Komisijas dienestu darba dokuments - Pavaddokuments Priekšlikums Eiropas Parlamenta un Padomes direktīva par noteikumu un nosacījumu vienkāršošanu ar aizsardzību saistīto ražojumu sūtījumiem - Ietekmes novērtējuma kopsavilkums {COM(2007) 765 galīgā redakcija} {SEC(2007) 1593} /* SEC/2007/1594 galīgā redakcija */





[pic] | EIROPAS KOPIENU KOMISIJA | Briselē, 5.12.2007 SEC(2007) 1594 KOMISIJAS DIENESTU DARBA DOKUMENTS Pavaddokuments Priekšlikums EIROPAS PARLAMENTA UN PADOMES DIREKTĪVA par noteikumu un nosacījumu vienkāršošanu ar aizsardzību saistīto ražojumu sūtījumiem IETEKMES NOVĒRTĒJUMA KOPSAVILKUMS {COM(2007) 765 galīgā redakcija}{SEC(2007) 1593} 1. POLITISKAIS KONTEKSTS Komisija agrāk ir vairākkārt uzsvērusi grūtības, ar ko saskaras Eiropas aizsardzības nozare, un norādījusi, ka ir nepieciešams izveidot Eiropas aizsardzības aprīkojuma tirgu[1] ( EDEM ). Jaunas iniciatīvas, ko pēc 2004. gada uzsākusi Eiropas Aizsardzības aģentūra ( EDA ) un Komisija, ir apliecinājušas šādu nepieciešamību. Jau sen ir konstatēts, ka nesamērīgas licencēšanas prasības ar aizsardzību saistīto ražojumu sūtījumiem starp dalībvalstīm ir būtisks šķērslis Eiropas aizsardzības aprīkojuma tirgus izveidei. No politiskā viedokļa, neskatoties uz 50 gadus ilgo Eiropas integrāciju, dalībvalstis vēl joprojām sistemātiski neizšķir sūtījumus uz citu dalībvalsti un eksportu uz trešām valstīm, kad tās kontrolē ar aizsardzību saistīto ražojumu eksportu. No ekonomiskā viedokļa dažādu valstu aizsardzības tirgu sadrumstalotība arvien vairāk vājina to ilgtspēju. Budžeta ierobežojumi un militārā aprīkojuma augošās izmaksas rada nepatīkamu stāvokli Eiropas nozarēm. Šo „diagnozi” tagad ar Eiropas Aizsardzības aģentūras starpniecību plaši apstiprina aizsardzības ministrijas. Lai uzlabotu aizsardzības jomā darbojošos nozaru ilgtspēju un konkurētspēju, jāveicina integrācija, jāmazina dublēšana un jāpalielina specializēšanās. Jāvienkāršo sūtījumi, jo aizsardzības jomā darbojošās nozares kļūst savstarpēji arvien vairāk atkarīgas. 2. PROCEDūRAS JAUTāJUMI UN APSPRIEšANāS AR IEINTERESēTAJāM PERSONāM Komisija pēc 2003. gada paziņojuma uzsāka pirmo faktu vākšanas pētījumu ar nosaukumu „ Intra-Community Transfers of Defence Products ”[2]. Pētījumā analizēja visus šķēršļus, kādi dažādās valstīs ir ar aizsardzību saistīto ražojumu sūtījumiem Kopienā, novērtēja to tiešās un netiešās izmaksas un noteica iespējamos papildu pasākumus Kopienas līmenī. Saistībā ar 2005. gadā notikušo konferenci Europe Defence Industries and market place , ko rīkoja Eiropas Komisija sadarbībā ar EDA , ir uzsākta apspriešanās, kurā pirmoreiz iepazīstināja ar pētījuma konstatējumiem. No 2006. gada marta līdz septembrim notika sabiedriskā apspriešanās, pamatojoties uz Komisijas apspriešanās dokumentu. Septiņas dalībvalstis, desmit nozaru asociācijas un uzņēmumi, piecas NVO un vēl trīs organizācijas izmantoja izdevību paust viedokli. Kopsavilkums atrodams Komisijas tīmekļa vietnē2. Visbeidzot apspriešanās posmā, kas notika no 2005. gada jūlija līdz 2007. gada jūlijam, Komisija ir noorganizējusi 7 seminārus Briselē (4 ar dalībvalstīm un 3 ar nozares pārstāvjiem). Tādējādi Komisijas dienesti varēja paplašināt un uzlabot pamatzināšanas, apkopot to ieinteresēto personu un dalībvalstu viedokļus, kuras nepiedalījās apspriešanā, un pārbaudīt iespējamās iniciatīvas plānoto elementu risinājumus no to tehniskās, ekonomiskās un politiskās īstenojamības viedokļa. 