Ir-Rapport Speċjali Nru 1/2011 “Id-devoluzzjoni tal-ġestjoni tal-Kummissjoni tal-għajnuna esterna mill-kwartieri ġenerali tagħha rriżultat fi twassil tal-għajnuna mtejjeb?”





AKRONIMI U TAQSIRIET Pajjiżi AKP : Il-pajjiżi Afrikani, tal-Karibew u tal-Paċifiku CRIS : Sistema Komuni ta’ Informazzjoni RELEX CSP : Dokument ta’ strateġija għall-pajjiż EAMR : Rapport dwar il-ġestjoni tal-għajnuna esterna ENPI : Strument Ewropew ta’ Viċinat u Sħubija EuropeAid : L-Uffiċċju tal-Kooperazzjoni EuropeAid FEŻ : Fond Ewropew għall-Iżvilupp FLEX : Sostenn mill-FEŻ għal varjazzjonijiet fil-qligħ mill-esportazzjoni ROM : Monitoraġġ orjentat fuq ir-riżultati SEAE : Servizz Ewropew għall-Azzjoni Esterna SPSP : Programm ta’ sostenn għall-politika settorjali SOMMARJU EŻEKUTTIV I. Il-Qorti Ewropea tal-Awdituri wettqet verifika sabiex tevalwa jekk id-devoluzzjoni kbira ta’ responsabbiltajiet għall-ġestjoni tal-għajnuna esterna mill-Kwartieri Ġenerali tal-Kummissjoni Ewropea lid-delegazzjonijiet tagħha madwar id-dinja, irriżultatx fi twassil imtejjeb ta’ għajnuna mtejjeb. Il-verifika ffukat fuq tliet objettivi ċentrali tad-devoluzzjoni: li tiżdied il-ħeffa tat-twassil tal-għajnuna, li tiżdied il-kwalità tal-għajnuna, u li l-proċeduri tal-ġestjoni finanzjarja jsiru aktar robusti. II. Il-verifika kopriet il-perjodu mit-tlestija tal-proċess tad-devoluzzjoni fl-2004 sal-2009. Iż-żmien li fih saret il-verifika huwa partikolarment xieraq minħabba li l-Unjoni Ewropea bħalissa għadejja minn proċess ta’ riforma kbira oħra li għandha implikazzjonijiet importanti għall-ġestjoni mill-Kummissjoni tal-għajnuna esterna tal-Unjoni Ewropea, il-ħolqien tas-Servizz Ewropew ta’ Azzjoni Esterna (SEAE), skont it-Trattat ta’ Lisbona. III. Il-Qorti sabet li d-devoluzzjoni kkontribwiet għal titjib fit-twassil tal-għajnuna. Fir-rigward tat-tliet objettivi speċifiċi: (a) il-Kummissjoni għaġġlet aktar it-twassil tal-għajnuna tagħha, kemm fl-impenjar ta’ ammont ogħla ta’ fondi għal interventi ġodda ta’ għajnuna, kif ukoll billi nefqet dan il-finanzjament addizzjonali b’mod suffiċjentement mgħaġġel biex tiġi evitata l-akkumulazzjoni ta’ xogħol b’lura ta’ fondi mhux minfuqa; (b) hemm xi indikazzjonijiet li d-devoluzzjoni kkontribwiet għal titjib tal-kwalità tal-għajnuna billi pproduċiet riżultati aħjar. B’mod partikolari, il-valutazzjonijiet tal-Kummissjoni jissuġġerixxu li n-numru ta’ proġetti li kellhom prestazzjoni fqira tbaxxa u r-rilevanza tal-proġetti żdiedet. Iżda, il-valutazzjoni tal-kwalità tal-għajnuna hija proċess diffiċli u s-sistemi preżenti tal-Kummissjoni għadhom mhumiex żviluppati b’mod suffiċjenti għal dan l-iskop; (c) il-Kummissjoni b’mod regolari introduċiet titjib importanti fil-ġestjoni finanzjarja tagħha mid-devoluzzjoni ’l hawn, anke jekk xorta waħda għadhom jeżistu xi dgħufijiet. IV. Minkejja dan it-titjib, il-verifika enfasizzat numru ta’ kwistjonijiet li jostakolaw lill-Kummissjoni milli tisfrutta l-benefiċċji totali tad-devoluzzjoni: (a) għad hemm lok għall-Kummissjoni biex ittejjeb l-allokazzjoni u l-użu tar-riżorsi umani tagħha fid-delegazzjonijiet. F’dan ir-rigward, kwistjonijiet prinċipali identifikati mill-verifika inkludew il-bilanċ tajjeb bejn il-persunal li jaħdem fuq l-għajnuna u l-persunal li jaħdem fuq kwistjonijiet politiċi u kummerċjali, il-profil tal-kompetenzi tal-persunal, u n-numru għoli ta’ postijiet battala fost il-persunal fuq kuntratt. In-numru ta’ setturi li fihom id-delegazzjonijiet komplew jinvolvu ruħhom, minkejja passi biex tissaħħaħ il-koordinazzjoni tad-donaturi, jżid it-tagħbija tax-xogħol tad-delegazzjonijiet; (b) l-irwol tal-Uffiċċju tal-Kooperazzjoni EuropeAid (EuropeAid) fl-għotja ta’ sostenn lid-delegazzjonijiet huwa mxekkel miċ-ċaqliq għoli fost il-persunal fuq kuntratt li jifforma 40 % tal-forza tax-xogħol tiegħu. Għalhekk huwa diffiċli li tinbena l-esperjenza meħtieġa, il-memorja istituzzjonali qed tintilef u l-effiċjenza tal-operazzjonijiet qed tonqos; (c) id-delegazzjonijiet ma wettqux monitoraġġ tekniku u finanzjarju fuq il-post suffiċjenti, għalkemm l-opportunità akbar għal monitoraġġ bħal dan kienet waħda mill-benefiċċji potenzjali tad-devoluzzjoni. Ir-rappurtar mid-delegazzjonijiet lill-EuropeAid ma jagħtix reazzjoni adegwata dwar ir-riżultati jew dwar is-saħħa tas-sistemi tal-ġestjoni finanzjarja. V. Ir-rapport jikkonkludi b’serje ta’ rakkomandazzjonijiet, li huma mfassla biex itejbu l-benefiċċji li l-Kummissjoni tista’ tiggwadanja mid-devoluzzjoni. INTRODUZZJONI 1. L-Unjoni Ewropea hija l-akbar donatur tal-għajnuna fid-dinja u l-Kummissjoni Ewropea ġġesti parti sinifikanti minn din l-għajnuna, u l-infiq tagħha fuq operazzjonijiet dinjija tal-għajnuna fl-2009 ammonta għal EUR 8440 miljun [1]. Madwar 80 % tal-għajnuna tagħha hija implimentata permezz ta’ sistema tal-ġestjoni devoluta. "Id-devoluzzjoni" tinvolvi d-delegazzjoni tal-kompiti u tar-responsabbiltajiet għall-ġestjoni ta’ attivitajiet ta’ kooperazzjoni ffinanzjati mill-Kummissjoni Ewropea mill-kwartieri ġenerali tal-Kummissjoni Ewropea lejn il-111-il uffiċċju (delegazzjonijiet) f’pajjiżi msieħba. Id-devoluzzjoni ġiet introdotta fil-perjodu 2002 sal-2004 biex issostni riforma aktar wiesgħa varata fl-2000 biex il-ġestjoni tal-Kummissjoni tal-għajnuna esterna titjieb. L-objettivi tad-devoluzzjoni u l-proċess tar-riforma globali prinċipalment kienu li l-implimentazzjoni ssir b’aktar ħeffa, il-kwalita tiżdied u jiġu żgurati proċeduri robusti. 2. Fl-2004 l-Qorti pproduċiet Rapport Speċjali dwar "Id-devoluzzjoni tal-ġestjoni ta’ għajnuna esterna tal-KE għal delegazzjonijiet tal-Kummissjoni" [2]. Ir-rapport iffoka fuq żewġ kwistjonijiet prinċipali, l-ewwel nett, il-ġestjoni tal-Kummissjoni tal-proċess tad-devoluzzjoni u, it-tieni nett, jekk id-devoluzzjoni tal-ġestjoni kinitx kisbet l-objettivi tagħha. Ir-rapport wettaq valutazzjoni pożittiva tal-ġestjoni tal-Kummissjoni tal-proċess tad-devoluzzjoni imma kkonkluda li fl-2004 kien għadu wisq kmieni biex wieħed jevalwa jekk ir-riżultati mistennija mid-devoluzzjoni kinux inkisbu. 3. Il-karatteristiċi ewlenin tad-devoluzzjoni, li issa ilha topera għal aktar minn ħames snin, huma (ara wkoll il-Figura 1): (a) id-delegazzjonijiet huma responsabbli għall-identifikazzjoni, il-formulazzjoni u l-implimentazzjoni tal-interventi tal-għajnuna, inklużi l-istadji tal-ikkuntrattar u tal-pagament. Il-Kapijiet tad-Delegazzjonijiet ġew imlaħħqa uffiċjali b’sotto-awtorità u d-delegazzjonijiet għandhom kemm is-sezzjoni tal-operazzjonijiet kif ukoll dik tal-finanzi; (b) il-EuropeAid jibqa’ responsabbli għall-iffinalizzar u l-immodifikar tad-deċiżjonijiet ta’ finanzjament u ftehimiet ta’ finanzjament filwaqt li x-xogħol preparatorju jiġi mwettaq mid-delegazzjonijiet; (c) il-EuropeAid isostni lid-delegazzjonijiet billi twettaq reviżjonijiet tal-kwalità tal-interventi tal-għajnuna proposta fl-aħħar tal-istadji ta’ identifikazzjoni u formulazzjoni u tipprovdi sostenn kontinwu fuq it-talba tad-delegazzjonijiet tul il-ħajja ta’ kull intervent ta’ għajnuna; (d) filwaqt li d-delegazzjonijiet huma responsabbli għall-monitoraġġ u valutazzjoni tekniċi u finanzjarji tal-interventi individwali tal-għajnuna, il-EuropeAid huwa responsabbli għall-monitoraġġ u għall-valutazzjoni globali tal-implimentazzjoni tal-għajnuna għall-iżvilupp tal-Kummissjoni; (e) l-ipprogrammar tal-għajnuna – l-istabbiliment ta’ strateġiji ta’ kooperazzjoni multiannwali mal-pajjiżi msieħba u l-allokazzjoni ta’ riżorsi biex isostnuhom – ma ġewx devoluti. Il-kwartieri ġenerali tal-Kummissjoni baqgħu responsabbli għal dan [3] għalkemm id-delegazzjonijiet għandhom parti akbar fil-proċess milli kellhom qabel id-devoluzzjoni. 4. Minn meta saret id-devoluzzjoni l-kbira tar-responsabbiltajiet mill-kwartieri ġenerali tal-Kummissjoni lid-delegazzjonijiet mill-2002 sal-2004 ’l hawn, kien hemm biss trasferimenti ulterjuri żgħar tar-responsabbiltajiet. Madankollu skont l-Aġenda ta’ Accra għall-Azzjoni tal-2008 [4] l-Kummissjoni flimkien ma’ donaturi oħra kkommettiet lilha nfisha għall-prinċipju ta’ devoluzzjoni ulterjuri tar-responsabbiltajiet mill-kwartieri ġenerali għall-uffiċċji tagħhom fil-pajjiżi msieħba biex l-għajnuna ssir aktar reattiva għall-bżonnijiet ta’ dawn tal-aħħar. 