NL Publicatieblad van de Europese Unie L 70/49

BESLUIT VAN DE TOEZICHTHOUDENDE AUTORITEIT VAN DE EVA

Nr. 329/09/COL

van 15 juli 2009

inzake de Noorse steunregeling voor alternatieve hernieuwbare verwarming en voor elektriciteitsbesparende maatregelen in particuliere huishoudens

(Noorwegen)

DE TOEZICHTHOUDENDE AUTORITEIT VAN DE EVA (1),

GELET OP de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte (2), en met name op de artikelen 61 tot en met 63 en Protocol 26 hiervan,

GELET OP de Overeenkomst tussen de EVA-staten betreffende de oprichting van een Toezichthoudende Autoriteit en een Hof van Justitie (3), en met name op artikel 24 hiervan,

GELET OP artikel 1, lid 2, van deel I en artikel 4, lid 4, artikel 6 en artikel 7, lid 3, van deel II van Protocol 3 van de Toezichtovereenkomst (4),

GEZIEN DE richtsnoeren van de Autoriteit over de toepassing en interpretatie van de artikelen 61 en 62 van de EER-overeenkomst (5),

GELET OP het Besluit van de Autoriteit nr. 195/04/COL van 14 juli 2004 betreffende de uitvoeringsbepalingen als bedoeld in artikel 27 van deel II van Protocol 3 (6),

NA DE BELANGHEBBENDEN overeenkomstig het/de genoemde artikel(en) te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken, en gezien hun opmerkingen (7),

Overwegende hetgeen volgt:

I. FEITEN

1. PROCEDURE

Bij schrijven van 13 oktober 2006 (referentienummer 393383) heeft de Noorse Vereniging van warmteproducenten (Varmeprodusentenes Forening) (8), een klacht ingediend tegen steun die zou worden verleend in samenhang met de Noorse steunregeling voor alternatieve hernieuwbare verwarming en voor elektriciteitsbesparende maatregelen in particuliere huishoudens (9). De klager is een onafhankelijke organisatie wier doel het is om de belangen van producenten van houtkachels te beschermen. De klager heeft aanvullende informatie ingediend bij schrijven van 19 oktober 2006 (referentienummer 395451).

Op 19 december 2007, na diverse briefwisselingen (10), heeft de Autoriteit besloten om de procedure in te leiden overeenkomstig artikel 1, lid 2, van deel I van Protocol 3. Het Besluit nr. 716/07/COL om de procedure in te leiden werd daartoe gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie en het EER-supplement (11). De Autoriteit nodigde belanghebbenden uit hun opmerkingen over de betrokken maatregel bij haar in te dienen.

Op 4 februari 2008 hebben de Noorse autoriteiten opmerkingen ingediend (referentienummer 463573).

De Autoriteit heeft ook opmerkingen ontvangen van belanghebbenden, die zijn doorgestuurd naar de Noorse autoriteiten op 21 mei 2008, 26 mei 2008 en 14 januari 2009 (respectievelijk referentienummers 477954, 477902 en 503830). De Noorse autoriteiten hebben hun overwegingen betreffende deze opmerkingen ingediend bij schrijven van 25 juni 2008, 4 juli 2008 en 6 maart 2009 (respectievelijk referentienummers 483303, 484722 en 511580).

Bij schrijven van 2 april 2009 heeft de klager verdere informatie verstrekt (referentienummer 514264) die op 8 april 2009 is doorgestuurd aan de Noorse autoriteiten (referentienummer 514886). Bij schrijven van 7 mei 2009 hebben de Noorse autoriteiten verdere opmerkingen ingediend (referentienummer 517749).

Op 21 april 2009 hebben vertegenwoordigers van de Autoriteit een ontmoeting gehad met vertegenwoordigers van de Noorse Vereniging voor bio-energie (12), een onafhankelijke vereniging met als doel het bevorderen van verstandig gebruik van bio-energie in Noorwegen. NOBIO heeft op 21 mei 2008 overwegingen betreffende het besluit van de Autoriteit ingediend (referentienummer 477954).

2. BESCHRIJVING VAN DE VOORGESTELDE MAATREGEL

2.1. DE ALTERNATIEVE VERWARMINGSREGELING

De steunregeling voor alternatieve verwarming werd in 2006 (13) ingevoerd. De Noorse autoriteiten hebben uitgelegd dat de regeling is bedoeld om consumenten te stimuleren om te investeren in bepaalde milieuvriendelijke verwarmingstechnologieën die nog slechts beperkt aanwezig zijn op de Noorse markt en die kunnen bijdragen aan een lager elektriciteitsverbruik in particuliere huishoudens (14). De Noorse autoriteiten hebben uitgelegd dat uitsluitend technologieën die als geschikte vervanging voor elektriciteit als primaire verwarmingsbron worden beschouwd, worden toegelaten tot de alternatieve verwarmingsregeling. De regeling heeft betrekking op pelletkachels en pelletketels, warmtepompen die zijn aangesloten op verwarmingssystemen met watercircuit en elektronische controlesystemen voor het verminderen van het elektriciteitsverbruik. Vanaf augustus 2008 (15) worden ook investeringen in zonnecollectoren die zijn aangesloten op verwarmingssystemen met watercircuit opgenomen in de regeling.

Alleen huishoudens die investeren in de betreffende verwarmingstechnologieën komen in aanmerking voor een subsidie, nadat ze hiertoe een aanvraag hebben ingediend. De subsidies worden achteraf uitbetaald, nadat de ontvanger een aankoopbewijs heeft overlegd. Particuliere huishoudens kunnen een terugbetaling van ten hoogste 20 % van de gedocumenteerde en in aanmerking komende kosten krijgen. De subsidies hebben een plafond van 4 000 NOK voor pelletkachels en elektronische controlesystemen. Voor warmtepompen, pelletketels en zonnecollectoren is het plafond 10 000 NOK.

De steunregeling wordt beheerd door Enova SF, een overheidsbedrijf („statsforetak”) dat volledig eigendom is van het ministerie van Aardolie en energie.

