Staatssteun

(SAM 030.95010 - Noorwegen)

(2003/C 216/03)

Kennisgeving van de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA op grond van artikel 1, lid 2, van Protocol 3 van de Overeenkomst tussen de EVA-staten betreffende de oprichting van een toezichthoudende autoriteit en een Hof van Justitie (hierna te noemen de Toezichtovereenkomst), aan de overige EVA-staten, de lidstaten van de EU en belanghebbende partijen inzake het voorstel voor de toekenning van staatssteun in de vorm van regionaal gedifferentieerde werkgeversbijdragen voor de sociale zekerheid en rechtstreekse vervoerssteun (Staatssteun SAM 030.95010).

Bij Beschikking nr. 141/03/COL van 16 juli 2003 leidde de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA een procedure in op grond van artikel 1, lid 2, van Protocol 3 van de Toezichtovereenkomst. De Noorse regering is hiervan in kennis gesteld door middel van een afschrift van de betrokken beschikking.

I. FEITELIJKE GEGEVENS

1. Kennisgeving

Bij brief van de Noorse missie bij de Europese Unie van 26 maart 2003 (doc. nr. 03-1846 A), waarmee een brief werd doorgestuurd van het ministerie van Handel en Industrie van 25 maart 2003, bij brief van het ministerie van Financiën van 25 maart 2003, en bij brief van het ministerie van lokaal bestuur en regionale ontwikkeling van 25 maart 2003, allen op 26 maart 2003 ontvangen en geregistreerd door de Autoriteit, meldden de Noorse autoriteiten een overgangsperiode aan voor regionaal gedifferentieerde werkgeversbijdragen voor de sociale zekerheid voor bepaalde geografische gebieden (district 3 en 4) en een nieuwe nationale regeling voor rechtstreekse vervoerssteun. Daarnaast werd meegedeeld dat later, in een aparte brief, de voortzetting van de huidige regeling in district 5 (Nord-Troms en Finnmark) aangemeld zou worden. Verder deelden de Noorse autoriteiten de Autoriteit mee dat de andere EVA-landen benaderd zijn om tot onderlinge overeenstemming te komen over de huidige regeling in dit district, op grond van artikel 1, lid 2, van Protocol 3 van de Toezichtovereenkomst.

Bij brief van de Noorse missie bij de Europese Unie van 15 april 2003 (doc. nr. 03-2467 A), waarmee een brief werd doorgestuurd van het ministerie van Handel en Industrie van 10 april 2003 en bij brief van het ministerie van Financiën van 10 april 2003, allen op 16 april 2003 ontvangen en geregistreerd door de Autoriteit, meldden de Noorse autoriteiten de voortzetting aan van een overgangsperiode voor regionaal gedifferentieerde werkgeversbijdragen voor de sociale zekerheid voor Nord-Troms en Finnmark (district 5), zonder specifieke tijdslimiet.

Bij brief van 16 mei 2003 (doc. nr. 03-2951 D) bevestigde de Autoriteit de ontvangst van bovengenoemde brieven en verzocht om aanvullende informatie. Het directoraat Mededinging en Staatssteun van de Autoriteit sprak ook zijn twijfel uit over de verenigbaarheid van de aangemelde steunregelingen.

Bij brief van de Noorse missie bij de Europese Unie van 10 juni 2003 (doc. nr. 03-3707 A), waarmee een brief werd doorgestuurd van het ministerie van Financiën van 5 juni 2003, beiden op 11 juni 2003 ontvangen en geregistreerd door de Autoriteit, verstrekten de Noorse autoriteiten een toelichting en aanvullende informatie.

Bij brief van de Noorse missie bij de Europese Unie van 19 juni 2003 (doc. nr. 03-3976 A), waarmee een brief werd doorgestuurd van het ministerie van Handel en Industrie van 10 juni 2003, beiden op 20 juni 2003 ontvangen en geregistreerd door de Autoriteit, verstrekten de Noorse autoriteiten een overzicht van de extra vervoerskosten in het voor vervoerssteun voorgedragen gebied(1).

Door middel van een brief van de Noorse ambassadeur bij de Europese Unie van 4 juli 2003 (doc. nr. 03-4403 A) trokken de Noorse autoriteiten de kennisgeving van de voortzetting van het stelsel van regionaal gedifferentieerde werkgeversbijdragen voor de sociale zekerheid in district 5 in, als gevolg van het besluit van het Permanente Comité van de EVA-staten van 1 juli 2003 (nr. 2/2003/SC). Het Permanente Comité besloot dat de huidige regeling in district 5 verenigbaar is met de werking van de EER-Overeenkomst vanwege de uitzonderlijke omstandigheden in dit district.

2. Achtergrond

Op 22 september 1999 hechtte de Autoriteit haar goedkeuring aan een voorstel van de Noorse autoriteiten met betrekking tot nieuwe bepalingen in het stelsel van regionaal gedifferentieerde werkgeversbijdragen voor de sociale zekerheid(2). Deze goedkeuring geldt uiterlijk tot 31 december 2003.

Op 21 december 2000 nam de Europese Commissie een negatief besluit over door Zweden aangemelde verlaagde werkgeversbijdragen voor de sociale zekerheid(3). In het besluit staat: "Het steunbedrag dat volgens de steunregeling aan een in aanmerking komende onderneming wordt toegekend, heeft geen enkel verband met de extra vervoerskosten die de desbetreffende onderneming daadwerkelijk draagt. De omvang van de steun is afhankelijk van de loonkosten van de onderneming, die op hun beurt afhangen van het aantal werknemers en hun gemiddelde lonen. Derhalve kan moeilijk worden beweerd dat de steun 'ex ante objectief kwantificeerbaar is op basis van de ratio 'steun per afgelegde kilometer' of op basis van de ratio 'steun per afgelegde kilometer' en 'steun per gewichteenheid''. Derhalve kan evenmin worden uitgesloten dat althans in bepaalde gevallen een overcompensatie van de extra vervoerskosten plaatsvindt.".

