CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

M. POIARES MADURO

prezentate la 18 iulie 2007 ( 1 )

Cauza C-55/06

Arcor AG & Co. KG

împotriva

Bundesrepublik Deutschland

„Telecomunicații — Regulamentul (CE) nr. 2887/2000 — Accesul la bucla locală — Principiul stabilirii tarifelor în funcție de costuri — Costuri — Dobânzi legate de capitalul investit — Amortizările activelor imobilizate — Evaluarea infrastructurilor locale de telecomunicații — Costuri curente și costuri istorice — Bază de calcul — Costuri reale — Costuri deja suportate și costuri previzionale — Justificarea costurilor — Model analitic ascendent și descendent — Reglementare națională detaliată — Marjă de apreciere a autorităților naționale de reglementare — Control judecătoresc — Autonomia procedurală a statelor membre — Principiile echivalenței și efectivității — Contestarea în justiție de către beneficiari a deciziilor de autorizare a tarifelor operatorului notificat — Sarcina probei — Procedură de control și procedură jurisdicțională”

1. Evenimentul care dă naștere prezentei trimiteri din partea Verwaltungsgericht Köln (Germania) poate fi sintetizat în modul următor: un fost operator monopolist al unei rețele de telefonie fixă este obligat, potrivit dreptului comunitar și dreptului național, să permită operatorilor concurenți utilizarea rețelei sale locale. Totuși, acesta solicită un preț pe care un operator concurent care beneficiază de accesul la rețea îl contestă ca fiind prea ridicat. Aceasta este situația care a oferit ocazia Verwaltungsgericht Köln de a adresa Curții un ansamblu vast și analitic de întrebări care se referă direct și indirect la interpretarea unei noțiuni-cheie în cadrul liberalizării furnizării de servicii de telecomunicații în Europa: și anume, tarifele solicitate pentru accesul neîngrădit la bucla locală (de exemplu, conductoarele duble din cupru care conectează abonații la repartitoarele principale cele mai apropiate) să fie stabilite „în funcție de costuri”. Acesta este contextul în care se solicită Curții să se pronunțe pentru prima dată cu privire la interpretarea Regulamentului (CE) nr. 2887/2000 al Parlamentului European și al Consiliului din 18 decembrie 2000 privind accesul neîngrădit la bucla locală ( 2 ).

I — Situația de fapt, cadrul juridic și întrebările preliminare adresate Curții

2. Deutsche Telekom AG (denumită în continuare „Deutsche Telekom”) este operatorul notificat în sensul articolului 2 litera (a) din regulament. Într-adevăr, conform acestui articol, este vorba despre „operatori ai rețelelor de telefonie publică fixă care au fost desemnați de către autoritățile lor naționale de reglementare ca având o putere de piață semnificativă în furnizarea de rețele și de servicii de telefonie publică fixă”.

3. Arcor AG & Co. KG (denumită în continuare „Arcor”) este beneficiar în sensul articolului 2 litera (b) din regulament. Potrivit acestei dispoziții, se consideră ca fiind beneficiar „un terț autorizat pe deplin […] sau care are dreptul să furnizeze servicii de comunicații în temeiul legislației naționale și care îndeplinește condițiile necesare pentru a beneficia de acces neîngrădit la o buclă locală”. Noțiunea „buclă locală” este definită la articolul 2 litera (c) din regulament drept „circuitul fizic cu conductor dublu torsadat metalic care conectează punctul terminal al rețelei de la locuința abonatului cu repartitorul principal sau o facilitate echivalentă în rețeaua de telefonie publică fixă”.

4. Arcor furnizează conexiuni telefonice ISDN către clienți finali, conexiuni care pot fi totuși utilizate doar dacă aceasta posedă acces la bucla locală corespunzătoare în rețeaua de telecomunicații a Deutsche Telekom.

5. Articolul 1 din regulament, intitulat „Scopul și domeniul de aplicare”, are următorul cuprins: „(1) Prezentul regulament are drept scop intensificarea concurenței și stimularea inovațiilor tehnologice pe piața de acces local, prin stabilirea unor condiții armonizate pentru accesul neîngrădit la bucla locală, pentru a favoriza furnizarea competitivă a unei game largi de servicii electronice. (2) Prezentul regulament se aplică accesului neîngrădit la buclele locale și facilităților aferente ale operatorilor notificați definiți la articolul 2 litera (a). (3) Prezentul regulament se aplică fără a aduce atingere obligațiilor operatorilor notificați de a respecta principiul nediscriminării în folosirea rețelei de telefonie publică fixă pentru a furniza terților servicii de acces și transmisie cu viteză mare în același mod în care le furnizează serviciilor proprii și companiilor lor asociate, în conformitate cu clauzele comunitare. (4) Prezentul regulament nu aduce atingere drepturilor statelor membre de a menține sau de a introduce măsuri în conformitate cu legislația comunitară, care conțin dispoziții mai detaliate decât cele prevăzute în prezentul regulament și[/sau] sunt în afara domeniului de aplicare al prezentului regulament, inter alia privind alte tipuri de acces la infrastructurile locale.”

6. Articolul 3 din regulament, intitulat „Furnizarea accesului neîngrădit”, prevede: „(1) Începând cu 31 decembrie 2000, operatorii notificați publică și actualizează permanent o ofertă de referință pentru accesul neîngrădit la buclele lor locale și la facilitățile aferente, care include cel puțin elementele enumerate în anexă. Oferta trebuie să asigure un grad de acces neîngrădit suficient de mare, astfel încât beneficiarul să nu fie nevoit să plătească pentru elemente de rețea sau facilități care nu sunt necesare pentru furnizarea serviciilor sale și conține o descriere a componentelor ofertei, termeni și condiții asociate, inclusiv tarife. (2) Începând cu 31 decembrie 2000, operatorii notificați trebuie să onoreze cererile rezonabile ale beneficiarilor privind accesul neîngrădit la buclele lor locale și la facilitățile aferente, în condiții transparente, echitabile și nediscriminatorii. Cererile se pot refuza numai pe baza unor criterii obiective legate de fezabilitatea tehnică sau de nevoia de a menține integritatea rețelei. În cazul în care se refuză accesul, partea vătămată poate supune cazul procedurii de soluționare a litigiilor prevăzută la articolul 4 alineatul (5). Operatorii notificați furnizează beneficiarilor facilități echivalente cu cele furnizate serviciilor proprii sau companiilor lor asociate, în aceleași condiții și termene de execuție. (3) Fără a aduce atingere articolului 4 alineatul (4), operatorii notificați stabilesc prețurile pentru accesul neîngrădit la bucla locală și la facilități aferente în funcție de costuri.”

7. Potrivit dreptului german, în special potrivit articolului 24 alineatele (1) și (2) din Legea privind telecomunicațiile din 25 iulie 1996 (Telekommunikationsgesetz) ( 3 ), tarifele trebuie stabilite în funcție de costurile unei prestări de servicii eficiente și trebuie să fie conforme cerințelor de la alineatul (2). Potrivit acestui alineat, tarifele nu pot, cu excepția cazului în care se demonstrează existența unui motiv obiectiv care justifică acest lucru, 1) să includă suplimente care pot fi impuse numai ca urmare a poziției dominante a unui furnizor pe piața relevantă a telecomunicațiilor, conform articolului 19 din Legea împotriva restrângerii concurenței; 2) să includă reduceri care restrâng posibilitățile concurențiale ale altor întreprinderi pe piața telecomunicațiilor sau 3) să acorde avantaje anumitor operatori în raport cu alți operatori care recurg la servicii de telecomunicații echivalente sau similare pe piața relevantă a telecomunicațiilor.

8. La 30 septembrie 1998, Arcor a încheiat cu Deutsche Telekom un contract privind accesul neîngrădit la buclele locale ale acesteia din urmă, care a fost reînnoit ulterior, cu efect de la 1 aprilie 2001. Potrivit acestui contract, tarifele autorizate de autoritatea de reglementare erau considerate ca fiind stabilite de comun acord.

9. Potrivit articolului 4 din regulament, care se referă la „Controlul autorității naționale de reglementare”: „(1) Autoritatea națională de reglementare garantează că prețurile pentru accesul neîngrădit la bucla locală favorizează o concurență echitabilă și durabilă. (2) Autoritatea națională de reglementare e împuternicită: (a) să impună schimbări în oferta de referință pentru accesul neîngrădit la bucla locală și la facilitățile aferente, inclusiv prețurile, în cazul în care asemenea schimbări sunt justificate și (b) să ceară operatorilor notificați să furnizeze informații relevante pentru punerea în aplicare a prezentului regulament. (3) Autoritatea națională de reglementare poate interveni, în cazuri justificate, din proprie inițiativă pentru a asigura nediscriminarea, concurența echitabilă, eficiența economică și beneficii maxime pentru utilizatori. (4) Atunci când autoritatea națională de reglementare constată că piața de acces local este suficient de competitivă, aceasta va degreva operatorii notificați de obligația prevăzută la articolul 3 alineatul (3) de a-și stabili prețurile în funcție de costuri. […]”

10. Din punctul de vedere al dreptului german, potrivit articolului 27 alineatul (1) din TKG 1996, autoritatea de reglementare autorizează tarifele fie pe baza costurilor unei prestări de servicii eficiente pentru fiecare prestare, fie pe baza nivelului, stabilit de aceasta, al ratelor de evoluții medii ale tarifelor care trebuie plătite pentru un pachet de servicii. Alineatul (4) al aceluiași articol împuternicește guvernul federal să precizeze, prin intermediul unor regulamente, regimul tipurilor de autorizații și să stabilească în ce condiții autoritatea de reglementare trebuie să decidă care dintre procedurile prevăzute la alineatul (1) al articolului menționat este aplicabilă.

11. Regulamentul privind reglementarea tarifară în domeniul telecomunicațiilor din 1 octombrie 1996 (Telekommunikations-Entgeltregulierungsverordnung) ( 4 ) prevede la articolul 2 alineatul (1) că întreprinderea care a prezentat cererea de autorizare tarifară prevăzută la articolul 27 alineatul (1) din TKG 1996 trebuie să furnizeze următoarele documente referitoare la prestarea avută în vedere în fiecare caz: 1) o descriere detaliată a prestării, care include date privind calitatea acesteia, precum și un proiect al condițiilor generale, 2) date privind cifra de afaceri realizată în cursul ultimilor cinci ani, precum și privind cifra de afaceri estimată pentru anul în care s-a formulat cererea și pentru următorii patru ani, 3) date privind volumul de vânzări și, dacă este posibil, date privind elasticitatea prețurilor cererii în perioada menționată la punctul 2, 4) date privind evoluția diferitelor costuri prevăzute la alineatul (2) (documente justificative ale costurilor) și evoluția marjelor privind costurile variabile în perioada menționată la punctul 2, 5) date privind impactul financiar pentru clientelă, referitoare în special la structura cererii clienților privați și comerciali, precum și pentru concurenții care primesc prestarea drept prestare prealabilă și 6) în caz de diferențiere a tarifelor, date privind efectele pentru grupurile de utilizatori afectate de diferențiere, precum și o justificare obiectivă a diferențierii avute în vedere.

12. Potrivit articolului 2 alineatul (2) din TEntgV, „documentele justificative ale costurilor menționate la alineatul (1) punctul 4 cuprind costurile care pot fi imputate direct prestării (costurile directe) și costurile care nu sunt direct imputabile (costurile comune). În ceea ce privește costurile comune, trebuie precizat și explicat modul în care acestea sunt imputate în raport cu diferite prestații. Pentru efectuarea acestei imputări, întreprinderea care a depus cererea trebuie să ia în considerare criteriile stabilite prin directivele Consiliului adoptate în temeiul articolului 6 din Directiva 90/387/CEE a Consiliului din 28 iunie 1990 de instituire a pieței comune a serviciilor de telecomunicații prin punerea în aplicare a operării de rețele deschise (JO L 192, p. 1). Documentele justificative ale costurilor menționate în prima teză trebuie să precizeze de asemenea: 1) metoda de evaluare a costurilor, 2) valoarea cheltuielilor privind personalul, a amortizărilor, a cheltuielilor financiare aferente capitalului investit, a cheltuielilor materiale, 3) utilizarea capacității estimate și realizate în perioada de referință și 4) valorile care servesc drept bază de calcul al costurilor efectuate în legătură cu prestarea, inclusiv prețurile aferente, în special părțile din rețeaua publică de telecomunicații […] și costurile de utilizare a acestor părți.” Potrivit articolului 2 alineatul (3) din TEntgV, „[a]utoritatea de reglementare poate refuza o cerere de autorizare tarifară atunci când întreprinderea nu furnizează în totalitate documentele menționate la alineatele (1) și (2)”.

