Lieta C‑493/17

Tiesvedība, ko uzsākuši Heinrich Weiss u.c.

(Bundesverfassungsgericht lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)

Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu – Ekonomikas un monetārā politika – Eiropas Centrālās bankas Lēmums (ES) 2015/774 – Spēkā esamība – Otrreizējo tirgu valsts sektora aktīvu iegādes programma – LESD 119. un 127. pants – ECB un Eiropas Centrālo banku sistēmas pilnvaras – Cenu stabilitātes saglabāšana – Samērīgums – LESD 123. pants – Eurozonas dalībvalstu monetārās finansēšanas aizliegums

Kopsavilkums – Tiesas (virspalāta) 2018. gada 11. decembra spriedums

Ekonomikas un monetārā politika – Monetārā politika – Monetārās finansēšanas aizliegums – Pārkāpums – Nosacījumi – Eiropas Centrālo banku sistēmas (ECBS) otrreizējo tirgu valsts sektora aktīvu iegādes programma – Garantiju esamība, lai izslēgtu to, ka privātiem tirgus dalībniekiem ir pārliecība, ka ECBS nākotnē otrreizējos tirgos pārpirks valsts obligācijas, kuras šie tirgus dalībnieki, iespējams, ir iegādājušies no dalībvalstīm – Pārkāpuma neesamība

Skat. nolēmuma tekstu. (skat. 18. un 19. punktu)

Skat. nolēmuma tekstu. (skat. 20. un 21. punktu)

Skat. nolēmuma tekstu. (skat. 23.–25. punktu)

No Tiesas judikatūras izriet, ka, lai noteiktu, vai pasākums ietilpst monetārās politikas jomā, galvenokārt ir jābalstās uz šī pasākuma mērķiem. Nozīme ir arī līdzekļiem, kas ar šo pasākumu tiek īstenoti, lai sasniegtu šos mērķus (spriedumi, 2012. gada 27. novembris, Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, 53. un 55. punkts, kā arī 2015. gada 16. jūnijs, Gauweiler u.c., C‑62/14, EU:C:2015:400, 46. punkts). Pirmām kārtām, kas attiecas uz Lēmuma 2015/774 mērķiem, no šī lēmuma 4. apsvēruma izriet, ka tas ir vērsts uz to, lai veicinātu inflācijas atgriešanos nedaudz zem 2 % līmeņa vidējā termiņā. Šajā ziņā ir jāuzsver, ka Līgumu autori ir izvēlējušies definēt Savienības monetārās politikas galveno mērķi, proti, uzturēt cenu stabilitāti, vispārīgi un abstrakti, precīzi nenosakot veidu, kā tieši šis mērķis būtu konkretizējams kvantitatīvajā ziņā. Nevar konstatēt, ka cenu stabilitātes uzturēšanas mērķa konkretizēšanā, kas izpaužas inflācijas uzturēšana nedaudz zem 2 % līmeņa vidējā termiņā, kuru ECBS īsteno kopš 2003. gada, būtu pieļauta acīmredzama kļūda vērtējumā un tiktu pārsniegts ar LESD izveidotais ietvars. Kā izklāsta ECB, šāda izvēle var pamatoti tikt balstīta uz inflācijas noteikšanas instrumentu neprecizitāti, inflācijas būtiskām svārstībām eurozonā un nepieciešamību saglabāt drošības rezervi, lai novērstu iespējamo deflācijas riska rašanos. No tā izriet, kā norāda ECB un to turklāt izklāsta iesniedzējtiesa, ka Lēmuma 2015/774 4. apsvērumā paredzētais konkrētais mērķis var tikt saistīts ar Savienības monetārās politikas galveno mērķi, kas izriet no LESD 127. panta 1. punkta un 282. panta 2. punkta. Šo secinājumu nevar apstrīdēt ar iesniedzējtiesas uzsvērto apstākli, atbilstoši kuram VSIP esot ievērojama ietekme uz komercbanku bilancēm, kā arī eurozonas dalībvalstu finansēšanas nosacījumiem. Otrām kārtām, runājot par līdzekļiem, kas ir tikuši izmantoti saistībā ar Lēmumu 2015/774, lai sasniegtu cenu stabilitātes uzturēšanas mērķi, nav strīda par to, ka VSIP ir balstīta uz valstu obligāciju iegādi sekundārajos tirgos. No protokola par ECBS un ECB 18. panta, kas it ietverts šī protokola IV nodaļā, 1. punkta skaidri izriet, ka, lai sasniegtu ECBS mērķus un veiktu tās uzdevumus, kas izriet no primārajām tiesībām, ECB un dalībvalstu centrālās bankas principā var darboties kapitāla tirgos, tieši pērkot un pārdodot euro valūtā izteiktos tirgojamus finanšu instrumentus. No tā izriet, ka Lēmumā 2015/774 paredzētajās darbībās tiek izmantots viens no primārajās tiesībās paredzētajiem monetārās politikas instrumentiem (pēc analoģijas skat. spriedumu, 2015. gada 16. jūnijs, Gauweiler u.c., C‑62/14, EU:C:2015:400, 54. punkts). Ievērojot šos apstākļus, ir jākonstatē, ka, ņemot vērā Lēmuma 2015/774 mērķi un tā sasniegšanai paredzētos līdzekļus, šāds lēmums ietilpst monetārās politikas jomā. (skat. 53.–58. un 68.–70. punktu)

