Komisijas ziņojums Padomei un eiropas Parlamentam - Piektais ziņojums saistībā ar Regulas (EEK, Euratom) Nr. 1553/89 12. pantu par PVN iekasēšanu un kontroles procedūrām {SEK(2004)1721} /* COM/2004/0855 galīgā redakcija */





Briselē, 10.1.2005 COM(2004) 855 galīgā redakcija KOMISIJAS ZIŅOJUMS PADOMEI UN EIROPAS PARLAMENTAM Piektais ziņojums saistībā ar Regulas (EEK, Euratom) Nr. 1553/89 12. pantu par PVN iekasēšanu un kontroles procedūrām{SEK(2004)1721} SATURS 1. Ievads 3 1.1. Kas noteikts 12. pantā? 3 1.2. Piektais ziņojums 3 1.3. Iepriekšējie ieteikumi 3 2. Piektā ziņojuma galvenie secinājumi 4 2.1. Organizācija, struktūra un PVN politika 4 2.2. Cilvēkresursi 4 2.3. Reģistrācija 5 2.4. Pārbaudes 5 2.5. Parādu atgūšana un tiesību aktu izpilde 6 2.6. Brīvprātīga noteikumu ievērošana 7 2.7. Datorizācija 7 2.8. Informācija 7 2.9. Novērtējums un darbības rādītāji 8 3. Secinājumi un ieteikumi 8 1. IEVADS 1.1. Kas noteikts 12. pantā? Saskaņā ar 12. pantu Padomes Regulā (EEK, Euratom ) Nr. 1553/89[1] par galīgajiem vienotajiem pasākumiem, lai iekasētu pašu resursus, ko veido pievienotās vērtības nodokļi, Komisijai reizi trīs gados jāsniedz ziņojums Eiropas Parlamentam un Padomei. Šajā ziņojumā jāanalizē procedūras, ko piemērojušas dalībvalstis, lai reģistrētu personas, kam uzliekams nodoklis, un lai iekasētu PVN, kā arī to PVN kontroles sistēmu pasākumi un rezultāti. Ziņojumā jāizvērtē arī iespējamie uzlabojumi. Līdz šim Komisija sniegusi četrus ziņojumus. Pirmā ziņojuma ieteikumos galvenā uzmanība veltīta PVN brīvprātīgas un piespiedu maksāšanas uzlabošanai, uzsverot, ka jāsekmē tas, lai nodokļu maksātāji ievērotu noteikumus brīvprātīgi. Abos pirmajos ziņojumos analizēti nodokļu administrācijas resursi un organizācija, un tajos ieteikts uzlabot administratīvos procesus. Otrajā ziņojumā ieteikts arī turpmāk uzlabot nodokļu maksātājiem piedāvātos pakalpojumus, izstrādāt preventīvas analīzes un rīcības plānus ar nolūku līdz minimumam samazināt to, ka nodokļu maksātāji neievēro noteikumus un īstenot, turpināt un veicināt datorizāciju. Ierosināta arī labāka parādu vadība. Trešajā ziņojumā izskatīti PVN kontroles problēmu risinājumi un krāpšanas apkarošanas paņēmieni. Komisija ierosināja kopēju analīzi, kuras nolūks bija noteikt labāko praksi, un norādīja, kurās nozarēs ir liela krāpšanas iespējamība. Ceturtajā ziņojumā analizēja, cik svarīga, palielinot kopējās krāpšanas apkarošanas politikas efektivitāti, ir administratīvā sadarbība. Lai sasniegtu šo mērķi, ziņojumā bija ieteikts, ka dalībvalstīm jācenšas ieviest jaunās tehnoloģijas. 1.2. Piektais ziņojums Piektais ziņojums sagatavots tūlīt pēc lielākās paplašināšanas Eiropas Kopienas/Savienības vēsturē. Sevišķi svarīgi, ka šis ziņojums, kas attiecas uz piecpadsmit dalībvalstīm, kuras veidoja Eiropas Savienību līdz 2003. gadam, jāapgūst ne tikai administrācijām, kuru darbs tajā analizēts. Apgūstot šo ziņojumu, arī desmit jauno dalībvalstu administrācijas var iegūt vērtīgu ieskatu ar PVN saistīto procedūru organizācijā un izpildē. 