3. PROBLēMAS DEFINēšANA Katrā dalībvalstī ir nacionālie tiesību akti, kas regulē ar aizsardzību saistīto ražojumu importu, eksportu un tranzītu iekšējā tirgū. Šādu ražojumu izplatīšanas kontrole ir drošības ziņā svarīgs jautājums, kas turklāt ir saistīts ar politisku un/vai juridisku atbildību, ko dala visas demokrātiskās valdības. Turklāt pilsoniskās sabiedrības analīze par cilvēktiesībām un demokrātiskajām pilnvarām saņēmējvalstī arvien vairāk palielina vajadzību ieviest stingru un efektīvu eksporta disciplīnu[3]. Šo kontroles mehānismu būtisks elements ir iepriekšējas licencēšanas shēmas. Visās dalībvalstīs galvenokārt īsteno vienu vai vairākus no šādiem trīs galvenajiem licencēšanas veidiem: - individuāla licence ir atļauja, ko izsniedz valsts iestāde pēc individuāla piegādātāja pieprasījuma viena sūtījuma nosūtīšanai vienam saņēmējam; - globāla licence ir atļauja, ko izsniedz valsts iestāde pēc individuāla piegādātāja pieprasījuma viena vai vairāku sūtījumu nosūtīšanai vienam vai vairākiem saņēmējiem; - vispārēja licence ir atļauja, kas ieviesta ar vispārēju administratīvu aktu un ļauj jebkuram kontrolētu preču eksportētājam nosūtīt sūtījumus uz konkrētiem galamērķiem, licencē norādot gan preces, gan galamērķus. Nacionālās licencēšanas shēmas ievērojami atšķiras piemērošanas jomas, kompetento iestāžu, procedūru un termiņu ziņā. Tās ievērojami palielina uzņēmumu administratīvo slodzi un paildzina piegādes termiņus. Ir aprēķināts, ka atbilstošā administratīvā slodze un netiešā ietekme attiecīgi ir EUR 433 miljoni gadā un EUR 2,73 miljardi gadā. Šāda stingru licencēšanas prasību un atbilstošās administratīvās slodzes daudzveidība izteikti nesaskan ar reālajām kontroles vajadzībām, ņemot vērā to, ka licences pieteikumi sūtījumiem Kopienā gandrīz nekad netiek noraidīti (šādiem sūtījumiem tiek izsniegtas aptuveni 11 500 licences gadā, un kopš 2003. gada oficiāli nav noraidīts neviens pieteikums). Turklāt gan nozares, gan valdību ieinteresētās personas atzīst, ka šīs plašās licencēšanas prasības kavē Eiropas aizsardzības rūpnieciskā un tehniskā pamata ( EDTIB ) izveidi un mazina piegādes drošumu starp dalībvalstīm. - Nozares līmenī vajadzība saskaņot būtiski atšķirīgos nacionālos licencēšanas mehānismus traucē uzlabot piegādes ķēdes. Lai neizšķiestu laiku un izvairītos no neskaidrām un dārgām procedūrām, uzņēmumi parasti izvēlas nacionālos piegādātājus. Tādējādi tiek kavēta Eiropas aizsardzības nozaru specializācija un mazinās iespējas gūt apjomradītus ietaupījumus. Turklāt tikmēr, kamēr sūtījumi no uzņēmuma, kas atrodas vienā dalībvalstī, uz tā filiāli citā dalībvalstī var tikt nosūtīti, tikai veicot sarežģītas un laikietilpīgas iepriekšējas apstiprināšanas procedūras, Viseiropas uzņēmumi nevar pilnībā izmantot pārrobežu integrācijas sniegtās priekšrocības. - ES valsts iestāde, kas rīko konkursu, nevar droši rēķināties ar to, ka tiks izsniegtas eksporta licences, ja tā vēlas iepirkt aizsardzības aprīkojumu no citā dalībvalstī reģistrēta piegādātāja. Lai gan licences gandrīz nekad netiek noraidītas, „teorētiskā” iespēja, ka tas var notikt, mudina dalībvalstis izvēlēties nacionālā ražotāja ražotu jūtīgu militāro aprīkojumu, nevis Eiropas konkurenta piedāvāto (kas, iespējams, ir izdevīgāks). Dalībvalstu valdības ir izstrādājušas vairākus savstarpējus divpusējos vai daudzpusējos nolīgumus un iniciatīvas, kuru mērķis ir vienkāršot ar aizsardzību saistīto ražojumu sūtījumus. Pat visievērojamākajām no šīm iniciatīvām, piemēram, priekšlīgumam un tam sekojošajam Farnborough nolīgumam, ko parakstījušas sešas lielākās ieroču ražotājas dalībvalstis (FR, DE, UK, ES, IT, SE), līdz šim nav vērā ņemamu rezultātu. EDA nav pilnvaru nodarboties ar sūtījumiem. 