Šis ziņojums par pastiprinātas uzraudzības misiju Ungārijā tiek nosūtīts Padomei saskaņā ar Regulas (EK) Nr. 1466/97 11. panta 4. punktu. Kā paredzēts Regulas (EK) Nr. 1466/97 11. panta 5. punktā, minētās misijas pagaidu secinājumi iepriekš tika nosūtīti Ungārijas iestādēm, lai tās varētu izteikt komentārus.

Ungārija — būtiskas novirzes procedūra

Pastiprinātas uzraudzības misija, 2018. gada 18.–19. septembris

Ziņojums

1. Ievads

Būtiskas novirzes procedūru (BNP) attiecībā uz Ungāriju tika sākta 2018. gada pavasarī, jo 2017. gadā tika novērota būtiska novirze no Stabilitātes un izaugsmes pakta (SIP) preventīvās daļas prasības. Komisija 2018. gada 23. maijā izdeva Ungārijai adresētu brīdinājumu. Padomes 2018. gada 22. jūnijā pieņemtajā ieteikumā ir apstiprināts Komisijas novērtējums, un tajā iestādes tiek aicinātas veikt nepieciešamos pasākumus, lai atjaunotu nepieciešamās korekcijas vidēja termiņa budžeta mērķa (VTM) sasniegšanai. Konkrētāk, Padome ieteica veikt nepieciešamos pasākumus, lai valdības neto primāro izdevumu nominālā pieauguma temps 2018. gadā nepārsniegtu 2,8 %, kas atbilst gada strukturālajai korekcijai 1 % apmērā no IKP. 2018. gada konkrētai valstij adresētajā fiskālajā ieteikumā ir tieša norāde uz minēto BNP ieteikumu. Ungārija ir informējusi Padomi par pasākumiem, kas, kā prasīts, veikti līdz 2018. gada 15. oktobrim. Komisija 2018. gada 21. novembrī pieņēma novērtējumu par Ungārijas veiktajiem pasākumiem. Šajā ziņojumā izklāstīti Komisijas konstatējumi par pastiprinātas uzraudzības misiju Ungārijā 2018. gada 18.–19. septembrī.

Attiecībā uz 2018. gadu Komisijas 2018. gada pavasara prognozē tika paredzēts, ka nominālais budžeta deficīts palielināsies no 2 % no IKP 2017. gadā līdz 2,4 % no IKP, un tika lēsts, ka strukturālā bilance turpinās pasliktināties. Pagaidu ieņēmumu samazināšanās veicina deficīta palielināšanos, tāpat kā to veicina arī nodokļu papildu samazināšana. Tajā pašā laikā bija sagaidāms, ka valdības izdevumu pieaugums, neskaitot ES līdzekļu izmantošanu, samazināsies salīdzinājumā ar 2017. gadu. Tomēr neto primārie izdevumi, kas koriģēti, ņemot vērā vienreizējos un diskrecionāros pasākumus, joprojām tiek lēsti augstāk par valsts potenciālā IKP pieauguma tempu vidējā termiņā, ievērojami pārsniedzot atsauces likmi, kas atspoguļo preventīvās daļas prasību.

Pastiprinātās uzraudzības misija, ko Komisija rīkoja 2018. gada 18.–19. septembrī. Misijas nolūks bija uzzināt Ungārijas iestāžu viedokli par fiskālajām norisēm un plānotajiem pasākumiem un iedrošināt tās ievērot atbilstību SIP. Komisijas darbinieki tikās ar i) finanšu ministru Mihály Varga un Finanšu ministrijas valsts sekretāriem Péter Banai un Norbert Iser; ii) Ungārijas Fiskālās padomes priekšsēdētāju Árpád Kovács un iii) Ungārijas Valsts bankas izpilddirektoru Barnabás Virág. Tāpat arī misija ar Ungārijas parlamenta deputātiem no Budžeta komitejas un Eiropas lietu komitejas, kā arī sociālo partneru un domnīcu pārstāvjiem apsprieda BNP kontekstu un ietekmi. Šā ziņojuma pamatā ir informācija, kas iegūta līdz misijas sākumam un tās laikā.

2. Misijas konstatējumi

Ungārijas iestādes šogad neplāno nozīmīgus pasākumus, reaģējot uz BNP ieteikumu, lai gan šķiet, ka tās ir apņēmušās, sākot ar 2019. gadu, pastiprināt fiskālās politikas nostāju. Iestādes 2018. gadā plāno sasniegt savu sākotnējo vispārējās valdības budžeta deficīta mērķi. Tajā pašā laikā 2019. gada budžetā, kas tika pieņemts jau 2018. gada jūlijā, par nākamā gada mērķi ir noteiktanominālā deficīta samazināšana par 0,6 % no IKP. Tomēr BNP ieteikums neattiecas uz 2019. gadu.

