[pic] | EIROPAS KOPIENU KOMISIJA | Briselē, 22.9.2006 SEC(2006)1165 KOMISIJAS PERSONĀLA DARBA DOKUMENTS Pavaddokuments KOMISIJAS PAZIŅOJUMAM PADOMEI, EIROPAS PARLAMENTAM, EIROPAS EKONOMIKAS UN SOCIĀLO LIETU KOMITEJAI UN REĢIONU KOMITEJAI Augsnes aizsardzības tematiskā stratēģijaIETEKMES NOVĒRTĒJUMA KOPSAVILKUMS{COM(2006)231 galīgā redakcija}{SEC(2006)620} KOPSAVILKUMS POLITIKAS PRIEKšVēSTURE Kopienas 6. Vides rīcības programmā[1] paredzēts izstrādāt augsnes aizsardzības tematisko stratēģiju (turpmāk „stratēģija”), kas „cita starpā aptver profilaksi saistībā ar piesārņojumu, eroziju, pārtuksnešošanos, degradāciju, izmantojumu un hidroloģiskiem riskiem, ņemot vērā atšķirīgos apstākļus dažādos reģionos, tostarp kalnainos un neauglīgos apvidos”[2]. Komisija 2002. gada 16. aprīlī pieņēma ziņojumu „Ceļā uz augsnes aizsardzības tematisko stratēģiju”[3]. Tas guva citu ES institūciju atzinīgu novērtējumu. Kopš tā laika risinās stratēģijas sagatavošanas darbs. Kā šā procesa daļa tika veikts ietekmes novērtējums, kura kopsavilkums sniegts šajā dokumentā. Šim ietekmes novērtējumam galvenokārt izmantoti Komisijas Kopīgā pētniecības centra (KPC) un to darba grupu ziņojumi, kuras izveidotas Komisijas darba atbalstam, kā arī ziņojumi, kas Komisijas uzdevumā sagatavoti augsnes degradācijas ekonomiskās ietekmes novērtēšanai, kā arī dažādu augsnes degradācijas novēršanas pasākumu ekonomiskās un sociālās ietekmes un ietekmes uz vidi novērtēšanai. Problēmas apjoms un ar augsnes degradāciju saistītie zaudējumi Problēmas apjoms Pieejamā informācija liecina, ka pēdējo gadu desmitu laikā ievērojami paātrinājušies un vērsušies plašumā augsnes degradācijas procesi, un ir liecības, ka, neveicot attiecīgus pasākumus, tie kļūs vēl postošāki. Augsnes degradācijas procesus izraisa vai paātrina cilvēka darbība. Negatīva ietekme uz augsnes stāvokli ir arī klimata pārmaiņām, kā arī dabas katastrofām, kas novērojamas arvien biežāk. Augsnes degradācija ietver šādus procesus[4]: - Erozija. EEZ veiktie aprēķini liecina, ka apmēram 115 milj. ha vai 12% no Eiropas kopējās sauszemes platības ir pakļauti ūdens erozijai, bet 42 milj. ha ir pakļauti vēja erozijai, un no tiem 2% platību vēja erozija ir stipra. - Augsnes organisko vielu satura samazināšanās. Augsnes organiskajai vielai ir svarīga nozīme augsnes oglekļa aprites ciklā. Augsne ir gan siltumnīcefekta gāzu emisiju avots , gan arī milzīga noliktava , kurā dažādu organisko un neorganisko savienojumu veidā ir 1500 Gt oglekļa. Eiropā apmēram 45% augšņu platību ir zems vai ļoti zems organisko vielu saturs (t.i., 0-2% organiskā oglekļa), un 45% augšņu platību organisko vielu saturs ir vidēji augsts. Šī problēma jo īpaši skar valstis Eiropas dienvidos, taču tā ir arī daļā Francijas, Apvienotās Karalistes, Vācijas un Zviedrijas teritorijas. - Sablīvēšanās. Pēc dažādiem datiem platības, kurās draud augsnes sablīvēšanās, ir visai atšķirīgas. Daļa pētnieku uzskata, ka apmēram 36% Eiropas augšņu platību ir jutīgas vai ļoti jutīgas pret zemaramkārtas sablīvēšanos. Pēc citiem datiem 32% augsnes platību ir ļoti jutīgas, bet 