Apvienotās lietas no T-30/01 līdz T-32/01 un no T-86/02 līdz T-88/02

Territorio Histórico de Álava — Diputación Foral de Álava u.c.

pret

Eiropas Kopienu Komisiju

“Valsts atbalsts — Nodokļu priekšrocības, kuras piešķīrusi dalībvalsts teritoriālā struktūra — Atbrīvojums no nodokļiem — Lēmumi, ar kuriem valsts atbalsta shēma atzīta par nesaderīgu ar kopējo tirgu un uzlikts pienākums atgūt izmaksāto atbalstu — Jauna atbalsta vai pastāvoša atbalsta kvalificēšana — Darbības atbalsts — Tiesiskās paļāvības aizsardzības princips — Tiesiskās drošības princips — Lēmums uzsākt EKL 88. panta 2. punktā paredzēto oficiālo izmeklēšanas procedūru — Tiesvedības izbeigšana pirms sprieduma taisīšanas”

Pirmās instances tiesas (piektā palāta paplašinātā sastāvā) 2009. gada 9. septembra spriedums II ‐ 2929

Sprieduma kopsavilkums

Tas, ka Pirmās instances tiesa ar agrāku rīkojumu ir ļāvusi iestāties lietā personai kāda lietas dalībnieka prasījumu atbalstam, nav pret to, ka tiek no jauna izvērtēta personas iestāšanās lietā pieņemamība. (sal. ar 95. punktu)

Pārstāvošo apvienību, kuru mērķis ir aizstāvēt tās dalībniekus lietās, kurās izvirzīti principiāli jautājumi, kas šos dalībniekus var ietekmēt, iestāties lietā tiesību plašā interpretācija ir vērsta uz to, lai ļautu labāk novērtēt lietu apstākļus, vienlaikus novēršot individuālas iestāšanās lietās lielo skaitu, kas mazinātu procesa efektivitāti un pienācīgu norisi. Interesi iestāties lietā saistībā ar prasību atcelt tiesību aktu, kas vērsta pret Komisijas lēmumiem, ar kuriem atbrīvojuma no nodokļa shēmas ir atzītas par prettiesiskām un nesaderīgām ar kopējo tirgu un ar kuriem tiek uzdots atgūt atbalstu, kas piešķirts profesionālai starpnozaru organizācijai, kuras mērķis ir pārstāvēt un aizstāvēt uzņēmumu intereses, no kuriem noteikti uzņēmumi bija saņēmuši atbalstu, kas tika piešķirts saistībā ar attiecīgajām nodokļu shēmām un kuri turklāt bija piedalījušies administratīvajā procedūrā, kurā tika pieņemti attiecīgie lēmumi. (sal. ar 97.–104. punktu)

