ĢENERĀLADVOKĀTA PEDRO KRUSA VILJALONA

[PEDRO CRUZ VILLALÓN] SECINĀJUMI,

sniegti 2010. gada 22. jūnijā 1( )

Lieta C‑389/08

Base NV

Euphony Benelux NV

Mobistar NV

Uninet International NV

T2 Belgium NV

KPN Belgium NV

pret

Ministerraad

(Grondwettelijk Hof (Beļģija) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)

Elektroniskās komunikācijas – Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīva 2002/22/EK – Universālā pakalpojuma saistību finansēšana – Sociālie tarifi – Pārmērīga apgrūtinājuma jēdziens– Neto izmaksu aprēķināšana – Valsts regulatīvās iestādes – Iestāžu autonomijas princips – Likumdevēja iejaukšanās valsts regulatīvās iestādes statusā

I – Ievads

1. Beļģijas Grondwettelijk Hof (Konstitucionālā tiesa) lūdz Tiesu sniegt nolēmumu jautājumā par universālā pakalpojuma saistību kompensēšanu reglamentējošo Direktīvas 2002/22/EK par universālo pakalpojumu telekomunikāciju nozarē ( ) noteikumu nozīmi. Proti, Tiesai jānosaka, vai minētā direktīva, to interpretējot saistībā ar tās pamatnormu – Direktīvu 2002/21/EK ( ), pieļauj, ka likumdevējs rīkojas valsts regulatīvās iestādes statusā un kāda universālā pakalpojuma nerentablu sniegšanu atzīst par “netaisnīgu apgrūtinājumu”, pamatojoties tikai uz izmaksu novērtējumu, kas veikts pirms telekomunikāciju tirgus liberalizēšanas.

2. Lai arī iesniedzējtiesas rīkojumā uzmanība ir pievērsta galvenokārt Beļģijas tiesību normām, kurās reglamentēta kompensācija par universālā pakalpojuma saistībām kopumā, tiesvedība valsts tiesā šķiet galvenokārt attiecamies uz īpašu pakalpojumu, proti, tā sauktajiem sociālajiem tarifiem. Beļģijas tiesību normas, kurās reglamentēta kompensācija par šā pakalpojuma sniegšanu, patiešām ir piesaistījušas arī Eiropas Komisijas uzmanību, mudinot to šajā Tiesā celt prasību sakarā ar valsts pienākumu neizpildi lietā C‑222/08 Komisija/Beļģija, secinājumus kurā sniedzu vienā dienā ar šajā tiesvedībā sniegtajiem.

3. Šajā prejudiciālā nolēmuma tiesvedībā grupa telekomunikāciju uzņēmumu ir cēlusi prasību Grondwettelijk Hof atcelt likumu, kurā tiek regulēta kompensācija par universālā telekomunikāciju pakalpojuma sniegšanu, pamatojoties uz tā neatbilstību konstitūcijai. Prasītājas apgalvo, ka tās tiekot diskriminētas attiecībā uz vēsturisko operatoru Belgacom, jo kompensācija par minētajiem pakalpojumiem nodrošinot tam priekšrocības, kaitējot citiem uzņēmumiem.

4. Tādēļ Grondwettelijk Hof lūdz Tiesas nolēmumu, kurā tiktu skaidrots, kāda iedaba Savienības tiesībās tiek piedēvēta valsts regulatīvajām iestādēm (turpmāk tekstā – “VRI”), kā arī par to, kā jāatlīdzina par universālā pakalpojuma saistībām atbilstīgi Direktīvai 2002/22.

II – Piemērojamie tiesību akti

A – Eiropas Savienības tiesības

5. Direktīvā 2002/21, kas ir atvasināto tiesību pamatnorma telekomunikāciju jomā, ir paredzēta virkne vispārīgu noteikumu, kas piemērojami VRI. Šīs tiesvedības mērķiem uzmanība jāpievērš tās 3. pantam, kurā ir noteikts:

“1. Dalībvalstis nodrošina, ka kompetentā iestāde uzņemas katru uzdevumu, kas šajā direktīvā un īpašajās direktīvās noteikts valsts pārvaldes [regulatīvajām] iestādēm.

2. Dalībvalstis garantē valsts pārvaldes [regulatīvo] iestāžu neatkarību, nodrošinot, ka tās ir juridiski patstāvīgas un funkcionāli neatkarīgas no visām organizācijām, kas nodrošina elektronisko komunikāciju tīklus, ierīces vai pakalpojumus. Dalībvalstis, kas patur īpašumtiesības vai kontroli pār tādiem uzņēmumiem, kas nodrošina elektronisko komunikāciju tīklus un/vai pakalpojumus, nodrošina efektīvu reglamentējošo funkciju strukturālu atdalīšanu no darbībām, kas saistītas ar [šo uzņēmumu] īpašumtiesībām vai kontroli.

3. Dalībvalstis nodrošina to, ka valsts pārvaldes [regulatīvās] iestādes izmanto savas pilnvaras objektīvi un caurskatāmi.

4. Dalībvalstis publicē tos uzdevumus, kas jāuzņemas valsts pārvaldes [regulatīvajām] iestādēm, viegli pieejamā veidā, jo īpaši, ja šie uzdevumi ir noteikti vairāk [ne]kā vienai iestādei. [..] Ja šo jautājumu risināšana ir vairāku iestāžu kompetencē, dalībvalstis nodrošina to, ka katras iestādes attiecīgie uzdevumi ir darīti zināmi viegli pieejamā veidā.

[..]

6. Dalībvalstis Komisijai paziņo par visām valsts pārvaldes [regulatīvajām] iestādēm, kurām noteikti uzdevumi saskaņā ar šo direktīvu un īpašajām direktīvām, un par to attiecīgajiem pienākumiem.”

6. Pamatdirektīvas noteikumi tiek konkretizēti Direktīvā 2002/22, tos piemērojot telekomunikāciju pakalpojumā ietilpstošajam universālā pakalpojuma aspektam.

