NL Publicatieblad van de Europese Unie L 300/1

BESLUIT VAN DE TOEZICHTHOUDENDE AUTORITEIT VAN DE EVA

Nr. 390/09/COL

van 7 oktober 2009

inzake de oprichting van Mesta AS (Noorwegen)

DE TOEZICHTHOUDENDE AUTORITEIT VAN DE EVA (1),

GEZIEN de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte (2), en met name de artikelen 61 tot en met 63 en Protocol nr. 26,

GEZIEN de Overeenkomst tussen de EVA-staten betreffende de oprichting van een Toezichthoudende Autoriteit en een Hof van Justitie (3) en met name artikel 24,

GEZIEN artikel 1, lid 2, van deel I en artikel 4, lid 4, artikel 6 en artikel 7, lid 3, van deel II van Protocol nr. 3 bij de toezichtovereenkomst (4),

GEZIEN de richtsnoeren van de Autoriteit inzake de toepassing en interpretatie van de artikelen 61 en 62 van de EER-overeenkomst (5), en met name op het hoofdstuk over staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst,

GEZIEN het Besluit van de Autoriteit van 14 juli 2004 betreffende de uitvoeringsbepalingen bedoeld in artikel 27 van deel II van Protocol nr. 3 (6),

NA DE belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (7) en gezien deze opmerkingen,

OVERWEGENDE HETGEEN VOLGT:

I. DE FEITEN

1. PROCEDURE

Bij schrijven van 30 augustus 2004 werd er bij de Autoriteit een klacht ingediend tegen de Noorse autoriteiten met betrekking tot Mesta AS, een onderneming die was opgericht om de productieactiviteiten van de Dienst openbare wegen in Noorwegen (8) over te nemen. De brief werd ontvangen en geregistreerd door de Autoriteit op 2 september 2004 (document nr. 291537).

Na een uitvoerige briefwisseling (9) deelde de Autoriteit de Noorse autoriteiten bij brief van 18 juli 2007 mee dat zij bij Besluit nr. 350/07/COL had besloten de procedure van artikel 1, lid 2, van deel I van Protocol nr. 3 bij de toezichtovereenkomst in te leiden ten aanzien van bepaalde maatregelen die in het kader van de oprichting van Mesta AS waren genomen (het „inleidingsbesluit”).

Bij schrijven van 7 december 2007 dienden de Noorse autoriteiten opmerkingen in (document nr. 456844). Het inleidingsbesluit is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie evenals in het EER-supplement bij het Publicatieblad, waarbij de belanghebbenden werden aangemaand hun opmerkingen (10) in te dienen. De Autoriteit ontving opmerkingen van vier belanghebbenden op 29 januari en op 4, 21 en 27 februari 2008 (documenten nrs. 461463, 463234, 466015 en 467170). Aanvullende reacties werden ontvangen op 4 april 2008 (document nr. 472381). Deze werden op 21 februari en 7 april 2008 door de Autoriteit aan de Noorse autoriteiten doorgezonden (documenten nrs. 463245 en 472529), waarbij laatstgenoemden in de gelegenheid werden gesteld te reageren. Bij schrijven van 23 mei 2008 (document nr. 478082) dienden de Noorse autoriteiten hun opmerkingen in.

In het najaar van 2008 en het voorjaar van 2009 hadden de Autoriteit en de Noorse autoriteiten informeel contact via telefoon en e-mail in verband met de zaak. De informatie die de Autoriteit in deze context ontvangen heeft, werd door de Noorse autoriteiten bevestigd in een per e-mail toegezonden brief van 6 juli 2009 van het ministerie van Bestuurszaken en Hervorming (document nr. 523766) (11).

2. ACHTERGROND VOOR HET BESTAAN VAN DE VERMEENDE STEUN

2.1. DE KLACHT INZAKE DE VERMEENDE STAATSSTEUN

De Dienst openbare wegen in Noorwegen is verantwoordelijk voor de aanleg en het onderhoud van de nationale en provinciale wegen, bruggen en tunnels. Vóór 1 januari 2003 exploiteerde deze dienst interne productieafdelingen (hierna gezamenlijk aangeduid als „Productieafdeling”) via districtskantoren die de bouwwerkzaamheden namens de Dienst openbare wegen verrichtten. In 2001-2002 besloten de Noorse autoriteiten een algehele herstructurering van de interne productieactiviteiten uit te voeren. In dit verband stelde de regering voor dat het parlement de productieactiviteiten van de Dienst openbare wegen zou afsplitsen en onder zou brengen in een staatsvennootschap met beperkte aansprakelijkheid (12). De administratieve taken, die het plannen van toekomstige bouwactiviteiten omvatten, met inbegrip van de organisatie van openbare aanbestedingen, bleven in handen van de centrale overheid.

Als gevolg hiervan werden de productieactiviteiten van de Productieafdeling binnen de Dienst openbare wegen op 1 januari 2003 van de overheid gescheiden en ondergebracht in een nieuw opgerichte vennootschap, Mesta AS. Alle activa, rechten en verplichtingen met betrekking tot de Productieafdeling werden overgedragen aan Mesta AS als inbreng in natura (13). De activa omvatten machines en apparatuur, alsmede dienstcontracten tussen de Productieafdeling en de Dienst openbare wegen. In ruil hiervoor ontving de overheid aandelen in de nieuwe vennootschap. Momenteel voert Mesta AS bouw- en onderhoudswerken uit waarbij zij concurreert met andere operatoren die actief zijn op deze markt.

De klager heeft aangevoerd dat Mesta AS in strijd met artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst staatssteun heeft ontvangen, en wel op vier gebieden: i) de overheid heeft de herstructureringskosten gefinancierd, ii) de waarde van de vaste activa die aan Mesta AS zijn overgedragen werd in de openingsbalans lager geschat dan de marktwaarde, iii) Mesta AS is het voorwerp van kruissubsidiëring doordat het bedrijf de contractenportefeuille van de Productieafdeling heeft overgenomen, en iv) Mesta AS heeft geen leges en registratierechten betaald die normalerwijze verschuldigd zijn bij de eigendomsoverdracht van onroerend goed.

Hierna worden de feiten beschreven die van belang zijn om te kunnen beoordelen of deze vermeende maatregelen al dan niet staatssteun inhouden.

2.2. HERSTRUCTURERINGS- EN ANDERE REORGANISATIEMAATREGELEN

Uit de voorbereidende wetgeving blijkt dat ongeveer 4 750 van alle werknemers (in totaal ongeveer 5 000) die voorheen werkzaam waren in de Productieafdeling, zouden worden overgebracht naar de nieuw opgerichte vennootschap, Mesta AS (14). Hierbij zouden de werknemers hun ambtenarenstatus verliezen. Omdat de werknemers het recht hadden een dergelijke overdracht te weigeren, moesten zij via prikkels worden aangemoedigd overplaatsing te aanvaarden (15). Bovendien was het met het oog op de oprichting van een commercieel levensvatbare onderneming noodzakelijk om het personeelsbestand met ongeveer 1 700 personen in te krimpen tot circa 3 050 (16).

De voorbereidende wetgeving bevat verschillende „herstructurerings”-maatregelen die door de Noorse autoriteiten zijn gepland. Vier maatregelen betroffen i) de tijdelijke handhaving van de pensioenrechten van ambtenaren (17), ii) de handhaving van het recht op een speciale pensioengerechtigde leeftijd (18), iii) pakketten voor vervroegd pensioen; en verscheidene andere maatregelen in verband met iv) verhuizing, verplaatsing, het behoud van loon en de renovatie van machines (19). Deze worden aangeduid als de „herstructureringsmaatregelen” en worden gefinancierd door middel van rechtstreekse subsidies. Aanvankelijk was er nog een andere kostenpost voorzien, v) looncompensatie, die door middel van rechtstreekse financiering zou worden bekostigd (20). De Noorse autoriteiten besloten echter vlak voor de vaststelling van de openingsbalans van Mesta AS dat de desbetreffende kosten in plaats daarvan moesten worden gedekt door een kapitaalinbreng in Mesta AS in de vorm van eigen vermogen.

De totale kosten van de vier herstructureringsmaatregelen die door een rechtstreekse subsidie werden gefinancierd werden aanvankelijk geraamd op 1 468 miljoen NOK (contante waarde), een bedrag dat door de overheid over een periode van drie jaar, van 2003 tot en met 2005, in termijnen aan Mesta AS zouden worden terugbetaald (21). Deze herstructureringskosten waren niet opgenomen in de openingsbalans van Mesta AS omdat zij in de jaren 2003, 2004 en 2005 door de overheid via de nationale begroting zouden worden gefinancierd (22).

Uit de nationale begroting voor 2006 blijkt dat Mesta AS een totaalbedrag van 993,6 miljoen NOK van de staat ontvangen heeft om de herstructureringskosten te dekken (23). Op 30 juni 2008 had Mesta AS 879,6 miljoen NOK van dit bedrag besteed, terwijl de totale kosten van de herstructurering werden geraamd op 1 097,8 miljoen NOK (tot 2013) (24). De Noorse autoriteiten hebben verklaard dat, hoewel het aanvankelijk de bedoeling was dat de overheid alle herstructureringskosten zou dragen (hetgeen impliceert dat indien de oorspronkelijke raming van de herstructureringskosten op een bedrag van 1 468 miljoen NOK ontoereikend zou zijn, de overheid extra fondsen zou toekennen), uit de nationale begrotingen voor 2007 en 2008 blijkt dat er geen verdere herstructureringsfondsen aan Mesta AS zullen worden toegekend buiten het reeds ontvangen bedrag van 993,6 miljoen NOK (25).

De Noorse autoriteiten hebben verklaard dat, in het zeer onwaarschijnlijke geval dat aan het einde van de periode de herstructureringskosten lager blijken te zijn dan het door Mesta AS ontvangen bedrag, het teveel betaalde bedrag moet worden terugbetaald aan de overheid.

Op regelgevingsgebied hebben de Noorse autoriteiten een wetsbesluit aangenomen inzake de overdracht van de productieactiviteiten van de Dienst openbare wegen naar een staatsvennootschap met beperkte aansprakelijkheid, waarin sommige van de rechten van de werknemers van de Dienst openbare wegen naar Mesta AS zijn overgeplaatst, worden geregeld (hierna de „Mesta-wet” genoemd) (26).

2.2.1. Algemeen

De Noorse autoriteiten hebben toegelicht dat de grootste uitdaging met betrekking tot de overplaatsing van werknemers van de Productieafdeling naar Mesta AS was om de nieuwe onderneming in staat stellen onder vergelijkbare voorwaarden te functioneren als haar concurrenten en aldus een gelijk speelveld te creëren. De Noorse autoriteiten hebben besloten het personeel naar Mesta AS over te plaatsen en Mesta AS (en niet de wegendienst) te belasten met de uitvoering van de maatregelen inzake de overdracht en de inkrimping van het personeelsbestand. Deze vraagstukken en de oplossing ervan maakten deel uit van en waren een voorwaarde voor de liberalisering en de openstelling van de markt van het nationale wegennet. De Noorse overheid zou deze markt niet hebben opengesteld indien zij niet over de mogelijkheid had beschikt om een nieuw bedrijf op te richten met voldoende personeel. De Noorse autoriteiten hebben verklaard dat dit de achtergrond vormde voor de onderhandelingen met de vakbonden over de overplaatsing van de werknemers van de Productieafdeling naar Mesta AS. De onderhandelingen hebben op 4 juni 2002 geresulteerd in een „akkoord” tussen de partijen over een tijdelijke voortzetting van een aantal ambtenarenrechten en de mogelijkheid om maatregelen aan te bieden, zoals vervroegd pensioen, met het oog op de inkrimping van het personeelsbestand (27). De specifieke elementen van dit akkoord worden hieronder beschreven (28).

Vóór 1 januari 2003 werd een interim raad van bestuur van Mesta AS (de „interim raad van bestuur”) opgericht om de toekomstige vennootschap te vertegenwoordigen. De Noorse autoriteiten hebben verklaard dat dit interimbestuur geen partij was bij de onderhandelingen over het personeel. Toch werd het recht op looncompensatie opgenomen in de Mesta-wet (29). Daarentegen waren de andere ambtenarenrechten niet in een wet of ander rechtsinstrument geregeld.

Voorafgaand aan de beschrijving van de voorwaarden van het akkoord is het zinvol om de status van de werknemers van de Productieafdeling voorafgaand aan hun overplaatsing naar Mesta AS kort te schetsen: de Noorse autoriteiten hebben uiteengezet dat de werknemers in de Productieafdeling in dienst waren van de overheid. Krachtens de Noorse wetgeving hebben personen in dienst van de overheid de status van ambtenaar (30) en zijn zij verplicht zich aan te sluiten bij het staatspensioenfonds („Statens Pensjonskasse” of „SPK”) (31). Het lidmaatschap van de SPK waarborgt derhalve de pensioenrechten van de ambtenaren. Bovendien hadden sommige ambtenaren van de Productieafdeling (zoals chauffeurs en koks) op basis van een wet inzake de speciale pensioengerechtigde leeftijd voor ambtenaren, het recht om (vervroegd) met pensioen te gaan (32).

