Beschikking van de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA

nr. 380/00/COL

van 18 december 2000

inzake wet betreffende de tijdelijke vergoeding met betrekking tot de filmproductie in IJsland

(Wet nr. 43/1999)

(IJsland)

DE TOEZICHTHOUDENDE AUTORITEIT VAN DE EVA,

Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte(1), inzonderheid op de artikelen 61 tot en met 63,

Gelet op de Overeenkomst tussen de EVA-staten betreffende de oprichting van een Toezichthoudende Autoriteit en een Hof van Justitie(2), inzonderheid op artikel 24 en artikel 1 van Protocol nr. 3,

Gelet op de formele en materiële regels op het gebied van overheidssteun(3),

Gelet op de beschikking van de Autoriteit van 4 juni 1999, waarbij de Autoriteit op grond van artikel 1, lid 2, van Protocol nr. 3 van de Toezichtovereenkomst een procedure heeft ingeleid,

Na de belanghebbenden overeenkomstig deze bepalingen te hebben verzocht hun opmerkingen kenbaar te maken(4),

Overwegende hetgeen volgt:

I. FEITEN

Procedure

Bij brief van 10 maart 1999 van het ministerie van Industrie en Handel, door de Autoriteit op 7 april 1999 ontvangen en geregistreerd (doc. nr. 99-2531-A), meldden de IJslandse autoriteiten, overeenkomstig artikel 1, lid 3, van Protocol nr. 3 bij de Toezichtovereenkomst, steunmaatregelen voor de filmproductie in IJsland aan. Zoals de Autoriteit later vernam, werd het wetsontwerp betreffende deze steunmaatregelen al op 11 maart 1999 door het IJslandse parlement goedgekeurd (wet nr. 43/1999 betreffende de "tijdelijke vergoeding van de kosten van in IJsland geproduceerde films"; hierna de "Wet" genoemd). Bij beschikking van 4 juni 1999 (nr. 114/99/COL) besloot de Autoriteit een formele onderzoeksprocedure met betrekking tot de steunmaatregelen waarin de Wet voorziet, in te stellen. In een brief van 4 juni 1999 werden de IJslandse autoriteiten in kennis gesteld van de beschikking om de formele onderzoeksprocedure in te leiden en werden zij verzocht hun opmerkingen binnen een maand vanaf de ontvangst van de kennisgeving van deze beschikking in te dienen. Na verschillende verlengingen van die termijn werden bij brief van 15 oktober 1999 schriftelijke opmerkingen ingediend, die op 26 oktober 1999 door de Autoriteit werden geregistreerd (doc. nr. 99-7966-A).

De inleidingsbeschikking werd in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 223 van 5.8.1999, blz. 9 (in de EU-talen) en in het EER-Supplement nr. 40 van 16 september 1999, blz. 1 (in de EVA-talen) bekendgemaakt. Belanghebbenden hadden de gelegenheid binnen een maand vanaf de bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen/EER-Supplement hun opmerkingen kenbaar te maken. Er werden bij de Autoriteit geen opmerkingen ingediend.

In de inleidingsbeschikking sprak de Autoriteit haar twijfel uit over de verenigbaarheid van de bij de Wet ingevoerde steunmaatregelen met artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-overeenkomst. Deze twijfel was gebaseerd op het feit dat de terugbetaling van filmproductiekosten bedrijfssteun is die normalerwijze niet wordt aanvaard door de Autoriteit, en de vaststelling dat de bevordering van activiteiten met een specifieke culturele waarde geen doelstelling van de Wet was. In een brief d.d. 9 september 1999 aan de IJslandse autoriteiten (doc. nr. 99-6620-D) zette de Autoriteit de redenen van haar bezorgdheid verder uiteen. Verwijzend naar de terzake door de Europese Commissie gevolgde gedragslijn, en met name de beschikkingen inzake steun voor de Franse(5) en de Ierse filmproductie(6), beklemtoonde het directoraat Mededinging en staatssteun van de Autoriteit vooral dat de regeling geen mechanismen omvat dat ervoor zorgt dat de voor steun in aanmerking komende films aan de hand van culturele criteria worden geselecteerd en dat de regeling ingevolge het vereiste dat alle productiekosten in IJsland moeten worden gemaakt tot een beperking van de vrije dienstverlening in de EER leidde.

Deze punten werden besproken op bilaterale vergaderingen in Brussel op 30 juni 1999 en 7 oktober 1999, op een pakketvergadering in Reykjavik op 26 november 1999 en een multilaterale vergadering in Brussel op 21 maart 2000. Op deze laatste vergadering werden met de EVA-staten de gevolgen en implicaties besproken van de toepassing van de criteria die de Europese Commissie voor de beoordeling van steunregelingen voor de film op grond van artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-overeenkomst heeft uitgewerkt.