In het besluit van 21 december 2000 wordt er eveneens op gewezen dat Noorwegen, bij brief van 27 juli 2000, een toelichting gegeven heeft op het besluit om de formele onderzoeksprocedure in te leiden en dat de Noorse autoriteiten bevestigd hebben dat de Noorse regeling vergelijkbaar is met de Zweedse.

Bij brief van 4 april 2000 werd Zweden in kennis gesteld van het besluit om de formele onderzoeksprocedure in te leiden. Dit besluit werd gepubliceerd op 1 juli 2000(4). Het negatieve eindoordeel werd gepubliceerd op 14 september 2001 (zie voetnoot 3).

In het licht van het besluit ten aanzien van Zweden, werd de Noorse regeling vervolgens besproken tijdens verschillende vergaderingen tussen de Noorse autoriteiten en de Autoriteit, en tussen de Autoriteit en de Europese Commissie.

Bij brief van de Autoriteit van 29 november 2001 (doc. nr. 01-9557 D) werden de Noorse autoriteiten onder andere in kennis gesteld van het feit dat de Autoriteit het Noorse systeem zou beoordelen, en een voorstel zou formuleren voor passende maatregelen zodat de gelijke mededingingsvoorwaarden in het gebied waarop de EER-Overeenkomst van toepassing is hersteld worden.

De Autoriteit leidde een formele herziening van de Noorse regeling in bij brief aan de Noorse autoriteiten van 4 juni 2002 (doc. nr. 02-4189 D). In deze brief deelde de Autoriteit mee dat zij vooralsnog het Noorse stelsel van regionaal gedifferentieerde werkgeversbijdragen voor de sociale zekerheid mogelijk niet langer verenigbaar met de EER-Overeenkomst acht.

De conclusie van het besluit van de Autoriteit van 25 september 2002(5) om passende maatregelen voor te stellen luidde dat de onderhavige regeling voor regionaal gedifferentieerde werkgeversbijdragen voor de sociale zekerheid niet in aanmerking komt voor de afwijking in de zin van artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-Overeenkomst. Het volgens de regeling toegekende steunbedrag heeft geen enkel verband met de extra vervoerskosten die de desbetreffende onderneming daadwerkelijk draagt en wordt niet berekend overeenkomstig bijlage XI van de richtsnoeren overheidssteun. In het dispositief van het besluit staat onder andere het volgende:

"1. Op grond van artikel 1, lid 1, van Protocol 3 bij de Overeenkomst tussen de EVA-staten betreffende de oprichting van een toezichthoudende autoriteit en een Hof van Justitie stelt de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA Noorwegen passende maatregelen voor met betrekking tot staatssteun in de vorm van regionaal gedifferentieerde werkgeversbijdragen voor de sociale zekerheid ('Geografisk differensiert arbeidsgiveravgift'):

a) de Noorse autoriteiten nemen alle nodige wettelijke, bestuursrechtelijke en overige maatregelen om staatssteun in de zin van artikel 61, lid 1, van de EER-Overeenkomst welke voortvloeit uit het stelsel van regionaal gedifferentieerde werkgeversbijdragen voor de sociale zekerheid, af te schaffen, dan wel om dergelijke steun verenigbaar te maken met artikel 61 van de EER-Overeenkomst;

b) de Noorse autoriteiten schaffen dergelijke steun af, dan wel maken deze steun verenigbaar met ingang van 1.1.2004, tenzij de Toezichthoudende Autoriteit instemt met een later tijdstip indien zulks door haar objectief noodzakelijk en gerechtvaardigd wordt geacht om voor de ondernemingen in kwestie een adequate overgang naar de aangepaste situatie mogelijk te maken; en tevens

c) de Noorse autoriteiten stellen de Toezichthoudende Autoriteit zo spoedig mogelijk en in elk geval uiterlijk op 25 maart 2003 in kennis van de relevante maatregelen tot aanpassing van de steunregeling.

2. De Noorse autoriteiten wordt verzocht de Autoriteit binnen één maand na ontvangst van dit voorstel schriftelijk in kennis te stellen van de aanvaarding van dit voorstel voor passende maatregelen, op grond van artikel 1, lid 1, van Protocol 3 bij de Overeenkomst tussen de EVA-staten betreffende de oprichting van een toezichthoudende autoriteit en een Hof van Justitie.".

Bij brief van 29 oktober 2002 van de Noorse missie bij de Europese Unie op 31 oktober 2002 ontvangen en geregistreerd door de Autoriteit (doc. nr. 02-7855 A), hebben de Noorse autoriteiten de passende maatregelen aanvaard.

3. Beschrijving van de voorgestelde maatregelen

3.1. Kennisgeving van een overgangsperiode in district 3 en 4

Wat de bijdragen voor de sociale zekerheid betreft, is Noorwegen in vijf geografische gebieden ingedeeld. Het hoogste belastingtarief bedraagt 14,1 % in district 1, die ongeveer 75 % van de bevolking omvat. In district 5 (Nord-Troms en Finnmark), het uiterste noorden van het land, bedraagt het tarief 0 %. In bijlage 1 van het besluit van 25 september 2002 (beslissing nr. 172/02/COL) wordt een overzicht gegeven van de geografische districten en de belastingtarieven.

Bij brief van 25 maart 2003 van het ministerie van Financiën meldden de Noorse autoriteiten een overgangsregeling aan voor district 3 en 4, en werd de volgende tabel gepresenteerd voor de opbouw van de bijdragen voor de sociale zekerheid:

Tabel 1((De kennisgeving betreffende zone 5, waar het tarief momenteel 0 % bedraagt, wordt beschreven onder punt 3.3.))

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Het hogere tarief voor district 2-4 vanaf 2004 geldt alleen voor steun die het de minimis bedrag overschrijdt.

Het voorstel behelst een overgangsperiode van drie jaar voor district 3 en 4 totdat in 2007 het volledige tarief van 14,1 % bereikt is.

