Lieta C‑526/14

Tadej Kotnik u.c.

pret

Državni zbor Republike Slovenije

(Ustavno sodišče lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)

“Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu — Komisijas Banku jomas paziņojuma spēkā esamība un interpretācija — Direktīvu 2001/24/EK un 2012/30/ES interpretācija — Valsts atbalsts bankām finanšu krīzes apstākļos — Izmaksu sadalījums — Akcionāru pašu kapitāla, hibrīdvērtspapīru un subordinēto parāda vērtspapīru likviditāte — Tiesiskās paļāvības aizsardzības princips — Tiesības uz īpašumu — Akcionāru un trešo personu interešu aizsardzība — Kredītiestāžu sanācija un likvidācija”

Kopsavilkums – Tiesas (virspalāta) 2016. gada 19. jūlija spriedums

Ir pieņemami prejudiciālie jautājumi par Komisijas paziņojuma par valsts atbalsta noteikumu piemērošanu no 2013. gada 1. augusta atbalsta pasākumiem banku labā saistībā ar finanšu krīzi spēkā esamību, lai gan šim paziņojumam nav tiešas juridiskas ietekmes uz trešajām personām, ciktāl šie jautājumi attiecas uz nosacījuma par akcionāru un pakārtoto kreditoru sloga sadalījumu, ko Komisija iekļāva šajā paziņojumā, atbilstību vairākām Savienības tiesību normām, lai, piemērojot LESD 107. panta 3. punkta b) apakšpunktu, varētu uzskatīt, ka banku nozarē piešķirtais valsts atbalsts ir saderīgs ar iekšējo tirgu. (sal. ar 31.–34. punktu)

Komisijas paziņojums par valsts atbalsta noteikumu piemērošanu no 2013. gada 1. augusta atbalsta pasākumiem banku labā saistībā ar finanšu krīzi (“Banku darbības paziņojums”) ir jāinterpretē tādējādi, ka tas nav saistošs dalībvalstīm. Šāda paziņojuma pieņemšana Komisiju neatbrīvo no pienākuma pārbaudīt konkrētus ārkārtējus apstākļus, kurus konkrētā gadījumā ir norādījusi dalībvalsts, lai lūgtu tieši piemērot LESD 107. panta 3. punkta b) apakšpunktu, un pamatot savu atteikumu šo lūgumu apmierināt. No tā izriet, ka, pirmkārt, minētajā paziņojumā iekļauto uzvedības noteikumu iedarbība ir ierobežota ar Komisijas pašai sev noteiktajiem ierobežojumiem, īstenojot savu rīcības brīvību, tādējādi, ka, ja dalībvalsts paziņo Komisijai valsts atbalsta projektu, kas atbilst šiem noteikumiem, tai principā šis projekts ir jāapstiprina. Otrkārt, dalībvalstis saglabā tiesības paziņot Komisijai valsts atbalsta projektus, kas neatbilst šajā paziņojumā paredzētajiem kritērijiem, un Komisija ārkārtas apstākļos var apstiprināt šādus projektus. No tā izriet, ka Banku darbības paziņojums nevar radīt dalībvalstīm autonomas saistības, bet ar to tikai tiek noteikti nosacījumi, lai nodrošinātu valsts atbalsta, kas tiek piešķirts bankām finanšu krīzes kontekstā, saderību ar iekšējo tirgu, un tas Komisijai ir jāņem vērā, īstenojot plašo rīcības brīvību, kas tai piešķirta saskaņā ar LESD 107. panta 3. punkta b) apakšpunktu. (sal. ar 41. un 43.–45. punktu un rezolutīvās daļas 1) punktu)

