Īpašais ziņojums Nr. 25/2012 “Vai ir izveidoti instrumenti, ar kuriem uzrauga efektivitāti Eiropas Sociālā fonda tēriņiem gados vecākiem darbiniekiem”





SAĪSINĀJUMI ES : Eiropas Savienība ESF : Eiropas Sociālais fonds IT : informācijas tehnoloģija OV : Eiropas Savienības Oficiālais Vēstnesis KOPSAVILKUMS I. Eiropas Sociālais fonds (ESF) ir galvenais Eiropas Savienības (ES) rīcībā esošais finanšu instruments, ar kuru dalībvalstīm sniedz palīdzību nodarbinātības jomā. 2007.–2013. gada plānošanas periodā ESF tēriņi sasniegs vairāk nekā 75 miljardus EUR, kas veido aptuveni 8 % no kopējā ES budžeta. II. Šīs revīzijas mērķis ir pārbaudīt, vai un kādā mērā dalībvalstis un Komisija izveidoja un izmantoja instrumentus, kas vajadzīgi, lai novērtētu, vai plānotie mērķi ir sasniegti. Šajā nolūkā Palāta izraudzījās vienu no galvenajām nelabvēlīgā situācijā esošām grupām, proti, gados vecākus darbiniekus. III. Palāta atrada trūkumus darbības programmu koncepcijā, kā arī uzraudzības un vērtēšanas sistēmās. Turklāt revidenti konstatēja, ka Komisijai nav konsekventu datu ES līmenī par darbības mērķiem, rādītājiem un piešķirtajiem līdzekļiem. IV. Tā rezultātā — kaut arī gados vecāku darbinieku nodarbinātības līmeņa celšana ir viens no ES stratēģiskajiem mērķiem — ne dalībvalstis, ne Komisija nespēj novērtēt, cik šādu darbinieku ir guvuši jaunu kvalifikāciju vai atraduši vai saglabājuši darba vietas pēc tam, kad tie ir izmantojuši ESF finansētos pasākumus. Turklāt nav arī zināmas šīm darbībām tērētās summas. V. Palāta iesaka Komisijai a) prasīt dalībvalstīm izstrādāt darbības programmas tā, lai būtu iespējams izmērīt ar ESF līdzekļiem sasniegtos rezultātus. Mērķgrupām jābūt nepārprotami definētām un atbilstošām, jādefinē skaitļos izteikti darbības mērķi un rādītāji, lai mērītu tiešos rezultātus, koprezultātus un īpašo ietekmi mērķgrupas līmenī. Jānosaka starpposma mērķi un jāizveido mērķlielumu hierarhija; b) prasīt dalībvalstīm izstrādāt uzraudzības un vērtēšanas sistēmas, ar kurām ar piemērotiem starplaikiem iespējams mērīt un izskaidrot virzību visu noteikto mērķlielumu sasniegšanā; c) iegūt konsekventu un ticamu informāciju no dalībvalstīm, lai spētu sniegt pienācīgas ziņas par mobilizētajiem līdzekļiem un ESF sasniegtajiem rezultātiem; d) dalībvalstu vadības un kontroles sistēmu novērtējumā un uzraudzībā nodrošināt rezultativitātes jautājumu padziļinātu analīzi; e) uzlabot pārbaužu dokumentēšanu, nodrošinot revīzijas izsekojamību, kas ļauj novērtēt šo pārbaužu apmēru un konsekvenci. IEVADS EIROPAS SAVIENĪBAS NODARBINĀTĪBAS MĒRĶI UN EIROPAS SOCIĀLAIS FONDS 1. Valstu un valdību vadītāji 2000. gadā apstiprināja Lisabonas stratēģiju [1] un 2010. gadā — stratēģiju "Eiropa 2020" [2], abos gadījumos nosakot Eiropas Savienības (ES) ekonomikas un sociālās stratēģijas turpmākajiem desmit gadiem. Abos stratēģijas dokumentos ir ietverti rīcības plāni lielākai izaugsmei un darba vietu skaita palielināšanai un izvirzīti mērķi vairākās jomās, īpaši saistībā ar nodarbinātību. 2. Eiropas Sociālais fonds (ESF) ir galvenais finanšu instruments, kas paredzēts, lai palīdzētu dalībvalstīm sasniegt ES nodarbinātības politikas mērķus. Tā mērķi ir veicināt bezdarbnieku un nelabvēlīgā situācijā esošo iedzīvotāju integrāciju darba tirgū, galvenokārt atbalstot mācību pasākumus. 2007.–2013. gada plānošanas periodā ESF tēriņi sasniegs vairāk nekā 75 miljardus EUR, kas veido aptuveni 8 % no kopējā ES budžeta. DARBĪBAS PROGRAMMAS UN DALĪTA PĀRVALDĪBA 3. ESF īsteno Komisija dalītā pārvaldībā. Tas nozīmē, ka atsevišķi uzdevumi ir deleģēti dalībvalstīm, bet Komisijai ir galīgā atbildība par visiem ES izdevumiem [3]. 4. ESF darbojas ar dalībvalstu sagatavoto daudzgadu darbības programmu starpniecību, šīs programmas apspriež ar Komisiju un pieņem Komisijas lēmumu veidā [4]. Darbības programma ir stratēģisks dokuments. Tajā analizētas attiecīgā ģeogrāfiskā apgabala problēmas un vajadzības; noteiktas nelabvēlīgā situācijā esošās grupas, kurām vajadzīga palīdzība, un izvirzīti mērķi, kuri jāsasniedz, izmantojot ESF līdzekļus. 1. ATTĒLS DARBĪBAS PROGRAMMA. PĀRSKATA DIAGRAMMA PAR PLĀNOŠANU, ĪSTENOŠANU UN ZIŅOŠANU +++++ TIFF +++++ Avots: Eiropas Revīzijas palāta. 5. Darbības programmu pārvaldībai un īstenošanai dalībvalstis izraugās vadošās iestādes, kuras ir galvenās atbildīgās par programmu efektīvas un pareizas īstenošanas nodrošināšanu. Tādēļ, lai pildītu plānošanas, kontroles, uzraudzības un ziņošanas funkcijas, vadošās iestādes izveido un uztur pienācīgas finanšu vadības un kontroles sistēmas. Vadošās iestādes var nolemt daļu īstenošanas darba deleģēt vienai vai vairākām starpniekstruktūrām. Projektus izpilda pakalpojumu sniedzēji, kurus atlasa vadošās iestādes vai īstenošanas starpniekstruktūras. Pakalpojumu sniedzēji tām iesniedz uzraudzības informāciju par projektu virzību, un vadošās iestādes Komisijai nosūta apkopotu informāciju gada īstenošanas ziņojumu veidā [5]. 6. ESF darbību plānošanas, īstenošanas un ziņošanas procesu galvenie aspekti vienkāršoti parādīti 1. attēlā. REZULTĀTU MĒRĪŠANA 7. Tāpat kā tas ir ar jebkuru ES budžeta posteni, ESF īstenošanai jāatbilst ES Finanšu regulas prasībām un it īpaši pareizas finanšu vadības pamatprincipiem [6]: saimnieciskumam, lietderībai un efektivitātei [7]. Šī prasība ir iekļauta Struktūrfondu regulā [8]. 8. Lai vadošās iestādes varētu ziņot par sasniegtajiem rezultātiem, ir ļoti svarīgi, lai darbības programmās jau no paša sākuma būtu precizēti skaitļos izteikti darbības mērķi (mērķlielumi) un rādītāji darbības programmu izpildes gaitā panāktās virzības mērīšanai. Turklāt ir jāizveido pienācīgas sistēmas darbības programmu izpildes uzraudzībai un vērtēšanai. REVĪZIJAS TVĒRUMS UN PIEEJA 9. Revīzijas mērķis bija pārbaudīt, vai dalībvalstis un Komisija ir izveidojušas un ieviesušas instrumentus, kas vajadzīgi, lai novērtētu gados vecākiem darbiniekiem paredzēto ESF darbību efektivitāti plānošanas periodā. Revidenti pievērsa uzmanību darbības programmu saturam un it īpaši skaitļos izteiktiem darbības mērķiem un rādītājiem, kā arī uzraudzības un vērtēšanas sistēmām. 10. Gados vecāki darbinieki ir viena no ES daudzgadu stratēģijās izceltajām grupām. Lisabonas stratēģijā šai grupai ir izvirzīts īpašs nodarbinātības mērķis, un tā joprojām ir galvenā grupa stratēģijas "Eiropa 2020" nodarbinātības mērķa sasniegšanai [9]. 