KOMISIJAS DIENESTU DARBA DOKUMENTS Ietekmes novērtējuma kopsavilkums Pavaddokuments dokumentam PRIEKŠLIKUMS EIROPAS PARLAMENTA UN PADOMES DIREKTĪVAI PAR EURO UN CITU VALŪTU KRIMINĀLTIESISKO AIZSARDZĪBU PRET VILTOŠANU, AR KO AIZSTĀJ PADOMES PAMATLĒMUMU 2000/383/TI /* SWD/2013/020 final */





SATURS 1........... Problēmas definīcija un juridiskais konteksts. 2 2........... Pamatscenārijs. 4 3........... Juridiskais pamats vajadzībai rīkoties. 4 4........... Subsidiaritātes principa analīze. 4 5........... Galvenie politikas mērķi 4 6........... Politikas risinājumi 5 7........... Uzraudzība un novērtēšana. 7 1. Problēmas definīcija un juridiskais konteksts Naudas viltošana joprojām ir problēma Eiropas Savienībā. Euro viltošana, ņemot vērā tā svarīgumu, sagādā īpašas bažas. Pašlaik euro ir otrā svarīgākā starptautiskā valūta pasaulē. Euro vispasaules nozīme padara to īpaši pakļautu viltošanas riskam. Saskaņā ar Eiropas Centrālās bankas datiem kopš euro ieviešanas 2002. gadā kopējie finansiālie zaudējumi, kas radušies Eiropā reģistrētu euro viltojumu rezultātā, sasniedz vairāk nekā 500 miljonus euro. Tādēļ ietekmes novērtējumā galvenā uzmanība pievērsta euro. Tomēr viltošana ir tikpat liela problēma attiecībā uz citām Eiropā apgrozībā esošām valūtām. Tāpēc problēmas, kas konstatētas saistībā ar euro, var uzskatīt par vispārēja rakstura problēmām, kuras skar arī citas valūtas. ES jau ir instrumenti, kas īpaši paredzēti euro aizsardzībai, piemēram, tiesiskais regulējums euro banknošu un monētu autentiskuma noteikšanai un ES programma izpratnes padziļināšanai un mācībām (turpmāk „Pericles programma”[1]). Jo īpaši Pamatlēmumā 2000/383/TI par pastiprinātu aizsardzību, izmantojot kriminālsodus un citas sankcijas, pret naudas viltošanu saistībā ar euro ieviešanu dalībvalstīm ir noteikts pienākums nodrošināt, ka noteiktas darbības ir sodāmas un par nodarījumiem, kas saistīti ar euro un citu valūtu viltošanu, var piemērot sodus. Šis pamatlēmums vienlīdz aizsargā arī citas valūtas tāpat kā euro. Izrādījās, ka regulējumā par euro un citu valūtu krimināltiesisko aizsardzību ir trūkumi attiecībā uz piemērota un efektīva aizsardzības līmeņa sasniegšanu. Tas nerada pietiekamu pamatu euro viltošanas gadījumu konsekventai novēršanai, izmeklēšanai un sodīšanai visā Savienībā. Tas arī kavē sadarbību starp dalībvalstīm un, iespējams, veicina to, ka noziedznieki pārvieto savu darbību uz valstīm, kas ir uzskatāmas par saudzīgākām attiecībā uz euro viltošanas nodarījumiem. Ņemot vērā Komisijas vērtējumu, kas pamatojas uz trim Komisijas ziņojumiem un īpašu anketu par situāciju pamatlēmuma īstenošanā, un apspriešanos ar ieinteresētajām personām dažādās ekspertu sanāksmēs, tika konstatēti šādi trūkumi tiesiskajā regulējumā vienotās Eiropas valūtas aizsardzībai pret viltošanu. § Sodu apmērs par valūtas viltošanu nav pietiekami preventīvs un efektīvs o Nepietiekama atturoša iedarbība Pastāv ievērojamas atšķirības starp dalībvalstīs paredzētajām sankcijām, un tas