Līgumā ir noteiktas atšķirīgas procedūras atkarībā no tā, vai atbalsts ir pastāvošs vai jauns. Lai gan jauns atbalsts saskaņā ar EKL 88. panta 3. punktu ir iepriekš jāpaziņo Komisijai un tas nevar tikt īstenots, pirms procedūra nav beigusies ar galīgo lēmumu, pastāvošs atbalsts var saskaņā ar EKL 88. panta 1. punktu tikt īstenots, kamēr Komisija nav konstatējusi tā nesaderību. Tādēļ attiecībā uz pastāvošu atbalstu vajadzības gadījumā var tikt pieņemts lēmums par nesaderību, kuram ir iedarbība nākotnē. Regulas Nr. 659/1999, ar ko nosaka sīki izstrādātus noteikumus EKL 88. panta piemērošanai, 1. panta b) punkta v) apakšpunktā, pastāvošs atbalsts ir definēts kā “jebkāds atbalsts, kas pastāvēja pirms Līguma stāšanās spēkā attiecīgajās dalībvalstīs, t.i., atbalsta shēmas un individuāls atbalsts, kurš ieviests, pirms joprojām ir piemērojams pēc Līguma stāšanās spēkā”. Valsts atbalsta kontroles, kas paredzēta Līgumā un Regulā Nr. 659/1999, ietvaros nevar tikt atzīts, lai atbalstu kvalificētu par pastāvošu atbalstu, ka Komisija var ar netiešu lēmumu pieņemt nostāju, saskaņā ar kuru noteikts pasākums, kurš nav ticis paziņots, nebija valsts atbalsts tā spēkā stāšanās laikā. Vienīgi iestādes klusēšana nevar radīt juridiski saistošas sekas, kas var ietekmēt prasītāja intereses, izņemot gadījumus, kad šādas sekas ir tieši paredzētas Kopienu tiesību normā. Kopienu tiesībās atsevišķos gadījumos ir paredzēts, ka iestādes klusēšanai ir lēmuma raksturs, ja šai iestādei jāpieņem nostāja noteiktā termiņā un ja tā šajā termiņā nav sniegusi savu viedokli. Tomēr, ja nav skaidri izteiktas normas, kas paredz termiņu, kurā netiešu lēmumu uzskata par pieņemtu, un kas paredz šāda lēmuma saturu, iestādes bezdarbību nevar uzskatīt par līdzvērtīgu lēmumam, neapšaubot līgumā paredzēto tiesiskās aizsardzības līdzekļu sistēmu. Tomēr noteikumos, kas attiecas uz valsts atbalstu, nav paredzēts, ka Komisijas klusēšana ir līdzvērtīga netiešam lēmumam, ka nav atbalsta, it īpaši ja attiecīgie pasākumi netika paziņoti Komisijai. Komisijai, kurai ir ekskluzīva kompetence, lai konstatētu atbalsta iespējamo nesaderību ar kopējo tirgu, valsts pasākuma iepriekšējās izskatīšanas stadijā ir pienākums vai nu pieņemt lēmumu, ka attiecīgais pasākums nav atbalsts, vai nu pieņemt lēmumu, ka tas ir saderīgs atbalsts, vai arī pieņemt lēmumu, ka ir jāsāk oficiālā izmeklēšanas procedūra, kas paredzēta EKL 88. panta 2. punktā. Šāds lēmums nevar būt netiešs un izrietēt no Komisijas klusēšanas. Vienkārši fakts, ka Komisija samērā ilgu laiku nesāka oficiālo izmeklēšanas procedūru saistībā ar attiecīgo valsts pasākumu, pats par sevi nevar piešķirt šim pasākumam pastāvoša atbalsta objektīvo raksturu, ja tas patiešām ir atbalsts. Neskaidrības, kas varēja pastāvēt šajā sakarā, var, augstākais, tikt uzskatītas par tādām, kas radījušas saņēmējiem tiesisko paļāvību, kura liedz atgūt pagātnē izmaksāto atbalstu. (sal. ar 133., 134. un 148.–153. punktu)

Tomēr ir jānorāda, ka jēdziens “kopējā tirgus attīstība”, kas ir izklāstīts Regulas Nr. 659/1999, ar ko nosaka sīki izstrādātus noteikumus EKL 88. panta piemērošanai, 1. panta b) punkta v) apakšpunktā, var tikt saprasts kā attiecīgā pasākuma ietekmētās nozares ekonomiskā un juridiskā konteksta grozījums. Šāds grozījums var it īpaši izrietēt no tirgus, kas sākotnēji bija slēgts konkurencei, liberalizēšanas. Taču šis jēdziens neaptver gadījumu, kad Komisija groza vērtējumu, pamatojoties vienīgi uz stingrāku Līguma noteikumu valsts atbalsta jomā piemērošanu. Šajā sakarā tas, vai valsts pasākums ir pastāvošs atbalsts vai jauns atbalsts, nevar būt atkarīgs no Komisijas subjektīva vērtējuma, un tas ir jānosaka neatkarīgi no Komisijas iepriekšējās administratīvās prakses. No tā izriet, ka vienīgi politikas valsts atbalsta jomā attīstības konstatēšana pati par sevi nav pietiekama, lai konstatētu “kopējā tirgus attīstību” Regulas Nr. 659/1999 1. panta b) punkta v) apakšpunkta izpratnē, jo valsts atbalsta objektīvais jēdziens, kā tas ir definēts EKL 87. pantā, pats nav grozīts. (sal. ar 173.–175. un 186. punktu)

