Īpašais ziņojums Nr. 18/2012 “Eiropas Savienības palīdzība Kosovai tiesiskuma jomā”





ABREVIATŪRAS CONOPS : operāciju koncepcija CPĪC : Civilās plānošanas un īstenošanas centrs KDAP : kopējā drošības un aizsardzības politika EĀDD : Eiropas Ārējās darbības dienests EULEX : Eiropas Savienības Tiesiskuma misija Kosovā ESB : Eiropas Savienības birojs Kosovā SCM : Starptautiskā civilā misija SI : Stabilitātes instruments IPA : Pirmspievienošanās palīdzības instruments KTKP : Kopīgā tiesiskuma koordinācijas padome KFOR : Kosovas spēki PMK : pārraudzība, mācības un konsultēšana NATO : Ziemeļatlantijas līguma organizācija ESAO : Ekonomiskās sadarbības un attīstības organizācija OPDAT : Attīstības, palīdzības un mācību birojs kriminālvajāšanai ārvalstīs (Office of Overseas Prosecutorial Development, Assistance and Training, ASV) OPLAN : operācijas plāns PDK : Padomes Politikas un drošības komiteja ANO PPMK : Apvienoto Nāciju Organizācijas Pagaidu pārvaldes misija Kosovā KOPSAVILKUMS I. Eiropas Savienība (ES) sniedz nozīmīgu palīdzību tiesiskumam Kosovā [1]. Konkrēti, kopš 2008. gada savu vislielāko Kopējās drošības un aizsardzības politikas (KDAP) misiju tā ir izvērsusi kā Eiropas Savienības Tiesiskuma misiju (EULEX). EULEX ir nodarbinājusi aptuveni 2500 darbinieku, stiprinot veiktspēju un īstenojot dažas izpildfunkcijas. Eiropas Komisija turklāt ir vadījusi projektus tiesiskuma jomā, kuri arī galvenokārt bija vērsti uz veiktspējas stiprināšanu un kurus finansēja no Pirmspievienošanās palīdzības instrumenta (IPA). Revīzijā aptvertajā laikposmā no 2007. gada līdz 2011. gadam ES budžetā bija atvēlēti 680 miljoni EUR tiesiskuma atbalstam. II. Revīzija izskatīja jautājumu, vai ES palīdzība Kosovai tiesiskuma jomā ir efektīva. Šādā nolūkā Palāta izvērtēja, vai palīdzība sasniedza iecerētos rezultātus un kāda ir bijusi tās ietekme uz panākto progresu kopumā dažādās tiesiskuma jomās (policija, tiesa, muita, korupcijas novēršana). Tā pārbaudīja arī palīdzības vadību, īpaši saistībā ar saskaņošanu un EULEX vadību. Revīzijas paraugā iekļāva septiņpadsmit ES intervences Kosovā. III. Revīzijā konstatēja, ka ES palīdzība Kosovai tiesiskuma jomā nav bijusi pietiekami efektīva. Dažu atsevišķu intervenču mērķi ir sasniegti, lai gan tas bieži noticis novēloti un ir šaubas par rezultātu ilgtspēju. Tomēr vispārējais progress tiesiskuma uzlabošanā ir lēns, īpaši attiecībā uz organizētās noziedzības un korupcijas apkarošanu, galvenokārt Kosovas ziemeļu daļā. IV. ES palīdzības ierobežoto efektivitāti pirmām kārtām var skaidrot ar konkrētajiem apstākļiem Kosovā. Tomēr Palāta konstatēja, ka ir svarīgas jomas, kurās ES palīdzība būtu bijusi efektīvāka, ja EĀDD un Komisija būtu nodrošinājuši labāku vadību. V. ES palīdzības efektivitāti ir kavējuši nepietiekami skaidri definēti mērķi, kā arī nopietnas problēmas Komisijas un EULEX darbību saskaņošanā. Turklāt EULEX trūka darbinieku. Lai gan Komisija kopumā atbilstīgi vadīja projektus, EĀDD un Komisija būtu varējuši vairāk izmantot politikas dialogu un nosacījumu kopumu tiesiskuma stiprināšanai. VI. Palāta iesaka: - Padomei un Komisijai nodrošināt, lai tiesiskuma mērķi Kosovā tiktu saistīti ar konkrētiem kritērijiem progresa novērtēšanai, un lai tajos būtu ņemti vērā ES iekšējās drošības mērķi; - EĀDD un Komisijai savstarpējas saskaņošanas nolūkā pārskatīt Komisijas plānošanas un iepirkumu procedūras, lai nodrošinātu, ka tās elastīgi atbilst EULEX darbības vajadzībām, un sagatavot EULEX atbalsta pakāpeniskas samazināšanas stratēģiju, kuras rezultātā Komisija pārņems EULEX funkcijas veiktspējas stiprināšanā; - EĀDD veikt darbu ar dalībvalstīm, lai nodrošinātu, ka nākamajās KDAP misijās strādā pilns skaits paredzēto darbinieku, ka viņus ieceļ uz vajadzīgo laikposmu un ka viņiem ir pienācīgās prasmes, lai darbs būtu efektīvs; - Padomei un Komisijai nodrošināt, lai nākamajām KDAP misijām būtu juridiskas personas statuss; - EĀDD un Komisijai nodrošināt, lai personāls, kas nosūtīts darbā uz ES biroju Prištinā tiesiskuma atbalsta pārvaldīšanai, atspoguļotu augsto prioritāti, ko ES piešķīrusi šai jomai; - Padomei, EĀDD un Komisijai nodrošināt, lai to politikas dialogos ar Kosovu īpaša uzmanība tiktu pievērsta tiesiskuma stiprināšanai un tie būtu saistīti ar stimuliem un prioritāriem nosacījumiem. IEVADS VISPĀRĪGA INFORMĀCIJA 1. Bijušajā Dienvidslāvijā Kosova bija Serbijas Republikas — vienas no sešām republikām, kas sākotnēji ietilpa valstī [2], — autonoms novads. Iedzīvotāju vairākums tajā bija etniskie albāņi, bet serbu minoritāte bija nozīmīga. Pēc konstitucionālās reformas 1974. gadā Kosovai tika piešķirta lielāka autonomija, kas ļāva tai izveidot savu pārvaldi, Asambleju un tiesu varu. 20. gadsimta 80. gados saasinājās etniskā spriedze, un 1989. gadā Serbijas nacionālistiskā valdība Slobodana Miloševičavadībā atcēla Kosovas autonomiju. 2. Bijusī Dienvidslāvija izira 20. gadsimta 90. gados, un Serbijas valdības arvien pieaugošās represijas Kosovā izraisīja Kosovas Atbrīvošanas armijas vadīta partizāņu kara sākumu un pilnīgu tiesiskuma sabrukumu. Tiek lēsts, ka no 1997. gada līdz 1999. gada jūnijam nogalināja aptuveni 10000 Kosovas albāņu. Reaģējot uz arvien straujāku stāvokļa pasliktināšanos, Ziemeļatlantijas līguma organizācija (NATO) bombardēja Serbiju un Serbijas bruņotos spēkus Kosovā, lai tos piespiestu atstāt Kosovu. 3. Apvienoto Nāciju Organizācijas (ANO) Drošības padome 1999. gada jūnijā pieņēma Rezolūciju Nr. 1244/99, ar kuru tika izveidota Apvienoto Nāciju Organizācijas Pagaidu pārvaldes misija Kosovā (ANO PPMK) Serbijas valdības vietā. ANO uzdeva šai misijai īstenot visus civilās pārvaldes aspektus, izveidot demokrātiskas iestādes un likt pamatus Kosovas statusa atrisināšanai [3]. PPMK tiešais uzdevums kopā ar NATO vadītajiem Kosovas spēkiem (KFOR) bija ieviest likumību un kārtību, izbeidzot vardarbību un represijas un garantējot visiem bēgļiem drošu atgriešanos. 4. Kopš 2003. gada saskaņā ar konstitucionālo sistēmu, ko izveidoja ANO PPMK, lēni sāka veidoties tā sauktās "pašpārvaldes pagaidu iestādes". Lai gan ANO PPMK saglabāja augstāko vadību, notika pakāpeniska varas pāreja no ANO PPMK uz Kosovas iestādēm. 5. Pēc sarunām, kas risinājās laikposmā no 2005. līdz 2007. gadam, ANO īpašais sūtnis Marti Ahtisāri ierosināja Kosovai "uzraudzītu neatkarību". Lai gan šis priekšlikums neguva ANO Drošības padomes atbalstu, tā divas galvenās daļas tomēr vēlāk tika īstenotas: a) ES Ministru padome izveidoja kopējās drošības un aizsardzības politikas (KDAP) misiju "Eiropas Savienības Tiesiskuma misija Kosovā" (EULEX), lai pārraudzītu, mācītu un konsultētu visās ar tiesiskumu saistītās jomās un īstenotu noteiktas izpildfunkcijas; b) Starptautiskā vadības grupa — grupa valstu, kuras atbalsta Kosovas neatkarību, — izveidoja Starptautisko civilo misiju (SCM) priekšlikuma īstenošanas pārraudzīšanai. SCM vadītājs ir pilnvarots anulēt lēmumus vai tiesību aktus, ko pieņēmušas Kosovas varas iestādes, un noteikt sankcijas vai atcelt publiskas amatpersonas. 6. Kosova 2008. gada februārī vienpusēji deklarēja neatkarību no Serbijas, bet šim notikumam nesekoja Kosovas vispārēja atzīšana [4]. Piecas ES dalībvalstis nav atzinušas Kosovas neatkarību [5], un tas lika ES paust nostāju, kuru dēvē par "neitrālu nostāju" [6]. Tomēr visas dalībvalstis piekrīt, ka Eiropas Savienībai jāsniedz Kosovai būtisks finansējums, lai nodrošinātu stabilitāti Kosovā, plašāk Rietumbalkānu reģionā un Eiropā kopumā [7]. 7. Kosova gūst finansiālu palīdzību no Pirmspievienošanās palīdzības instrumenta (IPA), un Komisija uzskata Kosovu kā potenciālu kandidātvalsti šīs palīdzības saņemšanas nolūkā [8]. Kopš 2010. gada Kosova ir piedalījusies tādā pašā "Stabilizācijas un asociācijas procesa" (SAP) dialoga mehānismā ar Komisiju kā Rietumbalkānu reģiona kandidātvalstis un potenciālās kandidātvalstis. 8. Serbija noraidīja Kosovas neatkarību, un daudzi etniskie serbi Kosovas ziemeļu daļā joprojām vēlas būt daļa no Serbijas [9]. ES veicina tiešu dialogu starp Kosovu un Serbiju, lai to starpā uzlabotu attiecības (tā sauktais "Prištinas-Belgradas dialogs"). Eiropadome 2012. gada martā piešķīra Serbijai kandidātvalsts statusu dalībai Eiropas Savienībā, un Komisija pēc tam ierosināja grozījumu IPA regulā, lai pārceltu Serbiju no potenciālo kandidātvalstu saraksta uz kandidātvalstu sarakstu. 9. Vēlme iegūt neatkarību un tai sekojošu starptautisku atzīšanu ir bijusi noteicošā Kosovas iestāžu kopējā darba kārtībā. Bet Kosova saskaras ar citām nopietnām problēmām, īpaši nabadzību un noziedzību. Tās IKP uz vienu iedzīvotāju — tikai EUR 2383 — ir viszemākais Eiropā [10]. Tiesiskuma sabrukums 20. gadsimta 90. gados radīja vakuumu, ko organizētā noziedzība ir izmantojusi gan Kosovas iekšienē, gan ārpus tās. Vienlaikus klientelisma sistēma, kas plaši izplatīta visā Kosovas sabiedrībā, un tradicionālā atsaukšanās uz klanu paražu tiesībām kavē tiesiskuma veidošanos. 10. Vispāratzīts, ka tiesiskuma stiprināšana Kosovā ir ekonomikas attīstības priekšnoteikums. Ņemot vērā organizētās noziedzības starptautisko raksturu, tiesiskuma stiprināšana Kosovā ir svarīga arī ES iekšējai drošībai. 11. Kosovas iestādes 2012. gada janvārī paziņoja par savu vēlmi līdz gada beigām pārtraukt neatkarības uzraudzīšanu. 10. septembrī Kosovas Asambleja par šo jautājumu pieņēma konstitucionālus grozījumus, kas izbeidz SCM īstenoto uzraudzību. Vienlaikus Kosovas iestādes atkārtoti izteica uzaicinājumu EULEX turpināt izpildfunkcijas līdz tās pašreizējā mandāta beigām 2014. gada jūnijā. ES FINANŠU PALĪDZĪBA 12. Pēdējos desmit gados starptautiskā sabiedrība ir ieguldījusi ievērojamus resursus, sniedzot palīdzību Kosovai miera uzturēšanā, rekonstrukcijā, iestāžu veidošanā, ekonomikas attīstībā un tiesiskumā. No 1999. gada līdz 2007. gadam Kosova saņēma 3,5 miljardus EUR kā līdzekļu devēju palīdzību, no kuriem divas trešdaļas piešķīra Eiropas Komisija un ES dalībvalstis. Līdzekļu devēju 2008. gada konferencē tika solīti papildu 1,2 miljardi EUR no 2009. gada līdz 2011. gadam, tostarp 508 miljoni EUR no Komisijas. Kopumā Kosova ir "lielākā ES palīdzības saņēmēja pasaulē, rēķinot uz vienu iedzīvotāju" [11]. 13. No 2007. līdz 2011. gadam vairāk nekā puse ES palīdzības tika piešķirta tiesiskumam Kosovā, galvenokārt izmantojot KDAP misiju [12], bet arī IPA (sk. 1. tabulu). 14. EULEX ir lielākā krīzes pārvaldības operācija, kas jebkad īstenota Eiropas Savienībā. Tās galvenais mērķis ir palīdzēt Kosovas iestādēm stiprināt tiesiskumu, īpaši policijas, tiesu varas un muitas jomā (sk. arī 68. punktu). To finansē no ES kopējās ārlietu un drošības politikas (KĀDP) budžeta, finansēšanu pamatojot ar līgumu starp Eiropas Komisiju un EULEX misijas vadītāju, kas personīgi ir atbildīgs par EULEX budžetu. Līdz 2012. gada jūnijam ES bija izmantojusi 614 miljonus EUR no ES vispārējā budžeta EULEX atbalstam [13]. EULEX personāls 2011. gada beigās bija 2539 darbinieki, no kuriem 1087 darbinieki bija norīkojumā galvenokārt no dalībvalstīm. EULEX stratēģiskajā pārskatā Eiropas Ārējās darbības dienests (EĀDD) ierosināja saglabāt dažas izpildfunkcijas un pagarināt pilnvaras līdz 2014. gada jūnijam, un Padome tam piekrita [14]. 15. No 2007. līdz 2011. gadam ar IPA starpniecību ir finansēti projekti policijas, tieslietu un muitas jomā, kā arī konkrēti korupcijas novēršanas projekti kopumā par 92,47 miljoniem EUR. 1. TABULA ES PALĪDZĪBA TIESISKUMAM 2007.