ĢENERĀLADVOKĀTA L. A. HĒLHUDA [L. A. GEELHOED] SECINĀJUMI,

sniegti 2005. gada 5. aprīlī ( )

Lieta C‑154/04

The Queen,

Alliance for Natural Health,

Nutri-Link Ltd

pret

Secretary of State for Health

un

Lieta C‑155/04

The Queen,

National Association of Health Stores,

Health Food Manufacturers Ltd

pret

Secretary of State for Health,

National Assembly for Wales

[High Court of Justice (England & Wales) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu]

Tiesību aktu tuvināšana – Uztura bagātinātāji – Direktīva 2002/46/EK – Aizliegums tirgot preces, kas neatbilst direktīvai – Spēkā esamība – Juridiskais pamats – EKL 95. pants – Atbilstība EKL 28. un 30. pantam un Regulai (EK) Nr. 3285/94 – Subsidiaritātes, samērīguma un vienlīdzīgas attieksmes princips – Tiesības uz īpašumu – Brīva saimnieciskās darbības veikšana – Pienākums norādīt pamatojumu





I – Ievads

1. Šie High Court of Justice (England & Wales) lūgumi sniegt prejudiciālu nolēmumu ir attiecināmi uz Eiropas Parlamenta un Padomes 2002. gada 10. jūnija Direktīvas 2002/46/EK par dalībvalstu tiesību aktu tuvināšanu attiecībā uz uztura bagātinātājiem (turpmāk tekstā – “Direktīva” vai “Direktīva 2002/46”) ( ) spēkā esamību. It īpaši tie ir attiecināmi uz Direktīvas 3. pantu, 4. panta 1. punktu un 15. panta b) apakšpunktu.

2. Minēto priekšrakstu pamatnosacījums paredz, ka Kopienā var tikt realizēti tikai tie uztura bagātinātāji, kas atbilst minētajai direktīvai, tādējādi inter alia nosakot, ka var tikt lietoti tikai tie vitamīni un minerālvielas, kas uzskaitīti Direktīvas pielikumos, un, sākot ar 2005. gada 1. augustu, produkti, kas nav atzīti saskaņā ar Direktīvu, ir aizliegti.

3. Kā es paskaidrošu vēlāk, šie priekšraksti nevar tikt skatīti atsevišķi, bez konteksta.

4. Papildus ir jāmin, ka šī nav pirmā reize, kad Tiesai ir jānodarbojas ar jautājumiem, kas skar piemērojamās likumu normas, subsidiaritātes principu, samērīguma principu, vienlīdzīgas attieksmes principu un tās pamattiesības, ko aizsargā Eiropas Cilvēktiesību un pamatbrīvību konvencija, īpaši tiesības uz īpašumu un/vai tiesības veikt ekonomiska rakstura darbības. Ar līdzīgiem jautājumiem Tiesa ir saskārusies spriedumā lietā BAT ( ) un spriedumos lietās Swedish Match un Arnold André ( ). Uz minēto lietu pamatojuma ir jābalstās arī šajā lietā.

II – Juridiskais pamatojums

5. Direktīva 2002/46, kas ir pieņemta pamatojoties uz EKL 95. pantu, “attiecas uz uztura bagātinātājiem, kurus realizē un noformē kā pārtikas produktus” (1. panta 1. punkts).

6. Saskaņā ar Direktīvu “uztura bagātinātāji” ir pārtikas produkti parastā uztura papildināšanai un kas ir koncentrētas uzturvielas vai citas vielas ar uzturvērtību vai fizioloģisku ietekmi, atsevišķi vai kombinācijās, un ko pārdod devās, tas ir, kapsulu, pastilu, tablešu un dražeju veidā un citos līdzīgos veidos, pulvera maisiņos, ampulās, pilināmās pudelītēs un citā līdzīgā šķidruma un pulvera veidā, kas paredzēts lietošanai mazās nomērītās devās (2. panta a) apakšpunkts); “uzturvielas” nozīmē sekojošas vielas: i) vitamīni, ii) minerālvielas (2. panta b) apakšpunkts).

7. Saskaņā ar Direktīvas 3. pantu, dalībvalstis nodrošina to, ka uztura bagātinātājus Kopienā var realizēt tikai tad, ja tie atbilst šajā direktīvā izstrādātajiem noteikumiem.

8. Direktīvas 4. pants iekļauj šādus noteikumus:

“1. Saskaņā ar 6. punkta noteikumiem uztura bagātinātāju ražošanā var izmantot tikai I pielikumā minētos vitamīnus un minerālvielas II pielikumā minētajos veidos.

[..]

5. Izmaiņas 1. punktā minētajos sarakstos pieņem saskaņā ar 13. panta 2. punktā noteikto kārtību.

6. Atkāpjoties no 1. punkta, dalībvalstis līdz 2009. gada 31. decembrim var savā teritorijā atļaut lietot tādus vitamīnus un minerālvielas, kas nav minēti I pielikumā, vai tādā veidā, kas nav minēts II pielikumā, ar noteikumu, ka:

a) attiecīgo vielu izmanto vienā vai vairākos uztura bagātinātājos, ko Kopienā realizē šīs direktīvas spēkā stāšanās dienā;

b) Eiropas Pārtikas nekaitīguma iestāde nav sniegusi nelabvēlīgu atzinumu attiecībā uz šīs vielas lietošanu vai tās lietošanu attiecīgajā veidā uztura bagātinātāju ražošanā, ņemot vērā dokumentāciju, kas attiecas uz attiecīgās vielas lietošanu un ko dalībvalstij jāiesniedz Komisijai līdz 2005. gada 12. jūlijam.”

7. Neatkarīgi no 6. punkta dalībvalstis, ievērojot Līguma noteikumus, var turpināt piemērot esošos valsts ierobežojumus vai aizliegumus attiecībā uz tādu uztura bagātinātāju tirdzniecību, kuros ir ietverti vitamīni un minerālvielas, kas nav minēti saraksta I pielikumā, vai tādā veidā, kas nav minēts II pielikumā.

[..]”

9. Direktīvas 11. pants nosaka:

“1. Neskarot 4. panta 7. punktu, dalībvalstis sakarā ar produktu sastāvu, ražošanas specifikācijām, noformējumu vai marķēšanu neaizliedz un neierobežo to 1. pantā minēto produktu tirdzniecību, kuri atbilst šīs direktīvas prasībām un, ja nepieciešams, Kopienas tiesību aktiem, kas pieņemti šīs direktīvas izpildei.

2. Neskarot Līgumu, jo īpaši tā 28. un 30. pantu, 1. punkts neiespaido valstu noteikumus, kas ir piemērojami, kamēr saskaņā ar šo direktīvu nav pieņemti Kopienas tiesību akti.”

10. Direktīvas 15. pants nosaka:

“Dalībvalstīs stājas spēkā normatīvi un administratīvi akti, kas vajadzīgi, lai izpildītu šīs direktīvas prasības līdz 2003. gada 31. jūlijam. Par to dalībvalstis tūlīt informē Komisiju.

Šos normatīvos un administratīvos aktus piemēro tā, lai:

a) vismaz no 2003. gada 1. augusta atļautu to produktu tirdzniecību, kas atbilst šīs direktīvas prasībām;

b) vismaz no 2005. gada 1. augusta aizliegtu to produktu tirdzniecību, kas neatbilst šīs direktīvas prasībām.

[..]”

11. Saskaņā ar direktīvas 16. pantu tā stājās spēkā publicēšanas dienā Eiropas Kopienu Oficiālajā Vēstnesī, 2002. gada 12. jūlijā.

12. Direktīvas I un II pielikums nosaka sarakstus vai precīzāk “Vitamīnus un minerālvielas, ko var izmantot uztura bagātinātāju ražošanā” (turpmāk tekstā – “atļautie saraksti”).

13. Direktīvas normas tika transponētas Apvienotās Karalistes likumos, pieņemot Anglijas 2003. gada uztura bagātinātāju noteikumus (Food Supplements Regulations 2003, S.I. Nr. 1387, 2003. gada 9. maijs) un Velsas 2003. gada uztura bagātinātāju noteikumus (Food Supplements Regulations 2003, S.I. Nr. 1719 (W.186), 2003. gada 9. jūlijs). Abi šie noteikumi (turpmāk tekstā – “Food Supplements Regulations”) stājās spēkā 2003. gada jūlijā.

III – Fakti, process un prejudiciālie jautājumi

Lietas dalībnieki un tiesvedība valsts tiesā

14. Prasītāji pamata prāvā lietā C‑154/04 – The Alliance for Natural Health un Nutri-Link Limited attiecīgi ir Eiropas uztura bagātinātāju ražotāju, izplatītāju, vairumtirgotāju, mazumtirgotāju patērētāju biedrība un neliels Apvienotās Karalistes uztura bagātinātāju izplatītājs un mazumtirgotājs.

