EIROPAS KOMISIJA Briselē, 25.11.2020 COM(2020) 779 final KOMISIJAS ZIŅOJUMS PADOMEI UN EIROPAS PARLAMENTAM par Šengenas izvērtēšanas un uzraudzības mehānisma darbību saskaņā ar Padomes Regulas (ES) Nr. 1053/2013 22. pantu

Pirmā daudzgadu izvērtēšanas programma (2015.–2019. gads) {SWD(2020) 327 final}



1.Ievads 1985. gada 14. jūnijā Francija, Vācija un trīs Beniluksa valstis parakstīja Šengenas nolīgumu, ar ko atcēla iekšējo robežkontroli starp minētajām dalībvalstīm. Šodien, 35 gadus vēlāk, Šengenas zona ir viens no nozīmīgākajiem Eiropas Savienības sasniegumiem. Šengenas zona ir veicinājusi pārvietošanās brīvību, ļaujot 400 miljoniem ES pilsoņu un trešo valstu pilsoņu, kuri likumīgi uzturas šajā teritorijā, kā arī precēm un pakalpojumiem pārvietoties, nepiemērojot iekšējo robežkontroli un tādējādi sniedzot ievērojamus sociālos un ekonomiskos ieguvumus mūsu sabiedrībai. Labi funkcionējoša Šengenas zona ir atkarīga no Šengenas acquis pareizas un efektīvas īstenošanas un savstarpējas uzticēšanās starp dalībvalstīm. Tam nepieciešama moderna, vienota un ļoti efektīva ārējo robežu pārvaldība un vairāki kompensējoši pasākumi (piemēram, efektīva tiesībaizsardzības iestāžu sadarbība, efektīva vīzu un atgriešanas politika un visaptveroša Šengenas Informācijas sistēma), lai aizsargātu pilsoņu drošību, samazinātu risku, ko rada neatļauta kustība starp dalībvalstīm, un uzlabotu valstu iestāžu sinerģiju. Būtiska ir spēcīga uzraudzības sistēma, lai pārbaudītu, kā valstis īsteno Šengenas acquis, un ieteiktu uzlabojumus tā īstenošanā. Šā iemesla dēļ līgumslēdzējas puses 1998. gadā Šengenas konvencijas ietvaros izveidoja pastāvīgo komiteju, kuras uzdevums ir konstatēt trūkumus Šengenas zonas īstenošanā un piedāvāt risinājumus. Pēc Šengenas konvencijas integrācijas ES tiesiskajā regulējumā Padome pārņēma koordinēšanas pienākumu, un izvērtējumus regulāri veica dalībvalstu ekspertu grupas, kuras pavadīja Padomes pārstāvis un Komisijas novērotājs. Saskaņā ar jauno “Šengenas izvērtēšanas un uzraudzības mehānismu” 2015. gadā atbildība par šā uzdevuma koordinēšanu un vispārējo organizēšanu tika nodota Komisijai. Tomēr atbildība par mehānismu joprojām tiek dalīta, Komisija izvērtējumus veic kopā ar dalībvalstu ekspertiem. Šī salīdzinošā izvērtēšana ir galvenais elements Šengenas izvērtējumos, jo tā pastiprina pārskatatbildību, atbildību par rezultātiem un uzticēšanos. Padomes pienākums ir, pamatojoties uz Komisijas priekšlikumu, sniegt izvērtētajām valstīm ieteikumus, kā novērst izvērtēšanas laikā konstatētos trūkumus. Mehānisms joprojām ir tikpat aktuāls kā vienmēr. Kopš 2015. gada Šengenas zona ir pakļauta pastāvīgam spiedienam, un mūsdienās mēs saskaramies ar citu realitāti nekā Šengenas zonas izveides laikā. Nestabilitāte Eiropas kaimiņvalstīs un citur, 2015. gada bēgļu krīzes radīto ārkārtas apstākļu sekas, Covid-19 krīze un terorisma draudi rada nepieciešamību pēc padziļinātām pārdomām un turpmākas rīcības. Labi funkcionējošai Šengenas zonai ir vajadzīgs arī maksimāli efektīvs instruments, ar kuru izvērtēt Šengenas zonas darbību un nodrošināt uzlabojumu efektīvu ieviešanu. Visas attiecīgās dalībvalstis tagad ir izvērtētas, izmantojot jauno mehānismu, saskaņā ar pirmo daudzgadu izvērtēšanas programmu. Saskaņā ar SCH-EVAL regulā noteiktajiem ziņošanas pienākumiem šajā ziņojumā aprakstīta Šengenas acquis īstenošanas pašreizējā situācija, pamatojoties uz izvērtējumu konstatējumiem un īstenotajiem ieteikumiem. Ziņojums arī ir pamats nepieciešamajām pārdomām par mehānisma pārskatīšanu, kā mērķis ir nodrošināt, ka var pilnībā realizēt mehānisma potenciālu, izmantojot to kā rīku, ar ko izvērtēt Šengenas zonas darbību un nodrošināt uzlabojumu efektīvu īstenošanu. Viena no pagātnē gūtajām mācībām ir tāda, ka Šengenas zonas izveidei un uzturēšanai ir nepieciešami dalībvalstu un ES iestāžu kopīgi centieni ikdienā, lai visi ES pilsoņi varētu pilnībā izmantot priekšrocības, ko sniedz brīvības, drošības un tiesiskuma telpa bez iekšējām robežām. Tieši ar nolūku stimulēt visu iesaistīto dalībnieku konkrētu sadarbību jautājumos, kas saistīti ar Šengenas zonu, un atjaunot uzticēšanos Komisija ir izveidojusi Šengenas forumu. Aprakstot Šengenas acquis īstenošanas un Šengenas izvērtēšanas un uzraudzības mehānisma darbības pašreizējo situāciju, šā ziņojuma mērķis ir nodrošināt nepieciešamo pamatu diskusijām pirmajā Šengenas forumā 30. novembrī. 2.Šengenas izvērtēšanas process 2.1.Šengenas izvērtēšanas process Šengenas acquis aptver plašu un ātri progresējošu noteikumu kopumu, kā arī kompensējošus pasākumus, ar ko līdzsvaro iekšējās robežkontroles neesību. Ar Šengenas izvērtēšanas un uzraudzības mehānismu tiek uzraudzīta Šengenas acquis īstenošana valstīs, kas daļēji vai pilnībā piemēro Šengenas acquis. Ar to tiek novērtētas arī to valstu iespējas pilnībā piemērot Šengenas acquis, kurās iekšējā robežkontrole vēl nav atcelta. Ar Šengenas izvērtēšanas un uzraudzības mehānismu it īpaši tiek vērtēta pasākumu īstenošana ārējo robežu, atgriešanas, vīzu politikas, policijas sadarbības, Šengenas Informācijas sistēmas (SIS) un datu aizsardzības jomā un robežkontroles neesība pie iekšējām robežām. Komisija veic izvērtējumus piecu gadu ciklā saskaņā ar daudzgadu un gada programmām kopā ar ekspertiem no dalībvalstīm, kā arī ekspertiem no ES aģentūrām, kas piedalās kā novērotāji. Katra valsts tiek izvērtēta vismaz reizi piecos gados. Pēc nepieciešamības var organizēt papildu ad hoc izvērtējumus nepaziņotu izvērtējumu formā vai atkārtotus apmeklējumus. Tematiskie izvērtējumi ir papildu instruments, ar ko var novērtēt konkrētu Šengenas acquis daļu īstenošanu vairākās valstīs vienlaikus. Attēlā tālāk ir atspoguļots piecu gadu izvērtēšanas process.

