KONKLUŻJONIJIET TAL-AVUKAT ĠENERALI

BOBEK

ippreżentati fil‑15 ta’ April 2021 ( 1 )

Kawża C‑911/19

Fédération bancaire française (FBF)

vs

Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR)

(Talba għal deċiżjoni preliminari mressqa mill-Conseil d’État (il-Kunsill tal-Istat, Franza))

“Rinviju għal deċiżjoni preliminari – Dritt bankarju – Linji Gwida dwar l-arranġamenti għall-governanza u s-sorveljanza tal-prodotti għal prodotti bankarji bl-imnut maħruġa mill-Awtorità Bankarja Ewropea – Dritt mhux vinkolanti – Miżuri tal-Unjoni Ewropea mhux vinkolanti li jipproduċu effetti legali – Implimentazzjoni mill-Istati Membri – Stħarriġ ġudizzjarju – Relazzjoni bejn l-Artikoli 263 u 267 TFUE – Assenza ta’ setgħa tal-Awtorità Bankarja Ewropea”

I. Introduzzjoni

1. Bħalma jingħad f’linja minn Game of Thrones, “dak li huwa mejjet ma jista’ jmut qatt”. Għalhekk, x’aktarx bl-eċċezzjoni tal-White Walkers, dak li huwa mejjet ukoll ma jistax jinqatel. Madankollu, tista’ xi ħaġa li qatt ma kienet ħajja (jew pjuttost qatt ma ġiet fl-eżistenza bħala att tad-dritt tal-Unjoni vinkolanti), tiġi annullata (jew pjuttost iddikjarata invalida) mill-Qorti tal-Ġustizzja b’deċiżjoni preliminari? Alternattivament, tista’ l-Qorti tal-Ġustizzja tipprovdi interpretazzjoni (vinkolanti) ta’ miżura tal-Unjoni mhux vinkolanti?

2. Fl‑2017, l-Awtorità Bankarja Ewropea (iktar ’il quddiem l-“EBA”) ħarġet Linji Gwida dwar l-arranġamenti għall-governanza u s-sorveljanza tal-prodotti għal prodotti bankarji bl-imnut ( 2 ). Wara dan, l-Autorité de contrôle prudentiel et de résolution Franċiża (l-Awtorità għas-Sorveljanza Prudenzjali u r-Riżoluzzjoni) (iktar ’il quddiem l-“ASRP”) ħabbret f’avviż li hija kkonformat ma’ dawn il-linji gwida, u għalhekk saru applikabbli għall-istituzzjonijiet finanzjarji kollha taħt is-sorveljanza tagħha. Il-Fédération bancaire française (il-Federazzjoni Bankarja Franċiża, iktar ’il quddiem “FBF”) fittxet l-annullament ta’ dan l-avviż quddiem il-qorti tar-rinviju, billi ddikjarat li l-EBA ma kellhiex is-setgħa tadotta dawn il-linji gwida.

3. Din il-kawża għandha diversi livelli. Minn naħa, hemm il-kwistjoni dwar jekk, bl-adozzjoni tal-linji gwida kkontestati, l-EBA eċċedietx il-kamp ta’ applikazzjoni tas-setgħat tagħha taħt ir-Regolament Nru 1093/2010 ( 3 ). Tkun kemm tkun kumplessa n-navigazzjoni tax-xibka kbira ta’ leġiżlazzjoni sekondarja pjuttost teknika, din hija fil-fatt l-eħfef kwistjoni.

4. Il-kwistjonijiet ħafna iktar ikkumplikati jqumu biss iktar tard: x’konsegwenza għandha tirriżulta minn tali konstatazzjoni tan-nuqqas tal-kompetenzi fir-rigward ta’ miżura mhux vinkolanti (jew dritt mhux vinkolanti) fi ħdan il-proċedura għal deċiżjonijiet preliminari? Tista’ l-Qorti tal-Ġustizzja tiddikjara miżura mhux vinkolanti bħala invalida? F’termini sistemiċi, jista’ jkun hemm firda kompleta bejn il-proċeduri tal-Artikolu 263 TFUE u l-proċeduri tal-Artikolu 267 TFUE fir-rigward ta’ miżuri mhux vinkolanti? Kif jistgħu s-sentenzi tal-Qorti tal-Ġustizzja fi Grimaldi ( 4 ), Foto-Frost ( 5 ), u Il‑Belġju vs Il‑Kummissjoni ( 6 ) jiġu rrikonċiljati fir-rigward ta’ strumenti ġenwinament mhux vinkolanti? Jistgħu miżuri tal-Unjoni mhux vinkolanti jkunu suġġetti għall-istħarriġ tal-Qorti tal-Ġustizzja taħt l-Artikolu 267 TFUE, kif isegwi minn Grimaldi, filwaqt li ma jkunx possibbli l-istħarriġ ġudizzjarju (dirett) tagħhom taħt l-Artikolu 263 TFUE, kif ġie kkonfermat l-iktar reċentement f’Il‑Belġju vs Il‑Kummissjoni?

5. Finalment, iżda pjuttost importanti, dawn il-kwistjonijiet kollha huma mqajma fil-kuntest speċifiku fejn id-dritt nazzjonali jippermetti dak li jidher li huwa, f’kuntrast mal-livell tal-Unjoni, aċċess ħafna iktar miftuħ għal stħarriġ ġudizzjarju dirett ta’ miżuri tad-dritt mhux vinkolanti, inklużi atti nazzjonali li “jimplimentaw” atti tad-dritt tal-Unjoni mhux vinkolanti. Fil-fatt, dan iqajjem il-kwistjoni dwar jekk il-qrati nazzjonali għandhomx ukoll dmir li jagħmlu, fid-dawl ta’ Foto-Frost, domandi dwar il-validità ta’ miżuri tal-Unjoni mhux vinkolanti; jew inkella qorti nazzjonali bħal din tistax sempliċiment tannulla l-miżura ta’ implimentazzjoni nazzjonali weħidha, peress li dak li huwa (ġenwinament) mhux vinkolanti jista’ ċertament jitwarrab b’mod liberu?

II. Il-kuntest ġuridiku

A. Id-dritt tal-Unjoni

1. Ir-Regolament Nru 1093/2010

6. L-Artikolu 1 tar-Regolament Nru 1093/2010 jistabbilixxi Awtorità Bankarja Ewropea. Fil-verżjoni applikabbli fil-punt tal-adozzjoni tal-linji gwida kkontestati, dan kien jistabbilixxi l-kamp ta’ applikazzjoni tal-EBA kif ġej: “2. L-[EBA] għandha taġixxi fi ħdan is-setgħat mogħtija minn dan ir-Regolament u fil-kamp ta’ applikazzjoni tad-Direttiva 2002/87/KE [ ( 7 )], id-Direttiva 2009/110/KE [ ( 8 )], ir-Regolament (UE) Nru 575/2013 tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill [ ( 9 )], id-Direttiva 2013/36/UE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill [ ( 10 )], id-Direttiva 2014/49/UE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill [ ( 11 )], irl-Regolament (UE) 2015/847 tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill [ ( 12 )], id-Direttiva (UE) 2015/2366 tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill [ ( 13 )] u sal-punt li dawk l-atti japplikaw għall-istituzzjonijiet ta’ kreditu u dawk finanzjarji u l-awtoritajiet kompetenti li jissorveljawhom, fi ħdan il-partijiet rilevanti tad-Direttiva 2002/65/KE [ ( 14 )] u tad-Direttiva (UE) 2015/849 tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill [ ( 15 )], inklużi d-direttivi, ir-regolamenti u d-deċiżjonijiet kollha bbażati fuq dawk l-atti, u ta’ kwalunkwe att legalment vinkolanti ieħor tal-Unjoni li jikkonferixxi kompiti fuq l-[EBA]. L-[EBA] għandha taġixxi wkoll f’konformità mar-Regolament tal-Kunsill (UE) Nru 1024/2013 [ ( 16 )]. 3. L-[EBA] għandha taġixxi wkoll fil-qasam tal-attivitajiet tal-istituzzjonijiet ta’ kreditu, il-konglomerati finanzjarji, il-kumpaniji tal-investiment, l-istituzzjonijiet ta’ pagament u l-istituzzjonijiet tal-flus elettroniċi fir-rigward ta’ kwistjonijiet li mhumiex koperti direttament fl-atti msemmija fil-paragrafu 2, inklużi kwistjonijiet ta’ governanza korporattiva, verifika u rappurtar finanzjarju, bil-kondizzjoni li dawn l-azzjonijiet mill-[EBA] jkunu meħtieġa biex tiġi żgurata l-applikazzjoni effettiva u konsistenti ta’ dawk l-atti. […] 5. L-għan tal-[EBA] għandu jkun li tipproteġi l-interess pubbliku billi tikkontribwixxi għall-istabbiltà u l-effettività fuq żmien qasir, medju u twil tas-sistema finanzjarja, għall-ekonomija tal-Unjoni, iċ-ċittadini u n-negozji tagħha. L-[EBA] għandha tikkontribwixxi sabiex: (a) jitjieb l-operat tas-suq intern, inkluż, b’mod partikolari, livell sod, effikaċi u konsistenti ta’ regolamentazzjoni u superviżjoni, (b) jiġu żgurati l-integrità, it-trasparenza, l-effikaċja u l-operat ordnat tas-swieq finanzjarji, (ċ) tissaħħaħ il-koordinazzjoni superviżorja internazzjonali, (d) jiġi evitat l-arbitraġġ regolatorju u tingħata promozzjoni għal kondizzjonijiet ugwali tal-kompetizzjoni, (e) jiġi żgurat li t-teħid ta’ riskji ta’ kreditu u riskji oħrajn ikunu regolati u sorveljati kif xieraq, u (f) tissaħħaħ il-protezzjoni tal-konsumatur. Għal dawk il-finijiet, l-[EBA] għandha tikkontribwixxi għall-applikazzjoni konsistenti, effiċjenti u effikaċi tal-atti msemmija fil-paragrafu 2, tkattar il-konverġenza superviżorja, tipprovdi opinjonijiet lill-Parlament Ewropew, lill-Kunsill, u lill-Kummissjoni, u tagħmel analiżijiet ekonomiċi tas-swieq sabiex tippromwovi l-ilħiq tal-għan tal-[EBA].”

7. Skont l-Artikolu 8 ta’ dan ir-regolament, intitolat “Kompiti u setgħat tal-[EBA]”: “1. L-[EBA] għandu jkollha l-kompiti li ġejjin: (a) li tikkontribwixxi għall-istabbiliment ta’ standards u prattiki regolatorji u superviżorji komuni ta’ kwalità għolja, b’mod partikolari billi tipprovdi opinjonijiet lill-istituzzjonijiet tal-Unjoni u billi tiżviluppa linji gwida, rakkomandazzjonijiet, u abbozzi ta’ standards regolatorji u ta’ implimentazzjoni u miżuri oħra li għandhom ikunu bbażati fuq l-atti leġislattivi msemmija fl-Artikolu 1(2); […] (b) li tikkontribwixxi għall-applikazzjoni konsistenti tal-atti tal-Unjoni legalment vinkolanti, b’mod partikolari billi tikkontribwixxi lejn kultura superviżorja komuni, tiżgura applikazzjoni konsistenti, effiċjenti u effikaċi tal-atti msemmija fl-Artikolu 1(2), timpedixxi l-arbitraġġ regolatorju, billi timmedja u ssolvi nuqqasijiet ta’ qbil bejn l-awtoritajiet kompetenti, tiżgura s-superviżjoni effikaċi u konsistenti tal-istituzzjonijiet finanzjarji, tiżgura funzjonament koerenti tal-kulleġġi tas-superviżuri u tieħu azzjonijiet, inter alia, f’sitwazzjonijiet ta’ emerġenza; […] 2. Biex taqdi l-kompiti mniżżlin fil-paragrafu 1, l-[EBA] għandu jkollha s-setgħat stipulati f’dan ir-Regolament, b’mod partikolari s-setgħa li: […] (c) toħroġ linji gwida u rakkomandazzjonijiet, kif stipulat fl-Artikolu 16; […]”

8. L-Artikolu 9 tar-Regolament Nru 1093/2010, intitolat “Kompiti relatati mal-protezzjoni tal-konsumatur u l-attivitijiet finanzjarji”, jaqra kif ġej: “1. L-[EBA] għandu jkollha rwol minn ta’ quddiem fil-promozzjoni tat-trasparenza, tas-sempliċità u tal-ġustizzja fis-suq għall-prodotti jew servizzi finanzjarji fis-suq intern kollu, inkluż permezz ta’: (a) il-ġbir, l-analiżi u r-rappurtar dwar tendenzi tal-konsumaturi; (b) ir-reviżjoni u l-koordinazzjoni ta’ inizjattivi dwar il-litteriżmu u l-edukazzjoni fil-qasam finanzjarju mill-awtoritajiet kompetenti; (c) l-iżvilupp ta’ standards tat-taħriġ għall-industrija; u (d) il-kontribut għall-iżvilupp ta’ regoli ta’ żvelar komuni. 2. L-[EBA] għandha tissorvelja attivitajiet finanzjarji ġodda u eżistenti u tista’ tadotta linji gwida u rakkomandazzjonijiet bil-ħsieb tal-promozzjoni tas-sigurtà u s-saħħa tas-swieq u l-konverġenza tal-prassi regolatorja. […]”

9. L-Artikolu 16 ta’ dan ir-regolament għandu t-titolu “Linji gwida u rakkomandazzjonijiet” u jiddikjara: “1. L-[EBA], sabiex tistabbilixxi prattiki superviżorji konsistenti, effiċjenti u effikaċi fi ħdan is-[Sistema Ewropea ta’ Superviżjoni Finanzjarja (SESF)], u biex tiżgura l-applikazzjoni komuni, uniformi u konsistenti tal-liġi tal-Unjoni, għandha toħroġ linji gwida u rakkomandazzjonijiet indirizzati lill-awtoritajiet superviżorji kompetenti jew lill-istituzzjonijiet finanzjarji. 2. L-[EBA], meta jkun xieraq, għandha tagħmel konsultazzjonijiet pubbliċi miftuħa dwar il-linji gwida u r-rakkomandazzjonijiet u tanalizza l-benefiċċji u l-ispejjeż potenzjali relatati magħhom. Tali konsultazzjonijiet u analiżi għandhom ikunu proporzjonati fir-rigward tal-kamp ta’ applikazzjoni, in-natura u l-impatt tal-linji gwida jew tar-rakkomandazzjonijiet. L-[EBA], meta jkun xieraq, għandha titlob ukoll opinjoniijiet jew parir mill-Grupp tal-Partijiet Bankarji Interessati msemmi fl-Artikolu 37. 3. L-awtoritajiet kompetenti u l-istituzzjonijiet finanzjarji għandhom jagħmlu kull sforz sabiex jikkonformaw ma’ dawk il-linji gwida u r-rakkomandazzjonijiet. Fi żmien xahrejn mill-ħruġ ta’ linja gwida jew rakkomandazzjoni, kull awtorità kompetenti għandha tikkonferma jekk tikkonformax jew jekk hijiex biħsiebha tikkonforma ma’ dik il-linja gwida jew rakkomandazzjoni. F’każ li awtorità kompetenti ma tikkonformax jew ma tkunx biħsiebha tikkonforma, għandha tinforma lill-[EBA] u tagħti r-raġunijiet tagħha. L-[EBA] għandha tippubblika l-fatt li awtorità kompetenti ma tikkonformax jew ma tkunx biħsiebha tikkonforma ma’ dik il-linja gwida jew rakkomandazzjoni. L-[EBA] tista’ tiddeċiedi wkoll, skont il-każ, li tippubblika r-raġunijiet provduti mill-awtorità kompetenti għan-nuqqas ta’ konformità ma’ dik il-linja gwida jew rakkomandazzjoni. L-awtorità kompetenti għandha tirċievi notifika bil-quddiem dwar tali pubblikazzjoni. Jekk ikun meħtieġ minn din il-linja gwida jew rakkomandazzjoni, l-istituzzjonijiet finanzjarji għandhom jirrappurtaw, b’mod ċar u dettaljat, jekk jikkonformawx jew le ma’ din il-linja gwida jew rakkomandazzjoni. […]”

2. Il-Linji Gwida tal-EBA

10. Skont il-punt 1 tat-taqsima 1 tal-Linji Gwida tal-EBA dwar l-arranġamenti għall-governanza u s-sorveljanza tal-prodotti għal prodotti bankarji bl-imnut “[d]an id-dokument jinkludi linji gwida maħruġin skont l-Artikolu 16 tar-Regolament (UE) Nru 1093/2010. Skont l-Artikolu 16(3) tar-Regolament (UE) Nru 1093/2010, l-awtoritajiet kompetenti u l-istituzzjonijiet finanzjarji għandhom jagħmlu kull sforz possibbli biex jikkonformaw mal-linji gwida.”

