par Eiropas Parlamenta un Padomes 2014. gada 16. aprīļa Lēmuma Nr. 466/2014/ES, ar ko Eiropas Investīciju bankai piešķir ES garantiju attiecībā uz zaudējumiem no finansēšanas darījumiem, ar kuriem atbalsta ieguldījumu projektus ārpus Savienības, piemērošanas izvērtējumu

EIB līdz 2018. gada beigām atbilstoši ĀAM 2014.–2020. gadam izmaksāja 5,8 miljardus EUR jeb 33 % no neto parakstītajiem darījumiem, bet 2011. gada beigās EIB bija izmaksājusi 8,5 miljardus EUR jeb 44 % no parakstīto summu neto apjoma saskaņā ar tās ārējo mandātu 2007.–2013. gadam.

Vēl vienu atbilstošu ES garantijas kvantitatīvo lietderīguma rādītāju var iegūt no izmaksu rādītāju analīzes ĀAM ietvaros, proti, tā ir attiecība starp finansējumu, ko EIB faktiski ir izmaksājusi, un summām, kuras parakstītas EIB finansēšanas līgumos ar tās partneriem (atskaitot vēlāk anulētās summas). Tāpat kā garantijas izmantošanas rādītāju analīzē, arī izmaksu analīzē ir jāņem vērā tirgus vides un ģeopolitiskā un regulatīvā konteksta dinamiskās atšķirības.

To, ka EIB salīdzinoši ierobežotā mērā ir izmantojusi ĀAM 2014.–2020. gada garantijas maksimālo apjomu, var daļēji saistīt ar notikumiem Turcijā kopš 2016. gada un karu Austrumukrainā kopš 2014. gada. Turklāt saskaņā ar pašreizējo ĀAM lēmumu ES kaimiņreģionam (austrumu un dienvidu) piešķirtais garantijas maksimālais apjoms kopumā ir par 6 miljardiem EUR lielāks nekā iepriekšējā mandāta maksimālais apjoms, bet apguves spēju ir samazinājis karš Sīrijā un politiskā nestabilitāte vairākās citās valstīs. Kopā šie ārējie faktori lielā mērā izskaidro to, kāpēc EIB pieejamo garantijas maksimālo apjomu līdz 2018. gada beigām tika izmantojusi mazākā apmērā nekā tajā pašā posmā iepriekšējā ārējā mandāta laikā.

ES budžeta garantijas kopējas maksimālais apjoms EIB ārējo darbību jomā 2014.–2020. gadā ir 32,3 miljardi EUR. 2018. gada beigās kopējie neto parakstītie darījumi EIB finansēšanas darījumos ĀAM ietvaros 2014.–2020. gadam sasniedza 17,6 miljardus EUR, t. i., aptuveni 54 % no kopējās garantijas maksimālā apjoma, kā tika konstatēts termiņa vidusposma novērtēšanā. Salīdzinājumam (tikai aptuvenam salīdzinājumam atšķirīgās tirgus vides, kā arī ģeopolitiskā un regulatīvā konteksta dēļ) var norādīt, ka 2011. gada beigās, t. i., iepriekšējā ārējā mandāta līdzīgā posmā, izmantošanas rādītājs bija 66 %. Laikposmā no 2014. līdz 2018. gadam ĀAM ietvaros tika finansēti 189 darījumi, kuru vidējais apjoms bija aptuveni 90 miljoni EUR.

Saskaņā ar ĀAM lēmumu pašlaik 64 valstīm ārpus ES ir tiesības darījumiem saņemt EIB finansējumu, ko sedz ES budžeta garantija. EIB ir noslēgusi pamatnolīgumus ar 57 no šīm valstīm un tādējādi pašlaik spēj veikt finansēšanas darījumus šajās valstīs. Izvērtētajā periodā EIB ĀAM ietvaros parakstīja finansēšanas darījumus 38 valstīs, bet pašu riska mehānismu ietvaros — vēl 6 valstīs. ĀAM ļauj EIB veikt finansēšanas darījumus valstīs, kurās risks ir augstāks, salīdzinot ar valstīm, kurās tā citādi varētu darboties, izmantojot pašu riska mehānismus.

