Apvienotās lietas T‑50/06 RENV un T‑69/06 RENV

Īrija

un

Aughinish Alumina Ltd

pret

Eiropas Komisiju

“Valsts atbalsts — Direktīva 92/81/EEK — Akcīzes nodoklis minerāleļļām — Minerāleļļas, ko izmanto kā kurināmo alumīnija oksīda ražošanai — Atbrīvojums no akcīzes nodokļa — Pastāvošs vai jauns atbalsts — Regulas Nr. 659/1999 1. panta b) punkta i), iii) un iv) apakšpunkts — Juridiskā noteiktība — Tiesiskā paļāvība — Saprātīgs termiņš — Labas pārvaldības princips — Pilnvaru nepareiza izmantošana — Pienākums norādīt pamatojumu — Valsts atbalsta jēdziens — Ieguvums — Ietekme uz tirdzniecību starp dalībvalstīm — Konkurences kropļošana”

Kopsavilkums – Vispārējās tiesas (pirmā palāta paplašinātā sastāvā) 2016. gada 22. aprīļa spriedums

Valsts atbalsts – Jēdziens – Objektīvajai situācijai atbilstošs vērtējums neatkarīgi no iestāžu rīcības – Padomes lēmums, ar kuru dalībvalstij tiek atļauts saskaņā ar Direktīvu 92/81 ieviest atbrīvojumu no akcīzes nodokļa – Komisijas vērtējums par konkurences izkropļošanas un šķēršļa iekšējā tirgus pienācīgai darbībai neesamību šajā sakarā – Ietekmes neesamība uz Komisijas rīcības brīvību valsts atbalsta jomā – Tiesiskās noteiktības un lietderīgās iedarbības principu, kā arī Direktīvas 92/81 8. panta 5. punkta pārkāpuma neesamība

Nepieļaujamības princips ir anglosakšu tiesību institūts, kas kā tāds Eiropas Savienības tiesībās neeksistē, [taču] tas neliedz noteiktus principus, tādus kā tiesiskās noteiktības un tiesiskās paļāvības aizsardzības principi, un noteiktas Eiropas Savienības tiesībās paredzētas normas, piemēram, nemo potest venire contra factum proprium normu, uzskatīt par saistītiem ar šo principu. Tāpēc iebildums, ciktāl tas ir balstīts uz nepieļaujamības principa pārkāpumu, kas neietekmē iespēju izvērtēt attiecīgā lietas dalībnieka izvirzītos argumentus gadījumā, ja tie var tikt uzskatīti par tādiem, kas atbalsta pamatu, kurš būtībā izriet no tiesiskās noteiktības vai tiesiskās paļāvības aizsardzības principiem, ir jānoraida kā juridiski nepamatots. (sal. ar 56. punktu)

Tiesiskās noteiktības princips ir uzskatāms par Savienības tiesību vispārējo principu, kura mērķis ir nodrošināt situāciju un tiesisko attiecību, ko regulē Savienības tiesības, paredzamību. Šajā ziņā ir būtiski, lai Savienības iestādes ievērotu to aktu neaizskaramību, kurus tās pieņem un kuri ietekmē tiesību subjektu tiesisko un faktisko situāciju, kas nozīmē, ka šīs iestādes var grozīt šos aktus tikai tad, ja tās ievēro kompetences un procesuālās tiesību normas. Šajā ziņā ir būtiski, lai Savienības iestādes ievērotu to aktu neaizskaramību, kurus tās pieņem un kuri ietekmē tiesību subjektu tiesisko un faktisko situāciju, kas nozīmē, ka šīs iestādes var grozīt šos aktus tikai tad, ja tās ievēro kompetences un procesuālās tiesību normas. Tiesiskās noteiktības principa ievērošana tāpat prasa, lai iestādes principā izvairās no nekonsekvences, kas var rasties dažādu Savienības tiesību normu īstenošanā, it īpaši gadījumos, kad šīm tiesību normām ir viens un tas pats mērķis, piemēram, neizkropļota konkurence kopējā tirgū. Šajā ziņā valsts atbalsta jomā tiesiskās noteiktības princips paredz, ka, ja Komisija, pārkāpjot rūpības pienākumu, ir radījusi neskaidru situāciju piemērojamajā tiesiskajā regulējumā ieviesto neskaidro elementu un nenoteiktības dēļ, ko papildina tās paildzināta bezdarbība, neraugoties uz tās zināšanām par attiecīgo atbalstu, tai ir pienākums šajā situācijā ieviest skaidrību, pirms tā var uzsākt jebkādas darbības, lai noteiktu pienākumu atgūt jau izmaksāto atbalstu. (sal. ar 59. un 218. punktu)

