Komisijas paziņojums Padomei un Eiropas Parlamentam - Publiskās finanses EMS 2008. gadā - Publisko finanšu kvalitātes loma ES pārvaldības sistēmā {SEC(2008) 2092} /* COM/2008/0387 galīgā redakcija */





[pic] | EIROPAS KOPIENU KOMISIJA | Briselē, 24.6.2008 COM(2008) 387 galīgā redakcija KOMISIJAS PAZIŅOJUMS PADOMEI UN EIROPAS PARLAMENTAM Publiskās finanses EMS 2008. gadā PUBLISKO FINANŠU KVALITĀTES LOMA ES PĀRVALDĪBAS SISTĒMĀ {SEC(2008) 2092} I. IEVADS Pateicoties labvēlīgajiem ekonomiskajiem apstākļiem un konsolidācijas un reformu centieniem, publiskās finanses ir ievērojami uzlabojušās ES un euro zonā. Lai arī starp valstīm vēl aizvien pastāv lielas atšķirības, 2007. gadā valsts budžeta deficīts euro zonā un ES kopumā sasniedza zemāko līmeni kopš 20. gadsimta septiņdesmito gadu sākuma, proti, attiecīgi 0,6 % un 0,9 % no IKP. Nenomaksāto parādu līmeņa acīmredzamā lejupslīdošā tendence saglabājās, atspoguļojot fiskālās bilances uzlabošanos. Visā ES šis līmenis jau ir nokrities zem 60 % no IKP, bet euro zonā tas tuvojas šai atsauces vērtībai. Neraugoties uz šiem panākumiem, ES dalībvalstis joprojām saskaras ar daudzām lielām problēmām, kas neļauj ieslīgt pašapmierinātībā ar sasniegumiem fiskālās politikas jomā. Pirmkārt un galvenokārt, potenciālais IKP pieaugums vēl aizvien ir ierobežots daudzās dalībvalstīs, kas atspoguļo resursu nelietderīgu izmantošanu, tostarp publiskajā sektorā. Tajā pašā laikā pašreizējā ekonomiskā situācija, kuru raksturo spēcīgs inflācijas spiediens, samazina manevrēšanas iespējas politikas īstenošanā. Otrkārt, pašreizējais demogrāfiskās novecošanās process būs atkarīgs no publisko finanšu ilgtspējas, ja netiks turpināts konsolidācijas process un tam nesekos strukturālās reformas, kas samazina tā budžeta izmaksas. Treškārt, aizvien pieaugošā globālā konkurence piespiež ES valdības samazināt kopumā relatīvi smago nodokļu, administratīvo un regulatīvo slogu Eiropā un uzlabot sabiedrisko pakalpojumu un preču kvalitāti, lai nodrošinātu daudz pieprasīto lietderību, kad cena atbilst kvalitātei. Lai atrisinātu visas šīs problēmas, ir vajadzīga visaptveroša fiskālās politikas pieeja, kas uzlabo publisko finanšu kvalitāti un atbalsta ilgtermiņa ekonomisko izaugsmi. Īstenotā politika varētu būt labvēlīgāka izaugsmei un vairāk vērsta uz konkurenci, piemērojot pasākumus, kas veicina izdevumu un ieņēmumu sistēmu efektivitāti. Šāda vispusēja pieeja, radot jaunu fiskālo telpu, tieši veicinātu turpmāko fiskālo konsolidāciju un mazinātu parāda ilgtspējas problēmu. Tajā pašā laikā šiem pasākumiem ar to ietekmi uz ekonomisko izaugsmi un nodarbinātību var būt netieša ietekme uz budžeta līdzsvarotību. No ES ekonomiskās uzraudzības viedokļa raugoties, lielāks uzsvars uz publisko finanšu kvalitāti paver daudzsološas iespējas nodrošināt labāku dažādo ekonomiskās pārvaldības instrumentu sasaisti, īpaši ar Stabilitātes un izaugsmes paktu (SIP) un Lisabonas izaugsmes un nodarbinātības stratēģiju. Tas atbilstu prasībām, kas pirmo reizi izteiktas 2005. gada marta Padomes ziņojumā par SIP reformu un ir pamatā Eiropadomes un Ekonomikas un finanšu padomes sanāksmes turpmākajiem secinājumiem par konkrētiem publisko finanšu kvalitātes aspektiem. Nesen Komisijas paziņojumā „EMS @10: panākumi un problēmas pēc Ekonomikas un monetārās savienības 10 gadiem” [1] izskanēja aicinājums izmantot detalizētāku un vispusējāku pieeju fiskālajai un ekonomiskajai uzraudzībai, lielāku uzsvaru liekot uz publisko finanšu kvalitāti un to saistību ar izaugsmi, kas ir viens no pamatelementiem cita starpā EMS vienmērīgai darbībai. Šajā