CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

ELEANOR SHARPSTON

prezentate la 22 iunie 2017 ( 1 )

Cauza C‑413/15

Elaine Farrell

împotriva

lui Alan Whitty,

Minister for the Environment, Ireland, and the Attorney General,

Motor Insurers’ Bureau of Ireland (MIBI)

[cerere de decizie preliminară formulată de Supreme Court (Irlanda) (Curtea Supremă, Irlanda]

„Definiția noțiunii de emanație a statului în scopul stabilirii răspunderii unui stat membru pentru neaplicarea corespunzătoare a unei directive – Condiții în care un organism privat poate fi considerat o emanație a statului”

1. De când Curtea a elaborat doctrina efectului direct al directivelor și a considerat‑o aplicabilă litigiilor „verticale” dintre individ și stat, refuzând însă să extindă această doctrină „la nivel orizontal” pentru a cuprinde și litigiile intervenite între particulari, este esențial să se știe care sunt limitele „statului”, în scopul aplicării doctrinei efectului direct vertical. În prezenta trimitere primită de la Supreme Court, Ireland (Curtea Supremă, Irlanda), această chestiune este analizată minuțios. Motor Insurers’Motor Insurers Bureau of Ireland (organismul care, în Irlanda, are responsabilitatea exclusivă de a despăgubi solicitanții care au fost vătămați în accidentele de trafic rutier în cazul în care conducătorul auto responsabil nu este asigurat sau nu poate fi identificat, denumit în continuare „MIBI”) constituie o „emanație a statului” în sensul criteriilor stabilite în Hotărârea Foster și alții (denumită în continuare „Hotărârea Foster”) ( 2 )? În caz afirmativ, va reveni MIBI, mai degrabă decât părților care reprezintă statul în procedura principală [și anume Minister for the Environment (ministrul mediului, denumit în continuare „Minister”), Irlanda și Attorney General (procurorul general)], obligația să plătească despăgubiri victimei unui accident rutier care implică un conducător auto neasigurat în mod legal în temeiul dreptului național ca urmare a nerespectării de către Irlanda a obligației de a transpune corespunzător și la timp dispozițiile de drept al Uniunii care impun ca toți pasagerii aflați în autovehicule să fie acoperiți de asigurarea încheiată de respectivul conducător auto al vehiculului.

Cadrul juridic

Dreptul Uniunii

2. Începând din anul 1972, diverse directive ale Consiliului care privesc obligația de a încheia o asigurare de răspundere civilă în ceea ce privește utilizarea autovehiculelor au urmărit să asigure faptul că, în paralel cu relaxarea normelor referitoare la circulația lucrătorilor, trebuie garantată și despăgubirea victimelor accidentelor de trafic rutier. În acest scop, sistemul preexistent (mai degrabă greoi) de „carte verde” a fost înlocuit treptat cu un sistem specific al Uniunii. Natura și sfera de aplicare a asigurării obligatorii au fost extinse în mod treptat în directivele succesive ( 3 ).

3. În timp ce articolul 2 din Directiva 72/166/CEE a Consiliului (denumită în continuare „Prima directivă privind asigurarea auto”) ( 4 ) obliga statele membre să se abțină să efectueze verificări sistematice ale asigurării obligatorii de răspundere civilă a vehiculelor care în mod obișnuit proveneau de pe teritoriul unui alt stat membru, articolul 3 alineatul (1) însărcina fiecare stat membru să „[…] ia toate măsurile necesare pentru a se asigura că răspunderea civilă pentru pagubele produse de vehiculele care provin în mod obișnuit de pe teritoriul său să fie acoperită prin asigurare”. Articolul 3 alineatul (1) prevedea de asemenea că „[a]ceste măsuri stabilesc aria răspunderii civile acoperite de asigurare, precum și termenii și condițiile asigurării”.

4. Directiva 84/5/CEE a Consiliului (denumită în continuare „A doua directivă privind asigurarea auto”) ( 5 ) recunoștea că existau în continuare mari deosebiri între legislațiile diverselor state membre privind extinderea obligației de asigurare ( 6 ) și identifica în special necesitatea unor „dispoziții care să prevadă că un organism va garanta că victima nu rămâne nedespăgubită, în cazul în care vehiculul care a provocat accidentul nu este asigurat sau nu este identificat” ( 7 ).

5. Articolul 1 alineatul (1) prevedea faptul că „[a]sigurarea prevăzută la articolul 3 alineatul (1) din [Prima directivă privind asigurarea auto] acoperă obligatoriu pagubele materiale și vătămarea corporală”.

6. Articolul 1 alineatul (4) primele două paragrafe avea următorul conținut: „Fiecare stat membru înființează sau autorizează un organism a cărui misiune este de a compensa, cel puțin în limitele obligației de asigurare, pagubele materiale sau corporale provocate de un vehicul neidentificat sau pentru care nu a fost îndeplinită obligația de asigurare prevăzută la alineatul (1). Această dispoziție nu aduce atingere dreptului statelor membre de a considera compensarea plătită de acest organism ca având un caracter subsidiar sau nu și nici dreptului de a adopta dispoziții pentru rezolvarea cererilor de despăgubire între organismul respectiv și persoana sau persoanele care poartă răspunderea pentru accident și alți asigurători sau organisme de asigurări sociale care trebuie să despăgubească victima pentru același accident. Cu toate acestea, statele membre nu pot permite organismului să își subordoneze intervenția condiției ca victima să stabilească, prin orice mijloace, că persoana care poartă răspunderea nu este în măsură să plătească sau refuză să efectueze plata. Victima se poate în orice caz adresa direct organismului care, pe baza informațiilor furnizate de către victimă la cererea sa, este obligat să‑i dea un răspuns motivat cu privire la plata oricărei despăgubiri. […]”

7. A treia directivă privind asigurarea auto preciza că existau încă diferențe semnificative în ceea ce privește acoperirea oferită prin asigurare ( 8 ) și că victimelor accidentelor cauzate de autovehicule ar trebui să li se garanteze un tratament comparabil, indiferent de locul în care are loc accidentul pe teritoriul Uniunii ( 9 ). Aceasta menționa că „există îndeosebi diferențe în asigurarea obligatorie pentru pasagerii autovehiculelor în unele state membre” și că, „pentru a putea proteja această categorie deosebit de vulnerabilă de victime potențiale, astfel de diferențe ar trebui eliminate” ( 10 ), fiind de asemenea identificate diferite îmbunătățiri necesare în modul în care trebuia să funcționeze organismul înființat să despăgubească victimele accidentelor cauzate de vehicule neasigurate sau neidentificate ( 11 ).

8. Articolul 1 prevede: „Fără a aduce atingere celui de‑al doilea paragraf de la articolul 2 alineatul (1) din [A doua directivă privind asigurarea auto][ ( 12 )], asigurarea menționată la articolul 3 alineatul (1) din [Prima directivă privind asigurarea auto] acoperă răspunderea pentru vătămarea corporală a tuturor pasagerilor, alții decât conducătorul auto, ce rezultă ca urmare a utilizării unui vehicul. […]”

9. Potrivit articolului 6 alineatul (2) din A treia directivă privind asigurarea auto, termenul limită acordat Irlandei pentru transpunerea articolului 1 din această directivă în dreptul național era 31 decembrie 1998 în ceea ce privește pasagerii de pe locul din spate de la motociclete și 31 decembrie 1995 în ceea ce privește alte vehicule.

Dreptul irlandez

10. Articolul 56 din Road Traffic Act 1961 (Legea din 1961 privind circulația rutieră, denumită în continuare „Legea din 1961”), în vigoare la data faptelor în discuție în procedura principală, impunea ca fiecare utilizator al unui autovehicul să fie acoperit printr‑o asigurare pentru daune materiale sau corporale pricinuite terților într‑un loc public. Cu toate acestea, în temeiul articolului 65 alineatul (1), nu era necesară nicio asigurare pentru unele „persoane exceptate”. Astfel, în special conducătorii de vehicule comerciale care nu sunt dotate cu scaune în spate nu trebuiau să fie asigurați pentru conducerea lor neglijentă ( 13 ).

11. Potrivit articolului 78, asigurătorii care încheie asigurări de auto vehicule în Irlanda trebuie să fie membri ai MIBI. În această calitate, aceștia sunt de asemenea obligați să respecte în practică acordurile încheiate între MIBI și Irlanda ( 14 ).

MIBI ( 15 )

12. Funcția pe care o îndeplinește MIBI este aceea de a soluționa în special cererile de despăgubire în cazul în care conducătorul unui vehicul este răspunzător, însă este atât neasigurat, cât și în imposibilitatea de a compensa o persoană care a fost vătămată într‑un accident rutier. MIBI a fost înființat în noiembrie 1954 ( 16 ), ca urmare a unui acord încheiat între Department of Local Government (Departamentul Administrației Locale) și asigurătorii care încheiau asigurări de autovehicule în Irlanda. MIBI reprezintă un organism de drept irlandez: o societate cu răspundere limitată prin garanție și care nu deține capital social.

13. Au existat o serie de variante ale acordului încheiat între Irlanda și asigurători, care descriau întinderea responsabilităților și a competențelor aferente MIBI. Relevant pentru cauza principală este acordul încheiat în 1988 între MIBI și Minister ( 17 ). În conformitate cu clauza 2 din acest acord, MIBI poate fi acționat în justiție de orice persoană care solicită despăgubiri din partea unui conducător auto neasigurat sau neidentificat. Astfel, MIBI poate fi acționat în justiție de către o persoană care a suferit vătămări corporale pentru a pune în aplicare acordul dintre Irlanda și asigurători, chiar dacă respectiva persoană nu este parte la acest acord. Clauza 4 prevede acordul MIBI de a acorda despăgubiri victimelor conducătorilor auto neasigurați sau neidentificați. În plus, obligația MIBI de a plăti despăgubiri ia naștere atunci când hotărârea pronunțată împotriva unui pârât conducător auto identificat nu a fost executată integral, în termen de 28 de zile, dar numai în situația în care hotărârea include „orice răspundere pentru pagube materiale sau personale care trebuie acoperite printr‑o poliță de asigurare aprobată, în conformitate cu articolul 56 din Legea [privind circulația rutieră] [din 1961]”. Conform deciziei de trimitere, nu există nicio reglementare sau alt act de drept public care să prevadă că MIBI acționează în numele conducătorului auto neasigurat sau neidentificat. Orice drepturi sau obligații care revin MIBI rezultă din acordul încheiat de acesta din urmă cu Minister.

14. În cazul în care se produce un accident care implică un conducător auto neasigurat, MIBI va încerca să încheie un acord cu acel conducător auto, în temeiul căruia acesta din urmă acordă MIBI același mandat de a acționa de care ar beneficia societatea sa de asigurări dacă ar fi fost asigurat. În situația în care se semnează acordul, MIBI acționează, așadar, într‑un mod asemănător cu cel al unei societăți de asigurare obișnuite care apără o creanță în numele unui conducător auto asigurat: altfel spus, MIBI fie va soluționa cererea, fie va beneficia de subrogarea în drepturi pentru a apăra cererea în instanță. În cazul în care conducătorul auto refuză să încheie un astfel de acord, se pare că MIBI continuă oricum să acționeze pur și simplu în numele conducătorului auto neasigurat, dobândind competența și obligația de a face acest lucru ca urmare a acordului de drept privat încheiat cu Minister. În lipsa unui acord încheiat cu conducătorul auto neasigurat, MIBI poate încerca să recupereze orice parte din daunele pe care le plătește sau din costurile pe care le suportă numai prin intermediul unei acțiuni îndreptate împotriva respectivului conducător auto în temeiul îmbogățirii fără justă cauză. În cazul în care conducătorul auto nu este identificat, MIBI va acționa în virtutea obligațiilor care îi revin în temeiul acordului încheiat cu Minister, însă nu va exista nicio parte împotriva căreia să încerce să recupereze vreo parte din despăgubirea pe care a plătit‑o sau din cheltuielile pe care le‑a suportat.

15. În plus față de acordul din 1988, Minister (acționând în numele Irlandei) și asigurătorii au încheiat încă două acorduri, la 31 martie 2004 și la 29 ianuarie 2009. Aceste două acorduri modifică puțin acordul din 1988. Potrivit instanței de trimitere, prin aceste acorduri, dreptul irlandez a fost armonizat cu A treia directivă privind asigurarea auto. Mai precis, aceste acorduri remediază lacunele existente în dreptul național în privința obligației de asigurare pentru pasagerii aflați în spatele camionetelor neprevăzute cu scaune [precum și cele referitoare la obligația de asigurare pentru pasagerii care ar fi trebuit în mod rezonabil să știe (spre deosebire de persoanele care știau în realitate) că autovehiculul fusese furat] ( 18 ).

