Lai gan ir grūti noteikt tiešo cēloņsakarību starp tirgus attīstību un Pasta pakalpojumu direktīvu, ir svarīgi saprast kontekstu, kādā tiesiskais regulējums tiek piemērots, un Komisijas izvērtējuma konstatējumus skatīt no lietotāju mainījušos vajadzību viedokļa.

Šī nozare ir viens no lielākajiem iekšzemes korporatīvajiem darba devējiem, un 2018. gadā tajā visā ES bija nodarbināti aptuveni 1,5 miljoni iedzīvotāju. Gan publiskajā, gan privātajā sektorā ir palielinājies nodarbinātības elastīgums, arī ārpakalpojumu izmantošana, ko šobrīd praktizē vairums universālā pakalpojuma sniedzēju.

Universālā pakalpojuma sniedzēju rentabilitāte saglabājās, samazinot izmaksas (galvenokārt darbaspēka izmaksas), palielinot produktivitāti ar tehnoloģiju inovāciju palīdzību (piemēram, ar automatizētām šķirošanas sistēmām), piedāvājot vairāk pamatproduktu un pakalpojumu un/vai palielinot cenas. Kopš 2008. gada universālā pakalpojuma cenas par iekšzemes vēstuļpasta sūtījumiem nominālā izteiksmē ir pastāvīgi pieaugušas. Visbiežāk izmantotā vēstuļu produkta — vienas iekšzemes 20 gramu vēstules — cena nominālā izteiksmē ir pieaugusi par 7 % gadā. Savukārt universālā pakalpojuma cena par paku piegādi tajā pašā periodā ir augusi mēreni, lai gan to nosūtīšanas apjoms ir pieaudzis. Laikā no 2014. līdz 2019. gadam cena par standarta 2 kilogramu iekšzemes pakas sūtījumu palielinājās vidēji par 1 % gadā, savukārt nominālā cena par lētāko un dārgāko pārrobežu pakas sūtījumu attiecīgi palielinājās par 2,6 % un 0,3 %.

Turpretim paku piegādes pakalpojumu apjoms ir pieaudzis, jo ievērojami palielinājusies e-komercija. Pirms Covid-19 pandēmijas tika prognozēts, ka tiešsaistes pārdošanas apjomi pasaulē laikposmā no 2019. līdz 2024. gadam aptuveni dubultosies; pašreizējās tendences liecina, ka pandēmijas dēļ tas notiks gan nedaudz agrāk. Universālā pakalpojuma sniedzēji ziņoja, ka piegādāto paku apjoms 2020. gadā pieauga, svārstoties no 14 % Dānijā un Zviedrijā un līdz pat 42 % Itālijā un 49 % Beļģijā. Lielākie pasaules kurjerpakalpojumu operatori reģistrēja paku piegādes apjomu pieaugumu pat par 23 %.

Digitalizācija un tehnoloģiju attīstība ir mainījusi patērētāju un uzņēmumu vajadzības, un tas ir licis radīt jaunus produktus, pakalpojumus un uzņēmējdarbības modeļus. Pasta nozare nav izņēmums. Kopš 2008. gada finanšu krīzes vērojams straujš vēstuļpasta noriets, jo tradicionālos pasta pakalpojumus arvien vairāk aizstāj elektroniskie sūtījumi, ņemot vērā, ka valsts un pašvaldību iestādes, uzņēmumi un patērētāji dažādās jomās arvien plašāk ievieš elektroniskos procesus. Covid-19 pandēmijas laikā pieci lielākie ES universālā pakalpojuma sniedzēji ir ziņojuši par vēstuļu apjoma kritumu, kas svārstījās no 10 % samazinājuma Nīderlandē līdz pat 18 % samazinājumam Francijā.

