ĢENERĀLADVOKĀTA F. DŽ. DŽEIKOBSA [F. G. JACOBS] SECINĀJUMI,

sniegti 2005. gada 15. septembrī ( )

Lieta C‑301/03

Itālijas Republika

pret

Eiropas Kopienu Komisiju





Ievads

1. Kopienai saskaņā ar EKL 159. pantu jāpalīdz sasniegt ekonomiskās un sociālās kohēzijas mērķus, tai skaitā reģionālo attīstību, ar finanšu instrumentu, kuru skaitā ir struktūrfondi, palīdzību ( ).

2. Padomei saskaņā ar EKL 161. pantu jānosaka struktūrfondu uzdevumi, prioritārie mērķi un uzbūve, kā arī tiem piemērojami vispārējie noteikumi un noteikumi, kas vajadzīgi, lai nodrošinātu fondu efektivitāti un dažādo fondu koordinēšanu gan savstarpēji, gan ar citiem esošajiem finanšu instrumentiem.

3. Pamatojoties uz to, Padome ir pieņēmusi Struktūrfondu regulu ( ), kura nosaka struktūrfondu mērķus, uzbūvi, darbību un ieviešanu, kā arī Komisijas un dalībvalstu lomu un pilnvaras šajā sakarā.

4. Ir noteikti vairāki plānošanas un ieviešanas posmi attiecībā uz struktūrfondos paredzēto – galvenokārt finanšu – palīdzību. “Programmas papildinājumi” ir pēdējais procesa posms. Tie nosaka sīki izstrādātus pasākumus, ar ko ievieš vispārējo stratēģiju un prioritātes, kas jau noteiktas “darbības programmās” un “vienotajos programmdokumentos” – tādus kā katra pasākuma galasaņēmēju veidi –, precizējot inter alia finanšu piešķīrumu, kas paredzēts no attiecīgā fonda. Papildinājumi tiek piemēroti posmā, kad tiek īstenoti struktūrfondu līdzfinansētie īpašie pasākumi vai darbības.

5. Ievērojot ciešas sadarbības principu (vai “partnerību”) Komisijas un dalībvalstu starpā, uz kā pamatojas Struktūrfondu regula, darbības programmas un vienotos programmdokumentus apstiprina Komisija, bet programmas papildinājumus izstrādā un apstiprina attiecīgā dalībvalsts vai tās iecelta vadošā iestāde. Programmas papildinājumu sastāvdaļas nepieciešamības gadījumā var tikt pielāgotas ( ). Šāda pielāgošana vairumā gadījumu ( ) tiek apstiprināta valsts līmenī, un Komisija par to tiek tikai informēta.

6. Šī saskaņā ar EKL 230. pantu celtā prasība attiecas uz programmas papildinājumu pielāgojumu izdevumiem saskaņā ar Struktūrfondu regulu. Itālijas Republika prasa atcelt vairākus saistītos aktus, kuros Komisija ir paudusi viedokli par datumu, no kura šādi izdevumi kļūst par atbilstīgiem.

7. Itālija būtībā apgalvo, ka apstrīdētie akti, neskatoties uz tiem piedēvēto skaidrojošo raksturu, ir paredzēti juridisku seku radīšanai. Tie nosaka pienākumus, kurus Komisijai nebija pilnvaru uzlikt un kuri ir pretrunā Struktūrfondu regulai vai jebkurā gadījumā nav tajā paredzēti.

8. Komisija apgalvo, ka prasība nav pieņemama. Apstrīdētos aktus nevar apstrīdēt EKL 230. panta izpratnē, jo tiem nav un tie nav arī paredzēti juridisku seku radīšanai. Pakārtoti Komisija uzskata, ka prasība ir nepamatota.

9. Gan Itālija, gan Komisija tika pārstāvētas tiesas sēdē.

Attiecīgais Kopienu tiesiskais regulējums

Struktūrfondu regula

10. Uz šo lietu attiecināmie jēdzieni ir definēti Struktūrfondu regulas 9. pantā.

11. Tās 9. panta e) punktā “palīdzība” ir definēta kā “fondu sniegtās palīdzības veidi”, kuros ietvertas, inter alia, “darbības programmas vai vienoti programmdokumenti”.

12. Darbības programma ir definēta 9. panta f) punktā kā “dokuments, ko apstiprina Komisija, lai īstenotu Kopienas atbalsta shēmu ( ), un kas ietver secīgu prioritāšu kopu, ieskaitot ilggadējus pasākumus, un kuras var īstenot, izmantojot viena vai vairāku fondu resursus, vienu vai vairākus citus pastāvošos finanšu instrumentus un EIB”.

13. Vienotais programmdokuments ir definēts 9. panta g) punktā kā “vienots dokuments, ko apstiprina Komisija un kas ietver to pašu informāciju, kura atrodama Kopienas atbalsta shēmā un darbības programmā”.

14. Regulas 9. panta m) punktā “programmas papildinājums” definēts kā “dokuments, kas īsteno palīdzības stratēģiju un prioritātes un ietver sīki izstrādātus datus par pasākumu [..], un ko sagatavo dalībvalsts vai vadošā iestāde ( ) [..]. To nosūta Komisijai zināšanai”. Tas precizē, ka programmas papildinājumus vajadzības gadījumā pārskata saskaņā ar 34. panta 3. punktu.

15. Regulas 34. panta 3. punkts noteic, ka vadošā iestāde “pēc Uzraudzības komitejas pieprasījuma vai pēc savas iniciatīvas pielāgo programmas papildinājumu, nemainot fondu ieguldījumu kopsummu, kas ir piešķirta attiecīgajām prioritātēm, ne arī tās specifiskos mērķus. Pēc apstiprināšanas Uzraudzības komitejā tā mēneša laikā ziņo Komisijai par pielāgojumiem”. Tas pats punkts tālāk noteic, ka “[p]ar visiem grozījumiem, kas skar kādus elementus lēmumā par fondu piešķirto finansējumu, lemj Komisija, vienojoties ar attiecīgo dalībvalsti, četru mēnešu laikā pēc Uzraudzības komitejas apstiprinājuma saņemšanas”.