4. MēRķI Komisijas virsmērķis ir izveidot ES atvērtu un konkurētspējīgu Eiropas aizsardzības aprīkojuma tirgu ( EDEM ). EDEM sekmīgai darbībai vajadzīgs saskaņots tiesiskais regulējums dažādās politikas jomās, piemēram, iepirkums un sūtījumi. Lai aizsargātu dalībvalstu drošības intereses, šajā regulējumā jāņem vērā aizsardzības aprīkojuma specifika (stratēģiskā nozīme, piegādes drošums un informācijas prasību drošums). Šāds virsmērķis plašākā skatījumā saskan arī ar Lisabonas programmu, jo tas veicina konkurētspējīga Eiropas aizsardzības rūpnieciskā un tehniskā pamata ( EDTIB ) izveidi, kas savukārt var sekmēt kopējo ārpolitiku un drošības politiku (KĀDP). Īpašais mērķis, ko vēlas sasniegt Komisija, ir vienkāršot ar aizsardzību saistīto ražojumu sūtījumus Kopienā, lai mazinātu to sarežģījumus un ar tiem saistīto administratīvo slodzi, kas rodas dažādo nacionālo licencēšanas shēmu dēļ. Tādējādi šāda īpašā mērķa sasniegšana papildinātu topošo direktīvu par iepirkumu aizsardzības vajadzībām. Vienkāršojot ar aizsardzību saistīto ražojumu sūtījumus, tos piegādājot ES bruņotajiem spēkiem, valdības, kas veic iepirkumu, iegūtu lielāku prognozējamību un līdz ar to arī piegādes drošumu, tādējādi mazinot pašlaik vērojamo atturību veikt pārrobežu iepirkumus. Pārrobežu piegādātājiem būtu vieglāk „demonstrēt” spēju laikā piegādāt ar aizsardzību saistītus ražojumus. 5. STRATēģISKIE RISINāJUMI Tika apsvērti pieci galvenie risinājumi. 1. risinājums | Nedarīt neko (izmantot līdzšinējo stratēģiju) | 2. risinājums | Veikt ar likumdošanu nesaistītus pasākumus (konkrēti, skaidrojošs paziņojums par 296. pantu vai uzticēšanās pilnveidošanas pasākumi) | 3. risinājums | Pilnībā liberalizēt ar aizsardzību saistīto ražojumu sūtījumus | 4. risinājums | Pārvaldīt sūtījumus Kopienā ar aģentūras starpniecību ES līmenī | 5. risinājums | Vienkāršot un vienādot nacionālās licencēšanas shēmas. Šie viekāršošanas elementi attiecas uz: izsniegto licenču veidu (3 iespējas: A1 = tikai vispārējas licences, A2 = tikai globālas licences, A3 = vispārējas un globālas licences); sniegtajām garantijām par saņēmēju uzticamību (3 iespējas: B1 = nav uzņēmumu sertificēšanas ES līmenī, B2= obligāta sertificēšana, B3 = sertificēšana, saņemot sūtījumus ar vispārēju licenci); sniegtajām garantijām par reeksportēšanas pārvaldību uz trešām valstīm (2 iespējas: C1 = ar regulējumu saistītas informācijas prasības un sankcijas, C2 = izsekojamības sistēma, pamatojoties uz centralizētu datubāzi). | Saskaņā ar proporcionālas analīzes principu pārbaudīja 2., 3. un 4. risinājumu, taču netika veikta turpmāka sīkāka analīze, ņemot vērā šaubas, ka tie konstruktīvi veicinās izvirzīto mērķu sasniegšanu, kā arī to, ka tie nav reāli no politiskās pieņemamības viedokļa. Tika veikta rūpīga ietekmes analīze par risinājumu izmantot līdzšinējo stratēģiju, kā arī par visām likumdošanas vienkāršošanas risinājuma iespējām. Apspiežoties ar ieinteresētajām personām, kā kopīgs atsauces punkts visām dalībvalstīm saistībā ar ES Rīcības kodeksu par ieroču eksportu tika minēts Padomes Kopējais militāro preču saraksts ( CML ). Tādējādi ir loģiski, ka šo sarakstu, par ko jau ir panākta vienošanās, izmanto, lai noteiktu ar likumdošanu saistītas rīcības jomu. 6. IETEKMES NOVēRTēJUMS 