Rapport Speċjali Nru 11/2010 “Il-ġestjoni mill-Kummissjoni tas-Sostenn Baġitarju Ġenerali fil-pajjiżi AKP, tal-Amerika Latina u tal-Asja”





GLOSSARJU AKP : L-Istati Afrikani, tal-Karibew u tal-Paċifiku CPIA : Valutazzjoni tal-Politika u l-Istituzzjonijiet tal-Pajjiżi (Country Policy and Institutional Assessment) FEI : Fond Ewropew għall-Iżvilupp ĠFP : Ġestjoni tal-Finanzi Pubbliċi MDG : Għanijiet ta’ Żvilupp tal-Millennju (Millennium Development Goals) PEFA : In-Nefqa Pubblika u l-Obbligu ta’ Rendikont Finanzjarju SBĠ : Sostenn Baġitarju Ġenerali SBS : Sostenn Baġitarju Settorjali SOMMARJU EŻEKUTTIV I. Il-Qorti Ewropea tal-Awdituri wettqet verifika tal-prestazzjoni bil-għan li tivvaluta jekk il-Kummissjoni Ewropea hix qed iġġesti b’mod effikaċi l-programmi tagħha tas-Sostenn Baġitarju Ġenerali (SBĠ). Is-SBĠ għandu għadd ta’ vantaġġi potenzjali meta mqabbel mal-approċċ tradizzjonali fil-qafas tal-proġetti. Jaf jipprovdi kwantità akbar ta’ għajnuna b’mod aktar prevedibbli u, peress li jissupplixxi fondi għall-istrateġija nazzjonali ta’ żvilupp tal-pajjiż sieħeb, dan tal-aħħar is-soltu jkollu appartenenza akbar ta’ dan l-istrument ta’ għajnuna. Peress li jitwassal permezz tal-baġit nazzjonali, jaf iħeġġeġ it-titjib tal-ġestjoni tal-finanzi pubbliċi (ĠFP) mill-pajjiż sieħeb u jżid ir-responsabbiltà domestika. Jitqies ukoll mod ta’ tisħiħ tad-djalogu dwar il-politika u ta’ titjib tal-armonizzazzjoni u l-koordinazzjoni tal-għajnuna bejn id-donaturi, b’potenzjal ta’ żieda tal-effiċjenza fit-twassil tal-għajnuna u tat-tnaqqis fl-ispejjeż li jkollu l-pajjiż sieħeb. Matul dan l-aħħar deċennju, is-SBĠ qed jintuża dejjem aktar mill-Kummissjoni sabiex jintlaħaq l-objettiv ewlieni tagħha ta’ politika ta’ żvilupp, jiġifieri t-tnaqqis tal-faqar. II. Il-programmi tas-SBĠ normalment jikkonsistu f’pakkett ta’ sostenn li jinvolvi t-trasferiment ta’ fondi, miżuri għall-bini tal-ħiliet, id-djalogu mal-pajjiż sieħeb u t-twaqqif tal-kundizzjonijiet għall-ħlas. Għadd ta’ donaturi oħra qed jużaw is-SBĠ, u l-Kummissjoni għandha tikkoordina il-programmi tagħha ma’ tagħhom mill-qrib. III. Bħalma jiġri anki fir-rigward ta’ modalitajiet oħra ta’ għajnuna, l-impatt aħħari tas-SBĠ fuq it-tnaqqis tal-faqar jiddependi miċ-ċirkostanzi speċifiċi li hemm f’kull pajjiż. Dan jiddependi wkoll minn kemm il-Kummissjoni ġġesti b’mod effikaċi l-programmi tagħha tas-SBĠ. Il-Qorti sabet li filwaqt li l-Kummissjoni għamlet sforzi konsiderevoli matul dan l-aħħar deċennju sabiex tiżviluppa l-approċċ tagħha dwar il-provvediment ta’ għajnuna mis-SBĠ, għad hemm punti dgħajfa fil-metodoloġija u fil-ġestjoni tal-programmi tas-SBĠ fil-pajjiżi tal-AKP, tal-Amerika Latina u tal-Asja. Għal din ir-raġuni, huwa inqas probabbli li dawn il-programmi se jilħqu bis-sħiħ l-effikaċja potenzjali tagħhom. IV. Il-Qorti sabet li, filwaqt li karatteristika pożittiva tal-approċċ tal-Kummissjoni hija l-inklużjoni sistematika ta’ objettivi makroekonomiċi u tal-ĠFP, l-objettivi tal-programmi tas-SBĠ ma jqisux biżżejjed iċ-ċirkostanzi speċifiċi u l-prijoritajiet tal-pajjiżi sħab kif ukoll programmi oħrajn implimentati mill-Kummissjoni u minn donaturi oħra. Barra minn hekk, minkejja li ġie nnutat xi titjib fi programmi aktar reċenti, l-objettivi tal-programmi għandhom it-tendenza li jkunu fformulati b’termini li huma ġenerali wisq, u dan ifixkel it-tfassil tad-diversi komponenti tal-programmi u jagħmluha aktar diffiċli biex il-Kummissjoni tinżamm responsabbli għall-effikaċja tagħhom. V. Il-Kummissjoni għadha ma żviluppatx qafas sod ta’ ġestjoni tar-riskju għall-valutazzjoni xierqa u t-tnaqqis tar-riskji tal-programmi tagħha tas-SBĠ. Dan huwa ta’ importanza partikolari fid-dawl tal-livelli għoljin ta’ riskju fiduċjarju assoċjati ma’ sistemi dgħajfa tal-ĠFP u l-livelli sinifikanti ta’ korruzzjoni, u tar-riskju ta’ żvilupp li jirriżulta minn nuqqasijiet fl-istrateġiji nazzjonali ta’ żvilupp ta’ ħafna pajjiżi sħab. VI. Il-prinċipji loġiċi li segwiet il-Kummissjoni fl-iffissar tal-ammont ta’ fondi li kellu jiġi allokat lill-programmi individwali tas-SBĠ mhumiex ċari. Madankollu, ġie nnutat li l-Kummissjoni tejbet il-prevedibbiltà tal-ħlasijiet tagħha lill-pajjiżi sħab – fattur importanti għall-ġestjoni baġitarja tagħhom. VII. Is-sostenn mogħti għall-bini tal-ħiliet huwa utli għat-tisħiħ tal-ĠFP minkejja li ma ġiex ibbażat fuq valutazzjoni xierqa tal-bżonnijiet ta’ prijorità. B’mod partikolari, ma ngħatatx biżżejjed attenzjoni għall-ħtieġa li jissaħħu l-korpi ta’ superviżjoni bħall-Istituzzjonijiet Supremi tal-Verifika, il-Parlamenti u l-organizzazzjonijiet tas-soċjetà ċivili li jippruvaw jimmonitorjaw l-użu tar-riżorsi baġitarji mill-gvern. Ftit biss sar użu minnu wkoll għas-sostenn tal-objettivi l-oħra tas-SBĠ, b’mod partikolari b’rabta mas-saħħa u l-edukazzjoni. Il-Kummissjoni ħafna drabi ma rnexxilhiex timplimenta bis-sħiħ is-sostenn għall-bini tal-ħiliet fil-limitu ta’ żmien tal-programmi tas-SBĠ. Madankollu, fl-2008, il-Kummissjoni adottat strateġija bil-għan li ttejjeb l-effikaċja tal-koperazzjoni teknika tagħha. VIII. Il-kundizzjonijiet ibbażati fuq ilprestazzjoni li l-Kummissjoni rabtet mal-ħlasijiet ta’ SBĠ ġeneralment huma rilevanti, iżda x’aktarx li ma jilħqux l-effett maħsub tagħhom ta’ inċentiv minħabba l-mod kif inhuma mfassla u implimentati. Ħafna drabi huwa diffiċli biex wieħed jivvaluta jekk il-kundizzjonijiet ġewx issodisfati jew le, partikolarment minħabba nuqqas ta’ ċarezza fir-rigward ta’ x’jikkostitwixxi progress sodisfaċenti u nuqqasijiet fis-sistemi statistiċi użati għall-valutazzjoni tar-riżultati. IX. Filwaqt li l-programmi tas-SBĠ kellhom effett katalitiku fir-rigward tat-tisħiħ tad-djalogu dwar il-baġit nazzjonali u l-ĠFP, il-Kummissjoni ma tagħmilx użu sħiħ mill-potenzjal tal-istrument għax għandha kompetenza insuffiċjenti fl-oqsma ta’ prijorità marbutin mal-objettivi tal-programmi tas-SBĠ u hemm nuqqasijiet fil-ġestjoni tagħha tal-proċess ta’ djalogu. X. Ir-rappurtar estern tal-Kummissjoni dwar is-sostenn baġitarju ġenerali għandu t-tendenza li jiffoka fuq il-benefiċċji potenzjali tiegħu għat-titjib tat-twassil tal-għajnuna iżda hemm relattivament ftit informazzjoni dwar l-impatt li jista’ jkollu fuq it-tnaqqis tal-faqar. Għadha ma ġietx stabbilita metodoloġija ta’ evalwazzjoni li tagħti evidenza dwar jekk is-sostenn baġitarju jistax jagħti kontribut effikaċi għat-tnaqqis tal-faqar u, jekk iva, f’liema ċirkostanzi. Iżda l-Kummissjoni qiegħda tmexxi l-isforzi tad-donaturi għall-iżvilupp ta’ tali metodoloġija. XI. Il-Kummissjoni hija konxja tal-ħtieġa li ttejjeb il-ġestjoni tagħha tas-SBĠ, u fl-aħħar tal-2009 varat reviżjoni tal-linji gwida interni tagħha bil-għan li tindirizza l-parti l-kbira tal-kwistjonijiet imqajma mill-Qorti f’dan ir-rapport li fih sensiela ta’ rakkomandazzjonijiet li l-Kummissjoni tista’ tikkunsidra f’dan il-kuntest. INTRODUZZJONI 1. It-tnaqqis tal-faqar huwa l-għan ewlieni tal-koperazzjoni għall-iżvilupp tal-UE, u matul dan l-aħħar deċennju s-sostenn baġitarju ġenerali (SBĠ) qed jintuża dejjem aktar mill-Kummissjoni Ewropea kif ukoll minn donaturi oħra bħala mezz li bih jippruvaw jilħqu dan l-objettiv. Dan jinvolvi t-trasferiment ta’ fondi mill-Kummissjoni għat-teżor nazzjonali ta’ pajjiż sieħeb bil-għan li jkunu pprovduti iżjed riżorsi baġitarji sabiex jingħata sostenn lil strateġija nazzjonali ta’ żvilupp. B’dan il-mod, it-trasferiment ta’ fondi huwa wkoll maħsub biex jikkontribwixxi għall-istabbiltà makroekonomika, li ġeneralment titqies fundamentali għall-iżvilupp u għat-tnaqqis tal-faqar. B’żieda ma’ dan, it-twassil ta’ fondi b’sistemi finanzjarji nazzjonali huwa wkoll maħsub biex iwassal għal titjib fil-ġestjoni tal-finanzi pubbliċi (ĠFP) peress li sistemi effikaċi tal-ĠFP għandhom ukoll rwol importanti fl-isforzi lejn it-tnaqqis tal-faqar. 2. Il-programmi ta’ SBĠ tal-Kummissjoni u dawk ta’ donaturi oħra, ma fihomx biss it-trasferiment ta’ fondi, iżda wkoll tliet komponenti oħra li jipprovdu kontributi fundamentali għas-sostenn tal-objettivi tal-programmi: (a) miżuri għall-bini tal-ħiliet, l-aktar permezz ta’ assistenza teknika, biex il-pajjiżi jingħataw għajnuna għat-tisħiħ tat-tfassil u tal-ġestjoni tal-politiki tagħhom (ara l-paragrafu 49); (b) it-twaqqif ta’ kundizzjonijiet għar-rilaxx ta’ fondi li huma marbuta mal-objettivi tal-programmi u maqbulin bejn il-pajjiż sieħeb u d-donaturi. L-approċċ tal-Kummissjoni dwar l-użu ta’ kundizzjonijiet iffoka fuq l-isforz biex il-pajjiżi jingħataw inċentivi akbar biex jintlaħqu r-riżultati bl-użu tal-hekk imsejjaħ mekkaniżmu ta’ porzjonijiet varjabbli ("variable tranche" mechanism), bil-għan li tiġi ppremjata l-prestazzjoni (ara l-paragrafu 58); (c) id-djalogu mal-pajjiż dwar it-tfassil, l-implimentazzjoni u r-riżultati tal-politiki nazzjonali u settorjali fosthom il-baġit. Iż-żieda fl-opportunitajiet għad-djalogu ħafna drabi titqies benefiċċju partikolari tas-sostenn baġitarju (ara l-paragrafu 68). 3. Is-sostenn baġitarju ġenerali għandu ħafna karatteristiċi li jixbhu lil tas-sostenn baġitarju settorjali, li wkoll jinvolvi t-trasferiment tal-fondi għat-teżor nazzjonali. Madankollu, il-programmi ta’ sostenn baġitarju settorjali huma mmirati biex aktar isostnu l-politika ta’ ċertu settur milli l-istrateġija nazzjonali. Minħabba f’hekk, il-bini tal-ħiliet, il-kundizzjonijiet u d-djalogu kollha kemm huma jiffukaw fuq is-sostenn lejn is-settur magħżul. 4. Karatteristika importanti tas-SBĠ hija l-koperazzjoni mill-qrib li jġib miegħu bejn id-donaturi, peress li lkoll qed isostnu l-istess strateġija nazzjonali u jużaw l-istess sistemi nazzjonali. Dan ifisser li, meta tkun qed tistabbilixxi l-objettivi tal-programmi tagħha ta’ SBĠ u tippjana t-trasferiment ta’ fondi, il-miżuri għall-bini tal-ħiliet, il-kundizzjonijiet u l-arranġamenti għad-djalogu li huma meħtieġa għall-ilħuq ta’ dawn l-objettivi, il-Kummissjoni għandha wkoll tara fiż-żgur li dawn l-inputs ikunu kkoordinati ma’ kontributi ta’ donaturi oħrajn. 5. Il-koordinazzjoni mill-qrib bejn id-donaturi fir-rigward tas-SBĠ titqies ukoll l-aħjar prattika għat-tnaqqis tal-ispejjeż tat-tranżazzjonijiet lill-pajjiżi sħab biex ikollhom jinnegozjaw ma’ għadd kbir ta’ donaturi fuq bażi bilaterali. Madankollu, waqt li qed issegwi l-prinċipji tal-armonizzazzjoni tad-donaturi, il-Kummissjoni tibqa’ żżomm ir-responsabbiltà assoluta għat-teħid ta’ deċiżjonijiet dwar il-finanzjament u hija marbuta li tagħti rendikont lill-awtorità tal-kwittanza dwar l-użu tal-fondi tal-UE. L-ibbilanċjar tal-approċċ neċessarju ta’ sħubija tad-donaturi u r-responsabbiltà u l-obbligu ta’ rendikont li għandha fir-rigward tal-programmi tagħha ta’ SBĠ jirrappreżentaw sfida diffiċli għall-Kummissjoni b’mod inevitabbli. IS-SOSTENN BAĠITARJU HUWA L-MODALITÀ TA’ GĦAJNUNA PPREFERUT MINN ĦAFNA DONATURI 6. Il-Kummissjoni tat SBĠ lill-pajjiżi tal-AKP sa mis-Seba’ FEI (1990-1995) u lill-pajjiżi tal-Asja u tal-Amerika Latina sa mill-2003. Il-Ftehima ta’ Cotonou tipprovdi għall-possibbiltà li jingħata SBĠ lill-pajjiżi tal-AKP [1], u hija ġiet ukoll inkluża formalment fir-Regolament il-ġdid tal-2006 dwar l-Istrument ta’ Koperazzjoni għall-Iżvilupp [2], li jkopri lill-Asja u lill-Amerika Latina. Għall-ġestjoni tas-SBĠ l-Kummissjoni tuża linji gwida interni komprensivi [3] li żviluppat għall-ewwel darba fl-2002, irrevediet fil-fond fl-2007 u mbagħad aġġornat fl-2009. Matul din il-verifika l-Kummissjoni varat reviżjoni oħra ewlenija li hija skedata biex tkun kompluta fl-2010. Il-Kummissjoni żviluppat ukoll sensiela ta’ korsijiet ta’ taħriġ għall-persunal tagħha dwar diversi aspetti tas-sostenn baġitarju. 7. Is-sostenn baġitarju, li jista’ jkun jew is-SBĠ jew is-sostenn baġitarju settorjali (SBS), sar il-modalità ppreferuta ta’ għajnuna ta’ ħafna donaturi, fosthom il-Kummissjoni, peress li huma jqisuh l-aktar mod effikaċi biex jagħtu l-għajnuna. Fid-Dikjarazzjoni ta’ Pariġi, iffirmata fl-2005, id-donaturi ntrabtu li jwasslu ammonti dejjem jiżdiedu ta’ għajnuniet permezz tas-sistemi tal-pajjiżi. L-UE ntrabtet b’mod speċifiku li tilħaq dan l-objettiv billi sal-2010 twassal 50 % tal-għajnuna tagħha minn gvern għal gvern permezz tas-sistemi tal-pajjiżi. Fl-2008, l-Aġenda ta’ Akkra għall-Azzjoni marret lil hinn mid-Dikjarazzjoni ta’ Pariġi billi qalet li l-użu tas-sistemi tal-pajjiżi sħab – jiġifieri, primarjament is-sostenn baġitarju – fil-futur għandu jkun l-ewwel għażla għat-twassil tal-għajnuna u li d-donaturi għandhom jagħtu raġunijiet ċari jekk ma użawhomx. 