KONKLUŻJONIJIET TAL-AVUKAT ĠENERALI

M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

ippreżentati fil-15 ta’ Novembru 2017 ( 1 )

Kawżi Magħquda C‑523/16 u C‑536/16

MA.T.I. SUD S.p.A.

vs

Società Centostazioni S.p.A. (C‑523/16),

fil-preżenza ta’:

China Taiping Insurance Co. Ltd

u

Duemme SGR S.p.A.

vs

Associazione Cassa Nazionale di Previdenza e Assistenza in favore dei Ragionieri e Periti Commerciali (CNPR) (C‑536/16)

[talba għal deċiżjoni preliminari mressqa mit-Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (qorti amministrattiva reġjonali ta’ Lazio, l-Italja)]

“Domanda preliminari — Kuntratti pubbliċi — Offerent li ppreżenta dokumenti mhux kompluti — Leġiżlazzjoni nazzjonali li tissuġġetta l-possibbiltà li dawn jiġu kompletati għall-ħlas ta’ multa — Proporzjonalità”

1. Id-dritt Taljan ittraspona l-Artikolu 51 tad-Direttiva 2004/18/KE ( 2 ) b’tali mod li jippermetti lill-offerenti għal kuntratti pubbliċi jirrimedjaw irregolaritajiet fl-offerti tagħhom, iżda fl-istess ħin timponi fuqhom sanzjoni pekunjarja, meta dawn in-nuqqasijiet ikunu sostanzjali, proporzjonali għall-valur tal-kuntratt.

2. Il-qorti tar-rinviju tistaqsi lill-Qorti tal-Ġustizzja, essenzjalment, jekk is-setgħa li jiġu imposti sanzjonijiet u r-regoli għall-istabbiliment tal-ammont tal-multa, fil-kuntest tal-mekkaniżmu ta’ “regolarizzazzjoni oneruza tal-assistenza fl-istabbiliment tal-proċess”, humiex konformi mar-regoli tad-dritt tal-Unjoni.

I. Il-kuntest ġuridiku

1. Id-dritt tal-Unjoni: id-Direttiva 2004/18

3. Skont l-Artikolu 2: “L-awtoritajiet kuntrattwali se jistmaw l-operaturi ekonomiċi ugwali u bla diskriminazzjoni u se jaġixxu b’mod trasparenti”.

4. L-Artikolu 51 jipprovdi: “L-awtorità kontrattwanti tista’ tistieden lil operaturi ekonomiċi li jissupplimentaw jew jiċċaraw iċ-ċertifikati u dokumenti sottomessi fis-segwitu ta’ l-Artikoli 45 sa 50”.

2. Id-dritt Taljan

1) Id-Digriet Leġiżlattiv Nru 163 tal-2006, li japprova l-Kodiċi tal-kuntratti pubbliċi għal xogħlijiet, servizzi u provvisti fit-traspożizzjoni tad-Direttivi 2004/17/KE u 2004/18/KE ( 3 ) (iktar ’il quddiem, “KKP”)

5. Fl-Artikolu 38(2)(a) jipprovdi: “L-assenza, in-natura inkompleta u kwalunkwe irregolarità sostanzjali oħra tal-elementi u d-dikjarazzjonijiet sostituttivi li jinsabu fil-paragrafu 2 jobbligaw lill-offerent li jkun ikkawżahom iħallas, lill-awtorità kontraenti, sanzjoni pekunjarja speċifikata fl-avviż tal-kuntratt, li l-ammont tiegħu ma jistax ikun inqas minn wieħed kull elf jew iktar minn wieħed fil-mija tal-valur tal-kuntratt, mingħajr ma jaqbeż EUR 50000, liema ħlas huwa ggarantit mill-garanzija provviżorja. F’każijiet bħal dawn, l-awtorità kontraenti għandha tagħti lill-offerent terminu ta’ żmien, li ma jaqbiżx għaxart ijiem, sabiex jippreżenta, jikkompleta jew jirregolarizza d-dikjarazzjonijiet meħtieġa, u għandha tindika l-kontenut tiegħu u l-persuni obbligati li jagħmlu dan. F’każ ta’ irregolaritajiet mhux sostanzjali, jiġifieri, assenza jew inkompletezza ta’ dikjarazzjonijiet mhux essenzjali, l-awtorità kontraenti ma għandhiex titlob li dawn jiġu rregolarizzati u lanqas ma timponi sanzjoni. Jekk it-terminu stabbilit jinqabeż, l-offerent jiġi eskluż mill-proċedura tas-sejħa għal offerti”.

6. L-Artikolu 46 jipprovdi li, fil-limiti stabbiliti fl-Artikoli 38 sa 45, l-awtoritajiet kontraenti, jekk jaħsbu li dan huwa meħtieġ, għandhom jistiednu lill-offerenti sabiex jikkompletaw jew jiċċaraw iċ-ċertifikati, id-dokumenti jew id-dikjarazzjonijiet sottomessi.

7. L-Artikolu 230(1), dwar il-kuntratti pubbliċi ta’ xogħlijiet, provvisti u servizzi fis-setturi speċjali, jistabbilixxi li japplika għalihom l-Artikolu 38 tal-KKP.

2) Id-Digriet Leġiżlattiv Nru 50/2016, tat-18 ta’ April, li jemenda l-Kodiċi tal-kuntratti pubbliċi ( 4 )

8. Ir-riforma tal-KKP, li hija applikabbli mill-2016, fl-Artikolu 83(9), tagħmel il-kundizzjonijiet għall-ħtieġa tal-multa inqas restrittivi (timponi din biss jekk tkun meħtieġa regolarizzazzjoni) u tnaqqas il-limitu massimu tagħha (minn EUR 50000 għal EUR 5000) ( 5 ).

II. Il-fatti tal-kawża u d-domandi preliminari

1. Il-Kawża C 523/16

9. Is-Società Centostazioni SpA, li hija parti mill-grupp Ferrovie dello Stato Italiane S.p.A., f’Jannar 2016, fetħet proċedura miftuħa sabiex jingħata kuntratt pubbliku għall-manutenzjoni, ordinarja jew straordinarja, u l-provvista ta’ enerġija tal-bini tal-istazzjonijiet tal-ferrovija tagħha, b’valur stmat ta’ EUR 170864780.81.

10. L-avviż ta’ kuntratt irrefera għall-Artikolu 38(2)(a) u 46(1)(b) tal-KKP fir-rigward tar-regolarizzazzjoni tal-irregolaritajiet sostanzjali tal-offerti tal-offerenti. L-offerent li jixtieq iwettaq regolarizzazzjoni huwa obbligat li jħallas lill-awtorità kontraenti l-ammont ta’ EUR 35000 għal kull lott, bħala sanzjoni pekunjarja.

11. Is-Società Centostazioni, bħala awtorità kontraenti, ikkunsidrat li d-dokumentazzjoni pprovduta mill-assoċjazzjoni temporanja ta’ impriżi ffurmata minn Ma.t.i. Sud S.p.A. u Graded S.p.A. (iktar ’il quddiem “Ma.t.i. Sud”), kien fiha ċerti irregolaritajiet essenzjali ( 6 ). Hija ħeġġet lill-offerent sabiex jirregolarizza n-nuqqas, qabel it-23 ta’ Marzu 2016, u ssanzjonatu EUR 35000.

12. Ma.t.i. Sud, fiż-żmien ta’ qabel ir-regolarizzazzjoni, uriet in-nuqqas ta’ qbil tagħha ma’ din il-miżura u talbet l-annullament ta’ din is-sanzjoni. L-awtorità kontraenti ċaħdet it-talba tagħha u talbet lill-offerent iħallas, bi twissija li, f’każ kuntrarju, kienet se teżegwixxi l-garanzija provviżorja sottomessa.

13. Ma.t.i. Sud appellat mid-deċiżjoni preċedenti quddiem il-qorti tar-rinviju.

2. Il-Kawża C‑536/16

14. F’Ottubru 2014, l-Associazione Cassa Nazionale di Previdenza e Assistenza in favore dei Ragionieri u Periti Commerciali (CNPR) bdiet proċedura ta’ sejħa għal offerti miftuħa li l-għan tagħha kien l-iffirmar ta’ ftehim qafas għall-ħatra ta’ ħames amministraturi tal-portafoll tat-titoli tagħha.

15. L-avviż tas-sejħa għall-offerti rrefera għall-Artikolu 38(2a) tal-KKP, fir-rigward tar-regolarizzazzjoni tan-nuqqasijiet sostanzjali fl-offerti tal-offerenti. F’każ ta’ assenza, inkompletezza u kull irregolarità essenzjali oħra marbuta mal-elementi jew id-dikjarazzjonijiet magħmula, l-offerent ikun issanzjonat b’multa ta’ EUR 50000, u jingħata terminu ta’ 10 ijiem sabiex jirrimedja dan in-nuqqas.

16. L-entità kontraenti nnotat li d-dokumentazzjoni ta’ Duemme SGR S.p.A. kienet tinkludi irregolarità sostanzjali ( 7 ), li r-regolarizzazzjoni tagħha kienet meħtieġa, filwaqt li imponiet multa ta’ EUR 50000 fuqha.

17. Peress li Duemme SGR irrifjutat li tħallas is-sanzjoni, l-awtorità kontraenti ordnatha tagħmel dan, bi twissija li, jekk ma tagħmilx dan, kienet ser tipproċedi sabiex tnaqqas l-ammont mill-garanzija provviżorja tagħha.

