CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

MACIEJ SZPUNAR

prezentate la 5 aprilie 2017 ( 1 )

Cauza C‑49/16

Unibet International Limited

împotriva

Nemzeti Adó- és Vámhivatal Központi Hivatal

[cerere de decizie preliminară formulată de Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunalul de Contencios Administrativ și pentru Litigii de Muncă din Budapesta, Ungaria)]

„Libera prestare a serviciilor — Articolul 56 TFUE — Jocuri de noroc online — Restricții — Compatibilitatea cerinței autorizării cu principiile egalității de tratament și transparenței — Sancțiuni administrative”

1. Unibet International Limited (denumită în continuare „Unibet”), reclamanta din procedura principală, are sediul social în Malta și deține autorizații pentru organizarea de jocuri de noroc emise de autoritățile din diferite state membre. Aceasta a oferit jocuri de noroc online în Ungaria fără să fi obținut autorizația corespunzătoare pentru a face acest lucru, motiv pentru care a făcut obiectul a două decizii administrative emise de autoritățile maghiare, care interziceau accesul la site‑urile sale de internet din Ungaria.

2. Se solicită, așadar, Curții să se pronunțe în legătură cu aspectul dacă o legislație națională precum cea pe care s‑au întemeiat aceste decizii administrative este compatibilă cu libertatea de a presta servicii, consacrată la articolul 56 TFUE. Prin urmare, problema centrală cu care se confruntă Curtea în acest context este aceea dacă o firmă cu sediul în Malta, care intenționează să ofere jocuri de noroc online pe piața maghiară, nu ar trebui să facă obiectul cerinței de a obține o autorizație, în cazul în care este evident de la început că participarea la o procedură pentru obținerea unei astfel de autorizații nu ar avea câștig de cauză.

Cadrul juridic

3. Dispozițiile de drept maghiar în contextul prezentei cauze decurg din două instrumente juridice: szerencsejáték szervezéséről szóló1991. évi XXXIV törvény (Legea nr. XXXIV din 1991 privind organizarea jocurilor de noroc, denumită în continuare „Legea privind jocurile de noroc”) și a koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvény (Legea nr. XVI privind concesiunile, denumită în continuare „Legea privind concesiunile din 1991”). Din moment ce există, după cum se va vedea mai detaliat în continuare, două decizii administrative atacate care interzic accesul la site‑urile internet ale Unibet din Ungaria, emise în contextul a două situații juridice diferite, este necesar să se descrie legislația în vigoare la datele la care au fost adoptate aceste decizii, și anume la 25 iunie 2014 și la 29 august 2014.

Legislația maghiară la 25 iunie 2014

Legislația privind jocurile de noroc

4. Potrivit articolului 1 alineatul (1) din Legea privind jocurile de noroc, acestea din urmă înseamnă acele jocuri în care jucătorul, în schimbul efectuării unei plăți sau al altei contraprestații cu valoare economică, poate obține un premiu în bani sau alt premiu cu valoare economică în cazul în care apare sau este îndeplinită o anumită condiție. Pierderea sau câștigul trebuie să depindă, în mod exclusiv sau predominant, de noroc. Articolul 1 alineatul (2) din Legea privind jocurile de noroc prevede faptul că pariurile trebuie să fie considerate de asemenea jocuri de noroc și că această lege este aplicabilă de asemenea în cazurile expres prevăzute de aceasta, jocurilor mecanice și loteriilor promoționale.

5. Ca urmare a articolului 1 alineatul (3) litera e) din Legea privind jocurile de noroc, organizarea de jocuri de noroc online este considerată de asemenea activitate de organizare a jocurilor de noroc, în sensul articolului 1 alineatul (1) litera i) din Legea privind concesiunile.

6. Articolul 1 alineatele (4) și (5) din Legea privind jocurile de noroc prevede că activitatea de organizare a jocurilor de noroc care permite participarea prin intermediul dispozitivelor sau al sistemelor de telecomunicații de pe teritoriul Ungariei poate fi exercitată numai în conformitate cu dispozițiile acestei legi și, respectiv, că publicarea ofertelor de participare la jocurile de noroc organizate prin intermediul dispozitivelor sau al sistemelor de telecomunicații necesită autorizarea de către autoritatea fiscală a statului, precum și că instituțiile financiare și furnizorii de servicii de telecomunicații nu pot contribui la publicarea sau la primirea ofertelor de participare la jocurile de noroc dacă nu au autorizație și nici nu pot oferi asistență tehnică în acest sens.

7. Potrivit legislației maghiare în vigoare la data la care a fost adoptată prima decizie administrativă, conform articolului 3 alineatul (1) litera a) și articolului 3 alineatul (3) din Legea privind jocurile de noroc, organizarea de loterii și de pariuri – cu excepția pariurilor pe cursele hipice și a agențiilor de pariuri – se afla în competența exclusivă a operatorului de jocuri de noroc de stat.

