Īpašais ziņojums Nr. 11/2010 “Kā Komisija pārvalda vispārējā budžeta atbalstu ĀKK, Latīņamerikas un Āzijas valstīs”





GLOSĀRIJS ĀKK : Āfrikas, Karību un Klusā okeāna valstis CPIA : valsts politikas un iestāžu darbības novērtējums EAF : Eiropas Attīstības fondi PEFA : publiskie izdevumi un finansiālā atbildība KOPSAVILKUMS I. Eiropas Revīzijas palāta ir veikusi lietderības revīziju, lai novērtētu, vai Eiropas Komisija efektīvi pārvalda vispārējā budžeta atbalsta programmas. Vispārējā budžeta atbalstam ir vairākas potenciālās priekšrocības salīdzinājumā ar tradicionālo projektu īstenošanas pieeju. Ar to var nodrošināt lielāka apjoma atbalstu paredzamākā veidā, un tā kā ar to finansē partnervalsts attīstības stratēģijas īstenošanu, tad attiecīgā partnervalsts mēdz būt vairāk ieinteresēta šāda atbalsta instrumenta izmantošanā. Tā kā vispārējā budžeta atbalstu novirza caur valsts budžetu, tas var sekmēt publisko finanšu pārvaldības uzlabošanos partnervalstī un palielināt valdības atbildību. To uzskata arī par veidu, kādā stiprināt politisko dialogu un uzlabot donoru darbības saskaņošanu un koordinēšanu, un tādējādi iespējams palielināt atbalsta sniegšanas efektivitāti un samazināt partnervalsts izmaksas. Pēdējos desmit gados Komisija aizvien vairāk ir izmantojusi vispārējā budžeta atbalstu, lai sasniegtu tās galveno attīstības politikas mērķi, proti, samazinātu nabadzību. II. Vispārējā budžeta atbalsta programmas parasti ietver atbalsta kopumu, kurā ietilpst naudas pārskaitījumi, resursu pilnveidošanas pasākumi, dialogs ar partnervalsti un līdzekļu izmaksāšanas nosacījumu formulēšana. Vispārējā budžeta atbalstu izmanto vairāki citi donori, un Komisijai ir cieši jākoordinē savas programmas ar tiem. III. Tāpat kā citos atbalsta pasākumos vispārējā budžeta atbalsta galīgā ietekme uz nabadzības samazināšanu ir atkarīga no konkrētajiem apstākļiem attiecīgajā valstī. Tā ir atkarīga arī no tā, cik efektīvi Komisija pārvalda savas vispārējā budžeta atbalsta programmas. Palāta konstatēja, ka, lai gan pēdējos desmit gados Komisija ir ievērojami centusies izstrādāt savu pieeju atbalsta sniegšanai, izmantojot vispārējā budžeta atbalstu, metodikā un ĀKK, Latīņamerikas un Āzijas valstīs īstenoto vispārējā budžeta atbalsta programmu pārvaldībā joprojām ir nepilnības, un tāpēc pastāv lielāka iespējamība, ka šīs programmas nesasniegs savu iespējamo efektivitāti pilnībā. IV. Palāta konstatēja, ka, lai gan makroekonomikas un publisko finanšu pārvaldības mērķu sistemātiska iekļaušana Komisijas izvēlētajā pieejā ir vērtējama pozitīvi, vispārējā budžeta atbalsta programmu mērķos nav pietiekami ņemti vērā īpašie apstākļi un izmaiņas partnervalstu prioritātēs, kā arī citas Komisijas un pārējo līdzekļu piešķīrēju īstenotās programmas. Turklāt, lai gan jaunākajās programmās ir vērojami daži uzlabojumi, programmu mērķi mēdz būt pārāk plaši formulēti, un tas kavē programmu dažādo komponentu izstrādi un apgrūtina atbildības prasīšanu no Komisijas par šo programmu efektivitāti. V. Komisija vēl nav izstrādājusi racionālu riska vadības sistēmu, kas ļautu pienācīgi izvērtēt un samazināt riskus tās vispārējā budžeta atbalsta programmās. Tas ir jo īpaši svarīgi, ņemot vērā fiduciārā riska augsto līmeni publisko finanšu pārvaldības nepilnvērtīgo sistēmu un ievērojama korupcijas līmeņa dēļ un attīstības risku, kas rodas no nepilnībām daudzu partnervalstu attīstības stratēģijās. VI. Nav skaidra loģika, ar kuru saskaņā Komisija nosaka katrai vispārējā budžeta atbalsta programmai piešķiramā finansējuma summu. Tomēr Palāta konstatēja, ka Komisija ir uzlabojusi līdzekļu izmaksāšanas prognozējamību partnervalstīm, un tas ir svarīgi šo valstu budžeta pārvaldībā. VII. Sniegtais resursu palielināšanas atbalsts ir bijis lietderīgs publisko finanšu pārvaldības stiprināšanā, lai gan tas nav bijis balstīts uz prioritāro vajadzību pienācīgu novērtējumu; jo īpaši jāmin, ka nepietiekama uzmanība bija pievērsta vajadzībai stiprināt uzraudzības iestādes, piemēram, augstākās revīzijas iestādes, parlamentus, kā arī pilsoniskās organizācijas, kuras cenšas uzraudzīt, kā valdība izlieto budžeta līdzekļus. Tas arī maz izmantots, lai atbalstītu pārējos vispārējā budžeta atbalsta mērķus, it īpaši attiecībā uz veselības aprūpi un izglītību. Komisija bieži vien nav varējusi pilnībā sniegt resursu palielināšanas atbalstu vispārējā budžeta atbalsta programmu termiņos. Tomēr 2008. gadā Komisija pieņēma stratēģiju, kuras mērķis ir uzlabot tehniskās sadarbības efektivitāti. VIII. Komisijas izvirzītie nosacījumi darbības rezultātiem, ar kuriem saskaņā tā izmaksā vispārējā budžeta atbalsta līdzekļus, diez vai nodrošinās paredzēto stimulējošo efektu to izstrādāšanas un īstenošanas kārtības dēļ. Bieži vien ir grūti novērtēt, vai nosacījumi ir izpildīti vai arī ne, jo īpaši tāpēc, ka trūkst skaidrības par to, ko nozīmē gūt apmierinošas sekmes, kā arī tāpēc, ka rezultātu novērtēšanā izmantotajās statistikas sistēmās ir nepilnības. IX. Lai gan vispārējā budžeta atbalsta programmas bija kā katalizators dialogu stiprināšanai par valsts budžetu un publisko finanšu pārvaldību, Komisija neizmanto šā instrumenta potenciālu pilnībā, jo tai nav pietiekamas zināšanas tajās prioritārajās jomās, kuras ir saistītas ar vispārējā budžeta atbalsta programmu mērķiem, un tāpēc, ka tā nepilnvērtīgi pārvalda dialogu. X. Komisijas sagatavotajās ārējās atskaitēs par vispārējā budžeta atbalstu galvenā uzmanība mēdz būt veltīta programmas iespējamajiem ieguvumiem atbalsta sniegšanai, savukārt par tās faktisko ietekmi uz nabadzības samazināšanu ir maz informācijas. Vēl joprojām nav izstrādāta vērtēšanas metodika, kura nodrošinātu pierādījumus par to, vai un kādos apstākļos budžeta atbalsts var efektīvi sekmēt nabadzības samazināšanos. Tomēr Komisija cenšas virzīt līdzekļu piešķīrējus, lai šāda metodika tiktu izstrādāta. XI. Komisija apzinās, ka ir jāuzlabo veids, kādā tā pārvalda vispārējā budžeta atbalstu, un 2009. gada beigās ir uzsākusi pārskatīt tās iekšējās pamatnostādnes, lai atrisinātu lielāko daļu jautājumu, ko Palāta minējusi šajā ziņojumā, kurā ir sniegti vairāki ieteikumi, kurus Komisijai vajadzētu izvērtēt šajā kontekstā. IEVADS 1. Nabadzības samazināšana ir ES attīstības sadarbības svarīgākais mērķis, un pēdējos desmit gados Eiropas Komisija, tāpat kā pārējie līdzekļu piešķīrēji, ir aizvien plašāk izmantojusi vispārējā budžeta atbalstu, lai sasniegtu šo mērķi. Sniedzot vispārējā budžeta atbalstu, Komisija pārskaita līdzekļus partnervalsts kasē, lai nodrošinātu papildu budžeta līdzekļus valsts attīstības stratēģijas atbalstam. Paredzēts, ka šādi pārskaitīti līdzekļi arī sekmē makroekonomisko stabilitāti, ko parasti uzskata par ļoti svarīgu attīstības un nabadzības samazināšanas priekšnosacījumu. Turklāt paredzēts, ka līdzekļu novirzīšanai caur valsts finanšu sistēmām vajadzētu uzlabot publisko finanšu pārvaldību, jo efektīvas publisko finanšu pārvaldības sistēmas ir ārkārtīgi nozīmīgas nabadzības samazināšanas pasākumos. 2. Komisijas, tāpat arī pārējo līdzekļu piešķīrēju, vispārējā budžeta atbalsta programmās ietilpst ne tikai līdzekļu pārskaitīšana valsts budžetā, bet arī trīs citi komponenti, kuri sniedz svarīgu ieguldījumu atbalsta programmas mērķu sasniegšanā: a) resursu palielināšanas pasākumi, galvenokārt tehniskās palīdzības veidā, kuru mērķis ir palīdzēt valstīm stiprināt īstenoto politiku un pārvaldību (sk. 49. punktu); b) nosacījumu izstrāde līdzekļu izmaksāšanai; nosacījumi ir sasaistīti ar programmas mērķiem un līdzekļu piešķīrēji par tiem ir vienojušies ar attiecīgo partnervalsti. Komisijas pieeja šo nosacījumu izmantošanā ir galvenokārt veltīta centieniem sniegt valstīm papildu stimulus labāku rezultātu sasniegšanai, izmantojot tā dēvēto finansējuma mainīgās daļas mehānismu, lai atalgotu labus darbības rezultātus (sk. 58. punktu); c) dialogs ar valsti par valsts un nozaru politikas, tostarp budžeta, izstrādi, izpildi un rezultātiem. Plašākas dialoga iespējas bieži vien uzskata par budžeta atbalsta īpašu priekšrocību (sk. 68. punktu). 3. Vispārējā budžeta atbalstam ir daudz līdzību ar nozaru budžeta atbalstu, kurš arī ietver līdzekļu ieskaitīšanu valsts kasē. Tomēr nozaru budžeta atbalsta programmu mērķis ir atbalstīt nozaru politiku, nevis valsts stratēģiju. Attiecīgi resursu palielināšanā, nosacījumu formulēšanā un dialogā galvenā uzmanība ir pievērsta izvēlētās nozares atbalstam. 4. Vispārējā budžeta atbalsta īpaša iezīme ir cieša līdzekļu piešķīrēju sadarbība, jo tie visi atbalsta to pašu valsts stratēģiju un izmanto tās pašas valsts sistēmas. Tas nozīmē, ka, izvirzot vispārējā budžeta atbalsta programmas mērķus un plānojot līdzekļu pārskaitīšanu, resursu palielināšanas pasākumus, nosacījumus un šo mērķu sasniegšanai vajadzīgos dialoga pasākumus, Komisijai arī jāpārliecinās, ka šie ieguldījumi ir saskaņoti ar pārējo līdzekļu piešķīrēju ieguldījumiem. 5. Līdzekļu piešķīrēju darbības cieša koordinācija saistībā ar vispārējā budžeta atbalstu ir uzskatāma arī par labāko praksi pārskaitījumu izmaksu samazināšanai partnervalstīs, kurām sadarbībai ar vairākiem līdzekļu piešķīrējiem vajadzētu notikt divpusēji. Tomēr, lai gan Komisija ievēro līdzekļu piešķīrēju darbības koordinēšanas principu, tā joprojām uzņemas galīgo atbildību par finanšu lēmumu pieņemšanu un atbild budžeta lēmējiestādēm par ES līdzekļu izlietojumu. Vajadzīgās donoru partnerības pieejas līdzsvarošana ar atbildību par vispārējā budžeta atbalsta programmām neaizbēgami ir sarežģīts Komisijas uzdevums. DAUDZI LĪDZEKĻU PIEŠĶĪRĒJI DOD PRIEKŠROKU BUDŽETA ATBALSTAM KĀ VIENAM NO ATBALSTA VEIDIEM 6. Komisija ir sniegusi vispārējā budžeta atbalstu ĀKK valstīm kopš 7. EAF (1990.–1995. gads), bet Āzijas un Latīņamerikas valstīm — kopš 2003. gada. Kotonū nolīgums [1] paredz iespēju sniegt vispārējā budžeta atbalstu ĀKK valstīm, un šo atbalsta veidu oficiāli iekļāva jaunajā 2006. gadā pieņemtajā attīstības sadarbības instrumenta regulā [2], kura aptver Āzijas un Latīņamerikas valstis. Vispārējā budžeta atbalsta pārvaldībā Komisija izmanto visaptverošas iekšējās pamatnostādnes [3], kuras pirmo reizi izstrādāja 2002. gadā, bet pēc tam lielā mērā pārskatīja 2007. gadā un atjaunināja 2009. gadā. Šīs revīzijas laikā Komisija atkal uzsāka šo pamatnostādņu izvērstu pārskatīšanu, un paredzēts, ka to pabeigs 2010. gadā. Komisija ir izstrādājusi arī vairākus darbinieku mācību kursus par budžeta atbalsta dažādiem aspektiem. 7. Budžeta atbalsts, vai nu vispārējā, vai arī nozaru budžeta atbalsta veidā, ir kļuvis par daudzu līdzekļu piešķīrēju, tostarp Komisijas, iecienītāko atbalsta pasākumu veidu, jo tie uzskata, ka tas ir efektīvākais veids, kā sniegt atbalstu. Parīzes deklarācijā, kuru parakstīja 2005. gadā, līdzekļu piešķīrēji apņēmās novirzīt aizvien lielākas palīdzības summas caur valstu sistēmām. ES apņēmās sasniegt šo mērķi, līdz 2010. gadam panākot, ka 50 % sava atbalsta tā sniegtu kā tiešu palīdzību valdībai caur valsts sistēmām. 2008. gadā Akras rīcības programmā šis jautājums tika izvērts vēl vairāk nekā Parīzes deklarācijā, un tajā bija teikts, ka turpmāk, izvēloties atbalsta sniegšanas veidu, priekšroka jādod partnervalsts sistēmu, proti, galvenokārt budžeta atbalsta, izmantošanai un ka līdzekļu piešķīrējiem ir jāsniedz skaidrs pamatojums, ja tie nav izvēlējušies izmantot konkrētās partnervalsts sistēmas. 8. Laika gaitā ES sniegtā budžeta atbalsta apjoms ir atbilstoši palielinājies. Ja 2001.–2007. gadā 9. EAF budžeta atbalstam bija atvēlēti 30 % finansējuma (vispārējā budžeta atbalstam 21 % un nozaru budžeta atbalstam — 9 %), tad paredzams, ka 10. EAF (2008.–2013. gadā) budžeta atbalsta finansējums sasniegs 48 % no kopējā finansējuma (vispārējā budžeta atbalstam 31 % un nozaru budžeta atbalstam — 17 %). Āzijas un Latīņamerikas reģionos budžeta atbalsta veidā sniegtā finansējuma īpatsvars palielinājās no 12 % 2003.–2005. gadā (vispārējā budžeta atbalstam 3 % un nozaru budžeta atbalstam 9 %) līdz 25 % 2006.