CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

JULIANE KOKOTT

prezentate la 23 decembrie 2015 ( 1 )

Cauza C‑477/14

Pillbox 38 (UK) Limited,

acționând sub denumirea comercială Totally Wicked,

împotriva

Secretary of State for Health

[cerere de decizie preliminară formulată de High Court of Justice (England and Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court), Regatul Unit]

„Apropierea legislațiilor — Articolul 20 din Directiva 2014/40/UE — Fabricarea, prezentarea și vânzarea produselor din tutun și a produselor conexe — Țigaretele electronice («e‑țigarete») — Principiul proporționalității — Principiul securității juridice — Principiul egalității de tratament — Principiul subsidiarității — Drepturile fundamentale ale Uniunii — Libertatea de a desfășura o activitate comercială și dreptul de proprietate — Articolele 16 și 17 din Carta drepturilor fundamentale”

I – Introducere

1. Aproape niciun alt act legislativ al Uniunii nu a condus de‑a lungul anilor la litigii atât de acerbe ca diferitele directive privind fabricarea, prezentarea și vânzarea produselor din tutun și a produselor conexe pe piața internă europeană ( 2 ).

2. Nici cea mai recentă măsură de armonizare a pieței interne adoptată în acest domeniu, Directiva 2014/40/UE ( 3 ), nu reprezintă o excepție în acest sens. În prezent, aceasta face obiectul examinării Curții în trei proceduri paralele. Cu toate acestea, deși continuă să fie disputată în ceea ce privește anumite detalii, adecvarea articolului 114 TFUE (ex‑articolul 95 CE sau ex‑articolul 100a din Tratatul CEE) ca temei juridic nu mai joacă un rol atât de central ca în anii anteriori. În centrul intereselor se află alte chestiuni juridice, și anume legate de principiul proporționalității, de principiul subsidiarității și de drepturile fundamentale ale Uniunii.

3. În spatele acestor aspecte juridice, grevate de interese economice semnificative, care, în plus, se reflectă zilnic în viața a milioane de cetățeni ai Uniunii, se ascunde o problematică fundamentală: care este marja de apreciere de care mai dispune legiuitorul Uniunii pentru a garanta că produsele pot fi puse în circulație la nivelul Uniunii, în condiții uniforme, fără a pierde din vedere obiectivul fundamental al unui nivel ridicat de protecție a sănătății, prevăzut la loc de cinste în dreptul primar [articolul 9 TFUE, articolul 114 alineatul (3) TFUE, articolul 168 alineatul (1) TFUE și articolul 35 a doua teză din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene]?

4. În cadrul acestei proceduri preliminare, întemeiată pe o cerere introdusă de întreprinderea Pillbox 38 (UK) Limited ( 4 ) la o instanță britanică, nu se examinează întreaga directivă, ci numai reglementarea nouă privind țigaretele electronice, prevăzută la articolul 20 din directivă. Prin intermediul acestei reglementări, Uniunea Europeană a întreprins și în plan internațional un pas important în direcția soluționării problemei delicate a modului în care trebuie tratate posibilele riscuri pentru sănătate asociate consumului de țigarete electronice, care sunt un produs nou și relativ puțin cunoscut, ținând seama de principiul precauției.

5. O altă procedură preliminară ( 5 ) – inițiată de aceeași instanță care a sesizat Curtea și în prezenta cauză, dar nu de același judecător – se referă la o serie de dispoziții individuale ale directivei și tratează în special alegerea articolului 114 TFUE drept temei juridic, principiul subsidiarității, principiul proporționalității și principiul securității juridice, probleme privind drepturile fundamentale recunoscute în cadrul Uniunii, precum și privind articolele 290 TFUE și 291 TFUE, care se referă la delegarea către Comisie a competenței de a adopta acte delegate, fără caracter legislativ, și a competenței de executare. În schimb, a treia cauză pendinte, care are ca obiect o acțiune în anulare introdusă de Republica Polonă ( 6 ), se referă în mod special la dispozițiile Directivei 2014/40 referitoare la interzicerea țigaretelor mentolate. Vom prezenta tot astăzi concluziile noastre în ambele cauze.

II – Dispozițiile în litigiu ale Directivei 2014/40/UE

6. Articolul 20 din Directiva 2014/40 se intitulează „Țigarete electronice”, iar pasajele relevante au următorul conținut: „(1) Statele membre se asigură că țigaretele electronice și flacoanele de reumplere nu sunt introduse pe piață decât în cazul în care respectă prezenta directivă și dispozițiile restului legislației relevante a Uniunii. Prezenta directivă nu se aplică țigaretelor electronice și flacoanelor de reumplere care fac obiectul unei obligații de autorizare în temeiul Directivei 2001/83/CE sau care fac obiectul cerințelor prevăzute în Directiva 93/42/CEE. (2) Producătorii și importatorii de țigarete electronice și de flacoane de reumplere notifică autoritățile competente ale statelor membre cu privire la orice astfel de produs pe care intenționează să îl introducă pe piață. Notificarea respectivă se transmite în formă electronică, cu șase luni înaintea datei vizate pentru introducerea pe piață. În cazul țigaretelor electronice și al flacoanelor de reumplere deja introduse pe piață la 20 mai 2016, notificarea se transmite în termen de șase luni de la data respectivă. Se transmite o nouă notificare pentru fiecare modificare substanțială a produsului. În funcție de categoria de produse, respectiv dacă este vorba de o țigaretă electronică sau de un flacon de reumplere, notificarea conține următoarele informații: (a) denumirea și informațiile de contact ale producătorului, ale unei persoane juridice sau fizice responsabile din interiorul Uniunii și, după caz, ale importatorului în Uniune; (b) lista tuturor ingredientelor care alcătuiesc produsul și a emisiilor rezultate în urma utilizării acestuia, pe denumiri de mărci și pe tipuri, cu includerea cantităților aferente; (c) date toxicologice privind ingredientele și emisiile produsului, inclusiv în situațiile în care ingredientele fac obiectul încălzirii, menționând în special efectele acestora asupra sănătății consumatorilor în urma inhalării și luând în considerare, printre altele, orice eventual efect de dependență; (d) informații cu privire la doza de nicotină și la cantitatea de nicotină absorbită în momentul consumului în condiții de utilizare normală sau în condiții care pot fi prevăzute în mod rezonabil; (e) o descriere a componentelor produsului, inclusiv, dacă este cazul, a mecanismului de deschidere și de reumplere a țigaretei electronice sau a flacoanelor de reumplere; (f) o descriere a procesului de producție, inclusiv dacă acesta presupune o producție de serie, și o declarație că procesul de producție asigură conformitatea cu cerințele prevăzute la prezentul articol; (g) o declarație că producătorul și importatorul dețin responsabilitatea deplină pentru calitatea și siguranța produsului, atunci când este introdus pe piață și utilizat în condiții normale sau în condiții care pot fi prevăzute în mod rezonabil. În cazul în care statele membre consideră că informațiile transmise sunt incomplete, ele au dreptul de a solicita completarea informațiilor în cauză. Statele membre pot impune producătorilor și importatorilor taxe proporționale pentru primirea, stocarea, prelucrarea și analizarea informațiilor care le sunt transmise. (3) Statele membre se asigură că: (a) lichidele care conțin nicotină nu sunt introduse pe piață decât în flacoane de reumplere dedicate, cu un volum maxim de 10 ml, în țigarete electronice de unică folosință sau în cartușe de unică folosință, precum și că volumul maxim al cartușelor și al rezervoarelor nu depășește 2 ml; (b) lichidul care conține nicotină nu conține nicotină peste nivelul de 20 mg/ml; (c) lichidul care conține nicotină nu conține aditivii menționați la articolul 7 alineatul (6); (d) se utilizează doar ingrediente de puritate ridicată la fabricarea lichidelor care conțin nicotină. Alte substanțe în afara ingredientelor menționate la alineatul (2) al doilea paragraf litera (b) de la prezentul articol nu sunt prezente decât la nivel de urme, dacă prezența unor astfel de urme nu poate fi evitată tehnic în cadrul procesului de fabricație; (e) cu excepția nicotinei, în lichidele care conțin nicotină nu se folosesc ingrediente care să prezinte riscuri pentru sănătatea umană, fie că sunt sau nu supuse încălzirii; (f) țigaretele electronice eliberează în mod constant dozele de nicotină în condiții de utilizare normală; (g) țigaretele electronice și flacoanele de reumplere sunt astfel fabricate încât să se prevină intervenția necorespunzătoare asupra acestor produse și manipularea necorespunzătoare de către copii, sunt protejate împotriva casabilității, precum și a scurgerilor de lichide și sunt prevăzute cu un mecanism care asigură reumplerea fără scurgere de lichide. (4) Statele membre se asigură că: (a) pachetele unitare de țigarete electronice și de flacoane de reumplere includ un pliant cu: (i) instrucțiunile de utilizare și păstrare, care precizează că utilizarea produsului nu este recomandată tinerilor și nefumătorilor; (ii) contraindicațiile; (iii) avertismentele pentru grupurile de risc specifice; (iv) eventualele efecte adverse; (v) potențialul de dependență și toxicitate și (vi) informațiile de contact ale producătorului sau ale importatorului și ale unei persoane de contact, fizice sau juridice, din interiorul Uniunii; (b) pachetele unitare și orice ambalaj exterior al țigaretelor electronice și al flacoanelor de reumplere: (i) includ lista tuturor ingredientelor care alcătuiesc produsul, în ordine descrescătoare a masei, precum și informații privind conținutul de nicotină al produsului și nicotina eliberată per doză, numărul lotului și recomandarea de a nu lăsa produsul la îndemâna copiilor; (ii) fără a aduce atingere punctului (i) de la prezenta literă, nu includ elemente sau caracteristici la care se face referire la articolul 13, cu excepția articolului 13 alineatul (1) literele (a) și (c) în ceea ce privește informațiile privind conținutul de nicotină și aromele, și (iii) afișează unul dintre următoarele avertismente de sănătate: «Acest produs conține nicotină. Nicotina generează un grad ridicat de dependență. Nu se recomandă utilizarea produsului de către nefumători.» sau: «Acest produs conține nicotină. Nicotina generează un grad ridicat de dependență.» Statele membre hotărăsc care dintre aceste avertismente de sănătate se utilizează; (c) avertismentele de sănătate respectă cerințele de la articolul 12 alineatul (2). (5) Statele membre se asigură că: (a) comunicarea comercială în serviciile societății informaționale, în presă sau în alte publicații tipărite care fie are scopul, fie are efectul direct sau indirect de a promova țigaretele electronice și flacoanele de reumplere este interzisă, cu excepția publicațiilor și materialelor destinate exclusiv profesioniștilor din domeniul comerțului cu țigarete electronice și flacoane de reumplere și cu excepția publicațiilor și a materialelor care sunt imprimate și publicate în țări terțe, în cazul în care respectivele publicații sau materiale nu sunt destinate în mod principal pieței Uniunii; (b) comunicarea comercială pe canalele radio care fie are scopul, fie are efectul direct sau indirect de a promova țigaretele electronice și flacoanele de reumplere, este interzisă; (c) orice formă de contribuție publică sau privată la programele radio care fie are scopul, fie are efectul direct sau indirect de a promova țigaretele electronice și flacoanele de reumplere este interzisă; (d) orice formă de contribuție publică sau privată la evenimente sau activități sau în favoarea unei persoane, dacă această contribuție fie are scopul, fie are efectul direct sau indirect de a promova țigaretele electronice și flacoanele de reumplere și implică sau are loc în mai multe state membre sau are efecte transfrontaliere într‑un alt mod, este interzisă; (e) comunicarea comercială audiovizuală care intră sub incidența Directivei 2010/13/UE […] este interzisă pentru țigaretele electronice și flacoanele de reumplere. (6) Articolul 18 din prezenta directivă se aplică vânzărilor transfrontaliere la distanță de țigarete electronice și de flacoane de reumplere. (7) Statele membre le impun producătorilor și importatorilor de țigarete electronice și de flacoane de reumplere să transmită anual autorităților competente: (i) date cuprinzătoare cu privire la volumul vânzărilor, pe denumiri de mărci și pe tipuri de produse; (ii) informații cu privire la preferințele diverselor categorii de consumatori, inclusiv ale tinerilor, ale persoanelor nefumătoare și ale principalelor categorii de utilizatori curenți; (iii) informații privind modul de vânzare a produselor și (iv) rezumate ale oricăror cercetări de piață efectuate cu privire la aspectele menționate anterior, împreună cu traducerea în limba engleză a rezumatelor respective. Statele membre monitorizează evoluția pieței țigaretelor electronice și a flacoanelor de reumplere, inclusiv orice dovadă privind utilizarea ca «poartă de acces» în rândul tinerilor și al persoanelor nefumătoare a dependenței de nicotină și, în cele din urmă, a consumului de tutun tradițional. […] (13) Comisia, prin intermediul unui act de punere în aplicare, stabilește un format comun pentru notificarea prevăzută la alineatul (2), precum și standardele tehnice pentru mecanismul de reumplere prevăzut la alineatul (3) litera (g). […]”

III – Litigiul principal și procedura trimiterii preliminare

7. Pillbox este o întreprindere care produce și comercializează țigarete electronice, sub denumirea comercială „Totally Wicked”. Aceasta a introdus la instanța de trimitere, High Court of Justice (England and Wales) – Queen’s Bench Division (Administrative Court), o acțiune împotriva Secretary of State for Health ( 7 ), prin care urmărește să împiedice transpunerea articolului 20 din Directiva 2014/40 în Regatul Unit.

