CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

N. WAHL

prezentate la 15 octombrie 2015( )

Cauza C‑267/14 P

Buzzi Unicem SpA

împotriva

Comisiei Europene

„Recurs – Piața cimentului și piețele produselor conexe – Articolul 18 alineatul (3) din Regulamentul (CE) nr. 1/2003 al Consiliului – Competența Comisiei de a solicita informații – Proporționalitate – Motivare – Autoincriminare – Cele mai bune practici privind comunicarea de date economice”

1. Care sunt condiţiile de exercitare a competenţei Comisiei, precum și limitele competenței acesteia de a solicita, printr‑o decizie, întreprinderilor să îi furnizeze informaţii în cadrul unei investigaţii referitoare la posibile încălcări ale normelor de concurenţă ale Uniunii?

2. Acestea sunt în esenţă problemele centrale ridicate prin intermediul recursului formulat de Buzzi Unicem SpA (denumită în continuare „Buzzi Unicem” sau „recurenta”) împotriva hotărârii Tribunalului în care acesta din urmă a respins acţiunea în anulare îndreptată împotriva unei decizii a Comisiei adoptate în temeiul articolului 18 alineatul (3) din Regulamentul (CE) nr. 1/2003( ), decizie prin care se solicita acestei societăţi să furnizeze o cantitate considerabilă de informaţii.

3. Probleme în mare parte similare sunt dezbătute de asemenea în alte trei recursuri formulate de alte societăţi care își desfășoară activitatea pe piaţa cimentului împotriva a patru hotărâri ale Tribunalului, în care această instanţă a respins de asemenea, în cea mai mare parte, criticile formulate de acestea împotriva unor decizii ale Comisiei echivalente celei atacate de Buzzi Unicem. Vom prezenta astăzi concluziile noastre şi în aceste alte trei cauze( ). Prezentele concluzii trebuie, aşadar, să fie coroborate cu concluziile menționate.

I – Cadrul juridic

4. Considerentul (23) al Regulamentului nr. 1/2003:

„Comisia ar trebui împuternicită, în cadrul Comunității, să solicite furnizarea informațiilor necesare pentru a identifica orice acorduri, decizii sau practici concertate interzise de [articolul 101 TFUE] sau orice abuz de poziție dominantă interzis de [articolul 102 TFUE]. Atunci când se conformează unei decizii a Comisiei, întreprinderile nu pot fi forțate să recunoască că au comis o încălcare, dar sunt obligate, în orice situație, să răspundă la întrebări factuale și să furnizeze documente, chiar dacă aceste informații pot fi folosite pentru a stabili împotriva lor sau a altei întreprinderi existența unei încălcări.”

5. Articolul 18 („Solicitările de informaţii”) din Regulamentul nr. 1/2003, în partea relevantă, prevede:

„(1) Pentru a‑și îndeplini îndatoririle atribuite prin prezentul regulament, Comisia poate, printr‑o simplă cerere sau printr‑o decizie, să solicite întreprinderilor sau asociațiilor de întreprinderi să‑i furnizeze toate informațiile necesare.

(2) Atunci când trimite o simplă cerere de informații unei întreprinderi sau unei asociații de întreprinderi, Comisia indică temeiul juridic și scopul acestei cereri, precizează informațiile solicitate și stabilește un termen în care trebuie furnizate informațiile, precum și sancțiunile prevăzute la articolul 23 pentru furnizarea de informații inexacte sau care induc în eroare.

(3) Atunci când Comisia solicită, printr‑o decizie, întreprinderilor sau asociațiilor de întreprinderi să furnizeze informații, ea indică temeiul juridic și scopul cererii, precizează informațiile solicitate și stabilește termenul în care acestea trebuie furnizate. Comisia indică, de asemenea, sancțiunile prevăzute la articolul 23 și indică sau aplică sancțiunile prevăzute la articolul 24. Comisia indică de asemenea și dreptul de a ataca decizia la Curtea de Justiție.

[…]”

II – Istoricul cauzei

6. În cursul anilor 2008 şi 2009, Comisia a efectuat, în temeiul articolului 20 din Regulamentul nr. 1/2003, o serie de inspecţii în incintele mai multor întreprinderi care îşi desfăşoară activitatea în sectorul cimentului, inclusiv în incintele Buzzi Unicem, și în cele ale Dyckerhoff AG și ale Cimalux SA, două societăți controlate în mod direct sau indirect de recurentă. Aceste inspecții au fost urmate, în cursul anilor 2009 şi 2010, de o serie de solicitări de informaţii în temeiul articolului 18 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1/2003.

7. Prin scrisoarea din 5 noiembrie 2010, Comisia a informat Buzzi Unicem despre intenția sa de a‑i adresa o decizie de solicitare de informații în temeiul articolului 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003 și i‑a comunicat proiectul de chestionar pe care intenționa să îl anexeze la această decizie. Buzzi Unicem a prezentat Comisiei observaţiile sale cu privire la acest proiect de chestionar la 17 noiembrie 2010.

8. La 6 decembrie 2010, Comisia a informat Buzzi Unicem că a decis să iniţieze proceduri în temeiul articolului 11 alineatul (6) din Regulamentul nr. 1/2003 şi al articolului 2 din Regulamentul (CE) nr. 773/2004( ) în privinţa sa, precum şi în privinţa altor şapte societăţi, pentru încălcări suspectate ale articolului 101 TFUE vizând restricţii la import în SEE din ţări din afara SEE, împărţirea pieţelor, coordonări ale preţurilor şi practici anticoncurenţiale conexe pe piaţa cimentului şi pe pieţele produselor conexe.

9. La 30 martie 2011, Comisia a adoptat Decizia C(2011) 2356 final din 30 martie 2011 privind o procedură de aplicare a articolului 18 alineatul (3) din Regulamentul (CE) nr. 1/2003 al Consiliului (cazul 39520 – ciment şi produse conexe) (denumită în continuare „decizia atacată”).

10. În decizia atacată, Comisia a menționat că, în conformitate cu articolul 18 din Regulamentul nr. 1/2003, pentru a‑și îndeplini îndatoririle atribuite prin regulamentul menționat, poate, printr‑o simplă cerere sau printr‑o decizie, să solicite întreprinderilor și asociațiilor de întreprinderi să îi furnizeze toate informațiile necesare [considerentul (3) al deciziei atacate]. După ce a subliniat că reclamanta fusese informată despre intenţia Comisiei de a adopta o decizie conform articolului 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003 şi că aceasta îşi prezentase observaţiile cu privire la proiectul de chestionar [considerentele (4) și (5) ale deciziei atacate], Comisia a solicitat, printr‑o decizie, recurentei să răspundă la chestionarul care figurează în anexa I la decizia atacată. În special, anexa I conţinea 79 de pagini şi cuprindea 11 serii de întrebări. Instrucţiunile privind răspunsurile la acest chestionar figurau în anexa II, în timp ce modelele de răspuns care trebuiau utilizate figurau în anexa III.

11. De asemenea, Comisia a atras atenția asupra presupuselor încălcări [considerentul (2) al deciziei atacate], pe care le‑a descris după cum urmează: „[p]resupusele încălcări privesc restricţii ale fluxurilor comerciale în Spaţiul Economic European (SEE), inclusiv restricții la import în SEE din țări din afara SEE, împărțirea piețelor, coordonări ale prețurilor și practici anticoncurențiale conexe pe piața cimentului și pe piețele produselor conexe”. Referindu‑se la natura şi la cantitatea informaţiile solicitate, precum şi la gravitatea presupuselor încălcări ale normelor de concurenţă, Comisia a apreciat că se impunea să se acorde recurentei un termen de răspuns de douăsprezece săptămâni pentru primele zece serii de întrebări și de două săptămâni pentru cea de a unsprezecea serie [considerentul (8) al deciziei atacate].

12. Dispozitivul deciziei atacate are următorul cuprins:

„Articolul 1

Buzzi Unicem SpA, împreună cu filialele sale situate în UE şi controlate direct sau indirect de ea, va furniza informaţiile menţionate în anexa I la prezenta decizie, sub forma solicitată în anexa II şi în anexa III la aceasta din urmă, cu un termen de răspuns de douăsprezece săptămâni pentru întrebările 1-10 și de două săptămâni pentru întrebarea 11, calculat de la data notificării prezentei decizii. Toate anexele la prezenta decizie fac parte integrantă din prezenta decizie.

Articolul 2

Buzzi Unicem SpA, împreună cu filialele sale situate în UE şi controlate direct sau indirect de ea, este destinatara prezentei decizii.”