18. Duemme SGR ippreżentat rikors, fid-9 ta’ Jannar 2015, kontra d-deċiżjoni li timponi sanzjoni quddiem il-qorti tar-rinviju.

3. Id-domandi preliminari

19. It-Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (qorti reġjonali amministrattiva reġjonali ta’ Lazio, l-Italja), fiż-żewġ kawżi, għamlet id-domandi preliminari li ġejjin: “1) Jekk wieħed jikkunsidra li l-Istati Membri għandhom il-fakultà li jimponu n-natura oneruża tal-assistenza fl-istabbiliment tal-proċess (soccorso istruttorio) bil-għan li din tiġi rregolarizzata, l-Artikolu 38(2a) tad-Digriet Leġiżlattiv Nru 163 tal-2006, fil-verżjoni tiegħu fis-seħħ fid-data tal-avviż ta’ kuntratt inkwistjoni […] huwa kuntrarju jew le għad-dritt Komunitarju meta jipprevedi l-ħlas ta’ ‘sanzjoni pekunjarja’ ta’ ammont li għandu jiġi ffissat mill-awtorità kontraenti (‘ammont li ma jistax ikun inqas minn wieħed f’elf jew iktar minn wieħed fil-mija tal-valur tal-kuntratt, u fi kwalunkwe każ li ma jistax ikun ogħla minn EUR 50000 u li l-ħlas tiegħu huwa ggarantit mill-kawzjoni provviżorja’) fid-dawl tal-ammont eċċessivament għoli u tan-natura tas-sanzjoni li hija ffissata bil-quddiem, peress li dan ma jistax jiġi adattatskont is-sitwazzjoni konkreta li għandha tiġi rregolata, jiġifieri tal-gravità tal-irregolarità li għaliha wieħed jixtieq jirrimedja? 2) Għall-kuntrarju, dan l-istess Artikolu 38(2a) tad-Digriet Leġiżlattiv Nru 163 tal-2006 (dejjem fi-verżjoni tiegħu fis-seħħ fid-data msemmija iktar ’il fuq) jikser id-dritt Komunitarju sa fejn in-natura oneruża tal-assistenza fl-istabbiliment tal-proċess jista’ fih innifsu jiġi kkunsidrat bħala li jmur kontra l-prinċipji intiżi għall-ftuħ massimu tas-suq għall-kompetizzjoni li din is-sistema ta’ assistenza hija intiża li tikseb, billi l-liġi timponi lill-awtorità kontraenti li tipprovdi din l-assistenza fl-interess pubbliku li tilħaq dan l-għan ta’ kompetizzjoni?”

III. Sunt tal-osservazzjonijiet tal-partijiet.

20. Duemme SGR temmen li, b’mod ġenerali, id-Direttiva 2004/18 tipprekludi l-karattru oneruż tar-regolarizzazzjonijiet tan-nuqqasijiet tal-Artikolu 38(2)(a) tal-KKP.

21. Hija ssostni li dan il-mekkaniżmu jmur kontra l-prinċipju ta’ ftuħ massimu tal-kuntratti għall-kompetizzjoni, minħabba li dan jikkostitwixxi ostakolu għall-parteċipazzjoni tal-impriżi, speċjalment dawk żgħar u medji ( 8 ). Dawn tal-aħħar għandhom likwidità iżgħar mill-impriżi kbar, u għalhekk id-diffikultajiet ta’ likwidità tagħhom biex jaffaċċjaw is-sanzjoni jistgħu jiġu tradotti bħala ostakolu għall-kompetizzjoni ħielsa.

22. Hija żżid li, għalkemm l-Artikoli 49 TFUE u 56 TFUE jippermettu l-eżistenza ta’ miżuri nazzjonali ta’ limitazzjoni, dawn ma għandhomx ikunu diskriminatorji, għandhom ikunu ġġustifikati minn raġunijiet imperattivi ta’ interess ġenerali u għandhom ikunu xierqa u proporzjonati skont l-għan intiż. In-natura oneruża tar-regolarizzazzjoni ta’ nuqqasijiet fl-ipproċessar hija, fil-fehma tagħha, ostakolu għall-kompetizzjoni ħielsa mingħajr ġustifikazzjoni.

23. Duemme SGR għandha dubji dwar jekk il-multa ta’ EUR 50000 u l-elementi għall-iffissar tagħha previsti fl-Artikolu 38(2)(a) tal-KKP humiex kompatibbli mal-prinċipju ta’ proporzjonalità, minħabba li ma jinkorporaw ebda modulazzjoni skont iċ-ċirkustanzi speċifiċi tal-ksur imwettaq.

24. Fl-aħħar nett, anki jekk l-Istat Taljan seta’ jipprovdi għar-regolarizzazzjoni tan-nuqqasijiet b’titolu oneruż, l-Artikolu 38(2)(a) tal-KKP imur lil hinn minn dak mitlub sabiex jintlaħqu l-miri u l-għanijiet tal-Artikolu 51 tad-Direttiva 2004/18 (li, għandu jitfakkar li ġie mħassar).

25. Iċ-CNPR tqis li r-regolament inkwistjoni għandu l-għan li jiftaħ il-proċeduri għall-għoti ta’ kuntratti pubbliċi għal kompetizzjoni ikbar. B’kuntrast mas-sistema ta’ qabel (skont liema l-irregolaritajiet sostanzjali jwasslu għall-esklużjoni obbligatorja u awtomatika tal-offerent ikkonċernat), mir-riforma li saret permezz tad-Digriet Leġiżlattiv Nru 90 tal-2014 dawn in-nuqqasijiet jistgħu jiġu rregolarizzati. Għalhekk, il-kundizzjonijiet materjali tal-parteċipazzjoni f’dan it-tip ta’ proċeduri jiġu qabel l-aspetti formali relatati mal-preżentazzjoni tad-dokumenti meħtieġa.

26. Is-sanzjoni pekunjarja imposta fuq dawk li ma jikkonformawx mal-obbligi dokumentarji tagħhom hija preċiżament il-kontroparti ta’ dan il-ftuħ għall-kompetizzjoni. Dik is-sanzjoni, li tidher fl-ispeċifikazzjonijiet, għandha tendenza li tipprovdi kumpens għall-piż li l-awtorità kontraenti għandha ġġarrab minħabba l-imġiba negliġenti tal-offerent.

27. Iċ-CNPR tqis li d-determinazzjoni tal-ammont tal-multa fl-ispeċifikazzjonijiet hija garanzija ta’ informazzjoni sħiħa u tikkonforma mal-prinċipji ta’ trattament ugwali u trasparenza. Ir-rekwiżiti, kemm proċedurali kif ukoll sostantivi, relatati mal-parteċipazzjoni għas-sejħiet għal offerti għal kuntratti pubbliċi għandhom jiġu ddefiniti pubblikament, minn qabel u b’mod ċar, sabiex l-offerenti jkunu konxji mill-obbligi tagħhom, inkluż dak li jippreżentaw id-dokumenti essenzjali, u l-konsegwenzi tan-nuqqas ta’ konformità magħhom.

28. Skont iċ-CNPR, meta s-sanzjoni tiġi stabbilita skont il-valur tal-kuntratt u skont il-gravità tal-irregolarità mwettqa, il-proporzjonalità tagħha hija ggarantita. L-istabbiliment ta’ perċentwal minimu u massimu (sa massimu ta’ EUR 50000) jippermetti lill-korp kontraenti jindirizza l-elementi tal-każ, mingħajr ma wieħed jinsa li s-sanzjoni hija prevista biss għal irregolaritajiet sostanzjali.

29. Finalment, iċ-CNPR tinnota li, anki jekk jitqies li l-Artikolu 38(2)(a) tal-KKP mar lil hinn mil-limiti tal-Artikolu 51 tad-Direttiva 2004/18, il-Qorti tal-Ġustizzja tirrikonoxxi lill-Istati Membri marġni ta’ evalwazzjoni sabiex jadottaw miżuri li jiżguraw konformità mal-prinċipji ta’ trasparenza u trattament ugwali ( 9 ).

30. Il-Gvern Taljan, wara li indika li r-regolament ikkontestat diġà ġie emendat, jiffoka fuq il-kompatibbiltà tiegħu mad-dritt tal-Unjoni. Fil-fehma tiegħu, id-dubji tal-qorti tar-rinviju jikkonċernaw l-argument li l-Artikolu 51 tad-Direttiva 2004/18 ma jipprovdi ebda sanzjoni, u jikkonċernaw ukoll il-possibbiltà li r-riskju tal-impożizzjoni ta’ sanzjonijiet jagħmel il-parteċipazzjoni fil-proċeduri ta’ akkwist iktar diffiċli.