11. Il-punt 2 tal-Linji Gwida tal-EBA jiddikjara: “Il-linji gwida jipprovdu l-fehma tal-EBA dwar prattiki superviżorji xierqa fis-Sistema Ewropea ta’ Superviżjoni Finanzjarja jew dwar kif il-liġi tal-Unjoni għandha tiġi applikata f’qasam partikolari. L-awtoritajiet kompetenti kif iddefiniti fl-Artikolu 4(2) tar-Regolament (UE) Nru 1093/2010 li għalihom japplikaw il-linji gwida għandhom jikkonformaw billi jinkorporawhom fil-prattiki superviżorji tagħhom kif xieraq (eż. billi jemendaw il-qafas legali tagħhom jew il-proċessi superviżorji tagħhom), inkluż fejn il-linji gwida huma diretti primarjament lejn l-istituzzjonijiet.”

12. Il-punt 3 tal-Linji Gwida, taħt it-titolu “Rekwiżiti ta’ rapportar”, jaqra kif ġej: “B’konformità mal-Artikolu 16(3) tar-Regolament (UE) Nru 1093/2010, l-awtoritajiet kompetenti jridu jinnotifikaw lill-EBA dwar jekk jikkonformawx jew jekk hux beħsiebhom jikkonformaw ma’ dawn il-linji gwida, jew inkella bir-raġunijiet għan-nuqqas ta’ konformità, sa 23.05.2016. Fin-nuqqas ta’ kwalunkwe notifika sa din l-iskadenza, l-awtoritajiet kompetenti jitqiesu mill-EBA li mhumiex konformi […]”

13. Il-punt 5 jibda t-taqsima 2 tal-Linji Gwida tal-EBA billi jiddefinixxi s-suġġett tagħhom: “Dawn il-Linji Gwida jindirizzaw it-twaqqif ta’ arranġamenti għall-governanza u s-sorveljanza tal-prodotti għall-manifatturi u d-distributuri bħala parti integrali mir-rekwiżiti organizzazzjonali ġenerali marbuta mas-sistemi ta’ kontroll intern tal-impriżi. Huma jirreferu għall-proċessi, il-funzjonijiet u l-istrateġiji interni mmirati biex jiddisinjaw il-prodotti, biex jintroduċuhom fis-suq u biex jirreveduhom matul iċ-ċiklu tal-ħajja tagħhom. Huma jistabbilixxu l-proċeduri rilevanti sabiex jiġi żgurat li jintlaħqu l-interessi, l-objettivi u l-karatteristiċi tas-suq fil-mira. Madankollu, dawn il-Linji Gwida ma jindirizzawx l-adegwatezza tal-prodotti għal konsumaturi individwali.”

14. Il-punt 6 tal-Linji Gwida jistabbilixxi l-kamp ta’ applikazzjoni tagħhom: “Dawn il-Linji Gwida japplikaw għall-manifatturi u għad-distributuri ta’ prodotti offruti u mibjugħa lill-konsumaturi u jispeċifikaw l-arranġamenti għall-governanza u s-sorveljanza tal-prodotti fir-rigward ta’: – L-Artikolu 74(1) tad-Direttiva 2013/36/UE (‘Direttiva dwar ir-Rekwiżiti Kapitali IV, (CRD IV)’), l-Artikolu 10(4) tad-Direttiva 2007/64/KE [ ( 17 )] (id-‘Direttiva dwar is-Servizzi ta’ Ħlas, (PSD)’) u l-Artikolu 3(1) tad-Direttiva 2009/110/KE (id-‘Direttiva dwar il-Flus Elettroniċi, (EMD)’) flimkien mal-Artikolu 10(4) tal-PSD; u – L-Artikolu 7(1) tad-Direttiva 2014/17/UE [ ( 18 )] (id-‘Direttiva dwar il-ftehimiet ta’ kreditu għall-konsumaturi b’rabta mal-proprjetà immobbli residenzjali, jew id-Direttiva dwar il-Kreditu Ipotekarju, (MCD)’).”

15. Il-punt 7 tal-Linji Gwida jaqra kif ġej: “L-awtoritajiet kompetenti jistgħu juru x-xewqa li jikkunsidraw li japplikaw dawn il-Linji Gwida għal entitajiet oħrajn fil-ġurisdizzjonijiet tagħhom li ma jaqgħux fi ħdan il-kamp ta’ applikazzjoni tal-atti leġiżlattivi msemmija hawn fuq, iżda li għalihom l-awtoritajiet kompetenti għandhom responsabbiltajiet superviżorji. B’mod partikolari, l-awtoritajiet kompetenti jistgħu juru x-xewqa li jikkunsidraw li japplikaw dawn il-Linji Gwida għal intermedjarji oħrajn minbarra l-intermedjarji ta’ kreditu skont l-MCD, bħal intermedjarji ta’ kreditu għall-konsumaturi.”

16. Il-punt 8 tal-Linji Gwida jaqra: “L-awtoritajiet kompetenti jistgħu juru x-xewqa li jikkunsidraw li jestendu l-istess protezzjonijiet stabbiliti f’dawn il-Linji Gwida fir-rigward ta’ persuni oħrajn minbarra l-konsumaturi, bħal mikrointrapriżi u intrapriżi żgħar u medji (SMEs).”

17. Skont il-punt 11 tal-Linji Gwida: “Dawn il-Linji Gwida huma indirizzati lill-awtoritajiet kompetenti kif definiti fl-Artikolu 4(2) tar-Regolament (UE) Nru 1093/2010 u lill-istituzzjonijiet finanzjarji kif definiti fl-Artikolu 4(1) tar-Regolament (UE) Nru 1093/2010 (ir-‘Regolament dwar l-EBA’).”

18. Il-punt 16, intitolat “Data tal-applikazzjoni” itemm it-taqsimiet “introduttorji” 1 sa 3. Dan il-punt jiddikjara li “Dawn il-Linji Gwida japplikaw mit‑3 ta’ Jannar 2017.”

19. Il-linji gwida attwali huma inklużi fiż-żewġ taqsimiet segwenti: it-taqsima 4 dwar “Arranġamenti għall-governanza u s-sorveljanza tal-prodotti għall-manifatturi” u t-taqsima 5 dwar “Arranġamenti għall-governanza u s-sorveljanza tal-prodotti għad-distributuri”. Iż-żewġ taqsimiet flimkien jinkludu 12‑il linja gwida, li l-parti l-kbira tagħhom huma subdiviżi f’regoli ulterjuri.

B. Id-dritt nazzjonali

20. L-Avviż tal-Awtorità għas-Sorveljanza Prudenzjali u r-Riżoluzzjoni Prudenzjalitat‑8 ta’ Settembru 2017, intitolat “Implimentazzjoni tal-linji gwida tal-Awtorità Bankarja Ewropea dwar l-arranġamenti għall-governanza u s-sorveljanza tal-prodotti għal prodotti bankarji bl-imnut (EBA/GL/2015/18” jaqra kif ġej: “L-Awtorità għas-Sorveljanza Prudenzjali u r-Riżoluzzjoni (ACPR) iddikjarat li hija tikkonforma mal-Linji Gwida tal-Awtorità Bankarja Ewropea dwar l-arranġamenti għall-governanza u s-sorveljanza tal-prodotti għal prodotti bankarji bl-imnut (EBA/GL/201/18) li huma annessi ma’ dan l-avviż. Dawn il-linji gwida huma applikabbli għal istituzzjonijiet ta’ kreditu, istituzzjonijiet ta’ pagament u għal istituzzjonijiet ta’ flus elettroniċi taħt is-superviżjoni tal-ACPR, li għandhom jagħmlu kull sforz sabiex jikkonformaw magħhom u, skont il-punt 14 tal-linji gwida, jiżguraw li d-distributuri tagħhom jikkonformaw magħhom, skont l-Artikolu 16 tar-Regolament (UE) Nru 1093/2010 tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tal-24 ta’ Novembru 2010 li jistabbilixxi l-Awtorità Bankarja Ewropea.” [traduzzjoni mhux uffiċjali]

III. Il-fatti, il-proċeduri nazzjonali u d-domandi magħmula

21. Fit‑22 ta’ Marzu 2016, bl-invokazzjoni tal-Artikolu 16 tar-Regolament Nru 1093/2010, l-EBA adottat Linji Gwida dwar l-arranġamenti għas-sorveljanza u l-governanza tal-prodotti għal prodotti bankarji bl-imnut. Il-linji gwida huma indirizzati lil awtoritajiet nazzjonali kompetenti u istituzzjonijiet finanzjarji.

22. Fit‑8 ta’ Settembru 2017, l-ACPR, bħala l-awtorità ta’ superviżjoni kompetenti Franċiża f’din il-kwistjoni, ippubblikat avviż fuq is-sit internet tagħha. F’dan l-avviż, l-ACPR iddikjarat li kkonformat ma’ dawn il-linji gwida. Hija ddikjarat ukoll li l-linji gwida kienu applikabbli għall-istituzzjonijiet ta’ kreditu, istituzzjonijiet ta’ pagament u istituzzjonijiet ta’ flus elettroniċi taħt is-superviżjoni tagħha, li kellhom jagħmlu kull sforz sabiex jikkonformaw magħhom u sabiex jiżguraw li d-distributuri tagħhom jikkonformaw magħhom ukoll.

23. Fit‑8 ta’ Novembru 2017, l-FBF ippreżentat rikors quddiem il-Conseil d’État (il-Kunsill tal-Istat, Franza), il-qorti tar-rinviju, li permezz tiegħu talbet l-annullament tal-avviż tal-ACPR. L-FBF tiddikjara li l-linji gwida tal-EBA, li ġew magħmula applikabbli permezz tal-avviż, huma invalidi minħabba n-nuqqas ta’ kompetenza tal-EBA li toħroġ dawn il-linji gwida.

24. Il-qorti tar-rinviju għandha dubji dwar l-ammissibbiltà u l-merti tal-eċċezzjoni li l-linji gwida kkontestati huma invalidi.

25. Il-qorti tar-rinviju hija tal-fehma li l-ammissibbiltà ta’ din l-eċċezzjoni ta’ invalidità għall-għan ta’ talba għal deċiżjoni preliminari tiddependi minn jekk il-linji gwida kkontestati jistgħux ikunu suġġetti għal rikors għal annullament taħt l-Artikolu 263 TFUE u jekk federazzjoni professjonali bħall-FBF tistax tippreżenta dan ir-rikors.

26. Dwar il-merti ta’ din l-eċċezzjoni, il-qorti tar-rinviju tosserva li l-linji gwida tal-EBA jinvokaw diversi atti leġiżlattivi tal-Unjoni iżda li l-ebda wieħed minnhom, apparti mid-Direttiva 2014/17, ma jagħmel xi dispożizzjoni espressa dwar il-governanza ta’ prodotti bankarji bl-imnut, li hija l-qasam kopert mil-linji gwida. Iktar minn hekk, l-ebda wieħed minn dawn l-atti leġiżlattivi ma jinkludi xi dispożizzjoni li tawtorizza lill-EBA toħroġ linji gwida dwar il-governanza ta’ prodotti bankarji bl-imnut. Madankollu, mir-Regolament Nru 1093/2010 jsegwi li l-EBA għandha tikkontribwixxi sabiex jiġi żgurat li t-teħid tal-kreditu u riskji oħra jiġu rregolati u ssorveljati b’mod xieraq, u għandha tikkontribwixxi sabiex tiġi mtejba l-protezzjoni tal-klijent. Dawn l-għanijiet huma preċiżament dawk li l-governanza ta’ prodotti bankarji bl-imnut jgħinu jinkisbu.

27. Huwa f’dan il-kuntest fattwali u ġuridiku li l-Conseil d’État (il-Kunsill tal-Istat) iddeċieda li jissospendi l-proċeduri u li jagħmel lill-Qorti tal-Ġustizzja d-domandi preliminari li ġejjin: “1) Il-linji gwida maħruġa minn awtorità superviżorja Ewropea jistgħu jkunu s-suġġett tar-rikors għal annullament previst mid-dispożizzjonijiet tal-Artikolu 263 TFUE? F’każ ta’ risposta fl-affermattiv, federazzjoni professjonali tista’ tikkontesta, permezz ta’ rikors għal annullament, il-validità ta’ linji gwida diretti lejn il-membri li tagħhom din tiddefendi l-interessi u li ma jikkonċernawha la direttament u lanqas individwalment? 2) F’każ ta’ risposta fin-negattiv għal waħda miż-żewġ domandi magħmula fil-punt 1, il-linji gwida maħruġa minn awtorità superviżorja Ewropea jistgħu jkunu s-suġġett ta’ rinviju għal deċiżjoni preliminari previst mid-dispożizzjonijiet tal-Artikolu 267 TFUE? F’każ ta’ risposta fl-affermattiv, federazzjoni professjonali tista’ tikkontesta, permezz ta’ eċċezzjoni, il-validità ta’ linji gwida diretti lejn il-membri li tagħhom din tiddefendi l-interessi u li ma jikkonċernawha la direttament u lanqas individwalment? 3) F’każ li l-Fédération bancaire française tkun ammissibbli sabiex tikkontesta, permezz ta’ eċċezzjoni, il-linji gwida adottati mill-Awtorità Bankarja Ewropea fit‑22 ta’ Marzu 2016, din l-Awtorità tkun, bil-ħruġ ta’ dawn il-linji gwida, eċċediet il-kompetenzi mogħtija lilha bir-Regolament (UE) Nru 1093/2010 tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tal‑24 ta’ Novembru 2010 li jistabbilixxi Awtorità Superviżorja Ewropea (Awtorità Bankarja Ewropea)?”

28. Ġew sottomessi osservazzjonijiet bil-miktub mill-FBF, mill-ACPR, mill-Gvern ta’ Franza u dak tal-Polonja, kif ukoll mill-Kummissjoni Ewropea. Ħlief għall-Gvern Pollakk, dawn il-partijiet kollha ppreżentaw ukoll argument orali fis-seduta li saret fl‑20 ta’ Ottubru 2020.

IV. Analiżi

29. Dawn il-konklużjonijiet huma strutturati kif ġej. Sejjer nibda b’rimarki introduttorji dwar id-domandi tal-qorti tar-rinviju u n-natura (mhux) vinkolanti tal-linji gwida kkontestati (A). Sejjer imbagħad nindirizza l-kwistjonijiet imqajma mill-qorti tar-rinviju b’ordni invers, billi nibda bit-tielet domanda sabiex niddetermina jekk il-linji gwida kkontestati kinux fil-fatt adottati mill-EBA fi ħdan il-kamp ta’ applikazzjoni tas-setgħat tagħha (B). Wara li nikkonkludi li l-EBA fil-fatt eċċediet il-kompetenza tagħha, sejjer imbagħad nirritorna għall-ewwel u t-tieni domandi u diversi elementi oħra relatati mar-relazzjoni ġenerali bejn l-Artikoli 263 u 267 TFUE sa fejn huma kkonċernati miżuri tal-Unjoni mhux vinkolanti (C).

A. Rimarki preliminari

1. Kawża apparentement sempliċi?

30. Minn ċerta perspettiva, din il-kawża hija pjuttost sempliċi. Jekk id-domandi magħmula jiġu kkunsidrati f’iżolazzjoni mill-kawża inkwistjoni, u jiġu mwieġba fl-ordni li fih saru, mela r-risposti ma jkunux daqshekk diffiċli.

31. L-ewwel domanda hija inammissibbli. Din il-kawża ġiet ippreżentata bħala talba għal deċiżjoni preliminari taħt l-Artikolu 267 TFUE. F’dan il-kuntest proċedurali, huwa eżerċizzju kompletament ipotetiku li wieħed jistaqsi jekk l-istess rikors ikunx jista’ jiġi ppreżentat bħala rikors għal annullament taħt l-Artikolu 263 TFUE. Fl-istess sens, li jiġi mistoqsi jekk federazzjoni professjonali tistax tikkontesta l-linji gwida kkontestati f’dawn il-proċeduri ma huwiex rilevanti għall-konklużjoni tal-kawża quddiem il-qorti tar-rinviju.

32. It-tieni domanda hija sempliċi wkoll. Filwaqt li din id-domanda hija ammissibbli, ir-risposta tista’ faċilment tiġi dedotta mill-ġurisprudenza eżistenti. Sa mis-sentenza fi Grimaldi, il-Qorti tal-Ġustizzja insistiet b’mod konsistenti li l-Artikolu 267 TFUE jagħti lill-Qorti tal-Ġustizzja l-ġurisdizzjoni sabiex tagħti deċiżjoni preliminari kemm dwar il-validità kif ukoll l-interpretazzjoni tal-atti kollha tal-istituzzjonijiet tal-Unjoni, “mingħajr ebda eċċezzjoni” ( 19 ). Miżuri tal-Unjoni mhux vinkolanti jistgħu għalhekk b’mod ċar jikkostitwixxu s-suġġett ta’ talba għal deċiżjoni preliminari dwar il-validità ( 20 ).