Ungārija pielika būtiskas pūles, lai pēc krīzes konsolidētu publiskā sektora finanses, tomēr šis process pēdējā laikā vairs nav pietiekami straujš, savukārt valsts parāds joprojām ir augsts — virs 70 % no IKP. Ungārija Savienībai pievienojās ar lielu deficītu, un laikposmā no 2004. gada līdz 2013. gadam tai tika piemērota pārmērīga budžeta deficīta novēršanas procedūra. Kopš tā laika valdības budžeta deficīts ir droši noturēts zem robežvērtības 3 % apmērā no IKP. Misija atzinīgi novērtēja šo sasniegumu, tomēr norādīja, ka fiskālā konsolidācija nesen ir apstājusies. Saskaņā ar Komisijas novērtējumu fiskālās politikas nostāja pēc 2016. gada ir kļuvusi ļoti procikliska. Tas jo īpaši ietver riskus attiecībā uz nākotni, kuriem būs svarīga loma, ja valsti atkal skars nelabvēlīgi satricinājumi. Lai gan 2018. gadā Ungārijas ekonomikas izaugsme ir viena no visstraujākajām ES (t. i., 4,7 % gada pirmajā pusē) un jau ir vērojamas pārkaršanas pazīmes, šogad plānotais nominālais deficīts 2,4 % apmērā no IKP ir trešais augstākais rādītājs ES (krietni virs ES vidējā rādītāja — 0,6 % no IKP). Turklāt valsts parāda līmenis — aptuveni 73 % no IKP — joprojām ir augsts. Daži parlamenta deputāti, kā arī ekonomikas eksperti, kas misijas laikā tikās ar Komisijas darbiniekiem, piekrita, ka ir jāpārskata Ungārijas procikliskā fiskālā politika.

Lai gan Ungārijas iestādes atzina, ka fiskālā politika zināmā mērā ir procikliska, tām jau bija atšķirīgs vērtējums par problēmas nopietnību attiecībā uz 2017. gada budžeta rezultātu novērtējumu. Komisija lēš, ka starpība starp potenciālo un faktisko ražošanas apjomu 2017. gadā pārsniedza + 1,5 % no IKP. Turpretim saskaņā ar Finanšu ministrijas aprēķiniem šajā posmā vēl tikai izlīdzinājās negatīvā starpība starp potenciālo un faktisko ražošanas apjomu. Tādēļ Ungārijas iestāžu aplēses liecina par ievērojami labāku strukturālo fiskālo stāvokli, nekā lēš Komisija. Pēc to novērtējuma strukturālā bilance 2017. gadā joprojām bija tuva VTM (-1,7 % no IKP salīdzinājumā ar VTM, proti, -1,5 % no IKP), un tāpēc BNP sākšana neesot pamatota. Atbildot uz to, Komisijas darbinieki uzsvēra, ka novērtējums par atbilstību SIP noteikumiem jāveic, izmantojot metodiku, par kuru vienojušās visas dalībvalstis. Misija arī norādīja, ka, ņemot vērā nenoteiktību saistībā ar cikliskā stāvokļa aplēsēm, Komisijas novērtējumos pastiprināta uzmanība paralēli tika pievērsta izdevumu kritērijam. Tomēr arī uz šā pamata tikpat kā nevar apstrīdēt to, ka 2017. gadā tika novērota būtiska novirze. Pat tad, ja netiktu ņemta vērā ietekme, ko rada nodokļu būtiski samazinājumi, primārie izdevumi (atskaitot ES naudas līdzekļus un vienreizējus pasākumus) jebkurā gadījumā palielinājās, ievērojami pārsniedzot Ungārijas potenciālo IKP pieaugumu 2017. gadā.

Attiecībā uz novēroto izdevumu straujo pieaugumu 2017. gadā iestādes norādīja, ka tas maskēja ievērojami uzlabotu pamatā esošo budžeta stāvokli (t. i., “patieso” strukturālo bilanci). Valdība 2017. gadā pieņēma lēmumu gada beigās daļēji izlietot ietaupījumus un ieņēmumus, kas bija lielāki nekā gaidīts, par vienreizējiem diskrecionāriem posteņiem (pārsvarā pārvedumiem uz privāto sektoru un bezpeļņas sektoru). Neatkarīgi no tā fiskālais deficīts 2017. gadā izrādījās zemāks par nominālo mērķi. Komisija ierosināja, ka gadījumā, ja šāda situācija atkārtotos 2018. gada beigās, gūtie ieņēmumi būtu jāizmanto strukturālā deficīta samazināšanai saskaņā ar BNP ieteikumu, nevis papildu diskrecionāriem tēriņiem.

