CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

JULIANE KOKOTT

prezentate la 6 mai 20101( )

Cauza C‑343/09

The Queen, la cererea

Afton Chemical Limited

împotriva

Secretary of State for Transport

[cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulată de High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court, Regatul Unit)]

„Directiva 98/70/CE – Calitatea benzinei și a motorinei – Directiva 2009/30/CE – Utilizarea aditivilor metalici în carburanți – Limita pentru conținutul de metil‑ciclopentadienil tricarbonil‑mangan (MMT) – Validitate – Proporționalitate – Principiul precauției”

I – Introducere

1. Metil‑ciclopentadienil tricarbonil‑mangan (denumit în continuare „MMT”) este un așa‑zis aditiv metalic care se adaugă în carburanții pentru autovehicule. Prin reglementările care constituie obiectul prezentului litigiu, Uniunea Europeană a introdus limite superioare stricte pentru utilizarea MMT, precum și obligații de etichetare pentru aditivii metalici, întrucât există temeri că aceștia ar putea prezenta un risc crescut pentru sănătatea umană și ar putea cauza daune echipamentului de reducere a emisiilor al autovehiculelor.

2. Cel mai important producător de MMT consideră aceste temeri ca fiind în mod vădit neîntemeiate. De aceea, este de părere că aceste reglementări ar încălca diverse principii ale dreptului Uniunii, mai ales principiul precauției, principiul proporționalității și principiul egalității de tratament. Cu aceste argumente, producătorul s‑a adresat High Court of Justice care solicită Curții să stabilească validitatea acestor reglementări.

II – Cadrul juridic

3. Directiva 2009/30/CE( ) aduce modificări Directivei 98/70/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 octombrie 1998 privind calitatea benzinei și a motorinei( ).

4. Obiectul cererii de pronunțare a unei hotărâri preliminare îl constituie articolul 8a din Directiva 98/70, introdus prin articolul 1 alineatul (8) din Directiva 2009/30, care limitează utilizarea de MMT și stabilește obligații de etichetare pentru aditivii metalici:

„(1) Comisia realizează o evaluare a riscurilor pentru sănătate și mediu datorate utilizării aditivilor metalici în carburanți și elaborează, în acest scop, o metodologie de testare. Comisia prezintă concluziile sale Parlamentului European și Consiliului până la 31 decembrie 2012.

(2) Până la elaborarea metodei de testare menționate la alineatul (1), prezența aditivului metalic metil‑ciclopentadienil tricarbonil‑mangan (MMT) în carburanți este limitată la 6 mg mangan pe litru începând cu 1 ianuarie 2011. Limita este de 2 mg mangan pe litru începând cu 1 ianuarie 2014.

(3) Limita pentru conținutul de MMT al carburantului specificată la alineatul (2) se revizuiește pe baza rezultatelor evaluării realizate cu ajutorul metodologiei de testare menționate la alineatul (1). Ea poate fi redusă la zero dacă evaluarea riscurilor justifică acest lucru. Limita nu poate fi mărită decât dacă evaluarea riscurilor justifică acest lucru. O astfel de măsură, destinată să modifice elemente neesențiale ale prezentei directive, se adoptă în conformitate cu procedura de reglementare cu control menționată la articolul 11 alineatul (4).

(4) Statele membre se asigură că o etichetă privind conținutul de aditivi metalici din carburanți este afișată în toate punctele în care un carburant cu aditivi metalici este pus la dispoziția consumatorilor.

(5) Pe etichetă se menționează următorul text: «Conține aditivi metalici».

(6) Eticheta este atașată în locul în care sunt afișate informațiile privind tipul de carburant, într‑o poziție vizibilă. Mărimea și caracterele etichetei trebuie să fie vizibile și ușor lizibile.”

5. Considerentul (35) al Directivei 2009/30 stabilește următoarele:

„Utilizarea unor aditivi metalici specifici și, în special, utilizarea metil‑ciclopentadienil tricarbonil‑manganului (MMT) ar putea prezenta un risc crescut pentru sănătatea umană și ar putea cauza daune motoarelor vehiculelor și echipamentului de control al emisiilor. Numeroși producători de vehicule recomandă să nu fie utilizat un carburant care conține aditivi metalici, utilizarea unui astfel de carburant putând invalida garanția asociată vehiculului. Este necesară, prin urmare, examinarea constantă a efectelor utilizării aditivului metalic MMT în carburanți, prin consultarea tuturor părților interesate relevante. Până la o reexaminare ulterioară, este necesară luarea de măsuri în vederea limitării gravității oricărei daune care se poate produce. Este necesar, prin urmare, să se stabilească o limită superioară pentru utilizarea MMT în carburant, pe baza cunoștințelor științifice disponibile în prezent. Această limită ar trebui să fie revizuită și mărită numai în cazul în care se poate demonstra că utilizarea unei doze mai ridicate nu produce efecte negative. Pentru a evita situațiile în care consumatorii invalidează, în necunoștință de cauză, garanția asociată vehiculului, este, de asemenea, necesar să se solicite etichetarea oricărui carburant care conține aditivi metalici.”

III – Situația de fapt, procedura principală și cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare

6. Conform instanței de trimitere, reclamanta, Afton Chemical Limited (denumită în continuare „Afton”), este o societate comercială cu sediul în Regatul Unit care aparține Afton Chemical Group. Grupul Afton produce și comercializează MMT pentru utilizare în întreaga lume. Una dintre societățile care aparțin grupului Afton este titulară a mărcii „mmt”. Pe numele societăților din grupul Afton s‑au emis numeroase brevete și cereri de brevet cu privire la MMT. Dintr‑o depoziție a societății Afton, făcută în cadrul procedurii principale, reiese totuși că, în afară de Afton, mai produce MMT un număr restrâns de întreprinderi din China( ).

7. Citând depoziții ale martorilor în sprijinul acțiunii introduse de Afton, instanța de trimitere arată că MMT este un aditiv metalic pe bază de mangan care se adaugă în carburanți de mai mult de 30 de ani. Efectul acestuia este dublu, producând, pe de o parte, mărirea cifrei octanice în carburantul fără plumb și, pe de altă parte, protecția împotriva defectării supapelor (așa‑numita „retragere a scaunului supapei”) la autovehiculele mai vechi care funcționează cu benzină cu conținut de aditivi care substituie plumbul.

8. Conform cererii de pronunțare a unei hotărâri preliminare, în majoritatea țărilor lumii, adăugarea MMT în benzina fără plumb nu este supusă niciunei restricții. Înaintea adoptării directivei nu exista nicio restricție sau limitare a utilizării MMT la nivelul Comunității. De asemenea, nu exista nicio obligație de etichetare la nivelul întregii Uniuni, valabilă pentru aditivii metalici în general și pentru MMT în special.

9. După ce Afton a introdus acțiune la High Court, această instanță a adresat Curții – conform cererii Afton – următoarele întrebări cu privire la Directiva 2009/30:

„1) În ceea ce privește partea din articolul 1 alineatul (8) care introduce în Directiva 98/70 un nou articol 8a alineatul (2), care limitează utilizarea în carburanți a metil‑ciclopentadienil tricarbonil‑manganului la 6 mg de mangan pe litru începând cu 1 ianuarie 2011 și la 2 mg de mangan pe litru începând cu 1 ianuarie 2014, impunerea unei astfel de limite este:

(1) ilegală întrucât este întemeiată pe o eroare vădită de apreciere;

(2) ilegală întrucât încalcă cerințele principiului precauției;

(3) ilegală întrucât nu respectă principiul proporționalității;

(4) ilegală întrucât este contrară principiului egalității de tratament;

(5) ilegală întrucât este contrară principiului securității juridice?

