Komisijas dienestu darba dokuments - Pavaddokuments Priekšlikums Eiropas Parlamenta un Padomes direktīva par to, kā drošības un aizsardzības jomā koordinējamas publisko iepirkumu procedūras, noslēdzot publiskus būvdarbu, piegādes un pakalpojumu līgumus - Ietekmes novērtējuma kopsavilkums {COM(2007) 766 galīgā redakcija} {SEC(2007) 1598} /* SEC/2007/1599 galīgā redakcija */





[pic] | EIROPAS KOPIENU KOMISIJA | Briselē, 5.12.2007 SEC(2007) 1599 KOMISIJAS DIENESTU DARBA DOKUMENTS Pavaddokuments Priekšlikums EIROPAS PARLAMENTA UN PADOMES DIREKTĪVA par to, kā drošības un aizsardzības jomā koordinējamas publisko iepirkumu procedūras, noslēdzot publiskus būvdarbu, piegādes un pakalpojumu līgumus IETEKMES NOVĒRTĒJUMA KOPSAVILKUMS {COM(2007) 766 galīgā redakcija}{SEC(2007) 1598} KOPSAVILKUMS IEVADS Vairāk nekā 40 gadus aizsardzības un drošības jautājumus nerisināja saistībā ar Eiropas integrāciju. Tādēļ aizsardzības tirgi de facto ir palikuši ārpus vienotā tirgus un ir sadrumstaloti pa valstīm. Kopš aukstā kara beigām šī sadrumstalotība kļūst arvien problemātiskāka. Eiropā valsts aizsardzības tirgi bieži vien bijuši pārāk mazi, lai ražotu un iegādātos kvalitatīvu aprīkojumu par pieejamām cenām, jo budžeta ierobežojumi ir lieli un kaujas tehnikas izmaksas pieaug. Lai Eiropas aizsardzības rūpniecība paliktu dzīvotspējīga un bruņotos spēkus apgādātu ar atbilstīgu aprīkojumu, nepieciešamas vērienīgas reformas. Tādējādi Eiropas aizsardzības aprīkojuma tirgus (EAAT) izveide ir īpaši svarīga. Tādēļ Komisija 2003. gada marta paziņojumā „Ceļā uz Eiropas Savienības politiku aizsardzības aprīkojuma jomā” izteica priekšlikumus vairākām darbībām, kas veicamas jomās, kuras saistītas ar aizsardzības rūpniecību un tirgu, un jo īpaši publisku iepirkumu aizsardzības jomā. PROCEDūRAS JAUTāJUMI UN APSRIEšANāS Pēc tam Komisija organizēja darbseminārus ar valdības un rūpniecības pārstāvjiem, lai uzzinātu, kādas ir to cerības vis-à-vis iespējamo Kopienas rīcību šajā jomā. Tādējādi tika sagatavots pamatojums 2004. gada septembrī pieņemtajai Zaļajai grāmatai par iepirkumu aizsardzības jomā. Apspriežoties par Zaļo grāmatu, apstiprinājās, ka publiskiem iepirkumiem aizsardzības jomā Eiropā nav regulējuma: 1. Joprojām nav skaidrības par Līguma (EK līguma) 296. panta piemērošanas jomu, tas dalībvalstīm ļauj atkāpties no Eiropas Kopienas (EK) noteikumiem, ja tas ir vajadzīgs to būtisko drošības interešu aizstāvībai. 2. Pat Publiskā iepirkuma direktīvas pārskatīto redakciju (2004/18/EC) kopumā uzskata par nepiemērotu daudziem aizsardzības līgumiem. Lai novērstu šīs problēmas, 2005. gada decembrī Komisija nāca klajā ar divām iniciatīvām: „Skaidrojoša paziņojuma par Līguma 296. panta piemērošanu valsts iepirkumam aizsardzības vajadzībām” pieņemšana; un iespējamas direktīvas par iepirkumu aizsardzības jomā sagatavošana. 