Ziņojumā, kas sagatavots saskaņā ar Pasta pakalpojumu direktīvas 23. pantu, ir atspoguļoti izvērtējuma galvenie konstatējumi. Ziņojumā izmantota informācija no Komisijas dienestu darba dokumenta par Pasta pakalpojumu direktīvas izvērtējumu (“Komisijas dienestu darba dokuments”), kas lasāms saistībā ar šo ziņojumu, kā arī ņemta vērā Komisijas atklātās sabiedriskās apspriešanas laikā gūtā informācija par direktīvas izvērtēšanu.

Ņemot vērā būtiskās izmaiņas tirgū, Komisija veica ex post izvērtējumu, kura nolūks bija noteikt, vai Pasta pakalpojumu direktīva ir sasniegusi savus mērķus un vai tā joprojām atbilst pasta lietotāju un operatoru pašreizējām un nākotnes vajadzībām.

Tiesiskais regulējums, kas reglamentē pasta pakalpojumus, ir spēkā vairāk nekā 20 gadus. Direktīva 97/67/EK (Pasta pakalpojumu direktīva) stājās spēkā 1997. gadā. Tās mērķis bija nodrošināt valsts universālā pakalpojuma saistību saskaņošanu, vienlaikus pakāpeniski ieviešot konkurenci pasta pakalpojumu nozarē, jo īpaši attiecībā uz vēstuļpasta pakalpojumiem, ko līdz šim tradicionāli nodrošināja valsts kapitālsabiedrības. Lai paplašinātu tirgu, 2002. gadā direktīva tika grozīta, bet 2008. gadā direktīvu atkārtoti grozīja. Izņemot šos divus grozījumus un 2018. gadā pieņemto regulu par pārrobežu paku piegādes pakalpojumiem, kuras nolūks bija nodrošināt lielāku pārredzamību un regulatīvo uzraudzību attiecībā uz paku piegādes pakalpojumiem, pasta pakalpojumu regulējums ES līmenī kopš 1997. gada ir palicis nemainīgs. Tomēr šajā periodā pasta pakalpojumu tirgi ir ievērojami mainījušies, ko lielā mērā veicina tehnoloģiju inovācijas, digitalizācija un e-komercija. Vēstuļpastu arvien vairāk aizstāj elektroniskā saziņa, īpaši aktuāli tas ir e-pārvaldes kontekstā. Turklāt daudzi tradicionālie lielapjoma sūtītāji (piemēram, bankas, komunālo pakalpojumu uzņēmumi) pēc finanšu krīzes pārorientējās uz elektronisko sakaru risinājumiem. Vienlaikus e-komercija ir ievērojami palielinājusi paku piegādes pakalpojuma apjomus. Izmaiņas īpaši veicināja Covid-19 pandēmija, ietekmējot gan pieprasījumu, gan piedāvājumu visās dalībvalstīs, lai gan katrā no tām citādā apmērā.

ES pasta pakalpojumu (vēstuļpasta un paku sūtījumu) nozare ir viens no galvenajiem ekonomikas un tirdzniecības posmiem, kas nodrošina citu nozaru darbību un veicina ES ekonomikas izaugsmi un izturētspēju. Gan lieli, gan mazi uzņēmumi pasta pakalpojumus izmanto, lai attīstītu uzņēmējdarbību, piegādātu preces un saņemtu maksājumus. Komunikācijai ar sabiedrību pasta pakalpojumus izmanto visos valsts pārvaldes līmeņos. Mazaizsargātiem lietotājiem un iedzīvotājiem attālos lauku reģionos pasta pakalpojumi ir vajadzīgi, lai nezaudētu saikni ar ārpasauli aizvien digitalizētākas ekonomikas apstākļos. Tādējādi pasta pakalpojumu nozare ir būtiska, lai nodrošinātu tiesības uz komunikāciju un veicinātu teritoriālo, sociālo un ekonomisko kohēziju. Covid-19 pandēmijas laikā daudzi ES pilsoņi daudz laika pavadīja mājās un pasta pakalpojumi izrādījušies svarīgāki nekā jebkad agrāk. Nozare nodrošināja pieejamus un kvalitatīvus pasta pakalpojumus, piegādāja preces medicīniskiem nolūkiem un cita starpā sniedza arī finanšu pakalpojumus iedzīvotājiem.

