Migrācijas pārvaldības problēmas, kas ietver līdzsvara nodrošināšanu starp centieniem patvēruma pieteikumu izskatīšanā un to personu ātras identificēšanas nodrošināšanu, kurām vajadzīga starptautiskā aizsardzība, vai to personu efektīvu atgriešanu, kurām aizsardzība nav vajadzīga, būtu jārisina nevis atsevišķām dalībvalstīm, bet gan ES kopumā. Turklāt spriedze, ar ko saskaras dalībvalstu patvēruma sistēmas, joprojām rada smagu slogu gan pirmās ieceļošanas dalībvalstīm, gan citu dalībvalstu patvēruma sistēmām, jo izraisa neatļautu kustību. Pašreizējā migrācijas sistēma nav pietiekama, lai risinātu šo situāciju. Konkrēti, pašlaik nav reāla solidaritātes mehānisma un efektīvu noteikumu par atbildību. Tāpēc ir vajadzīgs Eiropas satvars, kas ļauj pārvaldīt dalībvalstu politikas un lēmumu savstarpējo ietekmi. Šajā satvarā ir jāņem vērā pastāvīgi mainīgā realitāte migrācijas jomā, un tā nozīmē lielāku komplicētību un pastiprinātu vajadzību pēc koordinācijas.

Jaunais Migrācijas un patvēruma pakts, kas iesniegts kopā ar šo priekšlikumu jaunai regulai par patvēruma un migrācijas pārvaldību, demonstrē tādu jaunu pieeju migrācijai, kuras pamatā ir visaptveroši migrācijas pārvaldības principi. Ar šo priekšlikumu tiek izveidots kopējs patvēruma un migrācijas pārvaldības satvars ES līmenī, veicot būtisku ieguldījumu visaptverošajā pieejā, un tā mērķis ir veicināt savstarpēju uzticēšanos starp dalībvalstīm. Pamatojoties uz vispārējiem solidaritātes un taisnīga atbildības sadalījuma principiem, jaunajā paktā tiek ierosināta integrēta politikas veidošana, kas apvieno tādu jomu politiku kā patvērums, migrācija, atgriešana, ārējo robežu aizsardzība, cīņa pret migrantu kontrabandu un attiecības ar galvenajām trešām valstīm, atspoguļojot visu valdības iestāžu mēroga pieeju. Tajā atzīts, ka visaptveroša pieeja nozīmē arī spēcīgāku, ilgtspējīgāku un reālāku solidaritātes un taisnīga atbildības sadalījuma principa izpausmi, kas ir līdzsvarots plašākā kontekstā, liekot pievērsties ne tikai jautājumam par to, kura dalībvalsts ir atbildīga par starptautiskās aizsardzības pieteikuma izskatīšanu, bet arī citiem jautājumiem. Tāpēc šie principi būtu jāpiemēro visai migrācijas pārvaldībai, sākot no piekļuves nodrošināšanas starptautiskajai aizsardzībai un beidzot ar cīņu pret neatbilstīgu migrāciju un neatļautu kustību.

Komisija 2016. gadā ierosināja sistēmu, kurā tad, ja, pamatojoties uz atbildības kritēriju hierarhiju, ir noteikta dalībvalsts, kas ir atbildīga par starptautiskās aizsardzības pieteikuma izskatīšanu, šī dalībvalsts saglabā pastāvīgu atbildību par visu turpmāko pieteikumu vai paziņojumu izskatīšanu, kurus iesniedzis šis pats pieteikuma iesniedzējs. Nodrošinot skaidru un saistošu sistēmu atbildības sadalei starp dalībvalstīm, sistēma ir papildināta ar obligātu un automātisku korektīvu sadales mehānismu, kas, pamatojoties uz atsauces atslēgu, tiek iedarbināts tad, kad dalībvalsts saskaras ar nesamērīgu spiedienu. Eiropas Parlaments 2017. gada 16. novembrī pieņēma sarunu mandātu, kurā bija iekļauts priekšlikums aizstāt pirmās ieceļošanas kritēriju un pirmā pieteikuma kritēriju pēc noklusējuma ar sadales sistēmu, kurā pieteikuma iesniedzējs varētu izvēlēties tikt iedalīts vienai no četrām dalībvalstīm, kuras saņēmušas vismazāk pieteikumu. No Padomes puses, dalībvalstis nespēja vienoties par kopēju pieeju, un sarunas apstājās.

