KOMISIJAS PAZIŅOJUMS Termiņa vidusposma pārbaudes rezultāti par papildināmību 2007.–2013. gadā /* COM/2013/0104 final */





KOMISIJAS PAZIŅOJUMS Termiņa vidusposma pārbaudes rezultāti par papildināmību 2007.–2013. gadā 1. Ievads Papildināmība ir kohēzijas politikas pamatprincips, kura mērķis ir nodrošināt tās pievienoto vērtību. Tas nozīmē, ka ES struktūrfondi papildina, bet neaizstāj līdzvērtīgus dalībvalstu izdevumus[1]. Papildināmība ir panākta, ja gada vidējais valsts izdevumu līmenis reālā izteiksmē no 2007. līdz 2013. gadam ir vismaz vienāds ar līmeni, kas noteikts perioda sākumā. Papildinot valstu ieguldījumus ar Eiropas ieguldījumiem, tiek nodrošināta kohēzijas politikas reāla ietekme. Papildināmība joprojām ir galvenais elements Komisijas priekšlikumā par kohēzijas politiku 2014.–2020. gadam, jo ar tās palīdzību var atbalstīt izaugsmi veicinošu ieguldījumu saglabāšanu. 2007.–2013. gada plānošanas periodā Komisija pārbauda papildināmības ievērošanu 20 dalībvalstu[2] konverģences reģionos (tostarp reģionos, kuros atbalsts pakāpeniski tiek izbeigts). Pārbaudes notiek trīs posmos: · ex-ante pārbaude, kurā tiek noteikts valsts izdevumu līmenis, kas jāsaglabā konverģences reģionos 2007.–2013. gadā (“atsauce”)[3]; · vidusposma pārbaude, kurā tiek konstatēts faktiskais valsts izdevumu līmenis 2007.–2010. gadā un tiek pārskatīta atsauce; · ex post pārbaude, kurā tiek konstatēts faktiskais izdevumu līmenis 2011.–2013. gadā un tiek pārbaudīta atsauces ievērošana. Šajā paziņojumā apkopoti par 2007.–2010. gadu veiktās termiņa vidusposma pārbaudes rezultāti. Šis periods galvenokārt aptver gadus īsi pirms ekonomikas un finanšu krīzes un šīs krīzes pirmos gadus, kad daudzas dalībvalstis sāka piemērot fiskālos stimulus. Kopš tā laika lielākā daļa dalībvalstu ir pārgājušas uz fiskālo konsolidāciju, kas visticamāk ievērojami ietekmēs valsts ieguldījumus un papildināmību laikposmā no 2011.–2013. gadam. Tāpēc ir iespējams, ka pēc faktisko izdevumu ex post pārbaudes būs jāveic turpmāki pielāgojumi. Termiņa vidusposma pārbaudes rezultātā iegūti turpmākie trīs galvenie secinājumi. Pirmkārt, kopējais valsts strukturālo izdevumu līmenis konverģences reģionos 2007. – 2010. gadā bija par 7 % augstāks, nekā ex ante noteiktais līmenis. Tas ir saistīts ar valsts izdevumu palielināšanos dažās dalībvalstīs. Valsts izdevumu līmenis, kas pārsniedz plānoto, skaidrojams galvenokārt ar to, ka dažas valdības mēģināja mazināt krīzes ietekmi, veicot pretcikliskus pasākumus, vai ar spēcīgu ekonomisko izaugsmi dažās valstīs pirms krīzes. Otrkārt, desmit dalībvalstis lūdza Komisiju samazināt papildināmības atsauci 2007.–2013. gadam. Lielākajai daļai tas bija saistīts ar iesāktu vai plānotu fiskālo konsolidāciju, bet divām dalībvalstīm — ar labojumiem ex ante analīzē (skat. 2. un 3. iedaļu). Komisija uzskatīja, ka visi šie pieprasījumi ir pamatoti. Treškārt, termiņa vidusposma pārbaudē tika konstatētas nepilnības pašreizējā papildināmības pārbaudes metodē. Tādēļ Komisija ir ierosinājusi reformēt pārbaudes procesu 2014.