KOMISIJAS DIENESTU DARBA DOKUMENTS

IETEKMES NOVĒRTEJUMA KOPSAVILKUMS par Eiropas Policijas akadēmijas (CEPOL) un Eiropas Policijas biroja (Eiropola) apvienošanu un par Eiropas policijas apmācības shēmas tiesībaizsardzības amatpersonām īstenošanu

Pavaddokuments dokumentam

Priekšlikums EIROPAS PARLAMENTA UN PADOMES REGULA,

PAR EIROPAS SAVIENĪBAS AĢENTŪRU TIESĪBAIZSARDZĪBAS SADARBĪBAI UN APMĀCĪBAI (EIROPOLU), UN AR KURU ATCEĻ LĒMUMU 2009/371/TI UN LĒMUMU 2005/681/TI

1. Ievads

Šis ietekmes novērtējums ir arī ex ante novērtējums.

2. Apspriešana un speciālās zināšanas

2.1. Izvērtēšana un sagatavošanās pētījumi

CEPOL piecu gadu izvērtējums tika veikts 2010.–2011. gadā, kā tas prasīts CEPOL lēmumā[1]. Galīgais ziņojums tika iesniegts CEPOL valdei 2011. gada 31. janvārī[2]. Tika pasūtīts neatkarīgs pētījums, uz kuru balstīties šī ietekmes novērtējuma sagatavošanā[3].

2.2. Apspriešanās

CEPOL turpmākā loma tika apspriesta vairākos Eiropas tiesībaizsardzības apmācības shēmas sagatavošanas darbsemināros, kurus Komisija rīkoja 2011.–2012. gadā.

2.3. Komisijas ietekmes novērtējuma padomes pārbaude

Komisijas ietekmes novērtējuma padome novērtēja šā ietekmes novērtējuma projektu redakcijas un sniedza atzinumus 2012. gada 20. jūlijā, 2012. gada 10. oktobrī un 2013. gada 15. janvārī. Ietekmes novērtējuma padomes ieteikumi ir ņemti vērā šajā ietekmes novērtējumā.

3. Problēmas raksturojums

3.1. Konteksts un ārējie iemesli

Turpmāk noteiktajām problēmām ir divi galvenie iemesli – viens attiecas uz CEPOL struktūru un pārvaldību, otrs – uz tiesībaizsardzības apmācību.

3.1.1. Pārskats par esošajām policijas mācību sistēmām ES

Tiesībaizsardzības iestādēm dalībvalstīs ir visumā salīdzināmas struktūras. Kopumā 21 dalībvalstī ir viena policijas aģentūra, bet pārējās sešās – vairāk kā viena. Par kaut kāda veida iesaisti tiesībaizsardzības apmācībā ziņo veselas 12 ES aģentūras un starptautiskās organizācijas, tostarp CEPOL, Eiropols un Frontex.

CEPOL rīko kursus un izstrādā kopīgas mācību programmas par policijas darbības ES dimensiju gan valstu augstākajās mācību iestādēs, gan pašā CEPOL, un izplata labāko praksi un pētniecības atziņas. CEPOL mācībspēki ir vairāk valstu eksperti nekā CEPOL darbinieki. Katru gadu CEPOL tiešsaistes mācībās piedalās 2000 dalībnieku, bet aptuveni 100 līdz 200 dalībnieku piedalījās apmaiņas programmās un (kopš 2011. gada) e-mācību pasākumos. CEPOL ir viena no mazākajām ES aģentūrām budžeta ziņā (8,3 miljoni euro 2011. gadā).

3.1.2. 1. iemesls: lielāka ES prioritāšu apzināšanās politiskā līmenī pārrobežu noziedzības jautājumos

ES Iekšējās drošības stratēģijā, kas tika pieņemta 2010. gadā, tika noteikti uzdevumi, principi un vadlīnijas drošības jautājumu risināšanai ES, tostarp darbības, kas pašlaik tiek īstenotas un stiprinātas ar atbilstīgu apmācību. Padome 2011. gada jūnijā apstiprināja astoņas prioritātes cīņā pret organizēto noziedzību.

3.1.3. 2. iemesls: juridiskās un politiskās attīstības tendences policijas sadarbībā un policijas mācībās

Saskaņā ar Lisabonas līgumu ir jāveicina un jāstiprina operatīvā sadarbība iekšējās drošības jomā, īpašu uzsvaru liekot uz konkrētiem smagās un organizētās noziedzības veidiem. ES ir izveidojusi sistēmu prioritāšu noteikšanai, izmantojot Iekšējās drošības stratēģiju, kas jāatbalsta ar savstarpējo uzticēšanos un spēju veidošanu. Eiropadome 2009. gadā uzsvēra nepieciešamību radīt patiesu Eiropas tiesībaizsardzības kultūru, līdz 2015. gadam izveidojot Eiropas tiesībaizsardzības apmācības shēmas un apmaiņas programmas visiem attiecīgo tiesībaizsardzības profesiju pārstāvjiem valsts un ES līmenī, un noteica, ka CEPOL būtu jāuzņemas vadošā loma Eiropas dimensijas nodrošināšanā. Arī Eiropas Parlaments 2009. gadā aicināja ievērot saskaņotu pieeju tiesībaizsardzības amatpersonu apmācībai visā ES.

Eiropas Parlaments, Padome un Komisija ir kopīgi noteikušas Kopīgo pieeju par ES aģentūrām, tostarp to pārvaldības struktūru un pārvaldību, darbībām un finansēšanu un budžeta veidošanu[4].

3.2. Problēmas definēšana

3.2.1. 1. problēma: trūkst zināšanu par policijas darbības ES dimensiju

Lielākajai daļai tiesībaizsardzības amatpersonu ES nav zināšanu, kas nepieciešamas, lai efektīvi sadarbotos cīņā pret prioritārām pārrobežu noziedzīgām darbībām.