Šajā ziņā ir jāuzsver, ka LESD 127. panta 1. punktā it īpaši ir paredzēts, ka, pirmkārt, neskarot ECBS galveno mērķi uzturēt cenu stabilitāti, tā atbalsta vispārējo ekonomikas politiku Savienībā un ka, otrkārt, ECBS ir jārīkojas saskaņā ar LESD 119. pantā minētajiem principiem. No tā izriet, ka institucionālā līdzsvara ietvaros, kas ir ieviests ar LESD VIII sadaļā ietvertajiem noteikumiem, kuros ietilpst arī ECBS ar LESD 130. pantu un 282. panta 3. punktu paredzētā neatkarība, Līgumu autori nav paredzējuši iedibināt pilnīgu nošķiršanu starp ekonomikas un monetāro politiku. Šajā kontekstā ir jāatgādina, ka monetārās politikas pasākums nevar tikt pielīdzināts ekonomiskās politikas pasākumam tādēļ vien, ka tas varētu radīt netiešu ietekmi, kura var tikt iecerēta arī ekonomikas politikas ietvaros (šajā nozīmē skat. spriedumus, 2012. gada 27. novembris, Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, 56. punkts, kā arī 2015. gada 16. jūnijs, Gauweiler u.c., C‑62/14, EU:C:2015:400, 52. punkts). Nevar piekrist valsts tiesas izpratnei, ka atvērta tirgus [open market] operāciju programmas jebkāda ietekme, ko ECBS ir apzināti akceptējusi un kas, izveidojot šo programmu, ir droši paredzama, neesot uzskatāma par tās “netiešu ietekmi”. Konkrētāk, kā ECB ir norādījusi Tiesā, ECBS monetārās politikas pasākumi atspoguļojas cenu izmaiņās, it īpaši, atvieglojot ekonomikas kreditēšanu, kā arī grozot saimnieciskās darbības subjektu un privātpersonu rīcību ieguldījumu, patēriņa un ietaupījumu jomā. Tādēļ, lai īstenotu ietekmi uz inflācijas līmeni, ECBS ir noteikti jāveic pasākumi, kuriem ir zināma ietekme uz reālo ekonomiku, un šī ietekme varētu tikt iecerēta – citiem nolūkiem – ekonomikas politikas ietvaros. It īpaši, ja cenu stabilitātes uzturēšana prasa, lai ECBS censtos panākt inflācijas pieaugumu, pasākumi, kas ECBS ir jāveic, lai šim nolūkam mīkstinātu monetāros un finansiālos nosacījumus eurozonā, var nozīmēt ietekmes radīšanu uz valsts obligāciju procentu likmēm, it īpaši ņemot vērā šo procentu likmju noteicošo lomu dažādiem ekonomikas dalībniekiem piemērojamo procentu likmju noteikšanā (šajā nozīmē skat. spriedumu, 2015. gada 16. jūnijs, Gauweiler u.c., C‑62/14, EU:C:2015:400, 78. un 108. punkts). Šādos apstākļos, ja ECBS tiktu izslēgta jebkāda iespēja pieņemt tādus pasākumus situācijā, kad to sekas ir paredzamas un tās tiek apzināti pieņemtas, tas praksē nozīmētu liegt tai izmantot līdzekļus, kuri tai ir paredzēti Līgumos, lai sasniegtu monetārās politikas mērķus, un it īpaši ekonomikas krīzes kontekstā, kas ietver deflācijas risku, varētu radīt nepārvaramu šķērsli tā uzdevuma īstenošanai, kurš attiecībā uz ECBS izriet no primārajiem tiesību aktiem. (skat. 60.–62. un 65.–67. punktu)