–2020. gadam, saskaņojot to ar jauno Savienības ekonomikas pārvaldību[4]. 2. Strukturālie izdevumi konverģences reģionos 2007. – 2010. gadā No metodoloģiskā viedokļa raugoties, valsts izdevumu līmeņa konstatēšana attiecībā uz papildināmības pārbaudi 2007.–2010. gadā bija sarežģīts uzdevums. Vajadzēja vākt un apkopot ad hoc datus par valsts ieguldījumiem pa nozarēm vietējā, reģionālā un valsts līmenī. Komisija pārbaudīja datu atbilstību valsts ieguldījumu tendencēm, kas novērotas Eurostat statistikā, jo īpaši Eiropas kontu sistēmā ESA-95 un valdības funkciju klasifikācijā (COFOG), un organizēja vairākas divpusējas tikšanās ar dalībvalstīm, lai pārbaudītu deklarēto izdevumu līmeni. Lai risinātu šīs problēmas, Komisija ierosināja reformēt pārbaudes sistēmu 2014.-2020. gadam, kā izklāstīts secinājumā. Termiņa vidusposma pārbaudes rezultāti ir apkopoti 1. tabulā, kurā apstiprinātais vidējais strukturālo izdevumu līmenis 2007.-2010. gadā salīdzināts ar ex ante noteikto līmeni. Neraugoties uz krīzi, gada strukturālie izdevumi vidēji bija par 7,3 % augstāki nekā sākotnēji aplēsts (102 miljardi euro 95 miljardu euro vietā[5]). Tas izskaidrojams ar to, ka desmit dalībvalstu konverģences reģionos strukturālo izdevumu līmenis bija vienāds vai augstāks par līmeni, par ko vienojās ex ante pārbaudē (Beļģija, Bulgārija, Čehijas Republika, Spānija, Francija, Malta, Polija, Rumānija, Slovēnija un Slovākija). Sešās dalībvalstīs (Vācija, Igaunija, Latvija, Portugāle, Austrija, Apvienotā Karaliste) starpība salīdzinājumā ar sākotnējām saistībām bija neliela. Divas dalībvalstis neizpildīja savas ex ante saistības par vairāk nekā 10 % (Lietuva, Ungārija), bet divas citas dalībvalstis neizpildīja šīs saistības par vairāk nekā 20 % (Grieķija, Itālija). Izņemot Vāciju, galvenais iemesls tam, ka pārējās dalībvalstīs izdevumu apjoms bija mazāks nekā plānots, ir straujā makroekonomikas vides pasliktināšanās. 1. tabula. Ex ante atsauces līmenis 2007. – 2013. gadam un faktiskie izdevumi 2007.–2010. gadā || Vidējais atsauces līmenis 2007.–2013. gadam || Vidējie izdevumi 2007.–2010. gadā || Starpība BE || 1128 || 1246 || 10,5% BG || 919 || 1444 || 57,2% CZ || 2549 || 2649 || 3,9% DE || 16 504 || 16 452 || -0,3% EE || 1316 || 1275 || -3,1% GR || 8661 || 6719 || -22,4% ES || 13 973 || 21 367 || 52,9% FR || 1815 || 2271 || 25,1% IT || 20 613 || 16 194 || -21,4% LV || 971 || 902 || -7,1% LT || 755 || 672 || -11,1% HU || 3330 || 2867 || -13,9% MT || 107 || 170 || 59,3% AT || 139 || 138 || -0,9% PL || 7940 || 12 531 || 57,8% PT || 3946 || 3624 || -8,2% RO || 4773 || 5196 || 8,9% SI || 957 || 1121 || 17,1% SK || 876 || 1396 || 59,4% UK || 3495 || 3465 || -0,9% Kopā || 94 765 || 101 