CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

JÁN MAZÁK

prezentate la 29 aprilie 20101( )

Cauza C‑453/08

Panagiotis I. Karanikolas

Valsamis Daravanis

Georgios Kouvoukliotis

Panagiotis Dolos

Dimitrios Z. Parisis

Konstantinos Emmanouil

Ioannis Anasoglou

Pantelis A. Beis

Dimitrios Chatziandreou

Ioannis Zaragkoulias

Christos I. Tarampatzis

Triantafyllos K. Mavrogiannis

Sotirios Th. Liotakis

Vasileios Karampasis

Dimitrios Melissidis

Ioannis V. Kleovoulos

Dimitrios I. Patsakos

Theodoros Fourvarakis

Dimitrios K. Dimitrakopoulos

Synetairismos Paraktion Alieon Kavalas

împotriva

Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon

și

Nomarchiaki Aftodioikisi Dramas – Kavalas – Xanthis

[cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulată de Symvoulio tis Epikrateias (Republica Elenă)]

„Politica comună privind pescuitul – Conservarea resurselor halieutice în Marea Mediterană – Regulamentul nr. 1626/94 – Articolul 1 alineatul (2), articolul 2 alineatul (3) și articolul 3 alineatele (1) și (1a) – Regulamentul nr. 2371/2002 – Măsuri naționale suplimentare adoptate înainte de intrarea în vigoare a Regulamentului nr. 1626/94 – Competența statelor membre – Interdicție absolută a unui tip de unealtă de pescuit – Principiile proporționalității și nediscriminării”

I – Introducere

1. În prezenta cauză, Symvoulio tis Epikrateias (Consiliul de Stat) (Republica Elenă) a adresat Curții, în vederea pronunțării unei hotărâri preliminare în conformitate cu articolul 234 CE (în prezent articolul 267 TFUE), două întrebări privind interpretarea Regulamentului (CE) nr. 1626/94 al Consiliului din 27 iunie 1994 de adoptare a unor măsuri tehnice de conservare a resurselor de pește în Marea Mediterană( ). Întrebările ridică problema dacă și în ce condiții un stat membru poate menține măsuri naționale suplimentare celor cuprinse în Regulamentul nr. 1626/94 care constau în interzicerea totală a utilizării unui tip de unealtă de pescuit în condițiile în care această utilizare este, în principiu, permisă conform prevederilor acestui regulament.

II – Contextul juridic

A – Normele comunitare

1. Regulamentul nr. 2371/2002

2. Articolul 1 din Regulamentul (CE) nr. 2371/2002 al Consiliului din 20 decembrie 2002 privind conservarea și exploatarea durabilă a resurselor piscicole în conformitate cu politica comună în domeniul pescuitului( ), intitulat „Sfera de aplicare”, prevede:

„(1) Politica comună în domeniul pescuitului cuprinde conservarea, gestionarea și exploatarea resurselor acvatice vii, acvacultura, precum și prelucrarea și comercializarea produselor pescărești și de acvacultură, în cazurile în care asemenea activități sunt practicate pe teritoriul statelor membre sau în apele comunitare sau de navele comunitare de pescuit sau, fără a aduce atingere responsabilității primare a statului de pavilion, de resortisanți ai statelor membre.

(2) Politica comună în domeniul pescuitului prevede măsuri coerente privind:

(a) conservarea, gestionarea și exploatarea resurselor acvatice vii;

(b) limitarea impactului pescuitului asupra mediului;

(c) condițiile de acces la ape și resurse;

(d) politica structurală și gestionarea capacității flotei;

(e) controlul și execuția;

(f) acvacultura;

(g) organizarea comună a piețelor și

(h) relațiile internaționale.”

3. Articolul 2 din Regulamentul nr. 2371/2002, intitulat „Obiectivele”, prevede:

„(1) Politica comună în domeniul pescuitului asigură exploatarea resurselor acvatice vii care oferă condiții economice, de mediu și sociale durabile.

În acest scop, Comunitatea adoptă o abordare atentă atunci când ia măsuri menite să protejeze și să conserve resursele acvatice vii, să asigure exploatarea durabilă a acestora și să reducă impactul activităților de pescuit asupra ecosistemelor marine. Se urmărește astfel o aplicare progresivă a unei metode de gestionare a zonelor piscicole, bazate pe ecosisteme. De asemenea, se dorește ca aceasta să contribuie la activități de pescuit eficiente în cadrul unui sector al pescuitului și acvaculturii competitiv și viabil din punct de vedere economic, asigurând astfel un nivel de trai decent pentru cei ce depind de activitățile de pescuit și ținând seama de interesele consumatorilor.

(2) Politica comună în domeniul pescuitului se ghidează după următoarele principii de bună guvernare:

(a) o clară definire a responsabilităților la nivel comunitar, național și local;

(b) o procedură decizională bazată pe recomandări științifice solide, care să ofere rezultate în timpul necesar;

(c) o largă implicare a operatorilor la toate nivelurile politice, de la concepere și până la punerea în aplicare;

(d) compatibilitate cu alte politici comunitare, în special politicile de mediu, sociale, regionale, de dezvoltare, de sănătate și protecție a consumatorului.”

4. Articolul 4 alineatul (1) din Regulamentul nr. 2371/2002 prevede:

„În vederea realizării obiectivelor menționate în articolul 2 alineatul (1), Consiliul adoptă măsuri comunitare de reglementare a accesului la ape și resurse, precum și a exercitării durabile a activităților de pescuit.”

