CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

MELCHIOR WATHELET

prezentate la 13 septembrie 2016 ( 1 )

Cauza C‑104/16 P

Consiliul Uniunii Europene

împotriva

Frontului Popular pentru Eliberarea Saguia el hamra și a Rio de Oro (Frontul Polisario)

„Recurs — Acord sub forma unui schimb de scrisori între Uniunea Europeană și Regatul Maroc — Liberalizare reciprocă referitoare la produse agricole, la produse agricole transformate, la pește și la produse pescărești”

Cuprins

I – Introducere II – Istoricul cauzei III – Acțiunea în fața Tribunalului și hotărârea atacată IV – Procedura în fața Curții V – Cu privire la admisibilitatea recursului A – Argumentația părților B – Apreciere VI – Cu privire la fondul recursului A – Cu titlu principal 1. Cu privire la primul aspect al celui de al doilea motiv de recurs, în măsura în care privește aplicarea acordului de liberalizare în Sahara Occidentală a) Argumentația părților b) Apreciere i) Statutul Saharei Occidentale astfel cum a fost stabilit prin articolul 73 din Carta Organizației Națiunilor Unite și consecințele acestuia ii) Lipsa recunoașterii de către Uniune și de către statele sale membre a suveranității Regatului Maroc asupra Saharei Occidentale iii) Ce implică o aplicare de facto pe teritoriul Saharei Occidentale care ar constitui „o practică urmată ulterior”? iv) Efectul relativ al tratatelor (pacta tertiis nec nocent nec prosunt) B – Cu titlu subsidiar 1. Cu privire la primul motiv, întemeiat pe erori de drept referitoare la capacitatea Frontului Polisario de a sta în judecată în fața instanțelor Uniunii a) Argumentația părților b) Apreciere 2. Cu privire la al doilea motiv, întemeiat pe erori de drept referitoare la calitatea procesuală activă a Frontului Polisario a) Cu privire la primul aspect, în măsura în care privește natura deciziei în litigiu i) Argumentația părților ii) Apreciere b) Cu privire la al doilea aspect, referitor la afectarea directă a Frontului Polisario i) Argumentația părților ii) Apreciere – Cu privire la problema dacă reclamanții neprivilegiați pot fi „vizați în mod direct” de deciziile Consiliului referitoare la încheierea acordurilor internaționale – Cu privire la noțiunile de afectare directă și de efect direct c) Cu privire la al treilea aspect, referitor la afectarea individuală a Frontului Polisario i) Argumentația părților ii) Apreciere C – Cu titlu și mai subsidiar 1. Cu privire la al treilea motiv, întemeiat pe o eroare de drept referitoare la controlul exercitat de Tribunal cu privire la puterea de apreciere de care beneficiază Consiliul în domeniul relațiilor economice externe a) Argumentația părților b) Apreciere 2. Cu privire la al patrulea motiv, întemeiat pe faptul că Tribunalul a statuat ultra petita a) Argumentația părților b) Apreciere 3. Cu privire la al cincilea motiv, întemeiat pe erori de drept referitoare la aplicarea Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii Europene și a principiului suveranității permanente asupra resurselor naturale a) Cu privire la primul aspect, referitor la obligația de a examina problema respectării drepturilor fundamentale i) Argumentația părților ii) Apreciere – Cu privire la admisibilitatea motivului cererii în anulare formulate de Frontul Polisario, întemeiat pe încălcarea drepturilor fundamentale – Cu privire la critica întemeiată pe o interpretare și pe o aplicare eronate a Cartei drepturilor fundamentale b) Cu privire la al doilea aspect, referitor la obligația de a examina problema conformității acordului de liberalizare cu articolul 73 din Carta Organizației Națiunilor Unite și cu principiul suveranității permanente asupra resurselor naturale i) Argumentația părților ii) Apreciere 4. Cu privire la al șaselea motiv, întemeiat pe o eroare de drept referitoare la întinderea anulării deciziei în litigiu a) Argumentația părților b) Apreciere VII – Cu privire la cheltuielile de judecată A – Cu titlu principal și cu titlu subsidiar B – Cu titlu și mai subsidiar VIII – Concluzie Cu titlu principal și cu titlu subsidiar Cu titlu și mai subsidiar

I – Introducere

1. Prin recursul formulat, Consiliul Uniunii Europene solicită anularea Hotărârii Tribunalului Uniunii Europene din 10 decembrie 2015, Frontul Polisario/Consiliul (T‑512/12, EU:T:2015:953, denumită în continuare „hotărârea atacată”), prin care acesta a anulat în parte Decizia 2012/497/UE a Consiliului din 8 martie 2012 privind încheierea Acordului sub forma unui schimb de scrisori între Uniunea Europeană și Regatul Maroc privind măsurile reciproce de liberalizare referitoare la produse agricole, la produse agricole transformate, la pește și produse pescărești, privind înlocuirea protocoalelor nr. 1, 2 și 3 și a anexelor la acestea, precum și privind modificările la Acordul euro‑mediteraneean de instituire a unei asocieri între Comunitățile Europene și statele membre ale acestora, pe de o parte, și Regatul Maroc, pe de altă parte ( 2 ) (denumită în continuare „decizia în litigiu”) „în măsura în care aprobă aplicarea acordului respectiv în Sahara Occidentală”.

2. Prezenta cauză este de o mare importanță, întrucât prezintă mai multe aspecte problematice. În primul rând, Curtea va avea ocazia de a preciza dacă o organizație precum Frontul Popular pentru Eliberarea Saguia el hamra și a Rio de Oro (Frontul Polisario) dispune de capacitate, de interes și de calitate procesuală activă în sensul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE. În acest context, Curtea va trebui să soluționeze problema dacă Sahara Occidentală intră în domeniul de aplicare teritorial al Acordului euro‑mediteraneean de instituire a unei asocieri între Comunitățile Europene și statele membre ale acestora, pe de o parte, și Regatul Maroc, pe de altă parte, semnat la Bruxelles la 26 februarie 1996 și aprobat în numele comunităților respective prin Decizia 2000/204/CE, CECA a Consiliului și a Comisiei din 24 ianuarie 2000 ( 3 ) (denumit în continuare „acordul de asociere”) și al Acordului sub forma unui schimb de scrisori între Uniunea Europeană și Regatul Maroc privind măsurile reciproce de liberalizare referitoare la produse agricole, la produse agricole transformate, la pește și produse pescărești, privind înlocuirea protocoalelor nr. 1, 2 și 3 și a anexelor la acestea, precum și privind modificările la Acordul euro‑mediteraneean de instituire a unei asocieri între Comunitățile Europene și statele membre ale acestora, pe de o parte, și Regatul Maroc, pe de altă parte, semnat la Bruxelles la 13 decembrie 2010 ( 4 ) (denumit în continuare „acordul de liberalizare”).

3. În al doilea rând, Curtea ar putea fi chemată să clarifice intensitatea controlului jurisdicțional exercitat de instanțele Uniunii în domenii precum cel al relațiilor economice externe, în care Consiliul beneficiază de o largă putere de apreciere, precum și să adopte o poziție cu privire la elementele de care Consiliul ar trebui să țină seama înainte de a aproba un acord internațional încheiat cu o țară terță. În acest context, Curtea ar trebui să examineze chestiuni complexe de drept internațional public cu privire la statutul Saharei Occidentale și dreptul poporului acesteia la autodeterminare.

4. Nu trebuie să se piardă din vedere nici importanța pe care o prezintă cauza de față pentru comunitatea internațională și viitorul investițiilor marocane și de altă natură în Sahara Occidentală. Astfel, Secretarul General al Organizației Națiunilor Unite (ONU), domnul Ban Ki‑moon, a menționat acest aspect în secțiunea intitulată „Drepturile omului” din Raportul său din 19 aprilie 2016 privind situația Saharei Occidentale ( 5 ).

II – Istoricul cauzei

5. Frontul Polisario este, potrivit articolului 1 din actul său constitutiv, „o mișcare de eliberare națională, fruct al lungii rezistențe a locuitorilor din Sahara Occidentală împotriva diverselor forme de ocupație străină”, creată la 10 mai 1973.

6. Contextul istoric și internațional în care a fost creat și evoluția ulterioară a situației Saharei Occidentale sunt prezentate la punctele 1-16 din hotărârea atacată.

7. Astfel cum reiese din cuprinsul acestor puncte, Sahara Occidentală este un teritoriu situat în nord‑vestul Africii, care a fost colonizat de Regatul Spaniei în secolul al XIX‑lea înainte de a deveni o provincie spaniolă și, ulterior, de a fi înscris pe lista teritoriilor neautonome în sensul articolului 73 din Carta Organizației Națiunilor Unite unde figurează până în prezent ( 6 ).

8. La 20 decembrie 1966, Adunarea Generală a ONU a adoptat Rezoluția 2229 (XXI) cu privire la Ifni și la Sahara spaniolă, reafirmând „dreptul inalienabil al popo[rului] […] din Sahara spaniolă la autodeterminare”. Aceasta a solicitat Regatului Spaniei, în calitate de putere administrantă, să „adopte cât mai repede posibil, în conformitate cu aspirațiile populației autohtone din Sahara spaniolă și prin consultare cu guvernele marocan și mauritan și cu orice altă parte interesată, modalitățile de organizare a unui referendum care să aibă loc sub auspiciile [ONU] pentru a permite populației autohtone din acest teritoriu să își exercite în mod liber dreptul la autodeterminare”.

9. La 20 august 1974, Regatul Spaniei a informat ONU că și‑a propus să organizeze, sub auspiciile acesteia din urmă, un referendum în Sahara Occidentală.

10. La 16 octombrie 1975, în urma unei cereri în acest sens a Adunării Generale a ONU, Curtea Internațională de Justiție a pronunțat Avizul consultativ referitor la Sahara Occidentală (CIJ, Recueil 1975, p. 12), în care a concluzionat, la punctul 162, după cum urmează:

11. La 14 noiembrie 1975, Regatul Spaniei, Regatul Maroc și Republica Islamică Mauritania au semnat o declarație care prevede ca puterile și responsabilitățile care revin Regatului Spaniei, în calitate de putere care administrează Sahara Occidentală, să fie transferate unei administrații tripartite temporare.

12. În toamna anului 1975, situația din Sahara Occidentală s‑a deteriorat. Într‑un discurs pronunțat chiar în ziua publicării avizului sus‑menționat al Curții Internaționale de Justiție, regele Hassan II al Marocului, considerând că „toată lumea” a recunoscut că Sahara Occidentală aparținea Marocului și că nu le rămânea marocanilor decât să „ocupe teritoriul [lor]”, a solicitat organizarea unui „marș pacific” spre Sahara Occidentală, cu participarea a 350 000 de persoane.

13. Consiliul de Securitate al ONU (denumit în continuare „Consiliul de Securitate”) a făcut apel la părțile în cauză și la părțile interesate pentru a da dovadă de reținere și de moderație. De asemenea, acesta și‑a exprimat preocuparea cu privire la situația gravă din regiune prin intermediul a trei rezoluții privind Sahara Occidentală, și anume Rezoluțiile 377 (1975), 379 (1975) și 380 (1975). În ultima dintre aceste rezoluții, a considerat regretabilă efectuarea marșului anunțat de regele Marocului și a solicitat Regatului Maroc retragerea imediată de pe teritoriul Saharei Occidentale a tuturor participanților la marșul menționat.

14. La 26 februarie 1976, Regatul Spaniei l‑a informat pe Secretarul General al ONU că, de la acea dată, va pune capăt prezenței sale în Sahara Occidentală și că, de la acel moment, se considera descărcat de orice responsabilitate cu caracter internațional referitoare la administrarea acestui teritoriu.

15. Între timp, un conflict armat a izbucnit între Regatul Maroc, Republica Islamică Mauritania și Frontul Polisario.

16. La 10 august 1979, Republica Islamică Mauritania a încheiat un acord cu Frontul Polisario, în temeiul căruia aceasta a renunțat la orice revendicare teritorială cu privire la Sahara Occidentală.

17. Prin Rezoluția 34/37 din 21 noiembrie 1979 privind Sahara Occidentală, Adunarea Generală a ONU a reafirmat „dreptul inalienabil al poporului din Sahara Occidentală la autodeterminare și la independență” și a salutat acordul mauritano‑sahrawi, semnat la Alger la 10 august 1979, dintre Republica Islamică Mauritania și Frontul Polisario. În plus, a condamnat cu putere „agravarea situației care decurge din persistența ocupării Saharei Occidentale de către Maroc și extinderea acestei ocupări pe teritoriul recent evacuat de Mauritania”. A solicitat Regatului Maroc să se implice și el în dinamica privind pacea și, în acest scop, a recomandat ca Frontul Polisario, „reprezentant al poporului din Sahara Occidentală, să participe în mod deplin la orice căutare a unei soluții politice juste, durabile și definitive privind problema Saharei Occidentale”.

