KONKLUŻJONIJIET TAL-AVUKAT ĠENERALI

TANCHEV

ippreżentati fid‑29 ta’ April 2021 ( 1 )

Kawża C‑598/19

Confederación Nacional de Centros Especiales de Empleo (CONACEE)

vs

Diputación Foral de Guipúzcoa,

Federación Empresarial Española de Asociaciones de Centros Especiales de Empleo (Feacem)

(talba għal deċiżjoni preliminari mressqa mit-Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (il-Qorti Superjuri tal-Ġustizzja tal-País Vasco, Spanja))

“Rinviju għal deċiżjoni preliminari – Kuntratti pubbliċi – Direttiva 2014/24/UE – Artikoli 18 u 20 – Leġiżlazzjoni nazzjonali li tirriżerva d-dritt ta’ parteċipazzjoni f’ċerti proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti pubbliċi għal ċentri speċjali għall-impjiegi ta’ inizjattiva soċjali – Kundizzjonijiet addizzjonali mhux previsti fid-Direttiva”

1. Din it-talba għal deċiżjoni preliminari mit-Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (il-Qorti Superjuri tal-Ġustizzja tal-País Vasco, Spanja) (iktar ’il quddiem il-“qorti tar-rinviju”) tistieden lill-Qorti tal-Ġustizzja tinterpreta, għall-ewwel darba, l-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/24/UE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tas‑26 ta’ Frar 2014 dwar l-akkwist pubbliku ( 2 ).

2. Id-domanda magħmula titlob lill-Qorti tal-Ġustizzja tikkjarifika, essenzjalment, jekk l-Istati Membri, meta jagħmlu użu mill-possibbiltà prevista fl-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/24 li jirriżervaw id-dritt ta’ parteċipazzjoni fi proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti pubbliċi għal ċerti operaturi, għandhomx jippermettu lill-operaturi ekonomiċi kollha li jissodisfaw il-kriterji ta’ din id-dispożizzjoni jipparteċipaw fil-proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti, jew jekk l-Istati Membri, meta jagħmlu użu minn din il-possibbiltà, jistgħux jirrestrinġu iktar iċ-ċirku ta’ operaturi ekonomiċi li jkunu jistgħu jipparteċipaw u jagħmlu offerti għall-kuntratti inkwistjoni.

3. Ikkonkludejt li l-Istati Membri jistgħu, tabilħaqq, jiddefinixxu ċ-ċirku ta’ operaturi ekonomiċi mħollija jipparteċipaw billi jimponu kriterji li jkunu iktar stretti mir-rekwiżiti imposti mill-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/24 li, fl-analiżi tiegħi, huma rekwiżiti minimi. Madankollu, jekk Stat Membru jagħżel li jagħmel hekk, huwa għandu, xorta waħda, ikun konformi mad-dispożizzjonijiet tad-Direttiva, inkluż l-Artikolu 18, “Prinċipji tal-akkwist”, kif ukoll mar-rekwiżiti ġeneralment applikabbli tad-dritt tal-Unjoni Ewropea dwar il-kuntratti pubbliċi.

I. Il-kuntest ġuridiku

A. Id-dritt tal-Unjoni

4. Il-premessa 1 tad-Direttiva 2014/24 tgħid: “L-għoti ta’ kuntratti pubbliċi minn jew f’isem l-awtoritajiet tal-Istati Membri għandu jkun konformi mal-prinċipji tat-Trattat dwar il-Funzjonament tal-Unjoni Ewropea (TFUE), b’mod partikolari mal-moviment liberu tal-merkanzija, il-libertà tal-istabbiliment u l-libertà li jingħataw servizzi, kif ukoll mal-prinċipji li jitnisslu minnhom, bħat-trattament ugwali, in-nondiskriminazzjoni, ir-rikonoxximent reċiproku, il-proporzjonalità u t-trasparenza. Madankollu, għal kuntratti pubbliċi li jaqbżu ċertu valur, għandhom jitfasslu dispożizzjonijiet li jikkoordinaw il-proċeduri ta’ akkwist nazzjonali sabiex jiġi żgurat li dawk il-prinċipji jingħataw effett prattiku u li l-akkwist pubbliku jkun miftuħ għall-kompetizzjoni.”

5. Il-premessa 2 tad-Direttiva 2014/24 tgħid: “L-akkwist pubbliku għandu rwol ċentrali fl-istrateġija Ewropa 2020, stabbilita fil-Komunikazzjoni tal-Kummissjoni tat‑3 ta’ Marzu 2010 intitolata ‘EWROPA 2020 Strateġija għal tkabbir intelliġenti, sostenibbli u inklussiv’ (‘Strateġija Ewropa 2020 għal tkabbir intelliġenti, sostenibbli u inklussiv’), bħala wieħed mill-istrumenti bbażati fuq is-suq li għandu jintuża sabiex jinkiseb tkabbir intelliġenti, sostenibbli u inklużiv filwaqt li jiġi żgurat l-aktar użu effiċjenti tal-fondi pubbliċi. Għal dak il-għan, ir-regoli dwar l-akkwist pubbliku adottati skont [id-Direttiva 2004/17 ( 3 )] u [d-Direttiva 2004/18 ( 4 )] għandhom jiġu riveduti u modernizzati sabiex tiżdied l-effiċjenza tan-nefqa pubblika, tiġi ffaċilitata b’mod partikolari l-parteċipazzjoni tal-impriżi żgħar u medji (SMEs) fl-akkwist pubbliku u sabiex ix-xerrejja jkunu jistgħu jagħmlu użu aħjar mill-akkwist pubbliku b’appoġġ għall-għanijiet soċjali komuni […]”

6. Il-premessa 36 tad-Direttiva 2014/24 hija fformulata kif ġej: “L-impjieg u x-xogħol jikkontribwixxu għall-integrazzjoni fis-soċjeta u huma elementi prinċipali fil-garanzija ta’ opportunitajiet ugwali għal kulħadd. F’dan il-kuntest, workshops protetti jista’ jkollhom rwol sinifikanti. L-istess jgħodd għal impriżi soċjali oħra li l-għan prinċipali tagħhom hu li jappoġġaw l-integrazzjoni jew ir-reintegrazzjoni soċjali u professjonali tal-persuni diżabbli u żvantaġġati, bħal ma huma n-nies qiegħda, il-membri ta’ minoranzi żvantaġġati jew gruppi soċjalment marġinalizzati. Madankollu, dawn il-workshops jew impriżi jistgħu ma jkunux kapaċi jiksbu kuntratti b’kondizzjonijiet normali ta’ kompetizzjoni. Konsegwentement, huwa xieraq li jkun previst li l-Istati Membri jistgħu jirriservaw id-dritt li jipparteċipaw fil-proċeduri tal-għoti ta’ kuntratti pubbliċi jew għal gruppi minnhom għal workshops jew impriżi bħal dawn jew jirriservaw it-twettiq tal-kuntratti fil-kuntest ta’ programmi ta’ impjieg protetti.”

7. Il-punt 5 tal-Artikolu 2(1) tad-Direttiva 2014/24 jiddefinixxi, għall-finijiet tad-direttiva, “kuntratti pubbliċi’ bħala “kuntratti b’titolu oneruż konklużi bil-miktub bejn operatur ekonomiku wieħed jew aktar u awtorità kontraenti waħda jew aktar u li għandhom bħala s-suġġett tagħhom l-eżekuzzjoni tax-xogħlijiet, il-provvista ta’ prodotti jew il-provvista ta’ servizzi”.

8. Il-punt 10 tal-Artikolu 2(1) tad-Direttiva 2014/24 jiddefinixxi “operatur ekonomiku” bħala “kull persuna fiżika jew ġuridika jew entità pubblika jew grupp ta’ persuni u/jew entitajiet bħal dawn, inkluża kwalunkwe assoċjazzjoni temporanja ta’ impriżi, li joffru l-eżekuzzjoni ta’ xogħlijiet u/jew xogħol, il-forniment ta’ prodotti jew il-forniment ta’ servizzi fis-suq”.

9. L-Artikolu 18 tad-Direttiva 2014/24, bit-titolu “Prinċipji tal-akkwist” jipprovdi: “1. L-awtoritajiet kontraenti għandhom jittrattaw lill-operaturi ekonomiċi bl-istess mod u mingħajr diskriminazzjoni u għandhom jaġixxu b’mod trasparenti u proporzjonat. It-tfassil tal-akkwist ma għandux isir bil-ħsieb li l-akkwist jiġi eskluż mill-kamp ta’ applikazzjoni ta’ din id-Direttiva jew biex b’mod artifiċjali jnaqqas il-kompetizzjoni. Il-kompetizzjoni għandha titqies bħala artifiċjalment imnaqqsa meta d-disinn tal-akkwist isir bl-intenzjoni li jagħti vantaġġ jew żvantaġġ mhux mistħoqq lil ċerti operaturi ekonomiċi. […]”

10. L-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/24, bit-titolu “Kuntratti riżervati”, jgħid: “1. L-Istati Membri jistgħu jirriżervaw id-dritt li jipparteċipaw fi proċeduri ta’ akkwist pubbliku għal workshops protetti jew operaturi ekonomiċi li l-għan [ewlieni] tagħhom huwa l-integrazzjoni soċjali u professjonali ta’ persuni li għandhom diżabbiltà jew li huma żvantaġġati jew jistgħu jipprovdu sabiex dawn il-kuntratti jitwettqu fil-kuntest tal-programmi ta’ impjiegi protetti, sakemm mill-inqas 30 % tal-impjegati ta’ dawk il-workshops, operaturi ekonomiċi jew programmi ekonomiċi huma persuni b’diżabbiltà jew ħaddiema żvantaġġati. […]”

B. Id-dritt Spanjol

11. L-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/24 kien traspost fid-dritt Spanjol permezz tar-Raba’ Dispożizzjoni Addizzjonali tal-Ley 9/2017 de contratos del settur público (il-Liġi 9/2017 dwar kuntratti fis-settur pubbliku) (iktar ’il quddiem il-“Liġi 9/2017”) tat‑8 ta’ Novembru 2017, li jipprovdi: “1. B’deċiżjoni tal-Kunsill tal-Ministri jew tal-korp kompetenti fil-qasam tal-komunitajiet awtonomi u tal-awtoritajiet lokali, għandhom ikunu stabbiliti perċentwali minimi sabiex ikun irriżervat id-dritt ta’ parteċipazzjoni fi proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti sabiex ċerti kuntratti jew ċerti lottijiet ta’ dawn il-kuntratti jingħataw lil ċentri speċjali għall-impjiegi ta’ inizjattiva soċjali u lil impriżi soċjali għall-integrazzjoni tax-xogħol, […], li jissodisfaw il-kriterji ta’ eliġibbiltà stabbiliti fil-leġiżlazzjoni [rilevanti], jew għandu jkun stabbilit perċentwali minimu sabiex l-eżekuzzjoni ta’ dawn il-kuntratti tkun irriżervata fil-kuntest ta’ programmi ta’ impjiegi protetti, bil-kundizzjoni li l-proporzjon tal-persunal b’diżabbiltà jew eskluż soċjalment ta’ ċentri speċjali għall-impjiegi, impriżi u programmi soċjali għall-integrazzjoni tax-xogħol ikun dak stipulat fil-leġiżlazzjoni inkwistjoni u, f’kull każ, mhux inqas minn 30 %. Id-deċiżjoni tal-Kunsill tal-Ministri jew tal-korp kompetenti fil-qasam tal-komunitajiet awtonomi u tal-awtoritajiet lokali għandha tistabbilixxi r-rekwiżiti minimi sabiex tkun żgurata l-konformità mad-dispożizzjonijiet tal-paragrafu preċedenti. […] 2. L-avviż ta’ kuntratt għandu jagħmel riferiment għal din id-dispożizzjoni. […]”.

