IL-KUMMISSJONI EWROPEA Brussell, 30.11.2020 COM(2020) 768 final RAPPORT TAL-KUMMISSJONI LILL-PARLAMENT EWROPEW U LILL-KUNSILL Evalwazzjoni tar-Regolamenti tal-UE dwar il-prekursuri tad-droga



1.Kuntest Il-produzzjoni ta’ drogi illeċiti bħall-eroina, il-kokaina u l-amfetamini teħtieġ l-użu ta’ sustanzi kimiċi. Iżda dawn is-sustanzi kimiċi għandhom primarjament użi leġittimi kbar u varjati, bħal pereżempju fil-produzzjoni ta’ farmaċewtiċi, kożmetiċi, plastiks u fwejjaħ. Dawn is-sustanzi kimiċi jissejħu prekursuri tad-droga. Il-prekursuri tad-droga rarament jiġu prodotti mill-kriminali li jkun beħsiebhom jużawhom fil-manifattura illeċita tad-droga, għax ħafna drabi l-produzzjoni tagħhom tkun teħtieġ infrastruttura sostanzjali. Għalhekk, il-kriminali jippruvaw jiddevjaw dawn is-sustanzi mill-kummerċ leċitu. Dan il-mudell (li s’issa kien informa l-leġiżlazzjoni internazzjonali u tal-UE dwar il-prekursuri tad-droga) qed jinbidel minħabba l-hekk imsejħa prekursuri tad-disinjaturi (ara p. 4 et seq). Il-kummerċ tal-prekursuri tad-droga fih innifsu mhux ipprojbit minħabba l-użi leġittimi importanti tagħhom. Effective monitoring and control of the legitimate trade of these chemicals is the best way of fighting against their diversion for illicit drug manufacture. Għal dan il-għan, ġie stabbilit qafas regolatorju speċifiku kemm fil-livell internazzjonali kif ukoll fil-livell tal-UE. Fil-livell internazzjonali, il-Konvenzjoni tan-NU tal-1988 kontra t-Traffikar Illeċitu fi Drogi Narkotiċi u Sustanzi Psikotropiċi (minn hawn ’il quddiem, “il-Konvenzjoni tan-NU tal-1988”) ġiet adottata fi Vjenna fid-19 ta’ Diċembru 1988 u fiha dispożizzjonijiet bil-għan li jimpedixxu d-devjazzjoni ta’ sustanzi li jintużaw ta’ spiss fil-manifattura illeċita tad-droga. Fil-livell tal-UE, ir-Regolament tal-Kunsill (KE) Nru 111/2005 tat-22 ta’ Diċembru 2004 li jistabbilixxi regoli għall-monitoraġġ ta’ kummerċ fil-prekursuri ta’ drogi bejn il-Komunità u pajjiżi terzi (minn hawn ’il quddiem “ir-Regolament dwar il-kummerċ barrani”) u r-Regolament (KE) Nru 273/2004 tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tal-11 ta’ Frar 2004 dwar prekursuri tad-droga (minn hawn ’il quddiem “ir-Regolament dwar il-kummerċ intra-UE”) u r-Regolamenti Delegati u ta’ Implimentazzjoni tagħhom ġew ippromulgati għal dan il-għan. Minn hawn ’il quddiem dawn jissejħu “ir-Regolamenti”. Il-miżuri kontra d-devjazzjoni u t-traffikar tal-prekursuri tad-droga huma parti essenzjali mill-Pjan ta’ Azzjoni 2017-2020 tal-UE dwar id-Droga, stabbilit fl-ambitu tal-Istrateġija globali tal-UE dwar id-Drogi stabbilita għall-perjodu 2013-2020. Il-kontroll tal-prekursuri tad-droga hu waħda mill-prijoritajiet identifikati fil-Kapitolu li jittratta t-tnaqqis fil-provvista tad-drogi. L-indirizzar tad-devjazzjoni u t-traffikar tal-prekursuri tad-droga huma wkoll fost l-għanijiet tal-Aġenda tal-UE u l-Pjan ta’ Azzjoni 2021-2025 tal-UE dwar id-Droga. Il-miżuri kkonċernati huma inklużi fil-prijorità strateġika ġenerali tat-titjib tas-sigurtà permezz tat-tfixkil tas-swieq tad-drogi. Dan ir-rapport jippreżenta r-riżultati tal-evalwazzjoni tar-Regolamenti li twettqet bejn l-2017 u l-2019. Dan kien appoġġat bi studju kkummissjonat mill-Kummissjoni lil kuntrattur estern. Saru wkoll konsultazzjonijiet mal-partijiet ikkonċernati u mal-pubbliku, intervisti u sessjoni ta’ ħidma mal-partijiet ikkonċernati. L-evalwazzjoni tindirizza r-rekwiżit taż-żewġ Regolamenti li sal-31 ta’ Diċembru 2019 jitressaq “rapport lill-Parlament Ewropew u lill-Kunsill dwar l-implimentazzjoni u l-funzjonament ta’ dawn iż-żewġ Regolamenti, u b’mod partikolari dwar il-ħtieġa possibbli għal azzjoni addizzjonali għall-monitoraġġ u għall-kontroll ta’ tranżazzjonijiet suspettużi b’sustanzi mhux skedati”. 2.Sejbiet tal-Evalwazzjoni L-evalwazzjoni tivvaluta l-implimentazzjoni, l-effikaċja, l-effiċjenza, ir-rilevanza, il-koerenza u l-valur miżjud tal-UE tar-Regolamenti. 