ĢENERĀLADVOKĀTA MIHALA BOBEKA [MICHAL BOBEK] SECINĀJUMI,

sniegti 2016. gada 21. jūlijā ( 1 )

Lieta C‑282/15

Queisser Pharma GmbH & Co. KG

pret

Vācijas Federatīvo Republiku

(Verwaltungsgericht Braunschweig (Braunšveigas Administratīvā tiesa, Vācija) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)

“Pārtikas nekaitīgums — Dalībvalsts tiesību akti, ar kuriem ir aizliegta aminoskābes saturošo uztura bagātinātāju ražošana un pārdošana — Diskrecionāra atbrīvojuma iespējas”

I – Ievads

1. Šī lieta attiecas uz Vācijas tiesību aktos noteikto procedūru, lai saņemtu atbrīvojumu no vispārējā ar valsts tiesību aktiem noteiktā aizlieguma ražot un pārdot pārtiku, kas tostarp satur aminoskābes.

2. Savā lūgumā valsts tiesa būtībā jautā, vai prasība saņemt pagaidu un diskrecionāru atbrīvojumu pirms šādas pārtikas ražošanas un pārdošanas Vācijā ir saderīga ar LESD 34.–36. pantu, Regulu (EK) Nr. 178/2002 (turpmāk tekstā – “Pārtikas aprites regula”) un Regulu (EK) Nr. 1925/2006 (turpmāk tekstā – “Pārtikas piedevu regula”).

II – Atbilstošās tiesību normas

A – ES tiesības

1) Regula Nr. 178/2002 – Pārtikas aprites regula

3. Regulā Nr. 178/2002 ( 2 ) ir noteikti pārtikas aprites tiesību aktu vispārīgie principi un prasības. 1. pantā ir noteikts, ka regulas mērķis ir nodrošināt cilvēku veselības augstu aizsardzības līmeni, vienlaikus nodrošinot efektīvu iekšējā tirgus darbību. Tā nosaka arī “stingri zinātniska pamata nodrošināšanas līdzekļus [..], kas ir lēmumu pieņemšanas pamatā jautājumos par pārtikas un barības nekaitīgumu”.

4. [Regulas] 4. pantā “Joma” ir apstiprināts, ka šīs regulas II nodaļa (kurā ir 4.–21. pants) “attiecas uz jebkuru pārtikas [..] ražošanas, pārstrādes un izplatīšanas posmu” un ka “šīs regulas 5. līdz 10. pantā noteiktie principi veido vispārīgu horizontāla rakstura sistēmu, kas jāņem vērā, veicot pasākumus”.

5. [Regulas] 6. pantā “Riska analīze” ir noteikts, ka principā pārtikas aprites tiesību aktu pamatā ir risku analīze un ka riska novērtēšanu “pamato ar zinātniskiem pierādījumiem un veic neatkarīgi, objektīvi un pārredzami”.

6. [Regulas] 7. panta “Piesardzības princips” 1. punktā ir noteikts, ka “īpašos apstākļos, kad, novērtējot pieejamo informāciju, identificēta iespējama kaitīga ietekme uz veselību, bet nav zinātniskas pārliecības, var pieņemt riska pārvaldības pagaidu pasākumus, kas vajadzīgi, lai nodrošinātu Kopienas izraudzīto augsto veselības aizsardzības līmeni, līdz saņem turpmāku zinātnisko informāciju par pilnīgāku riska novērtējumu”. 7. panta 2. punktā ir noteikts, ka šādiem pasākumiem ir jābūt samērīgiem.

7. [Regulas] 14. pantā ir noteikts, ka pārtiku nelaiž tirgū, ja tā nav nekaitīga, un uzskata, ka pārtika nav nekaitīga, ja tā var kaitēt veselībai vai tā nav derīga lietošanai cilvēku uzturā. 14. panta 7. punktā ir noteikts, ka pārtiku, kas atbilst “īpašiem Kopienas noteikumiem, kuri reglamentē pārtikas nekaitīgumu, uzskata par nekaitīgu, ciktāl tas skar aspektus, uz kuriem attiecas minētie īpašie Kopienas noteikumi”. 14. panta 9. punktā ir noteikts, ka “ja nav īpašu Kopienas noteikumu, tad pārtiku uzskata par nekaitīgu, ja tā atbilst īpašajiem valsts tiesību aktu noteikumiem, kas reglamentē pārtikas nekaitīgumu tajā dalībvalstī, kuras teritorijā minēto pārtiku laiž tirgū, un ja tādi noteikumi ir izstrādāti un tos piemēro, neierobežojot Līgumu, jo īpaši tā 28. un 30. pantu”.

8. [Regulas] 53. pantā Komisijai ir atļauts pieņemt ārkārtas pasākumus, ja ir acīmredzams, ka pārtika vai barība rada nopietnu risku, ko dalībvalstis nevar apmierinoši novērst. 55. pantā Komisijai ir dota atļauja izstrādāt vispārēju krīzes vadības plānu.

2) Regula Nr. 1925/2006 – Pārtikas piedevu regula

9. Regulas Nr. 1925/2006 ( 3 ) preambulas 2. apsvērumā ir noteikts, ka, ja nav īpašu ES noteikumu, “neskarot Līgumu, var piemērot attiecīgus valsts noteikumus”.

10. [Regulas] 1. pantā ir noteikts, ka regula attiecas uz vitamīnu, minerālvielu un dažu citu vielu pievienošanu pārtikas produktiem ar mērķi nodrošināt efektīvu iekšējā tirgus darbību, vienlaikus nodrošinot augstu patērētāju aizsardzības līmeni.

11. [Regulas] 2. pantā ir definēts, ka “cita viela” ir viela, kas nav vitamīns vai minerāls un kam ir uzturvērtība vai fizioloģiska ietekme”.

12. Regulas III nodaļas nosaukums ir “Dažu citu vielu pievienošana”. Tajā ir tikai 8. pants. 8. pantā ir noteikta kārtība, kura “jāievēro” īpaši tad, ja vielu, kas nav vitamīni vai minerālvielas, pievieno pārtikas produktiem tādā veidā, ka rezultātā tos uzņemtu lielākā daudzumā nekā normālos apstākļos vai kas citādi radītu iespējamas briesmas patērētājiem. Turpinājumā 8. pantā ir noteikts, ka Komisija “var” pieņemt lēmumu par vielas vai sastāvdaļas iekļaušanu regulas III pielikumā.

13. [Regulas] 8. panta 6. punktā ir noteikts, ka Komisija paredz īstenošanas noteikumus par 8. panta piemērošanu. Tie ir pieņemti ar Īstenošanas regulu (ES) Nr. 307/2012 ( 4 ).

14. 11. pantā ar nosaukumu “Dalībvalstu tiesību akti” ir noteikts, ka dalībvalstis paziņo Komisijai par valstu jaunajiem tiesību aktiem par ierobežojumu vai aizliegumu pievienot pārtikai citas vielas, un ka tas darāms atbilstoši īpašai Pārtikas piedevu regulas 12. pantā noteiktajai kārtībai.

B – Valsts tiesību akti

15. Turpmāk minētās Vācijas Pārtikas produktu, patēriņa preču un barības kodeksa (Lebensmittel-, Bedarfsgegenstände- und Futtermittelgesetzbuch (turpmāk tekstā – “LFGB”)) ( 5 ) valsts tiesību normas ir atbilstošais tiesiskais regulējums strīda izskatīšanai saskaņā ar valsts tiesībām.

16. LFGB 2. panta 2. un 3. punktā ir atsauce uz Regulas Nr. 178/2002 2. pantā ietverto pārtikas definīciju un Regulas (EK) Nr. 1333/2008 ( 6 ) 3. panta 2. punkta a) apakšpunktā un 2. panta 2. punktā ietverto pārtikas piedevu definīciju. Turklāt 2. panta 3. punkta otrajā teikumā pārtikas piedevām ir pielīdzinātas: “1) vielas ar uzturvērtību vai bez tās, kas parasti nedz pašas par sevi tiek lietotas kā pārtikas produkts, nedz arī tiek izmantotas kā raksturīga pārtikas produkta sastāvdaļa un kas citu, nevis tehnoloģisku apsvērumu dēļ tiek pievienotas pārtikas produktam ražošanas vai pārstrādes procesā [..], [..] 3) aminoskābes un to atvasinājumi [..]”.

17. LFGB 4. pantā ir noteikts, ka LFGB normas par pārtikas piedevām ir piemērojamas arī vielām, kas tām pielīdzināmas saskaņā ar 2. panta 3. punkta otro teikumu.

18. LFGB 6. pantā ir noteikts, ka ir aizliegts “1) pārtikas produktu, kurus ir paredzēts laist tirgū, ražošanā vai pārstrādē a) izmantot nelicencētas pārtikas produktu piedevas vienas pašas vai kombinācijā ar citām vielām, [..] 2) laist tirgū pārtikas produktus, kas ir ražoti vai pārstrādāti, neievērojot 1. punktā noteikto aizliegumu, vai neatbilst kādam no noteikumiem, kas izdoti atbilstoši 7. panta 1. punktam vai 2. punkta 1) vai 5) apakšpunktam [..]”.

