Komisijas dienestu darba dokuments - Priekšlikums Eiropas Parlamenta un Padomes regulai par rīcības kodeksu datorizētām rezervēšanas sistēmām - Ietekmes novērtējuma kopsavilkums {COM(2007) 709 final SEC(2007) 1496} /* SEC/2007/1497 galīgā redakcija */





[pic] | EIROPAS KOPIENU KOMISIJA | Briselē, 15.11.2007 SEC(2007) 1497 KOMISIJAS DIENESTU DARBA DOKUMENTS Priekšlikums Eiropas Parlamenta un Padomes Regulai par rīcības kodeksu datorizētām rezervēšanas sistēmām IETEKMES NOVĒRTĒJUMA KOPSAVILKUMS{COM(2007) 709 finalSEC(2007) 1496} 1. IEVADS Šajā dokumentā iekļauts apkopojums par ietekmes novērtējuma ziņojumu, kurā aprakstītas problēmas attiecībā uz pašreiz spēkā esošo reglamentējošo pamatu par datorizētām rezervēšanas sistēmām gaisa transporta nozarē un kurā ir analizētas vairākas politikas iespējas, lai konstatētās problēmas atrisinātu. Datorizētās rezervēšanas sistēmas (DRS) abonentiem uzreiz nodrošina informāciju par gaisa transporta pakalpojumu pieejamību un šādu pakalpojumu cenām. Tāpat, izmantojot sistēmu, visi ceļojumu aģenti — gan ierastajās ceļojumu aģentūrās, gan tie, kas strādā tiešsaistē, — klienta vārdā var uzreiz apstiprināt rezervāciju. Šobrīd Eiropas tirgū aktīvi strādā četri lielākie DRS operatori: Amadeus, Sabre, Galileo un Worldspan (pašlaik gan notiek Galileo un Worldspan apvienošanās). 2. REGULA 2299/89 UN MAINīGā TIRGUS SITUāCIJA Rīcības kodekss datorizētām rezervēšanas sistēmām (turpmāk — „Rīcības kodekss”) tika izveidots 1989. gadā, pieņemot Regulu (EEK) Nr. 2299/89. Tolaik visbiežāk aviopakalpojumu rezervēšanu veica, izmantojot DRS. Izvēloties gaisa satiksmes pakalpojumus, patērētājiem īsti nebija iespējas izmantot kādu citu informācijas un izplatīšanas kanālu — bija tikai DRS un ceļojumu aģenti. Turklāt lielākā daļa DRS piederēja aviokompānijām vai bija to kontrolē. Aprakstītajā situācijā radās konkurences pārkāpumu augsts risks, kura novēršanai vispārīgie konkurences noteikumi nebija pietiekami, un bija nepieciešams izstrādāt konkrētus ad hoc noteikumus, piemēram, Rīcības kodeksu. Ņemot vērā DRS pakalpojumu sarežģītību un ar starptautisko darbu saistītās īpatnības, un to, ka sistēma tiek izmantota kopējā aviācijas tirgus atbalstam, regulai ES līmenī aviācijas nozarē ir papildu vērtība. Izmaiņas DRS tehnoloģijās un ekonomikā pakāpeniski izmaina galvenās iezīmes tajā konkurētspējas ainā, kurai Rīcības kodekss savulaik tika izstrādāts. Pirmkārt, daudzas aviokompānijas ir atbrīvojušās no DRS īpašumtiesībām. Trīs no četrām populārākajām DRS ( Galileo, Worldspan un Sabre ) vairs nepieder aviokompānijām, un trīs aviokompānijām ir mazākuma akciju daļas ceturtajā sistēmā. Otrkārt, tādu alternatīvu izplatīšanas kanālu attīstības rezultātā kā aviokompāniju mājaslapas internetā vai to specializētās tālruņu centrāles, patērētājiem mūsdienās ir pieejama daudzveidīga informācija un dažādas gaisa transporta pakalpojumu rezervēšanas iespējas. Aptuveni 40 % aviobiļešu ES tiek rezervētas, izmantojot alternatīvos kanālus, un aptuveni 60 % — izmantojot ceļojumu aģentus un DRS. Rīcības kodekss aizvien biežāk izrādās nepiemērots pārmaiņām tirgus apstākļos un rada neefektivitātes ekonomiskā ziņā: Rīcības kodeksa nosacījumi paaugstina DRS pakalpojumu izmaksas (vidēji aptuveni 10 eiro par biļeti turp un atpakaļ) un ierobežo DRS elastīgumu pielāgot pakalpojumus konkrētām aviokompāniju un ceļojumu aģentu vajadzībām. Turklāt Rīcības kodeksā iekļautā prasība par diskriminācijas aizliegumu attiecībā uz rezervēšanas maksām traucē konkurencei cenu ziņā, un aizliegums aviokompānijām diferencēt dažādu DRS saturu būtiski ierobežo sarunu risināšanas brīvību. Tā rezultātā rodas konkurences trūkums, bet DRS rezervēšanas maksas ir augstākas, turklāt rodas