18% vidēji jutīgas pret sablīvēšanos. - Sasāļošanās ir šķīstošu sāļu, galvenokārt nātrija, magnija un kalcija sāļu uzkrāšanās augsnē. Augsnes sasāļošanās Eiropā apdraud apmēram 3,8 milj. ha. Visvairāk šādu platību Itālijā ir Kampānijā, Spānijā – Ebro ielejā un Ungārijā – Alfoldā, taču tās sastopamas arī Grieķijā, Portugālē, Slovākijā un Austrijā. - Noslīdējumi visbiežāk notiek teritorijās ar viegli erodējamām augsnēm, augsnēm uz māla cilmiežiem, stāvās nogāzēs, vietās ar intensīviem nokrišņiem un lielu nokrišņu daudzumu, piemēram, Alpos un Vidusjūras piekrastes reģionos. Patlaban nav datu par šādu zemju kopējo platību ES, bet šī problēma var kļūt asāka, palielinoties iedzīvotāju skaitam, attīstoties ziemas un vasaras tūrismam, kā arī intensīvas zemes izmantošanas un klimata pārmaiņu dēļ. - Piesārņojums. Eiropas industriālā attīstība divu gadsimtu garumā radījusi augsnes piesārņojuma problēmu, jo daudzos ražošanas procesos tiek izmantotas vai rodas bīstamas vielas. Aprēķināts, ka apmēram 3,5 milj. vietās augsne varētu būt piesārņota, bet 0,5 milj. vietu augsne ir tiešām piesārņota tā, ka nepieciešams veikt tās attīrīšanu. - Apbūve. Apbūvētā teritorija, t.i., zemes platība ar necaurlaidīga materiāla segumu, aizņem apmēram 9% dalībvalstu kopējās teritorijas[5]. Laikā no 1990. līdz 2000. gadam apbūvētā teritorija 15 dalībvalstu Eiropas Savienībā palielinājusies par 6%[6], un, paātrinoties pilsētu augšanai, kā arī attīstoties transporta infrastruktūrai, turpina augt pieprasījums pēc apbūvējamajām teritorijām. - Bioloģiskās daudzveidības samazināšanās. Augsnes bioloģiskā daudzveidība ietver ne tikai ģinšu, sugu, ekosistēmu un funkciju daudzveidību, bet arī ekosistēmas metaboliskos procesus. Augsnes bioloģisko daudzveidību nelabvēlīgi ietekmē visi iepriekš minētie degradācijas procesi, un visi ar tiem saistītie faktori (vienlīdz) veicina augšņu bioloģiskās daudzveidības samazināšanos. Ar augsnes degradāciju saistītie zaudējumi Lai gan zaudējumus precīzi aprēķināt ir grūti, vairāku pētījumu rezultāti liecina, ka augsnes degradācijas radītie zaudējumi sabiedrībai kopumā ir visai ievērojami, un gadā vidēji tie ir šādi: erozijas dēļ — | 0,7–14,0 mljrd. euro[7], | organisko vielu satura samazināšanās dēļ — | 3,4–5,6 mljrd. euro, | sablīvēšanās dēļ — | nav iespējams aprēķināt, | sasāļošanās dēļ — | 158–321 milj. euro[8], | noslīdējumu dēļ — | līdz 1,2 mljrd. euro vienā reizē, | piesārņojuma dēļ — | 2,4–17,3 mljrd. euro[9], | apbūves rezultātā — | nav iespējams aprēķināt, | bioloģiskās daudzveidības samazināšanās dēļ — | nav iespējams aprēķināt. | - Šajos zaudējumos nav ierēķināta augsnes ekoloģisko funkciju pavājināšanās, jo to nav iespējams aprēķināt. Tāpēc ar augsnes degradāciju saistītie faktiskie zaudējumi varētu būt lielāki par šeit aprēķinātajiem. Patlaban nav pieejami dati par augsnes sablīvēšanās, bioloģiskās daudzveidības samazināšanās un apbūves radītajiem zaudējumiem. Kopējie ar eroziju, organiskās vielas satura samazināšanos, sasāļošanos un noslīdējumiem saistītās augsšņu degradācijas radītie zaudējumi, kurus ir iespējams