Novērtējums par to, kā piemērota Eiropas Parlamenta un Padomes 2013. gada 11. septembra Regula (ES, EURATOM) Nr. 883/2013 par izmeklēšanu, ko veic Eiropas Birojs krāpšanas apkarošanai (OLAF), un ar ko atceļ Eiropas Parlamenta un Padomes Regulu (EK) Nr. 1073/1999 un Padomes Regulu (Euratom) Nr. 1074/1999

-stiprinātu to personu procesuālās garantijas un pamattiesības, uz kurām attiecas izmeklēšana;

Novērtējums aptvēra laikposmu no 2013. gada 1. oktobra (kad Regula stājās spēkā) līdz 2016. gada decembrim.

Novērtējuma pamatā ir plaša apspriešanās ar lielu skaitu ieinteresēto personu. Novērtēšanas procesā OLAF 2017. gada 1. un 2. martā organizēja konferenci par Regulas novērtēšanu, iesaistot gandrīz 250 dalībniekus no dalībvalstu krāpšanas apkarošanas koordinācijas dienestiem, dalībvalstu ES fondu pārvaldības administratīvajām iestādēm, tiesībaizsardzības, prokuratūras un tiesas iestādēm, ISBA, starptautiskām organizācijām, akadēmiskajām aprindām un nevalstiskajām organizācijām. Apspriešanās ar šīm ieinteresēto personu grupām, kā arī OLAF darbiniekiem notika, izmantojot arī intervijas un apsekojumus.

Šajā saistībā ziņojumā ir izklāstīti rezultāti, kas gūti, novērtējot to, kā tiek piemērota Regula Nr. 883/2013 par izmeklēšanu, ko veic OLAF (“Regula”), kā ir paredzēts Regulas 19. pantā. Turklāt ziņojumā ir izklāstīti iespējamie ceļi, kā vajadzības gadījumā pielāgot un stiprināt tiesisko regulējumu attiecībā uz OLAF izmeklēšanām, ņemot vērā gan to, ka tiek plānots pieņemt Padomes regulu par EPPO izveidi, gan novērtējuma galvenos konstatējumus.

Visi šie komponenti ir svarīgi, jo Savienība virzās uz nākamo daudzgadu finanšu shēmu. Patlaban Komisija izvērtē to, kāda veida budžets ir nepieciešams nākotnes Eiropai. Savienības budžeta efektīva un pienācīga tērēšana ir galvenais faktors, kas sekmē ES pilsoņu uzticēšanos un atbalsta Eiropas projekta stiprās puses un pievienoto vērtību. Krāpšana un korupcija mazina tos resursus, kas pieejami ES pilsoņu vajadzību nodrošināšanai, un var būt par pamatu citām noziedzīgām darbībām (piemēram, terorismam un organizētajai noziedzībai), tādēļ tās ir enerģiski un efektīvi jāapkaro. Galīgais mērķis ir ES budžeta līdzvērtīga un augsta līmeņa aizsardzība visā ES teritorijā.

Šie pasākumi papildina institucionālo un juridisko vidi, kas aizsargā Savienības budžetu un kas ES līmenī šodien pamatojas uz Eiropas Biroja krāpšanas apkarošanai (“OLAF”), Eiropas Revīzijas palātas, citu Savienības iestāžu, struktūru, biroju un aģentūru (“ISBA”) darbu, bet dalībvalstu līmenī — uz dažādu valsts administratīvo un tiesu iestāžu darbu. Visas šīs iestādes, struktūras, biroji un aģentūras veic nepieciešamos pasākumus, lai aizsargātu Savienības budžetu atbilstīgi saistībām, kas izriet no Līguma par Eiropas Savienības darbību (“LESD”) 325. panta. Komisija izveidoja OLAF 1999. gadā, lai tas veiktu administratīvo izmeklēšanu saistībā ar krāpšanu, korupciju un jebkādām citām nelikumīgām darbībām, kas ietekmē ES finanšu intereses, un palīdzētu dalībvalstīm cīņā pret krāpšanu .

Pierādījumi liecina, ka līdz ar Regulas un iekšējo organizatorisko pasākumu ieviešanu ir ievērojami palielinājusies OLAF lietu atlases un izmeklēšanas efektivitāte. To apliecina gan izmeklēšanas personāla veikto izmeklēšanu, gan sniegto ieteikumu skaita pieaugums, gan arī atgūšanai ieteikto summu pieaugums.