2.1.L-implimentazzjoni Ir-Regolamenti dwar il-prekursuri tad-droga huma applikabbli direttament fl-Istati Membri. Għalhekk, ma hemmx bżonn li l-Istati Membri jittrasponuhom fil-leġiżlazzjoni nazzjonali. L-aktar atturi importanti fil-prevenzjoni tad-devjazzjoni huma l-operaturi involuti fil-kummerċ leċitu (il-manifatturi, id-distributuri, is-sensara, l-importaturi, l-esportaturi u l-bejjiegħa bl-ingrossa). Il-leġiżlazzjoni titlobhom jieħdu miżuri kontra s-serq, jiċċekkjaw il-bona fides tal-klijenti tagħhom, jidentifikaw tranżazzjonijiet suspettużi u jwissu lill-awtoritajiet. Għalhekk, sħubija effettiva bejn l-awtorità u l-industrija hi l-bażi tal-implimentazzjoni tal-qafas regolatorju. Ir-Regolamenti japplikaw għal prekursuri tad-droga li huma definiti bħala “sustanzi skedati” u li huma inklużi fl-annessi tar-Regolamenti. Iżda fihom ukoll xi dispożizzjonijiet li huma applikabbli għal “sustanzi mhux skedati”, b’mod partikolari l-ħtieġa li jiġu rrapportati tranżazzjonijieat suspettużi lill-awtoritajiet. Il-prekursuri tad-droga mhux skedati huma sustanzi li, għalkemm mhumiex elenkati fil-leġiżlazzjoni tal-UE dwar il-prekursuri tad-droga, jistgħu jintużaw għall-produzzjoni illegali tad-drogi. L-aktar sustanzi mhux skedati użati b’mod komuni huma inklużi fil-Lista ta’ Monitoraġġ Volontarju tal-UE ta’ Sustanzi Mhux Skedati. Din il-lista hi kunfidenzjali u titqassam lill-operaturi ekonomiċi fdati biss; dawn jintalbu jirrappurtaw tranżazzjonijiet suspettużi dwar is-sustanzi fil-lista lill-awtoritajiet. Is-sustanzi kimiċi huma “skedati” – jiġifieri inklużi formalment fir-Regolamenti – meta l-ispiża tal-iskedar għall-operaturi u għall-awtoritajiet kompetenti ma taqbiżx il-benefiċċji ta’ kontroll aktar strett jew għax is-sustanza tkun tista’ tiġi sostitwita faċilment għall-manifattura illegali tad-drogi. Ir-rekwiżiti tar-Regolamenti jiġu mmodulati skont l-idoneità u l-importanza tas-sustanzi għall-manifattura illegali tad-drogi, li jinġabru f’diversi kategoriji (3 kategoriji għall-kummerċ intra-UE u 4 kategoriji għall-kummerċ barrani). The evaluation has shown that the implementation of the Regulations varies substantially between Member States. This is a result of, inter alia, the different amounts of human resources devoted to these tasks by different Member States, the significant differences in the frequency of on-site verifications checks to licence or registration holders, the different interpretations of the definition of mixtures containing drug precursors, the level of penalties applicable to infringements of the Regulations, as well as of the large differences in the number of notifications of suspicious transactions in various Member States. A significant degree of variability can be accounted for by the existence of specific circumstances at Member State level though. For instance there are huge differences in scale and development of the chemicals industries among Member States. Additionally, the scale of illicit drug production varies greatly between Member States and this has an impact on the importance which is given to drug precursor policy. Moreover, also huge differences as to which illicit drugs cause the most health or social problems explain why Member States give different attention to monitoring certain drug precursors. For instance, a Member State where illicit methamphetamine production or consumption is non-existent or marginal may not give high priority to monitoring the drug precursors needed for illicit methamphetamine production. Madankollu, uħud minn dawn id-differenzi, pereżempju l-varjazzjoni konsiderevoli fil-pieni għall-ksur kontra l-leġiżlazzjoni tal-UE dwar il-prekursuri tad-droga jaf teħtieġ aktar attenzjoni b’mod partikolari biex jiġi vvalutat jekk humiex dissważivi, effettivi u proporzjonati. 2.2.L-effikaċja Analiżijiet li jibdew mill-manifattura suspettata illegali tad-drogi

Biex tiġi vvalutata l-effikaċja ġenerali tar-Regolamenti, issir distinzjoni bejn it-tipi ewlenin ta’ prekursuri tad-droga li huma rilevanti għall-politika tal-UE u r-reġjuni fejn jintużaw tipikament għal manifattura illegali tad-drogi.



