Otrkārt, pašreizējais fiskālais koprādītājs maskē ļoti nevienmērīgu fiskālo sadalījumu starp dažādām dalībvalstīm, kas nav ekonomiski pamatoti no eurozonas perspektīvas. Šī situācija kodolīgi ir raksturojama kā daudznozīmīgs paradokss: tie, kam nav fiskālās telpas, vēlas to izmantot; tie, kam ir fiskālā telpa, nevēlas to izmantot. Lai novērstu abpusēji neizdevīgas notikumu attīstības risku eurozonā kopumā, nepieciešams stiprināt kopīgu pieeju.

Monetārā politika pēdējos gados ir bijusi labvēlīga izaugsmei, bet tas mazākā mērā sakāms par fiskālo politiku. Laikposmā no 2011. gada līdz 2013. gadam kopējā fiskālā nostāja bija pretrunīga, jo daudzas dalībvalstis veica fiskālo konsolidāciju, lai valsts parāda krīzes grūtākajā brīdī saglabātu savu piekļuvi tirgiem. Tas mazināja izaugsmi, tomēr tika uzskatīts par nepieciešamu, lai iepriekš nepieredzētos apstākļos saglabātu finanšu stabilitāti un reaģētu uz kaitīgas ietekmes risku visā eurozonā, kas būtu varējis izraisīt vēl draudīgāku situāciju. Laikposmā no 2014. gada līdz 2015. gadam kopējā fiskālā nostāja kļuva visumā neitrāla un 2016. gadā - nedaudz ekspansīva, bet paredzams, ka 2017. gadā tā atkal būs visumā neitrāla.

Koncentrēšanās uz nepieciešamību uzturēt pozitīvu fiskālo nostāju eurozonā izriet no plašākā konteksta, ko raksturo noturīga, tomēr pieticīga ekonomikas izaugsme, kā to apliecina nesenā, 2016. gada rudenī sniegtā Komisijas ekonomikas prognoze. Pēdējo gadu laikā ir gūti ievērojami panākumi: kopš 2015. gada eurozonas IKP reālā izteiksmē ir sasniedzis pirmskrīzes līmeni, bezdarbs ir samazinājies līdz zemākajam līmenim kopš 2010. –2011. gada un atkal palielinās ieguldījumu apjoms. Tomēr eurozonas atveseļošanās joprojām norit lēni, darbaspēka un kapitāla neizmantotā jauda ir nozīmīga, un augsta ir arī kopējā nenoteiktības pakāpe. Turklāt vājas un neskaidras izaugsmes perspektīvas ārpus ES liecina par nelielu vai pat nekādu atbalstu no eksporta puses. Turpmāka ekspansija eurozonā tādējādi būtu arvien lielākā mērā jābalsta uz iekšzemes pieprasījuma.

Šis paziņojums tiek pieņemts kopā ar ieteikumu par eurozonas ekonomikas politiku 2017. – 2018. gadam, un tajā izklāstīts šā ieteikuma fiskālo aspektu pamatojums. Šo dokumentu publicēšana Eiropas ekonomikas politikas koordinēšanas pusgada ikgadējā cikla sākumā - vienlaikus ar 2017. gada izaugsmes pētījumu un ar to saistītajiem dokumentiem - rada iespēju savlaicīgi apspriesties par ekonomikas un sociālajām prioritātēm ES, eurozonas un valstu līmenī. Šīs apspriešanas rezultāti būtu jāatspoguļo dalībvalstu rīcībpolitikā un jo īpaši to ekonomikas un fiskālajās programmās, kas tiks sniegtas nākamā gada pavasarī.

Tieši šajā brīdī pastāv gan vajadzība, gan iespēja veikt fiskālus pasākumus, tostarp ar mērķi līdzvarot eurozonas vispārējo rīcībpolitikas pasākumu kopumu. Faktiskās un sagaidāmās inflācijas prognozes joprojām ir zemākas nekā ECB noteiktā cenu stabilitātes definīcija (ar to saprot inflāciju, kas vidējā termiņā ir mazāka kā 2%, bet tuva tai). Līdz ar strukturālām reformām un stingru koncentrēšanos uz ieguldījumiem fiskālajai politikai ir tiešāk jāveicina iekšzemes pieprasījums, tā atbalstot atveseļošanos un izvairoties no zemiem inflācijas rādītājiem. Šāds inflācijas pieaugums var palīdzēt normalizēt procentu likmes, kas radītu labvēlīgu ietekmi uz uzkrājumu atlīdzināšanu un vispārīgāk — uz finanšu sektora darbību, kam vēl jāatrisina parādu problēmas, kas mantotas no krīzes posma.

