Īpašais ziņojums Nr. 8/2012 “Atbalsta mērķtiecīga virzīšana lauku saimniecību modernizēšanai”





GLOSĀRIJS Asis : Lauku attīstību 2007.–2013. gada programmu posmā īsteno saskaņā ar četrām tematiskām asīm, kurām ir pakārtotas četras saskanīgas lauku attīstības pasākumu grupas. Darbība : projekts, līgums vai cits atsevišķs pasākums, ko līdzfinansē no ELFLA. ELFLA : Eiropas Lauksaimniecības fonds lauku attīstībai Gēteburgas stratēģija : to sāka īstenot 2001. gadā kā pirmo ES ilgtspējīgas attīstības stratēģiju. KLP : kopējā lauksaimniecības politika. Tiesību akti un prakse, ko Eiropas Savienība ir pieņēmusi, lai nodrošinātu kopēju un vienotu politiku lauksaimniecības jomā. Kopienas stratēģiskās pamatnostādnes : ar tām Padome identificē Eiropas Savienības prioritātes Eiropas Lauksaimniecības fondam lauku attīstībai (ELFLA). Tas veido sasaisti ar Lisabonas Eiropadomē un Gēteburgas Eiropadomē izvirzītajiem mērķiem un iestrādā tos lauku attīstības politikā. Galvenā ideja ir nodrošināt lauku attīstības saskaņotību ar citiem ES politikas virzieniem, īpaši kohēzijas un vides jomā, un papildināt jaunās kopējās lauksaimniecības politikas īstenošanu un ar to saistīto pārstrukturēšanu. KPV : kopējā pievienotā vērtība KUVS : Kopējā uzraudzības un vērtēšanas sistēma LAP jeb lauku attīstības programma : plānošanas dokuments, ko sagatavojusi dalībvalsts un apstiprinājusi Komisija, lai plānotu un īstenotu ES lauku attīstības politiku. LAP var sagatavot gan reģionālā, gan valsts līmenī. Lisabonas stratēģija : tā ir ES stratēģija izaugsmei un darba vietām, kuru sāka īstenot 2000. gadā un kuras mērķis ir veicināt izaugsmi un vairāk un labākas darba vietas, ieguldot prasmēs, "zaļākā" tautsaimniecībā un inovācijā. Nevajadzīgs atbalsts : gadījumi, kad subsidēto projektu būtu varēts pilnīgi vai daļēji īstenot bez dotācijas atbalsta. Pasākums : atbalsta shēma politikas īstenošanai. Tajā formulēti noteikumi par projektiem, kurus var finansēt katrā asī. "Veselības pārbaude" : kopējo lauksaimniecības politiku 2009. gadā pielāgoja tā, lai lauksaimnieki varētu labāk reaģēt uz izmaiņām tirgū, lai vienkāršotu tiešmaksājumu pārvaldību un lai palīdzētu lauksaimniekiem risināt nākotnē sagaidāmos jaunos uzdevumus, īpaši saistībā ar klimata pārmaiņām. Šo pielāgojumu sauc par "veselības pārbaudi". 121. pasākums : lauku saimniecību modernizēšana Programmu posms : daudzgadu pamats tādu ES politikas virzienu kā lauku attīstības politika īstenošanai; lauku attīstības programmu posms ir no 2007. gada līdz 2013. gadam. KOPSAVILKUMS I. Īstenojot savu lauku attīstības politiku, Eiropas Savienība līdzfinansē investīciju projektus lauku saimniecībās. Pašreizējā programmu posmā 2007.–2013. gadam budžetā ir paredzēts 11,1 miljards EUR [1] atsevišķam investīcijas pasākumam — "lauku saimniecību modernizācija". Lai segtu daļu no kopējām investīciju izmaksām, ES finansējumu papildina valstu izdevumi. II. Kopienas stratēģiskajās vadlīnijās lauku attīstībai Padome ir definējusi īpašas ES prioritātes, kas jārisina ar lauku attīstības politikas starpniecību, un dalībvalstīm tiek prasīts mērķtiecīgi virzīt finansējumu skaidri definētiem mērķiem, kas atspoguļo dalībvalstu lauku rajonos apzinātās vajadzības. III. Lai turpmāk stiprinātu darbības, kas saistītas ar tādām ES prioritātēm kā klimata pārmaiņas, atjaunīga enerģija, ūdens apsaimniekošana, bioloģiskā daudzveidība un piena nozares pārstrukturēšana, 2009. gadā lauku attīstības pasākumiem, tostarp modernizēšanai, izmantojot "veselības pārbaudi" un Eiropas ekonomikas atveseļošanas plānu, piešķīra vēl 4,95 miljardus EUR. IV. Revīzijā pārbaudīja, vai ES atbalsts lauku saimniecību modernizēšanai bija vērsts uz ES prioritātēm un dalībvalstu īpašajām vajadzībām. V. Palāta konstatēja, ka a) 121. pasākums "lauku saimniecību modernizēšana" sasniedza savu sākotnējo modernizēšanas mērķi, bet tas bija gandrīz neizbēgami, jo ikvienas investīcijas vai jaunu iekārtu pirkuma rezultāts ir zināma modernizācija; šis pasākums potenciāli varētu sniegt lielāku atdevi, ja pieejamos līdzekļus virzītu mērķtiecīgāk; b) pārbaudītajās dalībvalstīs atšķiras apmērs, kādā atbalsts ir mērķtiecīgi virzīts; dažas dalībvalstis to dara efektīvi, bet citas nebija piemērojušas pašu izstrādātos labos atlases kritērijus vai tām bija vājas mērķtiecīgas novirzīšanas sistēmas; c) dalībvalstu lauku attīstības programmās bieži vien pietrūkst informācijas, lai pierādītu, ka ieguldījums ir bijis pietiekami mērķtiecīgi virzīts; tāpat arī trūkst informācijas par projektu atlases procesu; attiecīgi dalībvalstu projektu atlases procedūras Komisijai, kad tā apstiprina lauku attīstības programmas, bieži vien nav zināmas; d) kopējā uzraudzības un vērtēšanas sistēma nesniedz tāda veida datus, kas ļautu uzraudzīt ES prioritāšu sasniegšanas gaitu; tika konstatēts, ka dati nav ticami un ka tie nav salīdzināmi starp dalībvalstīm (un/vai reģioniem); e) dažām dalībvalstīm nav izdevies pastiprināt darbības, kas saistītas ar ES prioritātēm, jo ārkārtas finansējums ir aizstāts ar līdzekļiem, kas attiecīgajiem pasākumiem bija jau paredzēti pirms "veselības pārbaudes"; f) procedūras saimniecības vai investīciju projekta dzīvotspējas un ilgtspējas noteikšanai visās dalībvalstīs nebija efektīvas; g) Palāta konstatēja, ka nevajadzīgā atbalsta risks saistīts ar to, ka jau uzsāktus ieguldījumus apstiprināja ar atpakaļejošu spēku. VI. Pamatojoties uz šiem konstatējumiem, Palāta iesaka: a) Komisijai nebūtu jāapstiprina lauku attīstības programmas, ja vien tajās nav pierādīts, ka atbalsts ir mērķtiecīgi virzīts un ir iekļauti skaidri un būtiski atlases kritēriji, kas risina ES prioritātes un valsts vai reģionālās vajadzības; b) Komisijai būtu jānodrošina, lai par nākamo programmu posmu tiktu iegūta būtiska un ticama informācija, kas atvieglotu pasākuma pārvaldību un rezultātu uzraudzību un kas nodemonstrētu, kādā apmērā attiecīgais atbalsts palīdz sasniegt ES prioritātes; c) gadījumos, kad īpašu prioritāšu sasniegšanai ir paredzēti konkrēti pasākumi un budžeta piešķīrumi (kā, piemēram, saistībā ar "veselības pārbaudi"), lai nodrošinātu, ka finansējumam ir papildu ietekme, Komisijai būtu jāierosina tiesību akti, kas precizētu šo prasību pakārtotajos ES noteikumos; d) dalībvalstīm jāievieš efektīvas, ar risku samērīgas procedūras, lai nodrošinātu, ka dotācijas netiek piešķirtas projektiem, kur investīcijas finansiālā dzīvotspēja vai saimniecības ilgtspēja ir apšaubāmas; e) Komisijai būtu jāmudina dalībvalstis ievērot labu praksi, ar ko projekta izdevumi ir attiecināmi tikai no dotācijas apstiprināšanas datuma. IEVADS LAUKU ATTĪSTĪBA — 121. PASĀKUMA PAMATS 1. ES ir izveidojusi kopēju lauku attīstības politiku, kuru sauc arī par kopējās lauksaimniecības politikas (KLP) otro pīlāru. Šo politiku īsteno daudzgadu programmu posmos. Pašreizējais programmu posms ir no 2007. līdz 2013. gadam, bet maksājumi ir jāpabeidz līdz 2015. gadam. Šīs politikas pamatā ir līdzfinansēšanas princips: ES finansējumu papildina ar valsts finansējumu un arī ar privāto finansējumu. ES līdzfinansē pasākumus no Eiropas Lauksaimniecības fonda lauku attīstībai (ELFLA), kurā 2007.