Īpašais ziņojums Nr. 9/2011 “Vai no ERAF atbalstītie e-pārvaldības projekti ir vērtējami kā efektīvi”





GLOSĀRIJS Atklātā pirmkoda programmatūra : plaša, vispārīga programmatūras licence, kas pirmkodu dara pieejamu plašākai sabiedrībai, jo autortiesību noteiktie ierobežojumi ir atviegloti vai arī to nemaz nav. Atvērtais standarts : jebkurš sakaru, savstarpējā savienojuma vai apmaiņas protokols un jebkurš savietojams datu formāts, kura specifikācijas ir publiski pieejamas un nav nekādu ierobežojumu tām piekļūt un tās ieviest ERAF : Eiropas Reģionālās attīstības fonds ESS : Eiropas Savietojamības sistēma ĢD INFSO : Eiropas Komisijas Informācijas sabiedrības un plašsaziņas līdzekļu ģenerāldirektorāts ĢD REGIO : Eiropas Komisijas Reģionālās politikas ģenerāldirektorāts IDA : datu apmaiņa starp pārvaldes iestādēm — programma, kuras mērķis ir veicināt Viseiropas IKT tīklu izveidi un darbību datu apmaiņai starp dalībvalstu pārvaldes iestādēm un/vai Kopienas iestādēm [Interchange of Data between Administrations] IDABC : Eiropas elektroniskās pārvaldības pakalpojumu savietojamības nodrošināšana valsts pārvaldes iestādēm, uzņēmumiem un iedzīvotājiem. IDA instrumenta pēctecis [Interoperable Delivery of European e-Government Services] IKT : Informācijas un komunikācijas tehnoloģija ISA : jauna programma 2010.–2015. gada posmam "Eiropas valstu pārvaldes iestāžu sadarbspējas risinājumi" [Interoperability Solutions for European Public Administrations] Platjosla : ātrdarbīga datu pārraide, kurā caurlaides joslas platumu dala vairāk nekā viens vienlaicīgs signāls PLN : oficiālais ISO 4217 valūtas nosaukums Polijas zlotiem PVM : projekta vadības metodoloģija ir procesā balstīta metode efektīvai projektu vadībai. PVM nodrošina metodi projektu vadībai skaidri definētā sistēmā. Tajā ir aprakstītas procedūras, kuras izmanto, lai koordinētu projektā iesaistītos resursus un pasākumus, dotas norādes, kā plānot un pārraudzīt projektu un kā reaģēt, ja projekts ir jāpielāgo atbilstīgi izmaiņām Savietojamība : dažādu programmu spēja apmainīties ar datiem, izmantojot vienotus apmaiņas formātus, nolasīt un ierakstīt vienus un tos pašus datņu formātus un izmantot vienus un tos pašu protokolus SMART : konkrēti, izmērāmi, sasniedzami, reāli, laikā ierobežoti rādītāji [specific, measurable, achievable, realistic, timely] KOPSAVILKUMS I. Valsts pārvaldes iestādes laikposmā, kas aptverts šajā ziņojumā, uzskatīja, ka e-pārvaldība ir līdzeklis, ar kuru samazina administratīvo slogu iedzīvotājiem, uzņēmējiem un citām pārvaldes iestādēm. E-pārvaldība var arī uzlabot sniegtos pakalpojumus. Tam ir saikne ar Lisabonas mērķu sasniegšanu (konkurētspēja un jauninājumi), barjeru mazināšanu iekšējā tirgū, pilsoņu mobilitāti Eiropā un reģionālo attīstību. II. Palātas revīzijā uzmanība bija vērsta uz ERAF izdevumiem 2000.