KOMISIJAS DIENESTU DARBA DOKUMENTS IETEKMES NOVĒRTĒJUMA KOPSAVILKUMS Pavaddokuments dokumentam PRIEKŠLIKUMS EIROPAS PARLAMENTA UN PADOMES DIREKTĪVAI, ar ko izveido jūras telpiskās plānošanas un integrētās piekrastes pārvaldības satvaru /* SWD/2013/064 final */





KOMISIJAS DIENESTU DARBA DOKUMENTS IETEKMES NOVĒRTĒJUMA KOPSAVILKUMS Pavaddokuments dokumentam PRIEKŠLIKUMS EIROPAS PARLAMENTA UN PADOMES DIREKTĪVAI, ar ko izveido jūras telpiskās plānošanas un integrētās piekrastes pārvaldības satvaru 1. Ievads Šī ietekmes novērtējuma mērķis ir novērtēt ES rīcību, ar ko plānots ieviest integrētu piekrastes, jūru un okeānu pārvaldību, no nozaru pieejas pārorientējoties uz integrētu un saskaņotu lēmumu pieņemšanas procesu. Ierosinātā rīcība nav specifiska konkrētai nozarei, bet attiecas uz visām Līgumā ietvertajām politikas jomām, kas ietekmē cilvēka darbību jūras reģionos un piekrastes zonās, kā arī jūras un piekrastes vides aizsardzību. Patlaban Eiropa piedzīvo finanšu krīzi, kas pieprasa koncentrēties uz resursu efektīvu izmantošanu un izaugsmi veicinošām iniciatīvām. Cilvēka darbība Eiropas piekrastēs un jūrās tiek veikta aizvien vairāk, un tai ir būtisks izaugsmes potenciāls. Tomēr, veicot šo darbību, aizvien biežāk jāsastopas ar ierobežojumiem, ko rada ar teritoriju saistīta konkurence vai vides apdraudējums. Tādēļ pēc iespējas drīzāk jāīsteno politikas iniciatīva, lai nodrošinātu tādu cilvēka darbību koordinētu un efektīvu pārvaldību, ko veic jūras reģionos un piekrastes zonās. ES Zilajā grāmatā „Integrēta Eiropas Savienības jūrniecības politika”, kas tika pieņemta 2007. gadā, jūras telpiskā plānošana (JTP) ir atzīta par instrumentu, kas izmantojams, lai integrētu jūrā veiktās cilvēka darbības. Līdzīgi, integrētās piekrastes zonas pārvaldība (IPZP) tika izveidota kā process ar mērķi sekmēt ES politikas īstenošanu, izmantojot Ieteikumu 2002/413/EK un Barselonas konvencijas Protokolu par kompleksu piekrastes teritoriju pārvaldību. Tagad Komisija ierosina šos abus instrumentus attīstīt kopā. JTP un IPZP ir saistīti, jo šajos procesos ir kopīgs ģeogrāfiskais pārklājums (pārejas teritorija no sauszemes uz jūru) un vispārējais mērķis (pārvaldīt cilvēka darbības attiecīgajās darbības jomās). Lai nodrošinātu, ka izraudzītais risinājums ir maksimāli efektīvs un sniedz pievienoto vērtību, tika novērtēta ietekme uz turpmāko rīcību. 2. Problēmas formulējums un mērķi Konstatētā vispārējā problēma ir saistīta ar konkurenci jūras un piekrastes telpas izmantošanā un resursu noplicināšanu, un tā ir iedalāma sešās galvenajās problēmās: · 1) Konkurējošas prasības attiecībā uz telpu. Tā kā telpa jūras reģionos ir visai ierobežota, pieaugošais pieprasījums pēc tās rada konfliktus attiecībā uz jūras izmantošanu. Tradicionālās darbības, piemēram, zvejniecība, kuģošana, bagarēšana un naftas iegulu izpēte, paplašinās, taču telpa vajadzīga arī izmantošanai jaunām vajadzībām, tostarp tūrismam, minerālu ieguvei un nesen atklātajai vēja enerģijai un jūras akvakultūrai. · 2) Jūras telpas neefektīva izmantošana. Starpnozaru līmenī jūras telpas sadalē nenodrošinot pietiekamu koordināciju, ir veiktas liekas darbības un aizņemta lielāka platība, nekā vajadzīgs. Tas savukārt paaugstinājis izmaksas. 