5. Skont it-Trattat ta’ Lisbona, l-Unjoni Ewropea qiegħda toħloq Servizz Ewropew għall-Azzjoni Esterna (SEAE) [5] ġdid, fir-riforma l-aktar sinifikanti għall-ġestjoni tal-għajnuna esterna mid-devoluzzjoni ’l hawn. Preparazzjonijiet għall-istabbiliment tas-SEAE kienu għadhom għaddejjin waqt il-verifika. Id-delegazzjonijiet se jirrapportaw lis-SEAE u se jkollhom rwol politiku u diplomatiku aktar b’saħħtu milli fil-passat filwaqt li se jibqgħu responsabbli għall-implimentazzjoni tal-għajnuna tal-iżvilupp mill-baġit tal-UE. Għall-parti tal-għajnuna tal-iżvilupp tar-responsabbiltajiet tagħhom, bħala uffiċjali ta’ awtorizzazzjoni b’sottodelega, il-Kapijiet tad-Delegazzjonijiet se jkomplu jirrappurtaw lill-EuropeAid filwaqt li jirrappurtaw lis-SEAE għall-funzjonijiet l-oħra tagħhom. IL-FIGURA 1 TQASSIM TA’ RESPONSABBILTAJIET BEJN IL-KWARTIERI ĠENERALI U D-DELEGAZZJONIJIET FIS-SISTEMA TA’ ĠESTJONI DEVOLUTA TAL-KUMMISSJONI +++++ TIFF +++++ Sors: L-analiżi tal-Qorti Ewropea tal-Awdituri ibbażata fuq id-dokumenti tal-istrateġija tal-Kummissjoni. L-AMBITU U L-APPROĊĊ TAL-VERIFIKA 6. Il-verifika impenjat ruħha biex tirrispondi l-mistoqsija globali: "Id-devoluzzjoni tal-ġestjoni tal-Kummissjoni tal-għajnuna esterna mill-kwartieri ġenerali tagħha lid-delegazzjonijiet tagħha wasslet għal twassil tal-għajnuna mtejjeb?" Din il-mistoqsija globali ġiet indirizzata bl-eżami ta’ tliet mistoqsijiet aktar speċifiċi: (a) Id-devoluzzjoni wasslet għal titjib fil-ħeffa tat-twassil tal-għajnuna? (b) Id-devoluzzjoni wasslet għal titjib fil-kwalità tal-għajnuna? (c) Ġew implimentati proċeduri robusti tal-ġestjoni finanzjarja? 7. Il-verifika ffukat fuq il-perjodu 2004 ’l hawn, is-sena li fiha tlesta l-proċess tal-introduzzjoni tad-devoluzzjoni u s-sena tar-rapport preċedenti tal-Qorti dwar id-devoluzzjoni. Il-verifika twettqet min-nofs l-2009 sa nofs l-2010. Hija ffukat fuq l-irwol tal-EuropeAid u d-delegazzjonijiet u ma koprietx il-fażi tal-ipprogrammar u l-irwoli tad-DĠ Żvilupp u d-DĠ Relazzjonijiet Esterni [6]. Hija eżaminat is-sistema tal-ġestjoni devoluta tal-Kummissjoni permezz ta’ reviżjoni tad-dokumenti u intervisti ma’ persunal prinċipali fil-EuropeAid. Biex tivvaluta l-funzjonament tas-sistema fil-livell ta’ delegazzjoni, il-verifika kienet tinvolvi wkoll żjarat f’ħames pajjiżi msieħba (il-Kolombja, l-Ekwador, l-Etjopja, l-Indoneżja, it-Tuneżija). Barra minn hekk, il-verifika kkunsidrat ukoll osservazzjonijiet li għandhom x’jaqsmu mas-sistema tal-ġestjoni devoluta li jinsabu fir-Rapporti Annwali u r-Rapport Speċjali tal-Qorti stess prodotti mill-2004 ’l hawn. 8. L-ewwel parti tar-rapport teżamina jekk u safejn tjieb it-twassil tal-għajnuna. Filwaqt li mhuwiex fattibbli li wieħed jivvaluta eżattament safejn it-titjib jista’ jiġi speċifikament attribwit għad-devoluzzjoni, il-verifika fittxet li tidentifika aspetti tas-sistema tal-ġestjoni devoluta li kienet ikkontribwiet b’mod partikolari għat-titjib. 9. It-tieni parti tar-rapport tindirizza aspetti tad-devoluzzjoni li l-verifika identifikat bħala oqsma fejn il-ġestjoni tal-Kummissjoni kellha bżonn tissaħħaħ. Is-sezzjoni finali tar-rapport tippreżenta rakkomandazzjonijiet dwar kif jista’ jinkiseb dan. Ir-riorganizzazzjoni ppjanata tal-EuropeAid wara l-istabbiliment tas-SEAE jagħti opportunità għall-implimentazzjoni ta’ dawn ir-rakkomandazzjonijiet. OSSERVAZZJONIJIET ID-DEVOLUZZJONI KKONTRIBWIET GĦAL TITJIB GLOBALI TAT-TWASSIL TAL-GĦAJNUNA ID-DEVOLUZZJONI KKONTRIBWIET GĦAL TITJIB FIL-ĦEFFA TAT-TWASSIL, FEJN IL-KUMMISSJONI KIENET KAPAĊI KEMM LI TIKKOMMETTI U KIF UKOLL LI TAGĦTI VOLUMI DEJJEM AKTAR GĦOLJA TA’ FINANZJAMENT 10. Matul is-snin 90 il-Kummissjoni tħabtet biex tonfoq il-baġit tal-għajnuna għall-iżvilupp tagħha li kien aktar milli rdoppja matul il-perjodu. Dan wassal għal xogħol b’lura sostanzjali ta’ finanzjament mhux minfuq. It-titjib tal-ħeffa tat-twassil tal-għajnuna kien għalhekk objettiv prinċipali tad-devoluzzjoni. 11. Biex jiġi vvalutat jekk il-ħeffa tat-twassil tal-għajnuna kinitx żdiedet, il-verifika eżaminat il-prestazzjoni tal-Kummissjoni billi użat indikaturi prinċipali finanzjarji stabbiliti mill-EuropeAid (ara l-Kaxxa 1). Il-valutazzjoni tal-verifika inkludiet jekk l-indikaturi kinux ibbażati fuq dejta affidabbli u flimkien tawx il-Figura komprensiva tal-ħeffa tat-twassil tal-għajnuna. Il-verifika fittxet ukoll li tidentifika fatturi li kienu influwenzaw il-ħeffa tat-twassil tal-għajnuna. KAXXA 1 INDIKATURI TAD-DEJTA FINANZJARJA PRINĊIPALI UŻATI MILL-EUROPEAID L-indikaturi relatati mal-ħeffa li ġejjin, jiffurmaw parti mir-Rapport tal-Indikaturi tal-EuropeAid li huwa ppreżentat tliet darbiet f’sena lill-grupp ta’ Kummissarji tar-Relazzjonijiet Esterni: (a) l-ammont annwali tal-finanzjament impenjat, ikkuntrattat u mħallas għall-għajnuna; (b) il-livell ta’ impenji "qodma" jew "inattivi". Dan l-indikatur ikejjel safejn l-interventi jkollhom dewmien sinifikanti. Impenji "qodma" huma dawk l-impenji li ilhom miftuħin għal aktar minn sitt snin. Impenji "inattivi" huma dawk l-impenji li għandhom anqas minn ħames snin u li ma kellhom ebda tranżazzjonijiet finanzjarji matul l-aħħar 24 xahar; (c) ikkuntrattar dwar Ftehimiet ta’ Finanzjament soġġett għall-hekk imsejħa regola "D+3". Dan l-indikatur għandu x’jaqsam ukoll mal-ħeffa li biha l-interventi tal-għajnuna jkunu implimentati, u jiffoka fuq ir-riskju li l-interventi jitilfu l-fondi jekk ma jiġux ikkuntrattati fi ħdan tliet snin mill-firma tal-Ftehim tal-Finanzjament. 12. Il-verifika kkonkludiet li l-informazzjoni finanzjarja użata għall-indikaturi kienet affidabbli u li, globalment, kien hemm żieda fil-ħeffa tat-twassil tal-għajnuna. Il-konklużjoni tal-verifika dwar l-affidabilità tal-informazzjoni finanzjarja hija bbażata fil-biċċa l-kbira fuq ix-xogħol li jitwettaq fi ħdan il-qafas tal-verifiki finanzjarji tal-Qorti. Il-paragrafi li ġejjin jispjegaw il-valutazzjoni tal-verifika li għandha x’taqsam mal-ħeffa fl-għajnuna. 13. Il-volum tal-għajnuna taħt implimentazzjoni kien ogħla b’mod sinifikanti fl-2009 milli fl-2004. L-ammont tal-għajununa għall-iżvilupp impenjat fl-2009 kien 42 % ogħla milli fl-2004, l-ammont ikkuntrattat fl-2009 żdied b’45 % meta mqabbel mal-2004 u l-pagamenti żdiedu bi 30 % matul l-istess perjodu. Filwaqt li kien hemm xi fluttwazzjonijiet fl-ammonti tal-impenji, kuntratti u pagamenti bejn is-snin (ara l-Figura 2), it-tendenza bażika kienet miexja ’l fuq b’mod ċar. IL-FIGURA 2 L-AMMONT TAL-GĦAJNUNA ESTERNA IMPENJAT, IKKUNTRATTAT U MĦALLAS FL-2004 – 2009 +++++ TIFF +++++ Sors: Ir-Rapporti tal-EuropeAid dwar l-Indikaturi. 14. Minkejja ż-żieda fil-volum tal-għajnuna, il-Kummissjoni fl-2009 kienet kapaċi tnaqqas il-volum ta’ impenji qodma għal-livell tal-2004. Filwaqt li l-figura kienet madwar 50 % ogħla fis-snin 2006 sal-2008 milli fl-2004, dan ix-xogħol b’lura ta’ interventi tal-għajnuna mhux kompluti ġie eliminat fl-2009. Il-volum tal-impenji inattivi naqas matul l-istess perjodu bi kważi 25 % (ara l-Figura 3). Dan jindika li inqas interventi ġodda tal-għajnuna impenjati qed jesperjenzaw dewmien sinifikanti. 15. Iżda madankollu kien hemm tnaqqis żgħir fil-ħeffa li biha ġew ikkuntrattati l-impenji mill-2004 ’l hawn (ara l-indikatur prinċipali, il-Kaxxa 1 (c)). Filwaqt li madwar 4 % tal-ammont tal-impenji tal-2004 ma kinux ikkuntrattati sal-2007 u għalhekk ma setgħux jiġu użati aktar, il-figura korrispondenti fl-2009 għall-impenji tal-2006 kienet 6 %. IL-FIGURA 3 L-AMMONT TA’ IMPENJI QODMA U INATTIVI FL-2004 – 2009 +++++ TIFF +++++ Sors: Ir-Rapporti tal-EuropeAid dwar l-Indikaturi. 16. Ir-Rapporti Annwali reċenti tal-Qorti fil-biċċa l-kbira jikkonfermaw it-titjib globali fil-ħeffa tat-twassil tal-għajnuna meta mqabbel mas-sitwazzjoni qabel id-devoluzzjoni fejn il-Qorti kienet partikolarment kritika dwar ix-xogħol b’lura fil-finanzjament mhux minfuq, notevolment fir-rigward tal-FEŻ. 17. It-tħassib prinċipali tal-Qorti fir-rigward tal-kompletezza tal-indikaturi użati hija li dawn fil-biċċa l-kbira jiffukaw fuq il-ħeffa tal-eżekuzzjoni tal-baġit. Madankollu, l-indikaturi tal-eżekuzzjoni tal-baġit jiddikjaraw iżżejjed il-ħeffa tal-implimentazzjoni tal-għajnuna attwali u ma jsirx biżżejjed użu minn indikaturi oħrajn biex jiġi ssorveljat il-ħin meħtieġ għall-implimentazzjoni tal-għajnuna. Din hija kwistjoni partikolarment importanti għal xi wħud mill-modalitajiet tal-għajnuna tal-Kummissjoni li jinvolvu l-pagament ta’ fondi lil kontijiet intermedji qabel l-użu finali. Pereżempju: (a) l-ammont ta’ 45 % mill-għajnuna għall-iżvilupp mill-FEŻ u 25 % mill-Baġit Ġenerali huma pprogrammati fid-Dokumenti ta’ Strateġija għall-Pajjiż li jitħallsu bħala sostenn tal-baġit matul il-perjodu 2007–13. Għalkemm għall-Kummissjoni t-trasferiment ta’ dan il-finanzjament lill-kont tat-teżor tal-pajjiż imsieħeb huwa l-pagament finali, jista’ jgħaddi xi żmien qabel ma jiġi attwalment minfuq għalkollox mill-awtoritajiet nazzjonali bħala parti mill-baġit tagħhom. Barra minn hekk, jista’ jkun hemm dewmien fl-implimentazzjoni mill-pajjiż tal-baġit rikorrenti annwali tiegħu jew fl-implimentazzjoni minnu ta’ fondi li alloka għall-baġit tal-kapital biex jiġu ffinanzjati proġetti tal-investimenti; (b) b’mod aktar spiss il-fondi qed jiġu trasferiti mill-Kummissjoni skont arranġamenti konġunti ta’ ġestjoni lil organizzazzjonijiet internazzjonali jew għal inizjattivi internazzjonali biex jiġu ffinanzjati programmi li mbagħad dawn l-organizzazzjonijiet ta’ sikwit jimplimentaw permezz ta’ intermedjarji bħal NGOs. Il-finanzjament mill-Kummissjoni ġeneralment isir f'għamla ta’ pagamenti kbar bil-quddiem, u jista’ jieħu xi żmien qabel ma dawn il-pagamenti bil-quddiem jintużaw għalkollox. Ir-Rapport Speċjali tal-Qorti dwar l-għajnuna għas-saħħa lill-Afrika tas-Sub Saħara enfasizza problemi f’dan il-qasam fir-rigward tal-Fond Globali kontra l-Aids, it-Tuberkulożi u l-Malarja [7]; (c) għal ħafna proġetti, partikolarment fil-pajjiżi tal-Afrika, tal-Karibew u tal-Paċifiku (AKP) [8], il-Kummissjoni tagħmel pagamenti bil-quddiem biex tiffinanzja l-programmi ta’ ħidma annwali ta’ pajjiżi msieħba taħt ġestjoni deċentralizzata. L-implimentazzjoni u konsegwentement il-ħlas ta’ dawn il-programmi jistgħu jkunu soġġetti għal dewmien. 