Direktīvas 92/81/EEK par akcīzes nodokļu struktūru saskaņošanu attiecībā uz minerāleļļām 8. panta 4. punktā paredzētās procedūras, kas piešķir Padomei, tai lemjot pēc Komisijas priekšlikuma ar vienprātīgu lēmumu, tiesības atļaut dalībvalstij ieviest papildu atbrīvojumus vai samazinājumus no akcīzes nodokļa, kas nav paredzēti minētajā direktīvā, īpašu politikas apsvērumu interesēs, mērķis un piemērojamība atšķiras no EKL 88. pantā paredzētā režīma mērķa un piemērojamības. Līdz ar to Padomes lēmums, ar kuru dalībvalstij tiek atļauts saskaņā ar šīs direktīvas 8. panta 4. punktu ieviest atbrīvojumu no akcīzes nodokļa, nevar kavēt Komisijai īstenot pilnvaras, kas tai piešķirtas ar Līgumu, un līdz ar to īstenot EKL 88. pantā paredzēto procedūru, lai izvērtētu, vai šis atbrīvojums ir uzskatāms par valsts atbalstu, un šīs procedūras rezultātā vajadzības gadījumā pieņemt lēmumu atgūt minēto atbalstu. Turklāt fakts, ka ar Padomes lēmumiem par atbrīvojumu atļaušanu tika piešķirti pilnīgi atbrīvojumi no akcīzes nodokļiem, nosakot precīzus nosacījumus attiecībā uz ģeogrāfisko izvietojumu un termiņiem, un ka dalībvalstis tos pilnībā ievēroja, nekādi neietekmēja pilnvaru sadali starp Padomi un Komisiju un līdz ar to nevarēja liegt Komisijai īstenot tās pilnvaras. No minētā izriet, ka, īstenojot – iepriekš neuzsākot Direktīvas 92/81 8. panta 5. punktā paredzēto procedūru – EKL 88. pantā paredzēto procedūru, lai izvērtētu, vai atbrīvojums no akcīzes nodokļa ir uzskatāms par valsts atbalstu, un, šīs procedūras beigās pieņemot lēmumu, ar kuru tiek konstatēta šāda atbalsta esamība, kaut arī Lēmuma 2001/224/EK, kas attiecas uz pazeminātām akcīzes nodokļa likmēm vai atbrīvojumiem no akcīzes nodokļa dažām minerāleļļām, ja tās izmanto īpašiem mērķiem, 1. panta 2. punktā ir skaidri atļauts attiecīgajai dalībvalstij turpināt piemērot šo atbrīvojumu, Komisija nepārkāpj ne tiesiskās noteiktības un iestāžu aktu lietderīgās iedarbības principus, ne arī Direktīvas 92/81 8. panta 5. punktu. Padomes lēmumi par atbrīvojuma atļaušanu, kas pieņemti pēc Komisijas priekšlikuma, var radīt sekas tikai to noteikumu piemērošanas jomā, kas attiecas uz tiesību aktu par akcīzes nodokļiem saskaņošanu, un tie neietekmē iespējamā lēmuma, kādu Komisija var pieņemt, īstenojot savas pilnvaras valsts atbalsta jomā, sekas. (sal. ar 62.–64., 66., 69., 73. un 91. punktu)