2.2. NATIONALE RECHTSGROND VOOR DE STEUNMAATREGEL

De rechtsgrond voor de regeling is de overheidsbegroting. De regeling werd door de Noorse regering voorgesteld in Parlementsvoorstel nr. 82 (2005-2006), en door het Parlement aangenomen in september 2006. De begroting voor de regeling is gewijzigd door de aangenomen suggesties in Parlementsvoorstel nr. 22 (2006-2007), Parlementsvoorstel nr. 59 (2007-2008) en Parlementsvoorstel nr. 1 (2008-2009).

2.3. BEGROTING EN DUUR

De regeling is in 2006 ingevoerd door Parlementsvoorstel nr. 82 (2005-2006). Het voorstel werd door het Parlement aangenomen op 15 september 2006 met een begroting van 46 miljoen NOK. Overeenkomstig Parlementsvoorstel nr. 22 (2006-2007) werd de begroting van de regeling later met 25 miljoen NOK verhoogd naar in totaal 71 miljoen NOK bij de laatste herziening van de overheidsbegroting voor 2006.

Enova kreeg geen aanvullende financiering voor de regeling voor 2007, maar omdat er in 2006 slechts 2 miljoen NOK was uitgekeerd, besloot het Parlement om de resterende 69 miljoen NOK over te hevelen naar de begroting van de regeling voor 2007.

In 2007 werd 40 miljoen NOK uitgekeerd. De resterende 29 miljoen NOK aan niet uitgekeerde subsidies uit de begroting voor 2007 werd overgeheveld naar de begroting voor 2008. Daarnaast werd 31 miljoen NOK toegewezen uit de overheidsbegroting (16). De totale begroting voor de steunregeling voor 2008 bedroeg daardoor 60 miljoen NOK.

In 2008 werd 30 miljoen NOK uitgekeerd. De resterende 30 miljoen NOK werd overgeheveld naar de begroting voor 2009. Samen met de 40 miljoen NOK van een nieuwe begrotingstoewijzing, bedraagt de totale begroting voor 2009 70 miljoen NOK (17).

Sedert de invoering is er een totaal van 142 miljoen NOK aan de regeling toegewezen vanuit de overheidsbegroting, waarvan eind 2008 72 miljoen NOK was uitgekeerd; er is geen vastgesteld tijdschema voor de regeling (18).

2.4. REDENEN VOOR HET INLEIDEN VAN DE FORMELE ONDERZOEKSPROCEDURE

De Autoriteit heeft de formele onderzoeksprocedure ingeleid omdat de alternatieve verwarmingsregeling staatssteun zou kunnen vormen. Hoewel de directe begunstigden van de regeling eindgebruikers zijn, is de regeling gericht op het bevorderen van het gebruik van specifieke verwarmingstechnologieën. Daarom vraagt de Autoriteit zich af of er indirect staatssteun wordt verleend aan producenten, importeurs en/of verkopers van de verwarmingstechnologieën die onder de regeling vallen.

De Autoriteit twijfelde of de regeling als verenigbaar met de werking van de EER-overeenkomst kon worden beschouwd. De Autoriteit vroeg zich meer in het bijzonder af of de Richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming van toepassing konden zijn omdat de indirecte steun niet zou bijdragen aan de afname van de hoeveelheid verbruikte energie in de productiecyclus van de producenten en/of importeurs. Verder vroeg de Autoriteit zich af of de regeling als verenigbaar krachtens artikel 61, lid 3, onder c, EER kon worden beschouwd.

3. OPMERKINGEN DOOR DE NOORSE AUTORITEITEN

De Noorse autoriteiten hebben aangevoerd dat de enige begunstigden van de alternatieve verwarmingsregeling particuliere huishoudens zijn die geen ondernemingen zijn in de betekenis van de EER-mededingingsregels, en dat de maatregel om die reden niet als staatssteun in de betekenis van artikel 61, lid 1, EER kan worden beschouwd.

Verder zijn de Noorse autoriteiten van mening dat de regeling niet selectief is, omdat het voordeel dat aan de ontvanger wordt verleend, wordt gerechtvaardigd door de aard of algemene regeling van het systeem waar het deel van uitmaakt en daarom niet kan worden beschouwd als staatssteun in de betekenis van artikel 61, lid 1, EER. Bovendien zijn de Noorse autoriteiten van mening dat de regeling de mededinging niet vervalst of dreigt te vervalsen omdat houtkachels en de technologieën die voor steun in aanmerking komen, niet als vervangbare producten kunnen worden beschouwd en dus niet binnen dezelfde relevante productmarkt vallen. De Noorse autoriteiten zijn van mening dat de relevante markt de markt is met „die technologieën die elektrische verwarming kunnen vervangen en hetzelfde niveau van verwarmingscomfort kunnen bieden als elektrische verwarming, overdag en s nachts, of in meer technische bewoordingen, grondlastverwarmingssystemen” (19). Daartegenover moeten houtkachels volgens de autoriteiten worden beschouwd als aanvullende warmtebron, die naast de grondlastverwarming wordt gebruikt. Houtkachels moeten daarom worden gekenmerkt als de zogeheten „pieklastverwarmingssystemen”.

Tot slot zeggen de Noorse autoriteiten dat indien de Autoriteit tot de conclusie komt dat de regeling staatssteun vormt in de betekenis van artikel 61, lid 1, EER, de regeling te rechtvaardigen is krachtens zowel artikel 61, lid 2, onder a, als artikel 61, lid 3, onder c, EER op grond van de respectievelijke sociale en milieudoelstellingen.

4. OPMERKINGEN VAN DERDEN

De Autoriteit heeft opmerkingen van twee andere partijen ontvangen: de Noorse vereniging van warmteproducenten, dit is de klager, en NOBIO.

