[pic] | EIROPAS KOPIENU KOMISIJA | Briselē, 12.7.2006 SEC(2006) 926 KOMISIJAS DIENESTU DARBA DOKUMENTS - Kopsavilkums - POLITIKAS IZVĒLES IETEKMES NOVĒRTĒJUMS ATTIECĪBĀ UZ KOMISIJAS PRIEKŠLIKUMU EIROPAS PARLAMENTA UN PADOMES REGULAI PAR VIESABONĒŠANU PUBLISKAJOS MOBILO SAKARU TĪKLOS KOPIENĀ {COM(2006) 382 galīgā redakcija} {SEC(2006) 925} Kopsavilkums SITUāCIJA Ietekmes novērtējuma ziņojumā apskatītas iespējas ievērojamam starptautisko viesabonēšanas tarifu samazinājumam ES mērogā un to ietekme uz patērētājiem, lietotājiem un nozari. Valstu regulējošās iestādes, dalībvalstis, Eiropas Parlaments, patērētāji un lietotāji ir nobažījušies, ka viesabonēšanas cenas ir nepamatoti augstas. Ir maz pārliecības, ka tirgū varētu notikt pašregulācija. Komisija jau kādu laiku ir pievērsusi uzmanību starptautiskās viesabonēšanas tarifiem. Komisija saskaņā ar Līguma 81. pantu ( ex-officio) un 82. pantu veic konkurences izmeklēšanu. Uz starptautiskās viesabonēšanas vairumtirdzniecības tirgu attiecas Komisijas ieteikuma par attiecīgajiem tirgiem tiesiskais regulējums. Komisija jau 2004. gada oktobrī lūdza valstu regulējošās iestādes paātrināt šā tirgus analīzes procesu. Eiropas reglamentējošo iestāžu grupas (ERG) kopējā nostājā norādīts, ka augstie mazumtirdzniecības tarifi rodas no augstajiem vairumtirdzniecības tarifiem un augstajiem mazumtirdzniecības uzcenojumiem un ka vairumtirdzniecības tarifu samazinājumi niecīgi ietekmē mazumtirdzniecības tarifus. ERG 2005. gada decembrī Komisijai ziņoja par grūtībām piemērot tiesisko regulējumu, lai novērstu šo kaitējumu patērētājiem. Komisija ir pievērsusi uzmanību augstajām viesabonēšanas cenām vairākos gadījumos un publicējusi internetā informāciju, norādot uz nepamatoti augstajām cenām visā ES. Apspriešanās Pirmajā apspriešanās posmā par šo jautājumu Komisijas lēmumu pievērst uzmanību starptautiskajai viesabonēšanai plaši atbalstīja ministrijas, valstu regulējošās iestādes, patērētāju un lietotāju asociācijas un daži mazākie mobilo sakaru operatori. Operatoru grupas un vairums individuālo operatoru bija pret regulējošu iejaukšanos un uzsvēra viesabonēšanas tirgu efektīvo konkurenci. Otrajā apspriešanās posmā tika ieviesta konkrēta regulējuma koncepcija („vietējo cenu veidošanas princips”), paredzot mazumtirdzniecības viesabonēšanas cenas „piesaistīt” klienta mītnes zemes cenām par salīdzināmiem vietējiem mobilo sakaru pakalpojumiem. Klients nemaksātu par zvana saņemšanu. Vairums tirgus dalībnieku otrajā posmā bija pret jebkāda veida regulējumu. Tomēr seši operatori deva priekšroku vairumtirdzniecības regulējumam. ERG atbalstīja Komisijas mērķus, bet bija pret apspriešanās dokumentā noteikto pieeju. Tā atbalstīja vairumtirdzniecības regulēšanu un pieeju „nogaidīt, un tad redzēs” mazumtirdzniecības regulējumam. ERG piekrita 10 dalībvalstis, kuras izteica viedokli. Problēmas būtība Cenas viesabonēšanai ES mērogā gan vairumtirdzniecības, gan mazumtirdzniecības līmenī nav pamatotas ar pakalpojuma sniegšanas pamatizmaksām. Tas rodas gan tāpēc, ka trūkst mazumtirdzniecības cen u pārskatāmības, gan tāpēc, ka situāciju nav iespējams risināt, piemērojot