–2013. gada programmu posmam ir paredzēti 96 miljardi EUR. Tas ietver gandrīz 5 miljardus EUR papildu finansējuma, kas pieejams pēc "veselības pārbaudes" un Eiropas ekonomikas atveseļošanas plāna [2]. 2. Šo politiku veido trīs tēmas jeb vertikālās asis un viena horizontālā ass — LEADER. Minētās trīs asis ir: - 1. ass. Lauksaimniecības un mežsaimniecības nozares konkurētspējas uzlabošana; - 2. ass. Vides un lauku ainavas uzlabošana; - 3. ass. Dzīves kvalitātes uzlabošanu lauku apvidos. 3. Kopienas stratēģiskās vadlīnijas Kopienas līmenī nosaka lauku attīstības stratēģiskās prioritātes, bet galvenie noteikumi, kas reglamentē lauku attīstības politiku laikposmam no 2007. gada līdz 2013. gadam, kā arī dalībvalstīm un to reģioniem pieejamie šīs politikas pasākumi ir izklāstīti Padomes Regulā (EK) Nr. 1698/2005 [3]. 4. Katrai no asīm tiesību aktos ir noteikts lauku attīstības pasākumu kopums, kas ir īpaši instrumenti šo asu īstenošanai. 5. Dalībvalstis ir izstrādājušas pašas savas lauku attīstības programmas valsts vai reģionu līmenī, kurās tās definē stratēģiju un ierosina pasākumus, kurus vēlas izmantot, lai apmierinātu vajadzības, kuras tās ir apzinājušas. Šīs lauku attīstības programmas ir instruments, caur kuru tiek novirzīts ES finansējums. Šīs programmas ir apstiprinājusi Eiropas Komisija. Pašreizējam programmu posmam kopumā tika apstiprinātas 97 lauku attīstības programmas. 6. Lai uzraudzītu un novērtētu lauku attīstības politikas īstenošanu, Eiropas Komisija un dalībvalstis ir formulējušas kopējo uzraudzības un vērtēšanas sistēmu (KUVS). Šī sistēma piedāvā tādu rādītāju kopu, ar kuriem ir paredzēts novērtēt plānoto mērķu sasniegšanu tiešā rezultāta, koprezultāta un ietekmes līmenī. 7. Šajā ziņojumā aplūkots pirmās ass 121. pasākums, ar kuru subsidē investīciju projektus, kuru mērķis ir modernizēt lauku saimniecības. KAS IR 121. PASĀKUMS 8. Ar 121. pasākumu finansē ieguldījumus lauku saimniecībās. Šie ieguldījumi var būt dažādi — no vienkāršiem priekšmetiem (tādiem kā lauksaimniecības darbarīki un koka kastes augļiem) līdz pat kompleksiem projektiem (tādiem kā biogāzes iekārtas). Tā īpašais ES budžets kopā ir 11,1 miljards EUR (ko finansē no ELFLA) [4], kas visā 2007.–2013. gada programmu posmā ir aptuveni 11 % no visiem ES lauku attīstībai plānotajiem izdevumiem. Visas dalībvalstis ir izvēlējušās izmantot 121. pasākumu. 1. IZCĒLUMS NO 121. PASĀKUMA FINANSĒTO INVESTĪCIJU DIAPAZONA UN VEIDA PIEMĒRI Fotogrāfijas ir iegūtas revīzijas laikā, lai ilustrētu, ka no 121. pasākuma finansēto lietu diapazons ir no autokrāvējiem… +++++ TIFF +++++ +++++ TIFF +++++ +++++ TIFF +++++ 9. Galvenie lauku attīstības noteikumi nosaka standarta atbalsta likmes kopējam publiskajam atbalstam (kas ir no ELFLA un valstu vai reģionālajiem budžetiem) — 40 % no attiecināmās investīcijas. Dalībvalstis drīkst noteikt zemākas likmes vai maksimālās attiecināmās izmaksas, tādējādi ierobežojot atbalstu. Tomēr īpašos gadījumos standarta atbalsta likmi var palielināt. Piemēram, jauns lauksaimnieks var saņemt līdz pat 50 % no attiecināmajām investīcijām. Lauksaimnieki kalnainos apvidos, citos nelabvēlīgos apvidos vai Natura 2000 [5] teritorijās arī var saņemt papildus 10 %. Ārkārtas gadījumos (piemēram, attālākajos reģionos un mazajās Egejas jūras salās) atbalsta likme var sasniegt līdz 75 %. ES tiesību aktos nav noteikta minimālā atbalsta likme. ATBALSTA MĒRĶTIECĪGA VIRZĪŠANA 121. PASĀKUMAM JĀRISINA ES PRIORITĀTES UN APZINĀTĀS VAJADZĪBAS 10. Kopienas stratēģiskajās pamatnostādnēs ir noteiktas ES prioritātes lauksaimniecības konkurētspējas uzlabošanai; starp tām ir modernizācija, inovācija un kvalitāte. Regulas (EK) Nr. 1698/2005 preambulā ir noteikts investīcijas atbalsta mērķis — modernizācija saskaņā ar 121. pasākumu, tādējādi [6]: "atbalsta Kopienas lauksaimniecības investīcijām mērķis ir modernizēt lauku saimniecības, lai uzlabotu to ekonomiskās darbības rādītājus, labāk izmantojot ražošanas faktorus, tostarp jaunu tehnoloģiju un inovāciju ieviešanu nolūkā uzlabot kvalitāti, veicināt bioloģisku produktu ražošanu un veicināt dažādošanu gan saimniecībās, gan ārpus tām, ietverot nepārtikas nozares un enerģijas kultūras, kā arī uzlabojot vides, darba drošības, higiēnas un dzīvnieku labturības līmeni lauku saimniecībās." 11. Regulas tekstā ir noteikti attiecināmības kritēriji, kas paredz atbalsta piešķiršanu tikai tām investīcijām, kuras [7]: - uzlabo lauku saimniecības vispārējo darbību; un - atbilst Kopienas standartiem, kurus piemēro attiecīgajām investīcijām. 12. Dalībvalstīm jānodrošina, lai to lauku attīstības programmās iekļautajiem pasākumiem būtu skaidri formulēti mērķi, kas atspoguļo strukturālas un teritoriālas vajadzības un strukturālus trūkumus [8], ņemot vērā Kopienas stratēģiskās pamatnostādnes. 13. Tā panākšanai dalībvalstis var izvēlēties dažādas pieejas. Sākumposmā mērķtiecīgu virzīšanu var panākt, nosakot ierobežojošus attiecināmības kritērijus un diferencētas atbalsta likmes dažādiem investīciju projektu veidiem, bet tas detalizēti jāizklāsta lauku attīstības programmās. Tādēļ dalībvalsts var pasludināt par attiecināmiem noteikta veida lauksaimniekus un lauku saimniecības (saņēmēju attiecināmība) un noteikt attiecināmības kritērijus investīciju projektiem vai nu izveidojot attiecināmo investīcijas veidu "pozitīvo" sarakstu, vai formulējot to investīcijas objektu "negatīvo" sarakstu, kuri nav attiecināmi. Rezultātā var veidoties reģionāla un nozares diferenciācija (no aptvertās jomas izslēdzot atsevišķas nozares) un maksimālo atbalsta summu noteikšana (saistībā ar projektu lielumu). 14. Pamata attiecināmības kritēriju izmantošana, kā aprakstīts iepriekšējā punktā, var nodalīt projektus, kuri nav saistīti ar apzinātajām vajadzībām un prioritātēm. Taču regula prasa vēl vairāk sašaurināt atlasi. Dalībvalstīm būtu jāveic atlase starp iesniegtajiem attiecināmajiem investīciju projektiem, izmantojot īpašus atlases kritērijus [9]. 15. Viens no veidiem, kā to darīt (lai gan tas nav paredzēts pakārtotajos tiesību aktos), ir sarindot projektu pieteikumus noteiktā secībā, piešķirot punktus par katru attiecināmības kritēriju. Šādas punktu sistēmas mērķis ir izveidot sarakstu ar "labākajiem" projektiem, kuri dotu vislielāko ieguldījumu pasākumam noteikto mērķu sasniegšanā. 