16. MIBI nu primește sprijin financiar din partea Irlandei. Acesta este finanțat în întregime de către membrii săi – adică de către asigurătorii care încheie asigurări de răspundere civilă auto în Irlanda. Acești asigurători plătesc contribuții la un fond general, care sunt stabilite la nivelul necesar pentru a acoperi datoriile pe care MIBI le suportă efectiv prin intermediul sistemului ( 19 ). În orice caz particular (în special atunci când conducătorul auto neasigurat a fost anterior asigurat cu un asigurător identificabil, dar a permis ca asigurarea sa să expire), un anumit asigurător poate deveni „asigurătorul de legătură”. În acest caz, acest asigurător își va asuma obligațiile pe care le are MIBI și, dacă este necesar, va plăti despăgubiri și cheltuielile. Potrivit instanței de trimitere, asigurătorii percep de la public asigurarea auto pe baza estimării efectuate cu privire la costul propriu‑zis al asigurării pentru conducătorul auto, alături de un element care reflectă costul răspunderii lor viitoare datorat MIBI. Astfel, membrii MIBI (adică asigurătorii) finanțează în comun plata despăgubirilor acordate persoanelor vătămate și plata cheltuielilor de judecată pe care MIBI le datorează sau pentru care devine răspunzătoare, alături de cheltuielile administrative ale MIBI. Finanțarea propriu‑zisă este asigurată prin mecanismul contribuțiilor datorate de membri care sunt percepute de la asigurători proporțional cu venitul brut încasat din prime, pe care aceștia îl obțin din activitatea de încheiere a asigurărilor auto în Irlanda (și anume, în funcție de cota lor de piață exprimată în termeni valorici) ( 20 ).

17. Modificările aduse acordului și statutului MIBI necesită aprobarea ministrului de resort. Potrivit instanței de trimitere, aceasta nu reprezintă o cerință specială care decurge din funcțiile specifice ale MIBI, aceeași dispoziție aplicându‑se de fapt tuturor societăților cu răspundere limitată prin garanție în temeiul articolului 28 din Companies Act 1963 (Legea societăților comerciale din 1963).

18. În temeiul articolului 3 coroborat cu articolele 8 și 9 din Insurance Act 1963 (Legea din 1963 privind asigurările), asigurătorii trebuie să fie autorizați pentru a putea încheia asigurări în Irlanda ( 21 ). În temeiul articolului 78 din Legea circulației rutiere din 1961, calitatea de membru al MIBI constituie una dintre condițiile obținerii unei astfel de autorizații.

19. Din când în când sunt necesare modificări ale acordului dintre MIBI și ministru (de exemplu, pentru a extinde categoriile de asigurări auto pentru care MIBI este obligat să își asume răspunderea în cazul în care conducătorul auto este neidentificat sau neasigurat). Instanța de trimitere arată că, în cazul în care un asigurător este membru al MIBI, dar nu dorește să accepte o modificare a termenilor acordului dintre MIBI și ministru, acest asigurător se poate retrage din calitatea de membru al MIBI. În acest caz însă, acest asigurător nu ar mai îndeplini condițiile necesare deținerii unei autorizații și, prin urmare, nu ar mai putea încheia asigurări auto în Irlanda.

Situația de fapt, procedura și întrebările preliminare

20. La 26 ianuarie 1996, doamna Farrell călătorea într‑o camionetă deținută și condusă de domnul Whitty. Camioneta nu a fost concepută sau construită pentru a transporta pasageri în spatele vehiculului. Doamna Farrell era așezată pe podeaua camionetei când domnul Whitty a pierdut controlul vehiculului. Ea a fost rănită. Domnul Whitty nu era asigurat. În temeiul dreptului irlandez în vigoare la acel moment, domnul Whitty nu era obligat să aibă asigurare împotriva vătămării corporale din culpă a doamnei Farrell. Aceasta aparținea unei categorii de persoane care, deși intrau sub incidența celei de A treia directive privind asigurarea auto și beneficiau de dreptul la protecție în temeiul acestei directive, nu beneficiau de astfel de drepturi în temeiul dreptului irlandez. Deși A treia directivă privind asigurarea auto a făcut ca această asigurare să devină obligatorie, la momentul faptelor acest element al directivei nu fusese încă transpus în dreptul irlandez.

21. Doamna Farrell a solicitat despăgubiri din partea MIBI.

22. MIBI a respins cererea de despăgubire a doamnei Farrell, deoarece răspunderea pentru vătămările corporale pe care aceasta le‑a suferit nu constituia o răspundere în legătură cu care era obligatorie asigurarea în temeiul dreptului național.

23. Doamna Farrell și‑a continuat solicitarea în fața instanțelor irlandeze, iar High Court (Înalta Curte, Irlanda) a adresat în mod corespunzător Curții o cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare, solicitând clarificări cu privire la interpretarea celei de A treia directive privind asigurarea auto.

24. În Hotărârea Farrell ( 22 ), Curtea a statuat că articolul 1 din A treia directivă privind asigurările auto se opune unei reglementări naționale potrivit căreia asigurarea obligatorie de răspundere civilă auto nu acoperă răspunderea pentru vătămările corporale cauzate persoanelor care călătoresc într‑o parte a autovehiculului care nu a fost nici concepută, nici construită cu scaune pentru pasageri. În plus, Curtea a decis că această dispoziție produce efect direct, lăsând însă în sarcina instanței naționale obligația de a verifica dacă o persoană ar putea invoca articolul 1 din A treia directivă privind asigurarea auto împotriva unui organism precum MIBI ( 23 ).

25. Instanța de trimitere explică faptul că doamnei Farrell i‑a fost plătită în prezent o sumă corespunzătoare de bani cu titlu de despăgubire ( 24 ). Cu toate acestea, rămâne controversată chestiunea privind persoana care este responsabilă de finanțarea despăgubirilor plătite: MIBI sau Minister, Irlanda și Attorney General (cu titlu colectiv, statul membru). Instanța de trimitere consideră că aceasta depinde de aspectul dacă MIBI reprezintă sau nu reprezintă o emanație a Irlandei.

26. În acest context, instanța de trimitere a solicitat Curții clarificări cu privire la următoarele întrebări. „1) Criteriile cu privire la ceea ce se consideră a fi o emanație a unui stat membru stabilite în [Hotărârea Foster], astfel cum sunt formulate în cuprinsul punctului 20 din această hotărâre, trebuie interpretate în sensul că acestea trebuie aplicate a) în mod cumulativ sau b) în mod separat? 2) În măsura în care aspectele menționate în mod separat în [Hotărârea Foster] pot fi considerate, în subsidiar, ca fiind elemente care ar trebui luate în considerare în mod corespunzător pentru a se ajunge la o evaluare globală, există un principiu fundamental care stă la baza elementelor separate identificate în această decizie pe care o instanță ar trebui să îl aplice în motivarea unei decizii cu privire la calificarea unui anumit organism drept o emanație a statului? 3) Este suficient faptul că unui organism i‑a fost transferată o marjă largă de responsabilitate de către un stat membru în vederea îndeplinirii obligațiilor rezultate din dreptul european pentru ca acesta să fie o emanație a statului membru sau, în plus, este necesar ca un astfel de organism să aibă (a) puteri exorbitante sau b) să își desfășoare activitatea sub controlul sau supravegherea directă a statului membru respectiv?”

27. MIBI, Minister, Irlanda, Attorney General, guvernul francez și Comisia Europeană au depus observații scrise și au prezentat argumente orale în ședința din 5 iulie 2016.

Apreciere

Observații preliminare: contextul care stă la baza criteriilor stabilite în Hotărârea Foster

28. Ideea că dreptul Uniunii nu se referă numai la relațiile dintre state, ci conferă drepturi și particularilor, are la origine Hotărârea van Gend & Loos ( 25 ). Raționamentul care stă la baza efectului direct vertical al directivelor urmează aceeași logică. O dispoziție clară, precisă și necondiționată prevăzută într‑o directivă reflectă un drept pe care statele membre, prin promulgarea acestei directive, ar trebui să îl confere particularilor. Deși „alegerea formei și a metodelor” este lăsată la latitudinea statului membru în momentul transpunerii unei directive în dreptul intern, o directivă „este obligatorie, în ceea ce privește rezultatul care trebuie atins, fiecărui stat membru căruia i se adresează” (ambele aceste prevederi se regăsesc la articolul 288 al treilea paragraf TFUE). În principiu, un stat membru trebuie, desigur, să își respecte obligațiile și să transpună integral și corect fiecare directivă până la termenul limită stabilit pentru transpunere. Directiva devine așadar, într‑un fel, invizibilă, deoarece drepturile pe care le conferă se găsesc în prezent pe deplin exprimate în dreptul național.

29. Uneori însă acest lucru nu se întâmplă, iar particularii trebuie să se raporteze la directiva propriu‑zisă. În formularea principiului efectului direct vertical al directivelor, Curtea a subliniat că nu ar trebui să se permită unui stat membru să profite de propria nerespectare a obligației de a transpune directiva și că un particular poate, prin urmare, să invoce o dispoziție clară, precisă și necondiționată prevăzută într‑o directivă împotriva statului membru însuși ( 26 ).

30. Jurisprudența Curții precizează că nu are importanță calitatea exactă în care acționează statul membru ( 27 ). Nu are importanță nici condiția prealabilă a efectului direct vertical potrivit căreia o anumită parte a „statului”, care are calitatea de pârât într‑o anumită cauză, trebuie să aibă o responsabilitate efectivă pentru nerespectarea de către statul membru a obligației de a transpune directiva în discuție ( 28 ).

31. Poziția este mai degrabă aceea că, dacă statul membru ar fi transpus în mod corespunzător directiva, oricine ar fi fost obligat să respecte drepturile conferite particularilor prin această directivă. Prin urmare, orice organism care intră sub incidența statului trebuie, cel puțin, să fie obligat să respecte aceste drepturi individuale.

32. În cazul în care nu se poate invoca un drept cu efect direct prevăzut într‑o directivă (deoarece pârât nu este statul sau o emanație a statului), modelul general poate fi descris astfel. O directivă prevede, adesea în termeni mai degrabă abstracți, drepturile care trebuie transpuse în dreptul național și cărora trebuie să li se dea naștere prin acesta. Deoarece drepturile acordate în temeiul dreptului Uniunii trebuie să fie efective, niciun drept nu poate exista fără o cale de atac corespunzătoare („ubi ius, ibi remedium”). Prima etapă este, așadar, aceea de a reveni la dreptul național pentru a vedea dacă există deja (în cazul în care există) în cadrul acestuia un element care ar putea servi drept transpunere parțială a directivei ( 29 ) și, în același timp, de a examina dacă directiva în sine a menționat-o cale de atac care trebuie prevăzută de dreptul național în cazul în care dreptul conferit este încălcat. Următoarea etapă este aceea de a examina măsurile disponibile în temeiul dreptului național în vederea utilizării dispozițiilor care pot fi găsite în cadrul acestuia necesare pentru a oferi o măsură reparatorie adecvată, respectând în același timp autonomia dreptului procedural național prin aplicarea principiilor (de acum clasice) ale echivalenței și efectivității în limitele obligației generale potrivit căreia dreptul național trebuie interpretat în conformitate cu dreptul Uniunii („interprétation conforme”) ( 30 ). Numai în cazul în care acest lucru nu conduce la o protecție efectivă a dreptului garantat de dreptul Uniunii se poate recurge la doctrina răspunderii statului. Răspunderea statului pentru prejudicii reprezintă, așadar, o măsură reparatorie, nu ca soluție de primă instanță, ci mai degrabă ca soluție de ultimă instanță.

33. Procesul analitic pe care tocmai l‑am descris constituie adesea un exercițiu complicat și elaborat. Principiul „interprétation conforme” cu privire la legislația națională existentă nu va fi posibil dacă o astfel de interpretare ar fi contra legem ( 31 ). Solicitarea de despăgubiri statului membru ( 32 ) impune ca solicitantul fie să se alăture statului membru în calitate de pârât adițional (cu expunerea concomitentă la plata cheltuielilor de judecată alături de statul membru, în cazul în care acesta ar avea câștig de cauză împotriva pârâtului principal), fie să inițieze o altă procedură împotriva statului membru după ce a va fi încercat și nu va fi reușit să se aibă câștig de cauză împotriva pârâtului principal. Cu excepția cazului în care litigiul apare în contextul lipsei totale de transpunere a unei directive, despăgubirile cerute statului membru nu reprezintă o soluție prestabilită ( 33 ).