LESD 107.–109. pants ir jāinterpretē tādējādi, ka tiem nav pretrunā Komisijas paziņojuma par valsts atbalsta noteikumu piemērošanu no 2013. gada 1. augusta atbalsta pasākumiem banku labā saistībā ar finanšu krīzi (“Banku darbības paziņojums”) 40.–46. punkts, ciktāl minētajos punktos kā nosacījums valsts atbalsta atļaušanai ir paredzēts akcionāru un pakārtoto vērtspapīru īpašnieku sloga sadalījums. Pirmkārt, var uzskatīt, ka šādu sloga sadalījuma pasākumu mērķis ir neļaut izmantot valsts atbalstu kā vienkāršu instrumentu, kas ļauj novērst attiecīgo banku finansiālās grūtības. Otrkārt, sloga sadalījuma pasākumu mērķis ir nodrošināt, ka, pirms tām tiek piešķirts jebkāds valsts atbalsts, bankas, kurām ir pašu kapitāla deficīts, kopā ar saviem investoriem rīkojas, lai samazinātu šo deficītu, it īpaši, mobilizējot pašu kapitālu, kā arī ar pakārtoto kreditoru ieguldījumu, jo šādi pasākumi var ierobežot piešķirtā valsts atbalsta apmēru. Pretējs risinājums radītu risku, ka tiek izraisīti konkurences izkropļojumi, ciktāl bankas, kuru akcionāri un subordinētie kreditori nebūtu veikuši ieguldījumu, lai samazinātu pašu kapitāla deficītu, saņemtu lielāku valsts atbalstu nekā tas ir nepieciešams, lai novērstu atlikušo pašu kapitāla iztrūkumu. Turklāt, lai novērstu “bezrūpīgas rīcības” problēmu, kas ir saistīta ar to, ka indivīdi sliecas pieņemt riskantus lēmumus, ja to iespējamās negatīvās sekas uzņemas sabiedrības kopums, jāizvairās no tā, lai iespējamība saņemt valsts atbalstu iedrošinātu bankas izmantot riskantākus finanšu instrumentus, kas var izraisīt būtiskus zaudējumus, kas varētu izraisīt ievērojamus konkurences izkropļojumus un apdraudēt iekšējā tirgus integritāti. Visbeidzot, pieņemot Banku darbības paziņojumu, Komisija nav uzurpējusies kompetences, kas piešķirtas Padomei ar LESD 108. un 109. pantu. Ciktāl tā vienīgi nosaka uzvedības noteikumus, kuru ietekmē Komisija tiek ierobežota, īstenojot rīcības brīvību, kuru tai piešķir LESD 107. panta 3. punkta b) apakšpunkts, šis paziņojums neietekmē LESD 108. panta 2. punkta trešajā daļā Padomei atzītās pilnvaras pēc dalībvalsts lūguma ārkārtas apstākļos atzīt valsts atbalstu par saderīgu ar iekšējo tirgu un tas nav uzskatāms par LESD 109. pantā norādīto regulu, kam saskaņā ar LESD 288. panta otro daļu ir erga omnes saistošā iedarbība. (sal. ar 55.–60. punktu un rezolutīvās daļas 2) punktu)