12. L-Erbatax id-Dispożizzjoni Finali tal-Liġi 9/2017 tipprovdi: “[…] 4. Ċentri speċjali għall-impjiegi ta’ inizjattiva soċjali huma dawk li jissodisfaw il-kriterji stabbiliti fil-paragrafi 1 u 2 ta’ dan l-artikolu, u li jkollhom l-appoġġ ta’ u li iktar minn 50 % tal-azzjonijiet tagħhom ikunu miżmuma, direttament jew indirettament, minn impriża pubblika jew privata waħda jew iktar li ma jkollhomx skop ta’ lukru u li n-natura soċjali tagħhom tissemma fl-istatut ta’ assoċjazzjoni tagħhom, irrispettivament minn jekk dawn ikunux assoċjazzjonijiet, fondazzjonijiet, korpi rregolati mid-dritt pubbliku, kooperattivi ta’ inizjattiva soċjali jew entitajiet ekonomiċi soċjali oħra, kif ukoll dawk li jkunu proprjetà, direttament jew indirettament, ta’ kumpanniji kummerċjali msemmija iktar ’il fuq […] u bil-kundizzjoni li, fil-każijiet kollha, ikun stipulat fl-istatut ta’ assoċjazzjoni tagħhom jew f’riżoluzzjoni tal-azzjonisti li l-profitti tagħhom għandhom jiġu kompletament investiti mill-ġdid fil-ħolqien ta’ opportunitajiet ta’ impjieg għal persuni b’diżabbiltà u fit-titjib kontinwu tal-kompetittività tagħhom u tal-attività ekonomika soċjali tagħhom, filwaqt li jkollhom, f’kull każ, id-dritt li jagħżlu li jinvestu mill-ġdid il-profitti tagħhom fiċ-ċentru speċjali għall-impjiegi stess jew f’ċentri speċjali għall-impjiegi ta’ inizjattiva soċjali oħra.”

II. Il-fatti, il-kawża prinċipali u d-domanda preliminari magħmula

13. It-tilwima fil-kawża prinċipali tqajmet minħabba deċiżjoni tal‑15 ta’ Mejju 2018 (iktar ’il quddiem id-“deċiżjoni tal‑15 ta’ Mejju 2018”), li biha l-Consejo de Gobierno de la Diputación Foral ta’ Guipúzcoa (il-Kunsill tal-Gvern tad-Delegazzjoni Provinċjali ta’ Guipúzcoa, Spanja) approva struzzjonijiet maħruġa lill-awtoritajiet kontraenti ta’ din l-istituzzjoni. Dawn l-istruzzjonijiet jikkonċernaw ir-riżerva tad-dritt ta’ parteċipazzjoni fi proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti, kif previst fil-leġiżlazzjoni Spanjola li timplimenta d-Direttiva 2014/24.

14. L-azzjoni fil-kawża prinċipali tressqet mill-Confederación Nacional de Centros Especiales de Empleo (il-Konfederazzjoni Nazzjonali ta’ Ċentri Speċjali għall-Impjiegi) (iktar ’il quddiem “CONACEE”), li hija assoċjazzjoni li tirrappreżenta ċentri speċjali għall-impjiegi fi Spanja. Il-membri tagħha jinkludu, fost kategoriji oħra, ċentri speċjali għall-impjiegi “intraprenditorjali”.

15. Kif jirriżulta mill-proċess quddiem il-Qorti tal-Ġustizzja, liġi Spanjola preċedenti kienet tippermetti lil ċentri speċjali għall-impjiegi fi Spanja jipparteċipaw fi proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti pubbliċi li jkunu “kuntratti rriżervati” irrispettivament minn jekk kinux ċentri mingħajr skop ta’ lukru jew ta’ natura intraprenditorjali ( 5 ). Din is-sitwazzjoni nbidlet bl-introduzzjoni tal-Liġi 9/2017.

16. Il-Liġi 9/2017 introduċiet kategorija ġdida tal-hekk imsejħa “ċentri speċjali għall-impjiegi ta’ inizjattiva soċjali” u rriżervat il-parteċipazzjoni fi proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti rriżervati skont l-Artikolu 20 ( 6 ) għal dawn iċ-ċentri.

17. Minbarra r-rekwiżiti li ċentri speċjali għall-impjiegi kellhom jissodisfaw sabiex jikkwalifikaw bħala tali skont il-leġiżlazzjoni preċedenti, ċentri speċjali għall-impjiegi ta’ inizjattiva soċjali kellhom ikunu organizzati bħala entitajiet mingħajr skop ta’ lukru jew kellhom jissodisfaw ċerti rekwiżiti dwar min kien il-proprjetarju tagħhom, u kellhom ukoll jinvestu mill-ġdid il-profitti tagħhom f’dak li jagħmlu huma stess jew f’xogħol simili ta’ ċentri speċjali għall-impjiegi ta’ inizjattiva soċjali.

18. Skont CONACEE, dawn ir-rekwiżiti addizzjonali jeskludu porzjon kbir taċ-ċentri speċjali għall-impjiegi Spanjoli mill-parteċipazzjoni fi proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti rriżervati, minkejja li jkunu jissodisfaw ir-rekwiżiti stabbiliti fl-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/24.

19. F’dan il-kuntest, CONACEE bdiet proċeduri legali kontra d-deċiżjoni tal‑15 ta’ Mejju 2018 quddiem it-Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (il-Qorti Superjuri tal-Ġustizzja tal-País Vasco) sabiex tikkontesta d-deċiżjoni tal‑15 ta’ Mejju 2018, u ssostni, essenzjalment, li s-sistema ġdida Spanjola hija kuntrarja għad-dritt tal-Unjoni.

20. Il-qorti tar-rinviju għandha dubji dwar jekk is-sistema l-ġdida hijiex kompatibbli mad-dritt tal-Unjoni u speċifikament mal-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/24.

21. F’dawn iċ-ċirkustanzi, it-Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (il-Qorti Superjuri tal-Ġustizzja tal-País Vasco) issospendiet l-proċeduri quddiemha u għamlet id-domanda li ġejja lill-Qorti tal-Ġustizzja għal deċiżjoni preliminari: “L-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/24/UE dwar l-akkwist pubbliku għandu jiġi interpretat fis-sens li l-portata suġġettiva tal-aċċess għall-kuntratti riżervati msemmija minn din l-istess dispożizzjoni ma tistax tiġi ddefinita f’termini li jeskludu mill-kamp ta’ applikazzjoni tagħha impriżi jew operaturi ekonomiċi li jissodisfaw il-kundizzjoni li mill-inqas 30 % tal-impjegati tagħhom ikunu persuni b’diżabbiltà u li jridu jilħqu l-għan jew l-objettiv li jippromwovu l-integrazzjoni soċjali u professjonali ta’ dawn il-persuni, billi timponi kundizzjonijiet supplimentari marbuta mal-kostituzzjoni, man-natura u mal-għanijiet tal-operaturi jew impriżi, mal-attività tagħhom jew mal-investimenti tagħhom, jew ma’ affarijiet oħra?”

22. Osservazzjonijiet bil-miktub kienu ppreżentati minn CONACEE, mid-Delegazzjoni Provinċjali ta’ Guipúzcoa, mir-Renju ta’ Spanja u mill-Kummissjoni.

23. Intalab smigħ, iżda ma saret ebda seduta. Il-Qorti tal-Ġustizzja għamlet żewġ mistoqsijiet lill-partijiet interessati msemmija fl-Artikolu 23 tal-Istatut tal-Qorti tal-Ġustizzja tal-Unjoni Ewropea għal tweġiba bil-miktub. CONACEE, id-Delegazzjoni Provinċjali ta’ Guipúzcoa, ir-Renju ta’ Spanja u l-Kummissjoni bagħtu tweġibiet bil-miktub.

III. Analiżi

24. Permezz tad-domanda tagħha, il-qorti tar-rinviju essenzjalment titlob li jiġi kkjarifikat jekk id-dispożizzjonijiet ta’ din id-direttiva jew regoli applikabbli oħra tad-dritt tal-Unjoni li jirregolaw l-għoti ta’ kuntratti pubbliċi jżommux lill-Istati Membri milli jimponu limiti jew rekwiżiti addizzjonali fuq l-impriżi jew l-operaturi ekonomiċi li jistgħu jipparteċipaw fi proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti rriżervati skont l-Artikolu 20, ħlief il-limitazzjonijiet li jirriżultaw minn dan l-artikolu. Il-qorti tar-rinviju hija speċjalment, iżda mhux esklużivament, imħassba dwar “kundizzjonijiet supplimentari marbuta mal-kostituzzjoni, man-natura u mal-għanijiet tal-operaturi jew impriżi, mal-attività tagħhom jew mal-investimenti tagħhom, jew ma’ affarijiet oħra”.

25. Wasalt għall-konklużjoni li l-aħjar opinjoni hija li l-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/24 jistabbilixxi r-rekwiżiti minimi li l-Istati Membri għandhom jaċċertaw li jkunu ssodisfatti mill-parteċipanti awtorizzati ( 7 ), jekk l-Istati Membri jagħżlu li jużaw il-possibbiltà li jirriżervaw kuntratti skont dan l-artikolu, u li din id-dispożizzjoni, fiha u minnha nnifisha, ma żżommx lill-Istati Membri milli jistabbilixxu iktar rekwiżiti jew restrizzjonijiet fuq il-parteċipanti awtorizzati, la fuq livell ġenerali u lanqas għal proċeduri speċifiċi ta’ għoti ta’ kuntratti pubbliċi jew lottijiet individwali tagħhom. Madankollu, meta jużaw il-possibbiltà li jirriżervaw kuntratti kif previst fl-Artikolu 20, l-Istati Membri huma xorta waħda meħtieġa li jkunu konformi mar-regoli tad-Direttiva 2014/24 u mar-regoli ġenerali tad-dritt tal-Unjoni applikabbli għall-kuntratti pubbliċi; hawnhekk, b’mod partikolari, mal-Artikolu 18 tad-Direttiva u mal-prinċipji ta’ ugwaljanza fit-trattament u ta’ proporzjonalità.

A. Osservazzjonijiet preliminari

26. Skont l-Artikolu 4 tad-Direttiva 2014/24, din id-direttiva tapplika għal kuntratti li l-valur stmat tagħhom ikun daqs jew iktar mil-limiti stabbiliti f’dan l-artikolu ( 8 ). Kuntratti li ma jilħqux dawn il-limiti ma jinqabdux mid-dispożizzjonijiet ta’ din id-direttiva iżda xorta waħda għandhom ikunu konformi mal-prinċipji tat-Trattat FUE u, b’mod partikolari, mar-regoli dwar il-moviment liberu kif ukoll mal-prinċipji li jitnisslu minn dawn ir-regoli, inklużi l-prinċipji ta’ trattament ugwali, ta’ rikonoxximent reċiproku, ta’ nondiskriminazzjoni u ta’ proporzjonalità ( 9 ).

27. Dan il-każ huwa biss dwar kuntratti pubbliċi li jaqgħu fl-ambitu tal-applikazzjoni tad-Direttiva 2014/24. Għandi ninnota wkoll li l-fatti tal-kawża prinċipali jidher li għandhom x’jaqsmu esklużivament ma’ persuni Spanjoli u li l-fatti tal-kawża prinċipali li fuqhom il-qorti tar-rinviju għandha tieħu deċiżjoni jidhru li ma jinvolvu ebda element transkonfinali.

28. Skont l-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/24 l-Istati Membri jistgħu jirriżervaw “id-dritt li jipparteċipaw fi proċeduri ta’ akkwist pubbliku” għal workshops protetti u għal operaturi ekonomiċi b’ċerti “għan[ijiet] [ewlenin]” speċifiċi, jew jistgħu jipprovdu li l-kuntratti inkwistjoni għandhom “jitwettqu fil-kuntest tal-programmi ta’ impjiegi protetti”. Din il-possibbiltà hija suġġetta għall-kundizzjoni li “mill-inqas 30 %” tal-impjegati ta’ dawn il-workshops, ta’ dawn l-operaturi ekonomiċi jew jew ta’ dawn il-programmi ekonomiċi jkunu “persuni b’diżabilità jew ħaddiema żvantaġġati”.