2) În ceea privește partea din articolul 1 alineatul (8) prin care se introduce în Directiva 98/70 un nou articol 8a alineatele (4), (5) și (6), prin care se impune etichetarea tuturor carburanților care conțin aditivi mecanici cu mențiunea «Conține aditivi metalici», impunerea unei astfel de obligații de etichetare este:

(1) ilegală întrucât este întemeiată pe o eroare vădită de apreciere;

(2) ilegală întrucât nu respectă principiul proporționalității?”

10. La procedura scrisă au luat parte, în afară de Afton, Republica Federală Germania, Parlamentul European, Consiliul Uniunii Europene și Comisia Europeană. Cu excepția Germaniei, aceste părți au participat de asemenea la ședința din 15 aprilie 2010.

IV – Apreciere juridică

11. Cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare pune în discuție validitatea a două reglementări cu privire la utilizarea MMT. În primul rând, se contestă limitele superioare pentru utilizarea MMT (a se vedea în acest sens secțiunea B), iar în al doilea rând, se ridică obiecții împotriva obligației de etichetare a carburanților care conțin MMT (a se vedea în acest sens secțiunea C). Mai întâi ne vom referi la obiecțiile formulate împotriva admisibilității cererii de pronunțare a unei hotărâri preliminare (a se vedea în acest sens secțiunea A).

A – Cu privire la admisibilitatea cererii de pronunțare a unei hotărâri preliminare

12. Se invocă două motive pentru care cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare nu ar trebui admisă. Mai întâi, conform Parlamentului European și Comisiei, lipsește litigiul în procedura principală, întrucât părțile au aceeași opinie juridică (a se vedea în acest sens punctul 1). În al doilea rând, Comisia atrage atenția asupra faptului că Afton ar fi putut introduce o acțiune directă în anularea reglementărilor contestate la o instanță comunitară conform articolului 230 CE, fiind, așadar, în imposibilitatea de a invoca invaliditatea acestor prevederi în cadrul altor proceduri (a se vedea în acest sens punctul 2).

1. Cu privire la acțiunea principală

13. Parlamentul European și Comisia atrag atenția că în acțiunea principală nu s‑a putut identifica niciun litigiu în privința validității prevederilor în cauză. Prin urmare, ar fi vorba despre o cerere ipotetică inadmisibilă.

14. În mod normal, există totuși o prezumție conform căreia cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare nu are natură ipotetică, ci este pertinentă pentru hotărârea din procedura principală( ). Cu alte cuvinte, în cazul în care o chestiune referitoare la validitatea unui act adoptat de instituțiile Comunității Europene este invocată în fața unei instanțe dintr‑un stat membru, instanța respectivă este cea care trebuie să aprecieze dacă o decizie în această privință îi este necesară pentru a pronunța o hotărâre și, prin urmare, să solicite Curții să se pronunțe cu privire la această chestiune. În consecință, dacă întrebările adresate de instanța națională privesc validitatea unei norme de drept comunitar, Curtea este, în principiu, obligată să se pronunțe( ).

15. Numai în circumstanțe excepționale, Curtea este îndreptățită să analizeze condițiile în care este sesizată de instanța națională în scopul de a‑și verifica propria competență( ). Potrivit unei jurisprudențe constante, respingerea unei cereri formulate de o instanță națională este posibilă numai dacă este evident că interpretarea solicitată a dreptului comunitar nu are nicio legătură cu realitatea sau cu obiectul acțiunii principale ori atunci când problema este de natură ipotetică ori Curtea nu dispune de elementele de fapt sau de drept necesare pentru a răspunde în mod util la întrebările care i‑au fost adresate( ). Cu excepția unor asemenea ipoteze, Curtea este, în principiu, obligată să se pronunțe cu privire la întrebările preliminare referitoare la interpretarea normelor de drept comunitar( ). În acest context, noțiunea „interpretare” include și examinarea validității( ).

16. În speță, este evident interesul Afton în stabilirea invalidității prevederilor în litigiu. Acestea limitează considerabil posibilitatea utilizării MMT și implicit potențialul de vânzare al Afton. De asemenea, Regatul Unit, reprezentat prin Ministerul Transporturilor în calitate de pârât, este obligat, cel puțin până la stabilirea invalidității, să procedeze la transpunerea prevederilor în cauză, pentru că altminteri validitatea acestora se prezumă( ). Conform informațiilor oferite de Afton, din acest motiv ministerul a și anunțat la primirea acțiunii că dorește să transpună reglementările respective. Chiar dacă Ministerul Transporturilor nu ridică nicio excepție expresă împotriva acțiunii formulate de Afton, formal se opune poziției acestei societăți( ). De aceea, realitatea litigiului principal nu poate fi pusă la îndoială.

2. Cu privire la posibilitatea unei acțiuni directe

17. Comisia arată de asemenea că Afton ar fi putut introduce acțiune în anularea prevederilor contestate în temeiul articolului 230 CE.

18. Această obiecție se întemeiază pe așa‑numita jurisprudență TWD. Conform acesteia, un act juridic devine definitiv pentru un particular atunci când actul respectiv trebuie să fie privit ca o decizie individuală față de acest particular, care ar fi putut fără îndoială să solicite anularea actului în temeiul articolului 230 CE. În acest caz, respectivul particular nu mai poate să invoce nelegalitatea acestui act în fața instanței naționale( ).

19. În speță, nu este exclusă posibilitatea ca Afton să fi putut introduce o acțiune directă. Conform articolului 230 alineatul (4) CE, acest lucru ar fi presupus ca prevederile în discuție să privească în mod direct și individual societatea Afton, astfel încât să poată fi considerate echivalente unei decizii adresate acesteia. Având în vedere că Afton, prin poziția deosebită pe piața de MMT și prin drepturile sale de proprietate intelectuală în acest domeniu, este atât de clar individualizată, există multe argumente pentru a considera că reglementările specifice cu privire la utilizarea MMT privesc în mod individual această societate( ). Un alt argument este acela că, deși prevederile în cauză trebuie transpuse, totuși acestea nu lasă loc puterii de apreciere, astfel încât se poate trage concluzia că Afton este în mod direct vizată( ).

20. Conform jurisprudenței TWD, Afton ar fi împiedicată totuși să invoce nelegalitatea reglementărilor care constituie obiectul prezentului litigiu în cadrul procedurii care se desfășoară în statul membru numai atunci când ar fi avut la dispoziție fără îndoială posibilitatea formulării acțiunii în anularea dispozițiilor din litigiu în temeiul articolului 230 CE( ). Până în momentul de față nu există însă precedente similare care să excludă orice îndoială. Caracterul individual ar putea fi pus sub semnul întrebării fie și numai pentru faptul că pe lângă Afton produc MMT și întreprinderi chinezești, astfel încât poziția pe care Afton o are pe piață ar putea fi doar de natură factică. Iar ca urmare a faptului că prevederile în discuție sunt conținute într‑o directivă, există îndoieli și cu privire la afectarea directă. Prin urmare, jurisprudența TWD nu este aplicabilă în speța de față.

21. În cazul în care Curtea ar considera că Afton avea fără îndoială posibilitatea de a introduce acțiune în anulare, atunci cel puțin în această speță s‑ar impune exceptarea de la jurisprudența TWD. Motivele pentru introducerea acestei limitări a dreptului la o acțiune în justiție împotriva actelor de drept ale Uniunii, care nu este reglementată în mod expres, nu există în speță.

22. Jurisprudența TWD are drept scop împiedicarea nerespectării termenelor pentru introducerea acțiunilor în anulare( ). Atunci când termenul pentru introducerea acțiunii în anulare a fost depășit, un justițiabil care putea introduce la timp acțiune la instanțele comunitare nu trebuie să mai aibă posibilitatea de a obține încă o verificare a validității măsurii legislative prin intermediul cererii de pronunțare a unei hotărâri preliminare.