ir viens no nepietiekamas preventīvas iedarbības un euro un citu valūtu nevienlīdzīgas aizsardzības Eiropas Savienībā iemesliem. Dažās dalībvalstīs nepastāv minimālās sankcijas, savukārt citās minimālās sankcijas sasniedz pat brīvības atņemšanu uz desmit gadiem. Prakse liecina, ka iespējamo minimālo sankciju apzināšanās attur tos, kas vēlētos sākt viltošanu. Ir acīmredzama atšķirība starp brīvības atņemšanu uz kādu minimālo laiku un, piemēram, tikšanu sveikā cauri, samaksājot naudas sodu. o Labvēlīgākās tiesas izvēles risks Tā kā naudas viltošanā bieži ir iesaistītas organizētas noziedznieku grupas, kurām ir ievērojami resursi, tām ir vienkārši pārvietot savu darbību pāri robežām, izmantojot organizētus izplatīšanas tīklus. Šādas grupas bieži vien jau veic darbību vairākās dalībvalstīs, un tas nozīmē, ka risks, ka noziedznieki pārvietosies uz valstīm, kurās ir saudzīgāka krimināltiesību sistēma (labvēlīgākās tiesas izvēle), ir samērā augsts. Dati liek domāt, ka viltotāji uzskata par pievilcīgām tās dalībvalstis, kurās ir zems sankciju apmērs. o Zemāka tiesu iestāžu sadarbības efektivitāte Atšķirīgais sankciju apmērs var negatīvi ietekmēt tiesu iestāžu sadarbību. Ja dalībvalsts kriminālkodeksā ir paredzēts zems sankciju apmērs, tas var sekmēt, ka tiesībaizsardzības un tiesu iestādes piešķirs naudas viltošanas gadījumu izmeklēšanai un kriminālvajāšanai zemu prioritāti. Praksē tas var negatīvi ietekmēt pārrobežu sadarbību attiecībā uz reaģēšanu uz lūgumiem laikus, ja cita dalībvalsts lūdz palīdzību. Turklāt tā rezultātā, ka dažās dalībvalstīs nepastāv minimālie sankciju apmēri, var tikt piespriesta brīvības atņemšana uz laiku, kas mazāks par četriem mēnešiem, vai naudas sods, un tādā gadījumā par viltojumu izgatavošanu vai izplatīšanu nebūs iespējams pieprasīt Eiropas apcietināšanas orderi. § Pārrobežu izmeklēšana un kriminālvajāšana var būt nesekmīga sadarbības problēmu dēļ, kas rodas pieejamo efektīvo izmeklēšanas līdzekļu atšķirīgā klāsta dēļ Dažās ES dalībvalstīs attiecībā uz naudas viltošanu, kas parasti ir organizētas noziedzības darbības, joprojām neizmanto izmeklēšanas līdzekļus, ko parasti izmanto organizētās noziedzības un pārrobežu gadījumos (telefonsarunu noklausīšanās, ierīces atrašanās vietas noteikšanai, kontrolēta piegāde, slepenie aģenti). Viltošanu bieži veic divās vai vairākās dalībvalstīs vienlaicīgi, piemēram, ja izgatavošana notiek vienā dalībvalstī un izplatīšana – citā. Tādēļ šādu darbību atklāšanai jāizmanto vienādi līdzekļi. Ja viltošanas gadījumu izmeklēšana ārvalstīs ir sākta, izmantojot īpašas izmeklēšanas metodes, nav iespējams to turpināt citā dalībvalstī, kuras tiesību aktos šādas metodes nav paredzētas. Tas var ne tikai izraisīt izmeklēšanas aizkavēšanos un radīt papildu izmaksas, bet arī būt par iemeslu tam, ka izmeklēšana tiek pārtraukta. § Iekārtu pielāgošana viltojumu atklāšanai ir novēlota, jo ir apgrūtināta izņemto viltojumu nosūtīšana kompetentajām iestādēm analīzes veikšanai tiesvedības procesu