Komisijas dienestu darba dokuments - Pavaddokuments priekšlikumam Eiropas Parlamenta un Padomes direktīvai, ar ko nosaka sankcijas darba devējiem, kas nodarbina trešo valstu piederīgos, kuri dalībvalstīs uzturas nelegāli Ietekmes novērtējuma kopsavilkums {COM(2007) 249 galīgā redakcija} {SEC(2007) 596} {SEC(2007) 603} /* SEC/2007/0604 galīgā redakcija */





[pic] | EIROPAS KOPIENU KOMISIJA | Briselē, 16.5.2007 SEC(2007) 604 KOMISIJAS DIENESTU DARBA DOKUMENTS Pavaddokuments priekšlikumam EIROPAS PARLAMENTA UN PADOMES DIREKTĪVAI, ar ko nosaka sankcijas darba devējiem, kas nodarbina trešo valstu piederīgos, kuri dalībvalstīs uzturas nelegāli Ietekmes novērtējuma kopsavilkums {COM(2007) 249 galīgā redakcija}{SEC(2007) 596}{SEC(2007) 603} 1. IEVADS Iespējas atrast darbu veicina nelegālo imigrāciju Eiropas Savienībā. Šis dokuments ir kopsavilkums ietekmes novērtējuma ziņojumam, kas pētī stratēģiskos risinājumus imigrāciju veicinošo faktoru samazināšanai Eiropas Savienībā nelegāli dzīvojošo trešo valstu pilsoņu nodarbinātības jomā. Ziņojuma pamatā ir konsultācijas ar dalībvalstīm un citiem interesentiem. Dati ir iegūti no šīm konsultācijām, kā arī no konkrētu lietu izpētes un literatūras pārskatiem. Informācijas ievākšanu un lielu daļu konsultāciju veica ar ārēja pētījuma palīdzību pēc Komisijas pasūtījuma. Pētījuma un ziņojuma projektu sastādīja, ņemot vērā Tieslietu, brīvības un drošības ģenerāldirektorāta sasauktās starpdienestu vadības grupas sapulces rezultātus. PROBLēMAS DEFINīCIJA Problēmas izpausmes joma Nelegālo imigrāciju veicina virkne dažādu rosinošu un veicinošu faktoru. Lēmumu migrēt pieņem, pamatojoties uz tādiem rosinošajiem faktoriem kā bezdarbs vai pastāvīgi zems atalgojuma līmenis, dabas katastrofas vai ekoloģiskie postījumi un tādiem veicinošajiem faktoriem kā neoficiālas darba iespējas ar augstāku atalgojumu, politiskā stabilitāte, tiesiskuma nodrošināšana un efektīva cilvēktiesību aizsardzība. Nodarbinātības kā pievelkošā faktora samazināšana viena pati neatrisinās nelegālās imigrācijas problēmu. Tāpēc konkrētais priekšlikums ir daļa no ES vispusīgās pieejas nelegālās imigrācijas samazināšanai. Nelegālās imigrācijas problēmas risināšana ir daļa no ES centieniem izstrādāt vispusīgu migrācijas politiku. Likumdošanas priekšlikums attiecas uz trešo valstu piederīgo nodarbinātību, kuri Eiropas Savienībā uzturas nelegāli. Tas attiecas gan uz tiem, kas nelegāli ieceļojuši ES, gan uz „palicējiem”, kas ieceļojuši legāli, bet kuru uzturēšanās tiesības ir beigušās. Likumdošanas priekšlikums neattiecas uz to trešo valstu piederīgo nodarbinātību, kuri dalībvalstīs uzturas legāli, bet kuru tiesības strādāt ir ierobežotas vai to nav vispār, un kuri pārkāpj šos ierobežojumus. Iepriekš minētais attiecas uz studentiem, pētniekiem, tūristiem un trešo valstu piederīgo ģimenes locekļiem, kuri uzturas legāli, bet kuriem nav tiesību strādāt vai kuriem ir tiesības strādāt tikai noteiktu stundu skaitu nedēļā. Kaut arī šīs situācijas risināšana ir svarīga, lai vēl vairāk samazinātu nodarbinātības veicinošo faktoru, konkrētā likumdošanas priekšlikuma