Komisijas personāla darba dokuments - Par svaigu augļu un dārzeņu un to pārstrādes sektora reformu - Kopējā tirgus organizācijas Ietekmes analīzes kopsavilkums {COM(2007) 17 galīgā redakcija} {SEC(2007) 74} /* SEC/2007/0075 */





[pic] | EIROPAS KOPIENU KOMISIJA | Briselē, 24.1.2007 SEC(2007) 75 KOMISIJAS PERSONĀLA DARBA DOKUMENTS Par svaigu augļu un dārzeņu un to pārstrādes sektora reformu Kopējā tirgus organizācijas Ietekmes analīzes kopsavilkums {COM(2007) 17 galīgā redakcija}{SEC(2007) 74} KOMISIJAS PERSONĀLA DARBA DOKUMENTS Par svaigu augļu un dārzeņu un to pārstrādes sektora reformu Kopējā tirgus organizācijas Skaitļi un fakti: Reformas iemesli Sektors un tā vide Eiropas Savienības (ES) 25 dalībvalstīs ir 9,7 milj. lauku saimniecību, no kurām 1,4 milj. nodarbojas ar augļu un dārzeņu audzēšanu. Nozare apsaimnieko 3% no visām kultivētajām platībām, un tās produkcija vērtības izteiksmē ir 17% no ES lauksaimniecības produkcijas. Sektoram jāiztur stiprs spiediens no mazumtirdzniecības tīkliem, kas sasnieguši augstu koncentrācijas līmeni, un palielinās trešu valstu produkcijas radītā konkurence. Sektorā regulāri ir krīzes situācijas, kas saistītas ar to, ka tās produkcija ātri bojājas, kā arī ar to, ka gan ražošanu, gan patēriņu ietekmē klimatiskie apstākļi. Augļu un dārzeņu audzēšanas ietekme uz vidi saistīta ar ūdens un energoresursu patēriņu (siltumnīcas), pesticīdu un minerālmēslu lietošanu, kā arī ar nozares radītajiem atkritumiem. Augļu un dārzeņu patēriņš ES ir zems, īpaši bērnu vidū, salīdzinājumā ar ieteicamo dienas vidējo patēriņu (400 g), . Pastāv patēriņa palielināšanas iespējas. Kopīgas tirgus organizācijas (KTO) un kopīgā lauksaimniecības politika (KLP) Augļu un dārzeņu sektors saņem apmēram 3,1% no kopējā lauksaimniecības budžeta (2005. g. gandrīz 1,5 mljrd. euro). Kopš 1996. gada ražotāju organizācijas ir pīlārs augļu un dārzeņu sektora atbalstam kā galvenais elements piedāvājuma koncentrēšanai, lai atjaunotu līdzsvaru pārtikas produktu piegādes ķēdē, un 2004. gadā tās pārdevušas gandrīz 34% no kopējā produkcijas apjoma. ES piešķir atbalstu ražotāju organizācijām, kas īsteno darba programmas, kuras līdzīgās daļās (50/50) finansē pašas ražotāju organizācijas un ES (līdz 4,1% no ražotāju organizācijas pārdotās produkcijas vērtības). Pasākumi paredz kvalitātes paaugstināšanu, mārketingu, popularizācijas kampaņas, organiskās vai integrētās lauksaimniecības un videi piemērotas ražošanas attīstīšanu. KTO par augļu un dārzeņu pārstrādes produktiem paredz atbalstu par pārstrādātiem tomātiem, citrusaugļiem, persikiem, kaltētām vīģēm, žāvētām vīnogām un plūmēm, kas ir PTO „dzeltenajā kastē”, piešķir tikai tiem ražotājiem, kas ir ražotāju organizāciju biedri. Revīzijas palātas Īpašajā ziņojumā “Growing Success? The effectiveness of EU support for producer organisations” [1] ir ieteikums ražotāju organizāciju darbību vienkāršot un padarīt efektīvāku, precīzāk izvirzot un izvērtējot mērķus, un ierosināts shēmas noteikumus saskaņot ar attiecīgajiem lauku attīstības noteikumiem. Lauksaimnieku atbalstam ar 2003. gada reformu ieviesta atdalīšana – ar ieņēmumiem nesaistīta