Komisijas dienestu darba dokuments – Pavaddokuments Priekšlikums Padomes Regulai, ar ko groza Regulas (EEK) Nr. 404/93, (EK) Nr. 1782/2003 un (EK) Nr. 247/2006 attiecībā uz banānu nozari – Gatavojot eiropas banānu ražotāju atbalsta shēmas reformu - Ziņojuma kopsavilkums par veikto ietekmes analīzi {COM(2006) 489 galīgā redakcija}{SEC(2006) 1107} /* SEC/2006/1106 */





[pic] | EIROPAS KOPIENU KOMISIJA | Briselē, 20.9.2006 SEC(2006) 1106 KOMISIJAS DIENESTU DARBA DOKUMENTS Pavaddokuments Priekšlikums Padomes Regulai, ar ko groza Regulas (EEK) Nr. 404/93, (EK) Nr. 1782/2003 un (EK) Nr. 247/2006 attiecībā uz banānu nozari GATAVOJOT EIROPAS BANāNU RAžOTāJU ATBALSTA SHēMAS REFORMU Ziņojuma kopsavilkums par veikto ietekmes analīzi {COM(2006) 489 galīgā redakcija}{SEC(2006) 1107} GATAVOJOT EIROPAS BANāNU RAžOTāJU ATBALSTA SHēMAS REFORMU Ziņojuma kopsavilkums par veikto ietekmes analīzi REFORMAS IEMESLI Aptuveni sešpadsmit procentu no Kopienas tirgus apgādes ar banāniem veido ievedumi no trijiem Eiropas attālākajiem reģioniem: Kanāriju salām, Martinikas un Gvadelupes salām un Madeiras salas. Eiropas banānu ražotāju atbalsta shēmu izveidoja 1993. gadā, kad vajadzēja likvidēt sekas, ko radīja divpadsmit valstu atbalsta shēmu apvienošana; to vidū bija arī ļoti protekcionistiskas atbalsta shēmas un brīvas pieejas shēmas. Ievešanas režīma grozījumu priekšvakarā 2006. gada 1. janvārī un tuvojoties termiņam, kad to secinājumu rezultātā, ko var sagaidīt no Dohas raunda sarunām un nākamajiem partnerības nolīgumiem ar ĀKK valstīm, mainīsies preferenciālie nosacījumi pieejai tirgum, Komisija plānoja pārskatīt ražotāju atbalsta shēmu KLP reformas un POSEI programmu atjaunošanas kontekstā. Atbalsta shēma, kas nepieciešama iekšējās ražošanas uzturēšanai, tagad atpaliek no KLP dinamiskās attīstības un atbalsta sniegšanas kārtības Pasaules tirdzniecības organizācijas ietvaros: - tas, ka cenu svārstības automātiski ietekmē atbalsta summu, mākslīgi izolē ražotājus no tirgus tendencēm un ir pretrunā mērķim ražot atbilstīgi situācijai tirgū. Šāds faktors nosaka arī to, ka grūti paredzēt, kādi būs budžeta izdevumi; - atbalsta saistību ar pārdotās produkcijas daudzumu uzskata par tādu, kas tieši traucē starptautisko tirdzniecību; - jau vairākus gadus atbalsta piešķiršanas mehānisms, kam pamatā ir starpība starp vienotas bāzes likmi un ražotāju vidējo ražošanas ienākumu, noved pie tā, ka dažādu reģionu ražotāji saņem atšķirīgu kompensāciju. Reformas pamatnostādnes Ņemot vērā Eiropas Savienības stratēģijas ilgtspējīgai attīstībai un Lisabonas stratēģijas prioritātes, kas iestrādātas KLP reformas mērķos, finanšu perspektīvas un starptautiskās saistības, kā arī — saskaņā ar EK Līguma prasībām — attālāko apgabalu īpašos ierobežojumus, atbalsta shēmas reformai būtu jānodrošina: - lauksaimnieciskās darbības nepārtrauktību kā banānu ražotāju reģionu ilglaicīgās attīstības sastāvdaļu; - ražotāju atbalsta pasākumu saderību ar reformēto KLP un Pasaules tirdzniecības organizācijā pieņemtajām saistībām; - atbalsta shēmas izdevumu stabilizēšanu un paredzamību; - ražotāju dzīves apstākļu uzturēšanu pienācīgā līmenī un atbalsta nevienmērību izlīdzināšanu; - iespēju orientēt Kopienas atbalstu atkarā no katra ražošanas reģiona lauksaimniecības attīstības perspektīvām; - banānu ražošanas radītās ietekmes uz vidi samazināšanu; - ražotāju atbalsta shēmas pārvaldības