2006. gada decembrī pieņēma skaidrojošo paziņojumu, lai palīdzētu līgumslēdzējām iestādēm novērtēt, vai iepirkuma līgumiem var piemērot atkāpi vai nevar. Vienlaikus Komisija turpināja darbu pie iespējamās direktīvas par iepirkumu aizsardzības jomā sagatavošanas. Ieinteresētās personas tika aktīvi iesaistītas Padomdevējas komitejas valsts līgumu jomā, Eiropas Aizsardzības aģentūras un divpusējo apspriežu darbā. Turklāt ar valdības un nozares pārstāvjiem apspriedās par ietekmes novērtējumu. Šis ziņojums ir gan par iepirkumu aizsardzības vajadzībām (ieroči, munīcija un bruņotajiem spēkiem iepirktais militārais aprīkojums), gan par slepeniem iepirkumiem drošības vajadzībām (aprīkojums, kas līdzīgs kaujas tehnikai un iepirkts nemilitāriem drošības spēkiem). Jautājumu par slepeniem iepirkumiem drošības vajadzībām debatēs iekļāva vēlāk pēc dalībvalstu pieprasījuma. Galvenais arguments debašu jomas paplašināšanai bija stratēģiskās vides attīstība, kurā dalījums starp iekšējo un ārējo, militāro un nemilitāro drošību vairs nebija tik skaidri nosakāms. Tomēr Komisijas iniciatīvā galvenā uzmanība joprojām ir veltīta aizsardzībai. Attiecībā uz nemilitāru drošību jautājums ir „tikai" par to, vai ES aizsardzības instruments jāpiemēro arī attiecībā uz dažiem īpaši slepeniem iepirkumiem. PROBLēMAS DEFINēšANA Daudzas dalībvalstis bieži izmanto EK līguma 296. panta 1. punkta b) apakšpunktu, lai aprīkojuma aizsardzības vajadzībām iepirkumam piemērotu atkāpi no EK noteikumu piemērošanas. Tā pati problēma, kaut arī mazāka, rodas saistībā ar slepenu iepirkumu drošības vajadzībām, ja dalībvalstis izmanto vai nu EK līguma 296. panta 1. punkta a) apakšpunktu, vai Publiskā iepirkuma direktīvu, lai apietu EK noteikumus. Šī prakse atšķiras no Tiesas prakses, kas nosaka, ka šādu atkāpi jāpiemēro tikai izņēmuma gadījumos. Problēmas iemesls ir tādu EK noteikumu trūkums, kas būtu piemēroti aizsardzības un slepenu drošības līgumu specifikai, īpaša sarežģītība (kam vajadzīgs elastīgums) un īpašas prasības attiecībā uz piegādes pasūtījumu drošumu un informācijas drošību. Tā kā pašreizējie EK noteikumi ir izstrādāti nemilitāriem un neslepeniem iepirkumiem, pašreizējie EK noteikumos nav pietiekami ņemta vērā šī specifika. Tādējādi lielāko aizsardzības un slepena drošības aprīkojuma daļu iepērk, pamatojoties uz nesaskaņotiem valsts noteikumiem, kas ļoti atšķiras publicēšanas, konkursa procedūru, atlases un piešķiršanas kritēriju, kompensāciju utt. ziņā. Nesaskaņotais regulējums ir galvenais šķērslis ceļā uz EAAT un paver iespēju neievērot Līguma principus. Pārredzamības trūkuma un piegādātāju no citām dalībvalstīm diskriminācijas dēļ aizsardzības tirgi nav atvērti, kas negatīvi ietekmē visas ieinteresētās personas. To nevar tik viegli pamanīt slepenas drošības jomā kā aizsardzības jomā, galvenokārt tāpēc, ka nemilitāra drošība ir daudzveidīgāka, tai ir dažādāki klienti, izmantotāji un budžeti valsts, reģionu un vietējā mērogā. Tomēr problēma (biežas atkāpes no EC noteikumiem), tās