KOMISIJAS DIENESTU DARBA DOKUMENTS IETEKMES NOVĒRTĒJUMA KOPSAVILKUMS Pavaddokuments Priekšlikumam Padomes Regulai par Eiropas Prokuratūras izveidi /* SWD/2013/0275 final */





KOMISIJAS DIENESTU DARBA DOKUMENTS IETEKMES NOVĒRTĒJUMA KOPSAVILKUMS Pavaddokuments Priekšlikumam Padomes Regulai par Eiropas Prokuratūras izveidi 1. Problēmas noteikšana 1.1. Esošo līdzekļu robežas Eiropas tiesībaizsardzības struktūras neesamības, tiesībaizsardzības darbību nepārtrauktības trūkuma un pamatā esošas vispārējas Eiropas kriminālvajāšanas politikas neesamības dēļ tiesībaizsardzība bieži vien ir vāja vai nepietiekama. Lai gan noziedzīgi nodarījumi, kas apdraud ES finansiālās intereses, ir Eiropas mēroga noziegumi, esošais institucionālais un tiesiskais regulējums cieš no sadrumstalota tiesībaizsardzības režīma, kas ir balstīts gandrīz vienīgi uz valstu pasākumiem. Turklāt, lai gan Eurojust un Eiropols (Eiropas Policijas birojs) var palīdzēt un palīdz dalībvalstīm šo lietu izskatīšanā, neviena no šīm organizācijām nevar pievērsties visu konstatēto jautājumu risināšanai jo īpaši tādēļ, ka tās nevar vadīt valstu izmeklēšanas un kriminālvajāšanas. Lai gan Eiropas Birojam krāpšanas apkarošanai (OLAF) ES līmenī ir galvenā loma krāpšanas un pārkāpumu apkarošanā, tā darbības aprobežojas ar administratīvām izmeklēšanām un rezultātu iesniegšanu valstu varas iestādēm, kuras var lemt neveikt papildu pasākumus atbilstoši krimināltiesībām. Esošie un plānotie līdzekļi, tostarp Komisijas stratēģija krāpšanas apkarošanai (KSKA) un Eurojust, Eiropola un OLAF reformas ir nepietiekamas šo problēmu risināšanai pat tad, ja maksimāli tiktu izmantotas Līgumā piedāvātās iespējas. 1.2. Zems izmeklēšanas, kriminālvajāšanas un preventīvo pasākumu līmenis Vairākās dalībvalstīs varas iestādes kriminālvajāšanu par noziedzīgiem nodarījumiem pret ES budžetu uzskata par otršķirīgu jautājumu. Tā kā nav ES iestādes pārrobežu izmeklēšanai un kriminālvajāšanai par noziedzīgiem nodarījumiem, kas apdraud ES finansiālās intereses, tiesībaizsardzība valstu līmenī paliek sadrumstalota. Pašreizējais informācijas apmaiņas un koordinēšanas līmenis valstu un Eiropas līmenī ir nepietiekams, lai veiktu efektīvu kriminālvajāšanu par noziedzīgiem nodarījumiem, kas apdraud ES finansiālās intereses. Koordinēšanas, sadarbības un informācijas apmaiņas šķēršļi rodas dažādos līmeņos un starp dažādām iestādēm un ir galvenais kavēklis efektīvai izmeklēšanai un kriminālvajāšanai par noziedzīgiem nodarījumiem, kas apdraud ES finansiālās intereses. No noziedzniekiem izdodas atgūt tikai ļoti mazu daļu no kopējā izkrāptā apjoma: mazāk nekā 10 %. Tādēļ esošā tiesībaizsardzības režīma preventīvā ietekme ir nepietiekama. Nav centralizētas struktūras, kas var cīnīties ar šīm problēmām un nodrošināt izmeklēšanas un kriminālvajāšanas procesa nepārtrauktību. 