1. risinājums: nav rīcības ES līmenī Tas, ka Kopienas līmenī nav rīcības, lai risinātu ar aizsardzību saistīto ražojumu sūtījumu jautājumus Kopienā, vēl nenozīmē, ka nekas nenotiek. Dažas dalībvalstis, domājams, turpinās pārskatīt nacionālos licencēšanas mehānismus, lai tos vienkāršotu, un (pašlaik vai nākotnē īstenojamās) starpvaldību kontekstā izstrādātās iniciatīvas varētu arī turpmāk sekmēt sūtījumu vienkāršošanu starp valstīm, kuras piedalās šajās iniciatīvās. Ņemot vērā novērotās grūtības iesaistīt šādos pasākumos papildu dalībniekus, dalībvalstu, kuras piedalās un kuras nepiedalās, potenciālā diskriminācija labākajā gadījumā saglabātos vai pat palielinātos. Šāda situācija neļautu pilnībā izmantot visu Eiropas valstu kompetenci un nišu speciālās zināšanas (jo īpaši jaunajās dalībvalstīs). Izslēgtās dalībvalstis arī turpmāk nebūs motivētas iepirkt Eiropas izcelsmes ar aizsardzību saistītus ražojumus, ņemot vērā to, ka (a) šo valstu aizsardzības nozares uzņēmumi (galvenokārt MVU) būs vāji integrēti lielās aizsardzības programmās un (b) piegāde nebūs droša, salīdzinot ar alternatīviem trešo valstu piegādātājiem. Vidējā vai ilgākā termiņā Eiropas nozare zaudēs konkurētspēju, ja tai atņems priekšrocības, ko sniedz lielāka sadarbība un integrācija, un tās nozīme varētu mazināties līdz darbībai nišas līmenī un kļūšanai tikai par piegādātāju galvenokārt lielākajiem līgumslēdzējiem ārpus Eiropas, tādējādi apdraudot iespējas autonomi pilnveidot Eiropas drošības un aizsardzības politikai vajadzīgās spējas. Jebkura šāda izslēgšana no tirgus segmentiem ar augstāku pievienoto vērtību negatīvi ietekmētu arī apgrozījumu, ko dod Eiropas aizsardzības uzņēmumi, apgrūtinot investīciju piesaisti. ES nozares konkurētspējas pakāpeniskā graušana nenovēršami negatīvi ietekmētu nodarbinātības līmeni un kvalitāti šajā sektorā. 5. risinājums: vienkāršot un vienādot nacionālās licencēšanas shēmas Apspriešanās posmā kļuva skaidrs, ka jāsaglabā vispārēji dominējošais drošības interešu aizsardzības līmenis. Konkrēti tas nozīmē, ka Kopienā nosūtīto sūtījumu vienkāršošana jāpapildina ar pasākumiem, kas veicina savstarpējas uzticēšanās gaisotni, īpaši runājot par iespējamu reeksportēšanu uz trešām valstīm. Tika sīki izanalizēta dažādo iepriekš minēto risinājuma iespēju rentabilitāte, runājot par vienkāršošanas līdzekļiem (licences veidu) un garantijām (sertifikāciju un reeksportēšanas kontroli). Pēc šīs analīzes secināja, ka visatbilstošāko kompromisu starp pasākuma efektivitātes mērķiem (t.i., reāli vienkāršot ar aizsardzību saistīto ražojumu sūtījumus Kopienā) un elastīgumu, kas dalībvalstīm vajadzīgs, lai precizētu varbūtējus ierobežojumus visjūtīgāko ražojumu reeksportēšanai un galapatēriņam, nodrošinātu ES shēma, kas būtu balstīta uz globālām un vispārējām licencēm. Saņēmēju uzņēmumu sertifikācija ES līmenī varētu būt iedarbīgs līdzeklis, lai ar minimālām blakusizmaksām palielinātu savstarpējo uzticēšanos. Tomēr, ņemot vērā iespējamo nesamērīgo ietekmi, ko radītu obligātas sertifikācijas prasības noteikšana (īpaši maziem un vidējiem uzņēmumiem), domājams, ka risinājuma iespēja par sertificēšanu, saistot to ar priekšrocību saņemt sūtījumus ar vispārēju licenci, būtu efektīvs uzticību veicinošs stimuls dalībvalstīm, lai pēc iespējas plašāk izmantotu licences, kas vismazāk rada nevajadzīgu slodzi. Uzticamība saistībā ar ES valstu valdību iepirkumiem saviem bruņotajiem spēkiem (t.i., ražojumi, kuru galapatērētājs būs ES valstu