Eiropas Parlaments un Padome 2017. gada 15. martā pieņēma Direktīvu (ES) 2017/541 par terorisma apkarošanu (turpmāk tekstā “direktīva”). Ar šo direktīvu tika aizstāts Pamatlēmums 2002/475/TI (turpmāk tekstā “pamatlēmums”), un tā tika pieņemta, lai stiprinātu ES tiesisko regulējumu, paplašinot to noziegumu sarakstu, kuri ir saistīti ar terorismu, nodrošinot policijas un prokuratūras darbiniekiem līdzekļus teroristu nodarījumu novēršanai un apkarošanai un iekļaujot pasākumus, kas labāk atbilst terorismā cietušo konkrētajām vajadzībām. Dalībvalstīm, kurām šī direktīva ir saistoša (turpmāk tekstā “dalībvalstis”), tajā ir noteiktas saskaņotas teroristu nodarījumu definīcijas un minimālie noteikumi sankciju definēšanai attiecībā uz teroristu nodarījumiem, ar teroristu grupu saistītiem nodarījumiem un ar teroristu darbībām saistītiem nodarījumiem. Šīs definīcijas kalpo kā kritērijs sadarbībai un informācijas apmaiņai starp valstu iestādēm. Nosakot ES līmenī vienotu atsauces scenāriju, tiek novērstas arī juridiskās nepilnības, kuras teroristi varētu izmantot. Nesenie notikumi Afganistānā vēlreiz uzsvēra, cik svarīgi ir izveidot stabilu satvaru terorisma apkarošanai, tostarp izmantojot krimināltiesības. Termiņš, kurā šos noteikumus vajadzēja iestrādāt valstu tiesību aktos, bija 2018. gada 8. septembris. 2020. gada septembrī Komisija secināja, ka direktīvas transponēšana ir būtiski stiprinājusi dalībvalstu krimināltiesību pieeju terorismam un tiesībām, kas piešķirtas terorismā cietušajiem. Tomēr Komisija saskārās ar vairākām transponēšanas problēmām (sīkāku aprakstu skatīt 2. sadaļā). Direktīvas 29. panta 2. punktā ir noteikts, ka Komisija iesniedz ziņojumu Eiropas Parlamentam un Padomei, kurā novērtē šīs direktīvas pievienoto vērtību attiecībā uz terorisma apkarošanu. Ziņojumā aplūko arī šīs direktīvas ietekmi uz pamattiesībām un brīvībām, tostarp uz diskriminācijas aizliegumu, tiesiskumu un to, kāda līmeņa aizsardzība un palīdzība tiek nodrošināta terorismā cietušajiem. Saskaņā ar Labāka regulējuma pamatnostādnēm Komisija ir izmantojusi iespēju izvērtēt arī šīs direktīvas atbilstību, lietderību, efektivitāti, saskaņotību un ES pievienoto vērtību. Šie izvērtēšanas kritēriji tiek piemēroti no direktīvas spēkā stāšanās dienas, t. i., no 2017. gada 20. aprīļa, līdz 2021. gada jūnijam. Tā kā Komisija iesniedza šīs direktīvas priekšlikumu 2015. gadā, tas ir atskaites punkts, ko izmanto, lai novērtētu situāciju, kas kalpo kā atsauces scenārijs. Detalizēta informācija par izvērtējumā izdarītajiem konstatējumiem, kā arī izmantotā metodika ir izklāstīta Komisijas dienestu darba dokumentā. 2021. gada 14. jūlijā par šo Komisijas dienestu darba dokumentu tika lūgts Regulējuma kontroles padomes atzinums. 2021. gada 16. jūlijā tā sniedza pozitīvu atzinumu, pievienojot ieteikumus par to, kādi uzlabojumi būtu vajadzīgi. Šie ieteikumi tika izmantoti dokumenta pārskatīšanā. Galvenie izvērtējumā izdarītie konstatējumi ir apkopoti šā ziņojuma 3. sadaļā. 2021. gada 1. jūlijā Komisija organizēja īpašu darbsemināru ar dalībvalstīm, lai apspriestu tālāko rīcību; tajā piedalījās arī pārstāvji no Eiropola, aģentūras Eurojust un ES terorisma apkarošanas koordinatora biroja.

