KOMISIJAS REGULA (ES) Nr. …/.. (XXX) par siltumnīcefekta gāzu ziņojumu un tonnkilometru ziņojumu verifikāciju un par verificētāju akreditāciju saskaņā ar Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvu 2003/87/EK /* SEC/2012/0176 final */





KOMISIJAS DIENESTU DARBA DOKUMENTS IETEKMES NOVĒRTĒJUMA KOPSAVILKUMS Pavaddokuments dokumentam Komisijas Regula (ES) Nr. .../.. (XXX) par siltumnīcefekta gāzu emisiju monitoringu un ziņošanu saskaņā ar Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvu 2003/87/EK Komisijas Regula (ES) Nr. .../.. (XXX) par siltumnīcefekta gāzu ziņojumu un toonkilometru ziņojumu verifikāciju un par verificētāju akreditāciju saskaņā ar Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvu 2003/87/EK 1. PROBLĒMAS IZKLĀSTS Problēma jau ir izklāstīta saistībā ar ietekmes novērtējumu, kas pievienots priekšlikumam Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvai 2003/87/EK (ES ETS), kas grozīta ar Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvu 2009/29/EK (ES ETS pārskatīšana), ar ko izveido siltumnīcefekta gāzu emisijas kvotu tirdzniecības sistēmu Savienībā, lai sekmētu to, ka siltumnīcefekta gāzu emisijas tiek izmaksu un ekonomiskajā ziņā efektīvi samazinātas. Monitorings un ziņošana Monitorings un ziņošanas iekārtas līmenī ir viens no emisiju tirdzniecības sistēmas pīlāriem, kas paredzēts ES ETS Direktīvas (Direktīvas 2003/87/EK) 14. pantā. Lēmumā 2007/589/EK, ar ko nosaka pamatnostādnes siltumnīcefekta gāzu emisiju monitoringam un ziņošanai par tām (turpmāk monitoringa un ziņošanas pamatnostādnes jeb MZP), noteiktas standarta prasības siltumnīcefekta gāzu emisiju monitoringam un ziņošanai attiecībā uz iekārtām, kas ietvertas ETS direktīvā. Analīzē, kas veikta ietekmes novērtējumā, gatavojot ES ETS pārskatīšanas direktīvas projektu[1], tika konstatēts, ka dalībvalstis un kompetentās iestādes dažādi īsteno un piemēro monitoringa un ziņošanas prasības. Vispārējais secinājuma bija šāds: monitoringa un ziņošanas jomā Savienībā pastāv dažādi noteikumi, tādēļ atšķiras datu pareizības līmenis. Ja noteikumi nav vienādi un rodas neprecizitātes, tas var apdraudēt vides integritāti un sistēmas uzticamību, turklāt, visticamāk, izmaksas būs lielākas, nekā nepieciešams. Vēl jāpiebilst, ka pēc Komisijas un vairāku dalībvalstu pasūtījuma veiktajos pētījumos secināts: tas, ka trūkst pārredzamības, informācijas par kvalitāti un konsekvences, iespējams, rada neuzticēšanos, kā arī papildu izmaksas, un šie ir svarīgākie uzdevumi ES ETS izpildes procesa turpmākajā gaitā. Konstatēts arī tas, ka atšķirīgie monitoringa un ziņošanas noteikumi un uzdevumi dalībvalstīs vājina izrietošo/ esošo sistēmu. Verificētāju verifikācija un akreditācija Verifikācijas un verificētāju akreditācijas sakarā tika konstatētas līdzīgas problēmas[2]. Monitoringa ziņojumu verifikācija ir svarīga; bez tās operatori, kas par zemu vērtē savas emisijas, ne vien izrādītos ieguvēji (nododot mazāk kvotu nekā nepieciešams), bet arī vājinātu sistēmas vides integritāti. ES ETS direktīva un Lēmums 2007/589/EK, ar ko nosaka pamatnostādnes siltumnīcefekta gāzu emisiju monitoringam un ziņošanai par tām (turpmāk monitoringa un ziņošanas pamatnostādnes jeb MZP), regulēja tikai dažas verifikācijas procesa pamatprasības un aspektus. Pārējo varēja noteikt pašas dalībvalstis, izstrādājot konkrētus valsts verifikācijas norādījumus. Verificētāju akreditācijas aina ir tikpat daudzveidīga — dalībvalstis ir pieņēmušas dažādus standartus verificētāju akreditācijai. Nekonsekvences rezultātā noteikumi atšķiras un iekšējais tirgus zaudē efektivitāti, kas savukārt izraisa augstākas izmaksas vai nepamatotus šķēršļus, jo īpaši verificētājiem, kas vēlas sniegt savus pakalpojumus vairākās dalībvalstīs. Akreditācijas mērķis būs uzlabot gada emisiju ziņojumu verifikācijas kvalitāti un vienlaikus nodrošināt vispārējo harmonizāciju sistēmā, ko regulē ES ETS direktīvas 15. pants. Šajā ziņā akreditācijas un verifikācijas regulas projekts atsaucas uz patlaban spēkā esošo akreditācijas regulējumu, ko paredz Padomes 2008. gada 9. jūlija Regula 2008/765/EK, un jo sevišķi tās 4. panta 1. punktu, kur teikts, ka "katra dalībvalsts izraugās vienu valsts akreditācijas struktūru", un 13. pantu, kas paredz: "Komisija nodrošina, ka šādas nozaru sistēmas palīdz identificēt tehniskās specifikācijas, kas vajadzīgas .. pieprasītā kompetences līmeņa sasniegšanai..". Arī šīs regulas vajadzībām tika veikts ietekmes novērtējums[3]. Subsidiaritātes princips Savienības rīcība, kā tā paredzēta divās ierosinātajās regulās, ir pamatota un vajadzīga, ņemot vērā subsidiaritātes principu, šādu iemeslu dēļ. Klimata pārmaiņu transnacionālā būtība un vajadzība izveidot