Konteksts

Ekonomikas attīstību un politiku Grieķijā uzrauga saskaņā ar Eiropas ekonomikas politikas koordinēšanas pusgadu un pastiprinātas uzraudzības sistēmu atbilstīgi Regulai (ES) Nr. 472/2013 ( ). Aktivizējot Grieķijas pastiprināto uzraudzību ( ), atzīts, ka vidējā termiņā Grieķijai arī turpmāk ir jāpieņem pasākumi, lai novērstu ekonomikas un finanšu grūtību cēloņus vai varbūtējos cēloņus, vienlaikus īstenojot strukturālas reformas, lai atbalstītu noturīgu un ilgtspējīgu ekonomikas izaugsmi.

Pastiprināta uzraudzība nodrošina visaptverošu pamatu ekonomikas attīstības uzraudzībai un tādas politikas īstenošanai, kas vajadzīga, lai nodrošinātu ilgtspējīgu ekonomikas atveseļošanos. Minētās uzraudzības ietvaros ir paredzēts regulāri novērtēt jaunākās ekonomiskās un finanšu norises Grieķijā, kā arī uzraudzīt valsts finansēšanas nosacījumus un atjaunināt parāda atmaksājamības analīzi. Pastiprināta uzraudzība arī nodrošina pamatu, lai novērtētu vispārējās saistības, ko Grieķija uzņēmusies Eurogrupas sanāksmē 2018. gada 22. jūnijā – turpināt un pabeigt reformas, kas pieņemtas saskaņā ar Eiropas Stabilizācijas mehānisma (ESM) programmu, un nodrošināt, ka tiek saglabāti atbilstīgi finanšu palīdzības programmām pieņemto svarīgo reformu mērķi. Grieķija atkārtoja šīs saistības Eurogrupas 2019. gada 5. aprīļa paziņojumā ( ). Šajā kontekstā pastiprināta uzraudzība nodrošina pamatu, lai varētu uzraudzīt to, kā tiek īstenotas īpašas saistības – līdz pieņemtajam termiņam (2022. gada vidum) pabeigt svarīgas strukturālās reformas, kas tika sāktas saskaņā ar programmu sešās būtiskās jomās, proti: i) fiskālā un strukturālā politika, ii) sociālā labklājība, iii) finanšu stabilitāte, iv) darba un produktu tirgi, v) privatizācija un vi) valsts pārvaldes modernizācija ( ). Piecpadsmit īpašo saistību izpildes termiņš ir 2019. gada vidū, un to izpildes gaita tiek novērtēta šajā ziņojumā.

Šis ir trešais pastiprinātās uzraudzības ziņojums attiecībā uz Grieķiju. Tas tiek sagatavots kopā ar Grieķijas stabilitātes programmas novērtējumu un Komisijas ieteikumu par Grieķijai adresētajiem ieteikumiem Eiropas pusgada ietvaros. Šā ziņojuma pamatā ir konstatējumi, kas gūti Komisijas vizītē Atēnās 2019. gada 6.–8. maijā sadarbībā ar ECB ( ). SVF piedalījās 2019. gada IV panta uzraudzības cikla kontekstā, savukārt ESM piedalījās savas agrīnās brīdināšanas sistēmas ietvaros un saskaņā ar 2018. gada 27. aprīļa Saprašanās memorandu par darba attiecībām starp Eiropas Komisiju un ESM.

Eurogrupa 2018. gada 22. jūnijā vienojās, ka Grieķijas parāda samazināšanas pasākumu kopumā būtu jāietver stimuli, lai nodrošinātu programmā apstiprināto reformu pasākumu stingru un pastāvīgu īstenošanu. Šajā nolūkā, pamatojoties uz pozitīviem ziņojumiem atbilstīgi pastiprinātai uzraudzībai, Grieķijai atsevišķās daļās reizi pusgadā līdz 2022. gada vidum tiks darīti pieejami daži saskaņoti parāda pasākumi, ja tā izpildīs savas saistības attiecībā uz reformu nepārtrauktību un pabeigšanu. Pēc Eurogrupas 2019. gada 5. aprīļa sanāksmes tika darīta pieejama no politikas atkarīgu parāda pasākumu pirmā daļa, ņemot vērā novērtējumu par Grieķijas saistību izpildi līdz 2018. gada beigām, kas ietverts atjauninātā pastiprinātas uzraudzības ziņojumā, kuru Komisija pieņēma 2019. gada 3. aprīlī ( ).

