Komisijas Paziņojums Padomei un eiropas Parlamentam - Efektīvāka vienotā Eiropas patvēruma sistēma: vienota procedūra kā nākamais solis {SEC(2004) 937} /* COM/2004/0503 galīgā redakcija */





Brisele, 15.07.2004 COM(2004) 503 galīgais KOMISIJAS PAZIŅOJUMS PADOMEI UN EIROPAS PARLAMENTAM Efektīvāka vienotā Eiropas patvēruma sistēma: vienota procedūra kā nākamais solis {SEC(2004) 937} IEVADS Tieslietu un Iekšlietu apspriedē Luksemburgā 2004. gada 29. aprīlī Padome formāli pieņēma Padomes Direktīvu par minimālajiem standartiem ārpuskopienas valstu pilsoņu un bezpavalstnieku kā bēgļu vai kā cilvēku, kam citādi vajadzīga starptautiska aizsardzība, kvalifikācijai un statusam (Kvalifikācijas Direktīva) un panāca politisku vienošanos par grozījumu priekšlikumiem Padomes Direktīvā par minimālajiem standartiem Dalībvalstu procedūrās bēgļa statusa piešķiršanai un atņemšanai (Patvēruma Procedūru Direktīva). Formāla pieņemšana var notikt pēc Eiropas Parlamenta apspriedē panākta iznākuma. Līdz ar to pirmā Vienotās Eiropas Patvēruma sistēmas fāze būs pabeigta. Saskaņā ar Amsterdamas Līgumu šīs likumdošanas programmas pirmā posma beigas no ES pieprasa palūkoties gan uz to, kādas būs Vienotās Eiropas Patvēruma sistēmas otrā posma specifiskās īpašības, gan apsvērt un novērtēt to dokumentu ietekmi, kuri tikuši saskaņoti pēdējo četru gadu laikā. 2003. gada jūnija Saloniku Eiropas Padomes 27. atzinums pieprasīja tālāku patvēruma procedūru pastiprinājumu, lai tās padarītu efektīvākas ar nolūku pēc iespējas vairāk paātrināt ar starptautisku aizsardzību nesaistīto iesniegumu apstrādāšanu. Tas prasa reaģēt uz to, kā ES varētu izveidot šādu pastiprinājumu un paātrinājumu procedūrās, kuras ved uz divām Kvalifikācijas Direktīvā formulētajām starptautiskās aizsardzības formām. Šajā paziņojumā izklāstīto iemeslu dēļ vienotas procedūras veicināšana atbilstu tām prasībām. Šis paziņojums kontekstā iekļauj neseno pētījumu par šo vienoto procedūru un paredz uzsākt tālāku diskusiju par šo vienoto procedūru, kas notiks Padomē un Eiropas Parlamentā. Pēc sagatavošanās posma pabeigšanas Komisija nāks klajā ar priekšlikumu Kopienas likumdošanai. Paziņojuma pamats 1. Komisijas 2002. gada novembra Paziņojums “Pretim vienotai patvēruma procedūrai un vienādam spēkā esošam statusam viscaur Savienībā personām, kam piešķirts patvērums” norādīja uz noteiktu dalībvalstu virzību uz “pilna apjoma apkalpošanas” veida procedūru. Komisija uzsāka pētīšanu kā pamatu tālākām pārdomām. 2. “Pilna apjoma apkalpošanas” vienotas patvēruma procedūras pētīšana uz vienotās Eiropas patvēruma sistēmas fona un vienotas patvēruma procedūras mērķis” (Pētījums tika izdots 2003. gada janvārī un tas ir pieejams: http://europa.eu.int/comm/justice_home/doc_centre/asylum/studies/docs/study_one_stop_shop_en.pdf (ISBN: 92-894-5256-0) Pilnīgs politikas pamats un Pētījuma rezultātu apkopojums atrodams A pielikumā . Kāpēc vienota procedūra? Ātrums un efektivitāte 3. Pirmā un pamanāmākā vienotas procedūras priekšrocība ir procedūras ātruma un efektivitātes pieaugums. Pētījumā tās