–2009. gadā (vispārējā budžeta atbalstam 5 % un nozaru budžeta atbalstam 20 %). Vispārējā budžeta atbalstu izmanto 35 ĀKK valstīs, un līdz šim tas ir sniegts arī septiņās Āzijas un Latīņamerikas valstīs. Saistības valstu sadalījumā ir izklāstītas I un IIpielikumā. VISPĀRĒJĀ BUDŽETA ATBALSTAM IR DAUDZI POTENCIĀLIE IEGUVUMI SALĪDZINĀJUMĀ AR IESPĒJU SNIEGT ATBALSTU, FINANSĒJOT PROJEKTUS 9. Vispārējā budžeta atbalstam ir daudzi potenciālie ieguvumi salīdzinājumā ar iespēju sniegt atbalstu, finansējot konkrētus projektus. Ar tā palīdzību var nodrošināt lielāka apjoma atbalstu prognozējamākā veidā, un tā kā ar to finansē partnervalstu attīstības stratēģijas, tām ir lielāka ieinteresētība par šā atbalsta instrumenta sekmīgu izmantošanu. Tā kā šo atbalstu novirza caur valsts budžetu, tas var sekmēt partnervalsts publisko finanšu pārvaldības un plānošanas uzlabošanos un valdības atbildību par budžeta izpildi. Turklāt vispārējā budžeta atbalstu uzskata par veidu, kā stiprināt politisko dialogu un uzlabot dažādu līdzekļu piešķīrēju sniegtā atbalsta saskaņošanu un koordinēšanu, tādējādi, iespējams, arī palielinot atbalsta sniegšanas efektivitāti un samazinot ar to saistītās izmaksas konkrētajā partnervalstī. 10. Tāpat kā citos atbalsta pasākumos vispārējā budžeta atbalsta galīgā efektivitāte nabadzības samazināšanā ir atkarīga no īpašajiem apstākļiem katrā valstī. Tiesiskajā regulējumā [4] ir minēts, ka vispārējā budžeta atbalstu var sniegt tikai tad, ja ir nodrošināta racionāla makroekonomikas politika, labi definēta valsts attīstības politika un pietiekami pārredzama, uzticama un efektīva publisko finanšu pārvaldība. Komisija interpretē šos nosacījumus dinamiskā veidā. Tā uzskata, ka nepilnības, kuras ietekmē partnervalsts publisko finanšu pārvaldību un valsts attīstības stratēģiju laikā, kad tiek pieņemts finansēšanas lēmums, neliedz uzsākt vispārējā budžeta atbalsta programmu, ja pastāv valdības griba veikt reformas un ja reformas ir uzskatāmas par piemērotām un ticamām. Šādi tā ņem vērā ne tikai sākotnējo stāvokli, bet arī partnervalsts izvēlēto turpmākās attīstības virzību. Pārējie budžeta atbalsta piešķīrēji ir izvēlējušies līdzīgu pieeju. 11. Līdztekus īpašajiem apstākļiem katrā valstī kā otrs nozīmīgākais faktors, kurš noteica vispārējā budžeta atbalsta programmu ietekmi, ir jāmin tas, cik sekmīgi Komisija pārvaldīja šīs programmas. Šajā ziņojumā tiek meklēta atbilde uz jautājumu, vai Komisija efektīvi pārvalda savas vispārējā budžeta atbalsta programmas. REVĪZIJAS TVĒRUMS UN PIEEJA 12. Lai atbildētu uz jautājumu, vai Komisija efektīvi pārvalda savas vispārējā budžeta atbalsta programmas, revīzijā galvenā uzmanība bija pievērsta četrām galvenajām jomām: a) Vai Komisija pienācīgi atlasa un formulē mērķus un gaidāmos rezultātus savās vispārējā budžeta atbalsta programmās? b) Vai Komisija pienācīgi pārvalda galvenos riskus saistībā ar vispārējā budžeta atbalsta programmu efektivitāti? c) Vai Komisija efektīvi izstrādā un īsteno vispārējā budžeta atbalsta programmas? d) Vai Komisija sagatavo skaidras, pilnīgas un precīzas atskaites par to, vai vispārējā budžeta atbalsts sasniedz izvirzītos mērķus? 13. Revīzijā galvenā uzmanība bija pievērsta tam, kā Komisija pārvalda vispārējā budžeta atbalsta programmas ĀKK valstīs, Latīņamerikas un Āzijas valstīs. Ņemot vērā to īpašās iezīmes, valstis, kurās stāvoklis ir nestabils, tika izslēgtas no revīzijas tvēruma. Revīzijā ietilpa 9. un 10. EAF, proti, saistības, kuras uzņēmās, sākot ar 2001. gadu, un visas vispārējā budžeta atbalsta programmas, kuras finansē no vispārējā budžeta un par kurām pirmās saistības uzņēmās 2003. gadā. Komisijas veiktie novērtējumi par valstu atbilstīgumu vispārējā budžeta atbalsta saņemšanai ir aplūkoti Palātas finanšu revīzijās, un šo revīziju konstatējumi ir izklāstīti Palātas gada pārskatos. Šajā ziņojumā attiecīgos gadījumos ir atsauces uz šiem konstatējumiem. Revīzijas mērķis nebija izvērtēt vispārējā budžeta atbalsta priekšrocības un trūkumus, salīdzinot to ar pārējiem atbalsta pasākumiem. 14. Lai izvērtētu Komisijas pieeju vispārējā budžeta atbalsta pārvaldībā, revīzijā analītiski izvērtēja visas šajos reģionos 2001.–2009. gadā finansētās vispārējā budžeta atbalsta programmas. Revidenti apmeklēja četras valstis: Beninu, Laosu, Paragvaju un Ugandu. Šo apmeklējumu laikā Palātas revidenti intervēja Komisijas darbiniekus, valsts pārvaldes iestāžu un pārējo līdzekļu piešķīrēju pārstāvjus. Turklāt, veicot dokumentu pārbaudi un nosūtot aptaujas attiecīgajām Komisijas delegācijām, revīzijā ietvēra arī vispārējā budžeta atbalsta programmas Nikaragvā un Vjetnamā. Revīzijas laikā organizēja arī sanāksmes ar PEFA [5]sekretariātu, Pasaules Banku un Starptautisko Valūtas fondu, kā arī revidenti devās komandējumā uz Apvienoto Karalisti, lai apmeklētu Apvienotās Karalistes Starptautiskās attīstības ministriju, augstāko revīzijas iestādi un konsultāciju sabiedrību. Revīziju veica no 2009. gada maija līdz 2010. gada maijam. APSVĒRUMI KOMISIJA NEPIETIEKAMI PIELĀGO VISPĀRĒJĀ BUDŽETA ATBALSTA PROGRAMMU MĒRĶUS ATBILSTOŠI STĀVOKLIM KATRĀ KONKRĒTAJĀ VALSTĪ 15. Vispārējā budžeta atbalsta programmas vispārējais mērķis ir atbalstīt valsts nacionālās attīstības stratēģijas īstenošanu [6]. Komisija cenšas saskaņot tās programmu īpašos mērķus ar šīm stratēģijām. 16. Šajā sadaļā meklēta atbilde uz jautājumu, vai Komisija pienācīgi atlasa un formulē savu vispārēja budžeta atbalsta programmu mērķus un prognozētos rezultātus. Palāta pārbaudīja, vai programmas mērķi ir precīzi un izstrādāti atbilstoši stāvoklim attiecīgajā valstī. Turklāt Palāta pārbaudīja, vai mērķi ietvēra publisko līdzekļu pārvaldības stiprināšanu partnervalstīs un vai programmās bija skaidri norādīts, kā budžeta atbalsts sekmēs prognozēto rezultātu sasniegšanu. VISPĀRĒJĀ BUDŽETA ATBALSTA PROGRAMMU MĒRĶI MĒDZ BŪT LĪDZĪGI VISĀM PARTNERVALSTĪM, LAI GAN STĀVOKLIS TAJĀS IR ATŠĶIRĪGS 17. Lielākajā daļā gadījumu vispārējā budžeta atbalsta programmu mērķi ir ļoti līdzīgi visās dažādajās valstīs, kurās Komisija izmanto šo atbalsta pasākumu. Pēdējos desmit gados jo īpaši ĀKK valstīs katrai vispārēja budžeta atbalsta programmai lielākajā skaitā gadījumu mērķi attiecās uz šādām četrām jomām: makroekonomiskā stabilitāte, publisko finanšu pārvaldība, veselības aprūpe un izglītība [7]. Šī "universālā" pieeja pietiekami neņem vērā katras valsts īpašās un mainīgās prioritātes vai arī citas Komisijas un pārējo līdzekļu piešķīrēju attiecīgajā valstī īstenotās programmas. 18. Ar makroekonomisko stabilitāti un publisko finanšu pārvaldības reformām saistītu vispārīgu ekonomikas pārvaldības mērķu pastāvīga iekļaušana Komisijas vispārējā budžeta atbalsta programmās ir uzskatāma par pozitīvu iezīmi. Abas šīs jomas ir ļoti svarīgas vispārējā budžeta atbalsta programmu mērķa (nabadzības samazināšanas) īstenošanai. Tomēr izvēlētie publisko finanšu pārvaldības mērķi bieži vien nav pielāgoti konkrētām publisko finanšu pārvaldības reformas prioritātēm attiecīgajās partnervalstīs. Tāpēc, piemēram, Laosā publisko finanšu pārvaldības mērķos neietilpst tādas svarīgas jomas kā iekšējā kontrole un korupcija, bet Vjetnamā publisko finanšu pārvaldības jautājumi nav izvēlēti kā prioritāte. Paragvajā un Nikaragvā — lai gan publisko finanšu pārvaldības diagnosticējošas izpētes laikā konstatēja nozīmīgas nepilnības — vispārēja budžeta atbalsta programmās nebija formulēti īpaši programmas mērķi saistībā ar publisko finanšu pārvaldību. 19. Attiecībā uz pārējiem vispārējā budžeta atbalsta programmu mērķiem jāmin, ka pēdējos gados Komisijas izvēlētā pieeja nepietiekami atspoguļo faktu, ka dažu valstu attīstības stratēģijās ir notikusi pāreja uz izaugsmē virzītām pieejām, lai nodrošinātu vispārējā mērķa (nabadzības samazināšanas) sekmīgu izpildi. Šīs izmaiņas nav atspoguļotas jaunajās vispārējā budžeta atbalsta programmās, kuras ir izveidotas, lai atbalstītu šādas valsts stratēģijas. Kā piemēru var minēt Ugandas jauno valsts attīstības plānu, kuru gatavoja laikā, kad Palāta veica revīziju. Tajā bija likts daudz lielāks uzsvars uz infrastruktūras un privātā sektora attīstību nekā iepriekšējās valsts attīstības stratēģijās, kuras bija formulētas kā nabadzības novēršanas rīcības plāni [8]. Lai gan Komisijas iekšējās pamatnostādnēs ir atzīts, ka izaugsme ir vajadzīgs nosacījums nabadzības samazināšanai, tajās nav minēts, ka tā ir tik nozīmīga, kā to uzskata partnervalstis, kā arī tajās nav teikts, kā Komisijai būtu jārīkojas šādās situācijās, izvēloties programmas mērķus un ar tiem saistītos nosacījumus. 20. Komisijas plānošanas procedūrās ir paredzēts, ka katrai valstij kopumā piešķirtā atbalsta summa galvenokārt jānovirza ne vairāk kā divām prioritātēm jeb galvenajām nozarēm un, ja valsts atbilst nosacījumiem, vispārējā budžeta atbalstam. Komisijas nosacīti standartizētā pieeja vispārējā budžeta atbalsta programmu mērķu noteikšanā neņem vērā izvēlētās galvenās nozares. Tāpēc dažās valstīs Komisija īsteno gan vispārējā budžeta atbalsta programmas ar mērķiem veselības aprūpes un izglītības jomā, gan nozaru budžeta atbalsta programmas, kurās veselības aprūpe un/vai izglītība ir definētas kā galvenās nozares. Šādos gadījumos nav skaidrs, kāda ir vispārējā budžeta atbalsta programmas pievienotā vērtība, ja tās mērķi attiecas uz izglītību un veselības aprūpi. Palāta konstatēja šādus gadījumus pašreizējās programmās četrās ĀKK valstīs [9]. Tā bija mazāk aktuāla problēma Āzijas un Latīņamerikas valstīs lielākoties tāpēc, ka vispārējā budžeta atbalsta programmas šajās valstīs mēz būt mazāk standartizētas un ir vairāk virzītas uz mērķiem. Piemēram, vispārējā budžeta atbalsta programmas Āzijas valstīs ir strukturētas saistībā ar Pasaules Bankas nabadzības samazināšanas atbalsta kredītiem, kuros īpašs uzsvars ir likts nevis uz sociālajām nozarēm, bet gan uz ekonomikas izaugsmi kā vienu no galvenajiem elementiem nabadzības samazināšanā. 21. Vispārējā budžeta atbalsta programmās Komisija izmanto standartizētus mērķus, un tas nozīmē, ka ir grūti pielāgot programmas, lai tās saskaņotu ar pārējo līdzekļu piešķīrēju mērķiem viņu īstenotajās vispārējā budžeta atbalsta programmās. Turklāt 2007. gadā pieņemtajā ES Rīcības kodeksā attiecībā uz darba papildināmību un dalīšanu attīstības politikā ir minēts, ka Komisijai un dalībvalstīm ir jācenšas iesaistīties partnervalstīs ne vairāk kā trīs nozarēs [10]. Tas rada jautājumu par to, kādā mērā vispārējā budžeta atbalsta programmās vajadzētu būt noteiktiem nozaru mērķiem, jo tādā gadījumā Komisijai, papildus divām galvenajām nozarēm, ir jāpiedalās arī šajās izvēlētajās nozarēs. BIEŽI VIEN VISPĀRĒJĀ BUDŽETA ATBALSTA PROGRAMMU MĒRĶI IR DEFINĒTI PĀRĀK VISPĀRĪGI 22. Vispārējā budžeta atbalsta programmu mērķi ir lielākoties formulēti diezgan vispārīgi, un tie skaidri nenorāda, ko un kad programmās ir paredzēts sasniegt (sk. 1. izcēlumu). Tas traucē izstrādāt vispārējā budžeta atbalsta programmu dažādos komponentus, proti, līdzekļu pārskaitīšanu, resursu palielināšanu, nosacījumus un dialogu (sk. 1. un 2. punktu). Turklāt tas neļauj objektīvi novērtēt, vai mērķi ir sasniegti, un apgrūtina atbildības prasīšanu no Komisijas attiecībā uz tās īstenoto vispārējā budžeta atbalsta programmu efektivitāti. 1. IZCĒLUMS MĒRĶU ATLASE UN FORMULĒŠANA Komisijas labas prakses piemērs. Laosa Komisijas īstenotās vispārējā budžeta atbalsta programmas Laosā [11] ir integrētas [12] Pasaules Bankas budžeta atbalsta politikas matricā, kura nodrošina skaidru un izvērstu informāciju par prioritārajiem programmas īstenošanas laikā veicamajiem pasākumiem. Piemēram, viens no mērķiem (ieviest galvenās reformas publisko finanšu pārvaldībā) ir iedalīts trīs apakšmērķos, kuri attiecas uz budžeta procesu, valdības fiskālo pārskaitījumu pārredzamību un finanšu revīzijas funkciju. Katram no šiem apakšmērķiem politikas matricā ir noteikti pasākumi, kuri valdībai ir jāveic katra attiecīgajā programmu īstenošanas gadā. Skaidra saikne ar rezultatīvajiem rādītājiem ļauj objektīvi uzraudzīt virzību uz programmas mērķu sasniegšanu. Komisijas sliktas prakses piemērs. Nikaragva Nikaragvā [13] Komisijas vispārējā budžeta atbalsta programmas finansēšanas nolīgumā galvenā uzmanība ir pievērsta lauku teritorijām, bet nav formulēti ne vispārējie un īpašie mērķi, ne arī gaidāmie rezultāti. Finansēšanas nolīgumā ir atsauce uz valsts attīstības plāna vispārējiem mērķiem, bet tajā nav izklāstīts, ko Komisija paredz panākt, sniedzot vispārējā budžeta atbalstu. Turklāt nav skaidrs, kāds ir ieguldījums publisko finanšu pārvaldības jomā. Lai gan finansēšanas nolīgumā ir minētas publisko līdzekļu pārvaldības nepilnības un tas, kādi ir galvenie valdības īstenotie pasākumi publisko līdzekļu pārvaldības sistēmas uzlabošanai, šīs sistēmas pilnveidošana nav skaidri formulēta kā viens no šīs programmas mērķiem. 