18. Id-devoluzzjoni ffaċilitat il-ħeffa tal-implimentazzjoni tal-għajnuna b’diversi modi. Il-fatt li hemm finanzjament u persunal mill-Kummissjoni fid-delegazzjonijiet ifisser li huma, kif ukoll in-numru miżjud tal-persunal operazzjonali, ikunu jistgħu jaħdmu aktar mill-qrib mal-amministraturi nazzjonali biex jevitaw u jsolvu problemi ta’ proċedura aktar malajr. L-eżistenza ta’ sezzjonijiet tal-finanzi u tal-kuntratti matul is-sezzjonijiet tal-operazzjonijiet, ukoll iżżid il-ħeffa li biha kwistjonijiet tal-ġestjoni finanzjarja li jinħolqu fi ħdan is-servizzi tal-Kummissjoni jistgħu jissolvew. Il-miżuri sinifikanti meħuda mill-EuropeAid biex jissemplifikaw u jistandardizzaw il-proċeduri wkoll iffaċilitaw il-ġestjoni finanzjarja fid-delegazzjonijiet. 19. Madankollu, fatturi oħra apparti mid-devoluzzjoni wkoll kienu importanti biex jitħaffef it-twassil tal-għajnuna. Iż-żieda fl-użu mill-Kummissjoni tas-sostenn tal-baġit, strument ta’ ħlas li huwa ġeneralment aktar mgħaġġel mill-approċċ tradizzjonali tal-proġetti, kien wieħed mill-aspetti ta’ din. L-użu akbar tal-Kummissjoni ta’ organizzazzjonijiet internazzjonali kien ukoll wieħed mill-fatturi. Il-ħtiġijiet aktar stretti tar-Regolament Finanzjarju tal-2002 dwar l-iskadenzi għall-ikkuntrattar tal-assistenza għall-għajnuna, ipprovdew ukoll inċentivi ulterjuri biex l-għajnuna titwassal malajr sabiex jiġi evitat li ammonti sinifikanti jiġu kkanċellati. Mhuwiex possibli li wieħed jikkwantifika l-grad safejn id-devoluzzjoni u l-grad safejn dawn il-fatturi l-oħra kkontribwew għall-ħeffa tat-twassil. GĦALKEMM XI INDIKATURI JIPPUNTAW LEJN TITJIB FIL-KWALITÀ TAL-GĦAJNUNA, IS-SISTEMI TAL-KUMMISSJONI BIEX TIĠI VVALUTATA L-KWALITÀ MA JIPPERMETTUX LI JSIRU KONKLUŻJONIJIET SODI 20. L-objettiv ġenerali tal-għajnuna għall-iżvilupp tal-Kummissjoni huwa t-tnaqqis tal-povertà. Il-kontribuzzjoni li hija tagħmel f’dan ir-rigward f’termini ta’ riżultati, impatt u s-sostenibbiltà tagħhom fuq terminu ta’ żmien twil, huma d-determinanti aħħarija tal-kwalità tal-għajnuna tagħha. 21. Biex tivvaluta jekk id-devoluzzjoni kinitx tejbet il-kwalità tal-għajnuna, il-verifika eżaminat il-prestazzjoni tal-Kummissjoni bl-użu ta’ indikaturi prinċipali tal-kwalità stabbiliti mill-EuropeAid (ara l-Kaxxa 2). Il-valutazzjoni tal-verifika kienet tinkludi jekk l-indikaturi kinux affidabbli, u flimkien jekk tawx il-figura kompleta tal-kwalità tal-għajnuna. Il-verifika fittxet ukoll li tidentifika fatturi li għandhom x’jaqsmu mad-devoluzzjoni li kienu influwenzaw il-kwalità tat-twassil tal-għajnuna. 22. Il-verifika sabet li xi indikaturi tal-Kummissjoni ppuntaw lejn titjib fil-kwalita tal-għajnuna fir-rigward ta’ riżultati. Iżda, il-valutazzjoni tal-kwalità hija eżerċizzju diffiċli fih innifsu u l-Qorti tikkunsidra li hemm nuqqasijiet fis-sistema tal-valutazzjoni tal-Kummissjoni kemm fir-rigward tal-utilità tad-dejta kif ukoll fil-kopertura u r-rilevanza tal-indikaturi. KAXXA 2 INDIKATURI PRINĊIPALI TAD-DEJTA DWAR IL-KWALITÀ UŻATI MILL-EUROPEAID EuropeAid uża erba’ indikaturi biex jivvaluta l-kwalità tal-interventi tal-għajnuna: (a) il-kejl tal-kwalità matul l-implimentazzjoni: valutazzjoni ġenerali tal-prestazzjoni tal-proġetti bbażata fuq marki għal ħames kriterji standard ta’ valutazzjoni (rilevanza, effiċjenza, effettività, impatt, sostenibbiltà) [9]; (b) il-kejl tal-kwalità matul l-implimentazzjoni: valutazzjoni dettaljata tal-proġetti skont il-ħames kriterji standard tal-valutazzjoni. L-indikatur jirrappreżenta l-perċentwal tal-proġetti, li huma mogħtija l-gradi "tajjeb ħafna" jew "tajjeb" għal kull kriterju; (c) il-kejl tal-kwalità matul il-preparazzjoni tal-proġett: perċentwal ta’ proposti tal-proġetti vvalutati li għandhom bżonn disinn mill-ġdid; (d) ammont ta’ fondi impenjati għas-sostenn tal-baġit ġenerali u l-programmi ta’ sostenn għall-politika settorjali. 23. L-għodda prinċipali użata mill-Kummissjoni għall-valutazzjoni tal-kwalità globali tal-interventi tagħha hija s-Sistema ta’ Monitoraġġ Orjentat fuq ir-Riżultati (ROM). Is-sistema ROM tinvolvi sorveljanti esterni fuq kuntratt mal-Kummissjoni li jżuru l-proġetti darba jew aktar matul il-ħajja ta’ proġett. Is-sorveljanti jivvalutaw il-prestazzjoni globali tal-proġetti u jagħtu grad lill-prestazzjoni tagħhom skont il-ħames kriterji standard tal-valutazzjoni (ara l-ewwel żewġ indikaturi fil-Kaxxa 2). Ir-riżultati tar-ROM jindikaw li kien hemm titjib fil-prestazzjoni globali tal-proġetti mill-2004 ’l hawn, abbażi li l-perċentwal ta’ proġetti li mhux qed jaħdmu naqas b’mod regolari minn 11 % fl-2004 għal 6 % fl-2009 (ara l-Figura 4). IL-FIGURA 4 PERĊENTWAL TA’ PROĠETTI LI MHUX QED JAĦDMU SKONT IL-VALUTAZZJONIJIET TAR-ROM FL-2004 – 2009 +++++ TIFF +++++ Sors: Ir-Rapporti tal-EuropeAid dwar l-Indikaturi. 24. Il-valutazzjonijiet tar-ROM ukoll jippuntaw lejn titjib ġenerali fir-rigward ta’ xi wħud mill-kriterji standard tal-valutazzjoni (ara l-Figura 5) [10]: (a) Ir-rilevanza, il-kriterju fejn il-proġetti ġabu l-ogħla gradi, żdiedet minn 68 % għal 82 % bejn l-2005 u l-2009 għalkemm il-biċċa l-kbira ta’ din iż-żieda saret mill-2008 sal-2009. L-impatt ukoll żdied b’mod sinifikanti minn 69 % fl-2005 għal 78 % fl-2009; (b) l-effiċjenza u s-sostenibbiltà baqgħu fi jew kemxejn ’il fuq mil-livell tagħhom tal-2005; (c) l-effettività fl-2009 ngħatat grad li kien inqas minn dak tal-2005, fejn naqset minn 65 % għal 61 %, u b’hekk reġġgħet lura tendenza ta’ titjib regolari sal-2008. Huwa diffiċli biex dan it-tnaqqis fl-effettività, jiġi rrikonċiljat mal-valutazzjoni li kien hemm żieda sinifikanti fl-impatt għall-istess proġetti (ara l-paragrafu 24(a)); (d) il-bidliet sinifikanti fil-gradi għar-rilevanza u għall-effettività mill-2008 sal-2009 huma mill-anqas dovuti inparti għal bidla fil-metodoloġija tat-twettiq tal-valutazzjonijiet tar-ROM. Dan jenfasizza li l-valutazzjoni tal-kwalità tas-sistema ROM trid bilfors tiddependi fuq il-metodoloġija speċifika użata. IL-FIGURA 5 VALUTAZZJONI ROM TAR-RILEVANZA TAL-PROĠETT, TAL-EFFIĊJENZA, L-EFFETTIVITÀ, L-IMPATT U S-SOSTENIBBILTÀ FL-2005 – 2009 +++++ TIFF +++++ Sors: Ir-Rapporti tal-EuropeAid dwar l-Indikaturi. 25. Iżda, hemm diversi fatturi ġenerali li jillimitaw l-użu li jista’ jsir mis-sistema ROM biex jitkejjel it-titjib fl-effettività globali tat-twassil tal-għajnuna. Dawn fil-biċċa l-kbira jiġu mill-fatt li r-ROM ma kinitx oriġinarjament iddisinjata għall-iskop tal-kejl tal-prestazzjoni globali tal-portafoll tal-għajnuna tal-Kummissjoni. Iżda kienet aktar intenzjonata biex tissorvelja proġetti individwali matul l-implimentazzjoni tagħhom bi skop li tidentifika azzjonijiet ta’ korrezzjoni f’waqthom biex tgħin li tiżgura li huma kisbu r-riżultati ppjanati tagħhom. Il-limitazzjonijiet prinċipali li jnaqqsu l-utilità tar-ROM bħala indikatur għall-portafoll ta’ għajnuna ġenerali huma: (a) minħabba li ROM fil-biċċa l-kbira tinvolvi żjarat ta’ sorveljanza fuq proġetti li għadhom għadejjin, l-affidabbiltà tagħha tvarja skont il-kriterju vvalutat. Il-valutazzjoni tagħha tar-rilevanza x’aktarx li tkun affidabbli minħabba li dan il-kriterju jista’ jiġi vvalutat qabel u matul l-implimentazzjoni ta’ proġetti. L-effiċjenza wkoll tista’ tiġi vvalutata matul l-implimentazzjoni. Iżda, għall-qasam l-aktar importanti tar-riżultati, is-sistema ROM tista’ tivvaluta biss l-effettività, l-impatt u s-sostenibbiltà potenzjali tal-proġetti, u mhux il-prestazzjoni attwali tagħhom f’dawn l-oqsma li jistgħu jiġu ġġudikati biss wara tmiem il-proġett; (b) mhuwiex strument affidabbli biex isir tqabbil bejn is-snin. Dan għaliex il-kampjun tal-proġetti magħżula għas-sorveljanza f’sena partikolari mhuwiex stabbilit fuq bażi ta’ statistika imma aktar fuq bażi soġġettiva; (c) il-kopertura tar-ROM tal-interventi tal-għajnuna hija limitata. Il-metodoloġija ROM kienet iddisinjata għall-proġetti u tibqa’ ffukata fil-biċċa l-kbira fuq dan it-tip ta’ intervent. Iżda, biss madwar nofs l-għajnuna tal-Kummissjoni tibqa' tingħata permezz tal-proġetti minħabba fit-tkabbir ta’ forom ġodda ta’ għajnuna, b’mod partikolari s-sostenn tal-baġit li mhuwiex kopert mir-ROM. Il-Kummissjoni qiegħda fil-proċess ta’ ttestjar ta’ metodoloġija ROM għal Programmi ta’ Sostenn ta’ Politika Settorjali (SPSP), inkluż is-sostenn tal-baġit settorjali, imma s’issa għad m’għandhiex metodoloġija ROM biex tivvaluta s-sostenn tal-baġit ġenerali. 