29. Spanja għamlet użu minn din il-possibbiltà u ppromulgat leġiżlazzjoni dwar iċ-ċentri speċjali għall-impjiegi tagħha li timponi restrizzjonijiet addizzjonali fuq l-operaturi ekonomiċi li jkunu jixtiequ jipparteċipaw fi proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti rriżervati skont l-Artikolu 20 fi Spanja, leġiżlazzjoni li CONACEE qiegħda tikkontesta fil-kawża prinċipali. Din il-leġiżlazzjoni tipprovdi, essenzjalment, li l-entitajiet jew il-persuni kkonċernati ma għandux ikollhom skop ta’ lukru u għandhom jintrabtu li jinvestu mill-ġdid kull profitt li huma jagħmlu fiċ-ċentru speċjali għall-impjiegi stess jew f’ċentru speċjali għall-impjiegi ieħor simili.

30. Spanja stabbilixxiet ukoll rekwiżit ta’ perċentwali ta’ impjiegi għal persuni żvantaġġati f’ċentri speċjali għall-impjiegi li hija ogħla b’mod sinjifikattiv (70 %) mill-minimu rikjest mill-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/24 (30 %). Dan il-limitu ma jidhirx li huwa kkontestat fil-kawża prinċipali, possibbilment minħabba li membri ta’ CONACEE fil-fatt jissodisfaw dan il-kriterju.

31. Stati Membri oħra bl-istess mod ippromulgaw leġiżlazzjoni li, għall-parteċipanti awtorizzati fil-proċeduri tagħhom ta’ għoti ta’ kuntratti rriżervati skont l-Artikolu 20, tippreskrivi limitazzjonijiet iktar stretti minn dawk li jirriżultaw mill-formulazzjoni tad-Direttiva 2014/24 ( 10 ).

B. Id-diskrezzjoni tal-Istati Membri

32. L-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/24 jistabbilixxi għadd ta’ kriterji għall-“parteċipanti awtorizzati” li għandhom jitħarsu fil-każ li Stat Membru partikolari jiddeċiedi li jagħżel il-possibbiltà li juża kuntratti rriżervati skont l-Artikolu 20 ( 11 ) fil-proċeduri tiegħu ta’ għoti ta’ kuntratti. L-Artikolu 20(1) jitlob li jew (i) il-parteċipanti awtorizzati f’dawn il-proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti pubbliċi rriżervati għandhom ikunu ta’ kategorija waħda minn żewġ kategoriji differenti ta’ parteċipanti, jiġifieri jew “workshops protetti” jew “operaturi ekonomiċi li l-għan [ewlieni] tagħhom huwa l-integrazzjoni soċjali u professjonali ta’ persuni li għandhom diżabbiltà jew li huma żvantaġġati”, jew (ii) “il-kuntratti [għandhom] jitwettqu fil-kuntest tal-programmi ta’ impjiegi protetti”. Il-kawża quddiem il-Qorti tal-Ġustizzja hija biss dwar il-kategorija ta’ “operaturi ekonomiċi li l-għan [ewlieni] tagħhom huwa l-integrazzjoni soċjali u professjonali ta’ persuni li għandhom diżabbiltà jew li huma żvantaġġati’ u dwar il-possibbiltà li jiġu imposti rekwiżiti addizzjonali għal parteċipazzjoni fuq dan il-grupp ta’ operaturi ekonomiċi, ħlief għar-rekwiżiti li jirriżultaw espliċitament mid-Direttiva.

33. L-Artikolu 20(1) tad-Direttiva 2014/24 jimponi wkoll rekwiżit li mill-inqas 30 % tal-impjegati tal-parteċipanti awtorizzati għandhom ikunu ħaddiema li jkollhom diżabbiltà jew li jkunu żvantaġġati.

34. Fl-aħħar nett, l-Artikolu 20(2) tad-Direttiva 2014/24 jitlob li l-Istati Membri, meta jiddeċiedu li jużaw il-possibbiltà prevista fl-Artikolu 20, jagħmlu referenza espliċita għal dan l-artikolu fis-sejħa għal parteċipazzjoni. Dan ir-rekwiżit ma huwiex ikkontestat f’din il-kawża.

35. CONACEE targumenta, essenzjalment, li l-formulazzjoni tal-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/24 tiddeskrivi b’mod eżawrjenti r-rekwiżiti li operaturi ekonomiċi għandhom jissodisfaw sabiex jikkwalifikaw għal parteċipazzjoni fi proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti pubbliċi rriżervati skont din id-dispożizzjoni, u li operaturi ekonomiċi li jissodisfaw dawn il-kriterji, għalhekk, ma jistgħux jiġu esklużi minn parteċipazzjoni minħabba rekwiżiti addizzjonali, bħar-rekwiżit li ma jkollhomx skop ta’ lukru u r-rekwiżit ta’ investiment mill-ġdid tal-profitti impost mil-leġiżlazzjoni Spanjola inkwistjoni.

36. Il-Kummissjoni targumenta, essenzjalment, li l-Istati Membri għandhom diskrezzjoni wiesgħa meta jiġu sabiex jiddefinixxu fil-leġiżlazzjoni nazzjonali tagħhom x’għandu jinftiehem bl-espressjoni “operaturi ekonomiċi li l-għan ewlieni tagħhom huwa l-integrazzjoni soċjali u professjonali ta’ persuni li għandhom diżabbiltà jew li huma żvantaġġati” ( 12 ).

37. Ma nistax naqbel mal-analiżi tal-Kummissjoni. Skont ġurisprudenza stabbilita, mill-ħtieġa ta’ applikazzjoni uniformi tad-dritt tal-Unjoni u mill-prinċipju ta’ ugwaljanza jirriżulta li t-termini ta’ dispożizzjoni tad-dritt tal-Unjoni li ma tagħmel ebda riferiment espliċitu għad-dritt tal-Istati Membri sabiex tkun iddeterminata t-tifsira u l-kamp ta’ applikazzjoni tagħha għandhom normalment jingħataw interpretazzjoni indipendenti u uniformi mal-Unjoni kollha. Din l-interpretazzjoni ma għandhiex tqis biss it-termini tad-dispożizzjoni, iżda għandha tqis ukoll il-kuntest tagħha u l-għan imfittex mil-leġiżlazzjoni rilevanti ( 13 ).

38. Għalhekk, ma nqisx li l-Istati Membri għandhom diskrezzjoni wiesgħa sabiex jiddefinixxu t-tifsira tat-termini tal-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/24. Fil-fehma tiegħi, dawn it-termini għandhom jingħataw interpretazzjoni uniformi. B’hekk, kull diskrezzjoni li l-Istati Membri jista’ jkollhom meta jimplimentaw l-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/24 ma toriġinax minn diskrezzjoni li kull wieħed minnhom japplika t-tifsira tiegħu stess għat-termini tad-Direttiva.

39. Ir-rekwiżiti tal-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/24 jistgħu pjuttost jinftiehmu jew bħala rekwiżiti minimi li l-Istat Membru għandu jimponi fuq il-parteċipanti awtorizzati sabiex l-użu mill-Istat Membru ta’ proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti rriżervati skont l-Artikolu 20 ikun skont il-liġi, jew, kif targumenta CONACEE, bħala definizzjoni eżawrjenti tal-kriterji li jiddeterminaw liema operaturi ekonomiċi għandhom jiġu aċċettati mill-Istati Membri bħala parteċipanti awtorizzati, fil-każ li l-Istati Membri jagħżlu li jużaw proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti rriżervati skont l-Artikolu 20.

40. Kif ser nispjega, fil-fehma tiegħi r-rekwiżiti tal-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/24 jinftiehmu l-aħjar bħala rekwiżiti minimi, li jħallu lill-Istati Membri ħielsa li jimponu limitazzjonijiet addizzjonali, billi jċekknu ċ-ċirku ta’ parteċipanti awtorizzati fil-proċeduri tagħhom ta’ għoti ta’ kuntratti rriżervati skont l-Artikolu 20, bla ħsara għal-limitazzjonijiet imposti minn dispożizzjonijiet oħra tad-Direttiva 2014/24 u minn dispożizzjonijiet applikabbli oħra tad-dritt tal-Unjoni dwar l-għoti ta’ kuntratti. Għalhekk, ma huwiex l-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/24 li jista’ jillimita l-kapaċità tal-Istati Membri li jimponu rekwiżiti addizzjonali għall-parteċipanti awtorizzati, iżda l-Artikolu 18 ta’ din id-direttiva u l-prinċipji ta’ ugwaljanza fit-trattament u ta’ proporzjonalità, kif ukoll il-projbizzjoni li l-kompetizzjoni titnaqqas artifiċjalment.

41. L-ewwel, ma hemm xejn fit-test tal-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/24 li jitlob li l-operaturi ekonomiċi kollha li jissodisfaw ir-rekwiżiti ta’ dan l-artikolu jitħallew jipparteċipaw f’kull proċedura ta’ għoti ta’ kuntratti pubbliċi partikolari miżmuma minn Stat Membru għal kuntratti rriżervati skont l-Artikolu 20.

42. Għall-kuntrarju, l-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/24 jagħti lill-Istati Membri possibbiltà – li huma stess jistgħu jagħżlu jużawhiex jew le – u jistabbilixxi l-kundizzjonijiet li l-Istati Membri għandhom jissodisfaw jekk jiddeċiedu li jużaw il-possibbiltà prevista f’dan l-artikolu. Dawn il-kundizzjonijiet jidentifikaw f’termini wiesgħa u mhux speċifiċi x-xorta ta’ impriżi jew operaturi ekonomiċi li għalihom l-Istati Membri jistgħu jirriżervaw proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti, u jistabbilixxu perċentwali minimi fir-rigward tal-ħaddiema b’diżabbiltà jew żvantaġġati impjegati minn dawn l-impriżi jew operaturi ekonomiċi.

43. It-tieni, kif deskritt fil-premessa 36 tad-Direttiva 2014/24 u fil-premessa 28 tad-Direttiva 2004/18, ir-raġuni wara l-inklużjoni tal-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/24 u tad-dispożizzjoni ta’ qablu, jiġifieri l-Artikolu 19 tad-Direttiva 2004/18, f’dawn iż-żewġ direttivi għandha tinftiehem fil-kuntest “[tal-]garanzija ta’ opportunitajiet ugwali għal kulħadd”, minħabba li l-impjieg u l-okkupazzjoni huma “elementi prinċipali” għal dan l-għan. L-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/24 (u d-dispożizzjoni ta’ qablu, l-Artikolu 19 tad-Direttiva 2004/18), b’hekk jippermettu lill-Istati Membri jsegwu għanijiet tal-politika soċjali u tal-impjiegi permezz ta’ strumenti ta’ għoti ta’ kuntratti pubbliċi.

44. Għandu jitfakkar f’dan ir-rigward li l-Istati Membri għandhom diskrezzjoni wiesgħa fl-għażla tagħhom, mhux biss li jsegwu għan partikolari fil-qasam tal-politika soċjali u tal-impjiegi ( 14 ), iżda wkoll fid-definizzjoni ta’ miżuri li jkunu jistgħu jilħqu dan l-għan ( 15 ). Meta titqies ir-raġuni wara l-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/24, fil-fehma tiegħi d-definizzjoni tal-parteċipanti awtorizzati hija l-ewwel u qabel kollox kwistjoni ta’ politika soċjali u tal-impjiegi li fir-rigward tagħha l-Istati Membri għandhom diskrezzjoni wiesgħa.