16. Attēlā ir parādīts, kā dalībvalstis var veikt mērķtiecīgu atlasi saskaņā ar 121. pasākumu. ATTĒLS +++++ TIFF +++++ REVĪZIJAS TVĒRUMS UN PIEEJA 17. Revīzijā pārbaudīja, kā Eiropas Komisija pārvaldīja un kā dalībvalstis īstenoja 121. pasākumu — "lauku saimniecību modernizēšana". Galvenais revīzijas jautājums bija, vai ES atbalsts lauku saimniecību modernizēšanai bija vērsts uz ES prioritāšu sasniegšanu un dalībvalstu īpašo vajadzību apmierināšanu? Meklējot atbildi uz šo jautājumu, revidenti centās noskaidrot, vai šim pasākumam no budžeta atvēlēto 11,1 miljardu EUR izlietoja projektiem, kuri vislabāk atbilst ES modernizēšanas prioritātei, īpaši Regulā (EK) Nr. 1698/2005 minētajiem konkrētajiem aspektiem (sk. 10. punktu). 18. Revīzijā novērtēja arī tā papildu finansējuma izlietojumu, ko 121. pasākumam piešķīra saskaņā ar "veselības pārbaudi" un Eiropas ekonomikas atveseļošanas plānu. 19. Visbeidzot, revīzijā novērtēja, vai dalībvalstis ir ieviesušas efektīvas sistēmas, lai samazinātu finanšu investīciju risku lauku saimniecībās, kuras nav ekonomiski dzīvotspējīgas, un lai samazinātu nevajadzīgā atbalsta risku. 20. Revīzijā pievērsa uzmanību galvenajiem posmiem, kuros investīciju atbalstu var virzīt uz prioritātēm un apzinātajām vajadzībām ar dažādu politiskās sistēmas aspektu starpniecību, proti, izmantojot ES tiesisko regulējumu, lauku attīstības programmas, Komisijas apstiprinājumu šīm programmām un pasākuma īstenošanu dalībvalstī. 21. Revīzijas darbs ietvēra Komisiju un desmit dalībvalstis [10]. Komisijas līmenī pārbaudīja to, kā pasākums bija ieplānots ar ES tiesību aktiem [11] un Eiropas Komisijas darbībām, kad tā apstiprināja dalībvalstu iesniegtās lauku attīstības programmas, kā arī visas turpmākās saistītās darbības. Revidenti apmeklēja septiņas no desmit izvēlētajām dalībvalstīm (un/vai šo valstu reģioniem), bet attiecībā uz pārējām veica dokumentu pārbaudes. Revīzijas dokumentārajā pārbaudē skatīja attiecīgās lauku attīstības programmas un attiecīgos valsts/reģiona noteikumus un procedūras, kas bija ieviestas saskaņā ar 121. pasākumu finansējamo investīciju projektu atlasei. Lai novērtētu KUVS kā 121. pasākuma uzraudzības līdzekli, Palāta pārbaudīja dalībvalstu katru gadu savāktos un paziņotos datus. 22. Palāta pārbaudīja paraugu, kurā bija 100 investīciju projekti, ko 2009. gadā [12] bija apstiprinājušas valsts vai reģionālās iestādes (revidēja desmit investīciju projektus katrā dalībvalstī vai reģionā), lai analizētu procesu, kurā šie projekti tika atlasīti. Palātas revidenti uz vietas apmeklēja 21 no parauga projektiem un aptaujāja galasaņēmējus. APSVĒRUMI 121. PASĀKUMA FINANSĒJUMA MĒRĶTIECĪGA VIRZĪŠANA, LAI ŅEMTU VĒRĀ ES PRIORITĀTES UN APZINĀTĀS VAJADZĪBAS ZINĀMA MODERNIZĀCIJAS PAKĀPE IZRIET NO JAUNU IEKĀRTU VAI APRĪKOJUMA PIRKUMA 23. Palāta konstatēja, ka visos 100 revidētā parauga projektos ir sasniegta lauku saimniecības un vai attiecīgās lauksaimniecības nozares modernizācija, vai arī ir ticams, ka tā tiks sasniegta. Taču tas bija gandrīz neizbēgami, jo ar investīcijām parasti finansē jaunas mašīnas, jaunas iekārtas, jaunas ēkas vai ēku atjaunošanu, un modernizācijas pakāpe izriet no jebkāda jaunas iekārtas vai aprīkojuma pirkuma. 24. Līdzīgi tam jauni ieguldījumi šķietami automātiski kaut kādā mērā risina ES prioritātes (sk. 10. punktu), piemēram, ievieš jaunu tehnoloģiju un lauku saimniecībās uzlabo vides, darba drošības, higiēnas un dzīvnieku labturības stāvokli. Pastāvīgi uzlabojumi tehnoloģijā un vides standartos nozīmē, ka jebkāda jauna iekārta var nozīmēt uzlabojumu energoefektivitātes un emisiju jomā salīdzinājumā ar vecāku iekārtu. Piemēram, jaunai kūtij ir jāatbilst ES direktīvās noteiktajiem standartiem, tāpēc, salīdzinot ar vecajam telpām, tas būs uzlabojums higiēnas, dzīvnieku labturības, darba drošības un vides aizsardzības aspektā. Taču citas ES prioritātes, piemēram inovācija, kvalitāte un dažādošana ne vienmēr tiek automātiski risinātas, vienkārši ieguldot jaunās iekārtās vai telpās. DAŽAS DALĪBVALSTIS MĒRĶTIECĪGI NOVIRZA ATBALSTU PROJEKTIEM, KAS RISINA APZINĀTĀS VAJADZĪBAS UN ES PRIORITĀTES… 25. Ja atbalstu novirza īpašām vajadzībām saskaņā ar ES prioritātēm, var panākt efektīvāku atbalsta izlietojumu. Projektiem, kas īpaši adresēti saskaņotām prioritātēm un apzinātajām vajadzībām, būtu jānodrošina ES un valstu nodokļu maksātājiem, kuri sniedz finansējumu, labāka ieguldīto līdzekļu atdeve. 26. Lielākā daļa dalībvalstu piemēroja ierobežojošus attiecināmības nosacījumus, lai sākumposmā panāktu atbalsta koncentrēšanu vajadzīgajā virzienā. Piemēram, - Ungārijā iestādes izsludināja priekšlikumu konkursu īpašām nozarēm jeb produktu veidiem, piemēram, liellopu audzēšanas saimniecību modernizēšana, dārzkopības iekārtas, apūdeņošanas projekti utt.; - Vācijā (Bādenē Virtembergā) bija izslēgtas tādas lauksaimniecības mašīnas kā traktori; taču dažās dalībvalstīs, piemēram, Polijā un Luksemburgā, bija attiecināmi gandrīz visu veidu ieguldījumi lauku saimniecībās). 27. Atbalsta mērķtiecīga virzīšana, stimulējot projektus, kuri atbilst lauku attīstības programmās apzinātajām vajadzībām un prioritātēm, tika konstatēta vairākās dalībvalstīs. Piemēram, - Luksemburga piedāvāja augstākas atbalsta likmes (papildus 10 % no projekta izmaksām) investīcijām, kas risināja vides aizsardzības vai dzīvnieku labturības aspektus; - Beļģijā projektiem, kas uzlaboja mēslu glabāšanu un to izkliedēšanas iekārtas, piemēroja 40 % atbalsta likmi — tā ir standarta 20 % likme dubultā. 28. Divas dalībvalstis vēl vairāk koncentrēja atbalstu, atlasot labākos no projektiem, ko uzskatīja par attiecināmiem. Itālija (Veneto) un Rumānija izmantoja šādus atlases kritērijus kopā ar citām mērķtiecīgas novirzīšanas metodēm, lai apmierinātu lauku attīstības programmā apzinātās vajadzības saskaņā ar ES prioritātēm. 2. IZCĒLUMS LABAS PRAKSES PIEMĒRS — ITĀLIJĀ (VENETO REĢIONĀ) MAKSIMĀLI PALIELINA IESPĒJU, KA TIKS ATLASĪTI TIE INVESTĪCIJU PROJEKTI, KAS VISLABĀK RISINA APZINĀTĀS VAJADZĪBAS UN ARĪ ES PRIORITĀTES Veneto nosaka savus atlases kritērijus, lai izraudzītos projektus no attiecināmajiem pieteikumiem, izmantojot punktu piešķiršanas sistēmu, kurā ņem vērā reģionālajā lauku attīstības programmā definētās prioritātes un formulē sarakstus ar prioritāro investīciju veidiem katrai nozarei. Šīs prioritātes bija ieguvumi vides jomā, produktu vērtības palielināšana, uzņēmumu integrācija, strukturāla modernizācija, piekļuve informācijas un komunikācijas tehnoloģijai, atsevišķu lauksaimniecības nozaru pārveidošana un pārstrukturēšana, kā arī kalnu apvidos lokalizētie projekti. Piemēram izraudzījās projektu, kas paredz uzbūvēt noliktavu un auksto glabātuvi āboliem, jo tas atbilst bioloģiskās ražošanas prioritātēm (kas palielina vērtību); tajā izmantoja fotovoltiskos paneļus, lai samazinātu enerģijas patēriņu (ieguvumi vides jomā), un tas viss atradās kalnu apvidū. …TAČU PRAKTISKI PRIORITĀŠU NOTEIKŠANA IR RETUMS 29. Vācijā (Bādenē Virtembergā), Spānijā (Katalonijā), Ungārijā, Francijā un Portugālē (kontinentālajā daļā) valsts procedūras noteica atlases kritērijus, pēc kuriem novērtēja visus projektus. Taču, neraugoties uz šā novērtējuma rezultātu, dotāciju piešķīra visiem attiecināmajiem projektu pieteikumiem, jo šā pasākuma budžets bija pietiekams. 