KONKLUŻJONIJIET TAL-AVUKAT ĠENERALI

BOBEK

ippreżentati fis‑6 ta’ Ottubru 2021 ( 1 )

Kawżi magħquda C‑59/18 u C‑182/18

Ir-Repubblika Taljana (C‑59/18)

Comune di Milano (C‑182/18)

vs

Il-Kunsill tal-Unjoni Ewropea

Kawża C‑743/19

Il-Parlament Ewropew

vs

Il-Kunsill tal-Unjoni Ewropea

“Rikors għal annullament – Aġenziji tal-Unjoni – Aġenzija Ewropea għall‑Mediċini u l-Awtorità Ewropea tax-Xogħol – Sedi – Kamp ta’ applikazzjoni tal-Artikolu 341 TFUE – Kompetenza sabiex tiġi deċiża s-sede tal‑aġenziji – Deċiżjonijiet adottati mir-rappreżentanti tal-Istati Membri fil-marġni tal‑laqgħat tal-Kunsill sabiex jiġi stabbilit il-post tas-sede tal‑aġenziji – Natura ġuridika – Awtur tal-att – Ġurisdizzjoni tal-Qorti tal-Ġustizzja skont l‑Artikolu 263 TFUE – Assenza ta’ effetti vinkolanti fl-ordinament ġuridiku tal‑Unjoni”

I. Introduzzjoni

1. F’Novembru 2017, wara n-notifika mir-Renju Unit tal-Gran Brittanja u l‑Irlanda ta’ Fuq tal-intenzjoni tiegħu li joħroġ mill-Unjoni Ewropea, ir‑rappreżentanti tal-gvernijiet tal-Istati Membri għażlu, fil-marġni ta’ laqgħa tal‑Kunsill tal-Unjoni Ewropea (iktar ’il quddiem il-“Kunsill”), il-belt ta’ Amsterdam (il-Pajjiżi l-Baxxi) sabiex tissostitwixxi Londra bħala l-post il-ġdid tas-sede tal-Aġenzija Ewropea għall-Mediċini (iktar ’il quddiem l-“EMA”). F’Ġunju 2019, ir-rappreżentanti tal-gvernijiet tal-Istati Membri ddeċidew ukoll bi qbil komuni bejniethom li l-Awtorità Ewropea tax-Xogħol maħluqa reċentement (iktar ’il quddiem l-“ELA”) ikollha s-sede tagħha fi Bratislava (is-Slovakkja).

2. Fil-Kawżi magħquda C‑59/18 u C‑182/18 (iktar ’il quddiem il-“kawżi EMA”), ir-Repubblika Taljana u l-Comune di Milano (il-Komun ta’ Milano, l-Italja) jikkontestaw rispettivament id-deċiżjoni tar-rappreżentanti tal‑gvernijiet tal-Istati Membri li jittrasferixxu s-sede tal-EMA għal Amsterdam. Fil-Kawża C‑743/19 (iktar ’il quddiem il-“kawża ELA”), il-Parlament Ewropew jikkontesta d-deċiżjoni tar-rappreżentanti tal-Istati Membri li jistabbilixxu s-sede tal-ELA fi Bratislava, is-Slovakkja.

3. Dawn il-kontestazzjonijiet jqajmu diversi kwistjonijiet importanti. L‑ewwel, deċiżjoni kollettiva tar-rappreżentanti tal-Istati Membri tista’ tkun is‑suġġett ta’ rikors għal annullament skont l-Artikolu 263 TFUE? It-tieni, id‑deċiżjonijiet tar-rappreżentanti tal-Istati Membri dwar il-post tas-sede tal‑aġenziji tal-Unjoni jaqgħu fil-kamp ta’ applikazzjoni tal-Artikolu 341 TFUE? It-tielet, liema huwa l-istatus ġuridiku, fi ħdan id-dritt tal-Unjoni, tad-deċiżjonijiet tar-rappreżentanti tal-Istati Membri li ma humiex previsti mit-Trattati? Peress li dawn il-kwistjonijiet kostituzzjonali huma komuni għat-tliet kawżi inkwistjoni, ser nittrattahom flimkien f’dawn il-konklużjonijiet.

4. Wara d-deċiżjoni tar-rappreżentanti tal-gvernijiet tal-Istati Membri, ir‑Regolament (UE) 2018/1718 ( 2 ) ippreveda li l-post tas-sede l-ġdida tal-EMA huwa Amsterdam. Dan ir-regolament ġie kkontestat permezz ta’ żewġ rikorsi ppreżentati rispettivament mir-Repubblika Taljana (C‑106/19) u mill-Comune di Milano (C‑232/19). Nittratta dawn il-kawżi flimkien f’konklużjonijiet paralleli, ippreżentati fl-istess jum bħal dawk f’din il-kawża ( 3 ).

II. Il-kuntest ġuridiku

5. L-Artikolu 341 TFUE jipprovdi: “Is-sedi ta’ l-istituzzjonijiet ta’ l-Unjoni għandhom jiġu stabbiliti bi ftehim bejn il-‑Gvernijiet ta’ l-Istati Membri”.

6. Fit‑12 ta’ Diċembru 1992, ir-rappreżentanti tal-gvernijiet tal-Istati Membri adottaw bi ftehim komuni bejniethom, fuq il-bażi tal-Artikolu 216 tat‑Trattat KEE, l-Artikolu 77 tat-Trattat KEFA u l-Artikolu 189 tat-Trattat Euratom, id-deċiżjoni dwar il-post tas-sedi tal-istituzzjonijiet u ta’ ċerti korpi u dipartimenti tal-Komunitajiet Ewropej (iktar ’il quddiem id-“Deċiżjoni ta’ Edinburgh”) ( 4 ).

7. L-Artikolu 1 tad-Deċiżjoni ta’ Edinburgh jistabbilixxi s-sedi rispettivi tal‑Parlament Ewropew, tal-Kunsill, tal-Kummissjoni, tal-Qorti tal-Ġustizzja, tal‑Kumitat Ekonomiku u Soċjali, tal-Qorti tal-Awdituri u tal-Bank Ewropew tal‑Investiment. L-Artikolu 2 ta’ din id-deċiżjoni kien jipprovdi li “s-sede tal-kopri u d-dipartimenti l-oħra mwaqqfa jew li se jitwaqqfu għandha tkun deċiża bi ftehim komuni bejn ir-Rappreżentanti tal-Gvernijiet ta’ l-Istati Membri fil-Kunsill Ewropew fil-ġejjieni, waqt li dawn iqisu l-vantaġġi tad-diżposizzjonijiet t’hawn fuq għall-Istati Membri kkonċernati, u waqt li jagħtu l-prijorità xierqa lill-Istati Membri li bħalissa ma jistgħux jipprovdu post għall-istituzzjonijiet tal-Komunità”.

8. Skont il-Protokoll Nru 6, anness mat-TUE u t-TFUE permezz tat-Trattat ta’ Amsterdam, dwar il-Lokalità tas-Sede tal-Istituzzjonijiet u ta’ ċerti Organi, Korpi u Dipartimenti tal-Unjoni Ewropea (iktar ’il quddiem il-“Protokoll Nru 6”): “Ir-rappreżentanti tal-gvernijiet ta’ l-Istati Membri, Wara li kkunsidraw l-Artikolu 341 tat-Trattat dwar il-Funzjonament ta’ l-Unjoni Ewropea, u l-Artikolu 189 tat-Trattat li jistabbilixxi l-Komunità Ewropea ta’ l-Enerġija Atomika, Waqt li jfakkru u jikkonfermaw id-Deċiżjoni tat‑8 ta’ April 1965, u mingħajr preġudizzju għad-deċiżjonijiet li jikkonċernaw is-sede ta’ istituzzjonijiet, organi, korpi u dipartimenti futuri, Qablu dwar id-dispożizzjonijiet li ġejjin […]: Artikolu Uniku (a) Il-Parlament Ewropew għandu jkollu s-sede tiegħu fi Strasburgu […] (b) Il-Kunsill għandu jkollu s-sede tiegħu fi Brussell […] (c) Il-Kummissjoni għandha jkollha s-sede tagħha fi Brussell […] (d) Il-Qorti tal-Ġustizzja ta’ l-Unjoni Ewropea għandha jkollha s-sede tagħha fil-Lussemburgu. (e) Il-Qorti ta’ l-Awdituri għandha jkollha s-sede tagħha fil-Lussemburgu. (f) Il-Kumitat Ekonomiku u Soċjali għandu jkollu s-sede tiegħu fi Brussell. g) l-Kumitat tar-Reġjuni għandu jkollu s-sede tiegħu fi Brussell. h) l-Bank Ewropew ta’ l-Investiment għandu jkollu s-sede tiegħu fil-Lussemburgu. i) l-Bank Ċentrali Ewropew għandu jkollu is-sede tiegħu fi Frankfurt. j) L-Uffiċju tal-Pulizija Ewropea (Europol) għandu jkollu s-sede tiegħu fl-Aja.”

III. Il-fatti li wasslu għall-kawża u l-proċedura quddiem il-Qorti tal‑Ġustizzja

A. Il-Kawżi C‑59/18 u C‑182/18 (il‑kawżi EMA)

9. L-Aġenzija Ewropea għall-Valutazzjoni ta’ Prodotti Mediċinali ġiet stabbilita bir-Regolament tal-Kunsill (KEE) Nru 2309/93, tat‑22 ta’ Lulju 1993, li jistipula proċeduri tal-Komunità għall-awtorizzazzjoni u s-sorveljanza ta’ prodotti mediċinali għall-użu mill-bniedem u veterinarju u li jistabbilixxi Aġenzija Ewropea għall-Valutazzjoni ta’ Prodotti Mediċinali ( 5 ).

10. Fid‑29 ta’ Ottubru 1993, il-Kapijiet ta’ Stat jew ta’ Gvern tal-Istati Membri ddeċidew bi ftehim komuni bejniethom li jistabbilixxu s-sede tagħha f’Londra (ir-Renju Unit) ( 6 ).

11. Ir-Regolament Nru 2309/93 ġie sussegwentement imħassar u ssostitwit bir-Regolament (KE) Nru 726/2004 tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tal‑31 ta’ Marzu 2004 li jistabbilixxi proċeduri Komunitarji għall-awtorizzazzjoni u s-sorveljanza ta’ prodotti mediċinali għall-użu mill-bniedem u veterinarju u li jistabbilixxi l-Aġenzija Ewropea għall-Mediċini ( 7 ). Permezz ta’ dan ir-regolament, l-Aġenzija Ewropea għall-Valutazzjoni ta’ Prodotti Mediċinali bidlet l-isem għall-Aġenzija Ewropea għall-Mediċini. Ir-regolament ma kien jinkludi l-ebda dispożizzjoni dwar il-post tas-sede tagħha.

12. Fid‑29 ta’ Marzu 2017, skont l-Artikolu 50(2) TUE, ir-Renju Unit innotifika lill-Kunsill Ewropew bl-intenzjoni tiegħu li joħroġ mill-Unjoni.

13. Fit‑22 ta’ Ġunju 2017, fil-marġni ta’ laqgħa tal-Kunsill Ewropew (Artikolu 50), il-kapijiet ta’ Stat jew ta’ gvern tas‑27 Stat Membru ieħor aċċettaw, fuq proposta tal-President tal-Kunsill Ewropew u tal-President tal-Kummissjoni, il-proċedura ta’ rilokazzjoni tas-sede tal-EMA u tal-Awtorità Bankarja Ewropea (iktar ’il quddiem ir-“regoli ta’ selezzjoni”) ( 8 ).

14. Dawn ir-regoli kienu jipprevedu, b’mod partikolari, li d-deċiżjoni dwar is‑sede futura taż-żewġ aġenziji kellha tittieħed abbażi ta’ proċess deċiżjonali ekwu u trasparenti b’sejħa għal offerti organizzata sabiex tiġi ospitata s-sede abbażi ta’ kriterji oġġettivi preċiżi. Ġew stabbiliti sitt kriterji fil-punt 3 tar-regoli ta’ selezzjoni, jiġifieri: (i) l-iżgurar li l-aġenzija tista’ tiġi kkostitwita fil-post u tibda twettaq il-funzjonijiet tagħha fid-data tal-ħruġ tar-Renju Unit mill-Unjoni; (ii) l-aċċessibbiltà tal-post; (iii) l-eżistenza ta’ faċilitajiet ta’ tagħlim adegwati għat-tfal tal-persunal tal-aġenzija; (iv) aċċess xieraq għas-suq tax-xogħol, għas-sigurtà soċjali u għall-kura medika kemm għat-tfal kif ukoll għall-konjuġi; (v) il-kontinwità tal-operat; u (vi) il-firxa ġeografika.

15. Fir-regoli ta’ selezzjoni ġie ppreċiżat li dawn il-kriterji kienu bbażati b’analoġija fuq kriterji għad-determinazzjoni tal-post tas-sede ta’ aġenzija stabbiliti fil-punt 6 tad-Dikjarazzjoni Konġunta u Approċċ Komuni dwar l‑Aġenziji Deċentralizzati, tad‑19 ta’ Lulju 2012, tal-Parlament Ewropew, tal‑Kunsill tal-Unjoni u tal-Kummissjoni Ewropea ( 9 ), fid-dawl b’mod partikolari tal-fatt li ż-żewġ aġenziji kienu diġà jeżistu u li l-kontinwità tal-operat taż-żewġ aġenziji kienet indispensabbli u kellha tiġi żgurata.

16. Ir-regoli ta’ selezzjoni kienu jipprevedu wkoll li d-deċiżjoni kellha tittieħed permezz ta’ proċess ta’ votazzjoni li r-riżultat tiegħu l-Istati Membri ftiehmu minn qabel li jaċċettaw ( 10 ). B’mod partikolari, kien previst li, fil-każ ta’ rabta bejn l‑offerti li jifdal matul it-tielet votazzjoni, id-deċiżjoni kienet tittieħed mill‑Presidenza permezz ta’ tlugħ bix-xorti bejn l-offerti marbuta u l-offerta li tittella’ b’dan il-mod titqies li ntgħażlet.

17. Fit‑30 ta’ Settembru 2017, il-Kummissjoni ppubblikat l-evalwazzjoni tagħha tas‑27 offerta sottomessa mill-Istati Membri ( 11 ). Fil‑31 ta’ Ottubru 2017, il-Kummissjoni ppubblikat nota li tissupplimenta r-regoli ta’ selezzjoni fir-rigward ta’ kwistjonijiet prattiċi li jikkonċernaw il-votazzjoni ( 12 ).

18. Fl‑20 ta’ Novembru 2017, l-offerta tal-Italja u dik tal-Pajjiżi l-Baxxi rċevew l-istess numru ta’ voti fil-kuntest tat-tielet votazzjoni. Sussegwentement, l‑offerta tar-Renju tal-Pajjiżi l-Baxxi ntgħażlet wara li ttellgħet bix-xorti bejn l‑offerti li kienu ġew indaqs.

19. Konsegwentement, fl-istess jum, ir-rappreżentanti tal-Istati Membri għażlu, fil-marġni tat-3579 laqgħa tal-Kunsill Affarijiet Ġenerali, il-belt ta’ Amsterdam bħala s-sede l-ġdida tal-EMA (iktar ’il quddiem id-“deċiżjoni kkontestata fil-kawżi EMA”). Din id-deċiżjoni tħabbret fil-minuti tal-laqgħa tal-Kunsill ( 13 ) u ġiet ippubblikata fi stqarrija għall-istampa ( 14 ). Kemm fil-minuti kif ukoll fl-istqarrija għall-istampa, kien indikat li “l-Kummissjoni ser tipprepara proposti leġiżlattivi li jirriflettu l-vot għall-adozzjoni skont il-proċedura leġiżlattiva ordinarja bl-intervent tal-Parlament Ewropew. Il-Kunsill u l-Kummissjoni jimpenjaw ruħhom li dawn il-proposti leġiżlattivi jiġu ttrattati kemm jista’ jkun malajr, fid-dawl tal-urġenza tal-kwistjoni” [traduzzjoni mhux uffiċjali].

20. Fid‑29 ta’ Novembru 2017, il-Kummissjoni adottat proposta għal abbozz ta’ regolament li jemenda r-Regolament Nru 726/2004 fir-rigward tal-post tas-sede tal-EMA. Fil-memorandum ta’ spjegazzjoni, dan l-abbozz ta’ regolament kien jindika b’mod partikolari li l-“Istati Membri, fil-marġni tal-Kunsill Affarijiet Ġenerali, (Artikolu 50), għażlu lil Amsterdam, il-Pajjiżi l-Baxxi, bħala s-sede l-ġdida tal-(EMA).”

21. Fuq din il-bażi, ir-Regolament Nru 726/2004 ġie emendat bir-Regolament (UE) 2018/1718 tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tal‑14 ta’ Novembru 2018 ( 15 ). Huwa issa jipprovdi li “l-Aenzija għandu jkollha s-sede tagħha f’Amsterdam, fin-Netherlands” ( 16 ).

22. F’dan il-kuntest, ir-Repubblika Taljana u l-Komun ta’ Milano ppreżentaw rikorsi kontra l-Kunsill abbażi tal-Artikolu 263 TFUE.