III – Procedura în fața Tribunalului și hotărârea atacată

13. Prin cererea introductivă depusă la 10 iunie 2011, Buzzi Unicem a introdus o acțiune în anularea deciziei atacate.

14. Printr‑o cerere distinctă depusă în aceeași zi, Buzzi Unicem a solicitat judecarea cauzei potrivit procedurii accelerate prevăzute la articolul 76a din Regulamentul de procedură al Tribunalului. Prin decizia din 14 septembrie 2011, Tribunalul a respins această cerere.

15. Prin Hotărârea din 14 martie 2014 pronunțată în cauza T‑297/11, Buzzi Unicem SpA/Comisia (denumită în continuare „hotărârea atacată”)( ), Tribunalul a respins acţiunea şi a obligat Buzzi Unicem la plata cheltuielilor de judecată.

IV – Procedura în fața Curții și concluziile părților

16. În recursul său, depus la Curte la 23 mai 2014, Buzzi Unicem solicită Curţii:

– anularea hotărârii pronunțate în cauza T‑297/11;

– anularea Deciziei C(2011) 2356 final a Comisiei privind o procedură de aplicare a articolului 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003 (cazul 39520 – ciment și produse conexe);

– obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată efectuate în primă instanță și în recurs.

17. La rândul său, Comisia solicită Curții:

– respingerea recursului;

– obligarea Buzzi Unicem la plata cheltuielilor de judecată.

V – Aprecierea motivelor de recurs

18. Buzzi Unicem invocă cinci motive de recurs. În linii mari, aceste motive de recurs privesc aspectul dacă Tribunal a interpretat în mod corect competența Comisiei de a solicita informații în temeiul Regulamentului nr. 1/2003.

19. Principalele dispoziții legislative și jurisprudența relevante cu privire la competența Comisiei de a solicita informații sunt analizate în Concluziile noastre prezentate în cauza HeidelbergCement/Comisia( ), prezentate tot astăzi.

20. Acesta este contextul în care vom analiza motivele de recurs invocate de recurentă.

A – Scopul solicitării de informații

1. Argumentele părților

21. Prin intermediul primului său motiv de recurs, Buzzi Unicem susține că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept atunci când a respins motivul invocat de aceasta întemeiat pe motivarea insuficientă a deciziei atacate. Mai precis, decizia atacată nu ar fi conținut suficiente detalii în ceea ce privește încălcările prezumate, precum și în ceea ce privește perioada acoperită de investigația Comisiei. În opinia recurentei, Tribunalul a săvârșit de asemenea o eroare de drept atunci când a considerat că o simplă trimitere la decizia de deschidere a procedurii este suficientă pentru a îndeplini cerința motivării. În plus, recurenta susține că și hotărârea atacată este afectată de o motivare insuficientă, întrucât unele dintre argumentele sale cu privire la acest aspect au fost respinse fără o explicație acceptabilă.

22. Comisia susține că acest motiv este inadmisibil deoarece, în realitate, recurenta invocă aspecte de fapt disimulate ca aspecte de drept. În subsidiar, Comisia solicită respingerea motivului. Aceasta subliniază că Tribunalul nu a săvârșit nicio eroare de drept atunci când a apreciat obligația de motivare ce revine Comisiei și că a statuat în mod întemeiat, potrivit jurisprudenței constante, că motivarea unui act al Uniunii poate face trimitere la alte acte.

2. Apreciere

23. Cu titlu introductiv, considerăm că excepția de inadmisibilitate invocată de Comisie trebuie să fie respinsă. Prin intermediul primului său motiv de recurs, recurenta se întemeiază pe două erori care privesc, ambele, caracterul adecvat al motivării din decizia atacată și, respectiv, din hotărârea atacată. Pentru a analiza aceste afirmații, Curtea nu trebuie să reevalueze faptele stabilite în primă instanță sau dovezile furnizate în cadrul acestei proceduri, ci doar să se pronunțe în temeiul articolului 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003 și al articolului 296 TFUE.

24. De asemenea, considerăm că cel de al doilea aspect al acestui motiv de recurs trebuie să fie respins. Hotărârea atacată conține, la punctele 31-38, o prezentare adecvată a motivelor pentru care Tribunalul a considerat că decizia atacată cuprindea o motivare suficientă.

25. În schimb, considerăm că primul aspect al primului motiv de recurs invocat de recurentă, care privește motivarea cuprinsă în decizia atacată, este întemeiat.

26. De la bun început, am dori să reamintim că, potrivit unei jurisprudenţe constante, motivarea actelor adoptate de instituţiile Uniunii prevăzută la articolul 296 TFUE trebuie să fie adaptată naturii actului în cauză şi trebuie să menţioneze în mod clar şi neechivoc raţionamentul instituţiei care a emis actul, astfel încât să dea posibilitatea persoanelor interesate să ia cunoştinţă de temeiurile măsurii luate, iar instanţelor Uniunii să exercite controlul legalității acesteia. Cerinţa motivării trebuie apreciată în funcţie de toate împrejurările cauzei. Nu este obligatoriu ca motivarea să specifice toate elementele de fapt şi de drept pertinente, în măsura în care problema dacă motivarea unui act respectă condiţiile impuse de articolul 296 TFUE trebuie să fie apreciată nu numai prin prisma modului de redactare, ci şi în funcţie de contextul său, precum şi de ansamblul normelor juridice care reglementează materia respectivă( ).

27. În ceea ce priveşte deciziile de inspecţie în temeiul articolului 20 din Regulamentul nr. 1/2003, Curtea a confirmat recent că Comisia nu este obligată să comunice destinatarilor unor astfel de decizii toate informaţiile de care dispune cu privire la încălcări prezumate şi nici să realizeze o calificare juridică riguroasă a acestor încălcări, în măsura în care precizează cu claritate prezumţiile pe care intenţionează să le verifice. Deşi revine Comisiei sarcina de a indica în cel mai precis mod posibil ce anume se caută şi la ce elemente trebuie să se refere verificarea, nu este în schimb indispensabil să rezulte dintr‑o decizie de inspecţie o delimitare precisă a pieţei relevante şi nici calificarea juridică exactă a încălcărilor prezumate sau indicarea perioadei în cursul căreia ar fi fost comise aceste încălcări, cu condiţia ca decizia să conţină elementele esenţiale deja menţionate. Astfel, inspecţiile intervin de obicei la începutul investigației şi, în consecință, Comisia nu dispune încă, în această fază, de informaţii precise cu privire la aceste aspecte. Scopul inspecţiei este tocmai acela de a colecta probe referitoare la o încălcare prezumată, astfel încât Comisia să fie în măsură să verifice temeinicia suspiciunilor sale şi să facă o apreciere juridică mai precisă( ).

28. Considerăm că aceste principii sunt aplicabile mutatis mutandis şi deciziilor de solicitare de informaţii adresate în temeiul articolului 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003. Evident, ambele tipuri de acte urmăresc acelaşi obiectiv şi constau într‑o activitate de colectare a elementelor de fapt. Deşi nu sunt formulate în termeni identici, relativa asemănare a celor două dispoziţii ar părea că susţine de asemenea interpretarea lor uniformă( ).

29. În acest context, întrebarea esenţială este dacă Tribunalul a examinat în mod corect caracterul suficient al motivării cuprinse în decizia atacată. Cu alte cuvinte, problema este următoarea: având în vedere stadiul procedurii în care a fost adoptată decizia atacată, este motivarea în cauză suficient de clară, pe de o parte, pentru a permite destinatarului să îşi exercite dreptul la apărare şi să evalueze obligaţia sa de colaborare cu Comisia și, pe de altă parte, pentru a permite exercitarea controlului jurisdicţional de către instanţele Uniunii?

30. În opinia noastră, răspunsul la această întrebare ar trebui să fie negativ.

31. La punctul 36 din hotărârea atacată, Tribunalul constată că motivarea deciziei atacate a fost redactată „în termeni foarte generali, care ar fi meritat să fie preciși și, prin urmare, [pot fi criticați] în această privință”. În opinia noastră, acest fapt poate fi cu greu contestat: trei aspecte importante ale motivării nu sunt de fapt suficient de detaliate. Ne referim în special la descrierea încălcărilor prezumate, la întinderea geografică a acestora și la produsele vizate de încălcări.

