CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

YVES BOT

prezentate la 14 octombrie 2008 ( 1 )

Cauza C-42/07

Liga Portuguesa de Futebol Profissional

și

Bwin International Ltd, fostă Baw International Ltd,

împotriva

Departamento de Jogos da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa

Cuprins

I — Introducere A — Prezentarea generală a cauzei B — Jocurile de noroc 1. O mare varietate de jocuri 2. O considerabilă importanță economică 3. O activitate care generează riscuri grave 4. O activitate strict reglementată de statele membre 5. Impactul noilor mijloace de comunicare II — Cadrul legislativ A — Dreptul comunitar 1. Dreptul derivat a) Lipsa unei reglementări speciale în materie de jocuri de noroc b) Directiva 98/34 2. Dreptul primar și interpretarea acestuia a) Tratatul b) Jurisprudența B — Dreptul național 1. Indicațiile furnizate de instanța de trimitere 2. Informațiile suplimentare furnizate de guvernul portughez a) Tipurile de jocuri i) Jocurile de cazinou ii) Loteriile, tombolele și concursurile publicitare iii) Jocurile loto și pariurile b) Regimul juridic al Santa Casa III — Acțiunea principală și întrebarea preliminară IV — Analiză A — Cu privire la admisibilitatea întrebării preliminare B — Cu privire la fond 1. Aplicarea Directivei 98/34 a) Posibilitatea Curții de a interpreta Directiva 98/34, deși instanța de trimitere nu a făcut trimitere la această directivă b) Reglementarea în litigiu intră în domeniul de aplicare al Directivei 98/34 c) Consecințele lipsei notificării reglementării în litigiu d) Efectele hotărârii Curții pentru instanța de trimitere 2. Compatibilitatea legislației naționale în cauză cu libertățile de circulație a) Libertatea de circulație aplicabilă b) Existența unei restricții c) Justificarea restricției i) Argumentele părților ii) Aprecierea noastră — Semnificația limitării competenței statelor membre în domeniul jocurilor de noroc — Protecția consumatorilor și a ordinii publice pot justifica măsuri restrictive privind libera prestație de pariuri mutuale pe internet — Capacitatea legislației în cauză de a atinge obiectivele urmărite — Proporționalitatea legislației în cauză — Aplicarea nediscriminatorie V — Concluzie

„Cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare — Articolul 49 CE — Restricție privind libera prestare a serviciilor — Exploatarea jocurilor de noroc prin internet”

I — Introducere

A — Prezentarea generală a cauzei

1. Problema conformității legislațiilor statelor membre în materie de jocuri de noroc cu dreptul comunitar a dat naștere deja unei jurisprudențe relativ bogate. Aceasta continuă totuși să suscite numeroase întrebări din partea instanțelor din statele membre, astfel cum reiese din numărul mare de cauze aflate în prezent pe rolul Curții ( 2 ).

2. În prezenta cauză, problema este de a permite instanței de trimitere să stabilească dacă legislația sa națională, în măsura în care acordă unui operator unic dreptul exclusiv de a propune pariuri mutuale pe internet, este conformă cu dreptul comunitar.

3. Cauza se referă la legislația portugheză, care conferă Departamento de Jogos da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa ( 3 ), un organism multisecular cu scop nelucrativ responsabil cu finanțarea unor cauze de interes public, dreptul exclusiv de a organiza și de a exploata loterii și pariuri mutuale pe întregul teritoriu național. Acest drept exclusiv a fost extins la toate mijloacele electronice de comunicare, între care internetul. Legislația menționată prevede de asemenea sancțiuni sub formă de amenzi administrative împotriva celor care organizează asemenea jocuri încălcând dreptul exclusiv respectiv și care fac publicitate pentru aceste jocuri.

4. Baw International Ltd ( 4 ), o întreprindere de pariuri on-line cu sediul în Gibraltar, și Liga Portuguesa de Futebol Profissional (CA/LPFP) ( 5 ) au fost obligate la plata unor amenzi întrucât au propus pariuri mutuale pe cale electronică și au făcut publicitate pentru aceste pariuri.

5. Instanța de trimitere, în fața căreia Bwin și Liga au contestat amenzile, ridică problema compatibilității legislației sale naționale cu dreptul comunitar în măsura în care prevede un asemenea regim de exclusivitate în ceea ce privește pariurile mutuale pe internet.

6. În prezentele concluzii, vom susține, în primul rând, că o legislație a unui stat membru care acordă unei singure entități dreptul exclusiv de a propune pariuri mutuale pe internet și care prevede sancțiuni sub formă de amenzi împotriva persoanelor care nu respectă acest drept exclusiv constituie o „reglementare tehnică” în sensul Directivei 98/34/CE a Parlamentului European și a Consiliului ( 6 ). Vom deduce de aici că, dacă această legislație nu a fost notificată în mod legal Comisiei Comunităților Europene, nu este aplicabilă unor operatori privați precum Liga și Bwin.

7. În al doilea rând, vom arăta că legislația menționată constituie o restricție privind libera prestare a serviciilor. Vom analiza în ce măsură o asemenea legislație poate fi justificată.

8. Vom descrie, cu titlu introductiv, semnificația pe care ar trebui să o aibă, în opinia noastră, limitarea prin dreptul comunitar a competenței statelor membre în domeniul jocurilor de noroc. Vom arăta că libertățile de circulație nu au ca obiect deschiderea pieței în domeniul jocurilor de noroc. Vom susține că un stat membru nu ar trebui să fie obligat să deschidă această activitate pieței decât dacă, în drept sau în fapt, tratează jocurile de noroc ca pe o veritabilă activitate economică, al cărei scop este obținerea unui maxim de profituri. Vom susține de asemenea că trebuie să li se recunoască statelor membre o largă marjă de apreciere în stabilirea măsurilor care trebuie luate în scopul protecției consumatorilor și a ordinii publice împotriva exceselor legate de joc, inclusiv în stabilirea ofertei de joc necesare în acest scop. Vom deduce din aceasta că dreptul comunitar trebuie să se limiteze la interzicerea situațiilor în care măsurile restrictive luate pentru a proteja consumatorii împotriva practicării excesive a jocului sunt în mod vădit deturnate de la scopul lor.

9. Vom arăta că articolul 49 CE nu se opune unei legislații precum legislația portugheză în cauză dacă aceasta îndeplinește următoarele condiții pe care instanța de trimitere trebuie să le verifice: legislația respectivă este justificată prin motive imperative de interes general, este de natură să asigure realizarea obiectivelor pe care le urmărește, nu depășește ceea ce este necesar pentru a le atinge și se aplică în mod nediscriminatoriu. Vom aduce următoarele precizări în ceea ce privește diferitele condiții menționate.

10. În primul rând, având în vedere riscurile generate de jocurile de noroc pe internet, un stat membru poate restrânge în mod legitim dreptul de a exploata aceste jocuri în scopul de a proteja consumatorii și ordinea publică.

11. În al doilea rând, acordarea dreptului exclusiv de a organiza și de a exploata asemenea jocuri unei entități unice poate constitui o măsură adecvată pentru urmărirea acestor obiective dacă, pe de o parte, statul membru prevede mijloace pentru a orienta și a controla în mod efectiv exploatarea jocurilor de noroc de către organismul care deține acest drept și, pe de altă parte, dacă, în aplicarea concretă a acestei reglementări, statul membru nu și-a depășit în mod vădit marja de apreciere.

12. În al treilea rând, acordarea unui drept exclusiv unei entități unice, controlate de statul membru și care nu are scop lucrativ, poate constitui o măsură proporțională.

13. În al patrulea rând, legislația în cauză, prin faptul că acordă unei entități unice dreptul exclusiv de a organiza și de a exploata loterii și pariuri mutuale pe internet, nu este discriminatorie în sine.

14. Înainte de a prezenta cadrul juridic și factual al cauzei de față și ulterior analiza noastră, considerăm necesar să arătăm succint în ce constau jocurile de noroc în Uniunea Europeană, precum și implicațiile acestei activități.

B — Jocurile de noroc

15. Vom dezvolta succint următoarele cinci aspecte. Jocurile de noroc cuprind în prezent o mare varietate de jocuri. Acestea prezintă o considerabilă importanță economică. Totuși, jocurile prezintă riscuri grave pentru societate. Ele fac obiectul unei reglementări stricte și eterogene în statele membre. În sfârșit, mijloacele electronice de comunicare, în special internetul, reprezintă un factor considerabil de dezvoltare a acestor jocuri.

1. O mare varietate de jocuri

16. Practicarea jocurilor al căror rezultat depinde de hazard și în care jucătorii mizează valori sau bani este foarte veche și comună mai multor societăți. Istoricii situează apariția sa în mileniul al treilea înaintea erei noastre în Extremul Orient și în Egipt ( 7 ). Jocurile sunt practicate intens în cursul antichității grecești și romane ( 8 ).

17. Jocurile de noroc s-au diversificat mult de-a lungul timpului și în prezent există o foarte mare varietate de jocuri. Acestea pot fi grupate foarte schematic în patru mari categorii.

18. Prima categorie este reprezentată de loterii, cărora le asociem jocurile bingo care se bazează pe același principiu. Este vorba despre jocuri de noroc pur, în care cunoștințele și strategia nu joacă niciun rol. Rezultatul lor este urmarea unei extrageri de numere câștigătoare care sunt cunoscute imediat sau ulterior.

19. Loteriile și jocurile de tip bingo pot fi organizate la o scară foarte variabilă, de la loteria sau jocul de tip bingo anuale ale unei asociații locale, cu câștiguri în natură de mică valoare, până la jocurile organizate de loteriile naționale sau regionale destinate întregului teritoriu al unui stat membru sau al unei regiuni dintr-un stat federal și care propun un câștig ce poate atinge mai multe milioane de euro. Și acestea pot fi organizate sub diferite forme. Există, prin urmare, o foarte mare varietate de jocuri.

20. În cursul lunii februarie a anului 2004, loteriile din mai multe state membre au decis să creeze împreună o loterie comună denumită „EuroMillions” ( 9 ).

21. În cursul ultimilor 20 de ani au apărut de asemenea loteriile denumite „instantanee” sau „de răzuit”, care propun jucătorilor bilete la prețuri modice pe care este înscris rezultatul sub o peliculă care trebuie răzuită cu unghia sau cu o monedă.

22. Cea de a doua mare categorie de jocuri de noroc cuprinde pariurile. Acestea pot privi rezultatul unei competiții, producerea unui eveniment sau existența a ceva.

23. Dintre pariuri, unul dintre cele mai cunoscute și mai vechi este cel cu privire la cursele de cai. Jucătorii sunt invitați să parieze cu privire la rezultatul unei curse ai cărei participanți, cai și jochei, sunt cunoscuți dinainte. Pariorii își pot astfel stabili pariurile bazându-se pe șansă și pe cunoștințele lor referitoare la caracteristicile și la performanțele participanților. Pariurilor hipice li s-au adăugat pariurile privind competiții sportive.

24. Câștigurile depind fie de valoarea totală a pariurilor, fie de cota convenită cu bookmakerul.

25. În al treilea rând, menționăm cazinourile. Este vorba despre instituții deschise publicului în care sunt autorizate diferite jocuri. Acestea au fost percepute mult timp drept instituții rezervate unei clientele bogate, care poate juca sume mari la jocuri complexe sau considerate astfel, înconjurate de rituri și de ceremonial.

26. În al patrulea rând, trebuie citate jocurile mecanice. Acestea au fost inventate în prima jumătate a secolului al XIX-lea în Statele Unite ale Americii, unde au cunoscut un succes imediat ( 10 ). Este vorba despre aparate echipate cu o fantă în care jucătorul este invitat să introducă o monedă sau un jeton și care afișează un rezultat programat dinainte printr-un sistem informatic aleatoriu. Momentul și frecvența cu care rezultatul afișat de aparat corespunde unei combinații câștigătoare țin, așadar, de hazard.

2. O considerabilă importanță economică

27. Jocurile de noroc au cunoscut în ultimii ani o dezvoltare importantă. Ele prezintă de acum o importanță economică ce poate fi calificată drept considerabilă. Astfel, pe de o parte, jocurile generează pentru organismele care le exploatează venituri foarte ridicate ( 11 ). Pe de altă parte, reprezintă un număr de locuri de muncă ce nu poate fi neglijat în diferitele state membre ( 12 ).

