CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

YVES BOT

prezentate la 12 septembrie 2013 ( 1 )

Cauza C‑63/12

Comisia Europeană

împotriva

Consiliului Uniunii Europene

„Acțiune în anulare — Statutul funcționarilor — Articolele 64 și 65 — Articolele 1, 3 și 10 din anexa XI — Ajustare anuală a remunerațiilor și a pensiilor, precum și a coeficienților corectori — Propunere de regulament privind ajustarea prin metoda «normală» — Decizia Consiliului de a nu adopta propunerea — Noțiunea «act atacabil» — Condiții de punere în aplicare a clauzei de exceptare”

Cauza C‑66/12

Consiliul Uniunii Europene

împotriva

Comisiei Europene

„Acțiune în anulare — Acțiune în constatarea abținerii de a acționa — Statutul funcționarilor — Articolele 64 și 65 — Articolele 1, 3 și 10 din anexa XI — Ajustare anuală a remunerațiilor și a pensiilor, precum și a coeficienților corectori — Propunere de regulament privind ajustarea prin metoda «normală» — Acțiune a Consiliului — Decizia de a sesiza Curtea — Norma aplicabilă privind majoritatea”

și

Cauza C‑196/12

Comisia Europeană

împotriva

Consiliului Uniunii Europene

„Acțiune în constatarea abținerii de a acționa — Statutul funcționarilor — Articolele 64 și 65 — Articolele 1, 3 și 10 din anexa XI — Ajustare anuală a remunerațiilor și a pensiilor, precum și a coeficienților corectori — Propunere de regulament privind ajustarea prin metoda «normală» — Decizia Consiliului de a nu adopta propunerea — Abținere”

Cuprins

I – Introducere II – Dispozițiile relevante din statut III – Procedura în fața Curții A – Cauza C‑63/12 B – Cauza C‑66/12 C – Cauza C‑196/12 IV – Acțiunile în cauzele C‑63/12 și C‑196/12 A – Cu privire la admisibilitatea acțiunilor 1. Observațiile părților principale și ale intervenientelor 2. Aprecierea noastră a) Controlul jurisdicțional al conduitei de refuz manifestate de o instituție, de un organ, de un oficiu sau de o agenție a Uniunii i) Acțiunea în anulare prevăzută la articolul 263 TFUE sancționează acțiunea nelegală a instituției ii) Acțiunea în constatarea abținerii de a acționa prevăzută la articolul 265 TFUE sancționează inacțiunea instituției iii) Refuzul de a adopta un act trebuie atacat prin intermediul unei acțiuni în anulare b) Aprecierea comportamentului Consiliului B – Cu privire la temeinicia acțiunii în cauza C‑63/12 1. Observațiile părților principale și ale intervenientelor a) Observații introductive b) Argumentele formulate în susținerea capetelor de cerere i) Comisia – Refuzul de ajustare a remunerațiilor și a pensiilor – Refuzul de a ajusta coeficienții corectori ii) Parlamentul European c) Argumentele în apărare i) Consiliul – Refuzul ajustării remunerațiilor și a pensiilor – Refuzul ajustării coeficienților corectori ii) Statele membre – Republica Cehă – Regatul Danemarcei – Republica Federală Germania – Regatul Spaniei – Regatul Țărilor de Jos – Regatul Unit 2. Aprecierea noastră a) Jurisprudența Curții privind rolul și competențele Comisiei și, respectiv, ale Consiliului în cadrul procedurii de ajustare a remunerațiilor b) Soluționarea conflictului dintre Comisie și Consiliu privind existența unei „deteriorări grave și neașteptate a situației economice și sociale în Uniune” i) Analiza condițiilor de declanșare a procedurii prevăzute la articolul 10 din anexa XI la statut ii) Aprecierea temeiniciei motivelor de anulare – Cu privire la motivul întemeiat pe un abuz de putere – Cu privire la motivul întemeiat pe încălcarea normei de drept de către Consiliu, care nu ar fi putut considera că este autorizat să nu adopte propunerea de regulament – Cu privire la motivul întemeiat pe încălcarea condițiilor de aplicare a clauzei de exceptare din cauza unei motivări insuficiente și eronate V – Acțiunea în cauza C‑66/12 A – Temeinicia acțiunii 1. Observațiile părților principale și ale intervenientelor a) Irlanda b) Republica Franceză 2. Aprecierea noastră B – Admisibilitatea acțiunii 1. Observațiile părților și ale intervenientelor 2. Aprecierea noastră VI – Cu privire la cheltuielile de judecată VII – Concluzie

I – Introducere

1. Problema ajustării anuale a remunerațiilor funcționarilor și ale celorlalți agenți ai Uniunii Europene, care face obiectul comun al procedurilor în cauzele C‑63/12, C‑66/12 și C‑196/12, a fost deja examinată recent de Curte și a determinat pronunțarea Hotărârii din 24 noiembrie 2010, Comisia/Consiliul ( 2 ), prin care Curtea a anulat în parte Regulamentul (UE, Euratom) nr. 1296/2009 al Consiliului din 23 decembrie 2009 ( 3 ), care fixase un procentaj de ajustare a remunerațiilor inferior celui propus de Comisia Europeană.

2. Cu toate acestea, întrebările adresate în cadrul prezentelor trei acțiuni sunt formulate într‑o configurație diferită, care impune o aprofundare a analizei precedente. În plus, apar probleme noi și delicate legate de admisibilitatea acțiunilor.

3. Statutul funcționarilor și al celorlalți agenți ai Uniunii este consacrat de Regulamentul (CEE, Euratom, CECO) nr. 259/68 al Consiliului din 29 februarie 1968 de stabilire a Statutului funcționarilor Comunităților Europene și a Regimului aplicabil celorlalți agenți ai acestor comunități și de instituire a unor măsuri speciale aplicabile temporar funcționarilor Comisiei ( 4 ), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CE, Euratom) nr. 723/2004 al Consiliului din 22 martie 2004 ( 5 ), și de Regulamentul (UE, Euratom) nr. 1080/2010 al Parlamentului European și al Consiliului din 24 novembre 2010 ( 6 ).

4. Articolele 1 și 3 din anexa XI la statut stabileau, până la 31 decembrie 2012, condițiile în care remunerațiile acestor funcționari și alți agenți erau modificate automat în fiecare an de Consiliul Uniunii Europene la propunerea Comisiei.

5. Cu toate acestea, articolul 10 din anexa XI la statut ar institui o „clauză de exceptare” care ar permite derogarea de la această metodă de ajustare „[î]n caz de deteriorare gravă și neașteptată a situației economice și sociale în Uniune”. În această ipoteză, revenea Comisiei sarcina de a prezenta „propuneri adecvate” Consiliului, care ar decide potrivit procedurii legislative ordinare.

6. La 17 decembrie 2010, Consiliul, constatând că „recentele crize financiare și economice care au avut loc în [Uniune] și care au determinat ajustări fiscale majore și o nesiguranță crescută cu privire la locul de muncă în mai multe state membre provoacă o deteriorare gravă și neașteptată a situației economice și sociale în [Uniune]”, a solicitat Comisiei, conform articolului 241 TFUE, să îi prezinte, în temeiul articolului 10 din anexa XI la statut, precum și în conformitate cu datele obiective furnizate de Comisie, propuneri adecvate pentru a fi analizate și adoptate înainte de sfârșitul anului 2011 ( 7 ).

7. Întrucât Comisia a adoptat, la 13 iulie 2011, un raport privind această clauză de exceptare ( 8 ), concluzionând că nu există o deteriorare gravă și neașteptată a situației economice și sociale în Uniune, Consiliul a contestat această concluzie și a decis, la 28 octombrie 2011, cu o majoritate „zdrobitoare” a delegațiilor, să se adreseze Comisiei o nouă cerere în temeiul articolului 241 TFUE. Declarându‑se „convins că criza financiară și economică cu care se confruntă în prezent Uniunea și care are ca rezultat ajustări bugetare substanțiale, printre altele ajustări ale salariilor funcționarilor naționali, într‑un număr mare de state membre, reprezintă o deteriorare gravă și bruscă a situației economice și sociale din Uniune”, Consiliul, „[î]n aceste împrejurări particulare și excepționale și în conformitate cu datele obiective care ilustrează situația economică și socială în toamna anului 2011”, a solicitat Comisiei să pună în aplicare articolul 10 din anexa XI la statut și să prezinte o propunere de ajustare a remunerațiilor ( 9 ).

8. În consecință, la 24 noiembrie 2011, Comisia a emis o comunicare prin care se furnizează informaţii suplimentare ( 10 ), în care susținea că condițiile de aplicare a clauzei nu erau îndeplinite și a supus în aceeași zi Consiliului o propunere de ajustare în cadrul revizuirii anuale 2011 ( 11 ), în scopul, pe de o parte, de a efectua o majorare de 1,7 % a remunerațiilor și a pensiilor, această rată rezultând din aplicarea pur mecanică a metodei de calcul prevăzute în statut, și, pe de altă parte, de a ajusta coeficienții corectori.

9. Considerând că refuzul Comisiei de a prezenta o propunere în temeiul articolului 10 din anexa XI la statut avea la bază motive insuficiente și eronate, Consiliul, printr‑o „decizie” din 19 decembrie 2011 ( 12 ), a hotărât să nu adopte propunerea de regulament.

10. La 3 februarie 2012, Comisia a formulat o acțiune în anulare împotriva acestui act, înregistrată cu numărul C‑63/12.

11. În paralel cu exercitarea acțiunii în anulare, Comisia, care notificase Consiliul la 25 ianuarie 2012 cu o scrisoare de punere în întârziere, în cazul în care atitudinea acestuia din urmă ar fi considerată o abținere de a acționa care constituie o omisiune în sensul articolului 265 TFUE, a formulat, la 26 aprilie 2012, o acțiune în constatarea abținerii de a acționa, înregistrată cu numărul C‑196/12.

12. La rândul său, la 3 februarie 2012, Consiliul a introdus o acțiune în anulare și, în subsidiar, o acțiune în constatarea abținerii de a acționa împotriva atât a comunicării, cât și a propunerii de regulament, înregistrată cu numărul C‑66/12.

13. Comisia, susținută de Parlamentul European, consideră că Consiliul, în cadrul procedurii prevăzute de statut pentru ajustarea remunerațiilor, era obligat să dea curs propunerii sale de regulament. Potrivit Comisiei și Parlamentului European, Consiliul nu ar fi avut posibilitatea să nu aplice automat metoda de calcul prevăzută de statut pentru a ține cont de criza economică și socială decât dacă exista o propunere în acest sens a Comisiei.

14. Astfel, Comisia solicită în principal anularea deciziei în litigiu, solicitând în subsidiar Curții, prin acțiunea în constatarea abținerii de a acționa, să constate că, prin faptul că nu a adoptat propunerea de regulament, Consiliul nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul statutului.

15. Consiliul, susținut de mai multe state membre ( 13 ), contestă această cerere, precum și argumentarea prezentată în susținerea sa. Potrivit acestei instituții și acestor state membre, statutul îi conferă competența de a refuza ajustarea remunerațiilor atunci când consideră că sunt îndeplinite condițiile de punere în aplicare a clauzei de exceptare.

16. Consiliul, cu susținerea acelorași state membre, cărora li se alătură alte trei state membre ( 14 ), solicită anularea comunicării în măsura în care Comisia și‑a manifestat în aceasta refuzul definitiv de a prezenta propunerile corespunzătoare în temeiul articolului 10 din anexa XI la statut, precum și a propunerii de regulament subsecvente. Cu titlu subsidiar, Consiliul solicită Curții să constate, în temeiul articolului 265 TFUE, o încălcare a tratatelor prin abținerea Comisiei.

17. Deși cele trei cauze nu au fost conexate oficial, suprapunerea prezentelor acțiuni și caracterul comun al motivelor invocate pe fond justifică prezentarea unor concluzii unice.

18. În prezentele concluzii, susținem că decizia în litigiu constituie un act atacabil și, prin urmare, propunem Curții să constate, pe de o parte, admisibilitatea acțiunii în anulare formulate de Comisie și, pe de altă parte și în consecință, inadmisibilitatea acțiunii în constatarea abținerii de a acționa exercitate în paralel de această instituție.

19. Vom arăta de asemenea că deteriorarea gravă și neașteptată a situației economice și sociale în Uniune constituie o condiție de punere în aplicare a procedurii prevăzute la articolul 10 din anexa XI la statut, astfel încât Consiliul nu are dreptul de a refuza propunerea de regulament întemeiată pe metoda „normală” decât dacă și numai dacă această condiție este îndeplinită.