3) Piekrastes telpas nelīdzsvarota izmantošana. Cilvēka darbības ietekme uz piekrastes teritorijām kļūst aizvien lielāka. Pēdējo divdesmit gadu laikā ES piekrastes reģionos apbūvētās teritorijas ir paplašinājušās par vairāk nekā 20 %. Nepilnības ES tiesību aktos, piemēram, par krasta eroziju, kavē ilgtspējīgu un saskaņotu šīs attīstības pārvaldību. · 4) Ekonomikas potenciāla neizdevīga izmantošana. Saskaņotu un pārredzamu cilvēka darbību pārvaldības procesu trūkums rada nevajadzīgas izmaksas. Neskaidrība un neparedzamība attiecībā uz pienācīgu piekļuvi jūras telpai veido ieguldītājiem neizdevīgu uzņēmējdarbības vidi. Apspriežu procesā tika apstiprināts, ka nozarē jānodrošina pārredzamība, stabilitāte un paredzamība. · 5) Nepietiekama pielāgošanās klimata pārmaiņu radītajam apdraudējumam. Eiropas piekrastes teritorijās klimata pārmaiņu apdraudējums ir īpaši liels, taču nav saskaņota regulējuma, kas vispārējā jūras plānošanā vai piekrastes izmantošanā integrētu gan šo pārmaiņu mazināšanas, gan pielāgošanās pasākumus. Lielākā daļa ES piekrastes dalībvalstu nav izstrādājušas savās piekrastes zonās izmantojamu plānu vai stratēģiju par pielāgošanos klimata pārmaiņām. · 6) Jūras un piekrastes vides degradācija. Piekrastes un jūras teritorijas tiek izmantotas intensīvi un aizvien plašāk, un starp darbībām uz sauszemes un jūrā izveidojusies cieša mijiedarbība, kas savukārt ir iemesls lielākai vides noslodzei un resursu noplicināšanai. Ir ieviesti vides aizsardzības tiesību akti, taču trūkst starpnozaru un pārrobežu koordinācijas. Šo problēmu cēloņi ir saistīti ar to, ka (1) trūkst saskaņotas un ilgtspējīgas plānošanas attiecībā uz jūras izmantošanu, tostarp trūkst datu apmaiņas; (2) nav pietiekami lielas saskaņotības vai saiknes starp dažādiem ES politikas virzieniem un programmām, kas ietekmē jūru un piekrasti; (3) trūkst saskaņotas un ilgtspējīgas pārrobežu sadarbības starp jūras reģioniem un (4) ieinteresēto personu līdzdalība nav pietiekami liela. ES rīcības vispārīgais mērķis ir nodrošināt ES piekrastes zonu un jūras teritoriju ilgtspējīgu attīstību saskaņā ar ekosistēmu pieeju. Tās mērķis ir atbalstīt arī daudzus citus mērķus, kuri paredzēti ES līgumā, tiesību aktos un politikā, tostarp stratēģijā „Eiropa 2020”, vides, enerģētikas, zivsaimniecības, jūras transporta un kohēzijas politikas jomā. Šajā saistībā jebkādai ES rīcībai būtu jāaprobežojas ar tādu instrumentu noteikšanu, kuri vajadzīgi iepriekš minēto politikas mērķu sasniegšanai. Tādēļ darbības mērķi būtībā ir procesuāli: procesu saskaņota izstrāde un īstenošana, lai pārvaldītu un izplānotu jūras telpas izmantošanu cilvēka vajadzībām (definēta kā JTP) un koordinētu piekrastes pārvaldības politikas instrumentus visās piekrastes dalībvalstīs (definēta kā IPZP), JTP un IPZP procesos izmantojamu kopēju principu un pieeju īstenošana un pilnveidošana un atbilstīgas pārrobežu sadarbības izveide un īstenošana. 