33. Iktar minn hekk, is-subdomandi komuni kemm għall-ewwel kif ukoll għat-tieni domanda, dwar il-locus standi ta’ assoċjazzjonijiet professjonali, ma humiex rilevanti fil-kuntest tal-proċedura għal deċiżjonijiet preliminari. Hija biss il-qorti nazzjonali li għandha tiddeċiedi tagħmilx rinviju ta’ kawża lill-Qorti tal-Ġustizzja skont l-Artikolu 267 TFUE ( 21 ). Skont il-Qorti tal-Ġustizzja, kull parti tista’, fil-kuntest ta’ proċedura nazzjonali, tinvoka l-invalidità ta’ att tal-Unjoni u titlob lill-qorti, li ma għandhiex ġurisdizzjoni sabiex hija stess tikkonstata tali invalidità, tinterroga f’dan ir-rigward lill-Qorti tal-Ġustizzja permezz ta’ domanda preliminari ( 22 ).

34. Madankollu, għall-bqija, id-dritt tal-Unjoni ma jirregolax il-kwistjoni tal-istabbiliment ta’ min għandu jkun il-parti quddiem il-qorti nazzjonali. Jekk id-dritt nazzjonali jippermetti li jitqajmu dawn l-eċċezzjonijiet, dan jerġa’ jagħmel parti mill-kompetenza esklużiva tal-qorti nazzjonali sabiex tiddeċiedi jekk tikkonstatax li huwa neċessarju (jew hijiex taħt obbligu) jew le li tibgħat il-kwistjoni lill-Qorti tal-Ġustizzja. Għalhekk, il-kwistjoni dwar jekk l-FBF għandhiex locus standi sabiex tqajjem eċċezzjoni ta’ invalidità quddiem il-qorti nazzjonali kontra miżura tal-Unjoni hija kwistjoni tad-dritt nazzjonali.

35. Għalhekk, billi d-domandi jiġu mwieġba fl-ordni li saru u billi l-ewwel żewġ domandi jiġu ttrattati b’mod astratt, isseparat mill-fatti ta’ din il-kawża, wieħed jista’ faċilment u immedjatament jasal għat-tielet domanda u jikkunsidra li l-kwistjoni dwar is-setgħa tal-EBA li tadotta l-linji gwida kkontestati hija l-unika domanda vera fil-kawża inkwistjoni.

36. Madankollu, ma naħsibx li dan it-tqassir huwa xieraq. Huwa fil-fatt waqt li jkun qiegħed ifittex jirrispondi t-tielet domanda, u li jislet il-konsegwenzi tagħha, li wieħed jifhem bis-sħiħ il-kamp ta’ applikazzjoni u l-portata tal-ewwel u tat-tieni domanda, jekk dawn tal-aħħar ma jiġux indirizzati astrattament, iżda minflok fil-kuntest speċifiku tal-kawża attwali.

37. Iktar minn hekk, huwa ċar li l-qari tat-tliet domandi b’mod daqstant issimplifikat ma jgħinx lill-qorti tar-rinviju. Fil-fatt, huwa ċar mid-deċiżjoni tar-rinviju, b’mod partikolari meta moqrija flimkien mal-Opinjoni eluċidanti tar-rapporteur public tal-Conseil d’État (il-Kunsill tal-Istat) f’din il-kawża ( 23 ), li l-qorti tar-rinviju hija konxja tal-ġurisprudenza rilevanti tal-Qorti tal-Ġustizzja dwar il-kwistjoni. Jirriżulta minn dawn id-dokumenti li l-qorti tar-rinviju fil-fatt tistaqsi fejn eżattament tista’ twassalha din il-ġurisprudenza f’kawża speċifika bħal dik quddiemha.

38. Huwa f’dan il-kuntest li l-qorti tar-rinviju tiddubita, b’mod partikolari, ir-relazzjoni bejn l-Artikoli 263 u 267 TFUE sa fejn huwa kkonċernat id-dritt mhux vinkolanti, partikolarment f’ċirkustanzi fejn il-qorti nazzjonali tipprovdi għal stħarriġ ġudizzjarju ta’ miżuri nazzjonali mhux vinkolanti, filwaqt li l-Qorti tal-Ġustizzja ma tippermettix, f’rikorsi għal annullament, għal stħarriġ ta’ miżuri tal-Unjoni mhux vinkolanti. Din il-kwistjoni tinsab fil-qalba tad-domanda dwar il-paralleli (jew l-assenza tagħhom) bejn iż-żewġ tipi ta’ proċeduri, speċjalment fejn hija kkonċernata l-pożizzjoni ta’ assoċjazzjonijiet professjonali fiż-żewġ tipi ta’ proċeduri. Ma’ din il-kwistjoni hija mbagħad marbuta oħra, identifikata wkoll mill-qorti tar-rinviju fid-deċiżjoni tar-rinviju, relatata mal-fatt li taħt il-proċedura għal deċiżjonijiet preliminari, kemm il-livell ta’ stħarriġ nazzjonali u dak Ewropew jiġu marbuta flimkien: il-qrati nazzjonali huma taħt obbligu, skont is-sentenza f’Foto-Frost, li jagħmlu domandi lill-Qorti tal-Ġustizzja dwar il-validità ta’ miżura tal-Unjoni mhux vinkolanti meta jkunu qegħdin jistħarrġu miżura nazzjonali li għamlet din il-miżura tal-Unjoni applikabbli fil-livell nazzjonali għal destinatarji individwali?

39. F’dan il-kuntest, peress li jekk it-tielet domanda tiġi mwieġba l-ewwel ikun ta’ għajnuna sabiex jiġu ċċarati l-kwistjonijiet iktar ġenerali mqajma mill-ewwel u mit-tieni domanda, nippreferi nibda b’din it-tielet domanda qabel ma nirritorna għal dawn il-kwistjonijiet strutturali. B’dan il-mod, l-eżempju speċifiku tal-linji gwida adottati mill-EBA jipprovdi illustrazzjoni tajba tal-kwistjonijiet strutturali relatati mal-istħarriġ tal-miżuri tad-dritt mhux vinkolanti quddiem il-Qorti tal-Ġustizzja.

2. Il-linji gwida kkontestati huma miżura (ġenwinament) mhux vinkolanti?

40. Qabel ma ndur għat-tielet domanda, madankollu, għandha tiġi ttrattata kwistjoni preliminari oħra. Il-linji gwida kkontestati huma ġenwinament miżura mhux vinkolanti li ma tipproduċix effetti legali vinkolanti, kif sostnut mill-partijiet kollha fil-proċeduri? Dik li tista’ tidher bħala dikjarazzjoni komuni hija pjuttost preżunzjoni preliminari importanti għad-diskussjoni li ssegwi. Din il-kwistjoni hija fil-fatt moħbija fi ħdan l-ewwel parti tal-ewwel domanda peress li l-ġurisprudenza stabbilita teskludi miżuri tad-dritt ġenwinament mhux vinkolanti mill-istħarriġ ġudizzjarju taħt l-Artikolu 263 TFUE. B’kuntrast, jekk att bħal dan ipproduċa effetti legali vinkolanti (u għalhekk kien strument tad-dritt mhux vinkolanti “falz”), ikun jista’ jiġi mistħarreġ taħt l-Artikolu 263 TFUE (almenu bil-preżunzjoni li r-rikorrent partikolari huwa direttament u individwalment ikkonċernat b’dak l-att).

41. Fil-fatt, hija ġurisprudenza stabbilita li huma meqjusa bħala “atti li jistgħu jiġu kkontestati”, fis-sens tal-Artikolu 263 TFUE, id-dispożizzjonijiet kollha adottati mill-istituzzjonijiet, irrispettivament mill-forma tagħhom, li jkunu intiżi li jipproduċi effetti legali vinkolanti. Sabiex jiġi ddeterminat jekk l-att ikkontestat jipproduċix effetti legali vinkolanti, għandha tiġi studjata s-sustanza ta’ dan l-att u għandhom jiġu evalwati l-imsemmija effetti fid-dawl ta’ kriterji oġġettivi, bħall-kontenut ta’ dan l-istess att, filwaqt li jittieħed kont, fejn xieraq, tal-kuntest tal-adozzjoni ta’ dan tal-aħħar kif ukoll tas-setgħat tal-istituzzjoni li tkun adottatu ( 24 ).

42. Il-linji gwida kkontestati jipproduċu effetti legali vinkolanti skont dan l-eżami tradizzjonali?

43. Minn naħa, huwa minnu, l-ewwel nett, li l-linji gwida kkontestati huma fformulati f’termini mhux vinkolanti. Il-linji gwida attwalment sostantivi li huma indirizzati lill-manifatturi u d-distributuri ta’ prodotti bankarji, inklużi fit-taqsimiet 4 u 5 tal-Linji Gwida, jużaw it-terminu “should” minflok il-formulazzjoni “shall”. It-tieni, ma hemm l-ebda obbligu li l-awtoritajiet kompetenti ( 25 ) jikkonformaw magħhom. It-tieni subparagrafu tal-Artikolu 16(3) tar-Regolament Nru 1093/2010 jeħtieġ lil kull awtorità kompetenti tikkonferma jekk tikkonformax jew jekk hijiex biħsiebha tikkonforma mal-linji gwida adottati mill-EBA. Fil-każ li awtorità kompetenti ma tikkonformax jew ma tkunx biħsiebha tikkonforma, hija għandha tinforma lill-EBA u tagħti r-raġunijiet tagħha ( 26 ). It-tielet, fl-evalwazzjoni tal-kuntest u tas-setgħat tal-aġenzija kkonċernata, l-argument x’aktarx sejjer jaqa’ fl-istess tip ta’ raġunament ċirkulari li diġà indikajt banda oħra ( 27 ): (i) peress li l-EBA żgur kienet taf li l-linji gwida tagħha ma humiex vinkolanti, (ii) hija għaldaqstant ma seta’ jkollha l-ebda intenzjoni li tadotta xi ħaġa li tkun vinkolanti, u (iii) għalhekk huwa evidenti li l-organu li adotta l-att ma kellu l-ebda intenzjoni li jadotta att ġuridiku vinkolanti.

44. Fuq din il-bażi, huwa mingħajr dubju possibbli li jiġi konkluż li l-linji gwida kkontestati ma jipproduċux, fihom innifishom, effetti legali vinkolanti.

45. Min-naħa l-oħra, madankollu, dawn il-linji gwida jinħarġu f’kuntest ta’ u akkumpanjati minn numru ta’ mekkaniżmi li, moqrija fid-dawl tar-Regolament Nru 1093/2010 bħala l-bażi legali tagħhom, jagħmluhom atti li kapaċi jiġu raġonevolment interpretati li jinduċu l-konformità tad-destinatarji tagħhom.

46. L-ewwel nett, skont l-ewwel subparagrafu tal-Artikolu 16(3) tar-Regolament Nru 1093/2010, il-punt 1 tat-taqsima 1 tal-linji gwida kkontestati jipprovdi li l-awtoritajiet nazzjonali kompetenti u l-istituzzjonijiet finanzjarji “għandhom jagħmlu kull sforz possibbli biex jikkonformaw mal-linji gwida”. Mingħajr ma jitwettaq eżami ddettaljat dwar eżattament x’jinvolvi li “jagħmlu kull sforz possibbli’, jista’ jiġi preżunt li l-linji gwida kkontestati ma humiex adottati bl-intenzjoni li sempliċiment jiġu skartati mid-destinatarji tagħhom, partikolarment jekk huwa dmir impost fuqhom li jagħmlu dan l-isforz.

47. It-tieni, min huwa d-destinatarju eżattament? Anki jekk il-linji gwida kkontestati huma formalment indirizzati, skont il-punt 11 tagħhom, lil awtoritajiet kompetenti u lill-istituzzjonijiet finanzjarji ( 28 ), huwa ċar li l-istituzzjonijiet finanzjarji huma dawk li jispiċċaw jistabbilixxu l-obbligi u, għalhekk, huma d-destinatarji ġenwini. Din il-loġika tirriżulta mill-kontenut tal-linji gwida fit-taqsimiet 4 u 5, li b’mod esklużiv huma mmirati għall-manifatturi u d-distributuri ta’ prodotti bankarji.

48. F’termini sistemiċi, il-linji gwida jixbhu mill-viċin lid-direttivi: għalkemm formalment huma indirizzati lill-Istat Membru, id-dispożizzjonijiet tagħhom huma intiżi sabiex matul iż-żmien jirregolaw l-aġir tal-individwi, u dawn tal-aħħar ma jkollhom l-ebda għażla ħlief li japplikawhom. L-awtoritajiet kompetenti ma humiex id-destinatarji veri ta’ dawn l-obbligi; l-inkarigu tagħhom huwa sempliċiment li jagħżlu li jipparteċipaw jew le. Madankollu, malli ssir din id-deċiżjoni, in-natura inizjalment mhux vinkolanti ssir vinkolanti ħafna, peress li d-“destinatarju nominali” (l-awtorità superviżorja kompetenti) issir “eżekutur” effettiv. Għalhekk, hemm għażla żgħira ħafna, jew pjuttost ma hemm l-ebda għażla, min-naħa tad-destinatarji veri tal-linji gwida, speċifikament l-istituzzjonijiet finanzjarji, dwar jekk jikkonformawx magħhom.

49. Iktar minn hekk, fid-dawl tal-qari konġunt tal-punti 6, 7 u 8 tal-linji gwida kkontestati ( 29 ), lanqas huwa ċar jekk id-deċiżjoni formali minn awtorità kompetenti sabiex ma tikkonformax fil-fatt teżentax lill-istituzzjonijiet finanzjarji mid-dmir li “għandhom jagħmlu kull sforz possibbli biex jikkonformaw mal-linji gwida”. In-nuqqas ta’ konformità mill-awtoritajiet kompetenti jista’ jfisser biss li dawn ma humiex sejrin jeżegwixxu dawn il-linji gwida, mingħajr ma jaffettwaw id-dmir stess tal-istituzzjonijiet finanzjarji. Fi kliem ieħor, dawn il-linji gwida jista’ jkollhom ħajja indipendenti vis-à-vis l-istituzzjonijiet finanzjarji irrispettivament mill-pożizzjoni adottata mill-awtoritajiet kompetenti.

50. It-tielet, u fir-rigward tal-punt preċedenti, meta l-awtoritajiet kompetenti jiddeċiedu li jikkonformaw, l-istituzzjonijiet finanzjarji effettivament jintrabtu mil-linji gwida kkontestati fil-livell nazzjonali bħala riżultat tal-“implimentazzjoni” jew “inkorporazzjoni” tagħhom mill-awtorità nazzjonali kompetenti. F’din il-kawża, billi ddikjarat fl-avviż tagħha li hija kkonformat mal-linji gwida kkontestati, l-ACPR għamlet il-kontenut tagħhom obbligatorju de facto għall-istituzzjonijiet finanzjarji fi Franza. Punt li għandu jiġi enfasizzat f’dan ir-rigward huwa li, b’kuntrast ma’ direttiva, li l-kontenut tagħha għandu l-ewwel jiġi traspost f’forma ta’ dritt nazzjonali, il-kontenut tal-Linji Gwida sar applikabbli permezz tal-avviż tal-ACPR għall-“istituzzjonijiet ta’ kreditu, istituzzjonijiet ta’ pagament u għal istituzzjonijiet ta’ flus elettroniċi kollha taħt is-superviżjoni tal-ACPR” ( 30 ).

51. L-aħħar punt dwar l-eżekuzzjoni effettiva fil-livell nazzjonali għandu jiġi spjegat b’mod ċar. Ladarba l-awtorità nazzjonali kompetenti tkun għażlet li tipparteċipa, il-konformità ma’ dawn il-linji gwida ssir eżegwibbli f’dan l-Istat Membru. Skont ir-rapporteur public tal-Conseil d’État (il-Kunsill tal-Istat) fit-tilwima fil-proċeduri prinċipali, in-nuqqas ta’ konformità mal-Linji Gwida ma jistax direttament iwassal għall-impożizzjoni ta’ sanzjoni. Madankollu, il-kontenut tal-Linji Gwida jirrappreżenta l-aqwa prattiki li għandhom jiġu segwiti mill-istituzzjonijiet finanzjarji. Jekk dawn l-istituzzjonijiet ma jsegwux dawn l-aqwa prattiki, jista’ jiġi kkunsidrat bħala prattika ħażina min-naħa tagħhom. Fuq din il-bażi, l-ACPR tkun tista’ tagħti avviżi individwali, li n-nuqqas ta’ osservanza tagħhom essenzjalment jesponi lil dawn l-istituzzjonijiet finanzjarji għal proċeduri dixxiplinari ( 31 ).

52. Fil-qosor, skont id-definizzjoni tradizzjonali ta’ att tad-dritt tal-Unjoni li jipproduċi effetti legali vinkolanti għall-għanijiet tal-Artikolu 263 TFUE, naqbel li l-Linji Gwida, speċjalment jekk jiġu kkunsidrati fil-livell tal-Unjoni biss, x’aktarx huma kkunsidrati bħala strument mhux vinkolanti u ġenwinament ta’ dritt mhux vinkolanti. Madankollu, meta l-eżami jiġi applikat għal kawżi bħal din preżenti, dan l-approċċ tradizzjonali ma tantx jipprovdi tweġiba, iżda pjuttost jiddikjara b’mod elokwenti n-natura tal-problema.

