Komisijas personāla darba dokuments, Pievienots pielikumā priekšlikumam Padomes direktīva, par trešo valstu valstspiederīgo ieceļošanu un uzturēšanos augsti kvalificētas nodarbinātības nolūkos - Ietekmes novērtējuma kopsavilkums {COM(2007) 637 galīgā redakcija} {SEC(2007) 1403} /* SEC/2007/1382 galīgā redakcija */





[pic] | EIROPAS KOPIENU KOMISIJA | Briselē, 23.10.2007 SEC(2007) 1382 KOMISIJAS PERSONĀLA DARBA DOKUMENTS, pievienots pielikumā priekšlikumam PADOMES DIREKTĪVA, par trešo valstu valstspiederīgo ieceļošanu un uzturēšanos augsti kvalificētas nodarbinātības nolūkos Ietekmes novērtējuma kopsavilkums {COM(2007) 637 galīgā redakcija} {SEC(2007) 1403} 1. IEVADS ES darba tirgos arvien vairāk vajadzīgi augsti kvalificēti darba ņēmēji, tādēļ augsti kvalificētu imigrantu piesaistīšana gūs arvien lielāku nozīmi ES attīstībā, jo nākotnē nebūs iespējams iztikt vienīgi ar ES darba ņēmējiem. Šis dokuments ir ietekmes novērtējuma ziņojuma kopsavilkums, kurā izskatīti politikas varianti, kā palielināt ES spēju piesaistīt un efektīvi sadalīt ieceļojušos darba ņēmējus, izveidojot kopīgus viņu ieceļošanas un uzturēšanās noteikumus. Ziņojuma pamatā ir konsultācijas ar dalībvalstīm un citiem interesentiem. Datus ievākšanu galvenokārt no apspriedēm, gadījumu izpēti un literatūras apskata veica ārējā pētījumā, ko pasūtīja Komisija. Pētījumā un ziņojuma izstrādē piedalījās Nodarbinātības, sociālo lietu un vienlīdzīgu iespēju ģenerāldirektorāts un Tiesiskuma, brīvības un drošības ģenerāldirektorāta izveidotā starpdienestu vadības grupa. 2. PROBLēMAS DEFINēšANA Demogrāfiskās prognozes liecina, ka darbspējīgā vecuma iedzīvotāju skaits ES līdz 2050. gadam saruks par 48 miljoniem, bet demogrāfiskā slodze divkāršosies un līdz 2050. gadam sasniegs 51 %, lai gan ietekme visās dalībvalstīs nebūs vienlīdz liela. Kaut arī sāk nest augļus pārskatītā Lisabonas stratēģija, kurā galvenā uzmanība veltīta izaugsmei un darbavietām, daudzu tās pasākumu īstenošanai nepieciešams laiks un ieguldījumi. Tādējādi demogrāfiskās novecošanās dēļ, lai kompensētu šīs tendences, kā papildu pasākums nākotnē būs nepieciešama lielāka imigrantu skaita piesaiste visos prasmju un kvalifikācijas līmeņos. Aizvien lielāka zināšanās balstītās ekonomikas nozīme, ekonomikas strukturālās izmaiņas un pakalpojumu nozares izaugsme, darbietilpīgās ražošanas pārdislokācija, ES dalībvalstu valstspiederīgo aizplūšana jo īpaši vedina secināt, ka augsti kvalificētu trešo valstu resursu piesaistīšana aizvien būs būtisks uzdevums, raugoties no ES attīstības perspektīvas. Vienlaikus darbinieku mobilitāte starp dažādiem amatiem (darba mobilitāte) un pāri robežām (ģeogrāfiskā mobilitāte) jāatzīst par galveno līdzekli darba tirgus efektivitātes uzlabošanai, prasmju trūkuma novēršanai un reģionālās nelīdzsvarotības novēršanai. Kopīgs elastīgs instruments augsti kvalificēto darba ņēmēju (tālāk tekstā – AKD) imigrācijas jautājumos, kurā būtu paredzēti pievilcīgi ieceļošanas un uzturēšanās nosacījumi un veicināta darba un ģeogrāfiskā mobilitāte atbilstoši konkrētām ES darba tirgus vajadzībām, neatrisinātu visas esošās un turpmāk paredzamās problēmas, bet, ietilpstot visaptverošā pasākumu kopumā, ar kuru pievērstos dažādām darbības jomām, tam būtu liela nozīme. Šajā sakarībā Hāgas 2004. gada 4.