23. Zināms progress tika panākts finansēšanas nolīgumos saistībā ar 10. Eiropas Attīstības fondu, jo tika pilnveidots mērķu formulējums, dokumenta struktūrā skaidri nošķirot vispārīgos mērķus no īpašajiem mērķiem. Pārskatot tās iekšējos norādījumus par budžeta atbalstu (sk. 6. punktu), Komisija cer ieviest vēl vairākus uzlabojumus un pieprasīt tās darbiniekiem a) finansēšanas dokumentos konkretizēt pasākumus, kuri ir vajadzīgi, lai ieviestu publisko līdzekļu pārvaldības reformas un valstu attīstības stratēģijas vai nozaru politiku; b) noteikt programmas vidējā termiņa mērķus. KOMISIJA NEPIENĀCĪGI PĀRVALDA LIELĀKOS RISKUS, KURI APDRAUD VISPĀRĒJĀ BUDŽETA ATBALSTA EFEKTIVITĀTI 24. Visos attīstības sadarbības pasākumos ir jāuzņemas riski, kuri var ietekmēt atbalsta efektivitāti. Vispārējā budžeta atbalstā iesaistītie riski atšķiras no riskiem, kādi pastāv attīstības sadarbībā, īstenojot tradicionālo projektu pieeju. Vispārējā budžeta atbalsta efektivitātes galvenie riski ir fiduciārais risks un attīstības risks. Fiduciārais risks ir risks, ka valdības finansējums netiks izmantots iepriekš paredzētajam mērķim samazināt nabadzību; attīstības risks ir risks, ka vispārējā budžeta atbalsta finansētā valsts politika un stratēģijas var izrādīties nepienācīgas. 25. Šajā sadaļā meklēta atbilde uz jautājumu, vai Komisija pienācīgi pārvalda galvenos riskus, kuri ietekmē vispārējā budžeta atbalsta efektivitāti. Palāta pārbaudīja, kā Komisija novērtēja fiduciāro un attīstības risku un kādus pasākumus tā veica, lai šos riskus pārvaldītu, izmantojot attiecīgus resursu uzlabošanas pasākumus, nosacījumus, dialogu un pasākumus riska uzraudzībai un samazināšanai. RISKA PĀRVALDĪBAS SISTĒMA NAV LABI IZSTRĀDĀTA 26. Attiecināmības nosacījumi budžeta atbalsta saņemšanai ir izstrādāti tā, lai nodrošinātu, ka vispārējā budžeta atbalstu sniedz tikai tām valstīm, kurām ir vispārējā budžeta atbalsta efektivitātes nodrošināšanai vajadzīgais pamats: racionāla makroekonomikas politika, labi definēta valsts attīstības politika un pietiekami pārredzama, uzticama un efektīva publisko finanšu pārvaldības sistēma (sk.10. punktu). Tā kā Komisija interpretē attiecināmības nosacījumus dinamiski, nozīmīgas nepilnības publisko finanšu pārvaldībā vai attīstības stratēģijās laikā, kad tiek pieņemts finansēšanas lēmums, neliedz uzsākt vispārējā budžeta atbalsta programmu, ja pastāv partnervalsts valdības apņemšanās veikt reformas un ja reformu ieviešanas norise ir uzskatāma par atbilstošu un uzticamu. Šo reformu ieviešana ir ilgstošs process. Lai gan dinamiskas interpretācijas pieeja nozīmē, ka Komisija kopā ar pārējiem līdzekļu piešķīrējiem iegulda nākotnē, tai ir jāizvērtē un jāsamazina riski, kuri rodas no tādu sistēmu darbības, kuras nevar nodrošināt tūlītējas garantijas attiecībā uz pārredzamību, produktivitāti un efektivitāti [14]. 27. Attiecībā uz ĀKK valstīm [15] Komisijas veiktajā riska novērtējumā galvenā uzmanība ir pievērsta riskam, ka valsts var turpmāk neatbilst attiecināmības nosacījumiem vispārējā budžeta atbalsta programmu īstenošanas laikā. Šis novērtējums balstījās uz attiecīgās valsts agrāko pieredzi vispārējā budžeta atbalsta jomā un turpmākajām izredzēm izpildīt attiecināmības kritērijus. Novērtējuma secinājumi bija svarīgs faktors lēmuma pieņemšanā par budžeta atbalsta sniegšanu vai atteikšanu šīm valstīm (sk. 45. punktu). Lai gan šis riska novērtējums ir lietderīgs, tas nav pietiekams, jo tajā nav ietverta fiduciārā un attīstības riska iespējamā ietekme uz vispārējā budžeta atbalsta efektivitāti. 28. Komisijas iekšējās pamatnostādnēs nav fiduciārā un attīstības riska izvērtējuma. Nav formulēti galveno risku veidi un nav norāžu par to, kā vērtēt risku nozīmīgumu, iespējamību un iespējamo ietekmi. Turklāt nav skaidrs, kā riska mazināšanas pasākumi, piemēram, resursu palielināšanas atbalsts, dialogs, nosacījumi un īsāka termiņa pasākumi, ir jāizstrādā dažādiem riska veidiem un līmeņiem un kā šie pasākumi būtu jākoordinē ar pārējiem līdzekļu piešķīrējiem. RISKI IR LIELI VAIRĀKUMĀ VALSTU, KURAS SAŅEM VISPĀRĒJĀ BUDŽETA ATBALSTU, BET KOMISIJA TOS RISINA NEPIENĀCĪGI FIDUCIĀRAIS RISKS 29. Vispārējā budžeta atbalstu galvenokārt sniedz valstīs, kurās publisko finanšu pārvaldības sistēmas ir vājas. To uzskatāmi var redzēt gadskārtējā valstu politikas un iestāžu novērtējumā (CPIA), kuru publicē Pasaules Banka un kurā ir norādīts, ka lielākajai daļai valstu, kuras saņem vispārējā budžeta atbalstu, budžeta un finanšu pārvaldības kvalitātes rādītājs ir relatīvi zems [16]. Vājas publisko finanšu pārvaldības sistēmas var radīt līdzekļu izšķērdēšanu un neefektīvu izlietojumu, kas samazina vispārējā budžeta atbalsta programmu efektivitāti virzībā uz mērķi samazināt nabadzību. 30. Kā sekas nepilnvērtīgām publisko finanšu pārvaldības sistēmām jāmin arī palielināta korupcija. CPIA ietver arī rādītāju, kurš attiecas uz pārredzamību, pārskatatbildību un korupciju valsts sektorā un kura rezultāts tāpat arī ir zems lielākajai daļai valstu, kurām sniedz vispārēja budžeta atbalstu [17]. Kā vēl viens rādītājs, kas liecina par bieži vien augstu korupcijas līmeni, ir jāmin Transparency International publicētais korupcijas uztveres indekss. No 27 ĀKK valstīm, kurās nav nestabils stāvoklis [18] un kuru valsts stratēģijas dokumentos ir plānots saņemt vispārējā budžeta atbalstu no 10. EAF, ir uzskatāms, ka 12 valstīs [19], pamatojoties uz 2009. gadā publicēto korupcijas uztveres indeksu, korupcija ir plaši izplatīta [20]. No sešām Latīņamerikas un Āzijas valstīm, kurās īsteno vispārējā budžeta atbalsta programmas, piecām [21] ir tā pati klasifikācija. 31. Palāta konstatēja, ka Komisijai ir pieejama vajadzīgā informācija par publisko finanšu pārvaldības sistēmām un reformu programmām to pilnveidošanai, lai tā pieņemtu lēmumus un veiktu uzraudzību. Kā īpaši lietderīgs informācijas avots par publisko finanšu pārvaldības sistēmām ir jāmin publisko izdevumu un finansiālās atbildības novērtējumi, kuri balstās uz kopīgu metodiku, kuru 2005. gadā kopīgi izstrādāja līdzekļu piešķīrēji, tostarp nozīmīgu ieguldījumu sniedza Komisija. Publisko izdevumu un finansiālās atbildības novērtējumi ir veikti daudzām valstīm [22] un tajos ir ziņots par attiecīgās valsts publisko līdzekļu pārvaldības sistēmu atbilstoši 28 rādītājiem. Šie novērtējumi daudzās valstīs ir sekmējuši dialogu par publisko līdzekļu pārvaldību, kā arī palīdzējuši sagatavot publisko līdzekļu pārvaldības reformas rīcības plānus un atbalsta programmas. Novērtējumu rezultāti arī sniedz labu pamatu laika gaitā panākto uzlabojumu mērīšanai. Tos šajā ziņā papildina publisko līdzekļu pārvaldības gada pārskati, kurus sagatavo delegācijas, kuras dod labu vispārīgu pārskatu par stāvokli publisko līdzekļu pārvaldībā un jaunākajiem notikumiem šajā jomā. 32. Tomēr Komisija neizvērtē un neizdara secinājumus par fiduciāro risku. Tas ir daļēji tāpēc, ka, pretēji dažām dalībvalstīm, piemēram, Francijai [23] un Apvienotajai Karalistei [24], un citām organizācijām [25], Komisijai nav metodikas, lai to veiktu. Turklāt tai ir nepietiekama informācija par to, cik labi publisko finanšu pārvaldības sistēmas faktiski darbojas. PEFA novērtējumi nav paredzēti kā fiduciārā riska novērtēšanas instruments, jo tajos nav pietiekami detalizēta izvērtējuma par to, cik lielā mērā tiek veiktas paredzētās pārbaudes un procedūras un kāda ir korupcijas aplēstā ietekme. Tādai informācijai parasti ir jābūt iekļautai augstāko revīzijas iestāžu un citu uzraudzības iestāžu sagatavotajos gada pārskatos. Tomēr Ugandā, kur augstākā revīzijas iestāde sagatavo gada ziņojumu samērā savlaicīgi, Komisijas delegācija to nepietiekami izmantoja, lai noteiktu ar fiduciāro risku saistītās problēmas. Lielākajā daļā valstu augstākās revīzijas iestādes publicē ziņojumus ar ievērojamu kavēšanos, bet Laosā šie ziņojumi pat netiek publiskoti. 33. Turklāt lielākajā daļā pārbaudīto valstu valsts pamatbudžets un pakārtotie budžeti nav atspoguļoti caurskatāmi, un tāpēc Komisijai ir grūti veikt analīzi par to, kā tiek izmantoti budžeta līdzekļi. Diagnostiski pētījumi, piemēram, publisko izdevumu izsekojamības pētījumi [26] un publisko izdevumu apskati [27], var atsvērt informācijas trūkumu, ja tajos ir norādīti galvenie neefektivitātes un līdzekļu nelietderīgas izlietošanas iemesli tā, lai līdzekļu piešķīrēji un saņēmējvaldības varētu piešķirt prioritāti veicamajiem pasākumiem, vispirms atrisinot šīs konstatētās problēmas. Komisija ir samērā maz izmantojusi šos instrumentus. 34. Vispārējā budžeta atbalsta programmās Komisija izmanto vairākas metodes, ar kuru palīdzību tā mēģina samazināt fiduciāro risku; jo īpaši jāmin publisko finanšu pārvaldības atbilstības kritērijs, ar kuru saskaņā jānodrošina pietiekamas sekmes publisko finanšu pārvaldības reformu īstenošanā, un pārējo publisko finanšu pārvaldības nosacījumu izpilde saistībā ar līdzekļu izmaksāšanu. Lai samazinātu risku, tiek izmantots arī Komisijas atbalsts publisko finanšu pārvaldības reformu programmām resursu palielināšanas un dialoga pasākumu veidā. Tomēr rūpīga un skaidri izklāstīta fiduciārā riska novērtējuma trūkums sarežģī tāda riska samazināšanas plāna sagatavošanu, kurā būtu precīzi izklāstīti riski un veicamie pasākumi šo risku samazināšanai, kā arī to izpildes termiņi. Turklāt Komisijas veiktajos riska samazināšanas pasākumos lielāka uzmanība ir pievērsta galvenokārt tādiem pilnveidojumiem, kuriem ietekme ir paredzama tikai vidējā un ilgā termiņā. Ar partnervalstīm saskaņotie īsāka termiņa pasākumi liela riska jomās nav plaši izmantoti, piemēram, atbalsts augstākajām revīzijas iestādēm, lai veiktu raitākas un kvalitatīvākas revīzijas, vai arī atbalsts valstīm, lai piemērotu vispārpieņemtas starptautiskas iepirkuma procedūras (sk. 2. izcēlumu). 35. Lai gan Komisija iekļāva pasākumus riska samazināšanai vispārējā budžeta atbalsta programmu izstrādē saistībā ar 9. EAF darbību Ugandā un Beninā, piemēram, privātu revidentu sabiedrību pakalpojumu izmantošanu augstāko revīzijas iestāžu revīzijas darbību atbalstam un publisko izdevumu izsekojamības aptaujas un publisko izdevumu pārbaudes, šos pasākumus nepapildināja ar skaidru un saskaņotu ieviešanas plānu, kurā būtu izklāstīts, kā un līdz kuram laikam šie pasākumi risinās konkrētos riskus. Faktiski vairākumu šo plānoto pasākumu tā arī galu galā neīstenoja. Vispārējā budžeta atbalsta programmas saistībā ar 10. EAF šajās valstīs un vispārējā budžeta atbalsta programmas pārbaudītajās Āzijas un Latīņamerikas valstīs neparedz īsāka termiņa pasākumu īstenošanu. 2. IZCĒLUMS FIDUCIĀRĀ RISKA SAMAZINĀŠANA Komisijas labas prakses piemērs. Etiopija Pamatpakalpojumu nodrošināšanas II programma [28] bija izstrādāta, lai atbalstītu reģionālā mēroga budžetus un zemākos valsts pārvaldes līmeņus, kuri bija atbildīgi par pamatpakalpojumu sniegšanu, piemēram, izglītību, veselības aprūpi un ūdensapgādi. Programmā ir izveidoti pilnvērtīgāki atskaišu sagatavošanas un pārskatatbildības pasākumi, kuri ļauj pārliecināties par to, ka pakalpojumus sniedza paredzētajiem saņēmējiem. Šie pasākumi ietver regulārāku un savlaicīgāku atskaišu sagatavošanu par reģionālajiem un vietējā mēroga izdevumiem pamatpakalpojumu jomā. Turklāt valdības līdzekļu plūsmu varēja pārbaudīt līdz pat pakalpojumu galīgajai saņemšanas vietai, izmantojot, piemēram, sabiedrisko pakalpojumu sniegšanas aptaujas. Atskaišu sagatavošanas un pārskatatbildības pasākumos ietilpa arī iepirkuma ex post pārbaude, pasākumi, kuru mērķis bija publicēt budžeta informāciju reģiona, apakšreģiona un pakalpojuma piegādes vietā un valsts kontroliera pastāvīgi veiktās vietējo pašvaldību izdevumu revīzijas, kuras papildināja ar vajadzīgo resursu palielināšanas atbalstu valsts kontroliera biroja darbiniekiem. Komisijas sliktas prakses piemērs. Paragvaja Komisijas vispārējā budžeta atbalsta programmas apstiprināšanai izstrādātajos sagatavošanās dokumentos nav atsauces uz fiduciāro risku, lai gan 2004. gada augustā publicētajā valsts finanšu atbildīguma novērtējuma vispārējā secinājumā bija teikts, ka finanšu pārvaldības risks ir liels, un lai risku samazinātu līdz pieņemamam līmenim, ir jāveic reformas iekšējā kontrolē, ārēja revīzijā un decentralizēto struktūru kontrolē. Turklāt sagatavošanās dokumentos nav izklāstīti galvenie riski attiecībā uz valsts budžeta līdzekļu nelietderīgu izmantošanu un izšķērdēšanu un tajos nav aplūkots korupcijas jautājums, lai gan šī problēma ir aktuāla [29]. Lai gan fiduciārais risks ir liels, sagatavošanās dokumentos nav uzskatāmi minēts, kā būtu jārisina galvenās nepilnības, un nebija arī īstenoti nekādi īsāka termiņa pasākumi. 