a) Il-manifattura ta’ drogi sintetiċi fl-UE (l-aktar l-MDMA u l-amfetamini) Prekursuri tad-droga ewlenin B’mod ġenerali, il-prekursuri tad-droga ewlenin – li fil-proċess tal-manifattura jiġu inkorporati kompletament jew parzjalment fil-molekula tad-droga (jiġifieri l-prodott finali) u għalhekk huma responsabbli kompletament jew parzjalment għall-effetti psikotropiċi mfittxija minn min jieħu d-droga – ma jiġux prodotti fl-UE u għalhekk jiġu importati legalment jew illegalment fl-UE. L-evalwazzjoni tindika li dawn il-prekursuri tad-droga mhumiex “iddevjati” b’mod tradizzjonali. Il-prekursuri tad-droga ewlenin għall-produzzjoni tal-amfetamini u l-MDMA fl-UE issa huma kważi esklussivament prekursuri tad-disinjaturi. Il-prekursuri tad-disinjaturi huma qraba kimiċi stretti ta’ prekursur tad-drogi skedat li jsiru bil-għan li jiġu evitati l-kontrolli mill-awtoritajiet u normalment ma jkollhom l-ebda użu leġittimu magħruf. Barra minn hekk, il-metamfetamina ħafna drabi tiġi prodotta wkoll fl-UE abbażi tal-prekursuri ewlenin l-efedrina u l-psewdoefedrina. F’ħafna każijiet dawn jiġu estratti minn mediċini li fihom dawn is-sustanzi li jkunu nxtraw legalment mingħajr riċetta mill-ispiżeriji ta’ ċerti Stati Membri. Fi kliem ieħor, dawn il-prekursuri lanqas mhuma “ddevjati” fis-sens tradizzjonali. Għalhekk, sa fejn għandha x’taqsam il-provvista ta’ sustanzi kimiċi ewlenin għall-produzzjoni illeċita tad-drogi sintetiċi fl-UE, nistgħu nikkonkludu li, b’mod ġenerali, il-prevenzjoni tad-devjazzjoni tal-prekursuri tad-droga kienet effettiva. Madankollu, il-prevenzjoni b’suċċess tad-devjazzjoni flimkien mal-ħolqien ta’ tekniki ġodda tal-produzzjoni li ma jeħtiġux sustanzi skedati aktarx li ġiegħlu lit-traffikanti jużaw dejjem aktar prekursuri tad-disinjaturi (ara r-Rilevanza). Prekursuri tad-droga awżiljarji Minbarra l-prekursuri tad-droga ewlenin, il-produzzjoni tad-drogi sintetiċi fl-UE teħtieġ ukoll ammonti kbar u tipi differenti ta’ prekursuri tad-droga awżiljarji bħal reaġenti, solventi, aġenti tas-separazzjoni jew dispersjoni li jintużaw matul sinteżi kimika iżda li ma jiġux inkorporati fid-droga. L-evalwazzjoni turi li ħafna minn dawn il-prekursuri tad-droga awżiljarji tradizzjonalment jiġu ddevjati minn kanali legali għal dawk illegali fl-UE. Dan hu appoġġat bil-fatt li l-awtoritajiet doganali tal-UE qajla jaqbdu prekursuri tad-droga awżiljarji fil-fruntieri esterni tal-UE, u dan jissuġġerixxi li dawn joriġinaw fi ħdan l-UE. Dawn is-sustanzi kimiċi, li ħafna minnhom huma “sustanzi kimiċi fi kwantitajiet kbar”, tipikament jiġu prodotti u negozjati f’volumi kbar ħafna li jagħmel il-prevenzjoni tad-devjazzjoni partikolarment diffiċli. Persentaġġ żgħir biss tal-volum totali prodott u negozjat hu meħtieġ għall-forniment lill-produtturi illeċiti tad-drogi sintetiċi. Dan ifisser li għalkemm il-maġġoranza l-kbira tal-operaturi jistgħu jikkonformaw għalkollox mar-Regolamenti, kulma hemm bżonn hu għadd żgħir ħafna ta’ operaturi traskurati jew korroti biex il-manifatturi illegali tad-drogi jiġu fornuti bil-prekursuri tad-droga awżiljarji meħtieġa. Iżda dan jissuġġerixxi li fir-rigward tal-manifattura tad-drogi sintetiċi fl-UE u għas-sustanzi kimiċi awżiljarji, il-prevenzjoni tad-devjazzjoni tal-prekursuri tad-droga ma kinitx effettiva fl-UE. b) Il-manifattura tal-eroina tipikament fl-Asja Ċentrali u fix-Xlokk tal-Asja L-anidride aċetiku (AA) jintuża bħala aġent tal-aċetilazzjoni għall-ipproċessar tal-morfina f’eroina u hu soġġett għall-kontroll internazzjonali tal-prekursuri tad-droga minħabba dan ir-rwol kritiku fil-manifattura tal-eroina. Dan hu wieħed mill-prekursuri tad-droga li jirċievu l-aktar attenzjoni mill-awtoritajiet madwar id-dinja għax l-eroina hi waħda mill-aktar drogi li tagħmlek dipendenti fuqha, u hi responsabbli għal sehem kbir b’mod sproporzjonat tal-problemi tas-saħħa u l-mortalità assoċjati mal-użu tad-drogi, u anke għax hemm suspett li l-produzzjoni tal-eroina fl-Afganistan hi marbuta mal-finanzjament tat-terroriżmu. Il-manifattura u l-kummerċ leġittimi globali fl-AA huma kbar u qed jespandu, u dan, flimkien mal-fatt li hemm bżonn ammonti relattivament żgħar fil-manifattura illegali tal-eroina (madwar 0,01 %), jagħmel il-prevenzjoni tad-devjazzjoni għal skopijiet illeċiti kompitu ta’ sfida kbira. F’Diċembru 2013, l-UE saħħet il-leġiżlazzjoni tagħha dwar il-prekursuri billi introduċiet rekwiżit għar-reġistrazzjoni tal-utenti finali tal-AA bil-għan li tnaqqas id-devjazzjoni fl-UE. Madankollu, minkejja l-kontrolli stretti, fl-UE għadha sseħħ devjazzjoni tal-AA. It-Turkija, b’mod partikolari, regolarment tissekwestra AA li allegatament jiġi mill-UE u jkun fi triqtu lejn l-Afganistan. Barra minn hekk, l-aħħar rapporti tal-Bord Internazzjonali tal-Kontroll tan-Narkotiċi ġibdu l-attenzjoni lejn din il-problema u talbu lill-awtoritajiet fl-UE biex jieħdu miżuri xierqa. Barra minn hekk, f’ċerti Stati Membri tal-UE, instabu laboratorji illegali li jipproduċu l-eroina mill-morfina. Ir-raġuni għal dan il-post ta’ produzzjoni atipiku – normalment l-eroina tiġi sintetizzata aktar qrib ir-reġjuni fejn jitkabbru l-pjanti li ssir minnhom, jiġifieri x-xaħxieħa – skont l-esperti hi minħabba l-prezz orħos u d-disponibbiltà eħfef tal-AA fl-UE milli fl-Afganistan jew f’reġjuni tradizzjonali oħra li jipproduċu l-eroina. Dan jissuġġerixxi li l-prevenzjoni tad-devjazzjoni (AA) fl-UE ma kinitx effettiva.



