ĢENERĀLADVOKĀTES ELEANORAS ŠARPSTONES [ELEANOR SHARPSTON] SECINĀJUMI,

sniegti 2007. gada 29. martā ( )

Lieta C‑260/04

Eiropas Kopienu Komisija

pret

Itālijas Republiku

Valsts pienākumu neizpilde – Brīvība veikt uzņēmējdarbību un pakalpojumu sniegšanas brīvība – Sabiedrisko pakalpojumu koncesijas – 329 koncesiju derību rīkošanai zirgu skriešanās sacīkstēs atjaunošana bez uzaicinājuma iesniegt piedāvājumu – Atklātības un pārskatāmības pienākumi

1. 1999. gadā Itālijas iestādes atjaunoja 329 koncesijas derību rīkošanai zirgu skriešanās sacīkstēs, pirms tam neizsludinot konkursu. Komisija lūdz atzīt, ka Itālija ir tādējādi pārkāpusi pārskatāmības un atklātības pienākumus, kas izriet no Līguma noteikumiem par brīvību veikt uzņēmējdarbību un pakalpojumu sniegšanas brīvību. Itālija noliedz pārkāpumu un to atbalsta Dānija un Spānija, kaut gan Itālija un dalībvalstis, kas iesaistījušās lietā, apgalvojot, ka jānoraida Komisijas prasība, izvirza atšķirīgus argumentus.

Kopienu tiesiskais regulējums

2. EKL 43. pants aizliedz ierobežojumus kādas dalībvalsts pilsoņu brīvībai veikt uzņēmējdarbību citā dalībvalstī.

3. EKL 49. pants Kopienā aizliedz pakalpojumu sniegšanas brīvības ierobežojumus tiem dalībvalstu pilsoņiem, kas veic uzņēmējdarbību kādā Kopienas valstī, bet sniedz pakalpojumus citas dalībvalsts personai.

4. Atbilstoši EKL 45. un 46. pantam (attiecībā uz 49. pantu saistībā ar EKL 55. pantu) šos aizliegumus nepiemēro tādās darbības jomās, kas attiecīgajā dalībvalstī ir kaut netieši saistītas ar valsts varas īstenošanu, un tie neliedz piemērot tādus valsts noteikumus, kuros sabiedrības kārtības, valsts drošības vai veselības aizsardzības interesēs ārvalstniekiem paredzēts īpašs režīms.

5. Turklāt Tiesa ir pastāvīgi atzinusi, ka brīvības veikt uzņēmējdarbības un pakalpojumu sniegšanas brīvības ierobežojumus var pamatot ar primāriem sabiedrības interešu apsvērumiem, kuri nepārsniedz to, kas nepieciešams to mērķa sasniegšanai, un kuri tiek piemēroti neatkarīgi no pilsonības ( ).

6. Šajā lietā apskatāmajā laikā pakalpojumu publiskā iepirkuma līgumu slēgšanas tiesību piešķiršanu Kopienu līmenī vispārīgi regulēja Padomes Direktīva 92/50 ( ). Attiecībā uz līgumiem, kas pārsniedz noteiktu vērtību, tiek noteikti specifiski pienākumi, it sevišķi pienākums izsludināt attiecīgo procedūru Kopienu līmenī, izņemot stingri noteiktos apstākļos. Tomēr šīs direktīvas preambulas astotajā apsvērumā noteikts, ka tā attiecas tikai uz pakalpojumu sniegšanu, kas pamatota ar līgumiem un ka tā neattiecas uz pakalpojumu sniegšanu ar citu pamatojumu. Komisija bija piedāvājusi direktīvas piemērošanas jomā iekļaut sabiedrisko pakalpojumu koncesijas, tomēr Padome izlēma tās neiekļaut, it sevišķi dalībvalstu sistēmās pastāvošo atšķirību dēļ ( ).