paziņojumā aplūkotas publisko finanšu jomas, kurās kvalitātes uzlabošana ļautu izmantot potenciālās sinerģijas starp galvenajiem ES ekonomikas politikas koordinācijas instrumentiem. II. Fiskālās uzraudzības pašreizējā īstenošana Pēc gandrīz vai desmit gadu ilgās pieredzes ES fiskālās sistēmas jomā, tostarp nesenajiem fiskālās konsolidācijas piemēriem, var izdarīt vairākus secinājumus. Tie ir jo īpaši noderīgi, ņemot vērā lielās neskaidrības saistībā ar pašreizējām ekonomiskajām perspektīvām. II.1 No iepriekšējās pieredzes gūtā mācība Pieredze, kas uzkrāta laikā pēc 2005. gada pakta reformas, kopumā ir pozitīva. Stabilitātes un izaugsmes pakta koriģējošā daļa , kas attiecas uz pārmērīga budžeta deficīta korekciju, ir skaidri pierādījusi savu efektivitāti, neraugoties uz dažu izteiktajām bažām, ka 2005. gada pakta reforma novedīs pie atvieglotiem noteikumiem. Valstīs, kurām piemēro pārmērīga budžeta deficīta procedūru, vēl aizvien bija vērojami 3 % no IKP budžeta deficīta robežas pārkāpumi. Šā iemesla dēļ 2006. gada pavasarī vismaz divpadsmit dalībvalstīm piemēroja pārmērīga budžeta deficīta procedūru. Ieteikumi un lēmumi, ko Padome izdeva valstīm, kurām bija pārmērīgs budžeta deficīts, parasti pieprasīja vērienīgas fiskālās korekcijas, kas apmēra ziņā bija tādas pašas vai pat lielākas nekā korekcijas, ko veica saskaņā ar „veco” paktu. Attiecīgos gadījumos korekcijām noteiktais termiņš tika pagarināts, bet tas bija nepieciešams tikai retos gadījumos. Pēc divarpus gadiem dalībvalstu skaits, kurām piemēro pārmērīga budžeta deficīta procedūru, tuvojas nullei, jo fiskālie uzlabojumi kopumā ir atbilduši Padomes ieteikumu prasībām vai pat pārsnieguši tās, atspoguļojot ne tikai labvēlīgus ekonomiskos apstākļus 2006. un 2007. gadā, bet arī ievērojamus konsolidācijas centienus. Ir uzlabojusies Stabilitātes un izaugsmes pakta preventīvās daļas , kas prasa dalībvalstīm izdarīt budžeta pielāgojumus, līdz tiek nodrošināta ilgtspējīga fiskālā pozīcija, īstenošana. Preventīvā daļa balstās uz vidēja termiņa budžeta plāniem, ko dalībvalstis noteikušas stabilitātes un konverģences programmu (SKP) – ES fiskālās uzraudzības sistēmas īstenošanas galveno elementu – ikgadējos atjauninājumos. SIP preventīvā daļa 2007. gadā palīdzēja sasniegt labākos budžeta rezultātus, kādi reģistrēti pēdējo desmitgažu laikā, proti, daudzās dalībvalstīs budžeta stāvoklis bija tuvu līdzsvaram vai pat ar pārpalikumu. Taču dažās valstīs gūti pavisam nelieli panākumi vidēja termiņa budžeta mērķu sasniegšanā. Kopumā būtu jāatzīmē vairāki aspekti saistībā ar pieredzi, kas gūta, īstenojot preventīvo daļu.[2] - Laika gaitā daudzas dalībvalstis vēl nav pilnībā īstenojušas savas budžeta stratēģijas vidējā termiņā. Vairums fiskālo plānu paredzēja vairāk vai mazāk vērienīgus publiskā sektora izdevumu ierobežojumus, vienlaicīgi samazinot nodokļu slogu, bet divas trešdaļas plānoto budžeta bilances uzlabojumu netika sasniegti, un trīs ceturtdaļas publiskā sektora izdevumu mērķu tika pārsniegti. Turklāt fiskālās korekcijas bieži vien tika atliktas, pārvēršot vidēja termiņa budžeta mērķus mainīgos mērķos un nevis stiprinot fiskālo politiku. - Tomēr ir parādījušies vairāki faktori, kas ir labvēlīgi vidēja termiņa plānu ievērošanai un spēcīgākai fiskālajai pozīcijai. Komisijas analīze rāda, ka valstīm ar pareizu fiskālo pārvaldību, jo īpaši ar stingriem fiskālajiem noteikumiem un vidēja termiņa fiskālajām sistēmām, bija labāki budžeta rezultāti un ka tās stingrāk ievēroja budžeta plānus. Šī fiskālās pārvaldības loma ir skaidri atzīta reformētajā Stabilitātes un