ĢENERĀLADVOKĀTES JULIANAS KOKOTES [JULIANE KOKOTT] SECINĀJUMI,

sniegti 2005. gada 8. septembrī ( )

Lieta C‑66/04

Lielbritānijas un Ziemeļīrijas Apvienotā Karaliste

pret

Eiropas Parlamentu

un

Eiropas Savienības Padomi

Eiropas Parlamenta un Padomes 2003. gada 10. novembra Regula (EK) Nr. 2065/2003 par kūpināšanas aromatizētājiem, ko izmanto vai kas ir paredzēti izmantošanai pārtikas produktos vai uz tiem – Juridiskā pamata izvēle – EKL 95. panta 1. punkts – Īstenošanas kompetences deleģēšana – EKL 202. pants

I – Ievads

1. Eiropas Parlamenta un Padomes 2003. gada 10. novembra Regulā (EK) Nr. 2065/2003 par kūpināšanas aromatizētājiem, ko izmanto vai kas paredzēti izmantošanai pārtikas produktos vai uz tiem ( ), nav tieši noteikts, kurus kūpināšanas aromatizētājus drīkst izmantot iekšējā tirgū. Tajā būtībā ir paredzēta procedūra, kurā Komisija nosaka tā saucamos atļautos pirmapstrādes produktus kūpināšanas aromatizētāju ražošanai. Atļautās vielas tiek iekļautas atļauto vielu sarakstā regulas pielikumā.

2. Starp lietas dalībniekiem ir strīds par to, vai EKL 95. panta 1. punkts pieļauj šādu “vairākpakāpju” regulējuma modeli vai tikai pieļauj pasākumus, ar kuriem tiek tieši saskaņoti dalībvalstu tiesību akti. Turklāt strīds ir arī par to, vai šajā procesā pietiekami precīzi ir noteiktas Komisijas pilnvaras.

II – Pamata prāvas fakti un tiesiskais pamats

3. Regulas tiesiskais pamats ir EKL 95. pants, kura izvilkumā ir noteikts:

“1. [..] Padome saskaņā ar EKL 251. pantā minēto procedūru, apspriedusies ar Eiropas Ekonomikas un sociālo lietu komiteju, paredz pasākumus, lai tuvinātu dalībvalstu normatīvos vai administratīvos aktus, kuri attiecas uz iekšējā tirgus izveidi un darbību.

[..]

4. Ja pēc tam, kad Padome vai Komisija ir noteikusi saskaņošanas pasākumus, kāda dalībvalsts uzskata par vajadzīgu atstāt spēkā savus noteikumus 30. pantā minēto būtisko iemeslu dēļ vai nolūkā aizsargāt vidi vai darba vidi, tā dara Komisijai zināmus šos noteikumus, kā arī pamatojumu to atstāšanai spēkā.

5. Turklāt, neskarot 4. punktu, ja pēc tam, kad Padome vai Komisija ir paredzējusi saskaņošanas pasākumu, kāda dalībvalsts uzskata, ka tai jāievieš savi noteikumi, kas pamatojas uz jauniem zinātnes datiem vides vai darba vides aizsardzības jomā un ir saistīti ar īpašu problēmu, kas šai dalībvalstij ir radusies pēc saskaņošanas pasākuma paredzēšanas, tā dara Komisijai zināmus plānotos noteikumus, kā arī pamatojumu to ieviešanai.”

4. Īstenošanas kompetences deleģēšana Komisijai ir noteikta EKL 202. panta trešajā ievilkumā:

“Lai nodrošinātu šajā Līgumā izvirzīto mērķu sasniegšanu, Padome saskaņā ar šajā Līgumā paredzētajiem nosacījumiem

[..]

– ar tās pieņemtiem tiesību aktiem pilnvaro Komisiju īstenot Padomes pieņemtos noteikumus. Padome var izvirzīt noteiktas prasības, kas attiecas uz šo pilnvaru īstenošanu. Īpašos gadījumos Padome var arī paturēt tiesības tieši īstenot izpildes pilnvaras. Šīm procedūrām jāsaskan ar principiem un noteikumiem, ko Padome pēc Komisijas priekšlikuma, saņēmusi Eiropas Parlamenta atzinumu, iepriekš pieņēmusi ar vienprātīgu lēmumu.”

5. Kūpināšanas aromatizētāju ražošana ir aprakstīta regulas septītajā apsvērumā:

“[..] Šo kūpināšanas aromatizētāju ražošana sākas ar dūmu kondensāciju. Parasti fizikālos procesos no kondensētajiem dūmiem atdala ūdeni saturošu primāro dūmu kondensātu, ūdenī nešķīstošu augsta blīvuma darvas fāzi un ūdenī nešķīstošas eļļas fāzi. Ūdenī nešķīstošā eļļas fāze ir blakusprodukts un nav piemērota kūpināšanas aromatizētāju ražošanai. Primāro dūmu kondensātu un “primārās darvas daļas” – ūdenī nešķīstošās augsta blīvuma darvas fāzes daļas – attīra, lai atdalītu cilvēku veselībai viskaitīgākās dūmu sastāvdaļas. Tad tās var izmantot pārtikas produktos vai uz tiem, vai lai attiecīgas fizikālās apstrādes, piemēram, ekstrakcijas, destilācijas, koncentrēšanas iztvaicējot, un absorbcijas vai membrānas separācijas, kā arī pārtikas sastāvdaļu, citu aromatizētāju, pārtikas piedevu vai šķīdinātāju pievienošanas rezultātā ražotu gatavos kūpināšanas aromatizētājus, neierobežojot konkrētākus Kopienas tiesību aktus.”