7. Tomēr Tiesa ir atzinusi, ka, neņemot vērā, ka direktīvas publiskā iepirkuma jomā nav piemērojamas attiecībā uz sabiedrisko pakalpojumu koncesiju līgumiem, valsts iestādēm, noslēdzot šos līgumus, tomēr vispārīgi ir jāievēro EK līguma pamatnoteikumi un it īpaši diskriminācijas pilsonības dēļ aizlieguma princips ( ). EKL 43. un 49. pants ir tieši piemērojami attiecībā uz sabiedrisko pakalpojumu koncesijām ( ), un vienlīdzīgas attieksmes pret konkursa dalībniekiem princips ir piemērojams, pat ja nepastāv diskriminācija pilsonības dēļ ( ). Šo principu rezultātā valsts iestādei rodas pārskatāmības pienākums, kas nozīmē, ka tai jāgarantē atbilstošs atklātums, lai ļautu organizēt konkursu attiecībā uz pakalpojumu koncesijām, kā arī kontrolēt piešķiršanas procedūru objektivitāti ( ).

8. Komisija 2000. gadā publicēja skaidrojošo paziņojumu par koncesijām Kopienu tiesībās ( ), kurā tā izklāsta savu viedokli par veidiem, kādos Kopienu tiesības ietekmē koncesiju piešķiršanu ( ).

Fakti

9. Līdz 1996. gadam par derību rīkošanu zirgu skriešanās sacīkstēs Itālijā bija atbildīga UNIRE, valsts savienība zirgu audzēšanas uzlabošanai, kura šim mērķim piešķīra vairākas koncesijas. Kopš 1996. gada ( ) par derību rīkošanu ir bijušas atbildīgas Finanšu un Lauksaimniecības ministrijas. Saskaņā ar 1998. gada prezidenta dekrētu ( ) šīs ministrijas piešķir koncesijas saskaņā ar Kopienu tiesībām organizētu konkursu kārtībā. Kā pārejas pasākums tika nolemts saskaņā ar iepriekšējo režīmu (saskaņā ar kuru netika rīkoti konkursi) piešķirtās koncesijas pagarināt līdz 1998. gada beigām vai, ja šajā laikā nevarēja tikt organizēti konkursi, līdz 1999. gada beigām.

10. 1999. gadā ar ministrijas dekrētu ( ) tika nolemts palielināt derību slēgšanas vietu skaitu Itālijā no 329 līdz 1000. Par 671 jaunu koncesiju tika izsludināts konkurss un tās tika piešķirtas. 329 pastāvošās koncesijas, sākot no 2000. gada 1. janvāra, tika vienkārši atjaunotas uz sešiem gadiem ( ). Vēlāk tika pieņemts likums, saskaņā ar kuru tika noteikts, ka šīs 329 koncesijas bija jāpiešķir no jauna saskaņā ar 1998. gada prezidenta dekrētu, bet ka tās paliks spēkā līdz tam laikam ( ).

Procedūra

11. Komisija 2001. gada 24. jūlijā saskaņā ar EKL 226. pantu nosūtīja Itālijas Republikai brīdinājuma vēstuli attiecībā uz vairākiem jautājumiem par derību rīkošanu, tai skaitā arī par attiecīgo 329 koncesiju atjaunošanu. Tā uzskatīja, ka šīs atjaunošanas apstākļi neatbilda no EKL 43. un 49. panta izrietošajiem pārskatāmības un atklātības pienākumiem.

12. Savā atbildē Itālijas iestādes atsaucās uz iepriekš minētā likuma pieņemšanu ( ).

13. Uzskatot, ka šis likums praksē nedarbojās, Komisija Itālijai 2002. gada 18. oktobrī nosūtīja argumentētu atzinumu, uzaicinot izpildīt tā prasības divu mēnešu laikā.

14. 2002. gada 10. decembrī Itālijas iestādes atsaucās uz nepieciešamību pirms konkursu organizēšanas pārliecināties par vēl spēkā esošo koncesiju īpašnieku finansiālo statusu.