11. 2007.–2013. gada plānošanas periodā bija 117 ESF darbības programmas, no kurām 63 darbības programmas attiecās uz gados vecākiem darbiniekiem vismaz vienā no turpmāk uzskaitītajiem aspektiem. a) Darbības programmā gados vecāki darbinieki skaidri norādīti kā mērķgrupa. b) Darbības programmā definēti konkrēti rādītāji, ar kuriem uzrauga virzību, kas panākta saistībā ar šo grupu. c) Tika piešķirti līdzekļi pasākumiem aktīvas novecošanas un darba mūža pagarināšanas veicināšanai, t. i., ES 67. prioritārajam tematam [10]. 12. No minētajām 63 darbības programmām Palāta revīzijas nolūkā atlasīja sešas [11]. Tām kopā ir atvēlēti 222 miljoni EUR, t. i., 22 % no kopējās ES 67. prioritārajam tematam paredzētās summas (1 miljards EUR), un tās aptver četras dalībvalstis (Vāciju, Itāliju, Poliju un Apvienoto Karalisti). 13. Revīzijā bija aptverts 2007.–2013. gada plānošanas periods līdz 2011. gada maijam. Palāta analizēja katras atlasītās darbības programmas vadības sistēmas un pārbaudīja to darbību, uz vietas caurskatot vairākus projektus — no diviem līdz četriem atbilstoši katram gadījumam. Revidenti Komisijā intervēja atbildīgos darbiniekus un veica dokumentārās pārbaudes. Turklāt 63 darbības programmām, tostarp tām, kuras apmeklēja uz vietas, tika rīkots apsekojums, lai no attiecīgajām vadošajām iestādēm iegūtu informāciju par to izmantotajām sistēmām un par to, kā tās vērtē Komisijas sniegto palīdzību [12]. APSVĒRUMI DARBĪBAS PROGRAMMU SATURS 14. Šajā iedaļā, pirmkārt, apskatītas izmantotās gados vecāku darbinieku definīcijas un sniegtā pamatojošā informācija un, otrkārt, dažādie elementi, kas vajadzīgi rezultātu novērtēšanai (mērķi, rādītāji un mērķlielumi). Trešā daļa attiecas uz projektu mērķu sasaisti ar darbības programmu mērķiem. Pēdējā daļa ir veltīta Komisijas novērtējumam. "GADOS VECĀKU DARBINIEKU" DEFINĪCIJAS DARBĪBAS PROGRAMMĀS NAV PIEMĒROTAS SASKAŅOTI, UN PAMATOJOŠĀ INFORMĀCIJA IR NEPILNĪGA "GADOS VECĀKU DARBINIEKU" DEFINĪCIJAS NAV SASKAŅOTAS 15. Kaut arī Lisabonas stratēģijā gados vecāks darbinieks definēts kā jebkura persona darbspējīgā vecumā, kurai ir no 55 līdz 64 gadiem [13], apsekojumā atklājās, ka daudzas vadošās iestādes savās darbības programmās izmanto dažādas vecuma grupas (t. i., no 45 gadiem un vairāk un no 50 gadiem un vairāk līdz 55 gadiem un vairāk, vai nu ar augšējo vecuma robežu, vai bez tās). To var izskaidrot ar atšķirīgu sociālekonomisko un demogrāfisko stāvokli. 16. Gados vecāku darbinieku definīcija tomēr nav konsekventi piemērota visā dokumentā, un tam nav dots pamatojums. Tā tas bija četrās no atlasītajām sešām darbības programmām [14]. Konkrēti, vajadzību analīzē izmantotā vecuma grupa atšķiras no prioritārajos virzienos [15] un/vai saistītajās darbībās un mērķos izmantotās vecuma grupas (sk. 1. izcēlumu). 1. IZCĒLUMS DARBĪBAS PROGRAMMĀ IZMANTOTĀ "GADOS VECĀKU DARBINIEKU" DEFINĪCIJA NAV SASKAŅOTI PIEMĒROTA VISĀ DOKUMENTĀ a) Emīlijas-Romanjas darbības programmā viens izvirzītais mērķlielums un gados vecākiem darbiniekiem paredzētie pasākumi attiecas uz vecuma grupu 45 gadi un vairāk, bet stāvokļa apraksts (tostarp statistikas dati) un vajadzību formulējums ir vērsts uz vecuma grupu no 55 līdz 64 gadiem. b) Apūlijas darbības programmā darbības mērķi tās prioritāro virzienu līmenī un plānotie pasākumi attiecas uz vecuma grupu 45 gadi un vairāk. Tomēr stāvokļa apraksts (tostarp statistikas dati) un vajadzību formulējums attiecas tikai uz vecuma grupu no 55 līdz 64 gadiem. c) Saksijas-Anhaltes un Tīringenes darbības programmās 55 līdz 64 gadu vecuma grupa ir izmantota stāvokļa aprakstam un mērķlielumu noteikšanai darbības programmu līmenī saistībā ar gados vecākiem darbiniekiem. Tomēr shēmas, kuru mērķauditorija ir gados vecāki darbinieki, ir atvērtas vecuma grupai 50 gadi un vairāk. NEPILNĪGA PAMATOJOŠĀ INFORMĀCIJA 17. Kvantitatīvu datu lielāks vai mazāks trūkums vajadzību analīzē traucēja izprast valsts vai reģionālo kontekstu. Proti, trijās no sešām atlasītajām darbības programmām nav izmantoti konteksta rādītāji, kas sniedz kvantitatīvu informāciju par teritorijas sociālekonomisko stāvokli (piemēram, ekonomiski aktīva darbaspēka līmenis, bezdarba līmenis). 18. Palāta konstatēja, ka nevienā no atlasītajām darbības programmām nebija skaidri parādīta cēloņsakarība starp aprakstītajām darbībām un sasniedzamajiem mērķiem. Tāpēc ir grūtāk pārbaudīt, vai programma ir konsekventa attiecībā uz konstatētajām vajadzībām, izvēlēto stratēģiju un konkrētiem mērķiem, kas izvirzīti prioritāro virzienu līmenī [16]. 19. Kaut arī atlasītajās programmās gados vecāki darbinieki ir uzskatīti par nelabvēlīgā situācijā esošu grupu un tas atbilst Lisabonas stratēģijas un stratēģijas "Eiropa 2020" nodarbinātības mērķim, tikai izņēmuma kārtā var atrast finanšu informāciju par darbībām, kuru mērķauditorija ir šie darbinieki kā īpaša grupa [17]. Pašreizējos tiesību aktos ir paredzēti finanšu dati tikai prioritāro virzienu līmenī. Nevienā no atlasītajām darbības programmām gados vecāki darbinieki nav īpašs prioritārais virziens. 20. Darbības programmās ir iekļauts arī ESF finanšu apropriāciju orientējošs sadalījums dažādiem ES prioritārajiem tematiem [18]. Tomēr nav tāda prioritārā temata, kas aptver tieši gados vecākiem darbiniekiem domātas darbības. ES 67. prioritārais temats "Pasākumi aktīvas novecošanas un darba mūža pagarināšanas veicināšanai" — ņemot vērā tā nosaukumu — visdrīzāk iekļauj darbības, kas vērstas uz gados vecākiem darbiniekiem [19], bet dažādas vadošās iestādes atšķirīgi interpretē 67. prioritārā temata saturu (sk. 2. izcēlumu). 21. Tādējādi nav iespējams zināt, cik liels finansējums darbības programmās ir atvēlēts gados vecāku darbinieku nodarbinātības paaugstināšanai. IZSTRĀDĀTIE MĒRĶI, RĀDĪTĀJI UN MĒRĶLIELUMI IR NEATBILSTĪGI 22. Mērķiem, rādītājiem un mērķlielumiem būtu jāļauj saprast darbības programmas mērķus un izmērīt sasniegto. Lai pārbaudītu intervenču efektivitāti, vadošajām iestādēm darbības programmās būtu jādefinē tiešo rezultātu, koprezultātu un īpašās ietekmes rādītāji un skaitļos izteikti mērķi dažādām mērķgrupām, kurām tās ir izvēlējušās palīdzēt, izmantojot ESF līdzekļus. 