Komisijas dienestu darba dokuments - Pavaddokuments Komisijas paziņojums Eiropas Parlamentam, Padomei, Eiropas Ekonomikas un sociālo lietu komitejai un Reģionu Komitejai - Ziņojums par FRONTEX aģentūras novērtējumu un turpmāko attīstību - Ietekmes novērtējuma kopsavilkums {COM(2008) 67 galīgā redakcija} {SEC(2008) 148} /* SEC/2008/0149 galīgā redakcija */





[pic] | EIROPAS KOPIENU KOMISIJA | Briselē, 13.2.2008 SEC(2008) 149 KOMISIJAS DIENESTU DARBA DOKUMENTS Pavaddokuments KOMISIJAS PAZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM, PADOMEI, EIROPAS EKONOMIKAS UN SOCIĀLO LIETU KOMITEJAI UN REĢIONU KOMITEJAI Ziņojums par FRONTEX aģentūras novērtējumu un turpmāko attīstību IETEKMES NOVĒRTĒJUMA KOPSAVILKUMS {COM(2008) 67 galīgā redakcija}{SEC(2008) 148} KOPSAVILKUMS IEVADS Kopienas politika ES ārējo robežu jomā ir vērsta uz integrētu pārvaldību, nodrošinot vienveidīgu un augsta līmeņa kontroli un uzraudzību, kas ir nepieciešams priekšnoteikums personu brīvai kustībai Eiropas Savienībā un brīvības, drošības un tiesiskuma telpas pamatsastāvdaļa. Šajā nolūkā ir paredzēts izveidot kopīgus noteikumus par standartiem un procedūrām kontrolei pie ārējām robežām. Kopīgu noteikumu sekmīgai īstenošanai nepieciešama operatīvās sadarbības koordinācija dalībvalstu starpā. Pamatojoties uz pieredzi, kādu guvusi Ārējo robežu darbinieku kopējā vienība, kas darbojas Padomē, ir izveidota specializēta ekspertu struktūra, kurai dots uzdevums uzlabot dalībvalstu operatīvās sadarbības koordināciju ārējo robežu pārvaldības jomā, un tā ir Eiropas Aģentūra operatīvās sadarbības vadībai pie Eiropas Savienības dalībvalstu ārējām robežām (turpmāk tekstā – FRONTEX aģentūra). SITUāCIJAS RAKSTUROJUMS UN PROBLēMAS Hāgas programmā, ko Eiropadome pieņēma 2004. gada 4.–5. novembrī, Komisijai tika prasīts līdz 2007. gada beigām iesniegt Padomei Eiropas Aģentūras operatīvās sadarbības vadībai pie Eiropas Savienības dalībvalstu ārējām robežām (FRONTEX) novērtējumu. Novērtējumā vajadzētu iekļaut pārskatu par aģentūras uzdevumiem, kā arī novērtēt, vai aģentūrai pašai vajadzētu risināt jautājumus, kas skar citus robežu pārvald[ība]s aspektus, tostarp pastiprinātu sadarbību ar muitas dienestiem un citām kompetentām iestādēm, kas atbildīgas par preču drošības jautājumiem, ņemot vērā Kopienas kopīgās robežu politikas vispārējās attīstības tendences. Pamatojoties uz novērtējuma iznākumu, problēmas vai, precīzāk sakot, trūkumi, kurus šajā posmā var konstatēt ietekmes novērtējuma nolūkā, tādēļ drīzāk ir saistīti ar to, vai īstenošanā vispārējos politiskos mērķus var sasniegt visoptimālākajā veidā – vai FRONTEX izvēršas pārāk strauji, vai atsevišķi pasākumi ir īstenoti sekmīgāk nekā citi, vai dalībvalstis sniedz vai spēj sniegt ieguldījumu aģentūras pasākumos, vai tas, kas tiek sagaidīts, un precīzi darbības pieprasījumi ir saskanīgi un reāli izpildāmi vai arī tie ietver risku, ka ad hoc prioritātes novirzītu aģentūru „no kursa” ilgākā termiņā. Gan Padome, gan