30. Piemēram, Francijā iestādes atzina, ka projekts par EUR 76 000, lai uzbūvētu zirgu staļļus, ir attiecināms, bet novērtējumā tas punktus nesaņēma, jo neatbilda nevienai no pasākumam noteiktajam prioritātēm. Taču, tā kā pieejamais budžets bija lielāks nekā kopējais līdzekļu pieprasījums attiecināmajos projektu pieteikumos, kas tobrīd bija saņemti, projektam dotāciju piešķīra. 31. Beļģijā, Luksemburgā un Polijā atlases kritēriji nebija izveidoti, lai gan Komisija ieteica dalībvalstīm to uzskatīt par juridisko pienākumu — formulēt šādus kritērijus. 3. IZCĒLUMS POLIJAS LAUKU ATTĪSTĪBAS PROGRAMMA — MĒRĶTIECĪGAS LĪDZEKĻU NOVIRZĪŠANAS TRŪKUMA PIEMĒRS Kā apliecināja neatkarīgs Polijas lauku attīstības programmas ex ante novērtējums, mērķtiecīgas novirzīšanas sistēma bija vāja un tika ieteikts izstrādāt un ieviest atlases kritērijus. Taču lauku attīstības programmā nav noteikti nekādi atlases kritēriji, ne arī citi līdzekļi, lai risinātu īpašās vajadzības vai virzītos uz mērķu sasniegšanu. Tā kā pieņemtie kritēriji tikai izslēdza pārāk mazās fermas, gandrīz visas saimniecības visās lauksaimniecības nozarēs varēja pretendēt uz atbalstu. Tas noveda pie rezultāta, kad pieprasījuma līmenis krietni pārsniedza projektu skaitu, kādu būtu iespējams finansēt. Rezultātā pirmajā projektu priekšlikumu konkursā 2007. gadā Polijas vadošā iestāde piemēroja principu "kas pirmais brauc, tas pirmais maļ". Attiecināmos pieteikumus pieņēma to iesniegšanas secībā, līdz attiecīgā reģiona budžets bija izsmelts. Šā iemesla dēļ pie dažiem reģionālajiem birojiem veidojās pieteikumu iesniedzēju rindas, kas gaidīja biroja durvju priekšā. Otrā projektu konkursa laikā 2009. gadā, projektus izraudzījās, balstoties uz nejaušo atlasi. Visus pieņemamos pieteikumus, kas atbilda pamata attiecināmības kritērijiem, atlasīja nejaušā secībā, līdz viss reģionam pieejamais budžets bija izsmelts. Ar šādām atlases metodēm nav mehānisma, kas liktu koncentrēt finansējumu tiem projektiem, kuri risina apzinātās strukturālās vai teritoriālās vajadzības. Sākot no 2010. gada oktobra, Polijas iestādes investīciju projektiem ieviesa atlases kritērijus. PĀRSKATS PAR DAŽĀDAJĀM MĒRĶTIECĪGAS NOVIRZĪŠANAS METODĒM, KURAS IZMANTOJA REVIDĒTĀS DALĪBVALSTIS (REĢIONI) 32. 1. tabulā ir sniegts pārskats par dažādajām mērķtiecīgas novirzīšanas metodēm desmit dalībvalstīs kopā ar Palātas analīzi par mērķtiecīgas novirzīšanas pakāpi, kas panākta, izmantojot lauku attīstības programmas noteikumus, valsts tiesību aktus un īstenošanas procedūras. 1. TABULA DAŽĀDĀS MĒRĶTIECĪGAS NOVIRZĪŠANAS METODES UN PAKĀPES DESMIT REVIDĒTAJĀS DALĪBVALSTĪS (REĢIONOS) Dalībvalsts | Ierobežojoši attiecināmības kritēriji, kas saistīti ar izstrādātajām prioritātēm un/vai noteiktajiem stimuliem | Atbalsta mērķtiecīgai novirzīšanai formulēti atlases kritēriji | Atlases kritēriji efektīvi piemēroti | Kopējais mērķtiecīgas novirzīšanas vērtējums | Beļģija (Valonija) | √ | X | X | vāji | Vācija (Bādene Virtemberga) | √ | √ | X | nepilnīgi | Spānija (Katalonija) | √ | √ | X | nepilnīgi | Francija (kontinents) | √ | √ | X | nepilnīgi | Itālija (Veneto) | √ | √ | √ | spēcīgi | Luksemburga | nepilnīgi | X | X | vāji | Ungārija | √ | √ | X | nepilnīgi | Polija | X | X | X | vāji | Portugāle (kontinentālā Portugāle) | √ | √ | X | nepilnīgi | Rumānija | √ | √ | √ | spēcīgi | KOMISIJA APSTIPRINĀJA DAŽAS LAUKU ATTĪSTĪBAS PROGRAMMAS, KURAS NEBIJA MĒRĶTIECĪGI NOVIRZĪJUŠAS ATBALSTU APZINĀTAJĀM VAJADZĪBĀM UN PRIORITĀTĒM 33. Efektīvas mērķtiecīgas novirzīšanas trūkumam, kas konstatēts 29.–32. punktā iepriekš tekstā, nebija jābūt, jo dalībvalstu izstrādātās programmas iesniedz apstiprināšanai Komisijā un tiesību aktos ir prasīts, lai programmās būtu pietiekami pierādījumi tam, ka investīcijas pasākumi ir mērķtiecīgi vērsti uz skaidri definētiem mērķiem, kas atspoguļo apzinātas strukturālas un teritoriālas vajadzības un strukturālus trūkumus [13]. Pašreizējos tiesību aktos nav prasīts, lai dalībvalstis lauku attīstības programmās izklāstītu izmantojamos atlases kritērijus. Tos var pieņemt dalībvalsts pēc tam, kad Komisija lauku attīstības programmu ir apstiprinājusi. Taču iekļaut lauku attīstības programmā pamatelementus, ko dalībvalsts plāno izmantot investīciju projektu atlasē, ir būtiski, lai identificētu, vai un kādā apmērā prasītā mērķtiecīgā novirzīšana tiks sasniegta. 34. Divās no desmit pārbaudītajām lauku attīstības programmām bija skaidri pierādījumi tam, ka 121. pasākumam līdzekļi ir labi mērķtiecīgi novirzīti (Itālijā (Veneto) un Ungārijā). Sešos citos gadījumos lauku attīstības programmās bija ļoti maz pierādījumu par šādu mērķtiecīgu novirzīšanu (Beļģija — Valonija, Vācija — Bādene Virtemberga, Francija, Rumānija [14], Portugāle). Divās lauku attīstības programmās (Luksemburgā un Polijā) nebija pietiekamu pierādījumu tam, ka attiecībā uz 121. pasākumu būtu veikta kāda mērķtiecīga novirzīšana. Taču visas desmit lauku attīstības programmas bija apstiprinājusi Komisija. 35. Komisijas dienesti apšaubīja mērķtiecīgu novirzīšanu 2007. gada jūlijā ierosinātajā Polijas lauku attīstības programmā. Sakarā ar to Komisija pauda bažas par ierosināto "kas pirmais brauc, tas pirmais maļ" pieeju. Polijas lauku attīstības programma netika attiecīgi grozīta, bet Komisija to apstiprināja 2007. gada septembrī, lai gan līdzekļi nebija pietiekami mērķtiecīgi novirzīti. 36. Luksemburgas lauku attīstības programmā ir noteikti attiecināmības kritēriji un dažādas atbalsta likmes, bet tajā nav aprakstīts, kādā veidā atbalstu koncentrēti vērsīs uz mērķiem, kas programmā formulēti, lai apmierinātu tās īpašās vajadzības. Komisija vairākas reizes atgādināja Luksemburgas iestādēm, ka tām ir jānosaka atlases kritēriji. 