esošos regulējošos instrumentus. Tiek lēsts, ka ES starptautiskās viesabonēšanas tirgus ir 8,5 miljardus euro liels, kas ir 5,7 % no kopējiem mobilo sakaru nozares ieņēmumiem, kuri tiek lēsti uz aptuveni 150 miljardiem euro. Viesabonēšanas cenas ietekmē vismaz 147 miljonus ES iedzīvotāju, no kuriem 110 miljoni ir ar uzņēmējdarbību saistīti klienti, bet 37 miljoni ceļo atpūtas nolūkos. Patērētāju grupas uzskata, ka zemākus viesabonēšanas tarifus atbalstīs ļoti plašs dažādu nozaru klientu loks, tajā skaitā MVU. Starptautiskās viesabonēšanas pakalpojumi atšķiras no citiem telekomunikāciju sabiedrību pakalpojumiem ar to, ka klients pērk operatora pakalpojumu vienā dalībvalstī, bet viesabonēšanas laikā ārzemēs ir saistīts ar ārzemju sakaru operatora tīklu. Pēdējais izsūta vietējam sakaru operatoram rēķinu par šo „vairumtirdzniecības” pakalpojumu. Vairums operatoru uzskata, ka vairumtirdzniecības tirgū konkurence darbojas un palīdz pazemināt cenas. Tomēr vidējā mazumtirdzniecības tarifa likme 1,15 euro minūtē par viesabonēšanas zvanu (rezidentam) ir vairāk nekā piecas reizes augstāka par faktiskajām vairumtirdzniecības pakalpojuma sniegšanas izmaksām un par 50 % augstāka nekā vidējais starpoperatoru tarifs. Mazumtirdzniecības viesabonēšanas tarifi ir aptuveni četras reizes augstāki nekā tarifi par zvaniem vietējā tīklā. Pārskatāmība joprojām ir būtiska problēma. Turklāt daudzi patērētāji nezina par zvanu saņemšanas augstajiem tarifiem, kuri, iespējams, ir aptuveni četras reizes augstāki nekā vidējās operatora izmaksas. Tehnoloģiju un tirgus attīstība Vairāki tehnoloģiju jauninājumi varētu ietekmēt viesabonēšanas cenas, tostarp balss pārraides pakalpojumi, izmantojot interneta protokolu (VoIP). Tomēr IP mobilā telefonija kļūs par realitāti tikai vidējā termiņā. Noslodzes novirzīšana, kas ļauj operatoriem viesabonēšanas laikā novirzīt patērētāju zvanus uz to izvēlētajiem sakaru tīkliem, 80 % gadījumu no viesabonēšanas zvaniem ir ietekmējusi situāciju, bet vairumtirdzniecības tarifi vēl arvien ir augsti. Gadījums, kurā nepieciešama ES rīcība (subsidiaritātes pārbaude) Valstu regulējošām iestādēm nav visu iespēju risināt šo jautājumu valsts līmenī. Turklāt centieni vairot cenu pārskatāmību nav izraisījuši cenu pazemināšanos. Šajos apstākļos dalībvalstis ir spiestas veikt pasākumus viesabonēšanas tarifu ietekmēšanai. Tomēr jebkuri šādi pasākumi var radīt atšķirīgus rezultātus un būt neefektīvi, ņemot vērā attiecīgo pakalpojumu pārrobežu raksturu. Līdz ar to tiesiskais regulējums ir jāgroza, lai nodrošinātu saskaņotu pieeju. MēRķI ES rīcības mērķis ir veicināt vienota tirgus attīstību viesabonēšanas pakalpojumiem ES mērogā, lai, ceļojot Kopienas teritorijā, par viesabonēšanu maksātās cenas nebūtu nepamatoti augstākas nekā tarifi, kas maksājami par zvaniem patērētāja mītnes zemē. Politikas IESPēJAS UN ANALīZE Politikas nemainīšana Ja netiktu ieviesta jauna politika, turpinātos paļaušanās uz regulējošās iejaukšanās esošajiem instrumentiem, varētu saglabāties politiskais spiediens un tirgus un tehnoloģiju attīstība ritētu savā gaitā. Maz ticams, ka esošās politikas turpināšana