KOMISIJAS PAZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM, PADOMEI UN EIROPAS EKONOMIKAS UN SOCIĀLO LIETU KOMITEJAI par muitas riska pārvaldību un piegādes ķēdes drošību /* COM/2012/0793 final */





SATURS 1........... Ievads........................................................................................................................... 3 2........... ES muitas riska pārvaldība un piegādes ķēdes drošība............................................ 3 2.1........ Muitas loma drošības garantēšanā................................................................................... 3 2.2........ ES muitas riska sistēma................................................................................................... 4 2.3........ Riska pārvaldības process............................................................................................... 4 2.4........ Trūkumi pašreizējā pieejā................................................................................................ 5 2.4.1..... Datu kvalitāte un komersantu loma............................................................................. 5 2.4.2..... Drošas piegādes ķēdes un komersanti.......................................................................... 5 2.4.3..... Darbības metodoloģijas................................................................................................ 6 3........... Piegādes ķēdes riska pārvaldībā kopumā.................................................................. 7 3.1........ Problēmas mērogs: tirdzniecības izaugsme un piegādes ķēdes sarežģītība.......................... 8 3.2........ Risku amplitūda un muitas sadarbība ar citām iestādēm.................................................... 8 3.3........ Muitas riska pārvaldības risināmais uzdevums: daudzpakāpju pieeja................................. 9 4........... ES muitas riska pārvaldība: turpmākā rīcība........................................................... 11 4.1........ Kvalitātes, pieejamības un tirdzniecības datu saplūsmes nodrošināšana........................... 11 4.1.1..... Datu kvalitāte ("kurš pārvieto ko un kam").............................................................. 11 4.1.2..... Datu pieejamība visiem iesaistītajiem muitas dienestiem.......................................... 11 4.2........ Sadarbība ar komersantiem........................................................................................... 11 4.2.1..... ES atzītā komersanta (AEO) programma.................................................................. 11 4.2.2..... Sadarbība ar legālajiem uzņēmējiem, lai apkarotu nelikumīgu tirdzniecību............. 12 4.3........ Riska pārvaldības iespēju atšķirību novēršana................................................................ 12 4.3.1..... Dalībvalstu līmenis..................................................................................................... 12 4.3.2..... ES līmenis................................................................................................................... 12 4.4........ Koordinēšana ar citām iestādēm un aģentūrām............................................................... 13 4.5........ Starptautiska sadarbība................................................................................................. 13 5........... Secinājums................................................................................................................. 13 KOMISIJAS PAZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM, PADOMEI UN EIROPAS EKONOMIKAS UN SOCIĀLO LIETU KOMITEJAI par muitas riska pārvaldību un piegādes ķēdes drošību 1. Ievads ES ekonomisko attīstību lielā mērā virza starptautiskā tirdzniecība, un līdz ar to ES ir pakļauta ar šo tirdzniecību saistītajiem drošības un drošuma apdraudējumiem. Nelikumīga starptautiskā tirdzniecība arī negatīvi ietekmē ekonomisko un sociālo labklājību ES. Efektīva riska pārvaldība preču apritei starptautiskajā piegādes ķēdē ir būtiska drošībai un drošumam un arī ārkārtīgi svarīga likumīgas tirdzniecības veicināšanai un ES un tās dalībvalstu finansiālo un ekonomisko interešu aizsardzībai. Kopš 11. septembra uzbrukuma un citiem terora aktiem Eiropā un citur, drošības jautājumi ir Eiropas muitu prioritāte. ES, dalībvalstu un pilsoņu drošība ir atkarīga no katra preču ievešanas punkta ES. Ja muita nerīkotos, lai pastāvīgi novērstu riskus pie ES ārējām robežām, muitas savienība un ES vienotais tirgus nevarētu pastāvēt. Muitas politika ir ES kompetencē, un dalībvalstis izmanto vienotu pieeju. ES ir atbildīga par Savienības starptautiskās tirdzniecības uzraudzību un muitas riska pārvaldības un kontroļu minimālo standartu uzturēšanu. Līdzīgi kā daudzās citās jurisdikcijās un saskaņā ar starptautiskajiem standartiem ES ir vienots politikas regulējums, kas paredzēts risku novēršanai un likumīgas tirdzniecības sekmēšanai. Papildus attiecīgo tiesību aktu pieņemšanai muitas pārvaldes visā ES ir īstenojušas pasākumus, lai reformētu kontroles procedūras, metodes un resursus. 