7. Direktīvas 2002/22 3. pantā dalībvalstīm uzdots rūpēties, lai telekomunikāciju pakalpojumi tiktu sniegti ar noteiktu kvalitāti, tostarp nodrošinot, lai pakalpojumi tiktu sniegti ar pieejamām cenām gadījumos, kad nosacījumi atšķiras no parastajiem.

8. Pamatpakalpojumi Direktīvas 2002/22 izpratnē ietver: a) pieslēgumu sabiedriskajam telefona tīklam noteiktā atrašanās vietā par pieejamu cenu; b) pienācīgu nodrošinājumu ar taksofoniem, kā arī [savienojumu ar] neatliekamās palīdzības telefona numuriem, tostarp vienoto Eiropas neatliekamās palīdzības numuru (“112”) par brīvu no jebkura telefona; c) abonentu sarakstus un informāciju par abonentu numuriem, un d) noteiktus pasākumus par labu tādiem sociāli neaizsargātākiem lietotājiem kā, piemēram, lauku vai savrupu apgabalu iedzīvotāji, vecāka gadagājuma cilvēki, invalīdi vai cilvēki ar maziem ienākumiem, lai viņiem tie būtu pieejami ar tādiem pašiem nosacījumiem kā pārējiem.

9. Direktīvas 2002/22 8. pants attiecas uz universālā pakalpojuma sniedzēju izraudzīšanos:

“1. Dalībvalstis var izraudzīties vienu vai vairākus uzņēmumus, lai garantētu universālā pakalpojuma nodrošināšanu, kā noteikts 4., 5., 6. un 7. pantā un attiecīgos gadījumos 9. panta 2. punktā, tā, lai ir iekļauta visa valsts teritorija. Dalībvalstis var izraudzīties dažādus uzņēmumus vai uzņēmumu kopumus, lai nodrošinātu dažādus universālā pakalpojuma elementus un/vai lai iekļautu dažādas valsts teritorijas daļas.

2. Ja dalībvalstis izraugās uzņēmumus daļā vai visā valsts teritorijā kā uzņēmumus ar universālā pakalpojuma saistībām, tās to veic, izmantojot efektīvu, objektīvu, pārskatāmu un nediskriminējošu izraudzīšanās mehānismu, tādējādi nevienam uzņēmumam nevar a priori būt liegta iespēja tikt izraudzītam. Šādas izraudzīšanās metodes nodrošina to, ka universālo pakalpojumu sniedz ekonomiski izdevīgā veidā un ka to var izmantot kā līdzekli universālā pakalpojuma saistību neto izmaksu noteikšanai saskaņā ar 12. pantu.”

10. Saskaņā ar Direktīvas 2002/22 preambulas 10. apsvērumu pieejama cena nozīmē “cenu, ko dalībvalstis noteikušas valsts līmenī, ņemot vērā īpašos valsts noteikumus, un tā var iekļaut vienotu tarifu noteikšanu neatkarīgi no atrašanās vietas vai īpašām tarifu izvēles iespējām, lai apmierinātu to lietotāju vajadzības, kuriem ir zems ienākumu līmenis. Cenu pieejamība individuāliem patērētājiem attiecas uz to spēju pārraudzīt un kontrolēt savus izdevumus.”

11. Sociālie tarifi vispārīgi tiek aplūkoti Direktīvas 2002/22 9. pantā:

“1. Valsts pārvaldes iestādes pārrauga 4., 5., 6. un 7. pantā noteikto pakalpojumu mazumtirdzniecības tarifu attīstību un līmeni kā pakalpojumu, kas ietilpst universālā pakalpojuma saistībās un kurus nodrošina izraudzītie uzņēmumi, jo īpaši attiecībā uz valsts patēriņa cenām un ienākumiem [Valsts regulatīvās iestādes pārrauga pakalpojumu, kuri 4., 5., 6. un 7. pantā noteikti par ietilpstošiem universālā pakalpojuma saistībās un kurus nodrošina izraudzītie uzņēmumi, mazumtirdzniecības tarifu izmaiņas un līmeni tostarp salīdzinājuma ar patēriņa cenām un ienākumiem valstī].

2. Dalībvalstis, ņemot vērā apstākļus valstī, var pieprasīt izraudzītajiem uzņēmumiem nodrošināt patērētājiem izvēles tarifu vai tarifu paketi, kas atšķiras no tiem, kas piedāvāti parastos komerciālos apstākļos, jo īpaši, lai nodrošinātu to, ka patērētājiem ar zemiem ienākumiem vai patērētājiem ar īpašām sociālajām vajadzībām netiek liegta pieeja publiski pieejamiem telefona pakalpojumiem vai to izmantošana.

3. Dalībvalstis, papildus noteikumiem izraudzītajiem uzņēmumiem nodrošināt īpašus izvēles tarifus vai pildīt cenu griestu vai ģeogrāfiskās izlīdzināšanas prasību vai līdzīgas programmas, var nodrošināt to, ka tiek sniegts atbalsts patērētājiem, kas noteikti kā patērētāji ar zemu ienākumu līmeni vai ar īpašām sociālajām vajadzībām.

[..]”

12. Lai nodrošinātu universālā pakalpojuma efektivitāti, Direktīvas 2002/22 13. pantā ir noteikta universālā pakalpojuma saistību finansēšanas metode, kas izklāstīta šādi:

“1. Ja, pamatojoties uz 12. pantā minēto neto izmaksu aprēķinu, valsts pārvaldes [regulatīvās] iestādes atklāj, ka uzņēmums ir pakļauts negodīgam [netaisnīgam] apgrūtinājumam, dalībvalstis pēc izraudzītā uzņēmuma pieprasījuma izlemj:

a) ieviest mehānismu, lai kompensētu šim uzņēmumam noteiktās neto izmaksas saskaņā ar pārskatāmiem noteikumiem no valsts finansējuma [līdzekļiem]; un/vai

b) sadalīt universālā pakalpojuma saistību neto izmaksas starp elektronisko komunikāciju tīklu un pakalpojumu sniedzējiem.

