EIROPAS KOMISIJA Briselē, 14.4.2016 COM(2016) 204 final EMPTY KOMISIJAS ZIŅOJUMS PADOMEI UN EIROPAS PARLAMENTAM Komisijas ziņojums Padomei un Eiropas Parlamentam saskaņā ar 18. panta 2. punktu Direktīvā 2004/35/EK par atbildību vides jomā attiecībā uz videi nodarītā kaitējuma novēršanu un atlīdzināšanu {SWD(2016) 121 final}

{SWD(2016) 122 final}



1. Ievads Šajā otrajā īstenošanas ziņojumā attiecībā uz Direktīvu 2004/35/EK par atbildību vides jomā attiecībā uz videi nodarītā kaitējuma novēršanu un atlīdzināšanu (“Direktīva par atbildību vides jomā” vai “direktīva”, vai “ELD”) ir aprakstīta pieredze, kas iegūta, piemērojot direktīvu laikposmā no 2007. līdz 2013. gadam, un tas ir jālasa kopsakarā ar Komisijas dienestu darba dokumentu . Šā ziņojuma pamatā ir ELD 18. panta 2. punkts. Tajā ietverti secinājumi un ieteikumi par praktiskās īstenošanas uzlabošanu, pamatojoties uz REFIT novērtējumu, kas veikts pēdējo divu gadu laikā. Novērtējuma ietvaros tika izvērtēta direktīvas darbība un piemērotība mērķim , pamatojoties uz diviem 2012. gadā un trīs 2013. gadā veiktiem pētījumiem . ELD attiecas uz gadījumiem, kad tiek radīts ievērojams kaitējums videi. Ar to tiek īstenots “piesārņotājs maksā” princips, kas ir noteikts Līguma par Eiropas Savienības darbību 191. pantā un paredz to, ka sabiedrībai nav jāmaksā, ja rūpnieciska darbība ir izraisījusi ievērojamu kaitējumu videi. Uzņēmēji, kas veic bīstamu profesionālo darbību atbilstoši ELD III pielikumam (sk. 2. sadaļu turpinājumā), ir pilnīgi atbildīgi par kaitējumu, ko tie nodarījuši videi, t. i., nav nepieciešams pierādīt vainu (tīšu vai neuzmanības dēļ). Uzņēmēji, kas veic cita veida bīstamu profesionālo darbību, ir atbildīgi uz vainas pamata. Direktīvas galvenie mērķi ir novērst kaitējumu videi, ja pastāv tieši draudi, un atlīdzināt kaitējumu, ja tas jau ir radīts. Saskaņā ar “piesārņotājs maksā” principu atbildīgajam uzņēmējam ir jāveic nepieciešamie aizsargpasākumi vai stāvokļa izlabošanas pasākumi un jāsedz visi izdevumi. Kaitējums ir uzskatāms par atlīdzinātu, kad vides stāvoklis ir atjaunots un atbilst stāvoklim pirms kaitējuma rašanās. ELD attiecas uz kaitējumu bioloģiskajai daudzveidībai (aizsargājamās sugas un dabiskie biotopi), ūdeņiem un zemei. Direktīva neattiecas uz tradicionālu kaitējumu (kaitējums īpašumam, dzīvības zaudēšana un miesas bojājumi vai mantisks kaitējums). 2. Transponēšana un īstenošana Vairākas dalībvalstis nav ievērojušas termiņu direktīvas transponēšanai valsts tiesību aktos (2007. gada 30. aprīlis), un tā tika pilnībā transponēta visās 27 dalībvalstīs tikai 2010. gada vidū. Pirmajā Komisijas ziņojumā bija minēti šie kavēšanās gadījumi un citas neatbilstības. Turklāt Komisija ir sīki analizējusi sarežģīto situāciju, ko radījis diezgan elastīgais ES pamatinstruments par atbildību vides jomā papildus esošajiem valstu tiesību aktiem vairākumā dalībvalstu. Kopumā tas nodrošināja labāku saskaņotību juridiskajā jomā, salīdzinot ar situāciju pirms ELD transponēšanas (piemēram, dažās dalībvalstīs nebija ieviests atbildības režīms vides jomā). Tomēr gan no tiesiskā, gan praktiskā viedokļa pašreizējā situācija nav viennozīmīga