15. Prasītāji pamata prāvā lietā C‑155/04 – The National Association of Health Stores un Health Food Manufacturers Limited – ir divas tirgotāju asociācijas, kas pārstāv apmēram 580 mazos uzņēmumus, kas Apvienotajā Karalistē izplata diētiskos produktus.

16. 2003. gada 10. oktobrī National Association of Health Stores un Health Food Manufacturers Limited iesniedza tiesā, kas ir iesniegusi lūgumu, pieteikumu apturēt lietu, lai uzsāktu Food Supplements Regulations juridisko analīzi. Alliance for Natural Health un Nutri-Link Limited 2003. gada 13. oktobrī uzsāka atsevišķas prāvas. Pēc būtības abas puses uzskata, ka Direktīvas 3. panta, 4. panta 1. punkta un 15. panta 2. punkta b) apakšpunkta (turpmāk tekstā – “izskatāmie Kopienas noteikumi”) nosacījumi, kas ir transponēti Food Supplements Regulations un kas no 2005. gada 1. augusta aizliedz to uztura bagātinātāju izplatīšanu, kas nav iekļauti Direktīvā, jo to ražošanā tiek lietotas vielas, kas neatbilst Direktīvas nosacījumiem, ir pretrunā Kopienas tiesībām un ir atceļami.

17. High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) nodrošināja prasītājiem pārtraukumu procesā, lai varētu tikt iesniegts pieteikums par Food Supplements Regulations juridisko analīzi. Process tika apturēts ar 2004. gada 3. marta diviem lēmumiem, kas noteica procesa apturēšanu un prejudiciālā jautājuma, kas ir vienāds abās lietās, uzdošanu Tiesai.

Prejudiciālais jautājums

18. Vai Direktīvas 2002/46/EK 3. pants, 4. panta 1. punkts un 15. panta b) apakšpunkts nav spēkā:

a) jo EKL 95. pants ir neatbilstošs juridiskais pamats;

b) jo ir pārkāpts i) EKL 28. un 30. pants un/vai ii) 1. panta 2. punkts un 24. panta 2. punkta a) apakšpunkts [Padomes 1994. gada 22. decembra] Regulā (EK) Nr. 3285/94;

c) jo ir pārkāpts subsidiaritātes princips;

d) jo ir pārkāpts samērīguma princips;

e) jo ir pārkāpts vienlīdzīgas attieksmes princips;

f) jo ir pārkāpts LES 6. panta 2. punkts, lasot to kontekstā ar Eiropas Cilvēktiesību un pamatbrīvību aizsardzības konvencijas 8. pantu un tās 1. protokola 1. pantu, kā arī pamattiesības uz īpašumu un/vai tiesības veikt saimniecisku darbību;

g) jo ir pārkāpts EKL 253. pants un/vai pienākums norādīt pamatojumu?

Tiesas process

19. High Court of Justice lēmumus Tiesa saņēma 2004. gada 26. martā. 2004. gada 7. maijā ar Tiesas priekšsēdētāja lēmumu procesa un sprieduma interesēs lietas tika apvienotas. Rakstiskus iesniegumus iesniedza prasītāji abās lietās, Apvienotās Karalistes, Grieķijas un Portugāles valdības, Parlaments, Padome un Komisija. Tiesas sēde notika 2005. gada 25. janvārī.

IV – Novērtējums

20. Vēlos izteikt piezīmi, ka iesniedzējtiesa ir ierobežojusi savus jautājumus, attiecinot tos tikai uz Direktīvas 3. pantu, 4. panta 1. punktu un 15. panta b) apakšpunktu. Kopskatījumā šie noteikumi ierobežo preču, kas iekļautas neatļautajos sarakstos, tirdzniecību no 2005. gada 1. augusta.

21. Tomēr Direktīva neattiecas tikai uz atļauto sarakstu lietošanu vai aizliegumu lietot neuzskaitītos vitamīnus un minerālus, un atvasinātās substances. Direktīva nosaka ne tikai to, ka Kopienas teritorijā var tikt tirgoti tikai tie uztura bagātinātāji, kas ir iekļauti Direktīvā (3. pants), bet arī to, ka dalībvalstis nevar aizliegt vai ierobežot minēto produktu tirdzniecību (11. panta 1. punkts). Šiem nosacījumiem ir vispārējs raksturs. Tie attiecas uz visām Direktīvas prasībām, ieskaitot šajā lietā izskatāmo. Tā ir taisnība, ka Direktīvas raksturīgākā iezīme ir atļauto sarakstu piemērošana un citas, kā, piemēram, nosacījumi par marķēšanu, nerada tādu pašu iespaidu uz iesaistīto personu ekonomiskajām darbībām. Tomēr būtisks ir jautājums par to vai apstrīdētie noteikumi var tikt izskatīti, neapskatot tos kopsakarībā ar pārējām Direktīvas daļām.

22. Pēc savas būtības secība ir šāda:

– No 2003. gada 1. augusta dalībvalstīm ir jāatļauj to uztura bagātinātāju, kas satur vitamīnus un minerālus, kas iekļauti Direktīvas atļautajā sarakstā, tirdzniecība (Direktīvas 3. pants, 4. panta 1. punkts un 15. panta a) apakšpunkts).

– No 2005. gada 1. augusta dalībvalstīm ir jāaizliedz to produktu tirdzniecība, kas nav saskaņā ar Direktīvas prasībām (Direktīvas 4. panta pirmais punkts un 15. panta b) apakšpunkts).

– 4. panta 6. punkts ietver pagaidu tirdzniecības ierobežojumu samazinājumu attiecībā uz tām uztura piedevām, kas satur neuzskaitītos vitamīnus un minerālvielas. Dalībvalstis savā teritorijā var atļaut lietot uztura piedevās arī sarakstos neuzskaitītās vielas līdz 2009. gada 31. decembrim, ja vien tiek ievērotas noteiktas prasības: tās ir tikušas izplatītas Kopienas teritorijā pirms 2002. gada 12. jūlija, līdz 2005. gada 12. jūlijam Komisijai ir tikusi iesniegta dokumentācija par vielu lietošanu, un Eiropas Pārtikas nekaitīguma iestāde nav sniegusi negatīvu viedokli par šo vielu lietošanu. Pārējām dalībvalstīm nav jāatļauj šo vielu imports (Direktīvas 4. panta 7. punkts).

– Izmaiņas atļautajos sarakstos var tikt veiktas saskaņā ar procedūru, kas minēta Direktīvas 4. panta 5. punktā un 13. panta 2. punktā.

23. Uzdotie jautājumi neskar ne pārejas atkāpes, kas noteiktas Direktīvas 4. panta 6. punktā, ne izmaiņu noteikumus, ko ietver Direktīvas 4. panta 5. punkts. Šie nosacījumi var būt attiecināmi uz izskatāmo jautājumu, lai izlemtu, vai Kopienu likumdevēja piemērotā sistēma ievēro samērīguma principu. Ja apstrīdētās Kopienu tiesību normas tiktu atzītas par spēkā neesošām, tad atļautie saraksti arī zaudētu savu spēku. Tādējādi vairāki citi [Direktīvas] panti zaudētu savu jēgu. Piemēram, augstāk minētajai izmaiņu normai, kas attiecas uz atļautajiem sarakstiem, vairs nebūtu jēgas. Tas pats attiecas uz pārejas normām Direktīvas 4. panta 6. un 7. punktā. Tomēr vienlaicīgi dalībvalstīm saskaņā ar brīvas aprites nosacījumu, kas noteikts Direktīvas 11. panta 1. punktā, ir pienākums pieņemt uztura bagātinātājus, kas ir saskaņā ar Direktīvu ( ), neatsaucoties uz Direktīvas 11. panta 2. punktu ( ). Ja Direktīva tiks atzīta par daļēji spēkā neesošu, tad noteikti tai būs nepieciešami vairāki papildinājumi (un būs nepieciešams veikt politisku izvēli, lai aizstātu atļauto sarakstu sistēmu). Tādēļ es uzskatu, ka apstrīdētās Kopienu tiesību normas ir jāizskata visas Direktīvas kontekstā.

Juridiskais pamats (EKL 95. pants)

24. Prasītāji pamata prāvā lietā C‑154/04 uzskata, ka EKL 95. pants nevar tikt uzskatīts par pamatu, lai radītu tādu aizliegumu, ko nosaka apstrīdētās Kopienu tiesību normas, jo šīs normas neveicina to mērķu attīstību, kas attiecas uz iekšējā tirgus apstākļu uzlabošanu, izveidi un funkcionēšanu. Viņi arī uzskata, ka, pieņemot, ka aizlieguma mērķis ir sabiedrības veselības un patērētāju aizsardzība, atsauce uz EKL 95. pantu ir ne tikai neatbilstoša, bet pieļauj arī varas nepareizu izmantošanu, jo saskaņā ar EKL 152. panta ceturto punktu Kopienai nav tiesību harmonizēt likumu normas, kas attiecas uz sabiedrības veselību. Arī prasītāji pamata prāvā lietā C‑155/04 norāda, ka EKL 95. pants nav atbilstošs juridiskais pamats. Šo viedokli viņi argumentē ar to, ka apstrīdētās Kopienu tiesību normas neatbilst noteikumiem par preču brīvu apriti Kopienas teritorijā, ar ko ir jābūt saskaņotiem tiem Kopienu tiesību aktiem, kas tiek piemēroti atbilstoši EKL 95. pantam. It īpaši prasītāji uzsver, ka šie noteikumi ietver tiešus un nekavējošus ierobežojumus, kas attiecas uz tirdzniecību ar trešām valstīm, un tādēļ šie noteikumi bija jāpieņem, pamatojoties uz EKL 133. pantu.

