Komisijas paziņojums Eiropas Parlamentam un Padomei Policijas un muitas sadarbības Pastiprināšanaeiropas savienībā I. Ziņojums par sasniegumiem kopš amsterdamas līguma stāšanās spēkā II. Priekšlikumi sadarbības uzlabošanai /* COM/2004/0376 galīgā redakcija */





Briselē, 18.5.2004 KOM(2004) 376 galīgā redakcija KOMISIJAS PAZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM UN PADOMEI POLICIJAS UN MUITAS SADARBĪBAS PASTIPRINĀŠANAEIROPAS SAVIENĪBĀ I. ZIŅOJUMS PAR SASNIEGUMIEM KOPŠ AMSTERDAMAS LĪGUMA STĀŠANĀS SPĒKĀII. PRIEKŠLIKUMI SADARBĪBAS UZLABOŠANAI SATURS 1. Ievads 4 I ZIŅOJUMS PAR SASNIEGUMIEM KOPŠ AMSTERDAMAS LĪGUMA STĀŠANĀS SPĒKĀ 7 1. Juridiskie pienākumi un politiskās saistības policijas un muitas sadarbībai (ESL, Šengenas, Vīnes Rīcības plāns un Eiropadomes Tamperes sanāksmju secinājumi) 7 2. Sadarbība kopš 1999. gada – sasniegumi un novērtējums 8 2.1. Policijas sadarbība 8 2.1.1. Šengenas sadarbības policijas aspekti 8 2.1.2. Eiropols 14 2.1.3. Operatīvās policijas sadarbība, ietverot ES policijas vadītāju operatīvo grupu (TFPC) 18 2.1.4. Eiropas policijas akadēmija (CEPOL) 20 2.1.5. Citas ESL 30. pantā minētās jomas 22 2.1.5.1. Izmeklēšanas metodes 22 2.1.5.2. Tiesu medicīnas zinātne 23 2.1.6. Citas policijas sadarbības jomas 25 2.1.6.1. Terorisms 25 2.1.6.2. Citas policijas sadarbības jomas 27 2.1.6.3. ESL 32. pants 28 2.2. Sadarbība muitas jomā 29 2.3. OISIN un AGIS programmas kā instrumenti policijas un muitas sadarbības veicināšanai Eiropas Savienībā. 32 II PRIEKŠLIKUMI SADARBĪBAS UZLABOŠANAI 34 1. Faktori, kas ietekmē policijas un muitas sadarbību 34 1.1. Policijas darba būtība 34 1.2. Stratēģiskās pieejas trūkums 35 1.3. Nesaistošu instrumentu skaita pieaugums 36 1.4. Trešā pīlāra lēmumu pieņemšanas procedūras 36 1.5. Padomes pieņemto juridisko instrumentu nepietiekama īstenošana 37 1.6. Empīrisku pētījumu trūkums par policijas un muitas sadarbību 37 1.7. Policijas un muitas sadarbības būtība 38 1.8. Trešā pīlāra datubāzes un sakaru sistēmas 39 2. Secinājumi un ieteikumi 40 2.1. Informācijas plūsmas uzlabošana 41 2.2 Pārrobežu sadarbības uzlabošana 42 2.3 Vienotas kultūras, kopēju instrumentu un metožu izveide 44 2.4 Pretterorisms 45 2.5 Muitas sadarbība 47 3. Nobeiguma piezīmes 48 ievads Tieslietu un iekšlietu politikas joma, tostarp sadarbība starp dalībvalstu policijas dienestiem un muitas pārvaldi, pirmoreiz tika iestrādāta Līgumā par Eiropas Savienību ar 1992. gada Māstrihtas līgumu[1]. Šā līguma K pants minēja muitas un politikas sadarbību kā "vispārīgu jautājumu…(F) vai nolūku sasniegt Savienības mērķus." Uzlabotas sadarbības iespējas tieslietu un iekšlietu jomā tika padarītas pieejamas Līgumā par Eiropas Savienību, ko groza ar Amsterdamas Līgumu (še turpmāk saīsināts kā ESL)[2], kas stājās spēkā 1999. gada 1. maijā. Šajā līgumā ietvēra skaidrākus mērķus un veicamo darbību sīku aprakstu policijas un muitas sadarbības jomā. Turklāt tas stiprināja iestāžu sistēmu un turpināja attīstīt lēmumu pieņemšanas procesu šajā jomā. No paša sākuma valsts un valdības vadītāji bija apņēmušies izvirzīt Līguma noteikumu īstenošanu attiecībā uz tieslietām un iekšlietām. Tādējādi 1998. gada 15. un 16. jūnija sanāksmē Kārdifā Eiropadome aicināja Padomi un Komisiju sanāksmē Vīnē 1998. gada decembrī iesniegt "Rīcības plānu par to, kā vislabāk īstenot ESL noteikumus brīvības, drošības un tieslietu jomā." 1998. gada decembrī[3] izveidotajā Vīnes Rīcības plānā ietvēra ievērojamu daudzumu pasākumus attiecībā uz policijas un muitas sadarbību. Daži no tiem būtu jāīsteno divu gadu laikā un daži – piecu gadu laikā pēc Līguma stāšanās spēkā. 1999. gada oktobrī Tamperē, tikai piecus mēnešus pēc ESL stāšanās spēkā, sanāca īpaša Eiropadome par tieslietām un iekšlietām. Attiecībā uz policijas un muitas sadarbību Tamperes Eiropadome izvirzīja vairākus pasākumus papildus Vīnes Rīcības plānā minētajiem. Tamperes programma aicināja Padomi un Komisiju veicināt pilnīgu un tūlītēju ESL īstenošanu, pamatojoties uz Vīnes Rīcības plānu un Tamperē pieņemtajiem pasākumiem. Gan Vīnes Rīcības plāns, gan ESL noteica pienākumu īstenot konkrētus pasākumus piecu gadu laikā pēc Līguma stāšanās spēkā, tas ir, līdz 2004. gada oktobrim. Tamperes Eiropadome uzdeva Komisijai uzdevumu ar progresa ziņojuma palīdzību sekot progresam, kas veikts šajā programmā noteikto mērķu sasniegšanā. Veidojot progresa ziņojumu, kā arī to regulāri atjauninot, Komisija ir koncentrējusies uz pasākumiem, kurus izvirzīja Tamperes Eiropadome. Šis progresa ziņojums ir efektīvs līdzeklis brīvības, drošības un tieslietu jomas attīstības uzraudzībai. 2001. gada decembra Eiropadomes sanāksme Lākenē veica termiņa vidusposma pārskatu par Tamperē pieņemto secinājumu īstenošanu. Komisija pašlaik sagatavo pilna piecu gadu perioda novērtējumu kopš Tamperes sanāksmes. Šā paziņojuma mērķis nav aizkavēt šo formālo novērtēšanas uzdevumu. Tas drīzāk paredz noteikt tos prioritāros pasākumus policijas un muitas sadarbībā, kas būtu jāsaglabā vai jāpievieno ES programmai nākamajos piecos gados, lai sasniegtu nepieciešamo progresu. Kopš ESL stāšanās spēkā Eiropas Savienība ir pieņēmusi būtisku skaitu pasākumu, lai uzlabotu dalībvalstu policijas dienestu un muitas pārvalžu sadarbību. Tomēr 2002. gada beigās Komisija apzinājās, ka ziņojumā nepieciešams pārskatīt būtiskus sasniegumus šajā jomā. Vispirms, kļuva skaidrs, ka Vīnes Rīcības plānā ietvertie pasākumi nav īstenoti un dažas struktūras, kuras izveidoja Tamperes Eiropadome, piemēram, ES policijas vadītāju operatīvo grupu (TFPC), saskaras ar grūtībām. Turklāt norādīja, ka nepieciešami uzlabojumi dalībvalstu policijas un muitas dienestu sadarbībai. Bija vairāki piemēri ļoti veiksmīgai sadarbībai starp konkrētām dalībvalstīm reģionos gar to kopējām robežām, par kuriem netika runāts ES līmenī. Turklāt policijas un muitas sadarbība ir plaša joma, kas ietver daudzus dažādus un ļoti tehniskus jautājumus, kuri izskatīti dažādās atsevišķās darba grupās un struktūrās, kas rada grūtības izsekot visiem attiecīgajiem sasniegumiem. Paziņojums sniegtu skaidrāku un visaptverošāku pārskatu par policijas un muitas sadarbības nozīmi Eiropas Savienībā. Savienības paplašināšanās radīja nepieciešamību precizēt un noteikt prioritātes policijas un muitas sadarbībai tuvākā nākotnē. Desmit jauno dalībvalstu integrācijai ES policijas un muitas sadarbības struktūrās būs būtiska ietekme uz jau tā sarežģīto lēmumu pieņemšanas procesu. Visbeidzot, progress policijas un muitas sadarbībā šķita lēnāks nekā tiesu iestāžu sadarbībā sasniegtais progress ES krimināllietu jomā. Paziņojums varētu nodrošināt elementus, lai labāk varētu spriest par faktoriem, kas ietekmē policijas un muitas sadarbības progresa pakāpi. Ievērojot iepriekš minēto, Eiropas Komisija uzskatīja par nepieciešamu pārskatīt un analizēt policijas un muitas sadarbību ES, jo tā ir attīstījusies kopš Amsterdamas Līguma stāšanās spēkā 1999. gadā. Tā mērķis ir sniegt skaidrību par to, kādi pasākumi ir nepieciešami, lai padarītu sadarbību efektīvāku Savienības galvenā mērķa sasniegšanai, tas ir, "… nodrošināt pilsoņiem augsta līmeņa drošību brīvības, drošības un tieslietu jomā…" (ESL 29. pants). Šis paziņojums attiecas tikai uz dalībvalstu policijas un muitas iestāžu sadarbību cīņā pret noziedzību. Tas neietver jautājumus, kas attiecas vienīgi uz sadarbību tieslietās, kā arī administratīvo palīdzību muitas jautājumos[4] un muitas sadarbību, kas definēta Eiropas Kopienas dibināšanas līguma 135. pantā (EKL)[5], lai gan, ja nepieciešams, tajā nedaudz ir aplūkotas ar to saistītās jomas. Turklāt šis paziņojums neietver preventīvos pasākumus, kas vai nu ir pieņemti, vai tiek gatavoti pieņemšanai Kopienā, tomēr jāatdzīst, ka Kopiena pakāpeniski ir veikusi pasākumus, lai novērstu tīšas nelikumīgas darbības, īpaši attiecībā uz terorismu gaisa un jūras transporta jomā. Jānorāda, ka 2000. gada maija Eiropas Savienības Tūkstošgades stratēģija par organizēto noziedzību ietver vairākus ieteikumus attiecībā uz policijas sadarbību. Ja nepieciešams, šos pasākumus nedaudz aplūko šajā paziņojumā.[6] Paziņojuma struktūra ir šāda. I daļa atgādina īpašus juridiskus pienākumus un politiskās saistības, kas noteiktas attiecībā uz policijas un muitas sadarbību ESL, Šengenas konvencijā, Vīnes Rīcības plānā un Eiropadomes sanāksmē Tamperē. Tā norāda sasniegumu apkopojumu policijas un muitas sadarbības jomā un īsu to novērtējumu, kā arī ieteikumus kā uzlabot sadarbību nākotnē. II daļa sniedz galveno to faktoru analīzi, kas ietekmē policijas un muitas sadarbību ES, kā arī ieteikumus attiecībā uz pasākumiem, kas pēc Komisijas ieskatiem būtu jāveic, lai nodrošinātu materiālu progresu sadarbībai tuvā nākotnē. I ZIŅOJUMS PAR SASNIEGUMIEM KOPŠ AMSTERDAMAS LĪGUMA STĀŠANĀS SPĒKĀ JURIDISKIE PIENāKUMI UN POLITISKāS SAISTīBAS POLICIJAS UN MUITAS SADARBīBAI (ESL, ŠENGENAS, VīNES RīCīBAS PLāNS UN EIROPADOMES TAMPERES SANāKSMJU SECINāJUMI) Juridiskie pienākumi un politiskās saistības policijas un muitas sadarbībai krimināllietās ES ir noteiktas Līgumā par Eiropas Savienību (ESL), Konvencijā, ar kuru īsteno Šengenas Nolīgumu (še turpmāk minēta kā Šengenas Konvencija)[7], 1998. gada Vīnes Rīcības plānā un 1999. gada oktobra Eiropadomes Tamperes sanāksmju secinājumos. ESL 29. pantā noteikts, ka "…Savienības mērķis ir nodrošināt pilsoņiem augsta līmeņa drošību brīvības, drošības un tieslietu jomā, attīstot dalībvalstu kopīgu rīcību policijas un tiesu sadarbību krimināllietās”. Šo mērķi sasniedz, novēršot un cīnoties pret organizēto un citādu noziedzību, arī policijas spēkiem, muitas iestādēm un citām dalībvalstu kompetentām iestādēm cieši sadarbojoties, gan tieši, gan caur Eiropolu. Līguma 30. pantā paskaidro, ka kopīga rīcība policijas sadarbības jomā ietver: - kompetentu iestāžu, tostarp policijas, muitas un dalībvalstu citu specializētu tiesību aizsardzības dienestu operatīvu sadarbību noziedzīgu nodarījumu novēršanā, atklāšanā un izmeklēšanā; - informācijas savākšanu un uzglabāšanu, apstrādi un apmaiņu, jo īpaši izmantojot Eiropolu; - kopīgas iniciatīvas apmācībās, sadarbības koordinatoru apmaiņā un tiesu izpētē; - izmeklēšanas paņēmienu kopīgu novērtēšanu. Šajā pantā arī noteiktas vairākas vispārējas un konkrētas saistības attiecībā uz sadarbību caur Eiropolu. Papildus ESL 29. un 30. pantam pastāv saistības, kas radušās, iestrādājot 1990. gada Šengenas Konvenciju ES likumos. Šengenas Konvencijā paredz robežkontroles atcelšanu starp dalībvalstīm, vienlaicīgi pastiprinot kontroles pasākumus uz kopējām ārējām robežām. Ieviesa policijas sadarbības pienākumus, lai novērstu jebkuru drošības trūkumu, ko radījusi pārbaužu atcelšana uz iekšējām robežām. Ar imigrāciju, vīzām un patvērumu saistītie jautājumi tika iestrādāti Eiropas Kopienas Līgumā (IV sadaļa, ‘pirmais pīlārs’) un ar policijas un tiesu sadarbību saistītie jautājumi tika iestrādāti ESL VI sadaļā (‘trešais pīlārs’). Papildus šiem juridiskajiem pienākumiem pastāv citi svarīgi dokumenti, kuros ietverti saistības augstākajā politiskajā līmenī, lai sasniegtu konkrētu progresu policijas sadarbībā: 1998. gada decembra Vīnes Rīcības plāna 1997. gada Rīcības plāns cīņai pret organizēto noziedzību[8] un 1999. gada oktobra Eiropadomes Tamperes sanāksmes secinājumi. Nesen Komisija publicēja dokumentu “Organizētās noziedzības novēršana un kontrole: Eiropas Savienības Stratēģija jaunās tūkstošgades sākumam".