Aangezien de status van ambtenaar gekoppeld is aan het werkzaam zijn bij de overheid, verloren de werknemers die op 1 januari 2003 naar Mesta AS overgeplaatst werden hun ambtenarenstatus. Indien de desbetreffende werkgelegenheidsmaatregelen niet waren vastgesteld zouden deze werknemers de rechten die voortvloeiden uit hun ambtenarenstatus, zijn kwijtgeraakt (33). De Noorse autoriteiten hebben verklaard dat ingevolge de Noorse wetgeving, de overdracht van de Productieafdeling naar Mesta AS wordt beschouwd als een „overdracht van ondernemingen” (34). Overeenkomstig de regels betreffende de overdracht van ondernemingen zijn de arbeidscontracten van de overgeplaatste werknemers overgedragen naar de nieuwe onderneming, behalve wat de pensioenrechten betreft (35). Aangezien de nieuwe werkgever geen deel uitmaakt van de overheid, hadden de ambtenaren die bij de Productieafdeling werkzaam waren volgens de Noorse autoriteiten het recht de overplaatsing naar Mesta AS te weigeren. Hierdoor zouden ze echter het risico lopen te worden ontslagen op basis van de algemeen geldende regels voor ambtenaren, tenzij een andere passende functie zou kunnen worden gevonden: in een dergelijk geval hebben ambtenaren voorrang bij vacatures binnen de overheidsadministratie (maar geen recht op looncompensatie) (36).

Terwijl de werknemers er derhalve voor konden opteren om in overheidsdienst te blijven, was de overplaatsing van de werknemers van de Productieafdeling naar de nieuwe entiteit (Mesta AS) een noodzakelijke voorwaarde voor liberalisering. Tegen die achtergrond waren de Noorse autoriteiten verplicht de werknemers extra stimulansen te bieden teneinde hen aan te moedigen vrijwillig met overplaatsing in te stemmen.

i) Tijdelijke handhaving van de pensioenrechten van ambtenaren

Zoals hierboven is vermeld hadden de werknemers van de Dienst openbare wegen de status van ambtenaar, maar verloren ze deze status bij overplaatsing naar Mesta AS. Niettemin zouden zij, op basis van het bovengenoemde akkoord tussen de vakbonden en de overheid, hun pensioenrechten van ambtenaren gedurende een overgangsperiode van vijf jaar (dus vanaf 1 januari 2003 tot eind 2007) behouden. De overheidsmiddelen die aan Mesta AS zijn toegekend zijn bedoeld om de extra kosten te dekken, teneinde te waarborgen dat de werknemers gedurende de betrokken periode verzekerd zouden zijn van dezelfde pensioenbijdragen als ambtenaren (37).

Zoals eerder werd opgemerkt, waarborgt het lidmaatschap van de SPK de pensioenrechten van ambtenaren; de kosten met betrekking tot deze rechten worden betaald aan de SPK. Daarom werd het lidmaatschap van de SPK voor de werknemers gehandhaafd teneinde het vijfjarige overgangsregime te waarborgen. Bovendien werd Mesta AS op eigen verzoek het lidmaatschap van de SPK verleend, teneinde de onderneming in staat te stellen de bijdragen voor haar werknemers te betalen (38).

De aan Mesta AS toegekende overheidsfinanciering is beperkt tot het verschil tussen de gemiddelde kosten van een gewone particuliere pensioenregeling en de (hogere) kosten van behoud van het lidmaatschap van de SPK. De oorspronkelijke kostenraming bedroeg ongeveer 395 miljoen NOK (39), doch de Noorse autoriteiten hebben verklaard dat per 30 juni 2007 de te betalen kosten 277,3 miljoen NOK bedroegen (exclusief administratiekosten) (40).

ii) Handhaving van het recht inzake een speciale pensioengerechtigde leeftijd

Zoals hierboven is uiteengezet hadden een aantal van de ambtenaren die naar Mesta AS werden overgeplaatst recht op een vervroegd pensioen (dat wil zeggen, op 65 jaar) in plaats van een pensionering op de normale pensioengerechtigde leeftijd van 67 jaar. Onder de voorwaarden van het akkoord tussen de vakbonden en de overheid kregen de werknemers van de Productieafdeling, die ten tijde van de oprichting van Mesta AS (op 1 januari 2003) 10 jaar of minder van hun pensionering verwijderd waren (dat wil zeggen de personen van 55 jaar of ouder) het recht om hun bijzondere pensioengerechtigde leeftijd van 65 jaar (41) te handhaven. Deze regeling was mogelijk doordat de werknemers lid waren van de SPK zoals hierboven beschreven.

De overheidsfinanciering van Mesta AS dekt het verschil tussen de gemiddelde kosten van een gewone pensioenregeling en de kosten van het handhaven van de bijzondere pensioengerechtigde leeftijd. Hoewel de oorspronkelijke kostenraming ongeveer 85 miljoen NOK (42) bedroeg (met inbegrip van de administratiekosten die ongeveer 5 % van het totale bedrag vertegenwoordigen) bedroegen de totale kosten op 30 juni 2007 26,5 miljoen NOK (exclusief administratiekosten) (43).

iii) Pakketten voor vervroegd pensioen

In het akkoord tussen de vakbonden en de overheid wordt voorts verklaard dat Mesta AS de werknemers die van de Productieafdeling waren overgeplaatst gedurende een periode van drie jaar (van 1 januari 2003 tot eind 2005) een regeling kon aanbieden op grond waarvan zij op de leeftijd van 60 jaar met pensioen zouden kunnen gaan in plaats van op de normale pensioengerechtigde leeftijd van 67 jaar (44). Een vervroegd pensioen kan op discretionaire basis worden aangeboden op basis van een individuele beoordeling van de werknemers (45).

De overheidsfinanciering van Mesta AS dekt het verschil tussen de gemiddelde kosten van een gewone particuliere pensioenregeling en de kosten van vervroegd pensioen. In de voorbereidende wetgeving werden de door de overheid gefinancierde kosten van vervroegd pensioen (met inbegrip van de administratiekosten die ongeveer 5 % van de totale kosten bedragen) geraamd op 911 miljoen NOK (46). Volgens de Noorse autoriteiten hebben ongeveer 470 werknemers gebruikgemaakt van deze regeling en op 30 juni 2007 waren de totale kosten opgelopen tot 691,9 miljoen NOK (exclusief administratiekosten) (47).

iv) Verhuizing, verplaatsing, behoud van loon en renovatie van machines

Volgens de voorbereidende begrotingsdocumenten omvat deze kostenpost de kosten voor verhuizing („flyttekostnader”), verplaatsing („pendlergodtgjørelse”), behoud van loon („bibehold av lønn”), en renovatie van machines („maskiner-sanering”) (48). De Noorse autoriteiten hebben verklaard dat hieronder ook kosten vallen in verband met de verhuizing van kantoren („kontor-flyttekostnader”), de verhuizing van operationele ondersteuningspunten („støttepunkter-flyttekostnader”), en de overdracht van archieven („arkivoverføring”).

Met uitzondering van de maatregel met betrekking tot loonbehoud (die niet ten uitvoer is gelegd en derhalve geen kosten heeft veroorzaakt) werden alle maatregelen ten uitvoer gelegd op het moment van de oprichting van Mesta AS en duurde de toepassing ervan tot eind 2005. Ofschoon de totale kosten met betrekking tot alle maatregelen oorspronkelijk geraamd waren op 77 miljoen NOK (49), hebben de Noorse autoriteiten verklaard dat, per januari 2006, de totale te betalen kosten ongeveer 82,4 miljoen NOK (exclusief administratiekosten) bedroegen. De staat heeft deze kosten betaald (50).

Deze post omvat kosten in verband met de relocatie van het leidinggevend of administratief personeel dat bij Mesta AS in dienst was getreden. In zoverre zij functies aanvaardden op andere locaties dan toen zij bij de Dienst openbare wegen werkzaam waren, moesten sommige personeelsleden voor hun nieuwe baan verhuizen. Voorbeelden van deze kosten zijn onder andere de feitelijke, met documenten gestaafde verhuiskosten („faktiske, legitimerte kostnader ved boligkjøp”), betaalde afwezigheid in verband met verhuizing („flyttepermisjon”) en reiskosten in verband met het bezoeken van nieuwe woningen („visningsreise”).

Deze post omvat ook de kosten die noodzakelijk werden geacht om ervoor te zorgen dat leidinggevend of administratief personeel bij Mesta AS in dienst zouden treden op locaties die ver van hun woonplaats waren gelegen. Voorbeelden van deze kosten zijn de kosten van verplaatsing tussen de woonplaats en het werk („hjemreise”), de kosten voor dubbele huur („Dekning av husleie”) (51), een vergoeding voor de verplaatsing tussen de woonplaats en het werk („kjøregodtgjørelse”) en een kostgeldvergoeding („kostgodtgjørelse”).

Deze post betreft de kosten voor het verhuizen van kantoren van de Dienst openbare wegen naar het centrale hoofdkantoor en de regionale kantoren van Mesta AS. Voorbeelden van deze kosten zijn onder meer: het leeghalen en schoonmaken van oude kantoren („Rydding og rengjøring av gamle kontorer”); inpakken van het kantoormateriaal (52) en het vervoer ervan naar de nieuwe kantoren („Pakking og transport”); het gereedmaken, inrichten en verbeteren van de nieuwe kantoren van Mesta AS („Klargjøring, innredning og oppgradering av nye kontorer”), alsmede de kosten voor het beheer van de verhuis- en verplaatsingsactiviteiten („administrasjon av flyttning”).

Deze post omvat de kosten van de verhuizing van oude naar nieuwe operationele ondersteuningspunten, alsmede van het reorganiseren van de vroegere operationele ondersteuningspunten tot nieuwe operationele ondersteuningspunten voor Mesta AS. Het omvat onder meer de invoering van een nieuw IT-systeem, dat noodzakelijk was omdat de Productieafdeling een IT-systeem deelde met andere afdelingen binnen de Dienst openbare wegen. Specifieke voorbeelden van kosten zijn onder meer het leeghalen en schoonmaken van oude operationele ondersteuningspunten („rydding og rengjøring av gamle driftsstøttepunkt”), de verpakking van het kantoormateriaal en het vervoer ervan naar de nieuwe kantoren („pakking og vervoer”), het gereedmaken, de inrichting en verbetering van de nieuwe operationele ondersteuningspunten („Klargjøring, innredning og oppgradering av driftsstøttepunkt”) en het beheer van het verplaatsen van de activiteiten („administrasjon av flytting”).

Deze post omvat de kosten van het installeren van elektronische en fysieke archieven in Mesta AS. Het dekt de kosten voor het scheiden van belangrijke en onbelangrijke archieven binnen de Dienst openbare wegen, alsmede de kosten voor het aanleggen van nieuwe archieven bij Mesta AS. Voorbeelden zijn onder meer de kosten voor de raming van de noodzakelijke middelen voor elk archief („Ressursbehov pr. Archief”), het fotokopiëren („kopiering”), het vervoer („frakt”), de voorbereiding („klargjøring”) en de kwaliteits- en veiligheidsborging („Kvalitetssikring og sikkerhetsarbeid”).

Hoewel deze kostenpost betrekking lijkt te hebben op kosten voor de reparatie of renovatie van machines, is dit niet het geval. De autoriteiten hebben verklaard dat de Productieafdeling werken had uitgevoerd voorafgaand aan de hervorming, waarbij machines en andere apparatuur werden achtergelaten op de bouw- en herstellocaties (53). Deze kostenpost betrof daarom de resterende verplichtingen voortvloeiend uit eerdere overeenkomsten voor de uitvoering van werken, en omvatte respectievelijk de opruiming van bouwwerven („opprydding”) en het verwijderen, slopen en vervoeren van overbodige machines („fjerning, skroting, og fraktkostnader”). De machines die verwijderd moesten worden waren oud en kapot en van geen enkel nut voor de bedrijfsactiviteiten, en bleven derhalve bij de waardebepaling van de machines (of van het bedrijf als geheel) buiten beschouwing (54). Volgens de Noorse autoriteiten heeft Mesta AS een deel van de werkzaamheden aan onderaannemers uitbesteed onder commerciële voorwaarden. Het andere deel van het werk werd door Mesta AS zelf uitgevoerd op basis van een uurtarief (exclusief winstmarge), dat dus lager was dan het markttarief dat toen voor vergelijkbare werkzaamheden gold (55). De Noorse autoriteiten hebben ter documentatie een lijst van facturen van onderaannemers en de prijzen van Mesta AS zelf, ingediend (56).

v) Looncompensatie

De kostenpost voor de looncompensatie („ventelønn”) maakt geen deel uit van wat de Noorse autoriteiten aanduiden als „herstructureringskosten”. Toch vormt de looncompensatie een onderdeel van de stimuleringsmaatregelen om de werknemers ertoe te bewegen naar Mesta AS over te stappen. Deze post moet worden gezien in het licht van de noodzakelijke inkrimping van het personeelsbestand.

Hoewel de werknemers die van de Productieafdeling werden overgeplaatst hun ambtenarenstatus kwijtraakten, werden toch bepaalde specifieke met deze status verbonden rechten gedurende een beperkte periode gehandhaafd. Sommige van deze rechten zijn geregeld in de Mesta-wet (57). Hoofdstuk 4 van de Mesta-wet bepaalt dat gedurende een periode van drie jaar na de indiensttreding bij Mesta AS op 1 januari 2003, werknemers die vervolgens worden ontslagen onder bepaalde voorwaarden (bijvoorbeeld een minimum-arbeidsperiode van een jaar) recht hebben op een passende baan bij de overheid („fortrinnsrett til annen statlig stilling”) of, indien een dergelijke baan niet kan worden aangeboden, recht hebben op looncompensatie („Ventelønn”).

