ĢENERĀLADVOKĀTA M. POJAREŠA MADURU [M. POIARES MADURO] SECINĀJUMI,





sniegti 2004. gada 21. oktobrī ( )

Lieta C‑136/03

1) Georg Dörr,

2) Ibrahim Ünal

pret

1) Sicherheitsdirektion für das Bundesland Kärnten,

2) Sicherheitsdirektion für das Bundesland Vorarlberg

[Verwaltungsgerichtshof (Austrija) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu]

Personu brīva pārvietošanās – Sabiedriskā kārtība – Direktīvas 64/221/EEK 8. un 9. panta interpretācija – EEK un Turcijas Asociācijas līgums – Darba ņēmēju brīva pārvietošanās – Asociācijas padomes Lēmuma Nr. 1/80 6. panta 1. punkta un 14. panta 1. punkta interpretācija

1. Šīs lietas priekšmets ir divi prejudiciālie jautājumi, kurus uzdevusi Verwaltungsgerichtshof [Augstākā administratīvā tiesa] (Austrija). Ar pirmo jautājumu iesniedzējtiesa vēlas uzzināt, vai Direktīvas 64/221/EEK ( ) 8. un 9. pants nepieļauj tādu sistēmu, kura paredz tiesību aizsardzības iespējas tikai attiecībā uz lēmuma tiesiskumu, neapturot lēmumu par Kopienas pilsoņu izraidīšanu izpildi, ja nav izveidota kompetentā iestāde atbilstoši iepriekšminētās direktīvas 9. panta 1. punktam. Ar otro jautājumu tā prasa, vai procesuālās garantijas, ko paredz Direktīva, var tikt attiecinātas arī uz Turcijas pilsoņiem, pamatojoties uz 1980. gada 19. septembra Lēmumu Nr. 1/80 par asociācijas izveidi ( ), kuru pieņēma Asociācijas padome, kas tika izveidota saskaņā ar Asociācijas līgumu starp Eiropas Ekonomikas kopienu un Turciju ( ).

I – Atbilstošās tiesību normas

A – Kopienu tiesības

1. Direktīva 64/221/EEK

2. Atbilstoši tās 1. pantam šī Direktīva attiecas uz jebkuru dalībvalsts pilsoni, kas uzturas vai iebrauc citā Kopienas dalībvalstī, lai veiktu darbības kā darba ņēmējs vai pašnodarbināta persona, vai kā pakalpojumu saņēmējs. Saskaņā ar tās 2. pantu tā attiecas uz visiem pasākumiem attiecībā uz uzturēšanās atļaujas izsniegšanu vai pagarināšanu, vai izraidīšanu no dalībvalsts teritorijas, ko tās veic, pamatojoties uz sabiedrisko kārtību, valsts drošību vai veselības aizsardzību.

3. Saskaņā ar Direktīvas 8. pantu “attiecīgajai personai ir tie paši tiesiskās aizsardzības līdzekļi attiecībā uz jebkuru lēmumu, kas attiecas uz iebraukšanu, uzturēšanās atļaujas izsniegšanas vai pagarināšanas atteikumu, vai izraidīšanas pieprasījumu [lēmumu par izraidīšanu], kas ir pieejami attiecīgās valsts pilsoņiem attiecībā uz pārvaldes iestāžu aktiem”.

4. Atbilstoši Direktīvas 9. pantam:

“1. Ja nav tiesību iesniegt apelāciju [celt prasību] tiesā vai ja apelāciju var iesniegt [prasību var celt] tikai attiecībā uz lēmuma tiesisko spēkā esamību [tiesiskumu], vai ja apelācija [prasība] nevar būt suspensīva, lēmumu atteikt uzturēšanās atļaujas pagarināšanu vai pieprasīt uzturēšanās atļaujas turētāja izraidīšanu no teritorijas nepieņem pārvaldes iestāde, izņemot steidzamus gadījumus, līdz brīdim, kad tiek saņemts uzņēmējas [uzņemošās] valsts kompetentās iestādes atzinums, līdz kuram attiecīgā persona bauda tādas aizsardzības un palīdzības vai pārstāvēšanas tiesības, kādas paredz šīs valsts likumi.

Šī iestāde nav tā pati iestāde, kas ir pilnvarota pieņemt lēmumu par uzturēšanās atļaujas pagarināšanas atteikumu vai izraidīšanas pieprasījumu [lēmumu par izraidīšanu].

2. Jebkuru lēmumu, kas liedz izsniegt pirmo uzturēšanās atļauju vai pieprasa attiecīgās personas izraidīšanu pirms atļaujas izsniegšanas, ja šī persona pieprasa, iesniedz izskatīšanai iestādē, kuras iepriekšējs atzinums ir nepieciešams saskaņā ar 1. punktu. Tad attiecīgā persona ir tiesīga personiski iesniegt argumentus savai aizstāvībai, izņemot gadījumus, kad tas ir pretrunā ar valsts drošību.”

2. EEK un Turcijas Asociācijas līgums

5. Asociācijas līguma mērķis saskaņā ar tā 2. panta 1. punktu ir veicināt ilgstošu un līdzsvarotu tirdzniecības un ekonomisko attiecību stiprināšanu starp Līgumslēdzējām pusēm, tostarp nodarbinātības jomā, it īpaši pakāpeniski nodrošinot brīvu darbaspēka pārvietošanos (12. pants), lai panāktu Turcijas iedzīvotāju dzīves līmeņa uzlabošanos un vēlāk atvieglotu Turcijas Republikas pievienošanos Kopienai (preambulas ceturtais apsvērums un 28. pants).

6. Lēmuma Nr. 1/80 6., 7. un 14. pants ir iekļauti šī Lēmuma II nodaļas ar nosaukumu “Sociālo tiesību normas” I iedaļā, kas attiecas uz “Jautājumiem saistībā ar darba ņēmēju nodarbinātību un brīvu pārvietošanos”.