31. Fl-opinjoni tiegħu, l-ewwel argument għandu jiġi miċħud, peress li l-Istati Membri jistgħu ma jipprovdux mekkaniżmu ta’ regolarizzazzjoni, jew jagħmlu dan f’livell ikbar jew iżgħar. Lanqas ma jaqbel mat-tieni argument, għal diversi raġunijiet: – Minħabba li l-multa ma hijiex piż dissważiv li jkollu jiġġarrab, fi kwalunkwe każ, mill-offerenti, iżda hija sempliċi possibbiltà li tiddependi fuq ir-rieda tagħhom, u għalhekk huwa faċli li jevitawha billi jikkonformaw b’mod skrupluż mal-obbligi tagħhom. – Minħabba li dan il-mekkaniżmu jippromwovi l-kompetizzjoni billi jsaħħaħ l-osservanza tar-regoli ta’ parteċipazzjoni fis-sejħa għal offerti, filwaqt li jevita li r-regolarizzazzjoni mingħajr ħlas ta’ offerti irregolari ssir strument ta’ diskriminazzjoni kontra kumpanniji diliġenti. Dan l-għan jinkiseb b’mezzi raġonevoli, peress li s-sanzjoni hija imposta biss fuq l-offerent li jwettaq irregolaritajiet sostanzjali. B’dan il-mod ukoll, tiġi mħeġġa r-responsabbiltà tal-kumpanniji, fejn dawn jiġu nkoraġġuti jippreżentaw l-offerti tagħhom b’mod komplut u korrett. Fl-aħħar nett, l-awtorità kontraenti hija kkumpensata għall-piż addizzjonali tal-ġestjoni ta’ offerti irregolari. – Minħabba li l-Artikolu 38(2)(a) ma jistabbilixxix ammont fiss tas-sanzjoni u lanqas ma jista’ jitqies bħala eċċessiv. Għall-kuntrarju, huwa jagħti marġni ta’ diskrezzjoni lill-awtorità kontraenti sabiex tispeċifika l-ammont tal-multa bejn ammont massimu u minimu, b’rabta mal-valur tal-kuntratt, li jippermetti li s-sanzjoni tiġi aġġustata skont iċ-ċirkustanzi tal-każ partikolari u b’rispett tal-prinċipju ta’ proporzjonalità. – Minħabba li l-fatt li s-sanzjoni għandha tiġi pprovduta fis-sejħa għall-offerti ma jfissirx li l-ammont tagħha għandu jkun uniku. Iżda, anki jekk wieħed jassumi li dan huwa l-każ, il-proporzjonalità hija ggarantita billi jiġi stabbilit l-ammont tagħha mhux biss f’termini tal-valur tal-kuntratt, iżda wkoll billi jiġu esklużi irregolaritajiet mhux sostanzjali. L-ammont tagħha ma huwiex eċċessiv sa fejn, għalkemm hija dissważiva, hija individwalizzata. – Minħabba li l-ammont tas-sanzjoni huwa kkalkolat b’mod korrispondenti għall-valur tal-kuntratt, fil-medda indikata, u huwa suġġett għal stħarriġ ġudizzjarju. Id-dritt Taljan jawtorizza stħarriġ ta’ ġurisdizzjoni sħiħa, b’tali mod li l-imħallef ikun jista’ jiddetermina l-ammont tas-sanzjoni direttament, u jnaqqsu biss jekk jaħseb li huwa esaġerat.

32. Il-Kummissjoni, b’mod preliminari, tenfasizza li, minkejja li l-proċedura ta’ sejħa għal offerti fil-Kawża C‑523/16 taqa’ taħt il-kamp ta’ applikazzjoni tad-Direttiva 2004/17 ( 10 ), it-talba għal deċiżjoni preliminari hija rilevanti, minħabba li, skont l-Artikolu 230 tal-KKP, l-Artikolu 51 tad-Direttiva 2004/18 għandu japplika għas-setturi speċjali tad-Direttiva 2004/17/KE ( 11 ).

33. Hija tinnota wkoll li n-natura oneruża tar-regolarizzazzjoni tikkorrispondi għall-Artikolu 51 tad-Direttiva 2004/18, li ma huwiex obbligatorju għall-Istati Membri. Peress li l-leġiżlatur nazzjonali ddeċieda li jittrasponi din id-dispożizzjoni, jeħtieġ li jiġi eżaminat jekk is-sistema ta’ sanzjonijiet stabbilita tassigurax li din l-awtorizzazzjoni hija applikata b’mod korrett.

34. Il-Kummissjoni taqbel mal-qorti tar-rinviju meta ssostni li l-leġiżlazzjoni Taljana għandha tiġi kkunsidrata fid-dawl tal-prinċipju ta’ proporzjonalità u tal-ftuħ tas-suq għall-kompetizzjoni. Madankollu, hija tiddubita jekk il-prinċipji ta’ trattament ugwali u nondiskriminazzjoni humiex rilevanti, minħabba li, mill-mument li fih is-sanzjoni hija ddefinita fis-sejħa għal offerti, din tapplika ugwalment għall-kandidati kollha. Barra minn hekk, dan il-metodu ta’ stabbiliment tal-ammont tas-sanzjoni, fil-fatt, huwa mmirat sabiex jiġu evitati l-arbitrarjetà u d-diskriminazzjoni.

35. Minn din il-perspettiva, il-Kummissjoni tqis li r-raġunament wara l-Artikolu 51 tad-Direttiva 2004/18 huwa li jagħti lill-awtoritajiet kontraenti marġni ta’ flessibbiltà fl-evalwazzjoni tagħhom ta’ irregolaritajiet formali, sabiex ma jiġux esklużi offerenti eliġibbli. Din id-dispożizzjoni tikkontribwixxi b’hekk sabiex jintlaħqu l-għanijiet tad-dritt tal-Unjoni dwar il-kuntratti pubbliċi, li tikkonsisti f’li jiġi żgurat il-ftuħ tal-proċeduri ta’ sejħa għal offerti bl-ikbar kompetizzjoni possibbli.

36. Il-Kummissjoni tenfasizza li l-Qorti tal-Ġustizzja ddikjarat li din il-possibbiltà għandha l-għan li tikkoreġi jew tibdel l-irregolaritajiet minuri, li jikkonċernaw data jew elementi li qabel l-iskadenza għas-sottomissjoni tal-offerti jkunu oġġettivament verifikabbli, li huma awtorizzati skont l-avviż ta’ kuntratt u li potenzjalment japplikaw għall-offerenti kollha ( 12 ). Fil-fehma tagħha, dan huwa l-każ f’dawn iż-żewġ kawżi.

37. Għall-Kummissjoni, Stat Membru li jagħmel użu mill-awtorità mogħtija mill-Artikolu 51 tad-Direttiva 2004/18 huwa obbligat li jiżgura l-effettività prattika tagħha (l-“effett utli”), u jiżgura lill-offerenti l-eżerċizzju sħiħ tad-drittijiet mogħtija lilhom mid-Direttiva. Il-mekkaniżmu ta’ sanzjonijiet tal-Artikolu 38(2a) tal-KKP jista’ jitqies legali biss jekk ikun intiż għal skop leġittimu, li ma jservix bħala ostakolu sabiex jintlaħqu l-għanijiet tal-Artikolu 51 tad-Direttiva jew għall-eżerċizzju tad-drittijiet previsti u jekk ikun jirrispetta l-prinċipji tal-libertà ta’ stabbiliment, li jiġu pprovduti s-servizzi u ta’ proporzjonalità.

38. Skont il-Kummissjoni, l-applikazzjoni ta’ sanzjoni pekunjarja fuq l-offerenti, li l-parteċipazzjoni tagħhom fil-proċedura ta’ sejħa għal offerti hija suġġetta għall-kundizzjoni li jikkompletaw jew jirregolarizzaw id-dikjarazzjonijiet u d-dokumenti ddepożitati, tista’ tagħmel ħsara lill-eżerċizzju tal-libertajiet iggarantiti mill-Artikoli 49 TFUE u 56 TFUE jew tagħmlu inqas attraenti, u għalhekk tfixkel il-parteċipazzjoni l-iktar wiesgħa possibbli tal-offerenti. Kif tirreleva l-qorti tar-rinviju stess, il-bilanċ bejn il-ħlas ta’ multa għal min iwettaq irregolarità żgħira u l-inċertezza marbuta mal-possibbiltà li jingħata l-kuntratt jista’ jwassal lill-offerenti, speċjalment impriżi żgħar u medji, biex ma jipparteċipawx f’sejħiet għal offerti jew, skont il-każ, li jirrinunzjaw li jipparteċipaw, wara li dawn ikunu diġà ssottomettew l-offerta tagħhom.

39. Madankollu, din ir-restrizzjoni għandha tkun iġġustifikata, sakemm tkun diretta lejn għan leġittimu ta’ interess ġenerali. Fost dawn jistgħu jiġu aċċettati kemm l-għan li tingħata responsabbiltà lill-kumpanniji (fejn jiġu mħeġġa jaġixxu serjament u jkunu puntwali meta jippreżentaw id-dokumenti relatati mal-offerti tagħhom) kif ukoll il-kumpens finanzjarju lill-awtorità kontraenti għall-piż inerenti fil-proċedura li ssir iktar ikkumplikata u twila minħabba r-regolarizzazzjoni.

40. Madankollu, l-Artikolu 38(2a) tal-KKP ma jidhirx li hu xieraq sabiex jintlaħaq l-għan intiż għal żewġ raġunijiet. L-ewwel wieħed jikkonċerna l-istabbiliment tal-ammont massimu tas-sanzjoni u t-tieni, il-marġni ta’ diskrezzjoni tal-awtorità kontraenti sabiex tiddetermina l-ammont tal-multa.