3. O activitate care generează riscuri grave

28. Cu toate acestea, jocurile de noroc generează riscuri grave pentru societate, în ceea ce îi privește pe jucători și din partea operatorilor economici care le organizează.

29. Pe de o parte, ele pot determina jucătorii să își compromită situația economică și familială și chiar sănătatea.

30. Astfel, prin natura lor, jocurile de noroc nu permit să câștige decât unui număr foarte mic de jucători, întrucât în caz contrar ar fi în pierdere și nu s-ar putea menține. În marea majoritate a cazurilor, jucătorii pierd, așadar, mai mult decât câștigă. Totuși, excitarea jocului și promisiunea câștigului, uneori foarte ridicat, pot determina jucătorii să cheltuiască la jocuri mai mult decât acea parte din bugetul lor disponibilă pentru distracții.

31. Astfel, comportamentul respectiv poate avea drept consecință faptul că unii jucători nu mai sunt în măsură să facă față obligațiilor sociale și familiale. De asemenea, acesta poate conduce la o veritabilă situație de dependență în raport cu jocurile de noroc, comparabilă cu cea cauzată de droguri sau de alcool ( 13 ).

32. Pe de altă parte, jocurile de noroc, din cauza intereselor foarte mari pe care le implică, se pot preta la manipulări din partea organizatorului care poate dori să facă în așa fel, încât rezultatul extragerii sau al competiției sportive să îi fie cât se poate de favorabil. În plus, în această relație, jucătorul, cu titlu individual, nu dispune de niciun mijloc cu adevărat eficace pentru a verifica în ce măsură condițiile în care se desfășoară jocul sunt într-adevăr conforme cu ceea ce este anunțat.

33. În sfârșit, jocurile de noroc pot constitui un mijloc de „spălare” a unor sume de bani obținute în condiții ilegale. Astfel, aceste sume pot fi jucate în speranța de a obține câștiguri. Ele se pot chiar transforma în beneficii dacă infractorul este și proprietarul jocului.

4. O activitate strict reglementată de statele membre

34. De-a lungul timpului, jocurile de noroc au fost condamnate de multe ori pentru motive de ordin moral, religios și ținând de protecția ordinii publice ( 14 ). Cu toate acestea, s-au impus ca un fapt social.

35. Reacția puterii politice a oscilat între interzicerea totală, reglementarea strictă prin care se prevede că de veniturile provenite din jocurile de noroc trebuie să beneficieze exclusiv finanțarea intereselor publice, și încurajare, pentru a profita de mana reprezentată de acest impozit voluntar.

36. În prezent, în cea mai mare parte a statelor membre ale Uniunii, jocurile de noroc fac obiectul unei reglementări restrictive.

37. În mai multe dintre aceste state ( 15 ), restricția ia forma unei interziceri de principiu a jocurilor de noroc, însoțită de derogări specifice. De asemenea, în cea mai mare parte din statele membre ( 16 ), exploatarea unui joc de noroc de către un operator privat, în cazul în care este prevăzută, este condiționată de obținerea unei licențe de la autoritatea competentă. În plus, numărul operatorilor care pot fi autorizați să exploateze un anumit joc este limitat, cel mai frecvent, printr-un numerus clausus.

38. În mai multe state membre, exploatarea jocurilor de noroc poate face de asemenea obiectul unui drept exclusiv acordat unui organism de stat sau unui operator privat ( 17 ).

39. Reglementările în vigoare în statele membre prezintă, așadar, disparități importante. Disparităților privind regimul de exploatare li se adaugă faptul că derogările de la interzicerea de principiu, în cazul în care există, precum și noțiunea de jocuri de noroc și domeniul de aplicare al reglementărilor naționale nu sunt uniforme. Același joc poate fi, așadar, autorizat într-un stat membru și interzis în altul sau poate face obiectul unui tratament diferit ( 18 ).

40. În sfârșit, regimul fiscal al jocurilor de noroc diferă mult de la un stat membru la altul, întrucât, în câteva state membre, profiturile generate de exploatarea acestor jocuri trebuie afectate, în proporții variabile, unor cauze de interes general. De asemenea, partea de câștig distribuită jucătorilor variază semnificativ.

5. Impactul noilor mijloace de comunicare

41. Până acum în jur de 20 de ani, jocurile de noroc nu erau încă accesibile decât în anumite locuri precum, în special, numeroasele puncte de vânzare de pariuri și de bilete de loterie, centrele de curse hipice și cazinourile. Participarea la un joc de noroc necesita, așadar, deplasarea fizică a jucătorului. De asemenea, această participare nu era posibilă decât în timpul orelor de program ale locurilor în care jocul era permis.

42. Începând cu anii ’90, apariția mijloacelor electronice de comunicare precum telefoanele mobile, televiziunea interactivă și, în special, internetul a schimbat radical această situație. Datorită acestor noi mijloace de comunicare, jucătorul poate juca fără a-și părăsi domiciliul și în orice moment.

43. Practicarea jocurilor de noroc este astfel considerabil facilitată. Accesul la jocuri este încă și mai mult favorizat de următorii factori. Pe de o parte, numărul de persoane care pot utiliza mijloacele electronice de comunicare crește în mod regulat ( 19 ). Pe de altă parte, acestea devin din ce în ce mai ușor de utilizat și funcționează în mod integrat ( 20 ). În sfârșit, tranzacțiile financiare pot fi efectuate foarte ușor pe baza acestor mijloace de comunicare.

44. În plus, mijloacele electronice de comunicare, în special internetul, oferă persoanelor care au reședința pe teritoriul unui stat membru posibilitatea materială de a avea acces nu numai la jocurile on-line propuse de operatorii stabiliți pe teritoriul acestui stat, ci și la cele oferite de operatori stabiliți în alte state membre sau în țări terțe.

45. Noile mijloace de comunicare au permis, așadar, o creștere semnificativă a ofertei de jocuri de noroc și acestea din urmă au cunoscut un foarte mare succes ( 21 ).

II — Cadrul legislativ

A — Dreptul comunitar

1. Dreptul derivat

a) Lipsa unei reglementări speciale în materie de jocuri de noroc

46. Până în prezent, jocurile de noroc nu au făcut obiectul niciunei reglementări sau armonizări în cadrul Uniunii.

47. Acestea sunt excluse în mod expres din domeniul de aplicare al Directivei 2000/31/CE a Parlamentului European și a Consiliului ( 22 ), al cărei articol 1 alineatul (5) litera (d) ultima liniuță prevede că directiva menționată nu se aplică „activități[lor] de jocuri pe bani care implică mize cu valoare monetară în jocuri de noroc, inclusiv loterii și tranzacții de tip pariu”.

48. Jocurile de noroc sunt de asemenea excluse din domeniul de aplicare al Directivei 2006/123/CE a Parlamentului European și a Consiliului ( 23 ), al cărei considerent (25) prevede că „[a]ctivitățile de jocuri, inclusiv loterie și pariuri, ar trebui excluse […], având în vedere natura specifică a acestor activități, care antrenează punerea în practică de către statele membre a unor politici referitoare la ordinea publică și protecția consumatorilor”.

49. Totuși, o legislație națională care interzice unor întreprinderi de prestații de servicii pe internet să propună jocuri de noroc pe teritoriul unui stat membru poate intra sub incidența Directivei 98/34.

b) Directiva 98/34

50. Directiva 98/34 urmărește suprimarea sau reducerea obstacolelor în calea liberei circulații a mărfurilor care pot rezulta din adoptarea de către statele membre a unor reglementări tehnice diferite, favorizând transparența inițiativelor naționale față de Comisie, față de organismele de standardizare europene și față de celelalte state membre.

51. Domeniul său de aplicare a fost extins prin Directiva 98/48 la toate serviciile societății informaționale, și anume, conform articolului 1 punctul 2 din Directiva 98/34, la serviciile prestate în scopul obținerii unei remunerații, prin mijloace electronice și la solicitarea individuală a beneficiarului serviciilor.

52. Noțiunea „reglementare tehnică” este definită la articolul 1 punctul 11 din Directiva 98/34 astfel: „[…] specificațiile tehnice sau alte cerințe sau norme cu privire la servicii, inclusiv dispozițiile administrative relevante, a căror respectare este obligatorie, de iure sau de facto, în cazul comercializării, prestării unui serviciu, stabilirii unui prestator de servicii sau utilizării într-un stat membru sau într-o parte semnificativă a acestuia, precum și actele cu putere de lege sau actele administrative ale statelor membre, cu excepția celor menționate la articolul 10, care interzic fabricarea, importul, comercializarea sau utilizarea unui produs sau care interzic prestarea sau utilizarea unui serviciu sau stabilirea în calitate de prestator de servicii. […]”

53. Directiva 98/34 prevede, așadar, un sistem în temeiul căruia fiecare stat membru trebuie să notifice Comisiei proiectele de reglementări tehnice pentru a permite acesteia, precum și celorlalte state membre să îi comunice punctul de vedere și să propună o standardizare mai puțin restrictivă pentru comerț. Acest sistem oferă de asemenea Comisiei timpul necesar pentru a propune, eventual, o măsură de armonizare obligatorie.

54. Articolul 8 din Directiva 98/34 prevede: „(1) […] Comisiei îi este comunicat, de îndată, de către statele membre, orice proiect de reglementare tehnică, cu excepția situației în care acesta transpune integral textul unui standard internațional sau european, caz în care este suficientă informația referitoare la standardul în cauză; de asemenea, acestea înaintează Comisiei o expunere a motivelor care fac necesară elaborarea unei astfel de reglementări, în cazul în care acest lucru nu a fost clarificat suficient în proiectul de reglementare tehnică. […] Comisia notifică de îndată celelalte state membre cu privire la proiect și la toate documentele care i-au fost înaintate; de asemenea, aceasta poate înainta proiectul în cauză comitetului prevăzut la articolul 5 și, după caz, comitetului care răspunde de domeniul respectiv. […] (2) Comisia și statele membre pot face observații adresate statului membru care a înaintat proiectul reglementării tehnice; statul membru în cauză ține seama, pe cât posibil, de aceste observații în pregătirea ulterioară a reglementării tehnice. (3) Comisiei îi este comunicat, de îndată, de către statele membre textul definitiv al reglementării tehnice. […]”

55. Articolul 9 din Directiva 98/34 prevede: „(1) Statele membre amână adoptarea proiectului unei reglementări tehnice cu trei luni de la data primirii de către Comisie a comunicării prevăzute la articolul 8 alineatul (1). (2) Statele membre amână: […] — fără a se aduce atingere alineatelor (4) și (5), cu patru luni de la data primirii de către Comisie a comunicării prevăzute la articolul 8 alineatul (1), adoptarea oricărui proiect de reglementare cu privire la servicii dacă Comisia sau alt stat membru transmite un aviz detaliat în termen de trei luni de la acea dată, în sensul că măsura avută în vedere poate crea obstacole în calea liberei circulații a serviciilor sau a libertății de stabilire a prestatorilor de servicii în cadrul pieței interne. […] (4) Statele membre amână adoptarea proiectului unei reglementări tehnice cu 12 luni de la data primirii de către Comisie a comunicării prevăzute la articolul 8 alineatul (1), în cazul în care, în interval de trei luni de la acea dată, Comisia își anunță concluzia că respectivul proiect de reglementare tehnică face obiectul unei directive, unui regulament sau unei decizii propuse spre elaborare și prezentate Consiliului în conformitate cu articolul 189 din Tratatul [CE (devenit articolul 249 CE)]. […]”

2. Dreptul primar și interpretarea acestuia

56. Reglementările statelor membre în materie de jocuri de noroc nu trebuie să aducă atingere angajamentelor asumate de aceste state în cadrul Tratatului CE, în special libertăților de circulație.

a) Tratatul

57. Articolul 49 primul paragraf CE interzice restricțiile privind libera prestare a serviciilor în cadrul Comunității cu privire la resortisanții statelor membre stabiliți într-un alt stat membru decât cel al beneficiarului serviciilor.

58. În temeiul articolelor 55 CE și 48 CE, articolul 49 CE se aplică serviciilor oferite de o societate constituită în conformitate cu legislația unui stat membru și care are sediul social, administrația centrală sau locul principal de desfășurare a activității în cadrul Comunității.

b) Jurisprudența

59. Problema conformității legislațiilor statelor membre în materie de jocuri de noroc cu libertățile fundamentale de circulație a dat naștere unei jurisprudențe relativ bogate, care poate fi prezentată în linii mari după cum urmează.