stabilu, salīdzināmu un konsekventu emisiju monitoringa, ziņošanas un verificēšanas sistēmu Savienībā ir svarīgs elements, nosakot Savienības rīcības nepieciešamību. Atsevišķi valstu pasākumi nenodrošinātu saistību ievērošanu un nebūtu pietiekami, lai izpildītu Direktīvā 2003/87/EK minētos mērķus un sasniegtu minētajā direktīvā noteiktās mērķvērtības. Tāpēc ir svarīgi izveidot sekmējošu sistēmu Savienības līmenī. Divas ierosinātās īstenošanas regulas ir vajadzīgas, lai izveidotu, ciktāl iespējams, harmonizētas ziņošanas metodikas, koncentrējoties uz izmaksu ziņā efektīvākajām prasībām un radot piemērotus savstarpējās atzīšanas apstākļus. Ziņošanas efektivitātes paaugstināšana ir būtisks faktors SEG emisiju samazinājuma mērķvērtību sasniegšanā. Lai samazinātu SEG emisijas, vajadzīga koordinācija starp dažādiem instrumentiem, jānosaka kopīgi kritēriji un kopīgi ziņošanas termiņi, lai dalībvalstu datus varētu pareizi konsolidēt Savienības līmenī. Divdesmit septiņu atšķirīgu sistēmu koordinēšana radītu lielākas izmaksas nekā vienotas harmonizētas sistēmas izveide. Tā kā kopējās saistības ir Savienības līmenī, efektīvāk ir attiecīgajā līmenī arī izstrādāt vajadzīgos ziņošanas instrumentus un nosacījumus verifikācijai un verificētāju akreditācijai. Rīcībai Savienības līmenī ir skaidras priekšrocības salīdzinājumā ar dalībvalstu līmeni — jo īpaši samazinās datu trūkuma, nepilnīga regulējuma, izvairīšanās iespēju, datu zuduma vai dubultas uzskaites risks. Turklāt Savienības rīcība ir labākais veids, kā panākt līdzvērtīgus noteikumus, kas ļaus verificētājiem piedāvāt kvalitatīvus pakalpojumus visā Savienībā. Proporcionalitātes princips Priekšlikums ir saskaņā ar proporcionalitātes principu šādu iemeslu dēļ. Divas ierosinātās regulas nepārsniedz to, kas ir vajadzīgs, lai sasniegtu mērķi uzlabot klimata pārmaiņu datu kvalitāti un nodrošināt to, ka akreditēti un kompetenti verificētāji veic neatkarīgu un taisnīgu verifikāciju saskaņā ar Direktīvas 2003/87/EK 14. un 15. panta prasībām. Turklāt priekšlikumi ir samērīgi ar Savienības kopējo mērķi sasniegt Savienībai noteiktās Kioto siltumnīcefekta gāzu emisiju samazināšanas mērķvērtības, Savienības mērķvērtībām, kas ietvertas Klimata un enerģētikas tiesību aktu paketē, Kopenhāgenas vienošanos un Lēmumu 1/CP.16 ("Kankunas nolīgumi"). Priekšlikumos paredzēti noteikumi monitoringa un ziņošanas īstenošanai attiecībā uz ETS SEG emisijām, kā arī verifikācija un verificētāju akreditācijas sistēma kas prakses un procedūru ziņā pilnībā atbilst iekārtu, operatoru un gaisa kuģu ekspluatantu vajadzībām un iespējām, tostarp konsekventu noteikumu kopums attiecībā uz mazākām iekārtām. Šis ietekmes novērtējums ir pārskatīts saskaņā ar Ietekmes novērtējuma padomes atzinumu un tajā ietvertajiem ieteikumiem. Atzinums tika sniegts 2011. gada 22. jūlijā pēc Klimata politikas ģenerāldirektorāta rakstiskas atbildes uz sākotnējo Ietekmes novērtējuma kvalitātes kontrolsarakstu (INKK), ko Ietekmes novērtējuma padome izdeva 2011. gada 19. jūlijā. Uz INKK aktualizētajiem jautājumiem tika attiecīgi reaģēts, jo īpaši attiecībā uz ilustratīvu piemēru izmantošanu problēmas izklāstā, "SMART" mērķu piemēriem, labāku politisko risinājumu variantu formulēšanu, centieniem novērtēt ierosināto izmaiņu izmaksas un priekšrocības, labāku variantu salīdzināšanu, izmantojot pārskata tabulas, subsidiaritātes un proporcionalitātes nodalīšanu atsevišķā sadaļā. Pārskatīto ietekmes novērtējumu publicēs atbilstoši Eiropas Parlamenta un Padomes Regulai (EK) Nr. 1049/2001. Konfidencialitāte ne uz vienu ietekmes novērtējuma daļu neattiecas. 2. MONITORINGA UN ZIŅOŠANAS REGULA 2.1. Vispārīgie politikas mērķi Galvenie mērķi tika formulēti jau ietekmes novērtējumā, kas pievienots Direktīvas 2009/29/EK priekšlikumam. Tie ir šādi: · nodrošināt kopīgu pieeju monitoringam un ziņošanai, lai panāktu sistēmas vides efektivitāti un integritāti un paaugstinātu izmaksu lietderību; · tiekties uz lielāku konsekvenci un pārredzamību, kas ilgtermiņā var nodrošināt ietaupījumu visiem iesaistītajiem; · paaugstināt monitoringa un ziņošanas standartu izmaksu lietderību, jo tiek uzskatīts, ka standarti palielina tirgus uzticību ziņojumiem un tādējādi pozitīvi, kaut arī netieši, ietekmē tirgus efektivitāti. 