2010. gada oktobra (Jemenas) incidents skaidri parādīja vājās vietas drošības standartos un procedūrās, kas attiecas uz kravu gaisa pārvadājumiem ES un visā pasaulē. Incidentam sekojošās diskusijas uzsvēra vajadzību pēc vispārīgākas drošības procedūru un prasību pārskatīšanas visiem transporta veidiem. Ir jātiek galā ar būtiskām problēmām, un tās nav iespējams pilnībā atrisināt dalībvalstu līmenī, jo, lai papildinātu un pastiprinātu valstu līmenī veiktos pasākumus, ir vajadzīga ES līmeņa rīcība. Šā paziņojuma mērķi ir: - pārskatīt muitas riska pārvaldības politikas īstenošanu; - noteikt stratēģisko pieeju tuvākajiem gadiem; - sniegt priekšlikumus vēlamajai rīcībai, koncentrējoties uz efektīvu resursu izmantošanu. 2. ES muitas riska pārvaldība un piegādes ķēdes drošība 2.1. Muitas loma drošības garantēšanā Muitas loma piegādes ķēdē ir pastāvīgi attīstījusies. Pēc teroristu uzbrukumiem 2001. gada 11. septembrī tā ir dabiski paplašinājusies no ieņēmumu iekasētāja līdz aizbildnim par iekšējo tirgu un citām politikas jomām, piemēram, sabiedrības veselību, patērētāju aizsardzību, vidi un lauksaimniecību, tādējādi kļūstot par nozīmīgu dalībnieku piegādes ķēdes drošības garantēšanā. Šī loma ir atzīta ES muitas dienestu uzdevumos[1]: "Muitas dienesti galvenokārt ir atbildīgi par Kopienas starptautiskās tirdzniecības pārraudzību, tādējādi veicinot godīgu un brīvu tirdzniecību, iekšējā tirgus ārējo aspektu īstenošanu, kopējās tirdzniecības politikas un citu Kopienas kopējo politikas jomu īstenošanu, kuras ietekmē tirdzniecību un vispārēju piegādes ķēdes drošību"[2]. ES muitu pieaugošā loma drošības jomā pēdējā desmitgadē atbilst norisēm pasaulē un starptautiskajiem standartiem, proti, Pasaules muitas organizācijas (WCO) “SAFE ” standartu kopumam. 2.2. ES muitas riska sistēma ES muitas kodeksa 2005. gada grozījumi[3] nodrošināja juridisko pamatu, lai izstrādātu kopīgu piegādes ķēdes risku pārvaldības sistēmu. Ar šiem grozījumiem un tiem sekojošajiem īstenošanas noteikumiem tika ieviestas tālejošas pārmaiņas, kas ietekmē gan muitas, gan tirdzniecības kopienu. Šo kopīgo sistēmu veido: augsta riska preču pārvadājumu identificēšana un kontrole, izmantojot kopējus riska kritērijus, atzīto komersantu (AEO) dalība muitas–tirdzniecības partnerībā nolūkā nodrošināt un veicināt likumīgu tirdzniecību un pirmsievešanas/ pirmsizvešanas drošības riska analīze, pamatojoties uz kravu informāciju, ko pirms preču ievešanas ES vai izvešanas no ES tirgotāji iesnieguši elektroniskā veidā. Operacionāli šī sistēma balstās uz elektronisko ES Muitas riska pārvaldības sistēmu (CRMS). Tas ir plaša mēroga saziņas un sistemātiskas riska informācijas apmaiņas kanāls starp dalībvalstīm. Tas ir pieejams dalībvalstu riska analīzes centriem, visiem ārējo robežu kontroles punktiem ES un arī Komisijai. Ņemot vērā tā darbības jomu un ietekmi, šo juridisko grozījumu izstrādei bija vajadzīgi vairāki gadi, un visu pasākumu īstenošana bija plānota 2011. gadā. 2.3. Riska pārvaldības process Risku, ko rada kravu ievešana un izvešana no ES, analizē, pamatojoties uz kravas informāciju, ko komersanti pirms attiecīgās kravas ievešanas vai izvešanas iesnieguši elektroniskā formā vienotā deklarācijā[4]. Attiecībā uz eksportu (eksporta kontroles sistēma) to realizē eksporta muitas iestāde. Importa (importa kontroles sistēma) riska analīzi muita veic pirmajā ievešanas vietā par visām precēm, ko ieved ES, neatkarīgi no to galamērķa. Riskus novērtē, elektroniski piemērojot kopējos riska kritērijus un standartus drošības un drošuma risku analīzei. Elektronisko rezultātu pēc tam novērtē muitas riska analītiķi, izmantojot vairākus informācijas avotus, tostarp informāciju no citām dalībvalstīm. Muitas dienesti, pamatojoties uz riska nopietnību, pirmajā ievešanas vietā pieņem lēmumu, vai ir vajadzīgas pārbaudes, un, ja tās ir vajadzīgas, – vai uz robežas vai izkraušanas vietā. Ja riska analīzes rezultāts ir pozitīvs (pārbaudes tiek pieprasītas), rezultātus nosūta muitas dienestiem dalībvalstīs, kurās notiek izkraušana. 2.4. Trūkumi pašreizējā pieejā Pēc jauno tiesību aktu sākotnējās ieviešanas provizoriska novērtējuma, kas veikts sadarbībā ar dalībvalstu muitas dienestiem, Komisija pasūtīja padziļinātu pētījumu par ES risku analīzi un riska novēršanas iespējām[5]. Pētījumā secināts, ka vairāki jautājumi ir jārisina steidzami, tostarp attiecībā uz datu kvalitāti, piegādes ķēdes modelēšanu un dažiem piemērotās metodoloģijas aspektiem. 