De Noorse autoriteiten voeren als eerste argument voor een dergelijke overgangsregeling aan dat zij, gezien de chronologische ontwikkeling van deze zaak, van mening zijn dat zij voor het late najaar van 2002 "geen duidelijke signalen" hebben gekregen dat het systeem als zodanig moest worden afgeschaft. De Noorse autoriteiten verklaren dat zij het in professionele en politieke zin niet wenselijk achtten de ondernemingen te verzoeken zich aan te passen aan een situatie zonder differentiatie (boven de minimis) voordat de contouren van een nieuw systeem duidelijk waren. In dit verband verwijzen de Noorse autoriteiten naar informeel overleg na het besluit van de Europese Commissie over het Zweedse systeem van verlaagde bijdragen voor de sociale zekerheid.

Ten tweede wordt betoogd dat het economische effect van het afschaffen van het systeem vanaf 2004 tot grote problemen zal leiden, niet alleen voor individuele bedrijven, maar voor alle ondernemingen (waarbij de de minimis drempel overschreden wordt), en daardoor voor de werkgelegenheidssituatie in het hele gebied. Als het systeem na 2004 verlengd zou worden, zou de totale bruto belastingvermindering voor de particuliere sector in district 2, 3 en 4 4,27 miljard NOK (ongeveer 520 miljoen EUR) bedragen.

In een rapport van een onafhankelijke commissie (Effektutvalget) worden verschillende berekeningen gepresenteerd van de mogelijke macro-economische effecten van de afschaffing van de regionale differentiatie van de belasting. Aangenomen dat de afschaffing geen effect zal hebben op de lonen en de prijzen, zal de werkgelegenheid in de particuliere sector dalen met 15400 personen in district 4 en met 2900 personen in district 3, als rechtstreeks gevolg van de toename van de totale loonkosten. Dit zou tot op zichzelf leiden tot een daling van de werkgelegenheid in de particuliere sector in deze districten van 15,5 % (13,8 % in district 3, 15,8 % in district 4). De totale werkgelegenheid in deze regio's zou dientengevolge dalen met 7,5 % in district 3 en 8,5 % in district 4.

De Noorse autoriteiten presenteren ook berekeningen van het geschatte effect van een de minimis regeling. Er is een schatting gemaakt van het totale aantal werknemers in de particuliere sector waarvoor een de minimis regeling niet zou gelden. (Voor de lonen van een beperkt aantal werknemers in ieder bedrijf kan een verlaging van de bijdragen voor de sociale zekerheid worden toegepast, zodanig dat het belastingvoordeel de de minimis drempel van 100000 EUR over een periode van drie jaar niet overschrijdt.) Geconcludeerd wordt dat het aandeel van gewone arbeidsmanjaren boven de minimis niveau in district 3 en 4 respectievelijk 43 % en 55 % zou bedragen en dat de daling van de werkgelegenheid (bij de invoering van een de minimis regeling) respectievelijk 3,2 % en 4,7 % zou bedragen.

In hun kennisgeving wijzen de Noorse autoriteiten erop dat op lange termijn een verhoging van de belastingen afgewenteld zou kunnen worden op werknemers en consumenten. Benadrukt wordt dat een dergelijk proces lange tijd vergt en dat daarom een redelijk lange overgangsperiode noodzakelijk is, aangezien een belastingverhoging rechtstreeks zou doorwerken in de loonkosten van de werkgevers.

De Noorse autoriteiten wijzen ook op de verlaging van de winstgevendheid van de ondernemingen in district 3 en 4. Beweerd wordt dat een volledige belastingtoename, in geval van een de minimis regeling, voor het jaar 2001 zou overeenkomen met ongeveer 24 % van de totale bedrijfswinst van ondernemingen in district 3 en bijna 40 % in district 4.

De Noorse autoriteiten presenteren ook berekeningen van het effect van een regeling voor rechtstreekse vervoerssteun. Aangezien vervoerssteun alleen wordt toegekend voor extra kosten van het vervoer van goederen, wordt gesteld dat een dergelijke maatregel slechts voor een klein deel van de betreffende ondernemingen zal gelden. De conclusie luidt dat de nieuwe regeling, met een totaalbedrag van 150 miljoen NOK na de overgangsperiode, 10 % van het verlies van de onderneming zal compenseren.

Bij brief van 16 mei 2003 merkt de Autoriteit op dat de aangemelde overgangsperiode drie jaar bedraagt voor zowel district 3 als 4 en dat daardoor de relatieve toename per jaar in district 4 hoger is dan in district 3. De Autoriteit verklaarde daarom graag argumenten te horen waarom voor ondernemingen in district 3 dezelfde overgangsperiode moet gelden als in district 4, ondanks de lagere belastingverhoging. De Autoriteit gaf ook aan graag een toelichting of berekeningen te willen ontvangen waaruit het effect blijkt van een overgangsperiode van een of twee jaar voor elk van de districten, in vergelijking met de aangemelde periode van drie jaar.

Bij brief van 5 juni 2003 heeft het ministerie van Financiën aanvullende opmerkingen ingediend. Het ministerie verklaart dat zonder overgangsperiode de toename van de bijdragen voor de sociale zekerheid tot een onmiddellijke stijging van de loonkosten met 8,6 % en 7,2 % in respectievelijk district 3 en 4 zou leiden (na het bereiken van de de minimis drempel). Aangenomen dat de loonkosten inderdaad toenemen zoals de autoriteiten voorspellen, zou zonder overgangsperiode de toename van de loonkosten voor ondernemingen in district 3 en 4 in 2004 bijna drie keer hoger zijn dan normaal gesproken (de minimis effecten buiten beschouwing gelaten). Met een overgangsperiode van drie jaar zou het volgens het ministerie beter mogelijk zijn de lonen geleidelijk aan te passen voordat het volledige tarief gaat gelden; hierdoor wordt de stijging van de kosten voor ondernemingen uitgesteld en zullen minder bedrijven hoeven sluiten en minder banen verloren gaan als gevolg van de stijging van het belastingtarief. Wat betreft de vraag waarom voor ondernemingen in district 3 dezelfde overgangsperiode moet gelden als voor district 4, zegt het ministerie dat een periode van drie jaar in beide districten erg kort is, dat de relatieve verschillen in de stijging tussen de districten erg klein zijn en dat een differentiatie in de overgangsperiode geen goed idee is.

