ĢENERĀLADVOKĀTA MANUELA KAMPOSA SANČESA‑BORDONAS [MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA]

SECINĀJUMI,

sniegti 2021. gada 2. decembrī ( 1 )

Lieta C‑156/21

Ungārija

pret

Eiropas Parlamentu un

Eiropas Savienības Padomi

Atcelšanas prasība – Tiesas Reglamenta 151. panta 1. punkts – Procesa jautājums – Lūgums izņemt dokumentu – Padomes Juridiskā dienesta atzinums – Regula (ES, Euratom) 2020/2092 – Vispārējs nosacītības režīms Savienības budžeta aizsardzībai – Savienības budžeta aizsardzība, ja kādā dalībvalstī tiek pārkāpti tiesiskuma principi – Regulas 2020/2092 juridiskais pamats – LESD 322. panta 1. punkta a) apakšpunkts – LES 7. panta un LESD 269. panta pārkāpums – LES 4. panta 1. punkta, 5. panta 2. punkta un 13. panta 2. punkta pārkāpums – Tiesiskās drošības princips – Vienlīdzīgas attieksmes pret dalībvalstīm princips – Samērīguma princips

1. Ar šo prasību ( 2 ), kas celta, pamatojoties uz LESD 263. pantu, Ungārija lūdz Tiesu, galvenokārt, atcelt Regulu (ES, Euratom) 2020/2092 ( 3 ) un, pakārtoti, atcelt dažus tās pantus.

2. Prasībā, kuras konstitucionālais nozīmīgums nav noliedzams, Tiesai ir jānosaka, vai Regula 2020/2092, ar kuru ir ieviests mehānisms Savienības budžeta aizsardzībai, ja dalībvalstīs tiek pārkāpti tiesiskuma principi saistībā ar budžeta izpildi, ir pieņemta, pamatojoties uz atbilstošu juridisko pamatu, un vai tā ir saderīga ar vairākām primāro tiesību normām, it īpaši ar LES 7. pantu.

3. Tiesa nolēma lietas izskatīšanu nodot Tiesas plēnumam, kas ir vispiemērotākais Tiesas sastāvs, lai izskatītu lietas, kuras ir “ārkārtīgi svarīgas” (Tiesas statūtu 16. pants).

I. Atbilstošās tiesību normas

A. Primārie tiesību akti

4. LES 7. pantā ir noteikts: “1. Padome pēc trešdaļas dalībvalstu, Eiropas Parlamenta vai Eiropas Komisijas pamatota priekšlikuma, saņēmusi Eiropas Parlamenta piekrišanu, ar četru piektdaļu tās locekļu balsu vairākumu var konstatēt, ka ir droša varbūtība, ka kāda dalībvalsts varētu nopietni pārkāpt 2. pantā minētās vērtības. Pirms nākt klajā ar šādu konstatāciju, Padome uzklausa attiecīgo dalībvalsti un, pieņemot lēmumu saskaņā ar to pašu procedūru, var šai dalībvalstij adresēt ieteikumus. Padome pastāvīgi pārbauda, vai pamatojums, uz kura balstīta konstatācija, vēl aizvien ir spēkā. 2. Eiropadome pēc trešdaļas dalībvalstu vai Eiropas Komisijas priekšlikuma un ar Eiropas Parlamenta piekrišanu var ar vienprātīgu lēmumu konstatēt, ka kāda dalībvalsts vairākkārt nopietni pārkāpusi 2. pantā minētās vērtības, iepriekš aicinot attiecīgo dalībvalsti izteikt savu viedokli. 3. Ja saskaņā ar 2. punktu konstatēti pārkāpumi, tad Padome ar kvalificētu balsu vairākumu var nolemt attiecīgai dalībvalstij uz laiku atņemt dažas tiesības, kas izriet no Līgumu piemērošanas konkrētai dalībvalstij, tostarp šīs dalībvalsts valdības pārstāvja balsstiesības Padomē. To īstenojot, Padome ņem vērā iespējamās sekas, ko šāda tiesību atņemšana var radīt attiecībā uz fizisku un juridisku personu tiesībām un pienākumiem. Attiecīgai dalībvalstij joprojām ir saistoši Līgumu uzliktie pienākumi. 4. Padome ar kvalificētu balsu vairākumu var vēlāk nolemt mainīt vai atcelt pasākumus, kas veikti saskaņā ar 3. punktu, ja mainās apstākļi, kas likuši tos īstenot. 5. Eiropas Parlamentam, Eiropadomei un Padomei piemērojamie noteikumi par balsošanas kārtību ir noteikti [LESD] 354. pantā.”

5. Saskaņā ar LESD 269. pantu: “Tiesas jurisdikcijā ir izskatīt lietas par Eiropadomes vai Padomes saskaņā ar [LES] 7. pantu pieņemta tiesību akta likumību tikai pēc tās dalībvalsts lūguma, uz kuru attiecas Eiropadomes vai Padomes secinājumi, un attiecībā vienīgi uz minētajā pantā paredzētajiem procedūras noteikumiem. Pieteikums jāiesniedz viena mēneša laikā pēc secinājumu pieņemšanas. Tiesa to izlemj viena mēneša laikā no minētā pieteikuma dienas.”

6. Saskaņā ar LESD 322. panta 1. punkta a) apakšpunktu: “Eiropas Parlaments un Padome, pieņemot regulas saskaņā ar parasto likumdošanas procedūru, pēc apspriešanās ar Revīzijas palātu pieņem: a) finanšu noteikumus, kuros jo īpaši nosaka budžeta apstiprināšanas un īstenošanas, kā arī aprēķinu uzrādīšanas un revīzijas procedūru.”

B. Regula 2020/2092

7. Saskaņā ar 1. pantu (“Priekšmets”): “Šī regula paredz noteikumus, kas ir nepieciešami Savienības budžeta aizsardzībai, ja dalībvalstīs tiek pārkāpti tiesiskuma principi.”

8. Saskaņā ar 2. pantu (“Definīcijas”): “Šajā regulā piemēro šādas definīcijas: a) “tiesiskums” attiecas uz Savienības vērtību, kas noteikta LES 2. pantā. Tas ietver šādus principus – likumību, kas nozīmē pārredzamu, pārskatatbildīgu, demokrātisku un plurālistisku likumdošanas procesu; juridisko noteiktību; izpildvaras patvaļīguma aizliegumu; efektīvu tiesību aizsardzību tiesā, tostarp tiesu iestāžu pieejamību, ko nodrošina neatkarīgas un objektīvas tiesas, arī attiecībā uz pamattiesībām; varas dalīšanu; un nediskriminēšanu un vienlīdzību likuma priekšā. Tiesiskums ir jāsaprot tā, ka tiek ņemtas vērā arī pārējās Savienības vērtības un principi, kas noteikti LES 2. pantā; [..].”

9. Regulas 3. pantā (“Tiesiskuma principu pārkāpumi”) ir noteikts: “Šajā regulā uz tiesiskuma principu pārkāpumiem var norādīt: a) tiesu iestāžu neatkarības apdraudēšana; b) publisko iestāžu, tostarp tiesībaizsardzības iestāžu, patvaļīgu vai nelikumīgu lēmumu nenovēršana, nelabošana vai nesodīšana par tiem, finanšu resursu un cilvēkresursu aizturēšana, kas ietekmē to pienācīgu darbību, vai interešu konfliktu neesības nenodrošināšana; c) tiesiskās aizsardzības līdzekļu pieejamības un efektivitātes ierobežošana, tostarp ar ierobežojošiem procesuāliem noteikumiem, un spriedumu neīstenošana vai tiesību aktu pārkāpumu efektīvas izmeklēšanas, kriminālvajāšanas vai sodīšanas ierobežošana.”

10. Regulas 4. pantā (“Pasākumu pieņemšanas nosacījumi”) ir noteikts: “1. Ja saskaņā ar 6. pantu tiek konstatēts, ka tiesiskuma principu pārkāpumi dalībvalstī pietiekami tiešā veidā ietekmē vai nopietni draud ietekmēt Savienības budžeta pareizu finanšu pārvaldību vai Savienības finanšu interešu aizsardzību, tiek veikti atbilstīgi pasākumi. 2. Šajā regulā tiesiskuma principu pārkāpumi attiecas uz vienu vai vairākiem šādiem aspektiem: a) to iestāžu pienācīga darbība, kuras īsteno Savienības budžetu, tostarp aizdevumus un citus instrumentus, ko garantē no Savienības budžeta, jo īpaši saistībā ar publisko iepirkumu vai dotāciju piešķiršanas procedūrām; b) to iestāžu pienācīga darbība, kuras veic finanšu kontroli, uzraudzību un revīziju, un efektīvu un pārredzamu finanšu pārvaldības un pārskatatbildības sistēmu pienācīga darbība; c) izmeklēšanas un kriminālvajāšanas iestāžu pienācīga darbība, tām veicot izmeklēšanu un kriminālvajāšanu par krāpšanu, tostarp izvairīšanos no nodokļu maksāšanas, korupciju vai citiem Savienības tiesību aktu pārkāpumiem saistībā ar Savienības budžeta izpildi vai Eiropas Savienības finanšu interešu aizsardzību; d) šā punkta a), b) un c) apakšpunktā minēto iestāžu darbību vai bezdarbības efektīva izskatīšana tiesā, ko veic neatkarīgas tiesas; e) krāpšanas, tostarp izvairīšanās no nodokļu maksāšanas, korupcijas vai citu Savienības tiesību aktu pārkāpumu saistībā ar Savienības budžeta izpildi vai Savienības finanšu interešu aizsardzību novēršana un sodīšana par tiem, un efektīvu un atturošu sodu piemērošana saņēmējiem, ko veic valsts tiesas vai administratīvās iestādes; f) nepamatoti izmaksāto līdzekļu atgūšana; g) efektīva un savlaicīga sadarbība ar OLAF un – ar nosacījumu, ka piedalās attiecīgā dalībvalsts, – EPPO izmeklēšanā vai kriminālvajāšanā saskaņā ar piemērojamajiem Savienības aktiem, ievērojot lojālas sadarbības principu; [..] h) citas situācijas vai iestāžu rīcība, kas attiecas uz Savienības budžeta pareizu finanšu pārvaldību vai Savienības finanšu interešu aizsardzību.”

11. 5. pantā (“Savienības budžeta aizsardzības pasākumi”) ir norādīts: “1. Ar noteikumu, ka ir izpildīti šīs regulas 4. pantā izklāstītie nosacījumi, saskaņā ar šīs regulas 6. pantā paredzēto procedūru, var pieņemt vienu vai vairākus šādus atbilstīgus pasākumus: [..] b) ja Komisija Savienības budžetu izpilda dalītajā pārvaldībā kopā ar dalībvalstīm, ievērojot Finanšu regulas 62. panta 1. punkta b) apakšpunktu: i) vienas vai vairāku programmu apstiprinājuma apturēšana vai apturēšanas grozīšana; ii) saistību apturēšana; iii) saistību samazināšana, tostarp, izmantojot finanšu korekcijas vai pārvietojumus uz citām izdevumu programmām; iv) priekšfinansējuma samazināšana; v) maksājumu termiņu pārtraukšana; vi) maksājumu apturēšana. 2. Ja vien lēmumā, ar kuru pieņem pasākumus, nav noteikts citādi, atbilstīgu pasākumu noteikšana neskar 1. punkta a) apakšpunktā minētos valsts pārvaldes iestāžu pienākumus vai 1. punkta b) apakšpunktā minētos dalībvalstu pienākumus īstenot programmu vai fondu, kuru skar attiecīgais pasākums, un jo īpaši pienākumus pret galasaņēmējiem vai labuma guvējiem, tostarp pienākumu veikt maksājumus saskaņā ar šo regulu un piemērojamiem nozaru vai finanšu noteikumiem. Īstenojot Savienības līdzekļus dalītā pārvaldībā, dalībvalstis, uz kurām attiecas pasākumi, kas pieņemti, ievērojot šo regulu, reizi trijos mēnešos pēc minēto pasākumu pieņemšanas ziņo Komisijai par to, kā tās ievēro minētos pienākumus. Komisija pārbauda, vai piemērojamie tiesību akti ir ievēroti, un vajadzības gadījumā veic visus atbilstīgos Savienības budžeta aizsardzības pasākumus saskaņā ar nozaru un finanšu noteikumiem. 3. Veiktie pasākumi ir samērīgi. Tos nosaka, ņemot vērā tiesiskuma principu pārkāpumu faktisko vai iespējamo ietekmi uz Savienības budžeta pareizu finanšu pārvaldību vai Savienības finanšu interesēm. Pienācīgi ņem vērā tiesiskuma principu pārkāpumu raksturu, ilgumu, smagumu un apmēru. Pasākumi, ciktāl iespējams, ir vērsti uz Savienības darbībām, ko skāruši pārkāpumi. 4. Komisija, izmantojot tīmekļa vietni vai interneta portālu, galasaņēmēju vai labuma guvēju vajadzībām sniedz informāciju un norādījumus par 2. punktā noteiktajiem dalībvalstu pienākumiem. Komisija tajā pašā tīmekļa vietnē vai interneta portālā arī nodrošina galasaņēmējiem vai labuma guvējiem atbilstīgus instrumentus Komisijas informēšanai par jebkādiem šo pienākumu pārkāpumiem, kas pēc galasaņēmēju vai labuma guvēju domām tos tieši ietekmē [..]. 5. Pamatojoties uz informāciju, ko galasaņēmēji vai labuma guvēji snieguši saskaņā ar šā panta 4. punktu, Komisija dara visu iespējamo, lai nodrošinātu, ka visas summas, kas valsts pārvaldes iestādēm vai dalībvalstīm jāmaksā, kā minēts šā panta 2. punktā, tiek faktiski izmaksātas galasaņēmējiem vai labuma guvējiem [..].”

12. Regulas 6. pantā (“Procedūra”) ir noteikts: “1. Ja Komisija konstatē, ka ir pamatoti iemesli uzskatīt, ka ir izpildīti 4. pantā izklāstītie nosacījumi, tā, ja vien tā neuzskata, ka citas Savienības tiesību aktos noteiktās procedūras tai ļautu efektīvāk aizsargāt Savienības budžetu, attiecīgajai dalībvalstij nosūta rakstisku paziņojumu, kurā norāda faktiskos elementus un konkrēto pamatojumu, uz ko tā ir balstījusi savus konstatējumus. Komisija nekavējoties informē Eiropas Parlamentu un Padomi par visiem šādiem paziņojumiem un to saturu. [..] 9. Ja Komisija uzskata, ka 4. panta nosacījumi ir izpildīti un korektīvi pasākumi, ko dalībvalsts ierosinājusi saskaņā ar 5. punktu (ja tādi ir ierosināti), pienācīgi nenovērš Komisijas paziņojumā minētos konstatējumus, tā viena mēneša laikā pēc dalībvalsts apsvērumu saņemšanas vai, ja apsvērumi nav sniegti, bez liekas kavēšanās, un jebkurā gadījumā viena mēneša laikā pēc 7. punktā noteiktā termiņa iesniedz Padomei priekšlikumu īstenošanas lēmumam par atbilstīgajiem pasākumiem. Priekšlikumā izklāsta konkrēto pamatojumu un pierādījumus, uz kuriem Komisija balstījusi savus konstatējumus. 10. Padome pieņem šā panta 9. punktā minēto īstenošanas lēmumu viena mēneša laikā pēc Komisijas priekšlikuma saņemšanas. Ārkārtas apstākļu gadījumā minētā īstenošanas lēmuma pieņemšanas termiņu var pagarināt par ne vairāk kā diviem mēnešiem. Lai nodrošinātu savlaicīgu lēmuma pieņemšanu, Komisija, ja tā uzskata to par lietderīgu, izmanto savas tiesības saskaņā ar LESD 237. pantu. 11. Padome, lemjot ar kvalificētu balsu vairākumu, var grozīt Komisijas priekšlikumu un pieņemt grozīto tekstu ar īstenošanas lēmumu.”