16. Šo dažādo dokumentu apstiprināšanu plānošanas procesā galvenokārt regulē Struktūrfondu regulas 15. pants “Sagatavošana un apstiprināšana”. Saskaņā ar 15. panta 4. punkta otro daļu “Komisija novērtē piedāvātās darbības programmas, ko iesniedz dalībvalsts, lai noteiktu to atbilstību attiecīgās Kopienas atbalsta shēmas mērķiem un savienojamību ar pārējo Kopienas politiku”. Tad Komisija pieņem lēmumu par fondu ieguldījumu pēc vienošanās ar attiecīgo dalībvalsti, ar noteikumu, ka visi Struktūrfondu regulas nosacījumi ir izpildīti.

17. Saskaņā ar 15. panta 5. punktu “Komisija pieņem lēmumu par vienotajiem programmdokumentiem pēc vienošanās ar attiecīgo dalībvalsti”, ar noteikumu, ka visi Struktūrfondu regulas nosacījumi ir izpildīti.

18. Regulas 15. panta 6. punkts noteic, ka “[d]alībvalsts vai vadošā iestāde pieņem 9. panta m) punktā noteikto programmas papildinājumu pēc vienošanās ar Uzraudzības komiteju, ja programmas papildinājums ir sagatavots pēc Komisijas lēmuma par fondu ieguldījumu vai ja pēc konsultācijām ar attiecīgajiem partneriem tas ir sagatavots pirms lēmuma par fondu piešķirto finansējumu. Pēdējā gadījumā Uzraudzības komiteja vai nu apstiprina programmas papildinājumu vai pieprasa grozījumus saskaņā ar 34. panta 3. punktu”. Dalībvalstij ir arī jānosūta Komisijai programmas papildinājums zināšanai trīs mēnešu laikā pēc Komisijas lēmuma par darbības programmas vai vienotā programmdokumenta apstiprināšanu.

19. Kompensējamu izmaksu tiesības uz fondu ieguldījumu nosaka 30. pants.

20. Regulas 30. panta 2. punkts noteic, ka “[i]zdevumiem nav tiesību uz fondu ieguldījumu, ja tos faktiski veicis galīgais ieguvējs pirms dienas, kad Komisija saņēmusi iesniegumu par palīdzības piešķiršanu. Šī diena ir sākumpunkts, lai noteiktu izdevumu atbilstību prasībām”. Saskaņā ar šo pašu tiesību normu “izdevumu atbilstības galīgo datumu nosaka lēmumā par fondu ieguldījuma piešķiršanu”. Nevienā Struktūrfondu regulas tiesību normā nav īpašas atsauces uz izdevumu tiesībām uz fondu ieguldījumu atbilstīgi programmas papildinājumu koriģējumiem.

21. Faktiski no fondiem segto izdevumu atlīdzināšanu regulē 32. panta 2. punkts. Būtībā dalībvalsts iecelta maksātāja iestāde apstiprina izdevumus un tad vēršas pie Komisijas to atlīdzināšanai. Komisija var izlemt, ka šāds lūgums nav pieņemams, ja nav ievēroti noteiktie nosacījumi, un var pieprasīt dalībvalstij un maksātājai iestādei veikt nepieciešamos pasākumus, lai atjaunoto situāciju, kāda tā bija pirms tika piešķirta apmaksa.

22. Struktūrfondu regulas 53. panta 2. punkts nosaka Komisijas tiesības pieņemt sīki izstrādātus noteikumus, lai īstenotu, inter alia, 30. pantu. Šādi īstenošanas noteikumi tomēr ir jāpieņem saskaņā ar 48. panta 2. punkta a) apakšpunktu, kurš savukārt atsaucas uz 47. panta 3. punktu, saskaņā ar kuru Reģionu attīstības un pārveides komitejai, kura darbojas kā pārvaldības komiteja, un dažos gadījumos pašai Padomei jābalso par Komisijas priekšlikumu.

23. Dalībvalstis saskaņā ar valstu tiesību aktiem izveido uzraudzības komitejas, lai pārraudzītu jebkuru Kopienas atbalsta shēmu vai vienoto programmdokumentu un darbības programmu.

24. To izveidošana, loma un funkcijas ir noteiktas 35. pantā. Galvenais uzraudzības komitejas uzdevums ir pārraudzīt šo dokumentu ieviešanu un pārliecināties par palīdzības ieviešanas efektivitāti un kvalitāti. Uzraudzības komitejas sastāvs var mainīties, taču dalībvalstīm ir jāpiesaista kompetentas vietējās un reģionālās iestādes, ekonomiskie un sociālie partneri un citi kompetenti veidojumi palīdzības sniegšanai. Komisijas pārstāvis arī piedalās uzraudzības komitejas darbā taču tikai padomdevēja statusā.

25. Uzraudzības komitejai, inter alia, ir jāapstiprina vai jāpielāgo katrs programmas papildinājums, tostarp fiziskie un finanšu rādītāji, kas izmantojami palīdzības uzraudzībā. Pirms jebkuru turpmāku pielāgojumu veikšanas jāsaņem tās apstiprinājums. Uzraudzības komitejas arī izskata un apstiprina kritērijus [tādu] darbību izvēlei, kuras finansē katrā pasākumā, pārbauda ieviešanas rezultātus, izskata un apstiprina gada un nobeiguma ziņojumu par ieviešanu, pirms tos nosūta Komisijai, izskata un apstiprina jebkuru priekšlikumu veikt saturiskus grozījumus Komisijas lēmumā par fondu piešķirto finansējumu un jebkurā gadījumā var ierosināt vadošajai iestādei veikt jebkādus pielāgojumus vai pārskatīt palīdzību ( ).

