KOMISIJAS ZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM UN PADOMEI par prasībām attiecībā uz bērniem, kas šķērso dalībvalstu ārējās robežas /* COM/2013/0567 final */





KOMISIJAS ZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM UN PADOMEI par prasībām attiecībā uz bērniem, kas šķērso dalībvalstu ārējās robežas 1. Ievads Ar Eiropas Parlamenta un Padomes 2009. gada 28. maija Regulu (EK) Nr. 444/2009[1], ar ko groza Padomes Regulu (EK) Nr. 2252/2004 par drošības elementu un biometrijas standartiem dalībvalstu izdotās pasēs un ceļošanas dokumentos (turpmāk „regula”), tika ieviests princips „viena persona — viena pase”. Saskaņā ar šo principu pases un ceļošanas dokumentus izsniedz kā individuālus dokumentus, bet ģimenes un citas grupu pases vairs nevar izsniegt. Šo principu jau 1997. gadā ieteica Starptautiskā Civilās aviācijas organizācija (ICAO), jo pastāv uzskats, ka ir drošāk, ja katrai personai — tostarp bērniem — ir sava pase[2]. Šis ziņojums ir sagatavots, ievērojot regulas 1. pantā minēto pienākumu, saskaņā ar kuru „Komisija ne vēlāk kā 2012. gada 26. jūnijā sagatavo ziņojumu par prasībām attiecībā uz bērniem, kas ceļo vieni paši vai citu personu pavadībā un šķērso dalībvalstu ārējās robežas, kā arī vajadzības gadījumā ierosina atbilstīgas iniciatīvas kopējas pieejas nodrošināšanai attiecībā uz noteikumiem par to bērnu aizsardzību, kuri šķērso dalībvalstu ārējās robežas”. Šā dokumenta pamatā ir Komisijas uzdevumā veikts plašs pētījums (turpmāk „pētījums”[3]) par tiesību aktiem un praksi ES, tās dalībvalstīs un Šengenas asociētajās valstīs[4] attiecībā uz jautājumu par ES un trešo valstu valstspiederīgo bērniem[5], kas vieni paši vai citu personu pavadībā šķērso ārējās robežas[6]. Ziņojumā (galvenokārt) ir aplūkotas pārbaudes, ko piemēro bērniem, kuri likumīgi šķērso ārējās robežas. 2. Principa „viena persona — viena pase” īstenošana Vairums dalībvalstu šo principu ievēro jau daudzus gadus. Regulā tomēr bija noteikts pārejas periods, saskaņā ar kuru dalībvalstīm minētais princips bija jāīsteno vēlākais 2012. gada 26. jūnijā tā, lai „tas neietekmē dokumentu sākotnējo derīgumu attiecībā uz turētāju”. Šis noteikums nozīmē, ka: · no 2012. gada 26. jūnija ES pilsoņu pases jāizsniedz tikai kā individuāli dokumenti; · pēc šīs dienas visiem bērniem neatkarīgi no vecuma ir vajadzīgas pašiem savas ES pases un viņiem nav atļauts ceļot, pamatojoties vienīgi uz ierakstu vecāku pasēs; · vecāku pases pēc 2012. gada 26. jūnija joprojām ir derīgas (t. i., attiecībā uz to turētājiem) arī tad, ja tajās ir minēti viņu bērnu vārdi. Tomēr dažas dalībvalstis pārejas perioda būtību izprata citādi, cenšoties pierādīt, ka līdz 2012. gada 26. jūnijam tās ir tiesīgas izsniegt pases, kurās ierakstīti bērnu vārdi (tā dēvētās ģimenes pases), un ka šie ieraksti būs derīgi līdz pases derīguma termiņa beigām. Komisija attiecīgajā Padomes darba grupā norādīja, ka šāda interpretācija ir pretrunā regulā paredzētās prasības mērķim un trīs gadu pārejas perioda noteikšanai. Komisija sniedza šim tematam veltītas papildu vadlīnijas 2012. gada 14. decembra Ieteikumā[7], ar ko groza Ieteikumu par kopējas „Robežsargu rokasgrāmatas (Šengenas rokasgrāmatas)” izveidi dalībvalstu kompetento iestāžu lietošanai, veicot personu kontroli uz robežas (C (2006) 5186 galīgā redakcija)[8]. Ieteikumā ir precizēts, ka regula neattiecas uz Īriju un Apvienoto Karalisti un ka tā neattiecas arī uz trešo valstu izsniegtām pasēm. Ieteikumā atgādināts, ka ir piemērojami noteikumi, kas paredzēti Direktīvā 2004/38/EK[9] par Savienības pilsoņu un viņu ģimenes locekļu tiesībām