C. Regula (EK) Nr. 1049/2001 ( 4 )

13. Regulas 4. pantā (“Izņēmumi”) ir noteikts: “[..] 2. Iestādes var atteikt piekļuvi dokumentam, ja iepazīšanās ar to var kaitēt: [..] – tiesvedības un juridisku konsultāciju aizsardzībai, [..] ja vien iepazīšanās ar to nav saistīta ar sevišķām sabiedrības interesēm. 3. Var atteikt piekļuvi dokumentam, ko iestāde izdevusi iekšējām vajadzībām, vai iestādes saņemtam dokumentam, kurš skar jautājumu, par ko tā nav pieņēmusi lēmumu, ja iepazīšanās ar šo dokumentu var nopietni kaitēt lēmumu pieņemšanai iestādē, ja vien iepazīšanās ar to nav saistīta ar sevišķām sabiedrības interesēm. Var atteikt piekļuvi dokumentam, kas satur viedokļu izklāstu iekšējām vajadzībām sakarā ar apspriedēm un iepriekšējām pārrunām attiecīgās iestādes iekšienē, pat tad, ja lēmums jau ir pieņemts, ja iepazīšanās ar šo dokumentu var nopietni kaitēt lēmumu pieņemšanai iestādē, ja vien iepazīšanās ar to nav saistīta ar sevišķām sabiedrības interesēm. [..]”

II. Tiesvedība Tiesā

14. Prasības pieteikumā Ungārija lūdz Tiesu ( 5 ): — atcelt Regulu 2020/2092 par vispārēju nosacītības režīmu Savienības budžeta aizsardzībai; — pakārtoti, atcelt šādus Regulas 2020/2092 noteikumus: 4. panta 1. punktu un 2. punkta h) apakšpunktu, 5. panta 2. un 3. punkta pēdējo un priekšpēdējo teikumu un 6. panta 3. un 8. punktu; — piespriest Eiropas Parlamentam un Eiropas Savienības Padomei atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.

15. Parlaments un Padome lūdz Tiesu noraidīt prasību un piespriest Ungārijai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.

16. 2021. gada 12. maijā Parlaments lūdza izskatīt lietu saskaņā ar Tiesas Reglamenta 133. pantu (paātrinātā tiesvedībā), Tiesas priekšsēdētājs šo lūgumu apmierināja 2021. gada 9. jūnijā.

17. 2021. gada 12. maijā Padome saskaņā ar Reglamenta 151. panta 1. punktu lūdza Tiesu neņemt vērā atsevišķas Ungārijas prasības pieteikuma un tā A.3. pielikuma daļas, jo tajās ir citēts vai arī tajās ir iekļauta atsauce uz nepublicētu Padomes Juridiskā dienesta atzinumu. 2021. gada 29. jūnijā Tiesa, piemērojot šī panta 5. punktu, nolēma par šo jautājumu lemt spriedumā, izskatot lietu pēc būtības.

18. Tiesas sēdē, kas Tiesas plēnuma sastāvā notika 2021. gada 11. un 12. oktobrī, piedalījās Ungārija, Polijas Republika, Eiropas Parlaments un Padome, kā arī Eiropas Komisija un Beļģijas Karalistes, Dānijas Karalistes, Vācijas Federatīvās Republikas, Īrijas, Spānijas Karalistes, Francijas Republikas, Luksemburgas Lielhercogistes, Nīderlandes Karalistes, Somijas Republikas un Zviedrijas Karalistes valdības.

19. Savos secinājumos vispirms aplūkošu Padomes izvirzīto procesa jautājumu. Pēc tam izklāstīšu juridisko kontekstu, kādā iekļaujas Regulas 2020/2092 izstrāde un pieņemšana. Visbeidzot es pievērsīšos deviņiem Ungārijas izvirzītajiem atcelšanas pamatiem.

III. Procesa jautājums

20. Padome lūdz Tiesu “neņemt vērā prasības pieteikuma un tā pielikumu, īpaši A.3. pielikuma, daļas, kurās ir citēts Padomes Juridiskā dienesta 2018. gada 25. oktobra atzinums (Padomes dokuments Nr. 13593/18, turpmāk tekstā –”atzinums”) vai kurās ir atsauce uz to, vai atspoguļota tajā veiktā analīze, it īpaši [21., 22., 164. un 166. punkta] daļas”.

21. Ungārija lūdz Tiesu noraidīt Padomes pieteikumu un, pakārtoti, izdot rīkojumu Padomei par atzinuma iesniegšanu.

22. Vispirms man ir jāprecizē, ka Padome nelūdz izņemt atzinumu, kuru Ungārija kā tādu nemaz nav iekļāvusi savā prasības pieteikumā. Tādējādi nevar runāt par dokumenta, kas nav ticis pievienots lietas materiāliem, izņemšanu. Ar Padomes pieteikumu, kā tas izriet no tās prasības pieteikuma formulējuma atbilstoši Reglamenta 151. pantam, vienīgi tiek lūgts neņemt vērā tās prasības pieteikuma un tā pielikumu daļas, kurās ir citēts minētais atzinums vai kurās ir atsauce uz to.

23. Atzinums ir visu Savienības dalībvalstu, kā arī Komisijas kā Padomes locekļu vai dalībnieku likumdošanas procesā, kura rezultātā tika pieņemta Regula 2020/2092, rīcībā.

24. Turklāt atzinuma esamība tika atklāta presē ( 6 ) un tā saturs ir pieejams internetā. Tomēr Padome nolēma saglabāt tā konfidencialitāti un ir noraidījusi vairākus pieteikumus saistībā ar piekļuvi dokumentam, kas iesniegti, pamatojoties uz Regulu Nr. 1049/2001, publiskojot vienīgi tā 1.–8. punktu ( 7 ).

25. Tādējādi rodas paradoksāla situācija, jo visiem šīs tiesvedības dalībniekiem ir likumīga piekļuve dokumentam un vienīgi Tiesa ar to oficiāli nav iepazinusies. Šajā kontekstā Padomes pieteikums drīzāk ir pārsteidzošs ( 8 ) un nesakrīt ar klasiskajiem Tiesā iesniegtajiem dokumentu izņemšanas gadījumiem, kas minēti tās judikatūrā.

26. Ungārijas prasības pieteikumā un tā pielikumos ir iekļauti: — atzinuma daļas citāts 3. pielikumā ietvertā dokumenta Non‑paper from Hungary par Komisijas 2018. gada 9. novembra priekšlikumu, kas ir Regulas 2020/2092 pamatā, 4. punktā; — atsauces uz atzinumu, kurās, šķiet, ir pārņemts tā saturs, bet man nav iespējams noteikt, vai tas ir citēts burtiski vai arī Ungārija to ir pārformulējusi (prasības pieteikuma 22. un 164. punkts, kā arī 3. pielikuma 2.–7. un 9. punkts), un — vienkāršas atsauces uz atzinumu saistībā ar konkrētiem Ungārijas argumentiem (prasības pieteikuma 21. un 166. punkts).

27. Pirms izskatu procesa jautājumu pēc būtības, man šķiet lietderīgi izklāstīt atbilstošās tiesību normas un Tiesas judikatūru par piekļuvi Savienības iestāžu dokumentiem, it īpaši to juridisko dienestu atzinumiem, to publiskošanu un atsaukšanos uz tiem tiesā.

A. Noteikumi par piekļuvi Savienības iestāžu dokumentiem un atsaukšanos uz tiem tiesā

28. Fizisko un juridisko personu piekļuve Savienības iestāžu dokumentiem ir reglamentēta Regulā Nr. 1049/2001. Tās mērķis ir nodrošināt pēc iespējas plašāku piekļuvi, un tādēļ tās 2. panta 1. punktā kā vispārējs princips ir noteiktas tiesības piekļūt visiem Savienības dokumentiem, tomēr ievērojot noteiktus nosacījumus un ierobežojumus ( 9 ).

29. Iepriekš minētajā Regulas Nr. 1049/2001 4. pantā ir paredzēta tiesībām piekļūt dokumentiem piemērojamo izņēmumu sistēma, ko nosaka sabiedrības vai privāto interešu apsvērumi. Šo izņēmumu vidū ir minēts atteikums piekļūt dokumentiem: — ja iepazīšanās ar to var kaitēt “tiesvedības un juridisku konsultāciju aizsardzībai [..], ja vien iepazīšanās ar to nav saistīta ar sevišķām sabiedrības interesēm”; — “ko iestāde izdevusi iekšējām vajadzībām, vai iestādes saņemtam dokumentam, kurš skar jautājumu, par ko tā nav pieņēmusi lēmumu, ja iepazīšanās ar šo dokumentu var nopietni kaitēt lēmumu pieņemšanai iestādē, ja vien iepazīšanās ar to nav saistīta ar sevišķām sabiedrības interesēm”.

30. Regula Nr. 1049/2001 ir piemērojama vienīgi pieteikumiem par piekļuvi, ko iesniegušas fiziskas un juridiskas personas, nevis dalībvalstis. Attiecībā uz Padomes leģislatīvajiem aktiem dalībvalstu rīcībā loģiski ir šīs iestādes izstrādātie dokumenti.

31. Tomēr attiecībā uz iepazīšanos ar ierobežota rakstura dokumentiem vai to publiskošanu dalībvalstīm ir jālūdz atļauja, kas Padomes gadījumā ir paredzēta tās reglamentā ( 10 ). Tā II pielikumā ir ietverti konkrēti Padomes noteikumi par sabiedrības piekļuvi tās dokumentiem, kuros ir atsauce uz Regulu Nr. 1049/2001 ( 11 ).

32. Atsauce uz Regulas Nr. 1049/2001 normām ir papildināta ar Pamatnostādnēm Padomes iekšējo dokumentu apstrādei ( 12 ). Šo pamatnostādņu 5. punktā ir paredzēts, ka uz dokumentiem ar marķējumu “LIMITE” attiecas pienākums glabāt dienesta noslēpumu saskaņā ar LESD 339. pantu un Padomes reglamenta 6. panta 1. punktu, turklāt to apstrāde jāveic atbilstoši piemērojamajiem ES tiesību aktiem, īpaši Regulai Nr. 1049/2001.

33. Attiecībā uz piekļuvi “LIMITE” dokumentiem Padomes pamatnostādņu 20.–22. punktā ir paredzēts, ka to publiskošanai ir nepieciešama Padomes iepriekšēja atļauja ( 13 ).

B. Judikatūra īpaši saistībā ar piekļuvi iestāžu juridisko dienestu atzinumiem un atsaukšanos uz tiem tiesā

34. Tiesas judikatūra lielākoties ir attīstījusies gadījumos, kad fiziskas un juridiskas personas lūdz piekļuvi iestāžu dokumentiem un tās šo piekļuvi atsaka.

35. Šīs judikatūras ietvaros Tiesa Regulu Nr. 1049/2001 ir piemērojusi un interpretējusi konkrēti attiecībā uz pieteikumiem par piekļuvi Savienības iestāžu juridiskajiem atzinumiem. Šai regulai ir “zināma indikatīva vērtība, veicot interešu izsvēršanu, kas nepieciešama, lai lemtu” par lūgumiem izņemt dokumentus no Tiesā izskatītas lietas ( 14 ).

36. Tiesa uzskata, ka “pieļaut, ka tiesvedībā Tiesā varētu tikt iesniegti šādi iekšējie dokumenti, ja attiecīgā iestāde nav atļāvusi tos iesniegt un to nav uzdevusi tiesa, būtu pretēji [Regulas Nr. 1049/2001 4. pantā atspoguļotajām] sabiedrības interesēm, kuras paredz, ka iestādes var saņemt savu juridisko dienestu pilnīgi neatkarīgi sniegtus atzinumus [..]” ( 15 ).

37. Līdz ar to Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 2. punkta otrajā ievilkumā paredzētā izņēmuma, kas piemērojams juridiskajiem atzinumiem, mērķis ir “aizsargāt iestādes intereses lūgt juridiskos atzinumus un saņemt atklātus, objektīvus un pilnīgus atzinumus” ( 16 ).

38. Pārbaude, kura Padomei jāveic, piemērojot šo izņēmumu, kas ir jāinterpretē šauri ( 17 ), notiek trīs posmos, kuru īstenošana detalizēti izskaidrota spriedumā Zviedrija un Turco/Padome (37.–47. punkts): — “pirmajā posmā Padomei ir jāpārliecinās, vai dokuments, kuru lūdz publiskot, patiešām attiecas uz juridisko atzinumu”; — “otrajā posmā Padomei ir jāizvērtē, vai konkrētā dokumenta daļu, kas ir uzskatāmas par saistītām ar juridiskajiem atzinumiem, publiskošana “var kaitēt” šo juridisko atzinumu aizsardzībai” [..]. Lai uz to varētu atsaukties, interešu kaitējuma riskam ir jābūt saprātīgi paredzamam, nevis vienīgi hipotētiskam”; — “visbeidzot, trešajā posmā, ja Padome uzskata, ka dokumenta publiskošana var kaitēt juridisko atzinumu aizsardzībai tā, kā tas nupat tika definēts, tai ir jāpārbauda, vai nepastāv sabiedrības primārās intereses, kas pamato šo publiskošanu, neraugoties uz kaitējumu, kas publiskošanas rezultātā rastos tās spējai lūgt juridiskos atzinumus un saņemt atklātus, objektīvus un pilnīgus atzinumus.” ( 18 )

39. Visā šajā procesā ir jāņem vērā principiāla rakstura apgalvojumi, kurus Tiesa ir izklāstījusi spriedumā ClientEarth/Komisija ( 19 ): “— Regula [..] Nr. 1049/2001 atspoguļo ES līguma 1. panta otrajā daļā pausto nodomu būt par jaunu pakāpi, veidojot vēl ciešāku Eiropas tautu savienību, kur lēmumu pieņemšana ir cik iespējams atklāta un cik iespējams tuvināta pilsoņiem; – šis fundamentālais Savienības mērķis ir arī atspoguļots, pirmkārt, LESD 15. panta 1. punktā, kurā ir paredzēts, ka Savienības iestādes un struktūras darbojas iespējami atklāti, kas ir princips, kurš tāpat ir atkārtoti apstiprināts LES 10. panta 3. punktā un LESD 298. pantā, kā arī, otrkārt, ar to, ka Eiropas Savienības Pamattiesību hartas 42. pants ir veltīts tiesībām piekļūt dokumentiem; – no Regulas Nr. 1049/2001 2. apsvēruma izriet, ka pārskatāmība Savienības iestādēm var nodrošināt lielāku leģitimitāti, efektivitāti un atbildīgumu pret Savienības pilsoņiem demokrātiskā sistēmā. Pieļaujot, ka atšķirības starp vairākām nostājām tiek atklāti apspriestas, tā tostarp palielina pilsoņu uzticēšanos.”

40. Prasība par “atklātību” (pārskatāmību) tomēr var nebūt pietiekama, lai pamatotu prasības celšanai pievienotā iestādes atzinuma, kas pievienots pielikumā, saglabāšanu lietas materiālos, ja pastāv zināmi riski. Viens no tiem ir noteikt iestādei pienākumu “publiski ieņemt kādu nostāju saistībā ar atzinumu, kurš acīmredzami bija paredzēts iekšējai lietošanai[, kas] radītu negatīvas sekas attiecībā uz [iestādes] interesi lūgt juridiskos atzinumus un saņemt atklātus, objektīvus un pilnīgus atzinumus” ( 20 ).

41. Turklāt, piekrītot dokumenta saglabāšanai lietas materiālos, ja iestāde nav atļāvusi tā publiskošanu, tiktu atvieglota Regulā Nr. 1049/2001 paredzētās piekļuves pieprasīšanas procedūras apiešana ( 21 ).

42. Attiecībā uz iestāžu atzinumiem, kas izdoti likumdošanas procesu ietvaros, Tiesas judikatūrā ir noteiktas daudz plašākas piekļuves tiesības un atbilstošs publiskošanas pienākums.

43. Uz to ir norādīts spriedumā Zviedrija un Turco/Padome, kur Tiesa noraidīja šīs iestādes norādītos “pamatojumus”, lai no lietas materiāliem izņemtu tās Juridiskā dienesta atzinumu par tiesību akta priekšlikumu. Padome apgalvoja, ka šī atzinuma publiskošana “varētu izraisīt šaubas par konkrētā leģislatīvā akta tiesiskumu” un “apdraudēt tās juridiskā dienesta neatkarību” ( 22 ).