valdības) ļauj arī izmantot vispārējās licences ES valstu valdībām, kas veic iepirkumus. Visbeidzot, runājot par reeksportēšanas kontroli, IT izsekojamības dubulta kontroles sistēma nepārprotami radītu būtiskas, apgrūtinošas jaunas saistības gan uzņēmumiem, gan pārvaldes iestādēm. Tāpēc par rentablāku uzskata tradicionālāku regulējuma tehniku, kas balstītos uz prasībām sniegt informāciju pēc tam un efektīvu īstenošanas politiku. Apvienojot atbilstošo risinājuma iespēju tāmes, neto ieguvumu novērtējums administratīvās slodzes izteiksmē ir no EUR 190 miljoniem līdz EUR 405 miljoniem gadā . Bet vēl būtiskāk ir tas, ka saskaņā ar aprēķiniem paredzamie netiešie ieguvumi, ko dos sūtījumu vienkāršošana kā ieguldījums EDEM sekmīgā darbībā un EDTIB efektivitātes veicināšanā, ievērojami pārsniegs šos tiešos ieguvumus. Paredzams, ka tiešā sociālā ietekme būs minimāla, turpretī netiešā ietekme būs daudz būtiskāka. Viseiropas aizsardzības rūpnieciskā un tehniskā pamata stiprināšana īstermiņā ļaus racionalizēt struktūras, un līdz ar to būs jālikvidē darbavietas nevajadzīgās programmās un uzņēmumos ar vāju konkurētspēju. Tomēr šāda pārstrukturēšana ir priekšnoteikums, lai ES aizsardzības nozare atbilstu tehnoloģijas attīstības tendencēm, kas ir obligāts nosacījums, lai spētu konkurēt ar jaunpienācējiem tirgū un nepieļautu turpmāku tehnoloģijas atšķirību palielināšanos, salīdzinot ar vislabāk attīstītajiem konkurentiem. Tādējādi šis risinājums vislabāk garantē to, ka vidējā vai ilgākā termiņā tiks saglabāta vai pilnveidota nodarbinātība gan kvalitatīvā, gan kvantitatīvā ziņā. Visbeidzot šis risinājums būtiski neietekmēs vidi. 7. UZRAUDZīBA UN NOVēRTēšANA Jebkurš Kopienas instruments, kas izstrādāts, lai vienkāršotu ar aizsardzību saistītu ražojumu sūtījumus ES, būs jāpiemēro un jāievieš dalībvalstīm. Tām būs jāpielāgo tiesiskais regulējums, piemēram, lai nodrošinātu atbilstošus noteikumus par sertifikāciju un globālām/vispārējām licencēm. Komisijas dienestiem būs pienācīgi jāuzrauga šie nacionālie piemērošanas pasākumi, pirmkārt, lai pārbaudītu to atbilstību Kopienas noteikumiem, un otrkārt, lai organizētu pārredzamu, uzticību veicinošu informācijas apmaiņu starp dalībvalstīm. Vidējā termiņā Komisijai jānovērtē jaunā vienkāršotā ES režīma darbība, pievēršot īpašu uzmanību administratīvajām izmaksām. Ņemot vērā aizsardzības aprīkojuma salīdzinoši ilgo kalpošanas laiku, nav paredzams, ka tuvākajā nākotnē varētu mainīties valdību iepirkuma kārtība un tikt reorganizētas nozares piegādes ķēdes. Ir iespaids, ka piegādes drošuma palielināšana ir visai subjektīvs jautājums, tādēļ laiks ir būtisks parametrs savstarpējas uzticēšanās radīšanai. Tāpēc netiešos ieguvumus, vienkāršojot ar aizsardzību saistīto ražojumu sūtījumus, var gūt tikai ilgākā termiņā. Tāpēc arī šīs plašākās makroekonomiskās ietekmes novērtējums jāveic pietiekoši ilgā laika posmā, iespējams, ne ātrāk kā 5 gadus pēc tam, kad būs stājies spēkā Kopienas instruments. [1] COM(97) 583, 12.11.1997., COM(2003) 113, 11.3.2003. [2] http://ec.europa.eu/enterprise/regulation/inst_sp/defense_en.htm. [3] 1998. gadā pieņemtais Eiropas Savienības Rīcības kodekss par ieroču eksportu balstās uz astoņiem kopīgajiem kritērijiem ieroču eksportam un ietver atteikuma paziņošanas un apspriešanās mehānismu. Kodeksa pieņemšana bija kvalitatīvi jauns posms ES kopīgas stratēģijas izveidē attiecībā uz ieroču eksportu, kas ir būtisks kopējās ārpolitikas un drošības politikas elements.