[pic] | EIROPAS KOPIENU KOMISIJA | Briselē, 23.10.2007 SEC(2007) 1393 KOMISIJAS PERSONĀLA DARBA DOKUMENTS, pievienots pielikumā priekšlikumam PADOMES DIREKTĪVA par apvienotu pieteikšanās procedūru, lai trešo valstu valstspiederīgajiem izsniegtu apvienotu uzturēšanās un darba atļauju dalībvalsts teritorijā, kā arī par vienotu tiesību kopumu trešo valstu darba ņēmējiem, kuri likumīgi uzturas dalībvalstī IETEKMES NOVēRTēJUMA KOPSAVILKUMS {COM(2007) 638 galīgā redakcija}{SEC(2007) 1408} 1. Ievads Tamperes sanāksmes secinājumos 1999. gadā Eiropadome pirmo reizi paziņoja par to, ka jānodrošina taisnīga attieksme pret trešo valstu valsts piederīgajiem, kuri likumīgi uzturas dalībvalsts teritorijā, piešķirot tiem līdzvērtīgas tiesības, kādas ir Eiropas Savienības pilsoņiem. Šis dokuments ir ietekmes novērtējuma ziņojuma kopsavilkums, kurā ir apskatīti politiskie varianti nolūkā garantēt vienotu tiesību kopumu visiem trešo valstu darba ņēmējiem, kuri dalībvalstīs uzturas likumīgi, bet vēl nav ieguvuši pastāvīgā iedzīvotāja statusu, lai atbilstu iepriekš minētajai vajadzībai. Ziņojuma pamatā ir apspriešanās ar dalībvalstīm un citiem interesentiem. Informācija pamatā tika apkopota no apspriešanās, gadījumu izpētēm un literatūras apskatiem, ko pēc Komisijas pasūtījuma veica ārēja pētījuma ietvaros. Pētījumu un ziņojumu sagatavoja, piedaloties Nodarbinātības, sociālo lietu un iespēju vienlīdzības ģenerāldirektorātam un starpdienestu vadības grupai, ko sasauca Tiesiskuma, brīvības un drošības ģenerāldirektorāts. 2. Problēmas definīcija 2.1. Konteksts Legālās migrācijas politikas plāns [1] kalpo par ceļvedi un nosaka darbību kopumu un likumdošanas iniciatīvas, kā arī iesaka šādu virzību: atvērt īpašus kanālus legālai migrācijai (augsti kvalificētiem migrantiem, sezonas darba ņēmējiem, algotiem praktikantiem, uzņēmuma ietvaros pārceltiem darbiniekiem) un pieņemt vispārēju direktīvu par trešo valstu darba ņēmēju tiesībām. Pēdējā kalpos par pamatu īpašajām direktīvām. Citiem vārdiem sakot, netiek piedāvāti horizontāli tiesību akti attiecībā uz uzturēšanās nosacījumiem strādājošiem trešo valstu valsts piederīgajiem. Tā vietā īpašās direktīvas regulēs noteiktu kategoriju migrantu uzņemšanu, un horizontālie Kopienas tiesību akti būs pamats trešo valstu darba ņēmēju tiesību regulējumam ES līmenī. 2.2. Risināmā problēma – atšķirīgas tiesības un neefektīvas valstu uzņemšanas procedūras Atšķirīgas tiesības Spēkā esošo Kopienas acquis, dalībvalstu tiesību aktu un starptautisko nolīgumu analīze parādīja, ka pastāv atšķirības tiesībās („atšķirīgas tiesības”), kas piešķirtas trešo valstu darba ņēmējiem un ES/valsts pilsoņiem un pastāvīgajiem iedzīvotājiem. Šobrīd vienādas attieksmes princips attiecībā uz darba apstākļiem un sociālās nodrošināšanas jomā tiek ievērots attiecībā uz trešo valstu darba ņēmējiem tikai atbilstīgi valsts tiesību aktiem, bet īpašiem trešo valstu darba ņēmējiem - saskaņā ar dažādiem daudzpusējiem nolīgumiem, ko noslēgusi EK. Dažu kategoriju trešo valstu darba ņēmēji atkarībā no to statusa (t.i., pastāvīgie iedzīvotāji) vai pilsonības (t.i., no valstīm, kas ir noslēgušas daudzpusējus nolīgumus ar ES un tās dalībvalstīm, piemēram, EBTA valstis un Turcija) var pretendēt uz priviliģētāku stāvokli, pamatojoties uz Kopienas tiesību aktiem. Tomēr tas neattiecas uz lielāko daļu trešo valstu darba ņēmēju. Tādējādi, ja nav vispārēju horizontālu Kopienas tiesību aktu, trešo valstu darba ņēmēju tiesības var ievērojami atšķirties atkarībā no viņu valstspiederības un no tā, kurā dalībvalstī viņi uzturas. Tas rada juridisku nenoteiktību attiecībā uz trešo valstu darba ņēmējiem un nostāda tos nevienlīdzīgā situācijā salīdzinājumā ar tiem darba ņēmējiem, kuru tiesības ir skaidri noteiktas. Šāda situācija neatbilst Tamperē nospraustajam mērķim, kas paredzēja trešo valstu valsts piederīgajiem, kuri likumīgi uzturas dalībvalstī, tiesības un pienākumus, kas līdzvērtīgi ES pilsoņu tiesībām un pienākumiem. Sarežģītas un neefektīgas uzņemšanas procedūras Analīze rāda, ka, pat neraugoties uz Kopienas tiesību aktu trūkumu šajā jomā, vairāk kā puse dalībvalstu jau ir ieviesušas apvienotu pieteikšanās procedūru vai paredz mainīt savu sistēmu, un tikai nedaudzas valstis izmanto atsevišķas procedūras attiecīgi darba atļauju un uzturēšanās atļauju saņemšanai. Ir pierādījies, ka atsevišķām procedūrām ir garāks pieteikumu apstrādes laiks un tās rada lielāku administratīvo slogu un izmaksas darba devējam un iespējamajam migrējošajam darba ņēmējam (kam par iemeslu ir atsevišķās procedūras). 2.3. Kuras personas kādās dalībvalstīs un kādā mērā skar šī problēma Ir grūti noteikt, kuras personas skar šī tiesību atšķirību un neefektīvu uzņemšanas procedūru problēma. Trešo valstu valstspiederīgie, kuri likumīgi strādā ES, ir ļoti neviendabīga grupa. ES līmenī nav datu par migrācijas plūsmām uz dalībvalstīm, kuras nodalītu pēc migrācijas iemesla (piem., nodarbinātība, ģimenes atkalapvienošanās)[2]. Tādēļ trešo valstu valstspiederīgo izredzes tikt nodarbinātiem ES darba tirgū tika analizētas Eiropas darbaspēka apsekojumā ( LFS ), kurā darba ņēmēji Eiropas darba tirgū tiek nodalīti, pamatojoties uz viņu valstspiederību. Īsa statistiskā analīze par 2005. gadu apliecināja, ka: - trešo valstu valstspiederīgie pārstāv 3,6% no ES iedzīvotāju skaita (16 miljoni cilvēku); - viņu lielākā daļa (apm. 12 miljoni) dzīvo 5 dalībvalstīs (Vācijā, Francijā, Spānijā, Apvienotajā Karalistē un Itālijā); - viņu izcelsme katrā dalībvalstī ir atšķirīga, jo īpaši ņemot vērā ģeogrāfisko attālumu un vēsturiskās saites; - redzams, ka trešo valstu darba ņēmēju grupa dalās augsti kvalificētu darba ņēmēju grupā un otrā lielākā grupā, kurā ir mazkvalificēti un vidēji kvalificēti darba ņēmēji. 3. Mērķi Politikas globālie mērķi ir: 1) reaģēt uz prasību, kas pirmo reizi tika izteikta Tamperē, par to, ka jāpiešķir līdzvērtīgas tiesības, īstenojot vienlīdzīgas attieksmes principu attiecībā uz trešo valstu darba ņēmējiem visā ES teritorijā; 2) uzlabot ES darba tirgus darbību; 3) aizsargāt darba ņēmējus, kas ir ES pilsoņi, pret negodīgu konkurenci darba tirgū. Konkrētie un izpildes mērķi: 1) panākt vienotu izpratni ES līmenī par to trešo valstu darba ņēmēju grupu, kuri ES uzturas likumīgi, bet vēl nav ieguvuši pastāvīgā iedzīvotāja statusu; 2) noteikt tiesību kopumu trešo valstu darba ņēmējiem; 3) pasargāt ES pilsoņu un pastāvīgo iedzīvotāju stāvokli pret iespējamām sekām, ko var radīt konkurence lēta un ekspluatēta ārvalstu darbaspēka dēļ; 4) palielināt ES kopējā darba tirgus pārredzamību trešo valstu darba ņēmējiem. 