CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

MICHAL BOBEK

prezentate la 17 mai 2017 ( 1 )

Cauza C‑217/16

Comisia Europeană

împotriva

Dimos Zagoriou

[cerere de decizie preliminară formulată de Monomeles Efeteio Athinon (Curtea de Apel din Atena (complet de judecător unic) (Grecia)]

„Executare silită a unei decizii a Comisiei care impune o obligație pecuniară în conformitate cu articolul 256 CE – Stabilirea instanței competente – Calitatea de pârât în procedura de executare silită – Principiile echivalenței și efectivității”

I. Introducere

1. În 2006, Comisia a adoptat o decizie ( 2 ), adresată unei societăți deținute de Municipalitatea Aristi Zagoriou din Grecia, prin care urmărea să recupereze un ajutor acordat societății respective în 1993. Ulterior acordării ajutorului, însă înainte de adoptarea deciziei Comisiei, societatea a fost dizolvată. În plus, Municipalitatea Aristi Zagoriou a fost integrată într‑o entitate municipală mai mare, Kentriko Zagori.

2. Comisia a solicitat executarea silită a deciziei împotriva Kentriko Zagori, care a contestat această executare în fața instanțelor civile naționale. În cursul procedurii judiciare, Kentriko Zagori a fost, la rândul său, integrată într‑o altă entitate municipală mai mare, Dimos Zagoriou, care are calitate de intimată în cauza principală. În 2013, contestația a fost admisă printr‑o hotărâre în primă instanță. Instanța națională a decis că nu se putea proceda la executare silită împotriva Dimos Zagoriou.

3. Comisia a atacat cu apel această hotărâre în fața instanței de trimitere, o instanță de apel de drept civil, susținând că soluționarea cauzei este de competența instanțelor administrative naționale, iar nu a instanțelor civile naționale. În plus, aceasta a susținut de asemenea că împotriva Dimos Zagoriou se putea solicita executarea silită, întrucât aceasta avea calitate de succesoare a societății în cauză.

4. În acest cadru procedural destul de complex, instanța de trimitere solicită în acest moment Curții să stabilească dacă litigiul care a stat la baza procedurii principale este un litigiu de drept public sau un litigiu de drept privat și să decidă care este modalitatea în care trebuie să se stabilească instanța competentă și împotriva căror entități poate fi solicitată executarea silită.

II. Cadrul juridic

A. Dreptul Uniunii

1 . Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene

5. Articolul 299 TFUE prevede următoarele: „Actele Consiliului, ale Comisiei sau ale Băncii Centrale Europene care impun o obligație pecuniară în sarcina altor persoane decât statele membre constituie titlu executoriu. Executarea silită este reglementată de normele de procedură civilă în vigoare în statul pe teritoriul căruia are loc această procedură. Decizia este învestită cu formulă executorie, fără îndeplinirea niciunei alte formalități decât cea a verificării autenticității acestui titlu de către autoritatea națională pe care guvernul fiecărui stat membru o desemnează în acest scop și a cărei desemnare este adusă la cunoștința Comisiei și Curții de Justiție a Uniunii Europene. După îndeplinirea acestor formalități, la cererea părții interesate, aceasta poate proceda la executarea silită, sesizând direct autoritatea competentă în conformitate cu legislația internă. Executarea silită poate fi suspendată numai în temeiul unei decizii a Curții. Cu toate acestea, controlul legalității măsurilor de executare este de competența instanțelor naționale.”

2. Regulamentele nr. 2052/88 ( 3 ), nr. 4253/88 ( 4 ) și nr. 4256/88 ( 5 )

6. Regulamentul (CEE) nr. 2052/88 reprezintă actul de bază care reglementează fondurile structurale ale Uniunii, raportul dintre ele și raportul lor cu alte instrumente financiare (denumit în continuare „Regulamentul privind fondurile structurale”).

7. Regulamentul (CEE) nr. 4253/88 este regulamentul principal de aplicare a Regulamentului privind fondurile structurale (denumit în continuare „Regulamentul privind aplicarea fondurilor structurale”).

8. Regulamentul (CEE) nr. 4256/88 completează Regulamentul privind aplicarea fondurilor structurale în ceea ce privește Fondul European de Orientare și Garantare Agricolă [denumit în continuare „Regulamentul privind aplicarea fondurilor structurale (FEOGA)”]. Astfel, articolul 1 alineatul (1) din Regulamentul privind aplicarea fondurilor structurale (FEOGA) prevede că Secțiunea Orientare a FEOGA poate să fie utilizată pentru finanțarea unor măsuri adoptate în vederea ducerii la îndeplinire a sarcinilor prevăzute de Regulamentul privind fondurile structurale. Articolul 1 alineatul (2) aplică în general acestor cazuri normele prevăzute de Regulamentul privind aplicarea fondurilor structurale.

9. Titlul VI din Regulamentul privind aplicarea fondurilor structurale, intitulat „Dispoziții financiare”, conține în special articolul 24, care prevede următoarele: „Reducerea, suspendarea și întreruperea contribuției (1) Dacă realizarea unei acțiuni sau a unei măsuri pare să nu justifice fie parțial, fie în totalitate contribuția financiară care i‑a fost alocată, Comisia efectuează o examinare corespunzătoare a cazului în cadrul parteneriatului, solicitând în special statului membru sau autorităților desemnate de acesta pentru punerea în aplicare a acțiunii să își prezinte observațiile într‑un termen stabilit. (2) În urma acestei examinări, Comisia poate reduce sau suspenda contribuția pentru acțiunea sau măsura în cauză, dacă examinarea confirmă existența unei neregularități sau a unei modificări importante care afectează natura sau condițiile punerii în aplicare a acțiunii sau a măsurii și pentru care nu a fost solicitată aprobarea Comisiei. (3) Orice sumă primită în mod nejustificat și care trebuie recuperată trebuie rambursată Comisiei. Sumele nerambursate pot fi majorate cu dobânzi de întârziere în conformitate cu prevederile regulamentului financiar și potrivit modalităților care trebuie stabilite de Comisie, conform procedurilor menționate în titlul VIII.” [traducere neoficială]

III. Situația de fapt, procedura și întrebările preliminare

10. În 1993, Dimotiki Epicheirisi Touristikis Anaptyxis Aristis Zagoriou Ioanninon, o societate care era deținută în întregime de Municipalitatea Aristi Zagoriou și care era responsabilă de dezvoltarea regiunii Aristi (denumită în continuare „societatea”), a solicitat și a obținut ajutor din partea Fondului European de Orientare și Garantare Agricolă (denumit în continuare „FEOGA”). Proiectul s‑a încheiat prematur, Comisia solicitând în această situație recuperarea unei părți a ajutorului.

11. În acest scop, Comisia a adoptat în 2006 o decizie adresată societății în discuție prin care solicita rambursarea ajutorului (denumită în continuare „decizia Comisiei”) ( 6 ). Executarea silită a acestei decizii a fost solicitată în temeiul articolului 256 CE (în prezent articolul 299 TFUE), care prevede caracterul de titlu executoriu al actelor care impun obligații pecuniare în sarcina altor persoane decât statele membre. Decizia a fost învestită cu formulă executorie.

12. Totuși, anterior adoptării deciziei Comisiei, Municipalitatea Aristi Zagoriou a fost integrată în Municipalitatea Kentriko Zagori ( 7 ). În plus, societatea a fost dizolvată ( 8 ).

13. Potrivit cererii formulate de instanța de trimitere la 31 august 2008, o somație de plată a creanței și a dobânzilor aferente a fost adresată Kentriko Zagori, succesoarea legală a Aristi Zagoriou și acționarul unic al societății (denumită în continuare „somația de plată”). La 15 octombrie 2008, Comisia a obținut pentru suma respectivă o poprire asupra activelor bancare deținute de Kentriko Zagori.

14. Suma a fost transferată Comisiei.

15. La 23 octombrie 2008, Kentriko Zagorio a contestat somația de plată în fața Monomeles Protodikeio Athinon (Tribunalul de Primă Instanță în complet de judecător unic, instanță civilă din Grecia)

16. În cursul procedurii care s‑a desfășurat în fața acestei instanțe, Kentriko Zagori a fost integrată în Municipalitatea Dimos Zagoriou ( 9 ).

17. Prin hotărârea din 14 mai 2013, instanța civilă de prim grad a admis contestația pe baza faptului că nu se putea proceda la executarea silită a creditului datorat de societate împotriva Dimos Zagoriou.

18. Comisia a formulat apel în fața instanței de trimitere, Monomeles Efeteio Athinon (Curtea de Apel din Atena în complet de judecător unic, Grecia).

19. În apel, Comisia susține în esență că instanța care a soluționat litigiul în primă instanță (o instanță civilă) nu avea competența de soluționare a litigiului, întrucât acesta este de natură administrativă și ar trebui soluționat de instanțele administrative. Comisia a susținut de asemenea că se putea solicita executarea silită împotriva Dimos Zagoriou.

