CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

JULIANE KOKOTT

prezentate la 23 decembrie 2015 ( 1 )

Cauza C‑547/14

Philip Morris Brands SARL și alții

[cerere de decizie preliminară formulată de High Court of Justice (England and Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court), Regatul Unit]

„Apropierea legislațiilor — Directiva 2014/40/UE — Fabricarea, prezentarea și vânzarea produselor din tutun și a produselor conexe — Alegerea articolului 114 TFUE drept temei juridic — Principiul proporționalității — Principiul subsidiarității — Drepturile fundamentale ale Uniunii — Libertatea de exprimare — Articolul 11 din Carta drepturilor fundamentale — Articolul 290 TFUE și articolul 291 TFUE — Transferul competențelor legislative și al competențelor de executare”

Cuprins

I – Introducere II – Litigiul principal și procedura preliminară III – Admisibilitatea cererii de decizie preliminară A – Cu privire la limitarea problemelor privind validitatea la anumite articole din directivă B – Cu privire la împrejurările în care a fost sesizată Curtea 1. Cu privire la data sesizării Curții 2. Cu privire la posibila lipsă de îndoială a instanței de trimitere în ceea ce privește validitatea directivei 3. Cu privire la câteva dintre celelalte deficiențe ale cererii de decizie preliminară a) Cu privire la prezentarea situației de fapt b) Cu privire la pertinența întrebărilor preliminare individuale i) Cu privire la prima întrebare partea a), partea b) și partea c) punctul iii) ii) Cu privire la prima întrebare partea c) punctul iv) și la întrebările a patra-a șasea iii) Cu privire la a șaptea întrebare C – Concluzie intermediară IV – Aprecierea conținutului întrebărilor preliminare A – Articolul 114 TFUE ca temei juridic al directivei 1. Interzicerea produselor din tutun cu o aromă caracteristică [prima întrebare partea c) punctul ii)] a) Cu privire la eliminarea divergențelor dintre actele cu putere de lege și actele administrative ale statelor membre i) Cu privire la eliminarea obstacolelor existente în calea schimburilor comerciale ii) Cu privire la riscul unei dezvoltări viitoare diferite a actelor cu putere de lege și a actelor administrative naționale b) Cu privire la ameliorarea condițiilor de funcționare a pieței interne c) Concluzie intermediară 2. Etichetarea și ambalarea produselor din tutun [prima întrebare partea c) punctul i)] 3. Libera circulație a produselor din tutun [prima întrebare părțile a) și b)] a) Dreptul statelor membre de a adopta norme suplimentare privind standardizarea ambalajelor produselor din tutun [prima întrebare partea a)] b) Dreptul statelor membre de a interzice anumite categorii de produse [prima întrebare partea b)] c) Concluzie intermediară 4. Reglementarea privind vânzările la distanță [prima întrebare partea c) punctul iii)] 5. Abilitarea Comisiei de a transpune standardele convenite la nivel internațional [prima întrebare partea c) punctul iv)] B – Principiul proporționalității 1. Ingerințe la adresa libertății de a desfășura o activitate comercială a) Interzicerea produselor din tutun cu o aromă caracteristică [a treia întrebare partea a)] i) Caracterul adecvat al interdicției ii) Necesitatea interdicției – Cu privire la necesitatea unei interdicții generale a tuturor aromelor caracteristice – În ceea ce privește presupusele mijloace mai puțin constrângătoare iii) Proporționalitate în sens restrâns b) Cerințele privind etichetarea și ambalarea produselor din tutun [a treia întrebare părțile b) și c)] i) Cu privire la forma și dimensiunea pachetelor de țigarete, precum și la numărul minim de țigarete dintr‑un pachet [a treia întrebare partea b)] ii) Cu privire la avertismentele de sănătate combinate [a treia întrebare partea c)] – Cu privire la caracterul adecvat al avertismentelor de sănătate pentru protecția sănătății – Cu privire la necesitatea avertismentelor de sănătate de dimensiuni mari – Cu privire la proporționalitate în sens restrâns și la reproșul privind caracterul arbitrar iii) Concluzie intermediară 2. Ingerințe în libertatea de exprimare (a doua întrebare) a) Cu privire la interpretarea articolului 13 din directivă [a doua întrebare partea a)] b) Cu privire la validitatea articolului 13 din directivă [a doua întrebare partea b)] C – Delegarea competențelor legislative și de executare 1. Cerințele prevăzute la articolul 290 TFUE în ceea ce privește competențele de adoptare a unor acte delegate (a patra întrebare) 2. Presupusa delegare de competențe către organisme internaționale din afara Uniunii (a cincea întrebare) 3. Cerințele prevăzute de articolul 291 TFUE privind competențele de adoptare a unor acte de punere în aplicare (a șasea întrebare) 4. Concluzie intermediară D – Principiul subsidiarității 1. Compatibilitatea conținutului directivei cu principiul subsidiarității 2. Motivarea suficientă a directivei din perspectiva principiului subsidiarității 3. Concluzie intermediară V – Concluzie

I – Introducere

1. Prin Directiva 2014/40/UE ( 2 ), legiuitorul Uniunii a adoptat în luna aprilie 2014, după o luptă strânsă și o procedură de legiferare deosebit de dinamică, o nouă reglementare a dispozițiilor privind fabricarea, prezentarea și vânzarea produselor din tutun și a produselor conexe pe piața internă europeană.

2. Precum actele care au precedat‑o ( 3 ), și Directiva 2014/40 face obiectul unor litigii acerbe. În prezent, ea face obiectul examinării Curții în trei proceduri paralele, dintre care prezenta cauză – care face obiectul trimiterii preliminare a unei instanțe britanice ca urmare a acțiunii introduse de concernele Philip Morris International (PMI) și British American Tobacco (BAT) –, contestă în modul cel mai cuprinzător validitatea acestei măsuri de armonizare a pieței interne și analizează deosebit de multe dintre dispozițiile directivei într‑un fel de atac generalizat.

3. Cu toate acestea, deși continuă să fie disputată în ceea ce privește anumite detalii, adecvarea articolului 114 TFUE (ex‑articolul 95 CE sau articolul 100a din Tratatul CEE) ca temei juridic nu mai ocupă un loc atât de central ca în anii anteriori. În centrul intereselor se află alte chestiuni juridice, și anume cele referitoare la principiul proporționalității și securității juridice, la principiul subsidiarității și la drepturile fundamentale ale Uniunii. În plus, se ridică problema posibilităților de a delega Comisiei Europene competențe de a adopta acte delegate, fără caracter legislativ, și competențe de executare, în conformitate cu articolele 290 TFUE și 291 TFUE.

4. În spatele acestor aspecte juridice, grevate de interese economice semnificative, care se reflectă zilnic în viața a milioane de cetățeni ai Uniunii, se ascunde o problematică fundamentală: care este marja de apreciere de care mai dispune legiuitorul Uniunii pentru a garanta că produsele pot fi puse în circulație la nivelul Uniunii, în condiții uniforme, fără a pierde din vedere obiectivul fundamental al unui nivel ridicat de protecție a sănătății, prevăzut la loc de cinste în dreptul primar [articolul 9 TFUE, articolul 114 alineatul (3) TFUE, articolul 168 alineatul (1) TFUE și articolul 35 a doua teză din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene]?

5. Actualmente, pe lângă prezenta cauză, pe rolul Curții sunt pendinte alte două proceduri referitoare la validitatea Directivei 2014/40/UE, care privesc aspecte individuale concrete ale dispozițiilor adoptate de legiuitorul Uniunii. Una dintre aceste proceduri ( 4 ) se referă exclusiv la noua reglementare privind țigaretele electronice, prevăzută la articolul 20 din directivă, și are ca obiect o cerere de decizie preliminară formulată de aceeași instanță (însă nu de același judecător) care a sesizat Curtea și în prezenta cauză. Cealaltă procedură ( 5 ) are ca obiect o acțiune în anulare introdusă de Republica Polonă și îndreptată în mod special împotriva interzicerii țigaretelor mentolate de către legiuitorul Uniunii. Vom prezenta tot astăzi concluziile noastre în ambele cauze.

II – Litigiul principal și procedura preliminară

6. PMI și BAT produc și comercializează produse din tutun. Societățile comerciale Philip Morris Brands SARL și Philip Morris Limited, pe de o parte, precum și British American Tobacco UK Limited, pe de altă parte, au introdus fiecare la instanța de trimitere, High Court of Justice (England and Wales) – Queen’s Bench Division (Administrative Court), acțiuni împotriva Secretary of State for Health ( 6 ), prin care urmăresc să împiedice transpunerea Directivei 2014/40 în Regatul Unit. Instanța de trimitere a conexat aceste două cauze.

7. În cadrul litigiului principal, în susținerea concluziilor reclamantelor, s‑a permis intervenția următoarelor întreprinderi în procedură: Imperial Tobacco Limited, JT International SA și Gallaher Limited ( 7 ), Tann UK Limited și Tannpapier GmbH ( 8 ), Deutsche Benkert GmbH & Co. KG și Benkert UK Limited ( 9 ), V. Mane Fils ( 10 ), precum și Joh. Wilh. Von Eicken GmbH ( 11 ). Unele dintre aceste întreprinderi fabrică produse din tutun, altele furnizează produse pentru industria tutunului, ca de exemplu hârtie pentru învelit filtrul pentru țigarete sau arome.

8. În procedura principală, Secretary of State consideră că directiva este validă în totalitate, precizând în același timp că, în opinia sa, instituțiile Uniunii implicate în procesul de legiferare sunt cele mai în măsură să apere dispozițiile directivei și că aprecierea validității directivei intră în mod exclusiv în domeniul de competență al Curții. Pentru acest motiv, consideră că în speță este oportună efectuarea unei trimiteri preliminare.

9. Astfel, instanța de trimitere a decis să nu solicite Secretary of State să își susțină apărarea și să prezinte probe pe fond, ci să adreseze Curții imediat un set de întrebări referitoare la validitatea directivei. Prin ordonanța din 7 noiembrie 2014, primită la 1 decembrie 2014, aceasta a adresat Curții următoarele întrebări în vederea pronunțării unei decizii preliminare în temeiul articolului 267 TFUE: Temeiul juridic „1) Directiva este în totalitate sau în parte nevalidă din cauză că articolul 114 TFUE nu oferă un temei juridic adecvat? Concret: a) în ceea ce privește articolul 24 alineatul (2) din directivă: i) în ce măsură interpretarea sa corespunzătoare permite statelor membre să adopte norme mai stricte referitoare la «standardizarea» ambalajelor produselor din tutun și ii) din perspectiva acestei interpretări, articolul 24 alineatul (2) este nevalid din cauză că articolul 114 TFUE nu oferă un temei juridic adecvat? b) Articolul 24 alineatul (3) din directivă, care permite statelor membre să interzică o categorie de produse din tutun sau produse conexe în anumite împrejurări, este nevalid din cauză că articolul 114 TFUE nu oferă un temei juridic adecvat? c) Faptul că articolul 114 TFUE nu oferă un temei juridic adecvat determină nevaliditatea următoarelor dispoziții: i) dispozițiile cuprinse în capitolul II din titlul II din directivă, care se referă la etichetare și ambalare; ii) articolul 7 din directivă, în măsura în care interzice țigaretele mentolate și produsele din tutun cu o aromă caracteristică; iii) articolul 18 din directivă, care permite statelor membre să interzică vânzările transfrontaliere la distanță de produse din tutun și iv) articolul 3 alineatul (4) și articolul 4 alineatul (5) din directivă, care deleagă Comisiei competențe legate de nivelurile emisiilor? Proporționalitatea și drepturile fundamentale 2) În ceea ce privește articolul 13 din directivă: a) interpretarea sa corespunzătoare interzice mențiunile adevărate și fără caracter înșelător despre produsele din tutun pe ambalajul produsului? b) dacă răspunsul este afirmativ, acesta este nevalid din cauză că încalcă principiul proporționalității și/sau articolul 11 din Carta drepturilor fundamentale? 3) Sunt nevalide din cauză că încalcă principiul proporționalității toate sau vreuna dintre următoarele dispoziții din directivă: a) articolul 7 alineatele (1) și (7), în măsura în care interzice introducerea pe piață a produselor din tutun a căror aromă caracteristică este mentolul și a produselor din tutun care conțin arome în oricare dintre componentele lor; b) articolul 8 alineatul (3), articolul 9 alineatul (3), articolul 10 alineatul (l) litera (g) și articolul 14, în măsura în care impun diverse cerințe referitoare la standardizarea ambalajelor; c) articolul 10 alineatul (l) literele (a) și (c), în măsura în care impune ca avertismentele de sănătate să acopere 65 % din aria externă atât a suprafeței anterioare, cât și a celei posterioare, ale pachetului unitar și ale oricărui ambalaj exterior? Delegarea/Punerea în aplicare 4) Sunt nevalide din cauză că încalcă articolul 290 TFUE toate sau vreuna dintre următoarele dispoziţii din directivă: a) articolul 3 alineatele (2) și (4), privind nivelurile maxime ale emisiilor; b) articolul 4 alineatul (5), referitor la metodele de măsurare a emisiilor; c) articolul 7 alineatele (5), (11) și (12), privind reglementarea ingredientelor; d) articolul 9 alineatul (5), articolul 10 alineatul (l) litera (f) și alineatul (3), articolul 11 alineatul (6), articolul 12 alineatul (3) și articolul 20 alineatul (12), privind avertismentele de sănătate; e) articolul 20 alineatul (11), privind interzicerea țigaretelor electronice și/sau a flacoanelor de reumplere, și/sau f) articolul 15 alineatul (12), privind contracte de stocare de date? 5) Articolul 3 alineatul (4) și articolul 4 alineatul (5) din directivă sunt nevalide din cauză că încalcă principiul securității juridice și/sau deleagă competențe în mod ilicit organismelor externe care nu sunt obligate să respecte garanțiile procedurale impuse de dreptul Uniunii? 6) Sunt nevalide din cauză că încalcă articolul 291 TFUE toate sau vreuna dintre următoarele dispoziţii din directivă: a) articolul 6 alineatul (1), privind obligațiile de raportare; b) articolul 7 alineatele (2)-(4) și (10), privind acte de punere în aplicare care au ca obiect interzicerea produselor din tutun în anumite împrejurări, și/sau c) articolul 9 alineatul (6) și articolul 10 alineatul (4), privind avertismentele de sănătate? Subsidiaritatea 7) Directiva și, în special, articolul 7, articolul 8 alineatul (3), articolul 9 alineatul (3), articolul 10 alineatul (l) litera (g) și articolele 13 și 14 sunt nevalide din cauză că nu respectă principiul subsidiarității?”