3.2. Kennisgeving van een nieuwe regeling voor rechtstreekse vervoerssteun

Bij brief van 25 maart 2003 van het ministerie van Financiën en bij brief van 25 maart 2003 van het ministerie van lokaal bestuur en regionale ontwikkeling stelden de Noorse autoriteiten de Autoriteit in kennis van een nieuwe nationale regeling voor rechtstreekse vervoerssteun.

De volgende provincies/gemeenten worden voorgedragen voor nationale vervoerssteun:

- Troms: Harstad, Tromsø, Kvæfjord, Skånland, Bjarkøy, Ibestad, Gratangen, Lavangen, Bardu, Salangen, Målselv, Sørreisa, Dyrøy, Tranøy, Torsken, Berg, Lenvik en Balsfjord;

- Nordland: alle gemeenten;

- Nord-Trøndelag: Leka, Nærøy, Vikna, Flatanger, Fosnes, Overhalla, Høylandet, Grong, Namsos, Namsskogan, Røyrvik, Lierne, Snåsa, Inderøy, Namdalseid, Verran, Mosvik, Verdal, Leksvik, Meråker en Steinkjer;

- Sør-Trøndelag: Hemne, Snillfjord, Hitra, Frøya, Ørland, Agdenes, Rissa, Bjugn, Åfjord, Roan, Osen, Oppdal, Rennebu, Meldal, Røros, Holtålen, Midtre Gauldal, Selbu en Tydal;

- Møre og Romsdal: Kristiansund, Vanylven, Sande, Herøy, Ulstein, Hareid, Norddal, Stranda, Stordal, Rauma, Nesset, Midsund, Sandøy, Aukra, Eide, Averøy, Frei, Gjemnes, Tingvoll, Sunndal, Surnadal, Rindal, Aure, Halsa, Tustna en Smøla;

- Sogn og Fjordane: Gulen, Solund, Hyllestad, Høyanger, Vik, Balestrand, Leikanger, Sogndal, Aurland, Lærdal, Årdal, Luster, Askvoll, Fjaler, Gaular, Jølster, Bremanger, Vågsøy, Selje, Eid, Hornindal, Gloppen en Stryn.

De Noorse autoriteiten verklaren dat het gebied voor regionale vervoerssteun afgebakend is op basis van bijlage XI van de richtsnoeren overheidssteun, waarin de criteria vastgesteld zijn voor het toekennen van steun ter compensatie van de extra vervoerskosten in gebieden met een lage bevolkingsdichtheid, dat wil zeggen met minder dan 12,5 inwoner per vierkante kilometer. De kennisgeving heeft onder andere betrekking op delen van Sør-Trøndelag en Møre og Romsdal. Hoewel de bevolkingsdichtheid in deze delen laag is, gelden de provincies in hun geheel niet als gebieden met een lage bevolkingsdichtheid. De Noorse autoriteiten stellen echter dat het gerechtvaardigd is deze gebieden mee te tellen op grond van bijlage XI van de richtsnoeren overheidssteun aangezien in dit nieuw voorgestelde terrein 16,01 % van de totale bevolking van Noorwegen woont, terwijl in het gebied waarvoor de huidige regeling voor indirecte vervoerssteun geldt (de regionaal gedifferentieerde werkgeversbijdragen voor de sociale zekerheid) 23,55 % van de totale bevolking woont.

Volgens deze kennisgeving mag alleen steun verleend worden voor de extra kosten voor het vervoeren van goederen binnen het nationale grondgebied, te berekenen op basis van de kortste en voordeligste vervoersmethode tussen de plaats van productie en verwerking en het dichtstbijzijnde verkooppunt.

In het voorstel krijgen Troms, Nordland en Nord-Trøndelag (district 1) de grootste steunintensiteit, Møre og Romsdal en Sogn og Fjordane (district 2) krijgen minder. De steunintensiteit zal gedifferentieerd worden naar vervoersafstand (minimaal 350 kilometer) en geografisch district. In onderstaande tabel worden de verschillende steunintensiteiten vermeld.

Tabel 2: Steunintensiteit

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

De Noorse autoriteiten beloven erop toe te zien dat ondernemingen niet overgecompenseerd worden. Als ondernemingen in een bepaalde periode minder hoeven bij te dragen aan de sociale zekerheid, zal deze belastingverlaging afgetrokken worden van de op basis van tabel 2 berekende vervoerssteun. Daarnaast zullen ondernemingen niet meer ontvangen aan vervoerssteun in het kader van de nieuwe regeling en de verlaagde bijdragen voor de sociale zekerheid samen dan het bedrag dat ze ontvangen zouden hebben in het kader van de bestaande differentiatie van de werkgeversbijdragen voor de sociale zekerheid.

Bij brief van 16 mei 2003 verzocht de Autoriteit om aanvullende informatie. De Autoriteit merkte op dat vier van de gemeenten die voorgedragen worden voor de nieuwe regeling voor directe vervoerssteun buiten de regionale-steunkaart vallen (Herøy, Ulstein, Hareid en Aukra). De Autoriteit twijfelde aan de interpretatie door de Noorse autoriteiten van de richtsnoeren overheidssteun. Als gebieden met een lage bevolkingsdichtheid in Sør-Trøndelag en Møre og Romsdal in aanmerking komen voor vervoerssteun moeten deze gebieden volgens de Autoriteit gebieden/gemeenten uit de andere acht provincies met een lage bevolkingsdichtheid (Troms, Nordland, Nord-Trøndelag, Sogn og Fjordane, Aust-Agder, Telemark Hedmark en Oppland) vervangen. De Autoriteit verzocht ook om een kopie van een verslag waaruit de extra vervoerskosten blijken.