–2011. GADĀ (SAISTĪBAS MILJONOS EUR [1111]) Avots: Eiropas Komisija (analīzi veikusi Eiropas Revīzijas palāta). Instruments | 2007. g. | 2008. g. | 2009. g. | 2010. g. | 2011. g. | Kopā | EULEX Kosovo (t. sk. Plānošanas grupa) (pašreizējā budžeta pozīcija 19.03.01.02) | 76,50 | 120,00 | 121,22 | 120,75 | 144,00 | 582,47 | IPA plašāks tiesiskums [2222] (22.02.02 un 22.02.04.01) | 9,30 | 44,52 | 12,05 | 14,20 | 12,40 | 92,47 | Stabilitātes instruments (SI) (19.06.01.01) | 0,00 | 5,00 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | 5,00 | Kopā ES palīdzība plašākam tiesiskumam | 85,80 | 169,52 | 133,27 | 134,95 | 156,40 | 679,94 | Kopā ES palīdzība Kosovai | 231,70 | 331,10 | 238,22 | 198,95 | 212,70 | 1212,67 | Kopā tiesiskums — % no kopējās ES palīdzības | 37 % | 51 % | 56 % | 68 % | 74 % | 56 % | 16. Par darbu ar Kosovu atbildīgais Komisijas dienests pirmām kārtām ir Paplašināšanās ģenerāldirektorāts. Tas ir atbildīgs par IPA pārvaldību, kas ir galvenais finansējuma avots palīdzības projektiem Kosovā. EULEX pārvalda civilo operāciju komandieris, kas ir direktors Civilās plānošanas un īstenošanas centram (CPĪC), kurš atrodas Briselē un ir EĀDD sastāvdaļa. Viņa darbību politiski kontrolē un stratēģiski vada Padomes Politikas un drošības komiteja (PDK). Eiropas Savienības birojs (ESB)pārvalda IPA palīdzības īstenošanu, un kopš 2012. gada februāra tā vadītājam ir uzticēti arī Eiropas Savienības īpašā pārstāvja Kosovā pienākumi (sk. 78. punktu). REVĪZIJAS TVĒRUMS UN PIEEJA 17. Ziņojumā tiek risināts vispārējs jautājums: "Vai ES palīdzība Kosovai tiesiskuma jomā ir efektīva?" Ziņojuma pirmajā daļā uzmanības centrā ir jautājums, vai ES palīdzība ir sasniegusi iecerētos rezultātus un kāda ir bijusi tās ietekme uz kopējiem panākumiem dažādās tiesiskuma jomās (policija, tiesa, muita, korupcijas novēršana). Ziņojuma otrajā daļā ir identificētas jomas, kurās labāka ES palīdzības pārvaldība varētu nodrošināt lielāku palīdzības efektivitāti, īpaši: a) mērķu skaidrība; b) koordinēšana ES iestāžu starpā un ar citiem līdzekļu devējiem, kā arī ar Kosovas iestādēm; c)EULEX pārvaldība; d) palīdzības projektu pārvaldība; e) politisks dialogs un nosacījumu kopums. 18. Revīzija ietvēra dokumentu pārskatu, tikšanās un trīs revīzijas apmeklējumus uz vietas Kosovā 2011. un 2012. gadā. Palāta pārbaudīja astoņus IPA projektus, kas atlasīti no 20 IPA tiesiskuma projektiem, kuriem ES bija piešķīrusi finansējumu no 2007. līdz 2010. gadam un kurus īstenoja no 2008. līdz 2011. gadam. Tā pārbaudīja arī vienu projektu, kas finansēts no Stabilitātes instrumenta. Revidēto projektu kopsumma bija 21 miljons EUR no pavisam 85 miljoniem EUR, kas izdoti par tiesiskuma projektiem. Papildus tam Palāta pārbaudīja astoņus EULEX veiktos pārraudzības, mācību un konsultēšanas (PMK) pasākumus, ko atlasīja no sākotnēji 45 PMK pasākumiem [15]. Izvērsta informācija par revīzijas paraugu ir sniegta II pielikumā, un izsmeļošs revīzijas kritēriju uzskaitījums ir sniegts III pielikumā. 19. Lai novērtētu ES palīdzības ietekmi katras jomas līmenī, Palāta izmantoja citus revīzijas pierādījumus, tostarp dokumentāciju par citiem Komisijas finansētiem tiesiskuma projektiem Kosovā un EULEX vadītajiem PMK pasākumiem. Tā caurskatīja arī ziņojumus, kurus sagatavojušas Kosovas iestādes un citi līdzekļu devēji un ieinteresētās personas, kas atrodas Kosovā, kā arī izskatīja literatūru (sk. bibliogrāfiju V pielikumā). Papildus tam revidenti tikās ar attiecīgajām Kosovas amatpersonām, kā arī starptautiskās sabiedrības un pilsoniskās sabiedrības pārstāvjiem Kosovā. 20. Palāta izmantoja starptautisku ekspertu darba grupu kā padomdevējus, lai iegūtu pamatinformāciju par stāvokli Kosovā un pārbaudītu revīzijas jautājumu atbilstību. APSVĒRUMI LAI GAN ES SNIEDZ BŪTISKU PALĪDZĪBU, TIESISKUMA UZLABOŠANĀS IR NEPIETIEKAMA UN ORGANIZĒTĀS NOZIEDZĪBAS UN KORUPCIJAS LĪMENIS JOPROJĀM IR AUGSTS 21. Šajā sadaļā ir izklāstīti revīzijas paraugam atlasīto IPA projektu un EULEX PMK pasākumu revīziju rezultāti. Tās mērķis ir arī novērtēt ES palīdzības ietekmi uz kopējo tiesiskuma uzlabošanos saistībā ar policiju, tiesu, muitu un korupcijas novēršanu, tostarp Kosovas ziemeļu daļā. Turklāt Palāta sniedz vērtējumu par to, vai ir paredzams ilgtspējīgs uzlabojums. KOSOVAS POLICIJA. PALĀTAS REVIDĒTAJOS ES INTERVENCES PASĀKUMOS BIJA GŪTI PIETICĪGI PANĀKUMI, BET GALVENĀS PROBLĒMAS SAGLABĀJAS, ĪPAŠI CĪŅĀ PRET ORGANIZĒTO NOZIEDZĪBU ES PALĪDZĪBA 22. Komisija un EULEX daudzējādi ir palīdzējušas Kosovas policijai kopš 2007. gada (16 IPA projekti kopā par 33 miljoniem EUR un 36 PMK pasākumi). Palāta revidēja divus IPA projektus [16] un četrus PMK pasākumus [17]. 23. Abu revidēto IPA projektu mērķis bija attīstīt Kosovas policijas spējas īstenot jauno uzdevumu, proti, uzraudzīt Kosovas robežu un robežlīniju [18]. Komisijas atbalsts atsevišķi robežpolicijas un robežlīnijas policijas izlūkošanas sistēmai bija pretējs EULEX mērķim radīt vienotu izlūkošanas sistēmu Kosovas policijā, jo šā projekta plānošanas gaitā saskaņošana nebija pietiekama. Abu projektu īstenošana būtiski kavējās, īpaši aprīkojuma piegāde, kas kavējās ilgāk par gadu. 24. Saskaņā ar projekta galveno daļu bija jāaizstāj pašreizējā robežu pārvaldības sistēma, ko finansē ASV [19], ar jaunu sistēmu, kas pilnīgi atbilst ES standartiem. Tas, ka sākotnēji tika ierīkota ar ES nesavietojama sistēma, norāda uz Komisijas un ASV saskaņotības trūkumu (sk. arī 86. punktu). Jaunās sistēmas īstenošanu apgrūtināja Kosovas iestāžu vēlme turpināt esošās sistēmas izmantošanu. 25. Mērķsadarbības projekts, kuru īstenoja no 2009. gada maija līdz 2010. gada novembrim, deva ieguldījumu arī robežu un robežlīnijas policijas attīstībā Kosovā, sniedzot tehniskus padomus un mācības. Tomēr 18 mēnešu ilgā darbība nebija pietiekama, lai nodrošinātu projekta gaitā ieviesto jauno iemaņu pilnīgu pārņemšanu Kosovas policijā. 26. PMK pasākums "Robežpolicijas darba uzlabota plānošana" veicināja robežu policijas plānošanas spējas un papildināja IPA finansētos projektus šai Kosovas policijas daļai. 27. PMK pasākumam "Uz izlūkdatiem pamatota kārtības nodrošināšana" nopietni traucēja vajadzīgo finanšu resursu un cilvēkresursu trūkums Kosovas iestādēs. EULEX PMK pasākums "Kosovas policijas struktūras racionalizēšana" sekmēja jaunas policijas struktūras izveidi, kuras rezultātā tika centralizētas iepriekš izkliedētās izlūkdatu vākšanas funkcijas. Lai gan tika īstenoti šie divi PMK pasākumi, Kosovas policijas kopējās spējas stratēģiskās plānošanas un uz izlūkdatiem pamatotas kārtības nodrošināšanas jomā joprojām ir vājas. 28. PMK pasākums "Komandas pieeja kriminālizmeklēšanā" bija vērsts uz policijas un prokuratūras sadarbību, bet tas bija jāpārtrauc, jo prokuratūra pieņēma lēmumu piešķirt prioritāti tiesvedībā esošo lietu izmeklēšanai, kas samazināja veiktspējas nostiprināšanas pasākumiem pieejamos resursus (sk. 95. punktu). 29. Lai gan ir daži pieticīgi panākumi, konkrēti, atbildība par robežu un robežlīnijas kontroli tika pārnesta no KFOR uz Kosovas iestādēm, Palātas revidētā ES palīdzība policijai neradīja nopietnus uzlabojumus. CĪŅA PRET ORGANIZĒTO NOZIEDZĪBU 30. Lai gan ES un citi līdzekļu devēji sniedza palīdzību, Kosovā ir maz panākumu cīņā pret organizēto noziedzību. ES Kriminālizlūkdatu vākšanas biroja (EUOCI) 2010. gada stratēģiskā apdraudējuma izvērtējumā "Organizētā noziedzība Kosovā" ir secināts, ka "stāvoklis attiecībā uz organizēto noziedzību kopš starptautiskās sabiedrības pārstāvju ierašanās Kosovā 1999. gada vasarā nav būtiski mainījies" [20]. Nopietnu noziegumu izmeklēšana joprojām ir neefektīva nepietiekamas pieredzes un politiskas iejaukšanās dēļ. Kosovas iestādēm trūkst arī spēju risināt problēmas saistībā ar finanšu un ekonomikas noziegumiem un naudas atmazgāšanu. 31. Būtisks trūkums, kas ietekmē sadarbību starp policiju un prokuratūru, ir kopējas datubāzes neesamība, kas izsekojamību un saskaņošanu krimināllietu izmeklēšanā padara neiespējamu. Tas ir novedis līdz situācijām, kad prokuratūrai nav zināms par policijas veiktajām izmeklēšanām un otrādi, kas nopietni traucē cīņā pret organizēto noziedzību. Tas, ka policija un prokuratūra nav īstenojušas vienkāršus pasākumus, piemēram, kopīgu lietu reģistrācijas numerāciju, norāda uz nepietiekamu politisko gribu nodrošināt sadarbību. 32. Eiropas Policijas birojs (Eiropols) ir Eiropas tiesībaizsardzības iestāde, kuras mērķis ir uzlabot valstu efektivitāti un sadarbību organizētās noziedzības novēršanā un apkarošanā. Tā kā dažas ES dalībvalstis neatzīst Kosovu, Eiropols nevar iesaistīties operatīvos un/vai stratēģiskos nolīgumos [21] ar Kosovas iestādēm. Tāpēc Kosova neparādās Padomes apstiprinātajā trešo valstu sarakstā, ar kurām Eiropols var noslēgt šādus nolīgumus [22]. Turklāt Eiropols nevar slēgt tiešus sadarbības nolīgumus ar EULEX, kuram, tāpat kā visām KDAP misijām, nav juridiskas personas statusa (sk. 93. punktu). Lai apietu šīs grūtības, Eiropols ir izveidojis specifisku ad hoc mehānismu atbilstīgās informācijas apmaiņai ar EULEX. Taču šā mehānisma pamatā ir dalībvalstu gatavība sadarboties. Pašlaik šajā mehānismā piedalās trīs dalībvalstis [23]. 33. Kosovas augstāko amatpersonu ierobežotās spējas aizsargāt galvenos lieciniekus lietās, kas izpelnījušās plašas sabiedrības ievērību, un grūtības pārvietot lieciniekus uz ārvalstīm ir nozīmīgas nepilnības, jo "liecinieku iebiedēšanas gadījumi joprojām traucē tiesu sistēmai pareizi funkcionēt" [24]. Lai gan ES palīdzība tiek sniegta, izmantojot reģionālu IPA projektu Rietumbalkāniem [25], tās ietekmi Kosovā, iespējams, ierobežo Kosovas liecinieku aizsardzības vienības vājā finanšu un juridiskā struktūra. KOSOVAS TIESU SISTĒMA. ES REVIDĒTĀS INTERVENCES PALĪDZĒJA PALIELINĀT VEIKTSPĒJU, TAČU TIESU SISTĒMAI JOPROJĀM IR TRŪKUMI PAŠOS PAMATOS ES PALĪDZĪBA 34. Komisija un EULEX ir finansējušas 15 IPA projektus un vienu Stabilitātes instrumenta (SI) projektu kopā par 58 miljoniem EUR, kā arī sešus PMK pasākumus. Palāta revidēja divus projektus: "Atbalsts pārbaudes un atkārtotas amatā iecelšanas procedūrai" (5,9 miljoni EUR, ko finansē SI un IPA) un "Juridiskās izglītības sistēmas reforma" (3,6 miljoni EUR). Tā revidēja arī divus PMK pasākumus ("Tiesneši krimināllietu un civillietu jomās" un "Prokurori"). 35. Pārbaudes un atkārtotas amatā iecelšanas procedūras mērķis bija atlasīt un ieteikt piemērotus tiesnešu amata kandidātus [26]. Šis process bija svarīgs posms, lai vairotu uzticēšanos Kosovas tiesu sistēmai. Tomēr projekta beigās 28 % brīvo amata vietu joprojām nebija aizpildītas (127 no 461). Daļēji tas bija tāpēc, ka 31 kandidātu, ko starptautiskie komisāri bija ieteikuši [27], Kosovas iestādes pēc tam neiecēla amatā [28]. Tikai 33 % mazākumtautībām paredzēto amata vietu bija aizpildīti. Kopumā tiesnešu un prokuroru skaits Kosovā joprojām ir ļoti neliels [29]. 36. IPA projekta "Juridiskās izglītības sistēmas reforma" īstenošanā ir notikusi nopietna kavēšanās, ko daļēji izraisīja problēmas ar līdzfinansējuma saņemšanu no Kosovas iestādēm. Lai arī lielākā daļa mērķu galu galā tika sasniegta, rezultātu ilgtspēja ir apšaubāma. Projektu nevarēja īstenot Kosovas ziemeļu daļā (sk. 56. punktu). 