centre, în măsura în care numărul de persoane care trebuie să facă obiectul unei luări în custodie publică nu este stabil și în care durata acestei măsuri nu depășește o perioadă cuprinsă între câteva săptămâni și câteva luni.

171. Guvernele olandez, suedez și elvețian menționează, în plus, sarcina dificilă și disproporționată pe care ar putea să o reprezinte un transfer pe distanțe lungi al migrantului și al autorităților responsabile către un centru de cazare îndepărtat din punct de vedere geografic, ceea ce ar conduce la întârzieri și ar constitui un obstacol disproporționat în calea executării procedurii de returnare. În această privință, guvernul olandez menționează în mod expres situația în care se poate afla un stat membru atunci când un centru specializat de cazare nu dispune de niciun loc disponibil sau este închis temporar.

172. Înțelegem că un stat membru se poate confrunta cu o problemă de suprapopulare a centrelor sale de cazare într‑o perioadă în care luarea în custodie publică s‑a răspândit foarte mult și că acesta este de asemenea constrâns să închidă unele dintre aceste centre, de exemplu, din cauza unor lucrări de transformare și de renovare. Totuși, nu trebuie pierdut din vedere că luarea în custodie publică a migranților aflați în situație de ședere ilegală în închisori riscă în același mod să determine o suprapopulare a penitenciarelor respective care, în sine, generează costuri importante. Or, din câte știm, numeroase sunt statele membre care se plâng de o situație endemică de suprapopulare în penitenciare.

173. Înțelegem de asemenea că transferul către un centru specializat de cazare poate genera costuri și poate necesita o organizare, chiar dacă executarea procedurii de îndepărtare trebuie să intervină într‑un timp scurt. Or, niciun stat membru nu a putut să își imagineze sau chiar să pretindă, în cadrul adoptării directivei, că obligațiile și principiile edictate de aceasta trebuiau puse în aplicare fără costuri. În această privință, trebuie deopotrivă să se aibă în vedere că repartizarea migranților în penitenciare este, în sine, foarte costisitoare în termeni de spațiu și de amenajare a unităților respective. Ea necesită o restructurare completă a anumitor secțiuni ale acestor unități astfel încât regimul custodiei publice să fie compatibil cu prevederile directivei. În consecință, economiile pretinse de statele membre ni se par într‑adevăr iluzorii. În sfârșit, am fi interesați să aflăm costul, pentru un număr de locuri identic, al unei unități penitenciare și al unui centru de cazare.

174. În consecință, având în vedere toate aceste elemente, considerăm că, exceptând situațiile de urgență prevăzute în mod expres la articolul 18 din directivă, numai împrejurări excepționale care corespund unor criterii de urgență sau de gravitate analoage celor prevăzute în cadrul dispoziției menționate sau care țin de starea de necesitate pot justifica situația în care un stat membru este constrâns să deroge de la principiul consacrat la articolul 16 alineatul (1) prima teză din directivă și să dispună luarea în custodie publică într‑un penitenciar a unui resortisant al unei țări terțe aflat în așteptarea îndepărtării.

175. În opinia noastră, niciunul dintre motivele evocate în cadrul cauzelor principale nu prezintă aceste caracteristici.

176. În consecință, în lumina tuturor acestor considerații, apreciem că articolul 16 alineatul (1) din directivă trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări a unui stat membru care, având în vedere structura sa federală, autorizează statele federate să îi ia în custodie publică într‑un penitenciar pe resortisanții țărilor terțe aflați în așteptarea îndepărtării atunci când pe teritoriul statului federat competent nu există centre specializate de cazare.

C – Cauza C‑474/13

177. În cauza C‑474/13, Bundesgerichtshof solicită, în esență, Curții să stabilească dacă, în temeiul articolului 16 alineatul (1) din directivă, un stat membru poate să evite separarea unui resortisant al unei țări terțe, luat în custodie publică într‑un penitenciar în scopul îndepărtării sale, de deținuții de drept comun pentru motivul că migrantul a fost de acord cu această alăturare(64) .

178. Cu alte cuvinte, un migrant luat în custodie publică în scopul îndepărtării sale poate consimți să fie tratat în același mod ca un delincvent sau ca un infractor?

179. În decizia sa de trimitere, Bundesgerichtshof apreciază că persoana interesată ar trebui să poată consimți să fie luată în custodie publică alături de deținuții de drept comun datorită „oportunităților de a fi în contact cu compatrioți sau cu persoane de aceeași vârstă”. Susține, pe de altă parte, că obligația de separare vizează exclusiv îmbunătățirea situației persoanei interesate și că renunțarea la o astfel de obligație nu afectează conținutul esențial al demnității umane, executarea unei pedepse neaducând, în sine, atingere demnității umane.