dalībvalstis, kuras strādā ar vienotu procedūru, izskaidro tās ieviešanas iedarbību. Procedūrai, kas koncentrējas uz aizsardzības vajadzību novērtēšanu, kas formulēta Kvalifikācijas Direktīvā un kur viena pārvalde lemj, pamatojoties uz vienu no diviem kritēriju sakopojumiem, nepārprotami ir potenciāls būt ātrākai par scenāriju ar secīgajiem pieteikumiem vienai vai vairākām pārvaldēm, kurās tiek novērtēti līdzīgi fakti un apelācija pret dažādu pārvalžu lēmumiem norit paralēli. 4. Resursu centralizācija strādāšanai ar pieteikumiem aizsardzībai arī var dot acīm redzamus ieguvumus. Viena apvienota intervija un lietas novērtējums taupa laiku un tādus resursus kā tieslietu un valsts ekspertus un tulkus, un palīdz uzņemties tādus administratīvus izaicinājumus kā lietu ar dokumentiem vienota uzglabāšana un uz saskaņotām definīcijām balstītu statistikas datu radīšana. Tas var būt īsts dalībvalstu ieguvums – ātrāka un efektīvāka sistēma palīdz bēgļu integrācijā un to pārvietošanā, kam nav aizsardzības nepieciešamības. Aizsardzība 5. Vienotas procedūras ieviešanai ir labi argumenti, kas saistīti ar starptautiskās aizsardzības pieteikumu aizsardzības aspektiem. Nevar gaidīt, ka starptautiskās aizsardzības pieteikuma iesniedzējs var izvērtēt, vai viņu prasību var attiecināt uz Ženēvas Konvencijā izklāstītajiem kritērijiem, vai ka viņam būs jebkādas zināšanas par citiem cilvēktiesību dokumentiem, kas ir pamatā citām starptautiskās aizsardzības formām. 6. Iespējamās traumas minimizēšana un caurskatāmas vienas ietverošas procedūras raksturs arī ir pamudinājums pieteikuma iesniedzējam savu lietu iesniegt visaptverošā veidā, lai tiktu aptverti visi aspekti, kuri viņam vai viņai atgriešanos savā izcelsmes valstī padara neiespējumu. Tas ļauj izvairīties no iespējamības, ka nozīmīgi fakti tiktu atklāti pēc galvenās patvēruma procedūras noslēgšanās, kad patvēruma procesam piemērojamās garantijas vairs netiek izmantotas. Pieteikuma iesniedzēja uzticamība var tikt uzlabota arī tad, ja viņiem nav jāstājas pretī daudzām procedūrām, riskējot, ka to izklāstījumi varētu tikt pielāgoti, lai rēķinātos ar atšķirīgajiem kritērijiem, attiecībā pret kuriem tos novērtēs dažādās pārvaldes. Sabiedrības izpratne 7. Komisijas 2003. gada marta Paziņojumā “Par vienoto patvēruma politiku un aizsardzības darba kārtību” runāts par krīzi patvēruma sistēmā, kas kļuva aizvien vairāk uzkrītoša noteiktās dalībvalstīs, un par augošo panīkumu sabiedrības uzskatos. Ja vienam lēmumam par aizsardzību seko strauja, visaptveroša procedūra (kam seko apelācijas iespējamība pret šo lēmumu), var tikt kliedēta neskaidrība un postošā izpratne par to, ka ir milzīgs daudzums iespēju palikt valstī aizsardzības dēļ. Nav pierādījumu, ka vienotas procedūras ieviešana, visumā ņemot, padarītu procedūras pieejamību pievilcīgāku un ka vairums dalībvalstu piešķir sīkāku statusu tiem, kas nekvalificējas Ženēvas Konvencijas statusam. Apgrozījums 8. Vienota procedūra palielina ES dalībvalstu patvēruma sistēmu vērtību viņu centienos atgriezt tos, kuri nekvalificējas starptautiskai