8. Cu toate acestea, statul putea acorda temporar terților dreptul de a exercita o activitate de organizare a jocurilor de noroc prin intermediul unui contract de concesiune.

9. Un astfel de contract de concesiune putea fi obținut fie ca urmare a organizării de către ministrul competent a unei proceduri deschise de cerere de ofertă [articolul 4 alineatul (1) din Legea privind jocurile de noroc coroborat cu articolul 5 alineatul (1) din Legea privind concesiunile], fie fără a organiza o procedură deschisă de cerere de ofertă, cu un „operator de jocuri de noroc de încredere”, în sensul respectivei legi [articolul 4 alineatul (6) din Legea privind jocurile de noroc coroborat cu articolul 10/C alineatul (2) din Legea privind concesiunile].

10. Instanța de trimitere a stabilit faptul că nu a fost organizată niciodată o procedură de cerere de ofertă.

11. Un „operator de jocuri de noroc de încredere”, astfel cum se prevede la articolul 37 alineatul (30) litera (d) din Legea privind jocurile de noroc, trebuia să fi desfășurat activitatea de organizare de jocuri de noroc timp de cel puțin 10 ani în Ungaria. În plus, acesta trebuia să dețină un capital social minim echivalent cu 200000000 HUF (articolul 29/D din Legea privind jocurile de noroc).

Legislația privind concesiunile

12. Articolul 10/C alineatul (3) din Legea privind concesiunile impunea unui operator de jocuri de noroc de încredere să depună o ofertă în care trebuia să indice locul în care erau amplasate unitățile pe care dorea să le exploateze și să se angajeze să plătească, pentru fiecare dintre ele, o taxă de concesiune anuală cel puțin echivalentă cu dublul taxei de concesiune stabilite în Legea privind bugetul de stat în vigoare la acel moment.

Legislația maghiară la 29 august 2014

Legislația privind jocurile de noroc

13. Ca urmare a articolului 3 alineatul (3) nou formulat din Legea privind jocurile de noroc, jocurile de noroc online nu se mai aflau în competența exclusivă a operatorului de jocuri de noroc de stat.

14. Un „operator de jocuri de noroc de încredere”, astfel cum este prevăzut la articolul 37 alineatul (30) litera (d) din Legea privind jocurile de noroc, trebuia să fi desfășurat timp de cel puțin trei ani activitatea de organizare de jocuri de noroc în statul care a emis autorizația pentru activitatea de organizare a jocurilor de noroc. În plus, acesta trebuia să dețină un capital social minim de 50000000 HUF (articolul 29/D din Legea privind jocurile de noroc).

15. Aceste modificări aduse Legii privind jocurile de noroc au intrat în vigoare la 15 iulie 2014.

Legislația privind concesiunile

16. Articolul 10/C alineatul (3a) litera b) din Legea privind concesiunile impunea unui operator de jocuri de noroc de încredere să menționeze în oferta sa, pentru fiecare tip de joc, taxa de concesiune anuală în conformitate cu taxa de concesiune de referință, stabilită în Legea privind bugetul de stat, în funcție de tipul de joc.

Situația de fapt, procedura și întrebările preliminare

17. Unibet, reclamanta din procedura principală, are sediul social în Malta și deține autorizații pentru organizarea de jocuri de noroc emise de autoritățile din diferite state membre ale Uniunii Europene.

18. Administrația Națională Centrală Fiscală și Vamală maghiară (denumită în continuare „autoritatea fiscală”), pârâta din procedura principală, în calitate de autoritate de supraveghere a jocurilor de noroc, a efectuat controale ale conținutului site‑urilor internet utilizate de Unibet în vara anului 2014.

19. Ca urmare a acestor controale, autoritatea fiscală a constatat că era posibil accesul la jocurile de noroc, în sensul dispozițiilor maghiare privind jocurile de noroc, deși Unibet nu deținea autorizațiile necesare.

20. La 25 aprilie 2014 și la 29 august 2014, autoritatea fiscală a adoptat două decizii cu privire la Unibet, prin care a dispus interzicerea temporară a accesului din Ungaria la site‑urile de internet verificate. Ulterior, prin alte decizii, care, după câte am înțeles, nu fac obiectul acestei cauze specifice aflate pe rolul instanței de trimitere, autoritatea fiscală a impus acesteia o amendă pentru încălcarea repetată a normelor juridice.

21. Unibet contestă deciziile autorității fiscale din 25 aprilie 2014 și din 29 august 2014, prin care s‑a dispus interzicerea temporară a accesului, solicitând anularea acestora. În opinia sa, aceste decizii au fost adoptate în temeiul unei legislații care este contrară articolului 56 TFUE. Unibet susține că cerințele prevăzute în această legislație sunt atât de restrictive, încât o împiedică în practică să obțină concesiunea, care constituie condiția prealabilă pentru acordarea autorizației pentru organizarea jocurilor de noroc online.

