KOMISIJAS DIENESTU DARBA DOKUMENTS IETEKMES NOVĒRTĒJUMA KOPSAVILKUMS Pavaddokuments dokumentam PADOMES DIREKTĪVA, ar ko nosaka drošības pamatstandartus aizsardzībai pret jonizējošā starojuma radītajiem draudiem /* SWD/2012/0138 final - NLE 2011/0254 */





KOMISIJAS DIENESTU DARBA DOKUMENTS IETEKMES NOVĒRTĒJUMA KOPSAVILKUMS Pavaddokuments dokumentam PADOMES DIREKTĪVA, ar ko nosaka drošības pamatstandartus aizsardzībai pret jonizējošā starojuma radītajiem draudiem 1. Problēmas būtība 1.1. Ievads Apstarošana ar jonizējošo starojumu kaitē veselībai. Normālā situācijā dozas ir ļoti mazas, un tām nav klīniski novērojamas ietekmes uz audiem, tomēr iespējams, ka šī ietekme izpaudīsies vēlāk, jo īpaši izraisot vēzi. Tiek pieņemts, ka jebkura apstarošana, lai cik vāja tā būtu, dzīves gaitā var kļūt par vēža cēloni. Tas prasa aizsardzībā pret jonizējošo starojumu izmantot īpašu pieeju, kuru daudzām desmitgadēm izstrādāja Starptautiskā Radioloģiskās aizsardzības komisija (ICRP). Euratom līgumā (1957) atzīta veselības un vides aizsargāšanas vajadzība, un tā III nodaļā par veselības aizsardzību un drošību iekļauti konkrēti noteikumi par šo tematu. Līguma 31. pants aicina izstrādāt vienotus drošības pamatstandartus. Euratom līguma 31. pants turklāt nosaka šādu standartu izstrādes procedūru, jo īpaši paredzot, ka Komisija lūdz ekspertu grupas ("31. panta eksperti") atzinumu. Parastā kārtība ir tāda, ka jauno tiesību aktu tekstu Komisijas dienesti un eksperti gatavo kopīgi. Euratom tiesību aktos vienmēr ir ievēroti ICRP ieteikumi. Šī respektablā zinātniskā organizācija nesen ir izdevusi jaunas vadlīnijas par aizsardzības sistēmu (publikācija Nr.103, 2007. gads), kurās atspoguļoti jaunākie zinātniskie atklājumi par starojuma radītajiem riskiem un definēta radioloģiskās aizsardzības sistēma. 1.2. Problēmas definīcija Pašreizējā sistēma, kuras mērķis ir darbinieku un sabiedrības aizsardzība pret jonizējošā starojuma ietekmi, neatbilst jaunākajiem zinātnes un tehnikas sasniegumiem un sabiedrībā notikušajām izmaiņām. Konkrēti: – darbinieku un sabiedrības veselības aizsardzībā netiek ņemti vērā jaunākie zinātnes sasniegumi, – dabā sastopamo radioaktīvo materiālu (NORM) nozares uzņēmumu darbinieku un noteiktu arodgrupu, piemēram, ārējo darbinieku un invazīvās radioloģijas speciālistu, aizsardzība ir nepietiekama, – pacientu un sabiedrības veselības aizsardzībā netiek ņemti vērā jaunākie tehnikas sasniegumi, – sabiedrības veselības aizsardzība pret jonizējošo starojumu, ko rada dabīgi starojuma avoti, ir nepietiekama, – pretēji starptautiskajiem ieteikumiem netiek skaidri risināts jautājums par risku, ko jonizējošais starojums rada to sugu pārstāvjiem, kas nav cilvēki, un videi kopumā, – pašreizējais tiesiskais regulējums radioloģiskās aizsardzības jomā ir pārāk sarežģīts. Ņemot vērā iepriekš minēto, Komisija pamatīgi pārskatīja Kopienas radioloģiskās aizsardzības tiesību aktu kopumu un lūdza "31. panta ekspertu" padomu šajā jautājumā. Šī ekspertu grupa 2010. gada februārī sniedza atzinumu par Kopienas tiesību aktu iespējamo pārskatīšanu, kuras pamatā būtu jaunas direktīvas projekts. 