aizsardzībai. Kad visas iespējamās aizsardzības saistības ir ietvertas vienā procedūrā, pastāv iespējamība, ka tiks celti tālāki ar aizsardzību saistītu šķēršļi, lai aizkavētu vai novērstu pārvietošanu. Par atgriešanos atbildīgās varasiestādes tad rīkojas, zinot, ka nav jāņem vērā nekādi īpaši apsvērumi. Sadarbība starp patvēruma varas iestādēm un atgriešanas varas iestādēm šeit acīmredzami ir galvenais, lai procedūras noritētu raiti. Kāpēc rīcība ES līmenī? Potenciālu aizsardzības nepilnību novēršana 9. Kvalifikācijas Direktīva dalībvalstīm liek piešķirt papildu aizsardzības statusu jebkuram trešās valsts pilsonim vai bezvalstniekam, kurš kvalificējas papildu aizsardzībai saskaņā ar Direktīvā izklāstītajiem kritērijiem. Pieteikuma iesniedzēja pamatam aizsardzībai jābūt novērtētam saskaņā ar kritērijiem Direktīvā, ietverot visus būtiskos faktus, tā kā tie ir saistīti ar izcelsmes valsti, būtiskiem izklāstījumiem un dokumentāciju un individuāliem pieprasījuma apstākļiem. 10. Patvēruma Procedūru Direktīva attiecas uz visiem patvēruma pieteikumiem, kas iesniegti dalībvalstu teritorijā, pie to robežām vai pārejas zonās. Direktīvā teikts, ka dalībvalstīm, kuras lieto vai ievieš procedūru, kurā patvēruma pieteikumi tiek apskatīti ne tikai kā pieteikumi, kas pamatoti uz Ženēvas Konvenciju, bet arī kā pieteikumi papildu aizsardzībai, procedūrā viscaur jāizmanto šī Direktīva. 11. Ņemot vērā 2004. gada 29. aprīļa Tiesu un Iekšlietu padomes Luksemburgā oficiālo Direktīvas pieņemšanu, kura ievieš kopēju izpratni par diviem dažādiem aizsardzības statusa veidiem dalībvalstu vidū, un politisku vienošanos par Direktīvu, kura dalībvalstīm liek ieviest minimālos standartus tikai pie viena no šiem statusu veidiem vedošām procedūrām, paliek jautājums par to, kā ieviest procedūras garantijas tiem, kuri skaidri piesakās uz papildu aizsardzību vai kuriem sava pieteikuma agrā stadijā nav pamata tikt attiecinātiem uz Ženēvas Konvenciju, bet kuri tomēr varētu kvalificēties papildu palīdzībai. Vienotās Eiropas Patvēruma Sistēmas pirmā posma pabeigšana nepārprotami prasīs šīs potenciālās “aizsardzības nepilnības” novēršanu, lai visi starptautiskās aizsardzības pieprasījumi, kā tie formulēti Kvalifikācijas Direktīvā, būtu aptverti ar tām pašām procedūras garantijām. Kopienas likumā nevarēja būt bijis iecerēts, ka tiem, kuri uzskatīja, ka viņiem ir nepieciešama papildu aizsardzība (kam Kopienas likums nodrošina statusu), nebūtu līdzīgu iespēju iesniegt savu lietu un izmantot apelācijas tiesības kā tiem, kuri uzskata sevi par bēgļiem (kam Kopienas likums arī nodrošina statusu). Tas ir īpaši būtiski, ņemot vērā, ka ES dalībvalstis papildu aizsardzību bieži nodrošina biežāk nekā uz Ženēvas Konvenciju balstītu aizsardzību pieprasījumiem uz starptautisko aizsardzību. Šīs aizsardzības nepilnības novēršana pati par sevi neizveidotu vienotu procedūru – drīzāk būtu noteiktas divas paralēlas procedūras kā pirmais nepieciešamais solis tuvāk vienotai pareizai procedūrai (procedūrai ar vienu pārvaldi pieņemot vienu lēmumu). Nepieciešamo izmaiņu