KOMISIJAS ZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM UN PADOMEI Direktīvas 94/19/EK par noguldījumu garantiju sistēmām pārskatīšana /* COM/2010/0369 galīgā redakcija */





[pic] | EIROPAS KOMISIJA | Briselē, 12.7.2010 COM(2010)369 galīgā redakcija KOMISIJAS ZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM UN PADOMEI Direktīvas 94/19/EK par noguldījumu garantiju sistēmām pārskatīšana COM(2010) 368 KOMISIJAS ZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM UN PADOMEI Direktīvas 94/19/EK par noguldījumu garantiju sistēmām pārskatīšana 1. IEVADS Šajā ziņojumā ir iekļauti jautājumi, kas radušies, pārskatot direktīvas 7. panta 1. punkta a) apakšpunkta un 12. panta 1. punkta noteikumus, kas nav apskatīti vai nav pilnībā apskatīti priekšlikumā par Direktīvas 94/19/EK pārskatīšanu: – noteiktās seguma summas 100 000 euro apmērā piemērotība (7. panta 1. punkta a) apakšpunkts); – pilna apjoma seguma piemērotība īslaicīgi palielināta konta atlikuma gadījumā un attiecīgie pasākumi (12. panta 1. punkta b) apakšpunkts); – ieguvumi no Eiropas mēroga noguldījumu garantiju sistēmas ieviešanas un tās izmaksas (12. panta 1. punkta d) apakšpunkts); – sistēmas aptverto produktu un noguldītāju loka, tostarp mazo un vidējo uzņēmumu un pašvaldību īpašo vajadzību saskaņošana (12. panta 1. punkta f) apakšpunkts); – saistība starp noguldījumu garantijas sistēmām un alternatīviem risinājumiem noguldījumu kompensēšanai, piemēram, ārkārtas izmaksu mehānismiem (12. panta 1. punkta g) apakšpunkts). Tādēļ šis ziņojums ir lasāms kopā ar tiesību akta projektu, kam tas pievienots. Visbeidzot, ziņojumā īsumā apskatīta arī saistība starp noguldījumu garantiju sistēmām un Komisijas darbu attiecībā uz banku noregulējumu. 2. SEGUMA APJOMS UN APTVERTO NOGULDīTāJU LOKS Šajā punktā ir apskatīts piemērotais seguma apjoms, īslaicīgi palielināti noguldījumu konta atlikumi un iestāžu un mazo un vidējo uzņēmumu (MVU) īpašās vajadzības. 2.1. Noteiktā seguma 100 000 euro apmērā piemērotība Direktīva 2009/14/EK nosaka, ka dalībvalstīm līdz 2010. gada 31. decembrim ir jānodrošina, ka to noteiktais seguma apjoms ir 100 000 euro. Direktīva tika pieņemta 2008. gadā, kad saasinājās finanšu krīze. Tā kā jautājums bija steidzams, lēmuma ietekme tobrīd netika novērtēta. Komisija ir ar atpakaļejošu spēku izvērtējusi 100 000 euro seguma apjoma piemērotību. Direktīvas 94/19/EK “minimālas saskaņošanas” pieejas dēļ seguma apjomi dalībvalstīs būtiski atšķiras. Saasinoties finanšu krīzei 2008. gadā, daži ES noguldītāji pārvietoja noguldījumus no bankām dalībvalstīs, kur ir noteikts mazāks seguma apjoms, uz bankām dalībvalstīs, kurās noguldījumu aizsardzības pakāpe ir augstāka. Šādas atšķirības var izraisīt būtiskus izkropļojumus. Noguldījumu pārvietošana, balstoties tikai uz vienu faktoru (seguma apjomu), var būt dārga noguldītājiem, jo noguldījumu