6. Ar kūpināšanas aromatizētājiem saistītais risks ir aprakstīts sestajā apsvērumā:

“Dūmu ķīmiskais sastāvs ir komplekss un atkarīgs no izmantotās koksnes veida, no paņēmiena, ar kura palīdzību radīti dūmi, no ūdens satura koksnē un no temperatūras, un skābekļa koncentrācijas dūmu rašanās laikā. Kūpināti pārtikas produkti parasti izraisa bažas par to veselīgumu, jo īpaši attiecībā uz iespējamo policiklisko aromātisko ogļūdeņražu klātbūtni. Kūpināšanas aromatizētāju izmantošanu parasti uzskata par mazāk kaitīgu nekā tradicionālo kūpināšanas procesu, jo kūpināšanas aromatizētājus ražo no frakcionētiem un attīrītiem dūmiem. Tomēr, veicot drošības novērtējumu, jāņem vērā tas, ka kūpināšanas aromatizētāji ir plašāk pielietojami nekā parastā kūpināšana.”

7. Astotā apsvērumā ir minētas grūtības, kas saistītas ar kūpināšanas aromatizētāju zinātnisku izvērtēšanu:

“Pārtikas zinātniskā komiteja secināja, ka pārtikas produktu aromatizēšanai izmantoto kūpināšanas aromatizētāju fizisko un ķīmisko atšķirību dēļ nav iespējams noteikt vienotu pieeju drošības novērtējumam, un tādēļ toksikoloģiskais novērtējums jāattiecina uz atsevišķu dūmu kondensātu nekaitīgumu.”

8. Saskaņā ar regulas 4. panta 2. punktu kūpināšanas aromatizētāju, respektīvi, ar to apstrādātu pārtikas produktu, var izmantot tikai tad, ja Komisija saskaņā ar regulu ir atļāvusi izmantot pirmapstrādes produktu, no kā tas iegūts.

9. Regulas 3. pantā kā pirmapstrādes produkts ir definēts primārais dūmu kondensāts un primārā darvas daļa. Uz šiem pirmapstrādes produktiem attiecas regulā paredzētā atļaujas piešķiršanas procedūra. Par atļaušanu pēc ražotāja pieteikuma lemj Komisija kopā ar kompetento iestādi ( ) un Eiropas Pārtikas nekaitīguma iestādi (turpmāk tekstā – “Pārtikas iestāde”) ( ). Tai ir jāizvērtē kūpināšanas aromatizētāja pieteikums un tas vai nu ar īstenošanas regulu jāiekļauj atļauto kūpināšanas aromatizētāju sarakstā (turpmāk tekstā – “atļauto pirmapstrādes produktu saraksts”), vai jānoraida pieteikuma iesniedzējam adresētā lēmumā.

10. Atļaujas piešķiršanas nosacījumi regulas 4. panta 1. punktā ir definēti šādi:

“Kūpināšanas aromatizētāju izmantošanu pārtikas produktos vai uz tiem atļauj tikai tad, ja ir pietiekami pierādīts, ka

– tie nerada draudus cilvēka veselībai,

– tie nemaldina patērētājus.”

11. Saskaņā ar regulas 9. pantu Komisija savā lēmumā var ņemt vērā arī “citus pamatotus faktorus, kas attiecas uz izskatāmo jautājumu”.

12. Tādēļ koksne, kuru izmanto pirmapstrādes produktu ražošanai, saskaņā ar regulas 5. pantu pēdējo sešu mēnešu laikā pirms nociršanas vai pēc tās nedrīkst būt tīši vai netīši apstrādāta ar ķīmiskām vielām, izņemot gadījumus, ja ir iespējams pierādīt, ka degšanas laikā apstrādei izmantotā viela nerada potenciāli toksiskas vielas. Regulas I pielikumā ir ietverti pārējie ražošanas procesa nosacījumi, kā arī benzopirēna un benzoantracēna robežvērtības.

III – Lietas dalībnieku prasījumi

13. Lielbritānijas un Ziemeļīrijas Apvienotā Karaliste 2003. gada 11. februāra prasības pieteikumā, kas Tiesā reģistrēts 2004. gada 16. februārī, saskaņā ar EKL 230. pantu ceļ prasību pret Eiropas Parlamentu un Eiropas Savienības Padomi un lūdz:

1) atcelt Eiropas Parlamenta un Padomes 2003. gada 10. novembra Regulu (EK) Nr. 2065/2003 par kūpināšanas aromatizētājiem, ko izmanto vai kas paredzēti izmantošanai pārtikas produktos vai uz tiem;

2) piespriest Eiropas Parlamentam un Eiropas Savienības Padomei atlīdzināt Apvienotās Karalistes tiesāšanās izdevumus.

14. Turpretī Eiropas Parlaments un Eiropas Savienības Padome lūdz:

1) prasību noraidīt; un

2) piespriest Apvienotajai Karalistei atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.

15. Ar 2004. gada 24. jūnija rīkojumu Tiesas priekšsēdētājs saskaņā ar Tiesas statūtu 40. panta 1. punktu un Tiesas Reglamenta 93. panta 1. punktu atļāva Eiropas Kopienu Komisijai iestāties lietā Parlamenta un Padomes atbalstam. Tā atbalsta Parlamenta un Padomes prasības.

