KOMISIJAS PAZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM, PADOMEI, EIROPAS EKONOMIKAS UN SOCIĀLO LIETU KOMITEJAI UN REĢIONU KOMITEJAI Galīgais vienkāršošanas progresa ziņojums daudzgadu finanšu shēmai 2014. – 2020. gadam /* COM/2014/0114 final */





KOMISIJAS PAZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM, PADOMEI, EIROPAS EKONOMIKAS UN SOCIĀLO LIETU KOMITEJAI UN REĢIONU KOMITEJAI Galīgais vienkāršošanas progresa ziņojums daudzgadu finanšu shēmai 2014. – 2020. gadam Vispārīga informācija Daudzgadu finanšu shēmā 2014.–2020. gadam ir noteikts ES finansējuma satvars. Turpmākajos septiņos gados Eiropas Savienība ieguldīs gandrīz 1 triljonu euro, lai atbalstītu ilgtspējīgu izaugsmi, nodarbinātību, konkurētspēju, solidaritāti un kohēziju un lai ļautu Savienībai īstenot tās nozīmi pasaulē. Daudzgadu finanšu shēmā (DFS)[1], ko Padome ar Eiropas Parlamenta piekrišanu pieņēma 2013. gada 2. decembrī, ir paredzēti ES izdevumi laikposmam no 2014. gada līdz 2020. gadam sešās noteiktās izdevumu kategorijās (pozīcijās), kas atbilst plašām politikas jomām, proti, konkurētspēja izaugsmei un nodarbinātībai, ekonomiskā, sociālā un teritoriālā kohēzija, ilgtspējīga izaugsme: dabas resursi, drošība un pilsoniskums, globālā Eiropa, administrācija un kompensācijas. Kopumā ES apņemas turpmākajos septiņos gados ieguldīt līdz pat 960 miljardiem euro, un šajā pašā periodā tiks apstiprināti faktiskie maksājumi 908,4 miljardu euro apmērā. Salīdzinošā izteiksmē šī summa ir mazāka par 1 % no nacionālā kopienākuma (NKI) visā Eiropas Savienībā. Tomēr šie finanšu līdzekļi nodrošinās būtisku ES pievienoto vērtību ieguldījumu izteiksmē un ļaus īstenot mērķus, kas noteikti stratēģijā “Eiropa 2020” izaugsmei un nodarbinātībai[2]. Jaunajā finanšu periodā Eiropas Savienība nodrošinās rezultātu sasniegšanu, uzlabojot izdevumus, jo īpaši, izmantojot uz rezultātiem orientētu finansiālo atbalstu, īstenojot vienkāršošanu, samazinot kļūdas un palielinot efektivitāti, – šiem aspektiem liela uzmanība tika pievērsta DFS sagatavošanas un apspriešanas procesā. Ņemot vērā iepriekšminēto, Eiropas Komisija sagatavoja īpašu DFS vienkāršošanas progresa ziņojumu[3], ar kura palīdzību likumdošanas procesā tika rūpīgi noteikti un virzīti visi vienkāršošanas un racionalizācijas pasākumi, kas ietverti visos priekšlikumos par programmām saskaņā ar DFS. Eiropas Parlamenta un Padomes veiktā ES 2014. gada budžeta apstiprināšana[4] paver ceļu līdzekļu piešķiršanai kārtējā gadā. Likumdevējas iestādes ir apstiprinājušas arī nozaru finansēšanas programmas – gan centralizēti pārvaldītas, gan dalīti pārvaldītas programmas – , un tās ir spēkā no 2014. gada 1. janvāra. Likumdevējas iestādes ir apstiprinājušas nozaru finansēšanas programmas. Ir izveidots tiesiskais regulējums, kas ļauj piešķirt līdzekļus katrā nozarē, un to piemēro no 2014. gada 1. janvāra. Turklāt Eiropas Parlaments un Padome ir pieņēmuši ES budžetu 2014. gadam. Tādējādi ir pieejami finanšu līdzekļi kārtējam gadam, lai veiktu piešķīrumus, izmantojot nozaru programmas. Tas nozīmē, ka ir ieviesti visi nepieciešamie elementi, proti, DFS, budžets un nozaru tiesību akti, un ES var sākt jauno finansēšanas periodu. 1. Beigas ir tikai jauns sākums Ceļš uz vienkāršošanu nav pabeigts. Dažas no pieņemtajām nozaru programmām vēl ir jāpapildina ar tehniskiem noteikumiem. Visām šīm programmām ir nepieciešams pieņemt īstenošanas pasākumus. Noteikumiem un procedūrām, ko šim nolūkam ieviesīs ES iestādes un dalībvalstis, būtu jāturpina vienkāršošanas centieni. Nozaru finansēšanas programmu un vienkāršošanas pasākumu pieņemšana iezīmē ES iestāžu sarunu posma beigas. Tomēr vienkāršošanas centieni būtu jāturpina. Par to ir atbildīgas gan ES iestādes, gan dalībvalstis. Dažas finansēšanas programmas pirms to īstenošanas ir jāpapildina ar tehniskiem elementiem. Neleģislatīvie akti, kas jāpieņem šim nolūkam, būtu jāievieš pēc iespējas ātrāk, lai īstenošanu un līdzekļu piešķiršanu uz vietas sāktu pēc iespējas savlaicīgāk 2014. gadā. Būtu jāizvairās no nevajadzīga administratīvā sloga un kavējumiem. To ir iespējams panākt, tikai nodrošinot politisko impulsu un sekmīgu sadarbību starp Eiropas Parlamentu, Padomi un Komisiju. Šīs trīs iestādes pilnībā iesaistījās pieņemšanas procedūrā. Tagad to pienākums ir nodrošināt netraucētu un ātru tiesiskā regulējuma pabeigšanu, kas ļaus līdzekļus piešķirt saņēmējiem. ES iestādes, jo īpaši Komisija, ir atbildīgas arī par īstenošanas noteikumu definēšanu programmās, ko centralizēti pārvalda pati Komisija. Šim nolūkam atkal ir nepieciešama sadarbība. Daudzos gadījumos valstu eksperti komiteju sanāksmēs rūpīgi pārbaudīs īstenošanas noteikumus. Šāda rūpīga pārbaude būtu jāveic, lai panāktu, ka pēc iespējas ātrāk tiek