Īpašais ziņojums Nr. 13/2009 - Vai īstenošanas uzdevumu deleģēšana izpildaģentūrām ir veiksmīga izvēle?





Saīsinājumi un glosārijs Atbildīgais ĢD : Komisijas ģenerāldirektorāts, kas ir atbildīgs par Kopienas programmām, kuru pārvaldība ir deleģēta aģentūrām COBU : Eiropas Parlamenta Budžeta komiteja CREA : Izpildaģentūru regulatīvā komiteja DFS : Daudzgadu finanšu shēma. Tajā ietilpst ES budžeta finanšu plāni, kuri iedalās izdevumu kategorijās. Kārtējā posma (2007–2013) daudzgadu finanšu shēmā ir šādas kategorijas: 1) Ilgtspējīga izaugsme un nodarbinātība, 2) Dabas resursu aizsardzība un apsaimniekošana, 3) Pilsonība, brīvība, drošība un tiesiskums, 4) ES kā globāls partneris, 5) Administrācija, 6) Kompensācijas EACEA : Izglītības, audiovizuālās jomas un kultūras izpildaģentūra EAHC : Veselības un patērētāju izpildaģentūra (bijusī PHEA) EPP : Eiropas Pētniecības padome ERCEA : Eiropas Pētniecības padomes izpildaģentūra ĢD : (Eiropas Komisijas) ģenerāldirektorāts ĢD BUDGET : Budžeta ģenerāldirektorāts ĢD ECFIN : Ekonomikas un finanšu lietu ģenerāldirektorāts ĢD ENTR : Uzņēmējdarbības un rūpniecības ģenerāldirektorāts ĢD ENV : Vides ģenerāldirektorāts ĢD INFSO : Informācijas sabiedrības un plašsaziņas līdzekļu ģenerāldirektorāts ĢD SANCO : Veselības un patērētāju aizsardzības ģenerāldirektorāts IEEA : Saprātīgas enerģētikas izpildaģentūra (2008. gadā pēc pilnvaru paplašināšanas kļuva par KJIA) KJIA : Konkurētspējas un jauninājumu izpildaģentūra (bijusī IEEA) Pamatregula : Padomes 2002. gada 19. decembris Regula (EK) Nr. 58/2003, ar ko nosaka statūtus izpildaģentūrām, kurām uztic konkrētus Kopienas programmu pārvaldības uzdevumus (OV L 11, 16.1.2003., 1. lpp.) PHEA : Veselības aizsardzības programmas izpildaģentūra (2008. gadā kļuva par EAHC, tās pilnvaras tika paplašinātas un attiecinātas uz jaunām programmām) REA : Pētniecības izpildaģentūra TAO : Tehniskās palīdzības birojs TEN-T EA : Eiropas Transporta tīkla izpildaģentūra Kopsavilkums I. Izpildaģentūras ir Kopienas struktūras ar juridiskas personas statusu, kuras izveidojusi Komisija, lai ar deleģēšanas palīdzību īstenotu visas ES izdevumu programmas vai daļu no tām. Komisija saglabā atbildību par politikas uzdevumiem un deleģēto pasākumu pārraudzību. II. Izpildaģentūras ir samērā nesena parādība ES iestāžu sistēmā. Kopš 2003. gada ir izveidotas sešas izpildaģentūras, tās ir atbildīgas par aptuveni 32 miljardu EUR finanšu līdzekļu kopapjoma pārvaldību laikposmā līdz 2013. gadam. 2009. gadam apstiprinātais personāls ir 1339 darbinieki, galvenokārt līgumdarbinieki. III. Palātas veiktās revīzijas mērķis bija novērtēt, vai pārvaldības uzdevumu deleģēšana izpildaģentūrām bija veiksmīga izvēle Eiropas budžeta izpildē. IV. Šādā nolūkā Palāta jo īpaši pārbaudīja, i) vai lēmums izveidot izpildaģentūru bija pamatots ar vajadzību un iespējamo ieguvumu pietiekamu analīzi; ii) kādi ieguvumi tika panākti finanšu ietaupījuma, pakalpojumu uzlabojuma un citu veidu produktivitātes kāpinājuma izteiksmē; iii) vai Komisija ir efektīvi pārraudzījusi aģentūru darbības. V. Palāta konstatēja, ka i) izpildaģentūru izveidi veicināja nevis pašu programmu objektīvās iezīmes, bet gan darbinieku darbā pieņemšanas ierobežojumi Komisijā; ii) izmaksu un ieguvumu analīzē, kas bija prasīta tiesību aktos, lai pamatotu aģentūru izveides lēmumu, maz bija ņemti vērā ar finansēm nesaistītie aspekti, kā arī bija izlaisti daži svarīgi faktori attiecībā uz izmaksām. Sniegtā aina — kaut arī nenoliedzami pozitīva finansiālā aspektā — nebija pilnīgi precīza. Labums no izmaksu un ieguvumu analīzes lēmumpieņemšanas procesā bija samērā neliels; iii) panākto ieguvumu aspektā, protams, ir gūts izmaksu ietaupījums no tā, ka galvenokārt ir nodarbināti līgumdarbinieki, kuru atalgojums ir zemāks, pat ja pieskaita papildizmaksas par jaunu darbavietu radīšanu pārraudzībai un atbalstam gan Komisijā, gan aģentūrās. Tomēr faktiskā ietaupījuma summa ir atkarīga no to Komisijas darbinieku pārcelšanas citā amatā, kuri iepriekš darīja darbu, kuru pārņēma aģentūras, un no līgumdarbinieku amata vietu likvidēšanas attiecīgajās programmas jomās Komisijā. Tā kā nav ticamas informācijas par ex ante stāvokli Komisijā, nav iespējams pārbaudīt ietaupījuma summu; iv) tā kā aģentūras specializējas noteiktu un specifisku uzdevumu veikšanā, tās sniedz labākus pakalpojumus, jo saīsinās līgumslēgšanas laiks, tehnisku un finanšu ziņojumu apstiprināšanas procedūras ir raitākas un maksājumu kavējumi — īsāki. Citu kvalitatīvu uzlabojumu starpā var minēt procesu vienkāršošanu, ārējās saziņas palielināšanos un rezultātu izplatīšanu, kā rezultātā tiek veicināta ES publicitāte. Tomēr gaidītais elastīgums darbinieku pieņemšanā nav pierādījies; v) Komisijas veiktā aģentūru darba pārraudzība ir diezgan nepilnīga: gada darba programmas (kuras apstiprina Komisija) reti tiek izmantotas mērķu formulēšanai; uzraudzība pārsvarā ir vērsta uz rādītājiem, kuri atspoguļo, kā tiek veikti uzdevumi, nevis uz tādiem rādītājiem, kas parāda sasniegtos rezultātus; ziņojumi parasti aprobežojas ar budžeta izpildi, un tajos nav informācijas par virzību daudzgadu kontekstā un koriģējošiem pasākumiem, kas jāveic nākotnē. VI. Palātas galvenie ieteikumi Komisijai ir šādi: i) pārskatīt eksternalizācijas un aģentūru izveides vai paplašināšanas potenciāla noteikšanas procedūras; ii) uzlabot izmaksu un ieguvumu analīzes kvalitāti, lai ar to pilnīgi un efektīvi atbalstītu lēmumu pieņemšanas procesu; iii) nodrošināt atbilstīgu un ticamu datu pieejamību par darba slodzi un produktivitāti saistībā ar deleģēto uzdevumu īstenošanu gan pirms, gan pēc eksternalizācijas; iv) apzināt pozitīvos faktorus, kuri ir palīdzējuši sasniegt labākus rezultātus izpildaģentūrās, un piemērot līdzīgus faktorus programmās, kuras joprojām pārvalda Komisijā; v) pārraudzīt aģentūras, izvirzot uz rezultātiem vērstus un precīzi formulētus mērķus un nākamā gada mērķu pamatā liekot mazāku skaitu atbilstīgu rezultatīvo rādītāju. Ievads 1. Izpildaģentūras ir Kopienas struktūras ar juridiskas personas statusu, kuras izveidojusi Komisija, lai tās Komisijas vārdā un pārziņā īstenotu visas vai daļu ES programmu. 2. Izdevumu programmu ikdienas pārvaldības deleģēšana specializētām aģentūrām pēdējos divdesmit gadus ir bijusi sabiedrisko pakalpojumu reformas vadmotīvs valstu līmenī [1]. Deleģēšanai bija divi galvenie mērķi: uzlabot sniegtos pakalpojumus (samazinot birokrātiju, palielinot specializāciju un stiprinot apņemšanos sasniegt konkrētus rezultātus) un ļaut centrālajiem dienestiem koncentrēties uz galveno funkciju pildīšanu, konkrēti, politikas veidošanu un pārraudzību. 3. Izpildaģentūru izveide ES kontekstā kļuva aktuāla 1999. gadā, kad saistībā ar kopējo administratīvo reformu [2] Komisija nopietni pārskatīja savu eksternalizācijas politiku. Tā bija atbilde uz Parlamenta bažām par izdevumu programmu pārvaldību, kuru īstenoja vairāk nekā simts struktūru — tehniskās palīdzības biroji, kurus vadīja privāti līgumslēdzēji [3]. 