4.1. OPMERKINGEN VAN DE KLAGER

De klager is van mening dat de alternatieve verwarmingsregeling onrechtmatige staatssteun vormt in de betekenis van artikel 61, lid 1, EER. Hij verklaart dat de steun voor particuliere huishoudens moet worden beschouwd als een indirect voordeel voor de producenten en/of importeurs van de verwarmingstechnologieën die onder de regeling vallen. Meer in het bijzonder is volgens de door de klager verstrekte informatie de verkoop van pelletkachels gestegen door de invoering van de regeling. De klager is van mening dat de invoering van de steunregeling producenten, importeurs en wederverkopers van pelletkachels de mogelijkheid heeft geboden om de verkoop en winst te doen toenemen.

Verder is de klager van mening dat de maatregel de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen omdat houtkachels, die vergelijkbaar zijn met pelletkachels, niet onder de regeling vallen.

Tot slot vindt de klager dat noch artikel 61, lid 2, onder a, noch artikel 61, lid 3, onder c, EER de steunregeling in haar huidige vorm kan rechtvaardigen.

4.2. OPMERKINGEN VAN NOBIO

NOBIO steunt het standpunt van de Noorse autoriteiten en vindt dat de regeling slechts een directe financiële steun aan particuliere huishoudens behelst, en niet aan ondernemingen, en dat de regeling dientengevolge geen staatssteun vormt in de betekenis van artikel 61, lid 1, EER.

Verder zegt NOBIO dat indien de Autoriteit tot de conclusie komt dat de regeling staatssteun vormt in de betekenis van artikel 61, lid 1, EER, de regeling te rechtvaardigen is krachtens zowel artikel 61, lid 2, onder a, als artikel 61, lid 3, onder c, EER op grond van de respectievelijke sociale en milieudoelstellingen.

II. BEOORDELING

1. DE AANWEZIGHEID VAN STAATSSTEUN

In artikel 61, lid 1, EER is het volgende bepaald:

„Behoudens de afwijkingen waarin deze Overeenkomst voorziet, zijn steunmaatregelen van de lidstaten van de Europese Gemeenschap, de EVA-staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de werking van deze Overeenkomst, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de overeenkomstsluitende partijen ongunstig beïnvloedt.”

Om te worden beschouwd als staatssteun in de betekenis van artikel 61, lid 1, EER moet deze voldoen aan alle vier volgende voorwaarden: de maatregel moet (i) zijn verleend door de overheid of via overheidsmiddelen; (ii) een selectief economisch voordeel bieden voor de ontvanger; de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen; en (iv) in staat zijn het handelsverkeer tussen de overeenkomstsluitende partijen bij de EER-overeenkomst te beïnvloeden.

1.1. AANWEZIGHEID VAN OVERHEIDSMIDDELEN

De alternatieve verwarmingsregeling wordt gefinancierd door de Noorse overheid door middel van toewijzingen uit de overheidsbegroting. De betreffende maatregelen worden derhalve verleend door de overheid via overheidsmiddelen.

1.2. BEPAALDE ONDERNEMINGEN OF BEPAALDE PRODUCTIES BEGUNSTIGEN

Overheidssteun moet een economisch voordeel bieden voor ondernemingen en selectief zijn in die zin dat „bepaalde ondernemingen of bepaalde producties worden begunstigd”, om te worden beschouwd als staatssteun in de betekenis van artikel 61, lid 1, EER.

1.2.1. Bieden van een economisch voordeel voor ondernemingen

De eerste kwestie die moet worden onderzocht is derhalve de vraag of de te beoordelen regeling een economisch voordeel biedt voor ondernemingen (20).

De directe ontvangers van de subsidies krachtens de alternatieve verwarmingsregeling zijn particuliere huishoudens die in het algemeen niet kunnen worden gekenmerkt als ondernemingen in de betekenis van artikel 61, lid 1, EER. Maar het verlenen van een subsidie aan een individu of aan consumenten sluit de aanwezigheid van staatssteun niet per definitie uit (21). Zelfs wanneer de eerste of directe begunstigden van een maatregel geen ondernemingen zijn, kan er desalniettemin een indirect voordeel worden toegekend aan ondernemingen. De bewoording van artikel 61, lid 1, EER met de verwijzing naar „steunmaatregelen […] in welke vorm ook” behelst zowel directe als indirecte steunverlening, zoals bevestigd door de praktijk van de Commissie (22) en de jurisprudentie (23) van het Europees Hof van Justitie (24). Daarom moet de beoordeling van de vraag of er indirecte steun is verleend aan ondernemingen van zaak tot zaak worden uitgevoerd.

De alternatieve verwarmingsregeling is gericht op het bevorderen van de verkoop van specifieke verwarmingstechnologieën (25). Daarom moet in dit geval worden beoordeeld of ondernemingen die actief zijn in de sector van de technologieën die onder de regeling vallen, profiteren van een indirect economisch voordeel dat binnen de werkingssfeer van artikel 61, lid 1, EER valt.

Artikel 61, lid 1, EER maakt geen onderscheid naar de redenen of doelstellingen van de maatregelen van de staten, maar ziet op hun gevolgen. (26). De vraag is dan ook of de alternatieve verwarmingsregeling het effect heeft dat er een indirect economisch voordeel werd verleend aan de ondernemingen die actief zijn in de sectoren van de verwarmingstechnologieën die onder de regeling vallen.

De Autoriteit is het niet eens met het standpunt van de Noorse autoriteiten, dat inhoudt dat de aanwezigheid van indirecte steun afhankelijk is van de vraag of het uiteindelijke en voornaamste doel het verlenen van steun aan ondernemingen is, zodat uitsluitend regelingen die zijn opgezet om het verbod op staatssteun te omzeilen, indirecte steun kunnen vormen.

In de onderhavige zaak levert de subsidie voor particuliere huishoudens ten behoeve van investeringen in specifieke alternatieve, hernieuwbare verwarmingstechnologieën hun een economische stimulans om deze producten te kopen. De maatregel creëert een stimulans voor consumenten om over te stappen van traditionele elektrische verwarming naar alternatieve verwarmingssystemen (27). Een grotere vraag van consumenten kan leiden tot grotere winsten voor dit soort technologieën die een voordeel opleveren voor de ondernemingen die actief zijn in de sector van de technologieën die onder de regeling vallen ten opzichte van andere ondernemingen (28).