23. Cu toate acestea, în speță, Afton a introdus deja acțiune la High Court la 29 iunie 2009, așadar în mod clar cu respectarea termenului prevăzut la articolul 230 alineatul (5) CE. Directiva 2009/30 a fost publicată la 5 iunie 2009 în Jurnalul Oficial. Prin urmare, termenul de introducere a acțiunilor în anulare a început, conform articolului 81 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, la 20 iunie 2009. Ținând seama de termenul pentru considerente de distanță de 10 zile, rezultă că o acțiune directă ar fi putut fi înaintată până la sfârșitul lunii august 2009. Așadar, o nerespectare a termenului de introducere a acțiunii în anulare este exclusă în cazul de față. În plus, nu există nicio prevedere care să oblige Afton să se adreseze direct instanțelor Uniunii. Prin urmare, nu este necesar să se limiteze dreptul de principiu al lui Afton de a invoca nelegalitatea reglementărilor care constituie obiectul prezentului litigiu în cadrul procedurii din statul membru.

24. În consecință, cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare trebuie declarată admisibilă.

B – Cu privire la prima întrebare preliminară – Validitatea limitelor superioare pentru MMT

25. Prima întrebare, structurată în cinci părți, privește limitele superioare pentru aditivul MMT. Ne vom referi la părțile întrebării în ordinea în care au fost adresate. Accentul cade pe principiul proporționalității, în al cărui cadru joacă un rol important principiul precauției și, parțial, chestiunea erorii vădite de apreciere.

1. Cu privire la obiecția erorii vădite de apreciere

26. Mai întâi, se pune întrebarea dacă limitele superioare se întemeiază pe o eroare vădită de apreciere. În acest context, Afton arată că riscurile pentru sănătate legate de utilizarea MMT nu au fost cercetate și că Comisia Europeană a apreciat că stadiul cunoașterii în privința riscurilor pentru mediu nu justifică limitarea utilizării MMT.

27. Obiecția privind o eroare vădită de apreciere se referă la o jurisprudență stabilită referitoare la posibilitatea de a controla o largă marjă de apreciere (puterea discreționară).

28. Într‑un domeniu precum cel din speță, care implică luarea de către legiuitorul comunitar a unor decizii de natură politică, economică și științifică și în care trebuie să efectueze aprecieri complexe, trebuie să se recunoască acestuia o putere largă de apreciere( ). Acesta se poate sprijini pe expertiza administrației, a științei, a grupurilor de interese și a opiniei publice. În cadrul procedurilor judecătorești aceste resurse nu sunt disponibile în aceeași măsură. De aceea, instanța Uniunii nu se poate substitui legiuitorului Uniunii( ) și nu poate controla exercitarea responsabilităților sale politice( ).

29. Exercitarea acestei puteri de apreciere nu este complet exclusă din sfera controlului jurisdicțional. În cazurile în care dispun de o largă putere de apreciere, instituțiile comunitare trebuie să examineze atent și imparțial toate elementele relevante ale cauzei( ). Iar instanța comunitară trebuie nu numai să verifice exactitatea prezentării elementelor de probă invocate, fiabilitatea și coerența acestora, ci și să controleze dacă aceste elemente constituie ansamblul datelor pertinente ce trebuie luate în considerare pentru aprecierea unei situații complexe și dacă acestea sunt de natură să susțină concluziile deduse( ).

30. Cu toate acestea, contrar opiniei Afton, o eroare de apreciere, dacă este considerată izolat, nu poate pune în discuție validitatea unui act juridic. Mult mai relevantă este întrebarea dacă eroarea de apreciere este gravă din punct de vedere juridic.

31. Aspectul dacă anumite informații științifice justifică o limitare a utilizării MMT privește concluziile pe care legiuitorul le trage din informațiile pe care le deține. Concluziile fac obiectul examinării respectării principiului proporționalității și se pot supune și examinării respectării principiului egalității de tratament. De aceea, vom aborda pe rând acest aspect în cadrul examinării principiilor menționate.

32. În schimb, lipsa invocată a cercetării riscurilor pentru sănătate afectează condițiile stabilirii limitelor superioare respective. Stabilirea acestora se întemeiază pe articolul 95 CE care permite apropierea actelor cu putere de lege și a actelor administrative ale statelor membre care au ca obiect instituirea și funcționarea pieței interne. Conform articolului 95 alineatul (3) CE, în formularea propunerilor în domeniul sănătății, securității, protecției mediului și protecției consumatorilor, Comisia pornește de la premisa asigurării unui nivel de protecție ridicat, ținând seama în special de orice evoluție nouă, întemeiată pe fapte științifice. În cadrul atribuțiilor ce le revin, Parlamentul European și Consiliul depun eforturi de asemenea pentru realizarea acestui obiectiv.

33. Pentru că limitele superioare, conform considerentului (35) al Directivei 2009/30, servesc mai ales protecției sănătății publice, legiuitorul a trebuit să ia în considerare toate noile descoperiri în legătură cu posibilele riscuri pentru sănătate pe care le prezintă MMT, bazate pe rezultate științifice( ). Neluarea în considerare a informațiilor disponibile cu privire la riscurile pentru sănătate pe care le prezintă utilizarea MMT poate echivala cu o eroare evidentă de apreciere în cadrul aplicării articolului 95 CE.

34. Cu toate acestea, obligația de a lua în considerare cele mai noi date științifice nu creează nicio regulă de probă în sens strict. Mai mult, puterea largă de apreciere a legiuitorului comunitar, care implică un control jurisdicțional limitat al exercitării acesteia, nu privește exclusiv natura și conținutul dispozițiilor care trebuie adoptate, ci, într‑o anumită măsură, și constatarea în acest sens a unor date de bază( ).

35. Totuși, un astfel de control jurisdicțional, chiar dacă are o aplicabilitate limitată, necesită ca instituțiile comunitare, autoare ale actului, să fie în măsură să demonstreze în fața Curții că actul a fost adoptat prin exercitarea efectivă a puterii de apreciere, care presupune că au fost luate în considerare toate elementele și circumstanțele pertinente ale situației pe care acest act o reglementează( ).

36. Această luare în considerare nu trebuie să reiasă în detaliu dintr‑o motivare inserată special în actul respectiv. În cazul în care reglementarea permite să se recunoască esența obiectivului urmărit de instituție, ar fi excesiv să se solicite o motivare specifică pentru diferitele alegeri tehnice operate( ). Mai mult, îndoielile cu privire la luarea în considerare în măsură suficientă a informațiilor științifice pot fi respinse de obicei și într‑o altă manieră.

37. Adesea, chiar Comisia este cea care creează premisă luării în considerare a informațiilor științifice disponibile, motivându‑și propunerea prin rezultatele unei cercetări complexe. În continuarea procedurii, Parlamentul European și Consiliul pot să extindă luarea în considerare a informațiilor, plecând de la baza oferită de Comisie.

38. De altfel, Afton subliniază în mod întemeiat că, în speță, acest lucru este exclus. Comisia și‑a întemeiat într‑adevăr propunerea pentru Directiva 2009/30 și pe protecția sănătății publice( ), dar a exclus o evaluare a riscurilor pentru sănătate pe care le prezintă MMT – spre deosebire de evaluarea riscurilor pentru sistemele de reducere a emisiilor de gaze( ).