8. Għalhekk, il-volum tas-sostenn baġitarju tal-UE żdied maż-żmien. Filwaqt li s-sostenn baġitarju rrappreżenta 30 % (SBĠ: 21 %, SBS: 9 %) tat-total tal-fondi pprovduti fil-qafas tad-Disa’ FEI (2001-2007), huwa mistenni li jilħaq 48 % (SBĠ: 31 %, SBS: 17 %) tat-total tal-fondi pprovduti fil-qafas tal-Għaxar FEI (2008-2013). Għar-reġjuni tal-Asja u tal-Amerika Latina, il-proporzjon imwassal permezz tas-sostenn baġitarju żdied minn 12 % (SBĠ: 3 %, SBS: 9 %) fil-perjodu 2003-2005 għal 25 % (SBĠ: 5 %, SBS: 20 %) fil-perjodu 2006-2009. Is-SBĠ intuża f’35 pajjiż tal-AKP, u s’issa ngħata wkoll f’sitt pajjiżi tal-Asja u l-Amerika Latina. L-Annessi I u II iressqu l-impenji skont il-pajjiż. IS-SBĠ GĦANDU ĦAFNA BENEFIĊĊJI POTENZJALI META MQABBEL MAL-PROVVEDIMENT TAL-GĦAJNUNA PERMEZZ TA’ PROĠETTI 9. Il-provvediment tal-għajnuna permezz tas-SBĠ aktar milli permezz tal-iffinanzjar ta’ proġetti speċifiċi jippreżenta diversi benefiċċji potenzjali. Dan jaf jipprovdi volumi akbar ta’ għajnuna b’mod aktar prevedibbli u, peress li jissupplixxi fondi għall-istrateġiji nazzjonali tal-iżvilupp tal-pajjiżi sħab, dawn tal-aħħar is-soltu jkollhom sjieda akbar ta’ dan l-istrument ta’ għajnuna. Billi jitwassal permezz tal-baġit nazzjonali, jista’ jħeġġeġ it-titjib tal-ġestjoni u t-tfassil tal-finanzi pubbliċi mill-pajjiż sieħeb kif ukoll żieda fir-responsabbiltà domestika. Barra minn hekk, is-SBĠ jitqies bħala mod ta’ tisħiħ tad-djalogu dwar il-politika u ta’ titjib tal-armonizzazzjoni u l-koordinazzjoni tal-għajnuna bejn id-donaturi, b’potenzjal ta’ żieda tal-effiċjenza fit-twassil tal-għajnuna u tat-tnaqqis tal-ispejjeż li jkollu l-pajjiż sieħeb. 10. Bħalma jiġri anki fil-każijiet ta’ modalitajiet oħra ta’ għajnuna, l-effikaċja aħħarija tas-SBĠ fir-rigward tat-tnaqqis tal-ammont ta’ faqar tiddipendi miċ-ċirkostanzi speċifiċi li hemm f’kull pajjiż. Il-qafas legali [4] jistipula li s-SBĠ jista’ jingħata biss jekk ikun hemm politika makroekonomika soda, politika nazzjonali ta’ żvilupp stabbilita sew, u ĠFP trasparenti biżżejjed, affidabbli u effikaċi. Il-Kummissjoni tinterpreta dawn il-kundizzjonijiet b’mod dinamiku. Fl-opinjoni tagħha, in-nuqqasijiet li jaffettwaw il-ĠFP u l-istrateġija nazzjonali ta’ żvilupp tal-pajjiż sieħeb fil-mument tat-teħid tad-deċiżjoni dwar l-iffinanzjar ma jipprekludux li jitvara programm tas-SBĠ sakemm ikun hemm ir-rieda għal riforma u r-riformi jkunu relevanti u kredibbli. B’dan il-mod, hija tqis mhux biss is-sitwazzjoni tal-bidu, iżda wkoll id-direzzjoni li qed jieħu l-pajjiż sieħeb. Donaturi oħra ta’ sostenn baġitarju jsegwu approċċ simili. 11. B’żieda maċ-ċirkostanzi speċifiċi li hemm f’kull pajjiż, it-tieni fattur ewlieni li jinfluwenza l-impatt tal-programmi tas-SBĠ huwa kemm il-Kummissjoni ġġesti sewwa dawn il-programmi. Dan ir-rapport jittratta l-kwistjoni: "Il-Kummissjoni ġġesti l-programmi tas-SBĠ tagħha b’mod effikaċi?" L-AMBITU U L-APPROĊĊ TAL-VERIFIKA 12. Biex twieġeb għall-mistoqsija, "Il-Kummissjoni ġġesti l-programmi tas-SBĠ tagħha b’mod effikaċi?" il-verifika ffukat fuq erba’ oqsma ewlenin. (a) Il-Kummissjoni tagħżel u tifformula b’mod xieraq l-objettivi u r-riżultati mistennija tal-programmi tagħha tas-SBĠ? (b) Il-Kummissjoni ġġesti b’mod xieraq ir-riskji ewlenin li jheddu l-effikaċja tal-programmi tas-SBĠ? (c) Il-Kummissjoni tfassal u timplimenta b’mod effikaċi l-programmi tagħha tas-SBĠ? (d) Il-Kummissjoni tirrapporta b’mod ċar, eżawrjenti u preċiż dwar jekk is-SBĠ huwiex qed jilħaq l-objettivi tiegħu? 13. Il-verifika ffukat fuq kif il-Kummissjoni ġġesti l-programmi tas-SBĠ fil-pajjiżi tal-AKP, tal-Amerika Latina u tal-Asja. Minħabba l-partikularitajiet tagħhom, il-pajjiżi li kienu jinsabu f’qagħda mwiegħra tħallew barra mill-ambitu ta’ din il-verifika. Il-verifika kopriet id-Disa’ u l-Għaxar FEI, jiġifieri impenji li saru mill-2001 ’il quddiem, u l-programmi kollha tas-SBĠ inklużi fil-Baġit Ġenerali, li l-ewwel wieħed minnhom ġie impenjat fl-2003. Il-valutazzjonijiet, mill-Kummissjoni, tal-eliġibbiltà tal-pajjiżi għas-SBĠ huma indirizzati mill-verifiki finanzjarji tal-Qorti, u s-sejbiet tagħhom huma mressqin fir-Rapporti Annwali tal-Qorti. Dan ir-rapport jirreferi għal dawn is-sejbiet fejn ikunu rilevanti. Il-verifika ma kinitx immirata biex tivvaluta l-vantaġġi u l-iżvantaġġi tas-SBĠ meta mqabblin ma’ modalitajiet oħra ta’ għajnuna. 14. Il-verifika involviet eżami analitiku tal-programmi kollha tas-SBĠ iffinanzjati f’dawn ir-reġjuni tul il-perjodu mill-2001 sal-2009, bil-għan li jiġi vvalutat l-approċċ tal-Kummissjoni fir-rigward tal-ġestjoni tas-SBĠ. Din inkludiet żjarat f’erba’ pajjiżi: il-Benin, il-Laos, il-Paragwaj u l-Uganda. Matul dawk iż-żjarat, l-awdituri tal-Qorti intervistaw lil membri tal-persunal tal-Kummissjoni, lil rappreżentanti ta’ awtoritajiet nazzjonali u lil donaturi oħra. Barra dan, ġew koperti programmi tas-SBĠ fin-Nikaragwa u fil-Vjetnam permezz tal-eżami tad-dokumenti u ta’ kwestjonarji li ntbagħtu lid-Delegazzjonijiet tal-Kummissjoni fiż-żewġ pajjiżi. Il-verifika involviet ukoll laqgħat mas-segretarjat għall-PEFA [5], il-Bank Dinji, u l-Fond Monetarju Internazzjonali u missjoni fir-Renju Unit bil-għan ta’ żjara fid-Dipartiment għall-Iżvilupp Internazzjonali, fl-Uffiċċju Nazzjonali tal-Verifika, u għand kumpanija ta’ konsulenza. Il-verifika twettqet bejn Mejju 2009 u Mejju 2010. OSSERVAZZJONIJIET IL-KUMMISSJONI MA TADATTAX BIŻŻEJJED L-OBJETTIVI TAL-PROGRAMMI TAGĦHA TAS-SBĠ GĦAĊ-ĊIRKOSTANZI SPEĊIFIĊI TA’ KULL PAJJIŻ 15. L-objettiv ġenerali tal-programmi tas-SBĠ huwa s-sostenn tal-implimentazzjoni tal-istrateġija nazzjonali ta’ żvilupp [6] ta’ pajjiż. Il-Kummissjoni tipprova tallinja l-objettivi speċifiċi tal-programmi tagħha ma’ dawn l-istrateġiji. 16. Din it-taqsima tittratta l-kwistjoni dwar jekk il-Kummissjoni tagħżilx u tifformulax b’mod adegwat l-objettivi u r-riżultati mistennija tal-programmi tagħha tas-SBĠ. Il-Qorti eżaminat jekk l-objettivi tal-programmi humiex preċiżi u adattati sew għaċ-ċirkostanzi tal-pajjiżi. Barra minn hekk, il-Qorti eżaminat jekk l-objettivi jinkludux it-tisħiħ tal-ĠFP fil-pajjiżi sħab u jekk il-programmi jistipulawx b’mod ċar kif is-sostenn baġitarju se jikkontribwixxi għall-ilħuq tar-riżultati mistennija. L-OBJETTIVI TAL-PROGRAMMI TAS-SBĠ GĦANDHOM IT-TENDENZA LI JKUNU SIMILI GĦALL-PAJJIŻI SĦAB KOLLHA, MINKEJJA S-SITWAZZJONIJIET DIFFERENTI TAGĦHOM 17. Fil-parti l-kbira tagħhom l-objettivi tal-programmi tas-SBĠ jixxiebhu ħafna bejniethom fil-pajjiżi differenti fejn il-Kummissjoni tuża din il-modalità ta’ għajnuna. B’mod partikolari fil-pajjiżi tal-AKP, fil-biċċa l-kbira tal-każijiet matul dawn l-aħħar għaxar snin, kull programm tas-SBĠ kellu objettivi relatati ma’ erba’ oqsma: l-istabbiltà makroekonomika, il-ĠFP, is-saħħa u l-edukazzjoni [7]. Dan l-approċċ ta’ "wieħed tajjeb għal kulħadd" ma jqisx biżżejjed il-prijoritajiet speċifiċi dejjem jinbidlu ta’ kull pajjiż jew il-programmi l-oħra ffinanzjati fil-pajjiż mill-Kummissjoni u donaturi oħra. 18. L-inklużjoni sistematika tal-objettivi ġenerali ta’ governanza ekonomika li huma marbutin mal-istabbiltà makroekonomika u r-riforma tal-ĠFP hija karatteristika pożittiva tal-programmi tas-SBĠ tal-Kummissjoni. It-tnejn huma essenzjali għall-ilħuq tal-objettiv ewlieni tal-programmi tas-SBĠ, jiġifieri li jingħata kontribut għat-tnaqqis tal-faqar. Madankollu, l-objettivi tal-ĠFP li jintgħażlu ħafna drabi ma jitħejjewx apposta biex jindirizzaw il-prijoritajiet tar-riforma tal-ĠFP tal-pajjiżi sħab individwali. Għaldaqstant, pereżempju, fil-Laos, l-objettivi tal-PFP ma jkoprux l-oqsma importanti tal-kontroll intern u tal-korruzzjoni, u fil-Vjetnam il-kwistjonijiet tal-ĠFP ma ngħatawx prijorità. Fil-Paragwaj u n-Nikaragwa, għalkemm id-dijanjosi tal-ĠFP identifikat nuqqasijiet sinifikanti, il-programmi tas-SBĠ ma jfasslux objettivi speċifiċi għall-programmi b’rabta mal-ĠFP. 19. Fejn jidħlu l-objettivi l-oħra tal-programmi tas-SBĠ, l-approċċ tal-Kummissjoni ma jirriflettix b’mod adegwat il-fatt li l-istrateġiji ta’ żvilupp nazzjonali ta’ ċerti pajjiżi resqu f’dawn l-aħħar snin lejn approċċi mmirati għat-tkabbir sabiex jintlaħaq l-objettiv ewlieni tat-tnaqqis tal-faqar. Dan it-tibdil mhuwiex qed jiġi rifless fl-objettivi tal-programmi ġodda tas-SBĠ immirati biex isostnu strateġiji nazzjonali bħal dawn. Eżempju huwa l-"Pjan Nazzjonali ta’ Żvilupp" il-ġdid tal-Uganda li kien qed jitħejja fi żmien il-verifika mwettqa mill-Qorti. Dan għamel ħafna aktar enfasi fuq l-iżvilupp tal-infrastruttura u tas-settur privat milli fuq l-istrateġiji nazzjonali preċedenti ta’ żvilupp li kienu ħadu sura ta’ "Pjanijiet ta’ Azzjoni għall-Qerda tal-Faqar" [8]. Il-linji gwida interni tal-Kummissjoni, għalkemm jagħrfu lfatt li t-tkabbir huwa kundizzjoni neċessarja għat-tnaqqis tal-faqar, ma jindirizzawx l-importanza l-ġdida li dan l-aħħar qed jingħatalu mill-pajjiżi sħab u l-kwistjoni kif il-Kummissjoni għandha tittrattah waqt l-għażla tal-objettivi tal-programmi u l-kundizzjonijiet relatati. 20. Il-proċeduri ta’ pprogrammar tal-Kummissjoni jipprovdu għat-twassil ta’ kważi l-għajnuna kollha allokata lil kull pajjiż f’mhux aktar minn żewġ setturi ta’ prijorità jew "fokali" u, jekk il-pajjiż ikun eliġibbli għalih, is-SBĠ. L-approċċ relattivament standardizzat ta’ kif il-Kummissjoni tistabbilixxi l-objettivi tal-programmi tas-SBĠ ma jeħux inkonsiderazzjoni s-setturi fokali magħżula. F’xi pajjiżi dan wassal ukoll biex il-Kummissjoni jkollha kemm programmi ta’ SBĠ b’objettivi tas-saħħa u tal-edukazzjoni u kemm is-saħħa u/jew l-edukazzjoni bħala setturi bi twassil ta’ fondi permezz tas-SBS. F’każijiet bħal dawn mhuwiex ċar il-valur miżjud tal-programm tas-SBĠ immirat għall-edukazzjoni u s-saħħa. Il-Qorti identifikat tali każijiet fil-programmi kurrenti ta’ erba’ pajjiżi tal-AKP [9]. Din il-problema kienet inqas preżenti fl-Asja u fl-Amerika Latina, primarjament peress li l-programmi tas-SBĠ f’dawn il-pajjiżi għandhom it-tendenza li jkunu inqas standardizzati u aktar iffukati fuq objettivi konkreti. Il-programmi tas-SBĠ fil-pajjiżi tal-Asja, pereżempju, huma msejsa fuq il-Krediti ta’ Sostenn tal-Bank Dinji għat-Tnaqqis tal-Faqar li jagħmlu enfasi kbira aktar fuq it-tkabbir bħala element ewlieni għat-tnaqqis tal-faqar milli fuq is-setturi soċjali. 21. L-użu, mill-Kummissjoni, ta’ objettivi standardizzati għall-programmi tas-SBĠ tagħha jfisser li huwa diffiċli l-aġġustament tal-programmi biex jiġu kkoordinati mal-objettivi tad-donaturi l-oħra għall-programmi tas-SBĠ tagħhom li jsiru. Barra minn hekk, il-Kodiċi ta’ Kondotta tal-UE dwar il-Kumplementarjetà u d-Diviżjoni tax-Xogħol fil-Politika għall-Iżvilupp tal-2007 jirrikjedi li l-Kummissjoni u l-Istati Membri jimmiraw biex jiffukaw l-involviment attiv tagħhom f’pajjiż sieħeb fuq mhux aktar minn tliet setturi [10]. Dan iqajjem il-kwistjoni dwar sa liema punt il-programmi tas-SBĠ għandu jkollhom objettivi settorjali billi dan jeħtieġ is-sehem tal-Kummissjoni f’dawn is-setturi flimkien maż-żewġ setturi fokali. ĦAFNA DRABI L-OBJETTIVI TAL-PROGRAMMI TAS-SBĠ HUMA FFORMULATI B’TERMINI LI HUMA ĠENERALI WISQ 22. Fil-parti l-kbira tal-każijiet, l-objettivi tal-programmi tas-SBĠ huma fformulati b’termini ġenerali ħafna u ma jistipulawx b’mod ċar x’inhuma l-miri li huma mistennija jilħqu l-programmi u sa meta għandhom jintlaħqu (ara l-Kaxxa 1). Dan huwa ta’ detriment għat-tfassil tad-diversi komponenti tal-programmi tas-SBĠ, b’mod partikolari t-trasferiment tal-fondi, il-bini tal-ħiliet, il-kundizzjonijiet u d-djalogu (ara l-paragrafi 1 u 2). Barra minn hekk, dan il-fatt ma jħallix li ssir valutazzjoni oġġettiva dwar jekk l-objettivi ikunux ntlaħqu u jagħmilha aktar diffiċli biex il-Kummissjoni tinżamm responsabbli għall-effikaċja tal-programmi tas-SBĠ tagħha. KAXXA 1 L-GĦAŻLA U L-IFFORMULAR TAL-OBJETTIVI Prattika tajba mill-Kummissjoni: il-Laos Il-programmi tas-SBĠ tal-Kummissjoni fil-Laos [11] huma integrati [12] fil-matriċijiet tal-Bank Dinji għall-politika ta’ sostenn baġitarju li jagħtu informazzjoni ċara u ddettaljata dwar l-azzjonijiet ta’ prijorità li għandhom ikunu kompluti fil-limitu ta’ żmien tal-programm. Ngħidu aħna, l-objettiv li jiġu introdotti riformi ewlenin tal-ĠFP huwa maqsum fi tliet objettivi ddettaljati marbutin mal-proċess baġitarju, mat-trasparenza tat-trasferimenti fiskali intergovernattivi u mal-funzjoni tal-verifika finanzjarja. Għal kull wieħed minn dawn l-objettivi ddettaljati, il-matriċijiet ta’ politika jfissru liema azzjonijiet għandu jieħu l-gvern matul kull sena tal-implimentazzjoni tal-programmi. Ir-rabta ċara li hemm mal-indikaturi tal-prestazzjoni tippermetti monitoraġġ attiv tal-ilħuq tal-objettivi tal-programm. Prattika ħażina mill-Kummissjoni: in-Nikaragwa Il-ftehim ta’ ffinanzjar għall-programm tas-SBĠ tal-Kummissjoni fin-Nikaragwa [13] jiffoka fuq żoni rurali, iżda ma jiddefinixxix l-għanijiet ġenerali u speċifiċi u r-riżultati mistennija. Dan jirreferi għall-objettivi ġenerali tal-pjan nazzjonali ta’ żvilupp, iżda ma jistipulax il-kisbiet li l-Kummissjoni tistenna mis-SBĠ. Barra minn hekk, il-kontribut mistenni lejn il-ĠFP mhux ċar. Minkejja li l-ftehim ta’ ffinanzjar jiddeskrivi nuqqasijiet fir-rigward tal-ĠFP u l-miżuri ewlenin li ttieħdu mill-gvern għat-titjib tas-sistema tal-ĠFP, it-titjib tal-ĠFP mhuwiex objettiv espliċitu tal-programm. 