4. Politiskie varianti Jāizlemj, cik plaši ES būtu jāiejaucas. Atšķirīgas tiesības, ko dalībvalstīs piešķir trešo valstu darba ņēmējiem un citiem darba ņēmējiem, visizteiktākās ir attiecībā uz piekļuvi darba tirgum, piekļuvi sociālai nodrošināšanai (jo īpaši bezdarbnieka pabalstiem, ģimenes pabalstiem un sociālai palīdzībai), iespēju pārskaitīt pensiju uzkrājumus un atlīdzināt sociālās nodrošināšanas pabalstus, piekļuvi sabiedriskiem pakalpojumiem (piekļuve darbā iekārtošanas pakalpojumiem un citiem sabiedriskiem pakalpojumiem, tostarp valsts mājokļiem). Saistībā ar sarežģītām un neefektīvām valstu procedūrām migrantu uzņemšanai rodas jautājums, kā tās risināt. - 1. variants. Neveikt nekādas darbības. - 2. variants. Variants, kas neparedz tiesību aktu piemērošanu: informēšana, koordinēšana un sadarbība . Kopumā attiecībā uz migrējošiem darba ņēmējiem netiek pieņemti jauni tiesību akti. Dažu trešo valstu darba ņēmēju tiesības turpmāk būs noteiktas valstu tiesību aktos un tikai ES līmenī tās regulēs īpašas direktīvas (piem., attiecībā uz augsti kvalificētiem darba ņēmējiem). Turpretim uzmanība tiktu veltīta papildu un atbalsta darbībām, lai tuvinātu dalībvalstu tiesību praksi, apkopojot zināšanas un informāciju un apmainoties ar to. - 3.a variants. Pieņemt tiesību aktu direktīvas veidā, galveno uzmanību pievēršot kopīgajām iezīmēm. Šis variants nodrošinātu trešo valstu darba ņēmējiem vienlīdzīgu attieksmi visās jomās, kas saistītas ar nodarbinātību, izņemot sociālo nodrošināšanu, sociālās nodrošināšanas iemaksu un pensiju saglabāšanu, kā arī piekļuvi sabiedriskiem pakalpojumiem. - 3.b variants. Nodrošināt vienlīdzīgu attieksmi ar tiesību aktu direktīvas veidā. Šis variants nodrošinātu trešo valstu valsts piederīgajiem, kuri jau ir uzņemti darba tirgū, vienlīdzīgu attieksmi visās jomās, kas saistītas ar nodarbinātību, tostarp sociālo nodrošināšanu, sociālās nodrošināšanas iemaksu un pensiju saglabāšanu, kā arī piekļuvi sabiedriskiem pakalpojumiem. - 4. variants. Papildu variants, pieņemot tiesību aktu direktīvas veidā; apvienota pieteikšanās procedūra un apvienota uzturēšanās/darba atļauja . Direktīvā galvenā uzmanība būs pievērsta apvienotai pieteikšanās procedūrai, kas vienkāršo procedūru imigrantiem un valsts iestādēm, un vienam dokumentam, kas ļaus trešo valstu valsts piederīgajiem uzturēties un strādāt dalībvalstī. Šo noteikumu pamatā varētu būt Regula Nr. 1030/2002, ar ko nosaka vienotu uzturēšanās atļauju formu, kas jau ļauj dalībvalstīm pievienot savas piezīmes attiecībā uz piekļuvi darba tirgum. Šajā variantā, ievērojot uz tiesībām balstītu pieeju, varētu iekļaut procesuālos aizsargpasākumus un garantijas attiecībā uz apvienotas atļaujas pieteikumu. - 