2. Subsidiaritāte Saskaņā ar Euratom līguma 2. panta b) punktu ".. Kopiena saskaņā ar šo Līgumu .. ievieš vienotus drošības standartus darbinieku un visas sabiedrības veselības aizsardzībai, kā arī raugās, lai tos piemērotu". Minētā līguma preambulā dalībvalstis attiecīgi deklarē, ka tās ir apņēmušās "radīt nosacījumus, kas vajadzīgi, lai attīstītu spēcīgu kodolenerģētikas rūpniecību" un arī tiecas "radīt drošības apstākļus, kas vajadzīgi, lai novērstu draudus iedzīvotāju veselībai un dzīvībai". Kopienai ir pilnvarojums, kuru izpildot tā "ievieš vienotus drošības standartus darbinieku un visas sabiedrības veselības aizsardzībai, kā arī raugās, lai tos piemērotu". Tāpēc Euratom līgumā viennozīmīgi atzīta Eiropas Atomenerģijas kopienas (EAEK) regulatīvā kompetence jomā, kas attiecas uz veselības aizsardzību pret jonizējošo starojumu. Euratom likumdevēja pilnvaru ekskluzīvā būtība atbilstīgi Euratom Līguma 30. un 31. pantam principā neparedz subsidiaritātes principa piemērošanu. Tomēr šajos pantos prasīts, lai Komisija par tās sagatavotajiem tiesību aktu priekšlikumiem lūgtu tādas ekspertu grupas atzinumu, kuru nominējusi Euratom Zinātnes un tehnikas komiteja un kuras dalībnieki neatkarīgu ekspertu statusā strādā Kopienas labā. 3. Galvenie politikas mērķi Šīs iniciatīvas vispārīgais mērķis ir nodrošināt darbiniekiem, iedzīvotājiem un pacientiem augsta līmeņa aizsardzību pret kaitējumu veselībai, ko izraisījusi apstarošana ar jonizējošo starojumu, kā arī nodrošināt vides aizsardzību. Lai sasniegtu vispārīgo mērķi, jāsasniedz četri konkrēti mērķi. 1. Jāveic nepieciešamie tematiskie grozījumi, lai atspoguļotu jaunākos zinātniskos datus un darbībā gūto pieredzi. 2. Jāizskaidro izvirzītās prasības un jānodrošina Kopienas tiesību aktu kopuma saskanīgums. 3. Jānodrošina saskanība ar starptautiskajiem standartiem un ieteikumiem. 4. Jāaptver visas apstarošanas situācijas un kategorijas. 4. Politisko risinājumu varianti Rūpīgi izanalizējot dažādus risinājumus, kas pieejami apzināto problēmjomu sakārtošanai, un izvērtējot šos risinājumus tiesību aktu vienkāršošanas, atjaunināšanas un darbības jomas aspektā, turpmākai vērtēšanai tika izraudzīti šādi risinājumi. 1. risinājums: saglabāt esošo tiesību aktu status quo. 2. risinājums: pārskatīt Drošības pamatstandartu direktīvu un Medicīnas direktīvu. 3. risinājums: pārskatīt un konsolidēt Drošības pamatstandartu direktīvu un Medicīnas direktīvu un šādā tiesību aktā iestrādāt Ārējo darbinieku direktīvu, Sabiedrības informēšanas direktīvu un Slēgtu augstas radioaktivitātes starojuma avotu direktīvu. 4. risinājums: pārskatīt Drošības pamatstandartu direktīvu un paplašināt tās darbības jomu, lai ietvertu iedzīvotāju apstarošanu no dabīgas izcelsmes starojuma avotiem. 5. risinājums: pārskatīt Drošības pamatstandartu direktīvu un paplašināt tās darbības jomu, lai ietvertu to sugu aizsardzību, kas nav cilvēki. 6. risinājums: pārskatīt un konsolidēt Drošības pamatstandartu direktīvu un Medicīnas direktīvu un šādā tiesību aktā iestrādāt Ārējo darbinieku direktīvu, Sabiedrības informēšanas direktīvu un Slēgtu augstas radioaktivitātes starojuma avotu direktīvu, un paplašināt to darbības jomu, lai ietvertu iedzīvotāju apstarošanu no dabīgas izcelsmes starojuma avotiem un to sugu aizsardzību, kas nav cilvēki. 