32. În ceea ce priveşte încălcările prezumate, considerentul (2) al deciziei atacate prevede: „[p]resupusele încălcări privesc restricţii ale fluxurilor comerciale […], inclusiv restricţii la import […], împărţirea pieţelor, coordonări ale preţurilor şi practici anticoncurenţiale conexe”. Această descriere a eventualelor încălcări pare nu numai destul de vagă („restricţii ale fluxurilor comerciale”, „inclusiv restricţii la import”), ci şi atotcuprinzătoare („practici anticoncurenţiale conexe”). Referirea la „împărţirea pieţelor” şi la „coordonări ale preţurilor”, fiind atât de generală, nu reușește să delimiteze cu mai mare precizie natura comportamentului suspectat de Comisie. Cele mai multe înțelegeri includ de fapt elemente de împărţire a pieţelor şi de stabilire a preţurilor. În practică, marea majoritate a tipurilor de acorduri interzise de articolul 101 TFUE par a fi cuprinse de această descriere.

33. În ceea ce priveşte întinderea geografică a încălcărilor prezumate, decizia atacată menţionează restricţii ale fluxurilor comerciale în SEE, inclusiv restricţii la import în SEE din ţări din afara SEE. Este adevărat că întinderea geografică a pieţei relevante nu trebuie să fie precizată într‑o decizie în temeiul articolului 18( ), totuși ar fi trebuit să fie posibilă o anumită referire la cel puţin unele dintre ţările afectate. În special, nu este clar dacă piaţa posibil afectată cuprinde întreg SEE sau doar părți din acesta, şi, în caz afirmativ, care anume.

34. În sfârşit, decizia atacată este încă și mai vagă atunci când este vorba să clarifice care sunt produsele care fac obiectul investigaţiei. În practică, doar cimentul este identificat drept produs relevant, din moment ce, în ceea ce priveşte restul produselor, decizia se referă la „pieţele produselor conexe [cimentului]”. Din nou, această descriere nu este numai extrem de vagă, (cât de strâns „conexe” cimentului trebuie să fie produsele?), ci și acoperă, potenţial, toate tipurile de produse care formează obiectul de activitate al recurentei (în calitate de vânzător sau de cumpărător).

35. Deși nu considerăm că o decizie emisă în temeiul articolului 18 din Regulamentul nr. 1/2002 necesită în mod obligatoriu indicarea perioadei estimate în care a avut loc presupusa încălcare, astfel cum pare să sugereze recurenta, o astfel de indicație ar fi putut fi utilă în decizia atacată. Având în vedere descrierile generice menționate mai sus și în lumina faptului că întrebările acopereau un întreg deceniu, mai multe detalii cu privire la perioada relevantă ar fi putut ajuta recurenta să înțeleagă mai bine obiectul investigației desfășurate de Comisie.

36. Potrivit Tribunalului( ), lipsa detaliilor din decizia atacată este parțial remediată de faptul că aceasta face trimitere în mod explicit la decizia Comisiei de deschidere a procedurii, care conţinea informaţii suplimentare cu privire la întinderea geografică a prezumțiilor privind săvârșirea încălcării, precum şi la tipul de produse vizate.

37. Recurenta contestă faptul că lipsurile deciziei atacate pot fi remediate printr‑o simplă trimitere la o decizie anterioară şi subliniază că, în orice caz, și decizia de deschidere a procedurii este afectată de aceeaşi lipsă de detalii.

38. În opinia noastră, actele Uniunii prin care se impun obligaţii care afectează sfera privată a particularilor sau a întreprinderilor şi care, dacă nu sunt respectate, comportă riscul unor sancţiuni financiare substanțiale, trebuie, în principiu, să cuprindă o motivare de sine stătătoare( ). Astfel, este important să se dea posibilitatea acestor particulari sau întreprinderi să înţeleagă motivele care stau la baza unui astfel de act fără un efort de interpretare excesiv( ), astfel încât aceştia să îşi poată exercita drepturile în mod eficient şi în timp util. Acest lucru este valabil mai ales pentru actele care cuprind trimiteri explicite la acte anterioare care conţin o motivare diferită. Orice diferenţă semnificativă între cele două acte poate fi o sursă de incertitudine pentru destinatar.

39. În pofida afirmațiilor de mai sus, considerăm că, cu titlu de excepţie, în prezenta cauză, Tribunalul a afirmat în mod corect că motivarea din decizia atacată poate fi coroborată cu motivarea cuprinsă în decizia de deschidere a procedurii. Cele două decizii au fost adoptate în cadrul aceleiaşi investigaţii şi, în mod evident, au ca obiect aceleaşi încălcări prezumate. De asemenea, ele au fost adoptate într‑o perioadă scurtă. Și mai important, nu pare să existe nicio diferenţă semnificativă între motivările cuprinse în cele două decizii. Prin urmare, considerăm că, în speţă, prima decizie ar putea fi considerată „context” al celei de a doua decizii, de care destinatarul acesteia nu putea să nu aibă cunoștință( ).

40. Totuși, dacă este adevărat că prima decizie cuprindea detalii mai semnificative cu privire la întinderea geografică a încălcărilor prezumate (enumerând statele membre potențial afectate), aceasta nu era la fel de precisă în ceea ce priveşte natura acestor încălcări şi produsele vizate. În special, explicaţia dată noţiunii „ciment şi produse conexe”, cuprinsă într‑o notă de subsol a paginii 4 din această decizie, acoperă o potențială gamă de produse foarte largă şi eterogenă.

41. Acestea fiind spuse, considerăm că faptul că o motivare este posibil să fie prea generală sau oarecum vagă cu privire la anumite aspecte nu duce la o lipsă de validitate dacă restul deciziei permite destinatarului acesteia şi instanţelor Uniunii să înţeleagă cu suficientă precizie ce informaţii caută Comisia şi care sunt temeiurile măsurii luate( ). Astfel, chiar și dacă numai indirect sau implicit, conținutul întrebărilor adresate aduce clarificări suplimentare cu privire la o motivare care este posibil să fi fost redactată fără precizia necesară. În fond, anumite întrebări foarte precise şi specifice dezvăluie în mod inevitabil obiectul investigaţiei desfășurate de Comisie. Acest lucru ni se pare valabil mai ales în ceea ce privește actele adoptate într‑un stadiu incipient al procedurii, când obiectul investigaţiei nu este în întregime şi definitiv stabilit şi, în realitate, poate să fie necesar să fie restrâns sau extins pe viitor, ca urmare a informaţiilor colectate ulterior.

42. În prezenta cauză însă, este valabil de fapt contrariul. Întrebările adresate întreprinderii Buzzi Unicem sunt extraordinar de numeroase şi acoperă tipuri de informaţii foarte diverse. În opinia noastră, este extrem de dificil să se identifice un fir conductor între numeroasele întrebări cuprinse în chestionar( ). În plus, unele dintre întrebări nu par a fi întru totul conforme cu ceea ce s‑a menționat în decizia anterioară de deschidere a procedurii: de exemplu, întrebările 3 şi 4 (care solicită o cantitate deosebit de importantă de informaţii privind o perioadă de 10 ani) nu se limitează la statele membre identificate ca posibil vizate de decizia de deschidere a procedurii.

43. De altfel, în ipoteza în care firul conductor al unora dintre aceste întrebări ar fi reprezentarea completă a structurii de venituri și de cheltuieli ale întreprinderii, care să permită Comisiei să o analizeze cu ajutorul metodelor econometrice (în comparație cu cele ale altor societăţi care își desfășoară activitatea în sectorul cimentului), s‑ar putea pune la îndoială aspectul dacă o solicitare de informaţii atât de extinsă şi de atotcuprinzătoare este chiar adecvată în temeiul articolului 18. Cu excepţia cazului în care Comisia ar fi în posesia unor indicii concrete care să permită stabilirea existenței unui comportament criticabil, pentru care o astfel de analiză ar putea furniza sprijinul necesar, o astfel de solicitare de informaţii ar părea mai adecvată pentru o investigaţie sectorială în temeiul articolului 17 din Regulamentul nr. 1/2003.

44. În aceste condiţii, suntem de acord cu recurenta că scopul solicitării de informaţii adresate de Comisie nu a fost suficient de precis şi de lipsit de ambiguitate. Prin urmare, a fost extrem de dificil pentru această întreprindere să înţeleagă încălcările prezumate, astfel încât să evalueze întinderea obligaţiei sale de colaborare cu Comisia şi, eventual, să îşi exercite dreptul la apărare, refuzând de exemplu să răspundă la întrebările pe care le considera nelegale. Aceasta cu atât mai mult cu cât anumite întrebări vizau informaţii care nu erau pur factuale şi care cuprindeau o judecată de valoare( ), iar alte întrebări erau relativ vagi( ). Acestea fiind spuse, în ceea ce priveşte aceste întrebări, riscul de a furniza răspunsuri autoincriminatoare nu putea fi exclus cu uşurinţă de recurentă( ).