23. Fil-Kawża C‑59/18, ir-Repubblika Taljana titlob lill-Qorti tal-Ġustizzja sabiex (i) tordna lir-Renju tal-Pajjiżi l-Baxxi, lill-EMA u lil kull istituzzjoni oħra jew lil kull korp ieħor jipprovdu l-informazzjoni kollha neċessarja li tistabbilixxi l-adegwatezza tal-belt ta’ Amsterdam bħala s-sede l-ġdid tal-EMA, (ii) tannulla d‑deċiżjoni kkontestata sa fejn stabbilixxiet lil Amsterdam bħala s-sede l-ġdida tal-EMA u, (iii) tagħti din is-sede lill-belt ta’ Milano.

24. Il-Kunsill, sostnut mir-Renju tal-Pajjiżi l-Baxxi u mill-Kummissjoni, jitlob lill-Qorti tal-Ġustizzja tiċħad dan ir-rikors bħala inammissibbli jew infondat u tikkundanna lir-Repubblika Taljana għall-ispejjeż. Fil-każ li r-rikors tar-Repubblika Taljana jintlaqa’, huwa jitlob ukoll lill-Qorti tal-Ġustizzja żżomm l-effetti legali tad-deċiżjoni kkontestata sakemm issir proċedura ġdida ta’ selezzjoni.

25. Fil-Kawża C‑182/18 ( 17 ), il-Komun ta’ Milano, sostnut mir-Repubblika Taljana u mir-Regione Lombardia (ir-Reġjun ta’ Lombardia), jitlob lill-Qorti tal-Ġustizzja tannulla d-deċiżjoni kkontestata sa fejn din stabbilixxiet lil Amsterdam bħala s-sede l-ġdida tal-EMA u tikkundanna lill-Kunsill għall-ispejjeż.

26. Il-Kunsill, sostnut mir-Renju tal-Pajjiżi l-Baxxi u mill-Kummissjoni, jitlob lill-Qorti tal-Ġustizzja tiċħad dan ir-rikors bħala inammissibbli jew infondat u tikkundanna lill-Komun ta’ Milano għall-ispejjeż. Fil-każ li r-rikors tal-Komun ta’ Milano jintlaqa’, huwa jitlob ukoll lill-Qorti tal-Ġustizzja żżomm l-effetti legali tad-deċiżjoni kkontestata sakemm issir proċedura ġdida ta’ selezzjoni.

27. Fis‑17 ta’ April 2018, il-Kunsill ippreżenta f’kull waħda mill-kawżi eċċezzjoni ta’ inammissibbiltà skont l-Artikolu 151(1) tar-Regoli tal-Proċedura tal-Qorti tal-Ġustizzja. Permezz ta’ deċiżjoni tat‑18 ta’ Settembru 2018, il-Qorti tal-Ġustizzja ddeċidiet li tirriżerva d-deċiżjoni tagħha fuq din l-eċċezzjoni tgħaqqadha mal-mertu tad-deċiżjoni finali.

28. Fit‑2 ta’ Lulju 2018, il-Viċi President tal-Qorti tal-Ġustizzja ċaħad it-talba għal sospensjoni tad-deċiżjoni kkontestata mressqa mill-Komun ta’ Milan ( 18 ).

29. Fid‑19 ta’ Diċembru 2019, il-President tal-Qorti tal-Ġustizzja ddeċieda li jgħaqqad iż-żewġ kawżi għall-finijiet tas-sentenza.

30. Ġew ippreżentati osservazzjonijiet bil-miktub mill-Gvern Taljan, mill-Komun ta’ Milano, mir-Reġjun ta’ Lombardia, mill-Kunsill, mill-Gvern Olandiż kif ukoll mill-Kummissjoni.

31. Il-Gvern Taljan, il-Komun ta’ Milano, ir-Reġjun ta’ Lombardia, il-Parlament, il-Kunsill, il-Gvern Ċek, l-Irlanda, u l-gvernijiet ta’ Spanja, Franza, il-Lussemburgu, il-Pajjiżi l-Baxxi u s-Slovakkja, kif ukoll il-Kummissjoni, instemgħu fis-seduta li nżammet fit‑8 ta’ Ġunju 2021. Din is-seduta ġiet organizzata b’mod komuni għal dawn il-Kawżi magħquda C‑59/18 u C‑182/18, għall-Kawżi magħquda C‑106/19 u C‑232/19 (iktar ’il quddiem il-“kawżi EMA 2”), kif ukoll għall-Kawża C‑743/19, Il-Parlament vs Il-Kunsill (is-Sede tal‑ELA).

B. Il‑Kawża C‑743/19 (il‑kawża ELA)

32. Fit‑13 ta’ Marzu 2018, il-Kummissjoni ppreżentat lill-Parlament u lill-Kunsill proposta għal abbozz ta’ regolament li jistabbilixxi Awtorità Ewropea tax-Xogħol (iktar ’il quddiem l-“abbozz ta’ regolament”) ( 19 ). Is-sede ta’ din l-awtorità kellha tkun imsemmija fl-Artikolu 4. Madankollu, matul in-negozjati interistituzzjonali li seħħew bejn Jannar u Frar 2019, il-Parlament u l-Kunsill ikkunsidraw li huma ma kellhomx l-elementi neċessarji sabiex jiddeċiedu s-sede tal-ELA u għalhekk iddeċidew li jipposponu din l-għażla. Konsegwentement, huma ħassru l-Artikolu 4 tal-abbozz ta’ regolament u ddeċidew li jimmotivaw din id-deċiżjoni f’dikjarazzjoni konġunta tal-Parlament, tal-Kunsill u tal-Kummissjoni li tiġi annessa mal-abbozz ta’ regolament ladarba jiġi adottat.

33. Fit‑13 ta’ Marzu 2019, fil-marġni ta’ laqgħa tal-Kumitat tar-Rappreżentanti Permanenti (Coreper I), ir-rappreżentanti tal-Gvernijiet tal-Istati Membri approvaw bi qbil komuni bejniethom il-proċedura u l-kriterji għad-determinazzjoni tas-sede tal-ELA ( 20 ). Ir-regoli ta’ selezzjoni kienu jagħmluha ċara li l-kriterji tas-sede tal-ELA kienu bbażati fuq il-punt 6 tal-Approċċ Komuni anness mad-Dikjarazzjoni Konġunta tal-2012 mill-Parlament Ewropew, mill-Kunsill u mill-Kummissjoni dwar l-aġenziji deċentralizzati ( 21 ). Dawn il-kriterji huma (i) il-bilanċ ġeografiku, (ii) id-data li fiha l-Aġenzija tista’ tiġi stabbilita fil-post wara d-dħul fis-seħħ tal-att kostituttiv tagħha, (iii) l-aċċessibbiltà tal-post, (iv) l-eżistenza ta’ infrastrutturi ta’ tagħlim adegwati għat-tfal tal-persunal tal-aġenzija u, (v) aċċess xieraq għas-suq tax-xogħol, għas-sigurtà soċjali u għall-kura medika kemm għat-tfal kif ukoll għall-konjuġi.

34. Ir-regoli tal-proċedura ta’ selezzjoni jipprevedu wkoll li l-offerti ta’ ospitar tal-Aġenzija għandhom jintbagħtu lis-Segretarju Ġenerali tal-Kunsill u kkupjati lis-Segretarju Ġenerali tal-Kummissjoni u li dawn jiġu ppubblikati fuq is-sit internet tal-Kunsill. Il-Kummissjoni tipprepara evalwazzjoni globali tal-offerti kollha u tiddeskrivi l-mod kif kull offerta tissodisfa l-kriterji. Is-Segretarjat Ġenerali tal-Kunsill imbagħad iqassam din l-evalwazzjoni lill-Istati Membri u jqegħedha għad-dispożizzjoni tal-pubbliku. Sussegwentement, diskussjoni politika bejn ir-rappreżentanti tal-Istati Membri ssir fil-marġni ta’ laqgħa tal-Coreper I. Il-proċess ta’ votazzjoni jiżvolġi ulterjorment fil-marġni ta’ kunsill tal-Kunsill EPSCO fil-Lussemburgu. Dan jikkonsisti f’ċikli ta’ votazzjoni suċċessivi li ma għandhomx iwasslu għat-tlugħ bix-xorti. Il-votazzjoni titkompla sakemm offerta waħda tirċievi l-maġġoranza tal-voti. Id-deċiżjoni dwar is-sede tal-ELA li tirrifletti r-riżultat tal-proċess ta’ votazzjoni tkun għalhekk ikkonfermata bi ftehim komuni tar-rappreżentanti tal-Istati Membri matul l-istess laqgħa ( 22 ).

35. Fis‑16 ta’ April 2019, il-Parlament adotta, permezz ta’ riżoluzzjoni leġiżlattiva ( 23 ), l-abbozz tar-regolament fl-ewwel qari. Anness għar-riżoluzzjoni jinkludi d-dikjarazzjoni konġunta tal-Parlament, tal-Kunsill u tal-Kummissjoni, imsemmija iktar ’il fuq ( 24 ). F’din id-dikjarazzjoni, dawn it-tliet istituzzjonijiet “jinnutaw li l-proċess għall-għażla tal-post tas-sede tal-Awtorità Ewropea tax-Xogħol (ELA) ma ġiex konkluż fil-ħin tal-adozzjoni tar-Regolament ta’ twaqqif tagħha […]. Il-Parlament Ewropew u l-Kunsill jieħdu nota tal-intenzjoni tal-Kummissjoni li twettaq il-miżuri meħtieġa sabiex ir-Regolament fundatur jforni dispożizzjoni dwar il-lokazzjoni tas-sede tal-ELA, u biex tiżgura li l-ELA topera b’mod awtonomu f’konformità ma’ dak ir-Regolament” ( 25 ).

36. Fil‑5 ta’ Ġunju 2019, abbażi tal-evalwazzjoni mwettqa mill-Kummissjoni tal-erba’ offerti li saru (jiġifieri Sofija (il-Bulgarija), Nikosija (Ċipru), Riga (il-Latvja) u Bratislava (is-Slovakkja)), ir-rappreżentanti tal-Istati Membri kellhom diskussjoni dwar dawn l-offerti fil-marġni ta’ laqgħa tal-Coreper.

37. Fit‑13 ta’ Ġunju 2019, il-Kunsill approva l-pożizzjoni tal-Parlament fl-ewwel qari. L-abbozz ta’ regolament propost ġie għalhekk adottat fis-sens tal-Artikolu 294(4) TFUE ( 26 ).

38. Fl-istess jum, fil-marġni tal-laqgħa tal-Kunsill, il-maġġoranza tar‑rappreżentanti tal-Gvernijiet tal-Istati Membri vvotaw favur l-offerta tas‑Slovakkja. Għalhekk, huma adottaw bi ftehim komuni bejniethom id-Deċiżjoni (UE) 2019/1199, li permezz tagħha l-ELA għandha s-sede tagħha fi Bratislava (iktar ’il quddiem id-“deċiżjoni kkontestata fil-kawża ELA”) ( 27 ). Kien previst li din id-deċiżjoni tiġi ppubblikata fil-Ġurnal Uffiċjali tal-Unjoni Ewropea u li din tidħol fis-seħħ fil-jum tal-pubblikazzjoni tagħha.

39. Fl‑20 ta’ Ġunju 2019, il-Parlament u l-Kunsill adottaw ir-Regolament (UE) 2019/1149 li jistabbilixxi l-ELA ( 28 ). Dan ir-regolament ma fih ebda dispożizzjoni dwar il-post tas-sede tal-ELA.

40. Dan ir-regolament ġie ppubblikat fil-Ġurnal Uffiċjali fil‑11 ta’ Lulju 2019. Id-deċiżjoni kkontestata li tistabbilixxi s-sede tal-ELA fi Bratislava ġiet, min-naħa tagħha, ippubblikata fil-Ġurnal Uffiċjali fil‑15 ta’ Lulju 2019.

41. F’dan il-kuntest, il-Parlament ippreżenta, kontra l-Kunsill, proċedura skont l-Artikolu 263 TFUE. Il-Parlament jitlob lill-Qorti tal-Ġustizzja tannulla d-deċiżjoni kkontestata fil-Kawża ELA u tikkundanna lill-Kunsill għall-ispejjeż.

42. Il-Kunsill, sostnut mill-Istati Membri intervenjenti kollha, jitlob lill-Qorti tal-Ġustizzja tiċħad ir-rikors tal-Parlament bħala inammissibbli jew infondat u tikkundanna lill-Parlament għall-ispejjeż. Il-Kunsill jitlob ukoll lill-Qorti tal-Ġustizzja, fil-każ li din tiddeċiedi li tilqa’ r-rikors tal-Parlament, li żżomm l-effetti tad-deċiżjoni kkontestata għaż-żmien neċessarju għall-istabbiliment tas-sede ġdida għall-ELA.

43. Ġew ippreżentati osservazzjonijiet bil-miktub mill-Parlament, mill-Kunsill, mill-Gvern Belġjan, Ċek, Daniż, mill-Irlanda u mill-Gvern Grieg, Spanjol, Franċiż, Lussemburgiż, Ungeriż, tal-Pajjiżi l-Baxxi, Pollakk, Slovakk u Finlandiż.

44. Il-Gvern Taljan, il-Komun ta’ Milano, ir-Reġjun ta’ Lombardia, il-Parlament, il-Kunsill, il-Gvern Ċek, l-Irlanda, u l-Gvern Spanjol, Franċiż, Lussemburgiż, tal-Pajjiżi l-Baxxi u Slovakk, kif ukoll il-Kummissjoni, instemgħu fis-seduta li nżammet fit‑8 ta’ Ġunju 2021. Din is-seduta ġiet organizzata b’mod komuni għal din il-Kawża C‑743/19, kif ukoll għall-Kawżi magħquda C‑59/18 u C‑182/18 (il-kawżi EMA), kif ukoll għall-Kawżi magħquda C‑106/19 u C‑232/19 (il‑kawżi EMA 2).

IV. Evalwazzjoni

45. Dawn il-konklużjonijiet huma strutturati kif ġej. L-ewwel, ser nikkunsidra l-atti li jistgħu jiġu kkontestati skont l-Artikolu 263 TFUE u niddiskuti sa fejn, jekk possibbli, id-deċiżjonijiet tar-rappreżentanti tal-Istati Membri jistgħu jkunu s-suġġett ta’ rikors għal annullament quddiem il-qrati tal-Unjoni (A). Sussegwentement ser neżamina l-kamp ta’ applikazzjoni tal-Artikolu 341 TFUE li abbażi tiegħu ġew adottati d-deċiżjonijiet ikkontestati fil-Kawżi EMA u ELA (B). Huwa biss wara li eżaminaw fid-dettall dawn iż-żewġ punti li nistgħu nevalwaw id-deċiżjonijiet ikkontestati sabiex jiġi ddeterminat jekk dawn jistgħux jiġu kkontestati skont l-Artikolu 263 TFUE u sabiex tiġi vverifikata n-natura ġuridika tagħhom fid-dawl tad-dritt tal-Unjoni (C).

A. X’inhu att li jista’ jiġi kkontestat fis-sens tal-Artikolu 263 TFUE?

46. L-Unjoni hija Unjoni bbażata fuq l-istat tad-dritt. Hija stabbilixxiet sistema kompleta ta’ rimedji ġudizzjarji u ta’ proċeduri intiżi sabiex jagħtu lill-Qorti tal-Ġustizzja tal-Unjoni Ewropea l-istħarriġ tal-legalità tal-atti tal-istituzzjonijiet tal-Unjoni ( 29 ). F’dan il-kuntest, hija ġurisprudenza stabbilita li rikorsi għal annullament, previsti fl-Artikolu 263 TFUE, huma disponibbli fir-rigward tal-miżuri kollha adottati mill-istituzzjonijiet, tkun xi tkun il-forma tagħhom, li huma intiżi li jipproduċu effetti legali vinkolanti ( 30 ).

47. Ir-rikorsi għal annullament skont l-ewwel paragrafu tal-Artikolu 263 TFUE huma għalhekk ammissibbli jekk jissodisfaw żewġ kundizzjonijiet. L-ewwel, dawn għandhom jikkontestaw atti li jkunu ġew adottati mill-istituzzjonijiet, mill-korpi, mill-organi u mill-aġenziji tal-Unjoni (iktar ’il quddiem il-“kundizzjoni tal-awtur”) ( 31 ). It-tieni, huma għandhom jirreferu għall-atti li jipproduċu effetti legali vinkolanti (iktar ’il quddiem il-“kundizzjoni tal-att vinkolanti”) ( 32 ).

1. Fuq il-kundizzjoni tal-awtur

48. Ir-rikors għal annullament huwa intiż li jivverifika l-legalità tal-azzjoni tal-Unjoni. Għalhekk, il-Qorti tal-Ġustizzja għandha ġurisdizzjoni sabiex tieħu konjizzjoni tal-atti nazzjonali biss f’każijiet eċċezzjonali, meta dawn l-atti sempliċement iħejju għall-adozzjoni ta’ deċiżjoni finali ta’ istituzzjoni tal-Unjoni fil-kuntest ta’ proċedura amministrattiva komposta ( 33 ), jew meta din il‑ġurisdizzjoni hija stabbilita b’mod inekwivoku fit-Trattati ( 34 ).

49. Bħala prinċipju, il-Qorti tal-Ġustizzja ma għandhiex ġurisdizzjoni sabiex teżamina l-validità tal-miżuri meħuda mill-awtoritajiet nazzjonali. Il-Qorti tal-Ġustizzja applikat din il-loġika kemm għall-miżuri meħuda individwalment minn awtorità ta’ Stat Membru wieħed ( 35 ), kif ukoll għall-atti kollettivi tal-Istati Membri li permezz tagħhom dawn tal-aħħar jeżerċitaw flimkien il-kompetenzi proprji tagħhom.