53. L-eżami sabiex jiġi ddeterminat jekk att tad-dritt tal-Unjoni jistax jiġi mistħarreġ għandu jiffoka fuq jekk l-att jistax raġonevolment jiġi kkunsidrat li jinduċi (jew saħansitra effettivament jimponi) l-konformità min-naħa tad-destinatarju tiegħu. Ir-riżultat għandu jkun wieħed ta’ skala, li jirrikonoxxi l-continuum tal-effetti legali, li mbagħad iżda loġikament jiffoka mill-qrib fuq l-effetti eżatti li l-att ikkontestat għandu fuq is-sitwazzjoni ġuridika tad-destinatarji tiegħu. Jekk il-problema tinsab f’forom ibridi ta’ governanza, mela r-rimedju jista’ wkoll ikun wieħed ibridu, loġikament maħsub għat-tip eżatt ta’ effetti prodotti u kkunsidrati problematiċi. Madankollu, kif reċentement muri mis-sentenza f’Il‑Belġju vs Il‑Kummissjoni, il-Qorti tal-Ġustizzja tibqa’ ffukata fuq l-att u l-awtur tagħha, isseparata mill-ħajja vera tal-att ġuridiku u d-destinatarji tiegħu, u għalhekk tibqa’ ddur f’ċirku li fih in-natura tal-att tiġi ddeterminata mill-intenzjoni tal-awtur tiegħu u viċi versa. Finalment, wieħed biss minn żewġ riżultati huwa konċepibbli f’dinja tant bipolari: li jkun hemm effetti legali kompletament vinkolanti jew li ma jkun hemm assolutament ebda effett.

54. Ma nixtieqx nirrepeti argumenti li ma rnexxilhomx jikkonvinċu lill-Qorti tal-Ġustizzja qabel ( 32 ). Dan huwa pjuttost sabiex nispjega kif dawn l-għażliet jaffettwaw lil din il-kawża. Il-livelli tal-Unjoni u dawk regolatorji u ġudizzjarji nazzjonali huma konġunti, almenu fi ħdan il-proċedura għal deċiżjonijiet preliminari. Din iċ-ċirkustanza żżid livell ieħor ta’ kumplessità ma’ din il-kawża, fejn l-approċċ tradizzjonali li wieħed iħares biss u esklużivament lejn l-att tad-dritt tal-Unjoni fil-livell tal-Unjoni isir problematiku: dak li x’aktarx xorta jista’ jiġi kkunsidrat dritt mhux vinkolanti meta wieħed iħares biss u esklużivament lejn l-EBA u l-awtoritajiet nazzjonali kompetenti jsir xi ħaġa differenti ħafna f’livell wieħed iktar baxx fi ħdan l-Istati Membri. F’dan il-livell, id-“dritt vinkolanti” ma “jibqax daqshekk mhux vinkolanti”, jew jista’ anki jinbidel fi“dritt vinkolanti” proprju. Għandu jiġi indikat li d-dritt tal-Unjoni ċertament ma jipprekludix dan milli jseħħ. Pjuttost bil-kontra fil-fatt: is-sistema sħiħa hija maħsuba sabiex tiffunzjona preċiżament b’dan il-mod.

55. Fil-qosor, fir-rigward tad-destinatarji ġenwini tagħhom, fil-forma ta’ istituzzjonijiet finanzjarji fil-livell nazzjonali, il-Linji Gwida huma b’mod ċar ħafna inqas “mhux vinkolanti” milli kieku jkun il-każ jekk l-enfasi kienet fuq il-livell ta’ awtoritajiet nazzjonali kompetenti. Madankollu, bħala preżunzjoni preliminari, jista’ fil-fatt jiġi ssuġġerit li, fir-rigward tal-approċċ standard tal-Qorti tal-Ġustizzja vis-à-vis miżuri tal-Unjoni li ma jipproduċux effetti legali vinkolanti, ma huwiex probabbli li l-linji gwida kkontestati jiġu kkunsidrati bħala vinkolanti mill-Qorti tal-Ġustizzja u, bħala konsegwenza, li jistgħu jiġu mistħarrġa taħt l-Artikolu 263 TFUE.

B. It-tielet domanda: L-EBA eċċediet il-kompetenzi tagħha taħt ir-Regolament Nru 1093/2010?

56. Skont l-FBF, il-linji gwida kkontestati jirregolaw il-governanza tal-prodott. Dawn ma għandhom l-ebda bażi legali fis-sens li wieħed ma jistax jikkunsidrahom li jimplimentaw l-atti leġiżlattivi msemmija fl-Artikolu 1(2) tar-Regolament Nru 1093/2010 peress li dawn tal-aħħar essenzjalment jirregolaw il-governanza korporattiva. Fl-adozzjoni tal-linji gwida kkontestati, huwa iktar probabbli li l-EBA tkun ħadet l-ispirazzjoni mid-Direttiva 2014/65/UE ( 33 ), li tirregola l-governanza ta’ prodotti finanzjarji u fejn il-kunċett ta’ “swieq fil-mira” u d-distinzjoni bejn il-manifatturi u d-distributuri hija ċentrali.

57. Il-Kummissjoni b’mod ġenerali hija tal-istess fehma tal-FBF. Madankollu, hija tikkunsidra li l-linji gwida kkontestati ma jaqgħux kompletament ’il barra mill-kamp ta’ applikazzjoni tal-kompetenza tal-EBA sa fejn huma relatati mal-Artikolu 7(1) tad-Direttiva 2014/17. Dan tal-aħħar jippermetti r-regolazzjoni tal-governanza tal-prodott, għall-identifikazzjoni ta’ swieq fil-mira, u għal distinzjoni bejn il-manifatturi u d-distributuri. Mill-bqija, madankollu, il-Linji Gwida jaqgħu ’l barra mill-kompetenza tal-EBA u għandhom, skont il-Kummissjoni, jiġu ddikjarati invalidi.

58. L-ACPR, il-Gvern Franċiż u dak Pollakk u l-EBA huma tal-fehma opposta. Skont l-ACPR, il-Gvern ta’ Franza u l-EBA, l-EBA hija intitolata tadotta linji gwida lil hinn mill-kamp ta’ applikazzjoni strett tal-atti leġiżlattivi msemmija fl-Artikolu 1(2) tar-Regolament Nru 1093/2010 peress li l-Artikolu 1(3) tiegħu jestendi s-setgħat tal-EBA għal kwistjonijiet li ma humiex koperti minn dawn l-atti. Fi kwalunkwe każ, il-governanza tal-prodott u l-governanza korporattiva huma relatati ma’ xulxin, allura l-linji gwida kkontestati ma jistgħux jiġu kkunsidrati li huma lil hinn mill-kamp ta’ applikazzjoni tal-kompetenza tal-EBA. Skont l-istess partijiet intervenjenti, kif ukoll il-Gvern Pollakk, l-azzjoni tal-EBA hija legali wkoll peress li r-Regolament Nru 1093/2010 huwa espressament maħsub sabiex jipprovdi protezzjoni lill-konsumatur. L-EBA kellha s-setgħa tadotta l-linji gwida kkontestati sa fejn dawn jaqdu dan l-għan. Għalhekk, skont l-ACPR u l-EBA, għandu sempliċiment ikun hemm evalwazzjoni ġenerali tas-setgħa tal-EBA li tadotta linji gwida. Evalwazzjoni ġenerali bħal din twassal għall-konklużjoni li l-EBA kellha s-setgħa toħroġ il-linji gwida kkontestati.

59. Fit-taqsimiet segwenti, jiena nistabbilixxi n-nuqqas ta’ qbil tiegħi mal-fehmiet tal-ACPR, il-Gvern Franċiż u dak Pollakk u l-EBA. Minkejja li l-linji gwida kkontestati jistgħu, jekk evalwati ġeneralment, joqogħdu b’mod ġenerali fi ħdan ir-Regolament Nru 1093/2010 (1), sejjer nispjega għalfejn ma nemminx li evalwazzjoni ta’ intensità daqshekk baxxa jew favorevoli hija ġġustifikata fil-kuntest ta’ miżuri mhux vinkolanti (2). Fid-dawl tal-inkompatibbiltà tal-linji gwida kkontestati mar-Regolament Nru 1093/2010, id-domanda li jifdal allura ssir x’għandu jkun ir-riżultat formali ta’ tali konstatazzjoni (3).

1. Il-kompatibbiltà tal-linji gwida kkontestati mar-Regolament Nru 1093/2010 fir-rigward tal-kompetenzi tal-EBA

60. Il-linji gwida kkontestati jittrattaw l-istabbiliment ta’ governanza tal-prodott għal prodotti bankarji bl-imnut. B’mod partikolari, dawn il-linji gwida jirrakkomandaw li l-manifatturi għandhom jidentifikaw is-swieq fil-mira rilevanti u jiżguraw li l-prodotti huma xierqa għal dawn is-swieq ( 34 ). Il-linji gwida jirrakkomandaw ukoll l-ittestjar tal-prodotti sabiex ikun jista’ jiġi evalwat kif il-prodott sejjer jaffettwa lill-konsumaturi tiegħu taħt firxa wiesgħa ta’ xenarji ( 35 ). Iktar minn hekk, il-manifatturi għandhom jagħżlu d-distributuri li huma adattati għas-suq fil-mira partikolari, u jkunu f’pożizzjoni li jipprovdu lid-distributuri b’informazzjoni dwar il-karatteristiċi u r-riskji għall-konsumaturi tal-prodott ( 36 ). Min-naħa tagħhom, id-distributuri ta’ prodotti bankarji għandhom jiżvelaw lill-konsumatur deskrizzjoni tal-karatteristiċi ewlenin tal-prodott inkwistjoni u tar-riskji tiegħu ( 37 ).

61. Skont il-punt 6 tat-taqsima 2, il-linji gwida kkontestati japplikaw għall-manifatturi u għad-distributuri ta’ prodotti offruti u mibjugħa lill-konsumaturi fir-rigward ta’ erba’ dispożizzjonijiet ta’ atti leġiżlattivi speċifiċi, jiġifieri l-Artikolu 74(1) tad-Direttiva 2013/36, l-Artikolu 10(4) tad-Direttiva 2007/64, l-Artikolu 3(1) tad-Direttiva 2009/110, u l-Artikolu 7(1) tad-Direttiva 2014/17. L-awtoritajiet kompetenti jistgħu wkoll “juru x-xewqa li jikkunsidraw li japplikaw dawn il-Linji Gwida għal entitajiet oħrajn fil-ġurisdizzjonijiet tagħhom li ma jaqgħux fi ħdan il-kamp ta’ applikazzjoni tal-atti leġiżlattivi msemmija hawn fuq, iżda li għalihom l-awtoritajiet kompetenti għandhom responsabbiltajiet superviżorji” ( 38 ).

62. Meta jiġi kkumparat il-kamp ta’ applikazzjoni invokat mal-kontenut attwali tal-Linji Gwida, jidher pjuttost ċar li, kif essenzjalment issuġġerit mill-FBF u mill-Kummissjoni, fir-rigward tal-bażi legali tagħhom, il-linji gwida kkontestati jmorru lil hinn minn dak permess mir-Regolament Nru 1093/2010.

63. Skont l-Artikolu 16(1) tar-Regolament Nru 1093/2010, “l-[EBA], sabiex tistabbilixxi prattiki superviżorji konsistenti, effiċjenti u effikaċi fi ħdan is-SESF, u biex tiżgura l-applikazzjoni komuni, uniformi u konsistenti tal-liġi tal-Unjoni, għandha toħroġ linji gwida u rakkomandazzjonijiet indirizzati lill-awtoritajiet superviżorji kompetenti jew lill-istituzzjonijiet finanzjarji.”

64. Skont l-Artikolu 1(2) tar-Regolament Nru 1093/2010, l-EBA għandha taġixxi fi ħdan is-setgħat mogħtija minn dan ir-regolament u fi ħdan il-kamp ta’ applikazzjoni ta’ numru ta’ atti leġiżlattivi stabbiliti hemm u kwalunkwe att ġuridikament vinkolanti ieħor tal-Unjoni li jikkonferixxi kompiti fuqha. Permezz tal-Artikolu 1(3), l-EBA għandha taġixxi wkoll fil-qasam tal-attivitajiet tal-istituzzjonijiet finanzjarji msemmija f’din id-dispożizzjoni “fir-rigward ta’ kwistjonijiet li mhumiex koperti direttament fl-atti msemmija fil-paragrafu 2 […] bil-kondizzjoni li dawn l-azzjonijiet mill-[EBA] jkunu meħtieġa biex tiġi żgurata l-applikazzjoni effettiva u konsistenti ta’ dawk l-atti” ( 39 ).

65. Isegwi b’mod pjuttost ċar minn dan it-test li, irrispettivament mit-tip ta’ miżura meħuda, l-EBA għandha taġixxi biss fi ħdan il-konfini (sostantivi) ta’ dawn l-atti leġiżlattivi. Numru ta’ dispożizzjonijiet oħra tar-Regolament Nru 1093/2010 li jappartjenu għall-inkarigi u s-setgħat tal-EBA wkoll jikkonfermaw li dawn l-atti jikkostitwixxu l-orizzont finali tal-EBA ( 40 ). Huwa għalhekk fid-dawl tal-kontenut u l-kamp ta’ applikazzjoni ta’ dawn l-atti li l-linji gwida kkontestati għandhom jiġu evalwati.

66. Fir-rigward tad-Direttivi 2013/36, 2007/64 u 2009/110, li huma speċifikament iċċitati mil-linji gwida kkontestati fir-rigward tal-kamp ta’ applikazzjoni ta’ dawn tal-aħħar ( 41 ), jidher li dawn huma kollha atti leġiżlattivi li għalihom jirreferi l-Artikolu 1(2) tar-Regolament Nru 1093/2010 ( 42 ) Għalhekk, l-EBA hija, fil-prinċipju, permessa li tadotta linji gwida sabiex tlaħħam dawn l-istrumenti.

67. Madankollu, hemm nuqqas ta’ qbil ċar bejn is-suġġett ta’ dawn l-atti u dak tal-linji gwida. Filwaqt li dawn tal-aħħar stabbilixxew “regoli” speċifiċi li jikkonċernaw il-governanza tal-prodott, l-oħrajn huma kollha relatati mal-governanza korporattiva billi jipprovdu, b’mod partikolari, għal proċeduri interni fi ħdan istituzzjonijiet finanzjarji, strutturi organizzazzjonali ċari b’linji konsistenti ta’ responsabbiltà, u proċeduri relatati mal-ġestjoni tar-riskju u rekwiżiti ta’ kapital. Ma huwiex ċar kif linji gwida dwar il-governanza tal-prodott jikkontribwixxu għall-applikazzjoni effettiva u konsistenti ta’ atti kkonċernati bil-governanza korporattiva, ċertament fit-terminu qasir. Filwaqt li dawn l-atti tal-aħħar jittrattaw riskji assoċjati ma’ governanza korporattiva disfunzjonali fit-terminu twil (għalhekk kwistjoni strutturali), il-linji gwida kkontestati jippruvaw jirregolaw il-proċessi interni dwar il-governanza tal-prodott li għandhom influwenza fuq il-konklużjonijiet fit-terminu qasir. Għaldaqstant, it-tip (u l-livell) ta’ riskju li qiegħed jiġi rregolat mil-linji gwida kkontestati min-naħa, u mill-atti leġiżlattivi msemmija fl-Artikolu 1(2) tar-Regolament Nru 1093/2010 min-naħa l-oħra, huma differenti.

68. Id-differenza bejn il-governanza tal-prodott u l-governanza korporattiva bħala suġġett regolatorju ma hijiex sempliċiment akkademika. Eżempju analogu minn qasam ieħor, bħall-industrija tal-karozzi, jista’ jgħin fl-illustrazzjoni tad-differenza. Il-governanza korporattiva teħtieġ li l-manifatturi tal-karozzi japplikaw mekkaniżmi ta’ kontroll f’kull stadju tal-produzzjoni, li jkollhom struttura organizzazzjonali trasparenti, li jiddeterminaw b’mod ċar min huwa responsabbli għal xiex, li jkollhom sistemi f’posthom sabiex jirrisolvu problemi potenzjali, eċċ. Dawn ir-regoli kollha huma marbuta mal-funzjonament tajjeb tal-kumpanija. B’kuntrast, il-governanza tal-prodott teħtieġ li l-manifatturi tal-karozza jidentifikaw is-suq fil-mira rilevanti ta’ karozza ġdida, li jikkunsidraw kif mudell ġdid ta’ karozza joqgħod fil-firxa eżistenti ta’ karozzi, u jekk il-preżenza ta’ wisq alternattivi ta’ karozzi tipprevjenix lill-konsumatur milli jagħmel deċiżjonijiet informati. “Regoli” bħal dawn ftit għandhom x’jaqsmu mal-funzjonament intern tal-kumpannija. Huma jfittxu li jirregolaw it-teħid ta’ deċiżjonijiet ta’ negozju fir-rigward tal-kwalità tal-prodotti li għandhom jiġu offruti lill-klijenti. Fi kliem ieħor, ir-regoli ta’ governanza korporattiva huma relatati mal-kwalità tal-proċessi u mekkaniżmi interni li qegħdin hemm sabiex jiżguraw il-funzjonament tajjeb tal-kumpanija. Ir-regoli tal-governanza tal-prodott jikkonċernaw għażliet tan-negozju li qegħdin hemm, essenzjalment, għall-kummerċjalizzazzjoni tal-karozzi.

