ĢENERĀLADVOKĀTA F. DŽ. DŽEIKOBSA [F. G. JACOBS]

SECINĀJUMI,

sniegti 2004. gada 6. maijā ( )

Lieta C‑113/02

Eiropas Kopienu Komisija

pret

Nīderlandes Karalisti





1. Šajā prasībā, kas celta atbilstoši EKL 226. pantam, Komisija apgalvo, ka Nīderlandes atkritumu pārvadājumus regulējošā sistēma divos aspektos ir nesaderīga ar Padomes 1993. gada 1. februāra Regulu (EEK) Nr. 259/93 par uzraudzību un kontroli attiecībā uz atkritumu pārvadājumiem Eiropas Kopienā, ievešanu tajā un izvešanu no tās ( ) (turpmāk tekstā – “Regula”) un ar Padomes 1975. gada 15. jūlija Direktīvu 75/442/EEK par atkritumiem ( ), kā tā ir grozīta ar Padomes 1991. gada 18. marta Direktīvu 91/156/EEK ( ) un kā tā ir piemērota ar Komisijas 1996. gada 24. maija lēmumu 96/350/EK ( ) (turpmāk tekstā – “Direktīva”).

2. Pirmkārt, Komisija apgalvo, ka kritēriji, ko piemērojusi Nīderlande, lai izlemtu, kad iebilstams pret reģenerācijai izmantojamo atkritumu pārvietošanu, neatbilst tiem [kritērijiem], kas noteikti Regulas 7. panta 4. punktā.

3. Otrkārt, Komisija apgalvo, ka Nīderlandes piemērotie kritēriji, lai noteiktu, vai atkritumu sadedzināšana veido apglabāšanu vai reģenerācijas darbību, neatbilst tiem [kritērijiem], kas noteikti Direktīvas 1. panta e) un f) punktā. Kopš lietas dalībnieki ir iesnieguši savus apsvērumus šīs prāvas ietvaros, Tiesa ir pieņēmusi spriedumu citā lietā, apstiprinot, ka attiecīgie kritēriji, balstoties uz atkritumu siltumspēju un sastāvu, tiešām pārkāpj Direktīvu ( ).

Atbilstošās tiesību normas

Kopienu tiesiskais regulējums

4. Regulas mērķis ir nodrošināt saskaņotu procedūru kopumu, kas ierobežotu atkritumu pārvietošanu, lai aizsargātu vidi. Regulas II sadaļas nosaukums ir “Atkritumu pārvadājumi starp dalībvalstīm”. II sadaļas A un B nodaļa nosaka procedūras, kuras jāievēro, pārvadājot attiecīgi apglabāšanai paredzētos un reģenerācijai izmantojamos atkritumus. Regulā pieņemtas Direktīvā izmantoto [terminu] “apglabāšana” un “reģenerācija” definīcijas ( ), kas izklāstītas turpmāk.

5. Reģenerācijai izmantojamo bīstamāko atkritumu pārvadājumi ( ) ir pakļauti šādai procedūrai. Gadījumos, kad ražotājs vai īpašnieks gatavojas šādus atkritumus nosūtīt pārstrādei no vienas dalībvalsts uz otru dalībvalsti, viņam par to jāpaziņo galamērķa kompetentajai iestādei un jānosūta paziņojuma kopijas nosūtītāja kompetentajai iestādei, kā arī kravas saņēmējam ( ).

6. Nosūtītāja un saņēmēja dalībvalsts var izteikt iebildumus pret pārvadājumu. To iebildumiem jābalstās uz 7. panta 4. punktu. 7. panta 4. punkta a) apakšpunkts uzskaita piecus iemeslus, uz kuru pamata šo dalībvalstu kompetentās iestādes var izteikt pamatotus iebildumus. 7. panta 4. punkta a) apakšpunkta piektais ievilkums paredz, ka tās “var izteikt pamatotus iebildumus pret plānoto pārvadājumu, [..] ja pārstrādei izmantojamo un šim nolūkam neizmantojamo atkritumu attiecība, pārstrādes rezultātā iegūto materiālu paredzamā vērtība vai pārstrādes izmaksas un nepārstrādājamās daļas apglabāšanas izmaksas neattaisno pārstrādi nedz ekonomisku, nedz ar vidi saistītu apsvērumu aspektā”.