180. Cu toate acestea, instanța de trimitere arată că, în temeiul articolului 16 alineatul (1) din directivă, legiuitorul Uniunii nu a prevăzut nicio excepție de la obligația de separare. În plus, își pune problema dacă nu există un risc de sustragere de la această obligație în măsura în care „autoritățile în cauză cer în mod regulat persoanelor interesate să semneze declarații de consimțământ preredactate sau le constrâng să își dea consimțământul”.

181. În observațiile lor, Stadt Schweinfurt, Amt für Meldewesen und Statistik, precum și guvernele german și olandez apreciază că o astfel de practică este compatibilă cu articolul 16 alineatul (1) din directivă.

182. Se întemeiază, în esență, pe interesul și pe bunăstarea migrantului, care ar impune, în anumite împrejurări, derogarea de la obligația de separare prevăzută de dispoziția menționată. Cazarea împreună cu deținuți de drept comun ar permite, astfel, ameliorarea situației sale și, în consecință, îndeplinirea obiectivului prevăzut de dispoziția respectivă.

183. Potrivit guvernului german, o astfel de alăturare ar permite în special persoanei interesate „să stabilească contacte sociale cu compatrioți în perioada luării în custodie publică”, opinie împărtășită, de altfel, de guvernul olandez, și ar facilita vizitele rudelor și ale apropiaților. Prin urmare, alăturarea menționată ar permite să se evite izolarea socială cu care s‑ar confrunta persoana interesată într‑un centru de cazare din cauza îndepărtării sale geografice și a numărului redus de persoane care au aceeași naționalitate și vorbesc aceeași limbă în centrele respective. Potrivit guvernului german, o astfel de situație ar fi mai dificil de tolerat decât inconvenientele legate de cazarea împreună cu persoane condamnate. În plus, guvernul german susține că respectarea demnității umane nu se opune luării în custodie publică a unui migrant aflat în așteptarea îndepărtării alături de deținuți de drept comun, în aceleași condiții ca aceștia. Dimpotrivă, respectarea acestui principiu ar impune respectarea dorinței exprimate de persoana interesată de a fi cazată împreună cu deținuți de aceeași naționalitate.

184. În concluzie, toți susțin că o astfel de practică poate constitui o măsură mai favorabilă pentru persoana interesată decât o obligație strictă de separare. Potrivit guvernului olandez, această practică ar fi, în consecință, conformă cu articolul 4 alineatul (3) din directivă și ar permite, în sensul considerentului (6) al directivei, să „se conceapă soluții pe măsură în interesul străinului”.

185. Respingem ferm această interpretare și credem că trebuie, în mod evident, să se răspundă negativ la întrebarea adresată de Bundesgerichtshof.

186. Prin întrebarea sa, instanța de trimitere are în vedere situația în care persoana interesată a „consimțit” să fie cazată împreună cu deținuții de drept comun prin redactarea unei declarații scrise de consimțământ. Or, verbul „a consimți” („einwilligen” în limba germană) implică o solicitare prealabilă. În contextul cauzei C‑474/13, acest lucru presupune ca autoritățile naționale competente să fi „solicitat” în prealabil persoanei interesate, sub o formă sau alta, să renunțe la această garanție.

187. Din observațiile depuse de doamna Pham reiese că aceasta a semnat următoarea declarație scrisă preredactată:

„Pham Thi Ly, aflată în custodie publică

Declar că sunt de acord să fiu cazată împreună cu deținuți.

Nürnberg, 30 martie 2012

Semnătura”

188. Având în vedere elementele de care dispunem, avem sentimentul că demersul autorităților naționale nu a fost motivat de interesul doamnei Pham și cu atât mai puțin de eventuala dorință pe care aceasta ar fi exprimat‑o în privința condițiilor luării sale în custodie publică. Niciun element din dosar și cu atât mai puțin declarația semnată de doamna Pham nu permit să se afirme că aceasta a solicitat în mod expres să fie cazată împreună cu compatrioți. Dimpotrivă. Din elementele de care dispunem reiese că aceasta nu stăpânea limba germană și că, la 31 martie 2012, doar trei femei de origine vietnameză erau încarcerate în unul dintre cele 37 de penitenciare ale landului Bavaria. Credem că, în realitate, demersul autorităților s‑a impus ca urmare a lipsei unor structuri în măsură să o primească pe doamna Pham, acestea din urmă nepropunând, de altfel, nicio alternativă în privința luării sale în custodie publică.