698 || 7,3% Piezīme. Gada vidējais līmenis miljonos EUR (2006. gada cenās) Krīze stipri skāra Grieķiju, un kopš 2008. gada beigām tā iegrimusi smagā recesijā. Tā rezultātā izveidotas divas pielāgošanas programmas un tiek sniegta finansiāla palīdzība no eurozonas dalībvalstīm un Starptautiskā valūtas fonda. Iemesls tam, ka Itālijas valsts izdevumi bija mazāki nekā plānots, ir pārāk vērienīgais ex ante noteiktais līmenis. Tā pamatā bija ieguldījumu programma “Fondo per le aree sottoutilizzate”, kas papildina ES struktūrfondus ar valsts reģionālās attīstības pīlāru, kas paredzēts galvenokārt Dienviditālijai. Ieguldījumu programma 2008.–2009. gadā bija ievērojami jāsamazina, jo, reaģējot uz krīzi, valstī bija steidzami jāveic fiskālā konsolidācija. Spānijas izdevumi bija lielāki par plānotajiem; tas izskaidrojams ar krīzes pirmo seku novēršanai 2009. gadā pieņemtajiem ekonomikas atveseļošanas plāniem vietējai pamata infrastruktūrai (aptuveni 7–8 miljardi euro) un ilgtspējīgai ekonomikai (aptuveni 4–5 miljardi euro). Līdzīgi 2009.–2010. gadā Slovākijā valdība pieņēma trīs stimulu paketes aptuveni 1 % apmērā no IKP, lai veicinātu nodarbinātību, stimulētu pētniecību un attīstību un atbalstītu investīcijas energoefektivitātē. Polijas gadījumā stimulēšanas pasākumi cilvēkresursu attīstīšanai kopā ar pasākumiem pamata infrastruktūras attīstīšanai radīja lielākus strukturālos izdevumus nekā paredzēts. Visbeidzot, Bulgārijas izdevumi, kas bija lielāki nekā paredzēts, izskaidrojami ar spēcīgo ekonomisko izaugsmi pirms krīzes, kad ievērojami palielinājās bruto pamatkapitāla veidošana. 3. Strukturālo izdevumu mērķa līmeņa pārskatīšana 2007. – 2013. gadam Termiņa vidusposma pārbaudes laikā saskaņā ar struktūrfondu regulas noteikumiem[6] desmit dalībvalstis (Čehija, Vācija, Igaunija, Grieķija, Itālija, Latvija, Lietuva, Ungārija, Portugāle un Apvienotā Karaliste) lūdza Komisiju noteikt zemāku valsts izdevumu līmeni 2007.-2013. gadam, nekā noteikts ex ante. Komisija novērtēja šos pieprasījumus un, apspriežoties ar dalībvalstīm, nolēma grozīt strukturālo izdevumu līmeni, ņemot vērā izmaiņas ekonomiskajā situācijā kopš plānošanas perioda sākuma. Komisija izstrādāja šādus trīs risinājumus jaunam valsts izdevumu atsauces līmenim. 1) Saglabāt valsts ieguldījumam piešķirto IKP daļu. Saskaņā ar šo risinājumu jaunais atsauces līmenis ir vienāds ar ex ante pārbaudē noteikto atsauces līmeni IKP daļas izteiksmē. Mērķis ir saglabāt valsts ekonomikai (proti, IKP) atbilstošu valsts ieguldījumu līmeni. Tas nozīmē, ka atsauces līmeņa samazināšana ir pieņemama, ja tā ir proporcionāla ekonomiskās aktivitātes lejupslīdei. 2) Saglabāt nemainīgu valsts primāro ieņēmumu īpatsvaru. Otra iespēja ir noteikt jaunu atsauces līmeni, kas būtu proporcionāls kopējiem primārajiem ieņēmumiem. Jaunais atsauces līmenis ir vienāds ar atsauces līmeni, kas noteikts ex ante pārbaudē, vispārējās valdības kopējo primāro ieņēmumu izteiksmē. Mērķis ir saglabāt valsts sektora finanšu resursiem atbilstošu valsts ieguldījumu līmeni. 