1.3. Iepriekšējie ieteikumi Iepriekšējo ieteikumu mērķis bija optimizēt nodokļu maksātāju pienākumu izpildi un, izmantojot efektīvu kontroles stratēģiju, nepieļaut krāpšanu. Vienlaikus liela vērība tika veltīta tam, lai nodokļu maksātājiem būtu vieglāk un izdevīgāk ievērot likumu. Šā kopsavilkuma pielikums {SEK(2004)1721} parāda, ka dalībvalstis ir pieņēmušus daudzus ieteikumus. Tomēr vēl aizvien ir iespējami turpmāki uzlabojumi, un galvenais secinājums ir tāds, ka jau noteiktajās jomās ir vēl daudz darāmā. 2. PIEKTā ZIņOJUMA GALVENIE SECINāJUMI 2.1. Organizācija, struktūra un PVN politika Kaut arī PVN Eiropas Kopienā pastāvējis aptuveni četrdesmit gadu, saskaņot PVN pārbaužu organizēšanu vai PVN administrācijas struktūru nav mēģināts, tomēr daži Kopienas pasākumi un iniciatīvas paredz ierobežotu organizācijas konverģenci, lai tā varētu darboties. Vēsturiski atsevišķas struktūras administrēja atšķirīgus nodokļus, pat ja tās teorētiski bija vienas ministrijas vai ģenerāldirektorāta pakļautībā. Tā kā krāpšana un nelikumības neievēro šādas robežas, iepriekšējos ziņojumos tika apgalvots, ka visu nodokļu piemērošana tiks atvieglota, ja strukturālā integrācija būs ciešāka vai ja dienesti vismaz sadarbosies ciešāk. Ja cīņa pret nelikumībām, īstenojot šādu integrāciju, kļūtu efektīvāka, tad papildu ieguvums būtu vienkāršākas attiecības starp nodokļu maksātājiem un integrētajām nodokļu iestādēm. Vairākās dalībvalstīs reorganizācija ir bijusi saistīta ar to, ka atbildība par dažādiem nodokļiem tikusi ciešāk integrēta vienotā struktūrā vai vismaz nedaudzās atsevišķās struktūrās; neviena dalībvalsts nav sadalījusi iepriekš integrētos nodokļu dienestus.No otras puses, nav vienprātības par izvēli starp lielāku ģeogrāfisko centralizāciju un decentralizāciju, jo pārmaiņas ir notikušas abos virzienos. Dažas dalībvalstis konstitūcijā ir apņēmušas īstenot decentralizāciju. Pieprasot informāciju, tika atklāts, ka tur, kur ir centralizēta pieeja, praksē vietējām iestādām parasti ir ievērojama autonomija, jo, lai veiktu efektīvu kontroli, vietējā līmenī izšķirīgas ir zināšanas un pieredze. Kaut arī pastāv tendence ar nodokļiem saistītos uzdevumus koncentrēt vienā vai vismaz nedaudzos dienestos, PVN administrācijas joprojām atšķiras formas ziņā: tā var būt gan autonoms PVN dienests, gan pilnībā iekļauta vienā nodokļu administrācijā. Visas PVN administrācijas reģistrē nodokļu maksātājus, kontrolē viņu darbību un atgūst nodokļus. Tomēr atbildība par cīņu ar krāpšanu dažkārt ir dalīta ar citiem dienestiem, kuru uzdevumi ir tikai represīvi. Šķiet, ka ir pierādījumi, ka ciešāka integrācija vai vismaz labāka sadarbība atvieglo nodokļu kontroli. Organizatoriski jautājumi jāskata kopumā ar kopējo PVN politiku. Kopš ceturtā ziņojuma publicēšanas vismaz divpadsmit dalībvalstis ir pārskatījušas savu nodokļu politiku. Reorganizācijas dēļ, lai maksimāli uzlabotu efektivitāti, bieži vien ir vienkāršotas struktūras un procedūras. Kaut arī aizvien vairāk tiek uzsvērtas civiltiesības un cilvēktiesības, kā arī ir aizvien lielāks spiediens veicināt ekonomisko aktivitāti, samazinot administratīvo slogu uzņēmējdarbībai, attiecībā uz nodokļu politiku dažas nodokļu administrācijas tik un tā ir atklājušas jaunus likumīgus līdzekļus, kā apkarot krāpšanu, tostarp ieviešot kopējo atbildību, pilnvaras veikt drošības pasākumus pret ļoti riskantiem parādiem un stingrākus noteikumus par pierādījumiem, kas attiecas uz tiesībām atvilkt pievienotās vērtības priekšnodokli. 