Het feit dat consumenten kunnen kiezen uit technologieën die onder de regeling vallen, betekent niet dat het verband tussen de directe subsidie van de overheid aan de consument en het voordeel dat aan de betreffende ondernemingen wordt gegund, is opgeheven (29).

Hoewel het voordeel een indirecte aard heeft, is de alternatieve verwarmingsregeling zodanig opgezet dat er een rechtstreeks verband is tussen het verlenen van subsidie aan de consument en de aankoop van de betreffende technologie. Ten einde de subsidie te kunnen verkrijgen moet er een aankoopbewijs voor een van de technologieën die onder de alternatieve verwarmingsregeling vallen, worden overlegd aan Enova SF.

Gezien het bovenstaande is de Autoriteit van mening dat de alternatieve verwarmingsregeling een indirect voordeel biedt aan ondernemingen die actief zijn in de sector van alternatieve hernieuwbare verwarmingssystemen.

1.2.2. Het criterium selectiviteit

De volgende vraag die moet worden beoordeeld is of de maatregel selectief is, dat wil zeggen of „bepaalde ondernemingen of bepaalde producties” worden begunstigd.

De Autoriteit is van mening dat de alternatieve verwarmingsregeling selectief is, in die zin dat alleen ondernemers die actief zijn in de sector van alternatieve hernieuwbare verwarmingstechnologieën die onder de regeling vallen (dat wil zeggen pelletkachels en pelletketels, warmtepompen en zonnecollectoren die zijn aangesloten op verwarmingssystemen met watercircuit en elektronische controlesystemen voor het verminderen van het elektriciteitsverbruik) (indirect) worden begunstigd. Andere ondernemingen, inclusief de ondernemingen die actief zijn in de sectoren van andere hernieuwbare verwarmingstechnologieën, kunnen niet profiteren van de subsidies die krachtens het systeem worden verleend (30).

De Noorse autoriteiten zijn van mening dat het voordeel dat krachtens het alternatieve verwarmingssysteem wordt verleend, wordt gerechtvaardigd door de aard of de algemene regeling van het systeem waar het deel van uitmaakt. De Autoriteit deelt dit standpunt niet.

Het Europees Hof van Justitie en het EVA-Hof hebben steeds geoordeeld dat maatregelen die voordelen verlenen aan bepaalde ontvangers niet selectief zijn indien ze kunnen worden gerechtvaardigd door de aard en algemene regeling van het systeem waar ze deel van uitmaken (31). Wanneer een selectieve maatregel moet worden gerechtvaardigd door de logica van een systeem, moet er een algemeen systeem zijn waaraan de maatregel kan worden gerelateerd. Bovendien heeft de jurisprudentie de beoordeling van het feit of een maatregel wordt gerechtvaardigd door de aard en logica van het algemeen systeem, gerelateerd aan regelingen die in sommige opzichten een afwijking van belastingen, lasten of andere vergelijkbare systemen van meer algemene toepassing vormen. De Noorse autoriteiten hebben geen argumenten aangevoerd met betrekking tot het algemene systeem waaraan de steunmaatregel wordt gerelateerd. De alternatieve verwarmingsregeling brengt indirect voordeel met zich mee voor bepaalde ondernemingen die actief zijn in de sector van de technologieën die onder de regeling vallen. Gezien het bovenstaande moet de Autoriteit dan ook tot de conclusie komen dat de maatregel selectief is in de betekenis van artikel 61, lid 1, EER.

1.3. VERVALSING VAN DE MEDEDINGING EN BEÏNVLOEDING VAN HET HANDELSVERKEER TUSSEN OVEREENKOMSTSLUITENDE PARTIJEN

Om als staatssteun te worden aangemerkt moet een maatregel de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen en in staat zijn om de handel tussen de overeenkomstsluitende partijen bij de EER-overeenkomst te beïnvloeden.

De Autoriteit hoeft niet vast te stellen dat een steunmaatregel daadwerkelijk effect heeft op het handelsverkeer tussen EER-staten en dat de mededinging daadwerkelijk wordt vervalst, maar hoeft alleen maar te onderzoeken of de steun dergelijk handelsverkeer zou kunnen beïnvloeden en de mededinging zou kunnen dreigen te vervalsen (32). Elke subsidieverlening aan een onderneming die activiteiten uitvoert in de EVA-markt, veroorzaakt mogelijk een vervalsing van de mededinging en beïnvloedt het handelsverkeer (33).

De alternatieve verwarmingsregeling biedt een (indirect) voordeel aan ondernemingen die actief zijn in de sector van alternatieve hernieuwbare technologieën. Het stimuleren van de vraag van consumenten naar de technologieën die onder de regeling vallen, is een intrinsieke component van de alternatieve verwarmingsregeling.

Verder is, bij wijze van voorbeeld, de verkoop van een van de technologieën die onder de regeling vallen, pelletkachels, gestegen en deze heeft zich gestabiliseerd na de invoering van de regeling in Noorwegen, volgens de cijfers waarover de Autoriteit kan beschikken. Ter vergelijking heeft de verkoop van houtkachels, een technologie die niet onder de regeling valt, niet een vergelijkbare positieve ontwikkeling doorgemaakt gedurende dezelfde periode.

Om deze redenen kan worden geconcludeerd dat de steun de mededinging dreigt te verstoren.

Met betrekking tot de voorwaarde betreffende het effect op het handelsverkeer: wanneer staatssteun de positie van een onderneming versterkt in vergelijking met andere concurrerende ondernemingen in het handelsverkeer binnen de EER, moet dit zodanig worden geïnterpreteerd dat de laatsten worden benadeeld door die steun (34).

Ondernemingen die actief zijn in de sector van verwarmingstechnologieën opereren in een Europese markt, dientengevolge beïnvloedt de alternatieve verwarmingsregel het handelsverkeer tussen overeenkomstsluitende partijen in de betekenis van artikel 61, lid 1, EER.