brīvi pārvietoties un uzturēties dalībvalstu teritorijā. Saskaņā ar minētās direktīvas 5. panta 4. punktu[10] tas, ka vecāku pasēs ierakstītiem bērniem nav individuālu pasu, nenozīmē, ka viņiem automātiski tiek liegts izceļot no dalībvalsts teritorijas vai ieceļot dalībvalsts teritorijā. Bērna ierakstīšanu vecāku pasē varētu uzskatīt par citādu pierādījumu, ka bērnam „ir brīvas pārvietošanās [..] tiesības”. Lielākajā daļā dalībvalstu princips „viena persona — viena pase” saskaņā ar valsts tiesību aktiem ir ieviests pirms daudziem gadiem. Tikai dažas dalībvalstis ir nogaidījušas līdz 2012. gada 26. jūnijam, lai pakāpeniski pilnīgi atteiktos no ģimenes pasēm. Dalībvalstis nav ziņojušas par grūtībām saistībā ar minētā principa ieviešanu, un problēmas nav konstatētas arī pētījumā. Jāpiebilst, ka pētījumā ir atklājies, ka visas attiecīgās ieinteresētās personas, jo īpaši robežsargi, dalībvalstu iestādes un NVO, kas darbojas bērnu tiesību aizsardzības jomā, principu „viena persona — viena pase” ir uzņēmušas atzinīgi. Lielākā daļa uzskata, ka tas bērnu ceļošanu ir padarījis drošāku un paātrinājis robežšķērsošanu, jo robežsargi tagad var faktiski identificēt bērnu kā pasē norādīto personu. Dažos gadījumos, ja bērnam un vecākiem ir dažādi uzvārdi, ir izrādījies sarežģītāk sasaistīt ceļojošu bērnu ar viņa vecākiem. Šajā ziņā vairākas ieinteresētās personas, tostarp Frontex[11], atbalsta domu iekļaut bērna pasē informāciju par viņa vecākiem / juridiskajiem aizbildņiem. 3. Tiesību akti un prakse attiecībā uz bērniem, kas šķērso robežas Koncepcija „viena persona — viena pase” ir tikai viena no prasībām, kuru mērķis ir veicināt drošu bērnu robežšķērsošanu, aizsargāt bērnu tiesības un cīnīties pret bērnu nolaupīšanu un tirdzniecību. Šajā jomā ES un dalībvalstu līmenī ir spēkā vairāki citi noteikumi un procedūras. Šajā nodaļā ir sniegts īss pārskats par svarīgākajiem noteikumiem un praksi. 3.1. ES līmeņa tiesību akti un prakse Galvenie noteikumi, kas attiecas uz bērnu robežšķērsošanu pie Šengenas zonas ārējām robežām, ir ietverti Regulā (EK) Nr. 562/2006[12], ar kuru ievieš Kopienas Kodeksu par noteikumiem, kas reglamentē personu pārvietošanos pār robežām (turpmāk „Šengenas Robežu kodekss”), un tās pielikumos[13]. Šengenas Robežu kodeksa VII pielikuma 6. punktā ir atgādināts, ka „robežsargi pievērš īpašu uzmanību nepilngadīgiem”, precizējot, ka gadījumos, kad bērnu pavada pieaugušais, ir jāpārbauda, vai personas, kas pavada bērnus, pilda vecāku pienākumus. Jo īpaši tas jādara, ja bērnu pavada tikai viens pieaugušais vai ja robežsargiem ir nopietns iemesls aizdomām, ka bērns varētu būt pretlikumīgi aizvests no juridiskā aizbildņa aprūpes. Ja ir radies „nopietns iemesls aizdomām”, robežsargi veic turpmāku izmeklēšanu. Ja bērni ceļo bez pavadoņa, robežsargi parasti rūpīgi pārbauda bērnu dokumentus. Turklāt Robežsargu rokasgrāmatas[14] otrās daļas 1. iedaļas 3.7. punktā ir noteikts, ka gadījumā, ja rodas šaubas par to, vai bērns ir tiesīgs šķērsot robežu, izceļojot no valsts, robežsargiem jāsazinās ar tās Šengenas dalībvalsts kontaktpunktu[15], kuras valstspiederīgais bērns ir vai kurā viņš dzīvo. Ja saņemtā informācija rada aizdomas par nolaupīšanu vai neatļautu izceļošanu, robežsargi var liegt bērnam izceļot vai var ievākt visu pieejamo informāciju par personu, kas bērnu pavada, un viņu galamērķi. Procedūras un nosacījumi, ko piemēro trešo valstu valstspiederīgajiem, kuri ieceļo Šengenas zonā un uz kuriem attiecas vīzas prasība, ir izklāstīti Regulā (EK) Nr. 810/2009[16], ar ko izveido Kopienas Vīzu kodeksu (turpmāk „Vīzu kodekss”). Attiecībā uz