novestu pie ievērojama viesabonēšanas tarifu samazinājuma. Par spīti operatoru pēdējā laika darbībām, patērētāji joprojām maksā nepamatotas cenas. Valstu regulējošās iestādes jau ir paziņojušas savu viedokli, ka spēkā esošā tiesiskā regulējuma instrumenti ir nepietiekami problēmas risināšanai. Turklāt Komisijas lēmumi saskaņā ar ES konkurences tiesībām ir piemērojami tikai adresātiem, un tiem nav tiešas juridiskas ietekmes uz citiem operatoriem, kuri varbūt rīkojas līdzīgi. Pašregulējums Pašregulējums viesabonēšanas kontekstā ir iespēja operatoriem vai asociācijām savstarpēji pieņemt kopējas pamatnostādnes Eiropas līmenī (jo īpaši darbības kodeksus). Komisijas dienesti nav saņēmuši nekādus vispārējus nozares priekšlikumus attiecībā uz pašregulējumu. Turklāt šādai pieejai jābūt saskaņā ar konkurences tiesību aktu prasībām. Pašregulējuma rezultātā būtu jānotiek plašam garantētam ievērojamam cenu samazinājumam, visticamāk gan vairumtirdzniecībā, gan mazumtirdzniecībā. Šķiet, ka to grūti sasniegt, ņemot vērā faktu, ka daudzi operatori neatzīst, ka pastāv problēma ar viesabonēšanas tarifiem. Līdzregulējums Šī pieeja nozīmē regulējumu, kurā tiek noteiktas vispārējās pamatnostādnes un operatoru un citu iesaistīto personu loma. Starptautiskās viesabonēšanas kontekstā cenu pazeminājuma mērķi var noteikt ar regulējumu. Saskaņā ar šo pieeju regulējumu vairumtirdzniecības līmenī varētu apvienot ar nopietnu mazumtirdzniecības cenu pārskatāmību. Tomēr cenu pārskatāmība ir problemātiska, un operatoriem to būtu viegli apiet. Turklāt panākta vienošanās, kura būtu pamatā līdzregulējuma pieejai, varētu radīt bažas par konkurenci. Nesaistošas tiesību normas Komisija varētu pieņemt ieteikumu par atbilstīgām cenām, kas piemērojamas par starptautisko viesabonēšanu, ja iespējams, pamatojoties uz salīdzinājumu ar labākās prakses cenām. Kaut gan pagātnē nesaistošas tiesību normas salīdzinājuma veidā ir izrādījusies veiksmīga pieeja, tā ietver ilgstošu procesu, ir nepieciešama valstu regulējošo iestāžu veikta uzraudzība, un fakts, ka tās nav juridiski saistošs līdzeklis, nenodrošina pārliecību par rezultātu. Mērķtiecīgs regulējums Regulējumu varētu izmantot, lai risinātu jautājumu par vairumtirdzniecības cenām, mazumtirdzniecības cenām vai abu veidu cenām. Vairumtirdzniecības regulējumu varētu vērst uz izmaksām vai noteikt cenu ierobežojumu. No mazumtirdzniecības viedokļa ir virkne iespēju, piemēram, cenas, kas piesaistītas vietējā operatora cenām, apmeklētās valsts cenu noteikšana vai mazumtirdzniecības cenu ierobežojums (balstoties uz regulētiem vairumtirdzniecības tarifiem). Regulējoša iejaukšanās varētu izpausties arī kā pasākumi turpmākai konkurences veicināšanai, izmantojot koncepciju, kas līdzīga priekšatlasei fiksētajos sakaru tīklos. Regulējums tikai vairumtirdzniecībā Šo pieeju iesaka ERG, kura uzskata, ka vairumtirdzniecības viesabonēšanas cenas jākontrolē, piemērojot vienotu Eiropas cenu ierobežojumu. Mazumtirdzniecības tarifu koeficients parādītu, vai vairumtirdzniecības cenu samazinājums nonāk līdz mazumtirdzniecības klientiem. Vēlākā posmā būtu nepieciešama mazumtirdzniecība