Eiropadome ir reaģējusi uz krīzes situācijām un problēmām, ar kādām bija jāsaskaras pie ārējām robežām, vairākkārtīgi politisku secinājumu veidā aicinot FRONTEX īstenot konkrētas iniciatīvas. To ņemot vērā, jāapsver šādi punkti: - kā var maksimāli izmantot FRONTEX potenciālu, lai sasniegtu politikas mērķus, ņemot vērā pastāvīgos problēmjautājumus, kas saistīti ar ārējo robežu pārvaldību personu pārvietošanās sakarā, - kā var nodrošināt saskanīgu attīstību, uzmanību pievēršot visiem FRONTEX pilnvaru aspektiem, - kā var panākt aģentūras pasākumu prioritāšu pareizu noteikšanu. Pamatojoties uz novērtējuma iznākumu, sīkāk izpētītas šādas aģentūras pasākumu galvenās jomas: - FRONTEX koordinētie kopīgie pasākumi, - tehniskais aprīkojums, ko dalībvalstis nodevušas aģentūras rīcībā, - iespējas veidot specializētas nodaļas, - saikne starp kopīgajiem pasākumiem un Eiropas patruļu tīklu, - riska analīzes ziņojumi, - ICONet (dalībvalstu migrācijas lietu pārvaldes dienestu informācijas un sadarbības tīkla) pārvaldība, - Centra informācijai, apspriedēm un apmaiņām par robežšķērsošanu un imigrāciju (CIREFI) pārvaldība, - robežsargu apmācības nodrošināšana, - pētniecības projektu uzsākšana un līdzdalība tajos, - palīdzība dalībvalstu īstenotajiem atgriešanās pasākumiem, - sadarbība ar trešām valstīm, - horizontāla integrācija ar citām iestādēm, - ieguldījums integrētās robežu pārvaldības koncepcijā kopumā. POLITIKAS MēRķI Novērtējuma ziņojums ir Komisijas atbilde uz Eiropadomes pieprasījumu, kas iekļauts Hāgas programmā. Politikas mērķi atbilst mērķiem, kas aģentūrai tika izvirzīti tās pirmsākumos un ir joprojām aktuāli Eiropas Savienības integrētās robežu pārvaldības politikai kopumā. 3.1. Vispārīgie politikas mērķi Vispārīgos politikas mērķus var definēt šādi: - ieguldījums integrētā ārējo robežu pārvaldībā Eiropas līmenī, - ārējo robežu efektīva kontrole un uzraudzība, - esošo un turpmāko Kopienas pasākumu piemērošanas veicināšana attiecībā uz ārējo robežu pārvaldību, nodrošinot dalībvalstu operatīvās sadarbības koordināciju. 3.2. Konkrētie politikas mērķi Konkrētos politikas mērķus var definēt kā aģentūras pašreizējās pilnvarās noteikto uzdevumu uzskaitījumu: - koordinēt operatīvo sadarbību starp dalībvalstīm ārējo robežu pārvaldības jomā, - palīdzēt dalībvalstīm īstenot valsts robežsargu apmācību, tostarp noteikt kopējus apmācības standartus, - veikt riska analīzi, - sekot līdzi, kā attīstās pētījumi, kas ir būtiski ārējo robežu kontrolei un uzraudzībai, - palīdzēt dalībvalstīm gadījumos, kad nepieciešama pastiprināta tehniska un operatīva palīdzība pie ārējām robežām, - nodrošināt dalībvalstīm nepieciešamo atbalstu kopīgu atgriešanās pasākumu organizēšanā, - nosūtīt uz dalībvalstīm ātrās reaģēšanas robežapsardzes vienības, - īstenot starptautisko sadarbību. POLITIKAS RISINāJUMI Noteikti šādi trīs politikas risinājumi, kas veicina vispārējo mērķu sasniegšanu un sniedz risinājumus konstatētajiem trūkumiem. Šajos risinājumos ir ietverti 15 atsevišķi ieteikumi, kas sagrupēti trīs politikas risinājumos: 1. politikas risinājums. Status quo politikas risinājums. 