23. Sar ċertu progress fil-ftehimiet ta’ ffinanzjar tal-Għaxar FEI billi ttejjeb it-tfassil tal-objettivi bis-saħħa ta’ distinzjoni ċara bejn l-objettivi ġenerali u dawk speċifiċi fl-istruttura tad-dokument. Bir-reviżjoni tal-gwida interna tagħha dwar is-sostenn baġitarju (ara l-paragrafu 6), il-Kummissjoni bi ħsiebha tintroduċi aktar titjib billi titlob li l-persunal tagħha: (a) jispeċifika fid-dokumenti dwar l-iffinanzjar il-passi meħtieġa għall-implimentazzjoni tar-riformi tal-ĠFP u strateġiji nazzjonali ta’ żvilupp jew politiki settorjali; (b) jistabbilixxi għanijiet fuq medda medja ta’ żmien għall-programm. IL-KUMMISSJONI MA ĠĠESTIX B’MOD XIERAQ IR-RISKJI EWLENIN LI JHEDDU L-EFFIKAĊJA TAS-SBĠ 24. Kwalunkwe koperazzjoni għall-iżvilupp tinvolvi t-teħid ta’ riskji li jafu jkollhom impatt fuq l-effikaċja tal-għajnuna. Is-SBĠ fih riskji differenti minn dawk li jirriżultaw mill-approċċ tradizzjonali għall-koperazzjoni għall-iżvilupp fil-qafas ta’ proġetti. Ir-riskji ewlenin li jheddu l-effikaċja tas-SBĠ huma r-riskju fiduċjarju u r-riskju tal-iżvilupp: ir-riskju fiduċjarju jista’ jiġi ddefinit bħala r-riskju li l-fondi pprovduti lill-gvern ma jintużawx għall-iskop maħsub għat-tnaqqis tal-faqar; ir-riskju tal-iżvilupp jista’ jiġi ddefinit bħala r-riskju li l-politiki u l-istrateġiji nazzjonali sostnuti mis-SBĠ jkunu inadegwati. 25. Din it-taqsima tittratta l-kwistjoni dwar jekk il-Kummissjoni ġġestix b’mod xieraq ir-riskji ewlenin li jaffettwaw l-effikaċja tas-SBĠ. Il-Qorti eżaminat kif il-Kummissjoni vvalutat ir-riskji fiduċjarji u dawk tal-iżvilupp u liema passi ħadet sabiex iġġesti dawk ir-riskji permezz tal-iżvilupp tal-ħiliet rilevanti, il-kundizzjonijiet, id-djalogu, u l-miżuri għall-monitoraġġ u għat-tnaqqis tar-riskju. IL-QAFAS GĦALL-ĠESTJONI TAR-RISKJU MHUX ŻVILUPPAT SEW 26. Il-kundizzjonijiet biex wieħed ikun eliġibbli għas-sostenn baġitarju huma mfassla biex jiżguraw li s-SBĠ jkun pprovdut biss f’pajjiżi li għandhom il-qafas neċessarju biex is-SBĠ jkun effikaċi: politika makroekonomika soda, politika nazzjonali ta’ żvilupp stabbilita sew, u sistema ta’ ĠFP trasparenti, affidabbli u effikaċi biżżejjed (ara l-paragrafu 10). Peress li l-Kummissjoni tagħmel użu minn interpretazzjoni dinamika tal-kundizzjonijiet ta’ eliġibbiltà, l-eżistenza ta’ nuqqasijiet sinifikanti fil-ĠFP jew fl-istrateġiji nazzjonali ta’ żvilupp fil-mument tat-teħid tad-deċiżjoni dwar l-iffinanzjar ma tipprekludix li jiġi varat programm ta’ SBĠ sakemm il-pajjiż sieħeb jintrabat li jirriforma u l-progress tiegħu fl-implimentazzjoni tar-riforma jkun meqjus relevanti u kredibbli. L-implimentazzjoni ta’ riformi hija proċess fit-tul. Filwaqt li l-approċċ dinamiku jfisser li l-Kummissjoni, flimkien ma’ donaturi oħra, qed tinvesti fil-futur, jeħtieġ li tivvaluta u li tnaqqas ir-riskji li jirriżultaw minn sistemi li ma jagħtux garanziji biżżejjed minnufih dwar it-trasparenza, l-effiċjenza u l-effikaċja [14]. 27. Fejn jidħlu l-pajjiżi tal-AKP [15], il-valutazzjoni tar-riskji mwettqa mill-Kummissjoni ffukat fuq ir-riskju li l-pajjiżi ma jibqgħux jissodisfaw il-kundizzjonijiet ta’ eliġibbiltà matul il-perjodu kollu ta’ implimentazzjoni tal-programmi tas-SBĠ. Din il-valutazzjoni ġiet ibbażata fuq l-istorja tal-pajjiż b’rabta mas-SBĠ u fuq il-prospetti li fil-futur il-pajjiż se jissodisfa l-kriterji ta’ eliġibbiltà. Il-konklużjonijiet tal-valutazzjoni kienu fattur importanti għad-deċiżjoni dwar jekk kellux jingħata sostenn baġitarju f’dawk il-pajjiżi jew le (ara l-paragrafu 45). Minkejja li din il-valutazzjoni tar-riskji hija utli, mhijiex biżżejjed peress li ma tkoprix l-impatt potenzjali tar-riskju fiduċjarju u r-riskju ta’ żvilupp fuq l-effikaċja tas-SBĠ. 28. Il-linji gwida interni tal-Kummissjoni ma jipprovdux għal valutazzjoni tar-riskju fiduċjarju u tar-riskju tal-iżvilupp. Mhumiex identifikati t-tipi ewlenin ta’ riskji, u m’hemm ebda gwida dwar kif għandhom jiġu vvalutati s-sinifikat, il-probabbiltà, u l-impatt potenzjali tar-riskji. Barra minn hekk, mhuwiex ċar kif miżuri biex jittaffew ir-riskji, bħas-sostenn għall-bini tal-ħiliet, id-djalogu, il-kundizzjonijiet u l-miżuri fuq medda iqsar ta’ żmien, għandhom jitfasslu għad-diversi tipi u livelli ta’ riskji u kif dawn il-miżuri għandhom ikunu kkoordinati ma’ donaturi oħra. IR-RISKJI HUMA GĦOLJIN FIL-PARTI L-KBIRA TAL-PAJJIŻI LI JIBBENEFIKAW MIS-SBĠ IŻDA MHUMIEX QED JIĠU INDIRIZZATI B’MOD ADEGWAT MILL-KUMMISSJONI IR-RISKJU FIDUĊJARJU 29. Is-SBĠ qed jiġi pprovdut l-aktar f’pajjiżi b’sistema dgħajfa tal-ĠFP. Dan jidher fil-Valutazzjoni tal-Politika u l-Istituzzjonijiet tal-Pajjiżi (CPIA) ta’ kull sena li tiġi ppubblikata mill-Bank Dinji, li skontha l-indikatur tal-kwalità tal-ġestjoni baġitarja u finanzjarja huwa relattivament baxx għall-maġġoranza tal-pajjiżi li qed jibbenefikaw mis-SBĠ [16]. Sistemi dgħajfa tal-ĠFP jistgħu jirriżultaw f’ħela ta’ fondi u f’ineffiċjenza, fatturi li jnaqqsu l-effikaċja tal-programmi tas-SBĠ fl-ilħuq tal-objettivi tagħhom fir-rigward tat-tnaqqis tal-faqar. 30. Konsegwenza oħra tas-sistemi dgħajfa tal-ĠFP hija livell ogħla ta’ korruzzjoni. Is-CPIA tinkludi wkoll indikatur dwar trasparenza, obbligu ta’ rendikont, u korruzzjoni fis-settur pubbliku, li r-riżultati tiegħu huma baxxi, simili għall-parti l-kbira tal-pajjiżi li jibbenefikaw mis-SBĠ [17]. Indikazzjonijiet oħra dwar il-livell ta’ korruzzjoni, li ta’ spiss ikun għoli, jistgħu jinħarġu mill-Indiċi dwar il-Perċezzjoni tal-Korruzzjoni ppubblikat minn Transparency International. Fost is-27 pajjiż tal-AKP li ma jinsabux f’qagħda mwiegħra [18] u li fir-rigward tagħhom ġie ppjanat SBĠ fid-Dokumenti tal-Istrateġija tal-Pajjiż tal-Għaxar FEI, abbażi tal-Indiċi dwar il-Perċezzjoni tal-Korruzzjoni tal-2009, 12 minnhom [19] huma kklassifikati bħala pajjiżi fejn il-korruzzjoni hija mifruxa sew [20]. Mis-sitt pajjiżi tal-Amerika Latina u l-Asja bi programmi tas-SBĠ, ħamsa [21] għandhom l-istess klassifika. 31. Il-Qorti sabet li informazzjoni rilevanti dwar is-sistemi tal-ĠFP u l-programmi ta’ riforma għat-titjib tagħhom hija disponibbli lill-Kummissjoni għat-teħid tad-deċiżjonijiet tagħha u għal skopijiet ta’ monitoraġġ tagħha. In-Nefqa Pubblika u l-Obbligu ta’ Rendikont Finanzjarju (PEFA) huma sors ta’ informazzjoni partikolarment utli dwar is-sistemi tal-ĠFP. Dawn huma bbażati fuq metodoloġija komuni mfassla fl-2005 bis-saħħa ta’ sforzi konġunti mid-donaturi, fosthom kontributi sinifikanti mill-Kummissjoni. Il-PEFA twettqu f’ħafna pajjiżi [22] u jirrappurtaw dwar il-qagħda tas-sistema tal-ĠFP ta’ xi pajjiż skont 28 indikatur. F’ħafna pajjiżi l-valutazzjonijiet ħeġġew id-djalogu dwar il-ĠFP u t-tfassil ta’ pjanijiet ta’ azzjoni għar-riforma tal-ĠFP u programmi relatati ta’ sostenn. Ir-riżultati tal-valutazzjonijiet jipprovdu wkoll bażi tajba għall-kejl tat-titjib li qed isir maż-żmien. F’dan ir-rigward, huma kkomplementati mir-rapporti annwali dwar il-ĠFP li jitħejjew mid-Delegazzjonijiet u li ġeneralment jagħtu stampa ġenerali tajba tal-qagħda tal-ĠFP u tal-iżviluppi reċenti. 32. Madankollu, Il-Kummissjoni ma tivvalutax ir-riskju fiduċjarju u ma tressaqx konklużjonijiet dwaru. Dan parzjalment għax, għall-kuntrarju ta’ xi Stati Membri bħal Franza [23] u r-Renju Unit [24] u organizzazzjonijiet oħrajn [25], m’għandhiex metodoloġija biex tagħmel dan. Barra minn hekk m’għandhiex f’idejha biżżejjed informazzjoni dwar kemm qed jaħdmu tajjeb bħalissa s-sistemi tal-ĠFP fil-prattika. Il-valutazzjonijiet tal-PEFA mhumiex maħsuba li jkunu għodda għall-valutazzjoni tar-riskju fiduċjarju peress li ma fihomx eżami fil-fond biżżejjed dwar sa liema punt huma mħarsa l-kontrolli u l-proċeduri u l-impatt ikkalulat tal-korruzzjoni. Tali informazzjoni normalment għandha tinstab fir-rapporti annwali tal-Istituzzjonijiet Supremi tal-Verifika u korpi oħra ta’ superviżjoni. Madankollu, fl-Uganda, fejn l-Istituzzjoni Suprema ta’ Verifika toħroġ rapport tal-verifika annwali l-biċċa l-kbira fil-ħin, id-Delegazzjoni tal-Kummissjoni ma kinitx għamlet użu suffiċjenti minnhom għall-identifikazzjoni ta’ problemi fiduċjarji. Fil-parti l-kbira tal-pajjiżi, l-Istituzzjonijiet Supremi tal-Verifika joħorġu r-rapport tagħhom b’dewmien sinifikanti jew, fil-każ tal-Laos, lanqas ma jkunu disponibbli għall-pubbliku. 33. B’żieda ma’ dan, għall-parti l-kbira tal-pajjiżi eżaminati, in-nuqqas ta’ trasparenza fil-preżentazzjoni tal-baġits nazzjonali u subnazzjonali jagħmilha wkoll diffiċli biex il-Kummissjoni tanalizza kif qed jintużaw ir-riżorsi baġitarji. Studji dijanjostiċi bħall-Istħarriġ tat-Traċċar tan-Nefqa Pubblika [26] u r-Reviżjonijiet tan-Nefqa Pubblika [27] jistgħu jgħinu biex jiġi kkumpensat in-nuqqas ta’ informazzjoni billi ineffiċjenzi ewlenin u telf ta’ riżorsi jkunu identifikati, u b’hekk id-donaturi u l-gvernijiet benefiċjarji jistgħu jistabbilixxu l-prijoritajiet għall-isforzi tagħhom billi l-ewwel jindirizzaw dawn il-problemi. Il-Kummissjoni relattivament ftit użat għodod bħal dawn. 34. Il-Kummissjoni, fil-programmi tagħha tas-SBĠ, tapplika għadd ta’ metodi biex jgħinu fit-tnaqqis tar-riskju fiduċjarju, b’mod partikolari l-kriterju ta’ eliġibbiltà marbut mal-ĠFP, li jeħtieġ progress sodisfaċenti fir-riforma tal-ĠFP, u kundizzjonijiet oħra fir-rigward tal-ĠFP li huma marbuta mal-ħlasijiet. Għat-tnaqqis tar-riskji qed jintuża wkoll is-sostenn tal-Kummissjoni għall-programmi ta’ riforma tal-ĠFP permezz tal-bini tal-ħiliet u d-djalogu. Madankollu, in-nuqqas ta’ valutazzjoni bir-reqqa u espliċita tar-riskju fiduċjarju jagħmilha aktar diffiċli li jitfassal pjan għat-tnaqqis tar-riskji li jistipula b’mod ċar ir-riskji u jiddefinixxi liema miżuri jinħtieġu għat-tnaqqis tagħhom u għal liema perjodu ta’ żmien. Barra minn hekk, il-miżuri tal-Kummissjoni għat-tnaqqis tar-riskji aktar jiffukaw fuq titjib li se jħalli impatt biss fuq medda medja jew twila ta’ żmien. Ftit sar użu minn miżuri fuq medda iqsar ta’ żmien miftiehma mal-gvernijiet sħab biex jittrattaw oqsma ta’ riskju għoli, pereżempju b’assistenza lil Istituzzjonijiet Supremi tal-Verifika għat-twettiq ta’ verifika aktar fil-pront u ta’ kwalità ogħla jew ta’ sostenn lill-pajjiżi fl-applikazzjoni ta’ proċeduri standard internazzjonali għall-akkwist (ara l-Kaxxa 2). 35. Filwaqt li l-Kummissjoni tassew inkludiet tali miżuri għat-tnaqqis tar-riskji fit-tfassil tal-programmi tagħha tas-SBĠ fil-qafas tad-Disa’ FEI fl-Uganda u l-Benin, bħall-użu ta’ ditti privati tal-verifika biex jgħinu lill-Istituzzjonijiet Supremi tal-Verifika fit-twettiq tal-verifiki u t-twettiq ta’ stħarriġiet ta’ traċċar tan-nefqa pubblika u reviżjonijiet tan-nefqa pubblika, dawn il-miżuri ma kellhomx pjan ċar u miftiehem ta’ implimentazzjoni li jistipula kif u sa meta dawn il-miżuri kienu se jindirizzaw ċerti riskji. Fil-fatt, fl-aħħar mill-aħħar, il-parti l-kbira tal-miżuri ppjanati ma ġewx implimentati. Il-programmi tas-SBĠ għal dawn il-pajjiżi fil-qafas tal-Għaxar FEI u l-programmi tas-SBĠ tal-pajjiżi tal-Asja u l-Amerika Latina li ġew eżaminati ma jagħtux miżuri fuq medda iqsar ta’ żmien. KAXXA 2 IT-TNAQQIS TAR-RISKJU FIDUĊJARJU Prattika tajba mill-Kummissjoni: l-Etjopja Il-Programm ta’ Protezzjoni tas-Servizzi Bażiċi II [28] tfassal biex jagħti sostenn lill-baġits tal-livell reġjonali u ta’ livelli governattivi aktar baxxi li kienu responsabbli għas-servizzi bażiċi bħall-edukazzjoni, is-saħħa u l-ilma. Il-programm jinkludi miżuri msaħħa ta’ rappurtar u ta’ għoti ta’ rendikont li jippermettu li jiġi vverifikat li s-servizzi kienu qed jaslu għand il-benefiċjarji maħsuba. Dawn il-miżuri jinkludu rappurtar aktar regolari u f’waqtu fuq l-infiq reġjonali u lokali għas-servizzi bażiċi. Barra minn hekk, il-fluss tal-fondi tal-gvern kellu jiġi ttraċċat sal-punt finali tal-provvediment tas-servizzi, ngħidu aħna, permezz ta’ stħarriġiet dwar it-twassil ta’ servizzi pubbliċi. Il-miżuri ta’ rappurtar u ta’ għoti ta’ rendikont kienu jinkludu wkoll analiżi ex-post tal-akkwist, miżuri għat-titjib fir-rigward tal-għoti tal-informazzjoni dwar il-baġit pubbliku f’livell reġjonali u subreġjonali u fil-punt tal-provvediment tas-servizz, u l-verifika kontinwa tal-infiq tal-gvern lokali mill-Awditur Ġenerali flimkien mal-provvediment tas-sostenn meħtieġ għall-bini tal-ħiliet lill-persunal tal-Awditur Ġenerali. Prattika ħażina mill-Kummissjoni: il-Paragwaj Id-dokumenti ta’ tħejjija għall-approvazzjoni tal-programm tas-SBĠ tal-Kummissjoni ma jirreferux għar-riskju fiduċjarju, minkejja li l-konklużjoni ġenerali tal-Valutazzjoni tar-Responsabbiltà Finanzjarja tal-Pajjiż ta’ Awwissu 2004 kienet li r-riskju marbut mal-ġestjoni finanzjarja huwa għoli u li, biex jitnaqqas ir-riskju għal livell aċċettabbli kienu meħtieġa riformi fl-oqsma tal-kontroll intern, il-verifika esterna u l-kontroll tal-entitajiet deċentralizzati. Barra minn hekk, id-dokumenti ta’ tħejjija ma jiddeskrivux ir-riskji ewlenin marbutin mal-ineffiċjenzi u l-ħela ta’ fondi tal-baġit nazzjonali u ma jindirizzawx il-kwistjoni tal-korruzzjoni minkejja l-kobor ta’ din il-problema [29]. Minkejja l-livell għoli tar-riskju fiduċjarju, id-dokumenti preparatorji ma jurux ukoll kif għandhom jiġu indirizzati n-nuqqasijiet ewlenin, u ma ġew implimentati l-ebda miżuri fuq medda iqsar ta’ żmien. 