–5. novembra programmā tika skaidri atzīts, ka „likumīgai migrācijai būs nozīmīga loma uz zināšanām balstītas ekonomikas veidošanā Eiropā, ekonomikas attīstības uzlabošanā, tādējādi veicot ieguldījumu Lisabonas stratēģijas īstenošanā”. Tiesību akta priekšlikums neietekmēs ES darba ņēmējus no ES-12, uz kuriem saskaņā ar 2003. un 2005. gada Pievienošanās aktos ietvertajiem pārejas noteikumiem vēl pilnībā neattiecas pārvietošanās brīvība, kas paredzēta EK Līgumā un acquis . Svarīgi norādīt, ka pārejas noteikumos ietvertā priekšrocības klauzula ir primārās EK tiesības un tādējādi tai ir lielāks spēks nekā sekundārajiem tiesību aktiem; tas nozīmē, ka dalībvalstis pārejas noteikumu darbības laikā iespējamo turpmāko direktīvu par ekonomisko imigrāciju īstenotu atbilstīgi Pievienošanās līgumu klauzulām, t.i., dodot priekšroku darba ņēmējiem no šīm dalībvalstīm. Tiesību akta priekšlikumā ietverti arī noteikumi, lai nodrošinātu saskanību ar citām EK politikas jomām, pirmām kārtām attīstības politiku. Līdztekus tiks īstenoti papildu pasākumi, lai pievērstos svarīgiem elementiem, kuriem nevar pievērsties šajā priekšlikumā. Intensīvāka apspriešanās ar dalībvalstīm un jaunattīstības valstīm un, iespējams, mobilitātes partnerība ir jo īpaši būtiskas, lai nepieļautu, ka aktīva darbinieku pieņemšanas politika pasliktinātu situāciju izcelsmes valstīs, kur jau trūkst kvalificētu cilvēkresursu, jo īpaši Subsahāras Āfrikā un Karību jūras reģionā. 2.1. Problēmas apjoms un būtība ES uzņēmumiem jāsaskaras ar arvien lielāku neaizpildītu darba vietu skaitu, jo īpaši tur, kur nepieciešami augsti kvalificēti darba ņēmēji. Nesenie un pašreizējie nodarbinātības procentuālie rādītāji un modeļi ES liecina par lielāku nodarbinātības pieaugumu augsti izglītotajā sektorā (3 % gadā salīdzinājumā ar 1 % citos sektoros), izmaiņām nodarbināto iedzīvotāju darbavietu struktūrā, pieaugot augsti kvalificētu darba ņēmēju skaitam, kas nestrādā fizisku darbu, kā arī, attiecībā uz šiem darba ņēmējiem – augstu nodarbinātības īpatsvaru apvienojumā ar zemu bezdarba īpatsvaru. Turklāt trešo valstu AKD īpatsvars kopējā nodarbinātībā pieaug straujāk, salīdzinot ar ES AKD tendencēm – to var skaidrot kā kombinētu ietekmi, ko rada augošais pieprasījums pēc AKD un augstais nodarbinātības īpatsvars ES dalībvalstu augsti kvalificēto valstspiederīgo vidū, kas ir tuvu pilnīgai nodarbinātībai. Tomēr trešo valstu AKD īpatsvars kopējā nodarbināto skaitā joprojām ir diezgan zems, kas liecina, ka ES ir nopietnas grūtības piesaistīt un atsevišķos gadījumos – atbilstīgi izmantot trešo valstu AKD potenciālu – ES (kurā ir 1,72 % trešo valstu AKD) nepārprotami atpaliek no visām citām lielākajām imigrācijas valstīm, piemēram Austrālijas (9,9 %), Kanādas (7,3 %), ASV (3,2 %) un Šveices (5,3 %). Ir grūti noteikt problēmas apjomu – pašlaik dati par trešo valstu AKD uzņemšanu dalībvalstīs nav viendabīgi, un atkarībā no izmantotās definīcijas aplēses svārstās no 34 000 līdz 74 000 (16 dalībvalstīs). Definīcija un datu pieejamība dažādās dalībvalstīs ir atšķirīga atkarībā no tā, vai dalībvalstīm ir īpašas programmas un kāds ir to saturs. Tā kā AKD uzņemšana arī turpmāk būs atkarīga no faktiskā darbaspēka trūkuma darba tirgū un dalībvalstis arī turpmāk būs pilnībā kompetentas noteikt, cik imigrantu uzņemami ES nodarbinātības nolūkā, to personu skaits, kas varētu gūt labumu no šā