36. Komisija ir pievērsusi samērā nelielu uzmanību korupcijas riskam tās vispārējā budžeta atbalsta programmās attiecībā uz mērķiem, resursu pilnveidošanas atbalstu un uzraudzību, un kopumā ir maz norāžu uz to programmu novērtēšanas dokumentos. Viens no tā iemesliem ir fakts, ka Komisija mēdz to uzskatīt par vispārīgāku pārvaldības jautājumu, un tāpēc tas nav pietiekami risināts saistībā ar publisko finanšu pārvaldības reformām. Tomēr 2008. gadā Komisija kopā ar pārējiem līdzekļu piešķīrējiem un Eiropas Biroju krāpšanas apkarošanai ir ievērojami palielinājusi savus centienus novērst korupciju Ugandā. ATTĪSTĪBAS RISKS 37. Lai vispārējā budžeta atbalsts būtu efektīvs, papildus labi funkcionējošām publisko līdzekļu pārvaldības sistēmām valstīm ir jābūt arī labi definētām valsts attīstības stratēģijām, kuras būtu integrētas valsts budžeta sistēmā un nozaru politikā. Tāpēc strukturētam stratēģijas novērtējumam ir jāveido nozīmīga daļa no Komisijas darba vispārējā budžeta atbalsta programmu sagatavošanā. Palāta konstatēja, ka valsts attīstības stratēģijas ir vispārīgi izklāstītas Komisijas plānošanā un izstrādes un formulēšanas dokumentos, bet tās nav kritiski izvērtētas un Komisija neizdara konkrētus secinājumus par stratēģijas piemērotību un uzticamību. 38. Valsts attīstības stratēģijas joprojām ir kopumā vājas, un tas nozīmē, ka iespējamais attīstības risks ir relatīvi liels. Tāpēc 2007. gadā Pasaules Bankas sagatavotajā pārskatā tika secināts, ka tikai astoņās no 62 pārbaudītajām jaunattīstības valstīm (13 %) bija "vispārīgi izstrādāta stratēģija" [30] , lai gan tajā bija pausts uzskats, ka visas valstis sekmīgi virzās uz stratēģijas formulēšanu. Konkrēti, pārskatā bija minēts, ka a) vairākumā valstu stratēģijas joprojām bija vāji sasaistītas ar budžetu; b) daudzas valstis joprojām īstenoja vairākas vidēja termiņa stratēģijas, kas reizēm var radīt pasākumu dublēšanos un apdraudēt sekmes citu attīstības stratēģijas komponentu ieviešanā; c) daudzas valstis ir formulējušas šo valstu vajadzībām atbilstošus mērķus un prioritātes, taču tām ir skaidrāk jāizklāsta, kā tās paredz sasniegt izvirzītos mērķus. 39. Komisijas rīcībā ir nozīmīga informācija par attīstības riskiem. Tomēr vispārējā budžeta atbalsta programmu izstrādes un formulēšanas dokumentos šie riski nav skaidri izklāstīti. Piemēram, Paragvajā riskos ietilpst valsts attīstības stratēģijas īstenošanai vajadzīgo finanšu un cilvēkresursu nepietiekama plānošana; nepiemērota iestāžu darbības kārtība ir radījusi vāju un neefektīvu politiku, pārredzamības trūkumu politikas un programmu izstrādē un ieviešanā un izdevumu nepiemērotu piešķiršanu. Ja Komisija arī noteica riskus, piemēram, Ugandā un Vjetnamā, tā neizdarīja skaidrus secinājumus par attīstības riska līmeni un ne vienmēr noteica pasākumus tā samazināšanai. VEIDS, KĀDĀ KOMISIJA IZSTRĀDĀ UN IEVIEŠ DAŽĀDUS VISPĀRĒJĀ BUDŽETA ATBALSTA PROGRAMMU KOMPONENTUS, NENODROŠINA ŠO PROGRAMMU IESPĒJAMĀS IETEKMES OPTIMIZĒŠANU 40. Šajā sadaļā ir meklēta atbilde uz jautājumu, vai Komisija efektīvi izstrādāja un ieviesa vispārējā budžeta atbalsta dažādos komponentus: līdzekļu pārskatījumu, resursu palielināšanas atbalstu, nosacījumus un dialogu. NAV SKAIDRS LOĢISKAIS PAMATOJUMS, AR KURU SASKAŅĀ TIEK PIEŠĶIRTI LĪDZEKĻI ATSEVIŠĶĀM VISPĀRĒJĀ BUDŽETA ATBALSTA PROGRAMMĀM, BET PARTNERVALSTIS AIZVIEN BIEŽĀK VAR PROGNOZĒT FINANSĒJUMA IZMAKSĀŠANU 41. Palāta pārbaudīja, vai Komisija izvērtēja atsevišķām vispārējā budžeta atbalsta programmām atvēlētās summas atbilstoši programmu mērķiem un konkrētajiem apstākļiem valstīs. Turklāt Palāta pārbaudīja, vai Komisija izmaksā vispārējā budžeta atbalstu prognozējamā veidā un atbilstoši valsts budžeta sistēmām. NAV SISTĒMAS, AR KURU SASKAŅĀ VARĒTU NOVĒRTĒT LĪDZEKĻU SUMMU PIETIEKAMĪBU VISPĀRĒJĀ BUDŽETA ATBALSTA PROGRAMMĀS 42. Valsts stratēģijas dokumentos un dažādos citos dokumentos, kurus izmanto lēmumu pieņemšanai par Palātas pārbaudītajām vispārējā budžeta atbalsta programmām, nav precīzu skaidrojumu par to, kā tika izlemts par piešķirto vispārējā budžeta atbalsta summu. Lielākoties tajos ir tikai atsauce uz vispārējo mērķi palielināt budžeta atbalsta izmantošanu Komisijā (sk. 7. punktu). 43. Neprecīzie mērķi (sk. 22. punktu) sarežģī novērtējuma veikšanu par atsevišķām vispārēja budžeta atbalsta programmām piešķiramo summu. Piemēram, summa, kura ir nepieciešama, lai ietekmētu partnervalsts budžeta izdevumu tendences, vai arī summa, kura ir vajadzīga, lai finansētu budžeta deficītu, var krietni atšķirties no summas, kura ir vajadzīga, lai stiprinātu publisko līdzekļu pārvaldības sistēmas. 44. Komisija neveic strukturētu novērtējumu, lai izsvērtu gaidāmos ieguvumus un riskus. Tās iekšējās pamatnostādnēs ir minēts, ka vispirms ir jāsagatavo vispārēja budžeta atbalsta finanšu kopapjoms un pēc tam ir jāizvērtē no tā izrietošie ieguvumi un riski. Loģiskāk būtu vispirms izvērtēt vispārējā budžeta atbalsta programmas prognozētos ieguvumus un riskus un tad noteikt finanšu piešķīrumu, balstoties uz šo novērtējumu un valstij kopumā piešķirto finansējumu. 45. Attiecībā uz riskiem jāmin, ka Komisija ņem vērā vispārējā budžeta atbalsta neizmantošanas risku saistībā ar attiecināmības kritēriju neievērošanu (sk. 27. punktu). Attiecībā uz 10. EAF jāmin, ka, jo zemāk bija novērtēts šis risks konkrētajai valstij, jo lielāku vispārēja budžeta atbalstu tā varēja saņemt un jo lielāks bija vispārējā budžeta atbalsta īpatsvars valsts provizoriskajā programmā (sk. tabulu). Tomēr, lemjot par finansējuma summu, Komisija neizsver fiduciāro un attīstības risku (sk. 32. un 37. punktu). TABULA VISPĀRĒJĀ BUDŽETA ATBALSTA PIEŠĶĪRUMU SASAISTE AR KOMISIJAS VEIKTO RISKA NOVĒRTĒJUMU ATTIECĪBĀ UZ VISPĀRĒJĀ BUDŽETA ATBALSTA NEIZMANTOŠANU TĀPĒC, KA NAV IEVĒROTI ATTIECINĀMĪBAS KRITĒRIJI | MAZS RISKS | VIDĒJS RISKS | LIELS RISKS | To ĀKK valstu skaits, kuras ir plānojušas budžeta atbalsta programmas savas valsts provizoriskajā programmā 10. EAF | 20 | 14 | 8 | To ĀKK valstu skaits, kuras nav plānojušas budžeta atbalsta programmas savas valsts provizoriskajā programmā 10. EAF [1001] | 0 | 8 | 18 | Budžeta atbalsta procentuālais īpatsvars valsts provizoriskajā programmā 10. EAF | Vidēji | 73,0 % | 63,2 % | 35,0 % | Zemākais | 48,1 % | 39,6 % | 19,9 % | Augstākais | 89,4 % | 95,3 % | 84,7 % | KOMISIJA IZMAKSĀ VISPĀRĒJĀ BUDŽETA ATBALSTU PROGNOZĒJAMĀ VEIDĀ UN SASKAŅĀ AR VALSTĪ IZVEIDOTAJĀM SISTĒMĀM 46. Pēc definīcijas budžeta atbalsta galvenā daļa ir Komisijas veiktais līdzekļu pārskaitījums saņēmējvalsts budžeta atbalstam. Pēdējos gados labākajā praksē budžeta atbalsta sniegšanā ir uzsvērts, cik svarīga partnervalstīm ir spēja prognozēt līdzekļu piešķīrēju atvēlētā budžeta atbalsta plūsmas. Tas ļauj partnervalstīm pietiekami savlaicīgi zināt konkrēto naudas summu un izmaksāšanas termiņus. 47. Komisijas veikto vispārējā budžeta atbalsta līdzekļu izmaksāšanu var kopumā labi prognozēt. Lielākajā daļā valstu līdzekļu izmaksāšana ir paredzēta gadu pēc darbības novērtējuma, un tas ļauj partnervalstij iekļaut vispārējā budžeta atbalstu savā budžetā kā plānotos ieņēmumus. Vairākumā gadījumu, kad maksājumi ir veikti novēloti, tas bija noticis tādēļ, ka saņēmējvalstis ar kavēšanos iesniedza līdzekļu izmaksāšanas pieprasījumus, un šāda novēlota izmaksāšana neradīja ievērojamu negatīvu ietekmi. 48. Komisija ir veikusi īpašus pasākumus, lai uzlabotu prognozējamību, ieviešot tūkstošgades attīstības mērķu līgumus [32]. Šajās programmās līdzekļus piešķir sešiem, nevis kā parasti trim gadiem, un ja joprojām tiek izpildīti attiecināmības nosacījumi, tajās var izmaksāt vismaz 70 % no kopumā atvēlētajiem līdzekļiem neatkarīgi no gūtajiem rezultātiem. Šos tūkstošgades attīstības mērķu līgumus slēdz tikai ar tām valstīm, kuras ir iepriekš sekmīgi īstenojušas budžeta atbalstu, pierādījušas savu apņemšanos uzraudzīt un izpildīt tūkstošgades attīstības mērķus un kurām ir aktīvi līdzekļu piešķīrēju koordinēšanas mehānismi, kas atbalsta rezultātu caurlūkošanu un dialogu. RESURSU PALIELINĀŠANAS ATBALSTS IR DEVIS LIETDERĪGU IEGULDĪJUMU, TOMĒR TAS BIEŽI VIEN TAS NEBALSTĪJĀS UZ PRIORITĀRO VAJADZĪBU PIENĀCĪGU NOVĒRTĒJUMU 49. Resursu palielināšanas ir viens no vispārējā budžeta atbalsta programmu svarīgākajiem komponentiem, un to vai nu iekļauj vispārējā budžeta atbalsta programmā tieši, vai arī iekļauj īpašā resursu palielināšanas atbalsta programmā, lai sekmētu vispārējā budžeta atbalsta programmas mērķu sasniegšanu. Parasti aptuveni 5 % vispārējā budžeta atbalsta programmas finansējuma ir atvēlēti resursu palielināšanai. 50. Šajā sadaļā ir meklēta atbilde uz jautājumu, vai vispārēja budžeta atbalsta programmās sniegtais resursu palielināšanas atbalsts efektīvi sekmē programmas mērķu sasniegšanu. Palāta pārbaudīja, vai resursu palielināšanas atbalsts ir pienācīgs, pietiekams un skaidri definēts, ņemot vērā programmas mērķus un pārējo līdzekļu piešķīrēju īstenotās intervences. Turklāt Palāta pārbaudīja, vai resursu palielināšanas atbalsts ir īstenots pienācīgi. RESURSU PALIELINĀŠANAS ATBALSTS, IESPĒJAMS, VAR BŪT NEPIETIEKAMS UN NE PATS ATBILSTĪGĀKAIS 51. Lai gan resursu palielināšanas atbalsts ir svarīgs, Komisijai nav kritēriju vai pamatnostādņu, ar kurām saskaņā novērtēt vajadzīgo resursu palielināšanas atbalstu, lai risinātu partnervalsts prioritārās vajadzības. Resursu palielināšanas vajadzību novērtējumi nav visaptveroši un ne vienmēr tajos ir ņemts vērā pārējo līdzekļu piešķīrēju sniegtais atbalsts, kad Komisija lemj par resursu palielināšanai atvēlētajiem piešķīrumiem vispārējā budžeta atbalsta programmās [33]. 52. Publisko finanšu pārvaldības uzlabošana ir visu Komisijas īstenoto vispārējā budžeta atbalsta programmu svarīgs mērķis (sk. 18. punktu), un resursu palielināšanai var būt nozīmīga loma riska samazināšanā. Tāpēc Komisijas sniegtajā resursu palielināšanas atbalstā galvenā uzmanība ir veltīta publisko līdzekļu pārvaldībai. Tomēr nav skaidras sasaistes starp vajadzību uzlabot publisko līdzekļu pārvaldību konkrētajā valstī un resursu palielināšanas atbalsta summām. Tāpēc nav skaidrs, vai vispārējā budžeta atbalsta programmā resursu palielināšanai atvēlētais finansējums, parasti aptuveni 5 % apmērā, ir pietiekams, lai panāktu ievērojamu ietekmi. 53. Tikai neliela daļa resursu palielināšanai atvēlēto līdzekļu publisko finanšu pārvaldībā ir izmantoti, lai stiprinātu uzraudzības iestādes, piemēram, augstākās revīzijas iestādes, parlamentus un pilsoniskās sabiedrības organizācijas, kuru darbības mērķis ir uzraudzīt, kā valdība izlieto budžeta līdzekļus [34]. Atbalsts resursu palielināšanai citās jomās, atskaitot publisko finanšu pārvaldību, kuras ir vispārējā budžeta atbalsta galvenās uzmanības lokā, un jo īpaši, piemēram, veselības aprūpē un izglītībā, ir bijis pienācīgs, taču kopumā pavisam neliels. 54. Dažos gadījumos resursu palielināšanas atbalstu izmantoja, lai finansētu palīdzību vispārējā budžeta atbalsta programmu pārvaldībā. Rezultātā šie līdzekļi netika tieši iegultīti partnervalsts ilgtspējīgu resursu izveidē. Nikaragvā tehniskā palīdzība bija galvenokārt atvēlēta atskaišu sagatavošanai, nosacījumu izpildes uzraudzībai, līdzekļu izmaksāšanas pieprasījumu sagatavošanai un valdības plānu pārskatīšanai. Līdzīgi tas bija arī Beninā, kur vairāk nekā trešdaļu no 9. EAF resursu pilnveidošanai atvēlētajiem līdzekļiem izlietoja rādītāju novērtēšanai, kopīgu gada apskatu sagatavošanai, vispārējā budžeta atbalsta programmas izstrādei 10. EAF un resursu uzlabošanas atbalsta izstrādei publisko līdzekļu pārvaldības sistēmai un statistikai. 55. Komisija 2008. gada jūlijā pieņēma stratēģiju [35], kuras mērķis bija palielināt tās resursu uzlabošanai atvēlētās palīdzības efektivitāti, kā prasību izvirzot atbalstu valsts īstenotajām programmām, pamatojoties uz partnera izteikto pieprasījumu un galveno uzmanību pievēršot noturīgiem rezultātiem. Uzlabojumus konstatēja resursu palielināšanas atbalsta izstrādē tajās programmās, kuras uzsāka pēc stratēģijas pieņemšanas. No 10. EAF Beninai un Ugandai sniegto resursu palielināšanas atbalstu izmaksā multidonoru trasta fondi, un salīdzinājumā ar 9. EAF tas vairāk atbilst prioritārajām vajadzībām, ir labāk plānots un saskaņots ar pārējiem donoriem. Tomēr joprojām nav skaidrs, kā tika noteikti atbalsta summu apmēri šādos mehānismos. SNIEGTAIS ATBALSTS DEVA LIETDERĪGU IEGULDĪJUMU RESURSU PALIELINĀŠANĀ, BET IEVĒROJAMA DAĻA PIEEJAMĀ FINANSĒJUMA NAV PIEŠĶIRTA 56. Resursu palielināšanas atbalsts ir sniedzis lietderīgu ieguldījumu, jo īpaši tajos gadījumos, kad atbalstu sniedza pēc partnervalsts konkrēta lūguma. Publisko finanšu pārvaldības jomā atbalsts ir lielākoties saistīts ar valdības īstenotajām publisko līdzekļu pārvaldības reformām, piemēram, budžeta izstrādes, iekšējās kontroles, iepirkuma, kā arī statistikas kvalitātes jomā. Tajos gadījumos, kad resursu palielināšanas atbalsts ir bijis virzīts uz pārējām nozarēm, tas aptvēra tādas jomas kā valsts un nozaru stratēģiju formulēšanu, nozares pārvaldības informācijas sistēmu izstrādi, uzraudzību un novērtēšanu (sk. 3. izcēlumu). 