Īpašais ziņojums Nr. 2/2012 “No Eiropas Reģionālās attīstības fonda līdzfinansēto mazo un vidējo uzņēmumu finansēšanas instrumenti”





GLOSĀRIJS Aizdevums : naudas aizdošana par procentiem aizņēmējam, kuram jāatmaksā aizdotā summa. Apgrozāmais kapitāls : uzņēmuma apgrozāmie līdzekļi (īstermiņa inventārs + debitoru parādi + skaidras naudas ekvivalenti + skaidra nauda) mīnus īstermiņa pasīvi (īstermiņa saistības + priekšapmaksa). Apgrozība : Jēdziens, kas izsaka, ka pēc pirmās izmantošanas (jeb cikla) ieguldījumi finanšu instrumentos apgrozās (tiek atkārtoti izmantoti). CEB : Eiropas Padomes Attīstības banka. CIP : Konkurētspējas un inovāciju pamatprogramma. Sk. zemāk CIP. Darbības izbeigšana : likvidācija. Process, kas ietver visu (līdzdalības) fonda aktīvu pārdošanu, samaksu kreditoriem, atlikušo aktīvu sadalīšanu īpašniekiem un fonda likvidāciju. Dotācija : neatmaksājams budžeta ieguldījums no ES vai jebkuras dalībvalsts iestādes. Saukta arī par "valsts subsīdiju". EIB : Eiropas Investīciju banka. EIF : Eiropas Investīciju fonds (EIB grupas specializēts fonds, kurš mazajiem un vidējiem uzņēmumiem sniedz pašu kapitāla un garantijas instrumentus). EIP : Uzņēmējdarbības un inovāciju programma. Uzņēmējdarbības un rūpniecības ĢD programma mazajiem un vidējiem uzņēmumiem — konkurētspējas un inovāciju pamatprogrammas sastāvdaļa —, kuru Ekonomikas un finanšu lietu ĢD pārraudzībā pārvalda EIF. Saskaņā ar Lēmumu Nr. 1639/2006/EK šajā MVU atbalsta shēmā ietilpst pieci mehānismi, no kuriem trīs ir paredzēti, lai uzlabotu MVU piekļuvi finansēm: straujas izaugsmes un inovatīvu MVU mehānisms I un II (GIF I un GIF II) un MVU garantiju (MVUG) mehānisms. Šie mehānismi ir daudzgadu programmu mehānismu turpinājums (sk. turpmāk). ERAB : Eiropas Rekonstrukcijas un attīstības banka. ERAF : Eiropas Reģionālās attīstības fonds. ERP : Eiropas ekonomikas atveseļošanas programma. Šīs revīzijas kontekstā Vācijas Maršala fondi un to mantotie fondi. Eiropas Ekonomikas atveseļošanas programmai nav noteikts programmas posms, un tā nav īstenota reģionālā līmenī. Kā pastāvīgs [evergreen] valsts mēroga fonds, kas darbojas Vācijas uzņēmumu labā, tas darbojas kā apgrozības fonds; mantoto finansējumu nav iespējams pārvērst atpakaļ dotācijās. KfW ir ERP fondu pilnvarotais, un reģionālās pārvaldes iestādes nav iesaistītas to pārvaldībā. Izvērstāka informācija par ERP un Maršala fondiem Vācijā ir pieejama KfW tīmekļa vietnē. ETM Uzņēmumu dibināšanas programma : Eiropas Tehnoloģiju mehānisma Uzņēmumu dibināšanas programma (sk. MAP). Finansējuma trūkums : neatbilstība starp finanšu resursu pieprasījumu un piedāvājumu. Šīs revīzijas kontekstā finansējuma trūkums attiecas tikai uz MVU paredzētu dažādu finansēšanas instrumentu trūkumu konkrētā ES teritorijā. Finansēšanas vadības instrumenti (jeb finansēšanas instrumenti) : termins, ar kuru Komisija apzīmē dažādus atmaksājamos instrumentus, kurus piedāvā struktūrfondi, lai uzlabotu MVU piekļuvi finansēm, pilsētu attīstību un energoefektivitāti. Šīs revīzijas kontekstā finansēšanas vadības instrumenti ir pašu kapitāla, aizdevuma un garantiju instrumenti mazajiem un vidējiem uzņēmumiem. Finanšu iestāde : sabiedrība, kuras uzņēmējdarbības pamatā ir finanšu darbības, piemēram, noguldījumu pieņemšana, līdzekļu ieguldīšana vai dīlings. Visas finanšu iestādes ir finanšu starpnieki. Finanšu starpnieks : struktūra, kas darbojas kā starpnieks starp kapitāla piedāvājuma un pieprasījuma avotiem (piemēram, banka, līdzdalības fonds, fonds). Fonda pārvaldītājs : galvenais partneris vai persona, kas atbildīga par fonda ieguldījumu stratēģijas īstenošanu un fonda finanšu instrumentu portfeļa pārvaldību, kā noteikts līgumā. Fonds : nodalīts finansēšanas vadības instrumentu portfelis, kuru saskaņā ar definētu ieguldījumu politiku un mērķiem pārvalda viens vai vairāki fondu pārvaldītāji. Fonds var būt juridiski izveidots vai arī tas var būt izveidots kā atsevišķs finanšu bloks finanšu iestādē. Fondam ir atsevišķi pārskati un darbības. Šajā ziņojumā termins "fonds" attiecas uz līdzfinansētām darbībām. Garantija : šīs revīzijas kontekstā — personas (garantiju fonda) apņemšanās saskaņā ar iepriekš definētu garantijas likmi atlīdzināt pamatsummu un procentus gadījumā, ja notiek saistību nepildīšana attiecībā uz finanšu starpnieka (bankas) izsniegtu aizdevumu MVU. Garantijas gadījumā daļu riska vienmēr uzņemas aizdevējs, un MVU paliek atbildīgs par aizdevumu. Garantijas var būt vai nebūt spēkā pēc pirmā pieprasījuma. GIF : straujas izaugsmes un inovatīvu MVU mehānisms (sk. EIP). ĢD : ģenerāldirektorāts. ISME : inovatīvi MVU, kas aktīvi darbojas augsto tehnoloģiju jomā. JEREMIE : Kopīgie Eiropas resursi mikrouzņēmumiem un vidējiem uzņēmumiem (Komisijas/EIB grupas iniciatīva MVU finansējumam tikai no struktūrfondiem). KfW : Kreditanstalt für Wiederaufbau — Vācijas federālā attīstības banka, kurai ir pieredze MVU finansēšanā. Konkrēti, kā Eiropas Padomes bankas apakšuzņēmējs KfW kā starptautiska finanšu iestāde aktīvi darbojas Centrāleiropas un Austrumeiropas MVU finanšu tirgū. Kritiskā masa : summa, kuru nosaka kā fonda lieluma un atdeves attiecības funkciju. Lielāku ieguldījumu gadījumā ir iespējams iegūt labvēlīgāku atdeves likmi, un darījumu izmaksas parasti ir mazākas. Līdzdalības fonds : juridiski izveidots fonds, kuram pieder kontrolpakete vairākos meitasuzņēmumu pašu kapitāla fondos, garantiju fondos vai aizdevumu fondos. Mantotais finansējums : fonda iespējamais pārpalikums, kas attiecināms uz publiskā sektora ieguldījumu; ja pārpalikums ir pieejams, to var izmantot MVU atbalstam. MAP : uzņēmumu un uzņēmējdarbības daudzgadu programma, Uzņēmējdarbības un rūpniecības ģenerāldirektorāta MVU programma, kuru pārvalda EIF Ekonomikas un finanšu lietu ģenerāldirektorāta pārraudzībā. Saskaņā ar Lēmumu 2000/819/EK, kurā grozījumi izdarīti ar Lēmumu Nr. 1776/2005/EK, šo programmu īsteno ar divu MVU mehānismu starpniecību, kurus pārvalda EIF: ETM Uzņēmumu dibināšanas programma (riska kapitāla [venture capital] instrumenti, ETM Uzņēmumu dibināšanas programma) un MVU garantiju mehānisms (garantijas instrumenti, MVUG). Daudzgadu programma turpina CIP/EIP (sk. iepriekš). Mezanīna finansējums : parāda finansējums ar augstu ienesīgumu, kuru bieži izmanto pārpirkšanas darījumos ar parādsaistību uzņemšanos, tas bieži ietver izvēli vai tiesības iegūt uzņēmuma akcijas par izdevīgu cenu. Mezanīna finansējums bieži izpaužas kā subordinēti konvertējami aizdevumi. Mikrokredīts : šīs revīzijas kontekstā — mikrouzņēmumiem (saskaņā ar ES definīciju) piešķirti nelieli aizdevumi (parasti līdz EUR 25000). Šie mikrouzņēmumi parasti saņem arī bezmaksas padomus un konsultācijas uzņēmējdarbības jautājumos. MOITAL : Izraēlas Valsts rūpniecības, tirdzniecības un darba lietu ministrija. MVU : mazie un vidējie uzņēmumi (saskaņā ar Komisijas definīciju). 2007.–2013. gada programmu posmā MVU var būt arī jebkurš mazs uzņēmums. MVU finanšu mehānisms : MVU finanšu mehānisms — Paplašināšanās ģenerāldirektorāta Phare programmas ("Palīdzība Polijas un Ungārijas ekonomikas atjaunošanai") mehānisms. Noplūdes ietekme : jebkura ietekme, kuras rezultātā samazinās pieejamā naudas summa, lai MVU piedāvātu finansēšanas instrumentus. NUTS : statistiski teritoriālo vienību nomenklatūra [Nomenclature des Unités Territoriales Statistiques]. Eurostat definēts standarttermins. ERAF kontekstā Komisija izmanto tā sauktos NUTS-2 reģionus. Pari passu [līdzvērtīgs] statuss : juridisks termins, kuru izmanto, lai aprakstītu, ka divi vai vairāki finanšu instrumenti atrodas vienā un tajā pašā kategorijā attiecībā uz atmaksas tiesībām. Pari passu statusam pretējs ir preferenciāls ieguldītāja / privātā sektora statuss. Pārvaldības izmaksas : šīs revīzijas kontekstā pārvaldības izmaksas ir visas izmaksas, kas rodas finanšu starpniekam vai MVU saistībā ar finansēšanas instrumentu pārvaldību. Šādas izmaksas cita starpā ietver vienošanās maksas, garantijas maksas, izskatīšanas maksas, dalības maksas, uzraudzības maksas, no rezultātiem atkarīgas maksas, apstrādes maksas, kā arī fondu pārvaldītāju pieskaitāmās izmaksas. Procentu maksājumus un dividendes neuzskata par pārvaldības izmaksām. Pašu kapitāls : riska kapitāls, kas ieguldīts vai turēts uzņēmumā, pašu kapitāla instrumentu vai līdzvērtīgas kategorijas instrumentu veidā (piemēram, konvertējamie un subordinētie aizdevumi). Preferenciāls ieguldītāja statuss : šīs revīzijas kontekstā termins izmantots, lai aprakstītu stāvokli, kad publiskajam sektoram nav pari passu statuss, jo privātajam sektoram (piemēram, komercbankām, privātajiem ieguldītājiem) ir preferenciāls statuss. Tas nozīmē, ka publiskā sektora fondi atrodas zemākā kategorijā attiecībā uz atmaksas tiesībām. Publiskais finansējums : šīs revīzijas kontekstā un saskaņā ar struktūrfondu regulām — jebkurš publisks ieguldījums to finansēšanas vadības darbību finansēšanai, kuru avots ir ES budžets, dalībvalsts, reģionālās un vietējās pašvaldību iestādes, un citiem līdzīgiem izdevumiem. Riska kapitāls [venture capital, VC] : īpaša veida pašu kapitāla finansējums, kuru sniedz jauniem, maziem vai riskantiem biržā nekotētiem uzņēmumiem. Saistību nepildīšana : šīs revīzijas kontekstā — MVU nespēja atmaksāt aizdevumu saskaņā ar līguma nosacījumiem. Garantiju gadījumā saistību nepildīšana notiek brīdī, kad garantiju izmanto un kad garantijas fonds, atbalsta garantijas fonds vai tie abi pilda pienākumu samaksāt parāda summu. SBIC : Mazo uzņēmumu investīciju sabiedrību programma [Small Business Investment Companies Program]. SBIC ir viena no finansiālās palīdzības programmām, kas pieejamas ASV Mazās uzņēmējdarbības pārvaldes (SBA) sistēmā. To 1958. gadā izveidoja ASV Kongress, lai mazinātu atšķirību starp uzņēmēju vajadzību pēc kapitāla un tradicionālajiem finansējuma avotiem. Programmas struktūra ir unikāla ar to, ka mazo uzņēmumu investīciju sabiedrības ir privātā īpašumā un pārvaldībā esoši investīciju fondi, kuru licences izsniedz Mazās uzņēmējdarbības pārvalde, kura tos arī reglamentē. Šīs sabiedrības izmanto savu kapitālu, kā arī aizņemtos līdzekļus, kurus garantē SBA, lai veiktu pašu kapitāla un aizdevumu ieguldījumus mazos uzņēmumos, kuri atbilst attiecīgajām prasībām. Valdības finansēts līdzekļu fonds iegulda ilgtermiņa kapitālu privātā īpašumā esošās un privāti pārvaldītās ieguldījumu sabiedrībās (licences turētāji). Ar SBIC starpniecību SBA neiegulda tieši mazajos uzņēmumos. SBA sniedz atbalstu bez jebkādas reģionālas diferenciācijas. Sviras (piesaistīto līdzekļu) efekts : šīs lietderības revīzijas kontekstā ar piesaistīto līdzekļu rādītāju izsaka, cik EUR finansējuma (publiskā un privātā) ir piesaistīts un izmaksāts MVU finansēšanai attiecībā pret katru izmaksāto publiskā (ES un dalībvalsts) finansējuma EUR. II pielikumā sniegts shematisks pārskats par piesaistīto līdzekļu rādītāja darbību katrā finansēšanas instrumentu galvenajā kategorijā un ERAF kontekstā par to, kā jāsaprot piesaistīto līdzekļu rādītāja jēdziens. Uzņēmumu nodošana : uzņēmuma, uzņēmējsabiedrības vai uzņēmuma vai uzņēmējsabiedrības daļas īpašumtiesību pāreja citai personai. Vadošā iestāde : dalībvalsts iestāde, kas dalībvalsts vārdā pārvalda struktūrfondus (tostarp ERAF). KOPSAVILKUMS I. Mazie un vidējie uzņēmumi (MVU) ir ES ekonomikas pamats, jo tie rada darbvietas, inovācijas un ieņēmumus. Tomēr MVU var saskarties ar finansējuma trūkumu, jo tiem nav piekļuves tādam finanšu veidam un apjomam, kāds tiem konkrētajā brīdī vajadzīgs. II. Uzņēmējdarbības atbalstam Eiropas Savienība (ES) galvenokārt izmanto uzņēmējdarbības politiku un kohēzijas politiku. III. Kohēzijas politikā galvenokārt izmanto dotācijas un — saistībā ar Eiropas Reģionālās attīstības fondu — aizvien biežāk izmanto finansēšanas instrumentus. IV. Finansēšanas instrumenti ir atmaksājami apgrozības instrumenti, kuri nodrošina, ka labumu var gūt turpmākie MVU. V. Palātas revīzijā galvenā uzmanība bija pievērsta finansēšanas vadības pasākumiem, kuri 2000.