37. EULEX tiesneši un prokurori veic izpildfunkcijas kā Kosovas tiesu sistēmas neatņemama sastāvdaļa. Tas ir samazinājis laika apjomu, ko viņi var veltīt veiktspējas palielināšanai. Lai arī daži PMK pasākumi tuvojas nobeigumam, citos vēl joprojām jāiegulda pamatīgas pūles, īpaši pasākumos, kuros iesaistīti prokurori. Abi Palātas sīkāk revidētie PMK pasākumi deva ieguldījumu vietējo tiesnešu un prokuroru spēju attīstīšanā. Tomēr vietējā tiesu vara vēl arvien nespēj tikt galā ar noteikta veida nopietnām lietām (organizētā noziedzība, ekonomiska rakstura noziegumi un korupcija, kā arī kara noziegumi) nepietiekama profesionālisma, kā arī draudu un iebiedēšanas dēļ. TIESU SISTĒMAS DARBĪBA 38. Lai gan revidētie ES projekti kopumā ir palīdzējuši stiprināt tiesu varas spējas, tomēr saglabājas trūkumi pašos pamatos. Politiska iejaukšanās tiesu darbā joprojām ir nopietna problēma Kosovā, neraugoties uz EULEX tiesnešu un prokuroru klātbūtni. Eiropas Drošības un sadarbības organizācija (EDSO) ir ziņojusi, atsaucoties uz kāda jurista teikto, ka "tiesneši neizrāda tendenci savos spriedumos pilnībā pamatoties vienīgi uz likumu, bet tiecas rīkoties atbilstīgi paredzamām ārējām ietekmēm" [30]. Lai mazinātu EULEX izpildpilnvaras, Kosovas iestādes 2011. gada augustā nāca klajā ar likumdošanas iniciatīvu par Īpašās apakšpalātas reformu, ar kuru izbeidz EULEX tiesnešu vairākumu Augstākās tiesas Īpašās apakšpalātas pirmās instances līmenī [31]. 39. Tiesnešu un prokuroru efektivitāte joprojām ir pamatproblēma. Daudzās nepabeigtās lietas (211588 nepabeigtas lietas 2011. gada 31. jūlijā) mazina uzticību tiesai un vēršanos pie tās. Jauna stratēģija, kas tika sākta 2010. gada novembrī, ir devusi 46 % samazinājumu salīdzinājumā ar nepabeigto lietu skaitu pirms 2008. gada [32], taču Komisija un EULEX nevar noteikt, vai tas vienmēr ir ticis panākts, ievērojot atbilstīgu procedūru. Komisija un citi līdzekļu devēji ir arī finansējuši papildu projektus ar mērķi mazināt vēršanos tiesā, piemēram, projektu par alternatīviem strīdu risinājumiem vai notāru profesijas ieviešanu Kosovā, bet vēl ir priekšlaicīgi vērtēt to ietekmi uz tiesu noslodzi. 40. Lietu sadalījums tiesnešiem un prokuroriem nav pietiekami pārredzams, un tā pamatā ne vienmēr ir iepriekš noteikti objektīvi kritēriji un procesuāli drošības pasākumi. Tas ir nopietns trūkums, jo rada iespējas politiski ietekmēt, izvēloties atbildīgo tiesnesi vai prokuroru. ES finansētais projekts "Tiesu pārvaldības informatīvā sistēma", ko sāka 2004. gadā, lai pievērstos šim jautājumam, vēl nedarbojas. 41. Kaut arī juridiskās reformas īstenošanā ir daži panākumi (sk. 62. punktu), faktiskā tiesību aktu ieviešana un izpilde joprojām ir liela problēma. 2011. gadā saskaņā ar Komisijas aplēsēm Kosovā tikai 40 % tiesu nolēmumu tika izpildīti [33]. KOSOVAS MUITA. ES INTERVENCES IR SEKMĪGI PALIELINĀJUŠAS KOSOVAS MUITAS VEIKTSPĒJU 42. Komisija kopā ar EULEX ir sniegusi palīdzību Kosovas muitai ar diviem IPA projektiem, kuru kopējā vērtība ir 2,7 miljoni EUR, un četriem PMK pasākumiem. Tika revidēti abi IPA projekti — "Fiskālā un muitas plāna sagatavošana" un "Atbalsts muitas un nodokļu pārvaldei" un divi PMK pasākumi — "Uzlabota iekšējā komunikācija un datu apmaiņa" un "Integrētās robežu pārvaldības darbības plāna īstenošana". 43. Lai gan bija dažas problēmas [34], Komisijas un EULEX sniegtā palīdzība visumā ir sasniegusi mērķi palielināt Kosovas muitas veiktspēju. 44. Kopumā ir gūti panākumi muitas jomā. Kosovas muita ir palielinājusi ieņēmumu iekasēšanu no 527 miljoniem EUR 2007. gadā līdz 700 miljoniem EUR 2010. gadā. Tā ir arī aktīvi piedalījusies cīņā pret naudas atmazgāšanu, kaut gan pārbaudēm jākļūst sistemātiskākām. Ir ieviests jauns muitas regulējums, kas lielā mērā atbilst ES tiesību aktiem, lai gan joprojām ir vairāki trūkumi pašreizējā muitas regulējuma īstenošanā. 45. Kaut arī ir sasniegti vispārēji uzlabojumi, koordinācija starp Kosovas muitu un prokuratūru joprojām ir vāja, un tas nelabvēlīgi ietekmē nopietnu noziegumu izmeklēšanas un kriminālvajāšanas efektivitāti. Turklāt pašu Kosovas muitu Kosovas iedzīvotāji uztver kā vienu no visvairāk korumpētajiem valdības dienestiem [35], lai gan tiesai ir nodotas dažas korupcijas lietas. KORUPCIJAS NOVĒRŠANA. ES INTERVENCĒM IR BIJUŠI IEROBEŽOTI REZULTĀTI KORUPCIJAS NOVĒRŠANĀ, KAS JOPROJĀM RADA NOPIETNAS BAŽAS ES PALĪDZĪBA 46. Komisija finansēja septiņus IPA pretkorupcijas projektus. Šo projektu kopsumma ir 8,5 miljoni EUR. EULEX neveica nekādus konkrētus PMK pasākumus, jo rosināja izturēties pret korupciju kā pret daudzas jomas aptverošu jautājumu, kura risināšana skar visu misijas darbību. Palāta ir veikusi revīziju diviem IPA projektiem: "Atbalsts publiskā iepirkuma reformai" (2 miljoni EUR) un "Atbalsts Korupcijas novēršanas aģentūrai" (1 miljons EUR). 47. Projekta "Atbalsts publiskā iepirkuma reformai" īstenošanu ietekmēja domstarpības starp Komisiju un Kosovas iestādēm par to, vai nesen pieņemtais publiskā iepirkuma likums atbilst ES tiesību aktiem un procedūrām. Rezultātā Komisija projektu virzīja palīdzībai jauna, pilnīgi atbilstīga publiskā iepirkuma likuma sagatavošanai. Tas bija trešais publiskā iepirkuma likums nepilnos trīs gados. Tam piešķirtā prioritāte izskaidro, kāpēc nevarēja veikt ļoti vajadzīgo darbu pie sekundāriem tiesību aktiem un nodrošināt mācības par jauno tiesību aktu īstenošanu. 48. Tehniskās palīdzības projektā "Atbalsts Korupcijas novēršanas aģentūrai" tika pārskatīti attiecīgi likumdošanas priekšlikumi par korupcijas novēršanu. Tika saņemti 35 ieteikumi. Taču Kosovas iestādes no tiem pieņēma tikai 14 ieteikumus (40 %) [36]. Šā projekta plānā bija paredzēts pārskatīt aģentūras organizatorisko darbu, bet to aizstāja ar jaunu informācijas apmaiņas mehānismu starp Kosovas tiesībsargājošajām iestādēm, kurš vēl nedarbojas. Projekta mērķis bija uzlabot aģentūras veiktspēju, taču jaunas korupcijas novēršanas stratēģijas projekta izstrādi laikposmam no 2012. gada līdz 2016. gadam pilnīgi uzņēmās pieaicināts eksperts. Tā nolūks bija arī palielināt prokuratūrai nosūtīto lietu skaitu, taču nosūtīto lietu skaits samazinājās no 68 lietām 2009. gadā līdz 29 lietām 2010. gadā (sk. 55. punktu). 49. Lai arī EULEX tiesneši un prokurori ir piešķīruši prioritāti korupcijas lietām, faktiskie rezultāti neatbilst Kosovas iedzīvotāju lielajām cerībām [37]. Lielā mērā tam iemesls ir grūtības noslēgt sarežģītas izmeklēšanas. 50. Kopumā Komisijas palīdzība un EULEX izpilddarbība nav nesušas gaidītos rezultātus, lai gan ir devušas ieguldījumu noteikta progresa panākšanā cīņā pret korupciju. CĪŅA PRET KORUPCIJU 51. Korupcija joprojām valda daudzās jomās un rada nopietnas bažas Kosovas iedzīvotājiem [38]. Transparency International 2011. gada korupcijas uztveres indeksā Kosovas koeficients ir 2,9, ko klasificē kā "plaukstošu" korupciju. Ekonomiskās sadarbības un attīstības organizācija (ESAO) arī ir ziņojusi, ka "Kosovā joprojām ir ļoti pieļāvīga attieksme pret korupciju visos līmeņos, kas nozīmē, ka ir liels risks kļūt par "nolaupītu valsti" (vai faktiski tādai jau būt)" [39]. 52. Lai gan bija ierobežoti finanšu resursi un cilvēkresursi, Kosovas iestādes ir izvēlējušās sarežģītu institucionālu sistēmu cīņai pret korupciju. Ir izveidotas trīs struktūras, kuru pilnvaras ir vājas un atbildība pārklājas [40]. Turklāt Kosovas Korupcijas novēršanas aģentūra nevar izmeklēt krimināli sodāmas darbības, un tā nav pilnvarota veikt kriminālvajāšanu iespējamās korupcijas lietās. 53. Publiskā iepirkuma uzraudzība, kurā iesaistītas trīs centrālās struktūras [41], ir tikpat sarežģīta. Turklāt Kosovā ir vairāk nekā 150 līgumslēdzēju iestāžu. Ņemot vērā Kosovas lielumu (iedzīvotāju skaits 1,7 miljoni), šī sarežģītība un sadrumstalotība palielina korupcijas risku [42]. Šim jautājumam netika veltīta ne ES palīdzība, ne arī politiskā līmenī pievērsta uzmanība ES politikas dialogā (sk. arī 97. punktu). 54. Kosovas Asambleja nesen ir pieņēmusi jaunus tiesību aktus, lai palielinātu pārredzamību un pārskatatbildību publiskā pārvaldē [43]. Tomēr tajos ir vērojamas nepilnības (sk. IV pielikumu) un vāja īstenošana [44], un par to neievērošanu nedraud sankcijas [45]. 55. Kopumā Kosovas iestādes korupcijas novēršanas pasākumiem ir piešķīrušas zema līmeņa prioritāti. Kosovas iestādes vēl nav novērtējušas divu iepriekšējo korupcijas novēršanas stratēģiju (2004.–2007. gadam un 2009.–2011. gadam) rezultātus un ietekmi, lai gan ir jau apstiprinājušas jaunu stratēģiju 2012.–2016. gadam (sk. 48. punktu). Eiropas Partnerības rīcības plānā 2012. gadam ietverti pieci korupcijas novēršanas pasākumi, bet to kopējais finansējums ir tikai EUR 17 000. Salīdzinājumam — videi draudzīga automobiļu vadīšana Kosovā no budžeta saņem finansējumu EUR 25 000. KOSOVAS ZIEMEĻU DAĻA. ES INTERVENCES IR BIJUŠAS ĻOTI IEROBEŽOTAS, UN TIESISKUMA IZVEIDĒ NAV PANĀKTS GANDRĪZ NEKĀDS PROGRESS 56. ES palīdzība, ko īstenoja caur IPA projektiem tiesiskuma jomā un PMK darbībām, nav bijusi īpaši virzīta Kosovas ziemeļu daļai. IPA projektiem un PMK pasākumiem, kam pēc ieceres bija jāaptver visa Kosova, ir bijusi nenozīmīga ietekme ziemeļu daļā. Piemēram, projekts "Atbalsts publiskā iepirkuma reformai" bija ieguldījums to darbinieku apmācībā un sertificēšanā, kuri nodarbojas ar iepirkumu, bet šo projektu nav izmantojis neviens serbu majoritātes apdzīvoto ziemeļu pašvaldību darbinieks. Tāpat arī projekts "Juridiskās izglītības reforma" bija ieguldījums tiesībzinību mācību programmas uzlabošanā Prištinas Universitātē, bet tā pasākumos nebija ietverta serbu kontrolētā Mitrovicā izvietotā Prištinas Universitāte (sk. 36. punktu). 57. Šāda situācija ir izveidojusies galvenokārt tāpēc, ka Prištinā bāzētajām Kosovas iestādēm nav kontroles pār ziemeļu daļu. Tai ir organizētās noziedzības "droša patvēruma" [46] slava gan stingru policijas spēku, gan funkcionējošas tiesu sistēmas trūkuma dēļ. 58. EULEX policija ir veltījusi lielas pūles, lai turpinātu darbību ziemeļu daļā. EULEX ir iestājusies par daudznacionālas masu pulcēšanās un nemieru kontroles vienības izveidi, bet līdz šim tas ir bijis gandrīz bez panākumiem. Policijas iecirkņi ziemeļu daļā, kuru darbinieki galvenokārt ir Kosovas serbi, principā ir integrēti Kosovas policijas komandķēdē, bet faktiski to saziņa ar vadību Prištinā ir ierobežota. Lielākā daļa darbinieku Kosovas masu pulcēšanās un nemieru kontroles specializētajās policijas vienībās ir Kosovas albāņi, un, ja tās tiek nosūtītas uz ziemeļu daļu, var rasties spriedze. 59. Arī Kosovas muitai, kurā mazākumtautības nav pietiekami pārstāvētas, ir grūtības darboties ziemeļu daļā. Piemēram, tās personāls nevar nokļūt divos šķērsošanas punktos, kas atrodas uz robežlīnijas starp Serbiju un Kosovu [47], un viņi tur jānosūta ar lidmašīnu. EULEX muitas un Kosovas muitas ierēdņi šajos šķērsošanas punktos vāc informāciju par komerctranzītu, bet neiekasē muitas nodevas. 60. Kopš 2008. gada ne vietējiem tiesnešiem, ne prokuroriem nav bijis iespējams strādāt ziemeļu daļā. Tāpat arī ceļu bloķēšana ir mazinājusi EULEX tiesnešu un prokuroru mobilitāti, kuri nevarēja piemērot tiesību normas Mitrovicas tiesā no 2011. gada jūlija līdz 2012. gada februārim. Paralēlas tiesas piemēro Serbijas tiesību normas, taču to nolēmumu likumību apstrīd Kosovas iestādes. 61. Kopš 2011. gada EULEX misijas mērķis ir bijis paplašināt klātbūtni ziemeļu daļā, un tā ir palielinājusi savu tur dzīvojošo darbinieku skaitu līdz 40 cilvēkiem. Tā ir izveidojusi arī īpašu "Mitrovicas darba grupu", lai izvērstu kriminālizmeklēšanu sadarbībā ar ES Kriminālizlūkdatu vākšanas biroju, piesaistot Kosovas policijas, Kosovas muitas, EULEX policijas un EULEX muitas resursus. Tomēr ziemeļu daļā nākas saskarties ar grūtībām, kuru dēļ tur dzīvojošos darba grupas darbiniekus bija jāpārceļ uz dienvidiem no Ibaras upes. APŠAUBĀMA VIETĒJĀ POLITISKĀ GRIBA, VĀJŠ FINANŠU STĀVOKLIS UN PILSONISKĀS SABIEDRĪBAS IEROBEŽOTĀ IETEKME MAZINA ES INTERVENČU ILGTSPĒJAS IZREDZES 62. Kosovas iestāžu politiskais atbalsts tiesiskuma stiprināšanai ir galvenais priekšnosacījums ES palīdzības rezultātu ilgtspējai. Tomēr neatbildēts ir jautājums par Kosovas iestāžu apņēmību atbalstīt jaunus tiesību aktus. Piemēram, četri pamata tiesību akti [48] tika izstrādāti ar niecīgu vietējo līdzdalību. 