3. IZCĒLUMS RESURSU PALIELINĀŠANAS ATBALSTS Komisijas labas prakses piemērs. Laosa Komisija ir atvēlējusi resursu palielināšanai nozīmīgu daļu vispārējā budžeta atbalstam paredzētā finansējuma (aptuveni 20 %), un tas liecina par valdības resursu apjoma ierobežojumiem. Programmā galvenā uzmanība ir pievērsta publisko līdzekļu pārvaldības nepilnībām, taču tā cenšas arī stiprināt resursus sociālo pakalpojumu sniegšanā, kuri ir saistāmi ar Komisijas mērķi uzlabot veselības aprūpes un izglītības nozaru darbības rezultātus. Tehniskās palīdzības mērķi ir cita starpā sekmēt nozaru dialogu starp ministrijām un attīstības partneriem un palīdzēt valdībai sasniegt rezultatīvo rādītāju mērķus, kuri ir sasaistīti ar vispārējā budžeta atbalsta programmas finansējuma mainīgajām daļām. Tādējādi tika panākta vispārējā budžeta atbalsta dažādo komponentu sinerģija, proti, resursu pilnveidošanas atbalsts, no vienas puses, un dialogs un nosacījumi, no otras puses. Komisijas sliktas prakses piemērs. Benina Vispārējā budžeta atbalsta programmā resursu palielināšanas atbalstam, kas ir jāsniedz 9. EAF ietvaros, ir atvēlēti apmēram 2 % no programmas finansējuma un tam nav skaidri noteiktas vajadzības, mērķi, prioritātes un plānošana. Dokumentos nav oficiāli izklāstīts, ko programmas īstenošanas laikā varētu un vajadzētu pilnveidot un kā resursu palielināšanas atbalsts to sekmēs. Nebija veikts vajadzību novērtējums un nebija pamatots, kādēļ atbalstam ir izvēlētas dažas jomas un kādēļ citas jomas, piemēram, korupcijas novēršanas pasākumi un administratīvās reformas, netika izvēlētas, lai gan tās bija minētas nabadzības samazināšanas stratēģijā kā nozīmīgas labas publisko finanšu pārvaldības sekmēšanai. Izstrādāta arī atsevišķa īpaša programma publiskās pārvaldes reformas sekmēšanai mērķu šķērsgriezumā. Šī programma aptver attiecīgās nepilnības, taču tās sasaiste ar vispārējā budžeta atbalsta programmu ir neskaidra. Sniegtā atbalsta rezultāti ir atšķirīgi, jo daļa no tā nenodrošināja sistēmu darbības faktisku uzlabošanos. 57. Lielākajā daļā vispārējā budžeta atbalsta programmu resursu palielināšanas atbalstam atvēlētie līdzekļi galu galā ir tikai daļēji piešķirti, un tādējādi ir samazinājusies šā komponenta efektivitāte vispārējā budžeta atbalsta programmās. Faktiski pirms programmu slēgšanas vidēji bija piešķirti tikai aptuveni 60 % resursu palielināšanai atvēlēto līdzekļu. Tas tā notika daļēji tāpēc, ka programmu īstenošana bieži vien ir pārāk īsa, lai izstrādātu un pilnībā ieviestu resursu palielināšanas komponentu šajās programmās. Šo problēmu vēl vairāk sarežģī, pirmkārt, problēmas saistībā ar vajadzību noskaidrošanu un, otrkārt, kavējumi resursu palielināšanas pasākumu ieviešanā. Tādējādi četrās no sešām revidētajām valstīm Palāta konstatēja ievērojamu kavēšanos resursu palielināšanas pasākumu uzsākšanā. Tomēr šādas ieviešanas problēmas ir raksturīgas ne tikai vispārējā budžeta atbalsta programmās sniegtajam resursu palielināšanas atbalstam [36]. LĪDZEKĻU IZMAKSĀŠANAS NOSACĪJUMI IR VIRZĪTI UZ DARBĪBAS REZULTĀTIEM, TOMĒR PRAKSĒ TIE NEDARBOJAS KĀ PAREDZĒTS 58. Vispārējā budžeta atbalsta līdzekļu izmaksāšanas nosacījumos ir ietverti vispārīgi nosacījumi par attiecināmību budžeta atbalstam, kuri ir jāizpilda pirms tiek izmaksāta kāda finansējuma fiksētā vai mainīgā daļa; tajos ir ietverti arī īpaši nosacījumi par finansējuma mainīgās daļas mehānismu, kas ir sasaistīts ar rezultatīvo mērķrezultātu sasniegšanu [37]. Finansējuma mainīgās daļas mehānisms ir Komisijas budžeta atbalsta programmu īpaša iezīme, un tā atspoguļo aizvien lielāku uzsvaru uz rezultātu pārvaldību attīstības sadarbībā. Kā stimuls no finansējuma mainīgās daļas izmaksāto līdzekļu summas apmērs ir atkarīgs no tā, cik lielā mērā ir sasniegti izvēlētie rezultatīvie rādītāji. 59. Palāta pārbaudīja, vai vispārējā budžeta atbalsta programmās līdzekļu izmaksāšanai pievienotie nosacījumi bija atbilstīgi programmu mērķiem, vai tie mudināja valdības sasniegt šos mērķus un ļāva objektīvi izvērtēt gūtās sekmes. NOSACĪJUMI IR KOPUMĀ ATBILSTĪGI, BET TO STIMULĒJOŠAIS EFEKTS DIEZ VAI TIKS PANĀKTS 60. Jebkuras finansējuma fiksētās vai mainīgas daļas izmaksāšanas vispārīgie nosacījumi ir atbilstīgi, jo tie ir saskaņoti ar valsts mērķiem nodrošināt makroekonomikas stabilitāti un sekmīgi ieviest racionālu publisko līdzekļu pārvaldību un samazināt nabadzību. Dažos gadījumos ir iespējams sekmīgāk noteikt īstenojamos prioritāros publisko līdzekļu pārvaldības pasākumus [38]. Finansējuma mainīgas daļas izmaksāšanas īpašie nosacījumi arī ir kopumā atbilstīgi, jo tie ir saskaņoti ar partnervalsts attīstības prioritātēm (sk. 4. izcēlumu). Komisija aizvien vairāk aizgūst rezultatīvos rādītājus no attiecīgās valsts sagatavotās attīstības stratēģijas. Dažās programmās Komisija izmantoja rādītājus, kuri galvenokārt bija virzīti uz partnervalstu nabadzīgākajiem reģioniem vai arī kuri iedalīti dzimumos, lai palielinātu to atbilstību nabadzības samazināšanas prioritātēm. 61. Palāta konstatēja, ka piešķirto līdzekļu mainīgās daļas mehānisma stimulējošais efekts bija, iespējams, mazāks, nekā iepriekš paredzēts. Bieži vien bija grūti izvirzīt pienācīgus mērķus rezultatīvajiem rādītājiem. Mērķi, kuri ir nepietiekami izaicinoši, vai mērķi, kuri ir pārāk tālejoši, var samazināt stimulējošo efektu. Turklāt bieži vien nav pieejami uzticami statistikas dati, kurus varētu izmantot, lai noteiktu skaidrus pamatrādītājus un agrākās tendences (sk. 67. punktu). 62. Turklāt Komisijas dokumentos nebija uzskatāmi parādīts, ka mērķu noteikšanas procesā būtu pietiekami analizēts, kādas reformas un papildu budžeta līdzekļi ir vajadzīgi un reāli, lai sasniegtu izvirzītos mērķus. Tā kā mērķus aizvien biežāk ierosina pati valsts, Komisijai ir jāveic padziļināts dialogs ar valsts pārvaldes iestādēm, lai nodrošinātu, ka mērķi nav noteikti apzināti zemā vai arī nereāli augstā līmenī. Tomēr daudzās Komisijas delegācijās nav pietiekamu zināšanu šāda uzdevuma veikšanai (sk. 74. punktu). Turklāt dažkārt mērķi nebija noteikti, kamēr tā gada sākums, par kur veica rādītāju mērījumus, jau sen bija pagājis. 4. IZCĒLUMS NOSACĪJUMU ATLASE Komisijas labas prakses piemērs. Nikaragva Nikaragvā vispārējā budžeta atbalsta programmā galvenā uzmanība ir pievērsta lauku teritorijām un atsevišķiem sociālajiem rādītājiem, privātā sektora rādītājiem un publisko finanšu pārvaldības rādītājiem. Programmas trīs sociālie rādītāji ir sasaistāmi ar Nabadzības samazināšanas stratēģijas dokumentos minētajiem mērķiem, jo tie risina dažus no valsts stratēģijā minētajiem nabadzības cēloņiem. Programmas četri privātā sektora rādītāji attiecas uz zemes nomu un ražīguma palielināšanu, kas saskan ar Nabadzības samazināšanas stratēģijas dokumentos minēto prioritāti veikt ieguldījumus lauku teritorijās un sekmēt saikni starp ražīgumu, konkurētspēju un zemes attīstību, lai samazinātu nabadzību. Viens no diviem publisko finanšu pārvaldības rādītājiem ir sasaistāms ar publisko finanšu pārvaldības rīcības plānā minētajiem ieteikumiem. Turklāt Komisija, izvēloties rādītājus, ir ņēmusi vērā to, ka tos papildina divas nozaru budžeta atbalsta programmas. Komisijas sliktas prakses piemērs. Benina Vairākas nepilnības ietekmē rezultatīvo rādītāju nozīmīgumu: visi 2005. gada mērķi, kuri attiecas uz izglītības nozari, tika sasniegti un radītāja iespaidu, ka nozares darbības rezultāti ir labi, tomēr kopīgajā gadskārtējā izvērtēšanā [39] secināja, ka reformu īstenošana šajā nozarē ir bijusi neapmierinoša; divi no četriem rādītājiem, kuri attiecas uz veselības aprūpes nozari, mēra veselības aprūpes centru apmeklējumu skaitu. Tomēr valdības prioritāte bija profilakses pasākumi pret malāriju, kuriem ir sagaidāma nelabvēlīga ietekme uz rādītājiem. Rezultātā Komisijai bija jāizslēdz šie rādītāji no finansējuma mainīgās daļas aprēķina 2006. gadā; publisko finanšu pārvaldības rādītāji nerisina galvenās publisko finanšu pārvaldības reformu norises vajadzības. Saskaņā ar kopīgajā gadskārtējā izvērtēšanā gūtajiem rezultātiem un publisko izdevumu un finansiālās atbildības novērtējumu, uzlabojumi bija galvenokārt vajadzīgi ārējās kontroles, finanšu pārskatatbildības un nodokļu iekasēšanas jomā. Tāds bija arī Komisijas secinājums pēc iekšējās kvalitātes pārbaudes vispārējā budžeta atbalsta programmas formulēšanai saistībā ar 10. EAF. Tomēr šajā programmā nav ietverts nosacījums par nodokļu iekasēšanas īpatsvaru un tajā ir minēts tikai viens nosacījums par ārējo kontroli attiecībā uz 2009. gadā aprēķināmo finansējuma mainīgo daļu, taču pārējai programmai šo nosacījumu nesaglabāja. 63. Ugandā puse vispārējā budžeta atbalsta mērķu attiecībā uz veselības nozari vai nu bija noteikta zem vai arī krietni virs pamatlīmeņa bez paskaidrojumiem. Laosā un Paragvajā vairāki izvirzītie mērķi nebija visai izaicinoši, un dažkārt tie bija noteikti vienkārši pamatlīmenī. Nikaragvas valdība atzina, ka daudziem mērķiem nebija atvēlēti pietiekami budžeta līdzekļi. 64. Kā vēl viens faktors, kurš ietekmē finansējuma mainīgās daļas stimulējošo efektu, ir tās īpatsvars vispārējā budžeta atbalsta programmā. Komisijai nav kritēriju, ar kuriem saskaņā veic finansējuma iedalīšanu fiksētās un mainīgās daļās, un tāpēc reģioniem un valstīm piešķirto fiksēto un mainīgo daļu īpatsvars ir ievērojami atšķirīgs [40]. Finansējuma fiksētās un mainīgas daļas savstarpējā attiecība var krietni atšķirties divās secīgās programmās vienā un tajā pašā valstī bez precīza šādu pārmaiņu izskaidrojuma. Komisija uzskata, ka valstīs, kurās ir lielākas bažas par šo valstu apņemšanos samazināt nabadzību un veikt reformas, vispārējā budžeta atbalsta programmas finansējuma mainīgajai daļai ir jābūt lielākai. Tomēr šāda pieeja nav izklāstīta Komisijas iekšējās pamatnostādnēs vai atsevišķu programmu dokumentos. Turklāt ievērojamā skaitā vispārējā budžeta atbalsta programmu, jo īpaši Āzijas un Latīņamerikas valstīs, finansējuma mainīgās daļas vispār neizmanto. 65. Dažos finansēšanas nolīgumos arī paredzēts, ka tajos gadījumos, kad mainīgajai līdzekļu daļai noteiktie rezultatīvie rādītāji netiek sasniegti, Komisija var izmaksāt neizlietotos līdzekļus programmas beigās, ja ir izpildīti jaunie nosacījumi. Šāda iespēja bija vispārēja budžeta atbalsta programmās Beninā, Nikaragvā un Paragvajā. Citos gadījumos neizlietotie līdzekļi tika no jauna piešķirti Komisijas programmām vai projektiem attiecīgajā valstī. BIEŽI VIEN IR GRŪTI NOVĒRTĒT, VAI NOSACĪJUMI IR VAI NAV IZPILDĪTI 66. Vispārējā budžeta atbalsta izmaksāšanas vispārīgie nosacījumi bieži vien ir neskaidri definēti, balstās uz partnervalstu apmierinošiem rezultātiem valsts attīstības stratēģiju īstenošanā, publisko līdzekļu pārvaldības reformās un makroekonomiskā stāvokļa pārvaldībā. Nav noteikti kādi konkrēti attīstības posmi vai rezultāti, kurus varētu izmantot kā kritērijus tam, ko varētu apzīmēt kā vērtējumu "apmierinoši". Kā norādīts Palātas pārskatos par darbībām, ko finansē no septītā, astotā, devītā un desmitā Eiropas Attīstības fonda [41], Komisija bieži vien secina, ka publisko līdzekļu pārvaldes reformu sekmes ir bijušas apmierinošas, lai gan ir maz pierādījumu šāda vērtējumam pamatojumam. Šāda pieeja mēdz atspoguļot Komisijas bažas par programmu nepārtrauktības nodrošināšanu, tomēr jāatzīst, ka kopš 10. EAF darbības sākuma Komisija ir pilnveidojusi savu šajā jomā veikto analīzi. 67. Neuzticami dati sarežģī iespējas izvērtēt, vai ir vai nav izpildīti nosacījumi, kuri balstās uz rezultatīvajiem mērķrādītājiem. Pasaules Bankas sagatavotajā 2007. gada pārskatā par rezultātos balstītām valstu attīstības stratēģijām ir norādīts uz nepilnvērtīgām statistikas sistēmām, kuras ir uzskatāmas par vienu no galvenajām problēmām, kas ir vērojama teju visās 62 pārbaudītajās valstīs. Šo problēmu vēl akūtāku padara fakts, ka Komisija ik gadus nosaka darbības rezultatīvos mērķrādītājus finansējuma mainīgās daļas izmaksāšanai, lai gan sekmes dažās no jomām var reāli gūt tikai procentuāli mazā izteiksmē, un ir grūti ticami izmērīt šādus mazus procentuālos palielinājumus. NAV PILNĪBĀ IZMANTOTS POTENCIĀLS DIALOGĀ AR PARTNERVALSTĪM 68. Viens no galvenajiem budžeta atbalsta ieguvumiem ir plašākas iespējas līdzekļu piešķīrējiem veikt dialogu ar valdībām par to īstenoto politiku. Dialogs var būt īpaši nozīmīgs vispārējā budžeta programmās izvirzīto mērķu sasniegšanā, jo tas ļauj Komisijai ar valstu valdībām pārrunāt programmās atbalstīto galveno politikas mērķu formulēšanu un īstenošanu. Dialogam arī ir jābūt svarīgai daļai no Komisijas izvēlētās uz rezultātiem vērstās pieejas budžeta atbalstā, jo Komisija to izmanto saistībā ar izvirzītajiem nosacījumiem un mērķiem, lai pārbaudītu valsts pārvaldes darbības rezultātus. Dialogs parasti noris gan politikas, gan tehniskā līmenī, un to īsteno kopīgi ar pārējiem līdzekļu piešķīrējiem. 