Analiżi li tibda mill-għadd ta’ qabdiet u vjeġġi mwaqqfa Analiżi tal-qabdiet u tal-vjeġġi mwaqqfa maż-żmien tista’ wkoll tagħti ħarsa lejn l-evoluzzjoni tad-devjazzjoni u tal-effikaċja tal-politika tal-UE dwar il-prekursuri tad-droga. Il-qabdiet huma vjeġġi detenuti abbażi ta’ struzzjoni maħruġa minn qorti jew awtorità kompetenti. Il-vjeġġi mwaqqfa huma vjeġġi miżmuma b’mod permanenti bl-inizjattiva ta’ operatur jew tal-awtoritajiet kompetenti, għaliex jeżistu raġunijiet validi biex wieħed jemmen li t-tranżazzjoni tista’ tikkostitwixxi tentattiv ta’ devjazzjoni ta’ prekursuri tad-droga. Din l-analiżi twettqet fil-kuntest ta’ din l-evalwazzjoni. Madankollu, prattikament l-unika konklużjoni ġenerali li wieħed jista’ jasal għaliha hi li l-qabdiet kontinwi, għalkemm erratiċi, ta’ kważi s-sustanzi prekursuri skedati kollha jindikaw li d-devjazzjoni mill-kummerċ leċitu qed tkompli sseħħ. Barra minn hekk, u filwaqt li t-tisħiħ ta’ uħud mir-Regolamenti (eż. ir-riklassifikazzjoni fl-2013 tal-AA bħala Kategorija 2A b’obbligi għall-utenti finali biex jirreġistraw kif ukoll l-operaturi) wassal għal kontrolli ta’ monitoraġġ imsaħħa, xorta kien hemm livelli sinifikanti ta’ qabdiet wara l-implimentazzjoni ta’ dawn il-bidliet. Mod ieħor kif wieħed iħares lejn dan hu permezz tal-qabdiet tas-sustanzi kimiċi ewlenin, normalment skedati fil-Kategorija 1, flimkien mas-sustanzi mhux skedati li jistgħu jintużaw bħala s-sostitut tagħhom. Dan sar f’rapport riċenti tal-awtoritajiet doganali Netherlandiżi. Skont dan ir-rapport, fl-2017 u fl-2018 fl-UE nqabdu mill-inqas 189 tunnellata ta’ sustanzi kimiċi ewlenin. Madwar 170 miljun pillola tal-MDMA u 103 tunnellati ta’ pejst tal-amfetamina jistgħu jiġu prodotti abbażi tal-189 tunnellata ta’ sustanzi kimiċi ewlenin. Iżda d-daqs reali tad-devjazzjoni jew tal-kuntrabandu aktarx li hu ħafna akbar. Dan jista’ jiġi dedott mill-ħafna pakketti vojta misjuba fil-laboratorji illegali u l-ħafna siti għar-rimi tas-sustanzi kimiċi użati. Skont l-Istrument Ewropew ta’ Rappurtar dwar Siti relatati mal-Produzzjoni Sintetika (ERISSP), fl-2018 ġew irrappurtati 311-il sit għar-rimi tal-iskart.