Ungārijas iestādes norādīja, ka tās neuzskata par pamatotu īstenot būtisko fiskālo korekciju, ko Padome ieteica attiecībā uz 2018. gada otro pusgadu. Tās uzskata, ka budžeta rezultātu 2018. gadā jau lielā mērā ietekmēja iepriekšējie lēmumi un ka ierosinātā korekcija gada atlikušajā daļā kaitētu ekonomikai. Tomēr tās minēja konkrētus pasākumus, kas varētu uzlabot budžeta stāvokli jau 2018. gadā vai vismaz radīt dažus pozitīvus riskus (piemēram, obligātā e-rēķinu sistēma attiecībā uz uzņēmumu savstarpējiem darījumiem, sākot no 2018. gada 1. jūlija, ar mērķi palielināt nodokļu iekasēšanas efektivitāti), vai veicināt izdevumu ierobežošanu, kas plānota 2019. gadam (piemēram, darbinieku skaita racionalizēšana valsts pārvaldē). Iestādes norādīja, ka 2018. gadā bija sagaidāma tikai īslaicīga novirze no VTM, bet 2019. gadā šai tendencei bija jāvēršas pretējā virzienā.

Komisijas delegācija atzīmēja, ka 2019. gada budžeta pieņemšana bija solis pareizajā virzienā. Tajā pašā laikā misija brīdināja, ka valdības plāni 2019. gadam joprojām rada ievērojamas novirzes risku no prasītās korekcijas, aplūkojot 2018. un 2019. gadu kopā, par ko liecina Komisijas veiktais 2018. gada konverģences programmas novērtējums. Citiem vārdiem sakot, paredzams, ka 2019. gada budžeta izpilde radīs uzlabotu strukturālo bilanci, taču tā nešķiet pietiekama, lai apvērstu iepriekšējās procikliskās fiskālās politikas ietekmi uz budžeta stāvokli, jo īpaši, ja 2018. gadā nav bijuši būtiski uzlabojumi. Tā arī atzīmēja, ka nākamā gada budžeta plāni lielā mērā balstās uz optimistisku makroekonomikas scenāriju, kurā izdarīts pieņēmums par ilgtspējīgu IKP pieaugumu aptuveni 4 % apmērā. Šajā saistībā iestādes uzsvēra, ka budžetā paredzētais stabilitātes rezervju līmenis tika palielināts, lai nodrošinātu rezervi gadījumam, ja izveidotos nelabvēlīgāka situācija.

Pastāv risks, ka neseno nodokļu samazinājumu vidējā termiņa ietekme uz fiskālajiem ieņēmumiem varētu būt lielāka par apmēru, ko pieņem Ungārijas iestādes. Ungārija nesen ir īstenojusi vairākus lielus nodokļu samazinājumus. Tie jo īpaši iekļāva darba devēju sociālā nodrošinājuma iemaksu secīgu samazināšanu 2017. un 2018. gadā, kuru plānots turpināt arī nākamajā gadā. Līdz šim veikto sociālo iemaksu samazinājumu ietekme uz budžetu joprojām ir neliela, ņemot vērā saspringto situāciju darba tirgū un strauji augošās algas. Misijas dalībnieki brīdināja, ka šo samazinājumu ietekme var kļūt lielāka, ja līdz ar ekonomikas ciklu šie apstākļi izzūd. Iestādes bija vienisprātis, ka šādi riski pastāv, bet apgalvoja, ka dinamiskā algu pieauguma līdzšinējo ietekmi uz ieņēmumu attiecību pret IKP koeficientu var uzskatīt par lielā mērā pastāvīgu. Algu daļa ekonomikā atkal pieaug, tādējādi apvēršot pēc krīzes pieredzēto lejupslīdes tendenci. To arī varētu būt veicinājuši nesenie būtiskie minimālās darba algas palielinājumi, kas arī radīja “baltināšanas efektu”, ierobežojot nedeklarētus ienākumus.