36. Il-Kummissjoni, fil-programmi tagħha tas-SBĠ, tat relattivament ftit kas tar-riskju ta’ korruzzjoni fejn jidħlu l-objettivi, is-sostenn għall-bini tal-ħiliet u l-monitoraġġ u ġeneralment ftit biss tirreferi għaliha fid-dokumentazzjoni dwar l-evalwazzjoni relatata mal-programmi. Raġuni waħda għal dan hija li l-Kummissjoni għandha t-tendenza li tittrattaha bħala kwistjoni usa’ ta’ governanza; dan il-fatt wassal għall-indirizzar insuffiċjenti tagħha fil-kuntest tal-isforzi tar-riforma tal-ĠFP. Madankollu, fl-2008 l-Kummissjoni żiedet b’mod konsiderevoli l-isforzi tagħha biex tittratta l-korruzzjoni fl-Uganda flimkien ma’ donaturi oħra u l-Uffiċċju Ewropew Kontra l-Frodi. IR-RISKJU TAL-IŻVILUPP 37. Barra s-sistemi tal-ĠFP li jaħdmu, il-pajjiżi jeħtieġu wkoll strateġiji nazzjonali ta’ żvilupp definiti sew li jkunu integrati fil-qafas baġitarju nazzjonali u l-politiki settorjali sabiex is-SBĠ jkun effikaċi. Għaldaqstant, valutazzjoni strutturata tal-istrateġija għandha tkun parti sinifikanti tal-ħidma tal-Kummissjoni għat-tfassil tal-programmi tas-SBĠ. Il-Qorti sabet li b’mod ġenerali, l-istrateġiji nazzjonali ta’ żvilupp huma deskritti fid-dokumenti ta’ pprogrammar, ta’ identifikazzjoni u ta’ formulazzjoni tal-Kummissjoni, iżda mhumiex qed jiġu evalwati b’mod kritiku, u l-Kummissjoni ma tiġbidx konklużjoni espliċita dwar ir-relevanza u l-kredibilità tal-istrateġija. 38. Ġeneralment, l-istrateġiji nazzjonali ta’ żvilupp għadhom dgħajfa, u dan x’aktarx ifisser li r-riskju ta’ żvilupp huwa relattivament għoli. Għaldaqstant, analiżi tal-2007 tal-Bank Dinji kkonkludiet li tmienja biss mit-62 pajjiż eżaminat li qed jiżviluppaw (13 %) kellhom strateġija "żviluppata sew" [30] minkejja li qieset li l-pajjiżi kollha kienu qed jagħmlu progress lejn dan l-għan. B’mod partikulari, mill-analiżi nstab li: (a) fil-parti l-kbira tal-pajjiżi, ir-rabta tal-istrateġiji mal-baġit għadha mhix ħlief waħda dgħajfa; (b) ħafna mill-pajjiżi kienu għadhom qed isegwu strateġiji multipli fuq medda medja ta’ żmien, u dan jista’ jinvolvi duplikazzjoni sinifikanti tal-isforzi u jqiegħed f’riskju l-progress fir-rigward tal-komponenti l-oħra tal-istrateġija ta’ żvilupp; (c) ħafna pajjiżi identifikaw għanijiet u prijoritajiet li jaqblu mal-ħtiġijiet speċifiċi tagħhom iżda jeħtieġu jagħtu kjarifika aħjar kif għandhom jintlaħqu dawn l-għanijiet. 39. Il-Kummissjoni għandha f’idejha ammont konsiderevoli ta’ informazzjoni dwar ir-riskji tal-iżvilupp. Madankollu, dawn mhumiex ippreżentati b’mod ċar fid-dokumenti ta’ identifikazzjoni tal-programmi tas-SBĠ. Pereżempju, fil-Paragwaj, fost ir-riskji hemm l-ippjanar insuffiċjenti tar-riżorsi finanzjarji u umani meħtieġa għall-implimentazzjoni tal-istrateġija nazzjonali ta’ żvilupp, arranġamenti istituzzjonali inadegwati li rriżultaw f’politiki dgħajfa u ineffiċjenti, nuqqas ta’ trasparenza fit-tfassil u fl-implimentazzjoni tal-politiki u l-programmi u l-immirar inadegwat tal-infiq. Fejn il-Kummissjoni identifikat riskji, bħal pereżempju fl-Uganda u l-Vjetnam, ma ġġudikatx b’mod espliċitu l-livell tar-riskju ta’ żvilupp u ma pprovdietx identifikazzjoni sistematika ta’ miżuri għat-tnaqqis tiegħu. IT-TFASSIL U L-IMPLIMENTAZZJONI, MILL-KUMMISSJONI, TAD-DIVERSI KOMPONENTI TAL-PROGRAMMI TAGĦHA TAS-SBĠ MA JIŻGURAWX L-AQWA KISBA TAL-IMPATT POTENZJALI TAGĦHOM 40. Din it-taqsima tindirizza l-kwistjoni dwar jekk it-tfassil u l-implimentazzjoni mill-Kummissjoni tad-diversi komponenti tas-SBĠ kinux effikaċi, jiġifieri t-trasferiment tal-fondi, is-sostenn għall-bini tal-ħiliet, il-kundizzjonijiet u d-djalogu. MHIX ĊARA L-BAŻI LOĠIKA TAL-ALLOKAZZJONIJIET LILL-PROGRAMMI INDIVIDWALI TAS-SBĠ, IŻDA L-ĦLAS TAL-FONDI QED ISIR AKTAR U AKTAR PREVEDIBBLI GĦALL-PAJJIŻI SĦAB 41. Il-Qorti eżaminat jekk il-Kummissjoni evalwatx l-ammonti tal-programmi individwali tas-SBĠ skont l-objettivi tal-programmi u ċ-ċirkostanzi speċifiċi fil-pajjiżi. Barra minn hekk, eżaminat jekk il-Kummissjoni tħallasx is-SBĠ fuq bażi prevedibbli u b’mod allinjat mas-sistemi baġitarji tal-pajjiżi. M’HEMM EBDA QAFAS GĦALL-VALUTAZZJONI TAL-AMMONTI ADEGWATI GĦALL-PROGRAMMI TAS-SBĠ 42. Id-Dokumenti tal-Istrateġija tal-Pajjiż u d-diversi dokumenti użati għat-teħid ta’ deċiżjonijiet dwar il-programmi tas-SBĠ li eżaminat il-Qorti ma fihomx spjegazzjonijiet ċari dwar kif kien ġie deċiż l-ammont allokat tas-SBĠ. Fil-parti l-kbira tal-każijiet, issir referenza biss għall-objettiv ġenerali li jiżdied l-użu tas-sostenn baġitarju mill-Kummissjoni (ara l-paragrafu 7). 43. L-objettivi mhux preċiżi (ara l-paragrafu 22) joħolqu problema għall-valutazzjoni tal-ammont li għandu jkun allokat lill-programmi individwali tas-SBĠ. Pereżempju, l-ammont meħtieġ biex ikun hemm impatt fuq ix-xejriet tal-infiq baġitarju tal-pajjiżi sħab jew għall-iffinanzjar tad-defiċit baġitarju jista’ jkun differenti ħafna mill-ammont meħtieġ għat-tisħiħ tas-sistemi tal-ĠFP. 44. Il-Kummissjoni ma twettaqx valutazzjoni strutturata biex tiżen sewwa l-benefiċċji u r-riskji mistennija. Il-linji gwida interni tagħha jistipulaw li l-ewwel trid tiġi stabbilita d-dotazzjoni finanzjarja għas-SBĠ u mbagħad għandhom jiġu vvalutati l-benefiċċji u r-riskji mistennija li jirriżultaw minn din l-allokazzjoni. Kien ikun approċċ aktar loġiku kieku l-ewwel jiġu vvalutati l-benefiċċji u r-riskji mistennija minn programm tas-SBĠ u mbagħad tiġi ddeterminata l-allokazzjoni finanzjarja abbażi ta’ din il-valutazzjoni, fi ħdan il-limiti tat-total tal-għajnuna allokata lill-pajjiż li jkun. 45. Fir-rigward tar-riskji, il-Kummissjoni tikkunsidra r-riskju li s-SBĠ ma jiġix utilizzat minħabba nuqqas ta’ ħarsien tal-kriterji tal-eliġibbiltà (ara l-paragrafu 27). Fejn jidħol l-Għaxar FEI, ġeneralment, aktar ma kien baxx dan ir-riskju fil-każ ta’ ċertu pajjiż skont il-valutazzjoni, aktar kien se jirċievi SBĠ probabbilment, u ogħla kien se jkun il-perċentwal allokat lis-SBĠ mill-Programm Indikattiv Nazzjonali tiegħu (ara t-Tabella). Madankollu, il-Kummissjoni ma tqisx ir-riskju fiduċjarju u dak ta’ żvilupp (ara l-paragrafi 32 u 37) meta tiddeċiedi dwar l-ammont tal-fondi pprovduti. TABELLA IR-RABTA BEJN L-ALLOKAZZJONIJIET TAS-SBĠ U L-VALUTAZZJONI MILL-KUMMISSJONI TAR-RISKJU LI MA JIĠIX UTILIZZAT IS-SBĠ MINĦABBA N-NUQQAS TA’ ĦARSIEN TAL-KRITERJI TA’ ELIĠIBBILTÀ | RISKJU BAXX | RISKJU MEDJU | RISKJU GĦOLI | L-għadd tal-pajjiżi tal-AKP li l-Programmi Indikattivi Nazzjonali tagħhom għall-Għaxar FEI jinkludu programmi ta’ sostenn baġitarju ppjanati | 20 | 14 | 8 | L-għadd tal-pajjiżi tal-AKP li l-Programmi Indikattivi Nazzjonali tagħhom għall-Għaxar FEI ma jinkludux programmi ta’ sostenn baġitarju [1001] ppjanati | 0 | 8 | 18 | Is-sostenn baġitarju bħala perċentwal tal-Programm Indikattiv Nazzjonali għall-Għaxar FEI | Il-medja | 73,0 % | 63,2 % | 35,0 % | L-inqas | 48,1 % | 39,6 % | 19,9 % | L-ogħla | 89,4 % | 95,3 % | 84,7 % | IL-KUMMISSJONI TĦALLAS IS-SBĠ FUQ BAŻI PREVEDIBBLI U B’MOD ALLINJAT MAS-SISTEMI TAL-PAJJIŻI 46. B’definizzjoni, parti ċentrali mis-sostenn baġitarju hija t-trasferiment tal-fondi mill-Kummissjoni sabiex jiġi sostnut il-baġit nazzjonali tal-pajjiż benefiċjarju. Matul dawn l-aħħar snin, l-aqwa prattika tal-provvediment ta’ sostenn baġitarju enfasizzat l-importanza, għall-pajjiżi sħab, tal-prevedibbiltà tal-flussi tas-sostenn baġitarju allokat mid-donaturi. Dan jippermetti biex il-pajjiżi sħab ikunu jafu bil-quddiem l-ammonti u d-dati skedati għall-ħlasijiet. 47. It-tbassir tal-ħlasijiet tas-SBĠ mill-Kummissjoni huwa ġeneralment tajjeb. Fil-parti l-kbira tal-pajjiżi, il-ħlas huwa skedat biex isir fis-sena ta’ wara l-valutazzjoni tal-prestazzjoni, u dan jippermetti lill-pajjiż sieħeb jinkludi s-SBĠ fil-baġits tiegħu bħala dħul ippjanat. Fil-maġġoranza tal-każijiet fejn il-pagamenti ttardjaw, dan kien minħabba tressiq tard, min-naħa tal-pajjiżi benefiċjarji, ta’ talbiet għall-ħlas ta’ fondi u ma wassalx għal impatti negattivi sinifikanti. 48. B’mod partikolari, il-Kummissjoni ħadet passi sinifikanti għat-titjib tal-prevedibbiltà billi introduċiet il-kuntratti tal-MDG [32]. Dawn il-programmi jimpenjaw fondi għal perjodu ta’ sitt snin flok għal tliet snin bħas-soltu u, jekk il-kundizzjonijiet ta’ eliġibbiltà jibqgħu jiġu ssodisfati, jippermettu l-ħlas ta’ mill-inqas 70 % tat-total tal-impenn indipendentement mill-prestazzjoni. Il-kuntratti tal-MDG jingħataw biss lil pajjiżi li l-istorja tagħhom fir-rigward tal-implimentazzjoni tas-sostenn baġitarju turi suċċessi, li jimpenjaw ruħhom biex jimmonitorjaw u jilħqu l-MDGs, u li għandhom mekkaniżmi attivi ta’ koordinazzjoni mad-donaturi li jsostnu l-analiżi tal-prestazzjoni u d-djalogu. IS-SOSTENN GĦALL-BINI TAL-ĦILIET TA KONTRIBUT UTLI, IŻDA TA’ SIKWIT MA KIENX IMSEJJES FUQ VALUTAZZJONI ADEGWATA TAL-BŻONNIJIET TA’ PRIJORITÀ 49. Is-sostenn għall-bini tal-ħiliet huwa wieħed mill-komponenti ewlenin tal-programmi tas-SBĠ u huwa inkluż f’dan il-programm jew direttament jew permezz ta’ programm speċifiku għall-bini tal-ħiliet li jakkumpanjah biex jikkontribwixxi għall-għanijiet tal-programm tas-SBĠ. Normalment, madwar 5 % tal-fondi kollha pprovduti permezz ta’ programmi tas-SBĠ jitwarrbu għall-bini tal-ħiliet. 50. Din it-taqsima tindirizza l-kwistjoni dwar jekk is-sostenn ipprovdut għall-bini tal-ħiliet fil-kuntest ta’ programmi tas-SBĠ jagħtix kontribut effikaċi lejn il-kisba tal-objettivi tal-programmi. Il-Qorti eżaminat jekk il-bini tal-ħiliet huwiex rilevanti, biżżejjed u ddefinit b’mod ċar fid-dawl tal-objettivi tal-programmi u l-interventi minn donaturi oħrajn. Barra minn hekk, eżaminat jekk is-sostenn għall-bini tal-ħiliet ġiex implimentat b’mod xieraq. IS-SOSTENN GĦALL-BINI TAL-ĦILIET JISTA’ MA JKUNX BIŻŻEJJED U JISTA’ MA JKUNX L-AKTAR WIEĦED RILEVANTI 51. Minkejja l-importanza tas-sostenn għall-bini tal-ħiliet, il-Kummissjoni m’għandhiex kriterji jew linji gwida biex tivvaluta s-sostenn għall-bini tal-ħiliet meħtieġ għall-indirizzar tal-bżonnijiet ta’ prijorità tal-pajjiż sieħeb. Il-valutazzjonijiet tal-ħtiġijiet fir-rigward tal-bini tal-ħiliet mhumiex komprensivi u ma jqisux b’mod sistematiku s-sostenn ipprovdut minn donaturi oħra meta l-Kummissjoni tiddeċiedi dwar l-allokazzjonijiet b’rabta mal-bini tal-ħiliet fil-kuntest taħt il-programmi tas-SBĠ [33]. 52. It-titjib tal-ĠFP huwa objettiv importanti tal-programmi kollha tas-SBĠ tal-Kummissjoni (ara l-paragrafu 18), u l-bini tal-ħiliet jista’ jkollu rwol importanti fit-tnaqqis tar-riskji. Is-sostenn ipprovdut mill-Kummissjoni għall-bini tal-ħiliet għaldaqstant jiffoka primarjament fuq il-ĠFP. Madankollu, m’hemmx rabta ċara bejn il-ħtiġijiet ta’ titjib tal-ĠFP f’pajjiż partikolari u l-ammonti mogħtija għas-sostenn għall-bini tal-ħiliet. Għal din ir-raġuni mhuwiex ċar li l-porzjon tal-fondi tal-programmi tas-SBĠ li jiġi allokat għall-bini tal-ħiliet, normalment madwar 5 %, huwa biżżejjed biex iħalli impatt sinifikanti. 53. Parti limitata biss mill-bini tal-ħiliet għall-ĠFP intużat għat-tisħiħ ta’ korpi ta’ sorveljanza bħall-Istituzzjonijiet Supremi tal-Verifika, il-Parlamenti u organizzazzjonijiet tas-soċjetà ċivili li qed jippruvaw jimmonitorjaw l-użu tar-riżorsi baġitarji mill-gvern [34]. Is-sostenn għall-bini tal-ħiliet f’oqsma differenti mill-ĠFP, li fuqhom jiffukaw ukoll l-objettivi tal-programmi tas-SBĠ, b’mod partikolari s-saħħa u l-edukazzjoni, kien rilevanti, iżda ġeneralment marġinali. 