STAATSSTEUN

(99-002 IJsland)

Kennisgeving van de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA op grond van artikel 1, lid 2, van Protocol 3 van de Overeenkomst tussen de EVA-staten betreffende de oprichting van een Toezichthoudende Autoriteit en een Hof van Justitie, aan de overige EVA-staten, de lidstaten van de EU en belanghebbende partijen inzake de toekenning van staatssteun in de vorm van een tijdelijke vergoeding van de kosten van in IJsland geproduceerde films (steunmaatregel nr. 99-002)

(1999/C 223/12)

Bij Beschikking nr. 114/99/COL van 4 juni 1999, die hierna beknopt wordt weergegeven, leidde de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA een procedure in op grond van artikel 1, lid 2, van Protocol 3 van de Overeenkomst tussen de EVA-staten betreffende de oprichting van een Toezichthoudende Autoriteit en een Hof van Justitie (hierna te noemen "de Toezichtovereenkomst"). De IJslandse regering is hiervan in kennis gesteld door middel van een afschrift van de betrokken beschikking.

"I. DE FEITEN

1. Aanmelding

Bij schrijven van het Ministerie van Industrie en Handel van 10 maart 1999, dat door de Autoriteit werd ontvangen en geregistreerd op 7 april 1999 (doc. nr. 99-2531-A), hebben de IJslandse autoriteiten op grond van artikel 1, lid 3, van Protocol 3 van de Overeenkomst tussen de EVA-staten betreffende de oprichting van een Toezichthoudende Autoriteit en een Hof van Justitie, kennis gegeven van bepaalde maatregelen ten gunste van de productie van films in IJsland. Uit deze brief blijkt dat de IJslands autoriteiten niet zeker zijn of staatssteun voor culturele activiteiten, zoals de productie van speelfilms, dient te worden aangemeld. Bij de brief was een wet gevoegd betreffende de tijdelijke vergoeding van de kosten van in IJsland geproduceerde films.

De Autoriteit heeft naderhand vernomen dat het IJslandse parlement op 11 maart 1999 een wet hierover had goedgekeurd (Besluit nr. 43/1999).

2. Algemene omschrijving van de maatregelen

Overeenkomstig het eerste artikel van de nieuwe IJslandse wet hebben deze maatregelen ten doel buitenlandse groepen aan te trekken om films en televisieprogramma's te produceren in IJsland door een bepaald percentage van de in IJsland ontstane productiekosten te vergoeden. De wet is van tijdelijke aard, aangezien geen steun zal worden verleend voor films waarvan de productie na 2005 begint.

Onder 'productiekosten' worden in de IJslandse wet alle bedrijfskosten en vergoedingen verstaan die op grond van de wet inzake de vennootschapsbelasting van het inkomen kunnen worden afgetrokken. Hierbij geldt echter als voorwaarde dat de kosten in IJsland moeten zijn ontstaan en dat over de bezoldigingen en de betalingen aan onderaannemers in IJsland belasting moet worden betaald.

Aanvragen om vergoeding van de kosten moeten bij het Ministerie van Industrie worden ingediend vóór met het project van start wordt gegaan. De minister van Industrie dient een comité aan te wijzen dat moet zorgen voor de behandeling van de aanvragen en dat voor elk geval het steunbedrag moet voorstellen.

Teneinde in aanmerking te worden genomen, moet een aanvraag aan de volgende voorwaarden voldoen:

a) er moet voor de productie van de film een onderneming worden opgericht in IJsland;

b) er moet een gedetailleerd overzicht van de productiekosten en de financiering worden opgesteld;

c) de productiekosten voor in aanmerking komende films moeten in de regel ten minste 80 miljoen IKR bedragen;

d) na de voltooiing van de film moeten de productiekosten door een accountant worden gecontroleerd;

e) de productie van de film moet beëindigd zijn binnen drie jaar, te rekenen vanaf het ogenblik waarop de de kosten zijn vergoed.

Wanneer niet aan bovenstaande voorwaarden is voldaan, kan de vergoeding van de kosten worden geweigerd.

De productiekosten worden ten belope van de volgende percentages vergoed:

in de periode 1999-2002: 12 %

in de periode 2003-2005: 9 %.

Wanneer de productiekosten tussen 80 en 100 miljoen IKR liggen, wordt het vergoedingspercentage met de helft verminderd. Voor films waarvoor de productiekosten tussen 101 en 120 IKR liggen, worden de bovenvermelde percentages met een kwart verminderd. Dit betekent dat het volledige vergoedingspercentage alleen wordt betaald voor films waarvoor de productiekosten ten minste 121 miljoen IKR bedragen en dat voor films waarvoor de productiekosten minder dan 80 miljoen IKR bedragen geen vergoeding wordt toegekend.