10. În afară de formularea acestor întrebări preliminare, decizia de trimitere se rezumă la prezentarea pe scurt a aspectelor juridice din directivă contestate de reclamantele din litigiul principal și de intervenientele în susținerea lor. Având în vedere că instanța de trimitere apreciază că aceste obiecții sunt „suficient de întemeiate”, aceasta consideră că adresarea unei cereri de decizie preliminară a Curții în acest sens este „necesară și adecvată”.

11. În faza scrisă a procedurii preliminare, împreună cu reclamantele din litigiul principal și cu intervenientele în susținerea lor, au prezentat observații guvernul Regatului Unit, guvernul Irlandei, guvernul Franței, guvernul Poloniei, guvernul Portugaliei, guvernul Norvegiei, precum și Parlamentul European, Consiliul Uniunii Europene și Comisia Europeană ( 12 ). La ședința din 1 octombrie 2015 au participat aceleași părți și, în plus, Italia și Ungaria.

III – Admisibilitatea cererii de decizie preliminară

12. Înainte de a analiza în detaliu conținutul setului cuprinzător de întrebări preliminare formulat de instanța de trimitere, este necesară o precizare privind admisibilitatea cererii de decizie preliminară. Pe de o parte, se ridică problema dacă validitatea diferitor dispoziții din directivă poate fi contestată separat în fața instanței. Pe de altă parte, trebuie să se verifice dacă circumstanțele în care Curtea a fost sesizată în această cauză sunt compatibile cu spiritul și modul de funcționare a procedurii preliminare, în temeiul articolului 267 TFUE.

A – Cu privire la limitarea problemelor privind validitatea la anumite articole din directivă

13. Într‑o mare măsură, în întrebările adresate Curții, instanța de trimitere nu se referă la validitatea Directivei 2014/40 în totalitatea ei, ci numai la validitatea anumitor dispoziții din directivă.

14. Potrivit unei jurisprudențe constante, anularea în parte a unui act de drept al Uniunii nu este posibilă decât în măsura în care elementele a căror anulare este solicitată pot fi separate de restul actului (așa‑numita cerință de separabilitate) ( 13 ). Un asemenea caracter separabil lipsește atunci când anularea parțială a actului atacat are drept efect modificarea substanței respectivului act ( 14 ). Această jurisprudență poate fi transferată ipso facto asupra examinării validității unui act legislativ al Uniunii în cadrul procedurii de decizie preliminară ( 15 ).

15. Dispozițiile în litigiu ale directivei conțin o varietate numeroasă de cerințe privind fabricarea, prezentarea și vânzarea produselor din tutun și a produselor conexe. În fața Curții nu s‑a prezentat niciun indiciu potrivit căruia dispozițiile respective s‑ar afla într‑un raport reciproc atât de strâns, încât ar trebui să se aplice și să fie abrogate împreună. Prin urmare, chiar dacă, în cadrul acestei proceduri, Curtea hotărăște să declare nevalide toate sau o parte dintre dispozițiile atacate din directivă, existența celorlalte dispoziții ar continua să fie justificată, fără să li se modifice întinderea. Acest aspect se aplică în special, dar nu exclusiv, prevederilor potrivit cărora Comisia este împuternicită să adopte acte delegate sau acte de punere în aplicare.

16. În acest context, se pornește de la premisa că toate dispozițiile în discuție sunt componente separabile ale Directivei 2014/40, iar o eventuală anulare a acestora nu ar aduce atingere substanței directivei.

B – Cu privire la împrejurările în care a fost sesizată Curtea

17. Cu toate acestea, este necesar să se precizeze dacă împrejurările în care a fost sesizată Curtea în prezenta cauză sunt de natură să aducă atingere admisibilității cererii de decizie preliminară.

1. Cu privire la data sesizării Curții

18. În primul rând, aspectul că, la data introducerii cererii de decizie preliminară, nu expirase încă termenul prevăzut pentru transpunerea directivei și că nu intrase în vigoare nicio măsură națională de transpunere ( 16 ) nu prezintă relevanță, întrucât principiul protecției jurisdicționale efective, consacrat de articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale și de articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf din Tratatul UE, prevede tocmai că un particular are posibilitatea să obțină controlul judiciar al actelor legislative ale Uniunii care se referă la el, fără ca, în prealabil, acesta să trebuiască să încalce dreptul ( 17 ). În principiu, având în vedere acest aspect, este salutar că se utilizează posibilitatea de a efectua un control judiciar („judicial review”) în cadrul termenului de transpunere a directivelor Uniunii în dreptul național, care există în legislația Regatului Unit și de care s‑a făcut uz deseori, alături de posibilitatea de a sesiza Curtea cu o cerere de decizie preliminară.

19. Contrar opiniei Parlamentului, a Consiliului, a Comisiei și a Franței, în speță nu se poate considera că litigiul este de natură pur fictivă ( 18 ). Este adevărat că în litigiul principal nu s‑a prezentat aproape niciun argument solid în apărarea pârâtului Secretary of State. Cu toate acestea, numai instanța națională decide în ce stadiu al litigiului principal este oportună sesizarea Curții cu o cerere de decizie preliminară ( 19 ). Acest lucru se poate întâmpla chiar și înainte de ședința de judecată dintre părțile din litigiul principal ( 20 ).

20. În plus, în special într‑o situație precum cea din speță, în opinia Curții, se presupune că un dezacord între părți – și astfel un litigiu veritabil – există deja atunci când autoritățile dintr‑un stat membru au manifestat intenția de a transpune directiva în litigiu ( 21 ). În speță, o asemenea intenție rezultă deja din faptul că, în litigiul principal, Secretary of State a declarat în mod explicit că, în opinia sa, directiva este validă în totalitate. În aceste condiții, întrebările preliminare nu se bazează în niciun caz pe un litigiu vădit fictiv.

2. Cu privire la posibila lipsă de îndoială a instanței de trimitere în ceea ce privește validitatea directivei

21. În schimb, critica formulată de Parlament, de Consiliu, de Comisie și de Franța are o pondere considerabil mai mare. În opinia acestora, instanța de trimitere nu a formulat nicio îndoială proprie în ceea ce privește validitatea directivei, ci a redat Curții, în cererea sa de decizie preliminară, numai aspectele criticate de reclamantele din litigiul principal și de intervenientele în susținerea lor.

22. În fapt, decizia de trimitere se limitează în principiu la prezentarea sumară a criticilor prin intermediul cărora se contestă directiva în litigiul inițial, pentru a le comunica astfel Curții.

23. În acest sens, trebuie să se precizeze că instanța națională nu se poate limita numai la a retransmite Curții obiecțiile unor părți, ci trebuie să își asume întrebările preliminare formulate ( 22 ), întrucât, potrivit unei jurisprudențe constante, procedura de decizie preliminară prevăzută la articolul 267 TFUE nu oferă părților dintr‑un litigiu pendinte în fața unei instanțe naționale o cale de atac proprie, ci reprezintă mai degrabă o procedură de colaborare și de dialog între instanța națională și Curte ( 23 ).

24. În mod corespunzător, instanța națională este cea care trebuie să aprecieze dacă o întrebare pe care o adresează Curții cu privire la validitatea unui act de drept al Uniunii este necesară pentru soluționarea litigiului principal ( 24 ). Ca atare, obiecțiile formulate în fața instanței naționale referitoare la validitatea unui act legislativ al Uniunii nu justifică sesizarea Curții cu o întrebare preliminară ( 25 ). În principiu, instanța națională este ținută să asigure deplina aplicare a dreptului Uniunii, așadar și a Directivei 2014/40 ( 26 ).

25. De altfel, spiritul de colaborare în care trebuie să se desfășoare procedura de decizie preliminară impune ca instanța națională să prezinte în decizia de trimitere motivele care au determinat‑o să considere că o asemenea trimitere este necesară ( 27 ) [a se vedea și articolul 94 litera (c) din Regulamentul de procedură al Curții].

26. În raport cu aceste cerințe, cu siguranță, decizia de trimitere cu care se confruntă Curtea în speță nu este nicidecum exemplară. Cu toate că instanța de trimitere a transmis Curții precizări deosebit de elaborate privind motivele pentru care a permis intervenția anumitor întreprinderi în cadrul litigiului principal și a respins intervenția altora, cererea sa de decizie preliminară este deosebit de lacunară în ceea ce privește pertinența întrebărilor preliminare pentru soluția pe care instanța națională trebuie să o dea în cauză.

27. Totuși, instanța națională a sugerat că, în opinia sa, argumentele prezentate în litigiul principal sunt „suficient de întemeiate” și că, pentru acest motiv, consideră că transmiterea unei cereri de decizie preliminară este „necesară și adecvată”.

28. Cu siguranță, aceste precizări reprezintă aspecte minime pe care instanța națională trebuie să le comunice pentru a respecta cerințele privind admisibilitatea procedurii preliminare. Examinate împreună cu argumentele prezentate de reclamante și de intervenientele în susținerea lor și redate în decizia de trimitere, ele constituie, cu câteva excepții care mai trebuie detaliate ( 28 ), o bază suficientă pentru o luare de poziție, atât din partea Curții, cât și a părților abilitate să participe la procedură, în temeiul articolului 23 din Statutul Curții, cu privire la chestiunile de drept invocate.

29. Având în vedere importanța acordată principiului protecției jurisdicționale efective (articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale) în dreptul Uniunii ( 29 ), admisibilitatea cererii de decizie preliminară în examinarea validității unor acte legislative ale Uniunii nu trebuie supusă unor cerințe excesiv de stricte. Acest fapt se aplică cu atât mai mult în situații cum este cea din speță, în care, având în vedere că părțile interesate nu au dreptul să formuleze o acțiune directă, procedura de decizie preliminară reprezintă singura posibilitate de a obține un control judiciar la nivelul Uniunii și de a‑și prezenta argumentele în fața instanței Uniunii ( 30 ).

30. Pe scurt, în pofida deficiențelor pe care le prezintă decizia de trimitere, se poate considera că cererea de decizie preliminară din prezenta cauză nu trebuie respinsă în totalitate.