3. Subsidiaritātes un ES pievienotās vērtības analīze Gan JTP, gan IPZP ir iekļauta Eiropas Savienības integrētajā jūrlietu politikā (IJP). IJP mērķis ir nodrošināt labāku saskaņotību starp LESD nozaru politikas jomām un sasniegt vairākus konkurējošus mērķus ekonomikas, sociālajā un vides jomā. Līdz šim saskaņā ar IJP sāktās iniciatīvas, piemēram, Padomes Regula (ES) Nr. 1255/2011, ir attiecīgi pieņemtas ar vairākiem juridiskajiem pamatiem, kas saistīti ar minētajām nozaru politikas jomām, kas ietekmē jūras, piekrastes un okeānus. Tāds pats pamatojums izmantots attiecībā uz likumdošanu JTP jomā. Attiecīgajās nozaru politikas jomās ietilpst zivsaimniecība, enerģētika, transports, teritoriālā kohēzija un vide. · ES 2002. gada ieteikums par integrēto piekrastes zonas pārvaldību ir izstrādāts, pamatojoties uz LESD 192. panta 1. punktu. Tomēr IPZP (tāpat kā JTP) ir daļa no starpnozaru politikas (IJP), kuras mērķis ir nodrošināt konsekvenci dažādajās Līguma politikas jomās. Tādēļ, JTP un IPZP jomā veicot turpmāku darbību, pamatā jāizmanto plašāks juridiskais pamats, lai nodrošinātu, ka tā tvērums attiecas uz visām ES politikas jomām, kas saistītas ar jūras un piekrastes pārvaldību. Dalībvalstu līmenī būtu jāveic detalizēta plānošana saskaņā ar šo valstu attiecīgo pārvaldes struktūru un konstitucionālo iekārtu. ES iesaistīšanās praktiskās plānošanas procesos nav paredzēta. Tomēr ES mēroga rīcība ir piemērota, ciktāl piekrastes un jūras izmantošana un ekosistēmas sniedzas pāri valsts robežām, un tai būtu pievienotā vērtība, proti, tā nodrošinātu šo jautājumu risināšanā izmantoto pasākumu saskaņotību. Jo īpaši šāda rīcība ļautu izvairīties no atšķirīgām pieejām un dažādiem progresa līmeņiem. Sabiedriskajā apspriešanā paustie viedokļi apstiprināja, ka ES rīcībai ir pievienotā vērtība. JTP un IPZP turpmākās darbības mērķi pārsvarā ir līdzīgi. Abās jomās paredzēts pieņemt integrētu okeāna pārvaldības pieeju, īstenojot pastiprinātu jūras un piekrastes pārvaldību. Tām ir arī citas kopīgas iezīmes, piemēram, vajadzība pēc datiem. Tāpēc, izmantojot kopīgu likumdošanas iniciatīvu, varētu panākt ievērojamu sinerģiju. Pieņemot atsevišķas iniciatīvas, būtu lielāka iespēja veidoties nekonsekvencei, neskaidrībām un galu galā augstākām īstenošanas izmaksām. 4. Risinājumi Ietekmes novērtējumā ir identificēti un apspriesti vairāki risinājumi, risinājumu varianti un to iespējamās kombinācijas, kā arī pamatscenārijs. Apspriestie trīs risinājumi ir šādi: (1) norādījumi un paraugprakses izstrāde, (2) nesaistoši pasākumi un (3) juridiski saistoši pasākumi, tostarp pamatdirektīva, direktīva un regula. Sīkāku skaidrojumu skatīt ietekmes novērtējuma 5. punktā „Politikas risinājumi”. 