ĢENERĀLADVOKĀTA FILIPA LEŽĒ [PHILIPPE LÉGER] SECINĀJUMI,

sniegti 2004. gada 27. aprīlī ( )

Lieta C-257/01

Eiropas Kopienu Komisija,

kuru atbalsta Nīderlandes Karaliste,

pret

Eiropas Savienības Padomi,

kuru atbalsta Spānijas Karaliste

Tieslietas un iekšlietas – Vīzu politika – Robežu kontrole un uzraudzība – Eiropas Savienības Padomei rezervētas izpildes pilnvaras – EKL 202. pants – Padomes Lēmuma 1999/468/EK 1. pants – Īpašs un pamatots gadījums – Jēdzieni

1. Šajā lietā Tiesa ir lūgta pirmo reizi izvērtēt un noteikt ierobežojumus Eiropas Savienības Padomes pilnvarām sev rezervēt izpildes pilnvaras. Eiropas Kopienu Komisija, balstoties uz EKL 230. pantu, lūdz atcelt Padomes 2001. gada 24. aprīļa Regulu (EK) Nr. 789/2001, ar ko Padomei rezervē izpildu pilnvaras attiecībā uz dažiem sīki izstrādātiem noteikumiem un praktiskām procedūrām vīzu pieteikumu izskatīšanā ( ), un Padomes 2001. gada 24. aprīļa Regulu Nr. 790/2001, ar ko Padomei rezervē izpildu pilnvaras attiecībā uz dažiem sīki izstrādātiem noteikumiem un praktiskām procedūrām robežkontroles un uzraudzības veikšanā ( ), (turpmāk tekstā – kopā dēvētas “apstrīdētās regulas”).

I – Atbilstošās tiesību normas

2. Pēc atbilstošo izpildes pilnvaras regulējošo tiesību normu izvērtēšanas es izvērtēšu jomu, kurā šajā gadījumā Padome šādas pilnvaras rezervēja sev.

A – Padomes izpildes pilnvaru rezervēšana

3. Atbilstoši šobrīd spēkā esošajām Kopienu tiesībām izpildes pilnvaru piešķiršanu Kopienas kontekstā skar divas EK līguma normas, proti, EKL 202. un 211. pants.

4. Līguma noteikumos par iestādēm 202. panta trešais ievilkums 2. iedaļā ar virsrakstu “Padome” paredz:

“Lai nodrošinātu šajā Līgumā izvirzīto mērķu sasniegšanu, Padome saskaņā ar šajā līgumā paredzētajiem nosacījumiem:

[..]

– ar tās pieņemtiem tiesību aktiem pilnvaro Komisiju īstenot Padomes pieņemtos noteikumus. Padome var izvirzīt noteiktas prasības, kas attiecas uz šo pilnvaru īstenošanu. Īpašos gadījumos Padome var arī paturēt tiesības tieši īstenot izpildes pilnvaras. Šīm procedūrām jāsaskan ar principiem un noteikumiem, ko Padome pēc Komisijas priekšlikuma, saņēmusi Eiropas Parlamenta atzinumu, iepriekš pieņēmusi ar vienprātīgu lēmumu.”

5. Līguma noteikumos par iestādēm 211. panta ceturtais ievilkums ar virsrakstu “Komisija” nosaka:

“Lai nodrošinātu pareizu kopējā tirgus darbību un attīstību, Komisija:

[..]

– īsteno pilnvaras, ko Komisijai piešķīrusi Padome tās pieņemto noteikumu īstenošanai.”

6. Turklāt Padomes Lēmums 1999/468/EK nosaka Komisijai piešķirto ieviešanas pilnvaru īstenošanas kārtību ( ) (turpmāk tekstā – “Otrais komitoloģijas lēmums”).

7. Lēmuma 1. panta pirmā daļa paredz, ka “[i]zņemot īpašus un pamatotus gadījumus, kad pamatakts paredz Padomei tiesības tieši īstenot dažas ieviešanas pilnvaras, šādas pilnvaras ir jāuztic Komisijai saskaņā ar atbilstīgajiem pamatakta noteikumiem. Šie noteikumi nosaka šādi uzticētu pilnvaru būtiskos elementus”.

B – Attiecīgā joma: Līguma IV sadaļa

8. Apstrīdētās regulas ir pieņemtas, pamatojoties uz noteiktām normām Līguma IV sadaļā ar virsrakstu “Vīzu politika, patvēruma politika, imigrācijas politika un cita politika, kas saistīta ar personu brīvu pārvietošanos”. Šī jaunā sadaļa apvieno dažādas normas, kuras jau bija ietvertas EK līgumā ( ), kā arī padara par Kopienas ietvaros ietilpstošām jomas, kuras iepriekš bija pakļautas starpvaldību metodei.

9. Šengenas Nolīgums un Konvencija, ar ko īsteno Šengenas Nolīgumu ( ), kas parakstīta 1990. gada 19. jūnijā (turpmāk tekstā – “Īstenošanas konvencija”, ļāva piecām dalībvalstīm faktiski uzsākt atcelt kontroli pie Eiropas Kopienas iekšējām robežām, kā to bija ieteikusi Komisija savā Baltajā grāmatā par iekšējā tirgus pabeigšanu ( ). Tātad Šengenas Nolīgums un Īstenošanas konvencija izrietēja no šo dalībvalstu divpusējām un daudzpusējām iniciatīvām šajā jautājumā.