13. În sfârșit, articolul 3 alineatul (1) din TEntgV prevede că autoritatea de reglementare are obligația de a analiza documentele justificative furnizate de întreprinderea solicitantă pentru a determina dacă și în ce măsură tarifele solicitate sunt stabilite în funcție de costurile unei prestări de servicii eficiente. Potrivit alineatului (2) al aceluiași articol, aceste costuri rezultă din costurile suplimentare pe termen lung ale prestării și dintr-un supliment rezonabil pentru costurile comune independente de volumul prestării, incluzând, în fiecare caz, un profit rezonabil al capitalului investit, în măsura în care aceste costuri sunt necesare pentru această prestare. Potrivit alineatului (3) al aceluiași articol, în cadrul analizei documentelor justificative, autoritatea de reglementare va trebui, în plus, să utilizeze în special, cu titlu comparativ, prețurile și costurile întreprinderilor care oferă prestări de aceeași natură pe piețe similare. În această privință, trebuie luate în considerare particularitățile piețelor de referință. În sfârșit, alineatul (4) al aceluiași articol prevede că, în măsura în care costurile justificate conform articolului 2 alineatul (2) depășesc costurile prestării de servicii eficiente, acestea sunt considerate cheltuieli care nu sunt necesare în vederea unei prestări de servicii eficiente. Același paragraf prevede de asemenea că aceste cheltuieli, precum și alte cheltuieli neutre, nu sunt luate în considerare în cadrul autorizării tarifare decât în măsura în care – și cât timp – există o obligație legală în acest scop ori întreprinderea solicitantă furnizează o altă justificare obiectivă.

14. Prin Decizia din 30 martie 2001, rectificată la 17 aprilie 2001, autoritatea germană de reglementare a autorizat în parte tarifele Deutsche Telekom pentru accesul la bucla locală (abonament lunar pentru utilizarea liniei, taxe unice de instalare și de reziliere) începând de la 1 aprilie 2001 pentru numeroase variante de acces la prețuri diferite. Potrivit instanței de trimitere, în ceea ce privește abonamentul lunar, autorizația expira la 31 martie 2003, iar pentru restul tarifelor, cel târziu la 31 martie 2002.

15. La 30 aprilie 2001, Arcor a introdus o acțiune prin care a solicitat în special anularea în justiție a deciziei de autorizare menționate anterior. Aceasta arată, în esență, că tarifele autorizate sunt prea ridicate. Potrivit Arcor, acestea au fost stabilite pe baza unei evaluări eronate a valorii investiției pentru bucla locală. Cheltuielile financiare și durata de amortizare au fost calculate exclusiv pe baza costurilor curente necesare pentru instalarea unei rețele locale moderne și eficiente, astfel încât tarifele ar depăși costurile financiare reale ale Deutsche Telekom. În definitiv, tarifele ar încălca principiul stabilirii în funcție de costuri, prevăzut la articolul 3 alineatul (3) din regulament.

16. În aceste condiții, Verwaltungsgericht Köln a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții o lungă serie de întrebări preliminare, care ar putea fi reformulate pentru a simplifica răspunsurile pe care Curtea trebuie să le dea. Aceste întrebări acoperă într-o manieră foarte exhaustivă și transversală un ansamblu de probleme ridicate în contextul precis al prezentei cauze cu privire la și în jurul noțiunii de stabilire a tarifelor în funcție de costuri.

17. Fundamental, este vorba despre șapte întrebări. Prin intermediul primei întrebări, se solicită, în esență, să se stabilească în ce măsură articolul 1 alineatul (4) din regulament autorizează statele membre, atunci când adoptă o legislație națională care precizează noțiunea de stabilire în funcție de costuri, să se îndepărteze, în detrimentul beneficiarilor, de noțiunea de stabilire în funcție de costuri, astfel cum este prevăzută la articolul 3 alineatul (3) din regulament.

18. Prin intermediul celei de a doua întrebări, se solicită să se stabilească dacă, potrivit articolului 3 alineatul (3) din regulament, cerința ca tarifele solicitate pentru accesul la bucla locală să fie stabilite în funcție de costuri include de asemenea dobânzile și amortizările calculate. În continuare, instanța de trimitere ridică problema privind baza de calcul al acestor amortizări și al acestor dobânzi. Aceasta trebuie să reprezinte în mod exclusiv valoarea actuală de înlocuire, exprimată sub forma prețului curent la data evaluării, sau din această valoare de înlocuire a activelor trebuie să se deducă amortizările deja efectuate anterior datei evaluării?

19. Prin intermediul celei de a patra întrebări, se solicită, în esență, să se stabilească dacă întotdeauna trebuie să se lucreze pe baza unor documente justificative complete pentru costurile operatorului notificat sau dacă este admisibil să se recurgă la modele analitice ale costurilor și, dacă este cazul, care sunt cerințele care trebuie respectate.

20. A cincea întrebare se referă la delimitarea marjei de apreciere a autorităților naționale de reglementare cu ocazia analizării stabilirii tarifelor în funcție de costuri și la delimitarea controlului jurisdicțional căruia trebuie să îi fie supuse aceste decizii.

21. Prin intermediul celei de a șasea întrebări, instanța de trimitere solicită să se stabilească, în esență, dacă concurenții care beneficiază de acces la rețeaua locală a operatorului notificat, deși nu sunt destinatari ai unei decizii de autorizare tarifară adoptată de o autoritate națională de reglementare, trebuie să dispună de un drept de acțiune împotriva unei astfel de decizii atunci când aceștia consideră că tarifele nu sunt stabilite în funcție de costuri.

22. Prin intermediul ultimei întrebări se solicită, în esență, să se stabilească cui îi incumbă sarcina probei privind stabilirea tarifelor în funcție de costuri, atât în cadrul procedurii administrative care precedă decizia de autorizare tarifară, cât și în cadrul unei acțiuni introduse de un concurent afectat împotriva acestei decizii a autorității naționale de reglementare.

II — Analiză

23. Vom începe mai întâi cu câteva considerații introductive cu privire la regulament. Aceste considerații se referă la adoptarea regulamentului în contextul vechiului cadru comunitar de reglementare în materie de telecomunicații, la caracteristicile și la obiectivele esențiale ale regulamentului și la contextul în care se utilizează noțiunea de stabilire în funcție de costuri. În continuare, vom analiza întrebările adresate de instanța de trimitere.

A — Considerații introductive cu privire la regulament

24. Potrivit considerentului (15), regulamentul a fost adoptat în vederea completării vechiului cadru de reglementare pentru telecomunicații, în special a Directivelor 97/33/CE ( 5 ) și 98/10/CE ( 6 ). Articolul 4 alineatul (5) face chiar trimitere expresă la prima dintre aceste directive ( 7 ). Deși aparține vechiului cadru comunitar de reglementare în materie de telecomunicații, regulamentul a rămas în vigoare după 25 iulie 2003 ( 8 ).

25. Decizia de autorizare tarifară în discuție în acțiunea principală este din 30 martie 2001. Prin aceasta s-au autorizat tarifele Deutsche Telekom pentru accesul la bucla sa locală aferente perioadei 1 aprilie 2001-31 martie 2003, în ceea ce privește abonamentul lunar, iar pentru restul tarifelor, cel târziu 31 martie 2002. Dimpotrivă, conform articolului 28 alineatul (1) din directiva-cadru, dispozițiile noului cadru de reglementare au devenit aplicabile doar începând cu 25 iulie 2003 ( 9 ). Interpretarea dispozițiilor regulamentului trebuie efectuată în contextul și în legătură cu instrumentele legislative care constituie vechiul cadru de reglementare în materie de telecomunicații ( 10 ).

26. Geneza regulamentului în contextul vechiului cadru de reglementare este ușor de înțeles. Concluziile Consiliului European de la Lisabona din martie 2000 au stabilit ca obiectiv dezvoltarea unei economii digitale, bazată pe cunoaștere, favorizând accesul la o infrastructură de comunicații de calitate în Europa, în special la internet, la prețuri moderate ( 11 ). Legiuitorul comunitar era foarte conștient că bucla locală era, la momentul respectiv, unul dintre cele mai puțin competitive segmente ale pieței de telecomunicații liberalizate ( 12 ), ceea ce împiedica dezvoltarea accelerată a economiei digitale în Europa. Astfel, la Consiliul European de la Santa Maria da Feira din iunie 2000, accesul neîngrădit la bucla locală a fost considerat o prioritate imediată. Regulamentul este astfel instrumentul juridic care aplică accesul neîngrădit la bucla locală în mod uniform în toate statele membre. Acest acces neîngrădit ar trebui să conducă la o intensificare a concurenței, la asigurarea eficienței economice și la acordarea de beneficii maxime pentru utilizatori ( 13 ). Acesta a fost aplicat cu o promptitudine care ar fi putut fi atinsă cu greu prin adoptarea unei directive. Regulamentul, care datează din 18 decembrie 2000, impune operatorilor notificați obligația de a facilita accesul la rețelele lor locale operatorilor concurenți începând cu 2 ianuarie 2001.

27. Deschiderea pentru operatorii concurenți a buclei locale a foștilor operatori monopoliști se impunea cu atât mai mult cu cât, astfel cum se amintește în considerentul (6) al regulamentului ( 14 ), în anul 2001, pentru nou-veniți nu ar fi viabilă dublarea infrastructurii din cupru de acces la bucla locală a operatorilor stabiliți, iar infrastructurile alternative (rețelele prin cablu, sateliții, buclele locale radio) nu oferă nici aceeași funcționalitate, nici aceeași densitate de acoperire. În plus, este important să se arate că infrastructurile de buclă locală în Europa au fost construite în mare parte datorită veniturilor provenite din prețurile de monopol pe care clienții au trebuit să le plătească de-a lungul anilor în care operatorii monopoliști naționali au putut beneficia de drepturi exclusive conferite de statele membre ( 15 ).

28. Acesta este contextul în care regulamentul urmărește realizarea obiectivului său esențial: obligarea operatorilor notificați să furnizeze accesul neîngrădit la bucla locală pentru operatorii nou-veniți, în vederea creării rapide a unei concurențe la nivelul buclei locale care era inexistentă sau foarte redusă în acea perioadă. Legiuitorul comunitar a dorit totuși să excludă, în mod întemeiat, riscul ca impunerea unei astfel de obligații să poată da naștere unui fel de expropriere fără compensarea operatorilor notificați. Potrivit articolului 3 alineatul (3) din regulament, un operator notificat ar avea, așadar, dreptul de a percepe tarife care să îi permită să acopere costurile aferente furnizării accesului la bucla locală, obținând în același timp un venit rezonabil din această operațiune ( 16 ). Tocmai noțiunea de stabilire a tarifelor în funcție de costuri constituie elementul central al prezentei cauze.

B — Cu privire la prima întrebare

29. Este vorba, în esență, despre a stabili în ce măsură articolul 1 alineatul (4) din regulament autorizează statele membre, atunci când adoptă o legislație națională care precizează noțiunea de stabilire în funcție de costuri – în special prin intermediul unei noțiuni mai specifice, de costuri ale unei prestări de servicii eficiente – să se îndepărteze, în detrimentul beneficiarilor, de noțiunea de stabilire în funcție de costuri astfel cum este prevăzută la articolul 3 alineatul (3) din regulament.

30. Anumite noțiuni juridice promit mult și aparent au o mare utilitate, dar pot totuși să devină simple epitete, lipsite în mare măsură de semnificație și de efect. Noțiunea de stabilire în funcție de costuri, astfel cum este prevăzută la articolul 3 alineatul (3) din regulament, riscă să fie una dintre aceste noțiuni.