34. Atunci când dreptul național nu conține însă nicio reglementare care să poată fi considerată o punere în aplicarea dreptului care ar fi trebuit să fie acordat în conformitate cu directiva (ca în cazul de față), alegerea este binară. În cazul în care pârâtul propriu‑zis (în speță, MIBI) urmează să fie calificat în mod corespunzător drept „statul”, fie drept o „emanație a statului”, reclamantul poate invoca în mod direct drepturile sale cu efect direct conferite în temeiul directivei înseși (efectul direct vertical) și poate să obțină repararea prejudiciului de la respectivul pârât. În caz contrar, repararea prejudiciilor este în sarcina statului membru în temeiul principiului stabilit în mod clar de către Curte în Hotărârea Dillenkofer ( 34 ).

Prima întrebare

35. Prin intermediul primei întrebări adresate, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă criteriile stabilite în Hotărârea Foster trebuie să fie aplicate în mod cumulativ sau în mod separat. Este o întrebare pertinentă. Punctul 18 din Hotărârea Foster este formulat în sens disjunctiv: „[…] Curtea a constatat într‑o serie de cazuri că dispozițiile necondiționate și suficient de precise ale unei directive puteau fi invocate de către justițiabili împotriva organismelor sau entităților care erau supuse autorității sau controlului statului ori care dispuneau de puteri exorbitante în raport cu cele care rezultă din normele obișnuite aplicabile în relațiile dintre particulari” ( 35 ). Formularea de la punctul 20 pare a fi însă cumulativă: „Din cele ce precedă reiese că printre entităţile față de care se pot invoca dispoziţiile unei directive de natură a avea efecte directe figurează un organism care, indiferent de forma sa juridică, a fost însărcinat, în temeiul unui act al autorităţii publice, să îndeplinească, sub controlul acesteia din urmă, un serviciu de interes public şi care dispune, în acest sens, de puteri exorbitante în raport cu cele care rezultă din normele aplicabile în relaţiile dintre particulari.” ( 36 )

36. Conform logicii, premisa care stă la baza primei întrebări este aceea că elementele identificate de Curte în Hotărârea Foster reprezintă o listă exhaustivă a ceea ce trebuie luat în considerare atunci când se răspunde la întrebarea: „acest pârât reprezintă o emanație a statului în scopul efectului direct vertical?” În cazul în care criteriile sunt disjunctive, prezența elementului A sau B sau C sau D în cadrul elementelor de fapt va fi suficientă. În cazul în care criteriile sunt cumulative, elementele A, B, C și D trebuie să fie, toate, prezente. Însă în orice caz, prezența (sau absența) unui alt element (E sau F, să spunem) este irelevantă. Altfel spus, premisa de la care se pleacă este aceea că, în Hotărârea Foster, Curtea a încercat să identifice – și a identificat – toate elementele care ar fi relevante pentru a aprecia dacă un anumit pârât reprezintă sau nu reprezintă o emanație a statului în scopul efectului direct vertical.

37. Considerăm că o examinare mai amănunțită a raționamentului utilizat de Curte în Hotărârea Foster clarifică totuși faptul că, în acest caz, Curtea nu s‑a implicat în exercițiul (riscant) care constă în a încerca să prevadă toate posibilele situații viitoare care ar putea da naștere la întrebarea: „acest pârât reprezintă o emanație a statului?”. Acestea au fost mai degrabă desprinse din cauzele pe care Curtea le‑a soluționat deja în măsura necesară pentru a furniza un răspuns instanței de trimitere în această speță. Dacă acest lucru este exact, atunci rezultă în mod logic că răspunsul la prima întrebare trebuie să fie acela că criteriile, astfel cum sunt formulate în Hotărârea Foster, nu sunt nici disjunctive, nici cumulative.

38. Prin urmare, este necesar să întreprindem puțină muncă de cercetare amănunțită asupra textului Hotărârii Foster ( 37 ).

39. Faptele esențiale pot fi prezentate simplu. Cinci femei, angajate ale societății British Gas Corporation (denumită în continuare „BGC”), au fost obligate să se pensioneze la vârsta de 60 de ani, în conformitate cu politica BGC de a solicita angajaților săi să se pensioneze la atingerea vârstei legale de pensionare (care, la acea dată, era de 60 de ani pentru femei și de 65 de ani pentru bărbați). Acestea doreau să continue să lucreze și au susținut, în fața unei instanțe de drept al muncii, că politica BGC, deși nu era interzisă de normele naționale, era contrară articolului 5 alineatul (1) din Directiva 76/207/CEE a Consiliului ( 38 ). Acestea au susținut că puteau invoca această dispoziție împotriva BGC.

40. Caracteristicile cunoscute ale BGC, după cum rezultă din hotărâre, sunt cele prezentate în continuare ( 39 ). În temeiul United Kingdom Gas Act 1972 (Legea din 1972 a Regatului Unit privind gazele), care reglementa activitatea BGC la data faptelor, aceasta era o societate de stat responsabilă de dezvoltarea și de menținerea unui sistem de distribuire a gazelor în Marea Britanie și deținea monopolul asupra furnizării de gaze naturale. Membrii BGC erau numiți de către Secretary of State (secretarul de stat) competent. Acesta avea, de asemenea, competența de a furniza BGC orientări cu caracter general în legătură cu aspectele care afectau interesul național, precum și instrucțiuni referitoare la administrarea acesteia. În exercitarea funcțiilor sale, BGC era obligată să prezinte secretarului de stat rapoarte periodice în legătură cu funcționarea, cu administrarea și cu programele sale. Aceste rapoarte erau prezentate ulterior în fața ambelor Camere ale Parlamentului. În temeiul Legii din 1972 privind gazele, BGC avea de asemenea dreptul, cu aprobarea secretarului de stat, de a prezenta Parlamentului reglementările propuse. Materialul prezentat Curții, astfel cum este consemnat în raportul ședinței, includea de asemenea faptul că, potrivit dreptului englez, BGC reprezenta un „organism public” și o „autoritate publică” în sensul diferitelor reglementări interne.

41. Industrial Tribunal (tribunalul pentru litigii de muncă), Employment Appeal Tribunal (tribunalul de apel pentru litigii de muncă și Court of Appeal (curtea de apel) au respins, toate, cererea angajatelor. Ele au formulat o cale de atac la House of Lords (Camera Lorzilor), care a adresat o cerere de decizie preliminară în ceea ce a devenit cauza C‑188/89.

42. După ce a formulat un argument preliminar cu privire la admisibilitate, Curtea a examinat, la punctul 16 din hotărâre,fondul chestiunii cu privire la care trebuia să se pronunțe.

43. Curtea a început prin stabilirea parametrilor. În primul rând, a reamintit (la punctul 16) că efectul util al directivelor (care impune statelor membre obligația de a adopta o anumită poziție curs al acțiunii) ar slăbi dacă justițiabilii ar fi împiedicați să se prevaleze de acestea în justiție, iar instanțele naționale nu ar putea să le ia în considerare. Curtea menționase acest aspect încă din anul 1982, în Hotărârea Becker ( 40 ). „În consecință”, un stat membru care nu își îndeplinește obligația de a transpune o directivă până la termenul stabilit pentru transpunere, nu se poate prevala de „propria neîndeplinire a obligațiilor pe care directiva le comportă” în scopul de a se apăra împotriva unor acuzații aduse de un particular. „Astfel” (alt cuvânt utilizat pentru a desemna termenul „în consecință”), dispozițiile cu efect direct ale unei directive pot fi invocate i) „împotriva oricărei dispoziții naționale neconforme cu directiva” sau ii) „în măsura în care dispozițiile definesc drepturi pe care particularii sunt în măsură să le invoce împotriva statului”.

44. Apoi, (la punctul 17), Curtea a reamintit că statuase deja, în Hotărârea Marshall ( 41 ), că, în scopul efectului direct vertical, calitatea exactă în care acționează statul ca pârât nu are importanță (în Hotărârea Marshall, această afirmație a luat forma expresiei „indiferent […] că [statul a acționat]în calitate de angajator sau în calitate de autoritate publică”), iar Curtea a explicat, în cuprinsul acestui punct, de ce a considerat că directivele trebuie să aibă un efect direct vertical împotriva statelor membre: „În oricare dintre cazuri, este necesar de fapt să se evite ca statul să poată profita de propria încălcare a obligației de a respecta dreptul [Uniunii]” ( 42 ).

45. Curtea a continuat apoi (la punctul 18) cu propunerea unei definiții a tipurilor de pârât împotriva căruia o persoană poate invoca „dispoziții necondiționate și suficient de precise ale unei directive” (pe scurt, ceea ce reprezintă o emanație a statului în scopul efectului direct vertical). Expresia introductivă „[p]e baza acestor considerații, Curtea a admis într‑o serie de cauze că […]” servește drept indiciu pentru a informa cititorii despre faptul că Curtea urmează să le ofere o formulă abstractă ale cărei elemente pot fi deduse toate din jurisprudența existentă.

46. Prin urmare, nu este deloc surprinzător să constatăm că Curtea a pus în aplicare imediat (la punctul 19) propria afirmație potrivit căreia tot ceea ce tocmai afirmase putea fi dedus din jurisprudența existentă. Lista cauzelor cuprinse în acest paragraf este introdusă prin formula „Curtea a hotărât, așadar, că […]”. Cauzele menționate – Becker („autorități fiscale”) ( 43 ), Busseni („autorități fiscale”) ( 44 ), Costanzo („autorități teritoriale”) ( 45 ), Johnston („autorități constituționale independente responsabile de menținerea ordinii și a securității publice”) ( 46 )și Marshall („autorități publice care asigură servicii de sănătate publică”) ( 47 )– se pot reflecta în una sau în mai multe elemente individuale pe care Curtea le‑a menționat în formularea abstractă pe care a utilizat‑o la punctul 18.

47. În acest moment atragem atenția asupra faptului că punctele 18 și 19 din hotărâre ar fi putut la fel de bine să fie formulate în ordine inversă. Fie că se afirmă: „(i) iată care este modul în care vom formula criteriile în termeni abstracți și ii) puteți observa caracteristicile pe care le‑am identificat în următoarele cauze pe care Curtea le‑a soluționat deja” (ordinea reală a acestor puncte), fie „(i) iată, există diverse cauze pe care Curtea le‑a soluționat deja și care prezintă anumite caracteristici și, prin urmare, ii) acesta este modul în care vom formula criteriile în termeni abstracți” (ordinea inversă), raționamentul este în esență același.

48. Curtea s‑ar fi putut opri aici, odată ce a enunțat formula abstractă. În sens strict, răspunsul la întrebarea specifică dacă BGC reprezenta o emanație a statului conform acestui criteriu era un aspect a cărui stabilire revenea instanței de trimitere ( 48 ). Instanța respectivă întrebase însă următoarele: „BGC […]este un organism de o asemenea natură încât reclamanții au dreptul, în instanțele engleze, să invoce direct [Directiva 76/207] pentru a avea dreptul să pretindă despăgubiri pentru motivul că politica de pensionare adoptată de BGC este contrară directivei?”, iar Curtea a apreciat în mod clar că avea suficiente elemente la dispoziție pentru a furniza orientări clare cu privire la răspunsul care ar fi trebuit dat ( 49 ). Diversele elemente de fapt înregistrate în legătură cu BGC au fost suficiente pentru a demonstra că BGC îndeplinea de fapt toate criteriile enumerate ( 50 ). Prin urmare, Curtea a continuat (la punctul 20) cu precizarea că „[r]ezultă din ceea ce precedă” că un organism care reunește diversele caracteristici identificate la punctul 18 (pe lângă câteva observații suplimentare) „figurează în orice caz printre entitățile împotriva cărora pot fi invocate dispozițiile unei directive de natură a avea efect direct” ( 51 ).