veikšana ES līmenī 12. Lai gan minimālo standartu īstenošana Direktīvās vairumā dalībvalstu prasīs izmaiņas administratīvajā kārtībā, vienotas procedūras ieviešana ietvertu būtiskākas izmaiņas administratīvajās struktūrās. Dalībvalstu sākuma pozīcijas attiecībā uz iespējamo vienotas procedūras pieņemšanu ļoti atšķiras. Prasību izmaiņas, kas nepieciešamas vienāda līmeņa sasniegšanai šajā jomā, var tikt veiktas tikai tad, ja paplašinātā ES ir noteikts un norunāts kopējs mērķis. Uzlabota ES sadarbība – kopīga metodoloģija 13. Lai uzsāktu šīs pārmaiņas un nodrošinātu tehnisko palīdzību, lai sagatavotu dalībvalstis juridiskās un infrastrukturālās sakārtošanas iespējai, Komisija iesaka divas pieejas: - Sagatavošanas posms. Konsultāciju, debašu un sagatavošanās periods par to, kas dalībvalstīm jādara, lai vienādotu procedūras, kuras ved pie diviem Kvalifikācijas Direktīvā izklāstītajiem statusa veidiem. Šo uzsāks kopā ar Komisijas operatīvajām darbībām un tehniskajiem projektiem, ieskaitot Komisijas vadītas ekspertu sapulces, kas raugās uz to, kā bēgļa statusa noteikšanas parastā kārtība varētu tikt paplašināta līdz novērtēšanai, vai pieprasījuma iesniedzējs kvalificējas papildu aizsardzībai un kā procedūra kopumā varētu būt tālāk padarāma efektīvāka un ātrāka. Sagatavošanas posms tādā veidā sagatavotu pamatu un izveidotu plašu saskaņu, lai izvirzītu: - Kopienas likumdošana. Likumdošanas pirmais solis, lai paplašinātu garantijas, kas norunātas kā piemērojamas bēgļu statusa pieprasījumam Patvēruma procedūru direktīvā uz prasībām par papildu palīdzību Kvalifikācijas direktīvā. Būtu jāpārdomā, kā Patvēruma procedūru direktīvai vajadzētu tikt pārveidotai, lai tiktu ņemtas vērā pieprasījumu uz papildu aizsardzību novērtēšanas īpatnības. Arī, vai uzņemšanas nosacījumus vajadzētu grozīt un vai Dublinas II noteikumus varētu paplašināt, lai aptvertu pieteikumus papildu aizsardzībai. 14. Abu pieeju savstarpējā atkarība ir acīm redzama: likumdošanai vajadzētu būt izvirzītai tikai, lai ķertos pie jomām, kuras Sagatavošanas posms nosaka kā piemērotas un iespējamas, un patiesi noderīgas ES dalībvalstu patvēruma sistēmām. Kā panākt vienotu procedūru ES? A: Likumdošanas pieeja: galvenie jautājumi 15. Likumdošana ir nepārprotami vajadzīga paredzētajām prasību izmaiņām. Taču jebkurai likumdošanas rīcībai jābūt rūpīgi sagatavotai un labi pamatotai pēc konsultācijām ar dalībvalstīm un citām nozīmīgām ieinteresētajām pusēm, kas ķertos pie visām tehniskajām un politiskajām problēmām, kas radušās. Ir jāatbild uz vairākiem galvenajiem jautājumiem, ieskaitot tos, kuri izvirzīti Komisijas 2000. gada novembra Paziņojumā “Pretim vienotai patvēruma procedūrai un vienādam visā Savienībā spēkā esošam statusam”, kas nedaudz tika apskatīti Pētījumā. Mērķu līmenis 16. Likumdošanas koncentrēšanās lielā mērā būtu atkarīga no sagatavošanās posma, kas novērtētu: a) ko dalībvalstis varētu mainīt, vienkārši pielāgojot savas darbības, un b) kas, no otras puses, ar likumdošanu būtu jāmaina 17. Likumdošanas darbības pamatā esošajiem galvenajiem mērķiem