18. Conflictul armat dintre Frontul Polisario și Regatul Maroc a continuat până ce, la 30 august 1988, părțile au acceptat în principiu propunerile de reglementare avansate în special de Secretarul General al ONU și care prevedeau mai ales proclamarea unei încetări a ostilităților, precum și organizarea unui referendum de autodeterminare sub controlul ONU.

19. Acest referendum nu a avut loc până în acest moment.

20. În prezent, cea mai mare parte a teritoriului Saharei Occidentale este controlată de Regatul Maroc, care se consideră suveranul Saharei Occidentale, în timp ce Frontul Polisario controlează o porțiune de dimensiuni mai reduse și foarte puțin populată din estul teritoriului respectiv. Teritoriul controlat de Frontul Polisario este separat de teritoriul controlat de Regatul Maroc printr‑un zid de nisip construit de acesta din urmă și supravegheat de armata marocană. Un număr important de refugiați originari din Sahara Occidentală trăiesc în tabere administrate de Frontul Polisario, situate pe teritoriul algerian, aproape de Sahara Occidentală.

III – Acțiunea în fața Tribunalului și hotărârea atacată

21. Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 19 noiembrie 2012, Frontul Polisario a formulat o acțiune având ca obiect anularea deciziei în litigiu și obligarea Consiliului la plata cheltuielilor de judecată.

22. În susținerea concluziilor, Frontul Polisario a invocat unsprezece motive întemeiate, primul, pe încălcarea obligației de motivare, al doilea, pe nerespectarea „principiului consultării”, al treilea, pe încălcarea drepturilor fundamentale, al patrulea, pe „încălcarea principiului coerenței politicii Uniunii”, al cincilea, pe „încălcarea valorilor care stau la baza Uniunii […] și a principiilor pe care se întemeiază acțiunea sa externă”, al șaselea, pe „neîndeplinirea obiectivului privind dezvoltarea durabilă”, al șaptelea, pe „încălcarea principiilor și obiectivelor acțiunii externe a Uniunii în domeniul cooperării pentru dezvoltare”, al optulea, pe încălcarea principiului protecției încrederii legitime, al nouălea, pe „caracterul contrar al deciziei în litigiu în raport cu mai multe acorduri încheiate de Uniune”, al zecelea, pe încălcarea dreptului internațional general, și, al unsprezecelea, pe încălcarea „dreptului răspunderii internaționale al Uniunii”.

23. În apărare, Consiliul a solicitat respingerea acțiunii ca inadmisibilă sau, în subsidiar, ca nefondată, precum și obligarea Frontului Polisario la plata cheltuielilor de judecată.

24. Prin Ordonanța președintelui Camerei a opta a Tribunalului din 6 noiembrie 2013, a fost admisă cererea de intervenție formulată de Comisia Europeană în susținerea concluziilor Consiliului.

25. În hotărârea atacată, Tribunalul a examinat, în primul rând, argumentele Consiliului și ale Comisiei potrivit cărora acțiunea trebuia respinsă ca inadmisibilă pentru motivul că Frontul Polisario nu a stabilit existența personalității sale juridice și nici a capacității sale procesuale active, pe de o parte, și că decizia în litigiu nu îl privea nici în mod direct, nici în mod individual, pe de altă parte. Tribunalul a respins cele două motive de inadmisibilitate la punctele 34-60 și, respectiv, 61-114 din hotărârea atacată.

26. În al doilea rând, Tribunalul a analizat motivele de anulare invocate de Frontul Polisario în susținerea concluziilor sale, indicând mai întâi, că, în esență, acesta „invoc[a] o nelegalitate a deciziei [în litigiu], pentru motivul că aceasta ar încălca dreptul Uniunii, precum și dreptul internațional” ( 7 ). Tribunalul adaugă că „toate motivele acțiunii pun în realitate problema existenței sau a neexistenței unei interdicții absolute privind încheierea în numele Uniunii a unui acord internațional susceptibil să fie aplicat unui teritoriu controlat în fapt de un stat terț, fără însă ca suveranitatea acestui stat asupra respectivului teritoriu să fie recunoscută de Uniune și de statele sale membre sau, mai general, de toate celelalte state (denumit în continuare un «teritoriu disputat»), precum și, după caz, problema existenței unei puteri de apreciere a instituțiilor Uniunii în această privință, a limitelor respectivei puteri și a condițiilor de exercitare a acesteia” ( 8 ).

27. Tribunalul a examinat în continuare fiecare dintre cele unsprezece motive de anulare invocate de Frontul Polisario și l‑a respins pe fiecare dintre ele ca nefondat sau, într‑un caz, ca inadmisibil, la punctele 127, 139, 148, 158, 167, 172, 175, 178, 199, 211 și 214 din hotărârea atacată.

28. În cadrul acestei examinări, Tribunalul a considerat în special că niciunul dintre argumentele invocate de Frontul Polisario nu permitea „să se concluzioneze că este interzisă în mod absolut, de dreptul Uniunii sau de dreptul internațional, încheierea cu un stat terț a unui acord care ar fi susceptibil să fie aplicat pe un teritoriu disputat” ( 9 ).

29. În același timp, Tribunalul a rezervat examinarea unei serii de argumente invocate de Frontul Polisario în susținerea primului, a celui de al treilea, a celui de al cincilea, a celui de al șaselea, a celui de al nouălea și a celui de al zecelea motiv și care aveau legătură, în esență, în opinia acestuia, cu problema subsidiară de a stabili în ce condiții instituțiile Uniunii puteau aproba încheierea unui acord susceptibil să fie aplicat pe un teritoriu disputat ( 10 ).

30. În sfârșit, Tribunalul a analizat această problemă la punctele 223-247 din hotărârea atacată. În această privință, el a considerat, în esență, că, beneficiind totodată de o largă putere de apreciere în cadrul desfășurării relațiilor externe ale Uniunii, Consiliul are obligația, atunci când intenționează să aprobe un acord internațional care se poate aplica pe un teritoriu disputat și care are ca obiect facilitarea exportului către Uniune de produse care provin de pe acest teritoriu, să examineze în prealabil toate elementele pertinente din speță și, în special, să se asigure că exploatarea acestor produse nu se desfășoară în detrimentul poporului de pe teritoriul respectiv și nu implică încălcarea drepturilor sale fundamentale. Tribunalul a arătat de asemenea că, în speță, Consiliul nu și‑a îndeplinit această obligație.

31. Aceste considerații au determinat Tribunalul să concluzioneze, la punctul 247 din hotărârea atacată, că „Consiliul nu și‑a îndeplinit obligația de a examina, înainte de adoptarea deciziei [în litigiu], toate elementele cauzei” și, în consecință, să o anuleze „în măsura în care aprobă aplicarea acordului [de liberalizare] în Sahara Occidentală”.

IV – Procedura în fața Curții

32. Prin recursul formulat, depus la Curte la 19 februarie 2016, Consiliul solicită Curții: — anularea hotărârii atacate; — soluționarea definitivă a litigiului prin respingerea acțiunii și — obligarea Frontului Polisario la plata cheltuielilor de judecată efectuate de Consiliu atât în primă instanță, cât și în stadiul recursului.

33. Prin memoriul în apărare, depus la Curte la 9 mai 2016, Frontul Polisario solicită Curții: — cu titlu principal, respingerea recursului ca inadmisibil; — cu titlu subsidiar, respingerea recursului ca nefondat; — cu titlu și mai subsidiar, în ipoteza în care Curtea ar admite concluziile Consiliului în măsura în care acestea privesc anularea hotărârii atacate, soluționarea definitivă a litigiului prin anularea deciziei în litigiu în temeiul motivelor respinse de Tribunal și — obligarea Consiliului la plata cheltuielilor de judecată efectuate de Frontul Polisario atât în primă instanță, cât și în stadiul recursului.

34. Prin memoriul în răspuns, depus la Curte la 3 mai 2016, Comisia solicită Curții admiterea recursului.

35. Prin actul separat depus la grefa Curții în momentul depunerii recursului, Consiliul a solicitat judecarea cauzei potrivit procedurii accelerate prevăzute la articolul 133 din Regulamentul de procedură al Curții.

36. Prin Ordonanța din 7 aprilie 2016, președintele Curții a admis această cerere.

37. Prin deciziile președintelui Curții din 2, 13, 18 și 24 mai 2016, au fost admise cererile în intervenție formulate de Regatul Belgiei, de Republica Federală Germania, de Regatul Spaniei, de Republica Franceză și de Republica Portugheză în susținerea concluziilor Consiliului. Cu toate acestea, Republica Federală Germania nu a depus un memoriu în intervenție și nici nu a participat la ședință.

38. Prin Ordonanța președintelui Curții din 9 iunie 2016, a fost admisă cererea în intervenție formulată de Confederația marocană pentru agricultură și dezvoltare rurală (Comader) în susținerea concluziilor Consiliului.

39. La 19 iulie 2016, a avut loc o ședință în cadrul căreia au prezentat observații orale Consiliul, Comader, Regatul Spaniei, Republica Franceză, Republica Portugheză, Frontul Polisario și Comisia.

V – Cu privire la admisibilitatea recursului

A – Argumentația părților

40. Frontul Polisario contestă admisibilitatea recursului, subliniind că Consiliul nu are interes să îl declare. În această privință, Frontul Polisario arată, în primul rând, că hotărârea atacată a anulat decizia în litigiu numai „în măsura în care aprobă aplicarea acordului [de liberalizare] în Sahara Occidentală”. În al doilea rând, acesta susține că nici Regatul Maroc, nici Uniunea nu sunt competente să încheie un acord care să se aplice în Sahara Occidentală. Frontul Polisario concluzionează că Consiliul nu poate obține niciun beneficiu dintr‑o eventuală reintegrare a Saharei Occidentale în domeniul de aplicare al acordului de liberalizare.

41. Consiliul și Comisia contestă temeinicia acestei argumentații, arătând în principal că instituțiile Uniunii pot declara recurs fără a trebui să facă dovada unui interes de a exercita acțiunea și, în subsidiar, că această condiție este îndeplinită în speță. În plus, Consiliul arată că argumentația invocată de Frontul Polisario referitoare la inadmisibilitatea recursului este ea însăși inadmisibilă, pentru motivul că aceasta implică solicitarea modificării punctului 220 din hotărârea atacată și că, în temeiul articolului 174 din Regulamentul de procedură al Curții, ea nu se poate regăsi într‑un memoriu în răspuns.

B – Apreciere

42. Potrivit articolului 56 al doilea paragraf din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, „[r]ecursul poate fi introdus de oricare parte ale cărei concluzii au fost respinse, în totalitate sau în parte”.

43. Aceasta este în mod clar situația Consiliului a cărui poziție în fața Tribunalului era că acțiunea introdusă de Frontul Polisario este inadmisibilă sau, în subsidiar, nefondată.

44. Întrucât Tribunalul a respins argumentele Consiliului cu privire la admisibilitatea acțiunii Frontului Polisario și a anulat în parte decizia în litigiu, Consiliul a căzut parțial în pretenții. Prin urmare, acesta are dreptul să declare recurs împotriva hotărârii atacate.

45. În orice caz, astfel cum a statuat Curtea în contextul altor litigii decât cele dintre Uniune și agenții săi, instituțiile Uniunii nu trebuie să facă dovada niciunui interes pentru a putea declara recurs împotriva unei hotărâri a Tribunalului ( 11 ), cu excepția situațiilor în care acestea solicită înlocuirea motivelor ( 12 ).

46. Desigur, Curtea a statuat la punctul 46 din Hotărârea din 19 iulie 2012, Consiliul/Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group (C‑337/09 P, EU:C:2012:471), că „un recurs poate fi declarat inadmisibil […] atunci când un fapt ulterior hotărârii Tribunalului a înlăturat caracterul prejudiciabil al acesteia pentru recurent[, în speță Consiliul]”.

47. Cu toate acestea, Frontul Polisario nu indică niciun fapt ulterior hotărârii atacate care ar fi înlăturat caracterul prejudiciabil al acesteia. El pare să spună pur și simplu că dispozitivul hotărârii atacate potrivit căruia decizia în litigiu este anulată, „în măsura în care aprobă aplicarea acordului [de liberalizare] în Sahara Occidentală”, nu contrazice teza sa potrivit căreia nici instituțiile Uniunii, nici Regatul Maroc nu au competența de a încheia un acord aplicabil în Sahara Occidentală ( 13 ).

48. Chiar dacă nu urmărește să conteste în vreun fel punctul 220 din hotărârea atacată ( 14 ) (ceea ce ar fi, de altfel, imposibil în afara unui recurs incident), această argumentație este incapabilă să constituie temeiul excepției de inadmisibilitate invocate de Frontul Polisario. Prin urmare, trebuie să se respingă excepția de inadmisibilitate a Frontului Polisario.

