Komisijas darba dokuments - Labāks regulējums un tematiskās stratēģijas vides jomā {SEC(2005) 1197} /* COM/2005/0466 galīgā redakcija */





[pic] | EIROPAS KOPIENU KOMISIJA | Briselē, 28.09.2005 COM(2005) 466 galīgā redakcija KOMISIJAS DARBA DOKUMENTS Labāks regulējums un tematiskās stratēģijas vides jomā{SEC(2005) 1197} Četru pēdējo gadu laikā ES ir uzsākusi un īstenojusi plašu pasākumu programmu, kuras nolūks ir bijis uzlabot normatīvo vidi. Nākamās paaudzes vides politikas jeb tā saukto „tematisko stratēģiju” izstrāde notiek atbilstīgi šai „labāka regulējuma” darba kārtībai. Darba dokumentā ir izklāstīta šo principu piemērošanas kārtība, tādēļ to izmantos kā pamatu 2005. gada oktobra Vides padomes darba kārtībā paredzētajās politiskajās debatēs par „Labāku regulējumu un tematiskajām stratēģijām”. 1. IEVADS Eiropas Komisija jau daudzus gadus ir sniegusi aktīvu ieguldījumu tiesību aktu izstrādes prakses uzlabošanā atbilstoši baltajai grāmatai par Eiropas pārvaldi[1], lai tādējādi nodrošinātu tiesību aktu priekšlikumu augsto kvalitāti – to saprotamību, piemērotību un efektivitāti. Tādēļ Komisija ir uzlabojusi likumdošanas iniciatīvu kvalitāti, pilnveidojot zināšanu bāzi[2], rīkojot plašas apspriedes likumdošanas priekšlikumu sagatavošanas gaitā[3] un par obligātu prasību izvirzot ietekmes novērtējumu saistībā ar visiem galvenajiem politikas izstrādes un likumdošanas priekšlikumiem[4]. Tāpat Komisija ir arī uzņēmusies vienkāršot ES tiesību aktus[5] un samazināt birokrātiju, nodrošinot to, ka administratīvās izmaksas[6] tiek izskatītas priekšlikumiem pievienoto ietekmes novērtējumu satvarā, izdarot grozījumus spēkā esošajos tiesību aktos, lai šādi ņemtu vērā iegūto praktisko pieredzi, un noraidot izskatīšanas stadijā esošos priekšlikumus, kas neatbilst Komisijas īstenotajām Lisabonas Stratēģijas prioritātēm un kuros paredzēto normu atbilstība labāka regulējuma prasībām ir nepietiekama. Labāka regulējuma stratēģijā cita starpā ir paredzēts arī sniegt izsmeļošākus skaidrojumus par to, kādēļ ir nepieciešama Kopienas līmeņa iejaukšanās un kāda ir šādas rīcības nozīme, jo īpaši uzlabojot priekšlikumiem pievienotā paskaidrojuma raksta saturu. Tā kā tiesību aktos sistemātiski ir ieviesti noteikumi par tiesību aktu atkārtotu izskatīšanu un labojumiem tajos, šajos tiesību aktos var ieviest attiecīgus labojumus atbilstoši jaunākajiem sasniegumiem zinātnes un tehnoloģijas jomā. Komisija daudzkārt ir akcentējusi, ka „labāks regulējums” nav tas pats, kas paredzēto ierobežojumu atcelšana. Labāks regulējums paredz Eiropas politisko iniciatīvu uzlabošanu un politikas izvirzīto mērķu sasniegšanu tā, lai ar vismazāko administratīvo slogu un maksimālu izmaksu lietderību labuma guvēji būtu visu ieinteresēto pušu pārstāvji (uzņēmēji, valsts iestādes). Tādēļ politiskajām iniciatīvām dažādās nozarēs ir jānodrošina savstarpēja papildināmība un konsekvence un skaidri jānorāda nepieciešamie kompromisi. Labāka regulējuma iniciatīvas nolūks ir vienkāršot izaugsmi un jaunu darba vietu radīšanu, vienlaikus saglabājot augstu gan sociālās aizsardzības, gan vides aizsardzības līmeni atbilstoši ES ilgtspējīgas attīstības stratēģijai. Šāda koncepcija tika akcentēta arī 2005. gada marta ziņojumā „Labāks regulējums izaugsmei