10. Īstenošanas konvencijas II sadaļas 2. un 3. nodaļa paredz galvenos noteikumus par ārējo robežu šķērsošanu un vīzām. Procedūras šo noteikumu īstenošanai attiecībā uz robežkontroli ir paredzētas Kopīgajā rokasgrāmatā ( ) (turpmāk tekstā – “KR”) un attiecībā uz vīzām – Kopīgajā konsulārajā instrukcijā diplomātiskajām misijām un konsulātiem ( ) (turpmāk tekstā – “KKI”). Izpildu komitejai šie dokumenti regulāri jāatjauno ( ), jo tie paredzēti kā instrukcijas ikdienas izmantošanai ierēdņiem.

11. 2. panta 1. punkts protokolā par Šengenas acquis iekļaušanu ( ) Eiropas Savienības sistēmā ( ) paredz, pirmkārt, ka Īstenošanas konvencija, ietverot Izpildu komitejas lēmumus, šī protokola 1. pantā minētajās trīspadsmit dalībvalstīs ir piemērojama, sākot ar Amsterdamas līguma spēkā stāšanās datumu ( ) un, otrkārt, ka Padome stājas Izpildu padomes vietā tās funkciju īstenošanā.

12. Pēc Šengenas acquis iekļaušanas Kopienas sistēmā Lēmums 1999/436/EK ( ) Kopienas sistēmā iekļāva arī KR un KKI, kā arī visus uz tām attiecošos Izpildu komitejas lēmumus ( ). Tika nolemts kā juridisko pamatu Izpildu komitejas lēmumam par galīgajām KR un KKI redakcijām un to pielikumiem izmantot EKL 62. pantu un EKL 63. pantu ( ). Šo dokumentu grozīšana un atjaunināšana no šī brīža bija īstenojama atbilstoši Kopienu tiesībās paredzētajām procedūrām.

13. Īpaši lai paredzētu sistēmu KR un KKI un to pielikumu grozīšanai, Padome pieņēma apstrīdētās regulas. EKL 62. panta 2. un 3. punkts ( ), kā arī EKL 62. panta 2. punkta a) un b) apakšpunkti un EKL 67. panta 1. punkts ( ) ir šo regulu juridiskais pamats.

14. EKL 62. pants nosaka:

“Padome piecos gados pēc Amsterdamas Līguma stāšanās spēkā saskaņā ar 67. pantā minēto procedūru nosaka:

1) pasākumus, lai saskaņā ar 14. pantu panāktu to, ka, šķērsojot iekšējās robežas, neatkarīgi no tā, vai to dara Savienības vai trešās valsts pilsonis, nenotiek nekāda personu pārbaude;

2) pasākumus attiecībā uz dalībvalstu ārējo robežu šķērsošanu, nosakot

a) standartus un procedūras, kas jāievēro dalībvalstīs, lai veiktu personu pārbaudi uz šīm robežām;

b) noteikumus par vīzām uz paredzēto uzturēšanās laiku, kas nepārsniedz trīs mēnešus, tostarp

i) to trešo valstu sarakstu, kuru pilsoņiem jābūt vīzai, lai šķērsotu ārējās robežas, un to trešo valstu sarakstu, kuru pilsoņi no šīs prasības ir atbrīvoti;

ii) dalībvalstu vīzu izdošanas procedūras un nosacījumus;

iii) vienādu vīzu formu;

iv) noteikumus par vienotu vīzu;

3) pasākumus, kas paredz nosacījumus, saskaņā ar kādiem trešo valstu pilsoņi var brīvi pārvietoties dalībvalstu teritorijā ne ilgāk par trim mēnešiem.”

15. EKL 67. pants nosaka:

“1. Piecu gadu pārejas laikā pēc Amsterdamas Līguma stāšanās spēkā Padome lēmumus pieņem vienprātīgi pēc Komisijas priekšlikuma vai kādas dalībvalsts ierosinājuma, apspriedusies ar Eiropas Parlamentu.

2. Kad šie pieci gadi pagājuši,

– Padome lēmumus pieņem pēc Komisijas priekšlikuma; Komisija izskata katru lūgumu, ko dalībvalsts iesniegusi, lai Komisija iesniegtu Padomei priekšlikumu;

– Padome, apspriedusies ar Eiropas Parlamentu, vienprātīgi pieņem lēmumu, lai nodrošinātu to, ka uz visām šīs sadaļas jomām vai daļu no tām attiecina 251. pantā minēto procedūru, un lai pielāgotu noteikumus par Tiesas pilnvarām.

3. Atkāpjoties no 1. un 2. punkta, pēc Amsterdamas Līguma stāšanās spēkā 62. panta 2. punkta b) apakšpunkta i) un iii) apakšpunkta minētos pasākumus Padomē nosaka ar kvalificētu balsu vairākumu pēc Komisijas priekšlikuma, apspriedusies ar Eiropas Parlamentu.