20. Menționăm în plus că, în caz de dezacord între Comisie și Consiliu în legătură cu existența unei astfel de deteriorări, este de competența Curții să asigure respectarea echilibrului instituțional, exercitând controlul său privind aprecierea efectuată de Comisie, limitat la verificarea existenței unei erori vădite de apreciere.

21. În plus, susținem că Comisia nu a săvârșit o eroare vădită de apreciere considerând, în raport cu informațiile obiective, că criza economică cu care s‑au confruntat statele membre în 2010 nu constituie o împrejurare care să autorizeze declanșarea procedurii excepționale prevăzute la articolul 10 din anexa XI la statut.

22. Având în vedere aceste considerații, vom concluziona că acțiunea în anulare a Comisiei trebuie admisă și că decizia în litigiu trebuie anulată.

23. În măsura în care temeinicia acțiunii în anulare a Comisiei atrage, pe cale de consecință, netemeinicia acțiunii Consiliului, vom propune Curții, în scopul bunei administrări a justiției și bunei desfășurări a procedurii, să nu se pronunțe asupra admisibilității acestei din urmă acțiuni și să o respingă pe fond.

24. Vom concluziona, în subsidiar, în sensul inadmisibilității acțiunii Consiliului, susținând că decizia de sesizare a Curții trebuia adoptată cu majoritatea calificată prevăzută la articolul 16 alineatul (3) TUE și că nelegalitatea care afectează decizia, pe care Comisia are dreptul să o invoce, determină inadmisibilitatea acțiunii.

II – Dispozițiile relevante din statut

25. Dispozițiile relevante sunt articolele 64, 65 și 65a din statut, precum și articolele 1, 3, 10 și 15 din anexa XI la statut, intitulată „Norme de aplicare a articolelor 64 și 65 din statut”.

26. Articolul 64 din statut prevede: „Remunerației funcționarului, exprimată în euro, după deducerea reținerilor obligatorii menționate în prezentul statut sau în regulamentele adoptate pentru punerea lui în aplicare, i se aplică un coeficient corector superior, mai mic sau egal cu 100 %, în funcție de condițiile de viață din diferite locuri de repartizare. Acești coeficienți sunt stabiliți de către Consiliu, care hotărăște, la propunerea Comisiei, cu majoritatea calificată […]”

27. Articolul 65 din statut prevede: „(1) Consiliul examinează anual nivelul remunerațiilor funcționarilor și ale altor agenți ai Uniunii. Această examinare are loc în luna septembrie, pe baza unui raport comun prezentat de Comisie, întocmit pe baza situației existente la data de 1 iulie și în fiecare țară a Uniunii a unui indice comun stabilit de Oficiul Statistic al Uniunii Europene [Eurostat] de comun acord cu serviciile naționale de statistică din statele membre. În cursul acestei examinări, Consiliul analizează dacă este oportun, în cadrul politicii economice și sociale a Uniunii, să se efectueze o ajustare a remunerațiilor. Se iau în considerare în special eventuala majorare a salariilor publice și necesitățile de recrutare. (2) În cazul unei variații importante a costului vieții, Consiliul adoptă, în termen de cel mult două luni, măsuri de ajustare a coeficienților corectori și, după caz, aplicarea retroactivă a acestora. (3) Pentru punerea în aplicare a prezentului articol, Consiliul hotărăște, la propunerea Comisiei, cu majoritatea calificată […]”

28. Articolului 65a din statut prevede că normele de punere în aplicare a articolelor 64 și 65 din statut sunt definite în anexa XI la statut.

29. Articolul 1 alineatul (1) din anexa XI la statut prevede că, „[î]n sensul revizuirii prevăzute la articolul 65 alineatul (1) din statut, Eurostat întocmește în fiecare an, înainte de sfârșitul lunii octombrie, un raport privind evoluția costului vieții la Bruxelles, pe baza parităților economice dintre Bruxelles și anumite locuri de repartizare în statele membre, precum și pe baza evoluției puterii de cumpărare a remunerațiilor funcționarilor naționali din administrațiile centrale”.

30. Articolul 3 din anexa XI la statut prevede: „(1) În conformitate cu articolul 65 alineatul (3) din statut, Consiliul hotărăște, înainte de încheierea fiecărui an, cu privire la ajustarea remunerațiilor și pensiilor propusă de Comisie și bazată pe elementele prevăzute la secțiunea 1 din prezenta anexă, cu efect de la 1 iulie. (2) Valoarea ajustării este egală cu produsul multiplicării indicatorului specific cu indicele internațional Bruxelles. Se stabilește valoarea netă a ajustării, într‑un procent egal pentru toți funcționarii. […] (6) Instituțiile efectuează ajustarea pozitivă sau negativă corespunzătoare remunerațiilor funcționarilor în cauză și pensiilor plătite foștilor funcționari și altor succesori în drepturi, cu efect retroactiv între data producerii efectelor și data intrării în vigoare a deciziei privind următoarea ajustare. […]”

31. Elementele utilizate pentru calcularea ajustării anuale enumerate în secțiunea 1 din anexa XI la statut sunt evoluția costului vieții la Bruxelles, paritățile economice dintre Bruxelles și anumite locuri de repartizare în statele membre și, în sfârșit, evoluția puterii de cumpărare a remunerațiilor funcționarilor naționali din administrațiile centrale în opt state membre enumerate la articolul 1 alineatul (4) litera (a) ultimul paragraf din anexa menționată ( 15 ).

32. Articolul 10 din anexa XI la statut, care este articolul unic din capitolul V din anexa menționată, intitulat „Clauza de exceptare”, prevede: „În caz de deteriorare gravă și neașteptată a situației economice și sociale în Comunitate, evaluată în lumina datelor obiective furnizate în acest sens de către Comisie, aceasta din urmă prezintă propuneri adecvate Parlamentului European și Consiliului, care hotărăsc în conformitate cu articolul 336 [TFUE].”

33. În sfârșit, articolul 15 din anexa XI la statut, care figurează în capitolul 7 din anexa menționată, intitulat „Dispoziție finală și clauza de revizuire”, prevede: „(1) Dispozițiile prevăzute de prezenta anexă se aplică în perioada 1 iulie 2004-31 decembrie 2012. (2) La sfârșitul celui de al patrulea an are loc o evaluare, care ia în considerare în special implicațiile bugetare ale dispozițiilor menționate anterior. În acest scop, Comisia înaintează Parlamentului European și Consiliului un raport însoțit, după caz, de o propunere de modificare a prezentei anexe în conformitate cu procedura menționată la articolul 336 [TFUE].”

III – Procedura în fața Curții

A – Cauza C‑63/12

34. Comisia a sesizat Curtea cu cererea sa de anulare prin cererea introductivă din 7 februarie 2012. Consiliul a depus memoriul în apărare la 2 aprilie 2012, Comisia a depus replica la 11 mai 2012 și Consiliul a depus duplica la 2 iulie 2012.

35. Prin Ordonanța președintelui Curții din 25 aprilie 2012, a fost admisă cererea de intervenție în susținerea concluziilor Comisiei formulată de Parlamentul European. Această instituție a depus memoriul în intervenție la 11 iunie 2012. Consiliul a depus observații privind acest memoriu la 27 iulie 2012.

36. Prin Ordonanța președintelui Curții din 6 iulie 2012, a fost admisă cererea de intervenție în susținerea concluziilor Consiliului formulată de Republica Cehă, de Regatul Danemarcei, de Republica Federală Germania, de Regatul Spaniei, de Regatul Țărilor de Jos și de Regatul Unit.

37. Aceste state membre au depus memorii în intervenție, Republica Cehă la 19 septembrie 2012, Regatul Spaniei la 20 septembrie 2012, Regatul Unit la 24 septembrie 2012, iar celelalte state membre la 21 septembrie 2012.

38. Comisia a prezentat observații cu privire la memoriile în intervenție menționate la 4 ianuarie 2013.

39. Comisia solicită Curții: — anularea deciziei în litigiu și — obligarea Consiliului la plata cheltuielilor de judecată.

40. Parlamentul European solicită admiterea concluziilor Comisiei.

41. Consiliul solicită Curții: — constatarea inadmisibilității acțiunii în anulare, — cu titlu subsidiar, respingerea acțiunii ca nefondată și — obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.

42. Republica Cehă, Regatul Danemarcei, Republica Federală Germania, Regatul Spaniei, Regatul Țărilor de Jos și Regatul Unit solicită Curții admiterea concluziilor formulate de Consiliu.

B – Cauza C‑66/12

43. Consiliul a sesizat Curtea cu cererea sa de anulare prin cererea introductivă din 9 februarie 2012. Comisia a depus memoriul în apărare la 23 martie 2012, Consiliul a depus replica la 11 mai 2012, iar Comisia a depus duplica la 22 iunie 2012.

44. Prin Ordonanța președintelui Curții din 20 aprilie 2012, a fost admisă cererea de intervenție în susținerea concluziilor Comisiei formulată de Parlamentul European. Acesta din urmă a depus memoriul în intervenție la 11 iunie 2012. Consiliul a prezentat observații cu privire la acest memoriu la 27 iulie 2012.

45. Prin Ordonanța președintelui Curții din 6 iulie 2012, au fost admise cererile în intervenție în susținerea concluziilor Consiliului formulate de Republica Cehă, de Regatul Danemarcei, de Republica Federală Germania, de Irlanda, de Regatul Spaniei, de Republica Franceză, de Republica Letonia, de Regatul Țărilor de Jos și de Regatul Unit.

46. Cu excepția Republicii Letonia, care nu a depus memoriu, aceste state membre au depus memoriile în intervenție, Republica Cehă la 19 septembrie 2012, Regatul Spaniei la 20 septembrie 2012, Regatul Danemarcei, Republica Federală Germania, precum și Regatul Țărilor de Jos la 21 septembrie 2012, Irlanda la 24 septembrie 2012 și, respectiv, Republica Franceză la 25 septembrie 2012.

47. Comisia a prezentat observații cu privire la memoriile în intervenție menționate la 4 ianuarie 2013.

48. Consiliul solicită Curții: — cu titlu principal, anularea comunicării și a propunerii de regulament, — în subsidiar, constatarea încălcării tratatelor prin faptul că Comisia s‑a abținut să prezinte propuneri corespunzătoare Parlamentului European și Consiliului în temeiul articolului 10 din anexa XI la statut și — obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.

49. Republica Cehă, Regatul Danemarcei, Republica Federală Germania, Irlanda, Regatul Spaniei, Republica Franceză, Republica Letonia, Regatul Țărilor de Jos și Regatul Unit solicită admiterea concluziilor Consiliului.

50. Comisia solicită Curții: — respingerea acțiunii și — obligarea Consiliului la plata cheltuielilor de judecată.

51. Parlamentul European solicită admiterea concluziilor Comisiei.

C – Cauza C‑196/12

52. Comisia a sesizat Curtea cu acțiunea sa în constatarea abținerii de a acționa prin cererea introductivă din 26 aprilie 2012. Consiliul a depus memoriul în apărare la 18 iulie 2012, Comisia a depus replica la 30 iulie 2012 și Consiliul a depus duplica la 17 septembrie 2012.

53. Prin Ordonanța președintelui Curții din 4 septembrie 2012, au fost admise cererile în intervenție în susținerea concluziilor Consiliului formulate de Republica Federală Germania, de Regatul Spaniei, de Regatul Țărilor de Jos și de Regatul Unit, precum și cererea de intervenție în susținerea concluziilor Comisiei formulată de Parlamentul European.

54. Memoriul în intervenție al Republicii Federale Germania a fost depus la 16 octombrie 2012, cel al Regatului Spaniei la 24 octombrie 2012, cel al Regatului Unit la 14 noiembrie 2012 și cel ale Regatului Țărilor de Jos, precum și cel al Parlamentului European la 16 noiembrie 2012.

55. Comisia și Consiliul au depus observații privind aceste memorii în intervenție la 16 ianuarie 2013 și, respectiv, la 21 ianuarie 2013.

56. Comisia solicită Curții: — constatarea faptului că, prin faptul că nu a adoptat propunerea de regulament, Consiliul nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi reveneau în temeiul statutului și — obligarea Consiliului la plata cheltuielilor de judecată.

57. Parlamentul European solicită admiterea concluziilor formulate de Comisie.

58. Consiliul solicită Curții: — respingerea acțiunii și — obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.

59. Republica Federală Germania, Regatul Spaniei, Regatul Țărilor de Jos și Regatul Unit solicită Curții admiterea concluziilor formulate de Consiliu.

IV – Acțiunile în cauzele C‑63/12 și C‑196/12

A – Cu privire la admisibilitatea acțiunilor

1. Observațiile părților principale și ale intervenientelor

60. Consiliul susține că acțiunea în anulare este inadmisibilă, întrucât decizia în litigiu nu ar fi un act care produce efecte juridice autonome, deoarece prin adoptarea sa acesta nu ar fi modificat și nici nu ar fi respins definitiv propunerea de regulament, ci s‑ar fi limitat, în scopul asigurării transparenței, să expună motivele pentru care nu era în măsură să o adopte.