un darbvietām Eiropas Savienībā”[7], kurš tika sagatavots, lai sniegtu ieguldījumu efektīvā Lisabonas stratēģijas īstenošanā. Eiropas Savienības politika vides aizsardzības jomā pastāv jau trīsdesmit gadus, kuru laikā ir izstrādāti jēdzieni, kuru piemērošana ir kļuvusi par plaši izplatītu praksi „labāka regulējuma” satvarā. Modernizēšanas un vienkāršošanas centieni uzskatāmi izpaužas Ūdens pamatdirektīvā[8], ko pieņēma 2000. gadā un ar ko racionalizēja Kopienas tiesību aktus ūdens apsaimniekošanas jomā, aizstājot septiņas iepriekš spēkā esošās direktīvas par virszemes ūdeņiem, zivju un gliemeņu audzēšanā izmantotajiem ūdeņiem, gruntsūdeņiem un bīstamu vielu izplūdēm. Septiņas tematiskās stratēģijas, ar kurām nāks klajā nākamajos mēnešos, liecinās par vērienīgajiem centieniem uzlabot likumdošanu. Turpmākajā tekstā ir izskatīts, kāda pieeja šajā sakarā ir izmantota, jo īpaši attiecībā uz ietekmes novērtējumu, apspriešanu un vienkāršošanu. 2. SEPTIņAS TEMATISKāS STRATēģIJAS Sestajā vides rīcības programmā[9] ir izvirzīta prasība sagatavot septiņas tematiskās stratēģijas šādās jomās: - gaisa piesārņojums, - jūras vide, - resursu ilgtspējīga izmantošana, - atkritumu novēršana un pārstrāde, - pesticīdu ilgtspējīga izmantošana, - augsnes aizsardzība, - pilsētvide. Stratēģijās attiecībā uz gaisa kvalitāti, atkritumiem un pesticīdiem ir paredzēts izanalizēt un pārskatīt pastāvošās politiskās iestrādes šajās jomās un/vai tiesību aktus šajās jomās, uz kurām jau ilgu laiku attiecas sīki izstrādāts Kopienas tiesiskais regulējums. Saistībā ar pārējām stratēģijām integrētā perspektīvā tiks izskatīta aktuālākā problemātika vides jomā. Stratēģija attiecībā uz dabas resursiem sniegs analītisku satvaru ilgtspējīgas ražošanas un patēriņa politikai, tostarp atkritumu pārvaldībai. Stratēģijas attiecībā uz augsni un jūras vidi papildinās ūdens un gaisa politikas iestrādes, aptverot galvenās dabiskās vides. Pilsētvides stratēģijas sakarā tiks izskatītas konkrētas problēmas, kas raksturīgas pilsētvidei, un tiks aplūkoti ilgtspējīga transporta, ilgtspējīgas būvniecības un integrētas vides pārvaldības aspekti. Tematiskās stratēģijas ir galvenie izpildes mehānismi atbilstīgi Sestajai vides rīcības programmai, kad veido daļu Eiropas Savienības ilgtspējīgas attīstības stratēģijas vides jautājumos. (Skatīt pielikumu.) Tematiskās stratēģijas sniedz plašu katra atsevišķa temata analīzi, aplūkojot katra jautājuma intensitāti un iespaidu uz konkrētiem vides aspektiem (piemēram, tādas gaisa piesārņotājvielas kā daļiņveida piesārņotāji, kas negatīvi ietekmē veselību un mazina bioloģisko daudzveidību), ietekmes, kas ir saistītas ar vides aspektiem (klimata pārmaiņas, bioloģiskās daudzveidības mazināšanās), un saikni starp ietekmi uz vidi un atsevišķu nozaru politiku (piemēram, transporta, enerģētikas un lauksaimniecības ietekme uz gaisu, augsni, ūdeni u.c.). Šo stratēģiju mērķis ir panākt līdzsvaru starp vides aizsardzību un Lisabonas stratēģijā izvirzītajiem ekonomiskās izaugsmes un nodarbinātības mērķiem. Stratēģijas aplūkos plašu iespēju kopumu un plašu politisko līdzekļu arsenālu, kas aptver uz tirgu balstītus instrumentus, tehnoloģiju ieviešanu un jauninājumus, lai šādā efektīvā un stratēģiski pareizā veidā risinātu