1.a problēma: Eiropas apmācību nesaņem visas amatpersonas, kam tā ir nepieciešama

CEPOL apmācība saskaņā ar CEPOL lēmumu ir mērķtiecīgi vērsta uz augstākās un vidējās dienesta pakāpes amatpersonām, maz uzmanības pievēršot citu amatpersonu tematiskajai apmācībai, kurām tā var būt nepieciešama. Līdz 2009. gada beigām CEPOL apmācību bija saņēmuši tikai 1,6 % augstākās pakāpes policijas amatpersonu ES. 2010. gadā tikai 13 līdz 15 dalībvalstis nosūtīja amatpersonas uz mācībām. Kursi nespēj pulcēt pilnu dalībnieku skaitu. Tas tā var būt tādēļ, ka kursu apmeklējums netiek oficiāli atzīts vai sertificēts kā kvalifikācija. Dalībvalstīm parasti nav īpaša budžeta, no kura atvēlēt līdzekļus amatpersonu nosūtīšanai uz mācībām. Dažās dalībvalstīs procedūras atļaujas saņemšanai apmeklēt mācības ir sarežģītas un laikietilpīgas. Kaut arī dažas dalībvalstis ir izstrādājušas plānus CEPOL mācībās apgūto zināšanu kaskādveida tālākai nodošanai, šāda nodošana parasti ir neformāla un nepietiekama. Šķēršļus var radīt arī valoda – vairums mācību notiek angļu valodā, kas var būt atturošs faktors daudzām amatpersonām.

1.b problēma: koordinācija starp CEPOL, dalībvalstīm un citām aģentūrām nav pietiekama

Neraugoties uz sadarbības nolīgumiem starp tieslietu un iekšlietu aģentūrām, trūkst sistemātiskas koordinācijas apmācības jomā saskaņā ar jaunākajiem ES stratēģiskajiem mērķiem. Apmācības programmas nav pietiekami mērķtiecīgas un apvienotas – 27 % valstu augstāko mācību iestāžu ziņoja, ka notiek pārklāšanās starp CEPOL apmācības pasākumiem un valstī sniegto apmācību. Aģentūru darbības plāni reti tiek saskaņoti, un darbības pārklāšanās novērojama bieži. Ir arī loģistikas pārklāšanās, piemēram, dažādas aģentūras mācības rīko vienos un tajos pašos datumos.

3.2.2. 2. problēma: CEPOL pašreizējā pārvaldība un struktūra mazina apmācības efektivitāti

CEPOL pārvaldība un struktūra traucē tai būt pilnībā efektīvam ES politikas instrumentam.

2.a problēma: valdei trūkst pienācīgas ievirzes

Pēc piecu gadu novērtējuma lēmumu pieņemšana ir uzlabojusies, tomēr CEPOL pārvaldība un struktūra aizvien ir novecojusi. Valde vairāk uzmanības pievērš nenozīmīgām administratīvām lietām, bet nepietiekami – stratēģijai. CEPOL lēmumā valdes uzdevumi nav vērsti uz stratēģiskiem jautājumiem. Valdes apmērs – parasti 45-50 dalībnieki no dalībvalstīm katrā sanāksmē – traucē ātri pieņemt lēmumus un rada nesamērīgas izmaksas. Dalībnieku lielās mainības dēļ nepārtraukti rodas situācija, kurā jaunajiem locekļiem nepieciešams laiks, lai iepazītos ar darbu. Valdē nav skaidra ES interešu pārstāvja, jo Komisija ir novērotāja bez balsstiesībām; tas ir pretrunā Kopīgajai pieejai par aģentūrām.

2.b problēma: dalībvalstu iesaiste CEPOL pasākumos nav konsekventa

Valsts kontaktpersonu loma ir „nodrošin[āt] efektīvu sadarbību starp CEPOL un [valstu] mācību iestādēm”. Neraugoties uz vairākiem valdes mēģinājumiem pievērsties šim jautājumam, kontaktpunktu pienākumi joprojām nav skaidri. Dažām dalībvalstīm trūkst pilna laika darbinieku to kontaktpunktos, kas var vājināt CEPOL spējas koordinēt apmācību un traucē sadarbībai starp CEPOL un dalībvalstīm.

2.c problēma: apmācības pasākumu finanšu plānošana dalībvalstīs notiek slikti

Vairāk nekā pusi plānoto izdevumu veido darbības izdevumi – galvenokārt apmācības pasākumiem. Dalībvalstis parasti gadā plānus iesniedz pārāk vēlu, tāpēc kursi ir jāsablīvē attiecīgā gada atlikušajos mēnešos, bet tas vairo iespēju, ka dalībnieku skaits būs mazāks. Laikposmā no 2006. līdz 2010. gadam dalībvalstis (kas bija atbildīgas par CEPOL mācību rīkošanu) atcēla vai atlika uz vēlāku laiku 13 % kursu, kaut arī mērķis bija tikai 5 %.

Pašreizējā sistēma, kā nodrošināt, ka apmācības vajadzības atbilst pašreizējām vajadzībām izplatīt zināšanas par ES instrumentiem un politikas virzieniem, joprojām nav optimāla. Nav noteikts vajadzību novērtējums ES līmenī, ar kuru salīdzinot, varētu izskatīt valstu novērtējumus. Netiek sistemātiski ziņots par pasākumu rezultātiem un ietekmi, kas uzlabotu turpmāko pasākumu plānošanu.

3.3. ES tiesības rīkoties un subsidiaritāte

LESD 87. panta 2. punkta b) apakšpunktā noteikts satvars CEPOL lēmuma aizstāšanai. CEPOL juridiskā pamata stiprināšanu atbalsta vairāki svarīgi ES politikas dokumenti.

Attiecībā uz subsidiaritāti, risināmie jautājumi attiecas uz policijas amatpersonu apmācību visā ES, kopīgo zināšanu sniegšanu un ES policijas kultūras stiprināšanu. Priekšlikums neskartu dalībvalstu valsts līmeņa ierosmes tiesībaizsardzības amatpersonu apmācības jomā.

4. Politikas mērķi

4.1. Vispārīgais mērķis

Uzlabot policijas darbību ES, izveidojot mācību sistēmu tiesībaizsardzības amatpersonām, kas ir saskanīga ar mainīgajām stratēģiskajām prioritātēm policijas sadarbības jomā.

