KOMISIJAS DIENESTU DARBA DOKUMENTS IETEKMES NOVĒRTĒJUMA KOPSAVILKUMS Pavaddokuments Priekšlikums Eiropas Parlamenta un Padomes regulai, ar ko groza Regulu (EK) Nr. 261/2004, ar ko paredz kopīgus noteikumus par kompensāciju un atbalstu pasažieriem sakarā ar iekāpšanas atteikumu un lidojumu atcelšanu vai ilgu kavēšanos, un Regulu (EK) Nr. 2027/97 par gaisa pārvadātāju atbildību, veicot pasažieru un viņu bagāžas gaisa pārvadājumus /* SWD/2013/063 final */





1. Problēmas izklāsts 1.1. Problēmas būtība Aviosabiedrības visai bieži pasažieriem nenodrošina tiesības, kuras viņiem pienākas, ja ir atteikta iekāpšana, lidojums ilgi kavējas vai tiek atcelts vai ja bagāžas apkalpošana veikta nepareizi, it sevišķi tiesības, kas noteiktas Regulā (EK) Nr. 261/2004[1] ("regula") un Regulā (EK) Nr. 2027/97[2]. 1.2. Problēmu izraisošie faktori 1.2.1. Nepietiekami efektīva un nevienāda izpilde visā Eiropā Patlaban spēkā esošā izpildes sistēma nav pietiekami efektīva un visā ES netiek piemērota vienādi. Tika konstatētas trīs galvenās problēmas. (a) "Pelēkās zonas" Regulā (EK) Nr. 261/2004 rada juridisko nenoteiktību, kas kavē aviopasažieru tiesību pienācīgu īstenošanu un izraisa daudzus strīdus starp gaisa pārvadātājiem un pasažieriem. (b) Nekonsekventa un nepietiekami efektīvi īstenota sankciju politika: tā kā netiek veikta oficiāla koordinēšana, dažādas valstu izpildiestādes īsteno atšķirīgu sankciju politiku un atšķirīgi interpretē dažādas Regulas (EK) Nr. 261/2004 daļas. Nav īpašas izpildiestādes, kuras pienākums būtu nodrošināt, ka tiek izpildīti Regulas (EK) Nr. 2027/97 (un Monreālas konvencijas[3]) noteikumi attiecībā uz nepareizu bagāžas apkalpošanu. (c) Neatbilstīgi sūdzību izskatīšanas procesi un nepietiekami individuālās tiesiskās aizsardzības līdzekļi: daudzi pasažieri saskaras ar praktiskas dabas grūtībām, kad iesniedz sūdzību gaisa pārvadātājam. 1.2.2. Dažas regulā noteikto pienākumu izmaksas lielā mērā demotivē nodrošināt atbilstību Aviosabiedrības nespēj uzņemties vai segt izmaksas un riskus (saistībā ar aprūpi un kompensācijām) dažās situācijās: (a) vulkānisko pelnu mākoņa izraisītās krīzes laikā 2010. gada aprīlī gūtā pieredze liecina, ka tad, ja nav nekādu laika ierobežojumu pārvadātāju atbildībai ilgstošu ārkārtēju apstākļu gadījumā, var tikt apdraudēta to finansiālā stabilitāte; (b) dažas aprūpes/atbalsta pasākumu izmaksas ir nesamērojamas ar pārvadātāju ieņēmumiem dažos maza mēroga lidojumos. (2) Konkrētiem finansiālās kompensācijas aspektiem ir spēcīga demotivējoša ietekme: (a) daudzas kavēšanās nevar tikt novērstas pašreizējā 3 stundu termiņā, pēc kura stājas spēkā tiesības saņemt kompensāciju; (b) standartizētās kompensācijas summas par zaudēto laiku, kas ir kopējas visiem pasažieriem, var pārsniegt pasažieriem nodarītā kaitējuma apjomu[4]. (3) Aviosabiedrības atbild par aprūpi un kompensācijām, ja satiksmes traucējumi radušies trešo personu dēļ, bet valstu noteikumi un līgumu noteikumi kavē gaisa pārvadātājus piedzīt izmaksas no vainīgajām trešām personām. Tādējādi trešām personām nav ekonomiskas motivācijas veikt pasākumus, lai mazinātu šādu traucējumu biežumu un/vai smagumu. 