2.2. Cilvēkresursi Savāktie dati liecina, ka to ierēdņu skaits, kuru darbs pilnībā vai daļēji saistīts ar PVN, palicis relatīvi stabils no 1999. gada līdz 2003. gadam, kaut arī dažās administrācijās bijuši nelieli palielinājumi un samazinājumi. Visas nodokļu administrācijas, lai uzlabotu darbinieku spējas, ir apņēmušās nodrošināt pastāvīgas mācības. Tomēr lielākajā daļā dalībvalstu to ierēdņu skaits, ka piedalījušies kursos, un to dienu skaits, kuras pavadītas mācībās, ik gadu svārstās, un nav skaidru, acīmredzamu tendenču. Kaut arī no sniegtās informācijas redzami daži procedūru un prakses novērtēšanas trūkumi, lielākā daļa dalībvalstu novērtē savus darbiniekus saskaņā ar precīziem noteikumiem, izmantojot gan kvantitatīvus, gan kvalitatīvus kritērijus. Tikai divām dalībvalstīm nav oficiāla novērtēšanas mehānisma. 2.3. Reģistrācija Personām, kam uzliekams nodoklis, jāreģistrējas un jāsaņem PVN maksātāja numurs. Valstu administrācijas atzīst, ka gadījumā, kad personai ir nodoms pārdot preces vai pakalpojumus, praktiski nav iespējams atteikt reģistrāciju. Dalībvalstis un Komisija nolēma, ka šādu reģistrācijas procedūru var un vajag lietot par līdzekli, lai atklātu pazuduša tirgus dalībnieka veiktu krāpšanu, jo šī procedūra atļauj pārbaudīt personas nodomu godīgumu. Tādējādi lielākajā daļā dalībvalstu tiek pieprasīta informācija, no kuras var noteikt, vai par attiecīgajām fiziskajām personām vai uzņēmumu direktoriem ir reģistrēta informācija par to tiesību aktu neievērošanu, kas attiecas uz nodokļiem, un ar tiem saistīto tiesību aktu neievērošanu. Ja tas tā ir, reģistrācija var būt saistīta ar īpašiem nosacījumiem (piem., noteikums par drošību, biežāka nodokļu deklarēšana), un tā noteikti nodrošinās paredzētās darbības pārbaudi, kas būtu stingrāka nekā godprātīgajiem tirgus dalībniekiem. Izrādījies, ka pieteikuma iesniedzēja rūpīga pārbaude kļūst par normu, un dažās dalībvalstīs tādēļ noteikts garāks periods, pirms tirgus dalībnieki, kas uzskatīti par riskantiem, saņem numuru. Dalībvalstīs nav vienotas pieejas problēmai, kā noteikt nereģistrētos tirgus dalībniekus. Iepriekšējos ziņojumos uzsvērts, cik svarīgi sekmēt to, lai nodokļu maksātāji brīvprātīgi ievērotu noteikumus, un sniegtā informācija apliecināja, ka kopumā dalībvalstis pieņem nepieciešamību ieguldīt līdzekļus šādā pieejā, darot to uzņēmumiem īsāku laika ziņā un lētāku, lai tiktu ievēroti viņu pienākumi, piemēram, attiecībā uz reģistrāciju. Vienlaikus stingrākas pārbaudes, jo īpaši mērķtiecīgas, veicina noteikumu ievērošanu, palielinot iespējas atklāt pārkāpumus. Šajā procesā ļoti svarīga bijusi informācijas tehnoloģija, piem., nodrošinot reģistrāciju tiešsaistē. 