CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

JULIANE KOKOTT

prezentate la 10 noiembrie 2011 ( 1 )

Cauza C-567/10

Inter-Environnement Bruxelles ASBL,

Pétitions-Patrimoine ASBL,

Atelier de Recherche et d’Action Urbaines ASBL

împotriva

Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale

[cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulată de Cour Constitutionnelle (Belgia)]

„Directiva 2001/42/CE — Evaluarea efectelor anumitor planuri și programe asupra mediului — Aplicabilitatea în cazul abrogării totale sau parțiale a unui plan de utilizare a terenurilor — Planuri și programe impuse prin acte cu putere de lege sau acte administrative”

I — Introducere

1. Curtea Constituțională belgiană a adresat două întrebări cu privire la domeniul de aplicare al Directivei privind evaluarea efectelor anumitor planuri și programe asupra mediului ( 2 ) (denumită în continuare „Directiva EES” [abrevierea EES desemnează „evaluarea ecologică strategică”]). Pe de o parte, este necesar să se examineze dacă această directivă vizează numai adoptarea și modificarea planurilor și programelor sau și abrogarea acestora. Pe de altă parte, Curții i se solicită să stabilească dacă o evaluare ecologică este necesară numai în cazul adoptării de planuri și programe care trebuie adoptate sau dacă evaluarea este obligatorie și în cazul în care elaborarea este doar prevăzută prin dispoziții legale, nefiind însă obligatorie.

II — Cadrul juridic

A — Directiva EES

2. Obiectivele Directivei EES sunt enunțate în special la articolul 1: „Obiectivul prezentei directive este să asigure un înalt nivel de protecție a mediului și să contribuie la integrarea considerațiilor privind mediul în elaborarea și adoptarea planurilor și programelor în vederea promovării dezvoltării durabile, asigurând că, în conformitate cu prezenta directivă, anumite planuri și programe care pot avea efecte semnificative asupra mediului fac obiectul unei evaluări ecologice.”

3. Planurile și programele sunt definite la articolul 2 litera (a): „În sensul prezentei directive: (a) «planuri și programe» înseamnă planuri și programe, inclusiv cele co-finanțate de Comunitatea Europeană, precum și modificările lor: — elaborate și/sau adoptate de o autoritate la nivel național, regional sau local sau elaborate de o autoritate în vederea adoptării, printr-o procedură legislativă, de către parlament sau guvern și — impuse prin acte cu putere de lege sau acte administrative.”

4. Articolul 3 stabilește care sunt planurile și programele care trebuie supuse unei evaluări. Sunt relevante îndeosebi alineatele (1)-(5): „(1) O evaluare ecologică, în conformitate cu articolele 4-9, se realizează pentru planurile și programele prevăzute la alineatele (2)-(4) care pot avea efecte semnificative asupra mediului. (2) Sub rezerva alineatului (3), o evaluare ecologică se realizează pentru toate planurile și programele: (a) care sunt elaborate pentru agricultură, silvicultură, pescuit, energie, industrie, transport, gestionarea deșeurilor, gestionarea apei, telecomunicații, turism, planificare urbană și rurală sau utilizarea terenului și care definesc cadrul în care punerea în aplicare a proiectelor enumerate în anexele I și II la Directiva 85/337/CEE va putea fi autorizată în viitor; […] (3) Planurile și programele prevăzute la alineatul (2) care stabilesc utilizarea unor zone mici la nivel local și modificări minore ale planurilor și programelor menționate la alineatul (2) necesită o evaluare ecologică numai în cazul în care statele membre stabilesc că pot avea efecte semnificative asupra mediului. (4) Statele membre determină dacă planurile și programele, altele decât cele prevăzute la alineatul (2), care definesc cadrul în care punerea în aplicare a proiectelor poate fi autorizată în viitor pot avea efecte semnificative asupra mediului. (5) Statele membre stabilesc dacă planurile sau programele prevăzute la alineatele (3) și (4) pot avea efecte semnificative asupra mediului fie printr-o examinare a fiecărui caz, fie prin specificarea tipurilor de planuri și programe, fie prin ambele abordări. În acest scop, statele membre țin seama în toate cazurile de criteriile specifice descrise în anexa II, pentru a se asigura că planurile și programele care pot avea efecte semnificative asupra mediului sunt cuprinse în prezenta directivă. […]”

B — Dreptul belgian

5. Dispozițiile relevante sunt prevăzute în Code bruxellois de l’Aménagement du Territoire (Codul bruxellez privind amenajarea teritoriului, denumit în continuare „CoBAT”). Curtea Constituțională belgiană prezintă aceste dispoziții după cum urmează:

6. Procedura de elaborare a planurilor specifice de utilizare a terenurilor prevede realizarea unei anchete publice, consultarea mai multor autorități și organisme, precum și, în principiu, elaborarea unui raport de mediu (articolele 43-50 din CoBAT). Dispozițiile CoBAT referitoare la elaborarea planurilor specifice de utilizare a terenurilor sunt aplicabile modificării acestor planuri (articolul 52 din CoBAT). Aceste dispoziții nu sunt însă aplicabile procedurii de abrogare a planurilor specifice de utilizare a terenului.

7. Articolele 25 și 26 din Ordonanța din 14 mai 2009, contestate în acțiunea principală, completează procedura anterioară de abrogare de către consiliul local printr-o procedură care permite guvernului abrogarea, dar care nu prevede și o evaluare ecologică.

8. Potrivit articolului 40 din CoBAT, „fiecare comună din regiune adoptă, fie din proprie inițiativă, fie în termenul impus de guvern, planuri specifice de utilizare a terenului”. Această dispoziție pare să impună adoptarea unor astfel de planuri. Dispoziția reia totuși o normă anterioară din geneza căreia Curtea Constituțională belgiană desprinde concluzia că nu există nicio obligație de adoptare a unor astfel de planuri. În plus, Curtea Constituțională belgiană menționează că, în cazul în care consiliul local este sesizat cu o cerere formulată de cetățeni, acesta poate refuza elaborarea unui plan specific de utilizare a terenului (articolul 51 din CoBAT).

9. În plus, în acțiunea principală este vorba despre planuri de conservare a anumitor monumente. Articolul 30 litera (c) și articolul 101 din Ordonanța din 14 mai 2009 introduc dispoziții privind astfel de planuri. Acestea pot fi solicitate înaintea acordării autorizației necesare în temeiul CoBAT și sunt elaborate pentru proprietari la cererea guvernului sau a unui terț. Nu este necesară o evaluare ecologică.

III — Cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare

10. În acțiunea principală, mai multe organizații neguvernamentale – Inter-Environnement Bruxelles ASBL, Petitions-Patrimoine ASBL și Atelier de Recherche et d’Action Urbaines ASBL (denumite în continuare „Inter-Environnement Bruxelles și alții”) – contestă dispoziții ale Ordonanței bruxelleze din 14 mai 2009 care modifică anumite elemente din CoBAT. Printre altele, acestea critică faptul că, în cazul abrogării planurilor specifice de utilizare a terenului și al elaborării de planuri pentru conservarea monumentelor, aceste dispoziții de modificare nu impun realizarea unei evaluări ecologice conform Directivei EES.

11. Prin urmare, Curtea Constituțională belgiană a adresat Curții următoarele întrebări: „1) Definiția «planurilor și programelor» prevăzută la articolul 2 litera (a) din Directiva EES trebuie să fie interpretată ca excluzând din domeniul de aplicare al directivei menționate o procedură de abrogare totală sau parțială a unui plan precum cea aplicabilă în ceea ce privește un plan specific de utilizare a terenului, reglementată de articolele 58-63 din [CoBAT]? 2) Cuvântul «impuse» care figurează în cuprinsul articolului 2 litera (a) din aceeași directivă trebuie înțeles ca excluzând din definiția «planurilor și programelor» planurile care sunt prevăzute de acte cu putere de lege, dar a căror adoptare nu este obligatorie, precum planurile specifice de utilizare a terenului menționate la articolul 40 din [CoBAT]?”

12. Au prezentat observații scrise Inter-Environnement Bruxelles și alții, Regatul Belgiei, Republica Cehă, Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord, precum și Comisia Europeană. Cu excepția Regatului Unit, aceste părți au participat și la ședința din 27 octombrie 2011.

IV — Apreciere juridică

13. Vom examina mai întâi a doua întrebare, întrucât concluzia rezultată poate influența necesitatea formulării unui răspuns la prima întrebare. Problema abrogării planurilor specifice de utilizare a terenului abordată în cadrul primei întrebări poate să intre în domeniul de aplicare al Directivei EES numai dacă Directiva EES cuprinde și elaborarea acestor planuri. Această elaborare face însă obiectul celei de a doua întrebări preliminare.

