CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

PAOLO MENGOZZI

prezentate la 6 septembrie 2011( )

Cauza C‑434/10

Petar Aladzhov

împotriva

Zamestnik director na Stolichna direktsia na vatreshnite raboti kam Ministerstvo na vatreshnite raboti

[cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulată de Administrativen Sad Sofia‑grad (Bulgaria)]

„Restricție privind exercitarea dreptului la liberă circulație al unui cetățean al Uniunii – Interdicție pentru reprezentantul unei societăți de a părăsi teritoriul național din cauza nerecuperării creanțelor publice – Noțiunea de ordine publică – Proporționalitate”

1. Problematica esențială ridicată de prezenta trimitere preliminară este cea de a stabili dacă și în ce măsură un stat membru poate invoca, drept justificare pentru impunerea unei măsuri care derogă de la libera circulație a propriilor resortisanți, ordinea publică, având în vedere faptul că acești resortisanți nu și‑ar fi achitat obligațiile fiscale. Prin urmare, Curtea este chemată să abordeze interpretarea articolului 27 din Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora, de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 și de abrogare a Directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE și 93/96/CEE( ).

I – Cadrul juridic

A – Dreptul Uniunii

1. Directiva 2004/38

2. Considerentul (31) al Directivei 2004/38 prevede că „[p]rezenta directivă respectă drepturile și libertățile fundamentale, precum și principiile recunoscute în special de Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene”.

3. Articolul 1 din Directiva 2004/38 prevede că directiva menționată privește:

„(a) condițiile de exercitare a dreptului la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre de către cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora;

(b) dreptul de ședere permanentă pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora;

(c) restrângerile drepturilor menționate la literele (a) și (b) pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică.”

4. Articolul 4 alineatul (1) din Directiva 2004/38 precizează că, „[f]ără a aduce atingere dispozițiilor privind documentele de călătorie aplicabile controalelor la frontierele naționale, toți cetățenii Uniunii care dețin cărți de identitate valabile sau pașapoarte valabile […] au dreptul de a părăsi teritoriul unui stat membru pentru a se deplasa în alt stat membru”.

5. Articolul 27 din Directiva 2004/38 este inserat în capitolul VI, consacrat restrângerilor dreptului de intrare și ale dreptului de ședere pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică.

6. Articolul 27 alineatele (1) și (2) din Directiva 2004/38 prevede:

„(1) Sub rezerva dispozițiilor prezentului capitol, statele membre pot restrânge libertatea de circulație și de ședere a cetățenilor Uniunii și a membrilor lor de familie, indiferent de cetățenie, pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică. Aceste motive nu pot fi invocate în scopuri economice.

(2) Măsurile luate din motive de ordine publică sau siguranță publică respectă principiul proporționalității și se întemeiază exclusiv pe conduita persoanei în cauză. Condamnările penale anterioare nu pot justifica în sine luarea unor asemenea măsuri.

Conduita persoanei în cauză trebuie să constituie o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății. Nu pot fi acceptate motivări care nu sunt direct legate de caz sau care sunt legate de considerații de prevenție generală.”

B – Dreptul național

1. Legea privind documentele bulgare cu caracter personal

7. Articolul 23 alineatul 2 din Zakon za balgarskite lichni dokumenti (Legea privind documentele bulgare cu caracter personal, denumită în continuare „ZBLD”)( ) prevede că „[o]rice cetățean bulgar are dreptul, pe baza unui document de identitate, să părăsească țara și să se reîntoarcă în țară prin frontierele interne ale Republicii Bulgaria cu statele membre ale Uniunii Europene, precum și, dacă este cazul, în situațiile prevăzute în tratatele internaționale”.

8. Alineatul 3 al articolului menționat continuă precizând că „[d]reptul prevăzut la alineatul 2 poate face exclusiv obiectul limitărilor prevăzute de lege și care servesc scopului de apărare a siguranței naționale, a ordinii publice, a sănătății cetățenilor sau a drepturilor și libertăților celorlalți cetățeni”.

9. Potrivit articolului 75 alineatul 5 din ZBLD, este interzisă părăsirea țării de către „persoanele împotriva cărora s‑a solicitat impunerea unei interdicții în conformitate cu articolul 182 alineatul 2 punctul 2 litera a) și cu articolul 221 alineatul 6 punctul 1 literele a) și b) din [Codul de procedură în domeniul fiscal și al asigurărilor sociale]”.

2. Codul de procedură în domeniul fiscal și al asigurărilor sociale

10. Articolul 182 alineatul 2 punctul 2 litera a) din Codul de procedură în domeniul fiscal și al asigurărilor sociale (Danachno‑osiguritelen protsesualen kodeks, denumit în continuare „DOPK”)( ) prevede că, „împreună cu scrisoarea de punere în întârziere prevăzută la alineatul 1 sau ca urmare a acesteia din urmă, autoritatea prevăzută la alineatul 1 poate, atunci când cuantumul datoriei depășește [5 000 BGN] și în lipsa unei garanții în cuantum egal cu suma principală majorată cu dobânzi (prin «garanție» trebuie să se înțeleagă un «provizion» sau o «cauțiune» care acoperă/garantează suma principală și dobânzile), să solicite serviciilor Ministerului de Interne să nu autorizeze debitorul sau membrii organelor sale de control ori de administrare să părăsească țara, dar și să le rețină sau să nu le elibereze pașaportul sau alt document analog care permite trecerea frontierelor naționale”.