69. Palāta pārbaudīja, vai Komisija pārvalda tās dialogu ar partnervalsti tādā veidā, kurš sekmētu vispārējā budžeta atbalsta programmu prognozētos rezultātus. Šādā nolūkā tā pārbaudīja, vai dialoga mērķi un praktiskie pasākumi bija precīzi definēti un pienācīgi, vai Komisija atbilstošā līmenī un saskaņā ar paredzētajiem pasākumiem aktīvi iesaistījās dialogā un vai Komisijas ieguldījums dialogā ir pienācīgi risinājis nabadzības samazināšanas un publisko līdzekļu pārvaldības galvenos aspektus. NAV PIEMĒROTAS SISTĒMAS, KAS NODROŠINĀTU EFEKTĪVU DIALOGU 70. Lielākajā daļā valstu, kurās sniedz vispārējā budžeta atbalstu, līdzekļu piešķīrēji ar partnervalstīm ir noslēguši kopīgus donoru nolīgumus, kuros ir izklāstīti kopīgie principi un procedūras dialoga īstenošanai, un Komisija aktīvi atbalsta un piedalās šādos pasākumos. Tomēr Komisija vēl nav izstrādājusi izvērstus norādījumus, kuri ir vajadzīgi, lai palīdzētu nodrošināt, ka šādos pasākumos tās darbinieki pilnvērtīgi izmantotu dialoga iespējas. 71. Komisijas iekšējās pamatnostādnēs ir maz informācijas par to, kādiem jābūt mērķiem un dialoga saturam, kā arī maz informācijas ir par to, kā īstenot un dokumentēt dialogu programmas cikla dažādajos posmos. Tomēr šajās pamatnostādnēs ir minēts, ka ir jāizveido piemērota dialoga stratēģija, kad ir noskaidrotas nepilnības, kuras ietekmē vispārējā budžeta atbalsta programmas galvenos aspektus. Praksē šādas stratēģijas nav sagatavotas, lai gan tās var būt lietderīgas visās vispārējā budžeta atbalsta programmās un var palīdzēt sistemātiski uzlabot dialogu, izvirzot skaidrus mērķus un veidus un nosakot vajadzīgos cilvēkresursus dialoga veikšanai. 72. Vispārēja budžeta atbalsta programmas ir atšķirīgā apmērā izveidojušas racionālu pamatu dialogam. Laosa un Vjetnamā dialoga mērķi un pasākumi bija skaidri izklāstīti Pasaules Bankas īstenoto Nabadzības samazināšanas stratēģijas programmu ikgadējā ciklā, kurā savu ieguldījumu deva arī Komisijas vispārējā budžeta atbalsta programmas; dialogā galvenā uzmanība bija pievērsta valstu valdību īstenojamajām reformām. Savukārt Ugandā un Paragvajā bija maz izvērstas informācijas par Komisijas dialoga konkrētajiem mērķiem programmas ietvaros un mazāk skaidrības bija arī par Paragvajā īstenojamajiem pasākumiem šo mērķu sasniegšanai. Beninā ievērojamas sekmes bija gūtas attiecībā uz 10. EAF, ja salīdzinām ar stāvokli saistībā ar 9. EAF. KOMISIJAS IESAISTE DIALOGĀ IR ATŠĶIRĪGA UN BIEŽI VIEN IR IEROBEŽOTA 73. Vispārējā budžeta atbalsta programmas ir bijušas īpaši svarīgas, jo tās ir ļāvušas Komisijai nodrošināt dialogu par valsts budžetu un publisko finanšu pārvaldību, un Komisijas ieguldījums vispārējā budžeta atbalsta dialogā ir kopumā bijis izteiktāks šajā jomā. PEFA novērtējumu rezultāti (sk. 31. punktu) bieži vien ir kalpojuši kā katalizators dialoga stiprināšanai par publisko finanšu pārvaldību. Citās jomās, kurās vispārējā budžeta atbalsta programmām parasti ir mērķi, daudzos gadījumos Komisijas dialogs aprobežojas ar jautājumiem par programmas finansējuma mainīgās un fiksētās daļas izmaksāšanas nosacījumu izpildi, nevis risina valsts pārvaldes darbības vispārējos rezultātus attiecīgajās jomās. Rezultātā Komisija bieži vien nav iesaistīta dialogā tādā apmērā, kādā tā varētu būt iesaistīta, ņemot vērā tās ievērojamo finansiālo ieguldījumu (sk. 5. izcēlumu). 5. IZCĒLUMS DIALOGS Komisijas labas prakses piemērs. Vjetnama Vjetnamā Komisija sniedz vispārējā budžeta atbalstu Pasaules Bankas nabadzības samazināšanas atbalsta kreditēšanā, kas ir vispārējā budžeta atbalsta mehānisms, kuru Vjetnamā izmanto visi līdzekļu piešķīrēji. Tas ir skaidrs pamats dialogam ar līdzekļu piešķīrējiem, kurus koordinē Pasaules Banka un valdība. Tajā ietilpst gadskārtējie cikli, ar kuru palīdzību visi līdzfinansētāji kopīgi ar valdību formulē, uzrauga un izvērtē nosacījumus. Saistībā ar dialogu Komisija ir izvirzījusi nelielu skaitu jomu, kas atspoguļo tās centienus ievērot ES rīcības kodeksu attiecībā uz darbu dalīšanu attīstības politikas jomā. Komisijas sliktas prakses piemērs. Paragvaja Paragvajā vispārējā budžeta atbalsta programmas mērķis ir atbalstīt Sociālās aizsardzības tīkla ieviešanu, kas ir sociālās aizsardzības ass nozīmīgs elements valsts nabadzības samazināšanas stratēģijā. Pēc lielām politiskām izmaiņām pēc vēlēšanām dialogs noritēja īpašā politiskā kontekstā. Nav izveidots strukturēts pamats dialogam ar līdzekļu piešķīrēju darbības koordinēšanas mehānismiem, piemēram, darba grupām vai kopīgām gadskārtējām pārbaudēm, lai izvērsti pārrunātu valsts nabadzības samazināšanas stratēģiju. Komisija ir koncentrējusi tās dialogu uz to, kā valdība ievēro rādītājus, kurus izmanto finansējuma mainīgo daļu izmaksāšanai. Rezultātā maz uzmanības ir atvēlēts sociālās aizsardzības tīkla vispārējai ieviešanai un nav izmantota iespēja rosināt plašākas debates par sociālo pakalpojumu kvalitāti. Faktiski Komisijas ierobežotā uzraudzība saistībā ar sociālās aizsardzības tīkla un publisko finanšu pārvaldības rīcības plāna ieviešanu ierobežo dialoga iespējamo mērogu. Tas nozīmē, ka nepietiekami darbības rādītāji netiek konstatēti pietiekami agrīnā posmā, kas ļautu savlaicīgi reaģēt dialoga ietvaros. Kad rādītāji nebija sasniegti vai arī kad tie ir bija pārāk labi, nekā parasti tas ir sagaidāms, Komisija neprasīja no valdības paskaidrojumus un neapšaubīja statistikas ticamību. 74. Viens no galvenajiem faktoriem, kurš ietekmē dialoga kvalitāti, ir iesaistītie Komisijas cilvēkresursi. Kā vienu no svarīgiem iemesliem, kādēļ Komisija nav pilnībā izmantojusi vispārējā budžeta atbalsta sniegtās dialoga iespējas, ir fakts, ka daudzās Komisijas delegācijās nav pietiekamu zināšanu tajās prioritārajās jomās, kuras ietilpst vispārēja budžeta atbalsta programmu mērķos. 2007. gada pārskatā par darbībām, ko finansē no Eiropas Attīstības fondiem (33. punkts), Palāta norādīja, ka "budžeta atbalsta palielinājums prasa īpašas prasmes un zināšanas, un Palāta atzīmē, ka EuropeAid Iekšējās revīzijas nodaļa ir ieteikusi izstrādāt cilvēkresursu politiku attiecībā uz budžeta atbalstu tā, lai ietvertu mērķus, kas attiecas uz budžeta atbalsta darbinieku skaitu, prasmēm un zināšanām". 75. Lai gan Komisija ir kopumā atzinusi dialogu par publisko finanšu pārvaldību kā vienu no prioritātēm, ir bijis grūti pieņemt darbā publisko finanšu pārvaldības speciālistus, jo ekspertu skaits šajā jomā ir zināmā mērā ierobežots. Komisija ir centusies pārvarēt šo problēmu, organizējot vairākus mācību kursus par publisko finanšu pārvaldības jautājumiem. Mazāka prioritāte ir bijusi piešķirta tam, lai nodrošinātu, ka ir pietiekams darbinieku skaits, kurš sekmētu dialogu veselības aprūpes un izglītības jomā, lai gan Komisija ir sistemātiski iekļāvusi šo divu jomu mērķus savās vispārējā budžeta atbalsta programmās [42]. Tādējādi delegācijai Beninā bija publisko finanšu pārvaldības speciālisti, bet nebija speciālistu veselības aprūpes un izglītības nozarēs, un tas nozīmēja, ka Komisija neapmeklēja veselības aprūpes un izglītības darba grupas [43], un tā tikai ierobežotā apmērā var piedalīties kopīgajās gadskārtējās pārbaudēs [44]. 76. Komisijas nosūtītās vēstules valstu valdībām, kurās ir sniegta informācija par to, cik liela finansējuma mainīgā daļa tiks izmaksāta, tiek izmantotas kā daļa no dialoga. Šajās vēstulēs Komisija iekļauj svarīgas atziņas par jautājumiem, kuri attiecas uz turpmāku atbilstību vispārējā budžeta atbalsta programmai, vispārējā budžeta atbalsta programmas īstenošanu un valsts pārvaldes darbības rezultātiem vispārējā budžeta atbalsta programmās uzsvērtajās jomās. Tomēr dažās valstīs šī iespēja vispār netika izmantota (piemēram, Paragvajā) vai arī to izmantoja tikai daļēji (piemēram, Beninā). 77. Lai gan dialogs ir nozīmīgs, Komisijas sagatavotās atskaites ir ierobežotas par veiktajiem dialoga pasākumiem saistībā ar vispārējā budžeta atbalsta programmām [45]. Delegāciju sagatavotās Komisijas iekšējās vadības atskaites EuropeAid centrālajam birojam galvenokārt aprobežojas ar vispārīgiem komentāriem par politisko dialogu saistībā ar sadarbības programmu kopumā. Šis informācijas trūkums un skaidru mērķu trūkums Komisijas dialogā par vispārējā budžeta atbalstu (sk. 71. punktu) apgrūtina Komisijas spēju izvērtēt un uzskatāmi parādīt, kādā mērā dialogs ir efektīvi sekmējis vispārējā budžeta atbalsta programmas mērķu sasniegšanu. ĀRĒJĀM IEINTERESĒTAJĀM PERSONĀM KOMISIJAS SAGATAVOTAJĀS ATSKAITĒS GALVENĀ UZMANĪBA MĒDZ BŪT PIEVĒRSTA VISPĀRĒJĀ BUDŽETA ATBALSTA IESPĒJAMAJIEM IEGUVUMIEM, NEVIS REZULTĀTIEM 78. Galvenie Komisijas dokumenti atskaišu sagatavošanai par ārējo sadarbību, tostarp vispārējā budžeta atbalstu, ir Komisijas gada ziņojumi par Eiropas Kopienas attīstības politiku un ārējās palīdzības īstenošanu [46]. 2008. gadā Komisija arī publicēja divus budžeta atbalstam veltītus dokumentus: "Budžeta atbalsts — savstarpējas uzticības jautājums" un "Budžeta atbalsts — vai tas ir efektīvs veids, kā finansēt attīstību". Turklāt tā sagatavo informatīvus paziņojumus EAF un Attīstības sadarbības instrumentu pārvaldības komitejām, kurās darbojas dalībvalstu pārstāvji [47]. 79. Palāta pārbaudīja Komisijas sagatavotās atskaites par vispārējā budžeta atbalsta programmām, lai novērtētu, vai Komisija tās sagatavoja skaidri, pilnīgi un precīzi, jo īpaši attiecībā uz šo programmu efektivitāti, iespējamajiem ieguvumiem un riskiem un ieviešanas grūtībām. Palāta galveno uzmanību pievērsa Komisijas 2001.–2009. gada pārskatiem. ĀRĒJI PUBLICĒTAJĀS ATSKAITĒS GALVENĀ UZMANĪBA PIEVĒRSTA VISPĀRĒJĀ BUDŽETA ATBALSTA IESPĒJAMAJIEM IEGUVUMIEM 80. Gada ziņojumos regulāri sniegta informācija, kura izklāsta Komisijas procedūras budžeta atbalsta pārvaldīšanai un jaunākos sasniegumus instrumentu izstrādē. Tajos arī plaši izklāstīti dati par budžeta atbalstam atvēlētajiem līdzekļiem. Papildus tam tajos ievērojami plaši izklāstīti arī budžeta atbalsta iespējamie ieguvumi. 81. Komisija ir regulāri izmantojusi gada pārskatus, lai izskaidrotu budžeta atbalsta iespējamos ieguvumus, tādus kā palīdzības saskaņošana ar valstu politiku un sistēmām, lielāka ieinteresētība, plašākas iespējas dialogam, sekmīgāka līdzekļu piešķīrēju darbības saskaņošana, lielāka atbalsta prognozējamība un zemākas darījumu izmaksas. Tomēr ziņojumos parasti nav uzsvērts fakts, ka minētie ieguvumi ir tikai iespējamie ieguvumi. Reāli daudzus no tiem var īstenot lielākais tikai daļēji, jo vajadzīgie priekšnosacījumi saņēmējvalstī vēl nav pilnībā izpildīti, jo īpaši tāpēc, ka aizvien pastāv nepilnības valstu attīstības plānos un publisko finanšu pārvaldības sistēmās (sk. 26., 29. un 38. punktu). Tāpat arī Komisija pati bieži vien pilnībā neizmanto iespējamos ieguvumus, it īpaši tajos gadījumos, kad delegācijām nav pietiekamu zināšanu par to, kā pilnvērtīgi izmantot budžeta atbalsta piedāvātās plašāka dialoga iespējas (sk. 74. punktu). 82. Pēc Parīzes 2005. gada deklarācijas par atbalsta efektivitāti Komisijas gada pārskatos bija uzsvērts budžeta atbalsta uzdevums atbalsta efektivitātes palielināšanā [48]. Tomēr pārskatos nav skaidri nošķirta Parīzes deklarācijā minētā atbalsta efektivitāte, ar kuru ir domāta atbalsta pilnvērtīgāka sniegšana saskaņā ar Parīzes deklarācijas galvenajiem principiem, un atbalsta efektivitāte saistībā ar tā galīgo ietekmi centienos samazināt nabadzību. Budžeta atbalsta izmantošana ar mērķi, lai ciešāk ievērotu Parīzes deklarācijā minētos principus, nenodrošina, ka atbalsts efektīvi uzlabo nabadzīgo iedzīvotāju dzīves līmeni. 