Konsegwenza addizzjonali ta’ din il-produzzjoni kbira tad-drogi sintetiċi fl-UE li tista’ tiġi dedotta mill-kwantitajiet sinifikanti ta’ sustanzi kimiċi ewlenin li ġew skoperti hi li saħansitra aktar sustanzi awżiljarji (solventi, reaġenti, eċċ.) b’xi mod, iridu jkunu waslu fil-laboratorji illegali – u għalhekk kellhom jiġu ddevjati. Skont intelliġence mill-awtoritajiet tal-infurzar tal-liġi, il-biċċa l-kbira tas-sustanzi awżiljarji fil-laboratorji illegali ġejjin minn ħdan l-UE għax kważi qatt ma jinqabdu mill-awtoritajiet doganali fil-fruntieri esterni tal-UE. Bħala konklużjoni, hemm probabbiltà kbira li l-għadd ta’ każijiet ta’ devjazzjoni intra-UE ta’ sustanzi awżiljarji hu għoli ħafna fl-UE. Dan jikkonferma l-konklużjoni msemmija hawn fuq li l-prevenzjoni tad-devjazzjoni tas-sustanzi awżiljarji fl-UE ma kinitx effettiva. 2.3.L-effiċjenza Ġeneralment, l-effiċjenza tqis ir-relazzjoni bejn ir-riżorsi użati waqt intervent u l-bidliet iġġenerati minnu. Fil-kuntest ta’ din l-evalwazzjoni partikolari, ma kienx possibbli li tiġi stabbilita relazzjoni ċara. Mhemm l-ebda metodu bi grad raġonevoli ta’ rigorożità li jippermetti l-kwantifikazzjoni monetarja tal-effetti f’termini ta’ provvista mnaqqsa tad-drogi wara l-prevenzjoni tal-prekursuri meħtieġa għall-produzzjoni tagħhom milli jiġu ddevjati għal dan l-użu. Għalkemm il-benefiċċju ewlieni (il-prevenzjoni tad-devjazzjoni) ma jistax jiġi monetizzat, l-evalwazzjoni offriet indikazzjonijiet suffiċjenti li juru li l-effiċjenza tar-Regolamenti mhix qed titpoġġa f’dubju. Il-kostijiet li joħolqu kemm għall-awtoritajiet kif ukoll għall-operaturi ma jistgħux jitqiesu bħala eċċessivi u l-kontribut tagħhom għall-kisba ta’ benefiċċji sinifikanti (għalkemm mhux soġġetti għal kwantifikazzjoni) kienet rikonoxxuta b’mod wiesa’. Iżda l-evalwazzjoni wriet ukoll li jista’ jkun hemm lok għal titjib fl-effiċjenza, b’mod partikolari fil-qasam tal-kummerċ barrani, billi jitqassru l-iskadenzi għan-notifiki ta’ qabel l-esportazzjoni u jiġu introdotti limiti għal għadd ta’ obbligi u sistema elettronika għall-awtorizzazzjonijiet tal-importazzjoni u tal-esportazzjoni (liċenzjar elettroniku) u tiġi awtomatizzata l-validazzjoni ta’ dawk l-awtorizzazzjonijiet mill-awtoritajiet doganali nazzjonali fil-kuntest tal-inizjattiva dwar l-ambjent tat-Tieqa Unika tal-UE għad-dwana. 2.4.Ir-rilevanza Peress li s-suq tad-drogi illeċiti hu dinamiku ħafna, b’bidliet kostanti fid-drogi illeċiti disponibbli u l-prekursuri użati biex jipproduċuhom, ir-rilevanza tal-leġiżlazzjoni dwar il-prekursuri tad-droga tiġi ddeterminata mill-punt sa fejn tkompli tillimita l-provvista ta’ prekursuri għall-produzzjoni illeċita ta’ drogi u b’hekk tikkontribwixxi għar-restrizzjoni tal-ammont ta’ drogi illegali li jiġu prodotti u sussegwentement ipprovduti lis-soċjetà tagħna. Il-ħeffa li biha prekursuri ġodda tad-droga jistgħu jiġu inklużi fir-Regolamenti Minn wara r-reviżjoni tal-leġiżlazzjoni fl-2013, sustanza tista’ tiżdied mar-Regolamenti (imsejħa wkoll “skedar”) permezz ta’ Regolament Delegat tal-Kummissjoni. Dan naqqas iż-żmien meħtieġ biex ir-Regolamenti jiġu adattati għal 12 sa 15-il xahar. Għalkemm is-sitwazzjoni tjiebet b’mod sinifikanti meta mqabbla mal-perjodu ta’ qabel l-2013, għax iż-żidiet kienu possibbli biss bil-proċedura leġiżlattiva ordinarja (li ta’ spiss tieħu diversi snin), 12 sa 15-il xahar xorta għadu meqjus żmien twil wisq. Dan joffri lill-kriminali tad-drogi perjodu sostanzjali li matulu jistgħu jkomplu jużaw is-sustanza għall-manifattura illegali tad-drogi b’mod relattivament faċli u barra minn hekk jistgħu jiżviluppaw alternattivi waqt li jkun qed jitlesta l-proċess għall-iskedar ta’ sustanzi ġodda. Għalhekk jista’ jiġi konkluż li r-Regolamenti sa ċertu punt jistgħu jindirizzaw il-ħolqien ta’ sustanzi ġodda użati fil-manifattura illegali tad-drogi iżda li hemm ukoll il-ħtieġa li jkomplu jesploraw modi biex jitħaffef il-proċess tal-iskedar filwaqt li jitqiesu l-ħeffa u l-faċilità li bihom il-manifatturi illegali tad-drogi jistgħu jiżviluppaw oħrajn ġodda li ma jaqgħux fil-kamp ta’ applikazzjoni tar-Regolamenti. Ir-Regolamenti jistgħu jlaħħqu maż-żieda fl-użu tas-sustanzi mhux skedati, b’mod partikolari l-“prekursuri tad-droga”? Kif issemma qabel, il-produtturi illegali tad-drogi sintetiċi fl-UE bħalissa jużaw il-prekursuri tad-disinjaturi kważi b’mod esklussiv. L-awtoritajiet tal-infurzar tal-liġi u l-ispeċjalisti fil-kimika jispjegaw li ftit li xejn hemm limitazzjonijiet għall-innovazzjonijiet tal-produtturi tal-prekursuri tad-disinjaturi. Fi kliem ieħor, kull darba li tiġi