tiesiskais pamats (EK Līguma 63. panta 3. punkta b. apakšpunkts) nepieļauj pasākumus attiecībā uz šīs kategorijas trešo valstu piederīgajiem. Šī kopsavilkuma pārējā daļa attiecas tikai uz tiem trešo valstu piederīgajiem, kas ES uzturas nelegāli. Šeit apskatītie rīcības varianti neskars ES pilsoņus no desmit jaunajām dalībvalstīm, kā arī no Bulgārijas un Rumānijas, kuriem saskaņā ar pārejas režīma noteikumiem ir ierobežotas tiesības strādāt atsevišķās dalībvalstīs. Problēmas apjoms Ir grūti noteikt problēmas apjomu. Ir grūti saskaitīt nekur nereģistrētas personas un nereģistrētu darbu, un pat tajos gadījumos, kad eksistē dati vai aptuveni aprēķini, ir grūti noteikt, vai tajos ir iekļauti ES pilsoņi ar ierobežotām darba tiesībām saskaņā ar pārejas režīmu, un ja ir iekļauti – nodalīt šos skaitļus no trešo valstu piederīgo skaita. Tomēr ir neapstrīdams fakts, ka ES nelegāli uzturas liels skaits trešo valstu piederīgo un šis skaits pēdējos gados aizvien pieaug. Lielākā daļa aprēķinu, kas ir pieejami, attiecas uz laika periodu pirms 2004. gada un desmit jauno dalībvalstu pievienošanās, tādējādi šo valstu, kā arī Bulgārijas un Rumānijas piederīgie minētajos aprēķinos ir iekļauti kā trešo valstu piederīgie. Tas vēl vairāk apgrūtina situācijas pārskatu. Aptuvenie aprēķini par kopējo nelegālo imigrantu skaitu ES ietver šādus skaitļus: divi līdz trīs miljoni (Globālās migrācijas perspektīvas 2005), 4,5 miljoni (IOM 2000) un septiņi līdz astoņi miljoni (Apvienoto Nāciju Kopējā migrantu skaita tendences: 2003. gada pārskats). Ikgadējā ES nelegālo imigrantu skaita pieauguma aprēķini ietver šādus skaitļus: 500 000 (Vīnes Avīze 2005) un 350 000 (Globālās migrācijas perspektīvas 2005). Tomēr, apkopojot pieejamos individuālos aprēķinus par 21 dalībvalsti, var secināt, ka ik gadus Eiropas Savienībā ieplūst 893 000 līdz 923 300 nelegālo imigrantu. Kaut arī pilnīgi ticami dati nav pieejami, ir pamats uzskatīt, ka ievērojams nelegālo imigrantu skaits pamet ES brīvprātīgi, pienācīgi nokārto uzturēšanās atļauju vai tiek atgriezti savā izcelsmes valstī. Tādējādi nelegālo imigrantu neto plūsma ir daudz mazāka par kopējo. Dažas dalībvalstis ir uzsākušas plašas imigrantu legalizēšanas programmas, kuras arī, vismaz sākotnēji, ir samazinājušas nelegāli dzīvojošo trešo valstu piederīgo skaitu. Tomēr vidējā vai ilgtermiņa perspektīvā šo programmu rezultāti ir neskaidri, jo tās var radīt arī papildu veicinošo faktoru vēl lielākai nelegālajai imigrācijai Eiropas Savienībā. Problēmas būtība Spēcīga motivācija, lai dotos uz ES, ir uzskats par salīdzinoši labi apmaksāta darba pieejamību. Praksē pieejamais darbs lielākoties ir slikti apmaksātas darba vietas neformālajās un neregulētajās ekonomikas nozarēs. Zemās algas un sliktie darba apstākļi, kurus ir spiesti pieņemt nelegāli dzīvojošie trešo valstu piederīgie, padara viņus par pieprasītu darba spēku. Nelegāli dzīvojošo trešo valstu piederīgo nodarbināšana ne vienmēr nozīmē vietējo atstumšanu no darba. Gluži otrādi, ir pazīmes, ka veselas rūpniecības nozares jau tagad ir atkarīgas no nelegāli dzīvojošajiem trešo valstu