Er kan dan ook tot de conclusie worden gekomen dat de steun de mededinging dreigt te verstoren en in staat is om de handel tussen de overeenkomstsluitende partijen bij de EER-overeenkomst te beïnvloeden.

1.4. CONCLUSIE

De Autoriteit is van mening dat de Noorse alternatieve verwarmingsregeling staatssteun vormt in de betekenis van artikel 61, lid 1, EER.

2. PROCEDURELE EISEN

Krachtens artikel 1, lid 3 van deel I van Protocol 3, wordt „de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen tijdig op de hoogte gebracht om haar opmerkingen te kunnen maken […]. De betrokken staat brengt de voorgenomen maatregelen niet tot uitvoering voordat die procedure tot een eindbeslissing heeft geleid”.

De Noorse autoriteiten hebben de alternatieve verwarmingsregeling niet gemeld bij de Autoriteit voorafgaande aan de inwerkingtreding. De Autoriteit concludeert derhalve dat de Noorse autoriteiten niet hebben voldaan aan hun verplichtingen krachtens artikel 1, lid 3 van deel I van Protocol 3.

3. VERENIGBAARHEID VAN STEUN

De Noorse autoriteiten menen dat de steun kan worden gerechtvaardig krachtens artikel 61, lid 2, onder a, of anders krachtens artikel 61, lid 3, onder c, in samenhang met de Richtsnoeren voor staatssteun van de Autoriteit inzake steun voor milieubescherming.

3.1. VERENIGBAARHEID KRACHTENS ARTIKEL 61, LID 2, ONDER A, EER

Krachtens artikel 61, lid 2, onder a, EER is steun van „sociale aard” verenigbaar met de werking van de Overeenkomst indien deze wordt verleend aan „individuele verbruikers op voorwaarde dat deze toegepast worden zonder onderscheid naar de oorsprong van de producten”.

De Autoriteit neemt kennis van het feit dat afwijkingen van het verbod op staatssteun strikt worden geïnterpreteerd. De Noorse alternatieve verwarmingsregeling is gericht op alle Noorse particuliere huishoudens. Naar de mening van de Autoriteit moet de regeling van sociale aard zijn in die zin dat deze een kansarm deel van de bevolking bevoordeelt (35), om als verenigbaar met artikel 61, lid 2, onder a, EER te worden beschouwd. Omdat de maatregel openstaat voor alle particuliere huishoudens op basis van „die het eerst komt, het eerst maalt” kan de regeling niet worden beschouwd als een regeling van sociale aard in de betekenis van artikel 61, lid 2, onder a, EER.

3.2. VERENIGBAARHEID KRACHTENS ARTIKEL 61, LID 3, ONDER C, EER

Krachtens artikel 61, lid 3, onder c, EER kan steun als verenigbaar met de werking van de EER-overeenkomst worden beschouwd indien deze is bedoeld „om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad”.

3.2.1. De richtsnoeren inzake milieubescherming

De Autoriteit heeft richtsnoeren uitgegeven waarin de criteria zijn vastgelegd die worden gehanteerd bij de beoordeling van de vraag of maatregelen voor staatssteun ter bescherming van het milieu als verenigbaar met artikel 61, lid 3, onder c, kunnen worden beschouwd. De alternatieve verwarmingsregeling is in 2006 ingevoerd. Op dat moment waren de richtsnoeren inzake milieubescherming, laatstelijk herzien op 23 mei 2001, van toepassing (36). Op 16 juli 2008 heeft de Autoriteit nieuwe richtsnoeren inzake milieubescherming aangenomen (37), die vanaf die datum van toepassing waren. Een regeling die in deze verschillende tijdsperioden valt, moet dus worden beoordeeld aan de hand van beide reeksen richtsnoeren, overeenkomstig de beginselen die zijn vastgelegd in paragraaf 74 van de Richtsnoeren 2001 en paragraaf 205 van de Richtsnoeren 2008.

Echter, de situatie waarin indirecte steun sommige producenten, importeurs en/of verkopers van bepaalde verwarmingstechnologieën voor particuliere huishoudens begunstigt, wordt noch in de Richtsnoeren 2001 noch in de Richtsnoeren 2008 behandeld.

3.2.2. Directe verenigbaarheid krachtens artikel 61, lid 3, onder c, EER

Omdat de Richtsnoeren 2001 en 2008 niet direct van toepassing zijn op de Noorse alternatieve verwarmingsregeling, zal de Autoriteit de verenigbaarheid van de regeling direct krachtens artikel 61, lid 3, onder c, EER beoordelen (38). Afwijkingen in de betekenis van artikel 61, lid 3, onder c, EER moeten nauw worden geïnterpreteerd (39), en kunnen alleen maar worden toegestaan wanneer kan worden vastgesteld dat de steun zal bijdragen aan het bewerkstellingen van een doelstelling van gemeenschappelijk belang, die niet zou kunnen worden bereikt onder uitsluitend normale marktomstandigheden. Het zogeheten „compenserende rechtvaardigingsbeginsel” werd door het Europees Hof van Justitie bekrachtigd in de zaak Philip Morris (40).

Het evalueren van de verenigbaarheid van staatssteun gaat in beginsel om het in evenwicht brengen van de negatieve gevolgen voor de mededinging met de positieve gevolgen voor het gemeenschappelijk belang (41). Om als verenigbaar krachtens artikel 61, lid 3, onder c, EER te worden beschouwd, moet de staatssteunregeling:

— zijn gericht op een duidelijk omschreven doelstelling van gemeenschappelijk belang,

— goed genoeg ontworpen zijn om de doelstelling van gemeenschappelijk belang te kunnen verwezenlijken, en in dat opzicht een geschikt beleidsinstrument zijn, een stimulerend effect hebben en evenredig zijn,

— de mededinging en het handelsverkeer in de EER niet vervalsen, zodanig dat de balans met het algemeen belang negatief uitvalt (42).

De Autoriteit moet beoordelen of de door de maatregel nagestreefde doelstelling noodzakelijk is, overeenkomstig de doelstellingen van gemeenschappelijk belang is en, indien dit het geval is, of dit de minst vervalsende methode is om die doelstelling te verwezenlijken.