Regulas Nr. 659/1999, ar ko nosaka sīki izstrādātus noteikumus EKL 88. panta piemērošanai, 1. panta b) punkta ii) apakšpunktā ir noteikts, ka pastāvošs atbalsts ir “atļauts atbalsts, t.i., atbalsta shēmas un individuāls atbalsts, ko atļāvusi Komisija vai Padome”. Šī tiesību norma aptver atbalsta pasākumus, saistībā ar kuriem Komisija ir pieņēmusi lēmumu par to saderību. Šādam lēmumam ir obligāti jābūt tiešam lēmumam. Komisijai ir jālemj par attiecīgo pasākumu saderību, ņemot vērā EKL 87. pantā noteiktos nosacījumus, un jāpamato šāds lēmums, piemērojot EKL 253. pantu. Turklāt, ja tiek apgalvots, ka individuālie pasākumi ir piešķirti, pamatojoties uz iepriekš atļautu shēmu, Komisijai pirms EKL 88. panta 2. punktā paredzētās procedūras sākšanas ir vispirms jāizvērtē, vai šos pasākumus aptver attiecīgā shēma, un, ja tā tos aptver, tad jāizvērtē, vai tie atbilst nosacījumiem, kas noteikti lēmumā, kurā tie ir apstiprināti. Vienīgi noraidoša secinājuma, kas izdarīts pēc šīs izvērtēšanas, gadījumā Komisija attiecīgos pasākumus var uzskatīt par jaunu atbalstu. Turpretī, ja ir izdarīts apstiprinošs secinājums, Komisijai šie pasākumi ir jāuzskata par pastāvošu atbalstu saskaņā ar procedūru, kas noteikta EKL 88. panta 1. un 2. punktā. Lai noteiktu, vai individuālie pasākumi atbilst nosacījumiem, kas noteikti attiecīgās shēmas apstiprinošā lēmumā, šim apstiprinošajam lēmumam obligāti ir jābūt tiešam. (sal. ar 194.–197. punktu)

Komisijai ir saistošas pamatnostādnes vai paziņojumi, ko tā pieņem valsts atbalsta kontroles jomā tiktāl, ciktāl tie neatkāpjas no Līguma noteikumiem. 1998. gada pamatnostādnēs par valstu reģionālo atbalstu ir paredzēts, ka Komisija izvērtē reģionālā atbalsta saderīgumu ar kopējo tirgu, pamatojoties uz šīm pamatnostādnēm, tiklīdz tās ir pieņemtas, izņemot saistībā ar atbalsta projektiem pirms pamatnostādņu paziņošanas dalībvalstīm un saistībā ar kuriem Komisija vēl nav pieņēmusi galīgo lēmumu; tādēļ ar to, ka Komisija piemēroja šīs pamatnostādnes lēmumos, ar kuriem tika konstatēts, ka ir nelikumīga un nav saderīga ar kopējo tirgu vispārējā atbalsta shēma, kas īstenota bez paziņošanas pirms minētās pieņemšanas, nevar būt tiesiskās drošības principa pārkāpums. Katrā ziņā ir jānorāda, ka, pat ja varētu uzskatīt, ka varēja būt noticis pārkāpums minēto pamatnostādņu piemērošanā, tad tas apstrīdēto lēmumu nelikumību un tādējādi tā atcelšanu izraisītu tikai tad, ja šis pārkāpums varētu ietekmēt tā saturu. Ja tiktu pierādīts, ka, nepastāvot šim pārkāpumam, Komisija būtu nonākusi pie identiska rezultāta, jo attiecīgais trūkums katrā ziņā nevarēja ietekmēt apstrīdēto lēmumu saturu, apstrīdētie lēmumi nav jāatceļ. (sal. ar 214.–220. punktu)

Komisijai EKL 87. panta 3. punkta piemērošanā ir plaša rīcības brīvība, kuras īstenošana ietver sarežģītus ekonomiskus un sociālus vērtējumus, kas jāveic Kopienu kontekstā. Tiesas kontrole, ko piemēro šīs rīcības brīvības izmantošanai, aprobežojas ar pārbaudi, vai Komisija ievērojusi procesuālās normas un izpildījusi pienākumu norādīt pamatojumu, kā arī vai norādītie fakti ir precīzi un nav kļūdas tiesību piemērošanā, nav acīmredzamas kļūdas faktu vērtējumā vai pilnvaru nepareizas izmantošanas. (sal. ar 223. punktu)

Darbības atbalsta mērķis ir uzņēmumu atbrīvot no izmaksām, kuras tam parasti būtu jāsedz saistībā ar ikdienas pārvaldību vai parastu darbību. Nodokļu shēmas, kas daļēji atbrīvo saņēmējus uzņēmumus no ienākumu nodokļa, var raksturot kā darbības atbalstu, nevis kā atbalstu ieguldījumiem vai nodarbinātībai, lai gan ir fakts, ka piekļuve šīm shēmām ir pakārtota pienākumam veikt minimālo ieguldījumu un radīt minimālo skaitu darba vietu, jo attiecīgie atbrīvojumi no nodokļiem tiek aprēķināti, pamatojoties uz saņēmēju uzņēmumu ienākumiem, nevis atkarībā no ieguldījumu lieluma vai radīto darba vietu skaita. (sal. ar 226.–229. punktu)