3) Noteikt valsts izdevumu līmeni 2000.–2006. gadā (2004.–2006. gadā attiecībā uz 12 jaunajām dalībvalstīm) par jauno atsauces rādītāju. Šis risinājums ļauj dalībvalstīm noteikt jaunu atsauces līmeni, kas atbilst valsts izdevumiem iepriekšējā plānošanas periodā. Tas attiecas uz tām dalībvalstīm, kuras, balstoties uz pārāk optimistiskām ekonomikas prognozēm, bija plānojušas pārāk vērienīgu valsts izdevumu līmeni 2007. – 2013. gadam. Jaunie atsauces līmeņi Čehijas Republikai, Igaunijai, Lietuvai un Ungārijai atbilst 1. risinājumam. Jaunie atsauces līmeņi Apvienotajai Karalistei un Latvijai atbilst attiecīgi 2. un 3. risinājumam. Pārējās četrās dalībvalstīs, pārskatot atsauces līmeņus, ir ņemti vērā vairāki papildu elementi. Vācijā valsts izdevumi par aktīvu darba tirgus politiku Vācijas austrumu konverģences reģionos samazinās straujāk, nekā sākotnēji plānots; tas skaidrojams ar spēcīgu un negaidītu bezdarba samazināšanos. Komisija piekrita šai samazināšanai, jo darba tirgus izdevumi uz vienu iedzīvotāju paliek nemainīgi. Attiecībā uz Grieķiju un Portugāli Komisija rūpējās par to, lai jaunie valsts izdevumu līmeņi, kas jāsaglabā 2007.–2013. gadā, atbilstu politikas nosacījumiem ekonomikas korekciju programmās, par kurām panākta vienošanās ar Eiropas Komisiju, Eiropas Centrālo banku un Starptautisko valūtas fondu. Abās minētajās valstīs šīs programmas paredz ievērojami samazināt valsts izdevumus jomās, kuras tiesīgas saņemt atbalstu no struktūrfondiem, tostarp izglītības, apmācības, kapitālizdevumu un valsts uzņēmumu tēriņu jomās. Gaidāms, ka Grieķijā valsts investīcijas samazināsies no 3,1 % no IKP 2007.–2010. gadā līdz 2,2 % gadā laikposmā no 2011. līdz 2013. gadam. Absolūtā izteiksmē tas nozīmē ikgadēju samazinājumu par 2,5 miljardiem euro. Lai nodrošinātu atbilstību ekonomikas korekciju programmas prasībām, Portugālē valsts ieguldījumi (vispārējās valdības bruto pamatkapitāla veidošana), visticamāk samazināsies no 3 % no IKP 2007.–2010. gadā līdz 2,1 % gadā laikposmā no 2011. līdz 2013. gadam. Tas nozīmē ikgadēju samazinājumu par aptuveni 1,8 miljardiem euro. Itālijas ekonomiku smagi skāra eurozonas valsts parādu krīze. Pēdējos gados, lai novērstu vispārējās valdības parāda situācijas pasliktināšanos, Itālijas valdība ir veikusi ievērojamus budžeta konsolidācijas pasākumus. Tajos ietilpst plānoti ietaupījumi struktūrvienību izdevumos un samazinājumi pārskaitījumiem vietējā līmeņa valdības iestādēm. Minēto pārskaitījumu samazināšana ietekmēja arī pamatkapitāla izdevumus; paredzams, ka laikposmā no 2007. līdz 2013. gadam tie samazināsies no 2,3 % uz 1,5 % no IKP. Tā rezultātā fiskālās konsolidācijas centieni nopietni ietekmēja Itālijas spēju saglabāt valsts izdevumu līmeni, ko tā bija plānojusi 2007.