45. Această lipsă de detalii nu poate, astfel cum pretinde Comisia, să fie justificată prin faptul că decizia atacată a fost adoptată într‑un stadiu incipient al investigaţiei. Astfel, această decizie a fost emisă la aproape trei ani după începerea investigaţiei. În această perioadă, au avut loc o serie de inspecţii şi au fost emise deja de Comisie cereri foarte detaliate de informaţii, la care întreprinderile în cauză au răspuns. În fapt, cu câteva luni înainte de adoptarea deciziei atacate, Comisia a considerat că a obținut suficiente elemente pentru a iniţia o procedură în temeiul articolului 11 alineatul (6) din Regulamentul nr. 1/2003 şi al articolului 2 din Regulamentul nr. 773/2004. Aceste elemente ar fi trebuit să permită Comisiei să furnizeze o motivare mai detaliată în decizia atacată.

46. Suntem de acord cu Comisia în privința faptului că gradul de precizie necesar într‑o motivare depinde printre altele de informațiile de care dispune Comisia la momentul adoptării unei decizii în temeiul articolului 18( ). Totuşi, în opinia noastră, aceasta implică în mod obligatoriu faptul că o motivare care poate fi acceptabilă în ceea ce priveşte o decizie adoptată la începutul unei investigaţii [de exemplu, o decizie prin care se solicită unei întreprinderi să se supună unei inspecţii în temeiul articolului 20 sau chiar prima decizie de solicitare de informaţii în temeiul articolului 18 alineatul (3)] ar putea să nu fie la fel de acceptabilă în ceea ce priveşte o decizie adoptată într‑un stadiu mult mai avansat al investigaţiei, atunci când Comisia deţine mai multe informaţii cu privire la încălcările prezumate.

47. În aceste condiții, ni se pare nescuzabil faptul că, în pofida tuturor informaţiilor furnizate deja Comisiei în cursul anilor precedenţi şi în pofida eforturilor suplimentare pe care decizia atacată le‑a presupus, Buzzi Unicem nu fusese încă informată cu privire la obiectul exact al investigaţiei Comisiei.

48. În plus, considerăm că recurenta susține în mod întemeiat că exercitarea de către instanţele Uniunii a controlului jurisdicțional al legalităţii deciziei atacate a fost mod semnificativ îngreunată. Astfel cum am explicat mai detaliat în Concluziile noastre prezentate în cauza HeidelbergCement( ), având în vedere raritatea informaţiilor cu privire la încălcările prezumate cuprinse în decizia atacată (chiar şi atunci când este analizată în contextul deciziei de deschidere a procedurii), este dificil pentru Curte să verifice îndeplinirea cerinței necesității și a cerinței proporționalității cererii( ). În ceea ce privește primul element, Curtea trebuie să aprecieze dacă corelația dintre prezumțiile privind săvârșirea încălcării și informațiile solicitate este suficient de strânsă pentru a justifica solicitarea Comisiei. În ceea ce privește cea din urmă cerință, Curtea trebuie să determine dacă eforturile pretinse unei întreprinderi sunt sau nu sunt justificate de interesul public, precum și dacă nu sunt excesive.

49. Pentru aceste motive, considerăm că Tribunalul a interpretat şi a aplicat în mod greșit articolul 296 TFUE şi articolul 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003 în ceea ce priveşte motivarea necesară într‑o decizie de solicitare de informaţii. Hotărârea atacată trebuie, așadar, să fie anulată, în măsura în care Tribunalul a statuat, pentru motivele indicate la punctele 19-39 din această hotărâre, că decizia atacată cuprindea o motivare suficientă.

B – Abuzul de putere și răsturnarea sarcinii probei

1. Argumentele părților

50. Prin intermediul celui de al doilea motiv, Buzzi Unicem contestă examinarea efectuată de Tribunal în ceea ce privește motivul său întemeiat pe un abuz de putere și pe o răsturnare a sarcinii probei care decurg din decizia atacată. În opinia recurentei, este evident, în considerarea tipului și a cantității de informații solicitate, că Comisia nu a avut suficiente indicii privind existența unei încălcări a articolului 101 TFUE atunci când a emis decizia atacată. Astfel, această decizie ar putea fi considerată o „sondare a terenului”, care nu este permisă în temeiul articolului 18 din Regulamentul nr. 1/2003. Dacă Comisia ar fi intenționat să întreprindă o investigație sectorială, ar fi trebuit să acționeze în temeiul articolului 17 din același regulament. Potrivit recurentei, Tribunalul nu a examinat în mod corect aceste argumente. În special, recurenta critică Tribunalul pentru că nu a dispus niciun fel de măsuri de cercetare judecătorească în scopul de a verifica dacă Comisia era în posesia unor indicii suficiente pentru a adopta o decizie în temeiul articolului 18.

51. La rândul său, Comisia susține că motivul este inadmisibil întrucât ridică aspecte de fapt și că, în orice caz, este nefondat.

2. Apreciere

52. Prin intermediul celui de al doilea motiv de recurs al său, îndreptat împotriva punctelor 45-48 din hotărârea atacată, recurenta critică în esență examinarea efectuată de Tribunal în ceea ce privește argumentele sale referitoare la un abuz de putere și la o răsturnare a sarcinii probei.

53. Suntem de acord cu Comisia în privința faptului că acest motiv de recurs este în parte inadmisibil și în parte nefondat.

54. În primul rând, în măsura în care recurenta susține că Tribunalul a săvârșit o eroare atunci când a apreciat elementele prezentate în primă instanță în susținerea motivului său întemeiat pe un abuz de putere, recurenta solicită în esență Curții să efectueze o nouă apreciere a acestor elemente. Acest lucru nu este însă permis în cadrul recursului.

55. În al doilea rând, în ceea ce privește critica adusă deciziei Tribunalului de a nu dispune din oficiu măsuri de cercetare judecătorească sau de organizare a procedurii pentru a verifica existența efectivă a unor indicii suficiente privind existența unei încălcări, această critică ar trebui de asemenea să fie respinsă. Rezultă dintr‑o jurisprudență constantă că numai Tribunalul este competent să se pronunțe asupra eventualei necesități de a completa informațiile de care dispune în legătură cu cauzele cu care este sesizat. Caracterul probant al înscrisurilor administrate în procedură sau lipsa acestuia ține de aprecierea sa suverană asupra faptelor, care nu poate face obiectul controlului Curții în cadrul recursului, cu excepția cazului denaturării elementelor de probă prezentate Tribunalului sau atunci când inexactitatea materială a constatărilor efectuate de către acesta reiese din înscrisurile depuse la dosar( ). A fortiori, acest principiu este cu atât mai valabil atunci când este vorba despre adoptarea ex officio a unor măsuri de cercetare judecătorească sau de organizare a procedurii( ).

56. În prezenta cauză, recurenta avea dreptul să solicite Tribunalului să adopte orice astfel de măsură în scopul de a verifica dacă Comisia era în posesia unor indicii suficiente. În cauza „paralelă”, Cementos Portland Valderrivas/Comisia, Tribunalul, confruntat cu o solicitare expresă din partea reclamantei, a dispus efectiv ca Comisia să prezinte elementele de probă aflate în posesia sa pentru ca acesta să poată să se asigure de lipsa caracterului arbitrar al deciziei atacate( ).

57. În prezenta cauză însă, recurenta nu a formulat o astfel de cerere. Astfel, considerăm inacceptabil faptul că Tribunalul, atunci când a apreciat elementele cu caracter general prezentate de recurentă (apreciere care nu poate fi supusă controlului în cadrul recursului) și în lipsa oricărei cereri explicite, a decis că nu mai era necesar să investigheze mai amănunțit chestiunea( ).

58. În al treilea rând, în opinia noastră, nu este justificată critica cu privire la caracterul adecvat al motivării cuprinse în hotărârea atacată referitoare la presupusul abuz de putere și la răsturnarea sarcinii probei. Mai întâi, este evident că Tribunalul a apreciat de fapt motivul invocat de recurentă referitor la un abuz de putere, la punctele 46 și 47 din hotărârea atacată. Această instanță a analizat și motivul recurentei privind răsturnarea sarcinii probei, la punctele 61 și următoarele din hotărârea atacată.

59. Este adevărat că hotărârea atacată este, pe alocuri, relativ concisă în ceea ce privește motivele pentru care anumite argumente sunt respinse sau analizează o serie de argumente doar împreună. Totuși, în opinia noastră, nu se poate reproșa Tribunalului acest lucru, având în vedere că acesta trebuia să examineze o cerere care cuprindea mai multe motive și argumente care uneori se repetau sau care nu prezentau nivelul necesar de claritate.