aprēķināt , izmantojot patlaban pieejamos datus, 25 ES dalībvalstīs kopā varētu būt līdz pat 38 mljrd. euro gadā[10]. Šie aprēķini ir ļoti aptuveni pietiekamu kvantitatīvu un kvalitatīvu datu trūkuma dēļ. Taču jāuzsver, ka šajos ar augsnes degradāciju saistītajos zaudējumos nav ņemta vērā ne 2005. gada janvārī pieņemto, uz savstarpēju atbilstību attiecošos standartu ietekme, ne citu nesen dalībvalstīs veikto pasākumu ietekme. Tomēr tāpēc, ka izmaiņas augsnē notiek ļoti lēni, pilnīgi iespējams, ka šis problēmas apjoma novērtējums ir pietiekami pareizs. Ir liecības, ka zaudējumu lielāko daļu sabiedrībai rada infrastruktūras bojājumi, ko izraisa sedimentu notece, veselības aprūpes vajadzību palielināšanās cilvēkiem, kuru veselība cietusi augsnes piesārņojuma dēļ, augsnē piesārņoto gruntsūdeņu attīrīšana, sedimentu apglabāšana, zemes vērtības samazināšanās ap piesārņotajām vietām, pastiprināta pārtikas nekaitīguma kontrole, kā arī izmaksas, kas saistītas ar augsnes funkcijām ekosistēmās. Apsvērtie politiskie risinājumi Ietekmes novērtējumā tika izskatīti šādi politiskie risinājumi (mazāk preskriptīvie minēti vispirms). 1. Dalībvalstis tiek rosinātas veikt atbilstošus pasākumus saskaņā ar vispārīgu juridiski nesaistošu ES augsnes stratēģiju. 2. Pietiekami elastīgs juridisks instruments, piemēram, Augsnes pamatdirektīva, ar plašu darbības jomu, taču ne pārlieku preskriptīvs pēc satura. 3. Tiesību aktu priekšlikumi par dažādiem augsni apdraudošiem faktoriem, kuros ES līmenī nosaka arī visus attiecīgos mērķus un līdzekļus to sasniegšanai. Augšņu aizsardzībai jāveic starpvalstu, valsts, reģionāla un vietēja mēroga augsnes aizsardzības pasākumi. Tomēr problēmas apjoma, būtiskas pārrobežu ietekmes un sabiedrībai radušos lielo netiešo izmaksu dēļ kļūst skaidri redzams, ka līdz šim izmantotā pieeja, kas ir fragmentāra, apstākļos, kad nav vienotas politikas, ir nepiemērota identificēto apdraudējumu novēršanai un apkarošanai. Šā iemesla dēļ EU mērogā nesaistoši pasākumi varētu nebūt piemēroti identificēto problēmu risināšanai. Turklāt augšņu tipi ir ļoti atšķirīgi gan pēc to īpašībām, gan arī sociāli ekonomiskajā aspektā pēc to izmantošanas veida. Tāpēc ir ļoti grūti noteikt vienotus ES mēroga augsnes politikas standartus un pasākumus, kas vērsti pret augsnes apdraudošajiem faktoriem. Šā iemesla dēļ visu mērķu un līdzekļu noteikšana ES līmenī ar tiesību aktu priekšlikumiem, kas attiektos uz dažādiem augsnes apdraudošiem faktoriem, tika atzīta par nesaderīgu ar subsidiaritātes principu. Izraudzītais risinājums Komisija ir pārliecināta, ka Augsnes pamatdirektīva ir labākā iespēja, kā novērst augsni apdraudošo faktoru iedarbību. Šāda ar iespējami plašu darbības jomu, taču pēc satura ne pārlieku preskriptīva Augsnes pamatdirektīva iekustinātu procesu, kas vērsts uz augšņu aizsardzības uzlabošanu visā ES. Ierosinātajā direktīvā tiek paredzēti vispārīgi preventīva rakstura noteikumi, kas dalībvalstīm uzliek saistības novērst augsnes degradāciju. Tajos paredzēts, ka dalībvalstīm jāidentificē teritorijas, kuras apdraud erozija, organisko vielu