CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

Juliane Kokott

prezentate la 6 octombrie 2011( )

Cauza C‑366/10

The Air Transport Association of America și alții

[cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulată de High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Regatul Unit)]

„Mediu – Gaze cu efect de seră – Cote de emisii – Sistemul UE de comercializare a cotelor de emisii de gaze cu efect de seră («Sistemul UE de comercializare a cotelor de emisii») – Includere a activităților de aviație – Transport aerian internațional – Drept internațional – Compatibilitatea dreptului derivat al Uniunii cu acordurile internaționale și cu dreptul internațional cutumiar – Directivele 2003/87/CE și 2008/101/CE”

Cuprins





I – Introducere

II – Cadrul juridic

A – Dreptul internațional

1. Convenția de la Chicago

2. Protocolul de la Kyoto

3. Acordul „Cer Deschis” dintre UE și SUA

B – Dreptul Uniunii

C – Dreptul național

III – Acțiunea principală

IV – Cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare și procedura în fața Curții

V – Apreciere

A – Cu privire la invocarea unor acorduri internaționale și a unor principii de drept internațional drept criteriu de examinare a validității Directivei 2008/101 (prima întrebare)

1. Acorduri internaționale [prima întrebare literele e)-g)]

a) Convenția de la Chicago [prima întrebare litera e)]

i) Inexistența obligativității de a respecta Convenția de la Chicago în temeiul articolului 351 TFUE

ii) Inexistența obligației de a respecta Convenția de la Chicago în temeiul succesiunii funcționale

iii) Concluzie intermediară

b) Protocolul de la Kyoto și Acordul „Cer Deschis” [prima întrebare literele f) și g)]

i) Observație introductivă

ii) Protocolul de la Kyoto [prima întrebare litera g)]

– Natura și economia Protocolului de la Kyoto

– Articolul 2 alineatul (2) din Protocolul de la Kyoto

iii) Acordul „Cer Deschis” [prima întrebare litera f)]

– Natura și economia Acordului „Cer Deschis”

– Cu privire la caracterul necondiționat și suficient de precis al conținutului dispozițiilor din Acordul „Cer Deschis” puse în discuție

iv) Concluzie intermediară

2. Drept internațional cutumiar [prima întrebare, literele a)-d)]

a) Cu privire la existența principiilor de drept internațional cutumiar puse în discuție și la obligația Uniunii Europene de a le respecta

i) Suveranitatea statelor asupra spațiului lor aerian [prima întrebare litera a)]

ii) Ilegitimitatea revendicărilor de suveranitate asupra mării libere [prima întrebare litera b)]

iii) Libertatea zborurilor deasupra mării libere [prima întrebare litera c)]

iv) Presupusa jurisdicție exclusivă asupra aeronavelor care survolează marea liberă [prima întrebare litera d)]

b) Cu privire la adecvarea principiilor de drept internațional cutumiar puse în discuție, pentru a servi drept criteriu de examinare a validității într‑o acțiune formulată de o persoană fizică sau juridică

3. Concluzie intermediară

B – Cu privire la compatibilitatea Directivei 2008/101 cu acordurile internaționale și cu principiile de drept internațional cutumiar invocate (a doua, a treia și a patra întrebare)

1. Compatibilitatea cu anumite principii de drept internațional cutumiar (a doua întrebare)

a) Cu privire la inexistența efectului extrateritorial al sistemului UE de comercializare a cotelor de emisii

b) Cu privire la existența unui element de legătură teritorială suficient

c) Cu privire la inexistența unei atingeri aduse suveranității statelor terțe

d) Concluzie intermediară

2. Compatibilitatea cu anumite acorduri internaționale (a treia și a patra întrebare)

a) Legalitatea includerii tronsoanelor de zbor situate în afara spațiului aerian al UE în sistemul UE de comercializare a cotelor de emisii (a treia întrebare)

i) Compatibilitatea cu articolele 1, 11 și 12 din Convenția de la Chicago [a treia întrebare litera a)]

ii) Compatibilitatea cu articolul 7 din Acordul „Cer Deschis” [a treia întrebare litera b)]

b) Legalitatea acțiunii individuale a Uniunii Europene în afara OACI [a patra întrebare litera a)]

i) Compatibilitatea cu articolul 2 alineatul (2) din Protocolul de la Kyoto

ii) Compatibilitatea cu articolul 15 alineatul (3) din Acordul „Cer Deschis”

– Inexistența unor standarde OACI de protecție a mediului contrare

– Absența unei încălcări a interdicției de discriminare din Acordul „Cer Deschis”

– Absența unei interdicții pentru acțiunea individuală în afara cadrului OACI

c) Absența unei încălcări a interdicției taxelor de intrare sau ieșire a aeronavelor [a patra întrebare litera b)]

d) Absența unei încălcări a interdicției pentru taxele și impozitele pe combustibil [a patra întrebare litera c)]

i) Cu privire la interdicția de aplicare a accizelor pe combustibili

ii) Cu privire la interzicerea taxelor vamale pe combustibil

iii) Concluzie intermediară

C – Rezumat

VI – Concluzie





I – Introducere

1. Sistemul de comercializare a cotelor de emisii de gaze cu efect de seră adoptat de Uniunea Europeană în anul 2003 reprezintă o componentă centrală a politicii europene de protecție a climei( ). Pe de o parte, acest sistem este menit să transpună în practică obiective importante ale instituțiilor europene referitoare la politica de mediu; pe de altă parte, servește la îndeplinirea obligațiilor pe care Uniunea și statele membre și le‑au asumat începând cu anii ’90 în cadrul Organizației Națiunilor Unite, în special prin așa‑numitul Protocol de la Kyoto.

2. Directiva 2008/101/CE( ) prevede că, începând cu 1 ianuarie 2012, și activitățile de aviație vor fi incluse în acest sistem UE de comercializare a cotelor de emisii.

3. Mai multe companii aeriene și asociații de companii aeriene cu sediul în Statele Unite ale Americii (SUA) și în Canada obiectează la această inițiativă și contestă în fața High Court of Justice of England & Wales măsurile de transpunere a Directivei 2008/101 luate de Regatul Unit. În acest sens, ele argumentează că, prin includerea transportului aerian internațional – în special a transportului aerian transatlantic – în sistemul său de comercializare a cotelor de emisie, Uniunea Europeană încalcă o serie de principii ale dreptului internațional cutumiar, precum și diverse acorduri internaționale.

4. Curtea este chemată să se pronunțe, cu titlu preliminar, asupra validității Directivei 2008/101. Hotărârea sa ar avea o semnificație fundamentală nu numai pentru elaborarea viitoare a politicii europene de protecție a climei, ci și în general pentru raportul dintre dreptul Uniunii și dreptul internațional cutumiar. În special, trebuie clarificat dacă și în ce măsură particularii pot invoca în fața Curții anumite acorduri internaționale și principii ale dreptului internațional cutumiar pentru a anula un act juridic al Uniunii Europene.

II – Cadrul juridic

A – Dreptul internațional

5. În cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare sunt invocate, pe de o parte, anumite principii ale dreptului internațional cutumiar, iar, pe de altă parte, diferite acorduri internaționale, în special Convenția de la Chicago, Protocolul de la Kyoto și așa‑numitul Acord „Cer Deschis”, dintre Uniunea Europeană și Statele Unite ale Americii.

1. Convenția de la Chicago

6. Este adevărat că nu Uniunea Europeană este semnatara Convenției privind aviația civilă internațională( ) (denumită în continuare „Convenția de la Chicago”), deschisă spre semnare la Chicago la data de 7 decembrie 1944, ci toate cele 27 de state membre ale Uniunii. Capitolul I din convenție („Principii generale și aplicarea Convenției”) cuprinde la articolul 1 o dispoziție cu privire la suveranitatea asupra spațiului aerian:

„Statele contractante recunosc că fiecare stat are suveranitatea completă și exclusivă asupra spațiului aerian de deasupra teritoriului său.”

7. Capitolul II din Convenția de la Chicago („Survolul teritoriului statelor contractante”) prevede la articolul 11, intitulat „Aplicarea reglementărilor privind navigația aeriană”, următoarele:

„Sub rezerva dispozițiilor prezentei Convenții, legile și regulamentele unui stat contractant, privitoare la intrarea și ieșirea de pe teritoriul său a aeronavelor folosite în navigația aeriană internațională sau privitoare la exploatarea și la navigația acestor aeronave în timpul prezenței lor în limitele teritoriului său, se vor aplica, fără deosebire de naționalitate, aeronavelor tuturor statelor contractante, respectivele aeronave trebuind să li se conformeze la intrarea și la ieșirea de pe teritoriului statului în cauză și atât timp cât se află pe acest teritoriu.”

8. În plus, cu privire la „regulile de zbor”, la articolul 12 al Convenției de la Chicago se specifică următoarele:

„Fiecare stat contractant se angajează să adopte măsuri menite să asigure ca toate aeronavele care survolează teritoriul său sau manevrează deasupra acestuia, precum și toate aeronavele cu însemnele naționalității sale, oriunde s‑ar găsi, să se conformeze regulilor și regulamentelor aplicabile în locul respectiv zborului și manevrei aeronavelor. Fiecare stat contractant se angajează să vegheze ca propriile sale regulamente să rămână, în această privință și cât mai mult posibil, conforme cu acelea care vor fi stabilite din timp în timp, în aplicarea prezentei Convenții. Deasupra mării libere se vor respecta regulile ce se vor stabili în aplicarea prezentei Convenții. Fiecare stat contractant se obligă sa urmărească orice persoană care ar încălca regulamentele aplicabile.”

9. Articolul 15 din Convenția de la Chicago se referă la „Taxe de aeroport și drepturi similare”:

„Orice aeroport al unui stat contractant, care este deschis folosinței publice pentru aeronavele naționale ale acestui stat, va fi, [...], deschis, de asemenea, în aceleași condiții, aeronavelor tuturor celorlalte state contractante. [...]

Taxele pe care un stat contractant le‑ar stabili sau a căror stabilire ar putea să o permită pentru utilizarea de către aeronavele oricărui alt stat contractant a aeroporturilor și a instalațiilor menționate necesare navigației aeriene, nu vor trebui să depășească:

a) pentru aeronavele care nu sunt folosite în servicii aeriene internaționale regulate, taxele ce se plătesc de aeronavele sale naționale de același tip, folosite în servicii similare.

b) pentru aeronavele folosite în servicii aeriene internaționale regulate, taxele ce se plătesc de aeronavele sale naționale folosite în servicii internaționale similare.

Toate aceste taxe vor fi publicate și comunicate Organizației Aviației Civile Internaționale [...] Niciun drept, nicio taxă sau altă sarcină motivate numai prin tranzitul, intrarea sau ieșirea unei aeronave nu vor fi impuse de un stat contractant nici aeronavelor unui alt stat contractant, nici persoanelor și bunurilor ce se găsesc la bordul aeronavelor respective.”

10. Capitolul IV din Convenția de la Chicago („Măsuri destinate să înlesnească navigația aeriană”) include articolul 24, ce reglementează „Taxele vamale” și care prevede, printre altele:

„a) Orice aeronavă care efectuează un zbor spre sau dinspre teritoriul unui stat contractant, sau deasupra acestui teritoriu, va fi scutită temporar de taxe vamale, în condițiile stabilite de regulamentele vamale ale acestui stat. Carburanții [...] care se găsesc în aeronava aparținând unui stat contractant la sosirea pe teritoriul unui alt stat contractant și care se găseau încă la bord la plecarea sa din acest teritoriu vor fi scutite de taxe vamale, de cheltuieli de control sau alte taxe și drepturi similare impuse de stat sau de autoritățile locale. [...]

[...]”

11. Prin Convenția de la Chicago s‑a instituit Organizația Aviației Civile Internaționale (OACI), care, din anul 1947, are statutul de agenție specializată a Organizației Națiunilor Unite( ). La OACI sunt afiliate toate cele 27 de state membre ale Uniunii Europene, în timp ce Uniunea însăși nu are decât statutul de observator. OACI poate adopta norme cu forță juridică obligatorie, dar și recomandări de politică în domeniu.

2. Protocolul de la Kyoto

12. Protocolul de la Kyoto la Convenția‑cadru a Organizației Națiunilor Unite asupra schimbărilor climatice (denumit în continuare „Protocolul de la Kyoto”)( ) a fost adoptat la 11 decembrie 1997 și a intrat în vigoare la 16 februarie 2005. Acesta a fost ratificat atât de Comunitatea Europeană din acea perioadă( ), cât și de toate cele 27 de state membre ale Uniunii Europene.