4. Atkāpjoties no 2. punkta, kad pagājuši pieci gadi pēc Amsterdamas Līguma stāšanās spēkā, 62. panta 2. punkta a) apakšpunkta ii) un iv) apakšpunktā paredzētos pasākumus Padome nosaka saskaņā ar 251. pantā minēto procedūru.”

C – Apstrīdētās regulas

16. Regulas Nr. 789/2001 mērķis ir rezervēt Padomei izpildes pilnvaras, lai grozītu un atjauninātu noteiktas KKI un tās pielikumu normas. Regulas preambulas sestais apsvērums atsaucas uz Īstenošanas konvencijas 17. pantu ( ), saskaņā ar kuru noteiktiem KKI grozījumiem ir nepieciešams, lai Izpildu komiteja pieņemtu īstenošanas lēmumus. Tas arī norāda, ka, tā kā Padome ir stājusies Izpildu komitejas vietā un turpmāk uz KKI un KR attiecas noteikumi par iestādēm, var paredzēt Kopienas procedūru šo lēmumu pieņemšanai.

17. Regulas Nr. 789/2001 astotais apsvērums izskaidro iemeslus, kāpēc vīzu pieteikumu jomā izpildes pilnvaras būtu jārezervē Padomei:

“Tā kā dalībvalstīm ir nozīmīga loma vīzu politikas izstrādē, kas atspoguļo valstu jūtīgumu šajā jomā, jo īpaši politiskajās attiecībās ar trešām valstīm, Padome patur tiesības Līguma 67. panta 1. punktā minētajā piecu gadu pārejas periodā ar vienprātīgu lēmumu pieņemt, grozīt un atjaunināt iepriekš minētos sīki izstrādātos noteikumus un praktiskās procedūras, līdz Padome būs pārskatījusi nosacījumus, pie kuriem pēc pārejas perioda beigām šādas izpildes pilnvaras piešķirs Komisijai.”

18. Regulas Nr. 789/2001 1. pants uzskaita KKI un tās pielikumu normas, kuras Padome tādējādi var grozīt, rīkojoties vienbalsīgi.

19. Tāpat šī regula 2. pantā iedibina procedūru, kuru izmantojot, dalībvalstīm jāpaziņo Padomes ģenerālsekretāram par tiem grozījumiem, ko tās vēlas veikt noteiktās KKI pielikumu daļās.

20. Visbeidzot, KKI un tās pielikumu normas, kuras nevar grozīt, izmantojot vienu no Regulā Nr. 789/2001 paredzētajām procedūrām, ir grozāmas saskaņā ar Līguma IV sadaļas normām, konkrētāk – saskaņā ar EKL 62. panta 2. un 3. pantu un EKL 67. pantu.

21. No struktūras viedokļa Regulai Nr. 789/2001 identiskās Regulas Nr. 790/2001 mērķis ir Padomei rezervēt izpildes pilnvaras, lai grozītu un atjauninātu noteiktas KR un tās pielikumu normas. Tās trešais apsvērums norāda uz Īstenošanas konvencijas 8. pantu ( ), kurā attiecībā uz robežkontroli noteiktas procedūras KR un tās pieteikumu grozīšanai un atjaunināšanai.

22. Regulas Nr. 790/2001 preambulas piektais apsvērums izskaidro, kāpēc izpildes pilnvaras attiecībā uz robežo kontroli būtu jārezervē Padomei:

“Tā kā dalībvalstīm ir nozīmīga loma robežpolitikas izstrādāšanā, kas atspoguļo šīs jomas jūtīgumu, jo īpaši politiskajās attiecībās ar trešām valstīm, Padome saglabā tiesības Līguma 67. panta 1. punktā minētajā piecu gadu pārejas periodā ar vienprātīgu lēmumu pieņemt, grozīt un atjaunināt iepriekš minētos sīki izstrādātos noteikumus un praktiskās procedūras, līdz Padome būs pārskatījusi nosacījumus, saskaņā ar kuriem pēc pārejas perioda beigām šādas izpildes pilnvaras piešķirs Komisijai.”

23. Regulas Nr. 790/2001 1. un 2. pants nosaka divus Regulā Nr. 789/2001 paredzētos procedūru veidus un norāda, ka Līguma IV sadaļā paredzētā procedūra ir izmantojama attiecībā uz visu pārējo KR un tās pielikumu elementu grozīšanu un atjaunināšanu. Tādējādi 1. pantā uzskaitītas KR un tās pielikumu normas, kuras Padome var grozīt, rīkojoties vienbalsīgi. Regulas Nr. 790/2001 2. pants iedibina procedūru, saskaņā ar kuru dalībvalstīm jāpaziņo Padomes ģenerālsekretāram par tiem grozījumiem, ko tās vēlas izdarīt KR pielikumu noteiktās daļās.

II – Process un lietas dalībnieku pretenzijas

24. 2001. gada 3. jūlijā Komisija Tiesas Kancelejā iesniedza prasību pret Padomi saskaņā ar EKL 230. pantu. Tā lūdz Tiesu atcelt apstrīdētās regulas un piespriest Padomei atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.

