ĢENERĀLADVOKĀTA DAMASO RUISA-HARABO KOLOMERA SECINĀJUMI,

sniegti 2004. gada 8. janvārī ( )

Lieta C-87/02

Eiropas Kopienu Komisija

pret

Itālijas Republiku

Prasība par pienākumu neizpildi – Itālijas Republika – Vides aizsardzība – Ietekmes uz vidi novērtējums – Direktīva 85/337/EEK – Projekta ietekmes uz dabas vidi pārbaude – Lēmums nepakļaut projektu ietekmes uz vidi novērtējumam – Nepamatots lēmums





1. Saskaņā ar EKL 226. pantu Komisija prasa atzīt, ka Itālijas Republika nav izpildījusi pienākumus, ko tai uzliek Padomes 1985. gada 27. jūnija Direktīvas 85/337/EEK par dažu sabiedrisku un privātu projektu ietekmes uz vidi novērtējumu ( ) (turpmāk tekstā – “Direktīva”) 4. panta 2. punkts.

2. Prasītājas iestādes apgalvotā pienākumu neizpilde izpaužas apstāklī, ka kompetentās iestādes nav pienācīgi izvērtējušas, vai saistībā ar Teramo [Teramo] pilsētas apvedceļa būvniecību ( ) bija jāveic ietekmes uz vidi novērtējums saskaņā ar minētās normas 5. līdz 10. panta noteikumiem.

I – Atbilstošās Kopienu tiesību normas

3. Direktīva ir preventīva norma, kuras mērķis, paredzot zināmu projektu ietekmes uz vidi novērtējumu, ir novērst kaitējumu ( ), kādu varētu nodarīt, īstenojot programmas vai instalācijas, kā arī citu iejaukšanos dabiskajā apkārtnē vai ainavā ( ).

4. Saskaņā ar 2. panta 1. punktu:

“Dalībvalstis nosaka visus vajadzīgos pasākumus, lai nodrošinātu, ka, pirms tiek dota piekrišana, tos projektus, kuriem var būt būtiska ekoloģiskā ietekme inter alia to rakstura, izmēra vai atrašanās vietas dēļ, pakļauj novērtējumam attiecībā uz to ietekmi.

[..]”

5. 4. pantā ir noteikts:

“1. Saskaņā ar 2. panta 3. punktu ( ) to veidu projektus, kas uzskaitīti I pielikumā, pakļauj novērtējumam saskaņā ar 5. līdz 10. pantu.

2. To veidu projektus, kas uzskaitīti II pielikumā, pakļauj novērtējumam saskaņā ar 5. līdz 10. pantu, ja dalībvalstis uzskata, ka šo projektu pazīmes to pieprasa.

3. Šim nolūkam dalībvalstis var inter alia noteikt konkrētus projektu veidus, kas ir pakļaujami novērtējumam, vai arī tās var noteikt kritērijus un/vai pakāpi, kas vajadzīga, lai noteiktu, kuri no to veidu projektiem, kas uzskaitīti II pielikumā, ir pakļaujami novērtējumam saskaņā ar 5. līdz 10. pantu.” ( )

6. II pielikuma 10. punkta d) apakšpunkts attiecas uz tādu ceļu būvi, kas nav autoceļi un ātrgaitas šosejas. ( )

II – Itālijas tiesiskais regulējums

7. 1994. gada 22. februāra likuma Nr. 146 ( ) 40. panta 1. punktā Itālijas valdībai tika noteikts pienākums sešdesmit dienu laikā pēc tā stāšanās spēkā izstrādāt nosacījumus, kritērijus un tehniskos noteikumus, lai īstenotu Direktīvas II pielikumā iekļauto projektu ietekmes uz vidi novērtējuma procedūru.

8. Iepriekš minētais pienākums tika izpildīts ar Republikas prezidenta 1996. gada 12. aprīļa dekrētu ( ), kura 1. pantā noteikts Trentes un Bolzano reģionu un autonomo provinču pienākums rūpēties par to, lai ietekmes uz vidi novērtējuma procedūru attiecībā uz A un B pielikumos norādītajiem projektiem veiktu saskaņā ar Direktīvu un atbilstoši šajā dekrētā noteiktajām vadlīnijām (1. punkts).