EP uzrauga EP uzrauga Izvērtēšanas ziņojumi tiek iesniegti Šengenas komitejai (kurā ir pārstāvētas visas dalībvalstis), un Komisija tos pieņem, kad komiteja ir sniegusi pozitīvu atzinumu. Pamatojoties uz Komisijas priekšlikumu, Padome pieņem ieteikumus, kā novērst izvērtēšanas ziņojumos konstatētos trūkumus, un ar to noslēdzas izvērtēšanas pirmais posms. Pēc tam attiecīgajai valstij jāiesniedz rīcības plāns, kurā uzskaitītas korektīvas darbības Padomes ieteikumu īstenošanai. Komisija novērtē rīcības plānus sadarbībā ar attiecīgajiem izvērtēšanas ekspertiem. Izvērtētajai valstij ir pienākums ik pēc trim mēnešiem ziņot par sasniegto. Kad visas korektīvās darbības ir veiktas, Komisija pabeidz izvērtēšanas procesu, tādējādi noslēdzot otro posmu. Ja izvērtēšanas ziņojumā tiek secināts, ka pastāv būtiski trūkumi, Komisijai nekavējoties par tiem jāinformē Padome, un turpmākiem pasākumiem tiek piemēroti īsāki termiņi. Izvērtētajām valstīm jāiesniedz rīcības plāns viena mēneša laikā no Padomes ieteikuma. Komisija var apsvērt atkārtotu apmeklējumu, lai pārbaudītu, kā tiek īstenoti pasākumi, kas tiek veikti konstatēto trūkumu novēršanai. Turklāt, ja izvērtēšanas ziņojumā secināts, ka izvērtētā valsts pieļauj nopietnus trūkumus pienākumu izpildē un Komisija uzraudzības laikā konstatē, ka šī situācija nav novērsta, Komisija var sākt Šengenas Robežu kodeksa 29. pantā paredzētās procedūras piemērošanu, kā rezultātā var tikt ieteikts atjaunot kontroli pie iekšējām robežām, ja ir izpildīti visi nosacījumi šādai rīcībai. 2.2.Pirmā daudzgadu izvērtēšanas programma Laikā no 2015. līdz 2019. gadam notika vairāk nekā 200 izvērtēšanas apmeklējumu Šengenas zonā un 27 trešās valstīs (trešās valstīs to mērķis bija pārbaudīt vīzu politikas īstenošanu). Tika veikti 29 nepaziņoti apmeklējumi un 8 atkārtoti apmeklējumi 15 valstīs visās galvenajās politikas jomās, izņemot datu aizsardzību un policijas sadarbību. Tika veikti divi tematiski izvērtējumi — attiecīgi 2015. un 2019./2020. gadā — par vietējo Šengenas sadarbību vīzu politikas jomā un par valstu stratēģijām integrētai robežu pārvaldībai. Pamatojoties uz šiem izvērtēšanas apmeklējumiem, Komisija ir pieņēmusi 198 izvērtēšanas ziņojumus, un Padome dalībvalstīm ir adresējusi vairāk nekā 4500 ieteikumu. Tomēr ir noslēgti tikai 45 izvērtējumi, un vēl jāpieņem vairāki izvērtēšanas ziņojumi un ieteikumi par 2019. gadā veiktajiem izvērtējumiem. Šajos pirmajos piecos gados liels uzsvars ir likts uz tādu darba metožu izstrādi, kas uzlabo izvērtējumu kvalitāti, efektivitāti un saskaņotību. Ņemot vērā valstu ekspertu centrālo lomu, galvenā uzmanība tika pievērsta tam, lai turpinātu pilnveidot pielāgoto apmācību, kas jau pastāv kopš iepriekšējās izvērtēšanas sistēmas. Pašlaik apmācību ekspertiem, ņemot vērā viņu dalību izvērtēšanas grupās, piedāvā Eiropas Robežu un krasta apsardzes aģentūra (Frontex) un Eiropas Savienības Tiesībaizsardzības apmācības aģentūra (CEPOL) ar Komisijas un Eiropas Pamattiesību aģentūras (FRA) pasniedzēju atbalstu. Apmācība ietver konkrētus moduļus par ārējām robežām, atgriešanu, policijas sadarbību un Šengenas Informācijas sistēmu. Lai nodrošinātu saskaņotu novērtējumu, ir sagatavoti arī standartizēti pārbaudes punktu saraksti. ES aģentūras sniedza ievērojamu ieguldījumu šajā procesā, organizējot apmācību, nodrošinot riska analīzi, kas ļāva sagatavot Šengenas izvērtēšanas gada programmas, kā arī piedaloties izvērtēšanās kā novērotājas. Ārējo robežu pārvaldības jomā 2016. gadā tika pieņemts papildu kvalitātes kontroles rīks, ieviešot neaizsargātības novērtējumus, kas noteikti Eiropas Robežu un krasta apsardzes (Frontex) regulā. Šie Frontex veiktie ikgadējie neaizsargātības novērtējumi papildina Šengenas izvērtēšanas un uzraudzības mehānismu, piedāvājot pārskatu par valstu operatīvajām iespējām pārvaldīt ārējās robežas. Tie tiek ņemti vērā, izvērtējot konkrētu valsti. Iekšējās drošības fonda un Patvēruma, migrācijas un integrācijas fonda sniegtais finansiālais atbalsts veicināja ieteikumu īstenošanu. Dalībvalstis tika mudinātas piešķirt (vai pārdalīt) resursus savās nacionālajās programmās, lai par prioritāti izvirzītu darbības, kas novērš izvērtēšanas ziņojumos konstatētos trūkumus. 3.ŠENGENAS ACQUIS ĪSTENOŠANAS PAŠREIZĒJĀ SITUĀCIJA 3.1.Galvenie konstatējumi un panākumi, kas gūti pirmās daudzgadu izvērtēšanas programmas laikā Pamatojoties uz pēdējo piecu gadu laikā veikto izvērtēšanu konstatējumiem, var secināt, ka kopumā dalībvalstis ievēro Šengenas acquis būtiskos noteikumus visās vērtētajās politikas jomās. Tomēr izvērtējumi parādīja, ka dalībvalstīs tiek novēroti daži atkārtoti trūkumi un tāpat arī atšķirīga prakse Šengenas acquis nesaskaņotās īstenošanas dēļ. Šīs atšķirības pazemina saskaņotības un konsekvences līmeni, un galu galā tām varētu būt ietekme uz Šengenas zonas darbības sekmīgumu. Izvērtējumi ļāva konstatēt un novērst daudzus atkārtotus trūkumus. Vairākas dalībvalstis ir rīkojušās pozitīvi un proaktīvi, lai novērstu izvērtējumos konstatētos trūkumus. Dažos gadījumos dalībvalstis sāka strādāt pie korektīviem pasākumiem, jau pirms Padome bija pieņēmusi savus ieteikumus. Turklāt, kad ziņojumā tika secināts, ka pastāv “būtiski trūkumi”, atkārtoti apmeklējumi parādīja, ka dalībvalstis ir steidzami rīkojušās, lai novērstu visnopietnākos trūkumus. Tas apliecina, ka cieša dalībvalstu saistību un pienākumu uzraudzība un ātra dalībvalstu rīcība ir būtiska Šengenas acquis pareizai un efektīvai īstenošanai. Atkārtoti trūkumi un uzlabojamās jomas ·Attiecīgā Šengenas acquis nepilnīga vai neatbilstoša transponēšana, ieviešana un piemērošana. ·Nepietiekams darbinieku skaits un neatbilstoša kvalifikācija un/vai apmācība. ·Atšķirīga un nekonsekventa valstu prakse Šengenas acquis nesaskaņotās īstenošanas dēļ. ·Sadrumstalotas administratīvās struktūras ar dažādo iestāžu nepietiekamu koordināciju un integrāciju. ·Praktiski, tehnoloģiski un normatīvi šķēršļi sadarbībai Šengenas zonā. Izvērtējumos izdarītie konstatējumi ir bijuši pamats ES politikas stiprināšanai pēdējos gados, sniedzot būtisku ieguldījumu Šengenas acquis turpmākajā pilnveidošanā un pareizas un saskaņotākas tā īstenošanas nodrošināšanā. Konstatējumi ir palīdzējuši formulēt Komisijas 2017. gada 7. marta ieteikumu par to, kā panākt efektīvāku atgriešanu, un nodrošinājuši informatīvo bāzi Atgriešanas direktīvas pārstrādāšanai un Rokasgrāmatas atgriešanas jautājumos pārskatīšanai. Tos plaši izmantoja tiesību aktu priekšlikumiem vīzu politikas jomā un Vīzu kodeksa rokasgrāmatas pilnveidošanai. Konstatējumi bija būtiski Šengenas Informācijas sistēmas tiesiskā regulējuma uzlabošanai un Šengenas Robežu kodeksa grozīšanai, kā rezultātā tika ieviests pienākums veikt sistemātiskas pārbaudes. Turklāt dalībvalstu nacionālo integrētās robežu pārvaldības stratēģiju tematiskā izvērtējuma rezultāti atbalstīs daudzgadu Eiropas integrētās robežu pārvaldības cikla izveidi, kā mērķis ir konsolidēt stratēģisko pieeju robežu pārvaldībai valstu un ES līmenī. 3.2.Konkrēti konstatējumi katrā politikas jomā 3.2.1.Ārējo robežu pārvaldība Labi funkcionējošai zonai bez iekšējās robežkontroles nepieciešama kopēja, vienota un ļoti efektīva ārējo robežu pārvaldība. Vienas valsts ārējo robežu pārvaldības trūkumi var ietekmēt visas dalībvalstis un attiecīgi apdraudēt Šengenas zonas darbību. Tādējādi ārējo robežu pārvaldības izvērtējumi ir ļoti svarīgs Šengenas izvērtēšanas un uzraudzības mehānisma elements.