20. Având în vedere cele prezentate mai sus, Monomeles Efeteio Athinon (Curtea de Apel din Atena în complet de judecător unic) a decis să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare: „(1) Care este natura actelor Comisiei Europene în exercitarea competențelor sale prevăzute în Regulamentele nr. 2052/88, nr. 4253/88 și nr. 4256/88 și, mai precis, aceste acte ale Comisiei [sunt] acte de drept public și dau naștere, în orice caz, unor litigii administrative cu privire la fond, în special în cazul în care obiectul popririi în mâinile terților dispuse de Comisia Europeană este un credit privat, atunci când cererea inițială pentru soluționarea căreia se efectuează executarea silită rezultă dintr‑un raport juridic de drept public, derivat din actele Comisiei Europene menționate mai sus[,] sau sunt acte de drept privat care dau naștere unor litigii de drept privat? (2) Având în vedere articolul 299 TFUE, potrivit căruia executarea silită a actelor Comisiei Europene care impun o obligație pecuniară în sarcina altor persoane decât statele membre este reglementată de normele de procedură civilă în vigoare în statul pe teritoriul căruia se efectuează executarea silită și având în vedere dispoziția de la acest articol potrivit căreia controlul legalității măsurilor de executare este de competența instanțelor naționale, în ce mod se stabilește competența instanțelor naționale cu privire la litigiile care rezultă din această executare, în cazul în care, potrivit legislației naționale, litigiile menționate constituie litigii administrative cu privire la fond, și anume în cazul în care raportul în cauză este de drept public? (3) În cazul executării silite a unor acte ale Comisiei Europene adoptate în temeiul Regulamentelor nr. 2052/88, nr. 4253/88 și nr. 4256/88 și care impun obligații pecuniare în sarcina altor persoane decât statele membre, calitatea de pârât a debitorului [se stabilește] în temeiul dreptului național sau în temeiul dreptului comunitar? (4) În cazul în care subiectul obligat să îndeplinească obligația pecuniară care derivă din actul Comisiei Europene adoptat în temeiul Regulamentelor nr. 2052/88, nr. 4253/88 și nr. 4258/88 este o societate municipală, ulterior dizolvată, municipalitatea căreia îi aparține societatea respectivă este răspunzătoare pentru îndeplinirea obligației pecuniare în cauză față de Comisia Europeană potrivit regulamentelor menționate anterior?”

21. Dimos Zagoriou, guvernul elen și Comisia au prezentat observații scrise. Aceste părți au prezentat de asemenea observații orale în ședința din 8 martie 2017.

IV. Analiză

A. Admisibilitate

22. Deși pot exista îndoieli cu privire la admisibilitatea întrebărilor adresate de instanța națională, cu siguranță nu se poate considera că acestea nu au legătură cu litigiul principal. Ele beneficiază astfel de o prezumție de pertinență ( 10 ). În plus, deși într‑o anumită măsură întrebările ar putea fi interpretate în sensul că solicită Curții să interpreteze dreptul național, ceea ce în mod clar nu este în sarcina sa ( 11 ), acestea ridică și probleme de interes mai general cu privire la interacțiunea dintre dreptul Uniunii și dreptul național. În sfârșit, eventuala lipsă de claritate a cererii de decizie preliminară formulate de instanța națională sau lipsa informațiilor cu privire la dispozițiile naționale relevante nu au împiedicat părțile din litigiul principal și guvernul elen să prezinte observații.

23. Pentru aceste motive, întrebările sunt, în opinia noastră, admisibile. Cu toate acestea, astfel cum se va observa în continuare, considerăm că informațiile insuficiente furnizate de instanța de trimitere în cuprinsul cererii de decizie preliminară limitează în mod semnificativ nivelul de detaliere la care va putea să ajungă Curtea în practică atunci când va formula răspunsul său.

B. Cu privire la fond

1. Cu privire la prima și la a doua întrebare

24. Litigiul principal implică o contestație împotriva executării silite a unei datorii către Uniunea Europeană, care a fost instituită printr‑o decizie a Comisiei privind impunerea unei obligații pecuniare. Dezacordul principal dintre părțile din procedura care se desfășoară în fața instanței naționale constă în aspectul dacă soluționarea acestor tipuri de proceduri este de competența instanțelor administrative sau a instanțelor civile.

25. Dimos Zagoriou și guvernul elen susțin că ar trebui să intre în competența instanțelor civile. Comisia invocă principiul echivalenței, afirmând că cererile privind executarea silită a unei creanțe ar trebui să fie soluționate de aceleași instanțe, indiferent dacă respectiva creanță este față de statul grec sau față de Comisie. Înțelegem că, în opinia Comisiei, în ambele cazuri, ar trebui ca instanțele administrative să dețină această competență. Aceasta este problema centrală a primelor două întrebări ale instanței de trimitere.

26. Prin intermediul celei de a doua întrebări a instanței de trimitere, se ridică în esență problema modului în care trebuie să se stabilească instanța națională competentă pentru a soluționa cauze precum cea aflată pe rolul instanței de trimitere. Instanța de trimitere este preocupată, mai exact, de efectul pe care îl poate avea asupra acestei alegeri natura raporturilor juridice (de drept public sau de drept privat) care se află la originea litigiului. Înțelegem că acesta este motivul pentru care instanța de trimitere solicită să se stabilească, prin intermediul primei sale întrebări, dacă raporturile juridice aflate la originea litigiului pe rolul său sunt de natură publică sau de natură privată.

27. Astfel, ni s‑ar părea că atât prima, cât și a doua întrebare a instanței de trimitere urmăresc să determine instanțele care au competența de soluționare a acțiunilor privind executarea silită a unei datorii față de Uniunea Europeană. În consecință, vom aborda aceste două întrebări împreună.

28. Trebuie repetat că nu este, desigur, rolul acestei Curți să interpreteze legislația națională referitoare la competența instanțelor și, pe această bază, să decidă în cadrul cărui sistem jurisdicțional ar trebui să se soluționeze o cauză aflată pe rolul unei instanței naționale. Cu toate acestea, făcând abstracție de nivelul normelor naționale, prima și a doua întrebare a instanței naționale ridică și o problemă de ordin mai general: ce cerințe stabilește legislația Uniunii în legătură cu executarea silită la nivel național a datoriilor față de Uniunea Europeană?

29. Problema centrală a întrebărilor adresate de instanța de trimitere constă în interpretarea articolului 299 TFUE care prevede că actele Comisiei care impun obligații pecuniare în sarcina altor persoane decât statele membre constituie titlu executoriu ( 12 ). Această dispoziție este atât nouă, cât și minimalistă. Este nouă ( 13 ), întrucât face ca ceea ce reprezintă în esență decizii ale unui organism internațional să constituie în mod direct titlu executoriu la nivel național, fără a mai fi necesară vreo procedură de recunoaștere de către statul membru ( 14 ). Este minimalistă, întrucât lasă în seama legislației naționale toate problemele legate de executarea silită.

30. În acest spirit minimalist, în articolul 299 TFUE nu există niciun element care să impună legislației naționale să stabilească instanțe specifice pentru soluționarea litigiilor relevante (administrative, civile sau de altă natură).

31. Într‑adevăr, al doilea paragraf al articolului 299 TFUE prevede că executarea silită a deciziilor care impun obligații pecuniare este reglementată de „normele de procedură civilă” naționale.

32. Cu toate acestea, astfel cum arată Comisia în concluziile sale scrise, această dispoziție privește numai procedura de învestire cu formulă executorie. Acest argument este, în opinia noastră, într‑adevăr confirmat de structura articolului 299 TFUE. Articolul 299 TFUE menționează normele de procedură civilă numai în prima teză a celui de al doilea paragraf. Restul textului acestui al doilea paragraf se referă în continuare la etapa procedurală care implică învestirea cu formulă executorie. Celelalte paragrafe ale prevederii (articolul 299 al treilea și al patrulea paragraf) reglementează etapele ulterioare ale executării silite. Ele nu conțin nicio astfel de limitare. Prin urmare, imediat ce a fost învestită cu formulă executorie, executarea silită este efectuată „în conformitate cu legislația internă (articolul 299 al treilea paragraf TFUE) și este supusă controlului judiciar al „instanțelor naționale” (articolul 299 al patrulea paragraf TFUE).

33. Se pare, așadar, că s‑a intenționat ca trimiterea la „normele de procedură civilă” să se limiteze la procedura de învestire cu formulă executorie. În ceea ce privește restul procedurii și toate celelalte etape, formularea articolului 299 TFUE este în întregime neutră în legătură cu instituțiile naționale care trebuie să procedeze la executarea silită a actelor instituțiilor Uniunii care impun obligații pecuniare în sarcina altor persoane decât statele membre.

34. În plus, nu am descoperit (și niciuna dintre părți nu a invocat) în cuprinsul Regulamentului privind fondurile structurale, al Regulamentului privind aplicarea fondurilor structurale sau al Regulamentului privind aplicarea fondurilor structurale (FEOGA) vreo dispoziție care să impună desemnarea unor tipuri specifice de instanțe.

35. În lipsa vreunei precizări în legislația Uniunii cu privire la instanțele naționale competente și potrivit unei jurisprudențe constante, desemnarea acestor instanțe ține de sfera autonomiei procedurale naționale, cu respectarea principiilor echivalenței și efectivității ( 15 ).