apzinātās problēmas. Izvēlētā perspektīva ir ilgtermiņa perspektīva, jo tematiskās stratēģijas nosaka Kopienas un dalībvalstu rīcības satvaru nākamajām divām desmitgadēm, proti, izstrādājot stratēģiskos mērķus, vajadzības gadījumā paredzot iepriekš padziļināti izvērtētus īstermiņa vai vidēja termiņa pasākumus. Tematisko stratēģiju nolūks ir sekmēt ES starptautisko saistību īstenošanu. Šādā veidā būtu iespējams nostiprināt tiesisko un normatīvo drošību un izveidot stabilu satvaru, pamatojoties uz ko publiskā sektora struktūras, uzņēmumi un atsevišķas personas varētu sekmīgāk izstrādāt plānus savām darbībām. Katru stratēģiju veido šādi elementi: - vispārēja pieeja tematiskajam jautājumam, kas izklāstīta kādā ziņojumā, kurā īpaša uzmanība veltīta konkrētajai problēmai un ierosinātajiem risinājumiem; - likumdošanas iniciatīvas attiecībā uz dažām no šīm stratēģijām; - ietekmes novērtējums. 3. LABāKA REGULēJUMA PIEMēROšANA Tematisko stratēģiju pamats ir ietekmes novērtējums, un tās sagatavo, jo īpaši ņemot vērā ieinteresēto personu konsultācijas, vienkāršošanas nepieciešamību, kā arī savstarpēji saistītos jautājumus un saikni starp dažādām nozarēm. 3.1. Ietekmes novērtējums Saistībā ar visām tematiskajām stratēģijām jau ir veikts vai arī pašlaik tiek veikts ietekmes novērtējums, lai tādējādi nodrošinātu, ka lēmumus pieņem, pamatojoties uz vislabāko pieejamo informāciju. Ietekmes novērtējumos izskata aktualizētās problēmas, saikni starp iemesliem un sekām, kā arī to savstarpējo mijiedarbību un nosaka, kuras sabiedrības grupas šī problēma skar visvairāk un to, cik piemērota būtu iejaukšanās ES līmenī. Šādas analīzes nolūks ir padziļināt izpratni par konkrētajiem jautājumiem un iemesliem, kas ir šīs ar vidi saistītās problēmas pamatā, kā arī par ierosināto pasākumu sociālajām un ekonomiskajām sekām. Novērtējumā izskata visdažādākās iespējamās politiskās iestrādes, tostarp tā sauktos status quo scenārijus. Izskata alternatīvos risinājumus tiesību aktiem, kā arī iespējas izmantot uz tirgu balstītus instrumentus. Piemēram, runājot par pesticīdu izmantošanu, ir sīki izanalizēta gan iespēja aplikt ar nodokli, gan iespēja noteikt nodevu par iepakojumu likvidēšanu. Stratēģijās izskatīs, kādi ir līdzekļi, ko varētu izmantot dažādu politisko instrumentu arsenālā, kurā cita starpā ietilpst pētniecība un tehnoloģiju attīstība. Izvēloties risinājumu, vērā ņems subsidiaritātes un proporcionalitātes principu. Piemēram, atbilstīgi stratēģijām, kas attiecas uz resursiem, kā arī atkritumu novēršanu un pārstrādi, rēķinoties ar būtiskām izmaiņām resursu izmantojumā un ražošanas praksē visā ES, vispiemērotākās metodes izvēle vēlamo mērķu sasniegšanai būs dalībvalstu atbildība. Stratēģija jūras vides aizsardzībai ir iecerēta tā, lai ņemtu vērā jūru dažādību un piedāvātu reģionālajai ekosistēmai piemērotu pieeju. Tiek apsvērtas arī ekonomiskās sekas – tostarp ES rūpniecības konkurētspējas ietekme -, sociālās sekas un ietekme uz vidi. Tāpat ir arī paredzēta izmaksu un guvumu analīze. Ietekmes apmēra noteikšana un izmaksu un guvumu aplēses katras stratēģijas gadījumā tiek veiktas citādi. To stratēģiju gadījumā (piemēram, dabas resursu un pilsētvides stratēģija), kuras nosaka principus un jaunas pieejas metodes, šā ietekmes