Lai gan tirgus konteksts ir mainījies, Pasta pakalpojumu direktīva kopumā ir ar panākumiem ļāvusi iedzīvotājiem un uzņēmumiem visā ES baudīt pasta pamatpakalpojumu sniegtās priekšrocības. Ir skaidrs, ka universālā pakalpojuma sniegšanas saistības ir aizsargājušas būtisku saziņas un ekonomiskās līdzdalības līdzekli visā ES. Liela daļa ES iedzīvotāju, īpaši tie, kuri dzīvo attālos vai lauku reģionos, joprojām paļaujas uz universālo pasta pakalpojumu, kas tiem ļauj saglabāt saikni ar ārpasauli, un, iespējams, tas šādi turpināsies arī nākamos piecus līdz desmit gadus. Daudzi uzņēmumi un valsts iestādes joprojām komunikācijai izmanto vēstuļpastu. Turklāt, tā kā interneta pārklājums vēl nav pieejams visā Eiropas Savienībā, daži iedzīvotāji joprojām ir pilnībā atkarīgi no vēstuļpasta. Fiziskā distancēšanās un pārvietošanās ierobežojumi Covid-19 pandēmijas laikā izgaismoja pasta pakalpojumu izšķirīgo lomu vēstuļu un paku piegādāšanā gan iedzīvotājiem, gan uzņēmumiem visā valstī.

Tāpēc joprojām ir pamatoti saglabāt minimālo līmeni attiecībā uz universālo pasta pakalpojumu vēstuļpastam par pieņemamu cenu. Tomēr dažas Pasta pakalpojumu direktīvas daļas nav tik sekmīgi pielāgotas tirgus konteksta un lietotāju vajadzību izmaiņu risināšanai, un tas nozīmē, ka atsevišķas izmaksas saistībā ar universālā pakalpojuma sniegšanu palielinās, bet plašāki sabiedrības ieguvumi samazinās, un korekcijas var būt pamatotas. Lielākā daļa respondentu, kas piedalījās Komisijas rīkotajā atklātajā sabiedriskajā apspriešanā, arī piekrīt šim secinājumam.

Universālā pakalpojuma sniegšanas izmaksām pieaugot, dalībvalstis ir pielāgojušas universālo pakalpojumu

Tirgus attīstības rezultātā ir mainījušās pasta lietotāju un uzņēmumu vajadzības, un samazinātais pieprasījums pēc vēstuļpasta ir palielinājis universālā pakalpojuma sniegšanas izmaksas. Reaģējot uz šīm izmaiņām un meklējot lētākus darbības veidus, 11 dalībvalstis Pasta pakalpojumu direktīvā paredzētās atkāpes ir izmantojušas, lai samazinātu universālā pakalpojuma sniegšanas saistību funkcijas un piemērošanas jomu. Atsevišķos gadījumos ir samazināts minimālais slieksnis, cik bieži jānodrošina pasta sūtījumu piegādes. Dalībvalstis ir arī samazinājušas to vēstuļpasta un paku produktu un pakalpojumu klāstu, uz kuriem attiecas universālais pakalpojums. Būtiski, ka daudzas dalībvalstis ir saīsinājušas nakts maiņas un aviopastu aizstājušas ar sauszemes pasta pārvadājumiem, kā dēļ savukārt ir kritusies pakalpojumu kvalitāte (ilgāks laiks tranzītā). Attiecīgi ir kritušās arī pakalpojumu kvalitātes prasību priekšrocības. Minētais liecina, ka minimālās prasības attiecībā uz produktu/pakalpojumu darbības jomu, piecu dienu piegādi un pakalpojumu kvalitāti direktīvā nav pilnībā pielāgotas pašreizējām tirgus vēlmēm un pieprasījumam un rada problēmas izraudzītajiem pakalpojumu sniedzējiem. Tāpēc izvērtējumā uzsvērts, ka varētu būt nepieciešams atkārtoti novērtēt, kādi produkti, pakalpojumi un ar tiem saistītās funkcijas jāiekļauj universālā pakalpojuma saistībās un kā tie būtu jāregulē. Būtu atkārtoti jāizvērtē arī tas, kāds elastīguma līmenis dalībvalstīm vajadzīgs, lai valsts regulējumu universālā pakalpojuma jomā pielāgotu savai situācijai.