A — Cu privire la a doua întrebare – necesitatea unei obligații legale de elaborare a planurilor și programelor

14. Pentru a răspunde la a doua întrebare, trebuie să se clarifice dacă Directiva EES cuprinde planurile sau programele care, deși sunt prevăzute în legislație, nu trebuie adoptate în mod obligatoriu sau dacă această directivă intervine doar atunci când există o obligație legală de elaborare a unui plan.

15. În aproape toate versiunile lingvistice ale articolului 2 litera (a) a doua liniuță din Directiva EES este vorba despre planuri sau programe care trebuie elaborate sau care sunt necesare. Nu ar fi incluse aici planuri sau programe reglementate legal a căror adoptare este facultativă. Astfel cum subliniază în mod întemeiat Regatul Unit, acesta a fost temeiul hotărârii Curții pronunțate în cauza Terre wallonne ( 3 ).

16. Numai înțelesul versiunii în limba italiană este diferit. Aceasta menționează planuri și programe care sunt „prevăzute” („previsti”) legal. Printre acestea ar putea fi incluse și măsurile care, deși sunt reglementate legal, nu trebuie adoptate în mod obligatoriu.

17. Diferitele versiuni lingvistice ale unui text comunitar trebuie interpretate în mod uniform și, ca urmare, în caz de divergențe între aceste versiuni, dispoziția în cauză trebuie interpretată în funcție de structura generală și de finalitatea reglementării din care face parte ( 4 ). Însă o dispoziție legală care diferă în funcție de versiunile lingvistice trebuie interpretată de asemenea în funcție de voința reală a autorului ( 5 ). Din versiunile premergătoare ale articolului 2 litera (a) a doua liniuță din Directiva EES rezultă că, în conformitate cu voința reală a legiuitorului, și versiunea italiană trebuie să includă numai planuri și programe impuse.

18. Nici propunerea inițială a Comisiei ( 6 ), nici versiunea modificată ( 7 ) nu cuprindeau condiția că planurile și programele trebuie să fie necesare din punct de vedere juridic. Întrucât propunerea nu s-a concretizat, Comisia, susținută de Belgia și de Danemarca, a propus să se includă în directivă cel puțin planurile și programele „prevăzute prin dispoziții legale sau care se întemeiază pe acte cu putere de lege sau acte administrative” ( 8 ). Legiuitorul a respins însă și aceste propuneri.

19. În schimb, și în versiunea italiană a poziției comune, Consiliul a explicat dispoziția adoptată în final, care nu a fost contestată de Parlamentul European, în sensul că sunt cuprinse numai planurile și programele prevăzute („prescritti”) ( 9 ). Prin urmare, și versiunea italiană trebuie înțeleasă în sensul că directiva cuprinde numai planuri și proiecte care rezultă dintr-o obligație legală.

20. Potrivit modului de redactare a articolului 2 litera (a) a doua liniuță din Directiva EES și genezei acestuia, nici obiectivul principal al politicii europene de mediu, și anume un nivel ridicat de protecție [articolul 3 alineatul (3) TUE, articolul 37 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene și articolul 191 alineatul (2) TFUE], nici obiectivul specific al directivei – evaluarea ecologică a planurilor și programelor care pot avea efecte semnificative asupra mediului (articolul 1) ( 10 ) – nu conduc la o altă interpretare. Într-adevăr, planurile și programele care nu se întemeiază pe o obligație legală pot avea de asemenea efecte semnificative asupra mediului sau chiar mai importante decât planurile obligatorii, însă, în mod evident, legiuitorul nu a dorit să supună astfel de măsuri unei evaluări ecologice.

21. Regatul Unit și Republica Cehă au menționat un motiv logic pentru aceasta: temerea ca autoritățile să renunțe la astfel de planuri facultative din cauza costurilor unei evaluări ecologice. Există multe argumente în favoarea prezumției că planurile facultative contribuie mai mult la luarea în considerare a intereselor ecologice și că oferă publicului mai curând posibilitatea unei participări decât renunțarea la planificări. Având în vedere experiența pozitivă a aplicării evaluării ecologice, este posibil ca aprecierea să se modifice pe viitor, însă aceasta nu poate fi anticipată pe calea unei interpretări contrare voinței stabilite a legiuitorului.

22. În cadrul ședinței, Inter-Environnement și alții au invocat și participarea publicului, care este prevăzută la articolul 7 din Convenția de la Aarhus ( 11 ) și la articolul 2 din Directiva 2003/35/CE ( 12 ). În temeiul acestei convenții, această participare privește toate planurile și programele referitoare la mediu, dar nu impune în mod expres un raport de mediu. Dacă Directiva EES ar transpune această obligație de drept internațional în mod global pentru Uniune, ar exista motive ca aceasta să se aplice tuturor planurilor și programelor referitoare la mediu.