2.4.1. Datu kvalitāte un komersantu loma Riska pārvaldības galvenais mērķis ir nodrošināt visu tiesību aktu pareizu ieviešanu un novērst nepamatotu kontroli, vienlaikus koncentrējoties uz jomām, kas rada visbūtiskākos riskus. Komersantiem viņu rīcībā esošās informācijas dēļ un saistībā ar pasākumiem, ko tie veic savas piegādes ķēdes drošības garantēšanai, ir būtiska nozīme riska vadības nodrošināšanā. Lai pilnībā izmantotu riska novērtēšanas metodes, ir jāzina “kurš pārvieto ko, kuram un no kurienes”. Dati par patiesajām darījumā un preču apritē iesaistītajām personām (pircēju un pārdevēju vai īpašnieku) un precīza informācija par iesaistītajām precēm ir ļoti būtiski, tāpat arī informācija par preču maršrutiem visā piegādes ķēdē. Šīs pieejas pamatā ir komersantu iepriekš elektroniski iesniegtā kravu informācija par preču apriti, proti, to ievešanu Eiropas Savienībā un izvešanu no tās. Ir ārkārtīgi svarīgi, lai šie dati būtu pieejami cik ātri vien iespējams, lai tie būtu atbilstoši un ļoti kvalitatīvi. Savukārt būtiskas nepilnības datu standartā vai atbilstībā kavēs vēlāku, elektronisku riska noteikšanu un novērtēšanu. Atbilstoši, augstas kvalitātes dati ir elektroniskas, uz datiem balstītas riska pārvaldības pamatā, tomēr pētījums liek domāt, ka šobrīd izmantotie dati neatbilst minimālajām prasībām. Turklāt ir vērojams sistēmisks trūkums attiecībā uz informācijas sniegšanu par darījuma pusēm, un daži citi datu elementi ir zemas kvalitātes. Daudzos gadījumos ievešanas kopsavilkuma deklarācijā (ENS) pieejamā informācija nav pietiekami precīza, lai veiktu efektīvu riska analīzi. Turklāt komersantiem pieejamie vērtīgie dati dienestiem būtu vairāk jāizmanto riska analīzes nolūkā. 2.4.2. Drošas piegādes ķēdes un komersanti Piegādes ķēdes drošības un integritātes garantēšanā ir ieinteresēti gan iedzīvotāji, gan uzņēmumi, gan valdība. Tam vajadzīga augsta līmeņa partnerība starp muitas un tirdzniecības nozarēm. Likumīgas un zema riska tirdzniecības identificēšana atvieglo muitas dienestiem iespēju koncentrēties uz lielākiem riskiem un paātrināt likumīgas tirdzniecības apriti piegādes ķēdē. Atzītā komersanta (AEO) programma šobrīd ir nostiprinājusies ES (2012. gada jūlijā lietošanā bija vairāk nekā 11 000 sertifikātu), un to oficiāli atzīst daži galvenie tirdzniecības partneri. Programma tiek cieši pārraudzīta ES līmenī. Atzītie komersanti veic plašus pasākumus, lai garantētu savas piegādes ķēdes drošību, un to formāli apstiprina muitas dienesti. Šie pasākumi attiecas uz ieguldījumiem fiziskās drošības un iekšējās kontroles sistēmās, maksātspējas nodrošināšanā, uzņēmējdarbības riska novērtējumā un uzņēmējdarbības partneru uzticamībā. Eiropas Savienībā šie pasākumi būtu jāatzīst iestādēm ārpus muitas un arī regulatoriem, kas atbildīgi par piegādes ķēdes riska novērtējumu un mazināšanu. Taču pašlaik līdzīgas iniciatīvas citās sabiedriskās politikas jomās nav saistītas ar atzītā komersanta (AEO) programmu. Tas var radīt situācijas, kad komersanta atbilstību tiem pašiem kritērijiem divas dažādas valsts pārvaldes iestādes novērtē divreiz. Riska pārvaldības nolūkā un lai nodrošinātu, ka prasībām atbilstošo uzņēmēju ieguvumi ir pēc iespējas lielāki, ir nepieciešami saskaņotāki centieni AEO programmas oficiālas atzīšanas paplašināšanai dažādās politikas jomās. Muitas atzīto komersantu programmas saskaņošana ar droša tirgotāja programmu aviācijas drošības jomā ir viens no piemēriem. 2.4.3. Darbības metodoloģijas ES kopējās riska pārvaldības sistēmas ieviešana rada ievērojamas grūtības. Dalībvalstu veiktās riska analīzes un attiecīgo pretpasākumu atšķirīgajiem līmeņiem ir reālas un nevēlamas sekas. Īstenošana norit nevienmērīgi un ne tik efektīvi, kā paredzēts, vairāku iemeslu dēļ. · Iespēju atšķirības Kopējs minimālais standarts automātiskai drošības un drošuma riska analīzei vēl nav sasniegts, jo pastāv atšķirības valstu elektronisko riska analīzes sistēmu izstrādē, iespējās un tehniskajā jaudā. Tas nozīmē, ka kopējie riska kritēriji nav pilnībā īstenoti visās dalībvalstīs, un tos ES līmenī nav iespējams ne pienācīgi uzraudzīt, ne novērtēt to efektivitāti. Dažu dalībvalstu nespēja nodrošināt tehniskās iespējas un atbalstu 24 stundas diennaktī, 7 dienas nedēļā (24/7) arī kavē kopēju ES standartu sasniegšanu. Tas ierobežo ES spēju pielāgoties un reaģēt uz kopīgiem riskiem, turklāt kavē inovācijas riska vadībā. · Noslodzes atšķirības Atšķirības tirdzniecības apjomā, kam jāveic riska novērtēšana, nozīmē, ka atšķiras arī darba noslodze starp dalībvalstīm. Galvenokārt