2. politikas risinājums. Šajā risinājumā ietverti galvenokārt ar likumdošanu nesaistīti ieteikumi, kam nevajadzētu lielas izmaksas, kuros nebūtu pretrunu un kurus varētu bez sarežģījumiem īstenot īstermiņā/vidējā termiņā . 3. politikas risinājums. Šajā risinājumā ietverti visi 2. politikas risinājuma ieteikumi, kā arī papildu ieteikumi ilgākam termiņam , kurus nepieciešams apspriest tālāk. Politikas risinājumi ir izklāstīti 4.1. tabulā. Ieteikumi ir numurēti un apzīmēti atbilstīgi tam, vai tiem varētu būt nepieciešama likumdošanas darbība (l), vai tie nebūtu saistīti ar likumdošanas darbību (nl). 4.1. tabula – Pārskats par politikas risinājumiem Politikas risinājuma apraksts | 1. politikas risinājums | Pašreizējā situācijā netiek ieviestas nekādas izmaiņas. | 2. politikas risinājums | 1. Tehniskās iekārtas Saistībā ar visiem aģentūras pasākumiem pilnībā jāizmanto CRATE potenciāls un dalībvalstu ieguldījums. (nl) 2. Specializētās nodaļas Jāapsver specializētu nodaļu izveide attiecīgos ģeogrāfiskos apgabalos. (nl) 3. Saikne starp kopīgiem pasākumiem un EPT FRONTEX jāveic analīze par to, kā puspastāvīgās kopīgās operācijas varētu apvienot ar Eiropas patruļu tīklu. (nl) 4. Riska analīze Jāveicina kopīga riska analīze ar Eiropolu, starptautiskajām organizācijām un attiecīgām trešām valstīm un bieži veikta, uz ģeogrāfisku apgabalu un/vai tēmu vērsta kopīga riska analīze. (nl) 5. ICONet pārvaldība Uzdot FRONTEX ICONet pārvaldību, izmantojot pašreizējo vai citu tehnisko platformu, piemēram, FRONTEX informācijas sistēmu. (nl) 6. CIREFI pārvaldība Uzdot FRONTEX centralizēt uz nelegālo imigrāciju attiecīgās operatīvās informācijas apmaiņu. (nl) 7. Savs tehniskais aprīkojums Nodrošināt aprīkojuma pieejamību, FRONTEX iegādājoties savu robežkontroles un uzraudzības aprīkojumu, kuru izmantotu, piemēram, RABIT vienības. (nl) 8. Atgriešanās Stiprināt FRONTEX lomu attiecībā uz atgriešanās operācijām – izpētīt iespēju izmantot CRATE kā līdzekli, lai dalībvalstis varētu dalīties ar tehnisko aprīkojumu. (l) 9. Apmācība Robežsargiem piedāvātajā apmācībā būtu jāņem vērā un jāietver attiecīgās Eiropas un starptautiskās tiesību normas patvēruma jautājumos, jūras tiesībās un pamattiesībās. Tādēļ FRONTEX būtu jāpiedāvā specializēti mācību kursi šajos jautājumos, lai palielinātu robežsargu skaitu, kam būtu nepieciešamās zināšanas, un veicinātu konsekventu pieeju situācijām, kuras saistītas ar meklēšanas un glābšanas koordināciju. (nl) 10. Pētniecība Īstenot kopīgus projektus nolūkā veikt jauno tehnoloģiju darbības testēšanu reālos apstākļos, novērtēt to lietderīgumu un ietekmi uz pašreizējām procedūrām robežšķērsošanas punktos. (nl) | 3. politikas risinājums | Visi 2. politikas risinājumā minētie pasākumi, kā arī 1. Šengenas novērtējums Pašreiz tiek pārskatīts mehānisms Šengenas novērtējumu veikšanai. Komisija