13. Pentru părțile contractante incluse în categoria „țărilor dezvoltate”( ), Protocolul stabilește obligații pentru limitarea sau diminuarea emisiilor lor de gaze cu efect de seră de origine antropică. Pentru Uniunea Europeană și statele sale membre rezultă pentru intervalul 2008-2012 o obligație globală de reducere a emisiilor lor de gaze cu efect de seră cu 8 % față de nivelul din 1990( ).

14. Potrivit articolului 2 alineatul (1) litera (a) punctul (vii) din Protocolul de la Kyoto, măsurile posibile pe care părțile la Protocolul de la Kyoto le vor aplica în vederea îndeplinirii obligațiilor ce le revin de limitare și reducere a emisiilor includ și

„măsuri de limitare și/sau de reducere a emisiilor de gaz cu efect de seră nereglementate de Protocolul de la Montréal în domeniul transporturilor”.

15. În plus, articolul 2 alineatul (2) din Protocolul de la Kyoto prevede următoarele:

„Părțile incluse în anexa I încearcă să limiteze sau să reducă emisiile de gaze cu efect de seră nereglementate de Protocolul de la Montréal, provenind de la combustibilii folosiți în transporturile aeriene și maritime, lucrând prin intermediul Organizației Internaționale a Aviației Civile și, respectiv, al Organizației Maritime Internaționale.”

3. Acordul „Cer Deschis” dintre UE și SUA

16. Acordul privind transportul aerian dintre Comunitatea Europeană și statele sale membre, pe de o parte, și Statele Unite ale Americii, pe de altă parte( ) (denumit în continuare „Acordul «Cer Deschis»”), a fost semnat în aprilie 2007 și a fost modificat prin Protocolul din 24 iunie 2010 (denumit în continuare „Protocolul de modificare din 2010”) în ceea ce privește mai multe aspecte( ). Versiunea inițială a Acordului „Cer Deschis” a fost aplicată provizoriu începând cu 30 martie 2008( ), iar versiunea rezultată ca urmare a Protocolului de modificare din 2010 este aplicată cu titlu provizoriu de la 24 iunie 2010( ).

17. La articolul 2 din Acordul „Cer Deschis”, principiul „posibilității concurenței loiale și echitabile” este enunțat după cum urmează:

„Fiecare parte garantează companiilor aeriene ale ambelor părți posibilitatea concurenței loiale și echitabile pentru furnizarea serviciilor aeriene internaționale aflate sub incidența prezentului acord.”

18. Sub titlul „Acordarea drepturilor”, articolul 3 din Acordul „Cer Deschis”, mai precis alineatul (4) al acestui articol, stipulează următoarele:

„Fiecare parte contractantă permite fiecărei companii aeriene să determine frecvența și capacitatea serviciului aerian internațional pe care le oferă în baza criteriilor comerciale ale pieței. Urmând acest drept, nicio parte nu limitează unilateral volumul traficului, frecvența sau continuitatea serviciului, tipul sau tipurile de aeronave exploatate de companiile aeriene ale celeilalte părți și nici nu pretinde depunerea programelor pentru zborurile regulate sau charter sau a planurilor operaționale, cu excepția cazurilor cu motivație vamală, tehnică, operațională sau de mediu (în aplicarea articolului 15), în temeiul condițiilor uniforme în conformitate cu articolul 15 din convenție.”

19. Referitor la „Respectarea actelor cu putere de lege și a normelor administrative”, articolul 7 din Acordul „Cer Deschis” cuprinde următoarea reglementare:

„(1) Actele cu putere de lege și normele administrative ale unei părți, referitoare la intrarea sau la ieșirea de pe teritoriul său a aeronavelor care asigură un serviciu aerian internațional sau la exploatarea și navigarea acestor aeronave atunci când se află pe teritoriul său se aplică aeronavelor utilizate de către companiile aeriene ale celeilalte părți și sunt respectate la intrarea și ieșirea sau în timpul staționării acestora pe teritoriul primei părți.

(2) La intrarea, ieșirea și pe durata staționării unei aeronave pe teritoriul unei părți, actele cu putere de lege și normele administrative privind accesul pe acel teritoriu și ieșirea din acesta a pasagerilor, a echipajului sau a mărfurilor aeronavelor (în special cele referitoare la intrare, verificare, imigrare, pașapoarte, vamă și carantină sau, în cazul poștei, a regulamentelor poștale) trebuie să fie respectate de pasagerii și echipajele companiilor aeriene ale celeilalte părți sau de alte persoane în numele lor, respectiv pentru mărfurile lor.”

20. Sub titlul „Drepturi și taxe vamale”, articolul 11 din Acordul „Cer Deschis” cuprinde următoarea dispoziție:

„(1) La sosirea pe teritoriul uneia dintre părți, aeronavele companiilor aeriene ale celeilalte părți care asigură servicii de transport aerian internațional, echipamentul lor obișnuit, echipamentul de la sol, carburanții, lubrifianții, consumabilele de natură tehnică, piesele de schimb (inclusiv motoare), proviziile de bord (inclusiv, dar nelimitându‑se la alimente, băutură și alcool, țigări și alte produse destinate comercializării sau consumării de către pasageri în cantități limitate în timpul zborului) și alte articole destinate să fie folosite doar în raport cu exploatarea sau serviciile aeronavei care efectuează transporturi aeriene internaționale sunt exonerate, pe baza reciprocității, de toate restricțiile la import, impozite și taxe de proprietate și capital, taxe vamale, accize și alte redevențe similare care sunt (a) impuse de autoritățile naționale sau de Comunitatea Europeană și (b) care nu se bazează pe costurile serviciilor furnizate, cu condiția ca aceste echipamente și provizii să rămână la bordul aeronavei.

(2) De asemenea, sunt exonerate, pe baza reciprocității, de aceleași taxe, impozite, drepturi și redevențe menționate în alineatul (1) din prezentul articol, cu excepția redevențelor calculate în funcție de costurile serviciului prestat:

[...]

(c) combustibilul, lubrifianții și proviziile tehnice consumabile introduse sau furnizate pe teritoriul uneia dintre părți pentru a fi utilizate la bordul aeronavelor unei companii aeriene a celeilalte părți angajată în transportul aerian internațional, chiar și atunci când aceste provizii sunt folosite doar pe o perioadă a călătoriei deasupra teritoriului părții unde au fost îmbarcate;

[...]”

21. Sub titlul „Mediul”, articolul 15 din Acordul „Cer Deschis” cuprinde o dispoziție care – astfel cum a fost modificată prin Protocolul de modificare din 2010 – stipulează printre altele( ):

„(1) Părțile recunosc importanța protejării mediului în contextul dezvoltării și punerii în aplicare a politicii aeronautice internaționale, prin evaluarea atentă a raportului dintre costurile și beneficiile măsurilor de protecție a mediului în procesul de elaborare a politicii respective și, dacă este cazul, prin propunerea de comun acord a unor soluții globale eficiente. Prin urmare, părțile intenționează să conlucreze pentru a limita sau a reduce, în mod rezonabil din punct de vedere economic, impactul aviației internaționale asupra mediului.

(2) Atunci când o parte analizează măsuri propuse de mediu la nivel regional, național sau local, aceasta ar trebui să estimeze posibilele efecte negative asupra exercitării drepturilor prevăzute în prezentul acord și, dacă măsurile respective sunt adoptate, ar trebui să ia măsuri adecvate pentru a atenua orice astfel de efecte negative. La cererea uneia dintre părți, cealaltă parte furnizează o descriere a măsurilor de evaluare și de atenuare.

(3) În cazul adoptării unor măsuri de protecție a mediului, trebuie respectate standardele de protecție a mediului în aviație adoptate de Organizația Aviației Civile Internaționale în anexele la convenție, în afara cazurilor în care au fost făcute notificări privind diferențe față de aceste norme. Părțile aplică orice măsură de protecție a mediului care influențează serviciile aeriene prevăzute în prezentul acord, în conformitate cu articolul 2 și cu articolul 3 alineatul (4) din prezentul acord.

(4) Părțile reiterează angajamentul statelor membre și al Statelor Unite de a aplica principiul abordării echilibrate.

[...]

(7) La solicitarea părților, Comitetul mixt, asistat de experți, depune eforturi pentru a elabora recomandări care să abordeze eventualele suprapuneri sau problemele de coerență apărute între măsurile bazate pe piață referitoare la emisiile din sectorul aviatic, puse în aplicare de către părți pentru a evita dublarea măsurilor și a costurilor și pentru a reduce cât mai mult posibil sarcinile administrative ale companiilor aeriene. Recomandările respective se pun în aplicare sub rezerva aprobării sau a ratificării la nivel intern, după cum este necesar în fiecare dintre părți.

(8) În cazul în care una dintre părți consideră că un aspect care implică protecția mediului în aviație, inclusiv noi măsuri propuse, ar putea pune probleme aplicării sau punerii în aplicare a prezentului acord, partea respectivă poate solicita o reuniune a Comitetului mixt, astfel cum se prevede la articolul 18, pentru a analiza aspectul respectiv și a găsi soluții adecvate la preocupările considerate legitime.”

B – Dreptul Uniunii

22. Sistemul de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră aflat în vigoare în Uniunea Europeană (sistemul UE de comercializare a cotelor de emisii) are drept scop limitarea și reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră cu ajutorul instrumentelor de piață. Acest sistem, care este uneori redat prin expresia în limba engleză „cap and trade”, a fost instituit prin Directiva 2003/87/CE( ) și este aplicabil în întregul Spațiu Economic European (SEE)( ).

23. Potrivit considerentului (5), Directiva 2003/87 servește nu în ultimul rând transpunerii angajamentelor Uniunii care rezultă din Protocolul de la Kyoto:

„Comunitatea și statele membre au convenit să își îndeplinească împreună angajamentele de a reduce emisiile antropice de gaze cu efect de seră în temeiul Protocolului de la Kyoto, în conformitate cu Decizia 2002/358/CE. Prezenta directivă are ca obiectiv aducerea unei contribuții la îndeplinirea mai eficientă a angajamentelor Comunității Europene și ale statelor membre prin intermediul unei piețe europene eficiente a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră, în condițiile unei diminuări cât mai reduse a dezvoltării economice și a ocupării forței de muncă.”

24. Inițial, emisiile de gaze cu efect de seră generate de transportul aerian nu erau incluse în sistemul UE de comercializare a cotelor de emisii. În anul 2008, legiuitorul Uniunii a decis să includă totuși transportul aerian în sistem, începând cu 1 ianuarie 2012. Din acest motiv, 2012 este primul an în care toate companiile aeriene – inclusiv cele din state terțe – trebuie să achiziționeze cote de emisii pentru zborurile lor înspre și de pe aerodromuri europene. În acest scop, Directiva 2003/87 a fost modificată și completată prin Directiva 2008/101( ).

25. Directiva modificată cuprinde un nou capitol II, intitulat „Aviație”, care constă din articolele 3a-3g. Domeniul de aplicare al acestui capitol este definit la articolul 3a după cum urmează:

„Dispozițiile prezentului capitol se aplică alocării și eliberării de cote pentru activitățile de aviație menționate în anexa I.”

Potrivit definiției din anexa I la directiva modificată, activitățile de aviație în sensul directivei reprezintă „zborurile care pleacă de pe un aerodrom situat pe teritoriul unui stat membru căruia i se aplică dispozițiile tratatului sau sosesc pe un astfel de aerodrom”( ).

În continuare, în partea B din anexa IV la directiva modificată se stipulează că emisiile din activitățile de aviație se calculează după formula „consum de combustibil × factor de emisie”. În plus, din anexa respectivă rezultă că volumul activităților de aviație ale operatorilor de aeronave se determină pe baza formulei „tone‑kilometri = distanța × sarcina utilă”, unde „distanță” înseamnă distanța ortodromică între aerodromul de plecare și cel de sosire plus un factor suplimentar fix de 95 km.

26. Referitor la „cantitatea totală de cote pentru aviație”, articolul 3c din directiva modificată prevede următoarele:

„(1) În perioada 1 ianuarie 2012-31 decembrie 2012, cantitatea totală de cote care urmează să fie alocată operatorilor de aeronave este echivalentă cu 97 % din emisiile istorice din aviație.