un ir nepieciešami papildu pasākumi vienlīdzīgu nosacījumu radīšanai Eiropas mērogā. Komisija ir veikusi pasākumus attiecībā uz novēloto transponēšanu un jautājumiem saistībā ar neatbilstību (septiņām dalībvalstīm joprojām ir jāatrisina daži jautājumi saistībā ar neatbilstību). Šo pasākumu rezultātā ir nedaudz uzlabota dalībvalstu tiesisko sistēmu saskaņotība. Tomēr atšķirības joprojām pastāv ELD satvara dēļ, kas sniedz dalībvalstīm ievērojamu elastīguma pakāpi. Attiecībā uz īstenošanu laikposmā no 2007. gada aprīļa līdz 2013. gada aprīlim dalībvalstis ziņoja par aptuveni 1245 apstiprinātiem videi radīta kaitējuma gadījumiem, attiecībā uz kuriem piemērojama ELD. Tomēr gadījumu skaits dalībvalstīs ievērojami atšķiras. Divās dalībvalstīs ir notikuši vairāk nekā 86 % no visiem ziņotajiem kaitējumu gadījumiem (Ungārijā — 563 gadījumi, Polijā — 506), un sešas dalībvalstis ziņoja par lielāko daļu no atlikušajiem gadījumiem (Vācija — 60, Grieķija — 40, Itālija — 17, Latvija, Spānija un Apvienotā Karaliste). No 2007. gada 11 dalībvalstis nav ziņojušas par ELD kaitējumu gadījumiem, iespējams, tāpēc, ka gadījumi tika skatīti tikai valsts sistēmas ietvaros. Dalībvalstīs ELD gadījumu skaits gadā ievērojami atšķiras — no 95 līdz mazāk nekā 1 gadījumam. Lielāks gadījumu skaits dalībvalstī nebūt nenorāda, ka attiecīgajā dalībvalstī ELD tiek piemērota stingrāk, nekā tas ir nepieciešams. Novērtējums un atbilstības pārbaude liecina, ka šāda atšķirība ir skaidrojama ar dažādām tiesiskajām sistēmām un tradīcijām (sevišķi to, vai tika atcelti iepriekš spēkā esošie tiesību akti), iespējamās atšķirības vides stāvokļa jomā un dažādas galveno formulējumu un jēdzienu interpretācijas, kā norādīts turpmāk. Bieži vien direktīvas plašāka izmantošana ir saistīta ar: ELD gadījumu reģistru izmantošanu; labākām iespējām ieinteresētajām pusēm iesniegt piezīmes un sadarboties ar kompetentajām iestādēm; to, ka kompetentajām iestādēm sekundāri ir jāveic aizsargpasākumi un stāvokļa izlabošanas pasākumi, ja to nav izdarījuši uzņēmēji; un

augstāku sabiedrības un ieinteresēto personu, jo īpaši uzņēmēju, izpratnes līmeni par ELD. Turpretim ELD tvērums nav norādīts kā nozīmīgs īstenošanas atšķirību iemesls (sk. 4. sadaļu). Aptuveni 50 % no ziņotajiem vides kaitējuma gadījumiem attiecas uz zemei nodarītu kaitējumu. Kaitējums ūdeņiem veido 30 %, un kaitējums bioloģiskajai daudzveidībai — aptuveni 20 %. 1. attēls. Videi radītā kaitējuma dalījums, pamatojoties uz 1450 gadījumiem Bīstamas profesionālās darbības (kas saistītas ar pilnīgu atbildību), kuras izraisa kaitējumu videi, galvenokārt ir: atkritumu apsaimniekošanas darbības; darbības ar bīstamām vielām, preparātiem, augu aizsardzības līdzekļiem vai biocīdiem; Rūpniecisko emisiju direktīvā minētās darbības; un bīstamu vai piesārņojošu preču pārvadāšana pa autoceļiem, dzelzceļu, iekšzemes ūdensceļiem, jūru vai gaisu. Citas profesionālas darbības arī izraisa kaitējumu (kas saistītas ar atbildību pieļautas kļūdas dēļ), taču saskaņā ar ELD tas izraisa kaitējumu tikai bioloģiskajai daudzveidībai. 2. attēls. Ziņotie ELD gadījumi pēc gadījumu skaita atbilstoši kaitējumu nodarošās darbības veidam