sistēmas ekonomiska šķelšanās DRS un ceļojumu aģentu labā, bet cieš aviokompānijas un pasažieri. Rezervēšanas maksas, kas ir augstākas nekā nepieciešams, mudina aviokompānijas aizvien biežāk izplatīt biļetes, izmantojot alternatīvus kanālus, piemēram, aviokompānijas mājaslapas, jo tā ir lētāk un tehniskā ziņā iespējams rīkoties elastīgāk. Daudzas zemo cenu aviokompānijas neizmanto DRS vispār un līdz ar to daudzi ceļojumu aģenti šādu aviokompāniju pakalpojumus arī nepiedāvā. Līdztekus minētajam ir jāņem vērā, ka DRS tirgos citviet pasaulē tiek atcelti ierobežojumi, tālab ir jānodrošina līdzvērtīgi konkurences noteikumi aviokompānijām un DRS operatoriem no ES un ārpus tās. 3. SABIEDRISKā APSPRIEšANA Laikā no 2007. gada 23. februāra līdz 2007. gada 27. aprīlim tika risinātas atklātas konsultācijas internetā. Pēc tam Komisijas dienesti publicēja dokumentu par minētajām konsultācijām un sniedza tajā pārskatu par jaunākajām norisēm tirgū, īpaši par alternatīvu izplatīšanas kanālu attīstību, izmaiņām DRS īpašumtiesībās un tirgus liberalizāciju ASV. Interesenti un šādu interesentu organizācijas 2007. gada 2. maijā tika ielūgtas piedalīties sanāksmē Briselē uz īsu pārskatu par sniegto ieguldījumu. Komisija kopā saņēma 48 dažādas atsauksmes gan no atsevišķiem interesentiem, gan to pārstāvības organizācijām, no gaisa pārvadātājiem, DRS operatoriem un IT pakalpojumu sniedzējiem, patērētājiem/ ceļotājiem, ceļojumu aģentiem un dzelzceļa operatoriem. Konsultāciju dokuments, sniegto viedokļu kopsavilkums un (nekonfidenciāli) atsevišķi viedokļi ir lasāmi Komisijas tīmekļa vietnē: http://ec.europa.eu/transport/air_portal/consultation/2007_04_27_en.htm. Sabiedrisko apspriežu rezultāti liecina, ka lielākā daļa interesenti ir gatavi atbalstīt Rīcības kodeksa pārskatīšanu, lai to pielāgotu pašreizējiem apstākļiem, taču interesenti vēlas arī saglabāt kodeksa galvenos noteikumus, ar kuriem nodrošina neitrālu informāciju abonentiem un aizsardzības pasākumus pret iespējamiem pārkāpumiem, ņemot vērā, ka starp gaisa pārvadātājiem un DRS operatoriem pastāv ciešas saiknes. 4. IESPēJAMIE POLITIKAS RISINāJUMI Šajā ietekmes ziņojumā divas pārskatīšanas iespējas, proti, daļēja un pilnīga ierobežojumu atcelšana tika salīdzinātas ar status quo saglabāšanu. Pirmā iespēja, proti, daļēja ierobežojumu atcelšana ir sadalīta trijās apakšgrupās, paredzot atšķirīgus drošības pasākumus gadījumā, ja pastāv ciešas saiknes starp aviokompānijām un DRS. Visu variantu mērķis ir palielināt konkurences darbības jomu DRS tirgū: - 0. variants: status quo - 1. variants: daļēja ierobežojumu atcelšana - 1.a variants: daļēja ierobežojumu atcelšana, nošķirot aviokompānijas no DRS. Ja izvēlētos šo iespēju, gaisa pārvadātāji nevarētu kontrolēt DRS operatorus un otrādi, - 1.b variants: daļēja ierobežojumu atcelšana, izstrādājot īpašus noteikumus DRS vecākajiem pārvadātājiem. Šī iespēja vecākajiem pārvadātājiem saglabātu pienākumu uz līdzvērtīgiem noteikumiem piedalīties citās DRS (ne tikai savās) un aizliegtu veikt veicinošas vai kavējošas darbības ar nolūku panākt, lai ceļojumu aģenti izmantotu kādu konkrētu DRS, - 1.c variants: daļēja ierobežojumu atcelšana, neizstrādājot īpašus noteikumus DRS vecākajiem pārvadātājiem, - 2. variants: pilnīga ierobežojumu atcelšana (Rīcības kodeksa atcelšana). 