De alternatieve verwarmingsregeling streeft een milieudoelstelling na door investeringen van consumenten in milieuvriendelijke technologieën met een beperkte verspreiding op de Noorse markt te stimuleren. De Noorse autoriteiten vinden dat een bredere verspreiding van de alternatieve verwarmingstechnologieën die onder de regeling vallen, het elektriciteitsverbruik in Noorse huishoudens zal verlagen. Het verlagen van de hoeveelheid elektriciteit die voor particuliere huishoudens wordt gebruikt en het stimuleren van het gebruik van alternatieve verwarmingssystemen op basis van hernieuwbare energie kan vanuit milieuoogpunt als verstandige doelstelling worden beschouwd.

Overweging negen van de preambule bij de EER-overeenkomst noemt de gemeenschappelijke doelstelling van het behouden, beschermen en verbeteren van de milieukwaliteit en het zorg dragen voor een behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen op basis van het beginsel van duurzame ontwikkeling. Naar mening van de Autoriteit is een steunregeling die is gericht op het verschuiven van het energieverbruik naar hernieuwbare bronnen, in overeenstemming met doelstellingen van gemeenschappelijk belang.

De criteria voor het opnemen van een technologie in de regeling zijn geformuleerd op basis van de geschiktheid van de technologie om elektrische verwarming te vervangen. De Noorse autoriteiten hebben uitgelegd dat uitsluitend technologieën die kunnen worden gecategoriseerd als de zogeheten „grondlastverwarmingssystemen” onder de regeling vallen. Volgens de Noorse autoriteiten zijn „grondlastverwarmingssystemen”„die technologieën die elektrische verwarming kunnen vervangen en hetzelfde niveau van verwarmingscomfort kunnen bieden als elektrische verwarming, overdag en s nachts” (43).

De Noorse autoriteiten hebben uitgelegd dat de alternatieve hernieuwbare verwarmingstechnologieën die onder de regeling vallen, drie kenmerken delen: ze moeten een beperkte verspreiding op de Noorse markt hebben, in staat zijn om elektrische verwarming te vervangen en een bepaalde minimale tussenkomst van de gebruiker vereisen. De Autoriteit neemt kennis van het feit dat niet alle technologieën die onder de alternatieve verwarmingsregeling vallen, voldoende geschikt zijn om elektrische verwarming volledig te vervangen (44). De Noorse autoriteiten hebben echter aangevoerd dat de technologieën die onder de regeling vallen, beter ontworpen zijn om de hoeveelheid elektriciteit die voor de verwarming van een normaal huishouden wordt gebruikt, systematisch te verlagen.

Het verlenen van subsidies om een verschuiving van de vraag van elektrische verwarming naar alternatieve hernieuwbare verwarmingssystemen in huishoudens te stimuleren, lijkt een geschikt beleidsinstrument om het gedrag van de consument direct te beïnvloeden. Zonder de door de overheid verleende steun in het kader van de alternatieve verwarmingsregeling zou het niet zo waarschijnlijk zijn geweest dat de consumentenvraag binnen dezelfde periode zou zijn verschoven naar hernieuwbare verwarmingstechnologieën.

Wanneer bepaalde milieuvriendelijke maatregelen niet het beoogde effect hebben, kan staatssteun in principe als verenigbaar worden beschouwd (45). De alternatieve verwarmingsregeling wil de consument een stimulans bieden om te investeren in milieuvriendelijke technologieën die geschikt zijn voor het verlagen van het elektriciteitsverbruik en die beperkt verspreid zijn op de Noorse verwarmingsmarkt voor huishoudens.

Bovendien is de Autoriteit van mening dat de hoeveelheid steun beperkt is tot het minimum van wat nodig is om consumenten te stimuleren om over te stappen van elektrische verwarmingssystemen naar de alternatieve hernieuwbare verwarmingsbronnen die onder de regeling vallen. De alternatieve verwarmingsregeling behelst een teruggave van maximaal 20 % van de aangetoonde, in aanmerking komende kosten met een maximum van 4 000 NOK of 10 000 NOK, afhankelijk van het soort technologie. Het maximale bedrag dat wordt uitgekeerd voor de aanschaf van een alternatieve verwarmingstechnologie is evenredig aan de kosten van de betreffende technologie.

Om die redenen oordeelt de Autoriteit dat de regeling goed genoeg ontworpen is om de doelstelling van gemeenschappelijk belang te kunnen verwezenlijken.

Tot slot moet worden beoordeeld of de mogelijkheid om de mededinging en het handelsverkeer in de Europese Economische Ruimte te vervalsen, zodanig is dat deze tegen het gemeenschappelijk belang ingaat.

De subsidies worden direct aan de consumenten uitgekeerd, die vrijelijk kunnen kiezen uit de producten die voldoen aan de objectieve criteria van de regeling, onafhankelijk van de onderneming die de alternatieve verwarmingstechnologie aanbiedt. De regeling voorkomt dus onnodige vervalsing van de mededinging en het handelsverkeer in de EER in de sector van de technologieën die onder de regeling vallen.