22. În ceea ce privește prima decizie, aceasta susține, în primul rând, că nu a fost organizată nicio procedură de cerere de ofertă pentru atribuirea concesiunii și, în al doilea rând, că nu avea dreptul să depună o ofertă, deoarece nu îndeplinea cerințele legale pentru a fi considerată operator de jocuri de noroc de încredere.

23. În ceea ce privește a doua decizie, aceasta susține că modificările aduse Legii privind jocurile de noroc au fost făcute abia cu aproximativ șase săptămâni înainte de adoptarea celei de a doua decizii administrative, ceea ce constituia o perioadă prea scurtă pentru a depune o ofertă detaliată.

24. Acesta este contextul procedurii în care, prin ordonanța din 9 decembrie 2015, primită la Curte la 27 ianuarie 2016, Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunalul de Contencios Administrativ și pentru Litigii de Muncă din Budapesta, Ungaria), a adresat următoarele întrebări preliminare: „1) Articolul 56 TFUE trebuie interpretat în sensul că se opune unei măsuri naționale potrivit căreia legislația unui stat membru care, prin organizarea unei proceduri de cerere de ofertă pentru atribuirea unei concesiuni sau, după caz, prin primirea unei oferte prezentate în vederea obținerii concesiunii, asigură posibilitatea teoretică a tuturor operatorilor care respectă cerințele legale – inclusiv a unui operator stabilit în alt stat membru – de a obține concesiunea pentru prestarea de servicii de jocuri de noroc online neliberalizate, fie prin intermediul unei proceduri deschise de cerere de ofertă, fie prin depunerea unei oferte, în condițiile în care, în realitate, statul membru în cauză nu organizează o procedură de cerere de ofertă pentru atribuirea concesiunii, iar prestatorul de servicii nu are, practic, posibilitatea de a depune o ofertă și în condițiile în care autoritățile statului membru declară că prestatorul de servicii a săvârșit o încălcare a normelor juridice, ca urmare a faptului că a prestat serviciul fără o autorizație acordată în temeiul concesiunii și îi aplică acestuia sancțiunea administrativă prevăzută de lege (suspendarea temporară a accesului și o amendă în cazul unei încălcări repetate)? 2) Articolul 56 TFUE se opune ca un stat membru să introducă norme de rang superior din perspectiva dreptului său național, care oferă operatorilor de jocuri de noroc online posibilitatea teoretică de a presta servicii de jocuri de noroc online în mod transfrontalier, în condițiile în care, în realitate, ca urmare a lipsei unor norme naționale de punere în aplicare de rang inferior, respectivii operatori nu pot să obțină autorizațiile necesare pentru prestarea serviciului? 3) În măsura în care instanța care este sesizată cu litigiul principal statuează, în lumina răspunsurilor date la întrebările anterioare, că măsura statului membru este contrară articolului 56 TFUE, instanța respectivă acționează în conformitate cu dreptul Uniunii dacă apreciază că sunt contrare articolului 56 TFUE atât încălcarea unor norme juridice, constatată prin deciziile adoptate de autoritățile statului membru, ca urmare a prestării serviciului fără autorizație, cât și sancțiunea administrativă aplicată pentru încălcarea menționată (suspendarea temporară a accesului și amendă)?”

25. Unibet și guvernele Ungariei, Belgiei și Portugaliei au depus observații scrise, astfel cum a procedat și Comisia Europeană. Toate acestea au prezentat argumente orale în ședința desfășurată la 15 decembrie 2016.

Analiză

Observații preliminare

26. Cauza de față trebuie să fie analizată din perspectiva dispozițiilor tratatului. Directiva 2000/31/CE ( 2 ) și Directiva 2006/123/CE ( 3 ) nu se aplică pentru activitățile de jocuri de noroc. Din moment ce din informațiile aflate la dispoziția Curții reiese că Unibet nu are sediul în Ungaria, dispozițiile relevante din tratat sunt cele care se referă la libertatea de a presta servicii în temeiul articolului 56 TFUE și următoarele.

27. Instanța de trimitere solicită clarificări cu privire la hotărârea pe care trebuie să o adopte în situația în care un operator de jocuri de noroc stabilit în mod legal în alt stat membru și care deține autorizații în mai multe state membre oferă jocuri de noroc în Ungaria fără o autorizație emisă de autoritățile maghiare și fără să fi luat vreo măsură pentru a obține o astfel de autorizație.

28. Prin modul de formulare a întrebărilor sale, instanța de trimitere nu pare de fapt să solicite clarificări din partea Curții cu privire la compatibilitatea cu articolul 56 TFUE a reglementărilor naționale prezentate în cadrul juridic al prezentelor concluzii. Aceasta pare mai degrabă să se axeze pe efectul unei pretinse lipse a dispozițiilor de punere în aplicare care să însoțească aceste reglementări.

