Komisijas dienestu darba dokuments - Pielikums Priekšlikums Padomes pamatlēmums par pasažieru datu reģistra (PDR) izmantošanu tiesībaizsardzības mērķiem - Ietekmes novērtējuma kopsavilkums {COM(2007) 654 galīgā redakcija} {SEC(2007) 1453 /* SEC/2007/1422 galīgā redakcija */





[pic] | EIROPAS KOPIENU KOMISIJA | Briselē, 6.11.2007 SEC(2007) 1422 KOMISIJAS DIENESTU DARBA DOKUMENTS Pielikums Priekšlikums PADOMES PAMATLĒMUMS par pasažieru datu reģistra (PDR) izmantošanu tiesībaizsardzības mērķiem IETEKMES NOVēRTēJUMA KOPSAVILKUMS {COM(2007) 654 galīgā redakcija}{SEC(2007) 1453 1. PROCEDūRAS JAUTāJUMI UN APSPRIEšANāS AR IEINTERESēTAJāM PERSONāM Eiropadome 2004. gada marta Deklarācijā par cīņu pret terorismu aicināja Eiropas Komisiju iesniegt priekšlikumu „par vienotu ES pieeju pasažieru datu izmantošanai robežu un aviācijas drošības nodrošināšanai un citiem tiesībaizsardzības mērķiem”. Komisija 2003. gada 16. decembra Paziņojumā „Gaisa pasažieru datu reģistra (PDR) datu nosūtīšana: ES vispārēja pieeja” paziņoja par Eiropas politiku šajā jomā. Eiropadome jau vairākkārt ir lūgusi uzsākt Eiropas līmeņa darbību PDR jomā. Komisijas dienesti plaši apspriedās ar attiecīgajām ieinteresētajām personām, proti, dalībvalstīm, dalībvalstu datu aizsardzības iestādēm, EDAU, Amerikas Gaisa transporta asociāciju, Starptautisko aviosabiedrību asociāciju, Eiropas Aviokompāniju asociāciju, Eiropas Reģionālo aviokompāniju asociāciju un Starptautisko gaisa transporta asociāciju. Sākotnēji izteikto priekšlikumu risināt jautājumu, veicinot sadarbību starp dalībvalstīm, noraidīja. Šāda sadarbība varētu pastāvēt, apmainoties ar labākajiem prakses piemēriem, tomēr šis variants nesniegtu vēlamos rezultātus drošības palielināšanā un galu galā būtu ļoti dārgs. 2. PROBLĒMAS DEFINĒŠANA Terorisms pašlaik ir viens no lielākajiem draudiem drošībai, mieram, stabilitātei, demokrātijai un pamattiesībām – vērtībām, uz kurām ir balstīta Eiropas Savienība, – un tiešs drauds Eiropas pilsoņiem. Terorisma draudi neaprobežojas ar kādu konkrētu ģeogrāfisko zonu. Pēdējos gados Eiropas Savienība un pasaule ir pieredzējusi lielāko terorisma ģeogrāfisko izplatību. Noziedznieki pilnībā izmanto priekšrocības, ko sniedz globalizācija, un savu darbību veikšanai aizvien vairāk izmanto dažādās ceļošanas, informācijas apmaiņas un saziņas iespējas. ES dalībvalstis aizvien vairāk apzinās nepieciešamību paaugstināt informētības līmeni par šiem draudiem. Šis brīdis šķiet piemērots, lai uzsāktu likumdošanu PDR jomā, turklāt dalībvalstis norāda – lai cīņa pret terorismu un smagiem noziegumiem būtu efektīva, ES pasākumiem jābūt nevis tikai reaģējošiem, bet arī preventīva rakstura. Šī ietekmes novērtējuma mērķis ir novērtēt, vai Eiropas Savienības līmenī pastāv nepieciešamība izvirzīt priekšlikumu, kura mērķis būtu saskaņots tiesiskais regulējums attiecībā uz gaisa pārvadātāju pienākumu pārsūtīt PDR datus attiecīgajām kompetentajām iestādēm teroristu nodarījumu un organizētās noziedzības novēršanai un apkarošanai. Šāda pasākuma mērķis būtu atbalstīt informācijas apkopošanu par teroristiem un noziedzniekiem un izveidot šādu personu uzvedības modeļus. Gaisa pārvadātājiem saskaņā ar Padomes Direktīvu 2004/82/EK[1] ir pienākums paziņot dalībvalstu kompetentajām iestādēm iepriekšēju pasažieru