Priekšlikums PADOMES LĒMUMS par dalībvalstu pilnvarošanu Eiropas Savienības interesēs ratificēt Starptautiskās Darba organizācijas 1930. gada Piespiedu darba konvencijas 2014. gada protokolu attiecībā uz sociālās politikas jautājumiem /* COM/2014/0563 final - 2014/0259 (NLE) */





PASKAIDROJUMA RAKSTS 1. PRIEKŠLIKUMA KONTEKSTS Ierosinātie Padomes lēmumi ļaus dalībvalstīm ratificēt Starptautiskās Darba organizācijas (ILO) 1930. gada Piespiedu darba konvencijas protokolu, turpmāk tekstā “protokols”. ILO 1930. gada Piespiedu darba konvencija Nr. 29 (“konvencija”) ir viena no ILO astoņām pamatkonvencijām, kas nosaka starptautiskos darba pamatstandartus, un to uzskata par cilvēktiesību instrumentu. Pieņemot Konvenciju 1930. gadā, Starptautiskā Darba konference (“konference”) aicināja valstis izskaust piespiedu darba izmantošanu pēc iespējas īsākā laikā un atzīt to par krimināli sodāmu nodarījumu. Tomēr pēc vairāk nekā 80 gadiem, neraugoties uz to, ka konvenciju ir ratificējušas gandrīz visas pasaules valstis, piespiedu darbs joprojām tiek praktizēts, lai gan tā veidi atšķiras no tiem, kas radīja šādas bažas 20. gs. sākumā. Saskaņā ar ILO aplēsēm vismaz 20,9 miljoni cilvēku pasaulē ir piespiedu darba upuri. Ar protokolu, kas pieņemts konferences 103. sesijā, mēģināts novērst nepilnības konvencijas īstenošanā un panākt progresu, novēršot cilvēku tirdzniecību darbaspēka ekspluatācijas nolūkā, kā arī aizsargājot piespiedu darba upurus un kompensējot viņiem nodarīto kaitējumu. Eiropas Savienība (ES) ir apņēmusies veicināt cilvēktiesības un pienācīgas kvalitātes nodarbinātību, kā arī izskaust cilvēku tirdzniecību gan ES iekšienē, gan tās ārējās attiecībās. Protokola kontekstā īpaši nozīmīga ir arī ES apņemšanās veicināt bērnu tiesību aizsardzību un dzimumu līdztiesību, jo sievietes var būt īpaši neaizsargātas pret dažiem piespiedu darba veidiem. Tiesības darbā ir pienācīgas kvalitātes nodarbinātības galvenais pīlārs. Ratificējot ILO konvencijas un saistītos protokolus, ES dalībvalstis sūta svarīgu signālu par ES politikas saskaņotību, sekmējot pamatprincipus un tiesības darbā, kā arī uzlabojot darba apstākļus visā pasaulē. Turklāt saskaņā ar ES Stratēģiju cilvēku tirdzniecības izskaušanai[1] Komisija mudināja ES dalībvalstis ratificēt visus attiecīgos starptautiskos instrumentus, vienošanās un juridiskās saistības. Tas palīdzēs efektīvāk, saskaņotāk un vienotāk novērst cilvēku tirdzniecību. Cietušo personu tiesību stiprināšana ES dažu pēdējo gadu laikā ir bijusi arī Komisijas stratēģiskā prioritāte. Horizontālā Cietušo personu tiesību direktīva nodrošinās, ka noziegumos cietušās personas gūs labumu no vispārējiem minimālajiem tiesību standartiem policijas izmeklēšanas un tiesvedības laikā. Protokols būtu jāuzskata par daļu no šā darba. Tāpēc jebkādi ES līmeņa juridiskie šķēršļi protokola ratificēšanai ES dalībvalstīs jānovērš ES līmenī. Protokola saturs nerada nekādas bažas, ņemot vērā spēkā esošo ES tiesību aktu kopumu. Protokola noteikumi stiprina starptautisko tiesisko regulējumu, nosakot saistības, lai novērstu piespiedu darbu un lai nodrošinātu cietušajiem aizsardzību un piekļuvi tiesiskās aizsardzības līdzekļiem, piemēram, kompensācijai. Protokola 1. un 6. pantā