50. Fost l-eżempji ta’ din l-aħħar kategorija hemm, b’mod partikolari, deċiżjonijiet tar-rappreżentanti tal-Istati Membri, ġeneralment adottati fil-marġni ta’ laqgħa tal-Kunsill ( 36 ). Skont il-Qorti tal-Ġustizzja, “l-atti adottati mir-rappreżentanti tal-Istati Membri li jaġixxu, mhux fil-kwalità ta’ membri tal-Kunsill, iżda bħala rappreżentanti tal-Gvernijiet tagħhom, u għalhekk jeżerċitaw kollettivament il-kompetenzi tal-Istati Membri, ma humiex suġġetti għall-istħarriġ ġudizzjarju tal-[qrati tal-Unjoni]” ( 37 ) [traduzzjoni mhux uffiċjali].

51. Din l-aħħar dikjarazzjoni saret fl‑1993 fil-kawża Il-Parlament vs Il-Kunsill, li kienet tikkonċerna deċiżjoni adottata mill-Istati Membri f’sessjoni tal-Kunsill bil-għan li tingħata għajnuna speċjali lill-Bangladexx u li tinsab f’wieħed mill-punti tal-minuti ta’ laqgħa tal-Kunsill. L-istess approċċ ġie kkonfermat reċentement mill-Qorti tal-Ġustizzja fil-kuntest partikolari ta’ deċiżjoni tar-rappreżentanti tal-Gvernijiet tal-Istati Membri li taħtar membri tal-Qorti tal-Ġustizzja skont l-Artikolu 253 TFUE ( 38 ). F’dik il-kawża, ġie indikat mingħajr ekwivoku li l-kriterju rilevanti użat mill-Qorti tal-Ġustizzja sabiex teskludi l-ġurisdizzjoni tal-qrati tal-Unjoni sabiex jieħdu konjizzjoni u jiddeċiedu fir-rigward ta’ rikors ippreżentat kontra atti adottati mill-Istati Membri fil-kwalità tagħhom ta’ Stati Membri huwa dak relatat mal-awtur tagħhom, indipendentement mill-effetti legali vinkolanti tagħhom ( 39 ).

52. Minn dan isegwi li, fl-assenza ta’ kwalunkwe dispożizzjoni li tinsab fihom li tagħti ġurisdizzjoni lill-Qorti tal-Ġustizzja skont l-Artikolu 273 TFUE ( 40 ), id-deċiżjonijiet kollettivi tal-Istati Membri ma jistgħux ikunu s-suġġett ta’ stħarriġ ġudizzjarju skont l-Artikolu 263 TFUE, kif jirriżulta mill-formulazzjoni ċara ta’ dan tal-aħħar kif ukoll mir-rieda tal-awturi tat-Trattati ( 41 ).

53. L-esklużjoni tal-ġurisdizzjoni tal-Qorti tal-Ġustizzja għall-atti nazzjonali hija konformi mat-tqassim klassiku tal-kompiti (ġudizzjarji) fi ħdan l-Unjoni. Id-delimitazzjoni bejn il-kompetenza ġudizzjarja tal-Unjoni u dik tal-Istati Membri hija, fil-fatt, prinċipalment ibbażata fuq paternità formali. Hija l-Qorti tal-Ġustizzja li għandha teżamina l-legalità tal-atti tal-Unjoni. Huma l-qrati nazzjonali li għandhom jeżaminaw l-atti tal-Istati Membri, possibbilment b’kooperazzjoni mal-Qorti tal-Ġustizzja meta jkollhom kontenut ibbażat fuq id-dritt tal-Unjoni ( 42 ). Din id-distinzjoni tirriżulta loġikament mis-setgħa ta’ annullament: il-Qorti tal-Ġustizzja ġeneralment ma għandhiex ġurisdizzjoni sabiex tannulla l-atti nazzjonali, filwaqt li l-qrati nazzjonali ma jistgħux jannullaw atti tal-Unjoni ( 43 ).

2. Il-klassifikazzjoni ġudizzjarja mill-ġdid tal-awtur?

54. Sa ċertu punt, is-sentenza Il-Parlament vs Il-Kunsill ittaffi, madankollu, id-distinzjoni f’dak li jikkonċerna l-atti kollettivi tal-Istati Membri. F’dik il-kawża, minkejja li hija ġiet informata mill-atturi (l-Istati Membri) li dak li kien ġie adottat kienet deċiżjoni tal-Istati Membri, il-Qorti tal-Ġustizzja ma kkunsidratx din il-konklużjoni bħala stat ta’ fatt. Minflok, hija wettqet evalwazzjoni tal-mertu tad-deċiżjoni inkwistjoni sabiex tiddetermina jekk dawn l-atti kinux, fir-realtà, deċiżjonijiet tal-Kunsill. Għal dan il-għan, il-Qorti tal-Ġustizzja eżaminat il-“kontenut u ċ-ċirkustanzi kollha” li fihom ġie adottat l-att kollettiv inkwistjoni ( 44 ).

55. Billi pproċediet b’dan il-mod, il-Qorti tal-Ġustizzja essenzjalment fittxet li tiżgura li d-dehra ta’ deċiżjoni (li ma tistax tiġi kkontestata) tal-Istati Membri ma jkollhiex l-effett li taħbi deċiżjoni tal-Kunsill (li tista’ tiġi kkontestata). Il-loġika li fuqha huwa bbażat dan l-approċċ hija li l-kontenut ta’ deċiżjoni formalment meħuda mill-Istati Membri u ċ-ċirkustanzi tal-adozzjoni tagħha jistgħu jiżvelaw li l-Kunsill huwa l-awtur reali ta’ din id-deċiżjoni. B’hekk, il-Qorti tal-Ġustizzja tista’ titwassal tiddetermina “a posteriori” l-awtur reali ta’ att f’każijiet fejn l-identità tal-awtur tkun ikkontestata.

56. Din il-possibbiltà, jiġifieri li l-awtur formali ta’ att jista’ sussegwentement jiġi “korrett” mill-Qorti tal-Ġustizzja fid-dawl tal-kontenut tal-att u taċ-ċirkustanzi li fihom dan ġie adottat, titlob diversi osservazzjonijiet.

57. L-ewwel, tali korrezzjoni tal-awtur formali abbażi tal-kontenut tista’, loġikament, tapplika biss sabiex jiġi ddeterminat jekk att ġiex adottat mill-Istati Membri jew mill-Kunsill/Kunsill Ewropew. Dan huwa dovut għall-funzjoni doppja jew għaż-“żewġ kpiepel” li l-Istati Membri għandhom fil-kuntest tal-integrazzjoni tal-Unjoni, skont jekk ikunux qegħdin jeżerċitaw funzjonijiet intergovernattivi (fil-kwalità tagħhom ta’ Stati Membri) jew supranazzjonali (fil-kwalità tagħhom ta’ Kunsill jew ta’ Kunsill Ewropew).

58. Fir-rigward tal-istituzzjonijiet l-oħra tal-Unjoni, ma jistgħux jinħolqu dubji dwar l-identità tal-awtur reali ta’ att, peress li ma teżistix tali funzjoni doppja tal-membri tagħhom. Dak li forsi jista’ jinqala’ huwa, f’ċirkustanzi rari ħafna, li tilwim fattwali dwar l-identità tal-awtur ta’ att f’każijiet fejn l-oriġini ta’ dokument partikolari ma kinitx ċara. Madankollu, fuq livell normattiv, ibbażat fuq il-kompetenza, ladarba l-awtur ikun magħruf, att tal-Kummissjoni jibqa’ dejjem att tal-Kummissjoni. Bl-istess mod, att tal-Parlament jibqa’ dejjem att tal-Parlament. Jistgħu jitqajmu dubji biss fir-rigward tal-atti tal-Kunsill u tal-Kunsill Ewropew.

59. Madankollu, din il-konstatazzjoni turi n-natura vera tat-test applikat fis-sentenza Il-Parlament vs Il-Kunsill. Fid-dawl tal-formulazzjoni tiegħu, jidher li dan huwa test fattwali (x’inhu l-kontenut u x’kienu ċ-ċirkustanzi li fihom l-att ikkontestat ġie adottat?). Madankollu, in-natura vera tiegħu hija pjuttost dik ta’ korrezzjoni normattiva, abbażi tal-kompetenza, fir-rigward ta’ sitwazzjonijiet fattwali eventwali (min, skont kostruzzjoni xierqa tad-dispożizzjonijiet rilevanti tad-dritt tal-Unjoni, kellu jieħu deċiżjoni partikolari?). Biex nerġa’ lura għall-metafora tal-kappell, il-vera domanda li kellha ssir hija liema kien il-kappell li l-Istati Membri kellhom jilbsu waqt it-teħid ta’ tali deċiżjoni? B’raġunament lura minn din il-konstatazzjoni, jista’ jkun neċessarju li jsir aġġustament tal-awtur a posteriori u, parzjalment tal-att adottat mill-Istati Membri.

60. It-tieni, il-korrezzjoni tal-awtur formali abbażi tal-kontenut tirriżulta mit-traspożizzjoni għall-identifikazzjoni tal-awtur reali ta’ att tal-approċċ adottat mill-Qorti tal-Ġustizzja sabiex tidentifika l-eżistenza ta’ effetti legali vinkolanti f’atti tal-Unjoni li jistgħu, prima facie, jidhru mċaħħda minnhom fid-dawl tal-forma tagħhom ( 45 ). F’dan l-aħħar kuntest, il-Qorti tal-Ġustizzja ma tillimitax ruħha li teżamina l-“qoxra” tal-miżura inkwistjoni, iżda pjuttost teżamina iktar mill-qrib il-kontenut u mal-iskop reali tagħha, sabiex tiżgura protezzjoni ġudizzjarja effettiva kontra dawk l-atti tal-korpi tal-Unjoni li jistgħu jipproduċu fir-realtà effetti legali vinkolanti minkejja l-forma (mhux vinkolanti) tagħhom. Dan l-approċċ, applikat għall-awtur, jimplika li l-Qorti tal-Ġustizzja tiżgura li l-att inkwistjoni ma jkunx ġie artifiċjalment moħbi f’att li ma jistax jiġi kkontestat minħabba s-sempliċi dikjarazzjoni li l-Istati Membri huma l-awturi tal-att.

61. Fl‑2017, il-Qorti Ġenerali applikat din il-loġika u kkonstatat li, “minkejja l-kliem sfortunatament ambigwu tad-Dikjarazzjoni UE‑Turkija” ( 46 ) fuq pjan ta’ azzjoni konġunt intiż sabiex tissaħħaħ il-kooperazzjoni fil-qasam tal-ġestjoni migratorja, kien fil-kwalità tagħhom ta’ kapijiet ta’ Stat jew ta’ gvern tal-Istati Membri li r-rappreżentanti ta’ dawk l-Istati Membri kienu ltaqgħu mal-Prim Ministru Tork fil-bini kondiviż bejn il-Kunsill Ewropew u l-Kunsill ( 47 ).

62. Sabiex waslet għall-konklużjoni li d-dikjarazzjoni inkwistjoni ma kinitx imputabbli lill-Kunsill Ewropew, il-Qorti Ġenerali suċċessivament eżaminat diversi elementi fattwali, bħan-natura tal-laqgħat li kienu nżammu qabel mill-kapijiet ta’ Stat jew ta’ gvern tal-Istati Membri; il-preżentazzjoni tad-dikjarazzjoni meta mqabbla mad-dikjarazzjonijiet preċedenti; it-termini użati, il-kontenut tad-dikjarazzjoni; il-forma li biha ġiet ippubblikata; id-dokumenti relatati mal-laqgħa li fiha ġiet adottata d-dikjarazzjoni inkwistjoni. Il-Qorti Ġenerali waslet saħansitra sabiex teżamina l-istediniet għall-pranzu u għaċ-ċena sabiex tikkonkludi li żewġ avvenimenti distinti (il-laqgħa tal-Kunsill Ewropew u s-summit internazzjonali) kienu ġew “organizzati b’mod parallel skont proċeduri distinti mill-aspett ġuridiku, protokollari u organizzattiv b’mod li jikkorrobora n-natura ġuridika distinta ta’ dawn iż-żewġ avvenimenti” ( 48 ).

63. Fil-fehma tiegħi, id-digrieti tal-Qorti Ġenerali juru għaliex it-traspożizzjoni tal-approċċ adottat fir-rigward tal-korrezzjoni tal-awtur formali abbażi tal-kontenut, użat sabiex tiġi deċiża n-natura vinkolanti tal-att, għad-deċiżjoni dwar l-awtur tiegħu (jew pjuttost għall-korrezzjoni tal-awtur) hija problematika. L-eżami tal-provi indizjarji u fattwali jagħmel sens meta wieħed jipprova jistabbilixxi l-eżistenza ta’ effetti legali vinkolanti, peress li tali analiżi tiffoka fuq il-karatteristiċi intrinsiċi ta’ att ta’ istituzzjoni li għandha s-setgħat neċessarji sabiex tadotta att vinkolanti. Madankollu, dan ma huwiex il-każ meta tiġi deċiża l-kwistjoni, pjuttost normattiva, dwar jekk l-Istati Membri jew il-Kunsill (jew il-Kunsill Ewropew) għandhomx ikunu l-awtur tal-att.

64. Barra minn hekk, fil-prattika, l-eżami ta’ elementi fattwali għall-finijiet ta’ tali determinazzjoni inevitabbilment iwassal għal konstatazzjoni mhux konklużiva dwar l-identità tal-awtur reali tal-att inkwistjoni. Dan huwa għaliex, deċiżjoni kollettiva meħuda mill-Istati Membri kollha fil-marġni ta’ laqgħa tal-Kunsill inevitabbilment tidher, fuq il-livell fattwali, simili ħafna għal deċiżjoni tal-Kunsill (jew tal-Kunsill Ewropew). Dawn iż-żewġ deċiżjonijiet jistgħu effettivament jinvolvu l-istess atturi (jiġifieri l-Istati Membri), ikollhom kontenut marbut mal-Unjoni, ikunu ppubblikati fil-Ġurnal Uffiċjali u jinvolvu, sa ċertu punt, lill-Kummissjoni u lill-Kunsill, tal-inqas permezz tas-segretarjat ta’ dan tal-aħħar (u s-servizz legali tiegħu f’każ ta’ kontenzjuż) ( 49 ).

65. Barra minn hekk, dak li forsi jista’ jkun l-iktar ta’ konfużjoni, huwa li, jekk it-test tal-awtur (veru) kien tabilħaqq wieħed fattwali (min iffirma trattat, jew min adotta deċiżjoni), u mhux wieħed normattiv, ibbażat fuq il-kompetenza (min kien awtorizzat jiffirma trattat, min kien awtorizzat jadotta deċiżjoni), wieħed għalhekk jistenna normalment li l-provi li jiġu prodotti u, b’mod partikolari, dawk mitluba mill-qrati tal-Unjoni, ikunu direttament rilevanti u konklużivi sabiex il-kwistjoni ta’ fatt tiġi solvuta fil-proċeduri inkwistjoni. Jekk it-tilwima fattwali f’qorti tkun dwar “min kien il-firmatarju tad-dokument rilevanti”, allura l-maġġoranza tal-qrati sempliċement jitolbu lill-partijiet jipproduċu dak id-dokument (jekk ikun il-każ kunfidenzjali) sabiex jaraw ta’ min kienet il-firma fuq id-dokument. Huwa biss jekk ma jeżisti l-ebda dokument, u meta dan ikun ikkonfermat mid-dikjarazzjonijiet tax-xhieda jew permezz ta’ dikjarazzjonijiet b’ġurament, li wieħed jista’ jkun (fl-aħħar mill-aħħar) obbligat li jipproċedi għal stħarriġ ġudizzjarju tal-menù taċ-ċeni ( 50 ).

66. F’dawn il-kawżi, l-argumenti mressqa mill-Gvern Taljan u mill-Komun ta’ Milano fil-kawżi EMA, u mill-Parlament fil-kawża ELA, jikkostitwixxu illustrazzjoni addizzjonali tan-natura mhux konklużiva tal-approċċ ibbażat fuq il-“kontenut u ċ-ċirkustanzi” sabiex jiġi ddeterminat “b’liema kappell” l-Istati Membri adottaw id-deċiżjonijiet ikkontestati. Kwistjonijiet bħal jekk l-infrastruttura u l-faċilitajiet tal-Kunsill intużawx, jew jekk istituzzjonijiet oħra tal-Unjoni kinux involuti b’xi mod fil-proċess deċiżjonali, ftit li xejn jippermettu li jiġi konkluż l-funzjoni li abbażi tagħha l-Istati Membri (kellhom jaġixxu) aġixxew.

67. Dan il-punt jenfasizza, mill-ġdid, il-fatt li tali kwistjonijiet fattwali ftit huma ta’ gwida fil-każijiet fejn il-kwistjoni vera hija dik ta’ kompetenza. Il-kwistjoni vera ma hijiex min kien l-awtur, iżda min kellu jkun l-awtur. Provi fattwali jkunu prinċipalment (jew saħansitra unikament) rilevanti f’dawk il-każijiet fejn l-identità tal-awtur formali tkun sempliċement mhux magħrufa, għalhekk fejn l-att stess ma jkun jinkludi l-ebda indikazzjoni partikolari fir-rigward kemm tal-Istati Membri kif ukoll tal-Kunsill.