5. Ietekmes novērtējums 5.1. 1. risinājums: saglabāt esošo tiesību aktu status quo. Risinājums acīmredzami ir tikai daļējs un neļauj pilnībā sasniegt šīs iniciatīvas konkrētos mērķus. Drošības pamatstandartu direktīva, kuru pieņēma 1996. gadā, garantēja adekvātu aizsardzību darbiniekiem un iedzīvotājiem, tāpat kā 1997. gada Medicīnas direktīva kļuva par pacientu aizsardzības stūrakmeni. Tomēr kopš tā laika zinātne un sabiedrība ir attīstījušās, praktiskā pieredze pierādījusi vajadzību atjaunināt dažas prasības, tehnikas attīstība liek šaubīties par spēkā esošo tiesību aktu atbilstību mērķim un sabiedrība gaida, ka dabīgie un mākslīgie jonizējošā starojuma avoti tiks pienācīgi pārvaldīti, arī no vides aizsardzības skatpunkta. Šā risinājuma satvarā tika analizēts, cik lielā mērā šo vajadzību spētu apmierināt Starptautiskie Drošības pamatstandarti (IBSS). Tomēr IBSS mērķis ir cits: tie nav saistošie standarti un neparedz, ka jaunattīstības valstīs tos piemēros tikpat pamatīgi kā citur. Ņemot vērā Kopienas saistības, kuras tai uzliek Līgums, atbilstošo jauno valsts tiesību aktu pamatā vajadzētu būt Kopienas tiesību aktiem. 5.2. 2. risinājums: grozīt galvenās attiecīgās direktīvas. Šis risinājums paredz atsevišķi grozīt abus galvenos tiesību aktus, ņemot vērā to īstenošanas pieredzi un notikumu attīstību. Ar turpmāk nosaukto grozījumu palīdzību varētu risināt vairumu apzināto problēmu, un tie ir šādi: A) Drošības pamatstandartu direktīvā: – ICRP jaunās metodikas ieviešana dozu novērtēšanā un orgānu dozas limita samazināšana acs lēcai, – saskanīgas pieejas ieviešana dabā sastopamo radioaktīvo materiālu (NORM) nozares uzņēmumu pārvaldībā, – diferencētas pieejas īstenošana regulatīvajā kontrolē, samērojot to ar veiktās uzraudzības efektivitāti, tai skaitā vienoti līmeņi, kuros piemēro atbrīvojumu no uzraudzības (piem., materiāliem, kas iegūti, demontējot kodoliekārtas pēc to ekspluatācijas izbeigšanas); B) Medicīnas direktīvā: – prasību pastiprināšana pacientu aizsardzībā, kā arī attiecībā uz riska novērtējumu, ziņojumu sniegšanu un reaģēšanu nejaušas apstarošanas gadījumā, jo sevišķi radioterapijā, – jaunas pieejas ieviešana tā sauktajā tiesmedicīniskajā apstarošanā, lai aptvertu skrīninga ierīču pieaugošo lietojumu drošības pārbaudēs, kas saskaņā ar Drošības pamatstandartu direktīvu nu uzskatāmas par iedzīvotāju apstarošanu. Minētajiem grozījumiem būtu šāda svarīga ietekme: · ekonomiskā ietekme. Kaut arī patlaban nav iespējams veikt kvantitatīvu ekonomisko novērtējumu, NORM nozares uzņēmumi gūs labumu no prasību saskaņošanas starp dalībvalstīm. Paredzot vienotus līmeņus, kuros piemēro atbrīvojumu no uzraudzības, turklāt iespējams arī jūtami samazināt kodoliekārtu demontāžas izmaksas; · sociālā ietekme un ietekme uz veselību. Sociālā ietekme attiecas uz atbilstošas aizsardzības nodrošināšanu darbiniekiem NORM nozares uzņēmumos. Ietekme uz veselību vissvarīgākā būtu