60. Jocurile de noroc constituie o activitate economică în sensul articolului 2 CE ( 24 ). Astfel, acestea constau în prestarea unui serviciu determinat, respectiv speranța unui câștig în bani, în schimbul unei remunerații.

61. Acestea corespund și unei activități de servicii inclusă în domeniul de aplicare al articolelor 43 CE și 49 CE privind libertatea de stabilire și libera prestare a serviciilor. Astfel, o reglementare care interzice sau limitează dreptul de a exploata jocuri de noroc într-un stat membru poate constitui o restricție privind aceste libertăți de circulație ( 25 ).

62. Cu toate acestea, Curtea a admis în mod constant că jocurile menționate reprezintă o activitate economică specifică pentru motivele următoare. Mai întâi, în toate statele membre, considerații de ordin moral, religios sau cultural tind, în general, să limiteze sau chiar să interzică practicarea lor și să evite ca acestea să constituie o sursă de profit individual. În continuare, având în vedere importanța sumelor a căror colectare o permit, jocurile de noroc implică riscuri ridicate de infracționalitate și de fraudă. În plus, constituie o incitare la cheltuieli care poate avea consecințe individuale și sociale dăunătoare. În sfârșit, fără că acest motiv să poată fi privit, în sine, ca o justificare obiectivă, nu este inutil să se arate că jocurile de noroc pot participa în mod semnificativ la finanțarea unor activități dezinteresate sau de interes general precum operele sociale, operele de caritate, sportul sau cultura ( 26 ).

63. Loteriile organizate la scară mare ( 27 ), jocurile mecanice ( 28 ), pariurile privind competițiile sportive ( 29 ) și jocurile de cazinou ( 30 ) au fost considerate drept jocuri care pot genera un risc ridicat de infracționalitate și de fraudă din cauza sumelor importante a căror colectare o permit, precum și un risc pentru consumatori, deoarece constituie o incitare la cheltuieli ( 31 ).

64. Statele membre pot prevedea în mod legitim restricții privind exploatarea jocurilor care prezintă aceste caracteristici pentru motive întemeiate pe protecția consumatorilor (limitarea pasiunii oamenilor pentru joc, prevenirea incitării cetățenilor la cheltuieli excesive legate de joc) și pe apărarea ordinii sociale (evitarea riscurilor de infracționalitate și de fraudă generate de jocurile de noroc). Acestea constituie motive imperative de interes general care pot justifica restricții privind libertățile de circulație ( 32 ).

65. În schimb, afectarea veniturilor provenite din joc finanțării de activități sociale nu poate constitui o justificare în sine. Curtea se bazează în această apreciere pe principiul potrivit căruia reducerea sau diminuarea veniturilor din impozite nu figurează printre motivele prevăzute la articolul 46 CE și nici nu constituie un motiv imperativ de interes general ( 33 ). O asemenea afectare a veniturilor provenite din jocuri nu poate reprezenta decât o consecință benefică accesorie a unei restricții ( 34 ).

66. Stabilirea nivelului necesar de protecție a consumatorilor și a ordinii publice în ceea ce privește jocurile de noroc este de competența statelor membre.

67. Astfel, potrivit Curții, trebuie să se recunoască autorităților naționale o putere de apreciere suficientă pentru a stabili cerințele pe care le presupune protecția jucătorilor și, mai general, având în vedere particularitățile socioculturale ale fiecărui stat membru, protecția ordinii sociale în ceea ce privește atât modalitățile de organizare a jocurilor și valoarea mizelor, cât și afectarea profiturilor pe care le generează ( 35 ). Statele membre sunt, așadar, libere să stabilească obiectivele politicii lor în materie de jocuri de noroc și, eventual, să definească în mod precis nivelul de protecție urmărit ( 36 ).

68. Totuși, pentru a putea fi justificată, o măsură națională care restrânge o libertate de circulație trebuie să fie aplicată în mod nediscriminatoriu, să fie de natură să asigure realizarea obiectivului pe care îl urmărește și să nu depășească ceea ce este necesar pentru a-l atinge ( 37 ).

69. În cadrul controlului respectării acestor condiții, Curtea a arătat de mai multe ori că motivele care justifică restricțiile prevăzute de reglementarea în cauză trebuie examinate în ansamblu ( 38 ).

70. Curtea a admis că următoarele restricții pot fi justificate.

71. Un stat membru este îndreptățit să interzică total desfășurarea unui joc pe teritoriul său ( 39 ). Potrivit Curții, este de competența autorităților naționale să aprecieze dacă, având în vedere scopul urmărit, este necesară interzicerea totală sau parțială a activităților de această natură sau numai restricționarea acestora și prevederea unor modalități de control mai mult sau mai puțin stricte în acest scop ( 40 ).

72. De asemenea, un stat membru poate acorda unui singur organism sau unui număr limitat de operatori economici dreptul exclusiv de a exploata un joc de noroc ( 41 ).

73. Curtea a apreciat că autorizarea de către un stat membru a exploatării unui joc de noroc de către o entitate titulară a unui drept exclusiv sau de către un anumit număr de operatori economici nu este incompatibilă cu obiectivele de protecție a consumatorilor împotriva unei incitări la cheltuieli excesive și de apărare a ordinii publice. Potrivit Curții, autorizarea limitată a jocurilor de noroc într-un cadru exclusiv, care prezintă avantajul de a canaliza dorința de a juca și exploatarea jocurilor într-un circuit controlat, de a preveni riscurile unei asemenea exploatări în scopuri frauduloase și infracționale și de a utiliza beneficiile care decurg din aceasta în scopuri de utilitate publică, se înscrie de asemenea în urmărirea unor astfel de obiective ( 42 ).

74. În plus, simpla împrejurare că un stat membru a ales un sistem de protecție diferit de cel adoptat de un alt stat membru nu poate avea incidență asupra aprecierii necesității și proporționalității dispozițiilor adoptate în materie. Acestea trebuie să fie apreciate numai în raport cu obiectivele urmărite de autoritățile naționale ale statului membru interesat și cu nivelul de protecție pe care acestea înțeleg să îl asigure ( 43 ).

75. În Hotărârea Läärä și alții, citată anterior, Curtea a examinat de asemenea problema dacă, pentru a atinge obiectivele urmărite de legea finlandeză în ceea ce privește exploatarea jocurilor mecanice, era preferabil să se adopte mai curând o reglementare care să impună operatorilor interesați condițiile necesare decât să se acorde un drept exclusiv de exploatare organismului public autorizat.

76. Curtea a arătat că această problemă ține de puterea de apreciere a statelor membre, cu condiția totuși ca alegerea făcută să nu apară ca disproporționată în raport cu scopul urmărit ( 44 ). Curtea a apreciat că această condiție era îndeplinită pentru motivul că organismul titular al dreptului exclusiv de exploatare a jocurilor mecanice era o asociație de drept public ale cărei activități se desfășurau sub controlul statului și care trebuia să îi plătească acestuia valoarea produsului net rezultat din exploatarea jocurilor mecanice ( 45 ).

77. Curtea a precizat că, deși este adevărat că sumele astfel percepute de stat în scopuri de utilitate publică ar putea fi obținute și prin alte mijloace, precum impozitarea activităților diferiților operatori cărora li s-ar permite să le desfășoare în cadrul unei reglementări cu caracter neexclusiv, obligația impusă organismului public autorizat de a restitui rezultatul exploatării sale constituie o măsură cu siguranță mai eficace pentru a asigura o strictă limitare a caracterului lucrativ al unor asemenea activități, având în vedere riscurile de infracționalitate și de fraudă ( 46 ).

78. În Hotărârile citate anterior Zenatti, Gambelli și alții și Placanica și alții, Curtea a adus precizări suplimentare în ceea ce privește condițiile pe care trebuie să le îndeplinească o legislație națională pentru a putea fi justificată, în legătură cu legislația italiană care rezervă dreptul exclusiv de a organiza pariuri unui număr limitat de organisme care îndeplinesc anumite criterii.

79. În Hotărârea Zenatti, citată anterior, Curtea a arătat că legislația italiană în cauză avea drept obiectiv să împiedice ca jocurile să fie o sursă de profit individual, să evite riscurile de infracționalitate și de fraudă și consecințele individuale și sociale dăunătoare generate de incitarea la cheltuieli pe care le reprezintă acestea și să nu le permită decât în măsura în care pot prezenta un caracter de utilitate socială pentru buna desfășurare a unei competiții sportive ( 47 ).

80. Curtea a arătat că o asemenea legislație nu poate fi justificată decât dacă răspunde în primul rând în mod efectiv preocupării de a reduce cu adevărat ocaziile de joc și dacă finanțarea de activități sociale prin impozitarea încasărilor provenind din jocuri autorizate nu constituie decât o consecință benefică accesorie, iar nu justificarea reală a politicii restrictive puse în aplicare ( 48 ). Curtea a precizat că revine instanței de trimitere obligația de a verifica dacă legislația menționată, având în vedere modalitățile sale concrete de aplicare, îndeplinește în mod real obiectivele de natură să o justifice și dacă restricțiile pe care le impune nu par disproporționate în raport cu aceste obiective ( 49 ).

81. În Hotărârea Gambelli și alții, citată anterior, instanța de trimitere a arătat că legislația italiană privind pariurile a făcut obiectul unor modificări în cursul anului 2000 și că lucrările pregătitoare aferente textului de modificare demonstrau că Republica Italiană urmărea pe plan național o politică de puternică extindere a jocului și a pariurilor în scopul obținerii de fonduri, protejând în același timp concesionarii deja autorizați.

82. Curtea a arătat că restricțiile prevăzute pentru motive ținând de protecția consumatorilor și de prevenirea fraudei și a incitării cetățenilor la cheltuieli excesive legate de joc nu pot fi justificate decât dacă sunt de natură să asigure realizarea obiectivelor menționate în sensul că aceste restricții trebuie să contribuie la limitarea activităților de pariuri în mod coerent și sistematic ( 50 ).

83. Curtea a precizat că, în măsura în care autoritățile unui stat membru stimulează și încurajează consumatorii să participe la loterii, la jocuri de noroc sau la pariuri pentru ca trezoreria publică să obțină beneficii pe plan financiar, autoritățile din acest stat nu pot invoca ordinea publică socială ce impune necesitatea de a reduce ocaziile de joc pentru a justifica măsuri precum cele din acțiunea principală ( 51 ).

84. În ceea ce privește obiectivul de a evita implicarea concesionarilor de jocuri în activități infracționale sau frauduloase, Curtea a decis că legislația italiană în materie de cereri de ofertă, prin faptul că exclude posibilitatea societăților de capitaluri cotate pe piețele reglementate din alte state membre de a obține concesiuni pentru gestionarea pariurilor sportive în Italia, pare disproporționată. Aceasta a arătat că existau mijloace de a controla conturile și activitățile unor asemenea societăți ( 52 ).

85. În Hotărârea Placanica și alții, citată anterior, Curtea s-a confruntat din nou cu legea italiană privind pariurile referitoare la evenimente sportive după ce Corte suprema di cassazione (Italia) a apreciat că legislația respectivă era compatibilă cu articolele 43 CE și 49 CE. Instanța menționată a apreciat că scopul real al reglementării nu era protecția consumatorilor prin limitarea atracției către joc, ci canalizarea activităților de jocuri de noroc în circuite controlabile pentru a preveni exploatarea acestora în scopuri infracționale.

86. Curtea a arătat că, în măsura în care sistemul de concesiuni prevăzut de legea italiană urmărește numai acest obiectiv, o „politică de extindere controlată” în sectorul jocurilor de noroc poate fi întru totul compatibilă cu obiectivul atragerii jucătorilor care desfășoară activități de jocuri și pariuri clandestine interzise către activități autorizate și reglementate. Potrivit Curții, pentru a atinge aceste obiective, operatorii autorizați trebuie să constituie o alternativă fiabilă, dar în același timp atractivă la o activitate interzisă, ceea ce poate să implice în sine oferirea unei game largi de jocuri, o publicitate de o anumită anvergură și recurgerea la noi tehnici de distribuție ( 53 ).

87. În ceea ce privește elementele de fapt citate de guvernul italian și care demonstrează gravitatea jocurilor clandestine în Italia, Curtea a apreciat că un sistem de concesiuni poate constitui un mecanism eficace care să permită controlul operatorilor activi în sectorul jocurilor de noroc, în vederea prevenirii exploatării acestor activități în scopuri infracționale sau frauduloase ( 54 ).