pārvietošana no vienas bankas uz citu var, piemēram, ietekmēt to saņemto procentu likmi. Kredītiestādēm šāda pēkšņa un būtiska noguldījumu aizplūšana var radīt nopietnas grūtības saistībā ar likviditātes nodrošināšanu. Tas var ietekmēt “patieso ekonomiku” (jo finanšu nestabilitātes apstākļos bankas var ierobežot kreditēšanu) un izraisīt valsts iestāžu vajadzību iejaukties un izmantot valsts līdzekļus. Turklāt, ja noguldītāji banku izvēlas, pamatojoties uz piedāvāto noguldījumu aizsardzības pakāpi (ko bankas nevar ietekmēt), nevis konkrētā produkta kvalitāti un izmaksām, tie nepilnīgi izmanto iekšējā tirgus sniegtās priekšrocības. Lai izvairītos no šādiem izkropļojumiem nākotnē un nodrošinātu līdzvērtīgus konkurences apstākļus visā iekšējā tirgū, seguma apjomam visā iekšējā tirgū ir jābūt principā vienādam. Noguldījumu apjoms dalībvalstīs joprojām būtiski atšķiras, tas ir no minimālā 50 000 euro apjoma līdz 103 291 euro Itālijā[1], un dažās dalībvalstīs garantētā seguma apjoms nav ierobežots. Jau šobrīd 16 no 27 dalībvalstīm piemēro seguma apjomu, kas atbilst 100 000 euro, vai arī ir pieņēmušas attiecīgus tiesību aktus, kas stājas spēkā šogad. Tādēļ atgriešanās pie seguma apjoma, kas ir mazāks par 100 000 euro, mulsinātu noguldītājus un nevajadzīgi palielinātu noguldījumu izņemšanas iespēju, jau atkal apdraudot uzticību bankām. To varētu arī uztvert tā, it kā ES saistībā ar noguldījumu garantiju sistēmu reformām nebūtu skaidra redzējuma un konsekventas vispārīgas stratēģijas, kas ir galvenā finanšu drošības sistēmas daļa. Noteiktais seguma apjoms 100 000 euro apmērā ir vislabākais risinājums, lai nodrošinātu sistēmas efektivitāti un rentabilitāti. Tas būtiski uzlabos noguldījumu aizsardzību, neizraisot neproporcionāli augstas izmaksas bankām un noguldītājiem. Salīdzinot ar dalībvalstīs līdz finanšu krīzei spēkā esošajiem seguma apjomiem, tas paaugstinātu to noguldījumu, uz kuriem attiecas garantijas, apjoma īpatsvaru no 61 % uz 72 % un palielinātu arī noguldījumu, uz kuriem attiecas pilnīgas garantijas, skaita īpatsvaru no 89 % uz 95 %. Pieņemot seguma apjomu, kas pārsniedz 100 000 euro, ieguvumi būtu nelieli (piemēram, 200 000 euro seguma apjoma gadījumā pilnībā segto depozītu skaits palielinātos tikai par 2 %), tādēļ augstāks seguma apjoms nešķiet piemērots, salīdzinot ar saistītajām izmaksām. Līdz ar to spēkā esošais mehānisms, kas paredz seguma summas palielinājumu līdz 100 000 euro, ir piemērots. 