prasīts, lai ILO dalībvalstis izstrādā valsts politiku un rīcības plānu piespiedu darba efektīvai un ilgstošai apslāpēšanai un veic pasākumus, lai piemērotu protokola noteikumus, apspriežoties ar darba devēju un darbinieku organizācijām. Protokola 2. pantā noteikti pasākumi, kas ILO dalībvalstīm jāveic, lai novērstu piespiedu darbu, proti: · izglītot un informēt cilvēkus, jo īpaši tos, kas ir īpaši neaizsargāti, un darba devējus; · censties nodrošināt, ka to tiesību aktu darbības joma un izpilde, kas attiecas uz piespiedu darba novēršanu, tiek attiecināta uz visiem darbiniekiem un visām ekonomikas nozarēm un ka tiek stiprināti darba inspekcijas dienesti; · aizsargāt cilvēkus, jo īpaši migrējošos darba ņēmējus, no iespējami aizskarošas un krāpnieciskas darbā pieņemšanas un iekārtošanas prakses; · atbalstīt pienācīgu pārbaudi gan publiskajā, gan privātajā sektorā un · novērst pamatiemeslus, kas palielina piespiedu darba riskus. Attiecībā uz piespiedu darba upuriem 3. pantā noteikts, ka jāveic efektīvi pasākumi viņu apzināšanai, atbrīvošanai, aizsardzībai, atveseļošanai un rehabilitācijai, kā arī jānodrošina citi palīdzības un atbalsta veidi. 4. pantā ILO dalībvalstīm prasīts nodrošināt, ka visiem cietušajiem ir pieejami tādi tiesiskās aizsardzības līdzekļi kā kompensācija un ka kompetentajām iestādēm ir tiesības neierosināt lietu pret cietušajiem par tādām darbībām, kuras viņiem piespiests pastrādāt. Turklāt 5. pantā paredzēta starptautiskā sadarbība, lai novērstu un izskaustu piespiedu darbu, un 7. pantā paredzēti konvencijas pārejas noteikumi. Protokolā skartas tādas ES tiesību jomas, kas zināmā apjomā jau ir reglamentētas. Protokola noteikumos par piespiedu darba novēršanu aplūkoti aspekti, uz ko attiecas ES sociālā politika, un šajā jomā ES tiesību aktos noteikti darba apstākļu minimālie noteikumi[2]. Protokola noteikumos par upuru aizsardzību un tiesiskās aizsardzības līdzekļu pieejamību aplūkoti aspekti, uz ko attiecas tiesu iestāžu sadarbība krimināllietās, un šajā jomā ES tiesību aktos noteikti minimālie standarti attiecībā uz cilvēku tirdzniecības novēršanu un cietušo tiesībām[3]. Protokola daļas ir savstarpēji saistītas arī ar darba ņēmēju pārvietošanās brīvību[4] un noteikumiem par patvērumu un imigrāciju[5]. Turklāt protokols ir savstarpēji saistīts ar kopējās tirdzniecības politikas noteikumiem, ES starptautiskajiem nolīgumiem, attīstības sadarbības un tirdzniecības instrumentiem, kuros ir atsauce uz darba pamatstandartiem un norādes par to, ka trešām valstīm un ES ir jāratificē un efektīvi jāīsteno ILO pamatkonvencijas. 2. APSPRIEŠANĀS AR IEINTERESĒTAJĀM PERSONĀM UN IETEKMES NOVĒRTĒJUMU REZULTĀTI Neattiecas. 3. PRIEKŠLIKUMA JURIDISKIE ASPEKTI Protokols ir saistoša starptautiska vienošanās, kas jāratificē, un tas ir saistīts ar konvenciju. Tas nosaka juridiskās saistības, kas attiecināmas uz ratificējošām valstīm, un protokolu var ratificēt tikai tās valstis, kas ir ratificējušas konvenciju. ILO izmanto protokolu, lai daļēji pārskatītu vai papildinātu konvenciju, ļaujot to pielāgot mainīgajiem apstākļiem un padarot to piemērotāku. Uz protokolu attiecas arī ILO statūtu 19. panta 4. punkts par konvenciju pieņemšanu un ratificēšanu. Saskaņā ar