KOMISIJAS DIENESTU DARBA DOKUMENTS IETEKMES NOVĒRTEJUMA KOPSAVILKUMS, kas pievienots dokumentam Priekšlikums Padomes direktīvai, ar kuru groza Direktīvu 2009/71/EURATOM, ar ko izveido Kopienas kodoliekārtu kodoldrošības pamatstruktūru /* SWD/2013/0200 final */





KOMISIJAS DIENESTU DARBA DOKUMENTS IETEKMES NOVĒRTEJUMA KOPSAVILKUMS, kas pievienots dokumentam Priekšlikums Padomes direktīvai, ar kuru groza Direktīvu 2009/71/EURATOM, ar ko izveido Kopienas kodoliekārtu kodoldrošības pamatstruktūru 1. Ievads Izmantojot kodolenerģiju, Eiropas Savienībā patlaban iegūst gandrīz 30 % no visas tajā saražotās elektroenerģijas un aptuveni divas trešdaļas no elektroenerģijas, kas tiek saražota ar mazām oglekļa dioksīda emisijām. Kodoldrošība ES un tās iedzīvotājiem ir ārkārtīgi svarīgs jautājums. Kodolavārijas izmaksas varētu būt tik lielas, ka, iespējams, sagrautu valstu tautsaimniecības. Tāpēc sabiedrības un tautsaimniecības labad ir ļoti svarīgi mazināt kodolavārijas risku ES dalībvalstīs, šajā nolūkā piemērojot augstus kodoldrošības standartus un izmantojot efektīvu regulatīvo uzraudzību. Pēc 2011. gadā Japānā notikušās Fukušimas kodolavārijas visā pasaulē politiskā uzmanība no jauna tika pievērsta pasākumiem, kas nepieciešami, lai nodrošinātu augsta līmeņa kodoldrošību. Pamatojoties uz Eiropadomes 2011. gada martā piešķirto pilnvarojumu[1], Eiropas Komisija (EK) kopā ar Eiropas Kodoldrošības jomas regulatoru grupu (ENSREG) visā ES uzsāka visaptverošus riska un drošības novērtējumus kodolspēkstacijām (noturības testi). Šo novērtējumu rezultāti liecināja, ka pieeja kodoldrošībai un nozares prakse iesaistītajās valstīs atšķiras[2]. Eiropadomes pilnvarojumā bija ietverts pieprasījums EK pārskatīt attiecībā uz kodoliekārtu drošību spēkā esošo tiesisko un regulatīvo sistēmu un ierosināt iespējamus uzlabojumus. Tiesību aktu priekšlikumos būtu jāņem vērā noturības testu secinājumi un mācība, kas gūta no Fukušimas kodolavārijas, kā arī atklātas sabiedriskās apspriešanas rezultāti un ieinteresēto personu viedokļi. Sabiedriskā apspriešana liecināja, ka lielākais vairākums atbalsta ES tiesiskā pamata pastiprināšanu. Raksturojot problēmas, kas jāpārvar, lai ES nodrošinātu pietiekami augstus kodoldrošības līmeņus, šajā ietekmes novērtējumā ir ņemti vērā minētie faktori. Tajā ir formulēti vispārīgi un konkrēti mērķi, lai uzlabotu preventīvus pasākumus un mazinātu kodolavāriju sekas. Tiek ierosināti un analizēti vairāki politikas varianti, sākot ar pašreizējās situācijas saglabāšanu un beidzot ar plašāka mēroga reformām. Katram variantam ir izvērtēta tā paredzamā ietekme uz drošību, ekonomiku, vidi un sociālo jomu. Ar izraudzīto variantu tiek grozīta spēkā esošā Padomes Direktīva 2009/71/Euratom, ar ko izveido Kopienas kodoliekārtu kodoldrošības pamatstruktūru[3] (Kodoldrošības direktīva), nostiprinot spēkā esošos un ieviešot jaunus vispārīgos kodoldrošības principus un prasības, kas papildinātas ar saskaņotiem Euratom kodoldrošības kritērijiem un procedūrām, lai verificētu to īstenošanu valstu līmenī. Tajā paredzēta arī regulatoru lielāka neatkarība un labāka publiskā pārredzamība attiecībā uz nozares un regulatoru veikumu. Lai gan dažus galvenos vēlamā varianta pasākumus var īstenot bez kavēšanās, citu īstenošanai ir nepieciešama tehniskā izstrāde un dalībvalstu ieguldījums. 