KOMISIJAS ZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM, PADOMEI, EIROPAS EKONOMIKAS UN SOCIĀLO LIETU KOMITEJAI UN REĢIONU KOMITEJAI Programmas Fiscalis 2013 noslēguma izvērtējums /* COM/2014/0745 final */





Saturs Saturs. 2 1. Priekšvēsture. 3 2. Programma. 3 3. Izvērtējuma struktūra. 4 3.1. Prasības, mērķis un tvērums. 4 3.2. Metodika. 4 3.3. Intervences loģika. 5 3.4. Spriedumi un secinājumi 5 4. Programmas “Fiscalis 2013” efektivitāte — ieguldījums. 6 4.1. Samazināta izvairīšanās no nodokļu maksāšanas un nodokļu apiešana. 6 4.2. Vienāda, efektīva un iedarbīga ES tiesību aktu piemērošana nodokļu jomā. 8 4.3. Samazināts slogs nodokļu administrācijām un nodokļu maksātājiem.. 9 5. Produktivitāte. 10 6. ES pievienotā vērtība. 12 6.1. Programmas “Fiscalis 2013” un citu valsts, reģionālo un starptautisko iniciatīvu papildināmība 12 6.2. Ieguldījums vispārīgākos nodokļu mērķos. 13 6.3. ES sadarbības nozīme administratīvo izmaksu un sloga samazināšanā. 14 6.4. Eiropas līmeņa sadarbība nodokļu jomā un kopējā administratīvā kultūra. 14 6.5. Rezultātu ilgtspēja. 14 7. Ar kontekstu saistīti faktori, kas ietekmē programmas sniegumu. 15 8. Secinājumi un ieteikumi 16 1. Priekšvēsture Programma “Fiscalis 2013” tika izveidota ar Lēmumu Nr. 1482/2007/EK[1] kā Kopienas daudzgadu rīcības programma nodokļu sistēmu darbības uzlabošanai iekšējā tirgū. Tā bija ceturtā[2] no vairākām sadarbības programmām, kas tika sāktas pēc Eiropas vienotā tirgus izveides 1993. gadā. Pēc tam, kad tika atcelta Eiropas Savienības iekšējās robežas šķērsojošo preču fiziska un nodokļu kontrole, radās vajadzība steidzami pastiprināt nodokļu administrāciju sadarbību. Ar laiku parādījās programmas turpinājumi, lai galu galā uzlabotu nodokļu sistēmu darbību iekšējā tirgū. Kā norāda likumdevējs un kā ir interpretēts izvērtējumā, ar nodokļu sistēmām, kas labi darbojas iekšējā tirgū, ir jāsaprot pret izvairīšanos no nodokļu maksāšanas un nodokļu apiešanu aizsargātas valsts finansiālās intereses, pret negodīgu konkurenci aizsargāts tirgus, kā arī administrācijām un nodokļu maksātājiem samazināts administratīvais slogs. Programmā “Fiscalis 2013” bija plānots sasniegt šo vispārīgo mērķi, efektīvi, iedarbīgi un vienādi piemērojot ES tiesību aktus nodokļu jomā, kā arī izmantojot lietderīgu un efektīvu informācijas apmaiņu, administratīvo sadarbību un labas administratīvās prakses apmaiņu tādās jomās kā PVN, akcīzes nodokļi alkoholam un tabakas izstrādājumiem, kā arī nodokļi energoproduktiem un elektroenerģijai un tiešie nodokļi. 2. Programma Galvenās programmas labuma guvējas bija ES dalībvalstu nodokļu administrācijas, kā arī kandidātvalstu un potenciālo kandidātvalstu nodokļu administrācijas. Attiecībā uz kandidātvalstīm un potenciālajām kandidātvalstīm programmā bija paredzēts palīdzēt to nodokļu administrācijām veikt pasākumus, kas vajadzīgi, lai iesaistītos nodokļu tiesību aktu un administratīvās rīcībspējas jomā. Programma nebija paredzēta tieši uzņēmējiem, taču arī viņi guva noteiktu labumu, pateicoties dažiem programmas pasākumiem administratīvā sloga samazināšanai. Lai sasniegtu programmas mērķus, tika veiktas šādas darbības: 1) saziņas un informācijas apmaiņas sistēmu izstrāde un lietošana; 2) kopīgas darbības: daudzpusēji kontroles pasākumi, semināri, projekta grupas, darba vizītes un citas darbības, kas vajadzīgas, lai īstenotu programmas mērķus; 3) mācības. Kopējas paredzētais finansējums programmas īstenošanas laikposmam (6 gadiem) bija EUR 156,9 miljoni. Gandrīz 75 % programmas “Fiscalis 2013” budžeta tika piešķirti Eiropas IT sistēmu izstrādei un uzturēšanai, aptverot visas ES dalībvalstis un sadalot pienākumus starp valstu nodokļu administrācijām un Eiropas Komisiju. Sadarbība notiek drošā kopējā sakaru tīklā/kopējā sistēmas saskarnē (turpmāk “CCN/CSI”), kas nodrošina visu valstu informācijas sistēmu sadarbspēju. Programmas īstenošanas laikposma beigās bija aptuveni 60 Eiropas IT lietojumprogrammu muitas un nodokļu jomā, kas izmantoja CCN/CSI platformu. Svarīgākās IT lietojumprogrammas bija: · PVN informācijas apmaiņas sistēma (turpmāk “VIES”) un VIES tīmeklī, · elektroniskās veidlapas informācijas apmaiņai PVN atmaksas, PVN un tiešo nodokļu jomā, · nodokļu maksātāja identifikācijas numura (turpmāk “TIN”) modulis tīmeklī, · akcīzes preču aprites un kontroles sistēma (turpmāk “EMCS”), · akcīzes nodokļa datu apmaiņas sistēma (turpmāk “SEED”). 3. Izvērtējuma struktūra 3.1. Prasības, mērķis un tvērums Saskaņā ar 19. panta 1. punktu lēmumā par programmu Eiropas Komisija plānoja programmas noslēguma izvērtēšanu un noslēdza līgumu ar ārēju konsultantu par tās veikšanu. Pētījumu par izvērtējumu[3] veica “Ramboll Management Consulting AS”, kam procesā palīdzēja vadības grupa, kuras sastāvā bija kompetento Komisijas dienestu un četru dalībvalstu pārstāvji. Šī ziņojuma pamatā ir ārējās izvērtēšanas ziņojumā minētie un vadības grupas apstiprinātie konstatējumi un spriedumi. Ar šo ziņojumu tiek izpildīts 19. panta 3. punkta b) apakšpunktā noteiktais pienākums iesniegt Eiropas Parlamentam un Padomei noslēguma izvērtēšanas ziņojumu. Izvērtējums aptvēra visu programmas īstenošanas laikposmu (2008.–2013. gadu) un visus darbību veidus. Ņemot vērā pastiprināto uzmanību, kas pievērsta ES izdevumu lietderībai, un lai veiktu proporcionālu analīzi, izvērtēšanā īpaša uzmanība tika pievērsta iepriekš minētajām no programmas finansētajām IT sistēmām, kuru efektīvu darbību uzskatīja par būtisku, lai programma “Fiscalis” kopumā būtu veiksmīga. 3.2. Metodika Izvērtēšana tika strukturēta, pamatojoties uz pieciem galvenajiem jautājumiem: 1) cik lielā mērā Eiropas elektroniskā nodokļu vide uzlabo nodokļu sistēmu darbību iekšējā tirgū un cik lielā mērā tiek apkarota krāpšana; 2) neplānoti un/vai neparedzēti rezultāti un ietekme un to nozīme programmas darbībā; 3) programmas izplatīšana (informētība, zināšanas un īstenošana) un 4) izdevīgums; 5) ES pievienotā vērtība. Izvērtējot programmu “Fiscalis 2013”, bija jāņem vērā vairāki ierobežojumi. Pirmkārt, daudzas programmas darbības turpinājās no iepriekšējās programmas “Fiscalis 2007”, tāpēc to rezultātus un ietekmi varēja tikai daļēji attiecināt uz programmu “Fiscalis 2013”. Otrkārt, nebija noteiktas bāzes līnijas vai atsauce (hipotētiska), pamatojoties uz ko varētu novērtēt programmu, un scenāriju bez programmas “Fiscalis” varēja novērtēt tikai hipotētiski. Treškārt, vērtētājiem bija pieejams ļoti maz kvantitatīvo datu, piemēram, par atklātās krāpšanas apmēru vai kopā atgūtajiem nodokļiem, nemaz nerunājot par apmēriem, ko varētu attiecināt uz programmu “Fiscalis 2013”, tāpēc vērtētāji lielākoties paļāvās uz subjektīvo novērtējumu, ko pauda aptaujātās (vispārīgās aptaujās, mērķtiecīgās intervijās un jomas gadījumu pētījumos) ieinteresētās