26. Visbeidzot, Reģionu attīstības un pārveides komiteja ir komiteja, kas ir izveidota saskaņā ar 47. pantu, lai palīdzētu Komisijai ieviest Struktūrfondu regulu. Saskaņā ar 48. pantu to veido dalībvalstu pārstāvji un to vada Komisijas pārstāvis. Tā var darboties vai nu kā padomdevēja komiteja, vai kā pārvaldības komiteja atkarībā no izskatāmā jautājuma būtības.

Prāvas priekšvēsture

27. Šīs lietas pamatā ir konsultācijas Komisijas un dalībvalstu starpā ar mērķi vienkāršot darbības lēmumu pieņemšanu pašreizējās Struktūrfondu regulas reglamentējumā.

28. 2002. gada 24. jūlijā Reģionu attīstības un pārveides komitejas 67. sanāksmē Komisija iesniedza dokumenta “Ziņojums par struktūrpolitikas no 2000. līdz 2006. gadam pārvaldības vienkāršošanu, izskaidrošanu, koordinēšanu un elastību” projektu (ziņojums Nr. CDRR-03-0013-00). Šis pats ziņojums tika iesniegts apspriešanai ministru 2002. gada 7. oktobra sanāksmē, kurā tikās komisārs Barnjē [Barnier] un dalībvalstu ministri.

29. Šajā ziņojumā Komisija piedāvāja noteiktus struktūrfondu pārvaldības vienkāršojumus un uzlabojumus, tai skaitā vienu par programmas papildinājumu grozījumiem: ja šādi grozījumi, kurus var veikt uzraudzības komiteja, nosaka nepieciešamību veikt pielāgojumu ar tiem saistītā palīdzības projektā, Komisijas iepriekšējais lēmums par palīdzības sniegšanu attiecīgi ir jāgroza. Tādējādi dalībvalstij un Komisijai ir jāvienojas, ievērojot piemērojamās Struktūrfondu regulas normas. Tomēr, ja grozījumi attiecas tikai uz pašu programmas papildinājumu, Komisijas apstiprinājums nav nepieciešams.

30. No Komitejas 67. sanāksmes protokola izriet, ka, atbildot uz Itālijas [Republikas] delegāta jautājumu, Komisijas pārstāvis paziņoja, ka “programmu grozījumu gadījumā jauno pasākumu (vai grozīto pasākumu) atbilstības sākuma datums ir tāds pats kā programmas sākuma datums, tas ir, lielākajā daļā gadījumu – pieņemamas programmas saņemšanas datums”.

31. No šī paša protokola arī izriet, ka, atbildot uz Spānijas delegācijas vispārējām piezīmēm par Komisijas informatīvo ziņojumu pieaugošo normatīvo raksturu, priekšsēdētājs – Komisijas pārstāvis − paziņoja, ka Komisijas sniegto informatīvo ziņojumu mērķis ir “izskaidrot dalībvalstīm veidu, kādā Komisijas dienesti interpretē un piemēro struktūrfondu ieviešanas noteikumus. Pēc būtības tie ir iekšēji ziņojumi un tā ne vienmēr ir galīgā versija”.

32. Šīs pašas komitejas 75. sanāksmē Komisija prezentēja ziņojumu, kas saucas “Atbilstības datums, kad tiek grozīti plānošanas dokumenti”. Šajā ziņojumā Komisija norādīja, ka jebkādu grozījumu darbības programmās vai vienotajā programmdokumentos gadījumā jauni izdevumi kļūst atbilstīgi no datuma, kurā Komisija saņem lūgumu par grozījumiem palīdzības projektā – citiem vārdiem sakot, Struktūrfondu regulas 30. pantā noteiktajā datumā.

33. Tomēr programmas papildinājumu grozījumu gadījumā ziņojumā ir paredzēti divi rīcības veidi.

34. No vienas puses, ja programmas papildinājuma grozījums prasa grozīt arī vienotos programmdokumentus vai darbības programmu, tad piemērojams ir atbilstības datums, kas norādīts lēmumā par vienotā programmdokumenta vai programmas papildinājumu grozījumu apstiprināšanu.

35. No otras puses, ja grozījums attiecas tikai uz pašu programmas papildinājumu, tad izdevumu atbilstības sākuma datumu “nosaka uzraudzības komiteja, bet labas finanšu pārvaldības nolūkos tas nedrīkst būt pirms datuma, kurā šī komiteja apstiprina ierosināto grozījumu”.

36. Šis ziņojums ietver pirmo pasākumu, par kuru var celt prasību par atcelšanu (turpmāk tekstā – “Apstrīdētais ziņojums”).

37. Vēlāk rakstveida konsultāciju procedūras laikā, ko uzsāka Itālijas Sardīnijas, Sicīlijas un Lacio reģionu Uzraudzības komitejas, Komisija katrai šai komitejai nosūtīja vēstuli par apsvērumiem par attiecīgās programmas papildinājumiem (turpmāk tekstā – “Apstrīdētās vēstules”).

38. Attiecībā uz Sardīniju Komisija apstiprināja, ka saskaņā ar tās vēstules pielikumā esošo Apstrīdēto ziņojumu jebkuru tādu programmas papildinājumu grozījumu gadījumā, “attiecībā uz kuriem ir piemērojama šī rakstveida konsultāciju procedūra”, atbilstības sākuma datumu nosaka uzraudzības komiteja, bet labas finanšu pārvaldības nolūkos tas nekādā gadījumā nevarētu būt pirms datuma, kurā uzraudzības komiteja apstiprinājusi ierosināto grozījumu.

39. Arī Lacio Uzraudzības komitejai adresētajai vēstulei Komisija pievienoja Apstrīdēto ziņojumu un atgādināja, ka tādu programmas papildinājumu grozījumu gadījumā, “uz ko attiecas šī rakstveida procedūra”, atbilstības sākuma datumu “jānosaka uzraudzības komitejai, bet labas finanšu pārvaldības nolūkos tas nevar būt pirms datuma, kurā šī pati komiteja ir apstiprinājusi ierosināto grozījumu (šajā lietā rakstveida procedūras izbeigšanas datums). Grozītajā programmas papildinājumā ir jāprecizē jauno izdevumu, kurus ietekmē dokumenta grozīšana, atbilstības sākuma datums.