V.attiecībā uz ES pievienoto vērību izvērtējumā ir secināts, ka ar direktīvu ir radīta pievienotā vērtība, kas pārsniedz to vērtību, kādu dalībvalstis būtu sasniegušas vienpusēji vai kāda būtu sasniegta starptautiskā līmenī. Tā ir nodrošinājusi pievienoto vērtību arī salīdzinājumā ar pamatlēmumu. Direktīva ir radījusi acīmredzamu pievienoto vērtību attiecībā uz terorisma apkarošanu. Attiecība uz pantu, kas aptver terorismā cietušo tiesības (24.–26. pants), ES pievienoto vērtību ieinteresēto personu viedokļi bija nedaudz atšķirīgāki, tomēr sniegtais novērtējums kopumā ir pozitīvs;

VI.lai gan direktīva ietekmē pamattiesības un pamatbrīvības, ierobežojumi lielākoties atbilst nepieciešamības un proporcionalitātes prasībām. Lielākā daļa ieinteresēto personu, kuru viedoklis tika apzināts ārējā pētījumā, kopumā neuzskata, ka direktīvas īstenošana, raugoties no pamattiesību aspekta, būtu problemātiska. Tomēr ir identificēti vairāki jautājumi, kuri potenciāli varētu radīt saspīlējumu attiecībā uz nepieciešamības un proporcionalitātes prasībām, un daži no tiem ar direktīvas darbības jomu ir saistīti tieši, savukārt citi — tikai netieši (piem., aizdomās turēto teroristu procesuālās tiesības). Neraugoties uz dalībvalstīs ieviestajiem drošības pasākumiem diskriminācijas novēršanai, dažas ieinteresētās personas ir kritizējušas terorisma apkarošanas pasākumus, tostarp direktīvā ietvertos, jo tie potenciāli rada negatīvas sekas iedzīvotāju grupām, kurām ir paaugstināts risks saskarties ar diskrimināciju un rasismu.

VII.Tāpat direktīvai ir bijusi ierobežota ietekme uz tiesiskumu, un kopumā tai šajā ziņā nav bijusi problemātiska ietekme. Tomēr ir paustas zināmas bažas attiecībā uz direktīvas pieņemšanas procesu (t. i., neveicot ietekmes novērtējumu) un tās juridisko skaidrību, kā arī teroristu nodoma pierādīšanu un paredzamību un ietekmi uz likumīgām darbībām. Neraugoties uz šīm bažām, tika secināts, ka kopumā šo jautājumu negatīvā ietekme ir ierobežota;

VIII.direktīvai kopumā bija pozitīva ietekme attiecībā uz tās palīdzības un aizsardzības līmeni, kas tika sniegta terorismā cietušajiem. Pamatojoties uz direktīvas 24., 25. un 26. pantā noteiktajiem pienākumiem, daudzās dalībvalstīs ir pieņemti pasākumi terorismā cietušo aizsardzības, atbalsta un tiesību nodrošināšanai. Tomēr, īstenojot šos pantus praksē, vairākas ieinteresētās personas identificēja problēmas saistībā ar palīdzības un aizsardzības nodrošināšanu pārrobežu nodarījumos cietušajiem. Šīs problēmas, kas saistītas ar pienākumu īstenošanu praksē, mazina direktīvas kopējo pozitīvo ietekmi uz tās palīdzības un aizsardzības līmeni, kas tika sniegta terorismā cietušajiem.

Neraugoties uz kopumā pozitīvo novērtējumu, pastāv vairākas problēmas, kas ierobežo direktīvas darbību.