IV – Tiesiskais vērtējums

16. Prasība, pirmkārt, rada jautājumu, vai EKL 95. panta 1. punkts ir pareizs regulas juridiskais pamats. Apvienotā Karaliste arī apstrīd to, ka šāds regulējuma modelis ir samērīgs. Visbeidzot, Apvienotā Karaliste uzskata, ka regula pārkāpj EKL 202. panta trešo ievilkumu, jo ar to Komisijai tiek deleģēti galvenie tiesību aktu tuvināšanas uzdevumi. Pieļaujama tomēr esot tikai “īstenošanas” deleģēšana.

A – Par EKL 95. panta 1. punktu kā regulas juridisko pamatu

17. Saskaņā ar EKL 95. panta 1. punktu Padome paredz pasākumus, lai tuvinātu dalībvalstu normatīvos vai administratīvos aktus, kuri attiecas uz iekšējā tirgus izveidi un darbību.

18. EKL 95. panta 1. punktu var izmantot kā juridisku pamatu tikai tad, ja no tiesību akta faktiski un objektīvi izriet ( ), ka tā mērķis ir uzlabot iekšējā tirgus izveides un darbības priekšnoteikumus ( ).

19. Šis ir tāds gadījums. Ar regulu atļautos pirmapstrādes produktus var izmantot visā Kopienas teritorijā. Kā apgalvo Komisija, kas nav apstrīdēts, iepriekš atļaujas piešķiršanas procedūras notika dalībvalstīs un tās vismaz potenciāli varēja novest pie dažādiem rezultātiem, kas varēja ietekmēt pirmapstrādes produktu, no tiem izgatavotu aromatizētāju un ar tiem apstrādātu pārtikas produktu brīvu apriti un traucēt brīvu konkurenci. Tā kā saskaņā ar regulu pirmapstrādes produkti turpmāk no tirgus būs jāizņem, to attaisno ar veselības aizsardzību, kam EKL 95. panta 3. punktā ir paredzēts augsts līmenis.

20. EKL 95. panta 1. punkts tomēr atļauj tikai “pasākumus, lai tuvinātu dalībvalstu normatīvos vai administratīvos aktus”. Tieši šo frāzi lietas dalībnieki tulko dažādi. Atšķirīgos viedokļus var apkopot šādi.

21. Apvienotā Karaliste uzskata, ka “pasākumiem, lai tuvinātu dalībvalstu normatīvos vai administratīvos aktus” jābūt vērstiem uz dalībvalstu tiesībām – EKL 95. panta 1. punktu nevar izmantot pasākumiem, kas nav dalībvalstu kompetencē. Tādēļ noteicošais jautājums ir, vai pasākumam ir tāds mērķis, kuru varētu sasniegt dalībvalstis, vienlaikus pieņemot identiskus tiesību aktus.

22. Uz šo jautājumu šajā lietā esot jāatbild noraidoši, jo regula nenosaka nekādus materiālus kritērijus dalībvalstu tiesību aktu tuvināšanai un neievieš nekādas saskaņotas normas valsts tiesībās. Tajā drīzāk izveidota centralizēta atļaujas piešķiršanas procedūra Kopienas līmenī, kurā Komisijai un Pārtikas iestādei ir uzticēts uzdevums izveidot atļauto kūpināšanas aromatizētāju pirmapstrādes produktu sarakstu. Šādu pasākumu dalībvalstu likumdevēji nevarētu veikt arī tad, ja tie vienlaikus pieņemtu regulas saturam identiskus valsts tiesību aktus. Tādējādi EKL 95. panta 1. punkts neesot piemērots regulas juridiskais pamats. Tā vietā kā juridiskais pamats esot jāizmanto EKL 308. pants.

23. Apvienotās Karalistes argumentācija par EKL 95. panta 1. punkta interpretāciju atbilst lielākoties vācu literatūrā izplatītam uzskatam, kas arī balstīts uz frāzi “lai tuvinātu dalībvalstu normatīvos vai administratīvos aktus”, bet kurā galvenā problēma regulāri tiek saredzēta tajā, ka Kopiena “uzurpē” dalībvalstu administratīvo kompetenci ( ).

24. Turpretī pēc iesaistīto iestāžu domām EKL 95. panta 1. punkts pieļauj vairākpakāpju pasākumus. Tādu regulējumu kā šis nevarot vērtēt izolēti, bet gan tikai ņemot vērā īstenošanas pasākumus, kuri izdoti uz tā pamata. Tādējādi regula patiešām paredz tiesību aktu tuvināšanu, proti, Komisijas uz tās pamata izdotā atļauto pirmapstrādes produktu saraksta formā. Arī šim uzskatam literatūrā ir piekritēji ( ).

25. Ņemot vērā šos argumentus, jāatgādina, ka apstrīdētajā regulā nav tieši paredzēta dalībvalstu tiesību aktu tuvināšana. Tajā ietvertie materiālie standarti ir paredzēti tam, lai Komisija varētu izstrādāt atļauto produktu sarakstu. Tikai uz Komisijas izdotu īstenošanas regulu balstītu regulu var uzskatīt par tuvināšanas pasākumu atļauto produktu saraksta veidā. Regulā tātad ir paredzēts labākajā gadījumā viens solis ceļā uz dalībvalstu kūpināšanas aromatizētāju izmantošanas tiesību aktu tuvināšanu.

26. Tāpēc ir jāpārbauda, vai EKL 95. panta 1. punkts pieļauj šādu vairākpakāpju regulējuma modeli vai tas pieļauj tikai pasākumus, kuri paši tieši tuvina dalībvalstu tiesības.