7. 6. panta 1. punkts nosaka:

“Ievērojot 7. panta noteikumus par ģimenes locekļu brīvu pieeju darba tirgum, Turcijas darba ņēmējam, kas ir iesaistīts dalībvalsts legālajā darba tirgū:

– pēc viena likumīgi nostrādāta gada ir tiesības šajā dalībvalstī pagarināt darba atļauju pie tā paša darba devēja, ja ir brīva darba vieta;

– pēc trīs likumīgi nostrādātiem gadiem un ievērojot prioritāti, kas piešķirama Kopienas darba ņēmējiem, ir tiesības šajā dalībvalstī pieņemt darba piedāvājumu līdzīgam darbam pie cita darba devēja pēc paša izvēles, ja šis piedāvājums izteikts normālos apstākļos un reģistrēts šīs dalībvalsts nodarbinātības dienestos;

– pēc četriem likumīgi nostrādātiem gadiem šajā dalībvalstī ir brīva pieeja jebkuram atalgotam darbam pēc paša izvēles.”

8. Šī paša Lēmuma 7. pants attiecas uz Turcijas darba ņēmēju ģimenes locekļu brīvu pieeju darba tirgum.

9. Saskaņā ar minētā Lēmuma 14. panta 1. punktu “šīs sadaļas noteikumi ir piemērojami, ievērojot ierobežojumus, kas pamatoti ar sabiedriskās kārtības, valsts drošības un veselības aizsardzības apsvērumiem”.

B – Valsts tiesības

10. Fremdengesetz (Federālais likums par ārvalstnieku ieceļošanu, uzturēšanos un apmešanos uz dzīvi) 10. panta 2. punkta 3. daļā, redakcijā, kas bija spēkā pamata prāvas faktu rašanās laikā, ir paredzēts, ka uzturēšanās atļauja tostarp ir atsakāma, ja ārvalstnieka uzturēšanās var apdraudēt sabiedrisko mieru, kārtību un drošību.

11. Atbilstoši Fremdengesetz 34. panta 1. punkta 2. daļai ārvalstnieki, kas federālajā teritorijā uzturas saskaņā ar uzturēšanās atļauju vai tur dzīvo jaunas uzturēšanās atļaujas izsniegšanas procedūras laikā, var tikt izraidīti, ja pastāv iemesls atteikt uzturēšanās atļaujas pagarināšanu.

12. Fremdengesetz 36. panta 1. punkta 1. un 2. daļā ir noteikts, ka ārvalstnieka uzturēšanos var aizliegt, ja noteikti apstākļi ļauj uzskatīt, ka tā uzturēšanās apdraud sabiedrisko drošību un kārtību vai ir pretrunā ar citām sabiedrības interesēm, kas minētas Eiropas Cilvēktiesību un pamatbrīvību aizsardzības konvencijas 8. panta 2. punktā. Atbilstoši šī paša panta 2. punkta 1. daļai par īpašiem apstākļiem 1. punkta izpratnē ir uzskatāmi gadījumi, kad valsts tiesa ar spēkā stājušos tiesas spriedumu ir notiesājusi ārvalsts pilsoni ar brīvības atņemšanu uz trīs mēnešiem, ar brīvības atņemšanas sodu, kas daļēji piemērojams nosacīti, ar nosacīti piemērojamu brīvības atņemšanas sodu uz vairāk nekā sešiem mēnešiem vai atkārtoti ir notiesājusi šo personu par noziedzīgiem nodarījumiem saistībā ar tiem pašiem nodarījumiem.

13. Fremdengesetz 48. panta 1. punktā ir paredzēts, ka uzturēšanās aizliegums attiecībā uz Eiropas Ekonomiskās zonas vai privileģētas trešās valsts pilsoni var tikt pieņemts tikai tad, ja attiecīgās personas uzvedība apdraud sabiedrisko kārtību vai drošību. Tā paša panta 3. punktā ir paredzēts, ka gadījumā, kad lēmums par izraidīšanu vai uzturēšanās aizliegums attiecas uz šādu personu, lēmuma darbība automātiski atliekama uz vienu mēnesi, ja vien sabiedriskās kārtības vai valsts drošības apsvērumi neprasa, lai šī persona tiktu izraidīta nekavējoties.

14. Atbilstoši Fremdengesetz 88. panta 1. punktam lēmumu par uzturēšanās aizliegumu pieņem apgabala pārvaldes iestādes (Bezirksverwaltungsbehörde), ja vien nav noteikts citādi.

15. Šos lēmumus iespējams pārsūdzēt. Austrijas pārsūdzības sistēma ir organizēta šādi. Vispirms sūdzību iesniedz Sicherheitsdirektionen [Federālo zemju drošības direkcija]. Atbilstoši Bundesfervassungsgesetz (Federālais Konstitucionālais likums; turpmāk tekstā – “B‑VG”) 78.a un 78.b pantam Sicherheitsdirektionen ir pārvaldes iestādes, kurām ir saistoši Iekšlietu ministra norādījumi. Tās vada Sicherheitsdirektor, kuru, vienojoties ar Landeshauptmann, amatā ieceļ Iekšlietu ministrs.

16. Šajā sakarā Allgemeine Verwaltungsverfahrensgesetz (Administratīvā procesa kodekss) 66. pantā ir noteikts:

“1) Iestādei, kura izskata pārsūdzēto lēmumu, ir jāpilnvaro zemāk stāvošā iestāde veikt papildu pārbaudi vai jāveic tā pašai.

2) Gadījumā, ja iestādes, kura izskata pārsūdzēto lēmumu, rīcībā esošie fakti ir tik nepietiekami, ka šķiet nenovēršami noturēt sēdi vai rīkot atkārtotu sēdi, tā var atcelt apstrīdēto lēmumu un nosūtīt lietu atkārtotai izskatīšanai zemākstāvošajai iestādei jauna lēmuma pieņemšanai.

3) Tomēr iestāde, kura izskata pārsūdzēto lēmumu, var arī pati noturēt sēdi un tieši uzklausīt liecības, ja tādējādi tiek ietaupīts laiks un izdevumi.

4) Citos gadījumos nekā 2. punktā paredzētie, tiktāl, ciktāl sūdzība nav noraidāma kā nepieņemama vai nokavēta, iestāde, kura izskata pārsūdzēto lēmumu, vienmēr var pati izskatīt lietu. Tā ir tiesīga aizstāt zemākstāvošās iestādes nolēmumu un motivāciju ar savējo un līdz ar to jebkādā veidā grozīt apstrīdēto lēmumu.”