25. Apvienotās Karalistes, Grieķijas un Portugāles valdības, kā arī Parlaments, Padome un Komisija turpina uzskatīt, ka EKL 95. pants šajā gadījumā ir pilnīgi atbilstošs juridiskais pamats. Kā galvenie argumenti, kas pamato šo viedokli, tiek minēti:

– Direktīvas mērķis ir iekšējā tirgus darbības apstākļu uzlabošana, novēršot atšķirības valsts tiesību aktos, kas attiecas uz uztura bagātinātājiem, tādējādi novēršot esošos un nākotnē iespējamos šķēršļus tirdzniecībai.

– Fakts, ka Direktīvas mērķis ir arī sabiedrības veselības un patērētāju aizsardzība, nenozīmē, ka tās balstīšana uz EKL 95. pantu būtu uzskatāma par neatbilstošu.

– Tā kā Direktīvas mērķis un saturs pamatā attiecas uz iekšējo tirgu, tad no Direktīvas radītās ietekmes uz starptautisko tirdzniecību nevar secināt, ka tās juridiskajam pamatam ir jābūt EKL 133. pantam.

26. Es jau 4. punktā minēju, ka šī nav pirmā reize, kad Tiesai ir jālemj par atbilstošu juridisko pamatu. Nav arī pirmā reize kad tiek skatīts jautājums par sabiedrības veselības aizsardzību. Spriedumā lietā BAT Tiesa atsaucās uz agrākajām lietām par EKL 95. panta 1. punktu ( ).

27. Minētā sprieduma 60. punktā Tiesa nolēma, ka EKL 95. pantā iekļauto pasākumu mērķis ir iekšējā tirgus izveide un darbība un tas papildina pasākumus, kas novērš šķēršļus preču vai pakalpojumu brīvai apritei, kā arī novērš apstākļus, kas izkropļo konkurenci.

28. 61. punktā Tiesa lēma, ka atsauce uz EKL 95. pantu kā juridisko pamatu ir pieļaujama, ja mērķis ir novērst šķēršļus tirdzniecībai, kas varētu rasties nākotnē, attīstoties daudzveidīgām valsts tiesību normām. Tiesa norādīja, ka ir jābūt ticamai iespējai, ka šādi apstākļi varētu rasties, un veicamajiem pasākumiem ir jābūt vērstiem uz šādu apstākļu novēršanu.

29. Visbeidzot, 62. punktā Tiesa lēma, ka, ja ir izpildīti priekšnosacījumi EKL 95. panta kā juridiskā pamata izmantošanai, tad Kopienas likumdevējam nevar liegt atsaukties uz šo juridisko pamatu tāpēc, ka izrietošo lēmumu pieņemšanā izšķirošais jautājums ir sabiedrības veselības aizsardzība.

30. Tātad ir skaidrs, ka ir piemērojamas sekojošas prasības: pastāv reāli vai iespējami nākotnes šķēršļi brīvai apritei, un Kopienas pasākumi ir vērsti uz šo šķēršļu novēršanu. Ja divi minētie nosacījumi ir realizējušies, tad Kopienas likumdevējam nevar aizliegt atsaukties uz EKL 95. pantu, ja tiek skarti veselības jautājumi.

31. Ņemot vērā augstāk minētos principus, turpinājumā es pievērsīšos jautājumam, vai ir izpildītas prasības, lai atsauktos uz EKL 95. pantu kā juridisko pamatu.

32. Es uzskatu, ka nav šaubu, ka minētās prasības ir izpildītas.

33. Pirmkārt, tas ir vispārzināms fakts, ka uztura bagātinātāju tirgus ir strauji augošs (skatīt [Direktīvas] pirmo apsvērumu). Otrkārt, kā minēts otrajā apsvērumā, uz šiem produktiem tiek attiecinātas atšķirīgas dalībvalstu nacionālās likumu normas, kas var traucēt minēto produktu brīvu apriti un radīt nevienlīdzīgus konkurences apstākļus, tādējādi radot nepieciešamību pieņemt Kopienu tiesību normas attiecībā uz tiem produktiem, kas tiek izplatīti kā pārtikas produkti.

34. Kā Tiesa ir norādījusi ( ), ir skaidrs, ka nacionālās normas, nosakot prasības, kas ir attiecināmas uz produktiem [..], nepastāvot Kopienas līmeņa harmonizācijai, ietver arī atbildību par tādu apstākļu radīšanu, kas liek šķēršļus preču brīvai apritei.

35. Ir skaidrs, ka pastāv šķēršļi, kas attiecas uz uztura bagātinātājiem. Parlaments, Padome un Komisija norādīja, ka sūdzību skaits ir pieaudzis ( ). No tādām Tiesā izskatītajām lietām, kā Komisija/Dānija ( ), Komisija/Francija ( ) un Greenham un Abel ( ) ir zināms, ka dalībvalstīs pastāv dažādas pieejas, kas rada attaisnojamus vai neattaisnojamus šķēršļus brīvai tirdzniecībai. Respektējot lietas, kuras vēl ir izskatīšanas procesā, es atsaukšos uz lietu, kurā es nesen izteicu savus secinājumus – HLM Warenbetrieb and Orthica ( ). Minētajās apvienotajās lietās uztura bagātinātāju, kas satur vitamīnus un/vai minerālvielas un kas ir atļauti dalībvalstī-izgatavotājā, importu aizliedza tā dalībvalsts, uz kuru [produkts] tika importēts. Šī valsts, pamatojoties uz pastāvošo risku veselībai, uzskatīja, ka minētie produkti ir uzskatāmi par medikamentiem.

36. Es uzskatu, ka Direktīvai acīmredzami piemīt dimensija, kas attiecas uz iekšējo tirgu.

37. Šajā kontekstā es vēlētos arī minēt Direktīvas 11. panta 1. punktu jeb tā saucamo brīvās aprites pantu, kas garantē to produktu brīvu apriti, kuri atbilst Direktīvai un, ja nepieciešams, arī tām Kopienu tiesību normām, kas pieņemtas, lai Direktīvu ieviestu. Ja izskatāmie produkti atbilst Direktīvas prasībām, tad dalībvalstis nevar aizliegt vai ierobežot šo produktu tirdzniecību, vai arī, kā Tiesa noteica spriedumā lietā BAT ( ), “balstoties uz Direktīvā noteiktajiem harmonizācijas pasākumiem, aizliedzot dalībvalstīm ierobežot importu, tirdzniecību vai tādu [uztura bagātinātāju] produktu lietošanu, kas ir saskaņoti [ar Direktīvu], minētā Direktīva pilnībā sasniedz tos mērķus, kas tajā ir noteikti, lai uzlabotu iekšējā tirgus darbību”.

38. Minētais pietuvina mani trešajam aspektam, proti, ka Direktīvu spēcīgi ietekmē apstākļi, kas attiecas uz sabiedrības veselību un patērētāju aizsardzību.

39. Lietā C‑154/04 prasītāji uzskata, ka Kopienai nav tiesību harmonizēt sabiedrības veselības jautājumus.

40. Tas tiešām ir tā, ka sabiedrības veselības jautājumi būtiski ietekmē Direktīvu. Vēl jo vairāk, tie ir Direktīvas pamats. Dalībvalstu dažādie uzskati par veselības risku, ko rada uztura bagātinātāju lietošana, izraisa šo produktu brīvas aprites apdraudējumu. Tādēļ, kā tas ir minēts otrajā apsvērumā, ir nepieciešami harmonizācijas pasākumi. Sabiedrības veselības un patērētāju aizsardzības apsvērumi, kā tas minēts vairākos apsvērumos un īpaši piektajā, kas nosaka, ka, lai nodrošinātu augsta līmeņa patērētāju aizsardzību un veicinātu izvēles iespējas, produktiem, kas tiek izplatīti tirgū, ir jābūt drošiem un tiem ir jābūt pareizi un precīzi marķētiem.

