KOMISIJAS DIENESTU DARBA DOKUMENTS IETEKMES NOVĒRTĒJUMA KOPSAVILKUMS Pavaddokuments Priekšlikums Padomes Ieteikumam par neformālās un ikdienējās mācīšanās atzīšanu /* SWD/2012/0253 final */





KOMISIJAS DIENESTU DARBA DOKUMENTS IETEKMES NOVĒRTĒJUMA KOPSAVILKUMS Pavaddokuments Priekšlikums Padomes Ieteikumam par neformālās un ikdienējās mācīšanās atzīšanu Šis ietekmes novērtējums ir pievienots priekšlikumam Padomes Ieteikumam par neformālās un ikdienējās mācīšanās atzīšanu. 1. Problēmas noteikšana Straujās izmaiņas ekonomikā un tehnoloģiju jomā un aizvien biežāka pāreja no vienas darba vietas uz citu liek cilvēkiem iegūt augstāku kvalifikāciju un plašāk pielietojamas prasmes. Šajā sakarā izglītības, apmācības un kvalifikāciju sistēmās ir jāatzīst dažādas mācību pieredzes (formālā, neformālā un ikdienējā mācīšanās), izmantojot mācību rezultātu pieeju. To var panākt, izmantojot neformālās un ikdienējās mācīšanās atzīšanu. Šis princips 2008. gadā tika pieņemts ar Ieteikumu par Eiropas kvalifikāciju sistēmu (EQF), kuru šī iniciatīva papildina. Neformālās un ikdienējās mācīšanās atzīšana sniedz daudz priekšrocību: – cilvēkiem — labākas nodarbināmības iespējas, karjeras izaugsme, lielāks atalgojums, otra iespēja tiem, kuri nav pabeiguši mācības, labāka piekļuve formālai izglītībai un apmācībai, augstāka motivācija mācīties un lielāka pašapziņa; – ekonomikai — iedzīvotāji ar augstāku kvalifikāciju, lielāka prasmju atbilstība darba tirgū, prasmju nodošana starp uzņēmumiem un nozarēm un lielāka mobilitāte Eiropas darba tirgū — tas viss veicina Eiropas ekonomikas konkurētspēju un izaugsmi; – sabiedrībai kopumā — iedzīvotāji un darbaspēks ar labāku kvalifikāciju, labāka piekļuve mācību turpināšanai cilvēkiem no nelabvēlīgākā situācijā esošām grupām un integrējošāks darba tirgus. Ietekmes novērtējumā definētas divas galvenās risināmās problēmas. (1) Lielākajā daļā dalībvalstu atzīšanas iespējas ir ierobežotas un netiek pietiekami izmantotas. Saskaņā ar jaunāko informāciju Eiropas 2010. gada pārskatā par neformālās un ikdienējās mācīšanās atzīšanu Grieķijā, Kiprā un Ungārijā gandrīz nav iespēju veikt neformālās un ikdienējās mācīšanās atzīšanu. Bulgārijā, Latvijā, Maltā un Polijā pavisam nesen ir veikti pasākumi, lai izveidotu neformālās un ikdienējās mācīšanās atzīšanas sistēmu, bet minētā sistēma šajās valstīs aizvien ir attīstības sākumposmā. Austrijā, Beļģijā, Čehijā, Igaunijā, Itālijā, Īrijā, Lietuvā, Slovākijā un Slovēnijā atzīšanas sistēma pastāv vienā vai vairākās nozarēs, taču to izmanto tikai neliels skaits cilvēku. Arī tādās valstīs ar attīstītāku atzīšanas sistēmu kā Apvienotā Karaliste, Dānija, Luksemburga, Rumānija, Spānija, Vācija un Zviedrija atzīšanas izmantošana aizvien ir visai ierobežota. Ierobežotā un nepietiekamā atzīšanas iespēju izmantošana nozīmē, ka prasmes paliek neredzamas un netiek pilnībā izmantots to potenciāls, kas dotu labumu cilvēkiem, ekonomikai un sabiedrībai kopumā. Atzīšanas sistēmas ierobežoto pieejamību un