61. Comisia contestă această analiză și propune să se distingă între cele două componente ale propunerii de regulament pe care Consiliul a refuzat să o adopte.

62. În ceea ce privește, în primul rând, ajustarea remunerațiilor și a pensiilor funcționarilor și ale altor agenți ai Uniunii, Comisia afirmă că acțiunea în anulare este admisibilă, caracterul decizional al actului atacat rezultând atât din instrumentul juridic utilizat, cât și din conținutul său.

63. În ceea ce privește forma sa, Comisia arată că decizia în litigiu se încadrează în categoria actelor juridice ale Uniunii menționate la articolul 288 TFUE, că decizia în cauză a fost publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene în seria L, dedicată legislației Uniunii, și că în decizia respectivă se menționează ca temei juridic statutul, în special articolul 65 din acesta și anexele VII, XI și XIII la statut, precum și articolul 20 din Regimul aplicabil celorlalți agenți ai Uniunii.

64. În ceea ce privește conținutul actului atacat, acesta ar produce efecte juridice autonome incontestabile, întrucât rezultatul deciziei în litigiu este că nu există o ajustare anuală a remunerațiilor și a pensiilor, care sunt, în consecință, înghețate. Comisia, care se întreabă cum ar putea Consiliul să adopte propunerea fără a abroga în prealabil decizia de a nu o adopta, consideră că distincția pe care Consiliul urmărește să o facă între o „decizie de neadoptare” și o „decizie de respingere” nu se bazează pe nicio tipologie consacrată.

65. În ceea ce privește, în al doilea rând, adoptarea coeficienților corectori aplicabili remunerațiilor și pensiilor, Comisia, constatând că decizia în litigiu nu cuprinde vreo motivare în legătură cu acest aspect, concluzionează că trebuie să se considere cu titlu principal că, chiar dacă formal Consiliul a adoptat o decizie de refuz, atitudinea sa trebuie considerată drept o abținere nelegală de a acționa care poate fi contestată pe calea acțiunii în anulare.

66. Consiliul, care face trimitere la jurisprudența Curții potrivit căreia, pentru a stabili dacă măsurile atacate constituie acte, trebuie verificat conținutul lor ( 16 ), susține în replică faptul că teza potrivit căreia decizia în litigiu ar avea ca efect înghețarea salariilor funcționarilor și ale altor agenți ai Uniunii are la bază premisa eronată că unicul fapt că Comisia a prezentat o propunere în temeiul articolului 3 din anexa XI la statut ar fi suficient pentru a da naștere unei obligații necondiționate a Consiliului de a acționa în acest temei. Consiliul menționează în plus că dreptul funcționarilor la ajustarea propusă de Comisie este supus condiției ca Consiliul să decidă ajustarea, ceea ce presupune o alegere între două temeiuri juridice care se exclud reciproc, și anume articolul 3 din statut și articolul 10 din anexa XI la statut.

67. În sfârșit, Consiliul arată că decizia în litigiu nu este definitivă și nu are niciun efect asupra existenței juridice a propunerii de regulament, pe care ar putea să o adopte în orice moment fără abrogarea actului anterior, prin efectul normei lex posteriori derogat priori.

68. Parlamentul European susține argumentația Comisiei. Acesta arată că distincția făcută de Consiliu între o decizie de neajustare și o decizie de respingere trebuie considerată artificială și că este important să se țină cont, cu ocazia evaluării naturii deciziei, de faptul că aceasta constituie răspunsul Consiliului la o obligație de a ajusta remunerațiile și pensiile „înainte de sfârșitul fiecărui an” și la propunerea formulată de Comisie în acest cadru.

69. Statele membre interveniente susțin poziția Consiliului, făcând trimitere la argumentele dezvoltate aici. Republica Federală Germania menționează în plus că decizia în litigiu nu produce efecte juridice întrucât nu pune capăt niciunei proceduri și nu lasă fără obiect propunerea de regulament. Această decizie nu ar reprezenta decât o etapă intermediară în procedura inițiată de Comisie în scopul de a determina ajustarea anuală a remunerațiilor, procedură care nu va fi încheiată decât atunci când Consiliul va fi adoptat un regulament care să ajusteze remunerațiile începând de la 1 iulie 2011.

2. Aprecierea noastră

70. Astfel cum vom demonstra în continuare, împotriva deciziei în litigiu, care cuprinde două părți, trebuie formulată o acțiune în anulare, iar nu o acțiune în constatarea abținerii de a acționa.

71. Acțiunea în anulare și acțiunea în constatarea abținerii de a acționa formulate de Comisie au în realitate unul și același obiect, întrucât urmăresc sancționarea comportamentului Consiliului, care s‑a opus adoptării propunerii de regulament invocând efectul clauzei de exceptare. Întrucât, prima facie, acest comportament pare să poate fi analizat, în ansamblu, ca fiind o decizie care revelează implicit eventuala abținere de a acționa a Consiliului în ce privește efectuarea ajustării anuale a remunerațiilor și stabilirea coeficienților corectori, Comisia a atacat acest act din două perspective diferite, formulând în același timp o acțiune în anulare și o acțiune în constatarea abținerii de a acționa, în raport cu care Consiliul a răspuns formulând o acțiune în anulare și, în subsidiar, o acțiune în constatarea abținerii de a acționa.

72. Ezitările Comisiei și ale Consiliului privind calea de atac care trebuie utilizată ilustrează incertitudinea juridică legată de stabilirea domeniilor de aplicare ale acțiunii în anulare și, respectiv, ale acțiunii în constatarea abținerii de a acționa, în special atunci când comportamentul contestat presupune un refuz. Dacă această incertitudine ține de complexitatea raportului teoretic dintre cele două căi de atac și de anumite evoluții normative, aceasta se explică de asemenea prin evoluția jurisprudenței, care a lăsat să se întrevadă câteva ezitări. În orice caz, o serie de îndoieli pot fi formulate în ceea ce privește linia de separație dintre cele două acțiuni, care în plus implică două instituții ale Uniunii, în timp ce se prezumă că sistemul de control jurisdicțional al legalității actelor Uniunii este ghidat de principiul caracterului complet ( 17 ) și al coerenței pentru a garanta respectarea principiului protecției jurisdicționale efective.

73. Acest din urmă principiu, consacrat la articolele 6 și 13 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, semnată la Roma la 4 noiembrie 1950, și preluat la articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, presupune că orice act ilegal care provine de la o instituție, un organ, un oficiu sau o agenție a Uniunii poate fi contestat atunci când cauzează un prejudiciu.

74. În scopul garantării unei protecții jurisdicționale cât mai extinse posibil, s‑ar putea susține că trebuie, în primul rând, să se evite orice lacună în controlul legalității și, prin urmare, să se procedeze astfel încât o decizie negativă a unei instituții, a unui organ, a unui oficiu sau a unei agenții a Uniunii să poată, în măsura în care produce efecte juridice obligatorii, să fie verificată de Curte, garantă a legalității, indiferent dacă acest control este realizat printr‑o acțiune în anulare sau printr‑o acțiune în constatarea abținerii de a acționa.

75. Prin urmare, ar trebuie să se admită existența a două căi de atac concurente, acceptând, dacă este necesar, nașterea unui drept de a alege al reclamanților, care ar putea opta în mod liber pentru calea de atac prin care intenționează să atace decizia negativă.

76. În sensul acestei soluții, trebuie amintit că ambele căi de atac au un obiectiv comun, reprezentat în deciziile Curții prin formula potrivit căreia acestea „nu formează decât expresia uneia și aceleiași căi legale” ( 18 ) sau prin enunțarea principiului potrivit căruia „sistemul de căi de atac instituit de tratat presupune o legătură strânsă [între ele]” ( 19 ).

77. Cu toate acestea, în pofida finalității lor comune, aceste două căi de atac rămân diferite în ceea ce privește natura ( 20 ), condițiile de admisibilitate și de procedură, precum și, într‑o mai mică măsură, efectele pe care le pot produce ( 21 ). În consecință, suntem convinși că nu este conform nici cu interesul reclamanților, nici cu cel al bunei administrări a justiției să se permită suprapuneri. Dimpotrivă, este indispensabil să se traseze o linie de demarcație clară între aceste două căi de atac, conferind un caracter exclusiv uneia în raport cu cealaltă și asigurând coexistența lor armonioasă întemeiată pe o concepție „sistematică” ( 22 ). Problema menționată nu este doar teoretică, întrucât impune o analiză a raportului de complementaritate sau de concurență între cele două căi de atac, precum și a gradului de autonomie sau de independență ( 23 ). Aceasta are și o importantă miză practică, întrucât de răspunsul care i se va aduce depinde posibilitatea reclamanților de a exercita calea de atac cea mai potrivită pentru a sancționa ilegalitatea săvârșită, într‑o concepție care vizează privilegierea efectului util al verificării legalității.

78. De asemenea, înainte de a evalua mai precis comportamentul Consiliului și calea de atac pe care ar trebui să o utilizeze pentru a contesta legalitatea, vom enunța mai întâi normele care guvernează controlul jurisdicțional al conduitei „negative”, și anume acelea prin care o instituție, un organ, un oficiu sau o agenție a Uniunii exprimă un refuz, astfel cum considerăm că rezultă din jurisprudența actuală a Curții.

a) Controlul jurisdicțional al conduitei de refuz manifestate de o instituție, de un organ, de un oficiu sau de o agenție a Uniunii

79. În opinia noastră, propunerea pe care urmează să o facem este corectă. Întrucât acțiunea în anulare prevăzută la articolul 263 TFUE sancționează acțiunea nelegală a instituției (i), în timp ce acțiunea în constatarea abținerii de a acționa prevăzută la articolul 265 TFUE sancționează inacțiunea sa (ii), refuzul de a adopta un act trebuie atacat prin intermediul unei acțiuni în anulare (iii).

i) Acțiunea în anulare prevăzută la articolul 263 TFUE sancționează acțiunea nelegală a instituției

80. În temeiul articolului 263 TFUE, Curtea verifică legalitatea actelor instituțiilor, printre care cele ale Consiliului, altele decât recomandările sau avizele.

81. Pentru ca un act să poată face obiectul unei acțiuni în anulare, trebuie îndeplinite două condiții.

82. În primul rând, este necesar ca un act juridic, o „dispoziție”, să fie adoptată în fapt de o instituție a Uniunii.

83. În al doilea rând, reiese dintr‑o jurisprudență constantă legată de acțiunile în anulare formulate de state membre sau de instituții că sunt considerate acte atacabile în sensul articolului 263 TFUE „orice dispoziții adoptate de instituții, indiferent de forma acestora, care urmăresc să producă efecte juridice obligatorii” ( 24 ). În cazul în care acțiunea în anulare este formulată de o persoană fizică sau juridică împotriva unui act al cărei destinatar este, efectele juridice obligatorii ale actului trebuie să fie de natură să afecteze interesele reclamantului, modificând în mod distinct situația sa juridică ( 25 ).

84. Criteriul efectului juridic obligatoriu prezintă o importanță deosebită atunci când se impune aprecierea caracterului atacabil sau neatacabil al unui act intermediar, care se înscrie într‑o procedură administrativă care cuprinde mai multe faze. În principiu, pentru a fi atacabil, actul trebuie să aibă caracter definitiv. Potrivit expresiei utilizate de Curte, trebuie să constituie „manifestarea definitivă a voinței [instituției]” ( 26 ), astfel încât nu pot fi considerate acte atacabile actele intermediare care au ca scop pregătirea deciziei finale, precum cele care exprimă o opinie provizorie a instituției ( 27 ).

85. Astfel, s‑a statuat că o propunere de regulament supusă de Comisie Consiliului nu poate fi considerată un act atacabil, întrucât nu constituie un act intermediar al cărui obiect este numai de a pregăti adoptarea unui act final fără a stabili definitiv poziția pe care o va adopta Consiliul ( 28 ).

86. În schimb, actul intermediar care produce „efecte juridice autonome” trebuie să poată face obiectul unei acțiuni în anulare ( 29 ).

87. În sfârșit, menționăm și faptul că, deși măsurile intermediare lipsite de caracter decizional nu pot, în sine, să facă obiectul unei acțiuni în anulare, eventualele nelegalități care le afectează pot fi totuși invocate în susținerea acțiunii îndreptate împotriva actului definitiv, în elaborarea căruia aceste măsuri constituie o etapă pregătitoare ( 30 ).

ii) Acțiunea în constatarea abținerii de a acționa prevăzută la articolul 265 TFUE sancționează inacțiunea instituției

88. Articolul 265 TFUE prevede că, în cazul în care, prin încălcarea prevederilor tratatelor, Parlamentul European, Consiliul European, Consiliul, Comisia sau Banca Centrală Europeană se abțin să hotărască, statele membre și celelalte instituții ale Uniunii pot sesiza Curtea de Justiție a Uniunii Europene pentru a constata această încălcare.