–2006. gada un 2007.–2013. gada programmu posmos bija līdzfinansēti no ERAF. Revīzijas konstatējumi ir balstīti uz projektu parauga tiešu izskatīšanu un uz Komisijas un dalībvalstu pārvaldības, uzraudzības un informācijas sistēmu pārbaudi. VI. Revīzijas galvenais mērķis bija novērtēt, vai ERAF izdevumi finansēšanas vadības pasākumiem MVU bija efektīvi un produktīvi. VII. Palāta konstatēja, ka pasākumu efektivitāti un produktivitāti mazināja nozīmīgi trūkumi, kuru galvenais cēlonis bija nepienācīgs struktūrfondu pašreizējais tiesiskais regulējums. a) MVU finansējuma trūkuma novērtējumā — ja tāds bija pieejams — bija nozīmīgi trūkumi. b) Struktūrfondu regulās, kuras sākotnēji bija izstrādātas dotāciju vajadzībām, ir četras nozīmīgas nepilnības, jo tajās nav apskatītas finansēšanas instrumentu īpašās iezīmes (sk. 119. punktu). c) Pirms līdzekļi nonāca mazajos un vidējos uzņēmumos, bija ievērojami kavējumi, un salīdzinājumā ar citām ES programmām mazajiem un vidējiem uzņēmumiem ERAF spēja piesaistīt privātās investīcijas bija vāja. VIII. Palāta formulē turpmāk uzskaitītos ieteikumus. a) Piedāvājot finansēšanas vadības pasākumus, vadošajām iestādēm jānodrošina, lai piedāvājums būtu pienācīgi pamatots ar pietiekami kvalitatīvu MVU finansējuma trūkuma novērtējumu, tostarp tā kvantitatīvu analīzi. b) Pirms darbības programmu, tostarp finansēšanas vadības pasākumu, apstiprināšanas Komisijai jāpārbauda to saskaņotība ar MVU finansējuma trūkuma novērtējumiem un jāpārliecinās par šo novērtējumu kvalitāti. c) Izstrādājot priekšlikumus Struktūrfondu regulām, likumdevējam un Komisijai jānovērš dažādie konkrētie trūkumi, kas minēti ziņojumā (sk. 48.–77. punktu). Kopumā likumdevējam un Komisijai jānodrošina piemērotāks tiesiskais regulējums, lai finansēšanas vadības pasākumu izstrāde un īstenošana neciestu no trūkumiem struktūrfondu tiesiskajā regulējumā, ģeogrāfiskajiem ierobežojumiem un izkliedes ietekmes. d) Komisijai jānodrošina uzticama un tehniski stabila uzraudzības un novērtēšanas sistēma, kas īpaši paredzēta finansēšanas instrumentiem. Tādējādi Komisijas uzraudzības, ziņošanas un revīzijas procesos finansēšanas instrumenti jānodala no tīrajām dotācijām un MVU faktiski izmaksātajai naudas summai jābūt pārredzamai. Konkrēti, Komisijai un dalībvalstīm jāvienojas par nelielu skaitu izmērāmu, atbilstošu, konkrētu un vienotu rezultatīvo rādītāju finansēšanas instrumentiem. e) Komisijai jāizskata iespēja piedāvāt dalībvalstīm standarta finansēšanas vadības struktūras un instrumentus MVU (piemēram, dotācijas ar honorāriem, specializētus ieguldījumu instrumentus), lai paātrinātu īstenošanu un mazinātu pārvaldības izmaksas. f) Dalībvalstīm ar Komisijas atbalstu jācenšas visus ERAF līdzfinansētos finansēšanas instrumentus MVU ietvert vienā darbības programmā katrā dalībvalstī. Tādējādi plānošanas process būtu racionālāks un tiktu novērsts viens no galvenajiem atrastajiem kavējumu cēloņiem. g) Bez līdzekļu piesaistīšanas rādītāja un atkārtotas izmantošanas jēdzienu un definīciju formulēšanas struktūrfondu regulās Komisijai atkarībā no līdzdalības fonda vai fonda veida jāprasa līgumiski saistoši minimālie līdzekļu piesaistīšanas rādītāji, minimālie apgrozības periodi un dati par piesaistīto līdzekļu rādītāju aprēķinu. h) Ja uzskaitītos ieteikumus nav iespējams īstenot kohēzijas politikas sistēmā, Palāta aicina likumdevēju un Komisiju apsvērt alternatīvus risinājumus MVU atbalstam, izmantojot finansēšanas vadības instrumentus. Tādā gadījumā šādi instrumenti jāatbalsta vai nu ar Komisijas centralizēti pārvaldītām programmām, specializētiem ieguldījumu instrumentiem sadarbībā ar Komisiju un dalībvalstīm vai dalībvalstīm tieši. IEVADS 1. Mazie un vidējie uzņēmumi (MVU) [1] ir ES ekonomikas pamats, jo tie veido 99 % visu uzņēmumu [2]. Tomēr finanšu tirgi piesardzīgi iegulda MVU, jo uzskata tos par augstāka riska uzņēmumiem nekā lielos uzņēmumus, it īpaši tad, ja MVU darbojas inovāciju tirgos (IMVU). 2. Saskaņā ar Eiropas MVU novērošanas centra secinājumiem [3] MVU problēma Eiropā ir ierobežota piekļuve finansēm. Nesenā finanšu krīze, kas dažas dalībvalstis ir skārusi sevišķi smagi, stāvokli ir pasliktinājusi. 3. Tā kā publiskā sektora loma MVU atbalstā ir nozīmīga, īpaši nodrošinot piemērotu finansējumu, Komisija dažādos veidos ir nodrošinājusi piekļuvi finansēm. ES KOHĒZIJAS POLITIKA 4. ES kohēzijas politikas mērķis ir stiprināt ekonomisko, sociālo un teritoriālo kohēziju ES, samazinot atšķirības starp ES reģioniem. Kohēzijas politikas kontekstā ERAF skaidri paredz iespēju palīdzēt MVU piekļūt finansējumam, plaši izmantojot vienreizējas dotācijas, kas pēc to būtības saņēmējam nav jāatmaksā. 5. 2000.–2006. gada ERAF programmu posmā un vēl jo vairāk 2007.–2013. gada ERAF programmu posmā Komisija un lielākā daļa dalībvalstu ES kohēzijas politikas kontekstā izmantoja finansēšanas vadības instrumentus (atmaksājamus instrumentus). Šīs lietderības revīzijas priekšmets ir minēto ERAF finansēšanas instrumentu attīstība. ES FINANSĒŠANAS VADĪBAS ATBALSTS MAZAJIEM UN VIDĒJIEM UZŅĒMUMIEM, IZŅEMOT KOHĒZIJAS POLITIKU 6. Tā kā ir ļoti svarīgi, lai MVU būtu nodrošināta un uzlabota piekļuve finansēm, ES to ir atbalstījusi divos galvenajos veidos: a) ir izstrādātas īpašas programmas — Uzņēmumu un uzņēmējdarbības daudzgadu programma (MAP), kuru turpināja Uzņēmējdarbības un inovāciju programma (EIP). Finansējums MAP un EIP kopā no 2001. līdz 2013. gadam bija 1,6 miljardi EUR. Minētās programmas īsteno Eiropas Investīciju fonds (EIF). Palāta nesen revidēja MVU garantiju mehānismu (MVUG) [4], kas veido daļu no MAP un EIP; b) Eiropas Investīciju banka (EIB) ir īstenojusi aizdevumu programmas aptuveni 70 miljardu EUR apmērā (2001.–2010. g.) ar mērķi uzlabot MVU piekļuvi finansēm. Šīs programmas galvenokārt ir finansētas no EIB resursiem bez ES budžeta finansējuma [5]. ERAF FINANSĒŠANAS VADĪBAS ATBALSTS MAZAJIEM UN VIDĒJIEM UZŅĒMUMIEM 7. Izmantojot finansēšanas vadības instrumentus, Komisija pēdējos divos plānošanas posmos kohēzijas politikas kontekstā ir veicinājusi atmaksājamu atbalsta veidu izmantošanu. Komisijas dati liecina, ka no ES budžeta ir uzņemtas saistības par aptuveni 12 miljardiem EUR finansēšanas vadības pasākumiem visās ES dalībvalstīs [6]: 1,6 miljardi EUR (2000.–2006. g.) un 10,4 miljardi EUR (2007.–2013. g.); no šīm summām attiecīgi 1,5 miljardi EUR un 7,9 miljardi EUR — maksājumos to līdzdalības fondiem vai fondiem, kuri iegulda finansēšanas vadības instrumentos. 8. Skaitļi ir orientējoši un tie jāuztver piesardzīgi [7], īpaši attiecībā uz 2007.–2013. gada programmu posmu [8]. Šāds stāvoklis ir izveidojies galvenokārt tāpēc, ka Komisijai nav izvērstas informācijas par finansēšanas vadības instrumentu finansējumu [9]. Turklāt joprojām nav skaidrs, cik lielā mērā mazie un vidējie uzņēmumi faktiski guva labumu no summām, kuras piešķīra līdzdalības fondiem un fondiem. 9. Īss kopsavilkums par kopsummām katrā programmu posmā ir sniegts I pielikumā. 10. Pašlaik regulā [10] ir konkretizēts, ka finansēšanas vadības instrumentus var izmantot trīs nolūkos: fondi uzņēmumu, galvenokārt MVU, atbalstam, pilsētu attīstības fondi un energoefektivitātes veicināšanas fondi. 11. Minētā regula paredz arī, ka dalībvalstis var iesaistīt EIF finansēšanas vadības instrumentu īstenošanā trīs dažādos veidos: izvērtējumu sagatavošanā, piemēram, MVU finansējuma trūkuma novērtējuma sagatavošanā; kā līdzdalības fondu — šobrīd tā ir astoņās dalībvalstīs un trīs reģionos [11]; kā padomdevēju valstu vai reģionālajām iestādēm. FINANSĒŠANAS INSTRUMENTU MEHĀNISMI 12. Lai īstenotu programmas saistībā ar piekļuvi finansēm, ir aktīvi jāiesaistās finanšu starpniekiem, kuri publiskos līdzekļus pārvērš MVU paredzētos finansēšanas instrumentos. Publiskajam finansējumam var piesaistīt papildu līdzekļus no privātā sektora, palielinot ieguldījumiem MVU pieejamo līdzekļu kopsummu; Palāta šādi definē sviras jeb līdzekļu piesaistīšanas ietekmi. Šī ietekme attiecībā uz katru finansēšanas instrumenta kategoriju ir shematiski paskaidrota II pielikumā. 13. Lielāko daļu darbības programmu ieguldīto līdzekļu novirza izraudzītā līdzdalības fondā (kuru pārvalda EIF, valsts iestādes vai citas struktūras), tad — pie izraudzītajiem starpniekiem (sk. attēlu). Alternatīvi līdzekļus var pārskaitīt tieši atlasītajiem finanšu starpniekiem. Finansēšanas vadības instrumentu kontekstā finanšu starpnieki ir saņēmēji un MVU ir galasaņēmēji. ATTĒLS LĪDZEKĻU PLŪSMA NO DARBĪBAS PROGRAMMAS UZ MVU (VIENKĀRŠOTA ILUSTRĀCIJA) +++++ TIFF +++++ 14. Izšķir trīs galvenos finansēšanas instrumentu veidus: pašu kapitāla, aizdevumu un garantiju instrumentus. Visi šie instrumenti ir attiecināmi līdzfinansējuma saņemšanai no ERAF, bet tiem jāatbilst ES un valstu attiecināmības noteikumiem (piemēram, uzņēmumu nodošanas, apgrozāmā kapitāla, valsts atbalsta noteikumiem). 15. Pašu kapitāla un aizdevumu gadījumā ieņēmumi no pašu kapitāla pārdošanas vai aizdevuma apkalpošanas ir atkārtoti jāizmanto, lai finansētu papildu finanšu instrumentus citiem MVU — tas ir apgrozības efekts. 16. Garantiju gadījumā nauda tiek reāli tērēta tikai tad, ja netiek pildītas saistības. Ja saistību nepildīšana nenotiek, iemaksātās summas var atbrīvot, kad ir izpildīti pakārtotie līguma nosacījumi. 17. Kā liecina nesen publicēti Komisijas stratēģijas dokumenti, ļoti iespējams, ka nākamajā programmu posmā finansēšanas vadības instrumenti tiks turpmāk izstrādāti [12]. Komisijas atbildīgais ģenerāldirektorāts — Reģionālās politikas ĢD — uzskata, ka sviras efekts un apgrozības efekts ir finansēšanas instrumentu galvenās priekšrocības salīdzinājumā ar dotācijām. Kā citas finansēšanas instrumentu priekšrocības bieži tiek minēta to spēja a) piedāvāt ilgtspējīgu MVU finansējumu ar labvēlīgiem tirgus nosacījumiem, b) paaugstināt valsts iestāžu un MVU zināšanas un zinātību finanšu jomā. c) sniegt lielāku iepriekšēju finansējumu MVU ieguldījumu projektiem salīdzinājumā ar dotācijām. REVĪZIJAS TVĒRUMS UN PIEEJA 18. Revīzijas galvenais mērķis bija novērtēt, vai ERAF izdevumi MVU finansēšanas vadības instrumentiem [13] bija efektīvi un produktīvi. 19. Palāta apskatīja šādus galvenos jautājumus saistībā ar efektivitāti un produktivitāti: a) MVU finansējuma trūkuma novērtējuma kvalitāte; b) ERAF sistēmas piemērotība finansēšanas instrumentu īstenošanai; c) finansēšanas instrumentu efektivitāte un produktivitāte rezultātu sasniegšanā. 20. Revīziju veica Komisijā un piecās dalībvalstīs (Vācijā, Ungārijā, Portugālē, Slovākijā un Apvienotajā Karalistē). Komisijas sniegtie dati liecina, ka šīm piecām dalībvalstīm 2000.