Ekonomikas prognozes

Paredzams, ka Grieķijas ekonomikas atveseļošanās 2019. gadā turpināsies. Pēc izaugsmes tempa 1,9 % apmērā 2018. gadā tiek prognozēts, ka reālais IKP pieaugums 2019. un 2020. gadā ik gadu sasniegs 2,2 % un to galvenokārt atbalstīs iekšzemes pieprasījums. Privātais patēriņš ir bijis stabils ekonomikas atveseļošanās veicinātājs, un tiek prognozēts, ka arī 2019. gadā tam būs labi rādītāji. Saskaņā ar budžeta plāniem izaugsmi šogad var atbalstīt arī publiskā sektora patēriņš, lai gan tas, ka Grieķija pastāvīgi nepilnīgi izmanto līdzekļus, nozīmē lejupvērstu risku. Tas pats attiecas uz publiskajiem ieguldījumiem, savukārt ieguldījumu mājokļos pieaugums liecina par to, ka mājokļu tirgus ir ceļā uz normalizāciju, cīnoties ar grūtībām, ko rada joprojām sarūkošais banku kreditēšanas piedāvājums šajā tirgus segmentā. Starp galvenajiem izaugsmes virzītājspēkiem 2018. gadā bija lieliski eksporta rādītāji, taču sagaidāms, ka 2019. gadā tie kļūs mēreni, ņemot vērā ārējās vides pasliktināšanos. Tomēr tiek prognozēts, ka preču un pakalpojumu eksports palielināsies reālā izteiksmē par gandrīz 5 % 2019. gadā un gandrīz par 4 % 2020. gadā.

Darba tirgū ir vērojami turpmāki uzlabojumi, lai gan bezdarba līmeņa kritums 2018. gada oktobrī apstājās pie 18,6 %, paliekot aptuveni šādā līmenī līdz 2019. gada februārim. Nodarbinātība februārī salīdzinājumā ar stāvokli pirms gada joprojām uzrādīja pieaugumu par 2,4 %, lai gan tas atspoguļo iepriekšējos ieguvumus nodarbinātības jomā, nevis nesenus uzlabojumus. Ir paredzēta detalizēta uzraudzība, lai novērtētu nesenās minimālās algas palielināšanas un par minimālo algu mazākas algas atcelšanas ietekmi uz darba tirgus atveseļošanās tempu. Paredzams, ka 2019. gadā inflācija saglabāsies zema un pieaugs tikai pēc 2020. gada, samazinoties izlaides starpībai.

Īstermiņa un vidēja termiņa prognozē dominē lejupvērsti riski. Šī prognoze lielā mērā ir atkarīga no tehniskiem pieņēmumiem par ieguldījumiem un parastajiem izdevumiem paredzētā budžeta maksimālā apjoma īstenošanu. Neaizsargātība banku sektorā un algu izmaksu palielināšanās varētu radīt papildu problēmas attiecībā uz iekšzemes pieprasījuma un jo īpaši ieguldījumu tendenču atlabšanu. Ja ārējā vide pasliktināsies vairāk, nekā paredzēts, vai ja būs lielāka blakusietekme uz Grieķiju, atlabšana var izrādīties gausāka.

Fiskālā politika un perspektīva

Grieķija 2018. gadā ir pārsniegusi noteikto primāro pārpalikuma mērķvērtību 3,5 % apmērā no IKP galvenokārt tāpēc, ka pastāvīgi netiek pilnīgi īstenots izdevumu maksimālais apjoms, īpaši publisko ieguldījumu jomā. Nominālā vispārējās valdības budžeta bilance trešo gadu pēc kārtas uzrādīja pārpalikumu (1,1 % no IKP), savukārt primārais pārpalikums, ko uzrauga ar pastiprinātu uzraudzību, sasniedza 4,3 % no IKP – tas ir krietni vairāk par mērķi. Primārais pārpalikums būtu bijis vēl lielāks, bet jaunā fiskālā telpa ļāva valsts pārvaldes iestādēm nokārtot neparedzētās saistības, kas izriet no tiesas lēmuma, un 2018. gada beigās samaksāt mājsaimniecībām no ienākumiem atkarīgu pabalstu. Lielākoties izdevumu neizpilde ir saistīta ar budžeta maksimālo apjomu noteikšanu tādā līmenī, kas pārsniedz budžeta vienību faktisko izlietošanas spēju, un tas pasvītro nepieciešamību pienācīgi novērtēt situāciju saistībā ar lieliem izdevumu projektiem un izstrādāt reālas jaunu politikas jomu izmaksu aplēses. Šīs problēmas pastāv jau vairākus iepriekšējos gadus. Eiropas iestādes palīdz valsts pārvaldes iestādēm novērst līdzekļu sistemātisku nepilnīgu izlietojumu nolūkā uzlabot budžeta praksi un pilnībā izmantot resursus, kas izaugsmes atbalstam pieejami publiskajiem ieguldījumiem gan no ES, gan no valsts avotiem.