17. Pēc tam prasību var iesniegt Verwaltungsgerichtshof (Augstākā administratīvā tiesa) un Verfassungsgerichtshof (Konstitucionālā tiesa).

18. Attiecībā uz Verwaltungsgerichtshof B‑VG 130. panta 1. punktā ir paredzēts, ka tā izskata prasības, kas celtas saistībā ar pārvaldes iestāžu, tostarp neatkarīgo administratīvo palātu lēmumu pretlikumīgumu. Atbilstoši šī paša panta 2. punktam lēmumi nav pretlikumīgi, ja likumdevējs neparedz saistošus noteikumus attiecībā uz pārvaldes iestāžu rīcību, tādējādi ļaujot iestādēm pašām izvēlēties, kā rīkoties, un pēdējās šīs pilnvaras izmanto.

19. Šajā sakarā Verwaltungsgerichtshofgesezt (Likums par Verwaltungsgerichtshof) 30. pantā ir noteikts:

“1) Prasības celšana saskaņā ar likumu neaptur lēmuma izpildi [..].

2) Tomēr pēc prasītāja lūguma Verwaltungsgerichtshof ir jāaptur lēmuma izpilde tiktāl, ciktāl to pieļauj vispārējas sabiedriskās intereses un ciktāl pēc visu attiecīgo interešu izvērtēšanas, gadījumā, ja trešā persona īstenotu vai realizētu ar lēmumu piešķirtās tiesības, prasītājam tiktu radīts nesamērīgs kaitējums. [..]

3) Par lēmumiem, kas pieņemti saskaņā ar 2. punktu, ir jāinformē visi lietas dalībnieki. Gadījumā, kad tiek atzīts, ka prasība aptur lēmuma izpildi, iestādei ir jāaptur apstrīdētā administratīvā akta izpilde un jāveic šim nolūkam vajadzīgie pasākumi; persona, kurai ir labvēlīgs apstrīdētais lēmums, nevar realizēt savas tiesības.”

20. Verwaltungsgerichtshofgesetz 41. panta 1. punktā ir noteikts, ka Verwaltungsgerichtshof ir jāpārbauda apstrīdētais lēmums, pamatojoties uz lietā esošajiem faktiem, kurus atzinusi iestāde, kas ir atbildētāja lietā.

21. Verwaltungsgerichtshofgesetz 42. panta 1. punktā ir paredzēts, ka Verwaltungsgerichtshof jāizskata visas lietas, pieņemot nolēmumu. Ar šo nolēmumu principā ir vai nu jānoraida prasība kā nepamatota vai jāatceļ apstrīdētais lēmums.

22. Savukārt attiecībā uz Verfassungsgerichtshof B‑VG 144. pantā ir paredzēts, ka šī tiesa var lemt tikai par lēmumu atbilstību Konstitūcijā paredzētajām tiesībām.

23. Atbilstoši Verfassungsgerichtshofgesetz (Likums par Verfassungsgerichtshof [Konstitucionālo tiesu]) 87. panta 1. punktam Verfassungsgerichtshof jāizlemj, vai ir pārkāptas Konstitūcijā paredzētās tiesības vai prasītāja tiesības sakarā ar to, ka ir piemērots prettiesisks noteikums, Konstitūcijai neatbilstošs likums vai prettiesisks līgums, un vajadzības gadījumā jāatceļ apstrīdētais administratīvais akts.

24. Šajā sakarā Verfassungsgerichtshofgesetz 85. pantā ir paredzēts:

“1) Prasības celšana neaptur lēmuma izpildi.

2) Pēc prasītāja lūguma Verfassungsgerichtshof ir jāaptur lēmuma izpilde tiktāl, ciktāl to pieļauj vispārējas sabiedriskās intereses un ciktāl pēc visu attiecīgo interešu izvērtēšanas, gadījumā, ja trešā persona īstenotu vai realizētu ar lēmumu piešķirtās tiesības, prasītājam tiktu radīts nesamērīgs kaitējums. Gadījumā, ja lēmumam par prasības apturošo efektu piemērojamie nosacījumi ir būtiski mainījušies, pēc prasītāja, iestādes (83. panta 1. punkts) vai pārējo lietas dalībnieku lūguma ir jāpieņem jauns lēmums.

3) Par lēmumiem, kas pieņemti saskaņā ar 2. punktu, ir jāinformē prasītājs, iestāde (83. panta 1. punkts) un pārējie lietas dalībnieki. Gadījumā, kad tiek atzīts, ka prasība aptur lēmuma izpildi, iestādei ir jāaptur apstrīdētā administratīvā akta izpilde un jāveic šim nolūkam vajadzīgie pasākumi; persona, kurai ir labvēlīgs apstrīdētais lēmums, nevar realizēt savas tiesības.

4) Ja Verfassungsgerichtshof nenotur tiesas sēdi, lēmumi 2. punkta izpratnē ir jāpieņem pēc Verfassungsgerichtshof priekšsēdētāja palīga lūguma.”

II – Pamata prāva un prejudiciālie jautājumi

25. Georgs Dors [Georg Dörr] ir Vācijas pilsonis, kurš ir precējies. Kopš 1992. gada G. Dors dzīvo Austrijā, un kopš 1995. gada viņš dzīvo tur kopā ar savu ģimeni un veic tur profesionālu darbību. Cita starpā par krāpšanu lielos apmēros viņam tika piespriesta brīvības atņemšana uz astoņpadsmit mēnešiem, no kuriem divpadsmit mēneši – nosacīti.

26. Ar 1998. gada 1. oktobra Bezirkshauptmannschaft Klagenfurt [Klāgenfurtes pirmās instances pārvaldes iestāde] lēmumu saskaņā ar Fremdengesetz [Likums par ārvalstniekiem] 48. panta 1. un 3. punktu un 36. panta 1. punkta 1. daļu attiecībā uz G. Doru tika pieņemts uzturēšanās aizliegums uz desmit gadiem.

27. Tā kā G. Dora sūdzība Sicherheitsdirektion für das Bundesland Kärnten [Karintijas federālās zemes drošības direkcija] ar 1998. gada 4. decembra lēmumu tika noraidīta, G. Dors atbilstoši Allgemeine Verwaltungsverfahrensgesetz 66. panta 4. punktam vērsās Verwaltungsgerichtshof.