40. Visbeidzot, attiecībā uz Sicīlijas Uzraudzības komiteju Komisija, netieši atsaucoties uz Apstrīdēto ziņojumu, lūdza vadošajai iestādei no jauna noteikt izdevumu atbilstības sākuma datumu saskaņā ar jaunāko Komisijas nostāju šajā jautājumā.

Par pieņemamību

Argumenti

41. Komisija uzskata, ka apstrīdētajiem noteikumiem nav un nav paredzētas saistošas tiesiskas sekas attiecībā pret trešām personām, un tādējādi tie nav apstrīdami saskaņā ar EKL 230. pantu.

42. Komisija galvenokārt pamatojas uz judikatūru, no kuras izriet, ka akts, ar kuru Komisija tikai interpretē tiesību akta noteikumu vai paziņo par saviem nodomiem ievērot noteiktu rīcības modeli, nevar tikt uzskatīts par tādu, kam ir tiesiskas sekas. Tiesiskas sekas spēj radīt nevis Kopienu tiesību normu interpretācija vai paziņojums par šādu nodomu, bet gan drīzāk to piemērošana noteiktā situācijā ( ).

43. Saistībā ar Apstrīdēto ziņojumu Komisija atsaucas, pirmkārt, uz kontekstu un formu, kādā tas tika pieņemts. Gan konteksts, gan forma, pretēji Itālijas apgalvojumam, parāda, ka nebija paredzēts padarīt to par saistošu.

44. Ziņojuma mērķis ir informēt dalībvalstis un valstu vadošās iestādes par kritērijiem, kurus Komisija paredz piemērot savos turpmākajos lēmumos par pieteikumiem maksājuma saņemšanai, lai tās tādējādi zinātu, ka Komisija nav paredzējusi finansēt ar programmu papildinājumu grozījumiem saistītus izdevumus, kas radušies pirms ziņojumā norādītajiem datumiem. Tikai lēmumi par pieteikumu maksājuma saņemšanai noraidīšanu vai pieņemšanu var radīt tiesiskas sekas attiecībā pret trešām personām un tā rezultātā var tikt apstrīdēti saskaņā ar EKL 230. pantu.

45. Komisija atzīst, ka Apstrīdētais ziņojums var ietekmēt dalībvalstis un vadošās iestādes. Tomēr atbilstoši Tiesas spriedumam lietā IBM ( ) tās ir faktiskas, nevis tiesiskas sekas.

46. Turklāt Komisija apstiprina, ka saskaņā ar Itālijas norādīto judikatūru individuāli akti, kuri ietver nepareizu Kopienu tiesību normu interpretāciju, var tikt apstrīdēti, ja šīs interpretācijas rezultātā tie tieši uzliek dalībvalstīm pienākumus, kuri nav noteikti ne interpretētajās Kopienu tiesību normās, ne arī uz kuriem attiecas turpmāks piemērošanas akts. Tomēr Apstrīdētais ziņojums neietilpst šajā kategorijā.

47. Apstrīdētās vēstules, kā to norāda Komisija, ir tikai nesaistoši apsvērumi un ieteikumi uzraudzības komitejām sakarā ar rakstveida konsultācijām, ko tās uzsāka attiecībā uz programmu papildinājumu grozījumiem. Saskaņā ar šo valsts iestāžu kompetencē esošo procedūru Komisijai nav pilnvaru pieņemt jebkādu tiesiski saistošu aktu, kas noteiktu labojumu veikšanu. Apsvērumiem ir tāds pats informatīvs raksturs kā Apstrīdētajam ziņojumam, un šo pašu iemeslu dēļ to nevar apstrīdēt saskaņā ar EKL 230. pantu.

48. Itālija apgalvo, ka Apstrīdētais ziņojums neaprobežojas tikai ar noteikumu par izdevumu atbilstību skaidrošanu, bet nosaka arī jaunus pienākumus, kas nav paredzēti Struktūrfondu regulā. Izdevumu atbilstības nosacījumi un ierobežojumi, kurus Komisija noteikusi apstrīdētajos aktos, nav raksturīgi šīs regulas 30. panta 2. punktam.

49. Itālija uzskata, ka, pastāvot riskam, ka Komisijas noteiktajiem kritērijiem neatbilstošo izdevumu atmaksāšana varētu tikt noraidīta un, ņemot vērā dalībvalstu pienākumus saskaņā ar EKL 10. pantu, dalībvalstis ir spiestas nekavējoties pieņemt dažādus tiesību aktus, lai nodrošinātu atbilstību Apstrīdētā ziņojuma noteikumiem. Tādējādi šis akts ir paredzēts tiesisku seku radīšanai.

50. Itālija atsaucas uz Tiesas spriedumiem virknē lietu, kurās Francija cēla prasību par Komisijas aktiem, ar kuriem tika pieņemti dalībvalstu “uzvedības kodeksi” ( ), diviem skaidrojošiem paziņojumiem ( ) un “iekšējām instrukcijām” Komisijas ierēdņiem ( ).

Vērtējums

51. Atbilstoši pastāvīgajai judikatūrai prasību atcelt tiesību aktu var celt pret visiem iestāžu pieņemtajiem noteikumiem, kuri rada tiesiskas sekas, neatkarīgi no to rakstura vai formas ( ).

52. Tā kā Itālija ir dalībvalsts un tai nav nepieciešams pierādīt konkrētu tiesisku interesi tās saskaņā ar EKL 230. pantu celtās prasības iznākumā, tad, manuprāt, tai nav jāpierāda, ka ir ietekmētas īpašas tās intereses ( ).

53. Tādējādi jautājums ir, vai apstrīdētie noteikumi varētu paši par sevi un tādi, kādi tie ir, izmainīt trešo personu tiesisko situāciju – ko saprot kā tiesību un pienākumu kopumu noteiktā laika brīdī.