36. Acesta este răspunsul scurt la întrebările instanței de trimitere cu privire la modul în care trebuie desemnată instanța competentă. Cu toate acestea, pentru a putea oferi cea mai bună asistență instanței de trimitere, considerăm că este util în acest stadiu să analizăm mai detaliat modul în care principiile echivalenței și efectivității ar putea să aibă incidență în prezenta cauză. Pentru aceasta, vom analiza preocupările specifice ale instanței de trimitere cu privire la alegerea între instanțele administrative și instanțele civile, precum și la impactul naturii de drept public sau de drept privat a raporturilor juridice dintre părți care se află la originea litigiului.

37. Suntem de acord cu Comisia că, în cererea de decizie preliminară, nu există niciun element care să indice existența unei probleme cu privire la desemnarea instanței competente din perspectiva principiului efectivității ( 16 ). În special, nu există niciun indiciu că ar putea exista o problemă legată de accesul la instanțele naționale. Mai degrabă, tipul de instanțe – civile sau administrative – este în discuție.

38. Cu toate acestea, aplicarea principiului echivalenței în prezenta cauză este, fără îndoială, mai puțin evident. Acesta este, într‑adevăr, principalul argument al Comisiei în legătură cu cea de a doua întrebare. Comisia susține în esență că scopul procedurii constă în recuperarea ajutorului plătit în mod eronat și executarea silită a sumei de recuperat. Potrivit Comisiei, indiferent dacă o astfel de procedură privește ajutorul plătit din resurse naționale de statul elen sau ajutorul plătit din resursele Uniunii de Comisie, principiul echivalenței impune ca aceleași instanțe să dețină competența. Ar trebui să fie competente, în ambele cazuri, fie instanțe administrative, fie instanțe civile.

39. În opinia noastră, răspunsul este mai nuanțat. El necesită o analiză mai detaliată a ceea ce implică principiul echivalenței într‑o cauză precum cea de față.

40. În general, principiul echivalenței implică o dublă comparație ( 17 ). În primul rând, este vorba despre identificarea „procedurilor” sau a „acțiunilor” comparabile și, în al doilea rând, despre aprecierea aspectului dacă acțiunile întemeiate pe dreptul Uniunii sunt tratate într‑un mod mai puțin favorabil în raport cu acțiunile similare întemeiate pe dreptul național.

41. Comparabilitatea procedurilor se stabilește examinându‑se „atât obiectul, cât și elementele esențiale ale acțiunilor de natură internă presupuse a fi similare” ( 18 ). În anumite cauze, Curtea face trimitere la „obiect[ul], […] cauz[a] și […] elementel[e] […] esențiale” ( 19 ). În cazul în care se stabilește că acțiunile sunt similare, acestea trebuie tratate în mod similar. Pentru a stabili dacă se aplică un tratament similar și dacă este respectat principiul echivalenței, instanța națională trebuie „să verifice în mod obiectiv și în mod abstract similitudinea normelor în cauză din perspectiva rolului jucat de aceste norme în procedura privită în ansamblul său, precum și a desfășurării acelei proceduri și a oricărui element special a normelor respective” ( 20 ).

42. Jurisprudența tinde să fie într‑o oarecare măsură ambiguă cu privire la ceea ce presupune tratamentul „echivalent” sau „similar”. În unele cauze, Curtea a adoptat o abordare „strictă”, solicitând în aparență un tratament identic (aplicarea „fără distincție” în cazul acțiunilor întemeiate pe dreptul Uniunii și al celor întemeiate pe dreptul intern ( 21 )). În alte cauze (care reprezintă într‑adevăr o variație mai comună), Curtea utilizează un limbaj „mai flexibil”, menționând tratamentul „nu […] mai puțin [favorabil]” pentru acțiunile întemeiate pe dreptul Uniunii ( 22 ). Cea din urmă variație sugerează în mod clar că pot exista diferențe, cu condiția ca aceste diferențe să nu producă efecte negative asupra acțiunilor întemeiate pe dreptul Uniunii în comparație cu acțiunile întemeiate pe dreptul național.

43. În opinia noastră, echivalența implică pur și simplu similitudine și un tratament „nu […] mai puțin [favorabil]”. Aceasta nu poate să însemne identitate strictă a normelor. O astfel de abordare, probabil mai rezonabilă și mai conciliantă, nu numai că se reflectă mai mult în jurisprudență, ci recunoaște și componenta „autonomă” a „autonomiei procedurale naționale” și ține seama de faptul că anumite norme nu se pretează cu ușurință la o comparație obiectivă.

44. După ce am clarificat domeniul de aplicare al acestui principiu, facem următoarele observații în legătură cu prezenta cauză.

a) Similitudinea procedurilor

45. Prima etapă în aplicarea principiului echivalenței în prezenta cauză va consta în stabilirea tipurilor de proceduri care trebuie comparate. Pentru aceasta, trebuie să se țină seama de „obiect[ul], [de] cauz[a] și [de] elementel[e] […] esențiale” ( 23 ) ale acțiunii.

46. Acțiunea inițială care a dat naștere prezentei trimiteri preliminare a fost o acțiune prin care s‑a contestat executarea silită de către Comisie – realizată prin intermediul unei somații de plată și a unei popriri – a unei obligații pecuniare.

47. În consecință, prin acțiunea respectivă nu se urmărește constatarea sau contestarea existenței unei creanțe sau contestarea modului în care a apărut aceasta, ci mai degrabă executarea silită a creanței în discuție. Suntem conștienți că, în contextul unor astfel de proceduri privind executarea silită, unele state membre pot prevedea, în anumite cazuri, posibilitatea contestării a înseși existenței creanței. Cu toate acestea, din dosar nu rezultă în mod clar dacă aceasta este în general situația în Grecia sau dacă acest lucru se întâmplă în mod special în prezenta cauză. În orice caz, observăm că în prezenta cauză: (a) existența creanței nu este contestată în realitate de Dimos Zagoriou și (b) chiar dacă ar fi fost, instanța de trimitere nu ar fi avut ea însăși competența de a supune analizei existența creanței, întrucât aceasta este instituită printr‑un act al Uniunii (decizia Comisiei) a cărui validitate poate fi supusă doar controlului acestei Curți ( 24 ).

48. Argumentul nostru în prezenta cauză este următorul: în identificarea „obiectului, [a] cauzei și [a] elementelor […] esențiale” ale unei acțiuni legate de executarea silită, nu este imediat evident că natura raportului de bază care a dat naștere creanței prezintă efectiv relevanță și, în caz afirmativ, nu este evident modul în care acesta prezintă relevanță.

49. Dintr‑un punct de vedere diferit, decizia Comisiei ar putea fi privită ca orice alt titlu executoriu în conformitate cu dreptul național, originile sale (publice sau private) neavând o importanță prea mare. Totul depinde de normele de procedură naționale cu privire la executarea silită: într‑adevăr, pot exista ordini juridice naționale în care executarea silită a oricărui „titlu de drept public” să intre în competența exclusivă a instanțelor administrative. Cu toate acestea, pot exista și sisteme juridice în care executarea silită din fața instanțelor administrative va putea fi îndeplinită numai în privința deciziilor adoptate de înseși instanțele administrative în cauză. Deciziile provenite din afara acestui sistem ar trebui, așadar, să fie învestite cu formulă executorie. O astfel de decizie nu ar putea, prin definiție, să fie comparată cu o decizie administrativă națională definitivă care nu va avea niciodată nevoie de un astfel de tratament. În alte sisteme juridice, toate executările silite ale deciziilor definitive care impun obligații pecuniare, indiferent dacă provin din sistemul judiciar administrativ sau din sistemul judiciar civil ori chiar din cel penal ( 25 ), pot fi îndreptate către instanțele civile sau chiar către alți reprezentanți ai legii care nu fac parte (în mod direct) din sistemul jurisdicțional.

50. Toate aceste modele potențiale au fost descrise pentru un singur motiv: pentru a sublinia că nu este de necontestat că natura raportului de bază trebuie să reprezinte un element central sau determinant în evaluarea similitudinii acțiunilor și în aplicarea principiului echivalenței. În funcție de parametrii sistemului național, imediat ce decizia a fost învestită cu formulă executorie și a devenit titlu executoriu în temeiul dreptului național, originea obligației pecuniare poate să nu prezinte o prea mare relevanță.

51. În cele din urmă, revine instanței naționale sarcina de a face o evaluare exactă a echivalenței, întrucât „este singura care cunoaște în mod direct modalitățile procedurale” ( 26 ) care îi permit să aibă o perspectivă clară asupra acestui tip de problemă.

52. Totuși, cu toate aceste rezerve, prin intermediul primei sale întrebări, instanța de trimitere solicită să se stabilească natura raportului de bază dintre părțile din prezenta cauză, sugerând că ea consideră că raportul respectiv prezintă relevanță pentru stabilirea existenței echivalenței în cauza aflată pe rolul său. În această privință, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă acest raport și creanța în cauză ar trebui să fie calificate drept „publice” sau „private”.

