KOMISIJAS DIENESTU DARBA DOKUMENTS IETEKMES NOVĒRTĒJUMA KOPSAVILKUMS Pavaddokuments dokumentam BALTĀ GRĀMATA Virzība uz iedarbīgāku ES uzņēmumu apvienošanās kontroles sistēmu /* SWD/2014/0218 final */





KOMISIJAS DIENESTU DARBA DOKUMENTS IETEKMES NOVĒRTĒJUMA KOPSAVILKUMS Pavaddokuments dokumentam BALTĀ GRĀMATA Virzība uz iedarbīgāku ES uzņēmumu apvienošanās kontroles sistēmu 1. Ievads 1. ES uzņēmumu apvienošanās kontroles sistēmas nolūks ir nodrošināt, ka iekšējā tirgū pastāv iedarbīga konkurence. Kopš 1989. gada ES Apvienošanās regula ir tikusi regulāri pārskatīta, lai šo sistēmu uzlabotu un ņemtu vērā mainīgo praksi. Tagad, kad kopš pēdējās reformas ir apritējuši gandrīz desmit gadi, Komisija, ņemot vērā savu 2009. gada ziņojumu, kurā tika izvērtēta Apvienošanās regulas darbība (“2009. gada ziņojums”), uzskata, ka būtu atbilstoši paust apsvērumus par iespējamiem papildu uzlabojumiem. 2. Komisija 2013. gada 20. jūnijā publicēja dienestu darba dokumentu Towards more effective EU merger control [“Virzība uz iedarbīgāku ES uzņēmumu apvienošanās kontroles sistēmu”] (turpmāk “dienestu darba dokuments”). Tajā tika ierosināti vairāki grozījumi Apvienošanās regulā, īpašu uzmanību pievēršot mazākuma līdzdalībai un lietu nodošanas sistēmai. Komisija par priekšlikumiem saņēma atsauksmes no daudzām ieinteresētajām personām, tostarp dalībvalstīm. Baltajā grāmatā tiek izvērsti priekšlikumi, kuros ņemtas vērā šīs atsauksmes, bet arī tiek plašāk aplūkota ES uzņēmumu apvienošanās kontroles darbība desmit gadu laikā kopš Apvienošanās regulas 2004. gada reformas, īpašu uzmanību pievēršot Komisijas veiktās apvienošanās darījumu būtības izvērtēšanas attīstībai, vienlīdzīgu konkurences apstākļu veicināšanai, kā arī Komisijas un VKI sadarbībai un konverģencei apvienošanās kontroles jomā. 2. Mazākuma līdzdalības (bez izšķirošas ietekmes) iegāde 2.1. Problēmas izklāsts 3. Lai konkurences politika būtu iedarbīga un efektīva, ir vajadzīgi atbilstoši instrumenti, kas ir pienācīgi sagatavoti tam, lai novērstu jebkādu kaitējumu konkurencei un patērētājiem. Pašlaik Apvienošanās regula attiecas vienīgi uz “koncentrāciju”, tas ir, izšķirošās ietekmes iegūšanu. Šādu koncentrācijas lietu izskatīšana ir piekritīga vienīgi Komisijai (ar nosacījumu, ka tiek pārsniegtas noteiktās apgrozījuma robežvērtības), lai novērtētu, vai tā var ievērojami ierobežot iedarbīgu konkurenci. 4. Komisijas, dalībvalstu un trešo valstu pieredze, kā arī ekonomikas pētījumi liecina, ka atsevišķos gadījumos mazākuma līdzdalības iegūšana (bez izšķirošas ietekmes) var kaitēt konkurencei un patērētājiem. Vispārīgā teorija ir tāda, ka iespējamam kaitējumam, kas saistīts ar šādu iegādi, ir līdzīgas iezīmes kā kaitējumam, kas saistīts ar izšķirošas ietekmes iegūšanu. Proti, mazākuma līdzdalības iegāde var: – izraisīt horizontālas vienpusējas sekas, tā dēļ, ka palielinās pušu iespējas un stimuls vienpusēji palielināt cenas vai ierobežot ražošanas apjomu (sk., piem., lietu Siemens / VA Tech); – dot iespēju ieguvējam gūt konkurences priekšrocības tirgū, palielinot tā konkurenta izmaksas; – dot iespēju ieguvējam izmantot savu stāvokli, lai ierobežotu konkurences stratēģijas variantus, kas pieejami mērķsabiedrībai, tādējādi vājinot tās konkurētspēju (sk., piem., lietu Ryanair / Aer Lingus un lietu Toshiba / Westinghouse); – uzlabot tirgus dalībnieku spējas un motivāciju koordinēt savu darbību, lai gūtu peļņu, kas pārsniedz konkurences apstākļos iespējamo līmeni (paaugstinātas pārredzamības un pretdarbības riska dēļ); – izraisīt tirgus piekļuves ierobežošanu, it īpaši ierobežot piekļuvi izejmateriāliem, ņemot vērā, ka ieguvējs pats internalizē tikai daļu no (nevis visu) zaudētās mērķsabiedrības peļņas (sk., piem., lietu IPIC / MAN Ferrostaal). 