69. Iktar minn hekk, naqbel mal-FBF li s-suġġett ta’ dawn l-atti leġiżlattivi ma huwiex l-istess bħas-suġġett tad-Direttiva 2014/65, li speċifikament u espressament jirregola l-governanza ta’ prodotti finanzjarji kkummerċjalizzati minn fornituri ta’ servizzi tal-investiment ( 43 ). Għalhekk, l-EBA ma setgħetx legalment tadotta linji gwida dwar il-governanza ta’ prodotti bankarji.

70. B’kuntrast, kif irrikonoxxiet il-Kummissjoni, u sa ċertu punt anki l-qorti tar-rinviju, l-Artikolu 7(1) tad-Direttiva 2014/17, li huwa msemmi wkoll b’mod speċifiku fil-punt 6 tat-taqsima 2 tal-linji gwida kkontestati, huwa fil-fatt marbut ma’ prodotti, b’mod partikolari l-prodotti ta’ kreditu. Dan jista’ forsi jservi, almenu parzjalment, bħala bażi legali xierqa għal-linji gwida kkontestati.

71. Madankollu, id-Direttiva 2014/17 ma tittrattax il-governanza tal-prodott fl-istess sens bħal-linji gwida kkontestati. Hija minflok tirregola l-aġir tal-fornituri ta’ kreditu f’kawżi individwali u l-metodoloġija tad-deċiżjoni dwar jekk jingħatax kreditu lil klijent partikolari jew le. Iktar minn hekk, minkejja li ftit dispożizzjonijiet tad-Direttiva 2014/17 jagħtu s-setgħa lill-EBA sabiex tadotta ċerti regoli ( 44 ), l-ebda minn dawn id-dispożizzjonijiet ma jikkonċernaw speċifikament ir-regoli dwar il-governanza tal-prodott, lanqas ma jirreferu għall-adozzjoni ta’ linji gwida fil-kwistjonijiet ikkonċernati.

72. Jiena għaldaqstant għandi ċerta diffikultà biex nagħti valur lid-Direttiva 2014/17 sabiex tindirizza l-kwistjoni tal-kompetenza tal-EBA sabiex tadotta l-linji gwida kkontestati. Fil-fatt, anki jekk id-Direttiva 2014/17 kienet fil-fatt irrikonoxxuta bħala bażi legali attwali f’din il-kawża, quod non, nistaqsi fejn eżattament iwassal f’termini prattiċi l-fatt li din ikollha suċċess f’għan wieħed minn erbgħa. Is-sottomissjonijiet tal-Kummissjoni jillustraw din il-kwistjoni b’mod pjuttost tajjeb.

73. Il-Kummissjoni ssottomettiet li l-Qorti tal-Ġustizzja għandha tikkonstata l-linji gwida kkontestati bħala invalidi sa fejn huma relatati ma’ (i) l-Artikolu 10(4) tad-Direttiva 2007/64, (ii) l-Artikolu 3(1) tad-Direttiva 2009/110; (iii) l-Artikolu 74(1) tad-Direttiva 2013/36. Fl-istess ħin, il-Kummissjoni ssottomettiet ukoll li l-Qorti tal-Ġustizzja għandha tiddikjara li l-linji gwida kkontestati huma validi sa fejn huma relatati mal-Artikolu 7(1) tad-Direttiva 2014/17 (jew pjuttost, sabiex tirriproduċi l-proposta tal-Kummissjoni bis-sħiħ, sa fejn l-eżami ta’ dan il-punt ma kixef l-ebda elementi li kapaċi jitfgħu dubju dwar il-validità tal-Linji Gwida).

74. Ikolli nammetti li ninsab pjuttost imfixkel meta nivviżwalizza dak li tista’ tfisser il-parti operattiva ta’ sentenza bħal din f’termini prattiċi. Tkun tfisser li l-Linji Gwida jibqgħu “validi”, iżda li l-kamp ta’ applikazzjoni tagħhom ikun ġudizzjalment limitat għall-ftehimiet ta’ kreditu għall-konsumaturi relatati ma’ proprjetajiet immobbli residenzjali biss? Il-linji gwida mbagħad jibqgħu applikabbli biss għall-istituzzjonijiet finanzjarji meta joffru prodotti speċifiċi bħal dawn? Jew inkella, fuq din il-bażi, wieħed għandu jidħol iktar fil-fond fid-dettall u jevalwa l-linji gwida individwali waħda waħda?

75. Fid-dawl ta’ dawn il-kunsiderazzjonijiet, l-unika għażla sensibbli jidher li hija li l-Linji Gwida jiġu kkunsidrati kollha flimkien jew xejn. Fil-fehma tiegħi, il-linji gwida kkontestati kkunsidrati flimkien ma jaqgħux fi ħdan il-kamp ta’ applikazzjoni tal-atti leġiżlattivi msemmija fir-Regolament Nru 1093/2010 jew dawk li jagħtu inkarigi speċifiċi lill-EBA. L-EBA għalhekk eċċediet il-kompetenzi tagħha fl-adozzjoni ta’ linji gwida li s-suġġett tagħhom ma huwiex kopert minn dawn l-atti leġiżlattivi.

2. Xi grad ta’ intensità ta’ stħarriġ għal miżuri tal-Unjoni mhux vinkolanti?

76. Li kieku kellu jiġi applikat skrutinju normali f’din il-kawża, wieħed jasal għall-konklużjoni provviżorja ta’ iktar ’il fuq. B’“normali” nfisser it-tip ta’ stħarriġ li l-Qorti tal-Ġustizzja normalment twettaq, u bl-istess livell ta’ intensità, meta tistħarreġ il-validità ta’ miżuri b’effetti legali vinkolanti ( 45 ).

77. Madankollu, huwa xieraq li jiġi mistoqsi jekk il-miżuri li allegatament ma jiġġeneraw l-ebda effetti legali vinkolanti għandhomx jiġu suġġetti għal dan l-iskrutinju normali. Fil-qosor, jekk ma humiex vinkolanti, għalfejn għandu jagħti kashom xi ħadd, inkluż il-Qorti tal-Ġustizzja? Għalfejn huwa neċessarju li jiġi investigat jekk organu tal-Unjoni baqax fi ħdan il-kamp ta’ kompetenza tiegħu jekk ħadd ma għandu jagħti ebda każ għal dak li qiegħed jgħid? Dawn il-kunsiderazzjonijiet għandhom jirriżultaw, almenu fir-rigward ta’ miżuri ta’ dritt ġenwinament mhux vinkolanti, fi stħarriġ pjuttost favorevoli, jekk saħansitra jsir stħarriġ.

78. Huwa essenzjalment skont il-loġika li l-ACPR u l-EBA sostnew fis-seduta li l-livell ta’ skrutinju ta’ miżuri tal-Unjoni mhux vinkolanti għandu jkun inqas milli fil-każ ta’ atti vinkolanti, billi jinkludi sempliċiment evalwazzjoni ġenerali ta’ miżuri mhux vinkolanti. Dan l-argument essenzjalment jissuġġerixxi li, anki jekk miżuri mhux vinkolanti ma jaqgħux strettament fi ħdan il-kamp ta’ applikazzjoni tal-kompetenzi tal-EBA, il-fatt li jistgħu jaqgħu b’mod ġenerali fi ħdan dan il-kamp ta’ applikazzjoni huwa suffiċjenti sabiex tiġi stabbilita l-legalità tal-linji gwida tal-EBA. B’mod partikolari, fejn hija kkonċernata d-distribuzzjoni ta’ kompetenzi, l-awturi ta’ miżuri mhux vinkolanti pjuttost jibbenefikaw minn ċerta libertà minflok jiġu imposti fuqhom limiti stretti. Fil-prattika, it-twarrib ta’ dawn il-miżuri mbagħad iseħħ biss meta jkunu manifestament ’il barra mill-konfini tas-setgħat mogħtija lill-awtur tagħhom.

79. Fil-fatt, minn ċerta perspettiva, il-governanza tal-prodott hija x’aktarx mhux daqshekk differenti mill-governanza korporattiva li kieku wieħed kellu jistħarreġ it-tnejn li huma b’mod astratt u teleoloġiku. It-tnejn għandhom impatt fuq l-istabbiltà tas-sistema finanzjarja. Kif indikat l-EBA matul is-seduta, l-għan ġenerali tal-linji gwida huwa li jirrakkomandaw proċessi interni li jeliminaw riskju eċċessiv peress li t-teħid ta’ riskju imprudenti kien il-kawża tal-kriżi finanzjarja li rriżultat fl‑2008. Is-sorveljanza tal-prodott effettiva u arranġamenti li jiżguraw li l-prodotti finanzjarji jissodisfaw ir-rekwiżiti tas-swieq fil-mira x’aktarx itejbu l-prestazzjoni ekonomika tal-istituzzjoni finanzjarja u jnaqqsu r-riskju ta’ falliment.

80. Bl-istess mod, kif sostnut mill-ACPR, il-Gvern Franċiż u dak Pollakk u l-EBA, il-linji gwida tal-EBA jistgħu xorta jiġu kkunsidrati li jaqgħu fi ħdan il-mandat tal-EBA minħabba li r-Regolament Nru 1093/2010 huwa espressament maħsub għall-protezzjoni tal-konsumatur. Huwa minnu li l-protezzjoni tal-konsumatur hija għan importanti mfittex mir-Regolament Nru 1093/2010. Dan l-għan b’mod partikolari jidher fl-Artikolu 1(5)(f) ( 46 ), u fuq kollox fl-Artikolu 9, li huwa ddedikat għall-“[k]ompiti relatati mal-protezzjoni tal-konsumatur u l-attivitijiet finanzjarji”. Dan l-għan ġenerali jista’ forsi jintuża sabiex jiġġustifika l-azzjoni tal-EBA f’firxa wiesgħa ta’ oqsma.

81. Jiena ċertament nirrikonoxxi dawn l-argumenti. Madankollu, jiena sempliċiment ma nistax naqbel magħhom, la f’din il-kawża speċifika, lanqas b’mod ġenerali.

82. F’dak li jirrigwarda l-linji gwida speċifiċi inkwistjoni, ma naħsibx li għandu jintgħażel qari teleoloġiku ġeneruż tal-kamp ta’ applikazzjoni tal-azzjoni tal-EBA fuq il-bażi ta’ “għanijiet ġenerali” iddefiniti b’mod vag sabiex jiġġustifika l-linji gwida kkontestati. Involviment regolatorju daqshekk wiesa’ tal-EBA fuq il-bażi ta’ għanijiet iddefiniti b’mod wiesa’ ma huwiex tenibbli fid-dawl tal-Artikolu 9(1) tar-Regolament Nru 1093/2010 stess. Skont din id-dispożizzjoni, ir-rwol tal-EBA jidher li huwa pjuttost limitat. Dan huwa li tiġbor u tanalizza xejriet tal-konsumaturi, li tistħarreġ u tikkoordina inizjattivi tal-edukazzjoni u tiżviluppa standards ta’ taħriġ. Minkejja li din il-lista ma hijiex eżawrjenti, hija indikattiva ta’ tipi differenti ħafna ta’ miżuri u azzjoni previsti għall-EBA taħt it-titolu ta’ “protezzjoni tal-konsumatur”.

83. Iktar minn hekk, riskju eċċessiv huwa naturalment perikoluż. Madankollu, kull deċiżjoni tan-negozju ġġorr riskju. Il-potenzjal li dawn il-perikli jistgħu jagħtu l-frott ma huwiex ġustifikazzjoni suffiċjenti sabiex aġenzija tal-Unjoni tiġi permessa tirregolahom kollha, partikolarment permezz ta’ “sempliċi” linji gwida. Jekk il-governanza tal-prodott u l-governanza korporattiva jiġu kkunsidrati bħala tant marbuta ma’ xulxin li jiġġustifikaw l-azzjoni tal-EBA fir-rigward tal-ewwel waħda fuq il-bażi ta’ atti leġiżlattivi fir-rigward tat-tieni waħda, l-EBA mbagħad tkun intitolata tadotta regoli, possibbilment bla limitu, f’firxa wiesgħa ta’ sitwazzjonijiet li strettament ftit għandhom x’jaqsmu mal-governanza korporattiva strettament. L-EBA ma għandhiex ikollha wkoll is-setgħat li tibda toħroġ linji gwida dwar l-għażla u l-promozzjoni ta’ persunal; dwar l-għażla ta’ fornituri ta’ softwer, dwar il-funzjonament ta’ helpline; jew dwar il-proċessi tax-xiri tal-għamara? Jew forsi l-EBA għandha tkun tista’ ugwalment tirregola s-sigurtà taċ-ċintorini tas-sigurtà fil-karozzi tal-kumpanija użati mill-maniġment ta’ fuq ta’ istituzzjoni finanzjarja. Jekk dawn il-persuni kruċjali għall-istabbiltà tas-settur finanzjarju ma kinux protetti b’mod xieraq fil-każ sfortunat ta’ ħabta bil-karozza, l-istabbiltà tas-settur ukoll tiġi mhedda b’xi mod.

84. Iktar minn hekk, b’mod ġenerali, hemm numru ta’ argumenti pjuttost onerużi dwar għalfejn, jekk l-istħarriġ ġudizzjarju ta’ atti ġuridiċi mhux vinkolanti jseħħ skont l-Artikolu 267 TFUE (li l-Qorti tal-Ġustizzja tinsisti li huwa), dan l-istħarriġ għandu jkun tip ta’ stħarriġ normali u standard.

85. L-ewwel nett, jekk l-istituzzjonijiet u, b’mod iktar wiesa’, l-organi numerużi tal-Unjoni jitħallew joħorġu miżuri ġuridikament mhux vinkolanti b’kontroll ġudizzjarju limitat (pereżempju mingħajr ebda verifika dwar il-kompetenza) dan sempliċiment jinkoraġġixxi t-tixrid ulterjuri ta’ “leġiżlazzjoni-crypto” fil-forma ta’ dritt mhux vinkolanti fl-Unjoni. Kif spjegajt fil-konklużjonijiet tiegħi f’Il‑Belġju vs Il‑Kummissjoni ( 47 ), l-organi tal-Unjoni jistgħu, permezz tad-dritt mhux vinkolanti, joħolqu sensieli paralleli ta’ regoli li jevitaw il-proċess leġiżlattiv u li jista’ jkollhom impatt fuq il-bilanċ istituzzjonali.

86. It-tieni, ma huwiex biss il-bilanċ istituzzjonali (orizzontali) li x’aktarx jiġi affettwat minn dawn il-prattiki iżda, fuq kollox, il-leġittimità ġenerali tar-regoli downstream. Il-proliferazzjoni ta’ aġenziji tal-Unjoni qajmet tħassib dwar il-leġittimità relatat mal-eżerċizzju tas-setgħa amministrattiva ddelegata. Huwa għalhekk neċessarju li jiġi żgurat li dan l-eżerċizzju ma jibqax mhux ivverifikat, anki fejn huma kkonċernati atti tal-Unjoni nominalment mhux vinkolanti ( 48 ).

87. It-tielet, dawn l-argumenti għandhom x’jaqsmu b’mod partikolari f’ċirkustanzi fejn diġà hemm “ħarba lejn strumenti ta’ dritt mhux vinkolanti” preżenti f’numru ta’ oqsma ta’ politika ġodda, bl-unjoni bankarja u s-superviżjoni finanzjarja bħala eżempji vividi ta’ dan il-fenomenu. F’dan il-kuntest, huwa pjuttost paradossali li, filwaqt li t-Trattat ta’ Lisbona finalment ipprovda lill-Qorti tal-Ġustizzja b’ġurisdizzjoni awtomatika sħiħa vis-à-vis l-atti kollha adottati mill-organi u l-istituzzjonijiet tal-Unjoni, billi abolixxa l-istruttura tal-pilastri ( 49 ), fil-fatt inkompleta f’termini ta’ protezzjoni ġuridika, l-istess problema issa tista’ tkun irreplikata internament, b’oqsma ta’ azzjoni tal-Unjoni li jirregolaw l-aġir ta’ individwi għal darba oħra effettivament esklużi minn kwalunkwe stħarriġ, din id-darba bl-għażla tal-Qorti tal-Ġustizzja stess.