68. It-tielet, hemm ukoll il-kwistjoni tad-“direzzjoni” potenzjali tal-korrezzjoni. Hija taħdem, jew aħjar, għandha taħdem fiż-żewġ direzzjonijiet? Fis-sentenza Il-Parlament vs Il-Kunsill tal‑1993, l-introduzzjoni tal-korrezzjoni tal-awtur formali abbażi tal-kontenut kienet apparentement ibbażata fuq il-loġika li l-Qorti tal-Ġustizzja għandha tinvoka ġurisdizzjoni skont l-Artikolu 263 TFUE għall-atti li ttieħdu formalment mill-Istati Membri u li għalhekk, prima facie, ma jistgħux jiġu kkontestati, iżda li jidhru li huma atti tal-Kunsill moħbija. Għalhekk, dak li kien ġie formalment eskluż preċedentement ġie mbagħad inkluż mill-ġdid.

69. Madankollu, id-direzzjoni tad-digrieti msemmija iktar ’il fuq tal-Qorti Ġenerali kien eżattament l-oppost. Dak li kien, tal-inqas fi stqarrija għall-istampa, formalment indikat bħala Ftehim “UE‑Turkija”, sussegwentement ġie kklassifikat mill-ġdid mill-Qorti Ġenerali bħala li ġie effettivament adottat mhux mill-Kunsill (jew mill-Kunsill Ewropew), iżda mill-Istati Membri. Għalhekk, dak li apparentement kien jaqa’ preċedentement taħt il-ġurisdizzjoni tal-qrati tal-Unjoni sar eskluż minn din il-ġurisdizzjoni stess.

70. Fir-raba’ u fl-aħħar lok, id-diskussjoni preċedenti tenfasizza n-natura vera tat-test, diġà invokat qabel: sabiex it-test żviluppat fis-sentenza Il-Parlament vs Il-Kunsill, fir-rigward tal-kapaċità li abbażi tagħha l-Istati Membri aġixxew f’każ partikolari jkollu sens loġiku, dan għandu jkun, min-natura tiegħu stess, normattiv u mhux fattwali. Il-kwistjoni vera li għandha tiġi ttrattata hemmhekk ma tikkonċernax lill-awtur (li dejjem ser ikun l-istess 27 persuna f’sala), iżda l-funzjoni li huma jeżerċitaw meta ġie adottat l-att (dawn is-27 persuna kienu qegħdin jaġixxu, f’dak il-mument, bħala l-Kunsill jew bħala rappreżentanti tal-gvernijiet tagħhom?). Din l-aħħar kwistjoni hija għalhekk inevitabbilment waħda ta’ setgħa u kompetenza. L-att inkwistjoni jaqa’ taħt il-kompetenza tal-Istati Membri (b’tali mod li kellu jiġi adottat mill-Istati Membri fil-kwalità tagħhom ta’ Stati Membri) jew taħt il-kompetenza tal-Unjoni (b’tali mod li kellu jiġi adottat mill-Istati Membri bħala l-Kunsill)?

71. B’mod iktar preċiż, fir-rigward tad-deċiżjonijiet ikkontestati, għandhom jiġu attribwiti lill-Kunsill għaliex id-determinazzjoni tas-sede ta’ aġenzija taqa’ taħt il-kompetenza tal-Unjoni, u tali deċiżjoni tista’ tittieħed biss mill-Parlament Ewropew u mill-Kunsill, u mhux mill-Istati Membri? Din hija l-pożizzjoni, essenzjalment, adottata mill-Gvern Taljan u mill-Komun ta’ Milano fil-kawżi EMA. Min-naħa tiegħu, il-Parlament ma wasalx sal-punt li jsostni li d-deċiżjoni kkontestata fil-kawża ELA kienet imputabbli lill-Kunsill minħabba l-fatt li din id-deċiżjoni kellha tittieħed mill-Kunsill. Madankollu, il-Parlament iddedika parti kbira mir-raġunament tiegħu sabiex jissuġġerixxi li l-kwistjoni tal-kompetenza hija element rilevanti, billi sostna li d-deċiżjoni kkontestata tista’ tkun is-suġġett ta’ rikors għal annullament skont l-Artikolu 263 TFUE.

3. Jekk ikun magħruf, l-awtur jibqa’, bħala prinċipju, l-awtur

72. Huwa ċertament veru li l-klassifikazzjoni mill-ġdid, abbażi tal-kompetenza tal-Unjoni, ta’ att kollettiv tal-Istati Membri f’att tal-Kunsill għandha diversi vantaġġi. L-ewwel, hija effettivament tipproteġi b’mod sod l-integrità tal-ordinament ġuridiku tal-Unjoni billi tiggarantixxi l-osservanza tal-kompetenzi tal-Unjoni u l-bilanċ istituzzjonali fi ħdan l-Unjoni. It-tieni, din tista’ ssaħħaħ il-protezzjoni ġudizzjarja (mill-qrati tal-Unjoni) sa fejn il-qrati nazzjonali individwali ma humiex kompletament adatti sabiex jeżaminaw il-legalità tad-deċiżjonijiet kollettivi tal-Istati Membri, anki jekk dawn jistgħu eventwalment ikollhom ġurisdizzjoni sabiex jeżaminaw il-parteċipazzjoni tal-gvernijiet rispettivi tagħhom fit-teħid ta’ deċiżjonijiet kollettivi.

73. Madankollu, tali korrezzjoni normattiva tal-awtur formali abbażi tal-kompetenza, tippreżenta wkoll inkonvenjenzi sinjifikattivi. B’mod ġenerali, dawn l-inkonvenjenzi jipprevali b’mod sinjifikattiv fuq il-benefiċċji potenzjali.

74. L-ewwel nett, kuntrarjament għan-natura (vinkolanti jew le) ta’ att, meta s-sustanza għandha naturalment tipprevali fuq il-forma, l-awtur huwa l-awtur. Għal darba oħra, irrispettivament mill-każijiet rari li fihom l-awtur ma huwiex ċar fuq livell fattwali, huwa diffiċli li l-istess approċċ jiġi estiż għall-każ fejn l-awtur ikun ċar fuq livell fattwali, iżda qiegħed jiġi kkontestat minn atturi oħra sempliċement f’termini ta’ poter u ta’ kompetenza. F’dan il-każ ukoll, li kieku ma kienx għall-kappell doppju tal-Kunsill/Stati Membri, il-kwistjoni lanqas biss tqum. Fil-fatt, ikun pjuttost stramb li xi ħadd ifittex li jressaq, pereżempju, azzjoni kontra l-Kummissjoni billi jissuġġerixxi li l-att inkwistjoni kien effettivament ġie adottat mill-Parlament.

75. It-tieni, fir-rigward b’mod speċifiku tal-Istati Membri, diffiċilment jista’ jiġi kkontestat li, lil hinn jew barra mill-kuntest tad-dritt tal-Unjoni, dawn huma tassew sovrani. Għaldaqstant, ir-regola hija li l-Istati Membri jibqgħu liberi li jaġixxu, sakemm ma tkunx teżisti restrizzjoni minn dispożizzjoni speċifika tad-dritt tal-Unjoni,.

76. It-tielet, kif għandha tiġi ddeterminata l-kompetenza tal-Unjoni f’tali kuntest fejn, bħala prinċipju, l-Istati Membri huma liberi li jaġixxu? L-ewwel nett, illum il-ġurnata, prattikament kull suġġett jista’ potenzjalment jiġi kkunsidrat bħala li jaqa’ taħt kompetenza (ta’ ċertu tip) tal-Unjoni. Fir-rigward taż-żoni vasti ta’ kompetenzi kondiviżi, ma huwiex dejjem faċli li jiġi ddeterminat fil-prattika jekk ċertu suġġett kienx diġà “irriżervat” mill-Unjoni jew jekk l-Istati Membri jistgħux jadottaw regoli awtonomi ( 51 ). B’mod partikolari, huwa neċessarju, għall-finijiet ta’ prelazzjoni, li l-Kummissjoni tkun bdiet formalment il-proċedura leġiżlattiva ordinarja, li tinkludi espressament is-suġġett inkwistjoni fil-kamp ta’ applikazzjoni tagħha, jew huwa biżżejjed li jiġi kkonstatat li dan is-suġġett huwa rregolat b’mod ġenerali mid-dritt tal-Unjoni?

77. Barra minn hekk, ma huwiex ċar jekk korrezzjoni abbażi tal-kompetenza tapplikax biss għall-eżami tad-deċiżjonijiet tal-Istati Membri fil-marġni tal-Kunsill jew ukoll għal deċiżjonijiet tal-Istati Membri barra mil-laqgħat tal-Kunsill. Il-kwistjoni dwar jekk l-istess 27 persuna ltaqgħux fiżikament jew virtwalment fi Brussell, jew fi kwalunkwe każ, għandha tkun determinanti? Huwa wkoll diffiċli li jingħad jekk tali korrezzjoni tistax titwettaq biss fil-kuntest ta’ deċiżjonijiet tal-Istati Membri kollha jew ukoll f’dak li jirrigwarda d-deċiżjonijiet meħuda minn sempliċement maġġoranza tal-Istati Membri, jew saħansitra ftit Stati Membri biss. In extremis, deċiżjoni tal-Istati Membri parteċipanti kollettivament fit-teħid ta’ deċiżjoni ta’ organizzazzjoni internazzjonali oħra, li, fis-sustanza tagħha, tikkoinċidi ma’ kompetenza tal-Unjoni, tista’ tiġi suġġetta għall-istħarriġ tal-Qorti tal-Ġustizzja skont l-Artikolu 263 TFUE?

78. Ċertament ma nissuġġerixxix li dan għandu jkun il-każ. Dak li nixtieq sempliċement nissuġġerixxi, huwa li, f’termini ta’ test prattiku, huwa diffiċli li ssir distinzjoni bejn dawn is-sitwazzjonijiet. Għalhekk, almenu fl-opinjoni tiegħi, korrezzjoni tal-awtur abbażi tal-kompetenza hija wisq inċerta, u dan irendi l-użu tagħha pjuttost inċert u arbitrarju, u, b’mod globali, pjuttost kontroproduttiv.

79. Għal dawn ir-raġunijiet, jiena ma naqbilx mal-approċċ globali propost mill-Gvern Taljan u mill-Komun ta’ Milano fil-kawżi EMA, li jissuġġerixxi essenzjalment li, minħabba l-fatt li deċiżjoni fuq il-post tas-sede għandha tittieħed mill-Unjoni, kwalunkwe dikjarazzjoni tal-Istati Membri dwar dan is-suġġett jikkostitwixxi awtomatikament deċiżjoni tal-Kunsill.

80. Għall-kuntrarju, nissuġġerixxi li tiġi limitata l-loġika tas-sentenza Il-Parlament vs Il-Kunsill għaċ-ċirkustanzi straordinarji, li fi ħdanhom is-setgħa li tittieħed deċiżjoni partikolari, f’kuntest proċedurali ddefinit b’mod ċar u tipikament pendenti, kienet mingħajr dubju tal-Kunsill fil-kwalità ta’ istituzzjoni tal-UE. Huwa biss meta, f’tali kuntest proċedurali limitat b’mod ċar, tittieħed deċiżjoni b’mod mhux mistenni, li hija, mil-lat formali, deċiżjoni tal-Istati Membri, li wieħed jista’ jikkontempla jikklassifika mill-ġdid dik id-deċiżjoni, irrispettivament mill-awtur formali tagħha, bħala deċiżjoni tal-Kunsill, li tista’ tkun ikkontestata skont l-Artikolu 263 TFUE. Madankollu, tali sitwazzjonijiet eċċezzjonali għandhom jiġu rregolati mil-loġika ħafna iktar stretta li fuqha huma bbażati s-sitwazzjonijiet li fihom jeżisti evitar ċar tar-regoli eżistenti fil-kuntest tal-proċeduri pendenti, u ma għandhomx jiġu preżunti li jeżistu biss minħabba l-eżistenza ta’ sempliċi sovrappożizzjoni ta’ kompetenzi fl-astratt, mingħajr ebda proċedura pendenti.

81. Lil hinn minn tali sitwazzjoni eċċezzjonali, jiena tal-opinjoni li deċiżjoni formali tal-Istati Membri hija sempliċement deċiżjoni vera tal-Istati Membri li ma taqax taħt l-istħarriġ tal-Qorti tal-Ġustizzja skont l-Artikolu 263 TFUE. Jekk l-awtur formali huwa magħruf, ma huwiex il-kompitu tal-Qorti tal-Ġustizzja li tbiddlu. Il-kontenut, iċ-ċirkustanzi fattwali jew in-nuqqas ta’ kompetenza għandhom ikunu ta’ gwida biss fil-każijiet fejn teżisti inċertezza fattwali reali fir-rigward tal-kwistjoni dwar jekk att ġiex adottat mill-Istati Membri bħala tali jew mill-Istati Membri bħala l-Kunsill. Dawn l-elementi ma humiex hemm sabiex jintużaw f’ċirkustanzi fejn ikun hemm sempliċi kontestazzjoni ta’ kompetenza minn atturi oħra.

82. Minn dan isegwi li, bħala prinċipju u ċertament fid-dawl tal-iżvilupp tat-Trattati, il-Qorti tal-Ġustizzja ma għandhiex ġurisdizzjoni, skont l-Artikolu 263 TFUE, sabiex tieħu konjizzjoni tad-deċiżjonijiet meħuda mir-rappreżentanti tal-Istati Membri.

B. Fuq il-kamp ta’ applikazzjoni tal-Artikolu 341 TFUE

83. Skont il-Qorti tal-Ġustizzja, id-deċiżjonijiet tal-Istati Membri adottati fil‑kuntest tat-Trattati skont l-Artikolu 253 TFUE ma jistgħux ikunu s-suġġett ta’ rikors għal annullament. ( 52 )L-Artikolu 341 TFUE huwa redatt b’mod simili sa fejn, l-ewwel, huwa jkopri wkoll id-deċiżjonijiet meħuda bi ftehim komuni bejn il-gvernijiet tal-Istati Membri u, it-tieni, l-Istati Membri huma awtorizzati b’dan l-artikolu li jiddeterminaw is-sede tal-istituzzjonijiet tal-Unjoni. Minn dan jirriżulta għalhekk loġikament li s-soluzzjoni li tapplika għall-Artikolu 253 TFUE tapplika wkoll għad-deċiżjonijiet tal-Istati Membri meħuda korrettament fil-kamp ta’ applikazzjoni tal-Artikolu 341 TFUE.

84. Madankollu, il-kwistjoni kruċjali hija dik dwar jekk id-deċiżjoni dwar is-sede tal-aġenziji tal-Unjoni għandhiex tittieħed mill-Istati Membri skont l-Artikolu 341 TFUE. Dan it-tip ta’ deċiżjonijiet jaqa’ taħt l-Istati Membri, kif isostni l-Kunsill, jew jappartjeni lil-leġiżlatur tal-Unjoni, jiġifieri l-Parlament u l-Kunsill, kif isostnu l-Gvern Taljan, il-Komun ta’ Milano u l-Kummissjoni fil-Kawżi EMA, kif ukoll il-Parlament fil-kawża ELA? Jekk din l-aħħar ipoteżi tinżamm, liema hija għalhekk in-natura ġuridika ta’ deċiżjonijiet tal-Istati Membri li jistabbilixxu l-post tas-sede tal-aġenziji tal-Unjoni?

85. Fis-sottomissjonijiet tagħhom, il-partijiet fil-kawża ELA ddiskutew fit-tul il-kwistjoni tal-kamp ta’ applikazzjoni tal-Artikolu 341 TFUE u dwar jekk dan setax jikkostitwixxi bażi legali valida għall-adozzjoni tad-deċiżjoni kkontestata fir-rigward tas-sede tal-ELA. Għalkemm dawn is-sottomissjonijiet huma invokati fil-kuntest tal-ewwel motiv ta’ annullament imqajjem mill-Parlament, il-pożizzjonijiet rispettivi tagħhom huma validi wkoll fir-rigward tal-kompetenza tal-Qorti tal-Ġustizzja. Fil-fatt, skont il-Qorti tal-Ġustizzja, l-evalwazzjoni tal‑ammissibbiltà ta’ talba għal annullament hija marbuta mal-evalwazzjoni tal‑ilmenti indirizzati kontra l-att ikkontestat ( 53 ).

86. Skont il-Parlament, l-Artikolu 341 TFUE ma jikkostitwixxix bażi legali xierqa għad-determinazzjoni tas-sede ta’ aġenziji tal-Unjoni, peress li din id-dispożizzjoni tapplika biss għall-istituzzjonijiet. Kieku l-awturi tat-Trattati riedu jinkludu l-aġenziji fil-kamp ta’ applikazzjoni tiegħu, huma kienu jagħmlu dan espressament. Madankollu, l-Artikolu 341 TFUE qatt ma ġie emendat f’dan is-sens. Fid-dawl tat-test tiegħu stess, il-Protokoll Nru 6 ma setax kien intiż sabiex jestendi l-kamp ta’ applikazzjoni ta’ din id-dispożizzjoni. Barra minn hekk, mhux biss il-prassi istituzzjonali preċedenti ma hijiex rilevanti għad-determinazzjoni tal-kamp ta’ applikazzjoni tal-Artikolu 341 TFUE, iżda l-leġiżlatur tal-Unjoni diġà ddeċieda fil-passat dwar is-sede tal-aġenziji tiegħu. Għaldaqstant, ma jistax jiġi sostnut li huma l-Istati Membri waħedhom li għandhom jieħdu tali deċiżjoni.