4.2. Konkrētie mērķi

1. konkrētais mērķis

Panākt plašāka tiesībaizsardzības amatpersonu loka kvalitatīvāku, apvienotāku un saskanīgāku apmācību pārrobežu noziedzības jautājumos.

2. konkrētais mērķis

Izveidot skaidru satvaru apmācības politikai atbilstīgi ES apmācības vajadzībām un saskaņā ar kopīgo pieeju ES aģentūrām.

5. Politikas risinājumi

5.1. Eiropas Tiesībaizsardzības apmācības shēma

Līdztekus priekšlikumam par CEPOL reformu Komisija nāk klajā ar Eiropas Tiesībaizsardzības apmācības shēmu (LETS) tiesībaizsardzības amatpersonām. Tajā tiks izklāstīts, kā apmācība būtu jāīsteno saskaņoti, lai izvērstu ES spējas risināt kopīgus uzdevumus. LETS tiks konkrēti noteikts apmācības saturs, kas būtu jāapmāca un par ko, un kas veiks apmācību ES vai valstu līmenī.

5.2. Politikas risinājumi

1. risinājums (status quo): veicināt LETS, nemainot CEPOL juridisko pamatu

Dažas dalībvalstis ir iebildušas pret pašreizējā CEPOL satvara grozīšanu, jo, viņuprāt, tā sniedz pietiekamu apmācību. Tomēr vairums dalībvalstu, ar ko apspriedās, uzskata, ka juridisko pamatu nepieciešams pārstrādāt, lai pilnveidotu un atjauninātu apmācības politiku. Saskaņā ar pašreizējo juridisko pamatu CEPOL LETS varētu īstenot vienīgi daļēji, jo tās kompetencē ir tikai augstākās pakāpes amatpersonas.

2. risinājums – dalībvalstīs bāzēta apmācība kā daļa no ES tīkla

CEPOL kā aģentūra tiktu izformēta. Koordinācija un sadarbība tiktu turpināta uz starpvaldību pamata, Komisijai nodrošinot nelielu sekretariātu, kā tas bija pirms CEPOL lēmuma. Daži amati tiktu pārcelti uz citām ES aģentūrām, kas pārņemtu dažas CEPOL darbības. Šis risinājums sekotu Eiropas Tiesiskās apmācības tīkla modelim, un tā rezultātā tūlīt tiktu tieši ietaupītas izmaksas. Pret to iebilda visas dalībvalstis.

3. risinājums – pārtraukt visu ES finansiālo atbalstu apmācībai

CEPOL tiktu izformēta, un ES vairs nepiešķirtu nekādu finansējumu policijas apmācībai, izņemot nozarei specifisku apmācību, ko veic citas aģentūras. Komisija un Eiropols varētu noteikt apmācības vajadzības, kuras risināt vajadzētu dalībvalstīm. Jebkāda ES atbalsta atņemšana iesaistei apmācībā ir radikāls risinājums, ko vērts aplūkot. Pret to iebilst visas dalībvalstis, uzskatot, ka tādējādi notiktu atgriešanās pie agrākās neefektīvās situācijas.

4.a risinājums – CEPOL funkciju daļēja pārcelšana uz Eiropolu; CEPOL paredzēts īstenot LETS

CEPOL arī turpmāk būtu atsevišķa aģentūra, bet tai būtu kopīgi administratīvie pakalpojumi un infrastruktūra ar Eiropolu. Esošo mītni slēgtu, un valde, direktors un darbinieki tiktu izvietoti kopā ar Eiropolu. CEPOL lēmumu grozītu, lai risinātu pārvaldības un apmācības kvalitātes problēmas un lai nodrošinātu, ka LETS tiek īstenota.

Parlaments lūdza Komisijai izskatīt iespēju CEPOL apvienot ar Eiropolu. Šāda daļēja apvienošanās ļautu risināt pārvaldības jautājumus, tā būtu saskaņā ar kopīgo pieeju aģentūrām, kā arī dotu iespēju racionalizēt neoperatīvās funkcijas. Dalībvalstu pārstāvji iebilda pret šo risinājumu, apgalvojot, ka tas būtu pirmais solis ceļā uz to, ka izzustu apmācības aģentūra, kam ir pašai sava identitāte.

4.b risinājums – Eiropola un CEPOL funkcijas apvienotas vienā aģentūrā; apvienota aģentūra (Eiropols) īstenotu LETS

CEPOL un Eiropols tiktu formāli apvienoti. CEPOL galvenā mītne tiktu slēgta, un operatīvās amata vietas tiktu pārceltas uz Eiropolu. CEPOL uzdevumi tiktu pievienoti Eiropola funkcijām. Jauns Eiropola direktora vietnieks apmācības jautājumos dotu ieguldījumu Eiropola budžeta izstrādē, kurā paredz pienācīgus līdzekļus apmācībai atbilstoši LETS ietvaros veiktiem apmācības vajadzību novērtējumiem. Eiropola valdes locekļu aizstājēji būtu apmācības speciālisti. Apmācības jautājumos padomus sniegtu zinātniska komiteja.

Attiecībā uz 2014. gada budžetu CEPOL ir klasificēta kā „jaunu uzdevumu” aģentūra, kas nozīmē, ka, lai arī uz to attiecas mērķis samazināt darbinieku skaitu, tā var arī pieprasīt jaunas amata vietas no kopējā darbinieku skaita, kas paredzēts jauniem uzdevumiem. Nepieciešamo prioritāšu pārvērtēšanu, līdzekļu pārdalīšanu un pasākumus efektivitātes uzlabošanai labāk varētu veikt lielākā struktūrā. Likvidējot administratīvo pārklāšanos starp abām aģentūrām, mācību pasākumiem varētu piesaistīt vairāk darbinieku. Tādējādi varētu panākt, ka LETS īstenošana (attiecībā uz personālu) neietekmē budžetu.

Apvienošanas dēļ rastos grūtības pieņemt darbā jaunus darbiniekus, iekams nav notikusi pārcelšana. Tādēļ abām aģentūrām ar Komisijas atbalstu būtu nepieciešams ātri izanalizēt ietekmi uz katru darbinieku. Pārcelšanu pārvaldītu CEPOL direktors.