Looncompensatie is geregeld in de Wet op de ambtenaren (58). Het is een regeling waarbij ambtenaren die een ontslagbrief hebben ontvangen en aan wie geen andere passende functie is aangeboden, (onder de voorwaarden en binnen de tijdslimieten vastgesteld in de wet) recht hebben op tweederde deel van het loon, vanaf de datum waarop het ontslag werd meegedeeld.

Hoewel de kosten in verband met de looncompensatie oorspronkelijk deel uitmaakten van de herstructureringskosten, besloot het ministerie van Arbeid later dat de geraamde kosten in plaats daarvan in aanmerking dienden te worden genomen bij het bepalen van de omvang van het eigen vermogen van Mesta AS. Met andere woorden, de middelen voor de financiering van deze kosten zouden door de overheid in Mesta AS worden ingebracht als eigen vermogen (59). De reden voor deze aanpak was dat de financiering via het eigen vermogen zou moeten resulteren in een meer zorgvuldig gebruik van ontslag als een reorganisatie-instrument in de nieuwe onderneming. In plaats daarvan diende meer gebruik te worden gemaakt van andere (goedkopere) reorganisatie-instrumenten, zoals verlof met verminderde bezoldiging en pensioenpakketten enz.

Hoewel oorspronkelijk was voorzien dat 450 werknemers onder de looncompensatieregeling zouden vallen en de totale kosten ongeveer 512 miljoen NOK (60) zouden bedragen, is deze raming in oktober 2002 bijgewerkt en gewijzigd tot 150 werknemers en totale kosten van ongeveer 150 miljoen NOK (61). Daarom werd het laatste bedrag in aanmerking genomen bij het bepalen van het eigen vermogen van Mesta AS.

Om de kosten laag te houden maakte Mesta AS gebruik van de volgende (goedkopere) alternatieve instrumenten voor de inkrimping van het personeelsbestand (62). Desondanks hebben de Noorse autoriteiten verklaard dat de gecombineerde kosten van deze maatregelen en looncompensatie in totaal 359 miljoen NOK bedragen (waarvan 255,1 miljoen NOK op 21 december 2008 reeds was uitgegeven) en derhalve het ingebrachte bedrag om deze kosten te dekken ver overschrijden:

beëindigingspakketten, een regeling waarbij werknemers het dienstverband beëindigen zonder in aanmerking te komen voor looncompensatie, in ruil waarvoor zij maximaal een bedrag ter hoogte van één jaarloon ontvangen alsmede financiële hulp om een andere baan te vinden;

pensioenpakketten, een regeling waarbij werknemers op de leeftijd van 62 jaar hun dienstverband beëindigen in ruil waarvoor ze recht hebben op 66 % van het loon tot de pensioengerechtigde leeftijd van 67 jaar evenals het recht om in deze periode de normale pensioenrechten te blijven opbouwen;

verlof met verminderd loon, een regeling om werknemers die tussen 2003 en 2005 het recht op vervroegd pensioen (op de leeftijd van 60) zouden verwerven aan te moedigen het dienstverband eerder te beëindigen door hun, indien zij onmiddellijk ontslag nemen, 66 % van het loon uit te betalen tot het tijdstip waarop ze het recht op vervroegd pensioen zouden verwerven.

2.3. WAARDE VAN MACHINES EN UITRUSTING („MACHINES”) EN ONROEREND GOED EN GEBOUWEN („ONROEREND GOED”) IN DE OPENINGSBALANS

Hierna wordt een overzicht gegeven van de procedure inzake de vaststelling van de waarde van de vaste activa in de definitieve openingsbalans van Mesta AS. Met het oog op deze procedure werden twee accountants aangesteld: Ernst & Young werd aangesteld door de Dienst openbare wegen met betrekking tot de oprichting van de nieuwe vennootschap, terwijl het ministerie van Transport en Communicatie Deloitte & Touche aanstelde voor het verrichten van een kwaliteitscontrole van de waardebepaling van de activa en van de voorgestelde openingsbalans, alsook om de procedure, methoden en principes die in deze context werden toegepast te controleren. Vervolgens werd Ernst & Young als accountant van Mesta AS aangesteld.

In het kort, in mei 2002 begonnen de accountants met de raming van de waarde van de activa op basis van het principe van de gesimuleerde continuïteit (d.w.z. de gereconstrueerde boekwaarde) maar in augustus 2002 gingen zij over op het waarderingsbeginsel van de „reële waarde”. Individuele (of groeps-)taxaties werden uitgevoerd ten aanzien van zowel de machines als het onroerend goed (in detail beschreven in hoofdstuk 2.3.1). In oktober 2002 hebben de accountants een raming van de reële marktwaarde van het gehele bedrijf van Mesta AS als „going concern” uitgevoerd op basis van de discounted cash flow-methode (in detail beschreven in hoofdstuk 2.3.2). Hieruit bleek dat de totale waarde van het bedrijf (d.w.z. het bedrijfsvermogen) lager was dan de waarde die uit de taxatie van de afzonderlijke activa naar voren kwam. Omdat de Noorse wet op vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid bepaalt dat het eigen vermogen de totale waarde van het bedrijf niet kan overschrijden, werd de waarde van de individuele (of groepen van) activa verlaagd.

2.3.1. Waardebepaling van de afzonderlijke activa

vi) Machines

Voor de waardebepaling van de activa stelden de Dienst openbare wegen, Arthur Andersen & Co AS, de raadsheer van de Noorse regering, Vianova en Skagerrak Forsikringsmegling AS een rapport op, gedateerd op 10 mei 2002 met als titel „De Openingsbalans” (63). De taxatie was, in principe, gebaseerd op de „boekwaarde”. Daar het overheidsbestuur evenwel niet onderworpen is aan de Wet op de financiële verslaglegging (64) dienden de waarden in de boekhouding van de Productieafdeling gereconstrueerd te worden tot wat ze zouden zijn geweest, indien de Productieafdeling onderworpen zou geweest zijn aan deze algemene wet op de financiële verslaglegging (65). Het waarderingsbeginsel was dus eerder een „retroactieve schepping van de boekwaarde” of simpelweg „gesimuleerde continuïteit”. Op basis hiervan werd de waarde van de machines die in de boekhouding van de Productieafdeling vermeld werd op 1 januari 2002 verlaagd van 1 111 miljoen NOK tot 866 miljoen NOK. Op 1 januari 2003 werd de waarde verder bijgesteld tot 747 miljoen NOK.

Uit een volgend verslag van augustus 2002 met de titel „De Openingsbalans” (66), opgesteld door de Dienst openbare wegen, Ernst & Young, Via Nova en Skagerrak Forsikringsmegling AS, blijkt dat in juli 2002 werd besloten dat de activa van de Productieafdeling die aan Mesta AS moesten worden overgedragen, getaxeerd dienden te worden op basis van het beginsel van de „reële waarde” in plaats van de „gesimuleerde continuïteit”, omdat het eerste een doorzichtiger waarderingsbeginsel is.

Het rapport van december 2002 met als titel „Supplement bij de Openingsbalans: waardebepaling van activa”, opgesteld door de Dienst openbare wegen, Ernst & Young, Via Nova, OPAK en Skagerrak Forsikringsmegling AS presenteert de waarde van de machines op basis van de reële waarde (67). Om de reële waarde vast te stellen werden twee benaderingen gevolgd: voor bepaalde groepen machines was het uitgangspunt de boekwaarde zoals deze is ingeschreven in de overheidsadministratie, gecorrigeerd voor de toepassing van de belasting op de toegevoegde waarde, afschrijvingstermijnen en bepaalde discretionaire ramingen. Voor andere groepen machines waren de waarden gebaseerd op externe ramingen en prijzen (68). Op deze basis werd de reële waarde van de machines geschat op 572 miljoen NOK terwijl de totale waarde van alle activa werd geraamd op 1 162 miljoen NOK (69).

Ernst & Young hebben vervolgens uiteengezet dat de berekeningen die zijn opgenomen in het bovengenoemde rapport dat uitgaat van een boekwaarde van 747 miljoen NOK, op basis van gesimuleerde continuïteit, om op een reële waarde van 572 miljoen NOK uit te komen, misleidend zijn. Volgens Ernst & Young maakten deze berekeningen geen deel uit van de procedure tot vaststelling van de reële waarde van de machines die aan Mesta AS overgedragen dienden te worden.

vii) Onroerend goed

In het rapport met als titel „De Openingsbalans” bedroeg de boekwaarde van het onroerend goed, zoals op 1 januari 2002 door het overheidsbestuur ingeschreven, 596 miljoen NOK. Na de uitsluiting van onroerend goed dat niet moest worden overgedragen aan Mesta AS en na aanpassingen op basis van het principe van gesimuleerde continuïteit werd de waarde geschat op 277 miljoen NOK.

Na de wijziging van het waarderingsbeginsel van gesimuleerde continuïteit naar reële waarde, werd het onroerend goed getaxeerd door een onafhankelijke vastgoeddeskundige, OPAK. De Noorse autoriteiten hebben een deskundige taxatie ingediend van 28 augustus 2002, waarin OPAK de waarde van 375 eigendommen taxeerde op circa 336 miljoen NOK (70). Een vervolgrapport van OPAK van 31 oktober 2002 concludeerde dat, na onder meer de toevoeging van 16 eigendommen, de waarde van het onroerend goed circa 395 miljoen NOK bedroeg. Ernst & Young hebben verklaard dat de uitsluiting van eigendommen die niet dienden te worden overgedragen aan Mesta AS en de correcties voor verhuurde eigendommen (71) de waarde van het onroerend goed vervolgens op 331 miljoen NOK brachten (72).

Het rapport van december 2002, getiteld „Supplement bij de Openingsbalans: waardebepaling van activa” toont aan dat terwijl de waarde van het onroerend goed op basis van het principe van de gesimuleerde continuïteit 596 miljoen NOK bedroeg, de toepassing van het beginsel van de reële waarde resulteerde in een waarde van 331 miljoen NOK.

2.3.2. Waardebepaling op basis van discounted cash flow

Gelijktijdig, maar los van de waardebepaling van de afzonderlijke activa, werd een taxatie uitgevoerd van de reële waarde van het gehele bedrijf als „going concern” op basis van de discounted cash flow-methode, samengevat in een rapport van oktober 2002 getiteld: „Value assessment” van Ernst & Young (73). Het rapport concludeert dat door de toepassing van de discounted cash flow-methode het bedrijfskapitaal (74) ongeveer 600 miljoen NOK bedraagt (met een foutenmarge van +/– 25 %). De analyse is gebaseerd op een cashflow-raming voor 2003-2012, voor welke periode een negatieve contante waarde van 300 miljoen NOK en een uiteindelijke positieve waarde van 900 miljoen NOK werd gegeven (75). Het rendement is vastgesteld op 6,7 % nominaal rendement op de totale activa na belastingen (76).

Ernst & Young heeft uiteengezet dat het bedrijfskapitaal (van 600 miljoen NOK) bestaat uit de totale activa minus de kortlopende schulden. Ter vergelijking: de raming resulterend uit de waardebepaling van de afzonderlijke activa bedroeg 1 162 miljoen NOK. Indien de kortlopende schulden (ten bedrage van 464 miljoen NOK) uitgesloten worden van het bedrag van 1 162 miljoen NOK, bedraagt het bedrijfskapitaal 698 miljoen NOK (77). Dit is meer dan het bedrijfskapitaal van 600 miljoen NOK dat resulteerde uit een raming op basis van de reële waarde van het gehele bedrijf (de discounted cash flow-methode). De Noorse wet op de vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid bepaalt dat het eigen vermogen de totale waarde van de onderneming niet kan overschrijden en daarom was het noodzakelijk om de waarde van de activa (78) te verminderen. Vandaar dat Ernst & Young de waarde van de activa verminderde teneinde het bedrijfskapitaal op 619 miljoen te brengen. Dit wordt hieronder weergegeven (79):

Vaste activa 1 053 Vlottende activa 109 Kortlopende schulden (464) Netto 698 Neerwaartse correctie machines (25) Neerwaartse correctie onroerend goed (54) Totaal neerwaartse correctie (79) Waarde na neerwaartse correctie 619 Schuld (pensioenen) 319 Eigen vermogen 300 Eigen vermogen in contanten 1 600 Totaal eigen vermogen in de openingsbalans 1 900

Zoals blijkt uit het bovenstaande werd een neerwaartse correctie van 79 miljoen NOK uitgevoerd. Door de hoge onzekerheid van de waarde van het onroerend goed en van de machines, werd de neerwaartse correctie over deze activa verdeeld op de hieronder aangegeven wijze:

Geschatte reële waarde van de machines 572 Aankopen 44 Neerwaartse correctie (25) Waarde in de openingsbalans 591 Geschatte reële waarde van het onroerend goed 331 Aankopen 4 Neerwaartse correctie (54) Waarde in de openingsbalans 281

2.3.3. Kwaliteitscontrole

Naast de procedure voor het bepalen van de reële waarde, was Deloitte & Touche (in oktober 2002) tevens begonnen de allereerste waardebepalingen van activa (op basis van gesimuleerde continuïteit) af te zetten tegen de resultaten van de discounted cash flow-methode. Op basis hiervan kwam Deloitte & Touche tot de bevinding dat de waarde (op basis van gesimuleerde continuïteit) van de vaste activa moest worden verlaagd van 1 137 miljoen NOK (80) tot 937 miljoen NOK (dus verlaagd met 200 miljoen NOK) (81).

