KOMISIJAS ZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM UN PADOMEI

par Regulas (ES) 575/2013 un Direktīvas 2013/36/ES iedarbību uz ekonomikas ciklu

1. Ievads

1.Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas (ES) Nr. 575/2013 502. pantā ir noteikts, ka Komisija regulāri pārbauda, vai riskjutīgas regulatīvās prasības, kas noteiktas minētajā regulā un Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvā 2013/36/ES, rada neparedzētas procikliskas sekas ar to, ka tiek pastiprināta endogēnā saistība starp finanšu sistēmu un reālo ekonomiku un ka līdz ar to tiek padziļināts reālās ekonomikas cikls.

2.Ja tiek konstatēta šāda procikliska iedarbība, Komisijai ir pienākums iesniegt priekšlikumu par atbilstīgiem korektīviem pasākumiem. Tādējādi šā ziņojuma konkrētais nolūks ir novērtēt, vai ir pierādījumi tam, ka Regulas (ES) 575/2013 un Direktīvas 2013/36/ES normas veicina kapitāla rādītāja prasību prociklisku iedarbību.

3.Komisija līdzīgus ziņojumus par kapitāla rādītāja prasību procikliskumu sagatavoja arī iepriekš – 2010. un 2012. gadā. Šā trešā ziņojuma sagatavošanā pirmoreiz ir ņemtas vērā arī Regulas (ES) 575/2013 prasības. Šis trešais ziņojums ir balstīts uz speciālu Eiropas Banku iestādes (EBI) ziņojumu, kurā iekļauti Eiropas Sistēmisko risku kolēģijas (ESRK), Eiropas Centrālās bankas (ECB) un ES dalībvalstu iestāžu viedokļi. Tas ir balstīts arī uz apjomīgu literatūras izvērtējumu.

4.Regulatoru vidū un akadēmiskajās aprindās pastāv vispārēja vienprātība par to, ka finanšu sistēma pēc būtības ir nestabila un pakļauta riskiem, kuri, ja iestājas attiecīgais gadījums, var radīt smagas nelabvēlīgas sekas, ietekmējot reālo ekonomiku. To apliecina arī līdzšinējā pieredze. Pasaules finanšu krīze, kas sākās pirms desmit gadiem, bija acīmredzams atgādinājums. Nolūkā novērst finanšu nestabilitāti ar finanšu regulēšanas un makroprudenciālās politikas palīdzību tiek mēģināts ierobežot sistēmisko risku. Ņemot vērā krīzes laikā gūtās atziņas, parasti tiek uzskatīts, ka, nodrošinot pietiekami lielu kapitāla apmēru, it īpaši banku gadījumā, var mazināt varbūtību, ka iestājas sistēmiska finanšu krīze, vai, ja tā tomēr iestājas, mazināt tās radītās izmaksas.

5.Tomēr kapitāla rādītāja prasības, kas paredz pietiekama kapitāla nodrošināšanu, pašas var kļūt par nestabilitātes cēloni, jo no Regulā (ES) 575/2013 un Direktīvā 2013/36/ES izmantotās, uz riskiem balstītās pieejas izriet, ka augšupejas stadijā kapitāla rādītāja prasības kļūst mazāk ierobežojošas, bet lejupslīdes stadijā – stingrākas. Šāds kapitāla rādītāja prasību procikliskums ir viens no galvenajiem finanšu sistēmas potenciālās ārējās ietekmes aspektiem; tas var izraisīt finanšu stabilitātes riskus, un tādēļ regulatoriem tas ir pienācīgi jāņem vērā.

6.Šajā ziņojumā ir izvērtēts, vai kapitāla rādītāja prasības ir procikliskas un, ja tas tā būtu, vai tās ietekmē to, kāds bankās ir faktiskais kapitāla apmērs vai kādu apmēru bankas plāno uzturēt.

2. Metodika

7.Jautājums par kapitāla rādītāja prasību procikliskumu vispirms ir empīrisks jautājums. Nesenos literatūras apskatos ir konstatēti tikai ierobežoti un nepārliecinoši pierādījumi par kapitāla rādītāja prasību izmaiņu ilgtermiņa ietekmi uz banku veiktās kreditēšanas apjomu vai pieaugumu, lai arī ir dokumentēta nelabvēlīga ietekme īstermiņā. Lai padziļināti izpētītu šo jautājumu, EBI ziņojumā ir izvērtēti Savienības mēroga dati par to, kāda procikliska ietekme ir nesen attiecībā uz bankām ieviestajam regulējumam par kapitāla rādītāja prasībām. EBI ziņojumā ir izmantota informācija, kas pieejama no publiskiem avotiem, kā arī speciāli dati no dalībvalstu kompetentajām iestādēm. Izvērtētie empīriskie pierādījumi ietver apkopotus un mikrolīmeņa pierādījumus par to, vai bankas kapitāla rādītāja prasības atspoguļo vispārējā komercdarbības cikla attīstību, kā arī regresijas analīzi.

