EIROPAS KOMISIJA Briselē, 12.6.2018 COM(2018) 455 final KOMISIJAS ZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM, PADOMEI, EIROPAS EKONOMIKAS UN SOCIĀLO LIETU KOMITEJAI UN REĢIONU KOMITEJAI Ex post izvērtējuma ziņojums par programmas “Noziedzības profilakse un apkarošana” (ISEC) un programmas “Terora aktu un citu ar drošību saistītu risku profilakse, gatavība tiem un to seku pārvarēšana” (CIPS) laikposmā no 2007. līdz 2013. gadam finansētajām darbībām {SWD(2018) 331 final}

{SWD(2018) 332 final}



1. IEVADS Pamatprogramma “Drošība un brīvību garantēšana” laikaposmam no 2007. līdz 2013. gadam ietvēra divas īpašas programmas (turpmāk — programmas): “Noziedzības profilakse un apkarošana” (ISEC) un “Terora aktu un citu ar drošību saistītu risku profilakse, gatavība tiem un to seku pārvarēšana” (CIPS). Lēmumos, ar ko izveido ISEC un CIPS, ir noteikts, ka Eiropas Komisijai ir Eiropas Parlamentam, Padomei, Eiropas Ekonomikas un sociālo lietu komitejai un Reģionu komitejai jāiesniedz veikuma (ex post) novērtējuma ziņojums par laikposmu no 2007. līdz 2013. gadam. Šajā ziņojumā ir aprakstīti programmu galvenie elementi, novērtējumu tvērums un ierobežojumi, galvenie novērtējuma rezultāti, secinājumi un gūtās mācības. Tas ir balstīts uz konstatējumiem no diviem programmu ex post novērtējumiem laikposmā no 2007. līdz 2013. gadam, izmantojot labāka regulējuma pamatnostādnēs noteiktos novērtējuma kritērijus, proti, i) lietderīgumu, ii) efektivitāti, iii) saskanību, iv) nozīmīgumu un v) ES pievienoto vērtību. Šo novērtējumu secinājumi un gūtā pieredze papildina Iekšējās drošības fonda (IDF) vidusposma novērtējumu, jo tā komponents “Policija” ir ISEC un CIPS programmu pēctecis laikposmam no 2014. līdz 2020. gadam. Minētā vidusposma novērtējuma rezultāti kopā ar šo ex post novērtējumu rezultātiem palīdzēja izstrādāt turpmākās politikas virzienus migrācijas un drošības jomā, it sevišķi palīdzot sagatavot jaunos finansēšanas instrumentus daudzgadu finanšu shēmas ietvaros laikposmam pēc 2020. gada. 1.2. Pamatprogramma “Drošība un brīvību garantēšana” (2007.–2013. gads): ISEC un CIPS Politikas konteksts Eiropas Savienība (ES) ir noteikusi, ka organizētā noziedzība un terorisms ir jomas, kas Eiropas iekšējai drošībai dara vislielāko apdraudējumu. Turklāt Līguma par Eiropas Savienības darbību 67. panta 3. punkts skaidri pilnvaro Savienību nodrošināt pilsoņiem augstu drošības līmeni, novēršot un apkarojot noziedzību un it sevišķi terorismu, cilvēku tirdzniecību un noziedzīgus nodarījumus pret bērniem, nelegālu narkotiku tirdzniecību, nelegālu ieroču tirdzniecību, korupciju un krāpšanu, ar koordinācijas un sadarbības pasākumiem starp policiju un tiesu iestādēm un citām kompetentām iestādēm. Kopš ir apzināta lielā vajadzība īstenot vairākas kopīgas darbības saistībā ar šo jautājumu, šajās politikas jomās ir nepārtraukti pieaugusi ES nozīme. Piemēram, 1999. gada Tamperes Eiropadomes secinājumi vēlreiz apstiprināja, ka ir svarīgi veicināt brīvību, drošību un tiesiskumu, novēršot un apkarojot noziedzību. Tobrīd uzmanība tika koncentrēta uz likumdošanu ar mērķi izveidot brīvības, drošības un tiesiskuma telpu, savukārt finansiālā atbalsta nodrošināšanai bija vien papildinoša nozīme. Ar pamatprogrammu “Drošība