4. Baltā grāmata par reformu 2000. gadā [4] apstiprināja, ka Komisijai ir jāpievērš galvenā uzmanība pamatuzdevumu veikšanai un daļēji jādeleģē administratīvais darbs gadījumos, ja eksternalizācija a) ļauj produktīvāk un rentablāk nodrošināt attiecīgos pakalpojumus vai preces; b) neietver diskrecionāras pilnvaras (t. i., tā nenozīmē politisku izvēli); c) ir pamatota ar nopelniem, nevis darbojas tikai kā aizstājējs, kas kompensē nepietiekamu darbinieku skaitu Komisijā. 5. Baltajā grāmatā bija arī prasīts, lai lēmumu par eksternalizāciju visā Eiropas Komisijā pieņemtu, ievērojot konsekvenci, un līdzīgos gadījumos izmantotu līdzīgus instrumentus [5]. Pārvaldības uzdevumu eksternalizācija ietvertu "jauna veida īstenotājas struktūras izmēģināšanu Komisijas vadībā" [6]; t. i., izpildaģentūras. 6. Tādējādi pārtrauca izmantot tehniskās palīdzības birojus. Dažu programmu (galvenokārt saistībā ar ārējo atbalstu) pārvaldību pārņēma Komisija, lielā mērā izmantojot līgumdarbiniekus; dažas programmas pārtrauca, bet citas tika uzticētas izpildaģentūrām [7]. 7. 2002. gada Finanšu regulā iekļauti noteikumi par izpildaģentūru izveidi [8]. To statūtiem ir kopīgs tiesiskais pamats [9]. Saskaņā ar komitoloģijas regulatīvo procedūru [10] tos formulē Komisija pēc dalībvalstu apstiprinājuma. Arī Eiropas Parlaments ir iesaistīts lēmumā: sniedz atzinumu par vajadzību pēc katras piedāvātās aģentūras. 8. Kopš 2003. gada ir izveidotas sešas izpildaģentūras (sk. 1. tabulu). 9. Palātas revīzijas laikā darbojās četras no sešām aģentūrām (KJIA, EAHC, EACEA un kopš 2008. gada aprīļa TEN-T EA). 1. tabula Kopš 2003. gada izveidotās izpildaģentūras Izpildaģentūras | 2007.–2013. gada daudzgadu finanšu shēmā pārvaldītais kopējais budžets (miljardos EUR) | Sākuma un beigu termiņš | Darbinieku skaits (pilnas slodzes ekvivalenta vienības) 2009. gada budžets | Pārvaldītās programmas [] | Logotips | +++++ TIFF +++++ Konkurētspējas un jauninājumu izpildaģentūra (KJIA), bijusī IEEA | 1,7 | 1.1.2004.– 31.12.2008. (pagarināts līdz 31.12.2015.) | 147 | Īsteno daļu no Konkurētspējas un jauninājumu pamatprogrammas un Marco Polo II | | +++++ TIFF +++++ Veselības un patērētāju izpildaģentūra (EAHC), bijusī PHEA | 0,5 | 1.1.2005.– 31.12.2010. (pagarināts līdz 31.12.2015.) | 50 | Īsteno ES Sabiedrības veselības programmu, programmu patērētāju tiesību aizsardzības politikas jomā un iniciatīvu "Labākas mācības, lai nodrošinātu pārtikas nekaitīgumu" | | +++++ TIFF +++++ Izglītības, audiovizuālās jomas un kultūras izpildaģentūra (EACEA) | 3,7 | 1.1.2005.– 31.12.2008. (pagarināts līdz 31.12.2013.) | 394 | Īsteno programmas un darbības tādās jomās kā izglītība un mācības, aktīvs pilsoniskums, jaunatne, audiovizuālā joma un kultūra | | +++++ TIFF +++++ Eiropas Transporta tīkla izpildaģentūra (TEN-T EA) | 8,0 | 26.10.2006.– 31.12.2008. (pagarināts līdz 31.12.2015.) | 99 | Īsteno Eiropas Transporta tīkla (TEN-T) programmu | | +++++ TIFF +++++ Pētniecības izpildaģentūra (REA) | 6,5 | 1.1.2008.– 31.12.2017. | 349 | Īsteno PEOPLE programmu un atsevišķas daļas no Septītās pamatprogrammas CAPACITIES un COOPERATION programmām. Sniedz atbalsta pakalpojumus lielai daļai no Septītās pamatprogrammas. | | +++++ TIFF +++++ Eiropas Pētniecības padomes izpildaģentūra (ERCEA) | 7,5 | 1.1.2008.– 31.12.2017. | 300 | Īsteno Septītās pamatprogrammas IDEAS programmu. | | | 27,9 | | 1339 | | | 10. Vairākos gadījumos aģentūras sākotnējais darbības ilgums vai pilnvaras ir pagarinātas: a) Lai strādātu ar 2007.–2013. gada jaunas paaudzes programmām un lai pievienotu jaunas programmas izglītības jomā, EACEA pilnvaru termiņš ir pagarināts četras reizes; b) PHEA ir kļuvusi par EAHC, pievienojot programmu patērētāju tiesību aizsardzības politikas jomā (no 2007. gada līdz 2013. gadam) [11] un jaunajai programmai veselības aizsardzības jomā (2008.–2013. gadam) [12] pievienojot pārtikas nekaitīguma mācību programmu; c) IEEA ir kļuvusi par KJIA, programmai "Saprātīga enerģija Eiropai" pievienojot Konkurētspējas un jauninājumu programmas daļas un Marco Polo II programmu. 11. Izpildaģentūras īsteno ES izdevumu programmas, kuru kopsumma kārtējā daudzgadu finanšu shēmā (DFS 2007.–2013.) ir aptuveni 27,9 miljardi EUR. Pieskaitot arī tos uzdevumus, kurus pārvaldīja iepriekšējā DFS, kopsumma sasniedz aptuveni 32 miljardus EUR. 12. Izpildaģentūru administratīvo budžetu veido no šo aģentūru pārvaldībā esošo programmu finanšu līdzekļu kopapjoma. Tādējādi atbilstīgās apropriācijas atrodas ārpus DFS 5. kategorijai noteiktajiem resursu "griestiem", kas attiecas uz ES iestāžu vispārējiem administratīviem izdevumiem. 13. Komisija ir atbildīga par izpildaģentūru darbības pārraudzību. Aģentūru direktori ir Komisijas iecelti ierēdņi; arī koordinācijas komiteju locekļus ieceļ Komisija [13]. Aģentūru gada darbības pārskati ir pievienoti atbildīgo ģenerāldirektorātu pārskatiem. 14. Izpildaģentūras vairākos aspektos atšķiras no tā sauktajām regulatīvajām aģentūrām, kuras kopš 1990. gadiem lielākoties ir izveidotas, lai ES līmenī pildītu tiesību aktu izstrādes uzdevumus saistībā ar iekšējā tirgus paplašināšanos [14]. Galvenās atšķirības ir tādas, ka izpildaģentūras īsteno izdevumu programmas un ir tieši atkarīgas no Komisijas, taču regulatīvās aģentūras galvenokārt sniedz kopīgus noteikumus un pakalpojumus, un tās vada valde, kuru veido dalībvalstu pārstāvji (sīkāku informāciju sk. II pielikumā). Revīzijas tvērums un pieeja 15. Revīzijas vispārējais mērķis bija novērtēt, vai darbības uzdevumu deleģēšana izpildaģentūrām bija veiksmīgs instruments ES budžeta izpildē. 16. Mērķi īstenoja, meklējot atbildes uz turpmāk minētajiem jautājumiem. a) Vai lēmumi par izpildaģentūru izveidi bija pamatoti ar vajadzību un iespējamo ieguvumu pietiekamu analīzi? b) Kādi ieguvumi tika panākti izmaksu ietaupījuma, darbības uzlabojuma un citu veidu produktivitātes kāpinājuma izteiksmē? c) Vai Komisija ir efektīvi veikusi pārraudzības uzdevumu? 17. Revīziju veica no 2008. gada aprīļa līdz novembrim. Vācot revīzijas pierādījumus, analizēja dokumentus, caurskatīja dokumentāciju un veica intervijas visās izpildaģentūrās un Komisijā. Mērķu izvirzīšanas un rezultātu mērīšanas jomā salīdzinājumam izmantoja valstu labo praksi. Revīzijas apsvērumi Izveides process Ierosmi veidot izpildaģentūras galvenokārt stimulē darbinieku darbā pieņemšanas ierobežojumi Komisijā 18. Kā lasāms Pamatregulā [15], īstenošanas uzdevumus izpildaģentūrām deleģēja, pamatojot ar vajadzību panākt augstāku pakalpojumu līmeni un produktivitātes kāpinājumu, kas ļautu Komisijai vispirms pievērsties tās institucionālajiem uzdevumiem, tādiem kā politikas veidošana un stratēģiskā pārvaldība. Izpildaģentūras izveides konkrētie iemesli jāformulē, pamatojoties uz minētajiem principiem un vajadzību novērtējumu. 