iemesls (līgumu specifika, kam EK noteikumi nav piemēroti) un sekas (atvērtības trūkums) ir vienas un tās pašas, veicot iepirkumus gan aizsardzības, gan slepenām drošības vajadzībām. Tādējādi specifisko problēmu rada Līguma un Tiesas prakses neatbilstība dalībvalstu iepirkumu praksei. Komisijas kā Līguma sarga pienākums ir rīkoties, lai problēmu atrisinātu. MēRķI Komisijas vispārējais mērķis ir izveidot un atvērt konkurētspējīgu EAAT. Ideālā gadījumā EAAT ļautu piegādātājiem, kas reģistrēti vienā dalībvalstī, bez ierobežojumiem apkalpot publiskos klientus visās dalībvalstīs. Publiskā iepirkuma jomā tam vajadzīgs ES līmenī pareizi funkcionējošs regulējums, lai piešķirtu līgumus aizsardzības un drošības jomā. Komisijas darbības mērķis ir atbilstīgi Tiesas praksei ierobežot to atkāpju izmantošanu, kas paredzētas EK līguma 296. pantā un Publiskā iepirkuma direktīvas 14. pantā, attiecinot tās tikai uz izņēmuma gadījumiem. Tādējādi vairums līgumu aizsardzības un drošības jomā, tostarp ieroču, munīcijas un militārā aprīkojuma iepirkuma līgumi, jāpiešķir pēc EK noteikumiem, lai sekmētu vienādu attieksmi, pārskatāmību un nediskriminēšanu. Tajā pašā laikā jānodrošina dalībvalstu drošības interešu ievērošana. POLITISKIE RISINāJUMI Lai sasniegtu šo mērķi var rīkoties trejādi: nedarīt neko, ierosināt neleģislatīvu pasākumu vai leģislatīvu pasākumu. Nedarot neko , pašreizējā Publiskā iepirkuma direktīva , EAA pārvaldītais Rīcības kodekss un Skaidrojošais paziņojums par EK līguma 296. panta piemērošanu paliktu vienīgie instrumenti jomā, kas ir iepirkums aizsardzības vajadzībām. Neleģislatīvi pasākumi varētu būt arī skaidrojošs paziņojums par Publiskā iepirkuma direktīvas 14. panta piemērošanu drošības jomā ; aktīvāka pārkāpumu novēršanas politika un apmācība, kas būtu paredzēta līgumslēdzējām iestādēm un Komisijas darbiniekiem, par iespējamu atkāpju novērtēšanu. Iespējamie leģislatīvie pasākumi ietver regulu , speciālu nozares direktīvu , ko piemērotu visiem līgumiem, kurus piešķirtu līgumslēdzējas iestādes, kas darbojas aizsardzības un drošības jomā, un direktīvu, ar kuru EK tiesību aktos, izdarot grozījumu Publiskā iepirkuma direktīvā vai pieņemot atsevišķu direktīvu , iekļautu jaunus noteikumus, kas būtu izstrādāti, ņemot vērā aizsardzības un slepenu drošības līgumu specifiku. Risinājumi, ko neizvēlējās, un risinājumi, ko atstāja turpmākai izskatīšanai Neleģislatīvi pasākumi ir lietderīgi, bet vieni paši diez vai ļautu sasniegt mērķi samazināt atkāpju izmantošanu. To var panākt tikai tad, ja EK iepirkuma tiesību aktos būs noteikumi, kas atbildīs aizsardzības un slepenu drošības līgumu specifikai. Tā kā šādu noteikumu pašlaik nav, tie jānosaka ar leģislatīvu pasākumu. Divi risinājumi, ko tādējādi atstāja turpmākai izskatīšanai. 