5. variants. Pilntiesīgs juridisks variants direktīvas veidā, kura regulē piekļuvi darba tirgum un nodrošina arī vienlīdzīgu attieksmi pret trešo valstu darba ņēmējiem. Direktīva regulētu trešo valstu darba ņēmēju piekļuvi dalībvalsts darba tirgum, lai nodrošinātu vienlīdzīgu attieksmi attiecībā uz nodarbinātību un mobilitāti šīs dalībvalsts teritorijā. Lai nodrošinātu trešo valstu valstspiederīgo piekļuvi darba tirgum, jāsaskaņo nosacījumi attiecībā uz atļauju strādāt (ekonomikas vajadzību pārbaude utt.). Šis variants nodrošinātu arī vienlīdzīgu attieksmi pret valsts pilsoņiem visās jomās, kas minētas 3.b variantā. 5. Variantu salīdzinājums Piedāvātos 6 politiskos variantus (jo 3.a un 3.b ir atšķirīgi viena varianta veidi) salīdzināja, ņemot vērā vispārējo mērķu sasniegšanu, administratīvā sloga apmēru un to sociālo un ekonomisko ietekmi. Analizējot to, vai politiskie varianti palīdz sasniegt vispārējos mērķus, tika konstatēts, ka trīs varianti ir viennozīmīgi visefektīvākie, proti 3.b, 4. un 5. variants, pieņemot tiesību aktu. Attiecībā uz variantu ekonomisko ietekmi vislabāko rezultātu sniedz 4. variants, jo īpaši tādēļ, ka tas ļauj samazināt izmaksas, pateicoties pieteikšanās procedūras vienkāršošanai un standartizācijai. Vairākas ekonomiskas priekšrocības sniedz 3.b, 4. un 5. variants, taču to rezultātā uzņēmumiem un valsts iestādēm rodas finansiālas un administratīvas izmaksas. Vienlaikus 3.b, 4. un 5. variantam ir ievērojama labvēlīga sociālā ietekme, jo īpaši saistībā ar sociālo iekļaušanu, vienlīdzīgu attieksmi, piekļuvi sociālai aizsardzībai un sabiedriskajiem pakalpojumiem. Savukārt 4. variants sniedz priekšrocības, kas galvenokārt saistītas ar to, ka tiek pārtraukts apburtais loks, ko rada kavēšanās atsevišķo procedūru dēļ uzturēšanās atļauju un darba atļauju izsniegšanā, kā arī procedūru un tiesību aktu vienkāršošanu, racionalizēšanu un standartizēšanu. Vērtējot politiskos variantus no to efektivitātes viedokļa vispārējo mērķu sasniegšanā, kā arī ekonomisko un sociālo ietekmi, 3.b, 5. un 4. variants šķiet vislabākais risinājums. 3.b variantam ir daži trūkumi, piemēram, iespējamais izmaksu palielinājums, kas saistīts ar trešo valstu darba ņēmēju tiesībām. 4. variants tika salīdzināts ar pārējiem variantiem kā atšķirīga pieeja, tomēr faktiski tas papildina pārējos variantus un to var apvienot ar vienu no juridiskajiem risinājumiem. Attiecībā uz izredzēm tikt pieņemtam 5. variants šobrīd uzskatāms par politiski maz ticamu, ņemot vērā pieredzi ar Komisijas 2001. gada priekšlikumu [3] , kas tika atsaukts 2006. gadā. 6. Vēlamais variants Ņemot vērā politisko variantu salīdzināšanas rezultātus, vēlamajam variantam jābūt ar šādām galvenajām iezīmēm: - 3.b varianta plašais apjoms , kas nodrošina vienlīdzīgu attieksmi visās ar nodarbinātību saistītās jomās, tostarp piekļuvē sociālajam nodrošinājumam, izmaksāto pensiju pārskaitīšanā, piekļuvē izglītībai, arodmācībai, diplomu atzīšanai, piekļuvē sabiedriskajiem pakalpojumiem, jo īpaši nodarbinātības dienestu sniegtajam atbalstam,[4] apvienojumā ar - 4. variantu, kas paredz ieviest