3. Cu privire la câteva dintre celelalte deficiențe ale cererii de decizie preliminară

31. În sfârșit, diferite părți din procedură formulează în mod detaliat alte critici, prin intermediul cărora pun sub semnul întrebării admisibilitatea parțială sau în totalitate a cererii de decizie preliminară. În esență, aceste critici pot fi încadrate în două arii tematice: pe de o parte, ele se referă la lipsa unei prezentări suficient de clare a situației de fapt din litigiul principal, iar pe de altă parte, se invocă faptul că întrebările adresate Curții nu sunt pertinente pentru soluționarea litigiului principal.

a) Cu privire la prezentarea situației de fapt

32. În ceea ce privește în primul rând datele minime referitoare la situația de fapt din litigiul principal pe care trebuie să le cuprindă o cerere de decizie preliminară pentru a fi soluționată de Curte, se remarcă faptul că, spre deosebire de cauza C‑477/14, decizia de trimitere din speță conține numai un rezumat deosebit de general al argumentelor reclamantelor din procedura principală și al intervenientelor în susținerea acestora. În plus, instanța națională face practic trimitere în mod continuu la declarațiile unor persoane pe care reclamantele din procedura principală sau intervenientele în susținerea lor le‑au chemat ca martori sau experți, fără să prezinte conținutul acestor declarații sau măcar un rezumat al acestora. În plus, chiar dacă s‑ar cunoaște conținutul lor, nu se poate prezuma că aceste declarații sunt corecte, întrucât nu a avut loc procedura contradictorie în fața instanței naționale, acest aspect fiind subliniat și de unele dintre părțile din procedura în fața Curții.

33. După cum observă în mod întemeiat Parlamentul, Consiliul, Comisia și Franța, prin intermediul acestui mod de a proceda, instanța națională îngreunează pentru Curte formularea unor răspunsuri utile la întrebările preliminare și pentru celelalte părți din procedura preliminară, în conformitate cu articolul 23 din statut, prezentarea de observații.

34. În pofida acestor deficiențe din cadrul prezentării situației de fapt pe care se întemeiază întrebările preliminare, considerăm că, în ceea ce privește obiectul și scopul ei, cererea de decizie preliminară este încă suficient de inteligibilă pentru a permite Curții și părților din procedura preliminară să formuleze observații rezonabile. Pentru acest motiv, după o analiză profundă, considerăm că nu este adecvat să respingem ca inadmisibilă cererea de decizie preliminară în totalitate din cauza punctelor slabe din prezentare, chiar dacă acestea sunt destul de grave.

b) Cu privire la pertinența întrebărilor preliminare individuale

35. Astfel, în ceea ce privește pertinența întrebărilor preliminare individuale, Parlamentul, Consiliul și Comisia se confruntă cu două seturi de întrebări: pe de o parte, prima întrebare partea a), partea b) și partea c) punctul iii) și, pe de altă parte, prima întrebare partea c) punctul iv) și întrebările a patra-a șasea. În continuare, în special Parlamentul și Comisia au îndoieli privind admisibilitatea celei de a șaptea întrebări, din cauză că nu este pertinentă, în măsura în care se referă la alte dispoziții decât articolul 7 din directivă.

36. Analiza ar trebui să pornească de la premisa că întrebările privind dreptul Uniunii beneficiază de o prezumție de pertinență. Refuzul Curții de a se pronunța asupra unei întrebări preliminare adresate de o instanță națională nu este posibil decât atunci când este evident că interpretarea sau aprecierea solicitată a validității unei norme a Uniunii nu are nicio legătură cu realitatea ori cu obiectul litigiului principal, atunci când problema este de natură ipotetică ori Curtea nu dispune de elementele de fapt și de drept necesare pentru a răspunde în mod util la întrebările care i‑au fost adresate ( 31 ).

i) Cu privire la prima întrebare partea a), partea b) și partea c) punctul iii)

37. Părțile a), b) și c) punctul iii) ale primei întrebări se referă la puterea de apreciere conferită statelor membre în temeiul articolului 18 și al articolului 24 alineatele (2) și (3) din directivă, în ceea ce privește adoptarea unor măsuri naționale mai stricte decât cele impuse de legiuitorul Uniunii.

38. În ceea ce privește articolul 24 alineatul (2) din directivă, părțile au purtat discuții intense în fața Curții privind aspectul dacă, potrivit acestei dispoziții, statelor membre le este permis să impună în dreptul lor național ambalaje neutre pentru produsele din tutun (așa‑numitul „plain packaging”). Totuși, în prezent, adoptarea unor asemenea reglementări privind ambalarea produselor din tutun nu face obiectul litigiului principal sau cel puțin instanța de trimitere nu a precizat acest aspect nicăieri în decizia de trimitere.

39. Nici în ceea ce privește problematica de la articolul 24 alineatul (3) din directivă, mai precis interdicțiile privind anumite produse din tutun sau produse conexe la nivel național, nici instanța de trimitere și nici vreuna dintre părțile din procedură nu au precizat dacă și în ce formă Regatul Unit intenționează să aplice această reglementare specială.

40. Același lucru se aplică și în ceea ce privește articolul 18 din directivă, potrivit căruia statele membre pot interzice vânzarea transfrontalieră la distanță. Nici în acest sens nu este clar dacă, în prezent, Regatul Unit intenționează să recurgă la această dispoziție.

41. Trebuie să subliniem că, în temeiul dispozițiilor menționate din directivă, statele membre nu sunt nicidecum obligate să includă anumite prevederi în dreptul lor național și că, potrivit informațiilor disponibile în cursul procedurii de decizie preliminară, nici nu se preconizează că se vor adopta dispoziții concrete, cu o probabilitate la limita certitudinii.

42. În aceste împrejurări, considerăm că situația în care Curtea ar răspunde la prima întrebare părțile a) și b) și partea c) punctul iii) ar depăși cadrul de colaborare dintre Curte și instanța națională, delimitat la articolul 267 TFUE. Cererea de decizie preliminară prezintă deficiențe deosebit de evidente în ceea ce privește pertinența, iar Curtea ar risca să se pronunțe sub forma unui simplu aviz cu privire la o problemă ipotetică ( 32 ).

43. Desigur, instanțele naționale vor putea sesiza, la un moment dat, Curtea cu întrebări privind interpretarea și validitatea articolului 18, precum și a articolului 24 alineatele (2) și (3) din directivă, îndată ce vor trebui să analizeze aceste dispoziții în cadrul unui litigiu concret.

ii) Cu privire la prima întrebare partea c) punctul iv) și la întrebările a patra-a șasea

44. Prima întrebare partea c) punctul iv) și întrebările a patra-a șasea se referă la dispoziții din directivă care prevăd diferite competențe de adoptare a unor acte delegate sau a unor acte de punere în aplicare la nivelul Uniunii, mai precis la articolul 3 alineatele (2) și (4), la articolul 4 alineatul (5), la articolul 6 alineatul (1), la articolul 7 alineatele (2)-(5) și (10)-(12), la articolul 9 alineatele (5) și (6), la articolul 10 alineatul (1) litera (f) și alineatele (3) și (4), la articolul 11 alineatul (6), la articolul 12 alineatul (3), la articolul 15 alineatul (12), precum și la articolul 20 alineatele (11) și (12) din directivă.

45. Toate dispozițiile menționate din directivă se referă exclusiv la Comisie. Niciuna dintre aceste dispoziții nu impune statelor membre vreo obligație privind elaborarea dispozițiilor din actele naționale cu putere de lege și din actele administrative.

46. Cu toate acestea, având în vedere că procedura din fața instanței naționale se referă exclusiv la intenția și obligația Regatului Unit de a transpune directiva în dreptul național, eventuale probleme juridice legate de competențele conferite Comisiei în temeiul dispozițiilor menționate nu au nicio legătură cu realitatea și cu obiectul litigiului principal. Prin urmare, acestea sunt vădit lipsite de pertinență.

47. În schimb, îndată ce Comisia face uz de competențele menționate și adoptă acte delegate sau acte de punere în aplicare, toate persoanele interesate au la dispoziție căile de atac prevăzute în cadrul sistemul de protecție judiciară din tratate.

iii) Cu privire la a șaptea întrebare

48. Prin intermediul celei de a șaptea întrebări se critică validitatea directivei în totalitate, precum și validitatea unor dispoziții individuale din directivă, mai precis a articolului 7, a articolului 8 alineatul (3), a articolului 9 alineatul (3), a articolului 10 alineatul (1) litera (g), precum și a articolelor 13 și 14, din perspectiva principiului subsidiarității.

49. Cu toate acestea, după cum subliniază în mod întemeiat Parlamentul și Comisia, decizia de trimitere conține câteva precizări deosebit de superficiale privind motivul pentru care se pune sub semnul întrebării compatibilitatea directivei cu principiul subsidiarității numai în ceea ce privește interdicția țigaretelor mentolate, prevăzută la articolul 7 din directivă. În schimb, decizia de trimitere nu conține nici măcar o explicație sumară a motivului pentru care, în plus, directiva în totalitatea ei, precum și celelalte dispoziții menționate expres în cea de a șaptea întrebare ar trebui să ridice probleme cu privire la principiul subsidiarității.

50. Acest mod de a proceda încalcă în mod flagrant spiritul de colaborare dintre instanța națională și Curte în cadrul procedurii preliminare. De altfel, acesta nu este compatibil nici cu cerințele prevăzute la articolul 94 litera (c) din Regulamentul de procedură, potrivit căruia instanța de trimitere trebuie să expună motivele pentru care are îndoieli privind validitatea dispozițiilor Uniunii. Nu se admite ca Curtea și părțile din procedura preliminară prevăzute la articolul 23 din statut să fie nevoite să speculeze cu privire la motivele pentru care anumite dispoziții din dreptul Uniunii trebuie supuse unui control al validității.

51. Pentru acest motiv și pentru a garanta faptul că Curtea nu se pronunță sub forma unui aviz în raport cu o problemă de natură pur ipotetică, se poate considera că a șaptea întrebare este admisibilă numai în măsura în care se referă la articolul 7 din directivă și că trebuie respinsă în rest.

C – Concluzie intermediară

52. În concluzie, prima întrebare părțile a) și b) și partea c) punctele iii) și iv), precum și întrebările a patra‑a șasea trebuie respinse. A șaptea întrebare trebuie respinsă în măsura în care se referă la alte dispoziții decât articolul 7 din directivă. Trimiterea preliminară este admisă în rest.

IV – Aprecierea conținutului întrebărilor preliminare

53. Având în vedere argumentele reclamantelor și ale intervenientelor în susținerea lor, cererea de decizie preliminară cuprinde un atac general la adresa Directivei 2014/40, prin intermediul căruia se analizează, din diferite puncte de vedere, principalele dispoziții ale acestui act legislativ al Uniunii. Pe lângă aspectul dacă articolul 114 TFUE oferă un temei juridic adecvat pentru diferite dispoziții din directivă, prezintă relevanță problemele privind proporționalitatea și subsidiaritatea, precum și cele legate de competențele Comisiei de a adopta acte delegate și acte de punere în aplicare. În ceea ce privește argumentele care, în opinia noastră, trebuie respinse parțial sau în totalitate (a se vedea mai sus ( 33 )), ne vom referi în continuare numai în subsidiar la problemele juridice ridicate.

A – Articolul 114 TFUE ca temei juridic al directivei

54. Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere prezintă din diferite puncte de vedere îndoieli privind permisiunea de a alege articolul 114 TFUE ca temei juridic al Directivei 2014/40. Vom analiza fiecare dintre problemele ridicate de instanța de trimitere, într‑o ordine ușor modificată.

55. Cu titlu introductiv, trebuie să menționăm că, pe de o parte, un act legislativ adoptat în temeiul articolului 114 TFUE trebuie să cuprindă măsuri privind apropierea actelor cu putere de lege și a actelor administrative ale statelor membre și, pe de altă parte, trebuie să aibă ca scop instituirea și funcționarea pieței interne ( 34 ). În plus, asemenea măsuri de armonizare a pieței interne adoptate în temeiul articolului 114 TFUE trebuie să aibă în mod efectiv ca obiect ameliorarea condițiilor de instituire și de funcționare a pieței interne ( 35 ).

56. În cazul în care cerințele privind recurgerea la articolul 114 TFUE ca temei juridic sunt îndeplinite, legiuitorul Uniunii se poate întemeia pe această dispoziție întrucât protecția sănătății are o importanță determinantă în cadrul deciziilor care trebuie adoptate ( 36 ).