41. Għalhekk, f’dak li jirrigwarda l-ewwel raġuni, il-Kummissjoni tikkonstata li l-irregolaritajiet li jistgħu jiġu rregolarizzati fil-kuntest tal-Artikolu 38(2)(a) tal-KKP normalment ikunu limitati għal każijiet li ma jippreżentawx diffikultajiet speċjali u għandhom jiġu emendati fi żmien qasir ta’ għaxart ijiem. Madankollu, il-leġiżlatur Taljan ma jipprovdix b’liema mod l-istabbiliment ta’ limitu massimu assolut ta’ EUR 50000 jikkontribwixxi għat-tmexxija bla xkiel tal-proċedura ta’ sejħa għal offerti. Għall-kuntrarju, tali ammont, minħabba n-natura dissważiva tiegħu, jista’ jippreġudika l-effettività tal-għażla prevista fl-Artikolu 51 tad-Direttiva 2004/18. Il-Kummissjoni tinnota li limitu massimu ta’ EUR 5000, bħal dak introdott mill-Kodiċi l-ġdid dwar il-kuntratti pubbliċi, huwa iktar raġonevoli. Fi kwalunkwe każ, il-qorti nazzjonali hija dik li għandha tevalwa l-proporzjonalità tal-limitu ta’ EUR 50000 fir-rigward tal-piżijiet addizzjonali fuq l-awtorità kontraenti u jekk dan huwiex iġġustifikat jew le.

42. Fir-rigward tat-tieni raġuni, il-Kummissjoni tqis li l-Artikolu 38(2)(a) tal-KKP ma jirreferix għall-prinċipju tal-proporzjonalità jew għall-obbligu eventwali tal-awtorità kontraenti li tagħti raġunijiet, fl-ispeċifikazzjonijiet tal-offerta, għall-ammont tas-sanzjoni prevista skont in-numru u t-tip ta’ irregolaritajiet li jistgħu jiġu rregolarizzati. B’mod konkret, l-ammonti ta’ EU 50000 u EUR 35000 fil-kawżi prinċipali, ġew ikkalkolati b’mod każwali u sproporzjonat.

43. Għalhekk, il-Kummissjoni tikkonkludi li l-istabbiliment ta’ dawn l-ammonti ma huwiex attribwibbli għall-kliem tal-Artikolu 38(2)(a) tal-KKP u lanqas għall-applikazzjoni speċifika tiegħu mill-awtorità kontraenti. Hija l-qorti tar-rinviju li għandha tiċċara jekk dan l-artikolu jistax jiġi interpretat u applikat b’rispett għall-prinċipju ta’ proporzjonalità u għalhekk jiġi ggarantit l-effett utli tal-Artikolu 51 tad-Direttiva 2004/18.

IV. Il-proċedura quddiem il-Qorti tal-Ġustizzja

44. Id-digrieti tar-rinviju għal deċiżjoni preliminari ġew ippreżentati fir-Reġistru tal-Qorti tal-Ġustizzja fit-12 u l-24 ta’ Ottubru 2016.

45. Fil-15 ta’ Novembru 2016, ġie deċiż li l-Kawżi C‑523/16 u C‑536/16 jingħaqdu.

46. L-osservazzjonijiet bil-miktub ġew sottomessi minn Duemme SGR, iċ-CNPR, il-Gvern Taljan u l-Kummissjoni Ewropea. Ma ġiex meqjus li kien hemm bżonn li ssir seduta.

V. L-evalwazzjoni

47. Permezz tar-“regolarizzazzjoni oneruża tad-difetti fl-ipproċessar”, li hija s-suġġett ta’ dawn ir-rinviji, il-liġi Taljana kienet tippermetti lill-offerenti fil-kuntest ta’ kuntratti pubbliċi jemendaw ċerti nuqqasijiet fl-offerti tagħhom. Meta dawk l-irregolaritajiet kienu sostanzjali, l-awtorità kontraenti kienet timponi multa fuq l-offerent.

48. Il-kliem tal-bidu tal-KKP ma kienx jaċċetta r-regolarizzazzjoni tal-irregolaritajiet sostanzjali ( 13 ). Ir-regola ġiet emendata fl-2014 speċifikament sabiex tipprovdi għal din l-eventwalità, iżda bil-kundizzjoni li l-offerent li kien ikkawżahom jiġi ssanzjonat b’multa b’dawn il-fatturi: i) l-ammont tagħha jvarja bejn wieħed f’elf jew wieħed fil-mija tal-valur tal-kuntratt, u fi kwalunkwe każ ma jistax ikun ogħla minn EUR 50000; (ii) dan l-ammont ikun iffissat bil-quddiem fl-avviż tas-sejħa għall-offerti, f’ammont ugwali għall-offerenti kollha; u iii) il-ħlas tas-sanzjoni jkun żgurat, peress li l-awtorità kontraenti tista’ tieħu l-ammont tagħha tal-garanzija temporanja pprovduta sabiex jipparteċipaw fil-proċedura ta’ sejħa għal offerti.

49. Hawnhekk, wieħed qed jistaqsi jekk dan il-mekkaniżmu, kif stabbilit fil-liġi nazzjonali, jirrispettax id-dispożizzjoni (l-Artikolu 51) tad-Direttiva 2004/18, skont liema l-awtorità kontraenti tista’ tistieden lill-offerenti sabiex “jissupplimentaw jew jiċċaraw iċ-ċertifikati u dokumenti” sottomessi mal-offerti tagħhom.

1. Il-kummenti preliminari

50. Il-qorti tar-rinviju ssemmi d-Direttiva 2014/24/UE ( 14 ), li, għalkemm ma kinitx għadha ġiet trasposta fid-dritt Taljan, kienet fis-seħħ meta ġie approvat l-Artikolu 38(2)(a) tal-KKP. Madankollu, nemmen li din id-direttiva ma tapplika f’ebda wieħed mill-każijiet.

51. Il-Qorti tal-Ġustizzja ddikjarat li “bħala prinċipju d-direttiva applikabbli hija dik li tkun fis-seħħ fil-mument li fih l-awtorità kontraenti tagħżel it-tip ta’ proċedura li għandha ssegwi u tiddeċiedi b’mod definittiv il-kwistjoni ta’ jekk hemmx obbligu jew le li ssir sejħa għal offerti qabel l-għoti ta’ kuntratt pubbliku. Min-naħa l-oħra, huma inapplikabbli d-dispożizzjonijiet ta’ direttiva li t-terminu ta’ traspożizzjoni tagħha skada wara dan il-mument” ( 15 ).

52. Peress li l-avviżi tal-għoti tal-kuntratti inkwistjoni ġew ippubblikati f’Ottubru 2014 u f’Jannar 2016, qabel ma d-Direttiva 2014/24 ġiet trasposta fid-dritt Taljan (li seħħ fit-18 ta’ April 2016, li huwa l-jum li fih kien jiskadi l-perijodu ta’ traspożizzjoni tagħha), l-applikazzjoni ta’ din il-ġurisprudenza teżiġi li, fiż-żewġ każijiet, tiġi applikata d-Direttiva 2004/18.

53. Il-Kummissjoni ma għandha l-ebda dubju li l-Kawża C‑536/16 hija rregolata mid-Direttiva 2004/18 ( 16 ), iżda tipprovdi, kif diġà ntqal, li s-sejħa għal offerti tal-Kawża C‑523/16 taqa’ fil-kamp ta’ applikazzjoni tad-Direttiva 2004/17 (dwar setturi speċjali). Madankollu, hija żżid li, peress li l-KKP jestendi l-applikazzjoni tal-Artikolu 38 tiegħu għas-setturi speċjali msemmija iktar ’il fuq, is-soluzzjoni għall-problema taqa’ taħt ir-regola ġenerali li ttrasponiet, fid-dritt Taljan, l-Artikolu 51 tad-Direttiva 2004/18.

54. F’dak li jirrigwarda ż-żewġ raġunijiet, ma nara ebda problema ta’ inammissibbiltà taż-żewġ rinviji, u nemmen li huwa rilevanti li jiġu deċiżi billi tingħata gwida għall-interpretazzjoni tad-Direttiva 2004/18 lill-qorti tar-rinviju kif inhu mitlub.

55. Fl-aħħar nett, naħseb li huwa iktar loġiku li tinqaleb l-ordni tar-risposti preliminari, minħabba li l-ewwel domanda (dwar il-kondizzjonijiet tal-ammont tal-multa) jippresupponi risposta affermattiva għat-tieni waħda (dwar il-kompetenza tal-Istat Membru biex jistabbilixxi din is-sanzjoni).

2. Fuq il-kompetenza tal-Istat sabiex jistabbilixxi mekkaniżmu għal “regolarizzazzjoni oneruża tad-difetti proċedurali”

56. Bla ħsara għall-punt li se nagħmel minnufih dwar il-limiti għall-possibbiltà ta’ regolarizzazzjoni ta’ ċerti nuqqasijiet fl-offerti, skont il-ġurisprudenza tal-Qorti tal-Ġustizzja dwar id-Direttiva 2004/18, ma nara ebda oġġezzjoni f’din tal-aħħar għal-fatt li l-Istati Membri jipprovdu li l-awtoritajiet kontraenti jimponu ċertu ammont (f’dan il-każ, bħala sanzjoni) ( 17 ) fuq l-offerenti involuti f’din is-sitwazzjoni.