19. LFGB 54. panta 2. un 3. punktā ir noteikti iespējami atbrīvojumi no 6. panta aizlieguma importa nolūkos. Šādi atbrīvojumi tiek piešķirti pēc riska novērtēšanas, ņemot vērā starptautiskās zinātniskās atziņas un ēšanas paradumus Vācijā. Lēmumi ir vispārīgi, un tie ir piemērojami visiem attiecīgā produkta importētājiem. Lēmumi ir jāpieņem saprātīgā laika posmā. Ja šis laika posms pārsniedz 90 dienas, ir jānorāda iemesli.

20. LFGB 68. pantā ir noteikts: “1. Izņēmuma gadījumos atbrīvojumus no šī likuma noteikumiem un uz likuma pamata izdotajiem noteikumiem var piešķirt, pamatojoties uz pieteikumu saskaņā ar 2. un 3. punktu. [..] 2. Atkāpes ir pieļaujamas tikai 1) noteiktu pārtikas produktu ražošanā, pārstrādē vai pārdošanā [..], ja ir paredzamas sekas, kurām var būt nozīme, grozot vai papildinot attiecībā uz pārtikas produktiem noteikumus [..], pastāvot oficiālai uzraudzībai, vai, ja vēl nav notikusi tiesību aktu tuvināšana [..] Eiropas Savienības tiesību aktiem; atbilstoši jāņem vērā privātpersonu likumīgās intereses, kā arī visi faktori, kas varētu ietekmēt vispārējo konkurenci attiecīgajā ražošanas nozarē, [..] 4) pārējos gadījumos, kad sevišķu apstākļu, it īpaši iespējamas pārtikas produktu sabojāšanās dēļ [..], tas ir nepieciešams, lai izvairītos no netaisnīgi stingriem noteikumiem; [..] 3. Atbrīvojumus var piešķirt tikai tad, kad fakti pamato pieņēmumu, ka nepastāv risks cilvēku vai dzīvnieku veselībai. [..] 5. Atbrīvojums saskaņā ar 2. punktu var tikt piešķirts ilgākais uz trim gadiem. 2. punkta 1) apakšpunkta gadījumā, pamatojoties uz lūgumu, to var pagarināt trīs reizes [..], katru reizi ilgākais uz trim gadiem, ciktāl joprojām tiek izpildīti atbrīvojuma nosacījumi.”

III – Fakti, tiesvedība un uzdotie jautājumi

21. Queisser Pharma GmbH & Co. KG (turpmāk tekstā – “Queisser”) ir nodibināta Vācijā. Tā ražo un pārdod uztura bagātinātāju Doppelherz aktiv + Iron + Vitamin C + histidine + Folic Acid, kas tostarp satur L‑histidīnu (turpmāk tekstā – “Doppelherz produkts”). L‑histidīns ir aminoskābe.

22. 2006. gada martā Queisser lūdza Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (Federālais patērētāju aizsardzības un pārtikas nekaitīguma birojs, turpmāk tekstā – “BVL”) piešķirt atbrīvojumu saskaņā ar LFGB 68. pantu. It īpaši tā lūdza atļauju ražot un pārdot Doppelherz produktu kā uztura bagātinātāju Vācijā.

23. 2012. gada novembrī Queisser pieteikums tika noraidīts. Saskaņā ar LFGB 68. panta 3. punktu atbrīvojumu var piešķirt tikai tad, ja fakti pamato pieņēmumu, ka netiek radīts risks cilvēku vai dzīvnieku veselībai. BVL neuzskatīja, ka Doppelherz produktā esošā L‑histidīna aminoskābe būtu kaitīga veselībai. Tomēr tai bija bažas par produktu tā dzelzs satura dēļ. Tāpēc pieteikums tika noraidīts nevis L‑histidīna aminoskābju, bet dzelzs satura dēļ.

24. Queisser apstrīdēja šo lēmumu, iesniedzot administratīvo apelācijas sūdzību BVL. Tā iesniedza zinātniskus pierādījumus par Doppelherz produktā esošā dzelzs satura nekaitīgumu. 2013. gada februārī šī sūdzība tika noraidīta.

25. 2013. gada martā Queisser pārsūdzēja šo noraidījumu iesniedzējtiesā. Lietai turpinoties, ar 2015. gada 17. februāra lēmumu BVL pārskatīja savu lēmumu un piešķīra Queisser atbrīvojumu uz trim gadiem saskaņā ar LFGB 68. panta 1. punktu un 68. panta 2. punkta 1) apakšpunktu.

26. Šādos apstākļos Verwaltungsgericht Braunschweig (Braunšveigas Administratīvā tiesa) apturēja tiesvedību un uzdeva Tiesai šādus jautājumus: “1) Vai Līguma par Eiropas Savienības darbību (turpmāk tekstā – “LESD”) 34., 35. un 36. pants kontekstā ar [Regulas Nr. 178/2002] 14. pantu ir interpretējami tādējādi, ka tiem neatbilst valsts likumā ietverts tiesiskais regulējums, atbilstoši kuram ir aizliegts ražot vai pārstrādāt un/vai pārdot uztura bagātinātāju ar aminoskābēm (šajā gadījumā – L‑histidīnu), ja vien valsts iestāde nav piešķīrusi pagaidu atbrīvojumu, ņemot vērā īpašas papildu faktiskās prasības? 2) Vai [Regulas Nr. 178/2002] 14., 6., 7., 53. un 55. pantā paredzētā kārtība nozīmē, ka valsts var noteikt aizliegumu attiecībā uz atsevišķiem pārtikas produktiem vai pārtikas produktu piedevām, tikai ievērojot tajā minētos priekšnoteikumus, un vai tam neatbilst valsts likumā ietvertais regulējums, kāds tas izklāstīts iepriekš 1) punktā? 3) Vai [Regulas Nr. 1925/2006] 8. pants ir interpretējams tādējādi, ka tam neatbilst valsts likumā ietvertais regulējums, kāds tas izklāstīts iepriekš 1) punktā?”

27. Rakstveida apsvērumus iesniedza Queisser, Vācijas valdība un Komisija. 2015. gada 12. maija tiesas sēdē mutvārdu apsvērumus sniedza Queisser un Komisija.

IV – Vērtējums

A – Ievads

28. Valsts tiesa būtībā jautā, vai atbrīvojuma prasība, lai ražotu un pārdotu aminoskābes saturošus uztura bagātinātājus, ir saderīga ar i) Līguma noteikumiem par preču brīvu apriti, ii) Regulu Nr. 178/2002 un iii) Regulu Nr. 1925/2006. Šajos secinājumos es aplūkošu valsts tiesas jautājumus apgrieztā secībā.

29. Turpinājumā norādīto iemeslu dēļ es uzskatu, ka, ciktāl tas attiecas uz aminoskābēm, Regula Nr. 1925/2006 neattiecas uz valsts atbrīvojumu režīmu ( 7 ).

30. Tomēr šim režīmam ir piemērojama Regula Nr. 178/2002 un it īpaši tās 6. un 7. pants. Šajos noteikumos paredzēts attiecīgi, ka a) valsts noteikumu, kas pieņemti pārtikas aprites tiesību aktu jomā, pamatā ir uz zinātniskiem pierādījumiem balstīta riska analīze un b) ierobežojumi, piemērojot piesardzības principu, ir samērīgi. Es uzskatu, ka valsts tiesas lūgumā aprakstītais atbrīvojuma režīms rada vairākus jautājumus par tā saderību ar šiem noteikumiem.

31. Attiecībā uz LESD 34.–36. pantu es uzskatu, ka tie nav piemērojami, jo attiecīgā situācija ir pilnībā iekšēja.

B – Trešais jautājums

32. Trešajā jautājumā valsts tiesa vaicā, vai Regulas Nr. 1925/2006 8. pants izslēdz lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu aprakstīto atbrīvojuma režīma veidu.

33. Aminoskābes, ciktāl tām ir uzturvērtība vai fizioloģiska ietekme un tās pievienotas pārtikas produktiem, ir “citas vielas” Regulas Nr. 1925/2006 2. panta 2. punkta nozīmē.

34. Regulas Nr. 1925/2006 8. pantā ir noteikta procedūra, kas ir jāievēro, lai “citu vielu” iekļautu šīs regulas III pielikumā (kurā ir saraksti ar “citām vielām”, kuru lietošana ir aizliegta vai kuru lietošanai ir nosacījumi, vai attiecībā uz kurām ir zinātniska neskaidrība). Tas rada jautājumu, vai tas vien, ka aminoskābes nav ietvertas III pielikumā, neļauj dalībvalstīm noteikt ierobežojumus to izmantošanai pārtikas produktos.