Valsts atbalsta jēdziens atbilst objektīvajai situācijai un nav atkarīgs no iestāžu rīcības vai paziņojumiem. Līdz ar to fakts, ka Komisija Padomes lēmumu par atbrīvojuma atļaušanu pieņemšanas laikā, atbilstoši Direktīvas 92/81 par akcīzes nodokļu struktūru saskaņošanu attiecībā uz minerāleļļām 8. panta 4. punktam, uzskatīja, ka atbrīvojumi no akcīzes nodokļa minerāleļļām, ko izmanto par kurināmo alumīnija oksīda ražošanā, nerada konkurences izkropļojumus un netraucē normālai kopējā tirgus darbībai, nevarēja radīt šķērsli tam, lai atbrīvojumi no akcīzes nodokļa tiktu kvalificēti par valsts atbalstu EKL 87. panta 1. punkta izpratnē, ja pastāv visi valsts atbalsta esamības nosacījumi. No minētā a fortiori izriet, ka Komisijai, kvalificējot atbrīvojumus no akcīzes nodokļa par valsts atbalstu, nebija saistošs Padomes vērtējums, kas ietverts tās lēmumos tiesību aktu par akcīzes nodokļiem saskaņošanas jomā un saskaņā ar kuriem minētie atbrīvojumi nerada konkurences izkropļojumus un netraucē normālai kopējā tirgus darbībai. No minētā izriet, ka, īstenojot EKL 88. pantā paredzēto procedūru, lai izvērtētu, vai atbrīvojums no akcīzes nodokļa ir uzskatāms par valsts atbalstu, un, šīs procedūras beigās pieņemot lēmumu, ar kuru tiek konstatēta šāda atbalsta nesaderība ar kopējo tirgu, un izdodot rīkojumu par tā atgūšanu, Komisija tikai īstenoja pilnvaras, kas tai ir piešķirtas EK līgumā valsts atbalsta jomā, un ka, šādi rīkojoties, tā nepārkāpa ne tiesiskās noteiktības un iestāžu aktu lietderīgās iedarbības principus, ne arī Direktīvas 92/81 8. panta 5. punktu. (sal. ar 69.–71., 74. un 88. punktu)

Regulas Nr. 659/1999 par EKL 88. panta piemērošanu 11. panta 1. punktā nav Komisijai noteikts pienākums, ja ir izpildīti noteikti nosacījumi, izdot rīkojumu par nelikumīga valsts atbalsta izmaksas apturēšanu, bet ir tikai paredzēts, ka tā var izdot šādu rīkojumu, ka uzskata to par nepieciešamu. (sal. ar 79. un 259. punktu)

Skat. nolēmuma tekstu. (sal. ar 97. punktu)

Skat. nolēmuma tekstu. (sal. ar 99. un 100. punktu)

Skat. nolēmuma tekstu. (sal. ar 112.–115., 120., 122., 124. un 127. punktu)

Skat. nolēmuma tekstu. (sal. ar 117. un 201. punktu)

Skat. nolēmuma tekstu. (sal. ar 139. punktu)

Kaut arī tiesiskās noteiktības un tiesiskās paļāvības principu ievērošana nosaka noteiktas materiālo normu tūlītējas piemērošanas robežas, šīs robežas nevar tikt piemērotas nelikumīga vai nepaziņota atbalsta gadījumā, pirms to nav atļāvusi Komisija. Saskaņā ar valsts atbalsta kontroles sistēmu un loģiku ar atbalsta paziņošanu vai piešķiršanu situācija netiek uzreiz un galīgi definēta, bet turpinās, kamēr Savienības iestādes nav pieņēmušas lēmumu. Šajā kontekstā Komisijai ir jāpiemēro spēkā esošās materiālās normas brīdī, kad tā lemj par atbalstu vai par attiecīgā atbalsta shēmu, kā arī par šī atbalsta vai atbalsta shēmas saderību ar kopējo tirgu, kas ir vienīgās normas, pamatojoties uz kurām ir jānovērtē lēmuma, kuru tā šajā ziņā pieņem, tiesiskums. Turpretim procesuālās normas nevar regulēt procesuālos aktus, kas pieņemti pirms šo normu stāšanās spēkā. procesuālās normas parasti tiek uzskatītas par tādām, kas ir piemērojamas procedūrām, kas notiek brīdī, kad šīs normas stājas spēkā. Procesuālās normas parasti tiek uzskatītas par tādām, kas ir piemērojamas procedūrām, kas notiek brīdī, kad šīs normas stājas spēkā. Tomēr situācija atšķiras, ciktāl runa ir par normām, ar kurām ir paredzēts kodificēt procesuālās normas un kuras saskaņā ar Tiesas judikatūru jau bija piemērojamas brīdī, kad šīs procesuālās normas stājās spēkā. Tā tas cita starpā ir normas, kas izklāstīta Regulas Nr. 659/1999, ar ko nosaka sīki izstrādātus noteikumus EKL 88. panta piemērošanai, 4. panta 6. punktā, gadījumā, kas attiecas uz Komisijas bezdarbības sekām, runājot par paziņojuma par valsts atbalstu sākotnējo pārbaudi. Šīs normas mērķis cita starpā ir kodificēt noteiktas procesuālās normas, kuras saskaņā ar Tiesas judikatūru, kāda izriet no 1973. gada 11. decembra sprieduma lietā 120/73 Lorenz, jau bija piemērojamas brīdī, kad šīs procesuālās normas stājās spēkā. (sal. ar 140., 141., 169., 190. un 228. punktu)