53. Dreptul Uniunii nu face o distincție formală între dreptul „public” și dreptul „privat” ( 27 ). Cu toate acestea, în măsura în care ar putea să se dovedească util instanței de trimitere în cursul evaluării de către aceasta a similitudinii procedurilor, observăm că actul de bază – decizia Comisiei – „impune” o obligație pecuniară (pentru a utiliza același termen ca și articolul 299 TFUE). În aceste condiții, oriunde s‑ar afla delimitarea exactă dintre „public” și „privat” în sistemul juridic național individual ( 28 ) și orice tip de definiție mai comună a termenului „public” s‑ar adopta (bazată pe putere, bazată pe interes ori o teorie organică, și anume bazată pe structură), „impunerea” unei obligații pecuniare printr‑o decizie unilaterală adoptată de o instituție care urmărește recuperarea ajutorului plătit din bugetul public s‑ar califica, cu siguranță, drept „publică” în temeiul oricăreia dintre aceste abordări.

54. Subliniem că nu dorim să sugerăm că, potrivit dreptului Uniunii, ar exista vreo distincție juridică formală între dreptul public și dreptul privat sau în ce măsură ar corespunde această distincție cu legislația (legislațiile) națională (naționale). Dimpotrivă, dorim doar să arătăm faptul evident și greu de contestat că, prin impunerea în mod unilateral a unei obligații pecuniare de a rambursa un ajutor financiar, Comisia și‑a exercitat în mod clar o competență „specială”, diferită de normele obișnuite aplicabile în raporturile dintre particulari ( 29 ). Rolul pe care îl joacă acest fapt în evaluarea echivalenței este un aspect care trebuie rezolvat de instanța de trimitere, ținând seama de rezervele suplimentare descrise mai sus în cuprinsul prezentei secțiuni.

b) Similitudinea normelor

55. După ce instanța de trimitere va fi stabilit, pe baza obiectului, a cauzei și a elementelor esențiale, cu ce tip de procedură ar trebui să fie comparată procedura principală, aceasta va trebui să decidă dacă normele de procedură aplicabile sunt similare. În această privință, instanța de trimitere este preocupată în mod specific de alegerea instanței competente, administrative sau civile.

56. Dacă, deocamdată, presupunem că instanța de trimitere consideră că procedurile „similare” cu procedura principală ar trebui să fie în mod normal soluționate de instanțele civile în orice caz, atunci s‑ar părea că nu există nicio diferență de tratament din punctul de vedere al instanței competente. Procedura principală se află deja pe rolul unei instanțe civile, astfel cum s‑ar afla și procedurile „similare”.

57. Dacă, însă, presupunem că instanța de trimitere consideră că procedurile „similare” cu procedura principală ar trebui să fie în mod normal soluționate de instanțele administrative, atunci s‑ar părea că există într‑adevăr o diferență de tratament: procedurile „similare” sunt soluționate de instanțele civile atunci când Comisia este parte în procedură și de instanțele administrative în alte cazuri (specifice).

58. Aplicarea unor norme de procedură diferite în proceduri similare conduce în mod automat la o încălcare a principiului echivalenței?

59. Pentru a răspunde la această întrebare, instanța națională ar trebui să examineze dacă normele aplicate sunt „simil[are] din perspectiva rolului jucat de aceste norme în procedura privită în ansamblul său, precum și a desfășurării acelei proceduri și a oricărui element special a normelor respective” ( 30 ). Nu va exista o încălcare a principiului echivalenței decât în cazul în care aplicarea unor norme care nu sunt similare conduce la tratarea într‑un mod mai puțin favorabil a cererilor întemeiate pe dreptul Uniunii.

60. Cu toate acestea, pentru ca analiza respectivă să poată fi efectuată, va fi necesar ca norma specifică supusă examinării să fie clară și concretă. Prin definiție, similitudinea normelor poate fi apreciată numai în legătură cu o normă specifică și cu acțiunea acesteia (precum normele care reglementează capacitatea procesuală, prescripția, termenele, taxele, reprezentarea și așa mai departe). În schimb, a evalua similitudinea în sensul lipsei unui tratament mai puțin favorabil în legătură cu un întreg sistem jurisdicțional ar putea fi o sarcină demnă de judecătorul Hercule, însă greu de conceput pentru oricine altcineva.

61. În consecință, în lipsa oricăror dovezi concrete și specifice, o normă care desemnează instanțele administrative, iar nu pe cele civile, ca fiind competente nu este, în sine, în mod evident favorabilă sau nefavorabilă pentru o parte. Am adăuga că, în cererea de decizie preliminară sau în concluziile prezentate de părți în cauza de față, nu există niciun element care să indice cu precizie motivul pentru care desemnarea competenței instanțelor civile, iar nu a instanțelor administrative, în Grecia, putea fi nefavorabilă.

62. Hotărârea Curții Baczó și Vizsnyiczai sprijină în mod clar această concluzie. În cauza respectivă, Curții i s‑a solicitat să stabilească dacă desemnarea instanțelor regionale drept competente în anumite litigii întemeiate pe dreptul Uniunii atunci când instanțele locale ar fi competente în litigii similare întemeiate pe dreptul național reprezintă o încălcare a principiului echivalenței. Curtea a hotărât că nu se încalcă principiul echivalenței, întrucât „[desemnarea] instanțelor regionale de a judeca acțiuni care sunt introduse pentru motive întemeiate pe dreptul Uniunii nu constituie în mod necesar o modalitate procedurală care să poată fi calificată drept «nefavorabilă»” ( 31 ).

63. În consecință, în opinia noastră, desemnarea instanțelor civile și a instanțelor administrative pentru a judeca proceduri similare întemeiate pe dreptul Uniunii și, respectiv, pe dreptul național nu constituie în sine o încălcare a principiului echivalenței. Aceasta va reprezenta o astfel de încălcare în cazul în care constituie în mod clar, prin unul sau prin mai multe dintre elementele sale concrete de procedură, un tratament mai puțin favorabil pentru cererile întemeiate pe dreptul Uniunii. În cele din urmă, revine instanței de trimitere sarcina să decidă dacă alegerea instanțelor civile în locul instanțelor administrative ar putea fi considerată „nefavorabilă” în acest sens.

64. În ceea ce privește ideea că normele aplicate, inclusiv remediile oferite de instanțele civile, ar putea să fie nefavorabile Comisiei, atunci când sunt comparate cu cele aplicate de instanțele administrative, am observa pur și simplu că, în realitate, Comisia nu a prezentat nicio critică de acest fel și că nici Curtea nu a primit de altfel nicio informație cu privire la acest aspect.

c) Concluzie

65. În lumina considerațiilor care precedă, propunem să se răspundă la prima și la cea de a doua întrebare adresate de instanța de trimitere în felul următor: dreptul național trebuie să stabilească, cu respectarea principiilor echivalenței și efectivității, instanțele care dețin competența de a judeca acțiunile prin care se contestă executarea silită a actelor Comisiei Europene care impun o obligație pecuniară în sarcina altor persoane decât statele membre, în conformitate cu articolul 299 TFUE. Atunci când stabilește dacă există vreo încălcare a principiului echivalenței, instanța națională trebuie, în primul rând, să stabilească dacă procedurile în cauză sunt similare din punctul de vedere al obiectului, al cauzei și al elementelor esențiale și, în al doilea rând, să examineze dacă normele de procedură aplicabile acțiunilor întemeiate pe dreptul Uniunii sunt mai puțin favorabile decât cele aplicabile acțiunilor întemeiate în mod exclusiv pe dreptul național.

2. Cu privire la a treia și la a patra întrebare

66. Prin intermediul celei de a treia întrebări, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă, atunci când Comisia urmărește recuperarea ajutorului plătit în mod eronat în temeiul Regulamentului privind fondurile structurale și al regulamentelor sale de aplicare, categoria de persoane împotriva cărora poate fi solicitată executarea silită ( 32 ) este stabilită de dreptul național sau de dreptul Uniunii.

67. Prin intermediul celei de a patra întrebări, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă, în cazul în care o societate trebuie să ramburseze fonduri pe care le‑a primit în temeiul Regulamentului privind fondurile structurale și al regulamentelor sale de aplicare și această societate a fost dizolvată ulterior, rambursarea acestor fonduri cade în sarcina autorității publice care deține societatea.

68. Având în vedere legătura strânsă dintre cea de a treia și cea de a patra întrebare, vom analiza aceste întrebări împreună.

69. Comisia susține că actul Uniunii menționat la primul paragraf al articolului 299 TFUE (și, în consecință, legislația Uniunii) este cel care desemnează persoana (persoanele) în sarcina căreia (cărora) este impusă obligația pecuniară.

70. Suntem de acord. Aceasta rezultă în mod clar din însăși formularea primului paragraf al articolului 299 TFUE. În prezenta cauză, actul respectiv – decizia Comisiei – a fost adresat exclusiv societății.

71. Cu toate acestea, în speță, situația a devenit mult mai complicată din cauza faptului că societatea a fost, între timp, dizolvată. În consecință, somația de plată a fost emisă împotriva altcuiva – Kentriko Zagori – obiectul popririi fiind astfel activele bancare ale Kentriko Zagori.

72. Reamintim că contestația a fost formulată de Kentriko Zagori. Cu toate acestea, înainte ca acțiunea să fie judecată în primă instanță, Kentriko Zagori a fost integrată în Dimos Zagoriou.

73. În cazul în care executarea silită se solicită împotriva unei alte persoane decât persoana căreia îi era adresată decizia Comisiei, temeiul juridic al acestei substituiri de părți se regăsește în dreptul național sau în dreptul Uniunii?