2.2. Politisko risinājumu varianti 2.2.1. Nenoteiktības noteikšana Kompetentajām iestādēm, operatoriem un verificētājiem nav vienotas izpratnes par to, kā noteikt nenoteiktību, kas saistīta ar esošo iekārtu mērījumiem vai analīzi. Variants 1: Saglabāt pašreizējās MZP prasības attiecībā uz "nenoteiktības noteikšanu". ("Politika nemainās") Variants 2: Ievērojami palielināt pašreizējo pieeju pragmatismu un salīdzināmību. Rezultātā lielāks uzsvars būtu uz citiem kvalitātes kritērijiem, piemēram, pareiza iekārtas uzstādīšana, instrumentu apkope un kalibrēšana. ("Plašas izmaiņas politikā") Monitoringa un ziņošanas regulā (M&Z) precizēts, ciktāl pierādījumu par nenoteiktības noteikšanu iesniedz monitoringa plānā, kā to vērtē kompetentā iestāde un kas jāietver gada emisiju ziņojumā. Ir izmantota iespēja noteikt vienkāršākas pieejas maziem emitētājiem un vienkāršām iekārtām, par pamatu izmantojot MZP. Tiek saglabāts 2. variants. 2.2.2. Harmonizēta nesamērīgu izmaksu interpretācija Dalībvalstis atšķirīgi interpretē MZP 2. sadaļā definētās pārmērīgās jeb nesamērīgās izmaksas. Variants 1: Saglabāt MZP pašreizējās definīcijas prasības. ("Politika nemainās") Variants 2: Precizēt, kā aprēķināt un salīdzināt monitoringa metodikas izmaksas un ieguvumus. Izmaksās jāietver ekonomiskās vērtības krišanās periods. Ieguvumus aprēķina kā uzlabošanās faktoru, ko reizina ar atsauces cenu. Lai parādītu, cik samērīgas vai nesamērīgas izmaksas izraisītu to pasākumu īstenošana, ko veic, lai panāktu atbilstību augstākajiem līmeņiem[4], operatoram jāizvērtē, cik maksā tādu pasākumu īstenošana, ko veic, lai uzlabotu uzskaiti, paraugu ņemšanu un/vai analītisko pareizību, salīdzinot šīs izmaksas ar iegūtajiem ieguvumiem. ("Ierobežotas pārmaiņas politikā"). Tiek saglabāts 2. variants. 2.2.3. CO2 nodošana Pašreizējie MZP noteikumi var izraisīt CO2 datu zudumu no sistēmas un neatbilstību valsts siltumnīcefekta gāzu uzskaitei, jo daudzas darbības tajā nav iespējams atspoguļot. Nepastāv kopīga izpratne par to, kā īstenojami noteikumi par nodoto CO2. Variants 1: Saglabāt MZP 5.7. iedaļas pašreizējās prasības. ("Politika nemainās") Variants 2: Noteikums par nodotā CO2 atskaitīšanu no ziņojumā iekļaujamām emisijām būs piemērojams tikai gadījumos, kad CO2 tiek nodots oglekļa uztveršanas un uzglabāšanas darbībām (ja tiek nodrošināta ilgtermiņa glabāšana un tā tiek kontrolēta ES ETS ietvaros). Tiek saglabāts 2. variants. 2.2.4. Noteikumi par cieto un šķidro biomasu, tostarp ilgtspējības kritērijiem ES ETS direktīvā jau ir noteikts, ka "biomasas" emisijas koeficients ir nulle; tādējādi ziņojamās CO2 emisijas ir nulle. Biomasa ES ETS nolūkā patlaban ir definēta tikai MZP. Šī definīcija ir jāatjaunina, lai tā labāk atbilstu plašāk pazīstamajai Eiropas biomasas definīcijai un atjaunojamo energoresursu politikai, jo īpaši lai izvairītos no situācijas, kad tiek turpināta tādu biodegvielu un bioloģisko šķidro kurināmo izmantošana, kas tagad tiek uzskatīti par neilgtspējīgiem. Ar atjaunojamo energoresursu Direktīvu 2009/28/EK (AERD) ir noteikti ilgtspējības kritēriji biodegvielām un bioloģiskajiem šķidrajiem kurināmajiem, ko izmanto, kad no biomasas iegūta atjaunojamā enerģija saņem ekonomisko atbalstu. Tika izskatīti trīs varianti. Variants 1: Saglabāt MZP definīciju. ("Politika nemainās") Saglabājas neatbilstība AERD. Šajā variantā arī turpmāk pieeja biomasai būs ierobežota un tiks apdraudēta ES ETS integritāte. Variants 2: Definīcija tiek mainīta atbilstīgi AERD, bet netiek prasīta ilgtspējības kritēriju ievērošana. Šādā gadījumā biomasai joprojām ir nulles emisiju vērtība, bet netiek ieviesti ilgtspējības kritēriji. ("Tikai AERD definīcija") Šis variants tikai daļēji atrisinās neatbilstību AERD un turpinās apdraudēt ES ETS integritāti. Variants 3: Definīcija tiek mainīta tā, lai tā atbilstu AERD un paredzētu prasību biodegvielām un bioloģiskajiem šķidrajiem kurināmajiem ievērot ilgtspējības kritērijus, kas ļautu piemērot nulles vērtību. Šādā variantā tiktu panākta gan atbilstība AERD, gan ietverti ilgtspējības kritēriji biodegvielām un bioloģiskajiem šķidrajiem kurināmajiem, kuriem šādi ES mēroga kritēriji ir izstrādāti. Ekonomiskajiem stimuliem, kuru pamatā ir ilgtspējības kritēriji, būs pozitīvs efekts, t.i., samazināsies ekonomiskā un administratīvā ietekme (" AERD definīcija plus ilgtspējības kritēriji biodegvielām, bioloģiskajiem šķidrajiem kurināmajiem"). Citas papildu iespējas, ko varētu izstrādāt, ietver iespējamo politikas maiņu nākotnē, kas pārsniedz šī īstenošanas pasākuma darbības jomu. Jo īpaši šajā posmā nav izdevīgs variants, kad ES ETS tiek ieviesta ilgtspējības kritēriju izmantošana cietajai biomasai, jo šajā jomā nepastāv obligāti Eiropas mēroga ilgtspējības kritēriji un lielākā daļa piegādes ir neliela un ļoti decentralizēta. Tiek saglabāts 3. variants kā monitoringa un ziņošanas organizēšanas pamats. 