29. Cu toate acestea, pentru a ghida în mod corespunzător instanța de trimitere și pentru a da un răspuns util, trebuie să ne concentrăm mai întâi atenția pe reglementările naționale menționate în prezentarea cadrului juridic. Cu siguranță că acesta este modul în care vom aborda cele trei întrebări ale instanței de trimitere. De asemenea, acest lucru are drept consecință faptul că la cea de a treia întrebare trebuie să se răspundă înaintea celei de a doua întrebări.

30. În scopul prezentelor concluzii, noțiunile de autorizație, de concesiune și de cerință a autorizării sunt utilizate în mod alternativ.

Prima întrebare

31. Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere urmărește în esență să se stabilească dacă articolul 56 TFUE se opune unei reglementări naționale care prevede că un operator de jocuri de noroc online, stabilit în mod legal în alt stat membru, are posibilitatea teoretică de a obține o autorizație în cazul în care, în fapt, respectivul operator nu a putut obține o autorizație.

Restricție

32. Articolul 56 TFUE interzice restricțiile privind libera prestare a serviciilor în cadrul Uniunii cu privire la resortisanții statelor membre stabiliți într‑un alt stat membru decât cel al beneficiarului serviciilor. Articolul 57 TFUE definește noțiunea „servicii” ca însemnând prestațiile furnizate în mod obișnuit în schimbul unei remunerații, în măsura în care nu sunt reglementate de dispozițiile privind libera circulație a mărfurilor, a capitalurilor și a persoanelor.

33. Unibet, stabilită în Malta, intenționează să ofere un serviciu, prin intermediul internetului, clienților aflați în Ungaria. În acest sens, Curtea a statuat deja că jocurile de noroc propuse online constituie un serviciu în sensul articolului 56 TFUE ( 4 ).

34. Întrebarea care se ridică este aceea dacă există o restricție privind libera prestare a serviciilor de către Unibet în Ungaria. Toate măsurile care interzic, îngreunează sau fac mai puțin atractivă exercitarea liberei prestări a serviciilor trebuie considerate astfel de restricții ( 5 ). Prin urmare, libera prestare a serviciilor în temeiul articolului 56 TFUE impune nu numai eliminarea oricărei discriminări împotriva prestatorilor de servicii stabiliți în alte state membre, pe motive de naționalitate, ci și înlăturarea oricărei restricții, chiar dacă aceasta se aplică fără a distinge între prestatorii naționali de servicii și cei din alte state membre ( 6 ). Pe de altă parte, de libertatea de prestare a serviciilor beneficiază atât prestatorul, cât și destinatarul serviciilor ( 7 ).

35. În plus, Curtea susține în mod constant că o reglementare a unui stat membru care interzice prestatorilor stabiliți în alte state membre să propună servicii pe teritoriul statului respectiv prin internet constituie o restricție privind libera prestare a serviciilor garantată de articolul 56 TFUE ( 8 ). O asemenea reglementare impune în plus o restricție privind libertatea rezidenților statului membru respectiv de a beneficia, prin internet, de serviciile oferite în alte state membre ( 9 ). Același lucru este valabil și pentru astfel de interdicții în lipsa autorizației prealabile acordate de autoritățile administrative ( 10 ).

36. Pe baza îndelungatei jurisprudențe care a fost menționată, nu se poate nega faptul că reglementările maghiare, atât cele de la data adoptării primei decizii, cât și cele de la data adoptării celei de a doua decizii, constituie o restricție privind libera prestare a serviciilor. La ambele date, Unibet a fost obligată să se supună unei proceduri de autorizare. Existența unei proceduri de autorizare este suficientă pentru a stabili o restricție. Toate celelalte aspecte, în special cele referitoare la condițiile și la modalitățile unei proceduri de autorizare, trebuie să fie analizate în contextul unei posibile justificări.

Justificare

37. Problema care persistă este aceea dacă reglementările maghiare pot fi justificate. În acest caz, trebuie să analizăm separat cele două decizii administrative.

– Decizia administrativă din 25 iunie 2014

38. Trebuie mai întâi să se reamintească faptul că monopolul de stat, în sine, nu este contrar articolului 56 TFUE, iar această dispoziție nu obligă statele membre să liberalizeze piețele în domeniul jocurilor de noroc ( 11 ). Guvernul maghiar pare să plece de la ideea că există un monopol în cauza de față. Așa cum înțelegem trimiterea preliminară, instanța de trimitere pare însă să presupună că nu există niciun monopol. În afara faptului că, în ceea ce privește interpretarea dispozițiilor din ordinea juridică națională, Curtea este în principiu obligată să se întemeieze pe calificările care rezultă din decizia de trimitere și că există o jurisprudență constantă potrivit căreia Curtea nu este competentă să interpreteze dreptul intern al unui stat membru ( 12 ), considerăm că nu există niciun monopol de stat în cazul de față. În opinia noastră, chestiunea dacă există sau nu există un monopol reprezintă o chestiune de drept, iar nu una de fapt. Iar situația de drept în cauza de față este evidentă: potrivit textului reglementării maghiare, operatorii care oferă jocuri de noroc online ar putea în principiu să intre pe piața din Ungaria.