74. Considerăm că răspunsul este, în mod foarte clar, dreptul național. Articolul 299 TFUE prevede în mod explicit că executarea silită este reglementată, în general, de legislația internă. În plus, în Regulamentul privind fondurile structurale și în regulamentele sale de aplicare, nu găsim niciun temei juridic care să justifice executarea silită împotriva persoanei B a unei obligații care a fost impusă persoanei A în conformitate cu regulamentele menționate și cu articolul 299 TFUE.

75. Ca răspuns la întrebările specifice cu privire la acest aspect care i‑au fost adresate în cadrul audierii, Comisia nu a putut, într‑adevăr, să identifice un astfel de temei juridic în legislația secundară a Uniunii ( 33 ).

76. Pentru a fi clari, întrebarea adresată privește alegerea persoanei împotriva căreia se procedează la executarea silită (în prezenta cauză, persoana căreia i‑a fost adresată somația de plată și ale cărei active bancare au fost poprite, Kentriko Zagori). În acest moment, nu vom trage nicio concluzie cu privire la destinatarii potențiali ai actelor Comisiei menționate la primul paragraf al articolului 299 TFUE. Aspectul dacă Comisia ar fi putut sau nu ar fi putut să adreseze decizia sa acționarului societății (sau municipalității în care societatea a fost integrată ulterior) și temeiul juridic care stă la baza alegerii destinatarului reprezintă o întrebare ipotetică și este în afara obiectului cererii de decizie preliminară.

77. Prin urmare, aspectul dacă executarea silită poate sau nu poate fi efectuată împotriva unei persoane diferite de cea căreia îi este adresată decizia Comisiei intră sub incidența dreptului național, în conformitate cu principiul autonomiei procedurale naționale.

78. Cu toate acestea, în conformitate cu jurisprudența citată la nota de subsol 15, autonomia procedurală națională respectă, la rândul său, principiile echivalenței și efectivității.

79. În această privință, Comisia susține că, pentru a respecta principiile echivalenței și efectivității, trebuie să i se permită să pună în executare decizia sa împotriva Dimos Zagoriou ( 34 ). Ea susține în esență că normele relevante din legislația elenă permit municipalităților să preia toate activele societăților municipale (dizolvate) și să „selecteze” datoriile. Există totuși o excepție legată de succesiunea anumitor creanțe datorate statului elen și organismelor de securitate socială care este obligatorie. Astfel, creanțele față de statul elen și organismele de securitate socială beneficiază de un tratament preferențial.

80. În opinia Comisiei, în măsura în care preluarea de către Dimos Zagoriou a creanțelor societății către UE este exclusă ca urmare a normelor naționale menționate, aplicarea articolului 299 TFUE devine imposibilă sau excesiv de dificilă, iar principiul efectivității este astfel compromis. În măsura în care se asigură preluarea de către Dimos Zagoriou a creanțelor față de statul elen și de organismele de securitate socială, însă nu și preluarea creanțelor față de Uniune, principiul echivalenței este compromis.

81. În cele din urmă, revine instanței naționale sarcina de a aprecia dacă principiile echivalenței și efectivității sunt respectate în prezenta cauză. Orice recomandare pe care Curtea ar putea să o facă este, în prezenta cauză, îngreunată de faptul că cererea de decizie preliminară nu furnizează nicio informație cu privire la normele referitoare la succesiune pe care le menționează în concluziilor lor Comisia și Dimos Zagoriou. Cu toate acestea, pentru a asista instanța de trimitere în analiza sa, vom face următoarele observații.

a) Articolul 299 TFUE și normele naționale referitoare la succesiune

82. Ca observație preliminară, aspectul dacă normele privind succesiunea în obligații pot să facă obiectul unei evaluări în conformitate cu principiile echivalenței și efectivității se poate pune sub semnul întrebării. Într‑adevăr, nu este clar cărui tip exact de norme i se aplică acest principiu.

83. Dubla cerință a echivalenței și efectivității a fost dezvoltată în jurisprudență ca o limită a autonomiei procedurale naționale. Aceasta este astfel aplicată în mod foarte frecvent în contextul menționat. Ea evaluează echivalența și efectivitatea tratamentului procedural prin aplicarea unor norme procedurale similare. Cu toate acestea, ea este adesea exprimată în mod mai general în sensul că fixează limite asupra autonomiei judiciare și în materia căilor de atac ( 35 ) și de asemenea în legătură cu normele în mod evident neprocedurale și de remediere ( 36 ). Exemple evidente includ aplicarea lor în materia cauzalității ( 37 ), a consecințelor contractuale ale nerespectării unei directive ( 38 ) și a alegerii organelor competente ( 39 ). Această situație ridică problema dacă principiile în discuție pot fi aplicate normelor privind succesiunea, care pot fi considerate norme de drept pur material, cel puțin în anumite sisteme juridice naționale.

84. În opinia noastră, recunoscând evoluția treptată a jurisprudenței în acest domeniu, se poate afirma în prezent că, în lipsa unor norme ale Uniunii, dubla cerință a echivalenței și efectivității se aplică „orizontal” oricărei alegeri legislative a statelor membre în legătură cu căile de atac și cu executarea silită a legislației Uniunii la nivel național. Pentru acest motiv, considerăm că principiile s‑ar putea aplica, cel puțin potențial, în cazul normelor privind succesiunea.

85. Acestea fiind spuse, avem o preocupare majoră în legătură cu aplicarea lor la normele privind succesiunea în prezenta cauză. Mai simplu spus, aceste norme ni se par prea îndepărtate pentru a fi contestate în temeiul principiilor echivalenței și efectivității. În pofida aplicabilității lor în general extinse, conform celor discutate la punctul anterior, trebuie să existe o legătură clară între dreptul sau obligația inițială întemeiată pe dreptul Uniunii și norma națională specifică care împiedică realizarea acesteia la nivel național în cazuri concrete. Aceste principii nu sunt și nu ar trebui să devină un „etalon de aur” pentru contestarea oricărei norme procedurale și materiale din dreptul național care pur și simplu nu se potrivește, indiferent cât de îndepărtată poate fi de obiectul obligației inițiale ( 40 ).

86. Articolul 299 TFUE este o dispoziție care privește executarea silită a actelor care impun o obligație pecuniară. În consecință, ne putem aștepta în mod rezonabil ca normele naționale care intră sub incidența dispoziției menționate să fie cele care privesc executarea silită a unor astfel de acte în fața autorităților naționale responsabile. Cu toate acestea, de aici până la a ajunge dintr‑odată la normele naționale referitoare la succesiunea obligațiilor în contextul dizolvării societăților și al fuziunii municipalităților, în esență fără legătură cu această dispoziție, pare o cale foarte lungă.

87. În consecință, sugerăm că, în contextul prezentei cauze, dubla cerință a echivalenței și efectivității, atunci când este examinată în cadrul punerii în aplicare la nivel național a articolului 299 TFUE, pur și simplu nu se aplică normelor naționale cu privire la succesiunea obligațiilor în cazul dizolvării societăților și al fuziunii municipalităților.

88. Cu toate acestea, în ipoteza în care Curtea concluzionează că principiile echivalenței și efectivității se pot aplica în prezenta cauză în legătură cu normele naționale privind succesiunea, vom oferi, de asemenea, sugestii cu privire la aplicarea ambelor principii în cazul celei de a treia și al celei de a patra întrebări. Din perspectiva echivalenței, provocarea principală constă în stabilirea unei comparabilități valabile a procedurilor și a tratamentului legate de un aspect atât de specific al executării silite. Din perspectiva efectivității, se ridică problema dacă o normă atât de îndepărtată poate face ca acțiunile întemeiate pe dreptul Uniunii să fie „imposibile sau excesiv de dificile”.

89. Vom analiza în mod detaliat mai jos fiecare dintre aceste principii.

b) Principiul echivalenței

90. În ceea ce privește principiul echivalenței, argumentul Comisiei este în esență că, în contextul acțiunilor în executare silită pentru recuperarea creanțelor, aceasta ar trebui să fie tratată în mod identic cu statul elen ( 41 ) în ceea ce privește aplicarea normelor privind succesiunea.

91. Punctul slab principal pe care îl vedem în acest argument este că principiul echivalenței nu este utilizat pentru a compara persoane juridice sau state și instituții și tratamentul pe care îl primesc acestea. Nu este vorba despre tratamentul egal al creditorilor ( 42 ). În schimb, principiul echivalenței constă în asigurarea unui tratament comparabil al procedurilor, în vederea garantării aplicării dreptului Uniunii. Acesta impune ca acțiunile întemeiate pe dreptul Uniunii să nu fie tratate în mod mai puțin favorabil decât acțiunile similare întemeiate pe dreptul național ( 43 ).

92. Cu toate acestea, în măsura în care argumentul Comisiei poate fi interpretat în sensul că încearcă să compare procedurile, astfel cum se explică mai sus la punctul 25 și la punctele 38-41, revine instanței de trimitere sarcina de a stabili dacă procedurile sunt similare din punctul de vedere al obiectului, al cauzei și al elementelor esențiale. Pentru aceasta, instanța de trimitere poate să ia în considerare că executarea silită în litigiu în cauza principală rezultă din exercitarea de către Comisie a competențelor sale speciale, care sunt diferite de normele obișnuite aplicabile în raporturile dintre particulari. În această privință, facem trimitere la raționamentul deja expus mai sus, la punctul 54.

