Atzinums 2/13

Atzinums, kas sniegts saskaņā ar LESD 218. panta 11. punktu

“Atzinums, kas sniegts saskaņā ar LESD 218. panta 11. punktu — Starptautiska nolīguma projekts — Eiropas Savienības pievienošanās Eiropas Cilvēktiesību un pamatbrīvību aizsardzības konvencijai — Minētā projekta saderība ar LES un LESD”

Kopsavilkums – Tiesas (Tiesas plēnums) 2014. gada 18. decembra atzinums

Pārbaude, kas Tiesai ir jāveic atzinuma tiesvedībā, ir stingri noteikta Līgumos, kas nozīmē, ka, ja vien netiek piesavinātas citu iestāžu, kuras ir atbildīgas par pievienošanās nolīguma darbībai vajadzīgo iekšējo noteikumu izstrādi, pilnvaras, Tiesai ir vienīgi jāpārbauda tā saderība ar Līgumiem un jāpārliecinās ne tikai par to, ka ar šo nolīgumu netiek pārkāpta neviena primāro tiesību norma, bet arī par to, ka tajā ir ietverta jebkura norma, kura attiecīgā gadījumā tajās ir prasīta. No tā izriet, ka vērtējumi par minētajiem iekšējiem noteikumiem nav būtiski šī lūguma sniegt atzinumu izvērtēšanā un tādējādi ar tiem nevar tikt apšaubīta šī lūguma pieņemamība. (sal. ar 150. un 151. punktu)

Tas, ka Savienībā ir izveidota jauna veida tiesību sistēma ar tikai tai raksturīgām īpašībām, tās konstitucionālo ietvaru un tās pašas nodibinātajiem principiem, īpaši izstrādātu institucionālo struktūru, kā arī pilnīgu juridisko normu kopumu, kas nodrošina tās darbību, ietekmē pievienošanās Eiropas Cilvēktiesību un pamatbrīvību aizsardzības konvencijai (ECPAK) procedūru un nosacījumus. Tieši ņemot vērā šo apstākli, atbilstoši Līgumiem, it īpaši LES 6. panta 2. punktam, 8. protokolam par LES 6. panta 2. punktu, kas attiecas uz Savienības pievienošanos ECPAK, un Deklarācijai attiecībā uz LES 6. panta 2. punktu, šī pievienošanās ir iespējama, ja ir izpildīti dažādi nosacījumi. Tieši ņemot vērā it īpaši šīs normas, Tiesai, pildot tai ar LES 19. panta 1. punkta pirmo daļu uzticēto uzdevumu, ir jāpārbauda, vai juridiskie noteikumi, saskaņā ar kuriem ir paredzēta Savienības pievienošanās ECPAK, ir saderīgi ar norādītajām prasībām un, vispārīgāk, ar Savienības konstitucionālo hartu, kas ir Līgumi. Lai veiktu šādu pārbaudi, ir jānorāda, ka Līgumos attiecībā uz pievienošanos izvirzīto nosacījumu mērķis it īpaši ir nodrošināt, ka tā neietekmē Savienības un tās tiesību sistēmas īpašās iezīmes. (sal. ar 158. un 164. punktu)