25. Padome lūdza prasību noraidīt kā nepamatotu un piespriest Komisijai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.

26. Ar Tiesas priekšsēdētāja 2001. gada 10. oktobra un 8. novembra rīkojumiem Spānijas Karalistei un Nīderlandes Karalistei tika atļauts iestāties lietā, pirmajai – lai atbalstītu Padomi, un otrajai – lai atbalstītu Komisiju.

27. Savu prasību pamatojot, Komisija atsaucas uz diviem pamatiem. Apstrīdētajās Regulās Padome ir pārmērīgi un, šādu rīcību pienācīgi nepamatojot, sev rezervējusi izpildes pilnvaras, tādējādi pārkāpjot EKL 202. pantu un Otrā Komitoloģijas lēmuma 1. pantu. ( ).

28. Pakārtoti Komisija apgalvo, ka procedūra atbilstoši apstrīdēto regulu 2. pantam, kas dalībvalstīm piešķir pilnvaras grozīt KKI un KR un paziņot par šādiem grozījumiem Padomes ģenerālsekretariātam, pārkāpj EKL 202. pantu.

III – Par pirmo Padomes iespējami izdarīto EKL 202. panta un Otrā Komitoloģijas lēmuma 1. panta pārkāpumu

A – Lietas dalībnieku izvirzītie argumenti

29. Komisija atgādina, ka parasti tai ir izpildes pilnvaras un Padome šādas pilnvaras sev var rezervēt vienīgi izņēmuma gadījumā un, ja tā sniedz pamatojumu, kas parāda, ka pastāv īpašs gadījums, kas attaisno šādu rezervēšanu. Tā apgalvo, ka Padome nav pierādījusi šādas īpašas situācijas pastāvēšanu un ka tā ir iesniegusi “vispārēju” pamatojumu, kas ir pārāk vispārīgs un tikpat labi varētu aptvert kā daļu, tā visu Līguma IV sadaļu ( ). Turklāt, uzsver Komisija, Padome nav paskaidrojusi ne to izpildes pilnvaru raksturu, ne saturu, kuras ir abu apstrīdēto regulu priekšmets, un no tā izrietošo nepieciešamību Padomei pašai izmantot šis izpildes pilnvaras.

30. Konkrētāk apskatot dažādos Padomes par pamatojumu izvirzītos iemeslus, kurus Komisija šajā gadījumā uzskata par nepamatotiem, Komisija uzsver, ka ir grūti novērtēt, kas ir domāts ar apstrīdēto regulu preambulās minēto, ka “dalībvalstīm ir nozīmīga loma”. Komisija uzskata, ka vienīgā iespējamā nozīme ir tāda, ka pagaidu izņēmuma veidā no Kopienas metodes, Līguma IV sadaļa piešķir dalībvalstīm iniciatīvas tiesības, kas pastāv paralēli Komisijas iniciatīvas tiesībām. Šāda nozīme tomēr neietver Padomes izpildes pilnvaru rezervēšanu ( ).

31. Tāpat Komisija norāda, ka vīzu un robežu politikas jūtīgums nekādā veidā nav uzskatāms par pienācīgu pamatojumu, lai Padome sev rezervētu izpildes pilnvaras. ( )

32. Visbeidzot, Komisija uzskata, ka Padomes arguments, ar kuru uzsvērta saikne starp jautājuma jūtīgumu un politiskajām attiecībām ar trešām valstīm, arī ir nepamatots. Līgums uztic Komisijai institucionālu lomu saistībā ar šādām attiecībām komercjautājumos ( ). Tādējādi noteikti vīzu politikas aspekti kopš Līguma par Eiropas Savienību pieņemšanas saskaņā ar Līguma 100.c pantu ir nonākuši Kopienas sistēmā, un Padome jau bija nodevusi izpildes pilnvaras Komisijai, it īpaši jomās, kurās noslēpumu glabāšana ir princips bez izņēmumiem( ).

33. Nīderlandes valdība atbalsta Komisijas argumentus un piebilst, ka nav skaidrs, kāpēc lēmumi, uz kuriem attiecas apstrīdētās regulas, ir tik politiski jūtīgi, ka tos nevar atstāt Komisijas ziņā. ( )

34. Padome, kuru atbalsta Spānijas karaliste, būtībā uzskata, ka izpildes pilnvaru rezervēšana Padomei bija pilnībā atbilstoša un pietiekami pamatota, atbilstoši EKL 202. panta prasībām. Izpildes pilnvaru rezervēšana attiecas konkrēti uz grozījumiem noteiktos “sīki izstrādātos noteikumos un praktiskās procedūrās”, kas paredzēti KKI un KR un nevis uz citu vīzu un robežu politikas aspektu grozījumiem. ( ) Tādējādi nav pareizi apgalvot, ka pamatojums ir vispārīgs.