ieviesti visefektīvākie finansēšanas noteikumi. Saskaņā ar noteikumiem, kas nesen ieviesti nozaru programmās, Eiropas Parlaments būs ciešāk iesaistīts īstenošanas posmā attiecībā uz informāciju vai stratēģisko dialogu ar Komisiju. Šajā ziņā Eiropas Parlamentam var būt būtiska nozīme, lai stimulētu pieņemt vienkāršus un efektīvus īstenošanas noteikumus, kuru mērķis ir piešķirt līdzekļus, pamatojoties uz projektu ES pievienoto vērtību. Programmas, kuru pārvaldība ir dalīta starp Komisiju un dalībvalstīm, veido 80 % no ES budžeta. Attiecībā uz šīm programmām īstenošanas noteikumus un procedūras Savienības līmenī vispirms noteiks Komisija un attiecīgā gadījumā tos papildinās ar valstu un reģionālajiem noteikumiem, ko Komisijas uzraudzībā un kontrolē izstrādājušas dalībvalstis. Jo īpaši šo noteikumu un procedūru definēšanā jāpiemēro tiesību aktos ieviestie vienkāršošanas pasākumi, īstenojot kopīgus centienus un nodrošinot sadarbību starp dalībvalstīm un ES iestādēm. Bieži vien programmās, kuru pārvaldība tiek dalīta ar dalībvalstīm, vienkāršošanas pasākumi tiek ieviesti kā izvēles iespēja. Piemēram, kopējās lauksaimniecības politikas (KLP) fonda ietvaros sarunu rezultātā dalībvalstīm tika piešķirta liela rīcības brīvība attiecībā uz jaunās tiešo maksājumu regulas[5] īstenošanu. Tas attiecas gan uz to maksājumu shēmu izvēli, kurām jāizmanto līdzekļi, gan veidu, kādā šīs shēmas tiks īstenotas. Dalībvalstīm sniegtā elastība varētu nozīmēt zināmu vienkāršošanas potenciālu (jo īpaši attiecībā uz saņēmējiem), taču pieredze liecina, ka parasti tā sarežģī pārvaldību un kontroli gan valstu iestādēm, gan Komisijai. Gala rezultāti izmaksu un administratīvā sloga ziņā lielā mērā ir atkarīgi no politiskās izvēles valstu un reģionu līmenī. Šajā saistībā Komisija aicina dalībvalstis rūpīgi apsvērt, kā visvienkāršāk īstenot jaunos tiesību aktus, un īpašu uzmanību pievērst izdarītās izvēles ietekmei uz kontroli un kļūdu līmeni. Komisija piedāvās savu atbalstu šo iespēju īstenošanai valstu līmenī, sniedzot arī tehniskos resursus, piemēram, kohēzijas politikas ietvaros, jo īpaši tām dalībvalstīm, kurām, šķiet, ir administratīvas grūtības šajā jomā. Visbeidzot, jāatgādina, ka vienkāršu noteikumu un procedūru noteikšana ir līdzeklis, kā uzlabot ES budžeta izpildi. Šajā ziņā pārdomātāki izdevumi ļaus samazināt kļūdu līmeni, kas jāpanāk, pareizi un efektīvi īstenojot preventīvos un korektīvos pasākumus. Lai gan šo pasākumu mērķis ir aizsargāt ES budžetu, to īstenošana ir arī dalībvalstu interesēs, jo šie pasākumi ietekmē arī valstu budžetus[6]. 2. Galvenie sasniegumi 2.1. Programmu racionalizācija 2.1.1. Programmu skaita samazināšana Vienkāršošanas vispārējais rezultāts bija finansēšanas programmu skaita samazināšana par 22 programmām, izveidojot integrētas programmas katrā politikas jomā. Vienīgais izņēmums attiecas uz Komisijas ierosināto integrēto nodokļu politikas un muitas programmu (FISCUS programma)[7], kuru likumdevējas iestādes vienojās sadalīt. Visos citos gadījumos atsevišķas un atšķirīgas programmas ir iekļautas vienotos un saskaņotos satvaros, kas noteikti katrā politikas jomā. Programmu racionalizēšana katrā politikas jomā ir veids, kā panākt vienkāršošanu un lielāku efektivitāti, jo tiek sagaidīts, ka tas nodrošinās sinerģiju un kopīgus īstenošanas noteikumus un procedūras. Vienoti nozaru satvari ir ieviesti pētniecības un inovācijas politikas jomā (“Apvārsnis 2020”), kohēzijas, lauku attīstības un zivsaimniecības un jūrlietu politikas jomā (Kopīgo noteikumu regula, turpmāk — KNR), ārējo attiecību jomā (RELEX) un iekšlietu fondu jomā (Patvēruma, integrācijas un migrācijas fonds un Iekšējās drošības fonds), kā arī sociālās politikas jomā, kur Nodarbinātības un sociālās inovācijas (EaSI) programmas mērķis ir finansēt konkrētus stratēģijas “Eiropa 2020” mērķus. 2.1.2. Saskaņošana ar Finanšu regulu Vēl viens būtisks sasniegums ir finansēšanas programmu noteikumu saskaņošana ar Finanšu regulu. Likumdevējas iestādes ir atzinušas Finanšu regulas[8] kā saskaņotu noteikumu kopuma, kas nodrošinās ES finansējuma saskanību un konsekvenci, būtisko nozīmi. Tādējādi Eiropas Parlaments un Padome ir atzinuši nepieciešamību nodrošināt, ka Finanšu regulas noteikumi tiek ievēroti visās nozaru programmās, un sarunu gaitā pilnībā piekrituši šādai saskaņošanai. Turklāt atbilstība Finanšu regulai tika nodrošināta ar vienkāršu savstarpēju atsauču palīdzību, tādējādi izvairoties no attiecīgo Finanšu regulas noteikumu atkārtošanas atsevišķās programmās. Šīs savstarpējās atsauces palīdzēs izvairīties no atšķirīgas interpretācijas un/vai pretrunām Finanšu regulas piemērošanā, ko rada vienu un to pašu noteikumu iekļaušana dažādos tiesību aktos. Turklāt atbilstība Finanšu regulai