88. Ir-raba’, hemm argument addizzjonali relatat speċifikament ma’ aġenziji tal-Unjoni, minflok istituzzjonijiet tal-Unjoni. Filwaqt li l-organi kollha tal-Unjoni huma fil-fatt suġġetti għall-prinċipju ta’ kompetenza attribwita, l-aġenziji tal-Unjoni normalment jingħataw, addizzjonalment, mandat speċjalizzat u pjuttost strett. Apparti mill-argument kostituzzjonali dwar għalfejn din l-istruttura ma teħtieġx sempliċiment stħarriġ favorevoli, hemm ukoll dak iktar pragmatiku. Huwa r-riskju ta’ “dar tad-dritt mhux vinkolanti ffullata”. F’sitwazzjoni fejn diversi aġenziji jew organi għandhom mandati sovrapposti li tirriżulta f’li dawn jirregolaw kwistjonijiet simili jew viċini (għal darba oħra bħal fil-każ ta’ attivitajiet bankarji u l-finanzjament), sabiex jinterpretaw dawn il-mandati f’livell pjuttost għoli ta’ astrazzjoni u fir-rigward tal-kisba ta’ għanijiet astratti dan iwassal biss sabiex jiġi indott il-ħolqien tas-sovrappożizzjoni jew anki strumenti ta’ dritt mhux vinkolanti kunfliġġenti.

89. Jiena nirrikonoxxi ċertament in-natura singolari ta’ kunsiderazzjoni bħal din: kif jista’ jkun hemm, bħala definizzjoni, kunflitt bejn miżuri ġuridikament mhux vinkolanti? Dak li ma huwiex ġuridikament vinkolanti ma jistax ikun f’kunflitt peress li ma jistax joħloq xi obbligi ġuridiċi. Fil-fatt, x’hemm biex ikun f’kunflitt?

90. Il-ħames u finalment, il-problema hija li l-Qorti tal-Ġustizzja apparentement irrifjutat li taċċetta din il-loġika, kif ikkonfermat l-iktar reċentement f’Il‑Belġju vs Il‑Kummissjoni. Fil-konklużjonijiet tiegħi f’din il-kawża, ( 50 ) jiena fil-fatt issuġġerixxejt il-possibbiltà li tiġi invokata l-forma ta’ miżura ġuridika tal-Unjoni li mbagħad tiddetermina kif wieħed għandu jeżamina il-mertu. Għalhekk, jekk xi ħaġa tissejjaħ “linja gwida”, din titqies li ma pproduċiet l-ebda effetti legali vinkolanti u kulħadd ikollu dritt jinjoraha kompletament, peress li hija linja gwida.

91. Madankollu, il-Qorti tal-Ġustizzja insistiet fuq l-approċċ preċedenti, li fi ħdanu l-ewwel għandu jiġi deċiż, f’kull każ individwali u irrispettivament mit-tikketta formali ta’ att, jekk hijiex miżura ta’ dritt mhux vinkolanti “ġenwina” jew “falza” ( 51 ). Madankollu, il-konsegwenza neċessarja ta’ approċċ bħal dan hija li qabel ma jiġi stabbilit jekk miżura partikolari hijiex miżura ġenwinament ta’ dritt mhux vinkolanti, ma jistax jiġi eskluż li hija fil-fatt tiġġenera obbligi ġuridiċi vinkolanti. Għalhekk huwa ċertament possibbli li d-destinatarji tar-regoli tal-Unjoni ta’ kwalunkwe natura effettivament isibu ruħhom f’pożizzjoni fejn ma jkunux kapaċi jgħidu x’inhu formalment vinkolanti u, sa fejn huma kkonċernati l-obbligi sostantivi tagħhom, liema waħda mil-linji gwida potenzjalment kunfliġġenti għandhom isegwu.

92. Bħala illustrazzjoni tal-għeluq, biex niġi lura għall-eżempju speċifiku tal-EBA, jidher li l-leġiżlatur tal-Unjoni stess beda jirrikonoxxi li jistgħu jqumu kwistjonijiet potenzjali u wera rieda li jissorvelja l-azzjonijiet tal-EBA iktar mill-viċin. Ir-Regolament Nru 1093/2010 fil-fatt ġie emendat sadanittant mir-Regolament 2019/2175. Wara din l-emenda (u għalkemm ma huwiex applikabbli ratione temporis għal din il-kawża), Artikolu 60a ġdid tar-Regolament Nru 1093/2010, intitolat “Kompetenza maqbuża mill-[EBA]”, jipprevedi li “[k]walunkwe persuna fiżika jew ġuridika tista’ tibgħat parir motivat lill-Kummissjoni jekk dik il-persuna tkun tal-opinjoni li l-[EBA] tkun qabżet il-kompetenza tagħha […] meta taġixxi taħt l-Artikol[u] 16 […] u dak ikun jikkonċerna direttament u individwalment lil dik il-persuna.” ( 52 )

93. Għal darba oħra, fir-rigward ta’ dritt ġenwinament mhux vinkolanti, dan kollu huwa sempliċiment stupefaċenti. Hemm dispożizzjoni introdotta fil-Kapitolu V tar-Regolament Nru 1093/2010, intitolat “Rimedji”, li titlaq mill-preżunzjoni li meta l-EBA toħroġ dak li suppost ikunu linji gwida u rakkomandazzjonijiet ġuridikament mhux vinkolanti taħt l-Artikolu 16 tar-regolament, jew anki opinjonijiet mhux vinkolanti taħt l-Artikolu 16a tar-regolament, hija tista’ teċċedi l-kompetenza tagħha, li jfisser li hemm ħtieġa ta’ rimedju. Hu x’inhu r-ratio legis wara din id-dispożizzjoni, huwa ġust li jiġi preżunt li ma kinitx tiġi inserita li kieku l-leġiżlatur tal-Unjoni ma wasalx għall-konklużjoni li x’aktarx kien hemm problema. L-unika ċertezza li tibqa’ hija li l-kaxxa postali tal-Kummissjoni x’aktarx ma hijiex sejra tintlaqat ħażin wisq jekk, bħala kundizzjoni sabiex persuna titħalla, essenzjalment, tikteb ittra lill-Kummissjoni, din il-persuna għandha tkun “ikkonċernata individwalment u direttament” bil-miżura problematika, ċertament jekk l-ispirazzjoni għall-interpretazzjoni ta’ dawn il-kunċetti tittieħed mill-ġurisprudenza stabbilita tal-Qorti tal-Ġustizzja relatata mal-Artikolu 263(4) TFUE.

94. Fid-dawl ta’ dawn l-argumenti kollha, ma nistax ħlief nikkonkludi li huwa fil-fatt essenzjali li l-atti mhux vinkolanti adottati mill-aġenziji tal-Unjoni jsiru suġġetti għal stħarriġ ġudizzjarju normali, almenu rigward il-kompetenzi tagħhom, sabiex dawn l-aġenziji ma jinterferixxux illegalment mal-kompetenzi tal-organi tal-Unjoni jew istituzzjonijiet oħra.

3. X’tip ta’ konklużjoni (formali) għal stħarriġ bħal dan?

95. Kwistjoni finali, fil-kuntest tal-istħarriġ ġudizzjarju ta’ miżura ġuridikament mhux vinkolanti, hija dik tat-tip ta’ konklużjoni fiċ-ċirkustanzi fejn għandha tiġi mressqa talba għal deċiżjoni preliminari li tikkonċerna l-validità ta’ miżura bħal din. X’tista’ tkun il-konklużjoni f’kawża fejn (i) l-att tal-Unjoni kkontestat ma huwiex ġuridikament vinkolanti u għaldaqstant ma huwiex suġġett għal rikors għal annullament taħt l-Artikolu 263 TFUE, u għalhekk ma jistax jiġi annullat formalment f’dawn il-proċeduri, iżda (ii) fejn ġiet identifikata assenza ta’ kompetenza tal-awtorità tal-ħruġ mill-Qorti tal-Ġustizzja wara talba għal deċiżjoni preliminari taħt l-Artikolu 267 TFUE?

96. Huma plawżibbli żewġ konklużjonijiet. Minn naħa, il-miżura tal-Unjoni ġuridikament mhux vinkolanti tista’ tiġi ddikjarata invalida, kif hija l-konklużjoni normali b’tipi oħra ta’ miżuri tad-dritt tal-Unjoni (vinkolanti) li jinstabilhom xi nuqqas taħt l-Artikolu 267 TFUE. Min-naħa l-oħra, kwistjoni tal-validità ta’ miżura bħal din tista’ effettivament tiġi fformulata mill-ġdid bħala kwistjoni ta’ interpretazzjoni taħt l-Artikolu 267 TFUE, relatata mal-interpretazzjoni tal-att tal-Unjoni mhux vinkolanti huwa nnifsu jew l-interpretazzjoni tal-bażi leġiżlattiva (vinkolanti) li fuqha ġie adottat dan l-att (f’din il-kawża, ir-Regolament Nru 1093/2010).

97. Dak li x’aktarx jista’ jiġi skartat mill-ewwel hija l-ewwel alternattiva fit-tieni xenarju: jekk il-Qorti tal-Ġustizzja jkollha tikkonstata li awtorità adottat miżura tad-dritt tal-Unjoni mhux vinkolanti bi ksur tal-kompetenza tagħha, ma nistax nara kif imbagħad hija l-Qorti tal-Ġustizzja li jkollha effettivament tpoġġi bilqiegħda u tibda tabbozza din il-miżura mill-ġdid ġudizzjalment bil-ġurisprudenza tal-“interpretazzjoni’ ta’ dak li qatt ma messu kien hemm mill-bidu.

98. Jekk m’iniex sejjer żball, fir-rigward tal-prattika tal-Qorti tal-Ġustizzja sa llum, il-Qorti tal-Ġustizzja qatt ma kienet ikkonstatat miżura tad-dritt tal-Unjoni mhux vinkolanti bħala invalida, sa riċenti ħafna ( 53 ). Dan huwa parzjalment minħabba l-fatt, x’aktarx, li l-qrati nazzjonali normalment qajmu kwistjonijiet ta’ interpretazzjoni fir-rigward ta’ atti bħal dawn ( 54 ). Madankollu, huwa wkoll ġust li jiġi rrikonoxxut li (sa llum) il-Qorti tal-Ġustizzja dejjem kienet ifformulat mill-ġdid domandi dwar il-validità f’domandi dwar l-interpretazzjoni ( 55 ).

99. “Trasformazzjoni” bħal din kienet x’aktarx l-iktar viżibbli fis-sentenza tal-Awla Manja f’Kotnik et, fejn il-Qorti tal-Ġustizzja speċifikament evalwat diversi domandi dwar il-validità daqslikieku kienu domandi dwar l-interpretazzjoni ( 56 ). Iktar minn hekk, f’żewġ okkażjonijiet preċedenti, il-Qorti tal-Ġustizzja saħansitra espressament eskludiet il-possibbiltà ta’ evalwazzjoni tal-validità tal-miżura inkwistjoni wara li kkonstatat li ma kellhiex effetti vinkolanti ( 57 ).

100. Għalhekk, f’ċertu sens, il-ġurisprudenza tal-Qorti tal-Ġustizzja tista’ tiġi kkunsidrata li tipprovdi tweġiba għall-bidu pjuttost vjolenti ta’ dawn il-konklużjonijiet: dak li qatt ma għex (bħala dritt) ma jistax jinqatel (mill-Qorti tal-Ġustizzja). Kulma tista’ tagħmel il-Qorti tal-Ġustizzja huwa li tiddikjara b’awtorità li dan l-annimal qatt ma twieled peress li l-fiżjonomija tal-omm teskludi l-possibbiltà li qatt twelled din il-kreatura.

101. F’ċertu sens, din is-soluzzjoni almenu tipprevjeni wħud mill-problemi li jistgħu jirriżultaw jekk il-Qorti tal-Ġustizzja tiddikjara bħala invalidu taħt l-Artikolu 267 TFUE att li ma setax jiġi annullat taħt l-Artikolu 263 TFUE minħabba n-nuqqas ta’ effetti legali vinkolanti tiegħu. Il-Qorti tal-Ġustizzja tista’ tkompli dan l-approċċ u għalhekk tikkonkludi f’din il-kawża li l-qari konġunt tal-Artikoli 1, 8 u 16 tar-Regolament Nru 1093/2010 jipprekludi lill-EBA milli toħroġ il-linji gwida kkontestati minħabba n-nuqqas ta’ setgħat min-naħa tal-EBA f’dan is-sens.

102. Iktar minn hekk, risposta bħal din tista’ tidher iktar xierqa minn risposta dwar il-validità fi ħdan it-tielet domanda peress li, formalment ħafna, il-qorti tar-rinviju ma għamlitx domanda dwar il-validità. Il-qorti tar-rinviju sempliċiment staqsiet jekk l-EBA eċċedietx is-setgħat tagħha billi ħarġet il-linji gwida kkontestati.

103. B’mod ġenerali għalhekk, hija possibbli konklużjoni bħal din ( 58 ). Għall-għanijiet prattiċi kollha, id-dikjarazzjoni li annimal ma jeżistix ma hijiex differenti ħafna minn dikjarazzjoni li ommu ma setgħet qatt twelldu mill-bidu ( 59 ). Din id-dikjarazzjoni, madankollu, iġġib magħha konsegwenzi negattivi, u toħloq problemi tagħha stess. Għalhekk xorta waħda nirrakkomanda lill-Qorti tal-Ġustizzja sabiex espressament tipprovdi risposta dwar il-validità tal-linji gwida kkontestati.

104. L-ewwel nett, minkejja li l-qorti tar-rinviju fformulat it-tielet domanda f’termini ta’ kompetenza, konstatazzjoni ta’ nuqqas ta’ setgħat loġikament twassal għall-annullament jew dikjarazzjoni ta’ invalidità ( 60 ). Huwa pjuttost diffiċli li wieħed jara kif jista’ jkun hemm dikjarazzjoni ta’ eċċess ta’ setgħat filwaqt li l-att jibqa’ b’xi mod sospiż f’nofs l-arja.

105. It-tieni u b’mod iktar fundamentali, hija allura l-qorti tar-rinviju li għandha taġixxi fuq ir-risposta mogħtija mill-Qorti tal-Ġustizzja? Bil-konsegwenzi ta’ dikjarazzjoni bħal din tal-Qorti tal-Ġustizzja, tista’ l-qorti tar-rinviju stess imbagħad tiddikjara l-linji gwida bħala invalidi? Jew inkella d-dikjarazzjoni ta’ eċċess ta’ kompetenza fil-livell tal-Unjoni tintitolaha tannulla l-istrument tad-dritt mhux vinkolanti “ta’ implimentazzjoni”?

106. Fi kwalunkwe każ, f’termini sistemiċi, kwalunkwe waħda mill-għażliet ipotetiċi għall-qorti nazzjonali stabbilita iktar ’il fuq ma hijiex sodisfaċenti mill-perspettiva ta’ sensieli normattivi distinti ta’ regoli, kemm tal-Unjoni u dawk nazzjonali, u għandhom il-potenzjal li jimminaw il-linja ta’ ġurisprudenza Foto-Frost. Fil-prinċipju, hija esklużivament il-Qorti tal-Ġustizzja li għandha tittratta l-(in)validità tal-miżuri tal-Unjoni. B’kuntrast, il-qrati nazzjonali jistgħu biss jannullaw atti ta’ oriġini nazzjonali. Ġeneralment, l-għoti ta’ risposti fis-sens li “miżura tad-dritt tal-Unjoni għandha tiġi interpretata li teskludi miżura oħra” hija xierqa għal miżuri nazzjonali, mhux dawk tal-Unjoni (irrispettivament minn jekk humiex vinkolanti jew le). Dan l-evitar huwa fil-fatt neċessarju vis-à-vis il-leġiżlazzjoni nazzjonali peress li l-Qorti tal-Ġustizzja għandha l-ġurisdizzjoni sabiex tinterpreta d-dritt tal-Unjoni iżda mhux sabiex tevalwa d-dritt nazzjonali. Bil-maqlub, struttura bħal din ma hijiex xierqa fejn il-linji gwida kkontestati huma miżuri tal-Unjoni peress li, fil-prinċipju, il-Qorti tal-Ġustizzja hija awtorizzata mhux biss li tistħarriġhom iżda wkoll li tannullahom jew li tiddikjarahom invalidi.

107. It-tielet, il-formulazzjoni mill-ġdid ta’ domanda dwar il-validità għal domanda dwar l-interpretazzjoni tammonta għal reviżjoni maġġuri (jew almenu kwalifika) tal-linja ta’ ġurisprudenza Grimaldi. Kuntrarjament għal dak iddikjarat hemm u għal dak li sikwit ġie rrepetut sa llum ( 61 ), il-Qorti tal-Ġustizzja fil-fatt ma jkollhiex il-ġurisdizzjoni sabiex tiddeċiedi dwar il-“validità tal-atti kollha tal-istituzzjonijiet tal-Unjoni mingħajr eċċezzjoni”. Il-Qorti tal-Ġustizzja għalhekk ma jkollhiex il-possibbiltà tiddeċiedi dwar il-validità ta’ atti tal-Unjoni mhux vinkolanti taħt l-Artikolu 267 TFUE. Għaldaqstant, ikun hemm eċċezzjoni kbira – u, bil-proliferazzjoni ta’ strumenti tad-dritt mhux vinkolanti, dejjem ikbar – għall-ġurisdizzjoni tal-Qorti tal-Ġustizzja kemm taħt l-Artikolu 267 kif ukoll Artikolu 263 TFUE.