5. Articolul 9 din Regulamentul nr. 2371/2002, intitulat „Măsurile statelor membre aplicabile în interiorul zonei de 12 mile marine”, prevede:

„(1) Un stat membru poate adopta măsuri nediscriminatorii pentru conservarea și gestionarea resurselor piscicole și pentru reducerea efectului pescuitului asupra conservării ecosistemelor marine în limita a 12 mile marine de la baza țărmului, cu condiția ca Comunitatea să nu fi adoptat măsuri specifice de conservare și gestionare pentru această zonă. Măsurile statului membru respectă obiectivele stabilite în articolul 2 și nu sunt mai [puțin] severe decât legislația comunitară existentă.

Acolo unde este posibil ca măsurile ce urmează să fie adoptate de către un stat membru să se refere la navele unui alt stat membru, aceste măsuri sunt adoptate doar după ce Comisia, statul membru și consiliile consultative regionale în cauză au fost consultate asupra unui proiect al acestor măsuri însoțite de un memoriu explicativ.

[…]”

6. Articolul 10 din Regulamentul nr. 2371/2002 prevede:

„Măsurile adoptate de statele membre aplicabile exclusiv navelor de pescuit aflate sub pavilion propriu

Statele membre pot adopta măsuri de conservare și gestionare a populațiilor piscicole în apele aflate sub suveranitatea sau jurisdicția lor, cu condiția ca:

(a) aceste măsuri să se aplice exclusiv navelor de pescuit aflate sub pavilionul statului membru interesat și care sunt înregistrate în Comunitate sau, în cazul în care activitățile de pescuit nu sunt desfășurate de o navă de pescuit, să se aplice unor persoane stabilite în statul membru în cauză și

(b) aceste măsuri să fie compatibile cu obiectivele stabilite în articolul 2 alineatul (1) și să nu fie mai puțin severe decât legislația [Uniunii Europene] existentă.”

2. Regulamentul nr. 1626/94

7. Al doilea, al patrulea, al optulea și al nouălea considerent ale Regulamentului nr. 1626/94 prevăd:

„[…] întrucât a venit totuși momentul de a se aduce un remediu problemelor care afectează în prezent resursele din Mediterană prin introducerea unui sistem de administrare armonizată adaptat realității mediteraneene, ținând cont de reglementările naționale aflate deja în vigoare în regiune și aducându‑le într‑o manieră echilibrată și, după caz, progresivă modificările necesare pentru protecția stocurilor”;

„întrucât trebuie interzise uneltele a căror utilizare în Mediterană contribuie într‑o manieră excesivă la degradarea mediului marin sau a stării stocurilor; întrucât o parte a zonei costiere trebuie rezervată uneltelor mai selective utilizate de micii pescari […]”;

„întrucât trebuie să rămână posibilă aplicarea măsurilor naționale care completează sau depășesc cerințele minimale ale sistemului instituit de prezentul regulament sau a măsurilor care reglementează relațiile dintre diferiții operatori din sectorul pescuitului; întrucât astfel de măsuri pot fi menținute sau instituite sub rezerva examinării de către Comisie a compatibilității lor cu dreptul comunitar și a conformității lor cu politica comună a pescuitului”;

„întrucât este necesar ca, pe o durată limitată și conform unei proceduri care asigură un efect negativ minim asupra resurselor și activităților pescarilor comunitari, să fie adoptate măsuri naționale autorizate de dispozițiile din prezentul regulament”.

8. Articolul 1 din Regulamentul nr. 1626/94 prevede:

„(1) Prezentul regulament se aplică tuturor activităților pescărești sau conexe exercitate pe teritoriul și în apele maritime ale Mării Mediterane la est de meridianul 5°36′ longitudine vest aflate sub suveranitatea sau jurisdicția statelor membre, cu excepția lagunelor și heleșteielor. Este aplicabil de asemenea acestor activități exercitate în Mediterană în afara acestor ape de către navele comunitare.

(2) Statele membre cu litoral mediteranean pot legifera în domeniile vizate la alineatul (1), incluzând pescuitul necomercial, prin adoptarea măsurilor suplimentare sau care depășesc criteriile minime ale sistemului instituit de prezentul regulament, care sunt compatibile cu dreptul comunitar și în conformitate cu politica comună a pescuitului.

[…]

(3) Comisia este informată la timp, pentru a-și prezenta observațiile în conformitate cu procedurile prevăzute la articolul 14 din Regulamentul (CEE) nr. 3094/86, cu privire la orice proiect de introducere sau modificare a măsurilor naționale pentru conservarea și administrarea resurselor.”

9. Articolul 2 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1626/94 prevede:

„Utilizarea năvoadelor turnante și năvoadelor remorcate lansate de la bordul unei ambarcațiuni și manevrate de pe mal (năvoade de plajă) este interzisă de la 1 ianuarie 2002, cu excepția cazului în care Consiliul decide altfel, hotărând cu majoritate calificată asupra propunerii Comisiei, în baza unor date științifice care demonstrează că utilizarea lor nu are un impact negativ asupra resurselor.”