priekšlikuma, būs atkarīgs no vairākiem faktoriem: turpmākajām ES ekonomikas attīstības tendencēm, jo īpaši augstas kvalifikācijas nozarēs, dalībvalstu uzņemšanas iespējām, ES pilsoņu mācību un profesijas izvēles utt. 2.2. Pašreizējais tiesiskais regulējums dalībvalstīs Visās dalībvalstīs ir īpašas programmas, kas aptver konkrētas augsti kvalificētu trešo valstu valstspiederīgo kategorijas, bet tikai desmit dalībvalstīs[1] tās aptver plašāku loku nekā zinātnieki, mākslinieki, darbinieki, kurus pārceļ uzņēmuma iekšienē, augstskolu profesori utt. Definīcijas, ieceļošanas un uzturēšanās nosacījumi atšķiras, kaut arī varēja konstatēt dažas kopīgas pamatiezīmes, piemēram, to, ka praktiski visu sistēmu dzinējspēks ir pieprasījums. Šādai atšķirīgai pieejai ir vairākas sekas: - Dalībvalstu sadrumstalotā pieeja nerada iespaidu, ka trešo valstu AKD ir vajadzīgi, lai nodrošinātu ES ekonomikas stabilitāti un konkurētspēju. - Lielās atšķirības AKD definīcijā un uzņemšanas kritērijos nepārprotami ierobežo viņu mobilitāti ES teritorijā, traucējot efektīvi pārdalīt tos cilvēkresursus, kas jau ir likumīgi iedzīvotāji, un tikt galā ar līdzsvara trūkumu starp reģioniem. - Šādas programmas varētu palīdzēt gūt maksimālu labumu visām ieinteresētajām pusēm, proti, gan reaģējot uz darbaspēka vajadzībām dalībvalstīs, gan vienlaikus, ņemot vērā potenciālo atgriešanos, dodot ieguldījumu viņu izcelsmes valstu attīstībā. - Uzņemšanas procedūru ilgumam un sarežģītībai varētu būt galvenā loma ES pievilcības mazināšanā. - AKD pilnīga sociālā un ekonomiskā integrācija ir pamats nepieciešamo AKD noturēšanai. 3. MēRķI Vispārējie mērķi ir šādi: 1. uzlabot ES spēju piesaistīt un noturēt trešo valstu AKD, kas ir viens no nosacījumiem, lai palielinātu ekonomiskās imigrācijas ieguldījumu politikas jomās un pasākumos, kuru mērķis ir veicināt ES ekonomikas konkurētspēju un pievērsties demogrāfiskās novecošanās sekām; 2. efektīvi un ātri reaģēt uz esošo un paredzamo pieprasījumu pēc augsti kvalificēta darbaspēka un novērst prasmju trūkumu, veicinot trešo valstu AKD ieplūšanu un pārvietošanos starp darbavietām un dalībvalstīm, kā arī veicinot viņu efektīvu sadalījumu un pārdalījumu ES darba tirgū. Īpaši mērķi, kurus jāīsteno, neskarot ES dalībvalstu valstspiederīgos, ir šādi: (1) izstrādāt saskanīgu pieeju un kopīgu imigrācijas politiku attiecībā uz trešo valstu AKD; (2) palielināt trešo valstu AKD skaitu, kas ieceļo ES, pamatojoties uz vajadzībās balstītu pieeju; (3) vienkāršot un saskaņot uzņemšanas procedūras attiecībā uz trešo valstu AKD; (4) veicināt trešo valstu AKD sociālo un ekonomisko integrāciju; (5) veicināt mobilitāti ES iekšienē, likvidēt nevajadzīgus šķēršļus un nodrošināt efektīvāku trešo valstu AKD sadalījumu visā ES. 4. STRATēģISKIE RISINāJUMI Tika izskatīti šādi varianti. A variants – status quo . Dalībvalstu imigrācijas politikās ir lielas atšķirības attiecībā uz augsti kvalificētu darba ņēmēju uzņemšanu. Šādi darba ņēmēji ir arvien vairāk vajadzīgi, lai novērstu esošo un paredzamo darba ņēmēju trūkumu darba tirgū, taču ES nespēja tos piesaistīt ir acīmredzama. Trūkstot kopīgai rīcībai šajā jomā, situācijā būtiskas izmaiņas varētu nenotikt. B variants – izveidot kopīgu pamatpolitiku attiecībā uz augsti kvalificētu darba ņēmēju uzņemšanu. Tiktu ierosināts obligātais ieceļošanas nosacījumu