izmantošanu galvenokārt veicina tas, ka cilvēki neuzticas atzīšanas sistēmām, procesiem un rezultātiem (kas apstiprinājās sabiedriskajā apspriešanā, kas notika šīs iniciatīvas vajadzībām), ir maz informācijas par atzīšanas iespējām valstīs, kur atzīšanas iespējas ir pieejamas (arī apstiprināta minētajā sabiedriskajā apspriešanā), un pastāv šķēršļi, ko rada kultūra un attieksme pret neformālās un ikdienējās mācīšanās atzīšanu. Ar šo iniciatīvu ir risināti pirmie divi iemesli. (2) Nav salīdzināta un saskaņota dažādu dalībvalstu pieeja atzīšanai. Atzīšanas sistēmu salīdzināmību un pārredzamību samazina nevienmērīgā pieejamība un atšķirības, kas pastāv starp valstu atzīšanas politiku un praksi. Tādējādi iedzīvotājiem ir sarežģītāk apkopot mācību rezultātus, kas iegūti dažādos apstākļos, līmeņos un valstīs. Tas rada šķēršļus mācīšanās procesā iesaistīto un darba ņēmēju starpvalstu mobilitātei laikā, kad šāda mobilitāte ir vajadzīga lielākas ekonomikas izaugsmes veicināšanai. “Eiropa 2020 — stratēģijā gudrai, ilgtspējīgai un integrējošai izaugsmei” ir uzsvērts, ka ir vajadzīgas elastīgākas mācību iespējas, un neformālās un ikdienējās mācīšanās atzīšana tiek uzskatīta par to priekšnosacījumu. Atzīšana arī sekmēs to ES pamatmērķu sasniegšanu, kas stratēģijā “Eiropa 2020” definēti saistībā ar priekšlaicīgu mācību pārtraukšanu, augstākās izglītības iegūšanu, kā arī nabadzības un augstā bezdarba līmeņa samazināšanu. 2. Subsidiaritātes analīze Līguma par Eiropas Savienības darbību 165. un 166. pantā paredzēts, ka Savienība sekmēs pilnvērtīgas izglītības attīstību un īstenos arodmācību politiku, veicinot sadarbību starp dalībvalstīm un nepieciešamības gadījumā atbalstot un papildinot to rīcību, pilnīgi respektējot dalībvalstu atbildību par mācību saturu un izglītības sistēmu un arodmācību organizāciju. Šajā iniciatīvā dalībvalstīm ieteikts ar Eiropas daļēju atbalstu īstenot rīcības virzienus. Tajā ierosināti pasākumi, kas būs jāīsteno ES un dalībvalsts līmenī. Dalībvalstis aizvien būs pilnīgi atbildīgas par savu pasākumu (tiesību aktu, noteikumu un kolektīvo vienošanos) izstrādi, attīstību un īstenošanu, lai nodrošinātu neformālās un ikdienējās mācībās gūto rezultātu atzīšanu. ES līmenī tiks nodrošināta koordinēšana, tostarp ar attiecīgajiem Eiropas instrumentiem, un atbalsts, organizējot, piemēram, savstarpējās mācīšanās pasākumus. Rīcība abos līmeņos ir savstarpēji papildinoša, un tiek aizsargātas dalībvalstu prerogatīvas. 3. Iniciatīvas mērķi Šīs iniciatīvas vispārīgie, konkrētie un darbības mērķi ir izklāstīti turpmāk. Vispārīgie mērķi (1) nodrošināt iedzīvotājiem visās dalībvalstīs iespēju, ka tiek atzītas prasmes, ko viņi ieguvuši ārpus formālās izglītības un apmācības sistēmas, (2) nodrošināt iedzīvotājiem iespēju šīs atzītās prasmes izmantot darba un mācīšanās vajadzībām visā Eiropā. Konkrētie mērķi: (3) ieviest sistēmu neformālās un ikdienējās mācīšanās atzīšanai valstu līmenī, sasaistot to ar valsts kvalifikāciju sistēmu, (4) izveidot atbilstīgu