Kā minēts 6. aprīļa paziņojumā, migrācijas un bēgļu krīze atsedza būtiskas strukturālās un īstenošanas nepilnības un trūkumus Eiropas patvēruma sistēmā un jo īpaši Dublinas noteikumos. Pašreizējā Dublinas sistēma nebija izstrādāta tā, lai nodrošinātu, ka atbildība par pieteikuma iesniedzējiem visā Savienībā tiek sadalīta ilgtspējīgi. Tā rezultātā radās situācijas, ka nedaudzām dalībvalstīm bija jātiek galā ar Savienībā ierodošos patvēruma meklētāju lielāko daļu, kas pārslogoja to patvēruma sistēmu jaudas un noveda pie zināmas ES noteikumu neievērošanas. Turklāt Dublinas sistēmas efektivitāti grauj sarežģītie un apstrīdamie noteikumi par atbildīgās valsts noteikšanu, kā arī ilgās procedūras. Tas jo īpaši attiecas uz pašreizējiem noteikumiem, kas paredz, ka pēc noteikta laika atbildība pāriet no vienas dalībvalsts uz citu. Turklāt pieteikuma iesniedzēji pašreizējo sistēmu bieži izmanto ļaunprātīgi, jo nav skaidru noteikumu par pieteikuma iesniedzēju pienākumiem un par to nepildīšanas sekām.

Priekšlikuma par Eiropas Savienības Patvēruma aģentūru mērķis ir uzlabot KEPS īstenošanu un darbību, par pamatu ņemot darbu, ko veic Eiropas Patvēruma atbalsta birojs, un to pārveidojot par aģentūru, kura atbildētu par KEPS darbības sekmēšanu, konverģences nodrošināšanu attiecībā uz to, kā Savienībā tiek izskatīti starptautiskās aizsardzības pieteikumi, un Savienības tiesību aktu praktiskās un tehniskās piemērošanas pārraudzību.

Mērķtiecīgās apspriedēs ar Eiropas Parlamentu un dalībvalstīm (tostarp uz 6. aprīļa paziņojuma pamata), kā arī ar Apvienoto Nāciju Organizācijas Augsto komisāru bēgļu jautājumos (UNCHR) un pilsonisko sabiedrību, apstiprinājās, ka pastāv atšķirīgi viedokļi par to, kā un cik plaši būtu jāreformē Dublinas regula. Ņemot to vērā, Komisija rūpīgi izvērtēja izvirzītos argumentus. Tā nonāca pie secinājuma, ka būtu jāsaglabā pašreizējie Dublinas sistēmas kritēriji, bet tie būtu jāpapildina ar korektīvu sadales mehānismu, kas palīdzētu nesamērīgi noslogotajām dalībvalstīm. Jaunajā Dublinas shēmā tiks izmantota arī Eiropas atsauces sistēma, kas būs spēkā no īstenošanas sākuma, un korektīvais solidaritātes mehānisms, kas tiks automātiski iedarbināts, kolīdz kāda dalībvalsts būs nesamērīgi noslogota.

Šajā priekšlikumā ir paredzēti arī jauni noteikumi par to, kā noteikt dalībvalsti, kura atbild par nepavadīta nepilngadīgā iesniegta pieteikuma izskatīšanu, proti, ja nav nevienas personas, ar ko ir ģimenes attiecības, atbildīga būs pirmo pieteikumu saņēmusī dalībvalsts, izņemot, ja tas nav nepilngadīgā interesēs. Šī norma dos iespēju ātri noteikt atbildīgo dalībvalsti un tādējādi nodrošināt procedūras ātru pieejamību šai neaizsargātajai pieteikuma iesniedzēju grupai, cita starpā ņemot vērā arī termiņu ierosināto saīsināšanu. Tā kā šī norma atšķiras no pieejas, ko Komisija ierosināja 2014. gada jūnijā, Komisija plāno atsaukt minēto priekšlikumu, par kuru līdz šim nav izdevies panākt vienošanos.