–2006. un 2007.–2013. programmu posmā ir novirzīti attiecīgi aptuveni 46 % un 30 % ERAF piešķīrumu finansēšanas vadības instrumentu vajadzībām. Šo dalībvalstu atlasē uzmanība bija pievērsta tam, lai nodrošinātu pietiekamu finansēšanas instrumentu un finansējuma struktūru daudzveidību, kā arī ģeogrāfisko līdzsvaru. 21. Palāta novērtēja 34 no ERAF līdzfinansēto darbību paraugu — 24 darbības no 2000.–2006. programmu posma un 10 darbības no 2007.–2013. gada programmu posma. Pārskats par šajā ziņojumā apskatīto saistību un maksājumu kopsummām sniegts I pielikumā, parādīts arī to īpatsvars kopējā ERAF finansējumā. 22. Revīzija aptvēra dokumentārās pārbaudes un sanāksmes ar dažādu valsts iestāžu un finanšu starpnieku pārstāvjiem, kuri ir atbildīgi par mazo un vidējo uzņēmumu finansēšanas vadības pasākumu un instrumentu izstrādi, īstenošanu un pārvaldību. 23. Pierādījumi tika gūti arī no Komisijas vai Eiropas Revīzijas palātas veiktajām finanšu revīzijām minētajos divos programmu posmos, dokumentu analīzes un revīzijas sanāksmēm Komisijā un EIF [14]. 24. Eiropas Investīciju fondā veiktais revīzijas darbs bija saistīts ar diviem no trim pakalpojumiem veidiem, kurus EIF sniedza ERAF finansēšanas vadības pasākumu kontekstā mazajiem un vidējiem uzņēmumiem — MVU finansējuma trūkuma novērtējuma sagatavošanu un darbību līdzdalības fonda veidā. 25. Salīdzinošā novērtēšanā Palāta par labu praksi uzskatīja dažas programmas ar starptautisku reputāciju [15], kā arī vairākus salīdzināmos lielumus, kas bija izmantoti centralizēti pārvaldītās ES programmās [16]. Visās šajās programmās ir izmantota līdzīga intervences loģika, kādu izmanto programmās, kas paredzētas MVU piekļuvei finansēm kohēzijas politikas kontekstā (izņemot plašas teritoriālas kohēzijas mērķi). Kopīgi ir centieni sasniegt ekonomiskās izaugsmes un darba vietu radīšanas mērķus, ar finansēšanas instrumentu starpniecību attīstot uzņēmumus. APSVĒRUMI MVU FINANSĒJUMA TRŪKUMA NOVĒRTĒJUMA KVALITĀTE 26. Neatbilstība starp dažādu veidu MVU finansēšanas instrumentu pieprasījumu un piedāvājumu jeb finansējuma trūkums ir pamatojums publiskai intervencei tirgū. Lai efektīvi apmierinātu MVU reālās vajadzības pēc finansējuma, ERAF darbībām jābūt balstītām uz pamatotu finansējuma trūkuma novērtējumu [17]. 27. Palāta izvērtēja finansējuma trūkuma novērtējumu kvalitāti un it īpaši to, vai a) šajos novērtējumos vajadzība pēc publiskā sektora atbalsta MVU finansēšanas vadības instrumentiem bija konstatēta un izteikta skaitļos; b) šie novērtējumi bija saistīti ar attiecīgajām darbības programmām; c) šos novērtējumus pietiekami savlaicīgi darīja pieejamus visām iesaistītajām ieinteresētajām personām. 28. Kaut arī visiem EIF sagatavotajiem finansējuma trūkuma novērtējumiem bija izmantota standarta metodoloģija (piemēram, standartveidlapa), to kvalitātes līmenis bija izteikti nevienmērīgs. Tomēr EIF sagatavoto finansējuma trūkuma novērtējumu Zviedrijai Palāta uzskatīja par labu praksi un to izmantoja par salīdzinošo bāzes rādītāju (sk. 1. izcēlumu). 1. IZCĒLUMS EIF SAGATAVOTAIS FINANSĒJUMA TRŪKUMA NOVĒRTĒJUMU ZVIEDRIJAI —LABAS PRAKSES PIEMĒRS EIF sagatavotajā finansējuma trūkuma novērtējumā, kuru pabeidza 2007. gada janvārī, ietilpa: MVU finanšu pieprasījuma un piedāvājuma pilna analīze valsts mērogā katram finansēšanas instrumenta veidam, vajadzības gadījumā bija ņemtas vērā reģionālās īpatnības; jomas, kurās finansējuma trūkumu varēja vai nevarēja pamatoti noteikt; atsauces uz iepriekšēju ERAF atbalstu vai citu ES piekļuvi finanšu shēmām, tostarp saistībā ar EIB grupas lomu; informācija par MVU finanšu līdzfinansējuma paredzēto sadalījumu (līdzekļu sadalījums), tostarp sasaiste ar darbības programmu, kas iesniegta Komisijai apstiprināšanai; informācija par iespējamajiem finanšu starpniekiem, kuri varētu finansējumu īstenot. 2000.–2006. G.: FINANSĒJUMA TRŪKUMS LIELĀKOTIES NAV NOVĒRTĒTS 29. Komisija un dalībvalstis finansējuma trūkumu 2000.–2006. gada programmu posmā lielākoties nenovērtēja. Kaut arī MVU finansēšanas vadības pasākumiem tika iztērēti 1,60 miljardi EUR, finansējuma trūkuma novērtējums nebija ne obligāts, ne arī Komisija ieteica to veikt. 30. Struktūrfondu regulās [18] paredzētajos ex ante novērtējumos neietilpa pienācīgs MVU finansējuma trūkuma novērtējums. Piemēram, Portugālē MVU shēmas finansēja, iepriekš neveicot finansējuma trūkuma novērtējumu, bet Vācijā (Berlīnes un Ziemeļreinas-Vestfālenes reģionos) veiktie novērtējumi nebija konkrēti un nav skaidrs, vai attiecīgās struktūras tos faktiski izmantoja. 2007.–2013. G.: NOZĪMĪGAS NEPILNĪBAS 31. Nav konkrētu juridisko prasību par MVU finansējuma trūkuma novērtējumu un tā izmantošanu darbības programmu līmenī 2007.–2013. gada programmu posmā. Tomēr, apzinoties finansējuma trūkuma novērtējuma lietderīgumu, Komisija partnerībā ar EIF nolēma līdzfinansēt šos novērtējumus, kurus pēc dalībvalstu pieprasījuma veic bez maksas [19]. Tos izmantotu darbības programmu sagatavošanā, lai izvirzītu mērķus un resursus uzlabotai MVU piekļuvei finansējumam. 32. No 2006. līdz 2009. gadam pēc 20 dalībvalstu neobligāta pieprasījuma EIF sagatavoja 55 finansējuma trūkuma novērtējumus, no kuriem revīzijā caurskatīja 18 novērtējums. Papildus revidēto dalībvalstu finansējuma trūkuma novērtējumiem Palāta papildus pārbaudīja Spānijai, Francijai un Polijai sagatavotos finansējuma trūkuma novērtējumus, jo šīm dalībvalstīm bija sagatavota lielākā daļa novērtējumu. EIF KONSTATĒJA UN IZTEICA SKAITĻOS VAJADZĪBU PĒC PUBLISKĀ SEKTORA DARBĪBAS 33. Visiem pārbaudītajiem finansējuma trūkuma novērtējumiem EIF izteica skaitļos finansējuma trūkumu un secināja, ka ir vajadzīgas publiskā sektora darbības MVU finansēšanas vadības instrumentu veidā. 34. Tomēr EIF tikai nedaudz atsaucās iepriekšējo ES MVU piekļuvi finansiālajam atbalstam ERAF kontekstā vai ārpus tā. Tajos gadījumos, kad EIF atsaucās uz šādu atbalstu, tas necentās ņemt vērā iepriekšējo pieredzi. NAV SKAIDRAS SASAISTES AR DARBĪBAS PROGRAMMĀM 35. Nevienā no pārbaudītajiem EIF finansējuma trūkuma novērtējumiem nebija sasaistes ar ERAF darbības programmām, uz kurām tie attiecās. EIF sagatavotie finansējuma trūkuma novērtējumi bija izstrādāti neatkarīgi no darbības programmu procesa, bieži tos sagatavoja novēloti, un to rezultātā līdzekļus nepietiekami optimāli sadalīja no darbības programmu pasākumiem uz finansēšanas instrumentiem. 36. Tā rezultātā tad, kad vajadzēja vienoties par turpmākiem pamatnolīgumiem (starp dalībvalstīm un līdzdalības fondu pārvaldītājiem), parādījās ievērojumi darbības programmu ierobežojumi (piemēram, sadalījums starp dažādu veidu instrumentiem, teritoriāli ierobežojumi, uzraudzības un ziņošanas prasības), kas nebija apskatīti finansējuma trūkuma novērtējumos. 37. Piemēram, Polijas reģionālās iestādes nebija apmierinātas ar piecu reģionālo finansējuma trūkuma novērtējumu kvalitāti [20]. Citos gadījumos finansējuma trūkuma novērtējumus vienkārši neņēma vērā darbības programmu īstenošanas kontekstā (piemēram, Andalūzijā un Ungārijā). 38. Komisija nepieprasīja neatkarīgu novērtējumu vai kvalitātes pārbaudi par finansējuma trūkuma novērtējumiem, kurus tā pasūtīja no EIF. EIB, savukārt, finansējuma trūkuma novērtējumus vērtēja un atzina, ka tie ir "daļēji neapmierinoši". Galvenā kritika bija veltīta kavējumiem finansējuma trūkuma novērtēšanas procesā un "dažādām ārējām problēmām", tostarp problēmām saistībā ar regulējumu [21]. FINANSĒJUMA TRŪKUMA NOVĒRTĒJUMUS SISTEMĀTISKI NEDARĪJA PUBLISKI PIEEJAMUS 39. Lai optimizētu MVU finansējuma piedāvājuma apmēru un kvalitāti, ir pēc iespējas jāpaaugstina ieinteresēto personu informētība par konkrētajām MVU finansējuma vajadzībām. Tas nozīmē, ka finanšu starpniekiem, kā arī dažādajām MVU interešu grupām un tīkliem ir jāsniedz pilni finansējuma trūkuma novērtējumi tajā pašā laikā, kad tos iesniedz vadošajām iestādēm. 40. Pretēji saprašanās memoranda noteikumiem [22] lielākajā daļā gadījumu ziņojumu pilns teksts netika publicēts, bet Komisija publicēja tikai kopsavilkumus. ERAF SISTĒMAS PIEMĒROTĪBA FINANSĒŠANAS INSTRUMENTU ĪSTENOŠANAI 41. Pienācīga regulatīvā un administratīvā sistēma ir noteicošais panākumu faktors, lai dalībvalstīm un daudzajiem reģioniem un finanšu iestādēm efektīvi un produktīvi nodrošinātu piekļuvi MVU finansējumam. 42. Palāta pārbaudīja, vai a) tiesiskajās un pārvaldības sistēmās bija pietiekami ņemtas vērā dažādu finansēšanas instrumentu īpašās iezīmes; b) ERAF kā finansēšanas instrumentu īstenošanas mehānisma izmantošana veicināja pareizu finanšu pārvaldību; c) Komisijas uzraudzības un informācijas sistēmas atbilda vajadzībām. NAV PIETIEKAMI ŅEMTAS VĒRĀ DAŽĀDU FINANSĒŠANAS INSTRUMENTU ĪPAŠĀS IEZĪMES 43. Pašreizējās struktūrfondu regulās [23] ir noteikts, ka finansēšanas instrumenti ir riska kapitāla [venture capital] fondi (pašu kapitāla finansējuma veids), aizdevumu fondi un garantiju fondi. Tajās nav iekļauti konkrēti papildu noteikumi par pašu kapitāla, aizdevumu un garantiju fondiem, kas pēc savas būtības ir pilnīgi atšķirīgi gan no neatmaksājamiem instrumentiem (dotācijām), gan savā starpā. Arī Finanšu regulā [24] finansēšanas instrumenti nav konkrēti aprakstīti. 44. Tā rezultātā Komisija atmaksājamo atbalstu MVU pārvalda saskaņā ar to pašu tiesisko regulējumu, kādu piemēro neatmaksājamajām dotācijām. 45. Komisija ir atzinusi, ka šāds stāvoklis rada problēmas. Piemēram, 2010. gada iekšējās revīzijas ziņojumā [25] tika konstatēts, ka regulatīvās un stratēģiskās sistēmas koncepcija nebija vislabāk piemērota mērķu sasniegšanai un kā nepilnvērtīgā sistēmas koncepcija var spēcīgi negatīvi ietekmēt Komisijas rezultātus un reputāciju. 46. Lai palīdzētu dalībvalstīm saprast, kā struktūrfondu regulas piemēro finansēšanas instrumentu atbalstam, Komisija 2007. gada jūlijā un 2008. gada decembrī vispirms publicēja divas skaidrojošas piezīmes, kuru tvērums bija ierobežots. Tikai 2011. gada februārī — četrus gadus pēc pašreizējā programmu posma sākuma — Komisija publicēja visaptverošu un būtisku skaidrojošo piezīmi par finansēšanas vadības instrumentiem, kurā izšķirti galvenie finansēšanas instrumentu veidi. 47. Tomēr Komisijas 2011. gada februāra skaidrojošā piezīme nav juridiski saistoša, un struktūrfondu regulās joprojām saglabājas četri galvenie trūkumi: nepietiekami līdzekļu piesaistīšanas un fondu apgrozības nosacījumi; iespēja uzņemties saistības par nepamatotiem piešķīrumiem finansēšanas instrumentiem; iespēja nepamatoti piešķirt priekšrocību privātajam sektoram; neskaidri attiecināmības nosacījumi saistībā ar apgrozāmo kapitālu. NEPIETIEKAMI LĪDZEKĻU PIESAISTĪŠANAS UN FONDU APGROZĪBAS NOSACĪJUMI 48. Pirmais trūkums struktūrfondu regulās ir tas, ka tajās nav skaidras atsauces uz fondu sviras efektu un mantoto fondu apgrozību kopumā un īpaši par to, kādā veidā un cik ilgi šie jēdzieni ir piemērojami [26]. Kā Komisija to ir vairakkārt uzsvērusi, šīs ir finansēšanas vadības instrumentu un pat struktūrfondu galvenās iezīmes pašreizējā programmu posmā [27]. 