ATZINUMS Nr. 5/2020

(saskaņā ar LESD 288. panta 4. punktu un 322. panta 1. punkta a) apakšpunktu)

par Komisijas 2020. gada 14. janvāra un 2020. gada 28. maija priekšlikumiem Eiropas Parlamenta un Padomes regulai, ar ko izveido Taisnīgas pārkārtošanās fondu, 2020/0006 (COD) (COM(2020) 22 final un COM(2020) 460 final)

(2020/C 290/01)

SATURS

Punkts Lappuse Ievads… 1.–4. 2 Vispārīgi komentāri… 5.–9. 3 Konkrēti komentāri… 10.–25. 3 TPF resursi… 10.–11. 3 Līdzekļu izlietojuma termiņš… 12.–14. 4 Atbalsta tvērums… 15.–19. 4 Snieguma satvars… 20.–23. 5 Piešķīruma sadales metode… 24.–25. 6

Ievads

1. Komisija 2019. gada decembrī publicēja paziņojumu par Eiropas zaļo kursu (COM(2019) 640 final), kura mērķis ir atbalstīt pārkārtošanos uz pārveidotu ES ekonomiku un reaģēt uz klimata pārmaiņu un vides degradācijas radītajām problēmām. Komisija 2020. gada janvārī ierosināja izveidot Eiropas zaļā kursa investīciju plānu, kas ietver Taisnīgas pārkārtošanās mehānismu.

2. Taisnīgas pārkārtošanās mehānisma mērķis ir sniegt atbalstu reģioniem un nozarēm, ko visvairāk ietekmē pārkārtošanās uz zaļo ekonomiku. Šis atbalsts būtu pieejams, lai novērstu pārkārtošanās sociālo, ekonomisko un vides ietekmi. Mehānisms ir vērsts uz teritoriālajiem taisnīgas pārkārtošanās plāniem, un tam ir trīs finansējuma pīlāri. Taisnīgas pārkārtošanās mehānisms: finansējuma pīlāri Taisnīgas pārkārtošanās fonds (TPF), ko īsteno, izmantojot dalītu pārvaldību Taisnīgas pārkārtošanās shēma privāto investīciju piesaistei Publiskā sektora aizdevumu mehānisms, ko īsteno Eiropas Investīciju banka un ko atbalsta no ES budžeta

3. 2020. gada janvāra priekšlikumā regulai, ar ko izveido Taisnīgas pārkārtošanās fondu (COM(2020) 22 final), no budžeta apropriācijām 2018. gada cenās bija plānots piešķirt 7,5 miljardus EUR. TPF papildina ierosinātos daudzgadu finanšu shēmas (DFS) 2021.–2027. gadam kohēzijas politikas fondus, uz kuriem attiecas Kopīgo noteikumu regula (KNR), proti, Eiropas Reģionālās attīstības fondu (ERAF), Eiropas Sociālo fondu Plus (ESF+) un Kohēzijas fondu (KF). Pēc Covid-19 uzliesmojuma Komisija 2020. gada maijā grozīja priekšlikumu par TPF (COM(2020) 460 final), ierosinot papildu izdevumus 32,5 miljardu EUR apmērā 2018. gada cenās (sk. 1. attēlu ).

1. attēls

TPF resursi (miljardi EUR, 2018. gada cenās)

Avots: ERP, pamatojoties uz TPF priekšlikumu un tā grozījumu.

4. Saskaņā ar Komisijas grozītā priekšlikuma juridisko pamatu apspriešanās ar Eiropas Revīzijas palātu ir obligāta ( 1 ) , un Eiropas Parlaments un Padome lūdza Palātu sniegt atzinumu. Ar šo atzinumu tiek izpildīta prasība par apspriešanos. Šis atzinums attiecas tikai uz TPF priekšlikumiem un papildina mūsu turpmāk minētos atzinumus: — Atzinums Nr. 1/2018 attiecībā uz 2018. gada 2. maija priekšlikumu Eiropas Parlamenta un Padomes regulai par Savienības budžeta aizsardzību vispārēju trūkumu gadījumā saistībā ar tiesiskumu dalībvalstīs, — Atzinums Nr. 6/2018 par Komisijas 2018. gada 29. maija priekšlikumu Kopīgo noteikumu regulai, COM(2018) 375 final, — Atzinums Nr. 2/2020 par Komisijas 2020. gada 14. janvāra grozīto priekšlikumu Kopīgo noteikumu regulai, COM(2020) 23 final, — Atzinums Nr. 4/2020 par ierosināto REACT-EU regulu un Kopīgo noteikumu regulu, ko piemēro ESI fondiem. Vēlāk 2020. gadā plānojam publicēt atzinumu par Taisnīgas pārkārtošanās mehānisma ietvaros paredzēto publiskā sektora aizdevumu mehānismu.