medicīniskajā apstarošanā; jo sevišķi jānovērš iespēja, ka bieži datortomogrāfiskie izmeklējumi gados jauniem pacientiem varētu palielināt vēža gadījumu skaitu daudz vēlākos dzīves posmos. Konkrētas arodgrupas (piemēram, kardiologi) gūs labumu no dozas limita samazināšanas acs lēcai un nesaslims ar kataraktu; · regulatīvais slogs. Lai gan aizsardzības optimizācijas princips, kas paredz, ka devām ir jābūt "saprātīgā mērā iespējami zemām" (ALARA), ņemot vērā sociālos un ekonomiskos faktorus, ir svarīgs, lai nodrošinātu pareizu izmaksu un ieguvumu līdzsvaru operatīvajā radioloģiskajā aizsardzībā, jaunais "diferencētās pieejas" jēdziens paplašina šā principa piemērošanas jomu, veicinot regulētās uzraudzības efektivitāti un mazinot administratīvo slogu nozares uzņēmumiem. 5.3. 3. risinājums: pārskatīt un konsolidēt Drošības pamatstandartu direktīvu un Medicīnas direktīvu un šādā tiesību aktā iestrādāt Ārējo darbinieku direktīvu, Sabiedrības informēšanas direktīvu un Slēgtu augstas radioaktivitātes starojuma avotu direktīvu. Šis risinājums piedāvā grozīt Drošības pamatstandartu direktīvu, attiecinot tās prasības arī uz medicīnisko apstarošanu, sabiedrības informēšanu, ārējo darbinieku apstarošanu un slēgtiem augstas radioaktivitātes starojuma avotiem. Šajā gadījumā Drošības pamatstandartu direktīva (Direktīva 96/29/Euratom) un saistītie tiesību akti tiktu apvienoti. Lai risinātu problēmas saistībā ar aizsardzību pret jonizējošo starojumu no dabīgiem starojuma avotiem un jonizējošā starojuma radītajiem riskiem tādu sugu pārstāvjiem, kas nav cilvēki, tiktu izmantoti neleģislatīvi pasākumi. Papildus 2. risinājumā paredzētajām izmaiņām šis risinājums ietvertu vēl šādus grozījumus: · slēgtu augstas radioaktivitātes starojuma avotu (HASS) definīcijas saskaņošana ar starptautiskajiem standartiem; · konkrētas prasības ārējo darbinieku aizsardzībai, skaidri definējot viņu darba devēju un to uzņēmumu atbildību, kuros notiek praktiskā darbība, kas ietver šo darbinieku apstarošanu; · prasības par sabiedrības informēšanu pirms avārijas un tās laikā saskaņā ar avārijas apstarošanas situāciju pārvaldības vispārējo pārskatīto darbības jomu. Visu piecu direktīvu apvienošana būtu liels sasniegums Kopienas tiesību aktu saskaņotības jomā. Pārstrukturēšana, kas nepieciešama, lai tekstā atspoguļotu Drošības pamatstandartu direktīvas jauno, plašāko darbības jomu, uzlabotu arī teksta skaidrību un direktīvas prasību operatīvo īstenošanu. Kaut arī 3. risinājums saglabā 2. risinājuma piedāvātos ekonomiskos, sociālos un veselības aizsardzības ieguvumus un dažus no tiem pat palielina, piemēram, ar ārējo darbinieku labāku aizsargātību un lielāku mobilitāti, galvenais ieguvums no 3. risinājuma piemērošanas būtu Kopienas tiesību aktu vienkāršošana un ar to saistītā regulatīvā sloga mazināšanās gan transponēšanas, gan operatīvās īstenošanas nozīmē. Vadlīnijas valsts rīcības plāna izstrādei par to risku samazināšanu, ko rada apstarošana ar radonu iekštelpās, no jauna pievērstu dalībvalstu uzmanību šai problēmai un varbūtējas rīcības iespējām. Pievienotā vērtība gan šādai rīcībai būtu tikai tad, ja dalībvalstis ievērotu piedāvātos ieteikumus, taču tas ir maz ticams, jo šis risinājums neparedz saistošu prasību noteikšanu. 