9. B pielikumā uzskaitītie projekti, kas kaut vai daļēji atrodas aizsargājamās dabas teritorijās, kuras nosaka 1991. gada 6. decembra likums Nr. 394 ( ), ir vienmēr jāpakļauj novērtējumam (4. punkts). Minētā pielikuma infrastruktūru kategorijā ietilpa citu ceļu būvniecība pilsētas zonā un tādu esošu ceļu paplašināšana uz četrām vai vairākām ceļu joslām, kuru garums pārsniedz 1500 metrus [7. punkta h) apakšpunkts].

10. Tomēr gadījumā, ja būvdarbu īstenošanas vieta atrodas ārpus šīm dabas teritorijām, kompetentām iestādēm saskaņā ar 10. pantā noteiktajiem priekšrakstiem un elementu bāzi, kas norādīta D pielikumā ( ), ir jāizvērtē, vai to pazīmes norāda uz nepieciešamību veikt to ietekmes [uz vidi] novērtējumu (6. punkts).

11. Novērtējuma kārtību regulē minētais 10. pants, nosakot par pienākumu juridiskai vai fiziskai personai, kas ierosina būvdarbus ( ), uzsākt pārbaudi un šim mērķim iesniegt projekta aprakstu un precīzas ziņas, lai konstatētu un attiecīgi izvērtētu to ietekmi uz vidi (1. punkts). Ja konkrēts lēmums nav pieņemts 60 dienās, tiek uzskatīts, ka novērtējums nav nepieciešams (2. punkts).

12. Republikas prezidenta 1996. gada 12. aprīļa dekrētu Abruci reģions transponēja ar 1997. gada 23. septembra Reģionālo likumu Nr. 112 ( ).

III – Pirmstiesas procedūra

13. 1998. gada 11. maijā Komisija lūdza Itālijas iestādes sniegt informāciju par ceļu “Lotto zero”, jo, saskaņā ar tās rīcībā esošajām ziņām, netika veikts iepriekšējs izvērtējums, lai noteiktu, vai ir jāveic ietekmes uz vidi novērtējums, neskatoties uz dokumentu par tā saderīgumu ar dabas vidi, par kura esamību Komisijai nebija paziņots ( ).

14. Minētais lūgums tika izpildīts, un vairākas atbildētājas dalībvalsts iestādes nosūtīja Komisijai paskaidrojuma vēstules ( ), no kurām izriet, ka projekts ietvēra ceļa būvi ar divām joslām 10,50 metru platumā, neprecizējot tā garumu, kas vienā posmā šķērsotu Teramo komūnas teritoriju, skarot Tordino [Tordino] upes baseina labo pusi, un kura garums ir 5440 metri, no kuriem 2260 metri ir viadukti un 930 metri – tuneļi.

15. Ar 1999. gada 15. novembra Reģionālo dekrētu Nr. 25/99 ( ) Abruci reģions atzina, ka projektā tiek ievērotas dabas vides prasības, ņemot vērā to, ka tas neskar Valsts likumā Nr. 394/91 un Reģionālajā likumā Nr. 38/96 ( ) noteiktās aizsargājamās teritorijas, un tādēļ nolēma nepieprasīt projekta ietekmes [uz vidi] novērtējumu.

16. 2000. gada 16. jūnijā Itālijas Pastāvīgā pārstāvniecība Eiropas Savienībā pārsūtīja Komisijai Vides ministrijas 2000. gada 30. maija vēstuli ( ), kurā norādīts, ka iepriekš minētais lēmums tika pieņemts, balstoties uz Reģionālās komitejas labvēlīgu atzinumu ( ) ietekmes uz vidi novērtējumam. Šis Komisijai nenosūtītais atzinums savukārt balstījās uz atzinumu, kas, arī būdams pozitīvs, šajā reģionālajā dekrētā netika minēts.