27. Nav strīda par to, ka EKL 95. panta 1. punktā izmantotais jēdziens “pasākumi” aptver vismaz visas EKL 249. pantā paredzētās tiesību aktu formas, proti, regulas, direktīvas, lēmumus un atzinumus. Tātad regulas izdošana, balstoties uz EKL 95. panta 1. punktu, formāli ir iespējama.

28. Tomēr Apvienotā Karaliste koncentrējas uz atsevišķām frāzes pārējām daļām un galvenokārt pievēršas tādiem elementiem kā “tuvināšana” un “[..] dalībvalstu”.

29. EKL 95. panta 1. punktā esot piešķirtas pilnvaras tuvināt dalībvalstu normatīvos un administratīvos aktus. Jēdziens “tuvināšana” jau parādot saistību ar dalībvalstu tiesībām, jo Kopienu tiesībām, kas ir vienveidīgi piemērojamas, nemaz nav vajadzīga nekāda tuvināšana. Tieši tāpēc direktīvas esot klasisks tuvināšanas pasākums, jo tajās dalībvalstīm tiek pieprasīts saskaņot tiesības ar kopējiem noteikumiem. Tāds tiesību akts kā regula iet tālāk, jo tā dalībvalstu tiesības aizstāj ar obligāti piemērojamām Kopienu tiesībām, un šādu tiesību tuvināšanas iznākumu var saprast kā tuvināšanas “visintensīvāko formu”. Arī ar dalībvalstīm adresētiem lēmumiem var panākt dalībvalstu tiesību aktu tuvināšanu. Pasākumu kopīgā pazīme esot tā, ka tie noved pie potenciāli atšķirīgu dalībvalstu tiesību aktu tuvināšanas vai aizstāšanas. Tiesību aktu tuvināšanas pasākumu priekšmets tādējādi varot būt tikai tas, ko dalībvalstis potenciāli var regulēt savas kompetences ietvaros.

30. EKL 95. panta 1. punktā turklāt esot piešķirtas pilnvaras tuvināt dalībvalstu normatīvos un administratīvos aktus. Arī no atsaukšanās uz dalībvalstu tiesībām varot secināt, ka Kopiena ir pilnvarota pieņemt tikai tādus pasākumos, kuri potenciāli ir dalībvalstu tiesību kompetencē.

31. Apvienotās Karalistes viedoklis ir pārliecinošs, ciktāl tekstā ar “dalībvalstu” normatīvo un administratīvo aktu “tuvināšanu” ir paredzēta (saskaņošanas) pasākumu saistība ar valsts tiesībām. Šāda saistība pastāv, ja ar ieviešamajām Kopienu tiesību normām visās dalībvalstīs tiek izveidots līdzīgs valsts regulējums. Tomēr arī tieši un prioritāri piemērojamās Kopienu tiesības, kuras atceļ vai neļauj piemērot atšķirīgas valsts tiesības, ir saistītas ar valsts tiesībām. “Tīri” Kopienu pasākumi, kuri ir spēkā vienlaikus ar dalībvalsts tiesībām, nemainot to regulējuma saturu, faktiski nekādi neveicina dalībvalstu tiesību aktu tuvināšanu. To Tiesa, piemēram, ir atzinusi par jaunajām tiesībām intelektuālā īpašuma jomā, kas ir spēkā paralēli valstu tiesībām ( ).

32. Tomēr no šīs ciešās saites ar dalībvalstu tiesībām izriet tikai tas, ka pasākumiem ir jātuvina dalībvalstu tiesības. Noteikumus šīs tuvināšanas veidam – kā tai jānotiek un uz ko tai jāattiecas – tikai no šīm abām frāzes daļām nevar izsecināt.

33. Tiktāl ir jāpiekrīt iestādēm, kuras no “pasākumi tuvināšanai” secina, ka šiem pasākumiem nav pašiem tieši jātuvina dalībvalstu tiesības. Jo atšķirībā no tādiem formulējumiem kā “tuvināšanas pasākumi”, “tuvinoši pasākumi” vai “pasākumi, kas tuvina [..]” šis teksts pieļauj starpsoļus. Arī citu valodu versijas, kā, piemēram, franču, angļu, spāņu, itāļu un portugāļu, apstiprina šo atšķirību ( ). Tādējādi, ciktāl pasākums kopumā kalpo dalībvalstu tiesību aktu tuvināšanai, tas var arī ietvert procedūru, kura tuvināšanu veicina nevis tieši, bet kā vairākpakāpju modelis vispirms ar starpsoļiem.

34. Tas, pretēji Apvienotās Karalistes viedoklim, nav pretrunā abu dalībvalstu tiesību aktu tuvināšanas elementu tulkojumam. Jo iestādes atzīst nepieciešamību atsaukties uz dalībvalstu tiesību normām, bet šī mērķa sasniegšanai redz vairāk iespēju nekā Apvienotā Karaliste.

35. Regulā paredzētais atļauto produktu saraksts, kurš jāpieņem ar īstenošanas regulu, aizstāj attiecīgās dalībvalstu tiesības vai kavē to rašanos. Tiktāl, kā atzīst Apvienotā Karaliste, regulai ir saistība ar dalībvalstu tiesību aktu tuvināšanu.