Tiesiskās paļāvības aizsardzības princips un tiesības uz īpašumu ir jāinterpretē tādējādi, ka tām nav pretrunā Komisijas paziņojuma par valsts atbalsta noteikumu piemērošanu no 2013. gada 1. augusta atbalsta pasākumiem banku labā saistībā ar finanšu krīzi (“Banku darbības paziņojums”) 40.–46. punkts, ciktāl minētajos punktos kā nosacījums valsts atbalsta atļaušanai ir paredzēts akcionāru un pakārtoto vērtspapīru īpašnieku sloga sadalījums. Attiecībā uz tiesiskās paļāvības aizsardzības principu, pirmkārt, attiecīgo banku akcionāriem un subordinētajiem kreditoriem nav nekādu Komisijas sniegtu garantiju, ka tā apstiprinātu valsts atbalstu, lai novērstu šo banku pašu kapitāla deficītu. Otrkārt, šiem investoriem netika solīts, ka kāds no pasākumiem, kuru mērķis ir novērst banku, kurām tiek piešķirts Komisijas apstiprinātais valsts atbalsts, pašu kapitāla iztrūkumu, neietekmēs to investīcijas. Lai arī tiesiskās paļāvības princips ir viens no Savienības pamatprincipiem, saimnieciskās darbības subjekti nevar tiesiski paļauties tādā jomā kā valsts atbalsts banku nozarē, kuras priekšmets tiek pastāvīgi pielāgots ekonomisko apstākļu maiņai. Saistībā ar nepieciešamību dalībvalstīm noteikt pārejas laikposmu, lai pielāgotos jaunām Komisijas prasībām saistībā ar akcionāru un pakārtoto kreditoru sloga sadalījumu, svarīgas sabiedriskās intereses var liegt pārejas pasākumu noteikšanu situācijās, kas radušās pirms jaunā tiesiskā regulējuma spēkā stāšanās, bet vēl var mainīties. Mērķis nodrošināt finanšu sistēmas stabilitāti, tikmēr izvairoties no pārmērīgiem valsts izdevumiem un samazinot konkurences izkropļojumus, pieder pie šāda veida primārām sabiedrības interesēm. Saistībā ar tiesībām uz īpašumu sloga sadalījuma pasākumus var veikt akcionāri brīvprātīgi un tie var tikt veikti, noslēdzot vienošanos starp attiecīgo kredītiestādi un tās pakārtotajiem kreditoriem, kas nav uzskatāma par iejaukšanos viņu tiesībās uz īpašumu. Turklāt, tā kā banku akcionāri atbild par bankas parādiem tās pamatkapitāla apmērā, nevar uzskatīt, ka tas, ka Banku darbības paziņojuma 40.–46. punktā, lai novērstu bankas pašu kapitāla iztrūkumu, tiek pieprasīts, lai pirms valsts atbalsta piešķiršanas šie akcionāri veiktu ieguldījumu bankas zaudējumu izlīdzināšanai tikpat lielā mērā, kā tas tiktu darīts, ja šāda valsts atbalsta nebūtu, ietekmētu to tiesības uz īpašumu. Banku, kas nonākušas grūtībās, akcionāriem katrā ziņā būs tāda paša mēroga grūtības, neatkarīgi no tā, vai to iemesls ir spriedums, ar kuru atzīts bankrots valsts atbalsta nesaņemšanas dēļ, vai šāda atbalsta piešķiršanas procedūra, kuras nosacījums ir sākotnējs sloga sadalījums. Attiecībā uz subordinētajiem kreditoriem subordinētie parādu vērtspapīri ir finanšu instrumenti, kuriem atsevišķas īpašības ir tādas pašas kā parādiem un pašu kapitāla vērtspapīriem, kas nozīmē, ka gadījumā, ja šo vērtspapīru emitents pārtrauc maksājumu, to īpašnieku prasījumi tiek apmierināti pēc parasto obligāciju turētājiem, bet pirms akcionāriem. Sloga sadalījuma pasākumi, kas ir noteikti kā priekšnosacījums valsts atbalsta piešķiršanai deficītā nonākušajai bankai, nevar apdraudēt subordinēto kreditoru tiesības uz īpašumu tādā apmērā, kādā tas tiktu apdraudēts bankrota procedūras laikā, ja šāds atbalsts netiktu piešķirts. (sal. ar 62., 64., 66.–70., 74.–76. un 78.–80. punktu un rezolutīvās daļas 3) punktu)