10. Articolul 3 alineatul (1) prevede:

„Este interzisă utilizarea năvoadelor de formă conică, a talianelor și altor plase similare pe o rază de 3 mile nautice de coastă sau de o izobată de 50 de metri atunci când această adâncime este atinsă la o distanță mai mică, indiferent de metoda de remorcare sau de halaj, cu excepția derogărilor prevăzute de legislația națională în cazul în care zona costieră de 3 mile nautice nu este cuprinsă în interiorul apelor teritoriale ale statelor membre.

Totuși, orice unealtă de pescuit folosită la o distanță de coastă mai mică decât cea stabilită la primul paragraf în conformitate cu legislația națională în vigoare la 1 ianuarie 1994 poate fi utilizată până la 31 decembrie 2002, în afară de cazul în care Consiliul, pronunțându‑se cu majoritate calificată, la propunerea Comisiei, în lumina datelor științifice care demonstrează că utilizarea ei nu are o incidență negativă asupra resurselor, ia o altă decizie.”

11. Articolul 3 alineatul (1a) din Regulamentul nr. 1626/94 prevede:

„Se interzice utilizarea uneltelor de pescuit în condițiile prevăzute la alineatul (1) al doilea paragraf, cu excepția prostovoalelor, în afară de cazul în care respectivul stat membru a luat măsuri prin care garantează că, pentru aceste activități de pescuit:

– interdicția prevăzută la alineatul (3) nu este compromisă;

– pescuitul nu se interferează cu activitățile vaselor care utilizează alte unelte decât cele de tip năvod, talian sau alte plase tractate;

– pescuitul este limitat la speciile țintă care nu sunt supuse unei dimensiuni minime la descărcare, în conformitate cu articolul 8;

– pescuitul este limitat în așa fel încât capturile din speciile menționate la anexa IV să fie minime;

– navele dispun de permise de pescuit speciale eliberate în conformitate cu Regulamentul (CE) nr. 1627/94 al Consiliului din 27 iunie 1994 de stabilire a dispozițiilor generale cu privire la permisele de pescuit speciale[( )].

Aceste măsuri trebuie comunicate Comisiei până la data de 31 decembrie 2000.”

12. Articolul 3 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1626/94 prevede:

„Este interzisă instalarea oricărui tip de năvod turnant pe o rază de 300 de metri de coastă sau de la izobata de 30 de metri când această adâncime este atinsă la o distanță mai mică.”

13. Articolul 5 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1626/94 prevede:

„Statele membre stabilesc restricțiile privind caracteristicile tehnice ale principalelor unelte de pescuit în conformitate cu cerințele minime enunțate în anexa II.”

14. Articolul 6 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1626/94 prevede:

„Este interzisă utilizarea și păstrarea la bord a năvoadelor conice sau plaselor remorcate similare, a năvoadelor drepte sau turnante, dacă mărimea ochiurilor din partea de plasă care prezintă dimensiunea cea mai mică nu este egală sau mai mare față de una din dimensiunile minime enumerate în anexa III.

[…]”

15. Anexa III la Regulamentul nr. 1626/94 prevede că dimensiunea minimă a ochiurilor pentru năvoade turnante este de 14 mm.

B – Dreptul național

16. Prin Decretul regal din 15 august 1958 de reglementare a pescuitului cu năvoade turnante mici (FEK A’ 132 din 29 august 1958), pescuitul cu astfel de năvoade a fost permis în anumite condiții care privesc, printre altele, lungimea totală a uneltei de pescuit și mărimea ochiului năvoadelor. Au fost impuse de asemenea condiții privind perioadele și orele de pescuit.

17. Conform Decretului prezidențial nr. 587/1984 (FEK A’ 210), toate permisele de pescuit cu năvoade turnante mici acordate anterior navelor de pescuit își pierd valabilitatea de la data de 31 decembrie 1986. Prin Decretul prezidențial nr. 542/1985 (FEK A’ 191) s‑a interzis acordarea ulterioară de permise de pescuit cu năvoade turnante mici pe nave de pescuit și au fost preluate dispozițiile Decretului prezidențial nr. 587/1984 pe care l‑a abrogat.

18. Prin Decretul prezidențial nr. 526/1988 (FEK A’ 237 din 26 octombrie 1988), pescuitul cu năvoade de zărgan a fost scutit de la aplicarea dispozițiilor amintite ale Decretului prezidențial nr. 542/1985, iar pescuitul zărganului (Belone belone) și al zărganului de Atlantic (Scomberesox saurus saurus) cu năvoade de zărgan a fost permis numai în anumite condiții care privesc, printre altele, perioadele și orele de pescuit, mărimea năvodului și a ochiului.

19. Potrivit Decretului prezidențial nr. 320/1997 (FEK A’ 224), s‑a interzis acordarea de permise de pescuit cu năvoade de zărgan pe navele de pescuit, iar toate permisele de pescuit cu această unealtă își pierd valabilitatea de la data de 31 decembrie 1998. Decretul prezidențial nr. 526/1988 a fost abrogat începând cu data de 31 decembrie 1998.