salīdzināmības un saskaņotības pakāpi starp valstu atzīšanas sistēmām, kas ir sasaistītas ar valsts kvalifikāciju sistēmu. Darbības mērķi: (5) veicināt valstu kvalifikāciju sistēmas tā, lai kvalifikāciju varētu iegūt formālajās programmās, kā arī izmantojot neformālās un ikdienējās mācīšanās atzīšanu, (6) nodrošināt mehānismus neformālās un ikdienējās mācībās iegūto prasmju identificēšanai, dokumentēšanai, kā arī kvalitatīvai novērtēšanai un atzīšanai, izmantojot kopējos Eiropas instrumentus, piemēram, Europass, ECTS, ECVET, (7) sniegt iespēju iedzīvotājiem identificēt un dokumentēt savas prasmes un kompetences, nepiešķirot formālu kvalifikāciju, (8) paplašināt un padarīt intensīvāku sadarbību un labās prakses apmaiņu starp dalībvalstīm un atbalstīt šos pasākumus, izmantojot savstarpējās mācīšanās pasākumus un Eiropas ziņošanas rīkus, (9) palielināt informētību par atzīšanas iespējām. 4. Politiskie risinājumi 1. risinājums (pamatscenārijs) Pieņemot šo risinājumu, saglabāsies pašreizējā situācija, kuru var raksturot šādi: – neformālās un ikdienējās mācīšanās atzīšana tiek ņemta vērā Eiropas politikā saistībā ar izglītību un apmācību, nodarbinātību, jaunatni un aktīvu pilsoniskumu, – pieņemtajos Eiropas instrumentos, jo īpaši EQF ieteikumā, tiek aicināts sniegt iespēju atzīt pieredzi, kas iegūta neformālās un ikdienējās mācībās, nenorādot, kā to izdarīt, – savu nozīmi saglabās Padomes 2004. gadā pieņemtie kopīgie Eiropas principi par atzīšanu, Cedefop pieņemtās Eiropas vadlīnijas par atzīšanu, kā arī finansējums, kas pieejams Mūžizglītības programmā, programmā “Erasmus visiem” un Eiropas Sociālajā fondā, atbalstot rīkus atzīšanas politikai un praksei dalībvalstīs, – atzīšana ir daļa no politiskās programmas vairumā dalībvalstu, bet visaptveroši tā ir īstenota tikai dažās no tām, – dalībvalstis apmainās ar pieredzi atzīšanas jomā, izmantojot atvērto koordinācijas metodi (jo īpaši EQF padomdevēju grupu). 2. risinājums (Padomes ieteikums par atzīšanas īstenošanu) 2. risinājumā Padomes ieteikuma veidā dalībvalstīm, ieinteresētajām personām un Komisijai tiek ierosināts veikt politiskus un praktiskus pasākumus, kā paziņots stratēģijas “Eiropa 2020” pamatiniciatīvā “Jaunatne kustībā” un “Jaunu prasmju un darbavietu programma”. Ieteikumā dalībvalstis tiek aicinātas ieviest mehānismus neformālās un ikdienējās mācīšanās atzīšanai, sasaistot tos ar valsts kvalifikāciju sistēmu. Šajos mehānismos jāietver kvalitātes novērtēšanas mehānismi, tiem jāveicina mācību rezultātu pārnese, izmantojot standartizētus dokumentēšanas rīkus, jāpalielina informētība par atzīšanas iespējām, jāsekmē piekļuve atzīšanai, jo īpaši nelabvēlīgākā situācijā esošu cilvēku grupām, jānodrošina cilvēkiem attiecīgi norādījumi un, visbeidzot, jāsniedz cilvēkiem iespēja piedalīties savu prasmju pārbaudē trīs mēnešu laikā pēc tam, kad ir konstatēta šāda vajadzība. Ieteikumā uzsvērts, ka ir jāiesaista darba tirgus ieinteresētās personas (piem., lai apkopotu darbā sasniegtos mācību