Saskaņā ar ziņotajiem datiem personas, kuras ietekmējis kaitējums videi, vai nevalstiskās organizācijas vides aizsardzības jomā iesniedza salīdzinoši nelielu rīcības pieprasījumu skaitu. Lietas tika iesniegtas izskatīšanai tiesā aptuveni 60 gadījumos, no kuriem 44 bija Polijā. Vidējais ilgums no atlīdzināšanas procesa sākuma līdz beigām bija 12 mēneši. Tomēr dažos gadījumos atlīdzināšanas process ilga vairāk nekā sešus gadus. 3. Novērtējums un normatīvā atbilstība 3.1. Aktualitāte Direktīvas mērķi, proti, kaitējuma videi novēršana un atlīdzināšana, joprojām ir aktuāli un atbilst pašreizējām vajadzībām, jo šāda kaitējuma un negadījumu risks pastāv vienmēr. Novērtējums liecina, ka direktīva ir palīdzējusi zināmā mērā uzlabot vides aizsardzības līmeni ES. Tomēr tās sniegtās iespējas vēl nav pilnībā īstenotas. Turklāt, tā kā ELD dažās dalībvalstīs ir aktuālāka nekā citās, tās aktualitāte ir jānovērtē, ņemot vērā dažādās esošās valstu tiesību sistēmas un tradīcijas. 3.2. Efektivitāte Direktīvas efektivitāte ir ļoti dažāda, jo tās īstenošana dalībvalstīs ievērojami atšķiras. Daļēji tas ir saistīts ar ELD satvara raksturu, kas paredz daudzus izņēmumus, iespējas un elastību. Konkrētāk, atšķirīgās interpretācijas un “būtiskuma sliekšņa” piemērošana attiecībā uz kaitējumu videi ir noteikti kā galvenais iemesls nevienmērīgai direktīvas piemērošanai. Kompetentās iestādes, uzņēmumi un apdrošinātāji bieži ir izteikuši aicinājumus šajā jautājumā nodrošināt vairāk skaidrības un vadlīniju. Direktīvas efektivitāti vislabāk atspoguļo atlīdzinātā summa par videi nodarīto kaitējumu (aptuveni EUR 6 miljoni, neņemot vērā piecus lielākos zaudējumu gadījumus, un EUR 180 miljoni, tos ieskaitot). Stimulējošā ietekme, kas izpaužas kā pastiprināti piesardzības pasākumi un labāks finansiālais nodrošinājums, kā arī — kaitējuma draudu gadījumā — tūlītējas rīcības rezultātā novērstais kaitējums lielā mērā nav zināmi, jo pagaidām nav pieejami attiecīgi dati. Attiecībā uz kaitējuma videi tvērumu novērtējums apstiprināja, ka ir pietiekami, ka tajā ietilpst kaitējums svarīgākajiem dabas resursiem. Pilnīgas atbildības par bīstamām darbībām tvērums (III pielikums) arī šķiet aktuāls, izņemot, iespējams, bīstamo vielu transportēšanu pa cauruļvadu ārpus uzņēmuma teritorijas. Tomēr ieinteresētās personas šajā ziņā norādīja uz problēmām saistībā ar civiltiesisko atbildību. 3.3. Lietderība Lietderības novērtējumā tika apskatītas galvenās izmaksu kategorijas: atlīdzināšanas izmaksas, administratīvās izmaksas un finansiālā nodrošinājuma izmaksas. Atlīdzināšanas izmaksas tādu dabas resursu atjaunošanai, kam nodarīts kaitējums, ir jāsedz atbildīgajai personai saskaņā ar “piesārņotājs maksā” principu. Pieejamie pierādījumi liecina, ka atlīdzināšanas darbību vidējās izmaksas ir aptuveni EUR 42 000. Grieķijas ziņotā vidējā vērtība ir EUR 60 000. Tomēr atsevišķu gadījumu atlīdzināšanas izmaksas svārstās robežās no dažiem tūkstošiem euro līdz vairāk nekā EUR 50 miljoniem par liela mēroga zaudējumiem lielu avāriju dēļ (piemēram, Kolontarā, Ungārijā vai Mūrdeikā, Nīderlandē). Administratīvās izmaksas valsts iestādēm ir pastāvīgās