ĢENERĀLADVOKĀTA M. POJAREŠA MADURU [M. POIARES MADURO] SECINĀJUMI,

sniegti 2004. gada 14. septembrī ( )

Lieta C-41/02

Eiropas Kopienu Komisija

pret

Nīderlandes Karalisti

Pasākumi ar līdzvērtīgu iedarbību – Veselības aizsardzība – Pārtikas produkti, kas bagātināti ar piedevām – Vajadzība pēc uzturvielām, kas izvirzīta kā tirdzniecības nosacījums

1. Šī lieta ir jauna izdevība atrisināt konfliktu starp brīvās preču aprites principu un prasību aizsargāt veselību, ko aizsargā Kopienu tiesību sistēma. Eiropas Kopienu Komisija ir cēlusi prasību pret Nīderlandes Karalisti sakarā ar valsts pienākumu neizpildi, atsaucoties uz EK līguma 30. un 36. panta (jaunajā redakcijā pēc grozījumiem – EKL 28. panta un EKL 30. panta) ( ) pārkāpumu, kas izdarīts ar Nīderlandes Karalistes likumu, kas nosaka, ka dažām pārtikas piedevām jāsaņem tirdzniecības atļauja, un kuru ir piemērojušas administratīvās un tiesu iestādes. Nīderlandes Karaliste apstrīd pienākumu neizpildes esamību un savu tiesisko regulējumu un praksi pamato ar nepieciešamību aizsargāt veselību.

I – Fakti un pirmstiesas procedūra

2. Šajā prasībā Komisija apvienoja trīs sākotnēji atšķirīgas procedūras. Pirmstiesas procedūra bija iesākta kā divu privāto uzņēmēju sūdzību turpinājums, kā arī sakarā ar kāda Nīderlandes Karalistes likumdošanas dokumenta nosūtīšanu Padomes 1984. gada 28. marta Direktīvas 83/189/EEK, ar ko paredz procedūru informācijas sniegšanai tehnisko standartu un noteikumu jomā ( ), ar grozījumiem, kas izdarīti ar Eiropas Parlamenta un Padomes 1994. gada 23. marta Direktīvu 94/10/EK ( ), ietvaros.

3. Kellogg’s informēja Komisiju, ka Nīderlandes iestādes tam ir atteikušas tirdzniecības atļauju attiecībā uz brokastu graudu pārslām, kas satur D vitamīnu un folskābi. 1996. gada 26. jūnijā Komisija nosūtīja Nīderlandes Karalistei brīdinājuma vēstuli, kurā kritizēja atteikumu Kellogg’s par pierādījumu trūkumu attiecībā uz to, ka graudu pārslu tirdzniecība varētu būt bīstama veselībai, un par to, ka nepieciešamība pierādīt iedzīvotāju vajadzību pēc [konkrētām] uzturvielām nebija atbilstoša Kopienu tiesībām. Nīderlandes Karalistes 1997. gada 6. maija atbilde nepārliecināja Komisiju, 1997. gada 23. septembrī tā nosūtīja dalībvalstij argumentētu atzinumu.

4. Paralēli arī Inkosport Nederland ir sūdzējies Komisijai par Nīderlandes iestāžu atteikumu attiecībā uz enerģētisko tāfelīšu tirdzniecību. Šajā sakarā 1996. gada 26. jūnijā Komisija Nīderlandes Karalistei nosūtīja brīdinājuma vēstuli. Neuzskatot tās atbildi par apmierinošu, Komisija turpināja procedūru, 1997. gada 23. septembrī nosūtot tai argumentētu atzinumu.

5. Turklāt Nīderlandes Karaliste darīja zināmu Komisijai Warenwetbesluit Toevoeging micro-voedingsstoffen aan levensmiddelen (1996. gada 24. maija lēmums par pārtikas preču likuma piemērošanu attiecībā uz mikroelementu pievienošanu pārtikas produktiem) ( ). Šis lēmums paredz atkāpju no mikroelementu tirdzniecības aizlieguma sistēmu ar nosacījumu, ka ir pierādīts mikroelementu pievienošanas nekaitīgums, no vienas puses, un ka šī pievienošana atbilst reālajām vajadzībām pēc uzturvielām, no otras puses. Tas ietilpst Nīderlandes tiesību aktos par pārtikas preču ražošanu un tirdzniecību.

6. Agrāk visas vitamīnu, fluora vai joda sastāvdaļu, kā arī aminoskābju vai to sāļu piedevas pārtikas produktiem bija aizliegtas ( ). Ar 1996. gada 24. maija lēmumu šis aizliegums ir mīkstināts, pieļaujot vitamīnu, kuru saraksts ir pievienots lēmumam ( ), klātbūtni bagātinātos pārtikas produktos, kas definēti kā “produkti, kuriem pievienots viens vai vairāki mikroelementi, bet kuru galvenais mērķis nav apgāde ar mikroelementiem” ( ). Savukārt mikroelementi ir definēti kā “cilvēka organisma darbībai nepieciešamas uzturvielas, ko minētais organisms pats nevar izstrādāt un kas patērējamas nelielos daudzumos” ( ). Tomēr daži mikroelementi ir pakļauti īpašai sistēmai: “A vitamīns retinoīdu veidā, D vitamīns, folskābe, selēns, varš un cinks bagātinātiem pārtikas produktiem tiek pievienoti, vienīgi lai izgatavotu aizstājējproduktu vai atjaunotu produktu” ( ). Atbilstoši Nīderlandes tiesiskajam regulējumam aizstājējprodukts ir “bagātināts pārtikas produkts, ar kuru paredzēts aizstāt pastāvošu produktu, un kurš, cik vien iespējams, līdzinās šim produktam pēc izskata, konsistences, garšas, krāsas, smaržas un izmantošanas mērķa, un kuram ir pievienots viens vai vairāki mikroelementi tādās proporcijās, kas nepārsniedz tās, kādās šīs vielas ir aizvietojamajā produktā dabiskā veidā” ( ). Atjaunots produkts ir bagātināts produkts, kam pievienots viens vai vairāki mikroelementi, lai kompensētu tos, kas pārstrādes laikā vai pēc tās ir izzuduši ( ).