63. Kosovas iestāžu finansiālās spējas turpināt projekta darbību pēc ES finansējuma beigām un kopumā finansēt tiesiskuma jomu ir apšaubāmas. Kopš 2008. gada lielāki valdības tēriņi ir palielinājuši deficītu. Nolīgums ar Starptautisko Valūtas fondu par finanšu atbalstu, par kuru vienojās 2010. gada jūlijā, dažus mēnešus pēc tā parakstīšanas pārtrūka ievērojama algu palielinājuma dēļ publiskajam sektoram. 64. Šīs finanšu mazspējas ietekme ir īpaši būtiska tiesu jomā, jo jauno tiesību aktu īstenošanai būs vajadzīgi papildu līdzekļi. Piemēram, Kopīgā tiesiskuma koordinācijas padome (KTKP) (sk. 76. punktu) ir paudusi bažas par lielajām budžeta izmaksām saistībā ar jauno tiesību aktu par liecinieku aizsardzību. Palātas veiktajā atsevišķu IPA projektu izskatīšanā arī varēja atrast norādes uz to, ka Kosovas valdības budžets varētu nebūt pietiekams palielinātas drošības cietuma darbībai un nepilngadīgo tiesu reformai. 65. Biežās maiņas Kosovas policijas augstākajā vadībā, kas daļēji saistītas ar politisku iejaukšanos, rada risku, ka centieni pastāvīgi stiprināt vadības veiktspēju tiks vājināti [49]. Tas grauj arī ticību tiesiskumam. Politiska iejaukšanās tiesu darbībā vienlīdz vājina tiesiskumu un ticību demokrātiskām iestādēm (sk. 35., 37., 38. un 40. punktu). Eiropas Komisija ir paudusi bažas par prezidenta plaši izmantoto apžēlošanas iespēju bez atbilstoša pamatojuma [50]. 66. Arī pilsoniskajai sabiedrībai, tostarp plašsaziņas līdzekļiem, ir svarīga nozīme tiesiskuma ilgtspējas nodrošināšanā, ņemot vēra sabiedrībai un mēdijiem dotās uzraudzības funkcijas un Kosovas iestāžu lobēšanas iespējas. Tomēr pilsoniskā sabiedrība joprojām ir trausla, un arī tā saskaras ar politisku spiedienu. LAI GAN IR SĀKUŠIES UZLABOJUMI, JOPROJĀM IEVĒROJAMI JĀVEICINA ES PALĪDZĪBAS PRODUKTIVITĀTE UN EFEKTIVITĀTE 67. Kā uzsvērts šā ziņojuma ievadā, Kosovai ir bijusi ļoti smaga jaunāko laiku vēsture ar ierobežotu pašpārvaldes pieredzi. Šajos apstākļos ir skaidrs, ka tiesiskuma stiprināšana atbilstīgi ES standartiem ir vidēja termiņa līdz ilgtermiņa process. Tomēr revīzijā tika identificētas jomas, kurās tiesiskumam sniegtā ES atbalsta vadības produktivitāti un efektivitāti iespējams uzlabot. Šīs jomas ir uzskaitītas turpmākajos punktos. MĒRĶI NAV PIETIEKAMI SKAIDRI NOTEIKTI UN SASKAŅOTI VEIKTSPĒJAS STIPRINĀŠANAS MĒRĶI UN NOZĪME NAV SKAIDRI DEFINĒTI 68. EULEX vispārējais pamatuzdevums ir definēts šādi: "Palīdz Kosovas iestādēm, tiesu iestādēm un tiesībaizsardzības iestādēm to darbā, tiecoties panākt stabilitāti un atbildīgumu un turpinot veidot un stiprinot neatkarīgu un daudznacionālu tiesu sistēmu, kā arī daudznacionālu policijas un muitu dienestu, nodrošinot, ka šo iestāžu darbs norit bez politiskas iejaukšanās, un ievērojot starptautiski atzītus standartus un Eiropas labāko praksi." [51] Tomēr EULEX operāciju koncepcijā (CONOPS) un operācijas plānā (OPLAN) [52], kas ir plānošanas pamatdokumenti misijas īstenošanā, nav ietverti skaidri robežlielumi un objektīvi pārbaudāmi rādītāji, lai novērtētu progresu šo mērķu sasniegšanā. 69. EULEX veic savu misiju, gan pildot noteiktas izpildes pilnvaras, par kurām iepriekš bija atbildīga ANO PPMK, gan īstenojot veiktspējas stiprināšanas pasākumus, pamatojoties uz pārraudzības, mācību un konsultēšanas pasākumiem. Relatīvā prioritāte, kas piešķirama šīm divām jomām, nav skaidri definēta. 70. Eiropas Komisija ir sniegusi atbalstu veiktspējas stiprināšanai Kosovā tiesiskuma jomā kopš 2000. gada. Kad Padome noteica EULEX veicamos uzdevumus tajā pašā jomā, netika identificētas ne salīdzinošās priekšrocības, ne arī sinerģijas iespējas ar Komisijas projektiem (sk. 91. punktu). ES IEKŠĒJĀS DROŠĪBAS MĒRĶI NAV PIENĀCĪGI INTEGRĒTI ES ĀRĒJOS MĒRĶOS ATTIECĪBĀ UZ KOSOVU UN RIETUMBALKĀNIEM 71. Organizētā noziedzība un korupcija Rietumbalkānos rada nopietnas bažas Eiropas Savienībai. Atbilstīgi tam Padome ir atkārtoti aicinājusi formulēt saskaņotu un koordinētu pieeju, kurā iekšējā drošība kļūst par ES ārējo mērķu un darbības centrālo prioritāti. Tomēr ES palīdzības plānos Kosovai ES iekšējās drošības prioritātes nav pienācīgi ņemtas vērā. 72. Piemēram, cilvēku tirdzniecības upuru skaita pieaugums Rietumbalkānos [53] nav mudinājis Komisiju vai EULEX grozīt politiku. Ne Padomes Vienotajā rīcībā, ar kuru izveidoja EULEX, ne dažādajos Komisijas IPA daudzgadu indikatīvajos plānošanas dokumentos attiecībā uz Kosovu nav skaidru atsauču uz prioritātēm, kas ietvertas tieslietu un iekšlietu ārējās dimensijas dažādajās ES stratēģijās. 73. ES iekšējās drošības mērķi tiecas būt plaši un aptveroši, un rīcības plāni kopumā ir vērsti vairāk uz darbībām un iznākumiem, nevis skaitļos izteiktiem rezultātiem un ietekmi. Šāda konkrētu un skaidru mērķu trūkuma dēļ EULEX un ESB ir grūti plānot intervences, lai risinātu prioritāros jautājumus, kurus identificējusi Padome (sk. 96. punktu). Piemēram, Eiropola sagatavotajos novērtējumos par organizētās noziedzības apdraudējumu atkārtoti konstatēts apdraudējums ES, ko rada noziedzības centri Rietumbalkānu reģionā, tostarp albāņu valodā runājošu organizētu noziedznieku grupas, kā arī heroīna kontrabanda un cilvēku tirdzniecība. 74. Padome un Komisija ir atzinusi vajadzību labāk integrēt ārējos un iekšējos mērķus. Divas nesen sāktas svarīgas iniciatīvas, kas varētu pievērsties šim jautājumam, ir "ES Politikas cikla" [54] izveide un ceļveža izstrāde kontaktu stiprināšanai starp KDAP un Brīvību, drošību un tiesiskumu (BDT) [55]. Tomēr ir pāragri vērtēt to ietekmi. ES IESTĀŽU SAVSTARPĒJĀ KOORDINĀCIJA UN TO KOORDINĀCIJA AR KOSOVAS IESTĀDĒM UN STARPTAUTISKO SABIEDRĪBU DAŽĀS JOMĀS VĒL ARVIEN IR NEPIETIEKAMA ES IESTĀŽU SAVSTARPĒJĀ KOORDINĀCIJA IR PAKĀPENISKI UZLABOJUSIES, BET DAŽI JAUTĀJUMI VĒL SAGLABĀJAS, KONKRĒTI, KĀ PANĀKT, LAI KOMISIJAS PROCEDŪRAS LABĀK ATBILST KDAP MISIJAS VAJADZĪBĀM KOORDINĀCIJAS MEHĀNISMI 75. Tā kā Kosovā darbojas gan Komisijas pārvaldīta liela finanšu palīdzības programma, gan lielākā KDAP misija, kāda jebkad bijusi, ir vajadzīgi efektīvi koordinācijas mehānismi. Padomes lēmumā, ar ko izveido EULEX, noteikts, ka "attiecīgi jāizveido vajadzīgie koordinācijas mehānismi gan EULEX KOSOVO, gan arī Briselē" [56]. 76. EULEX 2008. gadā kopā ar Kosovas iestādēm izveidoja Kopīgo tiesiskuma koordinācijas padomi (KTKP), kuras līdzpriekšsēdētāji ir EULEX misijas vadītājs un Kosovas premjerministra vietnieks [57]. Bija pārstāvēts arī ESB, bet to pārstāvēja tehniskais personāls, un tā devums bija salīdzinoši neliels. Tomēr ESB ietekme ir palielinājusies kopš 2011. gada sākuma, kad ESB vadītājs kļuva par trešo līdzpriekšsēdētāju. Tā rezultātā KTKP ir vairāk vērsta uz to, lai panāktu progresu plašākā Stabilizācijas un asociācijas procesā. 77. Padome Kosovā izveidoja ES īpašā pārstāvja posteni, lai censtos ES iekšienē nodrošināt politisku koordināciju un norādes [58]. Tomēr līdz šim laikam īpašais pārstāvis vēl nav būtiski sekmējis koordinācijas stiprināšanu starp ESB un EULEX un nepiedalījās KTKP sanāksmēs, kaut arī tās notika augstā politiskā līmenī, un viņš bija pilnvarots sniegt politiskus ieteikumus EULEX. Viņš nepiedalījās arī ikmēneša sanāksmēs, ko organizēja ESB kopā ar dalībvalstīm un citiem līdzekļu devējiem (tā sauktās "dalībvalstu plus sanāksmes"), lai gan vajadzēja nodrošināt sasaisti starp politiskajām prioritātēm un finanšu palīdzību. 78. ES īpašā pārstāvja un ESB vadītāja kompetenču apvienošana 2012. gadā, visticamāk, būtiski uzlabos koordināciju. Tomēr vēl arvien iespējams labāk integrēt īpašā pārstāvja uzdevumus EULEX darbā [59]. PROJEKTU PLĀNOŠANAS UN ĪSTENOŠANAS SASKAŅOŠANA 79. IPA projektus var izmantot, lai atbalstītu EULEX PMK pasākumus, finansējot aprīkojumu un infrastruktūru. Tomēr sagatavošanās laiks, kas vajadzīgs, lai apstiprinātu IPA projektu un pēc tam pabeigtu iepirkumu, bieži vien ir pārāk ilgs, lai atbilstu EULEX operatīvajām vajadzībām. Tas ir tāpēc, ka priekšlikumi IPA projektiem parasti ir jāformulē labu laiku pirms tā gada sākuma, kurā tie tiks finansēti. 80. Lai gan EULEX drīkst pati iepirkt savām darbībām vajadzīgo aprīkojumu, tai jāievēro Finanšu regulā noteiktās iepirkuma procedūras. Šīs procedūras nav izstrādātas tādām KDAP misijām kā EULEX, kurās dažreiz ir jāreaģē ātri un elastīgi. 81. EULEX operāciju koncepcijā (CONOPS) un operācijas plānā (OPLAN) nav ietverta izejas stratēģija, lai gan EULEX pilnvaru termiņš nepārsniedz divus gadus; to gan ir iespēja pagarināt. Turpretim Komisijas iesaistei nav noteikts termiņš. Lai gan Padome principā ir atzinusi, ka pēc KDAP misijas beigām tās mērķus var turpināt īstenot, izmantojot Komisijas vadītos projektus [60], Komisija vēl nav vienojusies ar EĀDD, kad un kā tas būtu veicams konkrēti Kosovas gadījumā. KOSOVAS IESTĀDĒM IR IEROBEŽOTA VEIKTSPĒJA KOORDINĀCIJAS NODROŠINĀŠANĀ UN JOPROJĀM IR GRŪTĪBAS SASKAŅOTIES AR CITIEM STARPTAUTISKIEM LĪDZEKĻU DEVĒJIEM 82. Līdz 2011. gada beigām Kosovas iestādes vēl nebija izveidojušas efektīvus koordinācijas mehānismus tiesiskuma jomā, lai gan Komisija un citi līdzekļu devēji uzsvēruši šā jautājuma lielo nozīmi [61]. Līdz tam bija notikusi tikai viena Tiesiskuma sektora darba grupas sanāksme, un trīs plānotās darba apakšgrupas (tiesu; pretkorupcijas un organizētās noziedzības; vīzu, patvēruma, robežu pārvaldības, muitas un policijas) vēl nebija sākušas darbību. 83. EULEX un Kosovas iestādes ir noteikušas ierobežojumus dalībai KTKP sanāksmēs (sk. 76. punktu), atļaujot piedalīties tikai dažām galvenajām ieinteresētajām personām, un tas kavē iespēju izmantot šo forumu palīdzības koordinēšanai tiesiskuma jomā [62]. Turklāt KTKP drīzāk pievēršas augsta līmeņa politikas jautājumiem, nevis tehniskiem jautājumiem. Kaut arī Padome ir apspriedusi darba grupu izveidi, lai uzlabotu tehnisko jautājumu koordināciju, tās vēl nav izveidotas. 84. ESB ir izmantojis regulāras ikmēneša "dalībvalstu plus sanāksmes" (sk. 77. punktu), lai dalītos informācijā par IPA palīdzības plānošanu. Dalībvalstis savukārt sniedza salīdzinoši ierobežotu informāciju par savām programmām, lai gan detalizēta informācijas apmaiņa varētu būt pirmais solis virzībā uz kopīgu palīdzības plānošanu. 85. EULEX galvenais partneris ir NATO vadītie KFOR [63]. EULEX un KFOR kopumā cieši sadarbojas operatīvajā un taktiskajā līmenī, neraugoties uz to, ka starp ES un NATO nav noslēgts oficiāls nolīgums. Tomēr EULEX saskaras ar grūtībām savu saistību izpildē attiecībā uz KFOR pēc masu pulcēšanās kontroles policijas vienpusēja 50 % samazinājuma, ko EULEX misijai ir noteikušas dalībvalstis (sk. 90. punktu). Tāpēc EULEX nespēja efektīvi īstenot savu darbību 2011. gada vasarā, kad Kosovas ziemeļu daļā notika būtiski kārtības traucējumi, un misijai bija jāpaļaujas uz KFOR. Šī situācija un notikumi šajā apgabalā nav ļāvuši KFOR pāriet pie nākamā posma karaspēka samazināšanā, un pagājušajā gadā tiem nācās dislocēt Operatīvos rezerves spēkus. 