izmaksas, kuras nevar atgūt no atbildīgajiem uzņēmējiem. Tikai trīs dalībvalstis sniedza precīzu informāciju par administratīvajām izmaksām robežās no EUR 55 000 (Beļģijas Flandrijas reģionā) līdz EUR 2 miljoniem (dažos Spānijas autonomajos apgabalos). Netika sniegti dati par administratīvajām izmaksām uzņēmumiem. Ierobežotā informācijas apjoma dēļ par administratīvajām izmaksām iestādēm un privātajam sektoram nav iespējams izdarīt pārliecinošus secinājumus attiecībā uz šīm izmaksām. Tomēr nav saņemtas ieinteresēto personu sūdzības par administratīvo slogu. Videi nodarītā kaitējuma izmaksas atbildīgajiem uzņēmējiem var samazināt, izmantojot finansiālā nodrošinājuma instrumentus (apdrošināšanu un alternatīvus instrumentus, piemēram, banku garantijas, parādzīmes vai fondus). Lielākajā daļā tirgu ir pietiekams nodrošinājums attiecībā uz visiem ELD riskiem, taču nepietiekamā gadījumu skaita dēļ daudzās dalībvalstīs, neskaidrības attiecībā uz dažiem ELD jēdzieniem un lēni veidojošos apdrošināšanas tirgu dēļ pieprasījums ir mazs. Nesen publicētā ziņojumā norādīts, ka ir palielinājies Eiropas uzņēmumu iegādātās atbildības apdrošināšanas apjoms par videi nodarītu kaitējumu (vidējais gada pieaugums no 2006. gada ir 13,6 %, jo īpaši augsta riska nozarēs). Neraugoties uz attīstību finansiālo nodrošinājumu jomā, joprojām saglabājas problēmas attiecībā uz direktīvas piemērošanu liela mēroga avārijām un atbildīgo uzņēmumu maksātnespēju. Nav iespējams veikt pamatotu vispārīgu novērtējumu attiecībā uz direktīvas lietderību, balstoties uz pieejamo informāciju. Ir jāveic papildu darbs, tostarp papildu datu apkopošana, lai novērstu šā novērtējuma nepilnības.

3.4. Saskaņotība Novērtējumā konstatēts, ka direktīva kopumā atbilst citiem ES tiesību aktiem vides jomā un attiecīgajām starptautiskajām konvencijām, kas minētas direktīvas IV un V pielikumā. Direktīva ir apmierinoši iestrādāta ES tiesību aktu kopumā, papildinot citus tiesību aktus vides jomā, konkrētāk, Ietekmes uz vidi novērtējuma direktīvu, Rūpniecisko emisiju direktīvu un tiesību aktus par atkritumiem. Dažu noteiktu jautājumu sīkāks izvērtējums ir atrodams 4. sadaļā, kurā ir arī norādīta iespējamu turpmāku darbību nepieciešamība, un Komisijas dienestu darba dokumentā. 3.5. ES pievienotā vērtība Novērtējuma rezultāti kārtējo reizi liecina, ka pastāv zināma ES pievienotā vērtība attiecībā uz minimālā vides aizsardzības līmeņa noteikšanu, jo īpaši pārrobežu apstākļos (piemēram, pārrobežu ūdens piesārņojums). Direktīvas mērķis ir arī nodrošināt vienlīdzīgākus nosacījumus iekšējā tirgū, taču vēl nav sasniegts galvenais mērķis attiecībā uz ES līmeņa saskaņošanu. Lai gan direktīva ir paaugstinājusi piesardzības pasākumu izmantošanu, piemēram, palielinot apdrošināšanas vides jomā seguma pieejamību tirgū (sk. 3.3. punktu), praksē iepriekš minētās nepilnības traucē nodrošināt augstāku ES pievienoto vērtību. 4. Noteiktu aspektu pārskats Šajā ziņojumā ir ietverts četru noteiktu jomu pārskats, kuras piemēro saskaņā ar direktīvu atbilstoši ELD 18. panta 3. punktam. 