35. Iemesli, kuru dēļ Padome sev rezervēja izpildes pilnvaras, tika izskaidroti Regulas Nr. 789/2001 astotajā apsvērumā un Regulas Nr. 790/2001 piektajā apsvērumā. Šie apsvērumi norāda, ka Dalībvalstīm ir nozīmīga loma vīzu politikas un robežpolitikas izstrādāšanā, kas atspoguļo šīs jomas jūtīgumu, jo īpaši politiskajās attiecībās ar trešām valstīm.

36. Saskaņā ar Padomes viedokli, jautājumu, uz kuriem attiecas grozījumi, jūtīgums skaidri izriet no KKI un KR satura, un piemēra pēc norāda attiecīgos grozījumus noteiktās abu dokumentu daļās. Tādējādi KKI II daļa nosaka kritērijus, lai izlemtu, kura dalībvalsts ir atbildīga izlemt par vīzas pieteikumu. Saskaņā ar Padomes viedokli, šādu kritēriju izmaiņām acīmredzami varētu būt iespaids uz apgrūtinājumiem dažādām dalībvalstīm šajā sakarā. ( ) Tā turpina ar piemēru par KKI V daļas jūtīgumu un īpaši 2.3 punktu, kurā paredzēta procedūra, kas jāievēro, ja par vīzas pieteikumu nevar izlemt tikai tās dalībvalsts iestādes, kura saņēmusi pieteikumu, bet vispirms jānotiek konsultācijai ar citas dalībvalsts centrālajām valsts iestādēm.

37. Visa rakstveida procesa laikā Padome atkārtoti norādīja, ka argumentam, ka vīzu politika un robežpolitika ietver “politiskās attiecības ar trešām valstīm” nav nepieciešams tālāks pamatojums. Tādējādi šāda izpildes pilnvaru rezervēšana no Padomes viedokļa ir saderīga ar EKL 202. pantu un Otrā komitoloģijas lēmuma 1. pantu, un tā ir pienācīgi pamatota. Rezervēšana ir arī ierobežota laikā, attiecinot to tikai uz Līguma IV sadaļā minēto piecu gadu pārejas periodu.

B – Izvērtējums

38. Netiek apšaubīts, ka principā izpildes pilnvaras piekrīt Komisijai un ka šīs pilnvaras var piemērot arī Līguma jaunās IV sadaļas kontekstā. Tāpat netiek apšaubīts, ka Padome noteiktos un pamatotos gadījumos var izmantot šīs pilnvaras.

39. Izskatāmajā lietā ir jāizvērtē Padomes lēmums sev rezervēt izpildes pilnvaras attiecībā uz apstrīdētajām regulām. Šajā nolūkā es vispirms identificēšu nosacījumus, kurus izpildot, Padome var izmantot izpildes pilnvaras. Tad es noteikšu, kāds ir apjoms Tiesas kontrolei pār šiem nosacījumiem. Visbeidzot es tos piemērošu izpildes pilnvaru rezervēšanai šajā lietā.

1. Nosacījumi, kuriem iestājoties, Padome var rezervēt izpildes pilnvaras

40. Atbilstoši šobrīd spēkā esošajām Kopienas tiesībām pēc Vienotā Eiropas akta paredzētajiem grozījumiem Līgums nosaka, ka izpildes pilnvaras jāizmanto Komisijai, bet īpašos gadījumos Padome var izlemt tās izmantot pati.

41. Atbilstoši Līgumā paredzētajam režīmam, kas bija spēkā pirms Vienotā Eiropas akta paredzētajiem grozījumiem, Padome varēja, atbilstoši EK līguma 155. pantam (tagad, jaunajā redakcijā, EKL 211. pants), piešķirt Komisijai izpildes pilnvaras. ( ) Šo pilnvaru izmantošana Padomei ir iespējama, nevis obligāta. ( ) Ģenerāladvokāts Diteijē de Lamots [Dutheillet de Lamothe] ir ļoti pareizi aprakstījis Kopienas nostāju attiecībā uz izpildes pilnvarām: “1) Padomei institucionāli ir ne vien vispārējas un pamata likumdošanas pilnvaras, bet arī pilnvaras pašai pieņemt izpildes normas, kas nepieciešamas tās pieņemto vispārējo noteikumu piemērošanai. 2) Šīs izpildes pilnvaras var izmantot pati Padome vai piešķirt tās Komisijai” ( ).

42. Pēc Vienotā Eiropas akta izdarītajiem grozījumiem EKL 202. pantam ir pievienots trešais ievilkums, saskaņā ar kuru izpildes pilnvaras izmanto Komisija, Padomei tās sev rezervējot tikai īpašos gadījumos ( ).