11. Articolul 182 alineatul 4 din DOPK precizează că „[m]ăsurile prevăzute la alineatul 2 pot, în funcție de aprecierea autorității competente, să fie luate simultan sau separat, ținând seama de cuantumul datoriei sau de comportamentul debitorului, până la stingerea definitivă a acesteia”.

12. Articolul 221 alineatul 6 din DOPK prevede că, „[î]n situațiile în care măsurile prevăzute la alineatul 2 punctul 2 sau la alineatul 4 al articolului 182 nu sunt adoptate de autoritatea competentă, executorul poate, atunci când cuantumul datoriei depășește [5 000 BGN] și în lipsa unei garanții în cuantum egal sau mai mare decât suma principală majorată cu dobânzi:

1. să solicite serviciilor Ministerului de Interne:

a) să interzică debitorului sau membrilor organelor sale de administrare să părăsească țara;

b) să rețină sau să nu elibereze un pașaport sau alt document analog care să permită trecerea frontierelor naționale”.

13. Articolul 269 ter punctul 4 din DOPK prevede că „nu se poate formula o cerere de asistență reciprocă dacă suma totală a creanței sau a creanțelor este mai mică decât echivalentul în BGN al sumei de [1 500 de euro]”.

II – Acțiunea principală și întrebările preliminare

14. De cetățenie bulgară, reclamantul din acțiunea principală, domnul Aladzhov, este unul dintre cei trei administratori ai unei societăți comerciale a cărei obligație fiscală față de trezoreria publică bulgară se ridică la peste 5 000 BGN. Pe de altă parte, el ocupă funcția de director de vânzări la o altă societate, funcție care îl determină să se deplaseze frecvent în străinătate.

15. Obligația fiscală în discuție pare să fi fost contractată la 10 octombrie 1995, data deciziei de impunere referitoare la creanța statului aferentă taxei pe valoarea adăugată și taxelor vamale. Un ordin de recuperare a fost emis la 20 august 1999, înainte ca punerea în întârziere prin somație de plată să fie efectuată la 10 aprilie 2000 și notificată la 26 septembrie 2001. O procedură de executare a fost inițiată în 2002, însă a rămas fără efect. La 17 iunie 2010, autoritățile fiscale bulgare au arătat printr‑o scrisoare, în cadrul unei proceduri jurisdicționale, că datoria fiscală globală a societății comerciale se ridica la 44 449 BGN, respectiv suma principală de 7 721 BGN și dobânzi în valoare de 38 728 BGN. În plus, acestea au arătat că, în cadrul procedurii de executare silită, blocarea conturilor bancare ale societății comerciale debitoare s‑a dovedit a fi fără efect, conturile respective nefiind aprovizionate. În mod similar, întrucât autovehiculele societății nu au fost localizate, sechestrul pe acestea nu a putut fi realizat.

16. Prin scrisoarea din 30 iulie 2009, executorul Agenției naționale pentru venituri fiscale a solicitat Zamestnik director na Stolichna direktsia na vatreshnite raboti kam Ministerstvo na vatreshnite raboti (directorul adjunct al Direcției generale pentru afaceri interne din cadrul Ministerului de Interne), în conformitate cu ceea ce este autorizat să facă în temeiul dreptului național, să impună reclamantului din acțiunea principală, în calitatea sa de administrator al societății comerciale debitoare din punct de vedere fiscal, o măsură administrativă privind interdicția de a părăsi teritoriul bulgar până la achitarea integrală sau până la constituirea unei garanții pentru creanța statului.

17. Astfel, prezenta trimitere preliminară își găsește originea într‑o acțiune în anulare introdusă la instanța de trimitere de domnul Aladzhov împotriva deciziei în litigiu.

18. Confruntându‑se cu o dificultate de interpretare a dreptului Uniunii, Administrativen Sad Sofia‑grad (Tribunalul Administrativ din Sofia) a hotărât să suspende judecarea cauzei și, prin intermediul deciziei de trimitere din 6 septembrie 2010, să adreseze Curții, în temeiul articolului 267 TFUE, următoarele întrebări preliminare:

„1) Interdicția de a părăsi teritoriul unui stat membru al Uniunii Europene care a fost impusă unui cetățean al acestui stat în calitatea sa de administrator al unei societăți comerciale înregistrate în conformitate cu legislația statului respectiv din cauza unei datorii neachitate de această societate față de o autoritate publică intră în sfera motivului de apărare a «ordinii publice» în sensul articolului 27 alineatul (1) din Directiva 2004/38 […] dacă sunt prezente circumstanțele din acțiunea principală și, în același timp, următoarele condiții:

– Constituția statului membru în cauză nu prevede nicio restrângere a dreptului de liberă circulație al persoanelor fizice în scopul apărării «ordinii publice»;

– motivul de «ordine publică», ce a servit drept temei pentru impunerea interdicției menționate, este prevăzut într‑o lege națională care a fost adoptată în vederea transpunerii unei alte norme de drept al Uniunii Europene;

– motivul de «ordine publică» în sensul dispoziției din directiva menționată cuprinde de asemenea motivul de «apărare a drepturilor altor cetățeni», atunci când se ia o măsură pentru asigurarea încasărilor la bugetul statului membru prin recuperarea creanțelor publice?