35. Es uzskatu, ka atbilde uz šo jautājumu noteikti ir noliedzoša.

36. Ir taisnība, ka saskaņā ar Regulas Nr. 1925/2006 8. pantu šajā normā noteiktā procedūra “jāievēro”, ja noteiktos apstākļos pārtikas produktiem ir pievienota “cita viela” ( 8 ). Vārda “jāievēro” lietojumu var uztvert kā tādu, kas nozīmē, ka procedūra ir obligāta visos gadījumos, kad tiek aizliegts lietot vielu vai ir noteikti ierobežojumi tās lietošanai.

37. Tomēr, kā Komisija norādīja savos rakstveida apsvērumos, šāda interpretācija nav pamatota ar regulas 11. pantu un preambulas 2. apsvērumu. Regulas Nr. 1925/2006 preambulas 2. apsvērumā ir noteikts, ka, ja nav pieņemti īpaši ES noteikumi par “citām vielām”, var piemērot attiecīgus valsts noteikumus. Regulas 11. pantā “Dalībvalstu tiesību akti” ir noteikts, ka, ja dalībvalsts vēlas pieņemt jaunus tiesību aktus, aizliedzot vai ierobežojot “citu vielu” lietošanu pārtikas produktos, par to jāpaziņo Komisijai un jāievēro regulas 12. pantā noteiktā procedūra.

38. Tāpēc no 11. panta un preambulas 2. apsvēruma izriet, ka par attiecīgajām valsts tiesību normām, kas pieņemtas pēc regulas spēkā stāšanās, ir jāpaziņo, ievērojot īpašu procedūru, un Komisija tās var efektīvi bloķēt. Pretēji tam regula neaizliedz piemērot valsts tiesību normas, kas pastāvēja pirms tās spēkā stāšanās.

39. Ņemot vērā iepriekš minēto, atbilde uz valsts tiesas trešo jautājumu ir, ka Regulas Nr. 1925/2006 8. pants neaizliedz valsts tiesību normas, ar kurām ir aizliegts ražot vai pārstrādāt un/vai pārdot uztura bagātinātājus ar aminoskābēm, ja vien valsts iestāde savas rīcības brīvības ietvaros nav piešķīrusi pagaidu atbrīvojumu.

C – Otrais jautājums

40. Otrajā jautājumā valsts tiesa vaicā, vai Regulas Nr. 178/2002 6., 7., 14., 53. un 55. pants pieļauj lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu raksturoto atbrīvojuma režīmu.

41. Regulas Nr. 178/2002 1. pantā ir noteikts, ka šajā regulā “izstrādāti vispārīgi principi, kas Kopienas un valsts līmenī reglamentē pārtiku un barību vispār un jo īpaši pārtikas un barības nekaitīgumu”. Šī regula attiecas uz “visiem pārtikas [..] ražošanas, pārstrādes un izplatīšanas posmiem”. 4. panta 2. punktā ir noteikts, ka 5.–10. pants “veido vispārīgu horizontāla rakstura sistēmu, kas jāņem vērā, veicot pasākumus”. 4. panta 3. punktā ir noteikts, ka, “lai izpildītu 5. līdz 10. panta prasības, pastāvošos pārtikas aprites tiesību aktu principus un procedūras savstarpēji pielāgo pēc iespējās drīz un vēlākais līdz 2007. gada 1. janvārim”.

42. No iepriekš minēto noteikumu skaidrās redakcijas izriet, ka valsts likumos ietvertais tiesiskais regulējums, kāds ir minēts valsts tiesas pirmajā jautājumā, ir jāpieņem līdz 2007. gada 1. janvārim, tostarp ievērojot Regulas Nr. 178/2002 6. un 7. pantu.

1) Regulas Nr. 178/2002 14., 53. un 55. panta piemērojamība

43. Pirms ķeros pie 6. un 7. panta detalizēta iztirzājuma nākamajās sadaļās, vispirms es īsumā aplūkošu citus Regulas Nr. 178/2002 noteikumus, uz kuriem valsts tiesa atsaucas savā otrajā jautājumā.

44. Regulas Nr. 178/2002 14. panta 9. punktā ir noteikts, ka, ja nav īpašu Kopienas noteikumu, tad pārtiku uzskata par nekaitīgu, ja tā atbilst valsts tiesību aktu noteikumiem, neierobežojot Līgumu. Līguma noteikumi, it īpaši par preču brīvu apriti, uz kuriem ir atsauce 14. panta 9. punktā, ir aplūkoti turpmāk D sadaļā. Citādi, ja neskaita Līgumu, 14. panta 9. punktā vienkārši ir atsauce uz valsts noteikumiem. Tāpēc šī norma pati par sevi neizslēdz tādu atbrīvojuma režīmu, kāds ir aprakstīts valsts tiesas lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu.

45. Turklāt ar Regulas Nr. 178/2002 14. panta 9. punktu nevar atspēkot secinājumu par 6. un 7. panta piemērojamību. 14. panta 9. punktā ir atsauce uz valsts tiesību aktu noteikumiem par visiem tiem (īpašajiem) elementiem, kas netiek tieši regulēti ES tiesību aktos. To noteikti nevar uzskatīt par atkāpi no Regulas Nr. 178/2002 6. un 7. pantā noteiktajiem principiem, kas kā vispārīgas un transversālas tiesību normas joprojām ir pilnībā piemērojamas arī īpašu noteikumu neesamības gadījumā.

46. Ciktāl tas attiecas uz pārējiem 14. panta punktiem, tā kā nav piemērojamas īpašas ES tiesību normas, tad Regulas Nr. 178/2002 14. panta 7. un 8. punkts uz šo tieši neattiecas. 14. panta 1.–6. punktā būtībā ir noteikts, ka pārtiku nelaiž tirgū, ja tā nav nekaitīga vai nav derīga lietošanai cilvēku uzturā. Attiecīgi, šie noteikumi paši par sevi neizslēdz tādu atbrīvojuma režīma veidu, kāds ir aprakstīts valsts tiesas lūgumā.

47. Attiecībā uz Regulas Nr. 178/2002 53. un 55. pantu šie noteikumi paredz ārkārtas pasākumus un krīzes vadību. Paši par sevi tie neizslēdz tādu atbrīvojuma režīma veidu, kāds ir aprakstīts valsts tiesas lūgumā.

2) Vispārīgi apsvērumi par Regulas Nr. 178/2002 6. un 7. pantu

48. Regulas Nr. 178/2002 6. pantā ir noteikts, ka riska pārvaldības pasākumos, kas noteikti valsts pārtikas aprites tiesību aktos, ir jāņem vērā riska novērtēšanas rezultāti. Riska novērtēšanu pamato ar “pieejamiem zinātniskiem pierādījumiem un veic neatkarīgi, objektīvi un pārredzami”.

49. Regulas Nr. 178/2002 7. pantā “Piesardzības princips” ir noteikts, ka, ja, veicot riska novērtējumu, nav zinātniskas pārliecības, var pieņemt riska pārvaldības pagaidu pasākumus, “līdz saņem turpmāku zinātnisko informāciju par pilnīgāku riska novērtējumu”. Visiem šādiem pasākumiem ir jābūt samērīgiem.

50. Te vispirms ir jāatgādina par šo divu noteikumu saistību un par 7. pantā noteiktā piesardzības principa būtību. Saskaņā ar pēdējā noteikuma skaidru redakciju dalībvalstis var pamatot riska pārvaldības pasākumus ar 7. pantu tikai pēc tam, kad ir novērtēta pieejamā informācija. Citiem vārdiem sakot, 7. pantu var izmantot tikai pēc tam, kad ir ievērota 6. panta procedūra un saturs.

51. Tas nozīmē, ka tādu atbrīvojuma režīma veidu, kāds ir aprakstīts valsts tiesas lūgumā, nevar pamatot ar Regulas Nr. 178/2002 7. pantu, ciktāl Vācijas tiesību aktos noteiktais aizliegums izmantot nelicencētas pārtikas piedevas nav balstīts uz iepriekš izdarītu pieejamās informācijas novērtējumu, kas rada zinātnisku neskaidrību par risku. Stingri ņemot, šādos apstākļos 7. pantu nevar piemērot, lai pamatotu šādu režīmu.

52. Ņemot vērā iepriekš minēto, turpmākā analīze būs vērsta galvenokārt uz Regulas Nr. 178/2002 6. pantu.

3) Lēmumu pieņemšanas zinātniskais pamats

53. Regulas Nr. 178/2002 6. pantā ir noteikts riska regulēšanas pamatprincips, proti, pasākumiem ir jābūt zinātniski pamatotiem ( 9 ). Galu galā, ierobežojošie pasākumi, kas veikti, lai novērstu konstatētos riskus, arī var atspoguļot zināmus plašākas politikas apsvērumus. Tomēr atskaites punktam ir jābūt zinātnei ( 10 ).

54. Tātad 6. pants noteikti nepieļauj valsts tiesību normu, kas aizliedz pārtikas sastāvdaļas ražošanu un pārdošanu, pilnībā ignorējot zinātniskos pierādījumus un nepastāvot atbrīvojuma iespējamībai. Tomēr šī nav situācija, kuru Tiesa šobrīd risina. Atbilstoši sistēmai, kas ir aprakstīta lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu, pastāv aizliegums, bet var saņemt atbrīvojumu, un šajā lietā tāds ir piešķirts. Zinātne nav atstāta bez ievērības; iespējamā problēma drīzāk ir tā, ka valsts tiesību aktos ir noteikta sākotnēja prezumpcija, ka sastāvdaļa ir nedroša.