[9] Pēc Amsterdamas Līguma stāšanās spēkā Eiropadomes Tamperes sanāksmē pievienoja vairākus nozīmīgus pasākumus, kas jāveic policijas sadarbības jomā. Galvenie no tiem bija Eiropas policijas vadītāju operatīvās grupas izveidošana, lai cita starpā dotu ieguldījumu operatīvo rīcību plānošanā; aicinājums nodrošināt Eiropola līdzdalību izmeklēšanas grupās un lūgt dalībvalstis sākt izmeklēšanu; un Eiropas Policijas akadēmijas izveidošana vecāko policijas virsnieku apmācībai. Tamperē izdarītie secinājumi noteikti nosaka, ka Vīnes Rīcības plāns paliek spēkā. Fakts, ka divas Eiropadomes sanāksmes vienojās par šiem nozīmīgajiem pasākumiem tieši pirms un nekavējoties pēc ESL stāšanās spēkā, skaidri norāda apņemšanos sasniegt konkrētu un ātru progresu policijas un muitas sadarbībā augstākajā politiskajā līmenī Savienībā. Papildus ESL, Vīnes Rīcības plānā un Tamperes secinājumos noteiktajiem pasākumiem citi notikumi ir devuši politisku impulsu attīstībai vairākās jomās. Tādējādi pēc sabiedriskās kārtības traucējumiem Eiropadomes sanāksmju laikā 2001. gadā Nicā un Gēteborgā pastiprināja sadarbību sabiedriskās kārtības uzturēšanā. Tāpat, ņemot vērā 2001. gada 11. septembra notikumus, vienojās izveidot sadarbību cīņā pret terorismu. Policijas sadarbība Savienībā paplašinās un papildina jau esošo, veiksmīgo divpusējo dalībvalstu sadarbību. Jaunākie sasniegumi divpusējā sadarbībā ir sadarbības formalizēšana un pastiprināšana starp tām dalībvalstīm, kurām ir kopīgas robežas, izmantojot kopīgus policijas iecirkņus un muitas sadarbības centrus. Saistība starp divpusēju attīstību un ES policijas sadarbību nosaka Vīnes Rīcības plānā, kas īpaši paredz šādas sadarbības turpmāku attīstību visā Savienībā. SADARBīBA KOPš 1999. GADA MAIJA – SASNIEGUMI UN NOVēRTēJUMS POLICIJAS SADARBīBA Šengenas sadarbības policijas aspekti Kā norādīts 2. nodaļā, 1997. gada Amsterdamas Līgums Eiropas Savienības pamatlikumos iestrādāja Konvenciju, ar kuru īsteno 1990. gada Šengenas Nolīgumu. Šengenas mērķis bija “atcelt personu kustības pārbaudes uz kopējām robežām[10]”. Policijas sadarbību uzskatīja kā vienu no “papildu pasākumiem iekšējās drošības nodrošināšanai[11]”. Šengenas Konvencija rada dalībvalstīm vairākas saistības[12] attiecībā uz policijas sadarbību uz to kopējām iekšējām robežām, Šengenas teritorijas (sauszemes, starptautiskās lidostas, jūras) ārējām robežām un Šengenas apgabalā kopumā, lai novērstu jebkādu drošības trūkumus, ko izraisījusi pārbaužu atcelšana uz iekšējām robežām. 1997. gada Vīnes Rīcības plāns un 1999. gada Tamperes Padomes secinājumi[13] paredzēja normatīvus un, zemākā līmenī, operatīvos pamātus brīvības, drošības un tieslietu jomā. ‘Šengenas’ nozīme šajā kontekstā ir būtiska, jo tā ir šās jomas pamats, nodrošinot ceļošanas brīvību kopā ar minimāliem pasākumiem, lai novērstu drošības trūkumus, un garantējot, ka tieslietu sistēma tiek galā paaugstinātas mobilitātes sekām. Šengenas Konvencija paredz likumīgu pamatu iekšējo robežkontroļu atcelšanai, pārbaužu ieviešanai uz ārējām robežām, pamatojoties uz kopējiem standartiem, un obligātu un veicinošu noteikumu izveidošanu, lai veicinātu tiesībaizsardzības iestāžu sadarbību. Šie ir nozīmīgākie pienākumi, ko nosaka Šengenas Konvencija attiecībā uz policijas sadarbību. 39. pants nosaka, ka dalībvalstīm “jāapņemas nodrošināt”, lai policijas iestādes palīdz cita citai, lai novērstu un atklātu noziedzīgus nodarījumus. Lūgumi pēc palīdzības jānosūta caur “centrālajām struktūrām, kuras ir atbildīgas par policijas sadarbību”, ja vien lietas steidzamība nepamato to, ka lūgumi tiek nosūtīti tieši starp kompetentām policijas iestādēm. Tomēr pastāv problēmas, jo policijas kompetence būtiski atšķiras katrā dalībvalstī, un arī tādēļ, ka CAAS 39. panta 2. punkts nosaka, ka rakstisku informāciju drīkst izmantot vienīgi kā pierādījumu kriminālprocesā saņēmējā dalībvalstī ar dalībvalsts, kas saņem pieprasījumu, kompetento tiesu iestāžu piekrišanu. Šis pants kopā ar 46. pantu (sk. tālāk tekstā) ir bijis par pamatu daudziem divpusējiem nolīgumiem starp Šengenas valstīm. Vispatverošākie nolīgumi ir tie, ar kuriem uz iekšējām robežām izveidoja pastāvīgu sadarbību un informācijas apmaiņas struktūras Kopēju policijas iecirkņu (KPI) un Policijas un muitas sadarbības centru (PMSC) veidā. Piemēri ir PMSC Kehl/Offenburg (Vācija/Francija)[14], Tournai (Beļģija/Francija)[15]; Ventimiglia un Modane[16] (Francija/Itālija), Canfranc-Somport-Urdos, Le Perthus-La Junquera, Melles Pont du Roy-Les et Biriatou-Irún (Francija/Spānija)[17], Tuy/Valença do Minho, Caya/Elvas, Vilar Formoso/Fuentes de Oñoro, Vila Real de Santo Antonio/Ayamonte (Spānija/Portugāle)[18]. Nozīmīgas trīspusējas policijas sadarbības formas ir izveidojušās starp Nīderlandi, Beļģiju un Vāciju reģionā ap Māstrihti, Āheni un Eupenu. Starp Franciju un Luksemburgu ir noslēgts nolīgums[19], kurš vēl nedarbojas. Drīzumā formalizēs četrpusēju sadarbības struktūru starp Luksemburgu, Franciju, Beļģiju un Vāciju. Šie sadarbības centri ir efektīvi attiecībā uz ‘drošības trūkumu’ pierobežas apgabalos, ko izraisījusi robežkontroļu atcelšana un fakts, ka tiesību aizsardzības dienestu intervence uz iekšējām robežām ir jāpārtrauc. Sadarbība ietver informācijas apmaiņas veicināšanu, kopējas darbības un kontroles un koordinētas rīcības plānošanu. Jānorāda, ka gan iesaistītie dalībvalstu dienesti, gan to reģionu iedzīvotāji, kuros tās ir izveidotas, uzskata šādas sadarbības formas par noderīgām. Vīnes Rīcības plāns prasa šādas pārrobežu sadarbības paildzināšanu. Komisija ir nākusi pie slēdziena, ka šā modeļa plašāka piemērošana visā Savienībā būtu būtisks ieguldījums cīņā pret noziedzību un dažādu dalībvalstu tiesību aizsardzības dienestu savstarpējas sadarbības un uzticības uzlabošanā. Būtu derīgi, ja šādas sadarbības piemēri tiktu pieņemti kā paraugi, kurus jāpiemēro tām dalībvalstīm, kuras to vēl nav izdarījušas. Padomes ieteikumu projekts par kopējiem komisariātiem un policijas un muitas sadarbības centriem[20], ko Beļģija sagatavoja savas prezidentūras laikā, būtu teicams pamats. Komisija izmantos AGIS programmu, lai turpinātu veicināt šādu sadarbības modeļu izveidošanu. Šengenas Konvencijas 44. pants ietver īstermiņa saistības, kā arī ilgtermiņa apņemšanos uzlabot komunikāciju saiknes, jo īpaši pierobežā. Tomēr informācija nav pietiekama, lai noteiktu apmēru, kādā tas faktiski ir veikts. Saiknes, kas jāizveido, nav tikai telefons un fakss, bet arī dati un datorsavienojumi. Iespējas veikt ilgtermiņa pārbaudes, koncentrējoties uz radiosakaru uzlabojumiem. Radiosakarus galvenokārt kavē divu galveno sakaru standartu TETRA un TETRAPOL tehniskā dažādība. Lai pārvarētu šo problēmu, daudzi iepriekš minētie divpusējie nolīgumu paredz radioiekārtu apmaiņu starp policijas dienestiem pierobežas apgabalos. Lai veicinātu savstarpēja izmantojamība, 36. pantā minētā Komiteja 2002. gada 15. decembrī apstiprināja 1999. gada 20. un 21. septembrī Helsinkos notikušā semināra secinājumus[21], kas ierosināja TETRA un TETRAPOL savstarpēju izmantojamību. Šajā kontekstā Komisija sagaida anketu, ko izveidoja Grieķija prezidentūras laikā 2003. gada pirmajā pusē, lai sniegtu skaidrāku priekšstatu par sasniegumiem attiecībā uz digitālo bezvadu sistēmu iepirkumu, uzstādīšanu, darbību un savstarpēju izmantojamību[22]. Pārrobežu darbībās īpaši nepieciešami tiešie radiosakari. Visos pārējos gadījumos, lai apmierinātu sakaru vajadzības, parasti pietiek ar informācijas apmaiņu, pamatojoties uz 39. vai 46. pantu, un arvien vairāk, izmantojot tiešo (radio) translāciju KPI vai PMSC. Pārrobežu operācijām nav pieejami dati, tādēļ nav iespējams novērtēt, vai faktiskās sakaru vajadzības ir atstātas novārtā. Bez savstarpēji izmantojamām sakaru sistēmām efektīviem sakariem vienlīdz nepieciešama ir telefonu numuru apmaiņa un frekvenču tabulas, kā arī citas dalībvalsts valodas zināšanas. Tādēļ Komisija būtiski atbalsta policijas darbinieku valodu apmācību kā vienu no pamatelementiem pārrobežu policijas sadarbības darbībai. Policijai pierobežā varētu izmantot arī GSM/GPRS telefonus, lai sazinātos pār robežu, kad nepieciešami tieši sakari. Lai gan tas varētu likties pašsaprotami, atsevišķos policijas dienestos pastāv pretestība, pamatojoties uz konfidencialitātes risku un atkarību no pakalpojumu nodrošinātājiem. Tomēr, kā pierādījusi dažu dalībvalstu policija, šādu problēmu aprakstu būtu jānosūta, izmantojot šifrēšanu. 45. pants nosaka, ka dalībvalstis “apņemas veikt nepieciešamos pasākumus”, lai nodrošinātu, ka valstij nepiederošas personas aizpilda un paraksta komerciāli īrētas mītnes reģistrācijas veidlapas, apliecina savu identitāti, uzrādot derīgu personu apliecinošu dokumentu, un lai šīs veidlapas tiek glabātas vai nosūtītas kompetentām iestādēm. Šī informācija var būt svarīga tiesībaizsardzībā, kā to ir pierādījuši veiksmīgi gadījumi pagātnē cīņā pret terorismu. Tomēr pašreiz nav skaidrs, kā dalībvalstis īsteno šo pienākumu un kā informāciju izmanto tiesībaizsardzības praksē. Tādēļ nepieciešams šo jautājumu apspriest Padomē. Apmaiņai paredzētajai informācijai jābūt aizsargātai saskaņā ar Šengenas Konvencijas 129. pantu, kā arī 126. un 127. pantu, kuros cita starpā noteikts, ka obligāti jāievēro Eiropas Padomes Ministru komitejas 1987. gada 17. septembra ieteikumi Nr. R(87)15, kas regulē personas datu lietošanu policijas sektorā. Viens no pienākumiem, kas šeit jāmin tā operatīvās noderības dēļ pārrobežu sadarbībai, ir apņemšanās pārskatīt tā saukto "Policijas pārrobežu sadarbības rokasgrāmatu" ik pēc sešiem mēnešiem. Šo pienākumu nosaka 1998. gada 16. decembrī Šengenas Izpildkomitejas pieņemtais Lēmums[23]. Rokasgrāmata ir nozīmīga, jo tajā ir sniegta praktiska detalizēta informācija par to, kā vadīt policijas iestāžu sadarbību aiz iekšējām robežām. Rokasgrāmatā ir ietverta tāda informācija kā, piemēram, kontaktadreses un telefona numuri, un policijas pārrobežu sadarbības ierobežojumi un pienākumi. Dalībvalstis apņēmās integrēt rokasgrāmatas noteikumus valsts rīkojumos un atjaunināt to. Tādēļ būtu jāpieņem 2003. gada Grieķijas Padomes prezidentūras iniciatīva atjaunināt rokasgrāmatu un Itālijas prezidentūras laikā iesniegto pārskatīto variantu. Bez iepriekš minētajiem pienākumiem Šengenas Konvencija izveidoja šos sadarbības instrumentus vai veicinošus noteikumus, kas veicinātu tās mērķu sasniegšanu. Pirmais attiecas uz aizdomās turētā diskrētu uzraudzību (40. pants) un otrais attiecas uz gadījumu, kad persona ir notverta rīcībā un vēlas patverties no aresta, šķērsojot starptautiskās robežas (tā sauktā “tūlītēja pakaļdzīšanās”, 41. līdz 43. pants). Atļauja darboties ārpus valsts jurisdikcijai ir izņēmums, tādēļ likumīgās garantijas un ierobežojumi ir ietverti noteikumu kopumā, un policijai to izmantošana ir ļoti apgrūtinoša. Lai gan nav pieejami precīzi skaitļi, norādes liecina, ka šie instrumenti nav pārāk lietderīgi. Ierobežojumus var mazināt, noslēdzot divpusējus nolīgumus, bet nav pieejama informācija par pārrobežu operāciju paaugstinātu izmantošanu šajā kontekstā. ES līmenī ir veiktas vairākas iniciatīvas, lai šos pantus būtu vieglāk piemērot. Tādējādi 2000. gada oktobrī Padome pieņēma Lēmumu vienkāršot procedūru, lai Šengenas Konvencijas 40. un 41. pantā grozītu atsauces arī uz “virsniekiem” un “iestādēm”[24]. Kā arī Padomes Lēmums tika pieņemts, lai paplašinātu 40. panta darbības jomu, ļaujot veikt vairāku noziedzīgu nodarījumu uzraudzību un arī ietvert personas, kas varētu novest pie aizdomās turētā[25]. 2001. gada otrajā pusē Beļģijas Padomes prezidents sasauca ekspertu grupu, lai sagatavotu konkrētus ieteikumus, kā paplašināt pārrobežu vajāšanas iespējas pa gaisu, dzelzceļu (starptautiskie vilcieni) un pa ūdeni. Šos ieteikumus Padomē turpmāk neapsprieda. Komisija uzskata, ka drošības zonas izveidošanai nepieciešams samazināt šķēršļus sadarbībai, ko radījis robežu šķērsošanas veids vai līdzekļi. Policijai būtu jāspēj izmantot pārrobežu vajāšanu attiecībā uz vairākiem noziegumu veidiem gadījumos, kad to dalībvalstu kompetentās vietējās iestādes, kurās notiek vajāšana, nespēj atbilstoši iesaistīties, un attiecībā uz līdzekļiem efektīvai līdzdalībai, lai noteiktu vajātās personas personību un nodotu to iepriekš minētajām vietējām kompetentajās iestādēm. Tādēļ tā iesaka turpināt iepriekš minētās ekspertu grupas darbu, lai turpinātu izskatīt apstākļus un kompetenci pārrobežu operācijām. Komisija uzskata, ka instrumenta efektivitāte un stabilitāte palielinātos, ja dalībvalstis piemērotu vienotus noteikumus un nosacījumus. Šengenas Konvencijas 46. pants dod policijas iestādēm tiesības apmainīties ar informāciju, “kas varētu būt nozīmīga palīdzībai”, lai novērstu noziedzību un draudus sabiedriskajai kārtībai, ar citu dalībvalsti pēc pašu iniciatīvas, “nelūdzot to”. Nav pieejami salīdzināmi dati, lai noteiktu šā panta īstenošanas pakāpi, ne arī to, vai policija ir rīkojusies uz informācijas pamata, kura iegūta saskaņā ar šo pantu. Šādā gadījumā piemēro un izmanto arī citus šajā nodaļā minētos pantus. Efektīvs līdzeklis informācijas iegūšanai un apmaiņai ir sadarbības koordinatoru nosūtīšana, uz ko attiecas 47. pants. Pēc Dānijas Padomes prezidenta iniciatīvas 2003. gada 27. februārī pieņēma Padomes Lēmumu, ar kuru groza īpašās procedūras šādu koordinatoru izmantošanai, kuri norīkoti trešās valstīs[26]. Nav skaidrs apmērs, kādā lēmumu izmanto praksē. Tādēļ Komisija iesaka Padomei izskatīt šo jautājumu. Panti, kuri regulē Šengenas Informācijas sistēmas (SIS) darbību, nosaka pienākumu „izveidot un uzturēt vienotu informācijas sistēmu” un apraksta darbības, kas būtu veicamas, ja saskaņā ar 95. līdz 100. pantu nosacījumiem notiek pozitīva identifikācija, kā arī norāda datu aizsardzības režīmu. Šie panti (95. līdz 100.) dod iespēju noteiktā kārtībā ievadīt un pieprasīt noteiktas ziņas. Saikne starp SIS sistēmā datus ievadījušo dalībvalsti un likumsargājošo iestāžu ierēdņiem, kuri atklāj meklējamo personu vai objektu, ir katras dalībvalsts SIRENE biroji. Lielākajā daļā dalībvalstu SIRENE ir arī 39. un 46. pantā minētā „centrālā institūcija” (skatīt iepriekš). 