2.3.4. Waardebepaling in de definitieve openingsbalans

De definitieve openingsbalans van 1 januari 2003 die door Mesta AS opgesteld werd met de hulp van Ernst & Young, Vianova Plan en Trafikk AS (bijgevoegd als bijlage A) bevat een totale waarde van de vaste activa van 977 miljoen NOK (82).

De definitieve openingsbalans bevestigt dat de waarde van de machines van 572 miljoen NOK die wordt genoemd in het verslag van december 2002 (getiteld „Supplement bij de Openingsbalans: waardebepaling van activa”) neerwaarts is gecorrigeerd met 25 miljoen NOK tot 547 miljoen NOK. Door de toevoeging van verdere investeringen en kleinere correcties kwam de uiteindelijke waarde van de machines op 594 miljoen NOK.

Door bepaalde aankopen ten bedrage van 4 miljoen NOK bedroeg de waarde van het onroerend goed 335 miljoen NOK; de neerwaartse aanpassing met 54 miljoen NOK (noodzakelijk vanwege het resultaat van de discounted cash flow-methode) bracht de waarde van het onroerend goed op 281 miljoen NOK.

2.4. OVERDRACHT VAN OVERGANGSCONTRACTEN EN DE WAARDE ERVAN IN DE OPENINGSBALANS

2.4.1. De bouwcontracten

De Noorse autoriteiten hebben verklaard dat met ingang van 1 januari 2003 alle nieuwe bouwcontracten (voor werken zoals wegen, tunnels, dokken en bruggen) onderworpen waren aan een openbare aanbestedingsprocedure.

De bestaande bouwcontracten moesten echter aan Mesta AS worden overgedragen om de uitvoering van de lopende bouwprojecten te voltooien. De bestaande contracten varieerden wat de complexiteit en de duur ervan betreft, maar alle contracten verstreken in de loop van een of twee jaar na de oprichting van Mesta AS. De Noorse autoriteiten hebben verklaard dat de bouwcontracten aan Mesta AS werden overgedragen met handhaving van de prijzen die aanvankelijk voor deze contracten waren vastgesteld. Volgens de Noorse autoriteiten weerspiegelden deze prijzen de marktprijzen. Vóór 1 januari 2003 werd een aanzienlijk deel van de bouwcontracten aanbesteed en de Dienst openbare wegen had dus enige ervaring met het niveau van de marktprijs. Bovendien dienden de prijzen van de interne bouwcontracten tussen de Dienst openbare wegen en de Productieafdeling bepaald te worden in overeenstemming met de interne richtlijnen die regels bevatten over het prijzen van interne contracten (83). Volgens de interne richtlijnen dient de ervaring met prijzen die is opgedaan in het kader van de openbare aanbestedingen de basis te vormen voor de vaststelling van de prijzen van interne contracten: ofwel dienen de prijzen van de openbare aanbestedingen rechtstreeks gebruikt te worden, ofwel dienen de prijzen van interne contracten gebaseerd te zijn op schattingen, getoetst aan de markt en (zo nodig) verlaagd tot het marktniveau (84). In beide gevallen is de algemene voorwaarde die door de Dienst openbare wegen werd gesteld dat de prijzen van interne overeenkomsten een weerspiegeling dienden te zijn van het prijsniveau van de markt (85). Ten slotte hebben de Noorse autoriteiten ook verduidelijkt dat met uitzondering van belastingen en heffingen die aan alle diensten werden opgelegd, fiscale en andere regelgevende voorschriften niet van invloed waren op de prijs waarvoor de contracten werden overgedragen (86).

De prijzen waarvoor de bouwcontracten aan Mesta AS werden overgedragen waren dezelfde als die welke worden gebruikt voor het bepalen van de opbrengsten van de contracten op basis van de discounted cash flow-methode.

2.4.2. Exploitatie- en onderhoudscontracten

Mesta AS nam 102 bestaande exploitatie-en onderhoudscontracten („funksjonsavtaler”) over (87). Deze contracten, die betrekking hadden op werken zoals wegdekwerkzaamheden, wegmarkering, drainage, het inzetten van strooiwagens evenals op werken na overstromingen en lawines, zouden alle verstrijken binnen een termijn van maximaal vier jaar, d.w.z. het derde kwartaal van 2006. Wat de looptijd betreft kunnen zij worden onderverdeeld in de vier onderstaande categorieën. Na het verstrijken van de exploitatie- en de onderhoudscontracten besteedde de Dienst openbare wegen ongeveer 25 % van de contracten, op 1 september van elk jaar, op de volgende wijze openbaar aan:

— Categorie A: 24 contracten, die afliepen in het najaar van 2003;

— Categorie B: 25 contracten, die afliepen in het najaar van 2004;

— Categorie C: 27 contracten, die afliepen in het najaar van 2005;

— Categorie D: 26 contracten, die afliepen in het najaar van 2006.

Terwijl elke categorie contracten bevat voor geografische gebieden die gelijkmatig verspreid zijn over Noorwegen (om een duurzame stabiliteit in de dienstverlening te waarborgen) stemmen de categorieën ook overeen met de moeilijkheidsgraad van de werkzaamheden die moeten worden uitgevoerd. Zo omvat categorie A de eenvoudigste opdrachten in kleine gebieden (dat wil zeggen, gebieden die de minste problemen opleveren wat betreft het verkeer, de weersomstandigheden en het type weg), terwijl categorie D opdrachten met een hoge moeilijkheidsgraad omvat, zowel wat het type weg betreft (zoals berg- en rotswegen) als ten aanzien van verkeers- en weersomstandigheden. Categorieën B en C omvatten de werken die tussen de twee uitersten vallen.

De Noorse autoriteiten hebben verklaard dat de prijzen van de diensten die op basis van de door de Productieafdeling afgesloten exploitatie- en onderhoudscontracten werden verricht, werden gehandhaafd bij de overdracht van de contracten aan Mesta AS.

2.4.3. De overdrachtswaarde van de contracten

De prijzen waarvoor de contracten werden overgedragen blijken uit een excel spreadsheet dat ingediend werd door de Noorse autoriteiten en dat lijkt op het spreadsheet dat door Veidekke ASA is ingediend (88). Na het inleidingsbesluit hebben de Noorse autoriteiten de raming van de totale prijs van de bouwcontracten, die aan Mesta AS werden overgedragen, geactualiseerd van 2 960 miljoen NOK tot 2 942 miljoen NOK (89). De Noorse autoriteiten hebben tevens de raming van de totale prijs van de exploitatie- en onderhoudscontracten, die aan Mesta AS werden overgedragen, geactualiseerd van 5 750 miljoen NOK tot 5 866 miljoen NOK. Het overzicht bevat geen prijzen van individuele contracten.

2.4.4. Prijsniveau als gevolg van latere aanbestedingen

Een in opdracht van de Dienst openbare wegen, Vianova Plan en Trafikk AS opgesteld rapport bevat een analyse van het prijsniveau van de contracten in December 2003 (het „Vianova-rapport”). Uit dit Vianova-rapport blijkt dat voor een aantal van de exploitatie- en onderhoudscontracten die aan Mesta AS zijn overgedragen, in januari 2003 een openbare aanbesteding werd uitgeschreven. Een van de conclusies van het rapport was dat het kostenniveau van de overgangscontracten waarvoor in de loop van 2003 een openbare aanbesteding was uitgeschreven, ongeveer 32 % lager was dan het oorspronkelijke kostenniveau van vergelijkbare overgangscontracten die aan Mesta AS werden overgedragen. De Noorse autoriteiten hebben laten weten dat de Dienst openbare wegen inderdaad geen nieuwe onderhandelingen is aangegaan om een prijsverlaging te verkrijgen voor de (resterende) overgangscontracten.

De Noorse autoriteiten hebben een overzicht ingediend van de prijzen die het resultaat waren van de openbare aanbesteding van exploitatie- en onderhoudscontracten tussen 2003 en 2006. De bedragen die in dit overzicht worden vermeld zijn (met enkele verschillen), vergelijkbaar met de bedragen die voorkomen op een excel-spreadsheet van Veidekke ASA, dat tevens een tabel bevat waarin de winnende (dat wil zeggen, laagste) offertes van elke aanbesteding worden vergeleken met de prijzen waarvoor de contracten werden overgedragen. Uit deze vergelijking van Veidekke ASA blijkt dat, met betrekking tot de contracten die tussen 2003 en 2006 werden aanbesteed, de winnende prijzen doorgaans lager waren dan de prijzen waarvoor de contracten voordien aan Mesta AS waren overgedragen. Bovendien blijkt uit het overzicht dat de prijzen van offertes die door Mesta AS (zelf) bij daaropvolgende aanbestedingen werden aangeboden, lager zijn dan de prijzen waarvoor de contracten aan Mesta AS zijn overgedragen (90):

(miljoen NOK) Jaar van aanbesteding Winnende prijs Bedrag waarmee de overdrachtsprijs de winnende prijs overschrijdt Bedrag waarmee de overdrachtsprijs de offerteprijzen van Mesta AS overschrijdt 2003 1 226,6 94 67 2004 1 605,2 328 282 2005 1 857,1 760 563 2006 7 455,5 948 900

Uit dit door de autoriteiten ingediende overzicht van de exploitatie- en onderhoudscontracten tussen 2003 en 2006 blijkt, dat Mesta AS in 2003 14 van de 24 aanbestede contracten bemachtigde. In 2004 verwierf Mesta AS 13 van de 25 contracten, en in 2005 20 van de 29 contracten. In 2006 won Mesta AS 21 van de 30 contracten (91). Dit betekent dat Mesta AS 68 contracten op een totaal van 108 contracten won, wat neerkomt op 62,7 %.

2.4.5. Voorafgaande prijsonderzoeken en ervaring van de Dienst openbare wegen

De Noorse autoriteiten hebben verklaard dat het Noorse parlement vóór de oprichting van Mesta AS zijn goedkeuring had gehecht aan vijf proefcontracten, die de Dienst openbare wegen voornemens was openbaar aan te besteden. De autoriteiten hebben verklaard dat de resulterende prijzen werden gebruikt om dit type contract intern te evalueren (zowel in de periode vóór als na de beslissing in 2001 om Mesta AS op te richten). De prijzen zijn echter niet als basis gebruikt voor de vaststelling van de prijzen van de overgangscontracten. Toen de Autoriteit naar de reden hiervan informeerde, deelden de Noorse autoriteiten mee dat besloten was dat de waarde van de overgangscontracten diende te worden bepaald op grond van de kostenbasis van de contracten.

Volgens de autoriteiten waren de winnende prijzen van de vijf proefcontracten als volgt:

— Baerum (1998) vijf jaar: 74 940 000 NOK

— Nedre Romerike (1999) vijf jaar: 56 000 000 NOK

— Ibestad Dyrøy (1999) vier jaar: 30 418 400 NOK

— Lågendalen (2000) vier jaar: 45 706 323 NOK

— Våler og Åsnes (2001) vijf jaar: 39 018 023 NOK.

In december 2000 heeft de Dienst openbare wegen een rapport uitgebracht waarin het concurrentievermogen van de exploitatie- en onderhoudsdiensten van de Productieafdeling onderzocht werd (92). Het verslag bevat voorlopige resultaten van augustus 2000 en het concurrentievermogen is berekend door de verhouding te bepalen tussen de berekende kosten van een contract en de overeengekomen prijs. In het geval van de contracten van de Productieafdeling vertegenwoordigden de kosten 94 % van de prijs, terwijl de kosten van contracten die door particuliere ondernemers werden gesloten, 71 % van de prijs uitmaakten. Kennelijk was deze conclusie gebaseerd op de proefcontracten. Op bladzijde 7 van het rapport wordt vermeld dat het Bærum-contract blijkens de openbare aanbesteding een gemiddelde jaarlijkse waarde van 15 miljoen NOK heeft. Dit bedrag is verkregen door de prijs per kilometer (125 000 NOK) te vermenigvuldigen met de lengte van de weg (120 km): 15 miljoen NOK (ofwel 75 miljoen NOK voor vijf jaar) (93). Het Nedre Romerike-contract is in het rapport opgenomen met een jaarlijkse waarde van 11,2 miljoen NOK. De prijs per kilometer, 50 000 NOK, maal de lengte van de weg, 198 km, is gelijk aan 9,9 miljoen NOK (of 49,5 miljoen NOK gedurende vijf jaar) (94).

Afgezien hiervan blijkt uit vragen van de Commissie vervoer van het Parlement aan het ministerie van Verkeer in 1999-2000 over de toestand van de Dienst openbare wegen, dat in Akershus een onderzoek was uitgevoerd waaruit bleek dat het prijsniveau van de exploitatie- en onderhoudscontracten 20-25 % hoger lag dan het prijsniveau van de particuliere contracten (95). Bovendien wijst de Dienst openbare wegen in een persbericht van 17 april 2001 op het feit dat uit een vergelijking tussen vier contracten uit hoofde waarvan door particuliere marktdeelnemers exploitatie- en onderhoudsdiensten verleend werden, enerzijds, en contracten op basis waarvan de Productieafdeling overeenkomstige diensten leverde, anderzijds, bleek dat de laagste prijsofferte onder de particuliere leveranciers ongeveer 15-20 % lager was dan die van de Productieafdeling.