8. În procedura principală, Secretary of State susține că articolul 20 din directivă este valid, dar că nu dispune de informațiile necesare pentru a prezenta o explicaţie completă în acest sens.

9. Astfel, instanța de trimitere a decis să nu solicite Secretary of State să își susțină apărarea și nici să prezinte probe pe fond, ci să adreseze Curții întrebări referitoare la validitatea articolului 20 din directivă. Prin ordonanța din 6 octombrie 2014, primită la 27 octombrie 2014, Curtea a fost sesizată, în conformitate cu articolul 267 TFUE, cu următoarea întrebare preliminară: „Articolul 20 din Directiva 2014/40/UE este nevalid, în totalitate sau parţial, pentru unul sau mai multe dintre argumentele următoare: — impune, fie în întregul său, fie prin partea sa relevantă, o serie de obligații pentru producătorii și/sau comercianții cu amănuntul de țigarete electronice, care încalcă principiul proporționalității coroborat cu principiul securității juridice? — pentru motive echivalente sau similare, nu respectă principiul egalității și/sau denaturează concurența în mod nelegal? — aduce atingere principiului subsidiarității? — încalcă drepturile producătorilor sau ale comercianților cu amănuntul de țigarete electronice potrivit articolelor 16 și/sau 17 din Carta drepturilor fundamentale?”

10. Indiferent de modul de redactare a întrebării preliminare, decizia de trimitere se limitează la prezentarea pe scurt a aspectelor juridice criticate de Pillbox, care atacă articolul 20 din directivă „pentru a informa toate persoanele care doresc să adopte o poziție cu privire la conținutul criticilor prezentate de [Pillbox] împotriva [directivei]”. Având în vedere că instanța de trimitere apreciază că obiecțiile prezentate de Pillbox sunt „rezonabile”, aceasta consideră că este necesară o decizie a Curții în acest sens.

11. În faza scrisă a procedurii preliminare, împreună cu Pillbox, au prezentat observații guvernul Regatului Unit, guvernul Spaniei, guvernul Franței, precum și Parlamentul European, Consiliul Uniunii Europene și Comisia Europeană. La ședința de audiere a pledoariilor din 1 octombrie 2015 au participat reprezentanți ai acelorași părți interesate.

IV – Admisibilitatea cererii de decizie preliminară

12. Înainte de a analiza în detaliu conținutul întrebării preliminare, este necesară o scurtă descriere a admisibilității cererii de decizie preliminară. Pe de o parte, se ridică problema dacă validitatea prevederii din directivă care se referă la țigaretele electronice poate fi atacată și verificată separat în instanță. Pe de altă parte, trebuie să se verifice dacă circumstanțele în care Curtea a fost sesizată în această cauză sunt compatibile cu spiritul și modul de funcționare a procedurii de decizie preliminară, în conformitate cu articolul 267 TFUE.

A – Cu privire la limitarea problemei validității la un singur articol din directivă

13. În întrebarea sa, instanța de trimitere nu se referă la validitatea Directivei 2014/40 în ansamblul ei, ci numai la validitatea unei singure dispoziții, mai precis a articolului 20 din directivă.

14. Potrivit unei jurisprudențe constante, anularea în parte a unui act de drept al Uniunii nu este posibilă decât în măsura în care elementele a căror anulare este solicitată pot fi separate de restul actului (așa‑numita cerință de separabilitate) ( 8 ). Un asemenea caracter separabil lipsește atunci când anularea parțială a actului atacat are drept efect modificarea substanței respectivului act ( 9 ). Această jurisprudență poate fi transferată ipso facto asupra examinării validității unui act legislativ al Uniunii în cadrul procedurii de decizie preliminară ( 10 ).

15. Articolul 20 din directiva în discuție conține reglementări speciale privind țigaretele electronice, care există independent de reglementările aplicabile produselor tradiționale din tutun. Acestea au fost incluse în directiva în litigiu din rațiuni de simplificare, însă pot face la fel de bine obiectul unei directive separate. În fața Curții nu s‑a prezentat niciun indiciu potrivit căruia dispozițiile din directivă care se referă la țigaretele electronice și cele care se referă la alte produse ar trebui să se aplice și să fie abrogate împreună, pentru motive de tehnică legislativă sau pentru motive politice. Așadar, chiar dacă, în cadrul acestei proceduri, Curtea hotărăște să declare nevalid, în tot sau în parte, articolul 20 din directivă, existența în special a dispozițiilor privind produsele tradiționale pe bază de tutun ar continua să fie justificată și acestora nu li s‑ar modifica întinderea.

16. În acest context, se pornește de la premisa că articolul 20 este o componentă separabilă a Directivei 2014/40, iar o eventuală declarare a nevalidității acesteia nu ar aduce atingere substanței directivei.

B – Cu privire la împrejurările în care a fost sesizată Curtea

17. Cu toate acestea, este necesar să se precizeze dacă împrejurările în care a fost sesizată Curtea în prezenta cauză sunt susceptibile să afecteze admisibilitatea cererii de decizie preliminară.

1. Cu privire la sesizarea Curții înainte de expirarea termenului de transpunere a directivei

18. În primul rând, nu prezintă relevanță că la data introducerii cererii de decizie preliminară nu expirase încă termenul prevăzut pentru transpunerea directivei și nu intrase în vigoare nicio măsură națională de transpunere ( 11 ), întrucât principiul protecției jurisdicționale efective, consacrat de articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale și de articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf din Tratatul UE, prevede tocmai că un particular are posibilitatea să obțină controlul judiciar al actelor legislative ale Uniunii care se referă la el, fără ca, în prealabil, particularul să trebuiască să încalce dreptul ( 12 ). În principiu, având în vedere acest aspect, sunt salutare utilizarea posibilității existente în legislația Regatului Unit și de care s‑a făcut uz deseori de a efectua un control judiciar („judicial review”) în cadrul termenului de transpunere a directivelor Uniunii în dreptul național, precum și eventuala sesizare a Curții cu o cerere de decizie preliminară.

2. Cu privire la presupusa natură ipotetică a întrebării preliminare și la presupusul caracter fictiv al litigiului principal

19. Afirmația Parlamentului, a Comisiei și a Franței potrivit căreia problema cu care este sesizată Curtea este pur ipotetică și se bazează pe un litigiu inițial fictiv nu este convingătoare.

20. În cazul întrebărilor preliminare care se referă la dreptul Uniunii, ar trebui să se reflecteze inițial asupra aspectului dacă se poate prezuma existența pertinenței. Refuzul Curții de a se pronunța asupra unei întrebări preliminare adresate de o instanță națională nu este posibil decât atunci când este evident că interpretarea sau aprecierea solicitată a validității unei norme a Uniunii nu are nicio legătură cu realitatea ori cu obiectul litigiului principal, atunci când problema este de natură ipotetică ori Curtea nu dispune de elementele de fapt și de drept necesare pentru a răspunde în mod util la întrebările care i‑au fost adresate ( 13 ).

21. Cu toate că achiesăm la opinia Parlamentului, a Comisiei și a Franței, potrivit căreia decizia de trimitere prezintă situația de fapt din litigiul principal deosebit de laconic și nu conține informații detaliate privind tipul țigaretelor electronice puse în circulație de Pillbox, este cert că Pillbox comercializează țigarete electronice marca „Totally Wicked” pe piața internă. Prin urmare, este cert că, în principiu, produsele Pillbox intră în domeniul de aplicare material al directivei, iar după transpunerea directivei în dreptul național al Regatului Unit întreprinderea se va confrunta cu o nouă situație juridică. Prin urmare, nu se poate vorbi despre un caracter vădit ipotetic al întrebării preliminare.

22. Contrar opiniei Parlamentului, a Comisiei și a Franței, în speță nu se poate porni nici de la premisa unui litigiu pur fictiv ( 14 ). Este adevărat că în litigiul principal nu s‑a prezentat o apărare solidă a pârâtului Secretary of State, însă numai instanța națională decide în ce stadiu al procedurii este cazul să sesizeze Curtea cu o cerere de decizie preliminară ( 15 ). Acest lucru se poate întâmpla chiar și înainte de ședința de judecată între părțile din litigiul principal ( 16 ).

23. În special într‑o situație precum cea din speță, Curtea a decis că se presupune că există un dezacord între părți – și astfel un litigiu veritabil – deja atunci când autoritățile dintr‑un stat membru au manifestat intenția de a transpune directiva în litigiu ( 17 ). În speță, o asemenea intenție rezultă deja din faptul că, în litigiul principal, Secretary of State a declarat în mod explicit că, în opinia sa, articolul 20 din directivă este valid. În aceste condiții, întrebarea preliminară nu se bazează în niciun caz pe un litigiu vădit fictiv.

3. Cu privire la posibila lipsă de îndoială a instanței de trimitere în ceea ce privește validitatea directivei

24. O pondere considerabil mai mare o are, în schimb, critica Parlamentului, a Comisiei și a Franței potrivit căreia instanța de trimitere nu a formulat nicio îndoială în ceea ce privește validitatea directivei, ci a transmis Curții, în cererea de decizie preliminară, doar aspectele criticate de Pillbox.

25. În fapt, decizia de trimitere se limitează în principiu la prezentarea sumară a aspectelor juridice criticate de Pillbox în litigiul inițial împotriva articolului 20 din directivă, „pentru a informa toate persoanele care doresc să adopte o poziție cu privire la conținutul criticilor prezentate de [Pillbox] împotriva [directivei]”.

26. În acest sens, trebuie să se precizeze că instanța de trimitere nu se poate limita doar la a retransmite Curții obiecțiile unor părți, ci trebuie să își asume întrebările preliminare formulate ( 18 ), întrucât, potrivit unei jurisprudențe constante, procedura de decizie preliminară prevăzută la articolul 267 TFUE nu oferă părților dintr‑un litigiu pendinte în fața unei instanțe naționale o cale de atac, ci reprezintă mai degrabă o procedură de colaborare și de dialog între instanța națională și Curte ( 19 ).

27. În mod corespunzător, instanța națională trebuie să aprecieze la rândul ei dacă una dintre întrebările pe care le adresează Curții cu privire la validitatea unui act de drept al Uniunii este necesară pentru soluționarea litigiului principal ( 20 ). Ca atare, obiecțiile formulate în fața instanței naționale referitoare la validitatea unui act legislativ al Uniunii nu justifică o trimitere preliminară la Curte ( 21 ). În principiu, instanța națională este ținută să asigure deplina aplicare a dreptului Uniunii, așadar și a Directivei 2014/40 ( 22 ).

28. Spiritul de colaborare în care trebuie să se desfășoare procedura de decizie preliminară impune, de altfel, ca instanța națională să prezinte în decizia de trimitere care sunt motivele ce au determinat‑o să considere că o asemenea trimitere este necesară ( 23 ) [a se vedea și articolul 94 litera (c) din Regulamentul de procedură al Curții].