26. Biex tindirizza l-problema li l-valutazzjonijiet tar-ROM, minħabba li jsiru matul l-implimentazzjoni, jindirizzaw biss l-effettività, l-impatt u s-sostenibbiltà potenzjali, il-Kummissjoni timmira li twettaq madwar 10 % tal-valutazzjonijiet ROM tagħha wara li l-operazzjonijiet tal-proġett ikunu għalqu. Iżda, dawn il-valutazzjonijiet mhumiex użati biex jagħtu indikatur tal-kwalità ulterjuri. 27. Il-limitazzjonijiet tas-sistema ROM bħala għodda biex tiġi vvalutata l-kwalità, ma ġewx ikkumpensati biżżejjed bl-użu ta’ għodod oħra. L-unità ta’ evalwazzjoni ta’ għajnuna tal-kwartieri ġenerali tal-Kummissjoni twettaq għadd kbir ta’ evalwazzjonijiet ġeografiċi, settorjali, tematiċi u ta’ strument permezz ta’ konsulenti indipendenti. Id-delegazzjonijiet jikkuntrattaw ukoll konsulenti biex iwettqu valutazzjonijiet dettaljati tal-interventi tal-għajnuna individwali. Madankollu, la l-valutazzjonijiet fl-evalwazzjonijiet imwettqa mill-unità ta’ evalwazzjoni ta’ għajnuna tal-kwartieri ġenerali tal-Kummissjoni u lanqas dawk mid-delegazzjonijiet ma huma kkwantifikati, li jfisser li ma jistgħux jintużaw bħala parti mis-sistema ta’ kejl tal-kwalità. Barra minn hekk ma jeżistux valutazzjoni u għotja ta’ gradi sistematiċi lill-proġetti mill-persunal tad-delegazzjonijiet fi tmiem il-programm/proġett (ara wkoll il-paragrafu 56). 28. L-indikatur tal-kwalità tal-EuropeAid għall-istadju tal-preparazzjoni tal-proġetti (it-tielet indikatur fil-Kaxxa 2) juri li l-perċentwal tal-proposti tal-proġetti ppreżentati mid-delegazzjonijiet – li meta ġew ivvalutati mill-EuropeAid kienu meqjusa li kellhom bżonn jiġu ddisinjati mill-ġdid qabel ma setgħu jiġu ffinanzjati mill-Kummissjoni – waqa’ minn 20 % fl-2005 għal 15 % fl-2009. 29. Il-Kummissjoni tuża wkoll il-perċentwal tal-impenji allokati għas-sostenn baġitarju ġenerali u għall-programmi ta’ sostenn għall-politika settorjali – li prinċipalment huma implimentati permezz tas-sostenn baġitarju settorjali – bħala indikatur tal-kwalità (ir-raba’ indikatur fil-Kaxxa 2). Dan għaliex huma l-mekkaniżmi tat-twassil tal-għajnuna li d-Dikjarazzjoni ta’ Pariġi tal-2005 [11] tikkunsidra l-aktar idónei biex jiġu promossi l-prinċipji ewlenin li huma l-aktar probabbli li jtejbu l-effettività tal-għajnuna. Dan l-indikatur juri tendenza qawwija ’l fuq sa mill-2004 fil-proporzjon ta’ għajnuna li qed tiġi diretta permezz ta’ sostenn baġitarju. Iżda dan l-indikatur ma jurix il-kwalità aħħarija tal-għajnuna fir-rigward tar-riżultati tagħha u l-impatt fuq it-tnaqqis tal-povertà [12]. 30. Il-verifika tal-Qorti sabet li d-devoluzzjoni kienet ikkontribwiet għal kwalità mtejba fil-modi li ġejjin: (a) hija ppermettiet lill-Kummissjoni, permezz tad-delegazzjonijiet, tiżviluppa għarfien u fehma akbar taċ-ċirkostanzi tal-pajjiżi msieħba u żiedet l-opportunitajiet għal djalogu mal-awtoritajiet nazzjonali u partijiet interessati oħra lokali, inklużi d-donaturi rrappreżentati fil-pajjiż. Dan ikkontribwixxa għal titjib fir-rilevanza tal-interventi tal-Kummissjoni, inkluż li l-interventi qed isiru dejjem aktar is-sjieda tal-pajjiżi msieħba, u wkoll it-titjib tal-effiċjenza tagħhom permezz ta’ koordinazzjoni aħjar ma’ donaturi oħra; (b) il-preżenza rrinfurzata tal-Kummissjoni ġewwa l-pajjiżi ffaċilitat aktar il-monitoraġġ tal-proġetti tagħha, u ppermettiet identifikazzjoni aħjar ta’ proġetti bi prestazzjoni baxxa u azzjonijiet neċessarji ta’ korrezzjoni; (c) il-mekkaniżmu tal-grupp ta’ sostenn tal-kwalità tal-EuropeAid u l-unitajiet ta’ sostenn tematiċi huma kumpliment importanti għall-ġestjoni devoluta tal-għajnuna mid-delegazzjonijiet. Huma jirriflettu l-importanza mogħtija mill-EuropeAid lill-kwestjonijiet tal-kwalità u taw sostenn lil, u kontroll fuq, id-delegazzjonijiet matul il-fażijiet preparatorji kruċjali tal-proġetti u tal-programmi kif ukoll għajnuna waqt l-implimentazzjoni sussegwenti. Mid-devoluzzjoni ’l hawn, it-tgħarbil tal-proposti tal-proġetti żdied b’mod regolari biex ikopri l-interventi kollha ta' għajnuna proposti għal tgħarbil bħal dan. 31. Madankollu, hekk kif osservat fit-tieni parti tar-rapport, għad fadal bżonn li l-Kummissjoni ttejjeb il-kwalità billi ssaħħaħ il-kapaċità tad-delegazzjonijiet tagħha u ttejjeb aktar id-djalogu u l-monitoraġġ tagħhom kif ukoll is-sostenn mogħti mill-EuropeAid. Dan huwa kkonfermat bil-verifiki tal-prestazzjoni tal-Qorti stess mwettqa fis-snin reċenti fuq l-għajnuna għall-iżvilupp (ara l-Anness) li juri wkoll li minkejja sar xi titjib, għad hemm lok konsiderevoli biex l-interventi tal-għajnuna tal-Kummissjoni jsiru aktar effettivi. IL-PROĊEDURI TAL-ĠESTJONI FINANZJARJA IMPLIMENTATI MID-DEVOLUZZJONI ’L HAWN HUMA DEJJEM AKTAR ROBUSTI 32. Waħda mill-inizjattivi l-kbar tad-devoluzzjoni kienet it-trasferiment tal-biċċa l-kbira tal-ġestjoni finanzjarja tal-għajnuna mill-kwartieri ġenerali tal-Kummissjoni lil delegazzjonijiet. Il-Kapijiet ta’ Delegazzjonijiet ġew imlaħħqa uffiċjali li jawtorizzaw b’sottodelega u ġiet stabbilita "Taqsima ta’ Finanzi u Kuntratti" fi ħdan id-delegazzjonijiet. 33. Biex jiġi vvalutat safejn il-Kummissjoni kienet stabbiliet u implimentat proċeduri robusti ta’ ġestjoni finanzjarja għall-ġestjoni devoluta tal-għajnuna, il-verifika użat ir-Rapporti Annwali tal-Qorti sa mill-2004. Objettiv prinċipali ta’ dawn ir-rapporti huwa l-valutazzjoni tas-solidità tas-sistemi ta’ sorveljanza u kontroll tal-Kummissjoni, inkluż il-livell tal-legalità u tar-regolarità tal-iżbalji fl-impenji u fil-pagamenti magħmula mill-Kummissjoni. 34. Il-EuropeAid għamel progress sinifikanti fit-titjib tas-sistemi ta’ sorveljanza u kontroll għal dak li għandu x’jaqsam mal-ġestjoni devoluta sa mill-2004, saħansitra jekk il-Qorti tqis li b’mod ġenerali dawn is-sistemi għadhom biss "parzjalment effettivi". Fl-2008 l-Kummissjoni stabbiliet strateġija ta’ kontroll komprensiv u kompliet tintroduċi titjib waqt li timplimenta l-istrateġija. KAXXA 3 KRITERJI GĦALL-VALUTAZZJONI TAS-SOLIDITÀ TAL-PROĊEDURI TAL-ĠESTJONI FINANZJARJA Kull sena l-Qorti tivvaluta s-sistemi ta’ sorveljanza u kontroll tal-EuropeAid u tad-Direttorati Ġenerali tal-Kummissjoni l-oħra kollha. Is-sistemi huma kklassifikati bħala "effettivi" (biex itaffu r-riskju ta’ żbalji fi tranżazzjonijiet), "parzjalment effettivi" (meta hemm xi dgħufijiet li jolqtu l-effettività tat-tħaddim) jew "mhux effettivi" (meta d-dgħufijiet huma mxerrda u għalhekk ixejnu għall-aħħar l-effettività tat-tħaddim). 35. Ir-Rapporti Annwali tal-Qorti sa mill-2004 sabu li l-Kummissjoni għamlet progress partikolari għal dak li għandu x’jaqsam mal-aspetti segwenti tas-sistemi ta’ sorveljanza u kontroll: (a) il-Kummissjoni għamlet sforzi sinifikanti fl-istabbiliment ta’ proċeduri finanzjarji li huma ċari u armonizzati u fl-organizzazzjoni ta’ manwali ta’ gwida u taħriġ, kemm għat-taqsimiet finanzjarji kif ukoll dawk operazzjonali tad-delegazzjonijiet; (b) karatteristika prinċipali tas-sistema ta’ kontroll tal-Kummissjoni hija l-użu ta’ verifiki esterni għal proġetti [13]. Il-Qorti sabet li kemm il-kwantità kif ukoll il-kwalità ta’ dawn il-verifiki kienu żdiedu b’mod sinifikanti sa mill-2004. Barra minn hekk, il-Kummissjoni żviluppat modjul speċjali fi ħdan is-sistema ta’ informazzjoni kompjuterizzata tagħha għall-għajnuna esterna (CRIS) [14] biex id-delegazzjonijiet jikkomunikaw ir-riżultati tal-verifiki lill-kwartieri ġenerali tal-Kummissjoni għal informazzjoni u analiżi sussegwenti; (c) il-qafas ta’ valutazzjoni tar-riskji tal-Kummissjoni tjieb b’mod progressiv, parzjalment bis-saħħa ta’ involviment ikbar tad-delegazzjonijiet f’dan l-eżerċizzju u analiżi aħjar tar-rapporti maħruġa mill-Kapaċità tal-Verifika Interna tal-EuropeAid, is-Servizz ta’ Verifika Interna ġenerali tal-Kummissjoni u awdituri esterni kkuntrattati; (d) ir-rapporti tal-Qorti kellhom tendenza jikkritikaw il-mod kif il-Kummissjoni vvalutat l-eliġibbiltà ta’ pajjiżi msieħba għal programmi ta’ sostenn tal-baġit u ħlasijiet. Madankollu, ir-rapporti jagħrfu wkoll li sar titjib sod, kemm fiċ-ċarezza tal-oqsfa użati mill-Kummissjoni għall-valutazzjoni tal-kriterji ta’ eliġibbiltà kif ukoll fil-kwalità tal-valutazzjonijiet proprja tal-eliġibbiltà magħmula mid-delegazzjonijiet. 