Bij brief van 5 juni 2003 heeft het ministerie van Financiën aanvullende informatie verstrekt. Het ministerie is van mening dat de regionale-steunkaart betrekking heeft op investeringssteun en niet op belemmeringen vanwege extra vervoerskosten en dat ondernemingen in de genoemde vier gemeenten permanent in het nadeel zijn, aangezien het om eilanden gaat die niet door middel van een weg met het vasteland verbonden zijn. De Noorse regering is van mening dat bijlage XI van de richtsnoeren overheidssteun een zekere flexibiliteit toelaat wat betreft de selectie van gebieden die in aanmerking komen voor vervoerssteun. In het licht van de eerdergenoemde argumenten houdt de regering derhalve vast aan de kennisgeving van de vervoerssteun zoals voorgesteld bij brief van 25 maart 2003, met inbegrip van de vier gemeenten Herøy, Hareid, Ulstein en Aukra.

Wat betreft de gebieden die in aanmerking komen voor regionale vervoerssteun wijzen de Noorse autoriteiten erop dat naar hun mening de voorwaarden voor vervanging van gebieden/gemeenten in overeenstemming zijn met de bepalingen van bijlage XI. De Noorse autoriteiten stellen dat de totale bevolkingsomvang van de gemeenten binnen de regionale-steunkaart in de provincies Hedmark, Oppland, Telemark en Aust-Agder, die een lage bevolkingsdichtheid hebben, 209593 inwoners bedraagt. Deze gebieden zijn niet opgenomen in de kennisgeving, terwijl de gemeenten in Sør-Trøndelag en Møre og Romsdal, die wel voorgedragen worden voor vervoerssteun, 179792 inwoners hebben.

Bij brief van 10 juni 2003 heeft het ministerie van Handel en Industrie een onderzoek ingediend van het Instituut voor Vervoerseconomie ((TØI)(6) over de extra vervoerskosten in het gebied dat voorgedragen wordt voor vervoerssteun. Dit onderzoek is gebaseerd op vraaggesprekken met 33 ondernemingen, verdeeld over zes groepen (geografische gebieden). Het TØI concludeert dat de gemiddelde vervoerskosten van ondernemingen in groep 1 (de drie noordelijkste provincies) en 2 (West-Noorwegen) per manjaar - totaal en voor afstanden van meer dan 350 kilometer - aanzienlijk hoger liggen dan voor ondernemingen in het referentiegebied (Oslo en omgeving).

Tijdens een vergadering in Oslo op 26 juni 2003 gaven vertegenwoordigers van de Autoriteit te kennen dat het TØI-onderzoek in onvoldoende mate aantoont dat sprake is van extra vervoerskosten in de geografische gebieden in Zuid-Noorwegen die voorgedragen worden voor directe vervoerssteun.

II. BEOORDELING

1. Kennisgevingsplicht en standstill-clausule

In artikel 1, lid 3, van Protocol 3 van de Toezichtovereenkomst staat: "De Toezichthoudende Autoriteit van de EVA wordt voldoende tijdig op de hoogte gebracht [...] om haar in staat te stellen haar opmerkingen kenbaar te maken." Niet of te laat (dat wil zeggen na "uitvoering") aangemelde steun wordt als onrechtmatig beschouwd (zie hoofdstuk 3.2.2, eerste alinea van de richtsnoeren overheidssteun).

Bij brief van de missie van Noorwegen bij de Europese Unie van 26 maart 2003 (doc. nr. 03-1846 A), 15 april 2003 (doc. nr. 03-2467 A), 10 juni 2003 (doc. nr. 03-3707 A) en 19 juni 2003 (doc nr. 03-3976 A) hebben de Noorse autoriteiten voldaan aan hun verplichtingen op grond van artikel 1, lid 3, van Protocol 3 van de Toezichtovereenkomst.

2. Het bestaan van staatssteun

- Artikel 61, lid 1, van de EER

Artikel 61, lid 1, van de EER-Overeenkomst luidt als volgt:

"Behoudens de afwijkingen waarin deze Overeenkomst voorziet, zijn steunmaatregelen van de lidstaten van de EG, de EVA-staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de werking van deze Overeenkomst, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de overeenkomstsluitende partijen ongunstig beïnvloedt.".

Het EVA-Hof oordeelde in zaak E-6/98(7) dat: "de Noorse regeling voor werkgeversbijdragen voor de sociale zekerheid beschouwd moet worden als staatssteun in de zin van artikel 61 van de EER." Wat betreft de vraag of bij de overgangsregeling in district 3 en 4 sprake is van staatssteun, wordt opgemerkt dat de hoofdlijnen van de regeling niet veranderd zijn ten opzichte van de door het EVA-Hof beoordeelde regeling. Aangezien de huidige regeling aan alle voorwaarden voldoet voor de toepassing van artikel 61, lid 1, van de EER, is de Autoriteit van mening dat de overgangsregeling voor district 3 en 4 als staatssteun beschouwd moet worden.

Volgens het voorstel voor de nieuwe regeling voor directe vervoerssteun wil de Noorse staat steun verlenen aan bepaalde ondernemingen in Noorse regio's die in aanmerking komen voor vervoerssteun. Aangezien de regeling niet beperkt is tot bepaalde sectoren of ondernemingen die niet betrokken zijn bij de handel tussen de EER-staten, bestaat het risico dat de steun leidt tot concurrentievervalsing en belemmering van de handel tussen de overeenkomstsluitende partijen. Daarom vormt de voorstelde steunmaatregelen steun in de zin van artikel 61, lid 1, van de EER-Overeenkomst.

- Bestaande of nieuwe steun?

In hoofdstuk 7, paragraaf 2, onder 1), van de richtsnoeren overheidssteun staat onder andere: "Onder bestaande steun in de zin van artikel 1, lid 1, van Protocol 3 bij de Toezichtovereenkomst vallen: [...] goedgekeurde steun, dat wil zeggen nog werkzame steunregelingen en steunmaatregelen waarvan de uitvoering voortduurt, waarvoor goedkeuring is verleend (zie de punten 4.2.2 en 5.4.2) of die worden geacht te zijn goedgekeurd door de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA.".