izaugsmes paktā un turpmākajos Padomes secinājumos. Turklāt fiskālajām korekcijām, kas uzsvaru lika uz to izdevumu samazināšanu, kas nav ieguldījumu izdevumi, bija lielākas izredzes būt noturīgām nekā tām korekcijām, kas bija vērstas uz ieņēmumu palielināšanu. - Attiecībā uz strukturālajām reformām joprojām plaši izplatīts ir uzskats, ka tās var būt pretrunā fiskālajai konsolidācijai, bet šis uzskats nav pamatots. Fakti, tostarp nesenie panākumi izaugsmes un nodarbinātības stratēģijas jomā, liecina, ka strukturālās reformas var būt neatņemama sekmīgas vidējā termiņa stratēģijas sastāvdaļa, un šā iemesla dēļ tā var veicināt fiskālās korekcijas noturību. Turklāt, ciktāl minētās strukturālās reformas, ja tās ir labvēlīgas ilgtermiņa ilgtspējai, ietver budžeta izmaksas īstermiņā, pārskatītais Stabilitātes un izaugsmes pakts ļauj tās ņemt vērā, izvērtējot progresu, kas panākts vidēja termiņa budžeta mērķu (VTM) sasniegšanā. II.2 Riski saistībā ar īstermiņa perspektīvām Ņemot vērā īstermiņa ekonomisko perspektīvu pasliktināšanos euro zonai un ES, ir parādījušies vairāki riski, kas saistīti ar 2007. gada publisko finanšu un to perspektīvu 2008.-2009. gadam izvērtēšanu. Lai arī lielākā daļa novērotāju atzīst, ka Eiropas ekonomika atrodas samērā labā stāvoklī, lai novērstu kredītu krīzes un patēriņa preču cenu pieauguma izraisītās sekas, daudzi uzskata, ka ASV ekonomiskā lejupslīde un inflācijas pieaugums skars euro zonu un ES kopumā. Šo viedokli apstiprina ES ekonomiskās izaugsmes prognozes 2008. un 2009. gadam pārskatīšana lejupejošā virzienā līdz 2,0 % 2008. gadam un 1,8 % 2009. gadam Komisijas dienestu 2008. gada pavasara prognozēs. Tālab ir nepieciešama piesardzība ES publiskā finansējuma divās jomās. - Neparedzētu ieņēmumu izmantošana, lai palielinātu publiskā sektora izdevumus vai samazinātu nodokļu likmes, rada risku, kas nākamajos gados varētu pārvērsties nopietnā ierobežojumā. Kamēr vēl tiek noskaidroti faktiskie iemesli nodokļu ieņēmumu pieaugumam 2006. un 2007. gadā, pieredze rāda, ka liela daļa šo ieņēmumu var izrādīties īslaicīgi. Proti, labvēlīgais aktīvu cenu cikls un uzņēmumu peļņas pieaugums, kas bija pamats papildu ieņēmumiem pēdējos divos gados, ir pietuvojies vai tuvojas noslēgumam. Tā kā izaugsme palēninās, NKP fiskālā satura izmaiņas pasliktinātu dalībvalstu budžeta situāciju, jo tās neparedzētos ieņēmumus ir izmantojušas, lai segtu izdevumu kļūdas un plānu izdevumu turpmākajam pieaugumam. Tas samazinātu arī to iespējas ļaut darboties automātiskajiem stabilizatoriem. Pēdējo ieņēmumu pārsniegumi ir pretrunā politiskajam ieteikumam Padomes atzinumos par 2006. gada atjauninātajām stabilitātes un konverģences programmām, bet euro zonas valstu gadījumā – saistībām, ko tās uzņēmās 2007. gadā, īpaši, „ lai izpildītu 2007. gada budžetu, kā plānots, novēršot izdevumu pārsniegšanu un izmantojot neparedzētus ieņēmumus deficīta un parāda samazināšanai.” [3] - Pastāv arī risks, ka vidēja termiņa izaugsmes perspektīvas ir novērtētas par augstu, jo ES, šķiet, ir sasniegusi ekonomiskā cikla virsotni. Potenciālā un faktiskā ražošanas apjoma starpības aprēķins 2007. gadam liecina, ka izaugsme euro zonā un ES kopumā bija tikai nedaudz virs potenciāla. Taču tas ir pretrunā daudziem citiem uzņēmējdarbības cikla rādītājiem, piemēram, jaudas izmantošanas rādītājam apstrādes rūpniecībā, kas norāda, ka izaugsme ES faktiski bija virs potenciāla (t.i., kā „labvēlīgas ekonomiskās vides apstākļos”). Līdzīga situācija bija vērojama 20. gadsimta deviņdesmito gadu beigās, kad fiskālās politikas veidotāji pienācīgi nenovērtēja