Galvenais tiesību akts, kas reglamentē šo jomu, ir Šengenas Robežu kodekss. Pēdējo piecu gadu laikā, ņemot vērā jaunās problēmas, ar kurām saskaras ES, tika ieviestas papildu iniciatīvas, lai pastiprinātu šo tiesisko regulējumu, tostarp ieviestas sistemātiskas ES pilsoņu pārbaudes pie ārējām robežām, kurās dati tiek salīdzināti ar attiecīgajām datubāzēm, 2016. gadā pieņemta jauna Frontex regula, kas pēc tam 2019. gadā tika pārskatīta, iekļaujot Eiropas Robežu uzraudzības sistēmas (EUROSUR) regulu, kā arī pakāpeniski izstrādāta integrēta sistēma ES ārējo robežu pārvaldībai (Eiropas integrētā robežu pārvaldība). Ārējo robežu pārvaldības izvērtējumi aptver šādus galvenos elementus: robežpārbaudes pie ārējām robežām jūrā, lidostās un sauszemes robežšķērsošanas vietās, ārējo robežu uzraudzība, nacionālās stratēģijas un koncepcijas Eiropas integrētajai robežu pārvaldībai, riska analīze, aģentūru savstarpējā sadarbība un starptautiskā sadarbība, valsts kvalitātes kontroles mehānisms, ārējo robežu pārvaldības iespējas (personāls un aprīkojums) un infrastruktūra. Saskaņā ar Šengenas Robežu kodeksa 21. un 29. pantu, ja būtiski ārējo robežu kontroles trūkumi, kas konstatēti Šengenas izvērtēšanas ziņojumā, pastāv ilgāku laiku, var tikt atjaunota robežkontrole. Minētie noteikumi šīs pirmās daudzgadu izvērtēšanas programmas laikā tikuši piemēroti vienu reizi. Nepaziņotajā vienas dalībvalsts apmeklējumā 2015. gada rudenī tika konstatēti būtiski trūkumi ārējo robežu pārvaldībā, un tika uzskatīts, ka tie apdraud zonas bez iekšējās robežkontroles vispārējo darbību. Tā rezultātā piecas dalībvalstis kopīgi atjaunoja iekšējo robežkontroli. Padome pieņēma ieteikumus par nepieciešamajiem pasākumiem, kas jāveic attiecīgajai dalībvalstij, un šī dalībvalsts iesniedza rīcības plānu un progresa ziņojumus, kā noteikts SCH-EVAL regulā. 2016. gadā veiktajā izvērtēšanā jau tika norādīts, ka būtiskie trūkumi ir novērsti. Pamatojoties uz 42 izvērtējumiem, kas veikti par ārējo robežu pārvaldību, var secināt, ka dalībvalstis lielā mērā pienācīgi īsteno Šengenas Robežu kodeksu un pārvalda ārējās robežas saskaņā ar acquis. Ir panākts arī izšķirīgs progress, lai saskaņotu dalībvalstu stratēģiskās pieejas ārējo robežu pārvaldībai, pakāpeniski ieviešot integrētu robežu pārvaldības sistēmu. Kaut arī četrās dalībvalstīs tika konstatēti būtiski trūkumi, šīs valstis ātri veica nepieciešamos pasākumus, lai novērstu vissvarīgākos trūkumus. Pašlaik nevienai dalībvalstij šajā jomā nav būtisku trūkumu, taču dažās valstīs joprojām pastāv īpašas problēmas, kuras vēl steidzami jārisina. Neskatoties uz šiem pozitīvajiem elementiem, dalībvalstu ārējo robežu pārvaldība vēl negarantē vienotu kontroles līmeni pie ES ārējām robežām, ņemot vērā ārējo robežu pārvaldības atšķirīgo praksi un pieeju vairākos jautājumos. Šajā sakarā ir konstatēti daži atkārtoti trūkumi. Dažādās dalībvalstīs integrētās robežu pārvaldības stratēģiskā plānošana ir nepietiekama, kā rezultātā samazinās iestāžu sadarbība, pārklājas dažādu ārējo robežu iestāžu kompetences un resursu sadale ir izkliedēta. Šie trūkumi varētu samazināt ārējo robežu pārvaldības efektivitāti praksē un reaģēšanas spējas. Joprojām atšķiras dalībvalstu riska analīzes veikšana, kas ir viens no galvenajiem pārvaldības instrumentiem ārējo robežu pārvaldībai. Ne visas dalībvalstis veic visaptverošu riska analīzi, pamatojoties uz esošo saskaņoto Kopīgo integrēto riska analīzes modeli (CIRAM). Šis modelis nodrošina, ka visas dalībvalstis izstrādā vienotus augsta līmeņa riska analīzes produktus ārējo robežu pārvaldībai un atgriešanai. Lai gan vispārējā kontroles kvalitāte pie ārējām robežām ir laba, tā joprojām atšķiras dalībvalstīs un starp tām. Lielākā daļa valstu saskaras ar problēmām, kuras saistītas ar resursiem, apmācību un operatīvo plānošanu, kas vajadzīgi, lai nodrošinātu vienotas un sistemātiskas pārbaudes visos ārējo robežu šķērsošanas punktos un efektīvu ārējo robežu uzraudzību. Tomēr, neskatoties uz minētajām problēmām, lielākajai daļai dalībvalstu ir izdevies saglabāt ārējo robežu kontroles vispārējo kvalitāti. Pirmsierašanās informācija, ko nodrošina vairāku informācijas sistēmu izmantošana, un riska analīzes rezultāti netiek efektīvi integrēti ārējo robežu kontroles procedūrās. Izvērtējumos tika atklāti arī atkārtoti trūkumi ārējo robežu uzraudzības un situācijas apzināšanās jomā. Vairākās dalībvalstīs uzraudzības sistēmas neaptver visas to ārējās robežas un informācijas apmaiņa starp attiecīgajām ārējo robežu iestādēm un EUROSUR regulas īstenošana ir ierobežota. Apgalvojumi par pamattiesību pārkāpumiem dažās valstīs rada bažas, un tiem nepieciešama rūpīga uzraudzība. Pēdējo piecu gadu laikā ievērojams skaits konstatēto trūkumu ir sekmīgi novērsti, un Komisija ir mudinājusi izmantot policijas pārbaudes vai tiesībaizsardzības iestāžu sadarbību Šengenas zonā kā efektīvu alternatīvu iekšējai robežkontrolei. Neskatoties uz šo progresu, dalībvalstis ir atkārtoti atjaunojušas iekšējo robežkontroli, pamatojoties uz Šengenas Robežu kodeksa 25. un 28. pantu, kas ļauj nekavējoties atjaunot iekšējo robežkontroli, ja pastāv nopietni draudi sabiedriskajai kārtībai vai iekšējai drošībai. Pavisam nesen Šengenas zona tika atkal pakļauta pārbaudījumiem Covid-19 pandēmijas uzliesmojuma dēļ. Ņemot vērā šo situāciju, Komisija iejaucās, lai kopā ar dalībvalstīm koordinēti reaģētu uz krīzi, cita starpā organizējot videokonferences ar iekšlietu ministriem un Covid-19 informācijas grupas iekšlietu jautājumos sanāksmes, kā arī publicējot vadlīnijas par robežu pārvaldības pasākumiem, zaļajām joslām, pārrobežu darba ņēmēju apstākļu atvieglošanu un izvirzot priekšlikumu Padomes ieteikumam par pagaidu ierobežojumu nebūtiskiem ceļojumiem uz ES no trešām valstīm. Šie nesenie notikumi ir atkārtoti apliecinājuši, cik liela nozīme ir noturīgākai un efektīvākai Šengenas zonai, kurai būtu jāietver arī efektīvāka pārvaldība. 3.2.2.Kopējā vīzu politika Kopējai vīzu politikai, kas pēc būtības ir saistīta ar ārējo robežu pārvaldību, ir divi galvenie mērķi. Pirmkārt, tā ļauj dalībvalstīm veikt rūpīgu migrācijas un drošības novērtējumu attiecībā uz trešo valstu valstspiederīgajiem, kuriem nepieciešama vīza, lai uz īsu laiku ieceļotu Šengenas zonā (līdz 90 dienām jebkurā 180 dienu periodā). Otrkārt, šī politika arī sniedz juridiskas garantijas pieteikuma iesniedzējiem, lai nodrošinātu efektīvu un taisnīgu vīzu procedūru ar mērķi atvieglot likumīgu ceļošanu un cilvēku savstarpējos kontaktus. Galvenie tiesību akti, kas reglamentē šo politikas jomu, ir Vīzu kodekss , kurš paredz vienotus un saskaņotus vīzu apstrādes noteikumus, Vīzu informācijas sistēmas (VIS) regula un Vīzu regula (ES) 2018/1806. Pamatojoties uz 29 izvērtējumiem, kas veikti saistībā ar kopējo vīzu politiku, var secināt, ka dalībvalstis lielā mērā pienācīgi īsteno kopējo vīzu politiku ar lēmumiem, kuri kopumā ir labi pamatoti attiecībā uz to, vai vīzas būtu jāizsniedz vai jāatsaka. Tomēr nesen divās dalībvalstīs tika konstatēti būtiski trūkumi. Turklāt, neskatoties uz kopēju tiesisko regulējumu, dalībvalstu vīzu