kopums, atstājot dalībvalstīm lielu rīcības brīvību attiecībā uz savas valsts tiesību sistēmai raksturīgu elementu noteikšanu. Uzturēšanās un darba nosacījumi netiktu skarti. Šim variantam būtu tikai ierobežota ietekme uz šo darba ņēmēju piesaistīšanu vai ES darba tirgus efektivitātes uzlabošanu; kopējā ietekme uz makroekonomikas vidi būtu visai ierobežota. C variants – vienkāršot uzņemšanas sistēmu, izveidojot ES punktu sistēmu un operatīvu uzņemšanas procedūru, kas ļautu nodrošināt tūlītēju ģimenes atkalapvienošanos, un izveidojot prasmju atbilsmju datu bāzi. Ar šo variantu varētu būtiski veicināt un atvieglot augsti kvalificētu darba ņēmēju no trešām valstīm ieceļošanu ES. Tomēr, kaut arī punktus nosaka ES līmenī (kas pašlaik varētu būt pretrunā subsidiaritātei), imigrantiem joprojām būtu jāsaskaras ar ļoti atšķirīgiem uzņemšanas nosacījumiem. D variants – izveidot kopīgu kritēriju kopumu un operatīvu ieceļošanas procedūru, kā arī labvēlīgus uzturēšanās nosacījumus (darba un uzturēšanās tiesības, tūlītēja ģimenes atkalapvienošanās, ātrāka EK pastāvīgā iedzīvotāja statusa iegūšana utt.). Efektīvi integrējot augsti kvalificētus darba ņēmējus no trešām valstīm darba tirgū un sabiedrībā, viņi varētu dot lielāku ieguldījumu ekonomikas izaugsmē un konkurētspējā, un tas patiešām uzlabotu ES spējas stāties pretī pašreizējiem un paredzamajiem izaicinājumiem. Tomēr šādas politikas ietekme būtu jūtama tikai katrā dalībvalstī atsevišķi. E1 variants – veicināt mobilitāti ES iekšienē, koordinējot valstu prioritāšu sarakstus un izveidojot ES Zilo karti un Zilās kartes turētāju datubāzi. Mobilitāte ES iekšienē būtu spēcīgs stimuls augsti kvalificētiem darba ņēmējiem no trešām valstīm ienākt ES darba tirgū, un tai varētu būt būtiska loma darbaspēka trūkuma mazināšanā konkrētās jomās/nozarēs. Pārējie instrumenti (t.i., ES Zilās kartes datubāze) varētu palīdzēt rast atbilsmes starp darbaspēka piedāvājumu un pieprasījumu. Ar šo variantu varētu panākt būtisku pozitīvu ietekmi uz darba tirgus efektivitāti un ES makroekonomikas vidi. E2 variants – ES iekšējās mobilitātes nosacījumus, kas ietverti Direktīvā 2003/109/EK, attiecināt arī uz augsti kvalificētiem darba ņēmējiem. Šis politikas variants ietver arī C varianta punktu sistēmu. Tomēr ES iekšējā mobilitāte šajā variantā varētu būt vairāk ierobežota nekā E1 variantā. Tādēļ šī politikas varianta kopējais būtiskums un efektivitāte varētu būt ierobežotāka. F variants – saziņa, koordinācija un sadarbība. Paredzētie pasākumi varētu zināmā mērā atbalstīt kopīga pamata izveidi, kas veicinātu augsti kvalificētu darba ņēmēju piesaistīšanu un viņu efektīvāku sadalījumu ES darba tirgū. Tomēr tā efektivitāte būtu ierobežota. 5. APRAKSTīTO VARIANTU SALīDZINāJUMS 1. tabula - Ietekme AKD definīcija un uzņemšanas nosacījumi | Uzņemšanas sistēma balstās uz kopīgu kritēriju kopumu (darba līgums, algas slieksnis, profesionālā kvalifikācija). | Atvērta definīcija (t.i., tā balstās uz atbilstību kritērijiem) | Atkāpes attiecībā uz jaunajiem speciālistiem | Uzņemšanas procedūras | Operatīvas uzņemšanas programmas izveide (vienota procedūra/vienota atļauja, ko dēvē par „ES Zilo karti”) | Maksimālā pieteikumu apstrādes termiņa noteikšana (30 vai 60 dienas) | Sākotnējais atļaujas derīguma termiņš: 2 vai 3 gadi, atjaunojama, ja darba līgums ir beztermiņa. | Valsts