57. Astfel, recurgerea la articolul 114 TFUE ca temei juridic al Directivei 2014/40 nu poate fi pusă sub semnul întrebării numai pentru faptul că, pe lângă ameliorarea condițiilor de funcționare a pieței interne a produselor din tutun și a produselor conexe, această directivă urmărește și un nivel înalt de protecție a sănătății. Mai degrabă, tocmai acest scop corespunde sarcinii legiuitorului Uniunii prevăzute de dreptul primar, astfel cum rezultă în mod expres din articolul 9 TFUE, din articolul 114 alineatul (3) TFUE, din articolul 168 alineatul (1) TFUE și din articolul 35 a doua teză din Carta drepturilor fundamentale.

1. Interzicerea produselor din tutun cu o aromă caracteristică [prima întrebare partea c) punctul ii)]

58. Prima întrebare partea c) punctul ii) se referă la interzicerea la nivelul Uniunii a produselor din tutun cu o aromă caracteristică, în temeiul articolului 7 alineatele (1)-(7) din directivă. În special, interzicerea țigaretelor mentolate este subiectul de dispută pentru reclamante și intervenientele în susținerea lor. Acestea afirmă că legiuitorul Uniunii nu ar fi trebuit să se întemeieze pe articolul 114 TFUE atunci când a adoptat o asemenea interdicție.

59. Având în vedere precizările deosebit de sumare din decizia de trimitere și argumentele superficiale ale întreprinderilor din procedură, ne vom pronunța pe scurt aici și facem trimitere în rest la Concluziile prezentate de noi în cauza C‑358/14 ( 37 ), în care această problematică a făcut obiectul unei prezentări mai detaliate.

60. În esență, criticile aduse articolului 7 din directivă se referă la faptul că interzicerea țigaretelor mentolate nu este aptă să elimine divergențele dintre actele cu putere de lege și actele administrative ale statelor membre [a se vedea în acest sens secțiunea a) de mai jos] și nici nu poate ameliora condițiile de funcționare a pieței interne [a se vedea în acest sens secțiunea b) de mai jos].

a) Cu privire la eliminarea divergențelor dintre actele cu putere de lege și actele administrative ale statelor membre

61. Potrivit unei jurisprudențe constante, legiuitorul Uniunii poate recurge la articolul 114 TFUE printre altele atunci când există divergențe între reglementările naționale, când acestea sunt de natură să genereze obstacole în calea libertăților fundamentale și să aibă astfel o incidență directă asupra funcționării pieței interne ( 38 ) sau să denatureze concurența în mod semnificativ ( 39 ).

62. Numeroase întreprinderi din procedură și Polonia consideră că, în ceea ce privește țigaretele mentolate, la data adoptării directivei nu a existat nicio divergență între actele cu putere de lege și actele administrative naționale ale statelor membre.

63. Acest argument nu poate convinge, întrucât se bazează în mod evident pe supoziția eronată că, potrivit articolului 114 TFUE, legiuitorul Uniunii este autorizat să adopte reglementări privind utilizarea mentolului ca o aromă caracteristică în produse din tutun numai atunci când există divergențe între reglementările naționale ale statelor membre care se referă în mod specific la țigaretele mentolate.

64. O asemenea abordare fragmentară, prin intermediul căreia se analizează separat fiecare segment al pieței coreglementat prin intermediul unei măsuri de armonizare a pieței interne sau chiar unele componente individuale ale produselor, trebuie respinsă. Mai degrabă este determinant aspectul dacă directiva poate fi întemeiată în totalitate pe articolul 114 TFUE.

65. Țigaretele mentolate nu ocupă o poziție specială ( 40 ) care să le diferențieze de alte țigarete cu aromă caracteristică și care să fie de natură să impună în cazul acestei grupe de produse din tutun o derogare de la interzicerea comercializării lor în întreaga Uniune în conformitate cu directiva ( 41 ).

66. Așadar, în ceea ce privește recurgerea la articolul 114 TFUE, este determinant numai aspectul dacă la data adoptării directivei, în ceea ce privește utilizarea aromelor caracteristice în produsele din tutun – indiferent dacă este vorba despre mentol sau despre alte arome –, a fost necesar să se elimine divergențele dintre actele cu putere de lege și actele administrative din statele membre, care puteau genera obstacole în calea schimburilor comerciale pe piața internă europeană.

i) Cu privire la eliminarea obstacolelor existente în calea schimburilor comerciale

67. Potrivit celor prezentate în cadrul procedurii de decizie preliminară de instituțiile Uniunii și de câteva state membre care participă la procedură, la acea dată, o serie de state membre reglementaseră deja utilizarea aromelor caracteristice, iar altele nu o reglementaseră. În cazurile în care fuseseră adoptate dispoziții naționale, acestea aveau conținuturi deosebit de divergente și nu se refereau neapărat la aceleași arome ( 42 ). Acest mozaic de reglementări naționale putea genera obstacole considerabile în calea schimburilor comerciale de pe piața internă a produselor din tutun, marcată de un comerț transfrontalier semnificativ ( 43 ).

68. Chiar dacă, în ceea ce privește în special țigaretele mentolate, nu au existat obstacole semnificative în calea schimburilor comerciale, acest aspect nu ar fi adus atingere recurgerii la articolul 114 TFUE, întrucât acest fapt nu presupune că fiecare reglementare detaliată a unei măsuri de armonizare a pieței interne, adoptată în acest temei, trebuie să fie un răspuns la existența unor divergențe concrete între actele cu putere de lege și actele administrative naționale. Prezintă relevanță mai degrabă analiza reglementării în ansamblul ei ( 44 ).

69. În plus, în acest caz legiuitorul Uniunii ar fi putut considera că interzicerea țigaretelor cu o aromă caracteristică ar fi contribuit într‑o măsură considerabil mai mică la realizarea unui nivel înalt de protecție a sănătății umane dacă țigaretele mentolate ar fi rămas pe piața internă ca o opțiune pentru consumatori actuali și potențiali de produse din tutun aromat ( 45 ).

70. Indiferent de acest aspect, la data adoptării directivei, în cel puțin două dintre statele membre – Belgia și Germania –, utilizarea anumitor capsule de mentol în țigarete era interzisă, astfel încât în aceste state introducerea pe piață cel puțin a acestei variante concrete de țigarete mentolate era interzisă ( 46 ). În schimb, din cunoștințele noastre, la acea dată în alte state membre nu existau interdicții similare. Critica formulată de întreprinderile din procedură și de Polonia potrivit căreia, în special în ceea ce privește țigaretele mentolate, nu au existat divergențe între reglementările naționale nu numai că nu este utilă în general, din perspectiva modului de funcționare a articolului 114, ci este și incorectă pe fond în speță.

ii) Cu privire la riscul unei dezvoltări viitoare diferite a actelor cu putere de lege și a actelor administrative naționale

71. În continuare, Polonia și mai multe dintre întreprinderile din procedura preliminară invocă riscul ca, în viitor, pe piața internă europeană să apară obstacole în calea schimburilor comerciale din cauza interzicerii țigaretelor mentolate în unele state membre.

72. În continuare, vom trata această problematică numai în mod subsidiar, întrucât din precizările noastre precedente rezultă oricum că, având în vedere divergențele dintre actele cu putere de lege și actele administrative ale statelor membre în ceea ce privește produsele din tutun cu aromă caracteristică, la data adoptării directivei existau obstacole semnificative în calea schimburilor comerciale. Astfel, se clarifică de fapt problema generării unor obstacole viitoare în calea comerțului.

73. Oricum, potrivit unei jurisprudențe constante, articolul 114 TFUE poate fi ales ca temei juridic, în vederea prevenirii apariției unor obstacole viitoare în calea schimburilor comerciale care ar rezulta din evoluția eterogenă a legislațiilor naționale, în măsura în care apariția unor astfel de obstacole este probabilă, iar măsura în cauză are ca obiect prevenirea lor ( 47 ).

74. Tocmai aceasta este situația în speță, în special dacă, în contextul internațional, includem în cadrul analizei și lucrările Organizației Mondiale a Sănătății (OMS).

75. Instituțiile Uniunii și unele dintre statele membre care sunt părți în procedura preliminară au arătat în mod convingător că, în temeiul Convenției‑cadru a OMS pentru controlul tutunului ( 48 ), Uniunea și statele membre au fost invitate să restrângă sau chiar să interzică utilizarea ingredientelor produselor din tutun care pot modifica gustul acestora, iar aici intră și utilizarea mentolului. Este adevărat că acest aspect nu reiese din modul de redactare a convenției‑cadru, ci din Orientările privind punerea în aplicare a articolelor 9 și 10, adoptate cu câțiva ani în urmă în cadrul conferinței părților semnatare ( 49 ).

76. Cu toate că, în sine, orientările nu produc efecte juridice, ele servesc ca recomandări pentru punerea în aplicare a Convenției‑cadru a OMS de către părțile semnatare ( 50 ) la nivel mondial. Prin urmare, ele au caracter orientativ și pentru statele membre ale Uniunii Europene care au încheiat de asemenea Convenția‑cadru.

77. Având în vedere această situație, legiuitorul Uniunii putea să presupună că, în cazul în care nu se va adopta o reglementare unitară la nivelul Uniunii, în scurt timp se vor adopta reglementări naționale privind utilizarea mentolului și a altor arome caracteristice în produsele din tutun la nivel național.

78. Faptul că în realitate, după cum au subliniat unele dintre părțile din procedură, într‑o perioadă relativ îndelungată, statele membre ale Uniunii Europene au adoptat foarte puține reglementări naționale în acest sens s‑ar datora numai situației că, la nivelul Uniunii, Comisia ( 51 ) a pregătit și a inițiat deja, mai mult sau mai puțin concomitent cu publicarea Orientărilor OMS, procedura de legiferare pentru adoptarea directivei atacate ( 52 ).

79. În plus, în mod rezonabil, legiuitorul Uniunii a prezumat că eventualele reglementări naționale de punere în aplicare a Convenției‑cadru a OMS diferă de la un stat membru la altul și că, în lipsa unei măsuri de armonizare la nivelul Uniunii, acestea ar putea genera noi obstacole pe piața internă, întrucât respectivele orientări nu impun statelor semnatare ale convenției nicio măsură concretă, ci le rezervă o largă putere de apreciere și opțiunea de a interzice sau doar de a restrânge utilizarea ingredientelor de gust ale produselor din tutun, indicând astfel de ingrediente numai cu titlu de exemplu.

80. Având în vedere cele ce precedă, îndoielile exprimate de numeroase întreprinderi din procedură, precum și de Polonia cu privire la divergențe actuale sau viitoare dintre actele cu putere de lege și actele administrative ale statelor membre sunt total nefondate.

b) Cu privire la ameliorarea condițiilor de funcționare a pieței interne

81. În continuare, reclamantele din litigiul principal și mai multe dintre intervenientele în susținerea lor contestă faptul că interzicerea țigaretelor mentolate poate contribui la ameliorarea condițiilor de funcționare a pieței interne.

82. Este cert că interzicerea produselor din tutun cu aromă caracteristică nu este aptă să amelioreze condițiile de funcționare a pieței interne pentru aceste produse. Cu toate acestea, potrivit unei jurisprudențe constante, articolul 114 TFUE permite legiuitorului Uniunii să interzică punerea în circulație a unui anumit produs pe piața internă în măsura în care acest lucru este menit să amelioreze schimburile comerciale în cazul unei grupe de alte produse ( 53 ).

83. În cazul produselor din tutun în discuție, acest lucru se poate explica după cum urmează: prin interdicția referitoare la anumite forme de prezentare a tutunului, prevăzută de dreptul Uniunii, se urmărește crearea unor condiții comerciale unitare pentru toate produsele din tutun, la nivelul întregii Uniuni. Astfel, interzicerea produselor din tutun cu aromă caracteristică, la nivelul întregii Uniunii, este oarecum prețul plătit pentru capacitatea de liberă circulație pe piața internă a produselor din tutun „normale”, conforme cu condițiile din directivă, garantând în același timp un nivel ridicat de protecție a sănătății umane ( 54 ). Cu alte cuvinte, în viitor, produsele din tutun vor putea fi introduse în principiu în Uniunea Europeană, dar numai dacă nu au aromă caracteristică.

84. Multe dintre întreprinderile din procedură au obiectat că va lua amploare contrabanda și că se va dezvolta piața neagră a țigaretelor mentolate. Totuși, această simplă afirmație a fost prezentată fără prea multe argumente.