49. Struktūrfondu regulās nav norādīts mantotā finansējuma atkārtotas izmantošanas konkrēts ilgums (10, 20, 30 gadi) vai vairākkārtējas izmantošanas faktors (vismaz vienu, divas, trīs reizes), ja mantotais finansējums nav izlietots. Turklāt pašu kapitāla, aizdevumu un garantiju fondi finansējuma sviras efektu izmanto pilnīgi atšķirīgi, un tas nav atspoguļots regulās. 50. Kaut arī 2011. gada februāra piezīmē ir atzītas atšķirības starp finansēšanas instrumentu veidiem, atsauce uz to sviras efektu ir neliela, galvenokārt minētas piesaistīto līdzekļu priekšrocības, bet sviras efekts nav definēts un nav noteiktas nekādas sviras efekta prasības (piesaistīto līdzekļu rādītāji, mantoto fondu biežums un atkārtota izmantošana) [28]. 51. Attiecībā uz fondu apgrozību skaidrojošajā piezīmē sniegta norāde, kurā mudināts "tā paša veida darbībai tajā pašā reģionā, uz ko attiecas darbības programma, atkārtoti piešķirt" publiskos resursus, kuri atmaksāti pēc pirmā investīciju cikla [29]. Tomēr vadošajām iestādēm vienmēr bija ievērojama rīcības brīvība mantoto fondu atkārtotā izmantošanā, jo tos jebkurā laikā bija iespējams atkal pārveidot par neatmaksājamām dotācijām [30], un tas samazina iespējamos ieguvumus no finansēšanas vadības instrumentiem. 52. Piemēram, Andalūzijā darbības izbeigšanas noteikumos bija minēts, ka likvidēto fondu atlikums jāpārskaita uz reģionālo kasi un ka reģionālā pašvaldība pēc tam var ar to brīvi rīkoties. Tas nozīmē, ka mantoto finansējumu varēja izmantot reģionālās pašvaldības kārtējo izdevumu segšanai vai dotācijām citiem uzņēmējiem, kas nav mazie uzņēmumi [31]. 53. Turklāt, kā turpmāk paskaidrots 78.–83. punktā, ieviestās uzraudzības un informācijas sistēmas neļauj pārbaudīt, vai investīciju stratēģijā, darbības apturēšanas politikā un darbības izbeigšanas noteikumos [32] ir efektīvi izklāstīti noteikumi un nosacījumi, ar kuriem saskaņā varētu apgrozīt mantoto finansējumu. Tā rezultātā Komisija nesaņem pietiekamu informāciju, lai uzraudzītu finansējuma apgrozības aspektu. IESPĒJA UZŅEMTIES SAISTĪBAS PAR NEPAMATOTIEM PIEŠĶĪRUMIEM FINANSĒŠANAS INSTRUMENTIEM 54. Otrais trūkums pašreizējās struktūrfondu regulās [33] ir tas, ka dalībvalstīm, kuras ir izveidojušas līdzdalības fondus, nav automātiski jāatceļ saistības darbības programmas laikā tad, ja izmaksas no līdzdalības fondiem nav veiktas. 55. Kā minēts 32. punktā, dalībvalstīm nebija obligāti jāveic MVU finansējuma trūkuma novērtējumi. Tādējādi likumdevējs deva iespēju noteikt pārmērīgi lielus piešķīrumus finansēšanas instrumentiem. 56. Komisijai būs iespēja šo stāvokli sakārtot tikai programmas slēgšanas posmā — vairāk nekā divus gadus pēc septiņu gadu programmu posma beigām. 57. Raksturīgs piemērs šādam pārmērīgam līdzekļu piešķīrumam ir garantiju fonds Itālijā (sk. 2. izcēlumu). IESPĒJA PIEŠĶIRT NEPAMATOTAS PRIEKŠROCĪBAS PRIVĀTAJAM SEKTORAM 58. Trešais trūkums pašreizējās struktūrfondu regulās [34] ir tas, ka tajās bez sīkākas paskaidrošanas atļauta priekšrocību piešķiršana privātajam sektoram salīdzinājumā ar publisko sektoru, šajā gadījumā — struktūrfondiem. Šādas priekšrocības tiek dotas, kad līgumos ERAF netiek paredzētas tādas pašas atmaksas tiesības kā privātajiem līdzfinansētājiem (t. i., nav ievērots pari passu princips). 59. Priekšrocību piešķiršanu var attaisnot, lai piesaistītu privātos ieguldītājus vai aizdevējus, tādējādi palielinot to iespējas saņemt atmaksu un labāku riska/atdeves rādītāju. Tomēr priekšrocību piešķiršana ir rūpīgi jāpamato, jo tā ierobežo spēju iegūt pietiekamu mantoto finansējumu turpmākajiem MVU. 2. IZCĒLUMS PIEMĒRS PAR PĀRMĒRĪGU PIEŠĶĪRUMU FONDAM: ERAF GARANTIJAS ITĀLIJĀ (SARDĪNIJĀ) Sardīnijas vadošā iestāde nepieprasīja finansējuma trūkuma novērtējumu. Ņemot vērā, ka finansiālās sviras efekta mērķis bija 10 un vidējā garantiju likme bija 65 %, kā tas bija paredzēts vadošās iestādes biznesa plānā [35], fonda 233 miljonu EUR piešķīrums radītu jaunas garantijas par vismaz 3585 miljoniem EUR, šī summa ir par 51 % lielāka nekā biznesa plānā paredzētā jauno garantiju maksimālā summa. Minētā summa veido 38 % no atlikušā neatmaksātā parāda visiem Sardīnijas uzņēmumiem (pašreiz 11803 miljoni EUR), un šāds īpatsvars ir nereāls. Līdz 2011. gada vidum bija pieprasīts no fonda izmaksāt 1,5 miljonus EUR no kopējā 233 miljonu EUR piešķīruma. Šim pārmērīgajam piešķīrumam nepiemēro automātisku saistību atcelšanu. 60. Šā iemesla dēļ vadošajām iestādēm jāizvērtē, vai pastāv priekšrocības un vai tās ir attaisnotas [36]. Tomēr ne pašreizējās struktūrfondu regulās, ne Komisijas skaidrojošajās piezīmēs šis aspekts nav sīkāk apskatīts. 61. Priekšrocību nepamatotu izmantošanu konstatēja trīs gadījumos Anglijas reģionos, proti, Londonā, Mērzisaidā un Jorkšīrā un Hamberā. Ja tikai viens no līdzdalības fondu zemākā līmeņa fondiem nepildītu saistības, līdzdalības fondam uz saistības pildošo fondu rēķina vispirms būtu jāatmaksā bankai. 62. Ceturto gadījumu konstatēja Ungārijā, kur pašu kapitāla ieguldītāji sev nodrošināja atdevi, izmantojot peļņas ierobežošanas klauzulu uz publiskā ieguldītāja rēķina, un ierobežoja savu risku, izmantojot zaudējumu mazināšanas klauzulu. Tā rezultātā publiskais ieguldītājs uzņemas pilnu risku, bet negūst pilnu ieguvumu peļņas gadījumā. NESKAIDRI ATTIECINĀMĪBAS NOSACĪJUMI SAISTĪBĀ AR APGROZĀMO KAPITĀLU 63. Ceturtais trūkums ir tas, ka struktūrfondu regulās nav apskatīti apgrozāmā kapitāla attiecināmības nosacījumi. 2011. gada februāra skaidrojošajā piezīmē Komisija uzskata, ka tāda apgrozāmā kapitāla finansēšana, kas nav saistīts ar plānu izveidot vai paplašināt uzņēmumu, ar finansēšanas vadības instrumentiem nav jāatbalsta [37]. 64. Neviennozīmīgais termins "attīstības kapitāls" un daudzie izņēmumi apgrozāmā kapitāla izmantošanā radījuši pārpratumus dalībvalstu finanšu iestādēs. Komisija uzskatīja, ka apgrozāmā kapitāla attiecināmība "jāizskata uz jāpiemēro katrā gadījumā atsevišķi, pienācīgi ņemot vērā un ievērojot attiecīgo valsts atbalsta likumdošanu un noteikumus" [38]. 65. Šīs juridiskās nenoteiktības sekas varēja manīt, piemēram, Ungārijā, kur vadošā iestāde paziņoja, ka Komisijas nosacījumus bija grūti interpretēt, ka tos nebija iespējams uzraudzīt un ka tie paaugstināja risku finanšu starpniekiem tādā mērā, ka viņi zaudēja interesi par apgrozāmā kapitāla piešķiršanu saistībā ar ERAF. ERAF PAŠREIZĒJĀS IEZĪMES APGRŪTINĀJA FINANSĒŠANAS INSTRUMENTU PAREIZU FINANŠU PĀRVALDĪBU 66. ERAF iezīmes, kuras apgrūtināja finansēšanas instrumentu pareizu finanšu pārvaldību, ir galvenokārt teritorialitātes princips un nepietiekama kritiskā masa (izkliedes efekts). Šīs iezīmes ietekmēja ERAF dažādos programmu posmos. ERAF: TERITORIALITĀTES PRINCIPS AR TĀLEJOŠĀM SEKĀM ATTIECĪBĀ UZ MVU FONDIEM 67. ERAF pirmā būtiskā iezīme ir teritoriālā pieeja. Lai to īstenotu, 27 dalībvalstis ir sadalītas 271 statistiski definētā reģionā, parasti NUTS 2 līmenī [39]. 68. Šī pieeja ir pretrunā Komisijas apgalvojumam, ka konkurence, ar kuru sastopas Eiropas uzņēmumi, iegūst arvien starptautiskāku raksturu un ka inovācijas ir pasaules mēroga fenomens, kas nav veiksmīgs un ilgtspējīgs noslēgtā vidē [40]. Atšķirībā no ERAF līdzfinansētiem atmaksājamiem atbalsta veidiem, uz citiem MVU finansēšanas instrumentiem (piemēram, Eiropas Tehnoloģiju mehānisma Uzņēmumu dibināšanas programmu, GIF, MVU finanšu mehānismu (SMEFF), MVUG, u. c.), kurus pārvalda Komisija, neattiecas šādi teritoriāli ierobežojumi Eiropas Savienībā. 69. Turklāt vairākus labas prakses gadījumus bez reģionāliem ierobežojumiem Palāta konstatēja ES (Vācijā) un ārpus tās (Amerikas Savienotajās Valstīs un Izraēlā), daži no tiem ir plašāk aprakstīti 3. izcēlumā. 70. Šāds reģionāls sadalījums kavē izmantot rādītājus, kurus parasti piemēro finansēšanas instrumentiem, t. i., ārvalstu pašu kapitāla procentuālo daļu MVU bilancēs, banku starpniecības īpatsvaru, saistību nepildīšanas īpatsvaru, aizdevumu atsacīšanas īpatsvaru vai pašu kapitāla un parāda attiecības rādītājus. Šādu statistikas datu daudzos gadījumos reģionālā līmenī nav vai arī vismaz reģionālā sadalījuma līmenī atbilstoši ERAF atbalstam. ERAF NENODROŠINA, KA IZVEIDOTIE FONDI NAV MAZĀKI PAR KRITISKO MASU (IZKLIEDES EFEKTS) 71. Darbības programmas līdzekļu sadales gaitā publiskās iestādes, kas parasti nepārzina MVU finanses, piešķir publisko finansējumu fondiem tā, ka to lielums bieži nesasniedz kritisko masu. Tas nav vienīgi teritoriālās pieejas rezultāts, kā iepriekš minēts, bet arī iespējami dažādu tematisko darbības programmu rezultāts, jo šīm programmām ir daudzi ekonomiskie, vides, sociālie un teritoriālie mērķi. 72. Ja fonda lielums nesasniedz kritisko masu, sniegtā piekļuve finansēm, ļoti iespējams, nebūs ilgtspējīga, jo pieskaitāmās izmaksas un ar investīcijām vai aizdevumiem saistītos riskus nav iespējams attiecināt uz pietiekami lielu MVU skaitu [41]. 3. IZCĒLUMS CITĀS MVU PROGRAMMĀS KONSTATĒTĀ LABĀ PRAKSE Eiropas Ekonomikas atveseļošanas programmai (ERP) Vācijā nav noteikts programmas posma termiņš, un tā nav īstenota reģionālā līmenī. Kā pastāvīgs [evergreen] valsts mēroga fonds, kas darbojas Vācijas uzņēmumu labā, tas darbojas kā apgrozības fonds; mantoto finansējumu nav iespējams pārvērst atpakaļ dotācijās. Mazo uzņēmumu investīciju sabiedrību programma [Small Business Investment Companies Program] (SBIC) Amerikas Savienotajās Valstīs un Izraēlas Valsts rūpniecības, tirdzniecības un darba lietu ministrija (MOITAL) [42], Pētniecības un izstrādes fonds, Yozma un tehnoloģiju izveides centru programmas Izraēlā nodrošina mazo uzņēmumu piekļuvi finansēm, nepiemērojot reģionālo diferenciāciju. SBIC programmā galvenais uzsvars ir uz finanšu starpnieku akreditāciju un kontroli, bet MOITAL gadījumā ir izteikts uzsvars uz augsto tehnoloģiju MVU. Visās šajās programmās ir izcelti citi galvenie faktori, tomēr Vācijā, ASV un Izraēlā pastāv nozīmīgas reģionālas atšķirības. 73. Apvienotajā Karalistē un Vācijā 2000.–2006. gada programmu posmā attiecīgi 433 un 204 miljoni EUR bija izkliedēti 31 Apvienotās Karalistes reģionā (vidēji aptuveni 14 miljoni EUR katrā reģionā) un 21 Vācijas reģionā (vidēji aptuveni 10 miljoni EUR katrā reģionā). Konkrēti, 14 reģionālajām finansēšanas struktūrām bija mazāk nekā 10 miljoni EUR, lai ar vairāku finansēšanas instrumentu starpniecību finansētu MVU attīstītajos un apdzīvotajos Berlīnes, Londonas, Ziemeļreinas-Vestfālenes un Rietummidlendas reģionos. Turklāt Berlīnes gadījumā fondiem bija jāizšķir MVU pēc uzņēmumu izvietojuma piecās dažādās teritoriālās vienībās [43]. 74. Fondu lielums, tostarp vajadzības gadījumā privātais ieguldījums, četros dažādos ES reģionos parādīts 1. tabulā. 1. TABULA FONDU LIELUMS ERAF BERLĪNES, ZIEMEĻREINAS-VESTFĀLENES, LONDONAS, UN RIETUMMIDLENDAS REĢIONOS (FONDU NOSAUKUMI IR ANONIMIZĒTI) Piezīme. ECB GBP/EUR valūtas kurss 31.12.2008. (maksājumu slēgšanas datums): 1,0499. VALSTS | REĢIONS | FONDA NOSAUKUMS | FONDA LIELUMS (miljonos EUR) | VĀCIJA | Berlīne | Aizdevumu fonds A (1. mērķa nodalījums) | 4,52 | Aizdevumu fonds A (2. mērķa nodalījums) | 7,22 | Pašu kapitāla fonds A (1. mērķa nodalījums) | 1,26 | Pašu kapitāla fonds A (2. mērķa nodalījums) | 4,14 | Ziemeļreina-Vestfālene | Pašu kapitāla fonds D | 0,41 | APVIENOTĀ KARALISTE | Londona | Pašu kapitāla fonds O (2. mērķis) | 7,98 | Pašu kapitāla fonds N (2. mērķis) | 5,95 | Aizdevumu fonds H (aizdevumu darbība) | 3,62 | Aizdevumu fonds G | 1,88 | Aizdevumu fonds H (mezanīna darbība) | 0,82 | Rietummidlenda | Pašu kapitāla fonds P | 13,12 | Pašu kapitāla fonds L | 13,08 | Aizdevumu fonds J | 7,08 | Pašu kapitāla fonds Q | 6,23 | Pašu kapitāla fonds M | 3,46 | Aizdevumu fonds I | 1,00 | 75. Trīs fondu, kas aptver Londonas, Ziemeļreinas-Vestfālenes un Rietummidlendas reģionus, apvienotais riska profils un fondu mazais lielums faktiski pakļāva riskam visu fonda portfeli, jo fonda risks nebija pietiekami diversificēts. 