tas skaidrojams ar ģeogrāfisko atrašanās vietu un piegādes ķēdes loģistikas specifiku. Turklāt apdraudējumi var atšķirties atkarībā no laika un vietas. Importa kontroles sistēmas datu analīze un resursi, kas dalībvalstīs pieejami riska novērtēšanai, liecina par lielām muitas risku analīzes darba apjoma un iesaistīto darbinieku skaita atšķirībām. Dažos gadījumos rādītāja svārstību amplitūda ir ļoti liela: tas 9 reizes pārsniedz ES vidējo rādītāju attiecībā uz gaisa kravām un vairāk nekā 50 reizes pārsniedz ES vidējo rādītāju attiecībā uz jūras satiksmi. · Darbības koordinācija un informācijas apmaiņa Tā kā iepriekšējā informācija par kravām tiek nosūtīta uz pirmo ievešanas vietu ES, riska novērtēšana attiecībā uz "kurš pārvieto ko, kuram, no kurienes" ir vēl sarežģītāka, jo to preču proporcija, kuras ieved Eiropas Savienībā un kuru galamērķis ir kādā citā dalībvalstī, kas nav to pirmās ievešanas vietas dalībvalsts, vai kuras šķērso ES tranzītā, ir ievērojama[6]. Pirmajā ievešanas vietā bieži vien nonāk gan kravas, kas paredzētas citām dalībvalstīm, gan arī kravas, kuras šķērso ES ceļā uz galamērķi trešās valstīs. Tas nozīmē, ka zināšanas un informācija, kas pieejama valstu un vietējā līmenī galamērķa dalībvalstī, ir svarīgas, lai veiktu efektīvu riska analīzi un riska mazināšanu pirmās ievešanas vietā. Turklāt informācija par pusēm un to raksturojums, tostarp vājās vietas piegādes ķēdes daļās ārpus ES, neapšaubāmi vienlīdz nozīmīgs un būtisks jautājums riska analīzei pie visas ārējās robežas. Sistemātiska informācijas, zināšanu un pieredzes apmaiņa vai apkopošana reāllaikā ir nepieciešama, lai nodrošinātu, ka tiek piemēroti kopīgi līdzvērtīgi minimālie standarti un ka svarīga informācija, kas ietekmē piegādes ķēdes risku, ir pieejama visiem, kam tā ir vajadzīga. Savukārt jebkuras nepilnības informācijas apmaiņā vājina riska pārvaldības efektivitāti dažādās ievešanas vietās un ES kopumā. Pieejamie dati par informācijas apmaiņu 12 mēnešu laikposmā liecina, ka atbilstīgi pašreizējām darbības metodoloģijām un struktūrām netiek sniegta pietiekama ar risku saistītā informācija[7]. Tā kā informācijas apmaiņa starp muitas iestādi pirmajā ievešanas vietā un citām attiecīgajām dalībvalstīm pienācīgi nedarbojas, būtiska informācija saistībā ar riska novērtējumu ES mērogā paliek nepamanīta. Pēc Jemenas starpgadījuma augsta līmeņa darba grupa ziņojumā par gaisa kravu pārvadājumu drošības stiprināšanu skāra arī jautājumu par koordinēšanu un informācijas apmaiņu ES: "Lai pienācīgi reaģētu uz teroristu apdraudējumu, vajadzīga racionalizēta koordinācija un sadarbība ES mērogā starp transporta un TI jomu un dažādām valstu aģentūrām, kā arī ātra informācijas apmaiņa starp ES dalībvalstu iestādēm. Šis princips piemērojams plašāk, nevis tikai konkrētajiem apdraudējumiem, kuru dēļ tapis šis ziņojums, un tas ir daļa no plašākām pārdomām par to, kā ES būtu jāspēj rīkoties incidentu gadījumos, kas var notikt arī citās jomās". Tomēr informācijas apmaiņa starp muitu un citām iestādēm valstu līmenī ievērojami atšķiras, un tās reizēm trūkst ES līmenī (piemēram, Fukušimas krīzes laikā). Pašreizējā situācija nav apmierinoša, un ir nepieciešami pasākumi stāvokļa uzlabošanai[8]. 3. Piegādes ķēdes riska pārvaldībā kopumā Riska pārvaldība ir nepārtraukts process, kas ietver apdraudējumu un risku apzināšanu, to novērtējumu un analīzi un atbilstošu pretpasākumu izstrādi. Uz to attiecas laika ierobežojumi un to raksturo zināšanu nepieciešamība par loģistiku un piegādes ķēdēm, un dažādu informācijas un izlūkdatu plūsmu pārvaldība un integrēšana. Tai vajadzīga informācijas kvalitātes un ticamības novērtēšana, tostarp novērtējot risku, ka datus var negatīvi ietekmēt maldinoša informācija, manipulācijas vai falsifikācija. Riska pārvaldības sistēmas efektivitāte slēpjas tās elastīgumā, pielāgošanās spējā un reaģētspējā ne tikai uz iespējamiem notikumiem ar zināmām sekām, bet arī tiem, kuru ietekme nav tik viegli paredzama. Ļoti svarīga ir arī spēja tikt galā ar īstenojušos risku sekām un ietekmi. 