87. Madankollu, skont il-Parlament, id-deċiżjoni li tinħoloq aġenzija taqa’ fuq il-leġiżlatur tal-Unjoni li, għal dan il-għan, jista’ jibbaża ruħu fuq il-bażi legali tal-politika korrispondenti. Huwa fuq il-bażi tal-Artikoli 46 u 48 TFUE li r-Regolament 2019/1149 li jistabbilixxi l-ELA ġie adottat. Xejn ma jiġġustifika li d-deċiżjoni tas-sede ta’ aġenzija tiġi iżolata mid-deċiżjoni dwar il-ħolqien tagħha u d-definizzjoni tal-għanijiet, tal-organizzazzjoni u tal-funzjonament tagħha. Sakemm dispożizzjoni tat-Trattati ma tipprovdix mod ieħor, id-deċiżjoni dwar is-sede ta’ aġenzija għandha għalhekk tittieħed mil-leġiżlatur tal-Unjoni. Għalkemm iqumu kunsiderazzjonijiet politiċi u simboliċi fid-determinazzjoni tal-post ġeografiku ta’ aġenzija, din il-kwistjoni ma hijiex rari fil-ħolqien tal-aġenzija, fid-definizzjoni tal-funzjonijiet tagħha u, għaldaqstant, fl-organizzazzjoni u fil-funzjonament tagħha. Bħala tali, huwa loġiku u koerenti li l-għażla tas-sede ssir mil-leġiżlatur tal-Unjoni. Fi kwalunkwe każ, is-sensittività politika ta’ din il-kwistjoni ma għandhiex tibdel il-kompetenzi attribwiti mit-Trattati lill-istituzzjonijiet tal-Unjoni.

88. Bl-eċċezzjoni ta’ ċerti differenzi minuri, l-Istati Membri intervenjenti kollha jaqblu mal-opinjoni tal-Kunsill li l-Artikolu 341 TFUE, interpretat fid-dawl tal-għan u tal-kuntest tiegħu, jawtorizza lill-Istati Membri jiddeċiedu dwar is-sede tal-aġenziji tal-Unjoni. Għalkemm, wara t-Trattat ta’ Lisbona, diversi dispożizzjonijiet tat-Trattati issa jagħmlu riferiment espress għall-istituzzjonijiet u għall-korpi, għall-organi u għall-aġenziji tal-Unjoni, dan ma għandux iwassal għal interpretazzjoni restrittiva tal-kamp ta’ applikazzjoni ta’ dawk id-dispożizzjonijiet li jirreferu biss għal “istituzzjonijiet”. Din l-interpretazzjoni hija kkorroborata mill-kuntest u mill-evoluzzjoni storika ta’ din id-dispożizzjoni. B’mod partikolari, il-Protokoll Nru 6 jistabbilixxi s-sede ta’ żewġ kumitati u ta’ aġenzija. Min-naħa tiegħu, l-Artikolu 2 tad-Deċiżjoni ta’ Edinburgh jikkonferma wkoll li s-sede tal-korpi futuri tal-Unjoni hija deċiża mir-rappreżentanti tal-Gvernijiet tal-Istati Membri. Barra minn hekk, numru ta’ preċedenti tul diversi għexieren ta’ snin jikkonfermaw li l-kompetenza tal-Istati Membri sabiex jiddeċiedu dwar is-sede tal-istituzzjonijiet tapplika wkoll għall-aġenziji. Interpretazzjoni restrittiva tal-Artikolu 341 TFUE tiddistingwi indebitament lill-aġenziji u teskludihom mill-applikazzjoni tad-dispożizzjonijiet finali tat-TFUE.

89. Barra minn hekk, skont il-Kunsill, il-kompetenza dwar id-deċiżjoni tas-sede ta’ aġenzija hija distinta mill-kompetenza dwar ir-regolamentazzjoni sostantivi ta’ qasam partikolari. Id-deċiżjoni dwar is-sede hija fundamentalment differenti minħabba d-dimensjoni politika u simbolika tagħha. Għaldaqstant, id-deċiżjoni dwar is-sede ta’ aġenzija tal-Unjoni ma għandhiex tittieħed bil-proċedura leġiżlattiva ordinarja. L-inklużjoni tal-għażla tas-sede fil-kuntest tad-dibattitu leġiżlattiv ikollha konsegwenzi paradossali u dannużi. Il-post ġeografiku ta’ aġenzija għalhekk tagħmel parti min-negozjati u taffettwa l-kontenut stess tar-regoli tal-politika. Barra minn hekk, ir-regoli tal-vot kemm fi ħdan il-Parlament kif ukoll fil-Kunsill ma jippermettux li jiġi osservat l-bilanċ ġeografiku.

90. Jien ma naqbilx mal-Kunsill. Fil-fehma tiegħi, l-Artikolu 341 TFUE ma japplikax għal aġenziji.

1. Test

91. Il-kliem tal-Artikolu 341 TFUE jirreferi għas-sede tal-“istituzzjonijiet” mingħajr ebda preċiżazzjoni oħra. Madankollu, mid-dħul fis-seħħ tat-Trattat ta’ Lisbona, il-kunċett ta’ “istituzzjonijiet” ġie ddefinit fil-livell kostituzzjonali fl-Artikolu 13 TUE, li effettivament jelenka l-istituzzjonijiet tal-Unjoni. Minn din id-definizzjoni legali mogħtija mit-Trattati jirriżulta b’mod ċar li l-organi ma humiex istituzzjonijiet.

92. Tali definizzjoni ċara, legali, jew saħansitra kostituzzjonali tal-kunċett li għandu jiġi interpretat ma tipprekludix eżami addizzjonali tal-istruttura ġenerali u tal-iskop tar-regoli li jagħmel parti minnha dan il-kunċett. Madankollu, argumenti ferm konvinċenti li jaqgħu taħt l-intestatura ta’ kuntest jew skop huma neċessarji, li juru li qari letterali u naturali ta’ espressjoni ddefinita b’mod ċar iwassal, f’kuntest partikolari, għal inġustizzja jew għal assurdità flagranti, sabiex ikun iġġustifikat il-fatt li qorti tinjora tali definizzjoni kostituzzjonali nieqsa minn ambigwità.

2. Il-kuntest u s-sistema

93. Madankollu, fil-fehma tiegħi, ma jeżistux tali argumenti konvinċenti fis-sens kuntrarju. Fil-fatt, l-interpretazzjoni letterali tal-Artikolu 341 TFUE hija kkonfermata wkoll mill-kuntest u mill-istruttura ta’ din id-dispożizzjoni.

94. L-ewwel, it-Trattat ta’ Lisbona emenda diversi dispożizzjonijiet tat-Trattati, billi għalhekk għamel distinzjoni bejn l-istituzzjonijiet tal-Unjoni u l-“korpi jew organi ta’ l-Unjoni”. Fil-fatt, diversi dispożizzjonijiet dwar il-ġurisdizzjoni tal-Qorti tal-Ġustizzja ġew emendati sabiex din l-aħħar definizzjoni tiġi inkluża b’mod ċar fil-kamp ta’ applikazzjoni tagħha ( 54 ). It-Trattat ta’ Lisbona estenda wkoll għal “istituzzjonijiet, korpi u organi ta’ l-Unjoni” il-projbizzjoni għall-Bank Ċentrali Ewropew (iktar ’il quddiem “il-BĊE”) li jagħti faċilità ta’ kreditu ( 55 ) u l-kontroll tal-Ombudsman ta’ nuqqas amministrattiv ( 56 ). B’mod simili, l-Istatut tal-Qorti tal-Ġustizzja issa jiddistingwi wkoll bejn istituzzjonijiet, korpi u organi tal-Unjoni. Dan huwa l-każ, b’mod partikolari, tal-Artikolu 23 u tal-Artikolu 40 ta’ dan ir-regolament: għalkemm l-istituzzjonijiet jistgħu jintervjenu fil-kawżi kollha quddiem il-Qorti tal-Ġustizzja, il-korpi, l-organi u l-aġenziji tal-Unjoni jistgħu jagħmlu dan sakemm jiġġustifikaw interess fis-soluzzjoni tat-tilwima.

95. Essenzjalment, huwa ċar li t-Trattati ġew riveduti reċentement sabiex jirrikonoxxu l-eżistenza awtonoma tal-“korpi, l-organi jew l-aġenziji” tal-Unjoni li huma distinti mill-istituzzjonijiet. F’kuntest kostituzzjonali bħal dan, il-kunċett ta’ “istituzzjonijiet” ma jistax jiġi sempliċement, jew żgur ma jistax iktar, jiġi interpretat b’mod wiesa’.

96. Madankollu, skont il-Kunsill, il-fatt li d-dispożizzjonijiet ġenerali u finali tat-TFUE, li minnhom jagħmel parti l-Artikolu 341 TFUE, ma ġewx emendati u jirreferu biss għall-“istituzzjonijiet” ma għandux jiġi interpretat bħala r-rieda tal-awturi tat-Trattati li jirrestrinġu l-kamp ta’ applikazzjoni tagħhom. Peress li dawn id-dispożizzjonijiet għandhom natura orizzontali u għalhekk għandhom portata trażversali fit-Trattat, dawn id-dispożizzjonijiet ġenerali u finali għandhom, fir-realtà, jingħataw interpretazzjoni wiesgħa.

97. Jiena ma naqbilx. Ma hemmx raġuni sistematika, inerenti għar-raġuni għalfejn għandhom jiġu individwalizzati u interpretati b’mod differenti d-dispożizzjonijiet ġenerali u finali mid-dispożizzjonijiet l-oħra tat-Trattati. Barra minn hekk, f’termini konkreti, l-argument tal-Kunsill relatat mal-Artikolu 341 TFUE ma huwiex konvinċenti ħafna.

98. Fil-fatt, l-Artikolu 342 TFUE, li jikkonċerna s-sistema lingwistika tal-istituzzjonijiet tal-Unjoni ( 57 ), japplika biss għal dawn tal-aħħar. Ċertament, ir-regolamenti li jistabbilixxu l-aġenziji ta’ spiss jiddikjaraw applikabbli għal dawn l-aġenziji d-dispożizzjonijiet tar-Regolament tal-Kunsill Nru 1, tal‑15 ta’ April 1958, li jistabbilixxi l-lingwi li għandhom jintużaw mill-istituzzjonijiet ( 58 ). Madankollu, jeżistu wkoll regolamenti li jħallu f’idejn il-Bord tad-Diretturi tal-aġenzija l-kompitu li jiddeċiedi dwar is-sistema lingwistika interna ( 59 ). B’mod iktar importanti, is-sistema lingwistika ta’ aġenzija tista’ tkun differenti minn dik fis-seħħ fl-istituzzjonijiet, kif ikkonfermat il-Qorti tal-Ġustizzja ( 60 ).

99. L-unika eċċezzjoni li tidher, tal-inqas mal-ewwel daqqa ta’ għajn, li ssostni l-argumenti mressqa mill-Kunsill hija t-tieni paragrafu tal-Artikolu 340 TFUE. Din id-dispożizzjoni, li tikkonċerna r-responsabbiltà mhux kuntrattwali tal-Unjoni, ġiet interpretata mill-Qorti tal-Ġustizzja fis-sens li l-kelma “istituzzjoni”, fis-sens ta’ din id-dispożizzjoni, tinkludi mhux biss l-istituzzjonijiet tal-Unjoni elenkati fl-Artikolu 13(1) TUE, iżda wkoll il-korpi, l-organi u l-aġenziji kollha tal-Unjoni stabbiliti mit-Trattati jew abbażi tagħhom, u li huma maħsuba sabiex jikkontribwixxu għat-twettiq tal-għanijiet tal-Unjoni ( 61 ).

100. Madankollu, minn eżami iktar fil-fond, tali interpretazzjoni hija ġġustifikata kemm mill-kliem kif ukoll mil-loġika tat-tieni paragrafu tal-Artikolu 340 TFUE. Fil-fatt, fit-test tagħha, din l-aħħar dispożizzjoni tipprovdi li “l-Unjoni għandha […] tagħmel tajjeb għal kull dannu kkaġunat mill-istituzzjonijiet tagħha jew mill-impjegati tagħha fit-twettiq ta’ dmirijiethom.” Għalhekk, loġikament, jekk l-“impjegati”, jiġifieri l-membri tal-persunal individwali tal-Unjoni, jidhru diġà b’mod ċar fit-test tagħha, allura, a fortiori, l-aġenziji, l-awtoritajiet jew il-korpi l-oħra kollha li jifformaw l-ispettru bejn istituzzjoni tal-Unjoni, minn naħa, u membru tal-persunal individwali tal-Unjoni, min-naħa l-oħra, għandhom ikunu inklużi wkoll fih. Fir-rigward tal-loġika tiegħu, huwa ċertament stramb li tiġi interpretata din id-dispożizzjoni speċifika, li toffri rimedju individwali importanti kontra l-leżjonijiet potenzjalment imwettqa mill-Unjoni bħala entità ġuridika, b’mod daqstant formalistiku, li essenzjalment jimplika li huma biss l-istituzzjonijiet u l-membri tal-persunal li jistgħu jkunu responsabbli, filwaqt li aġenziji jew korpi oħra ma jistgħux ikunu responsabbli, minkejja li huma kjarament diġà inklużi b’mod impliċitu bħala arti mill-ispettru ta’ rappreżentanti tal-Unjoni, fid-dawl taż-żewġ truf estremi tal-ispettru.

101. Bħala tali, it-tieni paragrafu tal-Artikolu 340 TFUE jinkludi mingħajr dubju l-aġenziji. Madankollu, din hija biss dispożizzjoni differenti ħafna, kemm fid-dawl tal-formulazzjoni tagħha kif ukoll mil-loġika tagħha. Fid-dawl ta’ din il-kjarifika, ma nistax naqbel mal-argument li, peress li l-Artikolu 341 TFUE huwa sussegwenti għall-Artikolu 340 TFUE, f’sensiela ta’ diversi dispożizzjonijiet ġenerali u finali, it-tnejn li huma għandhom awtomatikament jiġu interpretati b’mod eżattament identiku, ikunu xi jkunu d-differenzi oġġettivi.

102. Għalhekk nasal għall-konklużjoni li, il-fatt li t-Trattat ta’ Lisbona ma emendax l-Artikolu 341 TFUE, filwaqt li l-parti l-kbira tad-dispożizzjonijiet l-oħra ta’ natura simili ġew emendati fis-sens tal-inklużjoni espressa ta’ “korpi, organi jew aġenziji tal-Unjoni” fil-kamp ta’ applikazzjoni rispettiv tagħhom, ifisser li d-definizzjoni kostituzzjonali tal-istituzzjonijiet prevista fl-Artikolu 13 TUE diffiċilment tista’ tiġi skartata.

103. It-tieni, din il-pożizzjoni hija iktar sostnuta fuq livell iktar sistematiku: l-istituzzjonijiet tal-Unjoni huma kostituzzjonalment differenti mill-korpi, mill-organi u mill-aġenziji tal-Unjoni. L-istituzzjonijiet huma stabbiliti mit-Trattati stess. Huma jeżerċitaw funzjonijiet kostituzzjonali wesgħin fl-oqsma rregolati mid-dritt tal-Unjoni meta l-Unjoni għandha l-kompetenza. Fuq kollox, l-istabbiliment u l-funzjonijiet tagħhom huma direttament ipprovduti mit-Trattati stess. Is-sistema legali tal-istituzzjonijiet hija għalhekk awtonoma u ma teħtieġ ebda att tad-dritt sekondarju. Huwa għalhekk kompletament loġiku li proċedura kostituzzjonali speċjali, dik prevista fl-Artikolu 341 TFUE, tapplika għad-deċiżjonijiet dwar is-sede tagħhom. Fejn, jekk mhux fit-Trattat innifsu, għandu wieħed jistenna li jsib jew is-sede, jew tal-inqas il-proċedura għall-iffissar tal-post tas-sede ta’ istituzzjoni stabbilita mit-Trattat? Bl-istess mod, fid-dawl tas-sensittività kbira storika ta’ dan il-qasam, huwa komprensibbli li d-deċiżjoni tittieħed bil-kunsens tal-Istati Membri.

104. Għall-kuntrarju, aġenziji normalment ma humiex maħluqa mit-Trattati. Dawn huma stabbiliti permezz ta’ atti tad-dritt sekondarju, skont il-proċedura leġiżlattiva ordinarja, fil-kuntest tal-implimentazzjoni ta’ politika tal-Unjoni speċifika. Ir-rwol tagħhom huwa fil-biċċa l-kbira amministrattiv u limitat b’mod ċar għal suġġett iddefinit u speċjalizzat. Id-dispożizzjonijiet sostantivi rilevanti tat-Trattati dwar il-politiki jikkostitwixxu l-bażi legali għall-ħolqien ta’ dawn l-aġenziji ( 62 ). Għaldaqstant, fuq il-livell strettament kostituzzjonali, ma hemmx neċessità sistematika inerenti dwar ir-raġuni għalfejn il-proċedura tal-għażla tas-sede tagħhom għandha tiġi ddeterminata f’daqqa minn dispożizzjoni tat-Trattati.