2. Tiesības rīkoties, subsidiaritāte un pamattiesības 2.1. Juridiskais pamats LESD 86. pants nosaka, ka Eiropas Prokuratūrai (EPPO) būs jāapkaro noziegumi, kas apdraud Savienības finansiālās intereses, tai jābūt izveidotai „no Eurojust”, kā arī jābūt atbildīgai par izmeklēšanu un kriminālvajāšanu par šiem noziedzīgajiem nodarījumiem un tajos iesaistīto likumpārkāpēju nodošanu tiesai. LESD 86. pants arī paredz īpašu likumdošanas procedūru EPPO izveidei: pēc Eiropas Parlamenta piekrišanas saņemšanas Padomei par to jāpieņem vienprātīgs lēmums. 2.2. Subsidiaritāte un nepieciešamība pēc ES rīcības Dalībvalstu kriminālizmeklēšanas un kriminālvajāšanas iestādes šobrīd nospēj panākt vienādu aizsardzības un tiesībaizsardzības līmeni. Tā kā ES var vislabāk aizsargāt savas finansiālās intereses, ņemot vērā šajā jomā piemērojamos īpašos ES noteikumus, tā var arī vislabāk nodrošināt kriminālvajāšanu par noziedzīgiem nodarījumiem pret šīm interesēm. 3. Mērķi Mērķi: Vispārīgie || · Sniegt ieguldījumu Savienības finansiālo interešu aizsardzības nostiprināšanai un tiesiskuma telpas turpmākā attīstībā un veicināt ES uzņēmumu un pilsoņu uzticību Savienības institūcijām, vienlaikus ievērojot Hartā noteiktās pamattiesības. Īpašie/operatīvie || · Izveidot saskaņotu Eiropas sistēmu izmeklēšanai un kriminālvajāšanai par noziedzīgiem nodarījumiem, kas apdraud ES finansiālās intereses. · Nodrošināt efektīvāku un lietderīgāku izmeklēšanu un kriminālvajāšanu par noziedzīgiem nodarījumiem, kas apdraud ES finansiālās intereses. · Palielināt veikto kriminālvajāšanu skaitu, kā rezultātā palielinātos notiesājošu spriedumu skaits un tiktu veicināta krāpnieciski iegūtu Savienības līdzekļu atgūšana. · Nodrošināt ciešu sadarbību un efektīvu informācijas apmaiņu starp Eiropas un valstu kompetentajām iestādēm. · Pastiprināt preventīvos pasākumus attiecībā uz noziedzīgiem nodarījumiem, kas apdraud ES finansiālās intereses. 4. Politikas risinājumi un to ietekme Risinājumi, kas neparedz Eiropas Prokuratūras izveidi 4.1. 1. politikas risinājums. Pamatscenārijs — bez politikas izmaiņām ES līmenī netiktu veiktas jaunas darbības. Kriminālvajāšanu par noziedzīgiem nodarījumiem, kas apdraud ES finansiālās intereses, joprojām veiktu tikai valsts līmenī. 4.2. 2. politikas risinājums. Bez jaunām reglamentējošām darbībām ES līmenī ES līmenī netiktu veiktas likumdošanas darbības, kā arī netiktu izveidotas jaunas struktūras. Tomēr valsts un Savienības līmeņa darbības, kas vērstas pret attiecīgo noziedzīgo nodarījumu apkarošanu, tiktu nostiprinātas ar līdzekļiem, kas nav likumdošanas līdzekļi. 4.3. 3. politikas risinājums. Eurojust jauno pilnvaru nostiprināšana Šis risinājums nozīmētu to, ka Eurojust tiktu piešķirtas jaunas pilnvaras izmeklēšanas uzsākšanai visā Savienībā. Eurojust un tā valstu locekļiem būtu tiesības dot saistošus norādījumus valsts kriminālvajāšanas dienestiem izmeklēšanas uzsākšanai un kriminālvajāšanas veikšanai dalībvalstīs saskaņā ar LESD 85. pantu. Eiropas Prokuratūras izveides risinājums 4.4. 4.a politikas risinājums. EPPO kā Eurojust nodaļas izveide Šī risinājuma paredzētu centrālās EPPO nodaļas izveidi Eurojust, kas tādējādi kļūtu par EPPO pārvaldošu struktūru kā „mātes aģentūra”. EPPO nodaļai būtu ekskluzīva piekritība lietās, kas apdraud ES finansiālās intereses, un to veidotu finanšu noziegumos specializējušies prokurori un izmeklētāji. 