ir vairākas iespējas: - paplašināt pirmās instances pārbaudes garantijas, kas piemērojamas pieprasījumiem uz bēgļa statusu saskaņā ar Patvēruma procedūru direktīvas II nodaļu līdz pieprasījumiem uz papildu aizsardzību; - pakļaut noraidošus lēmumus par pieprasījumiem uz papildu aizsardzību iedarbīga līdzekļa nodomam tiesas vai tribunāla priekšā attiecībā uz lēmumiem, kas noraida pieprasījumu uz bēgļa statusu saskaņā ar Patvēruma procedūru direktīvas V nodaļu; - paplašināt Pieņemšanas noteikumu direktīvas darbības jomu līdz pieprasījumu uz papildu aizsardzību iesniedzējiem; - paplašināt Dublinas II noteikumu darbības jomu, lai aptvertu pieprasījumus uz papildu aizsardzību; - ieviest vienotu administratīvu pieeju tādām pārbaudes procedūrām kā vienas pārvaldes ieviešana pieprasījumu gan uz bēgļa statusu, gan papildu aizsardzību pārbaudi; - paplašināt jebkuru no iepriekš minēto Kopienas procedūru normatīvu darbības jomu līdz citiem iemesliem, kas aizkavē repatriāciju no ES vienas visaptverošas procedūras nolūkā. Likumdošanas noteiktais laiks 18. Likumdošanas ieviešana stadijās varētu būt paredzēta, koncentrējoties vispirms uz procedūras garantiju piemērošanu abiem statusa veidiem, tad uz citu Patvēruma procedūras Direktīvu garantiju paplašināšanu, kam sekotu citu dokumentu darbības jomas paplašināšana Vienotās Eiropas Patvēruma Sistēmas pirmajā posmā, un pakāpeniski viena sistēma visiem prasības pārbaudes aspektiem. Vienotas procedūras darbības joma – kuriem procedūras normatīviem vajadzētu būt iekļautiem/izslēgtiem? 19. Kā pirmais solis, vismaz Patvēruma Procedūras Direktīvas II nodaļa, “Pamata principi un garantijas” (kas aplūko pieeju procedūrai, tiesības palikt dalībvalstī pārbaudes laikā, pārbaudes prasības, pārrunas, noteikumus par juridisku palīdzību un anulēšanas procedūras) jāpadara vienādi izmantojama pieprasījumiem uz papildu aizsardzību. Normatīvi ir nepieciešami taisnīgām procedūrām un veidos pamatus visām vienotajām procedūrām saskaņā ar nākamo Kopienas likumu. Kā būtu jārīkojas ar apelācijām vienotā procedūrā? 20. Pienākums nodrošināt iedarbīgus līdzekļus noraidoša lēmuma gadījumā, kas ietekmē Kopienas likumā noteiktās personas tiesības, ir jautājums, ko nosaka ne tikai Tiesa, bet arī Eiropas Cilvēktiesību Tiesa. Būs svarīgi novērtēt, kā dalībvalstis īsteno “iedarbīgā līdzekļa” būtības principu, kas ietverts Patvēruma procedūras direktīvā, un kā šo principu interpretē Eiropas kopienu tiesa dažādu valstu likumdošanas sistēmu kontekstā. Vienota procedūra, kas ietvertu apelāciju līmeni, palielinātu administratīvas efektivitātes priekšrocības. Taču, norādot potenciālo ietekmi uz valstu likumdošanas sistēmām, varētu būtu lietderīgi izpētīt šo iespēju vēlākā posmā, lai gan sagatavošanas posmam vajadzētu ņemt vērā dalībvalstu attiecīgu tiesu varu viedokļus. Vienotas procedūras darbības joma – iekļaujot/izslēdzot citus uzturēšanās iemeslus 21. Būs svarīgi novērtēt, cik tālu un kādā laika posmā Kopiena vēlas turpināt: vai būtu jābūt “visaptverošai” procedūrai, kura var rīkoties ar pieprasījumiem, kuri iesniegti ārpus Kvalifikācijas Direktīvā esošo iemeslu dēļ, vai arī tie papildu iemesli būtu jāatstāj dalībvalstu individuālajā kompetencē to iemeslu dēļ, kas izklāstīti Pētījumā (nekavējoša elastība, kompetence utt.). Kā nodrošināt Ženēvas Konvencijas integritāti? 