60. Prin urmare, cel de al doilea motiv de recurs este, în opinia noastră, sortit eșecului.

C – Natura informațiilor solicitate

1. Argumentele părților

61. Prin intermediul celui de al treilea motiv de recurs, îndreptat împotriva punctelor 54-83 din hotărârea atacată, Buzzi Unicem susține că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept și nu a furnizat o motivare suficientă în raport cu motivul său întemeiat pe un abuz de putere săvârșit de Comisie în temeiul articolului 18 din Regulamentul nr. 1/2003. Recurenta reproșează Tribunalului că nu a cenzurat solicitarea de către Comisie a trei tipuri de informații: informații autoincriminatoare, informații aparținând domeniului public și informații care nu se aflau în posesia sa. În ceea ce privește în special informațiile autoincriminatoare, recurenta susține că Tribunalul a săvârșit o eroare atunci când a constatat că întrebările 5R, 5S, 5T și 5V erau pur factuale și că întrebarea 1D nu era autoincriminatoare.

62. În primul rând, Comisia susține că acest motiv de recurs este inadmisibil, deoarece recurenta reia în esență aceleași argumente dezvoltate în fața Tribunalului. Potrivit Comisiei, acest motiv de recurs este de asemenea inadmisibil în măsura în care recurenta solicită Curții să reexamineze natura anumitor întrebări care au fost considerate „pur factuale” de către Tribunal. În al doilea rând, acest motiv de recurs este de asemenea nefondat, adaugă Comisia, întrucât Tribunalul a interpretat și a aplicat în mod corect articolul 18 din Regulamentul nr. 1/2003.

2. Apreciere

63. Prin intermediul celui de al treilea motiv de recurs, Buzzi Unicem susține în esență că Tribunalul a interpretat și a aplicat în mod incorect articolul 18 din Regulamentul nr. 1/2003 în ceea ce privește natura informațiilor pe care Comisia este îndreptățită să le solicite de la o întreprindere.

64. Înainte de a analiza fondul motivului, pe care îl considerăm cel mai problematic în acest context (cel referitor la autoincriminare), trebuie să analizăm câteva argumente preliminarii invocate de părți.

65. În primul rând, în ceea ce privește admisibilitatea, trebuie să precizăm că faptul că argumentele cuprinse în recurs cu privire la acest aspect au fost în mare parte preluate, textual, din cererea introductivă depusă la Tribunal este lipsit de relevanță, în măsura în care recurenta identifică pasajele sau punctele concrete din hotărârea atacată care se presupune că conțin erori de drept, precum și temeiurile aferente acestor erori. În speță, considerăm că recursul îndeplinește aceste cerințe în ceea ce privește cel de al treilea motiv de recurs.

66. În plus, am dori de asemenea să subliniem că împrejurarea că anumite întrebări specifice cuprinse în decizia atacată vizează doar fapte reprezintă, fără îndoială, un aspect de fapt care nu poate face obiectul controlului în cadrul recursului. În schimb, împrejurarea că anumite întrebări sunt autoincriminatoare în sensul dreptului Uniunii reprezintă un aspect care privește calificarea juridică a faptelor, care poate face în sine obiectul recursului.

67. Cel de al treilea motiv de recurs este, așadar, admisibil, cu respectarea acestor limite( ).

68. În al doilea rând, în ceea ce privește fondul motivului de recurs, considerăm că anumite aspecte ale acestuia pot fi respinse ca nefondate.

69. În ceea ce privește argumentul recurentei privind prezentarea de informații care nu se află în posesia sa, considerăm că acest argument se întemeiază pe o interpretare eronată a hotărârii atacate. Astfel, această hotărâre nu menționează nicăieri în cuprinsul său că este permis Comisiei să solicite unei întreprinderi informații care nu se află în posesia sa. La punctele 80 și 81, hotărârea atacată precizează mai întâi că articolul 18 din Regulamentul nr. 1/2003 nu exclude posibilitatea ca, pentru a răspunde unei solicitări de informații adresate de Comisie, o întreprindere să fie obligată să colecteze sau să aranjeze datele aflate în posesia sa. Însă hotărârea precizează în continuare că acest principiu nu se aplică datelor care nu se află în posesia întreprinderii.

70. În mod evident, putem fi de acord cu Tribunalul în privința acestui aspect. Pe lângă validitatea binecunoscutei maxime juridice ad impossibilia nemo tenetur, am dori să subscriem de asemenea, în mare măsură, la următoarele considerații ale avocatului general Darmon: „Comisia poate doar să solicite unei întreprinderi să prezinte informații pe care le are deja în posesie, chiar dacă aceasta trebuie, după caz, să le aranjeze. Solicitarea de informații nu poate fi concepută să determine o întreprindere să caute informații deținute de terți. Astfel, o solicitare de informații despre care Comisia știe că nu se află sau că nu se pot afla în posesia întreprinderii în cauză, ar fi cu siguranță neadecvată( ).”

71. În continuare, în ceea ce privește argumentul întemeiat pe o motivare insuficientă în hotărârea atacată în ceea ce privește eventualul drept al Comisiei de a solicita părților să furnizeze informații care sunt disponibile în mod public, am dori să precizăm următoarele. Recurenta susține în mod eronat că Tribunalul nu a analizat în mod explicit acest argument. Astfel, Tribunalul l‑a examinat din perspectiva proporționalității și a caracterului necesar al informațiilor solicitate( ). Faptul că hotărârea atacată este foarte concisă cu privire la acest aspect se poate explica prin faptul că acesta a fost invocat la un singur punct al cererii introductive formulate de Buzzi Unicem și că nu a fost cu mult mai mult dezvoltat în răspunsul furnizat de aceasta din urmă. În pasajele respective, recurenta s‑a plâns în esență că o anumită cantitate de informații nu se afla „exclusiv în posesia sa”, afirmând că Comisia ar fi putut obține aceste informații „în mod autonom”. Nicio explicație, fie ea succintă, nu a fost furnizată cu privire la motivele pentru care articolul 18 din Regulamentul nr. 1/2003 ar trebui să fie interpretat în sensul că se opune ca Comisia să solicite informații pe care le poate obține din alte surse, lăsând la o parte aspectele privind sursa și modul prin care ar fi putut fi obținute aceste informații.

72. În aceste condiții, nu se poate reproșa Tribunalului pentru că nu a analizat mai aprofundat acest argument.

73. În sfârșit, vom reveni acum la ceea ce considerăm a fi problema centrală ridicată de prezentul motiv de recurs: interpretarea și aplicarea de către Tribunal a dreptului de a evita autoincriminarea.

74. De la bun început, pare util să reamintim că în considerentul (23) al Regulamentului nr. 1/2003 se face o referire la dreptul întreprinderilor de a evita autoincriminarea atunci când se conformează unei decizii a Comisiei de solicitare de informații. Acest drept fusese deja recunoscut de Curte, chiar înainte ca acest regulament să fi fost adoptat( ). El reprezintă într‑adevăr unul dintre elementele fundamentale ale dreptului la apărare al unei întreprinderi care trebuie să fie respectat pe tot parcursul procedurii inițiate de Comisie în temeiul Regulamentului nr. 1/2003.

75. În acest context, vom examina acum mai întâi dacă Tribunalul a interpretat prea restrictiv dreptul de a evita autoincriminarea și, în al doilea rând, dacă acest drept a fost aplicat în mod corect în cauza de față.

76. La punctul 63 din hotărârea atacată, Tribunalul a decis că trebuie să fie efectuată o distincție între întrebările care pot fi clasificate drept pur factuale și cele care nu pot fi clasificate astfel. În opinia acestei instanțe, doar în cazul în care o întrebare nu poate fi clasificată drept pur factuală, trebuie să se verifice dacă o astfel de întrebare ar putea determina întreprinderea în cauză să recunoască existenței unei încălcări în privința căreia sarcina probei revine Comisiei. La punctele următoare, 64 și 65, Tribunalul a constatat că anumite întrebări care se limitau să solicite întreprinderii să compileze date aveau o dimensiune pur factuală și, ca atare, nu puteau încălca dreptul la apărare al acestei întreprinderi.

77. În opinia noastră, acest lucru reprezintă o interpretare eronată a dreptului de a evita autoincriminarea. În pofida formulării oarecum ambigue a considerentului (23) al Regulamentului nr. 1/2003( ), faptul că o întrebare solicită unei întreprinderi să furnizeze numai informații factuale (cum ar fi compilarea datelor, clarificarea împrejurărilor de fapt, descrierea faptelor de natură obiectivă etc.) reprezintă un element important în această privință, însă nu este în mod necesar determinant. Faptul că unei întreprinderi nu i se solicită nicio informație de natură subiectivă nu exclude posibilitatea ca, în anumite circumstanțe, dreptul acestei întreprinderi de a evita autoincriminarea să fie încălcat.