–2006. gada programmu posmā četrās dalībvalstīs: Francijā, Itālijā, Polijā un Spānijā. Palātas revidenti pārbaudīja attiecīgos stratēģiskos un plānošanas dokumentus un apmeklēja 28 administratīvos projektus, kuros tika izstrādāta e-pārvaldība. Papildus šim darbam paraugā iekļautiem projektu vadītājiem nosūtīja tiešsaistes aptauju. III. Palāta pārbaudīja, vai šie e-pārvaldības projekti a) bija atlasīti atbilstīgi novērtētajām vajadzībām; b) vai projektu koncepcija bija labi izstrādāta un vai tos īstenoja, kā plānots; c) vai projekti ir noderīgi un noturīgi. IV. Palāta secināja, ka no ERAF atbalstītie e-pārvaldības projekti veicināja elektronisko publisko pakalpojumu attīstību. Tomēr, kaut arī vairākums šo projektu tehniski darbojas, ieguvums ir daudz mazāks nekā to varēja gaidīt, jo nebija pievērsta pietiekama uzmanība projektu rezultātiem. V. Konkrēti, Palāta konstatēja turpmāk uzskaitītos faktus. a) Kaut arī programmu posma gaitā e-pārvaldības plānošana valstu līmenī pakāpeniski uzlabojās, agrīnajās stratēģijās bija nepilnības, un tāpēc projektos nebija pievērsta uzmanība prioritāro vajadzību apmierināšanai e-pārvaldības izstrādē. b) Projektu tiešie rezultāti galvenokārt tika sasniegti, taču bieži tie tika sniegti novēloti vai mazākā apmērā vājas koncepcijas vai racionālas īstenošanas metodoloģijas trūkuma dēļ. c) Vairākums revidēto projektu bija tehniski pamatoti, un tajos bija izstrādātas IT lietojumprogrammas, kuras sniedza elektroniskos pakalpojumus valsts pārvaldes iestādēm, uzņēmumiem un iedzīvotājiem. No ERAF līdzfinansētās sistēmas kopumā bija pienācīgi uzturētas un finansiāli ilgtspējīgas. Tomēr bez faktisko projektu ieguvumu mērīšanas nav iespējams novērtēt projektus vai uzkrāt zināšanas turpmākajām programmām. VI. Tādējādi Palāta ir formulējusi šādus ieteikumus. a) Dalībvalstīm jāizstrādā e-pārvaldības stratēģijas, kuras balstītas uz konstatētām vajadzībām un kurām ir formulēti skaidri mērķi, un jānosaka pienākumi struktūrām, kuras ir atbildīgas par šo mērķu sasniegšanu. b) Vadošajām iestādēm jāatlasa e-pārvaldības projekti atbalsta sniegšanai no ERAF, pamatojoties uz projektu paredzamo izmaksu un ieguvumu novērtējumu. c) Dalībvalstu vadošajām iestādēm jānodrošina, lai e-pārvaldības projekti, kas atlasīti finansējumam no ERAF, būtu vērsti ne tikai uz projektu tiešajiem rezultātiem, bet arī izmaiņām procesos un organizācijā, kas vajadzīgas, lai pilnībā izmantotu izstrādāto sistēmu priekšrocības. d) Vadošajām iestādēm jāuzsver praktiska labākās prakses piemērošana un stingri jāiesaka izmantot piemērotu projektu vadības metodoloģiju e-pārvaldības projektiem, kurus finansē no ERAF līdzekļiem. e) Komisijai jānodrošina, ka projektos, kurus līdzfinansē no ERAF, ir ņemti vērā ES principi un ieteikumi, kas nodrošina Viseiropas savietojamību, it īpaši Eiropas Savietojamības sistēmas principi. Tas vajadzīgs, lai palielinātu projekta Eiropas pievienoto vērtību un veicinātu turpmāku ES mēroga sistēmu integrāciju. f) Atlasot e-pārvaldības projektus, vadošajām iestādēm jānodrošina, lai izmaksu un ieguvumu analīzē, ar kuru pamato finansēšanas lēmumu, būtu pietiekami iekļautas visas nozīmīgās