2. Subsidiaritātes analīze Pirmkārt, joma, kurā dalībvalstis var vienas pašas rīkoties, lai aizsargātu patērētājus, ir ierobežota, jo Gaisa pārvadājumu regulā (EK) Nr. 1008/2008[5] tām nav atļauts noteikt papildu prasības Kopienas gaisa pārvadātājiem, kuri vēlas veikt pārvadājumus ES robežās. Otrkārt, lielākā daļa no iepriekš norādītajām problēmām attiecas uz Regulas (EK) Nr. 261/2004 piemērošanas/izpildes atšķirībām dalībvalstīs, kā rezultātā pasažieru tiesības kļūst vājāk aizsargātas un gaisa pārvadātājiem nav pieejami vienādi konkurences apstākļi. Šīs problēmas iespējams risināt tikai ar saskaņotu ES rīcību. 3. Politikas mērķi Ņemot vērā iepriekš norādītās problēmas un saskaņā ar LESD 100. panta 2. punktu, šīs iniciatīvas vispārējais mērķis ir aizsargāt aviopasažieru intereses, nodrošinot, ka gaisa pārvadātāji satiksmes traucējumu laikā augstā līmenī īsteno aviopasažieru aizsardzību, un vienlaikus gādāt par to, lai gaisa pārvadātāji darbotos atbilstīgi saskaņotiem nosacījumiem liberalizētā tirgū. Šo iepriekš minēto vispārējo mērķi var izteikt šādos konkrētākos mērķos. 1. Nodrošināt pasažieru tiesību efektīvu un konsekventu īstenošanu visā ES, tālab: 1.1. precizējot definīcijas un galvenos principus, kas ir pasažieru tiesību pamatā, un vienkāršojot tiesības; 1.2. nodrošinot efektīvu un konsekventu sankciju politiku; 1.3. nodrošinot efektīvus sūdzību izskatīšanas procesus un pasažieru tiesiskās aizsardzības līdzekļus. 2. Mazināt dažu regulā noteikto izmaksu demotivējošo ietekmi uz aviosabiedrībām, tālab: 2.1. nodrošinot to, ka aviosabiedrību pienākumi attiecībā uz pasažieru tiesībām sedz laikā un/vai apmērā ierobežotus riskus; 2.2. nodrošinot to, ka finansiālās kompensācijas konkrētās situācijās nav faktors, kas lielā mērā demotivē nodrošināt atbilstību; 2.3. nodrošinot to, ka trešās personas tiek motivētas risināt problēmas, kas izraisījušas satiksmes traucējumus, par kuriem tās ir atbildīgas. 4. Politikas risinājumi 4.1. Iespējamie ES rīcības veidi Divi iespējamie ES mērogā īstenotas rīcības veidi, kurus ierosināja ieinteresētās personas, tika noraidīti jau novērtēšanas sākumposmā. · Regulas atcelšana izraisītu pasažieru tiesību aizsardzības līmeņa būtisku pasliktināšanos. · Nozares fonds visiem izdevumiem, kas saistīti ar aprūpi un kompensācijām, būtu mazāk efektīvs (it sevišķi attiecībā uz maršruta maiņu) un palielinātu administratīvās izmaksas. · Pašreizējās vadlīnijas un brīvprātīgās vienošanās jau parādījušas, ka nav daudz iespēju gūt turpmākus panākumus, izmantojot nereglamentējošus pasākumus. Tāpēc pašreizējā ES tiesiskā regulējuma atjaunināšana ir vienīgais ES rīcības veids, ar ko būtu iespējams aptvert visus konstatēto problēmu pamatā esošos faktorus. 4.2. Politikas pasākumu sākotnējā izskatīšana Sākotnējā izskatīšanā tika noraidīti politikas pasākumi, kuri nedeva pietiekami lielus ieguvumus salīdzinājumā ar to izmaksām un trūkumiem. Šajā izskatīšanā ņēma vērā ieinteresēto personu viedokļus, juridisko un praktisko saderību, efektivitāti un papildināmību. Politikas pasākumus arī novērtēja, ņemot vērā subsidiaritātes un proporcionalitātes principu. 