2. Problēmas izklāsts Avārija Fukušimas Daiči kodolspēkstacijā 2011. gadā radīja ievērojamus zaudējumus videi, ekonomikai un sociālajai jomai, kā arī viesa bažas par iespējamu apdraudējumu avārijas skarto Japānas iedzīvotāju veselībai. Lai gan šo avāriju izraisīja zemestrīce un ārkārtīgi spēcīgs cunami, izpētot avārijas cēloņus, ir atklāta virkne paredzamu faktoru, kuru savstarpēja mijiedarbība izraisīja minēto katastrofu. Analizējot Fukušimas kodolavāriju, konstatētas diezgan nopietnas un atkārtojošās tehniskās problēmas, kā arī iestāžu pastāvīgi pieļautas kļūdas, tāpat kā nu jau vairākas desmitgades atpakaļ tas tika konstatēts izmeklēšanā pēc kodolavārijām Three Mile Island kodolspēkstacijā un Černobiļas kodolspēkstacijā. Šī pēdējā, Japānā notikusī kodolavārija no jauna ir sašķobījusi sabiedrības ticību kodolenerģētikas drošībai, turklāt tas ir noticis tieši tagad, kad tiek diskutēts par to, vai kodolenerģiju vajadzētu izmantot, lai ilgtspējīgā veidā apmierinātu enerģijas pieprasījumu pasaulē. ES darbojas 132 reaktori, kas veido aptuveni trešdaļu no pasaulē ekspluatētajiem 437 kodolreaktoriem. Daudzas no ES kodolspēkstacijām ir būvētas pirms trim vai četriem gadu desmitiem, un gan to projekti, gan drošības noteikumi kopš tā laika ir pastāvīgi modernizēti. 2011. gada maijā tika uzsākti noturības testi nolūkā novērtēt, vai pašreizējās drošības rezerves ir pietiekamas, lai izturētu dažādus neparedzētus gadījumus. Rezultāti liecina par visu kodolspēkstaciju dažādām stiprajām un vājajām pusēm, tostarp nepārprotamu nepieciešamību īstenot vairākus pasākumus spēkstacijās, lai uzlabotu to izturību pret vairākiem iekšējo un ārējo apdraudējumu veidiem. Veicot testus, noskaidrojās arī, ka ievērojami atšķiras tas, kā dažādas valstis novērtē ārpusprojekta avārijas, tāpēc pašreizējos drošības līmeņus ir grūti vai neiespējami adekvāti novērtēt. Piemēram, dažos gadījumos zemestrīču risks nav ņemts vērā sākotnējā projektā, bet gan tikai vēlāk, un/vai tas novērtēts par zemu. Pēdējā laikā ir izstrādātas jaunas pieejas attiecībā uz seismisko apdraudējumu un riska novērtējumu, tomēr ne visi operatori ir atkārtoti izvērtējuši apdraudējumus savu iekārtu atrašanās vietās, izmantojot jaunāko metodoloģiju, datus un kritērijus. 3. Konkrētie risināmie jautājumi Pamatojoties uz dažādiem zināšanu avotiem, piemēram, atbilstošām SAEA un WENRA iniciatīvām, kā arī atziņām, kas gūtas, veicot ES noturības testus un izmeklējot Fukušimas avāriju, ir konstatētas galvenās jomas kodoldrošības uzlabošanai. Šīs problemātiskās jomas attiecas uz tehniskiem jautājumiem (jo īpaši spēkstaciju izvietojums un konstrukcija), regulatīvo uzraudzību, aspektiem, kas saistīti ar kodoldrošības pārvaldību (regulatīvā neatkarība un pārredzamība), kā arī jautājumu par gatavību ārkārtas situācijām un reaģēšanu uz tām. • Tehniskie jautājumi • Regulatīvās uzraudzības jautājumi • Regulatīvās neatkarības jautājumi • Pārredzamības jautājumi • Jautājumi saistībā ar gatavību ārkārtas situācijām un reaģēšanu uz tām Galvenie konstatētie trūkumi ir nepilnības saistībā ar svarīgu drošības jautājumu visaptverošas un pārredzamas konstatēšanas un pārvaldības nodrošināšanu, svarīgu drošības pasākumu neieviešana un tas, ka, neraugoties uz kodolrisku pārrobežu būtību, dalībvalstis atšķirīgi traktē pieeju to regulējumam. Patlaban spēkā esošie Euratom kodoldrošības tiesību akti, jo īpaši Kodoldrošības direktīva, veido juridiski saistošu Euratom sistēmu, kas pamatojas uz starptautiski atzītiem vispārīgiem principiem un pienākumiem. Tomēr, tā kā minētās direktīvas joma ir tikai šie vispārīgie principi, tās galvenais trūkums ir tas, ka ar to nav iespējams pietiekami detalizētā līmenī risināt tos tehniskos drošības jautājumus, kas izriet no Fukušimas kodolavārijas un kas ir konstatēti noturības testu laikā. Turklāt šķiet, ka direktīvas patlaban spēkā esošie noteikumi ir nepietiekami attiecībā uz valstu regulatīvo iestāžu neatkarību. Noturības testi liecina arī, ka būtu jāstiprina sadarbības un koordinācijas mehānismi starp visām pusēm, kas ir atbildīgas par kodoldrošību, piemēram, izmantojot profesionālizvērtēšanu. Būtu jāuzlabo arī pašreiz spēkā esošie direktīvas noteikumi attiecībā uz pārredzamību. Turklāt būtu jāapsver arī jautājums par atbilstošu gatavību ārkārtas situācijām spēkstacijās un reaģēšanu uz tām. Lai gan noturības testiem ir svarīga loma ES kodolspēkstaciju drošības uzlabošanā, to trūkums ir tas, ka tie neuzliek juridiskas saistības. Kā brīvprātīgs un vienreizējs pasākums tie negarantē, ka konstatētie pasākumi tiks pilnīgi īstenoti un regulāri atjaunināti. Izmantojot SAEA, ir izstrādāti un pieņemti drošības principi, standarti un starptautiskas konvencijas[4] par kodoldrošību. Tomēr minētie drošības standarti nav juridiski saistoši, un, lai gan starptautiskās konvencijas ir juridiski saistošas, tās nav tieši piemērojamas. Euratom tiesību aktu priekšrocība ir skaidri un spēcīgi sankciju mehānismi, lai nodrošinātu to pareizu transponēšanu un īstenošanu. Pēc Fukušimas notikumiem SAEA dalībvalstis kopumā atzīst nepieciešamību uzlabot kodoldrošības starptautiskā tiesiskā regulējuma efektivitāti, pārvaldību un izpildāmību. 4. Euratom kompetence, subsidiaritāte un proporcionalitāte Jebkādai tiesību aktu pārskatīšanai vajadzētu pamatoties uz patlaban spēkā esošo Kodoldrošības direktīvu un uzlabot tās pieeju. Juridiskais pamats joprojām ir Euratom līguma 31. un 32. pants. Priekšlikumiem par pārskatīšanu vajadzētu būt vērstiem uz to, lai vēl vairāk stiprinātu kompetento regulatīvo iestāžu lomu un neatkarību, jo ir skaidrs, ka tikai spēcīgi regulatori, kuriem piešķirtas visas nepieciešamās pilnvaras un neatkarības garantijas, spēj uzraudzīt un nodrošināt kodoliekārtu drošu ekspluatāciju ES. Būtu jāveicina cieša sadarbība un informācijas apmaiņa starp regulatoriem, jo kodolavārijai var būt pārrobežu ietekme. Ņemot vērā kodolnegadījumu plašās sekas un jo īpaši nepieciešamību šādos gadījumos informēt sabiedrību, būtiska