57. L-Artikolu 51 tad-Direttiva 2004/18 jipprovdi li l-awtoritajiet kontraenti għandhom “[jistiednu] lil operaturi ekonomiċi” sabiex jikkompletaw jew jispjegaw ċerti ċertifikati jew dokumenti ( 18 ). Huwa ma jgħid xejn dwar il-mezzi li għandhom jiġu pprovduti f’dan ir-rigward, u jħallihom għad-diskrezzjoni tal-Istati Membri. Dawn tal-aħħar igawdu, fil-fehma tiegħi, minn marġni sinjifikattiv ta’ libertà sabiex jagħżlu l-mezzi, skont l-għażliet leġiżlattivi tagħhom stess ( 19 ), sakemm ir-regoli li jadottaw ma jmorrux kontra dik id-dispożizzjoni jew kontra l-bqija tad-dritt tal-Unjoni.

58. Fi ħdan dan il-marġni ta’ libertà, fil-fehma tiegħi, il-leġiżlazzjoni nazzjonali għandha tawtorizza r-regolarizzazzjoni tan-nuqqasijiet formali tal-offerti, filwaqt li timponi fuq l-awturi tagħhom ċertu piż ekonomiku sabiex tħeġġiġhom iwettqu preżentazzjoni xierqa bir-riperkussjoni (eventwali) ta’ piż żejjed għall-proċedura ta’ regolarizzazzjoni. Madankollu, tkun kontra d-Direttiva 2004/18 u l-prinċipji li jinsabu fiha ( 20 ) regola tad-dritt nazzjonali ta’ dan it-tip li, minħabba d-daqs ta’ dak il-piż, toħloq ostakolu li diffiċli jinqabeż għall-parteċipazzjoni tal-impriżi (speċjalment l-impriżi żgħar u medji) fil-proċeduri ta’ sejħiet għal offerti ta’għal kuntratti pubbliċi, li jfisser ukoll, li jkun hemm nuqqas fil-kompetizzjoni mixtieqa f’dawn il-proċeduri ( 21 ).

59. Għalhekk, ma nemminx li jistgħu jinqalgħu oġġezzjonijiet fil-prinċipju għall-mekkaniżmu li jrendi r-regolarizzazzjoni tan-nuqqasijiet proċedurali oneruża, għal dawk li jkollhom jirregolarizzawhom sabiex jippreżentaw l-offerta tagħhom. Se nerġa’ nirritorna għal din il-kwistjoni, meta neżamina l-karatteristiċi tal-oneru stabbilit mil-leġiżlazzjoni Taljana.

60. Madankollu, l-Artikolu 38(2)(a) tal-KKP isemmi “irregolaritajiet sostanzjali” bħala difetti li jistgħu jiġu rregolarizzati. Din id-dispożizzjoni tista’ toħloq diffikultajiet kieku kellha toffri l-possibbiltà li jinżammu fil-proċedura tas-sejħa tal-offerti l-offerenti li kellhom jiġu esklużi, minħabba li ma rrispettawx l-obbligu li jippreżentaw, fil-ħin u bil-mod dovut, id-dokumenti meħtieġa fis-sejħa għal offerti. Dawn id-diffikultajiet huma aggravati meta tiġi analizzata l-ġurisprudenza tal-Qorti tal-Ġustizzja dwar dan il-punt.

61. Fil-fatt, din hija kwistjoni kontroversjali (u delikata) li fuqha l-Qorti tal-Ġustizzja ddeċidiet, bħala regola, li l-Artikolu 51 tad-Direttiva 2004/18 “ma għandux jiġi interpretat bħala li [jippermetti lil awtorità kontraenti] li taċċetta kwalunkwe rettifiki għal ommissjonijiet li, skont id-dispożizzjonijiet espressi tad-dokumenti tal-kuntratt, għandhom iwasslu għall-esklużjoni [tal-offerent]” ( 22 ).

62. Is-sentenza tal-4 ta’ Mejju 2017, Esaprojekt ( 23 ), reċentement għenet sabiex jiġi ddeterminat sa fejn jistgħu jsiru r-regolarizzazzjonijiet. Mill-kontenut tagħha nemmen li dawn id-dikjarazzjonijiet jispikkaw: – “[m]inn naħa, il-prinċipji ta’ ugwaljanza fit-trattament u ta’ nondiskriminazzjoni jimponu li l-offerenti jkollhom għad-dispożizzjoni tagħhom l-istess opportunitajiet fil-formulazzjoni tat-termini tal-offerti tagħhom u għaldaqstant jimplikaw li dawn l-offerti jkunu suġġetti għall-istess kundizzjonijiet għall-offerenti kollha. Min-naħa l-oħra, l-obbligu ta’ trasparenza għandu bħala għan li jiggarantixxi l-assenza ta’ riskju ta’ favoritiżmu u ta’ arbitrarjetà min-naħa tal-awtorità kontraenti” ( 24 ). – Barra minn hekk, dawn il-prinċipji “jipprekludu negozjati bejn l-awtorità kontraenti u offerent fil-kuntest ta’ proċedura ta’ għoti ta’ kuntratt pubbliku, u dan jimplika li, bħala prinċipju, offerta ma tistax tiġi emendata wara li tintefa’, sew jekk dan ikun fuq l-inizjattiva tal-awtorità kontraenti jew fuq dik tal-offerent. Minn dan isegwi li l-awtorità kontraenti ma tistax titlob kjarifiki mingħand offerent li hija tqis li l-offerta tiegħu hija impreċiża jew li ma hijiex konformi mar-rekwiżiti tekniċi tal-ispeċifikazzjonijiet tal-kuntratt” ( 25 ). – “Il-Qorti tal-Ġustizzja madankollu ppreċiżat li l-Artikolu 2 tad-Direttiva 2004/18 ma jipprekludix il-possibbiltà li d-data dwar l-offerta tiġi kkoreġuta jew ikkompletata fuq punti speċifiċi, b’mod partikolari għaliex ikun evidenti li teħtieġ sempliċi kjarifika, jew sabiex jiġu kkoreġuti żbalji materjali manifesti” ( 26 ).

63. Hija permessa, għalhekk, “kjarifikazzjoni fuq punti speċifiċi jew korrezzjoni ta’ żbalji materjali manifesti”, iżda mhux “modifika sostanzjali u sinjifikattiva tal-offerta inizjali li pjuttost tixbah preżentazzjoni ta’ offerta ġdida”. Tiġi eskluża wkoll il-kontribuzzjoni ta’ “dokumenti li ma jidhrux fl-offerta inizjali” fejn il-preżentazzjoni sussegwenti tagħhom attwalment tammonta għal offerta ġdida ( 27 ).

64. Lanqas ma għandha ssir regolarizzazzjoni “jekk id-dokumenti tal-kuntratt kienu jimponu li fil-każ li d-dokument jew l-informazzjoni neqsin ma jiġux ikkomunikati l-applikazzjoni tiġi eskluża. Fil-fatt, awtorità kontraenti hija obbligata tosserva strettament il-kriterji li hija stess tkun stabbilixxiet” ( 28 ).

65. Il-qorti tar-rinviju għandha tevalwa, għaldaqstant, taħt dawn il-linji gwida għall-interpretazzjoni tal-Artikolu 51 tad-Direttiva 2004/18 jekk, fiċ-ċirkustanzi ta’ dawn iż-żewġ kawżi, ir-regolarizzazzjoni tad-dokumenti meħtieġa: a) taffettwax irregolaritajiet purament proċedurali, b’tali mod li ma tammontax għall-preżentazzjoni ta’ offerta ġdida, lanqas ma tagħti lill-awtur vantaġġ addizzjonali fuq il-kompetituri ( 29 ); u b) tikkontradixxix dak li kien iddikjarat b’mod ċar fl-ispeċifikazzjonijiet bħala raġuni għall-esklużjoni.

3. Fuq l-ammont tas-sanzjoni u l-prinċipju ta’ proporzjonalità

66. Is-sentenza affermattiva dwar il-kompatibbiltà, fil-prinċipju, ta’ mekkaniżmu ta’ “regolarizzazzjoni oneruża ta’ nuqqasijiet ta’ pproċessar” mal-Artikolu 51 tad-Direttiva 2004/18 għandha tkun akkumpanjata, sussegwentement, minn analiżi speċifika tal-profili singulari tas-sanzjoni tal-Artikolu 38(2)(a) tal-KKP, fil-verżjoni tiegħu qabel ir-riforma tal-2016, kif applikat fil-prattika nazzjonali, kif muri fiż-żewġ kawżi inkwistjoni.

67. Qabel ma ssir din l-analiżi, naħseb li jkun xieraq li jitqies fatt regolatorju li l-qorti tar-rinviju tista’, ipotetikament, tasal għal konsegwenzi differenti minn dawk li tesprimi (skont din, “il-KKP ġdid ma japplikax għall-offerta inkwistjoni, li ġiet imħabbra qabel id-dħul fis-seħħ tiegħu”). Qiegħed nirreferi, speċifikament, għal dik ir-riforma tal-Artikolu 38 (2)(a) tal-KKP ippromulgata fl-2016 ( 30 ).

68. Il-qorti nazzjonali tista’, eventwalment, tapplika l-prinċipju ta’ retroattività in melius għall-proċeduri li jkunu għadhom pendenti, irregolati mil-leġiżlazzjoni l-inqas favorevoli għall-offerent issanzjonat, jekk tiġi ssodisfatta l-kundizzjoni doppja li: a) fil-liġi domestika tagħha, dan il-prinċipju japplika għad-dritt ta’ sanzjonar amministrattiv; u (b) is-sanzjoni prevista f’dak l-artikolu tal-KKP għandha, realment, natura punittiva.