vienkāršošanu un izdevumu kontroles uzlabošanu. Reformas iespējamie risinājumi UN STANDARTSCENāRIJI Tika identificēti un novērtēti trīs risinājumi: „atsaistīšana” — kompensācijas atbalstu aizstāj ar savstarpēji nesaistīta atbalsta shēmām, ko nosaka, pamatojoties uz sākotnējiem rādītājiem saskaņā ar reformēto KLP; „memorands” — tā pamatā ir galveno Eiropas banānu ražotāju valstu priekšlikums, kurā katrai valstij paredzēta noteikta summa, un atbalstu piešķir, pamatojoties uz sākotnējiem rādītājiem ar prasību saglabāt daļu ražošanas; „POSEI” — paredz atbalsta shēmas finanšu līdzekļu pārnešanu uz POSEI programmām, decentralizējot lēmumu pieņemšanu par atbalsta piešķiršanas kārtību un atbalsta veidiem tā, lai tiktu ņemtas vērā katra ražošanas reģiona īpatnības. Kontinenta reģioniem šis risinājums paredz integrēt atbalstu savstarpēji nesaistītu vienreizējo saimniecības maksājumu režīmā. Papildus šiem trijiem risinājumiem izskatīja divus standartscenārijus: „ statu quo ” un „liberalizāciju”. Reformas ietekme Laikposmā no 2009. gada līdz 2013. gadam šo dažādo risinājumu ietekme uz tirgu, šķiet, nebūs liela. Reformas iespējamajiem risinājumiem varētu būt nozīmīga ekonomiskā un sociālā ietekme uz ražošanas reģioniem, un tie ietekmēs atsevišķu lauku pagastu līdzsvaru. Ietekme uz trešām valstīm nav tieši saistīta ar atbalsta režīma reformu. Reformas dažādo risinājumu ietekme uz vidi nav precīzi novērtēta. Banānu ražošanas ietekmi uz vidi var uzlabot neatkarīgi no tā, kuru risinājumu izvēlēsies. Ekonomiskā ietekme Visiem iespējamiem reformas risinājumiem ir tieša ietekme uz iekšējās ražošanas līmeni. Tuvojoties 2013. gadam, saskaņā ar atsaistīšanu ražošana samazināsies vairāk nekā par 50 %. Ar daļu garantētā ienākuma neatkarīgi no produkcijas ražotāji var nolemt novērst „zaudējumus”, kas radušies, pārdodot produkciju lētāk par to robežizmaksām. Saskaņā ar memorandu un POSEI ražošana saglabāsies daudz augstākā līmenī. Atsaistītais atbalsts varētu būt pietiekami izdevīgs, lai rosinātu ražotājus saražot minimālo produkcijas daudzumu, lai iegūtu šo atbalstu, tātad 70 % no to iepriekšējās produkcijas. Izmaiņas protekcionistiskajā tarifu politikā, šķiet, ražošanu neietekmēs. Imports pieaugs visos gadījumos. Pazeminoties tarifam, importa pieaugums saistīts arī ar iekšējās ražošanas samazināšanos, kuru aizstāj imports. Atsaistīšanas gadījumā imports pieaugs no 12 % līdz 14 % un no 8 % līdz 9 % — POSEI un memoranda gadījumā. Apskatītie risinājumi, šķiet, neietekmēs importa sadali starp dažādajām izcelsmes valstīm, kuras no otras puses ir tiešā aizsardzības līmeņa ietekmē. Iespējamie reformas risinājumi neietekmēs importa cenu izmaiņas , kuras cieši saistītas ar importa izmaiņām un protekcionismu tarifu politikā. Iespējamie reformas risinājumi neietekmēs patēriņa attīstības tendences. Patēriņš pieaugs līdz ar cenu krišanos, pieaugot importam, un patēriņu ietekmēs ārējās aizsardzības līmenis. Kopīgs visiem trim risinājumiem ir tas, ka atbalsta budžets būs nemainīgs. Kopējā finanšu piešķīruma pamats katrā no šiem risinājumiem būs vēsturiskajā daudzgadu pārskata periodā ES banānu ražotājiem piešķirtā atbalsta vidējais rādītājs. Reformas risinājumi ietekmēs arī ievedmuitas nodokļa iekasēšanas radītos finanšu resursus . Tie pieaugs tādā mērā, kādā imports aizstās iekšējās produkcijas līmeņa samazināšanos ( atsaistīšana un POSEI/memorands ). Šie resursi samazināsies atkarībā no ievedmuitas tarifa likmes pazemināšanās. Ietekme uz reģionu Banānu ražošanas samazināšanas ietekme uz reģionu būs proporcionāla šīs kultūras īpatsvaram dažādajos ražošanas reģionos. Ražošanas turpināšana šķiet īpaši svarīga Martinikas lauksaimniecībai, relatīvi svarīga Kanāriju salām un Gvadelupei, bet mazāk svarīga Madeirai. Ņemot vērā šo reģionu īpatnības, eksperti, kas snieguši konsultācijas, atzīst, ka ražošanas dažādošanas iespējas lauksaimniecības nozarē un ārpus tās ir ierobežotas. Tie norāda arī uz to, ka banānu pārvadājumi uz kontinentu ar kuģiem netieši ietekmēs šo salu jūras transporta izmaksu pazemināšanos, un to, kāda loma banānu plantācijām ir ainavu saglabāšanā reģionos, kuru vietējā ekonomikā nozīmīgu vietu ieņem tūrisms. Tādējādi eksperti ir vienisprātis par to, ka lauksaimniecību vajag pakāpeniski pārorientēt uz vietējiem tirgiem un attīstīt citas lauku ekonomikas nozares papildus lauksaimniecībai. Šo kopējo pamatnostādņu īstenošana prasīs izvirzīt mērķus un izstrādāt stratēģiju saskaņā ar katra reģiona īpatnībām. Sociālā ietekme Banānu audzēšanai vajadzīgi nozīmīgi lauksaimniecības darbaspēka resursi. Strādnieku skaits vienā un tai pašā ražošanas reģionā var mainīties no 0,8 LDV/ha banānkoku plantācijās līdzenumā Kanāriju salu dienvidos līdz 1,4 LDV/ha salu ziemeļu plantācijās uz nogāzēm un nelīdzeniem zemes gabaliem. Kopumā šajos trijos attālākajos ražošanas reģionos banānu ražošanas nozarē tieši un netieši nodarbināti 30 000 cilvēku pilnu darba dienu. Ņemot vērā to, ka daži lauksaimnieki ir iesaistīti daudznozaru darbībā un atsevišķos reģionos nodarbojas ar jaukta tipa lauksaimniecību, šie pilna laika ekvivalenti faktiski atbilst lielākam cilvēku skaitam. Šis kopējais skaitlis ietver atšķirīgas situācijas, kas nosaka iespējamas ražošanas samazināšanas ietekmi. Daļa saimniecību specializējas un nodarbina algotu darbaspēku, turpretim citas audzē banānus līdztekus citām kultūrām un galvenokārt izmanto ģimenes darbaspēku. Plantāciju strādnieki parasti ir mazkvalificēti un dažreiz gados veci. Tas ievērojami samazina iespējas pārkvalificēt darbaspēku pakalpojumu nozares vajadzībām, kura aizņem trīs ceturtdaļas no visu šo trīs ražošanas reģionu saimnieciskās darbības. Eksperti, kas snieguši konsultācijas, uzskata, ka vidēji ilgā termiņā ir maz ticams, ka banānu nozares laukstrādniekus varēs nodarbināt citā nozarē . Tādējādi banānu ražošanas samazināšana pasliktinās jau tā nopietno stāvokli nodarbinātības jomā galvenajos ražošanas reģionos. Trešās valstis Atbalsta shēmas reformai nebūs tiešas ietekmes uz eksporta ieņēmumiem un stāvokli trešās ražotājvalstīs. Tomēr sāncensība, lai saglabātu tirgus daļu, liek uzņēmumiem samazināt savu peļņas normu un izdara spiedienu uz darba apstākļiem atsevišķās plantācijās; tas var izjaukt centienus aizsargāt vidi. Lai nepieļautu šādu iespēju, daži eksperti, kas snieguši konsultācijas, ierosina: 1) daļu no muitas nodokļa palielināšanās radīto papildu resursu piesaistīt ilgtspējīgāku ražošanas paņēmienu veicināšanai un 2) finansēt starptautisku forumu dialoga veicināšanai starp nozares uzņēmējiem. Kaut arī muitas ieņēmumu palielināšanās tehnisku iemeslu dēļ nepalielina iespēju finansēt šādus izdevumus, šie priekšlikumi varētu ieinteresēt Eiropas Savienības nodokļu maksātājus. Tika izdalītas vairākas sadarbības jomas, kurās Eiropas