personas, kuras pašas biežāk nebija nekā bija spējīgas noteikt ieguvumu vai priekšrocību skaitu, kaut arī tos izjuta. Turklāt, izmantojot programmas “Fiscalis” piedāvātos rīkus, atklātie pārkāpumi parasti būtu papildus jāizmeklē vai būtu jāsāk tiesvedība. No otras puses, jebkāda veida novēršanu, jo īpaši krāpšanas novēršanu, pēc būtības ir grūti aplēst, nemaz nerunājot par novērtēšanu. Visbeidzot, ja arī šie dati būtu pieejami, stingru cēloņsakarību noteikšana starp novērotu pārmaiņu un programmas “Fiscalis 2013” darbībām būtu pakļauta metodiskām kļūdām. Ņemot vērā šos ierobežojumus un programmas kontekstu, lai atbildētu uz iepriekš minētajiem jautājumiem, izvērtēšanā izmantoja ieguldījuma analīzi — metodiku, kas ir īpaši piemērota, lai izvērtētu sarežģītā vidē veiktas intervences iespējamo ieguldījumu plānotajos un redzamajos rezultātos. Šī pieeja tika izvēlēta, ņemot vērā programmas “Fiscalis” kontekstu, kurā parasts jautājums par cēlonību nedotu plānotos rezultātus daudzējādo pamatā esošo mehānismu dēļ, programmā un ārpus tās esošo faktoru, kas ļāva sasniegt rezultātu, dēļ un to ietekmējušo ar kontekstu saistīto faktoru dēļ. Savukārt ar ieguldījuma analīzi bija plānots noteikt programmas iespējamo ieguldījumu, parādot, kā to izmanto tieši valstu nodokļu administrācijas un kādu labumu tā dod. 3.3. Intervences loģika Izvērtēšanas pamatā bija loģiska sistēma — intervences loģika, kurā programmas “Fiscalis 2013” darbības (t. i., dažāda veida kopīgas darbības un IT sistēmas) bija sasaistītas ar tās galveno mērķi (t. i., uzlabota nodokļu sistēmu darbība iekšējā tirgū un krāpšanas apkarošana), kas bija izteikts rezultātos (t. i., samazināta izvairīšanās no nodokļu maksāšanas un nodokļu apiešana, samazināts administratīvais slogs, vienāda un efektīva ES tiesību aktu piemērošana nodokļu jomā un labāk sagatavotas kandidātvalstis[4]). Šī intervences loģika, kas attēlota nākamajā lappusē, ataino vadības grupas un ārējā konsultanta izpratni un interpretāciju par plānotajām cēloņsakarībām starp darbībām, iznākumu, rezultātiem un ietekmi (vispārīgs mērķis). 3.4. Spriedumi un secinājumi Spriedumi un secinājumi tika pausti, pamatojoties uz konstatējumiem, kas izdarīti, ņemot vērā savāktos pierādījumus. Lai nodrošinātu konstatējumu noturību, izvērtēšanā tika izmantotas vairākas datu vākšanas metodes, tostarp aptaujas, intervijas, dokumentu apsekošana (tostarp līdz šim veiktās analīzes un uzraudzības dati) un gadījumu pētījumi. Kopumā ieinteresētās personas un vadības grupa uzskatīja, ka šāda metožu kombinācija ir piemērota un sniedza plānoto informāciju. 4. Programmas “Fiscalis 2013” efektivitāte — ieguldījums Kopumā izvērtēšanā secināja, ka programmas “Fiscalis 2013” ieguldījums nodokļu iekšējā tirgus labākā darbībā bija skaidrs, kaut arī lielākoties neizmērāms. Šajā sadaļā ir izklāstīti izvērtēšanas konstatējumi attiecībā uz programmas efektivitāti, ņemot vērā, kā tā ietekmēja plānotos rezultātus saistībā ar samazinātu izvairīšanos no nodokļu maksāšanas un nodokļu apiešanu (4.1. punkts); vienādu, efektīvu un iedarbīgu ES tiesību aktu piemērošanu nodokļu jomā (4.2. punkts); samazinātu slogu nodokļu administrācijām un nodokļu maksātājiem (4.3. punkts). 4.1. Samazināta izvairīšanās no nodokļu maksāšanas un nodokļu apiešana IT sistēmu nodokļu jomā galvenais mērķis bija ļaut nodokļu administrācijām ātri un droši apmainīties ar informāciju un tādējādi iedarbīgi cīnīties pret krāpšanu. Šīs IT sistēmas var uzskatīt par centrālo elementu nodokļu amatpersonu ikdienas darbā ES, un tās ir pilnībā integrētas valstu nodokļu administrācijās. Šā mērķa sasniegšanā sevišķi būtiskas bija divas svarīgākās IT sistēmas: PVN informācijas apmaiņas sistēma (turpmāk “VIES”) un akcīzes preču aprites un kontroles sistēma (turpmāk “EMCS”), kam informāciju sniedza iegultā akcīzes nodokļa datu apmaiņas sistēmas (turpmāk “SEED”) datubāze. VIES ļauj dalībvalstu nodokļu administrācijām apmainīties ar informāciju par piegādēm ES PVN kontroles vajadzībām; VIES tīmeklī ļauj ātri noteikt tirdzniecības partnera PVN identifikācijas numuru, bet EMCS ir obligāti integrējama datorizēta sistēma, ko izmanto akcīzes nodokļu administrācijas, lai uzraudzītu tādu izstrādājumu apriti, kuriem uzliek akcīzes nodokli. Šīs IT sistēmas sniedz valsts iestādēm rīkus pārkāpumu kontrolei pārrobežu darījumos. PVN gadījumā tas bija iespējams, pateicoties informācijai par darījuma, kam uzliek PVN, summu, veidu un iesaistītajām pusēm. VIES datubāzē veikto neseno pārmaiņu rezultātā samazinājās retrospektīvu labojumu un neatbilstību skaits, atjaunināšana notika ātrāk un dati par apgrozījumu kļuva uzticamāki. Turklāt samazinātais laikposms rezumējošu paziņojumu iesniegšanai un nosūtīšanai paātrināja informācijas apmaiņu, tādējādi dodot nodokļu administrācijām svarīgu priekšrocību[5]. Pierādījumi, kas ārējā izvērtējumā tika iegūti no ieinteresētajām personām, liecināja, ka VIES palīdzēja valstu nodokļu administrācijām noteikt krāpšanu, ļaujot tām veikt to nodokļu maksātāju deklarāciju kontrolpārbaudi, kas iesniegtas valsts līmenī, salīdzinot ar tām, kas iesniegtas citur, un noteikt pārkāpumus ātrāk. Papildus informācijai no VIES programma “Fiscalis 2013” deva nodokļu amatpersonām iespēju apmainīties ar konkrētākiem pieprasījumiem vai informāciju, izmantojot CCN pastu, jo īpaši VIES pastkastīti, kas paredzēta ar PVN saistītu elektronisko veidlapu apmaiņai, un TAXFRAUD pastkastīti. Šajos divos kanālos, kas bija saistīti ar krāpšanas atklāšanu, reģistrēja attiecīgi vairāk nekā 578 000 un 187 000 ziņas, ar kurām apmainījās dalībvalstis programmas īstenošanas laikposmā 2008.–2013. gadā. Šīs ziņas ir daļa no konfidenciālās informācijas apmaiņas starp dalībvalstīm, un Eiropas Komisija nav informēta par tās saturu. Tāpēc nav iespējams tieši novērtēt šīs informācijas apmaiņas rezultātus, taču galīgie skaitļi liecina, ka sadarbība notiek labi un dinamiski. Akcīzes nodokļu jomā rīkus pārkāpumu kontrolei pārrobežu darījumos nodrošināja EMCS, kas ļāva reālā laikā uzraudzīt tādu akcīzes preču apriti, attiecībā uz ko ir atlikts muitas nodoklis, no paziņojuma par preču pienākšanu līdz laišanai apgrozībā, kā arī uzņēmumu, kas ir pilnvaroti nosūtīt un saņemt akcīzes preces, tūlītēju pārbaudi, saskaņā ar SEED datubāzi. Turklāt ieinteresētās personas uzskatīja, ka šīs sistēmas apgrūtināja krāpniecisku darbību veikšanu, padarīja to riskantāku un dārgāku, kas varētu mazināt krāpšanas vēlmi. Pēc EMCS ieviešanas, piemēram, lai varētu notikt krāpšana, preču nosūtītājam un saņēmējam būtu slepeni jāvienojas par brīvprātīgu dalību krāpnieciskā darījumā. Arī katram darījumam piesaistītās elektroniskās garantijas ļāva nodokļu amatpersonām vieglāk nodrošināt to, ka nodokļi tiek pienācīgi iekasēti. Ārējā novērtēšanā tika