23. Cu toate acestea, Directiva EES nu conține niciun indiciu în sensul că vizează punerea în aplicare a articolului 7 din Convenția de la Aarhus. Din considerentul (10) al Directivei 2003/35 reiese mai degrabă că, cu privire la acest aspect, convenția trebuie pusă în aplicare numai în ceea ce privește planuri și programe prevăzute de dreptul Uniunii, și anume pentru măsuri specifice prin Directiva 2003/35, însă, pe viitor, prin dispoziții specifice în fiecare act. Articolul 2 alineatul (5) din Directiva 2003/35 stabilește numai că evaluarea ecologică prevăzută de Directiva EES este suficientă în ceea ce privește participarea publicului ( 13 ).

24. Obiectivele urmărite de articolul 7 din Convenția de la Aarhus nu justifică, așadar, interpretarea Directivei EES împotriva voinței vădite a legiuitorului.

25. Totuși, încă nu este clar care sunt planurile și programele „impuse” în sensul articolului 2 litera (a) a doua liniuță din Directiva EES. Curtea Constituțională belgiană nu a adresat această întrebare în mod expres, însă nu se poate pronunța corect cu privire la compatibilitatea legislației contestate cu Directiva EES decât în măsura în care se clarifică și această problemă.

26. Prima facie, Curtea Constituțională belgiană pleacă de la premisa că o obligație în sensul articolului 2 litera (a) a doua liniuță din Directiva EES trebuie să includă în orice caz elaborarea respectivului plan sau program pentru a deschide posibilitatea aplicării Directivei EES. Rezultă că planurile sau programele, care în unele cazuri sunt întocmite facultativ, iar în alte cazuri sunt impuse, nu necesită niciodată în mod obligatoriu o evaluare ecologică.

27. Cu toate acestea, Curtea a statuat deja, în Hotărârea Terre Wallonne, că Directiva EES cuprinde și programe care sunt impuse numai în condiții specifice ( 14 ), în concret în respectivul caz, programe de acțiune în conformitate cu Directiva privind nitrații ( 15 ). Acestea trebuie impuse numai dacă există zone vulnerabile în sensul acestei directive. În cazul în care autorități ale statelor membre introduc voluntar pentru alte zone programe de acțiune conform standardelor din Directiva privind nitrații, nu ar fi aplicabilă Directiva EES.

28. Așadar, pentru aplicarea Directivei EES este necesar să se verifice de la caz la caz dacă planul sau programul este impus sau dacă elaborarea lui este facultativă.

29. În lipsa unor dispoziții de drept al Uniunii, problema dacă în speță măsurile în discuție sunt impuse este o chestiune de drept intern în privința căreia poate pronunța o hotărâre obligatorie numai Curtea Constituțională belgiană. Totuși, de exemplu, din articolul 40 din CoBAT reiese că guvernul poate stabili un termen în care comuna trebuie să adopte planuri specifice de utilizare a terenului. În acest caz, ar putea să existe o obligație legală de adoptare a planului. Dimpotrivă, se pare că această obligație nu există în cazurile în care adoptarea planului este solicitată de cetățeni. Însă această dispoziție ar putea fi înțeleasă și în sensul că comuna dispune, într-adevăr, de o marjă de apreciere în privința termenului pentru adoptarea planului, dar că trebuie în principiu să elaboreze un astfel de plan. De asemenea, nu pare să fie exclus faptul că o astfel de marjă poate să fie delimitată foarte strict în funcție de împrejurările din speță ( 16 ).

30. În concluzie, termenul „impuse” de la articolul 2 litera (a) a doua liniuță din Directiva EES trebuie înțeles în sensul că această definiție nu include planuri și programe în măsura în care, deși acestea sunt prevăzute în acte cu putere de lege, nu trebuie totuși elaborate în mod obligatoriu. Planurile sau programele a căror elaborare este facultativă sunt vizate în această definiție numai în cazurile în care există o obligație de adoptare.

B — Cu privire la prima întrebare – abrogarea planurilor sau programelor

31. Prin intermediul primei întrebări, Curtea Constituțională belgiană solicită să se clarifice dacă abrogarea planurilor sau programelor este cuprinsă în Directiva EES.