bērniem tajā noteikts, ka viņu vīzas pieteikuma veidlapa jāparaksta personai, kas īsteno vecāku pilnvaras vai juridisku aizbildnību. Saskaņā ar Rokasgrāmatu par vīzu pieteikumu apstrādi un grozījumiem izsniegtajās vīzās[17] (turpmāk „Vīzu kodeksa rokasgrāmata”) konsulātiem ir jāpārbauda, vai persona, kas bērna vārdā iesniedz vīzas pieteikumu, ir kāds no bērna vecākiem vai juridiskais aizbildnis. Uz pieteikumu iesniedzējiem, kas nav sasnieguši 18 gadu vecumu, neatkarīgi no pilngadības vecuma viņu dzīvesvietas valstī attiecas prasība uzrādīt personas ar vecāku pilnvarām vai juridiskā aizbildņa piekrišanu. Konsulātiem turklāt jāpārbauda, vai bērns nav pretlikumīgi aizvests no tās personas aprūpes, kas likumīgi pilda vecāku pienākumus. Ja rodas aizdomas par bērna pretlikumīgu aizvešanu, konsulātam jāveic visa nepieciešamā izmeklēšana, lai to novērstu. Praksē Frontex 2010. gada novembrī un decembrī īstenoja kopīgu ES līmeņa operāciju, kas bija veltīta bērnu nelikumīgai imigrācijai (Agelaus 2010). Tā tika veikta 42 lidostās visā Eiropā, lai veicinātu izpratni par parādību, kad nelikumīgā migrācijā tiek iesaistīti bērni. Arī Frontex vadītajā kopīgajā operācijā „Hammer”, kas tika īstenota 2011. gada novembrī, sadarbojoties vairākām aģentūrām, uzsvars bija likts uz bērnu tirdzniecības problēmu. Šajā saistībā tika izstrādātas darbības vadlīnijas. Vadlīnijās uzsvērts, ka bērnu interesēm vienmēr jābūt pirmajā vietā un ka jāievēro neizraidīšanas princips. Tajās ir iekļauts neizsmeļošs bērnu tirdzniecības indikatoru saraksts un norāde, ka gadījumā, ja tiek konstatētas pazīmes, kas liecina, ka bērns varētu būt pakļauts riskam, robežsargiem jāveic specifiskāka pārbaude (tā dēvētā pārbaude otrajā līnijā). Vadlīnijās iekļauti arī noderīgi padomi par komunikāciju ar bērniem. Frontex 2011. gadā izstrādāja arī robežsargiem paredzētus mācību materiālus par cilvēku tirdzniecības apkarošanu: mācību grāmatā ir ietvertas iedaļas, kurās aplūkots bērnu īpašais stāvoklis un vajadzības. 3.2. Dalībvalstu līmeņa tiesību akti un prakse Dalībvalstu tiesību aktos un praksē ir ļoti maz konkrētu prasību attiecībā uz bērniem, kas šķērso robežas. Visām dalībvalstīm kopīgs instruments bērnu aizsardzības nodrošināšanai ir prasība par vecāku piekrišanu. Lielākajā daļā dalībvalstu piekrišana jāapliecina jau pases pieteikuma noformēšanas posmā. Dažās dalībvalstīs[18] ir nepieciešama viena vecāka / juridiskā aizbildņa rakstiska atļauja vai aizpildīts pieteikums. Citas dalībvalstis[19] prasa abu vecāku rakstisku atļauju. Dažas dalībvalstis[20] ir noteikušas, ka pieteikuma noformēšanas procesā kopā ar bērnu jāpiedalās vienam no vecākiem, bet citās[21] parasti tiek prasīta abu vecāku klātbūtne. Turklāt lielākajā daļā dalībvalstu robežsargiem saskaņā ar Šengenas Robežu kodeksa VII pielikumu ir tiesības (jo īpaši aizdomu gadījumā) pieprasīt apstiprinājuma dokumentus, lai noteiktu saistību starp bērnu un pieaugušajiem, kas viņu pavada. Praksē tā parasti ir vecāku atļauja, kurā ir apliecināta vecāku piekrišana bērna izceļošanai no valsts / ieceļošanai valstī. Pastāv atšķirīga pieeja attiecībā uz to, vai šī atļauja ir vajadzīga Savienības pilsoņiem[22], savas valsts valstspiederīgajiem[23] vai trešo valstu valstspiederīgo bērniem[24]. Dažās dalībvalstīs ir izraudzītas konkrētas iestādes, kas izsniedz atļaujas savas valsts valstspiederīgajiem, bet lielākajā daļā dalībvalstu nav īpašu atļauju izdevējiestāžu un vecāku atļauju veidlapu. Atšķiras arī noteikumi un prakse attiecībā uz to, vai atļauja ir jāautentificē un/vai jānodrošina tās tulkojums. Lai pārliecinātos, ka bērns ceļo ar