189. Or, ni se pare dificil de admis că, dincolo de situația nefericită în care se află migrantul având în vedere îndepărtarea sa forțată și precaritatea poziției sale, un stat membru poate, într‑un mod sau în altul, să îi ceară să renunțe la o garanție pe care dreptul Uniunii i‑o recunoaște în mod expres pentru motivul că statul respectiv nu dispune de infrastructurile necesare pentru a‑l lua în custodie publică într‑un centru specializat de cazare sau, dacă este cazul, pentru a‑l separa de deținuții de drept comun.

190. Încă o dată, a admite că statele membre pot să evite separarea unui migrant de deținuții de drept comun pentru motivul că acesta și‑a exprimat consimțământul în acest sens ar permite autorităților naționale să încalce obligația prevăzută la articolul 16 alineatul (1) din directivă și, în final, să fie scuzată o încălcare gravă de către aceste state a obligațiilor care le revin în temeiul directivei și al angajamentelor lor internaționale.

191. Prin urmare, în opinia noastră, în cauza C‑474/13 este evident că un astfel de consimțământ nu putea constitui un motiv valabil care să permită statului membru să deroge de la obligația de separare prevăzută la articolul 16 alineatul (1) din directivă.

192. Termenii articolului 16 alineatul (1) a doua teză din directivă sunt perfect clari și fundamentează, reamintim, o obligație necondiționată și precisă. Legiuitorul Uniunii nu introduce nicio excepție de la obligația de separare, astfel încât un stat membru nu poate, în temeiul directivei, să deroge de la acest principiu, nici măcar, în opinia noastră, în situațiile de urgență prevăzute la articolul 18 din aceasta.

193. În continuare, obiectivele directivei, asupra cărora nu vom reveni, se opun în mod vădit unei astfel de practici.

194. Atunci când un stat membru evită separarea migranților aflați în așteptarea îndepărtării de deținuții de drept comun, el adoptă un comportament nu doar contrar finalității directivei, care constă în repatrierea lor în mod uman și demn, cu respectarea deplină a drepturilor lor fundamentale(65), ci și disproporționat în raport cu scopul luării în custodie publică.

195. Astfel, statul respectiv tinde să asimileze luarea în custodie publică a resortisantului unei țări terțe aflat în așteptarea îndepărtării cu o măsură de executare a unei pedepse, astfel încât migrantul aflat în situație de ședere ilegală este tratat în același mod ca un infractor, întrucât este luat în custodie publică într‑un loc, în condiții și sub un regim identice cu cele rezervate deținuților de drept comun.

196. Desigur, putem împărtăși opinia Bundesgerichtshof care invocă drept principiu că executarea unei pedepse nu aduce atingere, în sine, demnității umane. Executarea de către condamnat a pedepsei legalmente prevăzute și legalmente pronunțate constituie chiar pentru acesta, prin faptul că își plătește datoria față de societate, un mijloc de a-și recăpăta demnitatea de cetățean. Dar aceeași opinie poate fi formulată fără rezerve în privința doamnei Pham, care este pusă în situația unei persoane care execută o pedeapsă, deși nu a comis nicio infracțiune de drept comun? Ni se pare că aici paralela nu este posibilă.

197. Pe de altă parte, ni se pare că este mai mult decât hazardat, din perspectiva drepturilor fundamentale, să se susțină că luarea în custodie publică într‑un pen itenciar permite „îmbunătățirea situației” migrantului și, astfel, să se răstoarne principiile stabilite la articolul 16 alineatul (1) din directivă, invocându‑se protecția intereselor migrantului aflat în situație de ședere ilegală și a demnității sale. De altfel, după cum am arătat la punctele 159-161 din prezentele concluzii, articolul 4 alineatul (3) din directivă nu permite să se justifice o astfel de practică, întrucât este vorba, în sine, despre o măsură mult mai strictă decât cea prevăzută de legiuitorul Uniunii.

198. În consecință, nu achiesăm deloc la ideea expusă de instanța de trimitere în decizia sa de trimitere, potrivit căreia persoana interesată poate renunța la această garanție atunci când există, de exemplu, „oportunități de a fi în contact cu compatrioți sau cu persoane de aceeași vârstă”, idee pe care o împărtășește și guvernul olandez. Un penitenciar nu este un club de vacanță, nici măcar un club de întâlniri. Pe de altă parte, examinând statisticile întocmite de landul Bavaria privind naționalitatea persoanelor încarcerate la 31 martie 2012, dată la care doamna Pham a fost luată în custodie publică, pe întreg teritoriul(66) (respectiv 37 de penitenciare dintre care, în principal, 9 primesc femei)(67), constatăm că doar 3 deținute erau de naționalitate vietnameză, 7 erau de origine africană – care înglobează 57 de țări și tot atâtea limbi și dialecte – și niciuna nu era de origine chineză, irakiană, libaneză sau albaneză. Ni se pare că oportunitățile erau, în orice caz, destul de rare.