15. Tā kā Komisija nebija saņēmusi nekādu informāciju par minētā pārbaudes procesa pabeigšanu un par jaunu konkursu uzsākšanu, tā 2004. gada 17. jūnijā cēla šo prasību, lūdzot Tiesu:

– atzīt, ka, Finanšu ministrijai atjaunojot 329 koncesijas derību rīkošanai zirgu skriešanās sacīkstēs, pirms tam neizsludinot konkursu, Itālijas Republika ir pārkāpusi vispārējo pārskatāmības principu un atklātības pienākumu, kas izriet no Līguma noteikumiem par brīvību veikt uzņēmējdarbību (43. un turpmākie panti) un pakalpojumu sniegšanas brīvību (49. un turpmākie panti), un

– piespriest Itālijas Republikai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.

16. Itālija lūdz Tiesu noraidīt prasību un piespriest Komisijai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.

17. Dānijai un Spānijai tika atļauts iestāties lietā Itālijas atbalstam, un tās ir iesniegušas iestāšanās rakstus. Arī Somijai un Nīderlandei tika atļauts iestāties lietā, bet Somija vēlāk izstājās no tiesvedības un Nīderlande nav iesniegusi rakstveida apsvērumus.

18. Tiesas sēde nav pieprasīta un nav arī notikusi.

Vērtējums

19. Komisijas argumentu kopsavilkums var tikt apkopots šādi. Šajā lietā apskatāmās derību rīkošanas koncesijas Kopienu tiesību izpratnē ir sabiedrisko pakalpojumu koncesijas. Tās kā tādas neietilpst Direktīvas 92/50 piemērošanas jomā, bet uz tām attiecas no EKL 43. un 49. panta izrietošie vispārējie diskriminācijas aizlieguma, pārskatāmības un atklātības pienākumi. 329 pastāvošo koncesiju vienkārša atjaunošana, nerīkojot konkursu, neatbilst šiem pienākumiem. Izņēmumu no šiem pienākumiem var attaisnot tikai saskaņā ar EKL 45. un 46. pantā minētajiem pamatiem un neviens no šiem pamatiem šajā lietā nepastāv. Attiecībā uz minētajām 329 koncesijām Itālijas iestādes savu praksi nebija pieskaņojušas Kopienu tiesiskā regulējuma prasībām, beidzoties 2002. gada 18. oktobrī nosūtītajā argumentētajā atzinumā noteiktajam divu mēnešu termiņam, vai pat laikā, kad apmēram 18 mēnešus vēlāk tika iesniegts prasības pieteikums šajā lietā.

20. Ņemot vērā iepriekš 9. un 10. punktā izklāstītos faktus, par kuriem šķiet, ka tie netiek apstrīdēti, un 7. punktā sniegto judikatūras kopsavilkumu, man šķiet, ka Komisija ir pierādījusi pārkāpumu.

21. Itālija savai aizstāvībai atsaucas uz vairākiem 2003. gadā veiktiem pasākumiem un to pamatā esošajām sabiedrības interešu prasībām.

22. Spānija izvirza apsvērumus attiecībā uz azartspēļu biznesa atļauju izsniegšanas un organizēšanas specifiskajām iezīmēm, attiecībā uz kurām tā apgalvo, ka Komisija tās nav ņēmusi vērā.

23. Dānija iebilst pret veidu, kādā Komisija ir interpretējusi Tiesas spriedumu lietā Telaustria attiecībā uz to, ko tādos apstākļos, kādi ir izveidojušies šajā lietā, nozīmē pārskatāmības pienākums.

24. Ņemot vērā atšķirības starp šo trīs dalībvalstu izvirzītajām trim argumentu kopām, es tās aplūkošu atsevišķi.