22. Būtu jārēķinās arī ar bažām par to, ka vienotas procedūras ieviešana varētu novest pie Pētījumā īsi izklāstītās Ženēvas Konvencijas mīkstināšanas. Pētījumā ir piebilsts, ka vienotas procedūras ieviešana vispār palielināja tendenci piešķirt mazāk izdevīgu statusu par Konvencijas statusu, lai bēgli kavētu izmantot visus labumus, ko nosaka Ženēvas Konvencija un, izmantojot paplašināšanu, arī Kvalifikācijas Direktīva. Piesardzības soļi, lai izsargātos no šīs tendences, iekļautu iepriekš nolemtu pārbaužu secību, lai prasības uz papildu aizsardzību tiktu pārbaudītas tikai pēc noraidoša Ženēvas Konvencijas pamatu novērtējuma un pareizi pamatota lēmuma par Ženēvas Konvencijas statusa prasības noraidīšanu, kur papildu aizsardzība ir atļauta. Apmācība, kura padziļina praktiķu izpratni par Ženēvas Konvenciju, izrādītos noderīga šo divu piesardzības soļu sekmētāju un tiktu lietota arī, lai pastiprinātu izpratni par to, kur beidzas pienākumi saskaņā ar Ženēvas Konvenciju un kur tie sākas saskaņā ar papildu aizsardzību. Priekšskatījums – lēmumu kvalitātes uzturēšana 23. Ir jāpanāk līdzsvars starp procedūru ātrumu un kvalitāti. Kamēr likumdošanai vajadzētu palīdzēt paātrināt patvēruma procedūru, labas kvalitātes lēmumu pieņemšanu, īpaši pirmajā instancē, ir svarīgi arī nodrošināt sistēmas integritāti (un tas var samazināt atļauto apelāciju skaitu, tādā veidā taupot vairāk laika un resursu). Jebkuram likumdošanas pasākumam vajadzētu rēķināties ar šo līdzsvaru. No vidēji gara līdz garam termiņam ES vajadzētu vienoties par galvenajiem labas prakses principiem tādās administratīvajās darbībās kā pārrunas un lēmumu pieņemšana, un varētu pat dibināt Izcilības centru patvēruma tiem praktiķiem, kuri izplata labāko praksi un nodrošina apmācību šajos strīda jautājumos, kā arī darbojas kā galvenais resurss Izcelsmes valsts informācijas dalīšanā un apmaiņā. 24. Šajā kontekstā būtu jāpārdomā arī jautājums par to, vai pārbaudei par iemesliem papildu aizsardzībai vajadzētu notikt ex officio (kur pārbaudes birojs automātiski aplūkos iemeslus papildu aizsardzībai, ja iemesli Ženēvas Konvencijas statusam neatbilst) vai tikai pēc pieprasījuma ar noteikumu, ka ex officio pārbaude iemesliem papildu aizsardzībai palīdzētu samazināt iespējamu aizkavēšanos atgūšanas procedūru laikā, izslēdzot iespēju, ka šie iemesli tiek izvirzīti, lai aizkavētu repatriāciju. Atgūšana 25. Vienota procedūra pieprasījumiem uz starptautisku aizsardzību, kā tā definēta Kvalifikācijas Direktīvā, pastiprinās efektīva atgūšanas procesa potenciālu Vienotas Eiropas Patvēruma Sistēmas ietvaros. Lai palielinātu ES vienotas procedūras efektivitāti attiecībā uz atgūšanu, dalībvalstīm ir jāvienojas, ka “gala lēmums” (piemēram, nepamatota apelācija pret negatīvu lēmumu par iemesliem Kvalifikācijas