un brīvību garantēšana” ES darbam šajā jomā sākās jauns posms, kurā lielākā mērā sāka dominēt praktiskā īstenošana. Turklāt Hāgas programma, kurā noteiktas ES prioritātes brīvības, drošības un tiesiskuma jomā laikposmam no 2004. līdz 2009. gadam, apstiprināja, ka ir svarīgi un ir nepieciešams papildus stiprināt terorisma un citu noziedzības veidu novēršanu un apkarošanu Eiropas līmenī, uzsverot vajadzību pēc ES līmeņa sadarbības šajās jomās. Tāpat ar Hāgas programmu lielāks uzsvars tika likts uz drošības stiprināšanu un it sevišķi uz ES cīņu pret terorismu, vervēšanu un finansēšanu, kā arī uz kritiskās infrastruktūras aizsardzību un seku pārvarēšanas satvara izstrādi. Lai gan kritiskā infrastruktūra lielākoties ir valstu kompetencē, ES kopš 2004. gada ir dalībvalstīm sniegusi atbalstu kritiskās infrastruktūras aizsardzības jomā. Stokholmas programma, kurā noteikts satvars ES rīcībai pilsonības, drošības, patvēruma, imigrācijas un vīzu politikas jomā laikposmam no 2010. līdz 2014. gadam, vēl vairāk izcēla ES politikas virzienu izstrādes nozīmi tiesiskuma un drošības jomā. Tika vēlreiz apstiprināta vajadzība reāli īstenot ES pretterorisma stratēģiju, kura ietver četrus darbības virzienus — novērst, vajāt, aizsargāt un reaģēt —, un tika aicināts pastiprināt novēršanas virzienu. Turklāt šī programma aicināja izvirzīt ES koordinatoru cilvēku tirdzniecības apkarošanas jomā, kurš varētu palīdzēt nostiprināt koordinētu un konsolidētu ES politiku cilvēku tirdzniecības apkarošanas jomā. Programmu īstenošanas pēdējos gados ES notika vairāki teroristu uzbrukumi un būtiski mainījās terorisma fenomens, it sevišķi saistībā ar pilsoņkara turpināšanos Sīrijā un organizācijas “Irākas un Levantes Islāma valsts” (ISIS) izveidi. Galvenie elementi ISEC un CIPS aptvēra ļoti plašu politikas jomu, kas laikposmā no 1993. līdz 2009. gadam galvenokārt ietilpa tā dēvētajā ES pīlārā “Policijas un tiesu iestāžu sadarbība krimināllietās”, ko ieviesa Māstrihtas līgums. Šā pīlāra politikas virzienu pamatā galvenokārt bija tiesiskais regulējums, kurā bija saglabāti dalībvalstu starpvaldību sadarbības elementi. Tas nozīmēja, ka pirms programmu pieņemšanas šajā jomā bija maz ES līmeņa finansēšanas iespēju. Programmu izveide bija nozīmīgs ES politikas attīstības solis šajās jomās. ISEC (2007.–2013. gads) aizstāja pamatprogrammu par policijas un tiesu iestāžu sadarbību krimināllietās (AGIS), kura attiecās uz laikposmu no 2002. līdz 2006. gadam un kuras mērķis bija stiprināt policijas, citu tiesībaizsardzības iestāžu un tiesu iestāžu ES pārrobežu sadarbību. ISEC kopējais budžets bija 522 miljoni EUR visam periodam. ISEC vispārējie mērķi bija novērst un apkarot noziedzību, jo īpaši terora aktus (terorismu), cilvēku tirdzniecību, nodarījumus pret bērniem, nelikumīgu narkotiku un ieroču tirdzniecību, kibernoziegumus, korupciju un krāpšanu un palīdzēt izstrādāt ES līmeņa politikas virzienus. Programmas četri konkrētie mērķi bija vērsti uz četriem galvenajiem jautājumiem:

-noziedzības profilaksi un kriminoloģiju; -tiesību aizsardzību; -liecinieku aizsardzību un atbalstu tiem; -cietušo aizsardzību. CIPS (2007.–2013. gads) bija vērsta uz kritisko infrastruktūru un citiem drošības jautājumiem, tostarp operatīviem jautājumiem tādās jomās kā krīzes pārvarēšana un gatavība dažādās kritiski nozīmīgās jomās. CIPS kopējais budžets bija 126,8 miljoni EUR visam periodam. CIPS bija divi vispārēji mērķi, proti, novēršana jeb profilakse, kā arī gatavība un seku pārvarēšana, kuri tika sadalīti septiņos konkrētos mērķos. Šie mērķi aptvēra šādas tematiskās jomas: -krīžu pārvarēšanu; -terora aktus (terorismu) un citus ar drošību saistītus riskus brīvības, drošības un tiesiskuma jomā, ietverot riskus, kas saistīti ar vidi, sabiedrības veselību, transportu, pētniecību un tehnoloģiju attīstību, kā arī ekonomisko un sociālo kohēziju. Programmas īstenotas saskaņā ar tiešo pārvaldību 2007.–2013. gada darba programmu ietvaros. Finansiālais atbalsts īstenots ar projektu starpniecību, kurus atbalstīja Komisijas piešķirtās darbību dotācijas; ar pakalpojumu līgumu starpniecību, kuri noslēgti pēc Komisijas publicētajiem uzaicinājumiem iesniegt priekšlikumus; ar administratīvu vienošanos starpniecību ar Kopīgo pētniecības centru (JRC). Saskaņā ar tiešo pārvaldību Komisija bija pilnībā atbildīga par īstenošanu un veica visu plānošanas un operatīvo darbu. Runājot par ieinteresēto personu veidu, kam bija tiesības pieteikties uz finansējumu, jānorāda, ka ISEC ietvēra tiesībaizsardzības aģentūras, citas publiskā sektora un/vai privātās struktūras, dalībniekus un iestādes, tostarp vietējās, reģionālās un valstu iestādes, sociālos partnerus, augstskolas, statistikas birojus, nevalstiskās organizācijas, publiskā un privātā sektora partnerības un attiecīgas starptautiskas organizācijas. CIPS ietvēra (valsts, reģionālās un vietējās) publiskā sektora struktūras, privāto sektoru, augstskolas un pētnieciskos institūtus. Pretēji ISEC, CIPS ietvaros projektus drīkstēja vadīt peļņas organizācijas. Īstenošanas ziņā attiecībā uz abām programmām jānorāda, ka ne viss dažādo uzaicinājumu ietvaros pieejamais finansējums tika piešķirts; galvenokārt tas bija tādu projektu pieteikumu dēļ, kuri neizpildīja atbilstības kritērijus vai kvalitātes kritēriju ES finansējuma saņemšanai. No ISEC paredzētā budžeta 522 miljonu EUR apmērā piešķirti tika vairāk nekā 413 miljoni EUR un iztērēti 304 miljoni EUR. Plānošanas periodā ISEC vispārējais apguves līmenis bija 74 %. CIPS gadījumā tika piešķirti 74,6 miljoni EUR un iztērēti 60,4 miljoni EUR no kopējā piešķirtā budžeta 126,8 miljonu EUR apmērā. CIPS vispārējais apguves līmenis plānošanas periodā bija 83 %. 2. Ex post novērtējums Metodika Detalizēti novērtējuma konstatējumi un izmantotā metodika ir aprakstīta Komisijas dienestu darba dokumentos, kas pievienoti šim ziņojumam . Dienestu darba dokumenta sagatavošanā izmantots ārēja līgumslēdzēja veikts pētījums. Ierobežojumi Abu programmu novērtējumus būtiski ierobežoja bāzes datu neesība, t. i., nav skaidra apraksta par situāciju pirms programmu sākšanas, kurš varētu būt programmu ietekmes novērtējuma pamatā. Turklāt novērtēšanas procesam traucēja laika starpība starp programmu īstenošanu un ex post novērtējumiem, jo atbalsta saņēmēju un valsts un ES iestāžu pārstāvji nereti vairs nestrādāja tajos pašos amatos, tādēļ ar tiem bija grūti sazināties. To atspoguļo zemais sniegto atbilžu īpatsvars novērtēšanas laikā veiktajā sabiedriskajā apspriešanā un tiešsaistes apsekojumos.