sava juridiskā aizbildņa atbilstošu atļauju, dažos gadījumos noderīga metode ir aizgādības/aizbildnības nosacījumu pārbaude uz robežas. Daudzās dalībvalstīs robežsargiem ir samērā sarežģīti iegūt informāciju par aizgādības/aizbildnības nosacījumiem, jo īpaši bez iepriekšēja brīdinājuma. Dažās dalībvalstīs[25] robežsargiem ir tieša piekļuve valsts datubāzēm un iedzīvotāju reģistriem, kamēr citās dalībvalstīs[26] šai informācijai var piekļūt tikai ar pašvaldību un vietējo tiesu starpniecību. Saskaņā ar ES tiesību aktiem par pārvadātāju atbildību, jo īpaši 2001. gada 28. jūnija Direktīvu 2001/51[27], pārvadātājiem jānodrošina, lai pasažieriem, kas ceļo no trešām valstīm, būtu ieceļošanai dalībvalstu teritorijā vajadzīgie ceļošanas dokumenti. Šajā kontekstā pārvadātāji var sniegt zināmu ieguldījumu, pārbaudot bērna identitāti un saistību ar pieaugušajiem, kas bērnu pavada. Pētījums liecina, ka pārvadātāji pievērš īpašu uzmanību tikai bērniem, kas ceļo vieni paši, kamēr bērniem, kas ceļo kopā ar kādu no vecākiem, tiek pievērsta daudz mazāka vērība. Bērni, kas vieni paši ceļo ar gaisa transportu, šķiet visvairāk aizsargāti, jo aviokompānijas ievēro Starptautiskās Gaisa transporta asociācijas (IATA) vadlīnijas[28] par attieksmi pret bērniem, kas ceļo vieni paši, un lielākajai daļai aviokompāniju ir tā dēvētie nepavadītu nepilngadīgo dienesti. Attiecībā uz bērniem, kas ceļo pa jūru vai sauszemi, spēkā ir daudzveidīgākas procedūras. Dažādās valstīs atšķiras arī robežsargu un pārvadātāju sadarbības pakāpe. Dažās dalībvalstīs robežsargi un pārvadātāji aktīvi un oficiāli sadarbojas, piemēram, aizdomīgu situāciju atklāšanā, tomēr lielākoties šāda sadarbība nav iedibināta. Dalībvalstu prasības attiecībā uz vecāku atļauju atšķiras, taču prakse iespējamu riska situāciju (piemēram, iespējamas nolaupīšanas vai cilvēku tirdzniecības gadījumu) apzināšanai ir samērā līdzīga. To, vai robežsargam rodas vai nerodas aizdomas, ļoti lielā mērā nosaka konkrētās situācijas izvērtējums un robežsarga un bērna tikšanās. Daži no faktoriem, kas varētu izraisīt robežsargu aizdomas vai vismaz mudināt viņus pēc pasu pārbaudes ierasti uzdot dažus jautājumus, ir šādi: fakts, ka bērnam un pavadošajam pieaugušajam ir dažādi uzvārdi vai atšķirīgs izskats; bērna uzvedība un bērna un pavadošā pieaugušā komunikācija; izceļošanas vai galamērķa valsts, piemēram, valstis, kas ir saistītas ar zināmiem cilvēku tirdzniecības maršrutiem. Pētījums rāda, ka bērnu drošība robežsargu lēmumos parasti dominē pār vajadzību ceļot, jo gadījumos, kad rodas vismazākās aizdomas, parasti tiek veikta pārbaude otrajā līnijā. Tomēr ir maz statistikas datu par robežpārbaudēs konstatētām riska situācijām attiecībā uz bērniem (un par bērnu robežšķērsošanu vispār). Šķiet, ka robežsargi piemēro praksi, kuras galvenie elementi ir profesionālā apmācība, vadlīnijas, pieredze un veselais saprāts. Lai gan dažās dalībvalstīs[29] ir īpašas mācību programmas un daudzās citās dalībvalstīs robežsargi tiek nedaudz apmācīti bērnu aizsardzības jautājumos, pētījums liecina, ka šim tematam bieži tiek pievērsta samērā maza uzmanība. Ir ieviesti arī konkrēti brīdinājumi, kas var paaugstināt robežsargu uzmanību un kam var sekot turpmāka rīcība. Papildus valsts datubāzēm, kas ir to rīcībā, visas Šengenas valstis izmanto otrās paaudzes Šengenas Informācijas sistēmu (SIS II) kā galveno informācijas avotu attiecībā uz bērniem, par kuru pazušanu ir ziņots, vai īpašiem brīdinājumiem par pieaugušajiem, kas pavada bērnus. Šajos gadījumos robežsargi var sazināties ar tā dēvētajiem SIRENE birojiem bērna izcelsmes valstī. Robežsargi