41. Kā mēs uzzinājām no sprieduma lietā BAT un atsaucēm, kas šajā lietā minētas attiecībā uz tabakas reklāmas spriedumu ( ), ja Direktīvas mērķis ir uzlabot iekšējā tirgus darbību un tādēļ EKL 95. pants tiek lietots kā juridiskais pamats, lai sasniegtu šo mērķi, tad [vienlaicīgi] arī sabiedrības veselības aizsardzība var būt viens no izšķirošajiem faktoriem, kas nosaka harmonizācijas pasākumus. Vēl jo vairāk, EKL 152. panta 1. punkta 1. apakšpunkts nosaka, ka ir jānodrošina augsts veselības aizsardzības līmenis, nosakot un īstenojot jebkuras Kopienas darbības, un EKL 95. panta 3. punkts skaidri nosaka, ka harmonizācijas procesos ir jāgarantē augsts cilvēku aizsardzības līmenis.

42. Vai Direktīvai ir jāatsaucas arī uz EKL 133. pantu kā juridisko pamatu? Atbilde uz šo jautājumu ir īsa.

43. Jau ir ticis konstatēts ( ), ka, ņemot vērā argumentus, kas attiecas uz Kopienas kompetenci, darbības juridiskā pamatojuma izvēlei ir jābūt saskaņotai ar tiem objektīvajiem faktoriem, kurus ietekmē juridiskā analīze. Šie faktori ietver darbības mērķi un saturu.

44. Ja Kopienas dokumenta pārbaude atklāj, ka dokumentam ir dubults mērķis vai dubults sastāvs un viens no minētajiem ir identificējams kā dominējošais komponents, bet otram ir vairāk gadījuma raksturs, tad dokumentam ir jābūt balstītam tikai uz vienu juridisko pamatu – tādu, kas nepieciešams, lai īstenotu dominējošā komponenta mērķus.

45. Kā jau tika minēts iepriekš, ir skaidrs, ka Direktīva skar iekšējo tirgu. Tās mērķis ir veicināt uztura bagātinātāju, kas tiek pievienoti uztura produktiem, brīvu apriti, harmonizējot ar veselības aizsardzību saistītos aspektus. Tikai tie uztura bagātinātāji, kas atbilst Direktīvas prasībām, var tikt izplatīti tirgū un var baudīt tās priekšrocības, ko rada šo produktu brīva aprite iekšējā tirgū. Es nenoliedzu, ka minētie argumenti var ietekmēt produktus, kas tiek importēti no valstīm, kas atrodas ārpus Kopienas. Tomēr tas ir tikai papildu efekts. Es absolūti nevaru attaisnot 133. panta kā juridiskā pamatojuma piemērošanu, jo Direktīvas mērķis ir skaidri attiecināms uz iekšējo tirgu, nevis uz starptautiskās tirdzniecības regulāciju. Arī Tiesa ir noraidījusi argumentu, ka tikai fakts, ka starptautisko tirdzniecību var ietekmēt Kopienu tiesību normu daļa, varētu būt pietiekams, lai atsauktos uz EKL 133. pantu ( ). Turklāt, ja minētie produkti, kas nāk no valstīm, kas atrodas ārpus Kopienas, ir saskaņā ar [Direktīvas] prasībām, tad tos var brīvi tirgot Kopienas teritorijā.

EKL 28. un 30. pants un importa noteikumi

46. Prasītāji norāda arī uz argumentu, ka izskatāmie noteikumi neatbilst EKL (EKL 28. un 30. pants) un vispār pieņemtajai tirdzniecības politikai (EKL 133. pants), kas ir ieviesta ar Regulu par kopējiem importa noteikumiem (1. panta 2. punkts un 24. panta 2. punkta a) apakšpunkts).

47. Pirmkārt es pievērsīšos jautājumam, vai pastāv pretrunas starp EKL 28. pantu un Kopienas likumdevējam piemītošās rīcības brīvības robežām.

48. EKL 28. un 30. pants pamatā tiek piemēroti vienpusējiem pasākumiem, kurus pielieto dalībvalstis. Tomēr tas ir vispāratzīts princips, ka importam piemērojamu kvantitatīvu ierobežojumu un tiem pielīdzināmu darbību aizliegums attiecas ne tikai uz nacionāla līmeņa darbībām, bet arī uz Kopienu iestādēm ( ).

49. Tādējādi Kopienu iestādēm ir jārespektē tirdzniecības brīvība Kopienas teritorijā.

50. Dalībvalstis var piemērot EKL 30. pantu, lai attaisnotu vienpusējās darbības. Ir skaidrs, ka pat tās dalībvalstu vienpusējās darbības, ko tās pašas attaisno, var tomēr ietekmēt Kopienas iekšējo tirdzniecību un tādējādi novest pie Kopienas likumdevēja darbībām. Kā jau tika minēts iepriekš, tad izskatāmās lietas juridiskais pamats ir meklējams EKL 95. pantā.

51. Pielietojot minētās pilnvaras, Kopienas likumdevējam ir plašs to pielietošanas apjoms tiktāl, cik tiek ievēroti Kopienu tiesību pamatprincipi.

52. Ņemot vērā to, ka Kopienu tiesību normām ir jāievēro arī brīvas tirdzniecības principi, ir jājautā, vai tikai Direktīva vien var ieviest preču brīvas aprites ierobežojumus, ieviešot atļautos sarakstus.

53. Es domāju, ka atbildei būtu jābūt negatīvai. Ir skaidrs, ka Direktīva mēģina uzlabot uztura bagātinātāju iekšējā tirgus darbības nosacījumus, ierobežojot dalībvalstu iespējas atsaukties uz EKL 30. pantu. Vienlaicīgi Direktīva mēģina nostiprināt Kopienu tiesību vispārējo principu – sabiedrības veselības un patērētāju aizsardzību. Šie vispārējie principi ir skaidri noteikti EKL 95. panta 3. punktā un 152. panta 1. punktā.

54. Tas, vai Kopienas normas atbilst samērīguma un citiem Kopienu tiesību pamatprincipiem, kā, piemēram, vienlīdzīgas attieksmes principam un pamattiesību ievērošanas principam, tiks apskatīts nākošajos punktos.

55. Prasītāji norāda arī uz to, ka apstrīdētās Kopienu tiesību normas ir pretrunā Regulai (EK) Nr. 3285/94 ( ) (turpmāk tekstā – “Importa noteikumi”), īpaši tās 1. panta 2. punktam un 24. panta 2. punkta a) apakšpunktam. Viņu argumenti ir pamatā tie paši, kas tiek lietoti saistībā ar EKL 28. un 30. panta iespējamo pārkāpumu.

56. Kā ir norādījusi Komisija, šķiet, ka prasītāji pielīdzina šos noteikumus EKL 28. un 30. pantam, tikai attiecinot tos uz importu no trešām valstīm. Prasītāji atsaucas arī uz to, ka daudzas no neatļauto sarakstu precēm tiek ražotas ārpus Kopienas un importētas uz atsevišķām dalībvalstīm pārdošanai tikai to teritorijās.

57. Es piekrītu tam, ka Importa noteikumi ir attiecināmi uz jautājumiem, kas skar preču importu. Tomēr, atsaucoties uz maniem secinājumiem un Tiesas spriedumu lietā Expo Casa Manta ( ), laikā ir jānošķir preču importēšana no trešām valstīm un to faktiskā nokļūšana tirgū. Importa noteikumi tiek piemēroti pirmajai minētajai situācijai – preču importam uz Kopienu, bet preču faktiskā nokļūšana Kopienas tirgū tiek regulēta ar attiecīgajiem Līguma noteikumiem. Tas nozīmē arī to, ka produkts, kas tiek likumīgi ražots Kopienas teritorijā, nevar tikt izplatīts šajā tirgū, atsaucoties tikai uz tā likumīgu ražošanu. Vēl vairāk, atruna, kas ietverta Importa noteikumu 24. panta 2. punkta a) apakšpunktā, ir attiecināma uz importu, bet ne uz attiecīgo produktu izplatīšanu tirgū.

58. No minētā izriet, ka Importa noteikumi nav attiecināmi uz izskatāmo lietu un uz tiem nevar atsaukties, izskatot jautājumu par Direktīvas likumību. Noteikumi neapšauba vispārējās Kopienu tiesību normas, kas nosaka uztura bagātinātāju izplatīšanu tirgū. Es vēl piemetināšu, ka, ja tiktu izpildīti visi importa nosacījumi, tad minētie produkti nokļūtu brīvā apritē, kas nozīmē to, ka pārtikas produkti, kas ir importēti no trešām valstīm un atbilst Direktīvai, arī var tikai iegūt no brīvas aprites Kopienas teritorijā.

Samērīguma princips

59. Prasītāja pamata prāvā uzskata, ka apstrīdētie Kopienu noteikumi ir nesamērīgi. Ir iesniegti šādi argumenti:

– Aizliegums, kas izriet no apstrīdētajiem Kopienu noteikumiem, nav nemaz nepieciešams, jo dalībvalstīm saskaņā ar Direktīvas 4. panta 7. punktu un 11. panta 2. punktu tiek dotas pilnvaras ierobežot to preču tirdzniecību, kas neatbilst Direktīvas nosacījumiem.