43. Pēc tam divi Padomes lēmumi – “Komitoloģijas lēmumi” – precizēja kārtību, kā izmantojamas Komisijai piešķirtas izpildes pilnvaras. 1. pants lēmumā 87/373/EEK ( ), tā dēvētajā “Pirmajā komitoloģijas lēmumā”, tieši pārņēma Līguma formulējumu, nosakot, ka, izņemot īpašus gadījumus, Padome izpildes pilnvaras izmantot nevar. Otrais komitoloģijas lēmums, ar kuru groza un atceļ pirmo, precizē nosacījumus, kurus izpildot, var rezervēt izpildes pilnvaras, ietverot prasību sniegt pamatojumu. Vispirms tajā atgādināts Līgumā paredzētais princips un izņēmums. Tālāk tajā norādīts, ka Padome izpildes pilnvaras var sev rezervēt īpašos un pamatotos gadījumos, kad to paredz pamatakts. Otrais komitoloģijas lēmums “īpaša gadījuma” kritērijam pievieno nepieciešamību pamatot pilnvaru rezervēšanu Padomei. Tomēr lēmums tālāk neizskaidro šos nosacījumus. ( )

44. Tātad ir jāatzīmē, ka atbilstoši šobrīd spēkā esošajām Kopienas tiesībām Padome izpildes pilnvaras var izmantot tikai izņēmuma kārtā, ja tā pierāda, ka pastāv īpašs gadījums un pamato savu lēmumu. Ir jāvaicā, ko nozīmē jēdziens “īpaši gadījumi”.

45. Vispirms, manuprāt, tas, ka izpildvaru pilnvaras Padomei tiek rezervētas Padomei tikai īpašos gadījumos, nozīmē, ka Padome šīs pilnvaras nevar sev rezervēt vispārīgā veidā.

46. Pilnvaras nevar rezervēt attiecībā uz visu jomu kopumā, bet gan vienīgi attiecībā uz vienu vai vairākiem jautājuma aspektiem, uz ko Padomei jāvērš uzmanība pamataktā. Tāpēc aktā, ar kuru Padome īsteno šādu rezervēšanu, jāietver norāde uz īpašām jomām, uz kurām attiecas pilnvaru rezervēšana.

47. Fakts, ka gadījumam jābūt īpašam, arī prasa, lai pilnvaras rezervētu uz noteiktu laika periodu. Padome nevar šīs pilnvaras sev rezervēt uz nenoteiktu laika periodu. Lēmuma rezervēt pilnvaras izņēmuma raksturs nozīmē, ka tas nevar būt pieņemts uz neierobežotu laiku.

48. Tātad Padomei aktā, ar kuru tā nolemj sev rezervēt izpildes pilnvaras, ir jākonkretizē joma, attiecībā uz kuru būs spēkā rezervēšana, ņemot vērā iepriekš minētos ierobežojumus.

49. Attiecībā uz pienākumu sniegt pamatojumu var redzēt, ka ar to ir paredzēts ieviest ciešāku ietvaru izpildes pilnvaru rezervēšanai. Manuprāt, tas ietver Padomes pienākumu izskaidrot pamatojumu, kas attaisno šādu pilnvaru rezervēšanu.

50. Tiesai savā iepriekš minētajā spriedumā lietā Komisija/Padome, jau ir bijusi iespēja netieši izteikties par kārtību, kādā Padomei rezervējamas izpildes pilnvaras. Prasība bija par regulas par pētījumu koordinēšanu un veicināšanu zivsaimniecības nozarē, ar ko apvienoja Komisijas lēmumu pieņemšanas pilnvaru izmantošanu ar pārvaldes komitejas procedūras izmantošanu, daļēju atcelšanu; saskaņā ar Komisijas viedokli, tā bija pretrunā ar Komisijas ekskluzīvajām pilnvarām budžeta jautājumos. Izskatāmajā lietā Tiesa nolēma, ka Komisijas budžeta pilnvaras nemaina varas sadalījumu, kas izriet no dažādām Līguma normām, kuras atļauj Padomei un Komisijai pieņemt vispārpiemērojamus vai individuālus pasākumus. ( )

51. Tiesa tāpat precizēja, ka “pēc grozījumiem 145. pantā, kas veikti ar Vienoto Eiropas aktu, Padome nevar sev tieši rezervēt izpildes pilnvaras, izņemot īpašus gadījumus, šo lēmumu detalizēti pamatojot” ( ).

52. Tātad jau 1989. gadā Tiesa ir nolēmusi, ka Padome izpildes pilnvaras var rezervēt vienīgi izņēmuma kārtā un ja tā sniedz detalizētu pamatojumu. Otrais komitoloģijas lēmums tādējādi šo judikatūru atspoguļoja tā 1. panta formulējumā. Ir jāizvērtē šīs normas piemērošanas apjoms.

53. Jāatceras, ka EKL 253. pants paredz vispārēju pienākumu sniegt pamatojumu, kas attiecas uz visiem iestāžu pieņemtajiem aktiem. Apstrīdētās regulas ir pakļautas šim pienākumam. ( ) Tomēr, tā kā izpildes pilnvaras tiek rezervētas vienīgi izņēmuma kārtā, pamatojumam jābūt detalizētam. Manuprāt, mērķis, pieprasot detalizētu pamatojumu, ir iedibināt ciešāku ietvaru Padomes izņēmuma rakstura izpildes pilnvaru izmantošanai un sniegt pamatojumu, kāpēc attiecībā uz pilnvaru piešķiršanu ir piemērojams izņēmums, nevis princips.