78. Curtea s‑a referit în mod constant la întrebări prin care întreprinderea „ar putea fi determinată să recunoască existența unei încălcări”. Termenii aleși de Curte nu sunt lipsiți de semnificație. Ulterior, în Hotărârea PVC II, Curtea a precizat criteriul de apreciere pentru autoincriminare: ceea ce este esențial este dacă răspunsul primit de la întreprinderea căreia i se adresează întrebarea este de fapt echivalent cu recunoașterea unei încălcări( ).

79. Această jurisprudență semnifică faptul că Comisia nu poate adresa întrebări ale căror răspunsuri ar putea implica recunoașterea vinovăției de către întreprinderea în cauză.

80. De exemplu, în opinia noastră, nu există nicio îndoială că Comisia nu poate să întrebe întreprinderile dacă, în cursul unei anumite reuniuni, reprezentanții lor au convenit cu cei ai concurenților lor creșteri de prețuri sau dacă au acceptat să nu concureze pe anumite piețe naționale. Deși astfel de întrebări ar putea fi calificate drept pur factuale, ele ar încălca în mod vădit dreptul întreprinderii de a nu furniza informații autoincriminatoare, din moment ce un răspuns ar putea fi echivalent cu recunoașterea expresă a unei încălcări a articolului 101 TFUE.

81. Interpretarea propusă a dreptului de a evita autoincriminarea este de asemenea susținută de jurisprudența Curții și în special de Hotărârile Orkem, Solvay și SGL Carbon. În toate aceste cauze, Curtea a considerat autoincriminatoare și, astfel, inadmisibile întrebări care erau pur factuale( ).

82. Așadar, în anumite circumstanțe, o întrebare poate fi inadmisibilă deoarece răspunsul la aceasta ar putea implica o recunoaștere a vinovăției, chiar și atunci când întrebarea vizează doar fapte și când nu se solicită nicio opinie cu privire la aceste fapte. În consecință, Tribunalul a săvârșit o eroare juridică atunci când a interpretat dreptul de a nu se autoincrimina.

83. A fortiori, spre deosebire de ceea ce sugerează Comisia, anumite întrebări pot încălca dreptul unei întreprinderi de a nu se autoincrimina chiar și atunci când destinatarului nu i se solicită să efectueze o apreciere juridică sau să furnizeze o opinie juridică. Acest lucru reiese foarte clar din jurisprudența menționată la punctul 81 de mai sus: niciuna dintre întrebările cenzurate de Curte nu solicita întreprinderilor să furnizeze o apreciere juridică. Prin urmare, faptul că întrebarea 1D nu solicita recurentei să exprime opinii de natură juridică nu exclude în mod obligatoriu posibilitatea ca această întrebare să încalce dreptul de a nu se autoincrimina.

84. Ajungând la această concluzie, pentru motive de exhaustivitate, vom examina acum dacă dreptul de nu se autoincrimina a fost greșit aplicat în cauza pe care o analizăm.

85. La punctul 73 din hotărârea atacată, Tribunalul a arătat că aprecierea pe care Buzzi Unicem trebuia să o furnizeze în temeiul întrebării 1D „echival[a] cu comentarea nivelului marjelor sale de profit” și că aceasta ar putea „constitui un indiciu revelator privind existența unor practici de restrângere a concurenței”. Deși modul de redactare a hotărârii atacate nu este întru totul clar, aceasta pare să indice că, răspunzând la această întrebare, recurenta ar fi putut fi de fapt determinată să recunoască participarea sa la săvârșirea încălcărilor prezumate.

86. Cu toate acestea, Tribunalul a afirmat în continuare că, în pofida caracterului autoincriminator al întrebării 1D, trebuia de asemenea să se ia în considerare posibilitatea oferită reclamantei într‑o etapă ulterioară a procedurii administrative sau în cadrul unei căi de atac împotriva deciziei finale a Comisiei de a se prevala de o altă interpretare a răspunsului său la această întrebare decât cea pe care ar putea să o rețină Comisia( ). Pentru acest motiv, Tribunalul a respins argumentele invocate de recurentă.

87. Raționamentul Tribunalului este mai degrabă derutant. Faptul că Buzzi Unicem ar fi putut de asemenea contesta caracterul autoincriminator al întrebării 1D dacă și atunci când Comisia ar fi adoptat o decizie prin care i‑ar fi aplicat o amendă (fie pentru că nu a furnizat un răspuns la această întrebare, fie pentru că a încălcat articolul 101 TFUE) nu înseamnă că instanțele Uniunii nu pot (și nu trebuie) să sancționeze încălcarea de către Comisie a dreptului la apărare al acestei întreprinderi în cadrul prezentei proceduri. Raționamentul Tribunalului cu privire la acest aspect ar priva destinatarul unei decizii de dreptul său de a ataca acest act la instanțele Uniunii, astfel cum se prevede în mod expres la articolul 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003.

88. Aspectul central asupra căruia Tribunalul ar fi trebuit să își focalizeze analiza în acest context este dacă faptul de a fi furnizat un răspuns la întrebarea 1D ar fi putut fi pentru Buzzi Unicem echivalent cu recunoașterea unei încălcări.

89. Tribunalul pare însă să ocolească aspectul și să nu adopte o poziție fermă cu privire la acesta. În ceea ce ne privește, observăm că modul de redactare a întrebării 1D comportă anumite similitudini cu două întrebări pe care Curtea le‑a considerat inadmisibile în Hotărârile Orkem și Solvay, întrucât acestea puteau constrânge întreprinderea să recunoască participarea sa la un acord interzis de (pe atunci) articolul 85 CEE( ). Și în cauza supusă analizei, nu se poate exclude cu certitudine faptul că, solicitând opinia întreprinderii cu privire la cea mai bună metodă de a calcula marjele brute trimestriale, Comisia a încercat să determine această întreprindere să admită stabilirea sau coordonarea preţurilor în coluziune alături de concurenţii săi.

90. Însă din moment ce este evident că Tribunalul a interpretat, în orice caz, în mod greșit dreptul de a nu se autoincrimina, considerăm că nu mai este necesar să insistăm asupra acestui aspect.

91. În consecință, considerăm că hotărârea atacată ar trebui să fie anulată, în măsura în care, la punctele 57-79, a respins motivul invocat de recurentă referitor la încălcarea dreptului său de a evita autoincriminarea. Celelalte aspecte ale acestui motiv de recurs ar trebui să fie declarate în parte inadmisibile, iar în parte nefondate.

D – Proporționalitate și necesitate

1. Argumentele părților

92. Prin intermediul celui de al patrulea motiv de recurs, îndreptat împotriva punctelor 84-115 din hotărârea atacată, Buzzi Unicem susține că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept în interpretarea și în aplicarea cerințelor caracterului necesar și proporționalității informațiilor solicitate prin decizia atacată.

93. Comisia susține că acest motiv de recurs ar trebui să fie respins: Tribunalul a recunoscut în mod corect larga marjă de apreciere de care trebuie să beneficieze Comisia atunci când decide care informații sunt necesare pentru investigația sa. Aceasta adaugă de asemenea că Tribunalul a concluzionat în mod întemeiat că decizia atacată avea un caracter proporțional.

2. Apreciere

94. Acest motiv de recurs ar trebui în mod logic să fie împărțit în două aspecte distincte, dintre care unul se referă la necesitatea informațiilor solicitate prin decizia atacată, iar celălalt la proporționalitatea de ansamblu a acestei decizii. Cele două examinări par de fapt complementare. Pe de o parte, examinarea cerinței necesității impune o analiză a aspectului dacă, din perspectiva Comisiei acționând la momentul adoptării cererii, informațiile solicitate unei întreprinderi sunt susceptibile să ajute Comisia atunci când aceasta verifică dacă încălcarea prezumată a avut loc, precum și să determine natura sa precisă și întinderea. Pe de altă parte, examinarea cerinței proporționalității impune o analiză a aspectului dacă, din perspectiva destinatarului unei decizii a Comisiei, informațiile solicitate reprezintă o sarcină excesivă și inadmisibilă.

95. Totuși, din examinarea mai atentă a argumentelor invocate de recurentă în prezenta cauză reiese că: (i) cele două cerințe sunt aproape întotdeauna menționate împreună de recurentă și (ii) în esență, argumentele invocate de recurentă sunt în mare parte destinate să demonstreze sarcina excesivă și inadmisibilă impusă acesteia prin decizia atacată.

96. Prin urmare, pentru motive de economie de procedură, nu vom analiza separat argumentele care ar putea privi lipsa caracterului necesar al informațiilor solicitate. Pentru considerații generale cu privire la acest aspect, facem trimitere la punctele 70-76 din Concluziile noastre prezentate în cauza HeidelbergCement.