Komisijas izvērtējumu ietekmē būtisks ierobežojums, kas ir saistīts ar to, ka ieguldījumu darbību īstenošanai saskaņā ar ĀAM ir vajadzīgi vairāki gadi, jo īpaši attiecībā uz infrastruktūras projektiem. Tāpēc pašlaik ir pieejama ierobežota informācija par finansēto darbību faktiskajiem rezultātiem un ietekmi. EIB rezultātu novērtēšanas sistēma pagaidām lielā mērā paļaujas uz sākotnējām aplēsēm, un dati par sasniegtajiem rezultātiem tiek saņemti ar ievērojamu laika nobīdi. Tāpēc Komisijas izvērtējumā tika izmantoti galvenokārt pašlaik pieejamie dati par parakstītajām un izmaksātajām finansējuma summām, ņemot vērā konstatējumus, kas izdarīti 2018. gada vidū pabeigtajā ārējā pētījumā, kā arī dažādu ieinteresēto personu izteiktos novērojumus.

ĀAM ir viens no instrumentiem, kuru ES izmanto, lai īstenotu ES ārpolitikas prioritātes. ĀAM lēmumā ir minētas vispārīgās ES intereses un Savienības ārējo darbību regulējošie principi, kas noteikti Līgumā. Tajā arī izskaidrots, ka “jaunattīstības valstīs .. EIB finansēšanas darījumi .. veicina Savienības attīstības sadarbības politikas mērķus, jo īpaši — samazināt nabadzību, izmantojot iekļaujošu izaugsmi un ilgtspējīgu ekonomisko, vides un sociālo attīstību”. Pašreizējā ĀAM lēmumā ir definēti vairāki mērķi, kas ir jāatbalsta ar ES budžeta garantiju, proti, vietējā privātā sektora attīstība un sociāli ekonomiskās infrastruktūras attīstība; abi minētie mērķi var būt saistīti ar tādu mērķu veicināšanu kā klimata pārmaiņu mazināšana un pielāgošanās tām, reģionālā integrācija vai ekonomiskā noturība ilgtermiņā.

ES garantija aptver pirmos 65 % no EIB nenokārtotajiem riska darījumiem ĀAM finansēšanas darījumu ietvaros portfeļa līmenī. Tas nozīmē, ka — gadījumā, ja aizņēmējs nepilda saistības attiecībā uz EIB aizdevumu un EIB izmanto ES garantiju, lai kompensētu trūkstošo atmaksu, — ES ir pienākums pilnībā ievērot katru garantijas izmantošanas prasību līdz garantētā portfeļa maksimālajam apjomam 65 % apmērā. EIB nemaksā ES par budžeta garantijas nodrošināšanu un nesaņem nekādu tiešu atlīdzību no ES par minētā mandāta īstenošanu. EIB administratīvās izmaksas ĀAM kontekstā tiek segtas no uzcenojuma, kas iekļauts EIB procentu likmē, saskaņā ar tās standarta aizdevuma cenu politiku.

Turpretim uz EIB privātā sektora darbībām bez valsts garantijas attiecas tikai politiska riska garantija no ES, kas aptver konkrētas situācijas, kuras sīkāk definētas garantijas nolīgumā ar EIB: maksājuma neveikšana saistībā ar valūtas nepārvešanu, īpašuma ekspropriāciju, karu, pilsoņu nemieriem vai tiesiskuma neievērošanu, pārkāpjot līgumu. ES sniegtā politiska riska garantija nenodrošina EIB procentu likmes samazināšanu. Tomēr EIB aizdevumu cena joprojām ir klientiem pievilcīga, jo EIB izmaksas par aizņēmumiem no finanšu tirgiem ir zemas.