36. Minkejja l-progress li sar, il-Qorti kompliet issib dgħufijiet fis-sistemi ta’ sorveljanza u kontroll, speċjalment fil-livell tad-delegazzjonijiet. Dawn primarjament għandhom x’jaqsmu ma’ kif id-delegazzjonijiet jindirizzaw nuqqasijiet fil-ġestjoni finanzjarja u fil-kontrolli ta’ atturi prinċipali, involuti fl-għajnuna għall-iżvilupp tal-UE, f’pajjiżi msieħba. Dawn jinkludu l-organizzazzjonijiet nazzjonali li jimplimentaw l-għajnuna, il-kontrolluri ta’ proġetti ta’ infrastruttura, u, għall-FEŻ, is-servizzi ta’ Uffiċjali Nazzjonali li Jawtorizzaw (ara wkoll il-paragrafu 57). 37. Dgħufijiet f’dawn l-oqsma kienu s-sors ewlieni ta’ żbalji identifikati mill-Qorti fil-verifika tagħha tal-legalità u r-regolarità tat-tranżazzjonijiet finanzjarji tal-Kummissjoni. Għall-qasam tal-politika tal-Kummissjoni li jinkludi għajnuna għall-iżvilupp iffinanzjata mill-Baġit Ġenerali tal-UE, il-Qorti kellha tirrapporta b’mod konsistenti livell materjali ta’ żbalji għal pagamenti stmati għal bejn 2 % u 5 %. Dan kien ġeneralment il-każ għall-FEŻ wkoll għalkemm fl-2009 l-Qorti kkonkludiet li l-pagamenti kienu ħielsa minn żbalji materjali. 38. Aspett prinċipali tax-xogħol tal-Kummissjoni fuq aktar titjib tal-istrateġija ta’ kontroll tagħha u t-trattament ta’ dawn id-dgħufijiet huwa valutazzjoni tal-ispejjeż u tal-benefiċċji tal-istrateġija. Dan wera li kien sfida sinifikanti għal bosta raġunijiet. L-estimi tal-ispejjeż prodotti s’issa mill-Kummissjoni ġew imxekkla mid-diffikultajiet inerenti biex jiġi definit dak li attwalment jikkostitwixxi kontroll u mbagħad li jiġi vvalutat il-ħin imqatta’ mill-persunal fl-implimentazzjoni ta’ dawk il-kontrolli. FILWAQT LI D-DEVOLUZZJONI KKONTRIBWIET GĦAT-TITJIB TAT-TWASSIL TAL-GĦAJNUNA, MHIJIEX QIEGĦDA TIPPRODUĊI L-BENEFIĊĊJI KOLLHA LI TISTA’, SPEĊJALMENT GĦAL DAK LI GĦANDU X’JAQSAM MAT-TITJIB FIL-KWALITÀ 39. L-ewwel parti tar-rapport ikkonkludiet li d-devoluzzjoni kkontribwiet għat-titjib fit-twassil tal-għajnuna iżda sabet ukoll li kien għad hemm ħtieġa għal tisħiħ fit-twassil tal-għajnuna, partikolarment għal dak li għandu x’jaqsam mal-kwalità tal-għajnuna. Din it-tieni parti tar-rapport tenfasizza oqsma identifikati mill-verifika li jridu jiġu indirizzati sabiex il-benefiċċji potenzjali tad-devoluzzjoni jitwettqu b’mod aħjar. GĦAD HEMM LOK GĦALL-KUMMISSJONI BIEX DIN ITTEJJEB L-ALLOKAZZJONI U L-UŻU TAGĦHA TAR-RIŻORSI UMANI F’DELEGAZZJONIJIET 40. It-trasferiment taħt id-devoluzzjoni ta’ responsabbiltajiet ġodda u kbar mill-kwartieri ġenerali tal-Kummissjoni kienu jeħtieġu li d-delegazzjonijiet jingħataw riżorsi adegwati, partikolarment persunal, biex iwettqu dawn ir-responsabbiltajiet. Il-Kummissjoni għarfet il-ħtieġa għal żieda sinfikanti fil-livelli tal-persunal fid-delegazzjonijiet, u tul il-perjodu 2001 sal-2005 assenjat madwar 1500 persunal addizzjonali lid-delegazzjonijiet. Dan sar permezz ta’ trasferiment ta’ madwar 450 persunal mill-EuropeAid u reklutaġġ ta’ ’l fuq minn 1000 persunal fuq kuntratt [15]. Madankollu fl-2007 l-Kummissjoni impenjat ruħha għal politika ta’ tkabbir żero għall-persunal tagħha sal-2013 u din żiedet l-importanza li jsiru l-aqwa allokazzjoni u użu ta’ riżorsi eżistenti jekk se jinkisbu l-benefiċċji sħaħ tad-devoluzzjoni. 41. Il-EuropeAid enfasizza r-riskji li s-sitwazzjoni tar-riżorsi umani tagħha tippreżenta għat-twassil effettiv ta’ għajnuna fir-Rapporti ta’ Attività Annwali reċenti tagħha. Il-Qorti qajmet ukoll il-kwistjoni tal-adegwatezza tar-riżorsi tal-persunal u l-impatt tagħha fuq il-kwalità u l-ġestjoni finanzjarja tal-għajnuna f’bosta okkażjonijiet, l-aktar fir-Rapporti Annwali tagħha. 42. Matul il-perjodu 2005 sal-2008 l-kompożizzjoni tal-persunal tad-delegazzjonijiet inbidlet bħala riżultat ta’ għoti ta’ prijorità akbar lit-tisħiħ tal-funzjonijiet politiċi u kummerċjali tad-delegazzjoni. Kapijiet ta’ Delegazzjonijiet stess qegħdin jitħassbu dejjem aktar dwar kwistjonijiet politiċi u kummerċjali u din it-tendenza x’aktarx li tikber bl-istabbiliment tas-SEAE. F’eżerċizzju kbir ta’ skjerament fl-2008, 56 kariga ta’ uffiċjali ġew trasferiti minn taqsimiet tal-operazzjonijiet għal taqsimiet politiċi u kummerċjali u dan naqqas il-kapaċità ta’ ġestjoni tal-għajnuna tad-delegazzjonijiet. Wara l-eżerċizzju ta’ skjerament tal-2008, il-karigi ta’ uffiċjali fit-taqsimiet tal-operazzjonijiet ta’ għajnuna ġew sostitwiti b’karigi anqas anzjani għal persunal fuq kuntratt u dak lokali. 43. Fi tmiem l-2009, madwar 20 % tal-persunal ta’ delegazzjoni li kienu qegħdin jaħdmu fuq l-amministrazzjoni tal-għajnuna kienu uffiċjali, 30 % kienu persunal fuq kuntratt, u kważi 50 % kienu persunal lokali. Persunal fuq kuntratt u persunal lokali għandhom rwol siewi x’jaqdu fil-forniment ta’ għarfien speċjalizzat u lokali għalkemm iż-żewġ gruppi ta’ persunal kellhom it-tendenza li jkollhom inqas aċċess għal opportunitajiet ta’ taħriġ, u dan naqqas il-kontribut potenzjali tagħhom. Fi tmiem l-2009 r-rata ġenerali ta’ karigi battala għal aġenti fuq kuntratt f’delegazzjonijiet kienet ta’ 14 % u ġiet irreġistrata fir-reġistru ta’ riskju ċentrali tal-EuropeAid bħala riskju kritiku għall-2010. Ir-rata għolja ta’ karigi battala kienet ġejja prinċipalment minn diffikultajiet fir-reklutaġġ ta’ persunal fuq kuntratt b’kompetenza xierqa, partikolarment għal ħidma f’pajjiżi li qegħdin ibatu. 44. Il-kompożizzjoni tal-ħiliet tal-persunal hija kwistjoni oħra li d-delegazzjonijiet qegħdin iħabbtu wiċċhom magħha. Id-delegazzjonijiet għadhom qegħdin jaġġustaw għar-rekwiżiti ta’ ħiliet ġodda li ġab miegħu ċ-ċaqliq tal-Kummissjoni mill-approċċ tradizzjonali li jintużaw proġetti għal twassil ta’ għajnuna, lejn l-użu ta’ sostenn tal-baġit li jeħtieġ kompetenza fil-makroekonomija u fil-ġestjoni tal-finanzi pubbliċi. Il-ħiliet meħtieġa għat-twettiq ta’ djalogu dwar il-politika wkoll huma rekwiżit li kulma jmur dejjem qiegħed isir aktar importanti għall-modalitajiet kollha ta’ għajnuna iżda partikolarment għal programmi ta’ sostenn tal-baġit. Filwaqt li l-Kummissjoni għamlet sforzi sinfikanti biex tiżviluppa korsijiet ta’ taħriġ għall-persunal tagħha dwar mekkaniżmi ġodda ta’ għajnuna, dawn il-korsijiet għandhom tul ta’ żmien qasir. Fil-prattika jservu prinċipalment biex iqajmu l-kuxjenza tal-persunal dwar temi ewlenin iżda ma jagħtuhomx il-kompetenza fil-fond meħtieġa biex jinġieb valur miżjud sinifikanti. Verifiki tal-prestazzjoni li saru dan l-aħħar mill-Qorti dwar is-saħħa u l-edukazzjoni indikaw ukoll kompetenza limitata f’dawn l-oqsma ta’ għajnuna aktar tradizzjonali minkejja li l-importanza tagħhom għall-Għan ta’ Żvilupp tal-Millennju u t-tnaqqis tal-faqar. 45. Filwaqt li l-EuropeAid għamel bosta analiżijiet tassew dettaljati dwar il-volum ta’ xogħol, dawn intużaw l-aktar fil-valutazzjoni ta’ talbiet individwali ta’ Kapijiet ta’ Delegazzjonijiet għal persunal addizzjonali u ma kkonkludewx dwar l-adegwatezza ġenerali tal-livelli tal-persunal bejn id-delegazzjonijiet. Barra minn hekk, għadha ma saret l-ebda valutazzjoni, fil-progress lejn l-istabbiliment tas-SEAE, biex jiġi determinat l-aqwa bilanċ bejn karigi ta’ persunal politiċi/kummerċjali u karigi ta’ ġestjoni ta’ għajnuna fid-delegazzjonijiet. B’mod simili l-Kummissjoni wkoll għadha ma mmappjatx il-kompetenza eżistenti u disponibbli fid-delegazzjonijiet sabiex tiżgura li persunal b’taħriġ u esperjenza speċifiċi jiġu assenjati f’dawk id-delegazzjonijiet fejn jista’ jsir l-aqwa użu minnhom. 46. Il-Kummissjoni ħadet għadd ta’ passi maħsuba biex l-għajnuna tkun tista’ tiġi ġestita b’mod aktar effiċjenti permezz ta’ riżorsi ta’ persunal eżistenti. Pereżempju, fittxet li żżid id-daqs tal-proġetti/programmi individwali li hija tiffinanzja, sabiex tnaqqas il-piż amministrattiv tal-ġestjoni ta’ għadd kbir ta’ proġetti żgħar. Użu akbar ta’ programmi ta’ sostenn tal-baġit iffaċilita ħlasijiet kbar għalkemm il-benefiċċju prinċipali ta’ sostenn tal-baġit huwa ta’ spiss l-opportunitajiet għal djalogu li huwa jagħti għal dak li għandu x’jaqsam mal-objettivi tal-programm. Djalogu effettiv jeħtieġ kontributi intensivi tal-persunal. Għal programmi ta’ sostenn tal-baġit ġenerali, li l-objettivi tagħhom tipikament ikopru stabbiltà makroekonomika, finanzi pubbliċi u saħħa u edukazzjoni, id-delegazzjonijiet ta’ sikwit ma jkollhomx ir-riżorsi biex ikunu involuti fi djalogu f’dawn l-oqsma kollha. 