39. Cerința desfășurării activității în Ungaria timp de minimum 10 ani este discriminatorie (în mod indirect) prin natura sa, deoarece plasează operatorii stabiliți în Ungaria în avantaj sistematic în comparație cu operatorii stabiliți în altă parte în Uniune. Drept consecință a acestei discriminări (indirecte) pe bază de naționalitate, singurele motive posibile care pot fi invocate sunt cele trei motive expres prevăzute la articolul 52 TFUE coroborat cu articolul 62 TFUE: ordinea publică, siguranța publică și sănătatea publică ( 13 ). Motivele imperative de interes general care au fost identificate în principiu de jurisprudența Curții, precum obiectivele de protecție a consumatorilor, de prevenire a fraudei și a incitării cetățenilor la cheltuieli excesive legate de joc, precum și de prevenire a tulburărilor ordinii sociale în general ( 14 ), nu pot fi invocate pentru a justifica restricții aplicate în mod discriminatoriu ( 15 ). În plus, numai obiectivul de a maximiza veniturile la bugetul statului nu poate să permită o astfel de restricție privind libera prestare a serviciilor ( 16 ).

40. Trebuie adăugat faptul că, în timp ce Curtea a fost uneori fermă ( 17 ) cu privire la limitarea motivelor întemeiate pe siguranța publică și pe sănătatea publică ca justificări pentru discriminare, în alte cazuri aceasta a fost mai nuanțată, motiv pentru care jurisprudența în acest sens a fost descrisă ca fiind „inconstantă” ( 18 ).

41. Oricum ar fi, autoritățile maghiare nu au invocat niciun motiv de justificare, să nu mai vorbim de faptul că nu au furnizat nicio dovadă referitoare la posibila proporționalitate a acestora. În acest context, nu vedem cum poate fi justificată prima decizie administrativă.

– Decizia administrativă din 29 august 2014

42. În acest caz, pe baza informațiilor disponibile, nu observăm o discriminare pe motive de naționalitate. Rezultă că, în drept și în fapt, operatorii maghiari și cei străini sunt tratați în același mod. În particular, regula celor 10 ani, redusă la regula celor trei ani, care, în plus, nu se mai limitează la activități desfășurate în Ungaria, ni se pare a fi o măsură care este aplicabilă fără distincție atât operatorilor maghiari, cât și operatorilor străini.

43. Prin urmare, motivele de interes general pe care tocmai le‑am enunțat pot fi în principiu invocate drept motive valabile de justificare.

44. Din nou, guvernul maghiar nu a invocat însă niciun motiv de justificare ( 19 ).

45. Presupunând însă că legislația maghiară servește protejării unui motiv imperativ de interes general, precum protecția consumatorilor, prevenirea fraudei și a incitării cetățenilor la cheltuieli excesive legate de joc sau chiar prevenirea tulburărilor ordinii sociale în general, un astfel de regim trebuie totuși să fie proporțional.

46. Prin urmare, o legislație națională este adecvată pentru garantarea atingerii obiectivului invocat numai în cazul în care răspunde cu adevărat preocupării privind atingerea acestuia în mod coerent și sistematic ( 20 ).

47. Există o amplă jurisprudență a Curții referitoare la chestiunea justificării regimurilor restrictive puse în aplicare de către statele membre în domeniul jocurilor de noroc și în special la chestiunea proporționalității. Ne vom limita la a reaminti ceea ce este strict necesar în contextul prezentei cauze.

48. Un regim de autorizare administrativă prealabilă a organizării de jocuri de noroc poate fi în principiu permis, atât timp cât este întemeiat pe criterii obiective, nediscriminatorii și cunoscute în avans, care limitează exercitarea puterii de apreciere a autorităților naționale pentru ca aceasta să nu fie utilizată în mod arbitrar. Așadar, în principiu, statele membre sunt libere să reglementeze acest domeniu atât timp cât respectă dreptul Uniunii ( 21 ).

49. Prin urmare, este necesar să reamintim jurisprudența Curții referitoare la principiile generale care trebuie respectate de autoritățile naționale atunci când recurg la un sistem de încheiere a contractelor de concesionare de servicii sau de acordare a licențelor. Aceste principii decurg din jurisprudența Curții în domeniul achizițiilor publice, al concesiunilor și al procedurilor de autorizare administrativă prealabilă. Curtea aplică aceleași principii și în aceste domenii ( 22 ).