8.EBI izmantotie dati pārsvarā aptver laikposmu no 2008. gada līdz 2015. gadam, tātad laiku, kad notika pasaules finanšu krīze un laiku pēc tās. EBI balstās ne tikai uz apkopotiem statistikas un apsekojuma datiem, bet arī uz paraugizlasi – 144 atsevišķām bankām, kas darbojas 13 Savienības un EEZ valstīs un kuru turējumā ir apmēram 95 % no Savienības banku nozares aktīvu kopsummas. Paraugizlase ietver bankas ar dažādu darbības mērogu – no starptautiska mēroga sistēmiskām bankām līdz bankām, kas darbojas tikai savā valstī. Tā aptver bankas ar dažādiem komercdarbības modeļiem, tostarp uz fiziskām personām un uzņēmumiem orientētas, universālās bankas, kā arī vairākas bankas ar vairāk specializētu darbību, piemēram, segto obligāciju emisiju vai ieguldījumu pakalpojumi.

3. Galvenie konstatējumi

9.Laikā kopš riskjutīgo kapitāla rādītāja prasību ieviešanas kapitāla rādītāja līmenis Savienības banku nozarē ir ievērojami audzis. Šis pieaugums ir paātrinājies kopš 2014. gada līdz ar Regulā (ES) 575/2013 un Direktīvā 2013/36/ES noteikto kapitāla rādītāja prasību piemērošanas. Ievērojamo kapitāla pieaugumu galvenokārt ir veicinājis tas, ka augušas pirmā līmeņa pamata kapitāla prasības attiecībā uz bankām, nevis pamatā esošo iekšējo, uz reitingiem balstīto riska parametru cikliskums, it īpaši saistību neizpildes varbūtība un saistību neizpildes zaudējumi. Šie riska parametri bija relatīvi stabili visā paraugizlases laikā, kas aptver apjomīgu ekonomikas lejupslīdi lielākajā daļā dalībvalstu. Šo stabilitāti var izskaidrot ar banku portfeļu aktīvu pārdalīšanu. Kopumā kapitāla rādītāja apmērs ir palielinājies ātrāk nekā regulatīvajās prasībās paredzētie minimuma rādītāji, kas varētu liecināt par to, ka nenoteiktības laikā bankām vēlamāks variants ir papildu rīcības brīvība attiecībā uz savām kapitāla rezervēm.

10.Pretstatā obligāto un summāro kapitāla rezervju pieaugumam Eiropas banku risksvērto aktīvu kopsummas rādītāji laikā pēc 2008. gada samazinājās, bet kopš 2014. gada ir bijis mērens palielinājums. Šī tendence atspoguļojas aizdevumu portfeļos. Konkrētāk, eurozonas banku aizdevumi nefinanšu komercsabiedrībām pēc pasaules finanšu krīzes samazinājās, jo vispārēja pieprasījuma vājināšanās ietekmēja pieprasījumu pēc kredītiem. Neliels kāpums tika konstatēts tikai izlases laikposma noslēguma daļā. Risksvērto aktīvu samazinājums ir bijis lielāks nekā to riska darījumu apjoma kritums, kas noteikti sviras rādītāja vajadzībām, kas liecina par banku portfeļu līdzsvarošanos. Risksvērto riska darījumu attīstību lielā mērā ietekmēja kredītriska tendences, kas ir vissvarīgākā apakškategorija.

11.Dažādas alternatīvas regresijas specifikācijas apstiprina to, ka izmaiņas riska darījumos, it īpaši riska darījumos, kuriem iestājusies saistību neizpilde, un nevis izmaiņas riska parametros, ir izraisījušas novērotās cikliskās tendences banku kapitālā. Lai gan makroekonomikai nelielā mērā ir procikliska iedarbība uz banku mainīgajiem lielumiem, it īpaši uz nepieciešamo kapitāla minimumu, šajā ziņā nav ievērojamas atšķirības starp uz risku balstīto pieeju un standartizēto pieeju. Šos konstatējumus visumā apstiprina atsevišķu portfeļu izvērtējums un banku veiktie kreditēšanas apsekojumi.

12.Šķiet, ka kopš 2008. gada ar krīzi saistītā ietekme (un nevis izmaiņas kapitāla prasībās) ir bijusi viens no galvenajiem virzošajiem faktoriem banku kredītu piedāvājuma attīstībā pēdējos gados. Ir daži pierādījumi par strukturālu pārtraukumu regulatīvajā režīmā saistībā ar pāreju uz Bāzele III regulējumu, kas ieviests ar Regulu (ES) 575/2013 un Direktīvu 2013/36/ES un kas ietekmē mijiedarbību starp banku kapitālu, kredītiem un reālo ekonomiku. Un pat, ja tas ir tā, ir grūti nošķirt līmeņa nobīdes sekas no ilgstošākas, potenciālas ar Regulu (ES) 575/2013 un Direktīvu 2013/36/ES ieviesto regulatīvo prasību procikliskas ietekmes.

13.Empīriskās analīzes rezultāti ir jāizmanto ar pienācīgu piesardzību. Daļēji tādēļ, ka paraugizlase ir neliela un trūkst detalizēta šo datu sadalījuma. Bez tam laikposms kopš Regulas (ES) 575/2013 un Direktīvas 2013/36/ES ieviešanas ir bijis īss salīdzinājumā ar finanšu cikla tipisku ilgumu. Aplūkotajam laikposmam bija raksturīgas spēcīgas svārstības reālās darbības ziņā, būtiski krīzes izraisīti finansiālie zaudējumi, publiskā sektora kapitāla ieguldīšana un spēcīga regulatīva tendence palielināt kapitāla rezerves, kas noslēdzas ar pāreju uz kapitāla minimuma prasībām, kas atbilst Bāzele III regulējumam, ko paredzēts pabeigt līdz 2019. gadam.