ir ES mēroga pieeja pārredzamības jautājumiem. Tas var nodrošināt, ka sabiedrība neatkarīgi no valstu robežām ir pienācīgi informēta par visiem attiecīgajiem kodoldrošības jautājumiem, tādējādi visā ES sasniedzot vienlīdzīgu pārskatāmības un informācijas līmeni. Eiropā noturības testi ir apstiprinājuši, ka starp ES dalībvalstīm vēl joprojām saglabājas gan atšķirības attiecībā uz svarīgāko drošības jautājumu visaptverošu un pārredzamu konstatēšanu un pārvaldību, gan arī saglabājas ievērojami trūkumi. Pastiprinātos Euratom tiesību aktos varētu būt iekļauts tādu tehnisko noteikumu kopums, kuru detalizācijas līmenis atbilst tiesību akta satvaram. Šiem noteikumiem vajadzētu nodrošināt kopīgu ES pieeju kodoldrošībai. No Fukušimas avārijas gūtā pieredze un vērtīgā informācija, ko snieguši noturības testi, nepārprotami liecina, ka stingra un pārredzama uzraudzības sistēma (tostarp profesionālizvērtēšana) ir būtisks elements, lai nodrošinātu jebkāda drošības režīma efektīvu un pastāvīgu īstenošanu. Saskaņā ar proporcionalitātes principu paredzētajai pārskatīšanai nevajadzētu pārsniegt to, kas ir vajadzīgs mērķu sasniegšanai. Turklāt, ņemot vērā atšķirīgās situācijas dalībvalstīs, būtu jānosaka elastīga un proporcionāla pieeja attiecībā uz piemērojamības līmeni. Būtu jāparedz mehānisms tehnisko kritēriju izstrādei ES mērogā, īpašu uzmanību veltot proporcionalitātes principam tā, lai pilnībā tiktu izmantotas dalībvalstu ekspertu zināšanas un praktiskā pieredze. 5. Mērķi Vispārīgie mērķi · Aizsargāt darbiniekus un sabiedrību pret kodoliekārtu radītā jonizējošā starojuma apdraudējumu, šajā nolūkā nodrošinot pienācīgus ekspluatācijas apstākļus, nepieļaujot avārijas un mazinot avāriju sekas. · Nodrošināt kodoldrošību un nemitīgi uzlabot to un tās regulēšanu Euratom līmenī. Konkrētie mērķi · Pastāvīgi uzlabot kodoldrošības arhitektūru kopumā (piemēram, stiprinot esošos/ ieviešot jaunus vispārīgus kodoldrošības principus un prasības). · Pastāvīgi uzlabot īpašo kodoldrošības arhitektūru (piemēram, papildinot iepriekš minētos drošības principus un prasības ar Euratom kodoldrošības kritērijiem). · Pastāvīgi uzlabot kodoldrošības novērtēšanas metodoloģijas (piemēram, veicināt to, lai lēmumu pieņemšanas vajadzībām tiktu konsekventi un visaptveroši izmantotas uz risku novērtēšanu balstītas metodes). · Tehniskajos jautājumos nodrošināt sadarbību un koordināciju starp visām pusēm, kas atbildīgas par kodoldrošību, tostarp izmantojot profesionālizvērtēšanu. · Stiprināt valstu regulatīvo iestāžu lomu. · Stiprināt valstu regulatīvo iestāžu faktisko neatkarību. · Uzlabot kodoldrošības pārskatāmību. · Pastiprināt gatavību ārkārtas situācijām kodoliekārtās un pasākumus reaģēšanai uz tām. 6. Politikas varianti POLITIKAS VARIANTS NR. 0 · Nemainīt patlaban spēkā esošo Euratom pamatdirektīvu (Kodoldrošības direktīva). · Izmantojot ENSREG, lietot esošos sadarbības mehānismus starp EK un dalībvalstīm, lai īstenotu tos pasākumus, kas izriet no noturības testu procesa. POLITIKAS VARIANTS NR. 1 · Likumdošanas pasākums (juridiski saistošs akts) Euratom līmenī. · Grozīt