piederīgajiem, jo viņu veikto darbu par tādu algu, kas spējīga saglabāt nozares starptautisko konkurētspēju (piemēram, dārzkopība), nebūtu ar mieru strādāt neviens vietējais iedzīvotājs. Produktu un pakalpojumu jomās dažās nozarēs nereģistrēta darbaspēka izmantošana ir īpaši izplatīta un neaprobežojas tikai ar trešo valstu piederīgo nodarbināšanu. Tīri ekonomiski tas pozitīvi ietekmē produktu un pakalpojumu tirgu. Kā darba ņēmēji nelegāli dzīvojošie trešo valstu piederīgie var sniegt būtiskas ekonomiskas priekšrocības tām valstīm, kurās viņi uzturas. Viņu zemās algas samazina preču un pakalpojumu izmaksas, padarot uzņēmumus un dažreiz pat veselas rūpniecības nozares konkurētspējīgākas. Celtniecība, lauksaimniecība un dārzkopība, mājokļu uzkopšana, ēdināšana un citi viesnīcu un apkalpošanas pakalpojumi ir nozares, kurās regulāri ir novērojama paaugstināta tieksme pēc neuzskaitīta darba kopumā un jo īpaši pēc nelegālo migrantu nodarbināšanas. Tas daļēji atspoguļo šajās nozarēs pieprasītā darba specifiku (sezonālo raksturu un elastību). Kas attiecas uz konkurences un iekšējā tirgus ietekmēšanu, valstīs, kur ēnu ekonomika nav attīstīta, nelegālo imigrantu darba devējiem paveras negodīgas konkurences iespējas attiecībā pret pārējiem konkrētajā nozarē. Citās valstīs nereģistrēta darba spēka kā tāda un nelegāli dzīvojošo trešo valstu piederīgo izmantošana ir tik plaši izplatīta, ka visi uzņēmumi attiecīgajās nozarēs ir pieņēmuši šo situāciju un paši izmanto nelegālo darba spēku vai tiek galā ar negodīgo konkurenci citā veidā. Nelegālie migranti pozitīvi ietekmē ne tikai to valstu ekonomiku, kurās viņi uzturas, bet arī savu izcelsmes valstu ekonomiku. Valstis, no kurām izceļo migranti, gūst ievērojamu labumu no darba spēka aizplūšanas, jo tas palīdz samazināt bezdarbu, uzlabo sieviešu iesaistīšanos darba tirgū un rada naudas pārvedumu plūsmu. Daudzām trešām valstīm pēdējo gadu laikā ir palielinājusies atkarība no šiem naudas pārvedumiem. Tomēr pastāv ievērojamas papildizmaksas, kas atsver šos ieguvumus, piemēram, sociālās apdrošināšanas iemaksu trūkums, nelegālo migrantu ekspluatācija un darba tirgus izkropļošana, samazinoties algām un pasliktinoties darba apstākļiem. Valstu pasākumi attiecībā uz darba devējiem Vismaz 26 no 27 ES dalībvalstīm jau pastāv sankcijas darba devējiem un preventīvie pasākumi. 19 dalībvalstu tiesību akti paredz krimināla rakstura sankcijas. Tomēr gan šo pasākumu būtība, gan piemēroto pasākumu kombinācijas ir ļoti dažādas. Turklāt lielākajā daļā dalībvalstu, neskatoties uz ieviestajām sankcijām, joprojām tiek nodarbināts liels skaits nelegāli dzīvojošo trešo valstu piederīgo. Daudzi interesenti norāda, ka piemēroto pasākumu efektivitāte ir atkarīga no tā, vai sankcijas tiek arī piemērotas. Pastāv arī vairākas grūtības, ar kurām jāsaskaras dalībvalstīm, ieviešot jaunu politiku attiecība uz nereģistrēto darbu, tostarp: - koordinācijas un sadarbības trūkums starp personām un iestādām, kas atbildīgas par nelegālā darba apkarošanu, - šādas koordinēšanas un sadarbības regulējuma trūkums, - nepietiekami cilvēku un finanšu resursi iestādēs, kas