informāciju (IPI), kuru izmanto nelegālās imigrācijas apkarošanai. Turklāt šīs iestādes var iegūt informāciju par starptautiska lidojuma pasažiera PDR datiem, ieskatoties viņa biļetē un iekāpšanas kartē, kas viņam ir jāaizpilda robežkontroles vajadzībām. Priekšlikuma pievienotā vērtība ir tas, ka dalībvalstu kompetentās iestādes var saņemt datus elektroniski un savlaicīgi pirms reisa ierašanās. Tas nodrošina iestādēm iespēju apstrādāt datus elektroniski un ievērojami īsākā laikā nekā apstrādājot tos manuāli. Tas savukārt dod priekšrocības gan iestādēm, gan pasažieriem, jo samazinās robežkontrolei nepieciešamais laiks. Tiesībaizsardzības iestādes var izlietot PDR datus piecos veidos. - Pārbaudīt PDR datus trauksmes sistēmās, lai identificētu zināmus teroristus un noziedzniekus. - Ja zināms terorists vai noziedznieks ir identificēts, PDR var izmantot, lai identificētu citu pasažieri, kas ir saistīts ar zināmo teroristu/noziedznieku. To iespējams veikt, salīdzinot zināmā terorista/noziedznieka PDR datus ar citu pasažieru datiem un identificējot tos, kuriem ir tāda pati adrese, kredītkartes numurs, kontaktinformācija. Tas ir ļoti noderīgi, lai, sasaistot informāciju, iegūtu jaunus pierādījumus un identificētu pasažierus, kas iepriekš nav turēti aizdomās. - Pārbaudīt PDR datus attiecībā uz raksturojošo pazīmju un uzvedības modeļu kombinācijām ar mērķi veikt riska novērtējumu. Ja pasažieris atbilst kādam no riska novērtējumiem, viņu iespējams identificēt kā paaugstināta riska pasažieri. - Pārbaudīt PDR datus attiecībā uz riska informāciju konkrētajā laika posmā ar mērķi identificēt paaugstināta riska pasažierus. Piemēram, ja ir informācija, ka kāda ceļojumu aģentūra konkrētā valstī ir saistīta ar konkrētu teroristu organizāciju vai noziedzīgu grupu, PDR dati palīdz identificēt, kuri pasažieri ir iegādājušies biļetes aizdomās turētajā aģentūrā. - Nodrošināt informāciju par ceļošanas modeļiem un sabiedrotajiem pēc teroristu nodarījuma izdarīšanas. Nezināmu paaugstināta riska pasažieru identifikācijas loģiskais pamatojums ir tas, ka tādā veidā drošības ierēdņiem tiek dota iespēja veikt papildu pārbaudes uzreiz pēc pasažieru ierašanās un turpināt tālāku iztaujāšanu, kā arī īpašos gadījumos, ņemot vērā vēl citu informāciju, iespējams atteikt ieceļošanu galamērķa valsts teritorijā. Tajā pašā laikā tā ļauj samazināt robežkontrolei nepieciešamo laiku visiem pārējiem pasažieriem. Attiecībā uz gaisa transportu ES, Amerikas Savienotās Valstis un Kanāda jau ir vienojušās par pasākumiem PDR datu nosūtīšanai saistībā ar cīņu pret terorismu un starptautisko organizēto noziedzību. Ir paredzams, ka arī citas trešās valstis varētu pieprasīt PDR datu paziņošanu no gaisa pārvadātājiem, kas veic lidojumus no ES. Apvienotā Karaliste, Francija un Dānija jau ir pieņēmušas valsts primāros tiesību aktus attiecībā uz PDR datu glabāšanu un izlietojumu un pašlaik apsver valsts sekundāro tiesību aktu pieņemšanu valsts PDR sistēmu īstenošanai. Šie valstu pasākumi atšķiras vairākos aspektos. Citi problēmas aspekti ir PDR personas datu pietiekama aizsardzība, kā arī robežkontroles atvieglošana, kas kļūst arvien problemātiskāka lielās pasažieru plūsmas dēļ. PDR datu elektroniska vākšana un izlietošana palīdzēs efektīvāk risināt šo problēmu. Iespēja veikt ceļotāju PDR