17. Atvēlēdama Itālijas iestādēm iespēju sniegt paskaidrojumus ( ) un nebūdama pārliecināta par pamatojumu, ko tās iesniedza ( ), 2001. gada 18. jūlijā prasītāja iestāde tām nosūtīja argumentētu atzinumu ( ), norādot, ka, neveikdamas pārbaudi jautājumā par to, vai attiecīgie būvdarbi, uz kuriem attiecināms Direktīvas II pielikums, būtu jānovērtē saskaņā ar šīs Kopienu normas 5. līdz 10. pantu, tās nav izpildījušas 4. panta 2. punktā noteikto pienākumu.

18. Turklāt “Associazione Italia Nostra-Onlus” un “Associazione Italiana per il World Wildlife Fund (WWF)” zināmus administratīvus aktus saistībā ar projekta “Lotto zero” īstenošanu apstrīdēja Lacijas [Lazio] reģiona Administratīvajā tiesā, kura ar 2000. gada 21. jūnija rīkojumu noraidīja blakusprasību par apturēšanu ( ). Šobrīd nav ziņu par to, vai jautājumā ir pieņemts galīgs spriedums pēc būtības.

IV – Lietas dalībnieku prasījumi un Tiesas process

19. 2002. gada 14. martā Komisija cēla prasību šajā lietā, lūdzot Tiesu atzīt, ka Itālijas Republika nav izpildījusi Kopienu tiesībās noteiktos pienākumus, ņemot vērā argumentētajā atzinumā norādīto, savukārt šī dalībvalsts šādam apgalvojumam nepiekrīt.

20. Prasītāja iestāde apgalvo, ka saskaņā ar Direktīvas 4. panta 2. punktu un Republikas prezidenta 1996. gada 12. aprīļa dekrēta 1. panta 6. punktu Itālijas iestādēm ir pienākums pārbaudīt ceļa “Lotto zero” ietekmi uz vidi. Tā piebilst, ka Reģionālajā dekrētā Nr. 25/99 pieņemtajam lēmumam – neveikt ietekmes uz dabas vidi novērtējumu – trūkst pamatojuma.

21. Atbildētāja valdība atbild, ka projekts tika pārbaudīts un ka lēmumu varēja pieņemt, pārvaldes iestādēm neizsakoties un nenorādot nekādu pamatojumu, un ka, neskatoties uz to, jebkurā gadījumā minētajā dekrētā ietvertais lēmums ir pamatots, jo tas balstīts uz atzinumu, ko devusi Reģionālā komiteja ietekmes uz vidi novērtējumam.

22. Komisija atbild, ka tās sūdzība būtībā ir vienīgi par to, ka Itālijas iestādes neesot pārbaudījušas, vai, ņemot vērā projekta īpašības, būtu jāveic tā ietekmes [uz vidi] novērtējums, kā šo nolaidību apliecina dekrētā Nr. 25/99 iztrūkstošais pamatojums.

23. Itālijas valdība neiesniedza atbildi uz repliku. Neviens no procesa dalībniekiem nav izteicis lūgumu uzsākt mutvārdu procesu.

24. Tiesa uzdeva lietas dalībniekiem vairākus jautājumus, uz kuriem pēc pārtulkošanas atbildes tika saņemtas 2003. gada 27. oktobrī un 3. novembrī. Izvērtēdama šo atbilžu saturu, Tiesa tā paša gada 19. novembrī nolēma, ka nav vajadzības noturēt tiesas sēdi.

V – Apgalvojuma par pienākumu neizpildi analīze

25. Direktīvas mērķis ir nodrošināt, lai katrs projekts, kas varētu būtiski ietekmēt vidi, pirms atļaujas saņemšanas tiek pakļauts ietekmes [uz vidi] novērtējumam. ( ) Tādēļ būtu jāizšķir divi posmi. Pirmajā tiek noskaidrots, vai plānotie darbi varētu būtiski ietekmēt vidi; otrajā šī ietekme tiek novērtēta saskaņā ar Direktīvas 5. līdz 10. pantu. ( )

26. Ir tādi projekti, kas, saskaņā ar juridisku prezumpciju, vienmēr būtiski ietekmēs vidi, un šī iemesla dēļ to ietekme uz vidi ir jānovērtē bez izņēmumiem. Tie ir Direktīvas I pielikumā iekļautie un 4. panta 1. punktā minētie projekti.