89. Acțiunea în constatarea abținerii de a acționa poate fi formulată și de orice persoană fizică sau juridică ce reproșează unei instituții, unui organ, unui oficiu sau unei agenții a Uniunii că nu i‑a adresat un act, cu excepția recomandărilor sau a avizelor.

90. Această acțiune nu este admisibilă decât dacă instituției, organului, oficiului sau agenției în cauză i s‑a solicitat în prealabil să acționeze și dacă, la expirarea unui termen de două luni de la data acestei solicitări, instituția, organul, oficiul sau agenția în cauză nu „și‑a precizat poziția”.

91. Potrivit unei jurisprudențe constante, acțiunea în constatarea abținerii de a acționa „se bazează pe ideea că inacțiunea ilegală [a instituției vizate] permite […] sesizarea Curții pentru ca aceasta să declare că abținerea de a acționa este contrară tratatului, în cazul în care instituția în cauză nu a remediat această abținere” ( 31 ).

92. Compararea acestei norme cu obiectul acțiunii în anulare permite trasarea unei linii de demarcație între cele două căi legale destinate să asigure controlul direct al legalității conduitei instituțiilor Uniunii. În timp ce acțiunea în anulare sancționează manifestarea de voință care ia forma unui act juridic care produce efecte de drept obligatorii, acțiunea în constatarea abținerii de a acționa sancționează, dimpotrivă, abținerea nelegală a instituției. Cu alte cuvinte, controlul legalității este efectuat prin intermediul acțiunii în anulare în cazul în care instituția criticată a comis o greșeală printr‑o acțiune și prin intermediul acțiunii în constatarea abținerii de a acționa atunci când a comis o greșeală printr‑o omisiune.

93. Prin această summa divisio se identifică răspunsul la problema care acțiune trebuie formulată împotriva unei decizii de refuz.

iii) Refuzul de a adopta un act trebuie atacat prin intermediul unei acțiuni în anulare

94. Deși claritatea aparentă a distincției dintre acțiunea în anulare și acțiunea în constatarea abținerii de a acționa a fost diminuată de diferențele conceptuale dintre definiția acțiunii în constatarea abținerii de a acționa din Tratatul CECO și cea din Tratatul CEE ( 32 ), considerăm că examinarea problemei căii de atac care poate fi utilizată pentru a denunța nelegalitatea care viciază o decizie negativă conduce totuși în mod clar la concluzia că refuzul este un act care poate face obiectul unei acțiuni în anulare.

95. Astfel, refuzul de a adopta o decizie este echivalent cu o decizie, întrucât exprimă o manifestare de voință, chiar dacă este negativă, iar decizia de refuz se supune acelorași norme de competență și de formă ca decizia pozitivă.

96. Jurisprudența se înscrie în mod clar în această logică de asimilare și există numeroase hotărâri care declară admisibilă o acțiune în anulare îndreptată împotriva unor decizii de refuz ( 33 ).

97. Cu toate acestea, într‑un orbiter dictum integrat în Hotărârea din 27 septembrie 1988, Parlamentul European/Consiliul ( 34 ), Curtea a admis că neprezentarea unui proiect de buget de către Consiliu putea face obiectul unei acțiuni în constatarea abținerii de a acționa formulate de Parlamentul European, statuând că „refuzul de a acționa, fie el explicit, poate fi supus controlului Curții în temeiul articolului 175 dacă Consiliul nu pune capăt acestei abțineri” ( 35 ). Această formulare, care a fost calificată în doctrină drept „misterioasă” ( 36 ), se explică mai mult prin considerente legate de legitimitatea activă a Parlamentului European decât prin dorința de a extinde domeniul de aplicare al acțiunii în constatarea abținerii de a acționa. De altfel, jurisprudența ulterioară a revenit la o poziție mai ortodoxă ( 37 ).

98. În plus, pentru a determina dacă o decizie de refuz constituie sau nu constituie un act atacabil, jurisprudența distinge în funcție de aspectul dacă actul refuzat era sau nu era susceptibil să producă efecte juridice definitive. Astfel, Curtea a statuat în mod repetat că, atunci când un act are caracter negativ, această decizie trebuie să fie apreciată în funcție de obiectul cererii în raport cu care constituie un răspuns ( 38 ). Din această formulă, care poată părea puțin profetică și condiționată de câteva versiuni de redactare ( 39 ), rezultă, în realitate, pentru deciziile negative, propunerea de mai jos. Refuzul de a adopta un act poate face obiectul unei acțiuni în anulare dacă o astfel de acțiune ar fi putut fi îndreptată împotriva actului pe care instituția refuză să îl adopte. Astfel, deși actul refuzat poate produce efecte juridice definitive, refuzul poate face obiectul unei acțiuni. Dimpotrivă, dacă actul a cărui adoptare a fost refuzată nu produce astfel de efecte, refuzul de a‑l adopta nu poate fi supus controlului Curții prin intermediul acțiunii în anulare.

99. Prin urmare, refuzul de a acționa trebuie contestat prin intermediul acțiunii în anulare, indiferent de forma în care a fost exprimat.

100. Aceasta este situația, în primul rând, în cazul unui refuz explicit. Atunci când instituția răspunde printr‑o decizie explicită de respingere, calea de atac a acțiunii în constatarea abținerii de a acționa nu trebuie utilizată, întrucât reclamantul dispune, în termenul stabilit în Tratatul FUE, de dreptul de a formula o acțiune în anulare care îi permite să obțină constatarea nelegalității actului adoptat de instituție.

101. Refuzul explicit poate fi manifestat sub două forme diferite.

102. Poate fi vorba mai întâi, despre refuzul pur și simplu de a adopta decizia solicitată ( 40 ).

103. Apoi, poate fi vorba despre adoptarea unui act contrar celui care fusese solicitat. În acest caz, decizia adoptată nu poate fi atacată prin intermediul acțiunii în constatarea abținerii de a acționa, întrucât, conform explicației oferite în mai multe hotărâri, această acțiune „are ca obiect abținerea de a acționa prin abținerea de a statua sau de a‑și preciza poziția, și nu adoptarea unui act diferit de cel pe care persoanele interesate l‑ar fi dorit sau l‑ar fi considerat necesar” ( 41 ).

104. Curtea a considerat de asemenea, în Hotărârea din 23 ianuarie 1992, Comisia/Consiliul ( 42 ), pronunțată în urma unei acțiuni în anulare formulate de Comisie împotriva unui regulament al Consiliului prin care se rectificau remunerațiile și pensiile funcționarilor și ale celorlalți agenți ai comunităților și se adaptau coeficienții corectori aferenți acestor remunerații și pensii, că adoptarea unui act care omite în mod nelegal integrarea unei propuneri a Comisiei putea fi contestată prin intermediul acțiunii în anulare. În cauza în care s‑a pronunțat această hotărâre, constatând că propunerea Comisiei privea, printre altele, introducerea unui coeficient corector specific pentru München (Germania) și că regulamentul adoptat de Consiliu pe baza acestei propuneri nu conținea dispoziții în acest sens, Curtea a concluzionat că Comisia avea dreptul să formuleze o acțiune în anulare împotriva acestui regulament, întrucât considera că, prin această omisiune, Consiliul încălcase o obligație impusă de Tratatul CEE ( 43 ). Astfel, atunci când o instituție a acționat, însă a omis să adopte o parte din măsura propusă, nelegalitatea care rezultă poate, potrivit acestei decizii, să fie sancționată prin intermediul acțiunii în anulare ( 44 ).

105. În al doilea rând, situația este similară în cazul deciziei de refuz implicite, însă cu precizarea esențială că decizia implicită nu poate rezulta din tăcerea sau din inacțiunea unei instituții decât dacă o dispoziție din dreptul Uniunii prevede acest lucru expres. Astfel, dintr‑o jurisprudență constantă rezultă că, „în lipsa […] unor dispoziții exprese care să stabilească un termen de la expirarea căruia se consideră că a intervenit o decizie implicită și care să definească conținutul acestei decizii, simpla tăcere a unei instituții nu poate fi asimilată unei decizii fără a pune sub semnul întrebării sistemul de căi de atac instituit prin tratat” ( 45 ). Cu toate acestea, „în anumite împrejurări specifice, […] tăcerea sau inacțiunea unei instituții poate fi considerată în mod excepțional ca având valoare de decizie implicită de refuz” ( 46 ).

106. Acestea au fost pe scurt principiile care guvernează acțiunile împotriva deciziilor negative.

107. În plus, se impun următoarele două precizări.

108. În primul rând, este important de remarcat că absența unei decizii din lipsa majorității stabilite nu echivalează cu un refuz de a decide.

109. Hotărârea din 13 iulie 2004, Comisia/Consiliul ( 47 ), pronunțată într‑o cauză care privea punerea în aplicare a pactului de stabilitate și de creștere, ilustrează această distincție. Sesizată de Comisie cu o acțiune în anulare împotriva „neadoptării” de către Consiliu a unor instrumente formale conținute în recomandările pe care le‑a formulat în temeiul articolului 104 alineatele (8) și (9) CE ( 48 ) în vederea constrângerii Republicii Federale Germania și a Republicii Franceze să reducă deficitul public, Curtea a considerat că acțiunea era inadmisibilă în măsura în care neadoptarea denunțată rezulta din lipsa majorității necesare pentru a adopta o decizie în această privință. Curtea a arătat, în plus, că nicio dispoziție de drept al Uniunii nu stabilea un termen la expirarea căruia s‑ar considera că o decizie implicită ar interveni și ar defini conținutul acestei decizii ( 49 ).

110. Menționăm de asemenea că, în opinia noastră, Hotărârea din 30 septembrie 2003, Eurocoton și alții/Consiliul ( 50 ), prin care Curtea a decis că neadaptarea de către Consiliu a unei propuneri de regulament care instituia taxe antidumping definitive constituie un act atacabil, nu poate fi invocată în sens contrar. Chiar dacă ar putea provoca dificultăți prin faptul că lasă să se înțeleagă că simplul fapt de a vota constituie o „luare de poziție”, chiar dacă majoritatea necesară adoptării regulamentului nu este întrunită ( 51 ), această hotărâre, care ține cont de particularitățile procedurii antidumping, pare să se explice în principal prin existența, în cadrul acestei proceduri, a unui termen la expirarea căruia Consiliul nu mai are dreptul să adopte propunerea Comisiei, astfel încât s‑a putut considera că neadoptarea propunerii în termenul stabilit constituie o respingere implicită ( 52 ).

111. În al doilea rând, astfel cum confirmă Comisia și Consiliul, reiese dintr‑o jurisprudență constantă privind admisibilitatea acțiunii în anulare că trebuie examinată substanța însăși a actelor atacate, precum și intenția autorilor lor pentru a califica aceste acte ( 53 ).

112. Urmează să stabilim care este calea de atac ce trebuie exercitată împotriva comportamentului Consiliului în raport cu principiile amintite mai sus, verificând dacă acest comportament reprezintă sau nu reprezintă o decizie atacabilă.

b) Aprecierea comportamentului Consiliului

113. „Decizia” în litigiu, prin care Consiliul a hotărât să nu adopte propunerea de regulament, prezentată în temeiul articolului 10 din anexa XI la statut, constituie o decizie care poate fi atacată prin intermediul acțiunii în anulare?

114. În opinia noastră, la această întrebare trebuie să se răspundă afirmativ.

115. Trebuia arătat mai întâi că Consiliul afirmă, cu prețul denaturării propriei decizii, că nu și‑ar fi precizat poziția în privința propunerii de regulament, pe care nu ar fi modificat‑o și nici nu ar fi respins‑o definitiv, ci s‑ar fi limitat să expună motivele pentru care nu era în măsură să o adopte. Departe de a conține numai o simplă expunere de motive, decizia în litigiu cuprinde o parte dispozitivă conform căreia Consiliul „decide să nu adopte propunerea Comisiei”.