1999. gadā SIS izmantoja desmit dalībvalstis. Līdz 2001. gada martam, kad SIS pievienojās piecas ziemeļvalstis, šis skaitlis bija pieaudzis līdz 15. 2000. gada 29. maijā Padome apmierināja Lielbritānijas lūgumu piedalīties dažos Šengenas aspektos, tostarp policijas sadarbībā, cīņā pret narkotikām un SIS izmantošanā. Līdzīgs lēmums tika pieņemts 2002. gada 28. februārī attiecībā uz Īriju. Notiek gatavošanās, lai līdz 2004. gada beigām SIS pievienotos Lielbritānija. Paredzams, ka Īrija sekos vēlāk. Kopumā tādā veidā SIS lietotāju kopējais skaits palielināsies līdz 17. Patlaban SIS ir tikai astoņpadsmit slotu, tiesa, nākotnē jāpievieno desmit jaunās dalībvalstis. Tādējādi Komisijai tiek uzticēts izveidot nākamās paaudzes SIS. Tā kā Spānijas prezidentūras laikā 2002. gada pirmajā pusē tika izvirzītas jaunas likumdošanas iniciatīvas, kuru mērķis ir SIS,[27] piešķirot tai jaunas funkcijas, kā arī pastāv Padomes secinājumi par SIS II[28], jaunajai SIS būs daudz lielāks lietotāju skaits (ne tikai dalībvalstis, bet arī Eurojust un Eiropols), tā saturēs jaunas funkcijas (piem., meklēšana pēc nepilniem datiem, savstarpēji cieši saistīti brīdinājumi par personām), kā arī vairāk datu kategoriju (piem., biometrija, gaisa kuģi un konteineri). Ņemot vērā plašo pozitīvo ietekmi uz darbu un SIS nozīmi noziegumu apkarošanā, vajadzētu veicināt strauju jaunu funkciju ieviešanu pašreizējā SIS. 2003. gada jūlijā Komisija iesniedza priekšlikumu dalībvalstu transportlīdzekļu reģistrācijas iestādēm pievienoties SIS, lai novērstu zagtu transportlīdzekļu reģistrāciju[29]. Procedūras SIS un SIRENE sasaistei apkopotas rokasgrāmatā, kam, lai nodrošinātu, ka pēc iespējas efektīvāk tiktu izpildīti organizatoriskie un juridiskie pienākumi, nepieciešama regulāra atjaunošana. Līdz šim tas nekad nav darīts. Lai rokasgrāmatu regulāri atjaunotu, 2003. gada pirmajā pusē Grieķijas prezidentūras laikā radās iniciatīva formālas procedūras ieviešanai. Bija priekšlikums, ka šis uzdevums jāveic Komisijai. Ir būtiski, lai drīz šī procedūra tiktu pieņemta[30]. SIS ir lielākais sasniegums policijas un Savienības sadarbības jomā. Līdz 2003. gada martam izdarīti vairāk nekā 11 miljonu ieraksti par meklējamām personām un objektiem. Atsevišķi valstu SIRENE birojiem katru gadu tiek ziņots par vairāk nekā 35 000 pozitīvām personu un objektu identifikācijām. Panākumu pamatā galvenokārt ir galvenā loma, kādu SIS spēlē robežkontroles atcelšanā, ārējo robežu kontroles nodrošināšanā, tās integrācijā parastajā valsts policijas un robežkontroles darbā, Padomes Darba grupu intensīvā līdzsekošanā darbam katras ES Padomes prezidentūras laikā. SIS ir attaisnojusi uz to liktās lielās likumsargu sabiedrības cerības, tagad tai paredzama pamatīga paplašināšana (SIS II), pievienojot jaunas funkcijas. Ar laiku paplašinātās funkcijas nozīmēs, ka SIS pakāpeniski var pārvērsties instrumentā, kuru iespējams izmantot arī citiem mērķiem un kas labāk atspoguļos kopējās drošības labad veicamos pienākumus. Šādu plašāku funkciju piemērs būtu iespēja uzglabāt biometriskos datus. Būtisks šādas attīstības labums būtu iespēja izvērst precīzāku meklēšanu, kas ļautu izvairīties no mūsdienās izmantotās meklēšanas pēc burtiem un cipariem, kas līdz ar datubāzes paplašināšanos nenovēršami noved pie zemākas precizitātes. Tas nenozīmē, kā savā sanāksmē 2003. gada 5. un 6. jūnijā apstiprināja tieslietu un iekšlietu ministri, ka vajadzētu labot sistēmas vienkāršo un ātri izmantojamo dabu. Katrā gadījumā, šai iespējamajai attīstībai nevajadzētu ietekmēt pašreiz izmantoto SIS, drīzāk gan tam jāattiecas uz nākotnes SIS II. 2.1.2 Eiropols ESL 29. un 30. pants un Tamperes noslēguma dokumenti uzsver Eiropola lomu sadarbībā likuma aizsardzības jomā Eiropas Savienības teritorijā, un tie satur vairākus konkrētus pasākumus, kas būtu veicami nākamo piecu gadu laikā pēc ESL stāšanās spēkā. Agrāk pasākumi, kas attiecās uz Eiropolu, bija pārskatīti Vīnes Rīcības plānā. Formāli lielākā daļa jautājumu, kas minēti ESL un Tamperes programmā, un attiecas uz Eiropolu, parādās Padomes lēmumos. Tāpat ieviesti arī daudzi Vīnes Rīcības plānā minētie pasākumi. Pirmie soļi tiks sperti 2000. gadā ar to, ka tika pieņemts Padomes protokols par Eiropola vispārējās kompetences paplašināšanu naudas atmazgāšanas jautājumos. Kamēr šis paziņojums vēl tiek drukāts, vēl joprojām ir deviņas dalībvalstis, kuras protokolu vēl nav ratificējušas. [31] 2001. gada decembrī, atzīstot, ka starptautiskā organizētā noziedzība neaprobežojas ar darbību jomās, kurās Eiropols ir kompetents, Padome nolēma paplašināt Eiropola pilnvaras un ļaut tam nodarboties ar visiem Eiropola Konvencijas pielikumā minētajiem noziegumiem.[32] Paplašinājums, kas Eiropolam ļauj vieglāk un efektīvāk organizēt darbu, spēkā stājās 2002. gada 1. janvārī. 2002. gada novembrī tika papildināta Eiropola Konvencija un Padome pieņēma protokolu, kurā ar īpašiem paragrāfiem tika noteiktas iespējas Eiropola dalībai dalībvalstu kopīgajās izmeklēšanas grupās un pilnvaras pieprasīt kompetentām dalībvalstu institūcijām noteiktos gadījumos sākt vai koordinēt kriminālizmeklēšanu. Patlaban notiek protokola ratificēšanas process dalībvalstīs.[33] Padome 2003. gada novembrī pieņēma jaunu protokolu. Tas skar vairākas nopietnas problēmas, kas neļauj paplašināt Eiropola darbības iespējas. Tas ļauj nodibināt tiešus kontaktus starp Eiropolu un attiecīgajām dalībvalstu policijas nodaļām, kā arī pēdējām izdarīt pieprasījumus no Eiropola informācijas sistēmas. Pēdējo gadu laikā notikusi notikumu attīstība saistībā ar Eiropolu neaprobežojas ar pasākumiem, ko pieprasa ESL, Vīnes Rīcības plāns un Tamperes dokumenti. Jau pirmā Eiropola darbības gada laikā tika konstatēts, ka organizācija nedarbojas tik labi, cik vajadzētu. Viena būtiskākā problēma ir dalībvalstu nevēlēšanās Eiropolam nodot informāciju un darba paņēmienus, bet tas ietekmē Eiropola spēju veidot nepieciešamo papildus vērtību kriminālo notikumu analīzei ES līmenī. Tā rezultātā dalībvalstis bieži uzskata, ka Eiropola likumsargāšanas pakalpojumi neapmierina savu klientu prasības un nav motivētas tam sniegt vairāk informācijas. Cits iemesls ir informācijas sistēmas trūkums, jo tā, kamēr paziņojums vēl tiek drukāts, vēl joprojām attīstās (skat. tālāk). Tādējādi 2002. gadā Eiropola Vadības padomē sākās izvērtējuma process, kura mērķis bija noteikt galvenos faktorus, kas traucē efektīvai sadarbībai ar Eiropolu. Tālāk Eiropola vietējo nodaļu vadītāji (HENU) izstrādāja garu sarakstu ar grūtībām un iespējamajiem to risinājumiem. Viens no viņu galvenajiem secinājumiem bija tāds, ka Eiropola konvencija bija jāpadara elastīgāka. Cits svarīgs HENU secinājums attiecas uz vajadzību novērst dažādus šķēršļus, kas saistīti ar informācijas nodošanu un kam bieži ir juridiska rakstura šķēršļi pašās dalībvalstīs. Šie secinājumi 2002. gada vasarā tika apkopoti iekšējā „matricas dokumentā” un ieteikti ieviešanai nākamo 12 mēnešu laikā. Sīkas pārdomas par 2002. gada pirmās puses pieredzi noveda pie protokola izstrādāšanas, kas pamatīgi pārveidotu Konvenciju. Protokols aptvēra ne tikai analīzes, datu pieejamības un datu aizsardzības, bet arī Eiropola demokrātiskas kontroles jautājumus. 2002. gada 19. decembrī Padome par to pieņēma politisku Lēmumu.[34] Turklāt 2003. gada pavasarī sākās trešais kopīgu izvērtējumu raunds, lai starp dalībvalstīm un Eiropolu, kā arī starp dalībvalstīm apmainītos ar informāciju un darba paņēmieniem. Šim izvērtējumam vajadzēja novest pie svarīgiem ieteikumiem par to, kā šo sadarbības aspektu attīstīt turpmāk. Ja neskaita informāciju, kas nāk no dalībvalstīm, lai iegūtu labāku informatīvo bāzi savu uzdevumu izpildei, Eiropola darbība ir atkarīga arī no informācijas, kas iegūstama ārpus ES. Ievērojams progress tika panākts Eiropola sadarbībā ar trešajām valstīm un starptautiskām organizācijām, kā pamatā bija ar 2000. gada 27. marta Padomes Lēmumu apstiprināts saraksts.[35] Šie sadarbības līgumi Eiropola darbā ir būtiski, jo ļauj Eiropolam apmainīties ar ziņām par personām ar attiecīgajām trešajām valstīm un institūcijām. Šobrīd Eiropols ir parakstījis sadarbības līgumus, ieskaitot iespējas apmainīties ar ziņām par personām, ar vairākām kandidātvalstīm, Islandi, Norvēģiju un Interpolu. Tas ir parakstījis arī līgumus ar Eiropas Komisiju un Eiropas Centrālo Banku. Patlaban Eiropols piedalās sarunas ar Eurojust un ar Eiropas biroju krāpšanas apkarošanai (OLAF) par kopīgiem administratīviem pasākumiem. 2003. gada beigās Eiropols noslēgs līgumus ar jaunuzņemamajām un kandidātvalstīm. 2001. gada 11. septembra notikumi palīdzēja paātrināt līgumu noslēgšanu ar ASV. 2001. gada 6. decembrī Eiropols parakstīja stratēģiskās sadarbības līgumu ar Savienotajām Valstīm, 2002. gada decembrī līgumu, kas ļauj apmainīties ar ziņām par personām. Pēdējā līguma noslēgšana ir pozitīvs notikums, ņemot vērā, ka ASV un Eiropas Savienībā personīgo datu aizsardzības likumi ir atšķirīgi. Galvenais priekšnoteikums Eiropola efektīvai darbībai ir Eiropola Informācijas sistēmas (EIS) pastāvēšana. Pēdējo dažu gadu laikā Eiropols ir strādājis pie ļoti izsmalcinātas sistēmas, kas ļautu decentralizēt informācijas uzglabāšanu un saņemšanu no dalībvalstu un Eiropola rīcībā esošajām ziņām par organizēto noziedzību. Līdz šim vēl nav bijis iespējams sistēmu ieviest, jo tā ir ļoti sarežģīta (teksta tulkojums 11 valodās). Komisija uzskata, ka Eiropola darbībai ir būtiski, lai pēc iespējas ātrāk lietošanā nonāktu vienkāršota EIS versija. Sarežģītākā sistēma būtu jāievieš vēlāk. Arī Eiropola vadība tiek pakļauta nepārtrauktai uzraudzībai. Pakāpeniski kļuva redzams, ka nedarbojas noteikumi, kas attiecas uz Eiropola darbiniekiem, trūka specifisku nosacījumu Eiropola Direktorāta darbībai. Šie noteikumi tāpēc tika mainīti, lai ietvertu nosacījumus par Eiropola direktora un direktora vietnieku atlasi, atlaišanu un disciplinārajām procedūrām.[36] Vēl viens svarīgs jautājums ir demokrātiska Eiropola kontrole. Sevišķi Eiropas Parlaments regulāri ir izteicis kritiku par Eiropola nepietiekamu kontroli. Lai iegūtu skaidru viedokli šajā jautājumā, Eiropas Komisija Eiropas Parlamentam un Padomei 2002. gada 26. februārī iesniedza paziņojumu par demokrātisku Eiropola kontroli[37]. Tajā tika aprakstīti un izvērtēti daudzi Eiropola kontroles veidi (Eiropola Konvencija, datu aizsardzības noteikumi, Vadības Padomes uzraudzības funkcijas). Secinājums bija tāds, ka, ņemot vērā faktu, ka Eiropolam salīdzinājumā ar Dalībvalstu policijas iestādēm ir ierobežota kompetence, šajā gadījumā nevarētu teikt, ka trūktu demokrātiskas kontroles. Komisija uzskatīja, tiesa, ka kontrole, ko veic piecpadsmit atsevišķu valstu parlamenti un Eiropas Parlaments ar ierobežotu lomu šajā jomā, demokrātisko kontroli pār Eiropolu sadrumstalo. Tāpēc situācijas uzlabošanai tā deva dažus ieteikumus. Galvenais bija kopīgas nacionālo parlamentu un Eiropas Parlamenta pārstāvju komitejas izveide, kura cieši vērotu ar Eiropolu un informācijas apmaiņu saistītos notikumus. Eiropols pēdējo četru gadu laikā ir padarījis daudz. Ieviesti ar Eiropolu saistītie Līguma un Tamperes dokumentu punkti, bet joprojām ir vairāki Vīnes Rīcības plānā paredzēti jautājumi, kas būtu jāievieš, bet kas vēl nav sīki pārbaudīti. Dažos gadījumos, tiesa, būtu nepieciešams pārbaudīt, vai 1998. gadā sniegtie ieteikumi vēl būtu vajadzīgi. Pēc ESL stāšanās spēkā starp nākamo divu gadu laikā veicamajiem pasākumiem minams tas, ka saskaņā ar Vīnes Rīcības plānu jāpārbauda, kāda ir Eiropola pieeja SIS informācijai. Par to tiek runāts jau kādu laiku. Padome principā ir piekritusi, ka Eiropolam ir daļēja pieeja SIS informācijai, sevišķi tai, kas tiek uzglabāta saskaņā ar Šengenas Konvencijas 95., 99. un 100. pantu. Šajā sakarā Padome drīz lems par papildinājumiem pie SIS Konvencijas un ieviesīs jaunu pantu 101.A, kas radīs juridisku pamatu Eiropola pieejai SIS informācijai. Tomēr, pateicoties tehniskiem ierobežojumiem, pastāv risks, ka Eiropolam pieeja būs iespējama pēc SIS II ieviešanas, kas nozīmē, ka tas nenotiks pirms 2006. gada. Komisija domā, ka šis periods ir daudz par garu un iesaka pragmatiskus alternatīvus risinājumus, piemēram, atļaut Eiropolam pieeju tikai lasīšanas režīmā, izmantojot