Paku piegādes pakalpojumu stāvoklis rada jautājumus par to, kādā apmērā paku piegādes pakalpojumiem vajadzētu būt universālā pakalpojuma saistību sastāvdaļai

Tā kā tirgū darbojas vairāki operatori un ir pieejamas dažādas paku piegādes iespējas, rodas jautājums, vai paku piegāde jānodrošina universālā pakalpojuma ietvaros un vai pasta lietotājus var līdzvērtīgi apkalpot par tādu pašu (vai zemāku) cenu bez universālā pakalpojuma saistībām. Par to, ka šis pakalpojums būtu jāizņem no universālā pakalpojuma klāsta, liecina fakts, ka lietotājiem pieejamas alternatīvas paku piegādes iespējas paku sūtījumiem starp uzņēmumiem un pakām, ko uzņēmumi sūta patērētājiem, turklāt par tādu pašu vai zemāku cenu, nekā piedāvā universālā pakalpojuma sniedzēji. Faktiski daudzas dalībvalstis jau ir izslēgušas šādu paku piegādi no universālā pakalpojuma tvēruma. Tomēr tas neizslēdz vajadzību uzraudzīt šo tirgus segmentu dinamiku.

Tajā pašā laikā izvērtējumā uzsvērts, ka attiecībā uz patērētāju sūtītām pakām dažās dalībvalstīs vai atsevišķos dalībvalstu reģionos privātpersonām nav lielas iespējas izvēlēties paku piegādes operatorus, kas sniedz pakalpojumus viņu teritorijā, vai arī viņi nav informēti par pieejamajiem pakalpojumu sniedzējiem. Tāpēc paku piegādi tie uztic universālā pakalpojuma sniedzējam. Tas jo īpaši var attiekties uz mazaizsargātiem lietotājiem lauku un attālos reģionos. Daži patērētāji arī izmanto universālā pakalpojuma sniedzēja sniegtos pakalpojumus ērtības dēļ, jo tā ir labi zināma un līdz ar to arī vieglāk pieejama iespēja nosūtīt un atgriezt preces. Attiecībā uz šiem patērētājiem izvērtējumā norādīts, ka universālā pakalpojuma saistību apjomā būtu pamatoti atstāt vismaz patērētāju sūtītās pakas. Universālā pakalpojuma sniedzēji lielā mērā ir arī saglabājuši pieņemamas cenas (izņemot dažus gadījumus attiecībā uz konkrētām pārrobežu paku piegādēm, kuru tarifi ir nepamatoti augsti), jo pakām, kas tiek nosūtītas universālā pakalpojuma saistību ietvaros, nepiemēro PVN un to cenas regulē saskaņā ar Pasta pakalpojumu direktīvas tarifu noteikumiem.

Pasta pakalpojumu direktīvas tarifu principi ir palīdzējuši nodrošināt pieņemamu cenu par universālo pakalpojumu neatkarīgi no cenu pieauguma. Pārredzamības trūkums attiecībā uz šo principu izmantošanu var radīt nevienlīdzīgus konkurences apstākļus pārrobežu darījumos starp universālā pakalpojuma sniedzējiem

Pasta pakalpojumu direktīvā noteikto tarifu principu mērķis ir nodrošināt, ka universālo pakalpojumu cena arī turpmāk ir piesaistīta izmaksām un ir pieņemama. Lai gan universālā pakalpojuma cenas gan vēstuļpasta, gan paku piegādes pakalpojumiem ir palielinājušās, tarifu principi, ko izmanto cenu regulēšanai, visticamāk, ir veicinājuši izvairīšanos no vēl straujāka cenu kāpuma, jo īpaši segmentos, kuros apjomi samazinājās, bet vienības pašizmaksa palielinājās, piemēram, vēstuļpasta segmentā. No otras puses, apkopotā informācija un pierādījumi neļauj Komisijai šajā brīdī secināt, kāpēc, neraugoties uz pieaugošo apjomu, paku piegādes tarifi pat nedaudz pieaug.