28. Ibrahims Ūnals [Ibrahim Ünal] ir Turcijas pilsonis. Viņš jau vairākus gadus likumīgi uzturas Austrijā un ir tur nodarbināts. No lietas materiāliem izriet, ka viņš divreiz bijis notiesāts par kautiņiem un vienreiz par Führerscheingesetz (Likums par autovadītāju apliecībām) pārkāpšanu, piemērojot naudas sodu.

29. Ar 2001. gada 23. marta lēmumu Bezirkshauptmannschaft Dornbirn [Dornbirnas pirmās instances pārvaldes iestāde] lika izraidīt I. Ūnalu saskaņā ar Fremdengesetz 34. panta 1. punkta 2. daļu un 10. panta 2. punkta 3. daļu.

30. Tā kā I. Ūnala sūdzība Sicherheitsdirektion für das Bundesland Vorarlberg [Forarlbergas federālās zemes drošības direkcija] ar 2001. gada 3. oktobra lēmumu tika noraidīta, viņš atbilstoši Allgemeine Verwaltungsverfahrensgesetz 66. panta 4. punktam vērsās Verwaltungsgerichtshof.

31. Verwaltungsgerichtshof apvienoja abas tiesvedības, lai izskatītu tās kopīgi un pieņemtu tajās kopīgu nolēmumu. Tā kā minētā tiesa nebija droša, pirmkārt, par to, vai Austrijas tiesību sistēmā paredzētā tiesas kontrole ir saderīga ar Direktīvas 64/221 prasībām, un, otrkārt, par to, vai šīs prasības ir piemērojamas Turcijas darba ņēmējiem, tā nolēma apturēt tiesvedību un uzdot Tiesai šādus prejudiciālos jautājumus:

“1. Vai 1964. gada 25. februāra Padomes Direktīvas 64/221/EEK par īpašu pasākumu saskaņošanu attiecībā uz ārvalstnieku pārvietošanos un uzturēšanos, kas ir attaisnojami ar sabiedrisko kārtību, valsts drošību un veselības aizsardzību, 8. un 9. pants ir jāinterpretē tādējādi, ka pārvaldes iestādes – neatkarīgi no tā, vai iestādē pastāv iekšējas pārsūdzības iespējas – nevar pieņemt lēmumu par izraidīšanu no teritorijas, nesaņemot kompetentas iestādes atzinumu atbilstoši Direktīvas 9. panta 1. punktam (kas Austrijas tiesību sistēmā nav paredzēts) – izņemot steidzamus gadījumus – ja tās pieņemtos lēmumus var pārsūdzēt tikai tiesās, kas izskata ar publiskajām tiesībām saistītus jautājumus, ievērojot šādus ierobežojumus: šī pārsūdzēšana neaptur lēmuma izpildi, tiesas nevar lemt par pieņemto pasākumu pamatotību un var tikai atcelt apstrīdēto lēmumu; turklāt tikai viena tiesa (Verwaltungsgerichtshof – Augstākā administratīvā tiesa) var pārbaudīt pamatotību saistībā ar faktiem (Schlüssigkeitsprüfung), un cita tiesa (Verfassungsgerichtshof – Konstitucionālā tiesa) var pārbaudīt Konstitūcijā paredzēto tiesību pārkāpumu?

2. Vai Direktīvas 8. un 9. pantā paredzētās procesuālās garantijas, kas minētas 1. punktā, ir piemērojamas Turcijas pilsoņiem, uz kuriem attiecas Lēmuma Nr. 1/80 [..] 6. vai 7. pants?”

32. G. Dors un I. Ūnals, Austrijas un Vācijas valdības, kā arī Komisija iesniedza rakstveida apsvērumus. Visi lietas dalībnieki, izņemot Vācijas valdību, tika pārstāvēti 2004. gada 8. septembra tiesas sēdē.

III – Tiesai iesniegtie apsvērumi

33. Attiecībā uz pirmo prejudiciālo jautājumu prasītāji pamata prāvā apgalvo, ka Direktīva 64/221 nepieļauj Austrijas sistēmu. Pasākumi, kas aizliedz uzturēšanos, nevar tikt piemēroti, kamēr nav saņemts tādas iestādes atzinums, kura nav atkarīga no iestādes, kas ir atbildīga par ārvalstnieku kontroli. Šādai iestādei ir jābūt skaidri noteiktai ar likumu, un ikvienai personai ir jānodrošina tiesības vērsties šajā iestādē.

34. Komisija uzskata tāpat. Tiesiskās aizsardzības līdzekļi attiecībā uz lēmumu aizliegt uzturēšanos skar tikai lēmumu tiesisko spēkā esamību, un tie nav automātiski suspensīvi. Pie šādiem nosacījumiem kompetentās iestādes Direktīvas 64/221 9. panta nozīmē neesamība Austrijas sistēmā padara to nesaderīgu ar minēto direktīvu.

35. Vācijas un Austrijas valdības turpretī uzskata, ka Austrijas sistēma ir saderīga ar Direktīvu 64/221. Saskaņā ar Austrijas valdības teikto paredzētā tiesas kontrole nav ierobežota ar lēmuma par izraidīšanu tiesiskuma pārbaudi, bet tā ietver arī izvērtēšanas kļūdu pārbaudi lēmumā. Šajā ziņā tā ir līdzīga sistēmai, kas ir noteikta Kopienas judikatūrā, kura dažkārt aprobežojas ar acīmredzamu kļūdu vai pilnvaru nepareizas izmantošanas pārbaudi ( ). Turklāt ir jāatceras, ka var tikt apturēta lēmuma izpilde. Vācijas valdība turklāt uzsver, ka Verwaltungsgerichtshof tāpat pārbauda arī iestāžu veiktās pierādījumu, ar kuriem pamatots lēmums par izraidīšanu, izvērtēšanas pamatotību. Tā zināmā mērā ir faktu pārbaude.