88. Curtea a confirmat totuși că legislația în cauză pare disproporționată prin faptul că exclude posibilitatea societăților de capitaluri cotate pe piețele reglementate din alte state membre de a obține concesiuni pentru gestionarea pariurilor sportive în Italia ( 55 ).

B — Dreptul național

1. Indicațiile furnizate de instanța de trimitere

89. Articolul 2 din Decretul-lege nr. 282/2003 din 8 noiembrie 2003 ( 56 ) atribuie cu titlu exclusiv în favoarea Santa Casa exploatarea pe suporturi electronice a jocurilor sociale ale statului, respectiv loteriile și pariurile mutuale. Acest regim de exclusivitate se întinde pe întregul teritoriu național, inclusiv spațiul radioelectric, internetul, precum și orice alte rețele publice de telecomunicații.

90. Potrivit articolului 11 alineatul 1 literele a) și b) din Decretul-lege nr. 282/2003, sunt ilicite: — promovarea, organizarea sau exploatarea, pe cale electronică, a jocurilor sociale ale statului (respectiv loteriile și pariurile mutuale), cu încălcarea regimului de exclusivitate; — publicitatea referitoare la realizarea acestor extrageri, indiferent dacă au sau nu au loc pe teritoriul național.

2. Informațiile suplimentare furnizate de guvernul portughez

91. În Portugalia, jocurile de noroc sunt în principiu interzise. Statul și-a rezervat totuși posibilitatea de a autoriza, conform regimului pe care îl consideră cel mai adecvat, exploatarea unuia sau mai multor jocuri, direct sau prin intermediul unui organism aflat sub controlul său, ori de a concesiona această exploatare unor entități private cu sau fără scop lucrativ, prin cereri de ofertă.

a) Tipurile de jocuri

92. Legislația portugheză face distincție între trei categorii de jocuri de noroc, respectiv jocurile de cazinou, loteriile, tombolele și concursurile publicitare, precum și jocurile de loto și pariurile.

i) Jocurile de cazinou

93. Jocurile de cazinou cuprind jocurile de masă, cum ar fi ruleta și pokerul, precum și alte tipuri de jocuri, cum ar fi bingo și jocurile mecanice.

94. Exploatarea acestora este reglementată prin Decretul-lege nr. 422/89 din 2 decembrie 1989 ( 57 ), care a fost examinat de Curte în Hotărârea Anomar și alții, citată anterior.

95. Dreptul de a exploata jocurile de cazinou este, în principiu, rezervat statului și nu poate fi exercitat decât de întreprinderi constituite sub formă de societăți anonime cărora acesta le-a încredințat o concesiune printr-un contract administrativ. Aceste jocuri sunt permise numai în cazinouri stabilite în zone de joc instituite și definite printr-un act normativ.

96. În prezent, în Portugalia funcționează nouă cazinouri de acest gen și recent au fost acordate licențe pentru alte patru.

ii) Loteriile, tombolele și concursurile publicitare

97. Această categorie de jocuri cuprinde loteriile, tombolele, extragerile, concursurile publicitare, concursurile de cunoștințe și distractive. Acestea sunt supuse unei autorizări prealabile din partea guvernului, acordată în mod individual și însoțită de condiții specifice.

98. Această categorie de jocuri este practic lipsită de impact comercial în Portugalia.

iii) Jocurile loto și pariurile

99. Această categorie de jocuri cuprinde toate jocurile în care participanții fac pronosticuri cu privire la rezultatele uneia sau mai multor competiții sau extrageri de numere. Jocurile respective sunt cunoscute în Portugalia sub denumirea „jocuri sociale” sau „jocuri sociale ale statului”.

100. Exploatarea acestor jocuri este reglementată prin Decretul-lege nr. 84/85 din 28 martie 1985 ( 58 ).

101. În temeiul articolul 1 alineatul 1 din acest decret-lege, dreptul de a promova jocurile de loto și pariurile este rezervat statului, care concesionează în favoarea Santa Casa exclusivitatea organizării și exploatării lor pe întregul teritoriu național.

102. Potrivit indicațiilor care figurează în preambulul textelor care prevăd dreptul exclusiv, Republica Portugheză a apreciat că nu mai putea ignora faptul că jocurile menționate erau practicate în mod clandestin și excesele la care conducea această practică. Republica Portugheză a dorit să le creeze astfel un cadru legal, pentru a garanta corectitudinea și pentru a limita excesele. Republica Portugheză a dorit de asemenea ca veniturile rezultate din această practică, condamnabilă din punct de vedere moral în cultura acestui stat membru, să nu fie o sursă de profit individual, ci să servească finanțării unor cauze sociale sau de interes general.

103. La origine, Santa Casa organiza concursurile denumite „Totobola” și „Totoloto”. Noțiunea de Totobola cuprinde toate jocurile în care participanții fac pronosticuri cu privire la rezultatele uneia sau mai multor competiții sportive. Noțiunea de Totoloto include toate jocurile în care participanții fac pronosticuri cu privire la rezultatele extragerilor de numere.

104. Ulterior, gama de jocuri a fost extinsă în mod succesiv: în cursul anului 1993 a fost extinsă cu „Joker” ( 59 ), în cursul anului 1994 cu „Lotaria instantânia”, un joc instantaneu cu răzuire denumit în mod obișnuit raspadinha ( 60 ), în cursul anului 1998 cu „Totogolo” ( 61 ) și în cursul anului 2004 cu „Euromilhões”, jocul de loto european ( 62 ).

105. În cursul anului 2003, cadrul juridic privind jocurile de loto și pariurile a fost adaptat pentru a ține cont de evoluțiile tehnice care permit oferirea de jocuri pe suporturi electronice și în special prin internet. Aceste măsuri sunt cuprinse în Decretul-lege nr. 282/2003 și în esență, pe de o parte, autorizează Santa Casa să distribuie produsele proprii pe suporturi electronice și, pe de altă parte, extind dreptul exclusiv de exploatare al Santa Casa la jocurile oferite pe suporturi electronice și în special prin internet.

106. Articolul 12 alineatul 1 din Decretul-lege nr. 282/2003 stabilește cuantumurile maxime și minime ale amenzilor care sancționează contravențiile administrative prevăzute în special la articolul 11 alineatul 1 literele a) și b) din acest decret-lege. În ceea ce privește persoanele juridice, se arată că amenda nu trebuie să fi mai mică de 2000 de euro și mai mare decât triplul sumei globale care se prezumă că a fost colectată prin organizarea jocului, cu condiția ca acest triplu să fie mai mare decât 2000 de euro, fără a depăși un plafon de 44890 de euro.

b) Regimul juridic al Santa Casa

107. Santa Casa este o instituție de solidaritate socială înființată la 15 august 1498, care a fost întotdeauna consacrată operelor sociale de ajutorare a persoanelor defavorizate.

108. În Portugalia, jocurile sociale ale statului sunt legate de Santa Casa. „Lotaria Nacional” (loteria națională), creată prin Edictul regal din 18 noiembrie 1783, a fost concesionată acestei instituții, iar concesiunea a fost reînnoită în mod legal. A fost atribuită Santa Casa exclusivitatea organizării celorlalte forme de jocuri de tip loto și de pariuri mutuale, precum, în cursul anului 1961, a jocului Totobola și ulterior, în cursul anului 1985, a jocului Totoloto.

109. Activitățile Santa Casa sunt reglementate prin Decretul-lege nr. 322/91 din 26 august 1991 ( 63 ).

110. Potrivit statutului său, Santa Casa este o „persoană juridică de utilitate publică administrativă”, și anume o persoană juridică privată, recunoscută de autorități ca urmărind un scop nelucrativ și de interes general.

111. Organele administrative ale Santa Casa sunt un director, numit prin decizie a prim-ministrului, și un consiliu de administrație, ai cărui membri sunt numiți prin decizie a membrilor guvernului sub autoritatea cărora se găsește Santa Casa.

112. Exploatarea jocurilor de noroc este de competența departamentului de jocuri al Santa Casa, care dispune de propriile organe de administrație și de control.

113. Organul de administrație al departamentului de jocuri este compus din directorul Santa Casa, care asigură în mod obligatoriu președinția, și din doi administratori delegați, numiți prin decizie comună a ministrului muncii și solidarității și a ministrului sănătății.

114. Fiecare joc de noroc organizat de Santa Casa este instituit separat prin decretul-lege și întreaga organizare și exploatare a acestora, inclusiv valoarea mizelor, planul de atribuire a câștigurilor, frecvența extragerilor, procentajul specific fiecărui câștig, modalitățile și termenele de plată a câștigurilor sunt supuse unei reglementări a guvernului.

115. Membrii juriului concursurilor, ai juriului extragerilor și ai juriului pentru reclamații sunt în majoritate reprezentanți ai administrației publice. Președintele juriului pentru reclamații, care are un drept de vot decisiv, este un magistrat.

116. Departamentul de jocuri dispune de un buget și de conturi proprii, anexate la buget și la conturile aparținând Santa Casa și supuse ca atare controlului guvernului.

117. Acest departament a primit competențe administrative pentru a iniția și a desfășura proceduri contravenționale pentru exploatarea ilicită a jocurilor de noroc atribuite cu titlu exclusiv în favoarea Santa Casa.

118. Articolul 14 din Decretul-lege nr. 282/2003 conferă direcției departamentului de jocuri competențele administrative necesare pentru a aplica amenzi precum cele aplicate împotriva Liga și Bwin.

119. Orice decizie a departamentului de jocuri în cauzele de contravenție, precum și orice altă decizie care are efect în afara departamentului de jocuri, precum, de exemplu, deciziile privind achiziționarea de bunuri și de servicii și autorizarea terților să distribuie jocurile sociale, pot fi atacate în justiție.

120. Au fost încredințate către Santa Casa misiuni specifice în domeniul protecției familiei, maternității și copiilor, în domeniul ajutorului pentru minorii fără protecție și în pericol, în domeniul ajutorului pentru persoanele în vârstă, în domeniul situațiilor sociale de lipsuri grave, precum și în domeniul prestațiilor de îngrijire medicală primară și specializată.

121. În conformitate cu legislația în vigoare la data faptelor din acțiunea principală, Santa Casa nu păstrează decât 25% din încasările care provin din diversele jocuri. Soldul este împărțit între alte instituții de utilitate publică, și anume asociații de pompieri voluntari, instituții particulare de solidaritate socială, instituții de prevenire și de reeducare a persoanelor cu handicap, precum și fondul de dezvoltare culturală, sau este afectat unor domenii de acțiune socială. Astfel, 50% din încasările provenind din Totobola se îndreaptă către promovarea și dezvoltarea fotbalului și 16% din încasările provenind din Totoloto servesc pentru finanțarea activităților sportive.

III — Acțiunea principală și întrebarea preliminară

122. Liga este o persoană juridică de drept privat cu structură asociativă și cu scop nelucrativ, care reunește toate cluburile care desfășoară competiții de fotbal profesionist în Portugalia. Aceasta este responsabilă cu exploatarea comercială a competițiilor pe care le organizează.

123. Bwin este o întreprindere de jocuri on-line cu sediul în Gibraltar, care propune jocuri de noroc pe site-ul său internet, redactat în limba portugheză. Bwin este supusă legislației specifice din Gibraltar care reglementează jocurile de noroc și a obținut toate autorizările necesare din partea guvernului din Gibraltar. Bwin nu are sediu în Portugalia. Serverele sale pentru oferirea de jocuri on-line sunt în Gibraltar și în Austria. Toate pariurile sunt plasate direct de consumator pe site-ul internet al Bwin sau prin alt mijloc de comunicare directă.

124. Bwin propune o gamă largă de jocuri de noroc on-line care include pariuri sportive, jocuri de loto și jocuri de cazinou precum ruleta și pokerul. Pariurile sportive propuse se referă atât la rezultatele întâlnirilor fotbalistice, cât și la rezultatele altor competiții sportive, precum meciurile de rugby, cursele automobilistice de Formula 1 și meciurile de baschet american.