2.4. Pārbaudes Darbiniekiem, kas veic revīziju, vajadzīga netraucēta piekļuve tirgus dalībnieku telpām, darījumu dokumentiem un saistītajām lietām, un tālab visas nodokļu administrācijas saviem revidentiem piešķīrušas līdzīgas pilnvaras. Šīs pilnvaras dabiski līdzsvaro nodokļu maksātāju tiesības, datu aizsardzības noteikumi un citi faktori. Vairāk nekā puse pārbaudes parasti notiek nodokļu maksātāja telpās. Tas atbilst iepriekšējos ziņojumos paustajam ieteikumam, ka priekšroka dodama pārbaudēm uz vietas, nevis tikai dokumentu pārbaudēm, kaut arī dažkārt pietiek tikai ar pēdējām. Sniegtā informācija atklāja, ka pastiprinās tendence veidot īpašu dienestu, kas strādātu ar lieliem uzņēmumiem. Komisija atbalsta šādu elastību un iesaka dalībvalstīm apsvērt līdzīgu specializētu pieeju uzņēmumu grupām, kas tirdzniecības darījumus veic kā viena vienība, un personām, kurām nodokļi uzliekami dažādi, proti, kas veic gan tādas darbības, kam ir uzliekams nodoklis, gan tādas, kam nodoklis nav uzliekams. Ja saglabājas vienotas nodokļu pārbaudes, aizvien vairāk atzīst par svarīgu sazināties ar ierēdņiem, kas pārbauda vienu un to pašu nodokļu maksātāju attiecībā uz citiem nodokļiem, vai iecelt vispārēju koordinatoru. Lielākajai daļai pārbaužu izejas punkts ir deklarācija (nodokļu deklarācija). Saskaņā ar Kopienas tiesību aktiem dalībvalstīm ir jāpieņem elektroniskas deklarācijas un dažas pat tādas pieprasa. Informācijas tehnoloģija nodrošina, ka elektroniskās deklarācijas var analizēt ātri un rūpīgi. Administrācijām tagad bieži ir jārīkojas aktīvāk attiecībā uz tirgus dalībniekiem, kas deklarācijas neiesniedz laikus. Tomēr nedaudzām dalībvalstīm ir precīzi dati par PVN summām, ko tās šādā veidā atguvušas. Lielākajai daļai administrāciju ir kontroles programma, parasti uz gadu, tajā cenšas īpašu uzmanību veltīt liela riska nozarēm un nodrošināt, lai nodokļu maksātājus regulāri pārbaudītu. Lielos tirgus dalībniekus bieži analizē atsevišķi: tie pastāvīgi un regulāri jāuzrauga un kopumā būtu jāapmeklē vismaz reizi trijos gados. No otras puses, mazos uzņēmumus var apmeklēt ļoti reti, jo īpaši ja tie nav izraudzīti kontroles programmā vai riska analīzē. Komisija uzskata, ka PVN grupas un iepriekšminētie nodokļu maksātāji, kam nodokļus uzliek dažādi un ar ko saistītas konkrētas problēmas, arī bieži iekļaujami kontroles programmās. Nedaudzas dalībvalstis varēja ziņot aptuveno attiecību starp pārbaudēm, kas veiktas, stingri ievērojot programmu, un pārbaudēm, kas veiktas citu iemeslu dēļ. Kaut arī Komisija atbalsta pārbaužu programmas, ir svarīgi saglabāt elastīgumu, pieļaujot atkāpes no programmas, ja mainās apstākļi vai kļūst zināma jauna informācija. Sniegtā informācija apliecināja, ka ar pārbaudēm saistīto darbību parasti novērtēja, ja tas vispār tika darīts, kvantitatīvi (t. i., personu skaits/ dienas), nevis kvalitatīvi. Tomēr, dalībvalstīm ieviešot atgriezeniskās saites mehānismus un ieskatus revīzijā, ko var izplatīt visiem darbiniekiem, kas veic pārbaudes, tiek savdabīgi meklētas dažādas veiksmīgas prakses. Pārbaudes ziņojumi parasti glabājas vietējā līmenī un dažkārt tikai uz papīra. Komisija atzīst par labu to dalībvalstu piemēru, kas glabā elektronisko informāciju par nodokļu maksātājiem. Aptuveni pusei dalībvalstu ir to tirgus dalībnieku