105. It-tielet, f’dan ir-rigward, lanqas ma nifhem kif, fuq il-livell kunċettwali, id-deċiżjoni fuq is-sede ta’ aġenzija hija kwistjoni distinta mill-ħolqien ta’ din l-aġenzija, li hija pożizzjoni mressqa mill-Kunsill u mill-Istati Membri intervenjenti. Fil-fehma tiegħi, il-kwistjoni tal-post tas-sede tagħmel parti mill-organizzazzjoni tal-aġenzija, li hija rregolata mill-istrument legali xieraq li jistabbilixxi din l-aġenzija. Fil-fatt, ma jeżisti ebda argument strutturali ċar fir-rigward tar-raġunijiet għalfejn, l-ewwel, id-deċiżjoni dwar is-sede għandha tkun ibbażata fuq sistema legali differenti minn dik tal-ħolqien tagħha u, it-tieni, ir-raġunijiet għalfejn din l-ewwel deċiżjoni għandha tiġi adottata skont l-istess skema legali bħal dik tal-istituzzjonijiet, jiġifieri permezz tal-Artikolu 341 TFUE.

106. Il-Kunsill isostni li d-deċiżjoni dwar is-sede ta’ aġenzija hija ta’ natura politika. Ċertament, ma niċħadx il-fatt li tali deċiżjoni għandha fil-fatt dimensjoni politika. Madankollu, ma narax għalfejn, konsegwentement, il-Parlament, li jirrappreżenta liċ-ċittadini Ewropej, ma huwiex f’pożizzjoni li jieħu tali deċiżjoni u lanqas għaliex il-Kunsill stess, bħala l-istituzzjoni tal-Unjoni li tiġbor flimkien ir-rappreżentanti tal-Istati Membri fil-livell ministerjali, ma jistax jiddeċiedi dwar din il-kwistjoni. B’mod ġenerali, insib l-argument li l-Parlament ma huwiex f’pożizzjoni tajba sabiex jieħu deċiżjonijiet politiċi pjuttost, jekk xejn iktar, kontra s-sens komun ( 63 ).

107. Fi kwalunkwe każ, id-deċiżjoni dwar il-post tas-sede ta’ aġenzija diffiċilment tista’ titqies li hija ta’ natura purament politika, tal-inqas jekk il-kriterji stabbiliti fiż-żewġ kawżi inkwistjoni għandhom jiġu rikonoxxuti bħala kredibbli. Ir-regoli ta’ selezzjoni rispettivi ddefinixxew diversi kriterji li huma kollha ta’ natura iktar teknika, jiġifieri d-data tal-implimentazzjoni tal-organu fuq is-sit; l-aċċessibbiltà tal-post; l-eżistenza ta’ faċilitajiet ta’ edukazzjoni adegwati għat-tfal tal-persunal tal-organu u aċċess xieraq għas-suq tax-xogħol; is-sigurtà soċjali u l-kura medika tat-tfal u tal-konjuġi ( 64 ). Il-firxa ġeografika tidher li hija l-uniku kriterju ta’ natura prinċipalment politika.

108. Għaldaqstant, minn dan isegwi li d-deċiżjonijiet dwar is-sede tal-aġenziji tal-Unjoni jistgħu tabilħaqq, fid-dawl tan-natura mħallta tagħhom, jittieħdu mill-Parlament u mill-Kunsill fil-kuntest tal-proċedura leġiżlattiva ordinarja, mibdija mill-Kummissjoni.

3. Il-passat

109. Fir-rigward tal-argumenti mressqa mill-Kunsill dwar l-oriġini tal-Artikolu 341 TFUE, l-impatt tal-Protokoll Nru 6 u tad-Deċiżjoni ta’ Edinburgh, kif ukoll dwar il-prassi istituzzjonali preċedenti, l-ebda wieħed minnhom ma jidher li huwa konvinċenti biżżejjed biex ireġġa’ lura l-interpretazzjoni li tirriżulta diġà mit-test, kif ukoll mill-kuntest u s-sistema tal-Artikolu 341 TFUE.

110. L-ewwel, fir-rigward tal-evoluzzjoni tal-Artikolu 341 TFUE, il-kontenut ta’ din id-dispożizzjoni baqa’ l-istess sa mill‑1951. ( 65 ) L-unika differenza tinsab fil-fatt li l-espressjoni “istituzzjonijiet tal-Komunità” ġiet issostitwita b’“istituzzjonijiet tal-Unjoni”. Essenzjalment, it-Trattat ta’ Lisbona ma emendax din id-dispożizzjoni sabiex jinkludi espressament il-korpi, l-organi u l-aġenziji tal-Unjoni ( 66 ).

111. It-tieni, il-Kunsill u, fi ħdan il-kawża ELA, b’mod partikolari l-Gvern Lussemburgiż, ibbażaw ruħhom b’mod estensiv fuq il-Protokoll Nru 6 u fuq id-Deċiżjoni ta’ Edinburgh, adottata fil-marġni tal-laqgħa tal-Kunsill Ewropew tal‑1992, sabiex jargumentaw favur l-inklużjoni ta’ aġenziji fil-kamp ta’ applikazzjoni tal-Artikolu 341 TFUE.

112. Fir-rigward tal-Protokoll Nru 6, huwa minnu li dan ma jistabbilixxix biss is-sede tal-istituzzjonijiet, iżda jistabbilixxi wkoll dak ta’ żewġ kumitati u aġenzija waħda, jiġifieri l-Europol. Għalhekk, huwa ċar li s-sede ta’ dawn il-korpi ġiet stabbilita mid-dritt primarju. Madankollu, il-Protokoll Nru 6 bl-ebda mod ma jippreċiża li s-sedi tal-aġenziji kollha (eventwali, futuri) għandhom jiġu ddeterminati mill-Istati Membri abbażi tal-Artikolu 341 TFUE, anzi għall-kuntrarju. Bl-adozzjoni ta’ protokoll speċifiku (għalhekk, billi emendaw t-Trattati skont il-proċeduri ta’ emenda li huma jipprevedu), l-Istati Membri qiesu b’mod ċar li d-deċiżjoni kollettiva tagħhom kellha tiġi stabbilita fit-Trattati sabiex tipproduċi effetti legali skont id-dritt tal-Unjoni.

113. Fir-rigward tad-Deċiżjoni ta’ Edinburgh, l-Artikolu 2 ta’ din id-deċiżjoni jipprovdi li “[i]s-sede tal-kopri u d-dipartimenti l-oħra mwaqqfa jew li se jitwaqqfu għandha tkun deċiża bi ftehim komuni bejn ir-Rappreżentanti tal-Gvernijiet ta’ l-Istati Membri fil-Kunsill Ewropew fil-ġejjieni, waqt li dawn iqisu l-vantaġġi tad-diżposizzjonijiet t’hawn fuq għall-Istati Membri kkonċernati, u waqt li jagħtu l-prijorità xierqa lill-Istati Membri li bħalissa ma jistgħux jipprovdu post għall-istituzzjonijiet tal-Komunità” ( 67 ). Minn din id-dikjarazzjoni jirriżulta li r‑rappreżentanti tal-gvernijiet tal-Istati Membri xtaqu jirriżervaw għalihom innifishom id-deċiżjoni dwar is-sede tal-aġenziji (bħala “kopri u d-dipartimenti l-oħra”) bl-istess mod li huma espressament u b’mod ċar mogħtija s-setgħa mill-Artikolu 341 TFUE biex jiddeċiedu dwar is-sedi tal-istituzzjonijiet.

114. Fid-dawl tal-Artikolu 2 tad-Deċiżjoni ta’ Edinburgh, jiena għalhekk naqbel dwar il-fatt li jidher li l-kapijiet ta’ Stat jew ta’ gvern setgħu kienu pprevedew li jestendu għall-aġenziji l-kamp ta’ applikazzjoni tal-Artikolu 341 TFUE. Barra minn hekk, jidher, fil-fatt, li, billi riedu jadottaw l-istess artikolu, l-awturi tiegħu ammettew li l-Artikolu 341 TFUE ma kienx jinkludi aġenziji (jekk dan kien il-każ, għaliex il-formulazzjoni ta’ protokoll speċjali hija neċessarja għal dan il-għan?).

115. Madankollu, ma naqbilx mal-konsegwenzi legali li għandhom jitnisslu mill-Artikolu 2 tad-Deċiżjoni ta’ Edinburgh. Fil-fehma tiegħi, in-natura ta’ din id-dispożizzjoni speċifika hija dik ta’ ftehim internazzjonali bejn Stati Membri. Peress li din id-deċiżjoni ttieħdet barra l-proċeduri ta’ reviżjoni previsti fl-Artikolu 48 TUE, hija ma tistax tiġi aċċettata bħala mod validu kif l-Artikolu 341 TFUE jiġi emendat. Għaldaqstant, hija ma tipproduċix effetti legali vinkolanti fi ħdan l-ordinament ġuridiku tal-Unjoni (li ma jeskludix li hija tista’ tipproduċi tali effetti taħt id-dritt internazzjonali).

116. Għall-finijiet ta’ ċarezza, deċiżjoni tar-rappreżentanti tal-Istati Membri, bħad-Deċiżjoni ta’ Edinburgh, li ma ttiħditx abbażi ta’ dispożizzjoni tad-dritt tal-Unjoni, għandha valur legali fid-dritt tal-Unjoni unikament sa fejn il-kontenut tagħha ġie riprodott formalment minn dan id-dritt, skont il-proċeduri tad-dritt tal-Unjoni ( 68 ). Fil-passat, din l-“inkorporazzjoni” normalment ħadet il-forma tal-adozzjoni ta’ protokoll, fosthom b’mod partikolari l-Protokoll Nru 22 dwar il-pożizzjoni tad-Danimarka wara l-ewwel rifjut ta’ dan l-Istat Membru li jirratifika t-Trattat ta’ Maastricht ( 69 ) jew il-Protokoll dwar it-tħassib tal-poplu Irlandiż dwar it-Trattat ta’ Lisbona ( 70 ).

117. F’dak li jirrigwarda d-Deċiżjoni ta’ Edinburgh, huwa biss l-Artikolu 1 tagħha li ġie riprodott mill-Protokoll Nru 6, u b’hekk sar id-dritt tal-Unjoni fl‑1999 bid-dħul fis-seħħ tat-Trattat ta’ Amsterdam, li miegħu dan il-protokoll il-ġdid ġie anness. Min-naħa tiegħu, sa fejn naf jien, l-Artikolu 2 qatt ma ġie inkorporat f’ebda strument formali tad-dritt tal-Unjoni, lanqas f’dikjarazzjoni (interpretattiva). Għaldaqstant dan ma jifforma parti la mid-dritt primarju u lanqas mid-dritt sekondarju ( 71 ).

118. Minn dan isegwi li l-uniku valur li għandu jingħata fid-dritt tal-Unjoni lill-Artikolu 2 tad-Deċiżjoni ta’ Edinburgh jista’ l-iktar l-iktar ikun ta’ natura politika u ċertament mhux ta’ natura legali. L-iktar l-iktar, jista’ jittieħed inkunsiderazzjoni bħala strument interpretattiv tat-Trattati ( 72 ).

119. Fi kwalunkwe każ, għandu jitfakkar li l-awturi tad-Deċiżjoni ta’ Edinburgh ma għamlux parti mid-dritt primarju l-Artikolu 2 tagħha. Għalhekk, l-indikazzjonijiet interpretattivi pprovduti minn din id-dispożizzjoni fl-ebda każ ma jistgħu jmorru kontra l-kliem, il-kuntest, is-sistema u l-għan tal-Artikolu 341 TFUE.

120. It-tielet, il-Kunsill ibbaża ruħu fil-parti l-kbira tiegħu fuq il-prassi istituzzjonali preċedenti f’dak li jirrigwarda d-deċiżjoni dwar is-sede tal-aġenziji sabiex isostni li tali deċiżjonijiet spiss ittieħdu permezz ta’ deċiżjoni tar-rappreżentanti tal-Istati Membri skont l-Artikolu 341 TFUE. Fil-qosor, għall-Kunsill, il-fatt li kien hemm ċerta prassi istituzzjonali matul l-aħħar għexieren ta’ snin mhux biss jikkonferma li l-Artikolu 341 TFUE jinkludi aġenziji, iżda jiġġustifika din il-prassi llum u, apparentement, jirrendiha wkoll permanenti għall-futur.

121. Jiena ma naqbilx. Minn naħa, ma nista’ bl-ebda mod naċċetta din il-pożizzjoni fuq livell purament fattwali u empiriku. Fid-dawl tal-elementi kollha miġjuba għall-attenzjoni tal-Qorti tal-Ġustizzja fil-kuntest ta’ din il-proċedura, jidher li hemm pjuttost grad fil-modi dwar kif id-deċiżjonijiet fuq is-sedi tal-organi jew tal-korpi tal-Unjoni ġew adottati.

122. Ċertament, għal diversi aġenziji fil-passat, id-deċiżjoni dwar is-sede tagħhom ittieħdet mill-Istati Membri u mhux mir-Regolament tal-Unjoni li kien jistabbilixxihom. Dan kien il-każ b’mod partikolari fl‑1993 għal disa’ aġenziji, fosthom il-predeċessur tal-EMA ( 73 ), fl‑2004 għal disa’ aġenziji oħra ( 74 ), fl‑2009 għall-Aġenzija għall-Kooperazzjoni tar-Regolaturi tal-Enerġija ( 75 ), u, l-iktar reċenti għall-ELA u għaċ-Ċentru ta’ Kompetenza Ewropew Industrijali, Teknoloġiku u tar-Riċerka fil-qasam taċ-Ċibersigurtà ( 76 ). Għandu jiġi nnotat li wħud minnhom kellhom is-sede tagħhom sussegwentement imsemmi wkoll fir-regolament li jistabbilixxihom ( 77 ).

123. Madankollu, kien hemm ukoll prassi fil-passat li s-sede ta’ aġenziji kienet tiġi deċiża mil-leġiżlatur tal-Unjoni, jiġifieri l-Kunsill li kien jaġixxi l-ewwel waħdu, imbagħad, bl-evoluzzjoni tal-qafas kostituzzjonali tal-Unjoni, mill-Parlament u mill-Kunsill. Dan kien b’mod partikolari l-każ għall-ewwel aġenziji tal-Unjoni fis-snin sebgħin, jiġifieri ċ-Cedefop ( 78 ) u l-Eurofound ( 79 ). Dan kien ukoll il-każ iktar tard għall-Frontex ( 80 ), għall-Aġenzija Ewropea għall-Kontroll tas‑Sajd ( 81 ) u, iktar reċenti, għat-tliet aġenziji maħluqa wara l-kriżi finanzjarja dinjija (l-Awtorità Bankarja Ewropea, l-Awtorità Ewropea tat-Titoli u s-Swieq u l-Awtorità Ewropea tal-Assigurazzjoni u l-Pensjonijiet tax-Xogħol) ( 82 ). L-istess japplika għal dawk l-aġenziji li jaqgħu fil-kamp ta’ applikazzjoni tal-politika estera u ta’ sigurtà komuni (PESK), li s-sede tagħhom hija deċiża mill-Kunsill (waħdu), u mhux mill-Istati Membri ( 83 ).

124. Minbarra dawn iż-żewġ każijiet, kien hemm ukoll modalitajiet oħra, użati b’mod inqas frekwenti, għad-determinazzjoni tas-sede ta’ aġenzija tal-Unjoni. Dan kien, pereżempju, il-każ taċ-CEPOL fejn, xi ftit b’mod inabitwali, id-deċiżjoni effettivament ittieħdet minn diversi atturi li jinbidlu ( 84 ).

125. Minn dan isegwi li l-mod kif ittieħdet id-deċiżjoni fuq is-sedi ta’ aġenziji sempliċement varjat matul l-aħħar għexieren ta’ snin. Huwa impossibbli li tiġi identifikata b’mod ċar prassi istituzzjonali waħda. Fil-fatt, mill-ħolqien tal-ewwel aġenziji, il-prassi istituzzjonali nbidlet kontinwament.

126. Min-naħa l-oħra, u fi kwalunkwe każ, anki kieku kien possibbli li tiġi identifikata prassi waħda koerenti matul is-snin, quod non, il-kwistjoni hija: x’inhi r-rilevanza normattiva attwali ta’ tali konstatazzjoni għal din il-kawża?

127. Fuq dan il-punt, ma naqbilx mal-Kunsill. Fil-fehma tiegħi, f’Unjoni bbażata fuq l-istat tad-dritt, huwa l-qafas kostituzzjonali attwali, u mhux il-prassi tal-passat, li huwa deċiżiv. Ċertament, fil-fehma tiegħi, hemm obbligu fuq il-leġiżlatur tal-Unjoni li jżomm l-leġiżlazzjoni rilevanti u raġonevolment aġġornata sabiex twieġeb għall-iżviluppi soċjali u tas-soċjetà ( 85 ). Madankollu, huwa kompletament differenti li jiġi ssuġġerit, essenzjalment, li l-kostituzzjoni attwali għandha tiġi interpretata (mill-ġdid) sabiex jittieħdu inkunsiderazzjoni u jittawlu ċerti prassi tal-passat, indipendentement mill-bidla fl-ambjent kostituzzjonali. Fi kliem sempliċi, ma hijiex il-kostituzzjoni attwali li għandha tiġi allinjata mal-prassi preċedenti, iżda pjuttost il-kuntrarju: il-prassi attwali u futura għandha tiġi allinjata mal-qafas kostituzzjonali attwali.

128. Madankollu, din tqajjem id-domanda li ġejja: x’inhu l-għan attwali tal-Artikolu 341 TFUE? Din hija l-kwistjoni li ser nittratta issa.