2) Rezultă din restricțiile și din condițiile prevăzute pentru exercitarea dreptului de liberă circulație al cetățenilor Uniunii Europene, precum și din măsurile adoptate pentru aplicarea acestora în conformitate cu dreptul Uniunii Europene, având în vedere circumstanțele din acțiunea principală, validitatea unei norme juridice naționale care prevede că un stat membru aplică unui resortisant al său, în calitate de administrator al unei societăți comerciale înregistrate în conformitate cu legislația statului respectiv, măsura administrativă coercitivă «interdicție de a părăsi țara» din cauza unei datorii neachitate către statul respectiv, care este calificată în conformitate cu legislația statului respectiv drept «substanțială», dacă pentru recuperarea acestei creanțe publice se admite aplicarea procedurii de cooperare între statele membre prevăzută de Directiva 2008/55 […], precum și de Regulamentul […] nr. 1179/2008 […]?

3) Principiul proporționalității, restricțiile și condițiile prevăzute pentru exercitarea dreptului de liberă circulație al cetățenilor Uniunii, precum și măsurile adoptate pentru aplicarea acestora în conformitate cu dreptul Uniunii Europene și în special criteriile prevăzute la articolul 27 alineatele (1) și (2) din Directiva 2004/38 […] trebuie interpretate în circumstanțele din acțiunea principală în sensul că acestea permit, în condițiile existenței unei datorii a unei societăți comerciale înregistrate în conformitate cu legislația unui stat membru, față de autoritățile publice, calificată drept «datorie substanțială» conform legislației acestui stat, ca unei persoane fizice care este administrator al societății respective să i se interzică părăsirea acestui stat membru, dacă sunt prezente, în același timp, următoarele condiții:

– existența «datoriei substanțiale» către stat este considerată o amenințare reală, prezentă și semnificativă la adresa unui interes fundamental al societății și față de care legiuitorul a apreciat că era necesară introducerea măsurii specifice «interdicția de a părăsi țara»;

– nu este prevăzută o apreciere a circumstanțelor referitoare la conduita administratorului și la încălcarea drepturilor fundamentale ale acestuia, precum dreptul de a exercita o activitate profesională, în contextul unui alt raport de muncă ce presupune deplasări în străinătate;

– după impunerea interdicției, nu sunt luate în considerare consecințele asupra activității comerciale a societății debitoare și posibilitățile de achitare a datoriei către stat;

– interdicția este impusă în urma unei cereri care are caracter obligatoriu, în măsura în care aceasta confirmă că există o obligație «substanțială» a unei anumite societăți comerciale către stat, pentru care nu s‑a constituit o garanție echivalentă cu suma datorată și cu dobânzile aferente, și că persoana care face obiectul cererii de impunere a interdicției este membră a organelor de conducere ale societății comerciale;

– interdicția este impusă până la achitarea integrală a creanței statului sau până la constituirea unei garanții care să o acopere integral, fără să se prevadă posibilitatea persoanei vizate de a solicita examinarea acestei interdicții la autoritatea care a impus interdicția și fără să se țină seama de termenul de prescripție prevăzut pentru achitarea datoriei?”

III – Procedura în fața Curții

19. Numai reclamantul din acțiunea principală și Comisia Europeană au transmis observații scrise Curții.

IV – Analiza juridică

A – Observații preliminare

20. Cu titlu introductiv, este necesar să se amintească faptul că Curtea a fost deja chemată să interpreteze articolul 27 din Directiva 2004/38 cu ocazia Hotărârii Jipa( ). În această cauză, reclamantul din acțiunea principală făcuse obiectul unei măsuri de interdicție de ieșire de pe teritoriul național adoptate de autoritățile statului membru de origine din cauza faptului că se aflase în situație ilegală pe teritoriul altui stat membru, ceea ce condusese la repatrierea lui în statul de origine. Cu toate că numai Hotărârea Jipa, citată anterior, nu este suficientă pentru a răspunde la întrebările preliminare adresate în cadrul prezentei trimiteri, se impune constatarea că Curtea a adoptat în acest context anumite poziții a căror evocare se dovedește deosebit de utilă înainte de a iniția analiza cauzei noastre.

21. În această hotărâre, Curtea a reafirmat că statutul de cetățean al Uniunii conferă resortisanților statelor membre, în temeiul dreptului Uniunii, posibilitatea de a beneficia de libera circulație, care include în mod necesar dreptul de a părăsi teritoriul statului de origine( ), ceea ce rezultă, pe de altă parte, în mod explicit din articolul 4 alineatul (1) din Directiva 2004/38( ). Prin urmare, situația unui cetățean al Uniunii care este împiedicat, printr‑o măsură națională, să părăsească teritoriul statului său de origine este cuprinsă, per se, în sfera dreptului de liberă circulație și ședere al cetățenilor Uniunii în statele membre( ). Cu toate acestea, Curtea a recunoscut imediat că „dreptul la liberă circulație al cetățenilor Uniunii nu este unul necondiționat, ci poate fi supus limitărilor și condițiilor prevăzute prin tratat, precum și prin dispozițiile adoptate pentru punerea sa în aplicare”( ). Aceste limitări și condiții decurg din Directiva 2004/38, mai precis din articolul 27 alineatul (1), care „permite statelor membre să restrângă libertatea de circulație a cetățenilor Uniunii […] pentru motive de ordine publică sau de siguranță publică”( ). Ținând seama de paralela stabilită de Curte între dreptul de intrare și dreptul de ieșire, este în mod evident necesar să se considere că articolul 27 alineatul (1) din Directiva 2004/38 este temeiul în care statele membre au dreptul să restrângă, în anumite condiții, libertatea cetățenilor Uniunii de a ieși de pe teritoriile naționale.