Eiropas Savienības Tiesas judikatūru[6] un, konkrētāk, judikatūru par ILO konvencijas noslēgšanu un ratifikāciju[7] dalībvalstis nedrīkst lemt par protokola ratifikāciju ārpus ES iestāžu sistēmas, jo protokola daļas ietilpst ES kompetences jomās. Tomēr ES pati nevar ratificēt ILO protokolu, jo saskaņā ar ILO noteikumiem šādiem protokoliem var pievienoties tikai valstis. Tā kā šā protokola priekšmets daļēji ir ES kompetences jomās un daļēji dalībvalstu kompetences jomās, ES iestādēm un dalībvalstīm jāveic nepieciešamie pasākumi, lai sadarbotos protokola ratificēšanā un to saistību īstenošanā, kas izriet no minētā protokola[8]. Pēdējo desmit gadu laikā Padome jau ir pilnvarojusi dalībvalstis ES interesēs ratificēt piecas ILO konvencijas, kuru daļas ietilpa ES kompetencē[9]. Saistībā ar protokolu regulējums ir pietiekami izstrādāts dažādos cilvēku tirdzniecības novēršanas, upuru aizsardzības un darba politikas aspektos, uz ko attiecas protokols, tiktāl, ka dalībvalstis šajā saistībā vairs nevar rīkoties suverēni attiecībās ar ārējām personām[10]. Līguma par Eiropas Savienības darbību (LESD) 82. panta 2. punkts un 153. pants ir attiecīgās ES likumdošanas galvenais juridiskais pamats, kas ir sīkāk izstrādāts nekā protokolā paredzētie vispārējie principi. Nav nesaderības starp protokola noteikumiem un minimālajām prasībām šajās jomās, kas noteiktas ES tiesību aktu kopumā. Saskaņā ar ILO statūtu 19. panta 8. punktu protokolā noteikti minimālie standarti, ES tiesību aktu kopumā ievērota tāda pati pieeja. Tas nozīmē, ka ES tiesību akti var būt stingrāki nekā ILO standarti, un otrādi[11]. Tāpēc ierosinātie Padomes lēmumi pilnvaros dalībvalstis ES interesēs ratificēt tās protokola daļas, kas ietilpst ES kompetencē, un ieteiks censties to paveikt līdz 2016. gada beigām. Ierosinātie Padomes lēmumi balstās, no vienas puses, uz LESD 218. panta 6. punktu, lasot to saistībā ar LESD 82. panta 2. punktu, kurā paredzēts ES likumdošanas galvenais juridiskais pamats attiecībā uz tiesu iestāžu sadarbību krimināllietās saistībā ar cilvēku tirdzniecības novēršanas un cietušo tiesību jautājumiem, un, no otras puses, uz LESD 153. panta 2. punkta otro daļu, lasot to saistībā ar LESD 218. panta 6. punktu, kurā paredzēts ES likumdošanas galvenais juridiskais pamats attiecībā uz darba apstākļu aizsardzību un uzlabošanu saistībā ar piespiedu darba novēršanu. Protokolā noteikti vairāki mērķi, kas ir nedalāmi saistīti, turklāt neviens nav sekundārs un netiešs attiecībā pret otru. Jo īpaši protokola mērķis ir panākt pienācīgus darba apstākļus, no vienas puses, un aizsargāt piespiedu vai obligāta darba upurus un noteikt sankcijas vainīgajiem, no otras puses. Tāpēc tam jāpamatojas gan uz LESD 82. panta 2. punktu, gan uz 153. panta 1. punkta a) un b) apakšpunktu. Vienu lēmumu nevar pieņemt, balstoties uz diviem juridiskajiem pamatiem, ja katrā juridiskajā pamatā nepieciešamās procedūras ir savstarpēji nesavienojamas[12]. Šāds ir konkrētais gadījums, ņemot vērā to, ka jautājumi par tiesu iestāžu sadarbību krimināllietās nav saistoši Dānijai, tādējādi Padomē rodas atšķirīgas balsstiesības. Rezultātā ir nepieciešami divi atsevišķi Padomes lēmumi. Kas attiecas uz mērķi aizsargāt piespiedu vai obligāta