44. Atbildot uz šiem argumentiem, Tiesa norādīja: — attiecībā uz pirmo: “šajā kontekstā tieši pārskatāmība ir tā, kas, dodot iespēju atklāti apspriest dažādu viedokļu atšķirības, veicina iestāžu lielāku leģitimitāti Eiropas pilsoņu uztverē un palielina uzticību tām. Patiesībā informācijas un debašu neesamība drīzāk ir tas, kas pilsoņu apziņā var izraisīt šaubas ne vien attiecībā uz atsevišķa tiesību akta tiesiskumu, bet arī attiecībā uz lēmumu pieņemšanas procesu kopumā” ( 23 ); — attiecībā uz otro argumentu norādītais risks (apdraudēt juridiskā dienesta neatkarību) nevar būt tikai hipotētisks un nevar tikt sajaukts ar interesi izvairīties no iespējamā spiediena ar mērķi ietekmēt šī dienesta sniegto atzinumu saturu ( 24 ).

45. No iepriekš minētā “izriet, ka Regula Nr. 1049/2001 principā nosaka pienākumu publiskot Padomes juridiskā dienesta atzinumus, kas saistīti ar likumdošanas procesu”. Tas neliedz iespēju atteikt “publiskot specifisku juridisko atzinumu, kas sagatavots likumdošanas procesa kontekstā, bet kuram ir īpaši jutīgs raksturs vai ļoti ievērojams apjoms, kas pārsniedz konkrētā likumdošanas procesa robežas” ( 25 ).

C. Padomes pieteikuma analīze

46. Padomes pieteikumā ir jānošķir divas daļas.

47. Pirmā daļa attiecas uz prasības pieteikuma 3. pielikuma, kurā ietverts tā sauktais Non‑paper from Hungary par Komisijas priekšlikumu, kas ir Regulas 2020/2092 pamatā, izņemšanu. Šajā Non paper ir vārds vārdā atstāstīts Juridiskā dienesta atzinuma daļas teksts, kā arī ietvertas atsauces uz šo atzinumu, kas šķiet atstāstām tā saturu.

48. Tā kā Non‑paper from Hungary ir dokuments, ko Ungārija ir izstrādājusi un iesniegusi Regulas 2020/2092 pieņemšanas likumdošanas procesa laikā, tam nav piemērojami noteikumi par piekļuvi Savienības iestāžu dokumentiem.

49. Tātad nekas neliedz Ungārijai kā valstij, kas ir dokumenta autore, to iesniegt tiesvedībā Tiesā, lai arī tajā ir ietverti tieši vai netieši citāti no Padomes Juridiskā dienesta atzinuma.

50. Padomes pieteikuma otrajā daļā šī iestāde lūdz Tiesu neņemt vērā Ungārijas prasības pieteikuma daļas, kurās ir atsauce uz atzinuma saturu, ir atstāstīts tā saturs vai atspoguļota tajā veiktā analīze.

51. Šis pieteikums hipotētiski būtu pieņemams vienīgi attiecībā uz atzinuma satura atstāstīšanu, nevis uz tiem prasības pieteikuma punktiem, kas vienkārši sakrīt ar tā tekstu. Valsts, kura apstrīd Savienības leģislatīvā akta spēkā esamību, pilnībā ir tiesīga aizstāvēt savu nostāju neatkarīgi no tā, vai tā sakrīt vai nesakrīt ar to dokumentu saturu, kas sagatavoti procedūrā, kuras noslēgumā tika pieņemts šis akts.

52. Ja Ungārija būtu iesniegusi Padomei pieteikumu piekļūt atzinumam, principā tam varētu piemērot šīs iestādes reglamentu, kura 6. panta 2. punktā ir noteikts, ka Padome var atļaut“izmantošanai tiesā iesniegt tādu Padomes dokumentu kopiju vai izrakstu, kuri nav vēl darīti publiski pieejami saskaņā ar noteikumiem par publisku piekļuvi dokumentiem”.

53. Padomes dokumentu ar marķējumu “LIMITE” gadījumā, kā tas ir šajā lietā, iepriekš minēto Pamatnostādņu Padomes iekšējo dokumentu apstrādei 5. punktā ir paredzēts, ka uz tiem attiecas pienākums glabāt dienesta noslēpumu saskaņā ar LESD 339. pantu un Padomes reglamenta 6. panta 1. punktu, turklāt to apstrāde jāveic atbilstoši piemērojamajiem ES tiesību aktiem, jo īpaši Regulai Nr. 1049/2001. Attiecībā uz piekļuvi šiem “LIMITE” dokumentiem Padomes pamatnostādņu 20. un 21. punktā ir noteikts, ka to publicēšanai ir nepieciešama Padomes iepriekšēja atļauja.

54. Ungārijai būtu bijusi nepieciešama šāda pati Padomes iepriekšēja atļauja, lai sava prasības pieteikuma pielikumā pievienotu strīdīgo atzinumu, jo tas ir dokuments ar marķējumu “LIMITE”, kuru Padome ir darījusi pieejamu tikai ļoti ierobežotā mērā un attiecībā uz kuru tā noraidīja vairākus privātpersonu pieteikumus par piekļuvi ( 26 ). Kā jau esmu izklāstījis, ja nešķirojot būtu atļauts pievienot dokumentu lietas materiāliem, lai gan iestāde nav atļāvusi tā publiskošanu, būtu viegli apiet Regulā Nr. 1049/2001 noteikto piekļuves pieprasīšanas procedūru ( 27 ).

55. Galu galā, lai atrisinātu šo jautājumu, svarīgi ir vienā vai otrā veidā ņemt vērā Tiesas judikatūru par likumdošanas procesu ietvaros sagatavoto juridisko atzinumu iekļaušanu, kam ir nepieciešama manis jau norādītā pārbaude trīs posmos ( 28 ).

56. Attiecībā uz šīs pārbaudes pirmo posmu nav šaubu, ka runa ir par (Padomes Juridiskā dienesta) juridisku atzinumu, un šo apstākli lietas dalībnieki neapstrīd.

57. Šīs pārbaudes otrajā posmā ir jāizvērtē, vai šī konkrētā atzinuma publiskošana rada saprātīgi paredzamu, nevis tikai hipotētisku risku Padomes juridisko atzinumu aizsardzībai.

58. Lai izvērtētu, vai šāds risks pastāv šajā lietā, es kā premisu pieņemšu, ka Ungārijai būtu vajadzējis saņemt Padomes atļauju, lai iesniegtu atzinumu tiesvedībā Tiesā.

59. Manuprāt, šī pati atļauja būtu nepieciešama, ja tās mērķis būtu prasības pieteikumā ietvert dokumenta ar marķējumu “LIMITE” teksta daļas, kurām Padome saglabā ierobežotu piekļuvi, kā tas ir šajā lietā, ja ar šīm daļām praktiski tiktu padarīts publiski pieejams tā saturs pilnībā vai pēc būtības.

60. Nesaņemot Padomes iepriekšēju atļauju, dalībvalsts varētu apiet šo prasību un darīt publiski pieejamus un iesniegt tiesā konfidenciālus šīs iestādes dokumentus – pietiktu ar to, ka tā tos neiesniedz kā dokumentārus pierādījumus, kas pievienoti tās prasības pieteikumam, bet gan iekļauj tajos šo dokumentu saturu.

61. Pamatojoties uz šiem apsvērumiem, var būt nozīme šādiem apstākļiem: — atzinums (izņemot tā pirmos astoņus punktus, kuros ir ietverts faktu izklāsts, nevis analīze un kuri tika publiskoti) ir iekšējs dokuments ar marķējumu “LIMITE”, uz ko attiecas prasība par dienesta noslēpumu; — Ungārijas kā dalībvalsts rīcībā likumīgi ir atzinuma teksts. Tādējādi tā to ir ieguvusi, neizvairoties no Padomes reglamentā noteiktās procedūras – tā II pielikuma 5. pantā ir paredzēts, ka valstīm ir faktiski jālūdz šai iestādei piekļuvi dokumentiem, bet šī formalitāte attiecas vienīgi uz tiem dokumentiem, kas nav to rīcībā; — Padomei nebija pienākuma publiski paust savu nostāju par sava Juridiskā dienesta atzinumu, jo tā varēja atbildēt uz Ungārijas pieteikumu bez vajadzības skaidri sniegt vērtējumu par to ( 29 ); — ar “iesniegšanu tiesā” nevar saprast vienkāršas gadījuma rakstura prasības pieteikumā iekļautas norādes uz atzinuma daļām. Vienīgi tad, ja šīs atsauces to apmēra dēļ būtu līdzvērtīgas paša atzinuma neatļautai izpaušanai, varētu apgalvot, ka runa ir par prasītās Padomes atļaujas apiešanu; — kā jau norādīju, Ungārijai ir visas tiesības iesniegt savus juridiskos argumentus, pat ja tie sakrīt ar Padomes Juridiskā dienesta argumentiem, kuri šai dalībvalstij ir zināmi, jo tā bija iesaistīta Regulas 2020/2092 izstrādes procedūrā.

62. Tāpēc es neuzskatu, ka pastāv saprātīgi paredzams, nevis tikai hipotētisks risks Padomes juridisko atzinumu aizsardzībai. Tomēr, ja tas tā būtu un ja būtu iziets pārbaudes otrais posms, treškārt, vēl būtu jāizvērtē, vai pastāv sevišķas sabiedrības intereses, kas pamato tiešu un netiešu norāžu uz Padomes Juridiskā dienesta atzinuma daļām saglabāšanu lietas materiālos.

63. Kā turpinājumā pamatošu, šajā gadījumā pastāv šīs sevišķās sabiedrības intereses, papildus tam, ka Ungārijai ir pašai savas intereses, lai tiktu noraidīts Padomes pieprasījums un tiktu saglabātas atsauces uz atzinumu, ar kuru ir pamatots tās apgalvojums par (apgalvoto) Regulas 2020/2092 spēkā neesamību.

64. Sevišķās intereses, kas šajā gadījumā pamatotu atsaukšanos tiesā uz Padomes Juridiskā dienesta atzinumu un tā daļu publiskošanu, ir likumdošanas procesa pārskatāmība.

65. Atgādināšu, ka piekļuve Padomes dokumentiem, tai rīkojoties likumdevēja statusā, veicina likumdošanas procesa pārskatāmību un atklātību, palīdz nostiprināt demokrātiju, atvieglojot tās pilsoņiem visas leģislatīvā akta pamatā esošās informācijas izvērtēšanu ( 30 ).

66. Turklāt pārskatāma likumdošanas procesa ietvaros ir jāveicina visi pamatotie juridiskie viedokļi gan par, gan pret konkrēto priekšlikumu, kas likumdevējiem (kuri visbeidzot būs atbildīgi par lēmumu) un pilsoņiem kopumā sniedz šī priekšlikuma izvērtēšanai nepieciešamos novērtējuma elementus.

67. Tas ir iespējams vienīgi tad, ja sabiedrībai tiek darīti zināmi paustie juridiskie viedokļi, tieši tāpēc, ka, “dodot iespēju atklāti apspriest dažādu viedokļu atšķirības, veicina iestāžu lielāku leģitimitāti Eiropas pilsoņu uztverē un palielina uzticību tām” ( 31 ).

68. Pamatojoties uz šiem apsvērumiem, kuriem es pilnībā piekrītu, Tiesa ir nospriedusi, ka parasti pastāv pienākums publiskot juridiskos atzinumus saistībā ar likumdošanas procesu ( 32 ). Šī pienākuma otra puse nozīmē, ka attiecībā uz šiem atzinumiem netiek atzīta “vispārēja nepieciešamība nodrošināt konfidencialitāti” ( 33 ).

69. Tomēr šis pienākums nav absolūts. Konkrētāk, tas “netraucē tam, ka, pamatojoties uz juridisko atzinumu aizsardzību, var atteikt publiskot specifisku juridisko atzinumu, kas sagatavots likumdošanas procesa kontekstā, bet kuram ir īpaši jutīgs raksturs vai ļoti ievērojams apjoms, kas pārsniedz konkrētā likumdošanas procesa robežas” ( 34 ).

70. Aplūkotais strīdīgais atzinums tika izstrādāts likumdošanas procesā, kuras mērķis bija Regulas 2020/2092 pieņemšana. Manuprāt, Padome nav pamatojusi, ka runa būtu par “īpaši jutīgu” atzinumu, lai arī šī regula nenoliedzami ir nozīmīga Savienībai un tās dalībvalstīm.

71. Īpaši jutīgam ir jābūt tieši juridiskā atzinuma saturam. Šādā perspektīvā, pat ja tas attiecas uz nozīmīgu tiesību aktu, atzinuma jutīgumu var atzīt vienīgi tad, ja tajā ir ietverta īpaši sensitīva informācija (piemēram, par ierobežotas informācijas vai slepeniem jautājumiem), bet ne tad, ja tajā vienkārši ir ietverts Līgumu interpretācijas elementu novērtējums, kas attiecas uz šī tiesību akta juridiskajiem pamatiem.

72. Padome, manuprāt, arī nepamato to, ka atzinumam būtu “ļoti ievērojams apjoms, kas pārsniedz konkrētā likumdošanas procesa robežas”.

73. Lai gan šī frāze spriedumā Zviedrija un Turco/Padome nav pārāk skaidra (jo principā juridiskie atzinumi par tiesību akta priekšlikumu ir ierobežoti ar tā spēkā esamības vai trūkumu pārbaudi, nepārsniedzot šo tvērumu), uzskatu, ka tā attiecas uz atzinumiem, kuri pārsniedz tiesību normas, kas, iespējams, tiks apstrīdēta, saturu un nav attiecināmi uz tiesvedību, kurā uz tiem vēlas atsaukties.

74. Tādējādi likumdošanas procesa pārskatāmībai šajā gadījumā ir jāprevalē pār hipotētisku (šajā gadījumā nepierādītu) risku liegt pienācīgu aizsardzību Padomes juridiskajam atzinumam vai apgrūtināt tās Juridiskajam dienestam “atklātu, objektīvu un pilnīgu” ( 35 ) atzinumu sniegšanu, kas turklāt ir īpašības, kuras nodrošina minētā dienesta locekļu profesionalitāte un kuras Padomei ir jāaizsargā.

75. Ņemot vērā visu iepriekš minēto, ierosinu Tiesai noraidīt Padomes pieteikumu par procesa jautājumu.

IV. Regula 2020/2092: tiesību norma, kas sasaista finanšu nosacītību un tiesiskuma nodrošināšanu

76. Lai labāk saprastu Regulas 2020/2092 nosacītības režīmu, ir nepieciešams pievērsties a) tās pieņemšanai izmantotajam likumdošanas procesam un b) analogiem Savienības tiesībās jau paredzētiem mehānismiem, kuriem tagad pievienojas ar šo regulu ieviestais mehānisms.

A. Regulas 2020/2092 pieņemšanai izmantotais likumdošanas process

77. Regulas 2020/2092 izstrāde bija īpaši sarežģīta, un izmantotais likumdošanas process palīdz to pienācīgi interpretēt ( 36 ).

78. Šīs regulas pamatā ir Savienības pūles uzlabot tās instrumentus, kuru mērķis ir nodrošināt, lai dalībvalstis ievērotu tiesiskuma principus. Šo LES 2. pantā nostiprināto Savienības vērtību apdraud dažu tās dalībvalstu nesenā prakse, kā to vairākkārt ir uzsvēris Parlaments un Komisija. Dažas no šīm valstīm ir būtiski Savienības budžeta līdzekļu saņēmēji ( 37 ).

79. Lai novērstu tiesiskuma pārkāpumus, Savienības rīcībā ir ierobežots juridisko instrumentu arsenāls: — LES 7. panta mehānisma mērķis ir konstatēt, “ka ir droša varbūtība, ka kāda dalībvalsts varētu nopietni pārkāpt [LES] 2. pantā minētās vērtības”, vai arī konstatēt šo pašu vērtību “nopietna un pastāvīga pārkāpuma esamību”, izraisot vienam vai otram konstatējumam raksturīgas sekas. Mehānisma efektivitāti apgrūtina Eiropadomes vienprātīga lēmuma nepieciešamība otrajā no šiem gadījumiem; — Komisijas (LESD 258. pants) vai citas dalībvalsts (LESD 259. pants) celtās prasības sakarā ar pienākumu neizpildi ļauj konstatēt, vai dalībvalsts nav izpildījusi kādu Līgumos paredzētu pienākumu.