54. F’ċerti każijiet, is-sostenn għall-bini tal-ħiliet intuża għall-iffinanzjar ta’ assistenza għall-ġestjoni tal-programmi tas-SBĠ. B’riżultat ta’ dan, dawn il-fondi ma kkontribwixxewx direttament għall-ħolqien ta’ ħila sostenibbli fil-pajjiż sieħeb. Fin-Nikaragwa, assistenza teknika ffukat l-iżjed fuq il-produzzjoni ta’ rapporti, il-monitoraġġ tal-kundizzjonijiet, it-tħejjija tat-talbiet għall-ħlas ta’ fondi u l-analiżi tal-pjanijiet tal-gvern. B’mod simili, fil-Benin, aktar minn terz tal-fondi disponibbli għall-bini tal-ħiliet fil-qafas tad-Disa’ FEI kienu ddedikati għall-valutazzjoni tal-indikaturi, għat-tħejjija ta’ eżamijiet annwali konġunti, għall-ifformular tal-programm tas-SBĠ fil-qafas tal-Għaxar FEI u għat-tfassil tas-sostenn għall-bini tal-ħiliet għall-ĠFP u l-istatistika. 55. F’Lulju 2008, il-Kummissjoni adottat strateġija [35] mmirata għat-titjib tal-effikaċja tal-assistenza pprovduta minnha għall-bini tal-ħiliet billi ħtieġet li ssostni programmi mmexxija mill-pajjiż, strateġija li tkun ibbażata fuq id-domanda mil-lat tas-sieħeb u li tiffoka fuq riżultati sostenibbli. Ġie osservat titjib fit-tfassil tas-sostenn għall-bini tal-ħiliet taħt programmi varati wara l-adozzjoni tal-istrateġija. Is-sostenn mogħti għall-bini tal-ħiliet fil-qafas tal-Għaxar FEI fil-Benin u l-Uganda jitwassal permezz ta’ fondi ta’ trust b’aktar donaturi u, meta mqabbel mad-Disa’ FEI, huwa aktar rilevanti għall-bżonnijiet ta’ prijorità, hu ppjanat aħjar u kkoordinat aħjar mad-donaturi l-oħra. Madankollu, mhux ċar kif ġew stabbiliti l-ammonti tas-sostenn ipprovdut permezz ta’ tali mekkaniżmi. IS-SOSTENN MOGĦTI TA KONTRIBUTI UTLI LEJN IL-BINI TAL-ĦILIET, IŻDA PARTI SINIFIKANTI MILL-FONDI DISPONIBBLI MA ĠIETX IMPENJATA 56. Is-sostenn ipprovdut għall-bini tal-ħiliet ta kontributi utli, speċjalment meta ngħata sostenn b’risposta għal domanda ċara mill-pajjiż sieħeb. Fil-qasam tal-ĠFP, is-sostenn huwa l-iżjed relatat mar-riformi magħmula mill-gvernijiet fir-rigward tal-ĠFP li qed isiru f’oqsma bħall-proċess baġitarju, il-kontroll intern, l-akkwist u l-kwalità tal-informazzjoni statistika. F’dawk il-każijiet fejn is-sostenn ipprovdut għall-bini tal-ħiliet iffoka fuq setturi oħra, kopra oqsma bħall-ifformular ta’ strateġiji nazzjonali u settorjali, l-iżvilupp ta’ sistemi ta’ informazzjoni dwar il-ġestjoni settorjali, il-monitoraġġ u l-evalwazzjoni tagħha (ara l-Kaxxa 3). KAXXA 3 SOSTENN GĦALL-BINI TAL-ĦILIET Prattika tajba mill-Kummissjoni: il-Laos Il-Kummissjoni ddedikat porzjon sinifikanti (madwar 20 %) tal-fondi tagħha relatati mas-SBĠ lill-bini tal-ħiliet, u dan jirrifletti l-limitazzjonijiet fil-ħiliet li hemm fil-gvern. Il-programm jiffoka fuq nuqqasijiet tal-ĠFP, iżda jfittex ukoll li jibni ħiliet fil-provvediment ta’ servizzi soċjali, u dan huwa rilevanti għall-objettiv tal-Kummissjoni li ttejjeb il-prestazzjoni fis-setturi tas-saħħa u l-edukazzjoni. L-objettivi tal-assistenza teknika jinkludu l-iffaċilitar tad-djalogu settorjali bejn il-ministeri u s-sħab fl-iżvilupp u l-provvediment ta’ għajnuna lill-gvern biex jilħaq il-miri relatati mal-indikaturi tal-prestazzjoni li huma marbuta mal-porzjonijiet varjabbli tal-programm tas-SBĠ. B’hekk inħolqu sinerġiji bejn id-diversi komponenti tas-SBĠ, b’mod partikolari s-sostenn għall-bini tal-ħiliet minn naħa u d-djalogu u l-kundizzjonijiet min-naħa l-oħra. Prattika ħażina mill-Kummissjoni: il-Benin Is-sostenn li għandu jkun ipprovdut għall-bini tal-ħiliet fil-qafas tal-programm tas-SBĠ tad-Disa’ FEI jirrappreżenta madwar 2 % tal-iffinanzjar mill-programm u mhux definit b’mod ċar fir-rigward tal-ħtiġijiet, tal-objettivi, tal-prijoritajiet u tal-ippjanar. Ma teżistix opinjoni mniżżla f’dokument dwar liema titjib jista’ u għandu jsir fil-limitu ta’ żmien tal-programm u kif is-sostenn għall-bini tal-ħiliet se jikkontribwixxi għal dan. M’hemm ebda valutazzjoni tal-bżonnijiet u ebda ġustifikazzjoni ta’ għaliex intgħażlu ċerti oqsma biex jingħatalhom sostenn u għaliex xi wħud, bħall-miżuri kontra l-korruzzjoni u r-riforma tal-amministrazzjoni, ma ntgħażlux minkejja li ġew identifikati fl-istrateġija dwar it-tnaqqis tal-faqar bħala rilevanti biex jikkontribwixxu lejn ĠFP tajba. Hemm ukoll programm speċifiku separat biex isostni r-riforma tal-ġestjoni pubblika skont l-objettivi. Dan il-programm jindirizza nuqqasijiet rilevanti, iżda mhix ċara l-artikulazzjoni mal-programm tas-SBĠ. Ir-riżultati tas-sostenn ipprovdut kienu varjabbli, peress li ċertu ammont minnu ma wassalx għat-titjib reali fis-sistemi. 57. Fir-rigward tal-parti l-kbira tal-programmi tas-SBĠ, fl-aħħar mill-aħħar, il-fondi allokati lis-sostenn għall-bini tal-ħiliet ġew impenjati parzjalment biss, u b’hekk tnaqqset l-effikaċja ta’ dan il-komponent tal-programmi tas-SBĠ. Fil-fatt, bħala medja, madwar 60 % biss tal-allokazzjonijiet maħsuba għall-bini tal-ħiliet huma impenjati qabel ma jingħalqu l-programmi tas-SBĠ. Dan jiġri parzjalment peress li l-perjodu ta’ implimentazzjoni tal-programmi ta’ spiss huwa qasir wisq għat-tfassil u l-implimentazzjoni sħiħa tal-komponent tiegħu għall-bini tal-ħiliet. Din il-problema ħraxet minħabba diffikultajiet li l-ewwel kien hemm fid-definizzjoni tal-ħtiġijiet u mbagħad minħabba dewmien fl-implimentazzjoni tal-attivitajiet għall-bini tal-ħiliet. Għaldaqstant, il-Qorti sabet dewmien sinifikanti biex jitvaraw l-azzjonijiet ta’ bini tal-ħiliet f’erbgħa mis-sitt pajjiżi. Madankollu, diffikultajiet bħal dawn fl-implimentazzjoni mhumiex speċifiċi għas-sostenn ipprovdut għall-bini tal-ħiliet minn programmi tas-SBĠ [36]. IL-KUNDIZZJONIJIET MARBUTA MAL-ĦLAS TA’ FONDI HUMA ORJENTATI LEJN IL-PRESTAZZJONI, IMMA FIL-PRATTIKA MHUMIEX JAĦDMU KIF MISTENNI 58. Il-kundizzjonijiet marbuta mal-ħlas tas-SBĠ jinkludu kundizzjonijiet ġenerali marbutin mal-eliġibbiltà għas-sostenn baġitarju li għandhom ikunu ssodisfati qabel il-pagament ta’ kwalunkwe porzjon fiss jew varjabbli, u kundizzjonijiet speċifiċi marbuta primarjament mal-mekkaniżmu tal-porzjonijiet varjabbli li jirrigwarda l-ilħuq ta’ miri relatati mal-indikaturi tal-prestazzjoni [37]. Il-mekkaniżmu tal-porzjonijiet varjabbli huwa karatteristika partikolari tal-programmi ta’ sostenn baġitarju tal-Kummissjoni u jirrifletti l-enfasi dejjem tikber fuq il-koperazzjoni għall-iżvilupp dwar il-ġestjoni biex jinkisbu r-riżultati. Bħala inċentiv, l-ammont imħallas mill-porzjonijiet varjabbli jiddependi minn kemm ikunu ntlaħqu l-miri fir-rigward ta’ indikaturi magħżula tal-prestazzjoni. 59. Il-Qorti eżaminat jekk il-kundizzjonijiet marbuta mal-ħlasijiet tal-programmi tas-SBĠ humiex rilevanti għall-objettivi tagħhom, jekk humiex qed jipprovdu inċentiv lill-Gvern biex jilħaq l-objettivi u jekk jippermettux valutazzjoni oġġettiva tal-progress milħuq. ĠENERALMENT, IL-KUNDIZZJONIJIET HUMA RILEVANTI, IŻDA X’AKTARX LI MA JILĦQUX L-EFFETT TAGĦHOM TA’ INĊENTIV 60. Il-kundizzjonijiet ġenerali marbuta mal-pagament ta’ kwalunkwe porzjon fiss jew varjabbli huma rilevanti peress li huma allinjati mal-objettivi tal-pajjiż li jżomm l-istabbiltà makroekonomika u li jagħmel progress fir-rigward ta’ ĠFP soda u t-tnaqqis tal-faqar. F’ċerti każijiet, hemm lok għal titjib fl-identifikazzjoni tal-miżuri ta’ prijorità li għandhom jiġu implimentati fir-rigward tal-ĠFP [38]. Anki l-kundizzjonijiet speċifiċi b’rabta mal-porzjonijiet varjabbli tal-programmi tas-SBĠ ġeneralment huma rilevanti peress li huma allinjati mal-prijoritajiet nazzjonali ta’ żvilupp tal-pajjiż sieħeb (ara l-Kaxxa 4). Il-Kummissjoni qed tieħu aktar u aktar mill-indikaturi tal-prestazzjoni stabbiliti mill-istrateġija nazzjonali ta’ żvilupp tal-pajjiż li jkun. F’ċerti programmi, il-Kummissjoni użat indikaturi li kienu jiffukaw fuq reġjuni ifqar fil-pajjiżi sħab jew li kienu mqassma skont is-sessi, sabiex tiżdied ir-rilevanza tagħhom għall-prijoritajiet marbutin mat-tnaqqis tal-faqar. 61. Il-Qorti sabet li l-effett tal-inċentiv tal-mekkaniżmi tal-porzjonijiet varjabbli kien ikun x’aktarx inqas milli mistenni. Ħafna drabi kien diffiċli biex wieħed jiffissa miri adegwati għall-indikaturi tal-prestazzjoni. Il-miri li ma jagħtux sfida suffiċjenti u l-miri ambizzjużi wisq jistgħu jnaqqsu l-effett tal-inċentiv. Barra minn hekk, ħafna drabi, mhix disponibbli data statistika affidabbli għall-istabbiliment ta’ linji bażi ċari u għall-provvediment ta’ informazzjoni dwar ix-xejriet tal-passat (ara l-paragrafu 67). 62. Barra minn hekk, id-dokumentazzjoni mill-Kummissjoni ma wrietx li kien hemm biżżejjed analiżi matul il-proċess tal-iffissar tal-miri, dwar liema riformi u liema riżorsi baġitarji addizzjonali jkunu meħtieġa u fattibbli għall-ilħuq tal-miri. Peress li l-proposti dwar il-miri aktar u aktar ġejjin mill-pajjiż stess, il-Kummissjoni għandha żżomm djalogu fil-fond mal-awtoritajiet nazzjonali bil-għan li tiżgura li l-miri ma jkunux iffissati f’livell li jkun baxx apposta jew li jkun għoli wisq biex ikun realistiku. Madankollu, ħafna Delegazzjonijiet tal-Kummissjoni m’għandhomx il-kompetenza meħtieġa għal dan (ara l-paragrafu 74). B’żieda ma’ dan, il-miri kultant ma kinux stabbiliti sakemm kienet għaddiet parti konsiderevoli mis-sena li fir-rigward tagħha kienet qed titkejjel il-prestazzjoni. KAXXA 4 L-GĦAŻLA TAL-KUNDIZZJONIJIET Prattika tajba mill-Kummissjoni: in-Nikaragwa Il-programm tas-SBĠ fin-Nikaragwa jiffoka fuq iż-żoni rurali u indikaturi soċjali magħżula, indikaturi tas-settur privat u indikaturi tal-ĠFP. It-tliet indikaturi soċjali tal-programm huma rilevanti għall-objettivi tad-Dokumenti ta’ Strateġija dwar it-Tnaqqis tal-Faqar peress li jindirizzaw xi wħud mill-kawżi tal-faqar li ġew identifikati f’din l-istrateġija nazzjonali. L-erba’ indikaturi tal-programm li huma marbuta mas-settur privat huma relatati mal-kwistjoni tal-kiri tal-art u l-kapaċità produttiva, u dan huwa konsistenti mal-prijorità li d-Dokumenti ta’ Strateġija dwar it-Tnaqqis tal-Faqar jagħtu lill-investimenti fiż-żoni rurali u lill-ħtieġa li tissaħħaħ ir-rabta bejn il-produzzjoni, il-kompetittività u l-iżvilupp tal-art, sabiex jitnaqqas il-faqar. Wieħed miż-żewġ indikaturi tal-ĠFP huwa rilevanti għar-rakkomandazzjonijiet tal-pjan ta’ azzjoni dwar il-ĠFP. Barra minn hekk, għall-għażla tal-indikaturi mill-Kummissjoni ttieħdet inkonsiderazzjoni l-komplementarjetà ma’ żewġ programmi tas-SBĠ. Prattika ħażina mill-Kummissjoni: il-Benin Ir-rilevanza tal-indikaturi tal-prestazzjoni hija affettwata minn għadd ta’ nuqqasijiet: intlaħqu l-miri kollha stabbiliti għall-2005 b’rabta mas-settur tal-edukazzjoni, u b’hekk ingħatat l-impressjoni ta’ prestazzjoni tajba mis-settur, iżda l-Eżami Annwali Konġunt [39] dwar dik is-sena kkonkluda li l-implimentazzjoni tar-riformi f’dan is-settur ma kinitx waħda sodisfaċenti; tnejn mill-erba’ indikaturi relatati mas-settur tas-saħħa jkejlu l-frekwenza taż-żjarat fiċ-ċentri tas-saħħa. Madankollu, waħda mill-prijoritajiet tal-gvern kienet l-azzjoni preventiva kontra l-malarja, u x’aktarx din ikollha effett avvers fuq l-indikaturi. Minħabba f’hekk, il-Kummissjoni kellha tħalli barra dawn l-indikaturi mill-kalkolu tal-ammont tal-porzjon varjabbli għas-sena 2006; l-indikaturi tal-ĠFP ma jindirizzawx il-ħtiġijiet ewlenin tal-proċess ta’ riforma tal-ĠFP. Skont il-konklużjonijiet tal-Eżamijiet Annwali Konġunti kif ukoll tal-PEFA, l-ikbar titjib kien meħtieġ l-iżjed fl-oqsma tal-kontroll estern, ir-responsabbiltà finanzjarja u l-ġbir tat-taxxi. Din kienet ukoll l-opinjoni espressa fl-analiżi interna tal-kwalità li wettqet il-Kummissjoni għall-ifformular tal-programm tas-SBĠ fil-qafas tal-Għaxar FEI. Madankollu, dan il-programm ma fihx kundizzjoni li tirrigwarda r-rata tal-ġbir fiskali, u jinkludi biss kundizzjoni waħda marbuta mal-kontroll estern tal-porzjon varjabbli tal-2009, li ma nżammitx għall-bqija tal-programm. 63. Fl-Uganda, nofs il-miri tas-SBĠ marbutin mas-settur tas-saħħa ġew iffissati jew taħt il-linja ta’ bażi jew ’il fuq ħafna minnha mingħajr ebda spjega. Fil-Laos u fil-Paragwaj, għadd ta’ miri ffissati ma kinux jagħtu sfida kbira, billi xi drabi sempliċiment tqiegħdu fl-istess livell mal-linja ta’ bażi. Fin-Nikaragwa, il-gvern għaraf li ħafna miri ma kellhom ebda baġit adegwat li jakkumpanjahom. 