2.4.6. De overgangscontracten en de openingsbalans

De Noorse autoriteiten hebben verklaard dat de overgangscontracten activa waren die deel uitmaakten van de discounted cash flow en om die reden in aanmerking werden genomen bij de raming van de totale waarde van Mesta AS. De waarde van de contractenportefeuille (96), berekend op basis van de discounted cash flow-methode, was echter te laag om er enige waarde aan toe te kennen (97).

2.4.7. Tijdelijke openbaredienstverplichting

De Noorse autoriteiten hebben meegedeeld dat zij Mesta AS overeenkomstig artikel 59, lid 2, van de EER-overeenkomst, met ingang van 1 januari 2003 een openbaredienstverplichting hebben opgelegd tot het verrichten van exploitatie- en onderhoudsdiensten aan het nationale wegennet. De verplichting werd geleidelijk afgeschaft en eindigde op 1 september 2006. De openbaredienstverplichting wordt in detail beschreven in een rapport over de regels inzake exploitatie en onderhoud, dat door de Dienst openbare wegen in 1999 is uitgebracht (bijgewerkt in 2003) (98). Het rapport legt de fundamentele vereisten vast waaraan exploitatie- en onderhoudswerken moeten voldoen om ervoor te zorgen dat de verkeersveiligheid wordt gehandhaafd, door de vaststelling van concrete normen of maatregelen met betrekking tot tunnels, drainage, wegdek, bruggen, kades en stoepen (het „Normalisatierapport”) (99). Het Normalisatierapport bevat ook specifieke normen voor deugdelijk winteronderhoud ter handhaving van de verkeersveiligheid. De openbaredienstopdracht is aan Mesta AS toevertrouwd middels een bepaling die in elk aan Mesta AS toegekend contract is opgenomen, en die een beknopt overzicht bevat van de desbetreffende normen evenals een verwijzing naar het Normalisatierapport voor exploitatie en onderhoud.

Volgens de Noorse autoriteiten was de toewijzing van de hierboven beschreven openbaredienstverplichting aan Mesta AS bedoeld om tot september 2006 een toereikend niveau van verkeersveiligheid te waarborgen. Zij verklaarden dat de Dienst openbare wegen verantwoordelijk is voor de verkeersveiligheid en het waarborgen van een minimum-kwaliteitsnorm door middel van toezicht en controle op reparaties en onderhoud (100). Tot 1 januari 2003 was deze taak beperkt tot de uitoefening van toezicht op de werken van één dienstverrichter, de Productieafdeling. Na die datum zou deze taak een nieuwe dimensie krijgen, omdat het onderhoud van het wegennet het voorwerp zou worden van openbare aanbestedingen en derhalve door een aantal verschillende dienstverrichters zou worden uitgevoerd. In dit verband blijkt uit de voorbereidende wetgeving dat de grondgedachte achter een geleidelijke openstelling van de markt was te garanderen dat de Dienst openbare wegen een adequate controle zou kunnen blijven uitoefenen en ervoor kon blijven zorgen dat de normen inzake wegen en veiligheid op een bevredigend niveau gehandhaafd zouden worden (101).

De Noorse autoriteiten hebben voorts verklaard dat dit ook de reden was waarom de aanbesteding van de meest risicovolle en veeleisende opdrachten aan het eind van het proces plaatsvond, terwijl in de eerste plaats de eenvoudigste en kleinste opdrachten werden aanbesteed (102). Door de moeilijkste opdrachten pas aan het eind van de betrokken periode uit te voeren zou de Dienst openbare wegen reeds een behoorlijke hoeveelheid ervaring hebben opgedaan met het toezicht op en de controle van verscheidene dienstverrichters na de eerste aanbestedingsrondes. Tegen de tijd dat de moeilijker opdrachten zouden worden aanbesteed zou de Dienst derhalve onder de best mogelijke voorwaarden de controle van de verkeersveiligheid kunnen handhaven (103).

Met betrekking tot de betaling van een vergoeding voor de openbare dienst hebben de Noorse autoriteiten de volgende tabellen ingediend, die een overzicht geven van de kosten, inkomsten en rentabiliteit van de door Mesta AS in het kader van de overgangscontracten voor exploitatie en onderhoud verrichte diensten (104). De Noorse autoriteiten deelden mee dat Mesta AS gedurende de periode van 2003 tot 2006 voor elk overgangscontract een gescheiden boekhouding heeft gevoerd. Daarom houden alle inkomsten (en kosten) die in de onderstaande tabellen zijn opgenomen rechtstreeks verband met de overgangscontracten voor exploitatie en onderhoud.

Uit tabel 1 blijkt dat de verhouding tussen het aan de overgangscontracten voor exploitatie en onderhoud toegewezen kapitaal en het totale in Mesta AS geïnvesteerde kapitaal gelijk is aan de verhouding tussen de door de overgangscontracten gegenereerde inkomsten en de totale inkomsten.

Mesta AS — toewijzing van kapitaal

(miljoen NOK) Totaal vermogen 2003 2004 2005 2006 Openingsbalans 2 686 3 989 4 291 4 643 Sluitingsbalans 3 989 4 291 4 643 4 340 Gemiddelde 3 338 4 140 4 467 4 492 Totale omzet Mesta 6 386 5 899 6 076 4 492 Totale omzet exploitatie en onderhoud 3 645 3 613 3 235 3 253 Aandeel van de omzet exploitatie en onderhoud ten opzichte van totale omzet 57 % 61 % 53 % 55 % Kapitaal toegewezen aan exploitatie en onderhoud 1 905 2 536 2 378 2 460 Aandeel van het kapitaal voor exploitatie en onderhoud dat is toegewezen aan overgangscontracten (%) 96 % 81 % 60 % 30 % Aandeel van het kapitaal voor exploitatie en onderhoud dat is toegewezen aan overgangscontracten (NOK) 1 835 2 050 1 437 748

De volgende tabel geeft een overzicht van de kosten, inkomsten en het effectief rendement dat door Mesta AS is gerealiseerd op basis van de overgangscontracten voor exploitatie en onderhoud gedurende de periode van 2003 tot 2006. Volgens de Noorse autoriteiten was er vooraf geen specifiek rendement voor deze contracten vastgesteld.

Mesta AS: Inkomsten, kosten en rendement voor overgangscontracten voor exploitatie en onderhoud

(miljoen NOK) 2003 2004 2005 2006 Totaal Inkomsten 2 116 1 871 1 293 586 5 866 Winst voor belasting (105) 277 175 199 151 802 Winst na belasting 199 126 144 108 577 Winstmarge 9 % 7 % 11 % 18 % Kapitaal toegewezen aan overgangscontracten 1 835 2 050 1 437 748 6 070 Effectief rendement op kapitaal 10,86 % 6,15 % 9,98 % 14,50 %

De Noorse autoriteiten hebben toegelicht dat het gemiddelde rendement op de markt voor wegenexploitatie en -onderhoud, het zogenaamde „referentierendement”, bestaat uit de gewogen gemiddelde kosten van kapitaal (WACC) na belastingen van 8,42 % (106).

De volgende tabel geeft een overzicht van de samenstelling van het referentierendement.

Samenstelling van het referentierendement

Gewogen gemiddelde kosten van kapitaal (WACC) Risicovrije rente (107) voor belastingen 3,85 % Marktrisicopremie (108) 5,00 % Totaal vermogen bèta 0,90 Nettoschuld/eigen vermogen Eigen vermogen bèta 1 Kosten van eigen vermogen na belastingen 8,85 % Kosten van vreemd vermogen Risicovrije rente voor belastingen 3,85 % Kredietpremie 2,50 % Kosten van vreemd vermogen voor belastingen 6,35 % Belastingvoet 28 % Kosten van vreemd vermogen na belastingen 4,57 % Gewogen gemiddelde kapitaalkosten (WACC) Kosten van eigen vermogen 8,85 % Aandeel eigen vermogen 90 % Gemiddelde kosten van eigen vermogen na belastingen 8,00 % Kosten van vreemd vermogen na belastingen 4,6 % Aandeel vreemd vermogen 10 % Gewogen kosten van vreemd vermogen na belastingen 0,5 % WACC kosten van het totale vermogen na belastingen 8,42 %

Het referentierendement van 8,42 % is gebaseerd op een bètawaarde van 1, die werd vastgesteld rekening houdend met:

— waarnemingen van de bèta-waarde over een periode van 40 maanden (2002-2007) van 15 vergelijkbare ondernemingen (zoals Veidekke ASA, Skanska AB-B SHS, PEAB AB) (109);

— het rendement is gecorreleerd aan de hand van de „All Country World Index” van Morgan Stanley (110);

— het aandeel van het eigen vermogen werd in overeenstemming geacht met het sectorgemiddelde (op basis van 15 vergelijkbare ondernemingen) (111).

Ten slotte toont de volgende tabel het verschil tussen het referentierendement en het effectief rendement dat door Mesta AS is gerealiseerd op basis van de exploitatie- en onderhoudscontracten in de desbetreffende jaren.

Rendement

2003 2004 2005 2006 Totaal Mesta: rendement 10,86 % 6,15 % 9,98 % 14,5 % Referentierendement 8,42 % 8,42 % 8,42 % 8,42 % Surplus rendement 2,44 % –2,27 % 1,56 % 6,08 % Surplus rendement (miljoen NOK) 44,8 –46,4 22,5 45,5 66,4

2.5. LEGES EN REGISTRATIERECHTEN

Volgens de Mesta-wet dienden de onroerende goederen die van de Productieafdeling naar Mesta AS werden overgedragen te worden ingeschreven in het Noorse vastgoedregister als een „naamwijziging” (112). Dit betekent dat Mesta zijn onroerend goed in het vastgoedregister heeft laten registreren, zonder daarbij onderworpen te zijn aan de leges en registratierechten die normalerwijze verschuldigd zijn bij een eigendomsoverdracht van onroerend goed in Noorwegen (113).

In Noorwegen bestaat er een administratieve praktijk, het „continuïteitsbeginsel” genoemd, die voorziet in een vrijstelling van betaling van leges en registratierechten in gevallen waarin de onderneming wordt geacht in enigerlei vorm „voortgezet” te worden. Het ministerie van Justitie heeft twee circulaires uitgegeven over de toepassing van het continuïteitsbeginsel. Volgens de eerste circulaire, die op 1 januari 2003 in werking trad, geldt het continuïteitsbeginsel enkel bij fusies tussen vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid (114). De tweede circulaire breidt deze praktijk vanaf 1 juli 2005 uit tot splitsingen en omzettingen (115).

2.6. REDENEN VOOR DE INLEIDING VAN DE PROCEDURE

Op 18 juli 2007 heeft de Autoriteit het besluit tot inleiding van een formeel onderzoek vastgesteld op basis van het voorlopig oordeel dat de in het kader van de oprichting van Mesta AS genomen maatregelen staatssteun zouden kunnen inhouden, die voor geen van de uitzonderingen van de EER-overeenkomst in aanmerking zou komen (116). Om deze reden betwijfelde de Autoriteit of de desbetreffende maatregelen als verenigbaar konden worden beschouwd met de werking van de EER-overeenkomst. De betrokken maatregelen betreffen: de herstructurering, de waardebepaling van de activa, de overgangscontracten overgedragen aan Mesta AS en het niet betalen van leges en registratierechten.

3. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN

Na het inleidingsbesluit werden opmerkingen ontvangen van vier belanghebbenden, naar aanleiding waarvan de Autoriteit en de verschillende belanghebbende partijen uitvoerig overleg hebben gevoerd over de betrokken kwesties.

3.1. ARNTZEN DE BESCHE — MESTA AS

Het advocatenkantoor Arntzen de Besche („Arntzen”) heeft opmerkingen ingediend namens Mesta AS.

Wat het vraagstuk van de overheidsmaatregelen betreft stelt Arntzen dat de belangrijkste vraag is of de kosten al dan niet als een verplichting van de overheid moeten worden beschouwd. Slechts indien dit niet het geval is, kunnen de herstructureringskosten worden beschouwd als onderdeel van de normale begroting van Mesta AS en vormt een vergoeding voor dergelijke kosten een economisch voordeel. In het licht van het „Combus”-arrest is de beslissende vraag of de compensatie „de lasten verlicht die normalerwijze worden verondersteld ten laste te komen van de begroting van een onderneming”; slechts de vrijstelling van zulke kosten vormt een economisch voordeel (117).

Er moet een onderscheid worden gemaakt tussen de vergoeding van i) kosten gemaakt bij de normale bedrijfsuitoefening en ii) opgelegde kosten, die dus niet voortvloeien uit de normale bedrijfsuitoefening en die afwijken van de kostenverplichtingen van concurrenten. Vergoeding van het laatste type kosten kan, zoals in dit geval, eenvoudig een structureel nadeel compenseren of opheffen door een gelijk speelveld te creëren, en vormt derhalve geen staatssteun. Op basis hiervan betoogt Arntzen dat de compensatie van Mesta AS voor de herstructureringsmaatregelen voortvloeit uit een verplichting van de overheid om structurele nadelen op te heffen en dat er derhalve geen sprake is van staatssteun.