86. ES iestādes ir ieguldījušas lielus pūliņus darbības koordinēšanai ar ASV, kas ir lielākais divpusējais līdzekļu devējs Kosovā. Tomēr joprojām ir grūti panākt pilnīgu koordināciju, ņemot vērā to ASV dalībnieku plašo klāstu, kuri ir iesaistīti tiesiskuma jomā Kosovā [64]. Koordinācija ir īpaši problemātiska tiesību aktu izstrādes jomā, kurā ASV darbojas ļoti aktīvi, lai gan Kosova ir ieinteresēta pieņemt ES acquis communautaire un Kosovas tiesiskais regulējums pamatojas uz Eiropas kontinentālajiem tiesību aktiem. Piemēram, jaunajam likumam par tiesām kopš 2004. gada bija nepieciešami aptuveni 50 projekti, un Asambleja to pieņēma tikai 2010. gada augustā, valdībai par šo būtisko kavēšanos vainojot ESB un USAID nesaskaņas. EULEX PRODUKTIVITĀTEI UN EFEKTIVITĀTEI IR TRAUCĒJUSI RESURSU NEPIETIEKAMĪBA 87. Laikā, kad notika revīzija, EULEX spēja izmantot tikai aptuveni 75 % no tai piešķirtajām pilnvarām darbinieku darbā pieņemšanas grūtību dēļ, īpaši attiecībā uz personālu, kas norīkots no dalībvalstīm [65], proti, izmantojot to darbā pieņemšanas veidu, kam priekšroku dod Padome. Dalībvalstis solīja mazāk darbinieku, nekā to paredzēja piešķirtās pilnvaras, un pēc tam nosūtīja mazāk darbinieku, nekā sākotnēji bija solījušas [66] (sk. 2. tabulu). Sešos 2010. un 2011. gadā rīkotajos uzaicinājumos sniegt ieguldījumu dalībvalstis pieteica mazāku pretendentu skaitu norīkošanai, nekā bija vakances. Rezultātā tikai 47 % vakanču tika aizpildītas ar jauniem norīkotajiem darbiniekiem [67]. Īpaši grūti bija pieņemt darbiniekus tādos specializētos posteņos kā, piemēram, tiesneši un prokurori. 88. Papildu traucējošs faktors EULEX darbībai ir norīkojumu īsais termiņš. Parastais viena gada termiņš nav pietiekams tādiem svarīgiem posteņiem kā vecākie padomdevēji, tiesneši un prokurori vai organizētās noziedzības izmeklētāji. Dažos gadījumos darbinieki ir pilnībā apguvuši tiem uzticēto jomu tikai pēc 12 mēnešiem. Galveno padomdevēju biežā mainība neveicina zināšanu efektīvu nodošanu Kosovas iestādēm un grauj PMK pasākumu efektivitāti. 2. TABULA EULEX STARPTAUTISKO DARBINIEKU SKAITS SALĪDZINĀJUMĀ AR PROVIZORISKAJIEM SOLĪJUMIEM Avots: CPĪC un EULEX operācijas plāns (OPLAN). Personāla izcelsme | Starptautiskie posteņi saskaņā ar OPLAN [3333] | Sākotnējie solījumi | Vidējais darbinieku skaits (2010) | Grozītie solījumi (2011) | Vidējais darbinieku skaits (2011) | Stāvoklis 31.12.2011. | Dalībvalstu norīkojumā | Kopā 2042 | 1405 | 1203 | 1145 | 1137 | 939 | Citu atbalstītāju norīkojumā | 142 | 166 | 183 | 184 | 148 | Norīkotā personāla skaits | 1547 | 1369 | 1328 | 1321 | 1087 | Starptautiskie līgumdarbinieki | 310 | 330 | 360 | 327 | 302 | Starptautiskā personāla kopskaits | 1857 | 1699 | 1688 | 1648 | 1389 | 89. EULEX nodarbinātā personāla kvalitāte arī rada bažas. Palāta konstatēja, ka vienpadsmit dalībvalstis pieteica mazkvalificētus kandidātus vismaz vienā no desmit izskatītajām atlases procedūrām. Turklāt, kaut arī EULEX personālam savu PMK pienākumu veikšanai ir vajadzīgas zināšanas projektu vadībā un sociālās prasmes [68], dalībvalstis pārbaužu laikā parasti nevērtē kandidātus šajās jomās un pirms nosūtīšanas nenodrošina attiecīgas mācības pietiekamā apjomā. 90. EULEX misijas vadītājs nevar veikt personāla pārdali atbilstīgi mainīgām vajadzībām. Šādā gadījumā ir vajadzīgs iepriekšējs PDK vai pat dalībvalsts apstiprinājums [69]. Rezultātā ir bijusi ievērojama cilvēkresursu nelīdzsvarotība gan starp komponentēm, gan to iekšienē. Kaut arī EULEX misijai trūkst darbinieku tieslietu komponentē, pašreiz to ir vairāk nekā vajadzīgs muitas komponentē un, kopumā ņemot, policijas komponentē. No otras puses, daļu no policijas komponentes ir skāris būtisks darbinieku trūkums, īpaši tas attiecas uz masu pulcēšanās vadīšanas un masu nekārtību novēršanas policijas vienībām pēc dažu dalībvalstu vienpusēja atsaukuma (sk. 85. punktu). 91. EULEX rīcībā nav piemērotas sistēmas, lai uzraudzītu un analizētu to, cik daudz laika darbinieki patērē atsevišķu PMK pasākumu veikšanai un cik — izpildfunkciju veikšanai. Turklāt EĀDD nevāc informāciju par dalībvalstu iestāžu maksājumiem EULEX norīkotajam personālam un tādējādi nevar noteikt EULEX kopējo izmaksu apjomu Eiropas Savienībai, ietverot dalībvalstis. Tāpēc nav iespējams novērtēt, cik rentabla ir EULEX salīdzinājumā ar citiem ES palīdzības veidiem veiktspējas stiprināšanā. 92. EULEX, tāpat kā visām citām KDAP misijām, nav juridiskas personas statusa. Tas ir būtisks traucējošs faktors, jo tas nozīmē, ka darbība visā organizācijā, kurā ir 2500 darbinieku, ir atkarīga no pilnvarām, ko saņēmusi viena persona. Tādējādi celt prasību tiesā var pret pašu misijas vadītāju, jo EULEX nevar būt par pusi tiesas procesos. 93. Turklāt EULEX nevar parakstīt nolīgumus, kas būtu saistoši misijai, jo ikviens nolīgums, ko ir parakstījis misijas vadītājs, ir saistošs tikai viņam pašam, nevis EULEX kā organizācijai. Šis ierobežojums, piemēram, ir bijis kavēklis pastāvīgas datu apmaiņas nolīguma īstenošanai ar Eiropolu [70] (sk. 32. punktu). 94. Komisija 2012. gada jūnijā pieņēma paziņojumu par KDAP misiju finanšu vadību. Paziņojumā bija ietverts lūgums Padomei piešķirt misijām juridiskas personas statusu, skaidri noteikt tām tādu struktūrvienību statusu, kuras izveidotas ar Padomes aktu, un noteikt, ka tās ir atbildīgas Komisijai par tām uzticētajiem līdzekļiem [71]. LAI GAN ES IESTĀDĒS KOSOVĀ IR IEROBEŽOTS DARBINIEKU SKAITS, IPA PROJEKTI KOPUMĀ TIKA PIENĀCĪGI PĀRVALDĪTI 95. Tas, cik stratēģiski nozīmīgs Eiropas Savienībai ir tiesiskums Kosovā, nav guvis atspoguļojumu attiecībā uz personālu, kuram ES birojā uzticēta šai teritorijai atvēlētās finanšu palīdzības pārvaldība. Tādējādi darbības grupā ir tikai pieci darbinieki. Tas traucē uzdevumu koordinatoriem specializēties dažādās jomās, piemēram, policijā vai tieslietās. Tas arī nozīmē, ka ir ierobežota veiktspēja tādās svarīgās jomās kā, piemēram, informācijas tehnoloģijas lietojums saistībā ar tiesiskuma jomu. Nepietiekams darbinieku skaits ir licis ESB plaši izmantot ārējos konsultantus, lai uzraudzītu projektus. 96. Lai gan darbinieku skaits ir ierobežots, Komisija ir pārvaldījusi IPA projektus tiesiskuma jomā kopumā atbilstīgi, izmantojot labi izstrādātas procedūras. Galvenie revīzijas laikā konstatētie trūkumi bija šādi: a) revidētie projekti vairāk koncentrējās uz turpmākām reformām un jauniem primārajiem tiesību aktiem, nevis uz to, lai nodrošinātu sekundāro tiesību aktu ieviešanu un īstenošanu un jaunu sistēmu darbības sākšanu (sk. 47. punktu); b) projekti nebija efektīvi vērsti uz ES iekšējās drošības mērķu īstenošanu (sk. 73. punktu); c) projektu lielākajā daļā nebija ietverti SMART kritērijiem atbilstoši mērķi [72], pamatdati un objektīvi pārbaudāmi rādītāji, lai novērtētu panākto attīstību; d)IPA projektu sagatavošanas dokumentos nebija ietverts atbilstīgs riska novērtējums, tostarp riska mazināšanas stratēģiju formulējums [73], proti, korupcijas un politiskas iejaukšanās riski policijas, tiesu un muitas jomās netika pietiekami risināti. KOMISIJA UN EIROPAS ĀRĒJĀS DARBĪBAS DIENESTS (EĀDD) NAV PIETIEKAMI IZMANTOJUŠI POLITIKAS DIALOGU UN NOSACĪJUMU KOPUMU, LAI STIPRINĀTU TIESISKUMU 97. Oficiālā struktūra politikas dialogā starp ES un Kosovu ir Stabilizācijas un asociācijas process (SAP). Tomēr notiek tikai viena tehniska līmeņa sanāksme gadā [74]. Komisija nesen ir atzinusi šo problēmu, 2012. gada maijā sākot tā saukto "Strukturēto tiesiskuma dialogu", kam ir politisks līmenis. Tajā paredzētas divas ES un Kosovas tiesiskuma papildu sanāksmes gadā, kuras pievēršas ar korupciju, organizēto noziedzību un tiesām saistīto jautājumu risināšanai. 98. Komisijas un EĀDD izmantoto stimulu un nosacījumu kopuma lietderība attīstības veicināšanai tiesiskuma jautājumos Kosovā līdz šim arī ir bijusi ierobežota. 99. Pretēji pārējiem Rietumbalkāniem Kosovas gadījumā stimulu kādreiz pievienoties Eiropas Savienībai apdraud ES kopējas nostājas trūkums jautājumā par Kosovas neatkarību (sk. 6. punktu). Īsākā termiņā vīzu režīma atvieglošanas iespējamība var darboties kā stimuls, jo vīzu režīma atvieglošanas ceļvedis ietver nosacījumus, kas saistīti ar tiesiskumu. Tomēr attiecībā uz vīzu režīma atvieglošanu ir jāizpilda 95 prasības, kas stimulējošo efektu varētu vājināt [75]. 100. ES palīdzība Kosovai principā ir atkarīga no tā, kā virzās to prioritāro mērķu izpilde, kuri noteikti Eiropas Partnerībā [76]. Taču šajā dokumentā ir ietvertas 79 prioritātes tikai tiesiskuma jomā vien. Turklāt partnerība nav atjaunināta kopš 2008. gada. Lai gan īpaši nosacījumi ir ietverti IPA ikgadējās programmās, tiem parasti ir tehnisks raksturs, un tie nav saistīti ar plašākiem politikas jautājumiem. 101. Vienīgais nosacījums, ko EULEX oficiāli noteikusi savā operatīvajā plānā, ir tāds, ka tās klātbūtne Kosovā "pamatosies uz pastāvīgu sadarbību un atbalstu no Kosovas iestāžu puses". Tomēr Kosovas iestādes arvien vairāk tiecas izbeigt "pārraudzītu neatkarību" (sk. 5. un 11. punktu). EULEX nepiemēro nosacījumu kopumu atsevišķiem PMK pasākumiem. SECINĀJUMI UN IETEIKUMI SECINĀJUMI 102. Palāta konstatēja, ka ES palīdzība Kosovā tiesiskuma jomā nav bijusi pietiekami efektīva. Palīdzība ir devusi tikai pieticīgu ieguldījumu Kosovas policijas veiktspējas palielināšanā, un ir panākta neliela attīstība cīņā pret organizēto noziedzību. Tiesu jomā palīdzība ir bijusi noderīga, tomēr tiesu sistēmu vēl arvien negatīvi ietekmē politiska iejaukšanās, neproduktivitāte un pārredzamības un izpildes trūkums. ES intervencēm ir bijuši tikai nelieli rezultāti cīņā pret korupciju, kas turpina dominēt daudzās jomās. Lielākā attīstība tika panākta muitas jomā. Gandrīz nekādas attīstības nav bijis tiesiskuma izveidē Kosovas ziemeļu daļā. Kopumā to panākto rezultātu ilgtspēju, kuri sasniegti, pateicoties palīdzībai, apdraud politiskās gribas trūkums, vājas finanšu iespējas un pilsoniskās sabiedrības ierobežotā ietekme. 103. ES palīdzības ierobežoto efektivitāti pirmām kārtām var skaidrot ar konkrētajiem apstākļiem Kosovā: zemo tiesiskuma izveides sākotnējo līmeni uzreiz pēc neatkarības iegūšanas un to, ka Kosovas jaunizveidotās iestādes tiesiskuma darba kārtībai nav piešķīrušas pietiekamu prioritāti. Turklāt ES kopējas nostājas trūkums attiecībā uz Kosovas atzīšanu ir apdraudējis stimulu pievienoties ES. 104. Palāta konstatēja, ka ir svarīgas jomas, kurās ES palīdzība būtu varējusi kļūt efektīvāka, ja EĀDD un Komisija būtu to labāk pārvaldījusi. Tomēr jāatzīst, ka revidētajā periodā EĀDD un Komisija ir ieviesušas uzlabojumus. 105. Attiecīgo Komisijas un EULEX veiktspējas palielināšanas pasākumu mērķi un nozīme netika atbilstīgi novērtēti un netika izstrādāti kritēriji EULEX misijas plānošanas posma laikā. ES iekšējās drošības mērķi attiecībā uz Kosovu netika pietiekami saskaņoti ar ES ārpolitikas mērķiem Kosovas jautājumā. 106. Koordinācija starp Komisiju un KDAP pasākumiem ir bijusi būtiska problēma. Plānošanas un iepirkuma procedūras joprojām ir šķērslis efektīvai sadarbībai. ES nav izveidojusi izejas stratēģiju, no kuras izrietētu, ka Komisija no EULEX pārņem veiktspējas palielināšanas funkcijas. Kopš 2012. gada ES īpašajam pārstāvim ir lielāka nozīme koordinācijas nodrošināšanā, tomēr šis postenis varētu būt labāk integrēts KDAP darbības pārvaldībā. Kopumā līdzekļu devēju koordināciju Kosovā ir kavējusi Kosovas iestāžu ierobežotā spēja uzņemties vadību. ES un ASV struktūrām Kosovā jāstiprina koordinācija, kad vien iespējams. 107. Lai gan EULEX neapšaubāmi ir lielākā KDAP misija, kāda jebkad bijusi, tās efektivitāti tiesiskuma stiprināšanas jomā ir mazinājuši ierobežotie cilvēkresursi. Dalībvalstis darbam EULEX misijā nav norīkojušas personālu pietiekamā apjomā. Turklāt norīkojuma termiņš bieži vien ir bijis pārāk īss, un darbiniekiem nebija veiktspējas palielināšanai vajadzīgo prasmju. EULEX darbību ir apgrūtinājis arī tas, ka tai nav juridiskas personas statusa. 108. ESB darbinieku skaits, kuri norīkoti uzraudzīt Komisijas atbalstu tiesiskuma jomā, neatspoguļo šīs jomas lielo nozīmi. Tomēr IPA projekti kopumā tika atbilstīgi pārvaldīti. 