– Atļautie saraksti tika veidoti, pamatojoties uz citiem sarakstiem, kas savukārt bija izveidoti citā kontekstā, un tiem netika piemēroti drošības kritēriji un iespēja tos lietot subjektiem, kas minēti Direktīvas preambulas vienpadsmitajā apsvērumā. Aizliegums skar vielas un minerālus, kurus neviens nav apšaubījis kā atbilstošus uzturam un/vai kuriem nav piemitušas īpašības, kas apdraudētu veselību. Atļautie saraksti noliedz izvēli par labu neorganiskajiem vitamīniem un minerāliem, kas ir neattaisnojama un nesamērīga dabisko formu izslēgšana, lai gan tās parasti ir ietvertas normālā uzturā un cilvēka ķermenis tās pieņem labāk.

– Direktīvas mērķis varētu tiks sasniegts ar daudz mazāk ierobežojošiem nosacījumiem nekā tie, kas tiek izskatīti šajā lietā (“neatļautie saraksti” vai “apstiprinātā sarakstu sistēma”: atļauto sarakstu sistēma, kas papildināta ar harmonizētām prasībām un/vai centralizētu apstiprināšanas procedūru produktiem, kas neatbilst direktīvai: atļautie saraksti, kas ietver visas barības vielas, kas ir atzītas par drošām un atbilst veselības prasībām).

– Procedūras, kas ir noteiktas Direktīvas 4. panta 5. un 6. punktā, ietver plašus finansiālos un administratīvos apgrūtinājumus, kā arī tām trūkst caurspīdīguma. Tās nav pamatotas ar tiem kritērijiem, kas noteikti judikatūrā ( ), bet ar kritērijiem, ko pēc savas iniciatīvas noteikusi Eiropas Pārtikas nekaitīguma iestāde (EFSA). Tas, ka izskatāmajai vielai ir droša lietošanas vēsture, nav pietiekams arguments, lai šī aģentūra to pieņemtu.

60. Visas pārējās personas, kas iestājušās lietā, min, ka Direktīva nepārkāpj samērīguma principu.

61. Iesniedzējtiesa atsaucas tikai uz Direktīvas 3. pantu, 4. panta 1. punktu un 15. panta 1. punktu. Esmu jau minējis, ka šo noteikumu analīze nevar tikt veikta, neņemot vērā pārējās Direktīvas daļas.

62. Šajos apstākļos es vēlos paziņot, ka atļauto sarakstu piemērošana ir uzskatāma par atbilstošu ( ). Sarakstiem piemīt tā priekšrocība, ka ieinteresētās puses vai nacionālās institūcijas tos nevar ietekmēt. Vielas, kas ir iekļautas sarakstā, ir tikušas pārbaudītas un atzītas par drošām. Uzskatu, ka šis ir būtisks apstāklis, jo, kā minēts, dalībvalstīm ir jāatļauj visi uztura bagātinātāji, kas satur atļautajā sarakstā iekļautās vielas. Dalībvalstis vairs nevar atsaukties uz 30. pantu, lai aizliegtu šos produktus savā tirgū. Minētās darbības ir atbilstošas, ja ir vēlme panākt atbilstošu minēto produktu iekšējo tirgu.

63. Spriedumos lietās BAT un Swedish Match, kuras es vairākkārt minēju iepriekš, Tiesa uzskatīja, ka Kopienu tiesību normām ir jāpieļauj plaša rīcības brīvība, veicot politiska, ekonomiska un sociāla rakstura izvēles sabiedrības veselības aizsardzības sfērā, un ka šāda veida izvēles ir veicamas tikai pēc kompleksas apstākļu analīzes. Līdz ar to kādā no minētajām sfērām pieņemto tiesību normu likumība var tikt ietekmēta tikai tad, ja šī norma ir nepārprotami neatbilstoša tam mērķim, ko kompetentās iestādes cenšas sasniegt ar tās pieņemšanu ( ).

64. Ir jāpiebilst, ka, no vienas puses, tiesām ir jābūt atturīgām, novērtējot dažādu institūciju likumdošanas procesā pieņemtos politiskos lēmumus, un, no otras puses, jāsaka, ka EKL 95. panta 3. punkts nosaka augsta līmeņa aizsardzības pasākumus visos gadījumos, kas attiecas uz veselības aizsardzību. Tikai viens pats fakts, ka tiesību akti teorētiski var sasniegt adekvātu sabiedrības veselības aizsardzības līmeni, pielietojot mazāk ierobežojošus pasākumus nekā izskatāmie, nav pietiekams, lai secinātu, ka ir pārkāpts samērīguma princips. Atļauto sarakstu sistēma nepārprotami sniedz augsta līmeņa aizsardzību un ex ante novērš potenciālos riskus, cik vien tas ir iespējams.

65. Izvēle par labu tiem juridiskajiem instrumentiem, kas piemēro atļautos sarakstus, no vienas puses, nodrošina augsta līmeņa sabiedriskās veselības aizsardzību un, no otras puses, nosaka tālejošus ierobežojumus, kas attiecas uz vairāku dalībvalstu tirgus dalībnieku iespējām ražot un izplatīt produktus, kas ir bagātināti ar minerāliem un/vai vitamīniem. Tikai šāda izvēle vien nevar tikt uzskatīta par esošu pretrunā samērīguma principam.

66. Tomēr juridiskajiem instrumentiem, kas tiek piemēroti, ir jābūt izveidotiem apdomīgi un precīzi, jo šāda izvēle būtiski ietekmē tirgus dalībnieku brīvību, kavējot to agrāk veikto darbību turpināšanu, kas tika uzskatītas par atļautām un drošām, un nosakot, ka pirms jaunu produktu attīstības un ražošanas Komisijai ir jāveic vērtējums, pirms produkts tiek iekļauts atļautajā sarakstā.

67. Neatsaucoties uz vērtējumu, ko ir sniedzis Kopienu likumdevējs, man ir jāsecina, ka tas ir pieļāvis būtiskus trūkumus un nav veltījis nepieciešamo uzmanību, veidojot šādu tālejošu juridisko instrumentu.

68. Savā pašreizējā formā Direktīva 2002/46 ir nepilnīga trijos aspektos ( ):

– Direktīvas tekstā nav iekļauta pastāvīga norma, kas būtu vadlīnija Komisijai, īstenojot savas pilnvaras saskaņā ar Direktīvas 4. panta 5. punktu un 13. pantu. Tādējādi Direktīvā nav iekļauti standarti, kas ļautu novērtēt, vai Komisija, lemjot par atļauto sarakstu izmaiņām, ir darbojusies savas kompetences ietvaros;

– nav skaidrs, vai Direktīva pieļauj to, ka arī privātpersonas var iesniegt vielas novērtēšanai ar mērķi tās iekļaut atļautajos sarakstos. Direktīvas preambulas 10. punkts skaidri atsaucas uz tādu iespēju, tomēr izskatās, ka Direktīvas 4. panta 6. punkta b) apakšpunkts nosaka pilnīgi pretējo;

– pieļaujot, ka privātpersonām tiešām ir iespējas iesniegt vielas novērtēšanai ar mērķi tās iekļaut atļautajos sarakstos, tomēr nav skaidri noteiktas procedūras, kas paredzētu šādu personu minimālo interešu aizsardzību.

69. Pirmā nepilnība ir uzskatāma par īpaši nopietnu trūkumu, jo attiecas uz normu, kas nosaka Komisijas tālejošu pilnvaru realizāciju, kā to nosaka Direktīva, proti, lēmumu pieņemšana par sarakstu izmaiņām. Veids, kādā šīs pilnvaras tiek īstenotas, nosaka apjomu, kādā ieinteresētās personas var īstenot savas pašreizējās ekonomiskās darbības, kā arī ierobežojumus, kam šīs personas tiks pakļautas nākotnē. Ja par izejas punktu tiek ņemtas tikai minimālās prasības, kas nepieciešamas tiesiskajai drošībai ekonomiskajās attiecībās, tad ir pilnīgi nepieciešams, ka juridiskais instruments nosaka pastāvīgus standartus. Bez šādiem standartiem nevar rast pamatu efektīvai tiesiskai aizsardzībai.

70. Šī nepilnība ir vēl vairāk pārsteidzoša, ja ņem vērā, ka Direktīvā nav skaidru normu, kas attiektos uz tiem Komisijas lēmumiem, kas ir mazāk traucējoši un kas sniedz vadlīnijas, īstenojot pilnvaras, kā, piemēram, jautājumā par marķēšanu (7. panta pirmais teikums) un daudzumu (8. panta 1. punkta pirmais teikums).

71. Lai gan Direktīvas preambula tās 5. apvērumā sniedz būtisku atskaites punktu tiem lēmumiem, kas nosaka atļauto sarakstu sastādīšanu, kurā tā nosaka, ka “tirgū laistajiem produktiem ir jābūt drošiem”, tomēr šāds preambulas apsvērums nenosaka neatkarīgu standartu, kam būtu jāatspoguļojas Direktīvas tekstā.