VI – Cu privire la fondul recursului

A – Cu titlu principal

49. Întrucât esența problemei este aplicarea sau neaplicarea acordului de liberalizare în Sahara Occidentală, vom analiza în primul rând primul aspect al celui de al doilea motiv de recurs, în măsura în care privește aplicarea acordului menționat. Astfel, în cazul în care se răspunde negativ la această întrebare, va fi necesar să se anuleze hotărârea Tribunalului, care va fi săvârșit o eroare de drept prin faptul că a reținut ipoteza contrară, și să se declare inadmisibilă acțiunea introdusă de Frontul Polisario pentru lipsa interesului și a calității procesuale active.

1. Cu privire la primul aspect al celui de al doilea motiv de recurs, în măsura în care privește aplicarea acordului de liberalizare în Sahara Occidentală

a) Argumentația părților

50. Consiliul arată că, pentru a se pronunța cu privire la calitatea procesuală activă a Frontului Polisario, Tribunalul a examinat, cu titlu introductiv, la punctele 73-103 din hotărârea atacată, problema dacă acordul de liberalizare se aplică sau nu se aplică în Sahara Occidentală. Acesta consideră că, la punctul 73 din hotărârea atacată, Tribunalul a efectuat această examinare întemeindu‑se pe o prezumție potrivit căreia un răspuns afirmativ la această chestiune avea drept consecință automată faptul că Frontul Polisario putea fi afectat direct și individual prin decizia în litigiu. Acesta adaugă că prezumția respectivă este eronată în drept, din moment ce decizia în litigiu nu poate institui drepturi și obligații a căror întindere ar depăși domeniul de aplicare teritorial al tratatelor și, prin urmare, este lipsită de orice efect juridic pe teritoriul Saharei Occidentale.

51. În ceea ce privește Comisia, aceasta consideră, pe de o parte, că circumstanța că acordul de liberalizare se aplică de facto pe teritoriul Saharei Occidentale ( 15 ) nu permite să se considere că există o „practică urmată ulterior”, în sensul articolului 31 din Convenția de la Viena cu privire la dreptul tratatelor din 23 mai 1969 ( 16 ) (denumită în continuare „Convenția de la Viena”), care justifică interpretarea articolului 94 din acordul de asociere în sensul că acesta asigură aplicabilitatea respectivului acord, precum și a acordului de liberalizare pe teritoriul Saharei Occidentale.

52. Pe de altă parte, potrivit Comisiei, ar fi contrar principiului efectului relativ al tratatelor (pacta tertiis nec nocent nec prosunt) codificat la articolul 34 din Convenția de la Viena, dreptului poporului Saharei Occidentale la autodeterminare și lipsei unei extinderi exprese a acordurilor respective la Sahara Occidentală să se considere că aceste acorduri i se aplică.

53. În răspuns, Frontul Polisario observă că Tribunalul a examinat problema aplicării acordului de liberalizare în Sahara Occidentală nu în scopul de a deduce de aici o prezumție anume în ceea ce privește admisibilitatea acțiunii, ci pentru a stabili contextul de fapt și de drept în care calitatea sa procesuală activă trebuia să fie înțeleasă. Astfel, Consiliul și Comisia ar fi susținut o lungă perioadă că acest acord nu era aplicabil pe teritoriul respectiv, înainte de a recunoaște că a fost aplicat efectiv produselor care sunt originare de pe acest teritoriu. Or, elementul respectiv ar fi tocmai unul dintre cele care disting acordul amintit de cele două acorduri comparabile încheiate de Regatul Maroc cu Statele Unite ale Americii, pe de o parte, și de statele membre ale Asociației Europene a Liberului Schimb (AELS), pe de altă parte.

b) Apreciere

54. Problema domeniului de aplicare teritorial al acordului de liberalizare (care depinde de domeniul de aplicare teritorial al acordului de asociere pe care l‑a modificat) prezintă o importanță esențială în prezenta cauză, întrucât privește orice acțiune în anulare formulată de Frontul Polisario, inclusiv a chestiunilor de fond ( 17 ), dincolo de problema calității sale (și a interesului) de a exercita acțiunea.

55. În această privință, Consiliul susține că, prin faptul că a decis, la punctul 73 din hotărârea atacată, să examineze dacă Frontul Polisario putea fi afectat direct și individual prin decizia în litigiu în funcție de aplicarea sau de neaplicarea acordului de liberalizare în Sahara Occidentală, Tribunalul „[a făcut] din aplicarea acordului încheiat în temeiul deciziei [în litigiu] în speță pe un teritoriu din afara Uniunii o condiție prealabilă pentru ca [Frontul Polisario] să fie vizat individual și direct prin decizia menționată” ( 18 ). Potrivit Consiliului, acest aspect ar fi contrar punctelor 90, 91 și 94 din Ordonanța din 3 iulie 2007, Commune de Champagne și alții/Consiliul și Comisia (T‑212/02, EU:T:2007:194), în care Tribunalul a statuat că decizia de aprobare a unui acord internațional poate produce efecte numai pe teritoriul Uniunii.

56. În opinia noastră, trebuie să se respingă acest argument pentru simplul motiv că, în cauza în care s‑a pronunțat Ordonanța din 3 iulie 2007, Commune de Champagne și alții/Consiliul și Comisia (T‑212/02, EU:T:2007:194), întinderea domeniului de aplicare teritorial al acordului în discuție în această cauză nu a fost contestată. Prin urmare, Tribunalul s‑a limitat să examineze dacă decizia de aprobare a acestui acord produce „efecte juridice obligatorii de natură a afecta interesele reclamanților prin modificarea situației juridice a acestora în mod distinct” ( 19 ).

57. Chiar dacă, statuând astfel, Tribunalul pare să fuzioneze noțiunile de act atacabil și de calitate procesuală activă, nu este mai puțin adevărat că, în prezenta cauză, Tribunalul nu ar fi putut să se pronunțe asupra afectării directe și individuale a Frontului Polisario fără a decide mai întâi dacă Sahara Occidentală făcea sau nu făcea parte din domeniul de aplicare teritorial al acordurilor de asociere și de liberalizare. În mod evident, în cazul în care Sahara Occidentală nu ar intra în domeniul de aplicare teritorial al acordurilor respective, afectarea directă și individuală a Frontului Polisario ar fi exclusă, în măsura în care toate argumentele sale se întemeiază în speță pe această aplicare.

58. Prin urmare, trebuie să se examineze argumentele Comisiei potrivit cărora decizia în litigiu nu a modificat în mod vădit situația juridică a Frontului Polisario, întrucât acordul de asociere și, în consecință, acordul de liberalizare nu erau aplicabile în Sahara Occidentală. Aceasta consideră astfel că, la punctele 88-104 din hotărârea atacată, Tribunalul a interpretat în mod eronat articolul 94 din acordul de asociere ( 20 ).

59. Trebuie precizat de la bun început că nu este necesar să se adopte o poziție cu privire la problema dacă Regatul Maroc poate, fără a încălca dreptul internațional, să încheie un acord internațional aplicabil în Sahara Occidentală, ceea ce, în opinia noastră, nu este stabilit în mod clar ( 21 ) și este de altfel contestat în mare măsură de Frontul Polisario.

60. Astfel, pentru nevoile prezentei cauze, este suficient să se răspundă la problema distinctă dacă acordurile în discuție sunt aplicabile în Sahara Occidentală în temeiul articolului 94 din acordul de asociere, care prevede că „[acordul de asociere] se aplică, pe de o parte, [pe teritoriul Uniunii] și, pe de altă parte, pe teritoriul Regatului Maroc” ( 22 ).

61. Subliniem în această privință că termenii „teritoriul Regatului Maroc” nu sunt definiți în acordurile în discuție.

62. În această privință, articolul 29 din Convenția de la Viena prevede că, „[d]acă din cuprinsul tratatului nu reiese o intenție diferită sau dacă aceasta nu este stabilită pe altă cale, un tratat leagă pe fiecare din părți cu privire la întregul său teritoriu” ( 23 ).

63. Cu privire la acest aspect, există două viziuni diferite.

64. Pe de o parte, în pofida motivațiilor diferite, Frontul Polisario și Comisia consideră că Sahara Occidentală este un teritoriu neautonom în sensul articolului 73 din Carta Organizației Națiunilor Unite și că nu poate face parte ca atare din teritoriul Regatului Maroc în sensul articolului 94 din acordul de asociere. Niciuna dintre ele nu recunoaște suveranitatea acestuia din urmă asupra Saharei Occidentale.

65. Deși Comisia recunoaște că acordurile de asociere și de liberalizare au fost aplicate unor produse care provin din Sahara Occidentală, aceasta a subliniat în ședință că era vorba doar despre o simplă toleranță, pe care nu a contestat‑o, ceea ce ar fi putut face în temeiul articolului 86 din acordul de asociere, adăugând că faptul că nu a recurs la articolul menționat nu era o dovadă a acceptării sale.

66. Pe de altă parte, Consiliul și Regatul Maroc consideră că acordul de liberalizare se aplică Saharei Occidentale, însă pentru motive diferite. Astfel cum reține Tribunalul la punctul 100 din hotărârea atacată, potrivit „Regatul[ui] Maroc […], Sahara Occidentală face parte integrantă din teritoriul său”.

67. În ceea ce privește Consiliul, acesta a susținut, pe parcursul procedurii în fața Curții și în cadrul ședinței, teze divergente, chiar contradictorii. Cităm în continuare ultima versiune a interpretării sale a domeniului de aplicare al acordurilor în discuție pe care Consiliul a furnizat‑o cu ocazia replicii în ședință. Potrivit acestei teze, „Consiliul nu a acceptat în mod tacit interpretarea [Regatului] Maroc potrivit căreia acordul [de liberalizare] s‑ar aplica Saharei Occidentale ca parte din teritoriul său, ceea ce ar putea constitui un indiciu privind recunoașterea indirectă [a suveranității sale]. Acesta a acceptat în mod tacit că acordul [de liberalizare] se aplică de asemenea […] unui teritoriu neautonom pe care Regatul Maroc îl administrează, ceea ce nu implică nici recunoaștere, nici achiesare, nici acceptare. Regatul Maroc și Uniunea sunt conștiente că au o interpretare diferită. They agree to disagree. Acestea au o înțelegere reciprocă potrivit căreia Uniunea admite aplicarea acordului pe teritoriul Saharei Occidentale și [Regatul] Maroc nu deduce de aici argumente în susținerea revendicării suveranității sale”. Teza sa poate fi rezumată pe scurt ca fiind cea a unei „aplicări fără recunoaștere”, Consiliul adăugând că, „atunci când acordul a fost încheiat […], nu existau niciun fel de îndoieli printre membrii [săi] […] cu privire la faptul că [Regatul Maroc considera Sahara Occidentală ca parte a teritoriului său]”. Cu toate acestea, potrivit Consiliului, faptul de a se aștepta ca acordul în discuție să fie aplicat în Sahara Occidentală nu implică o părtinire din partea sa în ceea ce privește chestiunea suveranității asupra teritoriului Saharei Occidentale.

68. În opinia noastră, întemeindu‑ne exclusiv pe articolul 94 din acordul de asociere, Sahara Occidentală nu face parte din teritoriul Regatului Maroc în sensul acestui articol, pentru următoarele motive:

i) Statutul Saharei Occidentale astfel cum a fost stabilit prin articolul 73 din Carta Organizației Națiunilor Unite și consecințele acestuia

69. Desigur, astfel cum a statuat Curtea, la punctul 46 din Hotărârea din 5 iulie 1994, Anastasiou și alții (C‑432/92, EU:C:1994:277), cu privire la acordul de asociere dintre Uniune și Republica Cipru ( 24 ), „[Uniunea] trebuie să adopte perspective speciale în raport cu partenerul său la acord, cu ocazia interpretării și aplicării acestuia”.

70. Aceasta nu implică însă că Uniunea trebuie să accepte orice viziune a partenerului său cu privire la interpretarea și la aplicarea acordului de asociere, mai ales atunci când partenerul său apără poziții pe care comunitatea internațională și Uniunea nu le‑au acceptat niciodată.

71. Or, întrucât Sahara Occidentală este, începând cu 1963, înscrisă de ONU pe lista teritoriilor neautonome în sensul articolului 73 din Carta Organizației Națiunilor Unite ( 25 ), rezultă că, în această calitate, aceasta intră în domeniul de aplicare al Rezoluției 1514 (XV) privind exercitarea dreptului la autodeterminare de către popoarele coloniale ( 26 ), astfel cum a statuat Curtea Internațională de Justiție la punctul 162 din avizul său consultativ din 16 octombrie 1975 privind Sahara Occidentală ( 27 ).