22. Tot cu ocazia Hotărârii Jipa, citată anterior, Curtea a amintit că, „deși, în general, statele membre sunt libere să stabilească cerințele de ordine publică și de siguranță publică în conformitate cu nevoile lor naționale, care pot varia de la un stat membru la altul și de la o perioadă la alta, nu este mai puțin adevărat că, în contextul comunitar, și în special ca justificare a unei derogări de la principiul fundamental al liberei circulații a persoanelor, aceste cerințe trebuie interpretate în mod strict, astfel încât sfera lor să nu poată fi stabilită unilateral de fiecare stat membru fără exercitarea unui control din partea instituțiilor [Uniunii]”( ).

23. Amintind chiar dispozițiile articolului 27 din Directiva 2004/38, Curtea a continuat precizând că, potrivit jurisprudenței sale, „noțiunea de ordine publică presupune, în orice caz, pe lângă tulburarea ordinii sociale pe care o reprezintă orice încălcare a legii, existența unei amenințări reale, prezente și suficient de grave la adresa unui interes fundamental al societății”( ). În plus, având în vedere interpretarea strictă care trebuie dată oricărei derogări de la libertatea de circulație, o restrângere privind libertatea menționată nu va fi tolerată decât dacă se întemeiază „exclusiv pe conduita persoanei în cauză, neputând fi acceptate motivări care nu sunt direct legate de cazul respectiv sau care sunt legate de considerații de prevenție generală”( ), astfel încât „o măsură prin care se limitează exercitarea dreptului de liberă circulație trebuie adoptată în lumina unor considerații care țin de protecția ordinii publice […] a statului membru care adoptă măsura respectivă”( ).

24. În lumina principiilor astfel consacrate de Curte este necesar să se aprecieze în continuare situația aflată la originea prezentei trimiteri preliminare.

25. Aspectul dacă domnul Aladzhov a utilizat în prealabil libertatea sa de circulație nu reiese în mod clar din dosar, chiar dacă se poate considera în mod rezonabil că activitatea desfășurată în calitate de director de vânzări al unei societăți, care, potrivit propriilor afirmații, presupune, în principiu, deplasări în străinătate, l‑a determinat deja să facă uz de aceasta. În orice caz, în situația dreptului de ieșire, astfel cum este garantat de dreptul Uniunii, exercitarea prealabilă a libertății de circulație nu poate fi determinantă pentru două motive esențiale. Pe de o parte, articolul 4 alineatul (1) din Directiva 2004/38 garantează acest drept de ieșire fără a impune exercitarea prealabilă a libertății de circulație( ). Pe de altă parte, logica impune să se considere că libertatea de circulație ar fi în mod absurd lipsită de conținut dacă cetățenii Uniunii s‑ar putea prevala de un drept de ieșire din statul de origine numai cu condiția prealabilă de a fi părăsit deja, apoi de a se fi reintegrat, teritoriul statului respectiv. În condițiile în care exact aceasta era situația în Hotărârea Jipa, citată anterior( ), și ținând seama de observațiile precedente, sugerăm ca afirmațiile conținute în hotărârea menționată să fie extinse la situația unui cetățean care nu s‑ar fi deplasat încă în cadrul Uniunii. Această apreciere este confirmată de altfel de articolul 3 din Directiva 2004/38, care prevede că aceasta din urmă „se aplică oricărui cetățean al Uniunii care se deplasează sau își are reședința într‑un stat membru, altul decât cel al cărui resortisant este”. Situația domnului Aladzhov este cuprinsă astfel în mod incontestabil în sfera dreptului de liberă circulație și de ședere al cetățenilor Uniunii în statele membre, astfel cum este garantat prin Directiva 2004/38.

26. Prin urmare, problema esențială ridicată de această cauză este alta. În această situație, Curtea este chemată să stabilească dacă libertatea de circulație a cetățenilor Uniunii poate fi limitată, în deplină conformitate cu Directiva 2004/38, pentru motive care privesc recuperarea creanțelor publice și care iau, în speță, forma obligațiilor fiscale. Cu alte cuvinte, problema dacă și în ce măsură un stat membru poate invoca ordinea publică în vederea justificării unei măsuri de interdicție de ieșire de pe teritoriul național impuse unuia dintre cetățenii săi pentru motivul că acesta din urmă este debitorul unei datorii considerate substanțiale față de trezoreria publică. Pentru a aprecia dacă o asemenea măsură este conformă cu prevederile articolului 27 din Directiva 2004/38, raționamentul care trebuie urmat implică două etape, în opinia noastră, distincte. Mai întâi, trebuie să se stabilească dacă motivul de justificare poate fi cuprins în sfera celor menționate la articolul 27 alineatul (1) din Directiva 2004/38; în continuare, va fi vorba despre verificarea caracterului proporțional al măsurii în cauză prin aplicarea criteriilor menționate la articolul 27 alineatul (2) din Directiva 2004/38, verificare care va fi realizată în cadrul analizei celei de a doua și a celei de a treia întrebări preliminare, care vor trebui examinate împreună.