37. Luksemburgas un Polijas gadījumi akcentē to, ka Komisijai ir jānodrošina, lai tai apstiprināšanai iesniegtajās lauku attīstības programmās būtu pierādījumi par pietiekamu mērķtiecīgu novirzīšanu. Kad Komisija ir apstiprinājusi lauku attīstības programmu un kad ELFLA līdzekļi ir dalībvalstij darīti pieejami, Komisijai ir daudz grūtāk atpakaļejoši nodrošināt mērķtiecīgu novirzīšanu. LAUKU ATTĪSTĪBAS PROGRAMMĀ IETVERTAIS MĒRĶTIECĪGAS NOVIRZĪŠANAS ELEMENTU APRAKSTS NE VIENMĒR ATBILST TAM, KO PIEMĒRO PRAKSĒ 38. Palāta konstatēja, ka praksē īstenotais atlases process un panāktā mērķtiecīgā novirzīšana reizēm ievērojami atšķiras no apraksta lauku attīstības programmā — galvenajā dokumentā, uz kuru Komisija balsta savu lēmumu apstiprināt izdevumu programmu kopumā. Dažas dalībvalstis savās lauku attīstības programmas aprakstīja detalizētas atlases sistēmas, bet praksē visu attiecināmo projektu finansēšana padarīja šīs atlases procedūras bezjēdzīgas (Francijā, Ungārijā). Turpretim citas valstis, īpaši Portugāle, izstrādāja daudz detalizētākas mērķtiecīgas novirzīšanas sistēmas nekā bija aprakstīts lauku attīstības programmā, kuru apstiprināja Komisija. KOPĒJĀ UZRAUDZĪBAS UN VĒRTĒŠANAS SISTĒMA (KUVS) NE VIENMĒR ĻAUJ UZRAUDZĪT, KĀDĀ MĒRĀ PASĀKUMS RISINA VISAS ES PRIORITĀTES 39. KUVS sniedz informāciju par programmas īstenošanas gaitu saistībā ar tādiem rādītājiem kā finansiālais ieguldījums, tiešie rezultāti un koprezultāti. Līdz ar to šai sistēmai būtu jāpalīdz identificēt pasākuma mērķtiecīgas līdzekļu novirzīšanas rezultātus. 40. KUVS rādītāji, kas definēti 121. pasākumam (sk. 2. tabulu), neder, lai uzraudzītu apmēru, kādā finansētie projekti risina atsevišķas ES prioritātes vai pasākuma darbības — tādas kā kvalitāte, dažādošana saimniecībā un ārpus tās, kā arī vides, darba drošības, higiēnas un dzīvnieku labturības stāvokļa uzlabošana lauku saimniecībā; šādi dati netiek vākti. KUVS DATI PAR KOPREZULTĀTIEM IR AR ZEMU TICAMĪBAS PAKĀPI 41. Rezultātu rādītājs par jauniem produktiem un tehniku ir svarīgs investīcijas pasākumam, kura galvenais mērķis ir saimniecību modernizēšana. Revīzijā atklājās, ka dalībvalstīm bija grūtības savākt datus, kas atbilst šā specifiskā rādītāja definīcijai saskaņā ar KUVS [15]. Dažas dalībvalstis nolēma par to neziņot vispār (Francija) vai mērīt to tikai daļēji (Beļģija (Valonija) attiecībā uz "jauniem produktiem"). Turklāt starpposma novērtējuma ziņojumos (piecās no desmit revidētajām dalībvalstīm) atklājās grūtības definēt "jaunu tehniku" (Beļģijā (Valonijā), Vācijā (Bādenē Virtembergā), Francijā, Luksemburgā, Rumānijā). Citas dalībvalstis piemēroja definīciju, kuras tvērums ir plašāks nekā KUVS piedāvātajai definīcijai. Rumānijas definīcijā ir ietverts jebkurš produkts vai tehnika, kas ir jauna konkrētajai saimniecībai. Tādējādi šī definīcija iekļauj gandrīz visus caur šo pasākumu atbalstītos investīciju projektus (98 % no pabeigtajām investīcijām [16]). 2. TABULA KUVS RĀDĪTĀJI 121. PASĀKUMAM Rādītāja veids | Rādītājs | Sākumstāvoklis | Darba ražīgums lauksaimniecībā | Kopējā pamatkapitāla veidošanās lauksaimniecībā | Ieguldījums | Atbrīvoto valsts līdzekļu apmērs (kopsumma pret ELFLA) | Tiešie rezultāti [9999] | To lauku saimniecību skaits, kuras ir saņēmušas investīciju atbalstu (iedalījums pēc dzimuma, juridiskā statusa, vecuma grupas, investīciju veida — FADN [8888] — un lauksaimniecības nozares) | Kopējais investīciju apjoms (iedalījums pēc investīciju veida — FADN — un lauksaimniecības nozares) | Koprezultāts | To saimniecību skaits, kuras ievieš jaunus produktus un/vai tehniku (iedalījums pēc ražošanas reorganizācijas veida) | Kopējās pievienotās vērtības pieaugums atbalstītajās saimniecībās | Ietekme | Ekonomiskā izaugsme | Darba ražīgums | 42. Saskaņā ar Komisijas izdotajiem vadošajiem norādījumiem rezultātu rādītājs par kopējās pievienotās vērtības pieaugumu ir paredzēts, lai mērītu ekonomiskās darbības rezultātu uzlabojumu atbalstīto saimniecību līmenī [17]. Divas no septiņām apmeklētajām dalībvalstīm nebija ziņojušas par kopējās pievienotās vērtības pieaugumu laikposmā no 2007. līdz 2010. gadam, jo bija grūtības savākt vajadzīgos datus (Luksemburga un Francija). Citās apmeklētajās dalībvalstīs revīzija konstatēja dažādas definīcijas un datu vākšanas metodes. Starpposma novērtējuma ziņojumā Spānijai (Katalonija) tika atzīmēts, ka ir ļoti zema ticamība rādītājam par kopējās pievienotās vērtības pieaugumu, jo vajadzīgā uzskaites informācija bija pieejama tikai par ļoti nelielu saņēmējsaimniecību paraugu. 43. Tā kā ticamība ir zema un nav kopēju definīciju, tad savāktie dati nav salīdzināmi starp dalībvalstīm un tos nevar pilnvērtīgi apkopot ES līmenī. PAPILDLĪDZEKĻU MĒRĶTIECĪGA NOVIRZĪŠANA AR "VESELĪBAS PĀRBAUDES" STARPNIECĪBU "VESELĪBAS PĀRBAUDES" MĒRĶIS BIJA KONCENTRĒT PAPILDLĪDZEKĻUS "JAUNAJIEM UZDEVUMIEM" 44. Komisija savā 2007. gada "veselības pārbaudes" priekšlikumā [18] apzināja vairākus "jaunus uzdevumus" Eiropas lauksaimniecībai klimata pārmaiņu, atjaunīgas enerģijas, ūdens apsaimniekošanas un bioloģiskās daudzveidības jomā. Šiem uzdevumiem Padome pievienoja vēl vienu — pārstrukturēt piensaimniecības nozari. Padome darīja pieejamus papildu 4,95 miljardus EUR [19] ar "veselības pārbaudes" un Eiropas ekonomikas atveseļošanas plāna starpniecību un akcentēja to, cik svarīga ir šo līdzekļu mērķtiecīga novirzīšana, turpmāk stiprinot [20]darbības, kas saistītas ar ES jaunajiem uzdevumiem dalībvalstu lauku attīstības programmās. Dalībvalstīm, kuras savās lauku attīstības programmās plāno risināt jaunos uzdevumus un tādējādi aktivizē papildu finansējumu, kas pieejams ar "veselības pārbaudes" un Eiropas ekonomikas atveseļošanas plāna starpniecību no 2010. gada janvāra un turpmāk, līdz 2009. gada jūnijam bija jāiesniedz apstiprināšanai Komisijā pārskatītās lauku attīstības programmas. Rezultātā saskaņā ar aplēsēm 121. pasākumam tika ieplānoti papildu 630 miljoni EUR. 45. Palātas dienesti pārbaudīja, kā tiek izmantots 121. pasākums jauno uzdevumu risināšanai, un šim nolūkam vērtēja "veselības pārbaudes" pārskatītās un Komisijas apstiprinātās lauku attīstības programmas un valstu īstenošanas procedūras šajā revīzijā pārbaudītajās desmit dalībvalstīs. DAŽAS DALĪBVALSTIS NEBIJA IZMANTOJUŠAS PAPILDU FINANSĒJUMU, LAI NOSTIPRINĀTU 121. PASĀKUMU 46. Dalībvalstis var izmantot papildu finansējumu, lai palielinātu atbalsta likmes attiecīgiem projektiem, piemēram, ieviešot īpašus apakšpasākumus jauno uzdevumu risināšanai. Tās var arī pārskatīt savas procedūras un kritērijus, lai atlases procesā dotu priekšroku investīcijām, kas risina jaunos uzdevumus. 47. Septiņās no desmit revīzijas aptvertajām dalībvalstīm [21] "veselības pārbaudes" un Eiropas ekonomikas atveseļošanas plāna pieņemšana palielināja 121. pasākumam piešķirto budžetu. Visos šajos gadījumos lauku attīstības programmās jau pirms "veselības pārbaudes" bija izvirzīti ar jaunajām prioritātēm saistīti mērķi. 