31. Această noțiune nu face nicio trimitere la dreptul statelor membre pentru a stabili sensul și domeniul de aplicare al acesteia ( 17 ). Atât din cerințele de aplicare uniformă a dreptului comunitar, cât și de aplicare a principiului egalității rezultă că aceasta constituie, în consecință, o noțiune autonomă de drept comunitar care trebuie interpretată în mod uniform ( 18 ). O astfel de interpretare autonomă și uniformă trebuie obținută ținându-se cont nu numai de termenii noțiunii respective, ci și de contextul prevederii din care face parte și de obiectivul urmărit de reglementarea respectivă ( 19 ).

32. Faptul că noțiunea de stabilire a prețurilor în funcție de costuri este o noțiune comunitară cu o semnificație și cu un domeniu de aplicare proprii este confirmat, mai întâi, prin două hotărâri în care Curtea a avut ocazia să analizeze interpretarea acesteia și în domeniul telecomunicațiilor ( 20 ). Prima este Hotărârea din 25 noiembrie 2004, KPN Telecom ( 21 ). În această hotărâre, Curtea a afirmat că costurile aferente obținerii sau atribuirii de date de bază referitoare la abonați trebuie, în orice caz, să fie suportate de prestatorul unui serviciu de telefonie vocală și sunt deja incluse în costurile și în veniturile unui astfel de serviciu. În aceste condiții, transferul costurilor referitoare la obținerea sau la atribuirea de date persoanelor care solicită acces la acestea ar avea ca rezultat o compensare în exces și nejustificată a costurilor respective și ar fi, prin urmare, incompatibilă cu o stabilire în funcție de costuri. Potrivit Hotărârii KPN, este inerent noțiunii de stabilire a prețurilor în funcție de costuri faptul că aceasta interzice ca o parte, ale cărei prețuri trebuie să fie stabilite în funcție de costuri, să poată primi de mai multe ori remunerația pentru aceeași unică prestare.

33. Cealaltă hotărâre în care Curtea s-a confruntat cu interpretarea noțiunii de stabilire a tarifelor în funcție de costuri este Hotărârea din 13 iulie 2006, Mobistar ( 22 ). În această hotărâre, Curtea afirmă, cu privire la tarifele solicitate pentru asigurarea păstrării numerelor de telefon, faptul că „Directiva [21/2002/CE] nu se opune adoptării unei măsuri naționale, precum cea în discuție în acțiunea principală, care stabilește în avans și cu ajutorul unui model teoretic al costurilor prețurile maxime care pot fi impuse de operatorul donor operatorului receptor, cu titlu de costuri de stabilire, din moment ce tarifele sunt fixate în funcție de costuri astfel încât consumatorii să nu fie descurajați să utilizeze facilitatea păstrării numerelor de telefon” ( 23 ). Curtea amintește totuși că este important, în orice caz, ca „noii operatori să aibă posibilitatea efectivă de a contesta aplicarea de prețuri maxime de către operatorii deja prezenți pe piață, demonstrând că aceste prețuri sunt prea ridicate în raport cu structura costurilor acestor operatori” ( 24 ).

34. În ceea ce privește determinarea semnificației și a domeniului de aplicare ale noțiunii de stabilire în funcție de costuri, astfel cum este prevăzută la articolul 3 alineatul (3) din regulament, aceasta nu se dovedește a fi evidentă, după cum, de altfel, o demonstrează în mod clar prezenta cauză. Regulamentul evocă noțiunea de costuri fără a explica definiția acesteia, iar noțiunea de costuri nu este univocă: există mai multe costuri, metode și modele de calcul al costurilor care pot fi prevăzute.

35. Deoarece legiuitorul comunitar nu a furnizat indicații precise privind elementele, metodele și modelele de costuri care trebuie utilizate, considerăm, precum părțile care au participat în această cauză, în esență, că regulamentul acordă statelor membre o marjă de apreciere inevitabilă la momentul aplicării acestei noțiuni. Această libertate va permite, a priori, legiuitorilor naționali să determine elementele costurilor speciale ale furnizorului buclei locale care trebuie luate în considerare și în special să precizeze costurile relevante ale operatorului notificat ca fiind cele limitate la costurile unei prestări de servicii eficiente și, de asemenea, să definească metoda și modelele de calcul al costurilor aferente furnizării buclei locale care trebuie utilizată. În rest, articolul 1 alineatul (4) din regulament este cel care prevede în mod expres că statele membre au dreptul „de a menține sau de a introduce măsuri […] care conțin dispoziții mai detaliate decât cele prevăzute în prezentul regulament”.

36. Se verifică totuși, astfel cum amintește chiar această dispoziție, faptul că această marjă de intervenție legislativă trebuie să se exercite „în conformitate cu legislația comunitară” ( 25 ). Marja de apreciere de care dispun statele membre pentru introducerea de dispoziții mai detaliate în vederea concretizării elementelor, a metodelor și a modelelor de calcul al costurilor care trebuie adoptate va fi în mod necesar îngrădită de limitele care rezultă din interpretarea noțiunii comunitare de stabilire în funcție de costuri.

37. Dincolo de limitele inerente noțiunii generale de stabilire în funcție de costuri, evidențiate în special prin Hotărârea KPN Telecom și prin Hotărârea Mobistar, citate anterior, și de limita evidentă conform căreia această noțiune interzice tarife întemeiate pe elemente străine costurilor ( 26 ), există și alte limite care rezultă din interpretarea acestei noțiuni în contextul specific al regulamentului. Economia globală și scopurile regulamentului, deja amintite, ne indică aceste limite, punând astfel în evidență caracterul instrumental al principiului privind stabilirea în funcție de costuri pentru realizarea obiectivului central avut în vedere de legiuitorul comunitar, de a asigura un acces neîngrădit efectiv și imediat la bucla locală și, prin urmare, introducerea și dezvoltarea concurenței pe piața de acces local ( 27 ). Principiul stabilirii în funcție de costuri urmărește tocmai să împiedice tarife excesive pe care, în absența unui astfel de instrument limitativ, operatorii notificați ar avea tendința naturală de a le solicita pentru a asigura menținerea poziției lor privilegiate ( 28 ). Această noțiune împiedică, în consecință, ca, prin intermediul unei solicitări de tarife ridicate, să poată fi pusă în discuție îndeplinirea obiectivului central al regulamentului, de a promova concurența la nivelul rețelei locale ( 29 ).

38. Interpretarea acestei noțiuni comunitare evidențiază astfel că aceasta impune un criteriu substanțial de limitare a tarifelor solicitate de operatorul notificat, de la care un stat membru nu se poate îndepărta în detrimentul concurenților care beneficiază de acces.

39. În consecință, considerăm că la această primă întrebare Curtea trebuie să răspundă că articolul 1 alineatul (4) și articolul 3 alineatul (3) din regulament trebuie interpretate în sensul că noțiunea de stabilire a tarifelor în funcție de costuri constituie o cerință de limitare a tarifelor solicitate de operatorul notificat pentru accesul la bucla sa locală, care, în pofida marjei pe care o oferă în ceea ce privește aplicarea sa concretă la nivel național, nu poate fi eliminată în detrimentul beneficiarilor accesului la bucla locală.

C — Cu privire la a doua întrebare

40. A doua întrebare are legătură cu aspectul dacă, potrivit articolului 3 alineatul (3) din regulament, cerința ca tarifele solicitate pentru accesul la bucla locală să fie stabilite în funcție de costuri include de asemenea dobânzile și amortizările calculate. Părțile participante în prezenta cauză sunt de acord asupra faptului că aplicarea principiului privind stabilirea prețurilor în funcție de costuri implică de asemenea amortizările și dobânzile capitalurilor investite, care fac astfel parte din costurile operatorului notificat.

41. Este vorba despre costurile de capital, care joacă un rol central în contextul rețelelor de telefonie, care sunt, în mod evident, instalații cu intensitate puternică a capitalului. Aparent, amortizările activelor utilizate și dobânzile capitalului investit reprezintă chiar partea cea mai importantă a costurilor inerente prestării de servicii de telecomunicații.

42. În ceea ce privește amortizările, acestea exprimă o repartizare a costurilor de capital ale activelor imobilizate supuse unei uzuri de-a lungul timpului (costuri care sunt efectuate, în principiu, sub forma unei sume globale inițiale) pe durata vieții economice a acestor active. Această repartizare, exprimată în sume anuale numite „amortizări”, permite însoțirea obținerii de venituri care va avea loc, în mod evident, nu sub forma unei sume globale inițiale, ci de-a lungul duratei de viață a activelor imobilizate utilizate pentru furnizarea serviciului în discuție. În ceea ce privește dobânzile, dacă pasivul unui operator notificat implică o finanțare prin împrumut utilizată, de exemplu, pentru a investi în bucla locală, dobânzile care trebuie plătite persoanelor care acordă împrumutul vor face parte în mod natural din costurile operatorului notificat.

43. Nu există nicio îndoială că amortizările și dobânzile capitalurilor investite sunt cheltuieli care fac parte din exploatarea normală a unei întreprinderi și care constituie astfel elemente ale costurilor acestei întreprinderi ( 30 ). În consecință, costurile respective ar putea fi repercutate și recuperate de operatorul notificat prin intermediul tarifelor solicitate operatorilor concurenți pentru accesul la bucla locală a acestuia.

44. Prin urmare, sugerăm Curții să răspundă la a doua întrebare adresată de instanța de trimitere în sensul că articolul 3 alineatul (3) din regulament, atunci când prevede cerința ca tarifele solicitate pentru accesul la bucla locală să fie stabilite în funcție de costuri, include de asemenea dobânzile și amortizările calculate.

D — Cu privire la a treia întrebare

45. Prin intermediul acestei întrebări intrăm în esența problemei. Care trebuie să fie baza de calcul al amortizărilor și al dobânzilor calculate? Exclusiv valoarea actuală de înlocuire a activelor, exprimată sub forma prețului curent la data evaluării? Sau din această valoare de înlocuire vor trebui deduse amortizările deja efectuate anterior datei evaluării?

46. Cuprinsul regulamentului nu menționează nimic cu privire la metoda de calcul al costurilor care trebuie adoptată pentru respectarea principiului privind stabilirea tarifelor în funcție de costuri. Astfel, nu este deloc surprinzător faptul că se constată o mare diversitate de păreri ale părților participante în această cauză cu privire la răspunsul care trebuie formulat la această întrebare.

47. În pofida absenței indicațiilor exprese din regulament cu privire la metoda de calcul al costurilor, Directiva 97/33, care face parte integrantă din cadrul de reglementare pe care regulamentul urmărea să îl completeze, pare să admită, în anexa V, referitoare la sistemul de contabilitate a costurilor de interconectare, că, la momentul verificării tarifelor, vor putea fi utilizate fie costurile de înlocuire curente (și anume, cele care sunt „întemeiate pe o estimare a cheltuielilor pentru înlocuirea echipamentelor sau a sistemelor”), fie costurile „întemeiate pe cheltuielile efective realizate pentru echipamente și sisteme”.

48. Considerentul (13) al regulamentului face, în plus, o referire expresă la Recomandarea 2000/417 a Comisiei și la Comunicarea Comisiei din 26 aprilie 2000 ( 31 ), indicând că acestea oferă îndrumări detaliate pentru sprijinirea autorităților naționale de reglementare privind reglementarea accesului la bucla locală. Această referire poate, în mod întemeiat, să fie considerată drept o indicație că legiuitorul comunitar preconiza, la momentul interpretării unei noțiuni centrale precum cea a stabilirii tarifelor în funcție de costuri, că ar trebui să se ia în considerare poziția stabilită în această privință de Comisie în cele două documente. Or, la punctul 6 din Recomandarea 2000/417, privind tarifarea, se menționează în mod specific, cu privire la costurile de capital, că „o abordare orientată spre viitor, bazată pe costurile curente […], va permite în principiu încurajarea unei concurențe echitabile și durabile și crearea de noi stimulente de încurajare a investițiilor. Totuși, dacă această situație poate determina denaturări ale concurenței pe termen scurt, de exemplu, atunci când tarifele practicate de operatorul notificat […] rămân în dezechilibru pe baza costurilor curente, se recomandă ca autoritățile naționale de reglementare să stabilească […] o perioadă cu o durată rezonabilă care va permite adaptarea în mod progresiv a prețurilor pentru accesul la bucla locală la costurile curente” [traducere neoficială]. Chiar această recomandare descrie costurile curente ca fiind cele „pe care le reprezintă, în zilele noastre, construcția unei infrastructuri moderne echivalente eficiente” ( 32 ) [traducere neoficială].