Savienības un trešo valstu banānu ražotāji var sadarboties viena un tā paša reģiona ietvaros. Tomēr koordinācijā starp reģionālas politikas instrumentiem un attīstības politikas instrumentiem joprojām nākas konstatēt problēmas. Ietekme uz vidi Pašlaik banānu ražošanai ir šaura ģenētiskā bāze, kuras dēļ banānkoki ir īpaši vārīgi. Ilgstoša ķimikāliju lietošana palielina kaitēkļu rezistenci un tādējādi palielina vajadzību pēc dažādām ķīmiskās apstrādes formām. Tas apdraud darbinieku veselību, bioloģisko dažādību, augsni un gruntsūdeņus. Kaut arī pesticīdu lietošana ir daudz ierobežotāka, Eiropas Savienības banānu ražošanas reģioni nav pasargāti no piesārņošanas un ar to saistītajām problēmām. Antiļu salās integrētās ražošanas sistēmu ieviešana ļāva astoņos gados par 50 % samazināt izlietoto pesticīdu daudzumu, nesamazinot ražošanas apjomu un rentabilitāti. Kādā vides ekspertu sanāksmē apsprieda rīcības plānu, lai nostiprinātu šos panākumus arī turpmāk. Plānā paredzēti pasākumi piecu gadu laikposmam, lai attīstītu, paplašinātu un visos attiecīgajos Eiropas Savienības reģionos ieviestu novatoriskus kultivēšanas paņēmienus un izturīgākas šķirnes, pateicoties kurām varētu krasi samazināt vai pat pilnīgi izbeigt pesticīdu lietošanu. Dažos apgabalos plāna īstenošana varētu veicināt arī pāreju uz banānu ražošanu ar bioloģiskās ražošanas metodēm. Tādējādi ES banānu ražošana, kas ir tikai nepilns 1 % no pasaules banānu ražošanas apjoma, varētu būt pārējiem par piemēru un rosināt tos sekot. Papildus pārejas posma atbalstam, ko varētu saņemt ražotāji par iesaistīšanos integrētajā ražošanā, šā lauksaimnieciskās ražošanas veida ilgtermiņa panākumi atkarīgi no tā, kādas perspektīvas ražošanas dažādošanai būs šo banānu tirgus vērtības palielināšanā. Visi šie atbalsta shēmas reformas iespējamie risinājumi centienus uzlabot banānu audzēšanas ietekmi uz vidi varētu veicināt tikai netieši. Sākot no KLP reformas un neraugoties uz attālāko reģionu izslēgšanas no nesaistītā vienreizējā saimniecības maksājuma sistēmas, lauksaimnieciskās ražošanas un vides aizsardzības savstarpējās atbilstības noteikumu izpilde ir nepieciešams nosacījums tiešā atbalsta saņemšanai. Tādējādi neatkarīgi no tā, kuru reformas risinājumu izvēlēsies, savstarpējā atbilstība paliek spēkā. Saskaņā ar POSEI risinājumu vides aizsardzības jautājumiem veltīs īpašu vērību, izdarot priekšizpēti, kas nepieciešama tiešā atbalsta apstiprināšanai. No tā, kuru reformas risinājumu izvēlēsies, nav atkarīga arī iespēja saņemt lauku attīstības atbalstu vai atbalstu saskaņā ar citiem Kopienas instrumentiem agrovides pasākumu izstrādei un īstenošanai. Banānu plantācijas parasti vairo ražošanas reģionu ainavas skaistumu. Ņemot vērā lauksaimnieciskās ražošanas dažādošanas grūtības, atsacīšanās no kultivēšanas varētu nozīmēt arī atsacīšanos no lauksaimniecības par labu citam zemes izmantošanas veidam. Priekšrocību un trūkumu kopsavilkums Lauksaimnieciskās darbības turpināšanu un nodarbinātības uzturēšanu kā vienu no attālāko reģionu attīstības faktoriem, šķiet, nopietni apdraud reformas īstenošanas atsaistīšanas risinājums, kas var novest pie ražošanas lielākās daļas pārtraukšanas. Banānu audzēšanas gadījumā, ņemot vērā to, ka uz pārējām lauksaimniecības kultūrām atsaistīšanu neattiecina, zustu pati atsaistīšanas loģika , saskaņā ar kuru ražotājiem tiek atjaunota iespēja brīvi izvēlēties