Op 22 september 1999 besloot de Autoriteit geen bezwaar te maken tegen een kennisgeving van de Noorse autoriteiten inzake de maatregelen die de Noorse regering wilde nemen om te voldoen aan een besluit van de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA van 2 juli 1998(8). De Autoriteit was van mening dat de steun vrijgesteld kon worden als regionale steun (indirecte vervoerssteun) op grond van artikel 61, lid 2, onder c), van de EER-Overeenkomst. Deze goedkeuring gold uiterlijk tot 31 december 2003. Dientengevolge geldt de huidige regeling voor regionaal gedifferentieerde werkgeversbijdragen voor de sociale zekerheid tot eind 2003 als bestaande steun.

De Autoriteit is van mening dat steun op grond van het systeem van regionaal gedifferentieerde werkgeversbijdragen voor de sociale zekerheid na 1 januari 2004 geldt als nieuwe steun.

De voorgestelde regeling voor directe vervoerssteun is nieuwe steun.

3. Verenigbaarheid van de steunmaatregelen

In het Besluit waarin passende maatregelen worden voorgesteld (Beschikking nr. 172/02/COL, zie ook I.2) concludeert de Autoriteit dat de huidige regeling voor regionaal gedifferentieerde werkgeversbijdragen voor de sociale zekerheid niet in aanmerking kwam voor vrijstelling in de zin van artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-Overeenkomst. Het volgens de regeling toegekende steunbedrag heeft geen enkel verband met de extra vervoerskosten die de desbetreffende onderneming daadwerkelijk draagt en wordt niet berekend overeenkomstig bijlage XI van de richtsnoeren overheidssteun.

3.1. Overgangsperiode in district 3 en 4

In punt 1 b) van het dispositief van het besluit waarin voorgesteld wordt passende maatregelen te nemen ten aanzien van Noorwegen (Beschikking nr. 172/02/COL, zie ook I.2) staat: "De Noorse autoriteiten schaffen dergelijke steun af, dan wel maken deze steun verenigbaar met ingang van 1.1.2004, tenzij de Toezichthoudende Autoriteit instemt met een later tijdstip indien zulks door haar objectief noodzakelijk en gerechtvaardigd wordt geacht om voor de ondernemingen in kwestie een adequate overgang naar de aangepaste situatie mogelijk te maken.".

In de kennisgeving (zie I.3.1) voerden de Noorse autoriteiten twee argumenten aan om aan te tonen dat een overgangsperiode noodzakelijk is. Ten eerste zijn de Noorse autoriteiten, gezien de chronologische ontwikkeling van deze zaak, van mening dat zij voor het late najaar van 2002 "geen duidelijke signalen" hebben gekregen dat het systeem als zodanig moest worden afgeschaft. Ten tweede wordt betoogd dat het economische effect van het afschaffen van het systeem vanaf 2004 tot grote problemen zal leiden, niet alleen voor individuele bedrijven, maar voor alle ondernemingen (waarbij de de minimis drempel overschreden wordt), en daardoor voor de werkgelegenheidssituatie in het hele gebied.

- Ontwikkelingen tot het late najaar van 2002

Gezien de in I.2 samengevatte feiten met betrekking tot het negatieve besluit van de Commissie ten aanzien van Zweden, waren de Noorse autoriteiten ongetwijfeld uiterlijk op 1 juli 2000, toen de inleidingsbeschikking gepubliceerd werd, op de hoogte van de twijfels van de Commissie wat betreft de verenigbaarheid van de Zweedse regeling, en de Noorse autoriteiten wisten uiterlijk op 14 september 2001 dat op 21 december 2000 een negatief besluit was genomen. Bij brief van 27 juli 2000 hebben de Noorse autoriteiten ook een toelichting op het besluit om de formele onderzoeksprocedure in te leiden. In deze brief bevestigden de Noorse autoriteiten dat de Noorse regeling vergelijkbaar is met de Zweedse.

In het negatieve besluit ten aanzien van Zweden zei de Europese Commissie verder: "Het bestaan van een vergelijkbare steunregeling in Noorwegen (meer bepaald de steunregeling voor regionaal gedifferentieerde socialezekerheidsbijdragen) volstaat niet om de Zweedse steunregeling houdende vermindering van sociale bijdragen goed te keuren. In deze samenhang heeft het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen het volgende bepaald: 'Een lidstaat [kan] zich ter rechtvaardiging van een eventuele schending van een uit het Verdrag voortvloeiende verplichting in verband met het verbod van artikel 92 niet beroepen op het feit dat andere lidstaten die verplichting evenmin nakomen. De gevolgen van meerdere distorsies van de mededinging in het handelsverkeer tussen lidstaten [heffen] elkaar niet op, doch [hebben] juist een cumulatief effect waardoor de nadelige uitwerking ervan op de gemeenschappelijke markt nog wordt versterkt.'"(9).

De Noorse regeling werd in de loop van 2001 besproken tijdens verschillende vergaderingen tussen de Noorse overheid en de Autoriteit, voordat de Autoriteit bij brief van 29 november de Noorse autoriteiten meedeelde dat zij het Noorse systeem zou beoordelen en een voorstel zou formuleren voor passende maatregelen zodat de gelijke mededingingsvoorwaarden in het gebied waarop de EER-Overeenkomst van toepassing is hersteld worden.

De Autoriteit leidde een formele herziening van de Noorse regeling in bij brief aan de Noorse overheid van 4 juni 2002 (doc. nr. 02-4189 D). In deze brief deelde de Autoriteit mee dat de Noorse regeling van regionaal gedifferentieerde werkgeversbijdragen voor de sociale zekerheid mogelijk niet langer verenigbaar met de EER-Overeenkomst was. De conclusie van het besluit van de Autoriteit van 25 september 2002(10) om passende maatregelen voor te stellen luidde dat de onderhavige regeling voor regionaal gedifferentieerde werkgeversbijdragen voor de sociale zekerheid niet in aanmerking komt voor de afwijking zoals bedoeld in artikel 61, lid 3, onder c) van de EER-Overeenkomst.

Het doel van het overleg voor 25 maart 2003 was om te bekijken of bepaalde uitzonderingen gehandhaafd konden worden bij de volledige afschaffing van differentiatie van de werkgeversbijdragen voor de sociale zekerheid. Volgens de Autoriteit was het na het besluit ten aanzien van Zweden echter duidelijk dat het huidige systeem in grote lijnen niet zou kunnen voortbestaan.