atbalsta sistēma katrai saimniecībai (vienotā maksājumu shēma), kurā nav iekļautas augļu un dārzeņu platības (un kartupeļi, kas nav paredzēti cietes ražošanai), izņemot dažus piemērošanas modeļus, ko izvēlējušās dažas dalībvalstis. Otra ar ieņēmumiem nesaistīta atbalsta sistēma – vienotā platībmaksājuma shēma, ko izmanto 8 jaunās dalībvalstis, paredz, ka atbalsta maksājumi jāpiešķir par visām augļu un dārzeņu platībām. Tāpēc patlaban situācija dalībvalstīs ir ievērojami atšķirīga. Reformas mērķi Reformas mērķi ir: - nostiprināt sektora tirgus orientāciju un konkurētspēju, - samazināt atsevišķu lauksaimnieku ieņēmumu svārstības, - uzlabot augļu un dārzeņu tirdzniecības ķēdes līdzsvarošanu, - pilnīgāk ņemt vērā sektora atšķirības, - stiprināt ražotāju spējas rīkoties krīžu situācijās, - samazināt ietekmi uz vidi, - veicināt augļu un dārzeņu patēriņa palielināšanos, - nodrošināt saskaņotību ar PTO noteikumiem, lauku attīstības politiku un kaimiņattiecību politiku, - veicināt publisko izdevumu prognozējamību un samazināšanos, - vienkāršot pārvaldību un uzlabot kontroli. Scenāriji un salīdzināmie varianti Reformas mērķis ir vienkāršot un iespējami saskaņot augļu un dārzeņu tirgus kopējo organizāciju ar LKP reformu. Jo īpaši ierosinātā reforma paredz atcelt visu veidu ar produkciju saistītu atbalstu, iekļaujot augļus un dārzeņus vienotā maksājuma shēmā (ieskaitot savstarpējās atbilstības noteikumus), ievērojot mūsu starptautiskās saistības un uzlabojot budžeta prognozējamību. Reformā visos variantos būtu jāiekļauj šādi elementi: - saimniekošanas brīvība, kas izriet no atdalīšanas un ar to saistīto savstarpējo atbilstību; - tiesības saņemt vienoto maksājumu augļu un dārzeņu audzētājiem dalībvalstis piešķir pēc objektīviem un nediskriminējošiem kritērijiem; - pārstrādes atbalsta atcelšana, un tādējādi ietaupīto līdzekļu iekļaušana valstu vienotā maksājuma finansējumā; - pasākumi augļu un dārzeņu patēriņa paaugstināšanai, jo īpaši bērnu un pusaudžu vidū; - ES kompensāciju atcelšana eksportam un izņemšanai no tirgus. Tika novērtēti divi reformu varianti, kuros ietverti visi šie elementi. 1. Nodošanas (transfera) variants, kas paredz gandrīz pilnīgu visu kopīgā tirgus organizāciju likvidāciju un ražotāju organizācijām paredzēto ES līdzekļu nodošanu 2. pīlāram un attiecīgo dalībvalstu valstu vienotā maksājuma finansēšanai, vai kā alternatīvu tam sadalīt atsevišķās valstu finansējuma paketēs. Atbalsts modernizācijai un sektora organizācijai, tāpat kā citām nozarēm, būtu jāpiešķir ar lauku attīstības politikas starpniecību. Ražotāju organizācijas varētu veikt tikai izņemšanu no tirgus. 2. PO+ variants, kas vērsts uz ražotāju organizāciju ( producer organization, PO ) darbības efektivitātes un pievilcīguma paaugstināšanu, ņemot vērā reformas mērķi paaugstināt nozares konkurētspēju. Tiesiskais regulējums būtu jāvienkāršo un jāpadara elastīgāks, tā darbības sfēru paplašinot ar jauniem krīžu vadības pasākumiem, palielinot ES finansējuma daļu jaunajās dalībvalstīs un reģionos, kuros piedāvājuma koncentrācija ir zema, vismaz 20% darbības finansēšanai paredzēto līdzekļu izmantojot vides