48. Tās septiņas dalībvalstis, kas palielināja budžetu 121. pasākumam, dažādi reaģēja uz jaunajām prioritātēm. Trīs dalībvalstis (Itālija (Veneto), Rumānija un Portugāle) revidēja savas atlases procedūras, lai dotu lielāku priekšroku tiem investīciju projektiem, kas saskaņā ar 121. pasākumu risina jaunās prioritātes. - Itālijā atbalsta likmes un maksimālā dotācijas summa bija palielināta projektiem piensaimniecības nozarē. "Jauno uzdevumu" prioritātes bija pievienotas prioritārās atlases kritērijiem, kas palielināja varbūtību atlasīt tādus projektus, kuri risina jaunos uzdevumus. - Rumānija grozīja procedūras, ar kurām piešķīra papildu punktus projektu priekšlikumiem, kas paredzēja investēt atjaunīgās enerģijas jomā. - Portugāles iestādes izsludināja īpašu projektu priekšlikumu konkursu piensaimniecības nozarei, kurā atbalsta likmes bija par 10 % augstākas nekā nozarēs, kas nav prioritāras. 49. Trīs dalībvalstis (Vācija (Bādene Virtemberga), Francija un Luksemburga) savas procedūras nebija mainījušas. Laikā, kad notika revīzija, Polija bija pārskatījusi savas procedūras. 50. Papildus tam, 29.–32. punktā izklāstītie apsvērumi liecina, ka daudzas dalībvalstis nebija ieviesušas attiecināmības noteikumus, atlases procedūras vai kritērijus, kas ļautu tām koncentrēti virzīt papildlīdzekļus klimata pārmaiņu, atjaunīgas enerģijas, ūdens apsaimniekošanas un bioloģiskās daudzveidības prioritāšu risināšanai. 51. Dalībvalstīm ir pienākums nodrošināt, lai summa, kas līdzvērtīga papildu finansējumam, ko iegūst no "veselības pārbaudes" un Eiropas ekonomikas atveseļošanas plāna, tiek izlietota darbībām, kas risina jaunos uzdevumus [22]. Dalībvalstīm ir jānodrošina, lai atsevišķi finanšu ziņojumi par darbībām, kuras risina jaunos uzdevumus, ļautu Komisijai pārbaudīt, ka šis nosacījums ir ievērots. Sākot no 2010. gada un turpmāk, dalībvalstīm ir arī regulāri jāuzrauga (KUVS), kādā mērā jaunie uzdevumi ir risināti darbībās, ko finansē no ELFLA. Taču par darbībām, kas jau pirms "veselības pārbaudes" risināja jaunos uzdevumus, nebija īpaši jāziņo ne finanšu ziņojumos Komisijai, ne saskaņā ar KUVS. Tāpēc gandrīz vai nav iespējams salīdzināt stāvokli pirms un pēc "veselības pārbaudes". 52. Revīzijā Palāta identificēja risku, ka dalībvalstis, kuras bija plānojušas finansēt darbības, kas risina jaunos uzdevumus jau pirms "veselības pārbaudes", varētu izmantot papildfinansējumu mērķiem, kas nav jauno prioritāšu stiprināšana. Tā var notikt, ja dalībvalstis ir plānojušas pievērsties līdzīgām prioritātēm, piemēram, piensaimniecības nozarei, jau pirms jaunais finansējums bija pieejams. Šie iepriekš plānotie izdevumi tādējādi tiek uzskatīti par "veselības pārbaudes" prasību izpildi, bet saistībā ar "veselības pārbaudi" piešķirtā papildu nauda ir izlietota citiem mērķiem. 53. Šis risks piepildījās, jo vienā no pārbaudītajiem gadījumiem šāda aizstāšana bija skaidri aprakstīta "veselības pārbaudes" lauku attīstības programmā, kas bija iesniegta Komisijai un kura to apstiprināja (sk. 4. izcēlumu). 54. Komisija uzskata, ka 4. izcēlumā aprakstītā budžeta aizstāšana ir saskaņā ar regulas noteikumiem, jo 59,8 miljoni EUR tiks parādīti ziņojumos kā izlietoti jaunajām prioritātēm. Taču tas, ka tieši tāda pati summa tiks izlietota jaunajām prioritātēm, kā bija plānots pirms "veselības pārbaudes", neliecina, ka rezultātā notiks turpmāka šo prioritāšu stiprināšana. 55. Ar to Palāta vērš uzmanību uz faktu, ka ne jau visa nauda, kas ir darīta pieejama saskaņā ar "veselības pārbaudi" / Eiropas ekonomikas atveseļošanas plānu, tiks izlietota, lai nostiprinātu apzinātās prioritātes, un ka faktisko summu, kas patiešām šīs prioritātes stiprina, nebūs iespējams noteikt, lai salīdzinātu ar stāvokli pirms "veselības pārbaudes". 4. IZCĒLUMS VĀCIJA (BĀDENE VIRTEMBERGA): "VESELĪBAS PĀRBAUDES" PAPILDU FINANSĒJUMS AIZSTĀJ BUDŽETA IZDEVUMUS, AR KURIEM JAU RISINA JAUNOS UZDEVUMUS Pārskatītajā "veselības pārbaudes" lauku attīstības programmā, kas iesniegta Komisijai, pēc "veselības pārbaudes" / Eiropas ekonomikas atveseļošanas plāna papildu 59,8 miljoni EUR bija piešķirti lauku attīstības programmas budžetam Bādenei Virtembergai, lai risinātu trīs jaunus uzdevumus: pārstrukturētu piensaimniecības nozari, risinātu klimata pārmaiņas un nodrošinātu bioloģisko daudzveidību. Līdzekļus ekskluzīvi novirzīja jau esošajiem 121. un 214. pasākumam (agrovides pasākums). Piena nozares pārstrukturēšana bija jārisina ar 121. pasākumu. Bādenes Virtembergas iestādes apgalvoja, ka esošajiem 121. un 214. pasākumam, kas definēti sākotnējā, 2007. gada novembrī pieņemtajā lauku attīstības programmā, summa, kas lielāka par 59,8 miljoniem EUR, jau bija paredzēta darbībām, kuras jau pirms "veselības pārbaudes" risina jaunos uzdevumus. Bādenes Virtembergas iestādes attiecīgi atvilka 59,8 miljonus EUR no 121. un 214. pasākumam atvēlētā budžeta un pārdalīja šo summu vairākiem jau esošiem pasākumiem, tostarp 18 miljonus EUR no tiem piešķīra 121. pasākumam, lai risinātu specifiskas reģionālas vajadzības. Saskaņā ar 121. pasākuma budžetu iestādes nodalīja 26 miljonus EUR jaunajam uzdevumam — piena nozares pārstrukturēšanai. Tomēr dati par izdevumiem pirms "veselības pārbaudes" liecina, ka ticamākā summa no sākotnējā budžeta, ko bija paredzēts izlietot piena nozarē, jau bija aptuveni 35 miljoni EUR. ATBALSTA MĒRĶTIECĪGA NOVIRZĪŠANA, LAI IZVAIRĪTOS NO RISKA ILGTSPĒJAI UN NEVAJADZĪGĀ ATBALSTA RISKA NEPIETIEKAMI PĀRBAUDĪTA SAIMNIECĪBU UN IESNIEGTO INVESTĪCIJU PROJEKTU EKONOMISKĀ DZĪVOTSPĒJA 56. Dalībvalstīm būtu jānodrošina, lai lauku saimniecībās ierosināto investīciju ekonomisko dzīvotspēju var pierādīt pirms dotācijas piešķiršanas, lai nepiešķirtu atbalstu saimniecībām, kuras var izputēt, un lai nodrošinātu atbalstītās investīcijas ilgtspēju. Lai gan dalībvalstīm nav juridiska pienākuma tā rīkoties, tomēr visas revidētās dalībvalstis (reģioni) prasīja, lai pretendenti iesniedz noteiktus pierādījumus par savas saimniecības un/vai projekta priekšlikuma ekonomisko dzīvotspēju [23]. Taču revīzijā konstatēja, ka šādu pierādījumu līmenis un aptvērums starp dalībvalstīm ievērojami atšķiras. 57. Luksemburgā par investīcijām, kas pārsniedz noteiktu robežsummu, tika prasīts apliecinājums, ka lauksaimnieks ir saņēmis ekonomisko konsultāciju par savu investīciju projektu — šis apliecinājums ietver kopsavilkumu par saimniecības bruto peļņu un projekta izmaksām, nevis ekonomiskās analīzes rezultātu. 58. Ungārijā kopā ar projekta pieteikumu iesniedzamā finanšu plāna kvalitāti un pamatotību vērtē, izmantojot punktu piešķiršanas sistēmu, kas balstās uz datorizētu salīdzinājumu ar atsauces datiem. Vairāk nekā ceturtā daļa no projektiem, kurus atlasīja 2008. gada priekšlikumu konkursā, saņēma nulle punktus pēc viena vai vairākiem kritērijiem, novērtējot to, vai finanšu plāns ir reāls. Palāta konstatēja, ka finanšu plāna novērtēšanai nebija noteikts minimālais punktu skaits un ka pieņēma visus projektus neatkarīgi no iegūtajiem punktiem. 