De klager is van mening dat de regeling de mededinging vervalst omdat deze wel pelletkachels maar geen houtkachels omvat. Volgens de klager vertegenwoordigen houtkachels een technologie die sterk lijkt op pelletkachels en deze zouden dus moeten worden opgenomen in de regeling. De Noorse regering is echter van mening dat houtkachels niet voldoen aan de objectieve criteria die zijn vastgesteld voor de alternatieve verwarmingsregeling. De Autoriteit stelt zich op het standpunt dat hoewel de klager gelijk zou kunnen hebben door te beweren dat er een concurrerende relatie bestaat tussen houtkachels en alle of ten minste enkele technologieën die onder de steunregeling vallen, het erop lijkt dat houtkachels niet voldoen aan de eisen om in aanmerking te komen voor subsidies krachtens de regeling. In dat opzicht heeft de Autoriteit geen bezwaar tegen de objectieve criteria van de regeling en de beoordeling door de Noorse autoriteiten met betrekking tot de vraag welke verwarmingstechnologieën beter geschikt zijn om te voldoen aan de milieudoelstellingen die middels de regeling worden nagestreefd. De alternatieve verwarmingsregeling is gebaseerd op drie objectieve geschiktheidscriteria (d.w.z. beperkte verspreiding op de markt, mogelijkheid om elektriciteit te vervangen als primaire verwarmingsbron en minimale tussenkomst van de gebruiker), en houtkachels lijken niet aan alle of sommige criteria te voldoen. Bovendien bevestigt de Autoriteit dat houtkachels een technologie vertegenwoordigen die al breed verspreid is in Noorwegen. De Autoriteit is dan ook van mening dat de geschiktheidscriteria in de steunregeling objectief gerechtvaardigd zijn en dat de regeling geen schending inhoudt van andere bepalingen van de EER-overeenkomst, met inbegrip van de regels van non-discriminatie op grond van nationaliteit of gelijke behandeling. Bovendien is de Autoriteit van mening dat de Noorse autoriteiten de negatieve effecten op de mededinging verder hebben beperkt door een relatief lage steunintensiteit vast te stellen. Daarom stelt de Autoriteit dat de mogelijke vervalsing van de mededinging ten opzichte van houtkachels en andere mogelijke concurrerende technologieën niet in strijd is met het gemeenschappelijk belang en te rechtvaardigen lijkt op grond van de evenwichtstest die hierboven is uitgevoerd.

Om deze redenen is de Autoriteit van mening dat de regeling is gericht op een duidelijk omschreven doelstelling van gemeenschappelijk belang, goed genoeg ontworpen is om de doelstelling van gemeenschappelijk belang te kunnen verwezenlijken, en in dat opzicht een geschikt beleidsinstrument is met een stimulerend effect, evenredig is, en tot slot de mededinging en het handelsverkeer in de EER niet zodanig vervalst dat deze in strijd is met het gemeenschappelijk belang. Dienovereenkomstig oordeelt de Autoriteit dat de regeling gerechtvaardigd is krachtens artikel 61, lid 3, onder c, EER.

4. CONCLUSIE

Op grond van bovenstaande overwegingen komt de Autoriteit tot de conclusie dat de Noorse steunregeling voor alternatieve hernieuwbare verwarming en voor elektriciteitsbesparende maatregelen in particuliere huishoudens staatssteun vormt in de betekenis van artikel 61, lid 1, EER en verenigbaar is met artikel 61, lid 3, onder c, EER.

De Noorse autoriteiten worden herinnerd aan de verplichting die voortvloeit uit artikel 21 van deel II van Protocol 3, gelezen in samenhang met artikel 6 van Besluit nr. 195/04/COL, om jaarverslagen over de tenuitvoerlegging van de regeling te verstrekken.

De Noorse autoriteiten worden er tevens aan herinnerd dat alle plannen om deze regeling te wijzigen, moeten worden gemeld aan de Autoriteit.

HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:

Artikel 1

De steunregeling voor alternatieve hernieuwbare verwarming en voor elektriciteitsbesparende maatregelen in particuliere huishoudens vormt steun in de betekenis van artikel 61, lid 1, EER. De steunregeling is verenigbaar met de werking van de EER-overeenkomst op grond van artikel 61, lid 3, onder c, EER.

Artikel 2

Dit besluit is gericht tot het Koninkrijk Noorwegen.

Artikel 3

Slechts de tekst in de Engelse versie is authentiek.

Gedaan te Brussel, 15 juli 2009. Voor de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA Per SANDERUD De voorzitter Kristján A. STEFÁNSSON Lid van het College

(1) Hierna de Autoriteit genoemd.

(2) Hierna de EER-overeenkomst genoemd.

(3) Hierna de Toezichtovereenkomst genoemd.

(4) Hierna Protocol 3 genoemd.

(5) Richtsnoeren voor de toepassing en uitlegging van de artikelen 61 en 62 van de EER-overeenkomst en artikel 1 van Protocol 3 bij de Toezichtovereenkomst, door de Autoriteit aangenomen en gepubliceerd op 19 januari 1994, gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie (hierna PB genoemd) L 231 van 3.9.1994, blz. 1 en EER-supplement nr. 32 van 3.9.1994, blz. 1. Hierna Richtsnoeren inzake staatssteun genoemd. De bijgewerkte versie van de Richtsnoeren inzake staatssteun wordt op de website van de Autoriteit geplaatst: http://www.eftasurv.int/fieldsofwork/fieldstateaid/guidelines/

(6) Besluit nr. 195/04/COL van 14 juli 2004, gepubliceerd in PB L 139 van 25.5.2006, blz. 37 en EER-supplement nr. 26 van 25.5.2006, blz. 1 zoals gewijzigd. De geconsolideerde versie van het besluit wordt op de website van de Autoriteit geplaatst: http://www.eftasurv.int/fieldsofwork/fieldstateaid/legaltext/.

(7) Gepubliceerd in PB C 96 van 17.4.2008, blz. 14 en EER-supplement nr. 20 van 17.4.2008, blz. 58.

(8) Hierna klager genoemd.

(9) Hierna de alternatieve verwarmingsregeling genoemd.

(10) Voor meer gedetailleerde informatie over de correspondentie tussen de Autoriteit en de Noorse autoriteiten wordt verwezen naar het besluit van de Autoriteit om de formele onderzoeksprocedure in te leiden, Besluit nr. 716/07/COL.

(11) Gepubliceerd in PB C 96 van 17.4.2008, blz. 14 en EER-supplement nr. 20 van 17.4.2008, blz. 58.

(12) Hierna NOBIO genoemd.

(13) Verdere informatie over de regeling staat op de website van Enova SF: http://www.minenergi.no/ en http://www.minenergi.no/sitepageview.aspx?sitePageID=1062

(14) Parlementsvoorstel nr. 82 (2005-2006), persbericht van het ministerie van Aardolie en energie van 25 augustus 2006, nr. 98/06 en van 14 september 2006, nr. 107/06.