72. În acest sens, nu împărtășim punctul de vedere al Tribunalului exprimat la punctul 56 din hotărârea atacată și preluat de Consiliu în ședință, potrivit căruia „Sahara Occidentală este un teritoriu al cărui statut internațional este la ora actuală nedeterminat” ( 28 ). Ceea ce este nedeterminat în prezent nu este statutul, ci viitorul său.

73. Nu suntem de acord nici cu caracterizarea Saharei Occidentale de către Tribunal ca „teritoriu disputat”, la punctele 117, 141, 142, 165, 198, 205, 210, 211, 215, 217, 220, 222, 223 și 227 din hotărârea atacată.

74. Spre deosebire de cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea din 6 iulie 1995, Odigitria/Consiliul și Comisia (T‑572/93, EU:T:1995:131) ( 29 ), în care figurau termenii „zone litigieuse” în limba franceză, dar și „zone in dispute” în limba engleză (ceea ce ar putea explica evoluția vocabularului Tribunalului în prezenta cauză), aici nu este vorba despre un conflict privind delimitarea frontierelor, ci despre stabilirea consecințelor care trebuie deduse din statutul Saharei Occidentale ca teritoriu neautonom în sensul articolului 73 din Carta Organizației Națiunilor Unite ( 30 ).

75. În această calitate, Sahara Occidentală are, în temeiul cartei menționate, „un statut separat și distinct de cel al teritoriului statului care o administrează […] atât timp cât poporul […] de pe teritoriul neautonom nu își exercită dreptul de a dispune de el însuși în conformitate cu [c]arta și în special cu scopurile și cu principiile acesteia” ( 31 ).

76. În consecință, astfel cum a susținut Comisia în fața Tribunalului ( 32 ), domeniul de aplicare teritorial al acordurilor în discuție nu poate acoperi Sahara Occidentală, fără o extindere expresă, inexistentă în speță ( 33 ).

77. În această privință, practica statelor care au sau își asumă responsabilitatea de a administra teritorii neautonome prezintă o importanță specială, întrucât acestea sunt singurele state care pot dezvolta o practică în această privință ( 34 ).

78. În acest context, practica Statelor Unite ale Americii, a Noii‑Zeelande, a Republicii Franceze și a Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord prezintă o importanță deosebită, întrucât acestea sunt cele patru state ( 35 ) care figurează pe lista puterilor administrante întocmită de ONU ( 36 ) și care administrează șaisprezece dintre cele șaptesprezece teritorii neautonome care figurează pe lista anexată la raportul respectiv al Secretarului General al ONU ( 37 ).

79. Conform practicii Statelor Unite ale Americii, a Noii‑Zeelande și a Regatului Unit ( 38 ), care formează majoritatea puterilor administrante și care administrează majoritatea teritoriilor neautonome, orice aplicare a tratatelor sau acordurilor pe teritoriile neautonome este condiționată de o extindere expresă cu ocazia ratificării lor ( 39 ).

80. Or, ținând seama de faptul că Uniunea consideră Sahara Occidentală un teritoriu neautonom, nicio extindere expresă a acordurilor de asociere și de liberalizare în privința sa nu a fost prevăzută nici de aceste acorduri, nici, cu ocazia ratificării lor, de Regatul Maroc.

81. Pe de altă parte, teza noastră este confirmată de poziția Statelor Unite ale Americii, a Republicii Islanda, a Regatului Norvegiei și a Confederației Elvețiene care consideră de asemenea că Sahara Occidentală nu intră în domeniul de aplicare teritorial al acordurilor de liber schimb pe care le‑au încheiat cu Regatul Maroc ( 40 ), chiar dacă aceste acorduri, la fel ca acordul de asociere, nu exclud în mod explicit Sahara Occidentală din domeniul lor de aplicare teritorial ( 41 ).

82. Deducem din cele ce precedă că Sahara Occidentală nu poate face parte din teritoriul Regatului Maroc în sensul articolului 94 din acordul de asociere. În consecință, acordurile de asociere și de liberalizare nu îi sunt aplicabile.

ii) Lipsa recunoașterii de către Uniune și de către statele sale membre a suveranității Regatului Maroc asupra Saharei Occidentale

83. Astfel cum Consiliul și Comisia au susținut în fața Tribunalului ( 42 ) și susțin în fața Curții, Uniunea și statele sale membre nu au recunoscut niciodată că Sahara Occidentală face parte din teritoriul Regatului Maroc sau ține de suveranitatea acestuia.

84. Pe de altă parte, Consiliul nu explică în niciun fel cum ar fi posibil, din punct de vedere juridic, să se aplice pe un anumit teritoriu un acord încheiat cu o țară, fără a recunoaște o anumită competență sau autoritate juridică a acestei țări asupra acestui teritoriu, și aceasta fără a invoca măcar articolele 34-36 din Convenția de la Viena și fără a demonstra aplicarea lor în cazul concret.

85. Dimpotrivă, în opinia noastră, aplicabilitatea implică, în mod necesar și inevitabil, recunoaștere.

86. Pe de altă parte, ne este imposibil să acceptăm teza „aplicării fără recunoaștere” a Consiliului care încearcă să concilieze aplicabilitatea sau aplicarea acordurilor în discuție în Sahara Occidentală și intenția de a nu adopta o poziție cu privire la vreo recunoaștere de către Uniune și de către statele sale membre a faptului că Sahara Occidentală face parte din Regatul Maroc. Această lipsă a recunoașterii exclude în mod cert și definitiv posibilitatea ca, prin negocierea acordurilor de asociere și de liberalizare, Uniunea să fi avut intenția să aplice aceste acorduri în Sahara Occidentală.

iii) Ce implică o aplicare de facto pe teritoriul Saharei Occidentale care ar constitui „o practică urmată ulterior”?

87. În procedura în fața Tribunalului, Frontul Polisario a invocat existența unei practici potrivit căreia acordurile de asociere și de liberalizare erau aplicate de facto pe teritoriul Saharei Occidentale, ceea ce Consiliul și Comisia au confirmat în ședința în fața Tribunalului ( 43 ) și au repetat în fața Curții ( 44 ).

88. Acest lucru nu ne pare susceptibil să extindă domeniul de aplicare al acordurilor respective la teritoriul Saharei Occidentale, astfel cum a acceptat Tribunalul la punctul 103 din hotărârea atacată.

89. Este adevărat că, în cazul în care o „practică urmată ulterior” în sensul articolului 31 alineatul (3) litera (b) din Convenția de la Viena ( 45 ) poate fi luată în considerare ca indiciu suplimentar cu privire la sensul care trebuie dat textului unui acord în lumina obiectului și a scopului său, această practică nu este decisivă în sine ( 46 ).

90. Astfel cum susține Comisia, elementele referitoare la practica urmată de Uniune și de Regatul Maroc în ceea ce privește aplicarea acordurilor în discuție în Sahara Occidentală, pe care Tribunalul le‑a examinat la punctele 78-87 din hotărârea atacată, nu constituie o „practică urmată ulterior” în sensul articolului 31 alineatul (3) litera (b) din Convenția de la Viena ( 47 ).

91. În această privință, nu împărtășim interpretarea dreptului internațional dată de Curte în Hotărârea din 11 martie 2015, Oberto și O’Leary (C‑464/13 și C‑465/13, EU:C:2015:163), în care aceasta a statuat că, „astfel cum reiese din jurisprudența Curții Internaționale de Justiție, practica urmată ulterior în aplicarea unui tratat poate să primeze față de termenii clari ai acestui tratat dacă respectiva practică transpune acordul părților [CIJ, cauza temple de Préah Vihéar (Cambodgia împotriva Thailandei), Hotărârea din 15 iunie 1962, Recueil 1962, p. 6]” ( 48 ).

92. Subliniem mai întâi că Hotărârea Curții Internaționale de Justiție în cauza temple Préah Vihéar este anterioară Convenției de la Viena, semnată în anul 1969. Prin urmare, aceasta nu putea privi în mod direct interpretarea articolului 31 alineatul (3) litera (b) din respectiva convenție, dispoziție care nu exista la acea dată.

93. În continuare, nu ni se pare nicidecum că, în această hotărâre, Curtea Internațională de Justiție a declarat, în mod expres sau nu, că practica urmată ulterior în aplicarea unui tratat putea să primeze față de termenii clari ai acestui tratat.

94. În sfârșit, în măsura în care această dispoziție reflectă o normă de drept internațional cutumiar, trebuie să se arate că Curtea Internațională de Justiție nu a afirmat că o practică urmată ulterior poate să primeze față de termenii clari ai unui tratat, în cazul în care această practică transpune acordul părților.

95. Dimpotrivă, hotărârea menționată este una dintre hotărârile principale ale Curții Internaționale de Justiție cu privire la noțiunea de estoppel sau de achiesare în drept internațional ( 49 ), care sunt noțiuni cu totul distincte de cea de „practică urmată ulterior”.

96. În opinia noastră, ne pare imposibil ca o „practică urmată ulterior” contrară sensului obișnuit al termenilor unui acord să poată să primeze față de acești termeni, cu excepția situației în care aceasta constituie o practică, cunoscută și acceptată de părți, suficient de răspândită și cu o durată suficient de lungă pentru a constitui, în sine, un nou acord. Or, elementele conținute în dosarul prezentei cauze și examinate de Tribunal la punctele 78-87 din hotărârea atacată nu sunt suficiente pentru a stabili o asemenea practică.

97. În primul rând, răspunsul dat în numele Comisiei de Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate, vicepreședintele Comisiei, doamna Catherine Ashton, la întrebările parlamentare și având referințele E-001004/11, P-001023/11 și E-002315/11 (JO 2011, C 286 E, p. 1), citat la punctul 78 din hotărârea atacată, nu constituie, în calitate de declarație, o practică în sensul unei puneri în aplicare a acordurilor de asociere și de liberalizare. În plus, în ședință, Consiliul nu a susținut teza exprimată în acest răspuns, potrivit căreia Regatul Maroc era puterea care administrează de facto Sahara Occidentală.

98. În al doilea rând, nici vizitele efectuate de Oficiul Alimentar și Veterinar (OAV) al Comisiei în Sahara Occidentală, la care se referă Tribunalul la punctul 79 din hotărârea atacată, nu constituie o punere în aplicare a acordurilor în discuție, întrucât nu sunt prevăzute de acestea și, în opinia Comisiei, nu pot fi luate în considerare ca un indiciu de interpretare, deoarece privesc toate produsele care intră pe teritoriul Uniunii, indiferent de regimul vamal care li se aplică.

99. În al treilea rând, nici faptul că 140 dintre exportatorii marocani agreați de Comisie în temeiul acordului de asociere sunt implantați în Sahara Occidentală, la care se referă Tribunalul la punctul 80 din hotărârea atacată, nu constituie o punere în aplicare a acordurilor în discuție, cu atât mai mult cu cât acești exportatori sunt de asemenea implantați în Maroc, astfel cum a fost recunoscut de Uniune și de statele sale membre, și au dreptul de a beneficia de acordurile în cauză în acest temei.

100. În sfârșit, deși Consiliul și Comisia au indicat, astfel cum a observat Tribunalul la punctul 87 din hotărârea atacată, că acordul de liberalizare a fost aplicat de facto pe teritoriul Saharei Occidentale, întinderea și durata acestei aplicări rămân necunoscute. Or, pentru a exista o „practică urmată ulterior” în sensul articolului 31 alineatul (3) litera (b) din Convenția de la Viena, „este necesar să existe o concordanță indiscutabilă între pozițiile părților, iar aceste poziții să fi fost susceptibile de a fi stabilit sensul unei dispoziții a tratatului” ( 50 ). În speță, o asemenea concordanță nu există, întrucât, astfel cum a arătat Tribunalul la punctul 100 din hotărârea atacată, „Regatul Maroc are o concepție a lucrurilor total diferită” de cea a Uniunii ( 51 ).

iv) Efectul relativ al tratatelor (pacta tertiis nec nocent nec prosunt)

101. În lipsa unei extinderi exprese, aplicarea în Sahara Occidentală a acordurilor în discuție ar fi de asemenea contrară principiului general de drept internațional al efectului relativ al tratatelor (pacta tertiis nec nocent nec prosunt), care, astfel cum a statuat Curtea în Hotărârea din 25 februarie 2010, Brita (C‑386/08, EU:C:2010:91) ( 52 ), își găsește o expresie particulară în articolul 34 din Convenția de la Viena.

102. La fel ca articolul 94 din acordul de asociere în discuție în prezenta cauză, articolul 83 din Acordul de asociere UE‑Israel prevede că „[acesta] se aplică, pe de o parte, [pe teritoriul Uniunii] și, pe de altă parte, pe teritoriul statului Israel”.

103. Amintim că, la fel ca în prezenta cauză și în pofida opiniei diferite a statului Israel cu privire la acest aspect, Uniunea și statele sale membre nu recunosc nici suveranitatea statului Israel asupra teritoriului Cisiordaniei și a Fâșiei Gaza, nici capacitatea sa de a le reprezenta la nivel internațional și de a încheia acorduri pe seama și în numele acestora, în calitatea sa de putere ocupantă a acestor teritorii ( 53 ).