3. Pašreizējā fiskālā nostāja eurozonā

Lai novērtētu pašreizējo situāciju, ir svarīgi eurozonu uzskatīt par vienu lielumu, it kā eurozonai kopumā būtu savs finanšu ministrs, un vērtēt tās fiskālo politiku kopumā. Šī sadaļa atspoguļo šādu nostāju.

Kopumā pēc ievērojamas fiskālās konsolidācijas 2011. — 2013. gadā eurozonas fiskālā nostāja laikposmā no 2014. līdz 2017. gadam tiek lēsta kā visumā neitrāla (skatīt turpmāk redzamo grafiku). Laikposmā no 2011. līdz 2013. gadam, kad ekonomikas situācija pasliktinājās, eurozonas fiskālā nostāja bija ierobežojoša. Ņemot vērā ekonomikas atveseļošanos, laikposmā no 2014. līdz 2015. gadam fiskālā nostāja kļuva visumā neitrāla un 2016. gadā - nedaudz ekspansīva. Attiecībā uz 2017. gadu gan budžeta plānu projektu kopums (diagrammā norādīts kā "dalībvalstu nodomi"), gan Komisijas 2016. gada rudens ekonomikas prognoze liecina, ka fiskālā nostāja atkal varētu būt visumā neitrāla.

Eurozonas fiskālā nostāja laikposmā no 2011. līdz 2017. gadam



Piezīme: Šī diagramma ilustrē eurozonas fiskālo nostāju, proti, fiskālās politikas orientāciju kopējā līmenī. Tas ir mērīts pēc izmaiņām strukturālajā primārajā bilancē (sk. arī 1.attēlu). Pozitīva vērtība apzīmē pieaugošu fiskālo deficītu (kas veicina "fiskālu ekspansiju"), bet negatīva vērtība - krītošu fiskālo deficītu ("fiskālā konsolidācija"). Datu kopums neietver Grieķiju, kurai piemērota makroekonomikas korekciju programma.



Ņemot vērā lēno atveseļošanos un makroekonomiskās vides riskus, šobrīd pastāv argumenti par labu mēreni ekspansīvai fiskālajai nostājai. Pamatojoties uz Komisijas dienestu aplēsēm, pašreizējos apstākļos 2017. gadā būtu vēlams īstenot fiskālu ekspansiju apjomā līdz 0,5 % no IKP visas eurozonas līmenī. Šis rādītājs izriet no situācijas novērtējuma attiecībā uz saimnieciskās darbības līmeni, neizmantoto jaudu, bezdarbu un inflāciju. Tas ir pragmātisks un piesardzīgs mērķis plašākā aplēšu diapazonā: šāda ekspansīva fiskālā nostāja ļautu samazināt neizmantoto ražošanas jaudas daļu eurozonā, vienlaikus atbalstot monetāro politiku un nepieļaujot nevajadzīgu ekonomikas pārkaršanu.

Ievirze ir skaidra, bet precīzu mērķlielumu var noteikt zināmā diapazonā, un šajā nolūkā jāveic vērtējums. Fiskāla ekspansija 0,3 % apmērā būtu diapazona zemākā robeža: tā palīdzētu nodrošināt, ka eurozona 2017. gadā novērš pusi tās ražošanas apjoma iztrūkuma, un kopumā atbilstu fiskālās ilgtspējas mērķim. Tomēr šāda nostāja var izrādīties nepietiekami vērienīga, jo īpaši ņemot vērā nenoteiktību ražošanas apjoma iztrūkuma apmēra aprēķinos, kas var novest pie nepietiekama vērtējuma attiecībā uz vajadzību eurozonā panākt stabilizāciju. Turpretim fiskālā ekspansija 0,8 % apmērā būtu diapazona augšējā robeža: tā ļautu ražošanas apjoma iztrūkumu novērst jau 2017. gadā. Tomēr šāda nostāja var izrādīties pārāk ekspansīva, jo tā var veicināt nevēlamu ekonomikas pārkaršanu dažās dalībvalstīs, un tas būtu pretrunā mērķim saglabāt publisko finanšu ilgtspējību.