In een brief van 24 juli 2000 (doc. nr. 00-5245-D) verklaarde de Autoriteit dat zij, in het licht van de door de Europese Commissie voor de beoordeling van steunregelingen voor de film in de EG uitgewerkte criteria en de door de IJslandse autoriteiten ingediende schriftelijke opmerkingen, van mening was dat de steunmaatregelen waarin de Wet voorziet niet in aanmerking kwamen voor een afwijking uit hoofde van artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-overeenkomst en derhalve als onverenigbaar met de overeenkomst moesten worden beschouwd. Tegen deze achtergrond verzocht de Autoriteit de IJslandse autoriteiten hun opmerkingen binnen twee maanden vanaf de ontvangst van de genoemde brief kenbaar te maken. In hun antwoord deelden de IJslandse autoriteiten de Autoriteit bij fax van 8 september 2000, door de Autoriteit op 14 september 2000 geregistreerd (doc. nr. 00-6356-A), mee dat de IJslandse regering begonnen was aan het opstellen van een wetsontwerp waarin rekening werd gehouden met de bezorgdheid van de Autoriteit in verband met de verenigbaarheid van de Wet op grond van artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-overeenkomst. De IJslandse regering bevestigde bovendien dat zij naliet de bepalingen van de Wet toe te passen, zoals de Autoriteit in haar beschikking van 4 juni 1999 had gevraagd. Op 11 oktober 2000 vond er een vergadering van de IJslandse autoriteiten en vertegenwoordigers van het directoraat Mededinging en staatssteun van de Autoriteit plaats, tijdens welke dieper werd ingegaan op de door de IJslandse regering overwogen wijzigingen. Op deze vergadering bevestigden de IJslandse autoriteiten ook dat er uit hoofde van de Wet geen betalingen waren verricht. Het definitieve wetsontwerp tot wijziging van wet nr. 43/1999 betreffende "de tijdelijke vergoeding met betrekking tot de filmproductie in IJsland"(7) werd door het ministerie van Financiën bij de Autoriteit ingediend bij brief van 28 november 2000, die door de Autoriteit op 4 december 2000 werd geregistreerd (doc. nr. 00-8857-A).

Beschrijving van de steunmaatregelen in het kader van het wetsontwerp tot wijziging van wet nr. 43/1999

Overeenkomstig artikel 1 van het wetsontwerp tot wijziging van wet nr. 43/1999 betreffende "de tijdelijke vergoeding met betrekking tot de filmproductie in IJsland", (hierna de "voorgestelde wijzigingswet" genoemd), is het doel van de steun uit hoofde van de voorgestelde wijzigingswet: "de eigen cultuur te ontsluiten en de geschiedenis en de natuur van IJsland te promoten door tijdelijke steun aan in IJsland geproduceerde films en televisieprogramma's te verlenen".

Overeenkomstig artikel 2 van de voorgestelde wijzigingswet wordt de vergoeding verleend voor het deel van de productiekosten dat bij de productie van films en televisieprogramma's in IJsland wordt gemaakt. Daaraan wordt evenwel het volgende toegevoegd: "als meer dan 80 % van de totale productiekosten van een film of televisieprogramma in IJsland wordt gemaakt, wordt de vergoeding berekend op basis van de totale productiekosten die in de Europese Economische Ruimte worden gemaakt". Productiekosten zijn alle in IJsland gemaakte kosten die overeenkomstig de bepalingen van de wet op de inkomsten- en nettovermogensbelasting van het inkomen van bedrijven kunnen worden afgetrokken. Betalingen aan werknemers en onderaannemers mogen slechts in de productiekosten worden opgenomen als duidelijk is dat er in IJsland belasting over moet worden betaald.

De artikelen 3 en 4 van de voorgestelde wijzigingswet hebben betrekking op de aanvraagprocedure en de instelling van een comité dat verantwoordelijk is voor de beoordeling van de aanvragen tot terugbetaling. Dit comité moet nagaan of de film of het televisieprogramma de IJslandse cultuur bevordert en, eventueel, verwijzingen naar de IJslandse geschiedenis en natuur bevat. Bij de evaluatie van een aanvraag tot terugbetaling kan het comité ook om een deskundigenadvies inzake de vermoedelijke artistieke waarde van de betrokken productie verzoeken.

Artikel 4 van de voorgestelde wijzigingswet omvat de voorwaarden voor vergoeding, waaronder met name het vereiste dat de productie geschikt moet zijn voor het promoten van de IJslandse cultuur, alsook de geschiedenis en de natuur van IJsland, en dat er voor de productie een specifieke onderneming in IJsland moet worden opgericht (een onderneming wordt ook beschouwd als zijnde in IJsland opgericht, als zij in een andere lidstaat van de Europese Economische Ruimte is opgericht maar een IJslands filiaal of agentschap heeft).