2. IZCĒLUMS EIROPAS SAVIENĪBAS 67. PRIORITĀRĀ TEMATA SATURA ATŠĶIRĪGA INTERPRETĀCIJA a) Saksijas-Anhaltes darbības programmā 67. prioritārais temats ietver darbības "Dzīvot aktīvi līdz pensijas vecumam". Citas darbības, kuru mērķis ir uzlabot gados vecāku darbinieku adaptācijas spējas un nodarbinātības pieejamību, ir iekļautas citos prioritārajos tematos. b) Emīlijas-Romanjas darbības programmā 67. prioritārais temats ietver daudzas dažādas darbības, kuras nav obligāti vērstas uz gados vecākiem darbiniekiem. c) Anglijas un Gibraltāra darbības programmā 67. prioritārais temats neietver konkrētas darbības. Faktiski šim prioritārajam tematam atvēlētā summa ir visu to izmaksu aplēse, kas saistītas ar dalībniekiem, kuriem ir pāri par 50 gadiem. 23. Papildu informācija par dažādiem elementiem, kas vajadzīgi pienācīgai rezultātu novērtēšanai, kopā ar ilustratīviem piemēriem sniegta 2. attēlā. 2. ATTĒLS DARBĪBAS PROGRAMMA. PĀRSKATS PAR IESPĒJAMIEM MĒRĶIEM, RĀDĪTĀJIEM UN MĒRĶLIELUMIEM +++++ TIFF +++++ Avots: Eiropas Revīzijas palāta, pamatojoties uz Komisijas definīcijām dokumentā "Orientējoši norādījumi par novērtēšanas metodēm: uzraudzības un novērtēšanas rādītāji" (2006. gada augusta darba dokuments Nr. 2). TRŪKST KONKRĒTU RĀDĪTĀJU UN MĒRĶLIELUMU PAR GADOS VECĀKIEM DARBINIEKIEM 24. Kaut arī atlasītajās darbības programmās gados vecāki darbinieki bija atzīti par grupu, kurai jāpalīdz, šai grupai ne vienmēr bija izstrādāti savi rādītāji vai mērķlielumi. Tādējādi nav iespējams novērtēt, cik efektīvas ir darbības, ar kurām apmierina viņu vajadzības (sk. 3. izcēlumu). 3. IZCĒLUMS TRŪKST KONKRĒTU RĀDĪTĀJU UN MĒRĶLIELUMU PAR GADOS VECĀKIEM DARBINIEKIEM a) Anglijas un Gibraltāra darbības programmā ir noteikti konkrēti tiešo rezultātu mērķlielumi gados vecākiem darbiniekiem katrā prioritārajā virzienā (piemēram, pirmajā prioritārajā virzienā 18 % no visiem bezdarbniekiem un/vai neaktīvajiem dalībniekiem jābūt 50 gadus veciem vai vecākiem). Tomēr koprezultātu mērķlielumi un ietekmes mērķlielumi ir noteikti prioritārajos virzienos visiem dalībniekiem kopā nevis konkrēti gados vecākiem darbiniekiem (piemēram, pirmajā prioritārajā virzienā, atstājot projektu, 22 % dalībnieku jābūt nodarbinātiem). b) Apūlijas darbības programmā gados vecāki darbinieki ir skaidri minēti divos prioritārajos virzienos, tomēr tikai vienā no tiem ir iekļauts konkrēts mērķlielums, šajā gadījumā īpašās ietekmes rādītājs (33,3 % no gados vecākiem darbiniekiem un migrantiem jābūt nodarbinātiem gadu pēc projekta beigām). Visi citi dotie rādītāji ir vispārīgi un aprobežojas ar tiešajiem rezultātiem (piemēram, projektu skaits). c) Saksijas-Anhaltes darbības programmā nenodarbināti gados vecāki darbinieki ir mērķgrupa prioritārajā virzienā, kas paredzēts ilgstoši bez darba esošajiem bezdarbniekiem un dažām nelabvēlīgā situācijā esošām bezdarbnieku grupām, kuras ir pakļautas ilgstoša bezdarba riskam (C prioritārais virziens). Šajā prioritārajā virzienā bija definēti tikai divi konkrēti skaitļos izteikti rādītāji gados vecākiem darbiniekiem — viens tiešā rezultāta rādītājs (11 % dalībnieku ir bez darba un vecāki par 55 gadiem) un viens makroekonomiskais rādītājs (vismaz par ceturtdaļu samazināt atšķirību starp reģionālo un valsts līmeņa vidējo procentuālo attiecību starp bezdarbniekiem vecuma grupā 55 gadi un vairāk un visiem bezdarbniekiem kopā). Gados vecākiem darbiniekiem nebija definēti ne koprezultātu, ne īpašās ietekmes rādītāji (saskaņā ar 2. attēlā sniegtajām definīcijām). d) Tīringenes darbības programmā gados vecāki darbinieki ir norādīti kā mērķgrupa prioritārajos virzienos A un C. Tikai prioritārajā virzienā A ir konkrēti mērķlielumi gados vecākiem darbiniekiem, proti, divi skaitļos izteikti tiešo rezultātu mērķlielumi (kvalifikācijas celšanas kursos jāuzņem 12000 gados vecāku dalībnieku; jāaptver 10 % no gados vecāku dalībnieku kopas) un viens makroekonomiskais mērķlielums (darbaspēka līdzdalības stabilizācija vairāk nekā 55 gadus veco darbinieku grupā 43,3 % līmenī). Nav norādīti ne koprezultātu, ne īpašās ietekmes mērķlielumi (saskaņā ar 2. attēlā sniegtajām definīcijām). 25. Palāta arī konstatēja, ka rādītāji vairāk attiecas uz tiešajiem rezultātiem un koprezultātiem, nevis uz īpašo ietekmi. Kaut arī darba atrašanu var uzskatīt par galīgo sekmju pierādījumu darbībai, kuras mērķis ir paaugstināt dalībnieku nodarbinātību, atlasītajās darbības programmās šāds mērķis netiek sistemātiski izteikts skaitļos un mērīts dažādām mērķgrupām (sk. 3. izcēlumu). MĒRĶI UN RĀDĪTĀJI NE VIENMĒR IR TIEŠI SAISTĪTI AR EIROPAS SOCIĀLĀ FONDA DARBĪBĀM 26. Dažiem revidētajās darbībās izmantotajiem mērķiem un rādītājiem nav tiešas saiknes ar ESF intervencēm, tādējādi ir grūti novērtēt rezultātus. 27. To var teikt par makroekonomiskajiem mērķiem, kas izvirzīti darbības programmās (piemēram, līdz 2013. gadam sasniegt mērķa nodarbinātības līmeni vecuma grupai no 55 līdz 64 gadiem), jo šo mērķu sasniegšana vai nesasniegšana ir atkarīga no faktoriem, kas atrodas ārpus ESF darbību kontroles, jo ļoti lielā mērā tā ir atkarīga no ārējiem faktoriem (piemēram, ekonomiskajiem apstākļiem, izveidotās sociālās sistēmas un pensiju shēmas, vietējā ieguldījuma). Divās [20] no sešām atlasītajām darbības programmām ir šādi globālas ietekmes mērķi gados vecākiem darbiniekiem un 34 no 63 apsekotajām darbības programmām ir globālas ietekmes rādītāji. 28. Tā pati atbilstības problēma var rasties gadījumos, kad vadošā iestāde izmanto rādītājus, kas iekļauj darbības, kuras nav tikai ESF darbības. To konstatēja Polijas darbības programmā, kur tiešā rezultāta rādītājs attiecas uz visu atbalsta pasākumu visiem dalībniekiem neatkarīgi no tā, kāds ir pasākuma finansējuma avots (ESF vai citi līdzekļi). NAV NOTEIKTI STARPPOSMA MĒRĶI UN NAV IZVEIDOTA HIERARHIJA 29. Darbības programmas mērķiem ir jābūt sasniegtiem līdz programmas slēgšanai, t. i., pēc deviņiem gadiem [21]. Starpposma (reizi vienā vai divos gados) mērķu noteikšana ļautu vadošajām iestādēm agri konstatēt novirzes darbības programmu īstenošanā un dotu tām iespēju savlaicīgi veikt koriģējošus pasākumus. 30. Nevienā no atlasītajām darbības programmām nebija iekļauti starpposma mērķi. Vadošā iestāde Polijā tomēr īstenotājstruktūrām izvirza mērķus, kas jāsasniedz nākamā gada beigās. Anglijas un Gibraltāra darbības programmā ir noteikums par diviem periodiem līgumu slēgšanai ar pakalpojumu sniedzējiem (2007.–2010. g. un 2011.