19. Nesen ĢD BUDG izdotajās vadlīnijās [16] bija izklāstīti galvenie faktori, uz kuriem jābalsta vajadzību novērtējums: a) Komisijai ir jāvērš galvenā uzmanība uz likumdošanas un stratēģiskajiem uzdevumiem politikas veidošanā un uzraudzībā, tostarp tiem, kas saistīti ar Kopienas programmām; b) skaidri atdalīta politikas plānošana (Komisijas galvenais uzdevums) un tehnisko projektu īstenošana, ja nav ietverta diskrecionāro pilnvaru īstenošana, t. i., politiska izvēle; c) vajadzība pēc augsta līmeņa tehniskās kompetences visā projekta ciklā; d) apjomradīta ietaupījuma iespējamība, pateicoties augstai specializācijai vai līdzīgu programmu vai darbību pārgrupēšanai vienā aģentūrā; e) vajadzība veikt zināmas darbības ar lielāku publicitāti. 20. Palāta novērtēja, kā Komisija praksē ir īstenojusi šos principus un kā tā ir noteikusi uzdevumu nodošanas iespējamos veicinošos faktorus (pamatojoties uz programmu raksturu un īpatnībām), piemēram, vajadzīgo tehniskās kompetences līmeni, iespēju standartizēt laikietilpīgus uzdevumus un grupēt līdzīgas darbības, tādējādi panākot sinerģiju. 21. Palāta konstatēja, ka Komisija ierosināja izveidot aģentūras galvenokārt tāpēc, lai risinātu praktiskas problēmas, proti, lai atsvērtu tehniskās palīdzības biroju likvidēšanu un ļautu turpināt šo biroju pārvaldītās programmas apstākļos, kad netika darīti pieejami jauni resursi, ņemot vērā Komisijas administratīvā budžeta "griestus", kuri bija noteikti daudzgadu finanšu shēmā (12. punkts). Neraugoties uz Baltajā grāmatā un metodiskajās norādēs izklāstītajiem nolūkiem, galvenais eksternalizācijas virzītājspēks bija darbinieku trūkums (gan skaita, gan specializācijas ziņā) Komisijā (sk. 1. izcēlumu). Pēdējie dokumenti apstiprina, ka Komisijas prakse joprojām ir jaunu izpildaģentūru izveides apsvēršana resursu trūkuma gadījumā [17]. 1. izcēlums Marco Polo programmas (kuru īsteno KJIA) izmaksu un ieguvumu analīzē ir skaidri norādīts, ka iemesls īstenošanas deleģēšanai izpildaģentūrai bija nepietiekami cilvēkresursi Komisijā. PHEA tika izveidota pēc tam, kad radās ievērojamas īstenošanas problēmas un arvien lielāki maksājumu kavējumi, kas bija saistīti ar ĢD SANCO vajadzību pēc papildu resursiem pēc attiecīgā kādreizējā tehniskās palīdzības biroja likvidēšanas. Šo problēmu rezultātā Padome un Eiropas Parlaments, pieņemot jauno Veselības aizsardzības programmu 2002. gadā, uzsvēra, ka jāveic atbilstoši strukturāli pasākumi, lai programmu īstenotu. Šis bija arguments par labu PHEA izveidei. Darbinieku trūkums izraisīja arī ļoti dažādus īstenošanas režīmus vienā programmā. Trīs īpašās programmas Konkurētspējas un jauninājumu pamatprogrammā pārvalda vairākos veidos: programmu "Saprātīga enerģija Eiropai" joprojām galvenokārt pārvalda KJIA. Informācijas un komunikācijas tehnoloģijas politikas atbalsta programmu Komisija ir izvēlējusies turpināt pārvaldīt tieši ar ĢD INFSO starpniecību. Attiecībā uz Uzņēmējdarbības un jauninājumu programmu ĢD ENTR deleģēja KJIA lielu daļu tās pārvaldībā esošās programmas, ĢD ENV deleģēja Uzņēmējdarbības un jauninājumu programmas ekoloģisko jauninājumu projektus. ĢD ECFIN pārvaldībā esošajām Uzņēmējdarbības un jauninājumu programmas daļām Konkurētspējas un jauninājumu pamatprogrammas (KJP) tiesiskais pamats paredzēja, ka Eiropas Investīciju Fonds turpina ieviest KJP finanšu instrumentus. Izmaksu un ieguvumu analīzes devums lēmumpieņemšanas procesā nepilnīgs 22. Pamatregulā ir prasīts, lai izpildaģentūras izveide būtu balstīta uz izmaksu un ieguvumu analīzi [18], lai ārpakalpojumu izmantošana būtu pamatota un lai tiktu ņemti vērā vairāki faktori, tādi kā ar koordinēšanu un pārbaudēm saistītie izdevumi, ietekme uz cilvēkresursiem Komisijā, iespējamie finanšu ietaupījumi, labums, kādu dod ārpakalpojumu izmantošanas efektivitāte un elastība, izmantoto procedūru vienkāršošana, ārpakalpojumu tuvināšana gala saņēmējiem, Kopienas kā attiecīgās Kopienas programmas īstenošanas veicinātājas loma un nepieciešamība uzturēt atbilstošu speciālās profesionālās prasmes līmeni Komisijā [19]. 23. Palāta izvērtēja, cik kvalitatīva bija izmaksu un ieguvumu analīze, ar kuru pamatoja lēmumus izveidot aģentūras; tā analizēja, vai ir pienācīgi ņemti vērā visi svarīgie faktori. 24. Palāta konstatēja, ka kopumā izmaksu un ieguvumu analīze aprobežojās ar finanšu aspektiem un ka tajā maz ņēma vērā citus faktorus, kas pamatotu ārpakalpojumu izmantošanu (kā izklāstīts 22. punktā). Uzsvars bija uz ietaupījumu, kas rodas, nodarbinot līgumdarbiniekus, kuriem maksā zemākas algas nekā pastāvīgiem darbiniekiem [20]. Ļoti maz bija ņemti vērā labāka snieguma un augstākas produktivitātes aspekti, taču šādu elementu iekļaušana analīzē būtu labāks pamatojums aģentūru izveidei. Tādējādi analīze izpaudās vairāk kā izmaksu salīdzinājums, nevis kā izmaksu un ieguvumu analīze tās īstajā nozīmē. 25. Dažas no izmaksām, kas saistītas ar aģentūru darbību un likvidāciju nav atspoguļotas. Tādējādi nebija precīzi pieskaitītas izmaksas, kas saistītas ar Komisijā vajadzīgo papildu personālu aģentūru pārraudzībai, kā arī personālu aģentūrās horizontālo funkciju veikšanai (izņemot TEN-T EA); tāpat nebija pieskaitītas izmaksas par programmu pārvaldību pēc noteiktā aģentūras pastāvēšanas laika. 26. Turklāt bija nepietiekami novērtēts laiks, kas vajadzīgs, lai izveidotu jaunu aģentūru, un analīzē nebija iekļautas pārejas laika izmaksas, kad Komisija un aģentūras darbojas paralēli, kaut arī bija zināms, ka ir vajadzīgi aptuveni divi gadi, lai aģentūra iegūtu pilnu darbības autonomiju [21]. PHEA pārejas izmaksas bija iekļautas analīzē, bet sākotnējā prognoze, ka aģentūru varēs izveidot trīs līdz sešu mēnešu laikā, bija pārlieku optimistiska [22]. 27. Turklāt analīzē ir vairāki neskaidri elementi. Pirmkārt, salīdzinājumam parasti izmanto vienu vidējo vienības izmaksas lielumu dažādām līgumdarbinieku kategorijām, lai gan praksē darbinieku amata pakāpes atšķiras un līdz ar to atšķiras arī izmaksas [23]. Šis vidējais lielums ir balstīts uz Komisijas darbinieku sastāvu, kurā dominē zemākas amata pakāpes salīdzinājumā ar (specializētu) personālu, kas jāpieņem darbā aģentūrās, tādējādi par zemu tiek novērtētas izmaksas, kuras rodas, ja nolemj veidot aģentūru. 28. Otrkārt, aplēses, kuras izmanto, lai aprēķinātu aģentūrām vajadzīgo darbinieku skaitu un no tā izrietošo ietekmi uz Komisijas cilvēkresursiem (saglabātās un pārdalītās pastāvīgās amata vietas un likvidētās līgumdarbinieku amata vietas), nebija balstītas uz ticamiem datiem par darba slodzi un produktivitāti (izņemot TEN-T EA). Tas ne tikai liek apšaubīt procesa precizitāti, bet arī apgrūtina ieguvumu faktiskā līmeņa efektīvu ex post novērtējumu (kā paskaidrots 37. punktā). 29. Vairākumā gadījumu izmaksu un ieguvumu analīzes korekcija, lai ņemtu vērā iepriekš minētās nepilnības, neietekmētu secinājumus par labu aģentūras izveidei (ņemot vērā ievērojamos personāla izmaksu ietaupījumus); izņēmums ir vismazākā aģentūra (PHEA, tagad EAHC), tās gadījumā tikai finansiālo argumentu pārsvars varētu viest šaubas par ieteikumu rīkoties. Tomēr izmaksu un ieguvumu analīzi var kritizēt par to, ka tā nesniedz apmierinošu kopainu par finansiālām sekām un citiem ieguvumiem produktivitātes un efektivitātes aspektā. 