tika nodrošināta, ļoti ierobežotā skaitā pamatotu gadījumu ieviešot atkāpes, galvenokārt KNR un, piemēram, attiecībā uz iekšlietu fondiem, kur ārkārtas palīdzības pasākumu gadījumā ir atļauts piešķirt dotācijas ar atpakaļejošu spēku. Atsevišķi atkāpes noteikumi ir ieviesti arī jaunajā instrumentā, kas izstrādāts, lai risinātu jauniešu bezdarba problēmu, proti, Jaunatnes nodarbinātības iniciatīvā (YEI). Lai nodrošinātu ātru YEI īstenošanu, visi YEI paredzētie līdzekļi tiks piešķirti pirmajos divos plānošanas perioda gados un izdevumu attiecināmība saskaņā ar šo iniciatīvu izņēmuma kārtā tika pārcelta uz 2013. gada 1. septembri. Turklāt, lai samazinātu slogu, kas gulstas uz valstu budžetiem, tiesiskajā regulējumā ir paredzēti atkāpes noteikumi par valstu pienākumu nodrošināt līdzfinansējumu. 2.1.3. Sinerģija un integrēta pieeja Papildus racionalizētām programmām, kas pēc savas būtības ir atbilstīgas Finanšu regulai, būs iespējams izveidot sinerģiju un integrēt ES politikas prioritātes. Ir izveidota sinerģija starp dažādām programmām, piemēram, videi draudzīgas ilgtspējīgas izaugsmes jomā. Tiešie maksājumi lauksaimniekiem kopējās lauksaimniecības politikas (KLP) ietvaros tiek piešķirti ar nosacījumu, ka tie ievēro videi draudzīgu praksi. Mērķis, ko tagad iespējams reāli īstenot, ir 30 % no tiešajiem maksājumiem lauksaimniecības atbalstam piesaistīt videi draudzīgai praksei. Tomēr Komisija ir ierosinājusi trīs vienkāršas un pārbaudāmas metodes, kas piemērojamas visiem lauksaimniekiem. Dalībvalstu prasības par videi labvēlīgas prakses pielāgošanu valstu un reģionālajiem apstākļiem mudināja likumdevējas iestādes ieviest dažādas robežvērtības, atbrīvojumus un izvēles iespējas. Šie elementi varētu samazināt atbilstības nodrošināšanas izmaksas lauksaimniekiem, tomēr, iespējams, sarežģītu pārvaldību un kontroles pasākumus un varētu ietekmēt arī shēmas kontrolējamību. Turklāt ES iestādes ir atzinušas mazo un vidējo uzņēmumu vajadzību īpašo nozīmi. Ir ieguldīts liels darbs, lai noteiktu atbilstošu MVU ieguldījumu satvaru dažādās programmās (Uzņēmumu konkurētspējas un mazo un vidējo uzņēmumu programma – COSME, „Apvārsnis 2020” (pētniecība un inovācija), KNR). Īpaša uzmanība tika pievērsta ieguldījumu vajadzībām, kuras pašreizējā finansiālajā situācijā tirgus nav apmierinājis (COSME, „Apvārsnis 2020”, Eiropas infrastruktūras savienošanas instruments (infrastruktūras) — CEF, KNR). Šajā nolūkā ir ieviesti jauni finanšu instrumenti. Šie instrumenti nodrošinās papildu līdzekļus ieguldījumiem. 2.2. Vienkāršāki noteikumi un pieejamāks finansējums, lai samazinātu kļūdu līmeni un uzlabotu īstenošanu 2.2.1. Orientācija uz rezultātiem Svarīgs posms vienkāršošanas un racionalizācijas procesā bija arī programmu orientēšana uz rezultātiem: ierobežots skaits skaidri noteiktu mērķu un prioritāšu saistībā ar stratēģiju "Eiropa 2020". Nozaru programmās ES finansējuma mērķi ir tieši saistīti ar stratēģiju "Eiropa 2020". Šādu saikni sarunu gaitā ir atbalstījušas likumdevējas iestādes. Atsevišķos gadījumos šim aspektam ir paredzēts īpašs pants, piemēram, pamatprogrammā “Apvārsnis 2020”[9]. Citos gadījumos atsauce uz stratēģiju “Eiropa 2020” kā svarīgs elements ir ieviests pantos, kuros ir noteikti mērķi, kas jāsasniedz ar programmas palīdzību, vai vismaz apsvērumos, kā tas ir KNR gadījumā. Politiskā prioritāte sasniegt noteiktus stratēģijas “Eiropa 2020” mērķus tiek īstenota arī ar īpašu finansēšanas instrumentu, proti, Nodarbinātības un sociālās inovācijas (EaSI) programmu (919,496 miljoni euro), ko centralizēti pārvalda Komisija. Stratēģijas „Eiropa 2020” mērķu īstenošana ir arī kohēzijas politikas prioritāte, kur izdevumi ir bijuši sistemātiski saistīti ar minētajiem mērķiem. Attiecībā uz visiem Eiropas strukturālajiem un ieguldījumu (ESI) fondiem ir izveidots kopējs stratēģisks satvars, lai stratēģijas “Eiropa 2020” mērķus iekļautu ieguldījumu prioritātēs. Darbības izteiksmē pašlaik ar katru dalībvalsti tiek noslēgti partnerības nolīgumi. Šajos nolīgumos tiks noteiktas partneru saistības valstu un reģionālajā līmenī, proti, izmantot piešķirtos līdzekļus, lai īstenotu programmas un projektus, kas ir cieši saistīti ar stratēģiju “Eiropa 2020”. Programmas, ko atbalsta ar ESI fondiem, ietvers izpildes rādītāju sistēmu, attiecībā pret kuru varēs novērtēt saistību izpildes progresu. Lai vēl vairāk koncentrētos uz rezultātiem un stratēģijas “Eiropa 2020” mērķu sasniegšanu, tiks atlikta izpildes rezerve, kas saskaņā ar mērķi “Ieguldījums izaugsmei un nodarbinātībai” ir 6 % no kohēzijas budžeta (tāpat kā lauku attīstībai), un pēc 2019. gada pārskatīšanas tā tiks piešķirta prioritātēm, saistībā ar kurām būs īstenoti starpposma mērķi ceļā uz programmas mērķu sasniegšanu, kas saistīti ar stratēģiju “Eiropa 2020” (izpildes rādītāju sistēma). Vēl viens instruments, kas sekmēs uz rezultātiem vērstu pieeju kohēzijas politikā, ir kopīgais rīcības plāns (JAP). JAP nodrošina dalībvalstīm iespēju kopīgi īstenot programmu daļas, pamatojoties uz rezultātiem, par kuriem panākta iepriekšēja vienošanās ar Komisiju. Maksājumi JAP ir atkarīgi no rezultātu līmeņa un pamatojas uz vienkāršotiem izmaksu risinājumiem. 