2. Ja neto izmaksas ir sadalītas saskaņā ar 1. punkta b) apakšpunktu, dalībvalstis nosaka sadales mehānismu, ko administrē valsts pārvaldes [regulatīvā] iestāde vai iestāde, kas ir neatkarīga no saņēmējiem, valsts pārvaldes [regulatīvās] iestādes pārraudzībā. Var finansēt tikai 3. līdz 10. pantā minēto saistību neto izmaksas, kas ir noteiktas saskaņā ar 12. pantu.

3. Sadales mehānismā ievēro pārskatāmības, mazākā iespējamā tirgus izkropļojuma, nediskriminācijas un samērīguma princip[us] saskaņā ar IV pielikuma B daļas principiem. Dalībvalstis var izlemt nepieprasīt iemaksas no uzņēmumiem, kuru valsts apgrozījums ir mazāks par noteiktu limitu.

4. Maksājumi, kas saistīti ar universālā pakalpojuma saistību izmaksu sadali, ir atdalīti un noteikti atsevišķi katram uzņēmumam. Šādus maksājumus neuzliek vai neiekasē no uzņēmumiem, kas nesniedz pakalpojumus tās dalībvalsts teritorijā, kas [kura] noteikusi sadales mehānismu.”

13. Pirms kompensācijas novērtē universālā pakalpojuma izmaksas, kuru aprēķināšanas sistēma ir paredzēta Direktīvas 2002/22 12. pantā:

“1. Ja valsts pārvaldes [regulatīvās] iestādes uzskata, ka universālā pakalpojuma sniegšana, kā noteikts 3. līdz 10. pantā, var radīt negodīgu [netaisnīgu] apgrūtinājumu uzņēmumiem, kas izraudzīti sniegt universālo pakalpojumu, tās var aprēķināt [aprēķina] šī pakalpojuma sniegšanas neto izmaksas.

Šim nolūkam valsts pārvaldes [regulatīvās] iestādes:

a) aprēķina universālā pakalpojuma saistību neto izmaksas, ņemot vērā jebkuras tirgus priekšrocības, kādas ir uzņēmumam, kas izraudzīts sniegt universālo pakalpojumu, saskaņā ar IV pielikuma A daļu; vai

b) izmanto tā universālā pakalpojuma sniegšanas neto izmaksas, kas noteikts ar izraudzīšanās mehānisma palīdzību, saskaņā ar 8. panta 2. punktu.

2. Norēķinus un/vai citu informāciju, kas var kalpot par pamatu 1. punkta a) apakšpunktā minēto universālā pakalpojuma saistību neto izmaksu aprēķināšanai, auditē vai pārbauda valsts pārvaldes [regulatīvā] iestāde vai iestāde, kas ir neatkarīga no attiecīgajām pusēm, un apstiprina valsts pārvaldes [regulatīvā] iestāde. Izmaksu aprēķina un audita apkopojuma rezultāti ir publiski pieejami.”

14. Minētajā IV pielikuma A daļā ir paredzēts:

“[..] Veicot aprēķināšanu, universālā pakalpojuma saistību neto izmaksas aprēķina kā starpību starp izraudzītā uzņēmuma ar universālā pakalpojuma saistībām un izraudzītā uzņēmuma bez universālā pakalpojuma saistībām neto izmaksām. To piemēro, neatkarīgi no tā, vai tīkls kādā konkrētā dalībvalstī ir pilnībā attīstīts vai joprojām attīstās un paplašinās. Pienācīga uzmanība ir jāpievērš pareizai to izmaksu izvērtēšanai, no kurām izraudzītais uzņēmums izvēlētos izvairīties, ja tam nebūtu universālā pakalpojuma saistīb[u]. Neto izmaksu aprēķināšanā būtu jāizvērtē universālā pakalpojuma operatora ieguvumi, ietverot netiešos [nemateriālos] ieguvumus.

Aprēķinus pamato ar izmaksām, kas ir attiecināmas uz:

i) norādīto pakalpojumu elementiem, ko var nodrošināt tikai ar zaudējumiem vai tādiem izmaksu nosacījumiem, kas neatbilst parastiem komerciāliem standartiem.

Šajā kategorijā var būt iekļauti pakalpojuma elementi, tādi kā piekļuve neatliekamās palīdzības telefonpakalpojumiem, konkrētu taksofonu nodrošināšana, konkrētu pakalpojumu vai aprīkojuma nodrošināšana invalīdiem u.c.;

ii) īpašiem pakalpojumu [gala]lietotājiem vai pakalpojumu [gala]lietotāju grupām, ko, ņemot vērā īpaša tīkla un pakalpojumu nodrošināšanas izmaksas, radītos ieņēmumus un dalībvalsts uzlikto cenu vienādošanu ģeogrāfiskajā apgabalā, var apkalpot tikai ar zaudējumiem vai tādiem izmaksu nosacījumiem, kuri neatbilst parastiem komerciāliem standartiem.

Šajā kategorijā ir iekļauti tie pakalpojumu [gala]lietotāji vai to grupas, ko neapkalpotu komercoperators, kam nav universālā pakalpojuma saistības.

Universālā pakalpojuma saistību īpašu aspektu neto izmaksu aprēķināšana jāveic atsevišķi un tā, lai izvairītos no jebkuru tiešu vai netiešu ieguvumu un izmaksu divkāršas uzskaitīšanas. Universālā pakalpojuma saistību vispārējās neto izmaksas jebkuram uzņēmumam jāaprēķina kā to neto izmaksu summa, kas rodas no īpašiem [katras] universālā pakalpojuma saistību komponentiem [sastāvdaļas], ņemot vērā visus nemateriālos ieguvumus. Neto izmaksu pārbaudīšana ir valsts pārvaldes [regulatīvās] iestādes pienākums.”