ĀAM pamatā esošās ES garantijas tvērums atšķiras atkarībā no finansēšanas darījuma veida: uz EIB finansēšanas darījumiem ar publiskā sektora partneriem (parasti infrastruktūras attīstības jomā) attiecas vispārējā garantija, kas aptver darbības riskus, kā arī politiskus riskus. Uz EIB aizdevumiem bankām vai sabiedrībām, uz kurām attiecas valsts garantija un finansējums saskaņā ar ekonomikas noturības iniciatīvas privāto mandātu, kas izveidots pēc ĀAM termiņa vidusposma novērtēšanas 2018. gadā, arī attiecas vispārējā garantija. Vispārējā garantija ļauj EIB atcelt riska prēmiju, kas tai citādi būtu jāiekļauj savā procentu likmē. Tā rezultātā partnervalstis vai to iestādes/uzņēmumi varēja aizņemties no EIB ar ievērojami zemākām izmaksām.

Paredzams, ka no 2021. gada ārējo aizdevumu mandāts tiks aizstāts ar plašāku instrumentu, proti, Eiropas Fondu ilgtspējīgai attīstībai plus (EFIA+), nodrošinot ES budžeta garantiju pieejamību EIB, kā arī citām starptautiskajām finanšu iestādēm (SFI) vai attīstības finanšu iestādēm (AFI) atvērtas finanšu arhitektūras kontekstā .

Konkrētāk, izvērtējuma mērķis ir palīdzēt izstrādāt turpmākās ES budžeta garantijas Kaimiņattiecību, attīstības sadarbības un starptautiskās sadarbības instrumenta (NDICI) kontekstā, kuru Komisija ierosināja izveidot 2018. gada jūnijā. Nesen tika sākti trialogi par tiesību akta priekšlikumu . Minētais izvērtējums ir viens no Komisijas ieguldījumiem Lietpratēju augsta līmeņa grupas par Eiropas finanšu arhitektūru attīstībai darbā.

ES budžeta garantiju, kā noteikts secīgos Eiropas Parlamenta un Padomes lēmumos, parasti dēvē par EIB ārējo aizdevumu mandātu (turpmāk tekstā “ĀAM”). Komisijas izvērtējumam ir ex post raksturs, proti, tas aptver laikposmu no 2014. gada vidus līdz 2018. gada beigām; 2018. gads ir pēdējais gads, par kuru ir pieejami pilnīgi dati. Saskaņā ar Eiropas Parlamenta un Padomes prasībām izvērtējuma mērķis ir sniegt ieguldījumu iespējamam jaunam lēmumam par to EIB finansēšanas darījumu tvērumu, uz ko attiecas ES garantija laikposmā pēc 2020. gada.

Šajā ziņojumā ir apkopots Komisijas izvērtējums par to, kā 2014.–2018. gadā ir īstenota Eiropas Investīciju bankai (EIB) piešķirtā ES budžeta garantija attiecībā uz zaudējumiem no EIB finansēšanas darījumiem, ar kuriem atbalsta ieguldījumu projektus ārpus Savienības. Pilnais izvērtējums tika publicēts Komisijas dienestu darba dokumentā 2019. gada septembrī.

Izmaksu lēnāko tempu atbilstoši ĀAM 2014.–2020. gadam, salīdzinot ar iepriekšējo mandātu, šķiet, var izskaidrot galvenokārt ar ārējiem faktoriem, piemēram, ar vāju tiesisko regulējumu, sadrumstalotiem tiesību aktiem, valdības nestabilitāti, zemām iestāžu spējām, darbinieku mainību un lēnām un neefektīvām procedūrām saņēmējvalstīs. Valsts un pašvaldību garantētie aizdevumi ir īpaši uzņēmīgi pret šādiem faktoriem, jo pirms infrastruktūras aizdevumu izmaksas ir jāizpilda vairāki nosacījumi, piemēram, tehniskās sagatavošanās un iepirkuma ziņā. Turklāt daudzās valstīs valsts aizņēmums no EIB ir jāratificē parlamentā un tas paildzina projekta īstenošanu.

