Cauza C‑115/09

Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein‑Westfalen eV

împotriva

Bezirksregierung Arnsberg

(cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulată de Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein‑Westfalen)

„Directiva 85/337/CEE – Evaluarea efectelor asupra mediului – Convenția de la Aarhus – Directiva 2003/35/CE – Accesul la justiție – Organizații neguvernamentale pentru protecția mediului”

Sumarul hotărârii

1. Mediu – Evaluarea efectelor anumitor proiecte asupra mediului – Directiva 85/337 – Dreptul la o cale de atac al organizațiilor neguvernamentale de protecție a mediului – Conținut

[Directiva 85/337 a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2003/35, art. 1 alin. (1) și (2) și art. 10a]

2. Mediu – Evaluarea efectelor anumitor proiecte asupra mediului – Directiva 85/337 – Dreptul la o cale de atac al organizațiilor neguvernamentale de protecție a mediului – Efectul direct al dispozițiilor directivei menționate care prevăd acest drept

[Directiva 85/337 a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2003/35, art. 1 alin. (1) și (2) și art. 10a, și Directiva 96/61, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2006/35, art. 6]

1. Articolul 10a din Directiva 85/337 privind evaluarea efectelor anumitor proiecte publice și private asupra mediului, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2003/35, se opune unei legislații care nu recunoaște unei organizații neguvernamentale care promovează protecția mediului, avută în vedere la articolul 1 alineatul (2) din această directivă, posibilitatea de a invoca în justiție, în cadrul unei căi de atac împotriva unei decizii de autorizare a unor proiecte care pot avea efecte importante asupra mediului în sensul articolului 1 alineatul (1) din aceeași directivă, încălcarea unei norme care decurge din dreptul Uniunii și al cărei obiect este protecția mediului, pentru motivul că această normă nu protejează decât interesele colectivității, iar nu și pe cele ale particularilor.

Deși legiuitorul național are posibilitatea de a limita drepturile a căror încălcare poate fi invocată de un particular în cadrul unei acțiuni în justiție împotriva uneia dintre deciziile, acțiunile sau omisiunile avute în vedere la respectivul articol 10a numai la drepturile subiective publice, o astfel de limitare nu este aplicabilă ca atare asociațiilor de protecție a mediului fără a fi încălcate obiectivele prevăzute în ultima teză a celui de al treilea paragraf al articolului menționat. Astfel, deși, precum reiese din această dispoziție, asociațiile respective trebuie să poată invoca aceleași drepturi ca și particularii, ar fi contrar obiectivului de a asigura un acces amplu la justiție publicului interesat, pe de o parte, precum și principiului efectivității, pe de altă parte, ca, la rândul lor, asociațiile menționate să nu poată invoca încălcarea unor norme care decurg din dreptul Uniunii în materie de mediu numai pentru motivul că acestea protejează interese colective. Acest lucru le‑ar lipsi în foarte mare măsură de posibilitatea de a realiza controlul respectării normelor care decurg din acest drept, care, cel mai des, sunt orientate către interesul general, iar nu numai către protecția intereselor particularilor priviți individual.

(a se vedea punctele 45, 46 și 50 și dispozitiv 1)

2. O organizație neguvernamentală care promovează protecția mediului, avută în vedere la articolul 1 alineatul (2) din Directiva 85/337 privind evaluarea efectelor anumitor proiecte publice și private asupra mediului, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2003/35, poate întemeia pe articolul 10a al treilea paragraf ultima teză din această directivă dreptul de a se prevala în justiție, în cadrul unei căi de atac împotriva unei decizii de autorizare a unor proiecte care pot avea efecte importante asupra mediului în sensul articolului 1 alineatul (1) din aceeași directivă, de încălcarea normelor de drept național care decurg din articolul 6 din Directiva 92/43 privind conservarea habitatelor naturale și a speciilor de faună și floră sălbatică, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2006/105, chiar dacă dreptul procedural național nu permite acest lucru pentru motivul că normele invocate nu protejează decât interesele colectivității, iar nu și pe cele ale particularilor.

Astfel, dispozițiile ultimelor două teze ale celui de al treilea paragraf al respectivului articol 10a, prin faptul că prevăd, pe de o parte, că se consideră că interesul oricărei organizații neguvernamentale care îndeplinește cerințele menționate la articolul 1 alineatul (2) din Directiva 85/337 este suficient și, pe de altă parte, că se consideră de asemenea că astfel de organizații beneficiază de drepturi care pot face obiectul unei încălcări, stabilesc reguli precise și care nu sunt supuse și altor condiții. Printre aceste drepturi trebuie să figureze în mod necesar normele din dreptul național care pun în aplicare legislația Uniunii în materie de mediu, precum și normele din dreptul Uniunii în materie de mediu care au efect direct.