3.1. Problēmas mērogs: tirdzniecības izaugsme un piegādes ķēdes sarežģītība Problēmas mērogu var novērtēt, ņemot vērā tirdzniecības aprites plūsmu apjomu un ātrumu un mūsdienu loģistikas specifiku. Tas ir jālīdzsvaro ar ierobežojumiem, ko kontroles videi nosaka gan resursu iespējas, gan nepieciešamība izvairīties no nepamatotiem likumīgas piegādes ķēdes darbības traucējumiem. Laikposmā no 2004. līdz 2010. gadam, neraugoties uz finanšu krīzes ietekmi, ES ārējās tirdzniecības vērtība pieauga par gandrīz 50 %[9]. ES ir pasaules tirdzniecības un piegādes ķēdes loģistikas centrā. Tā ir Amerikas Savienoto Valstu, Ķīnas un Krievijas galvenā tirdzniecības partnere. Vairāk nekā 90 % no kopējā pasaules tirdzniecības apjoma (8,4 miljardus tonnu preču) ik gadu pārvadā pa jūru, izmantojot vairāk nekā 25 800 pasaules tirdzniecības ceļu. Vairāk nekā 20 % no šī jūras tirdzniecības apjoma izkrauj Eiropā. Pasaulē ir 25 400 transporta mezgli kravu un pasažieru gaisa pārvadājumiem, no kuriem ievērojama daļa ir piesaistīta vairāk nekā 250 starptautiskajām lidostām, kas atrodas ES. Daudzās puses, kuras ir iesaistītas šo tirdzniecības ceļu pārvaldībā, piegādes ķēdes loģistiku padara vēl sarežģītāku. Austrumu sauszemes robeža ir 9890 km gara, un tajā ir 133 komerciāli ceļa un dzelzceļa ievešanas punkti. Uz visām ES ārējām robežām kopumā ir vairāk nekā 1000 ievešanas muitas iestāžu. 2011. gadā ES muitas apstrādāja 36 miljonus pirmsievešanas kravas deklarāciju (ievešanas kopsavilkuma deklarāciju), 140 miljonus importa deklarāciju, 96 miljonus eksporta deklarāciju un 9 miljonus tranzīta deklarāciju. Šie skaitļi veido vidēji 8,9 deklarācijas sekundē, ko izskata dalībvalstu muitas pārvaldes. Lai arī lielākā daļa tirdzniecības ir likumīga, nesenā Pasaules ekonomikas foruma pētījumā lēsts, ka nelikumīga tirdzniecība veido 7 % līdz 10 % no pasaules ekonomikas[10]. 3.2. Risku amplitūda un muitas sadarbība ar citām iestādēm Aģentūru un iestāžu, kas nav muita, politika un loma arī ir viena no centrālajām problēmām. Vajadzība pielāgot un nodrošināt savstarpēju papildināmību starp pasākumiem, ko veikušas dažādas iestādes, pienācīgi ņemot vērā to attiecīgās pilnvaras, ir piegādes ķēdes drošības pārvaldības pastāvīga un būtiska iezīme. Pasākumi transporta drošības uzlabošanai, piemēram, ir būtiski preču aprites riska novērtējumam, jo īpaši attiecībā uz kravām, ko pārvadā ar gaisa transportu, t.i. transporta veidu, kas tagad uzskatāms par augsta riska grupā esošu saistībā ar terora aktiem. Tāpat nozīmīgs faktors, kas jāņem vērā, ir drošības pasākumi, kas ir nepieciešami, lai nodrošinātu bīstamo kravu pārvadāšanu. Vispārīgāk runājot, kad muita rīkojas saskaņā ar citām iestādēm vai to uzdevumā, ir nepieciešama sistemātiska saziņa un apmaiņa ar informāciju par risku[11]. Lietās, kas rada nopietnu risku sabiedrības veselībai un videi vai iedzīvotāju drošībai, šāda saziņa ir būtiska, lai attiecīgā iestāde varētu nodrošināt savlaicīgu iejaukšanos nolūkā mazināt un kontrolēt risku. Tas ir jo īpaši svarīgi gadījumos, kad ir iespējami mēģinājumi slēpt vai nepatiesi norādīt šādas preces to ievešanas brīdī ES. Tādēļ būtu jānodrošina, ka būtiskā informācija, kas ir dažādu valsts un ES līmeņa aģentūru rīcībā, ir iekļauta riska novērtējumā nolūkā uzlabot tā efektivitāti. 3.3. Muitas riska pārvaldības risināmais uzdevums: daudzpakāpju pieeja Pašreizējā riska pārvaldības sistēma nav pietiekama, lai vienlīdz labi novērstu drošības un drošuma riskus uz ārējām robežām. Ir vajadzīga rīcība, lai novērstu pašreizējos trūkumus, un arī jauna pieeja riska pārvaldībai ES līmenī. Riska veida un tā iespējamās ietekmes novērtējumam riska īstenošanās gadījumā vajadzētu būt pamatā lēmumiem par to, vai rīcība tiek uzskatīta par atbilstošu un, ja tā, – jānosaka vajadzīgo pārbaužu vai pretpasākumu vieta, veids un laiks. Uz dažādiem riskiem jāreaģē dažādi: uzskatāms, ka tirdzniecība starp nosakāmi drošiem tirgotājiem rada mazāku risku nekā cita tirdzniecība; dažu preču aprite ir viegli identificējama kā tāda, kurai ir augsts risks. Šā iemesla dēļ ES neatbalsta 100 % pārbaudi vai kontroli, bet uzskata, ka kontroles pasākumiem ir jābūt samērīgiem ar riska novērtējumu. Jemenas starpgadījums ļoti skaidri norāda uz vairākiem jautājumiem, kas jāņem vērā, formulējot ES muitas piegādes ķēdes drošības politiku. Tie ietver riska mazināšanas pasākumu īstenošanas laika svarīgumu, vienlaicīgu vairāku dalībvalstu iesaisti viena darījuma ietvaros un to savstarpējo atkarību, problemātikas vairākaģentūru un starptautisko dimensiju, un nozares pārstāvju un ieinteresēto personu dziļo ieinteresētību starptautiskajā tirdzniecībā un piegādes ķēdes sistēmā. Šie saistītie elementi izskaidro nepieciešamību izstrādāt proaktīvu, savstarpēji saistītu pieeju riska pārvaldībai ar daudziem dalībniekiem. Riska, ka kopā ar gaisa kravu tiek iekrauta arī spirdzināšanas ierīce, kontrolei ir vajadzīga rīcība pirms iekraušanas trešā valstī, bet citus riskus, tostarp tos, kam ir ietekme uz drošību un finansiālas sekas, piemēram, nelegālo tirdzniecību, ko izmanto, lai finansētu kriminālas darbības vai terorismu, var pārbaudīt tālāk piegādes ķēdē. Citus riskus var kontrolēt efektīvāk un ar vismazākajiem traucējumiem pie tirgotājiem. Daudzus finansiālos un tirdzniecības politikas riskus turpmāk efektīvāk jākontrolē muitošanas laikā un, izmantojot pēcmuitošanas revīziju, kad pieejami sīkāki dati un dokumenti. Efektīva riska analīze ir svarīga, lai šādas kontroles padarītu mērķtiecīgākas. Agrīna riska novērtējuma veikšana ir būtiska, lai konstatētu riska veidu un līmeni un noteiktu iespējamo reakciju amplitūdu. Risku novērtēšana pirms preču ievešanas (un pat preču iekraušanas) ļauj muitas un citām tiesībaizsardzības iestādēm īstenot vairāklīmeņu reakciju uz riskiem, kas tām dod iespēju pieņemt lēmumu, kurā loģistikas ķēdes posmā vislabāk novērst risku, neapdraudot ES dalībvalstu un iedzīvotāju drošību. Šis optimālais redzējums par riska pārvaldību ir parādīts tālāk. 