76. Arī uz 2007.–2013. gada programmu posmu attiecas risks, ka ERAF vadošās iestādes var izkliedēt MVU finanses. Revīzijas laikā nebija pierādījumu tam, ka attiecīgajos reģionos fondu lielums būtu pietiekams, lai sasniegtu kritisko masu. Raksturīgs piemērs ir aprakstīts 4. izcēlumā (Slovākija). 77. Pretstatā tam, līdzdalības fondu un fondu ar pietiekamu kritisko masu izveide tiek veicināta tad, kad atbilstoši valsts likumdošanai dalībvalsts var uzskatīt savu teritoriju par vienu reģionu (Lietuva) vai arī finansēšanas vadības instrumentus saistīt ar vienu konkrētu darbības programmu vairāku reģionu līmenī (Portugāle). Tajā pašā laikā tiek veicināta arī īstenošana, jo ir iesaistīta tikai viena vadošā iestāde. 4. IZCĒLUMS KRITISKĀ MASA NAV SASNIEGTA SLOVĀKIJĀ Slovākijā, piemēram, fondus, kuru lielums bija mazāks par kritisko masu, sākotnēji finansēja no līdz pat piecām dažādām valsts darbības programmām pretēji nepārprotamam līdzdalības fonda pārvaldītāja EIF ieteikumam. Problēmu, ka fondu lielums bija mazāks par kritisko masu, vēl vairāk sarežģīja Komisijas "atbalstītās" un "neatbalstītās" teritorijas jēdzienu piemērošana. Šos jēdzienus izmanto saistībā ar atbilstību ES valsts atbalsta noteikumiem, un tie nav saistīti ar MVU finansējuma trūkuma jēdzienu. Lai nodrošinātu valsts atbrīvojumu no valsts atbalstu noteikumu piemērošanas, Slovākijas iestādes definēja Bratislavu kā "neatbalstīto reģionu". Trešdaļa visu Slovākijas MVU un puse tās pētniecības un izstrādes potenciāla atrodas galvaspilsētas reģionā. Tā rezultātā daudziem MVU nebija iespēju gūt priekšrocības no garantiju instrumentiem, un tiem piešķīra ļoti nelielu summu pašu kapitāla instrumentu veidā. KOMISIJAS UN DALĪBVALSTU UZRAUDZĪBAS UN INFORMĀCIJAS SISTĒMĀS NAV ŅEMTAS VĒRĀ FINANSĒŠANAS INSTRUMENTU ĪPAŠĀS IEZĪMES 78. Ņemot vērā finansēšanas instrumentu, dalītās pārvaldības un valsts atbalsta un struktūrfondu noteikumu sarežģītību, bija jāizveido īpašas informācijas, saziņas un uzraudzības sistēmas, kas darbotos starp Komisiju, vadošajām iestādēm un saņēmējiem (finanšu starpniekiem). Turklāt saistībā ar jauno 2007.–2013. gada tiesisko regulējumu dalībvalstis un citas ieinteresētās personas īpaši gaidīja Komisijas norādījumus un ieteikumus. 79. Gan 2000.–2006. gada, gan 2007.–2013. gada programmu posmā dalībvalstīm un vadošajām iestādēm jāatbilst tā sauktajām Reģionālās politikas ĢD ģeogrāfiskajām nodaļām. Reģionālās politikas ĢD iekšējā revīzijā konstatēja, ka šīs nodaļas ietekmēja vāja informācijas plūsma un ierobežota caurskatāmība [44]. 80. Komisija 2007.–2013. gada programmu posmā izveidoja vienību, kurai cita starpā bija atbildība par MVU finansēšanas instrumentiem, kas atbalstīti no ERAF. Tomēr lielākā daļa darbinieku bija norīkota vienības citu darbību veikšanai. 81. Praktiski tikai trīs pilna laika darbinieku noslogojumam atbilstošs personāls bija norīkots strādāt ar MVU finansēšanas vadības instrumentiem. Ja nav ievēroti iekšējie uzaicinājumi zināšanu apmaiņai ar citiem ģenerāldirektorātiem [45] un dalībvalstīm un ieinteresētajām personām nav pieejama īpaša informācijas tehnoloģiju lietojumprogramma, Komisijai var nebūt iespēju sniegt pienācīgus norādījumus un ieteikumus. 82. Kohēzijas politikas standarta uzraudzības instrumenti, kas izveidoti ERAF [46], ir nepietiekami vai nav pielāgoti finansēšanas instrumentu vajadzībām. a) Izņemot Apvienoto Karalisti, gada ziņojumos par izpildi netiek ziņots konkrēti par finansēšanas vadības instrumentu rezultātiem. b) Uzraudzības komiteju kompetencē ir veikt uzraudzību darbības programmas līmenī [47]. Līdz ar to šo komiteju uzdevums principā nav pievērsties konkrētiem jautājumiem saistībā ar dažādiem finansēšanas vadības instrumentiem. c) Darbības programmu rādītāji atsevišķi neparāda finansēšanas instrumentus (atmaksājamos instrumentus) un dotācijas (neatmaksājamos instrumentus) [48]. Tā rezultātā lielākā daļa izmantoto rādītāju — uz tiešajiem rezultātiem orientēto "attīstības makrorādītāju [49]" — nav noderīga finansēšanas vadības instrumentu progresa novērtēšanai. 83. Apzinoties šo nepilnību, Komisija 2011. gada februāra skaidrojošajā piezīmē ieteica 27 dalībvalstīm ziņot, izmantojot vairāk nekā 100 ieteiktos rādītājus [50]. FINANSĒŠANAS INSTRUMENTU EFEKTIVITĀTE UN PRODUKTIVITĀTE REZULTĀTU SASNIEGŠANĀ 84. Novērtējot ERAF efektivitāti un produktivitāti finansēšanas vadības instrumentu īstenošanā, Palāta pārbaudīja, vai un cik lielā mērā a) MVU finanses piešķīra ar kavēšanos; b) nepamatotas pārvaldības izmaksas samazināja MVU finansējumam faktiski pieejamos līdzekļus (noplūdes ietekme) [51]; c) publiskajam finansējumam piesaistīja privāto finansējumu. PLAŠI IZPLATĪTI KAVĒJUMI 85. Termiņus, kuros MVU sniedz piekļuvi finansēm, var novērtēt, ja tos salīdzina ar attiecīgo darbības programmu darbības sākumu, proti, 1999./2000. un 2007. gadu. 86. Izņemot reputācijas risku, kuru var radīt kavējumi piekļuvē programmu finansēm, kavējumu iespējamais rezonanses efekts ietekmētu Komisiju spēju līdzekļus atkārtoti izmantot 2007.–2013. gada programmu posmā un turpmākajos programmu posmos. 87. Kad MVU piekļuvi finansēm nodrošina ar kavēšanos, fondi nevar tērēt naudu, kuru MVU būtu tiesīgi saņemt finansēšanas instrumentu veidā. No vadošās iestādes viedokļa alternatīva izmantot dotācijas MVU kļūst pievilcīgāka. 88. Galvenie kavējumu iemesli abos programmu posmos ir apkopoti 2. tabulā. Kavējumi dalībvalstīs bija plaši izplatīti. Daži kavējumu iemesli atkārtojās pašreizējā programmu posmā, un, izņemot "privātā sektora ieguldījuma iegūšanu", kavējumi ir mazāk saistīti ar nestabiliem finanšu apstākļiem nekā ar administratīviem, juridiskiem, organizatoriskiem vai stratēģiskiem iemesliem. 2. TABULA GALVENIE KAVĒJUMU IEMESLI ERAF FINANSĒŠANAS INSTRUMENTU ĪSTENOŠANĀ Piezīme. Kavējumi var neattiekties uz visiem īstenojamo finanšu instrumentu veidiem; kavējumi, kas īsāki par diviem gadiem no darbības programmas apstiprināšanas datuma, nav ņemti vērā; revidenti ir vienkāršojuši kategorijas; visas kategorijas balstītas uz pierādījumiem. KAVĒJUMU IEMESLI | DALĪBVALSTIS VAI REĢIONI | 2000.–2006. g. Laikietilpīga strukturēšana un sarunas | Berlīne, Londona, Ziemeļreina-Vestfālene, Portugāle, Rietummidlenda | Valsts atbalsta jautājumi 2. mērķa reģionos | Londona, Ziemeļreina-Vestfālene, Rietummidlenda | Komisijas norādes par fondu struktūru | Berlīne, Londona | Privātā sektora ieguldījuma iegūšana | Londona | 2007.–2013. g. Laikietilpīga strukturēšana un sarunas | Grieķija, Londona, Ungārija, Polija, Slovākija | Privātā sektora ieguldījuma iegūšana | Londona, Rietummidlenda, Ungārija | Administratīvi iemesli | Andalūzija, Grieķija, Polija, Sardīnija | Sarunas par pārvaldības izmaksām | Polija, Slovākija | Pārvaldības pasākumi | Grieķija, Slovākija | Neskaidrība par apgrozāmā kapitāla attiecināmību | Ungārija | Struktūra, kas piedalās sarunās, nav vadošā iestāde | Slovākija | 89. Turpmākajos punktos sniegti daži raksturīgi piemēri — viens no iepriekšējā, bet trīs no pašreizējā programmu posma. 90. Vācijā 2000.–2006. gada programmu posmā fondi sāka darboties ļoti vēlu, tādēļ vismaz trīs fondi Berlīnē un Ziemeļreinā-Vestfālenā nevarēja iztērēt paredzētās MVU finansējuma summas — attiecīgi 24,4 miljonus EUR, 13,6 miljonus EUR un 2,6 miljonus EUR. Sākotnēji plānotās summas bija nepietiekami izlietotas apmērā no 18 % līdz 87 %. 91. Grieķijā līdzdalības fonda nolīgumu parakstīja 2007. gada jūnijā ilgu laiku pirms šīs dalībvalsts parādu krīzes sākuma. 2011. gada 30. jūnijā no 250 miljonu EUR lielā līdzdalības fonda MVU bija izmaksāts tikai 0,21 %. Grieķijas MVU sāka saņemt ERAF atbalstu tikai kopš 2011. gada aprīļa. Tā kā Grieķijas Republika un EIF līdzdalības fonda nolīgumu parakstīja agri, līdzdalības fonda pārvaldītājs būtu varējis tieši izsludināt konkursa uzaicinājumus, ja vien dalībvalsts nebūtu novilcinājusi līdzdalības fonda pārvaldības pasākumus, tos padarot atkarīgus no iecelšanas iesaistītajās vadošajās iestādēs un fonda investīciju valdē. 92. Slovākijā 2011. gada jūnijā un piecus gadus pēc EIF un Slovākijas Republikas saprašanās memoranda parakstīšanas MVU bija atstāti bez ERAF finansējuma. Līdzekļu piešķīrums fondiem no dažādām darbības programmām un līdzdalības fonda izveides noteikumi tika pabeigti tikai 2011. gada janvārī. Ar finanšu starpniekiem vēl nav noslēgti līgumi, bet pārvaldības izmaksas jau ir radušās kopš 2009. gada oktobra. 93. Polijā no 2008. gada līdz 2011. gada jūnijam MVU nefinansēja no ERAF. Pēc tam, kad tika nolemts par līdzdalības fonda pārvaldītāju neiecelt EIF, Polijas Republika iecēla Polijas attīstības banku Bank Gospodarstwa Krajowego, kurai vēl ir jāvienojas ar piecās reģionālajām iestādēm par vienotu pārvaldības izmaksu sistēmu. Polijas Reģionālās attīstības ministrija norādīja uz Kopīgo Eiropas līdzekļu mikrouzņēmumiem un vidējiem uzņēmumiem (JEREMIE) iniciatīvas juridiskajām un organizatoriskajām grūtībām, it īpaši uz vajadzību plaši interpretēt struktūrfondu regulas to sarežģītības dēļ [52]. NOPLŪDES IETEKME 94. Tas, ka finanšu starpnieki no MVU atskaita pārvaldības izmaksas, ir parasta tirgus prakse, taču ERAF kontekstā šādas izmaksas parasti apmaksā tieši no darbības programmas finanšu starpniekiem kā atlīdzību vai kompensāciju par fondu pārvaldību [53]. PAPILDU MAKSAS MAZAJIEM UN VIDĒJIEM UZŅĒMUMIEM… 95. Komisijas norādēs (tostarp divās 2007. un 2011. gada skaidrojošajās piezīmēs) nav noteikumu, kas novērstu tādu izmaksu atskaitīšanu no MVU, kas nav balstītas uz faktisko MVU risku vai finanšu starpnieku sniegtajiem pakalpojumiem. 96. Saksijā-Anhaltē (Vācijā) un Igaunijā attiecīgo vadošo iestāžu ieceltie finanšu starpnieki iekasēja no individuāliem MVU refinansēšanas un apstrādes izmaksas, šādu praksi konstatēja pēc Palātas revīzijām 2009. gadā. Refinansēšanas un apstrādes izmaksas ir finanšu starpnieku parastu darbības izdevumu pozīcijas. 97. Arī Anglijā papildus parastajām tirgus maksām no MVU iekasēja noformēšanas, izskatīšanas, uzraudzības un citas maksas. Izskatīšanas un uzraudzības maksu statusu saistībā ar ietekmi uz attiecināmajām izdevumu deklarācijām slēgšanas brīdī pašlaik izskata Komisija Anglijas reģionos veikto revīzijas pārbaužu ietvaros. ... NE VIENMĒR IR SKAIDRI PĀRREDZAMAS 98. Tā kā Komisija MVU juridiski neuzskata par saņēmēju un tāpēc, ka dalībvalstis ne vienmēr pareizi ziņo par pārvaldības izmaksām, ir bijuši gadījumi, kad nav zināmas pārvaldības izmaksas, kuras MVU ir samaksājuši. 99. No 16 revidētajiem pašu kapitāla fondiem četru šo fondu pārvaldības izmaksas nebija iespējams aplēst, jo revīzijas laikā dati nebija pieejami. 