47. L-approċċ mill-Kummissjoni tal-ħtieġa li l-finanzjament tad-Dokument ta’ Strateġija għall-Pajjiż (DSP) tagħha tkun ikkonċentrata fuq mhux aktar minn żewġ setturi "fokali" sabiex jinkiseb impatt akbar fil-prinċipju, għandu wkoll il-benefiċċju li titnaqqas il-ħtieġa għal kompetenza varjata fid-delegazzjonijiet. Mill-banda l-oħra, minbarra dawn iż-żewġ setturi fokali, delegazzjonijiet tipikament iġestu wkoll interventi ta’ għajnuna f’għadd ta’ oqsma addizzjonali u dan jirriżulta f’volum ta’ xogħol żejjed u sinifikanti fuqhom (ara l-Figura 6): (a) id-delegazzjonijiet f’pajjiżi AKP ukoll iridu jġestu programmi ta’ sostenn tal-baġit ġenerali meta l-pajjiżi jkunu eliġibbli għalihom; (b) DSP ġeneralment jinkludu wkoll setturi "mhux fokali" biex jiffinanzjaw interventi iżgħar barra ż-żewġ setturi fokali prinċipali; (c) id-delegazzjonijiet huma ta’ spiss involuti fis-sorveljanza ta’ proġetti reġjonali; (d) id-delegazzjonijiet iridu wkoll jimplimentaw serje ta’ proġetti iżgħar iffinanzjati mill-programmi tematiċi orizzontali [16]; (e) id-delegazzjonijiet huma ta’ spiss involuti wkoll fil-ġestjoni ta’ interventi oħrajn iffinanzjati minn strumenti oħra ta’ għajnuna speċifika (ara l-Figura 6). IL-FIGURA 6 OQSMA TA’ INTERVENT TA’ GĦAJNUNA TA’ DELEGAZZJONI TIPIKA +++++ TIFF +++++ Sors: Analiżi tal-Qorti Ewropea tal-Awdituri bbażata fuq dokumenti tal-Kummissjoni. 48. L-involviment dejjem għaddej f’għadd kbir ta’ setturi ta’ intervent imur kontra l-"kodiċi ta’ mġiba tal-UE dwar il-komplentarjetà u t-tqassim tax-xogħol fil-politika tal-iżvilupp" [17] tal-2007. Dan jitlob lid-donaturi tal-UE biex jillimitaw l-involviment attiv tagħhom f’pajjiż imsieħeb għal mhux aktar minn tliet setturi [18] u biex iqassmu l-attivitajiet tagħhom mill-ġdid, possibbilment permezz ta’ arranġamenti ta’ kooperazzjoni/sħubija delegati ma’ donaturi oħrajn. Jagħti wkoll qafas biex tintuża l-kompetenza ta’ "donaturi prinċipali" nominati għal setturi individwali. Il-Kummissjoni fasslet id-dokument ta’ politika [19] li fforma l-bażi għall-Kodiċi ta’ Mġiba u kienet qiegħda tfittex li tippromwovi l-implimentazzjoni tiegħu. Minkejja dan, għad irid isir progress konsiderevoli f’dan ir-rigward, ukoll permezz ta’ pprogrammar konġunt akbar. Huwa ċar li t-tnaqqis fil-għadd ta’ setturi li fihom il-Kummissjoni hija involuta b’mod attiv u t-tisħiħ ulterjuri ta’ koordinazzjoni ma’ donaturi oħrajn, partikolarment Stati Membri oħrajn tal-UE, jistgħu jgħinu biex isir l-aqwa użu tar-riżorsi tal-persunal eżistenti. 49. Minħabba l-isfidi li d-delegazzjonijiet qegħdin iħabbtu wiċċhom magħhom fl-ilħuq tal-livelli kurrenti ta’ responsabbiltajiet tagħhom u l-volumi akbar ta’ għajnuna ġestiti, jidher li hemm ftit li xejn lok għal aktar devoluzzjoni ta’ responsabbiltajiet, saħansitra jekk il-Kummissjoni fil-prinċipju hija favuriha abbażi tal-Aġenda ta’ Accra għall-Azzjoni. IL-KWARTIERI ĠENERALI TAL-KUMMISSJONI GĦANDHOM BISS KAPAĊITÀ LIMITATA BIEX ISOSTNU DELEGAZZJONIJIET FIT-TITJIB TAL-KWALITÀ MINKEJJA L-ISFORZI SINIFIKANTI LI SARU MILL-EUROPEAID 50. Karatteristika ċentrali tas-sistema ta’ ġestjoni devoluta hija li l-EuropeAid għandu jagħti l-kompetenza biex isostni d-delegazzjonijiet fit-twettiq tar-responsabbiltajiet tagħhom. Il-EuropeAid ħa miżuri importanti biex iwettaq dan l-irwol. Dawn jinkludu l-istabbiliment ta’ direttorat speċifikament għall-"Kwalità tal-Operazzjonijiet" filwaqt li d-direttorati ġeografiċi tiegħu wkoll jagħtu sostenn. Il-mekkaniżmu ta’ grupp ta’ sostenn tal-kwalità li jeżamina interventi proposti fi tmiem l-istadji ta’ identifikazzjoni u ta’ formulazzjoni huwa ppresedut minn kull direttur ġeografiku u jinkludi kemm is-servizzi ġeografiċi kif ukoll id-Direttorat tal-Kwalità tal-Operazzjonijiet. 51. Madankollu, il-EuropeAid qiegħed iħabbat wiċċu ma’ diffikultajiet sinifikanti fil-bini tal-kompetenza meħtieġa biex ikun jista’ jaqdi l-irwol ta’ sostenn ċentrali tiegħu minħabba r-rata għolja ta’ ċaqliq fost il-persunal. Dan huwa minħabba l-fatt li madwar 40 % tal-persunal tiegħu huma aġenti fuq kuntratt [20] u kollha kemm huma għandhom kuntratt ta’ mhux aktar minn tliet snin li ma jiġġeddidx, kif meħtieġ mir-Regolamenti tal-Persunal. Fil-fatt ħafna membri tal-persunal jitilqu qabel ma jkunu għaddew it-tliet snin minħabba l-ħtieġa li jsibu impjieg ġdid. Ir-rata għolja ta’ ċaqliq tal-persunal ma tagħtix sies sod għal tħaddim ta’ sostenn ċentrali b’saħħtu, u ddgħajjef kemm il-memorja istituzzjonali kif ukoll l-effiċjenza tal-operazzjonijiet. IL-FIGURA 7 L-UNITAJIET TA’ SOSTENN TEMATIKU TAD-DIRETTORAT TAL-KWALITÀ TAL-OPERAZZJONIJIET TAL-EUROPEAID +++++ TIFF +++++ Sors: Analiżi tal-Qorti Ewropea tal-Awdituri abbażi ta’ dokumenti tal-Kummissjoni. 52. Id-Direttorat tal-Kwalità tal-Operazzjonijiet jinkludi sitt unitajiet tematiċi li bejniethom ikopru aktar minn 20 settur differenti (ara l-Figura 7). Il-firxa wiesgħa ta’ setturi koperti ma tirreflettix il-Kunsens Ewropew għall-Iżvilupp li l-Kummissjoni għandha tiffoka fuq inqas setturi bbażati fuq analiżi tal-vantaġġ kumparattiv tagħhom. Is-soltu jkun hemm biss bejn żewġ u sitt membri tal-persunal li jaħdmu fuq kull settur biex jagħtu sostenn lill-111-il delegazzjoni tal-UE madwar id-dinja. Dan ifisser li d-direttorat għandu biss kapaċità limitata kemm biex jieħu sehem fil-mekkaniżmu ta’ reviżjoni tas-sostenn tal-kwalità formali kif ukoll għal sostenn ad hoc addizzjonali lil delegazzjonijiet fuq it-talbiet speċifiċi ta’ dawn tal-aħħar. Il-baġit żgħir disponibbli għal vjaġġar lejn id-delegazzjonijiet biex jingħata sostenn, jirrappreżenta limitazzjoni oħra fuq id-direttorat fil-qadi tal-irwol tiegħu. 53. Il-EuropeAid għamel sforzi sinifikanti biex jiżviluppa firxa ta’ linji gwida, manwali u materjali oħrajn ta’ użu bħala mod ieħor ta’ sostenn tad-delegazzjonijiet. Il-qasam prinċipali li ma ngħatax biżżejjed attenzjoni kien il-gwida fuq id-djalogu dwar il-politika. Dan minkejja l-fatt li d-djalogu dwar il-politika huwa mezz prinċipali biex jitjiebu r-riżultati tal-għajnuna u li vantaġġ kbir tad-devoluzzjoni huwa l-possibbiltajiet akbar li din tagħti lill-Kummissjoni għal djalogu dwar il-politika. Dan kien il-każ speċjalment għal dak li għandu x’jaqsam mal-Linji Gwida tal-Kummissjoni fuq is-Sostenn tal-Baġit Ġenerali minkejja l-opportunitajiet partikolari ppreżentati mis-sostenn tal-baġit għal djalogu dwar il-politika. Il-Linji Gwida tal-Kummissjoni dwar il-Ġestjoni taċ-Ċiklu tal-Proġett, li jmorru lura għall-2004, rari jindirizzaw l-irwol li d-djalogu dwar il-politika jista’ jaqdi fil-kuntest ta’ interventi ta’ proġetti. Il-verifika tal-Qorti dwar l-Istrument Ewropew ta’ Viċinat u Sħubija (ENPI) il-ġdid ukoll ġibdet l-attenzjoni għan-nuqqas ta’ gwida speċifika għal djalogu strutturat mal-pajjiż sieħeb [21]. IL-MONITORAĠĠ, IR-RAPPURTAR U L-EVALWAZZJONI GĦADHOM MHUMIEX ŻVILUPPATI BIŻŻEJJED B’RELAZZJONI MAL-ĠESTJONI FINANZJARJA U TAL-KWALITÀ TAL-GĦAJNUNA 54. Id-devoluzzjoni wasslet għall-għoti ta’ responsabbiltà lid-delegazzjonijiet mill-monitoraġġ tekniku u finanzjarju ta’ programmi u proġetti individwali. Bħalma diġà ġie osservat (ara l-paragrafu 29), il-fatt li t-taqsimiet operazzjonali u finanzjarji huma bbażati fil-pajjiż, ta lill-Kummissjoni aktar opportunitajiet b’mod konsiderevoli għall-monitoraġġ, partikolarment għal żjarat ta’ proġetti fuq il-post, bi ħsieb ta’ titjib tal-ġestjoni tal-kwalità u dik finanzjarja tal-interventi tagħha. Peress li l-kwartieri ġenerali tal-Kummissjoni għadhom responsabbli għall-monitoraġġ ġenerali tat-twassil tal-għajnuna, huwa essenzjali li jkun hemm fis-seħħ sistema effettiva ta’ rappurtar mid-delegazzjonijiet lill-EuropeAid. Evalwazzjonijiet imwettqa wara t-tlestija ta’ interventi ta’ għajnuna wkoll għandhom rwol importanti x’jaqdu fil-produzzjoni ta’ informazzjoni dwar il-kwalità ta’ interventi ta’ għajnuna, kemm għall-kwartieri ġenerali kif ukoll għad-delegazzjonijiet. 55. Fil-prattika, id-delegazzjonijiet ma ħadux vantaġġ sħiħ tal-opportunitajiet akbar mogħtija mid-devoluzzjoni għal monitoraġġ fuq il-post tal-implimentazzjoni teknika u finanzjarja ta’ proġetti u programmi. Iż-żjarat tal-verifika tal-Qorti lid-delegazzjonjiet indikaw li ż-żjarat ta’ monitoraġġ mhumiex sistematiċi iżda għandhom tendenza jkunu aktar fuq bażi ad hoc, skont il-ħin u l-baġit disponibbli. Ta’ spiss, l-ipproċessar ta’ dokumentazzjoni dwar kuntratti u pagamenti jieħu prijorità kemm għall-persunal operazzjonali kif ukoll dak finanzjarju u għalhekk iż-żjarat fuq il-post jiġu ttraskurati. Din it-tendenza hija aggravata mill-fatt li d-delegazzjonijiet ma żviluppawx pjanijiet ta’ monitoraġġ strateġiku biex jiżguraw li l-proġetti jinżaru regolarment. 