49. În ceea ce privește Comunicarea Comisiei din 26 aprilie 2000, la punctul 6 se prevede că autoritățile naționale de reglementare trebuie să respecte o serie de principii privind prețurile și costurile. În primul rând, normele în materie de evaluare a costurilor și de tarifare trebuie să fie transparente și întemeiate pe o bază obiectivă. În al doilea rând, normele în materie de tarifare trebuie să permită operatorului stabilit să acopere costurile corespunzătoare pe care le-a efectuat și să obțină în plus un venit rezonabil. Acestea trebuie de asemenea să fie compatibile cu obiectivul care constă în încurajarea unei concurențe echitabile și durabile și în crearea de stimulente eficiente pentru investiții în infrastructuri. În plus, Comisia afirmă în această privință în aceeași comunicare că, în principiu, acest obiectiv este realizabil dacă se adoptă un sistem de tarifare întemeiat pe costurile curente. Această comunicare utilizează aceeași noțiune de costuri curente care a fost de asemenea prevăzută în Recomandarea 2000/417. În sfârșit, normele de tarifare trebuie să garanteze că nu există nicio denaturare a pieței și, în special, că nu există niciun efect de foarfecă în ce privește marjele dintre prețurile angro și cele cu amănuntul ale serviciilor oferite de operatorul stabilit. În continuare, Comisia semnalează că aceste principii se pot contrazice în anumite cazuri. În astfel de împrejurări, este posibil ca autoritățile naționale de reglementare să fie obligate să prevadă măsuri tranzitorii care să permită evitarea denaturării concurenței pe termen scurt.

50. Elementele pe care tocmai le-am prezentat arată că autoritățile naționale de reglementare dispun de o marjă largă de apreciere pentru a alege și a aplica, în funcție de împrejurările caracteristice fiecărui stat membru la momentul evaluării tarifelor, metoda de calcul al costurilor relevante ale operatorului notificat pe care o consideră cea mai potrivită. Cu toate acestea, aceleași elemente, și, înainte de toate, regulamentul considerat din perspectiva justificării existenței sale și a obiectivelor acestuia, evidențiază de asemenea că există limite inerente noțiunii de stabilire în funcție de costuri, care vor trebui, în orice caz, să fie respectate.

51. Este important de reținut, în esență, că o decizie precum cea în cauză, prin care se stabilesc tarifele de acces la bucla locală a operatorului notificat, trebuie să rezulte din realizarea unui echilibru între două principii antagoniste. Pe de o parte, este vorba despre obiectivul esențial al regulamentului, de a asigura un acces neîngrădit eficient și imediat la bucla locală și despre promovarea în consecință a concurenței pe piața de acces local. Pe de altă parte, este necesar ca tarifele autorizate să nu se afle la un nivel de natură să compromită investițiile în infrastructuri. Noțiunea de stabilire în funcție de costuri prevăzută de regulament, interpretată în mod corespunzător, impune astfel, drept limită, ca o decizie de autorizare a tarifelor de acces în funcție de costuri să rezulte dintr-o considerare echilibrată și proporțională a acestor două principii ( 33 ).

52. Adoptarea unei metode de calcul al costurilor care reprezintă amortizările și dobânzile întemeiată exclusiv pe valoarea de înlocuire la prețuri curente a rețelei locale printr-o rețea echivalentă eficientă și modernă – și anume, pe costurile brute de înlocuire a activelor – poate respecta echilibrul necesar între aceste două principii. Ne putem gândi, în special, la situația în care rețeaua existentă, deși amortizată în totalitate, era, la momentul impunerii obligației de acces neîngrădit la bucla locală, foarte aproape de sfârșitul vieții sale utile și astfel avea o valoare intrinsecă foarte scăzută. În asemenea împrejurări, faptul că o autoritate națională de reglementare privilegiază un model întemeiat pe costurile brute de înlocuire se poate dovedi a fi complet justificat și proporțional, cu condiția ca stimulentele de încurajare a investițiilor în construcția de noi infrastructuri să fie obiectivul care să aibă cu adevărat preeminență.

53. Cu toate acestea, când este în discuție, astfel cum pare să fie cazul în speță, o rețea locală utilizabilă și utilizată în practică, având o valoare intrinsecă încă semnificativă și deja amortizată (cel puțin parțial), utilizarea metodei de calcul întemeiate pe costurile brute de înlocuire conferă, prima facie, o importanță disproporționată stimulentelor de încurajare a investițiilor. Noțiunea comunitară de stabilire în funcție de costuri implică, într-adevăr, ca cele două principii evocate să fie garantate în mod echilibrat.

54. Adoptarea unei astfel de metode este de natură să reducă marja operatorilor concurenți nou-veniți pe piață de a oferi consumatorilor o scădere semnificativă a prețurilor care să permită convingerea acestora să schimbe furnizorul de servicii de telecomunicații. Trebuie semnalat în această privință faptul că, în Decizia 2003/707/CE, Comisia a considerat că tarifele în discuție în prezenta cauză, stabilite prin Decizia din 30 martie 2001 a entității germane de reglementare, au provocat un efect, contrar articolului 82 CE, de foarfecă din partea Deutsche Telekom până în mai 2003 ( 34 ). Această decizie a Comisiei face în prezent obiectul unei acțiuni la Tribunal ( 35 ). Fără a aprecia temeinicia deciziei, aceasta poate în mod legitim să ridice îndoieli cu privire la măsura în care decizia tarifară în discuție garantează investițiile în infrastructură într-o manieră echilibrată și proporțională în raport cu obiectivul primar al regulamentului, de promovare a concurenței pe piața accesului la rețeaua metalică locală.

55. Atunci când, în cadrul accesului la o rețea locală existentă și utilizabilă, precum cea a Deutsche Telekom, o autoritate națională de reglementare se întemeiază pe costurile brute de înlocuire pentru a determina dobânzile și amortizările pe care tarifele trebuie să le acopere, decizia de autorizare tarifară în cauză nu poate lăsa îndoieli în ceea ce privește respectarea echilibrului dintre stimulentele de încurajare a investițiilor (pe care adoptarea unei astfel de metode urmărește în mod clar să le garanteze) și promovarea concurenței pe piața de acces la bucla locală. Absența concurenței la nivelul buclei locale în Europa la 1 ianuarie 2001 a reprezentat tocmai motivul pentru care regulamentul a fost adoptat și totul indică faptul că, la momentul autorizării tarifare în cauză, 30 martie 2001, în Germania, concurența pe piața rețelei locale era foarte redusă.

56. Se impune constatarea că adoptarea unei metode de calcul întemeiate exclusiv pe costurile curente de înlocuire implică faptul că operatorii concurenți sunt obligați să plătească pentru a avea acces la rețeaua existentă aceeași sumă pe care trebuie să o plătească pentru construirea unei rețele noi echivalente.

57. Or, dacă un operator concurent decide să investească într-o nouă infrastructură, acesta va suporta mai întâi costuri inerente unei astfel de construcții înainte ca infrastructura să fie operațională. Pentru a beneficia între timp de accesul neîngrădit la bucla locală prevăzut de regulament, acesta va fi obligat să plătească o sumă care va corespunde în mare parte cu costurile de investiție într-o nouă infrastructură. În consecință, operatorul concurent va trebui să suporte costurile de construcție a propriei rețele și în același timp să plătească operatorului notificat pentru ca și acesta să investească într-o nouă infrastructură.

58. Pentru a evita astfel de costuri „duble”, un operator concurent va avea două posibilități. Mai întâi, acesta poate să înceapă construirea propriei rețele și să renunțe la a solicita accesul la bucla locală a operatorului notificat. O astfel de opțiune este de natură să faciliteze pentru operatorul notificat menținerea poziției sale dominante la nivelul rețelei de acces local, aspect ce reprezintă tocmai contrariul a ceea ce regulamentul urmărește să realizeze. Operatorul concurent va avea ca alternativă posibilitatea de a renunța la construirea propriei rețele și de a solicita accesul. În acest caz, va fi obligat să plătească operatorului notificat un tarif care, fiind întemeiat pe costurile brute de înlocuire, urmărește să permită operatorului notificat să construiască o rețea nouă. Este clar totuși că operatorul notificat nu este, în mod evident, obligat să procedeze în acest mod, fiind astfel liber să utilizeze venitul rezultat din tarifele primite pentru orice alte scopuri.

59. Aceste considerații evidențiază faptul că, numai dacă în decizia de autorizare tarifară se arată în mod clar că cele două principii menționate au fost luate în considerare în mod corespunzător într-o manieră echilibrată, adoptarea unei metode întemeiate pe costurile brute de înlocuire, atunci când rețeaua locală a operatorului notificat este încă operațională și utilizabilă, este incompatibilă cu principiul stabilirii în funcție de costuri și cu obiectivele urmărite de regulament.

60. Totuși, acestei concluzii i se opune argumentul prezentat de Deutsche Telekom și de Republica Federală Germania, potrivit căruia autorizarea tarifelor pe baza unei valori inferioare costului curent de înlocuire, în special prin deducerea amortizărilor deja efectuate, ar implica o renunțare la obiectivul regulamentului de a încuraja investițiile în infrastructuri.

61. Analiza acestui argument presupune efectuarea unei distincții între încurajarea investițiilor în construcțiile de noi rețele metalice locale paralele cu rețeaua Deutsche Telekom și încurajarea investițiilor în infrastructuri alternative, de exemplu, televiziunea prin cablu sau altele.

62. În ceea ce privește primul tip de investiții, adoptarea unei metode de calcul al costurilor financiare întemeiată pe costurile brute de înlocuire a rețelei locale a operatorului notificat ar fi, în mod sigur, de natură să creeze astfel de stimulente. Totuși, dublarea unei bucle locale existente când aceasta este încă utilizabilă pare să fie nerentabilă și ineficientă, ca să nu spunem o aberație în ceea ce privește economia de resurse și obiectivul de a asigura prețuri mai scăzute pentru clienți ( 36 ). Dacă aceasta ar fi fost situația la momentul autorizării tarifare în Germania, aspect care va trebui să fie verificat de instanța de trimitere, argumentul conform căruia este justificată adoptarea unei metode de calcul al costurilor brute de înlocuire pentru a încuraja investițiile în infrastructuri noi din cupru paralele cu infrastructura Deutsche Telekom este inadmisibil.

63. În ceea ce privește încurajarea investițiilor în infrastructuri alternative, trebuie să semnalăm că stabilirea tarifelor pentru accesul la bucla locală existentă în funcție de costurile curente de înlocuire cu o rețea nouă echivalentă nu reflectă în mod necesar costurile inerente construirii acestor infrastructuri alternative. Într-adevăr, o decizie de construire a unei rețele de televiziune prin cablu, a unei bucle locale „wireless radio” sau a altelor sisteme va implica în mod necesar luarea în considerare – dincolo de faptul că tehnologia în cauză trebuie să fie efectiv disponibilă – pe de o parte, a unei valori de investiții diferite de cea care ar fi necesară pentru construirea unei noi rețele locale din cupru și, pe de altă parte, a faptului că funcționalitatea și potențialul economic inerente infrastructurilor alternative sunt diferite de funcționalitatea oferită de rețeaua locală din cupru ( 37 ). Stabilirea de tarife la un nivel inferior celui care ar rezulta din aplicarea unei metode întemeiate exclusiv pe costurile curente de înlocuire a buclei locale ar putea, așadar, să nu fie de natură să descurajeze în mod decisiv investițiile în aceste infrastructuri alternative.