B – Cu privire la prima întrebare

27. Înainte de a detalia analiza acestei prime etape, trebuie să constatăm că guvernul bulgar nu a dorit să intervină în prezenta procedură preliminară. Curtea este astfel privată de clarificarea specifică pe care guvernul menționat ar fi putut să o aducă în ceea ce privește obiectivele urmărite de propria legislație care este în discuție în acțiunea principală. Ținând seama de stadiul dosarului, această împrejurare ne determină să considerăm că ar fi periculos pentru Curte să formuleze o apreciere definitivă în ceea privește obiectivele menționate, care s‑ar întemeia doar pe presupuneri, aprecierea finală trebuind să fie, într‑o foarte mare măsură, lăsată instanței de trimitere.

28. Pe de altă parte, observăm că instanța de trimitere menționează, în cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare, ca și în chiar textul primei întrebări, o divergență între Constituția bulgară – care nu prevede un motiv de justificare de ordine publică – și legea națională în temeiul căreia a fost impusă decizia în litigiu reclamantului din acțiunea principală, lege care prevede un astfel de motiv. Cu toate acestea, observăm că măsura aplicată domnului Aladzhov a fost adoptată în temeiul dispozițiilor ZBLD coroborate cu cele ale DOPK. Problema dacă neintroducerea în textul articolului pertinent al Constituției bulgare a unei trimiteri la ordinea publică ține de voința conștientă a autorității care implică limitarea într‑o mai mare măsură, pe care directiva însăși nu o realizează, a domeniului de aplicare a restrângerilor privind libertatea de circulație face obiectul unei dezbateri care trebuie să fie soluționată de autoritățile politice și/sau jurisdicționale bulgare și care înlătură, în consecință, competența Curții, ca și aceea a conformității legii cu prevederile constituționale bulgare. Este motivul pentru care, pentru considerațiile următoare, ne vom ocupa să stabilim numai dacă interdicția de a părăsi teritoriul unui stat membru al Uniunii aplicată unui resortisant al statului menționat, în calitatea sa de administrator al unei societăți comerciale înregistrate conform legislației acestui stat membru, din cauza unei datorii neachitate de această societate față de administrația publică poate ține, în principiu, de motivul de apărare a ordinii publice în sensul articolului 27 alineatul (1) din Directiva 2004/38 și reprodus în legislația națională care a servit drept temei pentru interdicția menționată.

29. În aceste condiții, vom ajunge acum la esența acestei prime întrebări.

30. Vom începe prin a relativiza, în cadrul cauzei noastre, impactul Hotărârii Riener împotriva Bulgariei, pronunțată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului( ). În această hotărâre, Curtea Europeană a Drepturilor Omului era chemată să se pronunțe cu privire la compatibilitatea cu articolul 2 din Protocolul nr. 4 la Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale (denumită în continuare „CEDO”)( ) a unei măsuri de interdicție de ieșire de pe teritoriul bulgar adoptate împotriva unui cetățean austro‑bulgar din cauza faptului că era debitor al unei datorii publice substanțiale( ). Curtea Europeană a Drepturilor Omului a considerat în această situație că scopul urmărit de legislația bulgară era de a garanta plata impozitului( ) și că măsura adoptată urmărea, așadar, obiectivul menținerii ordinii publice și a drepturilor și libertăților altei persoane în sensul CEDO( ). Motivul pentru care Curtea Europeană a Drepturilor Omului a putut hotărî astfel este că dreptul CEDO și al protocoalelor la aceasta oferă posibilitatea ca ordinea publică să poată fi invocată inclusiv în scopuri economice( ) și nu prevede, așadar, o restrângere similară celei conținute de articolul 27 alineatul (1) in fine din Directiva 2004/38. Ordinea juridică a Uniunii acceptă astfel în situații mult mai limitate atingerile aduse liberei circulații a cetățenilor Uniunii și oferă un nivel de protecție mai ridicat decât cel oferit de sistemul CEDO.

31. Articolul 27 din Directiva 2004/38 necesită motivări care stau la baza invocării ordinii publice și care urmăresc să apere „un interes fundamental al societății”( ), excluzând totodată o asemenea invocare „în scopuri economice”( ). Astfel, în această situație, problema este de a ști care este obiectivul efectiv urmărit de legislația națională. În această privință, singurele informații disponibile au fost furnizate de instanța de trimitere, care a observat, fără a oferi precizări suplimentare, că Republica Bulgaria „adoptă măsuri pentru ca obligațiile față de administrația publică să fie încasate pentru asigurarea încasărilor la buget, din moment ce faptul asigurării acestor motive este o problemă de interes general”( ). Modul de redactare a întrebării preliminare se limitează să amintească faptul că măsura este luată în vederea asigurării încasărilor la bugetul statului membru, însă menționează și faptul că recuperarea creanțelor publice urmărește, în dreptul național, „apărarea drepturilor altor cetățeni”. Existența obligației fiscale a societății debitoare este, pe de altă parte, prezentată ca o amenințare „la adresa interesului superior al societății”, fără să îl precizeze însă.

32. În fața unei asemenea situații, sunt posibile două interpretări.

33. Se poate considera fie că recuperarea obligațiilor fiscale nu are alt efect decât pe acela de a constrânge un debitor să își respecte obligația. În acest caz, ar fi reținută o concepție care urmărește să asimileze statul oricărui operator economic care ar urmări să recupereze o creanță în favoarea sa. Statul ar urmări, în esență, dacă nu în mod exclusiv, un scop economic. Dacă singurul obiectiv urmărit este cel de a asigura încasările statului, o justificare de ordine publică în temeiul articolului 27 alineatul (2) din Directiva 2004/38 nu ar fi cu siguranță permisă în această situație( ).