Pret apvienošanu iebilst daudzas dalībvalstis, pamatojoties uz to, ka vienotā aģentūrā mazinātos apmācības pasākumu kvalitāte un ievirze uz tiem, jo tie būtu tik cieši saistīti ar operatīvajām prioritātēm, lai gan dažas dalībvalstis izteica gatavību apsvērt ieguvumus un izmaksas. Ikviens racionalizācijas pasākums būtu saderīgs ar Padomes nostāju 2013. gada budžeta sarunās, kurā prasīts aģentūru budžetu samazināt par 1 %, un ar Eiropas Parlamentu, kas daudzgadu shēmas sarunās iesaka izskatīt iespējas resursu apvienošanai un izmaksu ietaupījumiem starp aģentūrām.

5. risinājums – CEPOL stiprināšana un racionalizēšana

CEPOL loma tiktu precizēta un stiprināta, kam būtu nepieciešami daži papildu darbinieki. CEPOL lēmums tiktu grozīts, lai risinātu pārvaldības un apmācības kvalitātes problēmas. Tas atbilstu Kopīgajai pieejai par aģentūrām un būtu atbilde daudzu dalībvalstu aicinājumam stiprināt CEPOL un veidot saskanīgāku apmācības politiku.

6. vēlamais politikas risinājums

Lai pilnībā īstenotu LETS (un tādējādi izpildītu iepriekš noteikto 1. konkrēto mērķi), nepieciešams, i) ES aģentūrai noteikt pienākumu koordinēt īstenošanu; ii) aģentūras (salīdzinājumā ar CEPOL) pilnvaras paplašināt, aptverot visu attiecīgo policijas amatpersonu apmācību; un iii) piešķirt aģentūrai papildu resursus. 2. un 3. risinājums (aģentūras nav) neizpilda i) nosacījumu. 1. risinājums (status quo) un 5. risinājums (stiprināt CEPOL) izpilda i) nosacījumu, un 5. risinājums izpilda ii) nosacījumu, tomēr gan 1. risinājumā, gan 5. risinājumā CEPOL būtu atkarīga no neskaidrās situācijas saistībā ar jaunu līdzekļu rašanu, un tādējādi pastāv risks, ka iii) nosacījums netiktu izpildīts. 4.a risinājums (daļēja apvienošana) un 4.b risinājums (pilnīga apvienošana) izpilda gan i) un ii) nosacījumu, gan arī iii) nosacījumu, sniedzot izmaksu ietaupījumus, ar kuriem var finansēt (4.b risinājumā) vai daļēji finansēt (4.a risinājumā) LETS īstenošanu.

Tāpēc 4.b risinājumam dodama priekšroka. Ar to tiktu panākti ietaupījumi tā, ka varētu pārgrupēt amata vietas, lai īstenotu LETS. Īstermiņā rastos traucējumi, kuru ietekme būtu jāsamazina līdz minimumam, toties ilgtermiņā tiktu panākts papildu elastīgums, kas ļautu veikt pārgrupēšanu atbilstoši prioritātēm. Ja lēmums tiktu pieņemts ātri un abas aģentūras atbilstīgi sagatavotos apvienošanai, tiktu mazināta negatīvā ietekme uz abu aģentūru darbiniekiem un pasākumiem. Pārvaldība tiktu ciešāk saskaņota ar kopīgo pieeju par aģentūrām. Notiekošās apmācības vajadzību izvērtēšanas nodrošinātu, ka aģentūras pasākumi arī turpmāk ir būtiski saistībā ar ES policijas pārrobežu sadarbības prioritātēm. Būtu vieglāk uzlabot koordināciju ar citām aģentūrām.

Kopumā 4.b risinājums – CEPOL un Eiropola apvienošana – ļautu efektīvi īstenot Eiropas tiesībaizsardzības apmācības shēmu tiesībaizsardzības amatpersonām un līdz ar to stiprināt ES policijas apmācību, uzlabojot tās efektivitāti un lietderību, un palīdzētu novērst prasmju un zināšanu līmeņu neatbilstības tiesībaizsardzības amatpersonu starpā.

[1] Study on Five Years evaluation of CEPOL activity 21.1.2011. Consortium Blomeyer & Sanz, Centre for Strategy and Evaluation Studies LLP and Evalutility Ltd.

[2] www.cepol.europa.eu.

[3] Study on the amendment of the Council Decision 2005/681/JHA setting up CEPOL activity. Final Report 24.4.2012 - GHK Consultants.

[4] Kopīgais paziņojums, 2012. gada 12. jūnijs; http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/12/604&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en

KOMISIJAS DIENESTU DARBA DOKUMENTS

KOPSAVILKUMS ietekmes novērtējumam par Eiropas Policijas biroja tiesiskā regulējuma pielāgošanu Lisabonas līgumam

Pavaddokuments dokumentam

Priekšlikums EIROPAS PARLAMENTA UN PADOMES REGULAI

PAR EIROPAS SAVIENĪBAS AĢENTŪRU TIESĪBAIZSARDZĪBAS SADARBĪBAI UN APMĀCĪBAI (EIROPOLU), UN AR KURU ATCEĻ LĒMUMU 2009/371/TI UN LĒMUMU 2005/681/TI

LESD 88. pants paredz jaunu juridisko pamatu Eiropolam (regulu) un Eiropola darbību pārraudzību, ko veic Eiropas Parlaments kopā ar valstu parlamentiem.

Turklāt Stokholmas programmā[1] ir uzsvērts, ka noziedzība pasaules mērogā vēršas arvien plašāk, ka cīņai pret šīm noziedzības parādībām ir cita starpā nepieciešama sistemātiska informācijas apmaiņa, un Eiropols ir aicināts kļūt par „centru informācijas apmaiņai starp dalībvalstu tiesībaizsardzības iestādēm, pakalpojumu sniedzēju un platformu, ko var izmantot tiesībaizsardzības dienesti[2]”.

Izvērtējuma pētījums apstiprina, ka Eiropols sniedz pievienoto vērtību Eiropas pilsoņu drošībai un tam ir stingrs datu aizsardzības režīms. Tomēr pētījumā ir konstatētas vairākas jomas, kurās nepieciešami uzlabojumi, lai Eiropols varētu izpildīt Stokholmas programmas mērķus.