104. În acest context, Curtea a decis că produsele originare din Cisiordania nu intrau în domeniul de aplicare al Acordului de asociere UE‑Israel „luând în considerare, pe de o parte, principiul de drept internațional general al efectului relativ al tratatelor, […] (pacta tertiis nec nocent nec prosunt) […] și, pe de altă parte, faptul că Uniunea încheiase de asemenea un acord de asociere cu Organizația pentru Eliberarea Palestinei (OLP), care acționează în numele Autorității Naționale Palestiniene din Cisiordania și din Fâșia Gaza, acest din urmă acord fiind printre altele aplicabil, potrivit termenilor săi, teritoriului Cisiordaniei” ( 54 ).

105. Întrucât Sahara Occidentală este un teritoriu neautonom în sensul articolului 73 din Carta Organizației Națiunilor Unite, acesta constituie un terț (tertius) în raport cu Uniunea și cu Regatul Maroc.

106. Desigur, principiul pacta tertiis nec nocent nec prosunt cunoaște și excepții, în special cele codificate la articolele 35 și 36 din Convenția de la Viena, referitoare la tratate care prevăd obligații sau drepturi pentru statele terțe.

107. În speță, presupunând că acordul de liberalizare ar fi aplicabil în Sahara Occidentală, acesta nu i‑ar conferi o obligație, ci un drept care ar consta în posibilitatea de a exporta către Uniune, sub regimul vamal preferențial instituit prin acest acord, produsele originare de pe teritoriul său acoperite de acordul respectiv.

108. Or, potrivit articolului 36 din Convenția de la Viena referitor la tratatele care prevăd drepturi pentru terți, un drept ia naștere pentru un stat terț numai dacă acesta consimte, iar acest consimțământ poate fi prezumat în lipsa vreunei indicații contrare din partea sa. Este necesar și ca acesta să se poată exprima, însă, întrucât Sahara Occidentală este un teritoriu neautonom și cum Regatul Maroc nu se consideră legat de articolul 73 din Carta Organizației Națiunilor Unite, consimțământul său nu poate fi prezumat fără o consultare prealabilă a poporului sau a reprezentanților săi, la care nu s‑a procedat.

109. Reiese din cele de mai sus că excepția de la principiul general de drept internațional al efectului relativ al tratatelor prevăzută la articolul 36 din Convenția de la Viena nu este aplicabilă în speță.

110. În consecință, atunci când a statuat, la punctul 97 din hotărârea atacată, că „[î]mprejurările din prezenta cauză sunt diferite, întrucât, în speță, Uniunea nu a încheiat un acord de asociere privind produsele originare din Sahara Occidentală nici cu Frontul Polisario, nici cu un alt stat sau cu o altă entitate”, Tribunalul a făcut o distincție între prezenta cauză și cea în care s‑a pronunțat Hotărârea din 25 februarie 2010, Brita (C‑386/08, EU:C:2010:91), însă nu a dedus de aici concluzia potrivit căreia aplicarea acordurilor în discuție în Sahara Occidentală ar fi contrară principiului general al efectului relativ al tratatelor.

111. Or, în temeiul articolului 94 din acordul de asociere și al principiului efectului relativ al tratatelor, Tribunalul nu se putea întemeia pe faptul că „[a]cordul de asociere […] nu include nicio clauză interpretativă și nicio altă dispoziție care ar avea ca rezultat excluderea teritoriului Saharei Occidentale din domeniul său de aplicare” ( 55 ). Tribunalul nu putea reține nici că faptul că instituțiile Uniunii nu au insistat cu privire la includerea, „în textul acordului aprobat prin [decizia în litigiu], [a unei clauze] care să excludă o asemenea aplicare […] demonstrează că ele acceptă […] interpretarea [a]cordului de asociere […] potrivit căreia respectivele acorduri se aplică și părții din Sahara Occidentală controlate de Regatul Maroc” ( 56 ).

112. Prin urmare, considerăm că trebuie să se admită primul aspect al celui de al doilea motiv de recurs, în măsura în care acesta privește aplicarea acordului de liberalizare în Sahara Occidentală.

113. Astfel, prin faptul că a concluzionat, la punctul 103 din hotărârea atacată, că „acordul [de liberalizare], repus în contextul său […], se aplică și pe teritoriul Saharei Occidentale sau, mai precis, pe cea mai mare parte a acestui teritoriu, controlată de Regatul Maroc” ( 57 ), Tribunalul a săvârșit o eroare de drept care, în opinia noastră, conduce la anularea hotărârii atacate.

114. În această ipoteză, dat fiind că litigiul este în stare de judecată în sensul articolului 61 primul paragraf din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, acțiunea în anulare a Frontului Polisario trebuie respinsă ca inadmisibilă, în lipsa interesului și a calității procesuale active, întrucât, dacă acordul de liberalizare nu se aplică în Sahara Occidentală, anularea deciziei în litigiu nu ar putea aduce un beneficiu acestuia și nici nu l‑ar putea afecta în mod direct și individual.

115. Pentru situația în care Curtea nu ar urma concluzia noastră potrivit căreia Tribunalul a săvârșit o eroare de drept prin faptul că a statuat că acordurile de asociere și de liberalizare sunt aplicabile în Sahara Occidentală, vom analiza în continuare celelalte motive de recurs.

B – Cu titlu subsidiar

1. Cu privire la primul motiv, întemeiat pe erori de drept referitoare la capacitatea Frontului Polisario de a sta în judecată în fața instanțelor Uniunii

a) Argumentația părților

116. Consiliul și Comisia susțin că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept prin faptul că a concluzionat, la finalul raționamentului prezentat la punctele 34-60 din hotărârea atacată, că Frontul Polisario trebuie considerat o persoană juridică ce are capacitatea de a solicita instanței Uniunii anularea deciziei în litigiu.

117. În această privință, ele subliniază în esență, mai întâi, că Frontul Polisario nu are personalitate juridică în temeiul dreptului unui stat membru sau al unei țări terțe. În continuare, arată că acesta nu poate fi considerat nici un subiect de drept internațional.

118. În sfârșit, acestea arată că, deși jurisprudența ( 58 ) pe care s‑a întemeiat Tribunalul pentru a concluziona, la punctele 48-52 din hotărârea atacată, în sensul existenței capacității procesuale active a Frontului Polisario permite, cu titlu excepțional, accesul la instanța Uniunii al unor entități care nu au personalitate juridică, aceasta subordonează admisibilitatea acțiunii lor de respectarea a două condiții cumulative, dintre care Frontul Polisario nu o îndeplinește pe cea de a doua, și anume de a fi fost tratat de Uniune și de instituțiile sale ca fiind un subiect distinct, care poate avea drepturi proprii sau poate fi supus unor obligații sau unor restricții (a se vedea punctele 52 și 55-59 din hotărârea atacată) ( 59 ).

119. Potrivit Consiliului și Comisiei, Tribunalul ar fi trebuit să constate că cea de a doua condiție lipsește, din moment ce Frontul Polisario nu a fost vizat de actele adoptate de instituțiile Uniunii și nici nu a fost „recunoscut drept interlocutor[…] cu ocazia unor negocieri” ( 60 ) de către acestea din urmă.

120. În aceste condiții, Tribunalul ar fi săvârșit în continuare o eroare de drept prin faptul că s‑a întemeiat, la punctele 56-59 din hotărârea atacată, pe calitatea de reprezentant al poporului Saharei Occidentale recunoscută Frontului Polisario de către Adunarea Generală a ONU și pe participarea acestei entități la negocierile referitoare la statutul definitiv al Saharei Occidentale efectuate sub auspiciile ONU pentru a concluziona în sensul admisibilității acțiunii.

121. În răspuns, Frontul Polisario arată, în primul rând, că reprezintă un subiect de drept internațional ținând seama de statutul său de mișcare de eliberare națională.

122. În al doilea rând, acesta contestă că concluzia Tribunalului referitoare la capacitatea sa procesuală activă este afectată de o eroare de drept. În această privință, Frontul Polisario observă, primo, că Consiliul nu contestă constatarea Tribunalului potrivit căreia acesta dispune, în temeiul actului constitutiv, de o structură internă care îi asigură autonomia necesară pentru a acționa ca entitate responsabilă în raporturile juridice.

123. Secundo, el consideră în esență că Tribunalul a putut concluziona că această capacitate juridică îi permitea în speță să se adreseze instanței Uniunii, din moment ce Consiliul și Comisia recunoșteau ele înseși calitatea sa de reprezentant al poporului Saharei Occidentale, de parte la negocierile ONU referitoare la viitorul acestui teritoriu, precum și de interlocutor legitim al Uniunii în această privință.

b) Apreciere

124. Observăm că Consiliul și Comisia nu contestă decât partea raționamentului care constituie temeiul deciziei Tribunalului potrivit căreia Frontul Polisario avea capacitate procesuală activă, chiar dacă nu avea personalitate juridică. În acest sens, ele nu contestă că actul constitutiv al Frontului Polisario îi permite să acționeze ca o entitate responsabilă în raporturile juridice.

125. Amintim că, în anumite situații, dreptul Uniunii recunoaște capacitatea de a exercita acțiunea entităților care nu au personalitate juridică. Astfel cum a statuat Curtea la punctul 144 din Hotărârea din 18 ianuarie 2007, PKK și KNK/Consiliul (C‑229/05 P, EU:C:2007:32), „[d]ispozițiile Statutului Curții de Justiție, în special articolul 21 din acesta, cele ale Regulamentului de procedură al Curții, în special articolul [120] din acesta, precum și cele ale Regulamentului de procedură al Tribunalului, în special articolul [76] din acesta, nu au fost concepute având în vedere posibilitatea introducerii unor acțiuni de către organizații care nu au personalitate juridică […]. În[tr‑o] situație excepțională, normele procedurale care reglementează admisibilitatea unei acțiuni în anulare trebuie aplicate adaptându‑le, în măsura necesară, la circumstanțele cauzei”.

126. Nu suntem de acord în această privință cu poziția Consiliului exprimată la punctul 17 din recursul său și care se întemeiază pe Ordonanța din 3 aprilie 2008, Landtag Schleswig‑Holstein/Comisia (T‑236/06, EU:T:2008:91), potrivit căreia „capacitatea procesuală activă poate fi atribuită de dreptul Uniunii în mod autonom numai atunci când situația juridică a reclamantului este reglementată exclusiv de dreptul Uniunii” ( 61 ).

127. Contrar celor susținute de Consiliu, la punctul 22 din această ordonanță, confirmată prin Ordonanța din 24 noiembrie 2009, Landtag Schleswig‑Holstein/Comisia (C‑281/08 P, nepublicată, EU:C:2009:728), Tribunalul a statuat doar că, „în cazul acțiunilor introduse de către entități teritoriale infrastatale, Tribunalul apreciază existența personalității juridice a reclamantului în conformitate cu dreptul public național”.

128. Or, Frontul Polisario nu este o entitate infrastatală căreia i s‑ar putea aplica această jurisprudență și nu își întemeiază, de altfel, capacitatea de a sta în judecată pe un drept național.

129. Deși faptul că Frontul Polisario are act constitutiv și o structură internă care îi asigură autonomia necesară pentru a acționa ca o entitate responsabilă în raporturile juridice nu este contestat efectiv de părți, se ridică problema dacă Uniunea și instituțiile sale au tratat Frontul Polisario ca fiind un subiect distinct, care poate avea drepturi proprii sau poate fi supus unor obligații sau unor restricții în sensul jurisprudenței citate la punctul 52 din hotărârea atacată ( 62 ).

130. Trebuie să se observe de la bun început că problema capacității de a sta în judecată a unei organizații recunoscute de ONU ca fiind reprezentantul poporului de pe un teritoriu neautonom nu s‑a ridicat încă în jurisprudența Curții referitoare la capacitatea de a sta în judecată a entităților care nu au personalitate juridică. Prin urmare, este normal ca, într‑o anumită măsură, situația Frontului Polisario să nu se încadreze strict în situațiile avute în vedere în această jurisprudență.

131. Subliniem în această privință că cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea din 28 octombrie 1982, Groupement des Agences de voyages/Comisia (135/81, EU:C:1982:371) se referea la o societate cu răspundere limitată luxemburgheză în formare a cărei capacitate de a sta în judecată era contestată de Comisie. La punctul 9 din hotărâre, Curtea a decis că „[Comisia] nu [putea] […] contesta capacitatea de a sta în judecată a unei entități pe care o [autorizase] să participe la o cerere de ofertă și căreia îi adres[ase] o decizie negativă după o examinare comparativă a tuturor ofertanților”.

132. În prezenta cauză, Consiliul nu a permis niciodată Frontului Polisario să participe la procedura de negociere a acordului de liberalizare.