36. Arī saistība ar citiem Līguma noteikumiem apstiprina tiesību aktu tuvināšanas vairākpakāpju modeļa pieļaujamību. EKL 202. panta trešajā ievilkumā ir ietverts pamatprincips, ka Kopienas likumdevēja pasākumiem nav jābūt visaptverošiem, bet tie var paredzēt Komisijas īstenošanas pasākumus. Ne EKL 202. pantā, ne EKL 95. pantā nav ietverti īpaši deleģēšanas pilnvaru ierobežojumi noteikumiem, kas izdoti saskaņā ar EKL 95. panta 1. punktu. Gluži otrādi, kā pareizi atzīmē Parlaments, EKL 95. panta 4. un 5. punktā ir minēts “[..] Komisija ir noteikusi saskaņošanas pasākumu”, respektīvi, “[..] Komisija paredzējusi saskaņošanas pasākumu”. Tādējādi pašā EKL 95. pantā ir noteikts, ka saskaņā ar EKL 202. pantu Komisijas pieņemtajiem īstenošanas pasākumiem ir saskaņošanas pasākumu raksturs.

37. Pretēji Apvienotās Karalistes teiktajam, atsaucoties uz spriedumu lietā par muitas informācijas sistēmu ( ), paredzētās procedūras tiesību aktu tuvināšanas iedarbība, Komisijai izveidojot atļauto produktu sarakstu, arī nav tik attāla, lai to varētu uzskatīt tikai par regulējuma blakusefektu. Daudz vairāk – tiesību aktu tuvināšana ir vienīgais atļauto produktu saraksta izveidošanas procedūras mērķis.

38. Tādēļ Apvienotā Karaliste kļūdās, apgalvojot, ka regula radot tādu Kopienas veidojumu, kas uz EKL 95. panta pamata neesot iespējams. Procedūru, ko veic ar Līgumu nodibināta iestāde, nevar uzskatīt par jaunas Kopienas iestādes izveidošanu ( ).

39. Konstatējumam par vairākpakāpju procedūru tiesību aktu tuvināšanai arī nevar iebilst, ka direktīva piešķir Komisijai īstenošanas kompetenci, kas Līgumā ir saglabāta dalībvalstīm ( ). Neatkarīgi no tā, vai Kopienu tiesībās ir noteikta šāda likumdošanas un īstenošanas kompetences dalīšana ( ), kā tas, piemēram, ir Vācijas konstitucionālajās tiesībās, šāds iebildums saistībā ar apstrīdēto regulu nav pamatots. Kaut gan pirmapstrādes produktu atļaujas procedūra ietver administratīvus elementus, kopumā tomēr sasniedzamā rezultāta dēļ – noteikt vispārēju, visā Kopienā derīgu pirmapstrādes produktu atļauju – tā jāuzskata par likumdošanas aktu. Turklāt izpildvaras uzdevumi arī lielā mērā paliek dalībvalstu ziņā. Ar pirmapstrādes produkta iekļaušanu atļauto pirmapstrādes produktu sarakstā vēl nav saistīta gala produkta tirdzniecības atļaušana. Tā vēl joprojām paliek dalībvalstu kompetencē. Tās tikai nevar aizliegt izmantot atļautos pirmapstrādes produktus kūpināšanas aromatizētājos un tām ir jāaizliedz tādu kūpināšanas aromatizētāju izplatīšana, kuros izmantoti neatļauti pirmapstrādes produkti.

40. Apkopojot tāpēc jāsecina, ka EKL 95. panta 1. punkts ir pareizs juridiskais pamats regulai, jo šis noteikums ļauj ieviest tādu vairākpakāpju regulēšanas procedūru, kāda paredzēta regulā un kā rezultātā tiek tuvināti dalībvalstu tiesību akti.

B – Par pārējiem Apvienotās Karalistes argumentiem

41. Tālāk procesa gaitā Apvienotā Karaliste izvirzīja argumentus, kuri attiecas nevis uz regulas juridisko pamatu, bet gan tās samērīgumu, ņemot vērā dalībvalstu kompetenci un deleģēšanas robežas saskaņā ar EKL 202. pantu.

42. Runājot par deleģēšanu, Komisija un Padome apgalvo, ka saskaņā ar Reglamenta 42. panta 2. punktu šis izteikums tomēr abos aspektos esot novēlots. Tie ir jauni pamati, kuri ir minēti tikai replikā, proti, atbildē uz Komisijas pieteikumu par iestāšanos lietā. Prasības pieteikumā nav minēts ne samērīgums, ne arī deleģēšanas iespēju robežu pārkāpšana. Ja Apvienotajai Karalistei būtu bijušas šaubas šajā sakarā, nav saprotams, kā tās prasības pieteikumā varēja uzskatīt par pilnībā pieļaujamu regulas izdošanu uz EKL 308. panta pamata. Tā kā Apvienotā Karaliste no paša sākuma apgalvoja, ka regulai, kas izdota uz EKL 95. panta pamata, ir jānosaka materiāli standarti, šie argumenti attiecas tikai uz to, vai regulu var uzskatīt par pasākumu tiesību aktu tuvināšanai.

43. Tādēļ es regulas samērīgumu un deleģēšanas iespējas apskatīšu tikai pakārtoti.

1. Par regulas samērīgumu

44. EKL 5. pantā, kura pirmajā daļā ir noteikts piešķirto pilnvaru princips un otrajā daļā subsidiaritātes princips, trešajā daļā ir noteikts, ka Kopienas pasākumi ir samērīgi ar Līguma mērķiem. Tā ir samērīguma principa juridiskā izpausme kompetences nošķiršanā. Saskaņā ar šo principu, kas ir viens no vispārīgajiem Kopienu tiesību principiem, Kopienu iestāžu rīcība nedrīkst pārsniegt to, kas ir piemērots un nepieciešams, lai sasniegtu apstrīdēto noteikumu leģitīmos mērķus. Turklāt, ja ir iespēja izvēlēties no vairākiem piemērotiem pasākumiem, jāizvēlas vismazāk apgrūtinošais. Tālāk radītajam apgrūtinājumam ir jābūt samērīgam ar izvirzītajiem mērķiem ( ).