45. Għandi ninnota wkoll li, filwaqt li l-Artikolu 20, bħala eċċezzjoni għas-sistema ġenerali tal-proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti pubbliċi skont id-Direttiva 2014/24, għandu jiġi interpretat b’mod strett, dan il-prinċipju ta’ interpretazzjoni, fil-fehma tiegħi, għandu loġikament japplika għad-daqs tal-elementi esklużi mill-proċeduri ordinarji ta’ għoti ta’ kuntratti f’termini tal-parti mis-suq kopert (li ma huwiex inkwistjoni f’din il-kawża u li, f’kull każ, ma huwa suġġett għal ebda limitazzjoni espliċita fid-Direttiva 2014/24 li għaliha tista’ tapplika interpretazzjoni stretta jew dejqa tal-elementi esklużi) kif ukoll għall-portata tal-elementi esklużi f’termini tal-kamp ta’ applikazzjoni tar-regoli li minnhom huma eżentati l-proċeduri esklużi ta’ għoti ta’ kuntratti. L-Artikolu 20 ma għandux japplika b’tali mod li jkun jeħtieġ l-usa’ ċirku possibbli ta’ parteċipanti awtorizzati għal kull proċedura ta’ għoti ta’ kuntratti rriżervati skont l-Artikolu 20. Ladarba porzjon tas-suq ta’ għoti ta’ kuntratti pubbliċi jkun isseparat mis-suq normali u mwarrab għal operaturi ekonomiċi li huma preżunti li ma humiex kompetittivi minħabba l-benefiċċji sinjifikattivi għas-soċjetà li huma jipprovdu, jiena ma nara ebda benefiċċju reali għall-prinċipji ta’ ekonomija tas-suq, ta’ kompetizzjoni jew ta’ ugwaljanza fit-trattament fl-insistenza li ċ-ċirku ta’ parteċipanti awtorizzati (preżunti li ma humiex kompetittivi) jiġi ddefinit b’mod kemm jista’ jkun wiesa’. Minn perspettiva ta’ ekonomija tas-suq, huwa – fil-fehma tiegħi – id-daqs tal-elementi esklużi li huwa importanti, filwaqt li d-definizzjoni taċ-ċirku ta’ benefiċjarji għandha titqies bħala kwistjoni – u strument – tal-politika soċjali u tal-impjiegi li hija suġġetta għad-diskrezzjoni wiesgħa tal-Istati Membri.

46. Għalhekk, fil-fehma tiegħi, interpretazzjoni litterali u teleoloġika tal-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/24 issostni l-konklużjoni li l-Istati Membri ma humiex mitluba b’dan l-artikolu jaċċettaw il-parteċipazzjoni ta’ kull operatur ekonomiku partikolari li jissodisfa l-kriterji stabbiliti f’dan l-artikolu fil-proċeduri tagħhom ta’ għoti ta’ kuntratti rriżervati skont l-Artikolu 20. Madankollu, kull restrizzjoni addizzjonali għandha tissodisfa r-rekwiżiti tal-Artikolu 18 tad-Direttiva 2014/24 kif ukoll kull dispożizzjoni jew prinċipju applikabbli oħra tad-dritt tal-Unjoni dwar il-kuntratti pubbliċi.

47. Din il-konklużjoni hija sostnuta wkoll mill-mod kif inħolqu l-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/24 u d-dispożizzjoni ta’ qablu, l-Artikolu 19 tad-Direttiva 2004/18, li introduċew il-kunċett ta’ “kuntratti rriżervati” fid-Direttivi dwar l-għoti ta’ kuntratti pubbliċi ( 16 ).

48. L-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/24 u d-dispożizzjoni ta’ qablu jippermetti jew kienet tippermetti lill-Istati Membri jirriżervaw id-dritt ta’ parteċipazzjoni fi proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti pubbliċi jew ta’ ċerti lottijiet tagħhom, minħabba li l-workshops jew in-negozji soċjali kkonċernati jistgħu ma jkunux kapaċi jiksbu kuntratti skont kundizzjonijiet normali ta’ kompetizzjoni, u dan fuq il-bażi tal-ħsieb li l-impjieg tal-benefiċjarji li huma fl-aħħar mill-aħħar fil-mira tal-proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti rriżervati skont l-Artikolu 20, jiġifieri persuni b’diżabbiltà jew żvantaġġati, li l-integrazzjoni soċjali u professjonali tagħhom għandha tkun l-għan ewlieni tal-operaturi ekonomiċi li l-Istat Membru inkwistjoni jaċċetta bħala parteċipanti awtorizzati, ikun jew jista’ jkun ekonomikament żvantaġġuż għall-operaturi ekonomiċi inkwistjoni tant li ma jkunux jistgħu jkunu mistennija li jkunu kapaċi jikkompetu taħt kundizzjonijiet ta’ suq ordinarji. Għalhekk, l-Istati Membri jistgħu, bla ħsara għal ċerti salvagwardji u limitazzjonijiet, joħolqu dak li huwa ekwivalenti għal spazju protett għal kuntratti pubbliċi fejn tali operaturi jikkompetu biss ma’ operaturi oħra f’ċirkustanzi komparabbli.

49. Jidher, meta l-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/24 jitqies waħdu, li kundizzjonijiet ta’ parità vera jew anki kważi approssimattiva bejn dawn il-persuni jistgħu jinkisbu biss billi jiżdiedu dettalji mal-profil ġenerali mogħti minn din id-dispożizzjoni tad-Direttiva. Jekk tkun aċċettata l-idea li dawn l-operaturi ekonomiċi jistgħu ma jkunux kapaċi jikkompetu skont termini normali tas-suq minħabba l-kontribuzzjonijiet sinjifikattivi tagħhom għas-soċjetà, għandu jiġi rrikonoxxut ukoll li l-frażi “persuni li għandhom diżabbiltà jew li huma żvantaġġati” tkopri gruppi differenti ħafna ta’ nies u li f’kull kategorija sekondarja ta’ dawn il-gruppi, l-individwi jvarjaw ħafna fil-ħiliet u fil-produttività potenzjali tagħhom. Għalhekk, operatur ekonomiku li jkun qiegħed jipprova jgħin fl-integrazzjoni, u dan biss bħala eżempju, ta’ xi ħadd li jkun ilu żmien twil bla xogħol, jiltaqa’ ma’ sfidi differenti ħafna meta mqabbel ma’ operatur ekonomiku li jkun qiegħed jipprova jgħin fl-integrazzjoni ta’ persuna b’diżabbiltà permanenti minħabba, u dan għal darba oħra biss bħala eżempju, li tkun għamja. Jekk wieħed iżomm f’moħħu dan u l-għan imsemmi fil-premessa 36 tad-Direttiva 2014/24 ta’ “garanzija ta’ opportunitajiet ugwali għal kulħadd”, inqis li l-għan tal-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/24 ikun moqdi l-aħjar jekk l-Istati Membri jitħallew jimponu rekwiżiti iktar iddettaljati għal parteċipazzjoni fil-proċeduri tagħhom ta’ għoti ta’ kuntratti rriżervati skont l-Artikolu 20.

50. Dan isir saħansitra iktar ċar jekk l-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/24 jiġi analizzat fil-kuntest tad-dispożizzjoni li kienet ġiet qablu, l-Artikolu 19 tad-Direttiva 2004/18. L-Artikolu 19 tad-Direttiva 2004/18 kien jimponi rekwiżiti ferm iktar stretti fir-rigward tal-impjegati tal-parteċipanti awtorizzati fil-proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti rriżervati, billi kien jitlob li l-impjegati kważi kollha jkunu “persuni b’diżabilità li, minħabba n-natura jew is-serjetà tad-diżabilitajiet tagħhom, ma jistgħux iwettqu xogħlijiet taħt kondizzjonijiet normali”, u b’hekk stabbilixxa rekwiżiti ferm ogħla, kemm fir-rigward ta’ perċentwali minimu ta’ impjegati żvantaġġati kif ukoll fir-rigward ta’ kemm ikun serju l-iżvantaġġ tagħhom u tan-natura tiegħu.

51. Meta l-kamp ta’ applikazzjoni, ratione personae, għal kuntratti rriżervati skont l-Artikolu 20 twessa’ fid-Direttiva 2014/24, l-intenzjoni tal-leġiżlatur tal-Unjoni b’mod ċar ma kinitx li tinħoloq “tiġrija sal-qiegħ” fejn negozji soċjali li jimpjegaw perċentwali iktar baxx ta’ persuni inqas milquta – skont ir-rekwiżiti ġodda, inqas stretti – imorru aħjar meta jikkompetu ma’ negozji soċjali li jissodisfaw ir-rekwiżiti eħrex li kien hemm fil-leġiżlazzjoni preċedenti għal proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti rriżervati skont l-Artikolu 20. Madankollu, meta jitqies il-ħsieb wara l-premessa 36 tad-Direttiva 2014/24 u l-premessa 28 tad-Direttiva 2004/18, li jiddeskrivu r-raġuni wara r-riżerva ta’ kuntratti, jiġifieri li l-operaturi inkwistjoni jistgħu ma jkunux kapaċi jikkompetu taħt kundizzjonijiet normali tas-suq, ir-riżultat li jkun mistenni, jekk xi operatur ekonomiku li jimpjega biss 30 % ta’ persuni inqas milquta kellu jitħalla jikkompeti fuq bażi ugwali ma’ operaturi li jissodisfaw ir-rekwiżiti ta’ qabel, ħafna iktar stretti, ikun eżatt dak: l-operaturi ekonomiċi li jissodisfaw ir-rekwiżiti ta’ qabel, iktar stretti, ikunu mġiegħla jagħtu s-sensja lill-impjegati l-inqas produttivi tagħhom u li huma preżunti li huma l-iktar fil-bżonn, sabiex jinżlu għal-livell ta’ 30 %, jew jiffaċċjaw il-prospett li jitilfu l-proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti rriżervati intiżi għall-benefiċċju tagħhom, li jintrebħu minn operaturi ekonomiċi li jkunu qegħdin jerfgħu biss responsabbiltajiet soċjali ħafna eħfef.

52. Irrid nenfasizza li din l-analiżi ma tippermettix li l-Istati Membri jeskludu operaturi ekonomiċi meta jridu mill-proċeduri tagħhom ta’ għoti ta’ kuntratti skont l-Artikolu 20, u hija bla ħsara għall-kwistjoni ta’ jekk l-esklużjoni en bloc ta’ ċentri speċjali għall-impjiegi “intraprenditorjali” mill-proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti Spanjoli skont l-Artikolu 20 hijiex skont il-liġi. Għall-kuntrarju, din il-kwistjoni għandha tkun iddeterminata, prinċipalment, skont l-istandards u l-prinċipji stabbiliti fl-Artikolu 18 tad-Direttiva 2014/24.

C. Limiti fuq id-diskrezzjoni tal-Istati Membri

1. L-applikabbiltà tal-Artikolu 18 tad-Direttiva 2014/24

53. L-Istati Membri ma humiex liberi jimponu rekwiżiti meta jidhrilhom huma fuq parteċipanti awtorizzati fil-proċeduri tagħhom ta’ għoti ta’ kuntratti rriżervati skont l-Artikolu 20. Għall-kuntrarju, il-proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti rriżervati skont l-Artikolu 20 jibqgħu suġġetti għad-dispożizzjonijiet tad-Direttiva 2014/24, inkluż l-Artikolu 18, u kull rekwiżit addizzjonali impost għandu, għalhekk, ikun konformi mal-Artikolu 18 u mal-prinċipji li jinsabu fih.