In het geval de Autoriteit tot de conclusie zou komen dat de herstructureringsmaatregelen staatssteun inhouden, dan zou de steun volgens Arntzen verenigbaar zijn omdat deze Mesta AS in staat stelt eerlijk te concurreren in een markt die net opengesteld is voor mededinging. Aangezien het productieonderdeel van Mesta AS eerder een interne dienstverlener van de overheid was, werd Mesta AS opgescheept met een organisatie die niet competitief was. Zonder compensatie zou de concurrentiepositie van Mesta AS hierdoor worden aangetast. De Commissie heeft in haar beschikking betreffende „Destia” geoordeeld dat de openstelling van de markt een communautaire doelstelling is in het algemeen belang (118). Bovendien zijn de richtsnoeren staatssteun in verband met gestrande kosten erop gericht de overgang van ondernemingen naar een concurrerende markt te vergemakkelijken. Inderdaad is steun (wat de duur en de gevolgen betreft) om het bereiken van een gemeenschappelijk doel, namelijk de overgang van een gesloten markt naar een (gedeeltelijk) geliberaliseerde markt te vergemakkelijken, in het algemeen belang, en vormt deze een tegenwicht tegen de verstoring van de mededinging. In dit verband zij erop gewezen dat Mesta AS eventueel teveel betaalde herstructureringssteun moet terugbetalen.

Wat de taxatie van de machines betreft stelt Arntzen dat na de wijziging van de waarderingsbeginselen van boekwaarde naar reële waarde, de discounted cash flow-analyse de waarde van het bedrijf op 600 miljoen NOK heeft vastgesteld. De toekenning van waarde aan de activa heeft geen invloed op de totale waarde en geeft derhalve geen aanleiding tot problemen in verband met staatssteun. Op basis van het resultaat van de discounted cash flow-analyse werd de waarde van de activa (inclusief kortlopende schuld) verlaagd van een reële waarde van 698 miljoen NOK tot 619 miljoen NOK. Derhalve bedroeg de correctie 79 miljoen NOK en niet 200 miljoen NOK.

Met betrekking tot de overgangscontracten voert Arntzen aan dat Mesta AS alleen werd gecompenseerd voor de kosten van diensten in het kader van de relevante contracten en bijgevolg geen enkel economisch voordeel ontvangen heeft in de zin van de staatssteunregels. Arntzen meent verder dat, om te kunnen vaststellen of er sprake is van een voordeel, de Autoriteit een referentieprijs moet vaststellen die, in vergelijking met de werkelijke prijs van de aan Mesta AS overgedragen contracten, het economisch voordeel vormt. Enkel indien de Autoriteit kan aantonen dat bestaande ondernemingen op 1 januari 2003 vergelijkbare diensten konden verlenen voor een lagere prijs, zou de prijs waarvoor de contracten aan Mesta AS werden overgedragen, te hoog zijn. De bewijslast ligt bij de Autoriteit.

Arntzen stelt verder dat er in feite geen marktprijs bestond op 1 januari 2003, aangezien alle exploitatie- en onderhoudsdiensten intern werden uitgevoerd en er op 1 januari 2003 met de oprichting van Mesta AS de facto een monopolie ontstond. De prijzen die voortvloeien uit de openbare aanbestedingen van de proefprojecten kunnen niet als referentieprijzen worden gebruikt: in de eerste plaats heeft de Autoriteit niet aangetoond dat andere ondernemingen daadwerkelijk bereid en in staat waren om de betrokken diensten tegen een lagere prijs te verrichten. Gezien het belang van de zaak dient de Autoriteit een zorgvuldig onderzoek in te stellen om na te gaan of andere ondernemingen daadwerkelijk bereid waren om de betrokken diensten tegen een lagere prijs uit te voeren. Alleen indien dit het geval is, kan er sprake zijn van staatssteun. In de tweede plaats waren de prijsniveaus die uit de openbare aanbestedingen van de proefcontracten voortvloeien weliswaar lager dan de prijzen waarvoor de contracten aan Mesta AS zijn overgedragen, maar de twee groepen contracten zijn niet vergelijkbaar. Dit betekent dat de proefcontracten niet de marktprijs vertegenwoordigen. In dit verband wordt opgemerkt dat de oorspronkelijke contractprijs van een van de proefcontracten, met name het Bærum-contract, werd verhoogd met 25 % door bijkomende werken. Een groot deel van deze werken is inbegrepen in de basisprijs van de overgangscontracten, die aan Mesta AS overgedragen zijn. Ten slotte beschikt de Autoriteit niet over informatie waaruit blijkt dat ondernemingen waaraan de proefcontracten of de contracten die na 2003 aanbesteed zijn, zijn gegund, daadwerkelijk de kosten van hun dienstverlening dragen. Indien ondernemingen hun kosten niet dekken is er geen sprake van een doeltreffende openstelling van de markt.

3.2. THOMMESSEN — VEIDEKKE ASA

Het advocatenkantoor Thommessen Krefting Greve Lund AS ( „Thommessen”), heeft opmerkingen ingediend namens Veidekke ASA.

Ten aanzien van de herstructureringsmaatregelen betoogt Thommessen dat het Combus-arrest erkent dat de overheidsfinanciering van kosteninefficiënties die een gevolg zijn van vroegere arbeidswetgeving geen staatssteun vormen mits de overheidsfinanciering evenredig is met het structurele nadeel. Compensaties die het verschil tussen de kosten van het structurele nadeel en de relevante arbeidskosten van een vergelijkbare onderneming overschrijden, zijn staatssteun. De overheidsinterventie mag de pensioenverplichtingen van Mesta AS die in het verleden ontstaan zijn niet verlichten, doch mag alleen structurele nadelen voor de toekomst (d.w.z. vanaf 2003) tegengaan. Thommessen betoogt dat Mesta AS overgecompenseerd werd voor de structurele nadelen. De Autoriteit moet daarom nagaan of de overbezetting van Mesta AS resulteerde in een aantal voordelen voor het bedrijf, wat zou betekenen dat het structurele nadeel (van het personeelsoverschot) werd overschat. Met andere woorden, de Autoriteit dient op te helderen of het nadeel van overbezetting teniet werd gedaan door de toegang tot een grote hoeveelheid goedkope arbeidskrachten. In dit verband werd de aandacht gevestigd op het feit dat de rentabiliteit van Mesta AS significant beter was dan tijdens de eerste drie jaar van zijn bestaan werd verwacht. Uit St.prp. nr. 1 (2007-2008) blijkt dat de jaarlijks toegekende middelen meer dekten dan de relevante passiefpost van de herstructureringsmaatregelen, wat wijst op overcompensatie.

De Autoriteit moet met name nagaan of de overheid de mogelijkheid had een aantal werknemers over te dragen, te herplaatsen of te vervangen in plaats van hun een vervroegd pensioen aan te bieden. De Autoriteit moet de Noorse autoriteiten vragen aan te tonen dat vervroegd pensioen nodig was voor het afhandelen van de personeelskwestie. De Autoriteit moet nagaan of de autoriteiten alleen compensatie verstrekten voor het verschil tussen de gemiddelde kosten van een gewone particuliere pensioenregeling en het lidmaatschap van het staatspensioenfonds, en of de compensatie beperkt was tot ambtenaren. De Autoriteit wordt verzocht om na te gaan of de kosten voor het handhaven van een speciale pensioengerechtigde leeftijd kosten zijn die normalerwijze ten laste van de begroting van een onderneming komen en dus geen structureel nadeel inhouden, wat zou betekenen dat de vergoeding gelijkgesteld kan worden met staatssteun. De Autoriteit dient de transactie eveneens te beoordelen in het licht van de richtlijn betreffende de overdracht van ondernemingen.

Thommessen stelt verder dat in de richtlijnen van de regering wordt bepaald dat de werkgever de voortzetting van het lidmaatschap bij het ministerie van Arbeid kan aanvragen. Indien dit geweigerd wordt, kan de persoon aangesloten worden bij de pensioenregeling door middel van een zogenaamde „gesloten lidmaatschap”; Thommessen vraagt of dit gesloten lidmaatschap overwogen is als alternatief voor de compensatie van Mesta AS in het kader van herstructureringsmaatregelen. Thommessen voert aan dat Mesta AS mogelijk een verplichting op zich genomen heeft die hij niet op zich behoefde te nemen. Indien de herstructureringskosten van Mesta AS in dit verband een gevolg zijn van het feit dat verplichtingen vrijwillig zijn overgenomen of gehandhaafd, dan is dit een beslissing van Mesta AS. Een vergoeding van kosten die Mesta AS niet wettelijk gehouden was te voldoen, zijn kosten die normalerwijze ten laste komen van de begroting van een onderneming; de overheidsfinanciering van deze kosten is staatssteun.

Het compenseren van herstructureringskosten kan verenigbaar zijn op grond van artikel 6, lid 3, onder c), van de EER-overeenkomst mits de voorwaarden van noodzakelijkheid en evenredigheid worden gerespecteerd. In dit verband moet het doel, het verhogen van de efficiëntie van de voormalige Productieafdeling, worden afgewogen tegen de doelstelling om de markt concurrerender te maken. Thommessen verklaart dat het concurrentievermogen van Mesta AS inderdaad gerealiseerd is doordat de onderneming een groot deel van de openbare aanbestedingen won ten koste van de daadwerkelijke mededinging op de markt. Mesta AS is verreweg de grootste speler met een marktaandeel van 60 %. Het gestaag afnemen van het aantal inschrijvers op openbare aanbestedingen bevestigt dit. Het probleem is dat Mesta AS overgecompenseerd werd voor zijn structurele nadelen. De markt is gewoon verschoven van een oligopolistische markt naar een duopolide markt met Mesta AS als de dominante speler. De Autoriteit dient na te gaan of de maatregelen in kwestie geen voordeel verlenen, met een verstoring van de markt tot gevolg.

In verband met de waardebepaling van de activa voert Thommessen aan dat de Autoriteit de zaak moet onderzoeken, ongeacht of de openingsbalans in overeenstemming is met de Noorse wetgeving inzake verslaglegging en vennootschappen. Volgens Thommessen bevat de Noorse wet op de beperkte aansprakelijkheid een bepaling op grond waarvan het ingebrachte maatschappelijk kapitaal de reële waarde niet mag overschrijden. Hoewel de raad van bestuur echter aansprakelijk kan worden gesteld voor taxaties die de reële waarde overschrijden, is hij niet aansprakelijk voor waardebepalingen onder de reële waarde. Daarom verwacht Thommessen dat er een afzonderlijke onafhankelijke deskundige taxatie wordt uitgevoerd om te beoordelen of de activa al dan niet zijn vastgesteld op de marktwaarde.

Thommessen is het ermee eens dat de activa moeten worden getaxeerd op de reële waarde als „going concern”, mogelijk met gebruikmaking van een discounted cash flow-analyse. Volgens deel 4 (2) van de Noorse wet op de verslaglegging moet de analyse worden gebaseerd op het principe van de „best mogelijke raming”. Thommessen voert echter aan dat de raming van de Noorse autoriteiten niet in overeenstemming is met dit principe, maar is gebaseerd op eenzijdige argumenten om de activa te onderwaarderen. Ten eerste bleek uit de vaststelling van de reële waarde van de afzonderlijke activa dat, hoewel de discounted cash flow-analyse aangaf dat er inherente onzekerheden waren, de werkelijke waarde aanzienlijk hoger lag en dat derhalve de discounted cash flow-analyse naar boven had moeten worden bijgesteld. Ten tweede blijkt uit de discounted cash flow-analyse dat de definitieve waarde gelijk was aan 900 miljoen NOK maar dit bedrag werd neerwaarts aangepast omdat de cash flows tijdens de periode 2003-2012 werden geschat op –300 miljoen. Thommessen stelt dat de onzekerheid bij de oprichting van Mesta AS en over de bedrijfsresultaten ervan overdreven werd teneinde de reële waarde van de activa neerwaarts aan te passen. Ten derde resulteerde de externe taxatie van 18 machinegroepen in een geschatte waarde van 424 miljoen NOK. Dit bedrag ligt aanzienlijk hoger dan dat van 148 miljoen NOK dat het resultaat was van de taxatie van een nog groter aantal machinegroepen, namelijk 37. Volgens Thommessen is het onbegrijpelijk dat de marktprijs van het grotere aantal machines van Mesta AS, lager kon worden geschat dan van de machines van Veidekke ASA. De Autoriteit dient dit te onderzoeken. Ten slotte stelt Thommessen dat het ongebruikelijk is dat de reële waarde van een „going concern” de „goodwill” buiten beschouwing laat.

Daarenboven betoogt Thommessen dat de neerwaartse aanpassing met 200 miljoen NOK wat de machines betreft en met 50 miljoen NOK voor het onroerend goed (dat wil zeggen het verschil tussen 331 miljoen NOK en 281 miljoen NOK) een voordeel oplevert omdat een lagere waardering van de activa betekent dat het bedrag van de afschrijvingen lager is en het bedrijfsresultaat daardoor hoger is. De extra bedrijfsopbrengsten kunnen worden gelijkgesteld met staatssteun. Bovendien: hoe hoger de evaluatie van de activa, des te hoger zou het vereiste rendement moeten zijn. Een lagere taxatie impliceert derhalve dat de jaarlijkse winst van de Noorse autoriteiten te laag is en dat het verschil tussen dat bedrag en de winst op basis van een juiste waardering, staatssteun vormt.