59. Polijā projekta finansiālā pamatotība pretendentam bija jāpierāda tikai tajos gadījumos, kad projekta mērķis ir īpaši noteikts — palielināt saimniecības kopējo pievienoto vērtību. Taču tas ir lauksaimnieka ziņā savā pieteikumā atzīmēt, vai tas ir viņa projekta mērķis, un tad pārvaldes iestādes automātiski viņa pieprasījumu analizētu sīkāk. Nevienā no desmit Palātas analizētajiem projektiem šis mērķis nebija norādīts, un tiem netika veiktas dzīvotspējas pārbaudes. DALĪBVALSTIS IZRAUDZĪJĀS PROJEKTUS, KAS JAU BIJA SĀKTI, LĪDZ AR TO RADĀS NEVAJADZĪGĀ ATBALSTA RISKS 60. Jau iepriekšējos ziņojumos (piemēram, par Leader pieeju) [24] Palāta ir konstatējusi, ka jebkuras uz dotāciju balstītas programmas efektivitāti apdraud tas, ka investīcija būtu notikusi arī bez publiskā atbalsta. Šādas investīcijas veido "nevajadzīgo atbalstu". 61. Nopietna norāde uz iespējami nevajadzīgu atbalstu ir tas, ka projekti jau ir sākti vai pat ir pabeigti pirms atbalsta piešķiršanas. Ja atbalstu piešķir ar atpakaļejošu datumu, lauksaimnieks ar savu sākotnējās investīcijas lēmumu pierāda, ka bija vēlējies veikt investīciju pat tad, ja nav vienošanās par publisko atbalstu. 62. Attiecībā uz 121. pasākumu ir dažādas pieejas attiecībā uz jau iesāktu projektu apstiprināšanu. - Luksemburgā lauku saimniecības var prasīt investīciju atbalstu pēc tam, kad tās jau ir investējušas, ja summa nepārsniedz EUR 100000 vai ja projekts ir sākts laikā starp programmu posma sākumu un valsts īstenošanas kārtības publicēšanas datumu. - Citās dalībvalstīs, tostarp Spānijā (Katalonijā), Itālijā (Veneto) un Portugālē saimniecības var sākt potenciāli attiecināmu investīciju datumā, kad iesniegts atbalsta pieprasījums, nezinot, vai projektu apstiprinās finansēšanai. - Beļģijā (Valonijā) un Rumānijā investīciju projektu izmaksas ir attiecināmas tikai no datuma, kurā dotācija ir apstiprināta, un tā ir laba prakse [25]. 63. Revīzijā konstatēja, ka četrās revidētajās dalībvalstīs/reģionos (Spānijā (Katalonijā), Itālijā (Veneto), Luksemburgā un Portugālē (kontinentālajā daļā)) puse no parauga projektiem bija sākti (vai pat jau bija pabeigti) pirms dotācijas piešķiršanas. Šajos gadījumos ir liels nevajadzīgā atbalsta risks, proti, ka lauksaimnieks būtu veicis investīciju arī bez publiskā atbalsta. 64. Komisijas iesniegtajos tiesību aktu priekšlikumos grozīt pašreizējos lauku attīstības noteikumus [26] ir noteikts, ka izdevumi būs attiecināmi tikai pēc dotācijas pieprasījuma iesniegšanas. Tas izslēgs gadījumus, kad projekti Luksemburgā tiek apstiprināti ar atpakaļejošu datumu, bet tas nepietiekami novērš nevajadzīgā atbalsta risku, jo investīciju projekti joprojām var būt jau sākti pirms pieprasījuma apstiprināšanas (un pat pirms tā iesniegšanas, ar noteikumu, ka atbalstu nevarēs prasīt par izmaksām, kas radušās līdz pieprasījuma iesniegšanas datumam). 65. Komisijas priekšlikumā par 2014.–2020. gada lauku attīstības posmu ir atkārtota šī prasība. Taču tas paredz arī labu praksi, jo iekļauj skaidru noteikumu, kas ļauj dalībvalstīm noteikt, ka izdevumi ir attiecināmi tikai no dotācijas apstiprināšanas datuma (sk. 5. izcēlumu). 5. IZCĒLUMS KOMISIJAS PRIEKŠLIKUMS PAR 2014.–2020. GADA [27] lauku attīstības posmu Izņemot vispārējās izmaksas [sagatavošanās izmaksas]…, attiecībā uz investīcijas darbībām…, tikai tos izdevumus, kas ir radušies pēc pieprasījuma iesniegšanas kompetentajai iestādei, var uzskatīt par attiecināmiem. Savās programmās dalībvalstis var noteikt, ka attiecināmi ir tikai tie izdevumi, kas ir radušies pēc tam, kad kompetentā iestāde ir apstiprinājusi atbalsta pieprasījumu. SECINĀJUMI UN IETEIKUMI 66. Revīzijā Palāta konstatēja, ka lauku attīstības investīcijas pasākums nr. 121 "Lauku saimniecību modernizēšana" ir sasniedzis savu sākotnējo mērķi un tā rezultātā ir notikusi lauku saimniecību modernizēšana. Taču Palāta secina, ka tas bija gandrīz neizbēgami, jo gandrīz katru investīciju vai jaunu iekārtu pirkumu var uzskatīt par zināmu modernizāciju, un tas atbilst šim ļoti plašajam attiecināmības kritērijam (23. un 24. punkts). 67. Kaut arī dalībvalstīm ir prasīts koncentrēti vērst investīciju atbalstu uz to lauku apvidos skaidri apzinātām vajadzībām, mērķtiecīgas novirzīšanas līmenis revidētajās dalībvalstīs ievērojami atšķiras. Dažas dalībvalstis ir koncentrējušas atbalstu izteikti konkrētām vajadzībām un ir izveidojušas atlases procedūras, lai no visiem attiecināmajiem pretendentiem izvēlētos vispiemērotākos projektus (25.–28. punkts). 68. Citas dalībvalstis ir piešķīrušas dotācijas visiem saņemtajiem projektu priekšlikumiem, kas atbilst attiecināmības pamatnosacījumiem, neatkarīgi no tā, vai projekts veicinās šim pasākumam noteikto mērķu sasniegšanu. Šāda prakse noved pie mazāk efektīva sabiedrības — gan ES, gan valstu — līdzekļu izlietojuma. Tam 11,1 miljardam EUR, kas šim pasākumam atvēlēts no ELFLA, ir iespēja sniegt lielāku atdevi, ja to koncentrētāk vērš uz ES prioritātēm un apzinātajām valsts un reģionālajām vajadzībām (29.–32. punkts). 69. Komisija apstiprināja lauku attīstības programmas, kurās atbalsts nebija pienācīgi mērķtiecīgi vērsts, un īpaši tādas, kurās nebija norādīts projektu atlasē piemērojamais process vai kritēriji (33.–38. punkts). 1. IETEIKUMS a) Komisijai būtu jāierosina tiesību akti, kuros dalībvalstīm skaidri prasīts, lai tās savās lauku attīstības programmās sniegtu sīkas ziņas par to, kā pasākums tiks koncentrēts uz apzinātajām vajadzībām, un vispārīgas prioritātes, tostarp sīkas ziņas par projektu atlases procesu un ieviešamajiem kritērijiem, un jānodrošina, lai lauku attīstības programmu apstiprināšanas laikā šīs prasības būtu ievērotas. b) Kad dalībvalstis nākamajā programmu posmā īstenos lauku attīstības programmas, tam jākoncentrē atbalsts ar skaidru un būtisku atlases kritēriju starpniecību, risinot ES prioritātes un valsts vai reģionālās vajadzības. 70. Kopējā uzraudzības un vērtēšanas sistēma ir izveidota, lai kalpotu dalībvalstīm un Komisijai. Palāta konstatēja, ka šī sistēma neļauj iegūt būtiskus datus, kurus var izmantot, lai uzraudzītu rezultātus, kas iegūti par 121. pasākumam iztērētajiem līdzekļiem. Formulētie rādītāji neļauj uzraudzīt ES prioritāšu sasniegšanas gaitu, datu ticamība ir zema un neļauj veikt salīdzināšanu starp dalībvalstīm (un/vai reģioniem) (39.–43. punkts). 2. IETEIKUMS Komisijai būtu jānodrošina, lai par nākamo programmu posmu tiktu iegūta būtiska un ticama informācija, kas atvieglotu pasākuma pārvaldību un rezultātu uzraudzību un kas nodemonstrētu, kādā apmērā piešķirtais atbalsts palīdz sasniegt ES prioritātes. 71. 2009. gada "veselības pārbaude" nodrošināja ap 5 miljardiem EUR papildu finansējumu, lai nostiprinātu konkrētas ES prioritātes, kas bija definētas kā ES jaunie uzdevumi (starp tiem klimata pārmaiņas un bioloģiskā daudzveidība). Efektīvu mērķtiecīgas novirzīšanas mehānismu trūkums vājina papildlīdzekļu potenciālo efektivitāti, risinot šos uzdevumus. Turklāt Palātas revīzijā atklājās gadījumi, kad "nostiprināšana" nebūs iespējama, jo "veselības pārbaudes" / Eiropas ekonomikas atveseļošanas plāna papildu finansējumu aizstāj ar līdzekļiem, kas jau ieplānoti attiecīgajiem pasākumiem pirms "veselības pārbaudes" (44.