54. Din il-konklużjoni hija sostnuta mit-test tal-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/24, li bl-ebda mod ma juri li l-kuntratti rriżervati għandhom ikunu eżenti mill-bqija tad-dispożizzjonijiet tad-Direttiva, u mill-fatt li dan l-artikolu tqiegħed fil-Kapitolu II, “Regoli ġenerali”, tat-Titolu I, u mhux fit-Taqsima 3, “Esklużjonijiet”, tal-Kapitolu I tat-Titolu I, li huwa l-post naturali għal dispożizzjoni li tipprovdi eżenzjoni mill-applikazzjoni tad-Direttiva.

55. Huwa wkoll ċar, mill-istorja leġiżlattiva tad-dispożizzjoni li kien hemm qabel l-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/24, jiġifieri l-Artikolu 19 tad-Direttiva 2004/18, li l-proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti rriżervati ma kinux intiżi li jkunu eżentati mill-applikazzjoni tad-dispożizzjonijiet l-oħra ta’ din id-direttiva.

56. L-Artikolu 19 tad-Direttiva 2004/18, li flimkien mal-Artikolu 28 tad-Direttiva 2004/17 introduċa l-kunċett ta’ “kuntratti rriżervati” fid-dritt tal-Unjoni dwar l-għoti ta’ kuntratti pubbliċi, ma kienx inkluż fl-abbozz oriġinali tal-Kummissjoni għal din id-direttiva. Il-kunċett joriġina mill-Emenda 9 tal-Opinjoni tal-Kumitat tal-Parlament Ewropew dwar l-Industrija, il-Kummerċ Estern, ir-Riċerka u l-Enerġija tad‑29 ta’ Ġunju 2001 dwar id-direttiva proposta, li, kif oriġinarjament abbozzata, kienet teskludi kompletament il-“kuntratti pubbliċi għal provvisti, għal servizzi jew għal xogħlijiet” mogħtija lil “skemi ta’ impjiegi protetti” mill-applikazzjoni tad-Direttiva 2004/18 ( 17 ).

57. Din l-emenda proposta għaddiet minn bosta bidliet, u kienu offruti diversi ġustifikazzjonijiet għad-diversi verżjonijiet proposti tad-dispożizzjoni qabel ma ssawwret fil-forma aħħarija tagħha, b’mod partikolari bħala l-Artikolu 19 tad-Direttiva 2004/18. Il-kumment tal-Kummissjoni dwar il-verżjoni tad-dispożizzjoni proposta fil-“Proposta emendata” sottomessa fis‑6 ta’ Mejju 2002 ( 18 ) tikkjarifika li “ir-riżerva ma timplikax eżenzjoni mill-applikazzjoni tad-dispożizzjonijiet l-oħra kollha tad-Direttiva applikabbli għal kuntratti pubbliċi”. Dan huwa rifless ukoll fit-test tad-Direttiva 2004/18 kif adottata, li ma jeżentax il-kuntratti inkwistjoni mill-applikazzjoni tad-Direttiva 2004/18 (kif kienet tagħmel l-emenda oriġinali proposta), iżda jipprovdi biss li parteċipazzjoni fil-proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti pubbliċi għal dawn il-kuntratti setgħet tkun irriżervata għal dawn il-workshops. Id-diversi stadji fil-proċess leġiżlattiv li wasslu għall-verżjoni aħħarija tal-Artikolu 19 tad-Direttiva 2004/18 ikomplu juru intenzjoni leġiżlattiva ċara li l-“kuntratti rriżervati” għandhom jibqgħu suġġetti għall-kompetizzjoni mal-Unjoni kollha skont il-bqija tad-dispożizzjonijiet tad-Direttiva 2004/18 u skont “ir-regoli rilevanti tat-Trattat” ( 19 ).

58. Id-diversi ġustifikazzjonijiet previsti għall-introduzzjoni ta’ din id-dispożizzjoni ġdida fi stadji differenti tal-proċess leġiżlattiv, u l-premessa 28 tad-direttiva finali, jagħmluha ċara li r-raison d’être tal-Artikolu 18 tad-Direttiva 2004/18 kien li l-workshops u l-programmi ta’ impjiegi inkwistjoni setgħu ma kinux kapaċi “jieħdu kuntratti taħt kondizzjonijiet normali ta’ kompetizzjoni”. Dawn il-workshops u l-programmi ta’ impjiegi, skont il-premessa, “jikkontribwixxu b’mod effettiv għall-integrazzjoni jew re-integrazzjoni ta’ nies bi bżonnijiet speċjali fis-suq tax-xogħol”. Il-premessa tgħid ukoll f’dan il-kuntest li “[l]-impjieg u x-xogħol huma elementi essenzjali għall-garanzija ta’ opportunitajiet ugwali għal kulħadd”.

59. L-istorja leġiżlattiva tal-Artikolu 19 tad-Direttiva 2004/18 u tal-premessa 28 ta’ din id-direttiva, għalhekk, tagħmilha ċara li l-għan tad-dispożizzjoni kien li l-Istati Membri jitħallew jużaw proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti rriżervati sabiex jipprovdu lil ċerti parteċipanti awtorizzati kuntratti li huma ma kinux ikunu kapaċi jiksbu taħt kundizzjonijiet normali tas-suq, u li dan it-trattament preferenzjali kien iġġustifikat abbażi tal-kontribuzzjoni effettiva għall-integrazzjoni jew għall-integrazzjoni mill-ġdid tal-benefiċjarji li fl-aħħar mill-aħħar huma fil-mira tal-iskema, jiġifieri, fir-rigward tal-Artikolu 19 tad-Direttiva 2004/18, “persuni b’diżabilità li, minħabba n-natura jew is-serjetà tad-diżabilitajiet tagħhom, ma jistgħux iwettqu xogħlijiet taħt kondizzjonijiet normali”. Dan l-għan kien jagħmel parti minn objettiv ta’ livell ogħla ta’ “garanzija ta’ opportunitajiet ugwali għal kulħadd”. L-użu ta’ kuntratti rriżervati kellu jseħħ b’osservanza tad-dispożizzjonijiet l-oħra kollha tad-Direttiva 2004/18, bil-kompetizzjoni transkonfinali għall-kuntratti rriżervata prevista speċifikament ( 20 ).

60. Id-Direttiva 2014/24 introduċiet bosta bidliet fis-sistema għal “kuntratti rriżervati” ( 21 ). L-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/24, għalhekk, itenni u jespandi l-possibbiltà mogħtija fil-bidu lill-Istati Membri bl-Artikolu 19 tad-Direttiva 2004/18 li jirriżervaw għal ċerti operaturi d-dritt li jipparteċipaw fi proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti pubbliċi. Meta mqabbel mal-Artikolu 19 tad-Direttiva 2004/18, l-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/24 jwessa’ sostanzjalment iċ-ċirku ta’ operaturi li jistgħu jiġu aċċettati bħala parteċipanti awtorizzati fi proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti rriżervati pubbliċi. Madankollu, f’dawn il-bidliet ma hemm xejn li jindika xi intenzjoni min-naħa tal-leġiżlatur tal-Unjoni li jeżenta l-proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti rriżervati skont l-Artikolu 20 mill-applikazzjoni tal-bqija tad-Direttiva 2014/24 jew xi intenzjoni li jbaxxi l-grad ta’ responsabbiltà soċjali li jġorru l-parteċipanti awtorizzati individwalment. Għall-kuntrarju, l-applikazzjoni tad-dispożizzjoni, ratione personae, hija sempliċement estiża billi iktar operaturi jitħallew jikkwalifikaw bħala parteċipanti awtorizzati, bil-għan preżunt li jiġi estiż l-użu ta’ dan l-istrument tal-politika soċjali u tal-impjiegi bil-għan li dan ikun ta’ benefiċċju għal grupp ikbar, iddefinit b’mod usa’ u iktar numeruż ta’ benefiċjarji aħħarin (il-persuni b’diżabbiltà jew żvantaġġati impjegati).

61. L-istorja leġiżlattiva nnifisha tad-Direttiva 2014/24 tipprovdi relattivament ftit gwida dwar l-interpretazzjoni tal-Artikolu 20. Il-Kumitat Ekonomiku u Soċjali Ewropew, fl-Opinjoni tiegħu dwar “Il-Proposta għal Direttiva tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill dwar l-akkwist pubbliku” (COM(2011) 896 final), issuġġerixxa ċerti bidliet li ma kinux adottati, inkluż rekwiżit li “il-workshops protetti u l-operaturi ekonomiċi li l-għan prinċipali tagħhom huwa l-integrazzjoni soċjali u professjonali tal-ħaddiema b’diżabbiltà jew żvantaġġati ‘għandhom ikunu promossi u kkontrollati primarjament minn entitajiet mhux għal profitt’” li, fil-fehma tiegħu, kellu jkompli jiġġustifika iktar dan l-aċċess preferenzjali għall-appoġġ mill-gvern ( 22 ).

2. Osservazzjonijiet ġenerali dwar l-Artikolu 18 tad-Direttiva 2014/24

62. L-Artikolu 18 tad-Direttiva 2014/24, bit-titolu ‘Prinċipji tal-akkwist”, fl-ewwel subparagrafu tal-paragrafu 1, jipprovdi li l-awtoritajiet kontraenti għandhom jittrattaw operaturi ekonomiċi b’mod ugwali u mingħajr diskriminazzjoni, u li huma għandhom jaġixxu “b’mod […] proporzjonat”. Essenzjalment din hija ripetizzjoni tal-prinċipji ta’ ugwaljanza fit-trattament u ta’ proporzjonalità, li huma applikabbli anki mingħajr id-dispożizzjoni msemmija iktar ’il fuq ( 23 ). It-tieni subparagrafu tal-Artikolu 18(1) jipprovdi li “[i]t-tfassil tal-akkwist ma għandux isir bil-ħsieb li […] b’mod artifiċjali jnaqqas il-kompetizzjoni. Il-kompetizzjoni għandha titqies bħala artifiċjalment imnaqqsa meta d-disinn tal-akkwist isir bl-intenzjoni li jagħti vantaġġ jew żvantaġġ mhux mistħoqq lil ċerti operaturi ekonomiċi”. Għalkemm il-fatti tal-kawża prinċipali jidhru li jirrigwardaw esklużivament persuni Spanjoli, għandu jitfakkar li d-Direttiva 2014/24 testendi l-prinċipji ta’ ugwaljanza fit-trattament ta’ offerenti, ta’ proporzjonalità u ta’ kompetizzjoni mhux distorta għal sitwazzjonijiet interni ( 24 ).

63. Fil-kawża prinċipali, Spanja ppromulgat leġiżlazzjoni li tidher li teskludi en bloc parti kbira minn settur partikolari, jiġifieri ċ-ċentri speċjali għall-impjiegi “intraprenditorjali”, mill-proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti rriżervati skont l-Artikolu 20 ta’ dan l-Istat Membru. Din il-leġiżlazzjoni tirriżerva wkoll dawn il-kuntratti esklużivament għal kategorija oħra sekondarja ta’ ċentri speċjali għall-impjiegi, jiġifieri l-hekk imsejħa “ċentri speċjali għall-impjiegi ta’ inizjattiva soċjali”, u twarrab dak li jidher li huwa korp sinjifikattiv ta’ kuntratti pubbliċi mill-proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti rriżervati skont l-Artikolu 20.

64. Dan iqajjem kwistjonijiet pjuttost ovvji dwar il-konformità mal-prinċipji ta’ ugwaljanza fit-trattament u ta’ proporzjonalità, u mal-projbizzjoni ta’ kompetizzjoni mnaqqsa artifiċjalment.