nodarbojas ar likumu izpildi, - šķēršļi operatīvām darbībām uz vietas, - nepietiekama informācija, lai veiktu efektīvas pārbaudes, - informācijas trūkums pārbaužu rezultātu novērtēšanai, un - nepietiekama starptautiskā sadarbība. Problemātisks ir arī plašais dažādo valstu pasākumu klāsts. Tas ir pretrunā ar vienotu darbības noteikumu nodrošināšanu darba devējiem visā ES un nerada iespaidu, ka nelegāli dzīvojošo trešo valstu piederīgo nodarbinātības apkarošana būtu ES kopīgs mērķis. MēRķI Vispārīgais mērķis ir šāds: - Veicināt nelegālās imigrācijas samazināšanos. Īpašie mērķi ir šādi: - Samazināt nelegāli dzīvojošo trešo valstu piederīgo nodarbinātību. - Izveidot vienotus darbības noteikumus visiem ES darba devējiem. - Veicināt nelegāli dzīvojošo trešo valstu piederīgo ekspluatācijas samazināšanos. Kaut arī atbilstošais tiesiskais pamats (EK Līguma 63. panta 3. punkta b) apakšpunkts) neaptver pēdējo no šiem īpašajiem mērķiem, tas ir svarīgs, lai novērtētu iespējas attiecībā uz ekspluatējošajiem apstākļiem, kas bieži pastāv šajā jomā. STRATēģISKIE RISINāJUMI Risinājumu, kas paredzēja legalizēt nelegāli dzīvojošo trešo valstu piederīgo uzturēšanos, noraidīja jau pašā sākumā, jo trūkst prakses datu un informācijas par legalizācijas pasākumu rezultātiem. Turklāt daudzi legalizāciju uzskata par nelegālo imigrāciju veicinošu faktoru un tāpēc par nelietderīgu. Stratēģiskais risinājums Nr.1 – Status quo Stratēģiskais risinājums Nr.2 – Vienotas sankcijas darba devējiem, kas nodarbina ES nelegāli dzīvojošos trešo valstu piederīgos, kuru izpildes pienākums uzlikts dalībvalstīm Šim risinājumam ir nepieciešama regulējoša rīcība ES līmenī, saskaņotas sankcijas nelegālo imigrantu darba devējiem ir jāievieš visā ES. Pārkāpums būtu pats nelegālā imigranta nodarbināšanas fakts. Būtu jāievieš soda naudas vai citi sodi (kā piemēram, nepielaišana pie valsts pasūtījuma līgumiem vai subsīdijām) un īpaši nopietnos gadījumos arī kriminālas sankcijas. Ņemot vērā izpildes un realizācijas lielo nozīmi, dalībvalstīm būtu jāuzņemas veikt konkrētu pārbaužu skaitu uzņēmumos (procentuāli reģistrēto uzņēmumu skaitam). Stratēģiskais risinājums Nr.3 – Saskaņoti preventīvie pasākumi: vienotas prasības darba devējiem visā ES kopēt atbilstošos dokumentus (uzturēšanās atļauju) un sniegt informāciju kompetentām vietējām iestādēm Šim risinājumam būtu nepieciešama ES līmeņa likumdošana vienotu trešo valstu piederīgo nodarbinātības novēršanas pasākumu ieviešanai. Darba devējiem būtu jāuzliek pienākums pieprasīt no potenciālā darbinieka dokumentus, kas apliecina uzturēšanās tiesības, kopēt tos un nosūtīt attiecīgām vietējām iestādēm. Darba devējam būtu jāuzliek pienākums saglabāt kopiju un nodrošināt šo dokumentu drošu un konfidencialitātes prasībām atbilstošu uzglabāšanu. Attiecīgā vietējā iestāde būtu atbildīga par dokumentu pārbaudi (vai tie nav viltoti) un migranta statusa pārbaudi un informētu darba devēju, ja darbinieka nodarbināšana nav legāla. Darba devējam nebūtu jāgaida iestādes atbilde, lai varētu noslēgt darba līgumu, taču darbinieks būtu jāatlaiž negatīvas atbildes