Komisijas 2019. gada pavasara prognozē, kas publicēta pirms jaunu fiskālo pasākumu pieņemšanas 2019. gada 15. maijā, norādīts, ka primārais pārpalikums 2019. gadā sasniegs 3,6 % no IKP, kas ir ievērojami mazāk (par 0,5 % no IKP), nekā Grieķijas iestādes prognozējušas Stabilitātes programmā. Prognožu atšķirības galvenokārt ir saistītas ar valsts pārvaldes iestāžu labvēlīgāko makroekonomikas scenāriju un pieeju publisko ieguldījumu budžeta sadalei starp struktūrām ārpus vispārējās valdības un tās iekšienē. Konkrētāk, tas ietver tās izdevumu daļas pārdali citur, kura iepriekš bija paredzēta ieguldījumam valsts uzņēmumiem paredzētās dotācijās, saņēmējiem dotācijas neizmantojot papildu tēriņiem. Šī grāmatvedības darbība uzlabo bilanci valsts pārvaldes iestāžu prognozē (0,3 % no IKP 2019. gadā un 0,2 % no IKP 2020. gadā). Tā kā nav pienācīgas informācijas par papildu dotāciju veidu vai konkrētajiem saņēmējiem, Eiropas iestāžu prognozēs šī izdevumu pārdale netiek atspoguļota. Gluži pretēji – Eiropas iestāžu sagatavotās fiskālajās prognozēs tiek pieņemta maksimālā apjoma pilnīga izpilde saskaņā ar standarta praksi.

Grieķijas iestādes savā Stabilitātes programmā paziņoja par nodomu neīstenot iepriekš likumā noteikto ienākuma nodokļa kredītu paketi, kurai bija jāstājas spēkā 2020. gada janvārī. Tas nozīmē neīstenot pasākumus, kas paplašina nodokļu bāzi un rada fiskālo telpu 1 % apmērā no IKP izaugsmi veicinošām nodokļu sistēmas reformām.

2019. gada 15. maijā un tādējādi pēc Stabilitātes programmas iesniegšanas valsts pārvaldes iestādes pieņēma pastāvīgu fiskālo pasākumu kopumu, kas saskaņā ar Eiropas iestāžu aplēsēm radīs fiskālās izmaksas vairāk nekā 1 % apmērā no IKP 2019. gadā un turpmāk. Pasākumi ietver jaunas maksājumu shēmas parādiem par nodokļiem, sociālās nodrošināšanas fondos un pašvaldībām, atsevišķu PVN likmju samazināšanu, 13. pensijas ieviešanu un iepriekš veiktās apgādnieka zaudējuma pensiju reformas atcelšanu. Eiropas iestāžu prognozes liecina, ka fiskālo pasākumu pieņemšana 2019. gada 15. maijā rada risku saistībā ar pieņemtā primārā pārpalikuma mērķa 3,5 % apmērā no IKP sasniegšanu 2019. gadā un turpmāk. Riska lielums būs atkarīgs no jauno maksājumu shēmu ieviešanas un to ietekmes uz esošajām shēmām. Turklāt, kā jau izklāstīts Grieķijas Stabilitātes programmas novērtējumā, pasākumi arī rada bažas saistībā ar budžeta vidēja termiņa mērķa (VTM) sasniegšanu strukturālā izteiksmē 2020. gadā. 2019. gada rudenī tiks veikts atkārtots novērtējums par atbilstību Stabilitātes un izaugsmes pakta preventīvās daļas prasībām, pārskatot arī piemērojamo standartu attiecībā uz neto izdevumu pieaugumu 2020. gadā.