64. Fattur ieħor li jinfluwenza l-effett tal-inċentiv tal-porzjon varjabbli huwa l-proporzjon tal-programm tas-SBĠ li jiġi allokat lilu. Il-Kummissjoni m’għandhiex kriterji biex fir-rigward tal-allokazzjoni ta’ fondi tiddeċiedi bejn porzjonijiet fissi u varjabbli, u dan iwassal għal differenzi sinifikanti fil-proporzjonijiet allokati bejn ir-reġjuni u l-pajjiżi [40]. Fil-fatt, it-taħlita ta’ porzjonijiet fissi u varjabbli tista’ tvarja wkoll b’mod sinifikanti bejn żewġ programmi konsekuttivi fl-istess pajjiż u mingħajr ma tiġi spjegata b’mod ċar għalfejn ikun sar it-tibdil. Il-Kummissjoni tqis li l-proporzjon tas-SBĠ allokat lill-porzjon varjabbli għandu jkun ogħla fil-pajjiżi li fir-rigward tagħhom hija tinsab imħassba aktar dwar l-impenn tagħhom lejn it-tnaqqis tal-faqar u r-riformi. Madankollu, ma ssirx referenza għal dan l-approċċ fil-linji gwida interni tal-Kummissjoni jew f’dokumenti dwar programmi individwali. Barra minn hekk, f’għadd sinifikanti ta’ programmi tas-SBĠ, b’mod partikolari fil-pajjiżi tal-Asja u tal-Amerika Latina, il-porzjonijiet varjabbli ma jintużawx. 65. Xi Ftehimiet ta’ ffinanzjar fihom ukoll provvedimenti b’tali mod li, fejn ma jintlaħqux xi indikaturi tal-prestazzjoni dwar il-porzjonijiet varjabbli, il-Kummissjoni tista’ tħallas fondi mhux imħallsa fi tmiem il-programm jekk jintlaħqu kundizzjonijiet ġodda. Possibbiltà bħal din ingħatat taħt il-programmi tas-SBĠ fil-Benin, in-Nikaragwa, u l-Paragwaj. F’każijiet oħra, il-fondi mhux imħallsa kienu allokati mill-ġdid lil programmi jew proġetti oħra tal-Kummissjoni fil-pajjiż. ĦAFNA DRABI HUWA DIFFIĊLI BIEX WIEĦED JIVVALUTA JEKK IL-KUNDIZZJONIJIET ĠEWX ISSODISFATI JEW LE 66. Ħafna drabi l-kundizzjonijiet ġenerali għall-ħlasijiet tas-SBĠ huma ddefiniti b’mod vag billi jissejsu fuq prestazzjoni "sodisfaċenti" mill-gvernijiet sħab fl-implimentazzjoni tal-istrateġiji nazzjonali ta’ żvilupp, tar-riforma tal-ĠFP u tal-ġestjoni makroekonomika. Ma jiġux stabbiliti passi importanti jew riżultati speċifiċi biex iservu bħala kriterji dwar xi jkun "sodisfaċenti". Bħalma ġie osservat fir-rapporti annwali tal-Qorti dwar l-attivitajiet iffinanzjati mis-Seba’, it-Tmien, id-Disa’ u l-Għaxar FEI [41], il-Kummissjoni ħafna drabi tikkonkludi li l-progress fir-rigward tar-riforma tal-ĠFP kien "sodisfaċenti" filwaqt li jkollha f’idejha xhieda limitata biss li tirfed din il-pożizzjoni. Dan l-approċċ għandu t-tendenza li jirrifletti l-interess tal-Kummissjoni li tiżgura l-kontinwità tal-programmi tagħha, għalkemm ta’ min wieħed jagħraf il-fatt li l-Kummissjoni tejbet l-analiżi tagħha f’dan il-qasam minn mindu beda l-Għaxar FEI. 67. Id-data mhux affidabbli tista’ tagħmilha diffiċli biex wieħed jivvaluta jekk ikunux intlaħqu l-kundizzjonijiet ibbażati fuq il-miri relatati mal-indikaturi tal-prestazzjoni jew le. L-analiżi tal-2007 mill-Bank Dinji dwar l-istrateġiji nazzjonali ta’ żvilupp ibbażati fuq ir-riżultati (Results-Based National Development Strategies) għamlet enfasi fuq is-sistemi dgħajfa ta’ statistika bħala sfida ewlenija li qed jiffaċċjaw kważi t-62 pajjiż li eżaminat. Il-problema tikber minħabba l-fatt li l-Kummissjoni tiffissa l-miri tagħha marbuta mal-indikaturi tal-prestazzjoni għall-porzjonijiet varjabbli fuq bażi annwali minkejja li f’ċerti oqsma, fil-fatt, progress minn sena għall-oħra jista’ b’mod realistiku jkun mistenni biss f’għamla ta’ żidiet perċentwali żgħar. Huwa diffiċli biex wieħed ikejjel b’mod affidabbli żidiet żgħar bħal dawn. MHUX QED ISIR UŻU MILL-POTENZJAL KOLLU TAD-DJALOGU MAL-PAJJIŻI SĦAB 68. Wieħed mill-benefiċċji ewlenin tas-sostenn baġitarju huwa l-għadd ikbar ta’ opportunitajiet ta’ djalogu mal-gvernijiet dwar il-politiki nazzjonali li jista’ jipprovdi lid-donaturi. Id-djalogu jista’ jkollu wkoll rwol importanti ħafna biex jgħin fl-ilħuq tal-objettivi tal-programmi tas-SBĠ, billi jippermetti lill-Kummissjoni tiddiskuti mal-gvernijiet id-definizzjoni u l-implimentazzjoni tal-objettivi ewlenin sostnuti mill-programmi. Id-djalogu huwa maħsub ukoll biex ikun parti ewlenija mill-approċċ orjentat lejn ir-riżultati li l-Kummissjoni tapplika fir-rigward tas-sostenn baġitarju peress li hija tużah b’rabta mal-kundizzjonijiet u l-miri stabbiliti għall-eżami tal-prestazzjoni tal-Gvern. Normalment, id-djalogu jsir fil-livell politiku u f’dak tekniku u jitwettaq b’mod konġunt ma’ donaturi oħra. 69. Il-Qorti eżaminat jekk il-Kummissjoni tmexxix id-djalogu tagħha mal-pajjiż sieħeb b’mod li jikkontribwixxi biex jinkisbu r-riżultati mistennija tal-programmi tas-SBĠ. Għal dan il-għan, hija eżaminat jekk l-objettivi u l-modalitajiet tad-djalogu kinux definiti b’mod ċar u adegwati, jekk il-Kummissjoni kellhiex sehem attiv fid-djalogu f’livell adegwat u fi qbil mal-modalitajiet stabbiliti u jekk il-kontribut tal-Kummissjoni lejn id-djalogu ttrattax b’mod adegwat l-aspetti ewlenin tat-tnaqqis tal-faqar u tal-ĠFP. M’HEMM EBDA QAFAS ADEGWAT BIEX JIŻGURA DJALOGU EFFIKAĊI 70. Fil-parti l-kbira tal-pajjiżi fejn qed jiġi pprovdut is-SBĠ, ġew stabbiliti Ftehimiet Konġunti bejn id-donaturi u l-pajjiżi sħab biex jistipulaw il-prinċipji komuni u l-proċeduri għat-twettiq tad-djalogu, u l-Kummissjoni b’mod attiv issostni arranġamenti bħal dawn u tipparteċipa fihom. Madankollu, il-Kummissjoni għadha ma żviluppatx il-gwida ddettaljata meħtieġa biex tgħin tiżgura li fi ħdan oqfsa bħal dawn, il-persunal tagħha juża b’mod sħiħ l-opportunitajiet ta’ djalogu. 71. Il-linji gwida interni tal-Kummissjoni jagħtu ammont żgħir wisq ta’ informazzjoni dwar x’għandhom ikunu l-objettivi u l-kontenut tad-djalogu kif ukoll dwar kif id-djalogu għandu jitwettaq u jiġi ddokumentat fid-diversi stadji taċ-ċiklu tal-programmi. Dawn jeħtieġu, iżda, it-twaqqif ta’ strateġija xierqa għad-djalogu meta jkunu identifikati n-nuqqasijiet li jaffettwaw aspetti ewlenin tal-programm tas-SBĠ. Fil-prattika, tali strateġiji ma tfasslux minkejja r-rwol utli li seta’ jkollhom fil-programmi kollha tas-SBĠ billi jgħinu fit-titjib sistematiku tad-djalogu effettiv permezz tal-iffissar ta’ objettivi u modalitajiet ċari u d-definizzjoni tar-riżorsi meħtieġa ta’ persunal għat-twettiq tad-djalogu. 72. Il-punt safejn il-programmi tas-SBĠ stabbilixxew bażi soda għad-djalogu kien ivarja. Fil-Laos u l-Vjetnam, l-objettivi u l-modalitajiet tad-djalogu kienu stipulati b’mod ċar fiċ-ċiklu annwali tal-programmi ta’ Strateġija dwar it-Tnaqqis tal-Faqar immexxija mill-Bank Dinji li għalihom ikkontribwixxew il-programmi tas-SBĠ tal-Kummissjoni. Id-djalogu kien jiffoka fuq ir-riformi li għandhom jiddaħħlu mill-gvernijiet nazzjonali. Bil-maqlub ta’ dan, fl-Uganda u l-Paragwaj, kien hemm wisq ftit informazzjoni ddettaljata dwar liema kienu se jkunu l-objettivi speċifiċi tad-djalogu tal-Kummissjoni matul il-programm, u fil-Paragwaj, kienu wkoll inqas ċari l-modalitajiet li kellhom ikunu applikati fl-isforzi biex jintlaħqu dawn l-objettivi. Fil-Benin sar progress sinifikanti f’dan ir-rigward fl-Għaxar FEI meta mqabbel mad-Disa’ FEI. L-INVOLVIMENT TAL-KUMMISSJONI FID-DJALOGU JVARJA, IŻDA SPISS IKUN LIMITAT 73. Il-programmi tas-SBĠ kienu ta’ importanza partikolari biex il-Kummissjoni titħalla twettaq djalogu dwar il-baġit nazzjonali u l-ĠFP, u ġeneralment, il-kontribut tal-Kummissjoni għad-djalogu dwar is-SBĠ huwa aktar żviluppat f’dan il-qasam. Ħafna drabi r-riżultati tal-PEFA (ara l-paragrafu 31) qdew rwol katalitiku fit-tisħiħ tad-djalogu dwar il-ĠFP. Fl-oqsma l-oħra li fuqhom is-soltu jkunu ffukati l-objettivi tal-programmi tas-SBĠ, id-djalogu tal-Kummissjoni f’ħafna każijiet aktar huwa limitat għal kwistjonijiet relatati mal-valutazzjoni tal-konformità mal-kundizzjonijiet stabbiliti għall-porzjonijiet varjabbli u l-porzjonijiet fissi tal-programm milli jittratta l-prestazzjoni ġenerali tal-gvern fl-oqsma kkonċernati. Minħabba f’hekk, il-Kummissjoni ħafna drabi m’għandhiex dak ir-rwol fid-djalogu li wieħed seta’ jistenna, minħabba l-kontribuzzjonijiet finanzjarji sinifikanti tagħha (ara l-Kaxxa 5). KAXXA 5 DJALOGU Prattika ħażina mill-Kummissjoni: il-Benin Fil-Vjetnam, il-Kummissjoni tipprovdi SBĠ fi ħdan il-qafas tal-Krediti ta’ Sostenn tal-Bank Dinji għat-Tnaqqis tal-Faqar, li huwa l-mekkaniżmu tas-SBĠ użat mid-donaturi kollha fil-Vjetnam. Huwa qafas ċar għad-djalogu bejn il-komunità kontributriċi, immexxija mill-Bank Dinji, u l-gvern. Dan jinvolvi ċiklu annwali li fih il-kofinanzjaturi kollha jiddefinixxu, jimmonitorjaw, u jevalwaw il-kundizzjonijiet mal-gvern. Fejn jidħol id-djalogu, il-Kummissjoni għandha fil-mira tagħha għadd limitat ta’ oqsma, u dan jirrifletti l-isforzi tagħha li tirrispetta l-Kodiċi tal-Kondotta tal-UE dwar id-Diviżjoni tax-Xogħol fil-Politika tal-Iżvilupp. Prattika ħażina mill-Kummissjoni: il-Paragwaj L-objettiv tal-programm tas-SBĠ fil-Paragwaj huwa li jsostni l-implimentazzjoni tan-Netwerk ta’ Protezzjoni Soċjali li huwa element sinifikanti fl-assi ta’ protezzjoni soċjali tal-istrateġija nazzjonali dwar it-tnaqqis tal-faqar. Wara l-bidla politika kbira wara l-elezzjonijiet, sar djalogu f’kuntest politiku partikolari. M’hemm ebda qafas strutturat fis-seħħ għad-djalogu b’mekkaniżmi għall-koordinazzjoni tad-donaturi, bħal gruppi ta’ ħidma jew Eżamijiet Annwali Konġunti, biex tkun diskussa fid-dettall l-implimentazzjoni tal-istrateġija nazzjonali dwar it-tnaqqis tal-faqar. Il-Kummissjoni saħqet fuq id-djalogu dwar l-osservanza, mill-gvern, tal-indikaturi użati għall-porzjonijiet varjabbli. Minħabba f’hekk, tat ftit kas tal-implimentazzjoni inġenerali tan-Netwerk ta’ Protezzjoni Soċjali u ma ħatfitx l-opportunità għal dibattitu usa’ dwar il-kwalità tas-servizzi soċjali. Fil-fatt, il-monitoraġġ limitat, mill-Kummissjoni, tal-implimentazzjoni tan-Netwerk ta’ Protezzjoni Soċjali u l-pjan ta’ azzjoni dwar il-ĠFP ipoġġi limiti fuq l-ambitu possibbli tad-djalogu. Dan jimplika li l-prestazzjoni inadegwata ma tinkixifx kmieni biżżejjed sabiex ikun possibbli rispons f’waqtu permezz tad-djalogu. Fil-każijiet fejn l-indikaturi ma ntlaħqux jew fejn intlaħqu b’marġni ħafna ikbar milli kien mistenni normalment, il-Kummissjoni ma talbitx spjegazzjonijiet mill-Gvern, u lanqas ma qiegħdet f’dubju l-affidabbiltà tal-istatistika. 74. Fattur ewlieni li jaffettwa l-kwalità tad-djalogu huwa l-ħila tal-persunal involut tal-Kummissjoni. Raġuni importanti għaliex il-Kummissjoni m’għamlitx użu sħiħ mill-opportunitajiet ta’ djalogu mogħtijin mis-SBĠ kienet nuqqas ta’ kompetenza, fi ħdan ħafna Delegazzjonijiet tal-Kummissjoni, fl-oqsma ta’ prijorità koperti mill-objettivi tal-programmi tas-SBĠ. Fir-Rapport Annwali tagħha dwar il-FEIs għall-2007 (il-paragrafu 33), il-Qorti indikat li "iż-żieda tal-għajnuna mill-baġit ...toħloq il-bżonn għal ħila u tagħrif speċifiku, u l-Qorti tinnota li l-Kapaċità Interna tal-Verifika tal-EuropeAid (IAC) irrakkomandat li l-politika tar-riżorsi umani ...tiġi żviluppata biex tinkorpora objettivi fuq l-għadd, il-ħiliet u t-tagħrif tal-persunal ta’ għajnuna mill-baġit". 75. Filwaqt li l-Kummissjoni ġeneralment tat prijorità lid-djalogu dwar il-ĠFP, kien diffiċli r-reklutaġġ ta’ speċjalisti fil-ĠFP minħabba l-kompetenza relattivament limitata li hemm disponibbli f’dan il-qasam. Il-Kummissjoni għamlet sforzi biex tegħleb din il-problema permezz tal-iżvilupp ta’ diversi korsijiet ta’ taħriġ relatati mal-ĠFP. Kien hemm tendenza li inqas prijorità tingħata lill-garanzija li jkun hemm il-persunal adegwat biex jikkontribwixxi fid-djalogu settorjali dwar is-saħħa u l-edukazzjoni, minkejja li l-Kummissjoni kienet tinkludi b’mod sistematiku objettivi għal dawn iż-żewġ oqsma fil-programmi tagħha tas-SBĠ [42]. B’hekk, id-Delegazzjoni fil-Benin fil-fatt kellha speċjalisti fil-ĠFP, iżda ma kellha l-ebda persunal speċjalizzat fis-saħħa u l-edukazzjoni, jiġifieri ma attendietx għall-gruppi ta’ ħidma dwar is-saħħa u l-edukazzjoni [43] u biss sa ċertu punt tista’ tipparteċipa fl-Eżamijiet Annwali Konġunti [44]. 76. L-ittri li l-Kummissjoni tibgħat lill-gvernijiet biex tinfurmahom dwar liema ammont mill-porzjonijiet varjabbli se jitħallas jintużaw bħala parti mid-djalogu. F’dawn l-ittri, il-Kummissjoni ddaħħal messaġġi rilevanti dwar kwistjonijiet ta’ tħassib li jirrigwardaw it-tkomplija tal-eliġibbiltà tal-programm tas-SBĠ, l-implimentazzjoni tal-programm tas-SBĠ, u l-prestazzjoni tal-gvern fl-oqsma li fuqhom ikun qed jiffoka l-programm tas-SBĠ. Madankollu, f’ċerti pajjiżi, ma sar ebda użu minn din l-opportunità (eż. fil-Paragwaj) jew sar biss użu parzjali (eż. fil-Benin). 