36. Attiecībā uz otro prejudiciālo jautājumu I. Ūnals atsaucas uz judikatūru, saskaņā ar kuru, cik vien tas iespējams, EKL 39. pantā paredzētie principi ir jāattiecina uz Turcijas darba ņēmējiem, uz kuriem attiecas Lēmumā Nr. 1/80 paredzētās tiesības ( ). Minimālā tiesiskā aizsardzība, kas izriet no Direktīvā 64/221 paredzētajām procesuālajām garantijām, ir jāattiecina arī uz Lēmumu Nr. 1/80.

37. Saskaņā ar Komisijas teikto, nekas neiestājas pret Tiesas sprieduma lietā Nazli ( ) 56.–64. punktā izklāstītās argumentācijas attiecībā uz nepieciešamību tuvināt to Turcijas pilsoņu tiesisko statusu, kas likumīgi uzturas dalībvalstī, Kopienas dalībvalsts pilsoņu statusam attiecināšanu uz Direktīvā 64/221 paredzēto procesuālo aizsardzību. Ja Direktīvas 64/221 8. un 9. pantā paredzētās procesuālās garantijas Turcijas darba ņēmējiem nebūtu piemērojamas, dalībvalstīm būtu pilnīga rīcības brīvība padarīt Turcijas darba ņēmējiem par neiespējamu izmantot tiesības, kas viņiem ir paredzētas saskaņā ar Lēmumu Nr. 1/80.

38. Austrijas valdība uzskata, ka Direktīvas 64/221 attiecīgie noteikumi precizē EKL 39. pantu, taču nav tieši no tā izrietoši. Lai tos varētu attiecināt uz Turcijas darba ņēmējiem, attiecībā uz minētajiem noteikumiem būtu jāpieņem papildu tiesību akts, kādu Asociācijas padome nav pieņēmusi.

39. Vācijas valdība uzskata, ka uz Turcijas darba ņēmējiem nevar attiecināt sekundāros Kopienu tiesību aktus, ja šajā jautājumā nepastāv skaidri noteikumi. Ņemot vērā, ka Direktīvas 64/221 8. un 9. pantā paredzētie noteikumi nevar tikt uzskatīti par raksturīgiem darba ņēmēju pārvietošanās brīvībai, minēto noteikumu piemērošana pēc analoģijas Turcijas darba ņēmējiem nekādā gadījumā nav atbilstoša. Vācijas valdība atzīst, ka tiesiskā aizsardzība saistībā ar administratīviem lēmumiem ir vispārējs Kopienu tiesību princips. Taču Direktīvas 64/221 8. un 9. pantā paredzētajām garantijām nav tāda pati piemērojamība kā primārajās tiesībās paredzētajam tiesiskās aizsardzības principam.

40. Šīs divas valdības apgalvo, ka Tiesas izklāstītā argumentācija iepriekš minētajā spriedumā lietā Nazli nav pretrunā ar to aizstāvēto interpretāciju, jo minētais spriedums pēc būtības skar sabiedriskās kārtības jēdziena, kas paredzēts Lēmuma Nr. 1/80 14. panta 1. punktā, interpretāciju, nevis Direktīvā 64/221 paredzētos procesuālos aspektus.

IV – Vērtējums

A – Par pirmo prejudiciālo jautājumu

41. Man liekas, ka atbilde uz šo jautājumu viegli var tikt rasta no judikatūras. 2004. gada 29. aprīļa sprieduma apvienotajās lietās Orfanopoulos un Oliveri ( ), kas tika pieņemts pēc šī lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu iesniegšanas, rezolutīvās daļas 6. punktā Tiesa ir norādījusi, ka “Direktīvas 64/221 9. panta 1. punkts nepieļauj tādu dalībvalsts tiesisko regulējumu, kas neparedz ne sūdzības, ne prasības celšanas procedūru, bet vienlaikus paredz pamatotības pārbaudi attiecībā uz lēmumu par citas dalībvalsts pilsoņa izraidīšanu, kuru ir pieņēmusi pārvaldes iestāde, nepastāvot no šīs pārvaldes iestādes neatkarīgai iestādei”.

42. Šī interpretācija ir pamatota šādās rindkopās: “Direktīvas 64/221 9. panta 1. punktā paredzēto noteikumu mērķis ir nodrošināt minimālās procesuālās garantijas tām personām, attiecībā uz kurām ir pieņemts lēmums par izraidīšanu no teritorijas. Šis pants, kas ir piemērojams trīs gadījumos, proti – ja nav tiesību celt prasību tiesā vai ja prasību var celt tikai attiecībā uz lēmuma tiesiskumu, vai ja prasība nevar būt suspensīva – paredz kompetentas iestādes, kas ir cita iestāde nekā tā, kas ir pilnvarota pieņemt lēmumu, iesaistīšanos. Izņemot steidzamus gadījumus, pārvaldes iestāde var pieņemt lēmumu tikai pēc citas kompetentas iestādes sniegtā atzinuma saņemšanas. Attiecīgajai personai ir jābūt tādām tiesībām aizstāvēties kompetentajā iestādē un tādām aizsardzības un palīdzības vai pārstāvēšanas tiesībām, kādas paredz šīs valsts likumi” (105. punkts) ( ). Turklāt no Tiesas judikatūras izriet, ka kompetentās iestādes iesaistīšanās rezultātā “ir jābūt iespējai vispusīgi pārbaudīt visus faktus un apstākļus, tajā skaitā paredzētā pasākuma pamatotību, pirms galīgā lēmuma pieņemšanas [..]. Tāpat Tiesa ir norādījusi, ka, izņemot steidzamus gadījumus, pārvaldes iestāde lēmumu var pieņemt tikai pēc tam, kad ir saņemts kompetentās iestādes atzinums” (106. punkts) ( ).