Attiecībā uz iekšējiem faktoriem, kas skar ĀAM izstrādi vai EIB īstenošanu, — par lielu parakstīšanas apjomu ir vieglāk paziņot, kā arī tam parasti tiek veltīts vairāk uzmanības nekā izmaksām. Norit arī diskusija ar EIB vadības struktūrām par EIB stimulu sistēmas piemērotību, tostarp attiecībā uz darbinieku atalgojumu un relatīvo uzmanības veltīšanu saistību apjomiem pretstatā izmaksām un kvalitatīvajiem aspektiem.

Lielākā daļa ĀAM darījumu ietver aizdevumus publiskajam sektoram infrastruktūras attīstībai. 2018. gada beigās šie darījumi veidoja gandrīz 11 miljardus EUR no parakstītajiem darījumiem. Darījumi, ar kuriem finansē privātā sektora attīstību un uz kuriem attiecas vispārējā garantija, veidoja aptuveni ceturto daļu no parakstītajiem darījumiem ĀAM ietvaros 2014.–2018. gadā. Visbeidzot, darījumi, uz kuriem attiecas politiska riska garantija, veidoja aptuveni desmito daļu no parakstītajām ĀAM summām. Pēdējie minētie darījumi nodrošina finansējumu komercbankām vai komercsabiedrībām un uzrāda salīdzinoši ātras izmaksas.

Pateicoties ES garantijai, saņēmējiem piemēro mazākas izmaksas par EIB finansējumu, kas paredzēts ilgākam laika periodam. Tas ir ļoti izdevīgi publiskā sektora ieguldījumiem, taču rada bažas par to, ka nelabvēlīgākā situācijā nonāk bankas un uzņēmumi, kas saņem finansējumu citur uz mazāk labvēlīgiem noteikumiem. ĀAM lēmumā ir paredzēts, ka ĀAM finansēšanas darījumiem “saskaņā ar EIB veikto novērtējumu ir papildvērtība”, taču nav skaidras prasības par to papildināmību, lai tiktu novērsts tas, ka tiek aizstāts iespējamais atbalsts un ieguldījumi no citiem publiskiem vai privātiem avotiem. Pēdējā minētā prasība tiks piemērota EIB finansēšanas darījumiem, uz kuriem attiecas ES budžeta garantija pēc 2020. gada.

Aktualizētajās ĀAM reģionālajās tehniskajās darbības vadlīnijās, kuras Komisija izdevusi 2019. gada aprīlī, ir norādīts, ka, lai pēc iespējas novērstu tāda tirgus izkropļojuma risku, kādu potenciāli varētu radīt EIB pasākums, uz kuru attiecas ES budžeta garantija, EIB būtu jāpievērš rūpīga uzmanība EIB pasākuma papildvērtībai. Tas ir īpaši svarīgi, pētot iespējamos darījumus nozarēs un valstīs, kur pastāv spēcīga konkurence un/vai tirgus vai tirgum tuvi apstākļi . Tirgus izkropļojuma risku jo īpaši varētu novērst, vairāk izmantojot iespēju palielināt EIB procentu likmju modulāciju attiecīgā gadījumā, ņemot vērā tirgus apstākļus.

Ģeogrāfiskā ziņā ĀAM īstenošana saskaņā ar situāciju 2018. gada beigās dažādos reģionos ir atšķirīga.

·Pirmspievienošanās valstu reģionā EIB līdz 2018. gada beigām ir izmantojusi aptuveni 41 % no šim reģionam paredzētā garantijas maksimālā apjoma. ES garantija bija ļoti svarīga EIB, lai finansētu darījumus Rietumbalkānu valstīs. Tomēr pēc 2016. gada EIB pasākumu apjoms Turcijā ir samazināts.

·Dienvidu kaimiņreģionā EIB līdz 2018. gada beigām ir izmantojusi aptuveni pusi no garantijas maksimālā apjoma. Pat privātā sektora darījumos (uz kuriem attiecas valsts garantija) EIB bieži izmanto vispārējo garantiju, jo citādi uz tiem attiektos tikai politiska riska garantija. Šajā reģionā publiskās infrastruktūras projektu īstenošana bieži vien ir kavējusies.