30. Palāta praksē neatrada nevienu gadījumu, kurā izmaksu un ieguvumu analīzē būtu ieteikts neveidot izpildaģentūru. Tomēr ne visos pozitīvu ieteikumu gadījumos aģentūra tika izveidota [24], jo galīgo lēmumu pieņēma, balstoties uz visaptverošāku pozitīvo un negatīvo argumentu novērtējumu. Līdz ar to izmaksu un ieguvumu analīzes pievienotā vērtība procesā bija neliela, un šī analīze nesniedza pietiekamu pamatu, kas ļautu lēmumu pieņēmējiem formulēt viedokli par dažādām alternatīvām. Panāktie ieguvumi Ietaupījumi, kurus rada zemākas personāla izmaksas, bet kurus kopumā grūti izteikt skaitļos 31. Saistībā ar finansiālajiem ieguvumiem Komisija balstās uz pieņēmumu, ka ietaupījumi veidojas, pieņemot darbā aģentūrās 75 % līgumdarbinieku, nevis pastāvīgo ierēdņu [25]. 32. Faktiski 2009. gada budžetā aģentūrām bija apstiprinātas 1339 amata vietas, no tām 1227 bija izveidotas no jauna: 941 līgumdarbinieku amata vieta un 256 pagaidu darbinieku un 30 valstu ekspertu amata vietas [26]. Tādējādi reālā līgumdarbinieku amata vietu proporcija bija 70 %. Pieņemot, ka katras amata vietas algas lieluma vidējā atšķirība ir aptuveni 50 %, jau sākumā ir skaidrs, ka nozīmīgs ieguvums ir zemāk apmaksātu darbinieku pārsvars salīdzinājumā ar darbiniekiem, kuri būtu nodarbināti Komisijā. 33. Tomēr ir dažas neskaidrības, kuru dēļ ietaupījuma precīzu summu grūti izteikt skaitļos. Pirmkārt, pat ja pieņem, ka Komisija būtu nodarbinājusi tieši tādu pašu skaitu darbinieku kā aģentūras, hipotēzē par visiem pastāvīgajiem ierēdņiem Komisijā nav ņemts vērā tas, ka varētu būt nodarbināti arī (vismaz daži) līgumdarbinieki. Otrkārt, faktiskie dati par personāla izmaksām, kas ir pieejami par vienu aģentūru, rāda, ka līgumdarbinieku vidējās izmaksas ir par aptuveni 10 % augstākas nekā Komisijas vispārējiem mērķiem izmantotās izmaksas (sk. 2. izcēlumu) [27]. Tas tā ir tāpēc, ka aģentūru līgumdarbinieki galvenokārt ir pieņemti augstā amata pakāpē, bet Komisijas vidējās izmaksas atspoguļo tās darbinieku sastāvu, un līgumdarbinieki pārsvarā ir pieņemti zemās amata pakāpēs. Apmierinošākam salīdzinājumam vidējās personāla izmaksas vajadzētu diferencēt pēc personāla kategorijas [28]. 34. Turklāt personāla izmaksu ietaupījumus vajadzētu samazināt, ņemot vērā papildu izmaksas saistībā ar jaunajām pārraudzības funkcijām, kuras pilda atbildīgie ĢD, un netiešās izmaksas, kas saistītas ar horizontālajām funkcijām katrā aģentūrā [29]. Komisija ziņo, ka tā personāla īpatsvars, kas nodarbojas ar šādām pāraudzības un atbalsta funkcijām, ir aptuveni 13–14 % no visiem aģentūru darbiniekiem [30]. 35. No otras puses, tām programmām, kuras iepriekš tieši pārvaldīja Komisijas dienesti, ietaupījumi ir atkarīgi no efektīvas to darbinieku pārcelšanu citā amatā, kuri agrāk veica aģentūrām nodotos pienākumus, un no līgumdarbinieku amata vietu likvidēšanas attiecīgajās programmas jomās Komisijā [31]. 2. izcēlums Tiesību aktu projektu sagatavošanā ĢD BUDG izmanto šādas vidējās vienības izmaksas, kas lēstas Komisijai kopumā: EUR 122000 gadā pastāvīgiem / pagaidu darbiniekiem un EUR 64000 — līgumdarbiniekiem. Līgumdarbinieku pieņemšana darbā pastāvīgo ierēdņu vietā tādējādi teorētiski atļautu ietaupīt aptuveni 50 % uz cilvēku. 36. Pēc sešu izpildaģentūru izveides Komisija bija paredzējusi atbrīvot 267 amata vietas (159 pastāvīgās amata vietas un 108 līgumdarbinieku amata vietas) attiecīgajos ĢD. No šīm amata vietām 2009. gada 1. janvārī bija atbrīvotas 209 (131 pastāvīgā un 78 līgumdarbinieku amata vietas) (sk. 2. tabulu). Saistībā ar ERCEA nav paredzēts atbrīvot amata vietas, jo deleģētās darbības ir pilnīgi jaunas. 37. Tomēr nav iespējams pārbaudīt, cik adekvāti ir šie plāni, jo nav ticamas informācijas par ex ante stāvokli Komisijā attiecībā uz darbiniekiem, kas nodarbojās ar programmām, kuras pārņēma aģentūras, vai par darba slodzes sadalījumu starp politikas uzdevumiem (kuri paliek Komisijai) un īstenošanas uzdevumiem. Komisijai nav arī šādu datu par darbiniekiem, kuri šobrīd veic līdzīgus pienākumus Komisijas ģenerāldirektorātos. 38. Šajā sakarā Palāta atzīmē, ka aģentūru darbības budžetu atsevišķa uzrādīšana Kopienas vispārējā budžetā ir palielinājusi caurskatāmību. Tiek sniegta svarīga informācija par programmu pārvaldībai vajadzīgajiem resursiem (un ar tiem saistītajām izmaksām); šāda informācija ne vienmēr ir pieejama, kad Komisija pati pārvalda programmas. 39. Pat iekļaujot minēto neskaidrību ietekmi, ietaupījumi tik un tā ir nozīmīgi. 2. tabula Atbrīvotās amata vietas | Līdz 2012. gadam atbrīvojamo amata vietu skaits kopā | Līdz 2009. gada 1. janvārim [100] faktiski atbrīvotās amata vietas | Pastāvīgās amata vietas | Līgumdarbinieku amata vietas | Pastāvīgās amata vietas | Līgumdarbinieku amata vietas | EACEA | 15 | 18 | 30 | 18 | IEEA/KJIA | 28 | 5 | 30 | 0 | PHEA/EAHC | 22 | 0 | 15 | 0 | TEN-T EA | 56 | 6 | 56 | 6 | ERCEA | 0 | 0 | 0 | 0 | REA | 38 | 79 | 0 | 54 | Kopā | 159 | 108 | 131 | 78 | Augstāks pakalpojumu līmenis 40. Augstāks pakalpojumu līmenis ir viens no ieguvumiem, kuru var sagaidīt no ierobežota apjoma un labi definētu uzdevumu koncentrēšanas vienā aģentūrā (specializācijas faktors). 41. Izmantojot kvantitatīvos rādītājus, Palāta novērtēja programmas īstenošanas pārvaldības aspektus, lai salīdzinātu aģentūru sniegumu ar Komisijas sniegumu pirms eksternalizācijas. Tas attiecās uz priekšlikumu un līgumslēgšanas novērtējumu, līgumslēdzēju darbības uzraudzību un maksājumu procedūrām. Tika ņemti vērā arī citi kvalitatīva rakstura aspekti. 42. Revīzijā atklājās, ka izpildaģentūru sniegums pārsvarā bija labāks nekā atbildīgo ģenerāldirektorātu iepriekš veiktais darbs. Par to liecina (sk. 3. izcēlumu) a) īsāks līgumslēgšanas laiks (priekšlikumu vērtēšana un sarunas); b) raitākas projektu tehnisko un finanšu ziņojumu apstiprināšanas procedūras; c) īsāks samaksas termiņš (laiks no maksājuma pieprasījuma līdz maksājumam). 3. izcēlums Piemēram, līgumslēgšanas laiks Sabiedrības veselības programmā samazinājās no 345 dienām laikā, kad programmu pārvaldīja atbildīgais ĢD, līdz 219 dienām; samaksas termiņš samazinājās no 503 dienām līdz 91 dienai; tehnisko un finanšu ziņojumu apstiprināšanai vajadzīgais laiks samazinājās no 90 līdz 42 dienām. 43. Piedevām aģentūras vienkāršoja pārvaldības procedūras, tādējādi samazinot administratīvo slogu pieteikumu iesniedzējiem un projektu iniciatoriem (sk. 4. izcēlumu). 44. Revidenti arī pamanīja, ka aģentūras veicināja saziņu ar iespējamajiem priekšlikumu iesniedzējiem un nodrošināja, lai rezultāti tiktu izplatīti plašākai sabiedrībai, tādējādi ES darbībām bija plašāka publicitāte. Aģentūras tieši vai ar valstu kontaktpersonu starpniecību rīkoja vairākus pasākumus (informācijas dienas, informatīvas sanāksmes un seminārus), lai informētu iespējamos saņēmējus par jaunajām programmām; šajos pasākumos izskaidroja procedūras un sniedza informāciju par iepriekšējām programmām. (sk. 5. izcēlumu). 45. Papildu piemēri atrodami III pielikumā. 