7. Direktīvas 1. panta e) punktā “apglabāšana” ir formulēta kā “jebkuras darbības, kas minētas II A pielikumā”, kamēr 1. panta e) punktā “reģenerācija” ir formulēta kā “jebkuras darbības, kas minētas II B pielikumā”.

8. “Sadedzināšana uz sauszemes” ir iekļauta II A pielikuma D 10. punktā un tāpēc ir identificēta kā apglabāšanas darbība. Pretēji tam “izmantošanu kā degvielu vai citu enerģijas ieguves līdzekli” II B pielikuma R 1. punktā identificē kā reģenerācijas darbību.

Valsts tiesiskais regulējums

9. 1997. gadā Nīderlandes valdība ieviesa Meerjarenplan gevaarlijke afvalstoffen II 1997–2007 (daudzgadīgais bīstamo atkritumu vadības plāns) (turpmāk tekstā – “MJP‑GA II”) ( ).

10. MJP‑GA II pirmās daļas 8. sadaļa nosaka vadlīnijas, kā kompetentajai iestādei Nīderlandē piemērojams 7. panta 4. punkta a) apakšpunkta piektais ievilkums.

11. 8. sadaļas 3. nodaļas a) apakšpunkts noteic, ka, “ja mazāk kā 20 % (masas procents) no pārrobežu pārvadājumam paredzēto atkritumu daudzuma tiek reģenerēti nosūtītājā valstī, ņemot vērā lielo atkritumu daudzumu, kas pēc tam ir jāapbedī, iemesli Regulā paredzēto iebildumu izteikšanai tiek novērtēti atsevišķi katram pieprasījumam; jebkurā gadījumā b) punkta zemsvītras piezīmē noteiktā robeža netiek piemērota [..]”.

12. 8. sadaļas 3. nodaļas b) apakšpunkts noteic, ka “visos pārējos gadījumos pret pārvadājumu principā jāiebilst, ja saņēmējā dalībvalstī reģenerējamo atkritumu procents ir mazāks par nosūtītājā dalībvalstī reģenerējamo atkritumu procentu”.

13. 8. sadaļas 3. nodaļas b) punkta zemsvītras piezīme sākotnēji paredzēja:

“Ja nevar skaidri konstatēt, ka galamērķa valstī reāli reģenerēto atkritumu procents ir zemāks, var tikt piemērota robeža, lai ierobežotu sūdzību un prasību skaitu. Robeža nevar pārsniegt 20 % no relatīvās vērtības. Pārsniedzot 20 %, izvērtējums vienmēr noslēdzams ar iebildumu izteikšanu. Visu izvērtējot, vienmēr tiek ņemts vērā konkrētais paredzētais pārvadājums.”

14. Pēc Komisijas brīdinājuma vēstules saņemšanas pirms šīs procedūras Nīderlande grozīja piezīmi, izslēdzot priekšpēdējo teikumu citētajā fragmentā.

15. MJP‑GA II otrās daļas 18. nodaļa īpaši iezīmē atšķirību starp sadedzināšanu kā reģenerācijas darbību, atkritumus izmantojot galvenokārt kā degvielu, un sadedzināšanu kā apglabāšanas metodi. [Nodaļā] precizēts, ka bīstamo atkritumu sadedzināšana uzskatāma par reģenerācijas darbību vienīgi tad, ja atkritumu siltumspēja pārsniedz 11 500 Kj/kg atkritumiem, kas satur mazāk par 1 % hlora, vai 15 000 Kj/kg atkritumiem, kas satur vairāk par 1 % hlora.