skedata sustanza ġdida, il-kriminali jkunu jistgħu “jimmodifikaw xi molekuli” u joħorġu bi prekursur tad-disinjatur ġdid. Iż-żmien meħtieġ għal dan jista’ jkun qasir u fi kwalunkwe każ hu ħafna drabi iqsar mill-perjodu meħtieġ biex sustanza ġdida tiġi skedata. Għalhekk l-awtoritajiet qatt ma jkunu jistgħu jirreaġixxu malajr biżżejjed biex jindirizzaw din il-problema fil-qafas leġiżlattiv eżistenti. To illustrate this mechanism, we can look at the evolution of the main precursor used in the EU for the production of amphetamine in the last ten years. Before 2010, illegal manufacture of this drug in the EU was based mainly on the scheduled precursor substance BMK. However, presumably because of the effective control and monitoring measures by the authorities illicit drug producers looked for alternatives. This led to the subsequent development of APAAN, then APAA and finally MAPA; these are all designer-precursors used to replace BMK in the manufacture of amphetamine. In the meantime there are indications that the amount of amphetamine illegally produced in the EU continues to increase. This process clearly shows the limits and the challenges of a drug precursor control approach which is mainly based upon substance-by-substance scheduling. Ta’ min jinnota wkoll li għalhekk, it-tekniki tradizzjonali ta’ “prevenzjoni tad-devjazzjoni tas-sustanzi” li għandhom użu legali ma għadhomx validi u huma ħafna inqas effettivi f’dan il-kuntest. Il-kooperazzjoni mal-industrija tas-sustanzi kimiċi b’mod partikolari permezz tal-obbligu li jiġu nnotifikati tranżazzjonijiet suspettużi, li hu karatteristika ewlenija fl-approċċ tal-UE dwar il-prekursuri tad-droga, hi problematika. L-operaturi ekonomiċi involuti fil-produzzjoni ta’ dawn il-prekursuri tad-disinjaturi aktarx qed joperaw konxjament b’mod illegali u għalhekk qatt ma jikkooperaw mal-awtoritajiet jew jinnotifikaw tranżazzjonijiet suspettużi. Waqt ir-reviżjoni tal-leġiżlazzjoni fl-2013, il-leġiżlaturi kienu diġà konxji ta’ din il-problema (il-ħolqien tal-APAAN ġara qabel l-2013) u għalhekk fir-Regolamenti ppromulgaw l-hekk imsejħa dispożizzjonijiet “omnikomprensivi”. L-għan ta’ dawn id-dispożizzjonijiet kien li lill-awtoritajiet kompetenti jippermettulhom jintervjenu f’każijiet meta sustanzi mhux skedati, inkluż prekursuri tad-disinjaturi, ġew negozjati jew traffikati bil-għan li jintużaw fil-manifattura illegali tad-drogi. Id-dispożizzjoni omnikomprensiva fir-Regolament dwar il-kummerċ barrani tobbliga lill-awtoritajiet kompetenti tal-Istati Membri tal-UE jipprojbixxu l-introduzzjoni ta’ konsenji ta’ sustanzi mhux skedati fit-territorju doganali tal-UE jew it-tluq tagħhom minnu meta jkun hemm evidenza suffiċjenti li dawk is-sustanzi jkunu maħsuba għall-manifattura illeċita tad-drogi narkotiċi jew sustanzi psikotropiċi. Fir-Regolament dwar il-kummerċ intra-UE, kull Stat Membru tal-UE jista’ jadotta l-miżuri meħtieġa biex l-awtoritajiet kompetenti tiegħu jkunu jistgħu jikkontrollaw u jimmonitorjaw tranżazzjonijiet suspettużi li jinvolvu sustanzi mhux skedati, u b’mod partikolari, meta jkun meħtieġ, iżommu u jissekwestraw konsenji biex jiġi impedit l-użu ta’ sustanzi speċifiċi mhux skedati għall-manifattura illeċita tad-drogi narkotiċi jew sustanzi psikotropiċi. Iżda, l-esperjenza minn mindu daħlu fis-seħħ dawn id-dispożizzjonijiet turi li l-biċċa l-kbira tal-Istati Membri ma japplikawx jew ma jistgħux japplikaw dawn id-dispożizzjonijiet omnikomprensivi, l-aktar minħabba n-nuqqas ta’ ċarezza dwar x’jikkostitwixxi “evidenza suffiċjenti”. Il-problemi bid-dispożizzjonijiet omnikomprensivi u l-modi possibbli biex jingħelbu kienu s-suġġett ta’ ħafna diskussjonijiet mill-Grupp ta’ Esperti tal-UE dwar il-Prekursuri tad-Droga f’dawn l-aħħar snin. L-esperti u l-awtoritajiet tal-infurzar tal-liġi lkoll jaqblu li hemm ħtieġa assoluta u urġenti ta’ metodu li jista’ jindirizza b’mod effettiv il-kwistjoni ta’ sustanzi mhux skedati, b’mod partikolari prekursuri tad-disinjaturi, mingħajr il-ħtieġa li s-sustanzi inkwistjoni jiġu skedati. Iżda jenħtieġ jiġi rimarkat ukoll li għalkemm jeħtieġ jiġu żviluppati modi alternattivi biex tiġi indirizzata l-isfida li joħolqu l-prekursuri tad-disinjaturi, il-“prevenzjoni tad-devjazzjoni” ta’ sustanzi kimiċi ewlenin tradizzjonali bħas-safrol, il-BMK u l-PMK tibqa’ rilevanti għax it-traffikanti dejjem se jużaw it-triq li toffri l-inqas reżistenza. Kull laxkezza mill-awtoritajiet se tiġi sfruttata minnufih mill-kriminali u għalhekk il-produtturi illegali tad-drogi se jmorru lura għall-użu tas-safrol, il-BMK, il-PMK, u l-bqija.