43. Tiesa ir paredzējusi šo procesuālo garantiju, lai “nodrošinātu personām, attiecībā uz kurām ir pieņemts lēmums par izraidīšanu no teritorijas, to, ka paredzētā pasākuma pamatotība tiks vispusīgi pārbaudīta”, un “lai atbilstu pietiekami efektīvas aizsardzības prasībām” (110. punkts) ( ). Tiktāl, ciktāl izrādās, ka iesniegtās prasības pret lēmumu par izraidīšanu attiecas tikai uz tā tiesiskumu, Tiesa uzsver, ka ir “jāpārbauda, vai ir izpildīts nosacījums attiecībā uz kompetentas iestādes, kas nav tā iestāde, kas ir tiesīga pieņemt lēmumu, iesaistīšanos, un vajadzības gadījumā – vai šāda iesaistīšanās atbilst šī sprieduma 106. punktā uzskaitītajiem nosacījumiem”, kas minēts iepriekš (113. punkts). Tāpat Tiesa norāda, ka Direktīva 64/221 “atstāj dalībvalstīm rīcības brīvību attiecībā uz kompetentās iestādes noteikšanu. Jebkura valsts iestāde, kas nav atkarīga no tās pārvaldes iestādes, kura ir tiesīga veikt jebkuru no pasākumiem, kas paredzēti minētajā direktīvā, var tikt uzskatīta par tādu iestādi, ļaujot attiecīgajai personai baudīt pārstāvēšanas un aizsardzības tiesības” (114. punkts) ( ).

44. Par šo kritēriju piemērošanu šajā lietā ir jālemj vienīgi iesniedzējtiesai. Taču Tiesai ir jāsniedz visi interpretācijas elementi, kuri it īpaši saskaņā ar rīkojumu par prejudiciālu jautājumu uzdošanu, valsts tiesai varētu būt noderīgi. Šajā gadījumā no rīkojuma par prejudiciālu jautājumu uzdošanu izriet, ka Austrijas tiesiskajā sistēmā tiesiskās aizsardzības iespējas attiecībā uz lēmumu par izraidīšanu saskaras galvenokārt ar diviem ierobežojumiem. Pirmkārt, lēmuma pārsūdzēšana Verwaltungsgerichtshof un Verfassungsgerichtshof automātiski neaptur lēmuma izpildi. Otrkārt, šīm tiesām ir aizliegts pārbaudīt attiecīgo pasākumu pamatotību.

45. Nav šaubu, ka šādi tiesiskās aizsardzības ierobežojumi ir pretrunā ar Kopienu tiesībām, ja vien tie netiek kompensēti ar iepriekšēju tādas neatkarīgas iestādes iesaistīšanos, kas atbilst raksturojumam, kāds paredzēts iepriekš 43. punktā minētajā judikatūrā. Pat ja būtu pierādīts, ka Austrijas tiesas var apturēt lēmuma par izraidīšanu izpildi, kā to apgalvo Austrijas valdība, tas, ka piemērojamos tiesību aktos nav paredzēts tāds noteikums, kas attiecas uz automātisku lēmuma apturēšanu, man liekas pretrunā ar Direktīvas prasībām acīmredzamu tiesiskās drošības apsvērumu dēļ. Katrā ziņā kaut vai tikai tas, ka attiecīgie tiesiskās aizsardzības līdzekļi neļauj tiesai īstenot pamatotības kontroli, ir pietiekami, lai piešķirtu tiesības uz minimālo procesuālo garantiju, kas paredzēta Direktīvas 64/221 9. pantā.

46. Ar pamatotības kontroli es saprotu attiecīgās personas situācijas padziļinātu pārbaudi un iespēju izlemt par personai labāko iespējamo risinājumu attiecīgajos lietas apstākļos. Šāda definīcija padara pilnīgi neefektīvu argumentu, saskaņā ar kuru Austrijas tiesas ir tiesīgas izvērtēt pilnvaru nepareizu izmantošanu un kļūdas novērtējumā. Šī iespēja nenodrošina atbilstību Direktīvā 64/221 noteiktajām prasībām, kuras interpretējusi Tiesa un saskaņā ar kurām lēmuma pārsūdzēšanas gadījumā ir jābūt iespējamam īstenot faktu un paredzētā pasākuma pamatotības vispusīgu kontroli ( ).

47. Tāpat es uzskatu, ka judikatūra attiecībā uz Kopienu tiesībās pastāvošo ierobežoto tiesas kontroli, ko minēja Austrijas valdība ( ), šajā lietā nav atbilstoša. Šāda judikatūra ir izveidojusies īpašu Kopienu tiesību nozaru kontekstā, kas ietver sarežģītus ekonomiskos vai tehniskos vērtējumus ( ). Tā nevar tikt transponēta ārpus tām nozarēm, kurās tā izveidojusies.

48. Šajā sakarā Austrijas valdība pamato savu argumentāciju ar iepriekšminēto spriedumu lietā Upjohn. Šajā spriedumā Tiesa ir atzinusi, ka, “ja Kopienas iestādei savu uzdevumu ietvaros ir jāveic sarežģīti vērtējumi, tai ir plaša rīcības brīvība, kuras izmantošana ir pakļauta ierobežotai tiesas kontrolei, kas nenozīmē, ka Kopienu tiesa aizstāj šīs iestādes vērtējumu ar savu faktisko apstākļu vērtējumu. Tādējādi Kopienu tiesa šādā gadījumā pārbauda tikai šīs iestādes konstatēto faktu un to tiesiskā vērtējuma pareizību un it īpaši pārbauda, vai šīs iestādes darbība nav pretlikumīga acīmredzamas kļūdas vai pilnvaru nepareizas izmantošanas dēļ vai arī vai šī iestāde nav acīmredzami pārkāpusi savas rīcības brīvības robežas” (34. punkts). Tieši pie šādiem nosacījumiem Tiesa šī sprieduma 35. punktā ir atzinusi, ka “Kopienu tiesības neuzliek dalībvalstīm pienākumu izveidot tiesas kontroles procedūru attiecībā uz valsts lēmumiem par [tirdzniecības atļaujas] atteikumu, kas pieņemti saskaņā ar Direktīvu 65/65 un, veicot sarežģītus vērtējumus, kuri ietver plašāku kontroli nekā Tiesas veiktā kontrole līdzīgos gadījumos”.

49. Tādējādi ir skaidrs, ka ierobežota tiesas kontrole ir pamatojama ar praktiskas dabas iemesliem, kas attiecas uz ekonomisku vai tehnisku vērtējumu sarežģītību, kas veikti konkrētās lietās. Šāda kontrole var tikt piemērota tikai tādās valsts situācijās, kas ir līdzīgas tām, kuras reglamentē minētās Kopienu tiesību nozares. Taču šī lieta attiecas uz tādiem tiesiskās kārtības pasākumiem, kuriem ir tieša un nozīmīga ietekme uz personisko brīvību. Neviens praktiskas dabas iemesls nevar pamatot ierobežotu šādu lēmumu kontroli, tieši pretēji – šajā nozarē, šķiet, īpaši jāīsteno padziļināta kontrole.