Skat. nolēmuma tekstu. (skat. 72.–76., 78., 80., 85.–92., 98. un 100. punktu)

Saistībā ar Lēmumu 2015/774 ir jānorāda, ka VSIP ietvaros ECBS ir atļauts iegādāties obligācijas nevis tieši – no dalībvalstu iestādēm un pārvaldes struktūrām, bet gan tikai netieši – sekundārajos tirgos. Šajā programmā paredzēto ECBS iesaistīšanos tādējādi nevar pielīdzināt finansiālās palīdzības dalībvalstij pasākumam. Tomēr, kā izriet no Tiesas judikatūras, ar LESD 123. panta 1. punktu ECBS, tai pieņemot programmu par tādu obligāciju iegādi, kuras ir emitējušas Savienības un dalībvalstu valsts iestādes un pārvaldes struktūras, ir paredzēti divi papildu ierobežojumi. No vienas puses, ECBS nav tiesīga likumīgi iegādāties obligācijas sekundārajā tirgū apstākļos, kad faktiski tās iesaistīšanās radītu sekas, kas būtu pielīdzināmas tiešai valsts obligāciju iegādei no dalībvalstu iestādēm un pārvaldes struktūrām (šajā nozīmē skat. spriedumu, 2015. gada 16. jūnijs, Gauweiler u.c., C‑ 62/14, EU:C:2015:400, 97. punkts). No otras puses, ECBS sava iesaistīšanās ir jāpapildina ar pietiekamām garantijām, lai to saskaņotu ar monetārās finansēšanas aizliegumu, kas izriet no LESD 123. panta, nodrošinot, lai ar šo programmu attiecīgām dalībvalstīm nezustu pamudinājums īstenot veselīgu budžeta politiku, uz kura ieviešanu ir vērsta šī tiesību norma (šajā nozīmē skat. spriedumu, 2015. gada 16. jūnijs, Gauweiler u.c., C‑62/14, EU:C:2015:400, 100.–102. un 109. punkts). Garantijas, kas ECBS ir jāparedz, lai ievērotu šos divus ierobežojumus, ir atkarīgas gan no attiecīgās programmas īpašībām, gan arī no ekonomiskā konteksta, kurā iekļaujas šīs programmas pieņemšana un īstenošana. Šo garantiju pietiekams raksturs attiecīgā gadījumā, ja tas tiek apstrīdēts, tiek vēlāk pārbaudīts Tiesā. (skat. 104.–108. punktu)

Skat. nolēmuma tekstu. (skat. 110., 111., 113., 117. un 127. punktu)