laikā Pašlaik nepastāv pienākums nosūtīt izņemtos viltojumus tiesvedības procesu laikā. Praksē dažkārt tiesu iestādes liedz nosūtīt viltoto euro banknošu un monētu paraugus analīzes veikšanai, pirms kriminālprocess ir izbeigts, pat tad, ja šāda nosūtīšana būtu iespējama, ņemot vērā izņemto viltojumu daudzumu. Šādu viltojumu nosūtīšanai pēc kriminālprocesa izbeigšanas ir ierobežota vērtība. Bieži vien ir ievērojamas novēlošanās, kas dažkārt ilgst pat gadiem, līdz brīdim, kad finanšu iestāžu izmantotās banknošu un monētu apstrādes iekārtas var pielāgot, lai atklātu viltojumus nolūkā novērst šādu viltojumu veidu turpmāku apgrozību. 2. Pamatscenārijs Ja tiktu saglabāts pašreizējais regulējums, būtu sagaidāms, ka vidējā termiņā visas dalībvalstis pilnīgi īstenotu pamatlēmuma noteikumus. Apgrozībā ienākošu vai jau esošu viltojumu novēršanu un atklāšanu varētu stiprināt ar nesen uzlabotajiem juridiskajiem instrumentiem par autentiskuma noteikšanu[2], kā arī, veicinot informētību un veicot apmācības Pericles programmas ietvaros. Pieņemot horizontālu iniciatīvu attiecībā uz līdzekļu konfiskācijas sagatavošanu saistībā ar vairāku nodarījumu, tostarp viltošanas, rezultātā gūtajiem ienākumiem, ilgtermiņā varētu būt vērojami uzlabojumi prevencijas jomā. Minētie uzlabojumi neietekmētu šajā ziņojumā norādītās problēmas. Jo īpaši prevencijas problēma netiktu pietiekami atrisināta, jo sankciju apmēri nav pietiekoši. Pastāvīgie viltojumu draudi, par ko liecina ECB statistika, visdrīzāk, paliktu nemainīgi vai pat pieaugtu. Turklāt iepriekš norādītās problēmas attiecībā uz pārrobežu izmeklēšanu netiktu atrisinātas, jo ne visas dalībvalstis varētu izmantot izmeklēšanas līdzekļus smagos viltošanas nodarījumos, kam ir starptautiskas iezīmes. Netiktu rasts arī pašreizējās problēmas risinājums attiecībā uz viltojumu nosūtīšanu analīzes veikšanai tiesvedības procesu laikā. Tādēļ turpinātu pastāvēt risks, ka viltojumi paliks apgrozībā, jo autentiskums netiktu noteikts laikus. 3. Juridiskais pamats vajadzībai rīkoties Saskaņā ar Līguma par Eiropas Savienības darbību (turpmāk „LESD” vai „Lisabonas līgums”) 83. pantu ES var pieņemt direktīvas, paredzot noteikumu minimumu ES krimināltiesībās attiecībā uz īpaši smagiem noziegumiem ar pārrobežu dimensiju, kas saistīta ar šādu nodarījumu būtību vai ietekmi vai ar nepieciešamību tos apkarot kopīgi. Maksāšanas līdzekļu viltošana ir skaidri norādīta LESD 83. panta 1. punktā kā īpaši smags noziegums. 4. Subsidiaritātes principa analīze Ir būtiski nodrošināt, lai efektīvi un iedarbīgi krimināltiesiski pasākumi aizsargātu euro un citas valūtas, kuru apgrozība visās dalībvalstīs ir likumīgi atļauta atbilstīgā veidā. Tikai ES spēj izstrādāt kopīgus saistošus tiesību aktus, kas ir spēkā dalībvalstīs, un tādējādi radīt tiesisko regulējumu, kas sekmētu pašreizējās situācijas trūkumu novēršanu, kā norādīts 3.2.1. sadaļā. Visiem krimināltiesiskajiem pasākumiem ir jābūt rūpīgi novērtētiem un izstrādātiem, ņemot vērā to iespējamo ietekmi uz pamattiesību aizsardzību. Šajā ziņojumā ir ietverts šāds novērtējums. 