De besluiten tot vergoeding worden door de minister van Industrie genomen. Zij worden gebaseerd op de door de accountant gecontroleerde productiekosten. Het vergoedingspercentage wordt vastgesteld op grond van het jaar waarin met de productie is begonnen.

De vergoeding wordt pas betaald nadat de productie is voltooid en nadat de voor de productie van de film opgerichte onderneming is ontbonden. Onbetaalde nationale of gemeentelijke belastingen en rechten worden op de vergoeding ingehouden.

Wanneer de aanvrager van het IJslandse fonds voor de film ('Kvikmyndasjóður Íslands') een subsidie voor de productie van dezelfde film heeft ontvangen, krijgt hij geen vergoeding op basis van deze maatregelen.

De minister van Industrie is gemachtigd voorschriften ter uitbreiding van de wet uit te vaardigen.

Uit de brief van het ministerie waarbij de steunregeling wordt aangemeld, blijkt dat deze maatregelen een grotere verscheidenheid en een toename van de productie van speeelfilms en televisieseries in IJsland ten doel hebben. In de brief wordt tevens onderstreept dat in de ontwerpwet geen voorwaarden inzake nationaliteit of taal worden opgelegd.

In de toelichtingen bij de wet is onder meer vastgesteld dat de vergoedingen pas worden betaald nadat de films zijn voltooid. Het ministerie kan evenwel vóór het project wordt uitgevoerd, op grond van de aanvraag vaststellen of de film voor vergoeding in aanmerking komt. In dat geval zou het er zich tegenover de producer toe verbinden dat na de voltooiing van de productie een bepaald percentage van de in IJsland ontstane productiekosten zal worden vergoed.

II. BEOORDELING

1. Het begrip staatssteun en de aanwezigheid van staatssteunelementen

Artikel 61, lid 1, van de EER-Overeenkomst luidt als volgt: 'Behoudens de afwijkingen waarin deze Overeenkomst voorziet, zijn steunmaatregelen van de lidstaten van de EG, de EVA-staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de werking van deze Overeenkomst, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de overeenkomstsluitende partijen ongunstig beïnvloedt.'.

Dit houdt in dat een maatregel aan vier cumulatieve voorwaarden moet voldoen om een steunmaatregel van de staat te vormen. De maatregel moet: 1) een onderneming of ondernemingen financieel voordeel brengen, 2) een steunmaatregel zijn van de staat of met staatsmiddelen bekostigd, 3) van een bijzondere aard zijn, en 4) van dien aard zijn dat de concurrentie kan worden vervalst en de handel binnen de EER nadelig beïnvloed.

Er dient in de eerste plaats op te worden gewezen dat de productie van films een volledig onder de EER-Overeenkomst vallende industrie is, waarvoor de beperking van het toepassingsgebied van de Overeenkomst zoals omschreven in artikel 8 niet van toepassing is.

Een maatregel waardoor op grond van aanvragen van filmproducers die in IJsland werken subsidie wordt toegekend voor de productiekosten van bepaalde films, brengt bepaalde ondernemingen financieel voordeel en is tevens van een bijzondere aard. Aangezien de maatregel inhoudt dat rechtstreeks subsidies door de staat worden verleend, betreft het tevens duidelijk een steunmaatregel van de staat. Er is bijgevolg voldaan aan de eerste drie voorwaarden.

In het algemeen beïnvloeden steunmaatregelen de mededinging en het handelsverkeer tussen de partijen bij de EER ongunstig, indien de onderneming die steun ontvangt een economische activiteit uitoefent waarbij sprake is van handel tussen overeenkomstsluitende partijen en de steun de positie van de onderneming ten opzichte van die van andere concurrerende ondernemingen versterkt. Deze regel geldt niet alleen voor ondernemingen die voor de export werken, maar ook voor concurrerende importondernemingen die voor de export werken, maar ook voor concurerende importondernemingen. Gezien de onderlinge afhankelijkheid van de EER-markten mag worden aangenomen dat dezelfde regel ook geldt voor steun ontvangende ondernemingen die voornemens zijn vrijwel hun volledige productie te exporteren naar markten buiten de EER.