(2) În perioada [...] care începe la 1 ianuarie 2013 și, dacă nu există nicio modificare [...], pentru fiecare perioadă ulterioară, cantitatea totală de cote care urmează să fie alocată operatorilor de aeronave este echivalentă cu 95 % din suma emisiilor istorice din aviație, înmulțită cu numărul de ani din perioada în cauză.

[...]”( )

27. Articolul 3d din directiva modificată cuprinde, sub titlul „Metoda de alocare prin licitație a cotelor pentru aviație”, următoarea dispoziție:

„(1) Un procent de 15 % din cote este supus licitației în perioada menționată la articolul 3c alineatul (1).

(2) De la 1 ianuarie 2013, procentul de 15 % din cote va fi licitat. Acest procent poate fi mărit în cadrul revizuirii generale a prezentei directive.

[...]

(4) Statelor membre le revine sarcina de a determina destinația veniturilor obținute în urma licitării cotelor. Aceste venituri ar trebui să fie utilizate pentru a face față schimbărilor climatice în UE și în țările terțe [...].

[...]”

28. Referitor la transferul, restituirea și anularea cotelor, articolul 12 alineatul (2a) din capitolul IV din directiva modificată („Dispoziții aplicabile aviației și instalațiilor staționare”) prevede următoarele:

„Statele membre de administrare se asigură că, până la data de 30 aprilie a fiecărui an, fiecare operator de aeronave restituie un număr de cote egal cu totalitatea emisiilor din decursul anului calendaristic precedent care provin din activitățile de aviație menționate în anexa I pentru care este considerat operator de aeronave, potrivit verificării efectuate în conformitate cu articolul 15. Statele membre se asigură că, ulterior, cotele restituite în temeiul prezentului alineat sunt anulate.”

29. Potrivit articolului 16 din directiva modificată, statele membre au obligația să transpună în mod eficient în practică sistemul de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră și să instituie pentru încălcări sancțiuni eficiente, proporționale și cu efect de descurajare. Aceste sancțiuni pot merge până la interdicția de operare, pe care Comisia o impune, după caz, la solicitarea unui stat membru. Numele operatorilor de aeronave care nu își îndeplinesc obligațiile legate de sistemul cotelor de emisie trebuie date publicității.

30. Sub titlul „Măsuri adoptate de țările terțe pentru a reduce impactul aviației asupra schimbărilor climatice”, articolul 25a din directiva modificată prevede următoarele:

„(1) În cazul în care o țară terță adoptă măsuri de reducere a impactului pe care îl au asupra schimbărilor climatice zborurile care decolează din țara în cauză și aterizează pe teritoriul Comunității, Comisia, după consultarea țării terțe și a statelor membre [...], analizează opțiunile disponibile pentru a asigura o interacțiune optimă între sistemul comunitar și măsurile dispuse de țara în cauză.

După caz, Comisia poate adopta modificări pentru a exclude zborurile care sosesc din țara terță în cauză din activitățile de aviație enumerate în anexa I sau pentru a prevedea orice alte modificări la activitățile de aviație enumerate în anexa I [...].

[...]

(2) Comunitatea și statele membre continuă să depună eforturi pentru a se ajunge la un acord cu privire la măsurile globale de reducere a emisiilor de gaze cu efect de seră provenind din aviație. Din perspectiva unui astfel de acord, Comisia analizează dacă sunt necesare modificări la prezenta directivă, luând în considerare că aceasta se aplică operatorilor de aeronave.”

31. În completare, trebuie să se facă trimitere la preambulul Directivei 2008/101, care, în considerentele (8), (9), (10), (11) și (17), prevede următoarele:

„(8) Protocolul de la Kyoto [...] solicită țărilor dezvoltate să continue limitarea sau reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră nereglementate de Protocolul de la Montréal și care provin din aviație, prin intermediul Organizației Aviației Civile Internaționale (OACI).

(9) Deși Comunitatea nu este parte contractantă la Convenția de la Chicago [...], toate statele membre sunt părți contractante la convenția în cauză și membre ale OACI. Statele membre continuă să susțină, în colaborare cu alte state membre ale OACI, activitatea de dezvoltare a măsurilor de combatere a impactului sectorului aviației asupra schimbărilor climatice, inclusiv dezvoltarea instrumentelor de piață. Cu ocazia celei de‑a șasea reuniuni a Comitetului OACI privind protecția mediului în aviație din 2004, s‑a convenit că un sistem de comercializare a emisiilor specifice aviației, bazat pe un nou instrument juridic sub auspiciile OACI, părea suficient de neatractiv pentru a nu fi pus în aplicare în continuare. În consecință, Rezoluția A35‑5 a celei de‑a 35‑a Adunări a OACI organizată în septembrie 2004 nu a propus un nou instrument juridic, dar, în schimb, a încurajat comercializarea deschisă a cotelor de emisie și posibilitatea ca statele să introducă emisii generate de aviația internațională în propriile sisteme de comercializare a emisiilor. Apendicele L la Rezoluția A36‑22 a celei de‑a 36‑a Adunări a OACI organizată în septembrie 2007 îndeamnă statele contractante să nu pună în aplicare un sistem de comercializare a emisiilor în cazul operatorilor de aeronave ai altor state contractante, cu excepția situației în care există un acord reciproc între statele respective. Reamintind recunoașterea în mod expres de către Convenția de la Chicago a dreptului fiecărei părți contractante de a aplica în mod nediscriminatoriu actele cu putere de lege și actele administrative proprii aeronavelor tuturor statelor, statele membre ale Comunității Europene și cincisprezece alte state europene au exprimat o rezervă cu privire la această rezoluție și și‑au rezervat dreptul ca, în temeiul Convenției de la Chicago, să adopte și să pună în aplicare măsuri bazate pe piață în mod nediscriminatoriu tuturor operatorilor de aeronave din toate statele care oferă servicii spre, din sau pe teritoriul lor.

(10) Cel de‑al șaselea Program de acțiune comunitară pentru mediu stabilit prin Decizia nr. 1600/2002/CE a Parlamentului European și a Consiliului [...] prevedea determinarea și realizarea de către Comunitate a unor acțiuni specifice de reducere a emisiilor de gaze cu efect de seră provenind din aviație, în cazul în care, până în 2002, nu s‑ar fi convenit asupra unor astfel de acțiuni în cadrul OACI. În concluziile sale din octombrie 2002, decembrie 2003 și octombrie 2004, Consiliul a invitat Comisia în repetate rânduri să propună măsuri de reducere a impactului transportului aerian internațional asupra schimbărilor climatice.

(11) Pentru a obține reducerile substanțiale necesare, politicile și măsurile ar trebui puse în aplicare la nivel național și comunitar, în toate sectoarele economiei comunitare. În cazul în care impactul sectorului aviației asupra schimbărilor climatice continuă să crească în ritmul actual, acest lucru ar submina în mod semnificativ reducerile de emisii realizate în alte sectoare pentru combaterea efectelor schimbărilor climatice.

[...]

(17) Comunitatea și statele membre ar trebui să continue să depună eforturi pentru a se ajunge la un acord cu privire la măsurile globale de reducere a emisiilor de gaze cu efect de seră provenind din aviație. Astfel, sistemul comunitar poate servi drept model pentru utilizarea comercializării emisiilor la nivel mondial. Comunitatea și statele membre ar trebui să rămână în contact cu terții pe parcursul aplicării prezentei directive și să încurajeze țările terțe să ia măsurile echivalente. În cazul în care o țară terță adoptă măsuri care au un efect ecologic cel puțin echivalent cu cel al prezentei directive, în vederea reducerii impactului climatic al zborurilor către Comunitate, Comisia ar trebui să ia în considerare opțiunile disponibile pentru a asigura o interacțiune optimă între sistemul comunitar și măsurile din țara în cauză, după consultarea prealabilă a țării respective. Sistemele de comercializare a cotelor de emisie dezvoltate în țările terțe încep să ofere o interacțiune optimă cu sistemul comunitar în ceea ce privește sfera aviației. Acordurile bilaterale privind relaționarea sistemului comunitar cu alte sisteme de comercializare pentru formarea unui sistem comun sau pentru luarea în considerare a măsurilor echivalente, cu scopul de a evita dubla reglementare, constituie un pas spre acordul global. În cazul în care se încheie astfel de acorduri bilaterale, Comisia poate modifica tipurile de activități de aviație incluse în sistemul comunitar, incluzând ajustările aferente la cantitatea totală de cote ce urmează să fie eliberate operatorilor de aeronave.”

C – Dreptul național

32. Din dreptul Regatului Unit, în speță are relevanță Aviation Greenhouse Gas Emissions Trading Scheme Regulations 2009( ) (Regulamentele din anul 2009 privind sistemul de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră în domeniul aviației, denumite în continuare „Regulamentele din 2009”), care includ o parte din măsurile naționale de transpunere a Directivei 2008/101( ).

III – Acțiunea principală

33. La instanța de trimitere, High Court of Justice of England & Wales (Queen’s Bench Division, Administrative Court), este pendinte o acțiune formulată împotriva Regulamentelor din 2009.

34. Acțiunea a fost introdusă la 16 decembrie 2009 de patru reclamante cu sediul în Statele Unite ale Americii. Acestea sunt The Air Transport Association of America (ATAA), American Airlines (AA), Continental Airlines (Continental) și United Air Lines (UAL). ATAA este o asociație a operatorilor de comerț și servicii din sectorul aviatic din Statele Unite, care nu are scop lucrativ. AA, Continental și UAL sunt trei companii aeriene cu sediul în Statele Unite care efectuează zboruri în întreaga lume, inclusiv zboruri având ca destinație Uniunea Europeană. Statul membru de administrare competent pentru acestea în sensul sistemului UE de comercializare a cotelor de emisii este Regatul Unit( ).

35. Pârâtul este Ministrul Energiei și Schimbărilor Climatice( ) din Regatul Unit, ca autoritate națională principal responsabilă de transpunerea Directivei 2008/101.

36. Părțile sunt susținute de interveniente. Reclamantelor li s‑au alăturat, în acțiunea principală, alte două asociații( ): pe de o parte, The International Air Transport Association (IATA), o asociație internațională a companiilor aeriene, și, pe de altă parte, The National Airlines Council of Canada (NACC), o asociație a companiilor aeriene canadiene. În susținerea pârâtului au intervenit în total cinci asociații de mediu( ), mai precis The Aviation Environment Federation (AEF), secțiunea britanică a World Wide Fund For Nature (WWF‑UK), The European Federation for Transport and Environment (EFTE), The Environmental Defense Fund (EDF) și Earthjustice.

37. În esență, reclamantele, susținute de interveniente, obiectează că Directiva 2008/101 – transpusă de Regulamentele din 2009 – nu este compatibilă cu dreptul internațional, motiv pentru care nu este valabilă. Pârâtul și intervenientele aduc argumente pentru un punct de vedere diametral opus.

IV – Cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare și procedura în fața Curții

38. Prin ordonanța din 8 iulie 2010, primită de Curte la 22 iulie 2010, High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court), a adresat Curții următoarele întrebări preliminare.

„1) Una sau toate normele de drept internațional menționate mai jos pot fi invocate drept temei legal în contestarea validității Directivei 2003/87/CE, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2008/101/CE în vederea includerii activităților aviatice în sistemul de comercializare a cotelor de emisie UE:

a) principiul de drept internațional cutumiar potrivit căruia fiecare stat deține suveranitate completă și exclusivă asupra spațiului său aerian;

b) principiul de drept internațional cutumiar potrivit căruia niciun stat nu poate pretinde să își extindă suveranitatea asupra unei porțiuni din marea liberă;

c) principiul de drept internațional cutumiar al libertății de survol a mării libere;

d) principiul de drept internațional cutumiar (a cărui existență nu este admisă de pârât) potrivit căruia aeronavele care survolează marea liberă sunt supuse jurisdicției exclusive a statului de înregistrare, cu excepția limitărilor impuse prin tratate internaționale;

e) Convenția de la Chicago (în special articolele 1, 11, 12, 15 și 24);

f) Acordul «Cer Deschis» [în special articolul 7, articolul 11 alineatul (2) litera (c) și articolul 15 alineatul (3)];

g) Protocolul de la Kyoto [în special articolul 2 alineatul (2)]?