Par pārkāpuma prasību

16. Pēc vairāku sūdzību saņemšanas, kas liecina, ka Nīderlande ir izteikusi nepamatotus iebildumus par bīstamo atkritumu eksportu, 1999. gada 28. aprīlī Komisija Nīderlandei nosūtīja brīdinājuma vēstuli, izklāstot trīs aspektus, kas tai liek domāt, ka MJP‑GA II, iespējams, pārkāpj Kopienas tiesību aktus.

17. Atbildei Nīderlandes valdība grozīja zemsvītras piezīmi MJP‑GA II 8. sadaļas 3. nodaļas b) punktā iepriekš aprakstītajā veidā ( ), bet neveica citas izmaiņas.

18. Komisiju neapmierināja šī atbilde un 2000. gada 1. augustā tā Nīderlandes valdībai nosūtīja argumentētu atzinumu. Nīderlande atbildēja 2000. gada 8. novembrī, noliedzot jebkādu Kopienas tiesību aktu pārkāpumu.

19. 2002. gada 21. martā Komisija vērsās Tiesā ar lūgumu atzīt, ka Nīderlande nav izpildījusi pienākumus, ko tai uzliek Regulas 7. panta 4. punkts, Direktīvas 1. panta e) un f) apakšpunkts un 7. panta 1. punkts un EKL 82. pants, piemērojot to kopā ar EKL 86. pantu.

20. Procedūras laikā Komisija ir atsaukusi tās trešo prasības pamatu – apgalvojumu par EKL 82. un 86. panta pārkāpumiem

21. Komisija savos prasījumos Tiesai nav formulējusi jebkādus argumentus, lai pamatotu prasību par Direktīvas 7. panta 1. punkta pārkāpumu.

22. Tāpēc jāizvērtē tikai tas, vai MJP‑GA II ir pretrunā ar Regulas 7. panta 4. punktu vai arī nepareizi ievieš Direktīvas 1. panta e) un f) apakšpunktu. Piedāvāju sākotnēji aplūkot pēdējo jautājumu, kam Tiesa nesen bija pievērsusies.

MJP‑GA II saderība ar Direktīvas 1. panta e) un f) apakšpunktiem

23. Komisija apgalvo, ka MJP‑GA II otrās daļas 18. sadaļā iezīmētā atšķirība starp bīstamo atkritumu apglabāšanu un reģenerāciju sadedzinot ir nesaderīga ar Direktīvu.

24. Kopš lietas dalībnieki šajā lietā ir iesnieguši savus apsvērumus, Tiesa ir sniegusi spriedumu lietā Komisija pret Vāciju ( ).

25. Tiesa secināja, ka, lai arī dalībvalstis drīkst iebilst pret pārvadājumu, pamatojoties uz to, ka attiecīgie atkritumi ir nepareizi kvalificēti kā paredzēti reģenerācijai, nevis apglabāšanai, un tās var noteikt kritērijus reģenerācijas un apglabāšanas darbību izšķiršanai, šiem kritērijiem jāsaskan ar Direktīvā iezīmēto atšķirību ( ).

26. Direktīva īpaši izšķir “sadedzināšanu uz sauszemes” (kas klasificēta D 10. punktā kā apglabāšanas darbība) un “izmantošanu galvenokārt kā degvielu vai enerģijas ražošanai” (kas identificēta R 1. punktā kā reģenerācijas darbība). Tiesa secināja, ka pēdējā kategorija jāsaprot tā, ka [tā] piemērojama vienīgi tad, “ja lielākā daļa atkritumu darbības laikā ir izlietoti un lielākā daļa radītās enerģijas tādējādi ir reģenerēta un izlietota” ( ).

27. Tiesa savas R 1. punkta interpretācijas kontekstā secināja, ka Direktīvai nav neatbilstošs dalībvalsts vai nu atkritumu siltumspējas, vai arī sadedzināmajos atkritumos esošo kaitīgo vielu lietojums par kritēriju, lai noteiktu, vai atkritumu sadedzināšana ir kvalificējama kā apglabāšanas vai reģenerācijas darbība ( ). Šādi kritēriji neattiecas ne uz patērēto atkritumu īpatsvaru, ne uz reģenerētās enerģijas īpatsvaru.