54. Tātad Kopienas tiesības paredz pienākumu sniegt detalizētu pamatojumu, kā rezultātā Padomei aktā, ar kuru tā sev rezervē izpildes pilnvaras, ir jāsniedz pamatojums. Tomēr, tā kā šim pamatojumam ir jābūt detalizētam, pamatojumā ir jānorāda ne vien faktu un juridiskie apsvērumi, kuri Padomei likuši pieņemt šādu lēmumu ( ), bet ir arī jāizskaidro, kāpēc ir svarīgi, ka izņēmuma kārtā šīs pilnvaras izmanto Padome, nevis Komisija.

55. Jebkāda pilnvaru rezervēšana no Padomes puses, kas neatbilst šīm obligātajām prasībām, manuprāt, kaitē no Līguma izrietošajam institucionālajam līdzsvaram par izpildes pilnvaru piešķiršanu un izmantošanu.

2. Tiesas kontrole nosacījumiem, kuriem iestājoties, Padome rezervē izpildes pilnvaras

56. Tagad ir jāapskata tās kontroles apjoms, kuru Tiesa var īstenot pār Padomes lēmumu sev rezervēt izpildes pilnvaras. Tiesas kontrolei jāattiecas uz diviem iepriekš minētajiem kumulatīvajiem nosacījumiem: īpašo gadījumu un pamatojumu.

57. Kopienas tiesības Padomei piešķir diskrecionāru varu īpašos gadījumos sev rezervēt izpildes pilnvaras, to detalizēti pamatojot. Manuprāt, Padomei tās diskrecionārās varas ietvaros piekrīt tiesības izlemt, kuri ir šie īpašie Līgumā un Otrajā komitoloģijas lēmumā minētie gadījumi. No šāda viedokļa, ne Tiesa, ne kāda cita Kopienu institūcija nevar Padomes vietā izlemt, kuri ir šie īpašie gadījumi, kuros Padome var pati izmantot šīs izpildes pilnvaras.

58. Tomēr šāds lēmums nevar būt ārpus Tiesas kontroles. ( ) Faktiski “gadījumā, kad Kopienas iestādēm ir šādas izvērtēšanas tiesības, Kopienas tiesiskās kārtības piešķirto garantiju ievērošanai [..] ir [..] būtiska nozīme ” ( ).

59. Tāpat kā Komisija, es no tā secinu, ka Tiesas kontrolei tāpēc ir jāattiecas uz to, vai Padome savu diskrecionāro varu īstenojusi atbilstoši Kopienas tiesībām ( ). Proti, Tiesai, veicot savu kontroli, jāpārliecinās, ka Padome, izmantojot savu rīcības brīvību, neatņem saturu un nozīmi noteikumam, ka izpildes pilnvaras ir piešķirtas Komisijai.

60. Būtu jāatceras, ka Tiesas kontroles tiesības ir atšķirīgas atkarībā no attiecīgā jautājuma. Šajā gadījumā apstrīdētās regulas ietilpst iestādes politiskajās izvērtēšanas pilnvarās. ( ) Saskaņā ar Tiesas pastāvīgo judikatūru tiesas kontrole ir ierobežota gadījumos, kad tā attiecas uz attiecīgās institūcijas diskrecionārās varas izmantošanu. Tiesa vairākās jomās ir lēmusi, ka tās kontrole nevar attiekties ne uz to ekonomisko faktu vai apstākļu, ne ekonomikas politikas izvērtēšanu ( ), kurus ņemot vērā, tikuši pieņemti apstrīdētie akti ( ).

61. Manuprāt, tas pats attiecas uz politiskajiem apstākļiem. ( ) Tiesai ir kompetence pārbaudīt, vai akti ir likumīgi, bet neizvērst pilna apjoma pārbaudi, kas būtu saistīta ar aktu pieņemšanas apstākļiem ( ). Šāda kontrole aptver to, vai ir notikusi acīmredzama kļūda novērtējumā, būtisku procesuālu normu pārkāpums vai pilnvaru nepareiza izmantošana. Tiesas kontrole par to, vai ir pierādīts, ka gadījums ir īpašs, kas ir viens no nosacījumiem izpildes pilnvaru rezervēšanai, ir kontrole par to, vai ir izdarīta acīmredzama kļūda novērtēšanā. Šie apsvērumi ir jāpatur prātā, veicot kontroli šajā lietā.

3. Tiesas kontrole pār Padomes izpildes pilnvaru rezervēšanu šajā lietā

62. Tagad es izvērtēšu, vai Padome ir ievērojusi vai pārkāpusi tās rīcības brīvības robežas, izlemjot rezervēt sev izpildes pilnvaras, lai grozītu KKI un KR un to attiecīgos pielikumus.

63. Gan Komisija, gan Padome atsaucas uz Regulas Nr. 789/2001 preambulas astoto apsvērumu un Regulas Nr. 790/2001 preambulas piekto apsvērumu, kuri, saskaņā ar to viedokli, ir iemesls un pamatojums Padomes izpildes pilnvaru rezervēšanai.