54. Tomēr ir vairāki iemesli, kādēļ ir grūti nonākt pie apmierinoša secinājuma par prasības pieņemamību.

55. No vienas puses, nešķiet, ka apstrīdētie akti tieši precīzi atbilstu judikatūrā noteiktajiem kritērijiem par tiesisku seku radīšanu vai nodomu radīt tiesiskas sekas attiecībā pret trešām personām. Atbilstīgi judikatūrai tie drīzāk var tikt uzskatīti par tādiem, kas dod norādes attiecībā uz vēlākiem paredzētajiem lēmumiem, kuriem savukārt paredzētas tiesiskas sekas ( ), un kas tikai informē par Komisijas “nodomu ievērot noteiktu rīcības modeli” ( ).

56. Šādus secinājumus, no vienas puses, pamato gan faktiskie, gan tiesiskie apstākļi, kādos apstrīdētie akti tika pieņemti, un, no otras puses, aktu būtības analīze.

57. Faktiskie un tiesiskie apstākļi norāda uz to, ka nebija nodoma apstrīdētajiem noteikumiem piešķirt saistošu spēku.

58. Apstrīdētais ziņojums bija Reģionu attīstības un pārveides komitejā notikušo vispārēju diskusiju rezultāts. Tā pamatā nebija kāds īpašs noteikums, ne arī tas tika publicēts Oficiālajā Vēstnesī. Pirms tā izplatīšanas dalībvalstīm Komisija Komitejas 67. sanāksmē ( ) skaidri norādīja, ka tas ir iekšējs dokuments, kurš var tikt grozīts un kas tikai atspoguļo Komisijas viedokli. Turklāt Komisija neatlaidīgi ir norādījusi, ka tai nekad nav bijis nodoms piešķirt ziņojumam jebkādas tiesiskas sekas, izņemot tās, kas paredzētas Struktūrfondu regulas 30. pantā, kas arī izskaidro, kādēļ [tajā] nav norādes uz tiesisko pamatojumu.

59. No lietas materiāliem ir redzams, ka kompetenajām uzraudzības komitejām tika nosūtītas trīs Apstrīdētās vēstules rakstveida konsultāciju ietvaros, ko attiecībā uz pielāgojumu izdarīšanu programmu papildinājumos bija uzsākušas šīs pašas komitejas. Saskaņā ar šo procedūru, kā Itālija pati apgalvo savos argumentos pēc būtības un kā arī izriet no Struktūrfondu regulas 15. panta 6. punkta, 34. panta 3. punkta un 35. panta, aplūkojot tos kopsakarā, Komisijai ir tikai konsultatīva loma ( ) un tai nav tiesību pieņemt jebkādu tiesiski saistošu aktu, saskaņā ar kuru valstu iestādēm būtu jāveic grozījumi.

60. Pēc būtības apstrīdētajiem aktiem, šķiet, nav tiesisku seku, kas būtu atšķirīgi no Struktūrfondu regulā noteiktajiem. Tie neietekmē dalībvalstu materiālās vai procesuālās tiesības, jo neierobežo dalībvalstis iesniegt Komisijai Apstrīdētajā ziņojumā noteiktajām izdevumu atlīdzināšanas prasībām neatbilstošus pieteikumus maksājumu saņemšanai. Dalībvalstu juridiskā situācija tādējādi netiek grozīta. Komisijai arī turpmāk jāizskata visi pieteikumi un jāpieņem galīgais lēmums par tiem saskaņā ar Struktūrfondu regulas 35. pantu. Kā Tiesa ir noteikusi līdzīgās lietās ( ), jebkurš šāds galīgs lēmums par maksājuma atteikšanu radītu tiesiskās sekas, kuras Itālija piedēvē Apstrīdētajam ziņojumam.

61. No otras puses, atzīt, ka prasība ir nepieņemama, būtu neapmierinoši vairāku iemeslu dēļ.

62. Kā to norāda Itālija un atzīst Komisija, valstu iestādēm varētu būt nepieciešams grozīt savus iekšējos noteikumus un procedūras, lai nodrošinātu atbilstību apstrīdētajiem aktiem, kas ir visai sagaidāms iznākums, ņemot vērā Apstrīdēto vēstuļu imperatīvo un nepārprotamo formulējumu ( ) un Apstrīdētā ziņojuma vispārējo raksturu. Šāda Komisijas rīcība noteikti nav pasargāta no nosodījuma.

63. Papildus, kā tas lielākā mērā būs redzams lietas būtības izvērtējumā, Apstrīdētais ziņojums attiecībā uz programmas papildinājumu grozījumiem, šķiet, skaidri novirzās no Struktūrfondu regulas vienīgās tiesību normas, kura nosaka izdevumu atbilstības kritērijus, proti, 30. panta 2. punkta. Ja tas tā ir, tad tā vietā, lai vienkārši izskaidrotu šīs tiesību normas iespējamo nozīmi, Komisija, šķiet, nosaka papildu kritēriju, kas prima facie nav pamatots Struktūrfondu regulā.

64. Pamatojoties tikai uz šiem elementiem, Apstrīdētā ziņojuma regulējums, šķiet, ir plašāks, nekā prasa Struktūrfondu regula, un saskaņā ar Itālijas minēto judikatūru apstrīdētos aktus var uzskatīt par tādiem, ar kuriem iecerēts radīt tiesiskas sekas.

65. Procesuālās ekonomijas un tiesiskās noteiktības principi arī runā par labu tam, lai noteiktu, ka prasība ir pieņemama.

66. Kā to tiesas sēdē norādīja Itālija, prasības noteikšana par nepieņemamu tikai kavētu Tiesu izvērtēt apstrīdēto aktu spēkā esamību pretēji procesuālās ekonomijas principam. Par spīti skaidrajam formulējumam, kādā ir izteikta Komisijas nostāja apstrīdētajos aktos, tās paziņotajam nodomam piemērot šo interpretāciju un Apstrīdētā ziņojuma vispārējam raksturam prasības atzīšana par nepieņemamu spiestu dalībvalstis gaidīt no Komisijas skaidri izteiktu aktu par pieteikuma maksājuma saņemšanai noraidīšanu un tad celt jaunu prasību, pamatojoties uz tiem pašiem šajā lietā minētajiem pamatiem.