125. Instanța de trimitere arată că se reproșează Liga și Bwin următoarele fapte: — încheierea unui contract de sponsorizare pentru patru sezoane sportive începând cu sezonul 2005/2006, în temeiul căruia Bwin este sponsorul instituțional al diviziei întâi naționale de fotbal, denumite anterior „Super Liga” și care a luat numele de „Liga betandwin.com”; — în temeiul contractului în cauză, Bwin a dobândit drepturi care îi permit să aplice logoul „betandwin.com” pe echipamentele sportive purtate de jucătorii cluburilor ale căror echipe participă la campionatul organizat de Super Liga, precum și de a afișa logoul respectiv pe stadioanele acestor cluburi; în plus, site-ul internet al Liga a inclus referințe și un link către site-ul internet al Bwin; — site-ul Bwin permite realizarea pe cale electronică a pariurilor sportive constând în pronosticarea de către participanți a rezultatului meciurilor de fotbal ale Super Liga din fiecare zi, precum și a meciurilor străine, în scopul obținerii unor premii în bani; acest site permite și realizarea pe cale electronică a unor jocuri de loterie în care participanții fac pronosticuri cu privire la rezultatele extragerilor de numere.

126. Direcția departamentului de jocuri al Santa Casa a obligat Liga și Bwin la plata unor amenzi de 75000 de euro și, respectiv, de 74500 de euro pentru promovarea, organizarea și exploatarea pe cale electronică, în calitate de coautori, a jocurilor sociale ale statului, și anume pariurile mutuale, și pentru publicitatea efectuată cu privire la jocurile sociale ale statului realizate pe cale electronică, și anume pariurile mutuale, cu încălcarea regimului de exclusivitate prevăzut de legislația națională.

127. Liga și Bwin au solicitat anularea acestor decizii invocând, în special, normele și jurisprudența comunitare.

128. Tribunalul de Pequena Instância Criminal do Porto (Portugalia) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară: „În esență, întrebarea este dacă regimul de exclusivitate acordat în favoarea Santa Casa constituie un obstacol în calea liberei prestări a serviciilor, prin încălcarea principiilor liberei prestări a serviciilor, libertății de stabilire și liberei circulații a capitalurilor, consacrate prin articolele 49, 43 și, respectiv, 56 din Tratatul CE, atunci când îi este opus societății [Bwin], adică unui prestator de servicii stabilit într-un alt stat membru în care prestează servicii similare în mod legal, fără să aibă vreun sediu în Portugalia. Așadar, trebuie să se clarifice dacă dreptul comunitar și, în special, principiile menționate se opun unui regim național precum cel în discuție în acțiunea principală, care, pe de o parte, consacră un regim de exclusivitate în favoarea unei singure entități, pentru exploatarea loteriilor și pariurilor mutuale și, pe de altă parte, extinde acest regim de exclusivitate la «tot teritoriul național, cu includerea […] internetului».”

IV — Analiză

A — Cu privire la admisibilitatea întrebării preliminare

129. Prin intermediul întrebării preliminare, instanța de trimitere dorește să se stabilească dacă reglementarea sa națională, în temeiul căreia dreptul exclusiv de a organiza și de a exploata loterii și pariuri mutuale pe întregul teritoriu portughez, conferit unei entități unice controlate de stat și care are un scop nelucrativ, este extins la toate mijloacele electronice de comunicare, în special internetul, este conformă cu drept comunitar.

130. Guvernele italian, olandez și norvegian, precum și Comisia contestă sau pun la îndoială admisibilitatea întrebării preliminare pentru motivul că decizia de trimitere nu ar conține suficiente indicații în ceea ce privește conținutul și obiectivele legislației portugheze aplicabile în acțiunea principală.

131. Nu credem că întrebarea adresată poate fi declarată inadmisibilă.

132. Astfel, din prezentarea legislației naționale de către instanța de trimitere se poate înțelege în mod clar că aceasta, pe de o parte, conferă Santa Casa dreptul exclusiv de a organiza și de a exploata loterii și pariuri mutuale pe internet și, pe de altă parte, prevede sancțiuni împotriva operatorilor care nu respectă această exclusivitate. De asemenea, prezentarea elementelor de fapt descrie semnificația acțiunii principale. În plus, din decizia de trimitere se poate înțelege că instanța națională ridică problema compatibilității legislației sale cu dreptul comunitar în măsura în care aceasta se opune ca un operator economic care își desfășoară în mod legal activitatea într-un stat membru să furnizeze servicii în Portugalia.

133. Desigur, în ceea ce privește criteriile desprinse din jurisprudența Curții în temeiul cărora trebuie apreciată compatibilitatea cu dreptul comunitar a unei reglementări naționale în materie de jocuri de noroc, am fi putut aștepta din partea instanței de trimitere să furnizeze o prezentare mai detaliată a dreptului său intern și a punerii sale în aplicare în privința monopolului Santa Casa, precum și a motivelor pentru care acest monopol a fost extins la jocurile de noroc pe internet. De asemenea, ar fi fost de dorit ca instanța de trimitere să arate motivele pentru care deciziile pronunțate anterior de Curte nu răspund întrebărilor sale și nu îi permit să se pronunțe cu privire la acțiunea principală.

134. Cu toate acestea, lipsa acestor precizări în decizia de trimitere nu justifică respingerea întrebării adresate ca inadmisibilă.

135. Astfel, întrebarea menționată privește interpretarea dreptului comunitar, întrucât este vorba despre interpretarea articolelor din tratat care instituie libertățile de circulație. Întrebarea este pertinentă pentru soluționarea acțiunii principale, deoarece, dacă libertatea de circulație pertinentă era interpretată de Curte în sensul că se opune acordării unui asemenea drept exclusiv, acțiunea formulată de Liga și de Bwin ar trebui declarată fondată.

136. În sfârșit, elementele prezentate de instanța de trimitere sunt suficiente pentru a permite Curții să îi furnizeze un răspuns util, cel puțin cu privire la întrebarea dacă acordarea unui drept exclusiv unei entități unice în ceea ce privește organizarea și exploatarea de jocuri de noroc pe internet este a priori sau în mod necesar contrară dreptului comunitar.

137. Or, potrivit unei jurisprudențe constante, numai instanța națională care este sesizată cu soluționarea litigiului și care trebuie să își asume răspunderea pentru hotărârea judecătorească ce urmează a fi pronunțată are competența să aprecieze, luând în considerare particularitățile cauzei, atât necesitatea unei hotărâri preliminare pentru a fi în măsură să pronunțe propria hotărâre, cât și pertinența întrebărilor pe care le adresează Curții. În consecință, în cazul în care întrebările adresate au ca obiect interpretarea dreptului comunitar, Curtea este, în principiu, obligată să se pronunțe ( 64 ).

138. Desigur, Curtea a hotărât de asemenea că, în circumstanțe excepționale, este îndreptățită să analizeze condițiile în care este sesizată cu o trimitere preliminară. Astfel cum se amintește în mod regulat în hotărârile preliminare, „spiritul de colaborare care trebuie să stea la baza [unei asemenea] trimiteri […] presupune [astfel] ca, în ceea ce o privește, instanța națională să aibă în vedere funcția conferită Curții de a contribui la administrarea justiției în statele membre, iar nu de a formula opinii consultative asupra unor întrebări generale sau ipotetice” ( 65 ).

139. Astfel, Curtea a apreciat că nu se poate pronunța asupra unei întrebări preliminare adresate de o instanță națională atunci când este evident că interpretarea sau aprecierea validității unei norme comunitare, solicitată de instanța națională, nu are nicio legătură cu realitatea sau cu obiectul acțiunii principale sau atunci când Curtea nu dispune de elementele de fapt sau de drept necesare pentru a răspunde în mod util întrebărilor care i-au fost adresate ( 66 ).

140. Întrebarea preliminară examinată nu se încadrează în niciuna dintre aceste ipoteze.

141. Subliniem, în plus, că, în ciuda faptului că instanța de trimitere a furnizat puține informații cu privire la cuprinsul și la obiectivele legislației sale naționale, nouă state membre în afară de Republica Portugheză au fost în măsură, ca și aceasta părțile din acțiunea principală și Comisia, să depună observații scrise.

142. Pe de altă parte, reiese că Liga și Bwin, precum și intervenientele, în special guvernul portughez, au prezentat în detaliu conținutul și obiectivele legislației în cauză și că aceste elemente au putut fi dezbătute pe larg în cadrul procedurii orale. Curtea ar putea, așadar, să depășească examinarea simplei probleme de principiu referitoare la compatibilitatea cu dreptul comunitar a unei legislații naționale care rezervă unei entități unice dreptul exclusiv de a propune pariuri mutuale pe internet.

143. Guvernul italian contestă de asemenea admisibilitatea întrebării preliminare pentru motivul că instanța națională ar solicita Curții să se pronunțe cu privire la compatibilitatea dreptului său intern cu dreptul comunitar.

144. Desigur, după cum arată acest guvern și conform unei jurisprudențe constante, conform repartizării responsabilităților în cadrul sistemului de cooperare stabilit prin articolul 234 CE, interpretarea prevederilor naționale este de competența instanțelor naționale, iar nu a Curții, și nu este de competența acesteia din urmă să se pronunțe, în cadrul unei proceduri inițiate în temeiul acestui articol, asupra compatibilității normelor de drept intern cu prevederile dreptului comunitar ( 67 ).

145. Totuși, chiar dacă presupunem că întrebarea preliminară examinată ar trebui interpretată în sensul reținut de guvernul italian, aceasta tot nu ar fi inadmisibilă. Atunci când se adresează Curții în mod expres o întrebare cu privire la compatibilitatea unei norme interne cu dreptul comunitar, Curtea reformulează întrebarea astfel adresată în funcție de atribuțiile sale și amintește că este competentă să furnizeze instanței naționale toate elementele de interpretare proprii dreptului comunitar care să îi permită să aprecieze această compatibilitate ( 68 ).

146. Propunem, așadar, Curții să rețină că întrebarea preliminară este admisibilă.

B — Cu privire la fond

147. Potrivit indicațiilor instanței naționale, dispozițiile articolului 11 alineatul 1 literele a) și b) din Decretul-lege nr. 282/2003 interzic, pe de o parte, organizarea și exploatarea de loterii și de pariuri mutuale pe internet cu încălcarea dreptului exclusiv conferit Santa Casa și, pe de altă parte, publicitatea pentru jocuri on-line organizate cu încălcarea dreptului exclusiv.

148. Reiese de asemenea din aceste indicații că Liga și Bwin au fost obligate fiecare la plata unei amenzi unice de 75000 de euro și, respectiv, de 74500 de euro pentru organizarea și exploatarea de pariuri mutuale pe internet cu încălcarea dreptului exclusiv al Santa Casa, pe de o parte, și pentru publicitatea realizată pentru aceste pariuri, pe de altă parte.

149. Considerăm că, având în vedere elementele menționate, compatibilitatea legislației naționale în cauză cu dreptul comunitar ar trebui apreciată în raport cu două serii de prevederi. Pe de o parte, întrucât conferă Santa Casa dreptul exclusiv de a oferi loterii și pariuri mutuale pe internet și se opune ca orice alt furnizor de servicii stabilit în Uniune să propună asemenea servicii on-line în Portugalia, legislația în cauză poate intra sub incidența Directivei 98/34. Pe de altă parte, prin faptul că interzice orice publicitate pentru loterii și pariuri mutuale organizate cu încălcarea dreptului exclusiv al Santa Casa, legislația menționată poate intra în domeniul aplicare al articolului 49 CE.

1. Aplicarea Directivei 98/34

150. Problema este dacă articolul 1 punctul 11 din Directiva 98/34 trebuie interpretat în sensul că o reglementare națională în temeiul căreia dreptul exclusiv de a organiza și de a exploata loterii și pariuri mutuale pe întregul teritoriu național este extins la toate mijloacele electronice de comunicare, în special internetul, constituie o „reglementare tehnică” în sensul acestei dispoziții.

151. În observațiile scrise, Comisia a susținut că legislația în cauză intră în domeniul de aplicare al Directivei 98/34.

152. Intervenientele, care au fost invitate să se pronunțe cu privire la acest aspect în cursul procedurii orale, au adoptat poziții divergente. Liga și Bwin împărtășesc analiza Comisiei.

153. Guvernul portughez subliniază că Directiva 98/34 nu a fost invocată de Liga și de Bwin în cadrul acțiunii principale și că instanța de trimitere nu a adresat nicio întrebare cu privire la această directivă. Guvernul portughez amintește că revine instanței naționale sarcina de a determina dreptul comunitar aplicabil în litigiul pe care trebuie să îl soluționeze. Acesta deduce că directiva menționată nu este pertinentă în prezenta cauză.