1. Cu privire la necesitatea unui răspuns la prima întrebare

32. Republica Cehă consideră că această întrebare nu mai este relevantă în acțiunea principală în cazul în care Directiva EES se aplică numai planurilor și programelor a căror adoptare este obligatorie. În cadrul celei de a doua întrebări preliminare, Curtea Constituțională belgiană ar porni de la premisa că adoptarea planurilor speciale de utilizare a terenurilor nu este obligatorie, conform articolului 40 din CoBAT. În acest caz, aceste planuri nu fac obiectul Directivei EES, iar abrogarea lor nu necesită o evaluare ecologică.

33. Cu toate acestea, am arătat deja că în anumite cazuri poate să existe totuși o obligație de elaborare a planurilor menționate ( 17 ). Astfel cum subliniază Comisia, această obligație reiese din prezentarea reglementării interne din cadrul motivării cererii de pronunțare a unei hotărâri preliminare, chiar dacă textul celei de a doua întrebări preliminare pare să contrazică acest lucru ( 18 ). În consecință, nu poate fi exclus cu certitudine faptul că dispozițiile din dreptul intern în discuție vor fi în final interpretate de Curtea Constituțională în sensul unei obligații legale. În plus, prima întrebare nu este adresată pentru cazul în care la cea de a doua întrebare ar fi oferit un anumit răspuns. Prin urmare, independent de răspunsul la a doua întrebare, nu se poate stabili că prima întrebare nu are în mod evident nicio legătură cu realitatea ori cu obiectul acțiunii principale sau că problema este de natură ipotetică ( 19 ).

34. Prin urmare, Curtea ar trebui să răspundă la prima întrebare.

2. Cu privire la abrogarea planurilor și programelor

35. Premisa pentru prima întrebare este împrejurarea că articolul 2 litera (a) din Directiva EES cuprinde „planuri și programe […], precum și modificările lor”, abrogarea nefiind menționată în mod expres. În special Belgia și Regatul Unit consideră că, prin urmare, este exclus să se considere o abrogare totală ca fiind o modificare.

36. Totuși, astfel cum susțin Curtea Constituțională belgiană, Inter-Environnement Bruxelles și Comisia, noțiunea de modificare poate fi interpretată în sensul că include abrogarea unui plan sau program. În principiu, orice modificare constă în abrogarea unei norme existente și impunerea unei norme noi. Abrogarea „pură” doar înlocuiește o normă cu lipsa unei norme. În acest caz se aplică regula mai generală. Și aceasta reprezintă o modificare.

37. Astfel, după abrogarea planurilor germane de amenajare a teritoriului se aplică dispozițiile din Baugesetzbuch [Codul construcțiilor] privind admisibilitatea proiectelor în interiorul zonelor construite (articolul 34 din Baugesetzbuch) sau în zonele exterioare (articolul 35 din Baugesetzbuch). Așadar, prin abrogarea planului se modifică cadrul de reglementare pentru aceste proiecte.

38. Belgia și Regatul Unit susțin totuși că Directiva EES vizează stabilirea unor noi conținuturi ale planurilor. Aceste țări se referă în special la faptul că planurile și programele sunt supuse, conform articolului 3 alineatele (2) și (4), unei evaluări ecologice în măsura în care definesc cadrul pentru anumite proiecte. Printr-o abrogare nu s-ar crea astfel de noi conținuturi.

39. Totuși, pentru interpretarea Directivei EES ar trebui să fie determinantă nu interpretarea restrictivă a textului său, ci în primul rând obiectivul acesteia, prevăzut la articolul 1, și anume evaluarea ecologică a planurilor și programelor care pot avea efecte semnificative asupra mediului ( 20 ). Republica Cehă și Regatul Unit consideră că, după abrogare, un plan sau un program nu mai poate avea niciun efect asupra mediului, însă această opinie este eronată.

40. În măsura în care planurile și programele determină cadrul pentru proiecte prin aceea că stabilesc limitele acestor proiecte, desființarea acestor limite, astfel cum subliniază în mod întemeiat Curtea Constituțională belgiană, poate să aibă drept consecință efecte semnificative asupra mediului.

41. Exemplul prezentat de Inter-Environnement Bruxelles și alții ilustrează următorul aspect: a fost abrogat un plan special de utilizare a terenului pentru a se permite construirea unei clădiri de birouri cu suprafața de 44000 m2, întrucât planul aproba numai o clădire de 20000 m2. Astfel, prin abrogarea planului special de utilizare a terenului a fost lărgit considerabil cadrul pentru autorizarea clădirilor de birouri. Este evident că înlăturarea unor astfel de restricții poate să aibă efecte asupra mediului. O clădire de birouri mai mare generează în special un trafic mai intens, necesită de asemenea un teren cu o suprafață mai mare și poate, de exemplu, să influențeze mai intens microclimatul local, precum și regimul hidrologic.