97. Așadar, vom analiza imediat argumentele referitoare la proporționalitatea deciziei atacate.

98. De la bun început, am dori să reamintim că Curtea a subliniat, în numeroase ocazii, că cerința unei protecții a persoanelor împotriva intervenției arbitrare sau disproporționate a autorităților publice în sfera lor privată, inclusiv atunci când aceste autorități pun în aplicare normele de concurență, constituie un principiu general al dreptului Uniunii( ). În special, o măsură de investigare este disproporționată atunci când constituie o ingerință excesivă și, astfel, inadmisibilă, în aceste drepturi( ).

99. În mod evident, nu există niciun criteriu clar care să permită să se stabilească dacă o anumită solicitare de informații adresată unei anumite întreprinderi este sau nu este excesivă. Doar o apreciere de la caz la caz, care ia în considerare toate circumstanțele relevante, poate furniza un răspuns la această întrebare.

100. Două elemente în special ar trebui să fie evaluate comparativ pentru a se aprecia proporționalitatea unei anumite solicitări de informații( ). Pe un taler al balanței se află interesul public care justifică investigația Comisiei și necesitatea ca această instituție să primească informații care să îi permită să își îndeplinească îndatoririle atribuite prin tratat. Cu cât o încălcare suspectată este mai dăunătoare concurenței, cu atât mai mult Comisia ar trebui să fie îndrituită să se aștepte ca o întreprindere să depună un efort pentru a furniza informațiile solicitate, în îndeplinirea obligației sale de colaborare activă. Celălalt taler al balanței constă în volumul de muncă generat pentru o întreprindere de o solicitare de informații. Cu cât este mai mare volumul de muncă generat, distrăgând atenția personalului întreprinderii de la sarcinile lui obișnuite de serviciu și adăugând costuri suplimentare, cu atât mai excesivă ar putea fi considerată această solicitare de informații.

101. În cauza pe care o analizăm, Comisia susține că presupusul comportament al recurentei constituie o încălcare foarte gravă a normelor de concurență ale Uniunii. În pofida puținelor informații furnizate cu privire la acest aspect în decizia atacată sau în decizia de deschidere a procedurii, opinia Comisiei potrivit căreia consecințele încălcărilor suspectate pentru consumatorii europeni ar putea fi, dacă ar fi dovedite, deosebit de grave poate fi cu o mare probabilitate împărtășită( ).

102. Dincolo de acest fapt, volumul de muncă generat în sarcina recurentei prin decizia atacată (descrisă în cuprinsul hotărârii atacate ca provocând un „volum de muncă deosebit de important”( )) pare excesiv și nejustificat de împovărător.

103. În mod categoric, nu se poate contesta faptul că decizia atacată a impus prezentarea unei cantități extraordinare de date, care a acoperit aproape toate activitățile economice ale recurentei, desfășurate în 12 state membre pe parcursul unui deceniu.

104. Buzzi Unicem a declarat, fără a fi contrazisă de Comisie, că simpla compilare a unora dintre datele solicitate a generat un volum de muncă important pentru personalul său: anumite întrebări au constrâns‑o să verifice aproape toate tranzacțiile economice încheiate în ultimii zece ani, pentru a extrage datele solicitate. Însă o parte dintre aceste date, în special cele privind tranzacțiile mai vechi, nu erau incluse în bazele sale de date. Astfel, recurenta a trebuit să verifice, unul câte unul, mii de documente financiare și apoi să introducă manual datele relevante în fișiere excel întocmite într‑un anumit format, conform instrucțiunilor Comisiei.

105. O altă cauză a volumului de muncă important generat de decizia atacată constă în formatul impus de Comisie pentru prezentarea informațiilor solicitate. Astfel, în era digitală, faptul că o cerere de informații impune prezentarea unei foarte mari cantități de informații poate adesea să prezinte o importanță secundară. În numeroase cazuri, volumul de muncă generat de o cerere de informații va depinde în principal de modul în care Comisia solicită destinatarului acestei cereri să prezinte informațiile. Cu alte cuvinte, formatul impus de Comisie pentru prezentarea informațiilor solicitate poate fi adesea cel care creează cel mai mare volum de muncă în sarcina unei întreprinderi.

106. În această privință, observăm că anexa II (instrucțiuni detaliate în vederea furnizării răspunsului la chestionar) și anexa III (modele de răspuns) la decizia atacată alcătuiesc împreună aproape 30 de pagini de o extremă complexitate. Formatul impus era de o strictețe maximă, iar instrucțiunile deosebit de detaliate.

107. În ceea ce privește strictețea modelului, am dori să subliniem că respectarea deplină a formatului impus era asigurată prin amenințarea explicită cu aplicarea de sancțiuni. În caseta aflată la începutul chestionarului, Comisia notează (cu litere aldine și subliniate): „Vă rugăm să rețineți că răspunsul dumneavoastră poate fi considerat incorect sau că induce în eroare în cazul în care următoarele indicații și instrucțiuni nu sunt respectate.”

108. În ceea ce privește natura extrem de detaliată a instrucțiunilor, am dori să facem referire doar la instrucțiunile extrem de amănunțite cu privire la răspunsurile a căror furnizare a fost solicitată de Comisie într‑un fișier excel. Recurenta putea utiliza numai acele modele de răspuns incluse în anexa III și trebuia să respecte cu strictețe instrucțiunile privind printre altele numărul fișierelor care trebuiau furnizate, numărul foilor de calcul aparținând fiecărui fișier, denumirea fiecărei foi de calcul, abrevierile care trebuiau utilizate, denumirile și numărul de coloane sau de rânduri, formatul datelor, precum și utilizarea spațiilor, a caracterelor speciale sau a simbolurilor( ).

109. Mai mult decât atât, codurile numeroase și aproape criptice pe care destinatarul deciziei trebuia să le utilizeze, astfel cum a subliniat Comisia, „uniform” și în „răspunsurile la toate întrebările”( ), cu siguranță că nici nu au îmbunătățit lizibilitatea și accesibilitatea deciziei atacate, nici nu au facilitat sarcina întreprinderii de a compila răspunsurile.

110. Se poate afirma cu certitudine că, până și unui om de afaceri experimentat, formatul în cauză i‑ar părea, la prima vedere, un puzzle derutant.

111. Astfel cum am explicat în Concluziile noastre prezentate în cauza HeidelbergCement, noțiunea „informații” în sensul articolului 18 din Regulamentul nr. 1/2003 nu poate fi interpretată ca permițând Comisiei să solicite întreprinderilor să prezinte informațiile solicitate potrivit unui format specific. Destinatarii unor cereri de informații sunt evident obligați să răspundă unei solicitări prin furnizarea de informații care nu sunt doar corecte și complete, ci și precise și clare. Mai mult, dacă acestora li se solicită aranjarea informațiilor pentru a furniza un răspuns util, pe baza obligației lor de colaborare activă li se poate pretinde și luarea în considerare a formatului impus de Comisie. Totuși, aceasta din urmă nu poate solicita întreprinderilor să îndeplinească sarcini de birou și administrative atât de extinse, de complexe și de cronofage atunci când prezintă informațiile solicitate, încât pregătirea și constituirea unui dosar împotriva acestor întreprinderi să pară în fapt „externalizată” lor. În fond, revine Comisiei sarcina de a dovedi o încălcare a normelor de concurență ale Uniunii( ).

112. În orice caz, indiferent de o posibilă încălcare a articolului 18 (ceea ce reclamanta nu a invocat), considerăm că formatul impus prin decizia atacată a generat în mod evident un volum de muncă deosebit de important pentru recurentă. Acest lucru este cu atât mai puțin acceptabil cu cât operațiunile de aranjare într‑un anumit format solicitate de Comisie vizau adesea date aflate deja în posesia acesteia sau disponibile în mod public.

113. Cu privire la primul aspect, nu trebuie să fie trecut cu vederea faptul că decizia atacată a fost emisă după ce Buzzi Unicem răspunsese la alte solicitări de informații deosebit de împovărătoare [care au luat forma unor simple cereri în temeiul articolului 18 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1/2003]. Aceste solicitări anterioare au vizat în mare parte același tip de informații, având câteva detalii diferite sau realizate potrivit unui alt format.

114. Decizia atacată a obligat astfel recurenta, ca urmare a formatului impus pentru prezentarea informațiilor, să depună eforturi suplimentare pentru o simplă rearanjare în alt format a datelor deja furnizate Comisiei. Nu putem găsi nicio justificare pentru o astfel de solicitare. În aceste condiții, solicitarea Comisiei de rearanjare în alt format a unei foarte mari cantități de date ar putea fi comparată, mutatis mutandis, cu o solicitare de traducere într‑o altă limbă a unor documente numeroase și voluminoase aflate în posesia unei întreprinderi. Faptul că agenții Comisiei ar putea să nu aibă cunoștințele de limbă necesare nu ar justifica, din punctul nostru de vedere, o astfel de solicitare.