darba upurus un noteikt sankcijas vainīgajiem, LESD 82. panta 2. punkts ir vienīgais juridiskais pamats, uz kā varētu pamatoties esošais priekšlikums. Protokolā patiešām skarts arī jautājums par piespiedu vai obligātā darba upuru uzturēšanās statusu tiktāl, ka ir jādod iespēja minētajiem upuriem piekļūt atbilstošiem un efektīviem tiesiskās aizsardzības līdzekļiem (sk. jo īpaši protokola 4. pantu). Tomēr šis nolūks atbilstoši LESD 79. pantam ir nebūtisks, turpretī mērķi novērst un izskaust cilvēku tirdzniecību un aizsargāt cietušos atbilstoši LESD 82. panta 2. punktam[13] ir atzīstami par galveno nolūku un elementu. Šajā saistībā Komisija atgādina, ka 2014. gada 14. aprīlī saskaņā ar LESD 218. panta 3. un 4. punktu tā iesniedza Padomei ieteikumu Padomes lēmumam, ar ko pilnvaro uzsākt sarunas un sniedz sarunu norādes Starptautiskās Darba konferences 103. sesijā attiecībā uz protokolu, kurš papildinās Starptautiskās Darba organizācijas 1930. gada konvenciju Nr. 29 “Piespiedu darba konvencija” (COM(2014)238, 14.4.2014.). Turklāt Komisija atgādina, ka šis ieteikums tika apspriests Padomes darba grupas sanāksmēs 2014. gada 5. maijā, 14. maijā un 16. maijā un ka, neraugoties uz vairākiem mēģinājumiem panākt piemērotu risinājumu, COREPER sanāksmē 2014. gada 23. maijā tika nolemts neturpināt šo jautājumu un tādējādi neiesniegt lēmuma projektu Padomei pieņemšanai. Rezultātā Komisija sniedza šādu paziņojumu, kas ir reģistrēts COREPER protokolā: “Komisija atgādina dalībvalstu un Komisijas patiesas sadarbības pienākumu jebkādos apstākļos. Šādu lēmumu neesamība izraisīs situāciju, kas ir pretrunā ar Līgumiem, jo starptautiskajās sarunās dalībvalstis nav juridiski brīvas uzņemties juridiskās saistības jautājumos, kas ir Savienības kompetencē, ja tā pamatā nav Savienības lēmumi. Komisija noteiks atbilstošos pasākumus, kas veicami šajā saistībā. Komisija atgādina nepieciešamību ievērot Savienības kompetences, lai izvairītos no jebkādām neatbilstībām starp Savienības tiesību aktu kopumu un apspriežamajiem ILO instrumentiem, un to, ka dalībvalstīm ILO jārīkojas ES interesēs.” Komisija arī atzīmē — lai gan minētais lēmuma projekts netika pieņemts, dalībvalstis turpināja Starptautiskajā Darba organizācijā apspriest un pieņemt Piespiedu darba konvencijas 2014. gada protokolu. Ņemot vērā Piespiedu darba konvencijas 2014. gada protokola nozīmīgumu, Komisija ar šo turpina ierosināt, pamatojoties uz LESD 218. panta 6. punktu, pilnvarot dalībvalstis ratificēt minēto protokolu, darbojoties kopīgi Savienības interesēs. Tajā pašā laikā Komisija uzsver, ka šo priekšlikumu nekādā ziņā nevar uzskatīt par Komisijas piekrišanu tās procedūras likumībai, kuras rezultātā ILO ir pieņemts minētais protokols. 2014/0259 (NLE) Priekšlikums PADOMES LĒMUMS par dalībvalstu pilnvarošanu Eiropas Savienības interesēs ratificēt Starptautiskās Darba organizācijas 1930. gada Piespiedu darba konvencijas 2014. gada protokolu attiecībā uz sociālās politikas jautājumiem EIROPAS SAVIENĪBAS PADOME, ņemot vērā Līgumu par Eiropas Savienības darbību un jo īpaši tā 153. panta 1. punkta a) un b) apakšpunktu, lasot saistībā ar tā 218. panta 6. punkta a) apakšpunkta v) punktu, ņemot vērā Eiropas Komisijas priekšlikumu, ņemot