2.2. Mazie un vidējie uzņēmumi (MVU) un pašvaldības Lai vienkāršotu un saskaņotu sistēmu un nodrošinātu kompensāciju ātrāku izmaksu, padarot vienkāršāku prasījumu pārbaudi, Komisija atbalsta to, ka kompensācijas visās dalībvalstīs attiecina vai neattiecina uz veselām noguldītāju kategorijām, piemēram, uzņēmumiem un iestādēm, nevis piemēro dalījumu kategorijas ietvaros (t. i., vērtējot uzņēmumus pēc lieluma vai iestādes pēc to funkcijām), jo šāds dalījums būtu laikietilpīgs un dārgs. MVU gadījumā segumu nodrošina tas, ka tie var sagatavot saīsinātas bilances. MVU jēdziens aptuveni atbilst tam, ko ES definē kā mazos uzņēmumus. Tā kā šajā MVU apakškategorijā jau ir 98,7 % visu ES uzņēmumu (99,8 %, ja sistēmu attiecina uz visiem MVU), izmaksas, kas saistītas ar aptuveni 1 % noguldītāju identificēšanu izmaksu veikšanas laikā un ar kompensāciju izmaksas aizkavēšanu, tiek vērtētas kā augstākas par gaidāmajiem ieguvumiem, ko radītu ietaupījums, neveicot maksājumus tik nelielam skaitam noguldītāju. Tādēļ Komisija iesaka sniegt garantijas visiem uzņēmumiem neatkarīgi no to lieluma. Tā kā pašvaldību noguldījumiem šobrīd garantijas nepiemēro 20 dalībvalstīs, pašvaldību izslēgšana no garantiju sistēmām varētu ietekmēt tikai septiņas dalībvalstis un tai būtu daudz mazāka ietekme nekā pašvaldību iekļaušanai sistēmās. Garantētais 100 000 euro seguma apjoms lielākajai daļai pašvaldību būtu nebūtisks, jo tiek lēsts, ka aptuveni 83 % ES pašvaldību noguldījumu summa pārsniedz 50 000 euro un aptuveni 72 % pašvaldību noguldījumu summa ir lielāka par 100 000 euro. Tomēr dažu ES dalībvalstu, kas pievienojās Savienībai 2004. gadā (piemēram, Čehija un Lietuva), pašvaldību vidējais noguldījumu apjoms ir mazākais ES, tāpēc šajās valstīs to zaudējumam būtu lielāka ietekme. ES ir daudz mazāk pašvaldību nekā noguldītāju (aptuveni 121 000 pašvaldību un 450 miljoni citu noguldītāju). Pašvaldību nelielais skaits, to salīdzinot ar pārējo noguldītāju skaitu, mazina to izraisīto ietekmi uz finanšu stabilitāti bankas bankrota gadījumā. Pat tad, ja pašvaldības faktiski ir maksātnespējīgas, valsts tiesību akti paredz līdzekļus, kas nodrošina, ka tās turpina pildīt pamatpienākumus pret sabiedrību, un, ja vajadzīgs, iegūt aizdevumu tām ir daudz vienkāršāk nekā parastiem pilsoņiem. Noguldījumu garantiju sistēma būtu attiecināma uz visiem uzņēmumiem, tomēr tā nebūtu jāattiecina uz pašvaldībām. 3. ES MēROGA NOGULDīJUMU GARANTIJU SISTēMA Lai uzlabotu pārrobežu sadarbību starp noguldījumu garantiju sistēmām un pārvarētu pastāvošo sistēmas sadrumstalotību (ES pastāv gandrīz 40 sistēmas), Komisijas dienesti analizēja ieguvumus un izmaksas saistībā ar ES mēroga noguldījumu garantiju sistēmas ieviešanu. Tika apsvērtas šādas organizatoriskas iespējas: - viena iestāde, kas darbojas kā ES mēroga sistēma un aizstāj pastāvošās sistēmas; - papildu ES mēroga sistēma (saukta arī par “28. režīmu”), kas papildina un atbalsta 27 dalībvalstīs pastāvošās sistēmas; - pastāvošo sistēmu tīkls (“ES noguldījumu garantiju sistēmu sistēma” ( DGS )), kas nodrošina savstarpējas aizņemšanās iespēju; tas nozīmē, ka gadījumā, ja kādas DGS līdzekļi tiktu izlietoti, tā varētu aizņemties no pārējām sistēmām (līdzīgu sistēmu izmanto Austrijā). Saistībā ar dalību tika apskatītas šādas iespējas: i) dalībnieki ir