2.2.2. Koncentrēšanās uz sniegumu Snieguma uzlabošana un novērtēšana ir svarīgs elements ES finansējumā 2014.–2020. gadam: finansēšanas programmu mērķi ir S.M.A.R.T. (konkrēti, izmērāmi, sasniedzami, reālistiski un ar noteiktu termiņu), un tos papildina ar izpildes rādītājiem[10]. Visas apstiprinātās finansēšanas programmas atbilst ar sniegumu saistītiem principiem, kas noteikti Finanšu regulā. Tie ietver precīzu un detalizētu informāciju par ierosinātā pasākuma pievienoto vērtību, tā atbilstību Komisijas stratēģiskajiem mērķiem un ES nozaru politikas mērķiem, konkrētus mērķus, kuros aprakstīti rezultāti, kas tiks panākti ar pasākumu, un snieguma rādītāji, lai novērtētu šo mērķu īstenošanu kvantitatīvā un kvalitatīvā izteiksmē. ES pievienotā vērtība, kas ir svarīgs elements ES finansējuma piešķiršanā, ir iekļauta lielākajā daļā tiesību aktu priekšlikumu, bieži vien kā daļa no novērtēšanas noteikumiem. Finansēšanas perioda vidusposmā Komisija sagatavo novērtēšanas ziņojumus par mērķu īstenošanu visās iniciatīvās, ko finansē ar programmām; tajos tiek novērtēta ES pievienotā vērtība. Snieguma uzlabošana ir arī dažās programmās noteikto finansēšanas mehānismu pamatā. Tematiskā koncentrācija KNR un konkrētu fondu regulās attiecībā uz ESI fondiem vai atalgojums par panāktajiem rezultātiem Pirmspievienošanās palīdzības instrumenta (IPA II) ietvaros, kas nodrošina finansiālu atbalstu valstīm, kuras vēlas pievienoties Eiropas Savienībai, koncentrējas uz snieguma novērtēšanu un uzlabošanu saistībā ar ES finansējumu. Saskaņā ar izpildes rādītāju sistēmu un rezervi, kas paredzētas KNR, snieguma principi tiek vienlīdzīgi piemēroti visiem Eiropas strukturālajiem un ieguldījumu fondiem (ESI fondiem). 2.2.3. Vienkāršoti izmaksu risinājumi Vienotu finansēšanas modeļu ieviešana nodrošinās būtisku vienkāršošanu, jo īpaši samazināta administratīvā sloga un izmaksu izteiksmē. Vienkāršoti izmaksu risinājumi veido jaunu dimensiju Eiropas strukturālo un ieguldījumu (ESI) fondu ietvaros. Pirmkārt, tie vairs nav ierobežoti un neattiecas tikai uz Eiropas Sociālo fondu (ESF) un Eiropas Reģionālās attīstības fondu (ERAF), bet tiks piemēroti arī Eiropas Lauksaimniecības fondam lauku attīstībai (ELFLA) un Eiropas Jūrniecības un zivsaimniecības fondam (EJZF), kā arī iekšlietu jomas fondiem. Regulā ir ieviesti vairāki jauninājumi. Piemēram, vienotas likmes aprēķins būs piemērojams visa veida izmaksām, nevis tikai netiešajām izmaksām. Regulā ir ieviestas arī noteiktas likmes un aprēķināšanas metodes, kā arī noteiktas saiknes ar citām Savienības politikas jomām. Vienkāršotu izmaksu risinājumu izmantošanai vajadzētu atvieglot administratīvo slogu vadošajām iestādēm un atbalsta saņēmējiem, kā arī pastiprināt tiesisko un finansiālo noteiktību. Eiropas Revīzijas palāta nesen norādīja, ka „projektos, kuru izmaksas ir deklarētas saskaņā ar SCO [vienkāršotiem izmaksu risinājumiem], ir mazāk kļūdu. Tādējādi šo risinājumu vēl plašāka izmantošana pozitīvi ietekmētu kļūdu līmeni”[11]. Tādēļ, lai mudinātu izmantot SCO, tie ir noteikti kā obligāti attiecībā uz mazākajiem ESF projektiem[12] un Eiropas Vistrūcīgāko personu atbalstīšanas fonda (FEAD) materiālās palīdzības daļu. Programmā „Apvārsnis 2020” ir ieviesta vienota atmaksas likme, kā arī obligāta vienota netiešo izmaksu likme. Vienoto atmaksas likmi piemēros visiem saņēmējiem, izņemot bezpeļņas juridiskās personas, vienas projekta darbības ietvaros („viens projekts — viena finansējuma likme”) un vienoto netiešo izmaksu likmi piemēros gandrīz visām darbībām un visu veidu dalībniekiem. Abi šie pasākumi ļaus izvairīties no sarežģītiem aprēķiniem, ziņojumu sagatavošanas un kļūdām. Šāds jauninājums ir īpaši nozīmīgs, ņemot vērā pētniecības un inovācijas stratēģisko nozīmi ES ekonomikā. Šī vienkāršošanas pasākuma mērķis ir arī atbrīvot administratīvā laika un enerģijas resursus, ko var lietderīgāk izmantot pašam pasākumam. Revīzijas palāta savā atzinumā Nr. 6/2012 par priekšlikumu pamatprogrammai "Apvārsnis 2020"[13] apstiprināja šo radikāli vienkāršoto izmaksu finansēšanas modeli, uzskatot, ka tas “varētu veicināt un paātrināt pieteikšanās procesu” un tā rezultātā “mazināsies pārkāpumu risks”. 