var sazināties arī ar dalībvalstu kontaktpunktiem apspriešanās nolūkos par nepilngadīgajiem (Robežsargu rokasgrāmatas 37. pielikums) un veikt meklēšanu Eiropola un Interpola datubāzēs, kurās ir pieejama informācija, piemēram, par noziedzniekiem un pazudušām personām, kā arī vardarbībā cietušiem bērniem. Šķiet, ka procedūras saskaņā ar valsts koordinācijas mehānismiem (mehānismiem cietušo nosūtīšanai uz atbalsta dienestiem), ko robežsargi piemēro pēc riska situāciju konstatēšanas, dažādās dalībvalstīs atšķiras. Dažās dalībvalstīs[30] nosūtīšanas mehānismu procedūras ir ļoti skaidri definētas un tiek ievērotas, kamēr citās dalībvalstīs to pamatā drīzāk ir ad hoc lēmumi. Robežsargi parasti zina, ar kuriem sociālajiem dienestiem viņi var sazināties, taču ne vienmēr ir skaidri noteikts, kad jāsazinās un kādas procedūras jāievēro, jo īpaši neierastos apstākļos (piemēram, ja riska situācija konstatēta agri no rīta vai vēlu vakarā). 4. Paraugprakse Ir apzināti daži paraugprakses piemēri, lai uzlabotu bērnu aizsardzību: · specializētu mācību nodrošināšana robežsargiem bērnu aizsardzības jautājumos; dažās dalībvalstīs šādas mācības tiek nodrošinātas arī lidlauka darbiniekiem un aviokompāniju apkalpes locekļiem; · galvenajās robežšķērsošanas vietās katrā maiņā dežurē robežsargs, kas ir speciāli apmācīts saskarsmē ar bērniem; · labi iedibināta sadarbība starp robežsargiem un pasažieru reģistrācijas darbiniekiem lielākajās lidostās; · ja ir vajadzīga vecāku atļauja un rodas aizdomas — dokumentu autentiskuma pārbaude, sazinoties ar (otru no) vecākiem un uzdodot kontroljautājumus, lai pārliecinātos, ka personas ir tās, par kurām uzdodas; · tiek uzskatīts, ka ir drošāk, ja par zināmu vecumu jaunāku bērnu robežpārbaudes nenotiek automātiski, bet tās veic robežsargi; · robežsargu tieša piekļuve valsts iedzīvotāju reģistriem; · skaidru mehānismu cietušo nosūtīšanai uz atbalsta dienestiem izveide, norādot, ar kurām iestādēm un kad jāsazinās trauksmes situācijā. 5. Secinājumi 5.1. „Viena persona — viena pase” Šķiet, ka principa „viena persona — viena pase” īstenošana nerada problēmas. Praktiķi un ieinteresētās personas uzskata, ka tas bērnu ceļošanu ir padarījis drošāku un paātrinājis robežšķērsošanu, jo robežsargi tagad var faktiski identificēt bērnu kā pasē norādīto personu atšķirībā no laika, kad bērni ceļoja ar ģimenes pasēm un identificēšana sagādāja grūtības. Jau diskusiju laikā par Pasu regulu tika izvirzīts jautājums par to, vai juridisko aizbildņu vārdu iekļaušanai bērnu pasēs būtu pievienotā vērtība. Tas varētu atvieglot robežšķērsošanas procedūras (gan ceļotājiem, gan robežsargiem) gadījumos, kad vecākiem un bērniem, kas ceļo kopā, ir dažādi uzvārdi. No otras puses, šī iniciatīva faktiski varētu radīt vajadzību pēc papildu dokumentiem gadījumos, kad kopā ar bērnu ceļo pieaugušie, kas nav pasē ierakstītie vecāki / juridiskie aizbildņi. Tiktu radīts papildu administratīvais slogs, jo bērna pase būtu jāatjauno, ja mainītos aizgādības/aizbildnības nosacījumi vai mainītos vecāku uzvārdi (piemēram, stājoties atkārtotā laulībā). Pagaidām Komisijai nav pietiekama pamatojuma, lai apgalvotu, ka šī iniciatīva varētu palīdzēt identificēt bērnu tirdzniecībā un/vai nolaupīšanā cietušos un ka tāpēc šajā jomā būtu nepieciešama rīcība ES līmenī. Komisija ir gatava turpināt diskusijas ar dalībvalstīm un ieinteresētajām personām par šīs iniciatīvas pozitīvajiem un negatīvajiem aspektiem. Katrā ziņā nekas neliedz dalībvalstīm ieviest prasību par vecāku / juridisko aizbildņu vārdu ierakstīšanu bērnu pasēs. Regulas piemērošanas jomas dēļ princips „viena persona — viena pase” attiecas uz Šengenas zonas valstu pilsoņiem. Šengenas Robežu kodekss nenosaka, ka trešo valstu valstspiederīgo bērniem, ieceļojot Šengenas zonā vai izceļojot no tās, būtu vajadzīga sava, individuāla pase. Šķiet, ka trešo valstu valstspiederīgo bērniem, uz kuriem attiecas vīzas prasība un kuri ir ierakstīti vecāku pasē, tādu pašu aizsardzību kā princips „viena persona — viena pase” nodrošina Šengenas vīza, jo tajā ir nesen uzņemta bērna fotogrāfija, t. i., arī ģimenes pasu gadījumā katram no vecākiem un katram bērnam tiek izsniegta atsevišķa vīza ar individuālu fotogrāfiju. Turklāt vīzu izsniegšanas procedūras laikā konsulātiem ir jāpārliecinās, ka personas, kas bērna vārdā iesniedz vīzas pieteikumu, ir bērna vecāki vai juridiskie aizbildņi. Taču šis aizsardzības veids neaptver trešo valstu valstspiederīgo bērnus, kam vīza nav vajadzīga. Tomēr princips „viena persona — viena pase” kā ICAO ieteikts standarts jau ir ieviests lielākajā daļā bezvīzu režīma valstu. Tāpēc Komisija neredz vajadzību noteikt, ka trešo valstu valstspiederīgo bērniem jābūt savai, individuālai pasei. 5.2. ES līmeņa tiesību akti un prakse Dažas ieinteresētās personas uzskata, ka darbu robežšķērsošanas vietās varētu atvieglot sīkāk izstrādātas vadlīnijas un paraugprakses piemēri. No otras puses, dažādās situācijas, ar kurām saskaras robežsargi, būtu sarežģīti ietvert oficiālos noteikumos un procedūrās. Komisija ir ierosinājusi Šengenas Robežu kodeksa grozījumus[31], nosakot, ka robežsargu kopējās mācību programmās jāiekļauj specializētas mācības, kā atklāt un risināt situācijas, kurās iesaistītas neaizsargātas personas, piemēram, nepavadīti nepilngadīgie un cilvēku tirdzniecībā cietušie. Grozījumi paredz arī oficiāli izveidot valstu kontaktpunktu sarakstu apspriešanās nolūkos par nepilngadīgajiem (pašlaik tas izveidots uz brīvprātības pamata) un noteikt, ka tas jāizmanto obligāti, ja rodas šaubas par kādu no apstākļiem saistībā ar nepilngadīgajiem neatkarīgi no tā, vai viņi ceļo pieaugušo pavadībā vai vieni paši. Ņemot vērā ar bērnu robežpārbaudēm saistīto situāciju lielo daudzveidību, Komisija neuzskata, ka būtu jāsniedz papildu norādījumi ES tiesību aktu līmenī. Vienlaikus Komisija ir gatava pētīt alternatīvus veidus — vadlīnijas, mācības vai citus līdzekļus —, lai sniegtu papildu norādījumus robežsargiem. Pamatojoties uz līdzšinējiem sasniegumiem, attiecīgajās kopīgajās operācijās gūto pieredzi un veidojot sinerģiju ar Komisijā notiekošo darbu pie konsulārajiem dienestiem un robežsargiem paredzētu īpašu vadlīniju izstrādes, lai atvieglotu cilvēku tirdzniecībā cietušu personu identificēšanu, Frontex tiek aicināta turpināt vairot izpratni par jautājumiem saistībā ar bērnu robežšķērsošanu, pilnveidojot kopējo mācību programmu[32] un/vai sagatavojot īpašu mācību moduli un/vai vadlīnijas, un/vai darbseminārus. Arī dalībvalstis ir aicinātas savu robežsargu apmācībā pievērst lielāku uzmanību šim jautājumam. Šķiet, ka robežsargi ļoti augstu vērtē bērnu drošību: tiklīdz rodas vismazākās aizdomas, parasti tiek veikta specifiskāka pārbaude. Komisija tomēr apsvērs iespēju pielāgot Robežsargu rokasgrāmatu un Vīzu kodeksa rokasgrāmatu, skaidri norādot, ka bērnu interesēm jābūt pirmajā vietā. 