39. Această limitare a verificării riscurilor corespunde misiunii de verificare prevăzute de Directiva 2003/17/CE( ), care, în privința aditivilor metalici pentru carburanți, a reprezentat temeiul propunerii pentru Directiva 2009/30. Conform articolului 9 litera (f) din Directiva 98/70, modificat prin Directiva 2003/17, la revizuirea specificațiilor privind carburanții, Comisia trebuia să aibă în vedere în special funcționarea eficientă a noilor tehnologii de reducere a poluării și impactul aditivilor metalici privind performanțele lor. În acest context nu au fost niciodată menționate riscurile pentru sănătate.

40. Prin urmare, Comisia a considerat că riscurile pentru sănătate prezentate de MMT în viitor vor fi luate în considerare în cadrul unei notificări conform Regulamentului nr. 1907/2007 (REACH)( ) ( ).

41. Din acest motiv, invocarea obiectivului precauției față de riscurile pentru sănătate presupune că celelalte instituții participante la procedura de legiferare au luat în considerare într‑un moment ulterior informațiile științifice disponibile.

42. Mai ales Parlamentul European și Consiliul au descris în mod corespunzător în cursul procedurii stadiul cercetării cu privire la riscurile pentru sănătate pe care le presupune utilizarea MMT care au fost luate în considerare în cadrul procesului de legiferare. De regulă, o astfel de argumentare este suficientă pentru a justifica presupunerea că informațiile prezentate în procedura legiferării au fost luate în considerare în mod real( ).

43. Afton infirmă însă o astfel de presupunere. La 29 decembrie 2008, în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001( ), întreprinderea a solicitat Parlamentului European, Consiliului și Comisiei documentele științifice și probele care au fost luate în considerare atunci când s‑au decis limitele superioare pentru MMT. Parlamentul European a pus la dispoziție trei documente cu privire la carburanți biologici, un alt subiect vizat de Directiva 2009/30, în timp ce Consiliul a permis accesul la un număr mai mare de documente interne. Conform datelor furnizate de Afton, rămase necontestate, niciunul dintre documente nu conținea informații științifice cu privire la riscurile utilizării aditivului MMT.

44. În această privință, Parlamentul European și Consiliul atrag însă atenția că informațiile științifice în cauză nu se aflau în posesia instituțiilor respective, ci în posesia raportorului parlamentar, respectiv a statelor membre.

45. În privința Parlamentului European, argumentul este convingător doar în mică măsură, pentru că raportorul parlamentar este un membru al acestei instituții. Prin urmare, documentele cu privire la procesul legislativ care se găsesc în posesia raportorului se pot considera ca aflându‑se în principiu în posesia Parlamentului European( ).

46. Dimpotrivă, Consiliul face precizarea credibilă că reprezentații statelor membre nu ar comunica în mod regulat pentru fiecare caz în parte bazele științifice ale comportamentului de vot, că în schimb și‑ar întemeia de regulă deciziile pe expertiza administrațiilor naționale. Totuși, lipsa de documente ale Consiliului în care să fie cuprinse bazele științifice ale deciziei Consiliului trezește îndoieli asupra faptului că decizia se întemeiază în mod real pe baze științifice.

47. În aceste circumstanțe, nu se mai poate presupune – numai pe baza argumentării în cadrul procedurii judiciare – că în procesul legislativ Parlamentul European și Consiliul au luat în considerare informațiile științifice cu privire la riscurile pentru sănătate reprezentate de MMT.

48. În luna iunie 2008, Comisia a prezentat totuși un așa‑numit non‑paper cu privire la MMT( ) care a fost folosit în procesul legislativ. Afton cunoștea acest document și se referă la el pentru a‑și motiva poziția în alte cauze. Non‑paperul rezumă pe o pagină și jumătate stadiul cercetării cu privire la posibilele riscuri pentru sănătate pe care le prezintă utilizarea aditivului MMT în carburanți. Nu există niciun argument pe baza căruia s‑ar putea stabili că acest rezumat este fals sau incomplet.

49. Astfel, deși este regretabil că Parlamentul European și Consiliul au furnizat informații eronate în răspunsul la cererea de acces la documente, totuși, în pofida impresiei lăsate de aceste instituții, informațiile științifice disponibile cu privire la riscurile pentru sănătate pe care le prezintă utilizarea MMT au fost luate în considerare în procesul legislativ.

50. Se poate trage concluzia că obiecția privind o eroare vădită de apreciere în privința determinării informațiilor necesare pentru stabilirea limitelor superioare nu este pertinentă.

2. Cu privire la principiul precauției

51. A doua parte a întrebării privește obiecția potrivit căreia nu sunt îndeplinite condițiile aplicării principiului precauției.

52. Principiul precauției justifică adoptarea de măsuri restrictive în cazul în care se dovedește imposibil de determinat cu certitudine existența sau importanța riscului prevăzut din cauza naturii insuficiente, neconcludente sau imprecise a rezultatelor studiilor desfășurate, dar că probabilitatea unui prejudiciu real pentru sănătatea persoanelor sau a animalelor ori pentru mediu persistă în ipoteza în care acest risc s‑ar realiza( ).

53. Diverse reglementări de drept secundar concretizează principiul precauției în relație cu competențele de execuție ale Comisiei. În acest domeniu se înscrie jurisprudența( ) la care face referire în mod special Afton, pe care se poate întemeia obiecția încălcării principiului precauției.

54. Directiva 2009/30 a fost totuși adoptată în temeiul direct al articolului 95 CE. O astfel de măsură legislativă nu se evaluează în mod direct după criteriul respectării principiului precauției. Mai degrabă principiul precauției se pune în valoare în cadrul examinării respectării principiului proporționalității( ). În această direcție vom continua cercetarea noastră.

3. Cu privire la principiul proporționalității

55. Proporționalitatea limitelor superioare face obiectul părții a treia a întrebării.

56. Principiul proporționalității face parte dintre principiile generale ale dreptului Uniunii pe care legiuitorul are obligația să le respecte( ). Prin urmare, actele instituțiilor nu pot depăși limitele a ceea ce este adecvat și necesar pentru a atinge obiectivele urmărite în mod legitim de reglementarea în cauză, având în vedere că, atunci când este posibilă alegerea între mai multe măsuri adecvate, trebuie să se recurgă la cea mai puțin constrângătoare și că inconvenientele cauzate nu trebuie să fie disproporționate în raport cu scopurile vizate( ).

57. Totuși, și în această privință se aplică puterea largă de apreciere a legiuitorului (puterea discreționară)( ). O măsură adoptată prin exercitarea acestei largi puteri de apreciere nu încalcă principiul proporționalității decât atunci când este în mod vădit inadecvată în raport cu obiectivul pe care instituția competentă înțelege să îl urmărească( ) [în această privință a se vedea punctul b) de mai jos], când există în mod vădit măsuri mai puțin constrângătoare cu același efect( ) [a se vedea punctul c) de mai jos] sau în cazul în care măsurile adoptate sunt în mod vădit disproporționate față de obiectivele urmărite( ) [în această privință a se vedea punctul d) de mai jos]. Mai întâi trebuie totuși să verificăm dacă limitele superioare stabilite urmăresc obiective recunoscute de dreptul Uniunii [în această privință a se vedea punctul a) de mai jos]( ).

a) Cu privire la obiectivele limitelor superioare

58. Conform considerentului (35) al Directivei 2009/30 obiectivele urmărite prin stabilirea limitelor superioare pentru MMT se bazează pe argumentul că utilizarea acestei substanțe ar putea prezenta un risc crescut pentru sănătatea umană și ar putea cauza daune motoarelor vehiculelor și echipamentului de control al emisiilor (mai precis: de reducere a emisiilor). La prima vedere, ultimul obiectiv este subsumat obiectivului de protecție a consumatorilor. Așa cum intervenienții precizează în unanimitate, obiectivul în discuție este orientat, cel puțin implicit, spre protecția mediului, pentru că daunele la echipamentele de reducere a emisiilor, de exemplu la catalizatorii pentru curățarea gazelor de ardere, pot avea drept consecință emisii mai mari și, prin urmare, o poluare mai intensă a mediului( ).