Turklāt bija pieejams pavisam nedaudz pierādījumu par programmu rezultātiem un ietekmi. Rezultātus nebija iespējams novērtēt, jo, kā minēts iepriekš, trūka bāzes datu, turklāt nebija ex ante mērķu un ISEC/CIPS projektu rezultātu centrālā repozitorija. Tāpat problemātiska bija projektu progresa uzraudzība, un tas traucēja lietderīguma, efektivitātes un ES pievienotās vērtības novērtēšanā. Piemēram, nebija iespējams detalizēti salīdzināt izmaksas, jo nebija salīdzināmu projektu datu, ņemot vērā programmu aptverto politikas jomu un darbību veidu plašo diapazonu. Turklāt bija grūti salīdzināt projektu izmaksas un novērtēt, kādā mērā dažādu veidu projekti sasnieguši vienus un tos pašus mērķus. 2.2. GALVENIE REZULTĀTI Nozīmīgums Ņemot vērā subsidiaritātes principa nozīmi iekšējās drošības jomā, ar ISEC un CIPS finansējumu nebija paredzēts aizstāt valsts finansējumu, bet gan drīzāk to papildināt, nodrošinot lielāku atbalstu pārrobežu sadarbībai. Kopumā dalībvalstis uzskatīja, ka ISEC mērķi ir nozīmīgi to vajadzībām, kas saistītas ar noziedzības novēršanu un apkarošanu. Līdzīgi visā novērtējuma periodā tika uzskatīts, ka CIPS ir nepārtraukti nozīmīga terorisma un citu ar drošību saistītu risku profilaksei, gatavībai tiem un seku pārvarēšanai. Turklāt programma sekmīgi reaģēja uz faktisko nepieciešamību pēc starptautiskas sadarbības un koordinācijas terorisma un citu ar drošību saistītu risku novēršanas, gatavības tiem un seku pārvarēšanas jomā. Tas ir sevišķi svarīgi, ņemot vērā, ka šajās jomās ir vajadzīga ES līmeņa rīcība un ka 2008. gada valstu budžetu finanšu krīzes dēļ trūkst alternatīvu valsts finansējuma avotu. Abu programmu nolūks bija nodrošināt finansējumu jomās, kurās bija vislielākais pieprasījums atbilstīgi prioritātēm, kas izklāstītas gada darba programmās, kuras kopīgi izstrādājušas dalībvalstis. Izrādījās, ka šādu struktūru lielākoties virza pieprasījums, nevis politika, jo tās pamatā bija atklāti uzaicinājumi iesniegt priekšlikumus un tā ļāva ieinteresētajām personām pieteikties uz finansējumu, balstoties uz projekta priekšlikumu. Rezultātā programmu pieprasījuma virzītā struktūra īstenošanā radīja būtisku ģeogrāfisko nelīdzsvarotību, it sevišķi koordinējošo organizāciju atrašanās vietas ziņā. Tādēļ Komisija īstenoja ģeogrāfiskās izplatības sekmēšanas pasākumus, konkrēti — dalībvalstīs organizēja reģionālās informācijas dienas. Tomēr programmas īstenošana bija lielā mērā atkarīga no tā, cik proaktīvi bija dalībvalstu pārstāvji un potenciālie pieteikumu iesniedzēji. Lai dalībvalstīm būtu vienlīdzīgāka piekļuve finansējumam un lai uzlabotu to dalību visās svarīgākajās drošības politikas prioritātēs, nākamajam fondam, proti, “IDF – policija”, ieviesa pāreju uz dalītu pārvaldību. Pretēji ISEC un CIPS, ko īstenoja tikai ar tiešu pārvaldību, “IDF – policija” īstenošanā ir jaukta pieeja, proti, sākotnēji aptuveni 60 % no pieejamā finansējuma piešķir valstu programmām ar dalītu pārvaldību un 40 % piešķir Savienības darbībām ar tiešo pārvaldību. Gaidāms, ka šīs pārmaiņas pozitīvi ietekmēs Komisijas īstenotās IDF pārvaldības efektivitāti un lietderīgumu un to, kā visas dalībvalstis īsteno galvenos drošības politikas virzienus. Nelielu laika starpību starp prioritāšu noteikšanu gada darba programmās un to faktisko īstenošanu konstatēja