III – Procedura principală și întrebările preliminare

20. Prin cererea din 12 mai 2003, Panagiotis Ioannis Karanikolas și alți 19 pescari profesioniști și proprietari de nave de pescuit, cu reședința în Kavala (denumiți în continuare „pescarii reclamanți”), au solicitat acordarea de permise de pescuit pentru sardine folosind unealta de pescuit denumită năvod de sardină care prezintă restricțiile și caracteristicile tehnice prevăzute de Regulamentul nr. 1626/94. Cererea acestora a fost transmisă Ministerului Agriculturii de Nomarchiaki Aftodioikisi Dramas – Kavalas – Xanthis (autoritatea prefectorală din Drama, Kavala și Xanthi). Această autoritate a solicitat să fie informată cu privire la posibilitatea de a acorda permisele respective în temeiul Regulamentului nr. 1626/94. În scrisoarea nr. 172603, Directoratul pescuit maritim din acest minister a considerat că cererea nu poate fi aprobată întrucât acordarea permiselor de pescuit cu năvoadele menționate este interzisă prin articolul unic al Decretului prezidențial nr. 542/1985 (FEK A’ 191), ale cărui dispoziții continuă să se aplice după adoptarea Regulamentului nr. 1626/94 ca o măsură suplimentară privind pescuitul. Poziția Ministerului Agriculturii a fost notificată pescarilor reclamanți prin scrisoarea nr. 19/760 din 29 august 2003.

21. Pescarii reclamanți împreună cu Cooperativa pescarilor de coastă, Kavala, ai cărei membri sunt, au solicitat instanței de trimitere anularea scrisorilor nr. 172603 și nr. 19/760. Alieftikos Agrotikos Synetairismos Gri‑Gri, regiunea Kavala – Makedonia (denumită în continuare „Makedonia”) și Panellinia Enosi Ploioktiton Mesis Alieias au intervenit în această procedură.

22. Instanța de trimitere consideră că statele membre pot adopta măsuri suplimentare mai stricte decât Regulamentul nr. 1626/94 cu privire la zonele maritime supuse suveranității lor în vederea protecției speciilor de faună marină fragile sau amenințate. Măsurile în cauză nu se limitează la adoptarea unor specificații tehnice mai stricte privind uneltele de pescuit sau perioadele în care pescuitul este permis în anumite zone, ci includ de asemenea interdicția completă a utilizării unui anumit tip de unealtă de pescuit. În plus, interdicțiile utilizării unor unelte de pescuit impuse printr‑o dispoziție națională înainte de intrarea în vigoare a Regulamentului nr. 1626/94 nu sunt afectate de dispozițiile ulterioare ale regulamentului, chiar dacă utilizarea acestor unelte este permisă potrivit regulamentului. Symvoulio tis Epikrateias, considerând că decizia în cauza cu care a fost sesizat depinde de interpretarea articolului 1 alineatul (2), a articolului 2 alineatul (3) și a articolului 3 alineatele (1) și (1a) din Regulamentul nr. 1626/94, a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:

„a) Un stat membru poate, în sensul articolului 1 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1626/1994 al Consiliului, să adopte măsuri suplimentare constând în interdicția absolută de a utiliza unelte de pescuit a căror folosire este, în principiu, autorizată în conformitate cu prevederile acestui regulament?

b) Este permisă utilizarea, în sensul prevederilor acestui regulament, în zona maritimă a unui stat membru cu litoral mediteraneean, a uneltelor de pescuit care nu sunt cuprinse printre cele stabilite ca fiind, în principiu, interzise la articolul 2 alineatul (3) și la articolul 3 alineatele (1) și (1a) din regulament și a căror utilizare a fost interzisă înainte de intrarea în vigoare a regulamentului printr‑o prevedere națională a statului membru?”

IV – Procedura în fața Curții

23. Pescarii reclamanți, Makedonia, guvernele elen și italian, precum și Comisia au prezentat observații scrise. Ședința a avut loc la data de 19 noiembrie 2009.

V – Apreciere

24. Prin intermediul celor două întrebări, care trebuie examinate împreună, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă și în ce condiții un stat membru poate menține măsuri naționale suplimentare față de cele cuprinse în Regulamentul nr. 1626/94 care constau în interdicția totală de a utiliza un tip de unealtă de pescuit în condițiile în care utilizarea este, în principiu, permisă conform prevederilor acestui regulament.

25. Ar rezulta, sub rezerva verificării de către instanța națională, că unealta de pescuit (năvodul de sardină) în cauză în procedura principală este un năvod turnant mic a cărui utilizare este reglementată, dar nu interzisă( ) de dreptul comunitar în conformitate cu articolul 3 alineatul (4) și cu articolele 5 și 6 din Regulamentul nr. 1626/94. Deși în ședința din 19 noiembrie 2009 a existat o controversă privind domeniul de aplicare al dispozițiilor de drept național, ar rezulta, sub rezerva verificării de către instanța națională, că utilizarea unei astfel de unelte de pescuit este complet interzisă potrivit dreptului elen și că în prezent nu există autorizații de utilizare a unor astfel de unelte în Republica Elenă.

26. Măsurile naționale care impun o interdicție totală de a utiliza năvoade turnante mici au fost adoptate înainte de intrarea în vigoare a Regulamentului nr. 1626/94 la 1 ianuarie 1995. Potrivit instanței de trimitere, utilizarea oricărui tip de năvod turnant mic era permisă înainte de 1 ianuarie 1987 în anumite condiții, conform Decretului regal din 15 august 1958, pentru capturarea oricărui tip de pește și, prin urmare, a sardinelor, dacă năvodul prezenta anumite caracteristici tehnice. După 1 ianuarie 1987, utilizarea năvoadelor turnante mici a fost interzisă și numai în perioada 26 octombrie 1988-31 decembrie 1998 a fost permisă utilizarea năvodului turnant mic numit „zarganodikhto” (năvodul de zărgan). Autorizația privea numai pescuitul zărganului și al zărganului de Atlantic și era supusă anumitor condiții. Astfel, utilizarea năvoadelor de sardină pentru pescuitul sardinelor, relevantă în procedura în fața instanței de trimitere, pare – sub rezerva verificării de către această instanță – să fi fost interzisă de la 1 ianuarie 1987, iar excepția privind năvoadele de zărgan pentru pescuitul zărganului sau al zărganului de Atlantic și eliminarea ulterioară a acestei excepții nu par relevante în cazul acestei proceduri.