Pirmkārt, vairākas valsts iestādes un tiesneši ziņoja par grūtībām pierādīt teroristu nodomu. Nodoms ir būtisks elements direktīvas noteikumu kontekstā. Galvenā problēma ir drīzāk saistīta ar lietas faktiskajiem apstākļiem, nevis nepieciešamību sīkāk paskaidrot direktīvā ietverto jēdzienu “tīša darbība”. Konkrētāk, problēmas lielākoties ir saistītas ar pierādījumu vākšanu, jo īpaši gadījumos, kad šie pierādījumi atrodas ārpus attiecīgās valsts teritorijas, un šāda situācija šīs direktīvas kontekstā rodas bieži. Līdzīgi, attiecībā uz nodarījumiem, kas saistīti ar ceļošanu terorisma nolūkā (9. un 10. pants), valstu iestādes un tiesu un prokuratūru pārstāvji ziņoja, ka ir sarežģīti konstatēt subjektīvu teroristu nodoma elementu, kā arī praksē savākt pierādījumus šāda nodoma apliecināšanai.



Turklāt ir norādes, ka, lai gan direktīva ir attiecināma uz visu veidu terorismu, realitātē dažām dalībvalstīm ir grūtības klasificēt vardarbīgas labējā ekstrēmisma darbības kā terorisma aktus. Eurojust uzsāka apspriešanos ar dalībvalstīm, lai identificētu konkrētās problēmas. Šo jautājumu ir būtiski atrisināt ne tikai tādēļ, lai uzlabotu direktīvas lietderību, bet arī tādēļ, lai garantētu, ka direktīva tiek piemērota nediskriminējošā veidā. Galvenā problēma, kas atkārtojas, ir saistīta ar grūtībām pierādīt terorista nodomu attiecībā uz rīcību, ko veikusi labējo ekstrēmistu grupa vai atsevišķs izpildītājs. Kā viens no galvenajiem šķēršļiem, kas traucē izmantot terorisma apkarošanas tiesību aktus labējo ekstrēmistu nodarījumu izmeklēšanā un kriminālvajāšanā par tiem, tika minēts tas, ka trūkst informācijas, kas pierāda teroristu nodomu, taču saskaņā ar direktīvā un valstu tiesību aktos noteikto prasību šādai informācijai ir jābūt, lai darbību varētu kvalificēt kā teroristu nodarījumu.



Vēl viena problēma, ko identificēja praktizējoši tieslietu speciālisti, kas piedalījās Eurojust darbsemināros, ir saistīta ar vardarbīgu labējo ekstrēmistu vides īpatnībām. Grupām un kustībām, kas atbalsta ekstrēmus labējos uzskatus un ideoloģiju, ir raksturīga atbalstītāju un sekotāju daudzveidība, neskaitāmas savstarpējās saiknes starp mūsdienu organizācijām un sen pastāvošām labējā ekstrēmisma grupām, kā arī plašs potenciālo mērķu klāsts. Šajā kontekstā, kur sajaucas ideoloģijas un kustības nav skaidri nošķirtas, tiesu iestādes var saskarties ar grūtībām, izskatot apsūdzības par dalību teroristu grupas darbībās, jo šai nolūkā ir jākonstatē skaidra saikne starp aizdomās turēto un attiecīgo organizāciju.



Izvērtējumā tika identificēti daži noteikumi, kuriem būtu nepieciešams skaidrojums. Piemēram, attiecībā uz teroristu nodarījumiem (3. pants) dažas dalībvalstis ziņoja par grūtībām noteikt kritērijus, kas ļautu konstatēt, ka darbība “var radīt smagu kaitējumu valstij vai starptautiskai organizācijai” (3. panta 1. punkts). Vairākas ieinteresētās personas norādīja, ka direktīvā sniegtajā teroristu grupas definīcijā nav ņemts vērā tas, ka teroristu grupu struktūra ir mainīga un sadrumstalota. Attiecībā uz šādu grupu struktūru direktīvā sniegtā definīcija ietver pieņēmumu, ka pastāv noteikts organizācijas līmenis, taču vairākas ieinteresētās personas ir ziņojušas, ka daudzos gadījumos tas tā nav. Ieinteresētās personas galvenokārt norādīja, ka trūkst skaidrības par to, kāds dalības līmenis tiek prasīts teroristu grupā un kā šāda dalība ir definēta.