ārkārtīgi labvēlīgo cikla fāzi. Kopumā ņemot, pārējie trūkumi, kas vērojami vidēja termiņa budžeta plānu īstenošanā, un risks, kas saistīts ar publisko finanšu perspektīvām, liek turpināt centienus, lai veicinātu ES fiskālās uzraudzības sistēmas turpmāko īstenošanu, it sevišķi pievēršot pastiprinātu uzmanību publisko finanšu kvalitātei. III. Publisko finanšu kvalitāte kā instruments fiskālās un ekonomiskās uzraudzības uzlabošanai Iepriekšējā pieredze un pašreizējie ekonomiskie riski rosina pievērst lielāku uzmanību publisko finanšu kvalitātei budžeta stāvokļa un ekonomiskās uzraudzības jomā. Publisko finanšu kvalitāti var skatīt kā sistēmu ar daudzām dimensijām. Tās darbības jomā ietilpst ne tikai zems deficīta un parāda līmenis, kas vēl aizvien ir vienojošais princips, bet arī fiskālie pasākumi un iestādes, kas veicina resursu efektīvu sadali un atbalsta makroekonomisko mērķu sasniegšanu, jo īpaši ekonomisko izaugsmi ilgtermiņā, un kas veicinātu citu tādu mērķu sasniegšanu kā taisnīgums un sociālā kohēzija. Šīs publisko finanšu kvalitātes dimensijas ietver publisko izdevumu sastāvu un efektivitāti, ieņēmumu sistēmu struktūru un efektivitāti, fiskālo pārvaldību, pārvaldes aparāta lielumu, un tos publisko finanšu politikas virzienus, kas ietekmē tirgus darbību un vispārējo uzņēmējdarbības vidi. Uzlabota publisko finanšu kvalitāte var veicināt ES fiskālās politikas problēmu novēršanu, izmantojot divus savstarpēji pastiprinošus veidus: i) tieši, uzlabojot izdevumu un ieņēmumu efektivitāti, t.i., labāk izmantojot valsts resursus, un ii) netieši, samazinot izmaksas sabiedrībai, mazinot traucējumus, sekmējot ilgtermiņa ekonomiskās perspektīvas un uzlabojot spēju pielāgoties krasām pārmaiņām. Galvenie veidi pārejai no dažādām publisko finanšu kvalitātes dimensijām un ES gūtā stratēģiskā pieredze īsumā apkopota šādi.[4] - Attiecībā uz konkrēto izdevumu budžetu publiskās finanses var veicināt ekonomisko izaugsmi un ilgtspēju ar publisko izdevumu efektivitātes un lietderības starpniecību. Gan teorētiskie, gan empīriskie pētījumi liecina, ka publiskie izdevumi, kas orientēti uz ieguldījumiem, var veicināt izaugsmi, un pasvītro arī to, ka fiskālā konsolidācija, kuras pamatā ir ieguldījumu samazināšana, kā to pierāda atsevišķi periodi dažās dalībvalstīs, ilgtermiņā var izrādīties problemātiski. Izaugsmi lielā mērā veicina arī valsts ieguldījumi cilvēku kapitālā (ar izglītības un veselības aprūpes izdevumu starpniecību), tehniskais progress (pētniecības un attīstības izdevumi) un publiskā infrastruktūra. Tās ir Eiropas reģionālās un kohēzijas politikas galvenās jomas. Taču prakse rāda, ka saikne starp izdevumu apjomu šajās jomās un ekonomisko izaugsmi nav automātiska, bet lielā mērā atkarīga no spējas sasniegt paredzētos rezultātus (piem., labāks izglītības līmenis, privāto ieguldījumu pieaugums pētniecībā un attīstībā) un novērst esošās tirgus nepilnības, neradot jaunus traucējumus. Šajā kontekstā valsts atbalsta noteikumi var būt noderīgi. Šobrīd sabiedrības izglītības un veselības aprūpes izdevumu empīriskie aprēķini rāda, ka starp dalībvalstīm pastāv lielas atšķirības un ir pietiekami daudz iespēju vai nu taupīgi izmantot valsts resursus, vai uzlabot rezultātus. Pirmais variants ļautu radīt tik ļoti nepieciešamo fiskālo telpu citām vajadzībām, piemēram, sabiedrības novecošanas problēmas risināšanai vai nodokļu samazināšanai. Otrais variants varētu veicināt izaugsmi, paaugstinot darba ražīgumu. - Ieņēmumu sistēmu struktūra un efektivitāte arī var būt izaugsmes faktors ilgtermiņā, jo īpaši saistībā ar lielāku konkurenci