2.2.5. Paraugu ņemšana un tās biežums MZP ir pragmatiskas norādes par paraugu ņemšanas prasībām un par to, kā noteikt paraugu ņemšanas biežumu, ja šo materiālu raksturlielumus nosaka analīzes ceļā (piemēram, oglekļa saturu). Taču praksē dažādām dalībvalstīm nav vienotas izpratnes par šo paraugu ņemšanas prasību īstenošanu. Variants 1: Apstiprināt MZP pragmatisko pieeju. ("Politika nemainās"). Variants 2: Precizēt paraugu ņemšanas prasības un novērtēt standartu piemērojamību. Konkrēti, operatoram par katru kurināmo/degvielu vai materiālu jāiesniedz kompetentajai iestādei apstiprināšanai paraugu ņemšanas plāns. Šāda pieeja būs vēlama vidējā termiņā un ilgtermiņā, bet diemžēl šobrīd nav iespējams to izstrādāt pašreizējās M&Z regulas sagatavošanas ietvaros. Iemesli ir zināšanu trūkums un laika ierobežojumi. Turpmāku darbu šajā ziņā varētu veikt saistībā ar plānotajiem norādījumiem, kas tiks gatavoti M&Z regulas īstenošanai. Tiek saglabāts 1. variants. 2.2.6. Ar ražošanu saistīto datu ziņošana Emisijas kvotu tirdzniecības direktīvas 14. panta 2. punkts paredz: "[regulā] var arīdzan konkretizēt prasības operatoriem ziņot par emisijām, kas saistītas ar ražošanu energoietilpīgās nozarēs, kuras var skart starptautiskā konkurence. Tāpat minētajā regulā var paredzēt prasības veikt šīs informācijas neatkarīgu pārbaudi. Šajās prasībās var paredzēt, ka jāziņo, kāds emisiju līmenis rodas, ražojot elektroenerģiju (uz ko attiecas Kopienas sistēma), kura vajadzīga šādu ražojumu ražošanai." Variants 1: M&Z regulā neprecizēt monitoringa prasības. ("Politika nemainās"). 1. variantā tiek saglabāts regulas uzsvars uz SEG emisiju regulējumu un uz sistēmas vides integritāti un efektivitāti. Variants 2: Ieviest ar ražošanu saistītu datu monitoringa prasības. Izstrādāt attiecīgas ražošanas datu un elektroenerģijas patēriņa ziņošanas saistības. Sagatavot attiecīgas definīcijas. ("Plašas pārmaiņas") M&Z regula ietver SEG gada emisijas. Ar ražošanu saistītu datu monitorings un ziņošana labāk iederētos tā sauktā "līmeņatzīmju" lēmuma kontekstā[5]. Tiek saglabāts 1. variants. 2.2.7. Vienkāršotas procedūras un prasības Variants 1: Saglabāt pašreizējās MZP vienkāršotās prasības. ("Politika nemainās") Ar šo variantu nepietiks, lai nodrošinātu izmaksu lietderību maziem emitētājiem, jo īpaši tāpēc, ka dalībvalstu līmenī īstenošana atšķiras. Variants 2: Tiks izstrādātas turpmākas vienkāršotas procedūras un prasības. Galvenā no tām ― operators kompetentajai iestādei var iesniegt vienkāršotu monitoringa plānu. Tiks paredzēts izņēmums attiecībā uz uzlabojumu ziņojumu iekārtām ar mazām emisijām (mazāk par 25 000 tonnu CO2 gadā, neskaitot biomasu un pirms nodotā CO2 atņemšanas). Tāpat regulā tiks paredzēts noteikums, kas vienkāršām iekārtām ļaus piemērot vienkāršotu monitoringa metodiku. Tādējādi mazajiem emitētājiem būs zemākas izmaksas. 2. variants pilnībā atbilst Direktīvas 2009/29 IA sākotnējām prasībām. Tiek saglabāts 2. variants. 2.2.8. Uzlabojuma principa piemērošana Variants 1: Saglabāt pašreizējās MZP prasībās par uzlabojuma principa piemērošanu. ("Politika nemainās") Šajā variantā uzlabojuma princips tiek īstenots nevienmērīgi. Tādējādi netiks nodrošināta dinamiska un kvalitatīva ES ETS monitoringa un ziņošanas attīstība. Variants 2: Sekmēt uzlabojuma principu piemērošanu, verifikācijas procesā ieviešot skaidrus priekšlikumus par to, kā tiek ievēroti ieteikumi uzlabot monitoringa metodiku, un par nenovērstajām neatbilstībām un nepatiesajiem apgalvojumiem. ("Ierobežotas pārmaiņas") 2. variants pilnībā atbilst Direktīvas 2009/29 IA sākotnējām prasībām. Tiek saglabāts 2. variants. 2.2.9. Informācijas tehnoloģijas Juridiskais pamats IT izmantošanai/ datu apmaiņai saistībā ar monitoringu, ziņošanu un verifikāciju ir šāds teksts pārskatītajā ES ETS direktīvā 2009/29/EK, 14. panta 4. punktā: "Šā panta 1. punktā minētajā regulā var ietvert prasības par automatizētu sistēmu un datu apmaiņas formātu izmantošanu, lai saskaņotu savstarpējo saziņu par monitoringa plāniem, emisiju gada ziņojumiem un pārbaudes pasākumiem, kuros ir iesaistīts operators, pārbaudītājs un kompetentās iestādes." 1. variants: Nekas netiek darīts, un situācija saglabājas tādi pati kā MZP, kur nav publicēts elektronisks protokols par emisiju ziņošanu. ("Politika nemainās") Šī varianta rezultātā arī turpmāk tiks izmantotas dažādas pieejas IT lietošanai ETS monitoringa, ziņošanas un verifikācijas sistēmā, traucējot salīdzināmības procesā un paraugprakses apmaiņā starp operatoriem. 2. variants: Komisija publicē standartizētas elektroniskās veidnes vai datņu formāta specifikācijas monitoringa plānu, gada emisiju ziņojumu un tonnkilometru datu ziņojumu iesniegšanai. Komisija ievieš pienācīgu kvalitātes kontroli un procedūras publicēto elektronisko veidņu un datņu formāta specifikāciju uzturēšanai. ("Ierobežotas pārmaiņas politikā") IT sistēmu paraugpraksei un modernām veidnēm ar iestrādātām automatizētām kontrolēm ir potenciāls nostiprināt un pilnveidot ES ETS atbilstības struktūru un praksi. 