datu drošības pārbaudi pirms ierašanās galamērķa valstī paātrinās ceļotāju pārbaudes uz robežas. Problēma potenciāli skar visus ES iedzīvotājus, dalībvalstu valdības un gaisa pārvadātājus. Sekas var būt gan tiešas, proti, teroristu uzbrukumu radīto zaudējumu veidā, gan netiešas, proti, ietekme uz sabiedrību un ekonomiku, atsevišķu pakalpojumu piegādes pārtraukšana tāda uzbrukuma gadījumā, kas ietekmē šo pakalpojumu nodrošināšanu un tādējādi arī pilsoņu privāto dzīvi. ES tiesības rīkoties šajā jomā ir nostiprinātas Līguma par Eiropas Savienību VI sadaļā. Teroristu un organizētās noziedzības draudu īpašā rakstura dēļ dalībvalstu kompetento iestāžu veiktās izmeklēšanas lielā mērā ir atkarīgas no starptautiskās un pārrobežu sadarbības. Dalībvalstis vienas pašas nespēj sasniegt atbilstošu tiesisko pienākumu saskaņošanas līmeni šajā jomā, tostarp noteikumus par saskaņotām pasažieru datu kategorijām, kas būtu saistošas visiem gaisa pārvadātājiem, kas veic lidojumus uz vai no ES. Turklāt rīcība ES līmenī palīdzēs nodrošināt saskaņotus noteikumus attiecībā uz privātās dzīves aizsardzību. Aizsardzības pasākumu saskaņošana varētu būt daudz sarežģītāka, ja dalībvalstīm atstāj pilnīgu rīcības brīvību pašām pieņemt tiesību aktus šajā jomā. 3. POLITISKIE RISINĀJUMI Priekšlikums rīkoties attiecas uz pilsoņu, kas ceļo uz vai no ES, atsevišķu personas datu iegūšanu, apstrādi, apmaiņu un lietošanu. Minētās darbības var atstāt iespaidu uz privātās un ģimenes dzīves neaizskaramības un personas datu aizsardzības tiesībām, kuras aizsargā Eiropas Savienības Pamattiesību harta un Eiropas Cilvēktiesību konvencija. Tiesības uz privātās un ģimenes dzīves neaizskaramību tomēr nav absolūtas, un tās var ierobežot, „lai aizsargātu valsts vai sabiedrisko drošību vai valsts ekonomiskās labklājības intereses, lai nepieļautu nekārtības vai noziegumus, lai aizsargātu veselību vai tikumību, vai lai aizstāvētu citu tiesības un brīvības”, ievērojot noteikumu, ka ierobežojumi „ir paredzēti likumā” un „ir nepieciešami demokrātiskā sabiedrībā”. Tā kā ierosinātās rīcības mērķis ir terorisma un organizētās noziedzības apkarošana, tā nešaubīgi ietilpst minētajos izņēmumos. Pasākumi tiks veikti saskaņā ar LES VI sadaļu. Līdz šī ietekmes novērtējuma sagatavošanai vēl nav pieņemts Komisijas priekšlikums Padomes Pamatlēmumam par to personas datu aizsardzību, ko apstrādā, sadarbojoties policijas un tiesu iestādēm krimināllietās. Ņemot vērā iepriekšminēto, par mērķi vajadzētu nospraust to datu aizsardzības standartu ievērošanu, kas paredzēti Eiropas līmeņa tiesību aktos, piemēram, Eiropas Padomes Konvencijā Nr. 108 par personu aizsardzību attiecībā uz personas datu automatizētu apstrādi. Praksē visās dalībvalstīs jau ir jābūt spēkā tiesību aktiem, kas regulē tiesībaizsardzības iestāžu veikto datu apstrādi. Priekšlikuma mērķi būs: - teroristisku nodarījumu un organizētās noziedzības apkarošana, izmantojot PDR datus un aizsargājot pilsoņu dzīvību un fizisko neaizskaramību, kā arī aizsargājot ES kopumā un katru dalībvalsti atsevišķi; - juridiskās noteiktības nodrošināšana pārvadātājiem attiecībā uz juridiskajām prasībām, kas tiem jāievēro, izvairoties no iekšējā tirgus darbības traucējumiem, ko rada atšķirīgas juridiskās prasības; - pilsoņu pamattiesību aizsardzība, jo īpaši