69. Jekk ma tkunx possibbli din l-applikazzjoni retroattiva (u indipendentement mill-fatt li t-tneħħija tar-regola interna applikata f’dawn iż-żewġ każijiet għandha l-effett li s-sentenza tal-Qorti tal-Ġustizzja jkollha portata ġenerali limitata ħafna fuqhom) ( 31 ), għandu jiġi eżaminat jekk il-karatteristiċi tal-istrument tas-sanzjonijiet, kif applikat f’dawn iż-żewġ każijiet, attwalment iservux l-għanijiet li jiġġustifikawh, f’termini li jikkonformaw mal-prinċipju ta’ proporzjonalità.

70. Fl-osservazzjonijiet taċ-CNPR, tal-Gvern Taljan u tal-Kummissjoni huwa nnotat li l-istabbiliment ta’ sanzjoni għal irregolaritajiet sostanzjali, minn naħa waħda, iżomm l-offerent responsabbli sabiex jaġixxi b’diliġenza meta jipprepara d-dokumenti li jipprovdi mal-offerta tiegħu; u, min-naħa l-oħra, jikkumpensa lill-awtorità kontraenti għall-piż addizzjonali li huwa r-riżultat tal-ġestjoni ta’ dokument ta’ akkwist pubbliku li fih ikun possibbli li jiġu rregolarizzati dawk in-nuqqasijiet.

71. Il-kritika doppja għal dak l-istrument, kif ikkonfigurat mill-KKP, tirrigwarda, minn naħa waħda, li l-ammont tas-sanzjoni jiġi stabbilit a priori, fl-avviż tas-sejħa għall-offerti nnifsu, mingħajr ma jiġi indirizzat id-daqs tal-irregolaritajiet imwettqa jew il-kundizzjonijiet ekonomiċi tal-offerent li jwettaq il-ksur. Min-naħa l-oħra, l-ammonti riżultanti (sa massimu ta’ EUR 50000) ma jirrispettawx il-prinċipju tal-proporzjonalità. Barra minn hekk, l-ammont eżorbitanti tiegħu jista’ jiddiswadi, speċjalment lill-impriżi żgħar u medji, milli jipparteċipaw fis-sejħa għal offerti, u b’hekk titnaqqas il-kompetizzjoni.

72. Fir-rigward tal-għanijiet li jistgħu jivvalidaw l-impożizzjoni tas-sanzjonijiet, nemmen li dawn ma jikkorrispondux għall-ammont minimu u massimu, kif kien ipprovdut fil-KKP qabel ir-riforma tagħha tal-2016. Forsi din l-aħħar, meta naqqset l-ammont massimu assolut b’mod sinjifikattiv għal EUR 5000, setgħet preċiżament tikkonforma mal-kundanna tal-eċċess tiegħu skont il-leġiżlatur intern, kif timplika l-qorti tar-rinviju.

73. Ċertament, l-argument tal-ispejjeż amministrattivi ogħla ma jiġġustifikax ammonti tant sinjifikattivi: wieħed għandu jinnota li anki l-ammont minimu ta’ wieħed f’elf (u a fortiori wieħed fil-mija), f’kuntratti suġġetti għad-direttivi tal-Unjoni, huwa minnu nnifsu għoli, meta wieħed iqis il-limiti iktar baxxi għall-applikazzjoni ta’ dawn. Dan l-argument huwa wkoll inkonsistenti ma’ somma unika, stabbilita a priori u li tikkonsisti f’perċentwali tal-ammont tal-kuntratt, allura jkun loġiku, fuq dik il-linja, li jiġu identifikati ad casum l-ogħla spejjeż li jkunu saru.

74. L-isproporzjon huwa evidenti fiż-żewġ kawżi, li ma huma xejn ħlief l-applikazzjoni prattika tad-dispożizzjoni legali: in-nuqqas ta’ firma ta’ direttur jew in-nuqqas ta’ provvista ta’ dikjarazzjoni maħlufa fuq ir-rekords kriminali jirriżultaw f’multi ta’ EUR 35000 u EUR 50000, rispettivament. Insibha diffiċli naċċetta li l-ogħla spiża għall-awtoritajiet kontraenti, sempliċiment talli sabu dawn iż-żewġ anomaliji u stiednu r-regolarizzazzjoni tagħhom ( 32 ), tikkorrispondi għal dawk iċ-ċifri, li jidhru li huma maħsuba iktar sabiex iżidu d-dħul tagħhom ( 33 ). Jiena naqbel mal-qorti tar-rinviju —fejn, finalment, għandha tapplika deċiżjoni ta’ proporzjonalità— li tali ammonti jistgħu jiġu kkunsidrati bħala “oġġettivament eżorbitanti fir-rigward tal-attività addizzjonali [tal-awtorità kontraenti]”.

75. Lanqas l-intenzjoni li tiġi ggarantita s-serjetà tal-offerti ma tawtorizza multi tant esaġerati. L-ewwel, minħabba li dawn huma imposti (kif jinsab fl-ispeċifikazzjonijiet) irrispettivament min-numru ta’ irregolaritajiet, jiġifieri, irrispettivament mit-tip ta’ element jew dokument li ma huwiex komplet jew mill-portata kbira jew żgħira tiegħu. Ir-regola tomoġenizza l-ksur u tippermetti li l-grad ta’ kumplessità tiegħu ma jiġix meqjus ( 34 ).

76. It-tieni, dik l-intenzjoni għandha tiġi kkunsidrata fir-rigward tal-promozzjoni tal-parteċipazzjoni tal-ikbar numru ta’ offerenti possibbli, li jirriżulta f’żieda fil-kompetizzjoni u b’mod ġenerali servizz aħjar għall-interess pubbliku ( 35 ). Sanzjoni pekunjarja eċċessiva tiskoraġġixxi ( 36 ), probabbilment lil impriżi b’kapaċità ekonomika iżgħar milli jipparteċipaw f’kuntratti pubbliċi li l-ammont tagħhom ikun għoli, b’kunsiderazzjoni tal-limiti perċentwali msemmija iktar ’il fuq. Jista’ wkoll jiddiswadihom milli jipparteċipaw f’sejħiet għal offerti futuri li jinkludu din l-istess dispożizzjoni ta’ sanzjonar.

77. Oneru b’dawn il-karatteristiċi jiskoraġġixxi, ukoll, b’mod iktar qawwi lill-“offerenti stabbiliti fi Stati Membri oħra, sa fejn il-livell ta’ għarfien tagħhom tad-dritt nazzjonali u tal-interpretazzzjoni tiegħu kif ukoll il-prassi tal-awtoritajiet nazzjonali ma jistax ikun paragunabbli għal dak tal-offerenti nazzjonali” ( 37 ).

78. Fil-qosor, mekkaniżmu li l-għan tiegħu kien, preċiżament, li jiffaċilita r-regolarizzazzjoni tal-iżbalji formali tal-offerenti (filwaqt li jirrettifika r-regola interna ta’ qabel) u, għalhekk, iżid il-possibbiltajiet tagħhom li jipparteċipaw b’suċċess fis-sejħiet għal offerti għal kuntratti pubbliċi, isir, finalment, għad-detriment ta’ dik l-istess parteċipazzjoni, minħabba li jintroduċi ħlasijiet finanzjarji eċċessivi fir-rigward tal-għan tiegħu.

79. L-argumenti ta’ hawn fuq iwassluni sabiex nirrifjuta li, f’dan ir-rigward, l-applikazzjoni tar-regola nazzjonali, li llum il-ġurnata ma għadhiex fis-seħħ, tirrispetta l-prinċipju ta’ proporzjonalità.

VI. Konklużjoni

80. Fid-dawl ta’ dan, nissuġġerixxi li l-Qorti tal-Ġustizzja tirrispondi lit-Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (qorti reġjonali amministrattiva tal-Lazio, l-Italja) kif ġej: “1) L-Artikolu 51 tad-Direttiva 2004/18/KE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill, tal-31 ta’ Marzu 2004, fuq kordinazzjoni ta’ proċeduri għall-għoti ta’ kuntratti għal xogħlijiet pubbliċi, kuntratti għal provvisti pubbliċi u kuntratti għal servizzi pubbliċi [kuntratti pubbliċi għal xogħlijiet, għal provvisti u għal servizzi], ma jipprekludix regola nazzjonali li tissuġġetta għall-ħlas ta’ ammont għar-regolarizzazzjoni ta’ ċerti irregolaritajiet formali magħmula mill-offerent fil-formulazzjoni tal-proposta tiegħu, bil-kundizzjoni li jiġi rrispettat il-prinċipju ta’ trasparenza u ta’ trattament ugwali, li r-regolarizzazzjoni ma tippermettix il-preżentazzjoni ta’ dik li, fir-realtà, tkun offerta ġdida u li s-sanzjoni tkun proporzjonata għall-għanijiet intiżi. 2) F’ċirkustanzi bħal dawk fil-kawżi prinċipali, l-Artikolu 51 tad-Direttiva 2004/18, interpretat skont il-prinċipji tad-dritt tal-Unjoni li huma bbażati fuqhom id-dispożizzjonijiet applikabbli għall-kuntratti pubbliċi, ma jawtorizzax li jiġu imposti fuq l-offerenti sanzjonijiet pekunjarji li l-ammont tagħhom ma jistax ikun inqas minn wieħed f’elf jew iktar minn wieħed fil-mija tal-valur tal-kuntratt, u mhux ogħla minn EUR 50000”.