În cazul unui răspuns afirmativ la întrebarea 1:

2) Directiva modificată este nelegală dacă și în măsura în care prevede că sistemul de comercializare a cotelor de emisie se aplică tronsoanelor de zbor (în general sau efectuate de aeronave înregistrate în state terțe) situate în afara spațiului aerian al statelor membre ale UE, deoarece asemenea prevederi contravin unuia sau mai multor principii de drept internațional cutumiar dintre cele enumerate mai sus?

3) Directiva modificată este nelegală, dacă și în măsura în care prevede că sistemul de comercializare a cotelor de emisie se aplică tronsoanelor de zbor (în general sau efectuate de aeronave înregistrate în state terțe) situate în afara spațiului aerian al statelor membre ale UE:

a) întrucât încalcă articolele 1, 11 și/sau 12 din Convenția de la Chicago;

b) întrucât încalcă articolul 7 din Acordul «Cer Deschis»?

4) Directiva modificată este nelegală, în măsura în care prevede că sistemul de comercializare a cotelor de emisie se aplică activităților aviatice:

a) întrucât încalcă articolul 2 alineatul (2) din Protocolul de la Kyoto și articolul 15 alineatul (3) din Acordul «Cer Deschis»;

b) întrucât încalcă articolul 15 din Convenția de la Chicago exclusiv sau în coroborare cu articolul 3 alineatul (4) și cu articolul 15 alineatul (3) din Acordul «Cer Deschis»;

c) întrucât încalcă articolul 24 din Convenția de la Chicago exclusiv sau în coroborare cu articolul 11 alineatul (2) litera (c) din Acordul «Cer Deschis»?”

39. La procedura scrisă în fața Curții au participat reclamantele din acțiunea principală, intervenientele în susținerea ambelor părți din acțiunea principală, guvernele belgian, german, spaniol, francez, italian, olandez, austriac, polonez, suedez, guvernul Regatului Unit, guvernele islandez și norvegian, precum și Parlamentul European, Consiliul Uniunii Europene și Comisia Europeană.

40. La 5 iulie 2011, în fața Curții a avut loc o ședință, la care, cu excepția guvernelor belgian, german, italian, olandez, austriac și islandez, au fost reprezentate toate părțile la procedura scrisă și, în plus, guvernul danez.

V – Apreciere

41. Reclamantele din acțiunea principală și asociațiile care le susțin consideră că includerea activităților aviatice internaționale în sistemul de comercializare a cotelor de emisii de gaze cu efect de seră al Uniunii Europene este contrară unei serii de principii de drept internațional cutumiar, precum și mai multor acorduri internaționale. Din acest motiv, Directiva 2008/101, prin care sistemul UE de comercializare a cotelor de emisii a fost extins asupra transportului aerian, nu este valabilă.

42. În esență, aceste părți la procedură contestă Directiva 2008/101 invocând trei grupe de argumente: în primul rând, ele susțin că Uniunea Europeană și‑ar fi depășit competențele ce îi revin în temeiul dreptului internațional prin faptul că nu a limitat aplicarea sistemului său de comercializare a cotelor de emisii de gaze cu efect de seră strict la zborurile intraeuropene, ci a inclus în sistem și tronsoane ale zborurilor internaționale care se desfășoară deasupra mării libere sau deasupra teritoriului unor state terțe( ). În al doilea rând, reclamantele susțin că un sistem de comercializare a cotelor de emisii de gaze cu efect de seră pentru transportul aerian internațional ar trebui negociat și decis în cadrul OACI; instituirea sa unilaterală nu ar fi permisă( ). În al treilea rând, reclamantele susțin că sistemul de comercializare a cotelor de emisii ar fi echivalent cu o taxă sau cu un impozit interzis în temeiul acordurilor internaționale( ).

43. Este incontestabil că Uniunea Europeană este obligată să respecte dreptul internațional. Pe de o parte, Uniunea are personalitate juridică (articolul 47 TUE) și poate, prin urmare, să fie titulară de drepturi și obligații de drept internațional. Pe de altă parte, Uniunea își afirmă în mod explicit angajamentul față de obiectivul de a contribui la respectarea strictă și la dezvoltarea dreptului internațional [articolul 3 alineatul (5) a doua teză TUE], precum și față de promovarea în lumea întreagă a respectării principiilor dreptului internațional [articolul 21 alineatul (1) primul paragraf TUE].

44. Prin urmare, după cum rezultă din jurisprudența constantă, competențele Uniunii trebuie exercitate cu respectarea dreptului internațional( ). În temeiul competenței sale de a se pronunța cu titlu preliminar [articolul 19 alineatul (3) litera (b) TUE și articolul 267 primul paragraf litera (b) TFUE], Curtea este obligată să examineze dacă validitatea actelor adoptate de instituțiile Uniunii poate fi afectată din cauza faptului că acestea contravin unei norme de drept internațional( ).

45. Acesta nu înseamnă însă că, în cadrul acțiunilor în instanță, particularilor (mai precis persoanelor fizice sau juridice) le este permis să invoce în voie dispoziții sau principii de drept internațional pentru a anula acte adoptate de instituțiile Uniunii. Dimpotrivă, trebuie întotdeauna să se determine separat, în raport cu fiecare dispoziție și cu fiecare principiu de drept internațional puse concret în discuție, dacă și în ce măsură acestea pot fi invocate în cadrul acțiunii formulate de o persoană fizică sau juridică drept criteriu de examinare a legalității actelor adoptate de Uniune( ). Această problemă, căreia îi este consacrată prima întrebare preliminară, precede în succesiunea logică examinarea propriu‑zisă a validității Directivei 2008/101 (sau examinarea validității Directivei 2003/87, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2008/101); prin urmare, aceste aspecte trebuie clarificate mai întâi.

46. De altfel, în aprecierea problemelor juridice ridicate, ne vom limita la principiile și la dispozițiile de drept internațional care fac concret obiectul întrebărilor adresate de instanța națională. Considerăm că nu este oportun să abordăm celelalte acorduri internaționale, la care fac trimitere în special intervenientele în susținerea reclamantelor din acțiunea principală( ). Teoretic, este posibil ca, în cadrul procedurii întrebărilor preliminare, Curtea să se pronunțe din proprie inițiativă cu privire la posibile motive de nevalabilitate în legătură cu care nu a fost sesizată de instanța de trimitere( ). Cu toate acestea, în cazul trimiterilor preliminare privind aprecierea validității, este recomandabil să se facă uz de această posibilitate doar cu mare moderație. În cazul în care din documente rezultă că instanța națională refuză în mod tacit să adreseze Curții întrebări cu privire la o anumită dispoziție, nici Curtea nu trebuie să aprofundeze problema respectivă( ). Aceasta este situația în speță: este adevărat că, în ordonanța de trimitere a High Court, se face de câteva ori referire la celelalte acorduri internaționale invocate de interveniente, dar aceste acorduri nu fac obiectul întrebărilor privind aprecierea validității adresate Curții.

A – Cu privire la invocarea unor acorduri internaționale și a unor principii de drept internațional drept criteriu de examinare a validității Directivei 2008/101 (prima întrebare)

47. În cadrul primei întrebări, trebuie clarificată problema esențială dacă și în ce măsură acordurile internaționale și principiile de drept internațional cutumiar la care face referire instanța de trimitere pot fi invocate drept criteriu de examinare a validității Directivei 2008/101, și anume cu ocazia acțiunilor introduse la instanțele naționale de persoane fizice sau juridice – în speță, de întreprinderi și de asociații de întreprinderi.

48. Pentru început, vom analiza această tematică în raport cu cele trei acorduri internaționale în discuție – Convenția de la Chicago, Protocolul de la Kyoto și Acordul „Cer Deschis” (a se vedea în acest sens secțiunea 1 de mai jos) și apoi în raport cu diferitele principii ale dreptului internațional cutumiar invocate de instanța de trimitere (a se vedea în acest sens secțiunea 2 de mai jos).

1. Acorduri internaționale [prima întrebare literele e)-g)]

49. Potrivit unei jurisprudențe constante, acordurile internaționale pot fi utilizate drept criteriu de examinare a validității actelor adoptate de instituțiile Uniunii atunci când sunt îndeplinite două condiții( ):

– în primul rând, aceste norme trebuie să fie obligatorii pentru Uniunea Europeană;

– în al doilea rând, natura și economia respectivului acord trebuie să nu se opună unei astfel de examinări a validității și, pe de altă parte, în ceea ce privește conținutul, aceste dispoziții trebuie să fie necondiționate și suficient de precise.

50. În cadrul celui de al doilea criteriu, trebuie luat în considerare aspectul că, în speță, problema validității Directivei 2008/101 este ridicată într‑o acțiune formulată de particulari – mai multe companii aeriene și o asociație de companii aeriene( ).

a) Convenția de la Chicago [prima întrebare litera e)]

51. În ceea ce privește în primul rând Convenția de la Chicago, primul dintre criteriile enunțate mai sus, la punctul 49, nu este îndeplinit de la bun început.

52. Într‑adevăr, Uniunea Europeană nu este parte contractantă a Convenției de la Chicago. Prin urmare, această convenție nu este în mod formal act constitutiv de drepturi și obligații pentru Uniune.

53. Cu toate acestea, potrivit reclamantelor din acțiunea principală și asociațiilor care le susțin, Convenția de la Chicago este obligatorie din punct de vedere material pentru Uniune. Drept temei pentru poziția lor, acestea invocă, pe de o parte, articolul 351 TFUE și, pe de altă parte, teoria succesiunii funcționale.

54. Niciunul dintre cele două argumente nu pot fi însă reținute.

i) Inexistența obligativității de a respecta Convenția de la Chicago în temeiul articolului 351 TFUE

55. Din articolul 351 primul paragraf TFUE (anterior articolul 307 CE și, respectiv, articolul 234 din Tratatul CEE) reiese că dispozițiile tratatelor (mai precis TUE și TFUE( )) nu aduc atingere drepturilor și obligațiilor statelor membre față de state terțe dacă și în măsura în care aceste drepturi și obligații rezultă din acorduri internaționale încheiate înainte de data aderării statului membru respectiv la Uniunea Europeană.

56. Prin faptul că, potrivit articolului 351 primul paragraf TFUE, dreptul Uniunii recunoaște tratatele existente ale statelor membre cu state terțe, acesta ține seama de principiul de drept internațional cutumiar pacta sunt servanda( ). Altfel spus, statutul de membru al Uniunii Europene nu obligă statele membre să încalce acordurile internaționale încheiate anterior cu state terțe( ).

57. La rândul lor, instituțiile Uniunii au însă numai obligația de nu împiedica îndeplinirea obligațiilor statelor membre rezultate din astfel de tratate existente; Uniunea însăși nu este însă nicidecum obligată față de respectivele state terțe, în temeiul dreptului internațional, prin tratatele încheiate anterior de statele membre( ). Aici se aplică principiul efectului relativ al tratatelor, recunoscut și în dreptul internațional, potrivit căruia un tratat nu creează nici obligații, nici drepturi pentru un terț (pacta tertiis nec nocent nec prosunt)( ).

58. În plus, inexistența obligativității pentru Uniune de a respecta tratatele existente ale statelor membre devine evidentă dacă se compară regulile de la articolul 351 TFUE cu privire la tratatele existente cu cele care, în conformitate cu articolul 216 TFUE, sunt aplicabile convențiilor încheiate de Uniune însăși. În timp ce articolul 216 alineatul (2) TFUE stipulează că acordurile încheiate de Uniune însăși sunt obligatorii pentru instituțiile Uniunii și pentru statele membre, articolul 351 TFUE nu cuprinde o dispoziție similară cu privire la tratatele existente ale statelor membre. Din articolul 351 TFUE nu rezultă nicio obligație pentru instituțiile Uniunii de a adapta dreptul comunitar la tratatele existente ale statelor membre. În schimb, potrivit articolului 351 al doilea paragraf TFUE, statele membre au obligația să recurgă la toate mijloacele corespunzătoare pentru a elimina eventualele incompatibilități constatate între acordurile încheiate anterior de acestea și tratatele de bază ale Uniunii (TUE și TFUE). Dacă este necesar, statele membre trebuie să adapteze sau să denunțe acordurile lor existente cu state terțe( ).

59. Prin urmare, din articolul 351 TFUE nu rezultă o obligație pentru Uniune de a respecta Convenția de la Chicago.

ii) Inexistența obligației de a respecta Convenția de la Chicago în temeiul succesiunii funcționale

60. Nici recurgând la teoria succesiunii funcționale nu se poate construi obligația Uniunii față de Convenția de la Chicago.