100. Piemēram, Ziemeļreinā-Vestfālenē ne vadošā iestāde, ne ieceltais fonda pārvaldītājs nevarēja sniegt informāciju par faktiskajām pārvaldības izmaksām, kas reģionam bija radušās. Nebija iespējams iesniegt dokumentus par iekasētās procentu likmes, tostarp pārvaldības izmaksu finansēšanas likmes, aprēķinu. Ar fondu starpniecību bija finansētas papildu izmaksas MVU atbalstam (tostarp ārēju konsultantu izmaksas) viena agrīnā stadijā izveidota pašu kapitāla fonda gadījumā, bet arī šo izmaksu kopsavilkumu nebija iespējams iegūt. 101. Stabilas pārvaldības izmaksu informācijas trūkums nav raksturīgs tikai pašu kapitāla fondiem vien, bet tā ir plašāk izplatīta problēma. No revidētajām 34 darbībām 11 gadījumos pārvaldības izmaksu likmes nebija iespējams noteikt, jo informācija par pārvaldības izmaksām vai nu nebija pieejama, vai arī tā nebija ticama. NEPĀRLIECINOŠI DATI PAR ERAF VEIKUMU PRIVĀTO NAUDAS LĪDZEKĻU PIESAISTĪŠANĀ 102. Komisija un citi starptautiski dalībnieki MVU finanšu jomā (sk. 25. punktu) uzskata, ka ieguldījuma spēja piesaistīt privātā sektora līdzekļus ir viena no galvenajām priekšrocībām MVU atbalstīšanā, izmantojot finansēšanas vadības instrumentus [54]. Tā rezultātā Palāta līdzekļu piesaistīšanu (sviras efektu) definē kā pakāpi, kādā piesaistīts privātais finansējums, kā izklāstīts 5. izcēlumā. 103. Kad publiskais finansējums aprobežojas tikai ar ES ieguldījumu (kā tas ir centralizēti pārvaldītās ES programmās), abu aprēķinu rezultāti ir vienādi. Tomēr kohēzijas politikas kontekstā stāvoklis parasti ir citāds. Dalībvalstu līdzfinansējums darbības programmām parasti ir publiskais finansējums [55]. 104. Ja Komisija ieskaita dalībvalsts līdzfinansējumu darbības programmai kā ieguldījumu daudzkāršojošā iedarbībā, tad Palātas rādītājā tas nav rēķināts kā ieguldījums sviras efekta aprēķinā. Dalībvalstu līdzfinansējums nav raksturīgs finansēšanas instrumentiem. Šādu dalībvalstu līdzfinansējumu izmanto jebkurā kohēzijas politikas darbībā, tostarp arī tradicionālajās neatmaksājamajās dotācijās. 105. Revīzijā konstatēja, ka līdzdalības fondu līmenī nenotika nozīmīga līdzekļu piesaistīšana no privātā sektora. Šāds stāvoklis raksturīgs abiem programmu posmiem. Parasti finansēšanas nolīgumos, ko paraksta vadošās iestādes un finanšu starpnieki, neiekļauj īpašas līdzekļu piesaistīšanas prasības, izņēmums ir daži pašu kapitāla fondi Apvienotajā Karalistē, kuri bija formulējuši saistošas līdzekļu piesaistīšanas prasības privātajiem līdzieguldītājiem. 5. IZCĒLUMS LĪDZEKĻU PIESAISTĪŠANA Palāta līdzekļu piesaistīšanu aprēķināja šādi: II pielikumā ir sniegts shematisks pārskats par to, kā, izmantojot Palātas aprēķina metodi, līdzekļu piesaistīšana darbojas katrā finanšu instrumentu galvenajā kategorijā ERAF kontekstā un par to, kā jāsaprot līdzekļu piesaistīšanas jēdziens. Piemēram, piesaistīto līdzekļu īpatsvara rādītājs 1,00 nozīmē, ka privātais finansējums vispār netika piesaistīts. 2011. augustā Komisija oficiāli formulēja "daudzkāršojošās iedarbības" jēdzienu, proti, tas ir: Gan Palātas piesaistīto līdzekļu rādītāja, gan Komisijas daudzkāršojošās iedarbības rādītāja skaitītāji ir identiski. Saucējā Palāta skaita kopā visu publisko finansējumu, bet Komisija ņem vērā tikai ES ieguldījumu. 106. Attiecībā uz pašu kapitāla un aizdevumu instrumentiem Palāta konstatēja, ka sasniegtais piesaistīto līdzekļu īpatsvars nav bijis nozīmīgs un ir bijis zemāks nekā salīdzinošie bāzes rādītāji. Garantiju instrumentu gadījumā, savukārt, piesaistīto līdzekļu īpatsvars bija augsts. ERAF PAŠU KAPITĀLA INSTRUMENTU PIESAISTĪTO LĪDZEKĻU RĀDĪTĀJS 107. Attiecībā uz šo finansēšanas instrumentu Palāta revidēja a) piecus riska kapitāla [venture capital] fondus, pievēršoties augsto tehnoloģiju MVU (IMVU); b) divpadsmit riska kapitāla fondus, kuri bija mazāk orientēti vai nebija orientēti uz augsto tehnoloģiju. 108. Kā redzams 3. tabulā, panāktie piesaistīto līdzekļu rādītāji svārstās no 1 (privātais finansējums nav piesaistīts) līdz 2,75. 109. Kā salīdzinošo rādītāju Palāta izmantoja Eiropas Tehnoloģiju mehānisma Uzņēmumu dibināšanas programmu, kuru centralizēti finansē Komisija un kura ir pieejama visiem atbilstīgajiem finanšu starpniekiem Eiropas Savienībā viena fonda pārvaldītāja — EIF — fiduciārajā pārvaldībā. Programma ir paredzēta riska kapitālam [venture capital] un to piemēro galvenokārt samērā augsta riska MVU. 110. ETM Uzņēmumu dibināšanas programmas vidējais kopējais piesaistīto līdzekļu rādītājs bija 4,6 (2000.–2005. g.) un 6,50 (2000.–2008. g.), un programma arī radīja ieņēmumus Komisijai [57]. Konkrēti, Vācijā, Portugālē un Apvienotajā Karalistē, kur ERAF aktivitāte bija vienāda, ETM Uzņēmumu dibināšanas programmas piesaistīto līdzekļu rādītāji bija attiecīgi 4,88, 5,93 un 5,03 [58]. No 2000. gada aprīļa līdz 2010. gada jūnijam, savukārt, ERAF sasniegtiem piesaistīto līdzekļu rādītāji revidētajos fondos (3. tabulā) bija no 1,09 līdz 2,75. 3. TABULA REVIDĒTO PAŠU KAPITĀLA INSTRUMENTU PIESAISTĪTO LĪDZEKĻU RĀDĪTĀJI (FONDU NOSAUKUMI IR ANONIMIZĒTI) Piezīmes. - Pašu kapitāla fondi E un F revīzijas apmeklējuma laikā bija investīciju sākuma posmā. - Piesaistīto līdzekļu rādītājs aprēķināts, pamatojoties uz skaitļiem, kurus revīzijas laikā iesniedza fonda pārvaldītājs vai vadošā iestāde. Dalībvalsts | Fonda nosaukums | Produkta apraksts | Piesaistīto līdzekļu rādītājs | Augsto tehnoloģiju fondi Vācija | Pašu kapitāla fonds B | Riska kapitāls [VC] (augstās tehnoloģijas) | 2,26 | Apvienotā Karaliste | Pašu kapitāla fonds L | Riska kapitāla [VC] kapitāls (augstās tehnoloģijas) | 2,01 | Apvienotā Karaliste | Pašu kapitāla fonds M | Riska kapitāla [VC] kapitāls (augstās tehnoloģijas agrīnajā stadijā) | 1,95 | Apvienotā Karaliste | Pašu kapitāla fonds N | Riska kapitāla [VC] kapitāls (augstās tehnoloģijas agrīnajā stadijā) | 1,89 | Vācija | Pašu kapitāla fonds D | Riska kapitāls [VC] (augstās tehnoloģijas agrīnajā stadijā) | 1,33 | Citi fondi Vācija | Pašu kapitāla fonds A | Riska kapitāls (daudznozaru) | 2,75 | Portugāle | Pašu kapitāla fonds G | Riska kapitāla [VC] kapitāla fondu fonds | 2,22 | Portugāle | Pašu kapitāla fonds H | Riska kapitāla [VC] kapitāls (daudznozaru) | 2,12 | Apvienotā Karaliste | Pašu kapitāla fonds O | Riska kapitāla [VC] kapitāls (radošā joma agrīnajā stadijā) | 1,89 | Vācija | Pašu kapitāla fonds C | Riska kapitāls (daudznozaru) | 1,88 | Apvienotā Karaliste | Pašu kapitāla fonds P | Kinofilmu fonds | 1,78 | Ungārija | Pašu kapitāla fonds E | Riska kapitāla [VC] kapitāls (daudznozaru) | 1,72 | Ungārija | Pašu kapitāla fonds F | Riska kapitāla [VC] kapitāls (daudznozaru) | 1,43 | Portugāle | Pašu kapitāla fonds I | Riska kapitāla [VC] kapitāls (tūrisma nozare) | 1,33 | Apvienotā Karaliste | Pašu kapitāla fonds Q | Riska kapitāla [VC] kapitāls (radošā joma agrīnajā stadijā) | 1,09 | Slovākija | Pašu kapitāla fonds J | Riska kapitāla [VC] kapitāls ārpus Bratislavas reģiona | — | Slovākija | Pašu kapitāla fonds K | Riska kapitāla [VC] kapitāls Bratislavas reģionā | — | ERAF AIZDEVUMU INSTRUMENTU PIESAISTĪTO LĪDZEKĻU RĀDĪTĀJS 111. Kā tas redzams 4. tabulā, neatkarīgi no salīdzinošajiem rādītājiem pieci no 10 aizdevumu fondiem vispār nepiesaistīja privāto finansējumu, bet pārējie aizdevumu fondi to piesaistīja ļoti ierobežotā mērā. 112. Palāta kā salīdzinošo rādītāju izmantoja MVU finanšu mehānismu (SMEFF), kuru izmantoja Centrāleiropas un Austrumeiropas valstīs, kuras pievienojās ES 2004. un 2007. gadā, pirms tās sasniedza šo statusu. Izmantojot starptautiskas finanšu iestādes [59], ar MVU finanšu mehānisma starpniecību tika sniegtas dotācijas (galvenokārt maksa, kura atkarīga no rezultātiem, bet arī tā sauktā tehniskā palīdzība) vietējo finanšu starpnieku tīkliem. Šo dotāciju saņemšanas nosacījums bija iepriekš noteikta lieluma MVU parādu portfeļa efektīva izveide un apgrozība. 113. ES MVU finanšu mehānisma palielinātais privātais finansējums sasniedza piesaistīto līdzekļu rādītājus, kas parasti pārsniedza 5 un sasniedza pat 12,5 un 19,2 [60]. No 1998. gada līdz 2009. gada jūnijam atkarībā no īstenotāja finanšu starpnieka MVU finanšu mehānisma piesaistīto līdzekļu rādītāji svārstījās no 2 līdz 12,5 Ungārijā un no 4 līdz 10 Slovākijā. ERAF GARANTIJU INSTRUMENTU PIESAISTĪTO LĪDZEKĻU RĀDĪTĀJS 114. Revidēja mazāk garantiju fondu (sešus, sk. 5. tabulu), jo Apvienotajā Karalistē un revidētajos Vācijas reģionos pārsvarā neizmanto ERAF garantijas. 115. Sasniegtie piesaistīto līdzekļu rādītāji ievērojami atšķīrās, augstākais bija 171. Pat zemākais garantiju fonda rādītājs (4,16) Ungārijā (fonds sāka darbību 2008. gada novembrī) ir augstāks nekā jebkuram pašu kapitāla vai aizdevumu fondam. Šos piesaistīto līdzekļu rādītājus var salīdzināt ar MVU garantiju mehānismu (MVUG, sk. 6. punkta a) apakšpunktu), kurš no 2001. līdz 2006. gadam kopumā katram iztērētajam EUR no publiskajiem līdzekļiem piesaistīja 67 reizes vairāk līdzekļu [61]. 4. TABULA REVIDĒTO AIZDEVUMU INSTRUMENTU PIESAISTĪTO LĪDZEKĻU RĀDĪTĀJI (FONDU NOSAUKUMI IR ANONIMIZĒTI) Piezīme. Piesaistīto līdzekļu rādītājs aprēķināts, pamatojoties uz skaitļiem, kurus revīzijas laikā iesniedza fonda pārvaldītājs. Dalībvalsts | Fonda nosaukums | Produkta apraksts | Piesaistīto līdzekļu rādītājs | Citi fondi Apvienotā Karaliste | Aizdevumu fonds G | Ilgtermiņa aizdevumi ar senioritāti sociālajiem uzņēmumiem | 1,67 | Apvienotā Karaliste | Aizdevumu fonds H (2 darbības) | Aizdevumi ar senioritāti (daudznozaru) | 1,67 | Apvienotā Karaliste | Aizdevumu fonds I | Aizdevumi ar senioritāti (daudznozaru) | 1,41 | Ungārija | Aizdevumu fonds B | Mikrokredīti, mazi aizdevumi | 1,33 | Ungārija | Aizdevumu fonds C | Mikroaizdevumi (daudznozaru) | 1,10 | Vācija | Aizdevumu fonds A | Mikroaizdevumi, aizdevumi | 1,00 | Ungārija | Aizdevumu fonds D | MVU aizdevumi | 1,00 | Ungārija | Aizdevumu fonds E | Apgrozāmā kapitāla aizdevumi | 1,00 | Ungārija | Aizdevumu fonds F | Apgrozāmā kapitāla aizdevumi | 1,00 | Apvienotā Karaliste | Aizdevumu fonds J | Mikroaizdevumi (daudznozaru) | 1,00 | 5. TABULA REVIDĒTO GARANTIJU INSTRUMENTU PIESAISTĪTO LĪDZEKĻU RĀDĪTĀJI (FONDU NOSAUKUMI IR ANONIMIZĒTI) Piezīme. Piesaistīto līdzekļu rādītājs aprēķināts, pamatojoties uz skaitļiem, kurus revīzijas laikā iesniedza fonda pārvaldītājs. Dalībvalsts | Fonda nosaukums | Produkta apraksts | Piesaistīto līdzekļu rādītājs | Portugāle | Garantiju fonds B | Garantijas | 171,00 | Portugāle | Garantiju fonds C | Garantijas | 114,00 | Portugāle | Garantiju fonds D | Garantijas | 80,00 | Portugāle | Garantiju fonds E | Šķērsgarantijas | 11,00 | Ungārija | Garantiju fonds A | Garantijas | 4,16 | Slovākija | Garantiju fonds F | Pirmā zaudējumu portfeļa garantijas | — | SECINĀJUMI UN IETEIKUMI MVU FINANSĒJUMA TRŪKUMA NOVĒRTĒJUMA KVALITĀTE 116. Kopumā 2000.–2006. gada programmu posmā finansējuma trūkuma nenovērtējumi vispār netika veikti. 117. 2007.–2013. gada programmu posmā, kad MVU finansējuma trūkuma novērtējumus veica, visos novērtējumos bija secināts, ka publiskā sektora intervence ir vajadzīga dažādos veidos, un finansējuma trūkums bija izteikts skaitļos. Tomēr 2007.–2013. gada programmu posmā bija nozīmīgas nepilnības finansējuma trūkuma novērtējumu kvalitātē. Proti, nebija izveidota ļoti svarīgā sasaiste starp dažādu darbības programmu piešķīrumiem un konstatēto finansējuma trūkumu. 118. Netika veikta neatkarīga kvalitātes pārbaude par finansējuma trūkuma novērtējumiem un tiem pakārtoto procesu. 