27. Articolul 1 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1626/94 prevede că regulamentul instituie numai cerințe minime( ), iar statele membre pot adopta, după intrarea în vigoare a acestui regulament, măsuri suplimentare sau care depășesc cerințele minime instituite de acesta. Astfel de măsuri trebuie să fie compatibile cu dreptul comunitar și în conformitate cu politica comună a pescuitului. În plus, potrivit articolului 1 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1626/94, Comisia trebuie informată la timp, pentru a-și prezenta observațiile în conformitate cu procedurile prevăzute la articolul 14 din Regulamentul (CEE) nr. 3094/86 al Consiliului din 7 octombrie 1986 de stabilire a anumitor măsuri tehnice pentru conservarea rezervelor de pește( ) cu privire la orice proiect de introducere sau modificare a măsurilor naționale pentru conservarea și administrarea resurselor( ).

28. Astfel, după intrarea în vigoare a Regulamentului nr. 1626/94, statele membre pot introduce, sub rezerva anumitor condiții de fond și procedură, măsuri naționale suplimentare sau pot modifica astfel de măsuri.

29. În ceea ce privește problema menținerii măsurilor naționale suplimentare existente, relevantă în procedura în fața instanței de trimitere, guvernele elen și italian, Makedonia și Comisia consideră în principal că măsurile suplimentare naționale adoptate înainte de intrarea în vigoare a acestui regulament pot fi menținute. Pescarii reclamanți consideră însă că, potrivit articolului 1 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1626/94, măsurile suplimentare naționale pot fi adoptate numai după intrarea în vigoare a acestui regulament. Astfel, măsurile naționale adoptate anterior Regulamentului nr. 1626/94 nu au niciun temei juridic potrivit acestui regulament și nu mai sunt în vigoare potrivit principiului supremației dispozițiilor regulamentului.

30. În opinia noastră, în lumina termenilor „statele membre […] pot legifera”, cuprinși la articolul 1 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1626/94, și din cerința informării Comisiei cu privire la orice plan de „modificare[( )] a măsurilor naționale pentru conservarea și administrarea resurselor”, cuprinsă la articolul 1 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1626/94, rezultă cu claritate că acest regulament prevede menținerea măsurilor suplimentare naționale anterioare intrării sale în vigoare.

31. În opinia noastră, această interpretare este susținută în special de al doilea considerent al Regulamentului nr. 1626/94 care prevede introducerea unui sistem de administrare armonizată în Marea Mediterană, ținând cont de reglementările naționale aflate deja în vigoare și aducându‑le modificările necesare. În plus, potrivit celui de al optulea considerent al Regulamentului nr. 1626/94, poate fi menținută aplicarea măsurilor naționale care completează sau depășesc cerințele minimale ale acestui regulament. Termenii celui de al optulea considerent al Regulamentului nr. 1626/94 sugerează de asemenea că menținerea unor astfel de măsuri este subordonată examinării de către Comisie. Cu toate acestea, articolul 1 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1626/94 impune numai informarea Comisiei cu privire la orice plan de introducere sau de modificare a măsurilor naționale. Astfel, în lipsa unei cerințe exprese potrivit articolului 1 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1626/94 de a informa Comisia cu privire la măsurile naționale anterioare intrării în vigoare a acestui regulament, considerăm că menținerea unor astfel de măsuri nu este subordonată revizuirii de către Comisie. În această privință, potrivit unei jurisprudențe constante, considerentele unui act comunitar nu au valoare juridică obligatorie și nu pot fi invocate în mod util pentru a deroga de la înseși dispozițiile actului în cauză și nici pentru a interpreta aceste dispoziții într‑un sens vădit contrar modului lor de redactare( ).

32. În plus, atât în observațiile sale scrise, cât și în cele orale, Comisia a arătat că, la redactarea Propunerii de regulament nr. 1626/94, a efectuat un studiu privind măsurile naționale existente și că acele măsuri au fost luate în considerare de Comisie în cadrul procesului legislativ care a condus la adoptarea Regulamentului nr. 1626/94. Am remarca în această privință că în expunerea de motive la Propunerea de regulament al Consiliului de armonizare a anumitor măsuri tehnice în cadrul pescuitului în Marea Mediterană( ), Comisia a arătat că, pe baza a aproximativ 400 de texte juridice comunicate de cele patru state membre mediteraneene, a efectuat un studiu comparativ privind dispozițiile aplicate pescuitului în Marea Mediterană, în vederea extragerii unui corp normativ aplicabil la nivel comunitar. Potrivit acestei expuneri de motive, propunerea Comisiei indică astfel restricțiile minime neexhaustive care trebuie adoptate la nivel comunitar.