In artikel 5 van de voorgestelde wijzigingswet wordt de in het kader van de regeling toegestane steunintensiteit vastgesteld: "Het percentage van vergoede productiekosten bedraagt 12 % van de productiekosten overeenkomstig artikel 2.". De minister van Industrie bepaalt aan de hand van de aanbeveling van het comité overeenkomstig artikel 3 van de voorgestelde wijzigingswet hoeveel de vergoeding bedraagt. Artikel 7 van de voorgestelde wijzigingswet bepaalt voorts: "Indien de aanvrager voor de productie van dezelfde film of hetzelfde televisieprogramma een subsidie van het IJslandse Filmfonds heeft ontvangen, wordt die subsidie afgetrokken van het bedrag dat als binnenlandse productiekosten wordt beschouwd. Het totale bedrag van een subsidie van het IJslandse filmfonds en een vergoeding overeenkomstig artikel 5 mag niet meer dan 50 % van de totale productiekosten van dezelfde film of hetzelfde televisieprogramma bedragen.".

Volgens artikel 8 van de voorgestelde wijzigingswet: "vaardigt de minister van Industrie een besluit tot uitvoering van deze wet uit, de onder meer bepalingen dient te omvatten betreffende procedures voor vergoedingen zoals vastgesteld in deze wet, het recht van de minister om vergoedingen op te schorten als het in de overheidsbegroting toegewezen bedrag wordt overschreden, voorwaarden voor vergoeding, aanvragen, antwoorden op aanvragen en besluiten over vergoedingen".

Overeenkomstig artikel 9 van de voorgestelde wijzigingswet treedt de regeling onmiddellijk in werking en loopt zij tot 31 december 2006. Aanvragen om vergoeding die vóór die datum zijn goedgekeurd, blijven geldig.

II. BEOORDELING

Standstill-verplichting

Artikel 1, lid 3, van Protocol nr. 3 bij de Toezichtovereenkomst bepaalt: "De Toezichthoudende Autoriteit van de EVA wordt voldoende tijdig op de hoogste gebracht van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen om haar in staat te stellen haar opmerkingen kenbaar te maken. Indien zij van oordeel is dat een dergelijk voornemen niet verenigbaar is met het functioneren van de EER-overeenkomst rekening houdend met artikel 61 hiervan van de EER-overeenkomst, gaat zij onverwijld over tot de in het vorige lid bedoelde proocedure. De betrokken staat mag de voorgenomen maatregelen niet uitvoeren alvorens deze procedure heeft geleid tot een definitieve beslissing.".

In de inleidingsbeschikking beschouwde de Autoriteit de steun om procedurele redenen als onrechtmatig, omdat de wet te laat was aangemeld en zonder de beschikking van de Autoriteit af te wachten tot uitvoering was gebracht. In de loop van de procedure verzekerden de IJslandse autoriteiten evenwel dat er uit hoofde van wet nr. 43/1999 geen steun was uitbetaald.

De Autoriteit is derhalve tot de conclusie gekomen dat de IJslandse autoriteiten zich aan de standstill-verplichting van artikel 1, lid 3, van Protocol nr. 3 bij de Toezichtovereenkomst hebben gehouden.

Staatssteun in de zin van artikel 61 van de EER-overeenkomst

Artikel 61 van de EER-overeenkomst bepaalt: "Behoudens de afwijkingen waarin deze overeenkomst voorziet, zijn steunmaatregelen van de lidstaten van de EG, de EVA-staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de werking van deze overeenkomst, voorzover deze steun het handelsverkeer tussen de overeenkomstsluitende partijen ongunstig beïnvloedt.".

De steunmaatregelen waarin de voorgestelde wijzigingswet voorziet, worden gefinancierd uit de overheidsbegroting. Bij de voorgestelde wijzigingswet wordt aan filmproducenten een financieel voordeel gegeven dat hun normalerwijze niet ten deel zou zijn gevallen. De steun versterkt derhalve de positie van het begunstigde bedrijf ten opzichte van die van concurrerende bedrijven. Over het algemeen hebben steunmaatregelen een ongunstige invloed op de mededinging en het handelsverkeer tussen de overeenkomstsluitende partijen, mits het begunstigde bedrijf een economische activiteit uitoefent waarbij sprake is van handel tussen de overeenkomstsluitende partijen. Filmproducties kunnen op verschillende locaties in de EER zijn opgenomen. Filmproducties worden vervolgens tussen de overeenkomstsluitende partijen verhandeld en kunnen met elkaar wedijveren om publiek te trekken. De op grond van de voorgestelde wijzigingswet verleende steun kan de mededingingsvoorwaarden tussen verschillende locaties voor de productie van een film derhalve wijzigen en de handelsvoorwaarden voor de verkoop van films beïnvloeden. De voorgestelde wijzigingswet betreffende de tijdelijke vergoeding terugbetaling van productiekosten omvat derhalve steun in de zin van artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst.

Verenigbaarheid van steunmaatregelen met artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-overeenkomst

De Autoriteit heeft onderzocht of de krachtens de voorgestelde wijzigingswet verleende steun om culturele redenen kan worden goedgekeurd. Er zij op gewezen dat de Autoriteit, anders dan in verschillende andere sectoren, nog geen richtsnoeren voor de interpretatie van steun voor de film- en televisie-industrie heeft vastgesteld. De verenigbaarheid van steun voor filmproducenten moet derhalve rechtstreeks worden getoetst aan artikel 61 van de EER-overeenkomst, geïnterpreteerd in het licht van de gebruikelijke gedragslijn die de Europese Commissie op dit gebied volgt.