5. Ietekmes analīze Ietekmes novērtējuma pamatā izmantotie pētījumi liecina, ka visi apzinātie politikas risinājumi radīs līdzīgu ietekmi, taču atšķirsies to efektivitāte atkarībā no termiņiem, apjoma vai mēroga. Attiecībā uz ietekmes kvantitatīvo analīzi pastāv ierobežojumi, jo to nosaka priekšmeta būtība (pārvaldība) un attiecībā uz dažiem aspektiem nepieejami dati. 5.1. Rezultativitāte Ja salīdzina rezultativitāti, kas saistīta ar darbības mērķu sasniegšanu, 1. risinājumā tā ir viszemākā, bet 3. risinājumā – visaugstākā. Konkrētāk: · nav paredzams, ka norādījumu sniegšana un paraugprakses izstrāde (1. risinājums) varētu būt ļoti rezultatīva, jo to izmantotu galvenokārt tās valstis, kas to ir apņēmušās jebkurā gadījumā izdarīt. Taču šāds risinājums nekompensētu tiesisko vai institucionālo mehānismu trūkumu; · paredzams, ka JTP/IPZP īstenošanas stimulēšana, izmantojot nesaistošus pasākumus (2. risinājums), nostiprinās JTP statusu ES mērogā, taču maz ticams, ka tā īstenošanai tiks piešķirta pietiekami liela prioritāte. Tas var arī novest pie tā, ka dalībvalstis izmanto izvēles iespēju pieeju. Attiecībā uz IPZP ieteikuma nesaistošais raksturs nebūs iemesls plašākai un kvalitatīvākai īstenošanai. Tas tika apstiprināts sabiedriskajā apspriešanā; · izveidojot saistošu satvaru JTP/IPZP īstenošanai (3. risinājums) būtu visrezultatīvākais veids, kā sasniegt darbības mērķus. Tomēr saistoša instrumenta raksturs un detalizācijas līmenis var būt atšķirīgs, un šie aspekti ir izvērtēti saistībā ar trim risinājuma variantiem, proti, pamatdirektīvu, direktīvu un regulu. Tāda direktīva vai regula, kas paredz sīki izstrādātus noteikumus, būtu preskriptīvāka nekā pamatdirektīva, mazinātu dalībvalstu elastību un jau izmantoto procesu iespējas un tādējādi radītu augstākas administratīvās izmaksas. Savukārt pamatdirektīva, kurā noteikti vispārēji pienākumi un sniegti norādījumi attiecībā uz konkrētu īstenošanu dalībvalstīs, garantētu paredzamību, stabilitāti un pārredzamību. Turklāt, ņemot vērā pašreizējo tendenci jaunu pasākumu izstrādē, tas būtu laicīgi īstenojams risinājums. Tādējādi dalībvalstis, veidojot savu politiku, varētu ņemt vērā šo iniciatīvu. Visbeidzot, šāds risinājums ļauj ievērot proporcionalitātes un subsidiaritātes principu, neiejaucoties dalībvalstu plānošanas procesos un procedūrās. Turklāt pārnozaru risinājums, uzlabojot datu un informācijas pieejamību, palielinātu visu iepriekš analizēto risinājumu rezultativitāti. Papildu pasākumi, kurus paredzēts veikt jau izveidotajās informācijas sistēmās (jo īpaši saistībā ar iniciatīvu „Zināšanas par jūru 2020”), sniegs risinājumus atbilstīgi pašreizējām vajadzībām, vismaz ES līmenī. 5.2. Ietekme Ietekmes novērtējumā konstatēts, ka JTP un IPZP īstenošanai būtu dažādu veidu ekonomiskā ietekme, jo īpaši: · ieviešot ātrāku un racionālāku lēmumu pieņemšanu un palielinot pārredzamību, samazinātos to uzņēmumu darījumu izmaksas, kuru darbība saistīta ar jūru; · privāto ieguldījumu jomā palielinātos noteiktība un paredzamība, tostarp uzlabotos noteiktība saistībā ar finansējuma saņemšanu jūrā veicamiem ieguldījumiem; · uzlabotos jūras telpas izmantošana un piekrastes zonās un jūras ūdeņos būtu nodrošināta vislabākā