59. Din faptul că articolul 95 alineatul (3) CE impune un nivel de protecție ridicat în domeniul sănătății, securității, protecției mediului și protecției consumatorilor, rezultă că obiectivele urmărite prin stabilirea limitelor superioare sunt nu numai recunoscute, dar le revine o importanță esențială în legislația europeană.

60. Dacă ar fi un fapt cert că utilizarea MMT prezintă riscuri pentru sănătatea umană și pentru instalațiile de reducere a emisiilor ale vehiculelor, limitările s‑ar putea stabili în temeiul principiului acțiunii preventive [articolul 174 alineatul (2) CE]. Conform opiniei unanime a celor implicați, riscurile pentru sănătate prezentate de MMT nu constituie o certitudine.

61. Conform documentelor, în speță controversa științifică are mai degrabă ca obiect răspunsul la întrebarea dacă utilizarea MMT în carburanți prezintă riscuri pentru sănătatea umană sau pentru echipamentul de reducere a emisiilor al vehiculelor. Aceste riscuri nu pot fi nici stabilite, nici excluse.

62. O astfel de incertitudine se repercutează astfel asupra modalităților de aplicare a principiului proporționalității. În astfel de situații, trebuie admis că se pot lua, în temeiul principiului precauției, măsuri de protecție fără a trebui să aștepte demonstrarea pe deplin a caracterului real și grav al acestor riscuri( ).

63. Afton este totuși de părere că nu pot fi luate măsuri preventive decât atunci când există argumente serioase și substanțiale în favoarea existenței riscului de prejudiciere. Chiar dacă argumentele respective nu înlătură incertitudinea științifică, trebuie totuși măcar să fie de natură să provoace îndoieli raționale și să respecte principiul celei mai ridicate competențe profesionale, precum și principiul independenței expertizelor științifice. În mod special este nevoie ca măsurile să fie în mod vădit necesare sau să fie considerate indispensabile, având în vedere gradul de risc pe care instituția respectivă l‑a declarat inacceptabil pentru societate.

64. Pentru măsurile statelor membre care limitează, de exemplu, circulația mărfurilor, Curtea a stabilit într‑adevăr că nu pot fi luate măsuri de protecție conform principiului precauției decât dacă se întemeiază pe o cât mai complexă evaluare a riscurilor, luând în considerare circumstanțele speciale ale cazului concret, care permit concluzia că aceste măsuri se impun pentru a garanta că respectivele produse nu reprezintă un pericol pentru sănătatea umană( ). Pe de altă parte, evaluarea riscului nu se poate întemeia pe considerații pur ipotetice( ).

65. Invocând diferite hotărâri ale Tribunalului( ) – neanalizate de Curte în punctele în discuție –, Afton precizează că cerințe corespunzătoare sunt valabile și pentru un act legislativ al Uniunii.

66. Deși explicațiile respective ale Tribunalului sunt formulate într‑o manieră generală, totuși aceste cauze au avut ca obiect decizii ale Consiliului sau ale Comisiei adoptate în temeiul dreptului secundar pertinent. Acesta conținea cerințe specifice privind motivarea științifică( ) și care vizau principiul precauției. Parlamentul European observă în mod întemeiat că astfel de cerințe erau necesare și numai pentru motivul că era vorba despre retrageri de autorizări care anterior fuseseră emise pe baza unei proceduri științifice.

67. Aceste cerințe nu pot fi transferate asupra legislației în virtutea tratatului, pentru că în tratat nu se specifică alte cerințe pentru aplicarea principiului precauției. Jurisprudența prezentată în continuare arată mai degrabă că Uniunea poate pronunța interdicții în scopul respectării principiului precauției fără o evaluare complexă a riscurilor, aceste interdicții fiind valabile cel puțin până la înlăturarea riscurilor.

68. Hotărârea Alliance for Natural Health și alții privea reglementarea referitoare la libera circulație a suplimentelor alimentare. Directiva 2002/46/CE( ) limitează libera circulație a suplimentelor alimentare la substanțe pentru care autoritățile științifice la nivel european dispun, la data emiterii directivei, de date științifice suficiente și obiective pentru a le considera nedăunătoare. Această restricție privind libera circulație a mărfurilor a fost completată de posibilitatea de a autoriza alte suplimente alimentare în funcție de evoluțiile științifice și tehnologice. Curtea a considerat aceasta ca fiind un bun echilibru între obiectivele constituirii unei piețe interne funcționale și protecția sănătății umane( ).

69. În această cauză era suficientă absența unei evaluări complexe a riscurilor de către autoritățile europene competente pentru a justifica restricțiile.

70. O situație similară există în ceea ce privește siturile protejate conform articolului 6 alineatul (3) din Directiva 92/43 (Directiva habitate). În temeiul articolului 6 alineatul (3) a doua teză din Directiva habitate autoritățile naționale competente pot autoriza un proiect numai după ce constată că acesta este lipsit de efecte negative asupra integrității sitului menționat. Astfel se întâmplă în cazul în care nu există nicio îndoială rezonabilă din punct de vedere științific cu privire la absența unor asemenea efecte( ). Rezultă de aici că nu interdicția emiterii unei măsuri se bazează pe o evaluare complexă a riscurilor, ci aprobarea acesteia.

71. Posibilitatea emiterii unei aprobări excepționale pentru motive majore conform articolului 6 alineatul (4) din Directiva habitate nu schimbă în niciun fel acest lucru, deoarece și aceasta presupune o evaluare regulată a riscurilor pe care le prezintă proiectul pentru sit( ).

72. În ultimul rând, și obligația de înregistrare prevăzută de Regulamentul nr. 1907/2007 (REACH)( ) pune în aplicare principiul precauției( ) prin interdicția comercializării de substanțe, care trebuie să rămână valabilă până la prezentarea evaluării anumitor riscuri( ). Curtea nu a pus în discuție această tehnică de reglementare atunci când a hotărât asupra obligației de înregistrare a monomerilor( ).

73. Jurisprudența prezentată este o consecință necesară a puterii largi discreționare care revine legiuitorului în aplicarea principiului proporționalității și a principiului precauției, precum și în selectarea datelor care trebuie avute în vedere atunci când emite reglementări complexe.

74. În principiu, se pleacă de la considerente similare și pentru măsurile adoptate de statele membre( ). Faptul că Curtea le supune adesea unor cerințe mai stricte are legătură cu obiectul reglementărilor respective( ). În domeniul circulației mărfurilor aceasta este o expresie a conceptului recunoașterii reciproce. Atunci când statele membre autorizează anumite produse, se presupune că acordarea autorizației a fost precedată de o evaluare a riscurilor. Din acest motiv, restricțiile aplicate pe scară mai largă de alte state membre necesită o motivare mai elaborată. Dacă, dimpotrivă, Uniunea reglementează unitar, la nivelul Uniunii, comportamentul față de anumite riscuri, folosind experiența altor state membre, trebuie să fie posibilă emiterea de măsuri de protecție fără a realiza în fiecare caz în parte o evaluare prealabilă complexă a riscurilor. În perioada derulării unei astfel de evaluări riscurile suspectate își pot produce deja efectele.

75. Prin urmare, pentru justificarea limitelor superioare stabilite, de primă importanță nu este evaluarea riscurilor de către Curte. Este mai degrabă sarcina legiuitorului să tragă concluzii din disputa științifică. Curtea nu poate pune în discuție conținutul evaluării făcute de legiuitorul Uniunii decât atunci când absența riscurilor este evidentă sau când riscurile sunt în mod vădit evaluate în mod eronat. Din disputa științifică cu privire la ambele riscuri suspectate reiese că niciuna dintre aceste condiții nu este îndeplinită – cel puțin la o verificare a obiectivului urmărit prin reglementarea respectivă.