(15) Zie Parlementsvoorstel nr. 1 (2008-2009), blz. 56.

(16) Parlementsvoorstel nr. 59 (2007-2008), blz. 123.

(17) Parlementsvoorstel nr. 1 (2008-2009), blz. 56.

(18) In Parlementsvoorstel nr. 59 (2007-2008), hebben de Noorse autoriteiten verklaard dat de regeling wordt herzien in het licht van het definitieve besluit van de Autoriteit.

(19) Schrijven van het Noorse ministerie van Aardolie en energie van 15 januari 2007 (referentienummer: 406849), blz. 5.

(20) Ten behoeve van het mededingingsrecht van de Gemeenschap is een onderneming gedefinieerd als eenheid die een economische activiteit uitoefent, ongeacht haar rechtsvorm, zie bijvoorbeeld het arrest in de zaak C-41/90 Höfner en Elser [1991] ECR I-1979, paragraaf 21.

(21) Zaak C-156/98 Duitsland/Commissie [2000] ECR I-6857.

(22) Hierna de Commissie genoemd.

(23) Zaak C-156/98 Duitsland/Commissie [2000] ECR I-6857; C-382/99 Nederland/Commissie [2002] ECR I-5163; zaak C-457/00 België/Commissie [2003] ECR I-6931, paragraaf 57; zie ook de conclusie van advocaat-generaal Jacobs in zaak C-457/00, paragraaf 59.

(24) Hierna het HvJ genoemd.

(25) Parlementsvoorstel nr. 82 (2005-2006), blz. 1.

(26) Zaak C-382/99 Nederland/Commissie, paragraaf 61; C-487/06 P, British Aggregates Association/Commissie, arrest van 22 december 2008, paragraaf 87.

(27) Zie voor een vergelijkbare redenering de beschikking van de Commissie van 24 januari 2007 C (2006) 6630, in zaak N 270/2006, paragraaf 40.

(28) Zie de beschikking van de Commissie van 26 april 2006 C (2006) 1519, in zaak N 142/2005, punt 3.1.

(29) Zie de beschikking van de Commissie van 24 januari 2007 C (2006) 6630, in zaak N 270/2006, paragraaf 43.

(30) Ibid. paragraaf 46-47.

(31) Zaak C-143/99 Adria-Wien pipeline GmbH en Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke GmbH [2001] ECR I-8365, paragraaf 42 en het arrest van het EVA-Hof in de gevoegde zaken E-5/04, E-6/04 en E-7/04 Fesil en Finnfjord en anderen/Toezichthoudende Autoriteit van de EVA, [2005] Verslag van het EVA-Hof, pagina 117, paragraaf 77.

(32) Zie het arrest van het EVA-Hof in de gevoegde zaken E-5/04, E-6/04 en E-7/04 Fesil en Finnfjord en anderen/Toezichthoudende Autoriteit van de EVA, [2005] Verslag van het EVA-Hof, blz. 117, paragraaf 93, zaak C-372/97 Italië/Commissie [2004] ECR I-3679, paragraaf 44 en zaak C-66/02 Italië/Commissie [2005] ECR I-10901, paragraaf 112.

(33) Gevoegde zaken T-92/00 en T-103/00 Diputación Foral de Álava en anderen/Commissie [2002] ECR II-1385, paragraaf 72.

(34) Zaak E-6/98 Noorse regering/Toezichthoudende Autoriteit van de EVA Rec. 1999 blz. 74, paragraaf 58 en zaak 730/79 Philip Morris/Commissie [1980] ECR I-2671 paragraaf 11. Zie ook zaak C-75/97 België/Commissie [1999] ECR I-3671, paragraaf 47 en zaak T-217/02 Ter Lembeek/Commissie [2006] ECR II-4483, paragraaf 181.

(35) Zie bijvoorbeeld de richtsnoeren over de toepassing van artikelen 92 en 93 van het EG-Verdrag en artikel 61 van de EER-overeenkomst inzake staatssteun in de luchtvaartsector PB C 350 van 10 december 1994, blz. 7, sectie III.3.

(36) Hierna de Richtsnoeren 2001 genoemd.

(37) Hierna de Richtsnoeren 2008 genoemd.

(38) Zie zaak T-288/97, Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia/Commissie [2001] ECR II-1169, paragraaf 72.

(39) Zaak C-301/96 Duitsland/Commissie [2003] ECR I-9919, paragrafen 66 en 105.

(40) Zaak 730/79 Philip Morris/Commissie [1980] ECR I-2671.

(41) Zie het Actieplan Staatssteun van de Commissie van 7 juni 2005, COM(2005) 107, paragraaf 11.

(42) Zie de beschikking van de Commissie van 24 januari 2007 C (2006) 6630, in zaak N 270/2006, paragraaf 67.

(43) Schrijven van het Noorse ministerie van Aardolie en energie, van 15 januari 2007 (referentienummer: 406849), blz. 5.

(44) Bijvoorbeeld: volgens de kopershandleiding van Enova SF voor zonnecollectoren die zijn aangesloten op verwarmingssystemen met watercircuit (een technologie die onder de regeling valt) zijn deze systemen slechts in staat om maximaal 50 % van de totale verwarmingsvraag van een huishouden te leveren. Wanneer zonnecollectoren worden voorzien van voldoende zonne-energie, kunnen ze continu werken zonder regelmatig toezicht, en wanneer ze zijn ingeschakeld, kunnen ze de consument voorzien van een handige, zij het gedeeltelijke bron van alternatieve verwarming. De kopershandleiding is beschikbaar op de website van Enova SF:

http://www.minenergi.no/sitepageview.aspx?sitePageID=1083.

(45) In zowel de Richtsnoeren 2001 als de Richtsnoeren 2008 wordt steun voor hernieuwbare energiebronnen behandeld waarbij de steun een soort compensatie is voor het economisch nadeel dat hernieuwbare energiebronnen ondervinden in hun concurrentie met minder milieuvriendelijke energiebronnen, zie de Richtsnoeren 2001, paragrafen 49-59 en de Richtsnoeren 2008, paragrafen 48-50.