5.4. 4. risinājums: pārskatīt Drošības pamatstandartu direktīvu un paplašināt tās darbības jomu, lai ietvertu iedzīvotāju apstarošanu no dabīgas izcelsmes starojuma avotiem. Jaunie ICRP ieteikumi ļauj īstenot saskanīgāku pārvaldību attiecībā uz apstarošanu no dabīgas izcelsmes jonizējošā starojuma avotiem, jo tie paredz standartlīmeņus radona koncentrācijai iekštelpās un ārējai apstarošanai no būvmateriāliem. Kā norāda PVO, nosakot saistošās prasības par radona koncentrācijām ēkās, vajadzētu panākt ļoti ievērojamu labvēlīgu ietekmi uz veselību. Dalībvalstīm tiktu prasīts izstrādāt visaptverošu un pārredzamu rīcības plānu, kas būtu pielāgots valsts vajadzībām un reģionu ģeoloģiskajām īpatnībām. Par nacionālā rīcības plāna īstenošanu un tā noteikumu izpildi atbild attiecīgā dalībvalsts. Saskaņotas prasības par būvmateriāliem ļaus turpināt standartizācijas darbu saskaņā ar EK Būvizstrādājumu direktīvu (Padomes Direktīva 89/106/EEK). Tomēr nozarei tas radīs arī zināmas izmaksas. Patērētāji un būvnieki gūs labumu no materiālu uzraudzības un marķēšanas, bet administratīvais slogs nozares uzņēmumiem tiks saglabāts minimāls, pareizi izvēloties standartlīmeņus un sagatavojot sarakstu ar to materiālu veidiem, kas uzskatāmi par bīstamiem. 5.5. 5. risinājums: pārskatīt Drošības pamatstandartu direktīvu un paplašināt tās darbības jomu, lai ietvertu to sugu aizsardzību, kas nav cilvēki. ICRP nu piedāvā biotas apstarošanas novērtējuma metodoloģiju. Attiecīgu prasību iekļaušana Euratom drošības pamatstandartos (un arī jaunajos starptautiskajos drošības pamatstandartos) ļauj dalībvalstīm tās pārņemt valsts vides politikā tādā veidā, kas ir saskanīgs ar pašreizējo pieeju jautājumā par veselības aizsardzību pret jonizējošo starojumu. Vides ietekmējumam, ko radītu šāda darbības jomas paplašināšana Kopienas tiesību aktos, vajadzētu galvenokārt izpausties kā labākai izpratnei par ietekmes neesību normālā situācijā un videi nodarīta kaitējuma novēršanai kodolavārijas gadījumā. Šajā posmā vides aizsardzības prasību izpilde nav īpaši sarežģīta. Papildus biotas apstarošanas novērtējuma metodoloģijai (Publikācija Nr. 108) ICRP 2011.–2012. gadā izdos vadlīnijas par radioloģiskās aizsardzības sistēmas pielietošanu. Tādējādi līdz direktīvas pieņemšanai Padomē vēl būs laiks un iespēja direktīvā iekļaut attiecīgus saskaņotos kritērijus. Tāpēc 31. panta eksperti ieteica šādas prasības Komisijas priekšlikumā iekļaut jau tagad, nevis dažus gadus vēlāk gatavot atsevišķu tiesību aktu, jo tas būtu pretrunā ar Komisijas īstenoto vienkāršošanas politiku. 5.6. 6. risinājums: pārskatīt un konsolidēt Drošības pamatstandartu direktīvu un Medicīnas direktīvu un šādā tiesību aktā iestrādāt Ārējo darbinieku direktīvu, Sabiedrības informēšanas direktīvu un Slēgtu augstas radioaktivitātes starojuma avotu direktīvu, un paplašināt to darbības jomu, lai ietvertu iedzīvotāju apstarošanu no dabīgas izcelsmes starojuma avotiem un to sugu aizsardzību, kas nav cilvēki. Šis risinājums ietver visus 3. risinājuma elementus. Drošības pamatstandartu pārskatīšana aptver visus apzinātos problēmjautājumus un paplašina darbības jomu, iekļaujot tajā visu veidu apstarošanas situācijas, tostarp iedzīvotāju apstarošanu ar radonu un no būvmateriāliem iekštelpās un visu veidu apstarojumu, ko saņem cilvēki un to sugu pārstāvji, kas nav cilvēki. 