49. Ne întrerupem un moment pentru a sugera că observațiile suplimentare introduse la punctul 20 se potrivesc mai bine cu afirmația potrivit căreia acest punct cuprinde aplicarea formulării abstracte în raport cu BGC decât cu afirmația potrivit căreia acesta cuprinde criteriile propriu‑zise. În primul rând, există referirea la expresia „un organism […], indiferent de forma sa juridică” care extinde (poate puțin neclar) criteriul anterior derivat din jurisprudență, care implică în esență autoritățile publice, la alte organisme a căror „formă juridică” poate fi, în parte, publică și, în parte, privată sau chiar exclusiv privată mai degrabă decât exclusiv publică ( 52 ). În al doilea rând, există afirmația potrivit căreia organismul în cauză este cel care „a fost însărcinat, în temeiul unui act adoptat de stat, să îndeplinească [...]un serviciu de interes public” (la punctul 18 nu există nicio referire expresă la „îndeplinirea unui serviciu public”). În al treilea rând, „puteri[le] exorbitante în raport cu cele care rezultă din normele aplicabile în relațiile între particulari” (deja identificate la punctul 18) sunt deținute „în acest scop” – altfel spus pentru a permite organismului să îndeplinească un serviciu de interes public. În al patrulea rând, în timp ce trei organisme menționate în jurisprudența citată la punctul 19 aveau „puteri exorbitante”, al patrulea organism (autoritatea în domeniul sănătății din Hotărârea Marshall) nu avea astfel de puteri. Acest lucru creează o incertitudine cu privire la aspectul dacă acest element trebuie interpretat ca fiind o parte necesară din definiția a ceea ce constituie o emanație a statului în scopul efectului direct vertical. BGC dispunea însă de astfel de puteri exorbitante ( 53 ). Aceste observații suplimentare explică instanței naționale (într‑un limbaj aproape necodificat) că faptele pe care Curtea le‑a constatat prin intermediul deciziei de trimitere în legătură cu BCG sunt suficiente pentru a clasifica BGC drept emanație a statului.

50. Mai revelatoare este însă expresia „figurează în orice caz”. Aceasta confirmă că Curtea nu încearcă, la punctul 20, să formuleze orice tip de criterii generale sau să acopere toate posibilitățile care pot apărea în viitor. Curtea analizează cazul specific aflat în discuție și comunică instanței naționale: „indiferent care ar fi celelalte organisme care ar putea (sau nu ar putea) să fie emanații ale statului, organismul care prezintă toate aceste caracteristici reprezintă o emanație a statului – ceea ce constituie aspectul pe care doreați să îl cunoașteți”.

51. Această interpretare este susținută de ceea ce se întâmplă între punctul 20 și dispozitivul hotărârii. La punctul 21, Curtea a reamintit că a decis deja, în Hotărârea Marshall ( 54 ), că articolul 5 alineatul (1) din Directiva 76/207 îndeplinea condiția efectului direct. Punctele 20 și 21 sunt, așadar, combinate (la punctul 22, reiterat cu titlu de dispozitiv) pentru a furniza instanței de trimitere un răspuns precis la întrebarea adresată. Expresia „figurează în orice caz”care apărea la punctul 20 este acum eliminată ca fiind inutilă – așadar, inadecvată – în dispozitiv.

52. Concluzionăm că, în Hotărârea Foster, Curtea nu a avut intenția de a încerca să enumere în mod exhaustiv și general valabil elementele criteriilor necesare pentru a stabili ceea ce constituie o emanație a statului în scopul efectului direct vertical. Aceasta a elaborat o formulă abstractă pornind de la jurisprudența existentă (punctul 18), pe care a aplicat‑o apoi cu anumite observații în scopul de a identifica un organism ale cărui caracteristici conduceau la ideea că acesta trebuia în orice caz să figureze în categoria emanațiilor statului (punctul 20). Hotărârea ia sfârșit aici. Nici originea criteriilor propriu‑zise deduse din jurisprudența care exista anterior hotărârii, menționată la punctul 18, nici aplicarea acestor criterii, care figurează la punctul 20, nu își propun să fie exhaustive și atât logica, cât și bunul‑simț militează, în mod retrospectiv, împotriva clasificării acestora ca atare.

53. Rezultă că răspunsul la prima întrebare este acela că criteriile stabilite în Hotărârea Foster cu privire la ceea ce constituie o emanație a statului în scopul efectului direct vertical al directivelor se găsește la punctul 18, iar nu la punctul 20 din hotărârea pronunțată în respectiva cauză. Criteriile formulate la acest punct nu trebuie interpretate nici în mod cumulativ, nici în mod separat. Aceste criterii cuprind mai degrabă o enumerare neexhaustivă a elementelor care pot fi relevante pentru o astfel de apreciere.

54. Înainte de a examina cea de a doua întrebare, trebuie să abordăm pe scurt și întrecere o caracteristică ciudată a elementelor utilizate de Curte pentru a elabora aceste criterii: și anume, trimiterea la „puteri exorbitante”. În varianta originală în limba franceză, în care proiectul de hotărâre a fost pregătit și analizat, expresia utilizată era „pouvoirs exorbitants” – o expresie specifică dreptului administrativ francez, în raport cu care expresia engleză „special powers” (competențe speciale) nu reprezintă o traducere în limba engleză foarte adecvată ( 55 ). Locus classicus în materie de serviciu public în dreptul administrativ francez este, din câte am înțeles, hotărârea Tribunal des conflits din 8 februarie 1873 pronunțată în cauza Blanco ( 56 ), prin care s‑a recunoscut atât posibilitatea răspunderii statului prin acordarea de despăgubiri ca urmare a faptelor „serviciului public”, cât și competența exclusivă a instanțelor administrative (spre deosebire de instanțele civile obișnuite) de a soluționa astfel de cauze ( 57 ). Hotărârea Bureau Veritas ( 58 ) pronunțată de Conseil d’État (Consilul de Stat) furnizează clarificări suplimentare utile cu privire la expresia de drept francez „l’exercice des prérogatives de puissance publique […] conférées pour l’exécution de la mission de service public dont [la société en question] est investie” (exercitarea puterilor de stat […] acordate pentru a permite [societății în cauză] să pună în aplicare mandatul de serviciu public care îi revine). Acestea fiind spuse, textul Hotărârii Foster pronunțate de Curte nu urmărește să definească expresia „puteri exorbitante” în sensul dreptului Uniunii, ci doar să indice faptul că astfel de puteri se exercită „[în exces] în raport cu cele care rezultă din normele aplicabile în relațiile între particulari”. Vom reveni la această expresie atunci când vom aborda în special a treia întrebare preliminară ( 59 ).

A doua întrebare

55. Prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere dorește să afle – presupunând că elementele enumerate în Hotărârea Foster constituie o serie de elemente care trebuie luate în considerare (după cum am sugerat în răspunsul pe care îl propunem la prima întrebare) mai degrabă decât un criteriu restrictiv și cumulativ – dacă există un principiu esențial care stă la baza elementelor distincte identificate pe care o instanță națională trebuie să îl aplice la situația de fapt cu care a fost sesizată pentru a stabili dacă un anumit pârât constituie sau nu constituie o emanație a statului în scopul efectului direct vertical al directivelor.

56. Este necesar să începem prin a întreba dacă jurisprudența ulterioară Hotărârii Foster indică în mod categoric aspectul dacă, începând cu această hotărâre, Curtea a optat efectiv pentru criterii care trebuie interpretate în mod separat sau în mod cumulativ (astfel încât cea de a doua întrebare să devină redundantă) ori a acordat o importanță deosebită unuia sau altuia dintre elementele pe care le‑a identificat în Hotărârea Foster.

57. Pe scurt, din punctul nostru de vedere, răspunsul este negativ în ambele privințe, însă, pentru motive de claritate, vom examina în continuare ceva mai detaliat această jurisprudență. Vom aborda această jurisprudență în ordinea cronologică în care au fost pronunțate diversele hotărâri.

58. Prima hotărâre relevantă pronunțată ulterior Hotărârii Foster a fost Hotărârea Kampelmann și alții ( 60 ). Domnul Kampelmann și alți trei colegi, reclamanții din cauzele C‑253/96-C‑256/96, erau angajați ai Landschaftsverband (consiliul regional), care era responsabil printre altele de construcția și de întreținerea autostrăzilor din Westfalen‑Lippe, precum și de administrarea mai multor servicii ale landului privind autostrăzile ( 61 ). Domnul Schade (cauza C‑257/96) și domnul Haseley (cauza C‑258/96) erau angajați ai Stadtwerke Witten (Departamentul Municipal al Lucrărilor Publice din Witten) și, respectiv, ai Stadtwerke Altena (Departamentul Municipal pentru Lucrări Publice din Altena), întreprinderi publice care asigurau servicii de distribuție a energiei în orașele Witten și, respectiv, Altena ( 62 ). În cadrul unui litigiu referitor la încadrarea lor în grad, aceștia doreau să invoce în mod direct, împotriva respectivilor lor angajatori, articolul 2 alineatul (2) litera (c) punctul (ii) din Directiva 91/533/CEE a Consiliului ( 63 ). După ce a concluzionat că această dispoziție avea efect direct ( 64 ), Curtea a expus o versiune amplificată a enumerării separate a elementelor prezentate la punctul 18 din Hotărârea Foster ( 65 ) și a răspuns la cea de a doua întrebare a instanței naționale prin reiterarea formulării utilizate la punctul 18 din Hotărârea Foster ( 66 ).

59. Pârâta din Hotărârea Collino și Chiappero ( 67 ) era Telecom Italia, societatea care succedase unei serii de întreprinderi care beneficiau de concesiunea exclusivă a serviciilor publice de telecomunicații acordate de statul italian ( 68 ). Reclamanții au contestat condițiile transferului lor de la concesionarul inițial la următorul concesionar ( 69 ). Instanța de trimitere a considerat că, în mod obiectiv, a avut loc transferul unei întreprinderi, dar a constatat că dreptul italian a introdus un regim special derogatoriu de la dreptul comun în materia transferurilor de întreprinderi, regim care ar avea ca efect anularea acțiunii reclamanților. Instanța de trimitere a solicitat Curții să stabilească dacă normele derogatorii introduse prin Legea italiană nr. 58/92 erau compatibile cu Directiva 77/187/CEE a Consiliului ( 70 ).

60. Telecom Italia a urmărit să conteste admisibilitatea trimiterii, argumentând că instanța de trimitere „nu ar putea, în orice caz, să aplice dispozițiile [Directivei 77/187] litigiului principal în care sunt părți exclusiv particulari” ( 71 ). Curtea a convenit că, potrivit unei jurisprudențe constante, o directivă nu poate avea efect direct orizontal, însă a continuat prin a aminti atât principiul „interprétation conforme”, cât și faptul că, în cazul în care particularii se pot prevala de o directivă împotriva statului, aceștia pot proceda astfel indiferent de calitatea în care acționează acesta din urmă, deoarece este necesar să se prevină ca statul să profite de propria încălcare a obligației de a respecta (pe atunci) dreptul comunitar. Curtea a menționat în continuare punctul 20 din Hotărârea Foster, lăsând în sarcina instanței de trimitere să verifice dacă reclamanții puteau invoca în mod direct Directiva 77/187 și a răspuns în continuare la întrebările de fond adresate ( 72 ).

61. În Hotărârea Rieser Internationale Transporte ( 73 ), societatea de transporturi reclamantă solicita rambursarea taxelor de trecere pe care estimează că le‑a plătit în mod superfluu pentru utilizarea autostrăzii din Brenner. Pârâta (denumită în continuare „Asfinag”) era organismul responsabil de construcția, de planificarea, de exploatarea, de întreținerea și de finanțarea autostrăzilor și a drumurilor expres austriece, inclusiv a autostrăzii din Brenner, în temeiul unei autorizații încheiate între aceasta și acționarul său unic, statul austriac. Societatea de transporturi (ca și Comisia) a considerat că dispozițiile relevante ale directivelor în cauză puteau fi invocate împotriva unui organism precum Asfinag ca urmare a legăturilor strânse care existau între această societate și stat în ceea ce privește gestionarea autostrăzilor austriece. Asfinag s‑a opus acestei interpretări, susținând că era constituită sub forma unei societăți de drept privat pe acțiuni, că consiliul său de administrație nu era obligat să respecte instrucțiunile date de organele statului austriac, că nu îndeplinea funcții de stat și că percepea taxele de trecere în nume propriu ( 74 ).