Šī reforma ir iecerēta kā daļa no plašāka tiesību aktu kopuma, kas ietver priekšlikumu apvienot Eiropas Policijas akadēmiju jeb CEPOL un Eiropolu un īstenot Eiropas Tiesībaizsardzības amatpersonu apmācības shēmu (LETS), kas paredzēta tiesībaizsardzības amatpersonām.

Visbeidzot, reformējot Eiropolu, Komisija apņemas piemērot pārvaldības standartus, par kuriem tā 2012. gada jūlijā vienojās ar Eiropas Parlamentu un Padomi Vienotajā pieejā par ES decentralizētajām aģentūrām[3].

Gatavojot šo ietekmes novērtējumu, Komisija ir apspriedusies ar visām galvenajām ieinteresēto personu grupām.

1. PROBLĒMAS IZKLĀSTS

Noziedznieku un teroristu lielapjoma tīkli rada būtiskus draudus ES iekšējai drošībai. Valstu tiesībaizsardzības dienesti vairs nespēj darboties vieni paši, un tiem nepieciešams sadarboties.

Kopīgas telpas bez iekšējām robežām izveide un Eiropas Savienības vēl ciešāka integrācija ir būtiski veicinājusi ES pilsoņu brīvu pārvietošanos; līdz ar to bija nepieciešams pastiprināt drošības pasākumus, lai risinātu pārrobežu noziedzības problēmas. Šajā ziņā būtiski ir izveidot Eiropolu – ES aģentūru, kuras mērķis ir palīdzēt ES tiesībaizsardzības iestādēm labāk sadarboties savā starpā.

Eiropols sniedz palīdzību valstu policijas spēkiem, īpaši veicinot kriminālinformācijas apmaiņu. Tas veic operatīvo analīzi, kas palīdz tiesībaizsardzības iestādēm veikt starptautiskas izmeklēšanas. Tas sniedz operatīvo palīdzību (zinātību), atbalstot pārrobežu izmeklēšanas vai tās koordinējot; tas sniedz finansiālu atbalstu euro viltošanas izmeklēšanās. Tas veic arī stratēģisko analīzi draudu novērtējumu veidā. Eiropolam nav ne autonomu izmeklēšanas spēju, ne piespiedu līdzekļu izmantošanas pilnvaru.

1.1. Problēmas apraksts

Komisija ir konstatējusi vairākus trūkumus, kas liedz Eiropolam kļūt par centru informācijas apmaiņai starp dalībvalstu tiesībaizsardzības amatpersonām.

1. PROBLĒMA

1.1.1. Dalībvalstis nesniedz Eiropolam visu nepieciešamo informāciju, lai cīnītos pret smagiem pārrobežu noziegumiem

ES ir izstrādājusi gan likumdošanas, gan finansiālas iniciatīvas, lai veicinātu informācijas apmaiņu, kas būtu tās politikas pamatā iekšlietu jomā. Eiropols pirmām kārtām ir atkarīgs no dalībvalstu veiktās datu un izlūkdatu vākšanas. Padomes lēmumā dalībvalstīm tiek prasīts sniegt Eiropolam datus, uz kuriem attiecas tā pilnvaras.

Tomēr dalībvalstis nesniedz Eiropolam visu informāciju, kas nepieciešama, lai cīnītos pret noziedzību, vai arī to nedara savlaicīgi. Ir arī būtiskas atšķirības starp dalībvalstīm attiecībā uz informācijas sniegšanu. To apliecina dažādi statistikas dati.

Pamata iemesli ir šādi.

• Esošajiem noteikumiem trūkst precizitātes. Dalībvalstu pienākums sniegt datus nav formulēts nepārprotamā veidā, līdz ar to ir iespējamas pretrunīgas interpretācijas un šaubas par to, kāda veida informāciju, cik detalizētu un kādā apmērā dalībvalstīm būtu jāsniedz Eiropolam. Dažas dalībvalstis pat neatzīst šāda pienākuma esamību.

• Socioloģiskie un kultūras iemesli. Slikta informētība, zināšanu trūkums, policijas darbības kultūra, kas mudina tiesībaizsardzības amatpersonas uzmanīgi attiekties pret informācijas apmaiņu.

• Organizatoriskie iemesli. Daži organizatoriskie faktori ietekmē to, kā darbojas un cik efektīvas ir Eiropola valsts vienības (ENU), kas ir izveidotas visās dalībvalstīs kā Eiropola kontaktpunkti.

Atturīgā attieksme pret informācijas pārsūtīšanu liedz Eiropolam noteikt saiknes ar noziedzības parādībām citās valstīs un gūt pareizu kriminālo izlūkdatu ainu par visu ES, kas tam varētu ļaut koordinēt dalībvalstu izmeklēšanas darbības. Tā rezultātā, tā kā dalībvalstis nesaskata pietiekamu pievienoto vērtību Eiropola konstatējumiem, tās ir mazāk motivētas sniegt informāciju aģentūrai.

2. PROBLĒMA

1.1.2. Datu apstrādes ierobežojumi

Eiropols pārvalda vairākas datubāzes, lai palīdzētu dalībvalstīm novērst un apkarot smago pārrobežu noziedzību un terorismu. Padomes lēmumā par Eiropolu šīs datubāzes ir stingri noteiktas, un uz tām attiecas dažādi nolūki, dažādi noteikumi par to, kas varētu tām piekļūt, un īpaši datu aizsardzības un drošības noteikumi.

Eiropola informācijas sistēma (EIS) ir atsauces datubāze, ko izmanto šķērsatbilsmju nolūkiem. Analīzes darba datnes (AWF) ir datubāzes, ko izmanto analītiskiem operatīviem nolūkiem un notiekošu izmeklēšanu atbalstam. Tajās apvienoti konkrētie dati, ko izmanto identifikācijai, un izlūkdati. Viena AWF attiecas uz smago un organizēto noziedzību (AWF SOC), otra – uz terorismu (AWF CT).