133. De asemenea, cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea din 18 ianuarie 2007, PKK și KNK/Consiliul (C‑229/05 P, EU:C:2007:32), privea în special „Kurdistan Workers’ Party (PKK)”, a cărui existență însăși era contestată, dar care făcuse obiectul unor măsuri restrictive adoptate de Uniune.

134. Curtea a decis că, „dacă […] legiuitorul […] a considerat că PKK continuă să aibă o existență suficientă pentru a face obiectul măsurilor restrictive prevăzute de [r]egulament[…], trebuie acceptat, din motive de coerență și de dreptate, că această entitate continuă să aibă o existență suficientă pentru a contesta această măsură. Orice altă concluzie ar avea drept rezultat ca o organizație să poată fi inclusă în lista în litigiu fără a putea introduce o acțiune împotriva acestei includeri” ( 63 ).

135. În prezenta cauză, Frontul Polisario nu este vizat de decizia în litigiu, care aprobă un acord internațional încheiat între Uniune și Regatul Maroc.

136. Deși situația Frontului Polisario nu se înscrie în ipotezele avute în vedere în Hotărârea din 28 octombrie 1982, Groupement des Agences de voyages/Comisia (135/81, EU:C:1982:371), și în Hotărârea din 18 ianuarie 2007, PKK și KNK/Consiliul (C‑229/05 P, EU:C:2007:32), aceasta ni se pare, dimpotrivă, mai apropiată de cea tratată în Hotărârea din 8 octombrie 1974, Union syndicale – Service public européen și alții/Consiliul (175/73, EU:C:1974:95).

137. La punctul 12 din această hotărâre, care privea o acțiune în anulare introdusă de un sindicat fără personalitate juridică împotriva numirilor anumitor funcționari, Curtea a enumerat anumite elemente care trebuie luate în considerare în momentul verificării capacității procesuale active, printre care figura faptul că „instituțiile [Uniunii] [îl recunoscuseră] ca interlocutor cu ocazia negocierilor privind problemele care afectează interesele colective ale personalului”, respectiv privind o altă problemă (chiar mai largă) decât cea avută în vedere în acțiune.

138. În același mod, chiar dacă acțiunea în anulare introdusă de Frontul Polisario în fața Tribunalului are în vedere doar decizia Consiliului privind încheierea acordului de liberalizare, Frontul Polisario este unul dintre cei doi interlocutori recunoscuți de ONU și, așadar, de toate statele membre și de instituțiile Uniunii ( 64 ) în vederea determinării viitorului Saharei Occidentale.

139. În plus, prin acțiunea sa în anulare, Frontul Polisario urmărește, în calitate de reprezentant al poporului Saharei Occidentale recunoscut de ONU, să protejeze drepturile conferite acestuia de dreptul internațional, și anume dreptul său la autodeterminare și suveranitatea sa permanentă asupra resurselor naturale ( 65 ) din Sahara Occidentală ( 66 ).

140. Se poate constata că, prin aceste hotărâri, Curtea a urmărit să își adapteze jurisprudența la circumstanțe foarte diferite, dat fiind că realitatea este întotdeauna mai bogată decât imaginația legiuitorilor, înlăturând o abordare prea formalistă sau prea rigidă.

141. Această interpretare a jurisprudenței Curții nu este pusă în discuție de argumentele Consiliului și ale Comisiei potrivit cărora caracterul politic al problemelor ridicate de prezenta cauză ar determina Curtea să facă mai degrabă analize politice decât juridice.

142. Suntem de acord în acest sens cu răspunsul Curții Internaționale de Justiție la acest tip de argument prezentat într‑o situație analogă: „Curtea consideră că faptul că o chestiune juridică prezintă și aspecte politice, «astfel cum este, prin natura lucrurilor, cazul unui număr considerabil de chestiuni care se ridică la nivel internațional», nu este suficient pentru a o priva de caracterul său de «chestiune juridică» și pentru a «elimina o competență a Curții care îi este conferită în mod expres prin statut […]». Indiferent de aspectele politice ale problemei ridicate, Curtea nu poate refuza să recunoască un caracter juridic unei probleme care o invită să îndeplinească o atribuție în esență judiciară […]” ( 67 ).

143. Pentru aceste motive, Frontul Polisario are capacitatea de a sta în judecată în fața instanțelor Uniunii în sensul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE.

144. Prin urmare, nu este necesar să se examineze dacă Frontul Polisario are capacitate procesuală în calitate de mișcare națională de eliberare care are personalitate și capacitate juridică în dreptul internațional.

145. Trebuie să se sublinieze însă că faptul că Frontul Polisario nu beneficiază de statutul special al mișcării naționale de eliberare în cadrul Adunării Generale a ONU, astfel cum era situația OLP, nu implică în mod necesar și automat, după cum susțin Consiliul și Comisia, că Frontul Polisario nu are personalitate juridică în dreptul internațional.

146. Dimpotrivă, recunoașterea sa ca mișcare națională de eliberare de către mai multe state ( 68 ), de reprezentant al poporului Saharei Occidentale de către Adunarea Generală a ONU ( 69 ), aderarea sa ca membru la organizația internațională „Uniunea Africană”, încheierea unor acorduri cu Republica Islamică Mauritania și cu Regatul Maroc ( 70 ) și angajamentul acestuia de a respecta Convențiile de la Geneva din 12 august 1949 privitoare la protecția persoanelor civile în timp de război, asumat conform articolului 96 alineatul (3) din Protocolul adițional privind protecția victimelor conflictelor armate internaționale din 8 iunie 1977, pledează mai degrabă în favoarea recunoașterii personalității juridice pe care dreptul internațional o recunoaște mișcărilor naționale de eliberare.

147. Prin urmare, primul motiv trebuie să fie respins.

2. Cu privire la al doilea motiv, întemeiat pe erori de drept referitoare la calitatea procesuală activă a Frontului Polisario

148. Acest motiv cuprinde trei aspecte distincte, dintre care l‑am analizat în parte pe primul dintre acestea. Cu titlu subsidiar, raționamentul nostru presupune că Curtea a respins concluzia la care am ajuns.

a) Cu privire la primul aspect, în măsura în care privește natura deciziei în litigiu

i) Argumentația părților

149. Consiliul arată că Tribunalul a săvârșit o eroare în drept prin faptul că a statuat, la punctele 70 și 71 din hotărârea atacată, că decizia în litigiu este un act legislativ. Consiliul consideră că decizia în litigiu nu este un act legislativ, întrucât temeiul său juridic, și anume articolul 207 alineatul (4) primul paragraf coroborat cu articolul 218 alineatul (6) litera (a) TFUE nu face o trimitere explicită la o procedură legislativă. În opinia acestuia, decizia menționată nu este nici un act normativ, întrucât aceasta nu are aplicabilitate generală. În consecință, ea nu poate privi o persoană fizică și juridică în mod direct și individual.

150. În răspuns, Frontul Polisario respinge argumentul Consiliului, considerând că obiectivul Consiliului este de a sustrage decizia în litigiu de la garanțiile conferite de originea juridică a Uniunii. În opinia sa, în cazul în care decizia în litigiu nu ar fi un act legislativ, aceasta ar fi cu siguranță un act normativ ca act cu aplicabilitate generală.

ii) Apreciere

151. Astfel cum observă Consiliul, articolul 207 alineatul (4) și articolul 108 alineatul (6) litera (a) TFUE, care constituie temeiurile juridice ale deciziei în litigiu, nu fac o trimitere explicită la o procedură legislativă, ordinară sau specială, astfel cum fac de altfel articolele 203, 349 și 352 TFUE.

152. Totuși, această constatare nu este suficientă pentru a stabili că decizia în litigiu, care are drept efect introducerea normelor cu aplicabilitate generală în ordinea juridică a Uniunii, nu este un act legislativ.

153. Articolul 289 alineatul (3) TFUE definește noțiunea de acte legislative ca fiind „[a]ctele juridice adoptate prin procedură legislativă”, și anume procedura legislativă ordinară sau procedura legislativă specială.

154. Potrivit articolului 289 alineatul (2) TFUE, procedura legislativă specială constă în „adoptarea […] unei decizii […] de către [Consiliu] cu participarea Parlamentului European”.

155. Articolul 218 alineatul (6) litera (a) punctul (i) TFUE prevede că „Consiliul adoptă decizia privind încheierea acordului […] după aprobarea Parlamentului European în […] caz[ul] acorduri[lor] de asociere”.

156. Nu vedem de ce cerința aprobării prealabile a Parlamentului nu ar fi considerată o participare a Parlamentului la procedură.

157. Faptul că articolul 289 alineatul (2) TFUE utilizează termenii „[î]n cazurile specifice prevăzute în tratate” nu implică în mod necesar că fiecare dispoziție a Tratatului FUE care are în vedere procedura legislativă specială trebuie să anunțe în mod explicit acest lucru. Este suficient ca definiția dată de dispoziția menționată să fie respectată.

158. Acest aspect este cu atât mai adevărat cu cât, astfel cum a statuat Curtea la punctul 55 din Hotărârea din 24 iunie 2014, Parlamentul/Consiliul (C‑658/11, EU:C:2014:2025), „Tratatul de la Lisabona […] a impus aprobarea de către Parlamentul European a încheierii unui acord internațional tocmai pentru acordurile care includ domenii în care, pe plan intern, se aplică procedura legislativă ordinară, prevăzută la articolul 294 TFUE, sau procedura legislativă specială, însă doar în cazul în care aceasta impune aprobarea Parlamentului European”.

159. Oricum, contrar celor pretinse de Consiliu, în cazul în care decizia în litigiu nu ar fi un act legislativ, aceasta ar trebui să fie, desigur în mod necesar, un act normativ în sensul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE, astfel cum a fost interpretat de Curte la punctele 58 și 61 din Hotărârea din 3 octombrie 2003, Inuit Tapiriit Kanatami și alții/Parlamentul și Consiliul (C‑583/11 P, EU:C:2013:625), fiind, în această situație, un act cu aplicabilitate generală (în sensul că asigură intrarea unui acord internațional în ordinea juridică a Uniunii) ( 71 ), care nu este un act legislativ.

160. Aceasta nu ar putea ajuta Consiliul întrucât Frontul Polisario ar putea fi scutit atunci de obligația de a dovedi afectarea sa individuală, în cazul în care s‑ar admite că decizia în litigiu nu implică o măsură de punere în aplicare.

161. În consecință, prin faptul că a statuat la punctele 70 și 71 din hotărârea atacată că decizia în litigiu constituie un act legislativ adoptat printr‑o procedură legislativă specială, Tribunalul nu a săvârșit nicio eroare de drept.

b) Cu privire la al doilea aspect, referitor la afectarea directă a Frontului Polisario

i) Argumentația părților

162. Consiliul și Comisia arată că Tribunalul a săvârșit mai multe erori de drept prin faptul că a considerat, la punctele 106-110 din hotărârea atacată, că Frontul Polisario este vizat în mod direct de decizia în litigiu, pentru motivul că acordul de liberalizare conține el însuși un ansamblu de prevederi care produc efecte directe asupra situației juridice din Sahara Occidentală și care privesc Frontul Polisario în calitate de interlocutor al Regatului Maroc în cadrul negocierilor care trebuie desfășurate între ele sub auspiciile ONU în vederea soluționării diferendului referitor la acest teritoriu.

163. În această privință, Consiliul susține în esență că, chiar presupunând că este dovedit, efectul direct al anumitor prevederi ale acordului de liberalizare care precizează condițiile de import în Uniune a unor produse originare de pe teritoriul pe care se aplică acest acord nu permite să se considere că decizia în litigiu privește în mod direct situația juridică a Frontului Polisario, în sensul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE, cu atât mai mult cu cât Tribunalul a subliniat în speță, la punctul 203 din hotărârea atacată, că această entitate nu era ținută de acordul respectiv. Astfel, noțiunile „efect direct” și „afectare directă” ar fi distincte, iar prima ar fi lipsită de pertinență sau, în orice caz, nedecisivă în cadrul unei examinări în temeiul celei de a doua.

164. În plus, potrivit Comisiei, acordul de liberalizare nu ar avea un efect direct în Uniune, întrucât, pentru a‑l pune în aplicare, a fost nevoie de adoptarea Regulamentului de punere în aplicare (UE) nr. 812/2012 al Comisiei din 12 septembrie 2012 de modificare a Regulamentului (CE) nr. 747/2001 al Consiliului în ceea ce privește contingentele tarifare ale Uniunii pentru anumite produse agricole și produse agricole procesate originare din Maroc ( 72 ).

165. În sfârșit, efectele juridice asupra teritoriilor care nu intră sub incidența dreptului Uniunii ar fi lipsite de relevanță în cadrul examinării prevăzute la articolul 263 al patrulea paragraf TFUE.