67. Tas paildzinātu Apstrīdētā ziņojuma radīto tiesiskās nenoteiktības situāciju ( ). Dažas dalībvalstis, iespējams, varētu atturēties no noteiktu izdevumu veidu iesniegšanas, kurus, iespējams, Tiesa ar vēlāku spriedumu atzītu par atbilstošiem. Citas varētu izvēlēties tomēr ignorēt Apstrīdēto ziņojumu un iesniegt pieteikumus maksājuma saņemšanai, vēlāk apstrīdot Tiesā Komisijas atteikumu. Šāds lietu stāvoklis neveicina tiesisko noteiktību. Izvērtējot apstrīdēto aktu būtību šajā lietā, Tiesa sniegtu juridiskās situācijas skaidrojumu, nodrošinot tiesisko noteiktību un novērstu turpmākas tiesvedības.

68. Šajā kontekstā ir vērts pieminēt Francijas Conseil d'État (Valsts padome) ieņemto nostāju valstiskā līmenī līdzīgā jautājumā. Novirzoties no iepriekšējās nostājas, tā ir atzinusi, ka saskaņā ar Francijas administratīvajām tiesībām prasības pieteikumi par skaidrojoša apkārtraksta tiesisko izvērtējumu ir pieņemami, “ja apkārtrakstos noteiktā interpretācija pārprot interpretēto likumpamatoto vai deleģēto normu nozīmi un apjomu vai atkārto tiesību normu, kura ir pretrunā augstākstāvošai normai” ( ). Šīs nostājas maiņas loģiskais pamatojums ir meklējams tiesiskās noteiktības nepieciešamībā. Tā kā valsts ierēdņiem ir tendence piemērot skaidrojošos apkārtrakstus un nevis tiesību normu, ko tie cenšas izskaidrot, Conseil d'État uzskata par efektīvāku izskaidrot juridisko situāciju pēc iespējas ātrāk, lai izvairītos no turpmākas tiesvedības ( ).

69. Praktiski šāda preventīva nostāja varētu tikpat labi šķist vissaprātīgākā attiecībā uz tādiem vispārējiem aktiem kā šajā lietā esošie, kuri, šķiet, ir paredzēti vispārēju tiesisku seku radīšanai un kuri, iespējams, ietekmēs vairākas tiesvedības nākotnē. Atzīstot prasību par pieņemamu, nevis atliekot lietas izskatīšanu pēc būtības uz vēlāku laiku, tiktu radītas nozīmīgas priekšrocības.

70. Pat ņemot vērā visus šos apsvērumus, es tomēr uzskatu, ka saskaņā ar dominējošo judikatūru prasība ir jānoraida kā nepieņemama. Noteiktu tiesisko seku neesamība attiecībā uz valstu iestādēm nosliec svaru kausus par labu atbildētājas iebildumam.

71. Lai arī ir skaidrs, ka tiesiski saistošo seku esamība ir elements, kam jāpiešķir nozīme, tam nebūtu jābūt izšķirošam šajā lietā. Dalībvalstīm un Kopienas struktūrfondu pārvaldībā iesaistītām valsts iestādēm ir zināma Struktūrfondu regulā noteiktā kārtība un tām ir labas iespējas, lai veiktu Komisijas pieņemto aktu, kas ir vairāk, nekā vizuāli šķiet, sākotnējo juridisko izvērtējumu. Šī pati analīze tomēr varētu būt mazāk piemērota fizisko personu, kuras ir mazāk tiesiski izglītotas, gadījumos ( ).

72. Šis apsvērums ir īpaši nozīmīgs šajā lietā, jo, kā Itālija pati norāda argumentos par būtību, Struktūrfondu regulā, šķiet, nav tiesiska pamata, ar kuru Komisija tiktu pilnvarota pati pēc savas iniciatīvas pieņemt saistošu 30. panta 2. punkta skaidrojumu. Tā kā nevar uzskatīt, ka šādas pilnvaras pastāv, neesot speciālām tiesību normām ( ) un tā kā pastāvīgajā judikatūrā ir noteikts, ka Komisijas paustie uzskati dalībvalsts iestādēm jomās, kurās tai nav pilnvaru pieņemt saistošus lēmumus, ir tikai viedoklis bez tiesiskām sekām ( ), dalībvalstis bija pietiekoši skaidrā no judikatūras izrietošā juridiskā situācijā, pamatojoties uz kuru tās varēja definēt savu juridisko nostāju attiecīgajā jautājumā.

73. Būtiskāk ir tas ( ), ka apstrīdētie akti, lai arī var ietekmēt valsts iestāžu rīcību, paši negroza jebkuras trešās personas juridisko situāciju, īpaši valstu iestāžu situāciju. Līdz ar to galvenais judikatūrā noteiktais nosacījums nav ievērots. Jebkuras izmaiņas, kuras var ieviest šādas iestādes tādā pašā veidā, kā tās apstrādā izdevumus, kas saistīti ar pielāgojumiem programmu papildinājumos, lai novērstu pieteikumu maksājuma saņemšanai noraidīšanu, būtu tikai faktiskas sekas ( ). Papildus varētu norādīt, ka Pirmās instances tiesa ir nolēmusi, ka akta nesaistošais raksturs nevar tikt apstrīdēts, pamatojoties uz to, ka valsts iestāde, kurai tas adresēts, šī akta rezultātā ir pieņēmusi valsts tiesību aktus ( ) vai to izpildījusi ( ).