De gevolgen van de steunmaatregelen ten gunste van de filmproductie en de productie van televisieseries voor het handelsverkeer hangen onder meer af van de soorten films waarvoor steun wordt verleend en de doelgroep waarvoor deze films bestemd zijn. In het onderhavige geval wordt door de steunmaatregelen op geen enkele wijze op grond van dergelijke criteria enige beperking opgelegd wat de soorten films en televisieseries betreft die voor steun in aanmerking komen.

Zoals hiervoor reeds vermeld, heeft de wet ten doel buitenlandse groepen aan te trekken om films en televisieprogramma's te produceren in IJsland. Volgens het advies van het Ministerie van Financiën, dat als bijlage bij de wet is gepubliceerd, zal dat doel hoogstwaarschijnlijk worden bereikt. Het Ministerie van Financiën raamt de jaarlijkse budgettaire gevolgen van de wet op 100 à 300 miljoen IKR, waarvan slechts 20 à 30 miljoen IKR naar binnenlandse films zou gaan. De Autoriteit komt derhalve tot de slotsom dat de maatregelen de mededinging zullen vervalsen en een aanzienlijke invloed zullen hebben op de handel tussen de partijen bij de EER-Overeenkomst. De maatregelen vormen bijgevolg staatssteun in de zin van artikel 61, lid 1, van de EER-Overeenkomst.

2. Procedurele verplichtingen

Artikel 1, lid 3, van Protocol 3 van de Toezichtovereenkomst bepaalt dat de Autoriteit voldoende tijdig op de hoogte dient te worden gebracht van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen om haar in staat te stellen haar opmerkingen kenbaar te maken, en dat de voorgenomen, maatregelen niet mogen worden uitgevoerd alvorens de procedure voor de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA heeft geleid tot een definitieve beslissing. Volgens de bepalingen over de termijnen in deel II van de richtsnoeren inzake overheidssteun, die op hun beurt zijn gebaseerd op vaste rechtspraak, betekent 'tijdig' in deze context twee maanden, te rekenen vanaf de datum waarop de Autoriteit een volledige aanmelding heeft ontvangen.

De maatregelen in kwestie werden aangemeld bij brief van het Ministerie van Industrie en Handel van 10 maart 1999, die door de Autoriteit op 7 april 1999 werd ontvangen. Volgens de informatie waarover de Autoriteit beschikt, blijkt de wet die aan de aanmelding is gehecht door het IJslandse parlement te zijn goedgekeurd op 11 maart 1999, d.w.z. slechts één dag na de dagtekening van de brief en vóór deze bij de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA was aangekomen. De wet machtigt de minister van Industrie deze toe te passen zonder dat verdere uitvoeringsmaatregelen nodig zijn. De Autoriteit concludeert bijgevolg dat de IJslandse autoriteiten hun procedurele verplichtingen niet zijn nagekomen omdat zij de maatregelen te laat hebben aangemeld en deze hebben uitgevoerd zonder op de beslissing van de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA te wachten. De maatregelen zijn derhalve om procedureredenen onrechtmatig.

3. Toepassing van de inzake staatssteun geldende regels

De door de wet ten uitvoer gelegde steunmaatregelen bevoordelen een bepaalde sector en komen tevens neer op productiesteun. De Autoriteit heeft principiële bedenkingen ten aanzien van productiesteun en keurt deze slechts in uitzonderlijke gevallen goed. Er dient echter te worden erkend dat de Europese Commissie zich welwillend heeft opgesteld ten aanzien van steun aan de filmindustrie, zelfs wanneer het daarbij gaat om productiesteun, mits de steun nodig is voor de bevordering van de cultuur en de instandhouding van het erfgoed en mits bij de steun tevens bepaalde fundamentele regels van het EG-Verdrag in acht worden genomen, zoals het feit dat niet naar nationaliteit mag worden gediscrimineerd, en het vrije verkeer van goederen, diensten, personen en kapitaal in de hele EER wordt gegarandeerd.