Šis priekšlikums ir saskanīgs ar skrīninga priekšlikumu un jo īpaši veicina stingras pamattiesību garantijas, izmantojot tajā paredzēto uzraudzības mehānismu. Priekšlikumā regulai, ar ko nosaka pienākumu veikt to trešo valstu valstspiederīgo skrīningu pie ārējām robežām, kuri principā neatbilst ieceļošanas nosacījumiem, tiek ierosināts jauns uzraudzības mehānisms, kura uzdevums ir nodrošināt, lai visā skrīninga gaitā tiktu ievērotas pamattiesības un tiktu pienācīgi izmeklēti visi apgalvojumi par pamattiesību pārkāpumiem. Šī uzraudzība ir daļa no ierosinātās regulas vadības noteikumiem, kuros noteikts, ka dalībvalstīm sava Skrīninga regulā paredzētā valsts uzraudzības mehānisma rezultāti būtu jāintegrē savās ierosinātajā regulā paredzētajās valsts stratēģijās. Turklāt uzraudzības ziņojumu rezultāti un attiecīgā gadījumā ierosinātie uzlabojumi tiks iekļauti arī migrācijas pārvaldības gada ziņojumā.

2.4.Subsidiaritāte

LESD V sadaļā “Brīvības, drošības un tiesiskuma telpa” Eiropas Savienībai tiek piešķirtas dažas pilnvaras šajos jautājumos. Šīs pilnvaras ir jāīsteno saskaņā ar Līguma par Eiropas Savienību 5. pantu, proti, Savienība rīkojas tikai atbilstīgā apmērā un vienīgi tad, ja paredzētās darbības mērķus nevar pietiekami labi sasniegt dalībvalstis un tāpēc ierosinātās darbības mēroga vai iedarbības dēļ tie ir labāk sasniedzami Eiropas Savienības līmenī.

Šis priekšlikums racionalizē pašlaik spēkā esošos noteikumus, kas izklāstīti Regulā (ES) Nr. 604/2013, un tā mērķis ir nodrošināt to noteikumu pareizu piemērošanu, kuri ierobežos tādu neatļautu kustību starp dalībvalstīm, ko veic trešo valstu valstspiederīgie, — tie ir pēc būtības ir pārrobežu jautājumi. Lai ieviestu sistēmu, kas risinātu situācijas, kad dalībvalstis skar migrācijas spiediens, šos noteikumus papildina jauns solidaritātes mehānisms. Šī pieeja paredz arī iekļaut solidaritātes pasākumus, ko piemēro ieceļotājiem pēc meklēšanas un glābšanas operācijām, lai sniegtu atbalstu dalībvalstīm, kuras risina ar šādiem ieceļotājiem saistītās problēmas.

Lai sasniegtu šos mērķus, ir vajadzīga rīcība ES līmenī, jo mērķiem ir pārrobežu raksturs. Ir skaidrs, ka dalībvalstu individuāla rīcība nevar nodrošināt pienācīgu risinājumu, jo kopīgai problēmai ir nepieciešama kopīga ES līmeņa pieeja.

2.5.Proporcionalitāte

Saskaņā ar proporcionalitātes principu, kas noteikts Līguma par Eiropas Savienību 5. pantā, šī regula paredz vienīgi tos pasākumus, kas ir vajadzīgi, lai sasniegtu tās mērķus.

Attiecībā uz visaptverošo pieeju, kuras pamatā ir vienots satvars, šajā regulā ir noteikti šādas pieejas galvenie principi, kuru pamatā ir uzraudzības un vadības struktūra, kas vajadzīga, lai nodrošinātu tās īstenošanu. Izmantojot integrētas politikas veidošanas un solidaritātes un taisnīga atbildības sadalījuma principus, dalībvalstis ir kopīgi ieinteresētas nodrošināt saskaņotu migrācijas pārvaldības īstenošanu ES līmenī. Šajos noteikumos ir paredzēti vienīgi tie pasākumi, kas vajadzīgi, lai sasniegtu mērķi rast šai situācijai efektīvu risinājumu.