72. Pielietotā juridiskā tehnika ir tiešā pretrunā 1998. gada 22. decembra “Iestāžu nolīguma par kopīgām pamatnostādnēm attiecībā uz Kopienu tiesību aktu izstrādes kvalitāti” 10. un 13. pantam ( ).

73. Uzkrītošā pretruna starp preambulas desmito apsvērumu un Direktīvas 4. panta 6. punktu radīja neskaidrības tiesas sēdes laikā, it īpaši tas attiecas uz Padomes un Eiropas Parlamenta pārstāvjiem.

74. Ir skaidrs, ka Direktīvas 4. panta 6. punkta b) apakšpunkta teksts nenovērš šīs neskaidrības. Tas attiecas uz to, ka “Eiropas Pārtikas nekaitīguma iestāde nav sniegusi nelabvēlīgu atzinumu [..], ņemot vērā dokumentāciju, par attiecīgās vielas lietošanu, ko dalībvalstij (autora izcēlums) ir jāiesniedz Komisijā [..]”. No minētā izriet, ka tā ir dalībvalsts, kas uzņemas iniciatīvu un iesniedz dokumentāciju Komisijai. Savukārt Komisijai dokumentācija ir jānosūta Eiropas Pārtikas nekaitīguma iestādei, kas attiecīgi veic novērtēšanu, paužot to savā “atzinumā”.

75. Tas pilnībā ir pretrunā preambulas desmitajam apsvērumam:

“Ražojot uztura bagātinātājus, ko šobrīd pārdod dalībvalstīs, lieto daudzus vitamīnu preparātus un minerālvielas, ko Pārtikas zinātniskā komiteja nav novērtējusi un kas tādējādi nav ietvertas atļautajā sarakstā. Tās būtu jāiesniedz Eiropas Pārtikas nekaitīguma iestādei steidzamai novērtēšanai, tiklīdz kā interesenti iesniedz vajadzīgos dokumentu s” ( ).

76. Apsvērums neietver atsauci ne uz dalībvalsti, ne uz Komisiju. Tas skaidri nosaka, ka tie ir “interesenti”, kam ir jāapkopo un jāiesniedz nepieciešamā dokumentācija, nevis, kā šķietami norāda Direktīvas 4. panta 6. punkts, ar mērķi saīsināt termiņu, kas noteikts līdz 2009. gada 31. decembrim, bet ar mērķi novērtēt vielas un tās iekļaut atļautajā sarakstā.

77. Risinājumu šai pretrunai var rast “Administratīvajās vadlīnijās par to vielu novērtēšanu, kas pārtikas ražošanas procesā tiek pievienotas īpašai diētai domātiem produktiem” ( ) (turpmāk tekstā – “Administratīvās vadlīnijas”). Šīs oficiālās tehniskās un administratīvās vadlīnijas tieši attiecas uz Direktīvu 2002/46. Tās ietver instrukcijas “iesniedzējiem”, kas iesniedz pieteikumu, administratīvo procesu tā pieņemšanai un to, kā ir jākomplektē dokumentācija, iesniedzot “pilnu pieteikumu”.

78. “Administratīvo vadlīniju” 2.1. punkta sadaļa “Pieteikuma iesniegšana, lai saņemtu atļauju pārtikas vielas iekļaušanai ES likumu normās” ir īpaši svarīga:

“Pieteikumam, lai saņemtu atļauju uzturvielai, ir jāietver sekojošas atsevišķas sastāvdaļas:

– Vēstule, kas skaidri definē lūgumu, kas attiecas uz uzturvielu(-ām), norādot, ka uzturviela tiks izmantota kā izejviela. Papildus ir jānorāda tās Kopienu tiesību normas, kurās iesniedzējs vēlas iekļaut šo vielu, un tās ir:

– [..]

– [..]

– Eiropas Parlamenta un Padomes direktīva par uztura bagātinātājiem;

– [..].” [Neoficiāls tulkojums]

79. Var uzskatīt, ka šī sadaļa apstiprina to, kas ir teikts Direktīvas preambulas desmitajā apsvērumā:

a) interesenti (iesniedzēji) ir privātpersonas, kas

b) var lūgt “vielas iekļaušanu atļautajā sarakstā” Direktīvas izpratnē;

c) dalībvalstis neiesaistās procesā, kas paredz Eiropas Pārtikas nekaitīguma iestādes novērtējuma sniegšanu.

80. No augstāk minētā izriet, ka nenoliedzami pastāv administratīvā prakse, kas apstiprina Direktīvas desmitajā apsvērumā minēto, bet novirzās no Direktīvas 4. panta 6. punkta b) apakšpunkta teksta kā procedūras jautājumos, tā saturā, jo iet tālāk nekā tikai īslaicīgs [termiņa] saīsinājums attiecībā uz kādu no vielām. Nav arī noliedzams, ka privātpersonas (“iesniedzēji” un “pieteicēji”) šīs administratīvās prakses kontekstā tiek uzskatīti par “interesentiem”.

81. Šāda acīmredzama pretruna starp Direktīvas tekstu un preambulas apsvērumu, kas savukārt ir saskaņots ar administratīvo praksi, protams, rada tiesisku nedrošību tām ieinteresētajām pusēm, kuras ir ieinteresētas apdomīgā un caurskatāmā Direktīvas piemērošanā.

82. Kā nejauši izvēlētu komentāru es vēlētos minēt, ka juridisks dokuments, kas noved pie administratīvas prakses, kas savukārt nav pamatota ar šī dokumenta nosacījumiem, bet gan tā preambulu, ir pretrunā 1998. gada 22. decembra “Iestāžu nolīgumu par kopīgām pamatnostādnēm attiecībā uz Kopienu tiesību aktu izstrādes kvalitāti” 10., 14. un 15. pantam, kas minēti augstāk. Šāda situācija neatbilst arī Tiesas judikatūrai, kas nosaka, ka institūcijai ir jāsniedz lēmuma pamatojums, lai izskaidrotu lēmuma būtību ( ).

83. Šie apsvērumi ir pietiekami, lai radītu šaubas par tās extra legem procedūras, kas ir pieejama “ieinteresētajām pusēm”, likumību, turklāt ņemot vērā, ka šī procedūra vismaz daļēji ir uzskatāma par contra legem. Tomēr, pat pieņemot, ka procedūra ir likumīga, tā nav saskaņā ar tiem minimālajiem standartiem, kas tiek piemēroti šāda veida procedūrās saskaņā ar labas pārvaldības principiem.

84. Patiešām, “Administratīvās vadlīnijas” pietiekoši precīzi nosaka, kādas prasības ir piemērojamas “iesniegumiem” un sekojoši arī “pilniem pieteikumiem”. Tomēr “interesenti” nekad nenokļūst aiz Eiropas Pārtikas nekaitīguma iestādes durvīm. Tiem ir pacietīgi jāgaida šīs institūcijas “zinātniskais viedoklis”, kam atbilstoši Direktīvas 13. pantam seko Komisijas vai Padomes lēmums, saskaņā ar tā saukto regulējošo procedūru, ko nosaka Komitoloģijas lēmums ( ). Pēc pieteikuma un to papildinošās dokumentācijas iesniegšanas interesentiem ir tiesības tikt uzklausītiem. Tomēr pusēm nav iespējas izteikt savu viedokli par Eiropas Pārtikas nekaitīguma iestādes sagatavoto ”zinātnisko viedokli”. Saskaņā ar “Administratīvajām vadlīnijām” pieteicējam informācija ir jāmeklē Eiropas Pārtikas nekaitīguma iestādes mājas lapā, lai uzzinātu šīs institūcijas galējo lēmumu. Ja lēmums ir labvēlīgs, tad Komisijas ziņā ir lemt par to, vai turpināt procesu, iesniedzot priekšlikumu Pastāvīgajā pārtikas aprites un dzīvnieku veselības komitejā, kas darbojas kā regulējošā komisija, kā to nosaka Komitoloģijas lēmuma 5. panta 1. punkts. Ne Direktīva, ne Administratīvās vadlīnijas neuzliek pienākumu Komisijai informēt ieinteresēto pusi par tās lēmumiem un šo lēmumu pamatojumiem.

85. Īsumā ir jāsaka, ka šai procedūrai tiktāl, cik to par tādu var saukt, piemīt tikpat caurskatāmības, cik melnai kastei – nav izveidoti priekšnosacījumi, kas ļautu uzklausīt puses, nav noteikti lēmumu pieņemšanas termiņi un nav pārliecības, ka galējais lēmums vispār tiks pieņemts. Tādējādi procedūrai nepiemīt tās būtiskās garantijas, kas aizsargātu tos pieteicējus, kas ir privātpersonas.