B – Beļģijas tiesības

15. 2005. gada 13. jūnija Likumā par elektroniskajām telekomunikācijām redakcijā ar grozījumiem, kas izdarīti ar 2007. gada 25. aprīļa likumu, (turpmāk tekstā – “2005. gada Likums redakcijā ar grozījumiem”), ir noteikta universālā pakalpojuma finansēšanas kārtība, sociālos tarifus nošķirot no pārējām universālā pakalpojuma saistībām.

16. 2005. gada Likuma redakcijā ar grozījumiem 74. pantā (redakcijā ar grozījumiem, kas izdarīti ar 2007. gada 25. aprīļa likuma 173. pantu) ir izklāstīti operatoru starpā [maksājamo] kompensāciju pamatprincipi un noteikts, ka “īpaši tarifa nosacījumi noteiktām saņēmēju kategorijām” ir universālā pakalpojuma sociālā sastāvdaļa ( ).

17. Belgisch Instituut voor postdiensten en telecommunicatie (Beļģijas Pasta pakalpojumu un telekomunikāciju institūts, turpmāk tekstā – “BIPT”) ir jāiesniedz ministram ikgadējais ziņojums par dažādo uzņēmumu apkalpoto “sociālo abonentu” skaitu attiecībā pret to tirgus daļu publiski pieejamo telefonpakalpojumu tirgū ( ).

18. Kompensāciju par “sociālajiem tarifiem”, pamatojoties uz lūgumu, ko attiecīgais operators izteicis BIPT, veic BIPT pārvaldīts fonds ar juridiskās personas statusu ( ).

19. Lai kompensētu “sociālo klientu” nastu, ko uzņemas katra komercsabiedrība, 74. panta 6. un 7. punktā ir paredzēta līdzekļu sadale atbilstoši to kopējam apgrozījumam. Kompensācijas ir jāmaksā nekavējoties, lai arī tās, kuras maksājamas ar fonda starpniecību, ir jāmaksā līdz ar fonda darbības uzsākšanu vai vēlākais gada laikā pēc minētā 74. panta stāšanās spēkā ( ).

20. Katram to lūgušajam operatoram BIPT saskaņā ar pielikumā noteikto metodoloģiju aprēķina “sociālo tarifu” neto izmaksas ( ). Turklāt BIPT var noteikt detalizētu kārtību izmaksu un kompensācijas aprēķināšanai likumā noteiktajās robežās ( ).

21. Saskaņā ar minētā pielikuma 45.a pantu sociālo tarifu neto izmaksu aprēķins atbilst starpībai starp ieņēmumiem, kurus uzņēmums būtu guvis parastos saimnieciskās darbības apstākļos, un ieņēmumiem, kurus tas faktiski saņem tāpēc, ka tam jāpiemēro likumā paredzētās sociālās atlaides par labu sociālo tarifu saņēmējiem. Turklāt tajā ir paredzēts pārejas posma noteikums, saskaņā ar kuru pirmajos piecos gados pēc likuma stāšanās spēkā vēsturiskajam pakalpojumu sniedzējam pienākošās kompensācija (ja tā pienākas) ir procentuāli jāsamazina apmērā, ko uz netiešā guvuma pamata BIPT noteicis, balstoties uz aprēķiniem, kurus tas veicis attiecībā uz tā sociālo tarifu neto izmaksām.

22. 2007. gada likuma 202. pantā tiek sniegts 2005. gada likuma 74. panta pēdējā punkta skaidrojums, kurā no fonda veicamās atmaksas ir noteiktas par samaksājamām nekavējoties. Šajā pantā ir paskaidrots, ka 2005. gada likuma sagatavošanas laikā, ņemot vērā Direktīvā 2002/22 noteiktās prasības, pēc universālā pakalpojuma vēsturiskā operatora lūguma un pēc tam, kad BIPT bija noteicis minētā pakalpojuma neto izmaksas, Beļģijas likumdevējs VRI statusā novērtēja apgrūtinājumus, kuri attiecās uz agrāko monopolistu. Likumdevējs secināja, ka, ņemot vērā netiešo guvumu (tostarp nemateriālo), jebkura nerentabilitāte norāda uz nesamērīgu apgrūtinājumu .

III – Tiesvedība valsts tiesā un prejudiciālais jautājums

23. 2007. gada 8. novembrī Base, Euphony Benelux, Mobistar, Uninet International, T2 Belgium un KPN Belgium cēla Grondwettelijk Hof prasību atcelt 2007. gada 25. aprīļa likumu, pamatojoties uz Grondwet (Beļģijas Konstitūcija) 10. un 11. panta pārkāpumu.

24. Prasītājas pārmet atšķirīgu attieksmi, kas, pēc to domām, no minētajām tiesību normām izriet attiecībā uz Belgacom, jo likumdevējs noteica, ka agrākajam monopolistam universālais pakalpojums ir “netaisnīgs apgrūtinājums”, un tādējādi šo konstatējumu turpmāk var pārskatīt tikai likuma ceļā. Turpretim attiecībā uz prasītājām “netaisnīgu apgrūtinājumu” konstatēt un attiecīgajā gadījumā pārskatīt var tikai BIPT.

25. Tās piebilst, ka, nosakot akciju sabiedrības Belgacom neto izmaksas, likumdevējs esot balstījies uz aprēķiniem, kas veikti grāmatvedības dokumentos par 2001. saimniecisko gadu, savukārt novērtējumu attiecībā uz tām BIPT esot veicis, pamatojoties uz pašreizējiem aprēķiniem.