7. Komisija, vērtējot šo sistēmu kā nesaderīgu ar brīvu preču apriti, 1997. gada 22. decembra brīdinājuma vēstulē lūdza Nīderlandes iestādēm sniegt paskaidrojumus šajā jautājumā. 1998. gada 31. augusta argumentētajā atzinumā, kā arī 1998. gada 21. decembra papildu argumentētajā atzinumā Komisija precizēja savus iebildumus. Nīderlandes iestāžu atbildes apstiprināja atšķirības analīzē.

8. Šādos apstākļos Komisija cēla prasību sakarā ar valsts pienākumu neizpildi, kas pamatota ar vienu iebildumu par Nīderlandes bagātināto pārtikas produktu tirdzniecības sistēmas neatbilstību brīvai preču apritei, attiecībā uz Nīderlandes iestāžu praksi, no vienas puses, un tiesisko regulējumu kā tādu, no otras puses.

9. 2004. gada 14. jūlijā notika tiesas sēde, kuras laikā lietas dalībnieki varēja iesniegt lietā izdarītos secinājumus, kas izriet no Tiesas jaunākās judikatūras, it īpaši no 2003. gada 23. septembra sprieduma lietā C‑192/01 Komisija/Dānija ( ), kas precizē attiecīgo jomu.

II – Problēmas būtība

10. Šai prasībai pret Nīderlandes Karalisti sakarā ar valsts pienākumu neizpildi ir daudz kopīgu jautājumu ar prasību, ko Komisija cēla pret Dānijas Karalisti un kas noslēdzās ar Dānijas pienākumu neizpildes konstatēšanu iepriekš minētajā spriedumā lietā Komisija/Dānija. Tomēr Dānijas tiesību aktiem bija sistemātisks raksturs, bet attiecīgais Nīderlandes likums ir piemērots tikai sešiem [mikro]elementiem ( ). Turklāt galvenais šajā lietā izvirzītais jautājums atšķiras no jautājuma, kas Tiesai bija jārisina Dānijas gadījumā, jo Nīderlandes Karalistei nav tikpat stingra kā Dānijā spēkā esošā ( ) vajadzības pēc uzturvielām definīcija, tā, tieši pretēji, tiecas saistīt šo jēdzienu ar jēdzienu “risks veselībai”. Īpašo sistēmu, kurai ir pakļauti daži [mikro]elementi, Nīderlandes Karaliste pamato ar apstākli, ka starpība starp ieteicamo daudzumu un uzņemto daudzumu, kas var radīt kaitīgu iedarbību, ir ļoti neliela ( ). Nīderlandes Karaliste uzskata, ka tādējādi visi šāda veida [mikro]elementi pārtikas produktos var radīt risku veselībai.

11. Pirms Nīderlandes sistēma tiek analizēta sīkāk, jāprecizē, kādi vērtējuma kritēriji izriet no judikatūras šajā jomā. Lietas dalībnieki atzīst, ka prasība saņemt iepriekšēju atļauju produkta tirdzniecībai dalībvalstī pat tad, ja tas ir atļauts citā dalībvalstī, veido pasākumu ar preču brīvas aprites kvantitatīvam ierobežojumam līdzvērtīgu iedarbību EK līguma 30. panta nozīmē.

12. Tā kā ar mikroelementiem bagātinātu pārtikas produktu tirdzniecība Kopienu līmenī vēl nav saskaņota ( ), dalībvalstis patur iespēju to regulēt. Direktīvas 89/398 4. panta 2. punktā [mikro]elementi ( ) ir definēti kā “īpaša nolūka vielas uzturā, kā vitamīni, minerālsāļi, aminoskābes un citas vielas, kas paredzētas pievienošanai īpašas diētas produktiem”. Nīderlandes tiesību akti ir vienādi piemērojami visiem pārtikas produktiem neatkarīgi no to izcelsmes. Tādējādi Nīderlandē spēkā esošā iepriekšējas atļaujas sistēma [mikro]elementus saturošu pārtikas produktu tirdzniecībai var tikt pamatota ar veselības aizsardzību, kas starp EK līguma 36. pantā uzskaitītām aizsargājamām interesēm ir ierindota pirmajā vietā ( ).

13. No judikatūras izriet, ka analīze, kas jāveic, lai pārbaudītu, vai iepriekšējas atļaujas sistēmā var tikt izmantots EK līguma 36. pantā paredzētais izņēmums, sastāv no diviem posmiem: pirmā, kas pēta iepriekšējas atļaujas procedūras spēkā esamības apstākļus, otrā, kas pārbauda kritēriju, kas pieņemts, lai pamatotu tirdzniecības aizliegumu.

A – Iepriekšējas atļaujas procedūras spēkā esamības apstākļi

14. Tā kā [mikro]elementu jomā nepastāv saskaņošana Kopienu līmenī, dalībvalstis principā var brīvi izvēlēties veselības aizsardzības pakāpi, ko tās vēlas ieviest. Tajā ietilpst tādas procedūras ieviešana, ar kuru citās dalībvalstīs atļautu pārtikas produktu tirdzniecība ir pakļauta [prasībai saņemt] iepriekšēju atļauju ( ).