5. Komisija pašlaik spēj izskatīt tikai lietas par iepriekš pastāvošu mazākuma līdzdalību, kas pieder vienai apvienošanās pusēm, uz kurām attiecas iesniegtais paziņojums par koncentrāciju. 6. Sabiedriskajā apspriešanā tika noskaidrots, ka ieinteresētās personas kopumā piekrīt, ka mazākuma līdzdalība (bez izšķirošās ietekmes) var radīt kaitējumu konkurencei. Lai gan daudzas ieinteresētās personas ierosināja izmantot LESD 101. un 102. pantu, lai ierobežotu šādu kaitējumu, šie instrumenti aptvertu mazākuma līdzdalības iegādi tikai ierobežotā skaitā gadījumu. 7. Eiropas Savienības ietvaros Austrijā, Vācijā un Apvienotajā Karalistē valsts iestādes ir tiesīgas vērsties pret mazākuma līdzdalības iegādi. Tāpat šāda piekritība uzņēmumu apvienošanās regulējuma ietvaros pastāv arī daudzās tiesību sistēmās ārpus ES, piemēram, Kanādā, ASV un Japānā. 8. Izmantojot informāciju no dalībvalstīm un Zephyr datubāzes, var aptuveni lēst, ka, balstoties uz mērķtiecīgu kompetenci, katru gadu apmēram 20-30 mazākuma līdzdalības iegādes lietu atbilstu ES noteiktajām apgrozījuma robežvērtībām. 2.2. ES iniciatīvas mērķi 9. Priekšlikuma mērķis ir palielināt ES uzņēmumu apvienošanās kontroles sistēmas iedarbīgumu, novēršot kaitējumu konkurencei un patērētājiem, kurš izriet no mazākuma līdzdalības (bez izšķirošas ietekmes) iegādes. Sistēma būtu jāizstrādā tā, lai: – konstatētu vienīgi potenciāli problemātiskus gadījumus; – izvairītos no lieka administratīva sloga un – atbilstu spēkā esošajam ES un dalībvalstu uzņēmumu apvienošanās kontroles regulējumam. 2.3. Politikas risinājuma varianti 10. Salīdzinājumā ar pamatscenāriju – netiek veiktas nekādas izmaiņas – tiek izvērtēti šādi risinājuma varianti. 11. Pirmais variants – pašvērtējuma sistēma: Puses varētu īstenot mazākuma līdzdalības iegādi bez Komisijas iepriekšēja apstiprinājuma. Komisija varētu izmeklēt darījumu, balstoties uz tās veikto tirgus izpēti un sūdzībām. Puses varētu brīvprātīgi iesniegt paziņojumu, lai panāktu tiesisko noteiktību. 12. Otrais variants – mērķtiecīgas ziņošanas sistēma: Pastāvošā uzņēmumu apvienošanās ex ante kontroles sistēma tiktu paplašināta, to attiecinot arī uz potenciāli problemātiskiem mazākuma līdzdalības (bez izšķirošas ietekmes) iegādes gadījumiem. Iegāde tiktu uzskatīta par potenciāli problemātisku, ja līdzdalība ir: – iegādāta konkurējošā vai vertikāli saistītā (radniecīgā) sabiedrībā un – vai nu i) pārsniedz konkrētu līmeni, kas augstāks par, piemēram, 20 %, vai ii) 5 % vai vairāk un ietver arī tiesības, piemēram, pārstāvību pārvaldes institūcijās, veto tiesības īpašu lēmumu gadījumā un tiesības saņemt informāciju. 13. Būtu spēkā parastais pienākums atturēties no konkrētām darbībām (standstill). 14. Trešais variants – mērķtiecīgas pārredzamības sistēma: Pusēm būtu jāiesniedz informatīvs ziņojums par potenciāli problemātisku darījumu (izmantojot 15. punktā izklāstītos kritērijus). Informatīvais ziņojums dotu Komisijai iespēju lemt, vai tā vēlas veikt papildu izmeklēšanu par šo darījumu, bet dalībvalstīm – lemt par to, vai pieprasīt lietas nodošanu. Šie lēmumi tiktu pieņemti nogaidīšanas posma ietvaros, piemēram, 15 darbdienu laikā. Pēc tam, ja ne Komisija, ne dalībvalsts, tiks izpētīta darījumu, puses var uzsākt tā īstenošanu. Tiesiskās noteiktības pēc puses pēc tam varētu brīvprātīgi sniegt arī pilno ziņojumu. 