50. Autoritățile publice care încheie contracte de concesionare sunt obligate să respecte normele fundamentale ale tratatului, inclusiv principiile egalității de tratament și nediscriminării pe motiv de cetățenie sau naționalitate, precum și obligația de transparență care decurge din acestea ( 23 ). Această obligație de transparență, care este un corolar al principiului egalității, are ca scop în acest context în esență să asigure posibilitatea oricărui operator interesat de a decide să participe la proceduri de cerere de ofertă pe baza tuturor informațiilor relevante și să garanteze lipsa riscului de favoritism și de comportament arbitrar din partea autorității contractante ( 24 ). Ea presupune ca toate condițiile și modalitățile procedurii de atribuire să fie formulate în mod clar, precis și univoc în anunțul de participare sau în caietul de sarcini, astfel încât, pe de o parte, să permită tuturor ofertanților mediu informați și care dau dovadă de o diligență normală să înțeleagă conținutul exact al acestora și să le interpreteze în același mod și, pe de altă parte, să circumscrie puterea discreționară a autorității concedente și să dea acesteia posibilitatea să verifice în mod efectiv dacă ofertele prezentate de ofertanți corespund criteriilor care guvernează procedura în cauză ( 25 ).

51. Am dori să adăugăm că, în final, instanței de trimitere, care este singura competentă să aprecieze faptele și să interpreteze legislația națională, îi revine sarcina de a examina, în lumina acestor principii, dacă factorii pe care i‑a enunțat, luați separat sau prin efectul lor combinat, pot repune în discuție conformitatea unei proceduri de acordare de licențe pentru organizarea de jocuri de noroc online precum cea în discuție în litigiul principal, în raport cu principiile egalității de tratament și nediscriminării pe motiv de cetățenie sau de naționalitate, precum și obligația de transparență care decurge din acestea ( 26 ).

52. În aceste condiții, pe baza informațiilor disponibile, considerăm că reglementarea maghiară pe care se întemeiază cea de a doua decizie administrativă nu îndeplinește cerințele prezentate mai sus.

53. Situația juridică este oarecum neclară din cauza unui cadru de reglementare aflat în schimbare. Într‑o astfel de situație, unei societăți nu i se poate pretinde în mod rezonabil să pregătească imediat o ofertă motivată și bazată pe informații complete și să își adapteze strategia. În plus, chiar dacă Unibet ar fi depus o ofertă, ar fi fost dificil să se anticipeze decizia care urma să fie adoptată de autoritatea competentă, având în vedere larga marjă de apreciere pe care aceasta din urmă o avea la dispoziția sa. După cum reiese din cadrul juridic prezentat mai sus, nu exista nicio obligație a ministrului competent de a elibera o autorizație, odată ce condițiile relevante în ceea ce privește un „operator de încredere” erau îndeplinite. Cu alte cuvinte, există în mai multe privințe o gravă problemă în ceea ce privește transparența, motiv pentru care considerăm că regimul în vigoare la data adoptării celei de a doua decizii administrative nu este conform cu articolul 56 TFUE.

54. Prin urmare, propunem Curții să răspundă la prima întrebare după cum urmează: articolul 56 TFUE se opune unei reglementări naționale precum cea în discuție în procedura principală, care prevede că un operator de jocuri de noroc online, stabilit în mod legal în alt stat membru, are posibilitatea teoretică de a obține o autorizație în cazul în care acest operator este, în fapt, împiedicat să obțină o autorizație din cauza regimului, care fie este discriminatoriu, fie nu îndeplinește cerințele proporționalității sau transparenței.

A treia întrebare

55. Prin intermediul celei de a treia întrebări, instanța de trimitere dorește să afle dacă, în cazul în care o reglementare națională precum cea din speță este contrară articolului 56 TFUE, amenda impusă unui operator pentru nerespectarea unei astfel de reglementări este de asemenea contrară articolului 56 TFUE.

56. Curtea a susținut în mod constant că dacă un regim restrictiv a fost instituit în materia jocurilor de noroc, iar regimul respectiv este incompatibil cu articolul 56 TFUE, încălcarea acestuia de către un operator economic nu poate face obiectul unor sancțiuni ( 27 ). Acest lucru se aplică, contrar opiniei guvernului maghiar, atât sancțiunilor penale, cât și, la fel ca în speță, sancțiunilor administrative.

57. Prin urmare, în cauza de față, sancțiunile impuse societății Unibet sunt de asemenea contrare articolului 56 TFUE.

58. Prin urmare, propunem Curții să răspundă la cea de a treia întrebare în sensul că încălcarea unui regim precum cel din speță de către un operator economic nu poate da naștere unor sancțiuni.