15. Tomēr prasība saņemt iepriekšēju atļauju ir saderīga ar brīvas preču aprites prasībām tikai tad, ja tā ir pamatota ar sabiedrības veselības aizsardzību un ir samērīga ar izvirzīto mērķi ( ).

16. Tāpēc, lai šādu procedūru saglabātu spēkā, ir jāpierāda tās nepieciešamība ( ). Jāpārbauda arī iepriekšējas procedūras, sakarā ar kuru ir celta prasība, veids, lai izvairītos no tā, ka vitamīnus saturošu pārtikas produktu tirdzniecība būtu apgrūtināta, tos automātiski klasificējot kā zāles ( ). Iepriekšējas atļaujas procedūras piemērošanas joma ir pēc iespējas vairāk jāierobežo. Priekšroka jādod tirdzniecību mazāk ierobežojošai sistēmai, ja tā ļauj sasniegt to pašu veselības aizsardzības mērķi ( ).

17. Saskaņā ar pastāvīgo judikatūru ( ) Tiesa atzīst valstu iepriekšēju atļauju procedūru tiesiskumu attiecībā uz [mikro]elementiem. Faktiski tie, vai vismaz daži no tiem, ir potenciāli kaitīgi veselībai. Turklāt Kopienu tiesiskais regulējums šajā jomā tiek veidots šādi: ietvardirektīva par dalībvalstu tiesību aktu tuvināšanu attiecībā uz pārtikas piedevām, kas var tikt izmantotas cilvēku uzturam paredzētos pārtikas produktos, paredz ieviest pasākumus, ko akceptējusi Komisija ar kvalificētu balsu vairākumu pēc konsultācijas ar Pastāvīgo pārtikas produktu komiteju atļauto pārtikas piedevu un to lietošanas precīzai noteikšanai ( ). Dalībvalstīm jāatļauj ietvardirektīvai atbilstošas pārtikas piedevas ( ). Tās [dalībvalstis] var brīvi noteikt normas, kas piemērojamas pārtikas piedevām, kuras nav piemērojamo direktīvu priekšmets, un, it īpaši, noteikt kaitīguma robežu. Šajā sakarā šķiet pamatoti, ka dalībvalstis var pakļaut iepriekšējas atļaujas procedūrai [mikro]elementu piedevas, kas ir potenciāli kaitīgas veselībai, ja tās tiek lietotas nesamērīgi. Šajā sakarā var piebilst, ka Tiesas argumentācija, lai atzītu iepriekšējas atļaujas procedūras atbilstību attiecībā uz pesticīdiem vai dezinfekcijas līdzekļiem, ir līdzīga ( ).

18. Kad ir noteikta nepieciešamība ieviest iepriekšējas atļaujas procedūru veselības aizsardzībai, vēl jāpārbauda, vai šī procedūra atbilst samērīguma principam.

19. Samērīguma analīzes ietvaros ir noteikti četri procesuālie nosacījumi iepriekšējas atļaujas procedūras pamatojumam. Tiesa uzrauga, lai valsts procedūra neatkārtotu citā dalībvalstī īstenotu procedūru ( ). Piemērojamām normām jābūt skaidri izklāstītām, lai uzņēmējiem būtu atbilstoša pieeja minētajai procedūrai ( ). Turklāt procedūra nevar atbilst brīvas preču aprites principam, ja tās ilgums un radītās izmaksas ir nesamērīgas, tādējādi atturot uzņēmējus to uzsākt ( ). Visbeidzot, jebkuru lēmumu par atļaujas atteikumu jāvar pārsūdzēt tiesā ( ). Starp citu, šie kritēriji neattiecas uz veselības aizsardzību ( ).

B – Pārtikas produktu, kas pakļauti iepriekšējai kontrolei, tirdzniecības atļaujas kritērijs

20. Samērīguma princips neaprobežojas ar iepriekš minēto formālo procesuālo prasību izvirzīšanu dalībvalstu ieviestām iepriekšējas atļaujas sistēmām, tas vēl pieprasa pārbaudīt, vai tās izmanto atbilstošu kritēriju, lai atļautu vai aizliegtu pārtikas produkta tirdzniecību. Faktiski pārbaude par lēmumu, kas pieņemts saskaņā ar valsts procedūru, atbilstību samērīguma principa prasībām koncentrējas uz lēmumu par aizliegumu, kas ir tirdzniecību visierobežojošākais pasākums, pārbaudi ( ).

21. Saskaņā ar Tiesas judikatūru lēmums par tirdzniecības aizliegumu iepriekšējas procedūras rezultātā ir tiesisks tikai tad, ja tas tiek pamatots ar reālu risku veselībai. Šāds risks jānosaka, “balstoties uz jaunākajiem zinātniskajiem datiem, kas ir pieejami šāda lēmuma pieņemšanas dienā” ( ).

22. Taču risks veselībai jāpierāda ar “padziļinātu riska izpēti” ( ), “ņemot vērā valsts tradīcijas attiecībā uz pārtiku un ievērojot starptautisku zinātnisku pētījumu rezultātus” ( ). Tirdzniecības aizliegumu var pamatot ar risku veselībai, tikai balstoties uz šādas riska analīzes rezultātiem ( ).

23. Prasība veikt riska analīzi, lai pierādītu attiecīgās vielas kaitīgumu veselībai, Tiesas judikatūrā pastāv sen. Piemēram, spriedumos lietā Muller ( ) un lietā Bellon ( ) Tiesa jau atsaucās uz “starptautiska pētījuma rezultātiem”.