Itālija

25. Itālija norāda, ka tās veiktie pasākumi ir leģitīmi. Tā it īpaši atsaucas uz 2003. gada dekrētu–likumu un saskaņā ar to pieņemto lēmumu ( ). Minētajā dekrētā–likumā bija noteikts, ka jāpārliecinās par visu koncesiju īpašnieku finansiālo statusu, jo bija radušās grūtības attiecībā uz viņu spēju maksāt viņiem uzliktās nodevas, kuras izrādījās pārmērīgi augstas. Ar turpmākajiem pasākumiem centās dažādos veidos atvieglot šīs grūtības, un tika pieņemts lēmums paturēt spēkā pastāvošās koncesijas līdz šī mērķa sasniegšanai, bet ne ilgāk kā līdz 2011. gada 31. decembrim. Visus šos pasākumus attaisnoja nepieciešamība nodrošināt koncesiju īpašniekiem nepārtrauktību, finansiālo stabilitāti un adekvātu investīciju atdevi, tādējādi novēršot nelegālu derību slēgšanu laikā, pirms ir bijis iespējams konkursa kārtībā no jauna piešķirt pašreizējās koncesijas.

26. Komisija norāda, ka 2003. gadā veiktajiem pasākumiem nav nozīmes attiecībā uz pārkāpumu. Jautājums par to, vai dalībvalsts nav izpildījusi savus pienākumus, ir jāizvērtē, ņemot vērā situāciju, kāda šajā dalībvalstī pastāvēja argumentētajā atzinumā norādītā termiņa beigās ( ).

27. Es tam piekrītu.

28. Komisija tomēr apsver, vai 2003. gada pasākumu veikšanas iemesli varēja attaisnot situāciju 2002. gadā, un secina, ka to tie nevarēja.

29. Es neuzskatu, ka ir pamatots Komisijas atzinums, ka ir derīgas tikai EKL 45. un 46. pantā tieši paredzētās atkāpes, nevis citi neatliekamo vispārējo sabiedrības interešu apsvērumi. Tiesa ir vairākkārt atzinusi, ka šādi apsvērumi var attaisnot brīvības veikt uzņēmējdarbību vai pakalpojumu sniegšanas brīvības ierobežojumus ( ).

30. Tomēr, kā pareizi norāda Komisija, lai izmantotu kādu atkāpi – neatkarīgi no tā, vai tā pamatojas uz tiesību normu Līgumā vai uz neatliekamo vispārējo sabiedrības interešu apsvērumu – attiecīgajiem pasākumiem jābūt atbilstošiem, lai nodrošinātu sasniedzamo mērķu īstenošanu, un tie nedrīkst pārsniegt to, kas ir nepieciešams, lai šo mērķi sasniegtu ( ).

31. Turklāt apsvērumi, kam ir tikai ekonomisks vai administratīvs raksturs, nevar būt par pamatu, lai attaisnotu no Līguma izrietošo brīvību ierobežojumu ( ).

32. Nešķiet, ka kāds no Itālijas izvirzītajiem mērķiem atbilst EKL 45. vai 46. pantā noteiktajām kategorijām. Attiecībā uz citiem neatliekamo vispārējo sabiedrības interešu apsvērumiem (kam nav ekonomiska rakstura) var teikt, ka vienīgi nelegālu derību rīkošanas novēršanas mērķis vismaz principā varētu būt sabiedrības interesēs.

33. Tomēr saskaņā ar lietas faktiem, kuri netiek apstrīdēti, 1999. gadā tika nolemts palielināt derību rīkošanas koncesiju skaitu Itālijā no 329 līdz 1000. Šis mērķis tika sasniegts, konkursa kārtībā piešķirot 671 jaunu koncesiju un vienkārši atjaunojot 329 vecās koncesijas. Šādos apstākļos ir grūti saprast – un Itālijas aizstāvība to neizskaidro, kā 329 veco koncesiju atjaunošana vai atstāšana spēkā, nerīkojot konkursu, palīdzēja novērst nelegālu derību rīkošanu vai kā šim mērķim varētu būt nepieciešama pārskatāmības nenodrošināšana.