109. EĀDD un Komisija, sniedzot palīdzību, nav pietiekami izmantojuši politikas dialogu un nosacījumu kopumu, lai palīdzētu sasniegt ES tiesiskuma mērķus Kosovā. Nesen ieviestais politiska līmeņa "Strukturētā tiesiskuma dialogs" un vīzu režīma atvieglojumu ceļvedis varētu būt svarīgi soļi uz priekšu šajā jomā. IETEIKUMI 1. IETEIKUMS Padomei un Komisijai jānodrošina, lai tiesiskuma mērķi Kosovā būtu saistīti ar konkrētiem kritērijiem progresa novērtēšanai un lai tie ņemtu vērā ES iekšējās drošības mērķus. 2. IETEIKUMS Nolūkā uzlabot savstarpējo koordināciju, EĀDD un Komisijai jāpārskata Komisijas plānošanas un iepirkuma procedūras, lai nodrošinātu, ka tās elastīgi atbilst EULEX operatīvajām vajadzībām, un jāsagatavo EULEX izejas stratēģija, no kuras izrietētu, ka Komisija no EULEX pārņems veiktspējas palielināšanas funkcijas. 3. IETEIKUMS EĀDD jāstrādā ar dalībvalstīm, lai nodrošinātu, ka nākamajās KDAP misijās strādā pilns skaits paredzēto darbinieku un ka viņus norīko uz vajadzīgo laikposmu un viņiem ir efektīvam darbam nepieciešamās prasmes. 4. IETEIKUMS Padomei un Komisijai jānodrošina, lai nākamajām KDAP misijām būtu juridiskas personas statuss. 5. IETEIKUMS EĀDD un Komisijai jānodrošina, lai to darbinieku skaits, kuri norīkoti darbam ES birojā Prištinā tiesiskuma atbalsta pārvaldīšanai, atspoguļotu augsto prioritāti, ko ES piešķīrusi šai jomai. 6. IETEIKUMS Padomei, EĀDD un Komisijai jānodrošina, lai to politikas dialogos ar Kosovu īpaša uzmanība tiktu pievērsta tiesiskuma stiprināšanai un tie būtu saistīti ar stimuliem un prioritāriem nosacījumiem. Šo ziņojumu 2012. gada 16. oktobra sēdē Luksemburgā pieņēma Revīzijas palātas III apakšpalāta, kuru vada Revīzijas palātas loceklis Karel PINXTEN. Revīzijas palātas vārdā — +++++ TIFF +++++ priekšsēdētājs Vítor Manuel da Silva Caldeira [1] Šis apzīmējums neskar nostājas par statusu un atbilst Apvienoto Nāciju Organizācijas Drošības padomes Rezolūcijai Nr. 1244 un Starptautiskās Tiesas atzinumam par Kosovas neatkarības deklarāciju. [2] Pārējās republikas, kas ietilpa bijušās Dienvidslāvijas sastāvā, bija Bosnija un Hercegovina, Horvātija, Maķedonija, Melnkalne un Slovēnija. Serbijas Republikā bija vēl viens autonoms novads — Vojvodina. [3] Šis apzīmējums neskar nostājas par statusu un atbilst Apvienoto Nāciju Organizācijas Drošības padomes Rezolūcijai Nr. 1244 un Starptautiskās Tiesas atzinumam par Kosovas neatkarības deklarāciju. [4] 2012. gada 8. jūnijā Kosovu ir atzinusi 91 valsts. [5] Grieķija, Kipra, Rumānija, Slovākija un Spānija. [6] "Neitrāla nostāja" nozīmē, ka Eiropas Savienība ne atbalsta, ne noraida Kosovas neatkarību. [7] Padome ir paudusi ES gatavību "atbalstīt Kosovas ekonomisko un politisko attīstību, nodrošinot skaidru Eiropas perspektīvu atbilstoši reģiona Eiropas perspektīvai". (Padomes 2011. gada secinājumi par paplašināšanās un stabilizācijas un asociācijas procesu, 18195/11, 5.12.2011.). [8] Padomes 2006. gada 17. jūlija Regulas (EK) Nr. 1085/2006, ar ko izveido Pirmspievienošanās palīdzības instrumentu (IPA), I un II pielikums (OV L 210, 31.7.2006., 82. lpp.). [9] Saskaņā ar 2011. gada tautskaiti aptuveni 5 % no 1,7 miljoniem Kosovas iedzīvotāju ir serbi. Viņi dzīvo galvenokārt Kosovas ziemeļu daļā. [10] Kosovas Statistikas aģentūra, IKP 2010. [11] Priekšsēdētāja Ž. M. Barrozu paziņojums pēc viņa tikšanās ar Kosovas premjerministru Hašimu Tači Prištinā 2011. gada 20. maijā. Saskaņā ar Komisijas datiem Kosova no ES ir saņēmusi vairāk palīdzības uz vienu iedzīvotāju nekā jebkura cita saņēmējvalsts kopš 1999. gada. Sk. I pielikumu par ES 2011. gadā piešķirtās palīdzības apjomu uz vienu iedzīvotāju attiecīgajās Rietumbalkānu reģiona valstīs. [12] Kopējā drošības un aizsardzības politika jeb KDAP (iepriekš saukta par Eiropas drošības un aizsardzības politiku — EDAP) tika iedibināta Ķelnes Eiropadomē 1999. gada jūnijā kā Savienības kopējās ārpolitikas un drošības politikas (KĀDP) neatņemama sastāvdaļa. [13] Sk. Padomes 2012. gada 5. jūnija Lēmumu 2012/291/KĀDP, ar ko groza un pagarina Vienoto rīcību 2008/124/KĀDP par Eiropas Savienības Tiesiskuma misiju Kosovā EULEX KOSOVO (OV L 146, 6.6.2012., 46. lpp.). [14] Padomes Lēmums 2012/291/KĀDP. [1111] ES vispārējais budžets sniedz detalizētas summas par EULEX tikai kopš 2011. gada. Palāta šajā tabulā ir izmantojusi summas, kas norādītas ES 2011. gada budžetā par 2009., 2010. un 2011. gadu, kā arī skaitliskos rādītājus, kas iegūti no Komisijas iekšējās grāmatvedības sistēmas (ABAC), par iepriekšējiem gadiem. [2222] IPA "plašāka tiesiskuma" projekti papildus policijas un tiesu sistēmas projektiem ietver projektus, kas saistīti ar korupcijas novēršanu, muitu un valsts finanšu pārvaldes reformu. [15] Sākotnēji EULEX īstenoja 36 PMK pasākumus policijas komponentē, 5 tiesu komponentē un 4 muitas komponentē. [16] "Robežpolicijas aprīkojums" (vairāki piegādes līgumi 3 miljonu EUR vērtībā) un "Robežpolicija" (mērķsadarbības projekts ar dalībvalstu ekspertiem par 2,6 miljoniem EUR). [17] "Robežpolicijas darba uzlabota plānošana", "Uz izlūkdatiem pamatota kārtības nodrošināšana", "Kosovas policijas struktūras racionalizēšana", "Komandas pieeja kriminālizmeklēšanā". [18] Termins "robežlīnija" attiecas uz joslu, kur Kosova piekļaujas Serbijai, bet termins "robeža" — kur Kosova robežojas ar Albāniju, bijušo Dienvidslāvijas Maķedonijas Republiku un Melnkalni. Atsauces uz "robežu" šajā ziņojumā neskar dalībvalstu nostāju par Kosovas statusu. [19] "Personas identifikācijas, drošas salīdzināšanas un vērtēšanas sistēma" jeb "PISCES", ko finansē ASV Valsts departaments. [20] ES Kriminālizlūkdatu vākšanas biroja veiktais stratēģiskā apdraudējuma izvērtējums "Organizētā noziedzība Kosovā", 2010. gada novembris. [21] Nolīgumi, kas ļauj veikt (stratēģiskas) informācijas, tostarp (operatīvu) personas datu, apmaiņu. [22] Padomes 2009. gada 30 novembra Lēmums 2009/934/TI, ar ko pieņem īstenošanas noteikumus, kuri reglamentē Eiropola attiecības ar partneriem, tostarp personas datu un klasificētas informācijas apmaiņu (OV L 325, 11.12.2009., 6. lpp.). [23] Eiropas Paktā cīņai pret narkotisko vielu nelikumīgu starptautisku tirdzniecību arī ir atzīmēts, ka informācijas apmaiņa starp Eiropolu un EULEX jāuzlabo, jo Kosova ir viena no galvenajiem narkotisko vielu nelikumīgās tirdzniecības ceļiem uz Rietumeiropu. [24] ANO ģenerālsekretāra 2012. gada 31. janvāra ziņojums par Apvienoto Nāciju Organizācijas Pagaidu pārvaldes misiju Kosovā, 7. lpp. [25] IPA 2009. gada projekts "Sadarbība krimināltiesību jomā: liecinieku aizsardzība cīņā pret smagiem noziegumiem un terorismu (WINPRO)", 4 miljoni EUR. [26] Atkārtotas amatā iecelšanas process bija starptautisko līdzekļu devēju finansēts vienreizējs vispārējās piemērotības pārskats par visiem kandidātiem, kas pretendē uz iecelšanu pastāvīgā tiesneša un prokurora amatā Kosovā. Tas bija iekļauts M. Ahtisāri priekšlikumā (3. pants, IV pielikums). [27] Neatkarīgā tiesu un prokuratūru padome. [28] Tas ir pretstatā līdzīgam pasākumam Bosnijā un Hercegovinā, kur Augstākā tiesu un prokuroru padome, kas vērtēja tiesnešu un prokuroru integritāti un profesionālo kompetenci, bija atbildīga arī par viņu iecelšanu, lai nodrošinātu pilnīgi neatkarīgu atkārtotas amatā iecelšanas procedūru. [29] Kosovā ir 14 tiesneši uz 100 000 iedzīvotājiem, turpretī citās valstīs šis rādītājs ir šāds: Melnkalnē — 51, Horvātijā — 41, Ungārijā — 27. Prokuroru proporcionāli ir vēl mazāk: 3,7 Kosovā, salīdzinot ar 13,4 Melnkalnē, 7,3 Bosnijā un Hercegovinā un 17,3 Ungārijā. Sk. EULEX programmas 2011. gada ziņojuma 34. lpp. [30] "Tiesu varas neatkarība Kosovā, institucionālā un funkcionālā dimensija", EDSO, 2012. gada janvāris, 7. lpp. [31] Apvienoto Nāciju Organizācijas ģenerālsekretārs ir paudis nopietnas bažas, ka šis tiesību akts ierobežos EULEX līdzdalību ne vien tiesu sistēmas pārraudzībā pār privatizāciju, bet arī nopietni vājina drošības pasākumus attiecībā uz privatizācijā gūto ieņēmumu izmantošanu (sk. ANO ģenerālsekretāra 2011. gada 31. oktobra ziņojuma par ANO PPMK 31. punktu). [32] Ar šo stratēģiju pievēršas pirms 2008. gada 31. decembra sākto un 2010. gada beigās vēl izskatīšanā esošo 161273 lietu skaita samazināšanai. No tām 2012. gada aprīlī joprojām vēl nav pabeigtas 87914 lietas. "Progress Kosovas tiesu darbā, īstenojot Valsts nepabeigto lietu skaita samazināšanas stratēģiju", Kosovas Tiesu padome, 2012. gada 25. aprīlis. [33] SAP dialoga 2. plenārsēde 2011. gada 1. jūlijā. [34] Izņēmums bija PMK pasākums "Integrētās robežu pārvaldības darbības plāns", kura mērķis sasniegt ES līmeņus nebija reāli izpildāms ierobežotā laika grafika dēļ. Lai gan šis PMK pasākums bija ieguldījums sadarbības uzlabošanā starp Kosovas muitu un Kosovas policiju, tas vēl neatbilst standartam, kāds nepieciešams efektīvai integrētai robežu pārvaldībai. [35] Apvienoto Nāciju Attīstības programmas ziņojums "Sabiedriskā noskaņojuma aptauja: fakti īsumā III", 2011. gada 11. decembris, 6. lpp. [36] Komisija un EULEX visus ieteikumus uzskatīja par būtiskiem. Kosovas iestādes nesniedza skaidrojumu, kāpēc vairākums ierosinājumu netika pieņemti. [37] Kosovas iedzīvotāji cerēja, ka ar EULEX ierašanos galvenā uzmanība tiks pievērsta cīņai pret korupciju un organizēto noziedzību. Šo uzskatu stiprināja daži EULEX darbinieku publiski paziņojumi. [38] Apvienoto Nāciju Organizācijas Narkotiku un noziedzības apkarošanas birojs (UNODC) 2010. gadā veica aptauju, kurā konstatēja, ka vienkāršiem iedzīvotājiem Kosovā korupcija joprojām rada nopietnas bažas. Saskaņā ar aptaujas datiem 11 % iedzīvotāju atzīmēja, ka iepriekšējā gadā ir devuši kukuli valsts ierēdnim. UNODC ziņojums "Korupcija Rietumbalkānos, iedzīvotāju liecības par kukuļošanu", 2010. g. [39] SIGMA Izvērtējuma ziņojums "Kosova 2011", ESAO, 2011. g., 15. lpp. [40] Kosovas Korupcijas novēršanas aģentūra, Korupcijas novēršanas padome un Labas pārvaldības birojs. [41] Publiskā iepirkuma aģentūra, Publiskā iepirkuma regulējuma komisija un Iepirkuma uzraudzības birojs. [42] Kosovā 2011. gadā 158 līgumslēdzējas iestādes apkalpoja publiskā iepirkuma tirgu, kas bija mazāks nekā 800 miljoni EUR. Izņemot vienu neparastu līgumu par 236 miljoniem EUR, vidējā līgumsumma bija mazāka par EUR 45 000. Sk. Publiskā iepirkuma regulējuma komisijas 2011. gada pārskata 31. lpp. [43] Tajos ietilpst likums par īpašumā esošo aktīvu deklarēšanu, likums par interešu konflikta novēršanu publiskas amatpersonas pienākumu izpildē un likums par piekļuvi publiskiem dokumentiem. [44] ESAO ir arī ziņojusi, ka "Kosovā tiek pieņemts ievērojams tiesību aktu kopums, kura nolūks ir novērst un apkarot korupciju un organizēto noziedzību. Vienlaikus tiek veidota arī institucionālā sistēma. Taču skaidru rezultātu neesamība šajā jomā rada bažas par spēju integrēt šos tiesību aktus, par reālu iesaistīšanos to piemērošanā un par iestāžu un personāla veiktspēju". SIGMA Izvērtējuma ziņojums "Kosova 2011", 14. lpp. [45] ES prasības korupcijas novēršanai: progresa mērījumi Albānijā, Kosovā, bijušā Dienvidslāvijas Maķedonijas Republikā un Turcijā, Transparency International, 6. lpp. [46] Eiropas Savienības Padomes 2011. gada 20. jūnija Reģionālais ziņojums par Rietumbalkāniem Nr. 11791/11, 29. lpp. [47] Divi šķērsošanas punkti 1. izejā (Jarinje) un 31. izejā (Brnjaka). [48] Tie bija tiesību akti par tiesām, prokuratūru un Kosovas tiesu padomi un prokuratūru padomi, kurus ieviesa 2010. gadā. [49] 2010. un 2011. gadā ir nomainījušies četri dažādi ģenerāldirektori. [50] Prezidenta pienākumu izpildītājs (daļēji) apžēloja 103 cietumniekus 2011. gadā. No tiem daudzi izcieta sodu par nopietniem noziegumiem. SEC(2011) 1207 galīgā redakcija — Kosovas 2011. gada progresa ziņojums, 13. lpp. [51] Padomes 