42. În cazul în care efectele unor astfel de proiecte intră în același timp și în domeniul de aplicare al Directivei EEM ( 21 ), acest lucru – contrar opiniei Republicii Cehe – nu se opune aplicării Directivei EES. În primul rând, nu se creează nicio obligație de a se evalua de două ori efectele asupra mediului, întrucât nu este necesară a doua evaluare dacă obiectivele sale au fost deja pe deplin îndeplinite prin intermediul primei evaluări ( 22 ). În cazul în care, în schimb, cele două evaluări sunt diferite prin întindere sau conținut, a doua evaluare este în acest caz întemeiată. Costurile pot fi minimizate tocmai în cazuri precum cel din exemplul menționat, în care procedura de abrogare a planului sau programului este combinată sau măcar coordonată cu procedura de autorizare a proiectului.

43. În plus, la abrogarea unei măsuri, raportul de mediu poate fi superfluu sau cel puțin limitat în întinderea sa, în cazul în care măsura a fost corect evaluată la punerea în aplicare. Într-adevăr, potrivit literei (b) din anexa I la Directiva EES, raportul privind impactul asupra mediului cuprinde aspecte relevante ale situației ecologice și evoluția sa probabilă fără punerea în aplicare a planului sau programului. Prin urmare, la examinarea abrogării trebuie luate în considerare în esență modificările situației mediului intervenite între timp. Cu toate acestea, nu se poate renunța la o participare a publicului, întrucât luările de poziție cu privire la elaborarea unui plan sau program nu trebuie să corespundă celor privind abrogarea.

44. Republica Cehă și Regatul Unit consideră că aplicarea Directivei EES în privința abrogării planurilor și programelor este exclusă în cele din urmă din motive legate de economia directivei. Diverse dispoziții și considerente se referă la adoptarea și la elaborarea instrumentului. În schimb, o abrogare nu ar fi nici adoptată, nici elaborată.

45. Această argumentație ignoră însă aspectul că reglementările respective pot fi aplicate și în privința abrogării planurilor și programelor. Adoptării unei măsuri, astfel cum este aceasta menționată în diverse dispoziții ale Directivei EES, îi corespunde decizia cu privire la abrogare. Iar o abrogare necesită de asemenea cel puțin o elaborare minimă, în cadrul căreia se verifică în ce măsură trebuie să se abroge instrumentul respectiv. În acest context, contrar opiniei Regatului Unit, evaluarea ecologică ar trebui să se extindă asupra acesteia în măsura în care abrogarea anumitor conținuturi poate să aibă efecte asupra mediului. În cazul în care sunt identificate efecte semnificative, ele pot face obiectul monitorizării impuse la articolul 10.

46. Contrar opiniei Republicii Cehe exprimate în cadrul ședinței, această concluzie nu este pusă sub semnul întrebării printr-o comparație cu anularea de către instanță a unei măsuri sau prin exemplul unui plan pe durată determinată. Astfel cum au arătat în mod convingător Comisia și Inter-Environnement Bruxelles și alții, Directiva EES nu ar impune, în cele două cazuri, o evaluare ecologică. Deciziile judecătorești nu intră, conform articolului 2 litera (a), în cadrul definiției planurilor și programelor ( 23 ). Iar expirarea unei măsuri cu durată determinată trebuie să fi făcut deja obiectul examinării efectuate cu ocazia instituirii sale.

47. Prin urmare, abrogarea în totalitate sau în parte a unui plan sau program constituie o modificare în sensul articolului 2 litera (a) din Directiva EES.

3. Cu privire la necesitatea unei obligații de a modifica sau de a abroga planuri sau programe

48. În plus, Comisia ridică problema dacă modificările și abrogarea planurilor sau programelor intră sub incidența Directivei EES numai în cazul în care acestea se întemeiază pe o obligație legală.

49. Modul de redactare a articolului 2 litera (a) din Directiva EES nu este clar în această privință. În special în versiunile engleză ( 24 ) și franceză ( 25 ), dispoziția poate fi înțeleasă fără dificultăți în sensul că se aplică numai în privința modificărilor obligatorii ale planurilor și programelor.