Tiktāl, ciktāl tiesību uz aizstāvību pārkāpums pēc savas būtības ir subjektīvs pārkāpums, dalībvalsts tiesību uz aizstāvību pārkāpums prasības atcelt tiesību aktu, kura ir celta par Komisijas lēmumu, ar kuru konstatēta atbalsta pasākumu nelikumība un nesaderība ar kopējo tirgu un kurš ir adresēts minētajai dalībvalstij, ietvaros ir jāizvirza attiecīgajai dalībvalstij pašai. (sal. ar 238. un 239. punktu)

Atbalsta projektu, attiecībā uz kuriem Komisija veic pārbaudes procedūru, kontekstā tiesību uz aizstāvību ievērošanas princips prasa nodrošināt attiecīgajai dalībvalstij iespēju izteikt savu viedokli par apsvērumiem, ko saskaņā ar EKL 88. panta 2. punktu iesniegušas ieinteresētās trešās personas un uz ko Komisija ir paredzējusi balstīties savā lēmumā, un ka tad, ja dalībvalstij nav tikusi dota iespēja sniegt savus komentārus par šiem apsvērumiem, Komisija nevar iekļaut minētos apsvērumus lēmumā pret šo valsti. Tomēr, lai šāda tiesību uz aizstāvību pārkāpuma dēļ lēmums tiktu atcelts, ir jāpierāda, ka minētā pārkāpuma neesamības gadījumā procedūras iznākums varētu būt bijis citāds. Šāds pārkāpums neizriet no fakta, ka Komisija neņēma vērā dalībvalsts apsvērumus, atbildot uz ieinteresētās trešās personas lūgumu atgūt nepamatoti piešķirto atbalstu, jo apstrīdētais lēmums netika balstīts uz minētajos apsvērumos pausto apgalvojumu un rīkojums atgūt atbalstu loģiski, obligāti un ekskluzīvi izriet no fakta, ka Komisija vispirms konstatēja, ka attiecīgais atbalsts ir nelikumīgs un nav saderīgs ar kopējo tirgu. (sal. ar 241.–244. punktu)

Lai gan līdz Regulas Nr. 659/1999, ar ko nosaka sīki izstrādātus noteikumus EKL 88. panta piemērošanai, pieņemšanai Komisijai nebija saistoši nekādi noteikti termiņi atbalsta pasākumu pārbaudei, tai, lai ievērotu tiesiskās drošības pamatprasību, tomēr bija jācenšas neatlikt izmantot savas pilnvaras uz nenoteiktu laiku. Tiktāl, ciktāl Komisijai ir ekskluzīva kompetence valsts atbalsta saderības ar kopējo tirgu izvērtēšanā, Komisijai ir pienākums Līguma pamatnoteikumu attiecībā uz valsts atbalstu labas pārvaldības interesēs veikt rūpīgu un objektīvu sūdzības par atbalsta nesaderību ar kopējo tirgu izskatīšanu. No tā izriet, ka Komisija nevar uz nenoteiktu laiku atlikt to valsts pasākumu iepriekšēju izskatīšanu, par kuriem iesniegta sūdzība. Tas, vai sūdzības izskatīšanas ilgums ir bijis saprātīgs, ir novērtējams, ņemot vērā katras lietas konkrētos apstākļus un it īpaši tās kontekstu dažādās procesuālās stadijās, kas Komisijai jāievēro, un lietas sarežģītību. Sešu ar pusi gadu termiņš, kas pagāja no brīža, kad Komisija uzzināja par attiecīgajām atbalsta shēmām, līdz EKL 88. panta 2. punktā paredzētās obligātās izmeklēšanas procedūras sākšanai saistībā ar šīm shēmām, ņemot vērā šo shēmu kontekstu, nav nesaprātīgs termiņš, kura dēļ iepriekšējās izskatīšanas procedūrā tika pieļauts tiesiskās drošības principa un labas pārvaldības principa pārkāpums, jo, pirmkārt, saistībā ar attiecīgajiem pasākumiem bija nepieciešams padziļināti izvērtēt valsts tiesību aktus, kā arī veikt ievērojamu vākšanas un analīzes darbu saistībā gan ar attiecīgās dalībvalsts nodokļu sistēmu, gan ar citās dalībvalstīs spēkā esošajām nodokļu autonomijas sistēmām, un, otrkārt, iepriekšējās izskatīšanas procedūras ilgumā lielā mērā ir vainojamas valsts iestādes, kuras, nepaziņojušas attiecīgās shēmas, turklāt atteicās sniegt noderīgu informāciju Komisijai, un tiktāl, ciktāl Komisija šajā laikposmā savas rīcības brīvības, kas tai ir valsts atbalsta jomā, ietvaros uzskatīja par nepieciešamu izskatīt ātrāk citas procedūras, kas attiecas uz pasākumiem, kuri ir citādāki, bet kurus ir pieņēmušas tās pašas iestādes un kuri var radīt tāda paša veida juridisko problemātiku. (sal. ar 259.–277. punktu)