In haar besluitvorming omtrent steun voor televisieprogramma's en filmproductie heeft de Europese Commissie tot dusver een welwillende houding aangenomen. Steunregelingen werden als verenigbaar met het EG-Verdrag beschouwd, indien de steun nodig was voor en evenredig met de bevordering en/of de bescherming van de Europese cultuur en in overeenstemming was met de grondbeginselen van het EG-Verdrag, zoals niet-discriminatie en het vrij verrichten van diensten(8).

De Europese Commissie heeft in verschillende beleidsdocumenten erkend dat de productie en de distributie van films en programma's een belangrijke rol spelen in de Europese culturele identiteit. In haar recentste document "Beginselen en richtsnoeren voor het audiovisuele beleid van de Gemeenschap in het digitale tijdperk"(9), zegt de Europese Commissie dat in het licht van het bijzondere belang van deze industrie, de fundamentele doelstellingen van het audiovisuele beleid van de Gemeenschap blijven: "het aanmoedigen van de productie en distributie van Europees werk, door het ontwikkelen van een betrouwbaar en stabiel wettelijk kader om de vrijheid audiovisuele diensten aan te bieden te verzekeren enerzijds, en door passende ondersteuningsmechanismen anderzijds"(10).

Het Verdrag van Maastricht heeft aan de regels betreffende staatssteun van het EG-Verdrag een culturele afwijking toegevoegd. Volgens deze afwijking (artikel 92, lid 3, onder d), van het EG-Verdrag (thans artikel 87, lid 3, onder d))(11) kan de Commissie als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt beschouwen: "steunmaatregelen om de cultuur en de instandhouding van het culturele erfgoed te bevorderen, wanneer door deze maatregelen de voorwaarden inzake het handelsverkeer en de mededingingsvoorwaarden in de Gemeenschap niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad". Deze afwijking is niet opgenomen in de EER-overeenkomst. De Autoriteit is niettemin van mening dat steunmaatregelen voor de filmsector op culturele gronden kunnen worden goedgekeurd op basis van artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-overeenkomst, voorzover de op artikel 92, lid 3, onder d), van het EG-Verdrag (thans artikel 87, lid 3, onder d), gebaseerde besluiten van de Commissie niet afwijken van haar vroegere gedragslijn overeenkomstig artikel 92, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag (thans artikel 87, lid 3, onder c)). In dit verband zou de Autoriteit willen verwijzen naar de beschikking van de Europese Commissie betreffende steun voor de filmproductie in Ierland, waarin de Europese Commissie beklemtoonde dat de opneming van artikel 151, lid 1, en artikel 87, lid 3, onder d), in het Verdrag betreffende de Europese Unie van 1992 niet noodzakelijk op een verandering in het beleid van de Commissie ten aanzien van de culturele sector wees, omdat de Commissie bij de beoordeling van de verenigbaarheid van steun voor culturele activiteiten ook voorheen al rekening hield met de in de genoemde artikelen weergegeven overwegingen(12).

De Autoriteit weet dat de Europese Commissie in recente beschikkingen betreffende steunmaatregelen voor de film niet langer artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag (dat overeenkomt met artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-overeenkomst) heeft toegepast, maar haar goedkeuring van de steun op artikel 87, lid 3, onder d), van het EG-Verdrag heeft gebaseerd. Volgens de Europese Commissie kon artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag niet worden toegepast, omdat de betrokken steunmaatregelen neerkwamen op bedrijfssteun, die uit hoofde van deze bepaling normalerwijze niet wordt goedgekeurd. Voorts was het eerste doel van de steunmaatregelen in kwestie niet de ontwikkeling van een bepaalde economische activiteit, maar veeleer het creëren van een cultureel product (film). Naar de mening van de Autoriteit belet de benadering van de Europese Commissie niet dat artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-overeenkomst geldt als rechtsgrond voor de goedkeuring van steunmaatregelen voor de film in de EVA-staten, indien er maar voldoende rekening wordt gehouden met de criteria die de Europese Commissie overeenkomstig artikel 87, lid 3, onder d), van het EG-Verdrag heeft vastgesteld.

Tegen deze achtergrond heeft de Autoriteit onderzocht of de voorgestelde wijzigingswet uit hoofde van artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-overeenkomst kan worden goedgekeurd. Overeenkomstig artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-overeenkomst kunnen "steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken" als verenigbaar met de EER-overeenkomst worden beschouwd "mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad".