–2013. g.), lai varētu ņemt vērā izmaiņas ekonomiskajās prognozēs un jau sasniegtos rezultātus. 31. Izveidota hierarhija ļauj politikas veidotājiem skaidri noteikt augstāko prioritāti un īstenotājstruktūrām attiecīgi rīkoties. Ja hierarhija nav izveidota, pastāv pretrunu risks starp mērķiem (piemēram, mācību kursu rīkošana ļoti nelabvēlīgā situācijā esošiem cilvēkiem vai augsts īpatsvars darbu atradušo dalībnieku) un īstenotājstruktūras izdara nepiemērotu izvēli. Nevienā no atlasītajām darbības programmām nebija izveidota dažādu skaitļos izteiktu mērķu hierarhija, un tikai septiņas no 63 apsekotajām vadošajām iestādēm ziņoja, ka tās šādu hierarhiju ir izveidojušas. NAV KOPĒJU RĀDĪTĀJU 32. Visbeidzot, bez obligātiem kopējiem rādītājiem visām darbības programmām, izņemto tiešo rezultātu datus par dalībniekiem [22], Komisijas rīcībā nav standartizētu datu par rezultātiem, kurus varētu apkopot ES līmenī. Tādējādi Komisija nespēj ziņot par gados vecākiem darbiniekiem paredzēto ESF finansēto darbību kopējiem rezultātiem un ietekmi. DARBĪBAS PROGRAMMU KOPREZULTĀTU UN ĪPAŠĀS IETEKMES MĒRĶI NETIEK SISTEMĀTISKI IEKĻAUTI PROJEKTU NOSACĪJUMOS 33. Piecās no atlasītajām sešām darbības programmām Palāta konstatēja, ka projektiem parasti ir formulēti tikai skaitļos izteikti tiešo rezultātu mērķi (piemēram, dalībnieku skaits). Pakalpojumu sniedzējiem reti tiek prasīts panākt konkrētus koprezultātus vai īpašo ietekmi. Šajā ziņā izņēmums ir Anglijas un Gibraltāra darbības programma, kurā koprezultātu mērķlielumi, kas noteikti darbības programmai, tiek sistemātiski iekļauti projektu nosacījumos [23]. 34. Ja darbības programmu mērķus neiekļauj projektos, pastāv risks, ka plānošanas perioda beigās šie mērķi netiks sasniegti vai ka izvēlētie projekti nemaz nesekmēs to sasniegšanu, pat ja projekti saskaņā ar saviem kritērijiem būs sekmīgi (sk. 4. izcēlumu). 35. Turklāt pakalpojumu sniedzējam sasniedzamo koprezultātu un īpašās ietekmes rādītāju iekļaušana projektu nolīgumos rada iespēju alternatīvai pārvaldībai. Tā ļauj vadošajām iestādēm summu, ko tās izmaksā pakalpojumu sniedzējiem, sasaistīt ar projektu rezultātiem un ne vairs tikai ar faktiskajām izmaksām. Atlasītajās sešās darbības programmās šo metodi pašlaik sistemātiski piemēro tikai Anglijas un Gibraltāra vadošā iestāde, bet divas citas vadošās iestādes šo pieeju izmantoja ierobežoti un viena apsvēra tās izmantošanu [24]. 4. IZCĒLUMS MĒRĶLIELUMU NEKONSEKVENCE PROJEKTOS UN DARBĪBAS PROGRAMMĀS a) Emīlijas-Romanjas darbības programmā uzaicinājumos piedalīties konkursā nebija iekļauts neviens mērķlielums un līgumos ar pakalpojumu sniedzējiem ir norādīts tikai dalībnieku skaits, kas jāsasniedz. Vienīgais skaitļos izteiktais iznākuma [25] mērķlielums darbības programmas līmenī (64 % dalībnieku, kuriem ir vairāk nekā 45 gadi, jāatrod darbs gada laikā pēc intervences slēgšanas) nav iekļauts līgumos. b) Apūlijas darbības programmā vienīgais iznākuma mērķlielums, kas bija noteikts darbības programmā attiecībā uz gados vecākiem darbiniekiem un ko varēja iekļaut projektos, ir dalībnieku integrācijas darbā bruto līmenis (33,3 % imigrantu un gados vecāku darbinieku, kuri piedalās projektos, jāatrod darbs gada laikā pēc intervences slēgšanas). Tomēr tas nebija izdarīts. c) Saksijas-Anhaltes projektu lēmumos nav atspoguļoti darbības programmā izklāstītie dažādu mērķgrupu dalības līmeņi. Kā skaidrojums tika minēts, ka visiem projektiem ir savi atšķirīgi mērķi. Turklāt dalības līmeņi un darbā iekārtošanas kvotas, kas iekļautas finansēšanas shēmu līmenī [26], nav saistošas īstenotājstruktūrām un pakalpojumu sniedzējam, jo tiek uzskatīts, ka ir praktiski neiespējami šos rādītājus kaut cik precīzi prognozēt darbības programmas septiņu gadu periodā. KOMISIJA NEAPMIERINOŠI DOKUMENTĒ DARBĪBAS PROGRAMMU SATURA NOVĒRTĒJUMU 36. Komisijas uzdevums [27] ir pārbaudīt, vai darbības programmā ir iekļauta visa prasītā informācija un vai tā atbilst citiem stratēģiskajiem dokumentiem [28]. Kad Komisija ir pabeigusi analīzi, tā pieņem darbības programmas. 37. Palāta konstatēja, ka Komisija pārbauda darbības programmās iekļauto datu iesniegšanu un kvalitāti. Lai nodrošinātu, ka dienestu pieeja ir konsekventa, Komisija 2006. gadā izstrādāja rokasgrāmatu [29], kurā ir iekļauti operatīvi ieteikumi saistībā ar visiem galvenajiem aspektiem 2007.–2013. gada plānošanas periodā. Pārredzamības nolūkā Komisija rokasgrāmatu darīja pieejamu dalībvalstīm. 38. Revīzijas izsekojamības aspektā Komisija tomēr apmierinoši nedokumentē pārbaudes, kuras tā veic saistībā ar darbības programmām. Lai pārliecinātos, ka prasītā informācija ir iesniegta (to sauc par pieņemamības pārbaudi), Komisijas darbinieki izmanto vispārīgu pārbaudes sarakstu. Tas ir īss, un vairākumā gadījumu nav pakārtotas kontroles programmas vai dokumentācijas par veiktajām pārbaudēm. Turklāt nav pārbaudes saraksta par sniegto datu kvalitatīvo novērtējumu [30]. 39. Tā rezultātā Komisijas dienestu veiktās pārbaudes saistībā ar sešām atlasītajām darbības programmām var identificēt tikai netieši, caurskatot ieteikumus un izvirzītos jautājumus. Līdz ar to nav iespējams spriest par veikto pārbaužu apmēru vai par vienas un tās pašas pieejas sistemātisku piemērošanu. UZRAUDZĪBAS UN VĒRTĒŠANAS SISTĒMAS 40. Šajā iedaļā vispirms apskatītas uzraudzības sistēmas un pēc tam — vērtējumu plānošana un īstenošana. Pēdējā daļa attiecas uz Komisijas veikto darbības programmu īstenošanas novērtējumu. UZRAUDZĪBAS SISTĒMAS NE VIENMĒR ĻAUJ PĀRBAUDĪT VIRZĪBU UZ PAREDZĒTO MĒRĶU SASNIEGŠANU 41. Dalībvalstu loma un atbildība ir uzraudzīt darbības programmu īstenošanu. Lai noteiktu virzību uz darbības programmā izvirzīto mērķu sasniegšanu, dalībvalstīm ir vajadzīga vai nu piekļuve pilnīgiem, ticamiem un savlaicīgi iesniegtiem datiem dalībnieku līmenī, kas tām ļauj veikt visas vajadzīgās pārbaudes, vai arī vajadzīgā apkopotā informācija, ko tām iesniedz īstenošanas starpniekstruktūras. 42. Uzraudzības datus vāc no pakalpojumu sniedzējiem vai arī tos iegūst no citiem ārējiem avotiem (piemēram, no nodarbinātības ministrijām vai statistikas birojiem). Konsekvences nodrošināšanai ir ārkārtīgi svarīgi, lai vadošā iestāde vācamo datu saturu definētu jau pašā sākumā un arī nodrošinātu, ka kvalitāte tiek pārbaudīta vai ka to vismaz ir iespējams pārbaudīt. 