šajā sakarā 2008. gada otrajā pusē nāks klajā ar priekšlikumu. Šādā kontekstā ir skaidrs, ka FRONTEX varētu radīt pievienoto vērtību šādam novērtēšanas mehānismam ar savām speciālajām zināšanām par ārējo robežu kontroli un uzraudzību un par potenciālo saikni ar tās citiem pasākumiem, jo īpaši apmācību un riska analīzi. (l) 2. Sadarbība ar trešām valstīm Prioritāte piešķirama stiprinātai sadarbībai ar tām trešām valstīm, kas atzītas par problemātiskiem rajoniem, izmantojot kopīgus pasākumus, kurus koordinē FRONTEX. Izvērtēt iespēju paplašināt pašreizējās FRONTEX pilnvaras, ļaujot aģentūrai īstenot eksperimentālos projektus, kuros saņēmējas ir trešās valstis. (l) 3. Turpmāka darbības koordinācija Uzsākt padziļinātu ilgtermiņa stratēģijas apsvēršanu, ieskaitot jautājumus, kas saistīti ar ES robežsardzi. (l) 4. Robežuzraudzība FRONTEX jāuzņemas centra loma informācijas apmaiņā turpmākajā Eiropas robežu uzraudzības sistēmā un jāstrādā pie pierobežas izlūkdatu ainas izstrādes. (l) 5. Muita un horizontālā integrācija Ar Eiropas līmeņa eksperimentālajiem projektiem varētu sniegt atbalstu valstu robežsardzes iestāžu un valstu muitas iestāžu pasākumu koordinācijai. FRONTEX, Komisijai un dalībvalstīm vajadzētu izpētīt iespēju rīkot kopīgus pasākumus FRONTEX vadībā, koordinējot tos ar valstu muitas iestāžu sadarbības projektiem. (nl) | POLITIKAS RISINāJUMU SALīDZINāJUMS Politikas risinājumu noteikšanas procesā ieteikumu priekšlikumi tika sagrupēti trīs politikas risinājumos. Politikas risinājumu priekšrocību un trūkumu novērtēšana un izsvēršana ietvēra sistemātisku katra atsevišķā politikas risinājumā aprakstītā ieteikuma apsvēršanu. Daudzi ieteikumi ir papildinoši, taču nedaudzos gadījumos tie paši varētu būt alternatīvi līdzekļi mērķu sasniegšanai. 5.1. 1. politikas risinājums Sāksim ar to, ka status quo saglabāšana nozīmētu to, ka Komisija neņemtu vērā daudzos Eiropadomes aicinājumus izvērtēt iespējamos veidus, kā uzlabot FRONTEX darbību un pasākumus. Novērtējuma rezultātā netiktu izvirzīti nekādi priekšlikumi, kā novērst trūkumus, kas ir tieši saistīti ar to, kā sasniegt politikas mērķus. Tas nozīmētu arī to, ka netiktu uzsāktas debates par ilgtermiņa ievirzi attiecībā uz FRONTEX turpmāko attīstību Eiropas integrētās robežu pārvaldības koncepcijas kontekstā, tostarp cik lielā mērā jāpārskata pašreizējās pilnvaras. 5.2. 2. politikas risinājums Novērtējumā konstatēti pašreizējo pilnvaru trūkumi un nepilnības, un sniegti ieteikumi, lai tiem pievērstos īstermiņā/vidējā termiņā. Lai strādātu pie integrētas Eiropas robežu pārvaldības politikas izveides, jāpievēršas konstatētajiem trūkumiem un jāsasniedz mērķi. Šāda pieeja ir saderīga ar Komisijas mērķi padarīt Eiropas līmeņa robežkontroli efektīvāku. Šā iemesla dēļ novērtējumā ņem vērā dažādus jautājumus, kas ietekmē FRONTEX aģentūras darbību, tajā tiek aplūkotas iespējas optimizēt pasākumus pašreizējo pilnvaru ietvaros un ieteiktas vairākas īsā termiņā īstenojamas iespējas, kā optimizēt aģentūras darbu un tālāk stiprināt vienotu Eiropas pieeju dažādiem robežkontroles aspektiem. Tādēļ ar šo politikas risinājumu tiktu būtiski uzlabota pašreizējā situācija. Tomēr tam ir būtisks trūkums, jo tas nedod ilgāka termiņa redzējumu. 