Neraugoties uz direktīvas vispārējo pozitīvo ietekmi attiecībā uz terorismā cietušajiem sniegtās palīdzības un aizsardzības līmeni, ir konstatētas vairākas problēmas. Visā izvērtējumā uzskatāmi izceļas pārrobežu terorismā cietušo personu nožēlojamais stāvoklis. Pārrobežu terorismā cietušie paļaujas uz ātru un atbilstošu sadarbību starp dalībvalstīm. Taču pastāv šķēršļi, kas kavē šādu faktisku sadarbību un koordināciju. Piemēram, ne visas dalībvalstis ir izveidojušas vienotus kontaktpunktus, kurus tika aicināts izveidot Padomes 2018. gadā pieņemtajos secinājumos un kuri ievērojami atvieglotu direktīvas 26. panta īstenošanu. Turklāt trūkst droša rīka informācijas apmaiņai par konkrētiem gadījumiem — gan pēc uzbrukumiem, gan īstenojot turpmākas darbības ilgākā laika periodā. Šādas problēmas mazina direktīvas pozitīvo ietekmi uz tās palīdzības un aizsardzības līmeni, kas tiek nodrošināta terorismā cietušajiem. Kopumā attiecībā uz aizsardzību un palīdzību, kas tiek nodrošināta terorismā cietušajiem, jo īpaši pārrobežu nodarījumos cietušajiem, direktīvai ir bijusi mazāka ietekme, nekā bija paredzēts.

4.Secinājumi un turpmākā rīcība

Kā iztirzāts šā ziņojuma 2. sadaļā, Komisija savā 2020. gada ziņojumā identificēja dažas transponēšanas problēmas. Komisija pašlaik turpina izvērtēt to, kā direktīva tika transponēta valstu tiesību aktos. Ja tiks konstatētas atbilstības problēmas un valstu tiesību akti nebūs pilnībā saskaņoti ar direktīvu, Komisija var uzsākt pārkāpumu procedūras. Komisija šo procesu uzsāka 2021. gada jūnijā, kad sāka pārkāpuma procedūras pret četrām dalībvalstīm, mudinot tās nodrošināt pareizu direktīvas transponēšanu. Komisija 2021. gada jūlijā sāka pārkāpuma procedūras vēl pret piecām dalībvalstīm. 2021. gada septembrī tā sāka pārkāpuma procedūras vēl pret četrām dalībvalstīm.



Papildus transponēšanas ziņojumā izdarītajiem konstatējumiem izvērtējumā ir apzinātas problēmas, kuras varētu mazināt ar turpmāk minētajiem pasākumiem.