29. În raport cu aceste cerințe, decizia de trimitere cu care se vede confruntată Curtea în acest caz nu este exemplară.

30. Totuși, instanța națională a lăsat să se înțeleagă că, în opinia sa, aspectele reclamate de Pillbox sunt „rezonabile” și că pentru acest motiv este necesară o decizie preliminară a Curții.

31. Cu siguranță, aceste precizări reprezintă aspecte minime pe care instanța națională trebuie să le comunice pentru a respecta cerințele privind admisibilitatea procedurii preliminare. Examinate împreună cu argumentele prezentate de Pillbox reproduse în ordonanța de trimitere, ele constituie o bază suficientă pentru o luare de poziție atât din partea Curții, cât și a părților abilitate să participe la procedură, în temeiul articolului 23 din Statutul Curții.

32. Având în vedere importanța acordată principiului protecției jurisdicționale efective (articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale) în dreptul Uniunii ( 24 ), admisibilitatea cererii de decizie preliminară în examinarea validității unor acte legislative ale Uniunii nu trebuie supusă unor cerințe excesiv de stricte. Acest fapt se aplică cu atât mai mult în situații cum este cea din speță, în care, în lipsa dreptului întreprinderii interesate de a formula acțiune directă, procedura de decizie preliminară reprezintă singura posibilitate de a obține un control judiciar la nivelul Uniunii și de a‑și prezenta argumentele în fața instanței Uniunii ( 25 ).

33. Pe scurt, în pofida lipsurilor pe care le prezintă decizia de trimitere în acest sens, se poate considera că trimiterea preliminară din prezenta cauză este admisibilă.

V – Aprecierea conținutului întrebării preliminare

34. Prin intermediul trimiterii sale, High Court of Justice solicită Curții să examineze validitatea Directivei 2014/40 din patru puncte de vedere: în ceea ce privește principiul proporționalității, principiul egalității de tratament și al liberei concurențe și principiul subsidiarității, precum și în raport cu drepturile fundamentale ale Uniunii prevăzute la articolele 16 și 17 din Carta drepturilor fundamentale. Aceste aspecte parțiale ale cererii de decizie preliminară se întemeiază pe critici formulate de Pillbox în procedura principală din fața High Court of Justice, prin intermediul cărora se opune transpunerii directivei.

35. Este util să începem cu analiza problematicii referitoare la egalitatea de tratament, deoarece produce efecte pentru analiza celorlalte aspecte din această cerere de decizie preliminară.

A – Principiul egalității de tratament și al liberei concurențe

36. În primul rând, trebuie să se clarifice dacă articolul 20 din directivă este conform cu principiul egalității de tratament. Pillbox susține că, potrivit articolului 20, țigaretele electronice sunt supuse unor reguli mai stricte decât țigaretele tradiționale, în pofida faptului că țigaretele electronice sunt „produsul mai sigur”. Presupusa diferență de tratament, care, în opinia Pillbox, nu este justificată în mod obiectiv, conduce la o denaturare a concurenței pe piață, aspect care încalcă articolul 3 TUE coroborat cu articolele 106 TFUE, 116 TFUE și 119 TFUE, precum și cu Protocolul nr. 27 la Tratatul UE și la Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.

37. Precizările instanței de trimitere cu privire la libera concurență, precum și aspectele formulate de Pillbox nu au un conținut independent în raport cu precizările referitoare la principiul egalității de tratament și nu sunt motivate separat. Prin urmare, ne vom concentra atenția în cele ce urmează numai asupra problemei egalității de tratament, deși aspectele prezentate de noi se aplică mutatis mutandis și principiului liberei concurențe.

38. Principiul egalității de tratament constituie un principiu general de drept al Uniunii, consacrat la articolele 20 și 21 din Carta drepturilor fundamentale ( 26 ). Acesta nu poate fi interpretat și aplicat în mod diferit în funcție de materie.

39. Potrivit unei jurisprudențe constante, acest principiu impune ca situații comparabile să nu fie tratate în mod diferit și ca situații diferite să nu fie tratate în același mod, cu excepția cazului în care un astfel de tratament este justificat în mod obiectiv ( 27 ).

40. În mod necontestat, în ceea ce privește țigaretele electronice, directiva prevede la articolul 20 o serie de reglementări speciale care, din mai multe puncte de vedere, diferă în mod considerabil de cele aplicabile produselor tradiționale din tutun.

41. Cu toate acestea, contrar opiniei Pillbox, acest tratament diferit nu dezavantajează producătorii și importatorii de țigarete electronice, ci, dimpotrivă, cerințele aplicabile punerii în circulație a țigaretelor electronice pe piața internă europeană, în temeiul articolului 20 din directivă, în special sistemul de notificare ( 28 ) și avertismentele ( 29 ), dar și lipsa interzicerii utilizării aromelor caracteristice ( 30 ), sunt mai puțin stricte decât cele impuse producătorilor și importatorilor de produse din tutun tradițional, chiar dacă câteva dintre reglementările aplicabile țigaretelor electronice și flacoanelor de reumplere sunt mai stricte ( 31 ).

42. Pentru acest motiv, nu se poate pune problema unei încălcări a principiului egalității de tratament în detrimentul producătorilor și importatorilor de țigarete electronice. Acest aspect a fost subliniat în mod întemeiat de instituțiile Uniunii și de câteva dintre statele membre interesate.

43. Indiferent de acest aspect, supoziția că s‑a încălcat principiul egalității de tratament ar presupune că situațiile vizate sunt comparabile având în vedere toate elementele care le caracterizează ( 32 ).

44. În acest sens, este determinantă o comparație între cele două tipuri de produse, ținând seama de toate împrejurările relevante. Astfel, trebuie să se ia în considerare atât dacă cele două tipuri de produse ocupă o poziție similară în ceea ce privește obiectivele reglementărilor în discuție, cât și dacă seamănă în ceea ce privește caracteristicile lor obiective.

45. În primul rând, potrivit unei jurisprudențe constante, se consideră că elementele care definesc diferite situații și, astfel, caracterul comparabil al acestora trebuie să fie determinate și evaluate în special în funcție de obiectul și de finalitatea actului legislativ al Uniunii care instituie distincția în cauză. În plus, trebuie luate în considerare principiile și obiectivele domeniului din care face parte actul respectiv ( 33 ).

46. Obiectivul general al Directivei 2014/40 este să se garanteze capacitatea de circulație pe piața internă atât a produselor tradiționale din tutun, cât și a țigaretelor electronice cu respectarea unui nivel înalt de protecție a sănătății ( 34 ).

47. Cu toate acestea, împrejurarea potrivit căreia legiuitorul Uniunii urmărește același obiectiv principal în raport cu ambele tipuri de produse – produse din tutun tradițional și țigarete electronice – nu permite ca atare să se considere că și măsurile de armonizare a pieței interne, adoptate prin intermediul directivei, trebuie să fie neapărat identice pentru ambele tipuri de produse.

48. Astfel, trebuie să se țină seama de faptul că, în pofida unui raport de concurență, între cele două tipuri de produse există diferențe obiective ( 35 ), care justifică includerea în directivă a unor dispoziții diferite prin care se urmărește un obiectiv comun.

49. Pe de o parte, aceste diferențe se referă la structura fizică a produselor din tutun tradițional și a țigaretelor electronice, precum și la modalitatea de consum: arderea tutunului sau evaporarea electrică a unui lichid (care în mod normal conține nicotină și este eventual aromat). Pe de altă parte, cele două tipuri de produse se diferențiază prin faptul că produsele din tutun tradițional sunt cunoscute pe piață și riscurile asociate consumului au fost cercetate amănunțit, iar țigaretele electronice, cel puțin în prezent, se caracterizează prin noutate și sunt relativ necunoscute unei mari părți a populației.

50. Din toate aceste diferențe reiese că, la data adoptării directivei, țigaretele electronice se aflau într‑o situație specială ( 36 ), pe baza căreia nu era numai admisibil, ci și necesar ca, din anumite puncte de vedere, legiuitorul Uniunii să le trateze diferit în raport cu produsele din tutun tradițional. Prin urmare, încălcarea principiului egalității de tratament nu poate fi invocată cu succes ( 37 ).

51. Acest aspect se aplică cu atât mai mult atunci când se compară țigaretele electronice cu alte produse menționate de Pillbox, precum cafeaua și alcoolul, întrucât, în ceea ce privește structura fizică, tipul și obiceiurile de consum, diferențele dintre produsele menționate, pe de o parte, și țigaretele electronice, pe de altă parte, sunt mai mari și mai evidente decât cele dintre țigaretele electronice și produsele din tutun tradițional. În plus, și în raport cu băuturile care conțin cafeină sau alcool, țigaretele electronice sunt, după cum am menționat, un produs nou, relativ necunoscut, aspect care justifică deja și în mod individual un tratament special.

52. În consecință, critica că articolul 20 din directivă încalcă principiile egalității de tratament și liberei concurențe trebuie respinsă în totalitate.

B – Principiul proporționalității și câteva considerații aferente privind statul de drept

53. Principiul proporționalității are de departe cea mai mare pondere în cererea de decizie preliminară formulată de High Court of Justice, precum și în observațiile prezentate de părți. Pornind de la o critică formulată de Pillbox, instanța de trimitere sesizează Curtea cu privire la examinarea proporționalității unor aspecte parțiale din reglementarea de la articolul 20 din directivă, care se referă la țigaretele electronice. În plan secundar, în ceea ce privește câteva dintre componentele acestei dispoziții, se ridică și problema principiului securității juridice în special în ceea ce privește cerințele principiului caracterului precis, precum și presupuse vicii de motivare.

1. Considerații generale referitoare la principiul proporționalității

54. Principiul proporționalității este unul dintre principiile generale de drept al Uniunii și impune, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, ca actele instituțiilor Uniunii să fie de natură să atingă obiectivele legitime urmărite de reglementarea în cauză și să nu depășească limitele a ceea ce este adecvat și necesar pentru realizarea acestor obiective ( 38 ). Atunci când este posibilă alegerea dintre mai multe măsuri adecvate, trebuie să se recurgă la cea mai puțin constrângătoare. În plus, inconvenientele cauzate nu trebuie să fie disproporționate în raport cu scopurile vizate ( 39 ).

55. În cadrul controlului judiciar al actelor legislative ale Uniunii din punctul de vedere al proporționalității, trebuie să se țină seama de faptul că, întrucât sunt în discuție ingerințe în drepturile fundamentale, întinderea puterii de apreciere a legiuitorului Uniunii poate fi limitată în funcție de un anumit număr de elemente. Printre aceste elemente figurează în special domeniul vizat, natura dreptului în cauză, natura și gravitatea ingerinței, precum și finalitatea acesteia ( 40 ).

56. În speță, este vorba despre libertatea de a desfășura o activitate comercială (articolul 16 din Carta drepturilor fundamentale), asupra căreia vom reveni mai jos într‑un context diferit ( 41 ). Potrivit unei jurisprudențe constante, libertatea de a desfășura o activitate comercială poate face obiectul unei serii ample de intervenții ale autorității publice, susceptibile să stabilească, în interesul general, limitări privind exercitarea activității economice ( 42 ), iar legiuitorul Uniunii dispune de o putere largă de apreciere în domeniile în care acțiunea sa implică alegeri de natură politică, precum și economică sau socială și în care acesta trebuie să efectueze aprecieri și evaluări complexe ( 43 ).

57. Este cert și niciuna dintre părți nu are îndoieli serioase referitoare la faptul că, în cadrul adoptării Directivei 2014/40, legiuitorul Uniunii s‑a confruntat cu astfel de probleme complexe de natură economică, socială și politică. Astfel, în ceea ce privește aprecierile care s‑au aflat la baza directivei, legiuitorul Uniunii a exercitat o putere largă de apreciere, în special în ceea ce privește măsurile prin care se poate realiza cel mai bine nivelul ridicat de protecție a sănătății impus pe piața internă europeană [articolul 9 TFUE, articolul 114 alineatul (3) TFUE, articolul 168 alineatul (1) TFUE și articolul 35 a doua teză din Carta drepturilor fundamentale]. Acest aspect se aplică și deoarece trebuie să se verifice și caracterul plauzibil al prognozelor privind evoluția piețelor.