mainīgajām nodokļu bāzēm un ražošanas faktoriem, kas uzliek papildu ierobežojumus valsts politikai. Nodokļu struktūra ar tās ietekmi uz darbaspēka pieejamību un pieprasījumu, stimuliem ieguldījumiem, risku uzņemšanos un ieguldījumiem cilvēku kapitālā ietekmē izaugsmes potenciālu. Lai arī traucējumu mazināšana, samazinot kopējo nodokļu slogu, vienmēr ir vēlama, tai būtu jānotiek vienlaicīgi ar izdevumu reformām. Tādēļ vēl viena svarīga turpmākās politikas izvēles iespēja ir nodokļu struktūras pielāgošana ieņēmumiem neitrālā veidā. Piemēram, nodokļu sloga atvieglošana darbaspēkam, pārceļot to uz plašāku nodokļu bāzi, piemēram, PVN, varētu veicināt nodarbinātību un izaugsmi. Komisijas dienestu veiktajās modeļu simulācijās euro zonai ir aprēķināts, ka 1 % no IKP nodokļu pārcelšana no darbaspēka nodokļiem uz patēriņa nodokļiem ilgtermiņā palielina reālo IKP par aptuveni 0,2 % un nodarbinātību – par aptuveni 0,25 %. Ietekme lielā mērā atkarīga no tādiem institucionālajiem un strukturālajiem faktoriem kā pārskaitījuma maksājumu indeksācija un algu reakcija. Turklāt nodokļu bāzes paplašināšana, nodokļu likmes samazināšana un uz efektivitāti vērstas nodokļu reformas varētu palīdzēt vienkāršot nodokļu sistēmas un uzlabot to caurskatāmību, kā arī nodrošināt šo sistēmu labāku sasaisti ar pabalstu sistēmām. Minētā darbaspēka nodokļu sloga pārcelšana uz patēriņu parasti palielina ienākumu starpību, kas vērojama starp algotajiem darbiniekiem un ekonomiski neaktīvām personām. Ir attiecīgi jāņem vērā šīs sekas resursu pārdales un taisnīguma izteiksmē. - Laba fiskālā pārvaldība var uzlabot visas publisko finanšu dimensijas. Papildus iepriekš apskatītajai lomai, kāda ir valsts fiskālajiem noteikumiem un vidēja termiņa budžeta sistēmām budžeta izpildes uzlabošanā, fiskālā pārvaldība var veicināt izdevumu efektivitāti un publisko izdevumu labāku izmantošanu un atbalstīt publisko finanšu reformas. Lielākā daļa dalībvalstu jau izmanto šo iespēju un ir sākušas vākt papildu informāciju par publisko izdevumu izpildi, lai mazāk orientētos uz publisko ražošanas resursu izlietojuma pārvaldību un vairāk uz rezultātiem. Taču praktiskā izpilde ir ļoti sarežģīta, un tās īstenošanas līmenis dažādās valstīs ir ļoti atšķirīgs. Tajā pašā laikā, kā to rāda biežās atkāpes no stabilitātes un konverģences programmām, pastāv iespēja laika gaitā ievērojami uzlabot dalībvalstu politikas veidošanu. Stingrāku vidēja termiņa budžeta sistēmu ieviešana ļautu pārvarēt politekonomikas apsvērumus fiskālās politikas koncepcijā un tās īstenošanā. Tas ļautu paplašināt diskusiju tēmu loku, iekļaujot tajā ne tikai kopējo izdevumu budžetu, bet arī citus aspektus, piemēram, izdevumu sadali, tostarp pozīcijas, kas veicina izaugsmi, un ieņēmumu sistēmu struktūru un efektivitāti. Tādējādi stingra fiskālā pārvaldība var ne tikai veicināt valsts budžeta deficīta kopējā apjoma kontroli, bet tā ir arī sistēma, kas atbalsta plašas reformas citās publisko finanšu kvalitātes jomās, tādējādi ietekmējot rezultātus efektivitātes un valsts sektora lieluma izteiksmē. - Pārvaldes aparāta lielumam ir tendence ietekmēt ekonomisko izaugsmi, jo tā ir cieši saistīta ar citām publisko finanšu kvalitātes dimensijām. Ja publiskās finanses ir labā stāvoklī, relatīvi lieli valsts sektori var iet rokrokā ar apmierinošu ekonomisko izaugsmi. Taču plašais empīrisko pētījumu klāsts, tostarp Komisijas dienestu iepriekšējās analīzes, liecina, ka valsts sektori var kļūt par slogu ekonomikai, ja tos raksturo liels nodokļu slogs, augsts sabiedriskā patēriņa līmenis un neefektīvi publiskie izdevumi