Dati pieder tai dalībvalstij, kas tos sniedz. Tā lemj par nolūku, kādā tos nosūta Eiropolam (vienkārši atsauces nolūkos EIS vai konkrētas analīzes nolūkos vienā vai vairākās AWF). Turklāt tā var noteikt, kas datiem var piekļūt un kā tos var izmantot („piederības princips”).

Starp datubāzēm ir iespējams veikt vienīgi šķērssalīdzināšanu (nosakot, vai tā pati datu vienība ir vēl citā datubāzē). Eiropola analītiķim nav atļauts sasaistīt dažādu datubāzu informāciju, ja vien viņš nesaņem atļauju no visiem, kas snieguši šos datus datubāzei, kurai viņš nedrīkst piekļūt. Praksē tam nepieciešamais laiks ir no dažām nedēļām līdz dažiem mēnešiem.

Vienīgi datu vienību sasaiste (saistības atklāšana starp datiem) ļauj analītiķim novērtēt informācijas būtiskumu analīzes sakarā un piešķir jēgu informācijai par noziedznieku vai teroristu organizācijām, piemēram, hipotēze par konkrēta nodarījuma izdarītāja lomu tādas noziedznieku grupas hierarhijā, kas ir iesaistīta gan smagajā noziedzībā, gan terorismā (piemēram, narkotiku vai ieroču kontrabanda, lai sponsorētu teroristu darbības). Bez sasaistes noziegumu analīzi veikt nevar.

Tas viss traucē veikt efektīvu analīzi un kavē noteikt noziedzīgo darbību tendences un izpausmes veidus. Eiropols nevar izstrādāt izlūkdatu ziņojumus par noziedzniekiem, teroristiem un viņu saiknēm, kas var būt nepieciešami dalībvalstu veiktajām izmeklēšanām.

Turklāt dalībvalsts nosūtītie dati var būt paredzēti gan apmaiņai EIS, gan analīzei AWF. Tehniskā nošķiršana nozīmē to, ka dati jāglabā vismaz divkārt (vai trīskārt), kas dubulto datu īpašnieka, kā arī Eiropola datu uzturēšanas (atjaunināšanas, dzēšanas) pienākumus, un pastāv risks, ka starp sākotnēji vienlīdzīgiem datu kopumiem tiks radītas atšķirības.

1.2. PAMATSCENĀRIJS

Izveidojot Eiropola darbību pārraudzību, ko veic Eiropas Parlaments un valstu parlamenti, tiktu stiprināta tā pārskatatbildība, bet tas neietekmētu Eiropola kļūšanu par tiesībaizsardzības iestāžu informācijas centru. Informācijas sniegšanas apmērs turpinātu pieaugt, taču saglabātos atšķirības starp dalībvalstīm. No datu pārvaldības viedokļa raugoties, datu glabāšana tehniski nošķirtās datubāzēs arī turpmāk ierobežos Eiropola spējas sniegt dalībvalstīm visaptverošus analītiskos ziņojumus, īpaši par saiknēm starp organizētās noziedzības grupām un teroristu tīkliem. Eiropola analītiķi nevarētu sasaistīt informāciju par organizēto noziedzību un teroristu tīkliem (kas tiktu glabāta dažādās AWF un EIS). Šādā kontekstā saglabātos kavējumi tendenču un modeļu noteikšanā. Arī turpmāk pastāvētu iespēja, ka dati tiek vairākkārtīgi glabāti divās vai trijās vietās.

2. POLITIKAS MĒRĶI

Eiropola reformas vispārīgais mērķis ir uzlabot ES drošību, padarot Eiropolu par centru informācijas apmaiņai starp dalībvalstu tiesībaizsardzības iestādēm, lai sniegtu tām labāku atbalstu smagās pārrobežu noziedzības un terorisma novēršanā un apkarošanā.

Īpašie mērķi un darbības mērķi

1. Uzlabot to, kā dalībvalstis sniedz Eiropolam informāciju

(a) palielināt informācijas apjomu, ko dalībvalstis sniedz Eiropolam, un uzlabot tās kvalitāti;

(b) samazināt atšķirības starp dalībvalstīm attiecībā uz informācijas sniegšanas apmēru.

2. Izveidot datu apstrādes vidi, kas ļaus Eiropola analītiķiem pilnībā palīdzēt dalībvalstīm novērst un apkarot smago pārrobežu noziedzību un terorismu

(c) nodrošināt, ka Eiropola analītiķi var sasaistīt visus būtiskos datus un veikt to analīzi;

(d) samazināt kavējumus tendenču un izpausmes veidu noteikšanā;

(e) samazināt datu vairākkārtīgu glabāšanu.

3. POLITIKAS RISINĀJUMI

3.1. 1. risinājums – pamatscenārijs/„tikai pielāgošana Lisabonas līgumam”

Lai panāktu dalībvalstu lielāku iesaisti, Eiropols sadarbībā ar CEPOL un Komisiju turpinās „ieteikuma” pasākumus – informētības uzlabošanu ar prezentācijām, apmācību, ENU labās prakses veicināšanu.

Analīzes veidošana pamatosies uz atsevišķām datubāzēm, kuru sasaistes iespējas būs ierobežotas, un uz dažādās datubāzēs izkaisītu datu analīzi.

3.2. 2. risinājums – turpmāku juridisku grozījumu veikšana, izmantojot Eiropola regulu

A. Dalībvalstu informācijas sniegšana

A.1 Pienākumu pastiprināšana un stimulu ieviešana

Regulā tiks paredzēts

· arī turpmāk vairot informētību;

· precizēt noteikumus par pienākumu sniegt datus: dalībvalstīm būtu pienākums apmainīties ar visiem datiem, uz kuriem attiecas Eiropola pilnvaras, un īpaši ar tiem datiem, ar kuriem apmainās ar citu dalībvalsti. Lai panāktu prioritāšu noteikšanu, pienākums galvenokārt būs vērsts uz informāciju par noziegumiem, kas ES politikas ciklā par organizēto un smago starptautisko noziedzību atzīti par ES prioritātēm;

· uzraudzīt, kā dalībvalstis pilda pienākumu: Eiropols iesniegs Parlamentam un Padomei gada pārskatu par to, kā katra dalībvalsts ir sniegusi informāciju un kā darbojušās ENU;

· finansiālie stimuli dalībvalstīm: ar regulu tiktu paplašināta finansiālā palīdzība, lai sniegtu atbalstu dalībvalstu izmeklēšanām noziedzības jomās, kas nav euro viltošana.