26. Tomēr, ievērojot, ka likumdevējs, rīkodamies valsts regulatīvās iestādes statusā, ir atzinis, ka universālā pakalpojuma sniegšana ar nerentabliem nosacījumiem ir “netaisnīgs apgrūtinājums” visiem pakalpojuma sniedzējiem, Grondwettelijk Hof savu prejudiciālo jautājumu konkretizē, to formulējot šādi:

“Vai Eiropas Parlamenta un Padomes 2002. gada 7. marta Direktīvas 2002/22/EK par universālo pakalpojumu un lietotāju tiesībām attiecībā uz elektronisko sakaru tīkliem un pakalpojumiem (universālā pakalpojuma direktīva) 12. pantu var interpretēt tādējādi, ka tajā dalībvalsts kompetentajam likumdevējam, rīkojoties valsts regulatīvās iestādes statusā, ir atļauts vispārīgi un pamatojoties uz universālā pakalpojuma sniedzēja, kas agrāk bijis vienīgais pakalpojuma sniedzējs, neto izmaksu aprēķinu, noteikt, ka universālā pakalpojuma sniegšana var būt netaisnīgs apgrūtinājums universālā pakalpojuma sniegšanai izraudzītajiem uzņēmumiem?”

IV – Tiesvedība Tiesā

27. Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu Tiesas kancelejā tika reģistrēts 2008. gada 8. septembrī.

28. Rakstveida apsvērumus sniedza Beļģijas valdība, Base un Belgacom, kā arī Komisija.

29. 2010. gada 17. martā šajā prejudiciālā nolēmuma lietā un lietā C‑222/08 tika rīkota kopīga tiesas sēde. Tajā piedalījās Beļģijas Karalistes, Base u.c., Belgacom NV, kā arī Komisijas pārstāvji.

V – Prejudiciālā jautājuma izvērtējums

30. Ievērojot Grondwettelijk Hof jautājuma izklāstu, jānoskaidro, pirmkārt, vai Beļģijas likumdevējs, izdarot tādu skaidrojošu paziņojumu ar atpakaļejošu spēku kā 2007. gadā izdarītais, ir rīkojies atbilstoši Direktīvai 2002/22, ņemot vērā, ka minētajā direktīvā ir īpaši noteikts, ka par šo jautājumu lemj VRI. Ja uz šo jautājumu tiktu atbildēts apstiprinoši, turpinājumā būtu jānoskaidro, vai visaptverošs un abstrakts vērtējums, kas pamatots ar ziņām, kuras attiecas tikai un vienīgi uz agrāko monopolistu Belgacom, var tikt paplašināti attiecināts uz pārējiem uzņēmumiem, neņemot vērā to īpašos apstākļus.

A – Par VRI un Beļģijas likumdevēja iejaukšanos

31. Lai izpildītu Direktīvā 2002/21 noteiktos reglamentēšanas uzdevumus, dalībvalstis ir uzticējušas minētās funkcijas ar specializētām tehniskām zināšanām apveltītām neatkarīgām iestādēm. Tas izriet no minētās direktīvas 3. panta 2. punkta, kurā noteikts, ka ir jānodrošina, lai tādas iestādes, proti, VRI, būtu “juridiski patstāvīgas un funkcionāli neatkarīgas no visām organizācijām, kas nodrošina elektronisko komunikāciju tīklus, ierīces vai pakalpojumus”.

32. Šis iestāžu darba organizāciju būtiski ietekmējošais pasākums ir noteikts saistībā ar tādu valsts tradicionāli monopolizēto stratēģisko tirgu kā telekomunikāciju tirgi atvēršanu, [dalībvalstīm] Savienības tiesībās nosakot pienākumu ar valsts varu apveltītā starpnieka funkcijas nošķirt no leģitīmi peļņu sagaidoša uzņēmēja funkcijām.

33. Lai abus aspektus padarītu par saderīgiem, reglamentēšanas funkcija tiek uzticēta neatkarīgām iestādēm, kuras telekomunikāciju jomā tiek dēvētas par valsts regulatīvajām iestādēm (kuru apzīmēšanai izmantoju saīsinājumu “VRI”). Šo iestāžu neatkarība ir nostiprināta direktīvu noteikumos, tomēr valstīm arī ir rīcības brīvība, nosakot šīs neatkarības precīzu apjomu. Tādēļ jānorāda, ka VRI neatkarības aizsardzība/noteikšana tiek veikta divos līmeņos, proti, pirmkārt, Savienības tiesību līmenī, kurā direktīvās ir norādītas noteikšanas vispārīgākās robežas, un, otrkārt, valsts tiesību līmenī, kurās ir jāprecizē šīs neatkarības regulējums.

34. Šis otrais VRI neatkarības konfigurācijas līmenis ir atzīts pašā pamatdirektīvā, kuras preambulā ir atzīts, ka šo iestāžu reglamentācijas robežas nosaka “neierobežo[jot] dalībvalstu iestāžu autonomiju un konstitucionālās saistības vai neitralitātes principu attiecībā uz tiem noteikumiem dalībvalstīs, kas reglamentē īpašumtiesību sistēmu, kas [kura] noteikta Līguma 295. pantā [..]” ( ).

35. Lai papildinātu šo regulējumu, nesen Tiesa ir sniegusi vairākus noderīgus skaidrojošus norādījumus, šādi palīdzot saskaņot VRI neatkarību ar dalībvalstu iestāžu autonomiju.

1) Tiesas judikatūra par VRI un dalībvalstu iestāžu autonomija

36. Saskaņā ar labi iesakņojušos principu jautājumu par to, kurām dalībvalstu iestādēm jāpilda no Savienības tiesībām izrietošie pienākumi, izlemj atbilstoši attiecīgajām konstitucionālajām sistēmām ( ). Taču dalībvalstu veiktā varas nodalīšana nedrīkst apdraudēt nedz Savienības tiesību normu burtisko redakciju, nedz lietderīgo iedarbību.

37. Šī iestāžu autonomijas nesavietojamība ar Savienības tiesību iedarbīgumu kļūst jo izteiktāka, kad Eiropas likumdevējs saskaņo kādu nozari un paredz dalībvalstīm piemērojamus iestāžu darba organizēšanas pasākumus. Šādi, kā labi zināms, ir noticis ar direktīvām telekomunikāciju jomā, kuru pamatdirektīvā dalībvalstīm ir noteikts pienākums izveidot neatkarīgas un specializētas iestādes ( ). Šajā gadījumā valsts iestāžu darba organizēšanas pielāgošana Savienības tiesībām kļūst obligāta, tomēr tas nenozīmē, ka valstīm nebūtu nekādas rīcības brīvības.