4. izcēlums Piemēram, EACEA vienkāršoja uzaicinājumu iesniegt priekšlikumus un pieteikuma veidlapas, pārgāja uz tiešsaistes iesniegšanu, padarīja skaidrākus atlases kritērijus, samazināja līgumu pielikumu skaitu, paplašināja vienotas likmes un vienreizēju maksājumu izmantošanu un vienkāršoja ziņojumu sagatavošanas prasības. 5. izcēlums KJIA darbības atbalsta komunikācijas plāns, kurā katrai programmai definē darbības pa gada posmiem. Katrai programmai izstrādā tīmekļa vietni, logotipu, brošūras un jaunus brīdinājumus. Iepriekšējā ziņojumā (Īpašais ziņojums Nr. 7/2008 "Saprātīgas enerģijas programma 2003.–2006.") Palāta konstatēja, ka šīm ierosmēm bija pozitīva ietekme uz pieteikumu iesniedzēju apmierinātības līmeni. 46. Attiecībā uz esošo aģentūru pilnvaru paplašināšanu sinerģiju sasniedza, izmantojot instrumentus, kuri jau bija izstrādāti līdzīgām programmām. Tas it īpaši attiecas uz saziņas instrumentiem, kurus izmantoja, lai izsūtītu uzaicinājumus un informētu iespējamos pieteikumu iesniedzējus, atrastu un noalgotu ekspertus un pārvaldītu līgumus. Neliels produktivitātes ieguvums darbā pieņemšanas aspektā 47. Bija paredzēts, ka izpildaģentūras sniegs ieguvumu arī produktivitātes aspektā, jo darbiniekus elastīgāk pieņems darbā, būs iespējas piesaistīt augsti kvalificētus darbiniekus, un būs lielāka personāla komplektēšanas stabilitāte. 48. Attiecībā uz pirmo punktu līgumdarbinieku pieņemšana darbā pati par sevi ir vieglāk pielāgojama aģentūru īpašajām vajadzībām. Tomēr piemērota personāla atlases process izrādījās grūtāks nekā Komisija bija cerējusi. Problēmas saistībā ar darbinieku pieņemšanu ir galvenais iemesls aģentūru lēnajai izveidei (sk. 26. punktu). 49. Direktoru iecelšana bija laikietilpīga, piemērota kandidāta atrašanai bija vajadzīgi caurmērā 8 mēneši [32]. Attiecībā uz grāmatveža amata vietu bija jāgroza noteikums, ka grāmatvedim ir jābūt norīkotam Komisijas ierēdnim [33], jo KJIA un PHEA nevarēja atrast piemērotus kandidātus. 50. Arī specializētu ekspertu darbā pieņemšana ir bijusi laikietilpīgāka nekā paredzēts. Aģentūras izmanto tos pašus kandidātu sarakstus, kurus izmanto Komisija, un arī štatu sarakstus apstiprina ĢD ADMIN (papildus atbildīgā ĢD apstiprinājumam). Turklāt aģentūrās pagaidu amata vietās darbā pieņem zemākās amata pakāpēs un līgumdarbiniekiem tiek prasīta ilgāka darba pieredze, salīdzinot ar līgumdarbiniekiem līdzīgu uzdevumu izpildei Komisijā. Tas padara amata vietas mazāk pievilcīgas, kaut arī ir iespēja līgumus pagarināt; turpretī Komisijā nodarbinātie līgumdarbinieki var strādāt ilgākais trīs gadus. 51. Aģentūras var izmantot arī nodarbinātības aģentūru darbiniekus. Šos darbiniekus plaši izmanto EACEA, kas ir pieņēmusi darbā vidēji 55 pagaidu darbiniekus gadā. Lai arī šis risinājums bija elastīgāks, kad bija jārisina noslogotākā laikposma problēmas, šo darbinieku lielais skaits liecina par dziļākām darbā pieņemšanas problēmām un ir pretrunā ar ieceri piesaistīt pieredzējušu un stabilu personālu. Komisijas īstenotā aģentūru pārraudzība Uzsvars uz budžeta izpildi 52. Kā iepriekš minēts (sk. 13 punktu), Komisija ir atbildīga par izpildaģentūru darbības pārraudzību [34]. Tas nozīmē, ka gada darba programmās ir jādefinē skaidras prioritātes un uz rezultātiem vērsti mērķi, kurus apstiprina Komisija, un gada darbības pārskatos jāvērtē aģentūras veiktie pasākumi [35]. 53. Palāta pārbaudīja to, kā aģentūras mērķu formulēšanai izmantoja gada darba programmas, 2006.–2008. gadam noteikto rezultatīvo rādītāju piemērotību, kā arī 2006. un 2007. gada ziņojumu kvalitāti. 54. Gada darba programmu izstrādes laiks neļauj Komisijai tās izmantot, lai definētu aģentūru prioritātes un mērķus. Izpildaģentūru pamatregulā prasīts, lai aģentūru gada darba programmas pieņemtu ne vēlāk kā katra gada sākumā [36], taču aģentūrām deleģēto Kopienas programmu gada darba programmas saskaņā ar Finanšu regulu pieņem tikai līdz gada pirmajam ceturksnim. Šāds laika grafiks nav piemērots, lai nodrošinātu konsekvenci. Faktiski, izņemot EAHC, gada darba programmas Komisija apstiprināja gada vidū (KJIA, 2008. g.), gada beigās (EACEA, 2007. un 2008. g.), vai arī tās vispār nebija apstiprinātas (EACEA, 2006. g.). 55. Attiecībā uz gada darba programmu saturu izpildaģentūrām pārsvarā bija uzdevumi, kuri nebija vērsti uz rezultātu sasniegšanu, un nebija atbilstošu mērķu. 56. Aģentūru gada darba programmās bija pārāk daudz rādītāju (no 52 līdz 109 2008. gadā, sk. 1. grafiku), taču labā valstu prakse liecina, ka jālieto tikai neliels skaits galveno rādītāju. 57. Turklāt izmantotie rādītāji galvenokārt attiecas uz pārvaldības darbībām (uzdevumiem un darba slodzi), nevis uz pārvaldīto programmu rezultātiem. Tikai neliels skaits rādītāju mēra sniegumu attiecībā pret mērķiem (efektivitāti), un nav rādītāju, kas mērītu attiecību starp izmantotajiem resursiem un sasniegtajiem rezultātiem (produktivitāti). 1. grafiks Gada darba programmās iekļauto rādītāju skaits un veids +++++ TIFF +++++ 58. Ziņojumu sagatavošana parasti aprobežojas ar budžeta datiem (piem., saistību apropriāciju izlietojums un maksājumu kavējumi). Gada darbības pārskatos ne vienmēr ir konsekvence ar rādītājiem gada darba programmās, nav sistemātiska salīdzinājuma ar visiem gada darba programmās izvirzītajiem mērķiem, kā arī nav atsauces par panākto virzību attiecībā pret iepriekšējo gadu vai par nākotnē vajadzīgajiem koriģējošiem pasākumiem. 59. Tādējādi 54.–58. punktā izklāstīto nepilnību dēļ Komisija aģentūru darbību nekontrolē pilnīgi efektīvi. Darbības līmenī pastāv regulāri neformāli kontakti starp Komisijas darbiniekiem un aģentūru darbiniekiem (tos veicina iestāžu ģeogrāfiskais tuvums). Šādi kontakti nodrošina saziņu ikdienas pārvaldības jautājumos, bet tie neaizstāj labi strukturētas attiecības, kas balstītas uz skaidriem izpildes mērīšanas instrumentiem un ziņojumu sagatavošanu. 60. Tas ilgākā termiņā ir būtiski arī Komisijas stratēģiskajām funkcijām (tās "pamatdarbībai"), kurām ir vajadzīgas zināšanas par projektu īstenošanu uz vietas (tas jo īpaši attiecas uz politikas jomām, kuras jaunu ierosmju izstrādē ir ļoti atkarīgas no projektu rezultātiem, kas balstīti uz pierādījumiem). Secinājumi un ieteikumi 61. Palātas veiktajā revīzijā atklājās, ka ierosmi kopš 2003. gada veidot sešas izpildaģentūras galvenokārt virzīja vajadzība kompensēt darbinieku trūkumu Komisijā. 62. Lai risinātu radušās problēmas, Komisija pragmatiski izmantoja iespēju veidot izpildaģentūras. No otras puses, Komisijas pašas norādēs ieteikts sistemātiskāk pieiet aģentūru izveidei; un nav labākais risinājums domāt par aģentūru izveidi tikai tad, kad nepietiek darbinieku vai radušies citi ārēji šķēršļi. 63. Izmaksu un ieguvumu analīzē, kas bija pievienota lēmumiem par aģentūru izveidi, galvenais uzsvars bija uz izmaksu salīdzinājumu, un maz bija aplūkoti citi svarīgi ieguvumi; nebija iekļauti arī ticami dati par darba slodzi un produktivitāti. Turklāt dažu izmaksu aplēse bija nepareiza. Izmaksu un ieguvumu analīzes pievienotā vērtība lēmumpieņemšanas procesā bija neliela. 