In dit licht is de Autoriteit het niet eens met de Noorse autoriteiten dat deze voor het late najaar van 2002 "geen duidelijke signalen" hebben gekregen dat het systeem als zodanig moest worden afgeschaft. Gezien het voorgaande is de Autoriteit van mening dat het mogelijk zou zijn geweest maatregelen te nemen ter verlichting van de overgangsproblemen waar de industrie nu mee kampt.

In ieder geval betwist de autoriteit dat dit argument relevant zou zijn. Of de Noorse regering min of meer duidelijke signalen heeft ontvangen, is niet doorslaggevend, want een regering kan als excuus voor het niet voldoen aan de verplichtingen in het kader van de EER-Overeenkomst niet aanvoeren dat zij de EER-regels verkeerd begrepen zou hebben. Tijdens gesprekken met de Noorse autoriteiten voorafgaand aan 25 maart 2003 nam de Autoriteit het standpunt in dat een lidstaat geen aanspraak kan maken op legitieme verwachtingen om een onverenigbare regeling voort te zetten. Dit geldt in nog sterkere mate voor de huidige situatie waarin de goedkeuring voor de huidige regeling eind 2003 vervalt en nieuwe goedkeuring vereist is voor een nieuwe regeling.

- De economische gevolgen van de afschaffing van het systeem

De Noorse autoriteiten beweren dat geen of een zeer korte overgangsperiode onder andere zou leiden tot onzekerheid en crises in een groot aantal regionale ondernemingen en de economische ontwikkeling van deze regio's ernstig zou schaden. Dit wordt onderbouwd met de argumenten en berekeningen zoals beschreven onder I.3.1.

De Autoriteit betwijfelt desondanks dat een overgangsperiode op deze grond gerechtvaardigd is, en zo ja, hoe lang deze naar objectieve maatstaven zou moeten zijn.

Ten eerste hebben de Noorse autoriteiten geen berekeningen ingediend waaruit het effect blijkt van een overgangsperiode van een of twee jaar voor elk van de districten, in vergelijking met de aangemelde periode van drie jaar (zoals verzocht in de brief van de Autoriteit van 16 mei 2003). In een brief van 5 juni 2003 van het ministerie van Financiën maakten de Noorse autoriteiten alleen een vergelijking tussen een overgangsperiode van drie jaar en geen enkele overgangsperiode, waarbij verklaard werd dat een overgangsperiode van minder dan drie jaar "te kort" was.

Ten tweede verzocht de Autoriteit in haar brief van 16 mei 2003 om argumenten waarom voor ondernemingen in district 3 dezelfde overgangsperiode moet gelden als in district 4, ondanks de lagere belastingverhoging. In de brief van 5 juni 2003 van het ministerie van Financiën verklaarden de Noorse autoriteiten: "De relatieve verschillen in de stijging tussen de districten zijn erg klein in vergelijking met de noodzakelijke loonaanpassing in beide districten. Een differentiatie in de overgangsperiode tussen de twee districten zou naar onze mening geen goed idee zijn.".

- Conclusie met betrekking tot de overgangsperiode in district 3 en 4

Rekening houdend met het feit dat iedere vorm van staatssteun voortkomend uit het systeem van regionaal gedifferentieerde werkgeversbijdragen voor de sociale zekerheid na 1 januari 2004 als nieuwe steun geldt, dat de Noorse autoriteiten volgens de Autoriteit reeds enige tijd op de hoogte zijn van het feit dat het systeem als zodanig niet zou kunnen blijven bestaan en dat de Autoriteit haar twijfels heeft over of een overgangsperiode van drie jaar voor zowel district 3 als 4 wel gerechtvaardigd is in economische zin, twijfelt de Autoriteit aan de verenigbaarheid van de aangemelde overgangsperiode.

3.2. Een nieuwe regeling voor rechtstreekse vervoerssteun

De voorgestelde gebieden die in aanmerking komen voor directe vervoerssteden hebben betrekking op gemeenten in zes provincies. De bevolkingsdichtheid van vier daarvan bedraagt minder dan 12,5 inwoner per vierkante kilometer. Vier van de gemeenten die voorgedragen worden voor directe vervoerssteun bevinden zich buiten de regionale-steunkaart (Herøy, Ulstein, Hareid en Aukra).

- Gemeenten buiten de regionale-steunkaart

Het feit dat de Autoriteit de steungebiedenkaart van Noorwegen in 1999 goedkeurde (327/99/COL) hield in dat steun in het kader van de goedgekeurde regelingen voor regionale steun ook goedgekeurd werd. Hieruit volgt dat regionale steun (bijvoorbeeld directe vervoerssteun) niet toegewezen kan worden aan gebieden buiten de goedgekeurde kaart.

In hoofdstuk 25.5, punt 5, van de richtsnoeren overheidssteun staat: "Tijdens de geldigheidsduur van de kaart kunnen de EVA-staten, bij aanzienlijke wijzigingen van de sociaal-economische omstandigheden, aanpassingen vragen. Deze wijzigingen kunnen de intensiteitsniveaus en de in aanmerking komende regio's betreffen, mits de eventuele opneming van nieuwe regio's wordt gecompenseerd door de uitsluiting van regio's met hetzelfde inwoneraantal. De geldigheid van de gewijzigde kaart loopt af op het tijdstip dat reeds voor de oorspronkelijke kaart was voorzien.".

Aangezien de Noorse autoriteiten geen aanpassing van de steungebiedenkaart aangemeld hebben overeenkomstig hoofdstuk 25.5, punt 5, van de richtsnoeren overheidssteun zou regionale steun (directe vervoerssteun) voor de vier gemeenten buiten de regionale-steunkaart (Herøy, Ulstein, Hareid en Aukra) volgens de Autoriteit niet verenigbaar zijn met de EER-bepalingen inzake overheidssteun.

- Bewijs van extra vervoerskosten

Als bewijs voor extra vervoerskosten voeren de Noorse autoriteiten een onderzoek van TØI aan (zie I.3.2).