50. Însă și în versiunea în limba germană ( 26 ), din cauza utilizării verbului „erstellen”, care nu se potrivește cu noțiunea de modificare, aflată chiar în apropiere, este posibil ca partea din dispoziție „die […] erstellt werden müssen” [impuse] să se refere exclusiv la planuri și programe. Astfel, definiția de la articolul 2 litera (a) din Directiva EES s-ar extinde asupra planurilor și programelor impuse, precum și asupra modificărilor acestora.

51. Această divergență dintre versiunile lingvistice oferă din nou ocazia de a se lua în considerare geneza, economia și finalitatea reglementării ( 27 ).

52. Geneza este de asemenea revelatoare în privința acestei probleme. În conformitate cu considerentele poziției comune a Consiliului, limitarea la „planuri și programe […], precum și modificările lor […] impuse” a fost introdusă în Directiva EES pentru a se preciza că „acoperă numai planurile și programele impuse pe baza actelor cu putere de lege sau actelor administrative ale statelor membre” ( 28 ). În consecință, legiuitorul nu a urmărit să limiteze aplicarea directivei la aceste planuri și programe.

53. În plus, numai această lectură este convingătoare din perspectiva economiei și a finalității Directivei EES.

54. Astfel cum arată Comisia dintr-un punct de vedere sistematic, modificarea și abrogarea planurilor sau programelor ar trebui să se realizeze de regulă în aceeași formă ca și elaborarea lor. Prin urmare, în cazul modificării sau abrogării unei măsuri, ar trebui să se aplice evaluarea ecologică în măsura în care aceasta a fost necesară la elaborare.

55. Astfel cum susține Comisia, trebuie să se prezume, pe de altă parte, că obligațiile legale de a modifica planuri sau programe sunt destul de rare, chiar în cazul în care prima elaborare a respectivului instrument s-a întemeiat pe o astfel de obligație. Prin urmare, există temerea că limitarea la modificările și abrogările obligatorii ar restricționa în mod semnificativ întinderea evaluării ecologice.

56. O astfel de limitare contravine obiectivului de a verifica planurile și programele care pot avea efecte semnificative asupra mediului. Astfel de efecte nu pot să rezulte doar din reglementările stabilite cu ocazia elaborării planurilor și programelor, ci și din reglementările introduse prima dată prin modificări sau care se aplică în urma abrogării reglementărilor existente.

57. În sfârșit, o limitare la modificări sau la restricții obligatorii ar încuraja eludarea Directivei EES. Ar fi posibil ca mai întâi să se elaboreze un plan sau un program sub forma unei „cochilii goale”, fără reglementări care să impună o evaluare ecologică, iar ulterior să se completeze reglementările sensibile prin intermediul unor modificări „facultative”, astfel încât planurile sau programele să fie sustrase evaluării ecologice.

4. Cu privire la răspunsul la prima întrebare

58. În concluzie, la prima întrebare trebuie să se răspundă că o procedură de abrogare totală sau parțială a unui plan sau program constituie o modificare în sensul articolului 2 litera (a) din Directiva EES în măsura în care se referă la un plan sau program în sensul acestei dispoziții.

V — Concluzie

59. Prin urmare, propunem Curții să răspundă la cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare după cum urmează: „1) O procedură de abrogare totală sau parțială a unui plan sau program constituie o modificare în sensul articolului 2 litera (a) din Directiva 2001/42 în măsura în care se referă la un plan sau program în sensul acestei dispoziții. 2) Termenul «impuse» de la articolul 2 litera (a) din Directiva 2001/42 trebuie înțeles în sensul că această definiție nu include planuri și programe în măsura în care, deși acestea sunt prevăzute în acte cu putere de lege, nu trebuie totuși elaborate în mod obligatoriu. Planurile sau programele a căror elaborare este în anumite condiții facultativă sunt vizate de această definiție numai în cazurile în care există o obligație de adoptare.”

( 1 ) Limba originală: germana.

( 2 ) Directiva 2001/42/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 27 iunie 2001 (JO L 197, p. 30, Ediție specială, 15/vol. 7, p. 135).

( 3 ) Hotărârea din 17 iunie 2010 (C-105/09 și C-110/09, Rep., p. I-5611, punctul 35 și urm.). A se vedea și Concluziile noastre prezentate la 4 martie 2010 în această cauză, punctul 37 și urm. și punctul 41.