24. Ar produktu saistītais risks tiek noteikts, ievērojot divus faktorus: “cik liela ir iespējamība, ka dažu uzturvielu pievienošana pārtikas produktiem var kaitēt sabiedrības veselībai, un tas, cik būtisks var būt šis iespējamais kaitējums” ( ). Pierādījums, ka apdraudējums var izraisīt nāvi, pat ja iespējamība ir neliela, var pamatot veselības aizsardzības pasākumu piemērošanu. Tāpat neliels apdraudējums, kas rodas gandrīz vienmēr, var izraisīt likumdevēja rīcību.

25. Dažādās dalībvalstīs var pastāvēt atšķirīgi riski, ņemot vērā “valsts tradīcijas attiecībā uz pārtiku” ( ). Šīs dažādās tradīcijas attiecībā uz pārtiku var būt tādas, ka mainās dažu [mikro]elementu kopējais patēriņš. Tāpēc piedevas tirdzniecības aizliegums var būt pamatots kādā dalībvalstī pat tad, ja citā tā ir atļauta.

26. Līdz ar to ir noteikts, ka vajadzība pēc uzturvielām nevar būt autonoms kritērijs valsts veiktajā vērtējumā, lai atļautu vai aizliegtu kāda [mikro]elementa tirdzniecību ( ). Tādējādi, ja nepastāv veselības aizsardzības apdraudējums, ar iedzīvotāju vajadzības pēc uzturvielām neesamību nevar pamatot tirdzniecības aizliegumu attiecībā uz [mikro]elementiem. Savukārt, ja pastāv vajadzība un nav veselības aizsardzības apdraudējuma, dalībvalstij būs jāatļauj attiecīgā [mikro]elementa tirdzniecība ( ).

27. No brīža, kad pieejamie zinātniskie dati parāda reālu un neapšaubāmu veselības aizsardzības apdraudējumu, ko rada attiecīgā produkta lietošana uzturā, produkta tirdzniecības aizliegums ir atbilstošs Kopienu tiesībām, un šādā gadījumā veselības aizsardzībai ir lielāka nozīme nekā preču brīvas aprites principam.

28. Turpretim gadījumā, kad nav pārliecības par veselības apdraudējuma pastāvēšanu vai pakāpi, veselības apdraudējuma robeža, kas valstij jānosaka, lai pamatotu tirdzniecības aizliegumu, nav skaidri definēta ( ). Judikatūra ir izvirzījusi tikai vienu negatīvu nosacījumu: lai konstatētu zinātnisku neskaidrību, nepietiek atsaukties uz pieņēmumiem ( ). Tas no jauna apliecina, ka zinātnisku neskaidrību var pierādīt tikai pēc riska novērtējuma.

29. Nīderlandes Karaliste, lai pamatotu atteikumus ražotājiem, kad tie vēlas pievienot pārtikas precēm vienu no sešiem šajā procedūrā iesaistītajiem [mikro]elementiem, kas neietilpst iedzīvotāju vajadzībā pēc uzturvielām, atsaucas uz piesardzības principu. Taisnība, ka zinātniskās neskaidrības attiecībā uz risku pastāvēšana vedina atsaukties uz piesardzības principu. Šis princips preču brīvas aprites un veselības aizsardzības prasību samierināšanas ietvaros dod iespēju īstenot veselības aizsardzības pasākumus gadījumos, kad pastāv neskaidrība attiecībā uz risku esamību vai pakāpi, negaidot, kamēr šo risku esamība un pakāpe ir pierādīta pilnībā ( ). Tirdzniecības aizliegumu var pamatot ar veselības aizsardzību, kas jāpārskata, ja neskaidrība, par kuru veikta atsauce, zūd zinātnes attīstības gaitā ( ). Šādi brīvas preču aprites ierobežojošu pasākumu pieņemšanu var pamatot ar piesardzības principu tikai tad, ja pastāv iespējamība, ka, iestājoties apdraudējumam, var rasties reāls kaitējums sabiedrības veselībai ( ).

30. Piesardzības princips rada dažādas sekas atkarībā no tā, vai to ir īstenojušas Kopienu iestādes vai dalībvalstis. Ja valsts īsteno piesardzības principu, tās lēmums sadrumstalo vienotu tirgu. Turklāt, pat ja paredzētie pasākumi nav protekcionisma motivācijas diktēti, citu dalībvalstu viedoklis netiks ņemts vērā pretēji tam, kā tas notiek, kad lēmumu atbilstoši piesardzības principam pieņem Kopienu iestāde ( ). Manuprāt, šādi ir izskaidrojama Tiesas judikatūra, kas ir stingri ierobežojusi atsaukšanos uz piesardzības principu, kad dalībvalstis uz to pamatojas.

31. Pret piesardzības principu vērstā kritika norāda uz riska robežas trūkumu un pārāk lielu akcentu uz lēmuma pieņemšanas procedūru ( ). Kritika norāda arī uz bažām par to, ka šāds princips var radīt ilūziju, ka ir iespējams sasniegt “nulles risku”. Piesardzības principam varētu arī pārmest, ka netiek ņemti vērā aizsardzības pasākuma radītie izdevumi, bet tikai ieguvumi veselības labā.