93. După ce identifică procedurile similare, instanța de trimitere trebuie să evalueze similitudinea normelor și să stabilească dacă există într‑adevăr un tratament nefavorabil al acțiunilor întemeiate pe dreptul Uniunii, astfel cum susține Comisia. În această privință, este în mod evident important să existe claritate cu privire la natura precisă a normei care este invocată și evaluată în lumina principiului echivalenței.

c) Principiul efectivității

94. O normă națională poate încălca principiul efectivității dacă face exercitarea drepturilor prevăzute de legislația Uniunii imposibilă sau excesiv de dificilă. Fără a fi contrazisă de Comisie, Dimos Zagoriou a susținut că societatea există de fapt în continuare și că aceasta are în proprietate chiar și active, care sunt deținute de o bancă. În măsura în care situația este într‑adevăr aceasta, iar Comisia ar fi putut sau încă ar mai putea să recupereze în totalitate ajutorul de la societate, nu considerăm că ar fi posibil să aibă loc vreo încălcare a principiului efectivității.

95. Continuarea existenței și a deținerii unor active în proprietate de către societate este un aspect de fapt pe care trebuie să îl verifice instanța națională. Cu toate acestea, în măsura în care, astfel cum susține Dimos Zagoriou, aceasta nu există și nu posedă active, am adăuga următoarele în legătură cu principiul efectivității.

96. În cazul în care norme naționale relevante cu privire la succesiune prevăd că o autoritate publică, care deține controlul asupra unei societăți care a primit în mod eronat ajutor din partea Uniunii, are posibilitatea să lichideze societatea respectivă și să transfere toate activele acesteia, inclusiv ajutorul, către ea însăși, beneficiind în același timp de prerogativa renunțării la orice obligații ale societății la alegerea sa, atunci un astfel de scenariu poate să ridice într‑adevăr probleme din perspectiva principiului efectivității.

97. Deși se pare că aceasta este ideea de bază a argumentului Comisiei, nu cunoaștem dacă un astfel de scenariu corespunde în vreun fel cu normele aplicabile la nivel național în cauza principală. Astfel, cel puțin pe baza concluziilor scrise și orale prezentate Curții, există un dezacord în privința aplicării materiale, personale și în timp a acestor norme. În consecință, în opinia noastră, Curtea pur și simplu nu dispune de elementele necesare pentru a fi în poziția să ofere o orientare detaliată în această privință.

98. Alte două aspecte ridicate în cadrul procedurii în fața Curții merită atenția noastră în acest moment, și anume relevanța legislației Uniunii cu privire la ajutorul de stat și principiile cooperării loiale și protecției judiciare efective. Vom analiza aceste aspecte mai jos, la literele (d) și (e).

d) Ajutorul de stat și cooperarea loială

99. În concluziile sale scrise, Comisia este de acord că legislația națională stabilește identitatea persoanei împotriva căreia trebuie efectuată executarea silită a unei decizii a Comisiei care impune o obligație pecuniară. Cu toate acestea, Comisia adaugă ca aplicarea analogă a normelor privind succesiunea prevăzute de legislația Uniunii privind ajutorul de stat – inspirată în special de actio pauliana din dreptul roman ( 44 ) – pledează de asemenea în favoarea posibilității Comisiei de a considera că Dimos Zagoriou răspunde împreună și în solidar cu societatea pentru datoriile acesteia din urmă. Comisia se inspiră de asemenea în această privință din principiul cooperării loiale din dreptul Uniunii.

100. Deși suntem în mod clar datori să apreciem inventivitatea argumentativă, considerăm că, în prezenta cauză, trebuie să acordăm atenția cuvenită statului de drept și principiul securității juridice consacrat de dreptul Uniunii, care are fără îndoială o ascendență la fel de augustă ( 45 ).

101. Articolul 299 TFUE prevede în mod expres că executarea silită este un aspect care ține de legislația internă. Invocarea unor analogii cu normele Uniunii în materie de ajutor de stat – care constituie o serie complet distinctă de norme juridice – contravine modului clar de formulare a acestei dispoziții. Totodată, este în contradicție cu securitatea juridică. După cum a confirmat Curtea, „principiul securității juridice impune ca normele care stabilesc impozite în sarcina contribuabilului să fie clare și precise, astfel încât acesta să cunoască cu certitudine care sunt drepturile și obligațiile sale și să poată proceda în consecință” ( 46 ). Același principiu se aplică, a fortiori, atunci când este vorba despre executarea silită a cererilor de plată îndreptate împotriva terților. Temeiul juridic al acestei executări silite trebuie să fie clar. Reamintim că Comisia a confirmat că nu a invocat nicio dispoziție de drept secundar al Uniunii pentru a motiva succesiunea.

102. În ceea ce privește principiul cooperării loiale, Comisia nu face cu mult mai mult decât o simplă trimitere la acesta. Nu considerăm că principiul în discuție este suficient pentru a începe imputarea datoriilor către terți, dacă un temei specific de drept al Uniunii sau de drept național nu prevede această posibilitate.

103. Am putea doar să adăugăm că obligația de cooperare loială are două tăișuri. Aceasta impune diligența rezonabilă și din partea instituțiilor Uniunii. În această privință, reamintim că decizia prin care se solicita rambursarea ajutorului nu a fost adoptată de Comisie până în 2006, adică la șase ani după ce a fost informată că proiectul în legătură cu care a fost acordat ajutorul nu a mai înaintat ( 47 ). În cazul în care Comisia ar fi acționat mai rapid pentru a proteja interesele financiare ale Uniunii, acum probabil că nu ar mai avea nevoie ca pentru acest lucru să recurgă în concluziile sale la analogii destul de inedite cu legislația privind ajutoarele de stat și cu principiul echivalenței și efectivității împotriva terților ( 48 ).

e) Protecție jurisdicțională efectivă

104. Un ultim aspect care nu a fost în mod explicit invocat de instanța națională, dar care a fost discutat în ședință și care merită o observație finală, este protecția jurisdicțională efectivă a Dimos Zagoriou. În această privință, nici Dimos Zagoriou, nici Kentriko Zagori nu au fost destinatare ale deciziei Comisiei și, în principiu, nu puteau să o conteste în mod direct în temeiul articolului 263 TFUE ( 49 ). Întrebarea care apare este dacă entitatea împotriva căreia este executată silit decizia Comisiei trebuie să aibă posibilitatea de a contesta legalitatea deciziei respective dacă aceasta a fost adresată unei alte entități.

105. Implicațiile acestei întrebări sunt clare: dacă principiul de drept al Uniunii privind protecția jurisdicțională efectivă prevede că orice entitate împotriva căreia se solicită executarea silită a unei decizii în conformitate cu articolul 299 TFUE trebuie să aibă posibilitatea să conteste o astfel de decizie, iar Kentriko Zagori (în prezent Dimos Zagoriou) nu a putut face acest lucru, atunci împotriva acesteia nu se putea solicita executarea silită în temeiul dreptului Uniunii.

106. În această măsură, aspectul este relevant în contextul celei de a treia și al celei de a patra întrebări adresate de instanța de trimitere, care în esență solicită să se stabilească dacă dreptul Uniunii sau dreptul național este cel care stabilește categoria de entități împotriva căreia poate fi solicitată executarea silită și dacă această categorie include Kentriko Zagori și/sau Dimos Zagoriou. În ipoteza în care principiul de drept al Uniunii privind protecția jurisdicțională efectivă influențează într‑adevăr această categorie de entități, atunci acesta trebuie, fără îndoială, să fie analizat în speță.

107. Cu toate acestea, este de asemenea adevărat că problema nu a fost ridicată în mod explicit de instanța de trimitere și că nu este clar dacă Kentriko Zagori sau Dimos Zagoriou au pus vreodată sub semnul întrebării legalitatea deciziei Comisiei. Pentru acest motiv și cu toate că subiectul protecției jurisdicționale efective a fost într‑adevăr discutat în cadrul audierii, această cale de cercetare este, în opinia noastră, ipotetică.

108. În cazul în care Curtea dorește totuși să abordeze această problemă specifică, vom face următoarele scurte observații.

109. În primul rând, considerăm că este evident, ca afirmație generală, că, în cazul în care o instituție a Uniunii urmărește să instituie sechestru asupra activelor unei persoane, respectiva persoană ar trebui să aibă în principiu dreptul de a contesta pe fond legalitatea sechestrului. Având în vedere că deja este deschisă cutia Pandorei a expresiilor juridice latine, ubi ius ibi remedium.

110. În al doilea rând, modul în care se transpune această afirmație generală în situații care implică succesiunea este mai puțin clar. Astfel, ne putem imagina situații în care o persoană este succesoarea în obligații a unei alte persoane, dar – posibil chiar în mod legitim – nu poate contesta datoria respectivă ( 50 ). Aceste considerații ne determină deja să intrăm în contact cu probleme de drept național potențial complexe și cu dinamica succesiunii. Și de această dată, în opinia noastră, Curții îi lipsesc informațiile necesare pentru a face observații detaliate cu privire la modul în care s‑ar aplica în practică, într‑un astfel de context, principiul Uniunii privind protecția jurisdicțională efectivă.