58. Această putere de apreciere implică faptul că se presupune că legiuitorul Uniunii încalcă principiul proporționalității numai dacă respectivul act legislativ al Uniunii este vădit disproporționat, și anume atunci când o măsură adoptată într‑un astfel de domeniu are un caracter vădit inadecvat în raport cu obiectivele legitime urmărite, depășește ceea ce este necesar sau prezintă dezavantaje disproporționate în raport cu obiectivele respective ( 44 ). Dimpotrivă, nu prezintă importanță aspectul dacă măsura adoptată în acest act era singura care putea fi concepută sau numai cea mai oportună.

59. Acesta este criteriul în funcție de care proporționalitatea reglementării de la articolul 20 din directivă, referitoare la țigaretele electronice, trebuie să fie supusă unui control al Curții.

60. Înainte de a ne referi în mod concret la componentele de reglementare de la articolul 20 din directivă, abordate în detaliu în cererea de decizie preliminară, trebuie să formulăm, pornind de la criticile aduse de Pillbox, câteva observații privind principiul precauției și studiile de impact ale proiectelor legislative ale instituțiilor Uniunii.

a) În ceea ce privește principiul precauției

61. În procedura din fața Curții, Pillbox a încercat să prezinte țigaretele electronice ca un produs complet inofensiv și să sublinieze avantajele acestora în comparație cu produsele din tutun tradițional, în special ca substitut pentru țigaretele clasice din tutun pentru marii fumători.

62. În schimb, instituțiile Uniunii și statele membre care participă la procedura de decizie preliminară au atras atenția asupra riscurilor asociate consumului de țigarete electronice, cu efecte asupra sănătății, printre care se numără în special intoxicarea cu nicotină ca urmare a unei utilizări excesiv de îndelungate și intensive sau a utilizării eronate a unei țigarete electronice, precum și riscul dependenței de nicotină ( 45 ). În opinia lor, țigaretele electronice ar putea deveni o poartă de acces către dependența de nicotină (engleză: „gateway effect”). Având în vedere că, în plus, prin consumul de țigarete electronice se imită și se creează un cadru de normalitate (așa‑numitul „efect de normalizare”) ( 46 ), în cazul creșterii atractivității țigaretelor electronice ar putea crește gradul de recunoaștere socială a fumatului. În sfârșit, se riscă chiar ca unii consumatori să utilizeze atât țigarete electronice, cât și țigarete din tutun clasic (engleză: „dual use”), aspect care ar putea îngreuna depășirea dependenței de nicotină în rândul fumătorilor și ar facilita începerea fumatului – în special tinerilor și adulților tineri –, creând calea spre dependența de nicotină.

63. În susținerea tezelor lor, ambele părți se întemeiază pe studii științifice, dar recunosc că, în ceea ce privește țigaretele electronice, este nevoie de cercetări suplimentare pentru a putea dispune de o bază mai fiabilă pentru aprecierea unui produs nou și a posibilelor riscuri pentru sănătate asociate acestuia.

64. Oricum, în cele din urmă, pentru aprecierea validității Directivei 2014/40 și în special a proporționalității reglementărilor referitoare la țigaretele electronice de la articolul 20 din directivă, nu prezintă relevanță dacă riscurile pentru sănătate prezentate de legiuitor – și care nouă personal ni se par deosebit de plauzibile – pot fi dovedite cu suficientă precizie în conformitate cu nivelul actual al științei.

65. Astfel, la adoptarea directivei, legiuitorul Uniunii a trebuit să respecte principiul precauției ( 47 ). În cazul în care se dovedește imposibil de determinat cu certitudine existența sau importanța riscului invocat din cauza naturii insuficiente, neconcludente sau imprecise a rezultatelor studiilor desfășurate, dar în care probabilitatea unui prejudiciu real pentru sănătatea publică persistă în ipoteza în care acest risc s‑ar realiza, principiul precauției justifică adoptarea de măsuri restrictive, cu condiția ca acestea să fie nediscriminatorii și obiective ( 48 ).

66. Nici recomandările ( 49 ) elaborate în cadrul Organizației Mondiale a Sănătății (OMS) care fac apel la măsuri restrictive în ceea ce privește țigaretele electronice nu sunt decât o expresie a principiului precauției.

67. Astfel, potrivit principiului precauției, a fost rezonabil sau chiar s‑a impus să se prevadă o reglementare mai strictă a țigaretelor electronice în directivă, mai ales pentru faptul că, potrivit dreptului primar, s‑a urmărit un nivel ridicat de protecție a sănătății [articolul 9 TFUE, articolul 114 alineatul (3) TFUE, articolul 168 alineatul (1) TFUE și articolul 35 a doua teză din Carta drepturilor fundamentale].

b) Cu privire la presupusa lipsă a unui studiu de impact

68. În plus, Pillbox critică faptul că textul articolului 20 din directivă, adoptat de legiuitor, nu a făcut niciodată obiectul unui studiu de impact.

69. Este adevărat că, în propunerea de directivă, Comisia a pornit de la un model de reglementare mai strictă a țigaretelor electronice. Ea se declarase în favoarea tratării țigaretelor electronice ca produse medicale ( 50 ).

70. Totuși, acest lucru nu înseamnă că reglementarea mai puțin strictă a țigaretelor electronice, la sfârșitul procesului de legiferare, astfel cum se regăsește la articolul 20 din directivă, ar fi luat naștere „în vid”, fără realizarea unui studiu de impact.

71. Dimpotrivă, chiar dacă nu aveau caracter obligatoriu pentru legiuitorul Uniunii ( 51 ), datele pe care s‑a întemeiat Comisia în cadrul studiului de impact ( 52 )au reprezentat un punct de pornire util pentru reglementarea mai puțin strictă pentru care s‑a optat la articolul 20 din directivă ( 53 ). În plus, este cunoscut faptul că, în cadrul procesului de legiferare, Parlamentul și Consiliul pot apela la surse de informații suplimentare ( 54 ). În prezenta procedură este cert că, în timpul procesului de legiferare, organele competente au colectat informații suplimentare referitoare la problematica țigaretelor electronice, precum și că în special Comisia a organizat consultări între părțile interesate și că Parlamentul a desfășurat audieri proprii ( 55 ).

72. În cazul în care organele de legiferare s‑ar limita numai la adoptarea reglementărilor care fac în mod concret obiectul unui studiu de impact realizat de Comisie, marja de apreciere a Parlamentului și a Consiliului ar fi deosebit de limitată, iar procedura de legiferare ar fi golită de sens ( 56 ).

2. Cu privire la proporționalitatea și precizia anumitor părți ale articolului 20 din directivă

73. Pe lângă considerațiile generale de mai sus cu privire la principiul proporționalității, pornind de la criticile formulate de Pillbox în procedura principală, cererea de decizie preliminară ridică câteva probleme de detaliu referitoare la proporționalitatea și precizia anumitor părți ale articolului 20 din directivă, pe care le vom analiza în cele ce urmează.

74. Mai întâi dorim să precizăm că achiesăm la opinia Parlamentului potrivit căreia reglementarea de la articolul 20 din directivă este relativ moderată, nu numai în comparație cu dispozițiile aplicabile produselor din tutun tradițional pe piața internă, ci și la nivel internațional ( 57 ).

a) Obligația de notificare [articolul 20 alineatul (2) din directivă]

75. Pillbox critică în primul rând presupusul „sistem de autorizare” a țigaretelor electronice introdus de legiuitorul Uniunii ( 58 ).

76. Totuși, după cum reiese dintr‑o scurtă analiză a articolului 20 alineatul (2) din directivă, acest reproș se bazează pe o interpretare fundamental eronată a dispoziției în litigiu. În realitate, legiuitorul Uniunii nu a introdus un sistem de autorizare, ci mai degrabă un simplu sistem de notificare a țigaretelor electronice, în combinație cu obligația de respectare a termenului suspensiv de șase luni. Acest aspect este confirmat de pledoariile celorlalte părți.

77. Contrar opiniei prezentate de Pillbox în ședință, sistemul de notificare, alături de obligația de a respecta un termen suspensiv de șase luni, nu produce nici de facto efectele unui sistem de autorizare. În plus, în măsura în care autoritatea competentă nu se opune în termen, după expirarea perioadei de șase luni, țigaretele electronice pot fi introduse pe piață. În schimb, un sistem de autorizare ar prevedea sarcini considerabil mai mari pentru producători și importatori și în special i‑ar obliga să aștepte în fiecare situație până primesc aviz pozitiv de la autoritatea competentă.

i) Cu privire la proporționalitatea sistemului de notificare

78. După cum am menționat anterior, țigaretele electronice sunt un produs nou, relativ puțin cunoscut cel puțin pentru o mare parte a populației, pentru care, în plus, există o piață cu o dezvoltare într‑un ritm rapid ( 59 ).

79. Pe baza informațiilor și a datelor științifice existente în cadrul procesului de legiferare, legiuitorul Uniunii a considerat că nu este vădit eronat sau nerezonabil să prezume că țigaretele electronice pot prezenta riscuri pentru sănătatea umană și că, în special în rândul tinerilor și al adulților tineri, acest produs ar putea deveni o poartă de acces spre dependența de nicotină și în sfârșit spre consumul de tutun tradițional ( 60 ).

80. În aceste condiții, considerăm că este evident că autoritățile competente au un interes legitim să monitorizeze țigaretele electronice, în special dacă se ține seama de principiul precauției ( 61 ).

81. Un sistem de notificare precum cel prevăzut la articolul 20 alineatul (2) din directivă este cu certitudine adecvat să faciliteze statelor membre exercitarea sarcinilor lor de supraveghere și control al domeniului țigaretelor electronice.

82. Printre ingerințele autorităților publice în cadrul libertății de a desfășura o activitate comercială (articolul 16 din Carta drepturilor fundamentale), un astfel de sistem de notificare este o măsură relativ blândă, care este considerabil mai puțin constrângătoare decât un sistem clasic de autorizare.

83. În schimb, se poate considera că aspectul prezentat de Pillbox în cadrul procedurii de trimitere preliminară, și anume faptul că, în cazul țigaretelor electronice, legiuitorul a stabilit un standard de produs care depășește cadrul normelor prevăzute la articolul 20 alineatul (3) din directivă, nu este o alternativă mai blândă în raport cu obligația de notificare introdusă odată cu articolul 20 alineatul (2) din directivă, întrucât stabilirea unui standard de produs reprezintă o ingerință considerabil mai gravă asupra libertății de a desfășura o activitate comercială decât în cazul simplei obligații de a notifica un produs. Pe de altă parte, stabilirea unui asemenea standard presupune că există o bază suficient de fiabilă de informații și date științifice referitoare la produsul respectiv. Având în vedere faptul că țigaretele electronice sunt un produs relativ nou și puțin cunoscut, legiuitorul poate porni de la supoziția rezonabilă că în acest stadiu nu sunt disponibile suficiente asemenea informații și date științifice. Acestea ar putea fi colectate progresiv numai prin intermediul sistemului de notificare.

84. De asemenea, trebuie respins argumentul Pillbox potrivit căruia sistemul de notificare aplicabil țigaretelor electronice în temeiul articolului 20 alineatul (2) din directivă este mai strict decât cel aplicabil produselor din tutun tradițional, prevăzut la articolele 5 și 6 din directivă. Dimpotrivă, după cum au subliniat în mod întemeiat instituțiile Uniunii care participă la procedura de decizie preliminară, în ceea ce privește țigaretele electronice, cerințele de notificare sunt mai puțin constrângătoare decât în cazul produselor din tutun tradițional, în special în ceea ce privește aditivii ( 62 ).

85. De altfel, o comparație a sistemului de notificare în cazul țigaretelor electronice, introdus în conformitate cu articolul 20 alineatul (2) din directivă, cu obligația de notificare a noilor produse din tutun, prevăzută la articolul 19 din directivă, este mult mai relevantă. Aspectele principale ale celor două reglementări coincid. Astfel, pentru noile produse din tutun și pentru produsele mai puțin cunoscute, fie ele produse din tutun sau țigarete electronice, legiuitorul a creat o reglementare coerentă.