5. Galvenie politikas mērķi Pamatojoties uz konstatētajām problēmām, tika noteikti vairāki vispārēji un konkrēti mērķi. Vispārējie mērķi: novērst euro un citu valūtu viltošanu, stiprinot krimināltiesisko aizsardzību, pārrobežu tiesībaizsardzību un tiesu iestāžu sadarbību, pilnībā ievērojot ES Pamattiesību hartu; saglabāt un stiprināt uzticēšanos Eiropas vienotās valūtas un citu valūtu autentiskumam. Konkrētie mērķi: pienācīgi palielināt efektivitāti un atturošo iedarbību attiecībā uz viltošanu (izgatavošanu un izplatīšanu) un likvidēt stimulus izvēlēties labvēlīgāko tiesu dažās dalībvalstīs; veicināt Eiropas apcietināšanas ordera samērīgu piemērošanu saistībā ar naudas viltošanu (izgatavošanu un izplatīšanu); veicināt pārrobežu izmeklēšanu saistībā ar naudas viltošanas nodarījumiem un mazināt kavējumus sadarbības lūgumu apstrādē; stiprināt viltošanas nodarījumu novēršanu, palielinot banknošu un monētu atklāšanas iespēju, laikus piemērojot autentiskuma noteikšanas procedūras. 6. Politikas risinājumi Tika izskatīti trīs risinājumi. 1. politikas risinājums: status quo saglabāšana ES līmenī tiktu veiktas vienīgi tās darbības, kas ir paredzētas pašreizējā regulējumā, t. i., pamatlēmuma īstenošanas centieni, kā arī informētības veicināšana, mācības un konsultāciju sniegšana izmeklētājiem un prokuroriem, kas specializējušies attiecīgajā jomā. 2. politikas risinājums: direktīva, ar kuru aizstātu 2000. gada pamatlēmumu un ieviestu noteikumus par izmeklēšanas līdzekļiem un izņemto viltojumu nosūtīšanu Ar šo politikas risinājumu pašreizējā pamatlēmuma saturs tiktu pārņemts un aizstāts ar direktīvu, kura attiektos arī uz izmeklēšanas līdzekļiem un izņemto viltojumu nosūtīšanu, risinot 2. un 3. problēmu. 3. politikas risinājums: direktīva, ar kuru aizstātu 2000. gada pamatlēmumu un ieviestu noteikumus par minimālajiem un maksimālajiem kriminālsankciju apmēriem, izmeklēšanas līdzekļiem un izņemto viltojumu nosūtīšanu Šajā politikas risinājumā būtu iekļauts 2. politikas risinājuma saturs (izmeklēšanas līdzekļi un viltojumu nosūtīšana), kas papildināts ar minimālajiem un maksimālajiem sankciju apmēriem, ko piemēro par viltojumu izgatavošanu un izplatīšanu, (salīdzinājumā ar pašreiz spēkā esošajām maksimālajām sankcijām par izgatavošanu). Tiktu ieviests minimālais sods – brīvības atņemšana uz vismaz 6 mēnešiem – un maksimālais sods – brīvības atņemšana uz vismaz 8 gadiem. 6.1. Politikas risinājumu ietekmes novērtējums 1. politikas risinājuma ietekme: status quo saglabāšana Šā risinājuma efektivitāte attiecībā uz mērķu sasniegšanu ir ļoti zema vai tās vispār nav. Komisijas uzraudzības un izpildes pilnvaras to noteikumu īstenošanā, kas pašlaik ir paredzēti pamatlēmumā, saskaņā ar Lisabonas līguma 36. protokolu tiktu stiprinātas pēc 2014. gada 1. decembra. Labākas īstenošanas rezultātā varētu pieaugt uzticēšanās naudai un varētu izvairīties no viltojumiem, kas negatīvi ietekmē