56. Għal dak li għandu x’jaqsam mal-monitoraġġ fuq il-post tal-kwalità ta’ għajnuna fir-rigward ta’ riżultati, is-sistema ROM hija l-mezz ewlieni użat mill-Kummissjoni. Is-sistema ROM hija bbażata fuq konsulenti esterni li jwettqu missjonijiet qosra lill-pajjiżi msieħba biex jagħmlu żjarat fuq il-post lil proġetti u jirrappurtaw lura lill-persunal tad-delegazzjoni responsabbli għall-proġett. Il-Kummissjoni ma stabbilietx sistema biex il-persunal tagħha stess iżur il-proġetti matul u wara l-implimentazzjoni u biex ifassal rapporti strutturati, kwantifikati u ffukati fuq ir-riżultati. Dan minkejja li l-Kummissjoni tisħaq fuq l-importanza li l-persunal tagħha jkollu approċċ orjentat fuq ir-riżultati u minkejja li l-persunal tad-delegazzjonijiet għandhom l-aqwa għarfien tal-interventi ta’ għajnuna u taċ-ċirkostanzi tal-pajjiż. 57. Fir-rigward tal-monitoraġġ fuq il-post tal-ġestjoni finanzjarja, ir-Rapporti Annwali tal-Qorti regolarment jiġbdu l-attenzjoni għad-dgħufijiet tal-ġestjoni finanzjarja tal-organizzazzjonijiet implimentattivi u l-iżbalji riżultanti ta’ legalità u regolarità li huma jagħmlu. Ir-Rapporti jirreferu wkoll għal dgħufijiet fil-kontroll ta’ proġetti ta’ infrastruttura minn kontrolluri tax-xogħlijiet. Fiż-żewġ każijiet iż-żjarat limitati ta’ monitoraġġ fuq il-post minn persunal ta’ delegazzjonijiet, partikolarment persunal finanzjarju, ifissru li l-ġestjoni finanzjarja mhijiex sorveljata biżżejjed u li l-azzjoni ta’ rimedju meħtieġa biex jiġu indirizzati dgħufijiet jew żbalji jew iddum jew inkella ma tittieħed xejn. 58. Din il-verifika u l-verifika reċenti tal-Qorti dwar il-Kooperazzjoni Reġjonali tal-FEŻ identifikaw dgħufijiet partikolari fil-monitoraġġ tekniku u finanzjarju fuq il-post minn delegazzjonijiet ta’ proġetti tematiċi (ara l-paragrafu 46) u proġetti reġjonali [22]. Dan jirrifletti d-diffikultajiet li d-delegazzjonijiet iħabbtu wiċċhom magħhom meta jissodisfaw il-prijoritajiet kollha meta wieħed iqis il-limitazzjonijiet ta’ persunal. Fil-każ ta’ kooperazzjoni reġjonali jirrifletti wkoll in-nuqqas ta’ definizzjoni ċara ta’ responsabbiltajiet bejn id-delegazzjonijiet. 59. L-għodda prinċipali ta’ rappurtar użata mill-Kummissjoni bejn id-delegazzjonijiet u l-EuropeAid hija r-Rapport ta’ Monitoraġġ tal-Għajnuna Esterna (EAMR) li d-delegazzjonijiet huma meħtieġa li jħejju kull sitt xhur. It-tfassil ta’ dawn ir-rapporti jeħtieġ kontribut ta’ ħin konsiderevoli mid-delegazzjonijiet. Madankollu, dawn ir-rapporti fil-biċċa l-kbira jiddeskrivu attivitajiet mwettqa u problemi ta’ implimentazzjoni misjuba. Barra minn hekk, l-informazzjoni mogħtija tikkoinċidi sa ċertu punt mal-informazzjoni disponibbli fil-CRIS. Huma jagħtu ftit li xejn indikazzjoni dwar ir-riżultati proprja tal-għajnuna, sew fir-rigward ta’ valutazzjonijiet li saru mid-delegazzjoni stess u sew fir-rappurtar dwar ir-riżultati ta’ evalwazzjonijiet li jkunu saru wara li l-interventi ta’ għajnuna jkunu għalqu. Fl-istess ħin ma jindirizzawx kwistjonijiet ta’ ġestjoni finanzjarja b’mod adegwat, li minnhom huwa responsabbli l-Kap tad-Delegazzjoni bħala Uffiċjal li Jawtorizza sottodelegat. 60. L-evalwazzjonijiet imwettqa mill-unità ta’ evalwazzjoni ta’ għajnuna tal-kwartieri ġenerali tal-Kummissjoni (ara l-paragrafu 27) huma disponibbli għad-delegazzjonijiet permezz tal-websajt pubblika tal-EuropeAid. Madankollu, il-kwartieri ġenerali tal-Kummissjoni ma jagħmlux użu sistematiku tas-sejbiet ta’ dawn l-evalwazzjonijiet ikkuntrattati mid-Delegazzjonijiet għaliex m’hemm ebda bażi tad-dejta ċentrali għat-tiswir u għall-analiżi ta’ tali evalwazzjonijiet. KONKLUŻJONIJIET U RAKKOMANDAZZJONIJIET KONKLUŻJONIJIET ĠENERALI 61. Id-devoluzzjoni kkontribwiet għat-titjib tat-twassil ta’ għajnuna bħala parti prinċipali tar-riforma usa’ mill-Kummissjoni tal-ġestjoni ta’ għajnuna esterna tul dawn l-aħħar 10 snin. It-titjib huwa evidenti fl-oqsma tal-ħeffa tat-twassil u tas-solidità tal-proċeduri ta’ ġestjoni finanzjarja. Xi indikaturi jiġbdu l-attenzjoni wkoll għal titjib fil-kwalità ta’ għajnuna, għalkemm is-sistema tal-Kummissjoni għall-kejl tal-kwalità ta’ għajnuna għadha mhijiex żviluppata biżżejjed biex ikunu jistgħu jitfasslu konklużjonijiet soda. 62. Madankollu l-verifika sabet ukoll li bosta nuqqasijiet fit-tħaddim tas-sistema ta’ ġestjoni devoluta ma jippermettux it-twettiq tal-benefiċċji potenzjali sħaħ tad-devoluzzjoni. Id-delegazzjonijiet iħabbtu wiċċhom ma’ għadd ta’ sfidi biex jagħmlu l-aqwa allokazzjoni u użu tar-riżorsi eżistenti. Fl-istess ħin il-EuropeAid isibha diffiċli jagħti sostenn adegwat lid-delegazzjonijiet biex ikun żgurat li l-interventi ta’ għajnuna huma ta’ kwalità għolja, minkejja l-isforzi sinifikanti li għamel f’dan ir-rigward. Il-Kummissjoni ma ħaditx vantaġġ sħiħ tal-opportunitajiet akbar li ġejjin mid-devoluzzjoni biex titjieb l-għajnuna permezz ta’ djalogu fil-pajjiż u monitoraġġ fuq il-post. 63. Ir-riorganizzazzjoni tal-EuropeAid wara l-istabbiliment tas-SEAE, tagħti opportunità lill-Kummissjoni biex tittratta l-kwistjonijiet enfasizzati f’dan ir-rapport. KONKLUŻJONIJIET U RAKKOMANDAZZJONIJIET SPEĊIFIĊI 64. Il-Kummissjoni kienet kapaċi kemm li timpenja kif ukoll li tħallas aktar għajnuna sa mill-wasla tad-devoluzzjoni. B’riżultat ta’ dan, il-Kummissjoni evitat ir-riskju li allokazzjonijiet akbar ta’ għajnuna għandhom mnejn iwasslu għal xogħol b’lura ta’ finanzjament li ma ntefaqx. Madankollu jista’ jgħaddi xi żmien bejn il-pagament tal-Kummissjoni u l-implimentazzjoni attwali tal-għajnuna, u din hija xi ħaġa li mhijiex qiegħda tkun indirizzata biżżejjed mill-indikaturi kurrenti tal-Kummissjoni. Rakkomandazzjoni 1 Il-Kummissjoni għandha tikkomplementa l-eżekuzzjoni tal-baġit bħala indikatur ta’ ħeffa ma’ indikaturi oħrajn biex tkun tista’ tivvaluta aħjar il-ħeffa tal-implimentazzjoni tal-għajnuna attwali. 65. Il-Kummissjoni diġà għamlet sforzi sinifikanti biex ittejjeb il-kwalità tal-għajnuna tagħha u xi indikaturi jiġbdu l-attenzjoni lejn l-ilħuq ta’ riżultati aħjar. Madankollu, is-sistemi tal-Kummissjoni għall-kejl tal-kwalità mhumiex robusti ħafna u l-Kummissjoni sserraħ wisq fuq is-sistema ta’ monitoraġġ estern (ROM) għal din il-fini. Id-delegazzjonijiet stess ma jwettqux valutazzjonijiet tal-effettività tal-interventi ta’ għajnuna tagħhom u l-evalwazzjonijiet ikkuntrattati mid-delegazzjonijiet mhumiex sfruttati b’mod adegwat għal din il-fini. Rakkomandazzjoni 2 Il-Kummissjoni għandha tieħu passi biex ittejjeb is-sistema għall-kejl tal-kwalità tal-għajnuna esterna tagħha kif ġej: (a) id-delegazzjonijiet għandhom iwettqu valutazzjonijiet tal-effettività tal-interventi ta’ għajnuna kollha mwettqa; (b) l-evalwazzjonijiet indipendenti kkuntrattati mill-Kummissjoni għandhom jinkludu valutazzjonijiet kwantitattivi biex l-effettività ta’ interventi ta’ għajnuna tkun tista’ tiġi vvalutata b’mod aktar ċar. 66. Il-EuropeAid għamel progress sinifikanti fit-titjib tas-solidità tal-proċeduri ta’ ġestjoni finanzjarja tagħha saħansitra jekk għad fadal xi dgħufijiet. Sa mill-2008 ilu jimplimenta strateġija ta’ kontroll komprensiv u qiegħed jirfinaha aktar permezz ta’ analiżi kontinwa tal-ispejjeż u l-benefiċċji tal-kontrolli tiegħu. Rakkomandazzjoni 3 Il-Kummissjoni għandha tissorvelja mill-qrib l-implimentazzjoni tal-istrateġija ġdida ta’ kontroll tagħha, kemm fil-livell tal-EuropeAid kif ukoll f’dak tad-delegazzjonijiet, sabiex tikseb informazzjoni affidabbli u sħiħa biex l-ispejjeż u l-benefiċċji tagħha jiġu vvalutati. 67. Il-Kummissjoni tħabbat wiċċha ma’ għadd ta’ sfidi biex tiżgura l-aqwa allokazzjoni u użu ta’ riżorsi ta’ persunal eżistenti fid-delegazzjonijiet tagħha fil-kuntest ta’ politika ta’ tkabbir żero għar-riżorsi umani. Dawn l-isfidi jinkludu l-bilanċ tal-persunal bejn il-ġestjoni tal-għajnuna u funzjonijiet oħra, ir-rata għolja ta’ karigi battala fost il-persunal fuq kuntratt, u l-ħtieġa li l-persunal tagħha jiżviluppa ħiliet għall-ġestjoni ta’ modalitajiet ġodda ta’ għajnuna. L-għajnuna ġestita minn delegazzjonijiet individwali tibqa’ tkopri firxa wiesgħa ta’ oqsma, minkejja l-isforzi li għamlet il-Kummissjoni biex ittejjeb il-koordinazzjoni ma’ donaturi oħrajn, u dan ipoġġi aktar pressjoni fuq ir-riżorsi tad-delegazzjonijiet. Rakkomandazzjoni 4 Sabiex tgħin fit-trattament tal-isfida tar-riżorsi umani li magħha qegħdin iħabbtu wiċċhom id-delegazzjonjiet tal-UE, il-Kummissjoni għandha: (a) twettaq analiżi tal-: (i) volum ta’ xogħol fi ħdan id-delegazzjonijiet biex tintlaħaq konklużjoni dwar l-adegwatezza tal-livelli tal-persunal bejn id-delegazzjonijiet; (ii) bilanċ tal-persunal tad-delegazzjonijiet bejn il-ġestjoni tal-għajnuna u funzjonijiet oħrajn; (iii) kompetenza ta’ persunal ta’ delegazzjonjiet sabiex il-persunal ikun assenjat f’delegazzjonijiet fejn il-ħiliet tagħhom jinħtieġu l-aktar u jiġi identifikat il-vojt fil-ħiliet li jrid jimtela; (b) tagħmel aktar sforzi biex tnaqqas l-għadd ta’ oqsma ta’ intervent li fihom hija involuta b’mod attiv partikolarment permezz ta’ koordinazzjoni aktar mill-qrib ma’ Stati Membri tal-UE; (c) tagħmel aktar użu tal-kompetenza tal-Istati Membri f’pajjiżi msieħba. 