aizsardzības pasākumiem, ražotāju organizāciju uzraudzības pastiprināšanai un darbības efektivitātes paaugstināšanai, paredzot iespēju dalībvalstīm izstrādāt pašām savas valsts līmeņa stratēģijas. Dažas izmaiņas veiktas atbilstoši Revīzijas palātas ieteikumiem tās īpašajā ziņojumā “Growing Success? The effectiveness of European Union support for producer organisations”. Papildus šiem abiem variantiem kā standarts salīdzināšanai tika izvērtēts esošā stāvokļa -– status quo – scenārijs. Reformas ietekme Ietekmes novērtēšanai tika veikta arī plaša sabiedriskā apspriešana. Lielākā daļa organizāciju, kuras sniedza atbildes, vēlas atbalsta saglabāšanu ražotāju organizācijām. Tāpat par pilnīgi nepieciešamu ražotāju organizācijas uzskata augļu un dārzeņu patēriņa popularizāciju. Par atdalīšanu viedokļi bija dažādi, atkarībā no konkrētā ražojuma. Daži respondenti uzskata, ka tā ir pareiza reakcija uz patlaban esošajām pārvaldības problēmām un režīma atšķirībām. Reformas variantu ietekmes kvantitatīvs novērtējums veikts ierobežotā apjomā nozares lielo atšķirību, nepilnīgu datu vai to nesalīdzināmības dēļ, un arī tāpēc, ka nav paredzamajām izmaiņām reprezentatīvu modelēšanas paņēmienu. Šādos apstākļos, ņemot vērā reformas politiskos un ekonomiskos mērķus, ietekmes analīzei jābūt galvenokārt kvalitatīva rakstura. Attiecībā uz nodošanas variantu tika identificētas vairākas grūtības: problēma par jaunu darbību iekļaušanu šajā lauku attīstības programmēšanas posmā, valstu obligātais līdzfinansējums un patlaban esošais atbalsta nevienlīdzīgais sadalījums (kas saistīts ar ražotāju organizāciju piedāvājuma koncentrācijas atšķirībām) starp dalībvalstīm, kas varētu turpināties. Tāpēc no šā varianta atteicās. Paliek iespēja veikt reformu pēc PO+ varianta, kuram jāveicina noteikto mērķu sasniegšana. Turpmāk aprakstīta plānotās reformas ietekme. Ekonomiskā ietekme 1. Kultivētās platības: Platības, kurās audzē augļus un dārzeņus (un galda kartupeļus) kļūst tiesīgas iekļaušanai vienotā maksājuma shēmā, tāpat kā vienotā platībmaksājuma shēmā ( SAPS ), un jāveicina augļu un dārzeņu jaunu audzētāju darbības paplašināšanās. Atbalsta atdalīšana par pārstrādei paredzētajiem augļiem un dārzeņiem dos iespējas ražošanu saskaņot ar reālo tirgu, dodot iespējas pāriet uz citu kultūru audzēšanu. Tādējādi tiks radītas iespējas šādu ražošanu attīstīt arī ražotājiem, kas nav ražotāju organizāciju biedri. 2. Izejvielu piegāde pārstrādes nozarei : Esošā atbalsta sistēma negarantē tomātu piedāvājuma stabilitāti. Lauku saimniecību grāmatvedības datu tīkla ( FADN ) datu analīze neļauj izdarīt secinājumu, ka atdalīšana varētu būt cēlonis tam, ka liels skaits audzētāju atsakās no pārstrādei paredzēto tomātu audzēšanas. Novērtējumi liecina arī, ka atdalīšanu paplašinot un to attiecinot arī uz pārstrādei audzētajiem tomātiem, varētu atjaunot vienlīdzīgas konkurences iespējas augļu un dārzeņu kultūru starpā. Par pārējiem pārstrādei paredzētajiem lauksaimniecības ražojumiem atdalīšana nerada būtiska piedāvājuma samazināšanās risku pārstrādes nozarei. 