61. Teoria succesiunii funcționale își are originea în hotărârea pronunțată de Curte în cauza International Fruit Company. Prin această hotărâre, Curtea a stabilit că, în măsura în care, în temeiul Tratatului CEE, Comunitatea Economică Europeană și‑a asumat competențe exercitate anterior de statele membre în domeniul reglementat de acordul GATT 1947, dispozițiile acestui acord sunt obligatorii pentru Comunitate, chiar și în lipsa apartenenței formale la respectivul acord( ).

62. Totuși, această jurisprudență cu privire la GATT nu poate fi pur și simplu transpusă altor acorduri internaționale( ). În special, aceasta nu se aplică domeniului în speță, cel al transportului aerian.

63. Pe de o parte – contrar punctului de vedere al reclamantelor din acțiunea principală și al asociațiilor care le susțin –, în domeniul transportului aerian au fost transferate Uniunii numeroase competențe ale statelor membre, însă nu toate( ). În consecință, până de curând, astfel de acorduri cu privire la transportul aerian erau încheiate ca „acorduri mixte”, la care, pe lângă Uniunea Europeană, participă drept părți contractante și statele sale membre( ).

64. Pe de altă parte, nu există argumente în sensul că Uniunea Europeană și predecesoarea sa, Comunitatea Europeană, ar acționa în cadrul OACI ca succesoare ale statelor lor membre și că o asemenea acțiune ar fi fost aprobată de celelalte părți contractante ale Convenției de la Chicago, precum în cazul Convenției GATT 1947( ). După cum rezultă și din dosar, în cadrul OACI, Uniunea are doar statut de observator și coordonează, înaintea reuniunilor organismelor OACI, punctele de vedere ale statelor sale membre, dar – cel puțin în stadiul actual – Uniunea nu se substituie statelor sale membre în cadrul acestor organe( ). Acest aspect a fost recunoscut de reclamantele din acțiunea principală și de asociațiile care le susțin în răspunsul la o întrebare care le‑a fost adresată în cadrul ședinței în fața Curții.

65. În aceste condiții, nu se poate presupune nicio succesiune funcțională în temeiul căreia Uniunea ar fi preluat în cadrul OACI rolul statelor sale membre, astfel încât să aibă ea însăși obligația – materială – de a respecta Convenția de la Chicago. Simplul fapt că toate statele membre ale Uniunii Europene sunt state contractante ale Convenției de la Chicago nu este suficient pentru a genera obligativitatea respectării Convenției de către Uniune( ).

iii) Concluzie intermediară

66. Având în vedere că, prin urmare, Convenția de la Chicago nu este obligatorie pentru Uniunea Europeană, această convenție nu poate fi utilizată drept criteriu de examinare a validității Directivei 2008/101. Faptul că toate statele membre ale Uniunii sunt părți la Convenția de la Chicago ar putea să aibă totuși consecințe asupra interpretării dispozițiilor din dreptul Uniunii( ); aceasta rezultă din principiul general al bunei‑credințe, care se aplică și în dreptul internațional și care își găsește, în plus, o expresie specifică în dreptul Uniunii, la articolul 4 alineatul (3) TUE( ).

b) Protocolul de la Kyoto și Acordul „Cer Deschis” [prima întrebare literele f) și g)]

67. Este incontestabil că, în calitate de parte contractantă atât a Protocolului de la Kyoto, cât și a Acordului „Cer Deschis”, Uniunea Europeană – și anterior Comunitatea Europeană – este obligată să respecte aceste două acorduri [a se vedea de asemenea articolul 216 alineatul (2) TFUE coroborat cu articolul 1 al treilea paragraf a treia teză TUE]. Prin aceasta, primul dintre criteriile enunțate mai sus, la punctul 49, este îndeplinit. Rămâne însă de examinat dacă este îndeplinit și cel de al doilea criteriu, mai precis, dacă prin natura și prin economia lor, Protocolul de la Kyoto și Acordul „Cer Deschis” sunt adecvate pentru a servi drept criteriu de examinare a validității unui act adoptat de Uniune și dacă dispozițiile în cauză sunt, din punctul de vedere al conținutului lor, necondiționate și suficient de precise.

i) Observație introductivă

68. În sensul dreptului internațional, orice acord internațional pe care Uniunea Europeană îl încheie are putere obligatorie pentru aceasta față de celelalte părți contractante. Valabilitatea în interiorul Uniunii a unor astfel de acorduri nu reprezintă însă o problemă de drept internațional, ci o problemă de drept al Uniunii. În jurisprudența sa constantă, Curtea răspunde la această întrebare pornind de la premisa că, din momentul intrării lor în vigoare, acordurile internaționale încheiate de Uniune sunt o componentă esențială („parte integrantă”) a ordinii juridice a Uniunii( ). În plus, din articolul 216 alineatul (2) TFUE rezultă că aceste acorduri sunt obligatorii pentru instituțiile Uniunii și pentru statele membre. Trebuie făcută însă distincția între simpla aplicabilitate a unui acord internațional și efectele dispozițiilor sale în cazul concret al unui litigiu, deoarece din natura și din economia acordului respectiv poate să reiasă că, în interiorul Uniunii, dispozițiile sale nu pot fi invocate deloc sau pot fi invocate numai într‑o măsură restrânsă, cu ocazia controlului jurisdicțional al validității unor acte ale instituțiilor Uniunii.

69. Efectele în cadrul Uniunii Europene ale dispozițiilor unui acord încheiat de aceasta cu state terțe nu pot fi stabilite făcând abstracție de originea internațională a dispozițiilor în cauză. În cazul în care – de regulă – un acord nu cuprinde prevederi exprese cu privire la efectele pe care dispozițiile sale trebuie să le producă în ordinea internă a părților contractante, revine instanțelor competente responsabilitatea de a stabili aceste efecte pe calea interpretării( ), întemeindu‑se în special pe spiritul, pe economia sau pe termenii acestui acord( ). În orice caz, Curtea este cea care, întemeindu‑se mai ales pe criteriile sus‑menționate, trebuie să stabilească dacă dispozițiile unui acord internațional creează pentru justițiabilii din Uniune dreptul de a le invoca în justiție pentru a contesta validitatea unui act al Uniunii( ).

70. Astfel, Curtea a stabilit în jurisprudența sa constantă că, prin natura și prin economia lor, normele OMC și deciziile adoptate de organele OMC nu pot fi invocate drept criteriu de examinare a validității unor acte juridice ale Uniunii. În esență, Curtea motivează aceasta prin marea „adaptabilitate” (sau „flexibilitate”, în limba franceză: „souplesse”) a acordului GATT (și, în prezent, a dreptului OMC), care se bazează pe principiul negocierii și pe ideea de ajutor mutual (reciprocitate)( ).

71. În plus, ca fapt general valabil, în acțiunile intentate de particulari (mai precis, de persoane fizice sau juridice), un acord internațional nu poate fi invocat drept criteriu de examinare a validității actelor juridice ale Uniunii decât în cazul în care, prin natura și prin economia sa, acesta poate genera drepturi de care particularii să se poată prevala în instanță( ). Cu alte cuvinte, acordul internațional respectiv trebuie să aibă ca obiect situația juridică a particularilor( ).

72. Situația juridică a particularilor este vizată în mod special atunci când printr‑un acord internațional le sunt conferite drepturi și libertăți autonome( ), precum în cazul a numeroase acorduri de asociere, de cooperare sau de parteneriat încheiate de Uniunea Europeană( ). Acordurile de mediu pot de asemenea să conțină dispoziții de care orice persoană interesată are dreptul să se prevaleze în fața instanțelor( ).

73. Faptul că particularii nu au decât o posibilitate restrânsă de a se prevala în fața instanțelor de acorduri internaționale drept criteriu de validitate se justifică prin scopul protecției juridice a particularilor: în dreptul Uniunii – ca și în majoritatea sistemelor juridice naționale –, particularii beneficiază de regulă de nivelul de protecție juridică necesar pentru a asigura respectarea drepturilor sau libertăților care le sunt garantate (a se vedea și articolul 47 primul paragraf din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene).

74. În acest context, și în prezenta cauză, atât Acordul „Cer Deschis”, cât și Protocolul de la Kyoto trebuie examinate în primul rând pentru a se constata dacă, prin natura și prin economia lor, sunt adecvate pentru a conferi drepturi pe care particularii să le poată invoca în instanță; în al doilea rând, trebuie apoi examinat în mod concret dacă, în ceea ce privește conținutul, dispozițiile în discuție ale acestor acorduri sunt necondiționate și suficient de precise pentru ca particularii să le poată invoca în instanță.

75. În speță poate rămâne deschisă problema dacă, în situația în care persoane privilegiate cu drept de a acționa în instanță, în sensul articolului 263 al doilea paragraf TFUE, ar formula o acțiune în anulare, susținând că un act juridic al Uniunii este contrar obligațiilor de drept internațional ale acesteia, ar trebui aplicate condiții mai favorabile( ). În acest sens ar pleda faptul că dreptul internațional este parte componentă a ordinii juridice a Uniunii, iar în cadrul sistemului tratatelor de bază ale Uniunii, persoanele privilegiate cu drept de a acționa în instanță pot invoca nu numai propriile drepturi, ci contribuie, pentru a servi interesul general, la controlul legalității actelor instituțiilor Uniunii Europene. Potrivit articolului 3 alineatul (5) a doua teză TUE, aceasta presupune nu în ultimul rând și respectarea strictă a dreptului internațional.

ii) Protocolul de la Kyoto [prima întrebare litera g)]

76. Pentru început, în ceea ce privește Protocolul de la Kyoto, numai reclamantele din acțiunea principală și asociațiile care le susțin consideră că acesta poate fi aplicat direct. Instituțiile și guvernele participante la procedură, precum și asociațiile de mediu au o poziție diametral opusă, susținând că Protocolul de la Kyoto nu poate servi drept criteriu pentru a examina validitatea Directivei 2008/101.

77. Această a doua interpretare este convingătoare. Nici natura și nici economia Protocolului de la Kyoto în general, nici dispoziția pusă concret în discuție [articolul 2 alineatul (2) din protocol] în special nu oferă argumente în favoarea aplicabilității directe a acordului.

– Natura și economia Protocolului de la Kyoto

78. Protocolul de la Kyoto este un acord de mediu și de protecție a climei: este un protocol adițional la Convenția‑cadru a Organizației Națiunilor Unite asupra schimbărilor climatice( ).

79. Obiectivul final al Convenției‑cadru și al tuturor instrumentelor juridice conexe este de a stabiliza concentrațiile de gaze cu efect de seră din atmosferă la un nivel care să împiedice orice perturbare antropică periculoasă a sistemului climatic( ). Preambulul Convenției‑cadru subliniază printre altele preocuparea omenirii cu privire la efectele adverse ale schimbărilor climei planetare( ), solicită tuturor țărilor să participe la acțiuni de cooperare cât mai largă posibil( ) și reafirmă suveranitatea statelor în cadrul cooperării internaționale pentru a face față schimbărilor climatice( ).

80. Însăși formularea obiectivelor și contextul general în care se situează Protocolul de la Kyoto indică faptul că acesta este un instrument juridic ce reglementează exclusiv relațiile dintre state( ) și obligațiile ce le revin în cadrul efortului global de combatere a schimbărilor climatice.

81. Această impresie este confirmată dacă privim individual cele mai importante dispoziții ale Protocolului de la Kyoto însuși: în scopul promovării unei dezvoltări durabile, documentul enumeră o listă neexhaustivă de politici și de măsuri pe care anumite părți (în principal țările dezvoltate) trebuie să le aplice pentru a‑și îndeplini angajamentele cantitative privind limitarea și reducerea emisiilor( ).

82. Se poate, desigur, presupune că măsurile de protecție a climei adoptate de părți în cadrul Protocolului de la Kyoto vor acționa pe termen mediu și lung în beneficiul particularilor, deoarece ele servesc conservării mediului. De asemenea, este posibil ca unele dintre măsurile luate să implice sarcini pentru particulari. Acestea sunt însă doar efecte indirecte. Nici Convenția‑cadru, nici Protocolul de la Kyoto nu conțin dispoziții specifice care ar putea viza în mod direct situația juridică a particularilor. Aceste instrumente juridice nu conțin decât câteva referiri generale la „omenire”( ).