34. Līdz ar to es secinu, ka Itālija nav izvirzījusi nevienu argumentu, kas varētu atspēkot Komisijas argumentus.

Spānija

35. Spānija norāda, ka Komisijas prasība ir nepietiekami pamatota, jo tā neņem vērā vairākus būtiskus apsvērumus. Pirmkārt, kā ir atzinusi Tiesa ( ), morālās, reliģiskās vai kultūras īpatnības, kā arī ar spēlēm un derībām saistītās sekas, kas morāli un finansiāli kaitē indivīdam un sabiedrībai, var būt pamats pietiekamai valsts iestāžu rīcības brīvībai, lai noteiktu patērētāja un sabiedriskās kārtības aizsardzības prasības. Otrkārt, aizstājot vienu koncesiju režīmu ar citu, ir nepieciešams pārejas periods, un tādējādi var tikt attaisnota noteiktu iepriekšējā režīma elementu pagarināšana. Abos šajos aspektos Itālijas iestādes parāda skaidru nolūku pilnībā izpildīt Kopienu prasības. Treškārt, ir iesaistītas sarežģītas sabiedrības intereses, it sevišķi attiecībā uz to, ka ienākumi no derību rīkošanas tiek izmantoti kā vienīgais zirgu audzēšanas uzlabošanas finansēšanas avots. Ceturtkārt, šobrīd Itālijas derību rīkošanas zirgu skriešanās sacīkstēs sektorā pastāv būtiskas finansiālas grūtības, kuras ir radušās agrāk nekā to 2003. gada pasākumu rezultātā, kurus Itālija ir minējusi savā aizstāvībā.

36. Tomēr nešķiet, ka kāds no šiem apsvērumiem varētu attaisnot situāciju, par kuru sūdzas Komisija, t.i., 329 veco koncesiju atjaunošanu un vēlāko atstāšanu spēkā, neizpildot pārskatāmības vai atklātības prasības, vienlaicīgi ar 671 jaunās koncesijas piešķiršanu konkursa kārtībā.

37. Tiesa patiešām ir atzinusi spēļu un derību īpašo raksturu, bet ne tādā veidā, ka tas varētu attaisnot tādus no Līguma izrietošo brīvību ierobežojumus, kas neatbilst neatliekamo vispārējo sabiedrības interešu prasībām, kas nav atbilstoši, lai nodrošinātu to mērķu īstenošanu, un kas pārsniedz to, kas ir nepieciešams, lai šo prasību mērķi sasniegtu ( ). Tāda veida sociālie un finansiālie apsvērumi, kādus Spānija ir minējusi savā trešajā un ceturtajā apsvērumā, vai praktiskās grūtības, kas ir saistītas ar režīma maiņu, nav šādas prasības. Turklāt Itālijas iestāžu paustajam nolūkam nav nozīmes attiecībā uz faktiskās situācijas izvērtējumu Komisijas argumentētajā atzinumā noteiktā perioda beigās.

Dānija

38. Dānija izvirza vairākus saistītus apsvērumus, kas būtībā attiecas uz pienākumiem, kas no Līguma izriet attiecībā uz publiskiem līgumiem vai koncesijām, uz kurām neattiecas direktīvas publiskā iepirkuma jomā. Tā it sevišķi apgalvo, ka konkursa rīkošana ne vienmēr ir obligāta un ka tas, ka sprieduma lietā Telaustria angļu valodas redakcijā ir ticis izmantots vārds “advertising” (izsludināšana), kļūdaini liek domāt, ka tiek pieprasīts kas vairāk nekā vārda “publicity” (atklātība) analogi citu valodu redakcijās. Tā lūdz Tiesai paskaidrot, vai šī prasība nozīmē, ka koncedējošajai valsts iestādei ir atklāti jāmeklē potenciālie līgumslēdzēji vai koncesiju īpašnieki, jānodrošina, ka potenciālajiem pretendentiem ir pieejami konkursa dokumenti, vai koncedējošajai valsts iestādei vienkārši ir jāpublicē fakts, ka tā ir iecerējusi piešķirt līguma slēgšanas tiesības vai koncesiju.