Vispārīgi komentāri

5. Lai līdz 2050. gadam sasniegtu ES pārkārtošanos uz klimatneitrālu ekonomiku, visā ES būs jāveic ievērojamas investīcijas. ES atbalsts šai pārejai it īpaši jāsniedz visvairāk skartajiem reģioniem un tur, kur tam būs vislielākā ietekme.

6. Priekšlikuma 6. un 10. apsvērums sasaista TPF ar zaļo kursu kā reakciju uz klimata un vides problēmām nolūkā atbalstīt ES pārkārtošanos uz klimatneitrālu ekonomiku līdz 2050. gadam. Tomēr priekšlikuma pantos nav izveidota skaidra saikne ar ES mērķiem klimata jomā, piemēram, tā konkrētajā mērķī, atbalsta tvērumā, TPF resursu plānošanā vai teritoriālajos taisnīgas pārkārtošanās plānos.

7. Saskaņā ar ES emisijas kvotu tirdzniecības sistēmu (ETS) rūpnieciskajām iekārtām, kuras tiek uzskatītas par pakļautām būtiskam oglekļa emisiju pārvirzes riskam, piemēro īpašu režīmu. Izņēmums saskaņā ar ES ETS direktīvas ( 2 ) 10.c pantu pārejas periodā piešķir bezmaksas kvotas esošām elektrostacijām atsevišķās dalībvalstīs, lai atbalstītu to elektroenerģijas ražošanas nozaru modernizāciju ( 3 ) . Ar minētās direktīvas 10.d pantu izveido Modernizācijas fondu, kura mērķis ir modernizēt energosistēmas, uzlabot energoefektivitāti un līdz 2030. gadam nodrošināt taisnīgu pārkārtošanos no oglekļa atkarīgiem reģioniem. Dažas darbības var atbalstīt gan no TPF, gan arī no Modernizācijas fonda.

8. Tādējādi priekšlikumā ir paredzēts papildu finansējums reģioniem, kuri jau ir saņēmuši īpašus līdzekļus enerģētikas modernizācijai. Mēs neesam atraduši visaptverošu analīzi par to, kas šajos reģionos ir sasniegts ar iepriekšējo ES finansējumu, vai par to atlikušajām vajadzībām. Ir svarīgi, lai taisnīgas pārkārtošanās plānos tiktu risināts jautājums par dažādu finansējuma avotu koordināciju un papildināmību.

9. Saikne starp sniegumu un finansējumu priekšlikumā ir samērā vāja, un pastāv ievērojams risks, ka šo līdzekļu izmantošana neizbeigs dažu reģionu lielo atkarību no oglekļietilpīgām darbībām. Šo risku pastiprina programmas ierobežotais termiņš: ja attiecīgajā periodā netiks panākts paredzamais nodarbinātības samazinājums oglekļietilpīgajās nozarēs, pastāv risks, ka pārkārtošanās finansēšanai tiks iedalīti papildu izdevumi. Vispārīgi komentāri — vajadzīga ciešāka saikne ar ES mērķiem klimata un vides jomā — nav analīzes par to, kas ir sasniegts ar iepriekšējo taisnīgas pārkārtošanās finansējumu — vāja saikne starp sniegumu un finansējumu — risks, ka pārkārtošanās būs jāfinansē atkal

Konkrēti komentāri

TPF resursi

10. Būtībā grozītais priekšlikums par TPF izveidi palielina atbalstu no 7,5 miljardiem EUR līdz 40 miljardiem EUR (2018. gada cenās). Komisija palielināto ES atbalstu pamato ar Covid-19 krīzes sekām un atšķirībām valstu un reģionu spējā tās novērst.