Savienības pievienošanās Eiropas Cilvēktiesību un pamatbrīvību aizsardzības konvencijai (ECPAK), kā tā ir noteikta paredzētajā nolīgumā, var apdraudēt Savienības tiesību sistēmas īpašās iezīmes un autonomiju. Pirmkārt, ciktāl ar ECPAK 53. pantu līgumslēdzējām pusēm būtībā ir atstātas tiesības paredzēt augstākus pamattiesību aizsardzības standartus par šajā konvencijā garantētajiem, ir jānodrošina koordinācija starp šo normu un Eiropas Savienības Pamattiesību hartas 53. pantu, kā to ir interpretējusi Tiesa, lai ar ECPAK 53. pantu dalībvalstīm piešķirtās tiesības, ciktāl runa ir par Hartā atzītajām un atbilstošajām minētajā konvencijā garantētajām tiesībām, tiktu izmantotas tikai tad, ja tas ir nepieciešams, lai neapdraudētu Hartā paredzēto tiesību aizsardzības līmeni, kā arī Savienības tiesību pārākumu, vienotību un efektivitāti. Taču nevienā paredzētā nolīguma normā šādas koordinācijas nodrošināšana nav paredzēta. Otrkārt, paredzētajā nolīgumā izvēlētā pieeja pielīdzināt Savienību valstij un tās lomu jebkurā jautājumā paredzēt tādu pašu kā jebkurai citai līgumslēdzējai pusei tieši ir pretrunā Savienības būtībai. Ciktāl ar ECPAK, liekot Savienību un tās dalībvalstis uzskatīt par līgumslēdzējām pusēm ne vien to attiecībās ar tām līgumslēdzējām pusēm, kuras nav Savienības dalībvalstis, bet arī to savstarpējās attiecībās, tostarp tad, ja šīs attiecības ir regulētas Savienības tiesībās, kādai dalībvalstij tiktu prasīts pārbaudīt, vai kāda cita dalībvalsts ievēro pamattiesības, lai arī Savienības tiesībās ir noteikta savstarpēja uzticēšanās starp šīm dalībvalstīm, ar pievienošanos tiktu apdraudēts Savienības dibināšanas pamatā esošais līdzsvars, kā arī Savienības tiesību autonomija. Treškārt, neparedzot nevienu normu par attiecībām starp mehānismu, kas izveidots ar ECPAK Protokolu Nr. 16, saskaņā ar kuru dalībvalstu visaugstākajām tiesām ir tiesības vērsties Eiropas Cilvēktiesību tiesā ar lūgumiem sniegt konsultatīvu atzinumu par principiāliem jautājumiem attiecībā uz ECPAK vai tās protokolos garantēto tiesību un brīvību interpretāciju vai piemērošanu, un LESD 267. pantā paredzēto prejudiciālā nolēmuma tiesvedību, ar paredzēto nolīgumu varētu tikt apdraudēta pēdējās minētās tiesvedības autonomija un efektivitāte. It īpaši nav izslēgts, ka ar lūgumu sniegt konsultatīvu atzinumu, kuru saskaņā ar Protokolu Nr. 16 ir iesniegusi tās dalībvalsts tiesa, kura pievienojusies šim protokolam, var tikt uzsākta Tiesas pirmsiesaistīšanas procedūra, tādējādi radot risku, ka tiks apieta LESD 267. pantā paredzētā prejudiciālā nolēmuma tiesvedība, kura ir ar Līgumiem izveidotās tiesu sistēmas stūrakmens. (sal. ar 189., 190., 193., 194., 196., 198.–200. punktu)

Paredzētais nolīgums par Eiropas Savienības pievienošanos Eiropas Cilvēktiesību un pamatbrīvību aizsardzības konvencijai (ECPAK) var ietekmēt LESD 344. pantu. ECPAK 33. pantā paredzētā domstarpību izšķiršanas procedūra var tikt piemērota jebkurai līgumslēdzējai pusei un tādējādi arī domstarpībām starp dalībvalstīm vai starp dalībvalstīm un Savienību, ja ir iesaistītas Savienības tiesības. Tas, ka nolīguma projekta 5. pantā ir paredzēts, ka tiesvedības Tiesā nedrīkst tikt uzskatītas par strīdu risināšanas līdzekļiem, no kuriem līgumslēdzējas puses ir atteikušās, ECPAK 55. panta izpratnē, nevar būt pietiekams, lai saglabātu Tiesas ekskluzīvo kompetenci, ņemot vērā, ka nolīguma projekta 5. pantā vienīgi ir sašaurināta minētajā 55. pantā paredzētā pienākuma piemērošanas joma, bet ir saglabāta iespēja Savienībai vai dalībvalstīm vērsties Eiropas Cilvēktiesību tiesā (ECT) saskaņā ar ECPAK 33. pantu ar sūdzību par iespējamo ECPAK pārkāpumu, kuru izdarījusi attiecīgi kāda dalībvalsts vai Savienība saistībā ar Savienības tiesībām. Tādējādi tas, ka dalībvalstīm vai Savienībai ir iespēja ierosināt lietu ECT, pats par sevi var apdraudēt LESD 344. panta mērķi un turklāt ir pretrunā pašai Savienības tiesību būtībai, kas prasa, lai attiecības starp dalībvalstīm tiktu regulētas Savienības tiesībās, izslēdzot jebkuru citu tiesību sistēmu, ja tā ir noteikts Savienības tiesībās. Šajos apstākļos ar LESD 344. pantu būtu saderīga vienīgi ECPAK 33. pantā paredzētās ECT kompetences tieša izslēgšana attiecībā uz domstarpībām starp dalībvalstīm vai starp dalībvalstīm un Savienību par ECPAK piemērošanu Savienības tiesību materiālajā piemērošanas jomā. (sal. ar 205.–207. un 212.–214. punktu)