83. Toate acestea se opun ideii că particularii pot invoca în instanță Protocolul de la Kyoto, cu atât mai mult în cazul în care provin din state care nu au ratificat acest protocol( ).

84. În plus, deși sunt cuantificate, angajamentele de limitare și de reducere a emisiilor convenite prin Protocolul de la Kyoto lasă părților o largă marjă de apreciere în ceea ce privește politicile concrete care urmează să fie aplicate și măsurile concrete care urmează a fi adoptate în funcție de circumstanțele lor naționale( ). Toate angajamentele enunțate în Protocolul de la Kyoto necesită punerea în aplicare la nivel național și, în plus, nici nu sunt suficient de precise pentru a putea produce efecte directe în beneficiul sau în sarcina particularilor( ).

– Articolul 2 alineatul (2) din Protocolul de la Kyoto

85. Prevederea concretă de la articolul 2 alineatul (2) din Protocolul de la Kyoto la care se referă instanța de trimitere se potrivește perfect în imaginea de ansamblu prezentată până în acest moment. În acesta, părțile convin (în măsura în care este relevant în speță) să continue în cadrul OACI eforturile pentru limitarea sau reducerea anumitor emisii de gaze cu efect de seră care provin din transportul aerian.

86. Dispoziția în cauză se limitează, prin urmare, să reglementeze anumite relații juridice dintre părțile la Protocolul de la Kyoto. Astfel, aceasta descrie cadrul organizatoric în care părțile intenționează să colaboreze în vederea limitării sau a reducerii emisiilor de gaze cu efect de seră provenite din transportul aerian. Această dispoziție nu vizează însă situația juridică a particularilor. În special modalitatea de abordare menționată la articolul 2 alineatul (2) din Protocolul de la Kyoto – cooperarea părților în cadrul OACI – nu are caracterul unei garanții procedurale, destinată – sau fie și numai adecvată – să protejeze anumite drepturi sau interese ale particularilor.

87. În consecință, particularii nu pot invoca în instanță articolul 2 alineatul (2) din Protocolul de la Kyoto, astfel încât, în speță, această dispoziție nu poate fi folosită drept criteriu de examinare a validității Directivei 2008/101.

iii) Acordul „Cer Deschis” [prima întrebare litera f)]

88. În ceea ce privește Acordul „Cer Deschis”, majoritatea instituțiilor și guvernelor participante la procedura preliminară îi contestă și acestuia capacitatea de a afecta situația juridică a particularilor. Totuși, Comisia și guvernul francez admit în principiu că persoanele fizice și juridice pot invoca în instanță Acordul „Cer Deschis”( ).

89. Achiesăm la acest din urmă punct de vedere întrucât se află într‑o mai bună consonanță atât cu natura și cu economia Acordului „Cer Deschis”, cât și cu diversele dispoziții ale acordului puse în discuție.

– Natura și economia Acordului „Cer Deschis”

90. Desigur, anumite formulări din Acordul „Cer Deschis” justifică interpretarea potrivit căreia prin intermediul acestui acord privind transportul aerian sunt reglementate relațiile dintre părțile contractante, mai precis dintre Uniunea Europeană – fosta Comunitate Europeană – și statele sale membre, pe de o parte, și SUA, pe de altă parte( ).

91. Numeroase alte formulări din Acordul „Cer Deschis” se referă însă în mod specific la drepturile și obligațiile particularilor; în special, companiilor aeriene și altor furnizori de servicii, acordul li se adresează direct( ). La unele puncte, acordul chiar prevede drepturi pentru „orice persoană”( ). Asemenea formulări sugerează că Acordul „Cer Deschis” vizează cel puțin și situația juridică a particularilor, în special cea a întreprinderilor.

92. Această impresie se confirmă dacă se ia în considerare și preambulul Acordului „Cer Deschis”, care face referire la „concurența dintre companiile aeriene pe o piață” care trebuie promovată( ) și consolidată( ) prin exercitarea „unui minim de intervenție și reglementare din partea statului” și care trebuie totodată protejată de efectele negative ale subvențiilor guvernamentale( ). Este formulată intenția de a „deschide accesul la piețe”( ) și se exprimă dorința de a „permite companiilor aeriene să ofere pasagerilor și expeditorilor prețuri și servicii competitive pe piețele deschise”( ); în plus, se urmărește consolidarea accesului companiilor aeriene la piețele globale de capital( ). Prin urmare, este vorba despre realizarea libertăților economice clasice. Astfel de obiective sunt caracteristice acordurilor internaționale, al căror conținut nu este epuizat odată cu reglementarea relațiilor dintre părțile contractante, ci vizează și situația juridică a operatorilor economici individuali. Rolului individului îi revine o importanță deosebită în Acordul „Cer Deschis” oriunde se face referire la companii (aeriene), pasageri, expeditori, consumatori sau chiar la personal( ).

93. Hotărârea Intertanko( ), la care mai multe instituții și guverne au făcut trimitere în observațiile prezentate în fața Curții, nu se opune ideii că Acordul „Cer Deschis” vizează situația juridică a particularilor.

94. Este adevărat că în cauza Intertanko, pe baza naturii și a economiei Convenției Organizației Națiunilor Unite( ) privind dreptului mării, Curtea a concluzionat că acordul respectiv reglementează numai raporturile dintre părțile contractante și nu conferă particularilor drepturi și libertăți autonome, chiar dacă acolo se vorbește uneori despre nave și drepturile acestora( ). În Hotărârea Intertanko, drepturile și obligațiile celor care navighează pe mare sunt înțelese ca expresie a drepturilor și obligațiilor statelor lor de pavilion( ).

95. Totuși, doar împrejurarea că exercitarea anumitor drepturi prevăzute într‑un acord internațional depinde de cetățenia persoanei în cauză sau de naționalitatea unei nave sau a unei aeronave nu se opune aplicabilității directe a respectivei dispoziții din acord( ). Nici principiul general recunoscut conform căruia fiecare stat stabilește condițiile în care acordă cetățenia sau naționalitatea sa( ) nu exclude în sine faptul că acele dispoziții din acordurile internaționale care sunt legate de cetățenie sau de naționalitate au ca obiect situația juridică a particularilor.

96. Marea majoritate a acordurilor internaționale stipulează drepturi și obligații doar pentru cetățenii părților contractante. Dacă s‑ar exclude aplicabilitatea directă pentru simplul motiv al acestei conexiuni cu cetățenia, particularii nu ar mai putea decât cu greu să se prevaleze vreodată de dispozițiile acordurilor internaționale care îi vizează.

97. Totuși, independent de acest lucru, soluția oferită în Hotărârea Intertanko în legătură cu convenția privind dreptul mării nu se poate transpune ca atare asupra Acordului „Cer Deschis”, relevant în speță.

98. Motivul este acela că respectiva convenție privind dreptul mării pune un accent mult mai intens pe reglementarea relațiilor dintre state, acordând situației juridice a particularului o importanță mult mai mică decât în cazul Acordului „Cer Deschis”. Convenția privind dreptul mării are ca obiectiv principal codificarea, clarificarea și dezvoltarea normelor de drept internațional general referitoare la cooperarea pașnică a comunității internaționale în domeniile explorării, utilizării și exploatării spațiilor marine( ), precum și crearea unei „constituții a mărilor”( ). Convenția urmărește stabilirea unui echilibru just între interesele statelor în calitate de state de coastă și interesele statelor în calitate de state de pavilion, care pot fi diferite; în această privință, părțile contractante intenționează să stabilească limite materiale și teritoriale pentru drepturile lor suverane( ).

99. În Acordul „Cer Deschis”, referirile la particulari și la întreprinderi sunt semnificativ mai pronunțate decât în Convenția privind dreptul mării( ), iar preambulul Acordului „Cer Deschis” subliniază, după cum s‑a menționat deja( ), importanța individului și a întreprinderilor cu o claritate care nu își găsește echivalent în Convenția privind dreptul mării.

100. În plus, în ceea ce privește aplicarea sau interpretarea Acordului „Cer Deschis”( ), existența unui comitet mixt și a unei proceduri de arbitraj pentru litigiile dintre părți nu exclude cu necesitate faptul că acest acord poate viza situația juridică a particularilor și că unele dintre dispozițiile sale ar putea fi aplicate direct persoanelor fizice sau juridice( ). Aceasta deoarece, spre deosebire de dreptul OMC, Acordul „Cer Deschis” este în mult mai mică măsură subsumat negocierilor dintre părțile contractante și reciprocității( ).

101. Ca o concluzie generală, din aceste motive considerăm că, prin natura și prin economia sa, Acordul „Cer Deschis” poate viza situația juridică a particularilor. Rezultă că, în acțiunile formulate de particulari, Acordul „Cer Deschis” poate fi utilizat, în principiu, drept criteriu pentru examinarea validității actelor juridice ale Uniunii.

– Cu privire la caracterul necondiționat și suficient de precis al conținutului dispozițiilor din Acordul „Cer Deschis” puse în discuție

102. În mod specific, instanța de trimitere adresează Curții întrebări cu privire la trei dispoziții din Acordul „Cer Deschis”: articolul 7, articolul 11 alineatul (2) litera (c) și articolul 15 alineatul (3). Pentru fiecare dintre aceste dispoziții trebuie să se examineze separat dacă prezintă un conținut necondiționat și suficient de precis pentru a servi drept criteriu de examinare a validității Directivei 2008/101.

103. Articolul 7 din Acordul „Cer Deschis” prevede – mai simplu spus – că actele cu putere de lege și normele administrative în vigoare pe teritoriul unei părți se aplică și aeronavelor, pasagerilor, echipajelor și mărfurilor celeilalte părți, care trebuie să le respecte. Această dispoziție este necondiționată în ceea ce privește conținutul; în special, nu impune părților la Acordul „Cer Deschis” obligativitatea unor norme interne de punere în aplicare. În plus, această dispoziție este suficient de precisă pentru a genera consecințe juridice concrete pentru particulari: descrie în detaliu actele cu putere de lege și normele administrative avute în vedere( ) și stipulează în mod categoric că aceste acte și norme „se aplică” și „sunt respectate”. În plus, dispoziția se adresează concret particularilor, întrucât cei cărora li se aplică respectivele acte cu putere de lege și norme administrative și care trebuie să le respecte sunt în mod specific companiile aeriene (respectiv aeronavele și mărfurile acestora), precum și pasagerii și echipajele. Prin aceasta, articolul 7 din Acordul „Cer Deschis” îndeplinește toate condițiile unei aplicări directe.

104. Articolul 11 alineatul (2) litera (c) din Acordul „Cer Deschis” stipulează – mai simplu spus – exonerarea de taxe, impozite, drepturi și redevențe pentru combustibili, lubrifianți și proviziile tehnice consumabile pentru aeronavele părților contractante. Această dispoziție este într‑adevăr suficient de precisă pentru a fi aplicată direct, întrucât stabilește concret ce obiecte beneficiază de exonerare și de ce anume sunt exonerate însă nu este necondiționată întrucât acordă exonerarea numai „pe baza reciprocității”( ). Posibilitatea unei companii de transport aerian de a invoca, la un anumit moment, exonerarea față de o anumită parte la Acordul „Cer Deschis” depinde, prin urmare, de comportamentul din momentul respectiv al celeilalte părți contractante. O companie aeriană din SUA poate invoca în fața autorităților europene exonerarea prevăzută în Acordul „Cer Deschis” doar dacă și în măsura în care la data respectivă autoritățile din statul său de reședință acordă la rândul lor exonerări echivalente companiilor aeriene europene. Având în vedere existența acestei condiții, premisele pentru aplicarea directă a articolului 11 alineatul (2) litera (c) din Acordul „Cer Deschis” nu sunt îndeplinite.

105. Articolul 15 alineatul (3) prima teză din Acordul „Cer Deschis” prevede că, în cazul adoptării unor măsuri de protecție a mediului, trebuie respectate standardele de protecție a mediului în aviație adoptate de OACI, „în afara cazurilor în care au fost constatate deosebiri”. Această dispoziție nu pare nici necondiționată, nici suficient de precisă pentru a fi aplicată direct: ultima sa teză („în afara [...]”) face trimitere la dreptul OACI și nu reglementează în sine condițiile în care este permisă derogarea de la normele OACI de protecție a mediului. În plus, nu rezultă în niciun fel că această dispoziție ar putea avea ca obiect situația juridică a particularilor: este tratată „adopt[area]” unor măsuri de protecție a mediului în interesul general, iar nu aplicarea lor în raport cu companiile aeriene.