199. În sfârșit, avem îndoieli cu privire la valoarea consimțământului doamnei Pham, având în vedere contextul în care acesta a fost dat.

200. Mai întâi, reiese din observațiile depuse de doamna Pham că aceasta nu dispunea de cunoștințe lingvistice de germană suficiente pentru a înțelege declarația pe care a semnat‑o, totul lăsând să se creadă că această declarație nu a fost tradusă.

201. Pe de altă parte, renunțarea în cauză intervine într‑o situație de profund dezechilibru între autoritățile însărcinate să pună în executare luarea în custodie publică și migrantul aflat în situație de ședere ilegală. Nu trebuie să pierdem din vedere faptul că o persoană luată în custodie publică în scopul îndepărtării se află într‑o poziție de vulnerabilitate față de autorități și nu putem exclude posibilitatea ca aceasta să își exprime consimțământul sub presiune, fie aceasta chiar minimă. Astfel cum arată instanța de trimitere în decizia sa de trimitere, „autoritățile în cauză cer în mod regulat persoanelor interesate să semneze declarații de consimțământ preredactate sau le constrâng să își dea consimțământul”.

202. În sfârșit, trebuie de asemenea să se țină seama de starea psihologică critică în care este posibil să se afle migrantul la momentul luării sale în custodie publică și de dificultățile pe care le poate întâmpina, de exemplu, din cauza limbii sale, pentru a cunoaște drepturile care îi sunt recunoscute. În această privință, numeroși sunt cei care nu au mijloacele necesare pentru a beneficia în acest stadiu de asistență judiciară și nu vor conștientiza pe deplin drepturile lor în momentul în care vor fi invitate să renunțe la acestea. Mulți nu vor discerne întinderea și consecințele unei declarații în acest sens. Pentru aceste motive, nu putem risca să recunoaștem o valoare legală unui consimțământ dat în acest tip de împrejurări.

203. În plus, întrucât propunerea făcută doamnei Pham constituie, pentru motivele prezentate, o agravare a situației sale, ni se pare că, în vederea garantării respectării drepturilor sale, ea ar fi trebuit să fie asistată de un consilier. Or, din observațiile depuse în ședință reiese că aceasta a fost asistată de un avocat într‑un stadiu ulterior al procedurii.

204. În consecință și având în vedere ansamblul acestor considerații, apreciem că articolul 16 alineatul (1) din directivă trebuie interpretat în sensul că se opune ca un stat membru să se sustragă obligației de a separa de deținuții de drept comun un resortisant al unei țări terțe luat în custodie publică în scopul îndepărtării într‑un penitenciar pentru motivul că acesta a consimțit la această alăturare.

VI – Concluzie

205. În lumina considerațiilor care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Bundesgerichtshof și de Landgericht München după cum urmează:

„1) În cauzele conexate C‑473/13 și C‑514/13:

Articolul 16 alineatul (1) din Directiva 2008/115/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări a unui stat membru care, având în vedere structura sa federală, autorizează statele federate să îi ia în custodie publică într‑un penitenciar pe resortisanții țărilor terțe aflați în așteptarea îndepărtării atunci când pe teritoriul statului federat competent nu există centre specializate de cazare.

2) În cauza C‑474/13:

Articolul 16 alineatul (1) din Directiva 2008/115/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală trebuie interpretat în sensul că se opune ca un stat membru să se sustragă obligației de a separa de deținuții de drept comun un resortisant al unei țări terțe luat în custodie publică în scopul îndepărtării într‑un penitenciar pentru motivul că acesta a consimțit la această alăturare.”

(1) .

(2) – Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală (JO L 348, p. 98, denumită în continuare „directiva”).

(3) – A se vedea articolul 1 din directivă și considerentele (2) și (11) ale acesteia.

(4) – Hotărârea El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, punctele 39 și 41).

(5) – Ibidem (punctul 42).

(6) – Astfel, în Hotărârea Popov împotriva Franței din 19 ianuarie 2012, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a amintit că „luarea în custodie publică [este] o măsură de ultimă instanță căreia nu i se [poate] substitui nicio alternativă” (§ 119). A se vedea de asemenea Rezoluția 1707 (2010), în care Adunarea parlamentară a Consiliului Europei amintește că „luarea în custodie publică […] a migranților aflați în situație de ședere ilegală este o măsură excepțională care nu este aplicabilă decât după ce s‑au examinat toate alternativele și niciuna nu s‑a dovedit justificată” (punctul 9.1.1).