secināts, ka standarta elektroniskās veidlapas PVN un tiešo nodokļu jomā veicināja krāpšanas apkarošanu, kaut gan ne tik daudz krāpniecisku darījumu atklāšanas ziņā, bet gan palīdzot nodokļu amatpersonām pareizi aprēķināt nodokļu saistības. Līdzīgus rezultātus sasniedza, pateicoties automātiskajai informācijas apmaiņai saistībā ar Uzkrājumu direktīvu[6], izmantojot kopējo XML shēmu, kas palīdzēja pareizi novērtēt nodokļus ar nosacījumu, ka informācija bija savlaicīga un pareiza. Papildus IT jomai programma “Fiscalis 2013” piedāvāja dalībvalstīm efektīvus rīkus sadarbībai cīņā pret nodokļu ļaunprātīgu izmantošanu — kopīgas darbības, sniedzot nodokļu administrācijām sistēmu, kurā dalīties savās īpašajās zināšanās un pieredzē. No tās finansēja loģistikas un tehniskās darbības EUROFISC platformā, ko nodokļu amatpersonas regulāri atzina par svarīgu kanālu dalībvalstu daudzpusējas un decentralizētas sadarbības veicināšanai un stimulēšanai, ļaujot veikt mērķtiecīgas un ātras darbības noteiktu krāpšanas veidu apkarošanai. Piemēram, ieinteresētās personas uzskatīja, ka ātra informācijas apmaiņa starp PVN krāpšanas apkarošanas struktūrām dažādās dalībvalstīs un kopīgu riska analīzes modeļu izstrāde bija svarīgi rīki agrīnai “karuseļveida” krāpšanas[7] atklāšanai, kurā, kā zināms, iestāžu ātrai reakcijai ir ļoti svarīga nozīme. No otras puses, daudzpusēji kontroles pasākumi ļāva dalībvalstu nodokļu revidentiem kopīgi izmantot savas zināšanas, lai noteiktu papildus ieņēmumus no maksājamiem nodokļiem aptuveni 3,26 miljardu euro apmērā[8]. Turklāt saskaņā ar nodokļu iestāžu sniegto informāciju kopā ar automātisko informācijas apmaiņu atbilstīgi Uzkrājumu direktīvai tā izraisīja “atbilstības efektu” nodokļu maksātāju vidū, ļaujot tiem saprast, ka dalībvalstis apmainās ar informāciju par to darbībām un nodokļu saistībām. Tā tieši samazināja stimulus izvairīties no nodokļu maksāšanas, palielinot atklāšanas iespējamību. Citas kopīgas darbības, jo īpaši tādi mērķtiecīgi pasākumi kā semināri un darba vizītes, sniedza valstu nodokļu administrācijām labāku priekšstatu par kolēģu organizāciju struktūru un administratīvo praksi citās dalībvalstīs. Kaut arī šī informācijas apmaiņa nesamazināja krāpšanas līmeni tiešā veidā, nodokļu iestādēm tā šķita lietderīga efektīvai informācijas apmaiņai šajā nolūkā, veicinot tiešu saziņu starp kompetentajiem departamentiem. 4.2. Vienāda, efektīva un iedarbīga ES tiesību aktu piemērošana nodokļu jomā IT sistēmas, ko atbalstīja programma “Fiscalis 2013”, tika plaši izmantotas un starptautiski novērtētas (kaut arī dažu potenciāls vēl nav izmantots pilnībā, kā tas ir paskaidrots turpmāk). Piemēram, izmantojot VIES vien, valstu nodokļu administrācijas gadā apmainījās ar vairāk nekā 500 miljoniem ziņu[9] saistībā ar ES pārrobežu darījumiem, un šī sistēma ir viens no svarīgākajiem elementiem administratīvajā sadarbībā Padomes Regulas (ES) Nr. 904/2010[10] izpratnē. Izvērtēšana pierādīja, ka sistēma bija viens no svarīgiem dalībvalstu nodokļu administrācijām pieejamiem rīkiem PVN riska analīzes veikšanai, un daudzas amatpersonas to izmantoja ikdienā. Turklāt dažas no šīm sistēmām tieši atbalsta ES tiesību aktu kopuma īstenošanu administratīvajā sadarbībā nodokļu jomā, kā to dara, piemēram, no programmas “Fiscalis” finansētā EMCS un VIES attiecīgi akcīzes nodokļu[11] un PVN[12] jomā, kā arī elektroniskās veidlapas tiešo nodokļu jomā[13] (kaut arī tikai no 2013. gada janvāra, kad ieviestas elektroniskās veidlapas). Turklāt sadarbība, kas īstenota, izmantojot Eiropas elektroniskās sistēmas, palīdzēja dalībvalstīm labāk ievērot iepriekš minētajos ES tiesību aktos par administratīvo sadarbību noteiktos termiņus informācijas apmaiņai; tas ļāva apmainīties ar informāciju ātrāk un precīzāk (pateicoties, piemēram, standartizētajām elektroniskajām veidlapām). Attiecībā uz EMCS ļoti zemais tehnisko kļūdu līmenis (mazāk nekā 1 % no aprites)[14] arī liecina par to, ka sistēma nodrošināja būtisku priekšrocību salīdzinājumā ar veco papīra dokumentu sistēmu (ar tieksmi uz kļūdām); tas ļāva bez sarežģījumiem īstenot ES tiesību aktu kopumu. ES tiesību aktu pareizu īstenošanu veicināja arī kopīgas darbības, kas ļāva dalībvalstīm apmainīties ar viedokļiem par ES noteikumu interpretēšanu, par problēmām, kas saistītas ar to īstenošanu un izpildi, valstu īpatnībām un paraugpraksi. Turklāt kopīgas darbības ļāva dalībvalstīm pievērsties konkrētām problēmu jomām, piemēram, jaunas elektroniskās veidlapas izstrādei un ieviešanai (kā tas bija ar PVN atmaksas veidlapu, kas bija jāievieš, lai izstrādātu vienas pieturas mini shēmu) vai konkrētas IT lietojumprogrammas (piemēram, EMCS vai PVN atmaksai) ieviešanai. Tā kā, izmantojot programmu, varēja neformālā veidā apspriest šādas problēmas, bija iespējama lielāka dalībvalstu konverģence, un ieinteresētās personas to pastāvīgi slavēja novērtēšanā. Šie aspekti kopā veicināja arvien vienādāku izpratni par ES tiesību aktiem PVN jomā, to interpretāciju un izstrādi, pielāgoja savstarpējās prognozes un dažādās prakses un procedūru plānošanu. 4.3. Samazināts slogs nodokļu administrācijām un nodokļu maksātājiem Ārējā izvērtēšana un cita pieejamā kvalitatīvā informācija liecināja, ka daudzas IT sistēmas jūtami samazināja administratīvo slogu valstu nodokļu administrācijām un uzņēmējiem. Izmantojot kopā elektroniskās veidlapas un CCN/CSI platformu, lielā mērā samazinājās slogs valstu nodokļu administrācijām. Tas palielināja produktivitāti, jo, pateicoties kopīgai veidnei un norādēm iepriekš noteiktos laukos pieprasījumu formulēšanai un atbildēšanai uz tiem, tika pilnveidota un vienkāršota elektroniskā informācijas apmaiņa, tādējādi ierobežojot ilgās resursietilpīgās papīra dokumentu procedūras. Tas arī palielināja šīs sadarbības efektivitāti, jo apmainītā informācija bija precīzāka un lietderīgāka. To galvenokārt sasniedza, par mērķi izvirzot pieprasīto un sniegto informāciju, kā arī pieprasījumu vienotu interpretāciju. Arī no VIES, VIES tīmeklī un EMCS parastas izmantošanas tika gūts būtisks labums, kaut arī šo sistēmu galvenais mērķis bija nodrošināt pienācīgu nodokļu un nodevu iekasēšanu. Nodokļu administrācijas uzskatīja, ka salīdzinājumā ar iepriekšējo papīra dokumentu procedūru pārkāpumu atklāšana kļuvusi ātrāka, sadarbība un uzraudzība — ērtāka, bet reakcijas laiks — īsāks. Attiecībā uz EMCS statistiskā analīze parādīja, ka vidējais laiks akcīzes preču aprites apstiprināšanai (no elektroniskā dokumenta apstiprināšanas līdz paziņojuma par saņemšanu galapunktā nosūtīšanai) bija 6,8 dienas, ko uzskatīja par ļoti īsu laikposmu[15]. Uzņēmējiem VIES tīmeklī tieši samazināja laiku tirdzniecības partneru PVN identifikācijas numuru apstiprināšanai, jo vairs nebija jāizmanto valsts nodokļu administrācijas