115. În cazul în care Comisia, în solicitările sale de informații emise în temeiul articolului 18 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1/2003, și‑ar fi redactat întrebările în modul în care acestea au fost formulate în decizia atacată sau dacă, ulterior, ar fi acceptat simpla prezentare a informațiilor solicitate în orice alt format, recurenta ar fi fost scutită de un important volum de muncă.

116. În privința celui de al doilea aspect, decizia atacată a solicitat recurentei să aranjeze informații care aparțineau domeniului public. De exemplu, punctul 10 din anexa II la decizia atacată are următorul cuprins: „Toate valorile monetare trebuie să fie exprimate în euro. În cazul în care moneda locală folosită nu este euro, vă rugăm să efectuați conversia în euro utilizând cursul de schimb oficial publicat de Banca Centrală Europeană în perioada de referință”. Nu este clar de ce aceste calcule nu au putut fi efectuate de agenții Comisiei( ).

117. Pentru toate aceste motive, considerăm că recurenta a afirmat în mod întemeiat că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept în interpretarea și în aplicarea principiului proporționalității. Cel de al patrulea motiv de recurs al recurentei ar trebui așadar să fie admis, iar hotărârea atacată ar trebui, în consecință, să fie anulată.

E – Cele mai bune practici

1. Argumentele părților

118. Prin intermediul celui de al cincilea și ultimul motiv de recurs, recurenta susține că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept prin faptul că nu a protejat drepturile recurentei stabilite în „Cele mai bune practici privind comunicarea de date economice și culegerea de date în cazurile legate de aplicarea articolelor 101 și 102 TFUE și în cazurile de concentrări economice (document de lucru al serviciilor Comisiei)”( ) (denumite în continuare „cele mai bune practici”). Potrivit recurentei, în cazul în care Comisia alege să respecte cele mai bune practici ale sale, consultând întreprinderea cu privire la proiectul de solicitare de informații, atunci ea este obligată să ia în considerare comentariile sau solicitările de clarificare din partea întreprinderii. Prin urmare, Tribunalul ar fi săvârșit o eroare de drept prin nerespectarea acestei obligații.

119. Comisia solicită respingerea acestei argumentații.

2. Apreciere

120. Punctul 3.4.3 din cele mai bune practici are următorul cuprins: „Atunci când este adecvat și util, DG Competiție va trimite un «proiect» de chestionar privind date cantitative pentru a facilita o mai bună identificare a formatului și pentru a permite verificări de bază privind coerența datelor (a se vedea punctul 3.3.2). Scopul proiectului de chestionar este de a invita părțile să propună orice modificări care ar putea atenua sarcina reprezentată de furnizarea informațiilor necesare. Orice reducere în ceea ce privește obiectul solicitării de date poate fi acceptată numai dacă aceasta nu riscă să prejudicieze investigația și poate atrage, în special în cazurile de fuziune, o reducere a termenului de răspuns prevăzut inițial.” [traducere neoficială]

121. Considerăm că Tribunalul a reamintit în mod întemeiat jurisprudența care prevede că, în cazul în care Comisia enunță o normă de conduită indicativă care vizează să producă efecte externe, ea nu se poate îndepărta de la aceasta fără a oferi motive compatibile cu principiul egalității de tratament. Cu toate acestea, după cum a subliniat și Tribunalul, cele mai bune practici stabilesc în mod clar o putere discreționară a Comisiei de a efectua o apreciere a observațiilor doar „în eventualitatea în care ar fi adecvat și util” și de a da curs observațiilor prezentate de întreprindere în cazul în care acestea nu ar „risca să prejudicieze investigația”( ).

122. Prin urmare, modul de redactare a celor mai bune practici nu ne poate determina să concluzionăm că Comisia a intenționat să adopte, în ceea ce privește acest aspect, o linie de conduită clară și neechivocă.

123. Mai important, considerăm de asemenea că este ilogic să se susțină că, trimițând un proiect de decizie potențialilor destinatari, Comisia se obligă să urmeze orice observație prezentată de aceștia. Nu există niciun temei care să susțină un astfel de argument și nici vreo logică care să stea la baza acestuia. Nu vedem nicio altă posibilă obligație a Comisiei care să rezulte din cuprinsul punctului 3.4.3 din cele mai bune practici decât aceea de a acorda atenția cuvenită observațiilor prezentate de întreprinderile consultate. În această privință, Buzzi Unicem nu a oferit niciun element concret care să demonstreze că Comisia nu a acordat atenția cuvenită observațiilor sale.

124. În sfârșit, remarcăm de asemenea că secțiunile 7 și 8 din cele mai bune practici indică în mod clar faptul că Comisia poate schimba abordarea sa în temeiul acestora și că documentul nu este destinat să producă noi efecte juridice sau să modifice practica decizională a Comisiei. În plus, caracterul neobligatoriu al celor mai bune practici este confirmat și de faptul că acestea au fost emise doar cu titlu de „document de lucru al serviciilor” Direcției Generale Concurență din cadrul Comisiei, iar nu cu titlu de document care trebuie să fie adoptat de întreaga Comisie (de exemplu, aprobat de colegiul comisarilor). De altfel, cele mai bune practici nu au fost niciodată publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene. Deși s‑ar putea pune întrebarea de ce Comisia publică comunicări a căror valoare o minimalizează atunci când aceste comunicări sunt invocate de cealaltă parte în cadrul procedurilor judiciare, totuși cele mai bune practici nu au fost categoric destinate să stabilească norme obligatorii.

125. Pentru motivele menționate mai sus, considerăm că Tribunalul nu a săvârșit o eroare de drept atunci când a respins motivul recurentei privind încălcarea celor mai bune practici. În consecință, cel de al cincilea motiv de recurs trebuie să fie respins.

VI – Consecințele aprecierii

126. Potrivit articolului 61 primul paragraf din Statutul Curţii de Justiţie, Curtea anulează decizia Tribunalului în cazul în care recursul este întemeiat. Curtea poate să soluţioneze ea însăşi în mod definitiv litigiul atunci când acesta este în stare de judecată. De asemenea, poate să trimită cauza Tribunalului.

127. Am concluzionat că trei dintre cele cinci motive de recurs invocate de recurentă ar trebui să fie admise, în tot sau în parte, iar hotărârea atacată ar trebui, în consecință, să fie anulată.

128. În lumina informaţiilor de care dispunem şi a dezbaterilor desfăşurate în faţa Tribunalului şi a Curţii, considerăm că aceasta din urmă poate să soluţioneze ea însăşi pe fond litigiul de faţă.

129. În cererea sa introductivă depusă la Tribunal, Buzzi Unicem a invocat cinci motive în susţinerea cererii sale de anulare a deciziei atacate.

130. În lumina consideraţiilor expuse mai sus, considerăm că decizia atacată a fost nelegală pentru două motive principale: cuprindea o motivare insuficientă în ceea ce priveşte scopul solicitării (a se vedea punctele 23-49 din prezentele concluzii) și nu îndeplinea cerinţa proporționalității (a se vedea punctele 94-117 din prezentele concluzii). Fiecare dintre aceste erori juridice este, ea singură, suficientă pentru anularea întregii decizii. În consecinţă, considerăm că nu mai este necesar să se examineze dacă celelalte motive invocate de recurentă în primă instanţă sunt întemeiate.

VII – Cheltuieli de judecată

131. Potrivit articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curţii, partea care cade în pretenţii este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată.

132. În cazul în care Curtea este de acord cu aprecierea noastră cu privire la recurs, atunci, în conformitate cu articolele 137, 138 şi 184 din Regulamentul de procedură, Comisia trebuie să plătească cheltuielile de judecată corespunzătoare acestor proceduri, efectuate atât în primă instanţă, cât şi în recurs.

VIII – Concluzie

133. Având în vedere toate consideraţiile de mai sus, propunem Curţii:

– anularea Hotărârii Tribunalului din 14 martie 2014 pronunţate în Cauza T‑297/11, Buzzi Unicem/Comisia;

– anularea Deciziei Comisiei C(2011) 2356 final din 30 martie 2011 privind o procedură de aplicare a articolului 18 alineatul (3) din Regulamentul (CE) nr. 1/2003 al Consiliului (cazul 39520 – ciment şi produse conexe);

– obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată efectuate în ambele proceduri.