2008. gada 4. februāra Vienotās rīcības 2008/124/KDĀP par Eiropas Savienības Tiesiskuma misiju Kosovā (EULEX KOSOVA) 2. pants (OV L 42, 16.2.2008., 92. lpp.). [52] Šie dokumenti ir klasificēti un tāpēc nav viegli pieejami. [53] Padomes 2011. gada 4. jūlija Dokuments 11678/11 Ceturtais īstenošanas ziņojums "TI ārējās dimensijas stratēģija — Vispārēja brīvība, drošība un tiesiskums", ko izstrādājis Padomes Sekretariāts (JAIEX darba grupa)” — pārskata periods 2010. gada janvāris – 2011. gada jūnijs. [54] Nesen izveidotais "ES Politikas cikls" var nodrošināt lielāku iekšējās un ārējās drošības politikas saskaņotību, pateicoties vairākpakāpju sistēmai, kuru Eiropols izstrādājisapdraudējuma novērtēšanai, prioritātēm, stratēģiskiem mērķiem, operatīviem rīcības plāniem un rezultatīvajiem rādītājiem (Tieslietu un iekšlietu padomes 3043. sanāksme Briselē 2010. gada 8. un 9. novembrī). [55] Padomes 2011. gada 5. decembra Dokuments 18173/11 "Saikņu stiprināšana starp KDAP un BDT — Ceļveža projekts". [56] Sk. Padomes Vienotās rīcības 2008/124/KĀDP 17. pantu. [57] Turklāt šajās sanāksmēs piedalās tieslietu, iekšlietu, kā arī finanšu un ekonomikas ministri. [58] Padomes 2008. gada 4. februāra Vienotā rīcība 2008/123/KĀDP, ar ko ieceļ Eiropas Savienības īpašo pārstāvi Kosovā (OV L 42, 16.2.2008., 88. lpp.). [59] Eiropas Savienības plānošanas grupa, ko izveidoja, lai sagatavotu EULEX misiju, savā 2006. gada novērtējuma ziņojumā izvirzīja priekšlikumu par "orientējošu struktūru", kurā KDAP (EULEX) misijas vadītājs sniegtu ziņojumu ES īpašajam pārstāvim. Padome apstiprināja CONOPS un OPLAN, kuros šis priekšlikums nav ņemts vērā. [60] Padomes 2006. gada 9. janvāra "Koncepcijas dokuments par procedūrām ES civilo krīžu pārvarēšanas operācijas izbeigšanu, pagarināšanu un pārorientēšanu". [61] Pēc 2008. gada februāra Kosovas Neatkarības deklarācijas Komisija 2008. gada jūlijā organizēja līdzekļu devēju konferenci saistībā ar Kosovu. Konferences turpmākie pasākumi apstiprināja, ka saskaņā ar principiem, kuri izriet no 2005. gada Parīzes Deklarācijas par palīdzības efektivitāti, Kosovai ir jāuzņemas vadība savu politikas virzienu attīstībā un līdzekļu devēju palīdzības koordinēšanā. [62] KTKP sanāksmēs piedalījās ASV, bet nepiedalījās citas ieinteresētās puses, piemēram, ES dalībvalstis vai starptautiskas organizācijas, kas ir iesaistītas tiesiskuma atbalstīšanā. [63] Saskaņā ar ANO Drošības padomes rezolūciju KFOR ir pilnvaroti nodrošināt brīvu pārvietošanos un neapdraudētu un drošu vidi Kosovā. [64] Tajā ietilpst ASV vēstniecība, ASV Starptautiskās attīstības aģentūra (USAID), Starptautiskā kriminālizmeklēšanas mācību palīdzības programma (ICITAP) un Attīstības, palīdzības un mācību birojs kriminālvajāšanai ārvalstīs (OPDAT). Esošie koordinācijas forumi nav efektīvi, lai veidotu koordināciju ar ASV, jo tajos parasti iekļauj tikai vienu pārstāvi no katra līdzekļu devēja. [65] 2011. gada beigās aptuveni 78 % EULEX starptautisko darbinieku bija norīkotie darbinieki, galvenokārt no dalībvalstīm (94 %). Amerikas Savienotās Valstis, Horvātija, Kanāda, Norvēģija, Šveice un Turcija arī bija nosūtījušas personālu darbam EULEX. [66] Dalībvalstis, izmantojot tā sauktos "solījumus", paziņo CPĪC par to, cik daudz darbinieku tās norīkos uz misiju. Ja norīkoto pretendentu skaits nav pietiekams, var pieņemt līgumdarbiniekus, bet tas palielina izmaksas, jo tad viņiem algu maksā EULEX. [67] Minētie uzaicinājumi ietvēra 2396 vakances norīkotiem darbiniekiem. 47 % šo vakanču aizpildīja jauns norīkotais personāls, un 5 % — jauni līgumdarbinieki. 13 % vakanču aizpildīja pašreizējie EULEX darbinieki, un tas nozīmēja, ka viņu iepriekš aizņemtās amata vietas atbrīvojās. [3333] Līdz 2010. gada oktobrim EULEX bija pilnvarota pieņemt 2042 starptautiskos darbiniekus, pēc tam šo skaitu samazināja līdz 1950 starptautiskajiem darbiniekiem. [68] PMK padomdevējiem būtiskas sociālās prasmes ir, piemēram, komunikatīvās prasmes, sarunu vešanas prasmes, sanāksmju vadīšanas prasmes, spēja ietekmēt, prasme strādāt komandā, darbaudzināšanas prasme un izturība. [69] Grozījumus darba aprakstos apstiprina PDK. Dalībvalstīm ir jāsniedz piekrišana norīkotā darbinieka pārvietošanai. [70] Padome ir informēta, ka KDAP misiju juridiskas personas statusa trūkums kavē informācijas apmaiņu (Padomes 2011. gada 25. janvāra dokuments 5620/11 "Saišu stiprināšana ES drošības ārējo un iekšējo aspektu starpā"). [71] C(2012) 4052 final, 26.6.2012. [72] SMART (Specific, Measurable, Achievable, Relevant and Timed) ir akronīms, kura nozīme ir: konkrēti, izmērāmi, sasniedzami, atbilstoši un laikā ierobežoti [mērķi]. [73] Komisijas darbinieku tā dēvētās project fiches (projekta apraksti). [74] Sanāksmē kā līdzpriekšsēdētājs piedalās ESB, un to apmeklē pārstāvji no Paplašināšanās ģenerāldirektorāta, Tieslietu ģenerāldirektorāta, Iekšlietu ģenerāldirektorāta, EULEX, Eiropas Savienības īpašais pārstāvis un ESB. 2010. un 2011. gadā sanāksmju vadībā piedalījās Komisijas referents. [75] Komisija 2012. gada jūnijā iesniedza Kosovas iestādēm "Ceļvedi" par reformām, kas Kosovai jāīsteno, lai pabeigtu vīzu režīma atvieglojumu ieviešanu, ietverot tiesiskuma reformas (Atsauce: Sanāksmes dok. 012-12 Rev 3 OriginCION). [76] Eiropas Partnerības 1. pielikuma 5. pantā ir noteikts: "Palīdzība Rietumbalkānu valstīm ietver nosacījumu, lai turpinātos progress atbilstīgi Kopenhāgenas kritērijiem, kā arī progress šīs Eiropas partnerības konkrēto prioritāšu izpildē. Šo nosacījumu neievērošanas gadījumā Padome var veikt attiecīgus pasākumus." -------------------------------------------------- I PIELIKUMS ES FINANŠU PALĪDZĪBA UZ VIENU IEDZĪVOTĀJU (RIETUMBALKĀNI) Avots: Revīzijas palātas veiktā Komisijas datu analīze. Saņēmējs | 2011. gadā piešķirtā palīdzība IPA (EUR) | 2011. gadā piešķirtā palīdzība KDAP [1111](EUR) | Iedzīvotāju skaits [2222] | ES palīdzība uz vienu iedzīvotāju (EUR) | Albānija | 94428286 | | 3069275 | 31 | Bosnija un Hercegovina | 107428286 | 17600000 | 3843998 | 33 | Horvātija | 156528286 | | 4290612 | 36 | bijusī Dienvidslāvijas Maķedonijas Republika | 98028286 | | 2048619 | 48 | Kosova | 68700000 | 132566667 | 1733872 | 116 | Melnkalne | 34153943 | | 625266 | 55 | Serbija | 201879600 | | 7120666 | 28 | [1111] KDAP izdevumi Kosovā (EULEX) un Bosnijā un Hercegovinā (Eiropas Savienības Policijas misija, EUPM) ir aprēķināti, pamatojoties uz Padomes Vienotās rīcības apstiprinātajiem izdevumiem, kas sadalīti pēc proporcionalitātes principa (EULEX misijai 165 miljoni EUR, lai segtu izdevumus no 2010. gada 15. oktobra līdz 2011. gada 14. decembrim, un 72,8 miljoni EUR — no 2011. gada 15. decembra līdz 2012. gada 14. jūnijam.). [2222] Dati par iedzīvotāju skaitu iegūti no 2011. gada tautskaites rezultātiem, izņemot Bosniju un Hercegovinu un bijušo Dienvidslāvijas Maķedonijas Republiku, kur izmantotas Paplašināšanās ģenerāldirektorāta 2009. gada aplēses. -------------------------------------------------- II PIELIKUMS REVĪZIJAS PARAUGS Pirmspievienošanās palīdzības instrumenta (IPA) projekti | Līgums (atsauce CRIS sistēmā) | Projekta nosaukums | Budžets (EUR) | 2009/209-712 | Robežpolicija, mērķsadarbība | 2000000 | 2008/172-158 | Robežpolicijas aprīkojums | 412506 | 2008/172-282 | 635210 | 2010/250-987 | 480238 | 2010/248-943 | 1967353 | 2010/253-575 | 372948 | 2009/215-030 | Juridiskās izglītības sistēmas reforma | 3600000 | 2010/241-467 | Tiesnešu un prokuroru atkārtotas iecelšanas pabeigšana (IPA/SI) | 876460 | 2008/169-890 | Atbalsts publiskā iepirkuma reformai | 1912373 | 2008/169-230 | Atbalsts Kosovas korupcijas novēršanas iestādēm | 997260 | 2009/202-640 | Fiskālā un muitas plāna ieviešanas sagatavošana Kosovas nodokļu un muitas pārvaldēs (ANO Drošības padomes Rezolūcija Nr. 1244) | 102876 | 2009/211-402 | Atbalsts muitas un nodokļu pārvaldēm | 2639500 | Stabilitātes instrumenta projekti | Līgums (atsauce CRIS sistēmā) | Projekta nosaukums | Vērtība (EUR) | 2008/154-134 | Kosovas tiesnešu un prokuroru atkārtota iecelšana | 5000000 | Pārraudzības, mācību un konsultēšanas (PMK) pasākumi | Komponente | EULEX atsauce | PMK nosaukums | Policija | PSD05/2009 | Komandas pieeja — kriminālizmeklēšana | Policija | PSD10/2009 | Uz izlūkdatiem pamatota kārtības nodrošināšana | Policija | PSD19/2009 | Robežpolicija: uzlabota plānošana | Policija | PSD24/2009 | Kosovas policijas struktūras racionalizēšana | Tieslietas | — | Tiesneši krimināltiesību un civiltiesību jomā | Tieslietas | — | Prokurori | Muita | CC/06/2009 | Uzlabota iekšējā komunikācija un datu apmaiņa, īpaši izlūkošanas sakari un izplatīšana | Muita | CC/09/2009 | Integrētās robežu pārvaldības rīcības plāna īstenošana, īpaši ietverot muitas punktu infrastruktūras un aprīkojuma modernizāciju | -------------------------------------------------- III PIELIKUMS IZSMEĻOŠS REVĪZIJAS JAUTĀJUMU UN REVĪZIJAS KRITĒRIJU UZSKAITĪJUMS Palāta ir atbildējusi uz revīzijas jautājumu, sadalot to apakšjautājumos, kas pievēršas intervenču efektivitātei un ietekmei, kā arī pārvaldības jautājumiem. Katrs temats tika izskatīts, atbildot uz izvērsto jautājumu, kas šajā pielikumā ir sniegts kopā ar attiecīgiem revīzijas kritērijiem, kurus izmantojusi Palāta. Vai ES palīdzība ir bijusi efektīva? Vai vispārējā ES palīdzība tiesiskuma jomā ir sasniegusi paredzētos rezultātus? Šā jautājuma novērtējumā tika ņemti vērā šādi kritēriji: a) ES progresa ziņojumos ir ziņots par apmierinošu attīstību; b) Eiropas partnerībā noteiktās prioritātes ir sasniegtas; c) mērķi, kas noteikti Daudzgadu provizoriskās programmas dokumentos un Padomes Vienotajā rīcībā attiecībā uz EULEX, ir sasniegti; d) projekta pasākumi ir īstenoti laikus saskaņā ar plāniem, un saņēmēji uzņemas atbildību un ir iesaistīti projektu/pasākumu īstenošanā; e) mērķi, kas noteikti projekta/PMK rīcības aprakstā, ir sasniegti. Vai Kosovas iestādes spēj nodrošināt ilgtspēju tiesiskuma jomas pārvaldībā bez līdzekļu devēju intervences? Šā jautājuma novērtējumā tika ņemti vērā šādi kritēriji: a) Komisija un EĀDD/EULEX vērtē, vai ir izredzes, ka Kosovas iestādes spēj pārvaldīt tiesiskuma jomu bez līdzekļu devēju intervences; b) Kosovas iestādes ir līdzatbildīgas par reformu procesu tiesiskuma jomā un tām ir tehniska un finansiāla veiktspēja tiesiskuma jomas ilgtspējīgai pārvaldībai. Vai ir skaidri noteikta vispārēja ES stratēģija tiesiskuma jomā Kosovā un vai ir skaidri noteikti dažādo struktūru konkrētie mērķi? Šā jautājuma novērtējumā tika ņemti vērā šādi kritēriji: a) ES stratēģija tiesiskuma jomā Kosovā ir noteikta saistībā ar skaidru vispārējo stratēģiju Kosovas jautājumā; b) ES stratēģija tiesiskuma jomā Kosovā ir integrēta ar attiecīgiem ES tiesiskuma politikas virzieniem; c) par šīs stratēģijas īstenošanu atbildīgajām ES struktūrām ir skaidras pilnvaras, un to mērķi nepārklājas; d) mērķu daudzums ir saprātīgi ierobežots, tie ir izkārtoti prioritārā secībā, un tie ir konkrēti, izmērāmi, sasniedzami, atbilstoši un laikā ierobežoti (SMART kritēriji). Vai ES palīdzība Kosovai saistībā ar tiesiskumu ir labi koordinēta ES struktūru starpā? Šā jautājuma novērtējumā tika izmantoti šādi kritēriji: a) vispārējā koordinācija starp ES struktūrām, izmantojot komunikāciju un ziņojumus, ir laikus īstenota un saskaņota; b) plānošana un īstenošana, ko veic dažādas ES struktūras, tiek koordinētas; c) konkrēta komunikācija un ziņojumu sniegšana starp ES struktūrām notiek laikus un saskaņoti. Vai ES palīdzība ir bijusi labi koordinēta ar citām ieinteresētajām pusēm? Šā jautājuma novērtējumā tika izmantoti šādi kritēriji: a) Kosovas vajadzības tiesiskuma jomā