3. L-Artikolu 18 tad-Direttiva 2014/24 u l-prinċipju ta’ ugwaljanza fit-trattament

65. Skont ġurisprudenza stabbilita, il-prinċipju ta’ ugwaljanza fit-trattament huwa wieħed mill-prinċipji fundamentali tad-dritt tal-Unjoni ( 25 ), li l-Istati Membri għandhom josservaw meta jaġixxu fil-kamp ta’ applikazzjoni tad-dritt tal-Unjoni. Dan il-prinċipju, li huwa wieħed mid-drittijiet fundamentali li l-Qorti tal-Ġustizzja tiżgura l-osservanza tiegħu ( 26 ), jitlob li sitwazzjonijiet simili jew komparabbli ma għandhomx ikunu ttrattati b’mod differenti ħlief meta d-differenza fit-trattament tkun oġġettivament iġġustifikata ( 27 ). Bħala prinċipju ġenerali tad-dritt tal-Unjoni, il-prinċipju ta’ ugwaljanza fit-trattament għandu jiġi osservat mill-Istati Membri meta jimplimentaw regoli tal-Unjoni. Konsegwentement, l-Istati Membri għandhom, kemm jista’ jkun, japplikaw dawn ir-regoli skont ir-rekwiżiti li joħorġu mill-protezzjoni ta’ drittijiet fundamentali fl-ordinament ġuridiku tal-Unjoni ( 28 ).

66. Fil-qasam tad-dritt tal-Unjoni dwar l-għoti ta’ kuntratti pubbliċi, il-prinċipju ta’ ugwaljanza fit-trattament sab espressjoni partikolari fil-prinċipju ta’ ugwaljanza fit-trattament ta’ offerenti, li jitlob li dawn jingħataw ugwaljanza ta’ opportunità meta jifformulaw l-offerti tagħhom ( 29 ). Kif innota l-Avukat Ġenerali Bot fil-konklużjonijiet tiegħu fil-kawża Wall ( 30 ), l-għan tal-prinċipju ta’ ugwaljanza fit-trattament bejn offerenti huwa li jkun iffaċilitat l-iżvilupp ta’ kompetizzjoni b’saħħitha u effettiva bejn impriżi kandidati. L-osservanza ta’ dan il-prinċipju għandu jagħmilha possibbli li jkun żgurat tqabbil oġġettiv tal-offerti u din l-osservanza hija meħtieġa fl-istadji kollha tal-proċedura. Fi kliem ieħor, ir-regoli tal-logħba għandhom ikunu magħrufa mill-offerenti potenzjali kollha u għandhom japplikaw għalihom kollha bl-istess mod.

67. Esklużjoni ta’ grupp wieħed ta’ offerenti potenzjali mill-proċeduri ta’ Stat Membru ta’ għoti ta’ kuntratti rriżervati skont l-Artikolu 20 għall-benefiċċju ta’ grupp ieħor ta’ offerenti, bħall-esklużjoni Spanjola taċ-ċentri speċjali għall-impjiegi intraprenditorjali għall-benefiċċju taċ-ċentri speċjali għall-impjiegi ta’ inizjattiva soċjali, hija, għalhekk, permissibbli biss jekk dawn iż-żewġ gruppi ta’ offerenti potenzjali ma jkunux f’sitwazzjonijiet simili jew komparabbli jew jekk id-differenza fit-trattament tkun oġġettivament iġġustifikata.

68. Hija l-qorti tar-rinviju, li hija biss għandha ġurisdizzjoni sabiex tiddeċiedi dwar il-fatti tal-kawża prinċipali, li għandha tivverifika jekk iċ-ċentri speċjali għall-impjiegi “intraprenditorjali” u ċ-ċentri speċjali għall-impjiegi ta’ inizjattiva soċjali humiex f’sitwazzjonijiet simili jew komparabbli u/jew jekk id-differenza fit-trattament hijiex oġġettivament iġġustifikata. Iċ-ċentri speċjali għall-impjiegi “intraprenditorjali” jidher li preċedentement kienu ssodisfaw, u bħalissa jissodisfaw, l-istess funzjonijiet soċjali bħal dawk mitluba miċ-ċentri speċjali għall-impjiegi ta’ inizjattiva soċjali. Għalhekk, prima facie, ma jidhirx li huwa irraġonevoli li jitqies li dawn iż-żewġ gruppi ta’ ċentri speċjali għall-impjiegi huma f’sitwazzjoni simili jew komparabbli sa fejn għandha x’taqsam il-kapaċità tagħhom li jissodisfaw il-funzjoni li jgħinu fl-integrazzjoni soċjali u professjonali ta’ persuni b’diżabbiltà jew żvantaġġati. Fl-istess waqt, hemm differenzi fl-organizzazzjoni taċ-ċentri speċjali għall-impjiegi “intraprenditorjali” u taċ-ċentri speċjali għall-impjiegi ta’ inizjattiva soċjali, l-iktar dwar in-natura mingħajr skop ta’ lukru ta’ dawn tal-aħħar u r-rekwiżit ta’ investiment mill-ġdid ta’ profitti, liema differenzi probabbilment jistgħu jsostnu l-konklużjoni li ż-żewġ gruppi ta’ entitajiet ma humiex f’sitwazzjonijiet simili jew komparabbli, jew li kull differenza fit-trattament hija oġġettivament iġġustifikata. Fl-aħħar mill-aħħar, din hija deċiżjoni li tinvolvi interpretazzjoni tad-dritt Spanjol applikabbli, li għandha titwettaq mill-qorti tar-rinviju.

4. L-Artikolu 18 tad-Direttiva 2014/24 u l-prinċipju ta’ proporzjonalità

69. Kif il-Qorti tal-Ġustizzja ddikjarat fil-ġurisprudenza tagħha, l-għan tal-leġiżlazzjoni nazzjonali b’rabta ma’ proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti pubbliċi huwa, ġeneralment, il-ħarsien tal-ugwaljanza fit-trattament tal-offerenti. Għalhekk, skont il-prinċipju ta’ proporzjonalità, tali leġiżlazzjoni ma għandhiex tmur lil hinn minn dak li jkun meħtieġ sabiex jinkiseb dan l-għan previst ( 31 ).

70. Meta l-Istati Membri jippromulgaw leġiżlazzjoni li timplimenta l-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/24 u jwarrbu “kuntratti rriżervati” fi proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti pubbliċi għall-benefiċċju ta’ dawk li jipprovdu impjieg protett, l-għan ta’ din il-leġiżlazzjoni jkun mill-inqas doppju: l-għan ta’ ugwaljanza fit-trattament ta’ offerenti msemmija fil-paragrafu preċedenti u l-għan tal-politika soċjali u tal-impjiegi li kuntratti rriżervati jkunu disponibbli għal dawk li jagħtu impjieg protett.

71. Bħalma huwa l-każ dwar il-prinċipju ta’ ugwaljanza fit-trattament, hija l-qorti tar-rinviju, li hija biss għandha ġurisdizzjoni tiddeċiedi dwar il-fatti tal-kawża prinċipali, li għandha tivverifika jekk l-impożizzjoni tar-rekwiżiti addizzjonali tkunx tabilħaqq mezz adatt sabiex jinkisbu l-għanijiet leġittimi segwiti mill-Istat Membru sabiex l-integrazzjoni jew l-integrazzjoni mill-ġdid ta’ persuni b’diżabbiltà jew żvantaġġati jilħqu l-ogħla livell tagħhom, u jekk hu hekk, jekk dawn ir-rekwiżiti jmorrux lil hinn minn dak li huwa meħtieġ sabiex jinkisbu dawn l-għanijiet.

72. Fil-fehma tiegħi, rekwiżiti fis-sens li l-parteċipanti fi proċedura ta’ għoti ta’ kuntratti rriżervati skont l-Artikolu 20 għandhom ikunu organizzati bħala jew ikunu proprjetà ta’ entità li ma jkollhiex skop ta’ lukru u li għandhom jinvestu mill-ġdid il-profitti magħmula minn kuntratti rriżervati skont l-Artikolu 20 jistgħu tabilħaqq jitqiesu bħala mezzi adatti sabiex tissokta l-promozzjoni tal-għan leġittimu tal-integrazzjoni soċjali u professjonali ta’ persuni b’diżabbiltà jew żvantaġġati. L-ebda wieħed minn dawn ir-rekwiżiti ma huwa mingħajr rabta mal-kundizzjoni prevista fl-Artikolu 20(1) li “l-għan [ewlieni]” tal-operaturi ekonomiċi ammessi (minbarra “workshops protetti”) għandu jkun “l-integrazzjoni soċjali u professjonali ta’ persuni li għandhom diżabbiltà jew li huma żvantaġġati”. Entità li ma jkollhiex skop ta’ lukru ġeneralment ikollha bħala wieħed mill-“għanijiet” tagħha l-ġenerazzjoni ta’ profitti għas-sidien tagħha. Ma hijiex ħaġa intrinsikament irraġonevoli li wieħed iqis li dan inaqqas mill-konċentrazzjoni fuq l-għan soċjali. B’hekk, ir-rekwiżit dwar li ma jkunx hemm skop ta’ lukru jew li s-sid aħħari tal-parteċipant awtorizzat tkun entità li ma jkollhiex skop ta’ lukru jidher li jissodisfa għan leġittimu. Ir-rekwiżit li profitti jiġu investiti mill-ġdid fl-istess impriżi soċjali jew simili li jkollhom bħala għan l-integrazzjoni soċjali u professjonali ta’ persuni b’diżabbiltà jew żvantaġġati jissodisfa anki b’mod iktar ċar dan l-għan, u minħabba t-trasferiment inerenti ta’ fondi pubbliċi li huwa previst fi proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti rriżervati skont l-Artikolu 20 (sa fejn ir-raġuni nnifisha wara d-dispożizzjoni hija li l-parteċipanti awtorizzati jistgħu ma jkunux kapaċi jikkompetu skont kundizzjonijiet ta’ prezz/kwalità normali timplika li l-awtoritajiet kontraenti x’aktarx li jħallsu żżejjed għal akkwist magħmul skont proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti rriżervati skont l-Artikolu 20), l-investiment mill-ġdid ta’ profitti relatati għall-benefiċċju aħħari tal-għanijiet soċjali rilevanti jidher partikolarment xieraq.

73. Ir-rekwiżit ta’ 70 % impjieg stabbilit fil-leġiżlazzjoni Spanjola ovvjament jikkontribwixxi wkoll sabiex jintlaħaq l-għan aħħari tal-proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti rriżervati skont l-Artikolu 20, jiġifieri “l-integrazzjoni jew ir-reintegrazzjoni soċjali u professjonali tal-persuni diżabbli u żvantaġġati” ( 32 ).

74. Għalhekk, fil-fehma tiegħi, dawn ir-rekwiżiti jidhru li huma adatti sabiex jintlaħaq l-għan finali mixtieq. Madankollu, ir-rekwiżit li ċ-ċentri speċjali għall-impjiegi għandu jkollhom il-forma legali partikolari ta’ entità mingħajr skop ta’ lukru jew għandhom jissodisfaw ir-rekwiżiti inkwistjoni fir-rigward tas-sidien tagħhom jidher, fil-fehma tiegħi, li jmur lil hinn minn dak li huwa meħtieġ sabiex jintlaħqu dawn l-għanijiet. Huwa diffiċli li wieħed jara kif l-esklużjoni ta’ kategorija sekondarja kbira ta’ operaturi ekonomiċi li qabel kienu jaqdu, qegħdin attwalment jaqdu u biħsiebhom jaqdu fil-ġejjieni eżattament dawn l-għanijiet soċjali u din il-parti tal-popolazzjoni, sempliċement minħabba l-forma legali li fiha dawn l-operaturi ekonomiċi huma kkostitwiti jew minħabba l-forma legali tas-sidien aħħarin tagħhom, ma tmurx lil hinn minn dak li huwa meħtieġ sabiex ikun żgurat li jintlaħaq l-għan leġittimu tal-integrazzjoni jew tal-integrazzjoni mill-ġdid soċjali u professjonali ta’ persuni b’diżabbiltà u żvantaġġati. Dan japplika a fortiori jekk ir-rekwiżit tal-investiment mill-ġdid tal-profitti jkun ikkonfermat.