116. Prin urmare, actul adoptat de Consiliu are într‑adevăr caracter decizional.

117. Acest act are în plus caracter definitiv, întrucât pune capăt procesului de ajustare, potrivit metodei „normale”, a remunerațiilor și a pensiilor funcționarilor și ale altor agenți ai Uniunii, precum și a coeficienților corectori aferenți acestor remunerații și acestor pensii pentru anul 2011, dat fiind că articolul 3 alineatul (1) din anexa XI la statut prevede că regulamentul Consiliului trebuie adoptat „înainte de încheierea fiecărui an”. În această privință, trebuie arătat că argumentul Consiliului potrivit căruia ar fi vorba despre un răspuns cu caracter provizoriu contrazice pe deplin atât motivele deciziei în litigiu, cât și poziția pe care o apără această instituție în prezenta procedură. Astfel cum rezultă din considerentul (14) al deciziei în litigiu, Consiliul a considerat că, pentru a ține cont de criza economică, numai procedura prevăzută la articolul 10 din anexa XI la statut putea fi pusă în aplicare. În concepția Consiliului, nu este, prin urmare, în niciun caz vorba despre o eventuală reluare a procedurii în cazul în care Comisia ar reuși să convingă Consiliul despre imposibilitatea de a pune în aplicare clauza de exceptare. În consecință, Consiliul și‑a manifestat în mod clar voința de a abandona definitiv procedura metodei „normale” prevăzute la articolul 3 din anexa XI la statut în favoarea procedurii specifice prevăzute la articolul 10 din anexa menționată în caz de criză economică gravă.

118. Argumentul Republicii Federale Germania potrivit căruia decizia în litigiu ar reprezenta o simplă etapă intermediară în procedura inițiată de Comisie pentru a determina ajustarea anuală a remunerațiilor pare să se bazeze pe o confuzie între cele două tipuri de procedură, care, astfel cum arată în mod just Regatul Țărilor de Jos, se exclud reciproc.

119. Având în vedere că printre argumentele Consiliului se numără modul de redactare a deciziei în litigiu, trebuie adăugat că distincția propusă dintre o decizie „de a nu adopta” și o decizie „de respingere” pare mai degrabă amăgitoare decât ingenioasă. Consiliul nu s‑a abținut să adopte o poziție privind propunerea de regulament, de exemplu din cauza imposibilității obținerii majorității necesare, ci a adoptat o decizie care echivalează cu o respingere pură și simplă a propunerii de regulament.

120. În plus, trebuie observat că actul a cărui adoptare a fost refuzată de Consiliu este un regulament care, dacă ar fi fost adoptat, ar fi produs, în mod evident, efecte juridice obligatorii, atât pentru instituțiile Uniunii, cât și pentru funcționari și alți agenți, care, începând de la 1 iulie 2011, sunt lipsiți de majorarea la care ar fi avut dreptul dacă Consiliul ar fi adoptat propunerea de regulament.

121. În sfârșit, argumentul Comisiei potrivit căruia ar trebui să se facă o distincție între cele două părți ale propunerii de regulament, fiind necesar ca refuzul privind ajustarea coeficienților corectori să fie asimilat, în lipsa motivării, unei abțineri nelegale de a acționa, conține, în opinia noastră, o confuzie între lipsa motivării unei decizii și lipsa deciziei.

122. Ținând seama de considerațiile de mai sus, se impune ca acțiunea în anulare să fie declarată admisibilă, în timp ce acțiunea în constatarea abținerii de a acționa să fie declarată inadmisibilă.

B – Cu privire la temeinicia acțiunii în–cauza C‑63/12

1. Observațiile părților principale și ale intervenientelor

a) Observații introductive

123. Acțiunea în anulare a Comisiei (cauza C‑63/12) și acțiunea Consiliului (cauza C‑66/12) nu au același obiect, întrucât prima este îndreptată împotriva deciziei în litigiu, în timp ce a doua este îndreptată împotriva a două dintre cele trei acte pregătitoare ale Comisiei ( 54 ).

124. Cu toate acestea, părțile nu contestă că criticile formulate pe fond de Consiliu în cadrul acțiunii pe care a formulat‑o sunt identice cu motivele invocate pe fond de această instituție în apărare în cadrul acțiunii în anulare a Comisiei.

125. După cum a arătat Consiliul în memoriul în apărare în cauza C‑63/12, problema de fond în cele două cauze este dacă condițiile pentru aplicarea clauzei de exceptare sunt sau nu sunt îndeplinite. De altfel, cererile introductive și memoriile prezentate de părți în această cauză fac trimitere frecvent la argumentele dezvoltate în cauza C‑66/12.

126. Deși, în opinia noastră, acest mod de prezentare a motivelor prin trimiterea parțială la documentele anexate nu repune în discuție admisibilitatea lor, acesta autorizează și chiar face necesară o examinare globală a tuturor acestor argumente.

127. De asemenea, deși considerentele de mai jos sunt consacrate examinării temeiniciei acțiunii în cauza C‑63/12, se va ține cont de asemenea de argumentarea dezvoltată de părți în cadrul acțiunii în cauza C‑66/12.

b) Argumentele formulate în susținerea cererii

i) Comisia

128. Comisia reproșează Consiliului că a refuzat să adopte, pe de o parte, remunerațiile și pensiile și, pe de altă parte, coeficienții corectori.

– Refuzul de ajustare a remunerațiilor și a pensiilor

129. Cu titlu principal, Comisia invocă un motiv care cuprinde două aspecte, primul întemeiat pe un abuz de putere, iar al doilea pe încălcarea limitelor de competență ale Consiliului ( 55 ).

130. Aceasta susține, în primul aspect al acestui motiv, întemeiat pe încălcarea articolelor 3 și 10 din anexa XI la statut, că Consiliul a săvârșit un abuz de procedură și a încălcat principiul echilibrului instituțional considerând că condițiile prevăzute la articolul 10 din anexa menționată sunt îndeplinite și, prin urmare, refuzând să adopte propunerea de ajustare a remunerațiilor și a pensiilor, deși Comisia nu îi prezentase o propunere întemeiată pe acest articol, iar măsura excepțională prevăzută la această dispoziție trebuie să fie adoptată împreună cu Parlamentul European și cu Consiliul.

131. Comisia menționează în plus, în al doilea aspect al motivului menționat, că Consiliul, care nu dispunea de nicio marjă de apreciere, a încălcat articolul 65 din statut refuzând să adopte propunerea de regulament și că, în cazul în care considera că Comisia omisese în mod intenționat să formuleze o propunere în temeiul articolului 10 din anexa XI la statut, ar fi avut posibilitatea să supună litigiul Curții, solicitând, dacă era cazul, acordarea unor măsuri provizorii. În plus, prin faptul că s‑ar fi îndepărtat de propunerea de regulament, Consiliul ar fi încălcat principiul patere legem quam ipse fecisti.

132. În subsidiar, Comisia susține că Consiliul a săvârșit o eroare de drept încălcând condițiile de aplicare a clauzei de exceptare. Ea consideră că decizia în litigiu este motivată „insuficient și eronat”, nefiind îndeplinite condițiile de aplicare a clauzei de exceptare.

133. Amintind că, potrivit unei jurisprudențe constante, se bucură de o largă putere de apreciere în domeniile în care este necesară o evaluare economică sau socială complexă ( 56 ), Comisia arată că a reținut 15 indicatori economici utilizați în general, în special de statele membre, și că alegerea perioadei cuprinse între 1 iulie 2010 și începutul lunii noiembrie 2011 pentru evaluarea sa este justificată, deoarece o deteriorare neașteptată a situației se constată în mod necesar într‑o perioadă destul de scurtă.

134. Comisia menționează de asemenea că metoda ar avea drept rezultat repercutarea asupra funcționarilor Uniunii a pierderii puterii de cumpărare suferite de anumiți funcționari naționali și consideră că a efectuat analiza deteriorării stării finanțelor publice, invocată de Consiliu, care nu ar putea fi calificată drept „neașteptată” în condițiile în care ar cuprinde o perioadă anterioară de declin net al activității economice în anii 2008 și 2009.

135. Comisia susține de asemenea că a integrat revizuirea în scădere a previziunilor de creștere, care era reflectată de deciziile statelor membre în materie de salarii publice naționale, și a analizat criza creditului, existentă cel puțin din anul 2008, dacă nu din anul 2007. În ceea ce privește scăderea prețului activelor, Comisia consideră că Consiliul ar fi trebuit să explice relevanța acestui element care ar face parte din ciclul economic normal și ar fi extrem de volatil. În opinia sa, nici fluctuațiile ratei șomajului în cursul anului 2011 nu puteau demonstra o deteriorare gravă și neașteptată a situației economice și sociale.

– Refuzul de a ajusta coeficienții corectori

136. În opinia Comisiei, ajustarea coeficienților corectori diferă de ajustarea remunerațiilor, întrucât cea de a doua, efectuată în temeiul articolului 65 din statut, privește ajustarea nivelului general al remunerațiilor în raport cu Bruxelles (Belgia) („variație în timp”), în timp ce prima, efectuată în temeiul articolului 64 din statut, vizează menținerea egalității de tratament de substanță între funcționari și pensionați, oricare ar fi locul lor de repartizare sau reședința din Uniune („variație în spațiu”).

137. Comisia reproșează Consiliului că, prin faptul că a refuzat să ajusteze coeficienții corectori, a încălcat din nou articolele 1 și 3 din anexa XI la statut, precum și articolul 64 din acesta și că a omis să motiveze decizia sa, întrucât motivele acesteia vizează exclusiv ajustarea remunerațiilor și a pensiilor și temeiul juridic este prezentat ca fiind articolul 65 din statut, fără a exista vreo referire la articolul 64 din acesta.

ii) Parlamentul European

138. Parlamentul European împărtășește analiza Comisiei. Acesta consideră în special că Consiliul și‑a încălcat prerogativele în calitate de legiuitor întrucât, prin adoptarea deciziei în litigiu, acesta a aplicat în realitate articolul 10 din anexa XI la statut, în timp ce invocarea clauzei de exceptare presupune recurgerea la procedura legislativă ordinară.

139. Parlamentul European subliniază consecințele nefaste pentru echilibrul interinstituțional care rezultă dintr‑un exces de competență precum cel săvârșit de Consiliu, care, prin neutilizarea metodei „normale” instituite de statut, a încălcat alegerea politică efectuată la adoptarea statutului. Potrivit Parlamentului European, care amintește prevederile articolului 13 TUE, în temeiul cărora fiecare instituție trebuie să își exercite competențele cu respectarea competențelor celorlalte instituții, în cazul în care Consiliul, pentru motive politice legate de criza financiară, ar fi dorit schimbarea metodei, ar fi trebuit să urmeze procedura legislativă ordinară în care alegerea politică este efectuată de doi colegiuitori, la propunerea Comisiei și după consultarea altor instituții interesate.

c) Argumentele în apărare

i) Consiliul

– Refuzul ajustării remunerațiilor și a pensiilor

140. Consiliul respinge mai întâi motivele bazate pe un abuz de putere și pe încălcarea limitelor competenței sale.

141. Consiliul consideră, în primul rând, că decizia pe care a adoptat‑o nu este întemeiată pe articolul 10 din anexa XI la statut, ci reflectă poziția sa privind aplicarea metodei „normale”.

142. Consiliul, considerând că constatarea unei deteriorări grave și neașteptate a situației economice și sociale nu este exclusiv de competența Comisiei, ci că acesta dispune împreună cu Parlamentul European de o putere de apreciere proprie în această privință, susține că, dacă pe baza puterii sale de apreciere concluzionează că condițiile de aplicare a acestui articol sunt îndeplinite sau dacă, presupunând că nu dispune de o astfel de putere de apreciere, consideră că analiza Comisiei este viciată de o eroare vădită de apreciere, nu are, prin urmare, o altă opțiune decât să nu adopte propunerea de ajustare și să formuleze în același timp o acțiune în vederea constatării faptului că concluzia Comisiei nu are un temei legal. Confruntat cu refuzul Comisiei de a prezenta o propunere în temeiul clauzei de exceptare, Consiliul ar fi decis în mod transparent și coerent să nu adopte propunerea de regulament, hotărând în același timp să sesizeze Curtea pentru a verifica dacă refuzul Comisiei de a aplica clauza de exceptare este fondat. În opinia sa, teza Comisiei l‑ar constrânge să adopte un regulament potrivit procedurii „normale”, pe care o consideră totuși ilegală, și, prin urmare, să aibă o abordare contradictorie.

143. Consiliul arată, în al doilea rând, că procedura de la articolul 10 din anexa XI la statut este compusă din trei etape distincte, și anume, mai întâi, evaluarea în lumina datelor obiective oferite de Comisie a situației economice și sociale din Uniune și, dacă este cazul, constatarea unei deteriorări grave și neașteptate a acesteia, Consiliul și Parlamentul European dispunând de o competență de apreciere proprie în acest sens, apoi, prezentarea propunerilor la inițiativa Comisiei, care exercită totuși o competență nediscreționară atunci când condițiile de aplicare a clauzei de exceptare sunt îndeplinite și, în sfârșit, adoptarea de Parlamentul European și de Consiliu a măsurilor propuse de Comisie.