166. În orice situație, hotărârea atacată s‑ar limita să menționeze o legătură indirectă între pretinsele efecte juridice ale prevederilor acordului de liberalizare pe teritoriul Saharei Occidentale, cu privire la produsele care sunt originare de pe acesta, precum și cu privire la exportatorii sau la importatorii unor astfel de produse, pe de o parte, și participarea Frontului Polisario la negocieri politice privind soluționarea unui diferend referitor la acest teritoriu, pe de altă parte. În realitate, Tribunalul ar fi trebuit să concluzioneze că decizia în litigiu nu este susceptibilă, ținând seama de obiectul și de natura sa, să privească în mod direct Frontul Polisario și, în sens larg, orice alt reclamant neprivilegiat, chiar dacă ar fi vorba despre o entitate care revendică teritoriul pe care acordul internațional aprobat printr‑o asemenea decizie are vocația de a se aplica.

167. În răspuns, Frontul Polisario consideră că, ținând seama de faptul că acordul de liberalizare se aplică produselor originare din Sahara Occidentală, Tribunalul a concluzionat în mod întemeiat că decizia în litigiu îl privește în mod direct. În această privință, Frontul Polisario subliniază în special că respectiva decizie urmărește să producă efecte de drept și, prin urmare, nu poate fi considerată ca nefiind susceptibilă, prin natura sa, să facă obiectul unei căi de atac. Acesta arată în continuare că decizia menționată a aprobat acordul de liberalizare și că ea a produs, așadar, prin simplul fapt al adoptării sale, efecte juridice asupra condițiilor de export către Uniune a produselor originare din Sahara Occidentală. În sfârșit, Frontul Polisario arată în esență că, întrucât Adunarea Generală a ONU i‑a recunoscut calitatea de reprezentant al poporului din Sahara Occidentală, negocierile ONU referitoare la Sahara Occidentală urmăresc să permită exercitarea dreptului la autodeterminare al acestui popor, iar controlul resurselor naturale constituie un element fundamental al acestui drept, Tribunalul a putut considera în mod valabil că decizia în litigiu îi afectează în mod direct situația sa juridică.

ii) Apreciere

– Cu privire la problema dacă reclamanții neprivilegiați pot fi „vizați în mod direct” de deciziile Consiliului referitoare la încheierea acordurilor internaționale

168. Nu putem fi de acord cu teza Consiliului potrivit căreia deciziile privind încheierea unui acord internațional adoptate în temeiul articolului 218 alineatul (6) TFUE nu pot, chiar prin natura lor, să fie atacate de reclamanți neprivilegiați precum Frontul Polisario.

169. Prin faptul că susține că, prin natura lor, aceste decizii nu pot avea efecte directe și că, în consecință, doar reclamanții privilegiați care nu trebuie să își dovedească interesul de a exercita acțiunea pot introduce o acțiune în anulare împotriva lor, Consiliul pare să confunde noțiunile de act atacabil și de interes de a exercita acțiunea.

170. Amintim că „[d]intr‑o jurisprudență constantă reiese că se consideră acte atacabile în sensul articolului 263 TFUE orice dispoziții adoptate de instituțiile Uniunii, indiferent de forma acestora, care urmăresc să producă efecte juridice obligatorii” ( 73 ).

171. Faptul că deciziile privind încheierea acordurilor internaționale produc asemenea efecte este stabilit de mult timp în jurisprudența Curții ( 74 ), în caz contrar, „exercitarea competențelor atribuite instituțiilor [Uniunii] în domeniul internațional [s‑ar sustrage] controlului jurisdicțional de legalitate prevăzut la articolul [263 TFUE]” ( 75 ).

172. Caracterul atacabil al deciziei în litigiu ne pare, așadar, incontestabil.

173. Situația este aceeași în ceea ce privește interesul de a exercita acțiunea al Frontului Polisario.

174. Astfel cum a statuat Curtea la punctul 25 din Hotărârea din 17 aprilie 2008, Flaherty și alții/Comisia (C‑373/06 P, C‑379/06 P și C‑382/06 P, EU:C:2008:230), „[p]otrivit unei jurisprudențe constante, în raport cu obiectul acțiunii, interesul de a exercita acțiunea al reclamantului trebuie să existe la momentul formulării acesteia, sub sancțiunea inadmisibilității. Acest obiect al litigiului trebuie să existe în continuare, ca și interesul de a exercita acțiunea, până la momentul pronunțării hotărârii judecătorești, sub sancțiunea nepronunțării asupra fondului, ceea ce presupune ca acțiunea să fie susceptibilă, prin rezultatul său, să aducă un beneficiu părții care a formulat‑o”.

175. În măsura în care acordurile de asociere și de liberalizare ar fi aplicabile în Sahara Occidentală, este evident că acțiunea în anulare este susceptibilă să aducă un beneficiu Frontului Polisario, care consideră că aplicarea acestor acorduri în Sahara Occidentală este contrară dreptului poporului său la autodeterminare, principiului suveranității permanente asupra resurselor naturale și articolului 73 din Carta Organizației Națiunilor Unite.

– Cu privire la noțiunile de afectare directă și de efect direct

176. Astfel cum a reținut Tribunalul la punctul 105 din hotărârea atacată, „reiese dintr‑o jurisprudență constantă că condiția potrivit căreia o persoană fizică sau juridică trebuie să fie «vizată în mod direct» prin actul care face obiectul acțiunii impune îndeplinirea a două criterii cumulative, și anume ca, în primul rând, măsura contestată să producă în mod direct efecte asupra situației juridice a persoanei în cauză și, în al doilea rând, să nu lase nicio putere de apreciere destinatarilor care sunt însărcinați cu punerea sa în aplicare, aceasta având un caracter pur automat și decurgând doar din reglementarea Uniunii, fără aplicarea altor norme intermediare”.

177. Deși Consiliul și Comisia nu contestă o anumită conexitate între cel de al doilea criteriu al noțiunii de afectare directă și noțiunea de efect direct ( 76 ), Consiliul contestă că primul criteriu este îndeplinit în prezenta cauză, în timp ce Comisia contestă că cel de al doilea criteriu este îndeplinit.

178. În ceea ce privește primul criteriu, potrivit căruia măsura contestată trebuie să producă în mod direct efecte asupra situației juridice a persoanei în cauză, Consiliul susține că criteriul afectării directe trebuie să fie examinat în raport cu persoana în cauză și nu în raport cu teritoriul vizat. Consiliul se întemeiază astfel pe premisa că poziția juridică a unui teritoriu nu poate fi afectată de dispozițiile unui acord internațional care are chiar un efect direct, ceea ce ar implica faptul ca el să trebuiască să aprecieze efectele asupra poziției juridice a persoanei în cauză, iar nu asupra celei a teritoriului vizat.

179. Nu suntem de acord cu premisa pe care se întemeiază poziția Consiliului.

180. Mai întâi, faptul că situația juridică a teritoriilor poate fi afectată în mod cert de dispozițiile unui acord internațional, independent de problema dacă aceste dispoziții produc un efect direct, este demonstrat, în special în speță, de avizul consultativ al Curții Internaționale de Justiție din 16 octombrie 1975 privind Sahara Occidentală ( 77 ), în cadrul căruia Regatul Maroc a prezentat, ca dovadă a exercitării suveranității sale asupra Saharei Occidentale, anumite acte internaționale care constituiau, în opinia sa, recunoașterea de către alte state a acestei suveranități, întrucât acestea vizau Sahara Occidentală ( 78 ).

181. Astfel cum reiese din cuprinsul punctului 108 din acest aviz, Curtea Internațională de Justiție a examinat aspectul „dacă analiza sa cu privire la situația juridică, astfel cum reie[șea] din studiul actelor interne invocate de [Regatul] Maroc, [era] afectată în mod semnificativ de actele internaționale care, în opinia acestuia, ar stabili că suveranitatea sultanului era recunoscută în mod direct sau indirect ca extinzându‑se la [Sahara Occidentală]” ( 79 ). Aceste acte includeau mai multe acorduri internaționale încheiate de Statul Șarifian (fosta denumire a Regatului Maroc) ( 80 ), precum și corespondența diplomatică cu privire la interpretarea unei dispoziții a unui tratat ( 81 ).

182. În consecință, astfel cum acceptă Comisia la punctul 30 din memoriul său în răspuns, aplicarea acordurilor de asociere și de liberalizare în Sahara Occidentală ar putea fi interpretată ca o atingere adusă dreptului la autodeterminare ( 82 ) a poporului său și să afecteze în acest sens situația juridică a acestui teritoriu, întrucât ea oferă o anumită legitimitate revendicării privind suveranitatea Regatului Maroc ( 83 ).

183. Astfel, trebuie să se examineze de asemenea argumentația Consiliului prezentată în ședință, care constă în contestarea legăturii dintre afectarea directă a teritoriului Saharei Occidentale (presupunând că aceasta este dovedită) și cea a Frontului Polisario. Această legătură a fost stabilită de Tribunal, la punctul 110 din hotărârea atacată, pe baza participării Frontului Polisario, împreună cu Regatul Maroc, la procedura de negocieri, sub egida ONU, privind viitorul Saharei Occidentale.

184. În această privință, Consiliul consideră că „Tribunalul postulează în mod arbitrar o identitate absolută între teritoriu și o persoană […] care emite revendicări în privința sa”. În opinia acestuia, „argumentația Tribunalului ar avea sens numai dacă Frontul Polisario ar avea în mod intrinsec vocația de a apăra interesele comerciale ale Saharei Occidentale, ceea ce ar presupune ca el să fie o emanație instituțională a acesteia recunoscută în dreptul internațional, sau cel puțin în practica internațională”.

185. Suntem de acord cu această critică a Consiliului în sensul că Frontul Polisario este recunoscut de ONU numai ca reprezentant al poporului din Sahara Occidentală în procesul politic ( 84 ) destinat soluționării chestiunii autodeterminării poporului de pe acest teritoriu. În acest cadru politic, el este reprezentantul poporului din Sahara Occidentală, Regatul Maroc fiind cealaltă parte la diferend, iar Regatul Spaniei considerându‑se descărcat de la data de 26 februarie 1976 de orice responsabilitate cu caracter internațional referitoare la administrarea Saharei Occidentale.

186. Or, litigiul în discuție nu face parte din procesul politic în care Frontul Polisario își exercită misiunea de reprezentant al poporului Saharei Occidentale care i‑a fost recunoscută de ONU.

187. Pe de altă parte, Consiliul contestă calitatea Frontului Polisario de reprezentant exclusiv al poporului Saharei Occidentale. Chiar Frontul Polisario consideră că nu este singura entitate care are capacitatea de a reprezenta poporul Saharei Occidentale, întrucât, în opinia acestuia, Regatul Spaniei rămâne puterea care administrează Sahara Occidentală ( 85 ).

188. Desigur, Regatul Spaniei se consideră descărcat de la data de 26 februarie 1976 de orice responsabilitate cu caracter internațional referitoare la administrarea Saharei Occidentale. Cu toate acestea, nu se poate exclude în mod categoric ca, în pofida renunțării, Regatul Spaniei să își fi păstrat în dreptul internațional calitatea de putere administrantă și ca, în această calitate, să fie singura entitate care are capacitatea și chiar obligația de a proteja, inclusiv pe plan juridic, drepturile poporului Saharei Occidentale, în special dreptul său la autodeterminare și suveranitatea sa asupra resurselor naturale ale acestui teritoriu.

189. Astfel, fără să fie necesar să se soluționeze acest aspect în prezenta cauză, termenii obligației stabilite în sarcina puterilor administrante prin articolul 73 literele (a) și (b) din Carta Organizației Națiunilor Unite ( 86 ) ne fac să ne îndoim că acestea se pot descărca de misiunea respectivă fără să o fi îndeplinit ținând seama de interesele și de nevoile poporului de pe teritoriul neautonom în cauză.

190. Această îndoială este confirmată de faptul că ONU continuă să considere că obligația de comunicare către Secretarul General al ONU a informațiilor privind Sahara Occidentală prevăzută la articolul 73 litera e din Carta Organizației Națiunilor Unite revine Regatului Spaniei ( 87 ).

191. În plus, Ministerio Fiscal (Ministerul Public) din Regatul Spaniei, precum și Audencia Nacional (Curtea Centrală, Spania) recunosc calitatea Regatului Spaniei de putere care administrează Sahara Occidentală, care își „menține ca atare, până la sfârșitul perioadei de decolonizare, obligațiile care decurg din articolele 73 și 74 din Carta Organizației Națiunilor Unite, în cadrul cărora figurează protecția, inclusiv protecția jurisdicțională, a cetățenilor săi împotriva oricărui abuz” ( 88 ). Pe acest temei, Regatul Spaniei și‑a extins competența internațională în materie penală asupra infracțiunilor săvârșite în Sahara Occidentală ( 89 ).