80. 2014. gadā Komisija pieņēma “jaunu ES mehānismu tiesiskuma nostiprināšanai”, kura mērķis ir “nodrošināt iedarbīgu un saskaņotu tiesiskuma aizsardzību visās dalībvalstīs. Tas ir mehānisms, ar kā palīdzību pievērsties situācijai un atrisināt to gadījumā, ja ir sistēmisks drauds tiesiskumam” ( 38 ).

81. Jaunā mehānisma mērķis bija “novērst turpmākus draudus tiesiskumam dalībvalstīs, pirms tiek izpildīti kritēriji tā mehānisma izmantošanai, kas paredzēts LES 7. pantā. Tāpēc tā mērķis ir novērst nepilnību. Tā nav alternatīva, bet gan LES 7. panta mehānismu papildināšana ar iepriekšēju rīcību” ( 39 ).

82. 2019. gadā Komisija aktualizēja savu stratēģiju un izveidoja Eiropas tiesiskuma mehānismu ( 40 ). Balstoties uz ciešu dialogu ar valstu iestādēm un ieinteresētajām personām, šis mehānisms nodrošina pārredzamību un objektīvi un taisnīgi aptver visas dalībvalstis. Komisija, pamatojoties uz šiem datiem, sagatavo gada ziņojumu, iekļaujot katras dalībvalsts novērtējumu ( 41 ).

83. Šādā kontekstā 2018. gada maijā Komisija iesniedza priekšlikumu regulai par Savienības budžeta aizsardzību vispārēju trūkumu gadījumā saistībā ar tiesiskumu dalībvalstīs ( 42 ).

84. Šķiet, ka priekšlikums radīja zināmu pretestību Padomes Juridiskajā dienestā. Revīzijas palāta sniedza vairākus ieteikumus, lai uzlabotu tā saturu ( 43 ), pēc tam, kad tā bija uzsvērusi, ka priekšlikumam ir apšaubāms juridiskais pamats, tam ir neprecīzi kritēriji, ar to Komisijai tiek piešķirta ļoti plaša rīcības brīvība un tiek apieta LES 7. pantā paredzētā procedūra.

85. Pēc sarežģīta likumdošanas procesa Eiropadome 2020. gada jūlijā ( 44 ) panāca vienošanos apstiprināt daudzgadu finanšu shēmu (turpmāk tekstā – “DFS”) 2021.–2027. gadam un Eiropas atveseļošanas plānu Next Generation EU (turpmāk tekstā – “Next Generation EU plāns”). Vienošanās dokumentā tika norādīts, ka “tiks izveidots nosacītības režīms budžeta un Next Generation EU plāna aizsardzībai”.

86. Neraugoties uz šo vienošanos, abi likumdevēji turpināja saglabāt atšķirīgas nostājas attiecībā uz projektu, kam bija jākļūst par Regulu 2020/2092: — Parlamenta mērķis bija aizsargāt tiesiskumu ar budžeta palīdzību, savukārt Padome vēlējās aizsargāt Savienības budžetu, izmantojot tiesiskuma prasību ievērošanu; — Parlaments aizstāvēja plašu regulas piemērošanu, savukārt Padome vēlējās to ierobežot, pieprasot tiešu saikni starp tiesiskuma pārkāpumu un konkrētu negatīvo ietekmi uz Savienības budžetu ( 45 ).

87. Abi likumdevēji 2020. gada 5. novembrī vienojās par tekstu, kurš ar nelieliem labojumiem kļuva par Regulu 2020/2092, kas stājās spēkā 2021. gada 1. janvārī.

88. Ungārija un Polijas Republika iebilda pret tiesību aktu, par kuru bija vienojušies likumdevēji, un – lai arī tās nevarēja kavēt tā pieņemšanu, jo tā juridiskais pamats ir LESD 322. panta 1. punkts, kurā ir paredzēts kvalificēts balsu vairākums, – tās draudēja aizkavēt DFS 2021.–2027. gadam un Next Generation EU plāna pieņemšanu, kura apstiprināšanai gan bija nepieciešama dalībvalstu vienprātība.

89. Situācija atrisinājās Eiropadomē 2020. gada decembrī, tās secinājumos iekļaujot “kompromisu” attiecībā uz Regulas 2020/2092 apjomu un piemērošanu ( 46 ).

90. Lai gan Eiropadomei nav likumdošanas pilnvaru šajā jomā, tās secinājumos atkārtoti ir apstiprinātas Regulā 2020/2092 ietvertās procesuālās un materiālās garantijas dalībvalstīm un sniegta vairāku tās elementu nozīmes un apjoma interpretācija (kuru varētu kvalificēt kā atļautu, ņemot vērā, kas ir tās autors, tomēr ne saistošu). Katrā ziņā atgādināšu, ka Regulas 2020/2092 interpretācija ir jāveic Tiesai.

91. It īpaši saskaņā ar Eiropadomes secinājumiem jaunā regula ir “jāīsteno, pilnībā ievērojot LES 4. panta 2. punktu, jo īpaši dalībvalstu nacionālo identitāti, kas raksturīga to politiskajām un konstitucionālajām pamatstruktūrām, piešķiršanas principu, kā arī objektivitātes, nediskriminācijas un vienlīdzīgas attieksmes pret dalībvalstīm principus”.

92. Eiropadomes panāktās vienošanās elementi tostarp ir šādi ( 47 ): — regulas mērķis ir aizsargāt Savienības budžetu, tostarp Next Generation EU plānu, labu tās finanšu pārvaldību un Savienības finanšu intereses ( 48 ); — regulā paredzēto nosacītības mehānismu piemēro objektīvi un taisnīgi, pamatojoties uz pierādītiem faktiem, kas nodrošina efektīvu tiesību aizsardzību, diskriminācijas aizliegumu un vienlīdzīgu attieksmi pret dalībvalstīm; — lai nodrošinātu šo principu ievērošanu, Komisijai ir nodoms izstrādāt un pieņemt vadlīnijas par veidu, kādā piemērojama regula, kā arī tās izvērtējuma īstenošanas metodi. Šīs vadlīnijas tiks izstrādātas ciešā sadarbībā ar dalībvalstīm. Gadījumā, ja par regulu tiktu celta atcelšanas prasība, vadlīnijas tiktu pabeigtas pēc Tiesas sprieduma, iekļaujot visus atbilstošos elementus, kas izrietētu no šī sprieduma ( 49 ); — saskaņā ar šo mehānismu veiktajiem pasākumiem jābūt samērīgiem ar tiesiskuma pārkāpuma ietekmi uz pareizu Savienības budžeta finanšu pārvaldību vai tās finanšu interesēm. Būs pienācīgi jākonstatē, ka pastāv pietiekami tieša cēloņsakarība starp šo pārkāpumu un negatīvo ietekmi uz Savienības finanšu interesēm; — regulā minētie piemērošanas nosacījumi ir jāsaprot un jāpiemēro kā slēgts viendabīgu elementu saraksts, un tas nedrīkst būt atvērts atšķirīgiem faktoriem vai notikumiem. Regulā nav atsauces uz vispārīgiem trūkumiem ( 50 ); — mehānisma piemērošana ir pakārtota citām Savienības tiesībās paredzētajām procedūrām, tas ir piemērojams, ja tās neļauj efektīvāk aizsargāt Savienības budžetu.

93. Pēc šī šo Eiropadomes “kompromisa” panākšanas Ungārija un Polijas Republika atcēla savu veto DFS un Next Generation EU plānam, un Regulu 2020/2092 visbeidzot pieņēma Padome 2020. gada 14. decembrī un Parlaments – 2020. gada 16. decembrī ( 51 ).

94. Regulas 2020/2092 piemērošanas jomas samazināšana, pieprasot “pietiekami tiešu” saikni starp budžeta izpildi un tiesiskuma principu pārkāpumiem, zināmā mērā tika “kompensēta”, piemērojot šo finanšu nosacītības mehānismu līdzekļiem, kurus Savienība ir izmantojusi dalībvalstu labā ar Next Generation EU plānu, kas izstrādāts saskaņā ar Regulu (ES) 2020/2094 ( 52 ). Regula 2020/2092 turklāt būs piemērojama gan tiesiskuma principu “vispārīgiem”, gan “atsevišķiem” pārkāpumiem ( 53 ).

95. Regulas 2020/2092 (ne)piemērošana tomēr turpina radīt institucionālas nesaskaņas starp Komisiju un Parlamentu ( 54 ).

B. Finanšu nosacītības mehānismi Savienības tiesībās

96. Savienības rīcībā ir budžets, kas tai sniedz līdzekļus, kuri vajadzīgi, lai sasniegtu tās mērķus un īstenotu tās politiku. Šo budžetu, neskarot citus ieņēmumus, pilnībā finansē no pašas resursiem (LESD 311. pants) saskaņā ar sīki izstrādātiem noteikumiem, kas paredzēti Padomes lēmumā ( 55 ). Budžets ir Savienības tiesību instruments, kurā solidaritātes princips ( 56 ) katru gadu tiek pārvērsts finansiālos noteikumos un kam ir konstitucionāla nozīme.

97. Savienības gada budžeta ieņēmumus un izdevumus nosaka LESD 312. pantā paredzētais daudzgadu plāns. DFS garantē Savienības izdevumu atbilstošu attīstību tās pašas resursu robežās. Šobrīd ir spēkā DFS 2021.–2027. gadam ( 57 ), kas paredz palielināt pašu resursus par 0,6 %, kopā ar līdzekļiem, kas kļuvuši pieejami, pieņemot Atveseļošanas plānu, lai risinātu Covid‑19 krīzes negatīvās ekonomiskās sekas ( 58 ).

98. Savienības budžeta izpilde saskaņā ar LESD 317. panta pirmo daļu ir Komisijas atbildība. Tā ir jāveic, “atbilstīgi regulām, kas pieņemtas saskaņā ar [LESD] 322. pantu, [..] sadarbībā ar dalībvalstīm [..], ievērojot pareizas finanšu vadības principus. Dalībvalstis sadarbojas ar Komisiju, lai nodrošinātu to, ka apropriācijas izmanto saskaņā ar pareizas finanšu vadības principiem” ( 59 ).

99. LESD 310. panta 6. punktā ir noteikts, ka “Savienība un dalībvalstis saskaņā ar 325. pantu novērš krāpšanu un jebkuras citas nelikumīgas darbības, kas ietekmē Savienības finanšu intereses”.

100. Finanšu regulā ( 60 ) ir paredzēts, ka Komisija var izpildīt Savienības budžetu tieši, netieši, kā arī to pārvaldot kopā ar dalībvalstīm. Praksē vairāk nekā 70 % no budžeta Komisija izpilda, veicot dalītu pārvaldību kopā ar dalībvalstīm atbilstoši Finanšu regulas 63. panta prasībām. Īstenojot šo dalīto pārvaldību, dalībvalstu iestādes ar deleģējuma palīdzību veic nepieciešamos uzdevumus Savienības budžeta līdzekļu īstenošanai, ko kontrolē Komisija ( 61 ).

101. Šajā budžeta izpildes kontekstā, kas ir dalīta starp Komisiju un dalībvalstīm, radās nosacītības mehānismi, uz kuriem attiecas Finanšu regula un citi īpaši Savienības noteikumi.

102. Nosacītības režīmi pareizas budžeta pārvaldības aizsardzībai atspoguļo plašāku nosacītības izmantošanas fenomenu gan Savienības tiesībās, gan citās valstīs (tostarp valstīs ar federālo tiesību sistēmām) ( 62 ) un starptautiskajās organizācijās, piemēram, Starptautiskajā Valūtas fondā vai Pasaules Bankā.

103. Savienības tiesībās nosacītība dabiski ir piemērojama jauno valstu pievienošanās gadījumiem, uz kuriem attiecas tā sauktie Kopenhāgenas kritēriji, un tā ir ierasta prakse Savienības ārējās attiecībās, kurās atbalsts attīstībai tāpat dabiski ir pakļauts prasību ievērošanai cilvēktiesību jomā ( 63 ).

104. Dalībvalstu un Savienības iestāžu iekšējo attiecību jomā nosacītība tostarp ir tikusi izmantota ekonomiskās un sociālās kohēzijas instrumentos un budžeta pārvaldībā ( 64 ).

105. Nepretendējot uz izsmeļošu uzskaitījumu, var minēt šādus finanšu nosacītības piemērus jaunajā regulā par kopīgiem noteikumiem par struktūrfondiem 2021.–2027. gadam ( 65 ): — vides un klimata nosacītība, kas paredzēta 6. pantā (“Klimata mērķi un klimata korekcijas mehānisms”) un 9. panta 4. punktā; — nosacītība, kuras pamatā ir “horizontālo principu” ievērošana (9. pants) attiecībā uz pamattiesību ievērošanu un atbilstību Eiropas Savienības Pamattiesību hartai fondu apguvē; — nosacītība saistībā ar konkrētiem mērķiem, kas paredzēta 15. pantā (“Veicinošie nosacījumi”) un III pielikumā ( 66 ). Šajā pēdējā minētajā ir ietverti “horizontālie veicinošie nosacījumi, kas piemērojami visiem konkrētajiem mērķiem, un kritēriji to izpildes novērtēšanai”. III pielikumā ir iekļauti efektīvi publiskā iepirkuma tirgus uzraudzības mehānismi; instrumenti un spējas valsts atbalsta noteikumu efektīvai piemērošanai; Pamattiesību hartas efektīva piemērošana un īstenošana un ANO Konvencijas par personu ar invaliditāti tiesībām (UNCRPD) īstenošana un piemērošana atbilstoši Padomes Lēmumam 2010/48/EK ( 67 ). Ja šie nosacījumi nav ievēroti, Komisija var apturēt valsts izdevumu atmaksu; — makroekonomiskā nosacītība, kas paredzēta 19. pantā (“Pasākumi, kas fondu efektivitāti saista ar pareizu ekonomikas pārvaldību”). Ar šo noteikumu Padomei pēc Komisijas priekšlikuma saņemšanas tiek atļauts pilnīgi vai daļēji apturēt saistības vai maksājumus attiecībā uz vienu vai vairākām attiecīgās dalībvalsts programmām: i) ja attiecīgā dalībvalsts neveic pietiekamus korektīvus pasākumus vai nerīkojas, lai novērstu pārmērīgu nelīdzsvarotību, kas konstatēta saskaņā ar Regulu (ES) Nr. 1176/2011 ( 68 ); ii) ja Komisija secina, ka dalībvalsts nav veikusi pasākumus saskaņā ar Regulu (EK) Nr. 332/2002 ( 69 ), un nolemj neatļaut izmaksāt minētajai dalībvalstij piešķirto finansiālo palīdzību, un iii) ja Padome uzskata, ka dalībvalsts neievēro Regulas (ES) Nr. 472/2013 ( 70 ) 7. pantā minēto makroekonomikas korekciju programmu vai pasākumus, kas prasīti Padomes lēmumā, kurš pieņemts saskaņā ar LESD 136. panta 1. punktu.

106. Tāpat ar Regulas par kopīgiem noteikumiem 2021.–2027. gadam 96. un 97. pantu Komisijai tiek atļauts attiecīgi pārtraukt maksājuma termiņu vai apturēt maksājumus dalībvalstīm, ja ir pārkāpumi vai būtiski trūkumi vai saskaņā ar LESD 258. pantu ir sniegts Komisijas argumentēts atzinums par pārkāpuma procedūru attiecībā uz jautājumu, kas apdraud izdevumu likumību un pareizību. Tāpat saskaņā ar 104. pantu Komisija var veikt a posteriori finanšu korekciju, samazinot atbalstu no fondiem programmai, ja rodas šāda veida situācijas.