33. Considerăm, prin urmare, că Regulamentul nr. 1626/94 stabilește numai anumite standarde tehnice minime de conservare a resurselor de pescuit în Marea Mediterană și permite, în principiu, nu numai adoptarea sau modificarea măsurilor suplimentare naționale, ci și menținerea de către statele membre a măsurilor de acest tip existente. În această privință și contrar susținerilor pescarilor reclamanți, nu considerăm că Regulamentul nr. 1626/94, prin menționarea anumitor unelte de pescuit interzise( ), prevede în mod exhaustiv uneltele de pescuit interzise în Marea Mediterană( ), prevenind sau împiedicând astfel în sine menținerea sau adoptarea de către un stat membru a unor măsuri de interzicere a altor unelte de pescuit.

34. Cu toate acestea, se pune problema dacă interdicția totală impusă de dreptul național, aflată în cauză în fața instanței de trimitere, este, pe de altă parte, compatibilă cu dreptul comunitar și, în special, conformă cu politica comună privind pescuitul, astfel cum impune articolul 1 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1626/94. În această privință, trebuie arătat că, potrivit articolului 267 TFUE, Curtea nu este competentă să aplice o normă comunitară unui litigiu determinat și astfel să aprecieze dispoziții de drept național în raport cu această normă. Curtea poate totuși, în cadrul cooperării judiciare instituite la articolul 267 TFUE, plecând de la elementele din dosar, să furnizeze instanței naționale elementele de interpretare a dreptului comunitar care i‑ar putea fi utile pentru aprecierea efectelor prevederilor dreptului național( ).

35. Având în vedere faptul că legiuitorul comunitar nu a urmărit armonizarea completă a normelor privind, printre altele, interdicția uneltelor de pescuit în Marea Mediterană, considerăm că se acordă statelor membre o anumită putere discreționară în ceea ce privește măsurile naționale care completează sau depășesc cerințele minimale ale sistemului instituit de Regulamentul nr. 1626/94. Cu toate acestea, statele membre trebuie să își exercite puterea discreționară în conformitate cu politica comună a pescuitului și cu principiile generale ale dreptului comunitar, care cuprind principiile proporționalității și egalității de tratament( ).

36. În decizia de trimitere, instanța națională a arătat că Decretul prezidențial nr. 542/1985 a fost adoptat pe baza Avizului nr. 75 din 12 aprilie 1984 al Consiliului Pescuit. Potrivit deciziei de trimitere, acest aviz prevedea că interdicția completă în cauză este necesară întrucât năvodul de sardină este folosit într‑o rază de una sau două mile de coastă, care reprezintă o arie în care se dezvoltă și se reproduc organisme acvatice și în care pescuitul se practică folosind și alte unelte de pescuit, rezultând astfel o reducere a stocurilor.

37. Așadar, din decizia de trimitere ar rezulta că scopul interdicției este acela de conservare a resurselor acvatice într‑o rază de una sau două mile de coastă, obiectiv care – în opinia noastră – este compatibil cu politica comună privind pescuitul( ).

38. Instanța de trimitere nu a arătat dacă interdicția urmărea alt obiectiv.

39. Pescarii reclamanți susțin însă, printre altele, că interdicția în cauză este contrară scopului exprimat în al patrulea considerent al Regulamentului nr. 1626/94 în sensul că zona de coastă trebuie rezervată uneltelor mai selective utilizate de micii pescari. În plus, potrivit pescarilor reclamanți, contrar prevederilor celui de al nouălea considerent al Regulamentului nr. 1626/94, interdicția în cauză este nelimitată în timp și afectează pescarii din Comunitate, lipsindu‑i de folosința unei anumite unelte de pescuit. Aceștia susțin de asemenea că interdicția în cauză nu a fost adoptată în conformitate cu dovezile științifice. Aceste dovezi atestă, în primul rând, că utilizarea corectă a năvoadelor de sardină în golful Kavala nu afectează stocurile de pescuit și, în al doilea rând, că aceasta constituie o sursă de venit pentru micii pescari de coastă din zonă, în special iarna. În plus, interdicția determină o discriminare între pescarii care pescuiesc sardine folosind năvoade turnante mari de pe nave mari (gri‑gri) și pescarii de coastă care folosesc năvoade turnante mici (năvoade de sardină). Pescarii reclamanți consideră de asemenea că interdicția utilizării năvoadelor de sardină este disproporționată.

40. Makedonia susține în primul rând că se pot pescui sardine cu alte mijloace decât cu năvoade de sardină. În plus, având în vedere că 92 % din flota de 17 088 de nave sunt nave mici de coastă, dacă s‑ar acorda permise pentru năvoade de sardină tuturor navelor, acest lucru ar prejudicia grav stocurile de pescuit în golful Kavala și în întreaga țară. Nu este posibil să se acorde permise pescarilor reclamanți și să nu se acorde celorlalte mii de nave de pescuit de coastă. În plus, dacă astfel de permise s‑ar acorda pentru perioada 1 martie-15 decembrie, aceasta ar coincide cu perioada de pescuit a navelor de pescuit (gri‑gri) care reprezintă 1,6 % din flota greacă și ar determina o scădere a prețului sardinelor, afectând astfel serios veniturile acestor nave.