2. variants pilnībā atbilst Direktīvas 2009/29 IA sākotnējām prasībām. Tiek saglabāts 2. variants. 2.3. Labāko variantu kumulatīvās ietekmes novērtējums Nodrošināt kopīgu pieeju, lai panāktu sistēmas vides efektivitāti un integritāti un uzlabotu izmaksu lietderību. Sasniedzot šo mērķi, samazināsies atšķirības starp situācijām, ar ko sastopas iekārtas ES. Visi izvēlētie politikas varianti palīdz samazināt kompetento iestāžu rīcības brīvību monitoringa un ziņošanas plānu izskatīšanā, tāpēc attieksme pret operatoriem un tiem uzliktās prasības izlīdzināsies. Tiekties uz lielāku konsekvenci un pārredzamību, kas ilgtermiņā var nodrošināt ietaupījumu visiem iesaistītajiem. Ja neko monitoringa situācijā nemainīsim, nekonsekventās pieejas, kas izveidojušās, ieviešot MZP, turpinās labvēlīgāku attieksmi pret iekārtām vienā dalībvalstī, salīdzot ar līdzīgām iekārtām citās dalībvalstis, un tas var ietekmēt konkurētspēju. Atšķirīgās pieejas atļauju izsniegšanā un atbilstības prasībās dažādās dalībvalstīs var radī konkurences problēmas un attiecīgi zaudētu uzticību ES ETS. Visiem izvēlētajiem variantiem vajadzētu panākt lielāku noteiktību prasībās un mazāku rīcību brīvību atkāpēm dalībvalstu, operatoru un verificētāju darbībās. Sistēmas pārredzamību palielinās arī pašreizējo noteikumu vienkāršošana. Paaugstināt monitoringa un ziņošanas standartu izmaksu lietderību, jo tiek uzskatīts, ka standarti palielina tirgus uzticību ziņojumiem un tādējādi pozitīvi, kaut arī netieši, ietekmē tirgus efektivitāti. Izvēlētie politikas varianti palielinās izmaksu lietderību uz uzticību sistēmai, precizējot prasības, kas patlaban tiek uzskatītas par neskaidrām, un atbilstošos gadījumos apstiprinot vienkāršojumus. Visbeidzot jāpiemin, ka izmaksas ir skatītas atsevišķi. Apkopots izmaksu vērtējums nebūtu zinātniski pamatots un nesniegtu pievienoto vērtību, jo mūsu uzdevums ir pamatot konkrēto variantu atbilstoši atsevišķiem darbības mērķiem. Sadalījumā pa 9 M&Z tematiem ir izstrādātas 5 kategorijas atbilstoši tam, kāda ir potenciālā ietekme uz nepieciešajiem cilvēkresursiem un finanšu līdzekļiem. Kategorijas tika pārbaudītas atlasītās intervijās ar kompetento iestāžu, verificētāju un ETS atbilstības foruma sekretariāta pārstāvjiem. I. Ievērojami mazākas izmaksas un vajadzīgie resursi. II. Nedaudz mazākas izmaksas un vajadzīgie resursi. III. Izmaksas un vajadzīgie resursi nemainās. IV. Nedaudz lielākas izmaksas un vajadzīgie resursi. V. Ievērojami lielākas izmaksas un vajadzīgie resursi. Pārskata tabula Politisko risinājumu varianti || Politika netiek mainīta || Pārmaiņas || Izmaksas/ ietaupījumi Nenoteiktības noteikšana || Saglabāt MZP || Pragmatiskas pārmaiņas * || I kategorija Nesamērīgas izmaksas || Saglabāt MZP || Precizēt aprēķinus * || II kategorija CO2 nodošana || Saglabāt MZP || Regulēt nodošanu * || III kategorija Cietā un šķidrā biomasa || Saglabāt MZP || Grozīt biomasas definīciju, ietverot ilgtspējības kritērijus || IV kategorija Paraugu ņemšana un tās biežums || Saglabāt MZP * || Precizēt paraugu ņemšanas prasības || III kategorija – IV kategorija Ar ražošanu saistītu datu ziņošana || Saglabāt MZP * || Papildināt ar ražošanas datu prasībām || III kategorija Vienkāršotas procedūras un prasības || Saglabāt MZP || Vēl vienkāršot * || II un I kategorija Uzlabojuma principa piemērošana || Saglabāt MZP || Plašāk piemērot uzlabojuma principu * || II kategorija Informācijas tehnoloģijas || Bez pasākumiem || IT/ datu apmaiņa ETS monitoringa, ziņošanas un verifikācijas sistēmā * || II un I kategorija * Izvēlētie varianti 3. AKREDITĀCIJAS UN VERIFIKĀCIJAS REGULA 3.1. Vispārīgie politikas mērķi Arī verifikācijas un akreditācijas mērķi tika formulēti jau ietekmes novērtējumā, kas pievienots Direktīvas 2009/29/EK priekšlikumam. Tie ir šādi: izveidot konsekventu un salīdzināmu verifikācijas un akreditācijas līmeni; harmonizēt verifikācijas un akreditācijas pakalpojumu iekšējo tirgu; uzlabot izmaksu lietderību. MZP nosaka pamata pieeju verifikācijas darbībām atbilstoši verifikācijas kritērijiem, kas definēti ES ETS direktīvas V pielikumā. Pamatojoties uz V pielikumā izklāstītajiem soļiem un ievērojot atbilstīgo audita pieredzi citās jomās, jo īpaši finanšu revīzijā, Eiropas Akreditācijas kooperācija (EA) ir izstrādājusi sīkus norādījumus par verificētāju un verifikācijas struktūru vērtēšanu un akreditāciju ES ETS ietvaros (EA dokuments Nr. EA 6/03). 2007. gadā šos norādījumus oficiāli atzina jaunās MZP, un patlaban tie ir ES ETS verifikācijas un akreditācijas pamats vairumā dalībvalstu. 