107. Nosacītības mehānismi ir atrodami arī nozaru noteikumos, kas ir piemērojami Savienības finanšu instrumentiem. Kā piemēru var minēt: — makroekonomisko nosacītību, kas paredzēta Regulas (ES) 2021/241 ( 71 ) 10. pantā, līdzīgā redakcijā kā Regulas par kopīgiem noteikumiem 2021.–2027. gadam 19. pantā. Struktūrfondu makroekonomiskā nosacītība ir attiecināta uz Atveseļošanas un noturības mehānismu, kurš ir galvenais Eiropas Savienības Atveseļošanas instrumenta, kas tika pieņemts ar Regulu 2020/2094, lai papildinātu DFS nolūkā risināt Covid‑19 finanšu sekas, finansēšanas instruments. Šī mehānisma īstenošanu veic Komisija tiešās vadības sistēmas ietvaros saskaņā ar attiecīgajiem noteikumiem, kas pieņemti atbilstoši LESD 322. pantam, it īpaši Finanšu regulu un Regulu 2020/2092; — nosacītība nolūkā nodrošināt cilvēktiesību normu ievērošanu integrētajā Eiropas robežu pārvaldībā, kas paredzēta Regulas (ES) 2021/1148 ( 72 ) 4. pantā; — nosacītība nolūkā ievērot cilvēktiesības un vides aizsardzības mērķus, kura paredzēta Regulas (ES) 2021/1229, ar ko izveido publiskā sektora aizdevumu mehānismu Taisnīgas pārkārtošanās mehānisma ietvaros ( 73 ), 4. pantā; — klimata un vides aizsardzības nosacītība tiešajiem maksājumiem lauksaimniekiem KLP ietvaros, kas paredzēta Regulas (ES) Nr. 1307/2013 ( 74 ) 43.–47. pantā.

108. Šie nosacītības mehānismi ir dažādi, bet visi atbilst kopējai loģikai: atbilstība maksājumu saņemšanai no Savienības budžeta ir atkarīga no tā, vai ir ievērotas noteiktas horizontālas prasības, kas papildina un atšķiras no prasībām, kuras tieši paredz Eiropas fonds, uz ko attiecas maksājums ( 75 ).

109. Finanšu nosacītība, kas ieviesta ar Regulu 2020/2092, attiecībā uz budžeta izpildi ir saistīta ar tiesiskuma ievērošanu, kas “ir būtisks priekšnosacījums tam, lai tiktu aizsargātas pārējās [LES 2. panta] pamatvērtības” ( 76 ). Dalībvalstīm tā ir jāievēro kā horizontāls nosacījums, izpildot Savienības budžetu.

110. Finanšu nosacītība ietver saikni starp solidaritāti un atbildību. Savienība nodod sava budžeta līdzekļus dalībvalstīm, lai tie tiktu tērēti atbildīgi, kas nozīmē, ka tas ir jāveic saskaņā ar Savienības vērtībām, piemēram, tiesiskumu. Vienīgi tad, ja budžeta izpildē tiek ievērotas Savienības vērtības, starp dalībvalstīm pastāv pietiekama savstarpēja uzticība attiecībā uz finanšu līdzekļu, kas nepieciešami tās mērķu sasniegšanai, piešķiršanu pašai Savienībai.

111. Nav noslēpums, ka šis jaunais nosacītības tehnikas aspekts būtiski ietekmē Savienības attiecības ar dalībvalstīm. Nosacītības mehānisma dēļ Savienības iestādēm ir spēcīgākas pilnvaras, lai panāktu, ka dalībvalstis, iesaistoties Savienības budžeta pārvaldībā, ievērotu Savienības tiesību vērtības.

112. Finanšu nosacītības metodes izmantošanai atvasinātajās tiesību normās ir jāatbilst primāro tiesību prasībām, un tai ir jāietilpst Savienībai piešķirtajās kompetencēs.

113. Līdz šim Tiesas judikatūrā galvenokārt tika aplūkota vides aizsardzības nosacītība, kas tiek piemērota tiešajiem maksājumiem lauksaimniekiem ( 77 ), kā arī makroekonomiskā nosacītība, kas tai labvēlīgā veidā tika aplūkota spriedumā Pringle ( 78 ).

114. Šajā pēdējā minētajā spriedumā Tiesa nosprieda, ka nosacītība ir piemērots mehānisms, lai nodrošinātu Savienības tiesību un Savienības iestāžu veikto pasākumu dalībvalstu ekonomikas politikas koordinācijas jomā ievērošanu. Tajā arī tika norādīts, ka makroekonomiskā nosacītība, kas paredzēta Eiropas Stabilizācijas mehānisma dibināšanas līguma (ESM līgums) ( 79 ) 3. pantā, 12. panta 1. punktā un 13. panta 3. punkta pirmajā daļā, nodrošina ESM darbību saderību it īpaši ar LESD 125. pantu, kā arī Savienības pieņemtajiem koordinēšanas pasākumiem ( 80 ).

115. Šī lieta un lieta C‑157/21 sniedz Tiesai iespēju attīstīt savu judikatūru par finanšu nosacītību, to paplašinot uz instrumentu, ar kuru tās iestādes, lai aizsargātu Savienības budžetu, mudina dalībvalstis ievērot LES 2. pantā nostiprināto tiesiskuma vērtību.

116. Ņemot vērā šos apsvērumus, pievērsīšos Ungārijas valdības izvirzīto secīgo atcelšanas pamatu analīzei.

V. Pirmais prasības pamats: Regulas 2020/2092 juridiskā pamata neesamība vai neatbilstība

A. Lietas dalībnieku apsvērumi

117. Ungārijas valdība uzskata, ka, lai gan ar LESD 322. panta 1. punkta a) apakšpunktu Savienības likumdevējs ir pilnvarots pieņemt finanšu noteikumus par Savienības budžeta izpildi, Regulā 2020/2092 nav ietverti budžeta vai finanšu noteikumi.

118. Līdz ar to Regulas 2020/2092 juridiskais pamats neesot atbilstošs un Savienības kompetencē nav pieņemt atvasināto tiesību normu ar šādu saturu.

119. Tā uzskata, ka Regula 2020/2092 ļauj Komisijai un Padomei definēt tiesiskuma jēdzienu un darbības, kas ir pretrunā šīs Savienības vērtības prasībām. Apstiprinātais mehānisms ļaujot noteikt sankcijas, kas ietekmē tādas dalībvalsts pamatstruktūras, attiecībā uz kurām Savienībai nav kompetences.

120. LESD 322. pants neaptverot šīs darbības un tātad tas esot neatbilstošs juridiskais pamats Regulai 2020/2092, kuras piemērošanas joma esot pretrunā LES 7. pantā paredzētajai procedūrai.

121. Ungārijas valdība turklāt norāda uz atšķirībām starp Regulu 2020/2092 un citiem Savienības finanšu un budžeta noteikumiem, kuri ir balstīti uz LESD 322. panta 1. punkta a) apakšpunktu.

122. To Regulas 2020/2092 elementu skaitā, kas neesot saderīgi ar LESD 322. pantu, Ungārijas valdība norāda, pirmkārt, uz interešu konfliktu Savienības līdzekļu sadalē. Regulā 2020/2092 neesot ietverts neviens procesuāls noteikums dalībvalstīm attiecībā uz noteikumu par interešu konfliktu ieviešanu un to novēršanu, tādējādi ļaujot veikt pasākumus pret šīm valstīm, pamatojoties uz neprecizētiem pārkāpumiem, kas pārsniedzot Finanšu regulā paredzētās prasības.

123. Otrkārt, tā apgalvo, ka ar Regulas 2020/2092 5. panta 2. punktu dalībvalstīm esot noteikts pienākums no sava budžeta finansēt programmas, no kurām Savienība izņem savus līdzekļus, lai aizsargātu saņēmējus. Šī tiesību norma neatbilstot Savienības budžeta izpildes noteikumiem, esot uzskatāma par sankciju dalībvalstij un ar to tiekot pārkāptas tiesiskuma prasības.

124. Ungārijas valdība uzskata, ka LESD 322. pants nevarot būt pamats, lai noteiktu pienākumus saistībā ar valsts budžetu, jo ar to tiekot paredzēta vienīgi tādu noteikumu pieņemšana, kas attiecas uz Savienības budžeta izpildi.

125. Parlaments un Padome apstrīd Ungārijas valdības argumentus un uzskata, ka LESD 322. panta 1. punkta a) apakšpunkts ir atbilstošs Regulas 2020/2092 juridiskais pamats ( 81 ).

126. Šīs abas iestādes uzskata, ka ar Regulu 2020/2092 ir izveidots budžeta (finanšu) nosacītības mehānisms, lai nodrošinātu tiesiskuma prasību ievērošanu atbilstoši citiem Savienībā jau pastāvošiem nosacītības mehānismiem. To pamatojot šīs regulas mērķa un satura analīze.

B. Vērtējums

127. Sākumā atgādināšu Tiesas pastāvīgo judikatūru par juridisko pamatu izvēli primārajās tiesībās, lai pieņemtu atvasināto tiesību normas ( 82 ): — “Savienības tiesību akta juridiskā pamata izvēle ir jāpamato ar objektīvu informāciju, ko tiesa var pārbaudīt, tostarp ar šī tiesību akta mērķi un saturu. Ja, pārbaudot attiecīgo tiesību aktu, tiek konstatēts, ka tam ir divi mērķi vai ka tam ir divas sastāvdaļas, no kurām vienu var uzskatīt par galveno vai dominējošo, bet otrai ir tikai palīgraksturs, tad tiesību akts ir jābalsta tikai uz vienu juridisko pamatu, proti, uz to, ar ko saistīts galvenais vai dominējošais mērķis vai sastāvdaļa ( 83 )”; — “turklāt [..], lai noteiktu atbilstīgo juridisko pamatu, var tikt ņemts vērā jaunā tiesiskā regulējuma juridiskais konteksts, it īpaši, ciktāl šis konteksts var sniegt skaidrību par šī regulējuma mērķi” ( 84 ); — pēc saskaņošanas aktu pieņemšanas “Savienības likumdevējam nevar liegt iespēju šo aktu pielāgot apstākļu izmaiņām vai jaunām zināšanām, ņemot vērā viņa uzdevumu uzraudzīt Līgumā paredzēto vispārējo interešu aizsardzību” ( 85 ).

128. Saskaņā ar šo judikatūru Regulas 2020/2092 mērķa un satura analīze ļaus noteikt, vai LESD 322. panta 1. punkta a) apakšpunkts ir atbilstošs juridiskais pamats tās pieņemšanai, vai vajadzēja izmantot citu juridisko pamatu, vai arī Savienībai nav kompetences pieņemt šo regulu.

1. Regulas Nr. 2020/2092 mērķis

129. Saskaņā ar Regulas 2020/2092 1. pantu tās mērķis ir paredzēt “noteikumus, kas ir nepieciešami Savienības budžeta aizsardzībai, ja dalībvalstīs tiek pārkāpti tiesiskuma principi”.

130. Vairāki Regulas 2020/2092. apsvērumi liecina par saikni starp tiesiskuma ievērošanu un pareizu Savienības budžeta finanšu pārvaldību. — 7. apsvērumā ir norādīts, ka tad, “kad dalībvalstis īsteno Savienības budžetu, [..] tiesiskuma ievērošana ir būtisks priekšnoteikums, lai ievērotu pareizas finanšu pārvaldības principus, kas paredzēti [LESD] 317. pantā”; — 8. apsvērumā ( 86 ) ir noteikts, ka pareizu finanšu pārvaldību dalībvalstis var nodrošināt tikai tad, ja publiskās iestādes rīkojas saskaņā ar likumu, ja krāpšana tiek izmeklēta kriminālprocesā un ja ir nodrošināta atbilstoša administratīvo lēmumu pārbaude tiesā; — 9. apsvērumā ( 87 ) ir uzsvērta tiesu varas un kriminālizmeklēšanas dienestu neatkarības nozīme, saskaroties ar valsts iestāžu nelikumīgiem un patvaļīgiem lēmumiem, kas varētu apdraudēt Savienības finanšu intereses; — 13. apsvērumā atkārtoti ir apstiprināts, ka “pastāv nepārprotama saikne starp tiesiskuma ievērošanu un efektīvu Savienības budžeta izpildi saskaņā ar pareizas finanšu pārvaldības principiem”; — 15. apsvērumā ir uzsvērts, ka “tiesiskuma principu pārkāpumi, jo īpaši tie, kas ietekmē publisko iestāžu pienācīgu darbību un efektīvu izskatīšanu tiesā, var nopietni kaitēt Savienības finanšu interesēm”.

131. Ņemot vērā šos apsvērumus, kuru atbilstība Regulas 2020/2092 noteikumiem nav noliedzama, man šķiet, ka šīs regulas mērķis ir radīt īpašu mehānismu, lai nodrošinātu Savienības budžeta pareizu izpildi, ja dalībvalsts pārkāpj tiesiskuma principus, apdraudot Savienības fondu pareizu pārvaldību vai tās finanšu intereses.

132. Šis mērķis man šķiet atbilstošs LESD 322. panta 1. punkta a) apakšpunkta izvēlei par Regulas 2020/2092 juridisko pamatu ( 88 ).

133. Parlaments un Padome apgalvo, ka apstrīdētās regulas mērķis izriet no šiem apsvērumiem. Šīs iestādes apstrīd Ungārijas valdības analīzi, kurā apgalvots, ka Regulas 2020/2092 mērķis ir pievienot procedūru jau paredzētajām ( 89 ) procedūrām tiesiskuma aizsardzībai un primārajās tiesībās tam nav paredzēts juridiskais pamats.

134. Protams, Regulas 2020/2092 14. apsvērums, lasot to kopsakarā, šķiet sniedzam zināmu atbalstu Ungārijas valdības apgalvojumam, jo tajā tiek atzīts, ka “šajā regulā noteiktais mehānisms papildina šos instrumentus, aizsargājot Savienības budžetu pret tiesiskuma principu pārkāpumiem, kas ietekmē pareizu finanšu pārvaldību vai Savienības finanšu interešu aizsardzību”.

135. Šī nekonsekvence, kas ir redzama Regulas 2020/2092 apsvērumu loģikā, var izrietēt no tās likumdošanas procesa norises. Kā jau esmu paskaidrojis, Komisijas sākotnējā priekšlikumā tika mazāk atspoguļoti paredzētā mehānisma finanšu nosacījumi un vairāk tika uzsvērta tiesiskuma aizsardzība. Padomes iebildumu rezultātā Regulas 2020/2092 galīgais teksts tika pārveidots par finanšu nosacītības instrumentu, kura ietvaros tiesiskuma aizsardzība darbojas kā horizontāls nosacījums, kas valstīm ir jāievēro budžeta izpildē.

136. Tādēļ ir detalizēti jāanalizē Regulas 2020/2092 saturs, lai nošķirtu, vai “galīgais likumdošanas produkts” patiešām ir finanšu nosacītības mehānisms, kā tas ir citu Savienības tiesību mehānismu gadījumā. Ja tas tā ir, LESD 322. panta 1. punkta a) apakšpunkts sniegtu atbilstošu juridisko pamatu, jo šī regula būtu noteikums par budžeta izpildi.

137. Ja tas tā nav, kā to apgalvo Ungārijas valdība, mēs saskaramies ar papildu instrumentu tiesiskuma un budžeta konotācijas aizsardzībai, kuram LESD 322. pants nebūtu atbilstošs juridiskais pamats un kura noteikšanai Savienībai nebūtu kompetences.

138. Manuprāt, Regulas 2020/2092 mērķis ir ar nosacītības mehānismu nodrošināt pareizu Savienības budžeta izpildi gadījumā, ja dalībvalstī tiek pārkāpti tiesiskuma principi, apdraudot Savienības fondu pareizu finanšu pārvaldību.

139. Tādējādi Regulas 2020/2092 mērķis kopumā ir aizsargāt Savienības budžetu īpašās situācijās, kas apdraud tā pienācīgu izpildi un ir uzskatāmas par tiesiskuma pārkāpumiem. Tātad tās mērķis nav aizsargāt pēdējo minēto ar sodu mehānismu.

140. Šādā perspektīvā Regulas 2020/2092 priekšmetu var pielīdzināt Finanšu regulas priekšmetam, attiecībā uz kuru netiek apstrīdēts tās juridiskais pamats, kas ir LESD 322. pants.

141. Faktiski kopīgajā paziņojumā, kas sagatavots Regulas 2020/2092 pieņemšanas brīdī, Parlaments, Padome un Komisija paziņoja savu nodomu iekļaut tās saturu Finanšu regulā, kad tā tiks grozīta ( 90 ).

142. Kā norāda Padome, Eiropas likumdevēja izvēle izstrādāt noteikumu, kura mērķis ir nodrošināt pienācīgu Savienības budžeta izpildi tiesiskuma pārkāpumu gadījumā, ietilpst tās rīcības brīvībā, pieņemot tiesību aktus.

143. Katrā ziņā šāda izvēle nevarētu tikt kvalificēta kā acīmredzami nepiemērota. Tiesiskuma principu ievērošanai var būt fundamentāla nozīme gan pareizai valsts finanšu darbībai, gan budžeta pareizai izpildei ( 91 ).