76. Rezumând argumentele de mai sus se reține că precauția față de riscurile pe care le prezintă utilizarea MMT pentru sănătatea umană și pentru mediu poate fi considerată un obiectiv legitim urmărit prin stabilirea limitelor superioare.

b) Cu privire la caracterul adecvat

77. Limitele superioare nu sunt în mod vădit inadecvate pentru a răspunde principiului precauției față de riscurile utilizării MMT. Prin natura lor, limitele superioare împiedică o utilizare mai intensă a MMT și limitează cantitatea de MMT care ar putea provoca daune.

78. Afton precizează însă că nu se poate stabili dacă cantitatea de mangan din carburanți poate fi pusă pe seama aditivului MMT. De aici, Afton trage concluzia că limitele superioare sunt practic inaplicabile și, prin urmare, inadecvate să prevină riscurile utilizării MMT.

79. Această concluzie nu este însă obligatorie. Chiar dacă nu există (încă) nicio metodologie pentru a demonstra în mod direct că manganul conținut în carburanți se poate pune pe seama aditivului MMT, această demonstrație poate fi totuși făcută în mod indirect. Astfel, depășirea cantității admise de mangan poate fi considerată un argument suficient pentru a prezuma o utilizare neadmisă a MMT. În acest context, Germania subliniază în mod întemeiat că Afton nu precizează care este originea manganului din carburanți.

80. Prin urmare, nu există îndoieli decisive asupra faptului că limitele superioare pot fi aplicate și că sunt adecvate să își atingă obiectivele pentru care au fost stabilite.

c) Cu privire la necesitatea stabilirii valorilor limită

81. Pe următoarea treaptă a examinării criteriului proporționalității trebuie să cercetăm dacă stabilirea limitelor superioare poate fi considerată măsura cea mai puțin constrângătoare pentru atingerea obiectivelor urmărite. La prima vedere nu există argumente în sprijinul ideii că alte măsuri de protecție ar fi la fel de eficiente ca cele prevăzute prin stabilirea valorilor superioare.

82. Afton subliniază totuși că, potrivit evaluării impactului realizate de Comisie (așa‑numitul impact assessment), măsurile voluntare ar fi la fel de eficiente pentru evitarea riscurilor ca și măsurile obligatorii( ). Conform evaluării inițiale a Comisiei, măsurile obligatorii nu reprezintă mijlocul cel mai puțin constrângător.

83. Când face această afirmație, Afton pleacă în mod evident de la premisa că această evaluare rezultă în mod obligatoriu din informațiile științifice pe care le deține Comisia și că de aceea este obligatorie și pentru alte instituții implicate în procesul legislativ.

84. Totuși, această afirmație nu corespunde realității.

85. De fapt, atunci când și‑a prezentat concluziile, Comisia nu a făcut altceva decât să își exercite puterea de apreciere, folosindu‑se de informațiile disponibile. Această exercitare a puterii de apreciere nu împiedică celelalte instituții implicate în procesul legislativ să tragă alte concluzii din informațiile avute la dispoziție. Puterea largă de apreciere a legiuitorului nu este exclusiv dreptul Comisiei, ci se extinde asupra tuturor instituțiilor implicate în procesul legislativ și asupra membrilor acestora.

86. Din procedura aplicată rezultă aprecierea cărei instituții va prevala în final. În speță, se aplică procedura de codecizie conform articolului 251 CE. Aceasta pune în aplicare principiul democrației, consacrat la articolul 6 alineatul (1) UE în mod expres ca unul dintre fundamentele Uniunii Europene( ). Procedura decizională democratică prevăzută de acest principiu impune mai întâi formularea unei propuneri a Comisiei; totuși, pentru aprobarea Directivei 2009/30, impunea o majoritate calificată în Consiliu și majoritatea absolută a voturilor exprimate în Parlamentul European. Aceste majorități erau în mod evident de alte păreri decât Comisia. Astfel de diferențe de opinie nu pot fi ca atare contestate pe cale judecătorească, pentru că altminteri ar fi pus în discuție echilibrul instituțional în procesul legislativ respectiv.

87. De altminteri, trebuie să atragem atenția asupra faptului că forma finală a reglementării se întemeiază și pe informațiile deja menționate cu privire la riscurile pentru sănătate pe care Comisia nu le‑a avut în vedere în mod expres când a realizat evaluarea. Acest risc luat în considerare în mod suplimentar este suficient pentru a ajunge la un rezultat diferit de propunerea inițială.

88. În acest fel, diferențele pe care le prezintă reglementarea în forma ei finală față de propunerea Comisiei nu conduc la concluzia că stabilirea limitelor superioare nu reprezintă în mod evident măsura cea mai puțin constrângătoare.

d) Cu privire la caracterul adecvat al valorilor limită

89. În ceea ce privește caracterul adecvat trebuie să se verifice dacă dezavantajele reglementării controversate sunt proporționale față de obiectivele urmărite. Prin urmare, este necesară realizarea unei comparații.

90. În cazul de față se compară, pe de o parte, protecția sănătății umane și a mediului și, pe de altă parte, interesele economice asociate cu utilizarea de MMT. În mod evident, în principiu trebuie să prevaleze protecția sănătății și a mediului.

91. Totuși, Afton infirmă faptul că riscurile utilizării MMT cântăresc mai mult decât dezavantajele introducerii unei restricții.

92. În sprijinul acestei poziții, Afton se axează mai ales pe argumentul că în cursul procesului legislativ Comisia nu a considerat că există riscuri suficiente pentru a limita utilizarea MMT. Așa cum s‑a arătat deja, poziția Comisiei nu este obligatorie pentru Parlamentul European și pentru Consiliu.

93. De altfel, nu există argumente decisive pentru concluzia că evaluarea riscurilor de către Parlamentul European și de către Consiliu a fost în mod evident eronată. Este adevărat că până acum nu există decât relativ puține indicii științifice pentru riscurile presupuse, dar Afton recunoaște că, potrivit studiilor existente, riscurile nu se pot exclude cu certitudine.

Cu privire la principiul precauției

94. Exact această situație reprezintă obiectul principiului precauției. Prin urmare, în sensul principiului prevenirii, sănătatea și mediul nu se protejează atunci când daunele au intervenit deja. Dimpotrivă, se poate afirma că măsurile de prevenire sunt admise în raport cu riscuri a căror amploare este controversată. În acest sens, legiuitorul poate să acorde prioritate obiectivului protecției sănătății sau obiectivului protecției mediului prin măsuri de prevenire, limitând alte interese.

95. Această evaluare intră în sarcina legiuitorului, și nu a instanțelor judecătorești. Legiuitorul este cel care poate hotărî mai ales reducerea sau chiar excluderea completă a riscurilor prin adoptarea de măsuri restrictive. În caz contrar, riscurile s‑ar putea realiza, iar daunele presupuse ar putea deveni realitate. Domeniul prevenirii riscurilor pentru sănătatea umană este cel în care i se poate reproșa cel mai puțin legiuitorului că a adoptat măsuri în mod evident disproporționate.