cenu kontrole. Komisijas dienesti uzskata, ka vairumtirdzniecības līmenī varētu būt nepieciešama mazliet grozīta ERG ieteiktā pieeja, kura būtu pamatota uz mobilā savienojuma pabeigšanas tarifu kā robežlieluma piemērošanu. Komisijas dienesti tāpat uzskata, ka mazumtirdzniecības regulējuma mehānisma iekļaušana, ja vairumtirdzniecības regulējuma priekšrocības nenonāk līdz patērētājiem, būtu ļoti sarežģīta un radītu nozīmīgas procesuālas un juridiskas problēmas. Apspriešanā daži ES operatori izteica bažas, ka saskaņā ar Vispārējo vienošanos par pakalpojumu tirdzniecību (VVPT), tiem būs jāpiedāvā vairumtirdzniecības viesabonēšanas tarifi operatoriem, kas neatrodas EK, tādā līmenī, kas nepārsniedz regulēto līmeni. Saskaņā ar VVPT pieeja valsts līmenī ir jāsaskaņo ar līdzīgiem pakalpojumiem un pakalpojumu sniedzējiem. Regulējums tikai mazumtirdzniecībā Šī iespēja atkarīga no tā, vai spēkā esošās vairumtirdzniecības cenas patiešām ir zemas un vai mazumtirdzniecības starpība ir tāda, ka tikai mazumtirdzniecības regulējums nozīmētu mazumtirdzniecības cenu samazinājumu, neradot pārāk zema uzcenojuma iespēju konkrētiem operatoriem. Iejaukšanās tikai mazumtirdzniecības līmenī varētu nozīmēt, ka daži operatori būtu spiesti piedāvāt viesabonēšanas pakalpojumus zem to pašizmaksas. Tikai mazumtirdzniecības regulējums varētu dot lielāku labumu lielākajiem operatoriem, kuriem jau tagad ir starpoperatoru tarifi, kas ir zemāki nekā vidējais, un tas neatrisinātu problēmas, ar ko saskaras mazāki tirgus dalībnieki. Regulējums vairumtirdzniecībā un mazumtirdzniecībā ERG atzīst, ka gadījumā, ja tirgus spēki izrādīsies neefektīvi, lai garantētu, ka samazināti vairumtirdzniecības tarifi atspoguļojas mazumtirdzniecības līmenī, varētu būt nepieciešama mazumtirdzniecības cenu kontrole. Ir pierādījies, ka vairumtirdzniecības cenu samazinājums automātiski neatspoguļojas patērētājiem piedāvātajās cenās. Par spīti dažiem ieguvumiem vairumtirdzniecības līmenī vidējie mazumtirdzniecības tarifi vēl arvien ir augsti ar starpību virs 200 % zvaniem, kas veikti viesabonēšanas laikā. Operatori mēdza noteikt mazumtirdzniecības cenas starpību tuvu 300 % vai 400 % par viesabonējot saņemtajiem zvaniem, kaut gan viņu būtu varējuši samazināt cenas bez vairumtirdzniecības cenu regulējuma. Ekonomikas teorija apstiprina, ka tirgus dalībnieki ne vienmēr izmanto vairumtirdzniecības līmenī saņemto monopola peļņu, lai konkurētu par vietējā tirgus mazumtirdzniecības klientu iegūšanu un noturēšanu. Pastāv liels risks, ka, piemērojot regulējumu tikai vairumtirdzniecības līmenī, netiks sasniegts regulējuma galīgais mērķis. „ Vietējo cenu” veidošanas princips Mazumtirdzniecības viesabonēšanas cenas tiktu piesaistītas klienta vietējā operatora cenām par salīdzināmu vietējo mobilo sakaru pakalpojumu. Vienlaikus būtu nepieciešama rīcība vairumtirdzniecības līmenī, piemērojot uz izmaksām vērstas saistības vai cenu ierobežošanas mehānismu, citādi varētu rasties tirgus traucējumi. „Vietējo cenu” veidošanas princips bija izejas punkts Komisijai otrajā apspriešanās posmā. Ņemot vērā, ka aptuveni 80 % zvanu nonāk atpakaļ mītnes