rezultātus), izglītības un apmācības iestādes (piem., lai nodrošinātu iespējas piekļūt formālajai izglītībai un apmācībai) un trešais sektors (piem., NVO un brīvprātīgo organizācijas). Papildus ieteikumā minētajiem pasākumiem neformālās un ikdienējās mācīšanas atzīšanas jomā tiks pastiprināta sadarbība ar EQF padomdevēju grupu kā atvērtās koordinācijas metodes struktūru. Ieteikumā Komisija aicināta regulāri atjaunināt Eiropas pārskatu un Eiropas vadlīnijas par neformālās un ikdienējās mācīšanās atzīšanu un atbalstīt ieteikuma īstenošanu, organizējot efektīvus savstarpējās mācīšanās pasākumus. Sagaidāms, ka Padomes ieteikums tiks apstiprināts 2012. gadā un ka dalībvalstis un Eiropas Komisija ierosinātos mehānismus sāks īstenot 2013. gadā. 3. risinājums (jauna atvērtā koordinācijas metode, kas paredzēta, lai izstrādātu Eiropas kvalitātes hartu par atzīšanu) Saskaņā ar 3. risinājumu dalībvalstis sadarbosies, izmantojot jaunu atvērto koordinācijas metodi (AKM), kas īpaši paredzēta atzīšanai, lai izstrādātu Eiropas kvalitātes hartu par neformālās un ikdienējās mācīšanās atzīšanu. Eiropas kvalitātes harta tiks izstrādāta, ievērojot šādu virzienus: kvalitātes nodrošinātas atzīšanas procedūras, kvalitātes standarti novērtētājiem, norādījumi un padomi, piekļuve atzīšanai, ieinteresēto personu iesaistīšana, īpašas mērķgrupas un atzīšanas Eiropas dimensija. Eiropas kvalitātes hartas pamatā būs gan Eiropas (piem., Eiropas vadlīnijas un kopīgi Eiropas principi par atzīšanu), gan valstu iniciatīvas (publiskas un privātas), kas saistītas ar kvalitātes nodrošināšanu atzīšanas jomā. Eiropas kvalitātes harta veicinās uzticēšanos dalībvalstu starpā. Jaunajā AKM procesā būs jauni ziņošanas mehānismu kopumi dalībvalstīm, un Komisija uzraudzīs paveikto. Paredzētos AKM mehānismus plānots ieviest 2012. gadā, un hartas apstiprināšana notiks 2014. gadā. Tās īstenošana sāksies 2015. gadā. 5. Ietekmes novērtējums Atbilstīga dalībvalstu rīcība, radot vairāk atzīšanas iespēju un tādējādi dodot iespēju pilnībā izmantot pieejamo zināšanu, prasmju un kompetenču potenciālu, būtiski ietekmēs ekonomiku un sociālo jomu. Ietekme uz vidi būs ierobežota. Sociālā, ekonomiskā un cita veida ietekme tika apsvērta kvalitatīvā ziņā, pamatojoties uz iespējamo ietekmi, jo nav pieejami konkrēti dati. Katra iespējamā ietekme tika salīdzināta ar pamatscenārija ietekmi. Visaptverošas atzīšanas sistēmu izveidošanas būtiskākās ekonomiskās un sociālās ietekmes izklāstītas turpmāk. – Pozitīva ietekme uz ekonomisko izaugsmi un nodarbinātību, ko radīs darba tirgū pieejamo prasmju labāka izmantošana un prasmju attīstīšana. – Labāka piekļuve darba tirgum un vieglāka darbavietu maiņa, ko radīs visu pieejamo prasmju ņemšana vērā personāla atlases lēmumu pieņemšanā un darba maiņas lēmumos. – Labāka piekļuve turpmākai izglītībai, ko radīs labāka iepriekšējās mācīšanās pieredzes atzīšana izglītības un apmācības iestādēs. – Labāka informācija par pieejamām prasmēm, ko varēs uzzināt, pateicoties atzīšanas