visas bankas; ii) dalībnieki ir tikai pārrobežu bankas (t. i., bankas, kurām ir filiāles citās dalībvalstīs); iii) dalībnieki ir tikai lielas, sistēmiski nozīmīgas bankas. Vienota ES mēroga noguldījumu garantiju sistēma būtu rentabla, jo tās izmantošana ietaupītu aptuveni 40 miljonu euro gadā. Tāpēc tas būtu ekonomiski iedarbīgs līdzeklis, lai pārvarētu ar sadrumstalotību saistītās problēmas, tomēr šis risinājums ir saistīts ar vairākiem juridiskiem jautājumiem, kas ir jāapskata detalizēti. Tādējādi vienotas ES mēroga sistēmas izveide ir uzskatāma par ilgtermiņa ieceri, kas ir dziļāk jāizpēta līdz 2014. gadam. Tāpat tai ir jāatbilst pasākumiem un norisēm saistībā ar jauno pārraudzības sistēmu ES valstīs, kā arī pasākumiem, kas attiecas uz banku noregulējumu (sk. nākamo punktu). Tā dēvētais „28. režīms” ir uzskatāms par salīdzinoši neefektīvu, jo tas izraisītu sarežģījumus, neatrisinot problēmu, ko rada gandrīz 40 sistēmu pastāvēšana ES. Salīdzinoši vienkārša būtu esošo sistēmu tīkla (“ES noguldījumu garantiju sistēmu sistēmas”) izveide, jo šādā gadījumā nebūtu vajadzīgas izmaiņas valstu tiesību aktos, kas reglamentē sistēmu darbību. Turklāt noguldītāju uzticību veicinātu tas, ka starp sistēmām pastāv savstarpējas aizņemšanās iespēja, kas samazinātu valdības iejaukšanās iespēju. Šādos apstākļos noguldījumu garantiju sistēmu tīkls, kas paredz savstarpējas aizņemšanās iespēju (sk. pielikumu), ir uzskatāms par pirmo soli, lai nākotnē izveidotu ES mēroga sistēmu. Jāņem vērā, ka ES mēroga sistēmas ieviešanai ir vajadzīga pilnīga noguldījumu garantiju sistēmu saskaņošana, tādēļ tā varētu stāties spēkā tikai tad, kad būs nodrošināts tai noteiktais līdzekļu apjoms, kas ir 1,5 % noguldījumu, uz ko tā attiecas. ES mēroga noguldījumu garantiju sistēmā neatkarīgi no tās uzbūves ir jāiesaista visas bankas. Visi pārējie risinājumi var radīt izkropļojumus un varētu nebūt saderīgi ar iekšējo tirgu. 4. IZMAKSAS āRKāRTAS GADīJUMOS Komisija iesaka izmaksu termiņu samazināt līdz septiņām dienām. Tomēr izmaksas ārkārtas gadījumos nav atzītas par vēlamām. Noteiktas summas iepriekšēja izmaksa (piemēram, 10 000 euro izmaksa trīs dienu laikā), saglabājot noteikto izmaksu termiņu (t. i., četras līdz sešas nedēļas) summām, kas pārsniedz 10 000 euro, izraisītu vajadzību noguldījumu garantiju sistēmām kompensācijas izmaksāt divreiz, un ir paredzams, ka ar to saistītās izmaksas (darbaspēka un tehnisko resursu) arī palielinātos divkārt. Ātra izmaksu veikšana bez pienācīgas prasījumu pārbaudes (laika ierobežojuma dēļ) varētu izraisīt lielāku kļūdainu maksājumu īpatsvaru. Tas savukārt izraisītu noguldījumu garantiju sistēmām papildu izmaksas, kas saistītas ar kļūdaini izmaksāto līdzekļu atgūšanu. Tas var būt sarežģīti un laikietilpīgi, jo ir liela varbūtība, ka šādi prasījumi sistēmām būtu jāapstrīd tiesā. “Izmaksas ārkārtas gadījumos” var negatīvi