86. Tiesas sēdes laikā Padomes pārstāvis, atbildot uz jautājumu, atzīmēja, ka lēmumi par atļauto sarakstu saturu ir vispārīgi piemērojami, tādēļ nav nepieciešams jau sagatavošanas stadijā saskaņot procesuālās tiesības ar ieinteresēto privātpersonu tiesībām. Man liekas, ka šāda pozīcija balstīta uz kļūdainu interpretāciju. Pat ja lēmumiem par atļauto saraktu paplašināšanu vai saīsināšanu ir erga omnes efekts, tie tomēr ietekmē ieinteresēto privātpersonu būtiskās intereses. Lai nodrošinātu to, ka šīs intereses tiek ņemtas vērā lēmumu pieņemšanas procesā un veidā, kas ir atvērts juridiska rakstura pārbaudei, tiesību pamatnormām ir jānosaka minimālās garantijas, ka ir piemērojamas procedūrai. Kopienu tiesību normas atzīst šādu prasību ar, piemēram, Regulu (EK) Nr. 384/96 ( ), kas precīzi nosaka prasības līdzsvarota lēmuma pieņemšanas procedūrai, kas tālāk noved pie aizsargājošu antidempinga pasākumu pieņemšanas. Minētie pasākumi arī ir vispārēji piemērojami.

87. Prasītāji šīs lietas pamata prāvā gan savos rakstiskajos, gan mutiskajos apsvērumos norādīja, ka pieteikuma sagatavošana atbilstoši Administratīvajām vadlīnijām prasa finansiālus ieguldījumus un galīgais lēmums vai arī šāda lēmuma neesamība var novest pie tā, ka uzņēmumam ir jāaptur (vai daļēji jāaptur) sava ekonomiskā darbība. Šie apsvērumi netika apšaubīti. Ņemot vērā minēto, var sagaidīt, ka, sagatavojot Kopienu tiesību normas, Kopienas likumdevējs pievērsīs vismaz tik daudz uzmanības, lai konkrētais tiesību akts ietvertu kaut minimālu priekšnosacījumu kopumu, kas ļautu pieņemt pārdomātus lēmumus. Fakts, ka šādi priekšnosacījumi nebija ietverti Direktīvā 2002/46, pats par sevi ir pietiekams, lai secinātu, ka Kopienas likumdevējs ir pieļāvis kļūdu. Direktīva nav saskaņota ar tiesiskās aizsardzības, tiesiskās drošības un labas pārvaldības būtiskām prasībām, kas ir Kopienu tiesību pamatprincipi. Nepastāvot atbilstošai un caurskatāmai piemērošanas procedūrai, Direktīva pārkāpj samērīguma principu. Tādējādi tā ir spēkā neesoša.

88. Es turpināšu ar vēl vienu komentāru par 1998. gada 22. decembra “Iestāžu nolīgumu par kopīgām pamatnostādnēm attiecībā uz Kopienu tiesību aktu izstrādes kvalitāti”, uz kuru atsaucos jau iepriekš. Savstarpējo saistību, kuras ir uzņēmušās institūcijas un kas attiecas uz Kopienu tiesību normu sagatavošanas kvalitāti, primārais mērķis nav sasniegt lingvistisku perfekciju. Kopienā, kuras darbību nosaka tiesību akti, kas tiek veidoti, vadoties no Rechtsstaat [tiesiskas valsts] principiem, tiesību aktos pastāv divi aspekti, kas nosaka veidu, kā var tikt izteikta likumdevēja griba. No vienas puses, tas ir apsūdzības jeb vajāšanas instruments, kas, ja iespējams, sasniedz arī mērķus, ko nosaka publiskās intereses. No otras puses, tas ietver personu tiesību aizsardzību attiecībās ar publiskām institūcijām. Kvalitatīvas tiesību aktu normas raksturo līdzsvars starp abiem minētajiem aspektiem. Likuma normu valodai un struktūrai ir jārada atbilstošs līdzsvars starp varu, kas tiek dota institūcijām, kas ievieš šīs normas, un personu tiesību garantijām. Direktīva 2002/46 neatbilst šiem būtiskajiem kvalitātes principiem, kas raksturo labas tiesību aktu normas.

89. Ir jāatzīmē arī tas, ka, ja Direktīva tiks atzīta par spēkā neesošu, pamatojoties uz minētajiem apsvērumiem, tad šāda lēmuma sekas būs minimālas. Šāds atzinums neietekmēs Kopienas likumdevēja veikto novērtējumu, kas noveda pie tā, ka tika izvēlēta ierobežojošas sistēmas izveide, ko rada tirgū izplatāmo vielu, kas ir bagātinātas ar minerāliem vai vitamīniem, atļautie saraksti. Tomēr Direktīvas atzīšana par spēkā neesošu piespiedīs Kopienas likumdevēju labāk nodrošināt privātpersonu intereses un paredzēt nepieciešamās garantijas šo interešu aizsardzībai. Tā kā Direktīva pieprasa tikai to, lai dalībvalstis vēlākais no 2005. gada 1. augusta aizliegtu to produktu tirdzniecību, kas nav iekļauti atļautajos sarakstos, tad praktiska rakstura sekas [Direktīvas] atzīšanai par spēkā neesošu būtu ierobežotas, ja vien nepieciešamie Direktīvas labojumi un papildinājumi tiktu veikti pietiekami ātri.

Subsdiaritātes princips

90. Prasītāji pamata prāvā norāda, ka apstrīdētās Kopienu tiesību normas pārkāpj subsidiaritātes principu, jo neattaisnoti iejaucas dalībvalstu pilnvarās tādās jutīgās jomās kā veselības, sociālā un ekonomiskā politika.

91. Apvienotajās Karalistes, Grieķijas un Portugāles valdībām, kā arī Parlamentam un Komisijai ir pretējs viedoklis.

92. Es būšu ļoti īss attiecībā uz šo punktu. Subsidiaritātes princips, kā to nosaka EKL 5. panta otrā daļa, pieprasa, ka jomās, kas nav nodotas tikai un vienīgi Kopienas kompetencē, Kopiena var veikt kādas darbības tikai tad, ja dalībvalstis nespēj pilnībā sasniegt paredzētās darbības mērķus un ja paredzētās darbības apjoma vai rezultātu dēļ tos var vieglāk sasniegt Kopiena.

93. Tādēļ rodas jautājums, vai Direktīvas mērķis ir labāk sasniedzams, veicot darbības Kopienas kompetences līmenī.

94. Kā jau minēts iepriekš, Direktīvas mērķis ir novērst tos šķēršļus uztura bagātinātāju tirdzniecībai Kopienas teritorijā, kurus rada pastāvošās atšķirības nacionālajos nosacījumos, kas attiecas uz vielu sastāvu, ražošanas specifikācijām, pārtikas produktu marķēšanu, un nodrošināt augsta līmeņa veselības un patērētāju tiesību aizsardzību saskaņā ar EKL 95. panta 3. punktu.

95. Šāds mērķis nevar tikt sasniegts, dalībvalstīm darbojoties atsevišķi, un prasa darbību Kopienas līmenī. To pierāda arī daudzās sūdzības, ko ir saņēmusi Komisija, kā arī Tiesas judikatūra.

Vienlīdzīgas attieksmes princips

96. Prasītāji pamata prāvā apgalvo, ka tiek pārkāpts vienlīdzīgas attieksmes princips un ka nav taisnīgi, ja vielas tiek iekļautas atļautajos sarakstos bez prasības veikt papildu testus, bet vienlaicīgi uzliekot papildu apgrūtinājumus piegādātājiem, kuru produkti satur arī citas vielas un kuri vēlas tās iekļaut sarakstā.

97. Judikatūra nosaka, ka nediskrimnācijas jeb vienlīdzīgas attieksmes princips prasa, lai pastāvētu vienāda attieksme vienādās vai salīdzināmās situācijās, ja vien dažādo attieksmi nevar objektīvi pamatot.

98. Ir skaidrs, ka katra viela ir jāizvērtē, pirms tā tiek pievienota sarakstam. Vielas, kas pašlaik ir iekļautas sarakstā, ir jau zinātniski novērtētas. Tas atbilst patiesībai, ka dažas no šīm vielām ir vērtētas citu direktīvu, kas arī piemēro atļautos sarakstus, kontekstā. Būtu neizprotami, ja novērtēšanas process tiktu sākts no nulles, ja ir skaidrs, ka izskatāmie produkti jau it tikuši pakļauti pārbaudēm, kas piemēro identiskus kritērijus – drošību un bioloģisko pieejamību. Tādēļ Kopienas likumdevējam ir tiesības lietot jau esošos novērtējumus kā izejas punktu. Tomēr minētais nenozīmē, ka diskriminācija izpaužas prasībā par to, ka visām pārējām vielām ir jāveic novērtējums pirms to iekļaušanas sarakstā. Liekas, ka Padome un Komisija ir noraidījušas Parlamenta ierosināto papildinājumu, kas piedāvāja atsevišķu vielu iekļaušanu sarakstā, un noraidījums ir pamatots ar to, ka šīs vielas vēl nav novērtētas.