novērtējuma analīze ir kvalitatīvi orientēta tādā ziņā, ka tajās netiek izklāstīti saistoši piemērošanas noteikumi. Savukārt citas stratēģijas, piemēram, jūras vides un augsnes stratēģija, izvirza vidēja termiņa un ilgtermiņa mērķus, bet pienākumu precīzi noteikt konkrētus pasākumus un aplēst to ietekmi līdz kādam termiņam tālākā nākotnē atstāj atbilstīga pārvaldes līmeņa ziņā. Savukārt ar gaisa piesārņojumu un pesticīdiem saistīto stratēģiju ietekmes novērtējumā ietilpst pārsvarā kvantitatīva analīze, kam līdztekus paredzēta arī izmaksu un ieguvumu izvērtēšana naudas izteiksmē. Pateicoties integrētajai modelēšanai, kas izdarīta, piemēram, izstrādājot tematisko stratēģiju gaisa piesārņojuma jautājumā, ir bijis daudz vienkāršāk noteikt virkni ilgtermiņa scenāriju, kam būs visdažādākā veida ietekme uz cilvēku veselību, vidi un konkurētspēju, kā arī ar šiem aspektiem saistītajām izmaksām un ieguvumiem. Tematisko stratēģiju sagatavošanā uzsākto ietekmes novērtējumu rezultātā varēs izraudzīties prioritārās iespējas, kuras īstenojot ir paredzams, ka ieguvumi pārsniegs izmaksas. Tā kā korektīvo pasākumu izmaksas var būt augstākas par laicīgi īstenotu novatorisku un preventīvu pasākumu izmaksām, saistībā ar šīm stratēģijām tiek izskatītas arī izmaksas, kas rodas gadījumā, ja netiek uzsākta nekāda darbība. Turklāt, veicot ietekmes novērtējumu, ņem vērā, kāda var būt labi projektēta tiesiskā regulējuma nozīme jauninājumu sekmēšanā un tīro tehnoloģiju ieviešanā. 3.2. Apspriešanās ar ieinteresētajām personām Stratēģiju sagatavošanas gaitā īpašus centienus veltīja tam, lai apspriešanās notiktu ar visplašāko ieinteresēto personu loku un lai apzinātu šo personu tehniskās zināšanas. Katra stratēģija ir sagatavota kompleksa apspriežu procesa rezultātā, kura laikā, pirmkārt, tika izstrādāts zaļās grāmatas veida dokuments, kurā izklāstītas problēmas un iespējamās metodes šo problēmu risināšanā. Pēc tam šos dokumentus rūpīgi iztirzāja plašās apspriedēs ekspertu darba grupās un ietekmes novērtējuma procedūras ietvaros, kā arī internetā – šis process kopumā norisinājās vairākus gadus. Gan Eiropas Parlaments, gan Padome šos dokumentus ir izskatījusi un apstiprinājusi secinājumus. Apspriešanās ir notikusi ar plašu loku ieinteresēto personu – dalībvalstu ekspertiem, akadēmiskajām aprindām, uzņēmējdarbības un tirdzniecības asociācijām, atsevišķiem uzņēmumiem, nevalstiskajām organizācijām, citiem pilsoniskās sabiedrības pārstāvjiem un vispārējo sabiedrību. Saistībā ar šo stratēģiju izstrādi organizētajās apspriedēs ietilpa tādi pasākumi kā regulāras tikšanās ar ekspertiem, konferences, īpašam tematam veltīti semināri un apspriedes internetā. Pēdējais no minētajiem apspriežu veidiem – apspriedēm internetā – piesaistīja īpaši lielu uzmanību, jo gaisa piesārņojuma stratēģijas sakarā vien tika iesniegts vairāk par 11 000 atbilžu. Plašo apspriežu rezultātā šīs stratēģijas ir sagatavotas, pamatojoties uz labākajiem zinātniskajiem datiem, kas pieejami, un ņemot vērā speciālistu paustās raizes, kas varētu atvieglināt šo stratēģiju īstenošanu nākotnē. 