reģistri, par kuriem ir zināms vai par kuriem ir aizdomas, ka tie nav maksājuši nodokļus, kaut arī valsts datu aizsardzības tiesību akti var to ierobežot. Šādi reģistri parasti sniedz svarīgu vispārēju informāciju gadījumā, ja tiek plānotas pārbaudes un, kā norādīts, tiek pieprasīta jauna reģistrācija. Administrācijām parasti ir labs priekšstats par nozarēm, kurās bieži notiek krāpšana, pat ja netiek veikta detalizēta riska analīze. Komisija ir atbalstījusi šo darbu, palīdzot dalībvalstīm popularizēt labāko praksi un dodot tām jaunus tiesiskos līdzekļus, kā dalīties ar informāciju par pārrobežu krāpšanu[2]. Neatkarīgi no tā, vai ir sīki izstrādāta programma, lai pārbaudes atbilstu zināmām kopējām prasībām, kontrolieri parasti ievēro vadlīnijas un vadās pēc pārbaudes punktu sarakstiem. Visas dalībvalstis, izņemot divas, ir datorizējušas revīzijas procesu un nodrošina kontrolieriem informātikas aprīkojumu. Iepriekšējos ziņojumos par 12. pantu uzsvērts, cik svarīgi ir turpināt datorizāciju; attīstība šajā jomā turpinās, bet Komisija tik un tā atgādina, ka, ieviešot un pastāvīgi uzlabojot datorizāciju, iegūst gan administrācija, gan tirgus dalībnieki, kas ievēro noteikumus. Sniegtā informācija liecināja, ka lielākā daļa dalībvalstu par pārbaudēm un to rezultātiem vāc nedaudzus datus, dažkārt pat nereģistrējot pārbaužu skaitu vai konstatēto un atgūto nesamaksāto nodokļu summas. Pieejamie dati norāda, ka pārbaužu darbības joma laika gaitā svārstās, un vienā dalībvalstī pašlaik konstatēts, ka pārbaudes samazinās. Komisija rosina dalībvalstis uzlabot statistiku un uzskaiti par pārbaužu rezultātiem. 2.5. Parādu atgūšana un tiesību aktu izpilde Veicinot brīvprātīgu tiesību aktu izpildi, ir vieglāk nodrošināt parādu atgūšanu laikā un nav vajadzīgi papildu izpildes pasākumi. Tomēr iepriekšējos ziņojumos dalībvalstis arī rosināts pārvaldīt parādus tā, lai maksājums būtu maksimālais. Labāka informācija par nodokļu maksātājiem un viņu finanšu stāvokli, to nodokļu maksātāju identifikācija, kas var kļūt maksātnespējīgi vai neizsekojami, ātra reaģēšana saistību neizpildes gadījumā un ciešākas attiecības ar dienestiem, kas pārvalda dažādus nodokļus, ir sekmējusi uzlabojumus. Parādu vadība, kas saistīta ar atlikšanu vai maksājumiem pa daļām, iespējams, drīzāk var radīt iespēju gūt ieņēmumus, nevis izraisīt nodokļu maksātāju maksātnespēju. Nodokļu departamenti bieži glabā informāciju par bankām un citu finanšu informāciju par nodokļu maksātājiem, kā arī datus no citiem avotiem. Ja noteikumi par privātumu neierobežo piekļuvi šādai informācijai, to var lietot gan lai nepieļautu iespējamu saistību neizpildi, gan lai parādītu, kā izpildīt attiecīgos tiesību aktus. Atgūšanai lietojamo līdzekļu klāsts ir ļoti plašs, tomēr aizvien vairāk tiek uzsvērta preventīva iejaukšanās, lai šādi pasākumi nebūtu vajadzīgi. Sniegtā informācija liecināja, ka gadījumos, kad jānoraksta šķietami neatgūstami parādi, praksē rīkojas ļoti dažādi. Vismaz trīs dalībvalstis minēja iespējamību dzēst parādus, kuru atgūšana būtu saistīta ar neproporcionālām izmaksām. Diezgan izteikta ir tendence atteikt priekšrocības, ko piešķir nodokļu parādiem bankrota gadījumā. Pašlaik septiņas dalībvalstis pārskata atgūšanas procedūras ar nolūku veikt reformu. Šo procesu lielā mērā atvieglotu sniegtajā informācijā atklātā stingrākā parādu uzraudzība un atgūšanas mehānismu labāka novērtēšana. 