valstu SIS. Vajadzētu atzīt, ka šādam pasākumam tomēr nepieciešami papildinājumi pie Šengenas Konvencijas. Eiropols ar Eiropola nacionālajām iestādēm ir apspriedis vajadzību piekļūt datubāzei, lai varētu tikt galā ar nepabeigtajām izmeklēšanām, bet pagaidām nekāda tālāka darbība nenotiek. Ņemot vērā tehnisko un juridisko sarežģītību, ko šāds projekts nozīmētu, liekas nereāli, ka tas varētu notikt tuvākajā nākotnē. Kas attiecas uz pasākumiem, kuri saskaņā ar Vīnes Rīcības plānu veicami nākamo piecu gadu laikā, sīkāka izpēte vajadzīga šādos jautājumos. Nav nekādas attīstības jautājumā par statistikas uzlabošanu starptautisko noziegumu jomā. Pagaidām nav kritēriju ES mēroga statistikas izveidei. Tas tā ir, pateicoties kopēju pārkāpumu definīciju trūkumam, kas nozīmē neiespējamību salīdzināt atsevišķu valstu statistiku. Diskusijas par Eiropola pilnvaru paplašināšanu parādīja, ka ir grūti vienoties par atsevišķu noziegumu definīcijām. Jautājums par to, vai un kā Eiropolam vajadzētu pieeju pie Muitas informācijas sistēmas (CIS), patlaban vēl sīki nav pārrunāts. CIS Konvencijas 7.III pantā principā Eiropola piekļuve tiek atļauta. Lai to nodrošinātu, tomēr vajadzīgs papildu protokols. Komisija ņem vērā, ka šis svarīgais jautājums būtu jānokārto, cik drīz vien iespējams. Kas attiecas uz starptautisko noziegumu izmeklēšanu un dokumentēšanu, viens konkrēts solis būtu Eiropola Zināšanu pārvaldes centra izveide, kas sniegtu informāciju par specifisku zināšanu un iemaņu esamību likumsargāšanas jomā Savienības teritorijā, piemēram, universitātēs, tomēr jāskata arī operatīvāki jautājumi, tādi kā tehniskais aprīkojums. Jo vairāk, Eiropols darbojas kopā ar dalībvalstīm un Komisiju, lai uzlabotu ikgadējo atskaiti par situāciju organizētajā noziedzībā (ON) ES teritorijā un to no aprakstoša dokumenta pārvērstu par draudu izvērtējumu. Mērķis ir ON atskaiti padarīt par būtisku plānošanas instrumentu, kas ES palīdzētu cīnīties ar organizēto noziedzību. Komisija ierosina ar Eiropolu pārrunāt to, vai līdz šim veiktie pasākumi ir tie, kas paredzēti Vīnes Darbības plānā un kādi iespējamie papildu pasākumi būtu jāievieš. Kas attiecas uz vajadzību izstrādāt un ieviest informācijas stratēģiju, kas palīdzētu par Eiropola darbību un pilnvarām informēt sabiedrību, pēdējos divos gados kļuvis skaidrs, ka svarīgāk būtu uzlabot nevis publikas, bet dalībvalstu likumaizsardzības iestāžu zināšanas par šo iestādi. Tāpēc galvenā uzmanība tiek pievērsta Eiropola un Dalībvalstu informācijas stratēģiju izveidei, kuru mērķis ir tiesībaizsardzības iestādes. Tās tiks ieviestas 2003. un 2004. gadā ar kopīgu ES un AGIS programmu finansējumu. Komisija ņem vērā, ka sadarbība ilgtermiņa informējoša programma abpusējas izpratnes un sadarbības veidošanai starp Eiropolu un dalībvalstu tiesībaizsardzības iestādēm ir būtiska. Komisija priecājas, ka AGIS programma šiem pasākumiem var sniegt pagaidu atbalstu. Tomēr ilgtermiņa finansējumu tiem jānodrošina Eiropolam un dalībvalstīm. 2002. gada pirmajā semestrī Padome izpētīja iespēju ieviest vienkāršotu procedūru turpmāku papildinājumu ieviešanai Eiropola Konvencijā. Šādi pasākumi tika uzskatīti par nepieciešamiem, jo pašreizējā procedūra katru un ikvienu papildinājumu prasa ratificēt visās dalībvalstīs. Līdz šim diskusijas nav beigušās. Pēc Komisijas viedokļa, procedūru tālākiem Eiropola Konvencijas papildinājumiem vienkāršot ir būtiski, it īpaši, ja ņem vērā paplašināšanos. Vienīgā darboties spējīgā iespēja ir saskaņā ar 34. (2) c pantu Konvenciju aizvietot ar Padomes lēmumu. Komisija ir gatava šādu priekšlikumu iesniegt Padomei lēmuma pieņemšanai. Eiropols pilnībā patlaban ir darbojies četrus gadus. Šajā laikā ir kļuvis skaidrs tā potenciāls ES cīņā pret nopietniem starptautiskiem noziegumiem. Visus konkrētos pasākumus, kas paredzēti ESL un Tamperes dokumentos, pieņēmusi Padome lēmumu vai likumu veidā, dažiem no tiek vajadzīga dalībvalstu ratifikācija. Pilna šo pasākumu ratifikācija un ieviešana Eiropolam ļaus strādāt vēl efektīvāk. Attiecībā uz Eiropola nākotni īstermiņā tiek prasīta visu ar Eiropolu saistīto likumdošanas aktu konsolidācija, kuras laikā tie tiktu ratificēti un ieviesti, jāturpina informēšanas programma, izveidota EIS vienkārša versija un ieviesta HENUS atskaite. Pēc šis konsolidācijas Eiropolam jāpiešķir noteiktas pilnvaras uz izmeklēšanu. Diskusijās par šādu nopietnu soli vajadzētu apsvērt iespējamās sekas, kas attiecas uz juridisko un parlamentāro Eiropola kontroli. 2.1.3 Operatīvā policijas sadarbība, ieskaitot ES Policijas vadītāju operatīvo grupu (TFPC) Vīnes Rīcības plāns paredz operatīvas sadarbības attīstību un paplašināšanos starp Savienības tiesībaizsardzības iestādēm divu gadu laikā pēc ESL stāšanās spēkā. Kā paraugs tajā ieteiktas kopīgas dalībvalstu muitas pārvaldes darbības. Kā pirmais konkrētais pasākums saskaņā ar Eiropas Padomes Tamperes 44. slēdzienu būtu šādas sadarbības izveide un paplašināšana. Tam vajadzīgs izveidot „Eiropas Policijas vadītāju operatīvo grupu pieredzes, labākas prakses un jaunākās informācijas apmaiņai, kā arī sadarbībai ar Eiropolu jautājumos par starptautisko noziedzību un operatīvo darbību plānošanā”. Kopš savas pirmās sanāksmes 2000. gada aprīlī ES Policijas vadītāju operatīvā grupa (TFPC) ir tikusies astoņas reizes, vienu reizi prezidentūras laikā. Liela tiesa sanāksmju pavadītas, cenšoties panākt vienošanos par konkrētiem pildāmiem uzdevumiem. Sanāksmē Kopenhāgenā 2002. gada jūlijā TFPC vienojās par šādam galvenajām funkcijām: - Veicināt koordinētu pieeju starptautiskajai noziedzībai ES mērogā, kuras pamatā cita starpā būtu Eiropola organizēta noziegumu analīze. - Pieņemt iniciatīvas, plānot un uzsākt operācijas, kurās piedalās viena vai vairākas dalībvalstis un kas vērstas uz prioritārajiem organizētās noziedzības apkarošanas sektoriem. - Kalpot par diskusiju telpu informācijas apmaiņai un pārrunām par noziedzības tendencēm, lai noteiktu noziegumu apkarošanas stratēģijas. - Sniegt policijas ieteikumus Padomei saistībā ar attiecībām ar policiju (vispārējs termins), nodrošināt to ieviešanu un sekot līdzi attīstībai. - Palīdzēt sasniegt augstus Eiropas policijas sistēmu standartus, kas attiecas uz likumiem un demokrātiskiem principiem. Kopenhāgenas sanāksmē 2002. gadā tika panākta vienošanās arī par kopīgu operāciju sagatavošanas, ieviešanas un turpināšanas metodiku. Sakot no šī brīža, kopīgas operācijas iesaka „vadošā valsts” uz Eiropola sagatavotas stratēģiskas analīzes pamata; citas ieinteresētās valstis pievienojas operatīvajā grupā; Eiropols sniedz analītisku atbalstu; progresa un galīgie ziņojumi tiek iesniegti TFPC. Joprojām nav pilnībā skaidrs, tiesa, kas atbilst par kopīgu operatīvu darbību sagatavošanu, plānošanu, uzraudzību un izvērtēšanu. Sanāksmē 2002. gada aprīlī TFPC vienojās par „Rīcības komitejas” izveidi, lai nodrošinātu darba turpināšanos ar pietiekami sagatavotām sanāksmēm, rekomendāciju ieviešanas uzraudzību un diskutējamo jautājumu konstatēšanu un ieteikšanu. Rīcības komitejas sastāvā ietilpst TFCP, esošās un nākamās prezidentūras, Eiropola un Padomes Ģenerālsekretāra pārstāvji. Saskaņā ar 2003. gadā notikušās TFCP Romas sapulces domām, Rīcības komitejas loma jānostiprina, piemēram, tai biežāk tiekoties vai atverot tās sesijas dalībvalstu policijas Starptautisko attiecību vienības pārstāvjiem. Nākamā Rīcības komitejas sanāksme paredzēta 2004. gada 30. janvārī. TFPC pieņēmusi ievērojamu skaitu iniciatīvu dažādām darbībām, piemēram, kas attiecas uz eiro aizsardzību, nelegālo imigrāciju, cilvēku tirdzniecību, noziegumiem, kas saistīti ar transportlīdzekļiem un vardarbību pret bērniem. Tiesa, panākta kopēja vienošanās par to, ka šobrīd šīs pūles ES līmenī vēl nav devušas manāmu rezultātu (kaut arī lēmumi par turpmāku sadarbību nelegālās imigrācijas un cilvēku un narkotiku tirdzniecības apkarošanā, kas pieņemti pēdējā TFPC sanāksmē 2003. gada 19. un 20. maijā, ir daudzsološi). Šo efektivitātes trūkumu var skaidrot ar vairākiem faktoriem. Vadošie dalībvalstu policijas ierēdņi parasti nodarbināti ar lielu skaitu dažādu jautājumu, sākot no administratīviem, līdz ļoti politizētiem, tāpēc Eiropas jautājumi ir tikai viena no daudzajām prioritātēm. Turklāt pastāv ievērojamas atšķirības to dalībvalstu policijas pārstāvju kompetencēs, kuri piedalās TFPC darbā. Dažos gadījumos ir skaidrs, ka tas ir viens valsts policijas vadītājs, kurš tiesīgs pieņemt lēmumus par resursu iedalīšanu, kamēr citās dalībvalstīs galvenais policijas pārstāvis TFPC pārstāv decentralizētu valsts policiju. Valstīs, kurās ir federāla sistēma, pārstāvniecība ir samērā sarežģīta. Visbeidzot, pastāv darba ilgtspējības problēma no vienas līdz citai TFPC sanāksmei, kaut arī situācija uzlabojusies līdz ar agrāk minētās Rīcības komitejas izveidi. Organizatoriski vājās puses TFCP problēmas vairo. Faktiski, tā kā parasti notiek tikai viena sanāksme vienas prezidentūras laikā, dienas kārtība kļūst ļoti saspringta, jautājumus sīki pārrunāt trūkst laika. Vēlu iesniegti dokumenti noved arī pie tā, ka delegācijas ir vāji sagatavotas. Vajadzētu norādīt uz to, ka TFPC darbu neatvieglo arī tās atrašanās ārpus Padomes struktūrām. Tik un tā TFPC sanāksmes ir uzlabojušas savstarpējo sadarbību un daudzpusējos kontaktus starp Dalībvalstu galvenajiem policijas ierēdņiem, un to nevajadzētu novērtēt par zemu, jo tikai sanāksmēs viņi sanāk kopā visi. Tā kā tie ir vadošie Savienības policijas ierēdņi, viņiem nozīmīga loma ir dubultā: viņi stāv tuvu ministriem, viņi var ietekmēt politiskos lēmumus, kas skar policijas darbu, turklāt tajā pašā laikā viņu varā ir lemt par policijas resursiem. Kas attiecas uz operatīvās grupas (OG) nākotni, Komisija uzskata, ka nopietni jāapsver tās iekļaušana Padomes struktūrā. Tas OG ļautu piedalīties lēmumu pieņemšanas procesā visos ar to saistītajos jautājumos ES. Kamēr šāda integrācija vēl nav notikusi, OG būtu lielākā vērība jāpievērš kopīgu policijas pasākumu sagatavošanai, plānošanai un norisei prioritārajās jomās. Pēdējā TFCP sanāksmē 2004. gada martā tika pārrunāts dokuments, kas ļautu palūkoties uz Operatīvās grupas nākotni Eiropas Konstitūcijas projekta gaismā. 2.1.4 Eiropas Policijas akadēmija (CEPOL) Tamperē Eiropas Padome lēma par Eiropas Policijas akadēmijas izveidi vecāko tiesībaizsardzības ierēdņu apmācībai, kuras pamatā tiktu liktas valstīs jau esošās apmācības iestāžu iespējas. 2000. gada 22. decembrī Padome pieņēma lēmumu par Eiropas Policijas akadēmijas izveidi[38], ko pēc saīsinājuma no franču valodas pazīst kā CEPOL. 2000. gada 22. decembra Padomes Lēmuma 6. panta 1. paragrāfā noteikts, ka „CEPOL mērķis ir palīdzēt apmācīt dalībvalstu vecākos policijas virsniekus” un „atbalstīt un izveidot kopīgu pieeju galvenajām problēmām, ar kurām dalībvalstis saskaras cīņā pret noziegumiem, noziegumu profilaksē un likumu un sabiedriskās kārtības ievērošanā, sevišķi kas attiecas uz šo problēmu starptautisko raksturu”. CEPOL galvenie mērķi un uzdevumi ir uzlabot citu dalībvalstu nacionālo policijas sistēmu un Eiropola zināšanas, pārrobežu sadarbību Eiropas Savienības teritorijā; nostiprināt zināšanas par starptautiskajiem instrumentiem, sevišķi tiem, kas Eiropas Savienības līmenī noziegumu apkarošanas un novēršanas jomā jau pastāv; nodrošināt piemērotu apmācību, sevišķi iekšlietu sistēmas aizsardzībā un tiesībās uz aizsardzību; kā arī veicināt sadarbību ar citām policijas apmācības iestādēm. Lai savus mērķus sasniegtu, CEPOL drīkst izmantot dažādus pasākumus, galvenokārt apmācības sesijas vecākajiem policijas virsniekiem, kas balstītas uz kopīgiem standartiem; dot ieguldījumu harmonizētu programmu izveidē, kas palīdzētu izstrādāt piemērotas dziļas apmācības programmas; izstrādāt programmas un apmācīt instruktorus; izplatīt labāko praksi un pētniecības atklājumus; izstrādāt apmācības programmas un apmācīt policijas spēkus Eiropas Savienības vajadzībām, kā arī dalībvalstu policijas iestādēm, lai sagatavotos nemilitārai krīžu vadībai, veicināt attiecīgas izmaiņas un policijas virsnieku iemaņas apmācības kontekstā. CEPOL drīkst sadarboties ar Eiropas dalībvalstu un citu valstu policijas apmācības iestādēm. Sevišķi infrastruktūras pieejamība būtu nodrošināma vecākajiem policijas ierēdņiem no Islandes un Norvēģijas, būtu jāapsver iespēja ierēdņus ielaist Eiropas institūcijās un citās Eiropas Savienības organizācijās. Saskaņā ar Padomes Lēmumu par tās radīšanu līdz 2003. gada beigām CEPOL Padomei iesniedz ziņojumu par tās darbību un nākotnes plāniem. Tā kā Padomes 2000. gada 22. decembra Lēmumā netika paredzēts ne