34. Fie se poate aborda problema în mod diferit, având în vedere natura cu totul specială a creditorului, în cazul de față, și destinația impozitului. Nu poate fi exclus ca alte considerații decât cele de natură economică să stea la baza legislației bulgare, întrucât, achitându‑și obligațiile fiscale, orice contribuabil devine conștient de apartenența sa la o colectivitate, față de care își dovedește astfel solidaritatea. Desigur, plata impozitului servește, în esență, la finanțarea anumitor activități suverane sau de infrastructură și, din această perspectivă, ar fi ușor să se concluzioneze că plata impozitului urmărește o finalitate economică. O asemenea atitudine pare totuși superficială, întrucât nu este vorba despre finanțarea oricăror activități sau a oricăror infrastructuri. În afara recuperării impozitului, se pun în același timp în discuție continuitatea funcțiilor esențiale ale statului – sau, cel puțin, se poate pune în discuție – în același timp cu fundamentele solidarității sociale și ale voinței de a conviețui într‑o comunitate determinată. După toate probabilitățile, acesta este sensul în care trebuie să se interpreteze ideea, exprimată de instanța de trimitere, potrivit căreia obiectivul urmărit de măsura în discuție în acțiunea principală este și cel al „apărării drepturilor altor cetățeni”. În orice caz, ideea – în fond, răspândită – potrivit căreia funcția impozitului este de a procura resurse la bugetul statului în vederea redistribuirii acestora pentru a asigura o coeziune socială minimă pare foarte îndepărtată de o logică pur economică ce se caracterizează prin urmărirea profitului personal indiferent prin ce mijloace.

35. Prin urmare, în opinia noastră, interesele colective fundamentale apărate atunci când este vorba ca statul să elimine impozitul sau să îl recupereze nu pot fi reduse în mod sistematic și automat doar la dimensiunea economică a acestora, Curtea admițând, pe de altă parte, că faptul că o reglementare este de natură să permită să se atingă, pe lângă obiective care țin de un motiv derogatoriu, alte obiective de natură economică eventual urmărite nu exclude totuși invocarea motivului derogatoriu respectiv( ).

36. Revine, în toate situațiile, statului membru a cărui legislație sau reglementare este în discuție să explice în mod deosebit de detaliat motivele pentru care consideră că nerecuperarea obligațiilor fiscale ar pune efectiv în pericol ordinea sa publică. În această privință, fără a ne opune recunoașterii unei legături posibile între recuperarea obligațiilor fiscale și menținerea ordinii publice, considerăm totuși că invocarea ordinii publice este posibilă numai în împrejurări cu totul excepționale, care impun o demonstrație deosebit de precisă și o subliniere, din partea statului membru în cauză, a motivelor pentru care acesta din urmă apreciază că ordinea sa publică este amenințată prin nerecuperarea unei obligații fiscale, și aceasta cu atât mai mult cu cât datoria pe baza căreia poate fi luată o măsură care derogă de la libera circulație, deși considerată ca fiind substanțială în cadrul legislației interne, nu pare, la prima vedere, de natură să repună în discuție interesele fundamentale pe care tocmai le‑am evocat.

37. Prin urmare, pot fi deduse două serii de concluzii din afirmațiile care precedă. Pe de o parte, nu este posibil, în opinia noastră, să se excludă, a priori și în orice împrejurare, ipoteza potrivit căreia recuperarea obligațiilor fiscale poate, în anumite condiții, să facă obiectul derogării legate de ordinea publică. Pe de altă parte, a ne pronunța asupra problemei dacă ordinea publică poate fi invocată în acțiunea principală ca justificare a unei măsuri care derogă de la libera circulație a cetățenilor Uniunii va impune instanței de trimitere să ridice problema filosofiei generale a sistemului său fiscal național, precum și a contextului particular în care a intervenit măsura în litigiu. În sfârșit, ne permitem să amintim că aprecierea compatibilității măsurii în discuție în acțiunea principală cu dreptul Uniunii nu se limitează la stabilirea motivului de justificare invocat, măsura menționată trebuind, în plus, să îndeplinească celelalte criterii stabilite la articolul 27 alineatul (2) din Directiva 2004/38, tocmai ceea ce va face obiectul unei analize în cadrul examinării celei de a doua și a celei de a treia întrebări.

38. În aceste condiții, și având în vedere lipsurile din dosar, sugerăm să se răspundă la prima întrebare adresată de instanța de trimitere în sensul că o măsură prin care se pronunță o interdicție de ieșire de pe teritoriul unui stat membru al Uniunii față de un cetățean al statului menționat, în calitatea sa de administrator al unei societăți comerciale înregistrate potrivit legislației din acest stat membru, din cauza unei datorii neachitate de societatea în cauză față de administrația publică poate corespunde, în principiu, motivului derogatoriu de ordine publică în sensul articolului 27 alineatul (1) din Directiva 2004/38, cu condiția ca recuperarea datoriei menționate să urmărească alte interese superioare decât cele economice și efectiv puse în pericol de nerecuperare, aspect a cărui verificare revine instanței naționale, prin stabilirea motivelor care stau la baza legislației naționale pe care se întemeiază măsura respectivă, precum și a împrejurărilor speciale care au însoțit adoptarea acesteia din urmă.