5.3. Dalībvalstu līmeņa tiesību akti un prakse Valsts tiesību akti un prakse attiecībā uz vecāku atļauju dalībvalstīs diezgan lielā mērā atšķiras. Tajā pašā laikā, neraugoties uz ierobežoto saskaņošanu šajā jomā, prakse, ko robežsargi piemēro attiecībā uz bērnu robežpārbaudēm, ir samērā līdzīga. Nav iespējams noteikt, vai dalībvalstīs, kur uz robežas parasti tiek pieprasīta vecāku atļaujas veidlapa, bērni ir vairāk aizsargāti. Daži praktiķi norāda, ka vecāku atļaujas veidlapas ir viegli viltot, citi uzskata, ka atļauja rada nevajadzīgus papildu sarežģījumus, jo īpaši gadījumos, kad vecāku piekrišana ir vajadzīga arī, lai iegūtu pasi. Tomēr vairākas ieinteresētās personas atbalsta standartizētas vecāku piekrišanas veidlapas izstrādi ieceļošanai Šengenas zonā un izceļošanai no tās (Frontex) vai starptautiskiem ceļojumiem (ICAO). Saskaņošana ceļotājiem ļautu vieglāk iegūt informāciju par prasībām attiecībā uz vecāku atļauju/piekrišanu, kas uz robežas jāievēro pavadošajiem pieaugušajiem un bērniem, kuri ceļo vieni paši. Tāpēc Komisijai un dalībvalstīm būtu jāseko līdzi diskusijām par parauga veidlapas „Piekrišana ceļošanai” iespējamu izstrādi, ko ierosinājis Hāgas Starptautisko privāttiesību konferences[33] Pastāvīgais birojs un ko turpmāk varētu apsvērt ICAO. Ņemot vērā dalībvalstu atšķirīgos noteikumus, jo īpaši attiecībā uz vecāku atļaujas nepieciešamību uz robežas, šķiet, ka izšķirošs faktors ir uzticamas informācijas sniegšana sabiedrībai. Informācija par pasu un vīzu prasībām vairākās valodās ceļotājiem ir viegli pieejama, taču šķiet, ka konkrētas informācijas atrašana par vajadzīgajiem apliecinājuma dokumentiem, piemēram, vecāku atļauju, sagādā lielas grūtības. Informācija bieži ir pieejama tikai attiecīgās dalībvalsts valodā, pieejamo informāciju reizēm ir grūti atrast un tā pat var būt pretrunā citiem informācijas avotiem. Konkrēta informācija par šo tematu nav atrodama arī oficiālajā ES tīmekļa vietnē, portālā Europa. Eiropas Tiesiskās sadarbības tīkls civillietās un komerclietās ir sācis gatavot uzziņu lapu par bērnu likumīgas aizvešanas uz citu valsti civiltiesiskajiem aspektiem. Uzziņu lapa, kuras pamatā būs dalībvalstu sniegta informācija, būs pieejama Eiropas e-tiesiskuma portālā[34]. Komisija turklāt ir gatava, pamatojoties uz dalībvalstu informāciju, uzlabot europa.eu ceļošanas tīmekļa vietni. Dalībvalstīm būtu arī ievērojami jāuzlabo tās informācijas kvalitāte, ko tās sniedz sabiedrībai par prasībām attiecībā uz bērniem, kuri šķērso robežas. Šķiet, ka gadījumos, kad robežsargi konstatē iespējamas riska situācijas, piemērojamās procedūras un robežsargu zināšanas par valsts koordinācijas mehānismiem dažādās dalībvalstīs atšķiras. Šķiet, ka tikai dažās dalībvalstīs pastāv skaidri valsts koordinācijas mehānismi. Tāpēc dalībvalstis tiek aicinātas izveidot atbilstošus valsts koordinācijas mehānismus un informēt par tiem robežsargus robežšķērsošanas vietās, lai viņi zinātu, ar ko un kādos gadījumos sazināties un kā ir sadalīti dažādu dalībnieku pienākumi. Īpaša uzmanība būtu jāvelta grūtībām, ar kādām robežsargi saskaras, cenšoties līdzsvarot bērna interešu aizsardzību un iespējamo ceļojuma kavēšanu. Veidojot mehānismus cietušo nosūtīšanai uz atbalsta dienestiem, dalībvalstis kā ideju avotu varētu izmantot cilvēku tirdzniecības apkarošanas jomā jau paveikto darbu. Visbeidzot, ir maz statistikas datu par robežpārbaudēs konstatētām riska situācijām attiecībā uz bērniem (un par bērnu robežšķērsošanu vispār), kā arī par bērnu tirdzniecību un nolaupīšanu. Lai radītu iespēju šajā jomā izstrādāt vairāk ar pierādījumiem pamatotus politikas risinājumus, dalībvalstis un Frontex ir aicinātas uzlabot informācijas un statistikas datu vākšanu par bērniem, kas šķērso robežas. [1] OV L 142, 6.6.2009., 1. lpp. [2] http://legacy.icao.int/icao/en/atb/sgm/OnePassportConcept.htm. [3] Pētījumu Ārējo robežu fonda ietvaros kopīgi veica Ramboll un EurAsylum. Galīgais ziņojums pieejams Eiropas Komisijas Iekšlietu