juridiskais statuss, ne budžets, CEPOL darbības sākums bija grūts. Pirmā pastāvēšanas gada laikā tai nebija ne sekretariāta, ne budžeta, tā kā ar lēmumu sekretariāta atrašanās vieta provizoriski tika noteikta Kopenhāgenā, tā turpināja saskarties ar administratīvām grūtībām, trūka arī darbinieku. Jebkāds CEPOL darbības izvērtējums jābalsta uz šī grūtā sākuma fona. Sasniegtais progress ir ievērojams. Laikā kopš 2001. gada CEPOL piedāvā arvien lielāku skaitu dažādu kursu, sākot no 10 2001. gadā līdz 38 2003. gadā, tiek aptverts arvien plašāks spektrs jautājumu, sākot no terorisma apkarošanas līdz sabiedriskajai kārtībai un robežkontrolei. CEPOL izveidojis arī savu mājas lapu internetā un, kas svarīgāk, Eiropas Policijas mācību tīklu (EPLN), kas ir jauns instruments un piedāvā virtuālu policistu apmācību internetā. Komisija EPLN izveidi atbalstījusi, piešķirot tai programmu OISIN un AGIS līdzekļus. Eiropas Padome savā sanāksmē, kas notika 2003. gada 13. decembrī Briselē, vienojās par vairāku Eiropas institūciju, ieskaitot CEPOL galvenajiem birojiem (Lielbritānijā). Tā kā Paziņojums tiek sniegts pēdējos tā pieņemšanas etapos, patlaban tiek diskutēts par divām ar CEPOL saistītām iniciatīvām: Īrijas priekšlikumu papildināt Padomes 2000. gada 22. decembra Lēmumu, lai CEPOL noteiktu juridisku statusu[39], un Lielbritānijas, kas paredz CEPOL galveno mītni izvietot Bramšilā[40]. Šo divu iniciatīvu pieņemšanai CEPOL tuvākajā laikā vajadzētu palīdzēt pārvarēt divas galvenās problēmas. Tomēr ir skaidrs, ka šie sākotnējā CEPOL radījušā Padomes lēmuma papildinājumi ir tikai daļējs problēmu risinājums, nepieciešamas tālākas debates par CEPOL nākotni. Ja neskaita specifiskas problēmas, kas saistītas ar CEPOL juridiskā statusa un pastāvīga tās sekretariāta atrašanās vietas trūkumu, tā darbā kļūst redzamas arī dažas strukturālas problēmas. Šīs problēmas saistītas galvenokārt ar atsevišķu policijas skolu nespēju pietiekami labi organizēt kursus un/vai samazinās iespējamo kursantu skaits valodas zināšanu trūkuma dēļ. Dažās kandidātvalstīs jāsastopas arī ar finansiālām grūtībām, kas ierobežo to dalību CEPOL pasākumos. Iepriekš apkopotās strukturālās problēmas ir nepārtrauktu diskusiju un spriedumu objekts CEPOL ietvaros. Vajadzība ES policijas darbiniekiem nodrošināt labāku valodu apmācību tiek atzīts un ar to tiks strādāts, vismaz daļēji, EPLN ietvaros. Tik un tā tas paliek viens no lielākajiem šķēršļiem sadarbības uzlabošanā policijas apmācībā un šī joma būtu uzskatāma par prioritāti. Pašam faktam, ka dažādām ES policijas skolām ir atšķirīgas pieejas apmācībā, problēmas radīt nevajadzētu. Tomēr, lai visas ES teritorijā nodrošinātu minimālo policijas izglītības līmeni, ir vajadzīga kopīga metodika un kvalitātes standarti, vismaz tajās jomās, kur pastāv kopīgas intereses un policistiem, kas tajās tieši iesaistīti. Ja runā par nākotni, CEPOL galveno uzmanību vajadzētu pievērst kopīgiem mācību plāniem un metodēm prioritārajās policijas savstarpējās sadarbības jomās, ko tad arī visu valstu policijas skolās vajadzētu mācīt vienādi. Lai kārtīgi pildītu savu lomu, CEPOL vajadzīgs juridisks statuss, pietiekami nokomplektēts sekretariāts un finansējums no ES budžeta. 2.1.5 Citi ESL 30. pantā minētie jautājumi 2.1.5.1 Izmeklēšanas metodes Darbā ar noziegumiem policijai ir dubultas funkcijas: no vienas puses, tā ievāc informāciju, kas ļauj atklāt noziegumus un sabiedriskās kārtības apdraudējumus, no otras puses, tā izmeklē noziegumus un sniedz atbalstu tiesu iestādēm to veiktajās izmeklēšanas darbībās. Lai šos uzdevumus veiktu, policija izmanto dažādas izmeklēšanas tehnikas. ESL 30. panta 1. punkta d) daļa paredz, ka kopīgas darbības policijas sadarbībā ietver “kopīgu noteiktas izmeklēšanas tehnikas izvērtēšanu saistībā ar nopietnām organizētas noziedzības formām”. Vīnes Rīcības plānā prasīts, lai šāda izvērtēšana notiktu divu gadu laikā pēc ESL stāšanās spēkā. Tomēr, kaut arī kopīgas vadlīnijas ir izstrādātas Eiropola ietvaros, piemēram, ziņotāju izmantošana vai kontrolēta nodošana, tās ir tikai vadlīnijas un dalībvalstīm ievērot tās nav obligāti. Līdz šim vispārēji pieņemtas ESL 30. panta 1. punkta d) daļa interpretācijas ES līmenī nav. ESL 30. panta 1. punkta a) daļā skaidri parādīta atšķirība starp “noziedzīgu nodarījumu novēršanu, atklāšanu un izmeklēšanu”. Tam vajadzētu nozīmēt, ka atklāšana un izmeklēšana nav viens un tas pats. Jāsecina, ka “noteiktas izmeklēšanas metodes”, par kurām runāts 30. panta 1. punkta d) daļā, ir metodes, ko tiesībaizsardzības iestādes izmanto, lai atklātu pēdas, kas avarētu vest pie kriminālas aktivitātes atklāšanas, kā piemērus var minēt riska analīzi, profilēšanu un naudas pārvedumu novērošanu. Šādas tehnikas kā instrumenti nopietnu ar narkotiku tirdzniecību un naudas atmazgāšanu saistītu noziegumu atklāšanā ir izrādījušās iedarbīgas[41]. Komisija tāpēc uzskata, ka būtu patiešām noderīgi iegūt šādu tehniku vispārēju novērtējumu no ekspertu viedokļa, lai redzētu, kuras no tām ir uzskatāmas par „labu” vai „vislabāko” praksi noteiktās situācijās. Komisija uzskata arī, ka būtu ieteicams neaprobežoties ar noziegumu atklāšanā izmantoto izmeklēšanas tehniku izvērtēšanu, bet pievērsties arī tām, kas ir sevišķi noderīgas nopietnu noziegumu izmeklēšanā. Šādu metožu piemēri ir tie, kas tiek izmantoti informācijas ievākšanā un apstrādē (piem., darbs ar ziņotājiem, uzraudzība, kontrolēta nodošana, slepenas operācijas, meklēšanas un aizturēšanas), kā minēts Konvencijā par savstarpēju palīdzību un sadarbību starp muitas pārvaldēm[42] un Konvencijā par savstarpēju juridisku palīdzību krimināllietās[43]. Citi piemēri būtu jāņem no izmeklēšanas prakses, piemēram, darbs ar nozieguma vietām. Konvencijas par Eiropas nākotni izveidotā Konstitucionālā līguma projektā 30. (1) (d) panta teksts ir nedaudz modificēts. Tajā nav runa par „kopīgu izmeklēšanas tehniku izvērtējumu”, bet par iespēju izveidot likuma struktūru, kas ļautu izveidot „pasākumus, kas saistīti... ar kopīgām izmeklēšanas tehnikām nopietnu organizētās noziedzības formu atklāšanai”. Pēc Komisijas viedokļa, lai atklātu nopietnas noziedzības formas, Padomes mērķis tagad būtu piekrist pārbaudītu izmeklēšanas tehniku izmantošanai visā ES teritorijā. Komisija domā, ka tomēr nevajadzētu aprobežoties ar šādu tehniku izmantošanu tikai noziegumu atklāšanā, bet arī profilaksē un izmeklēšanā. Visbeidzot, Komisija uzskata, ka ir noderīgi nedaudz pievērsties DNS datu izmantošanai noziegumu atrisināšanā. Pēdējos gados dažās dalībvalstīs gūti ievērojami panākumi noziegumu ātrākā atklāšanā vai vispār atklāšanā izmantojot uzkrājušās DNS datubāzes. Savienības spējas atklāt noziegumus labāk un ātrāk ievērojami nostiprinātos, ja šādas datubāzes tiktu izveidotas visās dalībvalstīs. Jāparūpējas, lai visās dalībvalstīs un ES pilnībā tiktu ievēroti personas datu aizsardzības likumi. Ja dalībvalstu tiesībaizsardzības iestādes varētu salīdzināt DNS datus, Savienības iespējas atrisināt noziegumus turpmāk palielinātos. 2.1.5.2 Tiesu medicīnas zinātne Tiesu medicīnas zinātne aplūko noziegumu vietas, materiālo pierādījumu ieguvi, laboratorijas pētījumus, atklājumu interpretāciju un secinājumu nodošanu izlūkošanas un izmeklēšanas vajadzībām, vai pierādījumiem tiesā. Dažādās tiesu medicīnas ekspertīzes jomas ietver toksikoloģiju, seroloģiju, DNS analīzi, pēdu pētīšanu (piemēram, degšanas atliekas, stiklus, krāsa, šaušanas pēdas), zināšanas par ieročiem un ballistiku, rokrakstu un dokumentu izpēti, pirkstu nospiedumus, dažādus nospiedumus un švīkas (piemēram, pēdas no darbarīkiem, kurpju nospiedumi), audio, video un datoru analīzi, izmeklēšanu, nozieguma vietas izpēti un patoloģisko anatomiju. Visu šo pasākumu galamērķis ir palīdzēt atklāt patiesību krimināllietās. Tāpēc ir būtiski, lai nozieguma vietas izpēte tiktu veikta ļoti kvalitatīvi, to darītu neatkarīgas, objektīvas un spriestspējīgas personas. Eiropā katru gadu attiecīgās laboratorijas veic tūkstošiem gadījumu izpēti, t.i., izpēti, kas saistīta ar atsevišķiem noziegumiem atšķirīgās noziegumu vietās. Ja neskaita lietu izpēti, laboratorijas nodarbojas arī ar citiem pasākumiem, piemēram, zinātniskiem pētījumiem vai izglītību un apmācību. Lielākā daļa krimināllaboratoriju pieder policijas organizācijām, tās var būt arī publiskas laboratorijas, kas cieši sadarbojas ar likumsargāšanas iestādēm. Kopš 1990. gadu sākuma galvenās Eiropas krimināllaboratorijas apmainās zināšanām Eiropas Tiesu medicīnas zinātņu institūtu tīklā (ENFSI). Patlaban ENFSI biedri ir 49 laboratorijas no 33 valstīm. ENFSI Konstitūcija saka, ka tās mērķis ir "nodrošināt, lai tiesu medicīnas zinātne un tās attīstība visā Eiropā kalpotu par paraugu pasaulē" . ENFSI savus mērķus sasniedz, izmantojot 15 ekspertu grupu sanāksmes. Šīs grupas nodarbojas ar visiem noziegumu vietu izpētes aspektiem. Pēdējos gados dalībvalstu krimināllaboratoriju sadarbība Eiropas Savienības mērogā gan savā starpā, izmantojot ENFSI, gan ar citām Eiropas valstīm ir ievērojami paplašinājusies. Lielākajā daļā valstu, ieskaitot dalībvalstis, pastāv tikai dažas formālas kvalitātes standartu prasības, kas attiecas tieši uz krimināllaboratorijām. Tas asi kontrastē ar situāciju pārtikas un dzērienu jomā, gaļas izstrādājumu kontrolē, jaunu medikamentu izstrādē, dzeramā ūdens pārbaudēs u.tml. Visās šajās jomās pastāv formālas institūcijas, kuras atbild par kvalitātes standartu ievērošanu un nodrošina, lai laboratoriju rezultātus nevarētu apšaubīt un tie būtu ņemami par pamatu tālejošiem lēmumiem. Pirmais būtiskais solis krimināllaboratoriju darba kvalitātes uzlabošanā ES būtu pieprasīt konkrētas kvalitātes prasības. Kopš 1980. gada plaši pieņemts veids, kā uzlabot noteiktas laboratorijas darba kvalitāti, t.i., prasīt kvalitātes nodrošināšanas sistēmā ievērot vispārpieņemtus standartus. Šādi standarti pastāv jau daudzus gadus un aptver visus organizatoriskos un tehniskos aspektus, kādi vien vajadzīgi, lai garantētu noteiktu kvalitātes minimumu. Krimināllaboratorijām ieteicamie standarti ir NEN-EN-ISO/IEC 17025, standarts, kurš nav paredzēts tikai krimināllaboratorijām, un ILAC-G19:2002, kas paskaidro 17025 attiecībā uz krimināllaboratorijām. Šāda pieeja ir daudz iedarbīgāka un efektīvāka nekā vienkārša metožu harmonizācija. Kvalitātes nodrošināšanas sistēmas ieviešana ir dārga un prasa daudz laika. Šī iemesla dēļ prātīgi ir laboratorijām dot pieņemamu laiku, lai tās varētu pārkārtoties atbilstoši standartiem. Paralēli šim kvalitātes nodrošināšanas sistēmas ieviešanas (un akreditācijas) darbam krimināllaboratorijās, policija un tiesu iestādes būtu jāstimulē sadarboties tikai ar „akreditētām” laboratorijām. Līdz šim tikai 6 laboratorijās – ENFSI dalībniecēs (visas no ES dalībvalstīm) – ir formāli atzīta kvalitātes nodrošināšanas sistēma, kas balstīta uz minētajiem standartiem. Pirmais būtiskais solis krimināllaboratoriju darba kvalitātes uzlabošanā visās ES laboratorijās ir uz šiem diviem standartiem balstītas kvalitātes nodrošināšanas sistēmas ieviešana, ko atzītu attiecīgās valsts akreditācijas iestādes (pieņemot, ka šī valsts iestāde ietilpst starptautiskās akreditācijas un sertifikācijas tīklā). Savienībā ENFSI ir izveidojusies kā noderīga sadarbības organizācija tiesu medicīnas jomā. Tā kā tajā ietilpst arī biedri, kas nav Eiropas Savienībā, ES nav iespējams izmantot ENFSI kā oficiālu iestādi, kas pārstāvētu tās intereses tiesu medicīnas zinātnē. Tas nozīmē, ka būtu ieteicams Eiropas Savienībā ietilpstošajiem ENFSI biedriem izveidot formālu apakšgrupu ENFSI ietvaros, ar ko tad arī formāli varētu kontaktēties Eiropas Savienība. ES līmenī pastāv tikai divi instrumenti, kas saistīti ar tiesu medicīnas zinātni: 1997. gada 9. jūnija Padomes Lēmums[44] un 2001. gada 25. jūnija Padomes Lēmums šajā pašā jautājumā[45]. Šie divi instrumenti juridiski nav saistoši. Vairāki kopīgi OISIN programmas ietvaros finansēti projekti vērsti uz kopēju kvalitātes standartu ieviešanu krimināllaboratorijām. Šo pētījumu rezultāti varētu būt noderīgi ES līmenī. Komisija ierosina šos rezultātus apkopot un tos iesniegt Padomes Policijas sadarbības darba apspriešanai un tālākam darbam. 