62. După ce a amintit principiile care stau la baza efectului direct vertical menționate în Hotărârea Becker ( 75 ), în Hotărârea Marshall ( 76 )și în Hotărârea Foster ( 77 ), Curtea a expus textual criteriile stabilite la punctul 20 din Hotărârea Foster, astfel cum acestea au fost reiterate în Hotărârea Collino și Chiappero ( 78 ). Aceasta s‑a angajat apoi într‑o analiză minuțioasă a informațiilor care i‑au fost prezentate în decizia de trimitere ( 79 ). Curtea a considerat că din aceste elemente de fapt reieșea în mod evident că Asfinag era un organism căruia, în temeiul unui act al autorității publice, i‑a fost încredințată îndeplinirea unui serviciu de interes public, sub controlul respectivelor autorități publice, și care dispunea, în acest scop, de puteri exorbitante în raport cu cele care rezultă din normele aplicabile în relațiile dintre particulari ( 80 ). Curtea a concluzionat, așadar, că „un astfel de organism, indiferent de forma sa juridică, figurează printre entitățile împotriva cărora pot fi invocate dispozițiile unei directive de natură a avea un efect direct” ( 81 ).

63. Astfel cum înțelegem Hotărârea Rieser Internationale Transporte, Curtea a procedat în acest caz exact cum procedase anterior în Hotărârea Foster. Din informațiile pe care le‑a avut la dispoziție, Curtea a apreciat că este în măsură să concluzioneze că Asfinag întrunea toate elementele enumerate în Hotărârea Foster. Prin urmare, Asfinag „figur[a] în orice caz” printre entitățile împotriva cărora un reclamant putea invoca efectul direct vertical al directivelor. Am dori să adăugăm că Hotărârea Rieser Internationale Transporte clarifică fără nicio îndoială faptul că o societate de drept privat pe acțiuni al cărei consiliu de administrație nu este obligat să respecte instrucțiunile date de stat poate fi totuși o emanație a statului în scopul efectului direct vertical.

64. Ordonanța Sozialhilfeverband Rohrbach ( 82 ) privea chestiunea dacă contractele de muncă ale lucrătorilor sindicatului Sozialhilfeverband, o organizație de asistență socială de drept public, au fost transferate către două noi societăți de drept privat cu răspundere limitată, al căror unic acționar era Sozialhilfeverband. Trimiterea a fost soluționată prin ordonanță motivată, în conformitate cu ceea ce reprezintă în prezent articolul 99 din Regulamentul de procedură al Curții. Curtea pare să fi pus accentul principal pe faptul că noile societăți cu răspundere limitată se aflau sub controlul acționarului unic, care constituia el însuși o emanație a statului. Din câte ne putem da seama, Curtea nu a examinat efectiv aspectul dacă Sozialhilfeverband beneficia de puteri exorbitante ( 83 ).

65. În Hotărârea Vassallo ( 84 ), pârâta era un spital, iar chestiunea dacă constituia o emanație a statului a apărut în cadrul unei excepții de inadmisibilitate. Spitalul a observat că nu era condus nici de statul italian, nici de un minister. Acesta reprezenta o unitate autonomă, având propriii directori, care erau obligați, în cadrul activității lor de conducere, să aplice dispozițiile dreptului intern pe care nu le puteau contesta și de la care nu puteau deroga ( 85 ). Curtea s‑a mulțumit să afirme că din decizia de trimitere rezulta că instanța de trimitere a considerat ca fiind un fapt stabilit împrejurarea că spitalul reprezenta o instituție din sectorul public, legată de autoritățile publice. Acest lucru a fost suficient pentru ca Curtea să concluzioneze (utilizând aceeași formulă extinsă a criteriilor necesare pentru dovedirea calității de emanație a statului pe care a prezentat‑o în Hotărârea Kampelmann și alții) că excepția de inadmisibilitate invocată de spital trebuia respinsă ( 86 ). Din nou, în analiza efectuată de Curte nu putem identifica o examinare a expresiei „puteri exorbitante”. Nu este posibil nici ca un spital din sectorul public (a se vedea Hotărârea Marshall) să dețină, prin natura sa, astfel de puteri.

66. În Hotărârea Farrell I, Curtea a menționat criteriul stabilit la punctul 20 din Hotărârea Foster (precum și la punctul 23 din Hotărârea Collino și Chiappero și la punctul 24 din Hotărârea Rieser Internationale Transporte), mai degrabă decât la punctul 18 din Hotărârea Foster. Curtea a precizat însă imediat în mod explicit că nu avea la dispoziție suficiente informații pentru a decide dacă MIBI constituia o emanație a statului și, prin urmare, a lăsat ca această chestiune să fie apreciată de instanța națională ( 87 ), fapt ce a condus, în timp, la prezenta trimitere.

67. În Hotărârea Dominguez ( 88 ), Marea Cameră analiza o cerere formulată în temeiul Directivei reformate privind organizarea timpului de lucru (Directiva 2003/88/CE ( 89 )), introdusă de un angajat împotriva Centre informatique du Centre Ouest Atlantique (Centrul de Prelucrare a Datelor al Regiunii Atlanticului de Est), care, după cum a constatat Curtea, era „un organism care își desfăș[ura] activitatea în domeniul securității sociale” ( 90 ). Curtea s‑a limitat să menționeze punctul 20 din Hotărârea Foster și să lase instanței naționale sarcina de a verifica dacă o dispoziție cu efect direct a dreptului Uniunii [articolul 7 alineatul (1) din Directiva 2003/88] poate fi invocată împotriva respectivului pârât ( 91 ). Din nou, nu a existat nicio constatare explicită în ceea ce privește aspectul dacă pârâtul deținea puteri exorbitante.

68. Odată cu Hotărârea Carratù ( 92 ), Curtea a analizat contracte de muncă pe durată determinată. Pârâtul era Poste Italiane (serviciul poștal din Italia). Raționamentul Curții în legătură cu argumentul privind emanația de stat a fost succint ( 93 ). Aceasta a reținut că Poste Italiane era o entitate deținută în totalitate de statul italian prin intermediul unicului său acționar, Ministerul Economiei și Finanțelor, și că era controlată de stat și de Corte dei Conti (Curtea de Conturi), un membru al acesteia făcând parte din consiliul de administrație al Poste Italiane. În acest context, Curtea a concluzionat că Poste Italiane îndeplinea varianta cumulată a elementelor identificate în Hotărârea Foster, în sensul că figura „printre entitățile” împotriva cărora putea fi invocat un efect direct vertical ( 94 ).

69. Mărturisim că nu suntem atât de siguri că înțelegem pe deplin Hotărârea Portgás (Camera a cincea) ( 95 ), pronunțată în aceeași zi cu Hotărârea Carratù (Camera a treia).

70. La data faptelor, Portgás era o societate pe acțiuni de drept portughez, care deținea o concesiune exclusivă de servicii publice în domeniul gazelor naturale, în sensul articolului 2 din Directiva 93/38/CEE a Consiliului ( 96 ). Aceasta a beneficiat de cofinanțare din partea Uniunii în cadrul Fondului european de dezvoltare regională, pe care a utilizat‑o în special pentru finanțarea achiziției de contoare de gaze. În urma unui audit, un organism de stat portughez [administratorul Programa Operacional Norte (Programul Operațional Nord)] a dispus recuperarea respectivei contribuții financiare pentru motivul că Portgás încălcase normele relevante de drept al Uniunii cuprinse în Directiva 93/38 care reglementează atribuirea unor astfel de contracte de achiziții publice. Aceste norme nu fuseseră transpuse încă în ordinea juridică portugheză. Portgás constituia o emanație a statului în sensul efectului direct vertical al directivelor și, în caz afirmativ, statul portughez însuși putea să invoce directiva netranspusă împotriva societății Portgás?

71. În concluziile pe care le‑a prezentat, avocatul general Wahl a efectuat o dublă analiză: i) împotriva cui și ii) de către cine pot fi invocate „vertical” dispozițiile cu efect direct ale unei directive? Acesta a luat punctul 20 din Hotărârea Foster drept punct de plecare, considerând că „[a]consacr[at]” criteriile stabilite de Curte în această cauză ( 97 ). Avocatul general a concluzionat că faptul că Portgás era un concesionar al unui serviciu public și o entitate contractantă în sensul articolului 2 din Directiva 93/38 nu însemna în mod necesar că trebuia să fie considerată o emanație a statului și că, dat fiind că instanța de trimitere „nu a furnizat informații suficiente cu privire la Portgás pentru a stabili dacă întreprinderea menționată dispunea, la data la care au avut loc faptele în litigiu, de puteri exorbitante și era supusă controlului autorităților publice, [revenea] acestei instanțe, potrivit regulii enunțate în [Hotărârea Foster] și abordării reținute în mod tradițional de Curte în cauze asemănătoare”, obligația de a examina dacă toate aceste condiții au fost îndeplinite ( 98 ). În cazul în care s‑ar fi considerat că Portgás reprezintă însă o emanație a statului, avocatul general nu ar fi văzut niciun impediment în invocarea de către stat a dispozițiilor cu efect direct ale directivei împotriva societății Portgás ( 99 ).

72. În hotărârea sa, Curtea a statuat mai întâi că dispozițiile relevante ale Directivei 93/38 erau cu adevărat necondiționate și suficient de precise pentru a avea efect direct ( 100 ). Apoi, aceasta a menționat punctul 20 din Hotărârea Foster, astfel cum a fost reiterat în Hotărârile Collino și Chiappero (punctul 23), Rieser Internationale Transporte (punctul 24), Farrell I (punctul 40) și Dominguez (punctul 39) ( 101 ). Din această jurisprudență a rezultat că, „chiar dacă un particular aparține categoriei de persoane care intră sub incidența unei directive […], această directivă nu poate fi invocată ca atare împotriva [acestora] la instanțele naționale (împărtășim această concluzie, însă am sugera că se desprinde din Hotărârea Faccini Dori ( 102 ), iar nu din jurisprudența citată).

73. Curtea a continuat prin a afirma că, „în consecință […] simplul fapt că o întreprindere privată care este concesionarul exclusiv al unui serviciu public figurează printre entitățile menționate în mod expres ca făcând parte din categoria de persoane care intră sub incidența Directivei 93/38 nu înseamnă că dispozițiile acestei directive pot fi invocate împotriva acestei întreprinderi” ( 103 ). Aici suntem de acord cu această concluzie, însă pentru un motiv ușor diferit. Considerăm că articolul 2 nu face altceva decât să definească domeniul de aplicare material al Directivei 93/38. În mod evident, acesta cuprinde două categorii: articolul 2 alineatul (1) litera (a) (autoritățile publice sau întreprinderile publice) și articolul 2 alineatul (1) litera (b) (entități contractante care nu sunt autorități publice sau întreprinderi publice, dar care desfășoară printre activitățile lor una dintre activitățile menționate la articolul 2 alineatul (2) „și care beneficiază de drepturi speciale sau exclusive acordate de autoritatea competentă a unui stat membru”). Nu considerăm că această definiție a domeniului de aplicare material (care răspunde la întrebarea „cine trebuie să respecte această directivă odată ce aceasta este transpusă?”) răspunde automat și la întrebarea cu conținut diferită „în cazul în care această directivă nu a fost transpusă, dispozițiile sale cu efect direct pot fi invocate împotriva tuturor organismelor care sunt definite ca intrând în domeniul său de aplicare?”.

74. În continuare, Curtea a precizat că „[t]rebuie […] ca serviciul de interes public respectiv să fie îndeplinit sub controlul unei autorități publice și ca întreprinderea respectivă să dispună de puteri exorbitante în raport cu cele care rezultă din normele aplicabile în relațiile dintre particulari”, oferind ca temei pentru această afirmație punctele 25-27 din Hotărârea Rieser Internationale Transporte. Am prezentat deja observații cu privire la această cauză ( 104 ). Aceste trei puncte din Hotărârea Rieser Internationale Transporte cuprindeau aplicarea punctului 20 din Hotărârea Foster la situația concretă din cauza Rieser Internationale Transporte și au condus la concluzia (la punctul 28, care nu este menționat în Hotărârea Portgás) că „un astfel de organism figurează, indiferent de forma sa juridică, printre entitățile împotriva cărora pot fi invocate dispozițiile unei directive de natură a avea efect direct” ( 105 ). Acestea nu vin să susțină ca atare afirmația că toate elementele enumerate la punctul 20 din Hotărârea Foster trebuie să fie întotdeauna prezente pentru ca un organism să fie clasificat în mod corespunzător ca fiind o emanație a statului.