2. attēls. Optimāls riska pārvaldības process: novērtēt iepriekš – iejaukties, kad vajadzīgs Šāda dinamiskā riska pārvaldība pieprasa piegādes ķēdes uzraudzību reālajā laikā 24 stundas diennaktī, 7 dienas nedēļā, 365 dienas gadā. Tā paredz visiem procesa dalībniekiem, kuriem ir kopīga interese par piegādes ķēdes integritātes nodrošināšanu, sniegt savu ieguldījumu, un nosaka satvara nepieciešamību šim procesam. Dalībnieki ar likumīgām uzņēmējdarbības interesēm riska analīzes nolūkos nodrošina attiecīgo piegādes ķēdes informāciju. Var tikt paredzēta struktūra, kas nodrošinātu ES vajadzīgo vairākaģentūru koordināciju un informācijas apmaiņu. Jāņem vērā arī veidi, kā iegūt informāciju no trešām valstīm. Šāda pieeja uzsver nepieciešamību pēc daudz lielākas konverģences attiecībā uz informāciju, datu avotiem, instrumentiem un metodēm, ko muita izmanto, lai precīzi noteiktu riskus un analizētu preču apriti tirdzniecības piegādes ķēdē. Atšķirības, piemēram, starp riska pārvaldību ar mērķi pasargāt iedzīvotājus no drošības riskiem un riska pārvaldību plašākā nozīmē krāpšanas apkarošanas jomā, tostarp preču kontrabandas apkarošanā, šķiet nelietderīgas un neefektīvas. Vienotas pieejas trūkums kavē plānošanu un mērķtiecīgu ierobežoto resursu izmantojumu, turklāt norāda uz neaizsargātību ES līmenī. 4. ES muitas riska pārvaldība: turpmākā rīcība Preču aprites pāri ES robežām riska pārvaldības efektivitāte un iedarbīgums ir būtisks Eiropas pilsoņu drošībai, veselībai un labklājībai, un arī ES un tās dalībvalstu tirdzniecības, ekonomiskajām un finansiālajām interesēm. Dažādiem problēmjautājumiem vajadzīgi vairāki un integrēti risinājumi konstatēto trūkumu novēršanai pašreizējā pieejā. 4.1. Kvalitātes, pieejamības un tirdzniecības datu saplūsmes nodrošināšana Tirgotāju sniegtu kvalitatīvu datu nodrošināšana un to pieejamība iestādēm, kas atbilstošā līmenī iesaistītas riska pārvaldībā, ir viena no galvenajām prioritātēm. 4.1.1. Datu kvalitāte ("kurš pārvieto ko un kam") Pamatojoties uz darbu, ko veikusi augsta līmeņa darba grupa gaisa kravu pārvadājumu drošības stiprināšanai, ES tiesību akti un iepriekš iesniegtās kravu informācijas sistēmas ir jāpielāgo, lai nodrošinātu, ka ir pieejami dati, kas nepieciešami, lai veiktu efektīvu riska analīzi. Tas ietver sīku informāciju par reālajām darījumā iesaistītajām personām un preču apriti, un arī pienācīgu preču aprakstu to identifikācijas un elektroniskās riska analīzes nolūkiem. Vismaz komerciāliem sūtījumiem ir vajadzīga obligāta HS koda ieviešana. Steidzami jāizveido iesniegšanas kārtība, lai no pārvadātājiem un citām personām iegūtu vajadzīgos datus. Tomēr, lai ņemtu vērā dažādus tirdzniecības uzņēmējdarbības modeļus (piemēram, konteineru pārvadājumiem pa jūru, kravu eksprespārvadājumiem pa gaisu, pastam), vajadzīga mazliet diferencēta pieeja. Pie noteikumu izstrādes ES vajadzētu ņemt vērā administratīvo slogu komersantiem un mazajiem un vidējiem uzņēmumiem. Jāņem vērā arī nepieciešamība izveidot starptautiskos standartus un sekmēt to ieviešanu. 4.1.2. Datu pieejamība visiem iesaistītajiem muitas dienestiem Jo drīzāk iespējams veikt riska novērtējumu preču apritei piegādes ķēdē, jo labāk kontroles prasības var pielāgot konstatētajam riska veidam un nodrošināt to saderību ar loģistikas procesu. Tirdzniecības dati ir jāreģistrē pēc iespējas ātrāk, lai atvieglotu efektīvu riska analīzi un pārvaldību. Datiem jābūt pieejamiem vienlaicīgi vairākām dalībvalstīm, lai būtu iespējama elastīga piekļūšana, pārvaldība un izmantošana. Izmaiņas datu iesniegšanas kārtībā var sniegt iespēju apvienot datus, kas iegūti no dažādām personām vairākās dalībvalstīs. Ir jāizpēta rentablas metodes, kā to būtu iespējams panākt. 4.2. Sadarbība ar komersantiem Piegādes ķēdes drošības un integritātes nodrošināšanā ir ieinteresēti gan uzņēmumi, gan valsts iestādes. 