28. Tāpēc Tiesa ir skaidri deklarējusi, ka kritēriji, kas balstās uz atkritumu siltumspēju, nav saderīgi ar Direktīvu. Tiesas argumentācija ir piemērojama arī kritērijiem, kas balstās uz hlora saturu atkritumos pirms to sadedzināšanas. Tiesas R 1. punkta interpretācijā atkritumu sastāvs ir vienlīdz nesvarīgs neatkarīgi no tā, vai to novērtē pirms vai pēc dedzināšanas.

29. Tādējādi ir skaidrs, ka MJP‑GA II otrās daļas 18. sadaļa pārkāpj Direktīvas 1. panta e) un f) apakšpunktu, piemērojot tos kopā ar šīs pašas direktīvas II A pielikuma D 9. punktu un II B pielikuma R 1. punktu.

MJP‑GA II saderība ar Regulas 7. panta 4. punktu

30. Atlikušais Komisijas prasības pamats atsaucas uz to, ka MJP‑GA II pirmās daļas 8. sadaļā norādītie lēmuma pieņemšanas kritēriji par to, kad izsakāmi iebildumi pret reģenerācijai izmantojamo atkritumu pārvadājumiem, nav saderīgi ar Direktīvas 7. panta 4. punktu.

31. Komisija norāda, ka tad, ja Kopienas tiesību akti izteikti regulas formā, tie nepieļauj, ka valsts veic ieviešanas pasākumus, ja šādi pasākumi nav skaidri paredzēti. Tā tas nav gadījumā ar Regulas 7. panta 4. punktu.

32. Komisija turpmāk norāda, ka MJP‑GA II pirmās daļas 8. sadaļā noteiktie kritēriji nav saderīgi ar Regulas 7. panta 4. punktu. Tie paredz sistemātisku iebildumu izteikšanu reģenerācijai izmantojamo atkritumu pārvadājumiem, ja atkritumu daudzums, kas reģenerējams nosūtītājā valstī, pārsniedz 20 % un ir vienāds vai lielāks par atkritumu daudzumu, kas reģenerējams saņēmējā valstī. Tādējādi izvērtējumā tie ievieš subjektīvu elementu, kam saskaņā ar Regulas 7. panta 4. punkta a) apakšpunkta piekto ievilkumu būtu jābalstās vienīgi uz katra pārvadājuma objektīvajām īpašībām. Šādā veidā tie turpina pieturēties pie Nīderlandes pašpietiekamības principa atkritumu reģenerācijas kontekstā pretēji Tiesas spriedumam Dusseldorp ( ) lietā.

33. Runājot par to, vai valstu iestādēm ir atļauts pieņemt tādus valsts ieviešanas noteikumus kā šie noteikumi, Nīderlandes valdība piezīmē, ka Regulas 30. pants dalībvalstīm skaidri piešķir pilnvaras veikt vajadzīgos pasākumus, lai nodrošinātu, ka atkritumus pārvadā saskaņā ar tās noteikumiem.

34. Nīderlandes valdība noliedz, ka MJP‑GA II pirmās daļas 8. sadaļā ietvertie kritēriji iedibina sistemātisku iebildumu politiku. Sadaļa skaidri paredz, ka visos gadījumos pārvadājumi izskatāmi atsevišķi. 8. sadaļas 3. nodaļas b) punktā minētais, ka iebildumi “principā” tiks izteikti, ir domāts tikai tāpēc, lai norādītu, ka tie drīzāk tiks izteikti parasti, nevis vienmēr.