iekšējo pieprasījumu pieņemšana attiecībā uz ES līmenī noteiktajām kategorijām (kā arī vēl citām kategorijām, kas noteiktas dalībvalsts līmenī) | Uzturēšanās nosacījumi | Mobilitāte uzturēšanās dalībvalsts darba tirgū pēc „gaidīšanas perioda” (t.i., diviem gadiem) | Atļaujas automātiska atsaukšana bezdarba gadījumā vienīgi pēc noteika laika (t.i., 3 mēnešiem) | Uzturēšanās periodu dažādās ES dalībvalstīs summēšana, lai pēc 5 ES likumīgi nodzīvotiem gadiem iegūtu EK pastāvīgā iedzīvotāja statusu | Ģimenes atkalapvienošanās atļaušana īsākajos termiņos | Ar valstspiederīgajiem vienlīdzīga attieksme pret AKD, kā noteikts Direktīvā 2005/71/EK | Dzīvesbiedra tūlītēja piekļuve darba tirgum | Noteikumi, ar kuriem tiek atļauta cirkulārā migrācija pirms EK pastāvīgā iedzīvotāja statusa iegūšanas un pēc tam | Mobilitāte ES iekšienē | ES iekšējās mobilitātes atļaušana pēc minimālā „gaidīšanas perioda” pirmajā dalībvalstī (t.i., diviem gadiem), ievērojot konkrētus nosacījumus un pirmām kārtām – darba piedāvājumu otrajā dalībvalstī. Ģimenei tiktu atļauts pievienoties mobilajam AKD. | Par vislabāko atzītā varianta galvenās priekšrocības - Kopīga konsekventa pieeja augsti kvalificētai migrācijai ES teritorijā, lai atvieglotu un saskaņotu AKD uzņemšanu, tostarp veicinot viņu efektīvu sadalījumu un pārdalījumu (darba un ģeogrāfisko mobilitāti). - Pozitīva ietekme uz augsti kvalificētu darba ņēmēju piesaistīšanu un noturēšanu, kā arī uz uzņēmumu esošā un turpmākā pieprasījuma pēc augsti kvalificētiem darba ņēmējiem apmierināšanu visā ES, pamatojoties uz vajadzībās balstītu pieeju. - Pozitīva ietekme uz ES konkurētspēju kopumā gan īstermiņā, gan ilgtermiņā. - Pārliecinošs arguments potenciāliem augsti kvalificētiem imigrantiem. - Dalībvalstīm tiek atstātas pietiekamas iespējas pielāgot programmu sava darba tirgus vajadzībām un politikai. - AKD un viņu ģimenes tiktu pakāpeniski un efektīvi integrēti uzņemošajā darba tirgū un sabiedrībā. - ES uzņēmumi gūtu labumu no arvien mobilāka AKD kopuma. - Pasākumus cirkulārās migrācijas atbalstam ieviestu ES līmenī. - Papildu pasākumi, piemēram, ES zilās kartes datubāze varētu būt līdzeklis, kā efektīvi īstenot programmu un sniegt atbalstu atbilsmju rašanai starp augsti kvalificēta darbaspēka pieprasījumu un piedāvājumu. Par vislabāko atzītā risinājuma galvenās negatīvās iezīmes - Šis variants varētu ietekmēt ES AKD konkurences pozīcijas darba tirgū. Tomēr, tā kā tiek pieprasīts algas kritērijs un darba un ģeogrāfiskā mobilitāte nenotiek uzreiz un tai ir noteikti nosacījumi, iespējamai negatīvai ietekmei vajadzētu būt ierobežotai. Turklāt dalībvalstis var arī turpmāk piemērot valsts pasākumus, lai pārbaudītu, kā tiek ievērots vispārīgais Kopienas priekšrocības princips (kā noteikts Padomes 1994. gada 20. jūnija Direktīvā). - Priekšlikuma iespējamā negatīvā ietekme uz jaunattīstības valstīm, kas cieš no cilvēkresursu trūkuma atsevišķās nozarēs/nodarbošanās jomās. Jāparedz pasākumi, lai izlīdzinātu vai, ja iespējams, novērstu šādu ietekmi. - Uz pieprasījumu balstīta pieeja nav tik pievilcīga kā uz piedāvājumu balstītā – ilgtermiņā var atklāties tās ierobežojumi, ja pieprasījums pēc šīs darba ņēmēju kategorijas kļūst svarīgs un vispārināts. [1] AT, BE, DE, DK, FR, GR IE, NL, PT, UK. CZ 2003. gadā izveidoja izmēģinājuma projektu AKD uzņemšanai.