4.5. 4.b politikas risinājums. EPPO kā kolēģijas izveide Līdzīgi tam, kā ir organizēts Eurojust, EPPO būtu organizēta dalībvalstu ieceltu valstu locekļu kolēģija, bet visiem locekļiem būtu skaidrākas un stingrākas pilnvaras. EPPO kolēģija pieņemtu vairākumu lēmumus attiecībā uz izmeklēšanu un kriminālvajāšanu visā ES par noziedzīgiem nodarījumiem, kas apdraud ES finansiālās intereses. 4.6. 4.c politikas risinājums. Decentralizētas EPPO izveide Šajā risinājumā EPPO veidotu centrāla ES prokuratūra, kam palīdzētu Eiropas pilnvarotie prokurori, kuri atrastos dalībvalstīs un būtu integrēti valstu sistēmās un tiem būtu visas kriminālvajāšanas pilnvaras saskaņā ar valsts tiesību aktiem. Centrālajam birojam pēc hierarhijas būtu pilnvaras norādījumu sniegšanai Eiropas pilnvarotajiem prokuroriem. Veicot savus uzdevumus, EPPO sadarbotos ar valstu policiju un kriminālvajāšanas dienestiem un būtu atbildīga par lietu nodošanu tiesai. 4.7. 4.d politikas risinājums. Centralizētas EPPO izveide Šis risinājums paredzētu izveidot centrālu EPPO, kurai būtu pilnīgas juridiskās un praktiskās pilnvaras, kas nepieciešamas izmeklēšanas un kriminālvajāšanas par attiecīgajiem noziedzīgajiem nodarījumiem veikšanai, un kura nebūtu atkarīga no valstu kriminālvajāšanas dienestiem. 4.8. Horizontālie jautājumi attiecībā uz 4.a –4.d risinājumu 1.1.1. EPPO un Eurojust sadarbība Četriem risinājumiem, kuri paredz EPPO izveidi, jāatrisina svarīgais jautājums par tās attiecībām ar Eurojust. Dalīti administratīvie un funkcionālie pakalpojumi jāietver ikvienā no risinājumiem. 1.1.2. OLAF resursu izmantošana EPPO izveidē Lai izveidotu EPPO, tiktu izmantota daļa OLAF resursu, ņemot vērā tā pieredzi izmeklēšanu veikšanā. 1.1.3. Sadarbība ar trešām valstīm EPPO izveidei noteiktajos dažādajos risinājumos būs jāņem vērā arī fakts, ka EPPO būs jāsadarbojas ar trešo valstu iestādēm. Tomēr atšķirības starp dažādajiem risinājumiem attiecībā uz šo punktu ir maznozīmīgas un tām nevajadzētu ietekmēt galīgo izvēli. 5. Politikas risinājumu novērtējums 5.1. Status quo (1. politikas risinājums) — pamatscenārijs Paredzētā ietekme Politikas mērķu sasniegšanas efektivitāte || Zema. Nav iemeslu cerēt, ka vājie centieni un bieži vien ierobežotās valstu spējas nodarboties ar ES mēroga krāpšanas lietu sarežģīto būtību tiks pārvarētas, neveicot izšķirošus korektīvus pasākumus. Ietekme uz pamattiesībām || Nav. Pamattiesības netiks ietekmētas. Pamattiesību hartu piemēros tikai tajos gadījumos, kad būs iesaistīti ES tiesību akti, piemēram, Eiropas apcietināšanas ordera režīmā. Dzīvotspēja || Augsta. Ietekme uz dalībvalstu tiesisko sistēmu || Nav. Pamatscenārijs ir risinājums, kas no visiem risinājumiem saistīts ar vismazāko iejaukšanos. Ietekme uz esošajām Savienības iestādēm || Nav. Izmaksas || Nav. Ieguvumi || Ļoti mazi. 5.2. Bez jaunām reglamentējošām darbībām ES līmenī (2. politikas risinājums) Paredzētā ietekme Politikas mērķu sasniegšanas efektivitāte || Zema. Šis risinājums zināmā mērā sniegtu ieguldījumu saskaņotākas Eiropas sistēmas