4. Fuq l-għan (attwali)

129. Skont il-Kunsill, interpretazzjoni tal-Artikolu 341 TFUE li teskludi lill-aġenziji mill-kamp ta’ applikazzjoni tiegħu ċċaħħad lil din id-dispożizzjoni minn kull effettività (effet utile). Is-sede tal-istituzzjonijiet stess diġà ġiet iddeterminata mid-dritt primarju. Ma jistax jitqies li l-effettività li titħalla fl-Artikolu 341 TFUE tikkonċerna d-deċiżjoni li tinbidel is-sede tal-istituzzjonijiet, peress li, skont il-Kunsill, tali deċiżjonijiet għandhom jittieħdu wara l-proċeduri ta’ reviżjoni tal-Artikolu 48 TUE u mhux tal-Artikolu 341 TFUE.

130. Fil-fehma tiegħi, jekk din il-kawża turi xi ħaġa, din hija li l-argumenti dwar l-effettività, u kwalunkwe raġunament teleoloġiku ieħor inġenerali, jistgħu jkunu problematiċi. Dan minħabba li tali raġunament, f’dan il-każ kif ukoll b’mod ġenerali, jista’ jwassal lil wieħed għal kwalunkwe post fejn ikun jixtieq jitmexxa, billi jibbaża ruħu fuq l-għan li huwa jiddeċiedi li jadotta.

131. L-għan jew il-valur miżjud tal-Artikolu 341 TFUE llum jiddependi sempliċement mill-interess, mill-iskop jew mill-valur li jiġi deċiż li jingħata lil din id-dispożizzjoni. L-Artikolu 341 TFUE waħdu ma għandux effett evidenti, moqri waħdu. Dan l-interess jew valur għandu jiġi minn xi mkien ieħor. Fil-fatt, kif jirriżulta mid-diversi pożizzjonijiet tal-partijiet f’dan il-każ, ibbażati fuq dan il-valur partikolari adottat, ir-riżultat jista’ jwassal f’direzzjonijiet opposti.

132. L-ewwel, jekk tingħata importanza għad-dimensjoni politika tad-deċiżjonijiet fuq is-sedi b’mod ġenerali, kif enfasizza l-Kunsill, u anki jekk kellu jitqies li l-Istati Membri biss huma f’pożizzjoni li jieħdu tali deċiżjoni ( 86 ), l-Artikolu 341 TFUE jista’ effettivament ikun is-suġġett ta’ interpretazzjoni wiesgħa. Hawnhekk, l-għan li għandu jiddaħħal fid-dispożizzjoni jkun fil-fatt l-protezzjoni tas-setgħat deċiżjonali tal-Istati Membri (Għan Nru 1).

133. It-tieni, l-interpretazzjoni iktar stretta, sostnuta mill-Parlament fil-kawża ELA, tkun neċessarja sabiex issaħħaħ ir-rwol tal-Parlament (u dak tal-istituzzjonijiet tal-Unjoni), u minħabba li d-deċiżjoni dwar is-sede ta’ aġenzija hija neċessarjament parti mid-deċiżjoni globali ta’ stabbiliment ta’ aġenzija sabiex tissorvelja l-implimentazzjoni tal-politika tal-Unjoni. F’każ bħal dan, l-għan ikun li jiġi protett ir-rwol tal-Parlament, u eventwalment dak ta’ istituzzjonijiet oħra tal-Unjoni (Għan Nru 2).

134. It-tielet, fir-rigward tal-punt preċedenti, iżda fformulat b’mod iktar sistematiku, hemm l-għan li tiġi ppreżervata l-integrità (interna) tal-ordinament ġuridiku tal-Unjoni. Id-deċiżjonijiet li għandhom jittieħdu fl-interess u f’isem l-Unjoni ma għandhomx jitħallew joħorġu minn din is-sistema u jkunu s-suġġett ta’ delega effettiva barra minn din is-sistema, bil-konsegwenza li r-riżultat miksub barra mis-sistema jkun impost mill-ġdid fi ħdan din is-sistema. Dan l-għan stess jiġġustifika li l-Artikolu 341 TFUE jinqara b’tali mod li ma jinkludix l-aġenzija (Għan Nru 3).

135. Ir-raba’, jidher li l-Artikolu 341 TFUE jeżiġi l-unanimità. Jekk l-għan li għandu jiġi segwit mill-interpretazzjoni tiegħu huwa ż-żamma, jew saħansitra t-titjib, tal-fattibbiltà tal-proċeduri deċiżjonali tal-Unjoni, l-unanimità tal-Istati Membri tista’ tkun iktar diffiċli sabiex tintlaħaq, milli fil-każijiet fejn l-istess rappreżentanti jiddeċiedu bħala l-Kunsill u skont ir-rekwiżiti (inferjuri) ta’ limitu fil-kuntest ta’ dan it-teħid ta’ deċiżjoni. Dan jiġġustifika, għal darba oħra, iż-żamma ta’ interpretazzjoni kemm jista’ jkun stretta tal-Artikolu 341 TFUE (Għan Nru 4).

136. Il-ħames u l-aħħar nett, l-għan tal-interpretazzjoni tal-Artikolu 341 TFUE jista’ jkun (ukoll) il-ħarsien tal-prinċipji ta’ Unjoni bbażata fuq l-istat tad-dritt meta “l-eżistenza stess ta’ stħarriġ ġudizzjarju effettiv intiż li jiżgura l-osservanza tad-dispożizzjonijiet tad-dritt tal-Unjoni hija inerenti għall-eżistenza tal-istat tad-dritt” ( 87 ). Madankollu, jekk dan kellu jkun il-każ, kif ġie ssuġġerit essenzjalment mill-Gvern Taljan waqt is-seduta, l-Artikolu 341 TFUE għandu jiġi interpretat b’mod daqstant restrittiv daqs kemm jista’ jkun minħabba l-impossibbiltà ta’ stħarriġ ġudizzjarju li jirriżulta minnu, tal-inqas quddiem il-Qorti tal-Ġustizzja, li tirriżulta mill-applikabbiltà tiegħu (Għan Nru 5).

137. B’mod ġenerali, iżda wkoll f’sitwazzjonijiet partikolari bħal dik f’dan il-każ, ma naħsibx li huwa għaqli li qorti, inkluża l-Qorti tal-Ġustizzja, ssegwi u tagħżel għan partikolari minflok ieħor. Għall-kuntrarju, wieħed għandu jibqa’ mat-test pjuttost ċar u mas-sistema ċara tat-Trattati Madankollu, jekk għan għandu fil-fatt ikun ippreferut minn ieħor, allura, mill-perspettiva tal-qrati tal-Unjoni, dan l-għan għandu loġikament ikun il-ħarsien tal-integrità u tal-funzjoni tas-sistema tal-Unjoni bħala tali.

138. It-tieni, fi kwalunkwe każ, għandi nammetti li l-argument partikolari ta’ effettività tal-Kunsill ma jikkonvinċinix. Minn naħa, huwa fil-fatt veru li s-sede tal-istituzzjonijiet tal-Unjoni diġà ġew determinati. Għalhekk, sa ċertu punt, l-Artikolu 341 TFUE eżawrixxa bil-kbir il-potenzjal tiegħu. Madankollu, dan ir-riżultat kien diġà inerenti fl-għan tiegħu. Min-naħa l-oħra, il-fatt li l-aġenziji ma jistgħux jiġu interpretati fis-sens li jaqgħu fil-kamp ta’ applikazzjoni tal-Artikolu 341 TFUE ma jċaħħadx lil din id-dispożizzjoni mill-użu tagħha. L-Artikolu 341 TFUE jinkludi b’mod ċar l-istituzzjonijiet, b’tali mod li jiżgura li din id-dispożizzjoni tibqa’ operattiva u rilevanti fir-rigward tagħhom. Fil-fatt, hija tibqa’ fis-seħħ u eventwalment applikabbli għal deċiżjoni dwar is-sede ta’ istituzzjoni ġdida ( 88 ) u, fuq kollox, għal deċiżjoni ta’ bidla fis-sede ta’ istituzzjoni eżistenti ( 89 ). Għalhekk, ma jistax jiġi sostnut li l-Artikolu 341 TFUE huwa mċaħħad minn kull kontenut jekk jitqies li ma jinkludix il-korpi, l-organi u l-aġenziji tal-Unjoni. Fi kwalunkwe każ, il-fatt li l-kamp ta’ applikazzjoni tal-Artikolu 341 TFUE jidher li issa huwa pjuttost limitat ma jikkostitwixxix raġuni valida sabiex din il-portata tiġi estiża artifiċjalment fid-dawl tal-formulazzjoni tiegħu.

139. It-tielet u l-aħħar nett, nibqa’ konfuż dwar l-argument ġenerali tal-Kunsill li skontu l-Artikolu 341 TFUE għandu jinkludi l-aġenziji minħabba n-natura politikament sensittiva tad-deċiżjonijiet fuq is-sede tagħhom u, bħala tali, l-unanimità tal-Istati Membri meħtieġa mill-Artikolu 341 TFUE għandha tiġi ppreżervata.

140. Madankollu, fl-istess ħin, jidher li l-istess rekwiżit jidher li huwa nieqes fiż-żewġ kawżi li huma s-suġġett ta’ dawn il-proċeduri. Fl-eżami speċifiku tad‑deċiżjonijiet ikkontestati f’dawn il-kawżi, l-ebda waħda minnhom ma kellha tiġi rregolata b’unanimità. Fil-fatt, iż-żewġ settijiet ta’ regoli ta’ selezzjoni kienu jipprevedu li d-deċiżjoni dwar is-sede tal-EMA u tal-ELA kellha tkun irregolata minn vot b’maġġoranza sempliċi.

141. Fuq il-livell fattwali u f’dak li jirrigwarda l-EMA, il-Gvern Taljan ippreċiża, waqt is-seduta, li d-deċiżjoni dwar is-sede ma ġietx adottata bi ftehim komuni bejn l-Istati Membri kollha. Il-Gvern Taljan insista diversi drabi fuq il-fatt li qatt ma ta l-kunsens tiegħu.

142. Huwa f’dan l-istadju li d-dissonanza bejn l-għan imħabbar, sistemiku rrakkomandat mill-Kunsill u r-realtà ssir wisq oneruża sabiex tiġi injorata. Il-Kunsill repetutament indika li l-Qorti tal-Ġustizzja għandha tinterpreta l-Artikolu 341 TFUE b’mod wiesa’, sabiex tinkludi l-aġenziji, sabiex tiġi ppreżervata n-natura politika partikolari tat-teħid deċiżjonali li jeħtieġ l-unanimità. Madankollu, il-Kunsill stess sussegwentement ma segwiex, kull darba li seta’, l-istess proċedura, fejn għażel vot b’maġġoranza sempliċi minflok.

143. Għal dawn ir-raġunijiet kollha, inqis li l-Artikolu 341 TFUE ma jirregolax id-deċiżjoni dwar is-sedi tal-aġenziji u tal-organi u korpi oħra tal-Unjoni.

C. In-natura legali tad-deċiżjonijiet ikkontestati

144. Fir-rigward tad-deċiżjonijiet ikkontestati, jidher li dawn ma humiex deċiżjonijiet tal-Kunsill moħbija. Dawn huma deċiżjonijiet ġenwini tal-Istati Membri li fir-rigward tagħhom il-Qorti tal-Ġustizzja ma għandhiex għalhekk ġurisdizzjoni skont l-Artikolu 263 TFUE (A). Madankollu, bħala deċiżjonijiet tal-Istati Membri li ttieħdu barra mill-kuntest tat-Trattati, ma għandhom ebda effett legali vinkolanti fl-ordinament ġuridiku tal-Unjoni (B).

1. Deċiżjonijiet tal-Kunsill moħbija?

145. Fil-kawżi EMA, il-Gvern Taljan isostni li, fid-dawl tal-kontenut u taċ‑ċirkustanzi tal-adozzjoni tagħha, id-deċiżjoni kkontestata ttieħdet mill-Kunsill. L-ewwel, il-kundizzjonijiet speċifiċi li fihom ġiet adottata d-deċiżjoni kkontestata juru li din kienet deċiżjoni tal-Kunsill peress li din ġiet adottata fil-bini tal-Kunsill u bbażat ruħha fuq l-istrutturi istituzzjonali tiegħu, jiġifieri l-presidenza tiegħu, is‑Segretarjat Ġenerali tiegħu, is-servizz legali tiegħu u l-Coreper. Barra minn hekk, diversi istituzzjonijiet tal-Unjoni, b’mod partikolari l-Kunsill Ewropew u l‑Kummissjoni, ipparteċipaw fil-proċess ta’ selezzjoni tas-sede l-ġdida tal-EMA. Barra minn hekk, din id-deċiżjoni ġiet effettivament adottata abbażi tar-regola tal‑maġġoranza. Dan l-approċċ huwa tipiku tat-teħid deċiżjonali tal-Kunsill u kjarament differenti minn deċiżjoni intergovernattiva tal-Istati Membri li jaġixxu flimkien, peress li dawn jittieħdu bl-unanimità jew b’kunsens (“ftehim komuni”).

146. It-tieni, il-Gvern Taljan huwa tal-opinjoni li d-deċiżjoni dwar is-sede tal‑aġenziji tal-Unjoni taqa’ mingħajr dubju fil-kompetenza esklużiva tal-Unjoni, kif jirriżulta b’mod partikolari mill-proposta tal-Kummissjoni li temenda r-Regolament Nru 726/2004. Tali kompetenza ma tistax tiġi eżerċitata minn att tal-Istati Membri. Jekk jiġi konkluż li l-Qorti tal-Ġustizzja ma għandhiex ġurisdizzjoni, ikun ifisser li d-deċiżjonijiet tal-Kunsill jitneħħew mill-istħarriġ tal-qrati tal-Unjoni kull darba li l-Istati Membri jikkunsidraw kwistjonijiet li jaqgħu taħt il-proċeduri u l-kompetenzi tal-Unjoni bħala li fil-fatt huma “intergovernattivi”. Id-deċiżjoni kkontestata għandha għalhekk tiġi meqjusa bħala deċiżjoni tal-Kunsill.

147. Min-naħa tiegħu, il-Kunsill isostni li d-deċiżjoni kkontestata hija deċiżjoni li ttieħdet mir-rappreżentanti tal-Istati Membri. Din id-deċiżjoni ġiet adottata sabiex tiġi emendata d-deċiżjoni tad‑29 ta’ Ottubru 1993 tar-rappreżentanti tal-Istati Membri li kienu għażlu l-post tas-sede preċedenti tal-EMA. B’mod iktar ġenerali, id-deċiżjonijiet fuq is-sedi tal-aġenziji tal-Unjoni ma jaqgħux taħt il-kompetenza tal-Unjoni u lanqas, għaldaqstant, taħt il-proċedura leġiżlattiva ordinarja.

148. Fil-kawża ELA, il-Kunsill huwa, skont il-Parlament, l-awtur tad-deċiżjoni. Id-deċiżjoni ġiet iffirmata mill-President tal-Kunsill. Il-proċess ta’ teħid deċiżjonali preċedenti għall-adozzjoni tal-att kien ibbażat fuq l-istrutturi amministrattivi tal-Kunsill, inkluż il-Coreper.

149. Skont il-Kunsill, u kif iddikjaraw essenzjalment l-Istati Membri intervenjenti kollha, hija deċiżjoni tar-rappreżentanti tal-Istati Membri li ġiet adottata abbażi tal-Artikolu 341 TFUE. Il-fatt li l-proċedura ta’ teħid deċiżjonali seħħet fil-bini tal-Kunsill bl-assistenza tas-Segretarjat Ġenerali tal-Kunsill, li huwa responsabbli mill-appoġġ amministrattiv tal-azzjoni intergovernattiva, u li istituzzjoni tal-Unjoni pparteċipat fl-implimentazzjoni tad-deċiżjoni kkontestata ma jbiddilx il-konklużjoni li, min-natura tagħha stess, id-deċiżjoni kkontestata hija att tal-Istati Membri. Minkejja li l-Kunsill iltaqa’ wkoll fit‑13 ta’ Ġunju 2019, kien hemm żewġ laqgħat distinti li ġew organizzati fuq il-bażi ta’ proċeduri distinti fuq livell ġuridiku, protokollari u organizzattiv. Fir-rigward tal-iffirmar tad-deċiżjoni kkontestata mill-President tal-Kunsill, ir-rappreżentanti tal-Gvernijiet tal-Istati Membri fdaw lir-Rumanija (bħala l-Istat Membru li kien jippresiedi l-Kunsill f’dak iż-żmien) bil-funzjonament tajjeb tal-proċess deċiżjonali.

150. Fil-fehma tiegħi, l-ebda waħda mid-deċiżjonijiet ikkontestati ma tista’ tiġi attribwita lill-Kunsill.

151. L-ewwel, kif ġie espost iktar ’il fuq ( 90 ), il-kontenut u ċ-ċirkustanzi madwar l-adozzjoni ta’ att jistgħu jipprovdu indikazzjonijiet sabiex isir magħruf min huwa l-awtur formali ta’ dan l-att meta dak l-awtur ma jkunx magħruf. Madankollu, f’dan il-każ, huwa ċar li d-deċiżjonijiet ikkontestati huma uffiċjalment deċiżjonijiet tal-Istati Membri. L-argument tar-rikorrenti fiż-żewġ kawżi huwa, għal darba oħra, wieħed normattiv: fil-fehma tagħhom, id-deċiżjonijiet kellhom jittieħdu b’mod validu mill-Kunsill u mhux mill-Istati Membri.