Kritēriji attiecībā uz ģimenes saitēm ir izmantoti vēl retāk, galvenokārt tāpēc, ka ir grūti atrast ģimenes locekļus vai iegūt pierādījumus par ģimenes saitēm. Dalībvalstīs ir ļoti atšķirīga attieksme attiecībā uz to, kādi pierādījumi ir pieņemami šo kritēriju vajadzībām, taču galvenā prasība parasti ir uzrādīt dokumentārus pierādījumus (piemēram, dzimšanas vai laulības apliecību), kas patvēruma pieteikuma iesniedzējam bieži izrādās grūti izdarāms. Ievērojamās atšķirības attiecībā uz pieņemamiem ģimenes saišu pierādījumiem apgrūtina atbildības noteikšanu un tādējādi paildzina procedūras. Šis varētu būt viens no faktoriem, kas veicina sekundārās kustības, proti, pieteikuma iesniedzēji cenšas braukt tālāk.

Uzņemšanas un atpakaļuzņemšanas procedūras

Atpakaļuzņemšanas pieprasījumu bija ievērojami vairāk nekā uzņemšanas pieprasījumu. 2008.–2014. gadā 72 % no visiem izejošajiem pieprasījumiem saskaņā ar Dublinas regulu bija atpakaļuzņemšanas pieprasījumi un attiecīgi 28 % – izejošie uzņemšanas pieprasījumi. Līdzīgi 74 % no visiem ienākošajiem pieprasījumiem saskaņā ar Dublinas regulu bija atpakaļuzņemšanas pieprasījumi un attiecīgi 26 % – ienākošie uzņemšanas pieprasījumi. Visas dalībvalstis pārsvarā ievēroja termiņus, kas noteikti šo pieprasījumu iesniegšanai un atbildēšanai uz tiem, taču migrantu lielais pieplūdums izraisīja patvēruma iestāžu aizvien lielāku noslogotību, kas dažās dalībvalstīs paildzināja atbildes sniegšanai vajadzīgo laiku. Tā rezultātā palielinājās arī nepilnīgo pieprasījumu skaits, kas var izraisīt noraidījumus un strīdus. Tas ietekmēja arī praksi pieprasījumus “akceptēt pēc noklusējuma” – dažas valstis speciāli neatbildēja uz pieprasījumiem noteiktajā termiņā, kas tām bija veids, kā tikt galā ar daudzajām lietām.

2014. gadā kopējais uzņemšanas un atpakaļuzņemšanas pieprasījumu skaits bija 84 586, kas atbilst 13 % no visiem ES iesniegtajiem patvēruma pieteikumiem un nozīmē samazinājumu salīdzinājumā ar iepriekšējiem gadiem. Saņemošās dalībvalstis noraidīja 33 % no visiem pieprasījumiem, kas varētu liecināt par to, ka kopš Dublinas III regulas stāšanās spēkā dalībvalstīm ir kļuvis grūtāk panākt konsensu par atbildību. 2014. gadā tikai aptuveni ceturtajai daļai no visiem akceptētajiem uzņemšanas un atpakaļuzņemšanas pieprasījumiem sekoja faktiska pārsūtīšana. Šis zemais rādītājs liecina, ka Dublinas III regulas praktiskajā īstenošanā ir problēmas. Tomēr daļēji šī situācija varētu būt skaidrojama arī ar pārsūtīšanas aizkavēšanos, kas izvērtējumā izmantotajos gada datos neuzrādītos. Vēl viens pārsūtīšanu zemā rādītāja iemesls, kā apliecināja daudzas dalībvalstis, ir lielais bēgšanas gadījumu skaits Dublinas procedūru laikā, kas izraisa atbildības pāreju no vienas dalībvalsts uz citu.