4.1. Izņēmumi no ELD tvēruma attiecībā uz dažām starptautiskajām konvencijām (IV un V pielikums) Dažas Starptautiskās Jūrniecības organizācijas (SJO) konvencijas un saistītās konvencijas ir izslēgtas no ELD tvēruma. Šīs konvencijas visā pasaulē attiecas uz kuģu īpašniekiem, kuru kuģi ir reģistrēti konvenciju dalībvalstīs, un paredz pilnīgu kuģu īpašnieku atbildību, obligātu finansiālo nodrošinājumu un noteiktu kaitējuma veidu gadījumā īpašus kompensācijas fondus, no kuriem tiek izmaksātas pieprasītās summas, kas pārsniedz kuģu īpašnieku saistības. Konkrētāk, naftas piesārņojuma no tankkuģiem gadījumā ir spēkā trīs līmeņu sistēma zaudējumu atlīdzināšanai personām, kuras cietušas no naftas piesārņojuma gadījumiem. Šajās starptautiskajās konvencijās ir paredzēts aizliegums pusēm iesniegt prasības saņemt papildkompensāciju. Kā liecina Komisijas uzdevumā veiktais ELD efektivitātes pētījums, ELD un šīs starptautiskās konvencijas paredz dažādu atlīdzināšanas standartu piemērošanu. Atkarībā no konkrētā gadījuma atšķirība var būt ievērojama. Starptautiskais naftas piesārņojuma kompensācijas fonds (SNPK fonds) un Starptautiskā P&I klubu grupa arī sniedza ziņojumus par piesardzības pasākumu un kaitējuma videi izmaksām pēc naftas piesārņojuma gadījumiem no tankkuģiem pēc 2002. gada, un šajos ziņojumos netika konstatēti pierādījumi attiecībā uz nepietiekamu videi nodarītā kaitējuma kompensēšanu. Pamatojoties uz šo informāciju, Komisija apsvērs turpmākas izpētes veikšanu attiecībā uz to, vai saistībā ar dažādiem atlīdzināšanas standartiem var izmantot neleģislatīvus līdzekļus, sevišķi strādājot pie vienotas izpratnes par jēdzieniem, piemēram, izmantojot SNPK fonda Atlīdzības prasību rokasgrāmatā un/vai konvencijas dalībvalstu veidotajos forumos sniegtās interpretācijas. Komisija nav konstatējusi jaunus apstākļus, kas liktu apšaubīt kodolkaitējuma neiekļaušanu darbības jomā. 4.2. Piemērošana attiecībā uz ģenētiski modificētiem organismiem (ĢMO)

Pārskata periodā ES nav noticis ĢMO izraisīts kaitējums videi. Kopienas tiesību kopums pilnībā atbilst 2010. gada oktobra Kartahenas protokolam par bioloģisko drošību pievienotā Nagojas un Kualalumpuras papildprotokola par atbildību un kaitējuma atlīdzināšanu prasībām, tāpēc, lai noslēgtu attiecīgo protokolu, ES līmenī nav nepieciešami papildu pasākumi. 4.3. Piemērošana attiecībā uz aizsargājamām sugām un dabiskajiem biotopiem Pētījumā par kaitējumu bioloģiskajai daudzveidībai tika apskatīta vienlīdzīgāku nosacījumu izveides iespēja, paplašinot ELD tvērumu tādā veidā, ka tiek iekļautas visas dalībvalstu “aizsargājamās sugas un dabiskie biotopi”. Tas veikts tāpēc, ka puse dalībvalstu piemēro šo plašāko tvērumu, savukārt citās dalībvalstīs piemērošana ir ierobežota, izmantojot tikai Dzīvotņu direktīvas tvērumu. Tomēr ELD tvēruma paplašināšana, iekļaujot tikai valsts līmenī aizsargājamus dabiskos biotopus un sugas, radītu juridiskas problēmas (valstu kompetences dēļ) un var neuzlabot saskaņošanu, jo arī tvērums valstu līmenī var ievērojami atšķirties. Pētījumā tika konstatēts, ka: jēdzienu “būtisks kaitējums” un “labvēlīgs aizsardzības statuss” definīcijām abās direktīvās bija jāpievērš lielāka uzmanība, ņemot vērā, iespējams, būtiska kaitējuma sliekšņa atšķirīgās nozīmes