Atsauce uz tiesisko paļāvību par atbalsta likumību pēc būtības var tikt izdarīta vienīgi tad, ja šis atbalsts tika piešķirts, ievērojot EKL 88. pantā paredzēto procedūru. Reģionālajai iestādei un rūpīgam tirgus dalībniekam būtu parasti jāspēj pārliecināties, vai šī procedūra ir tikusi ievērota. Tā kā EKL 88. pantā nav nošķirtas atbalsta shēmas un individuālais atbalsts, šie principi ir piemērojami arī atbalsta shēmām. Tomēr nav izslēgta iespēja nelikumīga atbalsta, jo tas netika paziņots, saņēmējiem izvirzīt izņēmuma apstākļus, kas tiem leģitīmi ļāva paļauties uz šī atbalsta likumību, lai [šie saņēmēji] varētu iebilst pret tā atmaksāšanu (sal. ar 278.–282. punktu)

Tas, ka Eiropas Savienības Oficiālajā Vēstnesī netika publicēts specifisks brīdinājums tāda atbalsta saņēmējiem, kurš varēja būt piešķirts nelikumīgi, t.i., saistībā ar kuru Komisija nav pieņēmusi galīgo lēmumu par tā saderību ar kopējo tirgu, kā tas ir paredzēts Komisijas 1983. gada paziņojumā par nelikumīgo valsts atbalstu, nav izņēmuma apstāklis, kas varētu pamatot kaut kādu paļāvību par nelikumīgi, iepriekš nepaziņojot, piešķirtā atbalsta likumību. Jebkāda citāda šī paziņojuma interpretācija būtu pretrunā EKL 88. panta 3. punktam. Komisija var noteikt ievirzes tās rīcības brīvības izmantošanai ar tādiem aktiem kā pamatnostādnes tiktāl, ciktāl šajos aktos ir norādoši noteikumi par šai iestādei ieturamo virzienu un ar tiem netiek apieti Līguma noteikumi. Nelikumīgi piešķirtā atbalsta riskantums izriet no paziņošanas pienākuma, kas noteikts EKL 88. panta 3. punktā, lietderīgās iedarbības un nav atkarīgs no tā, vai Oficiālajā Vēstnesī tiek publicēts brīdinājums, kas paredzēts minētajā paziņojumā. Konkrētāk, nelikumīgi piešķirtā atbalsta atgūšana nevar tikt padarīta par neiespējamu vienīgi tādēļ, ka Komisija nav publicējusi šādu brīdinājumu, jo pretējā gadījumā tiktu ietekmēta valsts atbalsta kontroles sistēma, kas noteikta Līgumā. (sal. ar 305.–308. punktu)

Lai gan tiesiskās paļāvības aizsardzības princips ir viens no Kopienu pamatprincipiem, tirgus dalībnieki nevar atsaukties uz tiesisko paļāvību saistībā ar pastāvošās situācijas saglabāšanu, kas var tikt grozīta Kopienu iestāžu rīcības brīvības robežās. Šis princips tiek skaidri piemērots tādas konkurences politikas ietvaros, kam raksturīga plaša rīcības brīvība, kas piešķirta Komisijai. Tas tā ir saistībā ar jautājumu, vai nosacījumi, lai atteiktos no nelikumīgi piešķirta atbalsta atgūšanas atkarībā no tā, vai pastāv izņēmuma apstākļi, ir izpildīti. Līdz ar to lēmumi, kas attiecas uz citām lietām šajā jomā, ir tikai orientējoši un nevar pamatot tiesisko paļāvību, jo katrai lietai ir savi apstākļi. (sal. ar 310.–312. punktu)

Valsts atbalsta kontroles procedūras ietvaros ieinteresētās personas EKL 88. panta 2. punkta izpratnē pašas nevar iesaistīties procesā, kurš balstīts uz sacīkstes principu, ar Komisiju, kā to var darīt dalībvalsts, kas atbildīga par atbalsta piešķiršanu. (sal. ar 332. punktu)