154. Cu titlu subsidiar, guvernul portughez arată că Directiva 98/34 nu impunea Republicii Portugheze să notifice Comisiei reglementarea în cauză. Acesta subliniază că jocurile de noroc au fost excluse din domeniul de aplicare al Directivei 2000/31 privind comerțul electronic și al Directivei 2006/123 privind serviciile în cadrul pieței interne.

155. Guvernul danez, susținut de guvernul austriac, adoptă aceeași poziție precum guvernul portughez. În plus, acesta afirmă că reglementarea în litigiu, care prevede o interdicție de exploatare a unei activități pe teritoriul portughez, este asimilabilă unei legislații naționale care condiționează exercitarea unei activități profesionale de acordarea unei autorizații și că, potrivit jurisprudenței, o asemenea legislație nu constituie o reglementare tehnică. Guvernul danez susține că această noțiune a fost interpretată de jurisprudență în sensul că nu are în vedere decât specificații care definesc caracteristicile produselor ( 69 ).

156. Guvernul elen consideră de asemenea că o reglementare națională care prevede un monopol de stat în domeniul jocurilor de noroc nu intră sub incidența Directivei 98/34.

157. Nu împărtășim poziția acestor guverne. Reamintim cu titlu introductiv că, deși instanța de trimitere nu i-a adresat întrebări cu privire la această directivă, Curtea are posibilitatea de a interpreta prevederile Directivei 98/34. Vom arăta în continuare motivele pentru care, în opinia noastră, reglementarea în litigiu intră în domeniul de aplicare al directivei menționate. Vom preciza de asemenea consecințele absenței notificării unei astfel de reglementări. În sfârșit, având în vedere observațiile statelor membre cu privire la pertinența Directivei 98/34 în soluționarea acțiunii principale, considerăm util să arătăm că hotărârea ce urmează a fi pronunțată este obligatorie pentru instanța de trimitere, inclusiv, dacă este cazul, în ceea ce privește interpretarea acestei directive.

a) Posibilitatea Curții de a interpreta Directiva 98/34, deși instanța de trimitere nu a făcut trimitere la această directivă

158. Posibilitatea Curții de a interpreta Directiva 98/34, deși instanța de trimitere nu i-a adresat întrebări cu privire la directiva menționată, reiese dintr-o jurisprudență consacrată. În cazul în care Curtea consideră că instanța de trimitere nu i-a adresat întrebări cu privire la prevederea de drept comunitar aplicabilă în acțiunea principală, aceasta examinează din oficiu semnificația dispoziției respective. Astfel, conform unei formule frecvent reluate, pentru a oferi un răspuns util instanței care i-a adresat o întrebare preliminară, Curtea poate fi obligată să ia în considerare norme de drept comunitar la care instanța națională nu a făcut trimitere în enunțul întrebării sale ( 70 ).

159. În consecință, în cazul în care, precum în prezenta cauză, instanța de trimitere a adresat Curții întrebări cu privire la semnificația articolelor din tratat care instituie libertățile de circulație, aceasta îi poate răspunde interpretând o directivă care reglementează în mod specific situația de fapt din acțiunea principală ( 71 ).

b) Reglementarea în litigiu intră în domeniul de aplicare al Directivei 98/34

160. Spre deosebire de statele membre care și-au exprimat poziția cu privire la această întrebare, suntem de părere, precum Liga, Bwin și Comisia, că reglementarea în litigiu, prin faptul că interzice oricărui alt operator economic să propună în Portugalia loterii și pariuri mutuale pe internet, constituie o „reglementare tehnică” în sensul Directivei 98/34.

161. Ne întemeiem poziția, în primul rând, pe definiția noțiunilor „serviciu” și „reglementare tehnică” cuprinse în această directivă.

162. Astfel, un „serviciu al societății informaționale” în sensul articolului 1 punctul 2 din Directiva 98/34 este orice serviciu prestat în mod normal în scopul obținerii unei remunerații, la distanță, prin mijloace electronice și la solicitarea individuală a beneficiarului serviciului. Pe de altă parte, reiese din considerentul (19) al Directivei 98/48 că, pentru a interpreta această definiție, trebuie să se facă trimitere de asemenea la noțiunea „serviciu” prevăzută la articolul 50 CE, astfel cum a fost interpretată în jurisprudența Curții.

163. După cum am văzut, din această jurisprudență reiese că un prestator stabilit într-un stat membru care oferă prin internet, fără a se deplasa, jocuri on-line unor destinatari stabiliți în alt stat membru furnizează servicii în sensul articolului 50 CE ( 72 ).

164. În continuare, articolul 1 punctul 11 din Directiva 98/34 prevede în mod expres că noțiunea „reglementare tehnică” cuprinde normele care interzic furnizarea sau utilizarea unui serviciu. Spre deosebire de poziția susținută de mai multe state membre, această noțiune, după extinderea domeniului de aplicare al Directivei 98/34 la serviciile societății informaționale, nu se mai limitează, așadar, doar la specificațiile care definesc caracteristicile produselor, astfel cum era situația în cazul aplicării Directivei 83/189/CEE a Consiliului ( 73 ), astfel cum a fost interpretată în Hotărârile citate anterior CIA Security Internațional ( 74 ), van der Burg ( 75 ) și Canal Satélite Digital ( 76 ), la care se referă aceste state.

165. Reglementarea în litigiu, care rezervă pentru Santa Casa dreptul exclusiv de a organiza și de a exploata loterii și pariuri mutuale prin internet pe întregul teritoriu portughez și care prevede sancțiuni împotriva oricărui operator economic care ar acționa încălcând acest drept exclusiv, are drept efect interzicerea furnizării de servicii pentru un prestator de jocuri pe internet.

166. Având în vedere aceste definiții, reglementarea menționată constituie o „reglementare tehnică” în sensul articolului 1 punctul 11 din Directiva 98/34.

167. În al doilea rând, apreciem că această analiză este conformă cu motivele pentru care domeniul de aplicare al directivei respective a fost extins la serviciile societății informaționale.

168. Astfel, reiese din considerentele Directivei 98/48 că legiuitorul comunitar a dorit să extindă la acest tip de servicii specifice sistemul de transparență și de control prevăzut inițial numai în ceea ce privește mărfurile, pentru a evita obstacolele în calea liberei circulații a serviciilor respective care ar putea fi cauzate de reglementările naționale.

169. Aplicarea sistemului de notificare obligatorie prevăzut de Directiva 98/34 unei asemenea reglementări nu înseamnă că aceasta este contrară dreptului comunitar.

170. După cum am văzut, Directiva 98/34 are drept obiectiv numai instaurarea unui sistem de control preventiv. Mai întâi, prin faptul că obligă un stat membru să notifice Comisiei orice proiect de reglementare tehnică, legiuitorul comunitar solicită acestui stat să procedeze el însuși la un control prealabil mai aprofundat cu privire la conformitatea reglementării în cauză cu dreptul comunitar. Astfel, efectul Directivei 98/34 este de a pune în evidență faptul că, dacă reglementarea respectivă împiedică libertatea de circulație a mărfurilor sau libera prestare a serviciilor societății informaționale, statul membru trebuie să fie în măsură să o justifice în conformitate cu condițiile desprinse din jurisprudență.

171. Sistemul de notificare prevăzut de Directiva 98/34 permite în continuare Comisiei și celorlalte state membre să ia cunoștință de proiectul de reglementare și să examineze dacă acesta creează obstacole. În acest caz, celelalte state membre pot propune emitentului proiectului să îi aducă modificări. În ceea ce privește Comisia, aceasta poate propune sau adopta măsuri comune de reglementare a materiei care face obiectul măsurii în cauză.

172. Un asemenea sistem conciliază, așadar, puterea suverană a statelor membre de a adopta reglementări tehnice în domeniile în care acestea nu sunt armonizate cu obligația pe care și-au asumat-o unele față de celelalte, prin tratat, de a institui o piață comună, și anume un spațiu în cadrul căruia, între altele, mărfurile și serviciile circulă în mod liber.

173. În consecință, Directiva 98/34 nu este cu adevărat eficace decât dacă toate reglementările tehnice sunt notificate ( 77 ), inclusiv cele privind jocurile de noroc, întrucât acestea din urmă constituie o activitate economică și țin de libertatea de stabilire și de libera prestare a serviciilor.

174. În plus, precizăm că, atunci când legiuitorul comunitar a dorit să excludă jocurile de noroc din domeniul de aplicare al unui act privind serviciile, precum Directiva 2000/31 privind comerțul electronic și Directiva 2006/123 privind serviciile în cadrul pieței interne, a prevăzut această excludere în mod expres. Or, Directiva 98/34 nu cuprinde nicio dispoziție care să excludă reglementările tehnice privind jocurile de noroc din domeniul său de aplicare.

175. În al treilea rând, considerăm această analiză conformă cu poziția reținută de Curte în Hotărârea Comisia/Grecia, citată anterior, cu privire la legea elenă prin care se interzicea utilizarea jocurilor pe calculator în întreprinderi ce prestează servicii de internet. Curtea a apreciat că o asemenea reglementare trebuie calificată drept „reglementare tehnică” în sensul articolului 1 punctul 11 din Directiva 98/34 ( 78 ).

176. Prin hotărârea menționată, Curtea a admis astfel că o legislație a unui stat membru care, precum reglementarea în discuție în acțiunea principală, interzice accesul la jocuri pe internet privește accesul sau exercitarea de prestații de servicii ale societății informaționale și intră, așadar, în domeniul de aplicare al Directivei 98/34.

177. Prin urmare, propunem Curții să răspundă instanței de trimitere că articolul 1 punctul 11 din Directiva 98/34 trebuie interpretat în sensul că o reglementare a unui stat membru în temeiul căreia dreptul exclusiv de a organiza și de a exploata loterii și pariuri mutuale pe întregul teritoriu al acestui stat este extins la toate mijloacele electronice de comunicare, în special internetul, constituie o „reglementare tehnică” în sensul acestei dispoziții ( 79 ).

c) Consecințele lipsei notificării reglementării în litigiu

178. Articolul 8 alineatul (1) din Directiva 98/34 impune statelor membre să notifice Comisiei orice proiect de reglementare tehnică ( 80 ). Articolul 9 din aceasta le impune să amâne adoptarea unui asemenea proiect pentru o perioadă pe care o stabilește.

179. Conform acestor dispoziții, proiectul Decretului-lege nr. 282/2003, care, pe de o parte, extinde dreptul exclusiv de exploatare al Santa Casa la jocurile oferite pe suporturi electronice, în special prin internet, și, pe de altă parte, prevede sancțiuni sub formă de amenzi administrative împotriva operatorilor economici care aduc atingere acestui drept exclusiv, ar fi trebuit să fie notificat Comisiei.

180. Aceasta a arătat, în observațiile scrise, că proiectul reglementării nu îi fusese notificat. Guvernul portughez a confirmat că nu a efectuat notificarea.

181. În Hotărârea CIA Security Internațional, citată anterior, Curtea a precizat consecințele unei asemenea lipse de notificare. Aceasta a apreciat că obligațiile de notificare și de amânare prevăzute la articolele 8 și 9 din Directiva 83/189 sunt necondiționate și suficient de precise pentru a putea fi invocate de particulari în fața instanțelor naționale ( 81 ). O reglementare tehnică care nu a fost notificată nu le este, așadar, aplicabilă și instanța națională are obligația de a nu o aplica ( 82 ).

182. Această jurisprudență este aplicabilă articolelor 8 și 9 din Directiva 98/34, întrucât sunt redactate în termeni comparabili cu cei ai Directivei 83/189.

183. Întrucât Directiva 98/34 are drept obiectiv în special protecția libertății de prestare a serviciilor societății informaționale, un operator economic precum Bwin, stabilit în Gibraltar, este îndreptățit să invoce aceste dispoziții precise și necondiționate.

184. Gibraltar este, într-adevăr, un teritoriu european ale cărui relații externe sunt asumate de Regatul Unit. Prevederile tratatului sunt, așadar, aplicabile acestuia, conform articolului 299 alineatul (4) CE, sub rezerva excepțiilor prevăzute în Actul privind condițiile de aderare a Regatului Danemarcei, Irlandei și Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord și adaptările tratatelor ( 83 ).

185. Jurisprudența a dedus din acest act că prevederile tratatului privind libera circulație a mărfurilor, precum și actele de drept derivat care urmăresc asigurarea unei apropieri a legislațiilor statelor membre pentru a favoriza instituirea acestei libertăți de circulație nu se aplică acestui teritoriu ( 84 ).