38. Tiesas judikatūrā ir apstiprināts, ka VRI izveidi un darba organizēšanu veic saskaņā ar vispārēju un abstraktu telekomunikāciju direktīvās ietvertu tiesisko regulējumu, kura precizēšanai dalībvalstīm ir ievērojama lemšanas brīvība. Šie un citi šīs prejudiciālā nolēmuma lietas izspriešanā īpaši noderīgi norādījumi izriet no diviem spriedumiem lietās, kas attiecas uz šo jautājumu, proti, lietā Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones ( ) un lietā Komisija/Vācija ( ).

39. Lietā Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones tika iztirzāts jautājums, vai dalībvalsts drīkstēja valsts numuru resursu piešķiršanu un valsts numuru piešķiršanas plānu pārvaldību uzticēt dažādām iestādēm. Šīs funkcijas ir minētas pamatdirektīvas 10. panta 1. punktā, un Spānija to izpildi bija sadalījusi valsts VRI un valdības starpā. Tiesa uz jautājumu atbildēja, apstiprinot, ka pamatdirektīva pieļauj, ka minētajā tiesību normā VRI uzdotās funkcijas dalībvalsts uztic dažādām iestādēm. Tomēr spriedumā tika izdarīts visnotaļ svarīgs precizējums, norādot, ka dalībvalstīm ir ne tikai jānodrošina šo regulatīvo iestāžu funkcionālā neatkarība no organizācijām, kas nodrošina elektronisko komunikāciju tīklus, iekārtas vai pakalpojumus, “bet arī viegli pieejamā veidā jāpublicē uzdevumi, kuri jāuzņemas valsts pārvaldes [regulatīvajām] iestādēm, un jāpaziņo Komisijai tās pārvaldes [regulatīvās] iestādes, kam ir uzdots veikt šīs funkcijas, kā arī par to atbilstošo atbildību [to pienākumiem]” ( ).

40. Spānijas VRI un minētās valsts valdības starpā radušos strīdu, piemērodama minēto judikatūru, visbeidzot izšķīra tās Tribunal Supremo [Spānijas Augstākā tiesa], un lēmums bija par labu VRI ( ): no vienas puses, ir pieļauts, ka pastāv dažādas neatkarīgas regulatīvās iestādes ar VRI statusu; no otras puses, dalībvalstij šī sadale ir jāveic tā, ka tiek izpildīts paredzamības prasības minimums, proti, tai skaidri jānosaka katrai iestādei piekrītošās kompetences un nekavējoties tās jāpaziņo Komisijai ( ).

41. Otrs vērā ņemamais Tiesas nolēmums ir nesen lietā Komisija/Vācija taisītais spriedums. Šajā sakarā ar valsts pienākumu neizpildi celtajā prasībā Komisija apgalvoja, ka Vācijas Federatīvā Republika esot pārkāpusi direktīvas telekomunikāciju jomā, likuma ceļā ierobežodama regulējuma piemērošanu tikai attiecībā uz vārīgajiem tirgiem, kā arī VRI vadības un iejaukšanās tiesības attiecībā uz īpašiem reglamentācijas mērķiem. Savā spriedumā Tiesa iedibināja judikatūru divos jautājumos, kas sevišķi attiecas uz šo lietu: no vienas puses, tā norādīja uz VRI lomu attiecīgo tirgu analīzes veikšanā, lai tās galvenokārt pārbaudītu, vai attiecīgajā tirgū esošajiem uzņēmumiem ir būtiska ietekme, kas rada izkropļojumus tā darbībā. Tā kā Vācijas likumdevējs nebija paredzējis, ka VRI piedalās jauno tirgu noteikšanā un analizēšanā, Tiesa uzskatīja, ka likumdevējs esot minētajām iestādēm atņēmis tiesības, kuras tām ir īpaši piešķirtas direktīvās ( ). No otras puses, spriedumā vienlīdz tika atzīta par nelikumīgu tiesību norma, kurā bija noteikti konkrēti VRI darbības mērķi, neminot citus direktīvās minētos mērķus. Šajā ziņā Tiesa noteica, ka gadījumā, ja likumdevējs dod priekšroku tikai kādam vienam no pamatdirektīvā noteiktajiem VRI darbības mērķiem, tas “veic minēto mērķu izvērtēšanu, kaut gan šāda izvērtēšana ir jāveic VPI [VRI], pildot tai uzticētos reglamentējošos [reglamentēšanas] uzdevumus” ( ).

42. Pēdējo no minētajiem jautājumiem savos lietā Komisija/Vācija sniegtajos secinājumos pamatīgi iztirzāja ģenerāladvokāts Pojarešs Maduru [Poiares Maduro] un īpaši norādīja, ka funkcijas, kas ir piešķirtas VRI, dažkārt likumdevējam var tikt liegtas. Minēto secinājumu 63. punktā viņš norāda, ka “sekas šādas līdzsvarošanas tiesību [sekas mērķu kopuma izvērtēšanas brīvības] piešķiršanai valsts likumdevējam atšķiras no sekām, kas rodas, piešķirot tās [to] VPI [VRI]. VPI [VRI] ir tikušas izveidotas un tām ar Kopienu tiesisko regulējumu ir piešķirtas īpašas pilnvaras noteikta iemesla dēļ: tiek sagaidīts, ka tās norobežosies no atsevišķām interesēm un pieņems lēmumus, vienīgi pamatojoties uz šajā regulējumā noteiktiem kritērijiem”.