43. Atlasītajās darbības programmās vadošās iestādes parasti skaidri definēja prasītos datus, tomēr tika konstatēti arī gadījumi, kad uzraudzības dati bija nepilnīgi (sk. 5. izcēlumu). 5. IZCĒLUMS NEPILNĪGI UZRAUDZĪBAS DATI a) Saksijas-Anhaltes un Tīringenes darbības programmā vadošā iestāde tikai 2009. gada pirmajā ceturksnī definēja to datu pilnu saturu, kas pakalpojumu sniedzējiem bija jāsavāc par dalībniekiem un projektiem. Par tiem projektiem, kuri tika uzsākti agrāk, datu trūka. b) Tīringenes darbības programmā ir ietverti divi rādītāji par bruto nodarbinātības efektivitātes līmeni, un šie rādītāji citu grupu starpā ietver arī gados vecākus darbiniekus: pirmais rādītājs attiecas uz dalībnieku pāreju uz nodarbinātību četru nedēļu laikā pēc projekta beigām un otrais — uz dalībnieku darbu ilgtspēju pēc sešiem un 12 mēnešiem. Nav precīzi definēts otrā rādītāja saturs, un līdz ar to dati nav savākti. 44. Trūkumi izmantotajā datu vākšanas metodē var nelabvēlīgi ietekmēt savākto datu ticamību. Tā notiek gadījumos, kad pakalpojumu sniedzējam nav jādokumentē vai jāpamato dati vai kad vadošajai iestādei nav iespējams pat veikt datu ticamības kontrolpārbaudi. Datu aizsardzības tiesību akti it īpaši var kavēt nodarbinātības aģentūras dalībvalstīs izpaust informāciju par ESF projekta dalībnieku pat vadošajām iestādēm [31] (sk. 6. izcēlumu). 45. Kad neatkarīga trešā persona ir atbildīga par uzraudzības datu sniegšanu, dažu revidēto vadošo iestāžu izvēlētā datu vākšanas metode ir neatbilstīga, jo informāciju vāc pārāk vēlu, lai vadošā iestāde iegūtu savlaicīgi atjauninātu informāciju par stāvokli (sk. 7. izcēlumu). 6. IZCĒLUMS APŠAUBĀMI UZRAUDZĪBAS DATI Saksijā-Anhaltē un Tīringenē ESF projekta dalībniekam nav juridiska pienākuma sniegt pareizu informāciju, un pakalpojumu sniedzējam nav jādokumentē vai jāpamato nodarbinātības statuss, kuru dalībnieks paziņo projekta beigās. Tā kā datu aizsardzības tiesību akti liedz vadošajām iestādēm un starpniekstruktūrām piekļuvi nodarbinātības aģentūru datubāzēm, tās nevar pārbaudīt šo datu ticamību. 7. IZCĒLUMS TRŪKUMI ĀRĒJĀS DATU VĀKŠANAS PIEEJĀ Apūlijas darbības programmā — kaut arī vadošajai iestādei ir integrēta IT uzraudzības sistēma un iespēja pārbaudīt visu ESF projekta dalībnieku nodarbinātības statusu nodarbinātības datubāzē — datus rādītājam "darba atrašana ESF dalībniekiem" nolēma vākt, izmantojot apsekojumu valsts līmenī, kuru veica statistikas birojs. Līdz revīzijas apmeklējumam uz vietas 2011. gada maijā šādi dati vadošajai iestādei vēl nebija sniegti. 46. Revīzijā atklājās, ka ne visās IT sistēmās ir iestrādāti kontroles mehānismi, kas pārbauda ievadīto uzraudzības datu savlaicīgumu, pilnīgumu un ticamību. Tas palielina risku, ka vadošo iestāžu rīcībā nav izsmeļošas un ticamas informācijas, kas vajadzīga darbības programmas uzraudzībai (sk. 8. izcēlumu). 47. Revidenti novēroja arī to, ka vadošās iestādes pilnībā neizmantoja datus, kas bija savākti citā kontekstā, tādējādi tās neizmantoja iespēju ar niecīgām izmaksām uzlabot uzraudzības informāciju (sk. 9. izcēlumu). 8. IZCĒLUMS TRŪKUMI ELEKTRONISKAJĀ UZRAUDZĪBAS SISTĒMĀ a) Polijas darbības programmā kļūdu risku palielina tas, ka dažas īstenošanas starpniekstruktūras projektu uzraudzībai izmanto elektroniskās tabulas. Vadošā iestāde saņem konsolidētos datus, kas aprobežojas ar tiešajiem rezultātiem. Turklāt divas IT sistēmas, kurās attiecīgi ir finanšu dati un dalībnieku dati, nav savā starpā savienotas. b) Saksijas-Anhaltes darbības programmā starpniekstruktūras individuālu projektu uzraudzībai izmanto elektroniskās tabulas, jo tās uzskata, ka uzraudzības sistēmā esošie dati ir nepilnīgi un neprecīzi. 9. IZCĒLUMS NAV IZMANTOTI PIEEJAMI DATI Emīlijas-Romanjas darbības programmā ieviestā akreditācijas procedūra nosaka, ka, lai saglabātu akreditācijas statusu, pakalpojumu sniedzējiem jāsasniedz divas vadošās iestādes iepriekš noteiktās robežvērtības: 70 % efektivitātes līmeni (to projekta dalībnieku procentuālais īpatsvars, kuri divpadsmit mēnešus pēc projekta beigām ir nodarbināti vai vēl joprojām mācās) un 50 % nodarbinātības efektivitātes līmeni (to dalībnieku skaits, kas strādā darbos, kuri ir saistīti ar apmeklētajām mācībām, procentos no nodarbināto dalībnieku skaita). Pakalpojumu sniedzēji šos datus sūta vadošajai iestādei, kas pārbauda to ticamību. Vadošā iestāde tomēr šos savā rīcībā esošos datus neizmanto, lai veiktu kāda nodarbinātības efektivitātes rādītāja pēcpārbaudi, jo darbības programmā ir noteikts, ka šā rādītāja pēcpārbaudi veic, izmantojot informāciju, ko iegūst valsts apsekojumos, kurus rīko statistikas birojs. 48. Visbeidzot, vadošās iestādes kopumā un Komisija nespēj noteikt, cik līdzekļu ir iztērēts vai nu gados vecākiem darbiniekiem, vai citām mērķgrupām. Gada īstenošanas ziņojumos vadošās iestādes sniedz finanšu datus par darbības programmas prioritārajiem virzieniem (iztērētajām summām) un ES prioritārajiem tematiem (piešķirtajām summās) [32], bet ne mērķgrupu līmenī (sk. arī 19. punktu). Turklāt par ES prioritārajiem tematiem sniegtie dati nav konsekventi (sk. 20. punktu) un dažām vadošajām iestādēm piešķirtās summas nozīmē summas, par kurām uzņemtas saistības, bet citām — izmaksātās summas. VĒRTĒJUMU PLĀNOŠANĀ UN ĪSTENOŠANĀ IR TRŪKUMI 49. Dalībvalstu loma un atbildība ir novērtēt darbības programmu īstenošanu. Novērtējumam ir jāpalīdz vadītājiem saprast un izskaidrot, kāpēc un kā konkrētas darbības ir sekmējušas izvirzītos mērķu sasniegšanu vai kāpēc tā nav noticis. 50. Programmas virzības pastāvīgam un savlaicīgam novērtējumam ir nepieciešama ne tikai nepārtraukta vērtēšana, kas iestrādāta jau no paša sākuma, bet arī vērtējuma tematu un pieeju izvēle, kas ļauj novērtēt dažādu darbību efektivitāti dažādām grupām. 51. Kad darbības programmā ir norādītas mērķgrupas, skaitļos izteikti mērķi un rādītāji, saistībā ar šīm grupām, mērķiem un rādītājiem veikto darbību efektivitātes novērtējumam jākļūst par galveno vērtēšanas tematu. Pretējā gadījumā vadošā iestāde neizmanto iespēju iegūt padziļinātu atgriezenisko saikni par darbības programmas rezultātiem. 52. Ar novērtējumiem saistītās tiesību aktu prasības vadošajām iestādēm ir ļoti vispārīgas [33]. Tajās nav izklāstīti obligātie temati, kas jāaptver, un nav arī obligāti jāizstrādā novērtēšanas plāns. 