39. Dānijas apsvērumi šajā sakarā ir ļoti līdzīgi tās apsvērumiem citā šobrīd Tiesā izskatāmā lietā, t.i., lietā Komisija/Somija ( ). Tās uzdotie jautājumi ir būtiski, un es piekrītu, ka būtu vēlams sniegt paskaidrojumus attiecībā uz šīm tiesībām ( ). Tomēr šķiet, ka Dānijas lūgtie vispārējie paskaidrojumi galvenokārt atbildētu uz noteiktiem dalībvalstis interesējošiem vispārīgiem jautājumiem un nevis ietekmētu pašreizējās prasības par pienākumu neizpildi iznākumu.

40. Pašreizējā lietā netiek apstrīdēts, ka apskatāmās 329 koncesijas tika gluži vienkārši un automātiski atjaunotas. Pat, ja varētu tikt apgalvots, ka Itālijas iestādes zināmā mērā publicēja faktu, ka šī procedūra notiks, ir samērā skaidrs, ka atklātības pakāpe attiecībā uz šīm koncesijām (pretstatā 671 jaunajai koncesijai, kuras tika piešķirtas saskaņā ar konkursa procedūru) jebkurā gadījumā nebija “atbilstoša, lai ļautu organizēt konkursu attiecībā uz pakalpojumu koncesijām, kā arī kontrolēt piešķiršanas procedūru objektivitāti” ( ).

41. Līdz ar to es neuzskatu, ka Dānijas apsvērumi var ietekmēt šīs lietas iznākumu.

Nobeiguma piezīmes

42. Līdz ar to es uzskatu, ka, ņemot vērā Tiesas judikatūru un lietas neapstrīdētos faktus, Komisija ir pietiekami pierādījusi pārkāpumu, attiecībā uz kuru tā lūdz Tiesas atzinumu, un ka neviens no dalībvalstu iesniegtajiem apsvērumiem šīs lietas apstākļos pienācīgi neatspēko Komisijas argumentus.

43. Man jāpaskaidro, ka, to darot, es nepaužu viedokli par citiem apstākļiem, kuros koncesiju derību rīkošanai zirgu skriešanās sacīkstēs atjaunošana, pirms tam neizsludinot konkursu, varētu būt attaisnota ar sabiedrības interešu apsvērumiem. Tāpat es neuzskatu, ka ir jānosaka precīzs atklātības veids vai pakāpe, kas ir nepieciešama, ja tiek rīkots konkurss. Pietiek atgādināt, ka pašreizējā lietā 671 koncesija tika piešķirta konkursa kārtībā, kas, pēc Komisijas domām, bija atbilstoši Kopienu tiesībām, bet 329 koncesijas tajā pašā laikā tika atjaunotas bez jebkādas pārskatāmības vai atklātības, kas būtu ļāvusi ieinteresētajām pusēm iesaistīties piešķiršanas procedūrā.

Tiesāšanās izdevumi

44. Atbilstoši Reglamenta 69. panta 2. punktam lietas dalībniekam, kuram spriedums nav labvēlīgs, piespriež atlīdzināt tiesāšanās izdevumus, ja to ir prasījis lietas dalībnieks, kuram spriedums ir labvēlīgs, un saskaņā ar 69. panta 4. punktu dalībvalstīm, kuras iestājas lietā, ir jāsedz pašām savi tiesāšanās izdevumi. Komisija ir lūgusi piespriest Itālijai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.

Secinājumi

45. Līdz ar to es uzskatu, ka Tiesai būtu:

– jāatzīst, ka, Finanšu ministrijai atjaunojot 329 koncesijas līgumus derību rīkošanai zirgu skriešanās sacīkstēs, pirms tam neizsludinot konkursu, Itālijas Republika ir pārkāpusi vispārējo pārskatāmības principu un atklātības pienākumu, kas izriet no EK līguma noteikumiem par brīvību veikt uzņēmējdarbību (43. un turpmākie panti) un pakalpojumu sniegšanas brīvību (49. un turpmākie panti), un

– jāpiespriež Itālijas Republikai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus, izņemot dalībvalstu, kas iestājušās lietā, tiesāšanās izdevumus, kas tām jāsedz pašām.