27. Savukārt pārējo projektu ietekme nav tik skaidra, un tādēļ, saskaņā ar tā paša 4. panta 2. punkta pirmo rindkopu, jautājumu par to, vai šie projekti ir pakļaujami minētajā 5. līdz 10. pantā paredzētajai procedūrai, izlemj dalībvalstis. Tas attiecas uz projektiem, kas minēti II pielikumā, no kuru saraksta Kopienas dalībvalstis izvēlas tos, kas ir pakļaujami novērtējumam, nosakot to veidus vai kritērijus, vai pakāpi, kas ir vajadzīga, lai to noteiktu, vai arī izmantojot citas metodes. ( ) Turklāt tās var to noteikt vispārīgi normatīvā ceļā vai administratīvā aktā, precizējot iepriekš tiesību aktā noteiktus kritērijus.

28. Tādējādi dalībvalstīm ir izvērtēšanas iespējas, lai izlemtu jautājumu par to, kuriem no II pielikumā minētajiem darbiem ir jāveic ietekmes uz vidi novērtējums. Tomēr šo tiesību ierobežo Direktīvas 2. panta 1. punkts, kas nosaka tās pamatmērķi, atbilstoši kuram projekti, kam var būt nozīmīga ekoloģiskā ietekme, ir vienmēr jāpakļauj novērtējumam attiecībā uz to ietekmi. ( )

29. Ja tiek izvēlēta pirmā metode, veicot vispārīga rakstura norobežošanu tiesību aktā, šo abstrakto normu piemērošanas posmā ir jāpārbauda, vai, ņemot vērā projekta īpašības, tam būs būtiska ietekme uz vidi. ( ) Tādēļ šajos gadījumos atkal tiek piemērots vispārējais regulējums: ja attiecīgās pārbaudes gaitā tiek konstatēts, ka ietekme ir būtiska, tā ir jānovērtē.

30. Itālijas tiesiskajā regulējumā tiek izmantots līdzīgs risinājums, grupējot darbus pēc to kategorijām un to atrašanās vietas. Zināmi projekti ( ) vienmēr tiek pakļauti ietekmes [uz vidi] novērtējumam, savukārt citi – vienīgi gadījumā, ja šāda vajadzība tiek konstatēta pēc tam, kad konstatēta to ietekme uz vidi ( ). Tādējādi šajā tiesvedībā iztirzātā ceļu būvniecības darbība ietilpst otrajā grupā.

31. Kā savā replikas rakstā pareizi norāda Komisija, strīdus jautājums tādējādi ir par to, vai Itālijas kompetentās iestādes ir analizējušas “Lotto zero” īpašības, lai konstatētu iespējamo kaitējumu videi un, attiecīgi, lai tā apstiprināšanas nosacījums būtu – veikt ietekmes uz vidi iepriekšēju novērtējumu.

32. Kontrole tika “formāli” veikta, jo 1999. gada 15. novembra Reģionālais dekrēts Nr. 25/99 paredz, ka nav vajadzīgs novērtēt projekta ietekmi uz vidi, ņemot vērā to, ka tas neskar aizsargājamu teritoriju, un to, ka Reģionālā komiteja ietekmes uz vidi novērtējumam 1999. gada 22. oktobrī noturētā sanāksmē sniedza labvēlīgu atzinumu. Tomēr šīs iestādes atzinums tāpat kā dekrēts ( ) nesniedz pietiekamas ziņas, jo vienīgi ietver 1999. gada 6. jūlijā izdotu pozitīvu Būvinženiera atzinumu Nr. 8634, kas tāpat kā administratīvais lēmums un minētās komitejas atzinums nav pamatots ( ).

33. Šis dokuments, ko iesniedza atbildētāja dalībvalsts, atbildot uz Tiesas uzdotajiem jautājumiem, nav atzinums par konkrēto sabiedrisko darbu ietekmi uz vidi. To vienkārši izlasot, ir redzams, ka tā ir atļauja “vienīgi hidrauliskiem mērķiem” ( ) šķērsot Tordino upi un veikt noteiktus būvdarbus tās gultnē vairāku viaduktu būvniecībai.

34. Iebildumu rakstam klātpievienotais atzinums nav būvinženiera atzinums, ar ko pamatots minētās Reģionālās komitejas lēmums, bet gan pētījums par projekta saderīgumu ar vidi, kas veikts 1997. gada decembrī pēc uzņēmuma ERM Italia s.r.l. pieprasījuma.