53. Lai palīdzētu dalībvalstīm īstenot darbības programmas, Komisija sagatavo neobligātas metodiskās norādes. Attiecībā uz novērtēšanu Komisija uzsver, ka ir svarīgi sagatavot novērtēšanas plānu, izmantojot rādītājus, veicot nepārtrauktu vērtēšanu un vācot datus [34]. Tā kopš 1997. gada ir arī veicinājusi darbības programmas tīrās ietekmes uz nodarbinātību mērīšanu [35] kā galīgo instrumentu nodarbinātības darbību efektivitātes vērtēšanai. Atjauninātajās minētajās metodiskajās norādēs soli pa solim izklāstīts, kā novērtē tiešo nodarbinātības ietekmi programmas līmenī, un šajā vērtēšanā izmanto projektu uzraudzības datus. 54. Komisija uzskatīja [36], ka dalībvalstis atšķirīgi izmantoja metodiskās norādes, lai aplēstu 2000.–2006. gada programmu nodarbinātības ietekmi. Attiecībā uz 2007-2013. gada plānošanas periodu Palāta konstatēja, ka atlasīto darbības programmu vadošās iestādes izvēlējās minimālo pieeju — nedarīt to, kas nebija obligāti jādara. Tādējādi atlasīto darbības programmu vērtēšanas pieejas ir nepilnīgas (sk. 10. izcēlumu). 10. IZCĒLUMS NEPILNĪBAS VĒRTĒŠANAS PIEEJĀ a) Palātas revīzijas apmeklējuma laikā 2011. gada maijā (īstenošanas piektajā gadā) nebija pieejami novērtējuma ziņojumi par Apūlijas darbības programmu un Emīlijas-Romanjas darbības programmu. b) Izņemot Anglijas un Gibraltāra darbības programmu [37] un Polijas darbības programmu [38], nebija plānoti vai veikti vērtējumi par darbību ietekmi uz gados vecākiem darbiniekiem kā īpašu mērķgrupu. c) No sešām atlasītajām darbības programmām veikto darbību tīrā ietekme uz nodarbinātību bija izteikta skaitļos tikai saistībā ar Anglijas un Gibraltāra darbības programmu [39]. Par pārējām piecām darbības programmām vērtētāji negatavojās šādus aprēķinus veikt. VADĪBAS UN KONTROLES SISTĒMU NOVĒRTĒJUMĀ KOMISIJA PRIORITĀTI PIEŠĶIR FINANŠU JAUTĀJUMIEM 55. Regulā [40] prasīts, lai Komisija pārbauda, vai dalībvalstīs pastāv un pareizi darbojas vadības un kontroles sistēmas, lai tā pārbauda gada ziņojumus par darbības programmu īstenošanu un izskata iepriekšējā gadā sasniegtos rezultātus. 56. Lai izskatītu darbības programmas īstenošanu, Komisijas rīcībā ir plaša informācija. Tās darbinieki saņem visu pabeigto novērtējuma ziņojumu eksemplāru, piedalās uzraudzības komiteju [41] sanāksmēs, veic apmeklējumus un pārbaudes uz vietas un ar vadošajām iestādēm vismaz reizi gadā pārrunā sasniegtos rezultātus. Visbeidzot, viņi pārbauda gada īstenošanas ziņojumus. 57. Dalībvalstīs ieviesto vadības un kontroles sistēmu novērtējumā Komisija prioritāti piešķir finanšu pārvaldībai un darbību likumībai un pareizībai, bet rezultātu uzraudzībai un vērtēšanas procesiem vēl ne. Galvenais mērķis viennozīmīgi ir kļūdu finansiālās ietekmes samazināšana. Šāda pati orientācija ir skaidri vērojama Komisijas norādījumos, ko tā sniegusi vadošajām iestādēm par to pienākumiem šajā jomā. 58. Komisija apzinās, ka, lai ieguldījuma vai izmaksu vietā analizētu ES finansējuma pievienoto vērtību, augstāka prioritāte jāpiešķir nefinansiāliem uzraudzības datiem [42]. Tomēr attiecībā uz 2007.–2013. gada plānošanas periodu tas nav darīts. 59. Komisijas veiktā darbības programmu īstenošanas novērtējuma dokumentācijā ir tādas pašas nepilnības kā tās veiktā darbības programmu satura novērtējuma dokumentācijā (sk. 38.–39. punktu), proti, nav pietiekamas revīzijas izsekojamības. Konkrēti, Komisija nespēj pierādīt procesa kvalitāti, jo tā nav izstrādājusi standartizētu formātu to pēcpārbaudes pasākumu reģistrēšanai, kuri veikti saistībā ar vadošajām iestādēm nosūtītajiem rakstiskajiem apsvērumiem par gada īstenošanas ziņojumiem. SECINĀJUMI UN IETEIKUMI 60. Kaut arī gados vecāku darbinieku nodarbinātības līmeņa celšana ir viens no ES stratēģiskajiem mērķiem, ne vadošās iestādes, ne Komisija nespēj novērtēt, cik šādu darbinieku ir guvuši jaunu kvalifikāciju vai atraduši vai saglabājuši darba vietas pēc tam, kad tie bija izmantojuši ESF finansētos pasākumus. Vairākums vadošo iestāžu nav izveidojušas instrumentus, kas vajadzīgi, lai sniegtu atbilstošu un ticamu informāciju šajos jautājumos. Turklāt nav arī zināmas šīm darbībām tērētās summas. 61. Atlasītajās darbības programmās nespējai demonstrēt ESF finanšu līdzekļu rezultātus ir divi galvenie iemesli. Pirmkārt, kaut arī tiešo rezultātu mērķlielumi parasti bija noteikti, darbības programmu un projektu līmenī nebija sistemātiski izvirzīti sasniedzami un atbilstoši koprezultātu un īpašās ietekmes mērķi. Otrkārt, bija trūkumi uzraudzības datu vākšanā un reģistrēšanā un nepārtrauktas vērtēšanas organizēšanā. Pieejas trūkums ticamiem, pārbaudāmiem un savlaicīgiem rezultatīvajiem datiem un novērtējumiem par dažādām darbībām kavē secinājumu izdarīšanu pašreizējā un turpmākā lēmumu pieņemšanā. 62. Vairākas no šīm nepilnībām attiecībā uz darbības programmu koncepciju un uzraudzības procesu Palāta jau aprakstīja Īpašajā ziņojumā Nr. 17/2009 "No Eiropas Sociālā fonda līdzfinansētās profesionālās mācības sievietēm", kurā bija apskatīts iepriekšējais (2000.–2006. g.) plānošanas periods. 1. IETEIKUMS Komisijai jāprasa dalībvalstīm a) izstrādāt darbības programmas tā, lai būtu iespējams izmērīt ar ESF līdzekļiem sasniegtos rezultātus. Mērķgrupām jābūt nepārprotami definētām un jāparedz atbilstoši un skaitļos izteikti darbības mērķi un rādītāji, lai mērītu tiešos rezultātus, koprezultātus un īpašo ietekmi mērķgrupas līmenī. Jānosaka starpposma mērķi un jāizveido mērķlielumu hierarhija. Darbības programmu koprezultātu un īpašās ietekmes mērķi jāiekļauj projektu līmenī, jo tas sekmētu darbības programmu mērķlielumu sasniegšanu un ļautu maksājumus sasaistīt ar rezultātiem; b) izstrādāt uzraudzības un vērtēšanas sistēmas tā, lai savlaicīgi un saprotami ar piemērotiem starplaikiem būtu iespējams mērīt virzību visu izvirzīto mērķlielumu sasniegšanā, tādējādi dodot iespēju veikt koriģējošus pasākumus un gūt atziņas turpmākā lēmumu pieņemšanā. Šādas koncepcijas prasības ir savlaicīga atbilstošu un ticamu datu vākšana, elektroniskās datu apstrādes sistēmu pienācīga darbība, pastāvīgi novērtējumi, arī mērķgrupas līmenī, un — ESF darbībām, kuru mērķis ir nodarbinātības kāpināšana, — tīrās ietekmes uz nodarbinātību mērīšana. 