2019. gada 15. maijā pieņemto fiskālo pasākumu kvalitāte rada bažas, ņemot vērā mērķi padarīt publisko finansējumu labvēlīgāku izaugsmei un novirzīt lielāku daļu no sociālajiem izdevumiem tām grupām, kas visvairāk pakļautas nabadzības riskam. Piemēram, jaunās maksājumu shēmas ir ļoti ilgas (120 mēneša maksājumi), un shēmas ietver tikai ierobežotus noteikumus maksātspējas novērtēšanai; tiek atgādināts, ka ar būtisku reformu, kas tika ieviesta 2013. gadā, visas agrākās maksājumu shēmas tika aizstātas ar vienu “pamata” shēmu, kura pieejama saskaņā ar stingriem atbilstības kritērijiem. Zemākas PVN likmes pārtikas produktiem, restorāniem un pārtikas pakalpojumiem, elektroenerģijai un gāzei ir pretrunā 2015. gada jūlijā pieņemtajam būtiskajam pasākumam, vienlaikus tiek saglabāta ļoti augstā 24 % standarta likme, un tas vēl vairāk palielina PVN iztrūkumu, kam jau ir 2. augstākais rādītājs ES. Turklāt pastāvīgas 13. pensijas ieviešana un atbilstības kritēriju atvieglošana saistībā ar apgādnieka zaudējuma pensijām daļēji maina attiecīgi 2012. un 2016. gadā pieņemtos pasākumus. Šīs reformas palielinās publiskos izdevumus pensijām, kas jau tā ir augstākie ES kā daļa no IKP, un tās ir pretrunā pasākumiem, kuri pieņemti 2019. gada budžetā un novirza lielāku izdevumu daļu sociālajiem pabalstiem jauniešiem un darbspējīga vecuma iedzīvotājiem, kas saskaras ar daudz lielāku nabadzības risku. Kopumā pieņemtie pasākumi attiecībā uz pensijām un PVN ir vērsti uz patēriņu un absorbēs ievērojamu fiskālās telpas apjomu, kas 2017. gadā pieņemtajos tiesību aktos bija paredzēts izaugsmi veicinošiem darbaspēka un uzņēmumu ienākuma nodokļu likmju samazinājumiem.

Grieķijas iestādes paziņoja par nodomu šā gada rudenī pieņemt papildu ekspansīvu fiskālo pasākumu kopumu 2020. gadam. Tas ietver nodokļu likmju samazinājumu, kā arī virkni atbrīvojumu un nodokļu izdevumu vai subsīdiju. Valsts pārvaldes iestādes ir sniegušas tikai daļēju šo pasākumu fiskālās ietekmes novērtējumu – kopējā summa ir 1,2 miljardi EUR jeb 0,6 % no IKP. Patlaban šie paziņojumi ir nodomu paziņojumi par politiku nākotnē, un novērtējumu par pasākumu kvalitāti un to ietekmi uz saskaņoto fiskālo mērķu sasniegšanu varēs veikt tikai tad, ja faktiski tiks iesniegti sīki izstrādāti priekšlikumi.

Grieķijas iestādes arī ir paziņojušas par nodomu pārskatīt vienošanos, kas 2018. gada jūnijā tika panākta ar Eiropas partneriem attiecībā uz ikgadējiem primārā pārpalikuma mērķiem 3,5 % no IKP līdz 2022. gadam. Saistībā ar to valsts pārvaldes iestādes apsver iespēju daļu no naudas rezervēm, kuras radījis 2016.–2018. gada fiskālais pārsniegums, pārnest uz darījuma kontu. Jebkurš priekšlikums, kas maina vienošanos, kura 2018. gada jūnijā tika panākta ar Eiropas partneriem, būtu jāapspriež Eurogrupā saistībā ar atjauninātu parāda atmaksājamības analīzi.

Grieķijas publiskās finanses joprojām saskaras ar būtiskiem fiskāliem riskiem saistībā ar notiekošām tiesas prāvām un iespēju, ka tiks paplašināti izņēmumi no vienotās atalgojuma skalas. Kopš otrā pastiprinātās uzraudzības ziņojuma publicēšanas nav kļuvusi zināma nekāda jauna informācija par izskatāmo lietu saistībā ar pensijām, un ir kļuvis zināms Valsts padomes nolēmums (kurš vēl nav publicēts), ka sezonālo prēmiju samazinājumi atbilst konstitūcijai. Turklāt ir jau sākuši materializēties riski vienotās atalgojuma skalas integritātei, un tas joprojām rada bažas. To pamatā galvenokārt ir 2018. gada oktobra lēmums nepiemērot atsevišķām Finanšu ministrijas amatpersonām vienotā atalgojuma skalu, un kopš tā laika lēmums ir paplašināts, attiecinot to arī uz citām publiskām struktūrām. Lai gan šā pasākuma izmaksas ir salīdzinoši ierobežotas, palielinās iespēja, ka citas publisko amatpersonu grupas to apstrīdēs juridiskā ceļā un/vai ka tas tiks turpmāk brīvi paplašināts. Vienotas atalgojuma skalas izveide bija viena no būtiskajām reformām, kas tika īstenota atbilstīgi finanšu palīdzības programmām. Ja ar tiesu nolēmumiem tiks atcelti programmas ietvaros saskaņoto reformu būtiski strukturālie elementi, šādu nolēmumu atkārtotās fiskālās sekas lielā mērā būtu jānovērš, īstenojot pasākumus tajā pašā politikas jomā.

Fiskālā strukturālā politika