186. Totuși, aceste excepții trebuie considerate, în opinia noastră, excepții de la principiul prevăzut la articolul 299 alineatul (4) CE, potrivit căruia dispozițiile tratatului se aplică unui teritoriu european precum Gibraltarul. Dispozițiile tratatului privind libertatea de prestare a serviciilor, precum și actele de drept derivat adoptate pentru a asigura instituirea libertății menționate sunt, așadar, aplicabile acestuia. O dovadă în acest sens sunt hotărârile pronunțate în acțiunile în constatarea neîndeplinirii obligațiilor inițiate de Comisie împotriva Regatului Unit pentru că nu a transpus asemenea directive pe acest teritoriu ( 85 ).

187. Deducem din aceasta că un operator economic precum Bwin, stabilit în Gibraltar, este îndreptățit să invoce dispozițiile articolului 8 și ale articolului 9 din Directiva 98/34 în măsura în care privesc reglementări tehnice referitoare la serviciile societății informaționale.

188. Nu credem că faptul că dispozițiile menționate sunt prevăzute într-un act care privește și libertatea de circulație a mărfurilor se opune acestei analize. O reglementare tehnică poate fi în mod clar asociată acestei libertăți de circulație sau liberei prestări a serviciilor societății informaționale în funcție de limitarea domeniilor de aplicare respective ale libertăților menționate, definite de Curte.

189. Potrivit poziției adoptate de Curte în Hotărârea CIA Security Internațional, citată anterior, dacă nu a fost notificată în mod legal Comisiei, legislația națională în cauză, în măsura în care, pe de o parte, rezervă pentru Santa Casa dreptul exclusiv de a organiza și de a exploata loterii și pariuri mutuale pe internet și, pe de altă parte, prevede sancțiuni sub formă de amenzi administrative împotriva prestatorilor de servicii care oferă jocuri pe internet unor persoane care au reședința pe teritoriul portughez cu încălcarea acestui drept exclusiv, este, așadar, inaplicabilă societății Bwin și instanța națională este obligată să nu o aplice.

190. Această concluzie ar trebui să fie aplicabilă și în ceea ce privește Liga, care a fost condamnată în calitate de coautor împreună cu Bwin pentru organizarea și exploatarea pariurilor mutuale pe cale electronică.

191. Revine instanței naționale, care este singura competentă să stabilească situația de fapt din acțiunea principală, obligația de a verifica dacă proiectul Decretului-lege nr. 282/2003, care viza, în esență, extinderea dreptului exclusiv de exploatare al Santa Casa la jocurile oferite pe suporturi electronice, în special prin internet, și sancționarea cu amendă a încălcării acestui drept exclusiv, a fost notificat Comisiei conform articolului 8 din Directiva 98/34.

192. Instanța națională va trebui de asemenea să procedeze în consecință în ceea ce privește amenzile aplicate societăților Liga și Bwin, în măsura în care aceste amenzi unice se raportează la organizarea și exploatarea de pariuri mutuale pe internet cu încălcarea dreptului exclusiv al Santa Casa.

d) Efectele hotărârii Curții pentru instanța de trimitere

193. Răspunsurile aduse de mai multe state membre în cursul ședinței la întrebarea referitoare la pertinența Directivei 98/34 pentru soluționarea acțiunii principale ar putea fi interpretate în sensul că, potrivit acestor state, hotărârea preliminară care urmează a fi pronunțată în ceea ce privește interpretarea acestei directive nu ar avea caracter obligatoriu pentru instanța de trimitere.

194. Nu împărtășim această opinie. După părerea noastră, hotărârile preliminare au caracter obligatoriu pentru instanța de trimitere chiar și în cazul în care Curtea se pronunță cu privire la o normă de drept comunitar la care această instanță nu a făcut trimitere în întrebarea sa.

195. Ne întemeiem analiza, pe de o parte, pe raporturile dintre dreptul comunitar și dreptul național și, pe de altă parte, pe funcția procedurii preliminare.

196. În ceea ce privește primul punct, după cum a considerat Curtea în Hotărârile van Gend & Loos ( 86 ) și Costa ( 87 ), prin semnarea și ratificarea Tratatului de instituire a Comunității Economice Europene, statele membre ale Comunității au acceptat faptul că acest tratat, precum și actele adoptate în temeiul său se integrează în dreptul lor național, au prioritate asupra oricărei norme naționale contrare, indiferent care ar fi aceasta, și au vocația de a da naștere unor drepturi direct în favoarea particularilor.

197. Statele membre s-au angajat de asemenea să ia toate măsurile adecvate pentru a asigura aplicarea efectivă a dreptului comunitar și această obligație se impune și autorităților lor judecătorești. Astfel, instanța națională are obligația de a asigura protecția drepturilor conferite de prevederile ordinii juridice comunitare.

198. Aceasta trebuie în special să înlăture din oficiu aplicarea oricărei dispoziții din legea sa națională contrare unei norme comunitare direct aplicabile, fără a fi nevoită să solicite sau să aștepte eliminarea prealabilă a acesteia din ordinea internă ( 88 ). Dacă norma comunitară nu este direct aplicabilă, instanța națională este ținută să interpreteze dreptul său național în ansamblu în cea mai mare măsură posibilă pentru a atinge rezultatul dorit de această normă, conform cerinței de interpretare conformă ( 89 ).

199. Instanța națională are, așadar, ca misiune asigurarea aplicării efective a dreptului comunitar.

200. Desigur, aceasta își îndeplinește obligațiile conform normelor sale de procedură internă, potrivit principiului autonomiei procedurale, încadrat de principiile echivalenței și efectivității, în temeiul cărora, pe de o parte, aceste norme nu trebuie să fie mai puțin favorabile decât cele aplicabile pentru a asigura protecția drepturilor conferite de dreptul intern și, pe de altă parte, nu trebuie să fie organizate astfel încât să facă practic imposibilă sau excesiv de dificilă exercitarea drepturilor recunoscute de ordinea juridică comunitară ( 90 ).

201. În cazul în care, în cadrul unui litigiu în fața unei instanțe naționale, părțile nu au invocat norma comunitară aplicabilă, se poate întâmpla, în stadiul actual al jurisprudenței Curții privind întinderea principiilor echivalenței și efectivității, ca această normă să nu fie aplicată.

202. Astfel, potrivit acestei jurisprudențe, instanța națională este ținută să invoce din oficiu norma de drept comunitar aplicabilă atunci când, în temeiul dreptului său național, are obligația sau posibilitatea de a o face în raport cu o normă obligatorie din dreptul său intern ( 91 ). În schimb, instanța națională nu este ținută la aceasta atunci când dreptul său intern nu prevede obligația sau posibilitatea menționată, iar părțile aveau posibilitatea de a invoca ele însele acest motiv în cursul procedurii ( 92 ). Invocarea din oficiu nu se impune nici în cazul în care examinarea motivului întemeiat pe încălcarea dreptului comunitar ar obliga instanța națională să depășească limitele litigiului astfel cum a fost circumscris de către părți ( 93 ).

203. Totuși, aceste limite în aplicarea dreptului comunitar nu pot fi transpuse în cazul în care Curtea, în cadrul procedurii preliminare, examinează din oficiu norma aplicabilă faptelor din acțiunea principală.

204. Procedura preliminară are ca obiect asigurarea interpretării uniforme a dreptului comunitar de către instanțele naționale ( 94 ). Interpretarea uniformă nu poate fi asigurată decât dacă hotărârile Curții au caracter obligatoriu pentru instanțele naționale. Astfel cum a afirmat Curtea în Hotărârea Benedetti ( 95 ), hotărârea pronunțată cu titlu preliminar este obligatorie pentru instanța națională în ceea ce privește interpretarea dispozițiilor actelor comunitare în cauză.

205. Caracterul obligatoriu constituie și corolarul obligației instanțelor naționale de a asigura aplicarea efectivă a dreptului comunitar.

206. Această analiză își găsește confirmarea în tratat, la articolul 234 al treilea paragraf CE, potrivit căruia trimiterea preliminară este obligatorie în cazul în care întrebarea referitoare la interpretarea dreptului comunitar este adresată în fața unei instanțe ale cărei decizii nu sunt supuse vreunei căi de atac în dreptul intern. Astfel, o asemenea instanță, care constituie prin natura sa ultima instanță în fața căreia particularii își pot invoca drepturile conferite de dreptul comunitar, este ținută să sesizeze Curtea pentru a evita încălcarea dreptului comunitar ( 96 ).

207. Analiza menționată a fost confirmată de jurisprudență atunci când s-a hotărât că încălcarea vădită a dreptului comunitar de către o instanță care se pronunță în ultimă instanță poate angaja răspunderea statului ( 97 ) și că o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor poate fi angajată împotriva unui stat membru pentru o interpretare jurisprudențială națională contrară dreptului comunitar, în cazul în care această jurisprudență este confirmată sau pur și simplu nu este infirmată de Curtea Supremă ( 98 ).

208. Prin urmare, procedura preliminară are ea însăși ca obiect asigurarea aplicării efective a dreptului comunitar. Acesta este, spre deosebire de ceea ce susține guvernul portughez, motivul pentru care Curtea nu poate fi ținută de aprecierea instanței naționale în ceea ce privește norma de drept comunitar aplicabilă faptelor din acțiunea principală. Astfel, misiunea Curții este de a oferi instanței naționale un răspuns util care să îi permită să soluționeze litigiul cu care a fost sesizată, și anume de a-i permite să își îndeplinească misiunea de a asigura aplicarea efectivă a dreptului comunitar.

209. În plus, examinarea din oficiu de către Curte a unei norme de drept comunitar care nu a fost avută în vedere de instanța de trimitere ar fi privată de o mare parte din utilitatea sa dacă hotărârea preliminară, în măsura în care se referă la această normă, ar fi lipsită de efect obligatoriu pentru această instanță.

210. În ceea ce privește faptul că părțile din acțiunea principală nu au evocat, în fața instanței naționale, prevederea de drept comunitar examinată din oficiu de Curte, acesta nu constituie un obstacol pentru efectul obligatoriu al hotărârii preliminare, în măsura în care părțile au posibilitatea de a-și face cunoscute observațiile cu privire la această dispoziție în cadrul procedurii preliminare. Trebuie amintit că, în prezenta cauză, Curtea a solicitat părților, înaintea ședinței, să prezinte în cursul ședinței observațiile cu privire la pertinența Directivei 98/34 pentru soluționarea acțiunii principale.

211. În consecință, caracterul obligatoriu al hotărârilor preliminare trebuie să se aplice în mod necesar, în opinia noastră, atunci când Curtea interpretează o dispoziție de drept comunitar la care instanța de trimitere nu s-a referit.

212. În lumina acestor considerații, propunem Curții să completeze răspunsul dat instanței de trimitere în sensul că o hotărâre preliminară este obligatorie pentru instanța de trimitere chiar și în măsura în care se referă la o normă de drept comunitar care nu a fost avută în vedere de aceasta în întrebarea sa.

2. Compatibilitatea legislației naționale în cauză cu libertățile de circulație

213. Chiar și în cazul în care Curtea ar împărtăși analiza noastră în ceea ce privește pertinența Directivei 98/34 în prezenta cauză și efectele lipsei notificării, examinarea compatibilității legislației naționale în cauză cu libertățile de circulație, prin faptul că interzice publicitatea pentru jocuri on-line organizate și exploatate cu încălcarea dreptului exclusiv al Santa Casa nu pare în mod vădit lipsită de orice interes pentru soluționarea acțiunii principale.

214. Astfel, revine instanței naționale sarcina de a stabili dacă inaplicabilitatea pentru Liga și Bwin a Decretului-lege nr. 282/2003, în măsura în care conferă Santa Casa dreptul exclusiv de a organiza și de a exploata loterii și pariuri mutuale pe internet, trebuie să conducă la anularea în totalitate a amenzii unice aplicate fiecăreia dintre acestea sau dacă valoarea acestei amenzi poate fi împărțită între ceea ce se datorează pentru organizarea de jocuri on-line și ceea ce se datorează pentru publicitatea realizată pentru jocuri.

215. Trebuie, așadar, să se examineze dacă o legislație națională care interzice publicitatea pentru jocurile on-line organizate și exploatate cu încălcarea dreptului exclusiv conferit unei entități unice controlate de stat și cu scop nelucrativ este contrară liberei prestări a serviciilor.