85. În rest, nu poate prezenta relevanță dacă contrabanda și comerțul ilicit pot fi evitate prin intermediul măsurilor prevăzute de directivă ( 55 ). Este determinant mai degrabă aspectul că, după intrarea în vigoare a interdicției de punere în circulație a produselor din tutun cu o aromă caracteristică, în special consumatorilor le va fi mai dificil să se aprovizioneze cu țigarete mentolate și cu alte țigarete aromate. Și numai această împrejurare justifică supoziția că o asemenea interdicție va contribui cu siguranță la garantarea unui nivel înalt al sănătății umane. Aspectul că, în anumite cazuri individuale, interdicțiile vor fi eludate nu se opune în principiu oportunității acestora pentru realizarea obiectivului urmărit.

c) Concluzie intermediară

86. În concluzie, se poate stabili că recurgerea la articolul 114 TFUE ca temei juridic pentru interzicerea produselor din tutun cu o aromă caracteristică, în special a țigaretelor mentolate, a fost întemeiată.

2. Etichetarea și ambalarea produselor din tutun [prima întrebare partea c) punctul i)]

87. Prima întrebare partea c) punctul i) se referă la capitolul II din titlul II din directivă. Instanța de trimitere solicită informații privind aspectul dacă articolul 114 TFUE constituie un temei juridic adecvat pentru cerințele privind „etichetarea și ambalarea” produselor din tutun, prevăzute în partea respectivă a directivei (mai precis la articolele 8-16). Reclamantele și unele dintre intervenientele în susținerea lor neagă acest aspect. Ele contestă faptul că în acest domeniu există obstacole semnificative în calea schimburilor comerciale și subliniază, de exemplu, că diferențele existente cu privire la ambalarea și prezentarea produselor din tutun, în funcție de piața națională, se datorează în primul rând strategiei de marketing a producătorilor, precum și diferitor preferințe ale consumatorilor din statele membre.

88. În plus, trebuie menționat că numeroase aspecte ale etichetării și ambalării produselor din tutun au reprezentat obiectul unei reglementări la nivelul Uniunii deja prin Directiva 2001/37/CE ( 56 ), actul anterior Directivei 2014/40 în litigiu.

89. Atunci când există deja o măsură de armonizare a pieței interne într‑un anumit domeniu, care a fost adoptată legal în temeiul articolului 114 TFUE, în cadrul marjei sale de apreciere, legiuitorul Uniunii nu poate fi privat de posibilitatea de a recurge din nou la același temei juridic pentru a revizui acest act în funcție de o nouă apreciere politică sau de orice evoluție a cunoștințelor științifice, precum și pentru a‑l adapta la o situație nouă ( 57 ).

90. În acest sens, legiuitorul Uniunii poate, pe de o parte, să înlocuiască o reglementare anterioară cu o altă reglementare care, după o nouă apreciere a situației de fapt, pare să poată contribui mai bine la funcționarea pieței interne. Pe de altă parte, acesta poate să mențină în principal reglementarea anterioară și să o dezvolte în continuare, pentru a contribui, în conformitate cu sarcina prevăzută la articolul 114 alineatul (3) TFUE, la un nivel ridicat al protecției sănătății, care să depășească obiectivul care putea fi atins pe baza actului anterior ( 58 ). În plus, în acest sens, se pot adopta și prevederi noi menite să sporească eficiența reglementării existente și să îngreuneze eludarea acesteia ( 59 ).

91. Astfel, având în vedere cele ce precedă, este cert că articolul 114 TFUE oferă temeiul juridic adecvat pentru noile dispoziții de dezvoltare a reglementării din dreptul Uniunii referitoare la etichetarea și ambalarea produselor din tutun, prevăzute în capitolul II din titlul II.

92. În speță, la acestea se adaugă faptul că actul anterior nu a eliminat nicidecum toate obstacolele din calea schimburilor comerciale din domeniul produselor din tutun de pe piața internă ( 60 ). După cum subliniază în mod întemeiat instituțiile Uniunii care sunt părți în procedură, precum și Irlanda și Franța, la data adoptării Directivei 2014/40 mai existau divergențe considerabile între dispozițiile adoptate de statele membre cu privire la etichetarea și ambalarea produselor din tutun ( 61 ).

93. De exemplu, unele state membre impuneau avertismente de sănătate combinate (compuse dintr‑o ilustrație și un text), iar altele, în conformitate cu informațiile minime prevăzute la articolul 5 din Directiva 2001/37, numai avertismente sub formă de text. În plus, erau diferite și cerințele din dispozițiile naționale privind dimensiunea pachetelor de țigarete, numărul minim de țigarete dintr‑un pachet, precum și elementele promoționale de pe pachetele unitare sau informațiile privind compoziția produsului.

94. Este clar că dispozițiile privind etichetarea și ambalarea produselor prevăzute de dispozițiile naționale ale statelor membre pot reprezenta obstacole în calea schimburilor comerciale, iar acest fapt este recunoscut și în jurisprudența constantă a Curții ( 62 ). Așadar, și din acest punct de vedere, adoptarea unor măsuri de armonizare a pieței interne în conformitate cu articolul 114 TFUE a fost oportună, în scopul eliminării unor asemenea obstacole existente.

95. Acestui fapt nu i se opune aspectul că unele dintre întreprinderile din procedură nu consideră că divergențele existente între dispozițiile naționale privind etichetarea și ambalarea produselor din tutun generează obstacole în calea schimburilor comerciale, întrucât, potrivit propriilor declarații, ele oricum realizează în mod diferit ambalajele produselor lor, în funcție de statul membru și de modelele de consum.

96. Cu toate că opinia subiectivă a întreprinderilor interesate poate prezenta o anumită importanță în cadrul aprecierii existenței unor obstacole în calea schimburilor comerciale, ea nu poate avea caracter determinant, cu atât mai mult cu cât, într‑o situație precum cea din speță, poate exista suspiciunea că unele întreprinderi pretind că obstacolele din calea schimburilor comerciale sunt mai puțin semnificative pentru a împiedica adoptarea unei reglementări unitare la nivelul Uniunii, care să prevadă cerințe mai stricte cu privire la protecția sănătății ( 63 ).

97. Mai degrabă este determinantă o analiză obiectivă. În acest context, legiuitorul Uniunii ar putea lua în considerare, pe de o parte, faptul că fabricarea de produse din tutun pentru piața internă se concentrează din ce în ce mai mult pe un număr mai mic de fabrici din Uniune, aspect care în mod natural conduce la un comerț transfrontalier cuprinzător și la necesitatea sporită de a avea reglementări unitare la nivelul Uniunii ( 64 ). Pe de altă parte, în contextul internațional, în special al cerințelor care rezultă de la articolul 11 din Convenția‑cadru a OMS, în lipsa unei măsuri adoptate de legiuitorul Uniunii, diferitele state membre ar fi adoptat probabil reglementări noi, divergente în ceea ce privește etichetarea și ambalarea produselor din tutun ( 65 ).

98. De altfel, aspectul că dispozițiile în litigiu din directivă sunt adecvate pentru eliminarea obstacolelor din calea schimburilor comerciale nu poate fi negat prin trimitere la faptul că pe ambalajele produselor din tutun vor continua să existe și în viitor elemente specifice cu caracter național, de la limba de redactare a avertismentelor de sănătate până la eventualele timbre fiscale. Articolul 114 TFUE nu funcționează conform principiului „totul sau nimic”, ci permite mai degrabă și o armonizare parțială a actelor cu putere de lege și a actelor administrative ale statelor membre, care poate contribui de asemenea la eliminarea obstacolelor din calea schimburilor comerciale, în special atunci când conduc la o economie de costuri pentru întreprinderile interesate. Aceasta este prezumția pe care se poate întemeia legiuitorul Uniunii în mod rezonabil în ceea ce privește armonizarea dimensiunii pachetului și a numărului minim de țigarete dintr‑un pachet, a tipului de avertismente de sănătate care trebuie plasate pe ambalaj și a datelor admisibile privind compoziția produsului.

99. În ceea ce privește prognoza formulată de unele dintre părți cu privire la contrabandă și la înflorirea pieței negre, considerăm că, în acest context, argumentul convinge la fel de puțin precum cel anterior referitor la interzicerea aromelor caracteristice ( 66 ).

100. În măsura în care, în cele din urmă, unele dintre întreprinderile din procedura preliminară critică faptul că prin uniformizarea ambalajelor produselor se pierde din varietatea produselor și din posibilitățile de concurență între producătorii de produse din tutun, în realitate aceasta nu este o obiecție referitoare la necompetență, ci o obiecție referitoare la caracterul disproporționat al măsurii, pe care o vom contrazice în contextul celei de a treia întrebări ( 67 ).

101. În concluzie, trebuie respinse toate obiecțiile privind recurgerea la articolul 114 TFUE ca temei juridic pentru dispozițiile prevăzute la capitolul II din titlul II din directivă, în mod similar cu opinia Curții în ceea ce privește actul anterior ( 68 ).

3. Libera circulație a produselor din tutun [prima întrebare părțile a) și b)]

102. Prin intermediul primei întrebări părțile a) și b) se solicită examinarea reglementării de la articolul 24 din directivă privind „libera circulație” a produselor din tutun. Pornind de la criticile formulate de reclamante și de unele dintre intervenientele în susținerea lor, instanța de trimitere dorește să afle dacă articolul 114 TFUE oferă un temei juridic adecvat pentru acest articol, în special pentru alineatele (2) și (3).

103. Dorim să precizăm în prealabil că eventualele note la care fac referire unele dintre întreprinderile din procedură, care au fost redactate de serviciile juridice ale diferitor instituții ale Uniunii, nu pot prezenta importanță în cadrul aprecierii acestei întrebări. Acestea au caracter intern, nu reflectă în mod obligatoriu opinia instituției respective și, ca atare, nu sunt opozabile acesteia nici în instanță. În mod natural, instituțiile politice ale Uniunii își pregătesc manifestările de voință în plan intern și poartă în acest sens și discuții în contradictoriu. Această împrejurare nu conduce ca atare la concluzii privind validitatea dispozițiilor în litigiu.

104. Articolul 24 din directivă este structurat după cum urmează: alineatul (1) postulează principiul liberei circulații a produselor din tutun și a produselor conexe, care sunt conforme cu directiva; statele membre nu pot să interzică sau să restricționeze introducerea acestor produse pe piață din considerente referitoare la aspecte reglementate de directivă. Totuși, acest aspect se aplică numai „sub rezerva dispozițiilor alineatelor (2) și (3)”. Potrivit articolului 24 alineatul (2), în anumite împrejurări, statele membre pot prevedea norme suplimentare – mai precis, care depășesc cadrul reglementărilor din directivă – în ceea ce privește standardizarea ambalajelor produselor din tutun. În plus, în conformitate cu articolul 24 alineatul (3) din directivă, în condițiile prevăzute la acest alineat, statele membre pot interzice o anumită categorie de produse din tutun sau produse conexe în scopul protecției sănătății publice.

a) Dreptul statelor membre de a adopta norme suplimentare privind standardizarea ambalajelor produselor din tutun [prima întrebare partea a)]

105. Prin intermediul primei întrebări partea a), instanța de trimitere exprimă îndoieli referitoare la temeiul juridic al articolului 24 alineatul (2) din directivă. Potrivit acestei dispoziții, directiva „nu aduce atingere dreptului statelor membre de a menține sau de a introduce norme suplimentare, aplicabile tuturor produselor introduse pe piața lor, în ceea ce privește standardizarea ambalajelor produselor din tutun, acolo unde acest lucru se justifică din motive legate de sănătatea publică, ținând seama de nivelul înalt de protecție a sănătății umane atins prin prezenta directivă”.

106. În opinia reclamantelor din litigiul principal și a intervenientelor în susținerea lor, această dispoziție nu se poate întemeia pe articolul 114 TFUE, întrucât nu contribuie la eliminarea obstacolelor din calea schimburilor comerciale, ci generează asemenea obstacole. În motivarea acestei opinii, întreprinderile interesate susțin în esență că, potrivit articolului 24 alineatul (2), statele membre pot submina libera circulație a mărfurilor prin introducerea unor dispoziții naționale mai stricte decât dispozițiile din dreptul Uniunii.

107. Întreprinderile interesate, alături de Regatul Unit, Irlanda și Norvegia, se întemeiază în acest sens pe o interpretare deosebit de extensivă a articolului 24 alineatul (2) din directivă. Ele prezumă că, prin intermediul acestei dispoziții, statele membre pot introduce norme privind ambalajele produselor din tutun mai stricte din orice punct de vedere, așadar indiferent dacă aspectul respectiv a făcut sau nu a făcut obiectul unei armonizări în dreptul Uniunii.