75. La punctele 27-30, Curtea a examinat în continuare informațiile aflate la dispoziția sa în legătură cu Hotărârea Portgás, concluzionând că, deoarece nu avea la dispoziție toate informațiile necesare pentru a decide cu certitudine dacă Portgás era o emanație a statului, instanța națională va trebui să efectueze analiza necesară (punctul 31, care conține o reformulare a punctului 20 din Hotărârea Foster) ( 106 ). A doua parte a hotărârii a abordat apoi chestiunea dacă statul însuși ar putea invoca o directivă netranspusă împotriva unei emanații a statului – o întrebare la care Curtea, la fel ca avocatul general, a răspuns afirmativ ( 107 ).

76. În opinia noastră, cu tot respectul datorat, Camera a cincea, care a pronunțat Hotărârea Portgás, pare să fi acționat pe baza unei înțelegeri incomplete a criteriilor corespunzătoare care trebuie aplicate. Nici insistența sa în a impune prezența tuturor elementelor enumerate la punctul 20 din Hotărârea Foster nu ni se pare a se reflecta în alte hotărâri din jurisprudența Curții ulterioară Hotărârii Foster.

77. Din această analiză a jurisprudenței ulterioare pronunțării Hotărârii Foster concluzionăm că Curtea nu a decis neapărat să opteze pentru criterii restrictive și cumulative, aplicabile pentru a dovedi ceea ce constituie o emanație a statului în scopul efectului direct vertical al directivelor. Curtea a avut într‑adevăr tendința de a menționa punctul 20 din Hotărârea Foster mai des decât punctul 18 din această hotărâre. Considerăm însă că, din punctul de vedere al rezultatului, Curtea nu a insistat în mod riguros asupra prezenței tuturor elementelor menționate la acest din urmă punct. La fel ca în Hotărârea Foster, aceasta a furnizat mai degrabă instanței naționale orientări specifice concludente în acele cazuri în care a considerat că avea la dispoziție informații necesare pentru a proceda astfel (în special în Hotărârea Rieser Internationale Transporte). În alte hotărâri, Curtea a lăsat instanței naționale sarcina de a verifica dacă criteriile sunt îndeplinite ( 108 ).

78. Chiar dacă ne înșelăm în privința acestei aprecieri, având în vedere că problema modului în care trebuie definit ceea ce constituie o emanație a statului în scopul efectului direct vertical al directivelor se află în prezent în fața Marii Camere, Curtea are, în prezenta trimitere preliminară, posibilitatea de a furniza clarificările necesare.

Surse de inspirație din alte domenii ale dreptului Uniunii

79. Ne oprim în acest stadiu pentru a investiga dacă putem obține indicații utile din alte trei domenii ale dreptului Uniunii – ajutoarele de stat, normele care reglementează furnizarea de servicii de interes economic general (denumite în continuare „SIEG”) și achizițiile publice – în care Curtea a trebuit deja să se confrunte cu aspecte care, în mod teoretic, nu sunt prea îndepărtate de actuala problemă a modului de a îmbunătăți criteriile stabilite în Hotărârea Foster necesare pentru dovedirea a ceea ce constituie o emanație a statului în scopul efectului direct vertical al directivelor. Toate aceste domenii conțin noțiunile de autoritate publică și de furnizare de servicii în schimbul unei remunerații și toate implică faptul că statul intră în raporturi cu diferite tipuri de organisme sau de întreprinderi. Nu sugerăm că toate seturile de norme care se aplică în aceste domenii ale dreptului Uniunii pot fi transpuse automat sau integral în prezentul context. Acestea pot aduce însă clarificări utile în ceea ce privește criteriile care trebuie adoptate pentru a stabili linia de demarcație dintre „stat și emanațiile sale” și „particulari”.

– Ajutoarele de stat (articolul 107 TFUE)

80. Este adesea necesar să se examineze dacă o anumită măsură reprezintă un ajutor de stat în sensul articolului 107 TFUE. În acest context, condiția ca o anumită măsură care favorizează o întreprindere să provină „de la stat” este utilizată pentru a stabili dacă măsura respectivă trebuie considerată ca fiind „ajutor acordat de un stat membru sau prin intermediul resurselor de stat”. Originea statală a unei măsuri presupune, pe de o parte, noțiunea de imputabilitate a măsurii față de stat și, pe de altă parte, noțiunea de utilizare a resurselor de stat.

81. În cazul în care o autoritate publică acordă un avantaj unui beneficiar, măsura este, prin definiție, imputabilă statului, chiar dacă autoritatea în cauză se bucură de autonomie juridică din partea altor autorități publice ( 109 ). Potrivit unei jurisprudențe constante, nu trebuie să se facă distincție între cazurile în care ajutorul se acordă direct de către stat și cele în care se acordă de către organismele publice sau private pe care statul le înființează sau le desemnează pentru punerea în aplicare a ajutorului ( 110 ). Același lucru se aplică astfel și în cazul în care o autoritate publică desemnează un organism privat sau public pentru a administra o măsură care conferă un avantaj. Dreptul Uniunii nu poate admite ca simplul fapt de a crea instituții autonome însărcinate cu distribuirea ajutoarelor să permită eludarea normelor referitoare la ajutoarele de stat ( 111 ).

82. În cazul în care avantajul este acordat prin intermediul unei întreprinderi publice, este mai puțin evident aspectul că măsura trebuie să fie imputată statului ( 112 ). În astfel de cazuri, este necesar să se analizeze dacă trebuie să se considere că autoritățile publice ar fi fost implicate, într‑un mod sau altul, în adoptarea măsurii. Simpla împrejurare că o măsură este luată de o întreprindere publică nu este suficientă în sine pentru a putea imputa statului această măsură ( 113 ). Cu toate acestea, nu trebuie să se demonstreze că, într‑un anumit caz, autoritățile publice au incitat în mod concret întreprinderea publică să ia măsura în cauză ( 114 ).

83. Având în vedere faptul că relațiile dintre stat și întreprinderile publice sunt în mod necesar strânse, există un risc real ca ajutoarele de stat să fie acordate prin intermediul acestor întreprinderi în mod lipsit de transparență și cu încălcarea normelor privind ajutoarele de stat prevăzute de tratat ( 115 ). Pe de altă parte, ca regulă generală, va fi foarte dificil pentru un terț, tocmai din cauza relațiilor privilegiate care există între stat și întreprinderile publice, să demonstreze într‑un caz concret că unele măsuri luate de o astfel de întreprindere au fost adoptate în mod efectiv la recomandarea autorităților publice ( 116 ).

84. Din aceste motive, posibilitatea de a imputa statului o măsură luată de o întreprindere publică poate fi dedusă dintr‑o serie de indicatori care rezultă din împrejurările cazului și din contextul în care a fost luată măsura ( 117 ).

85. În ceea ce privește utilizarea resurselor de stat, numai avantajele acordate direct sau indirect prin intermediul resurselor de stat pot constitui în general ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE. Cu toate acestea, din jurisprudență reiese că, în anumite împrejurări, resursele organismelor private pot fi considerate de asemenea resurse de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE. Proveniența resurselor nu este relevantă, cu condiția ca, înainte de a fi transferate direct sau indirect către beneficiari, acestea să rămână sub control public și, prin urmare, la dispoziția autorităților naționale ( 118 ). Nu este necesar ca resursele să devină proprietatea autorității publice ( 119 ).

86. Să însemne aceasta că, în cazul în care o întreprindere sau un organism primește finanțare de la bugetul statului și această finanțare are loc în condiții care o califică drept ajutor de stat potrivit articolului 107 TFUE, acest lucru este suficient pentru a transforma beneficiarul într‑o emanație a statului în scopul efectului direct vertical al directivelor? Nu credem acest lucru. Astfel, considerăm că o bancă privată sau o mină de cărbuni care a fost beneficiara unui ajutor în vederea restructurării sale nu ar constitui o emanație a statului în sensul jurisprudenței Foster. La cealaltă extremă, nu putem concepe nici faptul că simpla împrejurare că o întreprindere sau un organism este finanțat din fonduri publice pentru a furniza bunuri sau servicii l‑ar transforma într‑o emanație a statului. Astfel, o întreprindere responsabilă de aprovizionarea cu materiale de birotică a unui minister din cadrul guvernului în cadrul unui contract atribuit în urma unei proceduri de achiziții publice nu ar intra sub incidența definiției.

– SIEG

87. Întreprinderile care au sarcina de a gestiona SIEG în sensul articolului 106 alineatul (2) TFUE „se supun normelor tratatelor și, în special, regulilor de concurență, în măsura în care aplicarea acestor norme nu împiedică, în drept sau în fapt, îndeplinirea misiunii speciale care le‑a fost încredințată” ( 120 ). În condițiile în care pot intra sub incidența acestei dispoziții, faptul că astfel de întreprinderi primesc fonduri de la stat sau că li se acordă drepturi speciale sau exclusive nu va conduce la concluzia că acordul reprezintă un ajutor de stat (interzis). Cele patru condiții aplicate pentru a stabili dacă o anumită întreprindere furnizează SIEG au fost definite în binecunoscuta Hotărâre Altmark ( 121 ).

88. Prima condiție care se desprinde din Hotărârea Altmark (singura condiție dintre cele patru care este relevantă pentru prezenta analiză) impune obligația ca „întreprinderea beneficiară […] să fie efectiv însărcinată cu executarea obligațiilor de serviciu public și aceste obligații […] să fie clar definite”. La aceasta, Tribunalul a adăugat ulterior două condiții suplimentare: „prezența unui act de putere publică care îi învestește pe operatorii în cauză cu o misiune SIEG, precum și […] caracterul universal și obligatoriu al acestei misiuni” și aceea că „statul membru trebuie să indice motivele pentru care consideră că serviciul în cauză merită, prin caracterul său specific, să fie calificat drept SIEG și să fie deosebit de alte activități economice” ( 122 ).

89. Această jurisprudență, interpretată coroborat cu practica Comisiei în legătură cu întreprinderile care pretind că prestează SIEG ( 123 ), arată că astfel de servicii implică activități care intră sub incidența misiunii publice a statului pe care acesta a decis, dintr‑un anumit motiv, să o încredințeze unui terț. Pentru a aborda acest aspect dintr‑un unghi ușor diferit: autoritățile publice ale statelor membre (la nivel național, regional sau local, în funcție de repartizarea puterilor în dreptul național) clasifică serviciile care urmează să fie furnizate ca fiind de interes general și, prin urmare, le supun unor obligații specifice de serviciu public. Noțiunea de SIEG acoperă atât activitățile economice, cât și furnizarea de servicii fără caracter economic ( 124 ).

90. Caracteristica esențială a unei întreprinderi care furnizează un SIEG este aceea că furnizează activități economice a căror furnizare servește binelui public, dar care nu ar fi furnizate (sau ar fi furnizate doar în alte condiții în ceea ce privește calitatea, siguranța, accesibilitatea, egalitatea de tratament sau accesul universal) cu ajutorul pieței libere, fără intervenție publică (așa‑numita „condiție a disfuncționalității pieței”) ( 125 ). Un exemplu evident ar fi administrarea unei farmacii într‑o zonă rurală îndepărtată. Prin urmare, Curtea a stabilit că SIEG sunt servicii care prezintă caracteristici specifice în raport cu cele ale altor activități economice ( 126 ). Potrivit unei jurisprudențe constante, autoritățile publice din statele membre dețin o marjă de apreciere considerabilă atunci când este necesar să definească ceea ce consideră a fi SIEG, iar definirea unor astfel de servicii de către un stat membru poate fi contestată de către Comisie numai în caz de eroare vădită ( 127 ). Este demn de remarcat (dar nu este deloc surprinzător) faptul că întinderea și organizarea SIEG variază în mod considerabil de la un stat membru la altul, în funcție de istoria și cultura intervenției publice din fiecare stat membru. Prin urmare, SIEG sunt foarte diverse. Necesitățile și preferințele utilizatorilor vor diferi în funcție de mediul geografic, social și cultural. Prin urmare, revine (în mod rezonabil) autorităților publice ale fiecărui stat membru obligația de a stabili natura și întinderea a ceea ce acestea califică drept serviciu de interes general.

91. Furnizarea de SIEG va obliga furnizorul să accepte anumite constrângeri sau sarcini specifice care nu s‑ar aplica dacă acesta ar furniza servicii similare de natură comercială. O enumerare neexhaustivă a acestora ar putea include: furnizarea serviciilor cu titlu universal tuturor celor care le solicită (în loc ca furnizorul să fie liber să își aleagă clienții), obligația de a furniza întotdeauna aceste servicii (în loc ca furnizorul să fie liber să aleagă dacă, în ce moment și în ce loc să le furnizeze) și obligația de a furniza serviciul, indiferent dacă furnizarea acestui serviciu unui anumit client sau în anumite împrejurări este justificată din punct de vedere comercial. În schimb, întreprinderea care furnizează SIEG va beneficia, de regulă, de acordarea anumitor tipuri de drepturi exclusive și va încasa de la stat o plată care depășește prețul care s‑ar plăti în condiții normale de piață pentru serviciul care este furnizat.