50. Šajā stadijā ir jāuzdod jautājums, vai minimālā aizsardzība, kas paredzēta Direktīvā, ir atbilstoša efektīvas tiesiskās aizsardzības pamatprincipam. Man liekas, ka viena vienīga neatkarīgas iestādes pastāvēšana ar tiesībām sniegt iepriekšēju atzinumu par izraidīšanas lēmumu nevar ne aizstāt, ne kompensēt pilnīgas un vispusīgas tādas tiesas kontroles neesamību, kurai būtu jābūt nodrošinātai jebkurā gadījumā. Atcerēsimies, ka savos secinājumos lietā Shingara un Radiom ( ) ģenerāladvokāts Ruiss‑Harabo Kolomers [Ruiz‑Jarabo Colomer] šajā ziņā secināja, ka minimālā garantija, kas paredzēta Direktīvā, neatbilst pilsoņu tiesībām uz tiesisko aizsardzību, proti, tiesībām, ko Tiesa nostiprinājusi kā Kopienu tiesību vispārējo principu. Kaut arī Tiesai vēl nav radusies iespēja pieņemt nolēmumu šajā jautājumā, es uzskatu, ka būtu jāievēro šajos secinājumos izklāstītā argumentācija.

51. Šajā lietā tomēr nav jāizskata šis jautājums. Vien jāsecina, ka šobrīd spēkā esošais valsts tiesiskais regulējums neatbilst Direktīvā 64/221 paredzētajiem nosacījumiem. Līdz ar to es uzskatu, ka Direktīvas 64/221 8. un 9. pants nepieļauj, ka pārvaldes iestādes tādas pārsūdzības sistēmas ietvaros, kāda paredzēta rīkojumā par prejudiciālu jautājumu uzdošanu, pieņem lēmumu par izraidīšanu no teritorijas, nesaņemot kompetentās iestādes atzinumu atbilstoši Direktīvas 9. panta 1. punktam.

B – Par otro prejudiciālo jautājumu

52. Valsts tiesa ar šo jautājumu vēlas uzzināt, vai Direktīvā 64/221 paredzētās minimālās procesuālās garantijas var attiecināt un tās ir jāattiecina uz Lēmumu Nr. 1/80.

53. Jāatgādina, ka atbilstoši Asociācijas līguma 12. pantam, “lai pakāpeniski nodrošinātu darba ņēmēju brīvu pārvietošanos, Līgumslēdzējas puses vienojas rīkoties saskaņā ar Kopienas dibināšanas līguma 48. un 49. pantu [jaunajā redakcijā – EKL 39. un 40. pants], un 50. pantu [jaunajā redakcijā – EKL 41. pants]”. 1970. gada 23. novembrī parakstītais papildprotokols, kurš pievienots Asociācijas līgumam un noslēgts ar Padomes 1972. gada 19. decembra Regulu Nr. 2760/72/EEK ( ), tā 36. pantā nosaka darba ņēmēju brīvas pārvietošanās starp Kopienas dalībvalstīm un Turcijas Republiku pakāpeniskas īstenošanas termiņus un paredz, ka “Asociācijas padome lems par šajā nolūkā vajadzīgajiem noteikumiem”.

54. Pamatojoties uz šiem noteikumiem, Asociācijas padome, kas tika nodibināta ar minēto nolīgumu, lai nodrošinātu asociācijas režīma piemērošanu un pakāpenisku pilnveidošanu, pieņēma Lēmumu Nr. 1/80, kura mērķis atbilstoši tā preambulas trešajam apsvērumam ir uzlabot sistēmu sociālajā jomā attiecībā uz darba ņēmējiem un to ģimenes locekļiem. Lēmuma Nr. 1/80 II nodaļas 1. iedaļas noteikumi ir darba ņēmēju brīvas pārvietošanās īstenošanas, pamatojoties uz EKL 39, 40. un 41. pantu ( ), papildu posms.

55. Šajā sakarā no pastāvīgās judikatūras attiecībā uz Asociācijas līguma 12. panta un Papildprotokola 36. panta redakciju, kā arī uz Lēmuma Nr. 1/80 mērķi izriet, ka, cik vien iespējams, EKL 39, 40. un 41. pantā paredzētie principi ir jāattiecina arī uz Turcijas pilsoņiem, uz kuriem attiecas Lēmumā Nr. 1/80 paredzētās tiesības ( ). Spriedumā lietā Nazli Tiesa saistībā ar iepriekšminēto secināja, ka, “runājot par Lēmuma Nr. 1/80 14. panta 1. punktā paredzētā sabiedriskās kārtības izņēmuma apjoma noteikšanu, tas ir interpretējams tāpat, kā šis izņēmums tiek interpretēts jautājumos par tādu darba ņēmēju pārvietošanās brīvību, kas ir Kopienas dalībvalsts pilsoņi. Šādas interpretācijas nepieciešamību nostiprina tas, ka šī norma formulēta gandrīz identiski Līguma 48. panta 3. punktam” ( ) (jaunajā redakcijā – EKL 39. panta 3. punkts).

56. Valdības, kas iestājušās lietā, izvirza divus iebildumus pret šīs judikatūras attiecināšanu uz Direktīvas 64/221 noteikumiem.