108. Ir-raba’ u finalment, il-kwalifikazzjoni ta’ Grimaldi tkun tfisser li, f’ċertu sens, tiġi introdotta mill-ġdid ċerta koerenza bejn l-Artikoli 263 u 267 TFUE. Madankollu, din il-koerenza effettivament tkun għad-denominatur komuni l-iktar baxx u għad-detriment ta’ kwalunkwe protezzjoni ġuridika effettiva pprovduta taħt id-dritt tal-Unjoni. Dan ikun ifisser li, peress li ma huwa disponibbli l-ebda aċċess effettiv għall-istħarriġ ġudizzjarju tal-miżuri ta’ dritt mhux vinkolanti taħt l-Artikolu 263 TFUE, l-aħjar huwa li ma jkun hemm l-ebda taħt l-Artikolu 267 TFUE lanqas.

109. Fit-taqsima tal-għeluq ta’ dawn il-konklużjonijiet (C), sejjer nispjega għalfejn u kif din il-loġika tkun skorretta f’termini strutturali. Madankollu, għall-għan tal-għoti ta’ risposta għat-tielet domanda, nipproponi lill-Qorti tal-Ġustizzja tmexxi bir-risposta l-iktar sempliċi, l-iktar ċara u fil-fatt l-iktar onesta: il-linji gwida kkontestati għandhom jiġu ddikjarati invalidi sa fejn l-EBA aġixxiet ’il barra mis-setgħat mogħtija lilha mir-Regolament Nru 1093/2010.

C. L-ewwel u t-tieni domanda: ir-relazzjoni bejn l-Artikoli 263 u 267 TFUE

110. Huwa biss issa li wieħed jista’ japprezza bis-sħiħ il-kwistjonijiet iktar wiesgħa imqajma mill-ewwel u t-tieni domanda tal-qorti tar-rinviju. Għalhekk, sejjer nittratta dawn iż-żewġ domandi waħda waħda iktar ’l isfel. Sejjer nibda bit-tieni partijiet tal-ewwel u tat-tieni domanda, li jistaqsu dwar il-locus standi tal-FBF quddiem il-qorti nazzjonali (1). Imbagħad sejjer indur għal Foto-Frost u l-kwistjoni dwar jekk qorti nazzjonali hijiex obbligata tressaq talba għal deċiżjoni preliminari lill-Qorti tal-Ġustizzja jekk dak li qiegħda tikkontempla jixbah ħafna t-“twaqqif” tal-applikazzjoni nazzjonali ta’ att tal-Unjoni mhux vinkolanti (2). Finalment, sejjer nirrifletti dwar ir-relazzjoni ġenerali bejn l-Artikoli 263 u 267 TFUE fir-rigward ta’ miżuri tal-Unjoni mhux vinkolanti, li jinsabu fil-bażi tal-ewwel partijiet tal-ewwel u tat-tieni domandi (3). Dan l-approċċ eventwalment iwassalni għal konklużjoni pjuttost mhux sodisfaċenti dwar l-istat ġenerali tad-dritt tal-Unjoni f’dan il-qasam, b’dubju dwar kif (jekk huwa fil-fatt possibbli) is-sentenzi f’Grimaldi, Foto-Frost u Il‑Belġju vs Il‑Kummissjoni jistgħu fil-fatt jiġu rrikonċiljati fir-rigward ta’ strumenti tad-dritt mhux vinkolanti (4).

1. Locus standi taħt l-Artikolu 263 TFUE u l-Artikolu 267 TFUE (it-tieni partijiet tal-ewwel u tat-tieni domandi)

111. Ikkunsidrata prima facie u moqrija separatament ( 62 ), it-tieni parti tal-ewwel domanda hija inammissibbli minħabba li din il-kawża ma hijiex rikors għal annullament. It-tieni parti tat-tieni domanda għandha tiġi mwieġba fis-sens li huwa d-dritt nazzjonali, mhux tal-Unjoni, li għandu jiddeċiedi meta u kif parti għall-proċeduri nazzjonali tista’ tqajjem eċċezzjoni ta’ illegalità.

112. Madankollu, meta l-ewwel u t-tieni domanda jiġu kkunsidrati flimkien, u jitqiegħdu fil-kuntest ta’ din il-kawża, jidher li l-qorti tar-rinviju hija fil-fatt ikkonċernata bix-“xenarju TWD”: sitwazzjoni fejn rikorrent, li seta’ jippreżenta rikors għal annullament kontra att tal-Unjoni quddiem il-Qorti tal-Ġustizzja, iżda naqas milli jagħmel dan, jiġi prekluż milli jikkontesta l-validità ta’ miżura nazzjonali li timplimenta dan l-att quddiem qorti nazzjonali.

113. Il-linja ta’ ġurisprudenza TWD ( 63 ), kif irfinata l-iktar reċentement f’Georgsmarienhütte et ( 64 ), issostni li fejn persuna li tfittex li tikkontesta miżura tal-Unjoni għandha mingħajr dubju locus standi taħt ir-raba’ paragrafu tal-Artikolu 263 TFUE, din il-persuna hija marbuta li tagħmel użu mir-rimedju previst f’din id-dispożizzjoni billi tippreżenta rikors quddiem il-Qorti Ġenerali. Għalhekk, sabiex parti tkun tista’ ssostni, quddiem il-qorti nazzjonali adita minnha, l-invalidità ta’ dispożizzjonijiet li jinsabu f’atti tal-Unjoni huwa meħtieġ li din il-parti ma kellhiex id-dritt li tippreżenta, skont l-Artikolu 263 TFUE, rikors dirett kontra dawn id-dispożizzjonijiet.

114. F’din il-kawża, il-qorti tar-rinviju tfittex li l-ewwel issir taf jekk federazzjoni professjonali, bħall-FBF, setgħetx tikkontesta l-linji gwida tal-EBA permezz ta’ rikors għal annullament sabiex tiddetermina, fiċ-ċirkustanzi ta’ din il-kawża, jekk hija għadhiex tista’ tikkontesta l-legalità ta’ miżura nazzjonali (l-avviż ACPR) li tagħmel il-linji gwida tal-EBA applikabbli.

115. Fil-kuntest ta’ kawża li tikkonċerna miżura tad-dritt ġenwinament mhux vinkolanti, ma naħsibx li kunsiderazzjonijiet bħal dawn huma b’xi mod pertinenti. Madankollu, anki li kieku kunsiderazzjonijiet bħal dawn kienu pertinenti, dawn ma humiex iġġustifikati.

116. Minn naħa, peress li l-linji gwida tal-EBA ma humiex vinkolanti skont l-approċċ tradizzjonali tal-Qorti tal-Ġustizzja ( 65 ), rikors għal annullament quddiem il-Qorti tal-Ġustizzja jkun fi kwalunkwe każ inammissibbli minħabba n-natura tal-miżura tal-Unjoni inkwistjoni, irrispettivament minn jekk ir-rikorrent huwiex direttament u individwalment ikkonċernat. L-approċċ tal-Qorti tal-Ġustizzja sa llum kien li jekk hemm miżura ta’ dritt ġenwinament mhux vinkolanti, mela fil-fatt ma hemm l-ebda att kontestabbli. Fil-prattika, evalwazzjoni (oġġettiva) bħal din saħansitra tippreċedi kwalunkwe evalwazzjoni tal-locus standi (pjuttost suġġettiv) ta’ persuna partikolari. Għalhekk, f’ċertu sens, jekk ma hemm l-ebda att kontestabbli, l-istħarriġ ta’ miżuri bħal dawn ma jistax jiġi mfittex minn kwalunkwe persuna taħt l-Artikolu 263 TFUE.

117. Min-naħa l-oħra, u fi kwalunkwe każ, il-linja ta’ ġurisprudenza TWD sempliċiment ma tiġix skattata f’din il-kawża, u b’mod iktar ġenerali kważi qatt fi kwalunkwe kawża li tikkonċerna miżuri ta’ dritt mhux vinkolanti.

118. Ir-raġuni għal dan hija sempliċi. Is-sentenza TWD u d-dixxendenti tagħha jeħtieġu li jkun hemm “mingħajr ebda dubju, id-dritt” li persuna tippreżenta rikors għal annullament taħt l-Artikolu 263 TFUE sabiex tiġi skattata l-projbizzjoni ta’ stħarriġ mill-istess rikorrent taħt l-Artikolu 267 TFUE ( 66 ). Madankollu, huwa pjuttost impossibbli li jiġi ddikjarat li federazzjoni professjonali li tipproteġi l-interessi tal-membri tagħha, bħall-FBF, ikollha dritt mingħajr ebda dubju bħal dan li tippreżenta rikors taħt l-Artikolu 263 TFUE kontra miżuri tal-Unjoni li ma humiex vinkolanti bħal-linji gwida kkontestati. Fil-fatt, fir-rigward ta’ miżuri ta’ dritt mhux vinkolanti, l-ewwel għandu dejjem jiġi evalwat jekk miżura bħal din hijiex fil-fatt att ġuridiku ġenwin jew falz mhux vinkolanti, li fiha nnifisha diġà hija evalwazzjoni pjuttost kumplessa. Imbagħad, id-domanda tkun jekk assoċjazzjoni jew organu ieħor li jiddefendu l-interessi tal-membri tagħhom humiex ikkonċernati individwalment u direttament sabiex ikollhom locus standi ( 67 ).

119. Dan kollu jammonta għal tip ta’ evalwazzjoni kumplessa li hija differenti ħafna mil-loġika u l-għan tal-eċċezzjoni TWD ( 68 ). Din l-eċċezzjoni għandha tkun limitata b’mod xieraq għal ammissibbiltà manifesta. Ma tistax tiġi estiża għal ammissibbiltà potenzjali, bl-evalwazzjoni attwali tal-kundizzjonijiet taħt l-Artikolu 263 TFUE li jiġu effettivament inklużi fl-Artikolu 267 TFUE u mbagħad imposti fuq l-imħallfin nazzjonali sabiex jiġu eżaminati b’mod parallell. Lanqas ma tista’ tinqeleb ta’ taħt fuq billi tiġi mibdula għal inammissibbiltà manifesta.

120. Isegwi li, skont id-dritt tal-Unjoni, federazzjoni professjonali tista’ ċertament tikkontesta, permezz ta’ eċċezzjoni ta’ invalidità, linji gwida tal-Unjoni intiżi għall-membri li tipproteġi l-interessi tagħhom, anki fejn dawn la kkonċernawha direttament u lanqas individwalment. Meta u kif din tista’ potenzjalment tagħmel hekk skont id-dritt u l-proċedura nazzjonali hija kwistjoni kompletament differenti u hija l-qorti tar-rinviju li għandha tiddeterminaha.

2. Foto-Frost hija applikabbli għal miżuri mhux vinkolanti?

121. Qabel ma ndur għall-kwistjoni strutturali ġenerali mqajma mill-qorti tar-rinviju dwar il-livell ta’ (nuqqas ta’) rabta bejn l-Artikoli 263 u 267 TFUE dwar l-istħarriġ tal-validità ta’ miżuri ta’ dritt mhux vinkolanti, hemm biċċa oħra mill-kwistjoni li għandha tiġi diskussa: Foto-Frost.

122. Is-sentenza ta’ Foto-Frost u l-implikazzjonijiet tagħha għall-istħarriġ nazzjonali ta’ miżuri mhux vinkolanti ġiet indirizzata mill-qorti tar-rinviju fid-deċiżjoni tar-rinviju tagħha, anki jekk ma wasslitx għal domanda speċifika magħmula lill-Qorti tal-Ġustizzja. Din it-talba għal deċiżjoni preliminari hija fil-fatt ir-riżultat tal-applikazzjoni mill-qorti tar-rinviju taż-żewġ sentenzi fi Grimaldi u Foto-Frost fil-kuntest speċifiku ta’ miżuri mhux vinkolanti fejn id-dritt nazzjonali jippermetti stħarriġ dirett ta’ miżuri ta’ dritt mhux vinkolanti filwaqt li d-dritt tal-Unjoni le. F’xenarju bħal dan, il-qrati nazzjonali għandhom dmir jistaqsu lill-Qorti tal-Ġustizzja dwar il-validità tal-linji gwida kkontestati fl-applikazzjoni ta’ Foto-Frost? Jew għandha titqies bħala sempliċi fakultà offruta mil-linja ta’ ġurisprudenza Grimaldi ( 69 )?

123. Foto-Frost iddikjarat li qorti nazzjonali hija fid-dmir li tressaq talba għal deċiżjoni preliminari lill-Qorti tal-Ġustizzja dwar il-validità ta’ miżura tad-dritt tal-Unjoni sakemm ma tqisx li l-motivi sostnuti insostenn tal-invalidità huma infondati. ( 70 ) Ir-ratio legis għal dan l-obbligu, li ma jsib l-ebda sostenn fit-test tat-Trattat ( 71 ), huwa doppju: minn naħa, l-uniformità hija partikolarment imperattiva meta inkwistjoni hemm il-validità ta’ att tal-Unjoni sabiex ma jkun hemm l-ebda diverġenzi bejn il-qrati nazzjonali f’dan ir-rigward. Min-naħa l-oħra, il-koerenza tas-sistema ta’ protezzjoni ġudizzjarja u s-sistema kompleta tal-Unjoni ta’ rimedji ġuridiċi (b’mod partikolari l-ġurisdizzjoni esklużiva tal-Qorti tal-Ġustizzja li tiddikjara miżuri tal-Unjoni nulli) teħtieġ li, fejn il-validità ta’ att tal-Unjoni tiġi kkontestata quddiem qorti nazzjonali, is-setgħa li tikkonstata l-invalidità tal-istess att għandha tkun irriżervata għall-Qorti tal-Ġustizzja ( 72 ).

124. B’kuntrast għall-Kummissjoni, ma narax kif din il-loġika u ż-żewġ raġunijiet ipprovduti jkunu applikabbli wkoll għal miżuri ta’ dritt ġenwinament mhux vinkolanti.

125. Minn naħa, dwar ir-rekwiżit tal-uniformità, huwa minnu li, skont qari partikolari, dawk l-awtoritajiet nazzjonali kompetenti li jiddeċiedu jikkonformaw mal-linji gwida kkontestati għandhom jagħmlu hekk bl-istess mod fl-Unjoni kollha. B’mod partikolari, l-Artikolu 16(1) tar-Regolament Nru 1093/2010 jagħti s-setgħa lill-EBA tadotta linji gwida bħal dawn “biex tiżgura l-applikazzjoni komuni, uniformi u konsistenti tal-liġi tal-Unjoni”. Għalhekk, l-uniformità mfittxija essenzjalment ma tkunx waħda fi ħdan l-Unjoni u s-suq intern b’mod ġenerali, iżda l-uniformità fil-gruppi individwali u pjuttost aċċidentalment normattivi limitati għall-Istati Membri li l-awtoritajiet kompetenti tagħhom iddeċidew li jipparteċipaw fil-linji gwida.

126. Madankollu, huwa dan it-tip ta’ uniformità li kien fil-mira ta’ Foto-Frost? Din l-uniformità għandha tkun ukoll kategorikament meħtieġa fir-rigward ta’ miżuri fejn ma hemmx din l-uniformità b’mod awtomatiku, kif huwa l-każ b’miżuri li sempliċiment jistgħu (minflok għandhom) jiġu applikati? Fejn il-linji gwida u r-rakkomandazzjonijiet tal-EBA huma kkonċernati b’mod partikolari, l-Artikolu 16(3) tar-Regolament Nru 1093/2010 jagħmilha ċara li l-awtoritajiet nazzjonali kompetenti jistgħu jagħżlu li ma jikkonformawx. Iktar minn hekk, jekk qorti nazzjonali tiddeċiedi, mingħajr l-assistenza tal-Qorti tal-Ġustizzja, li tannulla l-miżura nazzjonali li timplimenta miżura tal-Unjoni mhux vinkolanti, f’termini prattiċi dan ikollu l-istess effett bħad-deċiżjoni tal-awtorità kompetenti li ma tikkonformax.

127. Min-naħa l-oħra, l-argument meħud mill-koerenza tas-sistema ta’ protezzjoni ġudizzjarja u s-sistema kompleta tal-Unjoni ta’ rimedji ġuridiċi huwa possibbilment ħafna iktar interessanti. Fis-sentenza Foto-Frost, il-Qorti tal-Ġustizzja essenzjalment issuġġerixxiet li l-obbligu li titressaq talba għal deċiżjoni preliminari dwar il-validità huwa ġġustifikat mill-fatt li l-Qorti tal-Ġustizzja stess tipprovdi, fir-rigward ta’ miżuri tad-dritt tal-Unjoni, għal stħarriġ ġudizzjarju effettiv li huwa kumparabbli għal dak żgurat mill-qrati nazzjonali.

128. Madankollu, illum, fil-livell orizzontali, l-aċċess għall-istħarriġ ta’ miżuri tad-dritt tal-Unjoni mhux vinkolanti sempliċiment ma huwiex possibbli taħt l-Artikolu 263 TFUE peress li ma hemm l-ebda att kontestabbli li jfisser li rikorsi għal annullament huma kkunsidrati inammissibbli. Fil-livell vertikali, in-nuqqas ta’ ekwivalenza fil-protezzjoni ġudizzjarja jidher li jispikka iktar meta mqabbel ma’ (ċerti) qrati nazzjonali, bħall-qorti tar-rinviju f’din il-kawża, li fil-fatt qegħdin jiżguraw (ċerta) protezzjoni ġudizzjarja effettiva fir-rigward ta’ miżuri mhux vinkolanti ( 73 ).