4.3. Politikas risinājumu apraksts Apsvērtie politikas risinājumi atšķiras pēc izvēlētās attiecības starp striktāku izpildi un aviosabiedrību ekonomiskās motivācijas pielāgošanu: lielākas izmaksas vājāk motivē aviosabiedrības nodrošināt atbilstību, savukārt stingrāka sankciju politika veicina atbilstības nodrošināšanu. Tāpēc, īstenojot risinājumus, kur regulā noteikto pienākumu izmaksas ir lielākas, izpildes nodrošināšanas politikai jābūt stingrākai un labāk saskaņotai, un otrādi. (1) Galvenā uzmanība pievērsta ekonomiskajai motivācijai: risinājums vērsts galvenokārt uz izmaksu samazināšanu, dažus pienākumus attiecībā uz aprūpi (t.i., ēdināšana, izmitināšana) aizstājot ar pasažieriem piedāvātu neobligātu apdrošināšanu. (2) Stingrākas izpildes nodrošināšanas politikas līdzsvarošana ar ekonomisko motivāciju: valstu izpildiestāžu rīcības rūpīga saskaņošana. Izskatītas divas izmaksu samazināšanas iespējas: (a) palielināt termiņu, pēc kura stājas spēkā tiesības saņemt kompensāciju aizkavēšanās gadījumā, no trīs stundām līdz vismaz piecām stundām; (b) vai paplašināt jēdziena "ārkārtēji apstākļi" darbības jomu, ietverot lielāko daļu tehnisku kļūmju. Tika novērtētas 2. risinājuma papildu apakšiespējas attiecībā uz kompensācijas summu grozījumiem un/vai termiņa, pēc kura stājas spēkā tiesības saņemt kompensāciju aizkavēšanās gadījumā, turpmākiem grozījumiem (piemēram, robežvērtības noteikšana atkarībā no lidojuma attāluma). (3) Galvenā uzmanība pievērsta izpildei: 3. risinājums pilnībā vērsts uz valstu izpildiestāžu īstenotu stingrāku izpildi un precizē spēkā esošās pasažieru tiesības, lai uzlabotu to īstenošanu. (4) Centralizēta izpilde: 4. risinājums pilnībā vērsts uz spēcīgu un centralizētu ES izpildes politiku, kam jāatsver atbilstības nodrošināšanas izmaksu negatīvā ietekme uz motivāciju. || 1. risinājums || 2.a risinājums || 2.b risinājums || 3. risinājums || 4. risinājums Labāka izpilde || "Viegla" saskaņošana || "Vidēja" saskaņošana || "Vidēja" saskaņošana + pienākums nodrošināt līdzekļus || "Stingra" saskaņošana Kādā veidā? || - Uzlabota informācijas plūsma starp valstu izpildiestādēm un Komisiju - Nošķirta vispārējā izpilde un sūdzību izskatīšana || - Komisija var pieprasīt valstu izpildiestādēm veikt izmeklēšanu - Oficiāla komiteja var lemt par kopīgām procedūrām (piemēram, sūdzību nodošana, informācijas apmaiņa) - Izpilde nošķirta no sūdzību izskatīšanas || Papildus 2. risinājumam: pienākums, lai aviosabiedrībām katrā lidostā būtu pārstāvis, kas ir kompetents pieņemt lēmumus attiecībā uz aprūpi un kompensācijām || ES izpildiestāde: - Valstu izpildiestādes kontrolētu centrālā iestāde - Nošķirta vispārējā izpilde un sūdzību izskatīšana Ekonomiskā (de)motivācija || Zemas izmaksas || Vidējas izmaksas || Lielas izmaksas || Lielas izmaksas Aprūpe || - Neobligāta pasažieru apdrošināšana || - Izmitināšanas termiņa ierobežojums ilgstošu ārkārtēju apstākļu gadījumā - Daļēja atkāpe maza mēroga lidojumiem || - Nozares fonds ilgstošu ārkārtēju apstākļu gadījumiem || - Nozares fonds (kā 3. risinājumā) - Tiesības uz maršruta maiņu, ja lidojums ilgi kavējas Kompensācijas maksājumi || Tiesības saņemt kompensāciju, ja kavēšanās pārsniedz 5 stundas || Tiesības saņemt kompensāciju, ja kavēšanās