gadījumā. Darba devēji, kas nevarētu uzrādīt atbilstošo dokumentu kopijas kompetentai iestādei, nebūtu uzreiz jāsoda, bet darba devējus, kas varētu pierādīt, ka ir veikuši nepieciešamās pārbaudes, varētu atbrīvot no sankcijām, ja vēlāk izrādītos, ka darbinieks ir nelegālais imigrants. Stratēģiskais risinājums Nr.4 – Vienotas sankcijas darba devējiem un preventīvie pasākumi Šis risinājums nozīmētu ES līmeņa likumdošanu, kas aptvertu kombinētus 2. un 3. risinājuma pasākumus. Stratēģiskais risinājums Nr.5 – ES informētības paaugstināšanas kampaņa Šis neregulējošais risinājums ietvertu ES informētības paaugstināšanas kampaņas rīkošanu. Tas censtos pievērst darba devēju uzmanību viņu likumiskajiem pienākumiem un nelegāli dzīvojošo trešo valstu piederīgo nodarbināšanas negatīvajām sekām. Būtu jāiesaista sociālie un citi atbilstošie partneri. Stratēģiskais risinājums Nr.6 – Labāko prakses piemēru apkopošana un apmaiņa Šis risinājums nozīmētu labāko prakses piemēru un informācijas par dažādiem tematiem (piemēram, izpildes mehānismi, tiesiskie līdzekļi, atbalstītāju identificēšana un apturēšana utt.) strukturētu apkopošanu un apmaiņu starp dalībvalstīm, piemēram, ar savstarpējo apmācības programmu ( peer learning ) palīdzību, kuras Komisija atbalstītu, izstrādājot pamatnostādnes, nosakot vietējos kontaktu punktus un rīkojot tikšanās. RISINāJUMU SALīDZINāJUMS Tabula – Stratēģisko risinājumu salīdzinošs novērtējums Sasniedzamais mērķis/ risināmā problēma | Stratēģiskais risinājums (sagaidāmās ietekmes novērtējums no – līdz √√√√√) | Samazināt nelegālo imigrāciju ES | √ | √√ | √√ | √√√ | 0 | √√ | Izveidot līdzvērtīgus darbības noteikumus visiem ES darba devējiem | 0 vai – | √√√ | √√√ | √√√√ | 0 | √ | Veicināt nelegāli dzīvojošo trešo valstu piederīgo ekspluatācijas samazināšanos | 0 vai – | 0 vai - | 0 | 0 vai - | 0 | √√ | Izstrādāt vienotus noteikumus, kurus iespējams piemērot praksē un izpildīt | 0 | √ | √√ | √√ | 0 | √ | Papildināt un pārskatīt pašreizējos (un plānotos) acquis | N/A | √√ | √√ | √√√ | √ | √√√ | Samazināt cilvēku tirdzniecību, organizēto noziedzību un kontrabandu | 0 vai – | 0 vai – | 0 vai – | – | 0 | √√ | Pamattiesības | Personas datu aizsardzība (8. pants). | 0 | 0 | – | – | 0 | 0 | Tiesības uz efektīvu tiesību aizsardzību un taisnīgu tiesu (47. pants) | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | Diskriminācijas aizliegums (21. pants) | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 vai √ | Noziedzīgu nodarījumu un sodu likumības un samērīguma principi (49. pants) | 0 | √ | √ | √ | 0 | 0 vai √ | Izmaksas attiecībā pret status quo + lielākas izmaksas nekā status quo; 0 vienādas izmaksas; – zemākas izmaksas nekā status quo | 0 | + | + | + | + | + | Par labāko risinājumu ir atzīstama šādu piedāvāto risinājumu savienojums: - 4. risinājums: vienotas sankcijas darba devējiem, kas nodarbina nelegāli dzīvojošos trešo valstu piederīgos, kuru izpildes pienākums uzlikts dalībvalstīm, un saskaņoti preventīvie pasākumi: vienotas prasības darba devējiem visā ES kopēt atbilstošos dokumentus un sniegt informāciju kompetentām vietējām