Met betrekking tot de overgangscontracten stelt Thommessen het op prijs dat de Noorse autoriteiten het verschil erkennen tussen de marktprijs (resulterend uit de openbare aanbestedingen) en de prijs waartegen de overgangscontracten voor exploitatie en onderhoud werden overgedragen; dit verschil bedraagt ongeveer 2 miljard NOK (119). Met betrekking tot het argument van de Noorse autoriteiten dat de geraamde bruto-inkomsten van de contracten deel uitmaken van de openingsbalans en dat het niet nodig is om de marktwaarde ervan te bepalen, stelt Thommessen dat de discounted cash flow-analyse ten onrechte veronderstelt dat de contracten tegen de marktwaarde werden overgedragen (120). Wat het argument betreft dat er op 1 januari 2003 geen marktprijs of betrouwbare indicatoren ter bepaling van een marktprijs bestonden, gaan de Noorse autoriteiten voorbij aan de prijzen die uit de proefcontracten naar voren kwamen, evenals de marktprijs op soortgelijke markten in andere Scandinavische landen en de marktprijs resulterend uit openbare aanbestedingen die in 2003 en daarna zijn gehouden.

Mesta AS werd derhalve gecompenseerd voor structurele nadelen middels de financiering van herstructureringswerken ten bedrage van 993,6 miljoen NOK, een inbreng van contanten van 1 600 miljoen NOK en de te hoge prijzen van de overgangscontracten die aan Mesta AS werden overgedragen. Mesta AS werd tweemaal vergoed voor dezelfde herstructureringskosten. De Noorse autoriteiten waren zich ervan bewust dat de marktprijs 25-30 % lager lag dan de intern tussen de Productieafdeling en de Dienst openbare wegen overeengekomen prijs — hetgeen precies de reden was voor de liberalisering van de markt. Er wordt verwezen naar het rapport van december 2000, uitgebracht door de Dienst openbare wegen, waarin wordt vastgesteld dat de kosten van de Productieafdeling veel hoger lagen dan de kosten van soortgelijke contracten die door particuliere ondernemers werden gesloten. Vandaar dat Thommessen de mening is toegedaan dat de marktprijs zeer goed gedocumenteerd was. Ten slotte betoogt Thommessen dat, indien de marktprijs moest worden vastgesteld op basis van de kosten van Mesta AS, moet worden uitgegaan van de kostenbasis van Mesta AS sinds de herstructureringsmaatregelen hun vruchten hebben afgeworpen, dat wil zeggen de kostenbasis van een „concurrerend” Mesta AS, en niet van de kostenbasis van een Mesta AS waarvan de herstructureringskosten vergoed zijn, of zullen worden vergoed. Indien de kostenbasis van een concurrerend Mesta AS in aanmerking wordt genomen is Mesta AS volgens Thommessen overgecompenseerd met ongeveer 181 miljoen NOK (het verschil tussen de prijzen waarvoor de contracten werden overgedragen en de prijzen resulterend uit latere aanbestedingen).

3.3. SCHJØDT

Het advocatenkantoor Schjødt, dat zijn opmerkingen namens een anonieme klager heeft ingediend, merkt over de herstructureringsmaatregelen op dat financiering om uitkeringen te behouden die voortvloeien uit de ambtenarenstatus, geen staatssteun vormt indien deze financiering aan individuele personen op basis van objectieve criteria wordt toegekend en niet bepaalde bedrijven begunstigt. Omgekeerd vormt de financiering van werknemersuitkeringen die deel uitmaken van de normale lasten van bedrijven, staatssteun. Het gaat derhalve om de vraag wat als normale financiële last van bedrijven kan worden beschouwd. Schjødt stelt dat er enkel sprake is van staatssteun indien de uitkering hoger is dan wat werknemers die op de markt zijn aangeworven, zouden ontvangen. Uit het Combus-arrest (waartegen nooit hoger beroep is ingesteld) blijkt dat de rechtstreekse betalingen aan werknemers in ruil voor het afzien van de ambtenarenstatus, geen steun aan de onderneming vormt (121). Het Combus-arrest werd echter gewezen op een moment dat er veel onzekerheid bestond over structurele nadelen en het is hoe dan ook niet duidelijk of de feiten van de Mesta-zaak vergelijkbaar zijn met de feiten van de Combus-zaak; het is dus de vraag of de Combus-zaak een betrouwbaar precedent vormt voor de onderhavige zaak.

Schjødt stelt dat de vergoeding van de verhuizing van personeel, verplaatsing, de verhuizing van kantoren, de verhuizing van operationele ondersteuningspunten enz. als staatssteun kan worden aangemerkt, die onverenigbaar lijkt te zijn.

Bovendien kunnen kosten in verband met de renovatie van machines niet vergoed worden en terzelfder tijd als negatieve activa gelden.

Schjødt bestrijdt dat de herstructureringssteun voor Mesta AS als verenigbaar kan worden beschouwd op grond van de richtsnoeren staatssteun voor reddings- en herstructureringsmaatregelen. Mesta AS en zijn voorganger verkeerden en verkeren niet in moeilijkheden in de zin van deze richtsnoeren, die hoe dan ook niet van toepassing zijn op nieuwe bedrijven welke door reorganisaties zijn ontstaan.

Met betrekking tot de waardering van de activa wijst Schjødt erop dat een onafhankelijke evaluatie houvast zou kunnen bieden bij de beoordeling van de vermeende onderwaardering van de activa. De onderwaardering, tezamen met de kapitaalinjectie van 1 600 miljoen NOK zou kunnen resulteren in een hoger eigen vermogensaandeel dan het geval zou zijn bij een correcte toepassing van het principe van de particuliere marktinvesteerder. In het kader van deze verificatie moet tevens worden nagegaan of de Noorse autoriteiten hebben afgezien van een voldoende rendement op hun investeringen.

Met betrekking tot de tijdelijke contracten wijst Schjødt erop dat de argumenten van de Noorse autoriteiten berusten op de hypothese dat i) de contracten tegen de marktprijs moeten worden overgedragen, om geen staatssteun te vormen, en ii) dat hun activiteiten moeten worden beoordeeld op basis van de informatie die op het relevante tijdstip beschikbaar was, wat impliceert dat later bewijsmateriaal (waaruit blijkt dat de prijzen van de overgangscontracten boven de marktprijs lagen) niet in aanmerking kan worden genomen (122). Schjødt betoogt evenwel dat bewijzen die post factum zijn verkregen in aanmerking kunnen worden genomen in zoverre zij de informatie die op het relevante tijdstip beschikbaar was, bevestigen. De Noorse autoriteiten waren zich ervan bewust dat de prijzen van de aan Mesta AS overgedragen contracten naar alle waarschijnlijkheid boven de marktprijs lagen. De rationale van de reorganisatie was immers efficiëntieverbetering en „meer waar voor minder geld” (123). Uit een in 2001 door Statskonsult uitgebracht rapport blijkt dat de gemeente Oslo vanaf 1996 de sector wegenexploitatie en -onderhoud openstelde voor concurrentie, hetgeen resulteerde in een kostenbesparing van ongeveer 20 % op het gebied van exploitatie en onderhoud. Ten slotte blijkt tevens uit het rapport dat in 2001 door de Dienst openbare wegen zelf werd uitgebracht, dat aan particuliere aannemers gegunde contracten voor exploitatie en onderhoud concurrerender waren dan de contracten die door de Productieafdeling waren uitgevoerd.

In plaats van te handelen op basis van de informatie waarover zij beschikten, negeerden de Noorse autoriteiten eerdere ervaringen en droegen zij de contracten over boven de marktprijs. Schjødt stelt dat de Noorse autoriteiten dergelijke informatie niet kunnen negeren. De autoriteiten hadden gemakkelijk een algemene tariefverlaging van de contractenportefeuille kunnen toepassen. Schjødt voert verder aan dat een goedkeuring van de te hoge prijszetting wellicht niet kan worden toegestaan omdat Mesta AS reeds gecompenseerd is voor herstructureringsmaatregelen, en de contractprijzen niet gebaseerd waren op openbare aanbestedingen, en er evenmin een correctiemechanisme ingebouwd was. De Mesta AS-zaak is daarom ook volledig verschillend van de Destia-zaak (124).

De Noorse autoriteiten hebben herhaaldelijk verklaard dat er geen particuliere ondernemingen voor exploitatie en onderhoud op de markt aanwezig waren, hoewel uit St. prp. nr.1 (2001-2002) blijkt dat 30 % van de exploitatie- en onderhoudswerken werd opengesteld voor mededinging tussen de marktdeelnemers. Bovendien stelt het bovengenoemde Statskonsult-rapport dat hoewel het merendeel van de exploitatie- en onderhoudswerken in 2000 werd uitgevoerd door de Dienst openbare wegen, 28 % op de markt werd gebracht. Met betrekking tot het verwerven van de relevante deskundigheid voor de aanbesteding van werken door de Dienst openbare wegen, wijst Schjødt erop dat de Dienst openbare wegen reeds gebruiktmaakte van deze deskundigheid bij de overeenkomst voor exploitatie en onderhoud („funksjonsavtale”) met de Productieafdeling, zodat deze deskundigheid in 2003 reeds verworven had moeten zijn. De autoriteiten hebben niet uitgelegd in welke zin de deskundigheid inzake de aanbesteding van werken aan marktdeelnemers verschillend zou zijn van de vaardigheden, waarvan in het kader van de overeenkomsten met de Productieafdeling gebruik werd gemaakt.

Ten slotte betoogt Schjødt met betrekking tot de leges dat de vrijstelling neerkomt op een economisch voordeel voor Mesta AS en dat het continuïteitsbeginsel niet van toepassing is omdat er geen feitelijke overdracht van eigendomstitel is. De feiten van de Mesta AS-zaak zijn vergelijkbaar met die van de Entra-zaak, en daarom vormen de voordelen voor Mesta AS staatssteun, net als in de Entra-zaak. Aangezien de waarde van het onroerend goed in de openingsbalans neerwaarts werd bijgesteld, kan het bedrag van de steun niet op deze basis worden berekend, maar dient het te worden bepaald aan de hand van de marktwaarde van het overgedragen onroerend goed.

3.4. WIERSHOLM — SKANSKA

Het advocatenkantoor Wiersholm heeft namens de onderneming Skanska opmerkingen ingediend.

Wiersholm betoogt dat een rendement dat is vastgesteld op basis van onder de marktprijs gewaardeerde activa niet voldoet aan het beginsel van de particuliere marktinvesteerder. Wiersholm wijst erop dat er, zoals door de Autoriteit is vermeld, aanzienlijke onzekerheid bestaat over de waarde van de vaste activa en ziet niet in op welke wijze de Noorse autoriteiten hebben voldaan aan het beginsel van de particuliere marktinvesteerder. De Noorse autoriteiten hebben niet verklaard waarom niet alle machinegroepen aan een externe beoordeling van de reële waarden werden onderworpen (slechts 18 van de 55 werden in beschouwing genomen), en hebben evenmin een reden opgegeven voor de uiteenlopende evaluatiemethoden voor de verschillende groepen. Wiersholm stelt dat een onafhankelijke evaluatie noodzakelijk is. Gezien de omvang van de in deze zaak ingediende cijfers, kan de stelling dat de overdracht van activa tegen boekwaarde geen steun vormt die door de Commissie in haar beschikking betreffende Destia wordt geformuleerd, niet rechtstreeks worden toegepast (125). Er wordt verwezen naar het besluit van de Autoriteit in de Arcus-zaak (126) waarbij productie-installaties en andere activa werden overgedragen van een staatsmonopolie naar de Arcus-groep. In deze zaak kwam de Autoriteit tot de bevinding dat de overgedragen activa ondergewaardeerd waren voor een bedrag van 264 miljoen NOK ten opzichte van de marktwaarde en dat de overheid voor hetzelfde bedrag ondergecompenseerd was. De transactie impliceerde dat de Arcus-groep hetzelfde bedrag aan staatssteun had ontvangen. Het besluit toont aan dat een onderzoek van de taxatie van de activa in de Mesta AS-zaak relevant is.

Met betrekking tot de overgangscontracten verwijst Wiersholm naar de verklaring van de Autoriteit in het inleidingsbesluit, waaruit blijkt dat een contractprijs onder de marktprijs een economisch voordeel oplevert voor de dienstverleners. Volgens Wiersholm is het standpunt van de Noorse autoriteiten dat het niet zo belangrijk is of de contracten tegen de marktprijs aan Mesta AS werden overgedragen. Het belangrijkste punt is dat de bruto-inkomsten van de contracten in de cashflow-analyse zijn opgenomen en in de openingsbalans van Mesta AS als inbreng in natura in aanmerking zijn genomen. Toch hebben de Noorse autoriteiten ook verklaard dat de overgangscontracten slechts een klein deel van deze waarde vormden. Wiersholm is van mening dat de autoriteiten de noodzaak van de vaststelling van een marktprijs aan de hand van bruto-inkomsten in de discounted cash flow niet kunnen negeren. De Commissie heeft in haar inleidingsbesluit betreffende Destia duidelijk verklaard dat de prijsverhoging staatssteun vormt: „Dit biedt Tieliikelaitos [Destia] een economisch voordeel, dat met staatsmiddelen is gefinancierd: Tieliikelaitos [Destia] krijgt van de staat meer geld dan een normale marktspeler zou krijgen voor een soortgelijke dienst” (127).