Dalībvalstis piemēro un interpretē šos principus ļoti atšķirīgi, vai dažkārt nepiemēro tos visus. Šāda pieeja var mazināt skaidrību, juridisko noteiktību un pārredzamību saistībā ar minēto principu izmantošanu. Turklāt lielākajā daļā valstu (iespējams, visās) valsts regulatīvajām iestādēm trūkst arī vajadzīgo instrumentu, lai pārbaudītu, vai un kā universālā pakalpojuma sniedzēji piemēro tarifu principus cenai, ko tie nosaka viens otram par pārrobežu pasta sūtījumu piegādi (tā sauktās “galamaksas”). Tas var negatīvi ietekmēt pasta tirgu un e-komercijas nozari. Tā kā pārrobežu e-komercijas piegāžu apjomi turpina pieaugt, palielinās arī vajadzība pēc informācijas un pārredzamības par paku piegādes tarifiem.

Lēna sūdzību izskatīšana

Eiropas Regulatoru grupa pasta pakalpojumu jomā ir izstrādājusi arī kvalitātes rādītāju, kas balstīts uz publikāciju par saņemto sūdzību un atrisināto/neatrisināto sūdzību skaitu par vēstulēm un pakām.

Pēdējos gados universālā pakalpojuma sniedzēji ir uzlabojuši sūdzību izskatīšanu. Lielākā daļa valsts regulatīvo iestāžu tagad ir kompetentas izskatīt sūdzības. Vairums dalībvalstu pieprasa, lai pakalpojumu sniedzēji publicētu informāciju par kārtību, kādā tiek izskatītas sūdzības, nodrošinātas kompensācijas sistēmas un kā notiek strīdu izšķiršana. Eiropas Regulatoru grupa pasta pakalpojumu jomā ir izstrādājusi arī kvalitātes rādītāju, kas balstīts uz publikāciju par saņemto sūdzību un atrisināto/neatrisināto sūdzību skaitu (par vēstulēm un pakām). No tā izriet, ka joprojām ir vairākas dalībvalstis, kas neseko līdzi nedz sūdzību skaitam un to izskatīšanai, nedz publicē sūdzību procedūras rezultātus (t. i., vai sūdzība tika atrisināta par labu sūdzības iesniedzējam vai ne). Turklāt tikai aptuveni puse dalībvalstu piemēro obligāto tehnisko standartu sūdzību izskatīšanai, kas turklāt nav obligāts attiecībā uz paku piegādi. Tas neveicina patērētāju uzticēšanos pasta pakalpojumiem.

Universālā pakalpojuma finansēšanas iespējas ne vienmēr ir efektīvas

Universālā pakalpojuma sniegšana rada tīrās izmaksas. Universālā pakalpojuma saistību tīrās izmaksas veido starpība starp norādītā universālā pakalpojuma sniedzēja, kam ir universālā pakalpojuma saistības, izmaksām un tā paša pasta pakalpojumu sniedzēja izmaksām bez universālā pakalpojuma saistībām. Universālā pakalpojuma sniegšanas tīrās izmaksas var būt vērā ņemamas. Ja universālā pakalpojuma sniedzējam būtu jāsedz šādas izmaksas pašam, tas nostādītu pakalpojuma sniedzēju neizdevīgā stāvoklī attiecībā pret tā konkurentiem. Tāpēc dalībvalstis var universālā pakalpojuma sniedzējam kompensēt tīrās izmaksas, izmantojot valsts atbalstu. Tīro izmaksu segšanai dalībvalstis var arī izveidot tā sauktos kompensācijas fondus. Šādi fondi darbojas pēc principa, ka universālā pakalpojuma sniedzēji un citi lielākie attiecīgās dalībvalsts pasta pakalpojumu sniedzēji fondā veic iemaksas, no kurām tiek segtas tīrās izmaksas, ja tās rada netaisnīgu slogu universālā pakalpojuma sniedzējam.