tiesības uz privātas dzīves neaizskaramību, vienlaicīgi atzīstot nepieciešamību plašāk apmainīties ar attiecīgajiem personas datiem tiesībaizsardzības mērķiem; - ES nostājas izstrāde šajā jomā ar nolūku veicināt pasaules mēroga pieeju pasažieru datu izmantošanai cīņai pret teroristu nodarījumiem un organizēto noziedzību. Ietekmes novērtējumā pētīti divi galvenie risinājuma varianti dažādās variācijās – iespēja atstāt situāciju bez izmaiņām un tiesību akta priekšlikuma izstrādes iespēja. Tiesību akta priekšlikuma izstrādes iespēja ir iedalīta divos apakš variantos – decentralizēta un centralizēta lidojumu datu iegūšana. Risinājuma variantus novērtēja saistībā ar to ietekmi uz drošību Eiropas Savienībā, privātās dzīves aizsardzību, pārvadātāju izmaksām, valsts iestāžu izmaksām, attiecībām ar trešām valstīm, konkurenci iekšējā tirgū un pasažieru ērtībām. Ietekmes novērtējuma rezultātā ir secināts, ka vislabākais variants ir tiesību akta priekšlikuma izstrāde decentralizētas datu apstrādes sistēmas izveidei. Risinājums atstāt situāciju bez izmaiņām nesniedz nekādas reālas iespējas uzlabot drošību ES. Gluži pretēji, ir paredzams, ka, ņemot vērā, kā pašlaik attīstās šī joma, šim risinājumam būtu negatīva ietekme, jo daudzās atšķirīgās sistēmas radītu administratīvas grūtības, palielinātos izmaksas, kas nepieciešamas, lai ievērotu šo dažādo sistēmu prasības, un būtu traucēta konkurence. Tiesību akta priekšlikuma izstrādāšanas risinājums sniedz konkrētas priekšrocības, proti, drošības palielināšanās, samazinoties teroristu uzbrukumu draudiem un organizētu noziegumu izdarīšanas iespējām ES teritorijā. Tas sniedz arī citas priekšrocības, kā piemēram, konkurences traucējumu novēršanu, paredzot vienādus noteikumus visiem pārvadātājiem, kas veic lidojumus uz un no ES. Pārvadātāju izmaksas un tēriņi administratīvajām struktūrām līdz ar to būtu daudz mazāki nekā tad, ja dalībvalstis izstrādātu pašas savas sistēmas. Pasažieru ērtības palielinātos, jo samazinātos laiks, kas nepieciešams robežkontroles veikšanai. Visbeidzot šis risinājuma variants sniegtu iespēju harmonizēt dažādus sistēmu aspektus attiecībā uz PDR datu apmaiņu un izmantošanu un pasākumiem, kas paredzēti pasažieru tiesību uz privātas dzīves neaizskaramību aizsardzībai. Izvēloties starp abiem risinājumiem, proti, starp iespēju atstāt situāciju bez izmaiņām un tiesību akta priekšlikuma izstrādi, pēdējais sniedz acīmredzamas priekšrocības. Izvēloties starp tiesību akta priekšlikuma izstrādes diviem iespējamajiem variantiem, attiecībā uz drošības paaugstināšanu ES decentralizētai datu ieguvei ir vairāk priekšrocību nekā centralizētai datu ieguvei. Centralizētas datu ieguves variantam būtu augstāka riska pakāpe, ka to noraidīs gan politiskā līmenī, jo tas nespēs nodrošināt pietiekamu sadarbību starp dalībvalstīm, gan prakses līmenī, jo sistēma nebūs operatīva un uzticama. 