starpniecība. Tikai vienā gadā pēc sistēmas ieviešanas tika apstiprināti 157 miljoni PVN numuru. Ja pieņem, ka katrai šādai apstiprināšanai būtu nepieciešama piecu minūšu tālruņa saruna, VIES tīmeklī samazināja valstu nodokļu administrāciju atbilstības izmaksas par aptuveni 160 miljoniem euro un par tikpat — uzņēmēju izmaksas. Turklāt no 2010. gada janvāra sāka darboties PVN atmaksas elektroniskā procedūra, ar ko vienkāršo atmaksas procesu, ļaujot uzņēmumiem tieši pieprasīt citās dalībvalstīs samaksātā PVN atmaksu dalībvalstī, kurā tie veic uzņēmējdarbību. Kaut arī izvērtēšanā secināja, ka bija par agru novērtēt šīs procedūras ieviešanas kopējo ietekmi uz uzņēmumu izmaksu samazināšanu, analīzē attiecībā uz aptaujām, ko 2012. gadā Komisija nosūtīja nodokļu un akcīzes nodokļu amatpersonām, lai veiktu svarīgāko no programmas “Fiscalis 2013” atbalstīto IT sistēmu izmaksu un ieguvumu analīzi, apkopoja vairāku dalībvalstu dažas sākotnējās norādes par to, ka nodokļu administrācijas produktivitāte patiešām ir uzlabojusies. Turklāt izvērtēšanā tika sniegts ieteikums programmas darbībās un izvērtēšanā īpaši pievērsties nodokļu maksātājiem (7. ieteikums). Arī attiecībā uz EMCS sistēma ir sniegusi vairākas administratīvas priekšrocības uzņēmējiem, tostarp ir samazināts darbs ar papīra dokumentiem, akcīzes nodokļu atlikšanas procedūras un integrēšana pašreizējās datorizētajās sistēmās notiek ātrāk. Šie ieguvumi bija jo īpaši aktuāli lieliem uzņēmumiem, kuri bieži tirgojas un kuru IT veiktspēja ir lielāka, taču mazajiem uzņēmumiem, kuri akcīzes nodokļa atlikšanas procedūras izmanto neregulāri, bija grūtāk pielāgoties akcīzes preču apritei, uz ko attiecas atliktās nodokļa maksāšanas režīms, augsto tehnisko un finansiālo prasību (piemēram, garantijas prasības) dēļ. Tiešo nodokļu jomā programma atbalstīja nodokļu maksātāja identifikācijas numura (turpmāk “TIN”) lietojumprogrammu tīmeklī. Šī sistēma nodrošina tīmekļa saskarni, kurā tiešie lietotāji var pārbaudīt jebkuras dalībvalsts nodokļu maksātāju identifikācijas numurus, lai ātri noteiktu nodokļu maksātājus un veicinātu valsts nodokļu jautājumu administrēšanu vai lai noteiktu nodokļu maksātājus, kuri veic ieguldījumus citās ES valstīs. Izvērtēšanā secināja, ka TIN lietojumprogramma tīmeklī netika izmantota pietiekami, kas neļāva izvērtēt iespējamo administratīvā sloga samazinājumu. Tomēr zemā izmantošanas rādītāja iemesli nav saistīti ar programmu, bet to ir izraisījuši dažādi faktori, no kuriem svarīgākais ir tas, ka TIN lietojumprogramma nedarbojas ES līmenī un ne visās ES valstīs tā ir, un ne visas ES valstis to izmanto. Dažās valstīs ir citi identifikatori, kurus juridisku vai citu iemeslu dēļ nevar uzskatīt par TIN, bet citās valstīs TIN netiek automātiski piešķirts visiem nodokļu maksātājiem. 5. Produktivitāte Liela daļa programmas izdevumu bija saistīti ar IT sistēmu darbību un atbalstu (aptuveni 75 %), no kuriem lielākā daļa bija saistīti ar CCN/CSI tīklu. Ņemot vērā, ka CCN/CSI atbalsta informācijas apmaiņu starp dalībvalstīm visās Eiropas IT sistēmās un ļauj dalībvalstīm vienādā mērā piedalīties informācijas apmaiņā, valstu nodokļu administrācijas uzskatīja, ka šis ieguldījums bija ļoti vajadzīgs un vērtīgs. Tā kā CCN/CSI tīkls bija platforma arī programmai “Muita 2013”, izvērtēšanā noskaidroja, ka veikt ieguldījumu šajā tīklā bija ne tikai pragmatiski no IT darbības viedokļa, bet ļāva arī gūt apjomradītus ietaupījumus no vienas IT infrastruktūras. Kaut arī ir iespējams vēl vairāk saskaņot nodokļu un muitas procesus (piemēram, EMCS un muitas sistēmu sadarbspējas ziņā) un ir ieteikts tos uzlabot (6. ieteikums), Komisijas un valstu nodokļu administrāciju mērķis bija palielinās IT moduļu sinerģiju un kopīgu attīstību, organizējot nodokļu un muitas iestādēm kopīgas projekta grupas. Operatīvā līmenī IT sistēmu ieviešanas un darbības ziņā tika nodrošināta vēl lielāka produktivitāte, veicinot tehnoloģiju atkārtotu izmantošanu un attīstot kopējus pakalpojumus. Tas ietvēra stratēģijas, kas izstrādātas izmaksu samazināšanai, piemēram, vienota metodika IT sistēmu pārvaldībai, datu centru konsolidēšana un dalībvalstīm kopīgu tīmekļa publikāciju vide dažādās nodokļu jomās. Turklāt, lai nodrošinātu funkciju un darbības atbalsta produktīvu attīstību, par lielāko daļu IT pakalpojumu sniegšanu tika noslēgti ārpakalpojumu līgumi un iekšēji tika veikta tikai ļoti maza daļa pasākumu operatīvā vai izstrādes līmenī. Operatīvais atbalsts dalībvalstīm, lai palīdzētu ieviest un izmantot IT sistēmas, bija svarīga programmas “Fiscalis 2013” IT izdevumiem paredzētā budžeta daļa, pārsniedzot 40 %. Komisija cieši sadarbojās ar dalībvalstīm, lai nodrošinātu maksimāli rūpīgas pārbaudes un lielu atbilstību. Tas ietvēra tādu kopēju specifikāciju un lietojumprogrammu izstrādi, ko varētu izmantot katrā dalībvalstī, kā arī dalībvalstu apmeklējumus, lai palīdzētu novērst problēmas vai veiktu vajadzīgās savienojamības pārbaudes. Standartatbilstības pārbaudes bija viena no jomām, kurā bija lielākā lietderība, jo centralizēti izstrādātos rīkus var izmantot visās dalībvalstīs (piemēram, pašapkalpes pārbaudes sistēma (turpmāk “SSTS”), kas izstrādāta, lai dalībvalstis varētu labāk kontrolēt to, kā notiek standartatbilstības pārbaudes). Izvērtēšanā tika ieteikts izstrādāt centralizētāku lietojumprogrammu (5. ieteikums). Atbildēs Komisijas 2012. gada aptaujā par lielāko programmas “Fiscalis 2013” atbalstīto IT sistēmu lietderību (izmaksu un ieguvumu analīze) atklājās grūtības, kādas bija dalībvalstīm, aprēķinot ar šo IT sistēmu ieviešanu valstī saistītās izmaksas; neviena dalībvalsts neiesniedza pašreizējo valsts pētījumu vai novērtējumu kopijas, bet 17 dalībvalstu aplēses par izmaksām, kas saistītas ar EMCS ieviešanu un lietošanu laikposmā no 2007. līdz 2011. gadam, bija no 1,1 miljona euro līdz 18,8 miljoniem euro. Vēl mazāks skaits dalībvalstu varēja izteikt ieguvumus naudā, un pierādījumi saistībā ar šo ir ļoti nedroši, piemēram, viena dalībvalsts ziņoja par to, ka nākamajā gadā pēc EMCS ieviešanas iekasētie ieņēmumi palielinājās par 10 %. Tomēr bija pozitīvas atbildes attiecībā uz IT sistēmu ietekmi uz nodokļu administrācijas produktivitāti; lielākā daļa dalībvalstu uzskatīja, ka to nodokļu administrācijas ir uzlabojušas savu produktivitāti pēc EMCS, VIES vai PVN atmaksas ieviešanas. Nedrošie pierādījumi liecina, ka vienas dalībvalsts gadījumā EMCS ieviešanas izmaksas bija vairāk nekā atmaksājušās, jo tika atklātas vairākas krāpšanas shēmas, kurās bija izkrāptas lielas summas. Lai vēl vairāk stimulētu un pilnveidotu informācijas apmaiņu, darbību organizāciju un tīklu veidošanu, Komisija 2012. gadā izveidoja personīgās informācijas un sadarbības telpu (turpmāk “PICS”), lai to izmantotu gan programmā “Fiscalis 2013”, gan