1. ieteikums Komisijai jāpārskata procedūras saistībā ar eksternalizācijas potenciāla noteikšanu un aģentūru izveides vai paplašināšanas apsvēršanu. Komisijai jānodrošina, lai izmaksu un ieguvumu analīze būtu pilnīgāka un lai tā pilnīgi un efektīvi atbalstītu lēmumu pieņemšanas procesu. 64. Finanšu ietaupījumi skaidri izriet no līgumdarbinieku pieņemšanas darbā zemākās amata pakāpēs salīdzinājumā ar Komisijas ierēdņiem. Tomēr nav iespējams precīzi aprēķināt ietaupījuma summu. Turklāt, ja nav ticamu datu par ex ante stāvokli Komisijā, nav arī iespējams novērtēt, vai plāni par vajadzīgajām amata vietām aģentūrās un eksternalizācijas rezultātā atbrīvojamajām amata vietām Komisijā ir pamatoti. 65. Tā kā izpildaģentūras specializējas konkrētu uzdevumu veikšanā, tās sniedz labākus pakalpojumus, nekā to iepriekš darīja atbildīgie ģenerāldirektorāti. Tās īsākā termiņā slēdz līgumus, veic maksājumus un apstiprina projektu tehniskos un finanšu ziņojumus. Izpildaģentūras ir arī uzlabojušas procesus un paplašinājušas ārējo saziņu un rezultātu izplatīšanu, kā rezultātā tiek veicināta ES publicitāte. No otras puses, Palāta konstatēja, ka stingrības elementi, kas saistīti ar personāla pieņemšanu darbā, var aizkavēt gaidīto produktivitātes pieaugumu. 2. ieteikums Lai pilnībā novērtētu izpildaģentūru panāktos ieguvumus, Komisijai jānodrošina atbilstīgu un ticamu datu pieejamību par darba slodzi un produktivitāti saistībā ar deleģēto uzdevumu īstenošanu gan pirms, gan pēc eksternalizācijas. Tas ir būtiski arī, lai nodrošinātu esošo aģentūru spēju veikt papildu uzdevumus. Komisija tiek arī aicināta noteikt veiksmes faktorus, kuri ir palīdzējuši sasniegt labākus rezultātus izpildaģentūrās, un piemērot līdzīgus faktorus programmās, kuras joprojām pārvalda Komisijā. Komisijai jāpārdomā, kādus pasākumus varētu veikt, lai vienkāršotu aģentūru darbinieku pieņemšanu darbā. 66. Komisijas īstenotā izpildaģentūru darbības pārraudzība nav pilnīgi efektīva. Gada darba programmu izstrādes laiks neļauj Komisijai tās izmantot, lai definētu aģentūru prioritātes un mērķus. Izpildaģentūrām pārsvarā bija uzdevumi, kuri nebija vērsti uz rezultātu sasniegšanu, un nebija atbilstošu mērķu. Kaut arī rādītāju ir daudz, uzraudzība aprobežojas ar pārvaldības darbībām un neaptver efektivitātes un produktivitātes galvenos aspektus. Ziņojumos nav prasīts iekļaut vairāk kā vienkāršus budžeta datus. 3. ieteikums Aģentūras ir jāpārrauga, vairāk pamatojoties uz rezultātiem. Jānosaka saskaņotāks gada darba programmu pieņemšanas laiks. Komisijai ir jāizvirza SMART (konkrēti, izmērāmi, sasniedzami, atbilstoši, laikā ierobežoti) mērķi un jāuzrauga to sasniegšana, izmantojot mazāku skaitu galveno rezultatīvo rādītāju, kuri ir pamatā nākamo gadu mērķiem. Tas ir būtiski ilgtermiņā arī Komisijas stratēģiskajām funkcijām (tās "pamatdarbībai"), kuru izpildei ir vajadzīgas zināšanas par projektu īstenošanu uz vietas un rezultāti, kas balstīti uz pierādījumiem. Šo ziņojumu Revīzijas palāta pieņēma 2009. gada 15. un 16. jūlija sēdē Luksemburgā. Revīzijas palātas vārdā +++++ TIFF +++++ priekšsēdētājs Vítor Manuel da Silva Caldeira [1] Kopš 1990. gadu sākuma tā bija labākas pārvaldības modernizācijas programmas sastāvdaļa Apvienotajā Karalistē, Kanādā un Jaunzēlandē. Nesen arī citas Eiropas valstis (Zviedrija, Francija, Vācija un Itālija) ir sekojušas šiem piemēriem. [2] Orientations for the Commission's externalisation policy [Komisijas eksternalizācijas politikas izklāsts], M. Schreyer un N. Kinnock paziņojums, SEC(1999) 2051/7, 1999. gada 14. decembris. [3] Tehniskās palīdzības biroji sevišķi tika kritizēti par nekonkrēti formulētiem uzdevumiem, par Komisijas vājo kontroli pār šo biroju darbību, par budžeta caurskatāmības apdraudējumu, jo šo biroju administratīvo izmaksu finansēšanai izmantoja darbības apropriācijas, un par neatbilstību attiecīgām pārskatatbildības prasībām. Sk. Eiropas Parlaments, "COBU Working Documents 10, 11 and 12 on the future of the TAOs: supervision or dismantling?" ["COBU 10., 11. un 12. darba dokuments par tehniskās palīdzības biroju nākotni: pārraudzība vai likvidēšana?"], 4.11.1999. [4] "Komisijas reforma", Baltā grāmata, I daļa, COM(2000) 200 galīgā redakcija/2, 5.4.2000. [5] "Komisijas reforma", cit., 11. lpp. [6] "Komisijas reforma", cit., 11. lpp. [7] Sešus no 126 esošajiem tehniskās palīdzības birojiem 2000. gadā aizvietoja ar izpildaģentūrām (trīs ar EACEA, vienu — ar EAHC, divus — ar KJIA). [8] 54. panta 2) punkta a) apakšpunkts un 55. pants Padomes Regulā (EK, Euratom) Nr. 1605/2002 (OV L 248, 16.9.2002., 1. lpp.). [9] Regula (EK) Nr. 58/2003. [10] To veic, izmantojot Izpildaģentūru regulatīvo komiteju (CREA), kura paredzēta Pamatregulas 24. pantā; tajā ietilpst dalībvalstu pārstāvji, un to vada Komisijas pārstāvis. [] Izvērstāka informācija par aģentūru pārvaldītajām programmām atrodama I pielikumā. [11] Eiropas Parlamenta un Padomes Lēmums Nr. 1926/2006/EK (OV L 404, 30.12.2006., 39. lpp.). [12] Eiropas Parlamenta un Padomes Lēmums Nr. 1350/2007/EK (OV L 301, 20.11.2007., 3. lpp.). [13] Pamatregulas (EK) Nr. 58/2003 7. ff. pants. [14] Palāta nesen publicēja īpašo ziņojumu par regulatīvo aģentūru sniegumu. Sk. Īpašo ziņojumu Nr. 5/2008 "Par rezultātu sasniegšanu Eiropas Savienības aģentūrās". [15] Sk. konkrēti Pamatregulas (EK) Nr. 58/2003 preambulu (4.–6. apsvērums). [16] SEC(2006) 662 galīgā redakcija, 2006. gada 31. maijs, "Guidelines for the establishment and operation of executive agencies financed by the general budget of the European Communities" ["No Eiropas Kopienu vispārējā budžeta finansēto izpildaģentūru izveides un darbības pamatnostādnes"]. [17] SEC(2007) 530 "Planning and optimising Commission human resources to serve EU priorities" ["Komisijas cilvēkresursu plānošana un optimālāka izmantošana ES prioritāšu īstenošanai"], 15. lpp., COM(2008) 135 galīgā redakcija "Eiropas aģentūras — turpmākā virzība", 3. lpp. Resursu pārbaude liecināja, tuvākajā nākotnē nav vajadzības veidot jaunas izpildaģentūras. Tomēr bija paredzēta dažu citu programmu eksternalizācija pastāvošajās aģentūrās. [18] Izmaksu un ieguvumu analīzē laikposmā salīdzina visas attiecināmās izmaksas un ieguvumus, lai noteiktu, vai ieguvumi ir lielāki par izdevumiem un, ja ir, tad — par cik procentiem. [19] Pamatregulas (EK) Nr. 58/2003 3. pants. Pamatregulas 25. pantā teikts, ka ārējā novērtējuma ziņojumam par katras aģentūras darbību vērtēšanu atkārto ik pēc trim gadiem ar tādiem pašiem nosacījumiem. [20] Saskaņā ar agrāku Eiropas Parlamenta norādījumu izpildaģentūru personālu veido 75 % līgumdarbinieku un 25 % Komisijas ierēdņu norīkojumā un pagaidu darbinieki (sk. COBU 10., 11. un 12. darba dokumentu, 4.11.1999., cit., 25. lpp.). TEN-TEA izmaksu un ieguvumu analīzē tomēr bija pieņēmums, ka 55 % darbinieku būs līgumdarbinieki, bet 45 % — ierēdņi un pagaidu darbinieki. EACEA to programmu daļu izmaksu un ieguvumu analīzē, kas attiecas uz ārējām attiecībām (EMECW, Tempus, EM II 2. darbība), bija ņemts vērā šāds darbinieku sadalījums: 