41. Guvernul elen susține că nu a interzis pescuitul sardinelor, ci numai un anumit tip de unealtă de pescuit. Năvoadele turnante mici (năvoade de sardină) sunt utilizate într‑o rază de una sau două mile nautice de coastă, și anume acolo unde se reproduc și se dezvoltă anumite organisme acvatice. De asemenea, sardinele hibernează în această regiune. Năvoadele de sardină au o capacitate impresionantă și determină distrugerea sardinelor și efectiv a tuturor resurselor piscicole din regiune. Năvoadele turnante mari sunt permise întrucât nu produc aceleași pagube precum năvoadele de sardină. În această privință, în cadrul ședinței, guvernul elen a afirmat că năvoadele turnante mari nu pot fi utilizate în zona de coastă. Guvernul elen consideră că interdicția este adecvată și proporțională și că nu împiedică activitățile de pescuit. Pescarii pot pescui de‑a lungul anului folosind o mare varietate de alte unelte de pescuit, inclusiv unelte de pescuit sardine.

42. Comisia consideră că instanța de trimitere ar trebui să examineze dacă interdicția este proporțională și dacă este compatibilă cu principiul egalității de tratament în privința operatorilor în cauză. Comisia consideră că, pentru a determina dacă interdicția în cauză este adecvată și proporțională cu obiectivul de conservare și de administrare a resurselor acvatice, trebuie luate în considerare aspectele de mediu, economice și sociale, fără ca unul să aibă prioritate absolută asupra celorlalte. Comisia consideră că este necesar să se examineze dacă este dovedit științific că s‑a înregistrat o reducere semnificativă a stocurilor de pescuit la momentul adoptării interdicției generale în 1987 și în 1999 și dacă reducerea s‑a datorat altei unelte de pescuit decât năvodul de sardină. De asemenea, trebuie examinat dacă se poate supraveghea pescuitul ilegal. Dacă această posibilitate este limitată sau inexistentă, atunci este justificată o interdicție totală a pescuitului cu năvoade de sardină. Instanța națională ar trebui să verifice de asemenea proporționalitatea măsurii și conformitatea acesteia cu principiul egalității de tratament în lumina posibilității, potrivit dreptului elen, de a utiliza altă unealtă de pescuit, precum gri‑gri sau traule care pescuiesc același tip de pește ca năvoadele de sardină.

43. Potrivit unei jurisprudențe constante, conformitatea cu principiul egalității de tratament impune ca situații comparabile să nu fie tratate în mod diferit și ca situații diferite să nu fie tratate în același mod, cu excepția cazului în care un astfel de tratament este justificat în mod obiectiv( ).

44. Având în vedere că interzicerea năvoadelor turnante mici, inclusiv a năvoadelor de sardină, ar părea a fi în prezent absolută, în sensul că se aplică tuturor grupurilor de pescari( ), interdicția nu pare a fi, sub rezerva verificării de către instanța de trimitere, direct discriminatorie în raport cu diferite grupuri de pescari.

45. Instanța de trimitere trebuie însă să verifice și dacă interdicția este discriminatorie în mod indirect. Instanța de trimitere a arătat în cererea de trimitere că, potrivit Avizului nr. 75 din 12 aprilie 1984 al Consiliului Pescuit, în zona de coastă se pescuia folosind năvoade turnante mici și alte unelte de pescuit, rezultând o reducere a stocurilor. În această privință, este neclar dacă și pe ce temei au fost interzise, potrivit dreptului elen, numai năvoadele turnante mici, inclusiv năvoadele de sardină. Dacă s‑a adoptat o abordare atât de selectivă, instanța de trimitere trebuie să verifice dacă o astfel de abordare este justificată în temeiul unor criterii obiective.

46. În cadrul ședinței din 19 noiembrie 2009, guvernul elen a evidențiat capacitatea deosebit de destructivă a utilizării năvoadelor turnante mici în zona de coastă. Am nota însă că pescarii reclamanți și Comisia au susținut în fața Curții că interdicția poate crea de fapt o discriminare între pescarii mici de coastă care folosesc năvoade turnante mici și pescarii mai mari care folosesc năvoade turnante mari pentru pescuitul cu gri‑gri. În această privință, din dosarul înaintat Curții ar reieși, sub rezerva verificării de către instanța de trimitere, că nu există o diferență fundamentală între năvoadele turnante mari și cele mici în afara mărimii și capacității lor de pescuit. Năvoadele turnante mari, având în vedere mărimea lor, par să aibă o capacitate de pescuit cu mult superioară celei a năvoadelor turnante mici, precum năvoadele de sardină. Astfel, nu se poate exclude că, în pofida numărului limitat al navelor (1,6 %) care ar utiliza năvoade turnante mari pentru pescuitul cu gri‑gri, utilizarea acestora ar putea avea – sub rezerva verificării de către instanța de trimitere – un impact similar celui al năvoadelor turnante mici asupra stocurilor de pescuit. Cu toate acestea, a existat o controversă semnificativă între părți în fața Curții privind problema dacă utilizarea năvoadelor turnante mari pentru pescuitul cu gri‑gri al sardinelor este permis la 300 de metri de coastă sau efectiv într‑o rază de una sau două mile nautice de coastă, și anume într‑o arie în care, potrivit instanței de trimitere, se dezvoltă și se reproduc organisme acvatice. Având în vedere pretinsa capacitate de pescuit a năvoadelor turnante mari, pretinsa lor similitudine cu năvoadele turnante mici și utilizarea lor în zona de coastă, se ridică problema – care trebuie soluționată de instanța de trimitere – dacă interdicția are efecte discriminatorii împotriva anumitor grupuri de pescari, nejustificate pe baza unor criterii obiective.