apvienotu pieteikšanās procedūru, lai saņemtu apvienotu darba/uzturēšanās atļauju, tādējādi saistot vienlīdzīgu attieksmi ar šādas atļaujas pieteikuma sekmīgu rezultātu (uzņemšanu dalībvalsts darba tirgū). Izskatās, ka šī pieeja piedāvā visplašākās iespējas būtiskām priekšrocībām no praktiskā un politiskā viedokļa. Abus variantus var vienkārši apvienot vienā vēlamajā variantā, jo tie pievēršas dažādiem jautājumiem, bet pēc sava rakstura ir savstarpēji papildinoši, nodrošinot lielāku juridisko noteiktību un labāk integrētu darbaspēku. Attiecībā uz saitēm starp abiem šiem variantiem - migrantu tiesībām, no vienas puses, un apvienoto pieteikšanās procedūru/apvienoto atļauju, no otras puses - abi varianti nodrošina labāku migrācijas pārvaldību ar godīgu pieeju. To mērķi papildina viens otru: abi ir vērsti uz to, lai uzlabotu darba tirgus darbību. Otra saite starp tiesībām un apvienoto atļauju it tā, ka tiesības tiek piešķirtas tikai tām personām, kuras uzturas un strādā likumīgi. Ja personai ir apvienota atļauja, tas pierāda tās uzturēšanās un darba likumību. Visbeidzot, ne tikai 3.b variants, bet arī apvienotā pieteikšanās procedūra 4. variantā piešķir tiesības un aizsargā migrantus, nodrošinot efektīvāku un pārredzamāku uzņemšanas procedūru ar noteiktām procesuālām garantijām. 3.b un 4. variantam ir arī dažas atšķirīgas izpausmes darba tirgū. 3.b variants var mazināt pieprasījumu pēc legāla darbaspēka no trešām valstīm un palielināt nedeklarētu nodarbinātību, savukārt 4. variants samazinās nelegālo un nedeklarēto nodarbinātību, galvenokārt pārtraucot apburto loku, ko rada kavēšanās atsevišķo procedūru dēļ uzturēšanās atļauju un darba atļauju izsniegšanā, izveidojot ātrāku un efektīvāku procedūru. 6.1. Vēlamā varianta priekšrocības un trūkumi 3.b variants nodrošinātu to, ka tiek sasniegti visi vispārējie mērķi un trešo valstu darba ņēmēji tiek aizsargāti un integrēti vispieņemamākajā un elastīgākajā veidā. Vienlaikus vienlīdzīgā attieksmē pamatotas pieejas trūkums ir tāds, ka, ņemot vērā to, ka Kopiena nav kompetenta saskaņot tiesības, faktiskās katras dalībvalsts piešķirtās tiesības joprojām atšķirsies (piem., attiecībā uz sociālo pabalstu piešķiršanas ilgumu). Vēl viens trūkums saistībā ar piekļuvi sociālā nodrošinājuma pabalstiem ir izmaksas, kas saistītas ar paplašināto personu loku, uz kurām attiecas valsts sociālās nodrošināšanas shēmas, tajās dalībvalstīs, kurās konkrēti sociālā nodrošinājuma pabalsti vēl netiek piešķirti trešo valstu darba ņēmējiem. 4. variants paredz apvienotu pieteikšanās procedūru, lai izsniegtu apvienotu atļauju. Tas nodrošinātu ātrākas un vienkāršotas procedūras (īsāks apstrādes laiks, mazāk birokrātijas) trešo valstu darba ņēmējiem un viņu darba devējiem, panākot labāku pārredzamību un juridisko noteiktību. Turklāt viena procedūra divu atsevišķu procedūru vietā varētu ilgtermiņā samazināt administratīvo slogu un izmaksas valsts pārvaldes iestādēm, nodrošinot klientu apkalpošanai vienu kontaktbiroju divu vietā. Turklāt apvienota atļauja novērš risku, ka starp divām atsevišķām atļaujām varētu rasties