5.3. 3. politikas risinājums Īstermiņa ieteikumu pievienotā vērtība ir tāda pati kā 5.2. risinājumā. Lai pievērstos FRONTEX aģentūras novērtējumam visaptverošā veidā, nepieciešama stratēģija, lai izstrādātu politiku ilgākam termiņam. Ilgāka termiņa ieteikumi veido pamatu plašākai apsvēršanai, kas ļautu attiecīgajiem procesa dalībniekiem pilnībā ņemt vērā daudzās politikas jomas, kas vēršas plašumā (Šengenas zonu, muitu, robežu uzraudzību, horizontālo integrāciju, attiecības ar trešām valstīm, stiprinātu darbības koordināciju) un kurām ir nozīmīga ietekme uz visiem trim politikas mērķiem. Nepieciešama ilgāka termiņa stratēģija, lai nepieļautu, ka aģentūras uzdevumi kļūst sadrumstaloti un laika gaitā zaudē pamatievirzi tādēļ, ka ad hoc prioritātes pievēršas vienīgi īstermiņam. No otras puses skaidrs, ka turpmāk nosakot konkrētas darbības šajā sakarā, vairumā gadījumu būs jāņem vērā aģentūras pasākumos turpmāk gūtā pieredze, kā arī diskusijas par saistītām politikas iniciatīvām. VēLAMAIS RISINāJUMS 1. un 2. risinājumam piemīt būtiski trūkumi, lai ar tiem varētu izpildīt visus politikas mērķus. Komisija uzskata, ka vienīgais veids konstruktīvam turpmākam darbam pie integrētas ES robežu pārvaldības politikas ir, izvēloties 3. politikas risinājumu, t.i., īstenojot īstermiņa/vidējā termiņa ieteikumus un izvēršot dialogu ar ES iestādēm, aģentūru un attiecīgiem Eiropas un starptautiskajiem partneriem, lai pētītu, kā politikas mērķus sasniegt ilgākā termiņā, balstoties uz pakāpenisku attīstību un vienlaikus liekot lietā aģentūras pieejamos resursus un administratīvās spējas. 3. politikas risinājums visaptveroši pievēršas: - konstatētajiem trūkumiem aģentūras darbībā, - vispārējiem un konkrētiem politikas mērķiem, - prioritāšu noteikšanas mehānismam īstermiņā, aptverot visus pašreizējo pilnvaru ietvaros īstenoto pasākumu aspektus, - visaptverošai pieprasījumu plānošanai esošo darbību stiprināšanai vai jaunu attīstīšanai, nepārslogojot aģentūru ar jauniem un neparedzētiem uzdevumiem, - diskusijas uzsākšanai par politikas ievirzi, kas ļautu FRONTEX saglabāt darbības efektivitāti ilgtermiņā. UZRAUDZīBA UN NOVēRTēšANA Vēlamajā politikas risinājumā ietverto turpmāko darbību un pasākumu īstenošanas uzraudzībai un novērtēšanai būs nozīmīga loma to efektivitātes nodrošināšanā. Visi FRONTEX pasākumi ir ietverti tās darba programmā, un tiem pievienoti rādītāji par katru darbību, kas ļauj veikt uzraudzību, pamatojoties uz aģentūras gada darbības pārskatu. Tas tiks attiecināts arī uz ieteikumiem, kas iekļauti šajā dokumentā. Nepārtraukta aģentūras pasākumu uzraudzība notiek arī valdē, kas parasti tiekas sešas reizes gadā, kā arī aģentūras tiešajās atskaitēs Padomes un EP sanāksmēs. ***