Volgens de gebruikelijke gedragslijn van de Europese Commissie op het gebied van staatssteun voor de filmindustrie(13), kan bedrijfssteun voor de filmindustrie verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden verklaard indien aan de volgende criteria is voldaan:

- de culturele inhoud van de film waarvoor steun wordt verleend moet op de een of andere manier gewaarborgd zijn;

- de steunintensiteit mag niet meer dan 50 % van de productiekosten bedragen;

- het moet de producent vrijstaan ten minste 20 % van het budget voor de film in andere EER-staten te besteden zonder dat hij de steun voor dit deel van de productiekosten verliest;

- de steun moet in overeenstemming zijn met de algemene beginselen inzake verenigbaarheid van staatssteun (noodzakelijkheid, evenredigheid en transparantie), alsook met de grondbeginselen van de EER-overeenkomst.

De Autoriteit is van mening dat deze criteria het juiste midden houden tussen de doelstellingen culturele schepping en ontwikkeling van de audiovisuele industrie enerzijds, en de mededingingsdoelstellingen anderzijds. Zij vormen een aanpassing van de algemene voorwaarden die ten grondslag liggen aan artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-overeenkomst, namelijk noodzakelijkheid en evenredigheid van de steun, aan de specifieke omstandigheden en behoeften in de filmproductie.

Waarborging van de culturele inhoud van de film waarvoor steun wordt gegeven

De Autoriteit wil beklemtonen dat het niet de bedoeling van dit criterium is de bevoegdheid van de EVA-staten op het gebied van culturele zaken te beperken, noch te bepalen welk soort filmproducties in het kader van de nationale steunregeling voor het filmwezen als cultureel waardevol moeten worden beschouwd. Maar de Autoriteit vindt dat, om op culturele gronden een afwijking van het algemene verbod op bedrijfssteun te genieten, en gelet op de in soortgelijke gevallen door de Europese Commissie gestelde eis dat de steun in de eerste plaats op de creatie van een film als cultureel product moet zijn gericht en niet op de bevordering van de filmindustrie als zodanig, de regeling duidelijk tot doel moet hebben de productie van films te bevorderen en niet de ontwikkeling van de aan de filmproductie gerelateerde industrie. Voorts moet de regeling zo worden opgezet dat de bevordering van de cultuur is gewaarborgd. Dit betekent dat de nationale instanties die verantwoordelijk zijn voor het toekennen van deze steun de steunaanvragen op artistiek-culturele gronden moeten beoordelen. Bovendien sluit het vereiste inzake culturele inhoud steun voor niet-culturele producties, zoals commercials, uit.

In de loop van de formele onderzoeksprocedure had de Autoriteit uiting gegeven aan haar bezorgdheid over verschillende bepalingen van de op 11 maart 1999 aangenomen wet. Deze bepalingen waren naar de mening van de Autoriteit hoofdzakelijk bedoeld om de filmindustrie in IJsland door het aantrekken van buitenlands kapitaal te ondersteunen en legden onvoldoende de klemtoon op de selectie van in aanmerking komende films aan de hand van culturele criteria. In de voorgestelde wijzigingswet wordt nu uitdrukkelijk bepaald dat met de steunmaatregelen culturele doelstellingen worden nagestreefd, zoals het ontsluiten van de eigen cultuur en het promoten van de geschiedenis en de natuur van IJsland. De aanvragen om vergoeding van productiekosten worden bovendien aan de hand van culturele criteria door een comité beoordeeld. De Autoriteit is ervan overtuigd dat deze bepalingen ervoor zullen zorgen dat in aanmerking komende filmprojecten naar hun kwaliteit en artistieke waarde zullen worden beoordeeld.

Steunintensiteit van ten hoogste 50 % van de productiekosten

Om het juiste midden te houden tussen de doelstellingen bevordering van de filmproductie en behoud van onvervalste mededingingsvoorwaarden, is het dienstig staatssteun voor individuele producties te beperken. Inachtneming van een steunplafond voor filmproducties is nodig om normale commerciële initiatieven die eigen zijn aan de markteconomie te stimuleren en te voorkomen dat het tot een opbod tussen de overeenkomstsluitende partijen komt. De drempel van 50 % van het productiebudget is bovendien in overeenstemming met drempels die in het kader van andere supranationale steunmechanismen voor de filmsector zijn vastgesteld, zoals de steun die wordt verleend via het EG-programma Media II (1996-2000)(14) en het programma Eurimage van de Raad van Europa. Gelet op het feit dat alle steunregelingen voor de filmsector die sinds 1998 door de Europese Commissie zijn goedgekeurd zonder uitzondering het plafond van 50 % in acht nemen(15) en om ervoor te zorgen dat voor alle filmproducenten in de EER dezelfde spelregels gelden, vindt de Autoriteit het belangrijk dat de toegestane steunintensiteit wordt beperkt tot 50 % van het productiebudget.