–2013. gadam. 2. tabulā sniegti ex ante atsauces līmenis un jaunais atsauces līmenis. Pārskatītā summa būs jaunais mērķa līmenis, lai pārbaudītu to, kā tiek ievērota papildināmība. Tas tiks pārbaudīts ex post 2016. gada 31. decembrī. 2. TABULA. Jaunie atsauces līmeņi, kas pieņemti saskaņā ar 15. panta 4. punktu. || Vidējais atsauces līmenis 2007.–2013. gadam || Jaunais vidējais atsauces līmenis 2007.–2013. gadam || Starpība BE || 1128 || 1128 || 0,0% BG || 919 || 919 || 0,0% CZ || 2549 || 2271 || -10,9% DE || 16 504 || 14 562 || -11,8% EE || 1316 || 1276 || -3,0% GR || 8661 || 6125 || -29,3% ES || 13 973 || 13 973 || 0,0% FR || 1815 || 1815 || 0,0% IT || 20 613 || 13 860 || -32,8% LV || 971 || 770 || -20,7% LT || 755 || 598 || -20,8% HU || 3330 || 2828 || -15,1% MT || 107 || 107 || 0,0% AT || 139 || 139 || 0,0% PL || 7940 || 7940 || 0,0% PT || 3946 || 2637 || -33,2% RO || 4773 || 4773 || 0,0% SI || 957 || 957 || 0,0% SK || 876 || 876 || 0,0% UK || 3465 || 3072 || -11,3% Kopā || 94 765 || 80 624 || -14,9% Piezīme: gada vidējais līmenis miljonos EUR (2006. gada cenās) Jaunais kopējais atsauces līmenis 2007. – 2013. gadam (80,6 miljardi euro) ir par 15 % zemāks nekā atsauces līmenis, kas noteikts ex ante pārbaudes posmā (94,8 miljardi euro). Lielākais samazinājums bija Portugālē (-33,2 %), Itālijā (-32,8 %) un Grieķijā (-29,3 %), tām seko Lietuva (-20,8 %) un Latvija (-20,7 %). Tādējādi paredzams, ka bruto pamatkapitāla izdevumi, kas 2007.–2010. gadā ES-27 bija 2,7 % no IKP, 2011.–2014. gadā samazināsies līdz 2,3 % no IKP, t.i., zem pirmskrīzes līmeņa. Tomēr ir svarīgi atzīmēt, ka lielākajā daļā konverģences reģionu valsts ieguldījumi vēl joprojām ir būtiski. Laikposmā no 2007. līdz 2013. gadam dalībvalstis savos konverģences reģionos vidēji iegulda gandrīz 500 euro uz iedzīvotāju gadā. Valsts ieguldījumi uz vienu iedzīvotāju gadā joprojām ir nozīmīgi tajās valstīs, kur atsauces līmenis ir samazināts, piemēram, 959 euro Austrumvācijā, 795 euro Dienviditālijā, 600 euro Grieķijā, 351 euro Portugālē un 333 euro Latvijā. Stabilu valsts finanšu atjaunošana, veicot fiskālo konsolidāciju, ir svarīgs priekšnosacījums noturīgai ilgtermiņa izaugsmei. Taču tas turpinās ietekmēt dalībvalstu spēju atbalstīt izaugsmi vidējā termiņā un pildīt savas papildināmības saistības. Tādējādi iespējams, ka pēc ex post pārbaudes par 2011.–2013. gadu būs jāveic papildu korekcijas. 4. Secinājums Papildināmība ir kohēzijas politikas stūrakmens, kas nodrošina tās ieguldījumu politikas būtību. Pirmo reizi kopš notiek papildināmības pārbaude, ES piedzīvo nopietnu ekonomisko krīzi. Krīzes radīto budžeta un fiskālo seku rezultātā vairāku dalībvalstu konverģences reģionos valsts izdevumu līmenis ir pārskatīts un samazināts. Tomēr, neraugoties uz nepieciešamo fiskālo konsolidāciju, daudzas valstis no 2007. līdz 2010. gadam veica būtiskus strukturālos izdevumus uz vienu iedzīvotāju. Daudzās dalībvalstīs kohēzijas politikā tiek izlietota nozīmīga daļa no valsts ieguldījumiem, un tas joprojām ir svarīgi, lai saglabātu ilgtspējīgu ieguldījumu līmeni uz izaugsmi orientētu politiku finansēšanā visā Eiropā. Pamatojoties uz šo ziņojumu, Komisija 2016. gadā veiks ex post pārbaudi par to, vai dalībvalstis 2007.