iestādēm, un - 6. risinājums: labāko prakses piemēru apkopošana un apmaiņa. Par vislabāko atzītā risinājuma galvenās priekšrocības - Pozitīva ietekme uz trešo valstu piederīgo nelegālās nodarbināšana samazināšanos. - Sankciju, to minimālo robežu un piemērošanas vienotas sistēmas ieviešana visā ES palielina to iedarbīgumu. - Straujš progress vienotu darbības noteikumu ieviešanā uzņēmumiem visā ES. - Preventīvie pasākumi nozīmētu vispārēju bet „vieglu” apgrūtinājumu – pieprasīt un uzglabāt potenciālo darbinieku dokumentus, savukārt atbildība par šo dokumentu īstuma pārbaudi gultos uz kompetento iestāžu pleciem. Tas ļautu darba devējiem labā ticībā slēgt darba līgumu ar darbinieku, kurš uzrādījis dokumentus, kas liekas atbilstoši prasībām. - Prasība dalībvalstīm pārbaudīt 10% no visām reģistrētajām sabiedrībām, kā tas ir paredzēts likumdošanas priekšlikumā, uzlabotu piemērošanu un būtu skaidra zīme visiem darba devējiem, ka briesmas tikt pieķertiem pārkāpuma gadījumā ir reālas vai pieaugošas. - Īstenošanas un piemērošanas labāko prakses piemēru apkopošana un apmaiņa (6. risinājums) uzlabotu piemērošanu. - Trešās valstis un potenciālie nelegālie imigranti saņemtu skaidru ziņu, ka problēmas tiek risinātas un ar nelegālo migrāciju saistītie riski ir palielinājušies. Šādai ziņai visas ES līmenī būtu atšķirīga un daudz lielāka nozīme nekā atsevišķu valstu līmenī. - Attiecībā uz pamattiesībām jāatzīmē, ka ekspluatācijas upuru aizsardzības labāko prakses piemēru apmaiņas rezultātā un, izplatoties informācijai par negatīvo seku mīkstināšanu tiem, kas sadarbojas ar tiesību aizsardzības iestādēm, ir sagaidāma vispārēja ekspluatācijas samazināšanās. Pozitīva ietekme ir sagaidāma arī attiecībā uz noziedzīgu nodarījumu un sodu likumības un samērīguma principu nodrošināšanu, jo nopietnu pārkāpumu kriminālā sodāmība būtu noteikta visā ES. Par vislabāko atzītā risinājuma galvenās negatīvās iezīmes - Trešo valstu piederīgo nelegālā nodarbinātība netiks pilnībā izskausta. Efektivitāte lielā mēra ir atkarīga no praktiskās piemērošanas, kas ir dalībvalstu pienākums. Arī pastāvot izpildes pienākumam un labāko prakses piemēru apmaiņai, pārbaužu efektivitāte joprojām būs atkarīga no dalībvalstīm. - Sagaidāma negatīva ietekme tīri no ekonomikas viedokļa īpaši jutīgās nozarēs (galvenokārt celtniecība, lauksaimniecība, mājokļa uzkopšana, ēdināšana un citas viesnīcu un apkalpošanas pakalpojumu nozares). - Stingrāku darba devēju sankciju rezultātā iespējama negatīva ietekme uz nelegāli dzīvojošajiem trešo valstu piederīgajiem (pastāv ekspluatācijas palielināšanās risks, jo viņu nodarbināšana tiks vēl vairāk slēpta un viņu stāvoklis pasliktināsies). Tomēr šīs iespējamās sekas varētu kompensēt ar šādas rīcības biedējošajām sekām, jo īpaši, ņemot vērā piedāvātās kriminālās sankcijas gadījumos, kad darba apstākļi ir īpaši nelabvēlīgi. - Attiecībā uz pamattiesībām jānorāda, ka ir iespējama negatīva ietekme personas datu aizsardzības jomā. Cik lielā mērā tas varētu īstenoties, ir atkarīgs no tiem pasākumiem, kurus uzņemsies darba devēji un iestādes, lai nodrošinātu konfidencialitāti.