108. Este adevărat că, în cazul unei interpretări atât de largi, articolul 24 alineatul (2) din directivă ar putea fi în conflict cu scopul articolului 114 TFUE, întemeiat pe o ameliorare a modului de funcționare a pieței interne, întrucât, pe baza unei asemenea interpretări, directiva ar armoniza cerințele impuse în ceea ce privește ambalajul produselor din tutun, dar, în același timp, ar rezerva statelor membre dreptul de a se abate de la această armonizare fără să respecte condițiile și procedurile prevăzute în acest sens în conformitate cu articolul 114 alineatele (4)-(10) TFUE. Prin urmare, astfel cum formulează în mod corect BAT, cu o mână se realizează armonizarea și cu cealaltă mână se distruge.

109. Cu toate acestea, ar fi pripit să concluzionăm fără o analiză aprofundată că articolul 24 nu este compatibil cu articolul 114 TFUE și că, astfel, nu se poate adopta pe baza acestuia, întrucât interpretarea dată articolului 24 alineatul (2) de întreprinderile care participă la procedură, de Regatul Unit, de Irlanda și de Norvegia nu este singura interpretare posibilă. În plus, potrivit unei jurisprudențe constante, atunci când permite mai multe interpretări, o dispoziție dintr‑un act de drept derivat al Uniunii trebuie interpretată în sensul că este compatibilă cu dreptul primar, fără să se pună în discuție legalitatea sa ( 69 ).

110. Astfel, este posibil ca articolul 24 alineatul (2) din directivă să fie interpretat în conformitate cu dreptul primar, care garantează în special compatibilitatea cu temeiul juridic oferit de articolul 114 TFUE. Astfel, în conformitate cu opinia instituțiilor Uniunii care sunt parte în procedură, precum și cu opinia Franței și Portugaliei, se poate opta pentru o interpretare restrânsă a articolului 24 alineatul (2) din directivă. Așadar, această dispoziție poate fi interpretată în sensul că statele membre pot introduce „norme suplimentare” numai în măsura în care legiuitorul Uniunii nu a realizat deja o armonizare în acest sens.

111. Această interpretare restrânsă a articolului 24 alineatul (2) corespunde cel mai bine scopului și economiei Directivei 2014/40. Spre deosebire de opinia aparentă a reclamantelor din litigiul principal și a unora dintre intervenientele în susținerea lor, această directivă nu realizează o armonizare completă, ci numai o armonizare parțială, sau, potrivit modului de redactare a articolului 1 litera (b), „aproprierea actelor cu putere de lege și a actelor administrative ale statelor membre privind […] anumite aspecte ale etichetării și ambalării produselor din tutun”. Acest aspect este confirmat de conținutul considerentului (53) al directivei, care menționează „grade diferite de armonizare” și că, în ceea ce privește „modul de prezentare și ambalajele”, directiva prevede „un prim set de norme comune de bază”.

112. Este adevărat că directiva conține un capitol întreg cu dispoziții privind etichetarea și ambalarea produselor din tutun, care privesc forma pachetului de țigarete, numărul minim de țigarete dintr‑un pachet sau cerința privind avertismentele de sănătate (combinate) și interdicția anumitor mențiuni înșelătoare pe ambalajele produselor. Totuși, contrar opiniei mai multora dintre întreprinderile din procedură, rămân însă suficiente aspecte diferite ale ambalării și etichetării produselor din tutun care pot fi reglementate în mod suplimentar de statele membre. În plus, din articolul 28 alineatul (2) litera (a) din directivă reiese că directiva nu reglementează anumite suprafețe ale ambalajelor și că printre altele Comisia acordă atenție evoluțiilor la nivel național.

113. Astfel, statele membre sunt libere să elaboreze în special cerințe proprii legate de culorile tuturor elementelor ambalajelor care nu sunt rezervate avertismentelor de sănătate, și anume până la o standardizare a ambalajelor ( 70 ). Culorile fac de asemenea, în mod indirect, obiectul reglementării din directivă, în măsura în care articolul 13 interzice ca ambalajele să creeze o impresie pozitivă, eronată sau înșelătoare.

114. Având în vedere cele ce precedă, obiecția formulată de unele dintre întreprinderile interesate, potrivit căreia o dispoziție întemeiată pe articolul 114 TFUE, cum este articolul 24 din directivă, nu trebuie să permită statelor membre să adopte niciun fel de norme mai stricte privind etichetarea și ambalarea produselor din tutun, întrucât această materie intră în totalitate „în domeniul de aplicare al directivei”, nu este prea convingătoare. Această obiecție, care provine din temerea unora dintre întreprinderile interesate în raport cu adoptarea unor dispoziții naționale privind introducerea ambalajelor neutre pentru produsele din tutun (așa‑numitul „plain packaging”), pierde din vedere aspectul că în prezent încă se așteaptă o reglementare la nivelul Uniunii a unor aspecte numeroase privind etichetarea și ambalarea produselor din tutun. Or, printre aceste aspecte se numără printre altele și culorile.

115. Confirmarea tezei întreprinderilor interesate ar însemna că armonizarea parțială a actelor cu putere de lege și a actelor administrative ale statelor membre, urmărită prin intermediul Directivei 2014/40, ar trebui interpretată ca o armonizare totală. Acest fapt ar însemna o încălcare a marjei de apreciere largi, prevăzută la articolul 114 TFUE cu privire la cea mai adecvată tehnică de apropiere ( 71 ). Atunci când recurge la articolul 114 TFUE, legiuitorul Uniunii nu trebuie să aleagă, potrivit principiului „totul sau nimic”, între armonizarea completă și nerealizarea niciunei armonizări, ci poate opta, precum în acest caz, pentru o armonizare parțială.

116. De altfel, nici din hotărârile pe care se întemeiază reclamantele din litigiul principal nu rezultă altceva ( 72 ). Este adevărat că, în prima sa hotărâre referitoare la publicitatea la tutun, Curtea a considerat că o directivă întemeiată pe competențele pieței interne și printre altele pe articolul 100a din Tratatul CE (astăzi articolul 114 TFUE) a fost nelegală, întrucât nu conținea nicio dispoziție referitoare la produsele conforme cu directiva. Dintr‑o lectură a paragrafului respectiv din hotărâre în contextul ansamblului acesteia din urmă reiese că Curtea nu a dorit nicidecum să blocheze posibilitatea adoptării unor directive de armonizare parțială a anumitor materii, ci a declarat în mod expres că măsurile de armonizare a pieței interne pot conține clauze care permit statelor membre să adopte norme mai stricte din motive de interes general ( 73 ).

117. Legiuitorul Uniunii nu poate recurge la articolul 114 TFUE decât dacă nu urmărește nicidecum libera circulație a produselor prevăzute de directivă și conforme cu aceasta ( 74 ). În plus, legiuitorul Uniunii nu poate permite statelor membre nici să se opună importului, vânzării și consumului de produse din tutun conforme cu directiva, pentru motive care se referă la aspectele armonizate de directivă ( 75 ).

118. Or, nu aceasta este situația în speță. Pe de o parte, prin intermediul articolului 24 alineatul (1) din directivă, se recunoaște în mod expres principiul liberei circulații al produselor din tutun conforme cu directiva, iar pe de altă parte, interpretat în lumina considerentului (53), articolul 24 alineatul (2) permite statelor membre să introducă „norme suplimentare […] în ceea ce privește standardizarea ambalajelor” numai în măsura în care nu există o armonizare în dreptul Uniunii în acest sens.

119. Este cert că această armonizare parțială implică și faptul că, deși etichetarea și ambalarea produselor respectă cerințele directivei din toate punctele de vedere, acestea nu pot fi exportate pur și simplu dintr‑un stat membru în alt stat membru, întrucât, în ceea ce privește aspectele nearmonizate privind ambalarea produselor, fiecare stat membru poate impune cerințe suplimentare. Indiferent de acest aspect, și această armonizare parțială produce avantaje incontestabile pentru funcționarea pieței interne, întrucât elimină câteva obstacole din calea schimburilor comerciale, chiar dacă nu în totalitatea lor. În speță, acest lucru înseamnă de exemplu că producătorii produselor din tutun pot utiliza pe întreaga piață internă pachete de țigarete care corespund unui format de bază și că trebuie să adapteze acest format de bază la aspectele specifice din actele cu putere de lege și din actele administrative din respectivele state membre numai cu privire la unele detalii (de exemplu din punct de vedere cromatic), și nu din toate punctele de vedere.

120. Trebuie să recunoaștem că, în principal, dispozițiile menționate ale articolului 24 alineatele (1) și (2) din directivă, împreună cu explicațiile aferente din considerentul (53), au o funcție de clarificare. Ele detaliază modul de funcționare a armonizării parțiale urmărite de directivă. Cu toate acestea, după cum o dovedește în mod impresionant litigiul acerb dintre părți cu privire la admisibilitatea eventualelor dispoziții naționale de standardizare a ambalajelor, o asemenea clarificare poate fi destul de utilă.

b) Dreptul statelor membre de a interzice anumite categorii de produse [prima întrebare partea b)]

121. În continuare, prin intermediul primei întrebări partea b), se verifică articolul 24 alineatul (3) din directivă, mai precis prima teză din acesta. Potrivit acestei dispoziții, un stat membru poate „să interzică o anumită categorie de produse din tutun sau produse conexe, din motive legate de situația specifică din statul membru în cauză și cu condiția ca dispozițiile să fie justificate de necesitatea de a proteja sănătatea publică, ținând seama de nivelul înalt de protecție a sănătății umane atins prin prezenta directivă”.

122. Potrivit declarațiilor instanței de trimitere din cererea sa de decizie preliminară, în cadrul litigiului principal, articolul 24 alineatul (3) prima teză este atacat cu aceleași argumente cu care s‑a contestat articolul 24 alineatul (2) din directivă. Așadar, se critică din nou faptul că dispoziția în litigiu nu conduce la eliminarea, ci la generarea unor obstacole în calea schimburilor comerciale.

123. Contrar opiniei Parlamentului, a Consiliului și a Comisiei, această critică nu poate fi combătută prin trimiterea la faptul că Uniunea nu are competențe în ceea ce privește măsurile de armonizare din domeniul politicilor de sănătate publică [articolul 168 alineatul (5) TFUE] și responsabilitatea statelor membre de a defini politicile lor de sănătate [articolul 168 alineatul (7) TFUE], întrucât Directiva 2014/40 nu este o măsură de politică de sănătate, ci o măsură de armonizare a pieței interne, domeniu care, potrivit articolului 114 TFUE, este de competența Uniunii ( 76 ). În caz contrar, interzicerea produselor din tutun cu o aromă caracteristică, disputată cu atâta fervoare în speță, nici nu ar fi putut fi inclusă în directivă ( 77 ).

124. După cum am precizat deja mai sus ( 78 ), în principiu, articolul 114 TFUE nu poate oferi un temei juridic pentru o dispoziție prin intermediul căreia statelor membre li s‑a permis să se abată în mod unilateral de la efectul de armonizare al directivei. Acest lucru se aplică și eventualelor măsuri de politici de sănătate care ar putea fi adoptate de anumite state membre, în conformitate cu considerentul (54) al directivei, „pentru a lua în considerare posibile evoluții viitoare ale pieței”. În asemenea situații, articolul 114 alineatul (8) TFUE, care este o dispoziție din dreptul primar al Uniunii și are astfel prioritate în raport cu directiva, prevede în mod expres că nu se vor adopta măsuri la nivel național, ci la nivelul Uniunii. În cazul în care un stat membru invocă o „problemă deosebită de sănătate publică” într‑un domeniu care a făcut în prealabil obiectul măsurilor de armonizare, statul membru respectiv trebuie să informeze Comisia, care „analizează de îndată dacă este necesar să propună Consiliului măsuri adecvate”. Într‑un act de drept derivat nu se poate deroga de la această regulă. Prin intermediul unei directive, statele membre pot fi împuternicite eventual, prin derogare de la dispozițiile pe care le cuprinde, să adopte măsuri provizorii de protecție a sănătății publice [articolul 114 alineatul (10) TFUE].