60 % līgumdarbinieku un 40 % ierēdņu. [21] 2005. gadā Komisija atzina, ka svarīgākais ir pareizi novērtēt laiku, kas vajadzīgs, lai plānotu un izveidotu aģentūru. Pirmo aģentūru izveide liecina, ka ir vajadzīgi aptuveni divi gadi no Komisijas lēmuma par aģentūras izveidi līdz brīdim, kad aģentūra spēj pilnībā darboties (Problēmdokuments, ref. SG.C.2 D (2005) 11582, 4. daļa). [22] Pagāja caurmērā gandrīz divi gadi no lēmuma par aģentūras izveidi līdz brīdim, kad aģentūra spēja pilnībā darboties. Konkrēti, PHEA šis laikposms bija 24,5 mēneši, KJIA — 24 mēneši, TEN-T EA — 18 mēneši un EACE — 12 mēneši. Paredzēts, ka REA un ERCEA sāks darboties līdz 2009. gada vidum, t. i., pēc 19,5 mēnešiem. [23] Vienīgi EACEA izmantoja vairākas likmes, lai ņemtu vērā personāla sadalījumu amata pakāpēs. [24] Tā tas bija ar iecerēto Eurostat aģentūru. [25] Sk. 20. zemsvītras piezīmi. Šo proporciju izmanto visām aģentūrām, izņemot TEN-T EA, kurai ir atļauts izmantot 65 % līgumdarbinieku un 35 % pagaidu un norīkojumā esošo darbinieku. [26] Avots: 2009. gada vispārējais budžets. Atlikušās 112 amata vietas (tehniski tās apzīmē kā pilna laika ekvivalentu) attiecas uz aģentūrās norīkotajiem Komisijas darbiniekiem (tā sauktās iesaldētās amata vietas): tās rada atbilstīgu samazinājumu Komisijas budžeta administratīvajās apropriācijās, tādējādi tām nav ietekmes uz ieguvumiem. Attiecībā uz pagaidu amata vietām var pieņemt, ka izmaksas būtu vienādas neatkarīgi no tā, kas ir darba devējs (Komisija vai aģentūras), tāpēc arī to ietekmi uz ieguvumiem var uzskatīt par neitrālu. Šajā aprēķinā nav ieskaitīti darbinieki, kuri iepriekš strādāja tehniskās palīdzības birojos. [27] Sk. nesenu EACEA starpposma novērtējuma ziņojumu (64. punkts). [28] Sk. arī 27. punktu. [29] Atbildīgajos ĢD ir personāls, kas īpaši paredzēts aģentūru pārraudzībai. No otras puses, visās izpildaģentūrās ir direktors, datu aizsardzības uzraudzītājs, iekšējais revidents un grāmatvedis. [30] Procentuālais īpatsvars ir samazinājies līdz ar aģentūru palielināšanos, nodrošinot apjomradītus ietaupījumus. [31] Pamatregulas (EK) Nr. 58/2003 13. panta 6. punkta c) apakšpunkts. [100] Avots: Darba dokuments. 2010. gada provizoriskā budžeta projekta III daļa, COM (2009) 300. [32] Tas bija galvenais atskaites punkts, jo direktors ir atbildīgs par pārējo darbinieku pieņemšanu darbā. [33] 30. pants Komisijas 2004. gada 21. septembra Regulā (EK) Nr. 1653/2004 par finanšu tipa regulu izpildu aģentūrām (OV L 297, 22.9.2004., 6. lpp.), kas grozīta ar Komisijas Regulu (EK) Nr. 1821/2005 (OV L 293, 9.11.2005., 10. lpp.); grāmatvedi tagad var pieņemt darbā no privātā sektora. [34] 20. pants izpildaģentūru Pamatregulā. Vispārīgāk 54. panta 1. punkts Finanšu regulā, ko piemēro Eiropas Kopienu vispārējam budžetam (Padomes Regula (EK, Euratom) Nr. 1605/2002): "Deleģētajiem izpildes uzdevumiem jābūt skaidri definētiem, un ir jāveic pilnīga to izmantošanas uzraudzība". [35] Izpildaģentūru Pamatregulas 9. panta 2. punktā prasīts, lai gada darba programmā būtu izklāstīti detalizēti uzdevumi un darbības rādītāji. Atzinumā Nr. 8/2001 (OV C 345, 6.12.2001., 1. lpp.) par izpildaģentūrām Palāta jau uzsvēra, ka "gada sākumā, kad tiek pieņemta darba programma, aģentūrai jāpieņem arī skaidri mērķi kopā ar rezultatīvajiem rādītājiem, lai novērtētu, cik labi aģentūra veic savus pienākumus". Palāta ir arī norādījusi, ka gada darbības pārskatos ir "jāiekļauj pietiekama informācija un analīze, lai novērtētu, kādā mērā ir sasniegti attiecīgās aģentūras mērķi un cik produktīvi aģentūra ir pārvaldīta". [36] Izpildaģentūru ietvarregulas 9. panta 2. punkts. -------------------------------------------------- I PIELIKUMS IZVĒRSTS PĀRSKATS PAR IZPILDAĢENTŪRU PĀRVALDĪTAJĀM PROGRAMMĀM UN BUDŽETIEM Izpildaģentūra | Atbildīgais ĢD | Programmas | Izpildaģentūras pārvaldītā summa DFS 2007.–2013. g. (miljonos EUR) | Konkurētspējas un jauninājumu izpildaģentūra (KJIA, bijusī IEEA) | ĢD TREN | Konkurētspējas un jauninājumu pamatprogramma (KJP) (programma "Saprātīga enerģija Eiropai" (IEE) 2007.–2013. g.) | 690,60 | ĢD ENTR | KJP (EIP) | 375,80 | ĢD ENV | KJP (EIP: ekoloģiskie jauninājumi) | 181,00 | ĢD INFSO | KJP (ICT) nepārvalda KJIA | 0,00 | ĢD TREN | MARCO POLO II | 450,00 | | | Kopā 2007.–2013. g. | 1697,40 | | | | | Izglītības, audiovizuālās jomas un kultūras izpildaģentūra (EACEA) | ĢD EAC | Lifelong Learning [Mūžizglītība] | 728,66 | ĢD EAC | Youth in action [Jaunatne darbībā] | 130,13 | ĢD EAC | Culture [Kultūra] | 320,88 | ĢD EAC | Europe for citizens [Eiropa pilsoņiem] | 177,18 | ĢD INFSO | Media 2007 | 696,97 | ĢD AIDCO | Erasmus Mundus 2004.–2008. g. | 182,34 | ĢD EAC | Erasmus Mundus 2009.–2013. g. (1. un 3. darbība) | 467,01 | ĢD AIDCO | Erasmus Mundus 2009.–2013. g. (2. darbība) | 336,00 | ĢD RELEX | Erasmus Mundus 2009.–2013. g. (2. darbība) | 19,00 | ĢD ELARG | Erasmus Mundus 2009.–2013. g. (2. darbība) | 57,00 | ĢD ELARG | Erasmus Mundus, pirmspievienošanās atbalsta instruments, 2009.–2013. g. | 37,50 | ĢD AIDCO | Erasmus Mundus External Cooperation window Asia-Latin america DCI 2008 [Erasmus Mundus ārējā sadarbība ar Āziju un Latīņameriku, attīstības sadarbības instruments, 2008. g.] | 47,82 | ĢD AIDCO | Cooperation in Central Asia and Middle Eastern Countries DCI 2007-2008 [Sadarbība Vidusāzijā un Tuvo Austrumu valstīs, attīstības sadarbības instruments, 2007.–2008. g.] | 15,39 | ĢD AIDCO | European Neighbourhood and Partnership financial cooperation with Mediterranean and Eastern European countries [Eiropas kaimiņattiecību un partnerības finansiālā sadarbība ar Vidusjūras un Austrumeiropas | 61,99 | ĢD EAC | ASV un ES sadarbība augstākajā izglītībā un profesionālajā izglītībā un mācībās, 2006.–2013. g. | 38,53 | ĢD EAC | Kanādas un ES sadarbība augstākajā izglītībā un profesionālajā izglītībā un mācībās, 2006.–2013. g. | 16,50 | ĢD RELEX | Industrializēto valstu instruments (ICI), divpusēji izglītības projekti | 13,67 | ĢD ELARG | Erasmus Mundus Balkan window IPA 2007 [Erasmus Mundus Balkānu pirmspievienošanās atbalsta instruments, 2007. g.] | 4,00 | ĢD ELARG | Erasmus Mundus External Cooperation window IPA 2008 [Erasmus Mundus ārējās sadarbības pirmspievienošanās atbalsta instruments, 2008. g.] | 6,00 | ĢD AIDCO | Tempus, IV darbība | 204,20 | ĢD ELARG | Tempus, IV darbība | 94,50 | | | Kopā | 3655,27 | EAHC Veselības un patērētāju izpildaģentūra (bijusī PHEA) | ĢD SANCO | Public Health Programme 2008-2013 [Sabiedrības veselības programma, 2008.–2013. g.] | 325,20 | ĢD SANCO | Consumer Policy Programme 2007-2013, [Programma patērētāju tiesību aizsardzības politikas jomā, 2007.