216. Pentru a răspunde la această întrebare, ni se pare util să analizăm întrebarea preliminară adresată de instanța de trimitere cu privire la conformitatea cu libertățile de circulație a legislației sale naționale care rezervă pentru Santa Casa dreptul exclusiv de a organiza și de a exploata loterii și pariuri mutuale pe internet în Portugalia. Astfel, dacă dreptul exclusiv este conform cu dreptul comunitar, nu se mai pune problema conformității cu acesta a interzicerii publicității pentru loterii și pariuri mutuale organizate și exploatate cu încălcarea dreptului exclusiv menționat.

217. Prin intermediul întrebării preliminare, instanța de trimitere dorește să afle dacă legislația sa națională, potrivit căreia dreptul exclusiv rezervat Santa Casa de a organiza și de a exploata loterii și pariuri mutuale pe întregul teritoriu al statului este extins la toate mijloacele electronice de comunicare, în special internetul, este contrară dreptului comunitar și în special liberei prestări a serviciilor, libertății de stabilire și libertății de circulație a capitalurilor și a plăților prevăzute la articolele 49 CE, 43 CE și 56 CE.

218. În acest stadiu al analizei, ne putem întreba dacă aceste libertăți de circulație sunt aplicabile în acțiunea principală, având în vedere faptul că monopolul exploatării de loterii și pariuri mutuale pe internet a fost încredințat Santa Casa pentru motive legate de protecția consumatorilor și de ordinea publică împotriva efectelor negative ale unor asemenea jocuri. S-ar putea considera că un monopol național întemeiat pe astfel de motive urmărește un obiectiv de interes public ( 99 ).

219. Prin urmare, s-ar putea pune întrebarea dacă Santa Casa poate invoca dispozițiile articolului 86 alineatul (2) CE, potrivit căruia întreprinderile responsabile cu gestionarea serviciilor de interes economic general sunt supuse normelor tratatului în limitele în care aplicarea acestor norme nu împiedică în drept sau în fapt îndeplinirea misiunii speciale care le-a fost încredințată.

220. Cu toate acestea, nici instanța de trimitere, nici guvernul portughez și nici Santa Casa nu au menționat aceste dispoziții. Presupunând că le-ar fi menționat, nu credem că examinarea prezentei cauze în lumina articolului 86 alineatul (2) CE ar fi condus la un rezultat diferit de răspunsul pe care vom propune să îl dea Curtea la întrebarea adresată de instanța de trimitere.

221. Într-adevăr, având în vedere jurisprudența cu privire la semnificația articolului 86 alineatul (2) CE, derogarea de la aplicarea normelor tratatului care vizează instaurarea unei piețe comune, prevăzută de această dispoziție, nu își poate găsi aplicarea decât dacă misiunea entității învestite cu atribuții de monopol impune ca aceste norme să fie înlăturate. Cu alte cuvinte, aplicabilitatea acestei derogări este condiționată de demonstrarea faptului că aplicarea normelor respective ar face imposibilă îndeplinirea acestei misiuni ( 100 ).

222. Suntem de părere că examinarea acestei condiții ne-ar fi determinat să efectuăm o analiză a capacității reglementării în litigiu de a-și realiza obiectivele și a proporționalității sale comparabilă cu cea pe care o vom efectua în cadrul examinării compatibilității sale cu libertatea de circulație pertinentă.

223. Vom arăta că această reglementare, având în vedere circumstanțele din acțiunea principală, trebuie examinată în lumina articolului 49 CE, întrucât constituie o restricție în sensul acestei dispoziții. Vom analiza în continuare dacă o asemenea reglementare poate fi justificată.

a) Libertatea de circulație aplicabilă

224. Ca și Liga, Bwin, guvernele olandez, austriac și portughez, precum și Comisia, suntem de părere că trebuie să se examineze compatibilitatea reglementării în cauză cu dreptul comunitar în lumina articolelor din tratat privind libera prestare a serviciilor și numai în lumina acestor dispoziții.

225. Astfel, din indicațiile furnizate de instanța de trimitere reiese că Bwin are sediul în Gibraltar și că își desfășoară activitățile în Portugalia prin internet. Am văzut că s-a hotărât că un prestator stabilit într-un stat membru care oferă prin internet, fără să se deplaseze, jocuri on-line unor destinatari stabiliți în alt stat membru furnizează servicii în sensul articolului 50 CE ( 101 ).

226. Desigur, în măsura în care rezervă astfel de activități pentru Santa Casa, reglementarea în cauză poate de asemenea constitui o restricție privind libertatea de stabilire. Cu toate acestea, în măsura în care Bwin nu a urmărit să se stabilească în Portugalia, această libertate de circulație nu este pertinentă pentru soluționarea acțiunii principale. Împrejurarea, invocată de guvernul belgian, că Liga ar acționa de facto ca intermediar al Bwin nu este de natură să infirme această analiză.

227. Trebuie amintit că libertatea de stabilire conferă unei societăți constituite în conformitate cu legislația unui stat membru și având sediul social, administrația centrală sau locul principal de desfășurare a activității în cadrul Comunității dreptul de a-și desfășura activitatea în statul membru respectiv prin intermediul unei filiale, al unei sucursale sau al unei agenții ( 102 ), și anume al unui sediu secundar asupra căruia deține controlul. Or, contractul încheiat între reclamantele din acțiunea principală nu are nici ca obiect, nici ca efect să plaseze Liga sub controlul Bwin și nici să facă din aceasta un sediu secundar al acesteia din urmă.

228. În sfârșit, în ceea ce privește libertatea de circulație a capitalurilor și a plăților, este de netăgăduit că reglementarea în litigiu este de natură să restrângă plățile între persoane care au reședința în Portugalia și Bwin. Totuși, această restricție nu este decât consecința interdicției ca aceasta din urmă să își furnizeze serviciile de jocuri on-line unor persoane care au reședința pe teritoriul portughez.

229. Astfel cum amintește Comisia în mod întemeiat, în cazul în care efectele restrictive ale unei reglementări naționale asupra libertății de circulație a plăților nu sunt decât o consecință inevitabilă a restricției impuse privind libera prestare a serviciilor, nu este necesar să se examineze compatibilitatea acestei reglementări cu dispozițiile articolului 56 CE ( 103 ).

230. Propunem, așadar, Curții să interpreteze întrebarea preliminară adresată de instanța de trimitere astfel: articolul 49 CE trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări a unui stat membru în temeiul căreia dreptul exclusiv de a organiza și de a exploata loterii și pariuri mutuale pe întregul teritoriu al acestui stat, conferit unei entități unice controlate de stat și cu scop nelucrativ, este extins la toate mijloacele electronice de comunicare, în special la internet?

b) Existența unei restricții

231. Faptul că reglementarea în cauză constituie o restricție privind libera prestare a serviciilor pare de netăgăduit și nu este contestat de guvernul portughez.

232. Astfel, această reglementare interzice unui prestator de jocuri on-line stabilit în alt stat membru decât Republica Portugheză să propună loterii și pariuri mutuale pe internet consumatorilor care au reședința în acest din urmă stat. După cum am văzut, articolul 49 CE prevede suprimarea măsurilor care interzic activitățile unui prestator stabilit în alt stat membru în care furnizează în mod legal servicii similare. În plus, de prevederile acestui articol beneficiază atât prestatorul, cât și destinatarul serviciilor ( 104 ).

233. În sfârșit, s-a hotărât deja că o legislație a unui stat membru care interzice unei întreprinderi stabilite în alt stat membru și care se ocupă de pariuri să propună servicii prin internet unor destinatari stabiliți în primul stat constituie o restricție în sensul articolului 49 CE ( 105 ).

c) Justificarea restricției

234. O restricție precum cea prevăzută de reglementarea portugheză în cauză este conformă cu dreptul comunitar dacă este justificată de un motiv imperativ de interes general, dacă este de natură să asigure realizarea obiectivului urmărit și dacă nu depășește ceea ce este necesar pentru a-l atinge. În orice ipoteză, aceasta trebuie să fie aplicată în mod nediscriminatoriu.

235. În conformitate cu principiul comun tuturor activităților economice nearmonizate, statului membru care se află la originea restricției în cauză îi revine obligația de a demonstra că este necesară pentru realizarea obiectivului urmărit și că acesta nu ar putea fi atins prin măsuri mai puțin restrictive ( 106 ).

i) Argumentele părților

236. Liga și Bwin arată că dreptul exclusiv conferit Santa Casa de a propune loterii și pariuri mutuale pe internet consumatorilor care au reședința pe teritoriul portughez conduce la o închidere completă a pieței jocurilor on-line în acest stat, ceea ce constituie cea mai gravă atingere adusă liberei prestări a serviciilor. Acestea arată că restricția respectivă nu este justificată.

237. Potrivit Liga și Bwin, Republica Portugheză ar fi trebuit să demonstreze, pe de o parte, că problema avută în vedere de măsura restrictivă este cu adevărat o problemă gravă pe teritoriul său, pe de altă parte, că această măsură este de natură să soluționeze această problemă și, în sfârșit, că nu există un mijloc mai puțin restrictiv pentru a o rezolva.

238. Liga și Bwin arată că dreptul exclusiv conferit Santa Casa nu este apt pentru atingerea obiectivelor urmărite, întrucât Republica Portugheză nu urmărește o politică de limitare a activităților de jocuri coerentă și sistematică, astfel cum impune jurisprudența. Acest stat membru nu ar urmări, în realitate, decât să sporească încasările provenite din jocurile de noroc. Potrivit Liga și Bwin, jocurile propuse de Santa Casa au cunoscut o dezvoltare importantă în cursul ultimilor ani, susținută de o publicitate agresivă. Acestea arată de asemenea că Republica Portugheză urmărește activ o politică de expansiune a jocului în cazinouri.

239. În sfârșit, Liga și Bwin susțin că obiectivele urmărite de reglementarea portugheză în cauză ar putea fi atinse în același mod, dacă nu în condiții mai bune, printr-o măsură mai puțin restrictivă, precum deschiderea pieței pentru un număr limitat de operatori privați cărora li s-ar impune obligații precise. Liga și Bwin subliniază, în această privință, că legislația din Gibraltar, care reglementează activitatea societății Bwin, este una dintre cele mai riguroase din Europa. Bwin ar fi, de altfel, pionier în elaborarea de norme destinate să garanteze jocul responsabil în vederea asigurării protecției consumatorilor, precum și în instaurarea de proceduri interne destinate luptei împotriva spălării de bani.

240. Guvernul portughez arată că regimul de exclusivitate conferit Santa Casa din secolul al XVIII-lea până în prezent reprezintă expresia legitimă a puterii sale de apreciere. Acordarea unui drept exclusiv în favoarea Santa Casa ar răspunde voinței de a încadra practicarea loteriilor și pariurilor mutuale pentru a limita riscurile sociale legate de acest tip de jocuri și de a afecta veniturile generate de acestea unor cauze de interes social. Extinderea monopolului la jocurile pe internet s-ar fi impus ca o măsură necesară și adecvată pentru a propune respectivele jocuri on-line în condiții de siguranță și control.

241. Guvernul portughez susține că monopolul deținut de Santa Casa este conform cu dreptul comunitar întrucât este vorba despre o măsură nediscriminatorie și proporționată. Acesta precizează că acordarea unui drept exclusiv unui organism precum Santa Casa, care funcționează în strictă dependență de guvern, este mai adecvată pentru atingerea obiectivelor urmărite.

ii) Aprecierea noastră

242. Vom arăta, mai întâi, care ar trebui să fie, în opinia noastră, semnificația limitării competenței statelor membre prin libertățile de circulație în domeniul jocurilor de noroc. Vom prezenta, în continuare, motivele pentru care protecția consumatorilor și a ordinii publice pot justifica măsuri restrictive pentru libera prestare de pariuri mutuale pe internet. După aceea, vom arăta criteriile pe baza cărora ar trebui să se aprecieze dacă legislația în cauză este adecvată pentru atingerea obiectivelor pe care le urmărește și dacă nu depășește aceste obiective. În sfârșit, vom reaminti că instanța de trimitere trebuie să verifice dacă restricția în litigiu se aplică în mod nediscriminatoriu.

— Semnificația limitării competenței statelor membre în domeniul jocurilor de noroc

243. Este clar că, în lipsa unor norme ar