neatbilstības, un sniedz skaidrāku pārskatu par trešo valstu valstspiederīgo statusu un viņu uzturēšanās dalībvalstī mērķi. Vienlaikus cieša iekšējā koordinācija starp administratīviem dienestiem ir vajadzīga, lai vienota pieteikšanās procedūra darbotos sekmīgi. Turklāt gadījumos, kad esošā procedūra būs jāpārstrukturē, varētu rasties papildu vienreizējas izmaksas, nodarbinot specializētu personālu vai apmācot esošos darbiniekus. Attiecībā uz formu jāuzsver, ka apvienotās atļaujas pamatā jābūt jau esošajai uzturēšanās atļaujas trešo valstu valsts piederīgajiem vienotai formai[5]. Tas nozīmē, ka dalībvalstīm uz sava rēķina nebūtu jāievieš jauna atļauja, bet tās var izmantot jau esošo vienoto formu, kurā tām obligāti būtu jāiekļauj visa būtiskā informācija par piekļuvi darba tirgum (piekļuves apmērs, ilgums utt.). 6.2. Vēlamā varianta administratīvo un īstenošanas izmaksu novērtējums Kvalitatīvā analīze atklāja, ka: - dalībvalstīs, kurās vēl netiek pilnībā īstenots vienlīdzīgas attieksmes princips, palielināsies trešo valstu darba ņēmējiem piešķirto sociālā nodrošinājuma pabalstu apjoms un izmaksas par sabiedriskajiem pakalpojumiem, kurus sniedz trešo valstu darba ņēmējiem, un - izmaksu ietaupījumi pieteikšanās procedūrā un uzturēšanās un darba atļauju izsniegšanā, kas saistīti ar administratīvajām izmaksām (mazāks darbinieku skaits pieteikumu apstrādei un pieteikumu iesniedzēju informēšanai) un papildu nodokļu ieņēmumi (jo darba ņēmēji no trešām valstīm var ātrāk sākt strādāt algotu darbu). Kvalitatīvā analīze arī parādīja, ka vēlamajam variantam varētu būt labvēlīga ietekme uz trešo valstu darba ņēmēju sociālajiem un ekonomiskajiem rādītājiem, tādējādi palielinot viņu ieguldījumu nodokļu un sociālā nodrošinājuma jomā, mazinot sociālo pabalstu izmantošanu. Tādējādi izmaksas par atsevišķu tiesību piešķiršanu trešo valstu darba ņēmējiem var mazināt, gūstot papildu nodokļu ieņēmumus, uzlabojoties trešo valstu darba ņēmēju sociālajiem un ekonomiskajiem rādītājiem. 7. Uzraudzība un novērtēšana Attiecībā uz uzraudzības un novērtēšanas pasākumiem, tos varētu veikt, Komisijai iesniedzot ziņojumu, kas, pamatojoties uz dalībvalstu ziņojumiem, tiks sagatavots trīs gadus pēc direktīvas transponēšanas termiņa. Ar direktīvu dalībvalstīm var uzlikt par pienākumu iesniegt atbilstības tabulas, lai parādītu direktīvas noteikumu īstenošanu valsts tiesību aktos. Šīs ziņošanas ietvaros Komisijai jāpieņem lēmums par to, vai ir jāiesniedz priekšlikumi par grozījumiem, lai labāk sasniegtu noteiktos mērķus. [1] SEC (2005) 1680. [2] Attiecībā uz datu trūkumu var papildināt, ka tikai Vācijai bija dati par trešo valstu darba ņēmēju mērķa grupu, proti tiem, kuri nebija ieguvuši pastāvīgā iedzīvotāja statusu. [3] COM(2001) 388 Priekšlikums Padomes Direktīvai par trešo valstu valstspiederīgo ieceļošanas un uzturēšanās nosacījumiem, lai strādātu algotu darbu un veiktu saimniecisko darbību kā pašnodarbināta persona. [4] Taču nenodrošinot tiesības uz piekļuvi darba tirgum un mobilitāti ES teritorijā. [5] Kas noteikta Padomes 2002. gada 13. jūnija Regulā Nr. 1030/2002.