izsniegšanas prakse joprojām atšķiras vairākos aspektos. Dažkārt konsulārie darbinieki Šengenas vīzas joprojām uzskata par “nacionālajām” vīzām. Konkurence starp valstīm “pievilcīgos tirgos”, kā arī “vīzu izdevīgākā iegādē” vājina priekšstatu par Šengenas zonu kā kopīgu ceļošanas telpu. Šajā sakarā ir konstatēti atkārtoti trūkumi. Neskatoties uz Komisijas pieņemtajiem juridiski saistošajiem saskaņotajiem sarakstiem, dalībvalstu prakse joprojām atšķiras vīzu derīguma vai pieprasāmo apliecinošo dokumentu noteikšanā. Pieteikumu izskatīšana ne vienmēr ir bijusi pietiekami rūpīga, it īpaši centralizētas lēmumu pieņemšanas gadījumā. Daudzos konsulātos ir novērota nepietiekama personāla apmācība un darbinieku trūkums, kas ir novedis pie tā, ka dažās vietās konsulāti nespēj ievērot Vīzu kodeksā noteiktos termiņus. Ārpakalpojumu sniedzēju izmantošana ir plaši izplatīta, taču viņu darbību uzraudzība ne vienmēr ir bijusi pietiekama, un arī līgumi un prakse ne vienmēr ir atbilduši juridiskajām prasībām. Vēl viens atkārtots trūkums bija sistemātiska pirkstu nospiedumu vākšana, pat ja pieteikuma iesniedzēji iepriekšējos piecos gados bija jau devuši pirkstu nospiedumus. Tāpat dažos gadījumos tika arī konstatēts, ka sabiedrībai pieejamā informācija par nosacījumiem un procedūrām ir nepilnīga vai novecojusi. Par ievērojamu progresu vīzu procedūras jomā uzskatāma ieviestā vīzu informācijas sistēma (VIS) — datubāze, kas atbalsta datu apmaiņu saistībā ar vīzu pieteikumiem. Tomēr īstenot pilnu sistēmas potenciālu traucē tas, ka vīzu informācijas sistēmā ievadīto datu kvalitāte dažkārt nav pietiekama, tas, ka valstu lietu izskatīšanas sistēmas ne vienmēr ir pielāgotas Vīzu kodeksa un vīzu informācijas sistēmas darbplūsmai, atbilstošas IT apmācības trūkums un ierobežota izpratne par dažām sistēmas funkcijām. Pēdējo piecu gadu laikā ievērojams skaits konstatēto trūkumu ir sekmīgi novērsti. Turklāt ar Vīzu kodeksa grozījumiem, kas kļuva piemērojami 2020. gadā, tiek mēģināts risināt vairākus no minētajiem jautājumiem un stiprināt kopējās vīzu politikas saskaņotu īstenošanu, nodrošinot ātrākas un skaidrākas procedūras likumīgiem ceļotājiem. 3.2.3.Atgriešana Taisnīga un efektīva sistēma, kas paredzēta, lai atgrieztu trešo valstu valstspiederīgos, kuri nelikumīgi uzturas kādā valstī, ir labi funkcionējošas Eiropas patvēruma un migrācijas pārvaldības sistēmas būtiska sastāvdaļa. Atgriešanas direktīva ir galvenais tiesību akts, kurš reglamentē atgriešanu un kurā noteikti kopīgi standarti un procedūras, lai efektīvi un taisnīgi atgrieztu trešo valstu valstspiederīgos, kuri nelikumīgi uzturas kādā valstī. Direktīva nodrošina dalībvalstīm ievērojamas izvēles iespējas attiecībā uz konkrētiem pasākumiem, kas veicami valsts līmenī, lai direktīvu īstenotu, kā rezultātā dalībvalstis izmanto dažādas sistēmas un pieejas. Atgriešanas direktīva ir “hibrīds instruments”, jo tā attiecas gan uz gadījumiem, kad dalībvalsts teritorijā atrodas trešās valsts valstspiederīgais, kurš neatbilst vai vairs neatbilst Šengenas Robežu kodeksa nosacījumiem par ieceļošanu, gan uz gadījumiem, kad netiek ievēroti citi ieceļošanas, uzturēšanās vai pastāvīgas uzturēšanās nosacījumi attiecīgajā dalībvalstī. Ciktāl tā attiecas uz trešo valstu valstspiederīgajiem, kuri neatbilst vai vairs neatbilst Šengenas Robežu kodeksā noteiktajiem ieceļošanas nosacījumiem, Atgriešanas direktīva papildina Šengenas acquis noteikumus. Tāpēc jaunais Šengenas izvērtēšanas un uzraudzības mehānisms ieviesa izvērtēšanu arī atgriešanas jomā, lai nodrošinātu, ka dalībvalstis pareizi īsteno Atgriešanas direktīvas noteikumus.

Pamatojoties uz 31 izvērtējumu, kas veikts saistībā ar atgriešanu, var secināt, ka dalībvalstu atgriešanas sistēmas kopumā atbilst Atgriešanas direktīvai. Nav konstatēti būtiski trūkumi. Tomēr dažās valstīs pastāv praktiski un normatīvi šķēršļi, kas negatīvi ietekmē atgriešanas tiesību aktu izpildi. Turklāt izvērtējumos ir atklāti konkrēti trūkumi un strukturālas nepilnības atgriešanas sistēmās vērtētajās dalībvalstīs, kuras ir saskārušās ar nopietnām problēmām tāpēc, ka daudz trešo valstu valstspiederīgo ieceļo un uzturas tajās nelikumīgi. Ir konstatēti vairāki atkārtoti trūkumi. Lielas problēmas sagādā vispārējs ticamas statistikas informācijas trūkums attiecībā uz darbībām, kuras saistītas ar atgriešanu, jo tas apgrūtina valstu atgriešanas sistēmu efektivitātes novērtēšanu. Tomēr šo problēmu palīdzēs risināt grozījums Migrācijas statistikas regulā un Šengenas Informācijas sistēmas darbības sākšana attiecībā uz atgriešanas jautājumiem. Arī izbraukšanas rīkojumu pieņemšanā pastāv atšķirīgas pieejas. Pēc negatīva lēmuma par patvēruma pieteikumiem ne visas dalībvalstis sistemātiski izdod izbraukšanas rīkojumus attiecībā uz trešo valstu valstspiederīgajiem, kuri uzturas dalībvalstī nelikumīgi. Turklāt dažos izbraukšanas rīkojumos nav skaidri noteikts, ka trešās valsts valstspiederīgajam vajadzētu doties prom ne tikai no attiecīgās dalībvalsts, bet arī no ES un Šengenas zonas. Šī neskaidrība var izraisīt iespējamu neatļautu kustību no vienas dalībvalsts uz citu. Līdzīga atšķirīga prakse pastāv attiecībā uz ieceļošanas aizliegumiem, kas netiek izdoti sistemātiski gadījumos, kad trešo valstu valstspiederīgie nepilda pienākumu atgriezties brīvprātīgas izceļošanas periodā, kā paredzēts Atgriešanas direktīvā. Attiecībā uz brīvprātīgas atgriešanās atbalstu izvērtējumi parādīja, ka pastāv iespējas uzlabot atbalstu neatbilstīgajiem migrantiem, kuri vēlas brīvprātīgi izceļot, it īpaši, nodrošinot, ka atbalstītās brīvprātīgās atgriešanās un reintegrācijas programmām ir plašāka darbības joma (piemēram, tās neaprobežojas ar atbalstu tikai noraidītiem patvēruma meklētājiem vai trešo valstu valstspiederīgajiem, kuri zaudējuši tiesības uzturēties ES). Vairākas dalībvalstis neveic pietiekamus pasākumus, lai nodrošinātu izbraukšanas rīkojumu izpildi. Dažās valstīs nav mehānisma, kas nodrošinātu atgriešanas operāciju sistemātisku uzraudzību, vai arī mehānisms nav piemērots mērķim. Bieži trūkst pasākumu repatriantu atrašanās vietas sistemātiskai noteikšanai ar mērķi novērst bēgšanu un nodrošināt rīkojumu izpildi. Ne visās dalībvalstīs ir izveidotas efektīvas piespiedu atgriešanās uzraudzības sistēmas. Dalībvalstu pieeja attiecībā uz nepavadītiem nepilngadīgajiem ir atšķirīga. Noturīgu risinājumu apzināšana, aplūkojot visas pieejamās iespējas, ieskaitot atgriešanos izcelsmes valstī un atkalapvienošanos ar ģimenes locekļiem trešā valstī, ir būtiska sastāvdaļa bērna interešu noteikšanā, tomēr ne visas dalībvalstis to veic. Tā rezultātā, individuāli novērtējot bērna intereses, “atgriešana” netiek novērtēta kā iespēja. Attiecībā uz aizturēšanu izraidīšanas nolūkā ir konstatētas vairākas problēmas. Efektīvu aizturēšanas izraidīšanas nolūkā alternatīvu pieejamība un izmantošana dalībvalstīs ir nevienmērīga. Nepietiekamas iespējas veikt aizturēšanu izraidīšanas nolūkā un fakts, ka dažas dalībvalstis neizmanto visas direktīvā ietvertās iespējas attiecībā uz šādas aizturēšanas ilgumu, palielina bēgšanas risku, tādējādi ietekmējot atgriešanas