Kodoldrošības direktīvu, nostiprinot spēkā esošos vispārīgos principus un prasības (piemēram, valstu regulatīvo iestāžu loma un neatkarība; pārredzamība) un papildinot tos ar jauniem (piemēram, gatavība ārkārtas situācijām un reaģēšana uz tām; kodoliekārtu izvietojums, projektēšana un celtniecība, un ekspluatācija). · Izmantojot ENSREG, lietot esošos sadarbības mehānismus starp EK un dalībvalstīm, lai īstenotu tos pasākumus, kas izriet no noturības testu procesa. POLITIKAS VARIANTS NR. 2 APAKŠVARIANTS NR. 2.1. · Likumdošanas pasākums (juridiski saistošu un konkretizējošu juridiski nesaistošu aktu apvienojums) Euratom līmenī. · Grozīt Kodoldrošības direktīvu, nostiprinot spēkā esošos vispārīgos principus un prasības un pievienojot jaunus (kā politikas variantā Nr. 1), kā arī direktīvā paredzēt pilnvarojumu EK atbalstīt šos vispārīgos principus un prasības, šajā nolūkā sagatavojot juridiski nesaistošus Euratom kodoldrošības kritērijus (Komisijas ieteikumi). · Šie Euratom kodoldrošības kritēriji tiktu izstrādāti ciešā sadarbībā ar dalībvalstu ekspertiem. APAKŠVARIANTS NR. 2.2. · Likumdošanas pasākums (juridiski saistošu un konkretizējošu juridiski nesaistošu aktu apvienojums) Euratom līmenī. · Grozīt Kodoldrošības direktīvu, nostiprinot spēkā esošos vispārīgos principus un prasības un pievienojot jaunus (kā politikas variantā Nr. 1), kā arī direktīvā paredzēt pilnvarojumu EK konkretizēt šos vispārīgos principus un prasības, šajā nolūkā sagatavojot juridiski saistošus Euratom kodoldrošības kritērijus (Komisijas regulas). · Šie kodoldrošības kritēriji tiktu izstrādāti ciešā sadarbībā ar ekspertu darba grupām, piemēram, ENSREG un WENRA, un EK ekspertiem. Pēc tam tie tiktu pieņemti, izmantojot “komiteju” procedūru, kas nozīmē, ka būtu nepieciešams ieguldījums no visām dalībvalstīm. POLITIKAS VARIANTS NR. 3 · Likumdošanas pasākums (juridiski saistošs akts) Euratom līmenī. · Izveidot Euratom Kodoldrošības regulatīvo aģentūru, lai tā EK uzraudzībā administrētu un turpinātu izstrādāt Euratom kodoldrošības acquis, kas sagatavots saskaņā ar politikas variantu Nr. 2, nolūkā: - veicināt augstāko kopīgo standartu izmantošanu kodolenerģijas drošai ražošanai ES; - palīdzēt EK izstrādāt harmonizētas kodoldrošības tehniskās prasības / standartus / kritērijus, kas tiktu iestrādāti priekšlikumos par jauniem Euratom kodoldrošības tiesību aktiem; veikt inspekcijas, lai uzraudzītu tiesību aktu pareizu īstenošanu; izstrādāt Euratom sertifikācijas sistēmu kodoliekārtu standarta projektiem; izstrādāt vienotu licences saturu un licencēšanas procedūru; iejaukties gadījumos, ja notiek kodolavārijas vai kodolnegadījumi; formulēt atzinumus un ieteikumus Komisijai par kodoldrošības jautājumiem; vākt un analizēt datus, lai turpinātu uzlabot kodoldrošību. 