45. Tā kā jautājums ir par saistību starp Kopienas pasākumiem un dalībvalstu kompetenci, jāapsver, vai regulas mērķus nevar sasniegt ar citu, tikpat efektīvu regulējumu, kas dalībvalstīm uzliktu lielāku atbildību.

46. Šajā sakarā tomēr ir jāņem vērā, ka Kopienu likumdevējam gadījumos, kad ir jāpieņem sarežģīti vērtējami politiski, ekonomiski un sociāli lēmumi, ir plašāka rīcības brīvība ( ). Konkrētā regulējuma gadījumā tā tas ir. Pārtikas produktos izmantotu kūpināšanas aromatizētāju laišanai tirgū ir jāveic sarežģīts, saistībā ar aromatizētāju ražošanu un izplatīšanu – ekonomiska rakstura un saistībā ar cilvēku veselības un patērētāju aizsardzību – zinātniska un sociāla rakstura vērtējums.

47. Nav saskatāms neviens pieturas punkts, no kā secināt, ka Kopienas likumdevējs būtu pārkāpis šīs rīcības brīvības robežas. Daudz vairāk – viss liecina par to, ka no dažādajiem iespējamiem regulējuma modeļiem izvēlētais risinājums ir vispiemērotākais mērķa sasniegšanai. Direktīva, kura noteiktu dalībvalstīm standartus kūpināšanas aromatizētāju atļaujai un kura paredzētu savstarpēju atļaujas atzīšanu, nevarētu tikt pieņemta, jo saskaņā ar regulas astoto apsvērumu objektīvu un zinātnisku iemeslu dēļ nav iespējams vienots kūpināšanas aromatizētāju pirmapstrādes produktu drošības novērtēšanas process, tādēļ toksikoloģiskais vērtējums ir jākoncentrē uz atsevišķiem kūpināšanas kondensātiem. “Koordinācijas risinājums” ( ), saskaņā ar kuru dalībvalstis izdod atļauju, kura tiek automātiski atzīta visās dalībvalstīs, ja nav iebildumu, nepastāvot kopējiem standartiem, tieši novestu pie konfliktiem dalībvalstu starpā, kuri tāpat būtu jāatrisina Komisijai. Atļauto pirmapstrādes produktu saraksta izveidošana koplēmuma procedūrā, t.i., Komisijai iesniedzot priekšlikumu Parlamentam un Padomei, kā to galu galā prasa Apvienotā Karaliste, dalībvalstu kompetenci ierobežotu tāpat kā izvēlētais risinājums, tomēr vienlaicīgi kūpināšanas aromatizētāju atļaujas procedūru padarītu grūtāku un turklāt ierobežotu ražotāju piedalīšanās tiesības.

48. Šo iemeslu dēļ dalībvalstu kompetences “trūkumi” arī ir samērīgi ar EKL 95. panta 1. punkta un regulas mērķiem.

49. Tāpēc regula atbilst samērīguma prasībām.

2. Par deleģēšanas robežām saskaņā ar EKL 202. pantu

50. Saskaņā ar EKL 202. panta trešo ievilkumu un EKL 211. panta ceturto ievilkumu sekundāro tiesību īstenošanas kompetence principā ir jāparedz Komisijai ( ). Vērtējot pilnvaru deleģēšanas Komisijai likumību, Tiesa nošķir normas, kas ir būtiskas izvērtējamai jomai un kam tādēļ ir jābūt pamata tiesību aktā, un normas, kas ir paredzētas izpildei un kuru izdošanu tādēļ var nodot Komisijai ( ). Tātad, kā pareizi secina Apvienotā Karaliste, izšķiroši ir tas, vai deleģētās pilnvaras ir pieskaitāmas “regulējamās jomas būtiskajiem elementiem” vai “īstenošanas” jomai.

51. Apvienotā Karaliste apšauba, ka šajā lietā pamata regulā būtu noteikti regulējamās jomas būtiskie elementi. Padome un Parlaments neesot minējuši nekādus materiālus standartus tiesību aktu tuvināšanai, bet gan uzreiz uzdevuši Komisijai izstrādāt materiālus kritērijus jomas regulēšanai.

52. Jāiebilst, ka jēdzienu “regulējamās jomas būtiskie elementi” Tiesa tulko ļoti šauri un tam pieskaita tikai tādu regulējumu, ar kuru ir paredzēts ieviest Kopienu politikas pamatvirzienus ( ). Attiecīgi jēdzienu “īstenošana” pastāvīgajā judikatūrā tā tulko ļoti plaši ( ), tādējādi dodot Padomei iespēju deleģēt Komisijai plašas pilnvaras ( ).

53. Plaši tulkojot īstenošanas jēdzienu, Tiesa balstās, no vienas puses, uz EK līguma sistēmu un, no otras puses, uz prakses prasībām it īpaši lauksaimniecības tirgū un ārējās tirdzniecības tiesībās. Tikai Komisija var pastāvīgi un uzmanīgi sekot lauksaimniecības tirgus, respektīvi, starptautisko tirgu attīstībai un reaģēt uz situāciju ar tai atbilstošu ātrumu ( ).