sistēmas efektivitāti. Problēmas ar atbilstošu materiālo apstākļu nodrošināšanu aizturēšanas centros atkārtojas un cita starpā ietver aizturēto privātuma nepietiekamību un ieslodzījuma vietai raksturīgu vidi aizturēšanas centros, kas pilnībā neatspoguļo brīvības atņemšanas administratīvo būtību. Ieteikumu īstenošana ir bijusi lēna. 2018. gadā Komisija iesniedza priekšlikumu pārstrādātai Atgriešanas direktīvai, kas satur mērķorientētus grozījumus, kuru mērķis ir maksimāli palielināt ES atgriešanas politikas efektivitāti, vienlaikus aizsargājot neatbilstīgo migrantu pamattiesības un nodrošinot neizraidīšanas principa ievērošanu. Ierosinātā pārstrādātā redakcija ir balstīta uz informāciju, kas apkopota izvērtēšanas laikā, un tajā novērsti vairāki iepriekš minētie trūkumi, piemēram, nosakot dalībvalstīm pienākumu izveidot brīvprātīgas atgriešanās atbalsta programmas un ieviešot kopīgu objektīvu kritēriju sarakstu bēgšanas riska esības noteikšanai. Turklāt grozītajā priekšlikumā regulai, ar ko izveido kopīgu procedūru starptautiskajai aizsardzībai, tika noteikta prasība, ka attiecībā uz patvēruma meklētāju, kura pieteikums ir noraidīts, nekavējoties jāizdod izbraukšanas rīkojums. 3.2.4.Policijas sadarbība Līdz ar 1990. gada Šengenas konvenciju tika ieviesti noteikumi sadarbības un informācijas apmaiņas palielināšanai starp dalībvalstu policijas spēkiem kā kompensācijas pasākums iekšējās robežkontroles atcelšanai. Šie noteikumi attiecas uz sadarbību noziedzības novēršanā un atklāšanā, operatīvo sadarbību, piemēram, iespējām paplašināt uzraudzību vai turpināt noziedznieku vajāšanu pāri iekšējām robežām (tā dēvēto tūlītējo pakaļdzīšanos), un informācijas apmaiņu noziedzības vai sabiedriskās kārtības un drošības draudu novēršanai un apkarošanai. Tomēr Šengenas zonas policijas sadarbības tiesiskais regulējums joprojām ir sadrumstalotāks nekā citi Šengenas acquis komponenti un tādējādi atvēl pusēm lielas izvēles iespējas attiecībā uz veidu, kādā puses izvēlas īstenot šo regulējumu. Liela sadarbības sistēmas daļa ir balstīta uz nesaistošiem Padomes dokumentiem, piemēram, labu praksi (“Šengenas katalogs”) un pamatnostādnēm. Turklāt Šengenas konvencijas pamatnoteikumi galvenokārt tiek īstenoti ar dalībvalstu noslēgtu divpusēju vai daudzpusēju nolīgumu starpniecību. Kopš 1990. gada ES sistēma informācijas apmaiņai un piekļuvei datiem tiesībaizsardzības nolūkos tiek nepārtraukti pilnveidota. Kaut arī daļa no šīs sistēmas formāli nav iekļauta Šengenas acquis, tā ir cieši saistīta ar šo tiesību aktu kopumu. Šā iemesla dēļ izvērtēšanas laikā tiek aplūkota arī Prīmes lēmumu, Eiropola regulas un citu ar Šengenas zonu nesaistītu juridisko instrumentu īstenošana. Tas palīdz novērtēt, kā dalībvalstis pilda vispārējās informācijas apmaiņas prasības, kuras paredz Šengenas konvencija. Pamatojoties uz 27 izvērtējumiem, kas veikti saistībā ar policijas sadarbību, var secināt, ka dalībvalstis parasti ievēro Šengenas acquis policijas sadarbības jomā. Netika konstatēts neviens būtisks trūkums, un tika konstatētas tikai dažas neatbilstības, galvenokārt informācijas apmaiņas jomā un it īpaši attiecībā uz piekļuvi vīzu informācijas sistēmai tiesībaizsardzības nolūkos. Tomēr vairāki atkārtoti trūkumi neļauj pilnībā īstenot dažu esošo policijas sadarbības un informācijas apmaiņas instrumentu potenciālu. Noteiktie visvairāk vajadzīgie uzlabojumi attiecās uz tiesībaizsardzības informācijas apmaiņas stiprināšanu, it īpaši dalībvalstu vienoto kontaktpunktu (SPOC) darbību un ielās strādājošo policistu mobilo piekļuvi policijas datubāzēm. Citas svarīgas uzlabojamās jomas bija noziedzības draudu stratēģisko novērtējumu un riska analīžu izstrāde un koplietošana, lai nodrošinātu labāku kopīgu reakciju uz pārrobežu noziedzību, un dalībvalstu noslēgto divpusējo vai daudzpusējo nolīgumu pārskatīšana, lai paplašinātu un atvieglotu operatīvās pārrobežu sadarbības iespējas (it īpaši pārrobežu uzraudzības un “tūlītējās pakaļdzīšanās” jomā). 3.2.5.Šengenas Informācijas sistēma (SIS) Šengenas Informācijas sistēma ir viens no galvenajiem pasākumiem, ar ko kompensē iekšējās robežkontroles atcelšanu, jo tā sniedz būtisku atbalstu drošības politikai visā Šengenas zonā. SIS ir lielapjoma IT sistēma, kas sniedz brīdinājumus par personām vai objektiem, par kuriem ir īpaša interese drošības apsvērumu dēļ. Tā arī atbalsta pārbaudes pie ārējām robežām un tiesībaizsardzības un tiesu iestāžu sadarbību visā Eiropā. Sistēmas darbības joma ir definēta trīs juridiskajos instrumentos, kas attiecas uz sadarbību robežkontroles jomā, tiesībaizsardzības iestāžu sadarbību un sadarbību transportlīdzekļu reģistrācijas jomā. Otrās paaudzes SIS sāka darboties 2013. gada 9. aprīlī 28 dalībvalstīs, un pašlaik tai ir piesaistītas 30 dalībvalstis. 2018. gada 28. novembrī Eiropas Parlaments un Padome pieņēma trīs jaunas regulas, kas vēl vairāk paplašinās SIS darbības jomu un funkcijas un kas jāievieš trīs posmos līdz 2021. gadam. Ikviena dalībvalsts, kas izmanto SIS, ir atbildīga par savas valsts sistēmas izveidi, darbību un uzturēšanu un norīko valsts SIRENE biroju, kas nodrošina visas papildinformācijas apmaiņu saistībā ar SIS brīdinājumiem. ES Aģentūra lielapjoma IT sistēmu darbības pārvaldībai (eu-LISA) ir atbildīga par centrālās sistēmas un komunikācijas infrastruktūras operatīvo vadību. Pamatojoties uz 32 izvērtējumiem, kas veikti saistībā ar Šengenas Informācijas sistēmu, var secināt, ka kopumā dalībvalstis ir efektīvi un viendabīgi ieviesušas un izmantojušas SIS. Lai arī četrās dalībvalstīs tika konstatēti būtiski trūkumi SIS ieviešanā, šīs valstis aktīvi strādā, lai trūkumus novērstu. Tomēr vienā no gadījumiem situācija nav uzlabojusies. Izvērtēšanas laikā atklājās noteikti atkārtoti trūkumi, piemēram, valsts līmenī nebija tehnisku rīku vai obligātu procedūru, kas vajadzīgi, lai SIS brīdinājumos augšupielādētu pirkstu nospiedumus un fotogrāfijas, kad tie ir pieejami. Vēl viens atkārtots konstatējums attiecas uz dažām funkcijām, kuras tika ieviestas 2013. gadā ar otrās paaudzes SIS, it īpaši to, ka galalietotājiem netiek parādīta visa SIS brīdinājumos iekļautā informācija. Tika arī konstatēts, ka, sistēmas plašās izmantošanas dēļ pastiprinoties papildinformācijas apmaiņai, SIRENE biroji bieži vien sasniedz savas spēju robežas. SIRENE birojos ne vienmēr ir pietiekami daudz darbinieku un tehnisko resursu, t. sk. automatizētu un integrētu darbplūsmas rīku, lai tie varētu nodrošināt efektīvu šādas informācijas apmaiņu. Pēdējo piecu gadu laikā ievērojams skaits konstatēto trūkumu ir sekmīgi novērsti. 3.2.6.Datu aizsardzība Vēl viena būtiska Šengenas acquis daļa ir noteikumi par personas datu aizsardzību. 2016. gadā notika ievērojama ES datu aizsardzības tiesiskā regulējuma reforma, lai stiprinātu pilsoņu tiesības digitālajā laikmetā. Vispārīgā datu aizsardzības regula (VDAR)un Direktīva par datu aizsardzību tiesībaizsardzības jomā ir galvenie tiesību akti, kas piemērojami šajā jomā kopā ar īpašajiem datu aizsardzības noteikumiem, kurus satur Šengenas Informācijas sistēmas (SIS) un vīzu informācijas sistēmas (VIS) acquis.