audzēt tā, kā tiem ir izdevīgi atkarā no tirgus un nevis atkarā no subsīdiju apjoma. No lauksaimnieciskās darbības turpināšanas viedokļa abu pārējo reformas risinājumu ietekme ir dažāda. Tie samazinās ražošanu aptuveni par trešdaļu no tās pašreizējā apjoma. Ražošana tad koncentrētos apgabalos, kuros saimnieciskā darbība ir stipri atkarīga no banānu audzēšanas, jo vairāk tāpēc, ka ražošanas dažādošana un pārvietošana , ja tās notiek, prasa lielus pūliņus. Ražošanas dažādošanas un pārvietošanas iespējas, kaut arī niecīgas, tomēr pastāv. Analīzes rezultāti rāda, ka tās prasa virkni dažādu stratēģiju, arī tad, ja tām ir daudz kopēju īpašību: pārorientēšana uz vietējo tirgu; labāka iekļaušanās turpmākās pārstrādes posmos, kas rada lielāku pievienoto vērtību; lauksaimniecības apkalpojošo nozaru attīstība lauku apvidū. No šāda viedokļa POSEI risinājums atšķiras no memoranda ar lielāku elastību dažādos reģionos. Ja atbalsta apjoms būtu pietiekams attālāko reģionu trūkumu kompensēšanai, tieši nesaistot to ar saražotajiem daudzumiem, memoranda un POSEI risinājums būtu tuvāk mērķim — uz tirgu orientētas nozares attīstībai. POSEI risinājuma gadījumā potenciāls būtu lielāks pat tad, ja tas kā iespējams risinājums vēl nesniedz garantijas. Nosakot pastāvīgu atbalsta apjomu jau iepriekš (kaut arī memoranda risinājums ietver pārskatīšanas klauzulu), visi minētie risinājumi pasargā Kopienas budžetu no nestabilitātes. Turklāt šajos risinājumos iekļaujot ražotājvalstu ierosināto sadales principu starp ražotājreģioniem, visi šie risinājumi izlīdzina pašreizējo atbalsta starpību . Attiecībā uz mērķi panākt lauksaimnieku ienākumu saglabāšanu, pirmajā acumirklī atsaistīšanas risinājums dotu vislielāko uzlabojumu. Ienākumi būtu garantēti, vienlaikus ražotājiem nebūtu jāsedz izmaksas, kas rodas, pārdodot produkciju lētāk par tās robežizmaksām. Tomēr lauksaimnieku skaits strauji samazinātos, jo lielākā daļa banānu audzētāju mainītu profesiju. POSEI risinājums varētu labāk atbilst šim mērķim, sniedzot valsts iestādēm iespēju vietējā līmenī risināt konfliktu starp īslaicīgām neērtībām un vajadzību panākt ekonomisko darbību dažādošanu. Kopumā visos reformas risinājumos ņemta vērā vajadzība aizsargāt vidi , un tas ir rezultāts tam, ka vides aizsardzība sistemātiski iekļauta dažādajos KLP atbalsta veidos. Lauksaimnieciskās ražošanas un vides aizsardzības savstarpējā atbilstība būtu spēkā visos reformas risinājumos. Lielāki pūliņi vides aizsardzības labā, nekā to prasa laba lauksaimniecības prakse, turpinātu saņemt Kopienas atbalstu saskaņā ar lauku attīstības agrovides pasākumiem. Tomēr POSEI risinājumam ir lielāks potenciāls, lai nodrošinātu darbību saskaņotību vides aizsardzībā un vides vērtības celšanā. Produkcijas krasa samazināšana, ko izraisītu atsaistīšana , automātiski samazinātu spiedienu uz vidi un dabas resursiem. Atsaistīšanas risinājums banānkoku apstādītās zemes lielāko daļu pārorientētu uz nelauksaimniecisku izmantošanu, kuras ietekme uz dabas resursiem, vidi, bioloģisko daudzveidību un ainavu iepriekš nav novērtējama. Attiecībā uz mērķi vienkāršot pārvaldību un uzlabot atbalsta kontroli potenciāls ir katrā no risinājumiem, izņemot memoranda risinājumā, taču starpība nav liela. Kopumā veiktā analīze pēc dažādo risinājumu vērtēšanas kritērijiem liek secināt, ka POSEI risinājums šķiet vislabāk atbilstam reformas pamatnostādnēm.