3.2. Politisko risinājumu varianti 3.2.1. Verificētāju akreditācija un sertifikācija Direktīvas 2009/29/EK 15. pantā skaidri teikts, ka attiecībā uz verificētāju akreditāciju "Komisija .. pieņem regulu par .. pārbaudītāju akreditāciju un pārraudzību". 1. variants: Verificētājus apstiprina tikai akreditācijas struktūras. Tas ir variants, kas skaidri minēts Direktīvas 2009/29/EK 15. pantā. 1. variants pilnībā atbilst Direktīvas 2009/29 IA sākotnējām prasībām. 2. variants: Verificētājus apstiprina arī valsts sertifikācijas struktūras, kas atbilst dažu dalībvalstu vēsturiskajai situācijai. Šis variants pilnībā atbilst Direktīvas 2009/29/EK 15. pantam un Padomes Regulas 765/2008/EK 5. panta 2. punktam, tas ir, galvenajiem akreditācijas noteikumiem. Tas pilnveidos sistēmu, verificētāju kā fizisku personu sertifikāciju piedāvājot kā akreditācijai paralēlu un līdzvērtīgu pieeju. Tiek saglabāts 2. variants. 3.2.2. Verificētāju savstarpējā atzīšana 1. variants: Verificētāju savstarpējā atzīšana nav saistīta ar akreditāciju. Šajā variantā netiek ņemtas vērā Direktīvā 2009/29/EK noteiktās prasības: "Komisija .. paredz nosacījumus .. savstarpējai atzīšanai.." 2. variants: Verificētāji tiek savstarpēji atzīti, ja tos akreditējušas akreditācijas struktūras vai sertificējušas valsts iestādes, kas sekmīgi izgājušas salīdzinošo pārskatīšanu. Padomes Regula 2008/765/EK paredz, ka verificētājus, ko akreditējusi akreditācijas struktūra, kas sekmīgi izgājusi salīdzinošo pārskatīšanu, savstarpēji jāatzīst visās dalībvalstīs. Akreditācijas struktūras izveido informācijas apmaiņas sistēmu par verificētāju darbību. Šis variants sekmēs brīvu verificētāju apriti salīdzināmā kvalitātē. Salīdzinot ar 1. variantu, šajā iespējā tiks veicināta vispārēja harmonizācija attiecībā uz verificētāju un veikto verifikāciju kvalitāti. 2. variants pilnībā atbilst Direktīvas 2009/29 IA sākotnējām prasībām. Tiek saglabāts 2. variants. 3.2.3. Akreditācijas struktūru salīdzinošā novērtēšana Padomes Regula 2008/765 paredz, ka visām akreditācijas struktūrām jāiziet salīdzinošā novērtēšana, ko organizē saskaņā ar minētās regulas 14. pantu atzīta struktūra. Patlaban atzīta organizācija ir EA[6]. 1. variants: Akreditācijas struktūru salīdzinošā novērtēšana ir ekskluzīvi EA uzdevums. EA ir struktūra, kas regulāri veic salīdzinošo novērtēšanu starp saviem biedriem. Ja to ietver parastajā novērtēšanas sistēmā, rodas risks, ka netiks ņemts vērā kompetento iestāžu ieguldījums attiecībā uz īpašajām prasībām, kas saistītas ar ES ETS. 2. variants: Jāizstrādā īpašas ES ETS prasības akreditācijas struktūru salīdzinošajai novērtēšanai. Šis variants ļaus EA īstenot piemērotākus salīdzinošās novērtēšanas kritērijus saskaņā ar ES ETS prasībām. 2. variants pilnībā atbilst Direktīvas 2009/29 IA sākotnējām prasībām. Tiek saglabāts 2. variants. 3.2.4. Verificētāju pastāvīgā pārraudzība un korektīvi pasākumi 1. variants: Kompetentajām iestādēm jāļauj vērtēt auditu kvalitāti un veikt sīkāku izmeklēšanu, ja tiek konstatētas nepilnības verificētāju darbā. Šī varianta rezultātā var pārklāties dažādu iesaistīto iestāžu atbildības jomas. Tas ietekmēs sistēmas kopējo efektivitāti. 2. variants: Verificētājus pārrauga tikai akreditācijas struktūras. Standards ISO 17011, kurā paredzēts, ka akreditācijas struktūras veic pārraudzību, pārraudzības biežumu un to, kā pārraudzību veic, atstāj brīvai interpretācijai. Ja netiek nodrošināts kompetento iestāžu ieguldījums, tiks ignorēts noderīgs papildu viedoklis un var kristies verifikācijas kvalitāte. Šajā variantā netiek pietiekami risināta M&Z regulas efektivitāte, jo akreditācijas struktūras nav pilnībā informētas par ES ETS. 3. variants: Attiecībā uz verificētāju pārraudzību jāizveido efektīva sistēma viedokļu apmaiņai starp akreditācijas struktūrām un kompetentajām iestādēm. Tāpēc A&V regulā tiks noteiktas prasības informācijas apmaiņai starp kompetentajām iestādēm un akreditācijas struktūrām. Šajā variantā tiks uzlabota saziņa par verificētāju akreditācijas pārredzamību un statusu un noteiktas skaidras prasības visām dalībvalstīm. Tāpat tiks sekmēta lietderīgas informācijas apmaiņa starp akreditācijas struktūrām un kompetentajām iestādēm izmaksu ziņā efektīvā veidā un neveicot dubultu darbu. 3. variants pilnībā atbilst Direktīvas 2009/29 IA sākotnējām prasībām. Tiek saglabāts 3. variants. 3.2.5. Riska analīze 1. variants: Saglabāt vispārējās prasības, kas paredzētas MZP 10.4.2. sadaļas b) apakšpunktā. ("Politika nemainās") Efektīva riska analīze ir svarīga verifikācijas vispārējā plānošanā. Ja riska analīzes procesā netiek pietiekami ņemta vērā stratēģiskā analīze un operatora riska vērtējums, verifikācijas atzinums var būt kļūdains vai verifikācija var nebūt pilnīga, radot nepieciešamību atkārtot daļu procesa vai papildu izmaksas operatoram. 