Šajos izvērtējumos tiek novērtēts, kā dalībvalstis īsteno un piemēro Šengenas acquis, it īpaši attiecībā uz SIS un VIS, ņemot vērā datu aizsardzības prasības. Tajos ir aplūkota arī datu aizsardzības iestāžu (DAI) loma to iestāžu uzraudzībā, kuras pārvalda un izmanto SIS un VIS. Pamatojoties uz 29 izvērtējumiem, kas veikti saistībā ar datu aizsardzību, var secināt, ka dalībvalstis lielākoties ievieš un piemēro attiecīgos noteikumus par SIS un VIS saskaņā ar datu aizsardzības prasībām. Kaut arī būtiski trūkumi netika konstatēti, joprojām jārisina / tiek risinātas vairākas atkārtotas problēmas. Izvērtējumi, kas veikti pēc 2018. gada maija (datums, kad tika sākta jaunās datu aizsardzības sistēmas piemērošana), dažās valstīs norāda uz aizkavēšanos VDAR īstenošanā un/vai Direktīvas par datu aizsardzību tiesībaizsardzības jomā transponēšanā valsts tiesību aktos, kā arī valsts SIS un VIS tiesību aktu attiecīgā pielāgošanā. Dažās dalībvalstīs pastāv nepilnības attiecībā uz datu aizsardzības iestāžu pilnīgu neatkarību, kā rezultātā valdība tieši vai netieši ietekmē datu aizsardzības iestādes darbu. Daži no šiem jautājumiem ir atrisināti, veicot turpmākus pasākumus pēc Šengenas izvērtējumiem un reformējot valsts datu aizsardzības tiesību aktus, lai ieviestu VDAR un transponētu Direktīvu par datu aizsardzību tiesībaizsardzības jomā. Dažām DAI nav arī pietiekamu cilvēkresursu un finanšu resursu, lai veiktu visus ar SIS un VIS saistītos uzdevumus. Vairākās dalībvalstīs tika uzskatīts, ka DAI jāveic biežākas un visaptverošākas pārbaudes, lai tās varētu izpildīt savu uzdevumu uzraudzīt SIS II un VIS datu apstrādes likumību. Dažos gadījumos nav ievēroti termiņi datu apstrādes operāciju pirmās revīzijas veikšanai SIS un VIS sistēmā. Tika konstatēts, ka ar SIS un VIS saistīto datu subjektu tiesību jomā pienācīgas informācijas trūkums ierobežo šo tiesību izmantošanas efektivitāti. SIS un VIS vaicājumu žurnālu glabāšanas periods dažos gadījumos neatbilda Šengenas acquis. Bieži vien netika veikta proaktīva pašrevīzija attiecībā uz datu pārziņu atbilstību datu aizsardzības tiesību aktiem, t. sk. netika regulāri pārskatīti žurnāli. Turklāt bieži trūkst skaidrības par uzdevumiem un atbildības sadalījumu attiecībā uz personas datu apstrādi starp dažādām iestādēm, kas iesaistītas vīzu izsniegšanas procedūrā un ar to saistīto datu apstrādē. Ar VIS datiem saistītajiem fiziskajiem, organizatoriskajiem un IT drošības pasākumiem joprojām nepieciešami daži uzlabojumi. Datu aizsardzības speciālistiem dažos gadījumos būtu vairāk jāiesaistās personas datu apstrādes uzraudzībā Šengenas zonas īpašajā kontekstā. Bieži netika nodrošināta regulāra un pastāvīga apmācība par datu aizsardzību un datu drošību visiem operatīvajiem darbiniekiem, kuriem ir piekļuve SIS II. Dalībvalstis lielākoties veic pasākumus, kas vajadzīgi, lai rīkotos atbilstoši konstatējumiem un ieteikumiem. Lai gan kopumā ir gūti nelieli panākumi trūkumu novēršanā, ieteikumu īstenošana ir bijusi lēna. 4.ŠENGENAS IZVĒRTĒŠANAS UN UZRAUDZĪBAS MEHĀNISMA DARBĪBA PIRMĀS DAUDZGADU PROGRAMMAS IETVAROS 4.1.Konstatētās nepilnības Pēdējo piecu gadu laikā Šengenas izvērtēšanas un uzraudzības mehānisms ir veicinājis būtiskus uzlabojumus Šengenas acquis īstenošanā ES un jau ir pierādījis savu pievienoto vērtību Šengenas zonas efektīvas darbības nodrošināšanā. Neskatoties uz to, pirmās daudzgadu izvērtēšanas programmas (2015.–2019. gads) laikā gūtā pieredze atklāja vairākus trūkumus, kas ir lieguši izmantot pilnu mehānisma potenciālu. Gan Eiropas Parlaments savā 2017. gada ziņojumā, gan dalībvalstis, piedaloties Padomes prezidentvalsts Somijas organizētajā apspriešanā 2019. gadā, ir norādījušas uz nepieciešamību pārskatīt dažus mehānisma aspektus. Tāpēc ir svarīgi izmantot pirmajā daudzgadu izvērtēšanas programmā gūto pieredzi, lai izvērtētu, kā Šengenas izvērtēšanas un uzraudzības mehānismu varētu izmantot efektīvāk, citstarp no resursu viedokļa. Viena no galvenajām nepilnībām ir izvērtēšanas procesa pirmā posma (ziņojuma un ieteikumu pieņemšana) pārmērīgais ilgums, kam bija būtiska ietekme uz trūkumu novēršanas ātrumu un efektivitāti. 25 % gadījumu šis posms ilga vairāk nekā gadu, bet 12 gadījumos — ilgāk nekā 18 mēnešus, un tas bija īpaši ilgs, ja izvērtēšanas grupa konstatēja “būtiskus trūkumus” (konstatējums, kā rezultātā turpmāko pasākumu īstenošanai principā būtu jānoris ātrāk). Vidēji Komisijai vajadzēja apmēram 10 mēnešus izvērtēšanas ziņojuma pieņemšanai un Padomei vajadzēja vēl divus ar pusi mēnešus ieteikumu pieņemšanai, ar ko sākas termiņš, kurā valstīm ir jāiesniedz rīcības plāns trūkumu novēršanai. Dalībvalstu nodrošinātā ekspertu palīdzība ne vienmēr atbilda vajadzībām. Pieejamo ekspertu skaits reizēm bija nepietiekams, lai apmierinātu notiekošās izvērtēšanas vajadzības. Ar datu aizsardzību un vīzu politiku saistītas izvērtēšanas komandas dažreiz sastāvēja tikai no četriem vai pieciem ekspertiem (optimālais skaits ir astoņi), jo valstis nebija iecēlušas pietiekami daudz ekspertu. Turklāt ekspertiem ne vienmēr bija vajadzīgā kompetence vai pietiekama pieredze attiecīgajās politikas jomās. Pastāvēja arī ievērojama ģeogrāfiskā nelīdzsvarotība. Piecu gadu laikā trešdaļu ekspertu norīkoja tikai piecas no visām valstīm. Nepaziņotie apmeklējumi izrādījās mazāk efektīvi, nekā sākotnēji tika cerēts. Nepaziņoto apmeklējumu gada izvērtēšanas programma pašlaik tiek noteikta gadu pirms apmeklējumu veikšanas, pamatojoties uz riska analīzi, kas pabeigta vienu gadu pirms apmeklējuma. Šāda sistēma nav ļāvusi ātri pielāgoties jauniem izaicinājumiem. Turklāt aicinājums norīkot ekspertus divas nedēļas pirms apmeklējuma un pienākums 24 stundas iepriekš paziņot par apmeklējumu attiecīgajai dalībvalstij gan veicināja raitu izvērtēšanas organizēšanu, taču vājināja nepaziņoto apmeklējumu mērķi. Rīcības plānu pārraudzība un īstenošana parasti bija lēna, un arī uzraudzība kopumā nav bijusi visaptveroša un konsekventa. Kopš 2015. gada ir veikts aptuveni 201 izvērtējums, un, neraugoties uz ievērojamo progresu, aptuveni 25 % rīcības plānu tikuši noslēgti vidēji pēc 2,25 gadiem. Kopumā izvērtējumos galvenā uzmanība netika pievērsta tam, cik efektīvi un konsekventi dalībvalstīs tiek īstenoti galvenie elementi katrā konkrētajā Šengenas acquis politikas jomā, kuri