2.2.4. Revīzijas sloga samazināšana Revīzijas slogs ir samazināts saskaņā ar proporcionalitātes principu. KNR ir ieviesti noteikumi, kas ierobežo tādu darbību revīziju, kuras nepārsniedz noteiktu slieksni (EUR 200 000 attiecībā uz ERAF/Kohēzijas fondu, EUR 150 000 attiecībā uz ESF un EUR 100 000 attiecībā uz EJZF). Tādējādi varētu panākt būtisku vienkāršošanu. Turklāt ir atļauts īsāks dokumentācijas uzglabāšanas periods, kas atvieglo administratīvo slogu saņēmējiem. 2.2.5. PVN izmaksu attiecināmība Vēl viens vienkāršošanas pasākums ir dažādās nozaru programmās ietverto PVN izmaksu atmaksāšanas noteikumu saskaņošana ar attiecīgajiem Finanšu regulas noteikumiem. Šāda saskaņošana nodrošinās PVN izmaksu, kas radušās saņēmējiem dažādu programmu ietvaros, uzskaites atbilstību Finanšu regulai, kā arī garantēs juridisku skaidrību. PVN izmaksas ir atmaksājamas tikai tad, ja tās nav atgūstamas saskaņā ar valsts tiesību aktiem un tās sedzis saņēmējs, kas nav nodokļu nemaksātājs[14]. Turklāt ir ieviests tikai neliels skaits šā standarta noteikuma izņēmumu — attiecībā uz KNR, iekšlietu jomas fondiem un CEF. Šajos gadījumos izņēmumi ir definēti visvienkāršākajā iespējamā veidā, lai izvairītos no pārpratumiem un kļūdām īstenošanā. 2.2.6. Piešķīrumu valstīm pakāpeniska atcelšana Pakāpeniski atceļot piešķīrumus valstīm vides un klimata politikas programmas ietvaros, ko centralizēti pārvalda Komisija, ir panākts ievērojams progress, lai nodrošinātu vienkāršu un saskaņotu satvaru ES līmeņa finanšu atbalstam. ES finansējuma piešķīrumi valstīm saistībā ar vides projektiem LIFE programmas ietvaros tiks pakāpeniski atcelti un pilnīgi izzudīs 2018. gadā. Valstu kvotas ES finansējuma piešķiršanai vides projektiem iepriekš nodrošināja visa programmas budžeta sadalījumu katrai dalībvalstij, pamatojoties uz iepriekš noteiktu indikatīvo summu. Tomēr piešķīrumi valstīm nav spējuši nodrošināt līdzsvarotāku finansējuma sadalījumu, ņemot vērā atšķirīgo kvalitāti un katras dalībvalsts iesniegto projektu skaitu. Patiesībā tie ir samazinājuši iepriekšējās vides programmas (LIFE +) ES pievienoto vērtību[15], jo labākas kvalitātes projektus nevarēja finansēt, tāpēc ka attiecīgā gada budžets bija jāsadala atbilstoši projektu izcelsmes valstīm. Tādējādi šo kvotu pakāpeniska atcelšana ir būtisks sasniegums izdevumu efektivitātes un kvalitātes ziņā. Sākot ar 2018. gadu, līdzekļi tiks piešķirti labākajiem vides projektiem ES mērogā, tomēr Komisija sniegs tehnisko palīdzību arī tām dalībvalstīm, kurās potenciālajiem saņēmējiem varētu būt grūtības ar projektu izstrādi pienācīgā kvalitātē, lai saņemtu finansiālu atbalstu no ES. 2.3. E-pārvaldība DFS 2014.-2020. gadam ir pienācīgi ņemts vērā tehniskais progress — sākot ar 2016. gadu, kohēzijas politikas pārvaldība kļūs elektroniska. Elektroniskās datu apmaiņas sistēmas izmantošana, lai sazinātos ar saņēmējiem, lietotu esošās datubāzes un uzglabātu dokumentus kohēzijas politikas jomā (e-kohēzija), samazinās administratīvo slogu saņēmējiem, piemēram, nodrošinot, ka tiem nav jāiesniedz viena un tā pati informācija vairākas reizes. Tiek lēsts, ka kopumā e-kohēzija samazinās administratīvo slogu ES mērogā par aptuveni 11 %. Šīs prasības pamatā ir galvenais ieteikums, ko sagatavojusi augsta līmeņa neatkarīgu ieinteresēto personu grupa ar administratīvo slogu saistītiem jautājumiem un kas izriet no administratīvā sloga sākotnējā novērtējuma laikposmā no 2000. gada līdz 2006. gadam. Turklāt e-kohēzija samazinās dokumentu nozaudēšanas risku un ilgtermiņā mazinās arhivēšanas izmaksas. Lai gan likumdevējas iestādes atbalsta e-kohēziju, tās atlika šīs sistēmas obligāto ieviešanu līdz 2015. gada 31. decembrim (sākotnēji Komisija ierosināja 2014. gada 31. decembri), lai valstu pārvaldes iestādēm dotu vairāk laika nepieciešamo sistēmu un procedūru ieviešanai. 3. Neizmantotās iespējas 3.1. Pārāk detalizēti pamatakti Atsevišķos gadījumos konfliktējošas prioritātes nav ļāvušas sasniegt vērienīgākus vienkāršošanas rezultātus. Dažos pamata tiesību aktos ir ieviesti sīki izstrādāti noteikumi, lai izveidotu stabilu un ierobežojošu tiesisko regulējumu, iepriekš nosakot visus iespējamos elementus, tādējādi ierobežojot Komisijai piešķirto rīcības brīvību programmu īstenošanā. Šī tendence tiesību aktos iekļaut ievērojami detalizētu informāciju samazina Komisijas rīcības brīvību programmu īstenošanas laikā, un tās rezultātā daži pamatakti ir pārslogoti ar tehniskām detaļām, kas var izrādīties neelastīgas un grūti interpretējamas. Pamataktos ir pievienoti vairāki elementi, kas precizē īstenošanu. Tie ietver tematiskās prioritātes vai darbību veidus attiecībā uz visu programmu darbības laiku (RELEX fondi, CEF, LIFE, patērētāju aizsardzības programma), bet vairākās programmās arī mērķus, atbalstāmās darbības vai pat kritērijus, ko Komisija var izmantot, izstrādājot savu darba programmu, kas