Kompensāciju fondu darbībā gan vērojami trūkumi. Pakalpojumu sniedzēju iemaksas fondā bieži vien nav pietiekamas, lai segtu visas izmaksas, īpaši tāpēc, ka izmaksas pieaug, savukārt vēstuļpasta tirgus sarūk, un universālā pakalpojuma sniedzējiem ir spēcīga pozīcija. Šādos gadījumos izmaksu segšanai ir nepieciešams arī valsts atbalsts. Turklāt šķiet, ka sadales mehānisma administratīvās izmaksas ir relatīvi augstas, salīdzinot ar iemaksu apmēru. Turklāt, sadalot slogu starp pasta operatoriem, universālā pakalpojuma sniedzēji netiek motivēti uzlabot savas darbības efektivitāti, kā arī var tikt kavēta jaunu dalībnieku ienākšana tirgū. Pašreizējā veidā direktīvas noteikumi par kompensācijas fondu nedarbojas optimāli, lai finansētu universālo pakalpojumu. Ar to arī varētu izskaidrot, kāpēc dalībvalstis ļoti reti piekopj šādu universālā pakalpojuma tīro izmaksu finansēšanas praksi.

2.Konstatējumi par to, kā izveidot labi funkcionējošu un konkurencei atvērtu iekšējo tirgu pasta pakalpojumu jomā

Pasta pakalpojumu direktīva tikai nelielā apmērā ir veicinājusi iekšējā tirgus izveidi un sekmīgu konkurenci vēstuļpasta sūtījumu segmentā. Ir notikusi Pasta pakalpojumu direktīvā noteiktā pilnīga tirgus atvēršana, bet vēstuļpasta sūtījumu segmentā visās dalībvalstīs ir ļoti maza konkurence, un pilnīga tirgus atvēršana nav veicinājusi Eiropas mēroga vēstuļpasta pakalpojumu sniedzēju ienākšanu tirgū. Labi funkcionējoša un konkurencei atvērta iekšējā tirgus veicināšana joprojām ir aktuāls jautājums un vienlīdz attiecas gan uz pasta lietotājiem, gan uzņēmumiem, gan darbiniekiem, jo īpaši dalībvalstīs vai reģionos, kur vēstuļpasta apjoms ir samazinājies mazāk. Pierādījumi liecina, ka gadījumā, ja ir bijusi neliela konkurence, tika piedāvātas zemākas cenas, labāka kvalitāte un ieviests vairāk inovāciju. Komisijas rīkotās atklātās sabiedriskās apspriešanas respondenti apstiprina, ka konkurences veicināšana joprojām ir svarīga.

Tas, ka nav izstrādāti noteikumi par piekļuvi pasta tīklam, varētu būt veicinājis zemo konkurenci vēstuļpasta segmentā

Galvenie iemesli, kāpēc vēstuļpasta segmentā nav parādījušies jauni pakalpojumu sniedzēji, ir augstas izmaksas par ienākšanu tirgū alternatīvajiem pasta operatoriem un nepieciešamība pēc būtiskiem apjomradītiem un diversifikācijas radītiem ietaupījumiem, ņemot vērā, ka tirgus apjomi mazinās un turpinās kristies. Tomēr arī fakts, ka nav vienotu noteikumu, kas ļautu valsts regulatīvajām iestādēm izstrādāt nosacījumus par piekļuvi tīklam (paredzot iespēju ieviest ex ante konkurenci), kā arī tas, ka nav izstrādātas kārtības, kas nosaka piekļuvi (piemēram, valsts regulatīvo iestāžu pilnvaras strīdu izšķiršanā), iespējams, nav veicinājis konkurenci vēstuļpasta segmentā.