Paredzētajā nolīgumā par Eiropas Savienības pievienošanos Eiropas Cilvēktiesību un pamatbrīvību aizsardzības konvencijai (ECPAK) paredzētā līdzatbildētāja mehānisma darbības kārtība nenodrošina, ka tiek saglabātas Savienības un tās tiesību sistēmas īpašās iezīmes. Pirmkārt, nolīguma projektā ir paredzēts, ka, ja Savienība vai dalībvalstis lūdz atļauju kā līdzatbildētājām iestāties lietā Eiropas Cilvēktiesību tiesā (ECT), tām ir jāiesniedz argumenti, kuri ļauj pierādīt, ka ir izpildīti nosacījumi par to dalību tiesvedībā, un ECT lemj par šo lūgumu, ņemot vērā šo argumentu ticamību. Veicot šo pārbaudi, ECT izvērtētu Savienības tiesību normas, kuras regulē kompetenču sadalījumu starp Savienību un tās dalībvalstīm, kā arī kritērijus par to darbības vai bezdarbības attiecināmību, lai šajā ziņā pieņemtu galīgu lēmumu, kas būtu saistošs gan dalībvalstīm, gan Savienībai. Ar šādu pārbaudi var notikt iejaukšanās kompetenču sadalījumā starp Savienību un tās dalībvalstīm. Otrkārt, nolīguma projektā ir paredzēts, ka, ja tiek konstatēts pārkāpums, saistībā ar kuru līgumslēdzēja puse ir līdzatbildētāja tiesvedībā, atbildētājs un līdzatbildētājs par šo pārkāpumu ir atbildīgi kopīgi. Taču ar minēto normu netiek izslēgts, ka dalībvalsts var tikt atzīta par atbildīgu kopā ar Savienību par tādu ECPAK normas pārkāpumu, saistībā ar kuru šī pati dalībvalsts ir izdarījusi atrunu saskaņā ar šīs konvencijas 57. pantu. Šādas sekas ir pretrunā LES 8. protokola par LES 6. panta 2. punktu, kas attiecas uz Savienības pievienošanos ECPAK, 2. pantam, saskaņā ar kuru pievienošanās nolīgumā ir jānodrošina, ka nekādi tā noteikumi neietekmē dalībvalstu īpašo stāvokli saistībā ar ECPAK, it īpaši attiecībā uz to izdarītajām atrunām. Treškārt, nolīguma projektā ir paredzēts izņēmums no vispārīgā noteikuma, saskaņā ar kuru atbildētājs un līdzatbildētājs kopīgi atbild par konstatēto pārkāpumu. Saskaņā ar šo izņēmumu ECT var nolemt, ka tikai viens no tiem ir atzīstams par atbildīgu par šo pārkāpumu. Taču arī lēmums par to, kā starp Savienību un tās dalībvalstīm sadalāma atbildība par ECT konstatēto ECPAK pārkāpumu radījušo darbību vai bezdarbību, balstās uz to Savienības tiesību normu vērtējumu, kuras regulē kompetenču sadalījumu starp Savienību un tās dalībvalstīm, kā arī šīs darbības vai bezdarbības attiecināmību. Līdz ar to, ja ECT tiktu atļauts pieņemt šādu lēmumu, tas arī varētu apdraudēt kompetenču sadalījumu starp Savienību un tās dalībvalstīm. (sal. ar 223.–231. un 235. punktu)