ir galvenais Komisijas instruments, lai plānotu finansēšanas darbības (piemēram, Veselības aizsardzības programmas gadījumā). Citos gadījumos pamataktos ir ieviestas detaļas: šādas detaļas būtu labāk definēt vēlākā posmā, izmantojot deleģētos aktus, lai izvairītos no pamataktu pārslogošanas ar tehniskām detaļām un lai nodrošinātu lielāku elastību šādu elementu definēšanā. Šī tendence vērojama attiecībā uz kopējās lauksaimniecības politikas (KLP) fondiem, kā arī ESI fondu finanšu instrumentiem (KNR) vai CEF. Tomēr CEF ietvaros panāktā vienošanās par iespēju izmantot deleģētos aktus, lai katram finanšu instrumentam pēc tā izvērtēšanas mainītu galvenos noteikumus, nosacījumus un procedūras un lai ņemtu vērā mainīgos tirgus apstākļus, ir noderīgs līdzeklis, lai novērstu budžeta izpildes neelastību un nekavējoties reaģētu uz mainīgajiem tirgus apstākļiem. 3.2. Komisijas veikta stingrāka kontrole pār programmu īstenošanu 3.2.1. Programmu budžeta sadalījums Budžeta detalizēts sadalījums, kā arī budžeta iezīmēšana lielākajā daļā pamataktu nosaka attiecīgo programmu budžeta sadalījumu nākamajiem septiņiem gadiem. Tas ierobežo Komisijas spēju pārorientēt ES finansiālo atbalstu, ņemot vērā neparedzētus ekonomiskos, sociālos un politiskos notikumus. Tādējādi tas var samazināt ES izdevumu efektivitāti. Tomēr šo risku mazina Komisijas pilnvaras mainīt piešķīrumus ar deleģēto aktu. Lai nodrošinātu, ka Komisija veic stingrāku ex ante demokrātisku kontroli pār budžeta sadali īstenošanas laikā (papildus ikgadējam budžeta piešķiršanas procesam), tiesību aktu tekstos attiecībā uz lielāko daļu finansēšanas programmu ir ieviests sīki izstrādāts budžeta sadalījums. Šim nolūkam nesen ieviestās tematiskās prioritātes bieži vien ir papildinātas ar programmas finansējuma piešķīruma procentuālo sadalījumu septiņiem turpmākajiem gadiem (RELEX, CEF, “Radošā Eiropa”, Galileo, COSME), un bieži vien Eiropas Komisijai tiek paredzēta zināma elastība patstāvīgi rīkoties un iespēja pieņemt deleģēto aktu gadījumā, ja šis līmenis ir jāpārsniedz. Ir ieviesta arī budžeta piešķīruma minimālā procentuālā daļa par katru darbību gadījumos, kad šīs darbības īsteno dalībvalstis, izmantojot valstu programmas, kas jāapstiprina Komisijai (iekšlietu jomas fondi). Lai gan šo finansējuma piešķīrumu mērķis ir nodrošināt, ka dalībvalstis piešķir minimālo nepieciešamo finansējumu kopīgajām ES prioritātēm, tie ir pretrunā atšķirīgajām situācijām un finansējamajām prioritātēm šajā politikas jomā dažādās dalībvalstīs, turklāt Komisijai ir grūtības nodrošināt to izpildi, ja īstenošana ir deleģēta dalībvalstīm un Komisijai ir uzraudzības un kontroles funkcijas (dalīta pārvaldība). Dažos gadījumos ir ieviesta budžeta sadalījuma detalizācijas lielāka pakāpe, ko ierosinājusi Komisija (EaSI, Erasmus +, “Apvārsnis 2020”). Sīks budžeta sadalījums var būt īpaši apgrūtinošs programmās, kur, ņemot vērā finansējamās darbības raksturu, īpaši svarīga ir budžeta piešķīrumu pilnīga elastība (Savienības civilās aizsardzības mehānisms, ES Brīvprātīgo humānās palīdzības korpusa programma, kas ļaus finansēt brīvprātīgo korpusu ES līmenī humānās palīdzības nodrošināšanai), vai programmās ar nelielu finansējumu, kur ir nepieciešama pilnīga elastība, lai ierobežotos resursus pārvaldītu visefektīvākajā veidā (programma "Tiesības, vienlīdzība un pilsoniskums" un Tiesiskuma programma, Muita 2020, Hercule III programma — krāpšanas apkarošana, Pericles– euro aizsardzība pret viltošanu). 3.2.2. Administratīvais slogs Ir pastiprināta dalībvalstu īstenotā ex ante kontrole pār Komisijas veikto budžeta līdzekļu piešķiršanu: tā rezultātā Komisijai būs mazāka elastība attiecībā uz finansēšanas programmu īstenošanu. Šīs procedūras var skart arī efektivitāti, tādējādi negatīvi ietekmējot izdevumu kvalitāti. Komitoloģijas procedūras, ko Padome ieviesusi vai nostiprinājusi vairumā programmu, jau nodrošina darba programmas kontroli, ko veic valstu eksperti, tiekoties komitejās. Tomēr dažās programmās (“Apvārsnis 2020”, CEF) Padome ir pastiprinājusi kontroli pār Komisijas veikto budžeta sadali. Šajās programmās par dotāciju piešķiršanas lēmumu, t.i., administratīvo aktu, ar kuru pieņemtās darba programmas ietvaros Komisija nosaka saņēmējam piešķiramās dotācijas nosacījumus un summu, būs jāsaņem arī kompetentās komitejas atzinums. Attiecībā uz pamatnostādnēm Eiropas telekomunikāciju tīkliem (TEN-Telecommunications) Padome ar Eiropas Parlamenta atbalstu ir ieviesusi pienākumu pirms parastās komitoloģijas procedūras veikt sākotnējas konsultācijas ar valstu ekspertiem, lai pieņemtu darba programmu. Lai gan šīs administratīvās procedūras ietekmē iestāžu līdzsvaru, tās var samazināt ES finansējuma efektivitāti, jo tās palielina procesuālu