De bij artikel 5 van de voorgestelde wijzigingswet vastgestelde steunintensiteit, met een maximale steun van 12 % van de productiekosten, respecteert de bovengrens van 50 % steun. De in artikel 7 van de voorgestelde wijzigingswet opgenomen cumulatieregels zorgen er bovendien voor dat, als hetzelfde filmproject ook steun uit het IJslandse Filmfonds krijgt, het bedrag van die steun wordt afgetrokken van het bedrag dat overeenkomstig de voorgestelde wijzigingswet als binnenlandse productiekosten wordt beschouwd. De gecumuleerde steun die aan dezelfde film wordt verleend kan in geen geval 50 % van het totale productiebudget overschrijden.

Het moet de producent vrijstaan ten minste 20 % van het filmbudget in andere EER-staten te besteden en toch de volledige steun te ontvangen

Hoewel het voornaamste doel van de steunmaatregel moet zijn de productie van een film als cultureel product te bevorderen, beseft de Autoriteit ook dat filmproducenten zonder een voldoende ontwikkelde menselijke en technische omgeving niet in staat zijn vorm te geven aan hun creativiteit. Om derhalve de menselijke en technische omgeving in stand te houden, indien niet te bevorderen, die voor het ontstaan van culturele scheppende werken in de betrokken EVA-staat nodig is, mogen EVA-staten aan de filmindustrie steun verlenen die verder gaat dan de steun voor de productie van een bepaalde film, door de filmproducenten te verplichten een deel van hun productiebudget te besteden in het land dat de steun verleent. Deze mogelijkheid is evenwel niet onbeperkt. Zo blijkt dat bepaalde zuiver technische diensten die geen deel uitmaken van de noodzakelijke culturele omgeving niet aan een dergelijke verplichting mogen worden onderworpen. Tegen deze achtergrond heeft de Europese Commissie de "80 %/20 %-regel" uitgewerkt, die EG-lidstaten in staat stelt tot 80 % van het totale productiebudget voor een film in hun land te "territorialiseren". Deze regel houdt in dat als minder dan 80 % van de totale productiekosten wordt besteed in het land dat de steun verleent, enkel de productiekosten die in dat land zijn gemaakt in aanmerking komen voor steun. Bij een verhouding van 80 % of meer moeten alle in de EER gemaakte kosten voor steun in aanmerking komen.

Zelfs als een steunregeling voor filmproducties niet uitdrukkelijk de verplichting omvat dat de filmproducenten het productiebudget geheel of gedeeltelijk moeten besteden in het land dat de steun verleent, kunnen andere bepalingen, met name in verband met de berekening van de steun, hetzelfde effect hebben. Wat de op 11 maart 1999 aangenomen wet betreft, was de Autoriteit van oordeel dat sommige bepalingen (inzonderheid artikel 2) een filmproducent ertoe konden aanzetten een groter deel van het productiebudget in IJsland te besteden dan hij anders van plan zou zijn geweest. Indien de producent 80 % of meer van het totale productiebudget in het betrokken land besteedt, moet volgens de "80 %/20 %-regel" het bedrag van de vergoeding worden berekend op basis van de totale productiekosten ongeacht waar deze kosten zijn gemaakt. Toch wordt ervan uitgegaan dat, telkens als filmproducenten minder dan 80 % van het productiebudget in IJsland besteden, de belangen van de andere partijen bij de EER-overeenkomst voldoende worden behartigd. In dergelijke gevallen kan het bedrag van de vergoeding worden berekend op basis van de in IJsland gemaakte kosten.

Overeenkomstig de bepalingen van de voorgestelde wijzigingswet (zie artikel 2) wordt een vergoeding toegekend voor het deel van de productiekosten dat bij de productie van films en televisieprogramma's in IJsland is gemaakt. Hieraan wordt evenwel het volgende toegevoegd: "Indien meer dan 80 % van de totale productiekosten van een film of televisieprogramma in IJsland is ontstaan, wordt de vergoeding berekend op de totale productiekosten die binnen de Europese Economische Ruimte zijn gemaakt.". Dit betekent dat het een filmproducent vrijstaat tot 20 % van het productiebudget buiten IJsland te besteden zonder dat hij de steun op dit bedrag verliest. Als een producent echter minder dan 80 % in IJsland uitgeeft, wordt de steun berekend op basis van de in IJsland gemaakte kosten. Deze "territorialisering" van de steun is in overeenstemming met de criteria die de Europese Commissie bij haar beoordeling van steunregelingen voor de film in de Europese Gemeenschap hanteert en helpt bovendien het juiste midden te vinden tussen het rechtmatige verlangen om de filmindustrie in IJsland te ondersteunen en de verplichting om het vrij verrichten van diensten in de EER te waarborgen. De Autoriteit is derhalve tot de conclusie gekomen dat de in de voorgestelde wijzigingswet ingevoegde bepalingen volledig in overeenstemming zijn met de bovengenoemde criteria.