2.1.6 Citi jautājumi par policijas sadarbību 2.1.6.1 Terorisms Nepieciešamība apkarot terorismu vispārīgi ir aprakstīta ESL 29. pantā. Terorisms ir īpašs smago noziegumu veids. Paziņojuma mērķis nav apskatīt atsevišķus noziegumu veidus. Tomēr kopš 2001. gada 11. septembra notikumiem visvairāk uzmanības tiek veltīts cīņai pret terorismu, un Savienība ir bijusi iniciatore vairākiem pasākumiem, tostarp policijas sadarbības jomā, lai veicinātu dalībvalstu tiesībsargājošo dienestu sadarbību. Tādēļ paziņojums par policijas sadarbību būtu nepilnīgs, ja sadarbība šajā jomā netiktu vispārīgi analizēta. Valstu pretterorisma pasākumi galvenokārt balstās uz sadarbību starp izlūkošanas dienestiem, policijas dienestiem un tiesu iestādēm. Tās dalībvalstis, kurām parasti ir nācies saskarties ar starptautiskā terorisma draudiem, ir izveidojušas izlūkošanas dienestus policijas ietvaros, kas ir darbības centrs cīņai pret terorismu. Šajās valstīs izlūkošanas dienesti, kas pieder pie policijas, parasti nodarbojas ar teroristu draudiem, savukārt tradicionālie izlūkošanas dienesti vairāk velta uzmanību draudiem no ārienes, kas apdraud valsts drošību. Dalībvalstīs, kuru vēsturē nav bijuši ar iekšējo terorismu saistīti notikumi, drošības un izlūkošanas dienesti ir atbildīgi par izlūkošanas datu vākšanu, analīzi un izplatīšanu. Tādējādi Savienībā ir izšķiramas divas atšķirīgas sadarbības koncepcijas, kas lielā mērā nosaka institucionālo struktūru spēju vadīt sadarbību, lai efektīvi cīnītos ar terorismu: viena no koncepcijām ir sadarbība starp policijas dienestiem, otra – starp drošības/izlūkošanas dienestiem. Lai cīnītos pret terorismu, dalībvalstu izlūkošanas dienesti jau labu laiku ir neformāli sadarbojušies tā sauktā “Bernes Kluba” ietvaros, kurā piedalās arī dažas citas Eiropas valstis. Šī sadarbība ir balstīta uz savstarpēju uzticēšanos un elastīgumu. Pēc 2001. gada 11. septembra dalībvalstu izlūkošanas dienesti, ievērojot Eiropadomes 2001. gada 21 septembra secinājumus, ir pastiprinājuši pretkoordināciju Bernes kluba “Pretterorisma grupā” (CTG), kas apvieno izlūkošanas dienestu pretterorisma speciālistus. Policijas dienesti šajā grupā nepiedalās. Institucionālā pretterorisma sadarbība Savienībā trešajā pīlārā tiek koordinēta Padomes Terorisma darba grupā (TWG). Dažas TWG delegācijas pārstāv “policijas izlūkošanas dienestus”, citas – drošības/izlūkošanas dienestus, vēl citas – abus minētos dienestus. Šis neviendabīgais delegāciju salikums ir viens no faktoriem, kas kavē sadarbību, jo trūkst savstarpējas uzticēšanās starp dažādajiem dienestiem. Arī Eiropols piedalās grupā. Attiecībā uz Eiropola lomu ES pretterorisma politikā dalībvalstu policijas un izlūkošanas dienesti bieži uzskata, ka Eiropolam nepietiek pilnvaru, lai īstenotu vadību šajā jomā, un ka tā informācijas apmaiņas sistēma ir pārāk neelastīga. Jo īpaši izlūkošanas dienesti vēl joprojām nelabprāt pieņem Eiropolu kā partneri. Visas operatīvās informācijas un izlūkošanas datu sniegšana Eiropolam, ko veic dalībvalstis, ir viens no pasākumiem, ko Komisija noteikusi savā rakstā Eiropas Padomes sanāksmei, kura veltīta pretterorisma sadarbības uzlabošanai ES[46] un kura, reaģējot uz teroristu uzbrukumiem Madridē, notika pēc nedēļas Briselē 2004. gada 19. martā. Ņemot vērā iepriekšminēto, tomēr jāapzinās, ka sadarbība Savienībā attiecībā uz pretterorisma pasākumiem pēc 11. septembra ir uzlabojusies. 2001. gada 20. septembrī notika īpaša Padomes tieslietu un iekšlietu sanāksme. Tajā apstiprināja virkni svarīgu pasākumu, kuru mērķis bija veicināt Savienības efektivitāti, lai risinātu problēmas, censtos uzlabot tiesu iestāžu sadarbību, policijas sadarbību, terorisma finansēšanas apkarošanu, robežu pārbaudi, aviācijas un jūras drošību un sadarbību ar ASV (kuras rezultātā starp Eiropolu un Amerikas policijas dienestiem tika noslēgti nolīgumi par personas datu vai sadarbības koordinatoru apmaiņu). Attiecībā uz policijas sadarbību liels progress tika panākts, vienojoties par konkrētiem pasākumiem, lai uzlabotu attiecības starp policijas spēkiem, Eiropolu un dalībvalstu izlūkošanas dienestiem. Šajā kontekstā ir svarīgi atzīmēt pretterorisma ekspertu grupas izveidi (“Pretterorisma taktiskā grupa”) Eiropolā; starptautisko grupu izveidi informācijas vākšanai un apmaiņai par teroristiem; Pretterorisma vienību un policijas izlūkošanas dienestu vadītāju sanāksmes, kontroles pastiprināšanu uz ārējām robežām un drošības prasību paaugstināšanu lidostās un lidmašīnās; un teroristu profilu izveidi. Turklāt ES Policijas vadītāju taktiskā grupa vienojās par uzlabojumiem informācijas apstrādē un sadarbībā starp intervences vienībām. Tiesu un policijas sadarbības jomā 2002. gada 13. jūnijā Padome pieņēma Pamatlēmumu par cīņu pret terorismu[47], kura mērķis ir teroristu veikto pārkāpumu definīciju tuvināšana visās dalībvalstīs un vienota sodu un sankciju pamata ieviešana. Eiropas aresta ordenis[48], kura mērķis ir veicināt personu izdošanu starp dalībvalstīm, ir vēl viens jauns instruments, kas aizvietos esošos instrumentus. Cita starpā tas ietver teroristu veiktos pārkāpumus un noziegumus. Turklāt 2002. gada februārī izveidoja Eurojust[49], kas apvienoja prokurorus un maģistrātus vai tiesībaizsardzības iestāžu vadītājus, kuriem ir vienāda kompetence. 2002. gada 28. novembrī Padome pieņēma Lēmumu[50], ar ko izveido mehānismu tiesu sistēmu novērtēšanai un to īstenošanai valstu līmenī cīņā pret terorismu. 2002. gada 19. decembrī tika pieņemts Padomes Lēmums par īpašu pasākumu īstenošanu policijas un tiesu sadarbībai cīņā pret terorismu[51]. Tomēr, kā apliecināja uzbrukumi Madridē, terorisms joprojām ir nopietns drauds ES drošībai. Kā norādīts Komisijas atbildē par Eiropas Drošības stratēģiju attiecībā uz terorisma apkarošanu[52], “terorisms rada izaicinājumu galvenajiem ES mērķiem, kas saistīti ar cilvēku, preču, pakalpojumu un kapitāla brīvu kustību un pamatoti liecina par būtisku saikni starp iekšējo un ārējo drošību”. Tādēļ ir jāveic efektīva koordinēšana, lai efektīvāk apkarotu terorismu ES. Ņemot vērā iepriekšminēto, ir svarīgi uzlabot koordinēšanu starp visiem Padomes struktūru dienestiem, kas ir iesaistīti cīņā pret terorismu. Pirmais solis būtu panākt, ka visās TWG delegācijās tiek iekļauti abu veidu izlūkošanas dienesti (policijas un tādi dienesti, kas nepieder policijai) un stiprināt Eiropola lomu ES pretterorisma politikā. Vēlāk būtu nepieciešams tuvināt Bernes kluba CTG Padomes Terorisma darba grupai un COTER. Eiropolu vajadzētu pārveidot par izlūkošanas centru, tostarp paredzot vienotas datubāzes izveidi par terorismu, kas ietvertu datus par personām, notikumiem, rādītājiem un operācijām un kas pilnībā atbilstu Eiropola Konvencijas datu aizsardzības noteikumiem. Pēdējā laikā sasniegti lieli panākumi, jo Eiropolam ir dota iespēja palīdzēt starptautiskajām īpašajām ( ad hoc ) grupām informācijas vākšanā un apmaiņā par terorismu, un rezultātā Eiropols tiks savienots ar BDL tīklu, tiklīdz tas īstenos drošības pasākumus un nodrošinās atbilstību Eiropola Konvencijai. Padomes ieteikumam par starptautisko grupu izveidi informācijas vākšanai par teroristiem[53] būtu jāpiešķir juridiski saistoša instrumenta statuss. Kā norādīts iepriekšminētajā Komisijas rakstā par terorisma apkarošanu, ir sniegti labi argumenti, lai uzlabotu pretterorisma pasākumu koordinēšanu ES institūcijās (ņemot par piemēru ES draudu novērtējumu uzskaitījumu, ko veido TWG un COTER vai abu šo darba grupu kopīgas sanāksmes) un pastiprināt Terorisma darba grupas lomu ES politikas veidošanā. Pats par sevi saprotams, ka visiem pasākumiem, kas paredzēti šajā nodaļā, vajadzētu pilnībā atbilst esošajiem likumiem par personas datu aizsardzību. 2.1.6.2 Citi jautājumi, kas saistīti ar policijas sadarbību Sabiedriskā kārtība un drošība augsta līmeņa sanāksmēs Pēc vardarbīgajām demonstrācijām Eiropadomes sēžu laikā Nicā un Gēteborgā un jo īpaši pēc G-8 sanāksmes Dženovā 2001. gada jūlijā pieauga bažas par policijas spēku iespējām nodrošināt sabiedrisko kārtību un drošību, vienlaikus ievērojot pamattiesības. 2001. gada 13. jūlijā notika īpaša Padomes tieslietu un iekšlietu sanāksme, kurā tika izskatīts šis jautājums. Tajā vienojās par virkni pasākumu, kas novērstu vardarbīgas nekārtības augsta līmeņa sanāksmju laikā, starp kurām jāmin pastiprināta sadarbība policijas jomā, informācijas apmaiņa, vienlaikus ievērojot personas datu aizsardzības tiesības, robežu šķērsošana, tiesu iestāžu sadarbība un organizēšana. Tajā pašā laikā Padome uzsvēra nepieciešamību nodrošināt, ka pilsoņi var realizēt savas tiesības brīvi izteikt savu viedokli un miermīlīgi pulcēties apstākļos, kas neapdraud viņu, citu cilvēku vai īpašuma drošību. Tā ieteica veidot konstruktīvu dialogu starp publisku demonstrāciju organizētājiem un valsts varas iestādēm, kā arī veidot ciešus starptautiskus sakarus, lai nodrošinātu, ka vardarbīgi grupējumi neizmantotu likumīgi rīkotas demonstrācijas un nekaitētu to dalībniekiem. ES Policijas taktiskās grupas vadītāji ieteica Padomei izveidot ekspertu grupu, kuru uzdevums bija izveidot vienotu rokasgrāmatu policijas un institūciju lietošanai, gatavojoties augsta līmeņa sanāksmēm. Grupas darba rezultātā tika izveidota Rokasgrāmata. Turklāt Padome ir pieņēmusi virkni instrumentu, lai veicinātu policijas sadarbību citās jomās. Daži no šiem instrumentiem ir juridiski saistoši, piemēram, Padomes 2002. gada 25. aprīļa Lēmums par drošību saistībā ar futbola mačiem starptautiskā mērogā[54], Padomes 2002. gada 13. jūnija Lēmums, ar ko izveido valstu kontaktpunktu tīklu attiecībā uz personām, kas atbildīgas par genocīdu, kara noziegumiem un noziegumiem pret cilvēci[55], un Padomes 2002. gada 28. novembra Lēmums, ar kuru izveido tīklu amatpersonu aizsardzībai[56]. Tomēr ir pieņemti vairāki dokumenti, kuri nav juridiski saistoši. Juridiski nesaistošu instrumentu izplatīšana ir viens no faktoriem, kas ietekmē policijas sadarbību ES, kura tiks sīkāk iztirzāta nākamajā nodaļā. 2.1.6.3 ESL 32. pants Šis pants nosaka, ka “Padome nosaka nosacījumus un ierobežojumus, saskaņā ar kuriem 30. un 31. pantā minētās iestādes var darboties citas dalībvalsts teritorijā saziņā un saskaņā ar tās valsts institūcijām”. Vīnes Rīcības plānā šo pantu min kā jomu, kurā jāpanāk progress divus gadus pēc ESL stāšanās spēkā, “ņemot vērā Šengenas acquis ”. Tajā uzsvērts, ka kopējas struktūras ieviešana šāda veida operācijām ir viena no policijas sadarbības prioritātēm, turklāt šī struktūra var būt elastīga. Līdz šim 32. pants netika izmantots par juridisko pamatu likumdošanas iniciatīvām vai iniciatīvām. Tomēr ir pieņemti lēmumi, kas ietver šī panta jēgu, piemēram, 2000. gada Konvencija par savstarpēju juridisku palīdzību krimināllietās un 2002. gadā pieņemtais Pamatlēmums par kopīgām izmeklēšanas grupām[57]. Abi šie dokumenti nosaka nosacījumus un ierobežojumus, saskaņā ar kuriem policija var darboties citas dalībvalsts teritorijā. Kā papildu piemēri jāmin iniciatīvas, kas pieņemtas, lai paplašinātu Šengenas Konvencijas (par novērošanu citas valsts teritorijā un tūlītēju pakaļdzīšanos) 40. līdz 43. panta lietojumu un darbības jomu. Turklāt vairāki divpusēji līgumi, kas noslēgti saistībā ar Šengenas Konvenciju, paplašina amatpersonu pilnvaras, lai tie varētu darboties citas dalībvalsts teritorijā. Ņemot vērā savu iespējamo nozīmi policijas operatīvajā sadarbībā un tā kā Vīnes Rīcības plānā tā ir minēta kā galvenā prioritāte, Komisija uzskata, ka ir svarīgi nodrošināt, ka Padome apspriež iespējamos šī panta īstenošanas veidus. Konkrēts piemērs nepieciešamībai izvirzīt skaidrus nosacījumus dalībvalstu dienestu operācijām citas dalībvalsts teritorijā ir diskusijas par labāku sadarbību starp policijas intervences vienībām un arī starp intervences vienībām, kas nodarbojas ar kodolbioloģisko aizsardzību, kodolaizsardzību, ķīmisko un radioloģisko aizsardzību. Nākotnes krīzes situācijās, iespējams, būs nepieciešams, lai kāda dalībvalsts darbojas un, iespējams, lieto spēku kādas citas dalībvalsts teritorijā. Raugoties no pārrobežu sadarbības uzlabošanas viedokļa, šāda nepieciešamība var rasties tajos dalībvalstu reģionos, kuriem ir kopīgas robežas (vēlreiz skatīt par Šengenas sadarbību). Būtu lietderīgi šajās diskusijās ietvert kopēja modeļa izveides iespēju pārrobežu sadarbībai, pamatojoties uz atsevišķu dalībvalstu pozitīvo pieredzi, kā arī esošajiem divpusējiem policijas sadarbības nolīgumiem. Šajā sakarā jāmin nesen pārrunātais divpusējais policijas sadarbības nolīgums starp Austriju un Vāciju, jo tas simbolizē nozīmīgu soli uz priekšu, salīdzinot ar situāciju, kas pastāvēja līdz tam. Starp nolīgumā ietvertajiem noteikumiem ir paredzēta arī iespēja valstu iestādēm atrasties citas dalībvalsts iestādes pakļautībā, lai īstenotu noteiktus piespiedu pasākumus citas dalībvalsts teritorijā, lai piedalītos pasākumos personu un īpašumu aizsardzībai citas dalībvalsts teritorijā, lai nosūtītu DNS profilus un noteiktu to atbilstību, lai paplašinātu un vienkāršotu novērošanu citas valsts teritorijā un tūlītēju pakaļdzīšanos un lai varētu īstenot novērošanu arī personu un īpašuma aizsardzības nolūkos. Pēc Komisijas domām, šis ir daudzsološs piemērs tam, kā vajadzētu attīstīties ES policijas sadarbībai. 