111. În al treilea rând, nici Kentriko Zagori, nici Dimos Zagoriou nu ar fi putut să conteste Decizia Comisiei în temeiul articolului 263 TFUE sau în mod direct, în fața instanțelor naționale, care nu au competența de a anula actele Uniunii ( 51 ). Este mai puțin clar dacă vreuna dintre acestea ar fi putut să conteste decizia Comisiei în mod indirect, prin solicitarea trimiterii unei cereri de decizie preliminară referitoare la validitate în contextul procedurilor de executare silită naționale ( 52 ) sau, dacă acest lucru ar fi fost posibil, caracterul oportun și adecvat al utilizării căii deciziei preliminare pentru a contesta decizia Comisiei. Indiferent de cât de importante sunt aceste întrebări, ele nu constituie totuși obiectul prezentei cauze.

f) Concluzie

112. Având în vedere cele menționate mai sus, propunem Curții să răspundă la cea de a treia și la cea de a patra întrebare preliminară adresate de instanța de trimitere în felul următor: „În cazul executării silite a unui act adoptat în conformitate cu Regulamentele nr. 2052/88, nr. 4253/88 și nr. 4256/88 și cu articolul 299 TFUE și care impune o obligație pecuniară în sarcina unei societăți deținute de o autoritate locală, societate care a fost ulterior dizolvată, articolul 299 TFUE și regulamentele Uniunii menționate anterior nu obligă autoritatea locală să îndeplinească obligația pecuniară care a fost impusă în sarcina societății. Stabilirea persoanelor împotriva cărora se poate solicita executarea silită este un aspect care revine dreptului național, cu respectarea principiilor echivalenței și efectivității.”

V. Concluzie

113. În lumina considerațiilor care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebările adresate de Monomeles Efeteio Athinon (Curtea de Apel din Atena în complet de judecător unic) în felul următor: „Prima și a doua întrebare Dreptul național trebuie să stabilească, cu respectarea principiilor echivalenței și efectivității, instanțele care dețin competența de a judeca acțiunile prin care se contestă executarea silită a actelor Comisiei Europene care impun o obligație pecuniară în sarcina altor persoane decât statele membre, în conformitate cu articolul 299 TFUE. Atunci când stabilește dacă există vreo încălcare a principiului echivalenței, instanța națională trebuie, în primul rând, să stabilească dacă procedurile în cauză sunt similare din punctul de vedere al obiectului, al cauzei și al elementelor esențiale și, în al doilea rând, să examineze dacă normele de procedură aplicabile acțiunilor întemeiate pe dreptul Uniunii sunt mai puțin favorabile decât cele aplicabile acțiunilor întemeiate în mod exclusiv pe dreptul național. A treia și a patra întrebare În cazul executării silite a unui act adoptat în conformitate cu Regulamentul (CEE) nr. 2052/88 al Consiliului din 24 iunie 1988 privind misiunile și eficiența fondurilor structurale, precum și coordonarea activităților proprii și operațiunile Băncii Europene de Investiții și celelalte instrumente financiare existente, cu Regulamentul (CEE) nr. 4253/88 al Consiliului din 19 decembrie 1988 de aplicare a Regulamentului nr. 2052/88 în ceea ce privește coordonarea colaborării între diferite fonduri structurale, pe de o parte, și între acestea și cele ale Băncii Europene de Investiții și ale altor instrumente financiare existente, pe de altă parte, cu Regulamentul (CEE) nr. 4256/88 al Consiliului din 19 decembrie 1988 de aplicare a Regulamentului nr. 2052/88 în ceea ce privește Fondul European de Orientare și Garantare Agricolă (FEOGA) Secțiunea Orientare și cu articolul 299 TFUE și care impune o obligație pecuniară în sarcina unei societăți deținute de o autoritate locală, societate care a fost ulterior dizolvată, articolul 299 TFUE și regulamentele Uniunii menționate anterior nu obligă autoritatea locală să îndeplinească obligația pecuniară care a fost impusă în sarcina societății. Stabilirea persoanelor împotriva cărora se poate solicita executarea silită este un aspect care revine dreptului național, cu respectarea principiilor echivalenței și efectivității.”

( 1 ) Limba originală: engleza.

( 2 ) Decizia C(2006) 4798 a Comisiei.

( 3 ) Regulamentul (CEE) nr. 2052/88 al Consiliului din 24 iunie 1988 privind misiunile și eficiența fondurilor structurale, precum și coordonarea activităților proprii și operațiunile Băncii Europene de Investiții și celelalte instrumente financiare existente (JO 1988, L 185, p. 9).

( 4 ) Regulamentul (CEE) nr. 4253/88 al Consiliului din 19 decembrie 1988 de aplicare a Regulamentului (CEE) nr. 2052/88 în ceea ce privește coordonarea colaborării între diferite fonduri structurale, pe de o parte, și între acestea și cele ale Băncii Europene de Investiții și ale altor instrumente financiare existente, pe de altă parte (JO 1988, L 374, p. 1).

( 5 ) Regulamentul (CEE) nr. 4256/88 al Consiliului din 19 decembrie 1988 de aplicare a Regulamentului (CEE) nr. 2052/88 în ceea ce privește Fondul European de Orientare și Garantare Agricolă (FEOGA) Secțiunea Orientare (JO 1988, L 374, p. 25).

( 6 ) A se vedea nota de subsol 2.

( 7 ) Potrivit concluziilor scrise prezentate de Dimos Zagoriou, acest lucru a avut loc în conformitate cu o lege care a fost adoptată în 1997 (Legea nr. 2359/1997).

( 8 ) În conformitate cu concluziile scrise prezentate de Dimos Zagoriou, dizolvarea întreprinderii a avut loc în 2005. Cu toate acestea, s‑ar părea că procesul era în curs și că societatea exista încă în momentul formulării trimiterii preliminare.

( 9 ) Potrivit concluziilor scrise prezentate de Dimos Zagoriou, acest lucru a avut loc în conformitate cu o lege care a fost adoptată în 2010 (Legea nr. 3852/2010).

( 10 ) Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:400, punctul 25).

( 11 ) Hotărârea din 13 iulie 2006, Manfredi și alții (C‑295/04-C‑298/04, EU:C:2006:461, punctul 70).

( 12 ) În sens strict, decizia Comisiei face trimitere la articolul 256 CE, iar executarea silită a fost solicitată inițial în temeiul acestui articol. Cu excepția actualizărilor necesare, această dispoziție este identică cu articolul 299 TFUE (noul mod de redactare a articolului privește „actele”, spre deosebire de „deciziile” Consiliului, ale Comisiei și ale Băncii Centrale Europene). În consecință, în prezenta cauză, nu este necesar să abordăm niciun aspect cu privire la domeniul de aplicare în timp și vom face referire la articolul 299 TFUE, astfel cum procedează și instanța de trimitere în cuprinsul întrebării sale.

( 13 ) În sensul de inovator, mai degrabă, decât nou, întrucât această dispoziție se află în tratat din 1957.

( 14 ) Alta decât verificarea autenticității deciziei.

( 15 ) A se vedea în această privință, în legătură cu desemnarea instanțelor, Hotărârea din 24 aprilie 2008, Arcor (C‑55/06, EU:C:2008:244, punctul 170), și Hotărârea din 12 februarie 2015, Baczó și Vizsnyiczai (C‑567/13, EU:C:2015:88, punctele 43-47).

( 16 ) Acest aspect necesită totuși mai multă atenție în contextul celei de a treia și al celei de a patra întrebări ale instanței de trimitere.

( 17 ) Prechal, S., și Cath, K., „The European acquis of Civil Procedure: Constitutional aspects”, în Uniform Law Review, vol. 19, Oxford University Press, 2014, p. 182.

( 18 ) Hotărârea din 1 decembrie 1998, Levez (C‑326/96, EU:C:1998:577, punctul 43).

( 19 ) Hotărârea din 27 iunie 2013, Agrokonsulting-04 (C‑93/12, EU:C:2013:432, punctul 39), și Hotărârea din 12 februarie 2015, Baczó și Vizsnyiczai (C‑567/13, EU:C:2015:88, punctul 44).

( 20 ) Hotărârea din 16 mai 2000, Preston și alții (C‑78/98, EU:C:2000:247, punctul 63).

( 21 ) Hotărârea din 26 ianuarie 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2010:39, punctul 33), și Hotărârea din 8 iulie 2010, Bulicke (C‑246/09, EU:C:2010:418, punctul 26).

( 22 ) Hotărârea din 12 februarie 2015, Baczó și Vizsnyiczai (C‑567/13, EU:C:2015:88, punctul 45).

( 23 ) A se vedea notele de subsol 18 și 19.

( 24 ) Vom reveni la acest aspect mai jos, la punctele 104-111.

( 25 ) Aplicabil, desigur, numai obligațiilor de natură pecuniară, precum amenzile sau, de exemplu, obligația persoanei condamnate de a plăti despăgubiri victimei unei infracțiuni, dacă această obligație a fost stabilită de o instanță penală.

( 26 ) Hotărârea din 1 decembrie 1998, Levez (C‑326/96, EU:C:1998:577, punctul 43).