83. Ņemot vērā potenciālo lomu, kādu budžeta atbalsts var spēlēt atbalsta sniegšanā saskaņā ar Parīzes deklarācijā minētajiem principiem, Eiropas Savienība ir apņēmusies panākt, ka 50 % tās tieši valdībām sniegtās palīdzības novirza caur valsts sistēmām (sk. 7. punktu). Turklāt atbalsta īpatsvars, kuru novirza caur budžeta atbalstu, tiek izmantots kā rezultātu rādītājs EuropeAid gada darba programmās. Balstoties uz to, svarīgs elements gada pārskatos par budžeta atbalstu ir atvēlēts tam, lai atspoguļotu sekmes virzībā uz šo kvantitatīvo mērķi, lai gan budžeta atbalsta plašāka izmantošana nebūt nenozīmē to, ka nabadzība tiek samazināta efektīvāk. ĀRĒJI PUBLICĒTĀS ATSKAITES SNIEDZ MAZ INFORMĀCIJAS PAR RISKIEM, ATBALSTA ĪSTENOŠANAS PROBLĒMJAUTĀJUMIEM UN ATBALSTA FAKTISKO EFEKTIVITĀTI 84. Gada pārskatos informācija par budžeta atbalsta faktiskajiem rezultātiem ir ievērojami šaurāka nekā komentāri par iespējamajiem ieguvumiem un plašāku budžeta atbalsta izmantošanu. Informācijas trūkums gada pārskatos par budžeta atbalsta rezultātiem ir pretrunā informācijai par citiem atbalsta veidiem, kuru Komisija iegūst no rezultātos virzītas uzraudzības sistēmas, ko Komisija ir izstrādājusi, lai ik gadus novērtētu projektus. Komisija nav izveidojusi citas iekšējo atskaišu sagatavošanas procedūras, lai sistemātiski izvērtētu vispārējā budžeta atbalsta programmās gūtos rezultātus nabadzības apkarošanas jomā un kuras pēc tam varētu izmantot, sagatavojot ārējas atskaites. Nav izveidots arī ekvivalents delegāciju sagatavotajiem gada publisko finanšu pārvaldības pārskatiem (sk. 31. punktu), kurā varētu ziņot par mērķu sasniegšanu saistībā ar nabadzības apkarošanu. Delegāciju sagatavotajos sešos ikmēneša ārējās palīdzības pārvaldības pārskatos (EAMR), kurus tās iesniedz EuropeAid, galvenā uzmanība ir pievērsta ieviešanas norisei, nevis gūtajiem rezultātiem. 85. Svarīgākā atgriezeniskā saite par vispārējā budžeta atbalsta rezultātiem ir sniegta 2007. gada pārskatā. Tajā sniegts pārskats par konstatējumiem, kuri formulēti 2006. gadā veiktajā vispārējā budžeta atbalsta kopīgajā novērtējumā, kurš bija pirmais šāds liela mēroga vispārējā budžeta atbalsta novērtējums. Tomēr, lai gan novērtējumā minēts, ka vispārēja budžeta atbalsts ir pozitīvi ietekmējis politiku un publisko finanšu pārvaldību, gada pārskatā ir norādīts, ka "lielākā daļa vispārējā budžeta atbalsta ietekmes līdz šim ir bijusi vērojama attiecībā uz piekļuvi pakalpojumiem, nevis uz nabadzību, kura ir atkarīga no ienākumiem, un nabadzīgajiem piešķirtajām tiesībām". Pārskatā par 2009. gadu Komisija atzina šā novērtējuma ierobežojumus, kuri "neļāva izvērtēt rezultātus". 86. Bažas rada fakts, ka nav izveidota vērtēšanas metodika, kuru piemērotu novērtēšanas struktūra un kura sniegtu pierādījumus par to, vai un kādos apstākļos budžeta atbalsts var sniegt efektīvu ieguldījumu nabadzības samazināšanā. 2006. gadā veiktajā novērtējumā piedzīvotās problēmas ir daļēji saistītas ar būtiskām grūtībām izvērtēt budžeta atbalsta efektivitāti, proti, kā attiecināt panāktos uzlabojumus attīstības iznākumos tieši uz sniegto budžeta atbalstu. Tas rodas tādēļ, ka līdzekļu piešķīrēju sniegtais budžeta atbalsts ir apvienots ar attiecīgās valsts budžetu, un tāpēc to nav iespējams atsevišķi nošķirt, kā arī tāpēc, ka labāki rezultāti, iespējams, ir panākti ārēju faktoru dēļ, kā arī to valdības īstenoto programmu dēļ, kurās ir sniegts budžeta atbalsts. 87. Kopš 2006. gadā veiktā kopīgā novērtējuma Komisija kā līdzekļu piešķīrēja ir aktīvi darbojusies Ekonomiskās sadarbības un attīstības organizācijas Attīstības palīdzības komitejas novērtēšanas tīklā, lai izstrādātu un uzlabotu vērtēšanas metodiku, kura ir paredzēta tam, lai labāk risinātu jautājumu par budžeta atbalsta ietekmi. 2009. gada beigās bija uzsākti trīs izmēģinājuma novērtējumi valsts mērogā, no tiem divus vadīja Komisija. 88. Vispārējā budžeta atbalsta svarīgs starpposma mērķis, par kuru arī būtu lietderīgi iegūt informāciju, ir sekmēt publisko līdzekļu pārvaldības uzlabošanu partnervalstīs. Budžeta līdzekļu efektīva pārskaitīšana publisko līdzekļu pārvaldības sistēmās nabadzības novēršanai paredzētajiem izdevumiem ir svarīgs nosacījums, lai izpildītu nabadzības samazināšanas vispārējos mērķus. Tomēr, lai gan Komisija ir izstrādājusi sistēmu, ar kuru saskaņā delegācijām ir jāsagatavo ikgadējas iekšējās atskaites par publisko līdzekļu pārvaldības jautājumiem, šajās atskaitēs netiek izvērtētas sekmes, kādas ir gūtas vispārējā budžeta atbalsta programmās noteikto publisko līdzekļu pārvaldības mērķu sasniegšanā. Tas nozīmē, ka arī šajā gadījumā ir maz informācijas, lai sagatavotu ārējas atskaites par vispārējā budžeta atbalsta mērķu sasniegšanu publisko līdzekļu pārvaldībā, un tas izskaidro to, kāpēc Komisijas gada ziņojumos šis jautājums ir aplūkots ierobežotā apmērā. 89. Kā viens no budžeta atbalsta galvenajiem riskiem, jo īpaši saistībā ar vāju publisko finanšu pārvaldību un bieži vien ievērojamu korupcijas līmeni, jāmin risks, ka saņēmējvalsts budžets var netikt izmantots kā paredzēts nabadzības apkarošanai. Tomēr gada pārskatos parasti ir maz aplūkots šis jautājums. 2009. gada pārskata priekšvārdā bija atsauce uz lielākajiem budžeta atbalsta saņēmējiem par to, ka viņi ir uzskatāmi parādījuši savu publisko finanšu ticamību. Gada pārskatos atkal vairāk uzmanības ir veltīts budžeta atbalsta iespējamajām priekšrocībām publisko finanšu pārvaldības sistēmu pilnveidošanā, nevis riskam, ka vājas publisko finanšu pārvaldības sistēmas var radīt to, ka budžeta atbalsts nesasniegs savus mērķus saistībā ar nabadzības samazināšanu. 90. Risinot publisko finanšu pārvaldības jautājumus saistībā ar budžeta atbalstu Komisijas gada pārskatā ir bieži norādītas atsauces uz publisko izdevumu un finansiālās atbildības novērtējumu izstrādi kā publisko finanšu pārvaldības diagnostikas instrumentu. Ka jau iepriekš norādīts (sk. 31. punktu), publisko izdevumu un finansiālās atbildības novērtējums patiešām ir lietderīgs un norāda uz jomām, kurās valstīm ir jāpilnveido publisko finanšu pārvaldība, kā arī mēra laika gaitā panākto uzlabošanos. Tomēr līdzsvarotākā publisko izdevumu un finansiālās atbildības novērtēšanas uzdevuma izklāstā būtu jānorāda arī uz publisko izdevumu un finansiālās atbildības novērtējuma ierobežojumiem un jānorāda, ka tā pati par sevi nav uzskatāma par riska novērtēšanas instrumentu. 91. Komisijas gada ziņojumos nav aplūkoti arī galvenie ar vispārējā budžeta atbalsta pārvaldību saistītie jautājumi, kuri ir minēti šajā Palātas ziņojumā, piemēram, trūkumi un priekšrocības Komisijas izvēlētajā nosacījumu formulēšanā pēc rezultātiem, Komisijas darbinieku resursi, lai pilnībā izmantotu vispārēja budžeta atbalsta piedāvātās iespējas dialogam, un tehniskās sadarbības atbilstīgums un efektivitāte saistībā ar vispārējā budžeta atbalsta programmām. 92. Eiropas Parlaments savā ziņojumā par EAF budžeta izpildes apstiprināšanu 2007. finanšu gadā uzsvēra vajadzību Komisijai, sagatavojot atskaites par budžeta atbalstu, sniegt "analītisku un vērtējošu, nevis tikai aprakstošu informāciju" [49], kā arī kopumā aicināja Komisiju retoriku aizstāt ar realitāti un sniegt neapgāžamus pierādījumus [50]. Pēcpārbaudes ziņojumā Komisija apņēmās turpmākajos gada pārskatos sniegt izvērstu informāciju par budžeta atbalsta jautājumiem. SECINĀJUMI UN IETEIKUMI VISPĀRĪGI SECINĀJUMI 93. Atbalsta sniegšanai, izmantojot vispārējā budžeta atbalstu, ir vairāki iespējami ieguvumi atbalsta nodrošināšanas ziņā. Tāpat kā pārējo atbalsta veidu gadījumā vispārējā budžeta atbalsta galīgā ietekme uz nabadzības samazināšanu tomēr ir atkarīga no faktiskajiem apstākļiem katrā konkrētajā valstī. Tā ir atkarīga arī no tā, cik efektīvi Komisija pārvalda savas vispārējā budžeta atbalsta programmas. Palāta atklāja, ka, lai gan pēdējos desmit gados Komisija ir ievērojami centusies izstrādāt tās pieeju atbalsta sniegšanai vispārējā budžeta atbalsta programmās, metodikā un vispārējā budžeta atbalsta pārvaldībā ir nepilnības ĀKK, Latīņamerikas un Āzijas valstīs, un līdz ar to ir mazāk iespējams, ka šīs programmas pilnībā sasniegs to potenciālo efektivitāti. 94. Jāatzīst, ka Komisijas vispārējā budžeta atbalsta programmas ir izstrādātas un ieviestas, koordinējot tās ar pārējiem līdzekļu piešķīrējiem, un ka daudzas Palātas atklātās nepilnības nav tieši attiecināmas uz Komisiju. Pārējās augstākās revīzijas iestādes, piemēram, Apvienotās Karalistes augstākā revīzijas iestāde [51] un Zviedrijas Valsts kontrole [52], ir formulējušas līdzīgus apsvērumus par vispārējā budžeta atbalsta pārvaldību šo valstu attiecīgajās aģentūrās. Tomēr Komisijai ir jāuzņemas galīgā atbildība par finansēšanas lēmumu pieņemšanu, un tā atskaitās budžeta lēmējiestādēm par savu vispārējā budžeta atbalsta programmu pārvaldību. 95. Komisija labi apzinās, ka ir jāuzlabo vispārējā budžeta atbalsta pārvaldība, un 2009. gada beigās tā ir uzsākusi pārskatīt savas iekšējās pamatnostādnes, pārskatīšanas mērķis ir atrisināt lielāko daļu Palātas norādīto jautājumu. Viens no galvenajiem aspektiem, kurš pašlaik netiek risināts, ir tāds, ka Komisijai ir jāuzlabo atskaišu sagatavošana ārējām ieinteresētajām personām. Lai gan ir apsveicami, ka Komisija ir sākusi pārskatīt atskaišu sagatavošanas kārtību, šā procesa efektivitāte būs atkarīga no gūtajiem rezultātiem. Komisijai joprojām ir grūtības sagatavot pienācīgas pamatnostādnes un nodrošināt, ka visi darbinieki tās piemēro efektīvi un konsekventi. Šā uzdevuma izpildei vajadzēs stingru apņemšanos visos līmeņos, skaidru grafiku un papildu pasākumus darbinieku mācību organizēšanā, intensīvāku atbalstu delegācijām un pārskatīto pamatnostādņu ievērošanas ciešu uzraudzību. ĪPAŠI SECINĀJUMI UN IETEIKUMI 96. Lai gan ir konstatētas pozitīvas pazīmes par makroekonomikas un publisko līdzekļu pārvaldības mērķu sistemātisku iekļaušanu un ir panākti daži programmu pilnveidojumi jaunākajās programmās attiecībā uz mērķu noteikšanu, mērķi nav pietiekami sekmīgi formulēti atbilstoši faktiskajiem apstākļiem attiecīgajā valstī un bieži vien nav precīzi. Turklāt mērķu formulēšanā nav ņemti vērā delegācijās pieejamie cilvēkresursi. 1. IETEIKUMS MĒRĶU UN VISPĀRĒJĀ BUDŽETA ATBALSTA PROGRAMMU PROGNOZĒTO REZULTĀTU ATLASE UN FORMULĒŠANA Komisijai ir jāpielāgo budžeta atbalsta programmu mērķi atbilstoši partnervalstī esošajam stāvoklim. Pielāgojot šos mērķus, Komisijai a) jānodrošina, lai vispārējā budžeta atbalsts papildinātu citas Komisijas īstenotās atbalsta programmas konkrētajā valstī; b) jāvelta vairāk uzmanības valsts stratēģiju konkrētām jomām, kur Komisija var iegūt lielāko iespējamo pievienoto vērtību; c) jāizklāsta mērķi, kuri ir pietiekami precīzi, izmērāmi un termiņos noteikti, lai tādējādi varētu uzraudzīt pasākumu norises gaitu un izvērtētu gūtās sekmes; d) skaidri jāizklāsta intervences kārtība, uzskatāmi sasaistot mērķus ar vispārējā budžeta atbalsta programmas dažādo komponentu struktūru. 97. Komisijas veiktā attiecināmības nosacījumu dinamiskā interpretācija ir saistīta ar lielu risku, ka partnervalstis neizmanto finansējumu produktīvi un efektīvi. Tomēr Komisijas izveidotā vispārējā budžeta atbalsta programmu riska pārvaldības sistēma nav labi izstrādāta un riski netiek pienācīgi pārvaldīti. 2. IETEIKUMS GALVENO RISKU PĀRVALDĪBA SAISTĪBĀ AR VISPĀRĒJA BUDŽETA ATBALSTA PROGRAMMU EFEKTIVITĀTI Komisijai ir jāstiprina tās riska pārvaldība, lai labāk aizsargātu ES līdzekļus no to aizplūšanas, izšķērdēšanas un neproduktīvas izlietošanas. Šādā nolūkā Komisijai a) jāveic strukturēts un izvērsts fiduciāro un attīstības risku novērtējums vispārējā budžeta atbalsta programmu sākumā un regulāri tas jāatjaunina programmas īstenošanas laikā; b) fiduciārā riska novērtējuma pamatā labāk jāizmanto jau pieejamā informācija, it īpaši publisko izdevumu un finansiālās atbildības un CPIA novērtējumi, informācija par budžeta izpildi, augstāko revīzijas iestāžu un parlamentu ziņojumi un pilsoniskās sabiedrības organizāciju sniegtā informācija; plašāk jāizmanto pārējie instrumenti, piemēram, publisko izdevumu izsekojamības aptaujas, publisko izdevumu apskati un ziņojumi par korupciju; c) attīstības riska novērtējuma pamatā rūpīgi jāizvērtē valsts attīstības stratēģijas piemērotība un ticamība, tostarp tās ticamība attiecībā uz sasaisti ar budžetu un politiku galvenajās nozarēs; d) nosacījumos, dialogā un resursu palielināšanas atbalstā jāiestrādā piemērots klāsts precīzu pasākumu, lai uzraudzītu un samazinātu galvenos atklātos riskus noteiktā termiņā, tostarp, jāveic īstermiņa pasākumi gadījumos, kad publisko finanšu pārvaldības sistēmas ir īpaši vājas. 