ģenerāldirektorāta tīmekļa vietnē: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/policies/borders-and-visas/general/index_en.htm. Pētījums ietver virkni jautājumu, kas attiecas uz tematu par bērniem, kuri šķērso robežas. Šajā ziņojumā aplūkoti tikai svarīgākie jautājumi, piemēram, principa „viena persona — viena pase” ietekme. [4] Islande, Lihtenšteina, Norvēģija un Šveice. [5] Saskaņā ar ANO Konvencijas par bērna tiesībām 1. pantu šajā ziņojumā par bērnu uzskata ikvienu personu līdz 18 gadu vecuma sasniegšanai. [6] Ievērojot, ka pie iekšējām robežām pārbaudes netiek veiktas, un saskaņā ar regulas 1. pantu šajā ziņojumā nav aplūkoti jautājumi, kas attiecas uz bērnu pārvietošanos Šengenas zonā, lai gan Komisijai ir zināms, ka arī tur ir sastopami bērnu tirdzniecības un nolaupīšanas gadījumi. [7] C(2012) 9330 final. [8] C(2006) 5186 galīgā redakcija. [9] OV L 158, 30.4.2004., 77. lpp. [10] „Ja Savienības pilsonim vai ģimenes loceklim, kas nav nevienas dalībvalsts valstspiederīgais, nav vajadzīgo ceļošanas dokumentu vai attiecīgā gadījumā nav vajadzīgo vīzu, attiecīgā dalībvalsts pirms šo personu nosūtīšanas atpakaļ sniedz tām visas pienācīgās iespējas iegūt vajadzīgos dokumentus vai nogādāt tām šos dokumentus pienācīgā laikposmā, vai citādi apstiprināt vai pierādīt, ka tām ir brīvas pārvietošanās un uzturēšanās tiesības.” [11] Šī doma tika ierosināta arī sarunās par regulu. Tomēr tā netika uzturēta, ņemot vērā dažādus apsvērumus, piemēram, šādas prasības juridisko pamatu (sk. arī 5.1. punktu). [12] OV L 105, 13.4.2006., 1. lpp. [13] Jo īpaši VII pielikumā „Īpašas procedūras konkrētu kategoriju personām”. [14] Komisijas Ieteikums par kopējas „Robežsargu rokasgrāmatas (Šengenas rokasgrāmatas)” izveidi dalībvalstu kompetento iestāžu lietošanai, veicot personu kontroli uz robežas (K (2006)5186 galīgais variants) ar grozījumiem, kas izdarīti ar Komisijas Ieteikumu C (2008) 2976 galīgā redakcija). [15] Valstu kontaktpunktu saraksts apspriešanās nolūkos ar nepilngadīgajiem ir iekļauts rokasgrāmatas 37. pielikumā. [16] OV L 243, 15.9.2009., 1. lpp. [17] Komisijas 2010. gada 19. marta Lēmums, ar ko izstrādā rokasgrāmatu par vīzu pieteikumu apstrādi un grozījumiem izsniegtajās vīzās, C(2010) 1620 galīgā redakcija. [18] Piemēram, Čehijas Republikā, Igaunijā, Latvijā, Austrijā, Portugālē, Rumānijā, Slovēnijā, Apvienotajā Karalistē. [19] Piemēram, Dānija, Grieķija, Īrija, Malta, Nīderlande, Polija, Somija, Zviedrija. [20] Piemēram, Beļģija, Vācija, Spānija, Lietuva, Slovākija. [21] Piemēram, Bulgārijā, Francijā, Itālijā. [22] Piemēram, Itālijā, Polijā, Portugālē. [23] Piemēram, Bulgārijā, Lietuvā, Rumānijā. [24] Piemēram, Beļģijā, Spānijā, Francijā, Kiprā, Latvijā, Maltā, Portugālē. [25] Piemēram, Vācijā, Igaunijā, Latvijā, Nīderlandē, Somijā, Zviedrijā. [26] Piemēram, Čehijas Republikā, Maltā. [27] OV L 187, 10.07.2001., 45. lpp. [28] Recommended Best Practice for Minors, IATA/CAWG, 41. sanāksme, 2007. gada 16. un 17. maijs, Tokija. [29] Šajā ziņā izceļas, piemēram, Apvienotā Karaliste, kurā ir īpašas bērnu aizsardzībai veltītas mācību programmas, ko papildina Apvienotās Karalistes Robežu aģentūras prakses kodekss „Code of Practice for Keeping Children Safe from Harm”. [30] Piemēram, Bulgārijā, Apvienotajā Karalistē. [31] COM(2011) 118 galīgā redakcija. [32] 5. pants Padomes 2004. gada 26. oktobra Regulā (EK) Nr. 2007/2004 , ar ko izveido Eiropas Aģentūru operatīvās sadarbības vadībai pie Eiropas Savienības dalībvalstu ārējām robežām. [33] http://www.hcch.net/upload/wop/abduct2012pd15e.pdf. [34] https://e-justice.europa.eu/home.do.