35. Tādējādi no iepriekš izklāstītajiem apsvērumiem izriet, ka, nepārbaudīdama to, vai saistībā ar ceļa būvniecību Teramo bija jāveic ietekmes uz vidi novērtējums, Itālijas Republika nav izpildījusi pienākumus, kā to apgalvo Komisija.

36. Administratīvais lēmums, kurā tiek noliegts, ka, ņemot vērā projekta īpašības, tam būtu negatīva ietekme uz vidi, ir jāpamato. ( ) Saskaņā ar manis jau pieminēto vispārīgo noteikumu, pirms katru darbu atļaušanas ir jāizvērtē to ietekme un tādējādi gadījumā, ja attiecībā uz konkrētu operāciju šīs prasības nepiemēro sakarā ar tās nekaitīgumu, ir jānorāda šāda atzinuma pamatā esošie apstākļi. Vides aizsardzība šobrīd Kopienas politikā ieņem svarīgu vietu. ( ) Turklāt arī dalībvalstis šajā ziņā nes noteiktu atbildību. ( ) Pilsoņi ir tiesīgi pieprasīt to ievērošanu ( ) saskaņā ar Eiropas Savienības Pamattiesību hartas ( ) 37. pantu, kurā tiek garantēta augsta līmeņa vides aizsardzība un tās kvalitātes uzlabošana; tādējādi ir pienācīgi jāprecizē katra tāda pasākuma noteicošie elementi, kurā tiek pieļautas atkāpes no vispārējiem kritērijiem, tādējādi pamatojot varas racionālu īstenošanu un vienlaikus nodrošinot instrumentu, lai pēc vajadzības veiktu turpmākas pārbaudes.

37. Konkrētāk, Itālijas tiesību aktos, ar kuriem tiek ieviesta Direktīva, tiek noteikts pienākums lēmumā izklāstīt tā pamatojumu. Lēmums nepiemērot projektam prasību par ietekmes uz vidi novērtējuma veikšanu tiek pieņemts, ņemot vērā darbu raksturu un izpildes vietu atbilstoši Republikas prezidenta 1996. gada 12. aprīļa dekrēta D pielikumā noteiktajiem kritērijiem un faktoriem. Tādējādi lēmums ir jāmotivē, skaidri norādot uz šiem kritērijiem un faktoriem.

38. Protams, ka pamatojumu var veikt ar norādi, kompetentajai iestādei balstoties uz padomdevēju vai konsultatīvu iestāžu atzinumu, ar noteikumu, ka tiek ievēroti divi priekšnosacījumi: pirmkārt – ārējam atzinumam, kas izmantots par pamatu, jābūt argumentētam; otrkārt – tas jāsastāda organizācijai vai personai, kuras uzdevums ir sniegt paskaidrojumus kompetentajai iestādei, to konsultēt un informēt, lai ļautu tai pieņemt lēmumu, un tas jāsniedz saistībā ar konkrēta lēmuma pieņemšanu. Vienīgi šādi tiek nodrošināta atzinuma objektivitāte un atbilstība vispārējām interesēm. Tādējādi atzinums, kuru kāds izdevis nezināmos apstākļos, nav pietiekams.

39. Šajā lietā nav izpildīta pamatojuma prasība. Ne Reģionālajā dekrētā Nr. 25/99, ne labvēlīgajā atzinumā, ko pieņēmusi Reģionālā komiteja ietekmes uz vidi novērtējumam, nav pienācīgi izklāstīts to pamatojums. Dekrētā ir atsauce uz atzinumu, kas savukārt norāda uz būvinženiera atzinumu, kurš, kā jau norādīju, attiecas uz citu jautājumu, proti, atļauju šķērsot Tordino upi un tās gultnē veikt vairāku viaduktu būvniecības darbus.