4.2.1. ES atzītā komersanta (AEO) programma Sekmīga atzīto komersantu (AEO) programmas īstenošana ES ir ārkārtīgi svarīga, lai atzītu komersantu veiktos ieguldījumus un nodrošinātu ievērojama būtiska labuma gūšanu. AEO statuss, ko ES atzīst citas iestādes, kas nav muita, un regulatori, kas ir atbildīgi par piegādes ķēdes riska novērtēšanu un mazināšanu, varētu būt nozīmīgs ietaupījumu un ieguvumu avots komersantiem. Tāpat muitas atzīšanas piešķiršana (pilnībā vai daļēji) līdzīgiem ES statusiem citās jomās (piemēram, gaisa transporta nozares tiesību aktos paredzētajam pilnvarotajam pārstāvim) varētu uzlabot riska novēršanas efektivitāti. Arī ES AEO ieguvumu paplašināšanai starptautiskā mērogā un trešo valstu izveidotu līdzīgu programmu savstarpējai atzīšanai vajadzētu būt prioritārai. 4.2.2. Sadarbība ar legālajiem uzņēmējiem, lai apkarotu nelikumīgu tirdzniecību Komersantu pilnīga iesaiste sniedz iespēju nodrošināt turpmākus būtiskus ieguvumus riska pārvaldībā, paaugstinot tirgotāju izpratni par to, cik nozīmīga ir sniedzamo datu kvalitāte, un paplašinot zināšanas par piegādes ķēdi, lai labāk identificētu vājās vietas un apdraudējumus. Komersantiem pieejamie vērtīgie dati iestādēm būtu jāizmanto riska analīzes nolūkiem. 4.3. Riska pārvaldības iespēju atšķirību novēršana Pastāv nepieciešamība pārvarēt atšķirības ne tikai iespējā analizēt informāciju, bet arī dažādu dalībvalstu informācijas līmeņa atšķirības. Ir jāapsver kopīga rīcība gan dalībvalstu, gan ES līmenī. 4.3.1. Dalībvalstu līmenis Ir svarīgi nodrošināt iespējas novērst nepilnības, kas pastāv katrā dalībvalstī. Tas ietver valstu elektronisko riska analīzes iekārtu pielāgošanu kopējām tehniskajām specifikācijām, lai nodrošinātu vajadzīgo standartu īstenošanu. Tas ietver arī pienācīgu resursu piešķiršanu riska pārvaldībai 24 stundas diennaktī, 7 dienas nedēļā un augstas kvalitātes ekspertu nodrošināšanu mērķtiecīgai riska novēršanai un mazināšanai (piemēram, izmantojot apmācību). 4.3.2. ES līmenis Dalībvalstu rīcība var palīdzēt novērst nepilnības riska analīzes iespējās valsts līmenī. Tomēr ar to vien nepietiek, lai risinātu kopējas, ES mēroga riska pārvaldības problēmas, kas saistītas ar informācijas plūsmu sadrumstalotību, ko rada ģeogrāfiskās atrašanās vietas atšķirības un starptautisko loģistikas ķēžu specifika. ES līmenī ir vajadzīgs labāks dalībvalstu iespēju un resursu apvienojums, lai efektīvāk sasniegtu ES riska pārvaldības mērķus visos ārējo robežu kontroles punktos. Atzīstot un ievērojot noteiktas vietējās, reģionālās un valstu riska pārvaldības īpatnības, papildu ES līmeņa iespējas nodrošinātu dinamisku un rentablu valstu rīcības papildinājumu. Šis papildinājums varētu ietvert elektronisko riska analīzes iekārtu izmantošanu reāllaikā, lai papildinātu valstu tehnisko jaudu, un arī resursu iespēju palielināšanu nolūkā novērst dalībvalstu kopējos apdraudējumus un riskus. Konkrētāk, ES līmenī izveidotas iespējas: · sekmētu kopēju riska kritēriju vai ES līmeņa riska profilu piemērošanu tieši ES mēroga datiem, nevis 27 valstu sistēmās, krīzes un citos gadījumos; · stiprinātu spēju noteikt kopējus riskus un nodrošinātu, ka riskus par tādiem uzskata arī aiz ārējās robežas; · vairotu informētību par starptautiskajām piegādes ķēdēm un nodrošinātu to, ka būtiska informācija pie ārējām robežām nepaliek nepamanīta; · uzlabotu spējas ātrāk identificēt nelegālās tirdzniecības tīklus, kas darbojas ārpus valstu robežām, un sistemātiskāk novērstu tirdzniecības plūsmu novirzīšanas un labvēlīgākās ostas izvēles risku; · ļautu īstenot efektīvāku ārējo robežu datu kvalitātes pārvaldību, riska novērtēšanu un pārskatīšanu; · izveidotu platformu informācijas apmaiņai ar citām iestādēm un ar trešām valstīm. Ir pilnībā jāizmanto iespējas, kas rodas līdz ar gaidāmās programmas "Muita 2020" īstenošanu, piemēram, dalībvalstu ekspertu izvietošanai noteiktā vietā ekspertu grupu veidā. Šādu resursu apvienošana ES līmenī palīdzētu novērst informācijas plūsmu sadrumstalotību, pārvarēt grūtības, kas saistītas ar atšķirībām starp dalībvalstīm attiecībā uz riska pārvaldības iespējām, un garantētu elektronisko riska analīzi un pārvaldību atbilstoši vienotam standartam. 4.4. Koordinēšana ar citām iestādēm un aģentūrām Vajadzība ieviest strukturētāku un sistemātiskāku sadarbību un koordināciju starp muitas un citām iestādēm, jo īpaši gadījumos, kad risku iespējams labāk novērst ES līmenī, ir viens no galvenajiem secinājumiem pēc gadījuma Jemenā. Konkrētāk: · nepieciešams racionalizēt riska informāciju un izlūkdatus no specializētām aģentūrām saistībā ar nopietniem apdraudējumiem, kas attiecas uz kravu pārvadājumiem, tā jādara pieejama un jāizmanto nekavējoties, izmantojot kravu informācijas iepriekšējas iesniegšanas sistēmu; informācijas veids un procedūras informācijas pārsūtīšanai tā, lai optimizētu rezultātu vienotas riska pārvaldības vajadzībām, ir atkarīgs no attiecīgo iestāžu (tostarp muitas) struktūras un organizatoriskās kārtības, un par to jāvienojas kopā ar šīm iestādēm; · muitai būtu jāpiedalās ES līmeņa piegādes ķēdes drošības apdraudējumu un riska novērtējumā un jānodrošina tā integrācija muitas riska pārvaldībā. Šādas kārtības pievienotā vērtība būtu lielāka, ja šo informāciju vienādi un nekavējoties piemērotu ES līmenī reāllaikā, jo tādējādi tiktu nodrošināta ātrākā iespējamā reakcija uz šiem kopīgajiem apdraudējumiem un riskiem un tiktu novērstas iepriekš minētās nepilnības. 