32. Taisnība, ka atsaukšanās uz piesardzības principu nevar būt balstīta vienkārši uz zinātnisku analīzi. Ja juridiskais vērtējums tiktu pamatots vienīgi ar iepriekšēju risku zinātnisku novērtējumu, būtu noliegta pieļaujamā riska noteikšanas politiskā nozīme. Jājautā, vai Kopienu tiesneša veiktā kontrole jāierobežo ar lēmuma pieņemšanas procesa dažādu posmu norises pārbaudi, vai arī viņam būtu jāvērtē veiktā zinātniskā novērtējuma kvalitāte un vēl jākontrolē diskrecionārā vara, kas pienākas politikai salīdzinājumā ar zinātni. Šajā sakarā jāatgādina, ka Regula Nr. 178/2002 nošķir risku novērtējumu un pārvaldību – pirmais ir zinātnes kompetencē, otrais ir atkarīgs no politikas. Tādā pašā veidā valsts iestādēm ir diskrecionārā vara attiecībā uz lēmumu, kas pieņemts, pamatojoties uz risku zinātnisku novērtējumu. Turklāt judikatūra ir pieņēmusi, ka Kopienu līmenī pieņemts lēmums par risku pārvaldību var atšķirties no zinātniskā novērtējuma secinājumiem ( ).

33. Šajā sakarā varētu izdalīt trīs ar piesardzības principu saistītus argumentu veidus, kas neietver vienādu politiskā vērtējuma pakāpi. Vispirms, ir iespējams, ka neskaidrība rodas no pretrunīgiem zinātniskiem rezultātiem ( ). Otrkārt, zinātniskas skaidrības iegūšanai būtu nepieciešams datu, kas vēl nav pieejami, apkopojums, piemēram, tas, ka produkts ir jauns, kavē iepazīt ietekmi, ko tas rada uz veselību. Visbeidzot, paliek pieņēmums, kur neiespējamībai nonākt pie zinātniskas skaidrības ir tikai materiāls raksturs, jo zinātniskā pētījuma vai ieviesta tiesiskā regulējuma radītās izmaksas attur no to veikšanas. No pirmā līdz trešajam piesardzības principa piemērošanas gadījumam politisku iemeslu diktētās iejaukšanās apmērs ir pieaugošs. Šiem iemesliem jābūt skaidriem un nošķirtiem no zinātniskā novērtējuma. Tajā pat laikā iepriekš minēto iemeslu dēļ, ņemot vērā tirgus sadrumstalošanas risku, kā arī valstu, ko potenciāli skar pasākums, interešu neņemšanu vērā, dalībvalstīm atstātā diskrecionārā vara attiecībā uz atsaukšanos uz šo principu ir jo ierobežotāka, jo vairāk tās attālinās no zinātniskās analīzes un balstās uz politiskiem apsvērumiem. Līdz ar to nav noteikts, ka dalībvalstis var iejaukties otrajā vai trešajā gadījumā.

34. Lai ļautu veikt atbilstošu kontroli, lēmumiem, kas pieņemti, pamatojoties uz piesardzības principu, jāatbilst diviem nosacījumiem. Pirmkārt, atbilstoši judikatūrai lēmuma pieņemšanas procesā jāpieprasa izdarīt zinātnisku novērtējumu pirms veselības aizsardzības valsts pasākuma ieviešanas, īpaši pievēršot uzmanību veikto zinātnisko pētījumu kvalitātei ( ). Otrkārt, lēmuma pamatojumā skaidri jānorāda ieviestā politiskā izvēle, to nošķirot no zinātniskajiem rezultātiem, uz kuriem tā ir balstīta, lai katrs pilsonis varētu to identificēt ( ). Samērīguma principa pārbaudes ietvaros Tiesai jāpārliecinās, ka dalībvalstis ievēro šos divus nosacījumus.

III – Vērtējums

35. Tādējādi, kā iepriekš tika norādīts, Nīderlandes tiesību akti principā aizliedz A vitamīna retinoīdu veidā, D vitamīna, folskābes, selēna, vara un cinka pievienošanu pārtikas produktiem, izņemot atjaunotus produktus vai aizstājējproduktus ( ). Tomēr Labklājības, Veselības un Kultūras ministrs ir kompetents veikt atkāpi, izsniedzot tirdzniecības atļauju. Par ministra lēmumu var iesniegt sūdzību. Šīs administratīvās procedūras rezultātā ieinteresētā persona var izvirzīt prasību College van Beroep voor het Bedrijfsleven (apelācijas kolēģijā ekonomiskajā jomā) ( ).

36. Komisijas iebildums principā norāda uz Nīderlandes kompetento iestāžu praksi noraidīt atkāpes piešķiršanu pārtikas produktu, kas satur vienu no attiecīgajiem sešiem [mikro]elementiem, tirdzniecībai. Tātad vispirms jāizpēta šī iebilduma pamatotība. Šīs pārbaudes rezultātā būs iespējams secināt, vai Nīderlandes tiesiskais regulējums kā tāds, kas šos sešus [mikro]elementus pakļauj specifiskai iepriekšējas atļaujas procedūrai, atbilst preču brīvas aprites principam.

A – Nīderlandes iestāžu prakses pārbaude

37. Šī prasība sakarā ar valsts pienākumu neizpildi galvenokārt attiecas uz Nīderlandes iestāžu praksi, kas pastāvīgi atsaka ( ) atļaut preču, kas satur sešus šajā procesā norādītos [mikro]elementus, pārdošanu. Tiesas sēdes laikā Komisija precizēja, ka šo vienīgo iebildumu var sadalīt trīs daļās. No vienas puses, Nīderlandes Karalistei tiek pārmests, ka lūgumi dot atļauju ir pakļauti diviem kumulatīviem nosacījumiem: nekaitīgums veselībai un atbilstība vajadzībai pēc uzturvielām. Otrkārt, kompetentās Nīderlandes iestādes nepamato savus lēmumus ar tām iesniegto individuālo gadījumu padziļinātu analīzi. Visbeidzot, arī pierādījuma pienākuma sadalījums būtu kritizējams, jo tas gulstas vienīgi uz pārtikas produkta ražotāju, kas lūdz tirdzniecības atļauju, pat tad, kad dalībvalstij, kas noraida tirdzniecību, būtu jāpierāda attiecīgās vielas kaitīgums.