6. Risinājumu salīdzinājums Pieejamo risinājumu salīdzinājuma pamatā ir to lietderīgums, efektivitāte un saskaņotība ar pārējiem tiesību aktiem. Ar 1. risinājumu šīs iniciatīvas vispārīgais mērķis tiktu sasniegts daļēji. Šis risinājums ir izmantots kā bāzes scenārijs, to salīdzinot ar pārējiem izskatītajiem risinājumiem. 2. risinājums ļauj pilnībā sasniegt pirmo mērķi un zināmā mērā uzlabo Euratom radioloģiskās aizsardzības tiesību aktu saskaņotību, turklāt tas ir saskanīgs ar starptautiskajiem standartiem un tādā veidā ļauj sasniegt trīs no konkrētajiem mērķiem. Ar 3. risinājumu tiktu pilnībā sasniegts saskanīguma un skaidrības mērķis. Tas atbilst arī Komisijas īstenotajai vienkāršošanas politikai. Ar 4. un 5. risinājumu tiktu pilnībā sasniegts mērķis par saskanību ar starptautiskajiem ieteikumiem. Šie risinājumi paplašina pašreizējo tiesību aktu darbības jomu, un tas var nozīmēt zināmas administratīvas un saimnieciskas izmaksas. 6. risinājums ir 4. un 5. risinājuma apvienojums un tādējādi aptver visu radioloģiskās aizsardzības jautājumu loku. Turklāt 6. risinājums ietver tiesību aktu konsolidēšanu tādā pašā veidā, kā to paredz 3. risinājums. Secinājums ir tāds, ka 6. risinājums ļautu reāli sasniegt visus izvirzītos mērķus, īstenojot iedarbīgu pasākumu kopumu. Turklāt šis risinājums nodrošinātu vislabāko iespējamo saskaņotību ar pārējiem tiesību aktiem. Risinājumu salīdzinājuma kopsavilkums sniegts 1. pielikuma tabulā. 7. Uzraudzība un novērtēšana Saskaņā ar Euratom līguma 33. pantu dalībvalstis iesniedz Komisijai normatīvo un administratīvo aktu projektus, lai Komisija varētu nodrošināt izmantoto pieeju harmonizāciju. Pareiza direktīvas transponēšana dalībvalstu tiesību aktos būs galvenais direktīvas skaidruma un vienkāršības rādītājs. 1. pielikums. Salīdzinošs kopsavilkums par 2.–6. risinājumu (apzīmēti ar cipariem) Ietekme || 2 || 3 || 4 || 5 || 6 Ekonomiskā ietekme || (+) || (+) || (+) || (+) || (+) Iekšējā tirgus darbība || (+) || (+) || (+) || (+) || (+) Administratīvais slogs uzņēmumiem || (+) || (+) || (+)(-) || (+) (-) || (+)(-) Regulatīvās iestādes || (-) || (+) || (-) || (-) || (+)(--) Ietekme uz vidi || (+) || (+) || (+) || (++) || (++) Vides aizsardzība || (+) || (+) || (+) || (++) || (++) Sociālā ietekme un ietekme uz veselību || (+) || (++) || (++) || (+) || (++) Darba drošība un veselība || (+) || (++) || (+) || (+) || (++) Darbinieku un ekspertu mobilitāte || (+) || (+) || (+) || (+) || (+) Pacientu aizsardzība || (+) || (+) || || || (+) Sabiedrības aizsardzība || (+) || (+) || (++) || (+) || (++) Tiesību aktu saskaņotība un skaidrība || (+) || (++) || (+) || (+) || (++) Starptautiskā saskaņotība || (+) || (+) || (+) || (+) || (++) Kopējā ietekme || + || ++ || ++ || + || +++