64. Astfel, va reveni instanței de trimitere responsabilitatea de a verifica dacă decizia de autorizare tarifară în discuție în cauză conține elemente justificative ale adoptării metodei de calcul întemeiate pe costurile brute de înlocuire și, astfel, dacă decizia în cauză arată că cele două principii deja menționate au fost amândouă luate în considerare în mod echilibrat și proporțional. În lipsa acestor documente justificative, efectuarea calculului amortizărilor și al dobânzilor pe care tarifele trebuie să le acopere pe baza unei metode a costurilor brute de înlocuire este incompatibilă cu regulamentul.

65. Pe scurt, pot fi prezentate două posibilități de justificare. În primul rând, astfel cum am amintit mai sus ( 38 ), este posibil ca vechimea înaintată a rețelei să justifice recurgerea la o metodă întemeiată pe costurile brute de înlocuire. În al doilea rând, este posibil ca, astfel cum am subliniat la punctul 63, în condițiile specifice Germaniei în momentul autorizării tarifare, investițiile în tehnologii alternative disponibile la momentul respectiv și cu funcționalități echivalente infrastructurii locale din cupru deținute Deutsche Telekom să fi fost descurajate în mod semnificativ dacă tarifele ar fi fost fixate la un nivel inferior celui care rezultă din aplicarea unei metode de calcul întemeiate pe costurile brute de înlocuire a rețelei.

66. În absența uneia dintre aceste două justificări, se impune concluzia că ar fi contrar noțiunii de stabilire în funcție de costuri să se adopte drept bază de calcul al costurilor exclusiv valoarea actuală de înlocuire a activelor, exprimată în prețuri curente la data evaluării.

67. În cazul în care instanța de trimitere concluzionează, în lumina considerațiilor precedente, că adoptarea de către autoritatea de reglementare a unei metode de calcul întemeiate pe costurile brute de înlocuire este incompatibilă cu stabilirea în funcție de costuri, se ridică apoi întrebarea dacă această noțiune de stabilire în funcție de costuri impune deducerea amortizărilor deja efectuate.

68. Dacă instanța de trimitere ajunge la o astfel de concluzie, acest lucru implică faptul că tarifele autorizate trebuie să fi fost stabilite la un nivel inferior valorii rezultate din aplicarea metodei de calcul întemeiate pe costurile brute de înlocuire a activelor. Interpretarea noțiunii de stabilire în funcție de costuri nu permite totuși să se precizeze elementele specifice ale costurilor care vor trebui deduse astfel încât să se concretizeze trecerea de la o metodă de calcul întemeiată pe costurile brute de înlocuire a activelor la o metodă întemeiată pe costurile nete de înlocuire. Realizarea unei deduceri a amortizărilor deja efectuate va conduce, desigur, la utilizarea unei metode legitime de calcul întemeiate pe costuri nete de înlocuire. Nu am exclude totuși faptul că pot fi acceptabile de asemenea și alte noțiuni de costuri nete de înlocuire. Ne gândim, de exemplu, la noțiunea de costuri nete de înlocuire înțelese ca fiind prețul care trebuie plătit pentru înlocuirea activului cu un alt activ cu vechime și caracteristici similare. Valoarea în costuri curente a activului operatorului notificat care ar servi drept bază pentru calculul dobânzilor și al amortizărilor ar putea fi astfel stabilită în temeiul unor asemenea costuri nete de înlocuire sau al valorii intrinseci actuale a rețelei, în funcție de care dintre cele două este cea mai puțin importantă ( 39 ).

69. Pe scurt, considerăm că, atunci când tarifele calculate pe baza costurilor curente de înlocuire se dovedesc a fi dezechilibrate în împrejurările existente la momentul autorizării tarifare, stabilirea tarifelor la o valoare inferioară va trebui să aibă loc fie prin deducerea amortizărilor deja efectuate, fie pe o altă cale posibil de definit la nivel național care să permită stabilirea prețurilor de acces la bucla locală la un nivel inferior celui care rezultă exclusiv din metoda costurilor curente de înlocuire.

70. Deutsche Telekom se opune unei stabiliri a tarifelor la un nivel inferior. În această privință, Deutsche Telekom afirmă că, din faptul că rețeaua existentă este deja puternic amortizată, deducerea amortizărilor anterioare ar risca să furnizeze operatorilor concurenți un acces gratuit sau aproape gratuit la bucla sa locală, ceea ce ar împiedica-o, în mod nelegal, să obțină orice profit de pe urma proprietății sale. Nu împărtășim acest punct de vedere.

71. Nu există nicio îndoială că regulamentul recunoaște dreptul operatorului notificat la un venit rezonabil din operația de furnizare a buclei locale operatorilor concurenți ( 40 ). Chiar dacă rețeaua locală a Deutsche Telekom este, eventual, amortizată în totalitate, regulamentul se va opune ca tarifele să fie stabilite la valoarea zero sau la un nivel apropiat de gratuitate.

72. Cu toate acestea, contrar a ceea ce susține în esență Deutsche Telekom, regulamentul nu implică faptul că numai tarifele autorizate în funcție de aplicarea unei metode de calcul întemeiate pe costurile brute curente de înlocuire a rețelei pot să asigure un venit rezonabil pentru operatorul notificat. Există mai multe tarife inferioare care, în împrejurările caracteristice Republicii Federale Germania la momentul autorizării tarifare, ar putea fi de natură să promoveze concurența la nivelul buclei locale fără a descuraja în mod decisiv investițiile în infrastructuri alternative și care, în același timp, ar putea asigura un venit rezonabil pentru operatorul notificat, conform regulamentului. Dreptul Deutsche Telekom de a obține un venit rezonabil constituie pur și simplu o limită inferioară pe care autoritățile de reglementare sunt obligate să o respecte la momentul adoptării unei decizii de autorizare tarifară. Acesta nu permite ca tarifele stabilite în funcție de costurile brute de înlocuire a activelor să fie considerate singurele tarife care pot să asigure un venit rezonabil operatorului notificat. Cu alte cuvinte, nu tariful este cel care încurajează cel mai mult investițiile în infrastructuri, care sunt singurele care conferă un venit rezonabil operatorului notificat. Există alte tarife de valoare inferioară care ar putea asigura un astfel de venit.

73. În lumina considerațiilor precedente, sugerăm Curții să răspundă la a treia întrebare astfel: noțiunea de stabilire în funcție de costuri, prevăzută la articolul 3 alineatul (3) din regulament, trebuie interpretată în sensul că impune ca o decizie de autorizare tarifară, precum cea în cauză, să realizeze un raport echilibrat și proporțional, în funcție de împrejurările existente la momentul autorizării tarifare, între scopul central al regulamentului, de promovare a concurenței pe piața de acces la bucla locală, și necesitatea de a asigura nivelul necesar de investiții în infrastructuri. Va reveni instanței naționale responsabilitatea să verifice, în lumina acestor considerații, dacă decizia de autorizare tarifară în discuție conține elemente justificative adecvate pentru adoptarea metodei de calcul al amortizărilor și al dobânzilor pe care tarifele trebuie să le acopere, întemeiată exclusiv pe valoarea actuală de înlocuire a activelor, exprimată în prețuri curente la data evaluării. În lipsa unor astfel de elemente justificative, noțiunea comunitară de stabilire a tarifelor în funcție de costuri impune ca tarifele de acces să fie fixate la o valoare inferioară celei care rezultă din aplicarea unei astfel de metode de calcul al costurilor financiare, în special datorită deducerii amortizărilor deja efectuate înainte de data evaluării.

E — Cu privire la a patra întrebare

74. Verwaltungsgericht Köln solicită să se stabilească, în esență, dacă dreptul comunitar impune ca autoritățile naționale de reglementare să se întemeieze pe documente justificative complete aferente costurilor operatorului notificat sau dacă este admisibil să se recurgă la modele analitice ale costurilor și, dacă este cazul, care sunt cerințele care trebuie respectate.

75. Autoritatea germană de reglementare a considerat, astfel cum reamintește instanța de trimitere, că documentele justificative ale costurilor prezentate de Deutsche Telekom erau incomplete și nu aveau suficientă valoare probatorie. În absența unor astfel de documente justificative, autoritatea de reglementare a recurs, în consecință, la un model analitic ascendent, sau „bottom up”, pentru a calcula costurile relevante ale operatorului notificat și în special amortizările și dobânzile calculate. Este vorba, în esență, despre un model economic teoretic care permite determinarea valorii investițiilor necesare în prezent pentru construirea unei rețele locale din cupru, modernă, eficientă și echivalentă celei existente. Așadar, acest model se întemeiază pe costurile pe care un operator eficient le-ar fi suportat pentru a achiziționa și pentru a pune în funcțiune rețeaua ( 41 ). Un astfel de model se distinge de un model descendent „top down”, întemeiat mai degrabă pe costurile reale ale operatorului notificat. Deși aceste costuri sunt verificate din punctul de vedere al eficienței, prin utilizarea în special a unei abordări prospective cum este cea a costurilor crescătoare de lungă durată, în orice caz, costurile operatorului notificat sunt cele care rămân determinante la bază.

76. Considerăm că nici textul regulamentului, nici scopul său, nici jurisprudența Curții cu privire noțiunea de stabilire în funcție de costuri nu sunt de natură să împiedice autoritățile de reglementare să utilizeze modele teoretice de costuri, în special modele de tip ascendent.

77. Aceste modele pot servi în special la limitarea, în funcție de un criteriu de eficiență, a tarifelor care, potrivit costurilor reale invocate de operatorul notificat, ar fi mai ridicate. Recomandarea 98/322 ( 42 ) arată exact modul în care aplicarea unui model economic ascendent poate aduce informații cu privire la ineficiențele care ar rezulta din aplicarea unui model ce ar include active excesive în raport cu necesitățile. O astfel de utilizare a unui model teoretic ascendent al costurilor reflectă în mod exact o aplicare coordonată sau hibridă a modelului analitic ascendent cu un model descendent întemeiat pe datele privind costurile operatorului notificat ( 43 ).

78. De asemenea, Hotărârea Mobistar, citată anterior, se orientează în sensul unei utilizări analoage a unui model analitic. În această hotărâre, Curtea acceptă, în ceea ce privește tarifele solicitate în vederea asigurării păstrării numerelor de telefon, stabilirea în avans a unor prețuri maxime care pot fi aplicate de operator cu ajutorul unui model teoretic de costuri, din moment ce tarifele sunt stabilite în funcție de costuri în așa fel încât consumatorii să nu fie descurajați să utilizeze facilitatea păstrării numărului de telefon. Curtea subliniază de asemenea că nu este deloc exclus ca aceste prețuri maxime să se poată dovedi „prea ridicate” în raport cu structura costurilor operatorilor ( 44 ). În acest caz, va fi în mod evident necesar ca prețurile să fie stabilite, în funcție de costurile reale ale operatorului, la o valoare mai mică față de cea care rezultă din aplicarea modelului teoretic ascendent al costurilor.

79. Problema care se ridică în prezenta cauză nu este totuși dacă dreptul comunitar permite autorităților de reglementare să utilizeze astfel de modele. În discuție este problema dacă, atunci când o autoritate națională de reglementare constată că documentele justificative pe care le-a prezentat operatorul, referitoare la costurile considerate drept bază de calcul al dobânzilor și al amortizărilor, sunt incomplete și nu au suficientă valoare probatorie, aceasta poate autoriza tarife pe baza alternativă a costurilor „eficiente” care rezultă din aplicarea unui model teoretic ascendent bazat pe valoarea de investiții în construirea unei noi rețele locale. În consecință, este vorba despre a determina dacă dreptul comunitar impune limite cu privire la înlocuirea documentelor justificative ale costurilor reale ale operatorului notificat cu utilizarea unui model teoretic al costurilor unui operator eficient și, dacă este cazul, care sunt aceste limite.