–2013. g.] | 101,50 | ĢD SANCO | Better Training for safer food initiative [Iniciatīva "Labākas mācības, lai nodrošinātu pārtikas nekaitīgumu"] | 70,80 | | | Kopā | 497,50 | | | | | Eiropas Transporta tīkla izpildaģentūra (TEN-T EA) | ĢD TREN | Trans-European Networks-Transport [Eiropas Transporta tīkli] | 8013,00 | | | | | Pētniecības izpildaģentūra (REA) | ĢD RTD | Septītās pamatprogrammas PEOPLE programma (tostarp Marijas Kirī stipendijas) un CAPACITIES programmas daļas (pētniecība MVU vajadzībām) | 6500,00 | ĢD ENTR | Septītās pamatprogrammas COOPERATION programma, tēmas "Kosmoss" un "Drošība" (Savstarpējas partnerības projekti) | | | Septītās pamatprogrammas atbalsta pakalpojumi četriem pētniecības ģenerāldirektorātiem (RTD, ENTR, INFSO, TREN): priekšlikumu iesniegšana un vērtēšana, samaksa ekspertiem, priekšlikumu iesniedzēju juridiskās un finanšu dokumentācijas apstiprināšana, palīdzības dienests, lai sniegtu atbildes uz jautājumiem par Septīto pamatprogrammu | | | | | | Eiropas Pētniecības padomes izpildaģentūra (ERCEA) | ĢD RTD | Ideju programma Septītajā pamatprogrammā 2007.–2013. g. | 7510,00 | | | | | Izpildaģentūru pārvaldīto programmu kopsumma DFS 2007.–2013. g. | 27873,17 | -------------------------------------------------- II PIELIKUMS ATŠĶIRĪBAS STARP IZPILDAĢENTŪRĀM UN REGULATĪVAJĀM AGENTŪRĀM | Izpildaģentūras | Regulatīvās aģentūras | Izveide | Izveido Komisija saskaņā ar regulatīvo procedūru | Izveido Padome vai Padome un Parlaments | Tiesiskais pamats | Programmas pamatakts Komisijas lēmums saskaņā ar Padomes Regulu (EK) Nr. 58/2003 | Padomes regula vai Padomes un Parlamenta regula | Kontrole | Kontrolē Komisija | Kontrolē valde, kurā ietilpst dalībvalstu, Komisijas un dažkārt citu ieinteresēto personu pārstāvji | Oficiālā adrese | Brisele / Luksemburga (Komisijas centrālo dienestu tuvumā) | Par oficiālo adresi lemj Padome | Darbības joma | Izpildu un darbības uzdevumi, kas saistīti ar konkrētu izdevumu programmu | Palīdzība dalībvalstīm un Komisijai dažādos veidos (piem., kopēju saistošu noteikumu pieņemšana, tehnisku / zinātnisku atzinumu publicēšana, pārbaudes ziņojumu izstrādāšana, sakaru veidošana un informācijas apmaiņa) un palīdzība Kopienas regulas īstenošanā | Darbības ilgums | Ierobežots | Galvenokārt neierobežots, bet atkarīgs no tiesiskā pamata | Budžets | Pilnībā subsidēts no programmas kopējiem finanšu līdzekļiem | EK subsīdiju un pašfinansējuma kombinācija | Budžeta izpildes apstiprināšana | Administratīvā budžeta izpildi apstiprina atsevišķi, bet darbības izdevumus apstiprina reizē ar vispārējo apstiprinājumu Komisijai | Sava budžeta izpildes individuāla apstiprināšana (administratīvie un darbības izdevumi) | -------------------------------------------------- III PIELIKUMS ĪSTENOTIE VIENKĀRŠOŠANAS, SAZIŅAS, PUBLICITĀTES UN REZULTĀTU IZPLATĪŠANAS PASĀKUMI | KJIA | EACEA | EACH | Procedūru vienkāršošana | Vienkāršošanas pasākumi galvenokārt bija vērsti uz galasaņēmējiem. Samazināja prasības iesniegt bankas garantijasPagarināja tehnisko ziņojumu iesniegšanas termiņuPārskatīja revīzijas sertifikātu slieksni nesabiedriskām struktūrāmPriekšlikumu elektroniska iesniegšanaVienkāršoja veidlapas, vadlīnijas un atlases kritērijusOtrs priekšfinansējums, nevis starpposma maksājums, kas balstīts uz radušos izmaksu pārbaudiVienotas likmes izmantošanaIzveidoja īpašas datubāzes par ekspertiem un projektiem | Vienkāršošanas pasākumus veica projekta cikla dažādos posmos. Vienkāršotas veidlapas, pamatnostādnes un atlases kritērijiSamazināts pieteikuma veidlapu un prasīto dokumentu skaitsPlašā finanšu dokumentācija aizstāta ar apliecinājumiemDotāciju aprēķinam izmantotas standarta Excel veidlapasIeviesti daudzgadu uzaicinājumi un pastāvīgo programmu rokasgrāmatas (Youth [Jaunatne], Citizenship [Pilsoniskums], Culture [Kultūra])Plašāk izmantoti lēmumi, nevis divpusēji dotāciju nolīgumiPakāpeniska pāreja uz pieteikumu iesniegšanu tiešsaitē (to jau izmanto programmā Citizenship); mērķis — izmantot programmā Lifelong Learning [LLP, Mūžizglītība] 2008. gadā un līdz 2009.–2010. gadam — visās EACEA programmāsVienkāršoti galīgie ziņojumi un saņēmēju pienākumi ziņojumu sagatavošanas posmāPlašāk izmantots vienotas likmes finansējums un vienreizējie maksājumi, galvenokārt programmu Citizenship un Youth darbības jomās | Veikti iekšējie vienkāršošanas pasākumi. Organizācijas struktūra centralizēta, balstoties uz Komisijas finanšu ķēdes 4. standarta modeli (Finanšu darījumu pilnīga centralizācija)Kvalitāti paaugstina racionalizētāka un koordinētāka atlases procedūraIzveidotas īpašas datubāzes par ekspertiem, projektiem un pieteikumu iesniedzējiemDetalizētas rokasgrāmatas, kurās izklāstīti skaidri noteikumi un labi izskaidroti kritēriji | Saziņa | Funkcionālas pastkastes atbildēm uz jautājumiemSaziņas plāns, kurā definēti plānotie gada pasākumi katrai programmai un tīklamTīmekļa vietne, logotips, plakāti un paziņojumi par jaunumiem katrai programmai | Elektroniskā pastkastīte, lai atbildētu uz jautājumiemTīmekļa vietnē un uzaicinājumos iesniegt priekšlikumus publicēti tālruņa numuri atsauksmju un norāžu saņemšanaiSadarbība ar valstu kontaktpersonām, lai sniegtu informāciju par programmām | Specializēts palīdzības dienests, lai dotu norādes iespējamajiem pieteikumu iesniedzējiem (2008. gadā 250 e-pastu un 80 tālruņa zvanu)Sadarbība ar valstu kontaktpersonām, lai sniegtu informāciju par programmāmĪpaša tīmekļa vietne, lai informētu par uzaicinājumiem iesniegt priekšlikumus un izmantojamajām veidlapāmSagatavoti informatīvi materiāli, kompaktdiski un plakāti | Kopienas kā programmu veicinātājas publicitāte | Vairāk nekā 30 informācijas dienu gadāĪpaša tīmekļa vietne ar aptuveni 200000 apmeklējumu iedaļā par uzaicinājumiem iesniegt priekšlikumusPapildus Eiropas informācijas dienām Briselē organizētas informācijas dienas valstīs | Organizētas vairākas informācijas dienas / informatīvas sanāksmes / semināri (piem., informācijas dienas par LLP, Culture; mēdiju festivāli; pirmā sanāksme ar LLP projektu veicinātājiem, Erasmus Mundus konsorciju ikgadējas sanāksmes)Atbalsts valstu kontaktpunktu organizētajiem pasākumiemSpecializēta tīmekļa vietne, vairāk nekā 300000 apmeklējumu 2008. gadā | 2008. gadā 16 informācijas dienas visā Eiropā ar 2400 dalībnieku piedalīšanosĪpaša tīmekļa vietne ar aizvien pieaugošu apmeklējumu skaitu2007. gadā organizētas 23 tehniskas sanāksmes ar ekspertu grupām (ielūgti 1600 dalībnieki)Izveidots specializēts tīkls (valstu koordinācijas centri) informācijas apmaiņai par programmām | Rezultātu izplatīšana | Tīmekļa vietnē publicētas projektu faktu lapasPublicētas projektu brošūras un video ziņojumi par izraudzītiem tematiemInformācijas dienās demonstrēti projektu piemēri | Atlases rezultāti publicēti tīmekļa vietnē tūlīt pēc atlases lēmumu pieņemšanas, pēc tam sekoja individuāla rezultātu paziņošanaPieteikumu iesniedzēji individuāli informēti par neizraudzīšanas iemesliemTīmekļa vietnē publicētas labākās prakses un apkopojumiNo projektu ziņojumiem iegūta informācija, kas izmantota izplatīšanai plašākai sabiedrībai.Aģentūras iesaiste izplatīšanas līdzekļu izstrādē (EVE-projekts) | Būtiski uzlabotas atbildes, kuras nosūtītas veiksmīgajiem un neveiksmīgajiem pieteikumu iesniedzējiemNorādes pieteikumu iesniedzējiemNorādes saņēmējiem par to, kā sagatavot galīgo maksājumu | --------------------------------------------------