( 27 ) Cu privire la acest aspect, a se vedea, de exemplu, Reich, N., „The Public/Private Divide in European Law”, în European Private Law after the Common Frame of Reference, Edward Elgar Publishing, Cheltenham, 2010, p. 56-89.

( 28 ) Pentru o discuție comparativă în legătură cu Franța și cu Regatul Unit, a se vedea, de exemplu, „The Public Law/Private Law Divide: une entente assez cordiale?”, în La distinction du droit public et du droit privé: regards français et britanniques, editată de Auby, J. B., și Freedland, M., Hart Publishing, 2006.

( 29 ) A se vedea prin analogie jurisprudența Curții cu privire la noțiunea de stat în scopul stabilirii efectului direct al directivelor (Hotărârea din 12 iulie 1990, Foster și alții, C‑188/89, EU:C:1990:313, punctul 20). A se vedea de asemenea jurisprudența cu privire la domeniul de aplicare al Regulamentului (UE) nr. 1215/2012 al Parlamentului European și al Consiliului din 12 decembrie 2012 privind competența judiciară, recunoașterea și executarea hotărârilor în materie civilă și comercială (JO 2012, L 351, p. 1), care nu se aplică în materie fiscală, vamală sau administrativă și nici răspunderii statului pentru actele sau pentru omisiunile sale în exercitarea autorității publice (acta iure imperii). A se vedea de asemenea Hotărârea din 9 septembrie 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comisia (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, punctul 20), în care Curtea a făcut distincție între raporturile contractuale obișnuite încheiate de Comisie și cele care implică „exercitarea prerogativelor de putere publică conferite instituției contractante în calitatea sa de autoritate administrativă”.

( 30 ) Hotărârea din 12 februarie 2015, Preston și alții (C‑78/98, EU:C:2000:247, punctul 63).

( 31 ) Hotărârea din 12 februarie 2015, Baczó și Vizsnyiczai (C‑567/13, EU:C:2015:88, punctul 46).

( 32 ) În decizia sa de trimitere, instanța națională utilizează termenii „calitatea de pârât” a „debitorului”. Înțelegem că sensul care se intenționează a fi atribuit „debitorului” este de „persoană împotriva căreia se solicită executarea silită”, și anume municipalitatea, iar nu societatea.

( 33 ) În concluziile sale scrise, Comisia stabilește totuși o analogie cu normele Uniunii privind ajutoarele de stat în materie de succesiune și face trimitere la principiul cooperării loiale. Vom reveni asupra acestor probleme la punctele 99-103 de mai jos.

( 34 ) Comisia face trimitere în concluziile sale scrise doar la Dimos Zagoriou, iar nu și la Kentriko Zagoro. Astfel cum am explicat mai sus, decizia Comisiei a fost de fapt executată deja împotriva Kentriko Zagori, însă aceasta a fost integrată ulterior în Dimos Zagoriou.

( 35 ) A se vedea în acest sens, de exemplu, Hotărârea din 24 aprilie 2008, Arcor (C‑55/06, EU:C:2008:244, punctul 170), care face trimitere la aplicarea principiilor la „instanța competentă, natura contenciosului și, în consecință, modalitățile de exercitare a controlului judecătoresc”.

( 36 ) A se vedea în această privință, de exemplu, Prechal, S., și Cath, K., The European acquis of Civil Procedure: Constitutional aspects, p. 180 și 181.

( 37 ) Hotărârea din 20 octombrie 2011, Danfoss și Sauer‑Danfoss (C‑94/10, EU:C:2011:674).

( 38 ) Hotărârea din 6 iunie 2002, Sapod Audic (C‑159/00, EU:C:2002:343), și Hotărârea din 30 mai 2013, Genil 48 și Comercial Hostelera de Grandes Vinos (C‑604/11, EU:C:2013:344).

( 39 ) A se vedea jurisprudența citată la nota de subsol 15 în legătură cu desemnarea instanțelor competente.

( 40 ) Prin analogie, Curtea a statuat de asemenea recent, de exemplu, că, în pofida dispoziției în mod cert mult mai explicite de la articolul 8 din Directiva 2008/94/EC, care prevede că „[s]tatele membre se asigură că sunt luate măsurile necesare în vederea protejării intereselor salariaților […] la data la care a survenit insolvența [angajatorului]” [Directiva 2008/94/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 22 octombrie 2008 privind protecția lucrătorilor salariați în cazul insolvenței angajatorului (JO 2008, L 283, p. 36)], această dispoziție nu poate fi extinsă într‑atât încât să impună modificări ale normelor naționale în materie de insolvență care să aibă drept efect restricționarea și excluderea din procedurile de insolvență a plăților datorate de angajator. A se vedea Hotărârea din 24 noiembrie 2016, Webb‑Sämann (C‑454/15, EU:C:2016:891).

( 41 ) Comisia compară de asemenea tratamentul care îi este aplicat cu cel aplicat organismelor de securitate socială.

( 42 ) Există norme specifice care impun într‑adevăr „tratamentul egal” al autorităților publice ale Uniunii și al autorităților publice ale statelor membre în calitate de creditori, dar niciuna dintre acestea nu pare a fi pertinentă și nu a fost invocată în prezenta cauză. De exemplu, articolul 82 din Regulamentul Financiar în versiunea sa actuală, care prevede că, „[în] cazul unor proceduri de insolvabilitate, creanțele deținute de Uniune beneficiază de același tratament preferențial ca și creanțele de aceeași natură deținute de organisme publice din statele membre în care se desfășoară procedurile de recuperare”. Regulamentul (UE, Euratom) nr. 966/2012 al Parlamentului European și al Consiliului din 25 octombrie 2012 privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii și de abrogare a Regulamentului (CE, Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului (JO 2012, L 298, p. 1).

( 43 ) Probabil că, într‑adevăr, caracterul îndepărtat al normelor privind succesiunea și dificultățile aferente comparării procedurilor sunt cele care au determinat Comisia să recurgă la ceea ce pare a fi mai mult o comparație a tratamentului aplicat creditorilor decât una a tratamentului aplicat acțiunilor. A se vedea punctele 85-87 de mai sus.

( 44 ) Și anume, un remediu legal de drept civil care protejează creditorii împotriva actelor de dispoziție asupra patrimoniului făcute de debitorii lor cu intenție de fraudă [a se vedea Concluziile avocatului general Ruiz‑Jarabo Colomer prezentate în cauza Deko Marty Belgium (C‑339/07, EU:C:2008:575, punctele 23-29), care evocă de asemenea forma și mai veche, mai interesantă și mai directă a „actio per manus iniectio”, care nu a fost, în schimb, invocată de Comisie]. Vom presupune că, în măsura în care acest lucru este în realitate posibil, Comisia se referă în general la un instrument juridic de drept roman, fără a sugera în vreun fel că tipul de scenariu care a dat naștere acestei instituții de drept (și anume frauda în detrimentul creditorilor) este prezent și în speță.

( 45 ) The Oxford Handbook of Roman Law and Society, editat de Du Plessis, P.J., Ando, C., și Tuori, Kaius., Oxford University Press, Oxford, 2016, p. 25 și 26.

( 46 ) Hotărârea din 9 iulie 1981, Gondrand și Garancini (169/80, EU:C:1981:171, punctul 17), și Hotărârea din 23 septembrie 2003, BGL (C‑78/01, EU:C:2003:490).

( 47 ) Comisia a confirmat de asemenea în cursul audierii că nu a depus în timp util apărarea sa la contestația formulată de Kentriko Zagori.

( 48 ) Cu privire la importanța faptului că părțile trebuie să dea dovadă de diligență rezonabilă în exercitarea drepturilor lor legale, a se vedea Hotărârea din 24 martie 2009, Danske Slagterier (C‑445/06, EU:C:2009:178, punctele 61-64).

( 49 ) Chiar dacă, în teorie, Kentriko Zagori ar fi avut calitatea procesuală de a contesta decizia Comisiei, executarea silită a fost solicitată împotriva Kentriko Zagori ulterior expirării termenului de două luni pentru formularea unei contestații împotriva deciziei în conformitate cu articolul 263 TFUE.

( 50 ) De exemplu, succesorul universal al unui patrimoniu poate moșteni impozite și alte datorii care nu au fost achitate de mai mult timp și nu mai pot fi contestate.

( 51 ) Hotărârea din 22 octombrie 1987, Foto‑Frost (314/85, EU:C:1987:452).

( 52 ) A se vedea prin analogie Hotărârea din 18 februarie 2016, Finanmadrid EFC (C‑49/14, EU:C:2016:98, punctul 55), care a privit de asemenea posibilitatea invocării unor critici pe fond în contextul procedurilor de executare silită. În mod mai general, cu privire la utilizarea mecanismului cererii de decizie preliminară pentru contestarea legalității măsurilor Uniunii care stau la baza actelor naționale, a se vedea Hotărârea din 15 iunie 1976, Frecassetti (113/75, EU:C:1976:89, punctele 8 și 9), Hotărârea din 13 decembrie 1989, Grimaldi (C‑322/88, EU:C:1989:646, punctul 8), și Hotărârea din 8 martie 2007, Roquette Frères (C‑441/05, EU:C:2007:150, punctele 39 și 40).