un/vai lietojumus ELD un Dzīvotņu direktīvas 6. panta 2. punktā; ir konsekventāk jāpiemēro un jāsniedz precizējums attiecībā uz “būtiska kaitējuma” slieksni. To norādīja arī dažas kompetentās iestādes, kā arī apdrošināšanas nozares pārstāvji; “labvēlīga aizsardzības statusa” ģeogrāfiskās vietas norādīšana ELD (ES teritorija, valsts teritorija, dabiskās izplatības areāls) ir izrādījusies problemātiska. Tāpēc ir jāprecizē, ka pareizai un efektīvai īstenošanai ir nepieciešama ar teritoriju saistīta pieeja; pasākumi, kas paredzēti, lai kaitējums bioloģiskajai daudzveidībai nesasniegtu būtiskuma līmeni, bieži vien netiek īstenoti, pamatojoties uz kļūdainu pieņēmumu, ka preventīvus pasākumus var īstenot tikai tad, ja ir zināms, ka kaitējums būs būtisks. Komisija pašlaik analizē politikas risinājumu iespējamajai iniciatīvai “nav bioloģiskās daudzveidības neto zuduma”, kas arī varētu palīdzēt risināt šos jautājumus. Pētījums ir nobeiguma posmā, un Komisija to ņems vērā, nosakot, vai un kā risināt minētos aspektus. 4.4. Citu instrumentu iespējamā iekļaušana III, IV un V pielikumā Komisija izskatīja iespējamos variantus iekļaušanai. Tomēr novērtējums nenorāda uz nepieciešamību paplašināt III (sk. 3.2. punktu), IV vai V pielikumu. 5. Secinājumi ELD īstenošana ir zināmā mērā uzlabojusi videi radītā kaitējuma novēršanu un atlīdzināšanu, salīdzinot ar situāciju pirms ELD transponēšanas. Konkrētāk, ar direktīvu tika nostiprināts “piesārņotājs maksā” princips (tādējādi ļaujot izvairīties no ievērojamām valsts budžeta izmaksām), nosakot pilnīgu atbildību visā ES par videi nodarītu kaitējumu un paaugstinot atlīdzināšanas standartus bojāto dabas resursu atjaunošanai, jo sevišķi attiecībā uz kaitējumu bioloģiskajai daudzveidībai. Tomēr atšķirīgie dalībvalstu tiesību akti var radīt pamatu zināmam satraukumam, lai gan Komisija ir saņēmusi dažus paziņojumus par bažām, un novērtējums palīdzēja noteikt galvenās nepilnības. Attiecībā uz novērtējumu viena no galvenajām problēmām ir datu trūkums par ELD negadījumiem un līdzvērtīgiem negadījumiem, kuri skatīti saskaņā ar valstu tiesību aktiem. Kā citas problēmas var minēt izpratnes un informētības par ELD trūkumu no ieinteresēto personu puses, nepietiekamus resursus un zināšanas ELD īstenošanai, svarīgāko jēdzienu un definīciju, piemēram, termina “būtiskuma līmenis”, neskaidrību un neviennozīmību, nepietiekamu papildu un kompensējošas atlīdzināšanas izmantošanu un nepietiekamus datus par videi nodarīto kaitējumu, atlīdzināšanas gadījumiem un izmaksām. Pamatojoties uz dažiem direktīvas aspektiem un tās kontekstu, ir skaidrojama lielā ziņoto gadījumu skaita un to satura dažādība, tomēr par galveno būtisko atšķirību iemeslu ir uzskatāma jēdziena “būtiskuma slieksnis” atšķirīgā izmantošana, kā arī iepriekš spēkā esošais valstu regulējums. Citi faktori, kuri ietekmē direktīvas darbības atšķirības cita starpā ir: dažādais ELD reģistru izmantošanas līmenis, atšķirīgais sabiedrības līdzdalības līmenis, atšķirības kompetento iestāžu papildpienākuma īstenošanā par rīcību atbildīgo uzņēmēju neesamības vai bezdarbības gadījumā un dažādais ieinteresēto personu izpratnes līmenis.