55. Tāpēc valsts tiesas otrajā jautājumā galvenais ir: kādi ierobežojumi šādai atbrīvojuma procedūrai ir noteikti Regulā Nr. 178/2002? It īpaši – vai vispār ir pieņemama iepriekšējas atļaujas saņemšanas kārtība (t.i., vai vispār ir pieņemami prezumēt, ka sastāvdaļa ir nedroša)? Ja tas tā ir, kādi ir priekšnosacījumi? Kam ir jāiesniedz riska novērtēšanai nepieciešamā informācija un kam jāveic šis novērtējums (dalībvalstij vai tirgus dalībniekam)? Kam ir pierādīšanas pienākums?

56. Pirms izvērtēju šo jautājumus, es sākšu ar diskusiju Tiesas nozīmīgākajā spriedumā Komisija/Francija (Pārstrādes palīglīdzekļi) ( 11 ).

4) Komisija/Francija (Pārstrādes palīglīdzekļi)

57. Regulas Nr. 178/2002 6. un 7. pants ir īpaši interpretēti dažos šīs Tiesas spriedumos ( 12 ). Tomēr ir vairāki spriedumi brīvas preču aprites jomā, kuros ir attīstīti vispārējie principi par iepriekšēju atļauju saņemšanas procedūrām un riska novērtēšanu saistībā ar pārtikas aprites tiesību aktiem ( 13 ). Šie principi ir lielā mērā piemērojami šajā kontekstā.

58. Sevišķi interesants ir Tiesas spriedums Komisija/Francija (Pārstrādes palīglīdzekļi) ( 14 ), it īpaši tāpēc, ka tas saistīts ar iepriekšēju atļauju saņemšanas kārtības tiesiskumu (pretēji individuālu atļauju lēmumiem šādā kārtībā). Šī lieta bija par Francijas tiesību aktu, kas noteica iepriekšējas atļaujas saņemšanas kārtību pārstrādes palīglīdzekļiem un pārtikas produktiem, kuri ražoti, izmantojot pārstrādes palīglīdzekļus. Iepriekšēja atļauja bija nepieciešama arī tad, kad palīglīdzekļi vai pārtikas produkti bija likumīgi ražoti citā dalībvalstī. Komisija pret Franciju uzsāka pārkāpuma procedūru, norādot, ka iepriekšējas atļaujas saņemšanas kārtība pārkāpj Līgumā noteikto brīvas aprites noteikumu ( 15 ).

59. Tiesa nosprieda, ka iepriekšējas atļaujas saņemšanas kārtība ir brīvas preču aprites ierobežojums. Tomēr tā arī apstiprināja iepriekš nodibināto judikatūru, atbilstoši kurai iepriekšējas atļaujas saņemšanas kārtība “principā nav pretrunā Kopienu tiesībām, ja vien ir izpildīti noteikti nosacījumi” ( 16 ), lai nodrošinātu, ka šī kārtība ir pamatota un samērīga.

60. Tiesa noteica divus šādus nosacījumus ( 17 ). Pirmkārt, ir jābūt pārskatāmai un pieejamai atļauju saņemšanas procedūrai, saprātīgā laikā termiņā un ar iespēju to pārsūdzēt valsts tiesās (turpmāk tekstā – “procesuālais nosacījums”). Otrkārt, lūgumu izsniegt atļauju var noraidīt tikai tad, ja viela rada faktisku risku sabiedrības veselībai (turpmāk tekstā – “būtiskais nosacījums”).

61. Francijas sistēmai minētajā lietā bija vairāki nopietni procesuālie trūkumi. Attiecībā uz būtisko nosacījumu Tiesa izteica šādus svarīgus apsvērumus.

62. Pirmkārt, dalībvalstu rīcības brīvība attiecībā uz sabiedrības veselības aizsardzību ir īpaši plaša, ja pastāv zinātniskas neskaidrības. Otrkārt, dalībvalstīm, kas norāda uz brīvas aprites izņēmumu, “katrā konkrētā gadījumā, ņemot vērā starptautisko zinātnisko pētījumu rezultātus, ir jāpierāda, ka dalībvalsts tiesiskais regulējums ir vajadzīgs, lai efektīvi aizsargātu [LESD 36. pantā] paredzētās intereses”. Turklāt pārstrādes palīglīdzekļu aizliegums šajā gadījumā “ir jāpamato ar padziļinātu to risku izpēti, kurus ir minējusi dalībvalsts”. Treškārt, visiem dalībvalsts veiktajiem pasākumiem ir jābūt samērīgiem. Ceturtkārt un visbeidzot, pirms jebkādas atsaukšanās uz piesardzības principu nepieciešams “izvērtēt risku veselībai, pamatojoties uz uzticamākajiem pieejamajiem zinātniskajiem datiem un jaunākajiem starptautisko pētījumu rezultātiem”.

63. Tiesa atzina, ka Francijas iepriekšējās atļaujas saņemšanas kārtība neatbilst šiem būtiskajiem nosacījumiem. It īpaši Tiesa uzskatīja, ka kārtības vispārīgā būtība ir problemātiska. Tiesa noteica, ka kārtībai ir jābūt vērstai tikai uz pārstrādes palīglīdzekļiem, kas ietilpst “bīstamajās vai šaubīgajās kategorijās” ( 18 ). Tomēr Francijas kārtībā nepastāvēja nošķīrums “starp dažādiem [pārstrādes palīglīdzekļiem] vai starp draudu līmeni, kādu to izmantošana, iespējams, var radīt veselībai” ( 19 ). Turpinājumā Tiesa noteica, ka “dalībvalsts tādu sistemātisku un [uz konkrētu] mērķi nevērstu iepriekšējās atļaujas saņemšanas kārtību [..] nevar pamatot, uzsverot neiespējamību veikt izsmeļošākas iepriekšējās pārbaudes sakarā ar būtisko izmantojamo [pārstrādes palīglīdzekļu] skaitu [..]” ( 20 ).

64. Tiesas spriedums Komisija/Francija (Pārstrādes palīglīdzekļi) skaidri apstiprina, ka iepriekšējas atļaujas saņemšanas kārtību kā tādu neizslēdz brīvas aprites noteikumi. Tomēr ir tikpat skaidra nepatika pret tādu iepriekšējas atļaujas saņemšanas kārtību, kurai nav pietiekama zinātniskā pamatojuma ( 21 ).

65. Tomēr, manuprāt, spriedums lietā Komisija/Francija (Pārstrādes palīglīdzekļi) neatbild uz detalizētākiem jautājumiem, kas ir uzdoti šo secinājumu 55. punktā, it īpaši par to, kuram ir jāsniedz informācija riska novērtējuma kontekstā un kuram ir pierādīšanas pienākums. Tagad es tam pievērsīšos.

5) Informācijas sniegšana un pierādīšanas pienākums

66. Vispirms, kopumā ir divas pretējas galējības, ko šajos jautājumos var paredzēt.

67. No vienas puses, dalībvalstij ir pilnīgs pierādīšanas pienākums. Tai ir jāiesniedz visa attiecīgā zinātniskā informācija, kas nodrošina samērīgu riska izvērtējumu par katru konkrēto vielu. Ja tā to nedara, dalībvalsts nevar veikt nekādus pasākumus pārtikas aprites tiesību aktu jomā, kas ierobežotu šīs vielas lietošanu vai pārdošanu, tai skaitā noteikt jebkuru iepriekšējas atļaujas saņemšanas kārtību (turpmāk tekstā – “automātiskas liberalizācijas” modelis).

68. No otras puses, dalībvalsts nosaka sastāvdaļai vai sastāvdaļu kategorijai vispārīgu aizliegumu, neveicot nekādu riska novērtējumu. To darot, dalībvalsts efektīvi pārceļ pierādīšanas pienākumu uz tirgus dalībnieku, kuram ir jāiesniedz zinātniskā informācija, kas vajadzīga, lai veiktu samērīgu riska novērtējumu (turpmāk tekstā – “automātiska aizlieguma” modelis).

69. Man ir būtiski iebildumi pret šīm abām pieejām. Turklāt es neuzskatu, ka kāda no tām ir balstīta uz judikatūru.

a) “Automātiskas liberalizācijas” modelis

70. Attiecībā uz pirmo – “automātiskas liberalizācijas” – modeli, brīvas aprites loģika patiešām nosaka, ka dalībvalstij ir pienākums pamatot visus brīvas preču aprites ierobežojumus. Tomēr pret tik plašu apgalvojumu ir divi iepriekšēji iebildumi. Pirmkārt, šis apgalvojums ir vispārīgs, būtībā nosakot atskaites punktu. Otrkārt, es atgādināšu, ka šeit netiek interpretēts LESD 34. un 36. pants. Tiek interpretēts Regulas Nr. 178/2002 6. pants (un attālināti arī 7. pants), proti, sekundāro tiesību aktu noteikumi diezgan sensitīvā jomā.