99. Tātad, pat ja ir konstatēts, ka Direktīva nav diskriminējoša, tas nenozīmē, ka tā nevar tikt piemērota diskriminējošā veidā. Arī šī iemesla dēļ ir būtiski, lai Direktīvā tiktu noteikta atbilstoša un caurskatāma procedūra, kas novērstu diskrimināciju bagātinātāju novērtēšanas procesā. Kā es jau skaidroju, tieši šajā aspektā Direktīva ir nepilnīga.

100. Es vēlos piebilst, ka prasītāji ir arī iesnieguši argumentu, ka saraksti ietver noteiktas vielas, kas ir uzskatāmas par bīstamām. Ja tas tiešām tā ir, tad šādas vielas ir jāizslēdz no saraksta, cik ātri vien iespējams. Tomēr minētais nenozīmē, ka atļauto sarakstu pastāvēšana ir prettiesiska vai pārkāpj vienlīdzīgas attieksmes principu. Tiek pieņemts, ka šādos gadījumos atbildīgās institūcijas rīkosies nekavējoties un atbilstoši, jo citādi var rasties diskriminācija.

Pamattiesības

101. Prasītāji pamata prāvā atsaucas uz to, ka izskatāmās Kopienu tiesību normas pārkāpj viņu pamattiesības un it īpaši Eiropas Cilvēktiesību un pamatbrīvību aizsardzības konvencijas 8. pantu, un arī tiesības uz īpašumu, kā tas ir noteikts šīs konvencijas 1. protokola 1. pantā, kā arī tiesības veikt tirdzniecību un komercdarbību. Prasītāji arī norāda uz patērētāju tiesību pārkāpumiem, jo Direktīva ierobežo patērētāju izvēli.

102. Ir noteikts, ka pamattiesības ir Kopienu tiesību neatņemama sastāvdaļa un Tiesa nodrošina to ievērošanu. Tomēr pamattiesības nav absolūtas – tās jāņem vērā, balstoties uz tām sociālajām funkcijām, ko tās ietver. Tādējādi šo tiesību ierobežojumi var tikt piemēroti ar nosacījumu, ka šādi ierobežojumi atbilst Kopienas vispārējiem mērķiem un neveido nesamērīgu un nepieļaujamu iejaukšanos, kas vājinātu pamattiesību saturu un būtību. ( )

103. Kā noteikts Direktīvas 4.panta 1. punktā, tad atļauto sarakstu lietošanas sekas ir tādas, ka sarakstos neiekļauto produktu tirdzniecība ir de facto aizliegta un tādējādi var tikt ierobežotas šādu produktu ražotāju vai tirgotāju tiesības nodarboties ar tirdzniecību vai savu profesiju. Tomēr ar šo pasākumu netiek apšaubītas tiesības uz īpašumu. Neviens ekonomiski aktīvs tirgus dalībnieks nevar pretendēt uz īpašumu tirgus daļas veidā, pat ja tā viņam ir piederējusi pirms tāda pasākuma ieviešanas, kas ietekmē šo tirgu, jo šādu tirgus daļu veido tikai ekonomiskās pozīcijas, kas ir pakļautas riskam, ka apstākļi var mainīties. Tāpat tirgus dalībnieks nevar prasīt, lai iegūtās tiesības nemainās, vai tiesiski pieļaut, ka esošā situācija tiks saglabāta, ja pastāv iespēja, ka to var mainīt lēmumi, ko pieņem Kopienas institūcijas savas kompetences ietvaros ( ).

104. No tā, kas jau ir ticis teikts var secināt, ka Direktīvas mērķis ir garantēt brīvu to uztura bagātinātāju apriti, kas ir saskaņā ar Direktīvu. Nepieciešamie ierobežojošie pasākumi ir atbilstoši mērķim un vispārējām interesēm: veselības un patērētāju aizsardzībai. Šie mērķi ir skaidri noteikti EKL 95. panta 3. punktā (arī Eiropas Cilvēktiesību un pamatbrīvību aizsardzības konvencijas 8. panta 2. punkts nosaka veselības aizsardzību kā tiesisko pamatu).

105. Es jau secināju, ka atļauto sarakstu lietošana ar mērķi nodrošināt augsta līmeņa sabiedrības veselības aizsardzību un, ja šī mērķa dēļ tiek ierobežotas tirgus dalībnieku tiesības ražot un izplatīt neatļauto sarakstu vielas, nevar tikt uzskatīta par esošu pretrunā samērīguma principam. Tomēr es esmu arī secinājis, ka no procesuālā viedokļa Direktīva pārkāpj samērīguma principu, jo netiek ņemtas vērā tiesiskās aizsardzības, tiesiskās drošības un labas pārvaldības būtiskas prasības. Šie argumenti arī spēlē lomu tā novērtējuma kontekstā, lai noteiktu, vai ir vai nav pārkāptas pamattiesības.

106. Lai gan ir skaidrs, ka jebkura viela, kas nav iekļauta atļautajos sarakstos, nevar tikt lietota uztura bagātinātāju ražošanā un izplatīšanā un tādēļ ietekmē noteiktu ražotāju un izplatītāju iespējas veikt profesionālo darbību, es rezultātā tomēr neuzskatu, ka Direktīva rada nesamerīgu un nepieņemamu iejaukšanos un ietekmē profesijas brīvību vai citas pamattiesības, ja vien Direktīvā tiek iekļautas nepieciešamās procesuālās garantijas.

Pienākums norādīt pamatojumu

107. Pēdējais arguments, ko izvirza prasītāji pamata prāvā lietā C–154/04, attiecas uz to, ka, piemērojot aizliegumus, kas izriet no apstrīdētajām Kopienu tiesību normām, netiek sniegts nekāds šī aizlieguma pamatojums, un tas ir pretrunā EKL 253. pantam un EKL Protokola par subsidiaritātes un samērīguma principu piemērošanu 4. pantam.

108. Saskaņā ar Tiesas judikatūru pamatojumam ir skaidri un nepārprotami jāparāda tās Kopienas institūcijas, kas ir veikusi izskatāmo darbību, pamatojums, lai iesaistītājām personām tiktu dota iespēja noskaidrot tās pamatu un Tiesai būtu iespēja veikt juridisko analīzi. Ir pietiekami, ja izskatāmā darbība skaidri parāda to mērķi, kas ar to tiek sasniegts, nepieprasot atsevišķu pamatojumu katrai tehniska rakstura izvēlei. ( )

109. Uzskatu, ka ir acīmredzams, ka pamatojums izskatāmajā lietā ir apmierinājis uzstādītās prasības. Apsvērumi sniedz pietiekoši detalizētu izklāstu par to, kas nosaka sasniedzamo mērķi, kā arī min apsvērumus, kādēļ Kopiena uzskata, ka ir nepieciešams veikt konkrētas darbības. Tiktāl, ciktāl tas attiecas uz sasniedzamo mērķi, es atkārtošu, ka ir skaidrs, ka Direktīva mēģina nojaukt pastāvošos šķēršļus, kas pastāv Kopienas iekšējā tirgū attiecībā uz uztura bagātinātājiem, nodrošinot augsta līmeņa veselības un patērētāju aizsardzību (skatīt otro un piekto apsvērumu). Kopienas likumdevējam bija jāņem vērā fakts, ka pastāvošie šķēršļi ir rezultāts patiesām rūpēm par sabiedrības veselības aizsardzību. Otrkārt, tam bija arī jāņem vērā instrukcijas, kas Kopienas institūcijām ir sniegtas EKL 152. panta 1. punktā un 95. panta 3. punktā, nosakot, ka, veicot visas darbības, ir jāievēro augsta līmeņa veselības aizsardzība.

110. Lai izvairītos no iespējamām pretrunām, Kopienas likumdevējs ir izvēlējies atļauto sarakstu metodi (skatīt devīto un vienpadsmito apsvērumu). Liekas, ka prasītāji lūdz pēc būtības izskatīt atļauto sarakstu lietošanu. Kā tika skaidrots iepriekš, šāda izvēle ir Kopienas likumdevēja kompetencē un tādēļ nav uzskatāma par nepiemērotu.

V – Secinājums

111. Pamatojoties uz iepriekš minētajiem apsvērumiem, es ierosinu Tiesai sniegt šādu atbildi uz jautājumiem, ko iesniegusi High Court of Justice (England and Wales):

“Veicot Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvas 2002/46/EK noteikumu par dalībvalstu tiesību aktu tuvināšanu attiecībā uz uztura bagātinātājiem analīzi, tika konstatēts, ka Direktīva pārkāpj samērīguma principu, jo tajā nav pietiekošā līmenī ņemti vērā tādi Kopienu tiesību pamatprincipi kā tiesiskā aizsardzība, tiesiskā drošība un labas pārvaldības princips. Tādējādi Direktīva ir spēkā neesoša.”