un pārvalde. Lieli budžeta deficīti un parādi tikai padziļina šīs problēmas. - Publiskās finanses ar budžeta un ārpusbudžeta posteņu starpniecību arī var ietekmēt tirgu darbību un uzņēmējdarbības vidi . Tāpat kā iepriekšminētajai efektīvu publiskā sektora izdevumu un ieņēmumu sistēmu lomai, arī publiskajām finansēm var būt īpaša loma ar to ietekmi uz algu noteikšanu (piem., publiskā sektora algas), līdzdalību darba tirgū, mobilitāti (piem., pabalstu sistēma) un vispārējo uzņēmējdarbības vidi (piem., labi funkcionējošu tiesu sistēmu un publisko infrastruktūru nodrošināšana). Taču publiskās finanses acīmredzot ir tikai viens no elementiem darba, produktu un pakalpojumu tirgus vienmērīgas darbības nodrošināšanā, un tam ir nepieciešama efektīva normatīvā un tiesiskā sistēma. Komisijas dienestu iepriekšējās analīzes liecina, ka kopējo faktoru produktivitāte un kvalificēta darbaspēka ieguldījums IKP pieaugumā ir vislielākie ieguvēji to valstu ekonomikās, kurām ir mazāki regulatīvie slogi. Šiem diviem izaugsmes komponentiem savukārt ir bijusi ievērojama loma ES izaugsmē pēdējo divu desmitgažu laikā, tādējādi veicinot publisko finanšu ilgtspēju. Visu šo publisko finanšu kvalitātes elementu apvienošana ļautu izmantot potenciālās sinerģijas starp ES ekonomikas politikas koordinācijas galvenajiem instrumentiem, īpaši ar Stabilitātes un izaugsmes paktu (SIP) un Lisabonas izaugsmes un nodarbinātības stratēģiju. Publisko finanšu kvalitātei tieši vai netieši ir svarīga loma abu mehānismu ieviešanā. Attiecībā uz pirmo minēto pakta reformu procesā ir atzīts, ka publisko finanšu kvalitāte ir pelnījusi īpašu uzmanību stabilitātes un konverģences programmās un ka progresa trūkums šajā jomā uzskatāms par iemeslu nepilnībām preventīvās daļas īstenošanā. Attiecībā uz izaugsmes un nodarbinātības stratēģiju publisko finanšu kvalitāte ir tiešais iztirzājamais jautājums vienā no integrētajām pamatnostādnēm, kuras dalībvalstīm būtu jāievēro savās reformu programmās, bet panāktā progresa vispusīga pārskatīšana šajā jomā pagaidām vēl nav veikta.[5] Tādējādi sistemātiskāka un padziļinātāka uzmanība publisko finanšu kvalitātei var veicināt Stabilitātes un izaugsmes pakta un Lisabonas stratēģijas mērķu sasniegšanu, proti, publisko finanšu un ekonomiskās izaugsmes ilgtspēju. IV. Lielāks uzsvars uz publisko finanšu kvalitāti ES fiskālajā pārvaldībā Ņemot vērā vajadzību nodrošināt publisko finanšu ilgtspēju, veicināt ilgtermiņa ekonomisko izaugsmi un EMS vienmērīgu darbību, var noteikt četras darbības jomas ar mērķi veltīt pastiprinātu uzmanību publisko finanšu kvalitātei ES fiskālās uzraudzības sistēmā un tādējādi radīt stingrāku saikni ar izaugsmes un nodarbinātības stratēģiju. Šīs jomas balstās uz vispārējiem principiem, kas izklāstīti 2008. gada maija paziņojumā „EMS @10”. IV.1 Publisko finanšu kvalitātes novērtēšana, regulārāki dalībvalstu sniegtie pārskati un rādītāju kopuma ieviešana Pēc analoģijas ar Stabilitātes un izaugsmes pakta „tradicionālo” daļu dalībvalstu publisko finanšu kvalitātes analīzei nepieciešama pamatota un ticama informācija un rādītāji. Savos ikgadējos stabilitātes un konverģences programmu atjauninājumos dalībvalstis ir aicinātas atspoguļot ne tikai fiskālās politikas galveno raksturlielumu prognozēto virzību, bet arī informāciju par vairākiem elementiem, kas saistīti ar publisko finanšu kvalitāti, piemēram, par nodokļu reformām, lietderības ierosmēm saistībā ar vislabāko cenas un vērtības attiecību un izmaiņām valsts mēroga fiskālajā pārvaldībā. Taču pašreizējās pārskatu sniegšanas prakses, kuras pamatā ir