A doua întrebare

59. Prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere urmărește în esență să se stabilească relevanța juridică a lipsei dispozițiilor de punere în aplicare la nivel național pentru reglementările prezentate în cadrul juridic și analizate în cuprinsul analizei primei întrebări din prezentele concluzii.

60. Această întrebare se bazează pe ipoteza că acest cadru juridic este compatibil cu articolul 56 TFUE. Nu acesta este însă cazul, după cum tocmai s‑a văzut.

61. În cadrul prezentei trimiteri preliminare, este de competența instanței (naționale) să evalueze cadrul juridic așa cum acesta a existat. Dacă ar fi existat dispoziții de punere în aplicare, este posibil ca lipsa proporționalității și a transparenței descrise mai sus să fi putut fi remediată. Însă nu a existat nicio dispoziție de punere în aplicare. Ceea ce se ia în considerare este legislația care era în vigoare la data la care au fost adoptate deciziile administrative. În acest sens, trebuie subliniat de asemenea faptul că împrejurarea dacă a existat sau nu a existat o procedură aflată pe rol în contextul Directivei 98/34/CE ( 28 ) nu prezintă nicio relevanță în această privință, având în vedere că nu erau în vigoare niciun fel de dispoziții de punere în aplicare.

62. După cum subliniază în mod întemeiat Comisia, lipsa dispozițiilor de punere în aplicare nu poate avea niciun efect asupra drepturilor care decurg din articolul 56 TFUE. În caz contrar, aplicarea acestei dispoziții, care este direct aplicabilă și care conferă Unibet un drept economic subiectiv, ar fi împiedicată. Prin faptul că nu prevăd dispoziții de punere în aplicare, statele membre nu pot limita drepturile garantate la articolul 56 TFUE.

63. Prin urmare, răspunsul pe care îl propunem la cea de a doua întrebare este că lipsa dispozițiilor naționale de punere în aplicare nu are influență asupra concluziilor aferente primei întrebări.

Concluzie

64. Pe baza considerațiilor de mai sus, propunem Curții să răspundă la întrebările adresate de Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunalul de contencios administrativ și pentru litigii de muncă din Budapesta, Ungaria), după cum urmează: „Articolul 56 TFUE se opune unei reglementări naționale precum cea în discuție în procedura principală, care prevede că un operator de jocuri de noroc online, stabilit în mod legal în alt stat membru, are posibilitatea teoretică de a obține o autorizație, în cazul în care acest operator este, în fapt, împiedicat să obțină o autorizație din cauza regimului, care fie este discriminatoriu, fie nu îndeplinește cerințele proporționalității sau transparenței. Încălcarea unui astfel de regim de către un operator economic nu poate da naștere unor sancțiuni. Lipsa dispozițiilor naționale de punere în aplicare nu are influență asupra concluziilor menționate.”

( 1 ) Limba originală: engleza.

( 2 ) A se vedea articolul 1 alineatul (5) litera (d) din Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 8 iunie 2000 privind anumite aspecte juridice ale serviciilor societății informaționale, în special ale comerțului electronic, pe piața internă (denumită în continuare „Directiva privind comerțul electronic”, JO L 178, p. 1, Ediție specială, 13/vol. 29, p. 257).

( 3 ) A se vedea articolul 2 alineatul (2) litera (h) din Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 12 decembrie 2006 privind serviciile în cadrul pieței interne (JO L 376, p. 36, Ediție specială, 13/vol. 58, p. 50).

( 4 ) A se vedea Hotărârea din 6 noiembrie 2003, Gambelli și alții (C‑243/01, EU:C:2003:597, punctul 54).

( 5 ) A se vedea cu titlu de exemplu Hotărârea din 20 februarie 2001, Analir și alții (C‑205/99, EU:C:2001:107, punctul 21), Hotărârea din 15 ianuarie 2002, Comisia/Italia (C‑439/99, EU:C:2002:14, punctul 22), și Hotărârea din 8 septembrie 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional și Baw International (C‑42/07, EU:C:2009:519, punctul 51).

( 6 ) Aceasta constituie o jurisprudență constantă începând cu Hotărârea din 25 iulie 1991, Säger (C‑76/90, EU:C:1991:331, punctul 12). A se vedea în plus Hotărârea din 18 iulie 2013, Citroën Belux (C‑265/12, EU:C:2013:498, punctul 35), și Hotărârea din 8 septembrie 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional și Baw International (C‑42/07, EU:C:2009:519, punctul 51).

( 7 ) A se vedea Hotărârea din 31 ianuarie 1984, Luisi și Carbone (286/82 și 26/83, EU:C:1984:35, punctul 16), și Hotărârea din 8 septembrie 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional și Baw International (C‑42/07, EU:C:2009:519, punctul 51).

( 8 ) A se vedea Hotărârea din 6 noiembrie 2003, Gambelli și alții (C‑243/01, EU:C:2003:597, punctul 54), și Hotărârea din 8 septembrie 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional și Baw International (C‑42/07, EU:C:2009:519, punctul 52).