(a se vedea punctele 48, 56, 57 și 59 și dispozitiv 2)

HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a patra)

12 mai 2011( )

„Directiva 85/337/CEE – Evaluarea efectelor asupra mediului – Convenția de la Aarhus – Directiva 2003/35/CE – Accesul la justiție – Organizații neguvernamentale pentru protecția mediului”

În cauza C‑115/09,

având ca obiect o cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulată în temeiul articolului 234 CE de Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein‑Westfalen (Germania), prin decizia din 5 martie 2009, primită de Curte la 27 martie 2009, în procedura

Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein‑Westfalen eV

împotriva

Bezirksregierung Arnsberg,

cu participarea:

Trianel Kohlekraftwerk Lünen GmbH & Co. KG,

CURTEA (Camera a patra),

compusă din domnul J.‑C. Bonichot (raportor), președinte de cameră, domnii K. Schiemann, A. Arabadjiev, L. Bay Larsen, și doamna C. Toader, judecători,

avocat general: doamna E. Sharpston,

grefier: doamna C. Strömholm, administrator,

având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 10 iunie 2010,

luând în considerare observațiile prezentate:

– pentru Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein‑Westfalen eV, de D. Teßmer și B. W. Wegener, Rechtsanwälte;

– pentru Bezirksregierung Arnsberg, de domnul D. Bremecker, în calitate de agent;

– pentru Trianel Kohlekraftwerk Lünen GmbH & Co. KG, de Ch. Riese și U. Karpenstein, Rechtsanwälte;

– pentru guvernul german, de domnii M. Lumma și B. Klein, în calitate de agenți;

– pentru guvernul elen, de domnul G. Karipsiadis, în calitate de agent;

– pentru guvernul italian, de doamna G. Palmieri, în calitate de agent, asistată de doamna M. Russo, avvocato dello Stato;

– pentru Comisia Europeană, de domnii J.‑B. Laignelot și G. Wilms, în calitate de agenți,

după ascultarea concluziilor avocatului general în ședința din 16 decembrie 2010,

pronunță prezenta

Hotărâre

1 Cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare privește interpretarea Directivei 85/337/CEE a Consiliului din 27 iunie 1985 privind evaluarea efectelor anumitor proiecte publice și private asupra mediului (JO L 175, p. 40, Ediție specială, 15/vol. 1, p. 174), astfel cum a fost modificată prin Directiva 2003/35/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 mai 2003 (JO L 156, p. 17, Ediție specială, 15/vol. 10, p. 8, denumită în continuare „Directiva 85/337”).

2 Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein‑Westfalen eV (Federația pentru Mediu și Protecția Naturii, Asociația din Landul Renania de Nord‑Westfalia, denumită în continuare „Federația pentru Mediu”), pe de o parte, și Bezirksregierung Arnsberg, pe de altă parte, având ca obiect autorizația acordată de aceasta din urmă societății Trianel Kohlekraftwerk GmbH & Co. KG (denumită în continuare „Trianel”) pentru construirea și exploatarea unei centrale electrice pe bază de carbon la Lünen.

Cadrul juridic

Dreptul internațional

3 Convenția privind accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziei și accesul la justiție în probleme de mediu, cunoscută drept „Convenția de la Aarhus”, a fost semnată la 25 iunie 1998 și aprobată în numele Comunității Europene prin Decizia 2005/370/CE a Consiliului din 17 februarie 2005 privind încheierea, în numele Comunității Europene, a Convenției privind accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziei și accesul la justiție în probleme de mediu (JO L 124, p. 1, Ediție specială, 15/vol. 14, p. 201).

4 Articolul 9 din această convenție prevede:

„[…]

(2) Fiecare parte, în cadrul legislației interne proprii, se asigură că membrii publicului interesat:

(a) care prezintă un interes suficient sau

(b) care susțin încălcarea unui drept, în cazul în care legea procedurală administrativă a unei părți prevede acest lucru ca o precondiție,

au acces la o cale de atac în fața unei instanțe judiciare și/sau a unui alt organism independent și imparțial stabilit prin lege pentru a contesta legalitatea de fond și de procedură a oricărei decizii, acțiuni sau omiteri care intră sub incidența dispozițiilor articolului 6 și, în cazul în care se prevede acest lucru în legislația internă și fără a aduce atingere alineatului (3) menționat în continuare, a altor dispoziții relevante ale prezentei convenții.

Ceea ce constituie un interes suficient și încălcarea unui drept se stabilește în conformitate cu prevederile legislației interne și în conformitate cu obiectivul de a acorda publicului interesat acces larg la justiție în cadrul sferei de aplicare a prezentei convenții. În acest sens, interesul oricărei organizații neguvernamentale care îndeplinește dispozițiile prevăzute la articolul 2 alineatul (5) este considerat suficient în sensul literei (a) menționate anterior. De asemenea, astfel de organizații sunt considerate ca având drepturi la care se poate aduce atingere în sensul literei (b) menționate anterior.

Dispozițiile prezentului alineat (2) nu exclud posibilitatea unei căi de atac preliminare în fața unei autorități administrative și nu aduc atingere obligației de epuizare a căilor de atac administrative înainte de a face apel la căile de atac judiciare, în cazul în care există o astfel de dispoziție în legislația internă.

(3) În plus față de căile de atac prevăzute la alineatele (1) și (2) și fără a le aduce atingere, fiecare parte se asigură că, în cazul în care îndeplinesc criteriile prevăzute de legislația internă proprie, în cazul în care acestea există, membrii publicului au acces la proceduri administrative sau judiciare pentru a contesta acțiuni și omiteri ale persoanelor fizice și ale autorităților publice care contravin dispozițiilor legislației interne proprii privind mediul.