vērā Eiropas Parlamenta piekrišanu[14], tā kā: (1) Eiropas Savienība sekmē tādu starptautisko darba konvenciju ratifikāciju, ko Starptautiskā Darba organizācija klasificējusi kā jaunākās, lai atbalstītu Eiropas Savienības centienus sekmēt cilvēktiesības un pienācīgas kvalitātes nodarbinātību visiem, kā arī lai izskaustu cilvēku tirdzniecību gan ES, gan ārpus tās, un šajā jomā galvenais aspekts ir aizsargāt pamatprincipus un tiesības darbā. (2) Starptautiskās Darba organizācijas (ILO) 1930. gada Piespiedu darba konvencijas 2014. gada protokola, turpmāk tekstā “protokols”, daļas ir Savienības kompetencē saskaņā ar LESD 153. panta 1. punkta a) un b) apakšpunktu. Jo īpaši daži protokola noteikumi jau ir ietverti ES tiesību aktu kopumā sociālās politikas jomā[15]. (3) Rezultātā dalībvalstis nevar uzņemties nekādas saistības attiecībā uz šīm daļām ārpus Eiropas Savienības iestāžu sistēmas[16]. (4) ILO statūtu 19. panta 4. punkts par konvenciju pieņemšanu un ratificēšanu attiecas arī uz protokolu, kas ir saistoša starptautiska vienošanās, kura jāratificē un kura ir saistīta ar konvenciju. (5) Eiropas Savienība nevar ratificēt protokolu, jo tā puses var būt tikai valstis. (6) Tāpēc ir jāpilnvaro dalībvalstis ratificēt protokolu, darbojoties kopīgi Eiropas Savienības interesēs, attiecībā uz tām daļām, kas ir Savienības kompetencē saskaņā ar LESD 153. panta 1. punkta a) un b) apakšpunktu. (7) Protokola projekta noteikumi, izņemot noteikumus saistībā ar sociālo politiku, attieksies uz lēmumu, kas pieņemts paralēli šim lēmumam, IR PIEŅĒMUSI ŠO LĒMUMU. 1. pants Ar šo dalībvalstis tiek pilnvarotas ratificēt Starptautiskās Darba organizācijas 1930. gada Piespiedu darba konvencijas 2014. gada protokola daļas, kas ietilpst Eiropas Savienības kompetencē saskaņā ar LESD 153. panta 1. punkta a) un b) apakšpunktu. 2. pants Dalībvalstīm jāveic nepieciešamie pasākumi savu protokola ratifikācijas instrumentu deponēšanai Starptautiskā Darba biroja ģenerāldirektorātā, cik drīz vien iespējams, vēlams līdz 2016. gada 31. decembrim. 3. pants Šis lēmums ir adresēts dalībvalstīm. Briselē, Padomes vārdā — priekšsēdētājs [1] ES Stratēģija cilvēku tirdzniecības izskaušanai 2012.–2016. gadā (COM(2012) 286, 19.6.2012.). [2] Tostarp ar Direktīvu 91/533/EEK par darba devēja pienākumu informēt darbiniekus par darba līguma vai darba attiecību nosacījumiem (rakstisks paziņojums), Direktīvu 2008/104/EK par pagaidu darba aģentūrām, kā arī ar direktīvām par drošību un veselības aizsardzību darbā, tostarp ar pamatdirektīvu jeb Direktīvu 89/391/EEK, Direktīvu 2003/88/EK par darba laiku, Direktīvu 94/33/EEK par strādājošu jauniešu aizsardzību un Direktīvu 92/85/EEK par maternitātes aizsardzību. [3] Direktīva 2011/36/ES (cilvēku tirdzniecības novēršana); Direktīva 2012/29/ES (cietušo tiesības). [4] LESD 45. pants un Regula (ES) Nr. 492/2011 par darba ņēmēju brīvu pārvietošanos Savienībā. [5] Direktīva 2004/81/EK (uzturēšanās atļaujas upuriem) un Direktīva 2009/52/EK (sankcijas pret darba devējiem). Uz Direktīvu 2008/115/EK (atgriešana), Direktīvu 2011/98/ES (vienota atļauja) un Direktīvu 2014/36/ES (sezonas darbinieki) arī attiecas konkrēti protokola noteikumi un saistītais ieteikums. [6] Tiesas 