( 4 ) Hotărârea din 5 decembrie 1967, van der Vecht (19/67, Rec., p. 462, 473), Hotărârea din 27 octombrie 1977, Bouchereau (30/77, Rec., p. 1999, punctele 13 și 14), Hotărârea din 14 iunie 2007, Euro Tex (C-56/06, Rep., p. I-4859, punctul 27), și Hotărârea din 21 februarie 2008, Tele2 Telecommunication (C-426/05, Rep., p. I-685, punctul 25).

( 5 ) Hotărârea din 12 noiembrie 1969, Stauder (29/69, Rec., p. 419, punctul 3), Hotărârea din 7 iulie 1988, Moksel Import und Export (55/87, Rec., p. 3845, punctul 49), Hotărârea din 20 noiembrie 2001, Jany și alții (C-268/99, Rec., p. I-8615, punctul 47), Hotărârea din 27 ianuarie 2005, Junk (C-188/03, Rec., p. I-885, punctul 33), și Hotărârea din 22 octombrie 2009, Zurita García și Choque Cabrera (C-261/08 și C-348/08, Rep., p. I-10143, punctul 54).

( 6 ) COM(96) 511 final din 4 decembrie 1996 (JO 1997, C 129, p. 14).

( 7 ) COM(1999) 73 final din 22 februarie 1999 (JO C 83, p. 13).

( 8 ) Documentul Consiliului 13800/99 din 8 decembrie 1999, p. 5, nota de subsol 5.

( 9 ) JO 2000, C 137, p. 11 (p. 20).

( 10 ) A se vedea în acest sens Hotărârea din 22 septembrie 2011, Valčiukienė și alții (C-295/10, Rep., p. I-8819, punctul 46 și urm.), precum și Concluziile noastre prezentate la 4 martie 2010 în cauza Terre wallonne (hotărâre citată la nota de subsol 3, punctul 30).

( 11 ) Convenția privind accesul la informații, participarea publicului la luarea deciziilor și accesul la justiție în probleme de mediu (JO 2005, L 124, p. 4, Ediție specială, 15/vol. 14, p. 204); documentul a fost semnat de Comunitate la 25 iunie 1998 la Aarhus (Danemarca) și a fost aprobat prin Decizia 2005/370/CE a Consiliului din 17 februarie 2005 (JO L 124, p. 1, Ediție specială, 15/vol. 14, p. 201).

( 12 ) Directiva 2003/35/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 mai 2003 de instituire a participării publicului la elaborarea anumitor planuri și programe privind mediul și de modificare a directivelor 85/337/CEE și 96/61/CE ale Consiliului în ceea ce privește participarea publicului și accesul la justiție (JO L 156, p. 17, Ediție specială, 15/vol. 10, p. 8).

( 13 ) A se vedea Hotărârea Terre wallonne (citată la nota de subsol 3, punctul 37 și urm.).

( 14 ) Ibidem (punctul 35).

( 15 ) Directiva 91/676/CEE a Consiliului din 12 decembrie 1991 privind protecția apelor împotriva poluării cu nitrați proveniți din surse agricole (JO L 375, p. 1, Ediție specială, 15/vol. 2, p. 81).

( 16 ) A se vedea Hotărârea din 25 martie 2010, Comisia/Spania (C-392/08, Rep., p. I-2537, punctul 14 și urm.).

( 17 ) A se vedea, mai sus, punctul 29.

( 18 ) A se vedea, mai sus, punctul 8.

( 19 ) A se vedea Hotărârea din 15 septembrie 2011, Gueye (C-483/09 și C-1/10, Rep., p. I-8263, punctul 40).

( 20 ) A se vedea jurisprudența citată la nota de subsol 10.

( 21 ) Directiva 85/337/CEE a Consiliului din 27 iunie 1985 privind evaluarea efectelor anumitor proiecte publice și private asupra mediului (JO L 175, p. 40, Ediție specială, 15/vol. 1, p. 174).

( 22 ) A se vedea Hotărârea Valčiukienė și alții (citată la nota de subsol 10, punctul 62).

( 23 ) Considerațiile valabile pentru cazul unei anulări judecătorești fac obiectul cauzei pendinte Inter-Environnement Wallonie și Terre wallone, C-41/11, în care prezentăm de asemenea concluzii.

( 24 ) „[P]lans and programmes, […], as well as any modifications to them […] which are required […].”

( 25 ) „[L]es plans et programmes, […], ainsi que leurs modifications […] exigées […].”

( 26 ) „Pläne und Programme, […], sowie deren Änderungen, die […] erstellt werden müssen” (sublinierea noastră).

( 27 ) A se vedea, mai sus, punctul 17.

( 28 ) Citată la nota de subsol 9.