63. Revidenti konstatēja, ka Komisijas rīcībā nav konsekventu un ticamu rezultatīvo datu par mērķlielumiem un līdzekļiem, kurus varētu apkopot ES līmenī, tādējādi sniedzot vispārēju informāciju par ESF sasniegumiem un a fortiori par ES stratēģisko nodarbinātības mērķu sasniegšanu. Informācijas trūkumu galvenokārt rada trīs fakti. Pirmkārt, likumdevējs vēl nav definējis ES prioritāro tematu precīzu saturu, tādējādi vadošās iestādes to interpretē atšķirīgi; otrkārt, katrai vadošajai iestādei šobrīd ir iespēja definēt savus rādītājus un mērķlielumus; treškārt, neviena no atlasītajām darbības programmām nesniedz datus par līdzekļiem, kas piešķirti dažādām mērķgrupām. 2. IETEIKUMS Lai Komisija spētu sniegt piemērotu informāciju par mobilizētajiem līdzekļiem un ESF sasniegtajiem rezultātiem, tai jāiegūst konsekventa un ticama informācija no dalībvalstīm. Konkrēti, Komisijai jāsagatavo obligātie kopējie rādītāji, kas dalībvalstīm jāiekļauj savās darbības programmās; ES prioritārajiem tematiem jāatbilst ES stratēģijām un to saturam, ko skaidri definē likumdevējs. 64. Komisijas veiktais vadības un kontroles sistēmu novērtējums dalībvalstīs pašlaik ir vērsts uz maksājumiem un atbilstību finanšu noteikumiem, bet uz rezultātiem vēl ne. Kontroles mehānismu galvenais uzdevums ir kļūdu finansiālās ietekmes samazināšana, un šāda pati orientācija ir iekļauta Komisijas sniegtajos norādījumos vadošajām iestādēm attiecībā uz to pienākumiem šajā jomā. Komisijas veiktās pārbaudes ir arī labāk jādokumentē. Pietiekamas revīzijas izsekojamības trūkuma dēļ ir ļoti grūti spriest šo par pārbaužu apmēru un konsekvenci. 3. IETEIKUMS Komisijai a) vadības un kontroles sistēmu novērtējuma organizēšanā padziļināti jāanalizē rezultativitātes jautājumi; b) jāuzlabo pārbaužu dokumentēšana, nodrošinot revīzijas izsekojamību, kas ļauj novērtēt šo pārbaužu apmēru un konsekvenci. Šo ziņojumu 2012. gada 12. decembra sēdē Luksemburgā pieņēma Revīzijas palātas II apakšpalāta, kuru vada Revīzijas palātas loceklis Harald NOACK. Revīzijas palātas vārdā — +++++ TIFF +++++ priekšsēdētājs Vítor Manuel da Silva Caldeira [1] Lisabonas stratēģijas mērķis bija līdz 2010. gadam padarīt ES par "konkurētspējīgāko un dinamiskāko uz zinātnes atziņām balstīto ekonomiku pasaulē ar ilgtspējīgu ekonomisko izaugsmi, ar darbavietām, kuru kļūst arvien vairāk un kuras kļūst arvien labākas, un ar plašāku sociālo kohēziju". [2] Stratēģija "Eiropa 2020", kuru sāka īstenot 2010. gadā, aizstāj Lisabonas stratēģiju. Tās uzdevums ir nodrošinātu gudru, ilgtspējīgu un integrējošu izaugsmi. Stratēģijas centrā ir pieci mērķi, kuri līdz 2020. gadam jāsasniedz nodarbinātības, inovācijas, izglītības, nabadzības mazināšanas un klimata/enerģētikas jomās. [3] Līguma par Eiropas Savienību 17. panta 1. punkts un Līguma par Eiropas Savienības darbību 317. pants (OV C 115, 9.5.2008., 1. lpp.). [4] Darbības programma ir dokuments, kas izstrādāts pēc ilgstošām un detalizētām sarunām, tostarp konsultācijām ar ieinteresētajām personām, ex ante novērtējuma un divpusējām sanāksmēm starp Komisiju un dalībvalstīm. [5] Institucionālo struktūru noslēdz sertifikācijas iestāde, kuras uzdevums ir apliecināt Komisijai, ka atlīdzināšanai deklarētie izdevumi ir precīzi, ka tie ir iegūti no ticamas grāmatvedības sistēmas un atbilst spēkā esošajiem ES un valsts tiesību aktiem. Revīzijas iestāde revidē kontroles sistēmu darbības efektivitāti un ir atbildīga par noslēguma deklarāciju un ziņojumu Komisijai. [6] 27. pants Padomes 2002. gada 25. jūnija Regulā (EK, Euratom) Nr. 1605/2002 par Finanšu regulu, ko piemēro Eiropas Kopienu vispārējam budžetam (OV L 248, 16.9.2002., 1. lpp.). [7] Saimnieciskuma princips prasa, lai resursi, ko iestādes lieto savas darbības veikšanai, būtu pieejami noliktajā laikā, pienācīgā apjomā un kvalitātē un par labāko cenu. Lietderības princips saistīts ar labāko attiecību starp izmantotajiem resursiem un sasniegto rezultātu. Efektivitātes princips ir saistīts ar konkrētu nosprausto mērķu un paredzēto rezultātu sasniegšanu. [8] 14. un 60. pants Padomes 2006. gada 11. jūlija Regulā (EK) Nr. 1083/2006, ar ko paredz vispārīgus noteikumus par Eiropas Reģionālās attīstības fondu, Eiropas Sociālo fondu un Kohēzijas fondu un atceļ Regulu (EK) Nr. 1260/1999 (OV L 210, 31.7.2006., 25. lpp.). [9] ES stratēģijā "Eiropa 2020" nav iekļauts konkrēts mērķlielums attiecībā uz gados vecāku darbinieku nodarbinātības līmeni. Tomēr, lai sasniegtu vienīgo skaitļos izteikto ES nodarbinātības mērķi, proti, kopumā 75 % nodarbināto vecuma grupā no 20 līdz 64 gadiem, vajadzēs, lai augstāks iedzīvotāju īpatsvars paliktu nodarbināti līdz lielākam vecumam. Turklāt gados vecāku darbinieku nodarbinātības līmeni uzrauga Komisija, jo tas ir elements, kas veicina stratēģijas "Eiropa 2020" mērķu sasniegšanu Nodarbinātības, sociālo lietu un iekļautības ĢD gada darbības pārskatā. [10] IV pielikumā Regulā (EK) Nr. 1083/2006 dots numurētu tematu saraksts, sākot no nodarbinātības — 62. temats (Mūžizglītības sistēmu un stratēģiju izstrāde uzņēmumos; apmācība un pakalpojumi darba ņēmējiem, lai palielinātu viņu spēju pielāgoties pārmaiņām; uzņēmējdarbības un inovāciju veicināšana) — līdz 74. tematam (Attīstīt humāno potenciālu pētniecības un inovāciju jomā, jo īpaši ar pēcdiploma studiju un pētnieku apmācības starpniecību un ar sadarbības pasākumiem starp universitātēm, pētniecības centriem un uzņēmumiem). 67. prioritārā temata nosaukums ir "Pasākumi aktīvas novecošanas un darba mūža pagarināšanas veicināšanai". Regulā ir prasīts, lai vadošās iestādes darbības programmās sniegtu to ESF līdzekļu sadalījumu, kurus tās paredz tērēt šiem tematiem, un lai tās gada īstenošanas ziņojumos parādītu kopsummas, par kurām saistībā ar šiem tematiem uzņemtas saistības. Iztērējamo līdzekļu aplēse ir orientējoša, tātad vadošajām iestādēm tā nav saistoša. [11] Tika aptvertas Emīlijas- Romanjas (Itālija), Anglijas un Gibraltāra (Apvienotā Karaliste), Polijas, Apūlijas (Itālija), Saksijas-Anhaltes un Tīringenes (Vācija) darbības programmas. [12] Apsekojumu sāka 2011. gada maijā un noslēdza 2011. gada septembrī. [13] Definīcija, kuru izmantoja 2001. gada Eiropadomes Stokholmas sanāksmē, kurā pabeidza izstrādāt Lisabonas stratēģiju. [14] Izņēmumi ir Anglijas un Gibraltāra darbības programma un Polijas darbības programma. [15] Vadošā iestāde katrā darbības programmā definē prioritātes, kurām tiks tērēti ESF līdzekļi (piemēram, darbaspēka adaptācijas spējas, nodarbinātības pieejamība, tehniskā