zemē, saskaņā ar šo principu šādi zvani būtu pielīdzināmi starptautiskajiem zvaniem. Ietekmei uz operatoriem nevajadzētu būt milzīgai, ņemot vērā, ka nav lielas cenu starpības starp starptautiskajiem zvaniem un starptautiskās viesabonēšanas zvaniem. No otras puses, šī paša iemesla dēļ ieguvums patērētājiem ir ierobežots. „Vietējo cenu” veidošanas princips arī rada vairākas īstenošanas grūtības. Apmeklētās valsts pieeja Patērētāji maksātu faktisko vietējā operatora tarifu par zvana veikšanu apmeklētajā valstī un starptautiskā zvana tarifa ekvivalentu, ko patērētājs konkrētajā valstī parasti maksātu par starptautiskā zvana veikšanu. Kaut gan šai iespējai ir priekšrocības, tā rada arī vairākas problēmas attiecībā uz izpildi un pārskatāmību. Eiropas vietējā tirgus pieeja Lai ņemtu vērā saņemtos komentārus un praktiskos īstenošanas jautājumus, izstrādājot „vietējo cenu” veidošanu, varētu paredzēt Eiropas vietējā tirgus pieeju, kas nozīmētu viesabonēšanu visā ES par tarifiem, kas ir salīdzināmi ar tiem, ko maksā mītnes zemē. Maksimālās vairumtirdzniecības cenas tiktu noteiktas, atsaucoties uz salīdzinošu rādītāju, kas pamatojas uz ES vidējo mobilā savienojuma pabeigšanas tarifu, kas noteikts operatoriem ar būtisku ietekmi tirgū, reizinājumu. Kā jau norādījusi ERG, mobilā savienojuma pabeigšanas tarifs ir lielisks izejas punkts kā vairumtirdzniecības cenas salīdzinājums, jo tas nodrošina pārskatāmību, vienkāršumu un noteiktību. Mazumtirdzniecības līmenī augstākā robeža tiktu noteikta pie 30 % starpības virs vairumtirdzniecības tarifa, lai nodrošinātu, ka ietaupījumi nonāk arī pie patērētājiem. Šāda starpība ir pamatota un tajā pašā laikā garantē cenu samazinājumu. Tiktu noteikts sešu mēnešu pārejas periods, lai operatoriem dotu iespēju pielāgoties. Operatori būtu brīvi konkurēt par zemākām starpībām nekā šie līmeņi. Tiktu noteikta maksimālā cena par zvanu saņemšanu, kas būtu vidējais mobilā savienojuma pabeigšanas tarifs plus 30 % starpība. Ar šo pieeju pārvar īstenošanas grūtības, kuras ir identificētas attiecībā uz „vietējo cenu” veidošanas principu, un patērētāju ieguvums ir lielāks. Pārskatāmība Tarifu pārskatāmība vēl arvien ir patērētājiem ļoti būtisks jautājums. Lai gan Komisijas un valstu regulējošo iestāžu nesenās iniciatīvas devušas pozitīvus rezultātus, darāmā vēl ir daudz. Šos pasākumus varētu papildināt ar prasību mobilo sakaru operatoriem bez maksas vai nu ar īsziņas (SMS), vai mobilā telefona zvana palīdzību viesabonēšanas laikā nodrošināt pieeju individualizētai informācijai par viesabonēšanas tarifiem. Ekonomiskā ietekme Pievēršot uzmanību galvenokārt patērētāju cenu pārpalikumam, mazumtirdzniecības un vairumtirdzniecības regulējuma politikas izvēle (neskarot dažādu ietekmi uz spēju pielāgoties) dos vislielāko ieguvumu. Aprēķini liecina, ka patērētāju cenu pārpalikums varētu būt starp 5,28 un 5,96 miljardiem euro, salīdzinājumam – no 2,2 līdz 2,3 miljardiem euro un no1,50 līdz 1,55 miljardiem euro, izvēloties attiecīgi „tikai vairumtirdzniecības” un „politikas nemainīšanas” iespēju. Plašāka ietekme Dinamiska ietekme Tā kā kādas regulējuma iespējas dēļ vispārējie