192. Subliniem că, în ședință, guvernul spaniol s‑a abținut să comenteze poziția organelor judiciare spaniole, limitându‑se să arate că respectă deciziile instanțelor spaniole.

193. Concluzionând asupra acestui aspect, legătura dintre decizia în litigiu și Frontul Polisario ni se pare prea indirectă pentru a constitui temeiul afectării directe a acestuia din urmă.

194. În consecință, considerăm că punctul 110 din hotărârea atacată este afectat de o eroare de drept în măsura în care recunoaște afectarea directă a Frontului Polisario.

195. Având în vedere această concluzie, doar din rațiuni de exhaustivitate, vom analiza cel de al doilea criteriu privind afectarea directă, și anume că decizia în litigiu nu trebuie să lase nicio putere de apreciere destinatarilor săi care sunt însărcinați cu punerea sa în aplicare. În această privință, nu împărtășim opinia Comisiei potrivit căreia acesta nu ar fi îndeplinit în prezenta cauză, ca urmare a Regulamentului de punere în aplicare nr. 812/2012 pe care ea a trebuit să îl adopte pentru a pune în aplicare acordul de liberalizare.

196. În opinia noastră, actul atacat are într‑adevăr „un caracter pur automat și decurge doar din reglementarea Uniunii, fără aplicarea altor norme intermediare” ( 90 ). Intrarea sa în vigoare permite exercitarea drepturilor și executarea obligațiilor prevăzute de acordul de liberalizare.

197. Regulamentul de punere în aplicare nr. 812/2012 nu face decât să actualizeze Regulamentul (CE) nr. 747/2001 al Consiliului din 9 aprilie 2001 privind modul de gestionare a unor contingente tarifare comunitare și a unor cantități de referință pentru produse care ar putea beneficia de preferințe în temeiul acordurilor cu anumite țări mediteraneene și de abrogare a Regulamentelor (CE) nr. 1981/94 și (CE) nr. 934/95 ( 91 ), prezentând în mod concentrat (o singură dispoziție însoțită de un tabel recapitulativ) unele dintre reformele esențiale introduse de acordul de liberalizare.

198. Astfel, după cum reiese din articolul 2 din Protocolul nr. 1 care se găsește în anexa 1 la acordul de liberalizare, acesta din urmă are în vedere importul în Uniune „a produselor agricole, a produselor agricole transformate, a peștelui și produselor pescărești, originare din Maroc”, în timp ce Regulamentul de punere în aplicare nr. 812/2012 pare să vizeze doar unele dintre aceste produse care sunt importate în Uniune sub contingente tarifare ( 92 ). Lipsa unui regulament de punere în aplicare nu ar fi împiedicat în niciun fel aplicarea acordului, nici în cazul acestor produse, nici în cazul altor produse.

199. În ședință, Comisia nu a explicat modul în care Regulamentul de punere în aplicare nr. 812/2012 pune în aplicare acordul de liberalizare în ceea ce privește toate celelalte produse.

200. În orice caz, chiar și în cazul produselor prevăzute de Regulamentul de punere în aplicare nr. 812/2012 (de exemplu, tomatele) pentru care există un contingent tarifar ale cărui modalități sunt reglementate de acest regulament, trebuie să se observe că Frontul Polisario nu susține, astfel cum ar proceda un importator, că este vizat în mod direct de contingentul tarifar prevăzut de acordul de liberalizare. Critica sa se întemeiază pe însăși aplicarea acestui acord în Sahara Occidentală, chestiune care nu are nicio legătură cu eventuala sa punere în aplicare prin regulamentul menționat.

201. În consecință, considerăm că al doilea criteriu privind afectarea directă enunțat la punctul 105 din hotărârea atacată este îndeplinit în prezenta cauză.

c) Cu privire la al treilea aspect, referitor la afectarea individuală a Frontului Polisario

202. Analizăm acest al treilea aspect doar pentru cazul în care Curtea ar concluziona că Frontul Polisario este vizat direct prin decizia în litigiu.

i) Argumentația părților

203. Consiliul și Comisia susțin că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept prin faptul că a considerat, la punctele 111 și 113 din hotărârea atacată, că Frontul Polisario este vizat individual prin decizia în litigiu pentru motivul că acesta participa la negocieri internaționale privind soluționarea diferendului referitor la Sahara Occidentală și că se află în această calitate într‑o situație care îl definește în raport cu orice altă persoană. Astfel, chiar dacă am admite existența unei asemenea situații, raționamentul Tribunalului nu ar stabili în ce măsură, ținând seama de obiectul său, decizia în litigiu ar afecta în vreun fel Frontul Polisario în sensul jurisprudenței. Dimpotrivă, participarea acestuia la negocierile desfășurate sub auspiciile ONU ar dovedi un simplu interes general de ordin politic, lipsit de orice legătură materială și procedurală cu decizia în litigiu și cu acordul de liberalizare, acesta din urmă având exclusiv drept obiect chestiuni de ordin comercial și vamal.

204. Dimpotrivă, Frontul Polisario arată că punctele 111 și 113 din hotărârea atacată rețin în mod întemeiat că decizia în litigiu îl privește în mod individual. În această privință, Frontul Polisario observă mai întâi că este cert și necontestat că are calitatea de reprezentant al poporului din Sahara Occidentală și că, în această calitate, constituie singurul interlocutor al Regatului Maroc în cadrul negocierilor desfășurate sub auspiciile ONU. În continuare, acesta arată că negocierile respective nu au drept obiect găsirea unei simple soluții politice la un diferend teritorial, astfel cum susțin Consiliul și Comisia, ci chiar permiterea exercitării dreptului la autodeterminare al poporului din Sahara Occidentală. În sfârșit, el subliniază că acordul de liberalizare se aplică Saharei Occidentale și resurselor sale naturale, al căror control face parte din dreptul amintit.

ii) Apreciere

205. Chiar dacă prezenta cauză nu intră sub incidența jurisprudenței Curții citată de Comisie și referitoare la calitatea de a exercita acțiunea împotriva unei decizii a Comisiei în materie de ajutoare de stat a altor persoane decât statul membru destinatar al acestei decizii ( 93 ), nimic nu exclude, din principiu, ca Frontul Polisario să poată îndeplini criteriul afectării individuale, chiar dacă, ca urmare a unor circumstanțe speciale care îl caracterizează, dosarul său nu intră sub incidența niciunui precedent pe care Curtea a avut deja ocazia să îl examineze.

206. În acest context, nu împărtășim opinia Comisiei potrivit căreia punctul 113 din hotărârea atacată este în contradicție cu Hotărârea din 10 aprilie 2003, Comisia/Nederlandse Antillen (C‑142/00 P, EU:C:2003:217) ( 94 ), întrucât poziția Frontului Polisario nu este deloc comparabilă cu cea a Antilelor Olandeze.

207. Astfel, la punctele 66 și 67 din această hotărâre, Curtea a decis că, deși cea mai mare parte a importurilor în Uniune de orez originar din TTPM provenea din Antilele Olandeze, nu numai că acest sector constituia doar 0,9 % din produsul național brut al Antilelor Olandeze, dar, de asemenea, acestea din urmă nu erau singura TTPM producătoare de orez vizată de regulamentele în discuție.

208. Pe acest temei, Curtea a statuat la punctul 68 din hotărârea menționată că regulamentele în discuție nu au produs consecințe grave într‑un sector important al economiei Antilelor Olandeze, spre deosebire de orice altă TTPM, și nici că acestea au fost afectate de dispozițiile în discuție ca urmare a calităților care le disting de alte TTPM vizate de asemenea de regulamentele menționate.

209. Frontul Polisario este departe de a fi într‑o situație analogă cu cea a Antilelor Olandeze. Deși Curtea a statuat la punctul 69 din hotărârea menționată că „interesul general pe care o TTPM, în calitate de entitate competentă pentru probleme economice și sociale pe teritoriul său, îl poate avea pentru a obține un rezultat favorabil pentru prosperitatea economică a acestuia din urmă nu poate fi suficient ca atare pentru a‑l considera ca fiind […] vizat în mod individual”, misiunea Frontului Polisario nu privește nicidecum probleme de ordin economic și social.

210. Astfel, misiunea sa, care intră sub incidența articolului 8 din actul său constitutiv, este mult mai generală și constă, în esență, în a conduce poporul din Sahara Occidentală, al cărui reprezentant recunoscut de ONU este ( 95 ), să își exercite dreptul la autodeterminare.

211. Cu toate acestea, pentru aceleași motive ca cele pe care le‑am prezentat la punctele 185-194 din prezentele concluzii, considerăm că elementele de mai sus nu permit să se rețină afectarea individuală a Frontului Polisario.

212. În consecință, prin faptul că a statuat la punctul 113 din hotărârea atacată că Frontul Polisario este vizat în mod individual prin decizia în litigiu, Tribunalul a săvârșit o eroare de drept.

213. Prin urmare, trebuie să se anuleze punctele 110-114 din hotărârea atacată, ceea ce, în opinia noastră, conduce la anularea respectivei hotărâri.

214. În această ipoteză, întrucât litigiul este în stare de judecată în sensul articolului 61 primul paragraf din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, acțiunea în anulare a Frontului Polisario trebuie respinsă ca inadmisibilă, în lipsa afectării directe și individuale.

215. În cazul în care Curtea nu ar considera că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept prin faptul că a statuat că Frontul Polisario este vizat în mod direct și individual prin decizia în litigiu, vom analiza în continuare celelalte motive de recurs.

C – Cu titlu și mai subsidiar

1. Cu privire la al treilea motiv, întemeiat pe o eroare de drept referitoare la controlul exercitat de Tribunal cu privire la puterea de apreciere de care beneficiază Consiliul în domeniul relațiilor economice externe

a) Argumentația părților

216. Consiliul și Comisia susțin că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept prin faptul că a considerat, la punctul 225 din hotărârea atacată, că larga putere de apreciere recunoscută Consiliului în scopul încheierii de acorduri economice cu țări terțe avea drept contrapartidă o obligație prealabilă de a examina toate elementele pertinente ale cauzei.

217. În această privință, Consiliul și Comisia contestă, în primul rând, însuși principiul unei asemenea obligații. Astfel, aceasta s‑ar analiza ca o garanție procedurală asigurată de dreptul Uniunii drept contrapartidă a puterii de apreciere de care poate dispune autoritatea decizională în cadrul procedurilor administrative prin care se pun în aplicare, în cazuri individuale, reglementări ale Uniunii aplicabile în domenii tehnice care implică aprecieri complexe. Având în vedere rațiunea sa de a fi, această garanție procedurală nu ar avea vocația de a fi transpusă la exercitarea largii puteri de apreciere de care beneficiază Consiliul în scopul adoptării unor acte legislative sau normative, chiar dacă acesta trebuie să țină seama și de datele disponibile în acest cadru. În orice situație, într‑un domeniu politic precum încheierea acordurilor internaționale, controlul jurisdicțional exercitat cu privire la puterea largă de apreciere recunoscută legiuitorului ar trebui să se limiteze la verificarea că actul efectuat nu a fost vădit inadecvat în raport cu obiectivul urmărit.

218. În al doilea rând, Consiliul și Comisia consideră că Tribunalul a săvârșit erori de drept prin faptul că a precizat modalitățile de punere în aplicare a obligației de examinare prealabilă definită prin hotărârea atacată. Această hotărâre ar lega‑o astfel de existența unor îndoieli referitoare la respectarea drepturilor poporului din Sahara Occidentală, astfel cum au fost atestate printr‑un raport prezentat de Consiliul Frontului Polisario, în loc să stabilească încălcarea unei norme de drept sau existența unei erori vădite de apreciere. În plus, un asemenea raport nu ar putea fi considerat o probă valabilă ținând seama de originea acestuia.

219. În opinia Frontului Polisario, obligația de examinare prealabilă evidențiată de Tribunal face parte din garanțiile fundamentale care trebuie asigurate, în cadrul unei Uniuni de drept, în situațiile în care o instituție a Uniunii beneficiază de o putere de apreciere și, așadar, în special în domeniul relațiilor economice externe ale Uniunii. În plus, această obligație ar avea legătură cu principiul general al bunei administrări, a cărui respectare ar trebui asigurată, potrivit jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului ( 96 ), nu numai în cadrul procedurilor administrative, ci și în cadrul procedurilor care conduc la adoptarea unor acte cu caracter normativ. Astfel, obligația respectivă ar contribui la punerea Consiliului în măsură să își exercite puterea de apreciere în cunoștință de cauză, fără a limita în vreun fel întinderea acesteia, precum și la a permite instanței să se asigure că nicio eroare vădită de apreciere nu a afectat exercitarea ei.

b) Apreciere

220. Potrivit unei jurisprudențe constante, „trebuie să se recunoască o largă putere de apreciere legiuitorului Uniunii în domenii care implică din partea acestuia alegeri de natură