( 1 ) Lingwa oriġinali: l-Ispanjol.

( 2 ) Direttiva tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill, tal-31 ta’ Marzu 2004, fuq kordinazzjoni ta’ proċeduri għall-għoti ta’ kuntratti għal xogħlijiet pubbliċi, kuntratti għal provvisti pubbliċi u kuntratti għal servizzi pubbliċi [kuntratti pubbliċi għal xogħlijiet, għal provvisti u għal servizzi] (ĠU Edizzjoni Speċjali bil-Malti, Kapitolu 6, Vol. 7, p. 132).

( 3 ) Skont it-test tad-Digriet-Leġiżlattiv Nru 90 tal-2014 [Decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l’efficienza degli uffici giudiziari (14G00103) (ĠU Nru 144 tal-24 ta’ Ġunju 2014), approvat mil-Liġi Nru 114/2014 (Legge 11 agosto 2014, n. 114, conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90) (ĠU Nru 190 tat-18 ta’ Awwissu 2014)].

( 4 ) Digriet leġiżlattiv tat-18 ta’ April 2016, Nru 50, Codice dei contratti pubblici (ĠU Nru 91 tad-19 ta’ April 2016).

( 5 ) Għalkemm ma tistax tinfluwenza kif jiġu indirizzati dawn id-domandi preliminari, peress li, minħabba d-data tal-promulgazzjoni tagħha (wara l-għeluq tal-proċedura bil-miktub quddiem il-Qorti tal-Ġustizzja), ma kinitx suġġetta għal dibattitu kontradittorju bejn il-partijiet, kuntrarjament għal dak li seħħ fir-riforma tal-2016, għandu jiġi indikat li, fl-2017, saret emenda oħra iktar radikali f’dan il-qasam, fil-KKP. Fil-fatt, id-Digriet Leġiżlattiv Nru 56/2017, tad-19 ta’ April, fassal mill-ġdid l-Artikolu 89(3), u elimina b’mod definittiv in-natura oneruża tar-regolarizzazzjoni mid-dħul tiegħu fis-seħħ (20 ta’ Mejju 2017). Minn dik id-data, għalhekk, l-operaturi ekonomiċi jistgħu jirregolarizzaw in-nuqqas ta’ kwalunkwe element formali tal-offerti tagħhom (ħlief dawk relatati mal-offerta ekonomika u l-offerta teknika), mingħajr ma jaffaċċjaw xi tip ta’ sanzjoni jew oneru simili ieħor.

( 6 ) B’mod partikolari, hija sostniet li fid-dikjarazzjoni li tagħti setgħa kollettiva speċjali ta’ rappreżentazzjoni favur il-kumpannija parent tal-grupp (Ma.t.i. Sud), ma kienx hemm firma tar-rappreżentant legali ta’ dik il-kumpannija.

( 7 ) B’mod partikolari, ma inkludietx id-dikjarazzjonijiet maħlufa li l-Viċi President u d-Direttur Ġenerali tagħha ma kellhomx rekord kriminali, kif mitlub fl-ispeċifikazzjonijiet.

( 8 ) Hija tibbaża ruħha fuq il-“Green Paper dwar il-modernizzazzjoni tal-politika tal-akkwist pubbliku tal-UE” (COM/2011/15 finali) sabiex tindika li l-previżjoni tal-KKP tikser it-“tnaqqis tal-piżijiet amministrattivi fil-fażi tal-għażla”, li l-għan tagħha huwa li ttejjeb l-aċċess ta’ impriżi żgħar u medji għall-proċeduri tal-għażla.

( 9 ) Hija tinvoka s-sentenza tat-22 ta’ Ottubru 2015, Impresa Edilux u SICEF (C‑425/14, EU:C:2015:721, punti 26 u 28).

( 10 ) Id-Direttiva tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill, tal-31 ta’ Marzu 2004, li tikkoordina l-proċeduri ta’ akkwisti ta’ entitajiet li joperaw fis-setturi tas-servizzi tal-ilma, l-enerġija, t-trasport u postali (ĠU Edizzjoni Speċjali bil-Malti, Kapitolu 6, Vol. 7, p. 19).

( 11 ) Skont il-Kummissjoni (nota 5 tal-osservazzjonijiet bil-miktub tagħha), fil-Kawża C‑536/16, “jidher li l-entità kontraenti tinstab fost dawk elenkati fl-Anness IV tad-Direttiva 2004/17, u l-għan ta’ dan l-akkwist pubbliku jidher li jaqa’ taħt il-kamp ta’ applikazzjoni tal-Artikoli 3(1) u 20(1) ta’ din id-direttiva”.

( 12 ) Hija tiċċita s-sentenza tal-10 ta’ Ottubru 2013, Manova (C‑336/12, EU:C:2013:647).

( 13 ) Kien possibbli biss li jiġu rregolarizzati irregolaritajiet “sempliċi”, skont it-tifsira tal-Artikolu 46(1), tal-verżjoni preċedenti tal-KKP.

( 14 ) Direttiva tal-Parlament Ewropew u-tal Kunsill, tas-26 ta’ Frar 2014, dwar l-akkwist u pubbliku u li tħassar id-Direttiva 2004/18/KE (ĠU L 94, 28.3.2014, p. 65).

( 15 ) Sentenza tas-7 ta’ April 2016, Partner Apelski Dariusz (C‑324/14, EU:C:2016:214, punt 83).

( 16 ) Fid-dawl tal-karatteristiċi suġġettivi (l-awtorità kontraenti kienet assoċjazzjoni tas-sigurtà soċjali u assistenza favur l-uffiċjali tal-kontabbiltà u esperti kummerċjali, b’personalità legali taħt id-dritt privat) u tal-karatteristiċi oġġettivi tas-sejħa għal offerti (ġiet ippubblikata sabiex tagħżel ħames maniġers tal-assi mobbli ta’ dik l-assoċjazzjoni), jista’ possibilment ikun hemm oġġezzjoni għal xi riżervi għal din id-dikjarazzjoni. Madankollu, fil-kummenti tagħhom, ħadd ma jikkontesta l-applikazzjoni tad-Direttiva 2004/18 għal din il-kawża, forsi minħabba li fl-ispeċifikazzjonijiet iċ-CNPR żgurat “li taġixxi, għal dawn l-iskopijiet, bħala korp tal-liġi pubblika” u minħabba li s-sejħa kien fiha riferimenti kostanti għas-sistema legali tal-kuntratti pubbliċi fl-Italja, peress li d-deċiżjonijiet ta’ dak il-korp kienu ġew ikkontestati quddiem il-qorti nazzjonali kompetenti fil-qasam kontenzjuż amministrattiv.

( 17 ) Fl-osservazzjonijiet ta’ Duemme SGR wieħed jinnota l-kontroversja, bejn l-awtoritajiet Taljani stess, dwar in-natura reali ta’ dan il-piż: għal uħud, dan jikkostitwixxi b’mod inekwivoku sanzjoni amministrattiva, kif huwa muri mit-titlu tagħha; għal oħrajn (speċifikament, għall-Awtorità Nazzjonali Kontra l-Korruzzjoni, skont l-opinjoni tagħha tat-8 ta’ Jannar 2015), huwa biss strument ta’ indennizz. Il-qorti tar-rinviju wkoll tirrepeti dak li qalu “xi kummentaturi” u deċiżjoni ta’ qorti amministrattiva oħra, skont liema s-sanzjoni setgħet tiġi “iddefinita mill-ġdid”, bħala indennizz.

( 18 ) L-Artikolu 56(3) tad-Direttiva (ulterjuri) 2014/24 huwa iktar preċiż dwar dan is-suġġett: “Fejn l-informazzjoni jew id-dokumentazzjoni li għandha tiġi sottomessa mill-operaturi ekonomiċi tkun jew tidher li tkun mhux kompleta jew żbaljata jew fejn dokumenti speċifiċi huma nieqsa, l-awtoritajiet kontraenti jistgħu, sakemm mhux previst mod ieħor mil-liġi nazzjonali li timplimenta din id-Direttiva, jesiġu lill-operaturi ekonomiċi kkonċernati li jissottomettu, jissupplementaw, jikkjarifikaw jew jimlew l-informazzjoni jew id-dokumentazzjoni rilevanti f’limitu ta’ żmien adatt, sakemm tali esiġenzi isiru b’konformità sħiħa mal-prinċipji ta’ trattament ugwali u ta’ trasparenza”.

( 19 ) Fl-Italja ttieħdu pożizzjonijiet favur iż-żewġ alternattivi, kif jintwera fl-opinjoni Nru 855/2016, tal-1 ta’ April 2016, maħruġa qabel l-adozzjoni tad-Digriet Leġiżlattiv Nru 50 tal-2016, il-Consiglio di Stato (Kunsill tal-Istat, l-Italja) ippropona lill-Gvern sabiex jelimina n-natura oneruża tal-mekkaniżmu ta’ regolarizzazzjoni. Din ir-rakkomandazzjoni ma ġietx segwita kompletament (għalkemm is-sanzjonijiet saru inqas restrittivi), kuntrarjament għal dak li sar wara, fl-2017, fid-Digriet Leġiżlattiv Nru 56/1017 imsemmi diġà.