In hoofdstuk 25.4, punt 27, van de richtsnoeren overheidssteun staat:"In regio's met een geringe bevolkingsdichtheid die hetzij onder de afwijking van artikel 61, lid 3, onder a), vallen, hetzij op grond van het in hoofdstuk 25.3, punt 17, genoemde criterium van de bevolkingsdichtheid, kan steun worden toegestaan die bedoeld is om de extra vervoerskosten(11) gedeeltelijk te compenseren met inachtneming van bepaalde voorwaarden(12). De EVA-staten moeten het bestaan van de bedoelde extra kosten aantonen en de omvang ervan meten.".

De Autoriteit is van mening dat het onderzoek van TØI niet volstaat als bewijs dat in de geografische gebieden in Zuid-Noorwegen die voorgedragen worden voor directe vervoerssteun sprake is van extra vervoerkosten. Derhalve betwijfelt de Autoriteit of de directe vervoerssteun in deze gebieden (Sogn og Fjordane, Møre og Romsdal en Sør-Trøndelag) verenigbaar is met de EER-bepalingen inzake overheidssteun.

3.3. Verdere differentiatie van de werkgeversbijdragen voor sociale zekerheid in Nord-Troms en Finnmark (district 5)

De Autoriteit verwijst naar besluit nummer 2/2003/SC van 1 juli 2003 van het Permanente Comité van de EVA-staten. Dientengevolge zal het formele onderzoek beperkt worden tot de aangemelde overgangsregeling in district 3 en 4 en de regeling voor directe vervoerssteun.

4. Conclusie

Gezien bovenstaande feiten en overwegingen is de Autoriteit van mening dat de aangemelde steunmaatregelen niet verenigbaar zijn met de werking van de EER-Overeenkomst. Dientengevolge, en overeenkomstig hoofdstuk 5.2 van de richtsnoeren overheidssteun (geciteerd in II.1) is de Autoriteit verplicht de in artikel 1, lid 2 van Protocol 3 van de Toezichtovereenkomst vervatte procedure in te leiden. De beslissing om de procedure in te leiden, laat onverlet de definitieve beslissing, die nog altijd kan inhouden dat de steun verenigbaar is met de werking van de EER-Overeenkomst.

HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:

1. De in artikel 1, lid 2, van Protocol 3 van de Toezichtovereenkomst vervatte procedure wordt geopend met betrekking tot de aangemelde overgangsperiode voor regionaal gedifferentieerde werkgeversbijdragen voor de sociale zekerheid in district 3 en 4 en de aangemelde nieuwe regeling voor directe vervoerssteun.

2. De Noorse regering wordt overeenkomstig punt 5.3.1.(1) van hoofdstuk 5 van de richtsnoeren overheidssteun van de Autoriteit uitgenodigd binnen twee maanden na kennisgeving van deze beschikking te antwoorden op de inleiding van de formele onderzoeksprocedure.

3. De Noorse regering wordt verzocht binnen twee maanden na kennisgeving van deze beschikking alle informatie te verstrekken aan de hand waarvan de Autoriteit de verenigbaarheid van de betreffende maatregelen met de EER-Overeenkomst kan onderzoeken.

4. Er verschijnt een bekendmaking, gericht tot de andere EVA-staten, de EU-lidstaten en overige belanghebbenden, in het EER-deel van het Publicatieblad van de Europese Unie en in het Supplement daarbij, waarin zij worden uitgenodigd binnen een maand vanaf de datum van publicatie hun opmerkingen te maken.

5. Deze beschikking is authentiek in de Engelse taal.

Gedaan te Brussel, 16 juli 2003.

Voor de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA

Einar M. Bull

Voorzitter

Hannes Hafstein

Lid van het College

De Toezichthoudende Autoriteit van de EVA verzoekt hierbij de EVA-landen, de lidstaten van de EU en andere betrokken partijen hun opmerkingen over de betrokken maatregelen binnen een maand na publicatie van deze bekendmaking in te dienen bij: Toezichthoudende Autoriteit van de EVA Trierstraat 74 B - 1040 Brussel.

De opmerkingen zullen worden doorgegeven aan de Noorse regering. De belanghebbende partij die opmerkingen indient, kan schriftelijk een met redenen omkleed verzoek doen voor vertrouwelijke behandeling van zijn identiteit.

(1) "Interju av industribedrifter i aktuelle transportstøttesoner og i referansesoner. Transportøkonomisk institutt. Arbeidsdokument av 4.6.2003.".

(2) Beschikking nr. 228/99/COL, PB C 3 van 6.1.2003, blz. 3 en EER-supplement nr. 1, 6.1.2000.

(3) PB L 244 van 14.9.2001, blz. 32.

(4) PB C 184 van 1.7.2000, blz. 10.

(5) Beschikking nr. 172/02/COL.

(6) Interju av industribedrifter i aktuelle transportstøttesoner og i referansesoner. Arbeidsdokument av 4.6.2003.

(7) EVA-Hof, zaak E-6/98, De regering van Noorwegen versus de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA (1999). Verslag van het EVA-Hof, blz. 74.

(8) Zie voetnoot 2.

(9) Zaak 78/76 Steinike & Weinlig versus Duitsland [1977], Jurispr. 595.

(10) Beschikking nr. 172/02/COL.

(11) Onder extra kosten op transportgebied worden de extra kosten verstaan die worden veroorzaakt door de verplaatsing van goederen binnen de nationale grenzen van het betrokken land. Met deze steun mag in geen geval exportsteun gemoeid zijn, noch maatregelen met een gelijke werking als kwantitatieve invoerbeperkingen in de zin van artikel 11 van de EER-Overeenkomst.

(12) Wat de bijzondere voorwaarden betreft van de regio's die in aanmerking komen voor de afwijking van artikel 61, lid 3, onder c), op grond van het criterium van de bevolkingsdichtheid, zie bijlage XI van de richtsnoeren overheidssteun. Voor de overige regio's die in aanmerking komen voor steun ter gedeeltelijke compensatie van extra vervoerskosten, zijn de toepasselijke voorwaarden gelijk aan die van bijlage XI van de richtsnoeren overheidssteun.