pārsniedz 5 stundas || Tiesības saņemt kompensāciju, ja kavēšanās pārsniedz 3 stundas || Tiesības saņemt kompensāciju, ja kavēšanās pārsniedz 3 stundas || Tiesības saņemt kompensāciju, ja kavēšanās pārsniedz 3 stundas Strikta ārkārtēju apstākļu definēšana || Strikta ārkārtēju apstākļu definēšana || Plašāka ārkārtēju apstākļu darbības joma (ietverot tehniskas kļūmes) || Strikta ārkārtēju apstākļu definēšana || Strikta ārkārtēju apstākļu definēšana Samazinātas kompensācijas kopsummas, galveno uzmanību pievēršot lidojumiem nelielā attālumā || Papildu apakšiespējas: samazinātas vai nesamazinātas kompensācijas summas − viens vai vairāki termiņi kompensācijām kavēšanās gadījumā || Divas apakšiespējas: samazinātas vai nesamazinātas kompensācijas summas || Kompensācijas kopsummas bez izmaiņām || Kompensācijas kopsummas bez izmaiņām Kopīgās iezīmes || - Tiesību precizēšana attiecībā uz nokavētiem savienotajiem lidojumiem, iepriekšēju lidojumu saraksta maiņu, pārvietošanās palīglīdzekļiem, aizkavēšanos uz perona vai manevrēšanas zonā un politiku pasažieru neierašanās gadījumā - Izpildiestāde, kas nodrošina spēkā esošo tiesību īstenošanu bagāžas nepareizas apkalpošanas gadījumā - Obligātas sūdzību izskatīšanas procedūras aviosabiedrībām - Sloga dalīšana ar trešām personām 5. Ietekmes analīze 5.1. Ekonomiskā ietekme Ietekme uz izpildes politiku Īstenojot jebkuru no risinājumiem, izpildes politika – kas patlaban galvenokārt balstās uz atsevišķām sūdzībām – kļūtu efektīvāka, ieņemot aktīvāku nostāju, jo tiktu pārbaudīta aviosabiedrību rokasgrāmatu, nosacījumu un ārkārtas pasākumu plānu atbilstība pasažieru tiesībām. Valstu izpildes politika virzienā no 1. uz 4. risinājumu kļūst aizvien saskaņotāka, bet līdztekus palielinās arī attiecīgās administratīvās izmaksas. Tiesību precizēšana un vienkāršošana Īstenojot jebkuru no politikas risinājumiem, pašreizējās aviopasažieru tiesības tiek precizētas, it sevišķi attiecībā uz jēdzienu "ārkārtēji apstākļi", tādējādi mazinot atšķirīgas interpretācijas iespējas. Saskaņā ar 2. un 4. risinājumu tiesības tiek vēl vairāk vienkāršotas ar pasākumu, kas paredz, ka aprūpe ēdināšanas un atspirdzinājumu veidā vienmēr jāsniedz pēc divu stundu kavēšanās neatkarīgi no lidojuma attāluma un ceļotāja aizkavēšanās cēloņa. Ietekme uz atbilstības nodrošināšanas izmaksām Ietekmi uz aviosabiedrību atbilstības nodrošināšanas izmaksām vienkāršotā veidā var apkopot šādi. · Saskaņā ar 1. risinājumu atbilstības nodrošināšanas izmaksas būtiski samazinātos; ilgstošiem ārkārtējiem apstākļiem būtu ierobežota ietekme; reģionālo pārvadātāju izmaksas saglabātos līdzīgā apmērā. · Saskaņā ar 2. risinājumu (un tā apakšiespējām) izmaksas līdzinātos pamatscenārijam, bet to pieauguma potenciāls būtu ierobežots gadījumā, ja vairāk pasažieru pieprasa kompensāciju, vai ilgstošu ārkārtēju apstākļu gadījumā; reģionālo pārvadātāju izmaksas līdzinātos citu veidu aviosabiedrību izmaksām. · Saskaņā ar 3. un 4. risinājumu izmaksas līdzinātos pamatscenārijam, bet to pieauguma potenciāls būtu lielāks, ja vairāk pasažieru pieprasa kompensāciju; izmaksu progresija ilgstošu ārkārtēju apstākļu gadījumā būtu ierobežota, bet reģionālo pārvadātāju izmaksas būtu ļoti lielas salīdzinājumā ar to ieņēmumiem. Pilnīgas politikas pasākumu paketes ietekme salīdzinājumā ar pamatscenāriju || Kopīgās izmaksas pie pašreizējā prasījumu līmeņa (pieņemot, ka tas laika gaitā lēnām palielināsies) || Regulas teorētiskās maksimālās izmaksas (ja visi pasažieri, kuriem ir tiesības saņemt kompensāciju, to pieprasa) || NPV (2015.