Direktīvā) bija arī lēmums, kas izraisīja atgūšanu. Lai tālāk palielinātu efektīvas atgūšanas iespējas, vienotā procedūra varētu tikt paplašināta līdz iemesliem ārpus Kvalifikācijas Direktīvas vai ietvertu iepriekšēju informēšanu un sadarbības mehānismu ar atgūšanas varas iestādēm. Iespējamais galamērķis varētu būt nodrošināt paralēlus lēmumu pieņemšanas procesus vienā patvēruma un atgūšanas procedūrā. Šai ziņā īpaša uzmanība jāpievērš atbilstošai atkārtotu pieprasījumu apstrādāšanai, kas novērstu efektīvu atgūšanas/repatriācijas darbību. Atsauces uz citiem dokumentiem 26. Visus pasākumus patvēruma komplektā zināmā pakāpē ietekmētu vienotas procedūras ieviešana. Patvēruma Procedūru Direktīva būtu izpausmes līdzeklis likumdošanas izmaiņām, ja dalībvalstis nolemtu, ka tās vēlas ierobežot vienas procedūras ieviešanu tiem statusa veidiem, ko aptver Kvalifikācijas Direktīva. Kvalifikācijas Direktīvā nebūtu nepieciešami nekādi grozījumi, ja vien dalībvalstis nenolemtu, ka vienai uzturēšanās atļaujai vai statusam būtu jārodas no starptautiskas aizsardzības piešķiršanas. Uzņemšanas Nosacījumu Direktīvas darbības joma arī būtu jāpaplašina, lai aptvertu pieprasījumus uz papildu aizsardzību. Praksē tam varētu būt zema ietekme saskaņā ar definīcijām tādēļ, ka Direktīvā jebkurš pieteikums starptautiskajai aizsardzībai tiek uzskatīts par pieprasījumu uz patvērumu, ja vien netiek skaidri pieprasīta cita veida aizsardzība, ko var izdarīt atsevišķi. Pat tagad, kad pieprasījuma iesniedzējs ir atzīts neesam par bēgli, viņš tomēr var pēc klasifikācijas atbilst Direktīvas darbības jomai, kamēr tiek pieņemts lēmums, pēc kura pieprasījuma iesniedzējs nevar ilgāk uzturēties dalībvalsts teritorijā kā patvēruma meklētājs. Lai gan Dublinas II Noteikumi attiecas tikai uz patvēruma pieprasījumiem Ženēvas Konvencijas nozīmē, nav pārliecinoša iemesla ierobežot Noteikuma izmantojumu tiem pieprasījuma iesniedzējiem, kuri pieprasa vienīgi Konvencijas statusu. B: Sagatavošanas posms 27. Lai nodrošinātu, ka EK likumdošana tiek veidota uz ciešiem vienprātības pamatiem, savstarpējām zināšanām un izpratni par sastapto izaicinājumu mainīt dalībvalstu patvērumu sistēmas, lai pielāgotos vienai procedūrai, ir vajadzīgs sagatavošanas posms šo pamatu likšanai. Sagatavošanas posms sāksies 2005. gada janvārī un notiks kopā ar Vienotās Eiropas Patvēruma Sistēmas pirmā posma likumdošanas īstenošanu. Komisija iesniegs dokumentu, kurā būs īsi izklāstīts pilna apjoma apkalpošanas rīcības plāns, lai īstenotu šo konsultāciju, debašu un sagatavošanās periodu par to, ko dalībvalstis varētu darīt, lai vienādotu savas procedūras (detalizēts apraksts galvenajos virzienos D pielikumā ). Imigrācijas un Patvēruma Komiteja nodrošinās koordināciju; Komisija šai institūcijai ziņos par katras aktivitātes iznākumu. Procesa beigās konferencē būtu jāanalizē aktivitāšu rezultāti un Komisiju jānodrošina ar padomiem, kā tos ievadīt likumdošanas veidošanas procesā. 