Għalhekk jista’ jiġi konkluż li r-reġim attwali tal-kontroll u tal-monitoraġġ tal-prekursuri tad-droga ma għadux kapaċi jindirizza b’suċċess il-ħtiġijiet ġenerali fis-soċjetà li kien maħsub li jieħu ħsieb. F’dan il-kuntest jenħtieġ jiġi rimarkat li d-devjazzjoni u t-traffikar tal-prekursuri tad-droga huma fenomenu globali li jeħtieġ ukoll kooperazzjoni internazzjonali. Fil-livell multilaterali , il-bażi ġuridika għal dan hi prevista mill-Konvenzjoni tan-NU tal-1988 u hi l-Kummissjoni dwar id-Drogi Narkotiċi (CND) tan-NU u t-Task Force dwar il-Prekursuri tal-Bord Internazzjonali ta’ Kontroll dwar in-Narkotiċi (INCB) li jagħtu sura lil din il-kooperazzjoni. Fir-rigward tal-problema tal-prekursuri tad-disinjaturi, il-partijiet ilkoll jaqblu li ma teżisti l-ebda soluzzjoni lesta disponibbli u li se jkunu meħtieġa approċċi ġodda, inkluż permezz ta’ kooperazzjoni internazzjonali. Barra minn hekk, l-UE kkonkludiet ftehimiet dwar il-prekursuri tad-droga ma’ 11-il pajjiż terz bħaċ-Ċina, l-Istati Uniti, il-Messiku, il-Kolombja u t-Turkija. F’dan il-mument, il-kooperazzjoni maċ-Ċina hi l-aktar importanti għax, sa fejn hu magħruf, il-prekursuri kollha tad-disinjaturi użati fil-manifattura illeċita tad-droga fl-UE joriġinaw miċ-Ċina. Iżda l-valutazzjoni tal-kooperazzjoni internazzjonali mhix fl-ambitu ta’ din l-evalwazzjoni. Ta’ min wieħed jinnota li l-evalwazzjoni li għaddejja tal-Ftehim ta’ Kooperazzjoni u Assistenza Reċiproka bejn l-UE u ċ-Ċina f’Materji Doganali qed teżamina fil-fatt il-ħtieġa li tissaħħaħ il-kooperazzjoni doganali bejn l-UE u ċ-Ċina dwar il-prekursuri tad-droga. Ir-Regolamenti kapaċi jindirizzaw l-użu ħażin ta’ dawn il-pjattaformi tan-negozjar online Tħassib enfasizzat mill-partijiet ikkonċernati mill-industrija waqt l-evalwazzjoni kien in-nuqqas ta’ kontroll fuq il-pjattaformi tan-negozjar online. Dawn il-pjattaformi tan-negozjar jistgħu jieħdu diversi forom: uħud jipprovdu biss informazzjoni dwar ix-xerrej u l-fornitur, bi ħlas jew mingħajr ħlas, u mhumiex involuti fit-tranżazzjonijiet; oħrajn jaġixxu bħala pjattaformi tan-negozjar u huma involuti direttament fil-bejgħ; u l-manifatturi spiss ibigħu l-prodotti tagħhom fuq is-siti web korporattivi tagħhom. Madankollu, bħalissa ftit li xejn hemm informazzjoni affidabbli disponibbli dwar dan is-suġġett. Jekk dawn il-pjattaformi tan-negozjar online jeħtieġx jiġu regolati jew le b’dispożizzjonijiet speċjali fir-Regolamenti hi materja diffiċli u tiddependi wkoll fuq il-forma preċiża li jieħdu jew is-servizzi li jipprovdu. Dan jeħtieġ jiġi analizzat f’aktar dettall. F’dan il-kuntest se jkun importanti tiġi żgurata l-koerenza mal-Istrateġija Diġitali Ewropea. 2.5.Il-koerenza L-evalwazzjoni tal-koerenza fir-rigward tar-Regolamenti dwar il-prekursuri tad-droga eżaminat diversi dimensjonijiet. Kemm jaħdmu tajjeb ir-Regolamenti internament u bejniethom Il-konsultazzjonijiet pubbliċi u mmirati li saru ħarġu fid-dieher għadd ta’ elementi konkreti ta’ kritika dwar il-koerenza interna tal-leġiżlazzjoni li qed tiġi evalwata. Dawn irreferew għal: id-definizzjoni ta’ taħlitiet; il-fatt li sustanzi tal-Kategorija 4 (elenkati fl-Anness tar-Regolament dwar il-kummerċ barrani) mhumiex koperti wkoll mir-Regolament dwar il-kummerċ intra-UE; u x-xewqa li jitwaħħdu ż-żewġ Regolamenti distinti eżistenti. L-analiżi ta’ din il-kritika (li ġiet ifformulata biss b’minoranza tar-rispondenti) wasslet għall-konklużjoni li huma ma jiddubitawx il-koerenza interna tar-Regolamenti per se. Id-diffikultajiet relatati mad-definizzjoni tat-taħlitiet mhumiex attribwibbli għal kontradizzjonijiet jew għal ambigwitajiet fit-testi legali, iżda għall-implimentazzjoni mhux uniformi tagħhom. In-nuqqas ta’ sustanzi tal-Kategorija 4 mir-Regolament dwar il-kummerċ intra-UE ma jxekkel bl-ebda mod l-effikaċja tad-dispożizzjonijiet rilevanti