47. În această privință, considerăm că, chiar dacă interdicția în cauză afectează într‑o mai mare măsură sau îngreunează situația unui anumit grup de pescari, aceasta nu constituie o discriminare dacă interdicția se bazează pe criterii obiective, adaptate să răspundă obiectivului declarat al măsurii privind protecția dezvoltării și reproducerii organismelor acvatice într‑o rază de una sau două mile nautice de coastă( ).

48. În ceea ce privește conformitatea interdicției cu principiul proporționalității, acesta impune ca măsurile adoptate să nu depășească ceea ce este adecvat și necesar pentru atingerea obiectivelor urmărite de reglementarea în cauză; atunci când se poate alege între mai multe măsuri corespunzătoare, trebuie să se recurgă la cea mai puțin constrângătoare, iar dezavantajele cauzate nu trebuie să fie disproporționate în raport cu obiectivul( ). Este cert că evaluarea proporționalității interdicției în cauză în acțiunea principală, în special dacă obiectivul urmărit – de protecție a resurselor acvatice în zona de coastă – poate fi atins prin alte mijloace decât interdicția absolută a năvoadelor turnante mici, inclusiv a năvodului de sardină, impune o analiză a dovezilor științifice și a circumstanțelor de fapt din acțiunea principală, sarcina acestei analize revenind instanței de trimitere( ).

49. Considerăm că instanța de trimitere ar trebui să fie ghidată în analiza sa de principiul precauției. Astfel, dacă există o incertitudine științifică cu privire la impactul utilizării unui anumit tip de unealtă de pescuit asupra resurselor acvatice, statul membru poate, conform principiului precauției, să adopte măsuri protective fără a trebui să aștepte ca realitatea și gravitatea acestui impact să fie neîndoielnice( ). Considerăm de asemenea că aprecierea proporționalității interdicției trebuie efectuată și în lumina considerației dacă pescarii pot utiliza într‑un mod eficient și viabil din punct de vedere economic alte tipuri de unelte de pescuit pentru sardine, care au un impact mai scăzut asupra resurselor acvatice.

50. Pentru a aprecia dacă interzicerea utilizării năvoadelor turnante mici și, așadar, a năvoadelor de sardină este adecvată în lumina obiectivului acestei interdicții, considerăm că instanța de trimitere trebuie să verifice, pe baza tuturor dovezilor și în lumina principiului precauției, dacă pare să existe o legătură cauzală între utilizarea unor astfel de năvoade în zona de coastă și distrugerea resurselor acvatice, care conduce la o reducere a stocurilor. În această privință, instanța de trimitere ar trebui să verifice de asemenea dacă interdicția introdusă în 1987 mai este adecvată în lumina circumstanțelor actuale coroborate, printre altele, cu orice experiență trecută privind efectele nefaste care rezultă din orice slăbire a interdicției( ).

51. În plus, având în vedere că cererea pescarilor reclamanți se limitează la pescuitul de sardine în golful Kavala și pretinsa abundență a stocurilor de sardine în această regiune, instanța de trimitere ar trebui să verifice dacă interdicția pe tot cuprinsul țării a utilizării năvoadelor turnante mici și, așadar, a năvoadelor de sardină este adecvată în raport cu circumstanțele din această regiune. În pofida faptului că pescarii reclamanți solicită numai autorizații de utilizare a năvodului de sardină pentru pescuitul de sardine, instanța de trimitere ar trebui totuși să verifice impactul utilizării acestui năvod asupra tuturor resurselor acvatice și nu numai asupra stocurilor de sardine.

52. Instanța de trimitere ar trebui să verifice de asemenea dacă este posibilă realizarea obiectivului prevăzut de măsura în cauză prin mijloace mai puțin oneroase, precum limitarea capturilor( ), limitarea pescuitului cu năvoade de sardină la anumite ore și în anumite perioade. La aprecierea posibilității de a impune măsuri mai puțin oneroase decât interdicția absolută a unui anumit tip de unealtă de pescuit, fără a pune în pericol obiectivul de conservare a resurselor acvatice, instanța de trimitere trebuie să ia în considerare posibilitatea de a supraveghea efectiv astfel de măsuri.

VI – Concluzie

53. În concluzie, propunem ca răspunsul Curții la întrebările adresate de Symvoulio tis Epikrateias să fie următorul:

„Articolul 1 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 1626/94 al Consiliului din 27 iunie 1994 de adoptare a unor măsuri tehnice de conservare a resurselor de pește în Marea Mediterană trebuie interpretat în sensul că conferă statelor membre o putere discreționară pentru a menține măsuri suplimentare adoptate înainte de intrarea în vigoare a acestui regulament, care constau în interdicția totală a utilizării unor unelte de pescuit care nu sunt cuprinse printre cele stabilite ca fiind interzise la articolul 2 alineatul (3) și la articolul 3 alineatele (1) și (1a) din regulament și a căror utilizare este, în principiu, permisă conform dispozițiilor acestui regulament. În exercitarea acestei puteri discreționare, statele membre trebuie să se conformeze politicii comune privind pescuitul și principiilor generale ale dreptului comunitar, inclusiv principiul egalității de tratament și al proporționalității.”