Tomēr vērtējumā tika atklātas arī vairākas ar izmeklēšanas norisi saistītas nepilnības, kas ietekmē Regulas lietderīgu un efektīvu piemērošanu.

(1)OLAF īsteno izmeklēšanas pilnvaras, kas izriet no vairākiem Savienības tiesību aktiem, tostarp Regulas. Tomēr dažādos gadījumos minētajos tiesību aktos ir paredzēts, ka uz šo pilnvaru piemērošanu attiecas valsts tiesību aktu nosacījumi, un tas jo īpaši skar pārbaudes uz vietas, uzņēmēju inspekcijas un digitālās kriminālistikas operācijas, kas veiktas dalībvalstu teritorijā. No novērtējuma izriet, ka īsti nav skaidrs tas, ciktāl atbilstīgi Regulai 883/2013 ir piemērojami valsts tiesību akti. Šodien attiecīgo noteikumu atšķirīgas interpretācijas un valstu tiesību aktu atšķirības ir par iemeslu tam, ka OLAF pilnvaru īstenošana dalībvalstīs ir sadrumstalota, atsevišķos gadījumos tas mazina OLAF spēju sekmīgi veikt izmeklēšanu un galu galā sasniegt Līguma efektīvi aizsargāt Savienības finansiālās intereses.

(2)Regulā nav paredzēts, ka OLAF jānodrošina ar instrumentiem tā pilnvaru īstenošanai gadījumā, ja personas, uz kurām attiecas izmeklēšana, un liecinieki atsakās sadarboties vai liek šķēršļus izmeklēšanai. Tas, savukārt, var ierobežot OLAF izmeklēšanu lietderību, radot dalībvalstīs atšķirības, kas ir atkarīgas no valstu kompetento iestāžu spējas atbalstīt OLAF ar saviem izpildes nodrošināšanas instrumentiem — tas ir jautājums, kur arī pastāv atšķirības saistībā ar piemērojamiem valsts tiesību aktiem.

(3)Novērtējumā norādīts, ka ir jāapsver atsevišķi OLAF pieejamo izmeklēšanas pilnvaru grozījumi, kuru pamatā ir vairāku ieinteresēto personu iesniegtie dati. Būtu jānovērtē nepieciešamība un iespēja atbilstīgi attiecīgiem nosacījumiem uzlabot piekļuvi bankas kontu informācijai, jo tas varētu būt svarīgi daudzu krāpšanas vai pārkāpumu gadījumu atklāšanai. Šīs pilnvaras ir saistītas arī ar iespēju izmeklēt PVN lietas, taču tā ir joma, attiecībā uz kuru novērtējumā norādīts, ka OLAF pilnvaras būtu jānosaka skaidrāk un jāstiprina.

(4)Iekšējās izmeklēšanas jomā Regulu piemēro saistībā ar katra/katras ISBA pieņemtajiem iekšējiem lēmumiem, un tas reizēm izraisa to, ka OLAF ir dažādas rīcības iespējas. Novērtējumā konstatēts, ka lielāka skaidrība Regulā par nosacījumiem, kas attiecas uz iekšējās izmeklēšanas veikšanu un kas piemērojami visiem ISBA, varētu palīdzēt labāk nodrošināt vienādu aizsardzību un paredzēt satvaru, kurā novērtēt konkrētas vienošanās, kas ietvertas iekšējos lēmumos. Turklāt, lai izmeklēšanai nodrošinātu saskaņotāku satvaru, varētu vēl vairāk pielāgot noteikumus, kas piemērojami iekšējai un ārējai izmeklēšanai (kur atšķirīgu noteikumu piemērošana nav pamatota).

(5)Vērtējumā ir apzinātas iespējas plašāk izmantot tos paņēmienus, ar kuru palīdzību OLAF varētu agrīni nodot informāciju citiem/citām ISBA, ja daļa no notiekošās izmeklēšanas faktiem, iespējams, jau ir konstatēta un rada vajadzību veikt tūlītējus piesardzības pasākumus, negaidot visas izmeklēšanas pabeigšanu.