64. Ievadam jāprecizē, ka, pat ja izpildes pilnvaru rezervēšana attiecas tikai uz noteiktiem KKI un KR aspektiem, Kopienas tiesībās izvirzītā prasība, lai pastāvētu “īpašs gadījums”, neattiecas uz grozāmajām normām, bet gan uz īpašo kontekstu, kādā notiek šāda pilnvaru rezervēšana. Fakts, ka Padome ir sev rezervējusi izpildes pilnvaras vienīgi attiecībā uz apstrīdēto regulu noteiktu aspektu grozīšanu, neiespaido prasību izpildīt noteikumu par to, ka jāpastāv “īpašam gadījumam”. Tādējādi atbilstoši Kopienas tiesībām īpašiem jābūt nevis grozījumiem, bet gan gadījumam, kādā Padome sev rezervē izpildes pilnvaras.

65. Izlasot Regulas Nr. 789/2001 preambulas astoto apsvērumu un Regulas Nr. 790/2001 preambulas piekto apsvērumu, ir skaidrs, ka šie apsvērumi no satura viedokļa ir gandrīz identiski. Padomes izvirzītais pamatojums izpildes pilnvaru rezervēšanai vīzu politikas jomā ir identisks pamatojumam, kas izvirzīts attiecībā uz robežu politiku. Tādējādi šie apsvērumi liek domāt, ka tas ir standartveida formulējums, kurā nomainīts vienīgi attiecīgais priekšmets. Tomēr, manuprāt, šī līdzība neizslēdz, ka saturs varētu parādīt, ka pastāv īpašs gadījums, attaisnojot pilnvaru rezervēšanu.

66. Turpinot lasīt apstrīdēto regulu preambulu identiskās daļas, jāatzīmē, ka Padome, pēc tam, kad tā bija atgādinājusi, ka izpildes pasākumi pieņemami, lai grozītu un atjauninātu noteiktas KKI un KR normas un to pielikumus, precizē, ka “[t]āpēc ir lietderīgi Kopienas tiesību aktā noteikt procedūru, kādā būtu jāpieņem šādi izpildes pasākumi” ( ).

67. Paredzot vispārēju procedūru noteiktā jomā vai nu attiecībā uz vīzu pieteikumiem saskaņā ar Regulu 789/2001, vai attiecībā uz robežpārbaudēm un uzraudzību saskaņā ar Regulu Nr. 790/2001, Padome nav ņēmusi vērā Līguma prasību, ka izpildes pilnvaru rezervēšanai ir jānotiek īpašos gadījumos.

68. Padome nolēma izveidot vispārēju ietvaru izpildes pilnvaru izmantošanai saistībā ar attiecīgajiem KKI un KR grozījumiem. Kā minēts iepriekš, tas nav saderīgs ar pašu “īpaša gadījuma” pastāvēšanas prasību, lai uz veselu jomu attiektos pilnvaru rezervēšana. Izskatāmajā lietā vispārējā procedūra, kuru iesaka Padome, aptver visus grozījumus, kuriem nepieciešami izpildes pasākumi vīzu pieteikumu un robežkontroles jomās.

69. Visbeidzot, šāds nodoms ir pretrunā ar institucionālo līdzsvaru, kas izveidots pēc Vienotā Eiropas akta pieņemšanas un Padomes izpildes pilnvaru rezervēšanas izņēmuma rakstura atzīšanas, jo tas atļauj Padomei šajās divās jomās attiecīgos izpildu pasākumus pieņemt vispārējā veidā, nevis izņēmuma kārtā.

70. Tādējādi Padomes lēmums apstrīdētajās regulās rezervēt sev izpildes pilnvaras pārkāpj EKL 202. pantu un Otrā komitoloģijas lēmuma 1. pantu, jo tas nepierāda, ka pastāv “īpašs gadījums”, kad rezervējamas izpildes pilnvaras. No tā izriet, ka Komisijas izvirzītais pamats ir pamatots. Tāpēc nav jālemj par otro pamatu.

71. No iepriekš minētajiem apsvērumiem izriet, ka apstrīdētās regulas ir jāatceļ.

C – Tiesāšanās izdevumi

72. Padomei jāpiespriež atlīdzināt tiesāšanās izdevumus atbilstoši Reglamenta 69. panta 2. punktam. Saskaņā ar Reglamenta 69. panta 4. punktu Spānijas Karaliste un Nīderlandes Karaliste kā personas, kas iestājušās lietā, savus izdevumus sedz pašas.

IV – Secinājumi

73. Ņemot vērā šos apstākļus, es ierosinu Tiesai:

1) atcelt Padomes 2001. gada 24. aprīļa Regulu (EK) Nr. 789/2001, ar ko Padomei rezervē izpildes pilnvaras attiecībā uz dažiem sīki izstrādātiem noteikumiem un praktiskām procedūrām vīzu pieteikumu izskatīšanā;

2) atcelt Padomes 2001. gada 24. aprīļa Regulu (EK) Nr. 790/2001, ar ko Padomei rezervē izpildes pilnvaras attiecībā uz dažiem sīki izstrādātiem noteikumiem un praktiskām procedūrām robežkontroles un uzraudzības veikšanā;

3) piespriest Eiropas Savienības Padomei atlīdzināt tiesāšanās izdevumus un

4) noteikt, ka Spānijas Karaliste un Nīderlandes Karaliste sedz savus tiesāšanās izdevumus pašas.