3. Ražotājiem maksājamā cena un ražotāju ienākumi: Ražotāju organizāciju lomas nostiprināšanai jāpanāk labāks līdzsvars starp nozarē iesaistītajiem uzņēmējdarbības subjektiem un līdzsvarotāks pievienotās vērtības sadalījums. Jābūt pozitīvai ietekmei uz Kopienas ražojumu noieta tirgiem un cenām, ko saņem ražotāji, nepaaugstinoties patēriņa cenām. Šāda rezultāta panākšanai būtu jādod ieguldījums arī decentralizētai krīžu vadībai, kuru veic ražotāju organizācijas, jo īpaši tāpēc, ka tādējādi ir iespējams veicamos pasākumus precizēt. Pozitīva ietekme būs arī citiem elementiem: ražošanas faktoru izmaksu prognozējama samazināšanās un vispārēja darba ražīguma palielināšanās ražotājiem dotās izvēles brīvības dēļ. Atbalsts no „dzeltenās kastes” pasākumiem ilgākam laika posmam nav ilgtspējīgs. Atdalīšanai būs nozīme arī ražotāju ienākumu stabilizācijas nodrošināšanai. 4. Konkurētspēja: Iesaistīšanās veicināšanai ražotāju organizācijās, palielinot ES finansējuma daļu jaunajās dalībvalstīs un reģionos, kuros organizācijas līmenis ir zems, jāpadara ražotāju organizācijas jāpadara pievilcīgākas, tādējādi palielinot, jo īpaši svaigu produktu, piedāvājuma koncentrāciju. Tādējādi šie ražojumi kļūtu konkurētspējīgāki, un ražotāji varētu stingrāk turēties pretī mazumtirdzniecības un atlaižu tīklu spiedienam. Atceļot ierobežojumus attiecībā uz atbalsta izmaksu pārstrādei, samazinātos pārvaldības izmaksas un paaugstinātos nozares konkurētspēja. Eksporta kompensāciju atcelšanai nebūtu lielas ietekmes uz ES eksportu. 5. Patēriņš: Attiecībā uz patēriņu jāatzīmē, ka priekšlikums palielināt ES finansējumu popularizācijas pasākumiem, kuru mērķis ir paplašināt augļu un dārzeņu lietošanu bērniem, uzlabotu un līdzsvarotu uzturu un palīdzētu veidot veselību veicinošus ēšanas paradumus. Ražotāju organizāciju attīstība dotu ieguldījumu arī nozares produkcijas kvalitātes paaugstināšanā. 6. Budžeta prognozējamība: Augļu un dārzeņu pārstrādes produktiem paredzētās summas pārceļot vienotā maksājuma finanšu paketēs, tiktu izbeigtas pašlaik esošās nenoteiktības attiecībā uz ES atbalsta plānošanu augļu un dārzeņu ražošanai vismaz par aptuveni pusi no šo izdevumu kopējās summas. Aizvadīto gadu pieredze liecina, ka ražotāju organizāciju izdevumi pieaug vidēji par 50 milj. euro gadā. Ražotāju organizāciju pievilcīguma palielināšanos veicināja 2000. un 2003. gada reformas, un šī tendence ir jāturpina. Šīs reformas mērķis ir turpināt ražotāju organizāciju pievilcības paaugstināšanos. Jaunu ražotāju organizāciju attīstība notiek pakāpeniski, un tāpēc nav sagaidāms straujš izmaksu pieaugums, un paredzams, ka saglabāsies patlaban vērojamās attīstības tendences. Paredzētajai ražotāju organizāciju nostiprināšanai acīmredzami ir vajadzīgs papildu finansējums salīdzinājumā ar tagadējo status quo situāciju. Tomēr tā palielinājums ir ierobežots, jo pamatnoteikumi nemainās un paliek tie paši (ES daļa ražotāju organizāciju darbības programmu finansējumā ir līdz 50 vai 60% atkarībā no konkrētiem nosacījumiem, un nevar pārsniegt 4,1% no pārdotās produkcijas kopējās vērtības). Tiek pieņemts, ka kopumā priekšlikumam nav tikpat kā nekādas ietekmes uz budžetu, jo tiek paredzēts atcelt eksporta kompensācijas un