Attiecībā uz izmeklēšanas pēcpasākumiem pastāv lielas atšķirības tajā, kā adresāti īsteno OLAF ieteikumus, un dažkārt būtiskas neatbilsmes starp ieteikumiem un to īstenošanu. Vērtējumā norādīts, ka OLAF nobeiguma ziņojumu kvalitāte un laicīgums ir faktors, kas ietekmē ieteikumu īstenošanu, un attiecībā uz finanšu ieteikumu īstenošanu konstatētas arī neatbilstības starp OLAF un ISBA veiktajiem ES budžetam nodarītā kaitējuma vērtējumiem.

Tomēr vissvarīgākā nepilnība, kas konstatēta ieteikumu īstenošanā, attiecas uz noteikumiem par OLAF savākto pierādījumu pieņemamību valstu tiesvedībā. Regulā paredzēts, ka OLAF ziņojumi ir atzīstami par pierādījumu šādā tiesvedībā tieši tāpat un ar tādiem pašiem nosacījumiem kā administratīvie ziņojumi, kurus sagatavojuši valsts administratīvie inspektori. Novērtējumā tiek uzskatīts, ka dažās dalībvalstīs šis noteikums pietiekami nenodrošina OLAF darbības efektivitāti.

Novērtēšanas gaitā jaunie noteikumi procesuālajās garantijās, kuri ieviesti 2013. gadā, visnotaļ tika atzīti par uzlabojumu, kas ļauj aizsargāt to indivīdu tiesības, uz kuriem attiecas OLAF izmeklēšana. Ar Regulu ieviestā likumības pārbaudes funkcija un jaunā iekšējā sūdzību izskatīšanas procedūra ir vēl vairāk stiprinājušas to personu procesuālās garantijas, uz kurām attiecas izmeklēšana. Vairākas apspriešanā iesaistītās ieinteresētās personas gan pauda bažas par jauno noteikumu pievienoto vērtību, taču citas personas apgalvo, ka līdzsvars starp OLAF pilnvarām un procesuālajām tiesībām ir pietiekams, savukārt vēl citas personas aicināja stiprināt procesuālās tiesības. Kopumā novērtējumā nav sniegti pierādījumi, ka OLAF pašreizējo izmeklēšanas pilnvaru un līdzekļu kontekstā Regulā paredzētās procesuālās garantijas ir nepietiekamas. Attiecībā uz Regulas noteikumiem par uzraudzību un kontroli vērtējumā tiek atzīts, ka atšķirīgi viedokļi un prakse attiecībā uz šiem noteikumiem, jo īpaši attiecībā uz Uzraudzības komitejas nozīmi un pilnvarām, un tās piekļuvi OLAF rīcībā esošai informācijai par lietām, ietekmē gan komitejas darbu, gan tās sadarbību ar OLAF.

Novērtējumā ir norādīti arī vairāki jautājumi, kas saistīti ar Regulas iekšējo un ārējo saskaņotību.

(1)Ar Regulu tiek nodrošināts juridisks pamats, kuram atbilstīgi OLAF var sniegt dalībvalstīm palīdzību, organizējot ciešu un regulāru sadarbību starp to kompetentajām iestādēm, lai koordinētu to darbību ES finanšu interešu aizsardzības jomā. Tas ir galvenais OLAF pilnvaru elements, ar ko atbalstīt pārrobežu sadarbību starp dalībvalstīm. Tomēr Regulā nav ietverti sīki izstrādāti noteikumi par koordinēšanas kārtību vai procedūrām, kas piemērojamas šīm tā dēvētajām “koordinēšanas lietām”. Tādējādi OLAF un tām dalībvalstīm, kas paļaujas uz OLAF palīdzību, trūkst juridiskas noteiktības. Tas jo īpaši ierobežojoši ir tādās jomās (piemēram, struktūrfondu jomā), kurās ar citiem ES tiesību aktiem nav paredzētas OLAF atbalsta un koordinēšanas funkcijas. Tajās jomās, kurās pastāv šādi noteikumi (piemēram, muitas un intelektuālā īpašuma jomā), saikne starp Regulu 883/2013 un šiem citiem tiesību aktiem var radīt praktiskas piemērošanas problēmas.