(4) În plus față de alineatul (1) și fără a‑i aduce atingere, procedurile prevăzute la alineatele (1), (2) și (3) prevăd căi de atac adecvate și eficiente, inclusiv prin măsuri provizorii, după caz, și sunt oneste, echitabile, oportune și nu exagerat de costisitoare. Deciziile luate în conformitate cu prezentul articol sunt pronunțate sau consemnate în scris. Hotărârile judecătorești și ale altor organisme, după caz, sunt puse la dispoziția publicului.

[…]”

Dreptul Uniunii

Directiva 2003/35

5 În considerentul (5) al Directivei 2003/35 se arată că legislația comunitară ar trebui aliniată în mod adecvat la Convenția de la Aarhus în vederea ratificării acesteia de către Comunitate.

6 În considerentul (9) al Directivei 2003/35 se precizează:

„Articolul 9 alineatele (2) și (4) din Convenția de la Aarhus prevede accesul la proceduri judiciare sau alte proceduri pentru a contesta legalitatea de fond sau de procedură a deciziilor, a acțiunilor sau a omisiunilor care intră sub incidența dispozițiilor articolului 6 din convenție privind participarea publicului.”

7 În considerentul (11) al Directivei 2003/35 se menționează că Directiva 85/337 ar trebui modificată pentru a se asigura deplina sa compatibilitate cu dispozițiile Convenției de la Aarhus, în special cu articolul 6 și cu articolul 9 alineatele (2) și (4) din aceasta.

8 Articolul 1 din Directiva 2003/35 are următorul cuprins:

„Obiectivul prezentei directive este de a contribui la punerea în aplicare a obligațiilor care decurg din Convenția de la Aarhus, în special prin:

[…]

(b) îmbunătățirea participării publicului și instituirea de dispoziții privind accesul la justiție prin Directivele 85/337/CEE și 96/61/CE […]”

Directiva 85/337

9 Articolul 1 alineatul (1) din Directiva 85/337 prevede:

„Prezenta directivă se aplică evaluării efectelor proiectelor publice și private care pot avea efecte importante asupra mediului.”

10 Articolul 1 alineatul (2) din Directiva 87/335 cuprinde definițiile adăugate prin Directiva 2003/35 ale noțiunilor „public” și „public interesat”:

„În sensul prezentei directive:

[…]

«publicul»: una sau mai multe persoane fizice sau juridice și, în conformitate cu legislația sau practica națională, asociațiile, organizațiile sau grupurile constituite de acestea;

«publicul interesat»: publicul afectat sau care ar putea fi afectat de sau care este interesat de procedurile de adoptare a deciziilor în domeniul mediului menționate la articolul 2 alineatul (2); în sensul prezentei definiții, se consideră că sunt interesate organizațiile neguvernamentale care promovează protecția mediului și care îndeplinesc toate cerințele prevăzute în legislația internă.”

[…]”

11 Potrivit articolului 10a din Directiva 85/337, de asemenea adăugat prin Directiva 2003/35:

„Statele membre se asigură, în conformitate cu sistemul legislativ intern aplicabil, că membrii publicului interesat:

(a) care au un interes suficient sau

(b) care pretind încălcarea unui drept, atunci când procedurile de drept administrativ al unui stat membru impun această condiție preliminară,

au acces la o cale de atac în fața unei instanțe judiciare sau unui organism independent și imparțial instituit în conformitate cu legea, prin care este contestată legalitatea de fond sau de procedură a deciziilor, a acțiunilor sau a omisiunilor care intră sub incidența dispozițiilor privind participarea publicului din prezenta directivă.

[…]

Statele membre stabilesc ce înseamnă interes suficient și încălcarea unui drept în conformitate cu obiectivul de a acorda un acces amplu la justiție publicului interesat. În acest sens, interesul oricărei organizații neguvernamentale care îndeplinește cerințele prevăzute la articolul 1 alineatul (2) este considerat suficient în sensul literei (a) a prezentului articol. Se consideră că aceste organizații au drepturi care pot fi încălcate în sensul literei (b) a prezentului articol.

[…]”

Directiva 92/43/CE

12 Articolul 6 alineatul (3) din Directiva 92/43/CE a Consiliului din 21 mai 1992 privind conservarea habitatelor naturale și a speciilor de faună și floră sălbatică (JO L 206, p. 7, Ediție specială, 15/vol. 2, p. 109), astfel cum a fost modificată prin Directiva 2006/105/CE a Consiliului din 20 noiembrie 2006 (JO L 363, p. 368, Ediție specială, 15/vol. 18, p. 147, denumită în continuare „Directiva habitate”), cuprinde următoarele dispoziții:

„Orice plan sau proiect care nu are o legătură directă cu sau nu este necesar pentru gestionarea sitului, dar care ar putea afecta în mod semnificativ aria, per se sau în combinație cu alte planuri sau proiecte, trebuie supus unei evaluări corespunzătoare a efectelor potențiale asupra sitului, în funcție de obiectivele de conservare a acestuia din urmă. În funcție de concluziile evaluării respective și în conformitate cu dispozițiile alineatului (4), autoritățile naționale competente aprobă planul sau proiectul doar după ce au constatat că nu are efecte negative asupra integrității sitului respectiv și, după caz, după ce au consultat opinia publică.”