75. Bla ħsara għall-verifika mill-qorti tar-rinviju, hija, għalhekk, il-fehma tiegħi li rekwiżiti dwar il-forma legali jew min ikunu s-sidien tal-operaturi ekonomiċi li jkunu aċċettati bħala parteċipanti awtorizzati fi proċeduri ta’ Stat Membru ta’ għoti ta’ kuntratti rriżervati skont l-Artikolu 20, bħar-rekwiżiti Spanjoli inkwistjoni fil-kawża prinċipali, huma inkonsistenti mal-prinċipju ta’ proporzjonalità.

5. L-Artikolu 18 tad-Direttiva 2014/24 u l-projbizzjoni li l-kompetizzjoni titnaqqas b’mod artifiċjali

76. Kif previst fit-tieni subparagrafu tal-Artikolu 18(1) tad-Direttiva 2014/24, it-tfassil ta’ kuntratt ma għandux isir bil-ħsieb li l-kompetizzjoni titnaqqas b’mod artifiċjali. Il-kompetizzjoni għandha titqies imnaqqsa b’mod artifiċjali meta t-tfassil tal-kuntratt isir bil-ħsieb li jingħata vantaġġ jew żvantaġġ mhux mistħoqq lil ċerti operaturi ekonomiċi.

77. Huwa ċar li ċ-ċentri speċjali għall-impjiegi ta’ inizjattiva soċjali huma vvantaġġati bil-leġiżlazzjoni Spanjola inkwistjoni u li ċ-ċentri speċjali għall-impjiegi intraprenditorjali huma żvantaġġati. Jidher ukoll ovvju li dan huwa bi ħsieb. Madankollu, it-tieni subparagrafu tal-Artikolu 18(1) tad-Direttiva 2014/24 ma jipprojbixxix kull vantaġġ jew żvantaġġ intenzjonati. Il-projbizzjoni tapplika biss meta l-intenzjoni tkun li ċerti operaturi jkunu suġġetti għal vantaġġ jew żvantaġġ “mhux mistħoqq”.

78. Il-Qorti tal-Ġustizzja għadha ma kkjarifikatx it-tifsira ta’ “mhux mistħoqq” (jew “artifiċjali”) fil-kuntest tal-Artikolu 18 tad-Direttiva 2014/24. Xi gwida għall-interpretazzjoni ta’ dawn il-kunċetti tista’, madankollu, tinġabar mill-prinċipji ta’ ugwaljanza fit-trattament u ta’ proporzjonalità. Għalkemm il-kunċetti ta’ ugwaljanza fit-trattament u “kompetizzjoni mhux imnqassa b’mod artifiċjali” ovvjament huma distinti, “vantaġġ” jew “żvantaġġ” mogħti li xi operaturi ekonomiċi u mhux lil xi oħrajn jimplikaw differenza ta’ trattament. Ikun diffiċli li “vantaġġ” jew “żvantaġġ” jitqies li ma “ikunx mistħoqq” u fl-istess waqt ikun “oġġettivament iġġustifikat” jew bil-kontra u, għalhekk qisu jidher li dawn iż-żewġ kunċetti distinti jidħlu xi ftit f’xulxin. Bl-istess mod, dwar ir-rabta bejn kompetizzjoni mnaqqsa b’mod artifiċjali u proporzjonalità, diffiċli timmaġina vantaġġ jew żvantaġġ lil xi operaturi ekonomiċi u mhux lil oħrajn li “b’mod mistħoqq” imorru lil hinn minn dak li jkun meħtieġ sabiex jinkisbu l-għanijiet leġittimi mixtieqa. Kompetizzjoni mnaqqsa b’mod artifiċjali tkun, għalhekk, tidher li jkollha x’taqsam xi ftit mal-ksur tal-proporzjonalità.

79. Wieħed jista’ jitħajjar jiddefinixxi “kompetizzjoni mnaqqsa b’mod artifiċjali” billi jirreferi biss għaż-żewġ prinċipji msemmija fil-punt ta’ qabel dan. Madankollu, l-inklużjoni tal-projbizzjoni li l-kompetizzjoni ma titnaqqasx b’mod artifiċjali fit-tieni subparagrafu tal-Artikolu 18(1) tkun żejda jekk tkun tkopri biss imġiba diġà pprojbita mill-prinċipji ta’ ugwaljanza fit-trattament u ta’ proporzjonalità. Għalhekk, fil-fehma tiegħi, il-projbizzjoni li l-kompetizzjoni ma titnaqqasx b’mod artifiċjali għandu jkollha portata usa’ minn hekk.

80. Kif diġà ġie diskuss fil-kuntest tal-analiżi tal-proporzjonalità fil-punt 74 iktar ’il fuq, il-kompetizzjoni mnaqqsa li tirriżulta mill-esklużjoni taċ-ċentri speċjali għall-impjiegi intraprenditorjali mill-proċeduri Spanjoli ta’ għoti ta’ kuntratti rriżervati skont l-Artikolu 20 ma tidhirx li hija proporzjonata għal għan leġittimu sa fejn għandu x’jaqsam ir-rekwiżit li l-operaturi ekonomiċi inkwistjoni jieħdu l-forma ta’ entitajiet li ma jkollhomx skop ta’ lukru jew li s-sidien tagħhom ikunu definittivament jew parzjalment entitajiet li ma jkollhomx skop ta’ lukru. Irrispettivament mill-portata eżatta tal-projbizzjoni li l-kompetizzjoni ma titnaqqasx b’mod artifiċjali, dan ir-rekwiżit jidher, fil-fehma tiegħi, li qiegħed jiksirha. Madankollu, hija fl-aħħar mill-aħħar il-qorti tar-rinviju li għandha tiddeċiedi jekk, fil-kawża li għandha quddiemha, hemmx intenzjoni li jingħata vantaġġ u/jew żvantaġġ mhux mistħoqq.

81. Fir-rigward tar-rekwiżit ta’ investiment mill-ġdid ta’ profitti, fil-fehma tiegħi dan jista’, b’mod konċepibbli, jitqies bħala li jnaqqas il-kompetizzjoni b’mod artifiċjali, anki jekk tkun aċċettata l-analiżi tiegħi li dan ir-rekwiżit jista’ jissodisfa l-istandards ta’ ugwaljanza fit-trattament u ta’ proporzjonalità. Jekk ir-rekwiżit jiġi impost mhux biss biex jaqdi l-għan leġittimu tal-promozzjoni tal-integrazzjoni soċjali u professjonali ta’ persuni b’diżabbiltà u żvantaġġati, iżda wkoll fl-istess waqt jitfassal bil-ħsieb li jkun ta’ benefiċċju għal grupp partikolari ta’ offerenti potenzjali flok ieħor għal raġunijiet li ma jkunux marbuta mal-għan leġittimu segwit ( 33 ), fil-fehma tiegħi, dan jista’ jitqies bħala vantaġġ u żvantaġġ mhux mistħoqq għall-gruppi rispettivi u bħala li jnaqqas il-kompetizzjoni b’mod artifiċjali. Hija l-qorti tar-rinviju li għandha tiddetermina jekk dan jistax ikun il-każ.

IV. Konklużjoni

82. Fid-dawl tal-konsiderazzjonijiet esposti iktar ’il fuq nissuġġerixxi li l-Qorti tal-Ġustizzja tirrispondi lill-qorti tar-rinviju bil-mod li ġej: L-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/24/UE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tas‑26 ta’ Frar 2014 dwar l-akkwist pubbliku ma jipprekludix leġiżlazzjoni nazzjonali li tipprovdi li d-dritt ta’ parteċipazzjoni fi proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti pubbliċi li jkunu kuntratti rriżervati skont dan l-artikolu jkun suġġett għal kundizzjonijiet li jkunu kundizzjonijiet addizzjonali għal dawk speċifikati f’dan l-artikolu. Madankollu, tali kundizzjonijiet addizzjonali għandhom ikunu konformi mar-rekwiżiti kollha applikabbli tad-dritt tal-Unjoni Ewropea, inkluż l-Artikolu 18 tad-Direttiva 2014/24 u mal-prinċipji ta’ ugwaljanza fit-trattament u ta’ proporzjonalità, u dawn il-kundizzjonijiet ma għandhomx inaqqsu l-kompetizzjoni b’mod artifiċjali. F’dan ir-rigward, kundizzjoni li operaturi ekonomiċi biss li jkunu entitajiet li ma jkollhomx skop ta’ lukru jew li s-sidien tagħhom ikunu kollha jew parzjalment entitajiet li ma jkollhomx skop ta’ lukru jkunu jistgħu jipparteċipaw fi proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti pubbliċi li jkunu kuntratti rriżervati tidher, prima facie, li tmur lil hinn minn dak li huwa meħtieġ sabiex jintlaħaq l-għan leġittimu tal-promozzjoni tal-integrazzjoni soċjali u professjonali ta’ persuni b’diżabbiltà jew żvantaġġati. Esklużjoni intenzjonata ta’ porzjon kbir ta’ operaturi ekonomiċi għal raġunijiet li ma jkunux marbuta mal-għan leġittimu tal-promozzjoni tal-integrazzjoni soċjali u professjonali ta’ persuni b’diżabbiltà u żvantaġġati tidher, prima facie, li tnaqqas il-kompetizzjoni b’mod artifiċjali.

( 1 ) Lingwa oriġinali: l-Ingliż.

( 2 ) ĠU 2014, L 94, p. 65, rettifika fil-ĠU 2015, L 275, p. 68.

( 3 ) Direttiva 2004/17/KE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tal‑31 ta’ Marzu 2004 li tikkoordina l-proċeduri ta’ akkwisti ta’ entitajiet li joperaw fis-setturi tas-servizzi tal-ilma, l-enerġija, t-trasport u postali (ĠU Edizzjoni Speċjali bil-Malti, Kapitolu 6, Vol. 7, p. 19).

( 4 ) Direttiva 2004/18/KE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tal‑31 ta’ Marzu 2004 fuq kordinazzjoni ta’ proċeduri għall-għoti ta’ kuntratti għal xogħlijiet pubbliċi, kuntratti għal provvisti pubbliċi u kuntratti għal servizzi pubbliċi [kuntratti pubbliċi għal xogħlijiet, għal provvisti u għal servizzi] (ĠU Edizzjoni Speċjali bil-Malti, Kapitolu 6, Vol. 7, p. 132).

( 5 ) CONACEE tagħmel riferiment għal-Ley estatal 31/2015 por la que se modifica y actualiza la normativa en materia de autoempleo y se adoptan medidas de fomento y promoción del trabajo autónomo y de la economía social (il-Liġi Nazzjonali 31/2015 li temenda u taġġorna r-regolamenti dwar persuni li jaħdmu għal rashom u li tadotta miżuri għall-promozzjoni u għall-inkoraġġiment ta’ xogħol indipendenti u l-ekonomija soċjali) tad‑9 ta’ Settembru 2015.

( 6 ) Sabiex niffaċilita r-riferiment ser nirreferi għal proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti pubbliċi li jkunu kuntratti rriżervati skont l-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/24 bħala l-“proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti rriżervati skont l-Artikolu 20”.

( 7 ) Ser nirreferi għall-impriżi u l-operaturi ekonomiċi li Stat Membru jippermetti jipparteċipaw fi proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti rriżervati skont l-Artikolu 20 bħala “parteċipanti awtorizzati”.