86. În continuare, nu reiese nici în ce măsură, după cum susține Pillbox, simpla obligație de a notifica un produs din categoria țigaretelor electronice ar putea fi o piedică în calea inovației. Or, un asemenea sistem de notificare ar putea chiar stimula inovația, întrucât întreprinderile interesate vor fi stimulate să se comporte în mod responsabil și să introducă pe piață numai produse despre care există informații suficiente, de natură să garanteze un nivel adecvat de calitate și siguranță, care să treacă eventual testul unui control al autorității publice. Acest aspect a fost subliniat, în mod întemeiat, și de Comisie în cadrul procedurii de decizie preliminară. La acestea dorim să adăugăm că un eventual control al autorității publice ar permite producătorilor și importatorilor de țigarete electronice să se convingă de corectitudinea propriilor controale de calitate, chiar dacă răspunderea nu se poate transfera asupra autorității respective.

87. În sfârșit, obligația de respectare a termenului suspensiv de șase luni, care rezultă din notificarea în conformitate cu articolul 20 alineatul (2) a doua teză din directivă, nu este nicidecum excesivă, dacă se ia în considerare faptul că, în ceea ce privește riscurile asociate consumului de țigarete electronice, autoritățile publice au nevoie de o perioadă în care să poată verifica toate informațiile transmise de producătorii și importatorii de țigarete electronice, în special în ceea ce privește ingredientele, emisiile, datele toxicologice și procesele de producție, pentru a putea reacționa la nevoie în timp util și anterior comercializării produsului respectiv ( 63 ). Dorim să precizăm, în plan secund, că legiuitorul a prevăzut o asemenea procedură de notificare cu șase luni înainte de introducerea pe piață și în cazul punerii în circulație a anumitor produse cosmetice ( 64 ).

88. În concluzie, sistemul de notificare cu termenul suspensiv de șase luni, prevăzut de legiuitor la articolul 20 alineatul (2) din directivă în cazul țigaretelor electronice, creează un echilibru echitabil între interesul legitim al autorităților competente în materie de monitorizare și libertatea producătorilor și importatorilor de țigarete electronice de a desfășura o activitate comercială. Compatibilitatea acestuia cu principiul proporționalității nu suscită nicio îndoială.

ii) Cu privire la lipsa preciziei obligațiilor care revin persoanelor care notifică

89. În completare, Pillbox susține că unele dintre datele solicitate producătorilor și importatorilor în cadrul obligației de notificare încalcă principiul securității juridice, întrucât sunt formulate imprecis. În mod concret, Pillbox se referă la „informații cu privire la doza de nicotină și la cantitatea de nicotină absorbită în momentul consumului în condiții de utilizare normală sau în condiții care pot fi prevăzute în mod rezonabil”, solicitate în conformitate cu articolul 20 alineatul (2) litera (d) din directivă, precum și la „potențialul de dependență” al țigaretelor electronice. Pillbox subliniază că doza de nicotină și cantitatea de nicotină absorbită în momentul consumului unei țigarete electronice depind de necesitățile personale și de modelul individual de consum al fiecărui consumator.

90. Totuși, nici acest argument nu poate fi primit.

91. În ceea ce privește „potențialul de dependență”, noțiunea nu apare la articolul 20 alineatul (2) din directivă, nici la litera (d) și nici în alt loc.

92. În ceea ce privește restul formulărilor criticate de Pillbox, datele solicitate potrivit articolului 20 alineatul (2) litera (d) din directivă nu se referă la doza individuală de nicotină sau la cantitatea de nicotină absorbită în timpul consumului de către consumatori individuali, ci la valorile uzuale minime, medii și maxime înregistrate în mod obișnuit la consumul unei țigarete electronice. Un producător sau un importator responsabil trebuie să poată furniza asemenea valori dacă nu dorește să se confrunte cu reproșul că introduce pe piață un produs imprevizibil, care poate implica riscuri pentru sănătate.

93. În general, în mod intrinsec, dispozițiile legale conțin termeni juridici evazivi. Acest aspect este valabil cu atât mai mult în cazul directivelor, care trebuie transpuse în dreptul național (a se vedea articolul 288 al treilea paragraf TFUE), motiv pentru care eventuale neclarități pot fi remediate în cadrul marjei de apreciere a statelor membre în elaborarea actelor cu putere de lege și a actelor administrative adoptate la nivel național. De altfel, dispozițiile articolului 20 alineatul (13) din directivă permit Comisiei să stabilească un format uniform al notificărilor producătorilor și importatorilor prevăzute la articolul 20 alineatul (2), iar acest aspect ar putea contribui la nevoie la crearea unui grad mai mare de claritate în ceea ce privește tipul și formatul informațiilor solicitate întreprinderilor.

94. Prin urmare, având în vedere cele ce precedă, nu se poate identifica nicio încălcare a principiului securității juridice în cazul articolului 20 alineatul (2) din directivă, în special al literei (d).

b) Conținutul maxim de nicotină [articolul 20 alineatul (3) litera (b) din directivă]

95. Articolul 20 alineatul (3) litera (b) din directivă prevede că lichidul care conține nicotină din țigaretele electronice, precum și din cartușe de unică folosință sau flacoane de reumplere nu trebuie să depășească nivelul de 20 mg/ml. Pillbox consideră că această reglementare este disproporționată și consideră că o defavorizează în raport cu producătorii produselor din tutun tradițional. În opinia sa, această reglementare este contraproductivă în ceea ce privește nivelul înalt de sănătate urmărit prin intermediul directivei, întrucât, pentru a fi considerate un substitut pentru produsele din tutun tradițional, țigaretele electronice trebuie să aibă un conținut mai mare de nicotină ( 65 ).

96. În acest sens, trebuie să precizăm în primul rând că, în cadrul măsurilor de armonizare a pieței interne, în conformitate cu articolul 114 TFUE, Curtea recunoaște stabilirea de către legiuitorul Uniunii a unor valori de prag în cazul substanțelor periculoase, în măsura în care aceste valori de prag servesc capacității de circulație a produselor pe piața europeană, cu respectarea unui nivel înalt de protecție a sănătății ( 66 ).

97. În ceea ce privește stabilirea valorii respective de prag pentru o substanță concretă, legiuitorul dispune de o marjă largă de apreciere, fără să se permită ca valoarea de prag să fie stabilită în mod arbitrar, ci pe baza unor considerente obiective, ținând seama de cele mai noi date științifice și cu respectarea principiului precauției.

98. Potrivit argumentelor convingătoare prezentate de instituțiile Uniunii care au participat la procedura de decizie preliminară, la stabilirea valorii de prag de 20 mg/ml de nicotină, în cadrul procedurii legislative, s‑a ținut seama de cele mai recente date științifice disponibile privind eventualele riscuri pentru sănătate asociate consumului de țigarete electronice și de eventualele probleme privind siguranța acestora, precum și de date privind modelele de consum al țigaretelor electronice și al produselor din tutun tradițional.

99. În cadrul procesului de legiferare s‑a ținut cont în special de aspectul că lichidul care conține nicotină din țigaretele electronice și din flacoanele de reumplere prezintă riscuri specifice legate de manipularea neatentă și necorespunzătoare a acestui lichid – eventual chiar și de către copii ( 67 ) –, precum și legate de un consum exagerat de îndelungat și de intens ( 68 ), în special de riscul de intoxicație cu nicotină.

100. În același timp, în cadrul procesului de legiferare s‑a pornit de la premisa că majoritatea țigaretelor electronice sau a flacoanelor de reumplere care se caută în prezent conțin lichid cu o concentrație care nu depășește 18 mg/ml, așadar o valoare aflată inclusiv sub nivelul viitor al valorii limită de 20 mg/ml.

101. Prin urmare, valoarea limită a conținutului de nicotină de 20 mg/ml a rezultat din armonizarea datelor actuale referitoare la riscurile asociate consumului de țigarete electronice cu modelele de consum al țigaretelor electronice și al flacoanelor de reumplere. Această concentrație este comparabilă cu doza permisă de nicotină obținută dintr‑o țigaretă standard în timpul necesar fumării unei astfel de țigarete ( 69 ).

102. În cadrul procedurii de decizie preliminară din fața Curții nu a fost prezentat niciun indiciu care ar putea să modifice câtuși de puțin această apreciere a legiuitorului Uniunii.

103. În esență, Pillbox se limitează la a susține că, pentru a înlocui produsele din tutun tradițional, ar trebui să se permită vânzarea țigaretelor electronice cu un conținut de nicotină mai mare de 20 mg/ml.

104. Cu toate acestea, declarația de mai sus nu poate pune sub semnul întrebării validitatea reglementării de la articolul 20 alineatul (3) litera (b) din directivă.

105. Țigaretele electronice cu un conținut de nicotină deosebit de mare, introduse pe piață ca ajutor pentru renunțarea la fumat în cazul fumătorilor curenți de produse din tutun tradițional, nu sunt totuși produse normale de larg consum. Conform precizărilor instituțiilor Uniunii care participă la procedura de decizie preliminară, în conformitate cu sistemul directivei, punerea în circulație a acestei categorii de țigarete electronice nu este absolut interzisă, dar acestea pot fi achiziționate pe piața internă numai dacă se respectă anumite cerințe speciale aplicabile dispozitivelor medicale ( 70 ).

106. La stabilirea valorii de 20 mg/ml, ca prag de delimitare a produselor de larg consum de dispozitivele medicale, reglementate mai strict, legiuitorul Uniunii și‑a exercitat puterea de apreciere.

107. Astfel, articolul 20 alineatul (3) litera (b) din directivă nu suscită îndoieli în ceea ce privește compatibilitatea sa cu principiul proporționalității.

c) Cerința privind eliberarea de doze de nicotină în mod constant [articolul 20 alineatul (3) litera (f) din directivă]

108. Articolul 20 alineatul (3) litera (f) din directivă prevede că țigaretele electronice trebuie să elibereze în mod constant dozele de nicotină, în condiții de utilizare normală. Pillbox critică aspectul că această prevedere este formulată imprecis și că astfel se încalcă principiul securității juridice, întrucât doza de nicotină și cantitatea de nicotină absorbită în momentul consumului unei țigarete electronice depind de necesitățile personale și de modelul individual de consum al fiecărui consumator. În plus, în cazul produselor din tutun tradițional nu ar exista cerințe similare.

109. Această critică trebuie respinsă.

110. În ceea ce privește principiul securității juridice, critica formulată de Pillbox trebuie respinsă din aceleași motive ca și cea referitoare la articolul 20 alineatul (3) litera (d) din directivă ( 71 ).

111. În ceea ce privește comparația cu produsele din tutun tradițional, trebuie să menționăm că țigaretele electronice, în măsura în care consumul lor presupune probleme și riscuri specifice pentru sănătate, fac necesară o reglementare adaptată lor, chiar dacă aceasta va fi diferită de dispozițiile aplicabile produselor din tutun tradițional. În special Consiliul, Comisia și Spania atrag atenția în acest context, în mod întemeiat, asupra riscului unei intoxicații cu nicotină ca urmare a utilizării deosebit de îndelungate și de intense sau ca urmare a manipulării greșite a țigaretei electronice ( 72 ). Tocmai acest risc deosebit justifică cerința elaborată special pentru țigaretele electronice, și anume faptul că țigaretele electronice eliberează în mod constant dozele de nicotină prevăzute la articolul 20 alineatul (3) litera (f) din directivă.

112. În ipoteza în care producătorii și importatorii nu reușesc să garanteze eliberarea constantă a dozelor de nicotină în cazul țigaretelor electronice comercializate, acesta ar fi un semn pentru gradul de pericol și caracterul imprevizibil al produsului, iar acest aspect nu ar impune măsuri mai blânde, ci eventual mai severe din partea legiuitorului Uniunii.

d) Pliantul [articolul 20 alineatul (4) litera (a) din directivă]

113. Potrivit articolului 20 alineatul (4) litera (a) din directivă, pachetele unitare de țigarete electronice și de flacoane de reumplere trebuie să includă un pliant cu informații pe diferite teme, ca de exemplu date referitoare la potențialul de dependență și toxicitate, precum și instrucțiunile de utilizare și păstrare. Pillbox consideră că acest lucru este disproporționat și că este defavorizată în comparație cu producătorii de produse din tutun tradițional, întrucât aceștia nu trebuie să includă pliante în ambalaj.