77. Minkejja l-importanza tad-djalogu, ir-rappurtar intern tal-Kummissjoni dwar id-djalogu mwettaq b’mod speċifiku fil-kuntest tal-programmi tagħha tas-SBĠ huwa limitat [45]. Ir-rappurtar tal-ġestjoni interna tal-Kummissjoni mid-Delegazzjonijiet lill-Kwartieri Ġenerali tal-EuropeAid huwa fil-parti l-kbira tiegħu limitat għal kummenti ġenerali dwar il-qagħda tad-djalogu politiku fir-rigward tal-programm ta’ koperazzjoni kollu. Dan in-nuqqas ta’ informazzjoni u l-assenza ta’ objettivi ċari għad-djalogu tal-Kummissjoni dwar is-SBĠ (ara l-paragrafu 71) jagħmluha diffiċli biex il-Kummissjoni tivvaluta u turi sa fejn id-djalogu kkontribwixxa b’mod effettiv għall-objettivi tal-programmi tas-SBĠ. IR-RAPPURTAR TAL-KUMMISSJONI LILL-PARTIJIET INTERESSATI ESTERNI GĦANDHA T-TENDENZA LI TIFFOKA AKTAR FUQ IL-BENEFIĊĊJI LI JISTGĦU JITTIEĦDU MIS-SBĠ MILLI FUQ RIŻULTATI 78. Id-dokumenti ewlenin tal-Kummissjoni għar-rappurtar dwar il-koperazzjoni esterna tagħha, fosthom is-SBĠ, huma r-rapporti annwali tagħha dwar il-"Politiki tal-Komunità Ewropea dwar l-Assistenza għall-Iżvilupp u l-Affarijiet Esterni u l-Implimentazzjoni tagħhom" [46]. Fl-2008, il-Kummissjoni ppubblikat ukoll żewġ dokumenti dwar is-suġġett tas-sostenn baġitarju, wieħed jismu "Budget Support - A Question of Mutual Trust" ("Sostenn Baġitarju – Kwistjoni ta’ Fiduċja Reċiproka") u l-ieħor "Budget Support – The Effective Way To Finance Development?" ("Sostenn Baġitarju – il-mod effikaċi għall-iffinanzjar tal-iżvilupp?" ). B’żieda ma’ dan, tipproduċi noti ta’ informazzjoni għall-Kumitati ta’ Ġestjoni dwar il-FEI u l-Istrument ta’ Kooperazzjoni għall-Iżvilupp, li huma magħmula minn rappreżentanti tal-Istati Membri [47]. 79. Il-Qorti eżaminat ir-rappurtar tal-Kummissjoni dwar il-programmi tagħha tas-SBĠ bil-għan li tivvaluta jekk irrappurtatx dwarhom b’mod ċar, eżawrjenti u preċiż, b’mod partikolari b’rabta mal-effikaċja, il-benefiċċji u r-riskji potenzjali, u l-isfidi tagħhom fir-rigward tal-implimentazzjoni. Il-Qorti ffukat fuq ir-rapporti annwali tal-Kummissjoni tul il-perjodu 2001-2009. IR-RAPPURTAR ESTERN JIFFOKA FUQ IL-BENEFIĊĊJI LI JISTGĦU JITTIEĦDU MIS-SBĠ 80. Ir-rapporti annwali b’mod regolari fihom informazzjoni li tiddeskrivi l-proċeduri tal-Kummissjoni għall-ġestjoni tas-sostenn baġitarju u l-iżviluppi l-ġodda fit-tfassil tal-istrument. Dawn jagħtu wkoll dettalji dwar l-iffinanzjar impenjat fil-qafas tas-sostenn baġitarju. B’żieda ma’ dan, fihom isir riferiment konsiderevoli għall-benefiċċji li jistgħu jittieħdu mis-sostenn baġitarju. 81. Il-Kummissjoni użat b’mod regolari r-rapporti annwali biex tispjega l-benefiċċji li jistgħu jittieħdu mis-sostenn baġitarju, bħall-allinjament tal-assistenza mal-politiki u s-sistemi nazzjonali, sjieda aktar qawwija, opportunitajiet imtejba għad-djalogu, armonizzazzjoni aħjar bejn id-donaturi, aktar prevedibbiltà tal-għajnuna, u spejjeż aktar baxxi tat-tranżazzjonijiet. Madankollu, ir-rapporti għandhom it-tendenza li ma jenfasizzawx il-fatt li l-benefiċċji deskritti huma potenzjali biss. Fir-realtà, ħafna minnhom jistgħu jitwettqu f’parti minnhom biss peress li l-kundizzjonijiet meħtieġa għadhom ma ġewx implimentati bis-sħiħ fil-pajjiż benefiċjarju, b’mod partikolari minħabba nuqqasijiet persistenti fil-pjanijiet nazzjonali ta’ żvilupp u s-sistemi ta’ ġestjoni tal-finanzi pubbliċi (ara l-paragrafi 26, 29 u 38). B’mod simili, il-Kummissjoni nfisha ħafna drabi m’għandhiex il-ħila biex tgawdi bis-sħiħ il-benefiċċji potenzjali, b’mod partikolari fejn id-Delegazzjonijiet tagħha m’għandhomx biżżejjed kompetenza biex jużaw bis-sħiħ l-opportunitajiet imtejba għad-djalogu li joffri s-sostenn baġitarju (ara l-paragrafu 74). 82. Wara d-Dikjarazzjoni ta’ Pariġi dwar l-Effikaċja tal-Għajnuna tal-2005, ir-rapporti annwali tal-Kummissjoni jenfasizzaw ir-rwol tas-sostenn baġitarju fiż-żieda tal-"effikaċja tal-għajnuna" [48]. Madankollu, ir-rapporti ma jagħmlux distinzjoni ċara bejn l-"effikaċja tal-għajnuna" li għaliha qed timmira d-Dikjarazzjoni ta’ Pariġi – li trid tfisser titjib fit-twassil tal-għajnuna billi jkunu segwiti l-prinċipji ewlenin tad-Dikjarazzjoni ta’ Pariġi – u l-"effikaċja tal-għajnuna" fis-sens tal-impatt aħħari tal-assistenza pprovduta fuq it-tnaqqis tal-faqar. L-użu tas-sostenn baġitarju bħala mezz biex jiġu rrispettati aktar mill-qrib il-prinċipji tad-Dikjarazzjoni ta’ Pariġi mhuwiex garanzija li l-għajnuna kienet effikaċi sabiex tikkontribwixxi biex titjieb il-ħajja tal-foqra. 83. Fid-dawl tar-rwol potenzjali li s-sostenn baġitarju jista’ jkollu fit-twassil tal-għajnuna f’konformità mal-prinċipji tad-Dikjarazzjoni ta’ Pariġi, l-Unjoni Ewropea impenjat ruħha għall-mira li twassal 50 % tal-assistenza mogħtija minn gvern lil gvern permezz tas-sistemi tal-pajjiżi (ara l-paragrafu 7). Barra minn hekk, il-perċentwal tal-għajnuna li qiegħda titwassal permezz tas-sostenn baġitarju tintuża bħala indikatur tar-riżultati fil-Programmi Annwali ta’ Ħidma tal-EuropeAid. Fuq hekk, karatteristika importanti tal-kopertura tar-rapporti annwali għas-sostenn baġitarju hija l-enfasi fuq il-progress lejn din il-mira kwantitattiva, minkejja li żieda fl-użu tas-sostenn baġitarju ma tfissirx bilfors żieda fl-effikaċja fis-sens tat-tnaqqis tal-faqar. IR-RAPPURTAR ESTERN JAGĦTI FTIT WISQ INFORMAZZJONI DWAR IR-RISKJI, L-ISFIDI TAL-IMPLIMENTAZZJONI, U L-EFFIKAĊJA ATTWALI 84. Il-kopertura fir-rapporti annwali tar-riżultati attwali tas-sostenn baġitarju hija b’mod konsiderevoli inqas mill-kummentarju tagħhom dwar il-benefiċċji potenzjali u aktar użu. In-nuqqas ta’ informazzjoni li r-rapporti annwali jagħtu dwar ir-riżultati tas-sostenn baġitarju jikkuntrasta mal-informazzjoni li tingħata dwar għamliet oħra ta’ għajnuna li l-Kummissjoni tirċievi mis-"Sistema ta’ Monitoraġġ Orjentata lejn ir-Riżultati" li hija żviluppat sabiex twettaq valutazzjonijiet annwali tal-proġetti. Il-Kummissjoni m’għandhiex proċeduri interni oħra ta’ rappurtar biex tivvaluta b’mod sistematiku r-riżultati tal-programmi tagħha tas-SBĠ dwar it-tnaqqis tal-faqar, li mbagħad jistgħu jintużaw għal skopijiet ta’ rappurtar estern. M’hemmx ekwivalenti għar-rapporti annwali tad-Delegazzjonijiet dwar il-ĠFP (ara l-paragrafu 31), għar-rappurtar dwar il-progress li qed isir fl-ilħuq tal-objettivi relatati mat-tnaqqis tal-faqar. Ir-Rapporti dwar l-Assistenza Esterna lill-Maniġment (EAMR) imħejjija kull sitt xhur mid-Delegazzjonijiet għall-EuropeAid jiffukaw aktar fuq l-istat ta’ implimentazzjoni milli fuq ir-riżultati. 85. L-aktar rispons sostanzjali marbut mar-riżultati tas-SBĠ ngħata fir-rapport annwali tal-2007. Dan ta stampa ġenerali tas-sejbiet tal-Evalwazzjoni Konġunta tas-SBĠ fl-2006, li kienet l-ewwel evalwazzjoni kbira li twettqet dwar is-SBĠ. Madankollu, filwaqt li jispeċifika r-riżultat tal-evalwazzjoni li indika li s-SBĠ kien ħalla effett pożittiv fuq il-proċessi tal-politika u tal-ĠFP, ir-rapport annwali semma wkoll li l-parti l-kbira tal-effetti tal-inputs tas-SBĠ s’issa aktar kellhom x’jaqsmu mal-aċċess għal servizzi milli mal-faqar marbut mad-dħul u l-għoti tas-setgħa lill-foqra. Fir-rapport annwali tagħha tal-2009, il-Kummissjoni għarfet il-limitazzjonijiet ta’ din l-evalwazzjoni li naqset li tevalwa r-riżultati. 86. Hemm tħassib minħabba l-fatt li m’hemm ebda metodoloġija stabbilita ta’ evalwazzjoni li tirriżulta f’korp ta’ xogħol evalwattiv li jipprovdi xhieda dwar jekk is-sostenn baġitarju jafx jagħti kontribut effikaċi għat-tnaqqis tal-faqar, u jekk iva, f’liema ċirkostanzi. Parti mid-diffikultajiet misjuba fl-evalwazzjoni tal-2006 kienu marbuta parzjalment mal-isfida fundamentali li wieħed jevalwa l-effikaċja tas-sostenn baġitarju, jiġifieri kif it-titjib fir-riżultati ta’ żvilupp jista’ jiġi attribwit lis-sostenn baġitarju b’mod speċifiku. Dan għax is-sostenn baġitarju mogħti mid-donaturi jiġi nkorporat ma’ baġits nazzjonali, u għaldaqstant ma jistax ikun identifikat għalih, u kemm mill-fatt li r-riżultati mtejba jistgħu jkunu dovuti għal fatturi esterni daqskemm għall-programmi tal-gvern li għalihom qed jikkontribwixxi s-sostenn baġitarju. 87. Mill-Evalwazzjoni Konġunta tal-2006 ’l quddiem, il-Kummissjoni kienet fuq quddiem f’dak li jikkonċerna l-isforzi tad-donaturi fi ħdan il-qafas tal-Kumitat għall-Assistenza għall-Iżvilupp tan-Netwerk ta’ Evalwazzjoni tal-Organizzazzjoni għall-Koperazzjoni u l-Iżvilupp Ekonomiku biex jiżviluppaw metodoloġija mtejba ta’ evalwazzjoni maħsuba biex tindirizza b’mod aħjar il-kwistjoni tal-impatt tas-sostenn baġitarju. Fl-aħħar tal-2009, ġew varati tliet evalwazzjonijiet pilota fil-livell tal-pajjiżi, tnejn minnhom immexxija mill-Kummissjoni. 88. Għan intermedju importanti tas-SBĠ, li l-ksib ta’ informazzjoni dwaru kien ikun utli wkoll, huwa l-għoti ta’ kontribut għat-titjib tal-ġestjoni tal-finanzi pubbliċi fil-pajjiżi sħab. L-iżgurar li s-sistemi tal-ĠFP jittrasferixxu b’mod effikaċi riżorsi għall-infiq b’riżq il-foqra huwa parti essenzjali tal-ilħuq tal-objettivi tat-tnaqqis tal-faqar inġenerali. Madankollu, minkejja li l-Kummissjoni żviluppat sistema ta’ rappurtar intern annwali mid-Delegazzjonijiet dwar kwistjonijiet tal-ĠFP, dawn ir-rapporti ma jivvalutawx l-ilħuq tal-objettivi tal-ĠFP tal-programmi tas-SBĠ. Dan ifisser li għal darba oħra hemm ftit informazzjoni disponibbli għar-rappurtar estern dwar l-ilħuq tal-objettivi tal-ĠFP tas-SBĠ, u dan jispjega għaliex hemm ukoll kopertura limitata ta’ din il-kwistjoni fir-Rapporti Annwali. 89. Riskju ewlieni fir-rigward tas-sostenn baġitarju, b’mod partikolari f’kuntest ta’ ġestjoni dgħajfa tal-finanzi pubbliċi u ħafna drabi ta’ livelli sinifikanti ta’ korruzzjoni, huwa li l-baġit tal-pajjiż destinatarju mhux se jintuża għall-iskop maħsub għat-tnaqqis tal-faqar. Madankollu, ir-rapporti annwali għandhom it-tendenza li jagħtu ftit kas ta’ din il-kwistjoni. Fil-fatt, id-daħla għar-rapport annwali tal-2009, fir-rigward tal-ikbar benefiċjarji tas-sostenn baġitarju qalet li huma kienu wrew l-affidabbiltà tal-finanzi pubbliċi tagħhom. Ir-Rapporti Annwali għal darba oħra jiffukaw aktar fuq il-benefiċċji potenzjali tas-sostenn baġitarju għall-iżvilupp ta’ sistemi tal-ĠFP milli fuq ir-riskju li sistemi dgħajfa tal-ĠFP se jwasslu biex is-sostenn baġitarju ma jilħaqx l-objettivi tiegħu relatati mat-tnaqqis fil-faqar. 90. Fl-indirizzar ta’ kwistjonijiet tal-ĠFP fil-kuntest tas-sostenn baġitarju, fir-rapport annwali tal-Kummissjoni saret referenza ta’ spiss għall-iżvilupp tal-qafas tal-PEFA bħala għodda dijanjostika għall-ĠFP. Bħalma ġie nnutat diġà (ara l-paragrafu 31), il-PEFA fil-fatt għandha rwol utli billi tisħaq fuq l-oqsma li fihom il-pajjiżi għandhom itejbu l-ĠFP, u tkejjel dan it-titjib maż-żmien. Madankollu, preżentazzjoni aktar ibbilanċjata tar-rwol tal-PEFA tirrikonoxxi wkoll il-limitazzjonijiet tagħha u l-fatt li fiha nfisha mhix għodda ta’ valutazzjoni tar-riskji. 91. Ir-rapporti annwali tal-Kummissjoni wkoll ma ttrattawx l-isfidi ewlenin li hija qiegħda tiffaċċja fil-ġestjoni tagħha tas-SBĠ, li jitqajmu f’dan ir-rapport tal-Qorti, bħall-iżvantaġġi kif ukoll il-vantaġġi tal-kondizzjonijiet tal-Kummissjoni bbażati fuq ir-riżultati, il-ħila tal-persunal tagħha li jużaw bis-sħiħ l-opportunitajiet ta’ djalogu li joffri s-SBĠ, u r-rilevanza u l-effikaċja tal-koperazzjoni teknika marbuta mal-programmi tas-SBĠ. 92. Fir-rapport ta’ kwittanza tiegħu dwar il-FEI għas-sena finanzjarja 2007, il-Parlament Ewropew saħaq fuq il-ħtieġa li r-rappurtar mill-Kummissjoni fuq is-sostenn baġitarju jkun ibbażat fuq "informazzjoni ... analitika u evalwattiva, u mhux biss deskrittiva" [49]. B’mod aktar ġenerali, stieden lill-Kummissjoni biex tibbaża l-approċċ tagħha aktar fuq ir-"realtà u ... l-evidenza konklużiva" milli fuq ir-"rettorika" [50]. Fir-rapport ta’ segwitu tagħha, il-Kummissjoni impenjat ruħha biex tagħti deskrizzjoni aktar fil-fond ta’ kwistjonijiet ta’ sostenn baġitarju fir-rapporti annwali futuri. KONKLUŻJONIJIET U RAKKOMANDAZZJONIJIET KONKLUŻJONIJIET ĠENERALI 93. Il-provvediment ta’ għajnuna permezz tas-SBĠ għandu diversi benefiċċji potenzjali fir-rigward tat-twassil tal-għajnuna. Madankollu, bħalma jiġri fir-rigward ta’ modalitajiet oħra ta’ għajnuna, l-impatt aħħari tas-SBĠ fuq it-tnaqqis tal-faqar jiddependi miċ-ċirkostanzi speċifiċi li hemm f’kull pajjiż. Jiddependi wkoll minn ġestjoni effikaċi mill-Kummissjoni tal-programmi tagħha tas-SBĠ. Il-Qorti sabet li filwaqt li l-Kummissjoni għamlet sforzi konsiderevoli matul dan l-aħħar deċennju sabiex tiżviluppa l-approċċ tagħha biex tagħti l-għajnuna permezz tas-SBĠ, għad hemm punti dgħajfa fil-metodoloġija u fil-ġestjoni tal-programmi tas-SBĠ fil-pajjiżi tal-AKP, tal-Amerika Latina u tal-Asja, li għaldaqstant x’aktarx mhumiex se jilħqu bis-sħiħ l-effikaċja potenzjali tagħhom. 