(2)Regulu 883/2013 piemēro kopā ar citiem ES tiesību aktiem, no kuriem ir atkarīga OLAF pilnvaru reāla īstenošana. Regula 2185/96 un Regula 2988/95, uz kurām pamatojas viens no OLAF galvenajiem izmeklēšanas pasākumiem — pārbaudes uz vietas un inspekcijas —, pieņemtas pirms Regulas 883/2013 un tās 1999. gada priekštecēm. Novērtējumā atklāts, ka starp šiem cieši saistītajiem tiesību aktiem ir vairākas nekonsekvences, kas atsevišķos gadījumos var būt par iemeslu nenoteiktībai un atšķirīgām interpretācijām.

Visbeidzot, šīm ziņojumam pievienotajā dienestu darba dokumentā un ārējā līgumdarba veicēja ziņojumā ir norādīti vairāki Regulas noteikumi, kurus Regulā būtu vēlams formulēt skaidrāk vai vienkāršot vai piemērošanas ziņā uzlabot ar īstenošanas pasākumiem. Daži no šiem noteikumiem, kam jo īpaši jāpievērš uzmanība, minēti turpmāk 5.3. sadaļā.

Iespējamā tālākā rīcība attiecībā uz novērtēšanas pēcpasākumiem ir izklāstīta 5. sadaļā. Tās pamatā, no vienas puses, vajadzētu būt šajā novērtējumā analizētajai pieredzei, kas gūta Regulas piemērošanas gaitā. No otras puses, tajās būtu jāņem vērā arī EPPO izveide nākotnē, kas būtiski stiprinās un mainīs mehānismus, kuri paredzēti ES finanšu interešu aizsardzībai ES līmenī.

4Eiropas Prokuratūras izveide un tās ietekme uz OLAF pilnvarām un veikto izmeklēšanu

EPPO izveide ir viena no Komisijas galvenajām prioritātēm krimināltiesību jomā un daļa no vispārējās stratēģijas, kas paredzēta ar ES budžetu saistītās krāpšanas apkarošanai. Tieslietu un iekšlietu padomes sanāksmē 2017. gada 8. jūnijā 20 dalībvalstis ciešākas sadarbības ietvaros vienojās par vispārēju pieeju attiecībā uz regulu, ar ko izveido EPPO. EPPO būs pirmā ES struktūra, kurai piešķirtas pilnvaras sākt kriminālvajāšanu par PIF direktīvā definētajiem noziedzīgiem nodarījumiem, kas skar ES budžetu, piemēram, krāpšanu, korupciju vai smagiem PVN pārrobežu krāpšanas gadījumiem. Gaidāms, ka tā attiecībā uz noziedzīgiem nodarījumiem, kas skar ES budžetu, īstenos konsekventāku un efektīvāku kriminālvajāšanas politiku, tādējādi nodrošinot vairāk sāktu kriminālvajāšanu, notiesājošu lēmumu un no Savienības fondiem izkrāpto līdzekļu atgūšanu lielākā apjomā. Tai būs arī iespējas novērst atsevišķas nepilnības, kas novērtējumā konstatētas attiecībā uz iesaistītajām dalībvalstīm.

Komisija jau iepriekš ir uzsvērusi nepieciešamību pastiprināt cīņu pret krāpšanu, kas skar Savienības budžetu, īstenojot integrētu politiku kriminālās un administratīvas izmeklēšanas jomā. Šī pieeja arī šodien ir aktuāla. Kad tiks izveidota EPPO, Savienībā būs struktūras, kas spēs veikt abu veidu izmeklēšanas, tādējādi ES līmenī kopumā stiprinot rīcības iespējas, papildinot un pilnveidojot pasākumus, kurus dalībvalstis savas kompetences ietvaros veic ES budžeta aizsardzības jomā.

Tiklīdz EPPO tiks izveidots, OLAF vispārējās pilnvaras nemainīsies, taču tā darbība vairākos aspektos būs jāpielāgo EPPO pastāvēšanai.

OLAF kompetencē paliks iespējamu krāpniecisku un ar krāpšanu nesaistītu pārkāpumu administratīvā izmeklēšana Savienības ISBA ietvaros un visās dalībvalstīs ar mērķi sniegt ieteikumus par tiesas, disciplināro, finanšu vai administratīvo procedūru sākšanu.