38. Vispirms jāatgādina, ka Nīderlandes prakse ir tādu izpildvaras iestāžu (Veselības ministrs un sūdzību komisija šajā ministrijā), kā arī tiesu iestāžu (College van Beroep voor het Bedrijfleven) rīcība, kas vairākkārt pēc būtības ir atzinušas ( ), ka daži Nīderlandes iedzīvotāju vajadzībai pēc uzturvielām neatbilstoši [mikro]elementi noteikti apdraud veselību, jo atšķirība starp ieteicamo daudzumu un uzņemto daudzumu, kas var radīt kaitīgu iedarbību, ir bijusi ļoti neliela.

39. Lietas dalībnieki nav vienisprātis jautājumā, vai kritērijs attiecībā uz Nīderlandes iedzīvotāju vajadzību pēc uzturvielām ir autonoms no nekaitīguma kritērija. Kamēr Komisija apgalvo, ka gan no lēmuma attiecībā uz mikroelementu pievienošanu pārtikas produktiem preambulas, gan no iestāžu prakses izriet, ka runa ir par autonomiem un kumulatīviem kritērijiem, Nīderlandes Karaliste uzskata, ka vajadzība pēc uzturvielām ir tikai nekaitīguma vispārīga vērtējuma daļa.

40. Nīderlandes Karalistes galvenais arguments ir tāds, ka attiecīgo [mikro]elementu kaitīgums rodas nelielas atšķirības dēļ starp šo sešu [mikro]elementu vēlamo daudzumu un uzņemto daudzumu, kas ir kaitīgs. Nīderlandes Karaliste savos apsvērumos Tiesai paskaidro, ka riska novērtējums ir veikts, “pamatojoties uz ieteicamo ikdienas devu, toksikoloģisko robežu un parasto (vidējo) pārtikas devu” ( ). Saikne, kas pastāv starp iedzīvotāju vajadzību pēc uzturvielām un risku veselībai, pēc Nīderlandes Karalistes domām, ir izskaidrojama ar prasību ņemt vērā kopējo [mikro]elementu daudzumu, ko uzņem patērētājs.

41. Pirmkārt, jāuzsver, ka, pat pieņemot, ka šis būtu pareizs atzinums attiecībā uz attiecīgajiem [mikro]elementiem, tas nav pierādīts individuāli katrai vielai, kā mēs to redzēsim iebilduma otrās daļas pārbaudes laikā.

42. Otrkārt, noteiktā saikne starp vajadzību pēc uzturvielām, kas vērtēta ar pētījuma par Nīderlandes iedzīvotāju tradīcijām attiecībā uz pārtiku palīdzību, un attiecīgo [mikro]elementu kaitīgumu pati par sevi ir problemātiska. Pat ja atsauce uz vajadzību pēc uzturvielām, ko vērtē, atsaucoties uz vitamīnu vai citu [mikro]elementu ieteicamo ikdienas devu, ir skaidrs rādītājs un sniedz tirgus dalībniekiem tiesisko drošību ( ), tā nevar kalpot par [mikro]elementu kaitīguma vērtējuma vispārīgu un automātisku kritēriju. Katra attiecīgā [mikro]elementa kaitīgums atšķiras atkarībā no tā īpašībām ( ). Šajā procedūrā nelielā atšķirība starp ieteicamo daudzumu un daudzumu, virs kura var rasties risks veselībai, bez šaubām, nav identiska visiem [mikro]elementiem, un jebkurā gadījumā tās pārsniegšana neradīs visiem attiecīgiem [mikro]elementiem līdzīgu risku veselībai, kas ir atkarīgs no to rakstura vai intensitātes ( ).

43. Līdz ar to atsauce uz ikdienā ieteicamo daudzumu kā robežu, virs kuras [mikro]elements kļūst potenciāli kaitīgs veselībai, pat ierobežotam [mikro]elementu skaitam nav atbilstošs rādītājs, jo tas nav tieši saistīts ar katru [mikro]elementu. Šādi jāsecina, ka šajā punktā ir pierādīta valsts pienākumu neizpilde.

44. Nonākam pie Komisijas iebilduma otrās daļas, kas attiecas uz prasību par zinātnisku analīzi katrā atsevišķā gadījumā. No Tiesas judikatūras izriet, ka visiem preču brīvas aprites ierobežojumiem, pamatojoties uz veselības aizsardzību, jābūt balstītiem uz noteikta riska zinātnisku novērtējumu, kas izdarīts katrā atsevišķā gadījumā ( ). Nīderlandes Karaliste piekrīt identiskai judikatūras interpretācijai, bet apgalvo, ka ir izpildījusi šo nosacījumu un ka tai ir pamats piemērot piesardzības principu. No lietas materiāliem izriet, ka Nīderlandes Karaliste atsaucas uz risku veselībai, ko izraisa folskābes un D vitamīna uzņemšana.

45. Attiecībā uz folskābi Nīderlandes Karaliste atsaucas uz Eiropas Savienības Pārtikas zinātniskās komitejas (Scientific Committee on Food) 2000. gada 28. novembra ziņojumu ( ). Tā min arī Nīderlandes Veselības padomes atzinumu, ko 1998. gada 23. jūlijā lūdzis Veselības ministrs ( ), saskaņā ar kuru pārtikas produktu bagātināšana ar folskābi var ietvert vairākus riskus. Tomēr tie nav precīzi aprakstīti attiecībā uz to raksturu un intensitāti ( ). Šī atzinuma secinājumos Veselības padome uzskata, ka piesardzības pasākuma veidā un, gaidot šī [mikro]elementa nekaitīguma pierādījumus, iedzīvotājiem jāierobežo folskābes papildu devas.