vispārējo tirdzniecību. Tomēr šie ieguvumi būtu ierobežoti, jo netiktu novērsti iepriekš minētie tiesiskā regulējuma trūkumi. Netiktu atrisināta prevencijas problēma, jo sankciju apmēri nav pietiekami. Turklāt iepriekš norādītās problēmas attiecībā uz pārrobežu izmeklēšanu netiktu atrisinātas, jo ne visas dalībvalstis varētu izmantot izmeklēšanas līdzekļus smagos viltošanas nodarījumos, kam ir starptautiskas iezīmes. Netiktu rasts risinājums problēmām saistībā ar viltojumu nosūtīšanu tiesvedības procesu laikā, un tādēļ varētu palielināties risks, ka viltojumi paliek apgrozībā, jo autentiskuma noteikšana netiek veikta laikus. Nav sagaidāms, ka šim politikas risinājumam būtu lielāka ietekme uz pamattiesībām, valstu tiesu sistēmām vai ekonomikas un finanšu jomām nekā pašreizējam tiesiskajam regulējumam. 2. politikas risinājuma ietekme: direktīva, ar kuru aizstātu 2000. gada pamatlēmumu un ieviestu noteikumus par izmeklēšanas līdzekļiem un izņemto viltojumu nosūtīšanu Šis politikas risinājums sekmētu viltošanas nodarījumu pārrobežu izmeklēšanu un stiprinātu viltošanas novēršanu, jo izņemtie viltojumi laikus tiktu nosūtīti tehniskās analīzes veikšanai un atklāšanai tiesvedības procesu laikā, kas palielinātu varbūtību atklāt apgrozībā esošās banknotes un monētas. Zināmā līmenī varētu reaģēt uz pastāvīgajiem euro viltojumu draudiem un jo īpaši uz nesenajiem viltojumu kvalitātes uzlabojumiem. Tomēr šā risinājuma pievienotā vērtība attiecībā uz euro aizsardzību ir ierobežota. Šim risinājumam būtu zema līdz vidēja ietekme uz pamattiesībām, jo pašreizējo izmeklēšanas līdzekļu attiecināšana uz naudas viltošanu un viltojumu nosūtīšana izpētei tiesas laikā var tieši ietekmēt noteiktas pamattiesības. Ierosinātā pasākuma rezultātā varētu sagaidīt finansiālus ieguvumus, kas gūti, novēršot viltojumu radītos zaudējumus. Izmaksas būtu zemas, jo tās radītu vienīgi valstu tiesību aktu grozījumi un dažas nelielas tehniskā aprīkojuma izmaksas saistībā ar īpašiem izmeklēšanas līdzekļiem un viltojumu nosūtīšanu dažās dalībvalstīs. 3. politikas risinājuma ietekme: direktīva, ar kuru aizstātu 2000. gada pamatlēmumu un ieviestu noteikumus par minimālajiem un maksimālajiem kriminālsankciju apmēriem, izmeklēšanas līdzekļiem un izņemto viltojumu nosūtīšanu Papildus ieguvumiem, kas būtu panākti, izvēloties 2. politikas risinājumu, šis risinājums sekmētu labāku euro aizsardzību pret viltojumiem, jo palielinātos atturošā iedarbība, samazinātos labvēlīgākās tiesas izvēle un palielinātos iespēja izmantot Eiropas apcietināšanas orderi attiecībā uz galvenajiem viltošanas nodarījumiem (izgatavošana un izplatīšana). Minimālo sankciju apmēru, ko piemēro par izgatavošanas un izplatīšanas nodarījumiem, paredzēšana, un jau esošo maksimālo sankciju apmēru, ko piemēro par izgatavošanu, attiecināšana arī uz viltotas naudas izplatīšanu, nozīmēs, ka atturēšanas no šādiem nodarījumiem rezultāts būtu augsts. Šādi noteikumi par minimālajām sankcijām arī uzlabotu sankciju saskaņotību