144. Consiliul susține că decizia în litigiu se încadrează în mod clar în prima etapă a procedurii și că, în lipsa unei propuneri din partea Comisiei, nu ar putea acționa în temeiul articolului 10 din anexa XI la statut. În vederea asigurării transparenței și pentru a‑și apăra poziția în așteptarea unei hotărâri a Curții care să soluționeze problema dacă condițiile de aplicare a clauzei de exceptare erau sau nu erau îndeplinite, Consiliul s‑ar fi limitat să expună motivele pentru care acesta considera că nu este în măsură să adopte propunerea de regulament.

145. Consiliul explică în continuare motivele pentru care nu consideră întemeiat argumentul bazat pe încălcarea condițiilor de aplicare a clauzei de exceptare, invocat cu titlu subsidiar de Comisie.

146. Consiliul arată că, presupunând că Comisia se bucură de o largă marjă de apreciere pentru a analiza situația economică și socială în Uniune și, eventual, o deteriorare gravă și neașteptată a acesteia, el dispune de aceeași putere de apreciere.

147. Amintind jurisprudența Curții privind cerința motivării care rezultă din prevederile articolului 296 TFUE ( 57 ), Consiliul arată că decizia în litigiu nu este un act juridic și că, presupunând că se consideră totuși că produce efecte juridice, această decizie cuprinde 16 considerente care permit să se cunoască justificările poziției acestei instituții, astfel încât nu i se poate reproșa o motivare insuficientă.

148. În plus, Consiliul consideră că nu poate fi invocat împotriva deciziei menționate faptul că este viciată de o motivare vădit eronată. Deși este de acord cu Comisia în ceea ce privește criteriile generale care trebuie luate în considerare pentru a verifica dacă condițiile de aplicare a articolului 10 din anexa XI la statut sunt îndeplinite, Consiliul consideră totuși că Comisia a aplicat aceste criterii și a calificat faptele în mod eronat, formulând concluzii greșite pe baza informațiilor pe care le‑a luat în considerare.

149. Fără a contesta că o deteriorare gravă și neprevăzută a situației economice și sociale trebuie să fie constatată pe o perioadă destul de scurtă, Consiliul susține, mai întâi, că perioada de referință nu trebuie să fie cea acoperită de metoda „normală”.

150. În primul rând, o astfel de limitare nu ar ține cont de realitatea economică și ar conduce la rezultate care ar anihila de facto efectul util al clauzei de exceptare, în măsura în care o criză ar avea cel mai adesea legătură cu două perioade de referință. În legătură cu acest aspect, Consiliul obiectează că abordarea Comisiei ar fi avut ca efect separarea artificială a unui singur eveniment, și anume o deteriorare gravă și neașteptată a situației economice și sociale în Uniune, în mai multe „minicrize”. Luând în considerare exemplul unei crize cu o durată de opt luni care ar începe să se manifeste în luna martie a anului n, și anume patru luni înainte de terminarea perioadei de referință, trebuie observat că, în scopul exercitării ajustării anuale privind perioada cuprinsă între 1 iulie din anul n și 30 iunie din anul n + 1, Comisia ar lua în considerare numai cele patru luni de criză, ale căror efecte asupra datelor economice și sociale ar fi, astfel, reduse prin efectul mediei anuale.

151. Astfel, potrivit Consiliului, abordarea urmată de Comisie face extrem de dificilă, dacă nu imposibilă, aplicarea clauzei de exceptare și încalcă obiectivul acestei clauze, care este de a permite o reacție rapidă într‑o situație de criză. Clauza menționată ar putea fi, prin urmare, pusă în aplicare nu numai la sfârșitul anului, în locul ajustării anuale potrivit metodei „normale”, ci și în cursul anului, în cazul în care intervine o deteriorare gravă și neașteptată a situației economice și sociale.

152. În al doilea rând, problema dacă, în cazul unei crize grave și neașteptate, remunerațiile funcționarilor nu ar fi ajustate cu o rapiditate suficientă nu ar trebui să fie apreciată în mod abstract, ci ținând cont de împrejurările concrete din speță și de necesitatea unei reacții rapide, fără a aștepta ca măsurile de austeritate adoptate de statele membre să afecteze salariile funcționarilor lor, având, în consecință, un impact întârziat asupra salariilor funcționarilor Uniunii.

153. În al treilea rând, abordarea Comisiei nu ar ține cont de faptul că, după sfârșitul unei crize, nu se reia activitatea ca și cum nimic nu s‑ar fi întâmplat, întrucât este necesară o perioadă pentru consolidarea finanțelor publice și a rezervelor de capital ale întreprinderilor.

154. Consiliul concluzionează că neluarea în considerare în mod suficient de Comisie a faptelor care s‑au produs înainte de începerea perioadei de referință și care au avut efecte importante asupra situației economice și sociale în perioada cuprinsă între 1 iulie 2010 și începutul lunii noiembrie 2011, precum și interpretarea eronată și prea restrictivă a criteriilor pentru activarea clauzei de exceptare au afectat în mod considerabil concluziile Comisiei, astfel cum a constatat Consiliul în considerentul (7) al deciziei în litigiu.

155. Consiliul susține, în continuare, că creativitatea statelor membre în ceea ce privește măsurile de austeritate și de consolidare fiscală nu este reflectată de niciunul dintre indicatorii utilizați de Comisie, care nu a solicitat informații privind aceste măsuri și s‑a limitat să ia în considerare scăderea puterii de cumpărare a funcționarilor naționali în opt state membre de referință, repercutată în rezultatul metodei „normale”, în timp ce acest indicator foarte simplificat nu reflectă nici situația economică și socială în ansamblul Uniunii, nici măsurile de austeritate bugetară care afectează funcția publică în numeroase state membre.

156. Consiliul amintește în această privință că, la sfârșitul anului 2011, numai patru state membre nu erau supuse procedurii de deficit excesiv și că creșterea datoriei publice în cadrul Uniunii, deja foarte ridicată după criza din anii 2008 și 2009, s‑a accelerat din nou în urma deteriorării economice din cel de al doilea semestru al anului 2011.

157. Cu titlu de exemplu de măsuri de consolidare bugetară stabilite de guvernele statelor membre, Consiliul arată că guvernul spaniol, după ce a adoptat în luna aprilie 2011 un program de stabilitate care prevedea un efort bugetar de peste 1,5 % din PIB până în 2013, a adoptat de urgență, la 30 decembrie 2011, măsuri suplimentare. Consiliul menționează în plus că guvernul italian a pus în aplicare, la mijlocul lunii august 2011, măsuri suplimentare cu o valoare netă cumulată de 59,8 miliarde de euro, și anume aproximativ 3,5 % din PIB, înainte de a adopta un nou set de măsuri reprezentând 1,3 % din PIB, în vederea atingerii echilibrului bugetar în 2013.

158. Consiliul face trimitere, în plus, la descrierea unor măsuri de consolidare bugetară făcută în raport cu previziunile privind toamna anului 2011 ale Direcției Generale (DG) Afaceri Economice și Financiare din cadrul Comisiei, fiind uimit de faptul că, într‑un asemenea context, instituția în cauză nu ar fi adoptat respectivele măsuri, deși ele constituiau un indiciu fiabil al gravității și al caracterului neașteptat al crizei economice și sociale.

159. Potrivit Consiliului, Comisia ar fi omis, pe de altă parte, să ia în considerare evoluția puterii de cumpărare a funcționarilor în cadrul statelor membre care nu fac parte din eșantionul de opt state membre enumerate la articolul 1 alineatul (4) din anexa XI la statut, deși această informație era relevantă ( 58 ).

160. Consiliul consideră, în plus, că Comisia a ignorat numărul semnificativ de măsuri de consolidare din statele membre, altele decât cele menționate, care afectează serviciile publice naționale, precum și măsurile adoptate la nivelul Uniunii, precum Mecanismul european de stabilitate (MES), reforma Pactului de stabilitate și de creștere, Tratatul privind stabilitatea, coordonarea și guvernanța în Uniunea economică și monetară sau cele două propuneri ale Comisiei din 23 noiembrie 2011 ( 59 ) care vizează instituirea unui dispozitiv la nivelul Uniunii capabil să consolideze supravegherea bugetară în statele membre ale zonei euro.

161. În opinia Consiliului, Comisia a făcut abstracție complet de faptul că criza, care nu a afectat inițial decât anumite state membre, a devenit o criză de încredere importantă pentru toată Uniunea, în special pentru statele membre din zona euro, și că nivelul foarte ridicat al datoriei publice în statele membre constituie un element care agravează această criză. Prin urmare, Consiliul nu înțelege cum, în ciuda deteriorării semnificative a creșterii economice, constatate chiar de către Comisie, aceasta din urmă poate concluziona că condițiile economice și sociale nu pot fi calificate drept „extraordinare”.

162. Consiliul reproșează în același timp Comisiei că a simplificat excesiv prezentarea crizei creditului, că a omis să ia în considerare scăderea prețului activelor și că nu a luat în considerare suficient piața forței de muncă, caracterizată printr‑o rată a șomajului foarte ridicată.

163. În mod mai general, Consiliul reproșează Comisiei că a stabilit că un element al analizei deja repercutat în rezultatele metodei „normale” nu putea fi luat în considerare în scopul aplicării clauzei de exceptare, deși ar fi trebuit să se facă o distincție între două etape ale procesului de evaluare a situației economice și sociale. Mai întâi, trebuie examinată situația ținând cont de toate elementele pertinente, iar numai după această etapă, în cazul în care s‑ar fi constatat o deteriorare gravă și neașteptată a situației, ar fi trebuit să se examineze dacă această deteriorare s‑a repercutat cu o rapiditate suficientă asupra ajustării remunerațiilor prin aplicarea metodei „normale”. Potrivit Consiliului, imaginea situației economice și sociale în cadrul Uniunii este în mod necesar incompletă sau denaturată dacă sunt excluse de la bun început anumite elemente pertinente.

164. În replică, Comisia susține că clauza de exceptare nu are vocația să fie utilizată decât în cazul unor evoluții extreme în cadrul Uniunii și numai dacă prin metoda „normală” ele nu pot fi măsurate. În opinia Comisiei, efectele pe termen mediu ale unei crize sunt luate în considerare prin această metodă, astfel încât recurgerea la clauza de exceptare nu poate fi justificată.

165. Comisia reproșează de asemenea Consiliului că a omis să precizeze perioada de referință care ar trebui luată în considerare și criteriile care ar trebui utilizate pentru a permite obținerea unor informații obiective.

– Refuzul ajustării coeficienților corectori

166. În primul rând, Consiliul, deși este de acord cu Comisia în legătură cu faptul că ajustarea coeficienților corectori are un obiect distinct de stabilirea anuală a nivelului remunerațiilor, susține totuși că nicio dispoziție din anexa XI la statut nu prevede că Consiliul trebuie să decidă înainte de sfârșitul anului în privința unei astfel de ajustări și că diferențele dintre coeficienții corectori aplicabili începând de la 1 iulie 2010 și cei propuși de Comisie se încadrează în general într‑o marjă care asigură o echivalență semnificativă și rațională de tratament.

167. În al doilea rând, Consiliul susține că nu era supus obligației de motivare, întrucât decizia sa nu constituie un act juridic, iar ajustarea coeficienților corectori reprezintă, în orice caz, un aspect accesoriu care, prin urmare, nu trebuie să facă obiectul unei motivări specifice.

ii) Statele membre

– Republica Cehă

168. Republica Cehă se alătură observațiilor formulate de Consiliu. În special, aceasta reproșează Comisiei că a limitat în timp evaluarea situației economice și sociale în Uniune la perioada de referință utilizată pentru aplicarea metodei „normale”, că nu a luat în considerare decât anumiți indicatori, în mod izolat, fără să fi efectuat o evaluare permanentă a evoluțiilor și că a apreciat în mod eronat măsurile de austeritate bugetară adoptate sau notificate de statele membre. Potrivit acestui stat membru, Comisia, care a aplicat metoda „normală”, deși aceasta nu ia în considerare evoluția puterii de cumpărare a funcționarilor în opt state membre, nu a ținut seama de situația în ansamblul Uniunii. În plus, Comisia s‑ar contrazice refuzând să țină cont de situația din Ungaria, sub pretextul că acest stat membru nu face parte dintre cele a căror situație este luată în considerare în vederea aplicării metodei „normale”, refuzând să ia în considerare situația din Regatul Spaniei, din Republica Franceză și din Republica Italiană, pentru motivul că aceasta s‑ar reflecta deja în aplicarea metodei „normale”.