Skanska is het niet eens met het argument van de Noorse autoriteiten dat er geen marktprijs bestond op het moment van de oprichting van Mesta AS. Er bestond reeds een marktprijs via de proefcontracten, en de analyse van Veidekke ASA waarnaar in het inleidingsbesluit verwezen wordt, toont duidelijk een verschil aan tussen de prijzen waarvoor de contracten werden overgedragen en de prijzen die uit de latere aanbesteding van dezelfde contracten voortvloeien. De verwachting van latere prijsdalingen betekent niet dat de prijzen waarvoor de contracten aan Mesta AS werden overgedragen, geen economisch voordeel inhielden. De autoriteiten proberen hun prijsbeleid te rechtvaardigen met het argument dat de markt in de periode 2003-2006 niet volledig opengesteld was voor concurrentie. Mesta AS profiteerde echter van de overprijsde contracten die nog steeds golden toen de markt werd geliberaliseerd. Mesta AS' gemiddelde prijsniveau is inderdaad gestegen gedurende de overgangsperiode, terwijl het gemiddelde prijsniveau van Skanska stabiel gebleven is. Dit blijkt uit een onderzoek van de offertes voor zowel bouwcontracten als exploitatie- en onderhoudscontracten in de periode tussen 1 augustus 2002 en 1 februari 2008. Volgens dit onderzoek zijn de gemiddelde prijzen van Mesta AS geëvolueerd van 20 % onder het prijsniveau van Skanska naar een hoger prijsniveau dan dat van Skanska. Dit toont aan dat de aan Mesta AS overgedragen contracten een economisch voordeel opleveren dat staatssteun inhoudt.

4. OPMERKINGEN VAN DE NOORSE AUTORITEITEN

4.1. HERSTRUCTURERINGS- EN REORGANISATIEMAATREGELEN

De Noorse autoriteiten hebben verklaard dat er met betrekking tot de overheidsfinanciering van herstructureringsmaatregelen geen sprake is van staatssteun.

In dit verband hebben de Noorse autoriteiten erop gewezen dat Mesta AS bij de oprichting op 1 januari 2003 met een aantal nadelen kampte als gevolg van het feit dat de Productieafdeling deel uitmaakte van de overheid en dat de werknemers een ambtenarenstatus hadden. Deze nadelen omvatten de overdracht aan Mesta AS van een buitensporig groot aantal werknemers (1 700) waarvan het ambtenarenpensioen (of alternatieve rechten) gedurende een overgangsperiode gehandhaafd werd. Mesta AS betaalde de extra kosten van de handhaving van deze rechten gedurende de overgangsperiode (128). De reden waarom aan Mesta AS middelen werden verstrekt voor de financiering van de herstructureringsmaatregelen was om de onderneming te compenseren voor het feit dat zij was opgericht met kosten die niet geschikt zijn voor commerciële activiteiten, zoals de extra pensioenlasten van ambtenaren, en die haar concurrenten niet hoeven te dragen. De Noorse autoriteiten zijn van mening dat deze kosten (waarvoor compensatie wordt verleend) voortvloeien uit verplichtingen die zijn ontstaan doordat de Productieafdeling deel uitmaakte van de overheid en die derhalve ten laste van de overheid komen. Daarom levert de vergoeding van dergelijke kosten geen economisch voordeel op voor Mesta AS.

Bovendien betoogden de Noorse autoriteiten dat zij hetzelfde resultaat hadden kunnen bereiken door de betrokken herstructureringsmaatregelen vóór transformatie van de Productieafdeling tot Mesta AS uit te voeren. Dit zou echter tijdrovend en minder efficiënt geweest zijn en zou bijgevolg het liberaliseringsproces vertraagd hebben. In dit verband merkten de Noorse autoriteiten op dat indien de herstructureringsmaatregelen voorafgaand aan de omzetting zouden zijn getroffen, er geen sprake zou zijn geweest van steun en het nettoresultaat voor Mesta AS hetzelfde zou zijn geweest, ongeacht of de maatregelen vooraf of achteraf zouden zijn uitgevoerd. De Noorse autoriteiten zijn van mening dat het feit dat de alternatieve aanpak geen aanleiding zou hebben gegeven tot staatssteunproblemen bewijst, dat de compensatie voor de herstructureringskosten geen economisch voordeel oplevert voor Mesta AS.

Ter staving van hun argumenten verwijzen de Noorse autoriteiten naar de Combus-zaak waarin het Gerecht van eerste aanleg oordeelde dat de vergoeding voor maatregelen ter compensatie van een structureel nadeel geen staatssteun vormt (129). In deze zaak betaalde de Deense regering 100 miljoen DKK aan ambtenaren voor het afzien van hun ambtenarenstatus (en verwante rechten) in het kader van hun overplaatsing naar Combus. De Noorse autoriteiten wijzen er voorts op dat de Deense regering volgens het gerecht hetzelfde resultaat zou hebben bereikt indien de ambtenaren niet naar Combus waren overgeplaatst: „… de Deense regering had hetzelfde resultaat kunnen bereiken door haar ambtenaren binnen de overheid te herplaatsen, zonder het betalen van enerlei bonus, hetgeen Combus in staat zou hebben gesteld onmiddellijk werknemers in dienst te nemen op basis van een privaatrechtelijk contract (130).

De Noorse autoriteiten hebben betoogd dat, op basis van het Combus-arrest, de beslissende vraag is of compensatie „de lasten verlicht die normalerwijze deel uitmaken van de begroting van een onderneming. Een dergelijke compensatie moet beschouwd worden als een economisch voordeel dat de begunstigde onderneming onder normale marktomstandigheden niet zou hebben verkregen”. Volgens de autoriteiten rechtvaardigt deze verklaring een aanpak waarbij onderscheid moet worden gemaakt tussen de „kosten die zijn gemaakt bij de bedrijfsvoering en kosten die zijn opgelegd aan het bedrijf, maar die geen deel uitmaken van de normale begroting van het bedrijf”. De autoriteiten zijn van mening dat vergoeding voor de laatste kosten geen economisch voordeel inhoudt, maar slechts een structureel nadeel compenseert dat de concurrenten niet hebben.

Los hiervan hebben de Noorse autoriteiten betoogd dat, indien de financiële verplichting is „opgenomen” in de inbreng in natura, dit de totale nettowaarde van de onderneming vermindert en de instantie die de activiteiten overdraagt derhalve een compensatie kan aanbieden voor deze financiële verplichtingen om ze neutraal te houden. De inbreng in natura aan Mesta AS omvatte een aantal posten die financiële nadelen inhielden welke niet voor commerciële activiteiten konden worden aangewend. In plaats van de waarde van de inbreng in natura te verminderen, hebben de autoriteiten de oorspronkelijke waarde behouden en daarentegen compensatie verleend voor de nadelen van de herstructureringsmaatregelen.

Ter ondersteuning van het argument dat de waarde van de inbreng in natura niet door de financiële verplichtingen werd beïnvloed (en dat de autoriteiten derhalve compensatie dienden te verlenen voor de negatieve gevolgen van dergelijke verplichtingen) gingen de Noorse autoriteiten nader in op de berekening van de netto contante waarde en het eigen vermogen van Mesta AS. In dit verband wordt verwezen naar het rapport van 12 december 2002 van Deloitte & Touche (131) waarin wordt verklaard: „De [herstructurerings-]kosten worden geraamd op basis van bestaande plannen voor de inkrimping van het personeelsbestand en de bestaande loonovereenkomsten. De vennootschap zal de bestaande arbeidsovereenkomsten overnemen en dient deze kosten te dekken, maar deze kosten vloeien voort uit verplichtingen van de overheid en zullen derhalve in 2003, 2004 en 2005 worden gedekt door kredieten”. En: „de herstructurering van de onderneming brengt kosten met zich die moeten worden beschouwd als achterstallige kosten uit de tijd dat zij nog een publieke entiteit was en die als zodanig reeds ten tijde van de oprichting waren gemaakt. De vennootschap zal de bestaande arbeidsovereenkomsten overnemen en dient deze kosten te dekken, maar deze kosten vloeien voort uit verplichtingen van de overheid en zullen derhalve in 2003, 2004 en 2005 worden gedekt door kredieten”. Deloitte & Touche stelt tevens dat dit ook de reden was waarom aan Mesta AS doorlopend voor een periode van drie jaar financiering verleend werd ter dekking van de herstructureringskosten (die geen deel uitmaakten van de openingsbalans).

De Noorse autoriteiten betogen dat de eigenaar in staat moet zijn om de nadelen op te heffen zoals een particuliere koper zou hebben verlangd, indien de Productieafdeling zou zijn verkocht zonder dat de staatssteunregels van toepassing zouden zijn: indien de Productieafdeling verkocht zou zijn, zou de koper ontdekken dat de structuur niet geschikt is voor commerciële activiteiten en zou hij i) een verlaging van de aankoopprijs eisen, die overeenstemt met de nadelen, of ii) eisen dat de verkoper (dat wil zeggen de autoriteiten) de kosten dekt die nodig zijn om het bedrijf geschikt te maken voor commerciële activiteiten.

a) Vervroegd pensioen, behoud van de pensioenrechten voor ambtenaren en handhaving van een speciale pensioengerechtigde leeftijd

De Noorse autoriteiten herinneren eraan dat vervroegd pensioen werd aangeboden teneinde het aantal werknemers met een ambtenarenstatus te verminderen. Volgens de Noorse autoriteiten is het onjuist te stellen dat deze regeling inhoudt dat Mesta AS van de werkzaamheden van deze werknemers profiteert zonder de volledige kosten van hun arbeidsvoorwaarden te betalen. Het zou duurder geweest zijn voor de overheid om de werknemers te behouden dan om ze over te dragen aan Mesta AS en deze laatste te vergoeden voor de regelingen inzake vervroegd pensioen (132). Daarom valt de vergoeding voor vervroegd pensioen niet onder artikel 61, lid 1, EER.

De Noorse autoriteiten beweren dat de compensatie voor het behoud van het ambtenarenpensioen een rechtstreeks gevolg is van de eerdere ambtenarenstatus van de werknemers en daarom moet worden beschouwd als een verplichting van de Noorse autoriteiten. Dezelfde conclusie geldt voor het handhaven van de speciale pensioengerechtigde leeftijd (waarop bepaalde werknemers recht hadden die werkzaam waren bij de Productieafdeling). In beide gevallen had de vergoeding enkel betrekking op het verschil tussen de extra kosten van het ambtenarenpensioen of van de regeling voor een speciale pensioengerechtigde leeftijd, enerzijds, en een gewone pensioenregeling, anderzijds. Aan geen van de concurrenten van Mesta AS zijn dergelijke verplichtingen ten aanzien van de werknemers opgelegd, en derhalve vormt compensatie voor deze maatregelen geen staatssteun in de zin van artikel 61, lid 1, EER.

b) Verhuizing van kantoren, verhuizing van operationele ondersteuningspunten, overdracht van archieven, verhuizing

De kosten van de verhuizing van kantoren waren niet het gevolg van de activiteiten van Mesta AS, maar zijn een gevolg van de geografische locatie van de Productieafdeling. Ook de kosten van de verhuizing van de operationele ondersteuningspunten vloeien voort uit activiteiten die vóór de oprichting van Mesta AS werden uitgevoerd en kunnen derhalve niet worden beschouwd als kosten die normalerwijze ten laste komen van de begroting van een onderneming, maar hangen veeleer samen met overheidsverplichtingen. Hetzelfde geldt voor de kosten voor de overdracht van archieven. In tegenstelling tot de verklaring van de Autoriteit in het inleidingsbesluit geldt dit ook voor de verhuiskosten van het personeel van de Productieafdeling dat moest verhuizen teneinde tewerkgesteld te worden in de nieuwe gebouwen van Mesta AS. In dit verband hebben de Noorse autoriteiten er ook op gewezen dat het noodzakelijk was om prikkels te bieden aan het personeel met een sleutelpositie om het risico dat zij ontslag zouden nemen tot een minimum te beperken. Ten slotte hielden de kosten voor verplaatsing van deze werknemers gedurende twee jaar (tot 1 januari 2005) ook verband met de maatregelen van de Productieafdeling om te voorkomen dat zij Mesta AS zouden verlaten.

c) Conclusie en argumenten inzake verenigbaarheid

Op basis van het bovenstaande concluderen de Noorse autoriteiten dat geen enkele van de maatregelen waarvoor herstructureringsfinanciering werd verstrekt een economisch voordeel oplevert voor Mesta AS. Aangezien de overheid Mesta AS slechts 993,6 miljoen NOK heeft toegekend om de herstructurering te dekken (hoewel de geraamde totale herstructureringskosten 1 097,8 miljoen NOK bedragen) is er in feite zelfs sprake van een ondercompensatie van Mesta AS ten bedrage van ongeveer 104,2 miljoen NOK (133).

Indien de Autoriteit toch tot de conclusie zou komen dat er sprake is van staatssteun met betrekking tot de herstructureringsmaatregelen, dan is deze volgens de Noorse autoriteiten verenigbaar in de zin van artikel 61, lid 3, onder c), aangezien i) de maatregelen een project van gemeenschappelijk Europees belang bevorderen, ii) de herstructurering van Mesta nodig is om dit doel te bereiken, en iii) de steun de voorwaarden van het handelsverkeer niet zodanig verandert dat het gemeenschappelijk belang wordt verstoord.

Met betrekking tot het bevorderen van een gemeenschappelijk Europees belang betogen de Noorse autoriteiten dat de openstelling van markten voor mededinging een gemeenschappelijk project van algemeen Europees belang is (134). In het onderhavige geval was de oprichting van een overheids