54. Saskaņā ar šo judikatūru Tiesa līdz šim regulāri ir uzstādījusi pavisam zemas prasības pilnvaru deleģēšanas Komisijai noteiktības pakāpei. Tā ir lēmusi, ka Komisijai var nodot vispārīgas pilnvaras regulēt normu piemērošanas noteikumus. It īpaši nododamo pilnvaru galvenās sastāvdaļas konkrēti nav jānosaka. Gluži otrādi, arī vispārēji formulēti noteikumi ik reiz ir devuši pietiekamu pamatu pilnvarojumam ( ). Šādi vispārēji pilnvarojumi skan, piemēram, šādi: “Šīs Regulas [..] īstenošanas noteikumi tiek izdoti saskaņā ar [..] procedūru.” ( )

55. Šāda nenoteikta deleģēšana šajā gadījumā nebūtu pieņemama. Šī nav tāda joma kā lauksaimniecības tirgus, kurā Kopienai jāiejaucas ātri un intensīvi. Gluži otrādi, pamatojoties uz zinātnisku katra pirmapstrādes produktu vērtējumu, ik reizi ir jālīdzsvaro uzņēmumu saimnieciskās darbības brīvība ar iekšējā tirgus patērētāju veselības aizsardzību. Šai līdzsvarošanai nav vajadzīga elastība un ātrums, bet gan rūpīga visas būtiskās informācijas savākšana un izvērtēšana.

56. Turklāt par labu stingrākām deleģēšanas prasībām liecina Parlamenta tiesību piedalīties procedūrā respektēšana, no kuras tas pats nevar nepamatoti atteikties, un Līgumā paredzētās likumdošanas procedūras apiešanas risks. Salīdzinājumā ar šeit paredzēto komiteju procedūru (komitoloģija), kurā Parlaments var piedalīties tikai teorētiski un izņēmuma kārtā ( ), procedūrai saskaņā ar EKL 95. pantu ir raksturīga lielāka pārskatāmība un ievērojami palielināta demokrātiskā leģitimitāte.

57. Pat nosakot šādus konkrētajai jomai specifiskus stingrākus kritērijus, kuru elementi atrodami judikatūrā ( ), šī deleģēšana ir likumīga. Regulas 4. un 5. pantā kontekstā ar I pielikumu it īpaši ir pietiekami noteikti regulējamās jomas mērķi un priekšmets. Tādējādi, kā pareizi min iesaistītās iestādes, tie kalpo gan Kopienas politikas pamatvirzienu īstenošanai šajā jomā, gan tādējādi nosaka regulējamās jomas būtiskos elementus. Turklāt regula ietver precīzus noteikumus par to, kā ir jāizmanto deleģētās pilnvaras.

58. 4. panta 1. punktā ir definēti trīs būtiskie noteikumi, pie kuriem kūpināšanas aromatizētāji var tikt atļauti un izmantoti pārtikas produktos. Tie nedrīkst radīt nekādu risku cilvēku veselībai, nedrīkst maldināt patērētāju un tiem eventuāli jāatbilst specifiskiem izmantošanas nosacījumiem. Atbilstoši 4. panta 2. punktā ir aizliegta tādu kūpināšanas aromatizētāju izplatīšana, kuri nav atļauti vai kuru izmantošanas nosacījumi nav ievēroti.

59. Iesaistītās iestādes pareizi atzīmē, ka regulas 3. pantā un septītajā, vienpadsmitajā, septiņpadsmitā apsvērumā ir atsauce uz Direktīvu 88/388/EEK ( ) un Regulu (EK) Nr. 178/2002 ( ), kuras dod kontekstu regulas vispārējiem jēdzieniem, precizējot tehnisko bāzi un tādējādi to konkretizējot. It īpaši Direktīvas 88/388/EEK 4. pantā un Regulas (EK) Nr. 178/2002 3., 5., 14. un 16. pantā ir tuvāk paskaidrots, kad pārtikas produkts nerada risku cilvēku veselībai un kad patērētājs netiek maldināts. To, vai tajā jau var atpazīt “speciālos terminus”, kā min Parlaments, var atstāt neizskatītu; katrā ziņā termini šķiet definēti pietiekami precīzi.

60. Komisija ir īpaši uzsvērusi, kas nav apstrīdēts, ka pirmapstrādes produktu ražošanas metode ļoti ietekmē kūpināšanas aromatizētāju iespējamo toksisko iedarbību. Tādēļ 5. pantā ir aizliegts pirmapstrādes produktu ražošanā izmantot ķīmiski apstrādātus kokus, ja to drošums nav pierādāms. I pielikumā ir sīkāk precizēti pirmapstrādes produktu ražošanas nosacījumi saistībā ar sastāvdaļām, apstrādi ar karstumu un ķīmiskiem, kā arī fizikāliem paņēmieniem kondensāta un fāžu ieguvei, kā arī to tālākai apstrādei. Divām vielām ir noteiktas augstākās vērtības. II pielikuma norādēs uz novērtējumam nepieciešamo informāciju ir rodami vēl citi pieturas punkti.