– Regatul Danemarcei

169. Regatul Danemarcei consideră că Hotărârea din 24 noiembrie 2010, Comisia/Consiliul, citată anterior, nu exclude posibilitatea ca Consiliul să participe la soluționarea problemei dacă condițiile de aplicare a articolului 10 din anexa XI la statut sunt sau nu sunt îndeplinite. În opinia sa, prin faptul că a prezentat o propunere de ajustare a remunerațiilor prin metoda „normală”, în timp ce condițiile de aplicare a acestei metode nu erau îndeplinite, Comisia a încălcat propria obligație de cooperare loială. Considerând că prezintă cea mai mare importanță ca, în caz de criză, să fie adoptate rapid măsuri eficiente, fără de care s‑ar risca agravarea situației, acest stat membru arată că, fiind confruntat în urma crizei economice mondiale cu o scădere de aproape patru puncte procentuale din PIB între anii 2008 și 2011, a redus cheltuielile ocazionate de funcționarea ministerelor, a revizuit cotele de impozit pe venit și a înghețat remunerațiile funcționarilor.

– Republica Federală Germania

170. Republica Federală Germania subliniază că Comisia nu are monopolul pentru a aprecia existența unei deteriorări grave și neașteptate a situației economice și sociale în Uniune, în sensul articolului 10 din anexa XI la statut, și că, în consecință, Consiliul nu are obligația de a urma „orbește” orice propunere prezentată de Comisie. În opinia sa, deși Comisia dispune de o competență de inițiativă, Consiliul și Parlamentul European, care dețin răspunderea în privința aprobării bugetului Uniunii, au totuși, în temeiul principiului echilibrului instituțional, competența de a verifica dacă sunt îndeplinite condițiile de activare a clauzei de exceptare prevăzute la articolul 10 din anexa XI la statut.

171. Acest stat membru arată în plus că Consiliul nu avea o altă posibilitate decât să nu aprobe propunerea de regulament și că decizia în litigiu nu repune în discuție efectul obligatoriu al anexei XI la statut, ci garantează posibilitatea unei acțiuni a Consiliului împotriva Comisiei pentru motivul omiterii aplicării clauzei de exceptare.

172. În plus, Republica Federală Germania consideră că rapoartele Comisiei din 13 iulie și din 25 noiembrie 2011 sunt inexacte și că datele obiective comunicate nu permit să se concluzioneze decât că există o deteriorare gravă și neașteptată a situației economice și sociale. Aceasta contestă existența unui principiu al paralelismului între evoluția remunerațiilor funcționarilor Uniunii și cea a remunerațiilor funcționarilor naționali.

– Regatul Spaniei

173. Regatul Spaniei consideră că problema pe care Curtea va trebui să o soluționeze este în esență o problemă de fapt, întrucât este vorba despre a determina dacă împrejurările economice care existau în Uniune în luna decembrie 2011 impuneau aplicarea articolului 10 din anexa XI la statut.

174. Regatul Spaniei consideră că, din moment ce Comisia a prezentat propunerea sa de regulament, erau disponibile informații suficiente care să ateste existența unei crize grave, excepționale și generalizate, ale cărei efecte nu erau luate în calcul în metoda „normală” și care chiar s‑a agravat ulterior. În opinia sa, previziunile economice din toamna anului 2011, publicate de Comisie la 10 noiembrie 2011, nu coincid cu poziția pe care o susține în cadrul prezentei acțiuni, întrucât ele demonstrează că s‑a trecut de la o previziune de creștere a PIB‑ului de 1,8 % în 2011 și de 1,9 % în 2012 la o previziune de 1,6 % și, respectiv, de 0,6 %.

– Regatul Țărilor de Jos

175. Regatul Țărilor de Jos susține că, întrucât Consiliul considera că Uniunea se confrunta cu o criză economică gravă, acesta avea dreptul să respingă propunerea de regulament, întrucât procedura de ajustare potrivit metodei „normale” și procedura excepțională prevăzută la articolul 10 din anexa XI la statut se excludeau una pe cealaltă. Regatul Țărilor de Jos insistă asupra faptului că, deși Comisia furnizează datele obiective privind evaluarea situației economice și sociale, aceasta nu are o competență exclusivă pentru a efectua această evaluare. Consiliul ar avea, în ceea ce privește clauza de exceptare, o competență discreționară pentru a efectua evaluarea menționată.

176. Pe de altă parte, Regatul Țărilor de Jos arată că nu trebuie să se facă o diferență între noțiunea de criză economică generală și cea de deteriorare a situației la care se referă clauza de exceptare, care nu poate fi limitată la o situație de criză cauzată de „evenimente exterioare”. În plus, acest stat membru menționează că Comisia a săvârșit o eroare de apreciere prin faptul că nu a diferențiat în mod strict procedura prevăzută la articolul 65 alineatul (1) din statut de clauza de exceptare și în special prin faptul că a limitat analiza informațiilor la informațiile utilizate în cadrul metodei „normale”, fără a lua în considerare cifrele valabile pentru Uniune în ansamblul său și excluzând anumite informații, precum prețul activelor sau criza de încredere a piețelor în raport cu datoriile publice. Această eroare de apreciere ar avea ca efect să lipsească clauza de exceptare de orice efect util. În sfârșit, Regatul Țărilor de Jos contestă aplicarea, în cadrul clauzei de exceptare, a normei paralelismului dintre evoluția remunerațiilor în funcția publică a Uniunii și în funcțiile publice din statele membre.

– Regatul Unit

177. Potrivit Regatului Unit, Consiliul, ținând cont de datele obiective furnizate de Comisie, poate să constate producerea unei deteriorări grave și neașteptate a situației economice și sociale și, în acest caz, să decidă să nu accepte propunerea Comisiei prezentată în temeiul articolului 3 din anexa XI la statut.

178. Pe de altă parte, Regatul Unit apreciază că Comisia și‑a bazat analiza pe premiza eronată a menținerii principiului paralelismului, în timp ce aplicarea articolului 10 din anexa XI la statut presupune numai constatarea obiectivă a unei deteriorări grave și neașteptate a situației economice și sociale.

179. Regatul Unit arată în plus că abordarea Comisiei nu este în niciun caz conformă cu obiectivul clauzei de exceptare și consideră că gravitatea crizei nu poate fi pusă la îndoială în mod serios, în condițiile în care caracterul său neașteptat se manifestă prin măsurile urgente pe care statele membre și instituțiile înseși au fost nevoite să le adopte.

2. Aprecierea noastră

180. Problemele care reprezintă esența prezentelor litigii în care sunt implicate Comisia și Consiliul privesc rolul și competențele instituțiilor vizate, în cazul aprecierilor divergente legate de situația economică și socială.

181. Conflictele „pur orizontale” ( 60 ) dintre Comisie și Consiliu care privesc stabilirea nivelului remunerațiilor funcționarilor și ale celorlalți agenți ai Uniunii au avut întotdeauna o miză fundamentală pentru respectarea echilibrului instituțional ( 61 ). Hotărârile pronunțate de Curte în cadrul conflictelor menționate oferă indicii importante pentru un răspuns, pe care trebuie să le amintim înainte de a examina cu mai multă atenție motivele invocate de Comisie în privința acestor orientări și a împrejurărilor particulare din cadrul acestui nou conflict.

a) Jurisprudența Curții privind rolul și competențele Comisiei și, respectiv, ale Consiliului în cadrul procedurii de ajustare a remunerațiilor

182. Curtea a pronunțat patru hotărâri legate de procedura de ajustare anuală a remunerațiilor și a pensiilor, care au consacrat o autolimitare a puterilor Consiliului în temeiul metodei „normale” și o obligație de inițiativă a Comisiei în temeiul clauzei de exceptare.

183. Fără a fi necesar să revenim în detaliu asupra genezei și evoluțiilor istorice ale metodei ajustării remunerațiilor și a pensiilor funcționarilor și ale altor agenți ai Uniunii ( 62 ), amintim că prevederile cuprinse în anexa XI la statut, intitulată „Norme de aplicare a articolelor 64 și 65 din statut”, au fost adoptate pentru a evita conflictele dintre instituțiile Uniunii și funcționarii și ceilalți agenți ai lor în ceea ce privește ajustarea remunerațiilor.

184. Ținând cont de aceste obiective, Curtea a constatat că Consiliul stabilise el însuși limitele puterii de apreciere care rezultă din articolul 65 din statut și l‑a obligat să respecte aceste limite.

185. În Hotărârea din 24 noiembrie 2010, Comisia/Consiliul, citată anterior, după ce a arătat că versiunea în vigoare a anexei XI la statut era „rezultatul unei evoluții continue […] caracterizată de un cadru din ce în ce mai precis și mai constrângător al metodei de ajustare anuale a remunerațiilor” ( 63 ), a statuat că Consiliul a adoptat, prin includerea acestei anexe, prevederi care vizează punerea în aplicare a acestui articol și, prin această „încadrare”, a restrâns puterea sa de apreciere care rezultă din articolul menționat. Potrivit Curții, „Consiliul s‑a obligat, printr‑o decizie autonomă, pe durata validității anex[ei] [XI la statut], în exercitarea puterii sale de apreciere ce rezultă din articolul 65 din statut, să respecte criteriile stabilite în mod exhaustiv la articolul 3 din anexa menționată” ( 64 ), fapt din care aceasta a dedus că Consiliul nu se putea prevala, în cadrul acestui articol 3, de o marjă de apreciere care să depășească criteriile stabilite la articolul 3.

186. Hotărârea din 24 noiembrie 2010, Comisia/Consiliul, citată anterior, care preia și confirmă soluția pe care Curtea o enunțase deja în Hotărârea din 5 iunie 1973, Comisia/Consiliul ( 65 ), și în Hotărârea din 26 iunie 1975, Comisia/Consiliul ( 66 ), obligă, prin urmare, Consiliul să respecte limitele pe care el însuși, prin puterea sa de decizie, le‑a stabilit, ceea ce înseamnă că este obligat să respecte metoda „normală”, cu excepția situației în care recurge la procedura prevăzută la articolul 10 din anexa XI la statut.

187. Această hotărâre aduce în plus câteva precizări privind punerea în aplicare a procedurii clauzei de exceptare și posibilitatea de a ține cont de o criză economică gravă.

188. Această procedură autorizează, „într‑o situație extraordinară, să se înlăture, în mod punctual, metoda prevăzută la articolul 3 din anexa XI la statut, fără însă a o modifica sau a o abroga pentru anii următori” ( 67 ), „permi[țând] instituțiilor să reacționeze în fața unor evenimente neașteptate care necesită atât o reacție punctuală, cât și modificarea completă a metodei «normale» de ajustare a remunerațiilor” ( 68 ).

189. Aceasta constituie, potrivit Curții, „unica” posibilitate de a ține cont de o criză economică în cadrul ajustării remunerațiilor și de a înlătura, în consecință, aplicarea criteriilor prevăzute la articolul 3 alineatul (2) din anexa XI la statut ( 69 ).

190. Curtea a adăugat că exercitarea competenței conferite Comisiei de articolul 10 din anexa XI la statut nu ar constitui o simplă posibilitate a Comisiei și, prin urmare, trebuie să se concluzioneze că competența de inițiativă recunoscută Comisiei în procesul legislativ de drept comun, în cadrul procedurii speciale prevăzute la articolul 10, se transformă într‑o obligație de inițiativă ( 70 ).

191. În sfârșit, Curtea a precizat că, în temeiul articolului 241 TFUE, Consiliul poate invita Comisia să îi prezinte o propunere corespunzătoare ( 71 ).

192. Prezentăm mai jos două orientări principale care rezultă din această decizie.

193. Prima dintre acestea are legătură cu raportul dintre cele două proceduri prevăzute la articolul 3 și, respectiv, la articolul 10 din anexa XI la statut. Aceste două proceduri, care se exclud reciproc, sunt concepute după formula principiu‑excepție. Procedura metodei „normale” trebuie să fie, în principiu, aplicată atât timp cât anexa XI la statut este în vigoare, în timp ce procedura „specifică”, care permite să se țină cont de o criză economică gravă, nu poate fi utilizată decât în mod excepțional. Formularea utilizată în Hotărârea din 24 noiembrie 2010, Comisia/Consiliul, citată anterior, pune în mod clar accent pe caracterul excepțional al procedurii prevăzute la articolul 10 din anexa XI la statut, calificând drept „extraordinară” situația care autorizează recurgerea la un astfel de instrument, care permite să se acționeze în fața unor evenimente „neașteptate” care necesită o reacție „punctuală” atunci când, în aplicarea metodei „normale”, remunerațiile funcționarilor nu ar putea fi ajustate cu o rapiditate suficientă.