74. Turklāt es uzskatu, ka šīs lietas apstākļus var nošķirt no to lietu, kuras Itālija norādījusi prasības pamatojumā, apstākļiem ( ). Visās šajās lietās Komisija iebilda par pieņemamību, pamatojoties uz līdzīgiem apsvērumiem kā šajā lietā. Tiesa tomēr uzskatīja, ka visas prasības ir pieņemamas un noteica, ka apstrīdētie akti bija paredzēti pašu tiesisku seku, papildu vai atšķirīgu no to Kopienu tiesību normu sekām, kuras tie paskaidroja vai papildināja, radīšanai. Pamatojoties uz to, Tiesa atzina aktus par spēkā neesošiem.

75. “Uzvedības kodeksa” lietā ( ) Tiesa uzskatīja, ka šis kodekss, kurā Komisija bija precizējusi no noteiktas Kopienu tiesību normas izrietošus dalībvalstu pienākumus, noteica īpašus pienākumus, kuri pārsniedza attiecīgo tiesību normu regulējuma apjomu.

76. Līdzīgs pamatojums tika pieņemts divās lietās par Komisijas sniegtiem skaidrojošiem paziņojumiem, lai pilnīgāk definētu noteiktus pienākumus, kas izriet no īpašiem primāriem un pakārtotiem Kopienu noteikumiem. Tiesa uzskatīja, ka paziņojums ne tikai skaidroja interpretējamos noteikumus, bet faktiski noteica dalībvalstīm jaunus pienākumus ( ). Tā kā nebija juridiska pamatojuma šādai Komisijas darbībai, Tiesa atcēla abus skaidrojošos paziņojumus.

77. Tā kā Apstrīdētais ziņojums neuzliek jaunus pienākumus dalībvalstīm, situācija šajā lietā ir atšķirīga. Tām netiek prasīts pielāgot savas iekšējās procedūras vai neliedz iesniegt tādus pieteikumus maksājuma saņemšanai, kuri neatbilst Komisijas noteiktajiem atbilstības kritērijiem.

78. Papildus tam, pieņemot lēmumu lietā par “uzvedības kodeksu”, Tiesa īpaši uzsvēra Komisijas tiesas sēdē pausto nostāju, ka dalībvalsts varētu pārkāpt kodeksu, tajā pašā laikā nepārkāpjot kodeksā interpretēto regulas noteikumu ( ). Šāda apgalvojuma rezultātā tika atzīts, ka kodekss bija paredzēts seku radīšanai neatkarīgi no regulas, un šim apgalvojumam, šķiet, bija nozīmīga loma Tiesas nolēmumā. Pretēji tam šajā lietā Komisija nepārtraukti ir saglabājusi viedokli, ka Apstrīdētais ziņojums nebija paredzēts savu tiesisko seku radīšanai, un nekad nav apstiprinājusi, ka tas varētu tikt pārkāpts, tajā pašā laikā nepārkāpjot ziņojumā interpretēto Struktūrfondu regulu.

79. Ir arī vērts pieminēt, ka vienā no lietām par skaidrojošajiem paziņojumiem Tiesa uzsvēra, ka paziņojums tika pieņemts, Padomei nespējot panākt kompromisu par direktīvu, ar kuru bija paredzēts noregulēt attiecīgo Līguma tiesību normu piemērošanas apjomu, un deva mājienu, ka faktiski bija paredzēts, ka ziņojums aizstās šādu direktīvu ( ). Šajā lietā tā nav.

80. Visbeidzot, tika atzīts, ka “iekšējām instrukcijām” ( ) ir tiesiskas sekas, jo ar tām piešķīra pilnvaras Komisijas ierēdņiem veikt pārbaudi attiecībā uz dalībvalstīm un noteica detalizētu to ieviešanas kārtību, lai arī šādas pilnvaras nebija paredzēts lietā aplūkotajā regulā. Tā kā Komisijai nebija pilnvaru papildināt attiecīgās Kopienu tiesību normas, Tiesa atzina “iekšējās instrukcijas” par spēkā neesošām ( ). Šajā lietā, pieņemot apstrīdētos aktus, Komisija nepiešķir sev jaunas pilnvaras, kuras būtu jāizmanto attiecībā uz dalībvalstīm.

81. Lai arī judikatūrā plaši aplūko [Tiesā] pārbaudāmos aktus, es uzskatu, ka šīs lietas apstākļos prasības atzīšana par pieņemamu būtu pretrunā pastāvīgajai judikatūrai un tādējādi radītu nenoteiktību. Es arī uzsvērtu, ka mani secinājumi neizslēdz turpmāku pārbaudi [Tiesā]. Ja Komisija noraidītu pieteikumu maksājuma saņemšanai, pamatojoties uz to, ka tas neatbilst Apstrīdētajā ziņojumā noteiktajam atbilstības datumam, tas noteikti būtu lēmums, kuru var apstrīdēt saskaņā ar EKL 230. pantu. Jautājumi, ko Itālija ierosina šajā prasības pieteikumā, varētu tikt izlemti tiesvedībā par šādu prasību. Efektīvas tiesiskās aizsardzības principa ievērošana, kurš, manuprāt, ir pamatu pamats judikatūrai attiecībā uz prasību par Kopienas iestāžu aktu apstrīdēšanu pieņemamību, ir nodrošināta.

82. Saskaņā ar iepriekš minēto secinu, ka Tiesai jānoraida prasība kā nepieņemama, tā kā ar to prasa atcelt aktu, kuram nav tiesisku seku un kurš nav arī paredzēts tiesisku seku radīšanai.

Par lietas būtību

83. Es tomēr turpināšu izvērtēt Itālijas prasību pēc būtības gadījumam, ja Tiesa atzītu, ka apstrīdētajiem aktiem ir tiesiski saistošas sekas, un tādējādi atzītu prasību par pieņemamu.