Publiskā sektora ieguldījumu dinamika ir ļoti procikliska. Ungārija paātrina valdības ieguldījumu veikšanu, tostarp gan valsts, gan ES finansētos projektos. Paredzams, ka 2018. un 2019. gadā kopējie publiskā sektora ieguldījumu izdevumi strauji palielināsies, sasniedzot līdz šim augstāko līmeni – aptuveni 7 % no IKP 2019. gadā. Komisija norādīja, ka šis ļoti lielā mērā uz agrāku laiku pārceltais grafiks, šķiet, neatbilst ekonomikas cikliskajam stāvoklim. Ņemot vērā pašreizējos stingros jaudas ierobežojumus būvniecības nozarē, var rasties izspiešanas efekts, kas negatīvi ietekmē privātā sektora ieguldījumus, vienlaikus palielinot publisko projektu izmaksas. Turklāt, ja ekonomikas ekspansijas laikā netiks nodrošināta pietiekama fiskālā telpa, sākoties nākamajai recesijai, valdība būs spiesta ātri atsaukt ieguldījumus. Tas pastiprinātu produkcijas izlaides svārstības neīstajā brīdī un nepareizajā virzienā. Šajā saistībā domnīcas un sociālie partneri pauda bažas par to, ka publiskā sektora ieguldījumu ievērojamais paātrinājums varētu negatīvi ietekmēt publisko izdevumu kvalitāti.

Ungārijas Fiskālā padome brīdināja, ka budžeta plāni 2017.–2019. gadam neatbilst valsts tiesību normai par strukturālo bilanci. Saskaņā ar Ungārijas Stabilitātes likuma normu par strukturālo bilanci valdības iesniegtajam budžeta projektam katru gadu jāatbilst VTM. Fiskālā padome savos atzinumos par budžeta projektiem VTM salīdzina ar strukturālo bilanci, ko valdība aprēķinājusi pirms budžeta izpildes. Tā kā budžeta plāni 2017.–2019. gadam ietvēra aplēsi par strukturālo deficītu, kas pārsniedz VTM, Fiskālā padome attiecīgi norādīja, ka minētie plāni ir attiecīgās valsts tiesību normas pārkāpums. Fiskālā padome šajā saistībā negaidīja uzlabojumus 2018. gadā. Fiskālā padome savā ziņojumā par fiskālās politikas attīstību 2018. gadā, kurš tika publicēts misijas laikā, norāda, ka budžeta mērķi attiecībā uz vispārējās valdības budžeta deficītu 2018. gadam (EKS izteiksmē) ir iespējams sasniegt. Tajā pašā laikā tā aicināja Ungārijas iestādes gada atlikušajā daļā īstenot stingru budžeta kontroli, jo īpaši attiecībā uz centrālo budžeta iestāžu un budžeta nodaļu izdevumiem. Fiskālā padome arī norādīja, ka pastāv liels risks, ka naudas plūsmas deficīts būs ievērojami lielāks, nekā plānots. Tas saistīts ar būtiskiem avansa maksājumiem attiecībā uz ES finansētiem projektiem apvienojumā ar daudz mazāku nekā plānotu uz noteikumiem balstīto ES pārvedumu izmaksu.

Ungārijas Valsts banka piekrita, ka fiskālā politika kļuva procikliska pēc 2016. gada, lai gan mazākā mērā, nekā novērtēja Komisija, un prognozēja pretciklisku fiskālās politikas nostāju 2019. un 2020. gadā. Ungārijas Valsts banka uzsvēra fiskālā efekta struktūras nozīmi. Saskaņā ar tās novērtējumu fiskālās politikas stingrības mazināšanos veicināja arī ievērojama pagaidu ietekme , jo īpaši 2018. gadā, tostarp pakāpeniski apsīka ārkārtas ieņēmumi no zemes pārdošanas nodokļa un uzņēmumu ienākuma nodokļa saskaņā ar izaugsmes nodokļa atlaižu shēmu. Turklāt Ungārijas Valsts banka uzsvēra, ka pastāv nenoteiktība attiecībā uz novērtējumu par starpību starp potenciālo un faktisko ražošanas apjomu. Lai gan jaudas izmantojums un darba tirgus rādītāji liecina par uz resursu nepietiekama izmantojuma mazināšanos, finanšu mainīgie lielumi (tostarp pozitīvā tekošā konta maksājumu bilance un zemā kredītu attiecība pret IKP) nenorāda uz pārkaršanu. Attiecībā uz makroekonomikas politikas pasākumu kopumu Ungārijas Valsts banka apgalvoja, ka, lai gan fiskālā un monetārā politika līdz šim ir bijusi elastīga, šī politikas nostāja pakāpeniski mainīsies, un ka makroprudenciālā politika joprojām ir stingra, lai ierobežotu finansiālo neaizsargātību.