80. Există un larg consens al părților participante în prezenta cauză în sensul în care nu ar fi acceptabil ca orice solicitare de autorizare tarifară să fie refuzată atunci când aceasta nu este justificată integral prin documente justificative ale costurilor operatorului notificat. Cu toate acestea, un număr minim de elemente justificative privind costurile reale ale operatorului notificat va fi, în mod evident, indispensabil pentru ca autoritatea națională de reglementare să poată verifica dacă tarifele respectă cerința stabilirii în funcție de costuri. În consecință, autoritățile naționale de reglementare dispun de o marjă de apreciere pentru a determina documentele justificative privind costurile reale ale operatorului care nu sunt esențiale și care pot fi înlocuite prin utilizarea unui model analitic ascendent al costurilor. Această marjă de apreciere are totuși limite care rezultă din regulament. Dincolo de cerințele de transparență, de nediscriminare și de obiectivitate, exercitarea acestei marje de apreciere trebuie de asemenea să respecte limitele care decurg din interpretarea noțiunii de stabilire a tarifelor în funcție de costuri, cu semnificația autonomă și obiectivele deja identificate.

81. Potrivit articolului 4 alineatul (2) litera (b) din regulament, o autoritate națională de reglementare este împuternicită „să ceară operatorilor notificați să furnizeze informații relevante pentru punerea în aplicare a prezentului regulament”. Printre aceste informații se găsesc în mod evident cele care sunt necesare în cadrul unei proceduri de autorizare de tarife pentru accesul la bucla locală, pentru a atesta conformitatea tarifelor cu stabilirea în funcție de costuri, prevăzută la articolul 3 alineatul (3) din regulament. Regulamentul nu conține dispoziții mai precise cu privire la documentele justificative ale costurilor, necesare pentru determinarea costurilor aferente furnizării accesului la bucla locală în funcție de care trebuie să se stabilească tarifele.

82. Totuși articolul 7 alineatul (2) din Directiva 97/33 prevede în mod expres că „sarcina probei privind faptul că taxele sunt determinate în funcție de costurile reale, incluzând un profit rezonabil al investițiilor” [traducere neoficială] incumbă operatorului notificat. Conform articolului 7 alineatul (5) a doua teză din aceeași directivă, statele membre sunt de asemenea obligate să supravegheze adoptarea de sisteme de contabilitate a costurilor care să permită punerea în aplicare în special a cerințelor de stabilire în funcție de costuri și care se întemeiază pe documente justificative suficient de detaliate, precum cele indicate în anexa V. Această anexă V prevede în special elementele care, în vederea asigurării transparenței calculului taxelor de interconectare, trebuie să se afle printre informațiile publicate.

83. Contabilitatea costurilor operatorilor are astfel un rol central în cadrul de reglementare pentru telecomunicații ( 45 ), inclusiv, desigur, regimul legal al accesului neîngrădit la bucla locală stabilit prin regulament. Costurile aferente furnizării buclei locale de către operatorul notificat, și anume costurile acestuia care pot fi identificate în instrumentele sale contabile, au un caracter central la momentul verificării stabilirii tarifelor de acces la bucla locală în funcție de costuri ( 46 ). Împărtășim în această privință părerea Arcor potrivit căreia preocuparea legiuitorului comunitar de a asigura adoptarea de sisteme de contabilitate a costurilor întemeiate pe documente suficient de detaliate ar deveni inutilă dacă, atunci când operatorul notificat se limitează la a furniza documente justificative incomplete cu privire la structura costurilor sale și, în special, cu privire la amortizările și dobânzile legate de rețeaua sa locală, autoritatea națională de reglementare ar utiliza pur și simplu un model teoretic al costurilor unui operator eficient virtual pentru a stabili aceste amortizări și dobânzi.

84. Principiul stabilirii în funcție de costuri se referă mai întâi la costurile operatorului notificat, adică la costurile reale „aferente” furnizării accesului la o buclă locală existentă care îi aparține ( 47 ). Or, pentru a verifica compatibilitatea între tarife și costurile operatorului notificat, nu se pot lua ca punct de plecare pentru a le stabili decât documentele contabile ale operatorului notificat. Ar fi incorect din punct de vedere metodologic să se ia ca fundament central pentru stabilirea costurilor operatorului notificat, aferente furnizării accesului la rețeaua sa, nu documentele justificative ale costurilor sale, ci, mai degrabă, un model analitic ascendent care menționează costurile aferente furnizării unei bucle locale moderne și eficiente care să fie construită din nou de un operator eficient virtual. Într-adevăr, costurile reale aferente unei rețele locale existente pot fi mult inferioare costurilor calculate potrivit unui astfel de model teoretic ascendent.

85. Când rețeaua locală existentă este deja în mare parte amortizată, deși păstrează încă o valoare intrinsecă ridicată, a lua drept bază esențială pentru calcularea dobânzilor și a amortizărilor calculate un model teoretic ascendent, iar nu documentele justificative ale costurilor reale, ar produce consecințe contrarii obiectivelor urmărite prin intermediul principiului privind stabilirea în funcție de costuri. Tarifele astfel autorizate pe baza unui asemenea model ar fi mai ridicate decât cele care ar rezulta din considerarea structurii costurilor financiare reale ale operatorului notificat.

86. Utilizarea unui model analitic ascendent în astfel de împrejurări nu ar putea, așadar, să permită corectări, în funcție de criterii de eficiență, la momentul calculului amortizărilor și al dobânzilor rezultate din considerarea structurii costurilor reale ale operatorului notificat. Utilizarea unui astfel de model nu ar servi nici la stabilirea valorii amortizărilor și a dobânzilor suportate în prezent de operatorul notificat referitoare la rețeaua sa existentă, deja amortizată (cel puțin în parte) și încă utilizabilă.

87. Dorim să subliniem de asemenea că, în momentul în care o autoritate națională de reglementare utilizează un model teoretic ascendent pentru a înlocui documentele justificative privind amortizările și dobânzile pe care operatorul notificat trebuie să le suporte, referitoare la rețeaua sa locală, în mare parte amortizată și încă utilizabilă, acest lucru îl încurajează pe acesta din urmă să selecționeze în mod strategic documentele justificative privind costurile care trebuie furnizate autorității de reglementare, astfel încât tarifele să fie, la final, autorizate pe baza costurilor reale sau pe baza costurilor eficiente, în funcție de care sunt cele mai ridicate. Operatorul notificat poate, din proprie inițiativă, să nu prezinte anumite documente justificative referitoare la structura costurilor sale atunci când aplicarea unui model analitic al costurilor „bottom up” poate să indice costuri de capital mai ridicate și, în consecință, tarife de acces mai ridicate.

88. Autoritatea națională de reglementare dispune, desigur, astfel cum am afirmat deja, de o marjă de apreciere în ceea ce privește documentele justificative pe care nu le consideră indispensabile. Exercitarea acestei libertăți nu trebuie totuși să faciliteze adoptarea de către operatorii notificați a unor comportamente strategice la momentul calculării costurilor financiare reprezentative ale amortizărilor și ale dobânzilor referitoare la bucla locală concretă a operatorului notificat.

89. În sfârșit, considerăm că răspunsul la prezenta întrebare depinde în mod necesar de analiza care trebuie realizată de instanța de trimitere în cadrul întrebării precedente. Dacă, într-adevăr, decizia de autorizare tarifară justifică într-un mod adecvat, în lumina considerațiilor pe care le-am expus în răspunsul la întrebarea precedentă, adoptarea unei metode de calcul al amortizărilor și al dobânzilor întemeiate pe costurile brute de înlocuire a activelor, recurgerea aceleiași autorități de reglementare la un model analitic al costurilor ascendente ni se pare, în principiu, de asemenea justificată ( 48 ).

90. În schimb, atunci când adoptarea unei metode de calcul al amortizărilor și al dobânzilor întemeiate pe costurile brute de înlocuire a activelor nu se dovedește a fi justificată, înlocuirea de către autoritatea națională de reglementare a documentelor justificative incomplete privind costurile operatorului notificat cu utilizarea unui model teoretic ascendent al costurilor pentru a calcula amortizările și dobânzile operatorului notificat trebuie considerată incompatibilă cu principiul stabilirii tarifelor de acces la bucla locală în funcție de costurile operatorului notificat, atunci când rețeaua sa locală încă operațională este deja în mare parte amortizată. Iată, în esență, răspunsul pe care sugerăm Curții să îl formuleze la a patra întrebare adresată.

F — Cu privire la a cincea întrebare

91. Această întrebare privește delimitarea marjei de apreciere a autorităților naționale de reglementare la momentul examinării stabilirii tarifelor în funcție de costuri și delimitarea controlului jurisdicțional căruia trebuie supuse aceste decizii.

92. Articolul 4 alineatul (1) din regulament prevede că autoritățile naționale de reglementare garantează că prețurile pentru accesul neîngrădit la bucla locală favorizează o concurență echitabilă și durabilă. Alineatul (2) al acestui articol prevede, în același mod, că acestea sunt împuternicite să impună schimbări în special în ceea ce privește prețurile solicitate de operatorii notificați pentru accesul neîngrădit la bucla locală ( 49 ). O astfel de modificare a tarifelor de acces solicitate de operatorul notificat ar putea să se justifice în mod natural atunci când autoritatea națională de reglementare constată că tarifele nu sunt conforme principiului privind stabilirea în funcție de costuri, impus la articolul 3 alineatul (3) din regulament.

93. Răspunsul la această întrebare prezintă o legătură strânsă cu analiza realizată cu privire la celelalte întrebări. Această analiză a evidențiat că autoritățile naționale de reglementare dispun de o marjă de apreciere indiscutabilă în momentul punerii în aplicare a principiului privind stabilirea în funcție de costuri, atât la nivelul determinării elementelor de cost particulare ale furnizorului buclei locale care trebuie luate în considerare, cât și la nivelul definirii metodei care trebuie urmată pentru calcularea costurilor aferente furnizării buclei locale. În lumina considerațiilor deja prezentate în cadrul analizei întrebărilor precedente, nu vedem niciun motiv pentru care această marjă de apreciere să nu se extindă de asemenea și la determinarea dobânzilor calculate și la stabilirea perioadelor de amortizare rezonabile. Astfel cum afirmă Arcor în observațiile sale, în ceea ce privește acestea din urmă, faptul că o perioadă de amortizare este întemeiată pe o estimare a duratei de utilizare viitoare a activului implică în mod natural o judecată de prognoză și, în consecință, exercitarea unei marje de apreciere.

94. O astfel de putere de apreciere a autorităților naționale de reglementare trebuie, în orice caz, să respecte cerințele deja menționate, de transparență, de nediscriminare și de egalitate de tratament, și limitele care decurg din interpretarea noțiunii comunitare de stabilire în funcție de costuri, cu semnificația și domeniul de aplicare care îi sunt caracteristice în cadrul regulamentului. În special, se impune ca decizia de autorizare tarifară să respecte un echilibru între scopul esențial de promovare a concurenței pe piața de acces la bucla locală și scopul de asigurare a nivelului necesar de investiții în infrastructuri.

95. În continuare se ridică problema de a determina care trebuie să fie controlul jurisdicțional al instanțelor naționale cu privire la deciziile autorităților naționale de reglementare adoptate în cadrul exercitării unei astfel de marje de apreciere.

96. Nici regulamentul, nici directivele relevante din vechiul cadru de reglementare nu prevăd o armonizare a sistemelor naționale referitoare la procedurile jurisdicționale și, mai precis, la determinarea întinderii și a intensității controlului jurisdicțional al deciziilor autorităților naționale de reglementare, în special atunci când acestea rezultă din exercitarea unei marje de apreciere. Răspunsul care trebuie formulat pentru această întrebare se încadrează astfel în domeniul competenței sistemelor procedurale naționale.

97. În general, normele naționale de procedură care definesc intensitatea și întinderea controlului jurisdicțional al deciziilor autorităților naționale de reglementare trebuie să respecte principiile echivalenței și efectivității. Aceste norme nu pot, în cazul în care garantează drepturi care decurg din dreptul comunitar, să fie mai puțin favorabile decât cele aplicate unor acțiuni similare din dreptul intern. Acestea nu pot face practic imposibilă sau excesiv de dificilă exercitarea drepturilor conferite de ordinea juridică comunitară ( 50 ).