–55. punkts). 3. IETEIKUMS Gadījumos, kad īpašu prioritāšu sasniegšanai ir paredzēti konkrēti pasākumi un budžeta piešķīrumi (kā tas bija ar "veselības pārbaudi"), lai nodrošinātu, ka finansējumam ir papildu ietekme, Komisijai būtu jāierosina tiesību akti, kas precizētu šo prasību pakārtotajos ES noteikumos. 72. Visas revidētās dalībvalstis (reģioni) prasīja, lai pretendenti iesniedz noteiktus pierādījumus par savas saimniecības un/vai projekta priekšlikuma ekonomisko dzīvotspēju. Taču dažas dalībvalstis, vērtējot projekta pieteikumu, iegūtos pierādījumus vērā neņēma (56.–59. punkts). 4. IETEIKUMS Dalībvalstīm būtu jāievieš efektīvas, riskam atbilstošas procedūras, lai nodrošinātu, ka dotācijas netiek piešķirtas projektiem, kur ieguldījumu finansiālā dzīvotspēja vai saimniecības ilgtspēja ir apšaubāmas; 73. Palāta konstatēja, ka pastāv nevajadzīgā atbalsta risks, kas saistīts ar jau iesāktu investīciju apstiprināšanu ar atpakaļejošu spēku (60.–65. punkts). 5. IETEIKUMS Komisijai būtu jāmudina dalībvalstis ievērot labu praksi, ar ko investīciju izdevumi būtu attiecināmi tikai no dotācijas apstiprināšanas datuma. Šo ziņojumu 2012. gada 14. marta sēdē Luksemburgā pieņēma Revīzijas palātas I apakšpalāta, kuru vada Revīzijas palātas loceklisIoannis SARMAS. Revīzijas palātas vārdā — +++++ TIFF +++++ priekšsēdētājs Vítor Manuel da Silva Caldeira [1] Finanšu dati 2012. gada janvārī. [2] Eiropas Komisija 2007. gadā ierosināja "veselības pārbaudi" par kopējo lauksaimniecības politiku (KLP), kuru pēc tam 2008. gadā pieņēma Padome. Pēc "veselības pārbaudes" un reaģējot uz 2008. gada ekonomisko krīzi, Komisija izstrādāja Eiropas ekonomikas atveseļošanas plānu, par kuru vienojās ar Padomi 2008. gada decembrī. [3] Padomes 2005. gada 20. septembra Regula (EK) Nr. 1698/2005 par atbalstu lauku attīstībai no Eiropas Lauksaimniecības fonda lauku attīstībai (ELFLA) (OV L 277, 21.10.2005., 1. lpp.). [4] Skaitļi 2012. gada janvārī, ietverot 630 miljonus EUR no "veselības pārbaudes" un Eiropas ekonomikas atveseļošanas plāna. [5] Natura 2000 teritorijas ir īpaši aizsargājamas teritorijas. [6] Regulas (EK) Nr. 1698/2005 21. apsvērums. [7] Regulas (EK) Nr. 1698/2005 26. pants. [8] 43. pants Komisijas 2006. gada 15. decembra Regulā (EK) Nr. 1974/2006, ar ko paredz sīki izstrādātus piemērošanas noteikumus Padomes Regulai (EK) Nr. 1698/2005 par atbalstu lauku attīstībai no Eiropas Lauksaimniecības fonda lauku attīstībai (ELFLA) (OV L 368, 23.12.2006., 15. lpp.). [9] 71. pants Regulā (EK) Nr. 1698/2005 nosaka, ka projektus atlasa, pamatojoties uz izlases kritērijiem, kas jāizstrādā attiecīgajai dalībvalstij vai reģionam. [10] Revīzija aptvēra šādu valstu vai reģionu lauku attīstības programmas: Beļģija (Valonija), Vācija (Bādene Virtemberga), Spānija (Katalonija), Francija (kontinents), Itālija (Veneto), Luksemburga, Ungārija, Polija, Portugāle (kontinentālā Portugāle) un Rumānija. [11] Regula (EK) Nr. 1698/2005 un Regula (EK) Nr. 1974/2006. [12] Itālijai (Veneto) paraugā ietilpa arī 2008. gadā apstiprinātie projekti. [13] Regulas (EK) Nr. 1974/2006 43. pants. [14] Lai gan Rumānijas lauku attīstības programmā bija maz pierādījumu par to, ka tā būtu pietiekami mērķtiecīgi plānota laikā, kad Komisija to apstiprināja, ieguldījumi saskaņā ar 121. pasākumu praksē bija labi un mērķtiecīgi virzīti, jo bija ieviesti ierobežojoši attiecināmības kritēriji un tika efektīvi piemēroti attiecīgi atlases kritēriji (sk. 1. tabulu). [15] KUVS rokasgrāmata: "Izmaiņas zemes lietojumā vai lauksaimniecības praksē izraisa lauksaimniecības pamatproduktu izmaiņas". (‘Kopējās uzraudzības un vērtēšanas sistēmas rokasgrāmata. Vadošie norādījumi, Lauksaimniecības un lauku attīstības ģenerāldirektorāts, 2006. gada septembris.) [16] Rumānija, 2009. gada progresa ziņojums. [9999] Saskaņā ar KUVS būs jānorāda arī apstiprināto pieteikumu skaits. [8888] Lauku saimniecību grāmatvedības datu tīkls [Farm Accountancy Data Network]. [17] Darba dokuments par KUVS kopējās pievienotās vērtības rādītājiem, Eiropas Komisija, 2010. gada marts. [18] COM(2007) 722, 2007. gada 20. novembra galīgā redakcija. [19] Padomes 2009. gada 19. janvāra Regula (EK) Nr. 74/2009, ar ko groza Padomes Regulu (EK) Nr. 1698/2005 par atbalstu lauku attīstībai no Eiropas Lauksaimniecības fonda lauku attīstībai (ELFLA) (OV L 30, 31.1.2009., 100. lpp.). [20] Regulas (EK) Nr. 74/2009 6. apsvērumā teikts, ka ir svarīgi arī turpmāk stiprināt ar šīm Kopienas prioritātēm saistītās darbības lauku attīstības programmās, kuras apstiprinātas saskaņā ar Regulu (EK) Nr. 1698/2005. [21] Trīs no revīzijas aptvertajām dalībvalstīm 121. pasākumam papildu resursus pēc "veselības pārbaudes" nebija piešķīrušas (tās ir — Beļģija (Valonija), Spānija (Katalonija) un Ungārija). [22] 69. panta 5.a punkts Regulā Nr. 1698/2005, kas ieviests ar Regulu (EK) Nr. 74/2009. [23] Noteikumos paredzēts tikai tas, ka ierosinātā investīcija uzlabo saimniecības vispārējo sniegumu. [24] Īpašais ziņojums Nr. 5/2010 par Leader pieejas īstenošana lauku attīstībā (http://eca.europa.eu). [25] Līdzīgus noteikumus piemēroja Vācijā, Francijā, Ungārijā un Polijā, lai gan bija atļauti arī izņēmumi. [26] COM(2010) 537, 2010. gada 30. septembra galīgā redakcija. Komisijas priekšlikums regulai, ar kuru groza Regulu (EK) Nr. 1698/2005; leģislatīvā koplēmuma procedūra COD/2010/0266. [27] COM(2011) 627 2. galīgā redakcija — Komisijas priekšlikums Eiropas Parlamenta un Padomes regulai par atbalstu lauku attīstībai no Eiropas Lauksaimniecības fonda lauku attīstībai (ELFLA); iesniedz Komisija saistībā ar KLP tiesisko regulējumu 2014.–2020. gadam. -------------------------------------------------- PIELIKUMS ATLASĪTĀS LAUKU ATTĪSTĪBAS PROGRAMMAS UN ATBILSTOŠĀS DALĪBVALSTIS VAI TO REĢIONI, KUR NOTIKA REVĪZIJA, KOPĀ AR ATBILSTOŠO 121. PASĀKUMA BUDŽETU 2007.–2013. GADAM Lauku attīstības programma | ES ieguldījums (no ELFLA) 2007.–2013. g. (EUR) | Sabiedrisko līdzekļu budžets 121. pasākumam kopā 2007.–2013. g. [1] (EUR) | Beļģija (Valonija) | 28800000 | 96000000 | Vācija (Bādene Virtemberga) | 84196000 | 168393000 | Spānija (Katalonija) | 27628000 | 119082000 | Francija (kontinents) | 687062000 | 1374125000 | Itālija (Veneto) | 87816000 | 190381000 | Luksemburga | 24574000 | 122871000 | Ungārija | 1175175000 | 1652571000 | Polija | 1449672000 | 1919068000 | Portugāle (kontinents) | 259874000 | 344923000 | Rumānija | 816404000 | 1020506000 | [1] Ietverot valsts vai reģionālo līdzfinansējumu. --------------------------------------------------