1. IETEIKUMS a) Piedāvājot finansēšanas vadības pasākumus, vadošajām iestādēm jānodrošina, lai piedāvājums būtu pienācīgi pamatots ar pietiekami kvalitatīvu MVU finansējuma trūkuma novērtējumu, tostarp tā kvantitatīvu analīzi. b) Pirms darbības programmu, tostarp finansēšanas vadības pasākumu, apstiprināšanas Komisijai jāpārbauda to saskaņotība ar MVU finansējuma trūkuma novērtējumiem un jāpārliecinās par šo novērtējumu kvalitāti. ERAF SISTĒMAS PIEMĒROTĪBA FINANSĒŠANAS INSTRUMENTU ĪSTENOŠANAI 119. Struktūrfondu regulās, kuras sākotnēji bija paredzētas dotāciju vajadzībām, ir četri nozīmīgi trūkumi, jo tajās nav apskatīti konkrēti jautājumi, kas saistīti ar finansēšanas instrumentiem. Šie trūkumi ir saistīti ar nepietiekami izstrādātiem noteikumiem attiecībā uz līdzekļu piesaistīšanu un fondu apgrozību, piešķīrumu pamatotību finansēšanas vadībai, nosacījumiem, ar kuriem pamato priekšrocību piešķiršanu privātajam sektoram, un attiecināmības nosacījumiem apgrozāmajam kapitālam. Komisija publicēja visaptverošu un būtisku skaidrojošo piezīmi par finansēšanas instrumentiem tikai 2011. gada februārī — četrus gadus pēc pašreizējā programmu posma sākuma. (sk. 46. un 47. punktu). 120. Līdzfinansēto finansēšanas instrumentu īstenošanas deleģēšana daudzām valsts iestādēm nozīmē to, ka tā pati ERAF finansējuma summa, kas teorētiski būtu bijusi pieejama visiem MVU dalībvalstī vienā sistēmā, ir jāizkliedē daudzos ES reģionos, un tas ietekmē fondu kritisko masu. 121. Ja arī piemērotas uzraudzības un informācijas sistēmas bija izveidotas, tās bija vāji pielāgotas informēšanai par fondu pareizu finanšu pārvaldību un tās uzraudzībai. Neskatoties uz 2000.–2006. gada programmu posma pieredzi, tas traucēja Komisijai paziņot svarīgu informāciju, kas būtu noderīga lēmumu pieņēmējiem un ieinteresētajām personām, kuras darbojās kohēzijas politikas kontekstā. 2. IETEIKUMS a) Izstrādājot priekšlikumus struktūrfondu regulām, likumdevējam un Komisijai jānovērš dažādie konkrētie trūkumi, kas minēti ziņojumā (sk. 48.–77. punktu). Kopumā likumdevējam un Komisijai jānodrošina piemērotāks tiesiskais regulējums, lai finansēšanas vadības pasākumu izstrāde un īstenošana neciestu no trūkumiem struktūrfondu tiesiskajā regulējumā, ģeogrāfiskajiem ierobežojumiem un izkliedes ietekmes. b) Komisijai jānodrošina uzticama un tehniski stabila uzraudzības un novērtēšanas sistēma, kas īpaši paredzēta finansēšanas instrumentiem. Tādējādi Komisijas uzraudzības, ziņošanas un revīzijas procesos finansēšanas instrumenti jānodala no tīrajām dotācijām un MVU faktiski izmaksātajai naudas summai jābūt pārredzamai (sk. 8. punktu). Konkrēti, Komisijai un dalībvalstīm attiecībā uz finansēšanas instrumentiem jāvienojas par nelielu skaitu izmērāmu, atbilstošu, konkrētu un vienotu rezultatīvo rādītāju. FINANSĒŠANAS INSTRUMENTU EFEKTIVITĀTE UN PRODUKTIVITĀTE REZULTĀTU SASNIEGŠANĀ 122. MVU finansēšanas instrumentu īstenošanu ar ERAF starpniecību ietekmēja plaši izplatīti kavējumi. Daži kavējumu iemesli 2000.–2006. gada programmu posmā atkārtojās 2007.–2013. gada programmu posmā. 123. Uz ERAF līdzfinansētajiem finansēšanas instrumentiem attiecās arī noplūdes ietekme pārvaldības izmaksu veidā. Proti, no dažiem MVU ir iekasētas papildu maksas, kas nav saistītas ar risku, ko MVU uzņēmās, un ziņošana par pārvaldības izmaksām ne vienmēr bija caurskatāma. 124. Izņemot garantijas, ERAF līdzfinansēto fondu līdzekļu piesaistīšanas rādītāji saskaņā ar Palātas definīciju bija vāji. 3. IETEIKUMS a) Komisijai jāizskata iespēja piedāvāt dalībvalstīm standarta finansēšanas vadības struktūras un instrumentus MVU (piemēram, dotācijas ar honorāriem, specializētus ieguldījumu instrumentus), lai paātrinātu īstenošanu un mazinātu pārvaldības izmaksas. Šādu struktūru piemēri ir aprakstīti III pielikumā. b) Dalībvalstīm ar Komisijas atbalstu jācenšas visus ERAF līdzfinansētos finansēšanas instrumentus MVU ietvert vienā darbības programmā katrā dalībvalstī. Tādējādi plānošanas process būtu racionālāks un tiktu novērsts viens no galvenajiem atrastajiem kavējumu faktoriem. c) Bez līdzekļu piesaistīšanas rādītāja un atkārtotas izmantošanas jēdzienu un definīciju definēšanas struktūrfondu regulās Komisijai atkarībā no līdzdalības fonda vai fonda veida jāprasa līgumiski saistoši minimālie līdzekļu piesaistīšanas rādītāji, minimālie apgrozības periodi un dati par piesaistīto līdzekļu rādītāju aprēķinu. VISPĀRĪGS IETEIKUMS Ja uzskaitītos ieteikumus nav iespējams īstenot kohēzijas politikas sistēmā, Palāta aicina likumdevēju un Komisiju apsvērt alternatīvus risinājumus MVU atbalstam, izmantojot finansēšanas vadības instrumentus. Tādā gadījumā šādi instrumenti jāatbalsta vai nu ar Komisijas centralizēti pārvaldītām programmām, specializētiem ieguldījumu instrumentiem sadarbībā ar Komisiju un dalībvalstīm vai dalībvalstīm tieši. Šo ziņojumu 2012. gada 11. janvāra sēdē Luksemburgā pieņēma Revīzijas palātas II apakšpalāta, kuru vada Revīzijas palātas loceklis Harald NOACK. Revīzijas palātas vārdā — +++++ TIFF +++++ Priekšsēdētājs Vítor Manuel da Silva Caldeira [1] Šajā ziņojumā MVU ir definēti saskaņā ar Komisijas 2003. gada 6. maija ieteikumu 2003/361/EK par mikrouzņēmumu, mazo un vidējo uzņēmumu definīciju (OV L 124, 20.5.2003., 36. lpp.). MVU ir uzņēmums, kurā strādā mazāk nekā 250 darbinieki un kura gada apgrozījums nepārsniedz 50 miljonus EUR un/vai gada bilances kopsumma nepārsniedz 43 miljonus EUR. Uzņēmumam ir arī jābūt neatkarīgam uzņēmumam. [2] "Dodot mazajiem un vidējiem uzņēmumiem tādu kredītu, kādu tiem vajag", Uzņēmējdarbības politikas izdevums, Eiropas Komisija, 12.2.2009., un 2005. gada 10. novembra COM(2005) 551 galīgā redakcija. [3] Eiropas MVU novērošanas centrs, Analītisks ziņojums, no 2006. gada novembra līdz 2007. gada janvārim, Eirobarometra zibensaptauja. [4] Šīs Palātas revīzijas "Mazo un vidējo uzņēmumu garantiju mehānisma revīzija" (Īpašais ziņojums Nr. 4/2011) mērķis bija novērtēt MVUG (sk. glosāriju) efektivitāti, īpaši tā koncepciju un plānošanu, darbību pārvaldību un mērķu sasniegšanu. Palāta uzskatīja, ka ikdienas darbību pārvaldības sistēma uzskatāma par pieņemamu. Ziņojuma pilns teksts atrodams Palātas tīmekļa vietnē: http://eca.europa.eu. [5] Aplēsts skaitlis, kas iegūts, pamatojoties uz šādiem EIB dokumentiem: "MVU aptauja 2007./2008. gadā", 2008. gada maijs, 2006. gada pārskats (2007. gada jūnijs) un 2010. gada pārskats (2011. gada maijs). [6] Summas iegūtas no SFC datubāzes, Eiropas Komisija, 2011. gada 8. jūnijs. [7] Komisijas dienesti ir informējuši, ka dalībvalstis ir pārpratušas piešķīrumu klasifikācijas noteikumus un bez finansēšanas vadības instrumentiem var būt iekļāvušas citas finanšu formas. [8] Šajā posmā finansēšanas instrumenti iekļāva instrumentus uzņēmumiem, kas neatbilst ES definīcijai par MVU, kā arī pilsētu attīstības projektus un energoefektivitātes projektus. [9] Sk. 4.32. punktu Palātas Pārskatā par 2010. finanšu gadu. [10] Padomes 2006. gada 11. jūlija Regula (EK) Nr. 1083/2006, ar ko paredz vispārīgus noteikumus par Eiropas Reģionālās attīstības fondu, Eiropas Sociālo fondu un Kohēzijas fondu un atceļ Regulu (EK) Nr. 1260/1999 (OV L 210, 31.7.2006., 25. lpp.). [11] EIF šobrīd ir līdzdalības fondu pārvaldītājs Bulgārijā, Kiprā, Grieķijā, Latvijā, Lietuvā, Maltā, Rumānija un Slovākijā, kā arī Francijas Langdokas-Rusijonas reģionā un Itālijas Kampānijas un Sicīlijas reģionos. [12] COM(2010) 700 galīgā redakcija, 2010. gada 19. oktobris — ES budžeta pārskatīšana, 4., 20. lpp.; Reģionālās politikas ĢD pārvaldības plāns 2010. gadam (galīgā redakcija), 2010. gada 10. maijs, 6.–7. lpp.; Piektais ziņojums par ekonomisko, sociālo un teritoriālo kohēziju, 2010. gada novembris (sākotnējā redakcija), xv-xvi un 213.–218. lpp. [13] Šīs revīzijas kontekstā šie instrumenti ir pašu kapitāla, aizdevumu un garantiju instrumenti MVU (sk. glosāriju). [14] Tā rezultātā tika formulēti vairāki papildu apsvērumi par Vāciju, Igauniju, Grieķiju, Spāniju, Franciju, Itāliju, Poliju un Apvienoto Karalisti. [15] ERP Vācijā, MOITAL programmas Izraēlā, SBIC Amerikas Savienotajās Valstīs. Sk. arī III pielikumu. [16] ETM Uzņēmumu dibināšanas programma un GIF programmas pašu kapitāla instrumentiem, MVU finanšu mehānisms aizdevumu instrumentiem un MVU garantiju mehānisms garantiju instrumentiem. [17] Sk. 44. panta 1. punktu Komisijas 2006. gada 8. decembra Regulā (EK) Nr. 1828/2006, kas paredz noteikumus par to, kā īstenot Padomes Regulu (EK) Nr. 1083/2006, ar ko paredz vispārīgus noteikumus par Eiropas Reģionālās attīstības fondu, Eiropas Sociālo fondu un Kohēzijas fondu, un Eiropas Parlamenta un Padomes Regulu (EK) Nr. 1080/2006 par Eiropas Reģionālās attīstības fondu un Komisijas/EIF 2006. gada maija saprašanās memorandu (SM). [18] Padomes 1999. gada 21. jūnija Regula (EK) Nr. 1260/1999, ar ko paredz vispārīgus noteikumus par struktūrfondiem (OV L 161, 26.6.1999., 1. lpp.). [19] Komisijas/EIF 2006. gada maija saprašanās memorands, 4. panta 2. punkts, 2. lpp. Juridisko pamatu sk. Padomes Regulas (EK) Nr. 1083/2006 45. pantā (Tehniskā palīdzība pēc Komisijas ierosmes). [20] JEREMIE konference Poznaņā 2008. gada 8. aprīlī, Reģionālās politikas ĢD piezīme lietā 2008. gada 23. maijā un Reģionālās politikas ĢD iekšējā piezīme "Ģeogrāfiskās vienības devums JEREMIE koordinācijas komitejai" 2008. gada 24. jūnijā. Misijas ziņojums, Varšava, 2008. gada 17. jūlijs, Reģionālās politikas ĢD piezīme lietā 2008. gada 28. jūlijā. [21] Darbību novērtējums, EIB kopsavilkuma ziņojums (Gūtā pieredze, iv lpp.) ar Komisijas komentāriem (publicēts 2011. gada septembrī). [22] Komisijas/EIF saprašanās memorands, Vērtējumu rezultāti, 2. lpp., 2006. gada 30. maijs. [23] Attiecībā uz 2007.–2013. gada programmu posmu Padomes Regula (EK) Nr. 1083/2006, kuru īsteno ar Komisijas Regulu (EK) Nr. 1828/2006, un turpmākie grozījumi. 2000.–2006. gada programmu posmā Padomes Regula (EK) Nr. 1260/1999, kuru īsteno ar Komisijas Regulu (EK) Nr. 1685/2000, un turpmākie grozījumi. [24] Padomes 2002. gada 25. jūnija Regula (EK, Euratom) Nr. 1605/2002 par Finanšu regulu, ko piemēro Eiropas Kopienu vispārējam budžetam (OV L 248, 16.9.2002., 1. lpp.), grozīta 2007. gada 14. aprīlī. [25] Reģionālās politikas ĢD IAA (Iekšējā revīzija un ieteikumi) ieteikums (galīgais ziņojums), 2010. gada 4. martā, 6.–10. lpp. izklāstītie punkti. [26] 106.