5. POLITIKAS RISINāJUMU SALīDZINāJUMS Status quo variants ir noraidīts, jo ierobežojumi šobrīd spēkā esošajā regulā par cenu noteikšanu un rīcības brīvību sarunu risināšanā rada aizvien nelabvēlīgāku ietekmi īpaši attiecībā uz augstajām izplatīšanas izmaksām. Šādas izmaksas aviokompānijām liktu aizvien biežāk pārdošanu veikt caur alternatīviem izplatīšanas kanāliem. Lielāka rīcības brīvība cenu noteikšanas ziņā par rezervācijas maksām pastiprinātu tirgus iniciatīvas DRS tirgū, ļaujot aviokompānijām izmantot savas „dabiskās” sarunu risināšanas sviras un piespiest DRS aktīvāk konkurēt par pārvadātāju līdzdalību, pamatojoties uz cenu līmeni un pakalpojumu kvalitāti. Zemākas rezervēšanas izmaksas mudina aviokompānijas nodrošināt plašāku saturu, izmantojot ceļojumu aģentus, un ļaut visiem patērētājiem (tostarp tiem, kuriem internets nav pieejams) izmantot plašākas iespējas ceļošanas izvēlē. Tomēr pilnīgas ierobežojumu atcelšanas variants (2. variants) ir noraidīts, ņemot vērā pašreizējo tirgus stāvokli. Daudzi tā dēvētie „biznesa pasažieri” joprojām ir būtiski atkarīgi no viena izplatīšanas kanāla, proti, ceļojumu aģentiem un DRS. Tas pats sakāms par ceļotājiem dalībvalstīs ar nelielu interneta pārklājumu: mazāk nekā pusei ES iedzīvotāju ir piekļuve internetam, bet tas savukārt ir nozīmīgākais alternatīvais izplatīšanas kanāls. Šāda situācija ievērojami atšķiras no ASV situācijas, kur 70 % iedzīvotāju ir pieejams internets (starp atsevišķiem štatiem pastāv mazākas atšķirības nekā ES), un pārdošana caur internetu ir labāk attīstīta pārdošanas alternatīva nekā tikai DRS izmantošana. Šādos apstākļos konkurences pārkāpumu risks ir augstāks nekā citās ekonomikas nozarēs un ar paļaušanos vienīgi uz vispārīgiem konkurences noteikumiem šādā situācijā nepietiek, it īpaši attiecībā uz ciešām saiknēm starp aviokompānijām un DRS. Turklāt dažas DRS darbības izpausmes tirgū (piemēram, neobjektīva informācijas atspoguļošana) būtu nelabvēlīgas patērētājiem pat tad, ja tās nebūtu uzskatāmas par konkurences pārkāpumu rezultātu. Komisijas normatīvās vides vienkāršošanas stratēģijā[1] tika paredzēts, ka Regulu 2299/89 atcels. Šajā ietekmes ziņojumā secināts, ka pastāv regulas vienkāršošanas iespējas, bet konkrētie tirgus apstākļi prasa saglabāt nozarei specifiskos noteikumus. Ietekmes novērtējums liecina, ka 1.b variants nodrošina vislabvēlīgāko risinājumu attiecībā uz konkurences kāpināšanu, drošības pasākumiem pret konkurences noteikumu pārkāpumiem, neitrālas, caurskatāmas un visaptverošas informācijas sniegšanu patērētājiem un sekmē sliežu transporta izmantošanas iespēju atspoguļošanu DRS. 6. PAPILDU PASāKUMI Ir izskatīti papildu jautājumi attiecībā uz katru no saglabātajām rīcības iespējām, un tie ir šādi: 1. attiecībā uz „vecākā pārvadātāja” definīciju ietekmes novērtējumā ir secināts, ka izmaiņas nav nepieciešamas, 2. ietekmes novērtējumā izteikts mudinājums vienkāršot nosacījumus par pamatpiedāvājumu, saglabājot aizsardzības pasākumus, lai nodrošinātu ceļošanas iespēju neitrālu atspoguļojumu, 3. atbilstoši Komisijas priekšlikuma Regulai par kopīgiem noteikumiem gaisa transporta pakalpojumu sniegšanai Kopienā par kopīgiem noteikumiem gaisa transporta pakalpojumu sniegšanai Kopienā (COM (2006) 396), maksas ir jāatspoguļo, iekļaujot visus piemērojamos nodokļus, maksājumus un neatceļamas aviokompāniju noteiktas maksas, ja sistēmas piedāvātājs ceļojumu izmaksas ranžē, pamatojoties uz maksām, 4. attiecībā uz MIDT (Tirdzniecības informācijas datu ieraksti), ceļojumu aģentu identitāti vairs neatspoguļo, tomēr ir vajadzīgi konkrēti noteikumi attiecībā uz grupētu MIDT iepirkumu, 5. noteikumi par līgumiem starp DRS sistēmas piedāvātājiem un abonentiem: daļējas ierobežojumu atcelšanas kontekstā daudzus no šiem noteikumiem var atcelt vai vienkāršot. tomēr ir jāsaglabā aizsardzība pret nepamatotiem līguma noteikumiem, īpaši mazām ceļojumu aģentūrām. [1] Komisijas Paziņojums Eiropas Parlamentam, Padomei Eiropas Ekonomikas un Sociālo Lietu Komitejai un Reģionu Komitejai - Kopienas Lisabonas programmas ieviešana: normatīvās vides vienkāršošanas stratēģija, COM (2005) 535, 25.10.2005. 15. lpp.