Er zij op gewezen dat de materiële regels van de EER-Overeenkomst op dit gebied en die van het EG-Verdrag niet identiek zijn. Dat is het gevolg van het feit dat als onderdeel van het Verdrag van Maastricht een nieuwe afwijking, namelijk artikel 92, lid 3, onder d), aan het EG-Verdrag is toegevoegd, overeenkomstig welke steun kan worden verleend 'om de cultuur en de instandhouding van het culturele erfgoed te bevorderen, wanneer door deze maatregelen de voorwaarden inzake het handelsverkeer en de mededingingsvoorwaarden in de Gemeenschap niet zodanig worden veranderd dat het gemenschappelijk belang wordt geschaad'. Deze afwijking is niet opgenomen in de EER-Overeenkomst. De Autoriteit kan zich bijgevolg alleen baseren op afwijkingen waarin de EER-Overeenkomst voorziet, in het bijzonder op artikel 61, lid 3, onder c). Uit de beslissingen van de Commissie op dit gebied blijkt tot nog toe evenwel geen belangrijke verschuiving in het beleid. De Autoriteit is van oordeel dat zij bij haar beslissingen rekening kan houden met beslissingen die door de Commissie zijn genomen vóór de afwijking werd ingevoerd, d.w.z. beslissingen die zijn genomen op basis van artikel 92, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag, alsmede met latere, op artikel 92, lid 3, onder d), gebaseerde beslissingen, waardoor niet van het vroegere beleid wordt afgeweken en die onder punt c) hadden kunnen worden goedgekeurd.

Noch de Europese Commissie, noch de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA heeft tot nog toe richtsnoeren inzake steun aan de filmindustrie uitgevaardigd. Bij de beoordeling van dergelijke steun moet derhalve alleen rekening worden gehouden met de basisregels inzake staatssteun, de rechtspraak en de beslissingen van de twee toezichthoudende instanties.

Normaal gezien zal steun aan lokale televisieprogramma's of films die zijn opgenomen in een minder verbreide taal zoals het IJslands, die buiten de landsgrenzen niet op ruime schaal wordt gesproken, terwijl ook het thema dat in dergelijke films wordt behandeld een vrij 'beperkt toepassingsgebied' heeft en vooral van belang is voor de plaatselijke bevolking, waarschijnlijk slechts een beperkte invloed hebben op het handelsverkeer, en vermoedelijk is het ook moeilijk dergelijke films uitsluitend tegen marktvoorwaarden te financieren. Dit lijkt steunverlening ten gunste van dergelijke films te rechtvaardigen. Anderzijds mag worden aangenomen dat steun voor in een wereldtaal opgenomen films, waarin thema's van algemeen belang worden behandeld, ongeacht de nationaliteit van de kijkers, dezelfde ongunstige invloed heeft op het handelsverkeer tussen de overeenkomstsluitende partijen als alle andere subsidies in handelsgevoelige sectoren.

Er wordt nogmaals op gewezen dat de onderzochte IJslandse wet de soorten films die voor steun in aanmerking komen op geen enkele wijze beperkt of afbakent, bijvoorbeeld op grond van het thema van de in aanmerking komende films, de markten of de doelgroep waarvoor zij bestemd zijn, enz. Dit stemt overeen met het in artikel 1 vastgelegde doel, namelijk buitenlandse filmproducers overhalen naar IJsland te komen. De wet beperkt de steun in geen enkel opzicht tot films en televisieprogramma's met een bijzondere culturele waarde en zou evenzeer kunnen worden aangewend om steun te verlenen aan pure amusementsfilms. De markt voor dergelijke films heeft een mondiale dimensie. Voor het maken van dergelijke films is steun in het algemeen niet nodig, maar deze kan wel van invloed zijn om te bepalen waar de productie zal plaatsvinden.

De Autoriteit betwijfelt daarom ten sterkste dat staatssteun aan de filmindustrie van het type dat onder de betrokken IJslandse wet valt, in aanmerking kan komen voor een afwijking uit hoofde van artikel 61, lid 2 of 3, van de EER-Overeenkomst. Zij is bijgevolg verplicht de procedure van artikel 1, lid 2, van Protocol 3 van de Toezichtovereenkomst in te leiden. Er wordt echter op gewezen dat dit standpunt niet prejudicieert op het definitieve standpunt van de Autoriteit in deze aangelegenheid. De procedure op grond van artikel 1, lid 2, van Protocol 3 van de Toezichtovereenkomst beoogt een grondig onderzoek van de zaak te waarborgen door alle betrokken partijen het recht toe te kennen om te worden gehoord.".

De Toezichthoudende Autoriteit van de EVA maant hierbij de EVA-staten, de lidstaten van de EU en belanghebbende partijen aan haar hun opmerkingen over de betrokken maatregelen kenbaar te maken door deze binnen een maand na de datum van publicatie van deze bekendmaking naar het volgende adres te zenden: Toezichthoudende Autoriteit van de EVA Trierstraat 74 B - 1040 Brussel.

Deze opmerkingen zullen aan de IJslandse regering worden medegedeeld.