izņemšanu no tirgus. Reģionālā ietekme Atdalīšanas ietekme ir ļoti atšķirīga ne tikai attiecībā uz dažādiem produktiem, bet mainās arī pa reģioniem. Reģionā atšķiras cenas, ko maksā nozares ražotājiem. Tāpēc ir grūti izdarīt galīgus secinājumus. Jāņem vērā, ka lielākā daļa reģionu, kuros atrodas pārstrādes uzņēmumi, ir Konverģences reģioni. Papildus ierosinātajām likumdošanas izmaiņām pircēju / mazumtirgotāju koncentrācijas pieaugumam, patēriņa stagnācijai, importa apjoma pieaugumam, piedzīvotajām grūtībām eksporta tirgos, daļas ražotāju pozīciju nostiprināšanai tirgū jau tagad ir ietekme uz ražošanas struktūru. Piedāvājuma koncentrācija jaunajās dalībvalstīs un dažos reģionos veicinātu ražošanas saglabāšanos, jo tādējādi tiktu veicināta augļu un dārzeņu audzēšanas ilgtspēja. Sociālā ietekme Atdalīšana nodrošinās garantētu ienākumu daļu tiem augļu un dārzeņu audzētājiem, kas gūst labumu no vienotā maksājuma shēmas. Tādējādi tā veicinās sociālo stabilitāti minētajos attiecīgajos reģionos, paaugstinot piegādes un pārstrādes darbību līmeni atbalstāmajā nozarē, kuras veicina nodarbinātību. Augļu un dārzeņu audzētājiem paredzētā atbalsta atdalīšanai jāveicina mazāk intensīvu audzēšanas metožu izmantošana un ražošanas ilgtspējas paaugstināšanās, pamatojoties uz tirgus signāliem, jo īpaši par pārstrādei paredzētajiem augļiem un dārzeņiem. Visumā ir grūtības novērtēt galīgo ietekmi uz nodarbinātību, tomēr tiek uzskatīts, ka pēc bilances ietekme varētu būt pozitīva, ņemot vērā nozares konkurētspējas paaugstināšanos reformas rezultātā. ES finansējuma saglabāšana 100% apmērā augļu un dārzeņu izņemšanai no tirgus, lai tos bez maksas izplatītu ES trūkumcietējiem, ir pasākums ar nepārprotami pozitīvu sociālo ietekmi. Ietekme uz vidi Pozitīva ietekme uz vidi būs gan savstarpējās atbilstības noteikumiem, kas obligāti jāievēro visiem augļu un dārzeņu audzētājiem, kuri saņem atbalsta maksājumus pēc vienotā maksājuma shēmas, gan paredzētie vismaz 20% izmaksu vides pasākumiem visām ražotāju organizācijām, gan arī Kopienas līdzfinansējuma paaugstināšanai līdz 60% ražotāju organizāciju darbības fondiem organiskās lauksaimniecības vajadzībām. Priekšlikums dalībvalstīm izstrādāt valsts līmeņa stratēģiju par ražotāju organizācijām vērsts uz izdevumu plānošanas uzlabošanu, lai tādējādi paaugstinātu shēmas efektivitāti, un tam būs arī būs pozitīva ietekme uz vides pasākumiem, kam jābūt valsts līmeņa stratēģijas sastāvdaļai. Ražotāju organizāciju attīstība un ražotāju finansiālā stāvokļa uzlabošanās dotu lielākas iespējas veikt finanšu ieguldījumus vides aizsardzībā un kvalitātes uzlabošanā. Sagaidāmais galarezultāts ir tāds, ka augļu un dārzeņu nozare dos lielāku ieguldījumu vides aizsardzībā un saglabāšanā, un veikto pasākumu efektivitāte būs labāk izmērāma un novērtējama. Vienkāršošana Administratīva vienkāršošana izriet no pārstrādes atbalsta un eksporta kompensāciju atcelšanas. Ražotāju organizāciju pievilcīguma paaugstināšanai reforma paredz veikt vairākus vienkāršojumus un palielināt elastību. Valsts līmeņa stratēģijas organizētajiem ražotājiem būtu reāls vienkāršojums. Komisija ir cieši