ES, un tādējādi arī tiesu iestāžu savstarpējo uzticēšanos. Tas arī veicinātu tiesībaizsardzību pārrobežu lietās. Tā kā šis politikas risinājums būtiski ietekmētu atturošo iedarbību un tiesībaizsardzības iespējas, uzskatāms, ka tam būtu vidēja līdz augsta efektivitāte. Šim risinājumam būtu vidēja ietekme uz pamattiesībām, jo minimālo un maksimālo sankciju saskaņošana, jauni izmeklēšanas līdzekļi un preventīvi pasākumi var tieši ietekmēt noteiktas pamattiesības. Šie pasākumi atbilst vispārējas nozīmes mērķiem, ko atzinusi Savienība (skatīt Pamattiesību hartas 52. panta 1. punktu), un jo īpaši tam, lai nodrošinātu efektīvus un atturošus pasākumus euro aizsardzībai, un šie pasākumi nepārsniedz to, kas ir nepieciešams šā mērķa sasniegšanai. Ir sagaidāms, ka tiks gūts papildu finansiāls labums, salīdzinot ar 2. risinājumu, jo tiks uzlabota atturošā iedarbība un tiesībaizsardzība, un tādējādi viltojumu radītie zaudējumi būs mazāki. Ir paredzamas izmaksas dalībvalstīm, jo īpaši saistībā ar izmaiņām tiesību aktos. 6.2. Vēlamais risinājums Vēlamais risinājums ir 3. risinājums. Vēlamā politikas risinājuma kopsavilkums Vēlamajā politikas risinājumā tiktu iekļauta šādu elementu kombinācija. · 2000. gada pamatlēmumā paredzēto noteiktumu būtība ar nelielām izmaiņām tiktu saglabāta jaunā priekšlikumā, ievērojot Lisabonas līgumu. · Noteikumi par sankcijām, salīdzinot ar pamatlēmumā paredzētajiem, tiktu mainīti, nosakot, ka minimālais sods par izgatavošanu un izplatīšanu ir seši mēneši un maksimālais sods par izplatīšanu ir vismaz astoņi gadi. · Tiktu ieviests jauns noteikums, kas paredzētu pienākumu dalībvalstīm sniegt iespēju naudas viltošanas gadījumu izmeklēšanā izmantot noteiktus izmeklēšanas līdzekļus. · Tiktu ieviests jauns noteikums, kas paredzētu pienākumu dalībvalstīm sniegt iespēju nosūtīt izņemtos euro viltojumus arī tiesvedības procesu laikā. 7. Uzraudzība un novērtēšana Direktīvā būs paredzēts, ka dalībvalstīm ir jāziņo par efektīvu īstenošanu. Papildus dalībvalstu sniegtajiem kvantitatīvajiem datiem no Tiesiskuma foruma, OLAF un Eurojust tiks iegūti citi iespējamie kvalitatīvās informācijas par atbilstību avoti. Komisija izmantos Ekspertu grupas euro viltošanas jautājumos sanāksmju platformu, lai regulāri uzraudzītu direktīvas īstenošanu. Turklāt Komisija paredz vienu līdz trīs gadus pēc priekšlikuma īstenošanas veikt īpašu empīrisku pētījumu, galveno uzmanību pievēršot datu vākšanai. Šie dati ļaus Komisijai novērtēt, vai dalībvalstis faktiski ir nodrošinājušas atbilstību ne tikai šim tiesību aktam, bet arī saistībā ar to, vai ir ievērotas ES Pamattiesību hartā paredzētās tiesības, brīvības un principi. Pēc direktīvas transponēšanas termiņa beigām Komisija veiks vajadzīgās transponēšanas pārbaudes un nepieciešamības gadījumā sāks pienākumu neizpildes procedūras saskaņā ar LESD. [1] Padomes Lēmums 2001/923/EK (2001. gada 17. decembris). [2] Sk. Regulu 1338/2001, Regulu 1210/2010 un ECB 2010. gada 16. septembra lēmumu, kas minēts 2.1. sadaļā.