3.3. Vienkāršošana Tajās jomās, uz kurām jau attiecas politiskās iestrādes un spēkā esoši tiesību akti, piemēram, gaisa piesārņojuma un atkritumu pārvaldības jautājumos, tematiskajās stratēģijās ir izvirzīts mērķis pastāvošo regulējumu vienkāršot. Īstenojot tematiskās stratēģijas, spēkā esošos tiesību aktus vienkāršos, definīcijas darīs saprotamākas, novērsīs pretrunas un ierosinās līdzekļus, kā visefektīvāk atvieglināt uzlabotā regulējuma īstenošanu. Piemēram, stratēģijā attiecībā uz gaisa piesārņojumu ir paredzēts apkopot vienā direktīvas tekstā piecus spēkā esošos normatīvos dokumentus par gaisa kvalitāti, saskaņojot šajos dokumentos izmantotās definīcijas, atceļot vai pārskatot novecojušos noteikumus, ka arī novēršot lieku, atkārtotu elementu lietojumu. Tik lielā mērā, cik tas iespējams, tematiskajās stratēģijās tiks izmantoti spēkā esošie juridiskie līdzekļi un politiskās iestrādes, izvairoties no nevajadzīgiem jaunu politisko nostādņu priekšlikumiem, lai noteiktu jaunus politiskos mērķus. Šādā veidā ir izstrādāta, piemēram, stratēģija attiecībā uz pesticīdiem, kas notika ciešā sakarā ar Direktīvas 91/414/EEK pārskatīšanu jautājumā par pesticīdu aktīvo vielu apstiprināšanu. Tajos gadījumos, kad šo stratēģiju sakarā ir jāpieņem pasākumi attiecībā uz konkrētiem produktiem, šos pasākumus pieņems pēc brīvprātības principa atbilstīgi integrētās produktu politikas satvaram, kā arī vides tehnoloģiju rīcības plāna satvarā[10], ja runa ir par ekoloģiski efektīvu jauninājumu sekmēšanu. Vienkāršošanas un administratīvo izmaksu samazinājuma nolūkā tematisko stratēģiju izstrādes gaitā tiek izskatīta iespēja konsolidēt, modernizēt un vienkāršot pārraudzību un prasības vides likumdošanā paredzēto ziņojumu sagatavošanas jautājumos. Nākotnes perspektīvu pamats ir modernizācija – virzība uz dalītas informācijas sistēmām, kas atbilst Kopienas vides politikas, politikas veidotāju un visplašākās sabiedrības vajadzībām, vienlaikus pēc iespējas samazinot administratīvo slogu. Katras tematiskās stratēģijas izstrādē izskata pastāvošās sistēmas un prasības, un jebkuras jaunas ieceres mērķis ir sniegt tūlītēji pieejamus datus, kas veidotu pilnīgu priekšstatu par reālo vides situāciju Eiropas līmenī un sniegtu būtisku ieguldījumu politikas iestrāžu uzlabošanā. 3.4. Saikņu un sinerģijas apzināšana Sinhrona tematisko stratēģiju sagatavošana ir sniegusi iespēju rūpīgi izskatīt saikni starp dažādām politikas jomām un daudz sistemātiskāk plānot izmaiņas citos tiesību aktos, kas attiecas uz vidi. Labāk izprotot šīs saiknes, var daudz sekmīgāk apjaust sinerģijas un dažādās stratēģijās pieņemt savstarpēji papildinošus pasākumus. Piemēram, piezemes ozons ir gaisa piesārņotājs, kas nelabvēlīgi ietekmē cilvēku veselību, jo īpaši pilsētas teritorijās, kā arī bioloģisko daudzveidību. Turklāt piezemes ozons ir arī tieša siltumnīcefekta gāze. Tādēļ, īstenojot pasākumus šīs gāzes koncentrācijas samazināšanai, būs iespējams īstenot gaisa kvalitātes uzlabošanas, klimata pārmaiņu un pilsētvides politikas izvirzītos mērķus. Tematiskajā stratēģijā attiecībā uz gaisa piesārņojumu tiks ierosinātas izmaiņas gaisa kvalitātes monitoringa jautājumos, lai šāds monitorings varētu sniegt vajadzīgo informāciju vides un veselības, bioloģiskās daudzveidības, augsnes, pilsētvides, jūras vides jomā. Tematisko stratēģiju sagatavošanas laikā atkārtoti ir pierādīts, ka, lai risinātu vides problēmas, ar vidi saistītie