iespējām. – Augstāks darbinieku izglītības līmenis (ko radīs gan esošo prasmju atzīšana un labāka piekļuve turpmākai izglītībai). – Iespējami labāki darba nosacījumi, pateicoties augstākai kvalifikācijai. – Lielāka vienlīdzība un sociālā iekļaušana, radot vairāk neformālās un ikdienējās mācīšanās atzīšanas iespēju nelabvēlīgākā situācijā esošām cilvēku grupām. – Lielāka darbinieku mobilitāte visā Eiropā, kas veicinās ekonomikas izaugsmi. Paredzētās ietekmes realizēšanās būs atkarīga no vairākiem faktoriem, piemēram, no tā, vai dalībvalstis patiešām īstenos ieteiktos pasākumus (2. risinājums), un no tā, cik efektīvi dalībvalstis darbosies, lai izstrādātu Eiropas kvalitātes hartu par atzīšanu (3. risinājums). Ir pieņemts, ka ieteikumu kopumam, kas dalībvalstīm pausts 2. risinājumā, būs straujāka ietekme uz atzīšanas iespēju radīšanu nekā saskaņā ar 3. risinājumu izstrādātai AKM, kurā nav ietverti ieteikumi dalībvalstīm. Labumu no 2. risinājumā ierosinātajiem pasākumiem, gūs valsts kvalifikāciju sistēmu attīstīšana, sniedzot konkrētus rezultātus jau 2013. gadā. Tūlītēja ietekme ir svarīga arī stratēģijas “Eiropa 2020” mērķu sasniegšanai noteiktajā termiņā, un tāpēc sagaidāmā tūlītējā ietekme tika novērtēta augstāk nekā ietekme, kas tiks sasniegta ilgākā laikposmā. Atzīšanas mehānismu ieviešanas faktiskās izmaksas ir atkarīgas no vairākiem faktoriem, piemēram, no pašreizējās sistēmas gatavības (esošā infrastruktūra: iestādes, novērtēšanas un sertificēšanas procedūras un standarti), atzīšanas pasākumu mēroga (koncentrēšanas uz visām vai konkrētām profesijām) un atzīšanas mērķgrupām (visi iedzīvotāji vai konkrētas mērķgrupas). Pamatojoties uz pieejamiem datiem, tādas atzīšanas procedūras pilnās izmaksas, kuras rezultātā piešķir pilnu vai daļēju kvalifikāciju, ir no EUR 800 līdz 1800 atkarībā no valsts un kvalifikācijas veida un līmeņa. Tiem cilvēkiem, kuri iegūs kvalifikāciju, pamatojoties uz rezultātiem, kas sasniegti neformālās un ikdienējās mācībās, ieguldījumi neformālās un ikdienējās mācīšanās atzīšanā rada ietaupījumus formālajā izglītība un apmācībā, jo nerodas vajadzība turpmākai formālai izglītībai un/vai apmācībai. Atzīšanas galīgās neto izmaksas ir jānovērtē, salīdzinot tās ar atzīšanas sniegtajiem labumiem. Ietekmes novērtējumā pieņemts, ka visos trīs risinājumos atzīšanas sniegtie labumi kopumā ir vērtīgāki nekā atzīšanas izmaksas, jo, piemēram, uzlabosies nodarbinātība, karjeras izaugsmes iespējas, prasmju pielāgošana, ekonomikas izaugsme un sociālā iekļaušana. 6. Risinājumu salīdzinājums Padomes ieteikums par atzīšanas īstenošanu (2. risinājums) ir visefektīvākais. Tas arī vislabāk atbilst ar ES politikas mērķiem, un tam ir vislielākā ekonomiskā un sociālā ietekme. Izvēloties 1. risinājumu, sagaidāms, ka izmaiņas atzīšanas jomā notiks lēni, un tas nozīmē, ka neformālās un ikdienējās mācīšanās atzīšana aizvien būs pieejama un tiks izmantota ierobežotā veidā, kā arī Eiropā aizvien nebūs salīdzināmas un saskaņotas pieejas atzīšanai. Izvēloties 