43. Tieši tāpēc, ka likumdevējam katrā valsts konstitucionālajā sistēmā ir īpaša loma, piekrītu ģenerāladvokātam Pojarešam Maduru, ka dažkārt ar minēto lomu nav saderīgi uzdevumi, kas jāveic VRI. Apstāklis, ka tirgu analīzes sagatavošanas [un] mērķu izsvēršanas darbi, kā arī atsevišķu lēmumu pieņemšana jāveic šīm iestādēm, nozīmē, ka direktīvās tām šie pienākumi ir noteikti tāpēc, ka tiek uzskatīts, ka tās ir tehniski un juridiski vispiemērotākās, lai uzņemtos Savienības tiesiskajā regulējumā noteiktos pienākumus ( ).

44. Ņemot vērā iepriekš izklāstīto, var tikt izdarīti šādi secinājumi.

45. Pirmkārt, par īpašo funkciju, kas direktīvās paredzētas VRI, piešķiršanu katra dalībvalsts lemj, īstenojot plašu rīcības brīvību. Tādēļ direktīvas pieļauj, ka vienā tirgū ir vairākas VRI, katra no kurām pilda nošķirtas funkcijas, ja vien minētā sadale nerada tiesisko nedrošību. Tādēļ VRI statusa piešķiršanā vairākām iestādēm ir jāievēro paredzamības un pārskatāmības prasību minimums.

46. Otrkārt, nav izslēgts, ka likumdevējs dažkārt, ja dalībvalsts to uzskata par vajadzīgu, uzņemas noteiktas VRI funkcijas, tomēr ar noteikumu, ka tiek izpildīti iepriekš minētie paredzamības un pārskatāmības nosacījumi. Ir pat iespējams, ka likumdevējs pieņem lēmumus, kas tieši attiecas uz VRI funkcijām, likumdevējam nepiesavinoties tās statusu ( ). Tomēr, lai šī iejaukšanās būtu atbilstoša direktīvām, no sprieduma lietā Komisija/Vācija secināms, ka minētā rīcība nedrīkst nedz ierobežot, nedz izslēgt funkcijas, kuras direktīvās ir īpaši piešķirtas VRI. Šis dalībvalstu likumdošanas varas ierobežojums sakņojas VRI raison d’être [esamības pamatā], jo tās ir radītas un izveidotas, lai kalpotu īpašiem mērķiem, kuru sasniegšanu valstis, pieņemot direktīvu, vēlējās uzticēt tehniskām iestādēm, kuras ir funkcionāli nošķirtas no izpildvaras un likumdevēja darbības.

2) Beļģijas tiesiskais regulējums, ievērojot direktīvas un to interpretāciju judikatūrā

47. Šajā posmā jānoskaidro, vai Beļģijas likumdevējs ir likumīgi uzņēmies funkcijas, kuras pamatdirektīvā, kā arī Direktīvā 2002/22 principā tiek piešķirtas VRI. Gadījumā, ja tas tā nav, jāizvērtē arī, vai Beļģijas likumdevējs, lai arī sevi apveltījis ar VRI statusu, bija tiesīgs [šādā statusā] rīkoties.

48. Direktīvas 2002/22 12. panta 1. punktā ir īpaši noteikts, ka VRI ir jāizvērtē, vai universālā pakalpojuma sniegšana var radīt netaisnīgu apgrūtinājumu uzņēmumiem, kas sniedz pakalpojumu. Tamdēļ tās aprēķina pakalpojuma sniegšanas neto izmaksas, ņemot vērā minētā punkta a) un b) apakšpunktā noteiktos kritērijus. Pēc aprēķina veikšanas VRI oficiāli izlemj, vai uzņēmumam ir netaisnīgs apgrūtinājums saskaņā ar Direktīvas 2002/22 13. pantu. Kopš šā brīža tiesību normā vairs netiek atklāti norādīts uz VRI un ir noteikts, ka “dalībvalstis pēc izraudzītā uzņēmuma pieprasījuma izlemj” ( ) ieviest sistēmu kompensācijai no valsts līdzekļiem vai sistēmu izmaksu sadalei starp telekomunikāciju pakalpojumu sniedzējiem.

49. Direktīvā 2002/22 noteiktā kārtība ir pilnīgi skaidra un raksturo katrai iestādei atbilstošās funkcijas. Uzkrītoši, ka tieši VRI ir tās, kam jāveic universālā pakalpojuma tirgus un izmaksu analīzes un noteikšanas sagatavošanas darbi. Šis uzdevums tām tiek uzticēts tamdēļ, lai tirgus izpēti veiktu tehniski spējīga un funkcionāli patstāvīga iestāde. Tas tā ir tādēļ, ka, lai arī kompensācija par universālā pakalpojuma sniegšanu ir no tirgus viedokļa pieņemams pasākums, skaidri zināms ir arī tas, ka pastāv ļaunprātīgas izmantošanas draudi, kuras rezultātā tiktu ietekmēta kādu operatoru konkurētspēja. Tādēļ Direktīvā 2002/22 ir gribēts, lai tieši VRI noteiktu pamatnoteikumus, kurus vēlāk varētu izmantot, lai nodrošinātu līdzekļu pāreju vienam vai vairākiem pakalpojuma sniedzējiem.

50. Ar šo brīdi, pēc tam, kad ir noteikts pietiekams tehnisks un juridisks pamats, lai veiktu kompensāciju, tas, ko varētu uzskatīt par lēmumu pieņemšanas pamatfunkciju, Direktīvā 2002/22 tiek piešķirts “dalībvalstīm”. Tādēļ [norādes uz] VRI pazūd brīdī, kad tiek lemts neapšaubāmi būtiskais jautājums, proti, par kompensācijas sistēmu un tās piemērošanu konkrētos gadījumos. Tādēļ Direktīvā 2002/22 ir radīta divposmu sistēma, kurā pirmais izpētes un tehniskas dabas posms ietilpst tikai un vienīgi VRI pienākumos, savukārt dalībvalstu ziņā esošais otrais atbilstoši katras valsts iestāžu autonomijai var tikt uzticēts iestādei, kura tiek uzskatīta par piemērotāko. Nekas neliedz likumdevējam būt iestādei, kuras kompetencē ir noteikt kompensācijas sistēmu, lai arī tam tas jādara atbilstoši Direktīvas 2002/22 13. pantā izklāstītajiem norādījumiem.