ir ļoti būtiski, lai nodrošinātu labi funkcionējošu Šengenas zonu. Tādējādi ieteikumos pārāk liela uzmanība tika pievērsta ļoti specifiskām un daudzām detaļām, nevis Šengenas acquis pamatelementiem, kā arī netika norādīts skaidrs grafiks to īstenošanai. Turklāt nav pietiekami izmantoti tematiskie izvērtējumi, kas ļautu vienlaikus izvērtēt vairākas vai visas dalībvalstis konkrētā ar Šengenas zonu saistītā aspektā un apzināt tendences un kopīgos trūkumus, kā arī labāko praksi. Tāpat arī pašreizējie SCH-EVAL ziņošanas pienākumi rada ievērojamu administratīvo slogu gan Komisijai, gan dalībvalstīm. Visu minēto elementu kombinācija neļāva visaptveroši un konsekventi uzraudzīt rīcības plānu īstenošanu. Ieteikumi izrādījās nepietiekami efektīvs līdzeklis ātras dalībvalstu rīcības nodrošināšanai. Kopumā Šengenas komitejā ir bijis maz diskusiju par izvērtēšanas konstatējumiem un ar tiem saistītajiem Komisijas ierosinātajiem ieteikumiem, daļēji tāpēc, ka izvērtējumi ir pārāk detalizēti un specifiski. Galu galā fakts, ka ieteikumus pieņem Padome, nemudināja līdzbiedrus izdarīt gaidīto spiedienu nodrošināt augstu standartu Šengenas acquis īstenošanā. Sistēma nekā citādi nenodrošināja atbilstošas politiskās apspriedes par Šengenas zonas stāvokli citos attiecīgos forumos, un arī Eiropas Parlamenta iesaistīšanās bija diezgan neregulāra. Novērtējums par pamattiesību ievērošanu Šengenas acquis īstenošanā nebija pietiekami integrēts izvērtēšanas mehānismā. 4.2.Iespējamie operatīvie pasākumi, ar kuriem varētu uzlabot Šengenas izvērtēšanas un uzraudzības mehānisma darbību 4.2.1.Ātrāku, labāk mērķētu un stratēģiskāku izvērtējumu nodrošināšana Visiem dalībniekiem jāatvēl pietiekami finanšu resursi un cilvēkresursi un jāpieņem atbilstoši pasākumi, lai ātri veiktu savus attiecīgos uzdevumus izvērtēšanas procesā. Iekšējo darbplūsmu vienkāršošanai kombinācijā ar etalonrādītāju noteikšanu vajadzētu palīdzēt samazināt laiku, kas nepieciešams izvērtējumu veikšanai.

Pirmās daudzgadu izvērtēšanas programmas pabeigšana ir sniegusi Komisijai un Padomei labu pārskatu par situāciju visās dalībvalstīs. Nemazinot pašreizējās procedūras kvalitāti, izvērtējumus varētu padarīt atbilstošākus vajadzībām, pamatojoties uz iepriekšējo izvērtējumu rezultātiem. Kā uzsvēra dalībvalstis, joprojām iespējams uzlabot ziņojumu un ieteikumu kvalitāti, kā arī palielināt izvērtējumu saskaņotību dažādās politikas jomās. Trūkumi pastāv gan valstīs, gan politikas jomās. Pārbaudes punktu sarakstus, kurus pašlaik izmanto izvērtējumu veikšanai, varētu pārskatīt, pievēršot uzmanību galvenajiem elementiem, kas var ietekmēt Šengenas zonu kopumā. Nepieciešams stratēģiskāk un racionālāk izmantot pieejamos analīzes rīkus. Tematiskos izvērtējumus varētu izmantot sistemātiskāk, lai novērtētu tiesību aktu galveno izmaiņu īstenošanu, tām stājoties spēkā. Ir svarīgi arī nodrošināt nepaziņotu apmeklējumu ātru organizēšanu nepieciešamības gadījumā. Tāpat arī ļoti svarīgi ir uzlabot sinerģiju un sadarbību ar citiem dalībniekiem un izvērtēšanas mehānismiem. Jo īpaši būtu jānostiprina ES aģentūru (Frontex, eu-LISA, FRA, Eiropola), Eiropas Datu aizsardzības uzraudzītāja un valstu kvalitātes kontroles mehānismu loma. To varētu panākt, paplašinot aģentūru iesaisti izvērtējumos un panākot regulārāku un sistemātiskāku informācijas apmaiņu starp tām un Komisiju. Īpaši svarīgi ir palielināt sinerģiju ar Frontex neaizsargātības novērtējumiem un FRA un Eiropolam izstrādāt labāk mērķētas riska analīzes, kas palīdzētu sagatavot labākus izvērtējumus. Tāpat arī ir svarīgi nodrošināt, lai dalībvalstis norīko pietiekamu kvalificētu ekspertu skaitu, aptverot visas politikas jomas. Būtu jāapsver iespēja izveidot mehānismu, ar kuru varētu labāk koordinēt ekspertu izvirzīšanu visiem Šengenas izvērtējumiem. Komisija atjauninās pašreizējās apmācības programmas un nodrošinās apmācību par vīzu politiku. Varētu nodrošināt arī regulāras profesionālās pilnveides pieejamību. Visbeidzot, izvērtēšanas un turpmāko pasākumu laikā īpaša uzmanība jāpievērš pamattiesību ievērošanai Šengenas acquis īstenošanā. Ir svarīgi apsvērt, kā novērtējumā labāk integrēt pamattiesības. Šajā sakarā varētu būt noderīga pašreizējo pārbaudes punktu sarakstu atjaunināšana, lai labāk iekļautu pamattiesību jautājumus, lielāka Pamattiesību aģentūras iesaiste izvērtējumos un plašāka tās pamatnostādņu izmantošana. 4.2.2.Ieteikumu īstenošana jāpadara ātrāka un efektīvāka Racionalizējot ieteikumus, tiktu veicināta efektīvu rīcības plānu izstrāde un to ātra īstenošana. Šengenas katalogi un rokasgrāmatas attiecīgajās politikas jomās ir svarīgs instruments, kas dalībvalstīm būtu jāņem vērā, īstenojot īpašos SCH-EVAL ieteikumus. Šie katalogi un rokasgrāmatas būs regulāri jāatjaunina, un būs jāturpina to uzlabošana. Dalībvalstīm būtu savā starpā jādalās ar izvērtēšanas ziņojumos norādīto labāko praksi un jāizmanto tā ieteikumu īstenošanā. Saskaņā ar Revīzijas palātas ieteikumiem varētu apsvērt iespēju noteikt termiņus ieteikumu īstenošanai. Vēl viens svarīgs veids, kā varētu veicināt ieteikumu ātru īstenošanu, ir nepieciešamā finansiālā atbalsta sniegšana. Saskaņā ar ierosināto daudzgadu finanšu shēmu un Robežu pārvaldības un vīzu instrumentu tiek uzturēta saikne starp izvērtēšanas mehānismu un valstu prioritāšu noteikšanu. Ierosinātais nostiprinātais tematiskais komponents nodrošina lielāku elastību reaģēšanā uz trūkumiem, kuri steidzami jānovērš, it īpaši lielāku elastību attiecībā uz prioritārajām darbībām, kas jāīsteno nekavējoties. Lai vēl vairāk atvieglotu iespējamo papildu finansējuma vajadzību pārplānošanu un apjomu noteikšanu, valstis varētu savos rīcības plānos sistemātiski izklāstīt savu novērtējumu par korektīvo pasākumu finansiālo ietekmi. Lai vairotu līdzbiedru spiedienu, ir arī politiskā līmenī pietiekami jāinformē par konstatētajiem trūkumiem. Pašreizējā regula paredz, ka Komisijai jāsagatavo ikgadēji ziņojumi, kas sniedz iespēju iepazīstināt ar Šengenas zonas stāvokli, izplatīt labāko praksi un palielināt politisko izpratni, dodot iespēju apspriest kopīgās problēmas politiskā līmenī. Galvenais faktors visa izvērtēšanas un uzraudzības procesa ticamības nodrošināšanā un tā potenciāla pilnīgā izmantošanā ir efektīva un savlaicīga turpmāka rīcība, lai novērstu mehānisma konstatētos