152. Sa fejn huwa kkonċernat il-livell fattwali, filwaqt li nibda’ bl-ELA, id-deċiżjoni kkontestata hija deċiżjoni formali tar-rappreżentanti tal-Istati Membri li ġiet ippubblikata bħala tali fil-Ġurnal Uffiċjali ( 91 ). Ċertament, il-fatt li d-deċiżjoni kkontestata kienet fil-fatt ippubblikata fis-serje L tal-Ġurnal Uffiċjali jġib miegħu l-problemi tiegħu ( 92 ). Madankollu, u fl-istess ħin, dawn il-problemi ma humiex problemi ta’ awtentiċità. Id-dikjarazzjoni awtorevoli fil-Ġurnal Uffiċjali“deċiżjoni tal-Istati Membri” fil-parti ta’ fuq ta’ dokument ċertament ma tikkostitwixxix sempliċi stqarrija għall-istampa online, fejn wieħed jista’ effettivament ikollu dubji dwar dak li din l-istqarrija għall-istampa tirreferi eżattament.

153. Bl-istess mod, ma narax valur konklużiv fl-argument li dan id-dokument ġie ffirmat formalment mill-President tal-Kunsill. Ċertament, anki issa minn perspettiva formali, ikun diskutibbilment loġiku li tali deċiżjoni tiġi ffirmata mir-rappreżentanti kollha tal-Istati Membri. Madankollu, l-iffirmar tad-deċiżjoni kkontestata mill-President tal-Kunsill jidher konformi mar-rwol ta’ koordinazzjoni fdat lilu mill-kapijiet ta’ Stat jew ta’ Gvern fir-regoli ta’ selezzjoni. Barra minn hekk, kif issuġġerixxa, essenzjalment, il-Kunsill waqt is-seduta, jiena naqbel li jagħmel sens prattiku li jiġi attribwit ir-rwol ta’ “nutar pubbliku” għal tali tipi ta’ deċiżjonijiet kollettivi lill-istess pajjiż li jippresiedi l-Unjoni Ewropea waqt it-teħid ta’ deċiżjoni.

154. Fil-kawżi EMA, id-deċiżjoni kkontestata, min-naħa tagħha, ġiet imħabbra fil-minuti tal-laqgħa tal-Kunsill u ġiet ippubblikata fi stqarrija għall-istampa ( 93 ). Hija ma tatx lok għal deċiżjoni formali tar-rappreżentanti tal-Istati Membri ppubblikata fil-Ġurnal Uffiċjali. Madankollu, minkejja n-nuqqas ta’ tali formalizzazzjoni tad-deċiżjoni kkontestata stess, huwa xorta waħda indikat b’mod ċar li din tal-aħħar hija deċiżjoni tal-Istati Membri. Kemm il-minuti kif ukoll l-istqarrija għall-istampa jindikaw mingħajr ekwivoku li d-deċiżjoni ttieħdet mir-rappreżentanti tal-Istati Membri.

155. Inċidentalment, il-fatt li ma tistax tiġi attribwita lill-Kunsill huwa kkonfermat mill-adozzjoni ulterjuri tar-Regolament 2018/1718. L-eżistenza ta’ dan ir-regolament turi li, skont ir-regoli tal-proċedura ta’ selezzjoni ( 94 ), ir-rappreżentanti tal-Istati Membri kienu l-awturi reali tad-deċiżjoni kkontestata. Kien biss sussegwentement li l-Kunsill, bħala tali, ipparteċipa, flimkien mal-Parlament, fil-proċedura leġiżlattiva ordinarja sabiex jinkludi r-riferiment għas-sede l-ġdida fir-regolament fundatur tal-EMA li jirrifletti l-votazzjoni tal-Istati Membri.

156. Barra minn hekk, kemm għas-sede tal-ELA kif ukoll għal dik tal-EMA, l-involviment ta’ istituzzjonijiet oħra fil-proċess ta’ teħid deċiżjonali, b’mod partikolari l-Kummissjoni permezz tal-evalwazzjoni tagħha tal-offerti, u l-Kunsill permezz tal-Presidenza tiegħu, tas-Segretarjat Ġenerali u b’mod iktar ġenerali tal-bini tiegħu stess, ftit li xejn jista’ jwassal għall-konklużjoni li d-deċiżjonijiet ikkontestati huma effettivament dawk tal-Kunsill. Għal darba oħra, fid-dawl tan-natura doppja tal-Kunsill u tal-Istati Membri bħala membri komponenti tiegħu, huwa diffiċli li tiġi estiża l-loġika (“dak li jiġri fil-bini tal-Kunsill huwa attribwibbli lill-Kunsill”) li tista’ potenzjalment taħdem fir-rigward ta’ istituzzjonijiet oħra tal-Unjoni (“dak li jiġri fil-bini tal-Kummissjoni huwa attribwibbli lill-Kummissjoni”) għal dan l-annimal stramb ( 95 ).

157. Barra minn hekk, hija ċertament ġurisprudenza stabbilita li l-Istati Membri għandhom id-dritt, fl-oqsma li ma jaqgħux taħt il-kompetenza esklużiva tal-Unjoni, li jafdaw kompiti lill-istituzzjonijiet, barra mill-qafas tal-Unjoni, bħall-kompitu ta’ koordinazzjoni ta’ azzjoni kollettiva meħuda mill-Istati Membri, sakemm dawn il-kompiti ma jbiddlux in-natura essenzjali tal-attribuzzjonijiet mogħtija lil dawn l-istituzzjonijiet mit-Trattati ( 96 ).

158. It-tieni, kif diġà ġie espost iktar ’il fuq, l-istabbiliment tal-aġenziji huwa l-kompetenza tal-Unjoni, li normalment jiġi deċiż skont il-proċedura leġiżlattiva ordinarja. L-istess għandu japplika għas-sedi tal-aġenziji fil-kuntest tal-“pakkett ta’ ħolqien” ( 97 ). Għalhekk loġikament għandu jkun jappartjeni lill-Parlament u lill-Kunsill li jieħdu tali deċiżjoni, mhux għall-Istati Membri.

159. Madankollu, il-kompetenza tal-Unjoni f’dan il-qasam tikkonċerna biss l-għażla vinkolanti tas-sede ta’ aġenzija bħala kwistjoni tad-dritt tal-Unjoni. Ftit li xejn jgħodd għal dak li jirrigwarda, fir-rigward tan-natura tagħha skont id-dritt tal-Unjoni, dikjarazzjoni politika mhux vinkolanti li tindika l-istabbiliment ta’ aġenzija ġdida li ssemmi wkoll il-post fejn is-sede tagħha għandha idealment tkun.

160. Barra minn hekk, u forsi pjuttost b’mod iktar importanti, fid-dawl tal-varjazzjonijiet fil-passat u attwali f’dak li jirrigwarda l-kwistjoni tal-kompetenza sabiex jiġu deċiżi s-sede ta’ aġenziji ( 98 ), dawn il-kawżi jaqgħu barra minn kull loġika li tista’ forsi, tal-inqas fl-opinjoni tiegħi, tiġġustifika eċċezzjonalment il-“klassifikazzjoni mill-ġdid”a posteriori tal-awtur ta’ att mill-Qorti tal-Ġustizzja ( 99 ).

161. Il-prassi istituzzjonali preċedenti fil-qasam tas-sede tal-aġenziji tixhed in-nuqqas ta’ qbil persistenti bejn l-atturi kkonċernati fir-rigward tad-dritt applikabbli. Fl‑2012, il-Parlament, il-Kunsill u l-Kummissjoni kienu fil-fatt tal-fehma li “d-deċiżjoni politika fuq is-sede ta’ aġenzija [hija] adottata bi ftehim komuni bejn ir-rappreżentanti tal-Istati Membri li jiltaqgħu fil-livell tal-kapijiet ta’ Stat jew ta’ gvern jew mill-Kunsill” ( 100 ). Fl‑2017, il-Kummissjoni indikat, fil-kuntest tas-sede futura tal-EMA, li “l-kwistjoni tal-post tas-sede tal-Aġenzija taqa’ fi ħdan il-kompetenza esklużiva tal-Unjoni” ( 101 ). Fl‑2018, il-Parlament u l-Kunsill neħħew id-dispożizzjoni dwar is-sede tal-ELA mill-abbozz ta’ regolament fundatur ( 102 ), u apparentement ħallew id-deċiżjoni għar-rappreżentanti tal-Istati Membri. Fl‑2019, f’rapport mitlub mill-Kunsill wara talba mill-Parlament sabiex jirrevedi l-proċedura dwar il-post tas-sedi tal-aġenziji, il-Kummissjoni finalment ikkonkludiet, wara li kkonstatat l-eżistenza ta’ prattiki differenti sa mill‑2012 għall-għażla ta’ dan il-post, li “l-prinċipji tal-Approċċ Komuni jipprovdu qafas tajjeb għall-proċess tat-teħid ta’ deċiżjonijiet dwar is-sedi tal-aġenziji u għall‑iżgurar li l-Istati Membri ospitanti jwieġbu għall-ħtiġijiet speċifiċi tal‑aġenziji” ( 103 ).

162. F’tali kuntest, fid-dawl tal-fatt li fl-istat attwali tal-qafas kostituzzjonali tal-Unjoni, id-deċiżjoni dwar is-sedi tal-aġenziji għandha tittieħed b’mod xieraq mill-istituzzjonijiet tal-Unjoni u mhux mill-Istati Membri, il-prassi preċedenti tal-Istati Membri li jiddeċiedu huma stess dwar is-sedi tal-aġenziji, anki wara li l-qafas kostituzzjonali ġie emendat bit-Trattat ta’ Lisbona, tista’ eventwalment titqies bħala kemxejn praeter legem, iżda mhux b’mod ċar contra legem ( 104 ).

163. Għalhekk jidhirli li huwa impossibbli li d-deċiżjonijiet ikkontestati jiġu attribwiti (mill-ġdid) ex post facto lill-Kunsill. Dawn huma deċiżjonijiet kollettivi tar-rappreżentanti tal-Istati Membri li fir-rigward tagħhom il-Qorti tal-Ġustizzja ma għandhiex ġurisdizzjoni skont l-Artikolu 263 TFUE.

2. Effetti legali tad-deċiżjonijiet ikkontestati skont id-dritt tal-Unjoni

164. Madankollu, din l-aħħar konklużjoni teħtieġ kjarifika pjuttost importanti li tirriżulta direttament mill-kamp ta’ applikazzjoni tal-Artikolu 341 TFUE kif espost preċedentement. Id-deċiżjonijiet ikkontestati huma deċiżjonijiet tal-Istati Membri. Madankollu, huma ma jistgħux jitqiesu bħala deċiżjonijiet meħuda skont l-Artikolu 341 TFUE sa fejn din l-aħħar dispożizzjoni ma tagħtix is-setgħa lill-Istati Membri jiddeċiedu fuq is-sedi tal-aġenziji. Minn dan isegwi li d-deċiżjonijiet ikkontestati huma deċiżjonijiet tal-Istati Membri adottati barra mill-kuntest tat-Trattati.

165. Ċertament, fir-rigward ta’ deċiżjonijiet simili tal-Istati Membri adottati abbażi tal-Artikolu 253 TFUE, il-Qorti tal-Ġustizzja ddeċidiet li huwa “irrilevanti li r-rappreżentanti tal-Gvernijiet tal-Istati Membri aġixxew fil-kuntest tat-Trattati jew ta’ sorsi legali oħra, bħad-dritt internazzjonali” ( 105 ). Mhux ser niddiskuti l-kwistjoni dwar jekk dan huwiex fil-fatt kompletament irrilevanti għall-finijiet tal-ġurisdizzjoni tal-Qorti tal-Ġustizzja abbażi tal-Artikolu 263 TFUE, kwistjoni li dwarha għandi dubji serji. Madankollu, l-eżami ta’ din il-kwistjoni ma huwiex rilevanti għall-finijiet ta’ dawn il-kawżi, peress li dawn id-deċiżjonijiet tal-Istati Membri ma humiex previsti mit-Trattati.

166. Madankollu jidhirli li huwa ċar li għandha ssir distinzjoni bejn l-azzjoni tal-Istati Membri fi ħdan il-kuntest tat-Trattati, u l-azzjoni tal-Istati Membri barra mill-kuntest tat-Trattati, sabiex jiġi ddeterminat jekk deċiżjoni tal-Istati Membri tipproduċix effetti legali vinkolanti fid-dritt tal-Unjoni. Ċertament, jekk deċiżjoni tal-Istati Membri hija prevista mit-Trattati, isegwi li din tipproduċi effetti legali vinkolanti taħt id-dritt tal-Unjoni skont it-Trattati. Għall-kuntrarju, kif irrilevat ġustament fil-kawżi tal-EMA mill-Kummissjoni, u wkoll mill-Parlament, deċiżjoni tal-Istati Membri f’qasam fejn it-Trattati ma jipprevedux l-azzjoni tagħhom hija mċaħħda, fl-assenza ta’ inkorporazzjoni tagħha b’xi mod jew ieħor fl-ordinament ġuridiku tal-Unjoni, minn kull effett legali vinkolanti fid-dritt tal‑Unjoni.

167. B’mod simili għal dak spjegat iktar ’il fuq fir-rigward tad-Deċiżjoni ta’ Edinburgh, id-deċiżjonijiet tar-rappreżentanti tal-Istati Membri li ma humiex meħuda skont dispożizzjoni tad-dritt tal-Unjoni ma jagħmlux parti mid-dritt tal‑Unjoni. Huma ma jipproduċux effetti legali vinkolanti fl-ordinament ġuridiku tal-Unjoni. Sabiex jipproduċu effetti legali vinkolanti fl-ordinament ġuridiku tal‑Unjoni, il-kontenut tagħhom għandu jiġi inkorporat fid-dritt tal-Unjoni, skont il-proċeduri ta’ dan id-dritt ( 106 ).

168. L-istess loġika tapplika naturalment għad-deċiżjonijiet ikkontestati. Peress li la huma imposti u lanqas previsti mid-dritt tal-Unjoni, la mill-Artikolu 341 TFUE u lanqas minn kwalunkwe dispożizzjoni oħra tad-dritt tal-Unjoni, huma għalhekk ma għandhomx effetti legali vinkolanti skont din tal-aħħar. Huma jibqgħu, biex ngħid hekk, “ante portas” tal-ordinament ġuridiku tal-Unjoni. Ċertament, dan ma jfissirx li tali deċiżjoni tal-Istati Membri ma tipproduċix potenzjalment effetti legali vinkolanti taħt id-dritt internazzjonali. Għalhekk, filwaqt li l-Istati Membri li taw il-kunsens tagħhom għaliha jistgħu jkunu ntrabtu bejniethom bis-saħħa tad-dritt internazzjonali, la l-Istati Membri li ma tawx il-kunsens tagħhom, u lanqas l-istituzzjonijiet tal-Unjoni ma huma marbuta bid-deċiżjonijiet ikkontestati fis-sens tad-dritt tal-Unjoni.

169. Ċertament, ma jistax jiġi miċħud li d-deċiżjonijiet ikkontestati għandhom ċerta importanza fuq il-livell politiku peress li dawn jagħtu impetu politiku għal azzjoni legali addizzjonali fl-ordinament ġuridiku tal-Unjoni. Wieħed jista’ b’mod partikolari jistenna li, rebus sic stantibus, il-pożizzjoni indikata f’dawn id-deċiżjonijiet mill-Istati Membri tkun ukoll il-pożizzjoni tal-Kunsill fil-futur. Madankollu, il-Kunsill stess ma huwiex legalment marbut b’dawn id-deċiżjonijiet meta jipparteċipa sussegwentement fil-proċedura leġiżlattiva ordinarja. Dan jista’ jibdel l-opinjoni tiegħu skont l-iżviluppi tas-sitwazzjoni. Ċerti elementi tad-disinn istituzzjonali ta’ aġenzija ġdida jistgħu jkunu s-suġġetti għal kompromess politiku milħuq fil-kuntest tal-proċess leġiżlattiv.

170. Id-deċiżjonijiet ikkontestati jistgħu jipproduċu effetti legali vinkolanti fl-ordinament ġuridiku tal-Unjoni biss jekk isiru, b’xi mod jew ieħor, parti mid-dritt tal-Unjoni. B’mod partikolari, il-kontenut (mhux vinkolanti) ta’ tali deċiżjonijiet jista’ finalment jiġi inkorporat, wara proċedura leġiżlattiva tal-Unjoni, f’atti (vinkolanti) tad-dritt sekondarju. Madankollu, tali miżura ta’ “inkorporazzjoni” tista’ għalhekk tkun is-suġġett ta’ rikors għal annullament jekk ir-rekwiżiti tal-Artikolu 263 TFUE jkunu ssodisfatti.

171. Il-kontestazzjoni tar-Regolament 2018/1718, li inkorpora l-kontenut tad-deċiżjoni kkontestata fil-kawżi EMA, introdotta fil-kawżi paralleli mill-Komun ta’ Milano u mir-Repubblika Taljana ( 107 ), tikkostitwixxi eżempju ta’ dan l-aħħar każ. Madankollu, il-miżura ta’ “inkorporazzjoni” tal-Unjoni ma tistax għalhekk titqies li hija sempliċi miżura konfermattiva, fid-dawl tal-assenza ta’ effetti legali vinkolanti tad-deċiżjoni tal-Istati Membri. Għall-istess raġuni, id-deċiżjoni tal-Istati Membri ma tistax titqies li hija att preparatorju tal-miżura ta’ inkorporazzjoni tal-Unjoni. Hija għalhekk loġikament din tal-aħħar li tikkostitwixxi att vinkolanti u, għaldaqstant, potenzjalment att li jista’ jiġi mistħarreġ taħt id-dritt tal-Unjoni.

172. Fir-rigward ta