7. Ietekmes novērtējums 1. tabula. Politikas variantu salīdzinājums to ietekmes izteiksmē (kopsavilkums) Politikas variants || Ietekme uz drošību || Izpildes izmaksas operatoriem (par reaktora bloku) || Regulatīvās izmaksas un administratīvais slogs dalībvalstīm (par reaktora bloku gadā) || Ietekme uz vidi || Nodarbinātība Eiropas kodolenerģētikas nozarē || Enerģijas pieejamība 0 || Ļoti maz ticams, ka riski tiks samazināti || Diapazons: ~EUR 30 -200 miljoni || ~EUR 3 miljoni Diapazons: ~EUR 1-4 miljoni || Ļoti maz ticams, ka riski tiks samazināti || ~500000 personas || Augsta 1 || Tikai daži drošības uzlabojumi || Diapazons: ~EUR 30 -200 miljoni || £EUR 5 miljoni || Risks netiek ievērojami samazināts || ~500000 + ~500 || Augsta 2 || Ievērojams drošības uzlabojums vismaz dažām kodolspēkstacijām dažās dalībvalstīs || ≥EUR 200 miljoni || £EUR 5 miljoni || Ievērojami uzlabojumi vismaz dažām kodolspēkstacijām dažās dalībvalstīs || ~500000 + ~500 + ~500 || ~Augsta 3 || Ievērojams drošības uzlabojums vismaz dažām kodolspēkstacijām dažās dalībvalstīs || ≥EUR 200 miljoni || £EUR 5 miljoni || Ievērojami uzlabojumi vismaz dažām kodolspēkstacijām dažās dalībvalstīs || ~500000 + ~500 + ~500 + ~250 || ~Augsta 8. Variantu salīdzinājums Politikas variants Nr. 1 rada nelielu pozitīvu ietekmi uz kodoldrošību, jo tiek iekļauti papildu juridiski saistoši un izpildāmi noteikumi (pat ja tie ir tikai vispārīgu principu un prasību līmenī). No otras puses, ir ticams, ka, īstenojot politikas variantu Nr. 2 un Nr. 3, ievērojami uzlabosies ES kodoliekārtu drošība, jo tajā paredzēts pieņemt Euratom kodoldrošības kritērijus, kas nodrošinātu objektīvus un verificējamus drošības etalonkritērijus. Salīdzinājumā ar politikas variantu Nr. 0 un Nr. 1 šķiet pieņemamas politikas varianta Nr. 2 un Nr. 3 papildu izmaksas, proti, vismaz ~EUR 200 miljoni par reaktora bloku nākamajos ~ 5-10 gados, jo īpaši salīdzinot šādas izmaksas ar kodolavārijas izmaksām. Lai īstenotu politikas variantu Nr. 3, kurā paredzētas plašākas izmaiņas, ir ievērojami jāmaina Komisijas organizatoriskā struktūra un patlaban spēkā esošā Euratom drošības arhitektūra. Tā kā saskaņā ar šo variantu ir jāveic lielas izmaiņas dalībvalstu drošības kultūrā un arhitektūrā, patlaban to nevar uzskatīt par reālu variantu tūlītēja ieguvuma sasniegšanai kodoldrošības jomā. Kas attiecas uz politikas variantu Nr. 2, 5. iedaļā izklāstītie mērķi tiek pilnībā risināti gan ar apakšvariantu Nr. 2.1., gan ar apakšvariantu Nr. 2.2. Visefektīvākā būtu pilnībā saistoša pieeja, kā paredzēts apakšvariantā Nr. 2.2. Tomēr apakšvarianta Nr. 2.1. priekšrocība ir tas, ka, lai gan saskaņā ar to ir jāīsteno šie vispārīgie principi un prasības, tas ļauj dalībvalstīm elastīgāk ievērot ieteicamos Euratom kodoldrošības kritērijus. Tas ļautu gūt pieredzi par to, kā šie kritēriji tiek pielietoti praksē, un ļautu ātrāk reaģēt uz jaunu tehnoloģiju attīstību. Turklāt, izmantojot pakāpenisku pieeju, vēlāk būtu arī iespējams, mācoties no pieredzes, pārveidot ieteicamos kritērijus juridiski saistošos kritērijos. Tāpēc ir ieteicams apsvērt vai nu politikas variantu Nr. 2.1., vai arī Nr. 2.2. [1] Eiropadome, EUCO 10/1/ 11. [2] Salīdzinošās izvērtēšanas ziņojums – Eiropas kodolspēkstacijām veiktie noturības testi, 2012. gada 25. aprīlis (http://www.ensreg.eu/node/407). [3] OV L 172, 2.7.2009. [4] Jo īpaši Konvencija par kodoldrošību (INFCIRC/449, 1994. gada 5. jūlijs).