stabilitātes un konverģences programmu 2006./2007. gada un 2007./2008. gada versijas, pārskatīšana norāda uz lielām atšķirībām dalībvalstu starpā un ievērojamām atkāpēm no formālajiem noteikumiem[6], kas nosaka pārskatu sniegšanas prasības. Tas ir sarežģījis salīdzināmo datu par publisko finanšu kvalitāti dalībvalstīs vākšanu un uzraudzību. Publisko finanšu kvalitātes novērtēšanu veicinās šādi elementi: - regulārāki un vispusīgāki pārskati par jautājumiem, kas saistīti ar publisko finanšu kvalitāti stabilitātes un konverģences programmu kontekstā, un noteikumi par regulāru informāciju par strukturālajām reformām ar īpašu atsauci uz publisko izdevumu pārstrukturēšanu un nodokļu reformām; - rādītāju saraksta izveide Komisijas un Ekonomikas politikas komitejas kopējo darba programmu kontekstā, ietverot publisko finanšu dažādās dimensijas visās dalībvalstīs, un sistemātiskas pieejas attīstīšana ar mērķi novērtēt publisko izdevumu konkrēto kategoriju efektivitāti un uzlabot izpratni par efektivitātes determinantiem. IV.2 Pastiprināta uzmanība publisko izdevumu efektivitātei un lietderībai Publisko izdevumu efektivitātes un lietderības svarīgā loma ir saistīta ar ideju, ka publisko finanšu kvalitāte var vienlaicīgi veicināt publisko finanšu ilgtspēju un ekonomisko izaugsmi. To apstiprina arī empīriskie pierādījumi, kas liecina par to, ka, lai arī saikne starp publiskā sektora izdevumu līmeni un izaugsmi nav tieša, šī saikne kļūst redzamāka starp publisko finanšu izdevumu (piemēram, izglītībai, veselības aprūpei) rezultātiem un ekonomiskajiem rādītājiem. Viens daudzsološs veids, kā uzlabot izdevumu efektivitāti un lietderību, ir izveidot vai uzlabot institucionālos mehānismus, kuru mērķis ir izveidot stingru saikni starp politikas prioritātēm un resursu sadali un starp resursiem un rezultātiem. Budžeta regulāra pārskatīšana, tostarp efektivitātes analīze, ir svarīgs elements izdevumu prioritāšu noteikšanai. Kopumā ir svarīgi, lai dalībvalstis pārorientētos no procedūrām, kas vērstas tikai uz ražošanas resursu izlietojumu, uz procedūrām, kas ņem vērā informāciju par izpildes rādītājiem. IV.3 Efektīvākas publiskā sektora ieņēmumu sistēmas Publiskā sektora ieņēmumi ir vairāk nekā tikai budžeta izdevumu ekvivalents, jo to struktūra un līmenis ietekmē ekonomikas efektivitāti, ienākumu sadali un ekonomisko izaugsmi. Pašreizējās ieņēmumu sistēmu struktūras pārskatīšana un ar nodokļu sistēmu izstrādi saistītās pamatproblēmas, proti, lielais darbaspēka nodokļu slogs un pastiprinātās ekonomiskās integrācijas sekas, rāda, ka pastāv iespēja pārcelt nodokļu slogu no darbaspēka nodokļa bāzes uz citu nodokļu bāzēm, bet šīm bāzēm jābūt plašām un stabilām. Proti, iespējas pārcelt darbaspēka nodokļa slogu uz patēriņu izskatīšana ļauj izdarīt šādus secinājums: i) darbaspēka nodokļa sloga pārcelšanai uz patēriņu var būt pozitīvas, bet ierobežotas sekas uz nodarbinātību un izaugsmi. Šīs sekas jūtamas galvenokārt tikai nodokļu bāzes paplašināšanas dēļ, kas ļauj samazināt nodokļu likmes un līdz ar to arī traucējumus; ii) pozitīvas ietekmes apmērs lielā mērā atkarīgs no pabalstu līmeņu koriģēšanas; iii) saskaņota pieeja euro zonā radītu lielāku pozitīvo ietekmi uz nodarbinātību un izaugsmi nekā nodokļa pārcelšanas pasākumi, ko veic vienpusēji kāda no euro zonas valstīm – vienalga, vai tā ir liela vai maza; iv) ir jāņem vērā potenciālā negatīvā ietekme uz taisnīgumu un pārdali starp paaudzēm; v) pārceļot nodokļus no darbaspēka uz patēriņu, uzmanība jāpievērš šādas pārcelšanas grafikam un potenciālajai ietekmei uz inflāciju, arī attiecībā