28. Sagatavošanas posma mērķis būtu trīskārtējs : i) tehniskā līmenī virzīt un informēt diskusiju par to, kā ES vajadzētu virzīties pretim vienotas procedūras pieņemšanai; ii) noteikt tos pārmaiņu elementus, kuriem jānotiek, un iii) izdarīt šīs pārmaiņas, cik iespējams, pielāgojot operāciju parasto kārtību pirms vai paralēli likumdošanas pieejai. Visbeidzot, Sagatavošanas posms kalpotu arī kā platforma konsultatīvajam procesam, kuram jānotiek pirms EK likumdošanas izvirzīšanas. - Komisija uzņemsies visaptverošu un saskaņotu aktivitāšu programmu, ieskaitot informācijas apmaiņu par labāko parasto kārtību, Kopienas EIF II aktivitāšu uzsākšanu un pieprasījuma pēc projektiem saskaņā ar ARGO programmu ieviešanu, lai rūpētos par dalībvalstu paustajām īpašajām vajadzībām šajā jomā. - Dalībvalstis ir aicinātas ierosināt specifiskus operāciju pasākumus, lai attīstītu progresīvu spēju paaugstināšanas procesu, piemēram, projektu saskaņošanu un personāla apmaiņu starp varas iestādēm, kas izmanto vienotu procedūru un tām, kas to plāno, kā arī apmācību sesijas praktiķiem, utt. 29. Sagatavošanās posms ķersies pie izvirzītajiem jautājumiem par to, kā ES vajadzētu ieviest vienotu procedūru, strādājot ar četrām galvenajām tēmām. Būtisko noteikumu īstenošanas izvērtēšana eksistējošajā EK patvēruma likumdošanā nodrošinās pamatu pārbaudei, kā dalībvalstis šos noteikumus īsteno Vienotās Eiropas Patvēruma Sistēmas pirmajā posmā, kas dalībvalstīm pieprasa ieviest vienādu izturēšanos gan pret pieprasījumu uz bēgļa statusu, gan uz papildu aizsardzību iesniedzējiem (piemēram, Kvalifikācijas Direktīvas 4. pants par faktu un apstākļu novērtēšanu). Salīdzinoša vienotas un atsevišķu procedūru analīze un koncentrēšanās uz to, kā palīgpasākumi vienotai procedūrai var uzlabot efektivitāti, paļausies uz šo. Šīs trīs tēmas pastiprinās resursu un izmaksu salīdzinājumus starp dažādām valstu sistēmām . Sagatavošanās posmam arī būtu jānodrošina novatoriska vienprātības panākšanas metode par to, kur realizēt likumdošanu un šīs likumdošanas darbības jomu; “apgrieztās” harmonizācijas izdevību, izmantojot dalīšanos ar labāko parasto kārtību un to ieviešanu. 30. Šo soļu speršana atbild Saloniku aicinājumam pēc patvēruma procedūru tālākas pastiprināšanas, lai tās padarītu vēl efektīvākas ar nolūku pēc iespējas vairāk paātrināt ar starptautisku aizsardzību nesaistītu pieprasījumu apstrādi, un ļauj sasniegt aizsardzības mērķus, uz kuriem mērķēts saskaņā ar Tamperes mandātu. Secinājumi 31. Komisija strādās ciešā sadarbībā ar dalībvalstīm un Eiropas Parlamentu, ANO Komisariātu bēgļu jautājumos (UNHCR) un citām būtiskām ieinteresētajām pusēm, lai sasniegtu Paziņojumā noteiktos mērķus. 32. Komisija izvirzīs ‘ pilna apjoma apkalpošanas rīcības plānu ’ līdz 2004. gada beigām kā galveno nepieciešamo Sagatavošanas posma instrumentu pirms likumdošanas realizēšanas. 33. Komisija lūdz Padomi un Eiropas Parlamentu apstiprināt šajā Paziņojumā izklāstīto divu soļu pieeju kā nākamo soli ceļā uz vienotas patvēruma procedūras sasniegšanu, kas ved uz visā Savienībā spēkā esošu vienādotu statusu tiem, kam piešķirts patvērums, ņemot vērā līdz šim veikto progresu Tamperes darba kārtībā.