( 9 ) A se vedea Hotărârea din 8 septembrie 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional și Baw International (C‑42/07, EU:C:2009:519, punctul 53).

( 10 ) A se vedea Hotărârea din 6 martie 2007, Placanica și alții (C‑338/04, C‑359/04 și C‑360/04, EU:C:2007:133, punctul 42), și Hotărârea din 30 aprilie 2014, Pfleger și alții (C‑390/12, EU:C:2014:281, punctul 39).

( 11 ) A se vedea pentru mai multe detalii Concluziile noastre prezentate în cauza Ince (C‑336/14, EU:C:2015:724, punctul 32).

( 12 ) A se vedea cu titlu de exemplu Hotărârea din 16 februarie 2017, Agro Foreign Trade & Agency (C‑507/15, EU:C:2017:129, punctul 23 și jurisprudența citată).

( 13 ) A se vedea Hotărârea din 6 octombrie 2009, Comisia/Spania (C‑153/08, EU:C:2009:618, punctele 36 și 37 și jurisprudența citată).

( 14 ) A se vedea în acest sens Hotărârea din 8 septembrie 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional și Baw International (C‑42/07, EU:C:2009:519, punctul 56).

( 15 ) A se vedea Hotărârea din 30 noiembrie 1995, Gebhard (C‑55/94, EU:C:1995:411, punctul 37), Hotărârea din 6 noiembrie 2003, Gambelli și alții (C‑243/01, EU:C:2003:597, punctul 65), Hotărârea din 6 martie 2007, Placanica și alții (C‑338/04, C‑359/04 și C‑360/04, EU:C:2007:133, punctul 49), Hotărârea din 8 septembrie 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional și Baw International (C‑42/07, EU:C:2009:519, punctul 60), și Hotărârea din 6 octombrie 2009, Comisia/Spania (C‑153/08, EU:C:2009:618, punctul 36). A se vedea, de asemenea, Hotărârea din 19 iulie 2012, Garkalns (C‑470/11, EU:C:2012:505, punctul 35).

( 16 ) A se vedea Hotărârea din 15 septembrie 2011, Dickinger și Ömer (C‑347/09, EU:C:2011:582, punctul 55).

( 17 ) A se vedea Barnard, C., The substantive law of the EU. The four freedoms, Oxford University Press, ediția a cincea, 2016, p. 415

( 18 ) Ibidem.

( 19 ) De fapt, în cadrul observațiilor sale, guvernul maghiar pune accentul pe aspectul dacă reglementarea este sau nu este proporțională.

( 20 ) A se vedea Hotărârea din 8 septembrie 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional și Baw International (C‑42/07, EU:C:2009:519, punctele 59-61 și jurisprudența citată).

( 21 ) A se vedea Concluziile noastre prezentate în cauza Ince (C‑336/14, EU:C:2015:724, punctul 32).

( 22 ) A se vedea Concluziile noastre prezentate în cauza Ince (C‑336/14, EU:C:2015:724, punctul 68).

( 23 ) A se vedea Hotărârea din 4 februarie 2016, Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72, punctul 86), și Hotărârea din 3 iunie 2010, Sporting Exchange (C‑203/08, EU:C:2010:307, punctul 39 și jurisprudența citată).

( 24 ) A se vedea Hotărârea din 4 februarie 2016, Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72, punctul 87).

( 25 ) A se vedea Hotărârea din 4 februarie 2016, Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72, punctul 87), și Hotărârea din 16 februarie 2012, Costa și Cifone (C‑72/10 și C‑77/10, EU:C:2012:80, punctul 73 și jurisprudența citată).

( 26 ) A se vedea în acest sens Hotărârea din 4 februarie 2016, Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72, punctul 88). A se vedea de asemenea Hotărârea din 30 aprilie 2014, Pfleger și alții (C‑390/12, EU:C:2014:281, punctul 48).

( 27 ) A se vedea Hotărârea din 6 martie 2007, Placanica și alții (C‑338/04, C‑359/04 și C‑360/04, EU:C:2007:133, punctele 63 și 69), Hotărârea din 15 septembrie 2011, Dickinger și Ömer (C‑347/09, EU:C:2011:582, punctul 43), și Hotărârea din 30 aprilie 2014, Pfleger și alții (C‑390/12, EU:C:2014:281, punctul 63).

( 28 ) Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 22 iunie 1998 de stabilire a unei proceduri pentru furnizarea de informații în domeniul standardelor și reglementărilor tehnice și a normelor privind serviciile societății informaționale (JO L 204, p. 37, Ediție specială, 13/vol. 23, p. 207), astfel cum a fost modificată prin Directiva 98/48/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 20 iulie 1998 (JO L 217, p. 18, Ediție specială, 13/vol. 23, p. 282).