uz ekonomikas stāvokli ciklā. Īsumā, nodokļu reformas jāturpina izstrādāt tā, lai veicinātu izaugsmi un mazinātu traucējumus, bet tām vienlaicīgi jāpilda arī savas funkcijas ar pārdali saistīto jautājumu risināšanā. To varētu sasniegt, izmantojot vienkāršus noteikumus un plašas nodokļu bāzes, novēršot neskaidrības, neefektīvus nodokļu izdevumus, īpašus nodokļu režīmus un nevajadzīgus atbrīvojumus. Lielā darbaspēka nodokļu sloga atvieglošana, pārceļot to uz citām nodokļu bāzēm, tostarp patēriņu, var būt šīs stratēģijas elements, bet valdībām tas ir ierobežots instruments, lai reaģētu uz konkrētajai valstij raksturīgām krasām pārmaiņām īstermiņā vai lai panāktu strukturālo apstākļu uzlabojumus ilgtermiņā nodarbinātības un izaugsmes uzlabošanai Eiropā. Visaptveroša stratēģija Eiropas ekonomikas atdzīvināšanai, tostarp sociālo modeļu modernizācijai, jābalsta uz visaptverošu pieeju, izmantojot plašu politisko instrumentu klāstu un strukturālo reformu stingru īstenošanu, kā norādīts izaugsmes un nodarbinātības stratēģijā. IV.4 Publisko finanšu kvalitātes regulāra pārskatīšana Uzsvaru uz publisko finanšu kvalitāti ES fiskālās uzraudzības sistēmas ietvaros, kā arī tās lomu izaugsmes un nodarbinātības stratēģijas īstenošanā var pastiprināt, regulāri pārskatot publisko finanšu kvalitāti dalībvalstīs. Pārskatīšana balstītos uz stabilitātes un konverģences programmās sniegto informāciju un publisko finanšu kvalitātes rādītājiem. Pārskatīšanā varētu iekļaut arī katras valsts analīzi, īpaši par izvēlētajiem tematiskajiem jautājumiem. Pamatojoties uz pārbaudīto sadarbības metodi, pārskatīšanu varētu veikt Ekonomikas politikas komiteja un Komisija kopīgi. * * * Šā paziņojuma pamatā ir 2005. gada Stabilitātes un izaugsmes pakta reforma, lai ierosinātu jaunas iespējas publisko finanšu kvalitātes stiprināšanai valsts budžeta politikas uzraudzībā. Tās attiecas uz veidu, kā valdības formulē, īsteno un novērtē savas budžeta stratēģijas vidējā termiņā un kā uzlabot Stabilitātes un izaugsmes pakta preventīvās daļas efektivitāti, atbalstot ilgtspējīgas budžeta politikas veidošanu, vienlaicīgi veicinot lielāku izaugsmi un nodarbinātību un labāku EMS darbību. Progresa īstenošana šajā jomā kopā ar dalībvalstīm var uzlabot ES ekonomikas politikas koordinācijas efektivitāti, veicinot tās galveno instrumentu potenciālās sinerģijas izmantošanu. [1] COM (2008) 238 galīgā redakcija, 7.5.2008. [2] Šo secinājumu pamatā esošais analītiskais darbs tika izklāstīts Eiropas Komisijas 2006. un 2007. gada ziņojumos par publiskajām finansēm EMS . [3] Eurogrupas pavasara orientējošās debates par budžeta politiku: Pamatievirzes fiskālajai politikai euro zonas dalībvalstīs, 2007. gada 20. aprīlis. [4] Sīkākai analīzei skatīt ziņojumu Publiskās finanses EMS 2008. gadā. [5] Lisabonas stratēģijas Integrētā pamatnostādne Nr. 3 paredz: „Lai veicinātu uz izaugsmi un nodarbinātību vērstu un efektīvu resursu sadali, dalībvalstīm, neietekmējot ekonomikas stabilitātes un noturības mērķus, būtu jāpārvirza valsts sektora izdevumi uz izaugsmi veicinošām kategorijām atbilstīgi Lisabonas stratēģijai, jāpielāgo nodokļu struktūras, lai stiprinātu izaugsmes potenciālu, jānodrošina, ka pastāv mehānismi, ar kuriem novērtē saistību starp valsts sektora izdevumiem un politikas mērķu sasniegšanu, kā arī jānodrošina reformu pakešu vispārēja saskaņa”. [6] Rīcības kodeksa pilns nosaukums ir „Specifikācijas par Stabilitātes un izaugsmes pakta īstenošanu un pamatnostādnes par stabilitātes un konverģences programmu formātu un saturu”. To apstiprināja Padome 2005. gada septembrī.