Šodienas izaicinājums ir tas, ka, pat neskatoties uz to, ka ekonomisti norāda uz eurozonai vēlamu fiskālo nostāju ar mērķi sasaistīt makroekonomikas un fiskālās ilgtspējas problēmas, šāda fiskālā nostāja neiestāsies tikai no tā vien, ka katrai dalībvalstij tiks piemēroti esošie noteikumi. Ņemot vērā jaunākos datus par ekonomiku un budžetu, Padomes 2016. gada jūlijā pieņemtajos konkrētām valstīm adresētajos ieteikumos ietverto fiskālo prasību pilnīga izpilde kopumā 2017. gadā visā eurozonā izpaustos kā mēreni ierobežojoša fiskālā nostāja, un līdzīgas tendences var paredzēt 2018. gadam (sk. 1. pielikuma 4. diagrammu). Šeit nav ņemts vērā noteikumu ietvaros pastāvošais elastīgums, kura mērķis ir ņemt vērā ekonomikas mainīgos apstākļus.

Šobrīd apspriežot eurozonai atbilstošo fiskālo nostāju, ir svarīgi uzsvērt arī to, ka pašreizējā fiskālā situācija slēpj nepārprotami nepietiekamu fiskālās korekcijas sadalījumu starp valstīm. Dalībvalstis ir ļoti dažādās situācijās attiecībā uz fiskālo telpu vai konsolidācijas vajadzībām (skatīt 1. pielikuma 3. diagrammu). Vērtējot 2017. gadu, dalībvalstīs, kurās turpinās pastāvēt konsolidācijas vajadzības, varētu notikt turpmāka ekspansija, un tas varētu pastiprināt šaubas par šo valstu publisko finanšu ilgtspēju (skatīt 1. pielikuma 5. diagrammu). Turpretī dalībvalstis, kurām ir fiskālā telpa, ne vienmēr to izmanto. Tas var radīt bažas par vajadzību palielināt ieguldījumus un uzlabot šo valstu izaugsmes pamatfaktorus, kā arī par spēju atbalstīt ekonomikas atveseļošanos visā eurozonā.

4. Ekonomikas un juridiskie ierobežojumi centieniem panākt pozitīvu fiskālo nostāju

Centieniem panākt pozitīvu fiskālo nostāju eurozonas kopējā līmenī pastāv gan ekonomiski, gan juridiski ierobežojumi. Ekonomiskie ierobežojumi galvenokārt attiecas uz nepieciešamību līdzsvarot makroekonomikas stabilizāciju īstermiņā ar vajadzību saglabāt publisko finanšu ilgtspēju vidējā termiņā, tam iekļaujoties plašākā ekonomikas programmā. Juridiskie ierobežojumi attiecas uz ES fiskālās uzraudzības sistēmas darbību konkrētos apstākļos. Abu veidu ierobežojumi norāda uz iespējamiem kompromisiem, kuru izlemšanai galu galā ir vajadzīgs politisks lēmums.

Spriedze starp vajadzību atbalstīt ekonomikas atveseļošanos īstermiņā un nodrošināt publisko finanšu ilgtspēju vidējā termiņā ir īpaši spēcīga tajās ES dalībvalstīs, kurās ir ļoti augsts valsts parāda līmenis (sk. 1. pielikuma 3. diagrammu un 8. diagrammu). Pārāk aktīva fiskālā politika minētajās dalībvalstīs var saasināt neticību publisko finanšu ilgtspējai un atveseļošanās ilgtspējai, nevis to novērst. Tas īpaši attiektos uz gadījumu, ja stratēģija netiktu īstenota vienlaikus ar reformām un tādu rīcībpolitiku, kas nodrošinātu, ka sekas, kas rastos, ja neizdotos ievērojami samazināt parādu līmeni un/vai ja palielinātos procentlikmes, tiktu pienācīgi pārņemtas reālajā ekonomikā.