92. În unele cazuri, furnizarea SIEG poate include și atribuirea de puteri exorbitante, în sensul jurisprudenței Foster (de exemplu, puterea de a aplica măsuri coercitive particularilor), însă nu în mod necesar. Vom reveni ulterior asupra acestui aspect important ( 128 ).

– Achizițiile publice

93. În dreptul Uniunii privind achizițiile publice, noțiunea „stat” și emanațiile sale este echivalentă cu noțiunea „autoritate contractantă”. La rândul său, această noțiune determină dacă un contract trebuie atribuit în temeiul normelor privind achizițiile publice sau dacă poate fi atribuit în temeiul unei alte proceduri ( 129 ).

94. Articolul 2 alineatul (1) din Directiva 2014/24 definește o „autoritate contractantă” ca însemnând „statul, autoritățile regionale sau locale, organismele de drept public sau asociațiile formate din una sau mai multe astfel de autorități sau din unul sau mai multe astfel de organisme de drept public”. Potrivit articolului 2 alineatul (1) punctul 4, noțiunea „organisme de drept public” înseamnă „organismele care au toate caracteristicile următoare: (a) sunt înființate în scopul specific de a răspunde unor necesități de interes general, fără caracter industrial sau comercial, (b) au personalitate juridică și (c) sunt finanțate, în cea mai mare parte, de către stat, autorități regionale sau locale sau alte organisme de drept public sau administrarea lor face obiectul supravegherii de către autoritățile sau organismele respective sau au un consiliu de administrație, de conducere sau de supraveghere alcătuit din membri desemnați în proporție de peste 50 % de către stat, de autorități regionale sau locale sau de alte organisme de drept public” ( 130 ).

95. Aceste condiții cumulative ( 131 ) nu privesc doar statutul juridic (personalitatea juridică) al organismului și legătura funcțională a acestuia cu statul (prin finanțare sau control), ci și misiunea publică a autorității contractante (de a răspunde unor necesități de interes general, fără caracter industrial sau comercial).

96. La prima vedere, s‑ar părea că această definiție este mai restrânsă decât binecunoscutele criterii stabilite în Hotărârea Foster. În practică însă, Curtea a interpretat‑o în sens larg, în mod flexibil și ținând seama de împrejurările specifice ale fiecărui caz.

97. Astfel, în Hotărârea University of Cambridge, Curtea a statuat că, „dacă modul de finanțare a unui anumit organism poate revela o dependență strânsă a acestui organism în raport cu o altă autoritate contractantă, este clar că acest criteriu nu are aplicabilitate absolută. Toate plățile efectuate de o autoritate contractantă nu au ca efect crearea sau consolidarea unei legături specifice de subordonare sau de dependență. Doar plățile care finanțează sau sprijină, prin intermediul unui ajutor financiar fără o contraprestație specifică, activitățile entității în cauză pot fi calificate drept «finanțare publică»” ( 132 ). Rezultă că expresia „finanțată […] de [una sau mai multe autorități contractante] prevăzută la articolul 1 (b) al doilea paragraf a treia liniuță din Directivele 92/50, 93/36 și 93/37 trebuie interpretate în sensul că include bursele sau subvențiile acordate de una sau de mai multe autorități contractante în scopul de a promova activitățile de cercetare, precum și bursele destinate studenților acordate universităților de către autoritățile regionale de învățământ și care acoperă taxele de școlarizare ale studenților desemnați nominal. În schimb, nu constituie o finanțare publică în sensul directivelor menționate plățile efectuate de una sau mai multe autorități contractante, fie în cadrul unui contract de prestări de servicii care cuprind activități de cercetare, fie în schimbul furnizării altor servicii, cum ar fi consultanța sau organizarea de conferințe” ( 133 ).

98. În Hotărârea Mannesmann Anlagenbau, Curtea a constatat că o entitate precum Österreichische Staatsdruckerei, a cărei activitate consta în tipărirea pe rotativă „heatset”, care era înființată potrivit legii și desfășura activități de interes general, dar și cu caracter comercial, trebuie să fie considerată organism de drept public și, prin urmare, autoritate contractantă: în consecință, contractele de lucrări de orice natură încheiate de această entitate trebuiau să fie considerate contracte de lucrări cu caracter public ( 134 ). În esență, Curtea a statuat că, din momentul în care un organism îndeplinește o parte dintre sarcinile sale în interes public, acest organism intră sub incidența Directivei privind achizițiile publice pentru toate ofertele sale.

99. În Hotărârea Adolf Truley, Curtea a subliniat că noțiunea „necesități de interes general” trebuie să primească o interpretare autonomă și uniformă în întreaga Uniune Europeană și că trebuie interpretată în lumina contextului și a scopului directivei ( 135 ). Curtea a detaliat în continuare poziția sa în Hotărârea Comisia/Spania, precizând că, „pentru a determina dacă există sau nu există o necesitate de interes general fără caracter industrial sau comercial, trebuie să se țină seama de circumstanțele de fapt și de drept relevante, cum sunt cele care prevalează atunci când organismul în cauză a fost înființat, precum și de condițiile în care își desfășoară activitatea, inclusiv, printre altele, lipsa concurenței pe piață, faptul că scopul său principal nu este realizarea de profit, faptul că nu suportă riscurile asociate activității, precum și finanțarea publică eventuală a activității în cauză” ( 136 ).

100. În general, necesitățile de interes general, esențiale pentru a stabili dacă un organism are o misiune publică, sunt, „în primul rând, cele care sunt îndeplinite altfel decât prin asigurarea ofertei de bunuri sau de servicii pe piață și, în al doilea rând, cele pe care, pentru motive legate de interesul general, statul însuși alege să le furnizeze sau asupra cărora dorește să mențină o influență decisivă” ( 137 ).

101. Ne întrerupem un moment pentru a face un bilanț și pentru a formula unele întrebări: toate organismele sau întreprinderile însărcinate cu o misiune publică corespunzător primei condiții desprinse din Hotărârea Altmark sau însărcinate cu furnizarea de SIEG trebuie să fie considerate emanații ale statului? În cazul în care răspunsul la oricare dintre întrebări este afirmativ (și, fără îndoială, indiferent dacă aceasta constituie o cerință suficientă sau doar necesară pentru a intra sub incidența definiției), o condiție suplimentară trebuie să fie aceea ca această misiune publică să fie clar definită ca atare de cadrul legislativ sau de reglementare relevant? O astfel de cerință suplimentară ar putea juca un rol util în a spori securitatea juridică, atât pentru organismul sau întreprinderea în cauză, cât și pentru particularul care dorește să se întemeieze pe principiul efectului direct vertical al directivelor. În plus, odată ce un organism constituie o emanație a statului în ceea ce privește anumite activități pe care le desfășoară, trebuie să fie considerat o emanație a statului în ceea ce privește toate activitățile sale sau acest lucru extinde prea mult sfera condițiilor menționate?

102. Două exemple pot fi de ajutor în acest stadiu pentru a sublinia aspectele practice care decurg din aplicarea criteriilor stabilite în Hotărârea Foster, în forma lor actuală.

103. În primul exemplu pe care îl furnizăm, X este o societate care furnizează servicii de securitate. Aceasta are în derulare două contracte. Unul este încheiat cu o mare firmă privată de avocați care dorește să se asigure că sunt puse în aplicare măsuri adecvate de securitate pentru birourile sale. Celălalt este încheiat cu guvernul central, care a „externalizat” anumite obligații în materie de securitate către o închisoare cu grad mediu de securitate. Analizate în mod obiectiv, serviciile actuale îndeplinite în cele două contexte sunt practic identice. Primul contract reprezintă un contract obișnuit de drept privat încheiat între două entități private. Al doilea contract obligă societatea X să îndeplinească o misiune publică care îi este conferită de stat. X exercită, prin delegare, propria autoritate a statului și astfel beneficiază de puteri exorbitante (în special competența de a ține în detenție).

104. În al doilea exemplu pe care îl furnizăm, Y reprezintă o societate care furnizează servicii de transport cu feribotul. Aceasta funcționează pe două rute. Una dintre acestea reprezintă o rută populară, atât de mărfuri, cât și de pasageri, având o mulțime de clienți potențiali. Pe această rută, alte două societăți sunt concurente ale Y, dar există în continuare posibilități avantajoase, iar Y poate alege, în funcție de cerere, cât de des să furnizeze servicii de transport cu feribotul. Ruta reprezintă o ofertă comercială avantajoasă. Cealaltă rută se află între continent și o insulă mică și izolată. Serviciul de transport cu feribotul asigură legătura dintre insulă și lumea exterioară. Acest serviciu se realiza anterior sub controlul direct al administrației locale, însă autoritatea guvernamentală locală a scos în prezent contractul la licitație pentru a desemna un (unic) furnizor de servicii. Această rută reprezintă opusul unei oferte comerciale avantajoase. Autoritatea contractantă a stipulat că serviciile de transport cu feribotul trebuie să se efectueze pe întreg parcursul anului, în orice condiții meteorologice și indiferent de numărul de pasageri sau de cantitatea de marfă care se va afla la bordul fiecărei nave în parte pentru fiecare traversare propriu‑zisă. Y depune o ofertă și i se atribuie contractul. Atunci când își desfășoară activitatea pe prima rută, Y reprezintă un operator comercial obișnuit. Atunci când își desfășoară activitatea pe a doua rută, Y îndeplinește o misiune publică. Serviciile de transport cu feribotul spre insulă se încadrează în mod clar în categoria unui SIEG. Din punctul de vedere al condițiilor impuse de autoritatea locală, contractul nu este prea atractiv dintr‑o perspectivă pur comercială. Deși Y ar fi putut solicita un anumit tip de tratament preferențial, exclusivitate sau puteri exorbitante, astfel de elemente nu sunt esențiale pentru îndeplinirea SIEG și ar fi putut să nu fie acordate.

105. Din cele două exemple ar rezulta că, în funcție de împrejurările concrete, același organism poate constitui o emanație a statului în ceea ce privește anumite activități, dar nu poate constitui o emanație a statului în ceea ce privește alte activități. Este important să se sublinieze că această distincție nu rezultă din calitatea în care acționează organismul. Din Hotărârile Marshall și Foster reiese în mod clar că acest aspect este lipsit de importanță și că într‑adevăr X și Y acționează fiecare în aceeași calitate în cele două situații prezentate în exemplele pe care le‑am furnizat. Principala diferență în fiecare exemplu este mai curând aceea că într‑o situație organismul acționează într‑un mod pur comercial, în timp ce în cealaltă situație același organism are o misiune publică. Din aceste două exemple se poate observa de asemenea că, în timp ce X deține „puteri exorbitante” atunci când își îndeplinește misiunea publică, Y nu deține astfel de puteri.

106. În acest context, revenim acum la cea de a doua întrebare adresată de instanța de trimitere.

107. În primul rând, considerăm că principiul de bază esențial reiese în mod clar dintr‑o jurisprudență constantă. Acesta este în sensul că un particular poate invoca dispozițiile precise și necondiționate ale unei directive împotriva statului, indiferent de calitatea în care acționează acesta din urmă, deoarece „este necesar să se evite ca statul să profite de propria încălcare a obligației de respectare a dreptului [Uniunii]” ( 138 ).

108. În al doilea rând, menționăm faptul (probabil evident) că a acorda drepturi particularilor are adesea un preț. Astfel, pentru a da doar un exemplu, acordarea de drepturi protejate în materia contractelor de muncă obligă un angajator să păstreze lucrătorul în cauză sau să îi plătească despăgubiri pentru încălcarea contractului de muncă.

109. În al treilea rând, noțiunea de emanație a statului în scopul efectului direct vertical trebuie să fie o noțiune autonomă a dreptului Uniunii. Această noțiune stabilește în mod direct categoriile de persoane care pot și care nu pot să invoce drepturi cu efect direct conferite de o directivă care nu a fost transpusă corespunzător în termenul stabilit de către un stat membru. Cerința fundamentală ca dreptul Uniunii să fie aplicat în mod uniform pe teritoriul Uniunii Europene ( 139 ) împiedică adoptarea vreunei definiții a cărei sferă de aplicare poate varia în funcție de multiplele definiții cuprinse în diverse sisteme juridice naționale a ceea ce constituie „serviciu public” sau „puteri exorbitante” ori a ceea ce este calificat drept „stat” potrivit dreptului constituțional național.