Skat. nolēmuma tekstu. (sal. ar 154., 156., 160. un 229. punktu)

Skat. nolēmuma tekstu. (sal. ar 160. punktu)

Regulas Nr. 659/1999, ar ko nosaka EKL 88. panta piemērošanas noteikumus, 15. pants, kurā ir paredzēts jaunu atbalstu pārveidot par pastāvošu atbalstu pēc desmit gadu noilguma termiņa beigām, lai atgūtu nelikumīgu atbalstu, ir procesuāla norma, kas ir piemērojama tās stāšanās brīdī. Tomēr, ciktāl šajā pantā nav ietverts neviens pārejas noteikums attiecībā uz tā piemērošanu laikā, šis pants ir piemērojams attiecībā uz visām formālās izmeklēšanas procedūrām, kādas notiek šī panta stāšanās spēkā brīdī vai kuras šajā brīdī ir uzsāktas. No minētā izriet, ka, pat ja atbalsta piešķiršana ir notikusi pirms Regulas Nr. 659/1999 15. panta spēkā stāšanās, tā tomēr izraisa desmit gadu noilguma termiņa sākšanos, kas ir paredzēts šajā pantā, ja lēmums par šī atbalsta atgūšanu ir ticis pieņemts, kā tas ir šajā lietā, pēc minētā panta spēkā stāšanās. (sal. ar 173. punktu)

Skat. nolēmuma tekstu. (sal. ar 181. punktu)

Dalībvalsts, kuras iestādes ir piešķīrušas atbalstu, pārkāpdamas EKL 88. pantā paredzētās procesuālo tiesību normas, var atsaukties uz uzņēmuma – atbalsta saņēmēja – tiesisko paļāvību, lai Savienības tiesā apstrīdētu Komisijas lēmuma, ar ko tai noteikts atgūt atbalstu, spēkā esamību, nevis lai izvairītos no pienākuma veikt vajadzīgos pasākumus, lai šo lēmumu izpildītu. Turklāt, ņemot vērā paziņošanas pienākuma galveno lomu, lai ļautu Komisijai efektīvi veikt valsts atbalsta kontroli, kurai ir obligāts raksturs, atbalsta saņēmējiem uzņēmumiem principā tiesiskā paļāvība par atbalsta likumību var būt tikai tad, ja tas ir piešķirts, ievērojot EKL 88. pantā paredzēto procedūru, un rūpīgam uzņēmējam parasti ir jāspēj pārliecināties, ka šī procedūra ir ievērota. Šādos apstākļos Komisijas kavēšanās nolemt, ka atbalsts nav likumīgs un ka tas dalībvalstij ir jāatceļ un jāatgūst, var noteiktos apstākļos ļaut minētā atbalsta saņēmējiem rasties tiesiskajai paļāvībai, kas var liegt Komisijai uzdot dalībvalstij pieprasīt atmaksāt šo atbalstu. Tomēr, ņemot vērā no tiesiskās paļāvības un tiesiskās noteiktības aizsardzības principiem izrietošās prasības, šāda neskaidra situācija, ko radīja Padomes lēmumi atļaut dalībvalstij ieviest atbrīvojumus no akcīzes nodokļa vai šos nodokļus samazināt saskaņā ar Direktīvu 92/81 par akcīzes nodokļu struktūru saskaņošanu attiecībā uz minerāleļļām, kuri tika pieņemti pēc Komisijas priekšlikuma, nebija saderīga tikai ar tā atbalsta atgūšanu, kas strīdīgā atbrīvojuma veidā tika piešķirts līdz lēmuma par formālās procedūras uzsākšanu publicēšanai Eiropas Savienības Oficiālajā Vēstnesī. Turpretī pēc minētās publicēšanas atbalsta saņēmējam bija jāzina, ka, ja strīdīgais atbrīvojums ir uzskatāms par valsts atbalstu, tad Komisijai tas ir jāapstiprina saskaņā ar EKL 88. pantu. No tā izriet, ka lēmuma par formālās izmeklēšanas procedūras sākšanu publicēšana izbeidza tiesisko paļāvību, kas atbalsta saņēmējam iepriekš varēja būt attiecībā uz šāda atbrīvojuma likumību. Patiesībā šāda publicēšana pat var novērst neskaidrības, kādas ir saistītas ar Padomes lēmumu par atļaujas piešķiršanu formulējumu, attiecībā uz to, ka attiecīgie pasākumi, kaut arī tie ir uzskatāmi par valsts atbalstu, Padomei ir jāatļauj saskaņā ar EKL 88. pantu. Visbeidzot, runājot par ārkārtas apstākļiem, kas nelikumīga atbalsta saņēmējam varēja radīt pamatotu paļāvību, ka šis atbalsts ir likumīgs, jebkurai Komisijas bezdarbībai nav nozīmes, ja tai par atbalstu nav ticis paziņots. Šāds risinājums ir jāpiemēro arī gadījumā, kad atbalsta shēma ir tikusi īstenota, iepriekš nepaziņojot par īstenošanu, kā tas ir prasīts 1973. gada 11. decembra spriedumā 120/73 Lorenz, un līdz ar to neievērojot pilnībā EKL 88. pantā paredzēto procedūru. (sal. ar 214., 216., 223.–225., 230. un 252. punktu)