trūkumus. Tas galu galā ir ļoti būtiski, lai nodrošinātu Šengenas zonas labu darbību. Prakse ir parādījusi, ka dažos gadījumos atsevišķas dalībvalstis pastāvīgi nav pienācīgi īstenojušas Padomes ieteikumus un novērsušas konstatētos trūkumus. Šādos gadījumos tiks apsvērta sistemātiskāka Komisijas uzraudzība, ko cita starpā var nodrošināt, izmantojot pārkāpuma procedūras. Iespējamie operatīvie pasākumi, ar kuriem varētu uzlabot Šengenas izvērtēšanas un uzraudzības mehānismu ·Vienkāršot iekšējās darbplūsmas un noteikt etalonrādītājus, lai samazinātu procesa ilgumu. ·Veidot jaunu apmācību vīzu politikas jomā un nostiprināt esošo, lai veicinātu un uzlabotu līdzdalību. ·Atjaunināt pārbaudes punktu sarakstus, koncentrējoties uz galvenajiem elementiem, kas var ietekmēt Šengenas zonu kopumā. ·Stratēģiskāk izmantot nepaziņotos izvērtējumus un tematiskos izvērtējumus. ·Uzlabot sinerģiju un sadarbību ar ES aģentūrām un valstu kvalitātes kontroles mehānismiem. ·Turpināt vienkāršot ziņojumus un pārorientēt ieteikumus. ·Izstrādāt un atjaunināt labākās prakses katalogus. ·Pieņemt gada ziņojumu, lai veicinātu politiska līmeņa diskusijas. Visbeidzot, ir arī kļuvis skaidrs: lai mehānisms nākotnē darbotos maksimāli efektīvi, ir svarīgi papildināt darbības uzlabojumus ar tiesību aktu izmaiņām, kas nepieciešamas, lai viestu skaidrību un nostiprinātu esošos noteikumus un procedūras. Šie elementi būs daļa no pārdomu procesa, kurš sāksies līdz ar pirmo Šengenas forumu 30. novembrī un kura rezultātā tiks izstrādāts priekšlikums mehānisma pārskatīšanai, ko Komisija plāno iesniegt nākamgad. 5.Secinājumi Šengenas zonas izveide ir viens no galvenajiem līdzekļiem, kurš ir veicinājis pilsoņu brīvības un kuram pateicoties plaukst un attīstās iekšējais tirgus. Kopš 2015. gada Šengenas zona ir bijusi pakļauta spiedienam. Vairāki teroristu uzbrukumi, paaugstināta neatbilstīgo migrantu skaita ierašanās pie ES ārējām robežām 2015. gada bēgļu krīzes rezultātā un nesenais Covid-19 pandēmijas uzliesmojums ir likuši atjaunot iekšējo robežkontroli, kura dažviet joprojām ir spēkā. Kopš 2016. gada Komisija turpina apgalvot, ka iekšējā robežkontrole neatrisinās pašreizējās problēmas, bet radīs ievērojamas ekonomiskās, politiskās un sociālās izmaksas ES un katrai dalībvalstij atsevišķi. Šengenas acquis aptver plašu pasākumu kopumu, kas kompensē iekšējās robežkontroles neesību un efektīvi nodrošina augstu drošības pakāpi. Ārējo robežu pārvaldība, kompensējošie pasākumi (piemēram, efektīva tiesībaizsardzības iestāžu sadarbība, efektīva vīzu un atgriešanas politika un visaptveroša Šengenas Informācijas sistēma), kā arī spēcīgs uzraudzības mehānisms ir trīs galvenie Šengenas zonas pīlāri. Šīs sarežģītās struktūras stabilitāte ir atkarīga no katra atsevišķā pīlāra noturības, kā arī no to saskaņotības un kohēzijas. Kopš 2015. gada piedzīvotās problēmas ir vērsušas uzmanību uz dalībvalstu trauslo uzticēšanos Šengenas sistēmai un apliecinājušas stingras koordinācijas nozīmi Šengenas zonā, kā arī nepieciešamību stiprināt zonas pārvaldību, lai efektīvi risinātu šīs problēmas. Efektīvs Šengenas izvērtēšanas un uzraudzības mehānisms ir būtisks, lai atgūtu uzticēšanos un garantētu labāku un saskaņotāku Šengenas acquis īstenošanu un tādējādi arī labi funkcionējošu Šengenas zonu. Šengenas acquis izvērtēšanas un uzraudzības mehānisma pievienoto vērtību un nepieciešamību atzīst Padome, kas uzskata, ka, “[p]ildot savu galveno funkciju uzraudzīt Šengenas “acquis” pareizu piemērošanu, izvērtēšanas process ir sniedzis papildu ieguvumus lielākajā daļā dalībvalstu, tostarp stiprinājis valstu koordināciju, palielinājis kompetenci un apmaiņu ar izvērtējumos iesaistīto ekspertu starpniecību un nodrošinājis ieteikumu iekļaušanu valstu plānos un stratēģijās”. Eiropas Parlaments ir arī uzsvēris, ka “par ļoti vērtīgu uzskata jauno Šengenas izvērtēšanas mehānismu, jo tas veicina pārredzamību, savstarpēju uzticēšanos un dalībvalstu pārskatatbildību, kontrolējot, kā dažādās jomās tiek īstenots Šengenas “acquis””. Mehānisms jau ir sniedzis taustāmus uzlabojumus. Pamatojoties uz Komisijas un dalībvalstu ekspertu pēdējo piecu gadu praksē veikto izvērtējumu konstatējumiem, var secināt, ka būtiski trūkumi ir novērsti nekavējoties. Kopumā dalībvalstis Šengenas acquis īsteno pienācīgi. Tomēr dalībvalstīs joprojām pastāv trūkumi un tiek īstenotas daudzas atšķirīgas prakses, kas galu galā varētu ietekmēt Šengenas zonas integritāti un darbību. Lai veicinātu Šengenas zonas pareizu darbību, turpmākajos gados būs svarīgi nodrošināt augstāku saskaņotības līmeni. Šajā ziņā Šengenas izvērtēšanas un uzraudzības mehānismam būs būtiska loma arī turpmāk. Neskatoties uz to, pirmajā daudzgadu izvērtēšanas programmā gūtā pieredze ir atklājusi vairākus trūkumus, kas neļauj mehānismam darboties tik efektīvi, cik efektīvi tas varētu un tam vajadzētu darboties. Ņemot vērā Šengenas izvērtēšanas un uzraudzības mehānisma nozīmi Šengenas zonas pārvaldības struktūrā, ir svarīgi rīkoties, lai novērstu iepriekš minētās konstatētās nepilnības un uzlabotu mehānisma efektivitāti. Dažas no šīm nepilnībām varētu novērst jau darbības līmenī, bet citām būs nepieciešamas arī tiesību aktu izmaiņas. Būtisks ir arī regulārāks un strukturētāks politiskais dialogs starp Šengenas zonas darbībā iesaistītajiem dalībniekiem. Komisija ir izveidojusi Šengenas forumu, lai stimulētu konkrētāku sadarbību attiecībā uz veidiem, kā padarīt Šengenas zonu stabilāku un noturīgāku, izvēršot pastiprinātu politisko dialogu par pašreizējo problēmu risinājumiem. Šīs politiskās diskusijas veicinātu plašāka informācijas izplatīšana par izvērtējumu rezultātiem un ieteikumu īstenošanu. Kā uzsvērts ES iekšlietu ministru 2020. gada 13. novembra kopīgajā paziņojumā, labi funkcionējošai Šengenas zonai ir nepieciešama tās ārējo robežu mūsdienīga un efektīva pārvaldība, kā arī stingri kompensējoši pasākumi, lai garantētu augstu drošības līmeni. Tāpēc ir ļoti būtiski, lai politiskās diskusijas aptvertu visus elementus, kas ietilpst sarežģītajā struktūrā, kura balsta Šengenas zonas pareizu darbību. Trūkumus nevajadzētu aplūkot atsevišķi, bet gan mijiedarbībā ar citām jomām, uz kurām attiecas Šengenas izvērtēšanas un uzraudzības mehānisms, kā arī ņemot vērā to potenciālu radīt kaitējumu Šengenas zonai kopumā.