apņēmusies vienkāršot tirdzniecības standartus. Tomēr kopējā tirgus netraucētai darbībai un ņemot vērā ES starptautiskās saistības, ir jābūt vienotiem noteikumiem. Komisija meklē piemērotāko veidu, kā virzīties uz priekšu, ņemot vērā visus šos elementus. Vienkāršošana dod iespējas veikt pasākumus vieglāk, un veicina to atbilstošu uzraudzību. Priekšrocību un trūkumu apkopojums Izraudzītais variants ir uzlabojumu un vienkāršojumu kopums, kas sektoram nodrošina labāku orientāciju uz tirgu. Tas dos iespēju uzlabot tirgus spēku līdzsvaru, cenu veidošanos, un tāpēc veicinās arī ražotāju ienākumu palielināšanos. Izmantojot jaunos krīžu pārvaldības līdzekļus, ierosinātā reforma palīdzēs samazināt lauksaimnieku ienākumu svārstības. Tiks panākta arī lielāka atbilstība PTO noteikumiem un ES starptautiskajām saistībām. Augļu un dārzeņu ražotājiem, kas vēlēsies saņemt ES atbalstu, būs jāsaglabā vide gan saskaņā ar savstarpējās atbilstības noteikumiem, gan arī tāpēc, ka ražotāju organizācijām vismaz 20% izdevumu jāparedz vides aizsardzības pasākumiem. Tiek īpaši uzsvērta augļu un dārzeņu patēriņa veicināšana pārtikā, ko patērē jaunā paaudze. Reforma zināmā mērā paaugstina arī budžeta plānošanas iespējas, atdalot esošo atbalstu par augļu un dārzeņu pārstrādes produktiem, un iekļaujot attiecīgās summas vienotā maksājuma finanšu paketē. Visbeidzot, visā sagatavošanas procesā tika veltīta īpaša vērība vienkāršošanai un skaidrības palielināšanai, kas tiesību aktu noteikumus padara saprotamākus, īsākus, un tāpēc tie ir vieglāk piemērojami. Reformas priekšlikuma vienīgais trūkums, uz kuru norādījusi pārstrādes nozare, ir bažas par iespējamo izejvielu piedāvājuma trūkumu, ko varētu radīt atbalsta atdalīšana. Tomēr veiktā analīze un novērtējumi šādu iespēju neapstiprina. TURPMāKI PASāKUMI UN NOVēRTēšANA Ražotāju organizāciju novērtēšana, kas plānota 2009. gadā KLP periodiskas novērtēšanas satvarā, dos iespēju pārbaudīt šo īpašo publisko līdzekļu atbalstu piedāvājuma koncentrēšanai augļu un dārzeņu tirgū. Komisija ne vēlāk kā 2013. gada 31. decembrī iesniedz ziņojumu Eiropas Parlamentam un Padomei par tiesību normu noteikumu īstenošanu, kas attiecas uz ražotāju organizācijām, darbības fondiem un darbības programmām. Secinājums Ietekmes analīzē izdarīts secinājums, ka reformas PO+ variantam ir visvairāk priekšrocību. Tas paredz: - augļu un dārzeņu (un galda kartupeļu) ražotāju un platību iekļaušanu vienotā maksājuma shēmā, - ražotāju organizāciju uzturēšanu un to pievilcīguma palielināšanu. Galvenie mērķi – - paaugstināt konkurētspēju, - koncentrēt piedāvājumu, - stabilizēt lauksaimnieku ienākumus, - nodrošināt krīžu pārvaldību, - palielināt patēriņu, - saglabāt vidi, - uzlabot saskaņotību ar PTO noteikumiem, - uzlabot budžeta prognozējamību, kā arī - vienkāršošana – ir sasniedzami. [1] Eiropas Revīzijas palātas Īpašais ziņojums Nr. 8/2006 "Growing success? The effectiveness of the European Union support for fruit and vegetable producers' operational programmes" – Augļu un dārzeņu ražotāju darbības programmām paredzētā Eiropas Savienības atbalsta efektivitāte – ko Palāta pieņēma 2006. gada 28. jūnijā.