Pārsūtīšanu īstenošana

Pārsūtīšanu īstenošanas laiki bija ļoti dažādi. Pārsūtīšanas efektivitāte ir atkarīga no vairākiem faktoriem: par pārsūtīšanu atbildīgo struktūrvienību kapacitātes un resursiem, tā, ka par organizēšanu atbild atsevišķa iestāde, lietu skaita, pieteikuma iesniedzēja gatavības sadarboties un tā, vai ir zināma viņa atrašanās vieta. Tika atzīts, ka viens no kavēšanās iemesliem bija termiņu pagarināšana saskaņā ar 29. panta 2. punktu. Divdesmit dalībvalstis norādīja, ka galvenais aizkavēšanās iemesls ir pieteikuma iesniedzēju bēgšana, kas ļauj pārsūtīšanas termiņu pagarināt līdz 18 mēnešiem. No 31 valsts 21 atzina, ka bieži izmanto aizturēšanu, bet tās izmantojums ievērojami atšķiras atkarībā no procedūras posma – dažas iestādes aizturēšanu izmanto jau no Dublinas procedūras sākuma, savukārt citas tikai tad, kad atbildīgā dalībvalsts ir akceptējusi pārsūtīšanas pieprasījumu. Šī atšķirīgā prakse rada juridisko nenoteiktību, kā arī praktiskas problēmas. Savukārt 13 dalībvalstis norādīja, ka pārsūtīšana, vispārīgi vērtējot, nav efektīva, jo pēc pārsūtīšanas izpildes “bieži” esot vērojamas sekundārās kustības.

Pārsūdzības

Visās dalībvalstīs attiecībā uz pārsūtīšanas lēmumiem ir pieejami tiesiskās aizsardzības līdzekļi. Dalībvalstis dod priekšroku pārsūdzībām tiesā, visbiežāk administratīvajā tiesā. Attiecībā uz pārsūdzībām visas dalībvalstis ir noteikušas termiņus, kuros pieteikuma iesniedzēji var izmantot savas tiesības uz efektīvu tiesisko aizsardzību, taču interpretācija par to, kas uzskatāms par “saprātīgu termiņu”, ir ļoti atšķirīga – no trim līdz 60 dienām. Ja lieta tiek pārsūdzēta, dažas dalībvalstis automātiski aptur pārsūtīšanu, savukārt citas piemēro 27. panta 3. punkta c) apakšpunktu – tādā gadījumā apturēšana jāpieprasa pieteikuma iesniedzējam.

Administratīvā sadarbība

Visas dalībvalstis norādīja, ka informācijas apmaiņai bieži izmanto drošo elektronisko tīklu DubliNet un neformālie informācijas kanāli tiek izmantoti tikai ārkārtas apstākļos. Lai sekmētu Dublinas III regulas efektīvu piemērošanu, daudzas dalībvalstis ir noteikušas administratīvos pasākumus, kas minēti 36. pantā. Tomēr līdz šim neviena dalībvalsts nav izmantojusi 37. pantā paredzēto samierināšanas procedūru, un strīdi tiek izšķirti neformāli.

Agrīnās brīdināšanas un sagatavotības mehānisms

Agrīnās brīdināšanas un sagatavotības mehānisms līdz šim nav ticis izmantots. Dažas dalībvalstis apgalvoja, ka nav bijuši izpildīti mehānisma iedarbināšanas nosacījumi, bet citas norādīja, ka ir grūti panākt politisko vienošanos par mehānisma iedarbināšanu, ja nav skaidru kritēriju un rādītāju, ar kuriem raksturot noslogotību. Turklāt tika pausts uzskats, ka šī procedūra ir ilga un sarežģīta. Bez tam noslogotību mazināt palīdzēja alternatīvi atbalsta mehānismi, kas, iespējams, novērsa mehānisma iedarbināšanas nepieciešamību. Kā piemērs atbalstam, kas novērsa mehānisma izmantošanas nepieciešamību, tika minēts Eiropas Patvēruma atbalsta birojs, kurš palīdzēja novērst vai pārvarēt krīzes starptautiskās aizsardzības jomā.

3.3. Dublinas III regulas mērķu sasniegšana

Turpmāk sniegti galvenie konstatējumi, kas izdarīti ārējā pētījumā Dublinas III regulas izvērtējuma ietvaros