71. Turklāt, kā apstiprināts lietā Komisija/Francija (Pārstrādes palīglīdzekļi), judikatūra brīvas aprites jomā principā neaizliedz dalībvalstīm noteikt iepriekšējas atļaujas saņemšanas prasības. Tā arī neaizliedz dalībvalstīm prasīt, lai uzņēmumi iesniedz informāciju, kas tām palīdzētu novērtēt, vai dalībvalstis atļaus savā teritorijā pārdot pārtikas produktus ar noteiktām sastāvdaļām ( 22 ). Lietā Komisija/Francija (Pārstrādes palīglīdzekļi) tika arī apstiprināts, ka dalībvalstīm ir jābūt faktiskai iespējai izmantot iepriekšējas atļaujas saņemšanas kārtību. To nedrīkst padarīt par nenozīmīgu ar nosacījumiem, kuru dēļ dalībvalstis praktiski nevarētu pārbaudīt faktisku sabiedrības veselības risku neesamību pirms šādu pārtikas produktu atļaušanas savā tirgū ( 23 ). Es uzskatu, ka, prasība dalībvalstij iesniegt pilnīgu, “akmenī iecirstu”, visaptverošu pārskatu par visu pieejamo zinātnisko informāciju, pirms tai tiek atļauts atlikt pārdošanu, izmantojot iepriekšējas atļaujas saņemšanas kārtību, būtu bīstama tuvošanās šādai situācijai. Visbeidzot uzsvēršu, ka šajā lietā aplūkotā kārtība neietver aizliegumu bez atbrīvojuma. Tā attiecas uz iepriekšējas atļaujas saņemšanas kārtību. Metaforiski sakot, dalībvalsts nespiež “stop” pogu, bet tikai pauzes pogu. Loģiski, ka riska novērtējuma un pamatojuma prasībām attiecībā uz pēdējo ir jābūt zemākām nekā attiecībā uz pirmo. Visi šie punkti izjauc līdzsvaru par labu niansētākai pieejai pret pierādīšanas pienākumu.

72. Līdzīgu secinājumu var izdarīt no sprieduma Rubinum ( 24 ), kas, manuprāt, netieši apstiprina niansētāku pieeju pierādīšanas pienākumam atbilstoši Regulas Nr. 178/2002 6. pantam. Šī lieta bija par pieteikumu atcelt Komisijas regulu ( 25 ), ar ko tika atceltas atļaujas noteiktām barības piedevām mikroorganismu formā. Atcelšana notika, jo barības piedevas genoma izpēte atklāja gēnus, kas bija noturīgi pret dažām antibiotikām, ko varēja iespējami nodot dzīvniekiem vai cilvēkiem. Tāpēc šo piedevu atzina par nedrošu.

73. Aizstāvot apstrīdēto Komisijas regulu, Vispārējā tiesa noraidīja prasītāja argumentu, ka Komisija nav veikusi pilnīgu riska novērtējumu. Tā nosprieda, ka ir konstatēta riska, kas nav hipotētisks, esamība, un ka prasītājs nav iesniedzis nekādus pierādījumus vai konkrētus argumentus, kuru dēļ no (izsmeļoša) riska novērtējuma varētu secināt, ka Komisijas aizrādījumus varētu atsvērt šī produkta priekšrocības ( 26 ).

74. Citiem vārdiem sakot, lietā Rubinum pēc tam, kad valsts iestāde (šajā gadījumā – Komisija) bija veikusi novērtējumu, pamatojoties uz tās rīcībā esošo informāciju, tika atklāts risks. Privātais uzņēmums varēja pārsūdzēt šo secinājumu, iesniedzot citus pierādījumus, bet tas to nedarīja. Es uzskatu, ka pilnīgi dabiski ir šādi sadalīt pierādīšanas pienākumu šajā kontekstā: katra puse ir aicināta apstiprināt un pierādīt savus izteiktos apgalvojumus.

75. Turklāt pret “automātiskas liberalizācijas” pieeju ir vairāki pragmatiski iebildumi. Pirmkārt, nav acīmredzams, ka valsts iestāde vienmēr ir labākā situācijā, lai savāktu visus vajadzīgos zinātniskos pierādījumus, kas ir nepieciešami, lai veiktu visaptverošu riska novērtējumu ( 27 ). Turklāt vismaz dažos gadījumos šķiet loģiski, ka uzņēmumam, kam ir ekonomiska interese pārdot attiecīgo produktu – pretēji sabiedrībai –, ir jāpiedalās informācijas savākšanā ( 28 ).

76. Visbeidzot, “automātiskas liberalizācijas” modeļa piemērošana šai jomai labākajā gadījumā būtu neērta, bet sliktākajā – būtu klajā pretrunā pieejai citās paralēlās jomās. Uzskatāmākais piemērs ir Jauno pārtikas produktu regula ( 29 ). Ar šo regulu būtībā ir pieņemts “automātiska aizlieguma” modelis visiem pārtikas produktiem, kas ES nebija plaši patērēti līdz 1997. gadam. Diezgan patvaļīgi šķiet tas, ka šajā noteiktajā datumā ES ir pilnībā jāpārslēdzas no “automātiskas liberalizācijas” modeļa uz “automātiska aizlieguma” modeli. Ne tikai judikatūra, bet arī veselais saprāts atbalsta niansētāku pieeju attiecībā uz laiku pirms 1997. gada ( 30 ).

b) “Automātiska aizlieguma” modelis

77. Man ir arī būtiski iebildumi attiecībā uz “automātiska aizlieguma” modeli. Šajā ziņā izteikšu tikai divas piezīmes.

78. Pirmkārt, kaut kas līdzīgs “automātiska aizlieguma” modelim jau ir lietots vairākās konkrētās jomās. Attiecībā uz uztura bagātinātājiem Direktīvā 2002/46 ir noteikta pieeja, kas ir balstīta uz atļautiem sarakstiem. Uztura bagātinātājos ir aizliegts lietot vitamīnus un minerālvielas, ja vien tie nav iekļauti šajos sarakstos. Tā kā ES likumdevējs ir skaidri izvēlējies atļauto sarakstu pieeju attiecībā uz šīm vielām, pieņemot sekundāros tiesību aktus, tad šādu tiesību aktu neesamības gadījumā nebūtu pamatoti paplašināt “automātiska aizlieguma” pieeju attiecībā uz citām vielām ( 31 ).

79. Otrkārt, brīvas aprites noteikumu kontekstā iepriekš analizētā lieta Komisija/Francija (Pārstrādes palīglīdzekļi) apstiprina, ka vispārīgie aizliegumi izmantot pārtikas produktos vielas ar iespēju saņemt atļauju ir problemātiski. Ir vajadzīgi kādi pierādījumi par risku saistībā ar katru konkrēto vielu vai vismaz saistībā ar vielu kategoriju, kurā viela atrodas.

80. Tomēr minētajā lietā nebija detalizētas diskusijas par to, kā varētu sadalīt pierādīšanas pienākumu vai to pārcelt no valsts iestādes uz privāto uzņēmumu. Tāpat tajā nebija nekādas diskusijas par fumus boni juris apmēru, kas valsts iestādei jānosaka, pirms tā pārtrauc attiecīgās vielas izmantošanu vai pārdošanu līdz turpmāku datu saņemšanai. Iepriekš 72. un nākamajos punktos aprakstītā lieta Rubinum norāda uz niansētāku pieeju.

c) Vidusceļš: dalīts pierādīšanas pienākums

81. Ņemot vērā iepriekš minēto, es saskatu nopietnus argumentus pret abām galējām pieejām – “automātiskas liberalizācijas” un “automātiska aizlieguma” modeļiem. Kāds tad būtu saprātīgais vidusceļš?

82. Nosakot vidusceļu, būtu jāņem vērā, ka dalībvalstīm ir jāpamato noteiktā iepriekšējas atļaujas saņemšanas kārtība katrai vielai atsevišķi. Jāņem vērā arī praktiskie ierobežojumi dalībvalstu spējai veikt godīgu, pilnīgu un izsmeļošu riska novērtējumu visām attiecīgajām vielām. Vispārīgāk ņemot, es uzskatu, ka vajadzīga arī niansētāka pieeja, jo Regulā Nr. 178/2002 ir atzīts, ka pārtikas aprites tiesību aktiem ir jābūt vispārīgi balstītiem uz zinātni. Tajā nav tikai prasīts, lai ierobežojumi, kas pieņemti pārtikas aprites tiesību aktu jomā, būtu balstīti uz zinātni.

83. Precīzāk, pirms dalībvalsts nosaka iepriekšējas atļaujas saņemšanas kārtību attiecībā uz konkrēto vielu, tai principā ir jāpierāda, īpaši attiecībā uz šo vielu, ka pastāv faktisks risks sabiedrības veselībai. Es neuzskatu, ka iepriekšējas atļaujas saņemšanas kārtība attiecībā uz vielu kategorijām noteikti būtu jāizslēdz. Tomēr dalībvalstij šāda pieeja ir skaidri jāpamato, piemēram, balstoties uz strukturālām līdzībām starp šai kategorijai piederošajām vielām.