46. Runājot par D vitamīnu, Nīderlandes Karaliste aprobežojas ar piezīmi, ka pārāk liels patēriņš var būt kaitīgs veselībai, nepamatojot šo apgalvojumu ar zinātniskiem pētījumiem. Īpaši tā min “pārāk lielu kalcija piesaistīšanas un vispārīgāku saindēšanās simptomu” ( ) risku.

47. Šajā sakarā, Tiesai nevērtējot veikto zinātnisko novērtējumu kvalitāti, jāatzīst, ka tie nesniedz skaidru veselības risku novērtējumu, kas rodas attiecīgo [mikro]elementu pārmērīgas uzņemšanas gadījumā. Minētie pētījumi nenorāda ne iespējamību, kad šie riski iestājas, ne robežu, no kuras sākot, tie var iestāties ( ). Nepastāvot zinātniskai neskaidrībai attiecībā uz riskiem, ko izraisa attiecīgie [mikro]elementi, Nīderlandes Karalistei nav pamata atsaukties uz piesardzības principu, lai pamatotu savu politiku.

48. Nīderlandes Karaliste vēl atsaucas uz 1992. gadā veiktu patēriņa pētījumu ( ) kā uz riska veselībai, ko izraisa procedūrā iesaistītie seši [mikro]elementi, novērtējumu. Šis pētījums attiecas uz vitamīnu un [mikro]elementu kopuma patēriņu, ko uzņem Nīderlandes iedzīvotāji, nevis tikai uz tiem sešiem [mikro]elementiem, ko Nīderlandes tiesiskais regulējums ir pakļāvis īpašai sistēmai.

49. Pat tad, ja Nīderlandes Karalistes veiktais pētījums būtu noderīgs, lai pabeigtu specifisku riska veselībai, ko rada katrs no attiecīgajiem sešiem [mikro]elementiem, novērtējumu, tas nevar to aizstāt. Pētījums varētu tikai uzlabot katram [mikro]elementam veiktu pētījumu, precizējot, kādas ir Nīderlandes iedzīvotāju īpašās tradīcijas attiecībā uz pārtiku.

50. Nīderlandes Karalistes minētie zinātniskie fakti, lai pamatotu risku, ko izraisa procedūrā iesaistīto sešu [mikro]elementu uzņemšana, neveido zinātnisku novērtējumu, kas identificē riska veselībai nozīmību un pakāpi, tādēļ tai nav pamata atsaukties uz piesardzības principu. Līdz ar to jāatzīst, ka Nīderlandes Karalistei pārmestā valsts pienākumu neizpilde otrajā daļā ir pierādīta.

51. Trešajā iebildumu daļā Komisija apgalvo, ka Nīderlandes prakse ir pretēja samērīguma principam, jo izmaksas, kas saistītas ar [mikro]elementa nekaitīguma pierādīšanu, gulstas tikai uz pieteicēju, nevis uz dalībvalsti.

52. Nīderlandes Karaliste kritizē šo pārmetumu, atsaucoties uz iepriekšējas atļaujas procedūras raksturu, kuras laikā atļaujas pieteicējam, protams, jāsniedz informācija attiecībā uz produktiem, ko tas vēlas tirgot, tomēr tā nav uzskatāma par pierādīšanas pienākuma pāreju.

53. Tā kā Nīderlandes Karalistei jāpamato tirdzniecības aizliegums ar argumentiem, kas izriet no kaitīguma, kas noteikts ar iepriekšēju un specifisku riska analīzi, šajā sakarā nevar runāt par pierādīšanas pienākuma pāreju. Faktiski Nīderlandes Karaliste var ieviest aizlieguma pasākumus tikai tad, ja tā pierāda, ka attiecīgā viela rada risku veselībai ( ). Tādēļ šajā punktā valsts pienākumu neizpilde šķietami nav pierādīta.

54. Iepriekš minēto iemeslu dēļ jāsecina, ka Nīderlandes prakse jāuzskata par pretēju EK līguma 30. un 36. pantam ar to, ka tā neievēro samērīguma principu, nosakot kaitīgumu vienīgi salīdzinājumā ar vajadzību pēc uzturvielām, no vienas puses, un nav balstījusies uz iepriekšēju un katram [mikro]elementam specifisku riska analīzi, no otras puses.

B – Nīderlandes tiesiskā regulējuma pārbaude

55. Vēlreiz jāprecizē, ka Komisijas celtās prasības sakarā ar pienākumu neizpildi apjoms ir ierobežots attiecībā uz īpašu sistēmu, kam ir pakļauti seši [mikro]elementi: A vitamīns retinoīdu veidā un D vitamīns, selēns, folskābe, cinks un varš ( ).

56. Pienākumu neizpilde, ko Komisija pārmet Nīderlandes Karalistei, ir saistīta ne tikai ar Nīderlandes iestāžu praksi, tas ir, ar spēkā esošo tiesību piemērošanu, bet arī ar pašu tiesisko regulējumu. Pirmajā acu uzmetienā ir grūti nošķirt likumu tekstu no interpretācijas, ko sniedz iestādes, kurām ir uzticēts to piemērot. Turklāt Komisija neformulē savu iebildumu ļoti skaidri. Tomēr šķiet, ka pēc būtības tā pārmet, ka Nīderlandes tiesiskais regulējums rada kaitīguma prezumpciju attiecībā uz šiem sešiem [mikro]elementiem. Būtu neiespējami saņemt tirdzniecības atļauju pārtikas produktam, kas satur vienu no sešiem [mikro]elementiem, ne tikai Nīderlandes iestāžu prakses dēļ, bet arī tāpēc, ka spēkā esošais tiesiskais regulējums nepieļautu citu interpretāciju.