61. Tādējādi regulā ir paredzēti konkrēti, katrā ziņā pietiekami noteikti kritēriji pirmapstrādes produktu ražošanas metodei un regulēts daudz vairāk par jomas galvenajiem elementiem. Viss pārējais un īpaši konkrēto veselības un patērētāju aizsardzības kritēriju izstrāde regulas 4. pantā – pretēji Apvienotās Karalistes viedoklim – ļoti labi ietilpst plašajā “īstenošanas” jomā, kā tā izriet no Tiesas judikatūras. Pie īstenošanas noteikumiem un piemērošanas nosacījumiem, ko Komisija var izdot, pamatojoties uz deleģēto kompetenci, tieši pieder nosacījumu, apjoma un citu kritēriju noteikšana vispārīgu normu piemērošanai konkrētos gadījumos ( ).

62. Turklāt Komisija ir pārliecinoši pierādījusi, ka praktiski un juridiski apsvērumi kavēja ietvert plašu regulējumu pašā regulā, piemēram, visu atļauto pirmapstrādes produktu saraksta formā. Regulas astotajā apsvērumā šajā ziņā ir tuvāk paskaidrots, ka objektīvu zinātnisku iemeslu dēļ vienāds process kūpināšanas aromatizētāju drošības novērtēšanai nav iespējams.

63. Šajā sakarā īpaši ir jāņem vērā, ka EKL 95. panta 3. punktā un EKL 152. panta 1. punkta pirmajā daļā ir pieprasīts augsts veselības aizsardzības līmenis. Tā kā kūpināšanas aromatizētāju iespējamā toksiskā iedarbība ir ļoti atkarīga no to sastāvdaļām un sajaukšanas proporcijām, ka tas lielā mērā ir atkarīgs no pirmapstrādes produktiem un to izgatavošanas metodēm, atļauto pirmapstrādes produktu sarakstu var izveidot, tikai katrā atsevišķā gadījumā izvērtējot to toksikoloģiskās īpašības ( ). Tā kā acīmredzami katrs produkts var būt specifisks atkarībā no ražošanas metodes, ķīmiskā sastāva un toksikoloģiskām īpašībām, ir saprotams, ka katrā atļaujā ir jāparedz individuāli izmantošanas nosacījumi.

64. Ievērojot pieejamo informāciju par regulas mērķiem, tās priekšmetu un būtiskajiem kritērijiem, problēmu vairs nerada tas, ka saskaņā ar 9. panta 1. punktu Komisijai savā vērtējumā papildus 4. panta 1. punkta prasībām un Kopienu tiesībām ir jāņem vērā arī “citi pamatoti faktori, kas attiecas uz izskatāmo jautājumu”. Šajos “faktoros” iekļautos ierobežojumus iespējams noteikt, ņemot vērā šīs pamatregulas vispārīgos galvenos mērķus, EKL 95. panta 1. punktā ietvertā tiesiskā pamata mērķus, izstrādātos kritērijus un regulējuma kontekstu.

65. Abos regulējamās jomas centrālajos materiālajos aspektos, kas ir būtiskās kūpināšanas aromatizētāju izmantošanas un izplatīšanas drošības prasības un ražošanas noteikumi, regulā tātad ir pietiekami precīzi noteikti tiesību aktu tuvināšanas pasākuma būtiskie elementi un pietiekami precizēts tā galvenais elements – deleģētās pilnvaras.

66. Visbeidzot, regulas 6., 8.–12. un 19. pantā ir noteikts, kā Komisija īsteno deleģētās pilnvaras. Tās uzdevums ir izveidot atļauto pirmapstrādes produktu sarakstu. Procesuālajos noteikumos ir paredzēts, ka Komisija pirmapstrādes produktus novērtē ar Pārtikas iestādes palīdzību, balstoties uz materiālajiem kritērijiem, un kopā ar regulēšanas komiteju lemj par to iekļaušanu sarakstā. Tajos ir arī norādīts atļaujas veids, iedarbība, ilgums, grozīšana, apturēšana, atsaukšana un pagarināšana, kā arī tās atteikuma sekas.

C – Secinājumu kopsavilkums

67. Tādējādi noslēgumā var secināt, ka EKL 95. panta 1. punkts ir pietiekams regulas tiesiskais pamats, tās regulējuma modelis ir samērīgs, bet īstenošanas pilnvaru deleģēšana Komisijai atbilst EKL 202. panta trešajam ievilkumam. Tādēļ prasība ir noraidāma.

V – Par tiesāšanās izdevumiem

68. Atbilstoši Reglamenta 69. panta 2. punktam lietas dalībniekam, kuram spriedums ir nelabvēlīgs, piespriež atlīdzināt tiesāšanās izdevumus, ja to ir prasījis lietas dalībnieks, kuram spriedums ir labvēlīgs. Tā kā Parlaments un Padome ir iesnieguši prasību saskaņā ar Reglamenta 69. panta 2. punktu un Apvienotajai Karalistei saskaņā ar iepriekš minētajiem apsvērumiem spriedums ir nelabvēlīgs, Apvienotai Karalistei jāatlīdzina tiesāšanās izdevumi.

69. Saskaņā ar Reglamenta 69. panta 4. punktu iestādes, kas iestājušās lietā, sedz savus tiesāšanās izdevumus pašas. Tādēļ Komisijai savi tiesāšanās izdevumi jāsedz pašai.

VI – Secinājumi

70. Ņemot vērā iepriekš minētos apsvērumus, es iesaku Tiesai lemt šādi:

1) prasību noraidīt;

2) piespriest Apvienotajai Karalistei atlīdzināt tiesāšanās izdevumus, izņemot Komisijas tiesāšanās izdevumus. Piespriest Komisijai segt savus tiesāšanās izdevumus pašai.