( 20 ) B’mod partikolari, “[dawk] tal-libertà ta’ stabbiliment u tal-libertà li jiġu pprovduti servizzi, kif ukoll dawk li jirriżultaw minnhom”, li tirreferi għalihom is-sentenza tal-10 ta’ Novembru 2016, Ciclat (C‑199/15, EU:C:2016:853, punt 25). Barra minn hekk, l-Artikolu 2 tad-Direttiva 2004/18 jordna lill-awtoritajiet kontraenti li jittrattaw lill-operaturi ekonomiċi b’mod ugwali u mingħajr diskriminazzjoni u jaġixxu b’mod trasparenti. Dawn il-prinċipji huma mfakkra mill-premessi 2 u 46 ta’ dik id-direttiva.

( 21 ) Il-Qorti tal-Ġustizzja ddikjarat fis-sentenza tagħha tat-23 ta’ Diċembru 2009, CoNISMa (C‑305/08, EU:C:2009:807, punt 37), li “wieħed mill-għanijiet tar-regoli Komunitarji fil-qasam tal-kuntratti pubbliċi huwa l-ftuħ għal kompetizzjoni l-iktar wiesgħa (ara b’mod partikolari, f’dan is-sens, is-sentenza [tat-13 ta’ Diċembru 2007,] Bayerischer Rundfunk et, [C‑337/06, EU:C:2007:786,] iċċitata iktar ’il fuq, punt 39), u huwa fl-interess tad-dritt Komunitarju li tiġi żgurata l-ikbar parteċipzzjoni ta’ offerenti possibbli f’sejħa għal offerti (sentenza tad-19 ta’ Mejju 2009, Assitur, C‑538/07, [EU:C:2009:317], punt 26). F’dan ir-rigward għandu jingħad ukoll li dan il-ftuħ għal kompetizzjoni l-iktar wiesgħa ma huwiex previst biss fir-rigward tal-interess Komunitarju fil-qasam tal-moviment liberu ta’ prodotti u servizzi, iżda wkoll fl-interess proprju tal-awtorità kontraenti involuta, li għaldaqstant ikollha l-ikbar għażla fir-rigward tal-offerta l-iktar vantaġġuża u l-iktar adatta għall-bżonnijiet tal-awtorità pubblika kkonċernata”.

( 22 ) Din il-formula hija rripetuta fis-sentenzi tas-6 ta’ Novembru 2014, Cartiera dell’Adda (C‑42/13, EU:C:2014:2345, punt 46), u tal-10 ta’ Novembru 2016, Ciclat (C‑199/15, EU:C:2016:853, punt 30). Is-sentenzi tad-29 ta’ Marzu 2012, SAG ELV Slovensko et (C‑599/10, EU:C:2012:191); tal-10 ta’ Ottubru 2013, Manova (C‑336/12, EU:C:2013:647), u tas-7 ta’ April 2016, Partner Apelski Dariusz (C‑324/14, EU:C:2016:214), b’mod partikolari, indirizzaw ukoll il-problemi mqajma bl-applikazzjoni tal-Artikolu 51 tad-Direttiva 2004/18.

( 23 ) Kawża C‑387/14, EU:C:2017:338.

( 24 ) Ibidem, punt 36.

( 25 ) Ibidem, punt 37.

( 26 ) Ibidem, punt 38.

( 27 ) Fil-fehma tiegħi, il-paragrafu 45 tas-sentenza tal-4 ta’ Mejju 2017, Esaproject (C‑387/14, EU:C:2017:338), għandu jiġi interpretat hekk, peress li f’dak il-każ l-ommissjoni kienet taffettwa speċifikament id-dokumenti li juru l-esperjenza, skont ir-rekwiżiti tal-ispeċifikazzjonijiet tal-akkwist pubbliku, irregolarizzata f’termini li ftit li xejn kellhom x’jaqsmu ma’ dawk tal-offerta inizjali. F’okkażjonijiet oħra (sentenza tal-10 ta’ Ottubru 2013, Manova, C‑336/12, EU:C:2013:647, punti 39 u 40), il-Qorti tal-Ġustizzja aċċettat li l-awtorità kontraenti setgħet titlob dokumenti oħra, bħall-bilanċ ippubblikat, li “tiġi kkoreġuta jew ikkompletata fuq punti speċifiċi, sakemm tali talba tkun tirrigwarda dokumenti jew data […] li l-eżistenza tagħhom qabel l-iskadenza tat-terminu stabbilit għas-sottomissjoni tal-applikazzjonijiet tkun tista’ tiġi vverifikata oġġettivament”.

( 28 ) Sentenza tal-10 ta’ Ottubru 2013, Manova (C‑336/12, EU:C:2013:647), punt 40. F’termini simili, is-sentenza tas-6 ta’ Novembru 2014, Cartiera dell’Adda, (C‑42/13, EU:C:2014:2345) ikkunsidrat li l-esklużjoni tal-offerent kienet valida, kif meħtieġ mit-termini tal-ispeċifikazzjonijiet. F’din is-sentenza, il-Qorti tal-Ġustizzja affaċċjat il-possibbiltajiet ta’ rettifika ta’ ommissjonijiet skont l-Artikoli 2 u 51 tad-Direttiva 2004/18, rigward l-Artikolu 38 tal-KKP fil-verżjoni qabel ir-riforma tiegħu tal-2014. Hija kienet tal-opinjoni li l-Artikolu 2 tad-Direttiva 2004/18 ma kienx jipprekludi l-esklużjoni, għaliex dan kien ipprovdut fl-ispeċifikazzjonijiet: “b’mod partikolari, sa fejn l-awtorità kontraenti tikkunsidra li din l-ommissjoni ma tikkostitwixxix irregolarità purament formali, hija ma tistax tipperemetti lil dan l-offerent li jikkoreġi sussegwentement din l-ommissjoni, bi kwalunkwe mod, wara l-iskadenza tat-terminu impost għall-preżentazzjoni tal-offerti” (punt 45).

( 29 ) Din-natura tidher li fiha l-assenza tal-firma tar-rappreżentant legali tal-impriża li tagħmel l-offerta, fil-Kawża C‑523/16. Fir-rigward tal-Kawża C‑536/16, in-nuqqas ta’ dikjarazzjoni maħlufa li ma hemmx rekord kriminali jista’ jiġi mqabbel man-nuqqas (iddikjarat irrimedjabbli) li kien is-suġġett tas-sentenza tas-6 ta’ Novembru 2014, Cartiera dell’Adda (C‑42/13, EU:C:2014:2345). Madankollu, kif indikajt fin-nota ta’ qabel, il-kuntest ġuridiku intern kien differenti u, fuq kollox, l-impossibbiltà tar-regolarizzazzjoni kienet ġejja mill-ispeċifikazzjonijiet stess, għall-kuntarju ta’ dak li jiġri f’dan il-każ.

( 30 ) Kif diġà indikajt, l-emenda, sa fejn jikkonċerna lilna, naqqset il-limitu massimu assolut għal EUR 5000 u pprovdiet li l-multa kienet tiġi imposta biss f’każ ta’ regolarizzazzjoni. Tneħħiet ukoll id-dispożizzjoni li l-multa tkun appoġġjata b’garanzija temporanja tal-offerent.

( 31 ) Il-Qorti tal-Ġustizzja għandha tirrispondi, naturalment, lill-qorti tar-rinviju. Iżda din ir-risposta, fil-fatt, tikkonċerna l-adegwatezza ta’ leġiżlazzjoni u prattika nazzjonali li ma għadhomx fis-seħħ b’Direttiva (id-Direttiva 2004/18) imħassra wkoll.

( 32 ) L-awtorità kontraenti għandha, fi kwalunkwe każ, teżamina d-dokumenti sottomessi u l-adegwatezza tal-offerta mal-ispeċifikazzjonijiet. Jekk tiġi skoperta irregolarità, l-offerent huwa mistieden jirregolarizzaha u jingħata għaxart ijiem sabiex jagħmel dan. Għalhekk, dan ma jinvolvix żieda fix-xogħol addizzjonali li jista’ jitqies eċċessiv.

( 33 ) Fid-digriet tar-rinviju, huwa ddikjarat li l-miżura adottata tidher li “tinkoraġġixxi ‘tiftixa għall-iżbalji’ mill-awtorità kontraenti”.

( 34 ) Barra minn hekk, il-qorti tar-rinviju tirrileva li “tort” tal-iżball attribwit lill-kandidat jista’ xi kultant ikun marbut ma” “ċarezza kbira jew żgħira” tar-rekwiżiti imposti mill-awtorità kontraenti.

( 35 ) Ara, f’dan ir-rigward, il-punt 58 u l-ġurisprudenza ċċitata fin-nota 21.

( 36 ) Fl-opinjoni tiegħu Nru 855/2016, il-Consiglio di Stato (Kunsill tal-Istat) irrefera għall-effett “ċertament dissważiv” ta’ dan il-mekkaniżmu.

( 37 ) Sentenza tat-2 ta’ Ġunju 2016, Pizzo (C‑27/15, EU:C:2016:404 punt 46).