194. A doua orientare privește procesul luării unei decizii pentru stabilirea nivelului remunerațiilor și al pensiilor. Acest proces suferă un dublu efect de transformare în raport cu sistemul decizional obișnuit, și anume, pe de o parte, marja de apreciere a Consiliului se transformă în obligația de a aplica metoda „normală”, cu excepția situației în care este activată clauza de exceptare, și, pe de altă parte, competența de inițiativă a Comisiei devine o obligație de a recurge la clauza de exceptare atunci când condițiile sunt îndeplinite.

195. Rămâne să se determine pe ce bază trebuie să se stabilească echilibrul instituțional atunci când Comisia și Consiliul au poziții divergente în privința evaluării existenței unei crize economice grave și neașteptate care justifică recurgerea la clauza de exceptare.

b) Soluționarea conflictului dintre Comisie și Consiliu privind existența unei „deteriorări grave și neașteptate a situației economice și sociale în Uniune”

196. În ședință, la inițiativa Curții, dezbaterea este axată mai ales pe condițiile de activare a clauzei de exceptare atunci când Consiliul și Comisia nu cad de acord cu privire la existența unei crize economice grave. Această chestiune pare să determine posibilitatea Consiliului de a refuza sau de a nu refuza propunerea Comisiei întemeiată pe aplicarea metodei „normale”. Dacă procedura clauzei de exceptare este declanșată doar de „dialogul” dintre Consiliu și Comisie, declanșarea acestei proceduri ar trebui să determine nelegalitatea propunerii de regulament prezentate de Comisie în temeiul metodei „normale” și să autorizeze, în consecință, Consiliul să refuze să o adopte.

197. Prin urmare, ne vom concentra mai întâi asupra acestei dificultăți, înainte de a studia, în al doilea rând, motivele invocate de Comisie în susținerea acțiunii sale în anulare.

i) Analiza condițiilor de declanșare a procedurii prevăzute la articolul 10 din anexa XI la statut

198. Articolul 10 din anexa XI la statut nu precizează cărei instituții îi revine sarcina de a efectua, în lumina datelor „obiective furnizate […] de către Comisie”, evaluarea necesară pentru a determina dacă clauza de exceptare este aplicabilă. Chiar modul de redactare a acestei dispoziții face dificilă determinarea responsabilităților respective, întrucât aceasta integrează utilizarea diatezei pasive, cuvântul „evaluată” și modul indicativ prezent, ce sugerează o acțiune care trebuie efectuată de către Comisie, care „prezintă” propuneri corespunzătoare. Deși această formulare nu permite să se determine clar dacă este de competența Comisiei și numai a sa să evalueze situația sau dacă Consiliul poate să facă propria evaluare, în realitate considerăm că problema care se pune nu este de a determina dacă fiecare dintre aceste instituții poate efectua propria evaluare, având în vedere datele „obiective” despre care știm că trebuie furnizate de Comisie, ci de a stabili cum trebuie rezolvat, în cazul unei divergențe de apreciere, acest dezacord interinstituțional.

199. La întrebarea dacă Consiliul are dreptul să refuze adoptarea propunerii de ajustare a remunerațiilor și a pensiilor potrivit metodei „normale” pentru motivul că consideră că există o criză economică gravă care justifică recurgerea la procedura clauzei de exceptare, părțile au răspuns prin propuneri antinomice, și anume fie cererea formulată de Consiliu în temeiul articolului 241 TFUE declanșează prin ea însăși procedura clauzei de exceptare, fie, dimpotrivă, această procedură nu poate fi declanșată decât la inițiativa Comisiei, astfel încât Consiliul nu are altă posibilitate, în cazul unui refuz din partea Comisiei, decât să obțină constatarea de către Curte a faptului că Comisia a depășit limitele marjei sale de apreciere cu ocazia evaluării situației economice și sociale.

200. Prima propunere, care conferă un efect fecund dialogului dintre Comisie și Consiliu sau, pentru a utiliza un termen mai puțin eufemistic, dezacordului dintre cele două instituții ( 72 ), în urma căruia ar lua naștere procedura clauzei de exceptare, pare să soluționeze problema declanșării acestei proceduri prin preterițiune. Fără a dezbate acest subiect, teza în cauză presupune admiterea faptului că cererea Consiliului întemeiată pe articolul 241 TFUE obligă Comisia să prezinte o propunere de regulament întemeiată pe articolul 10 din anexa XI la statut și că, deși totuși Comisia formulează ca răspuns o propunere de regulament întemeiată pe articolul 3 din anexa menționată, această propunere se transformă, în urma dezacordului exprimat de Consiliu, într‑o „propunere corespunzătoare” în temeiul clauzei de exceptare.

201. Cea de a doua propunere este mai clasică. Ea impune pentru declanșarea clauzei de exceptare o condiție de fond, existența unei crize economice și sociale grave și neașteptate, și o condiție procedurală, formularea unei propuneri corespunzătoare de către Comisie.

202. În ceea ce ne privește, nu putem accepta prima propunere și propunem fără ezitare Curții să rețină a doua propunere, în favoarea căreia pledează mai multe argumente.

203. Primul argument este de ordin textual și are două părți.

204. Pe de o parte, trebuie constatat că articolul 10 din anexa XI la statut este redactat în termeni din care reiese clar că existența unei „deteriorări grave și neașteptate a situației economice și sociale în Uniune” reprezintă o condiție a declanșării procedurii clauzei de exceptare. Prin expresia „[î]n caz de”, acest articol se referă la existența obiectivă a unei astfel de deteriorări. Dacă legiuitorul Uniunii ar fi urmărit ca voința Consiliului să fie factorul care declanșează această procedură, ar fi utilizat o altă expresie în acest sens ( 73 ). Neaplicarea metodei „normale” și declanșarea concomitentă a procedurii „specifice” sunt, prin urmare, clar impuse de existența unei crize care îndeplinește criteriile privind gravitatea și caracterul neașteptat impuse de această dispoziție.

205. Pe de altă parte, articolul 10 din anexa XI la statut prevede că Comisia „prezintă propuneri adecvate” Parlamentului European și Consiliului. Or, într‑o situație de dialog conflictual precum cea dintre Consiliu și Comisie privind ajustarea remunerațiilor începând de la 1 iulie 2011, numai printr‑o dublă denaturare a conținutului propunerii Comisiei, prezentate pe baza metodei „normale” și având ca unic destinatar Consiliul, s‑ar putea considera că aceasta reprezintă o propunere prezentată Parlamentului European sau Consiliului în temeiul acestui articol 10.

206. Al doilea argument este întemeiat pe jurisprudența existentă a Curții privind punerea în aplicare a clauzei de exceptare.

207. În opinia noastră, respectarea Hotărârii din 24 noiembrie 2010, Comisia/Consiliul, citată anterior, și logica acestei jurisprudențe par, prin ele însele, să excludă o interpretare conform căreia Consiliul ar avea o competență de inițiativă pentru declanșarea procedurii prevăzute la articolul 10 din anexa XI la statut. Potrivit Curții, aplicarea acestui articol „depinde” de o propunere a Comisiei ( 74 ), astfel încât condiționarea acestei aplicări de o inițiativă a Consiliului ar marca o divergență față de această soluție. Ideea potrivit căreia propunerea Comisiei întemeiată pe metoda „normală” ar declanșa procedura clauzei de exceptare atunci când s‑ar confrunta cu opoziția Consiliului constituie, în opinia noastră, un artificiu care presupune denaturarea propunerii Comisiei.

208. Curtea a statuat, în plus, că Consiliul nu dispunea, în cadrul procedurii prevăzute la articolul 10 din anexa XI la statut, de o altă competență decât cea pe care o deține, potrivit dreptului comun, în temeiul articolului 241 TFUE. Or, acest din urmă articol nu conferă Consiliului decât o competență de „stimulare”, permițându‑i să solicite Comisiei să efectueze toate studiile pe care acesta le consideră oportune pentru realizarea obiectivelor comune și să îi prezinte orice propuneri corespunzătoare. Astfel, deși chiar exercitarea competenței conferite Comisiei de articolul 10 din anexa XI la statut nu constituie o simplă facultate pentru această instituție ( 75 ), totuși Consiliul nu dispune de o competență de inițiativă concurentă care să îi permită să se substituie acestei instituții în cazul abținerii de a acționa și să declanșeze procedura clauzei de exceptare în locul și pe seama Comisiei.

209. Al treilea argument privește respectarea principiului echilibrului instituțional.

210. Acest principiu esențial presupune ca fiecare instituție să își exercite competențele cu respectarea competențelor celorlalte instituții.

211. Or, principiul autolimitării competențelor Consiliului reținut în prezentarea tradițională a procesului decizional de ajustare a remunerațiilor nu este compatibil cu recunoașterea unei libertăți totale a Consiliului de a declanșa procedura clauzei de exceptare.

212. În această privință, amintim că, potrivit unei interpretări făcute de Curte, procesul decizional care rezultă din metoda „normală” de ajustare a remunerațiilor se caracterizează printr‑o limitare a puterii de decizie a Consiliului, care este nediscreționară, pe durata validității anexei XI la statut, în exercitarea puterii sale de apreciere care rezultă din articolul 65 din statut. Acest proces este de asemenea marcat de participarea Comisiei, astfel încât rezultă „o modalitate consensuală de luare a deciziei, fapt care elimină dreptul Consiliului de a se îndepărta în cazuri concrete, în mod unilateral, de decizia sa de principiu anterioară” ( 76 ) [traducere liberă].

213. În măsura în care punerea în aplicare a clauzei de exceptare este în mod necesar însoțită de neaplicarea metodei „normale”, faptul de a admite că Consiliul poate declanșa procedura clauzei de exceptare din proprie inițiativă și numai prin invocarea unei crize economice grave ar echivala cu apariția unei breșe în această logică de echilibru și cu faptul de a conferi Consiliului posibilitatea nu numai de a repune în discuție participarea Comisiei, ci și de a eluda criteriile stabilite la articolul 3 din anexa XI la statut.

214. Qui plus est, considerăm că afirmația Consiliului potrivit căreia acesta nu ar fi renunțat definitiv la puterea sa de apreciere, pe care ar redobândi‑o în cazul unei crize economice, nu este conformă cu noua configurație a echilibrului instituțional rezultată din Tratatul de la Lisabona.

215. Această teză presupune să se accepte că articolul 10 din anexa XI la statut reprezintă o excepție de la procedura de ajustare automată prevăzută la articolul 3 din această anexă, având ca efect reinstituirea puterii de decizie a Consiliului care rezultă din articolul 65 din statut.

216. Or, o astfel de interpretare, presupunând că este valabilă anterior Tratatului de la Lisabona, nu mai este posibilă de la data intrării în vigoare a acestui tratat, care a determinat evoluția repartizării competențelor dintre instituții în favoarea Parlamentului European.

217. În această privință, amintim că articolul 336 TFUE prevede că Statutul funcționarilor este adoptat în conformitate cu procedura legislativă ordinară. Trimiterea la această dispoziție din cuprinsul articolului 10 din anexa XI la statut este lipsită de orice ambiguitate și trebuie interpretată în sensul că procedura clauzei de exceptare nu este considerată drept o reluare de către Consiliu a puterii de decizie prevăzută la articolul 65 din statut, ci drept o întoarcere la procedura legislativă ordinară. Prin urmare, nu poate fi acceptat raționamentul potrivit căruia, prin articolul 10 din anexa XI la statut, Consiliul ar redobândi libertatea de a‑și exercita marja de apreciere pe care acceptase să o limiteze prin faptul că s‑a obligat să respecte normele prevăzute la articolele 1 și 3 din anexa menționată.

218. Al patrulea argument privește cerințele controlului jurisdicțional.

219. Într‑o Uniune de drept în care există un sistem de căi de atac care garantează controlul jurisdicțional al conformității actelor adoptate de instituțiile Uniunii cu normele superioare și cu principiile fundamentale, o interpretare a articolului 10 din anexa XI la statut care ar considera dialogul conflictual dintre Comisie și Consiliu factorul care activează clauza de exceptare ar avea, în opinia noastră, inconvenientul fundamental de a interzice orice control jurisdicțional al deciziei de a recurge la clauza de exceptare.

220. Dacă procedura ia naștere numai din „dialogul” dintre Consiliu și Comisie, care are loc atât înainte, cât și după propunerea Comisiei, va fi imposibil să se efectueze un control jurisdicțional, chiar restrâns, nu numai înainte de adoptarea unui regulament, ci și ulterior.

221. Comisia nu va putea acționa preventiv pentru a împiedica adoptarea unui regulament, întrucât, presupunând că aceasta își manifestă dezacordul prezentând o propunere întemeiată pe metoda „normală”, această propunere va fi asimilată unei „propuneri corespunzătoare” care sesizează în mod valabil Consiliul și Parlamentul European în temeiul clauzei de exceptare.

222. Controlul nu ar putea fi efectuat nici ulterior, întrucât, deși Com