57. Ar pirmo iebildumu tās apgalvo, ka šī judikatūra attiecas tikai uz primārajām tiesībām. Tā neesot piemērojama attiecībā uz sekundārajiem tiesību aktiem par darba ņēmēju brīvu pārvietošanos. Līdz ar to būtu jāatsakās no Direktīvas 64/221 īpašo noteikumu attiecināšanas. Šis iebildums nav pamatots. Vispirms ir jāatgādina, ka Asociācijas līgums neaprobežojas vienīgi ar EKL 39. panta pieminēšanu. Tā 12. pantā ir pieminēts arī EKL 40. pants, kas ir tiesiskais pamats, lai pieņemtu “nepieciešamos pasākumus darba ņēmēju brīvas pārvietošanās nodrošināšanai, kāda ir paredzēta EKL 39. pantā”. Direktīva 64/221 pamatojas ne tikai uz EK līguma 56. panta 2. punktu (jaunajā redakcijā – EKL 46. panta 2. punkts), bet arī uz Regulu Nr. 15 par pirmajiem pasākumiem, lai nodrošinātu darba ņēmēju brīvu pārvietošanos Kopienā ( ), kura tika pieņemta, pamatojoties uz EK līguma 48. un 49. pantu (jaunajā redakcijā – EKL 39. un 40. pants). Tādēļ pastāv acīmredzama saikne starp asociācijas tiesisko regulējumu un Kopienas pasākumiem, kas pieņemti attiecībā uz darba ņēmēju brīvu pārvietošanos.

58. Turklāt Tiesai jau ir bijusi iespēja attiecināt sekundāro tiesību aktu pasākumus uz Turcijas darba ņēmējiem, piemērojot Lēmumu Nr. 1/80. Tādējādi 2003. gada 8. maija spriedumā lietā Wählergruppe Gemeinsam ( ) Tiesa ņēma vērā 1968. gada 15. oktobra Padomes Regulas (EEK) Nr. 1612/68 noteikumus par darba ņēmēju brīvu pārvietošanos Kopienā ( ), lai interpretētu Lēmumu Nr. 1/80, jo “iepriekšminētās regulas mērķis ir [..] vienīgi konkretizēt 48. panta noteikumus” ( ). Līdzīgi lietā Cetinkaya ģenerāladvokāts Ležē [Léger] ieteica Tiesai attiecināt Direktīvas 64/221 3. panta interpretāciju uz Lēmuma Nr. 1/80 14. pantu ( ). Direktīvas 64/221 noteikumu mērķis tostarp ir precizēt tāda sabiedriskās kārtības izņēmuma piemērošanas noteikumus, kas paredzēts EKL 39. panta 3. punktā un, līdzīgā redakcijā, Lēmuma Nr. 1/80 14. pantā. No iepriekšminētā izriet, ka, interpretējot Lēmumu Nr. 1/80, būtu jāņem vērā arī tie sekundāro tiesību aktu, it īpaši Direktīvas 64/221, noteikumi, kuri precizē vai paskaidro tos Eiropas Kopienas dibināšanas līguma noteikumus, kas attiecas uz darba ņēmējiem.

59. Otrs iebildums ir saistīts ar to, ka attiecīgie noteikumi šajā lietā ir procesuāla rakstura noteikumi. Šādi noteikumi neveido brīvas pārvietošanās tiesiskā regulējuma daļu, kas var tikt attiecināta uz Turcijas darba ņēmējiem, uz kuriem attiecas Lēmumā Nr. 1/80 paredzētās tiesības. Es uzskatu, ka arī šis iebildums nav pamatots. Atcerēsimies, ka Lēmuma Nr. 1/80 6. pants, kuram ir tieša iedarbība, rada individuālas tiesības nodarbinātības jomā un atbilstošas tiesības uz uzturēšanos ( ). Lai šīs individuālās tiesības būtu efektīvas, uz tām ir jābūt iespējai atsaukties kompetentajās iestādēs, kuras tās aizsargās. Direktīvas 64/221 9. pantā paredzētās procesuālās garantijas nebūtu jāuzskata vienīgi par tehniskiem noteikumiem, kas nav saistītas ar indivīdiem piešķirtajām materiālajām tiesībām. Tieši pretēji, tās nodrošina un aizsargā šīs tiesības. Tās tādēļ ir uzskatāmas par pamatgarantijām, kas nepieciešamas, lai nodrošinātu šo tiesību un darba ņēmēju brīvas pārvietošanās principa efektivitāti. Šajā ziņā tās nav atdalāmas no šī principa un šīm tiesībām. Kopienu tiesību piešķirtā procesuālā aizsardzība šo tiesību aizstāvībai ir jānodrošina tiktāl, ciktāl dalībvalstu pilsoņiem piešķirtās materiālās tiesības ir attiecinātas arī uz Turcijas pilsoņiem atbilstoši Lēmumam Nr. 1/80. Nekas nevar pamatot to, ka attiecībā uz Lēmumā Nr. 1/80 paredzētajām tiesībām tiek piešķirts autonoms un zemāks aizsardzības līmenis.

60. Pastāvot šādiem apstākļiem, uz otro prejudiciālo jautājumu ir jāatbild, ka Direktīvas 64/221 8. un 9. pantā paredzētās procesuālās garantijas ir attiecināmas uz Turcijas pilsoņiem, uz kuriem attiecas Lēmuma Nr. 1/80 6. vai 7. pants.

V – Secinājumi

61. Ņemot vērā iepriekš minēto, iesaku Tiesai atbildēt uz šajā lietā uzdotajiem jautājumiem šādi:

1) Padomes 1964. gada 25. februāra Direktīvas 64/221/EEK par īpašu pasākumu saskaņošanu attiecībā uz ārvalstnieku pārvietošanos un uzturēšanos, kas ir attaisnojami ar sabiedrisko kārtību, valsts drošību un veselības aizsardzību, 8. un 9. pants ir jāinterpretē tādējādi, ka tie nepieļauj, ka dalībvalsts pārvaldes iestādes pieņem lēmumu par izraidīšanu no teritorijas, pirms tās ir saņēmušas kompetentās iestādes atzinumu atbilstoši Direktīvas 9. panta 1. punktam, ja šo lēmumu var pārsūdzēt tiesā, tikai pastāvot šādiem ierobežojumiem: šī lēmuma pārsūdzēšana tiesā neaptur lēmuma izpildi, tiesas nevar lemt par pieņemto pasākumu pamatotību un tās var vienīgi atcelt apstrīdēto lēmumu.

2) Direktīvas 64/221 8. un 9. pantā paredzētās procesuālās garantijas ir attiecināmas uz Turcijas pilsoņiem, uz kuriem attiecas Asociācijas padomes 1980. gada 19. septembra Lēmuma Nr. 1/80 par asociācijas izveidi 6. vai 7. punkts.