Dreptul național

13 La articolul 42 din Codul de procedură administrativă (Verwaltungsgerichtsordnung, BGBl. 1991 I, p. 686, denumit în continuare „VwGO”) se precizează condițiile privind admisibilitatea acțiunilor în materie administrativă după cum urmează:

„(1) O acțiune poate avea ca obiect anularea unui act administrativ (acțiune în anulare) sau obligarea autorității să emită un act administrativ în cazul refuzului sau al inacțiunii acesteia (acțiune în obligare).

(2) Sub rezerva unor prevederi juridice contrare, acțiunea este admisibilă numai în cazul în care petentul arată că i‑au fost încălcate drepturile prin actul administrativ sau prin refuzul ori omiterea adoptării acestuia.”

14 În prima teză a articolului 113 alineatul (1) din VwGO se prevede, pe de altă parte:

„(1) În măsura în care actul administrativ este nelegal, iar drepturile reclamantului au fost astfel încălcate, instanța anulează actul administrativ și eventuala decizie privind plângerea prealabilă.”

15 Potrivit articolului 2 alineatul (1) prima teză din Legea privind evaluarea efectelor asupra mediului (Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung, BGBl. 2005 I, p. 1757, denumită în continuare „UVPG”), evaluarea efectelor asupra mediului este parte integrantă a procedurilor administrative desfășurate în vederea luării unei decizii cu privire la admisibilitatea proiectelor.

16 În temeiul articolului 2 alineatul (3) punctul 1 din UVPG, autorizația, decizia de aprobare a unui plan și alte decizii ale autorităților administrative privind admisibilitatea unor proiecte, adoptate în cadrul unei proceduri administrative, cu excepția procedurilor de declarare, constituie „decizii” în sensul primei teze a alineatului (1).

17 La articolul 1 alineatul (1) punctul 1 litera a) din Legea privind dispozițiile suplimentare de reglementare a căilor de atac în materie de mediu conform Directivei 2003/35/CE (Umwelt Rechtsbehelfsgesetz, BGBl. 2006 I, p. 2816, denumită în continuare „UmwRG”) se precizează că această lege este aplicabilă căilor de atac având ca obiect „decizii” în sensul articolului 2 alineatul (3) din UVPG, referitoare la admisibilitatea proiectelor în legătură cu care, potrivit UVPG, poate exista obligația de a realiza o evaluare a efectelor asupra mediului.

18 Articolul 2 alineatul (1) punctul 1 din UmwRG prevede că o asociație națională sau străină autorizată potrivit articolului 3 din UmwRG poate exercita o cale de atac în temeiul VwGO împotriva unei asemenea decizii sau împotriva lipsei unei astfel de decizii fără a fi obligată să invoce o vătămare a propriilor drepturi, cu condiția ca aceasta să arate că decizia respectivă contravine unor dispoziții care „urmăresc protecția mediului, conferă drepturi individuale și pot fi relevante pentru respectiva decizie”.

19 Pe de altă parte, la articolul 2 alineatul (5) prima teză punctul 1 din UmwRG se precizează că astfel de căi de atac sunt fondate dacă decizia atacată încalcă dispoziții care „urmăresc protecția mediului, conferă drepturi individuale și pot fi relevante pentru respectiva decizie”, iar încălcarea „aduce atingere unor interese de protecție a mediului incluse, conform statutului asociației, în obiectivele urmărite de aceasta”.

20 Articolul 5 alineatul (1) prima teză punctul 2 din Legea federală privind protecția împotriva efectelor nocive asupra mediului ale poluării atmosferice, zgomotului, vibrațiilor și fenomenelor similare – Legea privind protecția împotriva poluării (Bundes‑Immissionsschutzgesetz, BGBl. 2002 I, p. 3830, denumită în continuare „BImSchG”) prevede, printre altele, că instalațiile supuse autorizării trebuie implantate și exploatate astfel încât să asigure prevenirea efectelor nocive asupra mediului și a altor riscuri, inconveniente serioase și tulburări grave, pentru a garanta un nivel ridicat de protecție a „întregului mediu”.

21 Articolul 8 alineatul (1) prima teză din BImSchG prevede că, la cerere, se poate elibera o autorizație pentru construirea unei instalații sau a unei părți dintr‑o instalație ori pentru construirea și funcționarea unei părți dintr‑o instalație dacă există un interes legitim pentru eliberarea unei autorizații parțiale, dacă sunt îndeplinite condițiile necesare în ceea ce privește obiectul autorizației parțiale solicitate și dacă în urma unei aprecieri provizorii rezultă că niciun obstacol a priori insurmontabil nu se opune construirii și funcționării întregii instalații din punctul de vedere al condițiilor de autorizare.

22 Articolul 9 alienatul (1) din BImSchG prevede că, la cerere, se poate emite o decizie prealabilă cu privire la anumite condiții ale autorizării, precum și cu privire la situl instalației, în măsura în care efectele instalației proiectate pot fi apreciate suficient și în care există un interes legitim pentru emiterea unei decizii prealabile.