kavēšanos, birokrātiju un izmaksas. Šī ietekme var būt īpaši negatīva, ja ir steidzami nepieciešams ES finansiālais atbalsts, piemēram, ārkārtas palīdzības pasākumiem pārtikas un barības nekaitīguma jomā. 4. Turpmākā rīcība: nākamie pasākumi 4.1. ES iestāžu līmenī ES iestādēm būtu ātri un efektīvi jāpieņem tiesību akti, kas papildina pamata tiesību aktus, ja tā noteikts, kā arī īstenošanas pasākumi, lai pēc iespējas ātrāk varētu sākt konkrētu līdzekļu piešķiršanu. Dažās politikas jomās tiesiskais regulējums ir jāpapildina, pieņemot tiesību aktus, kas papildina pamata tekstus un kuros pievienotas vajadzīgās tehniskās specifikācijas. Lai atvieglotu un paātrinātu šo procesu, pilnvaras pieņemt šos tiesību aktus ir deleģētas Komisijai. Lai pēc iespējas ātrāk nodrošinātu pilnīgu tiesisko regulējumu un sāktu sniegt finansiālo atbalstu, savlaicīgi tiks pieņemti attiecīgie neleģislatīvie akti. Konkrēti, līdzekļu piešķiršanu veiks, izmantojot īstenošanas pasākumus, kas nepieciešami visām finansēšanas programmām. Tie ietver darba programmas, kuru ietvaros Komisija centralizēti pārvalda attiecīgo finansēšanas programmu, kā arī paraugus un modeļus. Šo pasākumu pieņemšanā būtu jāīsteno vienkāršošanas centieni. Tiesību aktu noteikumi būtu jāpiemēro efektīvi, tādējādi pēc iespējas izvairoties no administratīvā sloga un kavējumiem, lai pēc iespējas ātrāk piešķirtu līdzekļus saņēmējiem. Līdzīgi arī Komisija ātri pieņems pasākumus, piemēram, pamatnostādnes, kas atvieglo īstenošanu, ja šādi pasākumi ir paredzēti pamata tiesību aktos (piemēram, CEF, pamatprogramma “Apvārsnis 2020”, “Radošā Eiropa”). 4.2. Dalībvalstu līmenī Arī dalībvalstīm ir liela atbildība par vienkāršošanu. Tām vajadzētu izvairīties no nevajadzīga administratīvā sloga potenciālajiem ES finanšu atbalsta saņēmējiem un līdzekļu izmantošanu koncentrēt uz saskaņotām ES prioritātēm un mērķiem. Lai racionalizēšana būtu efektīva, dažādās finansēšanas programmās ir ieviestas sistēmas ar mērķi līdzekļu piešķiršanu koncentrēt uz tematiskām prioritātēm un politikas mērķiem, kā tas noteikts stratēģijā “Eiropa 2020”. Tomēr šīs sistēmas bieži vien nodrošina tikai iespēju. Lai būtu efektīvas, tās ir jāpiemēro. Ja īstenošanas uzdevumi ir deleģēti dalībvalstīm (piemēram, attiecībā uz ESI fondiem), tās ir atbildīgas par saskaņoto tematisko prioritāšu un mērķu īstenošanu, ieviešot noteikumus un procedūras, kas sekmētu to sasniegšanu. Attiecībā uz finansēšanas programmām ar Komisiju dalītas pārvaldības ietvaros dalībvalstis ir atbildīgas par vienkāršošanas pasākumu īstenošanu, ātri un efektīvi izveidojot nepieciešamās politikas un iestāžu sistēmas saistībā ar plānošanu un īstenošanu. Tas ļaus izvairīties no nevajadzīga administratīvā sloga, ieviešot noteikumus un procedūras, kas atvieglotu saņēmēju piekļuvi ES finansiālajam atbalstam, un definējot pārredzamu un pieejamu tiesisko un administratīvo regulējumu. Šīs sistēmas ir jāievieš, lai atvieglotu un paātrinātu līdzekļu piešķiršanu saņēmējiem, veicinātu ieguldījumus un izvairītos no nevajadzīgiem izdevumiem un ES līdzekļu izkliedes pa neproduktīviem kanāliem. Vienkārši noteikumi un procedūras ir vislabākais veids, kā sasniegt minētos rezultātus. 4.3. Komisija un dalībvalstis Finansēšanas programmās ieviestie vienkāršošanas pasākumi ir jāpadara efektīvi, izmantojot īstenošanu. Gan Komisija, gan dalībvalstis ir atbildīgas par šo jautājumu. Komisijai (centralizēta pārvaldība) un dalībvalstīm (dalīta pārvaldība, ja valstu vai reģionālās programmas ir iesniegtas Komisijai apstiprināšanai) būtu steidzami jāsagatavo vērienīgas programmas, nosakot konkrētus un izmērāmus mērķus, lai palielinātu rezultātu uzskatāmību un apliecinātu ES finansiālā atbalsta pievienoto vērtību. Ja ir sniegtas izvēles iespējas, priekšroka būtu jādod vienkāršotu izmaksu modeļu, nevis faktisko izmaksu modeļu izmantošanai. Piemēram, KNR attiecībā uz līdzīga veida darbībām un atbalsta saņēmējiem var izmantot vienkāršotus izmaksu risinājumus, kas ir piemērojami Savienības politikā vai esošās metodēs saskaņā ar dotāciju shēmām, ko pilnībā finansē dalībvalstis. Šādas iespējas nevajadzētu laist garām. Eiropas Revīzijas palāta ir konstatējusi[16], ka dalībvalstis un vadošās iestādes dažkārt nav bijušas ieinteresētas ieviest vienkāršotus izmaksu modeļus, baidoties pārkāpt attiecīgās regulas noteikumus. Komisija ir mudinājusi dalībvalstis rīkot seminārus par vienkāršotiem izmaksu modeļiem, apvienojot pārstāvjus no dalībvalstīm, Komisijas un Eiropas Revīzijas palātas. Vairāki semināri jau tika rīkoti 2013. gadā, un daži ir paredzēti 2014. gadā. Lai nodrošinātu lielāku noteiktību dalībvalstīm un vadošajām iestādēm, dažas likmes ir noteiktas attiecīgajos pamataktos (KNR, ESF regula). Tādējādi šo likmju