114. După cum am menționat anterior, obiectivul reglementării referitoare la pliant este să promoveze capacitatea de circulație a țigaretelor electronice și a flacoanelor de reumplere pe piața internă europeană, garantând în același timp un nivel înalt de protecție a sănătății.

115. După cum au subliniat în mod convingător instituțiile Uniunii care participă la procedura de decizie preliminară și câteva dintre statele membre, faptul că directiva prevede pliante numai în cazul țigaretelor electronice și al flacoanelor de reumplere este legat de caracteristicile speciale ale acestor produse în comparație cu produsele din tutun tradițional.

116. Spre deosebire de produsele din tutun tradițional, țigaretele electronice și flacoanele de reumplere se remarcă prin noutate și prin faptul că sunt relativ puțin cunoscute populației în sens larg. La acestea se adaugă câteva aspecte specifice legate de natura țigaretelor electronice care nu apar în aceeași măsură în cazul produselor din tutun tradițional, mai precis, pe de o parte, aspectele tehnice legate de modul de funcționare și de utilizare corectă a țigaretelor electronice și a flacoanelor de umplere, pe de altă parte, riscul specific al unei intoxicații cu nicotină ca urmare a unei utilizări excesiv de îndelungate și intense sau a manipulării greșite a țigaretei electronice.

117. Toate aceste aspecte justifică o obligație de informare mai detaliată în cazul țigaretelor electronice decât în cazul produselor de tutun uzual.

118. Contrar opiniei exprimate de Pillbox, nu se pune problema unei simple specificări a informațiilor în discuție pe ambalajul țigaretelor electronice și pe flacoanele de reumplere, ca măsură mai blândă, întrucât, în primul rând, este vorba despre informații prea multe și prea cuprinzătoare care nu au putut fi specificate în formă vizibilă și lizibilă numai pe ambalaj, chiar dacă acesta are dimensiuni relativ mari. În al doilea rând, specificarea pe ambalaj ar conduce la reducerea spațiului pentru lista ingredientelor și pentru avertismentele necesare, care trebuie plasate pe ambalaj în conformitate cu articolul 20 alineatul (4) litera (b) din directivă, în mod similar cu cele prevăzute de dispozițiile referitoare la produsele din tutun tradițional. În al treilea rând, un pliant separat va crește probabilitatea ca, după aruncarea ambalajului, consumatorul să păstreze instrucțiunile privind utilizarea corectă a țigaretelor electronice.

119. Prin urmare, reglementarea referitoare la pliante prevăzută la articolul 20 alineatul (4) litera (a) din directivă nu încalcă principiul proporționalității.

e) Interzicerea publicității [articolul 20 alineatul (5) din directivă]

120. Articolul 20 alineatul (5) din directivă prevede o interzicere deosebit de amplă a comunicării comerciale și a sponsorizărilor în cazul țigaretelor electronice și al flacoanelor de reumplere, în măsura în care prin intermediul acestor practici se urmărește sau se realizează în mod direct sau indirect o promovare a vânzărilor. Ca urmare a criticii formulate de Pillbox în acest sens, instanța de trimitere analizează proporționalitatea acestei interdicții, pe care, în continuare, o vom numi în mod simplificat „interdicția privind publicitatea”.

121. În acest sens, trebuie să precizăm că în trecut Curtea a statuat deja că o interdicție privind publicitatea la produse din tutun tradițional este compatibilă cu principiul proporționalității ( 73 ). În cadrul prezentei proceduri de decizie preliminară nu s‑a prezentat niciun indiciu care să permită o apreciere diferită a interdicției privind publicitatea în cazul țigaretelor electronice.

122. Prin intermediul respectivei interdicții privind publicitatea se urmărește să se garanteze faptul că în cadrul comerțului cu țigarete electronice pe piața internă se aplică aceleași condiții și că se garantează în același timp un nivel înalt de protecție a sănătății. După cum am menționat deja în repetate rânduri, legiuitorul Uniunii a putut considera că țigaretele electronice prezintă un posibil risc pentru sănătatea umană.

123. O interdicție privind publicitatea, astfel cum este prevăzută la articolul 20 alineatul (5) din directivă, urmărește să prevină acest risc, întrucât, ca urmare a unei asemenea interdicții, consumatorii, în special grupul‑țintă alcătuit din tineri și adulți tineri care sunt sensibili la publicitate, se confruntă cu mai puțini stimuli comerciali pentru achiziționarea și consumul de țigarete electronice, astfel încât sunt expuși într‑o măsură mai mică posibilelor riscuri pentru sănătate asociate consumului.

124. O asemenea interdicție privind publicitatea este necesară și pentru a garanta un nivel înalt de protecție a sănătății. Acest mod de a proceda al legiuitorului Uniunii corespunde, de altfel, recomandărilor elaborate în cadrul OMS ( 74 ).

125. Nu se pot identifica măsuri mai puțin constrângătoare decât interdicția privind publicitatea, menite să creeze condiții comerciale uniforme pe piața internă și să garanteze astfel un nivel înalt de protecție a sănătății, și Curții nu i‑au fost nici prezentate asemenea măsuri.

126. Contrar opiniei Pillbox, în speță, interdicția privind publicitatea în litigiu nu este nicidecum mai strictă decât cea în vigoare care se aplică țigaretelor din tutun tradițional ( 75 ), ci este similară acesteia din toate punctele de vedere. Adoptarea în paralel a acestor reglementări, urmărită de legiuitorul Uniunii, servește coerenței între restricțiile publicitare aplicabile țigaretelor electronice și produselor din tutun tradițional.

127. În situația în care, în cazul țigaretelor electronice, legiuitorul Uniunii ar fi adoptat o interdicție mai puțin strictă privind publicitatea decât în cazul produselor din tutun tradițional, acest aspect ar fi putut conduce în mod realist la eludarea interdicției privind publicitatea la aceste produse din tutun. În plus, ar fi existat riscul ca, pe baza publicității, țigaretele electronice să fie cumpărate și consumate într‑o măsură mai mare, în special de tineri și adulți tineri, și să devină un mijloc de acces către dependența de nicotină și către consumul de tutun tradițional ( 76 ).

128. În continuare, având în vedere importanța protecției sănătății, nu se poate considera că, pentru întreprinderi ca Pillbox, dezavantajele de natură economică nu ar fi disproporționate în raport cu avantajele preconizate pentru sănătatea publică. Aceasta se aplică cu atât mai mult dacă se ia în considerare faptul că, deși interdicția privind publicitatea, prevăzută la articolul 20 alineatul (5) din directivă, se aplică în sens larg, aceasta nu acoperă totuși toate aspectele. Astfel, statele membre au, de exemplu, libertatea de a permite în continuare publicitatea prin afișe, precum și publicitatea locală la chioșcuri și în spațiile comerciale.

129. În acest context, argumentul prezentat de Pillbox potrivit căruia, în trecut, producătorii de produse de tutun tradițional și‑au putut câștiga poziția pe piață prin intermediul publicității agresive, iar acest lucru nu mai este posibil în aceeași măsură și pentru producătorii de țigarete electronice nu este convingător.

130. Legiuitorul Uniunii nu poate fi obligat juridic să repete greșelile trecutului și nu i se poate cere să impună unui produs nou, care, potrivit datelor actuale, prezintă în mod rezonabil riscuri pentru sănătate, să nu fie supus restricțiilor privind publicitatea, pentru a permite producătorilor acestui produs să se remarce pe piață în mod similar cu concurenții lor consacrați. În caz contrar, s‑ar acorda o importanță mai mare intereselor pur comerciale ale întreprinderilor decât protecției sănătății, deși în ierarhia de valori din dreptul Uniunii sănătatea umană ocupă un loc mult mai important [a se vedea în acest sens articolul 9 TFUE, articolul 114 alineatul (3) TFUE, articolul 168 alineatul (1) TFUE, precum și articolul 35 a doua teză din Carta drepturilor fundamentale].

131. În sfârșit, Pillbox susține și că prin intermediul articolului 20 alineatul (5) din directivă nu se interzice numai publicitatea la țigarete electronice, ci se exclude total internetul ca un canal de distribuție a acestor produse.

132. Această afirmație se bazează pe o lectură vădit eronată a dispoziției în litigiu. După cum au subliniat în mod corespunzător toate instituțiile Uniunii care participă la procedura de decizie preliminară, articolul 20 alineatul (5) din directivă conține numai o interdicție privind publicitatea, iar nu și o interdicție privind vânzările prin internet. Acest lucru devine deosebit de evident dacă dispoziția este citită în contextul ei și dacă se ia în considerare articolul 20 alineatul (6) din directivă. Acolo și numai acolo se prevede posibilitatea statelor membre de a restricționa vânzările transfrontaliere de țigarete electronice și de flacoane de reumplere ( 77 ). Inclusiv din analiza articolului 18 alineatul (1) litera (c) din directivă, la care se face trimitere la articolul 20 alineatul (6), rezultă că directiva nu dorește să interzică complet utilizarea paginilor de internet pentru comercializarea țigaretelor electronice și a flacoanelor de reumplere, ci chiar presupune că o asemenea utilizare există.

133. Prin urmare nu se poate considera că interdicția privind publicitatea de la articolul 20 alineatul (5) din directivă este disproporționată.

f) Vânzările transfrontaliere la distanță [articolul 20 alineatul (6) din directivă]

134. Articolul 20 alineatul (6) din directivă permite statelor membre, prin trimitere la articolul 18 din directivă, să interzică vânzările transfrontaliere la distanță către consumatori ale țigaretelor electronice și ale flacoanelor de reumplere în același mod ca și pentru produsele din tutun tradițional. Pornind de la o critică formulată de Pillbox, instanța de trimitere analizează această reglementare din două puncte de vedere. Pe de o parte, interdicția nu este suficient de motivată, pe de altă parte, ar exista mijloace mai blânde, cum ar fi stabilirea unor limite de vârstă pentru clienții vânzărilor la distanță.

i) Cu privire la obligația de motivare

135. În ceea ce privește obligația de motivare [articolul 296 al doilea paragraf TFUE], este adevărat că, potrivit modului său de redactare, considerentul (33) al directivei, care prevede reglementarea privind vânzările la distanță, se referă numai la produsele din tutun tradițional.

136. Cu toate acestea, după cum rezultă din restul materialelor aflate la dispoziția Curții, în special din studiul de impact elaborat de departamentele Comisiei ( 78 ), țigaretele electronice fac obiectul unui comerț transfrontalier intens, internetul reprezentând un canal important de distribuție în acest sens. În orice caz, acest aspect este cunoscut producătorilor și importatorilor de țigarete electronice în calitate de principali interesați.

137. Astfel, concluzia legiuitorului Uniunii pe care se întemeiază directiva și potrivit căreia, în ceea ce privește comerțul transfrontalier, țigaretele electronice și produsele din tutun tradițional ar trebui tratate în același mod nu trebuie prevăzută separat și în mod explicit în preambul. Se înțelege de la sine că considerațiile referitoare la produsele din tutun tradițional cuprinse în considerentul (33) al directivei pot fi transferate asupra țigaretelor electronice și că, tocmai pentru acest motiv, reglementarea de la articolul 18 din directivă a fost extinsă și asupra țigaretelor electronice prin trimiterea de la articolul 20 alineatul (6).

138. Oricum, motivarea unui act legislativ al Uniunii cu aplicabilitate generală se poate limita la a menționa, pe de o parte, situația de ansamblu care a condus la adoptarea sa și, pe de altă parte, scopurile generale pe care își propune să le atingă. Motivarea trebuie să cuprindă numai esențialul scopului urmărit ( 79 ).

139. Aceasta este situația în speță. Astfel, nu se poate considera în mod serios că directiva nu este motivată suficient în ceea ce privește vânzările transfrontaliere la distanță de țigarete electronice.

ii) Cu privire la aprecierea reglementării privind vânzările la distanță din perspectiva dreptului material

140. Din perspectiva dreptului material, trebuie să observăm că posibilitatea unei interziceri a vânzărilor la distanță, astfel cum este prevăzută la articolul 20 alineatul (6) coroborat cu articolul 18 din directivă, urmărește două scopuri ( 80 ): pe de o parte, se urmărește prevenirea eludării directivei prin intermediul vânzărilor la distanță ale unor produse care nu respectă cererile directivei, pe de altă parte, se urmărește în special protecția sănătății consumatorilor tineri de riscurile asociate consumului de produse care conțin nicotină.