15. Tabulā ir sniegts pārskats par šiem trim variantiem. Pārskats par risinājuma variantiem attiecībā uz mazākuma līdzdalību Parametrs || Pirmais variants Pašvērtējums || Otrais variants Mērķtiecīgs ziņojums || Trešais variants Mērķtiecīgas pārredzamības sistēma Komisijas kompetences joma || mazākuma līdzdalības (virs drošības zonas – 5 %) iegāde || mazākuma līdzdalības iegāde konkurējošā vai vertikāli saistītā sabiedrībā (virs 20 % vai virs 5 %, ja ir papildu tiesības) || mazākuma līdzdalības iegāde konkurējošā vai vertikāli saistītā sabiedrībā (virs 20 % vai virs 5 %, ja ir papildu tiesības) pienākums iesniegt pilno ziņojumu || nē || jā || nē pienākums iesniegt informatīvu ziņojumu || nē || neattiecas || jā iespējama brīvprātīga ziņošana || neattiecas || neattiecas || jā pienākums atturēties no konkrētām darbībām || nē || jā || nē nogaidīšanas posms || nē || neattiecas || jā Komisijas pienākums pieņemt lēmumu || nē, vienīgi tad, ja Komisija sāk izmeklēšanu || jā || nē, vienīgi tad, ja Komisija sāk izmeklēšanu dalībvalstij ir iespēja pieprasīt lietas nodošanu || jā || jā || jā 2.4. Ietekmes vērtējums un risinājuma variantu salīdzinājums 2.4.1. Vērtēšanas kritēriji 16. Atbilstoši iepriekš izklāstītajiem mērķiem, politikas risinājuma variantu ietekme ir tikusi izvērtēta pēc šādiem kritērijiem: – novērš kaitējumu konkurencei un patērētājiem; – tiesiskā noteiktība; – administratīvais slogs komersantiem; – lēmuma publiskās izpildes izmaksas; – atbilstība spēkā esošajam ES un dalībvalsts uzņēmumu apvienošanās kontroles regulējumam un – lietu sadale, iesaistot piemērotāko iestādi. 2.4.2. Risinājuma variantu salīdzinājums 17. Tabulā ir ietverts salīdzinošs pārskats par dažādajiem politikas risinājuma variantiem, balstoties uz šiem vērtēšanas kritērijiem. Mazākuma līdzdalības variantu salīdzinājums Kritēriji || Ietekme salīdzinājumā ar pamatscenāriju (no - - - līdz + + +) Pirmais variants || Otrais variants || Trešais variants Pašvērtējuma sistēma || Mērķtiecīgas ziņošanas sistēma || Mērķtiecīgas pārredzamības sistēma 1. novērš kaitējumu konkurencei un patērētājiem || + || + + + || + + + 2. Tiesiskā noteiktība || + + || + + || + + 3. Administratīvais slogs komersantiem || - || - - || - 4. Lēmuma publiskas izpildes izmaksas || - - - || - - || - 5. Atbilstība spēkā esošajam ES un dalībvalsts mēroga uzņēmumu apvienošanās kontroles regulējumam un lietas sadale iesaistot piemērotāko iestādi || - || + + || + 18. Trešais risinājuma variants ir vēlamais variants, jo tas i), aptver potenciāli problemātiskos gadījumus, ii) palīdz izvairīties no lieka administratīvā sloga un iii) atbilst pašreizējam uzņēmumu apvienošanās kontroles regulējumam ES un dalībvalsts mērogā. Lai gan trešais variants aptver arī potenciāli problemātiskos darījumus, tas pieļauj, ka darījumi, kas visdrīzāk ir nekaitīgi, netiek izskatīti. Administratīvais slogs komersantiem vispirms jau tiek ierobežots tad, ja Komisijai ir jāiesniedz mazāk informācijas, un mazāks būtu to gadījumu skaits, kas ietilpst Komisijas kompetences jomā. Visbeidzot, trešais variants atbilst pašreizējam ES un valsts mēroga regulējumam par uzņēmumu apvienošanās kontroli, jo informatīvais ziņojums dod iespēju dalībvalstij pieprasīt lietas nodošanu. Varētu apsvērt arī to, ka tiek ieviests trīs nedēļas ilgs nogaidīšanas posms – lai nodrošinātu, ka dalībvalsts, kurā pastāv ziņošanas sistēma un pienākums atturēties no konkrētām darbībām, vēl pirms izmeklēšanas sākšanas nesaskartos ar jau īstenotiem darījumiem. 