84. Te ir nepieciešams pamatīgs un pārliecinošs fumus boni juris, nevis izsmeļošs visas pieejamās zinātniskās informācijas pārskats par (pretēji “automātiskas liberalizācijas” pieejai). Fumus boni juris pieeja pamato iepriekšējas atļaujas saņemšanas prasību. Tad iepriekšējas atļaujas saņemšanas prasība var būt par procedūras ietvaru, lai saņemtu informāciju, kas ir nepieciešama, lai veiktu pilnīgāku novērtējumu. Visbeidzot, dalībvalstīm ir pienākums veikt riska novērtējumu, bet tām ir jābūt iespējai prasīt atbalstu no privātiem uzņēmējiem, lai tie palīdzētu savākt šim novērtējumam vajadzīgo informāciju ( 32 ).

85. No tāda viedokļa to varētu saukt par dalītu pierādīšanas pienākumu. Iepriekšējos punktos jau minēto iemeslu dēļ līdzīgās lietās tas notiek dabiski: būtībā katrai pusei ir jāpamato un jāpierāda savi apgalvojumi. Pirmkārt, dalībvalstij, pamatojoties uz nopietnu zinātnisko informāciju, ir jāpierāda, ka ir ticams iemesls šaubām. Tālāk, ja pret šo novērtējumu ir iebildumi un tas tiek apstrīdēts, tad pusei, kura iebilst pret dalībvalsts norādīto vai konstatēto zinātnisko pamatojumu, par to ir jāiesniedz pierādījumi. Visbeidzot kompetentā iestāde brīvi novērtē visus šādi savāktos pierādījumus.

86. Saskaņā ar pastāvīgo judikatūru par LESD 34. pantu [lēmumu] aizliegt tirdzniecību “var pieņemt tikai tad, ja apgalvotais faktiskais risks sabiedrības veselībai ir pietiekami pamatots ar [pieejamajiem] jaunākajiem zinātniskajiem datiem” ( 33 ). Ja zinātniskais pamatojums nav pārliecinošs, “bet pastāv iespējamība, ka var rasties faktisks kaitējums sabiedrības veselībai”, Regulas Nr. 178/2002 7. pantā noteiktais piesardzības princips var pamatot ierobežojošu pasākumu pieņemšanu ( 34 ).

87. Es uzskatu, ka iepriekš minētā pieeja ir saderīga ar svarīgāko spriedumu brīvas preču aprites jomā – Komisija/Francija (Pārstrādes palīglīdzekļi). Jāatceras, ka šajā lietā ir atzīts, ka dalībvalsts principā drīkst noteikt iepriekšējas atļaujas saņemšanas kārtību, tomēr ir stingri noraidīta nekritiska un patvaļīga iepriekšējas atļaujas saņemšanas kārtība. Attiecīgi lietā ir noteikts, ka dalībvalstīm ir jāveido iepriekšējas atļaujas saņemšanas kārtība par katru vielu atsevišķi. Tomēr lieta nenosaka tieša un visaptveroša riska novērtējuma prasību. Tā vietā tiek pieļauts procesuāls ietvars informācijas savākšanai, ar pienākumu dalībvalstīm galu galā novērtēt un noteikt risku.

6) Procesuālie nosacījumi

88. Kā iepriekš minēts lietas Komisija/Francija (Pārstrādes palīglīdzekļi) kontekstā, papildus iepriekš izceltajiem būtiskajiem nosacījumiem iepriekšējās atļaujas saņemšanas procedūrām ir jāatbilst arī noteiktiem procesuāliem nosacījumiem. Tādējādi iepriekšējas atļaujas saņemšanas procedūrām ir jābūt pieejamām, pārskatāmām, veiktām saprātīgā laikā un ir jābūt iespējai tās pārsūdzēt.

89. Es uzskatu, ka šīs prasības ir piemērojamas Regulas Nr. 178/2002 6. un 7. panta kontekstā.

7) Piemērojamība šajā lietā

90. Galu galā valsts tiesa ir tā, kurai pamatlietā aplūkotajam atbrīvojuma režīmam ir jāpiemēro Regulas Nr. 178/2002 6. un 7. pantā noteiktie un iepriekš aprakstītie būtiskie un procesuālie nosacījumi. Tomēr, ņemot vērā iesniedzējtiesas uzdotos tiešos jautājumus un pamatojoties uz sniegto faktisko informāciju, manuprāt, valsts tiesas lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu aprakstītais atbrīvojuma režīma veids rada vairākus jautājumus par tā saderību ar šiem noteikumiem.

91. Attiecībā uz būtiskajiem nosacījumiem atbrīvojuma režīms ir diezgan nekritisks. Tas nosaka iepriekšējas atļaujas saņemšanas prasību pārtikas piedevām un vielām, ko var uzņemt ar pārtikas piedevām, tostarp visām aminoskābēm. Tomēr, ņemot vērā citus faktus, ko noteica valsts tiesa, vispār nav veikts nekāds fumus boni juris attiecībā uz sabiedrības veselības risku saistībā ar šīm aminoskābēm, kas varētu pamatot šādu nekritisku pieeju.

92. Turklāt vērtējums par pārtikas produktiem, kuros ir konkrēta aminoskābe, Vācijā ir veikts atsevišķos gadījumos un tādējādi ir pieņemti atsevišķi lēmumi. Tā kā pastāvēja fumus boni juris par risku, bet detalizētāka pārbaude par vienu vai vairākiem atsevišķiem ziņojumiem mainīja sākotnējo viedokli par šo aminoskābi, nav skaidrs, kāpēc attiecībā uz šo aminoskābi ir saglabājama riska prezumpcija un iepriekšējas atļaujas saņemšanas prasība. Šie jautājumi jau atkal ir jāizlemj valsts tiesai. Veicot šo pārbaudi, valsts tiesa var arī ņemt vērā to, ka vispārīgi piemērojami atbrīvojumi saskaņā ar LFGB 54. pantu ir uzskatāmi par iespējami piemērotiem importētām precēm. Tas rada jautājumu, kāpēc saskaņā ar 68. pantu vispārīgi piemērojamie atbrīvojumi nav uzskatāmi par piemērotiem, bet saskaņā ar 54. pantu, iespējams, par tām pašām vielām, tie ir uzskatāmi par piemērotiem.

93. Attiecībā uz procesuālajiem nosacījumiem es saskatu divus uzmanības vērtus jautājumus.

94. Pirmkārt, nav skaidrs tas, ka atbrīvojuma procedūra notiek saprātīgā laika posmā. Atbilstoši lūgumam sniegt prejudiciālu nolēmumu no brīža, kad Queisser iesniedza lūgumu, līdz kompetentās valsts iestādes sākotnējā lēmuma pieņemšanas brīdim ir pagājuši vairāk nekā seši gadi. No pirmā acu uzmetiena šis laika posms kā tāds šķiet pārmērīgs. Šo uzskatu pamato LFGB 54. pantā noteiktā procedūra, kas paredz iesniegt pamatojumu, ja lēmuma pieņemšana aizņem vairāk nekā 90 dienas. Jau atkal valsts tiesai ir jālemj par to, cik saprātīga ir jebkāda termiņa neesamība lēmuma pieņemšanai saskaņā ar LFGB 68. pantu vispārīgi un cik saprātīgs ir konkrētajā Queisser lietā pagājušais laiks.

95. Otrkārt, saskaņā ar LFGB 68. panta 5. punktu atbrīvojumi tiek piešķirti uz laiku (trim gadiem) un tos var pagarināt tikai trīs reizes. No materiāliem nav skaidrs, kas notiek pēc tam, kad ir pagājis šis laiks. Ja atbilde ir, ka tiek pieņemts galīgs lēmums par atļauju vai aizliegumu ( 35 ), es neuzskatu, ka atbrīvojumu pagaidu raksturs pats par sevi radītu problēmas saistībā ar saderību ar Regulas Nr. 178/2002 6. un 7. pantu un procesuālajiem nosacījumiem, ko šie noteikumi paredz iepriekšējās atļaujas saņemšanas kārtības kontekstā. Tomēr no būtisko nosacījumu perspektīvas, ko uzliek šie noteikumi, atbrīvojumu pagaidu raksturam ir jābūt pamatotam. Šajā ziņā no brīža, kad tiek noteikti apstiprināta riska neesamība, principā ir jāizslēdz iespēja saņemt pagaidu atbrīvojumu ( 36 ).