144. Kopumā ar tiesiskumu saistīta finanšu nosacītības mehānisma ieviešana, manuprāt, ir ticama likumdošanas izvēle, kas atbilst primārajām tiesībām.

2. Regulas 2020/2092 saturs

145. Izvērtējot, vai Regulu 2020/2092 aptver LESD 322. panta 1. punkta a) apakšpunkts, atbilstoši Tiesas judikatūrai noteikti papildus ir jāanalizē tās saturs.

146. Šī analīze ļaus pārbaudīt, vai Regulas 2020/2092 elementi ir reāli finanšu nosacītības mehānisma elementi (atbilstoši tiem, kas jau pastāv Savienības tiesībās), un līdz ar to noteikt, vai LESD 322. panta 1. punkta a) apakšpunkts tai sniedz pareizu juridisko pamatu.

a) Pasākumu veikšanas nosacījumi Regulas 2020/2092 procedūras ietvaros

147. Saskaņā ar Regulas 2020/2092 4. panta 1. punktu, “ja saskaņā ar 6. pantu tiek konstatēts, ka tiesiskuma principu pārkāpumi dalībvalstī pietiekami tiešā veidā ietekmē vai nopietni draud ietekmēt Savienības budžeta pareizu finanšu pārvaldību vai Savienības finanšu interešu aizsardzību, tiek veikti atbilstīgi pasākumi”.

148. Tiesvedības dalībniekiem nav vienprātības par šīs tiesību normas interpretāciju: — Ungārijas valdība apgalvo, ka ar to tiek izveidota trīs posmu procedūra, kurā ir jāpārbauda: a) tiesiskuma pārkāpums; b) nopietna vai pietiekami tieša riska esamība Savienības budžeta pareizai finanšu pārvaldībai vai Savienības finanšu interešu aizsardzībai un c) nepieciešamība veikt samērīgus pasākumus, lai to risinātu. Tā uzskata, ka LESD 322. panta 1. punkta a) apakšpunkta juridiskais pamats neaptver pirmo no šiem posmiem; — Parlaments un Padome nepiekrīt šai interpretācijai un uzskata, ka procedūrai ir tikai divi posmi: a) tiesiskuma pārkāpuma, kas tieši rada nopietnu risku Savienības budžeta pareizai finanšu pārvaldībai vai Savienības finanšu interešu aizsardzībai, pierādīšana un b) pasākumu veikšana tā novēršanai. Tādējādi nosacītība esot piemērojama tikai attiecībā uz tiem tiesiskuma pārkāpumiem, kuri tieši ietekmē Savienības budžeta izpildi un kuriem ir noteikts smagums.

149. Manuprāt, atbilstoša ir šī pēdējā minētā Regulas 2020/2092 4. panta 1. punkta interpretācija. Finanšu nosacītība attiecas vienīgi uz tiem tiesiskuma pārkāpumiem, kuriem ir pietiekami tieša saikne ar budžeta izpildi un kuri būtiski ietekmē vai draud būtiski ietekmēt pareizu Savienības budžeta finanšu pārvaldību vai tās finanšu interešu aizsardzību.

150. Gramatiskā interpretācija liek izdarīt šādu secinājumu, jo Regulas 2020/2092 4. panta 1. punktā ir prasīta pietiekami tieša saikne starp tiesiskuma pārkāpumu un budžeta izpildi. Tikai šādi var tikt aktivēts nosacītības mehānisms, līdz ar to Regula 2020/2092 ir piemērojama nevis visiem tiesiskuma pārkāpumiem, bet gan vienīgi tiem, kuriem ir tieša saikne ar budžeta izpildi.

151. Šajā pašā nozīmē, lai gan Regulas 2020/2092 2. panta a) punktā ir sniegta tiesiskuma definīcija, tā tiek piemērota vienīgi “šajā regulā”. Protams, šajā tiesību normā “tiesiskums” ir definēts vispārīgi (kā LES 2. pantā noteikta Savienības vērtība) un atvērti, jo tajā tas ir saistīts ar vēlāk minētajiem principiem, tomēr atkārtošu, ka tas veikts ar manis nupat pieminēto ierobežoto piemērojamību.

152. Tādā pašā kontekstā Regulas 2020/2092 3. pantā ir uzskaitītas atsevišķas norādes par tiesiskuma principu pārkāpumu “šajā regulā”.

153. Regulas 2020/2092 4. panta 1. punkta sistemātiska interpretācija kopā ar citiem tās pantiem man liek arī uzskatīt, ka finanšu nosacītība attiecas vienīgi uz tādiem nopietniem tiesiskuma pārkāpumiem, kuri tieši ietekmē Savienības budžeta izpildi.

154. Norādes uz “tiesiskuma principu pārkāpumiem”, kas piemēru veidā iekļautas Regulas 2020/2092 3. pantā, šīs regulas 4. panta 2. punktā attiecas vienīgi uz valsts iestāžu darbības jomām, kas ir tieši saistītas ar Savienības budžeta izpildi.

155. Jāuzsver, ka Regulas 2020/2092 4. panta 2. punktā minētie gadījumi atbilst vai nu īpašām budžeta izpildes darbībām, vai vispārējām darbībām, ciktāl tās ietver budžeta izpildes darbību kontroli.

156. Protams, dažām Regulas 2020/2092 4. panta 2. punktā minētajām vispārējām darbībām ( 92 ), aplūkojot tās atsevišķi, pašām par sevi nebūtu jāietekmē Savienības budžeta izpilde LESD 322. panta 1. punkta a) apakšpunkta izpratnē, nedz arī automātiski jābūt saistītām ar labu finanšu pārvaldību ( 93 ) vai Savienības finanšu interešu aizsardzību.

157. Regulas 2020/2092 4. panta 2. punkta mērķis ir ierobežot tādu vispārējo darbību apjomu, to attiecinot uz tām valsts iestāžu darbībām, kas ir saistītas ar budžeta izpildi. Tas tā ir attiecībā uz: — izmeklēšanas un kriminālvajāšanas iestāžu darbību, kas šajā ziņā attiecas tikai uz “Savienības tiesību aktu pārkāpumiem saistībā ar Savienības budžeta izpildi vai Eiropas Savienības finanšu interešu aizsardzību” (c) apakšpunkts); — efektīvu izskatīšanu tiesā, ko veic neatkarīgas tiesas, ja vien tā tiek īstenota attiecībā uz valsts iestāžu darbībām vai bezdarbību, kas pašas ir saistītas (saskaņā ar šī paša punkta a), b) un c) apakšpunktu) ar Savienības budžeta izpildi (d) apakšpunkts); — krāpšanas un citu Savienības tiesību aktu pārkāpumu novēršanu un sodīšanu, ja – jau atkal – tie ir saistīti ar “Savienības budžeta izpildi vai Savienības finanšu interešu aizsardzību” (e) apakšpunkts).

158. Attiecībā uz noslēguma noteikumu (h) apakšpunkts), kurā ir paredzētas “citas situācijas vai iestāžu rīcība”, tās var tikt reglamentētas ar Regulu 2020/2092 vienīgi tad, ja tās “attiecas uz Savienības budžeta pareizu finanšu pārvaldību vai Savienības finanšu interešu aizsardzību”. Tādējādi noslēguma noteikums neattiecas uz darbībām, kam nav sakara ar budžeta izpildi.

159. Manuprāt, metode, ko likumdevējs ir izmantojis, lai noteiktu strīdīgā mehānisma piemērošanas jomu un piemērošanas nosacījumus, ir atbilstoša, jo tajā kā horizontālais nosacījums pareizai budžeta izpildei ir noteikta tiesiskuma principu ievērošana.

160. Smagi šo principu pārkāpumi, kas ļaus piemērot nosacītības mehānismu, ir tie, kas izriet no Savienības budžeta izpildes darbībām vai valsts iestāžu vispārējām darbībām, kuras tieši ir saistītas ar šo budžeta izpildi.

161. Katrā ziņā Regulas 2020/2092 6. panta 9. punktā ir prasīts, lai Komisija izklāstītu konkrētu pamatojumu un pierādījumus ar budžeta izpildi tieši saistīta smaga tiesiskuma principu pārkāpuma esamībai. Tikai tad varēs veikt atbilstīgus pasākumus pret dalībvalsti, kas nav izpildījusi savus pienākumus.

162. Regulas 2020/2092 4. panta 1. punkta teleoloģiskā interpretācija un vēsturiskā interpretācija man arī liek secināt, ka finanšu nosacītība ir piemērojama vienīgi tādiem tiesiskuma pārkāpumiem, kuri tieši ietekmē Savienības budžeta izpildi.

163. Šajā ziņā atkārtošu, ka ir lietderīgi ņemt vērā likumdošanas procesa attīstību, kura rezultātā tika pieņemta Regula 2020/2092.

164. Kā jau esmu norādījis, Komisijas sākotnējais priekšlikums bija vairāk vērsts uz tiesiskuma aizsardzību un mazāk atspoguļoja mehānisma finanšu nosacītību. Padomes iejaukšanās rezultātā Regulas 2020/2092 galīgais teksts varēja tikt skaidrāk pārvērsts finanšu nosacītības instrumentā, kura ietvaros tiesiskuma aizsardzība darbojas kā horizontāls nosacījums, kas valstīm ir jāievēro budžeta izpildē.

165. Tiesību akta attīstībā par noteicošo elementu kļuva prasības par pietiekami tiešu ( 94 ) saikni starp budžeta izpildi un tiesiskuma principu pārkāpumu iekļaušana Regulas 2020/2092 4. panta 1. punktā ( 95 ).

166. Šī elementa, kas dažkārt doktrīnā ir ļoti kritizēts ( 96 ), ieviešana nozīmē zināmu Komisijas sākotnējā priekšlikuma piemērošanas jomas samazinājumu. Finanšu nosacītības mehānisms tā galīgajā redakcijā ir cieši saistīts ar Savienības budžeta izpildi, lai netiktu pārkāpts LES 7. pants un lai normatīvajam aktam varētu piemērot LESD 322. pantu kā juridisko pamatu ( 97 ).

167. Ar pietiekami tiešu saikni tiek nodrošināts, ka nosacītības mehānisms netiks piemērots attiecībā uz jebkuru smagu tiesiskuma pārkāpumu, bet tas tiks ierobežots ar tādiem pārkāpumiem, kuri, ņemot vērā šo īpašību, būs cieši saistīti ar budžeta izpildi ( 98 ). Šī saikne Komisijai ir jāpierāda pirms korektīvo pasākumu piedāvāšanas, un tās pierādīšana nav nekā automātiska, lai cik arī smags nebūtu tiesiskuma principu pārkāpums.

168. Regulas 2020/2092 13. apsvērumā šī saikne tiek uzsvērta, nodrošinot, ka “tādējādi pastāv nepārprotama saikne starp tiesiskuma ievērošanu un efektīvu Savienības budžeta izpildi saskaņā ar pareizas finanšu pārvaldības principiem”.

169. Rezumējot, Regulas 2020/2092 4. panta 1. punkta interpretācija, ņemot vērā gramatiskos, sistemātiskos, teleoloģiskos un vēsturiskos interpretācijas kritērijus, man liek apgalvot, ka ar šo regulu ir izveidots finanšu nosacītības mehānisms, kas ir piemērojams vienīgi attiecībā uz tādiem nopietniem tiesiskuma pārkāpumiem, kuri tieši ietekmē Savienības budžeta izpildi. Tādējādi LESD 322. panta 1. punkta a) apakšpunkts ir pietiekams Regulas 2020/2092 juridiskais pamats.

170. Šo apgalvojumu neietekmē Ungārijas valdības arguments par (apgalvoto) pretrunu starp Finanšu regulas normām par interešu konfliktiem (61. pants) ( 99 ) un Regulas 2020/2092 3. panta b) punktu, kurā kā norāde uz tiesiskuma principu pārkāpumu tostarp tiek kvalificēts tas, ka valsts iestādes nenodrošina “interešu konfliktu neesību”.

171. Kā norāda Padome, Regulas 2020/2092 piemērošana ir pakārtota citu Savienības finanšu noteikumu piemērošanai. Regulas 2020/2092 6. panta 1. punktā ir paredzēts, ka Komisija aktivizē mehānismu, “ja vien tā neuzskata, ka citas Savienības tiesību aktos noteiktās procedūras tai ļautu efektīvāk aizsargāt Savienības budžetu” ( 100 ).

172. Tas nozīmē, ka Finanšu regulas 61. pantā paredzētā interešu konflikta atrisināšanas procedūra būs piemērojama konkrētiem gadījumiem un ka Regulas 2020/2092 mehānisms tiek īstenots vienīgi tad, ja kādas dalībvalsts iestādes, kas iesaistās Savienības budžeta izpildē, darbību apdraud īpaši smagi interešu konflikti.

b) Pasākumu veikšanas kritēriji Regulas 2020/2092 procedūras ietvaros

173. Ungārijas valdība uzskata, ka pasākumi, kurus Savienības iestādes var veikt, piemērojot Regulu 2020/2092, patiesībā drīzāk ir sods par tiesiskuma noteikumu pārkāpumu, nevis īsti Savienības budžeta aizsardzības “pasākumi”. Tādēļ neesot atbilstoša LESD 322. panta 1. punkta a) apakšpunkta izmantošana par juridisko pamatu.

174. Tas izrietot no Regulas 2020/2092 18. apsvēruma un 5. panta 3. punkta, kuros ir noteikti šo pasākumu pielāgošanas kritērij un kuri attiecas vairāk uz pašu pārkāpumu (proti, tā raksturu, ilgumu, nopietnību un apmēru, kā arī dalībvalsts “nolūku”), nevis Savienības budžeta aizsardzību.

175. Padome un Parlaments iebilst, ka ar Regulas 2020/2092 5. panta 3. punktu ir izveidota kritēriju hierarhija, kuru vidū ir uzsvērts samērīgums un “tiesiskuma principu pārkāpšanas reālā vai iespējamā ietekme uz Savienības budžeta pareizu finanšu pārvaldību vai Savienības finansiālajām interesēm”. Savukārt “tiesiskuma principu pārkāpuma raksturs, ilgums, nopietnība un apmērs” esot pakārtota vērtējuma elementi. Kritērijam attiecībā uz valsts, kas ir izdarījusi pārkāpumu, nodomu, kas minēts 18. apsvērumā, neesot normatīva rakstura.

176. Manuprāt, Regulas 2020/2092 5. panta 3. punkta un 18. apsvēruma formulējums pilnībā nesakrīt. Šķiet, ka pēdējā minētajā, veicot pasākumus, kritērijs par “ietekmi uz Savienības budžeta pareizu finanšu pārvaldību vai Savienības finanšu interesēm” tiek uzskatīts par pakārtotu.

177. Tomēr uzskatu, ka Regulas 2020/2092 5. panta 3. punkta sistēmiskā interpretācija ļauj secināt, ka pasākumu veikšanu vispirms reglamentē samērīgums un faktiskā vai iespējamā ietekme, ko tiesiskuma principu pārkāpums rada Savienības budžeta pareizai finanšu pārvaldībai vai Savienības finanšu interesēm. Tādējādi pasākumu raksturs – kas nesakrīt ar sodu, kuri noteikti par tiesiskuma principu pārkāpumu, raksturu – paliek nemainīgs ( 101 ).

178. Valsts, kas nav izpildījusi savus pienākumus, pieļauto tiesiskuma principu pārkāpumu raksturu, ilgumu, nopietnību un apjomu var izmantot vienīgi tam, lai noteiktu savu darbību ietekmi uz Savienības budžeta izpildi.

179. Ar šo interpretāciju Regulas 2020/2092 5. panta 3. punktu aptver LESD 322. panta 1. punkta a) apakšpunkts, jo tajā paredzētie pasākumi, atkārtošu, paredz budžeta korekciju, nevis sankcijas pret dalībvalsti, kas nav izpildījusi savus pienākumus.

180. Ungārijas valdība šaubās, vai Regulas 2020/2092 5. panta 3. punkta pēdējā teikuma saturs ir saderīgs ar šo juridisko pamatu (“pasākumi, ciktāl iespējams, ir vērsti uz Savienības darbībām, ko skāruši pārkāpumi”). Tādējādi tiktu pieļauta “savstarpēja” nosacītība, kas pārsniedz to, kas attiecas uz Savienības budžeta aizsardzību.