Cu privire la posibilitatea de adaptare a valorilor‑limită

96. În cadrul evaluării trebuie să se aibă în vedere că măsurile restrictive de prevenire sunt în principiu de natură provizorie, putând fi ridicate atunci când noile descoperiri infirmă temerile cu privire la eventualele riscuri( ). Prin aceasta se garantează, conform principiului proporționalității, că restricțiile nu durează mai mult decât este necesară aplicarea lor. Așa cum subliniază Comisia, prin aceasta producătorii și utilizatorii de astfel de produse sunt stimulați, conform principiului „poluatorul plătește”, să cerceteze efectele pe care le produc produsele lor. Dacă, dimpotrivă, legiuitorul este în situația să dovedească riscurile pe care le prezintă produsele, pentru a justifica restricțiile, actorii menționați sunt stimulați să împiedice cercetarea științifică a astfel de riscuri.

97. Prin urmare, restricțiile sunt impuse ca interdicție sub rezerva aprobării. Articolul 8a alineatele (1) și (3) din Directiva 98/70 prevede în mod expres continuarea cercetării riscurilor și eventual ajustarea limitelor superioare de către Comisie. Această posibilitate este menționată în mod expres în considerentul (35). Dacă Afton reușește să prezinte informații științifice corespunzătoare, atunci Comisia ar fi ținută să revizuiască reglementările cu privire la MMT( ).

98. Bazele pentru a produce o astfel de dovadă – atunci când aceasta este posibilă – sunt în curs de elaborare. În prezent, Afton cercetează riscurile pentru sănătate în colaborare cu Environmental Protection Agency( ) din SUA și – conform prezentării Comisiei – și în cadrul Regulamentului REACH. Suplimentar, Comisia realizează o evaluare a riscurilor pe care le prezintă utilizarea aditivilor metalici în carburanți pentru sănătate și mediu, conform articolului 8a alineatul (1) din Directiva 98/70, și lucrează în acest scop la conceperea unei metodologii de testare. Cel mai târziu la 31 decembrie 2012 va prezenta concluziile sale Parlamentului European și Consiliului.

Cu privire la valoarea limitelor superioare și la efectele acestora asupra utilizării MMT

99. Totodată, la o evaluare a raportului între obiectivele urmărite printr‑o anumită măsură și dezavantajele pe care le produce aceasta trebuie avute în vedere efectele limitelor superioare asupra utilizării MMT. Acestea sunt legate indisolubil de mărimea valorilor‑limită.

100. Afton aduce în această privință trei argumente – în cea mai mare parte necontrazise.

101. Conform Afton, în primul rând nu există baze științifice specifice pentru fixarea cantității maxime de mangan la 6 mg pe litru începând cu 2011 și pentru reducerea acesteia la 2 mg începând cu 2014.

102. În al doilea rând, în cazul aplicării limitelor superioare, MMT nu mai poate fi utilizat pentru protejarea împotriva defecțiunilor supapelor (așa‑numita retragere a scaunului supapei). Acest lucru privește anumite vehicule mai vechi, în al căror carburant trebuie adăugați anumiți aditivi pentru a evita deteriorările supapelor. Conform datelor furnizate de Afton, dacă se aplică limitele superioare, procentul de MMT din carburant nu va fi suficient pentru a îndeplini această funcție. De aceea aplicarea limitelor superioare ar avea pentru acest obiectiv același efect pe care l‑ar avea interdicția utilizării MMT.

103. Afton sugerează că limitele superioare pentru MMT ar împiedica utilizarea respectivelor vehicule mai vechi. Acest argument nu se susține totuși, pentru că există alți aditivi pentru carburanți care pot fi de asemenea utilizați ca substitut pentru plumb( ). Prin urmare, în cadrul acestei evaluări, nu trebuie avute în vedere decât interesele economice pe care le are Afton în comercializarea aditivului MMT.

104. În al treilea rând, conform explicațiilor date de Afton, dacă s‑ar aplica restricția de 2 mg de mangan pe litru care urmează să intre în vigoare începând cu 2014, MMT nu mai are niciun fel de efect practic, așa încât această valoare‑limită este echivalentă cu o interdicție. Această obiecție privește funcția principală a aditivului MMT, și anume aceea de a majora așa‑numita cifră octanică a carburantului. În vreme ce o valoare‑limită de 6 mg de mangan ar mai permite o majorare perceptibilă, acest lucru ar fi exclus în cazul aplicării unei valori‑limită de 2 mg.

105. Poziția întreprinderii Afton se bazează pe o premisă corectă: decizia legislativă cu privire la caracterul adecvat al unei reglementări presupune în principiu ca dezavantajele acesteia să nu fie disproporționate față de obiectivele urmărite. Prin urmare, legiuitorul ar trebui să cerceteze efectele negative ale reglementărilor avute în vedere. Atunci când o reglementare ar putea avea consecințe ignorate complet în cadrul procesului legislativ, se poate considera că exercitarea puterii de apreciere a legiuitorului s‑a făcut în mod eronat.

106. Într‑adevăr, în procedura legislativă nu au existat dovezi cu privire la punctele în discuție. Instituțiile respective nu s‑au referit la aceste obiecții nici măcar în cursul procedurii scrise în fața Curții. În același timp, argumentele Afton nu pun în discuție caracterul adecvat al valorilor‑limită.

107. Lipsa bazelor științifice pentru limitele superioare caracterizează stadiul cercetării în privința riscurilor: pentru că nu este clar dacă utilizarea MMT produce daune, nu există nici concluzii științifice asupra posibilității ca anumite limite superioare să prevină daunele.

108. Argumentarea Afton asupra acestui aspect urmărește să arate că riscurile utilizării MMT sunt neclare și că limitările prevăzute echivalează în linii mari cu excluderea utilizării MMT. Aceste puncte de vedere au marcat procedura legislativă – în orice caz în măsura în care era vorba despre MMT – și, prin urmare, au fost în mod evident luate în considerare. Astfel, de la prima lectură în Parlamentul European s‑a pus în discuție o interdicție completă a MMT care ar fi impus o evaluare similară a raportului.

109. În consecință, nu se poate stabili că, în privința caracterului adecvat al limitelor superioare, legiuitorul nu și‑ar fi exercitat puterea de apreciere sau că și‑ar fi exercitat‑o în mod eronat.

110. De altfel, evaluarea nu este vădit eronată nici în lumina efectelor pe care le‑ar produce limitele superioare. Având în vedere nesiguranța științifică mai ales cu privire la riscurile pentru sănătate, ar fi putut fi plauzibilă chiar și o eventuală interdicție totală. Așa cum arată Comisia, față de măsura interdicției, limitele superioare a căror introducere se face eșalonat în timp reprezintă o măsură mai puțin constrângătoare și de aceea nu sunt în mod vădit neadecvate.

e) Concluzie provizorie

111. Din examinarea articolului 8a alineatul (2) din Directiva 98/70 nu a rezultat că se încalcă principiul proporționalității.

4. Cu privire la principiul egalității de tratament

112. Potrivit unei jurisprudențe constante, principiul egalității de tratament sau al nediscriminării impune ca situații comparabile să nu fie tratate în mod diferit și ca situații diferite să nu fie tratate în același mod, cu excepția cazului în care un astfel de tratament este justificat în mod obiectiv( ). Similar principiului proporționalității, pentru analizarea interdicției discriminării, trebuie să se țină cont de faptul că legiuitorul comunitar dispune de o largă putere de apreciere (denumită „discreționară”)( ).

113. Afton aduce în discuție că nu este justificată stabilirea de limite superioare pentru MMT fără a limita utilizarea altor aditivi metalici. Conform Afton, MMT are o funcție similară cu a altor aditivi metalici și nu ar produce riscuri suplimentare. Există chiar un alt aditiv pe bază de mangan, ciclopentadienil mangan tricarbonil (CMT), a cărui utilizare nu a fost restricționată.

114. În replică la acest argument, Parlamentul European precizează că riscurile MMT sunt mai bine cunoscute decât riscurile pe care le prezintă alți aditivi metalici. Informații științifice diferite justifică măsuri de precauție diferite.