C – Cu privire la a doua și la a treia întrebare

39. Prin intermediul celei de a doua și al celei de a treia întrebări, care trebuie analizate împreună, instanța de trimitere ridică, în esență, problema dacă măsura de interdicție de ieșire de pe teritoriu aplicată reclamantului din acțiunea principală îndeplinește condițiile prevăzute la articolul 27 alineatul (2) din Directiva 2004/38. Conform acestui alineat, nu este suficient ca obiectivul urmărit de o măsură prin care se restrânge libertatea de circulație a unui cetățean al Uniunii să țină de motivele de justificare definite la articolul 27 alineatul (1) din Directiva 2004/38. O asemenea măsură trebuie să respecte și testul proporționalității și să fie întemeiată pe conduita persoanei în cauză, conduită care trebuie să reprezinte o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa interesului fundamentul al societății pe care măsura urmărește astfel să îl apere.

40. În ceea ce privește respectarea principiului proporționalității prin măsura în discuție în acțiunea principală și cu privire la care instanța de trimitere solicită în mod explicit Curții să adopte o poziție, potrivit jurisprudenței constante a Curții, trebuie să se asigure că o limitare printr‑o măsură națională a dreptului de ieșire este aptă să garanteze realizarea obiectivului pe care îl urmărește și nu depășește cadrul a ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia( ). Cu alte cuvinte, pentru a îndeplini condițiile prevăzute la articolul 27 alineatul (2) din Directiva 2004/38, măsura care a fost aplicată reclamantului din acțiunea principală trebuie să se dovedească adecvată și necesară pentru atingerea scopului urmărit( ). În plus, caracterul coerent și sistematic al reglementării care servește drept temei pentru măsura restrictivă trebuie să fie de asemenea luat în considerare în vederea aprecierii caracterului său proporțional( ).

41. Prin urmare, se va arăta că măsura în discuție a fost aplicată reclamantului din acțiunea principală numai în calitatea sa de administrator al societății debitoare, în condițiile în care această societate numără în total trei administratori, care, potrivit afirmațiilor instanței de trimitere coroborate cu cele ale reclamantului din acțiunea principală, au aceleași atribuții pentru a reprezenta societatea „în comun și în solidar”. Tot potrivit instanței de trimitere, aplicarea măsurii în litigiu numai domnului Aladzhov este „subiectivă și lipsită de criterii concrete”. În plus, faptul de a‑l priva pe reclamantul din acțiunea principală de dreptul său de ieșire, în condițiile în care veniturile pe care le‑ar putea obține din activitatea profesională depind tocmai de exercitarea unui asemenea drept, pare, într‑o anumită măsură, în contradicție cu însuși obiectivul recuperării obligațiilor fiscale. În aceste condiții, este chiar firesc să avem îndoieli cu privire la caracterul sistematic și coerent al legislației naționale.

42. Astfel cum am arătat deja, este de asemenea necesar să se ridice problema caracterului efectiv substanțial al datoriei care trebuie recuperată. În această privință, amintim că pragul de la care dreptul bulgar autorizează autoritățile fiscale să ceară serviciilor Ministerului de Interne să adopte o măsură privind interdicția de ieșire de pe teritoriu este de 5 000 BGN, respectiv echivalentul a aproximativ 2 500 de euro. Or, din nou, ne îndoim că toate datoriile în asemenea cuantum contractate față de stat ar putea să fie într‑adevăr de natură să pună în pericol alte interese fundamentale decât cele economice, pe care le‑am evocat în cadrul primei întrebări, cu excepția unei situații cu totul excepționale, pe care instanța de trimitere ar trebui, și în acest caz, să o aprecieze într‑un mod deosebit de detaliat.

43. În sfârșit, nu poate fi decât cu dificultate susținut că nu există măsuri alternative care să prezinte același grad de eficacitate, afectând totodată mai puțin libertatea de circulație. Măsura aplicată reclamantului din acțiunea principală nu este limitată în ceea ce privește durata sa și nu pare să poată face obiectul unei reexaminări atât timp cât datoria nu a fost recuperată sau garanțiile echivalente cuantumului acesteia nu au fost furnizate. Atât posibilitățile de reexaminare a deciziei, cât și de acțiune împotriva acesteia par, potrivit afirmațiilor instanței de trimitere, relativ limitate, chiar inexistente. În plus, orice atingere adusă libertății de circulație determină o potențială atingere adusă unei serii de drepturi fundamentale a căror exercitare este condiționată de libertatea de circulație. Prin urmare, măsura care a l‑a afectat pe reclamantul din acțiunea principală este una deosebit de constrângătoare, cu o eficacitate în definitiv relativă dacă are drept efect, cum pare a fi cazul pentru domnul Aladzhov, să îl împiedice să își desfășoare activitatea profesională. Acesta din urmă observă, în mod întemeiat, că o poprire asupra salariului ar putea fi avută în vedere. În plus, trebuie să se țină seama de asemenea de toate mijloacele de acțiune alternative oferite de dreptul Uniunii. În acest sens, astfel cum a menționat instanța de trimitere în mod întemeiat, trebuie să se țină evident seama de posibilitatea punerii în aplicare a procedurii de asistență reciprocă în materie de recuperare a creanțelor privind în special taxa pe valoarea adăugată și taxele vamale( ) – taxe și drepturi care constituie exact originea obligației contractate de societatea debitoare la care domnul Aladzhov este unul dintre administratori. Această procedură garantează astfel statului bulgar că, chiar și în ipoteza în care domnul Aladzhov ar face uz de dreptul său de ieșire pentru a se stabili permanent pe teritoriul altui stat membru, nu ar putea, sub rezerva acestei schimbări, să se sustragă de la obligațiile sale fiscale născute față de trezoreria publică bulgară.