Paredzētajā nolīgumā par Eiropas Savienības pievienošanos Eiropas Cilvēktiesību un pamatbrīvību aizsardzības konvencijai (ECPAK) noteiktā Tiesas pirmsiesaistīšanas procedūras darbības kārtība neļauj saglabāt Savienības un tās tiesību sistēmas īpašās iezīmes. Pirmkārt, ir vajadzīgs, lai jautājumu par to, vai Tiesa jau ir lēmusi par to pašu tiesību jautājumu, kurš ir Eiropas Cilvēktiesību tiesas (ECT) tiesvedības priekšmets, izlemtu vienīgi kompetentā Savienības iestāde, kuras lēmumam būtu jābūt saistošam ECT. Atļaut ECT lemt par šādu jautājumu būtu tas pats, kas piešķirt tai kompetenci interpretēt Tiesas judikatūru. Taču nolīguma projektā nav ietverta informācija, kas ļautu secināt, ka šāda iespējamība ir izslēgta. Otrkārt, ar paredzēto nolīgumu ir izslēgta iespēja vērsties Tiesā, lai tā, izmantojot pirmsiesaistīšanas procedūru, lemtu par atvasināto tiesību interpretāciju. Taču, ja Tiesai nebūtu ļauts sniegt galīgu atvasināto tiesību interpretāciju un ja ECT, izvērtējot šo tiesību saderību ar ECPAK, pašai būtu jāsniedz viena konkrēta interpretācija no ticamajām, noteikti tiktu pārkāpts princips, ka vienīgi Tiesas kompetencē ir sniegt galīgu Savienības tiesību interpretāciju. Tādējādi pirmsiesaistīšanas procedūras piemērošanas jomas ierobežošana, ciktāl tas attiecas uz atvasinātajām tiesībām, tikai ar jautājumiem par spēkā esamību apdraud Savienības kompetences un Tiesas pilnvaras, jo tai nav ļauts sniegt galīgu atvasināto tiesību interpretāciju saistībā ar ECPAK garantētajām tiesībām. (sal. ar 238.–240., 243., 246.–248. punktu)

Paredzētajā nolīgumā par Eiropas Savienības pievienošanos Eiropas Cilvēktiesību un pamatbrīvību aizsardzības konvencijai (ECPAK) nav tikušas ievērotas Savienības tiesību sistēmas īpašās iezīmes attiecībā uz Savienības aktu, darbību vai bezdarbības kopējās ārpolitikas un drošības politikas (KĀDP) jomā pārbaudi tiesā. Saskaņā ar šobrīd spēkā esošajām Savienības tiesībām daži KĀDP jomā pieņemti lēmumi nav pakļauti pārbaudei Tiesā. Šāda situācija ir Līgumos paredzētās Tiesas kompetenču izveidošanas neatņemama sastāvdaļa un kā tāda var tikt pamatota tikai saistībā ar Savienības tiesībām. Tomēr paredzētajā nolīgumā noteiktās pievienošanās dēļ ECT būtu tiesības lemt par to, vai ar ECPAK ir saderīgi daži KĀDP jomā pieņemti akti, veiktas darbības vai notikusi bezdarbība, it īpaši tie akti, darbības vai bezdarbība, kuru likumības pārbaude saistībā ar pamattiesībām neietilpst Tiesas kompetencē. Šāda situācija nozīmētu minēto Savienības aktu, darbību vai bezdarbības pārbaudi tiesā uzticēt vienīgi ārpus Savienības esošai struktūrai, lai arī šāda pārbaude attiektos tikai uz ECPAK garantēto tiesību ievērošanu. Kompetence veikt tiesas pārbaudi par Savienības aktiem, darbībām vai bezdarbību, tostarp saistībā ar pamattiesībām, nevar tikt piešķirta ekskluzīvi starptautiskai tiesai, kura neietilpst Savienības institucionālajā un tiesu sistēmas ietvarā. (sal. ar 252.–257. punktu)