·Austrumu kaimiņreģionā EIB savu finansēšanas darījumu segumam izmantoja gandrīz tikai ĀAM, tikpat kā nemaz nepiešķirot aizdevumus, kuri balstās uz pašu risku. EIB ir izmantojusi lielāko daļu no reģionālās garantijas maksimālā apjoma (78 %), jo īpaši Ukrainas atbalstam saistībā ar to, ka Krievija 2014. gadā nelikumīgi anektēja Krimas pussalu, kā arī saistībā ar pastāvīgo destabilizējošo darbību. Tomēr daudzu ĀAM darījumu īstenošana vēl nav sākta un izmaksu rādītājs joprojām ir ļoti zems (23 % no neto parakstītajiem darījumiem saskaņā ar situāciju 2018. gada beigās).

·ĀAM īstenošanā vislielākais progress ir panākts Latīņamerikā un Dienvidāfrikā; tomēr šie darījumi veido tikai desmito daļu no ES budžeta garantijas maksimālā apjoma. Āzijā un Vidusāzijā ES garantijas izmantošanas rādītājs ir augsts, bet īstenošanas līmenis izmaksu ziņā ir diezgan zems.

ĀAM pārsniedz ES likumdevēja noteiktos mērķus saistībā ar atbalstu, kas sniegts attiecībā uz klimata pārmaiņu mazināšanu un pielāgošanos tām. Ar klimatu saistītais finansējums, kas parakstīts ĀAM ietvaros 2014.–2018. gadā, veido 34 % no visām parakstītajām finansējuma summām, proti, tas pārsniedz 25 % mērķi.

ES garantijas efektivitāte un papildvērtība atbilst likumdevēju gaidām. Salīdzinot ar budžeta summām, kas atliktas Garantiju fondā, saņēmējiem jebkurā laikā piešķir aptuveni 11 reizes lielāku EIB finansējumu, un ir mobilizēts vairāk nekā 20 reizes lielāks kopējais ieguldījumu apjoms. Līdz šim ES budžeta garantija nav tikusi izmantota darījumiem 2014.–2020. gada ĀAM ietvaros. Kā aprakstīts Komisijas gada ziņojumos, EIB ir izmantojusi ES garantiju saistībā ar vairākiem darījumiem Sīrijā kopš 2012. gada, kā arī vienam darījumam Tunisijā (Enfidhas lidosta). Visi šie darījumi attiecas uz iepriekšējiem ārējiem mandātiem, un tiek īstenoti pasākumi, kuru mērķis ir atgūt neatmaksātās summas. Summas, kas iepriekšējās desmitgadēs tika iegūtas no Garantiju fonda ārējai darbībai, ir atgūtas.

ĀAM stimulē EIB savā bilancē uzņemties salīdzinoši lielas aizdevumu summas, proti, līdz 50 % no tās līdzfinansējuma robežvērtības katram projektam, jo ES garantija, kas veido ĀAM pamatu, attiecas tikai uz EIB, nevis uz citiem līdzieguldītājiem. 2017. gadā tika ieviests cits ES intervences modelis ar Eiropas Fonda ilgtspējīgai attīstībai (EFIA) garantiju; tajā ES garantija var būt pirmās vai otrās kārtas zaudējumu vienība, kas aizsargā ne vien īstenojošo finanšu iestādi, bet arī (vai galvenokārt) citus līdzieguldītājus. EFIA modelim ir nepieciešama daudz augstāka uzkrājumu likme (pašlaik 50 %), jo ES intervencei ir paredzēts augstāks finanšu risks, skaidri pievēršoties arī vismazāk attīstītajām valstīm, taču tas var būt piemērotāks tādu darījumu finansēšanai, kur privātā sektora ieguldījumu iesaistīšana ir svarīgs mērķis, arī saistībā ar atlīdzības principu EFIA garantijas ietvaros.