110. În al patrulea rând, tocmai pentru că există o astfel de diversitate în ceea ce privește terminologia și definițiile naționale, definiția cuprinsă în dreptul Uniunii a ceea ce constituie o emanație a statului trebuie în mod obligatoriu să fie formulată în termeni abstracți.

111. În al cincilea rând, multe lucruri s‑au schimbat de la data pronunțării de către Curte a Hotărârii Foster, în 1990. Multe state membre au sporit în mod considerabil numărul de misiuni pe care nu le mai efectuează „intern”. Natura entităților cărora statele le încredințează aceste misiuni a crescut de asemenea în diversitate. În timp ce procesul de privatizare a activelor statului și, odată cu acestea, a datoriilor care reveneau în trecut statului (așa cum a fost cazul în Hotărârea Marshall) nu a luat nicidecum sfârșit, în prezent, este în egală măsură posibil ca aceste datorii să poată fi transferate unui „parteneriat public‑privat”, prin „contract” sau prin concesiune.

112. Vom începe prin a clarifica ceea ce nu prezintă importanță în sensul acestei definiții.

113. În primul rând, rezultă în mod clar din însăși Hotărârea Foster, precum și din jurisprudența ulterioară (în special din Hotărârile Rieser Internationale Transporte și Sozialhilfeverband Rohrbach) că forma juridică a pârâtului este lipsită de relevanță ( 140 ).

114. Apoi, este de asemenea evident că „statul” nu trebuie să fie în situația de a exercita zilnic controlul sau supravegherea activităților respectivului organism ( 141 ). În acest sens, considerăm că trimiterea din cuprinsul criteriului anterior la un organism aflat „sub controlul statului” este în prezent depășită.

115. Este la fel de evident că, în cazul în care statul deține sau controlează organismul în cauză, acesta din urmă va fi calificat drept emanație a statului ( 142 ). Acest lucru ni se pare pe deplin legitim: statul este obligat, așadar, să plătească pentru respectarea drepturilor conferite de directiva pe care ar fi trebuit să o transpună în dreptul național.

116. În mod similar, orice parte a „aparatului de stat”– autorități municipale, regionale sau locale și altele asemenea – constituie într‑un mod aproape evident o emanație a statului. Într‑adevăr, din punct de vedere funcțional, aceste autorități ar putea fi considerate pur și simplu ca fiind parte a statului – prin urmare, ele ar trebui să fie considerate ca atare fără efectuarea unor analize suplimentare ( 143 ).

117. Considerăm că, în acest stadiu, trimiterea din cuprinsul criteriilor anterioare la expresia „sub autoritatea statului” necesită de asemenea clarificări suplimentare. Din jurisprudența ulterioară Hotărârii Foster, ni se pare că reiese în mod clar că prin această expresie trebuie să se înțeleagă că statul a creat condițiile și modalitățile în care respectivul organism poate acționa.

118. În sfârșit, chestiunea finanțării este lipsită de relevanță. Nu este necesar ca un organism să fie finanțat de către stat pentru a constitui o emanație a acestuia ( 144 ).

119. Restul elementelor esențiale ale fasciculului care constituie împreună criteriile aplicabile pentru a stabili dacă un anumit organism este sau nu este o emanație a statului în sensul efectului direct vertical al directivelor abordează această chestiune dintr‑o perspectivă funcțională („organismul în cauză exercită funcții care reprezintă, în anumită măsură, sarcini asemănătoare cu cele «ale statului»?”) ( 145 ). Aceste elemente ni se par a fi – cel puțin în ceea ce privește criteriile menționate în Hotărârea Foster și în jurisprudența ulterioară – i) acela dacă statul a încredințat organismului în cauză sarcina de a îndeplini o misiune publică pe care, în alte condiții, statul însuși ar fi putut decide să o îndeplinească în mod direct și ii) acela dacă statul a atribuit acestui organism o anumită formă de competențe suplimentare care să îi permită să își îndeplinească misiunea în mod eficient (ceea ce reprezintă doar un alt mod de a formula expresia „puteri exorbitante în raport cu cele care rezultă din normele obișnuite aplicabile relațiilor dintre particulari”). Primul element cuprinde multe forme diferite de misiuni publice, de la administrarea unor spitale și instituții de învățământ până la întreținerea de penitenciare în vederea asigurării de servicii esențiale în zonele îndepărtate ale teritoriului național. Al doilea element este adesea consecința firească a încredințării unei misiuni publice unui astfel de organism.

120. Pin urmare, propunem ca, drept răspuns la cea de a doua întrebare, Curtea să constate că, la stabilirea aspectului dacă un anumit pârât constituie o emanație a statului în scopul efectului direct vertical al directivelor, instanța națională trebuie să ia în considerare următoarele criterii: (1) forma juridică a organismului în cauză este irelevantă; (2) nu este necesar ca statul să fie în situația de a exercita zilnic controlul sau supravegherea activităților respectivului organism; (3) în cazul în care statul deține sau controlează organismul în cauză, acest organism trebuie considerat a fi o emanație a statului, fără a fi necesar să se analizeze dacă sunt îndeplinite alte criterii; (4) orice autoritate municipală, regională ori locală sau orice organism echivalent trebuie considerate în mod automat a fi o emanație a statului; (5) nu este necesar ca organismul în cauză să fie finanțat de către stat; (6) în cazul în care statul a încredințat organismului în cauză sarcina de a îndeplini un serviciu public pe care, în alte condiții, statul însuși ar fi trebuit să îl îndeplinească în mod direct și a atribuit acestui organism o anumită formă de competențe suplimentare care să îi permită să își îndeplinească misiunea în mod eficient, organismul în cauză trebuie, în orice caz, să fie considerat o emanație a statului. În desfășurarea analizei efectuate, instanța națională trebuie să țină seama de principiul esențial subiacent potrivit căruia un particular poate invoca împotriva statului dispozițiile precise și necondiționate ale unei directive, indiferent de calitatea în care acționează acesta, deoarece este necesar să se evite ca statul să se poată prevala de propria neîndeplinire a obligației de a respecta dreptul Uniunii.

121. În cadrul răspunsului pe care îl vom furniza la cea de a treia întrebare de mai jos, vom aborda chestiunea dacă, în cazul în care sarcina de a îndeplini un serviciu public a fost încredințată unui organism, așa cum s‑a subliniat la punctul 120 (6) de mai sus, este necesar ca acest lucru să fie însoțit de acordarea unor „puteri exorbitante” de către stat.

A treia întrebare

122. Prin intermediul celei de a treia întrebări, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă faptul că un stat membru a transferat o marjă largă de responsabilitate unui organism (așa cum este MIBI) în scopul vădit de a îndeplini obligațiile care îi revin potrivit dreptului Uniunii este suficient pentru ca acest organism să fie calificat drept emanație a statului în scopul efectului direct vertical. În subsidiar, este necesar ca unui astfel de organism să i se acorde: i) puteri exorbitante sau ii) să își desfășoare activitatea sub controlul sau supravegherea directă a statului membru pentru ca un particular să poată invoca dispoziția cu efect direct a unei directive împotriva acestui organism?

123. Cu titlu preliminar, observăm că directivele se prezintă sub toate formele și mărimile. Unele – cum ar fi numeroasele directive în domeniul încadrării în muncă – creează drepturi și impun obligații cu caracter general pentru toți angajații și pentru toți angajatorii, sub rezerva numai a unui număr limitat de excepții specifice ( 146 ). Altele definesc parametrii în limitele cărora trebuie exercitate anumite drepturi care decurg din dreptul Uniunii ( 147 ) sau modul în care trebuie reglementate anumite sectoare ale economiei ( 148 ). Altele însă impun statului membru să încredințeze unui organism specific anumite sarcini care trebuie să fie îndeplinite ca urmare a obligațiilor care decurg din respectiva directivă și a drepturilor conferite prin aceasta.

124. Această situație este valabilă în speță. Este evident că obligația de a asigura faptul că conducătorii auto sunt asigurați pentru riscul care se afla la originea accidentului doamnei Farrell se găsește în mod direct în dreptul Uniunii, și anume la articolul 1 din A treia directivă privind asigurarea auto. Articolul 1 alineatul (4) primul paragraf din A doua directivă privind asigurarea auto impunea anterior statelor membre să instituie un mecanism de soluționare a eventualei situații în care un conducător auto neasigurat pentru un risc în privința căruia era obligat să încheie asigurare ar cauza un accident. Cele două obligații, coroborate, impuneau Irlandei să asigure că răspunderea unui conducător auto față de un pasager aflat în situația doamnei Farrell ar fi fost angajată, fie de însuși asigurătorul acelui conducător auto, fie (în cazul în care acesta din urmă ar fi neidentificat sau neasigurat) de organismul însărcinat de către Irlanda cu soluționarea unor astfel de cereri.

125. În calitate de stat membru, Irlanda ar fi putut alege între diferite moduri posibile de punere în aplicare a acestei din urmă obligații. Astfel, aceasta ar fi putut însărcina o parte a guvernului însuși (cum ar fi Ministerul Transporturilor) cu soluționarea cererilor formulate de victimele conducătorilor auto neasigurați. Ar fi putut înființa un nou organism de drept public, distinct, căruia să îi atribuie această responsabilitate. Sau ar fi putut proceda așa cum a procedat în cele din urmă în realitate: alegând un organism de drept privat existent însărcinat cu responsabilități similare relevante și să atribuie acestui organism de drept privat noi responsabilități suplimentare care rezultă din articolul 1 din A treia directivă privind asigurarea auto.

126. În al doilea rând, acesta reprezintă – după cum subliniază în mod întemeiat Comisia – un caz atipic, în măsura în care rațiunea de a fi a MIBI include tocmai soluționarea cererilor formulate de victimele conducătorilor auto neasigurați. Acesta este contextul specific în care se ridică problema dacă acest organism este, de asemenea, obligat să soluționeze această cerere specifică, dincolo de împrejurarea că, la momentul faptelor, Irlanda nu transpusese în mod corespunzător în dreptul național toate obligațiile care îi reveneau potrivit dreptului Uniunii și nu atribuise (încă) în sarcina MIBI responsabilitatea îndeplinirii unei astfel de obligații specifice. În acest sens, prezenta cauză diferă de situații precum cea care a condus la pronunțarea Hotărârii Marshall ( 149 ), în care pârâtul trebuia să fie considerat, pentru alte motive și într‑un context total diferit, o emanație a statului și în care era, prin urmare, obligat să confere efect drepturilor care rezultau din dispozițiile cu efect direct în materia încadrării în muncă, drepturi pe care doamna Marshall le‑ar fi putut obține din aplicarea articolului 5 alineatul (1) din Directiva 76/207. În speță, dreptul cu efect direct pe care doamna Farrell urmărește să îl revendice (despăgubiri pentru vătămările suferite în calitate de pasager care călătorea într‑un autovehicul) în temeiul articolului 1 din A treia directivă privind asigurarea auto este exact tipul de drept pentru care Irlanda a conferit deja MIBI răspunderea reziduală în cazul în care conducătorul auto este neidentificat sau neasigurat.

127. Acestea fiind spuse, a treia întrebare este o chestiune cu relevanță generală pentru aplicarea dreptului Uniunii pe întreg teritoriul Uniunii Europene. Prin urmare, am îndemna Marea Cameră să nu răspundă la această întrebare în mod restrictiv (de exemplu printr‑o trimitere la faptul că toți asigurătorii auto din Irlanda sunt obligați să fie membri ai MIBI, lucru care ar putea fi considerat o variațiune pe tema puterilor exorbitante ( 150 )), ci să abordeze mai curând chestiunea de principiu (majoră) ridicată de instanța de trimitere.

128. Astfel cum am arătat în răspunsul la a doua întrebare, acordarea de puteri exorbitante sau prezența controlului ori a supravegherii directe din partea statului membru va fi suficientă pentru a clasifica organismul în cauză drept emanație a statului. Prin intermediul celei de a treia întrebări, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă fiecare dintre aceste elemente constituie o parte necesară a ecuației de bază. Cu titlu subsidiar, este suficient faptul că obligația de