–2013. gadā ir ievērojušas papildināmības principu. Pārbaudē strukturālo izdevumu līmenis tiks analizēts, ietverot laikposmu no 2011. līdz 2013. gadam, kas lielākajai daļai dalībvalstu ir fiskālās konsolidācijas un izdevumu pielāgošanas periods. Tam varētu būt vajadzīga papildināmības mērķu pārskatīšana. Papildināmības termiņa vidusposma pārbaude ir arī atklājusi vairākus trūkumus pašreizējā sistēmā. Rezultāti nav pilnībā salīdzināmi starp dalībvalstīm. Ad hoc pārbaudes process prasa ievērojamus resursus gan dalībvalstīs, gan Komisijā, un pārbaudes sistēma nav saskaņota ar ES jauno ekonomikas pārvaldību. Lai risinātu šo problēmu, Komisija ir ierosinājusi reformēt papildināmības principa pārbaudi 2014.–2020. gadam. Mērķis ir izveidot tiešu saikni starp papildināmību un Stabilitātes un izaugsmes paktu, lai pārredzami un publiski rastu risinājumu “kompromisam” starp papildināmību un valsts budžeta deficītu un lai pārbaudes sistēmu padarītu vienkāršāku, salīdzināmāku un mazāk apgrūtinošu. Kaut arī dažādās kohēzijas politikas investīcijas nav pilnībā aptvertas (jo īpaši attiecībā uz nodarbinātību, izglītību, apmācību un sociālo iekļaušanu), labākais risinājums tās pārbaudei ir izmantot informāciju par stabilitātes un konverģences programmu (SKP) valsts ieguldījumu (bruto pamatkapitāla veidošana). Ir svarīgi ieviest ierosināto sistēmu, lai nākamajā plānošanas periodā nodrošinātu kohēzijas politikas efektivitāti un pievienoto vērtību. [1] Līdzvērtīgu valsts izdevumu definīciju skatīt: Komisijas metodoloģiskajā dokumentā, kas sniedz pamatnostādnes par valsts vai līdzvērtīgu strukturālo izdevumu aprēķināšanu papildināmības nolūkā, darba dokuments Nr. 3, 2006. gada decembris. [2] Skat. Regulas (EK) Nr. 1083/2006 15. pantu. 20 attiecīgās dalībvalstis ir Beļģija, Bulgārija, Čehija, Vācija, Igaunija, Grieķija, Spānija, Francija, Itālija, Latvija, Lietuva, Ungārija, Malta, Austrija, Polija, Portugāle, Rumānija, Slovēnija, Slovākija un Apvienotā Karaliste. [3] Skat. Komisijas Paziņojumu: Ziņojums par ex ante pārbaudi par papildinātību reģionos, kuri var pretendēt uz atbalstu saskaņā ar konverģences mērķi 2007.-2013. gada periodā, COM(2009) 112 galīgā redakcija. [4] Skat. http://ec.europa.eu/regional_policy/what/future/proposals_2014_2020_en.cfm . [5] Skaitļi par strukturālajiem izdevumiem izteikti 2006. gada cenās saskaņā ar pamatnostādnēm 2006. gada decembra darba dokumentā Nr. 3. [6] 15. panta 4. punkts Padomes Regulā Nr. 1083/2006.