23 La articolul 61 din Legea privind protecția naturii și conservarea peisajelor (Bundesnaturschutzgesetz, BGBl. 2002 I, p. 1193) se precizează:

„(1) O asociație autorizată […] poate, fără a i se aduce atingere unui drept propriu, să exercite căi de atac în temeiul Codului de procedură administrativă împotriva

1. dispenselor privind interdicții și ordine având ca obiect protejarea zonelor de protecție a naturii, a parcurilor naționale și a altor arii protejate în cadrul articolului 33 alineatul (2), precum și a

2. deciziilor de aprobare a unor planuri privind proiecte care presupun afectarea naturii și a peisajului, precum și a autorizațiilor privind planuri, în măsura în care este prevăzută participarea publicului.

[…]

(2) Căile de atac formulate potrivit alineatului (1) sunt admisibile numai dacă asociația

1. arată că adoptarea unui act administrativ avut în vedere în prima teză a alineatului (1) contravine dispozițiilor prezentei legi, dispozițiilor adoptate sau care continuă să se aplice în temeiul sau în cadrul prezentei legi sau altor dispoziții care trebuie respectate la emiterea actului administrativ și care urmăresc, cel puțin în parte, interesele protecției naturii și conservării peisajului,

2. este afectată în domeniul său de activitate, astfel cum este prevăzut de statut, în măsura în care autorizația face trimitere la acest domeniu [...]”

Istoricul cauzei și întrebările preliminare

24 Trianel, intervenientă în acțiunea principală, intenționează să construiască și să exploateze o centrală electrică pe bază de cărbuni în Lünen. Darea în folosință a acestei centrale, dotată cu o putere calorică de combustie care ajunge până la 1 705 megawați și cu un randament electric net de 750 de megawați, este prevăzută pentru anul 2012. Pe o rază de opt kilometri în jurul sitului se află cinci arii speciale de conservare în sensul Directivei habitate.

25 În cadrul evaluării efectelor acestui proiect asupra mediului, Bezirksregierung Arnsberg, pârâtă în acțiunea principală, a emis, la 6 mai 2008, o decizie preliminară și o autorizație parțială pentru proiect în favoarea Trianel. În decizia preliminară s‑a arătat că nu existau obiecții juridice privind proiectul.

26 La 16 iunie 2008, Federația pentru Mediu a formulat o acțiune în vederea anulării acestor acte la Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein‑Westfalen. Aceasta se prevalează, printre altele, de încălcarea dispozițiilor de transpunere a Directivei habitate, în special a articolului 6 din aceasta.

27 Instanța de trimitere apreciază că aceste acte au fost adoptate cu încălcarea articolului 6 alineatul (3) din Directiva habitate, întrucât evaluarea efectelor proiectului în cauză asupra mediului nu a permis să se demonstreze că acesta nu ar putea afecta în mod semnificativ ariile speciale de conservare situate în apropiere.

28 Instanța de trimitere consideră că, în temeiul normelor din dreptul național, o asociație de protecție a mediului nu ar putea invoca încălcarea dispozițiilor din dreptul protecției apei și a naturii și nici principiul de precauție stabilit la articolul 5 alineatul (1) prima teză punctul 2 din BImSchG, întrucât aceste dispoziții nu conferă drepturi particularilor în sensul articolului 2 alineatul (1) punctul 1 și al articolului 5 prima teză punctul 1 din UmwRG.

29 Aceasta precizează că dreptul de a introduce o acțiune recunoscut organizațiilor neguvernamentale corespunde astfel regimului general al acțiunilor în anulare prevăzut de dreptul administrativ procedural, în special articolului 42 alineatul (2) și articolului 113 alineatul (1) prima teză din VwGO, care prevăd că o acțiune în justiție împotriva unui act administrativ nu este admisibilă decât dacă actul respectiv aduce atingere drepturilor reclamantului, așadar drepturilor sale subiective publice.

30 Instanța de trimitere adaugă că, pentru a se determina dacă o dispoziție din dreptul național protejează drepturi individuale, criteriul decisiv constă în a aprecia în ce măsură interesul sau dreptul protejat, tipul de atingere adusă dreptului și cercul persoanelor protejate sunt suficient determinate și intră în sfera dispoziției respective.

31 Instanța de trimitere apreciază în această privință că, în domeniul dreptului protecției împotriva poluării, articolul 5 alineatul (1) prima teză punctul 2 din BImSchG, la fel, de altfel, ca și dispozițiile din dreptul protecției apei și naturii, privește înainte de toate colectivitatea și nu urmărește protecția drepturilor individuale.

32 Instanța de trimitere constată, în plus, că proiectul în cauză nu intră în domeniul de aplicare al articolului 61 din Legea privind protecția naturii și conservarea peisajelor, care permite, în anumite cazuri, derogarea de la această condiție de admisibilitate în ceea ce privește căile de atac formulate de asociațiile autorizate în domeniul mediului.

33 Apreciind că o astfel de restricție privind accesul la justiție ar putea totuși să aducă atingere efectului util al Directivei 85/337, instanța de trimitere își pune întrebarea dacă acțiunea introdusă de Federația pentru Protecția Mediului nu ar trebui admisă în temeiul articolului 10a din directivă.