11. Komisija nav veikusi īpašu ietekmes novērtējumu vai apspriedusies ar ieinteresētajām personām, lai pamatotu grozīto summu ( 4 ) . Komisijai bija īss termiņš, lai izstrādātu grozīto priekšlikumu un novērtētu pārkārtošanās iespējamās izmaksas un Covid-19 krīzes ietekmi. Tomēr pamatota vajadzību analīze atbalstītu ES finanšu resursu labāku sadali, kā arī mērķtiecīgi un kvantitatīvi noteiktu sasniedzamos mērķus. TPF resursi — taisnīgas pārkārtošanās vajadzībām pieejams lielāks atbalsts — ir svarīgi kvantitatīvi noteikt finansējuma vajadzības, izvirzīt un izteikt skaitļos sasniedzamos mērķus

Līdzekļu izlietojuma termiņš

12. TPF resursu izmantošana ir atkarīga no 2021.–2027. gada DFS, kā arī no KNR priekšlikumu, tostarp TPF regulas, raitas pieņemšanas. Jebkāda kavēšanās ar šo priekšlikumu pieņemšanu vēl vairāk samazinās TPF resursu izmantošanai pieejamo laiku. Turklāt TPF plānošana būs balstīta uz taisnīgas pārkārtošanās plāniem, kuriem jābūt saskaņotiem ar nacionālajiem enerģētikas un klimata plāniem. Komisija var apstiprināt taisnīgas pārkārtošanās plānus tikai pēc 2021.–2027. gada DFS pieņemšanas, tāpēc tā lēš, ka šie plāni nevar atbalstīt dalībvalstu finansējuma pieprasījumus vismaz līdz 2021. gada vidum.

13. Ierosinātajā grozītajā regulā paredzēts, ka saistības par līdzekļiem no Eiropas atveseļošanas instrumenta (EAI) – 32,8 miljardiem EUR pašreizējās cenās – jāuzņemas līdz 2024. gadam, bet līdzekļi jāizlieto līdz 2026. gadam.

14. Tāpēc laikposms, kurā dalībvalstīm jāsasniedz gaidītie rezultāti, ir diezgan īss. Tas palielina risku, ka dalībvalstis vai nu neizlietos finansējumu, vai arī to izlietos, bet nesasniegs vajadzīgo pārkārtošanos. Līdzekļu izlietojuma termiņš — kavēšanās ar DFS un KNR priekšlikumu pieņemšanu vēl vairāk samazinātu pieejamo laiku — dalībvalstīm būtu grūti efektīvi izlietot finansējumu ierosinātajā termiņā

Atbalsta tvērums

15. Saskaņā ar priekšlikuma 2. pantu TPF palīdz sasniegt konkrēto mērķi “dot reģioniem un cilvēkiem iespēju risināt sociālās, ekonomiskās un vidiskās sekas, ko rada pāreja uz klimatneitrālu ekonomiku”. Saskaņā ar priekšlikumu, taisnīgas pārkārtošanās plāniem jābūt saskaņotiem ar dalībvalstu nacionālajiem enerģētikas un klimata plāniem: tāpēc TPF mērķa sasniegšana ir atkarīga no šiem plāniem ( 5 ) . Politikas intervences būtu lielā mērā atkarīgas no dalībvalstu izvēles, ko tās izdara savos taisnīgas pārkārtošanās plānos, un no tā, vai Komisija šos plānus apstiprina. Mēs uzskatām, ka ir būtiski, lai taisnīgas pārkārtošanās plānos būtu ietvertas skaidras saistības pārkārtošanās projektu atbalstam, kas ir labi saskaņotas ar ES mērķiem klimata jomā.

16. Ierosinātā TPF attiecināmās darbības galvenokārt ir vērstas uz sociālajiem un ekonomiskajiem mērķiem un mazākā mērā – uz vides mērķiem: priekšlikums paredz investīcijas teritoriju atjaunošanā un teritoriju piesārņojuma likvidēšanā, zemes atjaunošanā un pārprofilēšanas projektos (4. panta 2) punkta f) apakšpunkts). Saskaņā ar principu “piesārņotājs maksā” ( 6 ) , tādas izmaksas kā zemes atjaunošana vai piesārņojuma likvidēšana parasti būtu jāsedz piesārņotājam.

17. Saskaņā ar priekšlikuma 10. apsvērumu taisnīgas pārkārtošanās plānos jāiekļauj tikai ilgtspējīgas darbības, kas aktīvi veicina klimatneitrālu un aprites ekonomiku, un tām jābūt attiecināmām finansējuma saņemšanai, saskaņā ar nacionālajiem enerģētikas un klimata plāniem. Lai nodrošinātu atbilstību ES mērķiem klimata jomā, būtu lietderīgi, ja regulā no atbalsta tvēruma nepārprotami tiktu izslēgtas darbības, kas rada siltumnīcefekta gāzu emisiju neto pieaugumu.