A.2. Eiropola piekļuves paredzēšana dalībvalstu tiesībaizsardzības datubāzēm

Uz „trāpījums ir”/„trāpījuma nav” principa pamata piekļūstot valstu tiesībaizsardzības datubāzēm, Eiropols konstatētu, ka dalībvalsts rīcībā ir būtiska informācija. Pēc „trāpījuma” iegūšanas Eiropols varētu lūgt šo informāciju. Dalībvalstis kontrolētu datus, jo to pārsūtīšanai nepieciešama dalībvalstu atļauja.

Šai sistēmai būtu vajadzīga jauna IT arhitektūra: 1) pārsūtīšanas sistēma, kas nosūtītu vaicājumus dalībvalstij un savāktu atbildes par trāpījumiem, 2) dalībvalstu ieguldījumi, lai reorganizētu to datubāzes, nošķirot datus, uz kuriem attiecas Eiropola pilnvaras, vai izveidojot pārsūtīšanas datubāzi, kā arī lai nodrošinātu atbilstīgus IT saslēgumus.

B. Datu pārvaldība

B.1. Abu pašreizējo AWF apvienošana vienā

Saskaņā ar šo risinājumu abas esošās AWF apvieno vienā, un EIS arī turpmāk ir nošķirta.

B.2. Jauna apstrādes vide

Eiropola regula vairs nebūs „vērsta uz datubāzi”. Tajā tiktu noteiktas procesuālās garantijas, lai īstenotu datu aizsardzības principus, īpašu uzsvaru liekot uz „integrēta privātuma aizsardzību” un pilnīgu pārredzamību attiecībā uz Eiropola datu aizsardzības inspektoru un uzraudzības iestādēm. Eiropols, kam būtu saistoša integrēta privātuma aizsardzība, izstrādājot komunikācijas sistēmu un tehnoloģiju specifikācijas un arhitektūru, jau no sākuma ņemtu vērā visas datu aizsardzības prasības.

Lai sasniegtu šo mērķi, ir vairāki tehniskie risinājumi. Jebkurā gadījumā

· datu aizsardzības pasākumi tiks piesaistīti konkrētiem datiem un datu veidiem, nevis iepriekš noteiktai datubāzei;

· lai nodrošinātu nolūka ierobežojumu, datu sniedzējs jau sākumā noteiktu apstrādes darbību nolūku, kurā veic datu apmaiņu ar Eiropolu (šķērspārbaude, operatīvā analīze, vispārīgā analīze);

· visa informācija būtu pilnībā redzama Eiropola analītiķiem, kamēr tas būtu nepieciešams viņu uzdevuma veikšanai. Tomēr Eiropola partneriem tik un tā būtu tiesības noteikt ierobežojumus attiecībā uz citu piekļuvi un izmantošanu.

4. IETEKMES ANALĪZE

4.1. 1. risinājums – pamatscenārijs /„tikai pielāgošana Lisabonas līgumam”

Drošības uzlabošana ES (0) Eiropola rīcībā arī turpmāk būtu fragmentāra ES noziedzības aina. Dalībvalstīm netiktu sniegta pietiekama palīdzība.

Personas datu aizsardzība (0). Nebūtu ietekmes uz personas datu aizsardzību, nebūtu pozitīvas netiešas ietekmes uz tiesībām uz dzīvību.

Izmaksas (0). Nebūtu jaunu izmaksu salīdzinājumā ar status quo.

2. risinājums – turpmāku juridisku grozījumu veikšana Eiropola regulā

4.1.1. A politikas risinājumā ietverto risinājumu ietekme

4.1.1.1. Pienākumu stiprināšana un papildu stimulu ieviešana (A1)

Drošības uzlabošana ES (+++). Pozitīva ietekme uz trūkumiem un gan dalībvalstu nosūtītās informācijas apjoma, gan kvalitātes uzlabojums.

Koncentrējot uzmanību uz ES politikas cikla mērķiem un veicot tās informācijas apmaiņu, ar kuru tās apmainās divpusēji, Eiropolam tiktu sniegts vairāk datu par svarīgākajiem draudiem.

Uzraugot ENU sniegumu un katrai dalībvalstij sniedzot informāciju, tiktu radīts partneru spiediens. Tas veicinātu labo praksi, tostarp ENU efektīvu organizāciju, labāku informētību un pastiprinātu sadarbību starp ENU un valstu tiesībaizsardzības iestādēm.

Ja tiktu sniegts finansiāls atbalsts pārrobežu izmeklēšanām, tas rosinātu dalībvalstis vairāk iesaistīt Eiropolu.

To apliecina vairāki sekmīgi piemēri no viltošanas apkarošanas jomas.

Personas datu aizsardzība (0). Nebūtu ietekmes salīdzinājumā ar pamatscenāriju.

Izmaksas (--)

ES budžetā

· izmaksas saistībā ar sešiem darbiniekiem, kas nepieciešami darbam ar lielāku sniegto datu apjomu;

· finansiālais atbalsts dalībvalstu izmeklēšanām ārpus euro viltošanas jomas sasniegtu 800 000 euro gadā (to kompensētu dažu Eiropola valdes pasākumu samazināšana).

Valstu budžetos

· nebūtu materiālu izmaksu;

· izmaksas dalībvalstīm saistībā ar to tiesībaizsardzības amatpersonu vienreizēju apmācību, kuras nodarbojas ar smagās pārrobežu noziedzības jautājumiem: EUR 600 000 vai EUR 3 miljoni vai EUR 6 miljoni;

· katrā gadījumā atsevišķi – ENU iespējama reorganizācija.

Ieguvumi. Efektīvāka cīņa pret smago pārrobežu noziedzību – miljoniem euro laikposmā no 2015. līdz 2020. gadam.