57. Apstrīdot pašu iepriekšējas atļaujas procedūras principu attiecībā uz šiem sešiem [mikro]elementiem, Komisija uzskata, ka prasība marķēt produktus, nepieciešamības gadījumā norādot, ka tie satur šos [mikro]elementus, būtu pietiekama, lai aizsargātu sabiedrības veselību un informētu patērētāju.

58. Nīderlandes Karaliste uzskata pretēji, ka produktu marķēšana nespēs pasargāt no riska, ka iedzīvotāji vai dažas iedzīvotāju grupas, patērējot dažus [mikro]elementus, nepārkāps pieļaujamo drošības robežu, jo patērētājs, pat ja viņš ir ļoti labi informēts, nav spējīgs novērtēt [mikro]elementu kumulatīvo daudzumu, ko tas uzņem katru dienu.

59. Šajā sakarā šķiet, ka, ja Nīderlandes tiesiskajā regulējumā ir ievērots samērīguma princips, pārtikas produktu, kas bagātināti ar [mikro]elementiem, pakļaušana prasībai saņemt iepriekšēju atļauju atbilstoši pastāvīgai judikatūrai ir pieļaujama, lai arī tā veido preču brīvas aprites ierobežojumu ( ). Nīderlandes Karalistes arguments par to, ka patērētājam nav iespējams zināt kumulēto [mikro]elementu daudzumu, ko tas uzņem, ir pārliecinošs. Turklāt marķēšana principā ir paredzēta, lai informētu patērētāju, nevis lai aizsargātu viņa veselību.

60. Tomēr no lietas materiāliem izriet, ka attiecīgais Nīderlandes tiesiskais regulējums, no vienas puses, nepieprasa iepriekšējas specifiskas riska analīzes noteikšanu, lai pamatotu tirdzniecības atteikumu, un, no otras puses, piešķir izšķirošu lomu vajadzības pēc uzturvielām kritērijam, lai noteiktu [mikro]elementa kaitīgumu.

61. Attiecīgi jāsecina, ka Nīderlandes Karaliste, pieņemot un ieviešot attiecīgu tiesisko regulējumu, pakļaujot sešus [mikro]elementus īpašai iepriekšējas atļaujas sistēmai, nav ievērojusi pienākumus, kas izriet no EK līguma 30. un 36. panta, ciktāl tās tiesiskajā regulējumā [mikro]elementu kaitīgums ir pamatots ar Nīderlandes iedzīvotāju vajadzības pēc uzturvielām kritēriju un nav paredzēts veikt iepriekšēju specifisku riska, ko izraisa katrs [mikro]elements, novērtējumu.

IV – Secinājumi

62. Ņemot vērā iepriekš minētos apsvērumus, ierosinu Tiesai atzīt, ka:

“1) piemērojot atkāpju sistēmu, saskaņā ar kuru pārtikas produkti, ko sagatavo un likumīgi tirgo citā dalībvalstī un kas bagātināti ar A vitamīnu (retinoīdu veidā), D vitamīnu, folskābi, selēnu, varu vai cinku, un kas nav aizstājējprodukti vai atjaunoti produkti, nevar tikt pārdoti Nīderlandes tirgū atbilstoši 1992. gada 10. decembra Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen (lēmums par to, kā piemērojams Warenwet par pārtikas produktu sagatavošanu un apstrādi) un 1996. gada 24. maija Warenwetbesluit Toevoeging micro-voedingsstoffen aan levensmiddelen (lēmums par to, kā piemērojams Warenwet par mikroelementu pievienošanu pārtikas produktiem), Nīderlandes Karaliste nav izpildījusi pienākumus, kas tai uzlikti ar EK līguma 30. un 36. pantu (jaunajā redakcijā pēc grozījumiem – EKL 28. un 30. pants), ciktāl tās praksē [mikro]elementu kaitīgums ir pamatots ar iedzīvotāju vajadzības pēc uzturvielām kritēriju un nav paredzēts veikt iepriekšēju specifisku riska, ko izraisa katrs [mikro]elements, novērtējumu;

2) pieņemot normatīvos aktus par pārtikas piedevām (1992. gada 10. decembra Lēmums par pārtikas produktu sagatavošanu un apstrādi un 1996. gada 24. maija Lēmums par mikroelementu pievienošanu pārtikas produktiem), saskaņā ar kuriem pārtikas produkti, ko sagatavo un likumīgi tirgo citā dalībvalstī un kas bagātināti ar A vitamīnu (retinoīdu veidā), D vitamīnu, folskābi, selēnu, varu vai cinku, un kas nav aizstājējprodukti vai atjaunoti produkti iepriekš minēto lēmumu nozīmē, nevar tikt pārdoti Nīderlandes tirgū, Nīderlandes Karaliste nav izpildījusi pienākumus, kas tai uzlikti ar EK līguma 30. un 36. pantu, ciktāl tās tiesiskajā regulējumā [mikro]elementu kaitīgums ir pamatots ar iedzīvotāju vajadzības pēc uzturvielām kritēriju un nav paredzēts veikt iepriekšēju specifisku riska, ko izraisa katrs [mikro]elements, novērtējumu.”