(7) – A se vedea considerentele (13), (16), (17) și, respectiv, (24) ale directivei.

(8) – Sublinierea noastră.

(9) – Este vorba despre landurile Hamburg, Hessen, Baden‑Württemberg, Bavaria, Mecklenburg‑Pomerania de Vest, Saxonia Inferioară, Rinul de Nord‑Westfalia, Saxonia, Saxonia‑Anhalt și Turingia. În schimb, centre specializate de cazare există în următoarele landuri: Berlin, Schleswig‑Holstein, Renania‑Palatinat și Saarland în cooperare, Brandenburg și Bremen.

(10) – Am aflat, cu ocazia ședinței, că ordonanța de luare în custodie publică a domnului Bouzalmate a fost anulată.

(11) – BGBl. 2004 I, p. 1950.

(12) – Sublinierea noastră.

(13) – A se vedea printre altele Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârile S. D. împotriva Greciei din 11 iunie 2009, Popov împotriva Franței, citată anterior, și Aden Ahmed împotriva Maltei din 23 iulie 2013.

(14) – EU:C:2011:268.

(15) – Punctele 46 și 47, precum și jurisprudența citată.

(16) – În limba cehă, „Zajištění se zpravidla vykonává ve zvláštních zajišťovacích zařízeních”, în limba germană, „Die Inhaftierung erfolgt grundsätzlich in speziellen Hafteinrichtungen”, în limba engleză, „Detention shall take place as a rule in specialised detention facilities”, în limba finlandeză, „Säilöönotto tapahtuu yleensä erityisissä säilöönottolaitoksissa”, în limba italiană, „Il trattenimento avviene di norma in appositi centri di permanenza temporanea”, în limba neerlandeză, „Voor bewaring wordt in de regel gebruik gemaakt van speciale inrichtingen voor bewaring”, sau în limba poloneză, „Przetrzymywanie odbywa się z reguły w specjalnych ośrodkach detencyjnych”.

(17) – A se vedea de asemenea excepția prevăzută la articolul 18 din directivă, asupra căreia vom reveni.

(18) – Sublinierea noastră.

(19) – Idem .

(20) – Idem .

(21) – Idem .

(22) – Idem .

(23) – Idem .

(24) – A se vedea în special Hotărârea Ferriere Nord/Comisia (C‑219/95 P, EU:C:1997:375, punctul 15).

(25) – A se vedea în special Hotărârea Endendijk (C‑187/07, EU:C:2008:197, punctul 22 și urm.).

(26) – Sublinierea noastră.

(27) – Idem .

(28) – Este bine stabilit, în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, că orice privare de libertate trebuie nu numai să se încadreze în domeniul de aplicare al uneia dintre excepțiile prevăzute la articolul 5 alineatul (1) literele (a)-(f) din CEDO, ci și să fie „legală” (a se vedea în special Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea Popov împotriva Franței, citată anterior, § 118 și jurisprudența citată). În acest scop, Curtea Europeană a Drepturilor Omului impune existența unei legături între, pe de o parte, motivul invocat pentru privarea de libertate autorizată și, pe de altă parte, locul și regimul de detenție ( idem ).

(29) – A se vedea de asemenea al optulea dintre cele zece principii directoare care definesc împrejurările în care luarea în custodie publică a solicitanților de azil și a migranților aflați în situație de ședere ilegală este admisibilă din punct de vedere legal, în care Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei precizează că locul, condițiile și regimul luării în custodie publică trebuie să fie corespunzătoare, precum și documentul de reflecție „Les droits fondamentaux des migrants en situation irrégulière en Europe [Drepturile fundamentale ale migranților aflați în situație de ședere ilegală în Europa]” [CommDH/IssuePaper(2007)1, titlul III, punctul ii].

(30) – În aceeași ordine de idei, Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei impune, în cea de a doua dintre cele „15 norme europene care definesc standardele minime aplicabile condițiilor de luare în custodie publică a migranților aflați în situație de ședere ilegală și a solicitanților de azil”, ca persoanele luate în custodie publică să fie cazate în centre special concepute pentru luarea în custodie publică legată de imigrație, iar nu în închisori. Aceasta impune de asemenea, în cadrul celei de a cincea și al celei de a șasea norme europene, ca spațiile destinate acestui scop să ofere condiții materi