De steun moet in overeenstemming zijn met de algemene beginselen inzake verenigbaarheid van staatssteun (noodzakelijkheid, evenredigheid en transparantie)

Wat de noodzakelijkheid van de steun betreft, is iedereen het erover eens dat er voor de filmproductie in Europa aanzienlijke staatssteun nodig is om ervoor te zorgen dat de eigen cultuur en het scheppende vermogen van Europa tot uitdrukking kunnen komen. Deze steun is nodig om de Europese aanwezigheid veilig te stellen op een markt die door audiovisuele producten van buiten de EER wordt gedomineerd. De stimulering van audiovisuele producties door individuele EVA-staten maakt het mogelijk de culturele verscheidenheid te bevorderen, iets wat anders onmogelijk zou zijn geweest(16). Zonder staatssteun zouden filmproducenten wegens de beperkte omvang van de markten en het publiek voor Europese films, met name deze in minder verbreide talen, normaal gezien hun productiekosten niet kunnen dekken uit de distributie van hun films via bioscopen, televisie en video. Algemeen wordt aangenomen dat het marktmechanisme alleen niet voor het gewenste productieniveau zal zorgen. In deze omstandigheden kan de steunregeling voor de IJslandse film als noodzakelijk worden beschouwd.

De bezorgdheid die bestond omtrent de evenredigheid van de steun is weggenomen door de voorgestelde wijzigingswet. Overeenkomstig de bepalingen van deze wet neemt de steunintensiteit niet langer toe naarmate het filmbudget stijgt. Voorts komt in de voorgestelde wijzigingswet niet langer het vereiste voor dat het budget voor een in aanmerking komende filmproductie ten minste 80 miljoen ISK moet bedragen. Dankzij deze wijzigingen kan de steunregeling als evenredig worden beschouwd met haar doelstellingen, namelijk de IJslandse cultuur ontsluiten ongeacht het budget voor de filmproductie. Ten slotte merkt de Autoriteit op dat de looptijd van de steunregeling beperkt is tot vijf jaar (tot december 2006).

De steun moet in overeenstemming zijn met de grondbeginselen van de EER-overeenkomst

Krachtens de wet van 11 maart 1999 was vergoeding afhankelijk van het vereiste dat de filmproducent een vaste inrichting in IJsland had. De Autoriteit beschouwde deze voorwaarde als een beperking van het vrij verrichten van diensten die niet om culturele redenen kon worden gerechtvaardigd. Overeenkomstig artikel 4, onder c), van de voorgestelde wijzigingswet hoeven filmproducenten niet langer in IJsland gevestigd te zijn om voor steun in aanmerking te komen. Voor ondernemingen die hun statutaire zetel in de EER hebben, is het voldoende dat zij een filiaal of agentschap in IJsland hebben. Voorts werd de bepaling waarbij de hoogte van de vergoeding werd gekoppeld aan territoriale voorwaarden zodanig beperkt dat zij nu onder de "80 %/20 %-regel" valt. De Autoriteit is derhalve tot de conclusie gekomen dat de bepalingen van de voorgestelde wijzigingswet in overeenstemming zijn met de fundamentele vrijheden van de EER-overeenkomst.

Conclusies

De steunmaatregelen voor de film die zijn vervat in het wetsontwerp tot wijziging van de wet betreffende de tijdelijke vergoeding met betrekking tot de filmproductie in IJsland kunnen als verenigbaar met artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-overeenkomst worden beschouwd. De Autoriteit kan de overeenkomstig artikel 1, lid 2, van Protocol nr. 3 bij de Toezichtovereenkomst ten aanzien van de oorspronkelijke wet nr. 43/1999 ingeleide procedure derhalve afsluiten. De Autoriteit wil evenwel beklemtonen dat deze conclusie is gebaseerd op het wetsontwerp tot wijziging van wet nr. 43/1999 waarvan de Autoriteit in kennis werd gesteld bij brief van het ministerie van Financiën d.d. 28 november 2000, die op 4 december 2000 door de Autoriteit werd geregistreerd (doc. nr. 00-8857-A). Wijzigingen van dit wetsontwerp die de beoordeling van de steunmaatregelen overeenkomstig artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-overeenkomst kunnen beïnvloeden, vallen niet onder deze beschikking. Dergelijke wijzigingen moeten eerst bij de Autoriteit worden aangemeld en kunnen pas in werking treden nadat de Autoriteit haar goedkeuring heeft gegeven.

Om de Autoriteit in staat te stellen de toepassing van de regeling voortdurend in het oog te houden, worden de IJslandse autoriteiten ten slotte verzocht, overeenkomstig hoofdstuk 32 van de richtsnoeren voor staatssteun van de Autoriteit, gestandaardiseerde jaarlijkse verslagen in te dienen over de tenuitvoerlegging van deze regeling in de vorm die in bijlage IV bij deze richtsnoeren is aangegeven. De IJslandse autoriteiten worden eraan herinnerd dat overeenkomstig punt 6 van hoofdstuk 32 van deze richtsnoeren het volgende geldt: "Ten aanzien van elke regeling moet het eerste verslag uiterlijk zes maanden na het einde van het boekjaar waarin de regeling door de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA werd goedgekeurd, aan deze Autoriteit worden toegestuurd.".