-2025.) Miljonos euro || Izmaiņas % salīdzinājumā ar pamatscenāriju || NPV (2015.-2025.) Miljonos euro || Izmaiņas % salīdzinājumā ar pamatscenāriju Pamatscenārijs || 10,4 || - || 23,6 || - 1. risinājums || 2,1 || -80 % || 8,0 || -66 % 2.a risinājums (kompensācijas līmeņi bez izmaiņām) || 9,8 || -6 % || 18,4 || -22 % 2.b risinājums (kompensācijas līmeņi bez izmaiņām) || 9,6 || -8 % || 17,5 || -26 % 3. risinājums || 11,3 || +9 % || 26,0 || +10 % 4. risinājums || 11,6 || +12 % || 26,2 || +11 % Avots: Steer Davies Gleave + Komisijas aplēses Lidostas un citas trešās personas varētu dalīt daļu no aviosabiedrību izmaksām, jo visi četri risinājumi paplašina aviosabiedrību iespējas pieprasīt radušos izmaksu kompensāciju no trešām personām, kas atbildīgas par lidojumu kavēšanos vai atcelšanu. Cita ietekme uz ekonomiku Ietekme uz MVU[6] ir ļoti ierobežota, jo šī regula attiecas tikai uz dažiem šādiem uzņēmumiem. Lielākā daļa no tiem gūtu labumu no īpašajiem pasākumiem, kas 2. risinājumā ierosināti maza mēroga lidojumiem. Visi politikas risinājumi rada dažas jaunas administratīvās izmaksas aviosabiedrībām (galvenokārt ārkārtas pasākumu plānu sagatavošanai) un valstu izpildiestādēm (galvenokārt proaktīvas politikas īstenošanai, kuras izmaksas varētu kompensēt sūdzību skaita samazināšanās). 5.2. Sociālā ietekme 5.2.1. Ietekme uz patērētājiem Visiem risinājumiem ir šādas kopīgas iezīmes: · labāka pasažieru tiesību īstenošana (tostarp attiecībā uz bagāžu) · uzlaboti individuālu prasījumu izpildes līdzekļi · tiesību precizēšana un nostiprināšana daudzos aspektos. 1. risinājums būtiski samazina aviosabiedrību pienākumus pret pasažieriem satiksmes traucējumu laikā. Lai gan pasažieri var izvēlēties apdrošināšanu atkarībā no savas konkrētās situācijas, daudzi pasažieri, ņemot vērā to, ka lidojumu kavēšanās vai atcelšana notiek reti, var nepareizi novērtēt risku, kura dēļ vajadzīga šāda apdrošināšana. Saskaņā ar 2. risinājumu pienākums sniegt aprūpi un atbalstu ir paplašināts, bet tiesības pieprasīt finansiālu kompensāciju ir nedaudz samazinātas. Turklāt pasažieri ir sliktāk aizsargāti ilgstošu ārkārtēju apstākļu gadījumā (izņemot pasažierus ar ierobežotām pārvietošanās spējām) un reģionālos lidojumos[7]. Tomēr to atsver spēkā esošo tiesību labāka īstenošana (skatīt iepriekš). 3. un 4. risinājums pasažieriem piedāvā daudzas priekšrocības, piemēram, viņu tiesību pastiprināšanu un labāku īstenošanu. Tomēr tas varētu izpausties arī kā nedaudz lielākas biļešu cenas, un nodokļu maksātājiem nāksies piedalīties lielāku izpildes nodrošināšanas izmaksu segšanā. 5.2.2. Ietekme uz nodarbinātību Politikas risinājumu ietekme uz nodarbinātību ir ierobežota, jo to galvenais mērķis ir pilnveidot pašreizējās pasažieru tiesības un uzlabot to īstenošanu. Politikas risinājumiem nav negatīvas ietekmes uz pilsoņu pamattiesībām. 