51. Vai Beļģijā šī kārtība ir tikusi ievērota?

52. Ievērojot laikā no 2005. gada līdz 2007. gadam notikušo, ir skaidri redzams, ka atbildēt var tikai noliedzoši.

53. Pirmkārt, jānorāda, ka sākotnējā posmā, kuru veikt Direktīvā 2002/22 īpaši tiek uzticēts VRI un kuru šajā lietā 2005. gadā veica likumdevējs, nekas netika minēts nedz par izmaksu novērtējumu, nedz apstākli, ka būtu kāds “netaisnīgs apgrūtinājums”. Tikai 2007. gadā, kad pēc Komisijas lūguma tika uzsākta pirmstiesas procedūra sakarā ar valsts pienākumu neizpildi, Beļģijas likumdevējs veica skaidrošanas pasākumu ar atpakaļejošu spēku, norādot, ka 2005. gada likumā tika veikts minētais izvērtējums un apstiprināta “netaisnīga apgrūtinājuma” esamība. Taču šī rīcība ir pretrunā pašai Direktīvas 2002/22 12. panta būtībai, jo tā mērķis ir nodrošināt šā pirmā procesuālā posma paredzamību un tehnisko dabu. Tas tā ir tāpēc, ka, iestādei, šajā gadījumā likumdevējam, uzņemoties VRI funkcijas, kā noteikts spriedumā lieta Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, [tas] vispirms jāpublicē viegli pieejamā veidā, kā arī par to jāpaziņo Komisijai, skaidri nosakot dažādos katras iestādes pienākumus ( ). Nav ne vien pierādīts, ka Beļģija būtu pirms 2005. gada veikusi šāda rakstura paziņojumu, bet arī konstatējama gluži pretēja rīcība, jo likumdevējs šādas funkcijas sev piešķīra ar atpakaļejošu spēku, kas ir ne visai saskaņojams ar nozīmi, kāda direktīvās ir piedēvēta noturīguma vērtībai un tiesiskajai drošībai šajā jomā.

54. Pat gadījumā, ja likumdevējs būtu vēlējies iejaukties nevis VRI, bet gan suverēnas likumdevēja varas statusā, arī šāda rīcība būtu nesaderīga ar Direktīvu 2002/22. Iepriekš minētajā 12. pantā tikai un vienīgi VRI tiek uzticēts tehniski juridiska rakstura izpētes darbs, lai noteiktu, vai obligātā kārtā universālos pakalpojumus sniedzošie uzņēmumi cieš “negodīgu [netaisnīgu] apgrūtinājumu”. Saskaņā ar Direktīvas 2002/22 13. pantu atkāpe no šīm monopoltiesībām ir paredzēta tikai brīdī, kad jānosaka un jāpiemēro konkrēta kompensācijas sistēma. Lai arī saskaņā ar minēto direktīvu likumdevējs ir pilnībā tiesīgs izvēlēties kādu no Savienības tiesību aktos paredzētajiem kompensācijas modeļiem un šajā ziņā tam ir plaša rīcības brīvība, kas nodrošina dalībvalstu iestāžu autonomiju, brīdī, kas cieši saistīts ar tikai un vienīgi mantiska rakstura lēmumu, iepriekšējos izvērtējuma un izpētes posmos notiek gluži pretējais. Tā kā Beļģijas likumdevējs ir uzņēmies gan iepriekšējo darbu, gan mantisko jautājumu lemšanas funkciju, kas paredzētas Direktīvas 2002/22 12. un 13. pantā, ir izjaukts tajos noteiktais līdzsvars starp VRI un pārējām valsts iestādēm, tādējādi pārkāpjot Savienības tiesības.

B – Universālā pakalpojuma saistību aprēķins

55. Atbilde uz pirmo prejudiciālo jautājumu padara par nevajadzīgu iedziļināties pārējos Grondwettelijk Hof izklāstītajos aspektos. Iepriekš izklāstītās atbildes rezultātā iesniedzējtiesa nelokāmi secinātu, ka, tā kā gan 2005. gada likums, gan 2007. gada likums ir nesaderīgi ar Savienības tiesībām, jo ar tiem ir izveidota sistēma, kurā nav ievērota Direktīvā 2002/22 par saistošu noteiktā kārtība, tajā celtās prasības priekšmets ir zudis.

56. Tādēļ, lai arī lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu iesniedzējtiesa ir izklāstījusi vēl citus jautājumus, šīs tiesvedības būtiskais jautājums ir uzskatāms par noderīgi atbildētu ar manis šeit Tiesai piedāvāto risinājumu, kas gan neliedz atsaukties uz maniem secinājumiem lietā C‑222/08.

VI – Secinājumi

57. Šo apsvērumu dēļ ir iesaku Tiesai uz prejudiciālo jautājumu atbildēt šādi:

Eiropas Parlamenta un Padomes 2002. gada 7. marta Direktīvas 2002/22/EK par universālo pakalpojumu un lietotāju tiesībām attiecībā uz elektronisko sakaru tīkliem un pakalpojumiem liedz valsts likumdevējam, pamatojoties uz universālā pakalpojuma sniedzēja veikto izmaksu aprēķinu, konstatēt netaisnīga apgrūtinājuma esamību tāpēc, ka minētās funkcijas Direktīvā 2002/22 ir īpaši piešķirtas valsts regulatīvajām iestādēm. Gadījumā, ja valsts likumdevējs sev piešķir valsts regulatīvās iestādes statusu, dalībvalstij pirms pienākumu uzņemšanās, apspriežoties ar Komisiju, ir skaidri jāpaziņo konkrētās katrai iestādei piešķirtās kompetences.