programmā “Muita 2013”. Tā nodrošināja valstu nodokļu administrācijas ar kopēju darba telpu, kurā apmainīties ar informāciju un sadarboties tiešsaistē, un kopumā to uzskatīja par pozitīvu virzību uz resursu lietderīgāku izmantošanu. Tomēr izvērtēšanā kļuva skaidrs, ka vispārējā informētība par rīka funkcijām un izmantošanu vēl aizvien bija maza un tā potenciāls nebija pilnībā izmantots, un saistībā ar to tika sniegts ieteikums (3. ieteikums). Tā kā programma “Fiscalis 2013” galvenokārt darbojās taupības laikā, Komisijai un dalībvalstīm bija liels stimuls sasniegt maksimālu produktivitāti. Tas apvienoja puses vēl ciešākā sadarbībā, lai izstrādātu kopīgus rīkus vai valsts lietojumprogrammas vai apmainītos ar informāciju par paraugpraksi IT risinājumu jomā. Jebkurā gadījumā programmas “Fiscalis 2013” atbalstītās IT sistēmas nevar skatīt atsevišķi un nesaistīti ar tādas informācijas vērtību, kuras plūsmu nodrošina šīs sistēmas. Ir ļoti grūti izteikt naudā informācijas apmaiņas vērtību, jo bieži dati par atgūtajiem vai pārvērtētajiem nodokļiem nav pieejami. Tomēr reālā IT sistēmu vērtība būtu jāskata saistībā ar to plašo izmantošanu un nozīmi ātras un drošas informācijas apmaiņas veicināšanā starp dalībvalstīm. Ieinteresētās personas uzskatīja, ka informācijas apmaiņa starp visām ES dalībvalstīm, kas izmanto programmas “Fiscalis” atbalstītās IT sistēmas, bija ļoti svarīga, lai nodrošinātu, ka nodokļu amatpersonas labāk uzrauga darījumus vai apriti ES, un novērtētu attiecīgos maksājamos nodokļus. Ja valsts līmenī attīstītu atsevišķas līdzīgas sistēmas, to produktivitāte nebūtu ne tuvu pašreizējam līmenim, jo tās nebūtu tik sadarbspējīgas, vienādas un galu galā tik efektīvas. Arī šādu sistēmu ieviešanas un pēc tam lietošanas izmaksas būtu ievērojami augstākas, ja ne pārmērīgi augstas. Kaut arī kopīgām darbībām bija atvēlēta mazāka daļa kopējā programmas “Fiscalis 2013” budžeta, dalībvalstis uzskatīja, ka šajā programmā tai ir vienreizēja vērtība. Pavisam vairāk nekā 23 400 amatpersonu piedalījās dažādos semināros, darbsemināros, projekta grupās, mācībās un daudzpusējos kontroles pasākumos. Katra dalībnieka vidējās izmaksas, ko sedza no programmas, bija mazākas par 1000 euro, un ārējā izvērtēšanā tās uzskatīja par ļoti pamatotām, ņemot vērā, ka izmaksās bija iekļauti transporta izdevumi un dienasnauda, kā arī nepieciešamās organizācijas izmaksas, tostarp lingvistiskais atbalsts. Tāpat kā IT sistēmu gadījumā izvērtēšanā tika secināts, ka šajās darbībās apmainītā informācija un iegūtās zināšanas lielākoties ir neizmērāmas un lielākais ieguvums ir ilgtspējīgs speciālistu tīkls, vienota izpratne par ES tiesību aktiem, to interpretācija un īstenošana. Daudzpusējo kontroles pasākumu kopums labi parāda programmas potenciālu salīdzinājumā ar tās izmaksām. Pēc aptuveni 85 % pabeigtu daudzpusēju kontroles pasākumu paziņotais maksājamo nodokļu apmērs — 3,26 miljardi euro — pārvēršas attiecībā 1:1 350 euro (attiecība starp 2,41 miljonu euro, kas faktiski iztērēti daudzpusējiem kontroles pasākumiem, un 3,26 miljardiem maksājamo nodokļu, kas ir noteikti un paziņoti). Kaut arī faktiskā maksājamo nodokļu atgūšana ir valsts līmeņa nodokļu revīzijas darba jautājums un šis piemērs nekādā gadījumā nedrīkstētu raksturot programmas vispārējo produktivitāti, tas labi parāda programmas iespējamo ekonomisko devumu, kas krietni pārsniedz izdevumus. 6. ES pievienotā vērtība Saistībā ar programmu “Fiscalis 2013” noslēguma izvērtēšanas vajadzībām ES pievienotā vērtība ir definēta kā papildu ieguvums no darbībām ES līmenī salīdzinājumā ar valsts iniciatīvu, daudzpusēju vai pat kādu citu starptautisku iniciatīvu. Lai labāk parādītu ES pievienoto vērtību, izvērtēšanā tā tika novērtēta pēc šādiem kritērijiem: 1) kā programma papildina iepriekš minētās iniciatīvas; 2) kāds ir programmas kopējais ieguldījums tās mērķos, kurus integrēja plašākos nodokļu mērķos un piemēroja arī citām iniciatīvām (piemēram, nodokļu krāpšanas apkarošana); 3) administratīvo izmaksu un sloga samazināšana (piemēram, izmantojot kopīgas IT platformas, pamatnostādnes, procedūras u. c.; īstenojot paraugpraksi, kas noteikta, veicot programmas darbības; samazinot dublēšanos un pārklāšanos; veidojot sinerģiju u. c.); 4) Eiropas līmeņa sadarbība nodokļu jomā un nodokļu krāpšanas apkarošanas jomā, kas vislabāk tiek īstenota starp dalībvalstīm, nevis dalībvalstīs, un kopējās administratīvās kultūras un programmas ietvaros izveidoto speciālistu tīklu vērtība; un 5) rezultātu/ietekmes ilgtspēja, ja programmu neturpinātu. 6.1. Programmas “Fiscalis 2013” un citu valsts, reģionālo un starptautisko iniciatīvu papildināmība Izvērtēšanā tika noteiktas vairākas valsts, reģionālās un starptautiskās iniciatīvas papildus programmai “Fiscalis 2013”, kuru mērķis bija veicināt divpusēju vai daudzpusēju nodokļu informācijas apmaiņu noteiktās valstīs. Kopumā izvērtēšanā tika secināts, ka programma “Fiscalis 2013” nevis radīja pārklāšanos, bet gan papildināja šīs iniciatīvas un ļāva izveidot sinerģiju starp tām. Valsts līmenī programma galvenokārt ļāva izveidot sinerģiju, kurā gan programma “Fiscalis 2013”, gan valsts iniciatīvas guva savstarpēju labumu, lai sasniegtu plānoto efektu. Piemēram, dažas nodokļu administrācijas no VIES iegūto informāciju integrēja savu nodokļu amatpersonu izmantotajā darba plūsmas programmatūrā, kas ļāva vieglāk piekļūt informācijai un to apstrādāt. Pateicoties ietvertajam elastīgumam un brīvprātīgajai dalībai kopīgās darbībās, nodokļu administrācijas izmantoja programmu “Fiscalis 2013”, lai atbalstītu savas valsts prioritātes, piemēram, piedaloties dažkārt ļoti specifiskos daudzpusējos kontroles pasākumos. Arī saistībā ar reģionālām iniciatīvām programmai “Fiscalis 2013” bija līdzīga papildinoša nozīme. Izvērtēšanā tika sniegti divi piemēri: cieša sadarbība, kas ietvēra arī nodokļu jautājumus, starp Beniluksa valstīm un Skandināvijas valstu darba grupa jautājumos par cīņu pret izvairīšanos no nodokļu maksāšanas (turpmāk “NAIS”). Tomēr šīs un līdzīgas iniciatīvas bija lielākoties uzskatāmas par tādām, kas papildina programmu “Fiscalis 2013”, jo šīm reģionālajām iniciatīvām bija cita plānotā darbības joma un tvērums[16]. Programma “Fiscalis 2013” darbojās līdzīgā kontekstā kā divas galvenās starptautiskās organizācijas, kuru darbības, mērķi un mērķauditorija zināmā mērā sakrita ar programmas “Fiscalis” darbībām, mērķiem un mērķauditoriju, proti, Ekonomiskās sadarbības un attīstības organizācija (ESAO) un Eiropas Nodokļu administrāciju organizācija (ENAO)[17]. Pārklāšanās ar ESAO bija nenozīmīgas organizācijas plašā pilnvarojuma dēļ, savukārt ENAO ieguldījums ar programmu “Fiscalis 2013” kopīgo rezultātu sasniegšanā bija skaidrs. Tomēr pārklāšanās vērojamas, ciktāl tas attiecas tikai uz