4.5. Starptautiska sadarbība Efektīva riska pārvaldība ir atkarīga arī no ciešas starptautiskas sadarbības, gan divpusēji, gan daudzpusēji. Cieša sadarbība ar mūsu galvenajiem tirdzniecības partneriem paplašinās zināšanas un informāciju. Tā arī palīdzēs starptautiskā mērogā izplatīt zināšanas par riska pārvaldības metodēm un paņēmieniem. Eiropas Savienībai ir jācenšas īstenot iniciatīvas, lai attīstītu informācijas apmaiņu ar galvenajiem tirdzniecības partneriem un kaimiņvalstīm, veicinātu tirdzniecības partnerības programmu savstarpēju atzīšanu un atbalstītu kopīgas personāla mācības, izmantojot apmaiņas programmas un izstrādājot kopīgus standartus. ES jāpabeidz aizsāktais pie kopējas sistēmas riska pārvaldībai kopā ar partneriem ES muitas drošības jomā. Visbeidzot tai būtu jāturpina atbalstīt starptautisko standartu izstrāde (piemēram, saskaņā ar "SAFE") daudzpusējās organizācijās, piemēram, WCO, ICAO, IMO un UPU attiecībā uz riska pārvaldību un piegādes ķēžu drošību, tostarp pirmsizvešanas informāciju par visām kravām, informācijas apmaiņu, tirdzniecības partnerības programmām un atklāšanas tehnoloģijām. 5. Secinājums Tirgotāji, dalībvalstis un iedzīvotāji visā ES ir ieinteresēti efektīvā riska pārvaldībā. Ciešāka sadarbība ar uzņēmējiem ir vajadzīga, lai sasniegtu vēlamo datu standartu riska analīzei, veicinātu efektīvu preču apriti likumīgā tirdzniecībā un labāk apkarotu nelikumīgu tirdzniecību. Tas apvienojumā ar sistēmiskāku riska informācijas apmaiņu un koordināciju starp muitas un citām iestādēm vai aģentūrām un ciešāku starptautisko sadarbību pastiprinās piegādes ķēdes drošību un integritāti. Pirms uzsākt konkrētas iniciatīvas par muitas riska pārvaldības pastiprināšanu, Komisija aicina Padomi, Eiropas Parlamentu un Ekonomikas un sociālo lietu komiteju izskatīt šajā paziņojumā izklāstīto pieeju. [1] Padomes 2008. gada 23. aprīļa Regulas (EK) Nr. 450/2008, ar ko izveido Kopienas Muitas kodeksu (Modernizētais muitas kodekss), 2. pants. [2] Tādēļ Padomes 2008. gadā pieņemtajā Muitas savienības attīstības stratēģijā ES muitas rosinātas izpildīt sabiedrības un ES finanšu interešu aizsardzības uzdevumu, "piemērojot efektīvus pasākumus pret nelikumīgu, ierobežota lietojuma vai aizliegtu preču apriti" – Komisijas 2008. gada 1. aprīļa paziņojums Padomei, Eiropas Parlamentam, Eiropas Ekonomikas un sociālo lietu komitejai un Reģionu komitejai "Muitas savienības attīstības stratēģija", COM(2008) 169 galīgā redakcija, 5. lpp. [3] Padomes 2005. gada 13. aprīļa Regula (EK) Nr. 648/2005. [4] ENS: ievešanas kopsavilkuma deklarācija. [5] PriceWaterhouseCoopers 2012. gada 31. maija pētījums par iespējamiem veidiem, kā uzlabot ES līmeņa spēju veikt muitas risku analīzi un risku novēršanu. [6] Piemēram, vairāk nekā 50 % no visām precēm, ko ieved caur Roterdamu (nozīmīgu jūras transporta mezglu), paredzētas citai dalībvalstij. [7] Tika iesniegti vairāk nekā 36 miljoni ENS, bet pieprasījumu skaits pirmās ievešanas vietās ES attiecībā uz informāciju no citām dalībvalstīm bija 382. Tas neatbilst proaktīvam riska novērtējumam un ticamai riska analīzei un mazināšanai precēm, kas šķērso ārējās robežas. [8] PriceWaterhouseCoopers pētījumā par šo tematu secināts: "… ir iespējami uzlabojumi izlūkdatu un informācijas apmaiņai visos līmeņos (starp organizācijām valsts līmenī, starp dalībvalstīm un ES, un arī starp organizācijām ES līmenī)". [9] Par ES ārējo un iekšējo tirdzniecību: statistikas gadagrāmata – dati par 1958.-2010. gadu, 16. lpp. [10] Pasaules ekonomikas forums, Jauni modeļi piegādes ķēdes un transporta risku novēršanai, riska reaģēšanas tīkla iniciatīva, 2012. gads, 9. lpp. [11] "Termins "drošība" šeit izmantots plašākajā nozīmē. Tas aptver ne tikai sabiedriskās drošības apdraudējumus preču apritē (noziedzīga, terorisma mērķiem paredzēta vai cita nelikumīga vai nelegāla tirdzniecība ar, piemēram, šaujamieročiem, bioloģiskiem izstrādājumiem vai sprāgstvielām), bet arī sabiedrības drošības apdraudējumus, kas rodas no tādu preču tirdzniecības, kas apdraud sabiedrības veselību, vidi un patērētājus". Muitas loma ārējo robežu integrētā pārvaldībā, COM(2003) 452.