satura samazināšanās, augsnes sablīvēšanās, sasāļošanās un zemes noslīdējumi, jāpieņem riska samazināšanas mērķi un to sasniegšanai jānosaka pasākumu programmas. Dalībvalstīm jāidentificē piesārņotās vietas savā teritorijā, jāievieš t.s. augsnes stāvokļa pārskats un valsts līmenī jāizstrādā augsnes atveseļošanas stratēģija. Ietekmes veidu analīze Ierosinātajā direktīvā paredzētas vairākas konkrētas saistības ar divējādu mērķi – identificēt ar augsnes degradāciju saistītās problēmas un noteikt to apjomu, kā arī vispārīgāka prasība veikt atbilstošus pasākumus. Izmaksas un ieguvumi galvenokārt saistīti ar divām direktīvas daļām: 4. problēmas identifikācija (apdraudēto teritoriju un piesārņoto vietu identifikācija), kas sasaistīta ar direktīvā paredzētajām saistībām; 5. turpmākie pasākumi problēmas novēršanai, kuri dalībvalstīm jāveic un par kuriem tām pašām jāpieņem attiecīgie lēmumi. Problēmas identifikācijas izmaksas un ieguvumi Izmaksas Saistībā ar apdraudēto teritoriju identifikāciju tika izvērtētas trīs iespējas. Izraudzītā iespēja ir uz konkrētu mērķi vērsts monitorings, kas dod iespējas izmantot jau esošajās monitoringa programmās iegūtos datus. Kopējās izmaksas 25 dalībvalstu Eiropas Savienībā varētu būt mazākas par 2 milj. euro gadā. Piesārņoto vietu uzskaite jāveic vairākos posmos: orientējošs pētījums ar tam sekojošu attiecīgu izpēti dabā, lai noteiktu, vai konkrētās vietas ir piesārņotas. Orientējošais pētījums, kas jāveic piecu gadu laikā pēc Augsnes pamatdirektīvas transponēšanas, ir uzskaites veidošanas procesa pats sākums. Šim pirmo piecu gadu posmam aprēķinātās izmaksas 25 dalībvalstu Eiropas Savienībā ir aptuveni 51 milj. euro gadā. Pēc šā pirmā posma tiks veikta izpēte (dabā), lai izdarītu galīgos secinājumus par to, vai patiešām ir būtiski apdraudēta cilvēka veselība un vide. Ja tas apstiprinās, konkrēto vietu klasificē kā piesārņotu un iekļauj uzskaitē. Tā kā pašreizējā posmā 25 dalībvalstu Eiropas Savienībā vēl nav apzinātas visas iespējami piesārņotās vietas, tās jānosaka pēc t.s. scenārija pieejas. Pēc šāda scenārija uzskaites izveidošana 25 dalībvalstu Eiropas Savienībā 25 gados varētu izmaksāt līdz 240 milj. euro gadā. Šī summa būtu jāuzskata par augšējo robežu, jo tā aprēķināta, ņemot vērā to, ka pēc paredzētā scenārija iespējami piesārņoto vietu skaits ir ļoti liels, turklāt ar laiku samazināsies gan to vietu skaits, kuras jāizpēta dabā, gan ar šo izpēti saistītās izmaksas, jo tiks veikta minētās izpētes rezultātu apkopošana, kā arī pilnveidosies zināšanas un attīstīsies pētījumiem nepieciešamās tehnoloģijas (piemēram, distanciālās novērošanas metodes). Augsnes stāvokļa pārskats jāsagatavo, ja veic darījumus ar zemi vietās, kurās ir notikusi vai notiek darbība, kas rada augsnes piesārņojumu, un tas paredzēts, lai paātrinātu piesārņoto vietu uzskaites izveidošanu un lai šo uzskaiti precizētu. Darījumi, uz kuriem šis noteikums attiecas, automātiski dod daļu no informācijas, kas dalībvalstu kompetentajām iestādēm vajadzīga šādas uzskaites izveidošanai. Augsnes stāvokļa pārskatu sagatavošanai nav