ir vispusīgi novērtētas, un ir analizēti nepieciešamie resursi; b) Kosovā notiek darba dalīšana ar vadošajiem līdzekļu devējiem tiesiskuma jomā; c) ES palīdzība ir plānota saskaņā ar citiem līdzekļu devējiem, un pastāv mehānismi, kas ir nodrošinājuši koordinētu palīdzības īstenošanu. Vai ES ir pienācīgi novērtējusi un mazinājusi riskus, kam ir pakļauts finansējums? Šā jautājuma novērtējumā tika ņemti vērā šādi kritēriji: a) riski attiecībā uz ES līdzekļu izlietojumu ir konstatēti un izvērtēti; b) atbilstīgas riska mazināšanas un riska pārvaldības stratēģijas ir izstrādātas un īstenotas. Vai ES finanšu resursi un cilvēkresursi, kas piesaistīti tiesiskuma jomai Kosovā, ir piešķirti saskaņā ar ES palīdzības prioritātēm šajā jomā un ar skaidru īstenošanas termiņu? Šā jautājuma novērtējumā tika ņemti vērā šādi kritēriji: a) ES stratēģijas īstenošanai ir skaidri atskaites punkti (no sākšanas līdz atbalsta pakāpeniskai samazināšanai), un ir novērtējums par katram posmam vajadzīgajiem resursiem; b) intervencēm piesaistītie finanšu resursi ir piešķirti saskaņā ar ES prioritātēm; c) intervencēs nodarbinātajam personālam ir vajadzīgās zināšanas, un tas ir laikus pieejams. Vai ir efektīvi izmantoti citi aspekti (dialogs, nosacījumu kopums un uzraudzība), kas palīdzētu sasniegt šīs palīdzības mērķus? Šā jautājuma novērtējumā tika ņemti vērā šādi kritēriji: a) ES politikas dialogs pievēršas galvenajiem trūkumiem / reformu vajadzībām tiesiskuma jomā un izvirza atbilstīgus priekšlikumus; b) ES atbalstīja savu mērķu īstenošanu tiesiskuma jomā, izmantojot piemērotu nosacījumu kopumu; c) ES rīcībā ir piemērota sistēma, lai pārraudzītu savu palīdzību tiesiskuma jomā. -------------------------------------------------- IV PIELIKUMS AR KORUPCIJAS APKAROŠANU SAISTĪTO TIESĪBU AKTU ĪSTENOŠANAS TRŪKUMU ANALĪZE Avots: Eiropas Revīzijas palāta. Tiesību akts | Novērtējums un trūkumi | Ietekme | Pretkorupcijas likums un uz korupciju attiecīgie pašreizējie kriminālkodeksa (CCK) noteikumi | Kosovas Korupcijas novēršanas aģentūra ir pilnvarota izmeklēt vienīgi tādas darbības, kas nav krimināli sodāmas, un tā nevar veikt kriminālvajāšanu. Pretkorupcijas likumā un pagaidu kriminālkodeksā korupcija ir definēta atšķirīgi. | Aģentūras pilnvarās neietilpst veikt izmeklēšanu un kriminālvajāšanu par jebkāda veida krimināli sodāmām koruptīvām darbībām. | Pašreizējie kriminālkodeksa (CCK) un kriminālprocesa kodeksa (CPCK) noteikumi par tādu materiālo labumu konfiskāciju, kuri iegūti, veicot kriminālas darbības | Ir konfiscēts ļoti maz īpašumu, un, visticamāk, trūkst gribas izmantot piemērojamos tiesību aktu noteikumus lietās, kas ietver ļoti sarežģītas koruptīvas darbības, kurās iesaistīti augstākie ierēdņi. | Par vainīgiem atzītu kriminālnoziedznieku īpašumā paliek viņu nelikumīgās darbības rezultātā gūtie labumi. | Likums par augstāko publiskā sektora ierēdņu īpašuma un dāvanu izcelsmes deklarēšanu (Īpašuma deklarēšanas likums) | Vāja sankciju sistēma, tostarp nepatiesas deklarācijas netiek uzskatītas par krimināliem pārkāpumiem. | Īpašuma deklarācijās joprojām vērojama neatbilstība starp deklarētajiem īpašumiem un faktiskajiem ieņēmumiem. | Likums par interešu konflikta novēršanu publiskas amatpersonas pienākumu izpildē | Likumā par interešu konfliktu nav noteikts pienākums sniegt ziņojumu, un tas paredz tikai to, ka Kosovas Korupcijas apkarošanas aģentūrai būtu jāmudina ierēdnis izvairīties no šā konflikta. | Interešu konflikti joprojām pastāv. | Likums par piekļuvi publiskiem dokumentiem | Šis likums paredz sodus par pārkāpumiem, bet joprojām nav skaidrs, vai sodus maksā iestāde vai atbildīgais ierēdnis. | Nepietiekama pārredzamība izraisa publisko darbību vājāku pārraudzību un rada lielākas iespējas korupcijai. | Likums par politisko partiju finansēšanu | Likums neaizliedz un stingri nereglamentē ziedojumus no juridiskām personām, kuras nodrošina publiskās pārvaldes iestādes ar precēm vai pakalpojumiem. | Politisko partiju finansēšanas prakse nav pārredzama. | -------------------------------------------------- V PIELIKUMS BIBLIOGRĀFIJA Adapting the EU’s approach to today’s security challenges — the Review of the 2003 European Security Strategy, Lordu palātas Eiropas Savienības komiteja, Londona, 2008. Assessment Kosovo (under UNSCR 1244/99), SIGMA (Atbalsts vadības un pārvaldības uzlabošanai), ESAO, 2010., 2011. Ball N., Promoting security sector reform in fragile states, USAID, 2005. Blockmans S., Wouters J., Ruys T., The European Union and Peacebuilding, Policy and Legal Aspects, ISBN: 9789067043298, 2010. Briscoe I., Price M., Kosovo’s new map of power: governance and crime in the wake of independence, Netherlands Institute of International Relations ‘Clingendael’ (Nīderlandes Starptautisko attiecību institūts "Clingendael"), 2011. Chivvis Ch-S., EU Civilian Crisis Management: the record so far, RAND Corporation, 2010. Communicate, Coordinate and Cooperate. A series of papers on the A–Z of cohering EU Crisis Management in the post-Lisbon Era, ISIS Europe, 2011. Corruption Cases Report Kosovo, Advocacy and Legal Advice Centre, Transparency International, 2009. Corruption in Kosovo, implications for USAID, USAID, 2006. Corruption in the Western Balkans: bribery as experienced by the population, Statistics and Surveys Section (SASS), ANO Narkotiku un noziedzības apkarošanas birojs (UNODC), 2011. Dari E., Price M., Van der Wal J., Gottwald M., Koenig N., CSDP Missions and Operations: Lessons learned Processes, Eiropas Parlaments, ES Ārpolitikas ģenerāldirektorāts, 2012. Derks M., More S., The European Union and Internal Challenges for Effectively Supporting Security Sector Reform — An Overview of the EU’s set-up for SSR support anno spring 2009, Netherlands Institute of International Relations ‘Clingendael’ (Nīderlandes Starptautisko attiecību institūts "Clingendael"), 2009. Derks M., Price M., The EU and Rule of Law Reform in Kosovo, Netherlands Institute of International Relations ‘Clingendael’ (Nīderlandes Starptautisko attiecību institūts "Clingendael"), 2010. EU Anti-Corruption requirements: Measuring progress in Albania, Kosovo, FYR Macedonia and Turkey, Transparency International, CIMAP, ISBN: 9783935711777, 2011. EULEX — The first ten years (1999-2009) — The rule-of-law mission in Kosovo, Eiropas Savienības Drošības izpētes institūts (European Union Institute for Security Studies), Parīze, 2009. EULEX: Still in search of Identity, IPOL, Balkan Policy Institute, Priština, 2010. European Security and Defence Policy: the first ten years (1999-2009), Eiropas Savienības Drošības izpētes institūts (EUISS), 2009. Fighting corruption in security sector reform, Peacebrief no 32, United States Institute of Peace, 2010. Hobbing P., CEPS — Customs cooperation in the Area of Freedom, Security and Justice: the Role of Customs in the Management of the EU’s external border, 2011. Indicators of the spread of corruption in Kosovo’s Judicial System, Kosovo Democratic Institute, Transparency International, Priština, 2009. Jones, S-G., Wilson, J-M., Rathmell, A., Riley, K-J., Establishing Law and Order after conflict, RAND Corporation, 2005. King I., Mason W., Peace at any Price. How the world failed Kosovo, ISBN 9780801445392, 2006. Korski D., and Gowan R., Can the EU Rebuild Failing States? A Review of Europe’s Civilian Capacities, Eiropadome starptautisko attiecību jautājumos, 2009. Kosovo and Serbia: A little goodwill could go a long way, Starptautiskā krīžu grupa, Priština, Belgrada, Brisele, 2012. Kosovo Justice Support Program QR, 2009. gada oktobris–decembris, USAID. Kosovo: Time for EULEX to prioritize War Crimes, Amnesty International, 2012. Lehne S., Kosovo and Serbia: Toward a normal relationship, Carnegie Endowment for International Peace, 2012. Malešič M., Crisis Management in the EU: International Coordination and Civil-Military Cooperation, Ļubļanas universitātes Sociālo zinātņu fakultāte. Mission in Kosovo — 6 years onwards: putting the Helsinki Final Act into action, EDSO, 2005. Mission in Kosovo: Independence of the Judiciary in Kosovo, Institutional and Functional Dimensions, ESAO, 2012. Montanaro L., The Kosovo Statebuilding Conundrum: Addressing Fragility in a Contested State, FRIDE, 2009. NATO presence in Kosovo, Implications of KFOR troop reduction and essential political processes, NATO, Open Society Foundations, Fridriha Eberta fonds, (Friedrich Ebert Stiftung), Foreign Policy Club, Priština, 2011. North Kosovo: Dual Sovereignty in Practice, Europe Report no 211, Starptautiskā krīžu grupa, Priština, Mitrovica, Brisele, 2011. Philips D-L., Realizing Kosovo’s Independence, National Committee on American Foreign Policy, 2010. Poston M., UK assessment and proposed support in the RoL sector in Kosovo, Department for International Development (DFID), 2008. Public perceptions of safety and security in Kosovo: Time to act, Safer world, Londona, 2011. Qosaj A., Mustafa, Strengthening Rule of Law in Kosovo: the Fight against corruption and organised crime, Kosovar Institute for Policy Research and Development (KIPRED), Policy Paper 2010/8, Priština, 2010. Rathmell A., Oliker O., Kelly T-K., Brannan D., Crane K., Developing Iraq’s security sector, RAND Corporation, 2005. Rehrl J. Weisserth H-B., Handbook on CSDP — The Common Security and Defence Policy of the European Union,Eiropas Drošības un aizsardzības koledža. Rule of Law tools for post-conflict states: monitoring legal systems, United Nations Rule of Law, 2006. Sadiku L., Civil Society against Corruption: Report Kosovo, Hertie School of Governance, 2010. Securing peace and development: the role of the UN in supporting security sector reform, ANO Ģenerālā asambleja, ģenerālsekretāra ziņojums, 2008. Security Reform and Governance, DAC reference document, ESAO, 2005. Simonen K., The state versus the Individual, the Unresolved Dilemma of Humanitarian Intervention, ISBN13: 9789004202917, 2011. Situation in Kosovo. Von Sydow informatīvais ziņojums, Eiropas Padomes Parlamentārā asambleja, 2010. Special Report: The EU’s experience with Security Sector Governance, United States Insitute of Peace, 2011. Summers J., Kosovo: A precedent? The declaration of Independence, the Advisory Opinion and Implications for Statehood, Self-Determination and Minority Rights, ISBN13: 9789004175990, 2011. The Rule of Law in Independent Kosovo, Europe Report no 204, Starptautiskā krīžu grupa, Priština, Brisele, 2010. The Corruption Monitor: Monitoring Report on Institutional Activities in the Fight Against Corruption September-October 2011, FOL, 2011. The Fragile Triangle — Police, judges and prosecutors coordination during criminal proceedings response in Kosovo, Kosovar Institute for Policy Research and Development (KIPRED), Priština, 2010. The UK approach to stabilisation, Department for International Development (DFID), 2008. Trust Me, I’m an International: on the Relationship between Civil Society and the International Community in Kosovo, FOL discussion paper. US Army — Security Sector Reform: a case study approach to transition and capacity building, Strategic Studies Institute, 2010. Weiler Q., The EU and Security Sector Reform in Africa: a leader in theory, a laggard in reality? UN University/College of Europe, 2009. Youngs R., The European Union and the Promotion of Democracy, ISBN13: 9780199249794, 2002. Zogiani A., Pula B., Bërxulli D., Mulaj I., USAID — Early Warning Report Kosovo, January–June 2006, Evaluation Report, ABA-Roli Activities in Kosovo, USAID, Kosovo, 2010. --------------------------------------------------