Ir jāatgādina, ka apstāklis, ka atvērta tirgus [open market] operāciju programmas īstenošana zināmā mērā veicina attiecīgo dalībvalstu finansējumu, nevar būt noteicošs, jo monetārās politikas īstenošana liek pastāvīgi ietekmēt procentu likmes un banku refinansēšanas nosacījumus, līdz ar to nenovēršami ietekmējot dalībvalstu publiskā deficīta finansēšanas nosacījumus (šajā nozīmē skat. spriedumu, 2015. gada 16. jūnijs, Gauweiler u.c., C‑62/14, EU:C:2015:400, 108. un 110. punkts). Tātad, lai gan apstāklis, ka šīs programmas rezultātā var iepriekš paredzēt to, ka turpmākajos mēnešos ECBS visticamāk iegādāsies kādas dalībvalsts emitētu obligāciju ievērojamu daļu, protams, var atvieglot šīs dalībvalstis finansēšanu, tas pats par sevi nenozīmē šīs programmas nesaderību ar LESD 123. panta 1. punktu. Savukārt, lai novērstu to, ka dalībvalstīm zustu pamudinājums īstenot veselīgu budžeta politiku, šādas programmas pieņemšanai un īstenošanai nevajadzētu radīt pārliecību, ka dalībvalstu emitētās obligācijas nākotnē tiks pārpirktas, kā rezultātā dalībvalstis varētu īstenot budžeta politiku, kurā netiktu ņemts vērā tas, ka deficīta gadījumā tām būs jāmeklē finansējums tirgos vai ka tās tiks aizsargātas pret sekām, kādas šajā ziņā varētu radīt to makroekonomiskās vai budžeta situācijas attīstība (šajā nozīmē skat. spriedumu, 2015. gada 16. jūnijs, Gauweiler u.c., C‑62/14, EU:C:2015:400, 113. un 114. punkts). Šajā kontekstā ir jākonstatē, pirmkārt, ka no Lēmuma 2015/774 7. apsvēruma izriet, ka VSIP īstenošana ir paredzēta tikai līdz brīdim, kad ECB Padome pārliecināsies, ka vērojama noturīga inflācijas līmeņa noregulēšanās atbilstoši mērķim vidējā termiņā nodrošināt inflācijas līmeni nedaudz zem 2 % līmeņa. Lai gan paredzamās VSIP piemērošanas konkrētais ilgums tomēr ticis vairākas reizes pagarināts, lēmums par šo pagarināšanu katru reizi ir ticis pieņemts, neapšaubot šo principu, kā to apstiprina Lēmuma 2015/2464 3. apsvērums un Lēmuma 2017/100 5. apsvērums. No tā izriet, ka ECBS savos secīgajos lēmumos ir paredzējusi valsts obligāciju iegādi tikai tiktāl, ciktāl tas ir nepieciešams cenu stabilitātes uzturēšanai, ka tā ir regulāri pārskatījusi VSIP apjomu un ka tā vienmēr ir saglabājusi šīs programmas pagaidu raksturu. Attiecīgi Lēmums 2015/774 pēc sava rakstura neļauj dalībvalstīm noteikt savu budžeta politiku, neņemot vērā faktu, ka vidējā termiņā VSIP īstenošanas turpināšana nekādi nav garantēta un ka tādējādi deficīta gadījumā tām būs jāmeklē finansējums tirgos, nepastāvot iespējai izmantot finansēšanas nosacījumu mīkstināšanu, kuru var izraisīt VSIP īstenošana (pēc analoģijas skat. spriedumu, 2015. gada 16. jūnijs, Gauweiler u.c., C‑62/14, EU:C:2015:400, 112. un 114. punkts). Otrkārt, ir jānorāda, ka Lēmumā 2015/774 un pamatnostādnēs ir ietvertas vairākas garantijas, kuras ir paredzētas, lai ierobežotu VSIP ietekmi uz pamudinājumu īstenot veselīgu budžeta politiku. (skat. 130.–134., 136. un 137. punktu)

Skat. nolēmuma tekstu. (skat. 146.–149. punktu)