34 În acest context, Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein‑Westfalen a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:

„1) Articolul 10a din Directiva 85/337 [...] impune ca organizațiile neguvernamentale care doresc să introducă o cale de atac în fața unei instanțe a unui stat membru al cărui drept al contenciosului administrativ prevede invocarea atingerii aduse unui drept să poată invoca încălcarea oricărei dispoziții în materie de mediu aplicabile autorizării proiectului, prin urmare și încălcarea dispozițiilor care sunt destinate exclusiv protecției intereselor colectivității, iar nu protecției, nici măcar parțială, a intereselor particularilor?

2) În cazul în care răspunsul la prima întrebare nu este, fără rezerve, afirmativ:

Articolul 10a din Directiva 85/337 [...] impune ca organizațiile neguvernamentale care doresc să introducă o cale de atac în fața unei instanțe a unui stat membru al cărui drept al contenciosului administrativ prevede invocarea atingerii aduse unui drept să poată invoca încălcarea acelor dispoziții în materie de mediu aplicabile autorizării proiectului întemeiate direct pe dreptul comunitar sau care transpun în dreptul național dispozițiile dreptului comunitar al mediului, prin urmare și încălcarea dispozițiilor care sunt destinate exclusiv protecției intereselor colectivității, iar nu protecției, nici măcar parțială, a intereselor particularilor?

a) În cazul în care răspunsul la a doua întrebare este în principiu afirmativ:

Dispozițiile de drept comunitar al mediului trebuie să îndeplinească anumite condiții de fond pentru a putea fi atacate în justiție?

b) În cazul în care răspunsul la a doua întrebare litera a) este afirmativ:

Despre ce condiții de fond (de exemplu efectul direct, scopul protecției, finalitatea) este vorba?

3) În cazul în care răspunsul la prima sau la a doua întrebare este afirmativ:

Conferă directiva în mod direct organizației neguvernamentale un astfel de drept la o cale de atac în justiție care trece dincolo de normele dreptului național?”

Cu privire la întrebările preliminare

Cu privire la prima și la a doua întrebare preliminară

35 Prin intermediul primelor două întrebări, care trebuie analizate împreună, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă articolul 10a din Directiva 85/337 se opune unei legislații care nu recunoaște organizațiilor neguvernamentale care promovează protecția mediului avute în vedere la articolul 1 alineatul (2) din Directiva 85/337 (denumite în continuare „asociațiile de protecție a mediului”) posibilitatea de a invoca în justiție, în cadrul unei căi de atac împotriva unei decizii de autorizare a unor proiecte care pot avea „efecte importante asupra mediului” în sensul articolului 1 alineatul (1) din Directiva 85/337, încălcarea unei norme care nu protejează decât interesele colectivității, iar nu și pe cele ale particularilor. Instanța de trimitere întreabă de asemenea Curtea dacă articolul 10a din Directiva 85/337 se opune în mod general unei asemenea legislații sau numai în măsura în care aceasta nu permite organizației respective să se prevaleze în justiție de dispoziții speciale, de origine comunitară sau pur națională, din dreptul mediului.

36 Din decizia de trimitere reiese că întrebarea se justifică deoarece legislația națională aplicabilă subordonează admisibilitatea unei acțiuni precum cea a reclamantei din cauza principală împrejurării ca reclamantul să invoce faptul că decizia administrativă atacată aduce atingere unui drept individual care, potrivit dreptului național, poate fi calificat ca drept subiectiv public.

37 Cu titlu introductiv, trebuie să se constate că articolul 10a primul paragraf din Directiva 85/337 prevede că deciziile, acțiunile sau omisiunile avute în vedere la articolul respectiv trebuie să poată face obiectul unei căi de atac în justiție pentru a fi „contestată legalitatea de fond sau de procedură” a acestora, fără a fi limitate în vreun mod mijloacele care pot fi invocate în susținerea unei astfel de căi de atac.

38 În ceea ce privește condițiile de admisibilitate a căilor de atac, această dispoziție reține două ipoteze: admisibilitatea unei căi de atac poate fi subordonată unui „interes suficient” sau invocării de către reclamant a „încălcării unui drept”, în funcție de împrejurarea dacă legislația națională face sau nu face apel la una sau la alta dintre aceste condiții.

39 La articolul 10a al treilea paragraf prima teză din Directiva 85/337 se precizează în continuare că statele membre trebuie să stabilească ce înseamnă încălcarea unui drept în conformitate cu obiectivul de a acorda „un acces amplu la justiție” publicului interesat.

40 În ceea ce privește căile de atac introduse de asociațiile de protecție a mediului, la articolul 10a al treilea paragraf a doua și a treia teză din Directiva 85/337 se adaugă că, în acest scop, se poate considera că acestea au fie un interes suficient, fie drepturi care pot fi încălcate, în funcție de împrejurarea dacă legislația națională face sau nu face apel la una sau la alta dintre aceste condiții de admisibilitate.

41 Aceste dispoziții diferite trebuie interpretate în lumina și ținând seama de obiectivele Convenției de la Aarhus la care trebuie „aliniată în mod adecvat” legislația Uniunii, precum reiese din considerentul (5) al Directivei 2003/35.

42 Rezultă de aici că, oricare ar fi opțiunea unui stat membru în ceea ce privește criteriul de admisibilitate a unei căi de atac, asociațiile de protecție a mediului au acces, conform articolului 10a din Directiva 85/337, la o cale de atac în fața unei instanțe judiciare sau a unui organism independent și imparțial instituit în conformitate cu legea, prin care este contestată legalitatea de fond sau de procedură a deciziilor, a acțiunilor sau a omisiunilor avute în vedere la articolul respectiv.