1. Nedarīt neko. 2. Pieņemt leģislatīvu pasākumu, lai iekļautu EK tiesību aktos jaunus noteikumus, kas būtu izstrādāti, ņemot vērā aizsardzības un slepenu drošības līgumu specifiku. Tā kā direktīvu var īstenot ar zināmu elastību, tā būs piemērotāka mērķa sasniegšanai nekā regula. Otrajam risinājumam ir pakārtoti risinājumi trīs līmeņos. - Juridiskā instrumenta veids. Speciālu nozares direktīvu neizvēlējās, jo tā būtu nesaderīga ar labāka regulējuma principiem. Tādējādi turpmākai izskatīšanai atstātie risinājumi ir direktīva, ar kuru izdara grozījumu, un atsevišķa direktīva. - Piemērošanas joma To var noteikt vai nu uzskaitot vai vispārīgi definējot; var skaidri norādīt, uz kādiem līgumiem tā neattiecas, vai vienkārši atsaukties uz atkāpēm, kas ir pieļaujamas atbilstīgi Līgumam; un tajā var vai nu iekļaut jaunus ierobežojumus, vai saglabāt ierobežojumus, kas noteikti pašreizējā Publiskā iepirkuma direktīvā. - Saturs. Dažādi risinājumi iespējami saistībā ar piegādes pasūtījumu drošumu, informācijas drošību, kompensācijām un piešķiršanas procedūrām. IETEKMES NOVēRTēJUMS Risinājumu izvēle Risinājums Nr. 1. Bez turpmākas ES rīcības biežas ar militāru un slepenu drošības iepirkumu saistītas atkāpes no ES notikumiem noteikti tiks izdarītas arī turpmāk. Skaidrojošais paziņojums var ierobežot EK līguma 296. panta piemērošanu nemilitāras tehnikas iepirkšanas gadījumā, bet visdrīzāk maz ietekmēs kaujas tehniskas iepirkšanu un neietekmēs slepena drošības aprīkojuma iepirkšanu. EAA Rīcības kodekss labākajā gadījumā var ierobežot EK līguma 296. pantā paredzēto atkāpju negatīvās sekas, nevis EK līguma 296. panta ļaunprātīgu izmantošanu. Tādējādi kaujas tehnikas un slepena drošības aprīkojuma tirgus nekļūtu pārredzamāks un atvērtāks. Saglabātos negatīvā ietekme izmaksu, efektivitātes un konkurētspējas ziņā. Risinājums Nr. 2. Pirms veikt iespējamas direktīvas ietekmes novērtējumu jāpieņem lēmumi par to, kāda tā būs. a) Atsevišķa direktīva vai direktīva, ar kuru izdara grozījumus Instrumenta izvēle galvenokārt ir likumdošanas tehnikas jautājums, un šo izvēli izdarīja, vadoties pēc četriem kritērijiem: acquis stingrāka noteikšana, atbilstība labāka regulējuma principiem, tiesiskā noteiktība un pārredzamība. Atsevišķa direktīva būtu pārredzamāka, skaidrāka, lasītājam draudzīgāka un tādēļ būtu vieglāk izmantojams instruments līgumslēdzējām pusēm. Turklāt tad būtu vieglāk saglabāt acquis (t.i. pašreizējās Publiskā iepirkuma direktīvas noteikumus) un piedāvāt lielāku elastību attiecībā uz specifisku noteikumu izstrādāšanu. Visbeidzot lielais vairums dalībvalstu dod priekšroku atsevišķai direktīvai. b) Piemērošanas joma Piemērošanas jomai jāraksturo galvenais mērķis, t.i., veikt atkāpju izmantošanas samazināšanu, attiecinot tās uz izņēmuma gadījumiem. Tādējādi jauno noteikumu iespējamajai piemērošanas jomai jābūt iespējami plašai. Tajā pašā laikā jārespektē dalībvalstu no Līguma izrietošās tiesības nepiemērot EK tiesību aktus būtisku drošības iemeslu dēļ. Ņemot vērā minētos kritērijus, vislabākais risinājums ir - noteikt