4. VĒLAMAIS RISINĀJUMS Vislabākais risinājuma variants ir jauna tiesību akta priekšlikuma izstrāde, kas būtu piemērojams lidojumiem un ietvertu decentralizētu datu ieguvi. Šis variants sniegtu labākus līdzekļus drošības paaugstināšanai ES, vienlaicīgi nodrošinot datu labāku aizsardzību un minimālas sistēmas struktūras un darbības izmaksas. Jānorāda, ka tas nebūt nav vienīgais iespējamais problēmas risinājums, tomēr pašlaik tas ir praktiski vislabāk realizējamais risinājums. Tas ir labs sākumpunkts un palīdzēs gūt turpmāku pieredzi šajā ļoti jaunajā jomā. Šo priekšlikumu vēlāk ir paredzēts novērtēt un, ja iespējams, paplašināt tā piemērošanas jomu. Lēmumu par priekšlikuma darbības jomas paplašināšanu un attiecināšanu uz citiem transporta veidiem pagaidām vajadzētu atstāt dalībvalstu ziņā. Turklāt dalībvalstīm vajadzētu būt spējīgām slēgt divpusējus vai daudzpusējus nolīgumus vai vienošanās par šī priekšlikuma noteikumu uzlabošanu vai vienkāršošanu. Priekšlikums būtu jāizstrādā pamatlēmuma veidā saskaņā ar Līguma par Eiropas Savienību VI sadaļu. Turklāt ietekmes novērtējumā pētīti arī dažādi citi rādītāji saistībā ar izvēlēto risinājumu. Novērtējuma secinājumi ir šādi. - Priekšlikuma joma attiecībā uz transporta veidiem: lielākā daļa no konsultācijās iesaistītajām pusēm piekrita, ka priekšlikumu vispirms vajadzētu attiecināt tikai uz gaisa transportu, iespēju paplašināt tā darbības jomu attiecībā uz citiem transporta veidiem, atstājot uz vēlāku laiku. Šāda pieeja galvenokārt pamatota ar to, ka gaisa pārvadātājiem jau ir sistēmas, ar kuru palīdzību tie fiksē PDR datus un tādējādi tiem būs vieglāk saskaņot darbību ar priekšlikuma noteikumiem. - Priekšlikuma darbības ģeogrāfiskās robežas: lielākā daļa no konsultācijās iesaistītajām pusēm uzskatīja, ka ģeogrāfiski tas būtu jāattiecina uz lidojumiem no trešām valstīm uz ES un lidojumiem no ES uz trešām valstīm. Pašlaik valda uzskats, ka palielināt priekšlikuma piemērošanas jomu, attiecinot to uz lidojumiem no vienas dalībvalsts uz otru un uz iekšējiem lidojumiem vienas dalībvalsts teritorijā, būtu pārmērīgi. - PDR datu izmantošana un iegūšanas mērķis: PDR datu vākšanai ir jānotiek tikai un vienīgi VI sadaļā minētajiem mērķiem, tas ir, teroristisku nodarījumu un organizētās noziedzības novēršanai un apkarošanai. - Datu glabāšanas termiņš: tika panākta vispārēja vienošanās, ka sistēmas efektivitātes nodrošināšanai datus nepieciešams glabāt 5 gadus, ja vien tos neizmanto kriminālizmeklēšanas vajadzībām vai izlūkošanas darbībām. - PDR datu saņēmēja struktūra: lielākā daļa dalībvalstu atbalsta ideju, ka dati ir jāsaņem Pasažieru informācijas nodaļai, kas izveidota katrā dalībvalstī, tomēr citas dalībvalstis atbalstīja centralizētas ES nodaļas izveidi, kas saņemtu datus no pārvadātājiem visās dalībvalstīs. - Datu pārraides metode: visas konsultācijās iesaistītās puses par labāku datu nosūtīšanai atzīst „ push ” metodi, nevis „ pull ” metodi. Galvenā atšķirība ir tā, ka, izmantojot „push” metodi, datus valsts iestādei nosūta pārvadātājs, kamēr tiešās „pull” metodes gadījumā valsts iestāde iegūst piekļuvi pārvadātāja rezervēšanas sistēmai un datus iegūst pati. - PDR datu tālāka pārraide: lielākā daļa no konsultācijās iesaistītajām pusēm atbalsta variantu, ka PDR datus pārraida savas valsts kompetentajām iestādēm un citas dalībvalsts kompetentajām iestādēm. Dažas dalībvalstis atbalsta variantu, ka datus pārraida arī kompetentajām iestādēm trešās valstīs. - IT drošība: Vairākums iesaistīto pušu piekrita, ka datu pārraides drošības nodrošināšanai ir nepieciešams pieņemt vienotus kodēšanas standartus. Priekšlikumā tiks iekļauti noteikumi par tā uzraudzību un novērtējumu. [1] OV L 261, 6.8.2004., 24. lpp.