35. Nīderlandes valdība jebkurā gadījumā uzskata, ka kritēriji atbilst Regulas 7. panta 4. punkta a) apakšpunkta piektajam ievilkumam. Tie likumīgi sekmē šī noteikuma pamatā esošos ekonomikas un vides mērķus ar atbalsta pasākumiem, kas sasniedz augstāku reģenerācijas pakāpi. Šādā veidā tie kalpo Direktīvas 3. panta 1. punkta b) apakšpunktā norādītajiem atkritumu reģenerācijas atbalsta mērķiem un EKL 174. panta 2. punktā paredzētajai augsta līmeņa vides aizsardzības nodrošināšanai.

36. Visbeidzot, Nīderlandes valdība apgalvo, ka MJP‑GA II pirmās daļas 8. sadaļā norādītie kritēriji ir neitrāli, piemērojami gan reģenerējamo atkritumu importam, gan eksportam. Tāpēc nevar teikt, ka šajos kritērijos ietverts maskētais protekcionisms.

37. Man šķiet, ka vismaz diskutējams ir jautājums par to, vai dalībvalstis var pieņemt kritērijus, kas precizē veidu, kādā tās izmantos izvērtēšanas brīvības elementu, kas tām piešķirts ar Regulas 7. panta 4. punkta a) apakšpunktu.

38. Taisnība, ka parasti dalībvalstīm nav atļauts ieviest valstu pasākumus, lai realizētu Kopienas regulas ( ). Šādi pasākumi nav nepieciešami, ja ņem vērā Kopienas regulu tiešās piemērojamības raksturu, un satur divējus acīmredzamus riskus – kļūdas ieviešanas procesā un neskaidrības attiecībā uz konkrēto normu Kopienas tiesību aktu statusu.

39. Tiesas judikatūra apliecina, ka ieviešanas pasākumi ir pieļaujami noteiktos apstākļos, sevišķi tādos, kuros regula to skaidri paredz ( ).

40. Var apgalvot, ka 7. panta 4. punkta a) apakšpunkta piektais ievilkums tiešām dalībvalstīm piešķir izvērtēšanas brīvības elementu un ka kritēriju precizēšana saistībā ar šīs izvērtēšanas brīvības izmantošanu veicinātu tiesisko drošību, sekmētu lēmumu pieņemšanas atbilstību un uzlabotu valstu politiku pārraudzību no Kopienas institūciju puses. Tiesa ir īpaši atzinusi kritēriju lomu, izvērtējot lietas atsevišķi atbilstoši 7. panta 4. punkta a) apakšpunkta piektajam ievilkumam ( ).

41. Pat pieņemot, ka šādus valstu kritērijus 7. panta 4. punkta a) apakšpunkta piektais ievilkums pieļauj, tomēr ir skaidrs, ka tiem jāpaliek šo noteikumu ietvaros. Vairākos gadījumos Tiesa ir uzsvērusi, ka 7. panta 4. punkta a) apakšpunkta uzskaitījums ir izsmeļošs pēc rakstura un tādēļ nevar tikt papildināts no dalībvalstu kompetento iestāžu puses ( ).

42. Neuzskatu, ka MJP‑GA II pirmās daļas 8. sadaļā norādītie kritēriji atbilst Regulas 7. panta 4. punkta a) apakšpunkta piektajam ievilkumam.

43. Šis noteikums paredzēts vienīgi izvērtēšanai, vai piedāvātā reģenerācijas darbība pati par sevi ir ekonomiski attaisnojama un videi labvēlīga. Šādu izvērtējumu veikšanai ir noteikti trīs faktori: reģenerācijai izmantojamo un šim nolūkam neizmantojamo atkritumu attiecība, reģenerācijas rezultātā iegūto materiālu paredzamā vērtība un reģenerācijas izmaksas kopā ar nereģenerējamās daļas apglabāšanas izmaksām. Nav pieminēts reģenerācijas efektivitātes salīdzinājums saņēmējā valstī un nosūtītājā valstī.

44. Šie valsts kritēriji atsevišķos aspektos man šķiet tādi, kas atkāpjas no 7. panta 4. punkta a) apakšpunkta piektajā ievilkumā norādītās mērauklas.