nepieciešams atsevišķi paredzēt īpašus finanšu līdzekļus, jo izpēte, kas veikta augsnes stāvokļa pārskata sagatavošanai, citādi būtu bijusi jāveic uzskaites veidošanas gaitā. Šīs izmaksas jau ir iekļautas piesārņoto vietu uzskaites izveidošanas izmaksās. Piesārņoto vietu apsaimniekošanas izmaksas nepalielināsies, jo tiks izveidots finansēšanas mehānisms pamesto vietu atveseļošanai . Tomēr šāds īpašais mehānisms izmainīs kārtību, kādā veido piesārņoto vietu apsaimniekošanai vajadzīgo līdzekļu budžetu. Ieguvumi Ieguvumus, ko dod šo noteikumu īstenošana, nevar novērtēt kvantitatīvi . Tomēr, vērtējot no kvalitatīvā viedokļa, tādas sistēmas izveidošana, kas dalībvalstīm dod iespējas identificēt ar augsnes degradāciju saistītās problēmas, radītu iespējas pievērsties augsnes aizsardzībai, sistemātiskai un efektīvai cīņai ar tās degradācijas draudiem. Dalībvalstis varēs pieņemt mērķtiecīgākus un efektīvākus pasākumus — plānot vidēja termiņa un ilgtermiņa stratēģiju, veicinot augsnes ilgtspējīgu izmantošanu. Šāda sistēma dos iespējas izmantot arī preventīvu pieeju, tādējādi aizsargājot ekosistēmas, bet sabiedrības ietaupījums kopumā ievērojami pārsniegs ar Augsnes pamatdirektīvu saistītās papildu izmaksas. Dalībvalstu iespējamo pasākumu radītie ieguvumi un izmaksas Ierosinātajā direktīvā paredzēta prasība dalībvalstīm veikt īpašus pasākumus, kas vērsti pret augsnes degradācijas draudiem, tomēr dodot tām lielu rīcības brīvību par veidu, kādā šo prasību īstenot. Tas nozīmē, ka pieņemamā riska līmeņa noteikšana, izvirzīto mērķu vēriens un šo mērķu sasniegšanai vajadzīgo līdzekļu izvēle paliek dalībvalstu ziņā, un tāpēc nav iespējams pilnībā novērtēt visu ierosinātās direktīvas ietekmi. Lai gan no kvalitatīvā viedokļa iespējamo pasākumu vides, ekonomiskās un sociālās sekas visās dalībvalstīs varētu būt līdzīgas, iespējamo pasākumu ietekme atkarībā no konkrētajiem apstākļiem un faktiski veiktajiem pasākumiem kvantitatīvi būs ļoti atšķirīga. Tāpēc ietekmes novērtējumā nav iespējams dot katra šāda pasākuma ietekmes kvantitatīvu vērtējumu. Iespējamajiem pasākumiem cīņai pret augsnes degradāciju var dot tikai vispārīgu kvalitatīvu ietekmes novērtējumu. Tomēr Komisija ir mēģinājusi kvantitatīvi noteikt iespējamo pasākumu vides, ekonomisko un sociālo ietekmi, uz visai ierobežota apjoma informācijas pamata izvērtējot vairākus iespējamās dalībvalstu rīcības scenārijus. Tādējādi ar šiem scenārijiem saistītās izmaksas, kas norādītas I pielikumā, ir ilustratīvas, un nekādā gadījumā tās nevar uzskatīt par Augsnes pamatdirektīvas īstenošanas izmaksām. Secinājumi Ietekmes novērtējumā veiktā analīze liecina, ka elastīgs juridiskais instruments Augsnes pamatdirektīvas veidā, ar iespējami plašu darbības jomu, taču satura ziņā ne pārāk preskriptīvs, dos labumu, kas daudzkārt pārsniegs attiecīgās izmaksas. Teorētiski labums, kuru dod direktīvas pilnīga ieviešana, ir saistīts ar augsnes degradācijas radīto zaudējumu novēršanu, un tas var sasniegt līdz pat 38. mljrd. euro gadā (sk. 2. iedaļu). Taču labums, ko gūst no augsnes aizsardzības pasākumiem, nav samērojams