Direktīvas 2012/30 par to, kā vienādošanas nolūkā koordinēt nodrošinājumus, ko saistībā ar akciju sabiedrību veidošanu un to kapitāla saglabāšanu un mainīšanu dalībvalstis prasa no sabiedrībām LESD 54. panta otrās daļas nozīmē, lai aizsargātu sabiedrību dalībnieku un trešo personu intereses, 29., 34., 35. un 40.–42. pants ir jāinterpretē tādējādi, ka tiem nav pretrunā Komisijas paziņojuma par valsts atbalsta noteikumu piemērošanu no 2013. gada 1. augusta atbalsta pasākumiem banku labā saistībā ar finanšu krīzi (“Banku darbības paziņojums”) 40.–46. punkts, ciktāl minētajos punktos kā nosacījums valsts atbalsta atļaušanai ir paredzēts akcionāru un pakārtoto vērtspapīru īpašnieku sloga sadalījums. Banku darbības paziņojumā nav ietverta neviena konkrēta norma par juridiskajām procedūrām, ar kurām būtu jāīsteno tā 40.–46. punktā iekļautie sloga sadalījuma pasākumi. Tādējādi, pat ja dalībvalstīm konkrētajā situācijā var nākties veikt šādus sloga sadalījuma pasākumus bez sabiedrības pilnsapulces piekrišanas, šāds apstāklis tomēr nevar likt apšaubīt Banku darbības paziņojuma spēkā esamību, ņemot vērā Direktīvas 2012/30 noteikumus. Direktīva 2012/30 iekļaujas uzņēmējdarbības brīvības īstenošanā iekšējā tirgū un tās galvenais mērķis ir akcionāru un trešo personu interešu aizsardzība. Tajā paredzētie pasākumi šīs aizsardzības nodrošināšanai attiecas uz parastu akciju sabiedrību darbību. Turpretī akcionāru un subordinēto kreditoru sloga sadalījuma pasākumi, ciktāl tos nosaka valsts iestādes, ir uzskatāmi par ārkārtas pasākumiem. Tos var veikt tikai saistībā ar nopietniem traucējumiem dalībvalsts tautsaimniecībā, kā arī, lai izvairītos no sistēmiskiem riskiem un nodrošinātu finanšu sistēmas stabilitāti. Šajā ziņā, lai gan pastāv skaidras sabiedrības intereses visā Savienībā nodrošināt stingru un konsekventu ieguldītāju aizsardzību, nevar tikt uzskatīts, ka šīs intereses visos gadījumos dominē pār sabiedrības interesēm nodrošināt finanšu sistēmas stabilitāti. (sal. ar 84.–88., 91. un 94. punktu un rezolutīvās daļas 4) punktu)

Komisijas paziņojums par valsts atbalsta noteikumu piemērošanu no 2013. gada 1. augusta atbalsta pasākumiem banku labā saistībā ar finanšu krīzi (“Banku darbības paziņojums”) ir jāinterpretē tādējādi, ka subordinēto parāda vērtspapīru konversijas vai vērtības samazināšanas pasākumi nevar pārsniegt to, kas ir nepieciešams, lai novērstu attiecīgās bankas pašu kapitāla deficītu. Saskaņā ar šī paziņojuma 44. punktu gadījumā, ja banka neievēro obligātās prasības pašu kapitāla jomā, kas nozīmē, ka šis kapitāls pats par sevi pat nevar izlīdzināt bankas zaudējumus, pakārtotie vērtspapīri ir jākonvertē vai arī to vērtība principā ir jāsamazina pirms valsts atbalsta piešķiršanas šai bankai. Turklāt saskaņā ar šo pašu 44. punktu valsts atbalstu var piešķirt tikai pēc tam, kad iespējamo bankas zaudējumu kompensēšanai pilnībā ir ieguldīts pašu kapitāls un pakārtotie vērtspapīri. Tādējādi dalībvalstij nav pienākuma noteikt par pienākumu grūtībās nokļuvušām bankām, ka tām pirms jebkāda valsts atbalsta piešķiršanas subordinētie parāda vērtspapīri ir jākonvertē pašu kapitālā vai jāveic to vērtības samazināšana, nedz arī jānosaka, ka šiem parāda vērtspapīriem ir jāpalīdz absorbēt zaudējumus. Līdzīgā gadījumā paredzēto valsts atbalstu tomēr nevar uzskatīt par tādu, kas ir līdz minimumam ierobežots, kā to nosaka Banku darbības paziņojuma 15. punkts. Dalībvalsts, kā arī bankas, kas saņem paredzēto valsts atbalstu, uzņemas risku, ka attiecībā pret tām tiks izdots Komisijas lēmums, ar kuru šis atbalsts tiks atzīts par nesaderīgu ar iekšējo tirgu. (sal. ar 97., 100. un 102. punktu un rezolutīvās daļas 5) punktu)