2.6. Brīvprātīga noteikumu ievērošana Daudzu iepriekšējos ziņojumos sniegto ieteikumu pamatā ir brīvprātīgas noteikumu ievērošanas veicināšana. Reģistrācija, pašnovērtējums, PVN deklarāciju iesniegšana un samaksa noteiktajā laikā bez administrācijas atgādinājuma samazina administratīvās izmaksas, un tādēļ brīvprātīgā noteikumu ievērošanā ir vērts ieguldīt līdzekļus. Tomēr, lai tas darbotos, nodokļu maksātājiem jābūt pārliecinātiem par labumu, ko tie var gūt, pietiekami objektīvi jāpārzina nodokļu sistēma un jābūt pārliecinātiem, ka administrācija spēj efektīvi izpildīt attiecīgos tiesību aktus. 2.7. Datorizācija Visu dalībvalstu nodokļu administrāciju darbība daļēji, ja ne pilnīgi, ir datorizēta. Tam ir divi aspekti: administrācija iegūst no pašas darbību datorizācijas un no nodokļu maksātājiem piedāvātajiem pakalpojumiem. Šādas norises sader ar brīvprātīgu noteikumu ievērošanu. Aizvien plašāka informācijas tehnoloģiju lietošana ir universāls fenomens visos uzņēmējdarbības un administrācijas līmeņos. Informācija, kas šajā ziņojumā savākta par datorizācijas taisnīgu lietojumu, var palīdzēt labākās prakses izplatīšanā. Dalībvalstis, kas vēl neizmanto datorizētu revīziju, šajā ziņojumā var gūt padomus. 2.8. Informācija Iepriekšējos ziņojumos norādītas specializētas informācijas vākšanas, analīzes un izplatīšanas departamenta izveides priekšrocības. Piecas dalībvalstis ir radījušas galveno informācijas departamentu, kas vāc un izplata informāciju par atsevišķiem nodokļu maksātājiem, nozares tendencēm un krāpšanas veidiem, turpretim pārējās strādā ar decentralizētām struktūrām. Komisija secina, ka decentralizēti pasākumi var darboties efektīvi modernu datortīklu attīstības dēļ. Tomēr vismaz piecas dalībvalstis nenosūta pārbaudes rezultātus uz informācijas sistēmu, un tikai mazākumam ir pilnībā funkcionējoša inteliģences sistēma, kurā nodrošināta strukturēta datu vākšana, atgriezeniskā saite un uzraudzība. Joprojām daudz kas ir uzlabojums. 2.9. Novērtējums un darbības rādītāji Lai novērtētu plānu un programmu efektivitāti, lietderīgumu un īstenošanu, nodokļu administrācijas ir noteikušas aizvien vairāk darbības rādītāju, kā ieteikts iepriekšējos ziņojumos. Tomēr pagaidām lielākā daļa rādītāju ir kvantitatīvi, nevis kvalitatīvi, un tajos reti ir ņemtas vērā izmaksas, ko sedz nodokļu maksātāji. Komisija atbalsta lielākas uzmanības pievēršanu gan nodokļu iestādēm, gan nodokļu maksātājiem sniegto pakalpojumu kvalitātei. 3. SECINāJUMI UN IETEIKUMI Visi secinājumi un ieteikumi ir iekļauti Komisijas personāla darba dokumentā (SEK(2004) 1721). [1] OV L 155, 7.6.89. [2] Komisijas ziņojums Padomei un Eiropas Parlamentam par administratīvās sadarbības pasākumu lietošanu krāpšanās ar PVN maksāšanu apkarošanā, KOM (2004) 260 un Padomes 2003. gada 7. oktobra Regula (EK) Nr. 1798/2003 par administratīvu sadarbību.