94. Wieħed għandu jirrikonoxxi l-fatt li l-programmi tas-SBĠ tal-Kummissjoni huma mfasslin u implimentati f’koordinazzjoni ma’ donaturi oħra u li ħafna nuqqasijiet li nstabu mill-Qorti mhumiex nuqqasijiet speċifiċi tal-Kummissjoni. Istituzzjonijiet Supremi tal-Verifika oħra, bħall-Uffiċċju Nazzjonali tal-Verifika tar-Renju Unit [51] u l-Uffiċċju Nazzjonali tal-Verifika Svediż [52], għamlu osservazzjonijiet simili dwar il-ġestjoni tas-SBĠ mill-aġenziji donatriċi tagħhom. Madankollu, il-Kummissjoni għandha r-responsabbiltà assoluta għat-teħid ta’ deċiżjonijiet finanzjarji u hija marbuta li tagħti rendikont lill-awtorità ta’ kwittanza dwar il-ġestjoni tal-programmi tagħha tas-SBĠ. 95. Il-Kummissjoni hija konxja tal-ħtieġa li ttejjeb il-ġestjoni tagħha tas-SBĠ, u fl-aħħar tal-2009 varat reviżjoni tal-linji gwida interni tagħha mmirata biex tittratta l-parti l-kbira tal-kwistjonijiet imqajma mill-Qorti. Aspett ewlieni li bħalissa mhux qed jiġi ttrattat huwa l-ħtieġa li l-Kummissjoni ttejjeb ir-rappurtar tagħha lill-partijiet interessati esterni. Filwaqt li huwa nkoraġġanti l-fatt li l-Kummissjoni daħlet għal dan il-proċess ta’ reviżjoni, il-kwistjoni jekk hijiex se tkun effikaċi fl-aħħar mill-aħħar, tiddependi mir-riżultati. It-tfassil ta’ linji gwida xierqa u l-applikazzjoni effikaċi u konsistenti tagħhom mill-persunal kollu tagħha jibqgħu sfida għall-Kummissjoni. Din l-isfida teħtieġ impenn qawwi fil-livelli kollha, skeda ċara ta’ żmien, aktar sforzi biex jitħarreġ il-persunal ikkonċernat, sostenn imsaħħaħ lid-Delegazzjonijiet u monitoraġġ bir-reqqa tal-konformità mal-linji gwida rriveduti. KONKLUŻJONIJIET U RAKKOMANDAZZJONIJIET SPEĊIFIĊI 96. Filwaqt li karatteristika pożittiva hija t-tħaddin sistematiku tal-objettivi makroekonomiċi u tal-ĠFP u filwaqt li ġie nnutat xi titjib fi programmi aktar reċenti dwar id-definizzjoni tal-objettivi, dawn l-objettivi mhumiex qed jiġu adattati biżżejjed għaċ-ċirkostanzi speċifiċi tal-pajjiż li jkun u ħafna drabi mhumiex preċiżi. B’żieda ma’ dan, l-objettivi mhux qed iqisu r-riżorsi tal-persunal disponibbli għad-Delegazzjonijiet. RAKKOMANDAZZJONI 1 GĦAŻLA U FORMULAZZJONI TAL-OBJETTIVI U R-RIŻULTATI MISTENNIJA TAL-PROGRAMMI TAS-SBĠ Ikun xieraq li l-Kummissjoni tadatta l-objettivi tal-programmi tagħha ta’ sostenn baġitarju għaċ-ċirkostanzi speċifiċi tal-pajjiż sieħeb. Waqt li tkun qed tagħmel dan, il-Kummissjoni għandha: (a) tiżgura li s-SBĠ u programmi oħra ta’ sostenn tal-Kummissjoni fil-pajjiż jikkumplementaw lil xulxin; (b) tiffoka aktar fuq oqsma speċifiċi fi ħdan il-prijoritajiet nazzjonali ġenerali fejn il-Kummissjoni jista’ jkollha l-aktar valur miżjud; (c) tistabbilixxi objettivi biżżejjed preċiżi, li jistgħu jitkejlu u li għandhom limitu ta’ żmien biex jippermettu l-monitoraġġ tal-progress u l-valutazzjoni tal-kisbiet; (d) tispjega b’mod ċar il-loġika tal-intervent billi tagħmel ċara r-rabta bejn l-objettivi u t-tfassil tad-diversi komponenti tal-programm tas-SBĠ. 97. Il-mod dinamiku kif il-Kummissjoni tinterpreta l-kundizzjonijiet ta’ eliġibbiltà fih riskji qawwijin li l-fondi ma jintużawx b’mod effiċjenti u effikaċi mill-pajjiżi sħab. Madankollu, il-qafas ta’ ġestjoni tar-riskji tal-Kummissjoni għall-programmi tagħha tas-SBĠ mhux żviluppat tajjeb u r-riskji mhux qed jiġu ġestiti b’mod xieraq. RAKKOMANDAZZJONI 2 ĠESTJONI TAR-RISKJI EWLENIN GĦALL-EFFIKAĊJA TAL-PROGRAMMI TAS-SBĠ Ikun xieraq li l-Kummissjoni ssaħħaħ il-ġestjoni tagħha tar-riskji biex il-fondi tal-UE jingħataw ħarsien aħjar kontra t-telf ta’ riżorsi, il-ħela u l-ineffiċjenza. Waqt li tkun qed tagħmel dan, il-Kummissjoni għandha: (a) twettaq valutazzjoni strutturata u espliċita tar-riskju fiduċjarju u dak ta’ żvilupp sa mill-bidu tal-programmi tas-SBĠ u taġġornah regolarment waqt l-implimentazzjoni tal-programmi; (b) bħala bażi għall-valutazzjoni tar-riskju fiduċjarju: tuża aħjar l-informazzjoni diġà disponibbli, b’mod partikolari l-PEFA u s-CPIA, l-informazzjoni dwar l-implimentazzjoni tal-baġit, ir-rapporti mill-Istituzzjonijiet Supremi tal-Verifika u l-Parlamenti kif ukoll l-informazzjoni minn organizzazzjonijiet tas-soċjetà ċivili; tuża aktar għodod oħra bħall-Istħarriġiet ta’ Traċċar tan-Nefqa Pubblika, ir-Reviżjonijiet tan-Nefqa Pubblika u r-rapporti dwar il-korruzzjoni; (c) bħala bażi għall-valutazzjoni tal-iżvilupp tar-riskju, twettaq valutazzjoni bir-reqqa tar-relevanza u tal-kredibbiltà tal-istrateġija nazzjonali ta’ żvilupp inkluża l-kredibbiltà tagħha fir-rigward tar-rabtiet tagħha mal-baġit u l-politiki settorjali ewlenin; (d) iddaħħal fil-kundizzjonijiet, fid-djalogu u fis-sostenn għall-bini tal-ħiliet firxa xierqa ta’ miżuri preċiżi għall-monitoraġġ u t-tnaqqis, f’limitu ta’ żmien speċifiku, tar-riskji ewlenin li ġew identifikati, fosthom miżuri fuq medda iqsar ta’ żmien fejn is-sistemi tal-ĠFP ikunu partikolarment dgħajfa. 98. It-tfassil u l-implimentazzjoni tal-erba’ komponenti tal-programmi tas-SBĠ, jiġifieri l-provvediment ta’ fondi, is-sostenn għall-bini tal-ħiliet, il-kundizzjonijiet u d-djalogu, ma jiżgurawx l-eċċellenza tal-impatt potenzjali tagħhom: (a) il-ħlasijiet qed isiru b’mod prevedibbli u allinjat mas-sistemi baġitarji tal-pajjiżi, iżda mhumiex ċari l-prinċipji loġiċi segwiti biex jiġu determinati l-ammonti li għandhom jiġu allokati lil programmi individwali tas-SBĠ; (b) is-sostenn għall-bini tal-ħiliet huwa utli għat-tisħiħ tal-ĠFP, iżda ta’ sikwit mhuwiex ibbażat fuq valutazzjoni xierqa tal-bżonnijiet ta’ prijorità, u minħabba dewmien fl-implimentazzjoni, parti minnu biss titwassal. Madankollu, fl-2008, il-Kummissjoni adottat strateġija mmirata biex ittejjeb l-effikaċja tas-sostenn tal-bini tal-ħiliet tagħha; (c) l-approċċ tal-Kummissjoni fir-rigward tal-kundizzjonijiet għall-ħlas tas-SBĠ ibbażati fuq il-prestazzjoni huwa mera tal-enfasi dejjem tikber li fil-koperazzjoni għall-iżvilupp qed tingħata lill-ġestjoni għar-riżultati. Madankollu, l-effett maħsub ta’ inċentiv x’aktarx li ma jintlaħaqx minħabba nuqqasijiet serji fil-mekkaniżmi tal-inċentiv, b’mod partikolari b’rabta mal-porzjonijiet varjabbli, u mad-diffikultajiet li hemm biex wieħed jivvaluta jekk il-kundizzjonijiet ġewx issodisfati jew le; (d) id-djalogu huwa ġustament meqjus, mill-Kummissjoni, bħala komponent ewlieni tal-programmi tagħha tas-SBĠ, iżda mhux qed isir użu mill-potenzjal kollu tiegħu. Il-programmi tas-SBĠ kellhom effett katalitiku fir-rigward tat-tisħiħ tad-djalogu dwar il-baġit nazzjonali u l-ĠFP, iżda n-nuqqas ta’ strateġija ta’ djalogu għal kull programm u n-nuqqas ta’ kompetenza fid-Delegazzjonijiet huma fatturi ewlenin fir-rigward ta’ sehem akbar u aktar effikaċi fid-djalogu. RAKKOMANDAZZJONI 3 RIŻORSI FINANZJARJI Ikun xieraq li l-Kummissjoni tiddetermina b’mod sostnut aħjar u aktar trasparenti l-ammonti li għandhom ikunu allokati lill-programmi individwali tas-SBĠ. Il-Kummissjoni għandha: (a) twettaq valutazzjoni strutturata biex tiżen sewwa rriskji u l-benefiċċji; (b) tkun kapaċi turi li l-ammont ta’ fondi allokat lill-programm tas-SBĠ huwa adegwat fid-dawl tal-objettivi u lqafas li jittratta r-riskji u l-benefiċċji. RAKKOMANDAZZJONI 4 SOSTENN GĦALL-BINI TAL-ĦILIET Ikun xieraq li l-Kummissjoni tiffoka s-sostenn tagħha għall-bini tal-ħiliet fuq il-bżonnijiet ta’ prijorità, f’konformità mal-istrateġija ġdida u reċenti tagħha għall-koperazzjoni teknika. Waqt li tkun qed tagħmel dan, il-Kummissjoni għandha: (a) twettaq, flimkien mal-pajjiż sieħeb u f’koordinazzjoni ma’ donaturi oħra, valutazzjoni tal-bżonnijiet tiegħu ta’ prijorità fir-rigward tal-bini tal-ħiliet; (b) tiffoka fuq l-oqsma fejn is-sostenn tagħha jista’ jagħti l-ikbar valur miżjud; (c) tagħti kas biżżejjed tal-bżonn li hemm biex jiġu sostnuti mekkaniżmi ta’ għoti ta’ rendikont u kontra l-korruzzjoni fil-pajjiż sieħeb kif ukoll oqsma differenti mill-ĠFP. RAKKOMANDAZZJONI 5 KUNDIZZJONIJIET Ikun xieraq li l-Kummissjoni ssaħħaħ il-ġestjoni tagħha tal-kundizzjonijiet relatati mal-prestazzjoni. Waqt li tkun qed tagħmel dan, il-Kummissjoni għandha: (a) twettaq evalwazzjoni fformalizzata tal-proporzjon adegwat tal-porzjonijiet fissi u ta’ dawk varjabbli fid-dawl taċ-ċirkostanzi speċifiċi tal-pajjiż kif ukoll tal-objettivi u t-tfassil tal-programm tas-SBĠ; (b) fejn jidħlu l-kundizzjonijiet ġenerali ta’ eliġibbiltà, tistipula, f’kull ftehim ta’ ffinanzjar, qafas ċar ta’ valutazzjoni li jiddefinixxi l-kundizzjonijiet, l-iskeda ta’ żmien, is-sors ta’ evidenza kif ukoll il-kriterji li bihom għandu jiġi vvalutat kemm hu sodisfaċenti l-progress; (c) dwar il-kundizzjonijiet speċifiċi għall-ħlas ta’ porzjonijiet varjabbli: twaqqaf indikaturi, miri, metodi ta’ kalkolu u sorsi ta’ verifikazzjoni ċari; twaqqaf miri li huma sfida, iżda realistiċi, bl-użu ta’ linji bażi, xejriet tal-passat u valutazzjoni xierqa tal-impatti mistennija tal-azzjonijiet u l-baġits ippjanati biex jintlaħqu dawn il-miri; (d) issostni d-deċiżjonijiet dwar il-provvediment ta’ fondi bit-turija aktar strutturata u fformalizzata tal-progress sodisfaċenti matul il-perjodu kkonċernat billi tressaq b’mod ċar il-kriterji użati għall-valutazzjoni tal-progress, il-progress li jkun sar u r-raġunijiet għaliex il-progress seta’ ma jkunx sar skont il-pjan. RAKKOMANDAZZJONI 6 DJALOGU Ikun xieraq li l-Kummissjoni ssaħħaħ l-approċċ tagħha lejn id-djalogu. Waqt li tkun qed tagħmel dan, il-Kummissjoni għandha: (a) tiddefinixxi strateġija ta’ djalogu għal kull programm tas-SBĠ li tiddeskrivi l-objettivi, il-kontenut u l-modalitajiet tal-involviment tal-Kummissjoni fid-djalogu; (b) tiżgura li jkun hemm il-kompetenza speċjalizzata meħtieġa li tippermetti l-involviment effikaċi tad-Delegazzjoni fid-djalogu fir-rigward tal-oqsma ta’ prijorità li fuqhom qed jiffukaw l-objettivi tal-programmi tas-SBĠ; (c) tirrapporta lill-partijiet interessati esterni dwar id-djalogu mwettaq u l-kisbiet minnu. 99. Ir-rappurtar tal-Kummissjoni lill-partijiet interessati esterni għandu t-tendenza li jiffoka aktar fuq il-benefiċċji potenzjali tas-SBĠ milli fuq l-implimentazzjoni u l-kisbiet tal-programmi tagħha. Waħda mir-raġunijiet ta’ dan hija li l-Kummissjoni ma stabbilietx proċeduri ta’ rappurtar intern biex tivvaluta b’mod sistematiku l-progress fir-rigward tal-objettivi kollha stipulati tal-programmi tagħha tas-SBĠ li mbagħad setgħu jintużaw bħala sors ta’ informazzjoni għar-rappurtar lill-partijiet interessati esterni. Barra minn hekk, fin-nuqqas ta’ metodoloġija adegwata ta’ evalwazzjoni, il-Kummissjoni, bħad-donaturi l-oħra, għadha mhix f’pożizzjoni li turi l-effikaċja tal-programmi tas-SBĠ. RAKKOMANDAZZJONI 7 RAPPURTAR DWAR JEKK IS-SBĠ HUWIEX QED JILĦAQ L-OBJETTIVI TIEGĦU Ikun xieraq li l-Kummissjoni ttejjeb ir-rappurtar tagħha dwar l-effikaċja tal-programmi tagħha tas-SBĠ. Waqt li tkun qed tagħmel dan, ikun xieraq li: (a) b’mod sistematiku timmonitorja l-progress fir-rigward tal-objettivi stipulati kollha, intermedji u aħħarija, tal-programmi tas-SBĠ u tiżviluppa s-sistema ta’ rappurtar intern skont dan; (b) tkompli l-isforzi tagħha, flimkien ma’ sħabha, għall-iżvilupp ta’ metodoloġija ta’ evalwazzjoni xierqa u ġeneralment aċċettata li tippermetti li l-impatt li jħallu l-programmi tas-SBĠ jiġi vvalutat; (c) fir-rappurtar tagħha lill-partijiet interessati esterni tiddistingwi b’mod ċar bejn l-"effikaċja tal-għajnuna" fis-sens tal-proċessi tat-twassil tal-għajnuna u l-"effikaċja tal-għajnuna" fis-sens tal-impatt aħħari tal-assistenza għat-titjib tas-sistemi tal-ĠFP u t-tnaqqis tal-faqar; (d) tagħti stampa sħiħa, ċara u preċiża tal-programmi tagħha tas-SBĠ lill-partijiet interessati esterni, b’mod partikolari fir-rigward tar-riskji li hemm, fosthom il-korruzzjoni, il-progress li jkun sar fl-implimentazzjoni tal-programmi, u l-ilħuq tal-objettivi. Dan ir-Rapport ġie adottat mill-Awla II, immexxija mis-Sur Jan KINŠT, Membru tal-Qorti tal-Awdituri, fil-Lussemburgu fil-laqgħa tagħha tas- 16 ta’ Novembru 2010. Għall-Qorti tal-Awdituri +++++ TIFF +++++ Vítor Manuel da Silva Caldeira President [1] L-Artikolu 61. [2] Ir-Regolament (KE) Nru 1905/2006 tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tat- 18 ta’ Diċembru 2006 li jistabbilixxi strument ta’ finanzjament tal-koperazzjoni għall-iżvilupp, Artikolu 25 (1)(b) (ĠU L 378, 27.12.2006, p. 41) [3] "Guidelines on the Programming, Design & Management of General Budget Support" (Linji gwida dwar l-Ipprogrammar, it-Tfassil u l-Ġestjoni tas-Sostenn Baġitarju Ġenerali), li huma disponibbli minn fuq is-sit elettroniku tal-EuropeAid, http://ec.europa.eu/europeaid/what/economic-support/documents/guidelines_budget_support_en.pdf [4] L-Artikolu 61(2) tal-Ftehima ta’ Cotonou u l-Artikolu 25(1)(b) tar-Regolament dwar l-Istrument ta’ Koperazzjoni għall-Iżvilupp. [5] In-Nefqa Pubblika u l-Obbligu ta’ Rendikont Finanz