tar-Regolament dwar il-kummerċ barrani, għax dan tal-aħħar jistabbilixxi obbligi relatati ma’ dawn is-sustanzi biss fir-rigward tal-esportazzjonijiet, jiġifieri li l-effetti tagħhom jinħassu barra mill-UE. Rigward il-possibbiltà li ż-żewġ Regolamenti jitwaħħdu, ir-raġunijiet kollha ċċitati għal din id-deċiżjoni kienu infurmati b’kunsiderazzjonijiet ta’ konvenjenza, u ma ġewx identifikati dispożizzjonijiet speċifiċi li huma sors ta’ inċertezza dwar il-kors ta’ azzjoni meħtieġ, u wisq inqas li jikkontradixxu lil xulxin. Kif ir-Regolamenti jirrelataw ma’ interventi oħra fil-livell tal-UE Billi jieħdu miżuri biex jevitaw id-devjazzjoni ta’ sustanzi kimiċi ewlenin fil-produzzjoni tad-droga, ir-Regolamenti jikkontribwixxu biex jintlaħaq wieħed mill-ħames objettivi tal-Istrateġija tal-UE dwar id-Drogi 2013-2020, jiġifieri “li tikkontribwixxi għal tfixkil tas-suq tad-drogi illeċiti u tnaqqis li jista’ jitkejjel tad-disponibbiltà ta’ drogi illeċiti”. L-għadd ta’ qabdiet u vjeġġi mwaqqfa ta’ prekursuri tad-droga jindika li l-leġiżlazzjoni eżistenti dwar il-prekursuri tad-droga twassal għal tnaqqis fil-provvista ta’ kanali illeċiti bi prekursuri tad-droga u, konsegwentement, għal tnaqqis fil-provvista tad-drogi illeċiti. Madankollu, mhux possibbli jiġi kkwantifikat l-impatt preċiż ta’ din il-leġiżlazzjoni fuq it-tnaqqis ġenerali tal-prekursuri tad-droga li jiġu ddevjati f’kanali illeċiti. Minkejja dan, se jibqa’ importanti li l-politika tal-UE dwar il-prekursuri tad-droga tibqa’ allinjata għalkollox mal-Aġenda tal-UE dwar id-Drogi u mal-Pjan ta’ Azzjoni tal-UE. Aspett partikolarment importanti f’dan il-kuntest hu relatat mal-appoġġ li ċ-Ċentru Ewropew għall-Monitoraġġ tad-Droga u d-Dipendenza fuq id-Droga (EMCDDA) jista’ jagħti f’termini ta’ ġbir, konsolidazzjoni u analiżi ta’ data relatata mal-prekursuri tad-droga. Ir-Regolamenti jistgħu jkunu jeżistu flimkien mingħajr tensjonijiet ma’ interventi nazzjonali relatati li huma permessi mit-Trattati tal-UE Problema potenzjali ta’ koerenza toriġina mill-fatt li sustanza partikolari, il-gamma-butirolacton (GBL), hi kemm prekursur tad-droga kif ukoll droga fiha nnifisha. L-istatus ambigwu tas-sustanza wassal għal sitwazzjoni regolata b’modi differenti ħafna madwar l-Istati Membri. Barra minn hekk, ġew identifikati għadd ta’ sustanzi li huma skedati bħala droga fil-leġiżlazzjoni dwar in-narkotiċi fil-livell tal-Istati Membri u bħala prekursur tad-droga fir-Regolamenti. Minnhom innifishom, dawn il-kwistjonijiet mhumiex qed jaffettwaw l-effikaċja tar-Regolamenti, iżda f’każijiet speċifiċi jistgħu joħolqu problemi għall-integrità tas-suq intern tal-UE. Dan, iżda, mhux dovut għad-dispożizzjonijiet tar-Regolamenti nnifishom, u lanqas mhu possibbli li din it-theddida titneħħa billi jiġu emendati r-Regolamenti. Fil-fatt, is-sustanzi inklużi fit-Tabelli tal-Konvenzjoni tan-NU tal-1988 iridu jibqgħu skedati fir-Regolamenti dwar il-prekursuri tad-droga irrispettivament minn jekk uħud minnhom jitqisux (u jiġux trattati) bħala drogi minn xi Stati Membri. Mil-lat tar-Regolamenti, hu importanti li jkun żgurat li l-iskedar tas-sustanzi jsir skont kriterji li jiġu applikati b’mod konsistenti, għalkemm dan ma jistax jiġi żgurat b’ċertezza sħiħa minħabba l-obbligi vinkolanti li joħorġu mit-test tal-Konvenzjoni tan-NU tal-1988.



Kompatibbiltà tar-Regolamenti mal-obbligi internazzjonali Ir-Regolamenti jinkorporaw l-obbligi li l-Konvenzjoni tan-NU tal-1988 timponi fuq il-firmatarji tagħha, bħal b’mod partikolari l-obbligu li jittieħdu miżuri biex tkun evitata d-devjazzjoni ta’ sustanzi deżinjati speċifikament għall-iskop tal-manifattura illeċita tad-drogi (l-Artikolu 12:1 tal-Konvenzjoni) u l-obbligu li titwaqqaf u titħaddem sistema għall-monitoraġġ tal-kummerċ internazzjonali ta’ sustanzi speċifikament magħżula (l-Artikolu 12:9:a).