Attiecībā uz to noteikumu racionalizēšanu, pēc kuriem noteic par starptautiskās aizsardzības pieteikuma izskatīšanu atbildīgo dalībvalsti, ierosinātās izmaiņas nepārsniedz to, kas ir vajadzīgs, lai sistēma spētu reāli darboties — lai starptautiskās aizsardzības pieteikuma iesniedzēji varētu drīzāk piekļūt šā statusa piešķiršanas procedūrai un dalībvalstu pārvaldes iestādes spētu piemērot šo sistēmu.

Attiecībā uz jauna solidaritātes mehānisma ieviešanu, Regulā (ES) Nr. 604/2013 tās pašreizējā formā nav paredzēti instrumenti, kas vajadzīgi, lai risinātu situācijas, kad dalībvalstis saskaras ar migrācijas spiedienu. Turklāt pašlaik spēkā esošā regula neattiecas uz konkrēto situāciju, ar ko saskaras ieceļotāji pēc meklēšanas un glābšanas operācijām. Šajā priekšlikumā paredzētie noteikumi par solidaritāti ir vērsti uz šā trūkuma novēršanu. Šajos noteikumos ir paredzēti vienīgi tie pasākumi, kas vajadzīgi, lai sasniegtu mērķi rast šai situācijai efektīvu risinājumu.

2.6.Juridiskā instrumenta izvēle

Ņemot vērā to, ka pašreizējais Dublinas mehānisms ir izveidots ar regulu, tāds pats juridiskais instruments tiek izmantots, lai ieviestu visaptverošu pieeju, kuras pamatā ir vienots satvars efektīvai migrācijas pārvaldībai, Dublinas mehānisma racionalizēšana un tā papildināšana ar solidaritātes mehānismu.

3.EX POST IZVĒRTĒJUMU, APSPRIEŠANĀS AR IEINTERESĒTAJĀM PERSONĀM UN IETEKMES NOVĒRTĒJUMU REZULTĀTI

Zināšanu apkopošana par spēkā esošo tiesību aktu īstenošanu un piemērošanu

3.1.Uz pierādījumiem balstīta politikas veidošana

Komisija ir veikusi situācijas analīzi, un tās rezultāti ir sīkāk izklāstīti dienestu darba dokumentā, kas pievienots jaunajam Migrācijas un patvēruma paktam un tā leģislatīvo un neleģislatīvo aktu priekšlikumiem. Tā izceļ nesenos notikumus migrācijas pārvaldības jomā un akcentē, ka sistēmas reformas atsākšana attiecībā uz tās dalībvalsts noteikšanu, kura ir atbildīga par starptautiskās aizsardzības pieteikuma izskatīšanu, un jauns sloga sadales veids ir būtiski elementi jaunas pieejas sākšanai.

Analīze uzsver, ka, lai gan neatbilstīgu ieceļotāju skaits Savienībā kopš 2015. gada krīzes augstākā punkta ir krasi samazinājies par 92 %, joprojām pastāv vairākas strukturālas problēmas, kas rada slogu dalībvalstu patvēruma, uzņemšanas un atgriešanas sistēmām. Viena no šīm problēmām ir arvien lielāks tādu starptautiskās aizsardzības pieteikuma iesniedzēju īpatsvars, kuru prasības nav pamatotas un kuri, visticamāk, Eiropas Savienībā nesaņems aizsardzību, kā rezultātā palielināsies administratīvais slogs un kavēsies aizsardzības piešķiršana tiem, kam tā patiešām vajadzīga, kā arī pastāvīgi turpināsies migrantu kustība ES iekšienē. Turklāt jāatzīst arī tas, ka dalībvalstu iestādēm ir grūtības nodrošināt gan pieteikuma iesniedzēju, gan arī savu darbinieku drošību saistībā ar Covid-19 krīzi.