68. Il-EuropeAid għamel sforzi sinifikanti biex isostni d-delegazzjonijiet fit-titjib tal-kwalità ta’ interventi ta’ għajnuna. Madankollu, dan huwa mxekkel mir-rata għolja ta’ ċaqliq ta’ persunal minħabba l-fatt li 40 % tal-persunal tiegħu huma fuq kuntratti ta’ tliet snin li ma jiġġeddux. Dan jagħmilha diffiċli biex jinbena u jinżamm sies solidu ta’ kompetenza, u huwa ineffiċjenti. Il-EuropeAid żviluppa firxa wiesgħa ta’ gwida għal delegazzjonijiet għalkemm għad jinħtieġ aktar sostenn fil-qasam prinċipali ta’ djalogu dwar il-politika. Rakkomandazzjoni 5 Sabiex issaħħaħ is-sostenn għad-delegazzjonijiet: (a) il-Kummissjoni għandha tieħu passi biex tnaqqas ir-rata għolja ta’ ċaqliq fost il-persunal tagħha fil-EuropeAid; (b) il-EuropeAid għandu jiżviluppa gwida mtejba għal djalogu dwar il-politika. 69. Id-delegazzjonijiet m’għamlux biżżejjed użu mill-opportunitajiet mogħtija mid-devoluzzjoni għal żjarat ta’ monitoraġġ fuq il-post lill-interventi ta’ għajnuna bi ħsieb li jittejbu l-ġestjoni tal-kwalità u l-ġestjoni finanzjarja tagħhom u r-rappurtar fuq ir-riżultati. B’mod ġenerali, id-delegazzjoni li tirrapporta lill-EuropeAid iffukat wisq fuq rappurtar ta’ attivitajiet u dupplikati fil-CRIS. Il-kwartieri ġenerali tal-Kummissjoni ma jagħmlux biżżejjed użu mill-evalwazzjonijiet esterni u indipendenti li ġew ikkuntrattati mid-delegazzjonijiet. Rakkomandazzjoni 6 Il-Kummissjoni għandha ssaħħaħ il-monitoraġġ, ir-rappurtar u l-evalwazzjoni fi ħdan is-sistema ta’ ġestjoni devoluta billi: (a) teħtieġ mid-delegazzjonijiet li dawn iwettqu żjarat ta’ monitoraġġ tekniku u finanzjarju sistematikament lil proġetti fi ħdan il-qafas ta’ strateġija ta’ monitoraġġ għal kull delegazzjoni; (b) tiffoka s-sistema ta’ rappurtar intern aktar fuq ir-riżultati miksuba mill-interventi ta’ għajnuna; (c) fil-kuntest tat-twaqqif tas-SEAE, tiżgura l-implimentazzjoni effettiva tad-dispożizzjonijiet legali u ġodda proposti biex il-Kapijiet ta’ Delegazzjonijiet ikollhom obbligu ta’ rendikont bħala uffiċjali sottodelegati li jawtorizzaw. Dan ir-Rapport ġie adottat mill-Awla II, immexxija mis-Sur Jan KINŠT, Membru tal-Qorti tal-Awdituri, fil-Lussemburgu fil-laqgħa tagħha tal- 1 ta’ Frar 2011. Għall-Qorti tal-Awdituri +++++ TIFF +++++ Vítor Manuel da Silva Caldeira President [1] EUR 5371 miljun intefqu mill-Baġit Ġenerali tal-UE u EUR 3069 miljun mill-Fondi Ewropej għall-Iżvilupp (FEŻ). [2] Ir-Rapport Speċjali Nru 10/2004 dwar id-devoluzzjoni tal-ġestjoni ta’ għajnuna esterna tal-KE għal delegazzjonijiet tal-Kummissjoni (ĠU C 72, 22.3.2005). [3] Id-DĠ Żvilupp huwa responsabbli għall-ipprogrammar tal-għajnuna fil-pajjiżi AKP u d-DĠ Relazzjonijiet Esterni għall-ipprogrammar tal-għajnuna f’pajjiżi oħra. [4] L-Aġenda ta’ Accra għall-Azzjoni tal-2008 ġiet imfassla waqt laqgħa tal-pajjiżi msieħba u tad-donaturi f’Accra f’Settembru 2008 bħala parti mir-reviżjoni tal-progress fl-implimentazzjoni tal-impenji tad-Dikjarazzjoni ta’ Pariġi dwar l-Effettività tal-Għajnuna tal-2005. [5] L-Artikolu 27(3) tat-Trattat tal-Unjoni Ewropea hekk kif emendat bit-Trattat ta’ Lisbona. [6] Id-DĠ Tkabbir ma kienx inkluż fi ħdan l-ambitu ta’ din il-verifika. [7] Ara r-Rapport Speċjali Nru 10/2008 l-Għajnuna għall-Iżvilupp tal-KE lis-Servizzi tas-Saħħa fl-Afrika tas-sub-Saħara (il-paragrafi 26 u 27). [8] Fl-2008 madwar 16 % (EUR 300 miljun) mill-FEŻ kienu kkuntrattati biex jitħallsu permezz ta’ dan il-mekkaniżmu (ara r-Rapport ta’ Attività Annwali tal-AIDCO għall-2008, l-Anness 5). [9] Dawn il-ħames kriterji huma kriterji ta’ valutazzjoni standard għall-iżvilupp hekk kif rakkomandat mill-Kumitat ta’ Assistenza għall-Iżvilup ta’ l-OECD (DAC). [10] Ta’ min jinnota li kien hemm bidla fil-metodoloġija ROM fl-2009 (ara l-paragrafu 24(d)). [11] Id-Dikjarazzjoni ta’ Pariġi tal-2005 dwar l-Effettività tal-Għajununa identifikat is-sjieda tal-pajjiżi, l-allinjament, l-armonizzazzjoni, l-immaniġġar tar-riżultati u d-dover li jingħata rendikont mutwali bħala ħames prinċipji ewlenin biex l-għajnuna ssir aktar effettiva. Id-Dikjarazzjoni ġiet iffirmata minn aktar minn 100 donatur u pajjiżi msieħba, inkluża l-Kummissjoni Ewropea. [12] Ara r-Rapport Speċjali tal-Qorti Nru 11/10 dwar il-ġestjoni mill-Kummissjoni, tas-sostenn baġitarju ġenerali fil-pajjiżi AKP, tal-Amerika Latina u tal-Asja (ara l-paragrafu 83). [13] Il-verifiki esterni huma prinċipalment ikkuntrattati minn delegazzjonijiet fi tmiem proġetti qabel ma jsir il-pagament finali biex ikun żgurat li n-nefqa tal-proġett kienet legali u regolari. [14] Is-Sistema Komuni ta’ Informazzjoni RELEX. [15] Fl-2001 il-persunal tad-delegazzjonijiet ammonta għal madwar 900, filwaqt li l-persunal fil-EuropeAid ammonta għal madwar 1 350. [16] Hemm ħames programmi tematiċi taħt l-Istrument għall-Iżvilupp u l-Kooperazzjoni: Atturi mhux tal-istat u awtoritajiet lokali, investiment fin-nies, sigurtà fl-ikel, ambjent u ġestjoni sostenibbli tar-riżorsi naturali, u migrazzjoni u ażil. [17] Kodiċi ta’ Mġiba tal-UE dwar il-Komplentarjetà u t-Tqassim tax-Xogħol fil-Politika tal-Iżvilupp. Konklużjonijiet tal-Kunsill u tar-Rappreżentanti tal-Gvernijiet tal-Istati Membri 9558/07, Brussell, 15.5.2007. [18] It-tliet setturi ma jinkludux programm ta’ sostenn tal-baġit ġenerali. [19] Komunikazzjoni mill-Kummissjoni lill-Kunsill u lill-Parlament Ewropew "Kodiċi ta’ Mġiba tal-UE dwar it-Tqassim tax-Xogħol fil-Politika tal-Iżvilupp", COM (2007) 72 finali, Brussell, 28.2.2007. [20] F’xi direttorati ġeografiċi l-proporzjon jaf ikun għoli daqs 50 %, fid-Direttorat tal-Kwalità tal-Operazzjonijiet il-livell huwa 35 %. Dan jitqabbel ma’ medja ta’ 15 % fil-Kummissjoni kollha kemm hi. [21] Ara r-Rapport Speċjali tal-Qorti Nru 13/2010 dwar "L-Istrument Ewropew ta’ Viċinat u Sħubija l-ġdid, qiegħed miexi fid-direzzjoni t-tajba fir-rigward tal-Kawkasu tan-Nofsinhar (l-Armenja, l-Azerbajġan u l-Ġeorġja)?" [22] Ara r-Rapport Speċjali Nru 18/2009 dwar l-Effettività tal-appoġġ tal-FEŻ għall-Integrazzjoni Ekonomika Reġjonali fl-Afrika tal-Lvant u fl-Afrika tal-Punent, partikolarment il-Kaxxa 2. -------------------------------------------------- ANNESS VERIFIKI REĊENTI TAL-PRESTAZZJONI (2007–10) TAL-GĦAJNUNA GĦALL-IŻVILUPP MILL-QORTI EWROPEA TAL-AWDITURI Ir-Rapport Speċjali Nru 6/2007 dwar l-effettività tal-għajnuna teknika fil-kuntest tal-iżvilupp tal-ħila. Ir-Rapport Speċjali Nru 6/2008 dwar l-Għajnuna ta’ Riabilitazzjoni tal-Kummissjoni Ewropea wara t-Tsunami u l-Uragan Mitch. Ir-Rapport Speċjali Nru 9/2008 dwar l-effettività tal-għajnuna tal-UE fil-qasam tal-libertà, is-sigurtà u l-ġustizzja għall-Belarus, il-Moldova u l-Ukraina. Ir-Rapport Speċjali Nru 10/2008 dwar l-għajnuna għall-iżvilupp tal-Kummissjoni Ewropea lis-Servizzi tas-Saħħa fl-Afrika tas-sub-Saħara. Ir-Rapport Speċjali Nru 4/2009 dwar il-ġestjoni tal-Kummissjoni tal-involviment ta’ atturi mhux tal-Istat fil-kooperazzjoni għall-iżvilupp tal-KE. Ir-Rapport Speċjali Nru 15/2009 dwar assistenza tal-UE implimentata permezz ta’ organizzazzjonijiet tan-Nazzjonijiet Uniti: it-teħid tad-deċiżjonijiet u l-monitoraġġ. Ir-Rapport Speċjali Nru 18/2009 dwar l-effettività tal-appoġġ tal-FEŻ (EDF) għall-integrazzjoni ekonomika reġjonali fl-Afrika tal-Lvant u fl-Afrika tal-Punent. Ir-Rapport Speċjali Nru 11/2010 dwar il-ġestjoni, mill-Kummissjoni, tas-sostenn baġitarju ġenerali fil-pajjiżi AKP, tal-Amerika Latina u tal-Asja. Ir-Rapport Speċjali Nru 12/2010 dwar l-għajnuna għall-iżvilupp tal-UE għall-edukazzjoni bażika fl-Afrika tas-sub-Saħara u fin-Nofsinhar tal-Asja. Ir-Rapport Speċjali Nru 13/2010 dwar il-verifika "L-Istrument Ewropew ta’ Viċinat u Sħubija l-Ġdid (ENPI) ġie varat b’suċċess u qiegħed jilħaq ir-riżultati fil-Kawkasu tan-Nofsinhar (l-Armenja, l-Azerbajġan u l-Ġeorġja)?" --------------------------------------------------