125. Astfel, contrar opiniei instituțiilor Uniunii care sunt parte în procedură, articolul 24 alineatul (3) din directivă nu poate fi interpretat în sens atât de larg încât să permită statelor membre să interzică permanent punerea în circulație a produselor la care se face referire în directivă, pentru motive de politică de sănătate, anulând astfel în mod unilateral libera circulație a acestor produse. Prin urmare, argumentul Parlamentului și al Comisiei potrivit căruia, în temeiul articolului 24 alineatul (3), statele membre pot interzice în totalitate punerea în circulație a țigaretelor nu poate fi primit. Statele membre pot adopta în mod unilateral astfel de interdicții numai pentru produse care nu fac obiectul armonizării din Directiva 2014/40 ( 79 ).

126. Totuși, aceasta nu înseamnă că articolul 24 alineatul (3) din directivă este nelegal și astfel ar trebui declarat nevalid. Validitatea articolului 24 alineatul (3) se poate confirma în mod similar cu validitatea articolului 24 alineatul (2) din directivă, în măsura în care este interpretată în sens restrâns, având în vedere temeiul juridic la care s‑a recurs la adoptarea acesteia, așadar în conformitate cu articolul 114 TFUE ( 80 ).

127. În primul rând, potrivit articolului 24 alineatul (3) din directivă, interdicțiile naționale unilaterale ale unor produse cuprinse în directivă sunt permise numai în măsura în care obiectivul privind politica de sănătate urmărit nu este realizat în mod suficient prin metodele de armonizare din directivă. Acest aspect este subliniat în formularea de la articolul 24 alineatul (3) prima teză din directivă, potrivit căreia eventuale interdicții ale produselor din statele membre trebuie să fie justificate „ținând seama de nivelul înalt de protecție a sănătății umane atins prin prezenta directivă”.

128. În al doilea rând, articolul 24 alineatul (3) prima teză din directivă permite numai interdicții privind produsele justificate de politicile de sănătate adoptate la nivel național „din motive legate de situația specifică din statul membru în cauză”. În conformitate cu principiul subsidiarității [articolul 5 alineatele (1) și (3) TUE], soluționarea acestui tip de probleme revine în primul rând statelor membre ( 81 ). Pentru situația în care, în acest sens, apar probleme cu caracter transfrontalier, legiuitorul Uniunii a prevăzut la tezele următoare ale articolului 24 alineatul (3) din directivă, după modelul articolului 114 alineatele (5) și (6) TFUE, o procedură de autorizare desfășurată de către Comisie.

129. Cu această condiție, se poate afirma că articolul 24 alineatul (3) din directivă poate fi considerat o măsură acoperită de temeiul juridic al articolului 114 TFUE.

130. Reclamantele din litigiul principal critică existența unei incoerențe între articolul 24 alineatul (3) din directivă, pe de o parte, și interzicerea țigaretelor mentolate de la articolul 7 din directivă, pe de altă parte ( 82 ). În esență, ele reproșează că o interzicere a aromelor caracteristice, astfel cum este prevăzută la articolul 7 din directivă, nu este necesară atunci când statele membre au oricum posibilitatea să interzică în mod unilateral anumite categorii de produse din tutun. În plus, este neconcordant de asemenea ca interzicerea aromelor caracteristice de la articolul 7 din directivă să fie motivată prin evitarea unor eventuale divergențe viitoare din normele naționale, dar în același timp să se faciliteze generarea unor asemenea divergențe prin articolul 24 alineatul (3) din directivă.

131. Nici acest argument nu poate fi primit, întrucât, pe de o parte, după cum am amintit ( 83 ), articolul 7 din directivă tratează o problemă cu caracter transfrontalier, care se referă la întreaga piață internă europeană, în timp ce domeniul de aplicare al articolului 24 alineatul (3) din directivă se referă, deja potrivit modului său de redactare, la situația specifică din statul membru în cauză. Pe de altă parte, în cadrul exercitării puterii sale largi de apreciere, prevăzută la articolul 114 TFUE ( 84 ), legiuitorul Uniunii este liber să opteze pentru o armonizare treptată a actelor cu putere de lege și a actelor administrative ale statelor membre, astfel încât anumite probleme de pe piața internă să fie abordate prin intermediul unei măsuri de armonizare, iar altele nu. Astfel, nu se poate considera că legiuitorul Uniunii acționează în mod incoerent atunci când interzice produsele din tutun cu aromă caracteristică pe întreaga piața internă europeană, dar lasă interzicerea altor produse cu riscuri pentru sănătate deocamdată la latitudinea statelor membre.

c) Concluzie intermediară

132. În concluzie, pe baza argumentelor prezentate Curții, nu există niciun indiciu pentru faptul că articolul 24 alineatele (2) sau (3) din directivă ar fi fost întemeiate în mod nefondat pe articolul 114 TFUE.

4. Reglementarea privind vânzările la distanță [prima întrebare partea c) punctul iii)]

133. Prin intermediul primei întrebări partea c) punctul iii), instanța de trimitere analizează articolul 18 din directivă, mai precis alineatul (1), care lasă interzicerea vânzărilor transfrontaliere la distanță de produse din tutun către consumatori la latitudinea statelor membre și le îndeamnă să colaboreze pentru a împiedica acest tip de vânzare.

134. Această întrebare se bazează pe o critică formulată de BAT în litigiul principal potrivit căreia respectiva dispoziție nu facilitează, ci îngreunează comerțul transfrontalier, iar pentru acest motiv este contrară obiectivelor articolului 114 TFUE. În plus, întreprinderea critică faptul că posibilitatea de a alege a statelor membre va conduce la divergențe între actele cu putere de lege și actele administrative naționale. Având în vedere aceste două motive, BAT contestă aspectul că articolul 114 TFUE poate oferi un temei juridic pentru articolul 18 din directivă.

135. În acest sens, trebuie să menționăm în primul rând că anterior, așadar înainte de intrarea în vigoare a Directivei 2014/40, statele membre aveau deja posibilitatea să interzică sau să restricționeze vânzările transfrontaliere la distanță de produse din tutun, invocând limitele liberei circulații a mărfurilor prevăzute de tratate ( 85 ). Prin urmare, articolul 18 alineatul (1) din directivă nu este decât o clauză declarativă, care confirmă statu‑quoul.

136. În plus, potrivit preambulului directivei ( 86 ), articolul 18 ține seama însă și de împrejurarea că, pe de o parte, dispozițiile directivei care se referă la fabricarea, prezentarea și vânzarea de produse din tutun ar putea fi eludate ușor prin intermediul vânzărilor la distanță și, pe de altă parte, că prin intermediul acestui canal de vânzare tinerii pot avea acces mai ușor la produsele din tutun. Prin urmare, există în general riscul subminării legislației care vizează controlul tutunului.

137. În jurisprudența sa, Curtea a statuat faptul că un act juridic al Uniunii adoptat în temeiul articolului 114 TFUE poate include și dispoziții potrivit cărora eludarea anumitor reglementări poate fi evitată sau trebuie să fie evitată prin interdicții ( 87 ). Tocmai acestui scop îi servește articolul 18 alineatul (1) din directivă.

138. Astfel, interdicția vânzărilor transfrontaliere la distanță, pe care unele dintre statele membre au aplicat‑o sau pe care o vor aplica probabil pe baza articolului 18 alineatul (1) din directivă, este oarecum prețul plătit pentru capacitatea de circulație pe piața internă a produselor din tutun conforme cu condițiile din directivă, cu garantarea unui nivel înalt de protecție a sănătății umane, în conformitate cu obiectivul de protecție a sănătății din această directivă.

139. Având în vedere cele ce precedă, a fost permis ca la adoptarea articolului 18 alineatul (1) din directivă să se recurgă la temeiul juridic oferit de articolul 114 TFUE ( 88 ).

5. Abilitarea Comisiei de a transpune standardele convenite la nivel internațional [prima întrebare partea c) punctul iv)]

140. Prima întrebare partea c) punctul iv) se referă la articolul 3 alineatul (4) și la articolul 4 alineatul (5) din directivă, potrivit cărora Comisia adoptă acte delegate pentru a integra în dreptul Uniunii standardele convenite la nivel internațional, referitoare la nivelurile maxime ale emisiilor, la emisii și la metodele de măsurare. În acest sens, instanța de trimitere reia o critică formulată de JTI potrivit căreia, prin intermediul acestor dispoziții, de facto, se deleagă competențe legislative către OMS sau către părțile semnatare ale Convenției‑cadru a OMS, aspect care nu este compatibil cu articolul 114 TFUE.

141. La o analiză mai exactă, critica formulată la adresa acestor două dispoziții urmărește două aspecte. Pe de o parte, se atacă o presupusă delegare de competențe legislative asupra unor organisme sau foruri internaționale din afara cadrului instituțional al Uniunii, iar pe de altă parte, se exprimă îndoieli privind aspectul dacă prin intermediul oricărei adaptări a dreptului Uniunii la standarde internaționale se poate îmbunătăți într‑adevăr modul de funcționare a pieței interne.

142. Vom combate primul aspect criticat în contextul întrebării a cincea de mai jos ( 89 ). În ceea ce privește cel de al doilea aspect criticat, este suficient să facem trimitere la faptul că, potrivit unei jurisprudențe constante, articolul 114 TFUE poate reprezenta o bază pentru adaptarea unor măsuri de armonizare deja existente la dezvoltări mai recente ( 90 ). Se înțelege de la sine că o asemenea adaptare se poate realiza inclusiv pe baza unor norme de drept internațional sau a unor recomandări ale unor foruri internaționale [a se vedea de asemenea articolul 3 alineatul (5) a doua teză TUE].

143. În speță, situația se prezintă exact în acest mod: articolul 3 din directivă conține deja norme referitoare la nivelurile maxime ale emisiilor sau la emisiile produselor din tutun, iar articolul 4 din directivă prevede deja reglementări privind metodele de măsurare. Comisia este împuternicită să adapteze sau să completeze aceste norme în lumina noilor evoluții în plan internațional. Astfel, se garantează faptul că norme noi, convenite la nivel internațional, se pot aplica pe întreaga piață internă, în mod uniform și concomitent, aspect care ameliorează condițiile de funcționare ale pieței interne.

144. Prin urmare, reproșul potrivit căruia articolul 114 TFUE nu ar putea oferi un temei juridic pentru articolul 3 alineatul (4) și pentru articolul 4 alineatul (5) din directivă este nefondat.

B – Principiul proporționalității

145. A doua și a treia întrebare se referă la principiul proporționalității. În acest sens, pe de o parte, pornind de la o critică formulată de BAT, se pune în discuție interzicerea țigaretelor cu o aromă caracteristică [a treia întrebare partea a)], pe de altă parte, pornind de la criticile mai multor întreprinderi interesate, se analizează diferite cerințe pe care directiva le impune în domeniul etichetării și ambalării produselor din tutun [a doua întrebare, precum și a treia întrebare părțile b) și c)].

146. Potrivit unei jurisprudențe constante, principiul proporționalității se numără printre principiile generale de drept al Uniunii. Acesta impune ca actele instituțiilor Uniunii să fie de natură să atingă obiectivele legitime urmărite de reglementarea în cauză și să nu depășească limitele a ceea ce este necesar pentru realizarea acestor obiective ( 91 ). Astfel, atunci când este posibilă alegerea dintre mai multe măsuri adecvate, trebuie să se recurgă la cea mai puțin constrângătoare și, în plus, măsurile impuse nu trebuie să fie disproporționate în raport cu scopurile vizate ( 92 ).

147. În cadrul controlului jurisdicțional al proporționalității actelor juridice ale Uniunii trebuie să se țină seama de aspectul că, întrucât sunt în discuție ingerințe în drepturile fundamentale, întinderea puterii de apreciere a legiuitorului Uniunii poate fi limitată în funcție de un anumit număr de elemente, printre care figurează domeniul vizat, natura dreptului fundamental în cauză, natura și gravitatea ingerinței, precum și finalitatea acesteia ( 93 ).

1. Ingerințe la adresa libertății de a desfășura o activitate comercială

148. Cele mai multe dintre problemele ridicate în a doua și în a treia întrebare se referă la libertatea de a desfășura o activitate comercială (articolul 16 din Carta drepturilor fundamentale), care, potrivit unei jurisprudențe constante, poate face obiectul unei serii ample de intervenții ale autorității publice, susceptibile să stabilească, în interesul general, limitări privind exercitarea activității economice ( 94 ), în timp ce legiuitorului Uniunii trebuie să i se recunoască o putere largă de apreciere în domeniile în care acțiunea sa implică alegeri de natură politică, precum și economică sau socială și în care acesta trebuie să efectueze aprecieri și evaluări complexe ( 95 ).