problemātiskie jautājumi ir jāintegrē tādās sektoru politikas nozarēs kā lauksaimniecība, transports, enerģētika un pētniecība. Šāda integrācija ir obligāta, lai nodrošinātu, ka stratēģijas sniedz ieguldījumu ilgtspējīgas attīstības vispārējo mērķu sasniegšanai. Tematiskās stratēģijas veidos satvaru tuvākajos gados plānotajiem integrācijas centieniem, izkristalizējot tos sektorus, kuros integrācijas centieni ilgtermiņa perspektīvā ir visvairāk nepieciešami. Tematiskās stratēģijas sniegs arī viendabīgu politisko iniciatīvu satvaru Kopienas finansējumam atbilstīgi turpmākajām finanšu perspektīvām. Piemēram, Septītā pētniecības pamatprogramma atbalstīs vairākās tematiskajās šķautnēs noteiktās pētniecības prioritātes, savukārt vides tehnoloģiju ieviešanu atbalstīs ne tikai iepriekš minētā pamatprogramma, bet arī Konkurētspējas un jauninājumu programma. 4. SECINāJUMS Sagatavojot tematiskās stratēģijas, īpaši liela uzmanība ir veltīta reglamentējošo pasākumu koncepcijas uzlabošanai, lai tādā veidā vienkāršotu efektīvu īstenošanu, izmaksu samazinājumu līdz minimumam un ieguvumu optimizēšanu. Tādējādi ar tematisko stratēģiju īstenošanu būs iespējams risināt ar regulējuma uzlabošanu saistītās problēmas, kas ir uzskatāms par vienu no Komisijas aktuālākajiem prioritārajiem mērķiem[11]. Viens no stratēģiju īstenošanas mērķiem ir izveidot pamatu, kas vajadzīgs, lai ar ekonomiski izdevīgiem nosacījumiem panāktu veselīgu Eiropas vidi, lai visi centieni izvirzīto mērķu sasniegšanā notiktu līdztekus ilgtspējīgai attīstībai un jaunu darbvietu radīšanai, dzīves kvalitātes un Eiropas iedzīvotāju veselības uzlabošanai atbilstīgi saistībām, ko Eiropas Savienība uzņēmusies ceļā uz ilgtspējīgu attīstību. [1] KOM(2001)428 galīgais („Baltā grāmata par Eiropas pārvaldi”); KOM(2002) 275 galīgais („Eiropas Pārvalde: Labāka tiesību aktu izstrādes prakse”); KOM(2002) 278 („Rīcības plāns normatīvās vides vienkāršošanai un uzlabošanai”); KOM(2003)71 galīgais („Kopienas acquis atjaunināšana un vienkāršošana”). [2] KOM(2002)713 („Komisijas veiktā speciālo zināšanu apkopošana un izmantošana – pamatprincipi un vadlīnijas – Uzlabota zināšanu bāze labākas politikas izstrādei”) [3] KOM(2002)277 galīgais („Ceļā uz izkoptu apspriežu un dialoga kultūru – Vispārēji principi un pamata prasības attiecībā uz Komisijas uzsāktām apspriedēm ar ieinteresētajām personām”) [4] KOM(2002)276 galīgais („Ietekmes novērtējums”) [5] KOM(2003)71 galīgais („Kopienas acquis atjaunināšana un vienkāršošana”) [6] Komisijas dienestu darba dokumentā „Tiesību aktos noteikto administratīvo izmaksu samazināšana” (SEK(2005)175, 2005. gada 16. marts) Komisija paziņoja par jauna izmēģinājuma posma sākumu, lai izstrādātu kopējas metodes administratīvā sloga izvērtējumam. [7] Sk. KOM(2005)97. [8] Eiropas Parlamenta un Padomes 2000. gada 23. oktobra Direktīva 2000/60/EK, ar ko nosaka Kopienas rīcību ūdens resursu politikas jomā [9] Eiropas Parlamenta un Padomes 2002. gada 22. jūlija Lēmums Nr. 1600/2002/EK, ar ko nosaka Sesto Kopienas vides rīcības programmu. OV L 242, 10.9.2002. [10] KOM(2004)38 ES ilgtspējīgas attīstības tehnoloģiju un vides tehnoloģiju sekmēšanas rīcības plāns. [11] KOM(2005)97 galīgais, Labāks regulējums izaugsmei un darbvietām Eiropas Savienībā.