141. Cu toate că este posibil ca, după cum susține Pillbox, nu toate studiile pertinente să indice un grad mare de atractivitate a țigaretelor electronice în cazul tinerilor și al adulților tineri, potrivit principiului precauției, nu a fost vădit eronat sau nerezonabil ca legiuitorul să considere că tinerii sunt periclitați în mod deosebit și să adopte în consecință o reglementare restrictivă a vânzărilor la distanță.

142. În schimb, instanța de trimitere și Pillbox se limitează în susținerile lor la menționarea limitelor de vârstă, și anume condiția ca clientul vânzărilor la distanță să fie major, ca mijloc mai blând în raport cu interzicerea completă a vânzărilor la distanță.

143. În acest sens, trebuie să observăm că în cadrul examinării proporționalității se pot lua în considerare mijloace mai blânde în raport cu măsura adoptată de legiuitor numai atunci când sunt la fel de adecvate să atingă obiectivul urmărit prin respectivul act legislativ al Uniunii ( 81 ).

144. Această situație nu se întâlnește în cazul limitelor de vârstă amintite. După cum au prezentat în mod convingător atât instituțiile Uniunii care participă la procedură, cât și mai multe dintre statele membre interesate, limitele de vârstă se pot eluda ușor în comerț, cu atât mai mult în cadrul comerțului la distanță, iar respectarea lor este deosebit de dificil de controlat.

145. Pe de o parte, există posibilitatea ca minorii să fie aprovizionați cu țigarete electronice de către adulții din familie sau din cercul de prieteni și, pe de altă parte, chiar dacă achiziția de țigarete electronice este permisă numai persoanelor majore, această condiție nu garantează că consumatorii tineri care de abia au împlinit vârsta majoratului sunt protejați în mod corespunzător de riscurile asociate consumului de nicotină. După cum s‑a susținut în mod convingător în procedura preliminară, sunt periclitați în mod deosebit nu doar minorii, ci și adulții tineri care au depășit vârsta majoratului (în special grupa de vârstă între 18 și 25 de ani), întrucât consumul de produse care conțin nicotină poate începe și este observat până la împlinirea vârstei de 25 de ani.

146. În plus, limitele de vârstă, indiferent de tipul lor, nu pot contribui la realizarea celui de al doilea obiectiv amintit, și anume prevenirea eludării directivei prin vânzarea la distanță a unor produse care nu respectă cerințele directivei.

147. În plus, reglementarea în litigiu referitoare la vânzările la distanță nu este disproporționată, întrucât, la articolul 20 alineatul (6) din directivă, legiuitorul Uniunii nu a prevăzut o interdicție generală a vânzărilor transfrontaliere la distanță ale țigaretelor electronice la nivelul întregii Uniuni, ci a alocat statelor membre doar posibilitatea de a introduce asemenea interdicții și de a restricționa astfel punctual libera circulație a mărfurilor în acest domeniu.

iii) Concluzie preliminară

148. Astfel, articolul 20 alineatul (6) din directivă nu suscită îndoieli în ceea ce privește compatibilitatea sa cu obligația de motivare și cu principiul proporționalității.

g) Obligația de raportare anuală [articolul 20 alineatul (7) din directivă]

149. Articolul 20 alineatul (7) din directivă prevede în cele din urmă că statele membre impun producătorilor și importatorilor de țigarete electronice și de flacoane de reumplere să transmită anual autorităților competente anumite informații, mai precis date privind volumul vânzărilor și privind cercetări de piață. Pillbox consideră că aceste obligații de raportare anuală ar fi prea imprecise și că ar fi disproporționat de stricte în raport cu obligațiile existente în ceea ce privește produsele din tutun. În schimb, autoritățile competente ar trebui să facă propriile cercetări de piață.

150. În ceea ce privește proporționalitatea obligațiilor de raportare, trebuie să amintim că țigaretele electronice sunt produse noi, relativ necunoscute, care trebuie supuse în mod legitim supravegherii autorităților competente atât la nivelul Uniunii, cât și la nivel național, mai ales având în vedere pericolele și riscurile pentru sănătate menționate în mod repetat și asociate în mod rezonabil consumului de țigarete electronice ( 82 ).

151. Având în vedere efortul pe care îl presupun, cheltuielile necesare, precum și lipsa accesului public la date, cercetările de piață pe care, în opinia Pillbox, autoritățile competente ar putea să le realizeze pe cont propriu ar fi mai puțin adecvate pentru colectarea de informații și pentru facilitarea supravegherii produselor în discuție.

152. În schimb, în cazul reglementării în litigiu, efortul pe care îl presupun asemenea cercetări, precum și cheltuielile care revin astfel întreprinderilor interesate ar fi destul de limitate, întrucât informațiile care fac obiectul obligațiilor de raportare în temeiul articolului 20 alineatul (7) din directivă provin din sfera proprie și sunt colectate probabil oricum. În plus, cercetările de piață proprii ale întreprinderilor vor fi prezentate numai în rezumat și numai în măsura realizării acestora. Este dificil să considerăm că o asemenea reglementare este extrem de împovărătoare pentru o întreprindere.

153. Nici argumentul Pillbox potrivit căruia, prin intermediul articolului 20 alineatul (7) din directivă, producătorilor și importatorilor de țigarete electronice li se impun obligații de raportare mai stricte decât cele impuse acelora din domeniul produselor din tutun tradițional nu poate fi primit. Dimpotrivă, potrivit articolelor 5 și 6 din directivă, obligațiile de raportare privind produsele din tutun tradițional se referă la ingrediente, la anumiți aditivi și la emisii, dar, potrivit articolului 20 alineatul (7) din directivă, aceste aspecte nu vizează țigaretele electronice.

154. În sfârșit, nu este convingătoare nici critica formulată de Pillbox cu privire la caracterul imprecis al articolului 20 alineatul (7) din directivă. După cum am mai precizat ( 83 ), potrivit naturii directivelor, ele trebuie transpuse în dreptul național (a se vedea articolul 288 al treilea paragraf TFUE). Astfel, statele membre trebuie să stabilească tipul și forma de transmitere a datelor supuse obligației de raportare, impusă prin articolul 20 alineatul (7) din directivă, în actele lor cu putere de lege și în actele administrative adoptate la nivel național.

155. Pe scurt, și în ceea ce privește articolul 20 alineatul (7) din directivă, este cert că aceste dispoziții sunt compatibile cu principiile certitudinii și proporționalității.

C – Principiul subsidiarității

156. A treia parte a întrebării preliminare se referă la principiul subsidiarității, astfel cum este consacrat la articolul 5 alineatul (1) a doua teză TUE coroborat cu articolul 5 alineatul (3) TUE.

157. În temeiul principiului subsidiarității, în domeniile care nu sunt de competența sa exclusivă, Uniunea intervine numai dacă și în măsura în care obiectivele acțiunii preconizate nu pot fi realizate în mod satisfăcător de statele membre nici la nivel central, nici la nivel regional și local, dar, datorită dimensiunilor și efectelor acțiunii preconizate, pot fi realizate mai bine la nivelul Uniunii [articolul 5 alineatul (3) TUE].

158. Având în vedere că Uniunea nu dispune de o competență generală de reglementare a pieței interne ( 84 ), iar piața internă este unul dintre domeniile în care competența Uniunii este partajată cu statele membre [articolul 4 alineatul (2) litera (a) TFUE], potrivit articolului 114 TFUE, măsurilor de armonizare și astfel și acestei directive li se aplică principiul subsidiarității ( 85 ).

159. Respectarea principiului subsidiarității se supune controlului judiciar al instanțelor Uniunii ( 86 ). Acest control se referă în special la două aspecte: pe de o parte, la compatibilitatea conținuturilor actelor juridice de drept al Uniunii cu principiul subsidiarității și, pe de altă parte, la motivarea acestora din perspectiva principiului subsidiarității. Decizia de trimitere se referă numai sumar la aceste două aspecte, pornind de la criticile prezentate de Pillbox în litigiul principal. În mod corespunzător, în speță vom detalia principiul subsidiarității mai sumar decât în Concluziile prezentate astăzi în celelalte două cauze, la care dorim să facem trimitere în completare ( 87 ).

1. Compatibilitatea conținutului directivei cu principiul subsidiarității

160. În primul rând, în decizia de trimitere se sugerează că faptul că, în timpul procedurii de legiferare, o serie de parlamente naționale au transmis avize motivate, în sensul prevăzut la articolul 6 din Protocolul privind aplicarea principiilor subsidiarității și proporționalității ( 88 ), ar putea reprezenta o încălcare a principiului subsidiarității ( 89 ).

161. Acest argument nu poate convinge. Pe de o parte, criticile referitoare la subsidiaritate din respectivele avize nu au fost suficient de numeroase pentru a declanșa procedura „cartonașului galben” prevăzută la articolul 7 alineatul (2) din Protocolul nr. 2 și, pe de altă parte, asemenea critici se referă mai puțin la o apreciere juridică, cât la o apreciere politică a proiectului de act legislativ prezentat de Comisie, astfel încât nu prezintă mare relevanță pentru controlul judiciar. La acestea se adaugă, în ceea ce privește prezenta procedură, că niciunul dintre avizele motivate nu a prevăzut declarații substanțiale cu privire la problematica țigaretelor electronice în litigiu.

162. În al doilea rând, în cadrul deciziei de trimitere se ridică problema dacă între legislațiile statelor membre au existat divergențe suficiente de natură să justifice introducerea în directivă a unei reglementări referitoare la țigaretele electronice.

163. Această îndoială pare să se refere mai puțin la principiul subsidiarității, cât mai degrabă la articolul 114 TFUE. Ea pare să pornească de la prezumția eronată potrivit căreia cerințele de recurgere la articolul 114 TFUE ca temei juridic de adoptare a măsurilor de armonizare a pieței interne ar fi aceleași cu cerințele principiului subsidiarității. Or, nu aceasta este situația. Cu toate că o mare parte dintre aspectele care trebuie luate în considerare în cadrul articolului 5 alineatul (3) TUE sunt similare celor care prezintă relevanță în cadrul articolului 114 TFUE, ele nu sunt identice.

164. Articolul 114 TFUE precizează dacă Uniunea are de fapt competența de a adopta măsuri de armonizare a pieței interne. În schimb, potrivit principiului subsidiarității, în conformitate cu articolul 5 alineatul (3) TUE, se determină dacă și în ce situații Uniunea face uz de această competență în mod concret. Cu alte cuvinte, partajarea competenței între Uniune și statele membre se face potrivit articolului 114 TFUE, în timp ce principiul subsidiarității impune instituțiilor Uniunii orientări obligatorii pentru exercitarea competenței [articolul 5 alineatul (1) TUE].

165. Potrivit articolului 5 alineatul (3) TUE, pentru transpunerea practică a principiului subsidiarității prezintă relevanță un test compus din două etape: — pe de o parte, instituțiile Uniunii trebuie să se asigure că intervin numai și în măsura în care obiectivele acțiunii preconizate nu pot fi realizate în mod satisfăcător de statele membre (componenta negativă a testului); — pe de altă parte, intervenția Uniunii este admisibilă numai dacă și în măsura în care, datorită dimensiunilor și efectelor acțiunii preconizate, obiectivele acesteia pot fi realizate mai bine la nivelul Uniunii (componenta pozitivă a testului). Prin intermediul acestor două componente ale testului subsidiarității se precizează aceeași problemă, din două puncte de vedere diferite, mai precis problema dacă pentru realizarea obiectivelor preconizate trebuie să se acționeze la nivelul Uniunii sau la nivelul statelor membre.

166. Nici instanța de trimitere, în cererea sa de decizie preliminară, nici Pillbox, în cadrul declarațiilor prezentate în fața Curții, nu detaliază în vreun mod aceste două componente ale testului subsidiarității.