4.1.Teroristu nodoms un pierādījumu vākšana

Pirmā problēma, kā tika ziņots, ir grūtības pierādīt teroristu nodomu. Tas lielā mērā ir saistīts ar grūtībām savākt pierādījumus, jo īpaši gadījumos, kad šie pierādījumi atrodas ārpus attiecīgās valsts teritorijas, un šāda situācija šīs direktīvas kontekstā rodas bieži. Attiecībā uz šīm problēmām, kas saistītas ar pierādījumu vākšanu ārpus valsts teritorijas, konkrētāk, konfliktu skartās teritorijās, Komisija un EĀDD atbalsta iespēju dalībvalstīm izmantot kaujaslaukā gūto informāciju, lai identificētu, atrastu un sauktu pie atbildības ārvalstu kaujiniekus teroristus, izveidojot paraugpraksi, apmainoties ar informāciju, kā arī finansējot projektus. Turklāt 2020. gada septembrī Eurojust publicēja savu Memorandu par kaujaslaukā gūtajiem pierādījumiem. Memorandā sniegts pārskats par pieredzi, kas gūta, izmantojot kaujaslaukā gūtos pierādījumus kriminālprocesos. Tajā ir aplūkotas arī identificētās problēmas un to risinājumi, kā arī pasākumi informācijas apmaiņas pastiprināšanai. Komisija aicina dalībvalstis pilnā mērā izmantot šajā memorandā apkopoto informāciju. Tāpat Komisija aicina dalībvalstis izmantot atziņas no Genocīda apkarošanas tīkla ziņojuma par ārvalstu teroristu kaujinieku kumulatīvo kriminālvajāšanu par smagākajiem starptautiskajiem noziegumiem un ar terorismu saistītiem noziedzīgiem nodarījumiem. Komisija arī mudina dalībvalstis attiecīgā gadījumā izmantot kaujaslaukā gūto informāciju par aizdomās turētiem teroristiem, citstarp informāciju, ko saņēmušas uzticamas trešās valstis, lai izveidotu brīdinājumus Šengenas Informācijas sistēmā un attiecīgā gadījumā veiktu kaujaslaukā gūtās informācijas kontrolpārbaudi, salīdzinot to ar informāciju no citām attiecīgajām datubāzēm un informācijas avotiem (Šengenas Informācijas sistēmu, pasažieru datu reģistru, Eiropola informācijas sistēmu, Interpola datubāzes un Eurodac), pilnībā ievērojot tiesību normas, kas attiecas uz šo datubāzu un informācijas sistēmu izmantošanu. Kaujaslaukā gūto pierādījumu izmantošana var būt nozīmīgs instruments, lai nodrošinātu, ka arī ārvalstu teroristi kaujinieki tiek saukti pie atbildības un nepaliek nesodīti tikai tādēļ, ka to noziegumi ir īstenoti vietā, kurā ir sarežģīti piekļūt pierādījumiem. Ir būtiski atgādināt, ka attiecīgā direktīva tika pieņemta tādēļ, lai varētu labāk risināt problēmu saistībā ar ārvalstu kaujiniekiem teroristiem. Visbeidzot, Komisija aicina dalībvalstis izmantot Eurojust Eiropas Tiesu iestāžu pretterorisma reģistru, lai agrīni identificētu saikni starp terorisma apkarošanas lietām un lūgtu Eurojust atbalstu paralēli notiekošu kriminālvajāšanu koordinēšanā.

Papildus tam ir svarīgi atzīmēt, ka 2020. gada decembrī Komisija ierosināja pastiprināt Eiropola pilnvaras. Šāda pilnvaru pastiprināšana palīdzēs Eiropolam rezultatīvāk sadarboties ar privātām personām, jo īpaši situācijās, kad privāto personu rīcībā ir būtiska informācija, taču pastāv grūtības identificēt iesaistītās dalībvalstis. Šādos gadījumos privātās personas var sniegt būtisko informāciju Eiropolam, kas identificēs un informēs iesaistītās dalībvalstis. Tas palīdzēs dalībvalstīm piekļūt informācijai, kas varētu būt noderīga izmeklēšanā, kriminālvajāšanā, spriedumu pieņemšanā vai notiesāšanā par nodarījumiem, kuri ietilpst šīs direktīvas darbības jomā.

4.2. Juridiskās skaidrības uzlabošana

Papildus tam dažas no ieinteresētajām personām, kuru viedoklis tika jautāts, uzskatīja, ka par dažiem direktīvas noteikumiem būtu vēlams sniegt papildu skaidrojumus, neveicot grozījumus tiesību aktā. Ārējā pētījuma ziņojumā Komisijai tika ieteikts pieņemt neregulatīvas vadlīnijas dalībvalstīm par direktīvas 1.–14. panta interpretāciju. Šādu vadlīniju nepieciešamība tika apspriesta ar dalībvalstīm 2021. gada 1. jūlija darbseminārā, kurā piedalījās arī pārstāvji no Eiropola, Eurojust un ES terorisma apkarošanas koordinatora biroja. Visas dalībvalstis, kas piedalījās sarunās, bija vienisprātis, ka direktīva ir pietiekami skaidri saprotama un ka tām nav nepieciešamas neregulatīvas vadlīnijas. Tās arī norādīja, ka tiesību aktu interpretācija ir tikai un vienīgi tiesu varas kompetence. Neraugoties uz to, izvērtējums liecina, ka citas ieinteresētās personas, piemēram, tiesu iestāžu darbinieki un prokurori, saskata nepieciešamību pēc konkrētu noteikumu papildu skaidrojuma. Tādēļ Komisija atzīmē, ka tās īstenotā pārkāpumu procedūru uzsākšana (kas aprakstīta iepriekš) uzlabos arī juridisko skaidrību, jo šajā procesā tiek skaidrota pareiza direktīvas interpretācija. Ir būtiski atzīmēt, ka vienīgā kompetentā iestāde, kas ir tiesīga autoritatīvi interpretēt ES tiesību aktus, ir Eiropas Savienības Tiesa (EST).