ieņēmumi mobilo sakaru jomā samazināsies, ir pamatoti pieņemt, ka pēc viesabonēšanas tarifu samazināšanās nedaudz samazināsies investīcijas. Tomēr ir pamatoti pieņemt, ka tie būs mērķtiecīgi, nevis plaša mēroga samazinājumi. Ietekmes paplašināšanās Dažos apspriešanās laikā saņemtajos viedokļos tika teikts, ka, reaģējot uz samazinātajiem ieņēmumiem no viesabonēšanas, operatori varētu paaugstināt cenas citiem pakalpojumiem. Ir pamatoti pieņemt, ka notiks neliela tarifu līdzsvarošana, tomēr, ņemot vērā spēcīgo konkurenci lielākajos tirgos, vispārēja cenu līmeņa paaugstināšana citiem pakalpojumiem ir ļoti apšaubāma. Pārdales jautājumi Klienti, kuru ieguvums no viesabonēšanas tarifu samazināšanas būtu vislielākais, būtu tie, kas bieži izmanto viesabonēšanu. Ja visi citi apstākļi ir līdzvērtīgi, uzņēmējdarbības klienti, kuriem šobrīd nav liela mēroga konkurētspējīgu līgumu (piemēram, vairums MVU), cilvēki, kuri biežie ceļo atpūtas nolūkā, un cilvēki, kas dzīvo pierobežas reģionos, iegūtu vislielāko labumu no viesabonēšanas pakalpojumu tarifu samazināšanas. Ietekme uzņēmumu līmenī un konsolidācija Regulētu cenu maiņas ietekme uzņēmumu līmenī atšķirsies, pirmkārt, atkarībā no katra uzņēmuma viesabonēšanas ieņēmumu īpatsvara un, otrkārt, atkarībā no konkrētās piemērotās regulējošās pieejas. administratīvā sloga NOVēRTēJUMS Visas šajā ietekmes izvērtējumā apskatītās regulējošās iespējas ietver zināmas administratīvās izmaksas, bet to būtiskums atšķiras. Vairumtirdzniecības regulējumam, kas pamatots ar cenu ierobežošanu, kuru iesaka ERG, būtu nepieciešams regulāra vairumtirdzniecības un mazumtirdzniecības viesabonēšanas tarifu uzraudzība, lai nodrošinātu, ka vairumtirdzniecības cenu samazinājums sasniedz arī mazumtirdzniecības līmeni. Tas nozīmētu administratīvas izmaksas operatoriem un valstu regulējošām iestādēm, kas tomēr būtiski neatšķirtos no pašreizējās situācijas. Vairumtirdzniecības un mazumtirdzniecības regulējums cenu ierobežojuma veidā nozīmētu līdzīgu administratīvo slogu. Izvērtējums un UZRAUDZīBA Ja ir nepieciešama regulējoša iejaukšanās, valstu regulējošām iestādēm būs jāuzrauga atbilstība. Galvenais rādītājs priekšlikuma īstenošanas uzraudzībai ir tarifi mazumtirdzniecības līmenī. Valstu regulējošām iestādēm jāuzrauga viesabonēšanas mazumtirdzniecības cenas par balss pakalpojumiem, īsziņu un multivides ziņojumu pakalpojumiem (MMS) un pēc pieprasījuma jāziņo Komisijai par rezultātiem. Gadu pirms jebkura regulējuma darbības pārskata Komisija varētu sagatavot izvērtējuma ziņojumu, kurā novērtētu pasākuma ietekmi uz tirgiem un patērētājiem. secinājums Ieteiktā regulējošā iespēja, kurā apvienots vairumtirdzniecības un mazumtirdzniecības regulējums, ko Komisijas dienesti nosaukuši par „Eiropas vietējā tirgus pieeju”, patērētājiem rezultātā dotu vislielāko ieguvumu. Ikvienai no pārējām izvērtētajām iespējām ir savas priekšrocības — no minimālas iejaukšanās līdz maksimālai elastīguma iespējai nozarē. Tomēr tikai „Eiropas vietējā tirgus pieeja” ļauj klientiem – neatkarīgi no tā, kurā vietā tie fiziski atrodas ES — lietot savus mobilos tālruņus tā, it kā viņi būtu mājās.