43 În sfârșit, este de asemenea necesar să se amintească faptul că, atunci când, în lipsa unor norme stabilite de dreptul Uniunii în acest domeniu, revine ordinii juridice din fiecare stat membru atribuția de a desemna instanțele competente și de a stabili modalitățile procedurale aplicabile acțiunilor destinate să asigure protecția drepturilor conferite justițiabililor de dreptul Uniunii, aceste modalități nu trebuie să fie mai puțin favorabile decât cele aplicabile acțiunilor similare de natură internă (principiul echivalenței) și nu trebuie să facă practic imposibilă sau excesiv de dificilă exercitarea drepturilor conferite de ordinea juridică a Uniunii (principiul efectivității).

44 Astfel, deși revine statelor membre obligația de a stabili, dacă sistemul lor juridic este de asemenea natură, care sunt drepturile a căror încălcare poate da loc unei căi de atac în materie de mediu, în limitele prevăzute la articolul 10a din Directiva 85/337, acestea nu pot, stabilind acest lucru, să priveze asociațiile de protecție a mediului care îndeplinesc cerințele prevăzute la articolul 1 alineatul (2) din această directivă de posibilitatea de a juca rolul care le este recunoscut atât de Directiva 85/337, cât și de Convenția de la Aarhus.

45 În ceea ce privește o legislație precum cea în cauză în acțiunea principală, deși legiuitorul național are posibilitatea de a limita drepturile a căror încălcare poate fi invocată de un particular în cadrul unei acțiuni în justiție împotriva uneia dintre deciziile, acțiunile sau omisiunile avute în vedere la articolul 10a din Directiva 85/337 numai la drepturile subiective publice, o astfel de limitare nu este aplicabilă ca atare asociațiilor de protecție a mediului fără a fi încălcate obiectivele articolului 10a al treilea paragraf ultima teză din Directiva 85/337.

46 Astfel, deși, precum reiese din această dispoziție, asociațiile respective trebuie să poată invoca aceleași drepturi ca și particularii, ar fi contrar obiectivului de a asigura un acces amplu la justiție publicului interesat, pe de o parte, precum și principiului efectivității, pe de altă parte, ca, la rândul lor, asociațiile menționate să nu poată invoca încălcarea unor norme care decurg din dreptul Uniunii în materie de mediu numai pentru motivul că acestea protejează interese colective. Astfel, după cum reiese din acțiunea principală, acest lucru le‑ar lipsi în foarte mare măsură de posibilitatea de a realiza controlul respectării normelor care decurg din acest drept, care, cel mai des, sunt orientate către interesul general, iar nu numai către protecția intereselor particularilor priviți individual.

47 Rezultă de aici mai întâi că noțiunea „încălcarea unui drept” nu poate depinde de condiții pe care le‑ar putea îndeplini numai alte persoane fizice sau juridice, precum, de exemplu, condiția de a se afla în vecinătatea mai apropiată sau mai îndepărtată a unei instalații sau cea de a suporta într‑un mod sau în altul efectele funcționării acesteia.

48 Rezultă de asemenea, mai general, că articolul 10a al treilea paragraf ultima teză din Directiva 85/337 trebuie interpretat în sensul că, printre „drepturi[le] care pot fi încălcate”, de care se consideră că beneficiază asociațiile de protecție a mediului, trebuie să figureze în mod necesar normele din dreptul național care pun în aplicare legislația Uniunii în materie de mediu, precum și normele din dreptul Uniunii în materie de mediu care au efect direct.

49 În această privință, pentru a da instanței de trimitere un răspuns cât mai util posibil, trebuie să se arate că un motiv întemeiat, împotriva deciziei atacate, pe încălcarea normelor de drept național care decurg din articolul 6 din Directiva habitate trebuie să poată fi invocat astfel de o asociație de protecție a mediului.

50 În consecință, trebuie să se răspundă la primele două întrebări, analizate împreună, că articolul 10a din Directiva 85/337 se opune unei legislații care nu recunoaște organizațiilor neguvernamentale care promovează protecția mediului avute în vedere la articolul 1 alineatul (2) din această directivă posibilitatea de a invoca în justiție, în cadrul unei căi de atac împotriva unei decizii de autorizare a unor proiecte „care pot avea efecte importante asupra mediului” în sensul articolului 1 alineatul (1) din Directiva 85/337, încălcarea unei norme care decurge din dreptul Uniunii și al cărei obiect este protecția mediului, pentru motivul că această normă nu protejează decât interesele colectivității, iar nu și pe cele ale particularilor.

Cu privire la a treia întrebare preliminară

51 Prin intermediul celei de a treia întrebări, instanța de trimitere solicită Curții, în esență, să stabilească dacă o asociație de protecție a mediului poate întemeia pe articolul 10a al treilea paragraf ultima teză din Directiva 85/337 dreptul de a se prevala în justiție, în cadrul unei căi de atac împotriva unei decizii de autorizare a unor proiecte „care pot avea efecte importante asupra mediului” în sensul articolului 1 alineatul (1) din Directiva 85/337, de încălcarea normelor de drept național care decurg din articolul 6 din Directiva habitate, chiar dacă dreptul procedural național nu permite acest lucru pentru motivul că normele invocate nu protejează decât interesele colectivității, iar nu și pe cele ale particularilor.