ar augsnes degradācijas radītajiem kopējiem zaudējumiem, galvenokārt tāpēc, ka ir tehniski un ekonomiski grūti vai pat neiespējami pilnībā novērst visus augsnes degradācijas procesus vai arī pilnībā mīkstināt to nevēlamo ietekmi. Turklāt dalībvalstis pašas noteiks pasākumu mērogu, kādā vērsties pret augsnes degradāciju atbilstoši šīs problēmas apjomam, izpratnei par attiecīgu risku pieņemamību un ņemot vērā valsts politisko, sociālo un ekonomisko situāciju. Direktīvā netiek noteikts, kam jāuzņemas īstenošanas izmaksas, jo par to izlems katra dalībvalsts atsevišķi. Atkarībā no finansēšanas kārtības, ko dalībvalsts noteiks pasākumu programmā un augsnes atveseļošanas stratēģijā, izmaksas atšķirīgā apjomā finansēs zemes lietotāji, tautsaimniecības nozares, valsts vai ES budžets. Noteikti jāuzsver, ka - izmaksas būs vispirms, tikai pēc tam varēs baudīt ar tām saistītās priekšrocības; - priekšrocības daļēji baudīs zemes lietotāji, bet kopumā lielākā ieguvēja būs visa sabiedrība; - izmaksas samazināsies, dažās teritorijās pilnībā izzūdot kādam no augsnes degradācijas draudiem; izdevīgums ar laiku palielināsies, atjaunojoties augsnes auglībai un funkcijām; - izdevīgums un ieguvumi turklāt pakāpeniski uzkrāsies, tiklīdz veicamajiem pasākumiem būs pozitīva ietekme teritorijās, kurās patlaban jūtami ar augsnes degradāciju saistāmie zaudējumi; - visas izmaksas neradīsies vienlaicīgi, un visām dalībvalstīm tās nebūs vienādas. Tāpēc daži draudi daļai dalībvalstu ir svarīgāki nekā pārējām, un dažas dalībvalstis pievērš lielāku vērību cīņai ar augsnes degradāciju nekā citas. [1] Eiropas Parlamenta un Padomes 2002. gada 22. jūlija Lēmums 1600/2002/EK, ar ko nosaka Kopienas Sesto vides rīcības programmu (OV L 242, 10.9.2002.). [2] 6. panta 2. punkta c) apakšpunkts. [3] COM(2002) 179 . [4] Pilnībā sk. ietekmes novērtējumā. Turklāt no 1. zemsvītras piezīmē norādītā lēmuma 6. panta 2. punkta c) apakšpunktā minētajiem augsnes degradācijas procesiem hidroloģiskajiem riskiem veltīts atsevišķs priekšlikums direktīvai par plūdu novērtēšanu un pārvaldību (COM(2006) 15), bet pārtuksnešošanās ir transversāla problēma, kuru risina, novēršot pārējos augsni apdraudošos faktorus (jo īpaši eroziju, organisko vielu satura samazināšanos un sasāļošanos). [5] Par augsnes degradāciju sk. publikāciju „Eiropas Savienības vide gadsimtu mijā” [ Environment in the European Union at the turn of the century ] , Environmental assessment report No 2, EEA, 1999. [6] Dati no Corine Land Cover . [7] Aprēķināti ar eroziju saistītie zaudējumi 13 valstīs, tostarp dalībvalstīs, kurās erozija vērojama visplašāk. Par pārējām nav datu. [8] Aprēķināti ar sasāļošanos saistītie zaudējumi trijās valstīs, par pārējām nav datu. [9] Neatkarīgā pētījumā aprēķinātie zaudējumi, ko rada augsnes piesārņojums, varētu būt pat līdz 208 mljrd. euro gadā. Tā kā šim rezultātam ir ļoti liela nenoteiktība, tiek izmantota vidējā robeža, kas ir 17,3 mljrd. euro gadā. [10] Šim aprēķinam par piesārņojumu izmantota vidējā robeža, bet pārējiem – augšējā robeža, sk. ietekmes novērtējuma 2.6.2. iedaļu.