izmeklēšanai un kriminālvajāšanai par attiecīgajiem noziedzīgajiem nodarījumiem izveidē, tādējādi, iespējams, arī nostiprinot tiesībaizsardzības atturošo ietekmi. Tomēr šis ieguldījums būtu ierobežots. Ietekme uz pamattiesībām || Zema. Šis risinājums a priori nedaudz ietekmēs pamattiesības. Dzīvotspēja || Vidēja. Šo risinājumu būs grūti īstenot praksē, jo tas prasa pielikt ļoti daudz pūļu dažādās jomās. Ietekme uz dalībvalstu tiesisko sistēmu || Zema. Savienības struktūru, kā arī savstarpējās tiesiskās palīdzības rīku un līdzīgu tiesu sadarbības rīku uzlabotai izmantošanai būtu zināma pozitīva ietekme uz dalībvalstīm. Ietekme uz esošajām Savienības iestādēm || Zema. Sagaidāma ierobežota ietekme uz Eurojust un OLAF darbību. Izmaksas[1] || Mērenas. Šā risinājuma izmaksas būtu aptuveni EUR 35 miljoni.[2] Ieguvumi || Ieguvums, ko šajā risinājumā gūtu no lielākiem atgūtiem apjomiem un atturošā efekta tiek lēsts aptuveni EUR 265 miljonu apmērā. 5.3. Nostiprināts Eurojust (3. politikas risinājums) Paredzētā ietekme Politikas mērķu sasniegšanas efektivitāte || Zema. Izmeklēšana un kriminālvajāšana par attiecīgajiem noziedzīgajiem nodarījumiem būtu nostiprināta tikai ierobežotā mērā, jo Eurojust joprojām nebūtu pilnvaru attiecībā uz valsts kriminālvajāšanām. Ietekme uz pamattiesībām || Zema. Šī risinājuma tikai nedaudz ietekmēs pamattiesības. Dzīvotspēja || Augsta. Šajā risinājumā plaši izmantotu esošās iestādes un attiecīgos Savienības tiesību aktus. Ietekme uz dalībvalstu tiesisko sistēmu || No zemas līdz vidējai. Eurojust būtu pilnvaras sākt izmeklēšanu un ierosināt kriminālvajāšanu, bet tiesvedība kā tāda joprojām pilnībā paliktu valsts kompetencē. Ietekme uz esošajām Savienības iestādēm || No zemas līdz vidējai. Šajā risinājumā Eurojust iegūtu dažas papildu pilnvaras, bet joprojām būtu Eiropas struktūra, kuru veido valstu locekļi. Izmaksas || Vidējas. Šā risinājuma izmaksas būtu aptuveni EUR 50 miljoni. Ieguvumi || Ieguvums, ko šajā risinājumā gūtu no lielākiem atgūtiem apjomiem un atturošā efekta tiek lēsts aptuveni EUR 400 miljonu apmērā. 5.4. EPPO izveide Eurojust (4.a politikas risinājums) Paredzētā ietekme Politikas mērķu sasniegšanas efektivitāte || Vidēja. Esošās valstu prioritātes joprojām varētu dominēt pār EPPO nodaļas prioritātes. Ietekme uz pamattiesībām || Zema. Tāpat kā 3. risinājumā, ar nepieciešamību paredzēt pārskatīšanu tiesā kā 4.b – 4.d risinājumā. Dzīvotspēja || Šā risinājuma politiskā dzīvotspēja ir ierobežota, jo interešu konflikti un atšķirības darba kultūrā starp EPPO nodaļu un Eurojust varētu ietekmēt šā risinājuma efektivitāti. Ietekme uz dalībvalstu tiesisko sistēmu || Vidēja. Dalībvalstīm savas sistēmas būtu jāpielāgo jaunai EPPO/Eurojust, kam piešķirtas noteiktas tiešas pilnvaras. Ietekme uz esošajām Savienības iestādēm || No vidējas līdz augstai. Eurojust būtu jāizveido jauna administratīva struktūra un jānodrošina, ka tā gūst labumu no Eurojust administratīvajām struktūrām. Izmaksas || Mērenas. Šā risinājuma izmaksas būtu aptuveni EUR 40 miljoni. Ieguvumi || Ieguvums, ko šajā risinājumā gūtu no lielākiem atgūtiem apjomiem un atturošā efekta tiek lēsts aptuveni EUR 500 miljonu apmērā. 