3. risinājumu (jauna AKM), sagaidāms, ka salīdzinājumā ar pamatscenāriju uzlabosies ietekmes efektivitāte un tiks panākta lielāka saskaņotība ar ES politikas mērķiem. Tomēr, lai izveidotu jaunu AKM, vajadzīgas papildu struktūras un ziņošanas mehānismi, kas palielinātu dalībvalstu administratīvo slogu un izmaksas. Turklāt, paļaujoties tikai uz AKM metodi, nav pārliecības par dalībvalstīs veiktajiem attiecīgajiem pasākumiem, kā arī par to īstenošanas laikposmu. Papildus efektivitātei un saskaņotībai ar ES politikas mērķiem un ietekmei uz tiem 2. risinājuma galvenās priekšrocības ir šādas: – tiks aizpildīta atzīšanas trūkuma radītā “plaisa”, kas šobrīd pastāv pieejamos Eiropas rīkos un instrumentos, piemēram, EQF, Europass un kredītpunktu sistēmās. Šādi jo īpaši tiks radīta trūkstošā saikne ar Eiropas kvalifikāciju sistēmu, kurā ir paredzēta neformālo un ikdienējo mācību atzīšanas veicināšana, bet nav sniegti plašāki norādījumi par tās īstenošanu; – tajā piedāvāti konkrēti praktiski pasākumi atzīšanas īstenošanai dalībvalstīs; – Padomes ieteikums kā juridisks akts signalizē par dalībvalstu apņemšanos īstenot ieteikumā izklāstītos pasākumus, kuru lielākā daļa būs jāīsteno valsts līmenī un kuri būs jāpielāgo valsts kontekstam; – atzīšanas sistēmas izveidē tiek iesaistītas attiecīgās ieinteresētās personas (darba tirgus ieinteresētās personas, jauniešu un brīvprātīgo organizācijas, izglītības un apmācības iestādes); – dalībvalstis turpinās sadarboties ar esošajām AKM struktūrām, jo īpaši ar EQF padomdevēju grupu, tādējādi veidojot vienkāršāku īstenošanas struktūru nekā paredzēts 3. risinājumā; – šādi tiks izveidots jauns un stiprāks politiskais pamats sadarbībai neformālās un ikdienējās mācīšanās atzīšanas jomā. 7. Uzraudzība un izvērtēšana Saskaņā ar iniciatīvu uzraudzība notiks, izmantojot pašreizējos rīkus. Šādi tiks ierobežotas uzraudzības izmaksas, kā arī dalībvalstu administratīvais slogs. Lai uzraudzītu, kā dalībvalstis īsteno Padomes ieteikumu, vēl plašāk tiks konsolidēts un stiprināts Eiropas pārskats par atzīšanu, kas ir Komisijas un Cedefop atbildības joma. Cedefop ikgadējais ziņojums par valstu kvalifikāciju sistēmu attīstību Eiropā tiks izmantots lai novērtētu progresu, ko dalībvalstis sasniegušas, lai neformālās un ikdienējās mācīšanās atzīšanu padarītu par vienu no veidiem, kā saņemt kvalifikāciju. Dalībvalstis ziņos par ieteikuma īstenošanu valsts progresa ziņojumos, kas ir plānoti saistībā ar izglītības un apmācības stratēģiju 2020. gadam (nākamais pārskata gads — 2014. gads). Visbeidzot iniciatīvā paredzēts stiprināt savstarpējo mācīšanos, iesaistot valstu iestādes un ieinteresētās personas un uzmanību galvenokārt veltot pieredzes apmaiņai un labas prakses paraugiem. Ņemot vērā ciešo saikni starp šo iniciatīvu un ieteikumu par Eiropas kvalifikāciju sistēmu, šo pasākumu veikšanai vispiemērotākā struktūra ir EQF padomdevēju grupa. Ieteikuma īstenošanas neatkarīga izvērtēšana ir plānota četru gadu laikā pēc tā pieņemšanas.