4.3. Vardarbīga labējā ekstrēmisma apkarošana

izvērtējumā tika arī konstatēts, ka dažas dalībvalstis uzskata, ka ir grūti vardarbīgas labējā ekstrēmisma darbības kvalificēt kā terorisma aktus. Šo jautājumu ir būtiski atrisināt ne tikai tādēļ, lai uzlabotu direktīvas lietderību, bet arī tādēļ, lai garantētu, ka direktīva tiek piemērota nediskriminējošā veidā. Galvenā problēma, kas atkārtojas, ir saistīta ar grūtībām pierādīt terorista nodomu un apvienojumā ar labējo ekstrēmistu vides īpatnībām. Esošo pierādījumu labāka izmantošana varētu daļēji mazināt grūtības pierādīt terorisma nodomu. To, piemēram, varētu izdarīt, piešķirot plašākas pilnvaras Eiropolam, kas tam palīdzēs rezultatīvāk sadarboties ar privātām personām un iegūt no tām informāciju attiecīgo dalībvalstu vajadzībām).

Ir nepieciešama arī labāka izpratne par vardarbīgu labējo ekstrēmistu vidi, jo īpaši par vardarbīgu labējo ekstrēmistu grupu īpatnībām.

Komisija gatavo pārskatu par pasākumiem, kuru mērķis ir novērst dalībvalstīs vardarbīgu labējo ekstrēmismu. Tie tiks iekļauti darba dokumentā, kas dalībvalstīm tiks nosūtīts 2021. gada rudenī. Dokuments ietvers pārskatu par vardarbīgo ekstrēmistu grupām un ar tām saistītajiem simboliem valsts līmenī. Šā pārskata mērķis būs panākt labāku situācijas izpratni attiecībā uz labējo ekstrēmismu visā ES un sniegt ieteikumus, kā īstenot vienotu pieeju un pasākumus.

Turklāt ES Interneta forumā, kurā valdības, Eiropols un tehnoloģiju uzņēmumi apvieno spēkus, lai cita starpā cīnītos pret teroristu un vardarbīgo ekstrēmistu izplatīto saturu tiešsaistē, tiek gatavota ”zināšanu pakete“. Šī “zināšanu pakete” ietver sarakstu, kurā uzskaitītas vardarbīgu labējo ekstrēmistu un teroristu grupas, simboli un manifesti, lai nodrošinātu vadlīnijas tehnoloģiju uzņēmumiem to veikto satura pārvaldības pasākumu kontekstā.

Visam šim nepārtrauktajam darbam ir liels potenciāls radīt labāku izpratni par vardarbīgu labējo ekstrēmismu un terorismu, un par šā darba rezultātiem būtu sistemātiskāk jāinformē iestādes, kas ir atbildīgas par izmeklēšanu, kriminālvajāšanu, spriedumu pieņemšanu un notiesāšanu par teroristu nodarījumiem. Tādēļ Komisija ierosina 2021. gada beigās rīkot sanāksmi par terorisma apkarošanas tiesību aktu piemērošanu vardarbīgu labējo ekstrēmistu darbībām. Šādas sanāksmes, kuru varētu organizēt kā Eurojust sanāksmi, mērķis būtu sapulcēt dažādas ieinteresētās personas, kas nodarbojas ar līdzīgiem jautājumiem, un izskatīt iespējas, kā sadarboties nākotnē.



4.4. Labāka aizsardzība un atbalsts terorismā cietušajiem