piemērošanas jomu atbilstīgi vispārīgai definīcijai, nevis sarakstam, - ierobežot nepārprotamu izņēmumu skaitu un drīzāk atsaukties uz Līgumā minētajām atkāpēm, - saglabāt EK ierobežojumus. c) Saturs - Jaunie noteikumi jāievieš ar mērķi aizsardzības tirgos īstenot vienotā tirgus principus. Savukārt tiem jāpiedāvā arī pietiekamas garantijas un elastība, lai panāktu dalībvalstu drošības interešu ievērošanu. Ņemot vērā abus kritērijus, vislabākais risinājums - piegādes pasūtījumu drošuma ziņā ir ļaut līgumslēdzējām iestādēm 1) pieprasīt, lai no piegādātāji pierāda, ka spēj izpildīt eksporta, nodošanas un tranzīta pienākumus; 2) izmantot piegādes pasūtījumu drošumu par kritēriju, novērtējot piegādātāju tehniskās iespējas, kā arī pieprasīt, lai turpmāk piegādātāja uzņēmums izpildītu piegādes pasūtījumu drošuma nosacījumus. - informācijas drošības ziņā ļaut līgumslēdzējām iestādēm 1) neatklāt konfidenciālu informāciju konkursa laikā; 2) izmantot spēju nodrošināt informācijas drošību par atlases kritēriju, novērtējot piegādātāju tehniskās iespējas. - kompensāciju ziņā ir tās neminēt. Kompensācijas ir tiešā pretrunā Līgumam, jo būtībā tās parasti ir diskriminējošas. Tādējādi ar EK iepirkuma noteikumiem tās nevar ne atļaut, ne reglamentēt. Savukārt, ja direktīvā nepārprotami aizliegtu kompensācijas, varētu rasties iespaids, ka tās automātiski tiek atļautas aizsardzības iepirkuma līgumos, kuri atbilstīgi Līguma 296. pantam ir izņēmums. Tomēr tas tā nav. Tādēļ kompensāciju prasību atbilstības nodrošināšana ES tiesību aktiem ir ieteicams atstāt dalībvalstu ziņā. - atļaut noteikt sarunu procedūru ar iepriekšēju publicēšanu par standarta procedūru, un ierobežot sarunu procedūru bez publicēšanas, izmantojot to tikai noteikti vajadzīgos gadījumos. Izvēlēto risinājumu ietekme - Juridiskās sekas . Direktīvai ievērojami jāuzlabo pašreizējais sadrumstalotais aizsardzības iepirkuma regulējums. Tā arī ievērojami uzlabotu juridisko skaidrību. Piešķīrējas iestādes spētu novērtēt, kādus tiesību aktus piemērot, un vajadzības gadījumā šādu lēmumu pamatot. Tas visām pusēm uzlabotu juridisko skaidrību. - Administratīvie izdevumi. Iespējamā negatīvā ietekme būtu maza gan attiecībā uz nozari, gan uz piešķīrējām iestādēm. Vidēji ilgā un ilgā laikā lielāka pārredzamība noteikti samazinās uzņēmumu un jo īpaši MVU administratīvos izdevumus. - Ekonomiskā ietekme. Tā ir ļoti atkarīga no tā, kā piešķīrējas iestādes atzīs direktīvu. Ar laiku šāda atzīšana noteikti tiks panākta. Sākotnēji direktīva ietekmēs galvenokārt parasto iepirkumu un tehniski mazāk sarežģītu aprīkojumu. Lielākajai tirgus atvērtībai jāvairo uzņēmumu izredzes noslēgt starptautiskus līgumus, tādējādi ļaujot viskonkurētspējīgākajiem Eiropas uzņēmumiem gūt apjomradītus ietaupījumus. Tad vienības izmaksu samazināšanās dēļ to ražojumi būs konkurētspējīgāki pasaules tirgū. Savukārt līgumslēdzējas iestādes panāks augstāku kvalitāti