4.1.1.2. Eiropola piekļuves paredzēšana dalībvalstu tiesībaizsardzības datubāzēm (A2)

Drošības uzlabošana ES (+++). Tiktu novērsts zināšanu trūkums, neefektīvas ENU vai zems dalībvalstu informētības līmenis. Dalībvalstis saglabās kontroli pār datiem, jo tās sniegs atļauju veikt pārsūtīšanu.

Eiropola rīcībā nonāks lielāks daudzums būtiskākas informācijas, un tas spēs sniegt kvalitatīvākus produktus dalībvalstīm.

Personas datu aizsardzība (0). Nav. Piekļuve tiktu atļauta uz „trāpījums ir” /„trāpījuma nav” pamata. Lai saņemtu informācijas saturu, Eiropolam būtu jāiesniedz pieprasījums dalībvalstij. Pirms pārsūtīšanas dalībvalsts nodrošinātu visus datu aizsardzības pasākumus.

Izmaksas (---).

ES budžetā

(1) 1,78 miljoni euro vienreizējie ieguldījumi un

(2) 1,46 miljoni euro kārtējie ieguldījumi katru gadu.

Izmaksas dalībvalstu budžetos

· 660 000 euro vienreizēji ieguldījumi valstu IT sistēmu pielāgošanai un saslēgšanai ar pārsūtīšanas sistēmu;

· 1,2 miljoni euro kārtējie ieguldījumi katru gadu;

· katrā gadījumā atsevišķi iespējamas 1-2 papildu darbinieku izmaksas.

4.1.2. B politikas risinājuma ietekme

4.1.2.1. Abu AWF apvienošana vienā (B1)

Drošības uzlabošana ES (++). Tā rezultātā potenciāli varētu ātrāk noteikt tendences, modeļus un saiknes starp noziedznieku grupām, kas iesaistītas arī terorismā.

Pateicoties AWF darbības jomas paplašināšanai, aptverot gan smago organizēto noziedzību, gan terorismu, Eiropola analītiķi varētu vizualizēt visas saiknes starp informāciju, ko sniedz apvienotā AWF. EIS sistēmas datu sasaistīšana ar AWF datiem tomēr nebūtu iespējama. Turpinātos datu vairākkārtīga glabāšana.

Personas datu aizsardzība (0). Nebūs ietekmes uz personas datu aizsardzību salīdzinājumā ar pamatscenāriju, jo šis risinājums paredz vienīgi pašreizējās sistēmas paplašināšanu.

Izmaksas (0). Tas radītu minimālas izmaksas, jo abas apvienojamās AWF balstās uz vieniem un tiem pašiem tehniskajiem risinājumiem. Tās segtu no Eiropola IT budžeta. Nepieciešamie ieguldījumi tika veikti un padomi tika sniegti, gatavojoties nesenajai 23 AWF apvienošanai divās, tādēļ šos rezultātus var izmantot atkārtoti.

4.1.2.2. Jauna apstrādes vide (B2)

Drošības uzlabošana ES (+++). Eiropola analītiķi varētu sasaistīt un analizēt visus tiem nepieciešamos datus. Tādējādi Eiropols varētu savienot visus aspektus cīņā pret organizēto noziedzību un terorismu. Vienotā apstrādes vidē Eiropols varētu labāk identificēt, analizēt un definēt struktūras, kas saista organizētās noziedzības grupas un teroristu tīklus, piemēram, izsekojot finanšu plūsmas.

Ietekme uz personas datu aizsardzību (0). Tiktu piemērots vismaz tāds pats datu aizsardzības līmenis kā pamatscenārijā.

Ietekme uz izmaksām (0). Šis risinājums neradītu nekādas tūlītējas papildu izmaksas salīdzinājumā ar pamatscenāriju.

5. VĒLAMAIS POLITISKAIS RISINĀJUMS

Vēlamais politikas risinājums būtu 2. risinājums (turpmākas likumdošanas izmaiņas), kurā būtu ietverts A1 un B2 risinājums.

· Pateicoties stimuliem un stiprinātam pienākumam sniegt informāciju, dalībvalstīm būtu lielāka skaidrība un motivācija nosūtīt datus.

· Jaunie noteikumi par datu pārvaldību dotu Eiropola analītiķiem iespēju piekļūt visai informācijai, ko tiem nepieciešams zināt, lai noteiktu saiknes starp informāciju un identificētu tendences un modeļus. Eiropols sniegtu būtiskākus un aktuālākus produktus, lai palīdzētu dalībvalstīm. Dati netiks glabāti vairākkārtīgi.

Attiecībā uz izmaksām:

· Lai sasniegtu finansējuma kritisko daudzumu, finansiālajam atbalstam, ko Eiropols sniedz dalībvalstu izmeklēšanām, būtu vajadzīgi 800 000 euro gadā. Šie līdzekļi tiks rasti, pārskatot Eiropola budžeta prioritātes.

· Kopējais darbinieku skaits, kas Eiropolam nepieciešami, lai īstenotu šo reformu, ir 6 FTE, kuri ir nepieciešami darbam ar lielāku informācijas pieplūdumu no dalībvalstīm. Trīs darbinieki tiks pārgrupēti, pārejos trīs būs nepieciešams pieņemt darbā. Tādējādi kopējās personāla izmaksas laikposmā no 2015. līdz 2020. gadam būtu 1,77 miljoni euro. Taču apmēram divas trešdaļas minēto izmaksu tiks kompensētas no ietaupījumiem, kas tiks gūti, apvienojoties ar CEPOL.

· Saistībā ar jaunajiem datu pārvaldības noteikumiem tūlītēju izmaksu nebūs.

[1] Stokholmas programma – atvērta un droša Eiropa tās pilsoņu un viņu aizsardzības labā”, OV C 115, 4.5.2010., 1.-38. lpp.

[2] Turklāt Eiropadome aicināja Komisiju „izskatīt to, kā varētu nodrošināt, lai Eiropols saņemtu informāciju no dalībvalstu tiesībaizsardzības iestādēm un dalībvalstis tādējādi varētu pilnībā izmantot Eiropola iespējas”.

[3] http://europa.eu/agencies/documents/joint_statement_and_common_approach_2012_lv.pdf