arī tādēļ, ka gada darba programmās bija atspoguļotas iepriekšējā gadā noteiktās prioritātes, kas nozīmē, ka prioritāšu īstenošana par vienu gadu atpalika no to noteikšanas. Reizēm tas mazināja programmu nozīmīgumu. Lietderīgums Kopumā novērtējuma konstatējumi liecina, ka ISEC zināmā mērā palīdzēja sasniegt visus savus mērķus un ka finansētie projekti guva gaidītos tiešos rezultātus. Tādēļ var apgalvot, ka programma palīdzēja novērst noziedzību un galu galā uzlabot drošību ES iedzīvotājiem, pat ja ir grūti noteikt tiešu cēlonisko saikni. Galvenie apzinātie ISEC projektu rezultāti bija labāki tīkli, labāka informācijas un paraugprakses apmaiņa, kā arī augstāks praktisko īstenotāju zināšanu un prasmju līmenis. ISEC projekti sevišķi labi palīdzēja pilnveidot dalībvalstu un tiesībaizsardzības aģentūru starptautisko sadarbību, kā arī uzlabot informācijas apmaiņu, it sevišķi tiesu ekspertīzes, narkotisko vielu, pasažieru datu reģistra, kibernoziegumu un cilvēku tirdzniecības jomā. Attiecībā uz CIPS novērtējums parāda, ka programma lielā mērā ir sasniegusi savus vispārējos mērķus, kā arī lielāko daļu no saviem konkrētajiem mērķiem, pozitīvi atbalstot kritiskās infrastruktūras aizsardzības politikas jomu. Saistībā ar vairākiem CIPS projektiem nozīmīgi bija tas, ka tie bija vērsti uz savstarpēju atkarību un “lavīnveida ietekmes” novēršanu kritiskās infrastruktūras traucējumu vai iznīcināšanas gadījumā teroristu uzbrukuma vai citu ar drošību saistītu risku rezultātā. Varētu uzlabot ES mēroga sadarbību un sadarbību kritiskās infrastruktūras aizsardzības jomā. Novērtējumā secināts, ka tad, ja būtu izveidots centrālais repozitorijs ar detalizētiem datiem par atsevišķiem projektiem, būtu bijis iespējams izstrādāt uzraudzības sistēmu, kurā apkopot un analizēt projektu finansiālā progresa, tiešo rezultātu un rezultātu datus. Atbilstīga tehniskās palīdzības budžeta nodrošināšana varētu uzlabot tehniskās zināšanas visā projektu darbības laikā un uzlabot rezultātu izplatīšanu. Efektivitāte Attiecībā uz finanšu resursiem novērtējuma rezultāti parāda, ka lielākā daļa apspriešanā iesaistīto ieinteresēto personu uzskatīja, ka ES nodrošinātais finansējums bijis pietiekams visām ISEC un CIPS ietvaros īstenotajām darbībām. Tika pausts viedoklis, ka ļoti vērtīgs rezultāts (attiecībā pret ieguldīto) ir bijusi tīklu izveide. Attiecībā uz ES finansējuma apjomu kopumā novērtējums parāda, ka ES finansējums bija pietiekams, lai īstenotu plānotās darbības. Tikai neliels skaits ieinteresēto personu norādīja, ka ir vajadzīgs papildu finansējums un ka konkrētas izmaksas, t. i., personāla izmaksas, bijušas aplēstas pārlieku zemas. Attiecībā uz izmantotajiem cilvēkresursiem novērtējums parāda, ka šie resursi uzskatīti par pietiekamiem samērā mazam skaitam projektu visā plānošanas periodā. Tika pausts viedoklis, ka projektu rezultātu salīdzinošas izvērtēšanas un centrāla repozitorija neesamība ir mazinājusi programmu kopējo efektivitāti. IDF ietvaros šie aspekti vēl nav ieviesti praksē, bet tos varētu ņemt vērā nākamajā daudzgadu finanšu shēmā. Neraugoties uz izmaiņām, ko Komisija ieviesusi īstenošanas procesā, dažas ieinteresētās personas norādīja, ka administratīvais slogs ir liels. Tāpat ieinteresētās personas minēja, ka ir jāvienkāršo ziņojumu sniegšana. Saskanība