par to pašu cenu. - Starptautiskie aspekti. Ieviešot EK iepirkuma noteikumus aizsardzības un drošības jomā, nemainītos stāvoklis saistībā ar ieroču tirdzniecību ar trešām valstīm. To joprojām reglamentētu PTO noteikumi, konkrēti — Valsts iepirkuma nolīgums. Piešķīrējiestādes joprojām varētu brīvi uzaicināt uz konkursu tikai ES uzņēmumus vai uzaicināt arī citus uzņēmumus. PāRRAUDZīBA UN NOVēRTēšANA Komisija turpinās ik gadus aprēķināt galvenos ekonomikas radītājus, pēc kuriem var novērtēt aizsardzības tirgu pārredzamību un konkurenci. Tā turpinās arī politisko dialogu ar dalībvalstīm. Jāplāno, ka pirmo administratīvo izdevumu direktīvas ietekmes novērtējumu veiks, kad būs pagājuši pieci gadi pēc pieņemšanas. Jāapsver ilgtermiņa ekonomiskās ietekmes novērtējums. SECINāJUMS Jaunu noteikumu iekļaušana, kas izstrādāti, ņemot vērā aizsardzības un slepenu drošības līgumu specifiku, EK iepirkuma tiesību aktos ir neaizstājams pasākums, lai atbilstīgi Tiesas praksei ierobežotu to atkāpju izmantošanu, kas paredzētas EK līguma 296. pantā un Publiskā iepirkuma direktīvas 14. pantā, attiecinot tās tikai uz izņēmuma gadījumiem. Lai to izdarītu atsevišķa direktīva ir vispiemērotākais instruments. Direktīvas par iepirkumu pieņemšana aizsardzības un slepenas drošības jomā ir loģisks 2006. gada decembra skaidrojošā paziņojuma turpinājums, direktīva skaidros Līguma 296. panta izmantošanas nosacījumus aizsardzības iepirkuma jomā. Direktīva ir arī dabisks EAA Rīcības kodeksa papildinājums, lai sekmētu to aizsardzības līgumu pārredzamību, kas atbilst Līguma 296. panta piemērošanas kritērijiem. Tā kā aizsardzības tirgus ir atkarīgs no neskaitāmiem faktoriem, gaidāmo šādas direktīvas ekonomisko ietekmi ir grūti precīzi izteikt skaitļos. Tomēr kopumā tā var būt pietiekama. Jau tas vien, ka ieroči, munīcija un militārs aprīkojums, kā arī slepens drošības aprīkojums tiek laists vienotajā tirgū, ir skaidrs politisks apliecinājums, ka ES ir gatava EAAT izveidošanai. Ar direktīvu, koordinējot procedūru dažādās valstīs, samazinās pašreizējo regulējuma sadrumstalotību. Dalībvalstīm būs vieglāk izmantot EK noteikumus un arī grūtāk pamatot iespējamos izņēmumus. Savukārt tas samazinās izņēmumu skaitu, un tādējādi uzlabos aizsardzības tirgu pārredzamību, nediskrimināciju un atvērtību ES. Lai jaunie noteikumi būtu iespējami efektīvāki, Komisijai jāparedz vairāki papildu pasākumi. Ļoti svarīgi ir īpaši apmācību kursi Komisijas darbiniekiem un papildu resursu piešķiršana, lai aktīvi uzraudzītu aizsardzības un drošības tirgus. Komisijai jāseko pašreizējām iniciatīvām saistītās jomās, proti, piegādes pasūtījumu drošuma un standartizācijas jomā, un jāparedz jaunas darbības jo īpaši informācijas drošības un kompensāciju jomā. EK aizsardzības un slepena aprīkojuma iepirkuma noteikumu sagatavošana ir tikai viens, bet svarīgs, solis ceļā uz Eiropas Aizsardzības (un drošības) aprīkojuma tirgus izveidošanu.