–113. punktā paskaidroti vājie pašu kapitāla un aizdevumu instrumentu piesaistīto līdzekļu rādītāji. [27] Kā piemēru var minēt šādus dokumentus: Komisijas/EIF 2006. gada 30. maija saprašanās memorands (SM), kuru parakstījis reģionālās politikas komisārs un EIF izpilddirektors, 4. lpp.; Ceturtais ziņojums par ekonomisko un sociālo kohēziju, 2007. gada 30. maijs, 3. un 4. lpp., dalībvalstīm adresētā 2007. gada 16. jūlija skaidrojošā piezīme COCOF/07/0018/01, 4. lpp. [28] "Izvēloties vairāk nekā vienu finansēšanas vadības instrumentu, iespējams sasniegt labāko darbības programmas publisko līdzekļu sviras efektu, lai iesaistītu pēc iespējas vairāk pieejamo resursu un zināšanu no privātā sektora un lai maksimāli palielinātu iespējas sasniegt darbības programmas investīciju un attīstības mērķus. [..]", skaidrojošā piezīme COCOF/10/0014/00, 2.2.2. punkts. [29] Skaidrojošā piezīme COCOF/10/0014/00, 9.2.3. punkts. [30] Sk. Komisijas 2000. gada 28. jūlija Regulu (EK) Nr. 1685/2000, ar ko paredz sīki izstrādātus īstenošanas noteikumus Padomes Regulai (EK) Nr. 1260/1999 attiecībā uz izdevumu kompensējamību Struktūrfondu līdzfinansētās darbībās (OV L 193, 29.7.2000., 39. lpp.) (Pielikums, 8. norma, 2.6. nosacījums), un Regulas (EK) Nr. 1828/2006 43. pantu. [31] Palātas 2010. gada pārskats, 4.33. punkts, 4.4. piemēra c) punkts. [32] Noteikumus Komisija definējusi 43. pantā Regulā (EK) Nr. 1828/2006 un tās turpmākajos grozījumos. [33] 44. pants Regulā (EK) Nr. 1083/2006. [34] Grozītās Regulas (EK) Nr. 1685/2000 un (EK) Nr. 1828/2006. [35] Saskaņā ar 43. panta 2. punktu Regulā (EK) Nr. 1828/2006 vadošās iestādes biznesa plāns jāsaprot kā "investīciju stratēģija un plānošana", kā noteikts grozījumā, kas paredzēts Komisijas 2009. gada 1. septembra Regulā (EK) Nr. 846/2009, ar ko groza Regulu (EK) Nr. 1828/2006, kas paredz noteikumus par to, kā īstenot Padomes Regulu (EK) Nr. 1083/2006, ar ko paredz vispārīgus noteikumus par Eiropas Reģionālās attīstības fondu, Eiropas Sociālo fondu un Kohēzijas fondu, un Eiropas Parlamenta un Padomes Regulā (EK) Nr. 1080/2006 par Eiropas Reģionālās attīstības fondu un (OV L 250, 23.9.2009., 1. lpp.). [36] Iepriekšējā programmu posmā Komisija atzina, ka ir jāveic piesardzības pasākumi, lai mazinātu konkurences traucējumus riska kapitāla vai aizdevumu tirgū (sk. 2.6. nosacījumu grozītajā Regulā (EK) Nr. 1685/2000). [37] Skaidrojošā piezīme COCOF/10/0014/00, 3.2.6. un 3.2.7. punkts. [38] Komisijas 2009. gada 12. februāra atbilde uz EIF 2008. gada 11. decembra vēstuli. [39] Regulas (EK) Nr. 1260/1999 13. pants un Regulas (EK) Nr. 1083/2006 35. pants. Interpretāciju Palātas revidentiem apstiprināja Reģionālās politikas ĢD 2010. gada 1. decembra revīzijas sanāksmē. [40] 2005. gada 6. aprīļa SEC(2005) 433 galīgā redakcija, 2005. gada 6. aprīļa COM(2005) 121 galīgā redakcija. [41] "Struktūrfondu atbalstīto riska kapitāla un aizdevumu fondu salīdzinošs pētījums" ["Comparative Study of Venture Capital and Loan Funds Supported by the Structural Funds"], Reģionālās politikas ĢD pasūtīts galīgais ziņojums (Stratēģijas un novērtēšanas pakalpojumu centrs, 2007. g.). [42] Sk. III pielikumu. [43] Saskaņā ar 3., 4. un 6. pantu Regulā (EK) Nr. 1083/2006: 1. mērķa (pamata vai pārejas teritorijas), 2. mērķa (pamata vai pārejas teritorijas) un neattiecināmās teritorijas. [44] Reģionālās politikas ĢD IAA ieteikums (nobeiguma ziņojums), 2010. gada 4. marts. [45] Reģionālās politikas ĢD IAA ieteikums (nobeiguma ziņojums), 2010. gada 4. marts. [46] Regulas (EK) Nr. 1260/1999 34.–37. pants un Regulas (EK) Nr. 1083/2006 63.–68. pants. [47] Regulas (EK) Nr. 1260/1999 35. pants un Regulas (EK) Nr. 1083/2006 65. pants. Divus izņēmumus, kas raksturīgi Apvienotajai Karalistei, konstatēja Londonā un Rietummidlendā, kur uzraudzības komitejas rīkoja sanāksmes, lai īpaši apspriestu finansēšanas vadības pasākumu un instrumentu plānošanu. [48] 2000.–2006. gada programmu posmā revidētajos reģionos Anglijā un Vācijā summas, kuras Komisija bija apzīmējusi kā "Finansēšanas vadības" rādītāju, ietvēra lielāko daļu dotāciju MVU vai organizācijām, kas atbalsta MVU. 2007.–2013. gada programmu posmā Komisijas "Finansēšanas vadības" rādītājs pazuda vispār. [49] Piemēram, "saglabātās, no jauna radītās darba vietas", "pasākumi vietējo iniciatīvu atbalstam", "uzņēmumi, kas uzlabojuši kvalitāti", u. c. [50] Skaidrojošā piezīme COCOF/10/0014/00, II pielikums, Uzraudzības ziņojuma paraugs (Komisija, 2011. gada februāris). [51] Šīs lietderības revīzijas kontekstā vienīgā noplūdes ietekme, kas ņemta vērā, ir nepamatotas pārvaldības izmaksas. [52] Polijas Augstākajai revīzijas iestādei adresēta 2011. gada 3. janvāra vēstule, kuras saturs ir salīdzināts ar Reģionālās politikas ĢD iekšējām lietām. [53] Saskaņā ar skaidrojošās piezīmes COCOF 10/0014/04 2.6. punktu. [54] Saskaņā ar Komisijas paziņojumu COM(2011) 662 "ES pašu kapitāla un parāda platformas" (7. lpp.), "[..] sviras [..] iedarbību var panākt ar starptautisko finanšu iestāžu līdzfinansējumu vai ar saistību papildu apjomiem, kas bankām un garantiju iestādēm jāpiedāvā galīgajiem saņēmējiem" (paziņojumā ar "galīgajiem saņēmējiem" ir domāti MVU). [55] Dažos ļoti retos gadījumos dalībvalstu līdzfinansējums izpaužas kā privāti komerciāli aizdevumi. [56] Tajā ietilpst gan ERAF ieguldījums, gan — kā parasti ERAF gadījumā — dalībvalsts līdzfinansējums. Izņēmuma gadījumā Apvienotajā Karalistē privātais sektors sniedza dalībvalsts finansējumu saskaņā ar regulu līdzfinansēšanas noteikumiem; šo finansējumu uzskatīja par privātu finansējumu, nevis publisku finansējumu, piemērojot principu par atspoguļošanu pēc būtības. [57] EIP ārējais novērtējums Uzņēmējdarbības un rūpniecības ģenerāldirektorātam, xi, 63. un 67. lpp., 2009. gada 30. aprīlis. Vērtētāju datus varēja uzskatīt par ticamiem, pamatojoties uz iepriekšēju neatkarīgu Uzņēmējdarbības un rūpniecības ģenerāldirektorāta daudzgadu programmas novērtējumu (2001.–2005. g.), kurā jau 2004. gadā bija minēts, ka ETM Uzņēmumu dibināšanas programma sasniedza piesaistīto līdzekļu rādītāju 4,00. Turklāt, pamatojoties uz 2009. gada jūnija datiem EIF ceturkšņa ziņojumā (to publicēja pēc 2009. gada novērtējuma), rādītāji programmām bija attiecīgi 4,91 un 6,52 pašu kapitāla instrumentiem, kurus īstenoja 1998. un 2001. gada programmās. [58] Vācijas, Portugāles un Apvienotās Karalistes svērtie dati, kuru pamatā ir 3.a un 3.b tabula ETM Uzņēmumu dibināšanas programmas gada pārskatā, 2009. gada 21. oktobris, dati 2009. gada 30. jūnijā. [59] Komisija strādāja ar trim starptautiskām finanšu iestādēm: Eiropas Padomes Attīstības banku/KfW, ERAB un EIB. [60] MVU finanšu mehānisms. [61] Galīgais ziņojums par daudzgadu programmu (MVUG), 2006. gada 31. decembris, 7. lpp. -------------------------------------------------- I PIELIKUMS FINANSĒŠANAS VADĪBAS INSTRUMENTIEM PAREDZĒTĀS SAISTĪBAS UN MAKSĀJUMI 2000.–2006. g. | Revidētā dalībvalsts | Saistības (miljonos EUR) | % | Maksājumi (miljonos EUR) | % | Vācija | 204 | 13 | 170 | 11 | Ungārija | — | —- | — | 0 | Portugāle | 106 | 7 | 88 | 6 | Slovākija | — | — | — | 0 | Apvienotā Karaliste | 433 | 27 | 410 | 27 | Kopā | 742 | 46 | 668 | 45 | ES kopā | 1596 | 100 | 1497 | 100 | Avots: Eiropas Komisija (Reģionālās politikas ĢD). Piezīmes. Procentu summas var atšķirties, jo tās ir noapaļotas līdz veselam skaitlim. 2000.–2006. gada programmu posmā galasaņēmēji bija tikai MVU. 2007.–2013. gada programmu posmā finansēšanas instrumentos ietilpst instrumenti uzņēmumiem, kuri neatbilst ES MVU definīcijai, kā arī pilsētu attīstības projekti un energoefektivitātes projekti. Vismaz 2007.–2013. gada programmu posmā skaitļu precizitāte jāuztver piesardzīgi, jo dalībvalstis ir nepareizi interpretējušas piešķīrumu klasifikācijas noteikumus un, iespējams, ir iekļāvušas ne tikai finansēšanas vadības instrumentus, bet arī citu veidu finanses. 2007.–2013. g. | Revidētā dalībvalsts | Piešķīrumi (miljonos EUR) | % | Maksājumi (miljonos EUR) | % | Vācija | 1370 | 13 | 710 | 9 | Ungārija | 770 | 7 | 669 | 8 | Portugāle | 292 | 3 | 233 | 3 | Slovākija | 30 | 0 | 27 | 0 | Apvienotā Karaliste | 614 | 6 | 230 | 3 | Kopā | 3075 | 30 | 1868 | 24 | ES kopā | 10393 | 100 | 7879 | 100 | -------------------------------------------------- II PIELIKUMS SHEMATISKS PĀRSKATS PAR PIESAISTĪTO LĪDZEKĻU JĒDZIENA PIEMĒROŠANU PAŠU KAPITĀLA, AIZDEVUMU UN GARANTIJU INSTRUMENTIEM PAŠU KAPITĀLS +++++ TIFF +++++ Piesaistīto līdzekļu rādītājs Piesaistīto līdzekļu rādītājs ir 4 Piezīmes. Šis shematiskais pārskats ir sniegts tikai ilustrācijai. Publiskais ieguldījums atbilst darbības programmas finansējumam. AIZDEVUMI +++++ TIFF +++++ Piesaistīto līdzekļu rādītājs Piesaistīto līdzekļu rādītājs ir 6 Piezīmes. Šis shematiskais pārskats ir sniegts tikai ilustrācijai. Publiskais ieguldījums atbilst darbības programmas finansējumam. GARANTIJAS +++++ TIFF +++++ Piesaistīto līdzekļu rādītājs Piesaistīto līdzekļu rādītājs ir 20 Piezīmes. Šis shematiskais pārskats ir sniegts tikai ilustrācijai. Publiskais ieguldījums atbilst darbības programmas finansējumam. -------------------------------------------------- III PIELIKUMS STANDARTA [OFF-THE-SHELF] INSTRUMENTU PIEMĒRI DOTĀCIJAS, KAS PAPILDINĀTAS AR HONORĀRU MAKSĀJUMIEM: MOITAL (IZRAĒLA) PIEMĒRS Kaut arī Izraēlā lielākā daļa MVU atbalsta shēmu (Pētniecības un izstrādes fonds, tehnoloģiju izveides centri, Heznek, u. c.) izmanto neatmaksājamas dotācijas, to izmaksas nosacījums ir saņēmēja MVU apņemšanās maksāt honorāru maksājumus sekmju gadījumā. Honorārus aprēķina, pamatojoties uz pārdošanu vai peļņu. Priekšrocības dotācijām, kas papildinātas ar honorāru maksājumiem, ir tādas, ka šīs dotācijas ir mazāk sarežģītas nekā finansēšanas vadības instrumenti, bet orientētas uz MVU, kuriem ir potenciāls pētniecībā un izstrādē. Izvērstāku informāciju sk. http://www.moital.gov.il SPECIALIZĒTI IEGULDĪJUMU INSTRUMENTI Eiropas Ekonomikas atveseļošanas programma. Tas ir pastāvīgs [evergreen] valsts fonds, kuru pārvalda KfW Vācijas uzņēmumu interesēs. Viena no fonda galvenajām iezīmēm ir tā apgrozības raksturs. Izvērstāku informāciju sk. http://www.bundesfinanzministerium.de/ Izraēlas Yozma fonds. Kad šis fonds vēl piederēja valstij, tā princips bija publisko fondu un privāto ieguldītāju fondu līdzieguldījums ar piesaistīto līdzekļu rādītāja minimālo prasību 2,5. Fonds ieguldīja Izraēlā nesen darbību uzsākušos uzņēmumos augsto tehnoloģiju nozarēs. Šīs programmas galvenā iezīme bija tā, ka tā piedāvāja peļņas sadali saskaņā ar pari passu principu gan Izraēlas valdībai, gan privātajiem ieguldītājiem. Tā kā privātā sektora partneriem bija piedāvāts pirmajos piecos gados pirkt valsts daļas, maksājot LIBOR+1 un honorārus līdz finansējuma posma beigām, valdība varēja pēc tam atkārtoti ieguldīt šos ieņēmumus jaunos MVU fondos. Izraēlas valdība no Yozma saņēma 40 miljonu USD peļņu. Izvērstāku informāciju sk. http://www.yozma.com/overview/ Eiropas Progresa mikrofinansēšanas instruments. Komisijas Eiropas Progresa mikrofinansēšanas instruments nesniedz finansējumu MVU tieši, bet ļauj mikrofinansēšanas iestādēm ES valstīs palielināt aizdevumus MVU. To dara, sniedzot garantijas mikrofinansēšanas iestādēm, tādējādi dalot to risku, un palielinot mikrokredīta apmēru ar finansēšanas instrumentu (t. i., aizdevumu un kapitāla) starpniecību. Izvērstāku informāciju sk. http://ec.europa.eu/social/ Eiropas fonds Dienvidaustrumeiropai (EFSE). Fonda galvenā ieguldījumu darbība ir atlasītu partneru aizdošanas iestāžu refinansēšana Dienvidaustrumeiropas reģionā un Eiropas Austrumu kaimiņu reģionā ar augstākas senioritātes vai subordinētām kredītlīnijām, tādējādi aizdevuma ņēmējs apņemas tālāk aizdot līdzekļus galīgajām mērķa grupām, tostarp mikrouzņēmumiem, mazajiem uzņēmumiem un privātām mājsaimniecībām ar zemiem ienākumiem. Šo fondu raksturo ievērojama sponsordarbība, kas ietver starptautiskas finanšu iestādes (piemēram, ERAB, EIB, KfW, u. c.), Komisiju, kā arī publiskas un privātas finanšu iestādes. Izvērstāku informāciju sk. http://www.efse.lu. --------------------------------------------------