2.2 Sadarbība muitas jomā Reizē ar policijas sadarbību 1992. gadā Mārstrihtas līguma starpvaldību daļā tika iekļauta sadarbība muitas jomā. ESL 29. pants paredz ciešāku sadarbību policijas dienestu, muitas iestāžu un citu kompetento iestāžu starpā dalībvalstīs. Lai gan Tamperē izdarītie secinājumi konkrēti neattiecas uz muitu sadarbību, daudzi jautājumi konkrēti saistīti ar muitas kompetences jautājumiem. Dalībvalstu muitas iestādēm ir nozīmīga loma smagu starptautisku noziegumu apkarošanā. Piemēram, narkotisko vielu, ieroču, munīcijas, sprādzienbīstamu vielu nelikumīgas tirdzniecības, kultūras preču zādzību apkarošana, valsts kultūras mantojuma aizsardzību, kuram ir īpaša mākslinieciska, vēsturiska vai arheoloģiska vērtība (LES 30. pants), bīstamo un toksisko atkritumu nelikumīgi pārvadājumi, atomieroču, bioloģisko un/vai ķīmisko ieroču ražošanai paredzēta kodolmateriāla vai materiālu vai iekārtu nelikumīga tirdzniecība. Atšķirībā no policijas sadarbības muitu sadarbībā ir būtisks pirmā pīlārā elements – muitu sadarbība, kas ir atspoguļots, iekļaujot 135. pantu Eiropas Kopienas dibināšanas līgumā. Tāpēc, aplūkojot muitu sadarbību Eiropas Savienībā, ir svarīgi ņemt vērā muitu pienākumu dažādību saskaņā ar dažādiem pīlāriem. Konkrētāki mērķi saistībā ar muitu sadarbību ir noteikti Vīnes rīcības plānā. Veicamie pasākumi ir Konvencijas par savstarpēju palīdzību un sadarbību starp dalībvalstīm (Neapole II)[58] un Konvencijas par informācijas tehnoloģiju izmantošanu muitas nolūkiem (MIS)[59]. ratifikācija. Lai gan abās Konvencijās ir veiktas izmaiņas, atsevišķās dalībvalstīs joprojām vēl ir jāveic ratifikācijas procedūras. No tām dalībvalstīm, kuras ir ratificējušas konvencijas (pašreiz 13 ir ratificējušas MIS Konvenciju un 10 – Neapole II), neviena pašreiz nepiemēro konkrētas sadarbības formas, kas noteiktas Neapole II, un nesniedz informāciju trešā pīlāra MIS datubāzei, neskatoties uz faktu, ka tās, kuras ir ratificējušas, varētu pagaidām piemērot šīs konvencijas. Tāpēc ir par agru spriest, vai konvenciju piemērošana uzlabo savstarpējo palīdzību un sadarbību starp dalībvalstu tiesībaizsardzības pārstāvniecībām. Ir daudz veidu, kā muita sniedz ieguldījumu cīņā ar nelikumīgo tirdzniecību. Viens no tiem ir kopīga informācija un izlūkošana. Šajā jomā MIS Konvencija un trešā pīlāra datubāze veicinās informācijas apmaiņu un izplatīšanu, lai novērstu vai atklātu valsts tiesību aktu pārkāpšanu un izteiktu prasības rīkoties. Komisija (OLAF) ar dalībvalstu atbalstu ir veikusi ievērojamu progresu datubāzes tehniskā izveidē, kura kļuva pilnīgi izmantojama 2003. gada 24. martā. Trešā pīlāra MIS tiks turpmāk papildināta, pievienojot Muitas datņu identifikācijas datubāzi (FIDE). Tā sniegs vērtīgu informāciju muitas iestādēm par fiziskām vai juridiskām personām, kuras ir izdarījušas nopietnus muitas likumpārkāpumus vai arī ir pakļauti šo pārkāpumu izmeklēšanai. 2003. gada 8. maijā Padome pieņēma nepieciešamo MIS Konvencijas Protokola labojumu[60]. Komisija (OLAF) ieguldīja resursus FIDE izveidei un sāka īstenošanas iespējas pētījumus 2003. gadā. Tehniskā izveide tiks iesākta 2004. gadā, tā ka drīzumā darbosies šis vērtīgais trešā pīlāra MIS papildinājums. Neapoles II Konvencija tika parakstīta 1997. gada 18. decembrī. Konvencijas mērķis ir uzlabot muitu sadarbības efektivitāti un tiesībaizsardzību Eiropas Savienībā, novēršot un izmeklējot valsts muitas noteikumu pārkāpumus, iesniedzot apsūdzību un sodot sabiedrības un valsts muitas noteikumu pārkāpšanu. Konvencija nodrošina tādas konkrētas sadarbības formas kā tūlītēja izsekošana, pārrobežu uzraudzība, kontrolēti preču pārvadājumi, slepenā izmeklēšana un apvienotās īpašās izmeklēšanas vienības. Šie īpašie pasākumi tika uzskatīti par būtiskiem vienotā tirgus pabeigšanā un ierastās muitas kontroles atcelšanā uz Eiropas Savienības iekšējām robežām. Lai gan Konvencijas teksts īpaši attiecas uz "muitas pārvaldēm", tās 4. panta 7. punktā ir definētas kā dalībvalstu "muitas pārstāvniecības”, kā arī citas pārstāvniecības, kuru kompetencē ir Konvencijas noteikumu izpilde. Tāpēc Konvencija nodrošina sadarbību starp tiesībaizsardzības iestādēm ar attiecīgu varu rīkoties saistībā ar muitas noteikumu pārkāpšanu, kā tas ir noteikts 4. panta 1. un 2. punktā. Lai palīdzētu praktiski piemērot Konvenciju, Padomes darba grupa muitu sadarbībā (CCWG) 2002. gadā sagatavoja rokasgrāmatu. Šī rokasgrāmata sniedz Konvencijas noteikumu izklāstu un kā tie būtu jāpiemēro. Dalībvalstis ir arī uzsākušas dažādas abpusējas aktivitātes. Kā tika izskaidrots 2.1.1. nodaļā, saskaņā ar Šengenas Konvencijas 39. pantu, ir izveidoti kopīgi muitas/žandarmērijas/policijas darbības centri. Šie kopīgie centri ir izveidoti, lai sekmētu ciešāku darbu un informācijas apmaiņu uz robežas starp attiecīgām iestādēm saistībā ar pārrobežu noziedzību, kontrabandu un nelegālu imigrāciju. Šiem centriem ir būtiska nozīme sadarbības uzlabošanā un savstarpējas izpratnes un zināšanu starp minētajām tiesībaizsardzības pārstāvniecībām attīstībā. Katru gadu dalībvalstis izpilda vismaz četras kopīgas muitas uzraudzības operācijas, bieži ar OISIN atbalstu, un, sākot ar 2003. gadu, AGIS programmas. Pēdējos gados to mērķis ir bijis apkarot tādas kriminālo grupējumu aktivitātes kā "smago" narkotiku, cigarešu un alkohola kontrabandu, un nelikumīga skaidrās naudas plūsmu. Šīs operācijas ir ļoti būtiskas, izdara spiedienu uz kriminālām organizācijām, sniedz labus rezultātus konfiskāciju un pastiprinātas izlūkošanas jomās, vienlaikus darot zināmu muitas lomu sabiedrības aizsardzībā un sniedzot ieguldījumu brīvības, taisnības un drošības jomā. Tās arī uzlabo darba attiecības starp muitas iestādēm ne tikai kopīgi strādājot, bet arī turpmāk uzlabojot konkrētas sadarbības formas, riska profilēšanu un izvērtējot draudus, izstrādājot mērķus un apmainoties ar informāciju. Operāciju ziņojumos ir iekļauti arī ieteikumi uzlabojumiem. Tomēr acīmredzot, plānojot operācijas, ne vienmēr tiek ņemti vērā iepriekšējie ieteikumi. Pēdējos gados īpaša uzmanība tiek veltīta pievienošanās un kandidātvalstu iekļaušanai Eiropas Savienībā. Eiropols tika iesaistīts vairākās operācijās, nodrošinot telpas un iekārtas sanāksmēm un operāciju kontroles centriem, kā arī palīdzot analizēt rezultātus. Turklāt Komisija (OLAF) ir sniegusi ievērojamu tehnisku atbalstu operācijām caur AFSIS (Pretviltošanas informācijas sistēmas) infrastruktūru, garantējot slepenu informācijas apmaiņu, tostarp arī fizisku atbalstu operāciju koordinācijas vienībai (OCU). Komisijas jaunākie pilnveidojumi virtuālai OCU piemērošanai turpmāk palīdzēs samazināt šo operāciju izdevumus un garantēs visu iesaistīto valstu līdzdalību bez fiziskas klātbūtnes. Eiropola līdzdalība ir izrādījusies nozīmīga un tiks pilnveidota nākotnē, īpaši saistībā ar noziegumu analīzi. Eiropola atbalsts operāciju plānošanā un sagatavošanā arī ir joma, kas jāattīsta, jo tā var nodrošināt labāku mērķu izvirzīšanu un garantēt, ka tiek ņemtas vērā pašreizējās tendences un draudi. Kopš ESL stāšanās spēkā, dalībvalstu muitas pārvaldes turpina uzlabot savstarpējo sadarbību. Tās ir izveidojušas operatīvo kontaktpunktu tīklu, lai pilnveidotu informācijas apmaiņu un savstarpējo sadarbību. Šī sadarbība tiks turpmāk uzlabota, kad MIS un Neapoles II Konvencija būs ratificētas un pilnībā piemērota visās dalībvalstīs. Kopīgās operācijas turpina uzrādīt labus rezultātus, lai gan ir nepieciešams ņemt vērā iepriekšējos ieteikumus. Ar mērķi veicināt ciešāku sadarbību, būtu vēlams, ka pārējās tiesībaizsardzības iestādes un Eiropols tiktu pilnībā iesaistīts turpmākajās operācijās. 2003. gada jūlijā Komisija iesniedza ziņojumu par muitas lomu ārējo robežu pārvaldē Eiropas Parlamentam un Padomei[61]. Šis ziņojums aptver gan pirmā, gan trešā pīlāra muitu sadarbību. Tas ieteic darba racionalizāciju pārbaudēs uz ārējām robežām, koncentrējoties uz prioritārām pārbaudēm, izveidojot kopīgu pieeju riska vadībai, veicinot sadarbību un ātru informācijas apmaiņu starp visiem drošības dienestiem, vai iespējamu rīcību saistībā ar iekārtu pieejamību un nepieciešamību pēc attiecīga līmeņa kontroles uz visas Eiropas Savienības ārējās robežas. 2003. gada 4. novembrī ECOFIN Padome sasauca dalībvalstis un Komisiju darbam pie integrētas ārējo robežu pārvaldes, lai nodrošinātu saskaņotu darbību starp dienestiem, kas atbildīgi par personu kontroli, un dienestiem, kas atbildīgi par preču kontroli. Padomē CCWP ir izveidojusi vairāku prezidentūru programmu (18 mēnešu) trešā pīlāra muitu sadarbībai. Saistībā ar šo programmu 2003. gada 2. oktobrī Padome pieņēma rezolūciju, kas pieprasa stratēģiju attiecībā uz muitu sadarbību[62]. Tajā Padome atzīst, ka integrētai pieejai cīņā ar noziedzību, tai skaitā arī ieguldījumam brīvības, drošības un taisnības jomā, cīņā ar terorismu, papildus muitu sadarbībai, būtu jāietver arī cieša un efektīga daudzpusēja sadarbība starp muitu un citām tiesībaizsardzības iestādēm, kā arī ar tādām Eiropas institūcijām kā Eiropols, Eurojust un Komisija (OLAF). 2003. gadā CCWP apstiprināja stratēģiju un ar to saistītu rīcības plānu un tā tiks īstenota Īrijas Padomes prezidentūras laikā. Šie dokumenti paredz sistēmu dažiem turpmākajiem gadiem, kā pilnveidot muitu pārstāvniecību sadarbību. Stratēģija ietver tādus Komisijas ieteikumus ES muitu sadarbības efektivitātes pilnveidei kā, piemēram, pastāvīgas operāciju koordinācijas vienības (OCU) izveidi, kas dalās ar sadarbības koordinatoriem, izveidojot ES nozīmes draudu izvērtējumu un kopīgus riska profilus, kopēju apmācību, apmācību sadarbībā ar policiju, kur tas ir nepieciešams, un iespējamu rīcību saistībā ar iekārtu pieejamību un nepieciešamību pēc attiecīga līmeņa kontroles uz visas Eiropas Savienības ārējās robežas. Joprojām ir būtiski, ka visas dalībvalstis nekavējoties un pilnīgi ratificē Neapoles II Konvenciju. Ir svarīgi, ka minētajās sfērās ciešas saites tiek uzturētas ar attiecīgu darbu pirmā pīlāra muitu sadarbībā. 2.3 OISIN un AGIS programmas kā instrumenti policijas un muitas sadarbības veicināšanai Eiropas Savienībā. 1996. gada 20. decembrī Padome pieņēma Vienoto Rīcību, izveidojot kopīgu apmācības un apmaiņas un sadarbības programmu starp tiesībaizsardzības iestādēm (OISIN Programma[63]). Otrāprogrammas fāze, OISIN II, tika izveidota 2001. un 2002. gada laikā saskaņā ar Padomes 2001. gada 28. jūnija Lēmumu[64]. OISIN II programma kopā ar citām Komisijas vadītajām programmām saskaņā ar VI sadaļu[65], tika aizstāta ar AGIS programmu, kuru noteica ar Padomes 2002. gada 22. jūlija Lēmumu[66] ar mērķi veicināt policijas un tiesas sadarbību krimināljautājumos un atbalstīt praktiķu centienus attīstīt Eiropas politiku šajā sfērā. Laikā no 1999. līdz 2000. gadam Komisija ir atbalstījusi 192 projektus policijas un muitas sadarbības jomā OISIN un OISIN II programmu ietvaros[67]. Veiksmīgu operāciju piemēri ir Viking un TRACK , kuru mērķi attiecīgi bija narkotiku pārvadājumi ar kuģiem un transporta līdzekļu zādzības, kā arī vairāki projekti ar mērķi izveidot kopīgus kvalitātes standartus tiesu medicīnas ekspertīzes speciālistiem nozieguma ainas vadībā. OISIN programmas ir apliecinājušas savu nozīmi, veicinot konkrētu policijas un muitu sadarbību Eiropas Savienībā, un arī ar pievienošanās un kandidātvalstīm. Katrs ieguldītais eiro radīja vidēji divus eiro, sadarbojoties dalībvalstu un pievienošanās un kandidātvalstu tiesībaizsardzības dienestiem. Attiecībā uz AGIS programmu, atsaucoties uz pirmo aicinājumu izteikt priekšlikumus 2003. gada sākumā, tika saņemti 216 priekšlikumi, no kuriem 99 bija policijas un muitu sadarbības projekti. Kopumā Komisija ierosināja kopfinansēt 148 projektus šajā gadā, no kuriem 77 ir policijas un muitu sadarbības projekti. AGIS kopfinansēto projektu ieguldījums ir būtisks objektīvu problēmu risinājumā Eiropas Savienības policijas un muitu sadarbības prioritārās sfērās. Dalībvalstīm un Komisijai ir jāstrādā kopā daudz ciešāk, lai panāktu lielāku AGIS finansējuma efektivitāti šajā jomā. Tāpēc attiecībā uz policijas un muitu sadarbību Komisija ierosina, ka, sākot ar 2004. gadu, AGIS darba programma koncentrēs uzmanību uz ziņojumā noteiktajām prioritātēm. Lielāka saskaņotība dalībvalstu līmenī būtu vēlama tāpēc, lai policijas un muitu izstrādātie projektu priekšlikumi vairāk pievērstos prioritātēm, kas