2. variants: Izstrādāt sīkākas prasības attiecībā uz stratēģisko analīzi un operatora riska vērtējumu, tostarp uzlabojumu ieteikumiem. Šajā variantā tiks precizētas prasības gan verificētāja stratēģiskajai analīzei, gan riska analīzei atbilstoši EA 6/03. Būs raksturots, kā stratēģiskā analīze un riska analīze ir savstarpēji saistītas un kā tās nosaka attiecīgi vajadzīgās verifikācijas darbības (kontroles un datu testēšana). Šo variantu jau tagad izmanto vairumā dalībvalstu, un ietekmes līmenis ir pieņemams. 2. variants pilnībā atbilst Direktīvas 2009/29 IA sākotnējām prasībām. Tiek saglabāts 2. variants. 3.2.6. Vienkāršotas procedūras un prasības 1. variants: Dalībvalstis var ļaut verificētājiem izmantot vienkāršotus verifikācijas plānus un procedūras attiecībā uz operatoriem un gaisa kuģu operatoriem ar dažiem nosacījumiem (kuru ievērošanu apstiprina Komisija). Šajā variantā parādās ievērojamas iespējas verifikācijas izmaksu samazinājumam. Tiek piedāvāta iespēja biežāk atteikties no objektu apmeklējumiem, ja iekārtas ir mazas un vienkāršas un ja tiek ievēroti daži nosacījumi (un pamatojoties uz riska analīzi). 1. variants pilnībā atbilst Direktīvas 2009/29 IA sākotnējām prasībām. 2. variants: Vienkāršota verifikācija netiek atļauta. Šajā variantā maziem emitētājiem joprojām būs ievērojamas, nesamērīgas izmaksas, un tādējādi sistēmas efektivitāte būs zema, bez īstas pievienotās vērtības. Tiek saglabāts 1. variants. 3.2.7. Vienpersonisks verificētājs un neatkarīga tehniska pārskatīšana 1. variants: Vienas personas verificētāji (fiziskas personas) drīkst veikt verifikāciju, un netiek prasīta neatkarīga tehniska pārskatīšana. Šajā variantā ievērojami kritīsies verifikācijas efektivitāte. 2. variants: Vienas personas verificētāji (juridiskas vai fiziskas personas) drīkst veikt verifikāciju, bet tiek prasīta neatkarīga tehniska pārskatīšana. Regula 765/2008 reglamentē atbilstības novērtēšanas struktūru akreditāciju. Atbilstības novērtēšanas struktūra ir struktūra, kas veic atbilstības novērtēšanas darbības, tostarp kalibrēšanu, testēšanu, sertificēšanu un inspekciju[7]. Pēc šīs definīcijas šķiet, ka jaunajā akreditācijas sistēmā nav paredzēts, ka atsevišķas personas veic atbilstības novērtēšanas darbības. Taču ja atsevišķi verificētāji izveido struktūru, kas ir juridiska persona, pēc loģikas var secināt, ka atbilstības novērtēšanas struktūra saskaņā ar akreditācijas regulu var būt arī atsevišķa persona. ISO 14065 3.3.3. sadaļā skaidri minēts, ka verifikācijas struktūra var būt persona. 2. variants pilnībā atbilst Direktīvas 2009/29 IA sākotnējām prasībām. Tiek saglabāts 2. variants. 3.2.8. Verifikācijas ziņojuma saturs 1. variants: Saglabāt vispārējās prasības, kas paredzētas MZP 10.4.2. sadaļas e) apakšpunktā. ("Politika nemainās"). Šajā variantā verifikācijā trūkst konsekvences un pārredzamības. Tas ietekmēs sistēmas efektivitāti un darbību, kā arī akreditēto verificētājus savstarpējo atzīšanu. 2. variants: Izstrādāt sīkāku sarakstu ar prasībām attiecībā uz verifikācijas ziņojuma saturu. Kopējas prasības tiek paredzētas A&V regulā. Galvenie elementi un papildu informācija būs saistīta ar objektu apmeklējumiem, verifikācijas komandu, tehnisko pārskatītāju, principu apstiprinājumu, degvielu/ kurināmā sarakstu un uzlabojumu ieteikumiem. Rezultātā ziņojumu saturs būs konsekvents. Sākumā varētu nedaudz palielināties verifikācijas izmaksas, taču to kompensēs lielāka verifikācijas pārredzamība. Tāpat palielināsies ietekme uz verifikācijas kvalitāti kompetento iestāžu līmenī. 2. variants pilnībā atbilst Direktīvas 2009/29 IA sākotnējām prasībām. Tiek saglabāts 2. variants. 3.3. Labāko variantu kumulatīvās ietekmes novērtējums Izveidot konsekventu un salīdzināmu verifikācijas un akreditācijas līmeni. A&V regulā būs lielāka noteiktība attiecībā uz vienādu īstenošanu dalībvalstu līmenī. Kopēja pieeja verifikācijai palielinās pārredzamību, precizēs prasības, un tai vajadzētu paaugstināt verifikācijas konsekvenci visā ES. Tādējādi augs sistēmas vides integritāte un uzticība verifikācijas procesam. Harmonizēt verifikācijas un akreditācijas pakalpojumu iekšējo tirgu. A&V regula paredzēs tiešas prasības attiecīgajām personām (verificētājiem, verifikācijas struktūrām, akreditācijas struktūrām, kompetentajām iestādēm utt.), novēršot dažādu interpretāciju vismaz 27 veidos un dažādu piemērošanu vismaz 27 valstu tiesību sistēmās. Lielāka konsekvence mazinās valstu bažas par to, ka verificētāji dažās dalībvalstīs neievēro tos pašus standartus kā verificētāji, ko akreditējusi attiecīgās valsts akreditācijas struktūra. Tādā veidā tiks atbrīvots tirgus, un