programmas “Fiscalis” kopīgajām darbībām, piemēram, semināri vai darbsemināri; neviena ENAO (vai cita reģionāla) iniciatīva nevarēja nekādā veidā aizstāt galveno elektronisko informācijas apmaiņu ar visām valstīm, ko veicināja programma “Fiscalis 2013”. Programma “Fiscalis 2013” bija vienīgais pieejamais instruments, kura mērķis bija praktiski uzlabojumi nodokļu sistēmās iekšējā tirgū, padarot programmu par vienreizēju, īpaši pielāgotu risinājumu pārrobežu nodokļu jautājumiem ES. 6.2. Ieguldījums vispārīgākos nodokļu mērķos Monti ziņojumā 2010. gadā[18] informācijas apmaiņa un sadarbība starp nodokļu administrācijām tika atzīta par vienu no pasākumiem nodokļu jomā iekšējā tirgus darbības uzlabošanai. Komisijas Rīcības plānā[19] par to, kā pastiprināt cīņu pret krāpšanu nodokļu jomā un izvairīšanos no nodokļu maksāšanas, 2012. gadā arī bija uzsvērta nepieciešamība nodrošināt, ka administratīvās sadarbības sistēma PVN, tiešo nodokļu un akcīzes nodokļu jomā ir pilnībā ieviesta un īstenota. Kopš tā laika šī cīņa ir svarīga Eiropas prioritāte. Programma “Fiscalis 2013” labi iederējās šajā sistēmā, sniedzot nodokļu administrācijām instrumentus efektīvai informācijas apmaiņai (piemēram, VIES, EMCS, standartizētas elektroniskās nodokļu veidlapas u. c.) vai apvienojot īpašās zināšanas, lai varētu sadarboties konkrētos uzdevumos (piemēram, daudzpusējos kontroles pasākumos, EUROFISC platformā, darbsemināros, semināros un citās kopīgās darbībās). 6.3. ES sadarbības nozīme administratīvo izmaksu un sloga samazināšanā Izvērtēšanā tika secināts, ka programma “Fiscalis 2013” ļāva samazināt administratīvās izmaksas un slogu trīs galvenajos veidos: i) zināmā mērā standartizējot informācijas apmaiņu starp nodokļu administrācijām (piemēram, izmantojot elektroniskas veidlapas), ii) nodrošinot platformu drošai informācijas apmaiņai (piemēram, CCN/CSI ar visām piesaistītajām IT lietojumprogrammām) un iii) nodrošinot kopīgas IT sistēmas tiešai izmantošanai nodokļu administrācijās (piemēram, EMCS vai VIES). Sīkāki paskaidrojumi par programmas ieguldījumu administratīvo izmaksu un sloga samazināšanā ir sniegti šā ziņojuma 4. sadaļā. Izvērtēšanā aptaujātās ieinteresētās personas nevarēja nosaukt valsts vai starptautiskas alternatīvas programmai “Fiscalis 2013”, kas varētu tādā pašā vai lielākā apmērā samazināt administratīvo slogu valstu nodokļu administrācijām un uzņēmējiem. 6.4. Eiropas līmeņa sadarbība nodokļu jomā un kopējā administratīvā kultūra Programmas “Fiscalis 2013” efektivitāti lielā mērā nosaka programmas Eiropas līmeņa pieeja un pārrobežu risinājumi, ko tā sniedz un ko nevarētu īstenot valsts līmenī. Šie risinājumi reizēm ietvēra centralizētas IT sistēmas, apvienojot visas dalībvalstis vienā līmenī, reizēm mērķu un plānoto rezultātu saskaņošanu un pielāgošanu augstākā līmenī, īstenojot kopīgas darbības. Kaut arī programmas mērķis nebija veicināt kopēju administratīvo kultūru (kā arī šāda kultūra pašlaik nav vēlama), tā ļāva nodokļu amatpersonām pakāpeniski apvienot pieeju, izpratni un sadarbību ar kolēģiem citās dalībvalstīs. Kopumā ieinteresētās personas nebija pārliecinātas, vai sadarbību līdzīgā līmenī varētu sasniegt, rīkojoties neatkarīgi un nesaskaņoti. Ieinteresētās personas arī atzina, ka Komisijai bija koordinatora un organizatora loma, un tika ieteikts tā turpināt (4. ieteikums). 6.5. Rezultātu ilgtspēja Rezultātu ilgtspēja tika analizēta no programmas neturpināšanas perspektīvas, jo lielākā daļa programmas “Fiscalis” darbību pēc savas būtības nav vienreizēja iejaukšanās un ir atkarīgas no programmas pastāvīga atbalsta. Ieinteresētās personas bija samērā pārliecinātas, ka īstermiņā daļa programmas “Fiscalis 2013” ietekmes paliktu spēkā, ja programma neturpinātos. Šī ietekme ietver acīm redzamākos programmas sasniegumus, piemēram, jaunas prasmes vai speciālistu tīklus. Tomēr ieinteresētās personas uzskatīja, ka tas nesaglabātos ilgtermiņā, jo nodokļu administrācijas darbojas sarežģītā un ļoti dinamiskā vidē ar mainīgām valsts prioritātēm, ekonomikas apstākļiem, pārstrukturēšanu u. c. Formāli dalībvalstis varētu pašu spēkiem organizēt kopīgām darbībām līdzīgas darbības, tomēr tika uzskatīts, ka ir maz ticams, ka būs iespējams nodrošināt pietiekamu finansējumu šādām darbībām un tās saskaņot. Līdzīgus secinājumus ieinteresētās personas izdarīja saistībā ar IT sistēmām; to atbalstu, uzturēšanu un attīstību būtu ļoti grūti nodrošināt pašreizējā līmenī, ja tās būtu pilnībā atkarīgas tikai no valsts finansējuma, iniciatīvām un organizācijas. Faktiski ieinteresētās personas vienprātīgi piekrita, ka šādas sistēmas ātri kļūtu nelietojamas un neatbilstošas, tāpēc ātri samazinātos informācijas apmaiņas, uzraudzības un kontroles veiktspēja, kā arī palielinātos administratīvās izmaksas un slogs. Tas ir svarīgs arguments, ņemot vērā to, ka daudzas IT sistēmas ir ne tikai vajadzīgas, bet tās faktiski ir tiesību aktu pamatā (piemēram, EMCS vai prasības attiecībā uz tiesību aktiem par administratīvo sadarbību), un to izmantošanas pārtraukšana apdraudētu atbilstību ES tiesību aktu kopumam nodokļu jomā. Visbeidzot, izvērtēšanā tika secināts, ka bez programmas “Fiscalis”, taču ņemot vērā īpašo uzmanību, kas pievērsta pārrobežu nodokļu krāpšanas un izvairīšanās no nodokļu maksāšanas apkarošanai, dažas dalībvalstis, visticamāk, sadarbotos ciešāk, pamatojoties uz divpusējiem vai reģionāliem nolīgumiem, kas galu galā varētu izraisīt dalībvalstu asimetrisku piekļuvi informācijai un tādējādi veicinātu krāpšanu un traucētu tirdzniecību. 7. Ar kontekstu saistīti faktori, kas ietekmē programmas sniegumu Izvērtēšanā, izmantojot ieguldījumu analīzi, tika pārbaudīti arī ar kontekstu saistītie faktori ārpus programmas, kurus tāpēc nevarēja tieši kontrolēt ar programmu un kuri traucēja (traucēkļi) vai veicināja (stimuli) programmas sniegumu. Šā uzdevuma mērķis bija nevis precīzi noteikt apmēru, kādā tie ir ietekmējuši programmas sniegumu, bet gan noteikt tos, lai sniegtu priekšstatu par to, kādos apstākļos darbojās programma “Fiscalis 2013”. Svarīgākie faktori, kuri bija atklāti daudzās dalībvalstīs, ir minēti turpmāk. Izvērtēšanā tika konstatēts, ka zināšanu vadības stratēģijas valstu nodokļu administrācijās, kurās ir atainots, kā valstu nodokļu administrācijas organizējušas sadarbību daudzpusējos kontroles pasākumos (DKP) un IT sistēmās, kā arī atbildības par uzdevumiem, kas saistīti ar programmu “Fiscalis 2013”, sadalījums pozitīvi ietekmēja programmas sniegumu. Piemēram, horizontāla organizācija ar vairākiem vadības līmeņiem bija labāk pielāgota ātrākai un vieglākai daudzpusēju kontroles pasākumu veikšanai, bet cieša sadarbība starp nodokļu administrāciju un IT departamentu nodrošināja lielāku elastīgumu un spēju uz IT problēmām reaģēt ātri un iedarbīgi. Daļēji