Ten slotte zij nog op punt 6 van hoofdstuk 32 van de richtsnoeren voor staatssteun van de Autoriteit gewezen: "Niet-naleving van de verplichting om verslagen binnen de termijn te verstrekken kan de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA nopen tot het inleiden van de procedure krachtens artikel 1, lid 2, van Protocol nr. 3 bij de Toezichtovereenkomst ten aanzien van de betrokken steunregeling.",

HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:

1. De steunmaatregelen waarin het wetsontwerp tot wijziging van wet nr. 43/1999 betreffende "de tijdelijke vergoeding met betrekking tot de filmproductie in IJsland" voorziet, zijn verenigbaar met de EER-overeenkomst.

2. De formele onderzoeksprocedure met betrekking tot de oorspronkelijke wet nr. 43/1999 betreffende "de tijdelijke vergoeding van de kosten van in IJsland geproduceerde films", die door het IJslandse Parlement op 11 maart 1999 werd aangenomen, is afgesloten.

3. De IJslandse autoriteiten worden verzocht overeenkomstig hoofdstuk 32 van de richtsnoeren voor staatsteun van de Autoriteit gestandaardiseerde jaarlijkse verslagen over de tenuitvoerlegging van de regeling in te dienen.

Gedaan te Brussel, 18 december 2000.

Voor de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA

Knut Almestad

Voorzitter

Hannes Hafstein

Lid van het College

(1) Hierna de EER-overeenkomst genoemd.

(2) Hierna de Toezichtovereenkomst genoemd.

(3) Richtsnoeren voor de toepassing en uitlegging van de artikelen 61 en 62 van de EER-overeenkomst en artikel 1 van Protocol nr. 3 bij de Toezichtovereenkomst, op 19 januari 1994 vastgesteld en uitgevaardigd door de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA, bekendgemaakt in PB L 231 van 3.9.1994, EER-supplement nr. 32 van 3.9.1994, laatstelijk gewijzigd bij Besluit nr. 78/00/COL van de Autoriteit van 12 april 2000, dat nog niet bekend is gemaakt; hierna richtsnoeren voor staatssteun genoemd.

(4) De inleidingsbeschikking werd in het Publicatieblad C 223 van 5.8.1999, blz. 9 (in de EU-talen), en in het EER-supplement nr. 40 van 16.9.1999, blz. 1 (in de EVA-talen), bekendgemaakt.

(5) Staatssteun 3/98 - Frankrijk.

(6) Staatssteun NN 49/97 en N 357/99 - Ierland; deze beschikking is ook te vinden op internet: http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/sgb/state_aids/industrie/nn049-97.pdf.

(7) De Autoriteit merkt op dat de titel van het wetsontwerp tot wijziging van wet nr. 43/1999 niet precies dezelfde is als die van de oorspronkelijke wet nr. 43/1999. Het blijkt evenwel om dezelfde wet te gaan.

(8) Zie Eerste Verslag over de inachtneming van de culturele aspecten bij het optreden van de Europese Gemeenschap, COM(96) 160 def. van 17.4.1996, gepubliceerd op internet: http://europa.eu.int/comm/dg10/culture/cult-asp/en/index.html; zie ook Beschikking 89/441/EEG van de Commissie van 21 december 1988 betreffende steun van de Griekse regering aan de filmindustrie voor de productie van Griekse films (PB L 208 van 20.7.1989. blz. 38).

(9) COM(99) 657 van 14.12.1999.

(10) Audiovisueel beleid (citaat uit in voetnoot 9 genoemd document), blz. 8-9.

(11) Verwijzing overeenkomstig de "Mededeling over de citeerwijze van Verdragsartikelen in teksten van het Hof en het Gerecht" (zie: http://curia.eu.int/nl/jurisp/remnot.htm).

(12) Staatssteun NN 49/97 en N 357/99 - Ierland; deze beschikking is ook gepubliceerd op internet: http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/sgb/state_aids/industrie/nn049-97.pdf.

(13) Staatssteun N 3/98 - Frankrijk; Staatssteun N 486/97 - Nederland: Staatssteun N 4/98 - Duitsland; Staatssteun NN 49/97 en N 357/99 - Ierland; Staatssteun N 748/99 - Zweden.

(14) Bijvoorbeeld artikel 3 van Besluit 95/563/EG van de Raad van 10 juli 1995 betreffende een programma ter bevordering van de ontwikkeling en de distributie van Europese audiovisuele werken (PB L 321 van 30.12.1995, blz. 25).

(15) Staatssteun N 3/98 - Frankrijk; Staatssteun N 486/97 - Nederland; Staatssteun N 4/98 - Duitsland; Staatssteun NN 49/97 en N 357/99 - Ierland; Staatssteun N 748/99 - Zweden.

(16) Dit werd onlangs nog beestigd in het verslag van de werkgroep op hoog niveau voor het audiovisueel beleid (http://europa.eu.int/comm/dg10/avpolicy/key_doc/hlg_en.html).