Argumenti

84. Itālija izvirza trīs galvenos argumentus [aktu] atcelšanai.

85. Pirmkārt, tā norāda, ka apstrīdētie akti tika pieņemti, pārkāpjot Struktūrfondu regulas 15. un 34. pantā noteikto kompetences sadalījumu starp Komisiju un dalībvalstīm. Vienoto programmdokumentu un darbības programmu apstiprina Komisija, [savukārt] programmu papildinājumus pieņem dalībvalstis un tie ir to kompetencē. Komisija, tādējādi rīkojoties, ir pārkāpusi Struktūrfondu regulā noteiktās kompetences robežas.

86. Otrkārt, Itālija apgalvo, ka ir pārkāpts Struktūrfondu regulas 30. pants. Regulas 30. panta 2. punkts nosaka izdevumu atbilstības datumu, proti, dienu, kad Komisija saņēmusi iesniegumu par palīdzības piešķiršanu, nenosakot nekādas citas iespējamās atkāpes. Šis datums tādējādi ir piemērojams, arī ja grozījumi programmu papildinājumos neprasa izmaiņas vienotajos programmdokumentos vai darbības programmās.

87. Treškārt, Itālija apgalvo, ka Apstrīdētajam ziņojumam nav atbilstoša juridiska pamatojuma, ka ir pārsniegtas pilnvaras, gan pārkāpjot būtiskas procesuālās prasības, gan kompetences trūkuma dēļ, un visbeidzot ka ir pārsniegtas arī Komisijas reglamentā noteiktās pilnvaras.

88. It īpaši Itālija apgalvo, ka Apstrīdētajā ziņojumā nebija atsauces uz juridisku pamatu un ka jebkurā gadījumā vienīgā tiesību norma, kas varēja būt Apstrīdētā ziņojuma juridiskais pamats, proti, Struktūrfondu regulas 53. pants, netika ievērota, un ka no tās rīcībā esošajiem dokumentiem var tikt secināts, ka Apstrīdētais ziņojums tika pieņemts, pārkāpjot Komisijas reglamentu, kurš nosaka lēmumu pieņemšanas kārtību Komisijā.

Vērtējums

89. Vispirms izvērtēšu otro pamatu, ar kuru apgalvots, ka ir pārkāpts Struktūrfondu regulas 30. panta 2. punkts.

90. Ir acīmredzams, ka vienīgā tiesību norma Struktūrfondu regulā, kurā ir atsauce uz izdevumu atbilstību, ir 30. pants. Attiecībā uz izdevumu atbilstības datumiem 30. panta 2. punkts skaidri noteic, ka izdevumu atbilstības sākuma datumam ir jābūt datumam, kurā Komisija ir saņēmusi iesniegumu par palīdzības piešķiršanu. Ja nav īpašas tiesību normas, kura nosaka atšķirīgus kritērijus attiecībā uz izmaksām, kas saistītas ar grozījumiem programmu papildinājumos, un ņemot vērā 30. panta 2. punkta viennozīmīgo formulējumu, man ir grūti piekrist Komisijai, ka Struktūrfondu regula pieļauj tādu regulas interpretāciju, kāda ir noteikta apstrīdētajos aktos. Nosakot citu izdevumu atbilstības datumu, kas nav Struktūrfondu regulas 30. panta 2. punktā noteiktais, Komisija, manuprāt, ir pārkāpusi šajā regulā iespējamo.

91. Šo secinājumu pastiprina arī argumentu, ar kuriem apgalvots, ka Komisijai nebija pilnvaras pieņemt Apstrīdētos ziņojumu, pārbaude.

92. Es piekrītu Itālijai, ka tikai Struktūrfondu regulas 53. panta 2. punktu varētu interpretēt kā tādu, ar kuru Komisijai piešķir šādas pilnvaras ( ). Tomēr tas, ka šajā tiesību normā noteiktā procedūra netika ievērota, netiek apstrīdēts. Tādējādi izriet, ka Komisija, pieņemot Apstrīdēto ziņojumu tādā veidā, kā tas tika pieņemts, ir arī pārkāpusi būtisku procesuālo prasību.

93. Visbeidzot, Itālija gūtu sekmes, manuprāt, arī attiecībā uz pamatu par juridiskā pamatojuma trūkumu. Saskaņā ar pastāvīgo judikatūru tiesiskās noteiktības princips prasa, ka jebkura akta, kurš paredzēts tiesisku seku radīšanai, saistošajam raksturam ir jāizriet no Kopienu tiesību normas, kura nosaka tā juridisko formu un kurai jābūt norādītai aktā kā juridiskam pamatam ( ).

94. Apstrīdētajā ziņojumā nav norādīts tā juridiskais pamats. Ja Tiesa uzskatītu, ka tas bija paredzēts tiesisku seku radīšanai, Komisija, pieņemot šādu aktu bez skaidras norādes uz to Kopienu tiesību normu, no kuras izriet tā saistošais spēks, būtu pārkāpusi tiesiskās noteiktības principu.

95. Tā kā Apstrīdētais ziņojums tikai uz šī pamata vien būtu jāatceļ, nav nepieciešamības turpināt tā satura analīzi vai veikt tālāku Itālijas izvirzīto pamatu analīzi.

96. Apstrīdētās vēstules, ja Tiesa uzskatītu, ka tās bija paredzētas tiesisku seku radīšanai, arī būtu jāatceļ, jo tās attiecas un pamatojas uz spēkā neesošu aktu.

Par tiesāšanās izdevumiem

97. Saskaņā ar Reglamenta 69. panta 3. punktu Tiesa izņēmuma gadījumos var atkāpties no vispārējā noteikuma, kurš noteic, ka tiesāšanās izdevumus atlīdzina lietas dalībnieks, kuram spriedums ir nelabvēlīgs. Šajā lietā man šķiet saprotams, ka Itāliju iesniegt prasību pamudināja Komisijas rīcība. Es tādējādi uzskatu, ka katrai dalībniecei būtu jāsedz savi tiesāšanās izdevumi pašai.

Secinājumi

98. Ņemot vērā iepriekš minēto, uzskatu, ka Tiesai:

1) jānoraida prasība kā nepieņemama;

2) jāpiespriež katrai lietas dalībniecei segt savus tiesāšanās izdevumus pašai.