saistībā ar šo pašu izvērtēšanā atklāja, ka valstu nodokļu administrācijās atbildība par uzdevumiem, kas saistīti ar programmu “Fiscalis 2013”, ne vienmēr bija skaidri noteikta, kas varētu negatīvi ietekmēt programmas koordinēšanu un vispārīgu īstenošanu (dažās) dalībvalstīs. Tas attiecās galvenokārt uz valstu koordinatoru nozīmi, kuri darbojās ar atšķirīgiem pilnvarojumiem, atšķirīgās organizāciju struktūrās ar atšķirīgiem resursu ierobežojumiem, kas dažos gadījumos varētu ietekmēt viņu spēju veicināt programmu, un tāpēc tika ieteikts precizēt atbildību (2. ieteikums). Tika secināts, ka valstu IT sistēmas papildināja programmā “Fiscalis” izveidotās IT sistēmas, un šādos gadījumos tās pastiprināja viena otru, izveidojot spēcīgas sinerģijas, kā tas bija, piemēram, Spānijas nodokļu maksātāju informācijas sistēmas “Zujar” gadījumā, kad apvienojumā ar VIES varēja ātri veikt PVN darījumu kontrolpārbaudi. No otras puses, kad valstu sistēmas nebija spējīgas sadarboties ar programmā “Fiscalis 2013” izveidotajām IT sistēmām, bija acīm redzams neizmantotais potenciāls. Piemēram, tā kā nīderlandiešu eksporta kontroles sistēma (EKS) nebija integrēta EMCS vai saistīta ar to, visas aprites, kas beidzās ārpus Nīderlandes, bija jāslēdz manuāli, palielinot darba slodzi un samazinot reālās uzraudzības un kontroles spējas. Viens no galvenajiem traucēkļiem programmas “Fiscalis 2013” potenciāla pilnīgai izmantošanai bija ekonomikas krīze ES visā programmas darbības laikposmā. Kaut arī izvērtēšanā neatklāja būtiskas atšķirības konkrētām nodokļu jomām piešķirtajos resursos, ieinteresētās personas lielākoties uzsvēra vispārīgo spiedienu uz resursiem un lietderības stimulēšanu. Praktiski budžeta taupības pasākumi samazināja dalībvalstu iesaistīšanos programmas darbībās un resursus, kas nepieciešami valstu komponenšu īstenošanai IT sistēmās. Pēdējo aspektu īpaši uzsvēra ieinteresētās personas. Tomēr, no otras puses, izvērtēšanā tika secināts, ka ekonomikas krīze palielināja uzmanību, kas pievērsta, lai nodrošinātu darbību izmaksu efektivitāti, un tādējādi palielināja informācijas apmēru, ar ko dalībvalstis apmainījās programmas ietvaros, pievēršot papildu uzmanību ieņēmumu iekasēšanai. Valodas barjeras lielākā daļa ieinteresēto personu atzina par kavējošu faktoru, kas samazina mutvārdu vai rakstveida saziņas un informācijas, kā arī dalības kopīgās darbībās efektivitāti. Informētība un zināšanas par programmu “Fiscalis 2013” arī acīmredzami ietekmēja sadarbību un informācijas apmaiņu. Kaut arī kopumā informētība par programmas rezultātiem un to izplatīšana bija plaša, lielākā daļa ieinteresēto personu un potenciālo labuma guvēju par programmu zināja maz vai ļoti maz. Izvērtēšanā arī pierādījās, ka bieži dalībvalstis IT sistēmas uzskatīja par pašsaprotamām, un reti tika norādīts uz to saistību ar programmu “Fiscalis”, kam vajadzētu pievērst uzmanību (1. ieteikums). Citi ar kontekstu saistīti ieinteresēto personu pieminētie faktori, kuriem bija mazāka vai droši nekonstatējama nozīme programmas kopējā sniegumā, bija šādi: kritēriji valsts amatpersonu atlasei dalībai kopīgās darbībās; valsts tiesību akti, kas liedz atklāt noteiktu informāciju vai izmantot noteiktas brīvprātīgās sistēmas (piemēram, nepietiekami izmantoto TIN lietojumprogrammu tīmeklī); dažas vietējās parādības (piemēram, pārrobežu speciālistu pieaugošais skaits laikā, kad palielinājās spiediens uz informācijas apmaiņu par tiešajiem nodokļiem, vai palielināta noteiktu preču pārrobežu tirdzniecība, kas pastiprināja EMCS izmantošanu un lietderību). Pēdējais, bet ne mazāk svarīgais faktors ir tas, kas izvērtēšanā pieminēja citu iniciatīvu nozīmi vai pastāvēšanu, sevišķi ENAO, kas plaši aprakstīta 6. sadaļā. 8. Secinājumi un ieteikumi Kaut arī iekšējā tirgus darbībā ir svarīgi daudzi faktori, izvērtēšanā secināja, ka ar programmu “Fiscalis 2013”, iespējams, tika uzlabota iekšējā tirgus darbība. Par ticamu uzskatāms fakts, ka tika samazināta un/vai novērsta krāpšana un izvairīšanās no nodokļu maksāšanas, kas savukārt veicināja konkurences traucēkļu novēršanu iekšējā tirgū. Par atklātajām nepilnībām, ko kontrolē ar programmu, tika sniegti atbilstoši ieteikumi. Galvenie konstatējumi bija šādi: a) IT sistēmas (EMCS, VIES un elektroniskās veidlapas sadarbībai tiešo nodokļu jomā) tieši atbalstīja ES tiesību aktu kopuma īstenošanu administratīvajā sadarbībā nodokļu jomā; b) VIES palīdzēja valstu nodokļu administrācijām atklāt krāpšanu un kļuva par vienu no svarīgiem nodokļu administrācijām pieejamiem PVN rīkiem, ko nodokļu amatpersonas izmanto ikdienā; c) VIES tīmeklī samazināja laiku, kas nepieciešams, lai apstiprinātu uzņēmēju PVN identifikācijas numurus, un tas ļāva nodokļu administrācijām ietaupīt aptuveni 160 miljonus euro un tikpat — uzņēmējiem; d) EMCS apgrūtināja krāpniecisku darbību veikšanu, padarīja to riskantāku un dārgāku, pateicoties uzraudzībai reālā laikā un tūlītējām pilnvaroto uzņēmumu pārbaudēm. Katram darījumam piesaistītās elektroniskās garantijas saskaņā ar EMCS ļāva nodokļu amatpersonām vieglāk nodrošināt to, ka nodokļi tiek pienācīgi iekasēti; e) standarta elektroniskās veidlapas PVN un tiešo nodokļu jomā ļāva nodokļu amatpersonām pareizi aprēķināt nodokļu saistības; f) elektroniskās veidlapas un CCN/CSI platforma pilnveidoja, vienkāršoja un uzlaboja elektroniskās informācijas apmaiņas kvalitāti; g) kopīgās darbības ļāva valstu nodokļu administrācijām apmainīties ar īpašajām zināšanām un pieredzi, apmainīties ar viedokļiem par ES noteikumu interpretēšanu, īstenošanu un izpildi, labāk saprast dažādu nodokļu administrāciju tiesisko un organizatorisko struktūru un izveidot speciālistu tīklus ar lielu vērtību; h) EUROFISC platforma nodrošināja nodokļu amatpersonām svarīgu kanālu daudzpusējas un decentralizētas sadarbības veicināšanai un stimulēšanai, ļaujot veikt mērķtiecīgas un ātras darbības noteiktu krāpšanas veidu apkarošanai; i) daudzpusēji kontroles pasākumi ļāva dalībvalstīm noteikt maksājamos papildu nodokļus aptuveni 3,26 miljardu euro apmērā un kopā ar automātisko informācijas apmaiņu atbilstīgi Uzkrājumu direktīvai izraisīja “atbilstības efektu” nodokļu maksātāju vidū; j) maz ir informācijas par valstu līmenī izmantoto IT sistēmu izmaksām un ieguvumiem; izmaksas tiek lēstas no 1,1 miljona līdz 18,8 miljoniem, bet ieguvumus (apmainītās informācijas vērtības ziņā) ir grūti izteikt naudā, taču kopumā ieinteresētās personas IT sistēmu lietderību novērtēja pozitīvi; k) dalībvalstis nebūtu varējušas pašas izstrādāt un uzturēt efektīvākas, iedarbīgākas un sadarbspējīgas IT sistēmas; l) programma “Fiscalis 2013” papildināja un ļāva veidot sinerģijas ar citām sadarbības iniciatīvām nodokļu jomā valsts, reģionālā un starptautiskā līmenī, un kopīgas darbības izraisīja