5.3. Ietekme uz vidi Novērtēto politikas risinājumu ietekme uz CO2 emisijām ir ierobežota. 5.4. Risinājumu salīdzinājums 2. risinājumam būtu dodama priekšroka salīdzinājumā ar pārējiem risinājumiem, jo tas ir visefektīvākais un vislietderīgākais politikas mērķu sasniegšanai. 2.a risinājums ir nedaudz ieteicamāks par 2.b risinājumu, jo, saglabājot kavēšanās termiņa robežvērtību 3 stundas, kā tas ir 2.b risinājumā, palielinās varbūtība, ka varētu tikt atcelts lielāks skaits lidojumu[8], un tas, ka (nemainītās) tiesības saņemt kompensāciju stājas spēkā jau pēc 3 stundām − proti, pirms (nemainītajām) tiesībām saņemt atlīdzinājumu (pēc 5 stundām) − var samulsināt pasažierus. Nav objektīvu kritēriju, kāpēc viena no 2.a risinājuma apakšiespējām būtu ieteicamāka par citu. Ir vajadzīgs politisks lēmums, vai izmaksu turpmāka samazināšana – mainot kompensācijas līmeņus vai nosakot kavēšanās termiņa robežvērtības papildu izmaiņas – uzskatāma par attaisnotu, neraugoties uz to, ka samazinās iespējas nodrošināt kompensāciju pasažieriem. 6. Uzraudzība un izvērtēšana Komisija pienācīgi izvērtēs regulas īstenošanu 4 gadus pēc tam, kad regulu pieņems Padome un Parlaments. Komisija veiks šo izvērtēšanu, cieši sadarbojoties ar ieinteresētajām personām. Valstu izpildiestāžu gada ziņojumi būs galvenais līdzeklis, kā uzraudzīt atbilstības līmeni un valstu izpildes politikas konsekvenci. Komisija var regulāri sagatavot ziņojumus, pamatojoties uz valstu ziņojumiem, ko vajadzības gadījumā papildina ar Komisijas gūto pieredzi, ad hoc pētījumiem vai informāciju no pasažieru apsekojumiem. [1] Eiropas Parlamenta un Padomes 2004. gada 11. februāra Regula (EK) Nr. 261/2004, ar ko paredz kopīgus noteikumus par kompensāciju un atbalstu pasažieriem sakarā ar iekāpšanas atteikumu un lidojumu atcelšanu vai ilgu kavēšanos un ar ko atceļ Regulu (EEK) Nr. 295/91, OV L 46, 17.2.2004., 1. lpp. [2] Padomes 1997. gada 9. oktobra Regula (EK) Nr. 2027/97 par gaisa pārvadātāju atbildību, veicot pasažieru un viņu bagāžas gaisa pārvadājumus (OV L 285, 17.10.1997., 1. lpp.), kurā grozījumi izdarīti ar Eiropas Parlamenta un Padomes 2002. gada 13. maija Regulu (EK) Nr. 889/2002 (OV L 140, 30.5.2002., 2. lpp.). [3] Konvencija par dažu starptautiskā gaisa transporta noteikumu unifikāciju (Monreālas konvencija), OV L 194, 18.7.2001., http://europa.eu/legislation_summaries/transport/air_transport/l24255_en.htm [4] Pētījumos aplēsts, ka laika vērtība (pēc korekcijas, ņemot vērā inflāciju) ir no 40 euro stundā (atpūtas ceļojumos) līdz 98 euro stundā (darījumu braucienos). Runājot par standartizētām summām, kas attiecas uz kopējo visiem pasažieriem nodarīto kaitējumu, par atsauces vērtību būtu jāņem mazākā vērtība. [5] Eiropas Parlamenta un Padomes 2008. gada 24. septembra Regula (EK) Nr. 1008/2008 par kopīgiem noteikumiem gaisa pārvadājumu pakalpojumu sniegšanai Kopienā, OV L 293, 31.10.2008. [6] Šī regula neskar nevienu mikrouzņēmumu. [7] Spriežot pēc 2011. gada datiem, šis pasākums skar mazāk nekā 0,05 % visu pasažieru, uz kuriem attiecas regula. [8] Kā liecina aviosabiedrību lidojumu sarakstu optimizācijas modeļi.