98. În mod mai specific, dreptul comunitar prevede expres că statele membre au obligația de a stabili căi de atac împotriva deciziilor autorităților de reglementare în sectorul telecomunicațiilor. O astfel de obligație era deja impusă de vechiul cadrul de reglementare. Într-adevăr, articolul 5a alineatul (3) din Directiva 90/387, astfel cum a fost modificată prin Directiva 97/51/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 6 octombrie 1997 ( 51 ), prevedea că „[s]tatele membre garantează existența, la nivel național, a unor mecanisme adecvate care să permită unei părți afectate de o decizie a autorității naționale de reglementare să se adreseze unei instanțe independente de părțile interesate” ( 52 ) [traducere neoficială]. Este vorba despre o manifestare a principiului general de drept comunitar potrivit căruia statele membre au responsabilitatea de a asigura o protecție jurisdicțională efectivă a drepturilor derivate din ordinea juridică comunitară ( 53 ).

99. Nu se pretinde totuși ca respectivul control jurisdicțional pe care dreptul comunitar îl impune instanțelor naționale în vederea asigurării unei protecții jurisdicționale efective a drepturilor care decurg din dispozițiile comunitare să fie mai extins decât controlul jurisdicțional practicat de instanțele comunitare în cazuri similare. Curtea amintește în această privință faptul că, atunci când este în discuție controlul jurisdicțional al deciziilor autorităților comunitare care fac evaluări complexe, aceste autorități se bucură de o largă putere de apreciere, a cărei exercitare este în mod normal supusă unui control jurisdicțional limitat ( 54 ). Un astfel de control jurisdicțional limitat se justifică prin motive de ordin practic privind complexitatea economică sau tehnică a evaluărilor efectuate în anumite domenii, care în plus ar putea fi supuse adesea unei evoluții rapide ( 55 ). În orice caz, faptul că dreptul procedural național aplicabil restrânge intensitatea controlului jurisdicțional nu poate să aibă drept efect că deciziile autorităților de reglementare nu sunt supuse unui control jurisdicțional efectiv. Curtea subliniază în această privință că orice procedură națională de control jurisdicțional al unei decizii adoptate de o autoritate de reglementare trebuie, în orice caz, să permită instanței sesizate cu acțiunea „să aplice efectiv, în cadrul controlului legalității acesteia, principiile și normele relevante de drept comunitar” ( 56 ).

100. În cazul analizei unei acțiuni împotriva unei decizii de autorizare tarifară, precum cea în cauză, organele jurisdicționale naționale competente trebuie să aibă astfel posibilitatea de a verifica dacă exercitarea marjei de apreciere de care dispune autoritatea națională de reglementare a respectat limitele care decurg din interpretarea noțiunii comunitare de stabilire în funcție de costuri și dacă decizia de autorizare tarifară a respectat criteriile și obiectivele regulamentului. Este important să se distingă, în această privință, între exercitarea unei marje de apreciere și interpretarea criteriilor juridice relevante care determină tocmai limitele aceste marje de apreciere. Organele jurisdicționale naționale competente trebuie, în același mod, să exercite un control jurisdicțional care să le permită să verifice dacă o decizie de autorizare tarifară adoptată de o autoritate națională de reglementare a realizat un echilibru, în funcție de circumstanțele specifice naționale existente la momentul autorizării, între scopul esențial de promovare a concurenței în rețeaua locală și scopul de asigurare a nivelului necesar de investiții în infrastructuri.

101. Sugerăm astfel Curții să răspundă instanței de trimitere în sensul că, la momentul examinării stabilirii tarifelor în funcție de costuri, autoritatea națională de reglementare dispune de o marjă de apreciere care are în vedere, în special, metoda de calcul al costurilor, precum și aspectele referitoare la determinarea dobânzilor calculate și a perioadelor de amortizare rezonabile. Un control jurisdicțional efectiv al unei decizii de autorizare tarifară trebuie să permită să se verifice dacă decizia de autorizare tarifară în cauză nu încalcă obiectivele avute în vedere prin regulament și criteriile privind nediscriminarea și egalitatea de tratament. Acesta trebuie de asemenea să permită să se verifice dacă au fost respectate limitele care decurg din interpretarea noțiunii comunitare de stabilire în funcție de costuri și, în special, dacă decizia evidențiază că s-a realizat un echilibru între scopul esențial de promovare a concurenței în rețeaua locală și scopul de asigurare a nivelului necesar de investiții în infrastructuri.

G — Cu privire la a șasea întrebare

102. Prin intermediul acestei întrebări, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă concurenții beneficiari ai accesului la rețeaua locală a operatorului notificat, deși nu sunt destinatari ai unei decizii de autorizare tarifară adoptată de o autoritate națională de reglementare, trebuie să dispună de un drept de acțiune împotriva unei astfel de decizii atunci când aceștia consideră că tarifele nu sunt stabilite în funcție de costuri.

103. În concluziile noastre prezentate la 15 februarie 2007 în cauza Tele2 UTA Telecommunication ( 57 ), am abordat, în contextul procedurii de analiză de piață în noul cadru de reglementare, o problemă care este în mare parte echivalentă problemei care face obiectul prezentei întrebări. Pentru mai multe precizări, facem astfel trimitere la concluziile noastre prezentate în cauza Tele2 UTA Telecommunication, citată anterior ( 58 ).

104. Am remarcat deja în prezentele concluzii că, potrivit articolului 5a din Directiva 97/387, aparținând vechiului cadru de reglementare pentru telecomunicații, pe care regulamentul urmărește să îl completeze, statele membre trebuie să garanteze „existența, la nivel național, a unor mecanisme adecvate care să permită unei părți afectate de o decizie a autorității naționale de reglementare să se adreseze unei instanțe independente de părțile interesate” ( 59 ) [traducere neoficială]. În Hotărârea Connect Austria, citată anterior, abordând această ultimă dispoziție, Curtea a amintit că statele membre au responsabilitatea de a asigura, în fiecare caz, o protecție efectivă a „drepturilor individuale derivate din ordinea juridică comunitară” ( 60 ) și că articolul 5a alineatul (3) din Directiva 90/387 obligă „[s]tatele membre să garanteze existența, la nivel național, a unor mecanisme adecvate care să permită unei părți afectate de o decizie a autorității naționale de reglementare să se adreseze unei instanțe independente” [traducere neoficială]. În continuare, Curtea a concluzionat că „cerințele unei interpretări a dreptului național conform Directivei 90/387 și ale unei protecții efective a drepturilor justițiabililor impun instanțelor naționale să verifice dacă dispozițiile relevante din dreptul lor național permit recunoașterea în favoarea justițiabililor a dreptului de acțiune împotriva deciziilor autorității naționale de reglementare care să îndeplinească criteriile prevăzute la articolul 5a alineatul (3) din Directiva 90/387” ( 61 ).

105. Articolul 5a, ca, de altfel, articolul 4 alineatul (1) din directiva-cadru, constituie expresia principiului general de drept comunitar potrivit căruia statele membre au responsabilitatea de a asigura o protecție jurisdicțională efectivă a drepturilor conferite particularilor de ordinea juridică comunitară ( 62 ). Or, o decizie a unei autorități naționale de reglementare, precum cea în discuție în acțiunea principală, prin care se stabilesc tarifele pe care operatorul notificat are dreptul să le perceapă operatorilor concurenți beneficiari este o decizie care, potrivit dreptului comunitar, trebuie să poată fi contestată în fața unei instanțe jurisdicționale independente. Problema care se ridică în speță este totuși mult mai specifică, și anume, dacă concurenții beneficiari ai accesului, precum Arcor, deși nu sunt destinatarii acestei decizii de autorizare tarifară, trebuie să dispună de un astfel de drept de a contesta în justiție tarifele de acces fixate, în temeiul că acestea nu sunt stabilite în funcție de costuri, cu încălcarea articolului 3 alineatul (3) din regulament.

106. Este important să amintim, mai întâi, că Deutsche Telekom și Arcor erau părți cocontractante la momentul autorizării tarifare din 30 martie 2001. Potrivit instanței de trimitere, tarifele autorizate de autoritatea națională de reglementare în prezenta cauză au fost considerate ca fiind stabilite de comun acord între Deutsche Telekom și Arcor în raportul contractual al acestora. În consecință, atunci când prin decizia autorității naționale de reglementare se stabilesc tarifele în conformitate cu regulamentul, aceasta stabilește efectiv prețul pe care Arcor este obligată să îl plătească pentru a avea acces la bucla locală a Deutsche Telekom. Prețul mai mult sau mai puțin ridicat care trebuie plătit de Arcor în favoarea Deutsche Telekom nu este rezultatul negocierii între Deutsche Telekom și Arcor, ci decizia autorității naționale de reglementare, care se consideră că respectă cerința privind stabilirea în funcție de costuri impusă la articolul 3 alineatul (3) din regulament.

107. Contrar afirmațiilor Deutsche Telekom, ale guvernului german și ale Republicii Federale Germania în calitate de parte în litigiul aflat pe rolul instanței de trimitere, considerăm că dreptul comunitar conferă concurenților beneficiari ai accesului la bucla locală, precum Arcor în cazul în speță, dreptul de a contesta în justiție tarifele care nu sunt stabilite în funcție de costuri.

108. Articolul 3 alineatul (3) din regulament, deoarece impune ca tarifele de acces să fie stabilite în funcție de costuri, este de natură să protejeze nu numai interesul operatorului notificat, garantând acoperirea costurilor sale, ci și interesele concurenților beneficiari ai accesului la bucla locală a operatorului notificat ( 63 ).

109. Atât Deutsche Telekom, cât și Arcor sunt cocontractanți care au fost afectați în cadrul raportului lor contractual prin decizia autorității de reglementare prin care se stabilesc tarifele ( 64 ). Amândouă trebuie să dispună de dreptul de a contesta în justiție această decizie, în temeiul că autorizează tarife care nu respectă cerința privind stabilirea în funcție de costuri impusă la articolul 3 alineatul (3) din regulament.

110. Regulamentul urmărește obiectivul de promovare a concurenței pe piața de acces local. Cerința privind stabilirea tarifelor în funcție de costuri este un instrument pentru realizarea acestui obiectiv și, astfel cum prevede în mod expres articolul 4 alineatul (1) din regulament, autoritățile naționale de reglementare sunt obligate să garanteze că prețurile pentru accesul neîngrădit la bucla locală favorizează o concurență echitabilă și durabilă. Nu ar fi admisibil, în lumina acestor obiective, ca operatorului notificat să i se confere dreptul de a contesta în justiție tarifele ca fiind incompatibile cu stabilirea în funcție de costuri și, dimpotrivă, ca operatorii concurenți, nou-veniți pe piață, care sunt obligați să plătească tarifele stabilite de autoritatea de reglementare, să nu aibă același drept ( 65 ). În consecință, atunci când un operator concurent are raporturi contractuale cu un operator notificat pentru accesul la bucla locală a celui din urmă, cu tarife stabilite printr-o decizie de autorizare tarifară a autorității naționale de reglementare, operatorului beneficiar al accesului trebuie să i se recunoască un drept de acțiune împotriva unei astfel de decizii în vederea contestării neconformității tarifelor stabilite cu cerința privind stabilirea în funcție de costuri impusă de regulament.

111. În plus, considerăm că, ținând cont de obiectivele de promovare a concurenței avute în vedere prin regulament și de rolul instrumental pe care îl are, în această privință, cerința de stabilire a tarifelor de acces în funcție de costuri, chiar și operatorii concurenți ai operatorului notificat care nu au raporturi contractuale cu acesta trebuie de asemenea să dispună de o posibilitate efectivă de a contesta în justiție tarifele de acces care nu au fost stabilite în funcție de costuri. Astfel de operatori concurenți care nu au încă raporturi contractuale cu operatorul notificat sunt de asemenea beneficiari direcți ai dispozițiilor din regulament destinate promovării concurenței în acest segment de piață a telecomunicațiilor reprezentat de rețeaua de acces local ( 66 ). Cu alte cuvinte, pentru a fi considerat „beneficiar” al accesului neîngrădit la bucla locală stabilit prin dispozițiile regulamentului, nu este necesară existența vreunui raport contractual de acces cu operatorul notificat ( 67 ).