44. Având în vedere toate aceste considerații, este necesar, în opinia noastră, să se conchidă în sensul unei ingerințe disproporționate în exercitarea dreptului de ieșire al persoanei interesate. Prin urmare, este posibil deja să se considere că, dacă ordinea publică poate fi invocată ca motiv de justificare a unei măsuri de derogare de la libera circulație a unui cetățean al Uniunii, astfel cum a fost organizată prin Directiva 2004/38, articolul 27 alineatul (2) din directiva menționată se opune unei astfel de măsuri doar în temeiul unei încălcări a principiului proporționalității.

45. În plus și dacă, în pofida acestei concluzii, Curtea hotărăște să continue examinarea criteriilor prevăzute la articolul 27 alineatul (2) din Directiva 2004/38, se impune de asemenea constatarea că măsura în litigiu nu se întemeiază pe conduita strict personală a reclamantului din acțiunea principală și nici nu a fost adoptată luând în considerare faptul că aceasta constituie o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății bulgare. Astfel, din stadiul legislației naționale rezultă că, începând cu momentul în care se solicită de către executor serviciilor competente ale Ministerului de Interne să aplice o măsură de interdicție de ieșire de pe teritoriu, acestea din urmă sunt obligate să procedeze în acest sens. Este vorba în prezenta situație despre un caz de competență nediscreționară. Or, este suficient pentru executor să menționeze în cerere existența unei obligații fiscale mai mari de 5 000 BGN, declanșarea procedurii de executare, identificarea societății debitoare și a administratorului căruia i se adresează decizia de interdicție de ieșire. Prin urmare, nu conduita personală a domnului Aladzhov a stat la baza cererii executorului. Așadar, executorul nu a demonstrat că domnul Aladzhov reprezenta o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă. Nu ar fi posibil nici să se susțină că simplul fapt de a fi debitor al unei obligații fiscale mai mari de 5 000 BGN constituie o astfel de amenințare, articolul 27 alineatul (2) al doilea paragraf din Directiva 2004/38 arătând cât se poate de clar că această conduită personală, iar nu o stare de fapt, trebuie să constituie această amenințare. În plus, rezultă din dosar că decizia în litigiu este lipsită de orice trimitere la elemente subiective și actuale întemeiate pe conduita persoanei interesate (ca, de exemplu, o situație de recidivă a unei încălcări de mare anvergură sau organizarea frauduloasă a insolvabilității sale) care să poată eventual să justifice că numai aceasta face obiectul deciziei.

46. În aceste condiții, este necesar să se concluzioneze că articolul 27 alineatul (2) din Directiva 2004/38 se opune unei legislații naționale care prevede adoptarea de către un stat membru a unei măsuri administrative coercitive de „interdicție de a părăsi țara” dispuse împotriva unuia dintre cetățenii săi, în calitatea sa de administrator al unei societăți comerciale înregistrate potrivit legislației acestui stat membru, din cauza unei datorii neachitate a acestei societăți față de administrația publică a statului respectiv în condițiile în care rezultă din dosar că, pe de o parte, decizia se dovedește contrară principiului proporționalității și, pe de altă parte, măsura menționată nu se întemeiază pe o apreciere a conduitei persoanei interesate ca reprezentând o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă.

V – Concluzie

47. Având în vedere toate considerațiile precedente, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Administrativen Sad Sofia‑grad după cum urmează:

„1) O măsură prin care se pronunță o interdicție de ieșire de pe teritoriul unui stat membru al Uniunii față de un cetățean al statului menționat în calitatea sa de administrator al unei societăți comerciale înregistrate potrivit legislației acestui stat membru, din cauza unei datorii neachitate de această societate față de administrația publică poate, în principiu, să corespundă motivului derogatoriu de ordine publică în sensul articolului 27 alineatul (1) din Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora, de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 și de abrogare a Directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE și 93/96/CEE, cu condiția ca recuperarea datoriei respective să urmărească alte interese superioare decât cele economice și efectiv puse în pericol de nerecuperare, aspect a cărui verificare revine instanței naționale, prin stabilirea motivelor care stau la baza legislației naționale pe care se întemeiază măsura menționată, precum și a împrejurărilor speciale care au însoțit adoptarea acesteia din urmă.

2) Articolul 27 alineatul (2) din Directiva 2004/38 se opune unei legislații naționale care prevede adoptarea de către un stat membru a unei măsuri administrative coercitive de „interdicție de a părăsi țara” dispuse împotriva unuia dintre cetățenii săi, în calitatea sa de administrator al unei societăți comerciale înregistrate potrivit legislației acestui stat membru, din cauza unei datorii neachitate de această societate față de administrația publică a aceluiași stat și considerată în dreptul național ca fiind substanțială în condițiile în care rezultă din dosar că, pe de o parte, decizia se dovedește contrară principiului proporționalității și, pe de altă parte, măsura menționată nu se întemeiază pe o apreciere a conduitei persoanei interesate ca reprezentând o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă.”