ietekmēt arī noguldītāju uzticību, jo tās īpaši negatīvi uztver noguldītāji visā tirgū. Noguldītāji, kuri īsā laikā saņem tikai daļu savu noguldījumu, var secināt, ka noguldījumu garantiju sistēmai nav pietiekami daudz līdzekļu, lai kompensētu visu summu, un var izraisīt banku krīzi, cenšoties izņemt visus savus noguldījumus. Tādēļ “izmaksas ārkārtas gadījumā” ir uzskatāmas par nerentablām un tādām, kas var mazināt noguldītāju uzticību. Ja noguldījumu garantiju sistēma spēj izmaksāt 10 000 euro trīs dienu laikā, tad tai, ja ir pieejams pienācīgs finansējums, būtu jāspēj īsā laikposmā izmaksāt 100 000 euro. Daudz efektīvāk ir nodrošināt vajadzīgos apstākļus, lai panāktu ātrāku parasto izmaksu veikšanu saskaņā ar Komisijas tiesību akta projektu. 5. NOGULDīJUMU GARANTIJA UN BANKU NOREGULēJUMS (IZMAKSU ALTERNATīVAS) Noguldījumu garantiju sistēmas izmantošanai un bankas likvidācijai alternatīvs risinājums ir bankas noregulējums (t. i., pienācīgas bankrota procedūras organizēšana), kas nodrošina bankas pakalpojumu nepārtrauktību, sniedzot noguldītājiem nepārtrauktu piekļuvi viņu līdzekļiem. Piemēram, var veikt līdzekļu pārvedumu uz citu banku. Tomēr direktīvai par depozītu garantiju sistēmām nebūtu konkrēti jānosaka šādas izmaksu alternatīvas, jo banku noregulējums ir jautājums, kas tiks apskatīts turpmākos paziņojumos[2], izstrādājot priekšlikumus vēlākam tiesību akta projektam. Priekšlikumam par noguldījumu garantiju sistēmām nebūtu priekšlaikus jānorāda iespējamie risinājumi saistībā ar banku noregulējumu, bet noguldījumu garantiju sistēmu izstrādei nav jābūt atkarīgai no priekšlikumu attīstības šajā jomā. Būtu vēlams rast risinājumu, kas nodrošina, ka direktīva par noguldījumu garantiju sistēmām ir pielāgojama izmaiņām, ko izraisa banku noregulējuma pasākumu izstrāde. Tādēļ Komisija iesaka, ka noregulējuma pasākumu noguldījumu pārveduma izmaksas, ko sedz noguldījumu garantiju sistēmas, nedrīkst pārsniegt izmaksas, kas saistītas ar kompensāciju izmaksāšanu noguldītājiem. Ja noguldījumu garantiju sistēmām būtu plašāks mandāts, piem., tajās ietilptu agrīnās iejaukšanās pasākumi (piem., rekapitalizācija, likviditātes palīdzība, garantijas), tām būtu vajadzīgi adekvāti līdzekļi. Būtu jāsavāc papildu līdzekļi, kas pārsniegtu mērķa līmeni. Tas ir tāpēc, ka bankas noregulējums ir alternatīva izmaksām, taču agrīna iejaukšanās ne vienmēr novērš izmaksas vēlāk. Šā iemesla dēļ noguldījumu garantiju sistēmām tikai ierobežotā mērā būtu atļaujams izmantot savus finanšu līdzekļus, lai izvairītos no bankas bankrota, neaprobežojoties ar noguldījumu pārveduma finansēšanu. * * * Pielikums. Priekšlikums par savstarpējas aizdošanas režīmam pakļauta “ES noguldījumu garantiju sistēmu tīkla” finanšu avotiem [pic] Avots: Komisijas dienesti [1] Norvēģijā (pārrēķinātais) seguma apjoms pārsniedz 240 000 euro. [2] Sk. COM(2009) 561 un COM(2010) 254.