96. Visbeidzot, attiecībā uz pārsūdzēšanas iespēju kompetentām valsts iestādēm ir jābūt plašai rīcības brīvībai tādā jomā, kāda ir šajā lietā, kurā tām jāveic sarežģīti novērtējumi. Līdz ar to šajā jomā pieņemta pasākuma likumību var ietekmēt tikai pasākuma acīmredzami nepiemērotais raksturs attiecībā pret mērķi, ko kompetentā iestāde vēlas sasniegt ( 37 ). Tāpēc tas, ka kompetences robežas ir atstātas kompetentās valsts iestādes ziņā, pats par sevi nerada jautājumus par saderību ar Regulu Nr. 178/2002.

97. Ņemot vērā iepriekš minēto, es iesaku Tiesai uz valsts tiesas otro jautājumu atbildēt šādi: Regulas Nr. 178/2002 14., 53. un 55. pants neaizliedz tāda veida atbrīvojuma režīmu, kāds ir noteikts lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu. Regulas Nr. 178/2002 6. un 7. pants ir interpretējami kā tādi, kas nepieļauj valsts tiesību normas, kuras aizliedz ražot vai pārstrādāt un/vai pārdot uztura bagātinātājus ar aminoskābēm, ja vien valsts iestāde savas rīcības brīvības ietvaros nav piešķīrusi pagaidu atbrīvojumu, ņemot vērā īpašas papildu faktiskās prasības, ciktāl šie ierobežojumi ir piemērojami sastāvdaļām vai sastāvdaļu kategorijām bez nekāda dalībvalstu noteiktā fumus boni juris riska attiecībā uz šīm sastāvdaļām vai sastāvdaļu kategorijām. Ciktāl šādi valsts tiesību noteikumi ir pamatoti, balstoties uz fumus boni juris risku, Regulas Nr. 178/2002 6. un 7. pantā ir noteikts, ka atbrīvojuma no vispārējā aizlieguma procedūrai ir jābūt pieejamai, pārskatāmai un pabeigtai saprātīgā laikā un ka pieņemtajiem lēmumiem ir jābūt pārsūdzamiem.

D – LESD 34.–36. pants

98. Queisser ir nodibināta Vācijā, un tā Vācijā ražo Doppelherz produktu Vācijas tirgum. Tāpēc lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu attiecas uz pilnīgi iekšēju situāciju, kas nav saistīta ar preču importu tirdzniecībai ES ( 38 ). Vēlos arī norādīt, ka LFGB ir īpaša norma – 54. pants – kas attiecas uz importu no citām ES dalībvalstīm.

99. Tas nozīmē, ka LESD 34. pants nav piemērojams šai lietā. Šo secinājumu nemaina fakts, ka Regulas Nr. 178/2002 14. pants tieši atsaucas uz LESD 34. pantu. Iztrūkstot jebkādam pārrobežu elementam, LESD 34. pants analīzei neko papildus nedod.

100. Kā norādīja Vācijas valdība, LFGB nekas nav īpaši paredzēts tam, lai nostādītu eksportu sliktākā situācijā nekā iekšējo tirdzniecību ( 39 ). Tā rezultātā arī LESD 35. pants nav piemērojams šai lietā.

101. Ņemot vērā iepriekš minēto, es iesaku Tiesai uz valsts tiesas pirmo jautājumu atbildēt, ka LESD 34., 35. un 36. pants kontekstā ar Regulas Nr. 178/2002 14. pantu neaizliedz tāda veida atbrīvojuma režīmu, kāds ir aprakstīts lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu.

V – Secinājumi

102. Iesaku Tiesai uz Verwaltungsgericht Braunschweig (Braunšveigas Administratīvā tiesa) jautājumiem atbildēt šādi: Par pirmo jautājumu LESD 34., 35. un 36. pants kontekstā ar Eiropas Parlamenta un Padomes 2002. gada 28. janvāra Regulas (EK) Nr. 178/2002, ar ko paredz pārtikas aprites tiesību aktu vispārīgus principus un prasības, izveido Eiropas Pārtikas nekaitīguma iestādi un paredz procedūras saistībā ar pārtikas nekaitīgumu, 14. pantu neaizliedz valsts tiesību normas, kas aizliedz ražot vai pārstrādāt un/vai pārdot uztura bagātinātājus ar aminoskābēm, ja vien valsts iestāde savas rīcības brīvības ietvaros nav piešķīrusi pagaidu atbrīvojumu, ņemot vērā īpašas papildu faktiskās prasības. Par otro jautājumu Regulas Nr. 178/2002 14., 53. un 55. pants neaizliedz tāda veida atbrīvojuma režīmu, kāds ir aprakstīts lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu. Regulas Nr. 178/2002 6. un 7. pants ir interpretējami kā tādi, kas izslēdz valsts tiesību normas, ar kurām ir aizliegts ražot vai pārstrādāt un/vai pārdot uztura bagātinātājus ar aminoskābēm, ja vien valsts iestāde savas rīcības brīvības ietvaros nav piešķīrusi pagaidu atbrīvojumu, ņemot vērā īpašas papildu faktiskās prasības, ciktāl šie ierobežojumi attiecas uz sastāvdaļām vai sastāvdaļu kategorijām bez nekāda dalībvalsts atklātā fumus boni juris riska attiecībā uz šīm sastāvdaļām vai sastāvdaļu kategorijām. Ciktāl šādi valsts tiesību noteikumi ir pamatoti, balstoties uz fumus boni juris risku, Regulas Nr. 178/2002 6. un 7. pantā ir noteikts, ka atbrīvojuma no vispārējā aizlieguma procedūrai ir jābūt pieejamai, pārskatāmai un pabeigtai saprātīgā laikā un ka pieņemtajiem lēmumiem ir jābūt pārsūdzamiem tiesā. Par trešo jautājumu Eiropas Parlamenta un Padomes 2006. gada 20. decembra Regulas (EK) Nr. 1925/2006 par vitamīnu un minerālvielu, un dažu citu vielu pievienošanu pārtikai 8. pants neaizliedz valsts tiesību normas, ar kurām ir aizliegts ražot vai pārstrādāt un/vai pārdot uztura bagātinātājus ar aminoskābēm, ja vien valsts iestāde savas rīcības brīvības ietvaros nav piešķīrusi pagaidu atbrīvojumu.

( 1 ) Oriģinālvaloda – angļu.

( 2 ) Eiropas Parlamenta un Padomes 2002. gada 28. janvāra Regula, ar ko paredz pārtikas aprites tiesību aktu vispārīgus principus un prasības, izveido Eiropas Pārtikas nekaitīguma iestādi un paredz procedūras saistībā ar pārtikas nekaitīgumu (OV 2002, L 31, 1. lpp.).

( 3 ) Eiropas Parlamenta un Padomes 2006. gada 20. decembra Regula par vitamīnu un minerālvielu, un dažu citu vielu pievienošanu pārtikai (OV 2006, L 404, 26. lpp.).

( 4 ) Komisijas 2012. gada 11. aprīļa Īstenošanas regula, ar ko nosaka īstenošanas noteikumus par to, kā piemērojams 8. pants Eiropas Parlamenta un Padomes Regulā (EK) Nr. 1925/2006 par vitamīnu un minerālvielu, un dažu citu vielu pievienošanu pārtikai (OV 2012, L 102, 2. lpp.).

( 5 ) Pieņemts 2013. gada 3. jūnijā (BGBl. I, 1426. lpp.), pēdējo reizi grozīts ar 2014. gada 5. decembra likumu (BGBl. I, 1975. lpp.).

( 6 ) Eiropas Parlamenta un Padomes 2008. gada 16. decembra Regula par pārtikas piedevām (OV 2008, L 354, 16. lpp.).

( 7 ) Piebildīšu, ka, manuprāt, šajā lietā valsts atkāpes režīmam nav piemērojama ne Regula (EK) Nr. 1333/2008 (Eiropas Parlamenta un Padomes 2008. gada 16. decembra Regula par pārtikas piedevām (OV 2008, L 354, 16. lpp.)), ne Direktīva 2002/46/EK (Eiropas Parlamenta un Padomes 2002. gada 10. jūnija Direktīva par dalībvalstu tiesību aktu tuvināšanu attiecībā uz uztura bagātinātājiem (OV 2002, L 183, 51. lpp.). Saskaņā ar Regulas Nr. 1333/2008 3. panta 2. punkta a) apakšpunkta ix) punktu Regula Nr. 1333/2008 nav piemērojama aminoskābēm, kam nav tehnoloģisku funkciju. Direktīvas 2002/46 11. panta 2. punktā ir noteikts, ka, ja nav īstenošanas aktu attiecībā uz “citām vielām” (kas ietver aminoskābes), var piemērot valsts tiesību aktus, neskarot Līgumu. Šādi attiecīgi tiesību akti nav pieņemti. Tāpēc šajā gadījumā nav piemērojams neviens no abiem tiesību instrumentiem.

( 8 ) It īpaši, kad tiek radīts iespējamais risks, konkrēti, uzņemot pārāk lielu “citu vielu” daudzumu.