ĀAM ir nozīmīga loma, atbalstot ES ārpolitikas mērķu īstenošanu. Tomēr lielākā ĀAM garantijas daļa pašlaik ir piešķirta darījumu atbalstam valstīs ar vidēji augstiem ienākumiem, un tikai dažus darījumus EIB finansē vismazāk attīstītajās valstīs. To var uztvert kā trūkumu, vērtējot ĀAM nozīmīgumu ES attīstības sadarbības politikas kontekstā, un tam būtu jāpievērš uzmanība, izstrādājot turpmākās ES garantijas, vienlaikus ņemot vērā ierobežojumus parāda atmaksājamības ziņā.

ĀAM darījumu saskaņotību un pielīdzināšanu ES politikai un dalībvalstu intervencēm varētu uzlabot, arī nodrošinot spēcīgāku politikas vadību no ES puses un lielāku informācijas apmaiņu starp EIB un Komisijas dienestiem visā projekta ciklā. Komisija nodrošina atzinumus par paredzētajiem EIB darījumiem saskaņā ar procedūru, kas noteikta EIB statūtu 19. pantā. Pozitīvs Komisijas atzinums nozīmē to, ka paredzēto darījumu var iekļaut ĀAM un uz to var attiecināt ES garantiju. Tomēr šī apspriešanās notiek salīdzinoši agrā posmā, un 19. pantā noteiktās procedūras laikā sniegtās informācijas līmenis bieži vien ir nepietiekams.

Gadiem ilga dialoga gaitā ir ieviestas nesaistošas vienošanās starp EIB un Komisijas dienestiem, lai cita starpā uzlabotu augšupējo koordinēšanu saistībā ar iespējamajiem finansēšanas darījumiem, kurus identificējusi EIB. EIB un Komisijas Kaimiņattiecību politikas un paplašināšanās sarunu ģenerāldirektorāts (NEAR ĢD) 2018. gada novembrī parakstīja kopīgu paziņojumu, kurā pauda abpusējas saistības uzlabot informācijas apmaiņu par iespējamajiem EIB darījumiem ĀAM ietvaros. Turklāt Komisija un Eiropas Ārējās darbības dienests (EĀDD) aizvien biežāk sniedz sākotnējas atsauksmes par jauno identificēto iespējamo darījumu indikatīvajiem pārskatiem, kurus EIB iesniedz Komisijai reizi ceturksnī.

Ar ĀAM darījumiem saistītās ieinteresēto personu sūdzības veido 45 % no visām sūdzībām, kas reģistrētas EIB sūdzību izskatīšanas mehānismā laikposmā no 2014. līdz 2018. gadam. Tas norāda, ka darījumi ĀAM valstīs rada būtisku risku EIB reputācijai, salīdzinot ar EIB kopējo darbības apjomu, kur šādu darījumu īpatsvars ir mazāks par 10 %, lai gan EIB konstatē, ka daudzām šīm sūdzībām nav stingra pamatojuma. Svarīgs sistemātisks ierosinājums, kas izriet no pilsoniskās sabiedrības kritikas par atsevišķiem ĀAM darījumiem, ir paplašināt un nostiprināt EIB finansēšanas līgumu klauzulas, kas ļauj apturēt izmaksas, ja īstenošanas posmā tiek pārkāptas cilvēktiesības un vides un sociālie standarti. Varētu arī uzlabot EIB un Komisijas savstarpējo informācijas apmaiņu par šādu klauzulu piemērošanu.

3.Secinājumi un ieteikumi

Izvērtējot 2014.–2020. gada ĀAM, var izdarīt vairākus secinājumus, kas būtu jāņem vērā, lai maksimāli palielinātu ES budžeta garantiju papildināmību saskaņā ar Kaimiņattiecību, attīstības sadarbības un starptautiskās sadarbības instrumenta regulu laikposmā pēc 2020. gada.

·Politikas izstrādes nolūkā ir noderīgi skaidrāk izšķirt ES garantijas vēlamo ietekmi uz finansiālajām priekšrocībām, kuras tiek sniegtas saņēmējiem i) publiskajā sektorā un ii) privātajā sektorā. Lai gan var būt ar politiku saistīti iemesli minimizēt izmaksas finansēšanas darījumiem ar konkrētu veidu publiskā sektora partneriem, tas ne vienmēr attiecas arī uz privātā sektora finansēšanu.