115. În ceea ce privește mai ales alți aditivi bazați pe mangan, instituțiile arată, fără a fi contrazise, că aceștia nu se utilizează în cadrul Uniunii Europene. Conform Comisiei, acest lucru are drept consecință mai ales faptul că acești aditivi necesită mai întâi – pentru a putea fi comercializați – o înregistrare conform Regulamentului REACH care să permită o evaluare a riscurilor. De aceea, momentan nu există motive să se stabilească limite superioare pentru acești aditivi.

116. În consecință, nu se poate reține o încălcare a principiului egalității de tratament.

5. Cu privire la principiul securității juridice

117. Principiul general al securității juridice, care constituie un principiu fundamental al dreptului comunitar, impune în special ca o reglementare să fie clară și precisă pentru ca justițiabilii să își poată cunoaște fără ambiguitate drepturile și obligațiile și să acționeze în consecință( ). Principiul securității juridice nu impune totuși ca o normă să excludă orice îndoială cu privire la interpretarea ei. Mai important este dacă actul legislativ respectiv este atât de neclar încât eventualele îndoieli cu privire la domeniul de aplicare sau sensul regulamentului contestat nu pot fi înlăturate cu suficientă siguranță( ).

118. Afton este de părere că este neclar dacă limitele superioare sunt valabile și după stabilirea metodei de testare. Articolul 8a alineatul (2) prima teză din Directiva 98/70 prevede limitarea conținutului de MMT la 6 mg de mangan pe litru începând cu 1 ianuarie 2011 „până la elaborarea metodei de testare”. Conform celei de a doua teze, această limită superioară se reduce la 2 mg de mangan pe litru începând cu 1 ianuarie 2014.

119. Așa cum sugerează Afton, dacă este considerat izolat textul articolului 8a alineatul (2) din Directiva 98/70, acesta poate fi interpretat greșit. În schimb, dacă prevederea se coroborează cu considerentul (35) și cu articolul 8a alineatele (1) și (3), devine evident că numai elaborarea metodei de testare nu poate elimina limitele superioare. Mai mult, articolul 8a alineatul (3) prima teză stabilește în mod expres că „limita pentru conținutul de MMT al carburantului specificată la alineatul (2) se revizuiește pe baza rezultatelor evaluării realizate cu ajutorul metodologiei de testare menționate la alineatul (1)”.

120. În consecință, nu se poate reține o încălcare a principiului securității juridice.

C – Cu privire la a doua întrebare – validitatea obligațiilor de etichetare

121. A doua întrebare privește legalitatea obligației de etichetare a carburanților îmbogățiți cu MMT. În mod specific, se pune întrebarea dacă această reglementare se întemeiază pe o eroare vădită de apreciere sau dacă încalcă principiul proporționalității. Pentru că argumentele aduse în sprijinul existenței unei erori de apreciere privesc principiul proporționalității, le vom trata din acest punct de vedere.

122. Conform articolului 8 alineatele (4)-(6) din Directiva 98/70, introdus prin Directiva 2009/30, stațiile de distribuție a carburanților trebuie să afișeze o etichetă cu textul „Conține aditivi metalici” în cazul în care vând carburanți cu astfel de aditivi.

123. Conform ultimei teze a considerentului (35), obligația de etichetare are rolul de a evita situațiile în care consumatorii invalidează, în necunoștință de cauză, garanția asociată vehiculului. Aceasta deoarece conform celei de a doua teze a aceluiași considerent, utilizarea unui astfel de carburant poate invalida garanția asociată vehiculului. Motivul îl reprezintă riscurile menționate în același considerent pentru motoarele vehiculelor și pentru echipamentul de control al emisiilor. Astfel, obligația de etichetare are drept scop protecția consumatorilor care, conform articolului 153 CE, este un obiectiv al Uniunii. Acest obiectiv trebuie atins mai cu seamă prin promovarea dreptului consumatorilor la informare.

124. Afton se îndoiește însă că etichetarea își poate atinge scopul, dacă nu se face referire la garanția asociată vehiculului. În mod normal, consumatorii nu citesc garanția vehiculului atât de atent, încât să devină conștienți de posibilele urmări ale utilizării carburantului cu aditivi metalici.

125. Aceste îndoieli sunt întru totul convingătoare. Obligația de etichetare ar putea fi formulată mai clar. Acesta nu este însă un motiv pentru care să fie considerată inadecvată pentru a promova protecția consumatorilor.

126. Informațiile cu privire la substanțele conținute de produse reprezintă o condiție minimă pentru ca consumatorul să poată evita activ riscurile. Cel puțin acei consumatori conștienți de riscuri pot să aibă în vedere aditivii metalici atunci când achiziționează carburanți. Acest lucru ar fi exclus dacă aditivii respectivi nu ar fi declarați.

127. De asemenea, Afton consideră că obligația de etichetare nu este cea mai puțin constrângătoare măsură. Pe de o parte, acest lucru a fost deja constatat de Comisie în evaluarea impactului și, pe de altă parte, stabilirea limitelor superioare pentru MMT ar trebui să fie o măsură suficientă.

128. În ceea ce privește evaluarea realizată de Comisie – așa cum s‑a menționat deja –, aceasta nu poate fi obligatorie pentru celelalte instituții implicate în procesul legislativ. Acestea își pot exercita în mod diferit față de Comisie puterea de apreciere cu privire la eficacitatea diferitelor opțiuni de legiferare.

129. Aspectul dacă stabilirea unor limite superioare constituie o protecție suficientă este menționat în mod expres în considerentul (35). Conform acestuia, rolul limitelor superioare nu este să excludă orice risc al utilizării MMT, ci numai să limiteze provizoriu posibilele daune. Așadar, conform legiuitorului, există încă un risc remanent care trebuie combătut prin obligativitatea etichetării. De altfel, obligația de etichetare se aplică și altor aditivi metalici pentru care nu sunt în vigoare limite superioare.

130. Prin urmare, nu se impune nicio măsură mai puțin constrângătoare.

131. În sfârșit, Afton consideră inadecvată obligația de etichetare întrucât această obligație ar echivala în practică cu interdicția aditivilor metalici. În acest caz, stațiile de distribuție a carburanților ar fi ținute să depoziteze și să vândă separat carburanții cu aditivi, ceea ce ar reprezenta un efort suplimentar pe care acestea nu îl pot susține.

132. Nu este exclus ca această prognoză să se dovedească reală. Ea nu se întemeiază însă în mod direct pe obligația de etichetare, ci pe lipsa atractivității carburanților cu aditivi în comparație cu carburanții care nu conțin aditivi. Dacă aditivii ar fi mai atractivi, stațiile de distribuție a carburanților și‑ar asuma efortul suplimentar sau ar renunța la carburanții cu aditivi. În niciun caz nu este justificată expunerea consumatorilor la riscul pierderii garanției asociate vehiculului, fără niciun avertisment prealabil, numai pentru a permite continuarea vânzării unui produs care prezintă riscuri.

V – Concluzie

133. Prin urmare, propunem Curții să răspundă la cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare după cum urmează:

„Examinarea întrebărilor adresate nu a relevat niciun element de natură să pună în discuție validitatea articolului 1 alineatul (8) din Directiva 2009/30/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 23 aprilie 2009 de modificare a Directivei 98/70/CE în ceea ce privește specificațiile pentru benzine și motorine, de introducere a unui mecanism de monitorizare și reducere a emisiilor de gaze cu efect de seră și de modificare a Directivei 1999/32/CE a Consiliului în ceea ce privește specificațiile pentru carburanții folosiți de navele de navigație interioară și de abrogare a Directivei 93/12/CEE.”