iespējamā dažādu darbību līdzāspastāvēšana; · saglabājot dabas un estētiskās vērtības, palielinātos piekrastes reģionu pievilcība; · uzlabojot efektivitāti un pārredzamību, samazinātos publisko iestāžu koordinācijas izmaksas; · inovācija un pētniecība: vajadzības pēc JTP un IPZP datiem var uzlabot datu vākšanu, pārvaldību un analīzi, kā arī zināšanu bāzi par izmantošanas veidu un jūras vides mijiedarbību un papildināmību; · pastiprināta un integrēta datu un informācijas apmaiņa. Ietekme uz vidi: · jo īpaši uzlabojot piekrastes un jūras telpas izmantošanu un nodrošinot labāku cilvēka darbību pārvaldību, samazinātos vides noslodze; · samazinot dabas teritoriju sadrumstalotību un atjaunojamos un neatjaunojamos resursus izmantojot atbilstīgi ekosistēmu stāvoklim, labāk varētu saglabāt bioloģisko daudzveidību un nodrošināt augstāku vides kvalitāti; · uzlabotos izturētspēja pret riskiem un/vai samazinātos klimata pārmaiņas. Sociālā ietekme: · vairāk iesaistītos iedzīvotāji un ieinteresētās personas, un uzlabotos politiskā sadarbība; · JTP/IPZP procesos iekļaujot ostu piekrastes ainavu un pilsētvides attīstību, uzlabotos situācija attiecībā uz estētisko un kultūras mantojuma vērtību; · palielinātos izaugsme un tiktu radītas jaunas darbvietas, kas ļautu attīstīties (jo īpaši jaunām) jūrlietu nozarēm, un tiktu sekmēta nodarbinātība jūras ekonomikā; · uzlabotos kuģošanas drošība; · uzlabotos politiskā sadarbība. · Īstenošanas izmaksas IPZP pilnīgai ieviešanai ES tiek lēstas šādi: 200 miljoni euro darbības uzsākšanas izmaksas un 20 miljoni euro ikgadējās darbības izmaksas. Darbības uzsākšanas izmaksas nav precīzi nosakāmas, jo ir atkarīgas no valsts un reģionālās situācijas dalībvalstīs. JTP īstenošanas izmaksu apmēru ir sarežģīti noteikt, jo trūkst ES mēroga datu. Taču neatkarīgi no tā, kādas būs kopējās izmaksas, vispārējā izmaksu un ieguvumu attiecība būs pozitīva. Obligāta pieeja var novest pie augstākām īstenošanas izmaksām īstermiņā. Tomēr tajā pašā laikā tikai šāda pieeja garantē īstenošanu un attiecīgi iepriekš aprakstītos ekonomiskos ieguvumus. 6. Risinājumu salīdzinājums un secinājums Ietekmes novērtējuma 1. pielikumā sniegta pārskata tabula, kurā redzama saikne starp dažādu problēmu gadījumā iespējamo risinājumu efektivitāti un to, cik lielā mērā tie atbilst dažādām stratēģiskām iespējām. Salīdzinot apzinātos risinājumus, tika konstatēts, ka mērķu sasniegšanai optimāls būtu 3. risinājuma 1. variants, proti, ES pamatdirektīva par JTP un IPZP, kurā noteiktas vien nedaudzas saistības, tostarp paraugprakses izstrādāšana. Brīvprātīgi īstenojamas pieejas, tostarp norādījumi un/vai ieteikumi nedotu vēlamo rezultātu. Preskriptīvāks (saskaņošanas) risinājums, pieņemot direktīvu vai regulu, kas paredz sīki izstrādātus noteikumus, būtu nesamērīgs, neatbilstīgs subsidiaritātes principam un radītu augstākas izmaksas. Visbeidzot, finanšu krīzes laikā izlēmīga rīcība ES līmenī, kura ir arī samērīga, var ievērojami veicināt jūras ekonomikas potenciāla pilnīgu izmantošanu.