112. Or, atunci când printr-o decizie de autorizare tarifară se impun tarife care nu sunt stabilite în funcție de costuri, această decizie îi va afecta de asemenea în mod negativ pe acei operatorii concurenți care ar putea dori să obțină accesul la bucla locală a operatorului notificat. Într-adevăr, în cazul în care un concurent se confruntă cu o decizie de autorizare tarifară care face mai dificilă stabilirea unui raport contractual prevăzut cu operatorul notificat, acesta trebuie să poată beneficia de asemenea de posibilitatea de a contesta în justiție o eventuală lipsă de stabilire a tarifelor respective în funcție de costuri. Astfel, acești operatori concurenți trebuie de asemenea să dispună de un drept de acțiune, la fel ca și cei care aveau deja raporturi contractuale cu operatorul notificat.

113. Astfel, sugerăm Curții să răspundă instanței de trimitere în sensul că dreptul comunitar impune ca concurenții beneficiari ai unui drept de acces la bucla locală a operatorului notificat să dispună de dreptul de a contesta în justiție tarifele de acces autorizate prin decizia unei autorități naționale de reglementare pentru motivul că nu sunt stabilite în funcție de costuri.

H — Cu privire la a șaptea întrebare

114. Instanța de trimitere solicită să se stabilească, în esență, cine trebuie să suporte sarcina probei privind stabilirea tarifelor în funcție de costuri, atât în cadrul procedurii administrative care precedă decizia de autorizare tarifară, cât și în cadrul unei acțiuni introduse de un concurent afectat împotriva acestei decizii a autorității naționale de reglementare.

115. Regulamentul nu conține nicio dispoziție care să prevadă cui incumbă sarcina de a aduce dovezi cu privire la costurile în funcție de care trebuie stabilite tarifele. La articolul 7 alineatul (2) din Directiva 97/33, care face parte din cadrul de reglementare pe care regulamentul urmărește să îl completeze, se prevede în mod expres că „sarcina probei privind faptul că taxele sunt determinate în funcție de costurile reale, incluzând un profit rezonabil al investițiilor, incumbă organismului care furnizează interconectarea cu instalațiile sale” ( 68 ) [traducere neoficială].

116. Ținând cont de faptul că noțiunea de stabilire în funcție de costuri se referă la costurile operatorului notificat, și anume costurile „aferente” furnizării accesului la o buclă locală existentă care îi aparține, în mod evident, operatorul notificat este cel mai în măsură să furnizeze informațiile privind costurile sale. Astfel, revine în sarcina operatorului notificat, la momentul desfășurării procedurii de control al stabilirii prețurilor care trebuie efectuată, potrivit articolului 4 din regulament, de autoritatea națională de reglementare, să facă dovada costurilor aferente furnizării de acces la bucla sa locală în funcție de care trebuie să se stabilească tarifele pe care acesta le solicită concurenților.

117. În ceea ce privește aspectul de a stabili cui aparține sarcina probei privind stabilirea tarifelor în funcție de costuri în cadrul unei proceduri jurisdicționale inițiate prin introducerea unei acțiuni judecătorești împotriva unei decizii de autorizare tarifară, nici regulamentul, nici celelalte instrumente juridice din vechiul cadru de reglementare nu oferă indicații în această privință. Dreptul comunitar nu impune astfel că norma prin care i se atribuie operatorului notificat sarcina probei privind costurile în funcție de care tarifele de acces pe care le solicită trebuie stabilite în etapa administrativă care precede decizia tarifară a autorității naționale de reglementare se aplică în egală măsură în cazul unei eventuale etape jurisdicționale ulterioare. Revine dreptului procedural național relevant să stabilească modalitățile de probă aplicabile, inclusiv repartizarea sarcinii probei între autoritatea națională de reglementare care a emis decizia de autorizare tarifară și partea afectată de această decizie care contestă în justiție stabilirea tarifelor autorizate în funcție de costurile operatorului notificat.

118. În cadrul soluționării repartizării onus probandi pe care o aduce, dreptul național va trebui, în orice caz, să respecte principiile comunitare ale efectivității și echivalenței. Statele membre trebuie astfel să se asigure că modalitățile de probă și în special normele cu privire la repartizarea sarcinii probei, aplicabile acțiunilor privind litigii referitoare la o încălcare a dreptului comunitar, în primul rând nu sunt mai puțin favorabile decât cele privind acțiuni similare de natură internă și, în al doilea rând, nu fac practic imposibilă sau excesiv de dificilă exercitarea de către justițiabili a drepturilor conferite de ordinea juridică comunitară ( 69 ).

119. Astfel, sugerăm Curții să răspundă la a șaptea întrebare că regulamentul trebuie interpretat în sensul că, în cazul unei proceduri de control al tarifelor efectuate de o autoritate națională de reglementare potrivit articolului 4 din regulament, revine în sarcina operatorului notificat să facă dovada costurilor sale aferente furnizării accesului la bucla sa locală în funcție de care tarifele pe care acesta le solicită concurenților trebuie să fie stabilite. Va reveni dreptului procedural național să stabilească, cu respectarea principiilor comunitare ale efectivității și echivalenței protecției jurisdicționale, regimul de repartizare a sarcinii probei în cazul unei contestări în justiție a stabilirii în funcție de costuri a tarifelor de acces stabilite prin decizia unei autorități naționale de reglementare.

III — Concluzie

120. Având în vedere considerațiile de mai sus, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Verwaltungsgericht Köln după cum urmează: „1) Articolul 1 alineatul (4) și articolul 3 alineatul (3) din Regulamentul (CE) nr. 2887/2000 al Parlamentului European și al Consiliului din 18 decembrie 2000 privind accesul neîngrădit la bucla locală trebuie interpretate în sensul că noțiunea de stabilire a tarifelor în funcție de costuri constituie o cerință de limitare a tarifelor solicitate de operatorul notificat pentru accesul la bucla sa locală, care, în pofida marjei pe care o oferă în ceea ce privește aplicarea sa concretă la nivel național, nu poate fi eliminată în detrimentul beneficiarilor accesului la bucla locală. 2) Articolul 3 alineatul (3) din regulamentul nr. 2887/2000, atunci când prevede cerința ca tarifele solicitate pentru accesul la bucla locală să fie stabilite în funcție de costuri, trebuie interpretat în sensul că noțiunea de costuri include de asemenea dobânzile și amortizările calculate. 3) Noțiunea de stabilire în funcție de costuri, prevăzută la articolul 3 alineatul (3) din Regulamentul nr. 2887/2000, trebuie interpretată în sensul că impune ca o decizie de autorizare tarifară, precum cea în cauză, să realizeze un raport echilibrat și proporțional, în funcție de împrejurările existente la momentul autorizării tarifare, între scopul central al regulamentului, de promovare a concurenței pe piața de acces la bucla locală, și necesitatea de a asigura nivelul necesar de investiții în infrastructuri. Va reveni instanței naționale responsabilitatea să verifice, în lumina acestor considerații, dacă decizia de autorizare tarifară în discuție conține elemente justificative adecvate pentru adoptarea metodei de calcul al amortizărilor și al dobânzilor pe care tarifele trebuie să le acopere, întemeiată exclusiv pe valoarea actuală de înlocuire a activelor, exprimată în prețuri curente la data evaluării. În lipsa unor astfel de elemente justificative, noțiunea comunitară de stabilire a tarifelor în funcție de costuri impune ca tarifele de acces să fie fixate la o valoare inferioară celei care rezultă din aplicarea unei astfel de metode de calcul al costurilor financiare, în special datorită deducerii amortizărilor deja efectuate înainte de data evaluării. 4) Atunci când instanța națională concluzionează, în lumina elementelor de răspuns la întrebările precedente, că adoptarea unei metode de calcul al amortizărilor și al dobânzilor întemeiate pe costurile brute de înlocuire a activelor nu se dovedește a fi justificată, înlocuirea de către autoritatea națională de reglementare a documentelor justificative incomplete privind costurile operatorului notificat cu utilizarea unui model teoretic ascendent al costurilor pentru a calcula amortizările și dobânzile operatorului notificat trebuie considerată incompatibilă cu principiul stabilirii tarifelor de acces la bucla locală în funcție de costurile operatorului notificat, atunci când rețeaua sa locală încă operațională este deja în mare parte amortizată. 5) La momentul examinării stabilirii tarifelor în funcție de costuri, autoritatea națională de reglementare dispune de o marjă de apreciere care are în vedere, în special, metoda de calcul al costurilor, precum și aspectele referitoare la determinarea dobânzilor calculate și a perioadelor de amortizare rezonabile. Un control jurisdicțional efectiv al unei decizii de autorizare tarifară trebuie să permită să se verifice dacă decizia de autorizare tarifară în cauză nu încalcă obiectivele avute în vedere prin Regulamentul nr. 2887/2000 și criteriile privind nediscriminarea și egalitatea de tratament. Acesta trebuie de asemenea să permită să se verifice dacă au fost respectate limitele care decurg din interpretarea noțiunii comunitare de stabilire în funcție de costuri și, în special, dacă decizia evidențiază că s-a realizat un echilibru între scopul esențial de promovare a concurenței în rețeaua locală și scopul de asigurare a nivelului necesar de investiții în infrastructuri. 6) Concurenții beneficiari ai unui drept de acces la bucla locală a operatorului notificat dispun de dreptul de a contesta în justiție tarifele de acces autorizate prin decizia unei autorități naționale de reglementare pentru motivul că nu sunt stabilite în funcție de costuri. 7) Regulamentul nr. 2887/2000 trebuie interpretat în sensul că, în cazul unei proceduri de control al tarifelor efectuate de o autoritate națională de reglementare potrivit articolului 4 din regulament, revine în sarcina operatorului notificat să facă dovada costurilor sale aferente furnizării accesului la bucla sa locală în funcție de care tarifele pe care acesta le solicită concurenților trebuie să fie stabilite. Va reveni dreptului procedural național să stabilească, cu respectarea principiilor comunitare ale efectivității și echivalenței protecției jurisdicționale, regimul de repartizare a sarcinii probei în cazul unei contestări în justiție a stabilirii în funcție de costuri a tarifelor de acces stabilite prin decizia unei autorități naționale de reglementare.”

( 1 ) Limba originală: portugheza.

( 2 ) JO L 336, p. 4, Ediție specială, 13/vol. 30, p. 133, denumit în continuare „regulamentul”.

( 3 ) BGBl. 1996 I, p. 1120, denumită în continuare „TKG 1996”.

( 4 ) BGBl. 1996 I, p. 1492, denumit în continuare „TEntgV”.

( 5 ) Directiva 97/33/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 30 iunie 1997 privind interconectarea în telecomunicații în vederea asigurării unui serviciu și a unei interoperabilități universale prin aplicarea principiilor de furnizare a unei rețele deschise (FRD) (JO L 199, p. 32).

( 6 ) Directiva 98/10/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 1998 privind aplicarea furnizării unei rețele deschise (FRD) la telefonia vocală și la serviciul universal pentru telecomunicații într-un mediu competitiv (JO L 101, p. 24).

( 7 ) Acest articol prevede, într-adevăr, că „[l]itigiile dintre întreprinderi privind problemele incluse în prezentul regulament se supun procedurilor de drept intern de soluționare a litigiilor stabilite în conformitate cu Directiva 97/33/CE și se rezolvă prompt, echitabil și transparent”.

( 8 ) Potrivit articolului 27 din Directiva 2002/21/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 7 martie 2002 privind un cadru de reglementare comun pentru rețelele și serviciile de comunicații electronice (Directivă-cadru) (denumită în continuare „directiva-cadru”), „[o]peratorii de rețele publice de telefonie fixă care sunt desemnați de autoritatea națională de reglementare ca având putere semnificativă pe piață în furnizarea de servicii și rețele publice de telefonie fixă […] sunt considerați în continuare «operatori notificați» în sensul Regulamentului (CE) nr. 2887/2000 până la finalizarea procedurii de analiză a pieței menționate la articolul 16, după care nu vor mai fi considerați «operatori notificați» în sensul regulamentului menționat anterior”. Considerentul (43) al directivei-cadru precizează în plus că, la momentul oportun, Comisia poate să înainteze o propunere de abrogare a regulamentului. În consecință, obligațiile prevăzute în regulament sunt menținute în vigoare pe durata perioadei necesare pentru a evalua concurența și pentru a decide