( 8 ) L-ammonti ta’ dawn il-limiti huma suġġetti għal reviżjonijiet kull sentejn skont l-Artikolu 6 tad-Direttiva 2014/24. Kuntratti pubbliċi li jingħataw minn awtoritajiet kontraenti li joperaw fis-setturi tas-servizzi tal-ilma, tal-enerġija, tat-trasport u postali u li jaqgħu fl-ambitu ta’ dawn l-attivitajiet huma koperti mid-Direttiva 2014/25/UE u, ġeneralment, mhux mid-Direttiva 2014/24. L-Artikolu 4(d) jipprovdi limitu li huwa b’mod sinjifikattiv ogħla għal kuntratti pubbliċi għal servizzi fir-rigward ta’ ċerti “servizzi soċjali u servizzi speċifiċi oħra” elenkati. Dawn il-kuntratti huma s-suġġett ta’ sistema partikolari ta’ għoti ta’ kuntratti skont il-Kapitolu I tat-Titolu III tad-Direttiva 2014/24.

( 9 ) Ara, f’dan is-sens, il-premessa 1 tad-Direttiva 2014/24.

( 10 ) Il-Kummissjoni tinnota, fil-paragrafu 16 tal-osservazzjonijiet tagħha, bħala eżempji, li Franza, ir-Repubblika Ċeka u l-Kroazja kollha għandhom rekwiżiti iktar stretti dwar il-perċentwali ta’ impjegati b’diżabbiltà jew żvantaġġati, u li r-Repubblika Ċeka f’dan ir-rigward tqis biss il-persuni b’diżabbiltà, u mhux persuni żvantaġġati oħra.

( 11 ) Għall-faċilità ta’ referenza ser nirreferi għal kuntratti miksuba minn offerenti fi proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti rriżervati skont l-Artikolu 20 bħala “kuntratti rriżervati skont l-Artikolu 20”.

( 12 ) L-osservazzjonijiet tal-Kummissjoni, punt 14: “[…] [L]es États membres sont en droit de préciser dans leur législation ce qu’il convient d’entendre par «opérateurs économiques dont l’objet principal est l’intégration sociale et professionnelle de personnes handicapées ou défavorisées” (“[…] [L-]Istati Membri huma intitolati li jispeċifikaw, fil-leġiżlazzjoni tagħhom, xi tfisser l-espressjoni ‘operaturi ekonomiċi li l- għan ewlieni tagħhom huwa l-integrazzjoni soċjali u professjonali ta’ persuni li għandhom diżabbiltà jew li huma żvantaġġati’”).

( 13 ) Sentenza tal‑4 ta’ Ġunju 2020, Remondis (C‑429/19, EU:C:2020:436, punt 24).

( 14 ) Dan jaqbel mal-għażla tal-leġiżlatur tal-Unjoni li jagħti l-possibbiltà lill-Istati Membri li jużaw proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti rriżervati skont l-Artikolu 20.

( 15 ) Sentenza tad‑19 ta’ Settembru 2018, Bedi (C‑312/17, EU:C:2018:734, punt 59 u l-ġurisprudenza ċċitata).

( 16 ) Id-Direttiva 2014/24 kienet ippromulgata flimkien mad-Direttiva 2014/23/UE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tas‑26 ta’ Frar 2014 dwar l-għoti ta’ kuntratti ta’ konċessjoni (ĠU 2014, L 94, p. 1, rettifiki fil-ĠU 2015, L 114, p. 24 u fil-ĠU 2018, L 82, p. 17) u mad-Direttiva 2014/25/UE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tas‑26 ta’ Frar 2014 dwar l-akkwist minn entitajiet li joperaw fis-setturi tas-servizzi tal-ilma, l-enerġija, it-trasport u postali u li tħassar id-Direttiva 2004/17/KE (ĠU 2014, L 94, p. 243), li l-Artikolu 24 u l-Artikolu 38 tagħhom, rispettivament, huma kważi identiċi ad verbatim għall-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/24. Id-Direttiva 2004/18 kienet ippromulgata flimkien mad-Direttiva 2004/17, li l-Artikolu 28 tagħha huwa kważi identiku ad verbatim għall-Artikolu 19 tad-Direttiva 2004/18.

( 17 ) Opinjoni tal-Kumitat dwar Affarijiet Legali u s-Suq Intern dwar il-proposta għal regolament tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill fuq il-kordinazzjoni ta’ proċeduri għall-għoti ta’ kuntratti għal provvisti pubbliċi, kuntratti għal servizzi pubbliċi u kuntratti għal xogħlijiet pubbliċi (COM(2000) 275 – C5-0367/2000 – 2000/0115(COD)), ara https://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+REPORT+A5-2001-0378+0+DOC+XML+V0//EN (l-aħħar aċċess fit‑23 ta’ Marzu 2021).

( 18 ) Proposta emendata għal direttiva tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill fuq il-koordinazzjoni ta’ proċeduri għall-għoti ta’ kuntratti pubbliċi għal provvisti, għal servizzi u għal xogħlijiet, COM(2002) 236 final – 2000/0115(COD), Emenda 36.

( 19 ) Ara, pereżempju, l-Emenda oriġinali 9 u mbagħad il-Ġustifikazzjoni għall-Emenda ta’ Kompromess 29 minn A. P. Vallelersundi, iċċitat fin-nota ta’ qiegħ il-paġna 20, iktar ’il quddiem. Ġabra tal-istorja leġiżlattiva tal-Artikolu 19 tad-Direttiva 2004/18 tinsab f’Hebly, Jan M., European Public Procurement – Legislative History of the ‘Classic’ Directive 2004/18/EC, p. 603 et seq.

( 20 ) Ara l-Ġustifikazzjoni għall-Emenda ta’ Kompromess 29 minn A. P. Vallelersundi, fejn it-test propost jinbidel minn eżenzjoni għal kuntratti mogħtija lil postijiet tax-xogħol u lil skemi protetti għall-kunċett ta’ riżerva ta’ kuntratti għalihom: “Jeħtieġ ukoll li jkun żgurat li kuntratti ta’ din ix-xorta […] ikunu jistgħu jingħataw lil tali postijiet tax-xogħol kullimkien [fl-Unjoni] u ma jinbidlux f’mezzi oħra sabiex tingħata preferenza lil offerenti reġjonali jew lokali”. Dan il-ħsieb jinsab implċitament intatt fil-kumment tal-Kummissjoni dwar l-Emenda 36 fil-Proposta emendata għal direttiva tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill fuq il-kordinazzjoni ta’ proċeduri għall-għoti ta’ kuntratti pubbliċi għal provvisti, għal servizzi u għal xogħlijiet (COM(2002) 236 final – 2000/0115(COD), ĠU 2002 C 203E, p. 210): “L-emenda tista’ tkun aċċettata jekk tkun immodifikata sabiex tagħmilha iktar ċar li r-riżerva ma timplikax eżenzjoni mill-applikazzjoni tad-dispożizzjonijiet l-oħra kollha tad-Direttiva applikabbli għal kuntratti pubbliċi”.

( 21 ) Id-Direttiva 2014/24, minbarra l-bidliet inklużi fl-Artikolu 20, introduċiet ukoll, fil-Kapitolu I, “Servizzi soċjali u servizzi speċifiċi oħrajn” (Artikoli 74 sa 77), tat-Titolu III, “Reġimi partikolari ta’ akkwisti”, tip differenti ta’ kuntratti rriżervati għal ċerti servizzi tas-saħħa, soċjali u kulturali. Dan ir-reġim huwa distint u separat mid-dispożizzjonijiet inkwistjoni f’din il-kawża, iżda huwa possibbli li l-leġiżlatur Spanjol seta’ ħares lejn l-Artikolu 77(2)(b) bħala mudell għar-rekwiżit ta’ “investiment mill-ġdid ta’ profitti” previst fir-regoli Spanjoli.

( 22 ) Il-punti 4.10 u 4.11 tal-Opinjoni tal-Kumitat Ekonomiku u Soċjali Ewropew dwar “Il-Proposta għal Direttiva tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill dwar l-akkwist minn entitajiet li joperaw fis-setturi tas-servizzi tal-ilma, l-enerġija, it-trasport u postali” (COM(2011) 895 final – 2011/0439 (COD)); il-“Proposta għal Direttiva tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill dwar l-akkwist pubbliku” (COM(2011) 896 final – 2011/0438 (COD)); u l-“Proposta għal Direttiva tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill dwar l-għoti ta’ kuntratti ta’ konċessjoni” (COM(2011) 897 final – 2011/0437 (COD)) (ĠU 2012, C 191, p. 84).

( 23 ) Din id-dispożizzjoni hija espansjoni tad-dispożizzjoni li kienet ġiet qabel, l-Artikolu 2 tad-Direttiva 2004/18, li kienet titlob biss trattament ugwali u mhux diskriminatorju tal-operaturi ekonomiċi, kif ukoll trasparenza, iżda li ma kinitx issemmi l-proporzjonalità.

( 24 ) Ara, f’dan ir-rigward, il-konklużjonijiet tal-Avukat Ġenerali Szpunar fil-kawża Grupo Hospitalario Quirón (C‑552/13, EU:C:2015:394, punti 40 et seq.) dwar l-Artikolu 23(2) tad-Direttiva 2004/18, li jipprovdi li “Speċifikazzjonijiet Tekniċi għandhom joffru aċċess ugwali għal dawk li jixħtu l-offerti u ma għandux ikollhom l-effett li joħolqu ostakli mhux ġustifikati għal ftuħ ta’ disposizzjoni pubbliku għal kompetizzjoni”.

( 25 ) Sentenzi tad‑19 ta’ Ottubru 1977, Ruckdeschel et (117/76 u 16/77, EU:C:1977:160, punt 7); tas‑16 ta’ Diċembru 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine et (C‑127/07, EU:C:2008:728, punt 23); u tas‑17 ta’ Diċembru 2020, Centraal Israëlitisch Consistorie van België et (C‑336/19, EU:C:2020:1031, punt 85).

( 26 ) Sentenzi tat‑12 ta’ Diċembru 2002, Rodríguez Caballero (C‑442/00, EU:C:2002:752, punt 32) u tas‑17 ta’ Jannar 2008, Velasco Navarro (C‑246/06, EU:C:2008:19, punt 32).

( 27 ) Sentenzi tal‑25 ta’ Novembru 1986, Klensch et (201/85 u 202/85, EU:C:1986:439, punt 9); tat-12 ta’ Diċembru 2002, Rodríguez Caballero (C‑442/00, EU:C:2002:752, punt 32 u l-ġurisprudenza ċċitata); u tas‑17 ta’ Diċembru 2020, Centraal Israëlitisch Consistorie van België et (C‑336/19, EU:C:2020:1031, punt 85).

( 28 ) Sentenza tat‑12 ta’ Diċembru 2002, Rodríguez Caballero (C‑442/00, EU:C:2002:752, punt 30). Ara wkoll il-konklużjonijiet tal-Avukat Ġenerali Bot fil-kawża Wall (C‑91/08, EU:C:2009/659, punti 35 u 36).

( 29 ) Sentenza tat‑2 ta’ Ġunju 2016, Pizzo (C‑27/15, EU:C:2016:404, punt 36).

( 30 ) C‑91/08, EU:C:2009/659, punt 38.

( 31 ) Ara, f’dan is-sens, is-sentenzi tat‑8 ta’ Frar 2018, Lloyd’s of London (C‑144/17, EU:C:2018:78, punt 32); tat‑2 ta’ Mejju 2019, Lavorgna (C‑309/18, EU:C:2019:350, punt 24 u l-ġurisprudenza ċċitata); tat‑30 ta’ Jannar 2020, Tim (C‑395/18, EU:C:2020:58, punt 45); u tal‑14 ta’ Mejju 2020, T‑Systems Magyarország (C‑263/19, EU:C:2020:373, punt 71).

( 32 ) Premessa 36 tad-Direttiva 2014/24.

( 33 ) Raġunijiet bħal dawn jistgħu, biss bħala eżempju, jirriżultaw minn xewqat immotivati ideoloġikament jew politikament għall-promozzjoni ta’ grupp partikolari jew forma partikolari ta’ impriżi flok oħrajn.