98. Vispārējā budžeta atbalsta programmu četru elementu, proti, finansējuma, resursu palielināšanas, nosacījumu un dialoga izstrāde un ieviešana nenodrošina, ka to iespējamā ietekme ir optimāla: a) līdzekļu izmaksāšana noris prognozējamā veidā un saskaņā ar valsts budžeta sistēmām, tomēr nav skaidra kārtība, ar kuru saskaņā nosaka atsevišķām vispārējā budžeta atbalsta programmām piešķiramos līdzekļus; b) resursu palielināšanas atbalsts ir lietderīgs publisko finanšu pārvaldības stiprināšanai, tomēr tas bieži vien nebalstās uz prioritāro vajadzību pienācīgu novērtējumu un ieviešanas kavēšanās dēļ tiek sniegts tikai daļēji. Tomēr 2008. gadā Komisija pieņēma stratēģiju, kuras mērķis ir uzlabot resursu palielināšanas atbalsta efektivitāti; c) Komisijas pieeja darbības rezultātos balstītajiem nosacījumiem, kuri jāizpilda, lai vispārējā budžeta atbalsta programmā varētu izmaksāt līdzekļus, atspoguļo aizvien lielāku uzsvaru attīstības sadarbībā uz rezultātu pārvaldību. Tomēr tā diez vai panāks stimulējošo efektu, jo stimulēšanas mehānismos ir lieli trūkumi, it īpaši attiecībā uz mainīgajām daļām, kā arī ir grūtības izvērtēt, vai nosacījumi ir vai arī nav izpildīti; d) Komisija pamatoti uzskata, ka dialogs ir viens no galvenajiem vispārējā budžeta atbalsta programmas komponentiem, tomēr tā nav pilnībā izmantojusi tā potenciālu. Vispārējā budžeta atbalsta programmas ir darbojušās kā katalizators dialoga stiprināšanai par valsts budžetu un publisko finanšu pārvaldību, bet dialoga stratēģijas trūkums katrai programmai un nepietiekamās zināšanas delegācijās ir galvenie ierobežojošie faktori plašākai un efektīvākai iesaistei dialogā. 3. IETEIKUMS FINANŠU LĪDZEKĻI Komisijai jānosaka atsevišķām vispārējā budžeta atbalsta programmām piešķiramo līdzekļu summas, cenšoties vairāk pamatot atvēlētās summas lielumu un nodrošinot lielāku caurskatāmību. Komisijai a) strukturēti jāizvērtē risku un ieguvumu svars; b) uzskatāmi jāpierāda, ka vispārējā budžeta atbalsta programmai atvēlētā līdzekļu summa ir pienācīga, ņemot vērā programmas mērķus un risku un ieguvumu izvērtēšanas rezultātus. 4. IETEIKUMS RESURSU PILNVEIDOŠANAS ATBALSTS Saskaņā ar tās jaunāko tehniskās sadarbības stratēģiju Komisijai galvenā uzmanība jāpievērš resursu pilnveidošanai prioritāro vajadzību atbalstam. Tāpēc Komisijai a) kopā ar partnervalsti un saskaņojot ar pārējiem līdzekļu piešķīrējiem jāizvērtē tās prioritārās resursu pilnveidošanas vajadzības; b) galvenā uzmanība jāpievērš jomām, kurās var nodrošināt lielāko pievienoto vērtību; c) jāveltī pietiekama uzmanība vajadzībai sekmēt partnervalsts atbildību un korupcijas novēršanas mehānismus, kā arī pietiekama uzmanība jāpievērš pārējām jomām, nevis tikai publisko finanšu pārvaldībai. 5. IETEIKUMS NOSACĪJUMI Komisijai jāpilnveido ar darbības rezultātiem saistīto nosacījumu pārvaldība. Šādā nolūkā Komisijai: a) oficiāli jāizvērtē, kāda ir piemērota fiksēto un mainīgo daļu attiecība, ņemot vērā valsts īpašos apstākļus, kā arī vispārējā budžeta atbalsta programmas mērķus un struktūru; b) attiecībā uz vispārīgajiem attiecināmības nosacījumiem katrā finansēšanas nolīgumā jāizklāsta skaidra novērtēšanas sistēma, kurā būtu noteikti nosacījumi, grafiks, pierādījumu avots un kritēriji, atbilstoši kuriem jāizvērtē panāktā virzība; c) attiecībā uz īpašajiem nosacījumiem, kurus piemēro mainīgo daļu izmaksāšanai, jānosaka skaidri rādītāji, mērķi, aprēķina metodes un pārbaudes avoti; jāizklāsta tālejoši, taču vienlaicīgi arī reāli mērķi, izmantojot pamatrādītājus, agrākās tendences un darbību sagaidāmās ietekmes pienācīgu novērtējumu un plānoto budžetu, kas ir atvēlēts šo mērķu sasniegšanai; d) jāpamato līdzekļu izmaksāšanas lēmumi ar vairāk strukturētu un oficiālu dokumentu par panākto virzību attiecīgajā laikposmā, skaidri izklāstot kritērijus, atbilstoši kuriem ir izvērtētas gūtās sekmes, un norādot iemeslus, kādēļ gūtās sekmes, iespējams, neatbilst plānotajam. 6. IETEIKUMS DIALOGS Komisijai jāpilnveido tās pieeja dialogam. Tāpēc Komisijai: a) katrā vispārējā budžeta atbalsta programmā jādefinē dialoga stratēģija, kurā izklāstīti mērķi, saturs un Komisijas iesaistes veidi dialogā; b) jānodrošina, lai būtu pieejamas vajadzīgās zināšanas, kas ļautu delegācijai efektīvi iesaistīties dialogā par prioritārajām jomām, uz kurām ir mērķētas vispārējā budžeta atbalsta programmas; c) jāsagatavo atskaites ārējām ieinteresētajām personām par īstenoto dialogu un gūtajām sekmēm. 99. Komisijas atskaitēs ārējām ieinteresētajām personām galvenā uzmanība mēdz būt pievērsta vispārējā budžeta atbalsta iespējamajiem ieguvumiem, nevis tās programmu ieviešanai un sekmēm. Viens no iemesliem, kādēļ tas tā notiek, ir fakts, ka Komisija nav izveidojusi iekšējo atskaišu sagatavošanas procedūras, lai sistemātiski izvērtētu panākto virzību salīdzinājumā ar visiem tās vispārējā budžeta atbalsta programmās formulētajiem mērķiem, kurus pēc tam varētu izmantot kā informācijas avotu, sagatavojot atskaites ārējam ieinteresētajām personām. Turklāt, tā kā nav piemērotas vērtēšanas metodikas, Komisija, tāpat kā pārējie līdzekļu piešķīrēji, nevar uzskatāmi pierādīt vispārējā budžeta atbalsta programmu efektivitāti. 7. IETEIKUMS ATSKAIŠU SAGATAVOŠANA PAR TO, KĀ VISPĀRĒJĀ BUDŽETA ATBALSTS SASNIEDZ TAM IZVIRZĪTOS MĒRĶUS Komisijai jāuzlabo tās atskaites par vispārējā budžeta atbalsta programmu efektivitāti. Uzlabojot šīs atskaites, Komisijai a) sistemātiski jāuzrauga programmas norises gaita, to salīdzinot ar starpposma un galīgajiem vispārējā budžeta atbalsta programmas mērķiem, un attiecīgi jāizstrādā iekšējo atskaišu sagatavošanas sistēma; b) arī turpmāk jācenšas kopā ar tās partneriem izstrādāt piemērotu un vispārpieņemtu vērtēšanas metodiku, kura ļautu novērtēt vispārējā budžeta atbalsta programmu ietekmi; c) atskaitēs ārējām ieinteresētām personām skaidri jānošķir atbalsta efektivitāte tā sniegšanas procesu ziņā no atbalsta efektivitātes palīdzības galīgās ietekmes ziņā, uzlabojot publisko finanšu pārvaldības sistēmas un samazinot nabadzību; d) jānodrošina ārējām ieinteresētajām personām pilnīga, skaidra un precīza kopaina par vispārējā budžeta atbalsta programmām, it īpaši attiecībā uz iesaistītajiem riskiem, tostarp korupciju, programmu īstenošanā gūtajām sekmēm un mērķu sasniegšanu. Šo ziņojumu pieņēma Revīzijas palātas III apakšpalāta, kuru vada Revīzijas palātas loceklis Jan KINŠT, 2010. gada 16. novembra sēdē Luksemburgā. Revīzijas palātas vārdā +++++ TIFF +++++ Priekšsēdētājs Vítor Manuel da Silva Caldeira [1] 61. pants. [2] Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas (EK) Nr. 1905/2006, ar ko izveido finanšu instrumentu sadarbībai attīstības jomā, 25. panta 1. punkta b) apakšpunkts (OV L 378, 27.12.2006., 41. lpp.). [3] Vispārējā budžeta atbalsta plānošanas, izstrādes un pārvaldības pamatnostādnes, kuras ir pieejamas EuropeAid tīmekļa vietnē: http://ec.europa.eu/europeaid/what/economic-support/documents/guidelines_budget_support_en.pdf. [4] Kotonū nolīguma 61. panta 2. punkts un 25. panta 1. punkta b) apakšpunkts Attīstības sadarbības instrumenta regulā. [5] Publiskie izdevumi un finansiālā atbildība. [6] Bieži vien šādas valsts attīstības stratēģijas ir izklāstītas kā nabadzības samazināšanas stratēģiskie dokumenti, lai gan pēdējos gados šādu apzīmējumu lieto aizvien retāk. [7] Saskaņā ar Komisijas iekšējām pamatnostādnēm "ja atbalsts ir sniegts nabadzības samazināšanas stratēģisko dokumentu sagatavošanai, parasti galveno uzmanību pievērš sociālajām nozarēm, no kurām izglītība un veselības aprūpe ir galvenie elementi virzība uz mērķi samazināt no ienākumiem atkarīgo un neatkarīgo nabadzību". [8] Ugandā pirmo nabadzības novēršanas rīcības plānu sagatavoja 1997. gadā. Tas bija modelis turpmākajiem nabadzības samazināšanas stratēģijas dokumentiem, kurus Pasaules Banka ieteica sagatavot arī citām jaunattīstības valstīm. [9] Dominikānas Republika, Mozambika, Tanzānija un Zambija. [10] ES Rīcības kodeksa pirmais pamatprincips. [11] Saistības par pirmo programmu, kurā bija paredzēts veikt vienas fiksētas finansējuma daļas izmaksu (3,2 miljoni EUR), uzņēmās 2007. gadā, bet par otru četrgadīgo programmu (13 miljoni EUR) saistības uzņēmās 2008. gadā. [12] No vienas puses, Komisija dod ieguldījumu laikā, kad tiek formulētas nabadzības samazināšanas atbalsta darbības, un, no otras puses, Komisija aizgūst no nabadzības samazināšanas atbalsta darbībām, kad tā izvirza mērķus un formulē nosacījumus savās vispārējā budžeta atbalsta programmās. [13] Saistības par vispārējā budžeta atbalsta programmu uzņēmās 2004. gada decembrī, un tajā paredzēts, ka no 2006. līdz 2009. gadam izmaksās 68 miljonus EUR. [14] 13. punkts ERP Īpašajā ziņojumā Nr. 2/2005 par budžeta atbalstu, ko no Eiropas Attīstības fonda sniedz Āfrikas, Karību un Klusā okeāna valstīm: Komisijas veiktā pārvaldība attiecībā uz valsts finanšu reformām. [15] Novērtējumu veica saistībā ar 10. EAF plānošanu. Šādu novērtējumu neveica par valstīm, kuras nav ĀKK valstis. [16] Valsts politikas un iestāžu darbības novērtējumā izvērtē, cik lielā mērā valsts politika un iestāžu darbība sekmē nabadzības samazināšanu, ilgtspējīgu izaugsmi un attīstības palīdzības efektīvu izmantošanu. Piešķirot līdzekļus, Pasaules Banka izmanto valsts politikas un iestāžu darbības novērtējuma reitingus. Valsts politikas un iestāžu darbības novērtējumā ir 16 rādītāji, kuri ir izklāstīti vērtējuma skalā no viens (zems) līdz seši (augsts). ĀKK, Āzijas un Latīņamerikas valstis, kuras saņem vispārējā budžeta atbalstu, 2008. gadā par 13. rādītāju "Budžeta un finanšu pārvaldības kvalitāte" saņēma vidējo novērtējumu 3,4; novērtējums svārstījās no 2,0 līdz 4,0. [17] ĀKK, Āzijas un Latīņamerikas valstis, kuras saņem vispārējā budžeta atbalstu, 2008. gadā par 16. rādītāju "Pārredzamība, atbildīgums un korupcija valsts sektorā" saņēma vidējo novērtējumu 3,0; novērtējums svārstījās no 2,0 līdz 4,5. [18] Šīs valstis neietilpa revīzijas tvērumā (sk. 13. punktu). [19] Benina, Etiopija, Gambija, Gviāna, Kenija, Mali, Mauritānija, Mozambika, Nigēra, Tanzānija, Togo un Uganda. [20] Korupcijas uztveres indekss ir zemāks par trīs; indekss svārstās no nulles (liels risks) līdz desmit (mazs risks). [21] Kambodža, Laosa, Nikaragva, Paragvaja un Vjetnama. [22] Publisko izdevumu un finansiālās atbildības novērtējumu veica visām 28 ĀKK valstīm, par kurām 2009. gada 31. decembrī bija uzņemtas vispārējā budžeta atbalsta saistības 10. EAF. Deviņām no šīm valstīm bija veikts vairāk nekā viens publisko izdevumu un finansiālās atbildības novērtējums, kam pēc būtības būtu jāļauj izmērīt laika gaitā gūtās sekmes. Tomēr dažu šo turpmāk veikto novērtējumu mērķis bija izveidot ticamāku pamatu nekā sākotnējā novērtējumā, un tāpēc nav iespējams izsekot līdzi pārmaiņām darbības rezultātos salīdzinājumā ar stāvokli iepriekšējā novērtējuma laikā. Āzijas un Latīņamerikas valstīs publisko izdevumu un finansiālās atbildības novērtējumu veica četrās no sešām valstīm, kuras līdz šim bija saņēmušas vispārējā budžeta atbalstu no Komisijas. [23] "Doctrine en matière de risque fiduciaire dans les états étrangers", France Coopération, 2008. gada aprīlis. [24] Fiduciārā riska pārvaldība Starptautiskās attīstības ministrijas īstenotajās divpusējās atbalsta programmās [Managing Fiduciary Risk in DFID bilateral aid programmes, DFID], 2008. gada janvāris. [25] Šis metodikas trūkums kontrastēja ar, piemēram, pieeju, kuru bija izvēlējusies Āzijas Attīstības banka nozaru budžeta atbalsta intervencei Laosā. Āzijas Attīstības banka bija izstrādājusi matricu, kurā bija izklāstīts katrs nozīmīgais risks un tā risināšanas veids un termiņš. [26] Publisko izdevumu izsekojamības pētījums ir metode, kuru izmanto, lai pētītu publisko līdzekļu un citu resursu plūsmu dažādos valsts pārvaldes un administratīvās hierarhijas līmeņos. Tas ir jo īpaši svarīgi gadījumos, kad publisko līdzekļu uzskaites sistēmas darbojas slikti vai nenodrošina ticamu informāciju. [27] Publisko izdevumu apskatos analizē, kā publiskos izdevumus piešķir un pārvalda. Tajos aplūko visus valdības izdevumus vai arī īpašu uzmanību velta dažām prioritārajam nozarēm (piemēram, veselības aprūpei, izglītībai, lauksaimniecībai, ūdens apgādei un ceļiem). Tos var izmantot, lai informētu struktūras, kuras veic stratēģisko plānošanu un sagatavo budžetu, un lai noteiktu veidus, kā uzlabot resursu piešķiršanas produktivitāti un efektivitāti. Aizvien biežāk tajos aplūko arī izdevumu pārvaldības sistēmas un iestāžu darbību. [28] Šo programmu oficiāli nedēvē par vispārējā budžeta atbalsta programmu. Tomēr tās pamatmērķi un uzdevums, lielais līdzekļu piešķīrums mērķim samazināt nabadzību un daudznozaru pieejas izmantošana valsts sistēmās ir vispārējā budžeta atbalsta programmu ļoti raksturīgas iezīmes. [29] Transparency International ziņo par sliktiem darbības rezultātiem attiecībā uz korupcijas uztveri un norāda, ka stāvoklis pasliktinās. Tās izveidotajā korupcijas uztveres indeksā Paragvaja ir novērtēta ka viena no korumpētākajām Latīņamerikas valstīm. No 2004.