2.5. Subsidiaritātes analīze 19. Daudziem mazākuma līdzdalības iegādes darījumiem, kurus iepriekš izskatīja dalībvalsts, noteikti bija pārrobežu dimensija, kas nozīmē to, ka Komisija, iespējams, būtu bijusi piemērotāka šīs lietas izmeklēšanas iestāde. 3. Lietas nodošana no valsts konkurences iestādes Komisijai 3.1. Problēmas izklāsts 20. 2009. gada ziņojumā tika secināts, ka ievērojams skaits pārrobežu lietu joprojām tiek izskatītas trijās vai vairākās dalībvalstīs, un ka tā iemesls varētu būt ar lietas nodošanu saistītais procesuālais slogs. 3.1.1. Lietas nodošana no dalībvalsts Komisijai pirms ziņošanas, 4. panta 5. punkts 21. Apvienošanās regulas 4. panta 5. punkts pieļauj, ka apvienošanās puses pirms ziņošanas lūdz lietu nodot Komisijai. Pusēm vispirms ir jāiesniedz “argumentēts iesniegums”, kurā tiek lūgta lietas nodošana. Ja neviena dalībvalsts neiebilst pret lietas nodošanu, lieta kļūst piekritīga Komisijai (visā EEZ mērogā), un pusēm līdz ar to ziņojums ir jāiesniedz Komisijai. 22. Pēdējo 10 gadu pieredze liecina, ka prasība par to, ka ir jāiesniedz divi atsevišķi pieteikumi, ir apgrūtinoša un laikietilpīga, kas varētu būt izraisījis komercsabiedrību nevēlēšanos izmantot 4. panta 5. punktā paredzētās iespējas. 3.1.2. Lietas nodošana no dalībvalsts Komisijai pirms ziņošanas, 22. pants 23. Regulas 22. pants pieļauj, ka viena vai vairākas dalībvalstis lūdz lietas nodošanu Komisijai. Ja lūgums tiek atbalstīts, lieta ir piekritīga Komisijai tikai attiecībā uz to dalībvalstu teritoriju, kuras ir lūgušas lietas nodošanu vai šo lūgumu ir atbalstījušas. Tas ir pretrunā “vienas pieturas aģentūras” principam, jo tiek radīts dažādu kompetenču pārklājums. 3.2. ES iniciatīvas mērķi 24. Priekšlikuma mērķis ir palielināt Eiropas uzņēmumu apvienošanās kontroles iedarbīgumu un efektivitāti, vienkāršojot lietas nodošanas procedūru. Konkrētāk, priekšlikumā runa ir par to, kā – atcelt prasību iesniegt gan argumentētu pieteikumu, gan ziņojumu saskaņā ar 4. panta 5. punktu un – nodrošināt, ka Komisija spēj pārbaudīt, kādu ietekmi pēc lietas nodošanas saskaņā ar 22. pantu apvienošanās izraisītu visā EEZ teritorijā. 3.3. Politikas risinājuma varianti 25. Attiecībā gan uz 4. panta 5. punktu, gan 22. pantu turpmāk ir izklāstīts tikai viens ierosināts grozījums. Sabiedriskās apspriešanas laikā abi priekšlikumi guva ļoti spēcīgu atbalstu no ieinteresētajām personām. 26. Priekšlikums grozīt 4. panta 5. punktu paredz atcelt prasību, ka pusēm ir jāiesniedz “argumentēts pieteikums”. Puses par darījumu ziņotu tieši Komisijai. Ja viena vai vairākas kompetentās dalībvalstis iebilstu pret lietas nodošanu, Komisija atsauktu savu piekritību, un dalībvalstis saglabātu savu lietas piekritību. 27. Ierosinātais 22. panta grozījums paredz: – viena vai vairākas kompetentās dalībvalstis varētu lūgt lietas nodošanu Komisijai. – Komisija var lemt, vai atbalstīt lietas nodošanu, kā rezultātā lieta kļūtu piekritīga tai attiecībā uz visu EEZ. – Tomēr, ja viena vai vairākas kompetentās dalībvalstis iebilst pret lietas nodošanu, visas dalībvalstis saglabātu savu kompetenci. 