izmantošanai nebūs nepieciešams metodikas pamatojums. Tāpat arī tagad ir pieejami vienkāršošanas risinājumi attiecībā uz administratīvo slogu ESI fondos. Papildus līdzekļu koncentrēšanai būtu jānodrošina dažādu finansējuma avotu (tostarp finanšu instrumentu) labāka koordinēšana, īstenošanā nodrošinot sadarbību starp Komisiju un dalībvalstīm. Šī koordinēšana ir vajadzīga, lai uzlabotu saņēmēju piekļuvi finansējumam un uz Savienības izdevumu pamata radītu multiplikatora efektu, piesaistot papildu līdzekļus no privātiem ieguldītājiem. Vienkāršošana ir nepieciešama, bet nepietiekama, lai nodrošinātu pārdomātākus izdevumus un zemāku kļūdu līmeni. Tā jāpapildina ar atbilstošu kontroli un preventīviem un korektīviem pasākumiem. Vienkārši noteikumi un procedūras ir svarīgs līdzeklis, lai izvairītos no kļūdām un uzlabotu izdevumu efektivitāti. Tomēr šo vienkāršošanas pasākumu īstenošana būtu jāpapildina ar atbilstošu kontroli, par kuru atbildīgas ir gan ES iestādes, gan dalībvalstis. Komisijai un dalībvalstīm ir arī kopīga atbildība, lai pareizi piemērotu preventīvos un korektīvos pasākumus, kas ir ieviesti lauksaimniecības un kohēzijas politikā (KLP, KNR), izmantojot iespējamo maksājumu pārtraukšanu un apturēšanu un finanšu korekcijas[17]. Maksājumu pārtraukšana un apturēšana un finanšu korekcijas aizsargā ES budžetu. Tomēr dalībvalstis ir ieinteresētas pašas atrast un labot kļūdas, lai izvairītos no neto finanšu korekcijām, kas samazina finansējuma piešķīrumu. [1] Padomes Regula Nr. 1311/2013, ar ko nosaka daudzgadu finanšu shēmu 2014.–2020. gadam, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2013:347:0884:0891:EN:PDF. [2] Komisijas paziņojums „Eiropa 2020. Stratēģija gudrai, ilgtspējīgai un integrējošai izaugsmei”, COM(2010) 2020 galīgā redakcija, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:2020:FIN:LV:PDF. [3] COM(2012) 531 final. [4] http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-%2f%2fEP%2f%2fTEXT%2bTA%2b20131120%2bTOC%2bDOC%2bXML%2bV0%2f%2fEN&language=EN Vispusīgu izklāstu par ES budžetu 2014. gadam lūdzam skatīt šādā vietnē: http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/2014/DB2014_WD_0_en.pdf. [5] Eiropas Parlamenta un Padomes 2013. gada 17. decembra Regula (ES) Nr. 1307/2013, ar ko izveido noteikumus par lauksaimniekiem paredzētiem tiešajiem maksājumiem, kurus veic saskaņā ar kopējās lauksaimniecības politikas atbalsta shēmām, un ar ko atceļ Padomes Regulu (EK) Nr. 637/2008 un Padomes Regulu (EK) Nr. 73/2009 (OV L 347, 20.12.2013., 608. lpp.). [6] Šajā saistībā skatīt paziņojumu Eiropas Parlamentam "Eiropas Savienības budžeta aizsardzība līdz 2012. gada beigām", COM (2013)682/2 final, http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/management/COM_2013_682_en.pdf. [7] Priekšlikums Eiropas Parlamenta un Padomes regulai, ar ko izveido rīcības programmu muitas un nodokļu nozarei Eiropas Savienībā laikposmam no 2014. līdz 2020. gadam (FISCUS) un atceļ Lēmumu Nr. 1482/2007/EK un Lēmumu Nr. 624/2007/EK, (COM (2011) 706 galīgā redakcija), http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/com_2011_706_en.pdf. [8] Eiropas Parlamenta un Padomes 2012. gada 25. oktobra Regula (EK, Euratom) 966/2012, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2012:298:0001:0096:EN:PDF. [9] Eiropas Parlamenta un Padomes 2013. gada 11. decembra Regula (ES) Nr. 1291/2013, ar ko izveido Pētniecības un inovācijas pamatprogrammu "Apvārsnis 2020" (2014.–2020. gads) un atceļ Lēmumu Nr. 1982/2006/EK, 4. pants. [10] Attiecībā uz lietpratīgu regulējumu skatīt arī Komisijas paziņojumu Eiropas Parlamentam, Padomei, Eiropas Ekonomikas un sociālo lietu komitejai un Reģionu komitejai "Normatīvās atbilstības un izpildes programma" (REFIT): rezultāti un turpmākie pasākumi”, COM (2013)685 final, http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/news/archives/2013/10/pdf/20131002-refit_en.pdf. [11] Revīzijas palātas gada pārskats par budžeta izpildi 2012. finanšu gadā, ar iestāžu atbildēm, OV C 331 , 14.11.2013., 1.-256. lpp., http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2013:331:0001:01:EN:HTML. [12] Nepārsniedz EUR 50 000 no publiskā ieguldījuma, kas samaksāts saņēmējam. [13] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2012:318:0001:0011:LV:PDF. [14] 126. pants Regulā (ES, Euratom) Nr. 966/2012 (Finanšu regula). [15] Šajā saistībā lūdzam skatīt Eiropas Revīzijas palātas Īpašo ziņojumu Nr. 15/2013: http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR13_15/QJAB13015ENN.pdf. [16] Skatīt iepriekš 11. piezīmi. [17] Šajā saistībā skatīt Komisijas paziņojumu Eiropas Parlamentam un Padomei "Neto finanšu korekciju piemērošana dalībvalstīm saskaņā ar lauksaimniecības un kohēzijas politiku", COM(2013)934.