( 9 ) Neatkarīgi no Regulas Nr. 178/2002 pieņemšanas judikatūrā jau bija noteikts, ka ierobežojumi pārtikas vai pārtikas sastāvdaļu aprites brīvībai sabiedrības veselības apsvērumu dēļ, ņemot vērā to sastāvdaļas, par samērīgiem ir uzskatāmi tikai tad, ja to pamatā ir atbilstoši zinātniski dati – skat., piemēram, spriedumus, 2004. gada 5. februāris, Greenham un Abel (C‑95/01, EU:C:2004:71, 39. un nākamie punkti), un 2003. gada 23. septembris, Komisija/Dānija (C‑192/01, EU:C:2003:492, 40. un nākamie punkti).

( 10 ) Šī pati ideja ir arī Regulas Nr. 178/2002 7. panta pamatā. Zinātniskas neskaidrības gadījumā var veikt riska vadības pasākumus, bet tas ir pagaidu noregulējums, kas ir atkarīgs no turpmākās zinātniskās informācijas.

( 11 ) Spriedums, 2010. gada 28. janvāris, Komisija/Francija (C‑333/08, EU:C:2010:44).

( 12 ) Spriedums, 2011. gada 9. septembris, Francija/Komisija (T‑257/07, EU:T:2011:444) (šis spriedums attiecas uz saderību ar piesardzības principu, mīkstinot ierobežojošos pasākumus, kas veikti, lai apkarotu sūkļveida encefalopātiju; atstāts spēkā pēc apelācijas 2013. gada 11. jūlija spriedumā Francija/Komisija (C‑601/11 P, EU:C:2013:465)); spriedums, 2015. gada 21. maijs, Rubinum/Komisija (T‑201/13, EU:T:2015:311) (analizēts turpmāk šajos secinājumos no 72. punkta, šis spriedums attiecas uz saderību ar Komisijas īstenošanas regulas 6. pantu). 2010. gada 28. janvāra spriedumā Komisija/Francija (C‑333/08, EU:C:2010:44), kas analizēts turpinājumā, ir minēts 6. pants, bet tā ir pārkāpuma prasība, kura pilnībā balstīta uz pašreizējo LESD 34. pantu.

( 13 ) Skat., piemēram, spriedumus, 2010. gada 28. janvāris, Komisija/Francija (C‑333/08, EU:C:2010:44); 2004. gada 5. februāris, Greenham un Abel (C‑95/01, EU:C:2004:71); 2004. gada 2. decembris, Komisija/Nīderlande (C‑41/02, EU:C:2004:762); 2003. gada 23. septembris, Komisija/Dānija (C‑192/01, EU:C:2003:492), un 1983. gada 14. jūlijs, Sandoz (174/82, EU:C:1983:213).

( 14 ) Spriedums, 2010. gada 28. janvāris, Komisija/Francija (C‑333/08, EU:C:2010:44). Pārstrādes palīglīdzekļi tiek izmantoti, lai dažādos veidos uzlabotu pārtikas ražošanas procesu (piemēram, kā katalizatorus vai līdzekļus piemaisījumu likvidēšanā).

( 15 ) Spriedumā ir atsauce uz Regulu Nr. 178/2002, tomēr Komisija nav apspriedusi šīs regulas neievērošanu kā pārkāpuma pamatu.

( 16 ) Spriedums, 2010. gada 28. janvāris, Komisija/Francija (C‑333/08, EU:C:2010:44, 80. punkts). Skat. arī spriedumus, 2003. gada 23. septembris, Komisija/Dānija (C‑192/01, EU:C:2003:492, 44. punkts), un 2009. gada 5. marts, Komisija/Spānija (C‑88/07, EU:C:2009:123, 87. punkts).

( 17 ) Pamatojoties uz pastāvīgo judikatūru, sākot no 1983. gada 14. jūlija sprieduma Sandoz (174/82, EU:C:1983:213).

( 18 ) Spriedums, 2010. gada 28. janvāris, Komisija/Francija (C‑333/08, EU:C:2010:44, 95. punkts).

( 19 ) Spriedums, 2010. gada 28. janvāris, Komisija/Francija (C‑333/08, EU:C:2010:44, 100. punkts).

( 20 ) Spriedums, 2010. gada 28. janvāris, Komisija/Francija (C‑333/08, EU:C:2010:44, 103. punkts).

( 21 ) Saistībā ar nepieciešamību izmantot individuālu pieeju skat. arī spriedumu, 2009. gada 5. marts, Komisija/Spānija (C‑88/07, EU:C:2009:123, 92. un 93. punkts).

( 22 ) Skat., piemēram, spriedumu, 1983. gada 14. jūlijs, Sandoz (174/82, EU:C:1983:213, 23. punkts).

( 23 ) Spriedums, 2010. gada 28. janvāris, Komisija/Francija (C‑333/08, EU:C:2010:44, 108. un 109. punkts).

( 24 ) Spriedums, 2015. gada 21. maijs, Rubinum/Komisija (T‑201/13, EU:T:2015:311).

( 25 ) Lai gan šī lieta attiecas uz ES tiesību normas apstrīdēšanu, kas pretēja valsts normai, tika piedēvēts arī Regulas Nr. 178/2002 6. panta pārkāpums. Nav pamata šo normu interpretēt atšķirīgi šajos divu veidu gadījumos: nav nozīmes, vai apstrīdēto pasākumu pieņēma ES vai dalībvalsts iestāde. Abām ir pienākums piemērot 6. pantu, un tas ir jādara vienādi.

( 26 ) Spriedums, 2015. gada 21. maijs, Rubinum/Komisija (T‑201/13, EU:T:2015:311, 90. un 91. punkts).

( 27 ) Attiecībā uz (finanšu un personāla) resursiem, zināšanām par attiecīgajiem produktiem un pieeju attiecīgajiem datiem/zinātniskajai informācijai.

( 28 ) Skat., piemēram, Szajkowska, A., “The Impact of the Definition of the Precautionary Principle in EU Food law”, CMLRev. 47, 2010, 173.–196. lpp., 192. lpp.

( 29 ) Eiropas Parlamenta un Padomes 1997. gada 27. janvāra Regula (EK) Nr. 258/97, kas attiecas uz jauniem pārtikas produktiem un jaunām pārtikas produktu sastāvdaļām (OV 1997, L 43, 1. lpp.), ko atcēla un aizstāja ar Eiropas Parlamenta un Padomes 2015. gada 25. novembra Regulu (ES) Nr. 2015/2283 par jauniem pārtikas produktiem, un ar ko groza Eiropas Parlamenta un Padomes Regulu (ES) Nr. 1169/2011 un atceļ Eiropas Parlamenta un Padomes Regulu (EK) Nr. 258/97 un Komisijas Regulu (EK) Nr. 1852/2001 (OV 2015, L 327, 1. lpp.).

( 30 ) Protams, ir teicami iemesli kārtīgi padomāt, pirms sāk apšaubīt cilvēku ēdienkartē tūkstošiem gadu esošu pārtikas sastāvdaļu nekaitīgumu. Tomēr ir arī tiesa, ka vairākas attiecīgās pārtikas sastāvdaļas ir salīdzinoši jaunas un vienkārši dabā nepastāv tādā formā vai koncentrācijas līmenī, kā tās tiek piedāvātas tirgū. Galēja pieeja tiesību aktu interpretācijai, ko ir paredzēts piemērot šādiem ievērojami atšķirīgiem faktiskajiem apstākļiem, pie laba rezultāta nenovedīs.

( 31 ) ES likumdevēja nolūks bija arī radīt šādus pozitīvus sarakstus attiecībā uz citām vielām, tostarp aminoskābēm, bet tas vēl nav izdarīts.

( 32 ) Skat. spriedumu, minēts iepriekš, 1983. gada 14. jūlijs, Sandoz (174/82, EU:C:1983:213).

( 33 ) Spriedums, 2010. gada 28. janvāris, Komisija/Francija (C‑333/08, EU:C:2010:44, 89. punkts).

( 34 ) Spriedums, 2010. gada 28. janvāris, Komisija/Francija (C‑333/08, EU:C:2010:44, 93. punkts).

( 35 ) Ja aizliegums būtu vienīgais iespējamais iznākums, tas principā būtu nesaderīgi ar būtiskajiem nosacījumiem, kas ir saistīti ar iepriekšējas atļaujas saņemšanas kārtību, jo tas būtu neatkarīgs no riska novērtējuma.

( 36 ) Turklāt tas, ka pagaidu ierobežojumi ir atļauti vienīgi tad, kad pastāv neskaidrība par risku, ir skaidri pamatots ar Regulas Nr. 178/2002 7. panta redakciju.

( 37 ) Skat. šajā ziņā spriedumu, 2005. gada 12. jūlijs, Alliance for Natural Health u.c. (C‑154/04 un C‑155/04, EU:C:2005:449, 52. punkts).

( 38 ) Skat., piemēram, spriedumu, 2000. gada 5. decembris, Guimont (C‑448/98, EU:C:2000:663, 21. punkts).

( 39 ) Spriedumi, 1979. gada 8. novembris, Groenveld (15/79, EU:C:1979:253, 7. punkts), un 2008. gada 16. decembris, Gysbrechts un Santurel Inter (C‑205/07, EU:C:2008:730, 40. punkts).