45. Kaut gan, izvērtējot ekonomiskus un videi [labvēlīgus] apstākļus par labu pārvadājumam, varētu būt likumīgi salīdzināt reģenerācijas darbību efektivitāti pēc sūtījuma ar citu citur Kopienā pieejamu darbību [efektivitāti], nemaz nešķiet attaisnojami salīdzināt vienīgi saņēmējā valstī un nosūtītājā valstī pieejamās iespējas.

46. Atbilstoši Komisijas ierosinājumam ar reģenerācijas darbību efektivitātes salīdzinājumu nosūtītājā valstī un saņēmējā valstī MJP‑GA II pirmās daļas 8. sadaļā norādītie kritēriji, šķiet, saglabā iespēju tuvuma un pašpietiekamības apsvērumiem Nīderlandes politikā. Iebildums, ļoti iespējams, pārvadājumam tiktu izteikts, ja atkritumus varētu efektīvāk izmantot nosūtītājā valstī. Tāpēc ir lielāka iespēja, ka atkritumus reģenerēs to izcelsmes valstī, nekā gadījumā, ja reģenerācijas darbība saņēmējā valstī būtu novērtēta atsevišķi un ņemti vērā “par” un “pret” apsvērumi. Tiesa Dusseldorp ( ) lietā secināja, ka atbilstoši Kopienas tiesību aktiem tuvuma un pašpietiekamības apsvērumi nav piemērojami reģenerācijai izmantojamo atkritumu sūtījumiem.

47. Attiecīgie valsts kritēriji man šķiet kļūdaini arī tajā ziņā, ka tie izvirza efektivitātes mērauklu, kas balstīta tikai uz vienu no 7. panta 4. punkta a) apakšpunkta piektajā ievilkumā norādītajiem kritērijiem, proti – uz reģenerācijai izmantojamo un šim mērķim neizmantojamo atkritumu attiecību. Kā šis noteikums rāda, ir būtiski ņemt vērā arī reģenerācijā iegūto materiālu vērtību un atkritumu reģenerācijas un [to] reģenerācijai neizmantojamās daļas apglabāšanas izmaksas.

48. Neuzskatu, ka manam izvērtējumam ir svarīgi, vai MJP‑GA II pirmās daļas 8. sadaļā noteiktie kritēriji ir iecerēti, lai darbotos sistemātiski, vai tikai tādēļ, lai radītu prezumpciju par labu iebildumiem. Abās lietās šie kritēriji Nīderlandes kompetentās iestādes veicamajā izvērtējumā ievieš elementu, kas nav noteikts 7. panta 4. punkta a) apakšpunkta piektajā ievilkumā. Tie arī piešķir īpašu nozīmi tikai vienam no vides un ekonomiskās efektivitātes pasākumiem, kas noteikti šajā normā.

49. Tāpat nešķiet būtiski, ka kritēriji darbojas neitrāli tajā ziņā, ka tie piemērojami atkritumu pārvadājumiem gan ievešanai Nīderlandē, gan izvešanai no tās. Abos gadījumos tie pārsniedz noteiktos pamatus iebildumiem, kas izsmeļoši noteikti 7. panta 4. punktā.

Secinājums

50. Tāpēc es uzskatu, ka Tiesai:

(1) jāatzīst, ka Nīderlandes Karaliste nav izpildījusi savus pienākumus, ko tai uzliek Padomes 1993. gada 1. februāra Regulas Nr. 259/93 par uzraudzību un kontroli attiecībā uz atkritumu pārvadājumiem Eiropas Kopienā, ievešanu tajā un izvešanu no tās 7. panta 4. punkts un Padomes 1975. gada 15. jūlija Direktīvas 75/442/EEK par atkritumiem, kā tā ir grozīta ar Padomes 1991. gada 18. marta Direktīvu 91/156/EEK un kā tā ir piemērota ar Komisijas 1996. gada 24. maija lēmumu 96/350/EK, 1. panta e) un f) apakšpunkts;

(2) jāpiespriež Nīderlandes Karalistei atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.