18. Attiecināmajām darbībām jāatbilst principam “nenodarīt kaitējumu”, lai izvairītos no neparedzētām negatīvām sekām, īpaši saistībā ar klimata pārmaiņām. Priekšlikuma 5. panta d) punktā no TPF atbalsta tvēruma skaidri ir izslēgtas investīcijas, kas saistītas ar fosilā kurināmā ražošanu, pārstrādi, izplatīšanu, uzglabāšanu vai sadedzināšanu. Jebkuras investīcijas fosilajā kurināmajā (piemēram, dabasgāzes vai naftas ražošanā) var kļūt par “balasta aktīviem” ( 7 )

19. Priekšlikuma 4. panta 2. punkta otrajā daļā atļauts dažās jomās finansēt ienesīgas investīcijas uzņēmumos, kas nav MVU, ar nosacījumu, ka “šādas investīcijas [.] vajadzīgas taisnīgas pārkārtošanās teritoriālā plāna īstenošanai”. Tādā gadījumā plānos iekļauj “šādu [.] uzņēmumu izsmeļošu sarakstu un pamatojumu šāda atbalsta nepieciešamībai” (7. panta 2. punkta h) apakšpunkts). Mēs uzskatām, ka praksē finansējums uzņēmumiem, kas nav MVU, būtu jāpiešķir izņēmuma kārtā un ciešā saistībā ar ātrāku CO 2 emisiju samazināšanu. Atbalsta tvērums — taisnīgas pārkārtošanās plānos jāiekļauj skaidras saistības sasniegt ES mērķus klimata jomā — darbības, kas rada siltumnīcefekta gāzu emisiju neto pieaugumu, nepārprotami jāizslēdz no tvēruma

Snieguma satvars

20. TPF regulā ir ierosināti kopēji iznākuma un rezultātu rādītāji, kas ir lielā mērā pieskaņoti kopējiem rādītājiem, kuri ierosināti attiecībā uz ERAF un ESF+. Tas palīdzēs apkopot un analizēt snieguma datus ( 8 )

21. Kā redzams 2. attēlā , iznākuma rādītāji galvenokārt attiecas uz ekonomisko un sociālo, nevis vides ietekmi, ko rada pārkārtošanās uz klimatneitrālu ekonomiku. Kopējie TPF rādītāji skaidri neatspoguļo mērķi pārkārtoties, lai izietu no oglekļietilpīgajām nozarēm.

2. attēls

TPF iznākuma rādītāju skaits

Avots: ERP, pamatojoties uz ierosinātās TPF regulas III pielikumu.

22. TPF regulas priekšlikums ļauj veikt finanšu korekcijas, ja nav sasniegti vismaz 65 % no kopējo rādītāju mērķiem. Tā kā finanšu korekcijas, kuru pamatā ir snieguma mērķi, var stiprināt pārskatatbildību par rezultātu sasniegšanu, mēs jau iepriekš esam aicinājuši Komisiju un likumdevējus apsvērt iespēju precizēt metodiku finanšu korekciju novērtēšanai (piemēram, izvirzīto mērķu pamatotības novērtējums, nepietiekama veikuma konstatēšana un finanšu korekciju piemērošana) ( 9 )

23. Lai gan ar šīm finanšu korekcijām tiktu ieviests snieguma nosacījumu elements, stimulu mazina tas, ka pat liels snieguma trūkums nerosinātu nekādas korekcijas, kā arī tas, ka kopējie rādītāji skaidri neatspoguļo mērķi izriet no oglekļietilpīgām nozarēm. Citās politikas jomās esam iepriekš norādījuši, ka mērķus varētu lielā mērā nesasniegt un tam būtu maza ietekme uz ES finansējumu ( 10 ) . Būtu vēlams izmantot īstenošanas modeli, kas sasaista līdzekļu izmaksu ar mērķu sasniegšanu. Šādu pieeju varētu apvienot ar prasību atmaksāt finansējumu, ja saistības, kas noteiktas teritoriālajos taisnīgas pārkārtošanās plānos, konkrētā laikposmā netiek pildītas. Snieguma satvars — kopējie rādītāji skaidri neatspoguļo mērķi pārkārtoties, lai izietu no oglekļietilpīgajām nozarēm — finanšu korekciju piesaiste mērķu sasniegšanai: potenciāls stiprināt pārskatatbildību par rezultātu sasniegšanu, bet vēlams izmantot īstenošanas modeli, kas sasaista līdzekļu izmaksu ar mērķu sasniegšanu

Piešķīruma sadales metode

24. Grozītās TPF regulas I pielikumā ir ierosināta TPF resursu piešķiršanas metode dalībvalstīm: “[.] neviena dalībvalsts nesaņem summu, kas pārsniedz 8 miljardus EUR (2018. gada cenās)”. Sk. 3. attēlu . Komisija mūs informēja, ka ir saskārusies ar grūtībām identificēt ticamus datus, kas būtu pieejami reģionālā un teritoriālā līmenī, tāpēc ir nolēmusi piešķīrumu balstīt uz NUTS 2. līmeņa reģioniem, savukārt teritoriālo taisnīgas pārkārtošanās plānu pamatā ir detalizētāks līmenis – NUTS 3. līmeņa reģioni.