167. În măsura în care Pillbox – și, astfel, instanța de trimitere – doresc să pună sub semnul întrebării existența unei probleme cu caracter transfrontalier, trebuie să precizăm că la data adoptării directivei actele cu putere de lege și actele administrative ale statelor membre referitoare la țigaretele electronice prezentau divergențe considerabile. În timp ce anumite state membre au interzis complet vânzarea de țigarete electronice, în altele exista interdicția privind publicitatea la țigaretele electronice, iar în altele erau clasificate ca dispozitive medicale ( 90 ). Prin urmare, considerăm că, având în vedere că legislațiile naționale aplicabile erau atât de divergente, problema dacă în statele membre există diferite standarde de produs, ridicată de Pillbox, este complet irelevantă.

168. Având în vedere divergențele fundamentale dintre reglementările statelor referitoare la țigaretele electronice, comerțul transfrontalier intens în acest domeniu ( 91 ), noutatea produselor în discuție ( 92 ), precum și dezvoltarea rapidă a domeniului ( 93 ), nu se poate considera că legiuitorul Uniunii a săvârșit o eroare vădită de apreciere atunci când a considerat că țigaretele electronice sunt o problemă cu caracter transfrontalier care nu poate fi soluționată numai prin măsuri naționale ale statelor membre, ci impune mai degrabă măsuri la nivelul Uniunii ( 94 ).

169. Această impresie se confirmă atunci când se iau în considerare recomandările elaborate în cadrul OMS care reprezintă un apel pentru adoptarea de măsuri constrângătoare la nivel mondial ( 95 ). Un asemenea context internațional trebuie luat în considerare atunci când se ridică problema dacă și în ce mod organele Uniunii exercită competențele care le revin.

170. În concluzie, pe baza precizărilor făcute de instanța de trimitere și de Pillbox nu putem constata nicio încălcare a principiului subsidiarității.

2. Motivare suficientă a directivei în ceea ce privește principiul subsidiarității

171. În al treilea rând, în decizia de trimitere se precizează că legiuitorul a dovedit în mod insuficient că în cazul de față au fost îndeplinite condițiile referitoare la subsidiaritate. Astfel, se invocă de fapt că directiva este afectată de lipsa de motivare.

172. Potrivit unei jurisprudențe constante, motivarea impusă la articolul 296 al doilea paragraf TFUE trebuie să fie adaptată naturii actului în cauză și trebuie să menționeze în mod clar și neechivoc raționamentul instituției care a emis actul, astfel încât să dea posibilitatea persoanelor interesate să ia cunoștință despre temeiurile măsurii luate, iar instanței competente să își exercite controlul ( 96 ).

173. În situația în care se verifică respectarea principiului subsidiarității, din motivarea actului de drept al Uniunii trebuie să se poată recunoaște în mod satisfăcător dacă legiuitorul Uniunii a analizat suficient aspectele care prezintă relevanță din perspectiva principiului subsidiarității și, în caz afirmativ, care sunt concluziile la care a ajuns în ceea ce privește subsidiaritatea.

174. În mod surprinzător, prin decizia de trimitere nu se atacă expunerea de motive a directivei ca atare, astfel cum rezultă din preambul, ci, pornind de la criticile formulate de Pillbox, aceasta face referire numai la paragraful 3.7 din expunerea de motive a propunerii de directivă elaborate de Comisie ( 97 ). Se critică aspectul că respectivul paragraf nu conține date privind cerințele de siguranță a țigaretelor electronice, aplicabile în acel moment în diferite state membre, ci se limitează doar la problema clasificării țigaretelor electronice ca dispozitive medicale sau produse din tutun.

175. Este dificil să înțelegem în ce măsură, în special în ceea ce privește problema motivării regulamentare a directivei, aceste afirmații pot fi relevante din perspectiva principiului subsidiarității.

176. Astfel, trebuie să se țină seama de faptul că, potrivit unei jurisprudențe constante, nu este obligatoriu ca motivarea unui act juridic al Uniunii să specifice toate elementele de drept sau de fapt pertinente. Pe de altă parte, respectarea obligației de motivare trebuie să fie apreciată nu numai prin prisma modului de redactare a actului, ci și în raport cu contextul său, precum și cu ansamblul normelor juridice care reglementează materia respectivă ( 98 ). Acest fapt se aplică cu atât mai mult atunci când, precum în speță, se urmărește adoptarea unor acte cu aplicabilitate generală, a căror motivare se poate limita la a menționa, pe de o parte, situația de ansamblu care a condus la adoptarea acestora și, pe de altă parte, scopurile generale pe care își propun să le atingă ( 99 ).

177. Se înțelege de la sine că, astfel, nu numai paragraful 3.7, menționat de instanța de trimitere, poate cuprinde expunerea de motive din propunerea Comisiei, ci trebuie luate în considerare și alte elemente. Pe de o parte, în cadrul expunerii de motive din propunerea Comisiei, legiuitorului Uniunii i se puneau la dispoziție alte paragrafe, ca de exemplu paragraful 3.9.2, intitulat „Subsidiaritate”. Pe de altă parte, acesta putea să se bazeze pe studiul cuprinzător al departamentelor Comisiei în cadrul studiului de impact ( 100 ) elaborat în scopul acestui proiect legislativ. Nu numai la paragrafele care se referă în mod special la principiul subsidiarității, ci și în alte părți ale acestor texte sunt redate reglementări naționale disparate, precum și avantajele unei măsuri la nivelul Uniunii.

178. Astfel, s‑a documentat în mod suficient că instituțiile de legiferare au la dispoziție suficient material pe care să își întemeieze aprecierea privind respectarea principiului subsidiarității.

179. În aceste condiții, din perspectiva principiului subsidiarității, argumentul privind existența unui viciu de motivare a directivei nu poate fi primit.

3. Concluzie preliminară

180. În concluzie, nu se poate constata vreo încălcare a principiului subsidiarității nici din punct de vedere material și nici formal.

D – Drepturile fundamentale ale Uniunii

181. Prin intermediul celei de a patra și ultime părți din întrebare, instanța de trimitere solicită informații privind o presupusă încălcare a drepturilor producătorilor și comercianților de țigarete electronice consacrate de articolele 16 și 17 din Carta drepturilor fundamentale. La baza acestei părți din întrebare se află critica formulată de Pillbox potrivit căreia transpunerea directivei în dreptul național ar îngrădi libertatea întreprinderii de a desfășura o activitate comercială și dreptul de proprietate. Pillbox susține în acest context că articolul 20 din directivă și în special „interzicerea completă a publicității comerciale” de la alineatul (5) împiedică o promovare eficientă a activității sale comerciale, precum și diseminarea mărcii sale.

1. Libertatea de a desfășura o activitate comercială (articolul 16 din Carta drepturilor fundamentale)

182. Potrivit articolului 16 din Carta drepturilor fundamentale, libertatea de a desfășura o activitate comercială este recunoscută în conformitate cu dreptul Uniunii și cu legislațiile și practicile naționale.

183. Potrivit explicațiilor aferente acestui articol, care, în conformitate cu articolul 6 alineatul (1) al treilea paragraf TUE și cu articolul 52 alineatul (7) din cartă, trebuie luate în considerare în vederea interpretării acesteia, protecția acordată prin intermediul articolului 16 din cartă include libertatea de a desfășura o activitate economică sau comercială, libertatea contractuală și libera concurență ( 101 ).

184. Cu certitudine, reglementarea de la articolul 20 din directivă, în special interdicția privind publicitatea, prevăzută la articolul 20 alineatul (5), conduce, în cazul unor operatori economici ca Pillbox, la o ingerință în libertatea de a desfășura o activitate comercială, întrucât, în cazul întreprinderilor, publicitatea reprezintă un mijloc important de a‑și crea și a‑și consolida poziția pe piață, precum și de pătrundere pe piețe noi. Cine nu poate face publicitate produselor sale sau este supus unor restrângeri în acest sens își exercită mai greu libertatea de a desfășura o activitate comercială.

185. Potrivit jurisprudenței Curții, libertatea de a desfășura o activitate comercială nu reprezintă o prerogativă absolută, ci trebuie luată în considerare în raport cu funcția lor în societate ( 102 ).

186. În conformitate cu articolul 52 alineatul (1) din cartă, orice restrângere a exercițiului drepturilor și libertăților recunoscute de cartă trebuie să fie prevăzută de lege și să respecte substanța lor și trebuie, cu respectarea principiului proporționalității, să fie necesară și să răspundă efectiv obiectivelor de interes general recunoscute de Uniune sau necesității protejării drepturilor și libertăților celorlalți.

187. Articolul 20 din directivă respectă aceste cerințe pe deplin.

188. Prin intermediul articolului 20 din directivă, o dispoziție expresă într‑un act legislativ al Uniunii, rezerva legii este respectată ( 103 ).

189. După cum am menționat anterior, având în vedere modul său de redactare, libertatea de a desfășura o activitate comercială poate face obiectul unei serii ample de intervenții ale autorității publice, susceptibile să stabilească, în interesul general, limitări privind exercitarea activității economice ( 104 ). Or, această circumstanță se reflectă în special în modul în care trebuie pus în aplicare principiul proporționalității în temeiul articolului 52 alineatul (1) din cartă ( 105 ). După cum am detaliat mai sus ( 106 ), legiuitorului Uniunii îi revine o largă putere de apreciere.

190. Cu atât mai mult, acest aspect se aplică atunci când, precum în speță, are loc o echilibrare în mod echitabil a intereselor pur economice, astfel cum se regăsesc în cadrul libertății de a desfășura o activitate economică, cu obiectivul general de a asigura un nivel ridicat de protecție a sănătății umane, care constituie un obiectiv ce ocupă un loc foarte important în ierarhia de valori a dreptului Uniunii. Potrivit articolului 9 TFUE, articolului 114 alineatul (3) TFUE și articolului 168 alineatul (1) TFUE, precum și articolului 35 a doua teză din cartă, se impune ca un nivel ridicat de protecție a sănătății umane să fie asigurat în definirea și punerea în aplicare a tuturor politicilor și acțiunilor Uniunii ( 107 ).

191. În cazul în care se ia în considerare acest aspect, măsurile prevăzute la articolul 20 din directivă, în special interdicția privind publicitatea instituită la articolul 20 alineatul (5), sunt compatibile cu principiul proporționalității ( 108 ).

192. În cele din urmă, respectarea libertății de a desfășura o activitate economică este totuși asigurată în aspectele esențiale [articolul 52 alineatul (1) din cartă] ( 109 ). Chiar dacă publicitatea la țigarete electronice este interzisă în mare parte potrivit articolului 20 alineatul (5) din directivă, operatorul economic interesat continuă să aibă posibilitatea să producă țigarete electronice și să le comercializeze cu respectarea cerințelor rezultate de la articolul 20. Aceștia pot face uz inclusiv de mărcile lor. Este adevărat că interdicția privind publicitatea, prevăzută la articolul 20 alineatul (5) din directivă, restrânge concurența între mărci, dar nu afectează principala funcție a unei mărci, și anume garantarea identității originii.

193. În concluzie, nu se aduce atingere libertății de a desfășura o activitate comercială.

2. Dreptul de proprietate (articolul 17 din Carta drepturilor fundamentale)

194. Articolul 17 din Carta drepturilor fundamentale consacră dreptul de proprietate și prevede, potrivit celui de al doilea paragraf, și protecția expresă a proprietății intelectuale.

195. Cu toate acestea, reglementări precum cea cuprinsă în articolul 20 din directivă, în special interdicția privind publicitatea, prevăzută la articolul 20 alineatul (5), nu reprezintă o ingerință în cadrul dreptului de proprietate.

196. Potrivit unei jurisprudențe constante, protecția dreptului de proprietate, garantată prin dreptul Uniunii, astfel cum este consacrată în prezent la articolul 17 din Carta drepturilor fundamentale, nu se referă la protejarea unor simple interese sau a unor ocazii de ordin comercial, al căror caracter aleatoriu este inerent înseși esenței activității economice ( 110 ). Un operator economic nu poate invoca nici un drept dobândit și nici încrederea legitimă că se va menține o anumită situație existentă, care poate fi modificată prin acte adoptate de legiuitorul Uniunii ( 111 ).

197. Aceleași aspecte rezultă și din dispozițiile articolului 1 din Protocolul adițional nr. 1 la Convenția europeană a drepturilor omului, de care trebuie să se țină seama în conformitate cu articolul 52 alineatul (3) prima teză din cartă și cu articolul 6 alineatul