149. În mod indiscutabil, la adoptarea Directivei 2014/40, legiuitorul s‑a confruntat cu asemenea probleme complexe de natură politică, economică și socială, aspect necontestat, de altfel, de niciuna dintre părți. În mod corespunzător, în ceea ce privește aprecierile pe care s‑a întemeiat directiva, legiuitorul Uniunii a dispus de o putere largă de apreciere, în special în ceea ce privește măsurile prin care se poate realiza în mod optim nivelul ridicat de protecție a sănătății umane impus pe piața internă europeană [articolul 9 TFUE, articolul 114 alineatul (3) TFUE, articolul 168 alineatul (1) TFUE și articolul 35 a doua teză din Carta drepturilor fundamentale]. Acest aspect se aplică și întrucât prognozele referitoare la evoluția viitoare a pieței trebuie examinate din perspectiva plauzibilității lor.

150. Această putere de apreciere face să se considere că legiuitorul Uniunii a încălcat principiul proporționalității numai în situația în care respectivul act juridic al Uniunii este vădit disproporționat, mai precis dacă este vădit inadecvat pentru realizarea obiectivelor legitime urmărite, dacă depășește în mod vădit ceea ce este necesar pentru realizarea acestor obiective sau dacă prezintă dezavantaje vădit disproporționate în raport cu obiectivele respective ( 96 ). Dimpotrivă, nu prezintă importanță aspectul dacă măsura adoptată în acest act era singura care putea fi concepută sau numai cea mai oportună.

151. În aceste condiții, vom supune în continuare unui control judiciar interzicerea produselor din tutun cu aromă caracteristică, precum și câteva dintre cerințele aduse în discuție de instanța de trimitere în ceea ce privește ambalarea și etichetarea produselor din tutun.

a) Interzicerea produselor din tutun cu o aromă caracteristică [a treia întrebare partea a)]

152. Interzicerea produselor din tutun cu o aromă caracteristică, a cărei proporționalitate face obiectul celei de a treia întrebări partea a) adresate Curții, rezultă de la articolul 7 alineatele (1) și (7) din directivă.

153. Această interdicție este menită să contribuie la garantarea unui nivel înalt de protecție a sănătății umane pe piața internă europeană, întrucât toate aromele caracteristice, indiferent dacă este vorba despre mentol sau despre alte arome, pot conduce în principiu la modificarea sau acoperirea gustului amar sau chiar înțepător al fumului de tutun. Astfel, din perspectiva legiuitorului, ia naștere riscul serios ca produsele din tutun aromate să faciliteze începerea fumatului în rândul nefumătorilor ( 97 ), precum și să îngreuneze fumătorilor – sau cel puțin unora dintre aceștia – depășirea dependenței de nicotină ( 98 ).

154. În acest context, interzicerea țigaretelor mentolate, care, după cum rezultă din dispoziția menționată, va intra în vigoare începând cu 20 mai 2020, prezintă o relevanță practică deosebită ( 99 ). În decizia de trimitere, precum și în cadrul observațiilor întreprinderilor din procedură se regăsesc precizări detaliate referitoare la proporționalitate numai în raport cu această interzicere a țigaretelor mentolate. În mod corespunzător, la precizarea problemelor juridice ridicate, ne vom concentra în continuare pe proporționalitatea interzicerii țigaretelor mentolate.

i) Caracterul adecvat al interdicției

155. În speță, se dispută chiar aspectul dacă interzicerea țigaretelor mentolate este o măsură adecvată în raport cu scopul creșterii nivelului de protecție a sănătății publice, urmărit prin directivă. Este vorba despre problema controversată privind modul în care interzicerea țigaretelor mentolate se va reflecta asupra modelelor de consum ale fumătorilor actuali și potențiali. Toate părțile din procedură își întemeiază declarațiile pe studii științifice și reproșează părții adverse că declarațiile acesteia nu ar fi suficient de bine fundamentate din punct de vedere științific.

156. Cu toate acestea, pentru aprecierea validității Directivei 2014/40 și în special a proporționalității dispozițiilor în litigiu, nu prezintă relevanță dacă aspectele în materie de protecție a sănătății luate în considerare de legiuitorul Uniunii în ceea ce privește țigaretele mentolate – și care personal ni se par deosebit de plauzibile – pot fi dovedite cu suficientă precizie în conformitate cu nivelul actual al științei.

157. La adoptarea directivei, legiuitorul Uniunii a trebuit să respecte principiul precauției ( 100 ). Atunci când se dovedește imposibilă determinarea cu certitudine a existenței sau a întinderii riscului invocat din cauza naturii insuficiente, neconcludente sau imprecise a rezultatelor studiilor efectuate, dar persistă probabilitatea unui prejudiciu real pentru sănătatea publică în ipoteza realizării riscului, principiul precauției justifică adoptarea unor măsuri restrictive, cu condiția ca aceste măsuri să fie nediscriminatorii și obiective ( 101 ).

158. Nici apelul elaborat în cadrul OMS de a restrânge sau chiar de a interzice, la nivel mondial, utilizarea în produsele din tutun a unor ingrediente care pot modifica gustul acestora, inclusiv a mentolului ( 102 ), nu este decât o expresie a principiului precauției.

159. În acest context, potrivit principiului precauției, a fost rezonabil sau poate chiar indicat să se prevadă în general norme mai stricte în materia utilizării aromelor caracteristice în produsele din tutun, în special având în vedere scopul unui nivel ridicat de protecție a sănătății urmărit în conformitate cu dispozițiile din dreptul primar al Uniunii [articolul 9 TFUE, articolul 114 alineatul (3) TFUE, articolul 168 alineatul (1) TFUE și articolul 35 a doua teză din Carta drepturilor fundamentale].

160. Nu se poate considera în niciun caz că interzicerea aromelor caracteristice – inclusiv a mentolului – în produsele din tutun este vădit inadecvată pentru realizarea obiectivului menționat, de a contribui la o mai bună protecție a sănătății pe piața internă europeană. Acest fapt se aplică cu atât mai mult atunci când, alături de principiul precauției, se ia în considerare puterea largă de apreciere care revine legiuitorului în ceea ce privește alegerea măsurilor prin intermediul cărora se poate atinge cel mai bine nivelul ridicat de protecție a sănătății prevăzut pe piața internă.

ii) Necesitatea interdicției

161. În continuare, unele dintre întreprinderile din procedură, precum și Polonia contestă necesitatea interzicerii punerii în circulație a țigaretelor mentolate pentru a realiza nivelul ridicat de protecție a sănătății umane pe piața internă, urmărit prin intermediul directivei.

162. Argumentele invocate în acest sens pot fi încadrate în două arii tematice. Pe de o parte, este vorba despre aspectul dacă interdicția generală a tuturor aromelor caracteristice, inclusiv a mentolului, a fost necesară și, pe de altă parte, despre aspectul dacă legiuitorul Uniunii nu a avut la dispoziție mijloace mai blânde, mai puțin tranșante decât o asemenea interdicție.

– Cu privire la necesitatea unei interdicții generale a tuturor aromelor caracteristice

163. În ceea ce privește prima dintre aceste arii tematice, am precizat anterior, în contextul articolului 114 TFUE, că argumentele unora dintre întreprinderile din procedură referitoare la presupusa poziție specială a țigaretelor mentolate pe segmentul de piață al țigaretelor aromate nu sunt prea convingătoare ( 103 ).

164. Contrar opiniei BAT, necesitatea unei interziceri a aromelor caracteristice în scopul realizării unui nivel înalt de protecție a sănătății pe piața internă nu se poate pune la îndoială printr‑o trimitere lapidară la aspectul că riscurile pentru sănătate asociate fumatului sunt cunoscute tuturor, inclusiv în rândul tinerilor.

165. Ca atare, împrejurarea că multe dintre persoanele în cauză cunosc anumite riscuri nu înseamnă că autoritățile publice trebuie să anuleze măsurile de protecție existente sau să renunțe la măsurile de protecție noi. De exemplu, nimănui nu i‑ar veni ideea să se renunțe la obligativitatea purtării căștilor în cazul motocicliștilor sau la obligativitatea purtării centurii de siguranță în cazul pasagerilor unor autovehicule numai pentru că între timp riscurile asociate transportului rutier sunt suficient de cunoscute majorității participanților la trafic și aceștia se comportă rațional în mod voluntar.

166. În plus, după cum reiese în special din articolul 1 din directivă și din preambulul acesteia ( 104 ), prin interzicerea tuturor aromelor caracteristice, directiva respectă cerințele elaborate în cadrul OMS. Chiar dacă, după cum au subliniat în mod corect BAT, Mane și Polonia, acestea nu produc efecte juridice, ele au în mod cert caracter de recomandare, chiar și în ceea ce privește reglementarea utilizării mentolului ( 105 ). Se înțelege de la sine că în cadrul marjei sale largi de apreciere, care îi revine în cadrul adoptării măsurilor de armonizare a pieței interne, în temeiul articolului 114 TFUE, legiuitorul Uniunii a putut să adopte măsuri care, la nivel internațional, nu sunt impuse Uniunii, dar sunt recomandate acesteia.

167. În cazul în care legiuitorul Uniunii ar renunța la includerea mentolului printre aromele caracteristice interzise, după cum am menționat anterior ( 106 ), directiva va putea contribui într‑o măsură considerabil mai mică la realizarea unui nivel ridicat de protecție a sănătății. Astfel, consumatorii actuali și potențiali de produse din tutun aromate ar dispune în continuare de opțiunea țigaretelor mentolate de pe piața internă, aspect care ar face ca tinerii și adulții tineri să înceapă mai ușor să consume tutun, iar fumătorii să poată să depășească mai greu dependența de nicotină ( 107 ).

168. În plus, dacă nu ar fi interzis țigaretele mentolate în același mod în care a interzis alte țigarete aromate, Uniunea Europeană ar fi riscat un proces în cadrul Organizației Mondiale a Comerțului (OMC). Astfel, într‑un raport din 2012, Organul de soluționare a litigiilor al OMC a considerat că Statele Unite au încălcat regulile OMC întrucât au interzis vânzarea țigaretelor cu aromă de cuișoare, dar au permis comercializarea în continuare a țigaretelor mentolate ( 108 ). Contrar opiniei BAT, nu pare nicidecum să fie exclus, ci, dimpotrivă, este foarte potrivit să transferăm concluziile raportului OMC asupra problematicii care prezintă interes în speță, având în vedere în special că raportul se referă la comparabilitatea dintre țigaretele cu aromă de cuișoare și cele mentolate (în calitate de așa‑numite „mărfuri similare”, în sensul Acordului OMC privind barierele tehnice în calea comerțului).

169. Dacă se iau în considerare toate aceste împrejurări, necesitatea interzicerii tuturor aromelor caracteristice, inclusiv a mentolului, nu se poate pune la îndoială în mod serios ( 109 ). În orice caz, o asemenea interdicție generală nu poate depăși vădit ceea ce este necesar pentru atingerea unui nivel ridicat de protecție a sănătății pe piața internă europeană.

170. Faptul că, potrivit articolului 7 alineatul (12) din directivă, anumite produse din tutun, mai precis trabucurile, sunt exceptate deocamdată de la interdicția privind aromele caracteristice nu modifică nicidecum acest aspect, întrucât marja largă de apreciere care revine legiuitorului Uniunii în temeiul articolului 114 TFUE ( 110 ) nu exclude nicidecum o apropiere treptată a actelor cu putere de lege și a actelor administrative ale statelor membre. În plus, în stadiul actual, Parlamentul și Consiliul pot presupune că, având în vedere atractivitatea pe care țigaretele și tutunul de rulat le prezintă în rândul tinerilor, riscurile pentru sănătate asociate aromelor caracteristice apar în special în cazul acestor produse din tutun ( 111 ).

– În ceea ce privește presupusele mijloace mai puțin constrângătoare

171. Unele dintre părți, în special Von Eicken și Polonia, prezintă măsuri mai puțin constrângătoare pe care, în opinia lor, legiuitorul le‑ar fi putut adopta în locul interzicerii complete a aromelor caracteristice: stabilirea unor limite de vârstă de la care se permite achiziționarea unor asemenea țigarete, plasarea de avertismente de sănătate pe ambalaj, campanii specifice de informare, precum și elaborarea unei liste a substanțelor aromatice permise sau interzise la nivelul Uniunii (un fel de „listă pozitivă” sau „listă negativă”).