3. attēls

TPF resursu piešķiršanas kritēriji

Avots: ERP, pamatojoties uz ierosinātās TPF regulas I pielikumu.

25. Piešķiršanas metodē ņem vērā dalībvalstīm jau esošos nosacījumus, bet snieguma nosacījumi ir vāji. Tādējādi divas dalībvalstis ar līdzīgām pārkārtošanās vajadzībām – kā aprēķināts saskaņā ar ierosināto piešķiršanas metodi – teorētiski saņemtu līdzīga līmeņa finansējumu, tomēr viena dalībvalsts varētu apņemties un veiksmīgi slēgt oglekļietilpīgās darbības, savukārt otrā varētu tās vienkārši samazināt, pat uz laiku. Kaut arī ierosinātā līdzekļu piešķiršanas metode orientējas uz skartajiem reģioniem, tā piedāvā vāju stimulu dziļām, nozīmīgām un strukturālām pārmaiņām, kas vajadzīgas, lai sasniegtu ES mērķus klimata jomā. Piešķīruma sadales metode — nav saiknes ar dalībvalstu klimata mērķu līmeni — vāji stimuli nozīmīgām strukturālām pārmaiņām

Šo atzinumu Revīzijas palāta pieņēma 2020. gada 20. jūlija sēdē Luksemburgā. Revīzijas palātas vārdā – priekšsēdētājs Klaus-Heiner LEHNE

(1) Līgums par Eiropas Savienības darbību, 322. panta 1. punkta a) apakšpunkts.

(2) Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīva (ES) 2018/410 (2018. gada 14. marts), ar ko groza Direktīvu 2003/87/EK, lai sekmētu emisiju izmaksefektīvu samazināšanu un investīcijas mazoglekļa risinājumos, un Lēmumu (ES) 2015/1814 (OV L 76, 19.3.2018., 3. lpp.).

(3) Sk. Eiropas Vides aģentūras ziņojumu Nr. 14/2018 “Trends and projections in the EU ETS in 2018, The EU Emissions Trading System in numbers”, 2.12. attēls.

(4) Sk. arī 2019. gada 14. februāra dokumentu ERP piezīmju kopsavilkums par Komisijas tiesību aktu priekšlikumiem nākamajai daudzgadu finanšu shēmai (DFS) un mūsu gaidāmo apskatu Nr. 2/2020 par likumdošanu Eiropas Savienībā pēc labāka regulējuma gandrīz 20 gadu garumā, 9. punkts.

(5) Atzinums Nr. 2/2020 par Komisijas 2020. gada 14. janvāra grozīto priekšlikumu Kopīgo noteikumu regulai, COM(2020) 23 final, 7. punkts.

(6) Sk. Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvu 2004/35/EK (2004. gada 21. aprīlis) par atbildību vides jomā attiecībā uz videi nodarītā kaitējuma novēršanu un atlīdzināšanu (OV L 143, 30.4.2004., 56. lpp.).

(7) Sk. apskatu Nr. 1/2017 “ES rīcība enerģētikas un klimata pārmaiņu jomā” (vispārējā stāvokļa apskats), 211. un 212. punkts.

(8) Atzinums Nr. 6/2018 par Komisijas 2018. gada 29. maija priekšlikumu Kopīgo noteikumu regulai, COM(2018) 375 final, 59. punkts, un Atzinums Nr. 2/2020 par Komisijas 2020. gada 14. janvāra grozīto priekšlikumu Kopīgo noteikumu regulai, COM(2020) 23 final, 9. punkts.

(9) Atzinums Nr. 2/2020 par Komisijas 2020. gada 14. janvāra grozīto priekšlikumu Kopīgo noteikumu regulai, COM(2020) 23 final, 11. un 12. punkts.

(10) Atzinums Nr. 7/2018 par Komisijas priekšlikumiem regulām, kas attiecas uz kopējo lauksaimniecības politiku pēc 2020. gada, 8. punkts.