181. Padomes skaidrojums, kas balstīts uz samērīguma principu, man šķiet pārliecinošs. “Savstarpējas” finanšu nosacītības pieļaušana izņēmuma kārtā ir izskaidrojama ar to, ka atsevišķi tiesiskuma principu pārkāpumi, kurus ir pieļāvušas valsts iestādes, var ietekmēt ļoti lielu nozaru skaitu, un būtu nesamērīgi visās šajās nozarēs veikt korektīvus finanšu pasākumus. Tāpat, kā tiesas sēdē apgalvoja Padome, ir iespējami gadījumi, kuros tiesiskuma principu pārkāpumi ir kļuvuši zināmi pēc tam, kad ir pilnībā īstenotas noteiktas Savienības izdevumu programmas un attiecībā uz tām finanšu korekcija nav īstenojama. Šādā gadījumā šāda korekcija varētu ietekmēt citas esošās izdevumu programmas, lai nodrošinātu nosacītības mehānisma efektivitāti ( 102 ).

182. Šādā izpratnē šī “savstarpējās” finanšu nosacītības pieļaušana izņēmuma kārtā (kas ietver iespēju neattiecināt korekciju uz visām nozarēm, kuras skar tiesiskuma pārkāpums, vai arī to attiecināt uz pašreizējiem Savienības budžeta izdevumiem) neizslēdz mehānisma budžeta raksturu un ir saderīga ar LESD 322. pantu.

c) Pasākumu atcelšanas kritēriji Regulas 2020/2092 procedūras ietvaros

183. Regulas 2020/2092 7. panta 1. un 2. punktā ir paredzēta pasākumu atcelšana pēc valsts lūguma vai pēc Komisijas priekšlikuma, ja ir izzuduši to veikšanas nosacījumi.

184. Tas nozīmē, ka, lai tiktu saglabāti noteiktie korektīvie finanšu nosacītības pasākumi, ir jāsaglabājas ietekmei uz Savienības budžeta izpildi vai ietekmes riskam.

185. Kā apgalvo Padome, ja ietekme uz budžeta izpildi beidzas, korektīvie pasākumi tiek atcelti pat tad, ja dalībvalsts turpina pārkāpt tiesiskuma principus. Kā tiesas sēdē norādīja Eiropas Parlaments, soda gadījumā nepastāv tā atcelšanas iespēja.

186. Tādējādi šķiet acīmredzami (faktiski, tiek apstiprināts) tas, ka ar nosacītības mehānismu tiek piemērotas finanšu korekcijas, nevis sods par tiesiskuma principu pārkāpumu.

d) Saņēmēju aizsardzība Regulas 2020/2092 procedūrā

187. Ar Regulas 2020/2092 5. panta 2. punktu ( 103 ), lasot to kopā ar tās 19. apsvērumu, tiek ieviesta garantija no Savienības budžeta finansēto izdevumu programmu galasaņēmējiem vai labuma guvējiem.

188. Finanšu nosacītības pasākumu veikšana, ja valsts pārkāpj tiesiskuma principus, nedrīkst radīt nelabvēlīgāku situāciju līdzekļu galīgajiem labuma guvējiem, kuriem tie ir jāsaņem arī turpmāk. Turklāt valstij regulāri jāinformē Komisija par šī pienākuma izpildi.

189. Ungārijas valdība uzskata, ka finanšu korekcijas gadījumā attiecīgajai dalībvalstij būs jāuzņemas līdzekļu maksājums labuma guvējiem no sava budžeta. Tādējādi ar Regulu 2020/2092 valstīm esot noteikti pienākumi attiecībā uz to valsts budžetu, tomēr tas neesot paredzēts LESD 322. pantā.

190. Padome iebilst, ka Regulas 2020/2092 5. panta 2. punktam ir deklaratīvs raksturs un tajā dalībvalstij nav noteikti pienākumi papildus tiem, kas ir norādīti “piemērojamajos nozaru vai finanšu noteikumos”. Patiesībā esot pievienots tikai viens kontroles pasākums attiecībā uz to pienākumu ievērošanu, kas jau pastāv nozaru tiesiskajos regulējumos, lai aizsargātu Savienības budžeta līdzekļu labuma guvējus finanšu korekciju gadījumā.

191. Manuprāt, Ungārijas valdības argumentācija ir jānoraida, jo Regulas 2020/2092 5. panta 2. punktā paredzētā labuma guvēju aizsardzība ir tipisks un loģisks pasākums Savienības budžeta līdzekļu dalītajā pārvaldībā.

192. Kā precizēts Regulas 2020/2092 19. apsvērumā, “dalītā pārvaldībā maksājumi, kurus Komisija veic dalībvalstīm, ir juridiski neatkarīgi no maksājumiem, ko valsts iestādes veic labuma guvējiem”.

193. No šīs premisas izriet, ka pasākumi, kas veikti saskaņā ar Regulu 2020/2092, neietekmē “finansējuma pieejamību maksājumiem, ko izmaksā labuma guvējiem saskaņā ar maksājumu termiņiem, kas noteikti piemērojamajos nozaru un finanšu noteikumos [..]. Šajā regulā izklāstītie pienākumi pret galasaņēmējiem vai labuma guvējiem, ir daļa no piemērojamiem Savienības tiesību aktiem attiecībā uz finansējuma īstenošanu dalītā pārvaldībā”.

194. Ņemot vērā Komisijas maksājumu dalībvalstij un valsts pārvaldes iestāžu maksājumu no Savienības budžeta finansēto programmu un fondu labuma guvējiem nošķiršanu, ir loģiski vispārīgi noteikt dalībvalstīm pienākumu saglabāt maksājumus labuma guvējiem, tostarp Savienības noteiktas finanšu korekcijas gadījumā.

195. Turklāt finanšu korekcija zaudētu savu efektivitāti, ja valsts iestādes varētu pieprasīt no labuma guvējiem saņemto līdzekļu atmaksu vai ja ieguldītie līdzekļi tiem netiktu pārskaitīti, tiklīdz Savienības iestādes apstiprina sava budžeta aizsardzības pasākumu, ja pastāv tiesiskuma principu pārkāpums, kas ietekmē to pārvaldību.

196. Šajos gadījumos Savienības iestāžu piemērotā finanšu korekcija ir jāfinansē dalībvalstij, kas nav izpildījusi savus pienākumus, un tā nav jāpārnes uz līdzekļu saņēmējiem, kuri nav saistīti ar šo pārkāpumu ( 104 ).

197. Finanšu korekciju sekas var būt nelabvēlīgas dalībvalsts fiziskām un juridiskām personām vienīgi tad, ja tās ir atbildīgas par Savienības tiesību normu, kurās regulēta tās budžeta līdzekļu piešķiršana, pārkāpumiem, bet tas – atkārtošu – nav Regulas 2020/2092 piemērošanas jomā.

198. Savukārt, ja atbildība par pārkāpumiem ir valsts iestāžu ziņā, tām ir jāsaskaras ar savu darbību, kuras ir pamatā korektīvajiem pasākumiem ( 105 ), sekām, kā tas ir Regulas 2020/2092 piemērošanas gadījumā.

199. Tas pats attiecas uz 103. pantu Regulā par kopīgiem noteikumiem laikposmā no 2021. līdz 2027. gadam, tam reglamentējot finanšu korekcijas, ko piemēro dalībvalstis ( 106 ). Galīgo labuma guvēju aizsardzība ir paredzēta arī Regulas (ES) Nr. 1306/2013 11. pantā ( 107 ).

200. Galu galā, garantija, kas ar Regulas 2020/2092 5. panta 2. punktu ir noteikta galīgajiem labuma guvējiem, bez grūtībām ietilpst finanšu nosacītības mehānismā un ir saistīta ar Savienības budžeta izpildi, tādējādi LESD 322. pants tai sniedz pietiekamu segumu.

201. Tāpēc uzskatu, ka pirmais prasības pamats ir jānoraida.

VI. Otrais prasības pamats: LES 7. panta pārkāpums un LES 4. panta 1. punkta, LES 5. panta 1. punkta, LES 13. panta 2. punkta un LESD 269. panta pārkāpums

202. Ar otro prasības pamatu Ungārijas valdība norāda uz diviem Līgumu pārkāpumiem: — LES 7. panta pārkāpumu; — LESD 269. panta un LES 13. panta 2. punktā paredzētā institucionālā līdzsvara principa pārkāpumu.

203. Atsaucoties uz (apgalvoto) LES 7. panta pārkāpumu, Ungārijas valdība to saista ar LES 4. panta 1. punktā un LES 5. panta 2. punktā paredzēto kompetenču piešķiršanas principu, jo juridiskais pamats, uz kuru ir balstīta Regula 2020/2092, neesot atbilstošs. Ciktāl šādā ziņā ir atkārtoti pirmā spēkā neesamības pamata argumenti, es atsaucos uz to, ko attiecībā uz šiem argumentiem esmu izklāstījis iepriekš.

A. Otrā pamata pirmā daļa: LES 7. panta pārkāpums

1. Lietas dalībnieku apsvērumi

204. Ungārijas valdība apgalvo, ka Regulā 2020/2092 paredzētā procedūra ir vienīgi LES 7. pantā paredzētās procedūras konkretizēšana, ko nepieļauj ne šī tiesību norma, ne ar kāda cita primāro tiesību norma. Divi no trim šīs procedūras posmiem sakrītot ar LES 7. pantā paredzētā mehānisma posmiem, kura uzsākšanas nosacījumi esot stingrāki par tiem, kas piemērojami pasākumu veikšanai, pamatojoties uz apstrīdēto regulu.

205. Ungārijas valdība uzskata, ka Regulas 2020/2092 mērķis sakrīt ar LES 7. panta mērķi, jo tās mērķis ir vērsties pret tiesiskuma principu pārkāpumiem, nosakot sodu. Tas liecinot par patiesa nosacītības mehānisma neesamību; faktiskas saiknes starp tiesiskuma principu pārkāpumiem un Savienības budžetu neesamību; pasākumu piesaisti tādiem pasākumiem, kas vairāk piemērojami tiesiskuma pārkāpumiem, nevis Savienības budžeta pārkāpumiem; dalībvalsts nodoma kā būtiska faktora ņemšanu vērā, un to, ka pasākumu atcelšana ir saistīta ar pārkāpumu izbeigšanu.

206. Parlaments un Padome apstrīd šos apsvērumus, apgalvojot, ka Regulas 2020/2092 mehānisms nav atkarīgs no LES 7. pantā paredzētās procedūras, tam ir atšķirīgi mērķi un to reglamentē atšķirīgi noteikumi. Tās mērķis ir aizsargāt Savienības budžetu, nevis sodīt par tiesiskuma pārkāpumiem. Pasākumu veikšanas nosacījumi un to tipoloģija atšķiroties no LES 7. panta nosacījumiem.

2. Vērtējums

207. Lai noteiktu, vai ar Regulu 2020/2092 ir ieviesta ar LES 7. pantu saderīga procedūra, vispirms ir jānoskaidro, vai pēdējais minētais ir vienīgais līdzeklis, kas ir Savienības tiesību sistēmas rīcībā, lai aizsargātu tiesiskuma vērtību.

a) LES 7. panta ekskluzivitātes neesamība tiesiskuma aizsardzībai

208. Manuprāt, LES 7. pants Savienības likumdevējam neļautu ar atvasināto tiesību normām ieviest citu analoģisku mehānismu, lai arī ar zemākām materiālajām un procesuālajām prasībām, kuram būtu tāds pats tiesiskuma aizsardzības mērķis un ar kuru tiktu piemērotas līdzīgas sankcijas.

209. Tas tomēr nenozīmē, ka tiesiskuma aizsardzību var veikt vienīgi, izmantojot LES 7. pantu ( 108 ). Nekas neliedz nodrošināt šo aizsardzību ar citiem instrumentiem, kas nav saistīti ar LES 7. pantu, ja vien to būtiskās iezīmes atšķiras no šī panta iezīmēm.

210. Tiesiskuma principiem, kā uzsver Padome, ir strukturāla vērtība Savienības tiesību sistēmā, tādējādi to pārkāpums var to nopietni ietekmēt ( 109 ). Tādējādi Tiesa, it īpaši savā judikatūrā par tiesu neatkarību ( 110 ) un Eiropas apcietināšanas orderi un nodošanu ( 111 ), ir uzsvērusi LES 2. panta vērtības un ir atzinusi atvasināto tiesību normu piemērotību to aizsardzībai ārpus LES 7. panta noteikumiem. Tiesiskuma aizsardzības ietvaros tā ir arī pamatojusi trešo valstu tiesību celt prasību atzīšanu atcelšanas prasības celšanas nolūkos ( 112 ).

211. Attiecībā uz apcietināšanas un nodošanas orderiem, ja Eiropadome un Padome nav pieņēmušas LES 7. pantā paredzētos lēmumus, bet pastāv informācija, kas liecina par sistēmiskām vai vispārējām nepilnībām saistībā ar tiesu varas neatkarību izsniegšanas dalībvalstī, izpildes tiesu iestāde var atteikties tos izpildīt, ja pastāv būtiski un pamatoti iemesli uzskatīt, ka, to nododot šai pēdējai minētajai dalībvalstij, pieprasītajai personai būs patiess risks, ka tiks pārkāptas viņas pamattiesības uz taisnīgu lietas izskatīšanu, kas garantētas Hartas 47. panta otrajā daļā ( 113 ).

212. Tādējādi šķiet, ka šajos gadījumos Tiesa izmanto vienu no tiesiskuma principiem, lai konstatētu izņēmumu pieprasītās personas apcietināšanai un nodošanai, kas nav saistīts ar LES 7. pantā paredzēto procedūru.

213. Tas pats attiecas uz valsts tiesnešu, kuru pienākums ir piemērot Savienības tiesības, neatkarības aizsardzību, kuras aizstāvību Tiesa ir uzņēmusies, no jauna atsaucoties uz tiesiskuma vērtību ( 114 ), tomēr neizmantojot LES 7. pantu.

214. LES 2. pantā nostiprināto vērtību ievērošana no dalībvalsts puses ir visu šai dalībvalstij no Līgumu piemērošanas izrietošo tiesību izmantošanas nosacījums. Tātad dalībvalsts nevar grozīt savus tiesību aktus tā, ka tiek izraisīta tiesiskuma – kas ir vērtība, kura konkretizēta it īpaši LES 19. pantā, – aizsardzības līmeņa pazemināšanās. Dalībvalstīm ir jārūpējas par to, lai tiktu novērsta jebkāda tiesību aktu tieslietu organizācijas jomā kvalitātes pazemināšanās no šīs vērtības viedokļa, atturoties pieņemt noteikumus, kas varētu apdraudēt tiesnešu neatkarību ( 115 ).

215. Šie Tiesas judikatūras piemēri attiecībā uz tiesiskuma vērtības aizsardzību parāda, ka Savienības iestāžu noteikumi, kuru mērķis ir konkrētās jomās reaģēt (ne vienmēr izmantojot LES 7. pantā paredzēto mehānismu) pret noteiktiem šīs vērtības, kas ietekmē budžeta pārvaldību, pārkāpumiem, ir saderīgi ar primārajām tiesībām.

216. Ja šādi pārkāpumi ietekmē dalībvalstu veikto Savienības budžeta izpildi, uzsveru, ka nekas neliedz Savienības likumdevējam apstiprināt noteikumu (kā Regulu 2020/2092), lai aizsargātu šo budžetu, tomēr nekonfliktējot un neizvairoties no LES 7. panta piemērošanas.

b) LES 7. pantā paredzētās procedūras salīdzinājums ar Regulā 2020/2092 paredzēto procedūru

217. Regulas 2020/2092 analīze palīdz noskaidrot, vai ar to ieviestā procedūra atbilst patiesam finanšu nosacītības mehānismam, kas jau pastāv Savienības tiesībās, vai drīzāk instrumentam, kura mērķis ir sodīt par tiesiskuma principu pārkāpumiem un kurš līdzinās LES 7. pantam.

218. Šo analīzi attiecībā uz Regulas 2020/2092 juridisko pamatu es veicu, izvērtējot iepriekšējo atcelšanas pamatu. No tā es secinu, ka ir jānoraida Ungārijas valdības argumenti par nosacītības raksturu, kas – kā tā uzskata – drīzāk esot vērsts uz tiesiskuma pārkāpumu apkarošanu, nevis Savienības budžeta aizsardzību.