Prioritāte joprojām ir fiskālā ilgtspēja, jo īpaši attiecībā uz konkrētām dalībvalstīm, bet kopš krīzes kulminācijas problēmas ir ievērojami mazinājušās, un tās varētu arī īstermiņā nenest lielu risku eurozonai kopumā. Publisko finanšu stāvoklis laikā no 2008. līdz 2012. gadam krasi pasliktinājās, proti, valsts parāda līmenis eurozonā pieauga vidēji no 60 % no IKP līdz vairāk nekā 90 % no IKP. Vairumā gadījumu lielo parāda pieaugumu, kas bija vērojams nesenā pagātnē, izraisīja banku rekapitalizācija un nominālā IKP zemā izaugsme, nevis finanšu līdzekļu izšķērdība. Valsts parāds pašlaik lēni samazinās salīdzinājumā ar 2015. gada rādītāju 92% apmērā, bet tā līmeņi joprojām ir ļoti augsti, piemēram, septiņās dalībvalstīs tie pārsniedz eurozonas vidējo rādītāju: Grieķijā (182 % no IKP 2016. gadā), Itālijā (133 %), Portugālē (130 %), Kiprā (107 %), Beļģijā (107 %), Spānijā (99 %) un Francijā (96 %). Paralēli, kopējais valsts budžeta deficīts eurozonā ir samazinājies no vairāk nekā 6 % no IKP 2010. gadā līdz 2 % 2016. gadā, un paredzams, ka tas turpinās samazināties.

Kā redzams iepriekš, pozitīvāka fiskālā nostāja šķiet atbilstīga, ņemot vērā atveseļošanās gaitu, bet to nevar pieņemt kā pašsaprotamu 2017. –2018. gadam. Spēkā esošais ES fiskālais režīms galvenokārt koncentrējas uz dalībvalstu īpašo prasību definēšanu, pilnībā neiedziļinoties ietekmē uz eurozonu. Saskaņā ar Stabilitātes un izaugsmes pakta noteikumiem loģika ir tāda, ka dalībvalstīm ir labākas iespējas ļaut pilnībā darboties automātiskiem stabilizatoriem, tiklīdz budžets ir sasniedzis savu vidēja termiņa mērķi (VTM), un, kamēr tas nav atrisināts, ir sagaidāma noteikta apjoma fiskālā konsolidācija. Tiek pieņemts, ka pēc nepieciešamo fiskālo korekciju veikšanas tās dalībvalstis, kas sasniedz savus vidēja termiņa mērķus un kam ir fiskālā telpa, izvēlēsies atbalstīt iekšzemes pieprasījumu - savās interesēs un plašākā nozīmē, bet valstis uz to tiek tikai aicinātas: ES ikgadējos konkrētām valstīm adresētajos ieteikumos ir iekļautas skaidras politikas vadlīnijas šajā jautājumā, bet dalībvalstīm nav adresētas skaitliski izteiktas fiskālās prasības. Saskaņā ar Stabilitātes un izaugsmes paktu sniegtajos ieteikumos 2017. gadam daudzām dalībvalstīm pieprasīts turpināt konsolidēt savu budžetu, vai nu lai novērstu pārmērīgu deficītu (pakta korektīvā daļa), vai lai sasniegtu vidēja termiņa mērķus (preventīvā daļa).

Panākt pareizo politikas kombināciju eurozonā nav tik vienkārši, jo nepastāv centralizēts budžets, kas varētu uzņemties aktīvāku lomu. Pat ja Eiropas strukturālajiem un investīciju fondiem var būt būtiska loma, atbalstot iekšzemes pieprasījumu, pašreizējais ES budžets ir salīdzinoši mazs — aptuveni 1 % no ES IKP, tas nav īpaši vērsts uz eurozonas vajadzībām, un pastāv ierobežotas iespējas to pielāgot no gada uz gadu. Šis apstāklis tika izcelts arī piecu priekšsēdētāju ziņojumā par Eiropas ekonomiskās un monetārās savienības izveides pabeigšanu.