5.5. EPPO kā kolēģija (4.b politikas risinājums) Paredzētā ietekme Politikas mērķu sasniegšanas efektivitāte || No zemas līdz vidējai. Ar kolēģijas tipa struktūru saistītie trūkumi aizēnotu lielāko daļu tās sniegto ieguvumu. Ietekme uz pamattiesībām || Vidēja. Uzlabotai koordinēšanai un sadarbībai, iespējams, varētu būt neliela ietekme uz personas datu aizsardzību. Dzīvotspēja || Vidēja. Tāda kolēģijas tipa centrālā biroja izveidei, kas vadītu un koordinētu izmeklēšanas, kā arī lemtu par tiesā nododamajām kriminālvajāšanām, būs negatīva ietekme uz šā risinājuma dzīvotspēju. Ietekme uz dalībvalstu tiesisko sistēmu || Vidēja. Dalībvalstīm savas sistēmas būtu jāpielāgo EPPO jaunajai kompetencei, kas ir valsts tiesībaizsardzības un kriminālizmeklēšanas iestāžu vadīšana un iesaistīšanās valstu tiesvedībā. Ietekme uz esošajām Savienības iestādēm || No vidējas līdz augstai. Šim risinājumam būtu ierobežota ietekme uz Eurojust. OLAF atlikušās daļas saglabātu savu kompetenci konkrētu administratīvo funkciju izpildē. Izmaksas || Mērenas. Šā risinājuma izmaksas būtu aptuveni EUR 70 miljoni.[3] Ieguvumi || Mēreni. Ieguvums, ko šajā risinājumā gūtu no lielākiem atgūtiem apjomiem un atturošā efekta tiek lēsts aptuveni EUR 500 miljonu apmērā. 5.6. EPPO ar decentralizētu hierarhisko organizāciju (4.c politikas risinājums) Paredzētā ietekme Politikas mērķu sasniegšanas efektivitāte || Augsta. Šis risinājums paredz tādas specializētas struktūras izveidi, kura koordinēti un integrēti nodarbojas gan ar izmeklēšanu, gan kriminālvajāšanu. Ietekme uz pamattiesībām || Vidēja. Uzlabotai koordinēšanai un sadarbībai, iespējams, varētu būt neliela ietekme uz personas datu aizsardzību. Dzīvotspēja || No vidējas līdz augstai. Apspriešanās ar ieinteresētajām personām apstiprina, ka šim risinājumam vajadzētu būt dzīvotspējīgam. Ietekme uz dalībvalstu tiesisko sistēmu || Vidēja. Dalībvalstīm savas sistēmas būtu jāpielāgo EPPO jaunajai kompetencei, kas ir valsts tiesībaizsardzības un kriminālizmeklēšanas iestāžu vadīšana un iesaistīšanās valstu tiesvedībā. Ietekme uz esošajām Savienības iestādēm || No vidējas līdz augstai. Šim risinājumam būtu ierobežota ietekme uz Eurojust. Samazinātais OLAF saglabātu savu kompetenci konkrētu administratīvo funkciju izpildei. Izmaksas || Mērenas. Šā risinājuma izmaksas būtu aptuveni EUR 370 miljoni. Ieguvumi || Ieguvums, ko šajā risinājumā gūtu no lielākiem atgūtiem apjomiem un atturošā efekta tiek lēsts aptuveni EUR 3 200 miljonu apmērā. 5.7. EPPO ar centralizētu hierarhisko organizāciju (4.d politikas risinājums) Paredzētā ietekme Politikas mērķu sasniegšanas efektivitāte || Augsta. EPPO tiktu piešķirtas pilnvaras kontrolēt un vadīt izmeklēšanas. Ietekme uz pamattiesībām || No vidējas līdz augstai. Šeit attiecas arī par 4.c risinājumu veiktā analīze. Dzīvotspēja || Vidēja. Šī risinājuma paredzētu ļoti svarīgas izmaiņas dalībvalstu administratīvajā un tiesu sistēmā. Ietekme uz dalībvalstu tiesisko sistēmu || Augsta. Dalībvalstīm būtu jāpielāgo sava sistēma jaunai ārējai struktūrai, kas tieši iesaistās valstu tiesu darbā. Ietekme uz esošajām Savienības iestādēm || Augsta. Tāda pati kā 4.b un 4.c risinājumam. Izmaksas || No vidējām līdz augstām. Šā risinājuma izmaksas būtu aptuveni EUR 820 miljoni. Ieguvumi || Ieguvums, ko šajā risinājumā gūtu no lielākiem atgūtiem apjomiem un atturošā efekta tiek lēsts aptuveni EUR 2 900 miljonu apmērā. 