3.4. Ietekmes vērtējums un variantu salīdzinājums 3.4.1. Vērtēšanas kritēriji 28. Atbilstoši iepriekš izklāstītajiem mērķiem, politikas risinājuma variantu ietekme ir tikusi izvērtēta pēc šādiem kritērijiem: – novērš kaitējumu konkurencei un patērētājiem; – tiesiskā noteiktība; – administratīvais slogs komersantiem; – lēmuma publiskās izpildes izmaksas; – atbilst Apvienošanās regulas principiem. 3.4.2. Katra varianta ietekmes konstatēšana un vērtējums Tabulā ir izklāstīts Komisijas vērtējums par priekšlikuma iespējamo pozitīvo un negatīvo ietekmi salīdzinājumā ar pamatscenāriju. Kritēriji || Ietekme salīdzinājumā ar pamatscenāriju (no - - - līdz + + +) || Paskaidrojums par reitingu un politikas risinājuma variantu svarīgākajiem aspektiem 4. panta 5. punkts lietas nodošana 1. Novērš kaitējumu konkurencei un patērētājiem || + + || Priekšlikums mudina izmantot 4. panta 5. punktu, ja Komisija ir piemērotākā iestāde. 2. Tiesiskā noteiktība || + + || Priekšlikums ir skaidrs un precīzs. Jebkādu nenoteiktību, kas izriet no iespējas, ka pēc ziņošanas Komisijai kāda dalībvalsts nosaka veto, atsver laika un izmaksu ietaupījums, kādu var gūt, īstenojot šo priekšlikumu. 3. Administratīvais slogs komersantiem || + + + || Divposmu procedūras atcelšana ievērojami samazina administratīvo slogu komersantiem. 4. Lēmuma publiskas izpildes izmaksas || + + + || Divposmu procedūras atcelšana samazinās lēmumu publiskās izpildes izmaksas. Ja puses biežāk izvēlas lūgt lietas nodošanu, potenciāli varētu pieaugt to skaits. Tomēr tas tiktu kompensēts, samazinot darba slodzi valsts mērogā. 5. Atbilstība Apvienošanās regulas principiem. || + + || Priekšlikums mudina izmantot 4. panta 5. punktu, ja Komisija ir piemērotākā iestāde. Turklāt tas atbilst “vienas pieturas” principam, jo Komisija būtu kompetenta attiecībā uz visu EEZ teritoriju. Lietas nodošana saskaņā ar 22. pantu || 1. Novērš kaitējumu konkurencei un patērētājiem || + + || Priekšlikums dod iespēju Komisijai izskatīt tai nodotās uzņēmumu apvienošanās lietas attiecībā uz visu EEZ teritoriju. || 2. Tiesiskā noteiktība || + + + || Variants ir skaidrs un precīzs. Tas, ka lūgumu par lietas nodošanu var iesniegt vienīgi kompetentās dalībvalstis, pusēm palielina tiesisko noteiktību. || 3. Administratīvais slogs komersantiem || + + + || Lietas nodošanas gadījumā lieta kļūtu piekritīga Komisijai visā EEZ, tādējādi izvairoties no kompetences sadrumstalotības. Turklāt izmeklēšanas nepieciešamību vairs nevar izraisīt tādas dalībvalsts lūgums par lietas nodošanu, kurai nav kompetences. || 4. Lēmuma publiskas izpildes izmaksas || + + || Priekšlikums novērš to, ka izmeklēšanu paralēli veic vairākas iestādes. Nav sagaidāms, ka palielināsies Komisijas darba slodze, jo nav sagaidāms, ka palielināsies tādu lietu skaits, kurām ir pārrobežu iedarbība. || 5. Atbilstība Apvienošanās regulas principiem. || + + + || Lietas nodošanas gadījumā lieta kļūtu piekritīga Komisijai attiecībā uz visu EEZ, kas atbilst vienas pieturas principam. || 29. Ņemot vērā iepriekš izklāstīto, ir uzskatāms, ka priekšlikumiem ir pozitīva iedarbība (salīdzinājumā ar pamatscenāriju). 3.5. Subsidiaritātes analīze 30. Priekšlikumi veicina arī turpmāk ieverot principu par piemērotāku iestādi, kas izriet no subsidiaritātes principa. 4. Uzraudzība un vērtēšana 31. Komisija turpinās uzraudzīt Apvienošanās regulas piemērošanas attīstību. Balstoties uz atsauksmēm par Balto grāmatu un tās pastāvīgo dialogu ar ieinteresētajām personām, tā lems, vai būtu nepieciešams veikt papildu pasākumus attiecībā uz likumdošanas priekšlikumu par Apvienošanās regulas grozīšanu.