219. Tagad papildināšu savu izklāstu, atsaucoties uz Tiesas judikatūru par atšķirībām starp finanšu nosacītības ( 116 ) un pienākumu neizpildes mehānismiem, kuru attiecības pēc analoģijas sniedz dažus šajā lietā derīgus vērtējuma elementus. Abas procedūras ir neatkarīgas viena no otras, jo tām ir atšķirīgi mērķi un tās regulē atšķirīgi noteikumi.

220. Šo atšķirību vidū ir jāmin: — saistībā ar prasībām, kas celtas atbilstoši LESD 258. pantam, Komisijai ir tiesības neturpināt [procedūru], ja dalībvalsts ir izbeigusi apgalvoto pienākumu neizpildi, kas tā nav, piemēram, ELVGF grāmatojumu noskaidrošanas procedūras gadījumā, kurā Komisijai nav rīcības brīvības, kas tai ļautu atkāpties no noteikumiem, kuri reglamentē šo izmaksu sadali ( 117 ); — ELVGF grāmatojumu noskaidrošanas procedūras ietvaros Komisijai ir jāpiemēro finanšu korekcija, ja izdevumi, kuru finansēšana tiek prasīta, nav veikti atbilstoši Savienības tiesību normām. Šāda korekcija novērš to, ka ELVGF būtu jāsedz summas, kas nav izmantotas, lai finansētu attiecīgajā Savienības tiesiskajā regulējumā izvirzīto mērķi, un tādējādi tas nav sods ( 118 ); — procedūras, ar kurām tiek apturēta vai samazināta ar Savienības struktūrfondu palīdzību piešķirtā finansiālā palīdzība, atšķiras no LESD 258. pantā paredzētās procedūras, kuras noteikumi nav ievēroti. Ja Komisija nolemj neuzsākt procedūru sakarā ar pienākumu neizpildi vai atteikties no tās turpināšanas, tas nenozīmē, ka tai nav iespējams apturēt vai samazināt Savienības atbalstu valsts rīcībai, it īpaši, ja nav izpildīts viens vai vairāki nosacījumi, kuriem šim finansējumam ir jāatbilst. Lai to izdarītu, Komisijai ir jāpieņem lēmums, kurā, protams, ir jāņem vērā procedūra sakarā ar pienākumu neizpildi, kas uzsākta saskaņā ar LESD 258. pantu, vai arī Tiesas veiktā šāda pienākumu neizpildes konstatācija ( 119 ); — pretēji procedūras sakarā ar pienākumu neizpildi uzsākšanai lēmums apturēt vai samazināt Savienības finansējumu ir tā adresātam nelabvēlīgs akts, kuru var apstrīdēt ar Savienības tiesās celtu prasību ( 120 ).

221. Šī judikatūra tika izmantota, lai leģitimizētu nosacītības noteikumus, kuri saista Savienības budžeta līdzekļu maksājumus ar horizontālo pienākumu ievērošanu, piemēram, līdzekļu vadības un kontroles sistēmas pareizu darbību, kas veicina pareizu Savienības budžeta finanšu pārvaldību. Tas pats attiecas uz sistēmiskiem trūkumiem Savienības budžeta izpildes valsts iestāžu darbībā ( 121 ).

222. Ņemot vērā šo judikatūru, ir jāpārbauda, vai LES 7. panta mehānisms atšķiras no tā, kas ir ieviests ar Regulu 2020/2092.

223. Attiecībā uz pasākumu veikšanu LES 7. pantā ir noteikts, ka ir jākonstatē, ka dalībvalsts vairākkārt nopietni ir pārkāpusi LES 2. panta vērtības. Regulas 2020/2092 4. panta 1. punktā tomēr ir paredzēts vienīgi tas, ka dalībvalsts ir pārkāpusi tiesiskuma principus, nopietni un tiešā veidā ietekmē vai draud ietekmēt Savienības budžeta pareizu finanšu pārvaldību vai Savienības finanšu interešu aizsardzību.

224. LES 7. panta slieksnis ir augstāks par Regulā 2020/2092 paredzēto, jo tajā ir prasīts, lai pastāvētu vairākkārtējs nopietns jebkādas no 2. pantā minētajām vērtībām (ne tikai tiesiskuma) pārkāpums.

225. LES 7. pantā nav prasīta pietiekami tieša saikne ar konkrētu Savienības tiesību jomu, tomēr tas ir darīts Regulā 2020/2092, prasot tiesiskuma pārkāpumu saistīt ar Savienības budžeta izpildi. Tātad Regulas 2020/2092 piemērošana ir daudz ierobežotāka nekā LES 7. panta piemērošana.

226. Regulas 2020/2092 mehānisms attiecībā uz pasākumu veikšanas nosacījumiem līdzinās citiem finanšu nosacītības un budžeta izpildes instrumentiem, nevis LES 7. pantam. Līdzība ar šiem instrumentiem, nevis šo pantu, izpaužas, piemēram: — Finanšu regulā, kuras 131. panta 3. punktā ir atļauta līdzekļu maksājumu apturēšana, ja ir pierādīts vai ir jāpārbauda, ka ir notikuši pārkāpumi, krāpšana vai pienākumu neizpilde juridisko saistību izpildē, vai ja pārkāpumi, krāpšana vai pienākumu neizpilde liek apšaubīt tā personas vai subjekta iekšējās kontroles sistēmu uzticamību vai efektivitāti, kura īsteno Savienības līdzekļus, vai pamatā esošo darījumu likumību un pareizību; — Regulā par kopīgiem noteikumiem 2021.–2027. gadam, kurā ar līdzīgiem nosacījumiem ir paredzēta iespēja apturēt maksājumus (97. panta 1. punkts) un veikt finanšu korekcijas (104. panta 1. punkts).

227. Tāpat attiecībā uz Regulas 2021/241 makroekonomisko nosacītību saskaņā ar tās 10. pantu korektīvos pasākumus veic, “[..] ja Padome saskaņā ar LESD 126. panta 8. vai 11. punktu nolemj, ka dalībvalsts nav efektīvi rīkojusies, lai koriģētu savu pārmērīgo budžeta deficītu, ja vien tā nav konstatējusi nopietnu ekonomikas lejupslīdi Savienībā kopumā [..]”.

228. Attiecībā uz pasākumu veidiem – jau atkal – Regula 2020/2092 drīzāk ir pietuvināta nosacītības mehānismiem Finanšu regulā un citos Savienības noteikumos nekā LES 7. pantā paredzētajai procedūrai.

229. LES 7. panta 3. punktā ir paredzēts, ka Padome var nolemt apturēt “dažas tiesības, kas izriet no Līgumu piemērošanas konkrētai dalībvalstij”. Darbības, kas šajā ziņā ir Padomes rīcībā, pārsniedz Regulas 2020/2092 5. panta 1. punktā minētās darbības, kas saistītas ar Savienības budžeta izpildi ( 122 ). Pēdējās minētās (tostarp programmu, saistību un maksājumu apturēšana) ir raksturīgas Savienības tiesībās attiecībā uz budžeta izpildi.

230. Attiecībā uz pasākumu atlases kritērijiem Regula 2020/2092 kopumā atbilst Savienības finanšu regulējuma kritērijiem un atkāpjas no LES 7. pantā paredzētās procedūras, kura 3. punktā ir paredzēts, ka, veicot pasākumus, Padome ņem vērā iespējamās sekas, ko šāda tiesību atņemšana var radīt attiecībā uz fizisku un juridisku personu tiesībām un pienākumiem.

231. Šajā jautājumā es atsaucos uz analīzi par Regulas 2020/2092 5. panta 3. punktu, ko esmu izklāstījis iepriekšējā pamata ietvaros attiecībā uz samērīguma principu kā pasākumu pielāgošanas kritēriju, līdz ar pārkāpumu raksturu, smagumu un biežumu, kā arī to finansiālajām sekām Savienības budžetam.

232. Arī Savienības finanšu noteikumos ir ietverti šie paši kritēriji un saistība ar izdevumu likumību ( 123 ). Atveseļošanas un noturības mehānisma makroekonomiskajā nosacītības procedūrā papildus samērīguma procedūrai ir ietverti citi konkrēti sociāla vai ekonomiska rakstura kritēriji ( 124 ).

233. Attiecībā uz pasākumu atcelšanu LES 7. panta 4. punktā ir precizēts, ka Padome var nolemt mainīt vai atcelt pasākumus, kas veikti saskaņā ar 3. punktu, ja mainās apstākļi, kas likuši tos īstenot.

234. Regulas 2020/2092 7. panta 1. un 2. punktā ir piemērots līdzīgs kritērijs, tomēr saistībā ar to, ka tiesiskuma principu pārkāpums ietekmē Savienības budžeta pienācīgu izpildi. Vienīgi šādā gadījumā finanšu korekcijas pasākumu atcelšana ir atkarīga no tā, vai dalībvalsts pārtrauc šādus pārkāpumus ( 125 ).

235. Tāda pati loģika ir ietverta Regulas 2021/241 10. panta 6. punktā. Savienības vispārīgajos finanšu noteikumos ir paredzētas līdzīgas vadlīnijas pasākumu atcelšanai pagaidu apturēšanas vai pagaidu finanšu korekcijas ( 126 ) gadījumā.

236. Kopumā pasākumu veikšanas nosacījumi, pasākumu veidi, atlases kritēriji un pasākumu atcelšanas kritēriji pietuvina Regulas 2020/2092 mehānismu Savienības finanšu noteikumiem un to attālina no LES 7. pantā paredzētās procedūras.

237. Tādēļ es uzskatu, ka prasības otrā pamata pirmā daļa ir jānoraida.

B. Otrā prasības pamata otrā daļa: institucionālā līdzsvara principa un LESD 269. panta pārkāpums

1. Lietas dalībnieku apsvērumi

238. Ungārijas valdība uzskata, ka ar Regulu 2020/2092 tiek pārkāpts institucionālā līdzsvara princips, kas paredzēts LES 13. panta 2. punktā, kā arī LESD 269. pantā attiecībā uz Tiesas kompetenci.

239. Ungārijas valdība uzskata, ka Regulas 2020/2092 procedūra, kas ir vienkāršāka, ātrāka un efektīvāka par LES 7. pantā paredzēto procedūru, lai sodītu tiesiskuma principu pārkāpumus, maina institucionālo līdzsvaru, kas ir pamatā LES 7. pantam un līdz ar to LES 13. pantam, kaitējot attiecīgajai dalībvalstij. Turklāt ar to tiek ieviesta neierobežota Tiesas pārbaude, kas ir daudz intensīvāka nekā LESD 269. pantā paredzētā pārbaude.

240. Parlaments un Padome šos argumentus apstrīd. Tie uzskata, ka ar Regulas 2020/2092 procedūru netiekot pārkāpts institucionālā līdzsvara princips, jo tā ir līdzīga procedūrai, kas izmantota citos Savienības finanšu noteikumos. Turklāt LESD 269. pantā paredzētā Tiesas pārbaudes ierobežošana nav jāpiemēro finanšu nosacītības mehānismiem.

2. Vērtējums

241. Ungārijas valdība norāda divus iemeslus, kas liekot atcelt Regulu 2020/2092: a) saistībā ar tādas lēmumu pieņemšanas procedūras izveidi, kas ir paralēla LES 7. panta procedūrai un kas apdraudot tajā un LES 13. panta 2. punktā noteikto institucionālo līdzsvaru, un b) Tiesas veiktas neierobežotas pārbaudes attiecībā uz pasākumiem, kas veikti saskaņā ar Regulu 2020/2092, nesaderība ar daudz šaurāko pārbaudi, kas noteikta LESD 269. pantā.

a) Regulas 2020/2092 lēmumu pieņemšanas procedūra salīdzinājumā ar LES 7. pantā paredzēto procedūru

242. Ar LES 7. pantu ir izveidota stingra lēmumu pieņemšanas sistēma, kas ietver īpašu balsošanas kārtību ( 127 ). Procedūras atšķiras atkarībā no tā, vai ir konstatēts vienīgi LES 2. panta vērtību nopietna pārkāpuma risks vai riska esamība.

243. Pirmajā gadījumā (pārkāpuma risks): — trešdaļas dalībvalstu, Eiropas Parlamenta vai Komisijas priekšlikums; — Padome, saņēmusi Eiropas Parlamenta piekrišanu, ar četru piektdaļu tās locekļu balsu vairākumu var konstatēt, ka ir drošs risks, ka kāda dalībvalsts varētu nopietni pārkāpt 2. pantā minētās vērtības. Pirms nākšanas klajā ar šādu konstatāciju Padome uzklausa attiecīgo dalībvalsti un, pieņemot lēmumu saskaņā ar to pašu procedūru, var šai dalībvalstij adresēt ieteikumus.

244. Otrajā gadījumā (pārkāpuma esamība): — pēc trešdaļas dalībvalstu vai Eiropas Komisijas priekšlikuma un ar Eiropas Parlamenta piekrišanu var ar vienprātīgu lēmumu konstatēt, ka kāda dalībvalsts vairākkārt nopietni pārkāpusi 2. pantā minētās vērtības, iepriekš aicinot attiecīgo dalībvalsti izteikt savu viedokli; — ja ir veikts šis konstatējums, tad Padome ar kvalificētu balsu vairākumu var nolemt attiecīgai dalībvalstij uz laiku atņemt dažas tiesības, kas izriet no Līgumu piemērošanas konkrētai dalībvalstij. Padome ar kvalificētu balsu vairākumu var vēlāk nolemt mainīt vai atcelt noteiktos pasākumus, ja mainās apstākļi, kas likuši tos īstenot.

245. LES 7. pantā tādējādi ir paredzēti divi balsojumi Padomē – viens ar četru piektdaļu balsu vairākumu un otrs ar kvalificētu balsu vairākumu, kā arī vienbalsīgs balsojums Eiropadomē, kurā attiecīgā dalībvalsts nevar piedalīties. Tā ir fakultatīva procedūra, un nav paredzēti termiņi tās dažādajām stadijām. Tā galvenokārt norisinās Padomē, izņemot trešdaļas dalībvalstu, Eiropas Parlamenta vai Komisijas pamatota priekšlikuma iniciatīvu.

246. Regula 2020/2092 ir atkāpe no šīs shēmas un tuvinās LESD 258. pantā paredzētajām procedūrām: — iniciatīva ir vienīgi Komisijas kompetencē, ja tā konstatē pamatotus iemeslus uzskatīt, ka ir izpildīti Regulas 2020/2092 4. panta nosacījumi; — Komisija nosūta dalībvalstij “rakstisku paziņojumu, kurā norāda faktiskos elementus un konkrēto pamatojumu, uz ko tā ir balstījusi savus konstatējumus” (6. panta 1. punkts); — Komisijas noteiktajā termiņā dalībvalsts “sniedz vajadzīgo informāciju un tā var sniegt apsvērumus”, kuros tā var “ierosināt pieņemt korektīvus pasākumus, lai reaģētu uz Komisijas paziņojumā konstatēto” (6. panta 5. punkts); — Komisija izvērtē saņemto informāciju un dalībvalsts apsvērumus, kā arī korektīvo pasākumu piemērotību. Ja tā “plāno iesniegt priekšlikumu [Padomei], tā iepriekš dod dalībvalstij iespēju viena mēneša laikā iesniegt savus apsvērumus, jo īpaši par paredzēto pasākumu samērīgumu” (6. panta 6. un 7. punkts); — ja Komisija paliek pie sava nodoma, tā iesniedz Padomei priekšlikumu īstenošanas lēmumam, izklāstot konkrēto pamatojumu un pierādījumus, uz kuriem tā balstījusi savus konstatējumus (6. panta 9. punkts); — Padome pieņem lēmumu par Komisijas priekšlikuma izpildi vai, lemjot ar kvalificētu balsu vairākumu, var grozīt “un pieņemt grozīto tekstu ar īstenošanas lēmumu” (6. panta 11. punkts).

247. Tātad Regulā 2020/2092 ir iepriekšējas izskatīšanas stadija, kuru vada Komisija un kura sastāv no diviem konsultāciju cikliem ar attiecīgo valsti, līdzīgi kā prasību sakarā ar pienākumu neizpildi gadījumā. Procedūra ir obligāta Komisijai, un visos tās posmos ir noteikti termiņi