40. Šādas nepilnības nenovērš atbildētājas dalībvalsts iebildumu rakstam pievienotais “saderīguma ar vides prasībām izvērtējums”, kura pirmā lapa pēc Tiesas lūguma tika pievienota lietas materiāliem. Pirmkārt, tas nav tas pats dokuments, uz kuru bija balstījusies Reģionālā komiteja, un tādējādi nebija tās rīcībā un netika ņemts vērā, pieņemot tās atzinumu. Otrkārt, tas tika sastādīts nevis valsts iestādēm, bet gan privātai juridiskai personai (ERM Italia s.r.l), kuras iesaistīšanās projektā nav konstatēta. Pastāv būtiska atšķirība starp pamatojumu ar atsaucēm un mēģinājumu pamatot lēmumu pēc tā pieņemšanas.

41. Tādējādi Itālijas valsts iestādes faktiski neveica prasīto pārbaudi, jo nepamatots atzinums ir pielīdzināms atzinuma neesamībai.

42. Nobeigumā, ņemot vērā lietas dalībnieku izvirzītos argumentus, ir jāprecizē divi jautājumi.

43. Pirmkārt ir jāatzīmē, ka prasības tiesvedība Tribunal administrativo regional de Lombardia [Lombardijas Reģionālajā administratīvajā tiesā], kurā tiek apstrīdēti vairāki ar projektu “Lotto zero” saistīti akti, tostarp Reģionālais dekrēts Nr. 25/99, neliedz Tiesai īstenot savas pilnvaras, jo abu tiesas iestāžu funkcijas nepārklājas. Tiesai ir jāpārbauda, vai Itālijas valsts iestādes saistībā ar minēto projektu ir izpildījušas savus Direktīvā noteiktos pienākumus, un gadījumā, ja nav, – jāpieņem atbilstošs lēmums. Itālijas tiesas pienākums ir izspriest jautājumu par to, vai tās izvērtējumam nodotā darbība atbilst valsts tiesību aktiem, ar kuriem tiek transponētas Kopienu tiesības, un vajadzības gadījumā pieņemt atbilstošu lēmumu par tiesību akta atcelšanu. Nav izslēdzama iespēja, ka valsts tiesību aktu kopums varētu būt pretrunā Eiropas Savienības tiesībām, tomēr šādā gadījumā valsts tiesa drīkst uzdot Tiesai attiecīgu prejudiciālu jautājumu par interpretāciju tādējādi, ka, ņemot vērā tiešās piemērojamības un pārākuma principus ( ), Direktīvai pretrunā esošās atbildētājas Republikas dalībvalsts tiesību normas var atzīt par nepiemērojamām ( ).

44. Otrkārt ir jāatzīmē, ka, izvērtējot pienākumu neizpildes gadījumu, nav būtiski, vai iestāde, kurai uzlikts pienākums nodrošināt Kopienu tiesību normu ievērošanu, ir decentralizēta, tajā skaitā vietējā, valsts iestāde, kas neietilpst atbildētājas dalībvalsts centrālajā valsts pārvaldes aparātā. ( )

45. Kopsavilkumā visi iepriekš izklāstītie apsvērumi liecina par to, ka Itālijas Republika nav izpildījusi pienākumus, kā to apgalvo Komisija, un tādēļ prasība būtu jāapmierina.

VI – Par tiesāšanās izdevumiem

46. Atbilstoši Reglamenta ( ) 69. panta 2. punktam, tiesāšanās izdevumus sedz atbildētāja dalībvalsts.

VII – Secinājumi

47. Iesaku Tiesai:

1) atzīt, ka Itālijas Republika neizpildīja pienākumus, ko tai uzliek Padomes 1985. gada 27. jūnija Direktīvas 85/337/EEK par dažu sabiedrisku un privātu projektu ietekmes uz vidi novērtējumu 4. panta 2. punkts, jo Abruci reģions nav izvērtējis to, vai Teramo pilsētas apvedceļa būves projektam (projekts “Strata Statale n. 80 del “Gran Sasso d'Italia” – Variante, tra Teramo e Giulianova, Lotto zero dalla progr.va Km.ca 72+300 alla località Cartecchio”), kas atbilst minētās direktīvas II pielikumā paredzētajiem projektiem, bija nepieciešams ietekmes uz vidi novērtējums saskaņā ar iepriekš minētās direktīvas 5. līdz 10. pantu;

2) piespriest Itālijas Republikai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.