tikai nelielu pārklāšanos; tas bija vienīgais iekšējā tirgus vajadzībām īpaši izstrādāts instruments un vienīgais instruments IT lietojumprogrammas nodrošināšanai; m) programma “Fiscalis 2013” ļāva samazināt administratīvās izmaksas un slogu trīs galvenajos veidos: i) standartizējot informācijas apmaiņu (piemēram, izmantojot elektroniskas veidlapas), ii) nodrošinot platformu drošai informācijas apmaiņai (piemēram, CCN/CSI) un iii) nodrošinot kopīgas IT sistēmas tiešai izmantošanai nodokļu administrācijās (piemēram, EMCS vai VIES); n) bez programmas atbalsta kopīgo darbību un IT sistēmu ietekme nesaglabātos ilgtermiņā. Pamatojoties uz savāktajiem pierādījumiem, izvērtētāji sniedza vairākus ieteikumus, lai uzlabotu programmas darbību un potenciālu. Ieteikumi ir apkopoti turpmāk tekstā, un tos plaši atzina vadības grupā. Komisija apņemas pievērsties ieteikumiem un sagatavot rīcības plānu to īstenošanai un turpmāku pasākumu veikšanai, ņemot vērā ieteikumu būtību, ietekmi uz programmu un iespējamiem termiņiem to īstenošanai (piemēram, programmas darbības laikposmā vai nākamajā likumdošanas ciklā). Nr. || Ieteikums || Atbildīgais 1. || Jāstrādā, lai palielinātu informētību par (nākamajām) programmām “Fiscalis”, to mērķiem un iznākumiem. Konkrēti, varētu veicināt saikni starp Eiropas IT sistēmām un programmas “Fiscalis” sniegto finansējumu. || Eiropas Komisija un dalībvalstis 2. || Programmā būtu jāapraksta valsts koordinatora uzdevums un pienākumi, un dalībvalstīm būtu jānodrošina, lai valsts koordinatori saņemtu pietiekamu atbalstu un resursus savu uzdevumu veikšanai. || Eiropas Komisija un dalībvalstis 3. || Izmantojot programmu, būtu jāturpina izplatīt informāciju par to, kā ir plānots izmantot personīgās informācijas un sadarbības telpu (turpmāk “PICS”) un kādas ir tās funkcijas. || Eiropas Komisija 4. || Komisijai arī turpmāk būtu aktīvi jādarbojas, lai veicinātu sadarbību starp dalībvalstīm to IT lietojumprogrammu jomā. || Eiropas Komisija un dalībvalstis 5. || Komisijai arī turpmāk būtu jāizstrādā centrālās lietojumprogrammas, ko varētu izmantot visas dalībvalstis. || Eiropas Komisija un dalībvalstis 6. || Komisijai un dalībvalstīm būtu jāturpina integrēt nodokļu un muitas procedūras. || Eiropas Komisija un dalībvalstis 7. || Iespējams, programmai “Fiscalis” būtu vairāk jāpievēršas sloga samazināšanai nodokļu maksātājiem un jāpalielina šim mērķim paredzētu programmas darbību skaits, lai atbalstītu uzlaboto iekšējā tirgus darbību. || Eiropas Komisija un dalībvalstis Komisija augstu novērtēja ārējā pētījuma, kas atbalstīja šo izvērtēšanu, vispārējo kvalitāti un atzina, ka bija ar metodiku saistītas grūtības, kā arī atzinīgi novērtēja centienus šo grūtību novēršanai. Izvērtēšanas konstatējumi, kas minēti šajā ziņojumā, tiek uzskatīti par ticamiem un secinājumi — par precīziem. Tāpēc var uzskatīt, ka programmas “Fiscalis 2013” ieguldījums iekšējā tirgus labākā darbībā ir būtisks, jo ir uzlabota nodokļu administrāciju spēja efektīvi un iedarbīgi atklāt un novērst krāpšanu, kā arī īstenot ES tiesību aktus nodokļu jomā. Programmas “Fiscalis 2013” noslēguma izvērtējums noderēs turpmākā apspriešanā par programmas turpinājumu piemērošanas jomu un struktūru pēc 2020. gada. Citi secinājumi par turpmāku darbību, piemēram, IT sistēmu un lietojumprogrammu uzlabojumiem vai programmas rezultātu izplatīšanu plašākā mērogā, tiks tieši apspriesti pašreizējās programmas “Fiscalis 2020” īstenošanas laikposmā. [1] Eiropas Parlamenta un Padomes 2007. gada 11. decembra Lēmums Nr. 1482/2007/EK, ar ko izveido Kopienas programmu (“Fiscalis 2013”) nodokļu sistēmu darbības uzlabošanai iekšējā tirgū un ar kuru atceļ Lēmumu Nr. 2235/2002/EK. [2] Programmas “Matthaeus-Tax” (1993. gads), “Fiscalis 2002” (1998.–2002. gads), “Fiscalis 2007” (2003.–2007. gads) un “Fiscalis 2013” (2008.–2013. gads). [3] http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/common/publications/studies/fiscalis2013_final_evaluation.pdf [4] Izvērtēšanas vajadzībām par kandidātvalstīm un potenciālajām kandidātvalstīm uzskatīja ikvienu valsti, kas nav dalībvalsts, kad vien iespējams, ņemot vērā to īpašo statusu. [5] COM(2014) 71 final “Komisijas ziņojums Padomei un Eiropas Parlamentam par Padomes Regulas (ES) Nr. 904/2010 par administratīvu sadarbību un krāpšanas apkarošanu pievienotās vērtības nodokļa jomā piemērošanu”. [6] Padomes Direktīva 2003/48/EK par tādu ienākumu aplikšanu ar nodokļiem, kas gūti kā procentu maksājumi par uzkrājumiem. [7] “Karuseļveida” krāpšanā izmanto preces, kam uzlikts PVN un kuras ir ievestas no citām ES valstīm, taču tās tiek nevis pārdotas patēriņam, bet gan pārdotas ar vairāku uzņēmumu starpniecību, lai pēc tam tās atkal izvestu. Katrs uzņēmums nelikumīgi pieprasa samaksātā PVN atmaksu. [8] Šis skaitlis attiecas tikai uz maksājamiem nodokļiem, ko atklāja, veicot daudzpusējus kontroles pasākumus. [9] Dalībvalstu apmainīto ziņu saturs ir konfidenciāls, un Komisija nav informēta par to. [10] Padomes Regula (ES) Nr. 904/2010 par administratīvu sadarbību un krāpšanas apkarošanu pievienotās vērtības nodokļa jomā. [11] Padomes Regula (ES) Nr. 389/2012 par administratīvu sadarbību akcīzes nodokļu jomā un Komisijas Regula (EK) Nr. 684/2009, ar ko īsteno Padomes Direktīvu 2008/118/EK attiecībā uz datorizētām procedūrām akcīzes preču pārvietošanai atliktās nodokļa maksāšanas režīmā. [12] Padomes Regula (ES) Nr. 904/2010. [13] Padomes Direktīva 2011/16/ES par administratīvu sadarbību nodokļu jomā. [14] COM(2013) 815 final “Komisijas ziņojums Eiropas Parlamentam un Padomei par to, kā darbojas kārtība attiecībā uz datorizētu sistēmu akcīzes preču aprites kontrolei atliktās nodokļa maksāšanas režīmā un par administratīvās sadarbības noteikumu piemērošanu akcīzes nodokļa jomā atbilstīgi Lēmuma Nr. 1152/2003/EK 8. panta 3. punktam, Direktīvas 2008/118/EK 45. panta 1. punktam, Padomes Regulas (EK) Nr. 2073/2004 35. panta 1. punktam un Padomes Regulai (ES) Nr. 389/2012”. [15] COM(2013) 850 final. [16] NAIS mērķis bija noslēgt vienošanos par mērķtiecīgu informācijas apmaiņu ar daudzām citām valstīm, tostarp tā dēvētajām “nodokļu oāzēm”, kā arī dažām dalībvalstīm. Tomēr šīs sadarbības mērķis bija veicināt informācijas apmaiņu ar konkrētām valstīm. [17] Eiropas Nodokļu administrāciju organizācija (ENAO) ir bezpeļņas valsts organizācija, kuras darbības ietvaros organizācijas locekļi Eiropas valstīs var uzlabot nodokļu administrāciju. Tajā ir 46 locekļi. [18] “Jauna stratēģija vienotajam tirgum: Eiropas ekonomikas un sabiedrības rīcībā”, Mario Monti, 2010. gada 9. maijs, 80. lpp. [19] Komisijas paziņojums Eiropas Parlamentam un Padomei “Rīcības plāns, kā pastiprināt cīņu pret krāpšanu nodokļu jomā un izvairīšanos no nodokļu maksāšanas”, SWD(2012) 403 galīgā redakcija.