Lai gan neatbilstīgu ieceļotāju skaits laika gaitā ir samazinājies, to migrantu īpatsvars, kuri ierodas no valstīm, kurām patvēruma atzīšanas rādītāju līmenis ir zemāks par 20 %, ir palielinājies no 13 % 2015. gadā līdz 55 % 2018. gadā. Tajā pašā laikā ir pieaudzis arī sarežģītu lietu īpatsvars, kuru apstrāde prasa vairāk resursu — ja 2015.–2016. gadā lielākoties ieradās trešo valstu valstspiederīgie, kuriem nepārprotami bija vajadzīga starptautiskā aizsardzība, tad tagad ir izveidojies daļēji jaukts ieceļojošo personu kontingents ar tādām valstspiederībām, kurām atzīšanas radītāji ir atšķirīgāki. Turklāt, neraugoties uz neatbilstīgu ieceļotāju skaita samazināšanos visā ES, starptautiskās aizsardzības pieteikumu skaits ir turpinājis pieaugt, sasniedzot četrkāršu atšķirību attiecībā pret ieceļojušo personu skaitu. Šī tendence liecina par to, ka pieteikuma iesniedzēji neiesniedz pieteikumus pirmajā ieceļošanas dalībvalstī, ka ES iekšienē tiek iesniegti vairāki starptautiskās aizsardzības pieteikumi, un norāda uz nepieciešamību reformēt pašreizējo Dublinas sistēmu. Visbeidzot, joprojām pastāv problēmas, ko rada izkāpšana krastā pēc meklēšanas un glābšanas operācijām. 2019. gadā puse no visiem neatbilstīgi ieceļojušajiem pa jūru izkāpa krastā pēc meklēšanas un glābšanas operācijām, radot īpašu spriedzi atsevišķām dalībvalstīm tikai to ģeogrāfiskās atrašanās vietas dēļ.

Analīzē sīkāk izklāstīts, ka trešo valstu valstspiederīgie, kuru starptautiskās aizsardzības pieteikumi tiek noraidīti, proti, Eiropas Savienībā aptuveni 370 000 personu ik gadu, jānovirza uz atgriešanas procedūru. Komisijai pieejamā statistika liecina, ka tas ir aptuveni 80 % no kopējā katru gadu izdoto atgriešanas lēmumu skaita. Pieaugošais to starptautiskās aizsardzības pieteikuma iesniedzēju īpatsvars, kuri, visticamāk, Eiropas Savienībā nesaņems šādu aizsardzību, rada lielāku slogu ne tikai pieteikumu izskatīšanai, bet arī to neatbilstīgo migrantu atgriešanai, kuri nekad nav pieteikušies uz starptautisko aizsardzību vai kuru pieteikumi ir noraidīti, tostarp kā acīmredzami nepamatoti vai nepieņemami. Un tas, protams, ietekmē to, cik ātri tiek piešķirts statuss tiem, kuriem patiešām ir vajadzīga starptautiskā aizsardzība.

Analīzē ir uzsvērts, ka Eiropas patvēruma un migrācijas politikas izstrādē un īstenošanā ir būtiskas strukturālas nepilnības un trūkumi. Dalībvalstu patvēruma un atgriešanas sistēmas joprojām lielā mērā nav saskaņotas, tādējādi rodas aizsardzības standartu atšķirības, procedūru neefektivitāte un tiek veicināta tāda neatļauta migrantu kustība visā Eiropā, kura notiek, lai meklētu labākus uzņemšanas apstākļus un izredzes uzturēties Šengenas zonā, bet rada nevēlamas sekas. Migrācijas pārvaldību var aplūkot no dažādu politikas jomu perspektīvas, un katrai no tām ir savi akcenti un dalībnieki. Katra politikas joma cenšas risināt atsevišķas problēmas, neapzinoties, kā tas ietekmē vispārējo migrācijas pārvaldības satvaru un iekļaujas visaptverošajā satvarā, kas ir vajadzīgs, lai gūtu labumu no labi pārvaldītas sistēmas. Pētījumā kopumā ir atzīts, ka trūkst integrētas politikas veidošanas, kas apvienotu dažādos politikas virzienus saskaņotā veselumā.

Bez tam tajā uzsvērts, ka ilgtspējīgas sistēmas trūkums, kas darbotos visu dalībvalstu labā, ietekmē iespēju nodrošināt tūlītēju un reālu reaģēšanu uz ārējiem faktoriem. Proti, pašreizējā Dublinas sistēmā vai KEPS kopumā nav strukturēta solidaritātes mehānisma, lai gan spiediens uz atsevišķām dalībvalstīm var ievērojami atšķirties un pēkšņi un neparedzamā veidā mainīties.