1971. gada 31. marta spriedums par AETR, lieta 22/70 (Recueil 1971, 263. lpp.); sk. arī LESD 3. panta 2. punktu, kurā šie principi kodificēti. [7] Tiesas 1993. gada 19. marta atzinums Nr. 2/91 par Ķīmisko vielu konvenciju Nr. 170 (Recueil 1993-I, 1061. lpp.). [8] Tiesas atzinums 2/91 (turpat), 36., 37. un 38. punkts. [9] Padomes 2005. gada 14. aprīļa Lēmums, ar ko Eiropas Kopienas interesēs dalībvalstīm atļauj ratificēt Starptautiskās Darba organizācijas Konvenciju attiecībā uz jūrnieku personu apliecinošiem dokumentiem (Konvencija Nr. 185) (OV L 136, 30.5.2005., 1. lpp.); Padomes 2007. gada 7. jūnija Lēmums, ar ko dalībvalstīm atļauj Eiropas Kopienas interesēs ratificēt Starptautiskās Darba organizācijas 2006. gada Konvenciju par darbu jūrniecībā (OV L 161, 22.6.2007., 63. lpp.); Padomes 2010. gada 7. jūnija Lēmums, ar kuru dalībvalstīm atļauj Eiropas Savienības interesēs ratificēt Starptautiskās Darba organizācijas 2007. gada konsolidēto Konvenciju par darbu zvejniecībā (188. konvencija) (OV L 145, 11.6.2010., 12. lpp.); Padomes 2014. gada 28. janvāra Lēmums, ar kuru dalībvalstīm atļauj Eiropas Savienības interesēs ratificēt Starptautiskās Darba organizācijas 1990. gada Konvenciju par drošību ķīmisko vielu izmantošanā darba vietā (Konvencija Nr. 170) (2014/52/ES); Padomes 2014. gada 28. janvāra Lēmums, ar kuru dalībvalstīm atļauj Eiropas Savienības interesēs ratificēt Starptautiskās Darba organizācijas 2011. gada Konvenciju par pienācīgu darbu mājsaimniecībās nodarbinātajām personām (Konvencija Nr. 189) (2014/51/ES). [10] Tiesas atzinums 2/91, 25. un 26. punkts. [11] Tiesas atzinums 2/91, 18. punkts. [12] Sk. jaunāko Tiesas 2014. gada 11. jūnija spriedumu lietā C-377/12, 34. punktu. [13] Sk. jo īpaši Eiropas Parlamenta un Padomes 2012. gada 25. oktobra Direktīvu 2012/29/ES, ar ko nosaka noziegumos cietušo tiesību, atbalsta un aizsardzības minimālos standartus, kas pamatojas uz LESD 82. panta 2. punktu, un Eiropas Parlamenta un Padomes 2011. gada 5. aprīļa Direktīvu 2011/36/ES par cilvēku tirdzniecības novēršanu un apkarošanu un cietušo aizsardzību, kas pamatojas uz LESD 82. panta 2. punktu un 83. panta 1. punktu. Protokola 1. panta 1. punkts, 1. panta 2. punkts, 1. panta 3. punkts, 2. panta a) punkts, 2. panta c) punkts, 3. pants, 4. panta 1. punkts, 4. panta 2. punkts tieši attiecas uz jautājumiem, kas reglamentēti ar minētajām direktīvām. [14] OV C , , . lpp. [15] Jo īpaši protokola 1. panta 1. punkts, 2. panta a) punkts un 2. panta d) punkts attiecas uz jautājumiem, ko reglamentē ar Direktīvu 91/533/EEK par darba devēja pienākumu informēt darbiniekus par darba līguma vai darba attiecību nosacījumiem (rakstisks paziņojums), Direktīvu 2008/104/EK par pagaidu darba aģentūrām, kā arī ar direktīvām par drošību un veselības aizsardzību darbā, tostarp ar pamatdirektīvu jeb Direktīvu 89/391/EEK, Direktīvu 2003/88/EK par darba laiku, Direktīvu 94/33/EEK par strādājošu jauniešu aizsardzību un Direktīvu 92/85/EEK par maternitātes aizsardzību. [16] Tiesa: lieta 22/70 Komisija/Padome (“AETR”) (Recueil 1971, 263. lpp., 22. punkts), atzinums 2/91 (“ILO”) (Recueil 1993-I, 1061. lpp., 26. punkts) un lieta C-45/07 Komisija/Grieķija (Recueil 2009, I-701. lpp., 31. punkts).