106. La articolul 15 alineatul (3) a doua teză din Acordul „Cer Deschis”, părțile contractante se obligă să aplice măsuri de protecție a mediului care influențează serviciile aeriene, în conformitate cu articolul 2 și cu articolul 3 alineatul (4) din Acordul „Cer Deschis”. Spre deosebire de articolul 15 alineatul (3) prima teză, această dispoziție vizează în mod special aplicarea măsurilor de protecție a mediului în raport cu companiile aeriene, așadar, poate avea consecințe concrete asupra situației juridice a acestora. Prin conținut, respectiva dispoziție stipulează că măsurile de protecție a mediului trebuie să fie aplicate în conformitate cu principiul concurenței loiale și echitabile pentru companiile aeriene (articolul 2 din Acordul „Cer Deschis”). În plus, trebuie respectat în special dreptul companiilor aeriene de a determina frecvența și capacitatea serviciului aerian internațional pe care îl oferă în baza criteriilor comerciale ale pieței [articolul 3 alineatul (4) prima teză din Acordul „Cer Deschis”]. În continuare, trebuie aplicate condiții uniforme în conformitate cu articolul 15 din Convenția de la Chicago [articolul 3 alineatul (4) a doua teză din Acordul „Cer Deschis”]. Toate aceste cerințe au drept caracteristică comună faptul că măsurile de protecție a mediului trebuie aplicate în mod nediscriminatoriu față de companiile aeriene și nu trebuie să afecteze șansele acestora în cadrul concurenței. Astfel de cerințe sunt necondiționate și suficient de precise. Similar interdicțiilor de discriminare cunoscute din diferitele acorduri de asociere, de cooperare și de parteneriat, precum și principiilor concurenței care guvernează piața internă europeană( ), acestea sunt adecvate pentru aplicarea directă.

iv) Concluzie intermediară

107. În consecință, doar articolul 7 și articolul 15 alineatul (3) a doua teză din Acordul „Cer Deschis” pot fi utilizate în speță drept criterii de examinare a validității Directivei 2008/101.

2. Drept internațional cutumiar [prima întrebare, literele a)-d)]

108. Faptul că, pe lângă acordurile internaționale care i se aplică, Uniunea Europeană este ținută și de dreptul internațional cutumiar este general recunoscut( ) și este afirmat la articolul 3 alineatul (5) a doua teză TUE („respectarea strictă și dezvoltarea dreptului internațional”). Principiile relevante din dreptul internațional cutumiar fac parte din ordinea juridică a Uniunii( ).

109. Cu toate acestea, în jurisprudența instanțelor Uniunii nu pot fi identificate până în prezent criterii clare în temeiul cărora să se poată aprecia dacă și în ce măsură un principiu de drept internațional cutumiar poate fi folosit drept criteriu de examinare a validității actelor juridice ale Uniunii. Aparent, rezultă că în trecut instanțele Uniunii nu aveau încă motiv să procedeze la o astfel de examinare a validității. Dreptul internațional cutumiar nu a fost invocat până în prezent în jurisprudență decât în scopul interpretării unor dispoziții și principii de drept al Uniunii( ).

110. După cum susțin în mod întemeiat numeroase instituții și guverne implicate în procedură, aceste criterii nu trebuie să difere de cele care se aplică pentru a aprecia dacă și în ce măsură poate fi examinată validitatea actelor juridice ale Uniunii în raport cu acorduri internaționale.

111. Aceasta întrucât, pe de o parte, nu se poate întrevedea niciun motiv întemeiat pentru care particularilor ar trebui să li se permită să invoce principii de drept internațional cutumiar în condiții mai puțin stricte decât cele ale invocării acordurilor internaționale. Nici reclamantele din acțiunea principală și nici asociațiile care le susțin nu au prezentat un astfel de motiv în procedura în fața Curții.

112. Pe de altă parte, numeroase principii de drept internațional cutumiar au fost între timp codificate în convenții internaționale( ). Nu ar fi rezonabil ca, la invocarea de către particulari a unuia și aceluiași principiu de drept internațional, să se aplice condiții diferite după cum acesta este invocat ca principiu de drept internațional cutumiar sau ca principiu dintr‑o convenție internațională.

113. Plecând de la jurisprudența deja prezentată referitoare la convențiile internaționale( ), propunem, prin urmare, Curții să recunoască principiile de drept internațional cutumiar ca criteriu de examinare a validității actelor juridice ale Uniunii doar în cazul în care sunt îndeplinite două condiții:

– în primul rând, trebuie să existe un principiu de drept internațional cutumiar pe care Uniunea Europeană este obligată să îl respecte;

– în al doilea rând, prin natura și prin economia sa, respectivul principiu de drept internațional cutumiar nu trebuie să se opună unei astfel de examinări a validității și, în plus, trebuie să apară ca necondiționat și suficient de precis în ceea ce privește conținutul.

114. În contextul celui de al doilea criteriu, trebuie totodată luat în considerare aspectul că, în speță, problema validității Directivei 2008/101 este ridicată într‑o acțiune formulată de particulari – mai multe companii aeriene și o asociație de companii aeriene( ).

a) Cu privire la existența principiilor de drept internațional cutumiar puse în discuție și la obligația Uniunii Europene de a le respecta

115. După cum reiese printre altele din articolul 38 alineatul (1) litera (b) din Statutul Curții Internaționale de Justiție( ), dreptul internațional cutumiar reprezintă unul dintre izvoarele general recunoscute ale dreptului internațional. Pentru formarea sa, este necesară o practică generală a subiectelor de drept internațional vizate (consuetudo; element obiectiv), care devine recunoscută ca drept (opinio iuris sive necessitatis; element subiectiv)( ).

116. În acorduri multilaterale la care sunt parte un număr foarte mare, reprezentativ, al subiectelor de drept internațional au fost uneori codificate anumite principii de drept internațional cutumiar. Acest aspect este valabil în special pentru unele dispoziții ale Convenției de la Chicago( ), ale Convenției privind marea liberă( ) și pentru unele părți din Convenția privind dreptul mării( ).

117. Părțile la prezenta procedură preliminară sunt în principiu de acord că, nu în ultimul rând, Convenția de la Chicago și Convenția privind dreptul mării pot furniza informații cu privire la existența sau inexistența principiilor în cauză ale dreptului internațional cutumiar și cu privire la obligativitatea lor pentru Uniunea Europeană.

i) Suveranitatea statelor asupra spațiului lor aerian [prima întrebare litera a)]

118. Principiul suveranității statelor asupra spațiului lor aerian (denumită uneori și „suveranitate aeriană”) este rezultatul suveranității statelor asupra propriului teritoriu( ). Acest principiu a fost prevăzut încă din anul 1919, la articolul 1 din Convenția de la Paris privind navigația aeriană( ); în prezent este codificat în articolul 1 din Convenția de la Chicago, care are în momentul de față 190 de state semnatare, printre care se numără toate statele membre ale Uniunii Europene. Astfel, după cum a recunoscut și Curtea Internațională de Justiție, reglementarea de drept internațional din Convenția de la Chicago formulează un principiu de drept internațional cutumiar stabilit de multă vreme( ).

119. Faptul că Uniunea Europeană nu este ea însăși parte contractantă a Convenției de la Chicago nu se opune obligației sale de a respecta principiul de drept internațional cutumiar al suveranității statelor asupra spațiului lor aerian codificat în această convenție( ). Motivul este că un principiu de drept internațional cutumiar există în mod independent în afara convenției internaționale în care este codificat( ).

ii) Ilegitimitatea revendicărilor de suveranitate asupra mării libere [prima întrebare litera b)]

120. Principiul potrivit căruia niciun stat nu poate pretinde să supună o parte oarecare a mării libere suveranității sale reprezintă o expresie a libertății mării libere, un concept ale cărui origini pot fi urmărite înapoi în timp cel puțin până în anul 1609( ). Libertatea mării libere a fost recunoscută internațional nu mai târziu de începutul secolului XX( ).

121. În anul 1958, principiul potrivit căruia niciun stat nu poate pretinde să supună o parte oarecare a mării libere suveranității sale a fost codificat în articolul 2 alineatul (1) din Convenția privind marea liberă, iar mai târziu a fost introdus în articolul 89 al Convenției privind dreptul mării, intitulat „Ilegitimitatea revendicărilor de suveranitate asupra mării libere”. Până în prezent, la Convenția privind dreptul mării au aderat 162 de părți contractante, inclusiv Uniunea Europeană – fostă Comunitatea Europeană –( ), precum și toate statele sale membre.

122. Având în vedere o practică a statelor care acoperă cel puțin un secol – dacă nu mai mult – și larga sa recunoaștere prin participarea Uniunii Europene și a tuturor statelor sale membre, este întemeiată presupunerea că, în cazul articolului 89 al Convenției privind dreptul mării, este vorba despre codificarea unui principiu de drept internațional cutumiar( ) pe care Uniunea este obligată să îl respecte, aspect necontestat de niciuna dintre participantele la prezenta procedură preliminară.

123. Punctual, pe parcursul procedurii preliminare a fost pus la îndoială faptul că principiul ilegitimității revendicărilor de suveranitate asupra mării libere ar fi relevant în examinarea validității Directivei 2008/101. În această privință, este suficient să se menționeze însă că, potrivit unei jurisprudențe constante, întrebările adresate de instanța națională beneficiază de o prezumție de pertinență( ). Întrucât nu este evident că prima întrebare litera b) ar fi irelevantă pentru soluționarea acțiunii principale, aceasta trebuie analizată de Curte.

iii) Libertatea zborurilor deasupra mării libere [prima întrebare litera c)]

124. Libertatea zborurilor deasupra mării libere („libertatea de survol”) a fost de asemenea menționată din anul 1958 la articolul 2 alineatul (3) punctul 4 din Convenția privind marea liberă și este în prezent codificată la articolul 87 alineatul (1) litera (b) din Convenția privind dreptul mării.

125. Din aceleași motive care au fost deja expuse în legătură cu ilegalitatea revendicărilor de suveranitate asupra mării libere( ), și libertatea zborurilor deasupra mării libere trebuie considerată ca principiu de drept internațional cutumiar pe care Uniunea este obligată să îl respecte.

iv) Presupusa jurisdicție exclusivă asupra aeronavelor care survolează marea liberă [prima întrebare litera d)]

126. Spre deosebire de aspectele legate de principiile de drept internațional cutumiar discutate până în acest moment, existența celui de al patrulea principiu invocat de instanța de trimitere este controversată.

127. Reclamantele din acțiunea principală și asociațiile care le susțin argumentează că din dreptul internațional cutumiar rezultă că aeronavele care survolează marea liberă sunt supuse exclusiv jurisdicției statului de înregistrare, cu excepția limitărilor impuse prin tratate internaționale. În timp ce o serie de guverne și instituții nu au analizat această problemă mai în detaliu, alte participante la procedură – mai precis guvernele german și francez, guvernul Regatului Unit și guvernul norvegian, dar și Comisia și asociațiile de mediu – se situează ferm pe poziția conform căreia nu există un astfel principiu de drept internațional cutumiar.

128. În realitate, un principiu conform căruia – mai simplu spus – mijloacele de navigație de pe marea liberă sunt supuse exclusiv jurisdicției statului lor de pavilion este codificat numai pentru nave, dar nu și pentru aeronave. Aceasta rezultă la o consultare a articolului 92 alineatul (1) prima teză din Convenția privind dreptul mării, dar și a dispoziției care a precedat‑o, articolul 6 alineatul (1) prima teză din Convenția din 1958 privind marea liberă.

129. Dispozițiile de la articolul 6 alineatul (1) din Convenția privind marea liberă și de la articolul 92 din Convenția privind dreptul mării nu se pot transpune pur și simplu prin analogie aeronavelor. După cum rezultă la o privire de ansamblu asupra celor două acorduri multilaterale, autorii acestora au făcut o distincție clară între nave și aeronave, iar în numeroase dispoziții aplicabile ambelor tipuri de vehicule sau special aeronavelor, acestea sunt menționate în mod expres( ).