palīdzība). Šīs prioritātes sauc par prioritārajiem virzieniem, un tās zemākā līmenī ietver operācijas un darbības, kuras projektos īstenos pakalpojumu sniedzēji. [16] Pašreizējos tiesību aktos ir prasīts noteikt konkrētus mērķus tikai prioritāro virzienu līmenī. [17] No sešām revidētajām darbības programmām to bija iespējams izdarīt vienīgi attiecībā uz Anglijas un Gibraltāra darbības programmu. [18] Saskaņā ar modeli, kurš izklāstīts XVI pielikumā labojumā Komisijas 2006. gada 8. decembra Regulā (EK) Nr. 1826/2006, kas paredz noteikumus par to, kā īstenot Padomes Regulu (EK) Nr. 1083/2006, ar ko paredz vispārīgus noteikumus par Eiropas Reģionālās attīstības fondu, Eiropas Sociālo fondu un Kohēzijas fondu, un Eiropas Parlamenta un Padomes Regulu (EK) Nr. 1080/2006 par Eiropas Reģionālās attīstības fondu (OV L 45, 15.2.2007., 3. lpp.). [19] Eiropas Komisijas 2012. gada publikācijā (Demogrāfija, aktīva novecošana un pensijas, Sociālais Eiropas ceļvedis, 3. sējums, 31. lpp.) aktīva novecošana ir aprakstīta kā "gados vecāku cilvēku mudināšana palikt aktīviem, strādājot ilgākus gadus un pensionējoties vēlāk, iesaistoties brīvprātīgo darbā pēc pensionēšanās un dzīvojot veselīgu un autonomu dzīvi". Šī definīcija nepārprotami pārsniedz jebkādu nodarbinātības mērķi vecuma grupai no 55 līdz 64 gadiem. [20] Saksijas-Anhaltes un Tīringenes darbības programmas. [21] Pašreizējās darbības programmas ilgst no 2007. līdz 2013. gadam. Tā kā vadošo iestāžu rīcībā ir papildu divi gadi, lai programmas pabeigtu, reāli darbības programmas ilgst deviņus gadus. [22] Labojumā Regulai (EK) Nr. 1828/2006 XXIII pielikumā par dalībniekiem ir izklāstīta kvantitatīva informācija, kura vadošajām iestādēm jāziņo Komisijai pēc prioritārajiem virzieniem. Informācija attiecas uz dalībnieku skaitu, dalījumu pēc dzimuma, pēc statusa darba tirgū, pēc vecuma, pēc neaizsargātajām grupām un pēc izglītības. [23] Polijā 2011. gadā tika noteikti darba efektivitātes rādītāji dažiem pasākumiem, kurus bija paredzēts ieviest projekta līmenī. Tomēr revīzijas apmeklējuma laikā 2011. gada maijā saskaņā ar šo jauno procedūru projekti vēl nebija uzsākti. [24] Polija apsver šādas pieejas ieviešanu nākotnē. Revīzijas apmeklējuma laikā 2011. gada maijā tomēr saskaņā ar šo jauno procedūru neviens projekts nebija uzsākts. Emīlijas-Romanjas darbības programmā maksājumi par dažiem mācību kursiem, kas nav iekļauti ES 67. prioritārajā tematā, zināmā mērā ir saistīti ar dalībnieku sekmīgu līdzdalību. Apūlijas darbības programmā dažu projektu (tajos bija iesaistītas aptuveni 390 sievietes) maksājumi bija atkarīgi no tā, vai 75 % dalībnieku atrod darbu. [25] Šeit iznākums ir lietots koprezultāta un īpašās ietekmes nozīmē. [26] Vācijā ESF darbības programmas īsteno, izmantojot reģionālās (Land) administratīvās finansēšanas shēmas. Tajās ir definēti finansēšanas nosacījumi, darbību veidi un izmantojamās administratīvās procedūras. Vadošajām iestādēm vai īstenotājstruktūrām nav jāizveido savas ESF finansēšanas shēmas, jo var izmantot esošās. [27] Regulas (EK) Nr. 1083/2006 32. pants. [28] Citi stratēģiskie dokumenti šajā kontekstā ir valsts stratēģiskais ietvardokuments un Savienības stratēģiskās pamatnostādnes kohēzijas jomā. Šie divi dokumenti, no kuriem pirmo sagatavo dalībvalstis, bet otro — Komisija, struktūrfondus un kohēzijas politiku sasaista ar Lisabonas stratēģijas un tagad stratēģijas "Eiropa 2020" mērķiem. [29] Eiropas Komisija, Nodarbinātības, sociālo lietu un iekļautības ĢD, 2007.–2013. gada plānošanas periods: Aide-Mémoire for desk officers, 2006. gada novembris. [30] Tomēr jāatzīmē, ka par Saksijas-Anhaltes darbības programmu un Tīringenes darbības programmu Komisija sagatavoja ziņojumu ar komentāriem par dažādām darbības programmas iedaļām. [31] Tas attiecas uz Polijas, Saksijas-Anhaltes un Tīringenes vadošajām iestādēm. Līdz šim vadošo iestāžu neizvērtēta iespēja varētu būt apkopotu (līdz ar to anonīmu) datu iegūšana no nodarbinātības dienestiem par ESF dalībniekiem kā par grupu. [32] Regulas (EK) Nr. 1083/2006 67. pants. [33] 37., 47. un 48. pants Regulā (EK) Nr. 1083/2006 nosaka, ka darbības programmā jāiekļauj izvērtēšanas sistēmas apraksts un ka izvērtējumi jāveic pirms un pēc plānošanas perioda, kā arī tā laikā. Izvērtējumus veic eksperti vai struktūras, kas ir funkcionāli neatkarīgas no ESF sertifikācijas iestādes un revīzijas iestādes. Dalībvalstis nodrošina izvērtēšanas veikšanai vajadzīgos resursus, organizē vajadzīgo datu sagatavošanu un apkopošanu, kā arī izmanto visdažādāko informāciju, ko nodrošina uzraudzības sistēma. [34] Darba dokuments Nr. 2 "Uzraudzības un vērtēšanas rādītāji" (2006. gada augusts) un Darba dokuments Nr. 5 "Izvērtēšana plānošanas periodā" (2007. gada aprīlis). [35] Darba dokuments Nr. 6 "Struktūrfondu nodarbinātības ietekmes mērīšana" (2007. gada marts). [36] Darba dokuments Nr. 6 "Struktūrfondu nodarbinātības ietekmes mērīšana" (2007. gada marts, 3. lpp.). [37] Anglijas un Gibraltāra darbības programmas vērtētāji ziņojumā konstatējumus iztirzā vispārīgā līmenī un dažādu mērķgrupu līmenī, šāda grupa ir arī gados vecāki darbinieki. Tā tas ir konkrēti attiecībā uz pētījumu dzimumu līdztiesības un vienlīdzīgu iespēju jomā, kohortas pētījumiem un Eiropas Sociālā fonda agrīno ietekmi 2007.–2013. gada periodā. [38] Pēc Palātas revīzijas apmeklējuma 2011. gada maijā īstenošanas starpniekorganizācijas sagatavoja divus ziņojumus par Polijas darbības programmu, tajos apskatīta konkrētu darbību ietekme uz gados vecāku darbinieku profesionālo darbību (viena ziņojumā mērķgrupa bija vecumā 45 gadi un vairāk, bet otra — 50 gadi un vairāk). Trešo ziņojumu par mērķgrupu vecumā 55 gadi un vairāk plānots sagatavot 2012. gadā. [39] Anglijas un Gibraltāra darbības programmas vērtētāji 2011. gada maijā publicēja aprēķinu par ESF tīro ietekmi uz nodarbinātību (ESF agrīnā ietekme, 2007.–2013. gada periods), tomēr tajā bija izmantota cita metode nekā tā, kuru ieteica Komisija. [40] Regulas (EK) Nr. 1083/2006 14., 67., 68. un 72. pants. [41] Dalībvalstis katrai darbības programmai izveido uzraudzības komiteju, kuras galvenais uzdevums ir pārraudzīt, kā vadošā iestāde īsteno darbības programmu. [42] Pārskats par 2010. finanšu gadu, 131. lpp. (OV C 326, 10.11.2011.). --------------------------------------------------