Tas vien, ka Regulā Nr. 659/1999 par EKL 88. panta piemērošanas noteikumiem papildus desmit gadu noilguma termiņam (sākot no atbalsta piešķiršanas), kuram beidzoties vairs nevar tikt noteikts pienākums atgūt atbalstu, atbilstoši minētās regulas 13. panta 2. punktam, kurā ir noteikts, ka Komisijai nav saistošs šīs pašas regulas 7. panta 6. punktā noteiktais termiņš, nav paredzēts nekāds termiņš, pat ne indikatīvs, attiecībā uz Komisijas veiktu nelikumīga atbalsta izmeklēšanu, nerada šķērsli Savienības tiesai pārbaudīt, vai šī iestāde ir ievērojusi saprātīgu termiņu vai arī ir rīkojusies pārmērīgi novēloti. Turklāt, piemērojot Regulas Nr. 659/1999 7. panta 6. punktu, atskaites termiņš, kādā būtu jābeidz formālā izmeklēšanas procedūra paziņota valsts atbalsta gadījumā, ir 18 mēneši. Šis termiņš, lai arī saskaņā ar Regulas Nr. 659/1999 13. panta 2. punktu tas nav piemērojams nelikumīgam atbalstam, ir lietderīgs atskaites punkts, lai izvērtētu formālās izmeklēšanas procedūras, kas attiecas uz nepaziņotu pasākumu, ilguma saprātīgo raksturu. Šajā ziņā termiņš, kas ir nedaudz ilgāks par 49 mēnešiem starp lēmuma par formālās izmeklēšanas procedūras uzsākšanu pieņemšanu un lēmuma, ar kuru tiek konstatēts valsts atbalsts un uzdots to atgūt, pieņemšanu, un kas ir nedaudz vairāk kā divas reizes ilgāks par termiņu, kāds ir paredzēts Regulas Nr. 659/1999 7. panta 6. punktā formālās izmeklēšanas procedūras izbeigšanai paziņota valsts atbalsta gadījumā, nešķiet pamatots. Šāds termiņš turklāt nav pamatots arī attiecībā uz lietas materiāliem, kuri nerada nekādas acīmredzamas grūtības un uz kuru pamata Komisija varēja sagatavot savu viedokli vēl ilgi pirms formālās izmeklēšanas procedūras uzsākšanas. Tomēr saprātīga termiņa neievērošana šī termiņa beigās pieņemta lēmuma atcelšanu pamato tikai tad, ja nav ievērotas arī attiecīgo uzņēmumu tiesības uz aizstāvību. (sal. ar 217., 234., 237.–239., 242., 248., 259. un 268.–270. punktu)

Skat. nolēmuma tekstu. (sal. ar 271. punktu)