verificētāji varēs darboties visā ES (ievērojot valodas režīma prasības). Uzlabot izmaksu lietderību. Kopīgas ES mēroga verifikācijas un akreditācijas noteikumu sistēmas izveidošana pēc sākotnējā pielāgošanās perioda ļaus dalībvalstīm ietaupīt ievērojamus līdzekļus. Kompetento iestāžu izmaksas var kristies tāpēc, ka regulējums tieši attiecas uz verificētāju un citiem iesaistītajiem. Valstu tiesību akti nav jāgroza, ja tiek grozīta regula, jo to piemēro tieši. Tāpat neaizkavēsies prasību harmonizācija, jo tās stāsies spēkā nekavējoties. Sadalījumā pa 8 A&V tematiem ir izstrādātas 5 kategorijas atbilstoši tam, kāda ir potenciālā ietekme uz nepieciešajiem cilvēkresursiem un finanšu līdzekļiem. Kategorijas tika pārbaudītas atlasītās intervijās ar kompetento iestāžu, verificētāju un ETS atbilstības foruma sekretariāta pārstāvjiem. I. Ievērojami mazākas izmaksas un vajadzīgie resursi. II. Nedaudz mazākas izmaksas un vajadzīgie resursi. III. Izmaksas un vajadzīgie resursi nemainās. IV. Nedaudz lielākas izmaksas un vajadzīgie resursi. V. Ievērojami lielākas izmaksas un vajadzīgie resursi. Jaunās akreditācijas un verifikācijas pieejas dēļ bāzlīnijas scenārija daudziem variantiem nākamajā tabulā nav. Pārskata tabula Politisko risinājumu varianti || 1. variants || 2. variants || Izmaksas/ ietaupījumi Verificētāju akreditācija un sertifikācija || Apstiprina tikai akreditācijas struktūras || Tiek ietvertas arī valstu sertifikācijas struktūras * || IV kategorija Verificētāju savstarpējā atzīšana || Savstarpējā atzīšana nav saistīta ar akreditāciju || Savstarpējā atzīšana ir saistīta ar akreditāciju * || II kategorija Akreditācijas struktūru salīdzinošā novērtēšana || Salīdzinošo novērtēšanu veic tikai EA || Īpaši ETS kritēriji * || III kategorija Verificētāju pārraudzība || Atbild tikai kompetentās iestādes || Efektīva informācijas apmaiņa * || II kategorija – I kategorija Riska analīze || Saglabāt MZP || Izstrādāt īpašas prasības * || I kategorija Vienkāršotas procedūras un prasības || Vienkāršota verifikācija tiek atļauta * || Vienkāršota verifikācija netiek atļauta || II un I kategorija Vienas personas verificētājs un neatkarīga pārskatīšana || Vienas personas verificētāji (fiziskas personas), bez pārskatīšanas || Vienas personas verificētāji (juridiskas personas) un pārskatīšana || II un I kategorija Verifikācijas ziņojuma saturs || Saglabāt MZP || Izstrādāt sīkākas prasības * || III un II kategorija * Izvēlētie varianti 4. SECINĀJUMS 1. Visi ierosinātie pasākumi atbilst prasībām, kas noteiktas Direktīvā 2009/29 un paredzētas tās ietekmes novērtējumā, kā arī Padomes Regulā 2008/765 par akreditāciju un attiecīgajā ietekmes novērtējumā. Minētie tiesību akti nosaka mērķus, kas jāievēro abās ierosinātajās regulās. 2. Visi varianti, kurus nolemts saglabāt un kuri ir cieši saistīti ar ES ETS M&Z un A&V elementiem, ir pielāgoti attiecīgo iekārtu spējai, tostarp īpaši noteikumi mazajiem emitētājiem, lai nodrošinātu izmaksu lietderību. 3. Izvēloties variantus, ir ievērota nepieciešamība palielināt pārredzamību, salīdzināmību, konsekvenci un turpināmību, kas izriet no prasībām starptautiskā līmenī, kā arī vajadzība vienkāršot un padarīt juridiskos tekstus saprotamākus lasītājam. 4. Izmaksas ir ļoti grūti identificēt atsevišķi no pašas darbības veikšanas. Turklāt biežumu, kas ir mainīgs un paredz elastības iespējas, nosaka ES ETS ziņošanas laika grafiks. Jāuzsver, ka attiecīgo regulu uzdevums ir pilnveidot sistēmu, nevajadzīgi nepalielinot ziņošanas pienākumus ārpus jau izveidotas, pieņemamas sistēmas. [1] COM/2008/16, 23.1.2008. Komisijas dienestu darba dokuments, kas pievienots priekšlikumam Eiropas Parlamenta un Padomes direktīvai, ar ko groza Direktīvu 2003/87/EK, lai pilnveidotu un paplašinātu Kopienas siltumnīcas efektu izraisošo gāzu emisiju kvotu tirdzniecības sistēmu, 62.-3. lpp., rezultātā pieņemta Direktīva 2009/29/EK. [2] COM (2008) 16, 23.1.2008, 71. lpp. [3] SEC(2007) 174. [4] Līmeņu sistēma paredz pamatmoduļu kopumu, kas ļauj noteikt katrai iekārtai piemērotu monitoringa metodiku. Līmeņu sistēmā ir noteikta dažādu mērķvērtību hierarhija attiecībā uz darbības datiem, emisijas koeficientiem un oksidācijas vai pārrēķinu koeficientiem. Šīs mērķvērtības sauc par līmeņiem. Jo lielāks izvēlētā līmeņa numurs, jo augstāks pareizības līmenis un jo pielāgotāka objektam kļūst monitoringa sistēma. [5] 2011/278/ES: Komisijas 2011. gada 27. aprīļa Lēmums, ar kuru visā Savienībā nosaka pagaidu noteikumus saskaņotai bezmaksas emisiju kvotu sadalei atbilstoši 10.a pantam Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvā 2003/87/EK. [6] Ierosinātās akreditācijas regulas 10. panta 1. punkts. [7] AR 2. panta 16. punkts.