129. Għalhekk, jekk xejn, il-koerenza fir-rigward tal-protezzjoni ġudizzjarja effettiva teħtieġ, fir-rigward ta’ miżuri tal-Unjoni mhux vinkolanti, eżattament ir-riżultat oppost: jiġifieri, li s-sentenza Foto-Frost b’mod ċar ma tistax tkun applikabbli għal dawn il-miżuri. Diffiċli nara xi sens fl-argument li jsostni li, peress li l-qrati tal-Unjoni ma jipprovdu l-ebda protezzjoni effettiva minn miżuri tad-dritt ġenwinament mhux vinkolanti, għandha tiġi ċċentralizzata din il-protezzjoni li ma teżistix quddiem il-Qorti tal-Ġustizzja.

130. Kieku dan kien il-każ, imbagħad nemmen li din tista’ tkun waħda minn dawk l-istanzi rari fejn l-applikazzjoni tal-Artikolu 53 tal-Karta tad-Drittijiet Fundamentali tal-Unjoni Ewropea (iktar ’il quddiem il-“Karta”) tista’ tassew tkun sinjifikattiva. Ftit ikolli dubju li sistema ġuridika nazzjonali li tippermetti lill-individwi jkollhom aċċess għal stħarriġ ġudizzjarju effettiv ta’ atti mhux vinkolanti li jaffettwaw is-sitwazzjoni ġuridika tagħhom fil-fatt tiżgura livell għoli (jew ogħla) ta’ protezzjoni ġudizzjarja meta mqabbla ma’ dik żgurata mill-Qorti tal-Ġustizzja.

131. Fil-qosor, fir-rigward tal-loġika u l-għan tagħha, is-sentenza Foto-Frost ma hijiex applikabbli għal miżuri tal-Unjoni mhux vinkolanti. Dan ifisser, f’termini prattiċi, li qorti nazzjonali għandha dritt tannulla, jekk hija stess hija intitolata tagħmel dan taħt id-dritt nazzjonali, il-miżura nazzjonali ta’ “inkorporazzjoni” jew “implimentazzjoni” li għamlet miżura tad-dritt tal-Unjoni mhux vinkolanti applikabbli fi ħdan it-territorju nazzjonali tagħha, mingħajr ma kienet obbligata li tissottometti minn qabel talba għal deċiżjoni preliminari lill-Qorti tal-Ġustizzja dwar il-kwistjoni. Bl-istess mod, ir-“raġunijiet għal parallelliżmu tal-kontestazzjoni”, stabbiliti mill-Qorti tal-Ġustizzja f’Melki u Abdeli ( 74 ) u li jimponu dmir li titressaq talba għal deċiżjoni preliminari, ma humiex applikabbli għal miżuri tal-Unjoni mhux vinkolanti. Dan naturalment ma jipprevjenix lill-qrati nazzjonali milli jressqu talbiet għal deċiżjoni preliminari dwar l-interpretazzjoni ta’ strument mhux vinkolanti jew id-dritt ġenitur tiegħu. Madankollu, il-loġika taċ-ċentralizzazzjoni-validità stabbilita f’Foto-Frost sempliċiment ma hijiex applikabbli għal miżuri tal-Unjoni mhux vinkolanti.

132. Konklużjoni bħal din tista’ tidher radikali, iżda biss għal dawk li internament jemmnu xi ħaġa differenti minn dak li jiddikjaraw esternament. Jekk persuna ġenwinament temmen li d-dritt tal-Unjoni mhux vinkolanti ma huwiex vinkolanti u ma jiġġenera l-ebda tip ta’ effetti legali, mela għalfejn għandha tkun skandalizzata bl-idea li qrati nazzjonali jistgħu jagħmlu kif iridu huma bil-miżuri nazzjonali li jimplimentaw din is-sempliċi gwida? Il-koerenza hija essenzjali hawn. Persuna jew temmen li miżuri bħal dawn fil-fatt jipproduċu xi effetti (iżda f’dan il-każ, l-aċċess għall-qrati tal-Unjoni jkollu jingħata), jew inkella temmen li ma hemm l-ebda tip ta’ effetti legali. Madankollu, imbagħad il-kwistjoni ssir: għalfejn għandu jkun hemm problema jekk qorti nazzjonali tannullaha?. Fl-aqwa ipoteżi, din il-qorti tkun qiegħda topera eżerċizzju kompletament inutli, billi toqtol xi ħaġa li dejjem kienet mejta.

133. L-unika għażla li tqajjem problema hija dik li tissuġġerixxi li, sa fejn huwa kkonċernat l-aċċess għall-qrati tal-Unjoni taħt l-Artikolu 263 TFUE, att ma għandu l-ebda effetti legali, bil-konsegwenza li ma jkun hemm l-ebda aċċess għal qorti. Madankollu, meta tqum l-istess kwistjoni taħt l-Artikolu 267 TFUE, l-istess att imbagħad mirakolożament iqum mill-ġdid u jsir kompletament ħaj, bl-iskattar tal-obbligu Foto-Frost. L-istampa inkwetanti ħafna li tirriżulta minn dissonanza bħal din hija li n-natura ta’ att tad-dritt tal-Unjoni tinbidel skont jikkonċernax, minn naħa, l-aċċess għall-Qorti tal-Ġustizzja jew, min-naħa l-oħra, l-obbligi tal-qrati nazzjonali.

3. Aċċess għall-Qorti tal-Ġustizzja taħt l-Artikolu 267 TFUE u l-aċċess taħt l-Artikolu 263 TFUE: Sistema kompleta ta’ rimedji? (l-ewwel partijiet tal-ewwel u t-tieni domandi)

134. Il-kwistjoni ġenerali u strutturali li bdiet parzjalment toħroġ fil-partijiet preċedenti ta’ din it-taqsima hija s-segwenti: sa fejn tista’ persuna tiddikjara li att tal-Unjoni li ma huwiex ġuridikament vinkolanti (għalhekk ma jistax jiġi mistħarreġ skont l-Artikolu 263 TFUE) jista’ xorta jiġi mistħarreġ u potenzjalment anki ddikjarat invalidu taħt l-Artikolu 267 TFUE? Fil-fatt, iż-żewġ punti preċedenti, jiġifieri l-kwistjoni tal-eċċezzjoni TWD, kif ukoll il-loġika fil-bażi tas-sentenza Foto-Frost, huma mibnija fuq il-preżunzjoni li hemm sistema waħda ta’ protezzjoni ġudizzjarja tad-dritt tal-Unjoni li għandha topera bħala xi ħaġa sħiħa.

135. Madankollu, hemm ukoll numru ta’ argumenti li jissuġġerixxu li xi livell ta’ diżassoċjazzjoni bejn iż-żewġ tipi ta’ proċeduri hija fil-fatt possibbli, b’mod partikolari fir-rigward ta’ miżuri tad-dritt tal-Unjoni mhux vinkolanti.

136. L-ewwel nett, diġà hemm differenza testwali ċara. Fil-fatt, l-ewwel paragrafu tal-Artikolu 263 TFUE jillimita l-kamp ta’ applikazzjoni ta’ din id-dispożizzjoni għal atti li għandhom effetti legali vis-à-vis terzi, li miegħu l-ġurisprudenza tal-Qorti tal-Ġustizzja żiedet effetti legali vinkolanti. Huma biss dawn l-atti li huma kontestabbli taħt l-Artikolu 263 TFUE ( 75 ). B’kuntrast, ma hemmx limitazzjoni bħal din la fit-test, u lanqas fil-ġurisprudenza stabbilita relatata mal-kamp ta’ applikazzjoni tal-Artikolu 267 TFUE. Fil-fatt, kif ikkonfermat f’numru ta’ okkażjonijiet mill-Qorti tal-Ġustizzja fil-linja ta’ ġurisprudenza tagħha Grimaldi, l-Artikolu 267 TFUE jagħti lill-Qorti tal-Ġustizzja l-ġurisdizzjoni li tagħti deċiżjoni preliminari dwar il-validità u l-interpretazzjoni tal-atti kollha tal-istituzzjonijiet tal-Unjoni mingħajr eċċezzjoni ( 76 ).

137. It-tieni, filwaqt li l-Qorti tal-Ġustizzja enfasizzat il-koerenza tas-sistema, hija insistiet ukoll li jkun hemm “sistema sħiħa ta’ rimedji” offruta mid-dritt tal-Unjoni. Skont il-Qorti tal-Ġustizzja, it-Trattat stabbilixxa, permezz tal-Artikoli 263 u 277, minn naħa, u l-Artikolu 267, min-naħa l-oħra, sistema sħiħa ta’ rimedji u ta’ proċeduri maħsuba sabiex jiġi żgurat l-istħarriġ tal-legalità tal-atti tal-Unjoni, billi ħallih fir-responsabbiltà tal-qrati tal-Unjoni ( 77 ). Sa mis-sentenza f’Unión de Pequeños Agricultores vs Il‑Kunsill ( 78 ), l-“approċċ ta’ sistema sħiħa ta’ rimedji” ppermetta lil rikorrenti mhux ipprivileġġjati jersqu quddiem il-Qorti tal-Ġustizzja taħt l-Artikolu 267 TFUE meta ma setgħux taħt l-Artikolu 263 TFUE minħabba l-livell għoli rrappreżentat mill-kundizzjoni li jkunu kkonċernati direttament u individwalment.

138. Fi kliem ieħor, sabiex ikunu kompleti, il-proċeduri individwali għandhom ikunu kumplimentarji. Dan huwa l-pedament li fuqu nbniet ħafna mill-ġurisprudenza f’dan il-qasam matul l-aħħar 30 sena, sa minn meta l-bieb (f’termini ta’ aċċess dirett) ġie magħluq (mill-ġdid) fis-sentenza Unión de Pequeños Agricultores. Fi ħdan din il-loġika, il-kundizzjonijiet u l-aċċess taħt l-Artikoli 263 u 267 TFUE ġew fil-fatt iddiżassoċjati: l-aċċess relattivament limitat taħt l-Artikolu 263 TFUE suppost kellu jiġi kkumplimentat b’aċċess miftuħ ħafna taħt l-Artikolu 267 TFUE, bl-imħallfin nazzjonali effettivament isiru l-filtri.

139. F’din il-kawża, huwa l-Gvern Franċiż, iżda anki l-qorti tar-rinviju, li kkwotaw b’mod estensiv il-ġurisprudenza tal-Qorti tal-Ġustizzja f’dan ir-rigward, u li jinvokaw din il-loġika sabiex jistabbilixxu l-possibbiltà tat-talbiet għal deċiżjonijiet preliminari dwar il-validità ta’ miżuri tal-Unjoni mhux vinkolanti meta ma jkunux possibbli rikorsi għal annullament.

140. It-tielet, din il-kumplimentarjetà u d-diżassoċjazzjoni jkunu neċessarji wkoll sabiex jissalvagwardjaw ċertu livell ta’ aċċess għal rimedju effettiv li jista’ jkun konformi mal-Artikolu 47 tal-Karta. Fil-fatt, ikun totalment inkompatibbli mar-rekwiżiti robusti li l-Qorti tal-Ġustizzja reċentement stabbilixxiet taħt din id-dispożizzjoni ( 79 ), jew anki taħt l-Artikolu 19 TUE ( 80 ), jekk il-miżuri tad-dritt tal-Unjoni li għandhom impatt fuq is-sitwazzjoni legali ta’ individwu ma jistgħu strutturalment qatt jilħqu l-Qorti tal-Ġustizzja.

141. Madankollu, diżassoċjazzjoni bħal din bejn l-Artikoli 263 u 267 TFUE fir-rigward tal-istħarriġ ta’ miżuri tal-Unjoni mhux vinkolanti ma hijiex mingħajr l-isfidi intellettwali tagħha, u wħud minnhom huma strutturalment pjuttost onerużi.

142. L-ewwel nett, fil-livell kunċettwali, huwa diffiċli li jinftiehem, fid-dawl tan-natura ta’ miżuri tal-Unjoni mhux vinkolanti, kif tista’ tiġi permessa talba għal deċiżjoni preliminari dwar il-validità ta’ miżuri tal-Unjoni mhux vinkolanti filwaqt li rikors għal annullament ma jistax. Att li ma jistax jiġi kkontestat minn kwalunkwe rikorrent taħt l-Artikolu 263 TFUE f’daqqa waħda jsir att kontestabbli miftuħ għal kulħadd taħt l-Artikolu 267 TFUE.

143. Iktar minn hekk, hija ġurisprudenza stabbilita li talbiet għal deċiżjoni preliminari għall-evalwazzjoni tal-validità ta’ miżura jikkostitwixxu, bl-istess mod bħar-rikorsi għal annullament, mezz ta’ stħarriġ tal-legalità tal-atti tal-Unjoni ( 81 ). Filwaqt li l-konklużjonijiet tagħhom, fil-każ ta’ konstatazzjoni ta’ inkompatibbiltà bejn il-miżura tal-Unjoni inkwistjoni ma’ dritt tal-Unjoni ogħla, formalment huma daqsxejn differenti (jiġifieri, annullament taħt l-Artikolu 263 TFUE minflok dikjarazzjoni ta’ invalidità taħt l-Artikolu 267 TFUE), huma għandhom l-istess effetti legali erga omnes u ġeneralment ex tunc: l-att tal-Unjoni inkwistjoni għandu jiġi kkunsidrat null u ma jibqax japplika ( 82 ).

144. Għalhekk, loġikament, jew (i) l-atti tal-Unjoni huma vinkolanti u jistgħu għalhekk jiġu annullati jew iddikjarati invalidi taħt jew l-Artikolu 263 TFUE jew l-Artikolu 267 TFUE; jew inkella (ii) ma humiex vinkolanti, għalhekk ma jistgħux jiġu mistħarrġa, u a fortiori ma jistgħux jiġu ddikjarati nulli jew invalidi, la taħt l-Artikolu 263 u lanqas taħt l-Artikolu 267 TFUE.

145. It-tieni, jekk ma hemmx att li għandu jiġi mistħarreġ fl-ewwel lok, lanqas ma huwa immedjatament ovvju għalfejn għandha tapplika l-loġika fil-bażi tas-“sistema sħiħa ta’ rimedji”. Il-ġurisprudenza tal-Qorti tal-Ġustizzja f’dan ir-rigward hija, essenzjalment, għodda sabiex in-nuqqas ta’ locus standi individwali (suġġettiv) fi proċedura waħda (l-Artikolu 263 TFUE) jingħeleb billi jiġi indikat fejn din il-kundizzjoni ma hijiex preżenti fi proċedura oħra (l-Artikolu 267 TFUE). L-għan kien li tipprova tistabbilixxi mill-ġdid forma ta’ bilanċ bejn rikorrenti pprivileġġjati u dawk mhux ipprivileġġjati; ma hijiex verament għodda sabiex jinħoloq l-aċċess għall-Qorti tal-Ġustizzja taħt l-Artikolu 267 TFUE meta dan l-aċċess huwa magħluq għal kulħadd, inklużi rikorrenti pprivileġġjati, taħt l-Artikolu 263 TFUE.

146. Iktar minn hekk, jekk dan isir, tinqeleb ta’ taħt fuq id-distinzjoni – li inċentivat ħafna ġurisprudenza dwar l-Artikolu 263 TFUE iżda hija assenti fi ħdan l-Artikolu 267 TFUE – bejn rikorrenti pprivileġġjati u dawk mhux ipprivileġġjati fir-rigward tal-istħarriġ ta’ miżuri tal-Unjoni mhux vinkolanti. Filwaqt li, minn naħa, fis-sentenza Il‑Belġju vs Il‑Kummissjoni, rikorrent ipprivileġġjat (Stat Membru) ġie mċaħħad mill-possibbiltà li jikkontesta miżura tal-Unjoni mhux vinkolanti fir-rigward tal-kwistjoni tan-nuqqas ta’ kompetenza tal-Unjoni fl-adozzjoni ta’ din il-miżura ( 83 ), imbagħad, l-istess eċċezzjoni, b’kuntrast, tkun miftuħa għal kwalunkwe rikorrent individwali, mingħajr ma jkollu għalfejn juri li huwa kkonċernat direttament u individwalment, permezz tal-Artikolu 267 TFUE.

147. Dan kollu jkun ifisser, b’mod prattiku, li sabiex ifittxu l-istħarriġ ta’ miżura tal-Unjoni mhux vinkolanti, rikorrenti pprivileġġjati jispiċċaw fl-istess pożizzjoni, jew xi drabi anki agħar, bħal partijiet individwali. Pereżempju, Stat Membru jkollu jikkontesta indirettament l-implimentazzjoni ta’ miżura nazzjonali (preżumibbilment tiegħu stess) quddiem qorti nazzjonali. Altern