52 Această problemă se ridică în cazul în care instanța de trimitere nu ar putea da dreptului procedural național o interpretare conformă cerințelor dreptului Uniunii.

53 În această privință, trebuie amintit mai întâi că obligația statelor membre de a atinge rezultatul prevăzut de o directivă, precum și îndatorirea acestora de a lua toate măsurile generale sau speciale necesare pentru a asigura îndeplinirea acestei obligații se impun tuturor autorităților statelor membre, inclusiv autorităților judiciare în cadrul competențelor acestora (a se vedea în acest sens Hotărârea din 19 ianuarie 2010, Kücükdeveci, C‑555/07, Rep., p. I‑365, punctul 47 și jurisprudența citată).

54 Curtea a statuat că, în toate situațiile în care dispozițiile unei directive apar, din punctul de vedere al conținutului lor, ca necondiționale și suficient de precise, particularii sunt îndreptățiți să le invoce în fața instanțelor naționale împotriva statului fie atunci când acesta nu a transpus directiva în dreptul național în termenele stabilite, fie atunci când a efectuat o transpunere incorectă (a se vedea printre altele Hotărârea din 12 februarie 2009, Cobelfret, C‑138/07, Rep., p. I‑731, punctul 58).

55 În această privință, trebuie să se constate că, în ansamblu, articolul 10a din Directiva 85/337 lasă statelor membre o marjă apreciabilă de manevră, atât pentru a stabili ceea ce constituie o încălcare a unui drept, cât și pentru a determina, în special, condițiile de admisibilitate a căilor de atac și organele în fața cărora acestea trebuie exercitate.

56 Nu aceeași este însă situația dispozițiilor din ultimele două teze ale celui de al treilea paragraf al acestui articol.

57 Prin faptul că prevăd, pe de o parte, că se consideră că interesul oricărei organizații neguvernamentale care îndeplinește cerințele menționate la articolul 1 alineatul (2) din Directiva 85/337 este suficient și, pe de altă parte, că se consideră de asemenea că astfel de organizații beneficiază de drepturi care pot face obiectul unei încălcări, dispozițiile sus‑menționate stabilesc reguli precise și care nu sunt supuse și altor condiții.

58 În plus, după cum s‑a spus mai sus, printre drepturile pe care asociațiile de protecție a mediului trebuie să le poată invoca în justiție potrivit articolului 10a din Directiva 85/337 figurează normele care decurg din dreptul Uniunii în materie de mediu, în special normele din dreptul național care decurg din articolul 6 din Directiva habitate.

59 Prin urmare, trebuie să se răspundă la a treia întrebare că o organizație neguvernamentală care promovează protecția mediului avută în vedere la articolul 1 alineatul (2) din Directiva 85/337 poate întemeia pe articolul 10a al treilea paragraf ultima teză din Directiva 85/337 dreptul de a se prevala în justiție, în cadrul unei căi de atac împotriva unei decizii de autorizare a unor proiecte „care pot avea efecte importante asupra mediului” în sensul articolului 1 alineatul (1) din Directiva 85/337, de încălcarea normelor de drept național care decurg din articolul 6 din Directiva habitate, chiar dacă dreptul procedural național nu permite acest lucru pentru motivul că normele invocate nu protejează decât interesele colectivității, iar nu și pe cele ale particularilor.

Cu privire la cheltuielile de judecată

60 Întrucât, în privința părților din acțiunea principală, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a patra) declară:

1) Articolul 10a din Directiva 85/337/CEE a Consiliului din 27 iunie 1985 privind evaluarea efectelor anumitor proiecte publice și private asupra mediului, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2003/35/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 mai 2003, se opune unei legislații care nu recunoaște organizațiilor neguvernamentale care promovează protecția mediului avute în vedere la articolul 1 alineatul (2) din această directivă posibilitatea de a invoca în justiție, în cadrul unei căi de atac împotriva unei decizii de autorizare a unor proiecte „care pot avea efecte importante asupra mediului” în sensul articolului 1 alineatul (1) din Directiva 85/337, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2003/35, încălcarea unei norme care decurge din dreptul Uniunii și al cărei obiect este protecția mediului, pentru motivul că această normă nu protejează decât interesele colectivității, iar nu și pe cele ale particularilor.

2) O astfel de organizație neguvernamentală poate întemeia pe articolul 10a al treilea paragraf ultima teză din Directiva 85/337, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2003/35, dreptul de a se prevala în justiție, în cadrul unei căi de atac împotriva unei decizii de autorizare a unor proiecte „care pot avea efecte importante asupra mediului” în sensul articolului 1 alineatul (1) din Directiva 85/337, astfel cum a fost modificată, de încălcarea normelor de drept național care decurg din articolul 6 din Directiva 92/43/CE a Consiliului din 21 mai 1992 privind conservarea habitatelor naturale și a speciilor de faună și floră sălbatică, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2006/105/CE a Consiliului din 20 noiembrie 2006, chiar dacă dreptul procedural național nu permite acest lucru pentru motivul că normele invocate nu protejează decât interesele colectivității, iar nu și pe cele ale particularilor.

Semnături