130. În aceste condiții, articolul 6 din Convenția privind marea liberă și articolul 92 din Convenția privind dreptul mării, având în vedere că nu menționează aeronavele, nu pot fi considerate dovezi credibile pentru existența unui presupus principiu de drept internațional cutumiar. Aceasta este cu atât mai adevărat cu cât nici în Convenția de la Chicago, care se adresează în mod special domeniului aviației, nu este enunțat un principiu al jurisdicției exclusive a statelor de înregistrare asupra aeronavelor lor care survolează marea liberă. În plus, Convenția de la Tokyo( ), care, asemenea Convenției de la Chicago, are valabilitate aproape globală, cuprinde la articolul 4 o dispoziție care permite statelor ca, în scopuri de sancțiune și în anumite limite, să împiedice aeronavele în zbor, chiar dacă nu sunt statele de înregistrare ale respectivelor aeronave.

131. Jurisprudența relevantă care a fost pronunțată până în prezent cu privire la principiul în litigiu se referea – aparent – numai la nave, dar nu și la aeronave( ).

132. Având în vedere aceste elemente, propunem Curții să decidă că în stadiul actual nu sunt suficiente argumente pentru existența unui principiu de drept internațional cutumiar potrivit căruia „aeronavele care survolează marea liberă sunt supuse jurisdicției exclusive a statului de înregistrare, cu excepția unor prevederi contrare impuse printr‑un tratat de drept internațional”.

133. În concluzie, un asemenea principiu nu poate fi nici folosit drept criteriu de examinare a validității unor acte juridice ale Uniunii, precum Directiva 2008/101.

b) Cu privire la adecvarea principiilor de drept internațional cutumiar puse în discuție, pentru a servi drept criteriu de examinare a validității într‑o acțiune formulată de o persoană fizică sau juridică

134. Chiar dacă orice principiu de drept internațional cutumiar de care este ținută Uniunea Europeană are putere obligatorie pentru aceasta în sensul dreptului internațional, din natura și din economia principiului respectiv poate să reiasă că, în interiorul Uniunii, dispozițiile sale nu pot invocate deloc sau pot fi invocate numai într‑o măsură restrânsă, cu ocazia controlului jurisdicțional al validității unor acte ale instituțiilor Uniunii( ), mai ales în acțiuni formulate în instanță de persoane fizice sau juridice.

135. Cele trei principii de drept internațional cutumiar asupra cărora High Court solicită, prin intermediul primei întrebări literele a)-c), să se pronunțe o hotărâre preliminară au drept caracteristică comună faptul că definesc întinderea drepturilor de suveranitate ale statelor și delimitează zonele lor de jurisdicție.

136. Prin natura și economia lor, asemenea principii nu sunt nicidecum adecvate să vizeze situația juridică a particularilor( ). Acest aspect a fost în mod întemeiat evidențiat de instituțiile și de majoritatea guvernelor participante la procedură.

137. În consecință, astfel de principii nu pot fi invocate în acțiuni în instanță formulate de persoane fizice sau juridice, drept criteriu de examinare a validității actelor juridice ale Uniunii( ).

3. Concluzie intermediară

138. Având în vedere considerațiile de mai sus, dintre dispozițiile și principiile de drept internațional menționate la prima întrebare preliminară, numai articolul 7 și articolul 15 alineatul (3) a doua teză din Acordul „Cer Deschis” pot fi invocate în acțiuni în instanță formulate de persoane fizice sau juridice, drept criteriu de examinare a validității actelor juridice ale Uniunii.

B – Cu privire la compatibilitatea Directivei 2008/101 cu acordurile internaționale și cu principiile de drept internațional cutumiar invocate (a doua, a treia și a patra întrebare)

139. A doua, a treia și a patra întrebare tratează problema compatibilității Directivei 2008/101 cu acordurile internaționale și cu principiile de drept internațional cutumiar puse în discuție de instanța de trimitere și sunt adresate doar în măsura în care se poate răspunde afirmativ la prima întrebare. Potrivit argumentelor prezentate mai sus, răspunsul poate fi afirmativ doar în ceea ce privește articolul 7 și articolul 15 alineatul (3) a doua teză din Acordul „Cer Deschis”. Cu toate acestea, cu titlu subsidiar și din motive de exhaustivitate, vom examina compatibilitatea Directivei 2008/101 și cu celelalte dispoziții și principii de drept internațional la care face referire instanța de trimitere.

140. În cadrul procedurii în fața Curții, pe această temă au fost formulate opinii juridice foarte contradictorii. În timp ce reclamantele din acțiunea principală și asociațiile care le susțin consideră că toate acordurile internaționale și principiile de drept internațional cutumiar puse în discuție sunt încălcate, instituțiile și guvernele participante la procedură, precum și asociațiile de mediu susțin unanim punctul de vedere diametral opus.

1. Compatibilitatea cu anumite principii de drept internațional cutumiar (a doua întrebare)

141. Prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere solicită să se clarifice dacă principiile de drept internațional cutumiar invocate de reclamante implică nelegalitatea Directivei 2008/101, în măsura în care respectiva directivă extinde aplicabilitatea sistemului de comercializare a cotelor de emisie asupra unor tronsoane de zbor din afara spațiului aerian al statelor membre ale Uniunii Europene.

142. Este un fapt general recunoscut că Uniunea Europeană trebuie să își exercite competențele respectând dreptul internațional cutumiar( ).

143. În speță, reclamantele din acțiunea principală și asociațiile care le susțin reproșează în esență legiuitorului Uniunii că ar fi încălcat principiile de drept internațional cutumiar cu privire la limitarea competenței statelor. Prin includerea de tronsoane de zbor situate în afara spațiului aerian al Uniunii Europene, ar fi fost practic adoptată o reglementare extrateritorială care încalcă, pe de o parte, drepturile suverane ale statelor terțe și, pe de altă parte, libertatea mării libere.

144. Această obiecție nu poate fi reținută, întrucât se bazează pe o interpretare eronată și extrem de superficială a reglementărilor Directivei 2008/101.

a) Cu privire la inexistența efectului extrateritorial al sistemului UE de comercializare a cotelor de emisii

145. După cum au arătat în mod întemeiat mai multe instituții și guverne participante la procedură, Directiva 2008/101 nu conține niciun fel de dispoziții extrateritoriale. Prin această directivă, activitatea companiilor aeriene nu este nicidecum supusă vreunei dispoziții cu caracter obligatoriu de drept al Uniunii, nici în spațiul aerian al statelor terțe, nici deasupra mării libere. Mai cu seamă, Directiva 2008/101 nu implică nicidecum obligația companiilor aeriene de a zbura pe anumite rute, de a respecta o anumită viteză maximă sau anumite limite pentru consumul de combustibil și pentru emisiile de gaze.

146. Directiva 2008/101 are drept obiect de reglementare exclusiv decolarea și aterizarea aeronavelor pe aerodromurile Uniunii Europene, iar jurisdicția asupra companiilor aeriene nu se exercită decât în ceea ce privește aceste decolări și aterizări: în funcție de ruta de zbor, aceste companii trebuie să achiziționeze cote de emisii în cantitate variabilă( ), iar în cazul în care nu respectă această cerință, sunt pasibile de sancțiuni care pot merge până la interdicția de operare( ).

147. Faptul că, la calculul drepturilor de emisie care trebuie achiziționate, se ia în considerare ruta parcursă de fiecare zbor nu conferă dispozițiilor Directivei 2008/101 un caracter extrateritorial. Fără îndoială, în acest fel se ține seama de evenimente derulate deasupra mării libere sau deasupra teritoriului unor state terțe. Indirect, companiile aeriene pot fi astfel încurajate ca, pentru zborurile de deasupra mării libere sau care se desfășoară deasupra teritoriului unor state terțe, să adopte un anumit comportament, în special să consume cât mai puțin combustibil și să își limiteze pe cât posibil emisiile de gaze cu efect de seră. Nu se realizează însă o reglementare concretă a comportamentului companiilor aeriene în spațiul aerian din afara teritoriului Uniunii Europene.

148. Nu este deloc neobișnuit ca, la exercitarea jurisdicției sale, un stat sau o organizație internațională să țină seama de circumstanțe survenite în afara spațiului său de autoritate. Astfel, în dreptul impozitării veniturilor, în numeroase state se aplică principiul veniturilor mondiale. De asemenea, în dreptul concurenței și în materia controlului fuziunilor, intervenția autorităților de concurență în privința înțelegerilor dintre întreprinderi este o practică uzuală la nivel mondial, chiar dacă respectivele acorduri au fost încheiate în afara jurisdicției lor teritoriale și dacă efectul lor se produce, fie și într‑o mare măsură, în afara acestui spațiu de autoritate( ). Într‑un caz din domeniul pescuitului, Curtea a hotărât chiar că peștele prins în largul mării putea fi confiscat de îndată ce nava în cauză, aflată sub pavilionul unui stat terț, a intrat într‑un port de pe teritoriul Uniunii Europene( ).

149. Din perspectiva dreptului internațional, este decisiv dacă situația respectivă prezintă o legătură suficient de strânsă cu statul, respectiv cu organizația internațională în cauză. Elementul de legătură se poate întemeia pe principiul teritorialității( ), pe principiul personalității( ) sau – mai rar – pe principiul universalității.

b) Cu privire la existența unui element de legătură teritorială suficient

150. În speță, Uniunea Europeană se poate întemeia pe principiul teritorialității.

151. În general, Uniunea poate solicita tuturor companiilor care intenționează să presteze servicii pe teritoriul său să se conformeze anumitor norme definite în dreptul UE. În consecință, Uniunea poate solicita companiilor aeriene ca, în cazul fiecărei decolări și aterizări de pe sau pe un aeroport aflat pe teritoriul Uniunii Europene, să participe la măsurile de mediu și de protecție împotriva schimbărilor climatice impuse prin dreptul Uniunii( ), în speță, la sistemul de comercializare a cotelor de emisii.

152. Acest aspect este justificat de faptul că decolarea și aterizarea reprezintă componente esențiale și deosebit de caracteristice ale oricărui zbor. Dacă punctul de decolare sau destinația este un aerodrom de pe teritoriul Uniunii Europene, există un element de legătură teritorial suficient pentru includerea zborului respectiv în sistemul UE de comercializare a cotelor de emisii.

153. În cadrul sistemului UE de comercializare a cotelor de emisii, companiilor aeriene li se poate cere ca, la decolarea și la aterizarea de pe sau pe un aerodrom european, să achiziționeze cote de emisii cu atât mai mari cu cât distanța dintre punctul de decolare și punctul de destinație este mai mare. Această modalitate de a lua în considerare întregul parcurs de zbor este în ultimă instanță o expresie a principiului proporționalității și corespunde principiului „poluatorul plătește”, specific legislației de mediu.

154. Principiul teritorialității nu interzice ca, la aplicarea sistemului UE de comercializare a cotelor de emisii, să fie luate în considerare și tronsoane de zbor parcurse în afara teritoriului Uniunii Europene. O astfel de abordare corespunde mai degrabă naturii, rațiunii de a fi și scopului măsurilor care servesc la protecția mediului și a climei. După cum se știe, poluarea atmosferică nu cunoaște granițe și, indiferent de locul unde au fost generate, gazele cu efect de seră contribuie global la schimbările climatice; pot avea efecte asupra mediului și a climei din fiecare stat sau federație de state, inclusiv asupra Uniunii Europene.

155. Și în acest context, comparația cu cauza din domeniul pescuitului menționată anterior este revelatoare. În cazul în care, în conformitate cu principiul teritorialității, este admisibil ca peștele prins în afara Uniunii Europene de un vas aflat sub pavilionul unui stat terț să fie confiscat într‑un port al Uniunii Europene( ), atunci nu poate fi interzis ca gazele evacuate de o aeronavă în afara spațiului aerian al Uniunii Europene să fie luate în calcul la decolarea sau la aterizarea acesteia de pe sau pe un aeroport din Uniunea Europeană pentru determinarea cotelor de emisii care trebuie achiziționate.

c) Cu privire la inexistența unei atingeri aduse suveranității statelor terțe

156. Contrar punctului de vedere al reclamantelor din acțiunea principală și al asociațiilor care le susțin, Directiva 2008/101 nu împiedică statele terțe nici în drept, nici în fapt să adopte și să pună în aplicare, dacă este cazul, pentru transportul aerian, propriile sisteme de comercializare a cotelor de emisii de gaze cu efect de seră.

157. Desigur, la includerea tronsoanelor de zbor parcurse deasupra mării libere și deasupra teritoriului statelor terțe există riscul „dublei reglementări”, care constă în a lua în considerare unul și acelaș