5.8. Horizontālie jautājumi 1.1.4. EPPO sadarbība ar Eurojust Abpusēja izdevīguma nolūkā Eurojust administratīvo un atbalsta pakalpojumu dalīšana ar EPPO šķiet ne vien vajadzīga, bet arī dzīvotspējīga. 1.1.5. OLAF resursu izmantošana EPPO centrālā biroja izveidē OLAF esošo resursu daļa kalpotu EPPO centrālā biroja izveidei. Tomēr OLAF ir jāturpina veikt noteiktas tā administratīvās izmeklēšanas funkcijas lietās, kas nav saistītas ar kriminālpārkāpumiem. 1.1.6. Sadarbība ar trešām valstīm Kā minēts iepriekš, starpība starp šiem risinājumiem šajā jautājumā neattaisno šā kritērija izmantošanu par izšķirošo faktoru, izvēloties starp dažādajiem risinājumiem. 6. Salīdzinošais novērtējums Mērķi/ izmaksas || 1. politikas risinājuma || 2. politikas risinājuma || 3. politikas risinājuma || 4.a politikas risinājuma || 4.b politikas risinājuma || 4.c politikas risinājuma || 4.d politikas risinājuma Atbilstība politikas mērķiem || Zema || Zema || Vidēja || Vidēja || Vidēja || Augsta || Augsta Neto ieguvumi gadā[4] || Nav būtiskas ietekmes || EUR 25 miljoni || EUR 35 miljoni || EUR 50 miljoni || EUR 50 miljoni || EUR 315 miljoni || EUR 250 miljoni Rentabilitāte[5] || - || Zema || Vidēja || Vidēja || Vidēja || Augsta || Vidēja Ietekme uz pamattiesībām || - || Zema || Zema || Zema || No vidējas līdz augstai || No vidējas līdz augstai || No vidējas līdz augstai Dzīvotspēja || Augsta || Augsta || Augsta || Vidēja || Vidēja || No vidējas līdz augstai || Vidēja Ietekme uz esošajām Savienības iestādēm || - || Ļoti zema || No zemas līdz vidējai || No vidējas līdz augstai || No vidējas līdz augstai || No vidējas līdz augstai || Augsta Ietekme uz dalībvalstu tiesisko sistēmu || - || - || Zema || Vidēja || Vidēja || Vidēja || Augsta 7. Ciešāka sadarbība Kā norādīts iepriekš, Līgums paredz iespēju izveidot EPPO, izmantojot ciešāku sadarbību, ja Padomei neizdodas vienprātīgi pieņemt lēmumu. Šis ietekmes norādījums sīki neaplūko to, kāda būtu konkrētā ietekme citas likumdošanas procedūras gadījumā. 8. Uzraudzība un novērtējums Komisija paredz īpaša statistikas pētījuma veikšanu divus līdz četrus gadus pēc EPPO izveides pabeigšanas. Šajā pētījumā jo īpaši būtu jāanalizē EPPO darbībās aptverto lietu skaits un iesaistītās summas. [1] Visas izmaksas un ieguvumi ir izteikti kopējā pašreizējā vērtībā (pēc 2012. gada cenām) 20 gadu laikposmam. [2] Plašāku informāciju par izmaksu aprēķiniem, lūdzu, skatiet Ietekmes novērtējuma 4. pielikumā. [3] Plašāku informāciju par izmaksu un ieguvumu aprēķiniem, lūdzu, skatiet Ietekmes novērtējuma 4. pielikumā. [4] Plašāku informāciju skatiet 4. pielikumā. [5] Parāda katra risinājuma izmaksu un ieguvumu analīzes rezultātus.