atspoguļotas AGIS darba programmā. Komisija arī izvērtēs, cik lielā mērā ir iespējams turpmāk vienkāršot piemērošanas procedūras, kā arī paātrināt maksājumus. Beigās Komisija izveidos OISIN un OISIN II programmu kopfinansēto projektu ziņojumu katalogu šo gadu laikā. Tas radīs skaidru priekšstatu par sfērām, kur policijas sadarbība ir bijusi vairāk vai mazāk progresīva, kā arī par sfērām, kur ir nepieciešama sadarbība nākotnē. II PRIEKŠLIKUMI SADARBĪBAS UZLABOŠANAI Faktori, kas ietekmē policijas un muitas sadarbību 1.1 Policijas darba būtība Tiesībaizsardzība un sabiedriskās kārtības un drošības uzturēšana ar policijas palīdzību ir tas, kas veido suverēnu valsti, proti, lietot tādas monopoltiesības spēku kā arests, personas aizturēšana un nopratināšana un šaujamieroču izmantošana. No valsts viedokļa raugoties, tāpēc ir saprotams, ka valstis nevēlas pakļauties starptautiskai kārtībai, kas aizskar valsts suverenitāti. No valsts iestāžu puses šāda nevēlēšanās pašlaik ir īpaši attiecībā uz kārtību, kas dod iespēju citu valstu policijai vai pārstāvjiem no starptautiskas organizācijas izpildīt policijas funkcijas šo valstu teritorijā, pat ja objektīvi to klātbūtne ir nepieciešama efektīvākai cīņai ar noziedzību. Papildinot iepriekš minēto, var minēt trīs citus faktorus, kas aizkavē starptautisku policijas sadarbību: dabiska nevēlēšanās dalīties ar informāciju, dažādu policijas dienestu līdzāspastāvēšana dalībvalstīs un fakts, ka turpmāka policijas sadarbības attīstība ir cieši saistīta ar uzlabojumiem tiesu sadarbībā kriminālos jautājumos. Informācijas vākšana un apstrāde ir būtisks policijas darbs, īpaši, lai novērstu, izsekotu un izmeklētu noziegumus. Noziegumu izmeklēšanas panākumi un pēc tam lietas ierosināšana ir atkarīga no ievāktās informācijas kvalitātes, tās analīzes un īpaši novēršot informācijas noplūdi nepilnvarotām personām vai organizācijām. Tas izskaidro dabisko nevēlēšanos dalīties ar informāciju, īpaši ar iestādēm vai personām, starp kurām nepastāv savstarpējas uzticēšanās un paļaušanās. Šāda nevēlēšanās ir redzama ne tikai starptautiskos sakaros, bet arī starp dažādiem policijas spēkiem valstīs (un dažreiz pat vienos spēkos). Tāpēc neoficiāli sakari un sadarbības koordinatori vēl aizvien tiek izmantoti starptautiskai apmaiņai. Savstarpēja uzticēšanās un paļaušanās laika gaitā pakāpeniski pieaugs ilgstošas un padziļinātas sadarbības rezultātā starp oficiālām organizācijām, ko dibinājusi Savienība, piemēram, Padomes darba grupas, Eiropols vai policijas vadītāju darba grupa. Tomēr šā dabiskā procesa attīstība ir ļoti lēna. Tāpēc ir nepieciešams atrast veidus, kā sasniegt progresu daudz ātrāk. Efektīvi veidi, kā veidot uzticēšanās un sadarbības kultūru, ir CEPOL apmācība un Eiropola apzināšanas programma, kura ir jāpaātrina. Pārrobežu sadarbības struktūru paplašināšanai līdz pat visiem Savienības iekšējās robežas reģioniem ir ievērojami jāveicina savstarpēju uzticēšanos un paļāvību. Starptautiska sadarbība ir turpmāk apgrūtināta ar dažādu policijas organizāciju līdzāspastāvēšanu, piemēram, civilā policija, militārā policija, valsts, reģionālā, vietējā policija vai pilnīgi reģionalizēta policija. No organizāciju viedokļa raugoties, ir saprotams, ka vairāku atsevišķu policijas korporāciju līdzāspastāvēšana apgrūtina sadarbību, ieskaitot dalīšanos ar informāciju. Tāpēc dalībvalstis parasti izvēl vienu dienestu, kas ir kompetents visos starptautiskajos sakaros. Ir būtiski, ka katra no dalībvalstīm organizē iekšējo saskaņotību tādā veidā, ka visi attiecīgie dienesti būtu spējīgi piedalīties starptautiskā sadarbībā. Lai uzlabotu informācijas starptautisku apmaiņu, nepieciešams, lai dalībvalstīm ir noteiktas struktūras gan valsts, gan starptautiskā mērogā. Valsts mērogā ir jāpastāv efektīvai informācijas apmaiņas sistēmai, lai sekmētu ātru un drošu informācijas apmaiņu starp visiem attiecīgajiem dienestiem. Tai jāietver arī kriminālanalīzes iespēja valsts mērogā, kuru var atbalstīt un saņemt rezultātus visi dienesti. Kas attiecas uz starptautisku informācijas apmaiņu, ir būtiski, ka visās dalībvalstīs tiek izveidoti centrālie valsts sakarpunkti ( CNCP ). To ieteica jau 1997. gada Rīcības plānā cīņai ar organizēto noziedzību[68] un vēlreiz uzsvēra savstarpējā vērtējuma otrā cikla nobeiguma ziņojumā[69], kas saskaņā ar 5.4.1 punktu secina, ka "starptautiska sadarbība nav sasniegusi pilnību, jo ne visas dalībvalstis ir izveidojušas centrālo sakarpunktu. Īpaši izmeklēšanas sākumposmā, liels tiesībaizsardzības iestāžu daudzums visā Savienībā var padarīt piemērota sadarbības partnera atrašanu par nejaušību." CNCP vajadzētu apkopot ideālā gadījumā vienā birojā Eiropola valsts vienības, Sirene birojus, muitas, Interpola NCB un tiesu iestāžu pārstāvjus. Tās dalībvalstis, kas ir izveidojušas šādus sakarpunktus, ir apliecinājums uzlabotai saziņai starp attiecīgajiem dienestiem un informācijas apmaiņai ar citām valstīm. Trešais faktors attiecas uz starptautisku policijas sadarbību konkrētos izmeklēšanas procesos. Lielākā daļa no policijas lietotajām izmeklēšanas metodēm, piemēram, uzraudzība, pārtveršana, kontrolēti preču pārvadājumi, slepenas operācijas u.c., pieprasa iepriekšēju pilnvaru no tiesu iestādēm saskaņā ar valsts likumdošanu par kriminālizmeklēšanas procedūru. 2000. gada Konvencija par savstarpēju tiesisku palīdzību krimināllietās tiecas vienkāršot vispārējās tiesas iestāžu sadarbības procedūras un veicināt īpašu izmeklēšanas paņēmienu sadarbību. Tikai trīs dalībvalstis tiktāl ir ratificējušas Konvenciju. Šī situācija rada ļoti lielas bažas, jo tā aizkavē Savienību no šī iespējami svarīgā līdzekļa lietošanas. Turklāt uzskata, ka Konvencijas noteikumi attiecībā uz daļu no izmeklēšanas metodēm, iespējams, neizraisīs progresu salīdzinājumā ar pašreiz pastāvošo sadarbību, jo tās piemērošana parasti ir atstāta valsts likumdošanas ziņā. Tāpēc Komisija uzskata par nepieciešamu izvērtēt, cik lielā mērā būtu nepieciešams vienoties par tekstu, kas varētu dot nozīmīgu progresu tiesu sadarbībā attiecībā uz šīm metodēm. 1.2 Stratēģiskās pieejas trūkums Viena no galvenajām problēmām policijas un muitu sadarbībā ES ir acīm redzams stratēģiskas pieejas trūkums. Komisijas progresa paziņojums turpina izsekot tikai to pasākumu attīstību, par kuriem ir vienošanās. Bet fakts, ka iniciatīvas tiesības paliek dalībvalstu ziņā, nozīmē, ka praktiski katra Padomes Prezidentūra nosaka prioritātes saskaņā ar savām prioritātēm. Tas, ka vienprātība vēl aizvien ir galvenais noteikums lēmumu pieņemšanā, vēl vairāk palēnina progresu. Konvencija par Eiropas nākotni izvirza priekšlikumu uzlabotiem lēmumu pieņemšanas mehānismiem, kā arī grozījumus attiecībā uz iniciatīvas tiesībām. Tie ir apskatīti tālāk (skatīt punktu 1.4). Bet, pat ja starpvaldību konference ( IGC ) piekrīt šiem jaunajiem noteikumiem, paies daži gadi, kamēr IGC lēmumus būs ratificējušas visas dalībvalstis. Tāpēc ir būtiski, ka jau pastāvošo lēmumu pieņemšanas procedūru ietvaros pieņemtu darba metodes, kas sekmētu konkrētu un būtisku progresu no šī brīža līdz ratifikācijas procesa beigām. Viens no lielākajiem uzlabojumiem ir konkrētu prioritāšu skaita noteikšana katram gadam, pamatojoties uz daudzgadīgu darba programmu. 2002. gada 22. jūlija Padomes Lēmums pieprasa, ka Vispārējo lietu un ārējo attiecību padome ( GARC ) iesaka Eiropas Padomei pieņemt daudzgadīgu stratēģisku programmu tuvākajiem trīs gadiem.[70] Programmām jābūt balstītām uz kopīgu Padomes Prezidentūras ierosinājumu, apspriežoties ar Komisiju. Ievērojot daudzgadīgo stratēģisko programmu, divām Padomes prezidentūrām, kuras stāsies amatā nākamajā gadā, ir jāiesniedz kopīgs ikgadējās darbības programmas projekts par Padomes aktivitātēm šī gada laikā. Programmas projekts ir jāiesniedz GARC katra gada decembrī. Pašreizējā situācijā progresa paziņojums paliks kā līdzeklis, lai novērotu, kā progress tiek īstenots policijas un muitu sadarbības jomā. Pēdējā laikā vairākas dalībvalstis izskata nepieciešamību pēc objektīvas prioritāšu noteikšanas un darba plānojuma attiecībā uz policijas sadarbību. Piemēram, Beļģija, Luksemburga un Nīderlande ir izstrādājušas priekšlikumu par konkrētām procedūrām objektīvu prioritāšu noteikšanai un ikgadēju un daudzgadīgu darba programmu formulēšanai. Dokumenta mērķis ir arī nodrošināt efektīvu policijas operatīvo sadarbību Savienībā un integrēt šādu sadarbību oficiālā policijas sadarbībā. Jautājums par operatīvu sadarbību ir iztirzāts šī paziņojuma 2.1.3. sadaļā. 1.3 Nesaistošu instrumentu skaita pieaugums Cita problēma trešajā pīlārā ir nesaistošu instrumentu, kā ieteikumi vai secinājumi, skaita pieaugums, ko Padome ir apstiprinājusi vai atzīmējusi. Šo instrumentu veidam ir ierobežota pievienotā vērtība, kas aizņem ievērojamu laiku un resursus un varētu maldināt, jo veidojas dažādas interpretācijas attiecībā uz pienākumam tos īstenot. Pēc Komisijas domām, ja dalībvalstis konkrēto jautājumu uzskata par pietiekami svarīgu, lai tas tiktu apspriests Padomes līmenī, tad diskusijās jānosaka pasākumi, kurus visas dalībvalstis efektīvi izpildīs. 1.4 Trešā pīlāra lēmumu pieņemšanas procedūras Galvenais izskaidrojums lēnajam progresam policijas un muitas sadarbībā dažu pēdējo gadu laikā varētu būt pašreizējie lēmumu pieņemšanas noteikumi Savienībā attiecībā uz ESL VI sadaļā minētajiem jautājumiem. ESL 34. panta 2. punktā ir noteikts, ka Padome var lemt tikai vienprātīgi un tiesības uz likumdošanas iniciatīvu ir jādala starp visām 15 dalībvalstīm un Komisiju. Šī situācija, labākajā gadījumā, rada ilgu un lēnu lēmumu pieņemšanu visos Padomes struktūras līmeņos un tādās iestādēs kā Eiropols, CEPOL un policijas vadītāju darba grupa. Sliktākajā gadījumā, tā rada lēmumu nepieņemšanu vispār vai tādu instrumentu pieņemšanu, kas neuzliek tiesiskas saistības, kā, piemēram, Padomes secinājumi vai ieteikumi. Padomes prezidentvalstis vēlas parādīt, ka to valdījums ir radījis ievērojamu progresu trešā pīlāra jautājumu sadarbībā. 34. panta 2. punktā piedāvātā iespēja ar kvalificētu balsu vairākumu pieņemt Padomes lēmuma īstenošanai nepieciešamos pasākumus, kas veicinātu sadarbību, nekad nav izmantota. Lai uzlabotu sadarbību, ir svarīgi, lai iespējas, kuras piedāvā šis pants, tiek labāk izmantotas. Konvencijā aplūkoja jautājumu par balsošanas procedūrām un iniciatīvas tiesībām attiecībā uz jautājumiem, kas apskatīti VI sadaļā. Tika ierosināts, ka tiesības uz iniciatīvu ir atkarīgas no Komisijas un grupas, kura pārstāv vismaz 25 % dalībvalstu. Konstitūcijas līguma projekts piedāvā ievērojamu uzlabojumu lēmumu pieņemšanas procedūrā par policijas un muitas sadarbību. Kamēr lēmumi par operatīvu sadarbību un lēmumi par vienas dalībvalsts operāciju citas valsts teritorijā joprojām ir atkarīgi no vienprātības, lēmumi attiecībā uz sadarbības mehānismiem (piemēram, Eiropols) jāpieņem ar kvalificētu balsu vairākumu un koplēmumu. Komisija uzskata, ka Konstitūcijas līguma projektā panāktais līdzsvars atspoguļo dalībvalstu un Savienības atbilstošu kompetenci šajā jomā. 1.5 Padomes pieņemto juridisko instrumentu nepietiekama īstenošana Policijas un muitas sadarbības jomā progresu negatīvi ietekmē Padomes pieņemto juridisko instrumentu lēnā un nepietiekamā īstenošana. Piemēri šai problēmai ir 1997. gada Neapoles II Konvencija un 2002. gada septembra protokols, kas paplašina Eiropola kompetenci galvenokārt nelikumīgi iegūtu līdzekļu legalizēšanā. Nevienu no tiem nav ratificējušas visas dalībvalstis. Ņemot vērā lietu vispārējo stāvokli attiecībā uz īstenošanu, Leikenas 2001. gada decembra Eiropas Padome vēlreiz uzsvēra nepieciešamību ātri piemērot valsts tiesību aktus Padomes pieņemtajiem lēmumiem. Tā arī uzsvēra to, cik svarīgi ir iespējami drīz ratificēt Konvencijas, kas parakstītas kopš Māstrihtas Līguma stāšanās spēkā. Šis aicinājums tomēr nav konkrēti iespaidojis tieslietu un iekšlietu jomu. Lai gan pastāv dažādi mehānismi, kā sistemātiski pārbaudīt to, kādā stāvoklī ir Padomes pieņemto juridiski saistošo instrumentu, tkā pamatlēmumu, īstenošana dalībvalstīs, nepastāv standartmehānisms, kā veicināt to īstenošanu. Konstitūcijas Līguma projekta atcelšana nozīmē to, ka nākotnē ierastie noteikumi attiecībā uz pārkāpuma procedūru tiks piemēroti juridiskajiem instrumentiem, kas skar tādus jautājumus, kas pašreiz ir trešā pīlāra jomā. Vienlaikus Komisija sistemātiski pārbaudīs īstenošanu dalībvalstīs. 1.6 Empīrisku pētījumu trūkums par policijas un muitas sadarbību Efektīvas sabiedriskās kārtības attīstība minētajā jomā būtu ievērojami atvieglota, ja tā būtu balstīta uz objektīvu pro