izmaksas, tostarp uzturēšanas izmaksas. g) Komisijai jānodrošina, lai vadošās iestādes uzraudzītu un novērtētu projektu rezultātus un ietekmi, lai demonstrētu ES finansējuma efektīvu izmantošanu un sniegtu svarīgu atgriezenisko saikni turpmāko programmu koncepcijas uzlabošanai. IEVADS E-PĀRVALDĪBAS DEFINĪCIJA UN MĒRĶI 1. Elektroniskā pārvaldība (e-pārvaldība) attiecas uz elektroniskajiem darījumiem starp valdību un iedzīvotājiem vai uzņēmumiem, vai starp dažādām valsts pārvaldes struktūrām. E-pārvaldības īstenošanai informācijas un komunikācijas tehnoloģija jāapvieno ar organizatoriskām izmaiņām un jaunām prasmēm, lai sniegtu labākas kvalitātes sabiedriskos pakalpojumus [1]. 2. Valsts pārvaldes iestādes laikposmā, kas aptverts šajā ziņojumā, uzskatīja, ka e-pārvaldība ir līdzeklis, ar kuru samazina administratīvo slogu un gaidīšanas laiku, vienlaikus uzlabojot izmaksu efektivitāti un kāpinot produktivitāti. Tā atbilst Lisabonas stratēģijas mērķiem attiecībā uz konkurētspēju un inovācijām, veicina reģionālo attīstību un samazina barjeras iekšējā tirgū. Tā var arī sekmēt pilsoņu mobilitāti Eiropā. 3. Lai izvairītos no tā saukto elektronisko barjeru [2] rašanās, Komisija ieteica Eiropas valsts pārvaldes iestādēm ievērot vairākus vispārīgus principus, kuri ir izklāstīti Eiropas Savietojamības sistēmā [3] (ESS), kas publicēta 2004. gada novembrī. LISABONAS STRATĒĢIJA, e-EIROPA UN i2010 4. Eiropadomes sanāksmē Lisabonā 2000. gadā tika izvirzīts vērienīgs mērķis padarīt Eiropas ekonomiku par konkurētspējīgāko un dinamiskāko ekonomiku pasaulē un atzīta vajadzība Eiropai izmantot iespējas, ko piedāvā jaunā ekonomika un it īpaši internets. 5. Eiropas Komisija uzsāka divus secīgus e-Eiropas rīcības plānus 2000.–2005. gada posmam; to mērķis bija stimulēt pakalpojumus, lietojumprogrammas un interneta saturu, aptverot gan tiešsaistes sabiedriskos pakalpojumus, gan e-uzņēmējdarbību. Rīcības plānus izstrādāja arī tāpēc, lai novērstu trūkumus platjoslas infrastruktūrā un drošības pasākumos. Šīs darbības bija jāstiprina ar tādiem pasākumiem kā labas prakses izplatīšana un informācijas un komunikācijas tehnoloģijas attīstības salīdzinoša novērtēšana [4] dalībvalstīs. 6. Komisija jau no paša sākuma [5] e-pārvaldību uzskatīja par svarīgu, un sabiedrisko pakalpojumu pārveidošana kļuva par informācijas un komunikācijas tehnoloģijas politikas stūrakmeni. Pēc 2002. gada e-Eiropas rīcības plāna izstrādes Komisija publicēja paziņojumu [6], kurā bija izklāstītas e-Eiropas rīcības plānā iekļautās darbības un sīki aprakstīta secība, kādā sabiedriskie pakalpojumi jāpārveido, izmantojot informācijas un komunikācijas tehnoloģiju. 7. 2005. gadā e-Eiropas rīcības plānus aizvietoja ar jaunu stratēģisku struktūru — i2010 (Eiropas Informācijas sabiedrību 2010) —, nosakot politikas vispārējās ievirzes [7]. Šī atjaunotā stratēģiskā struktūra vēl vairāk akcentēja e-pārvaldības nozīmi. Saskaņā ar nesen veiktiem pētījumiem [8] pastāv cieša saikne starp modernu un produktīvu valsts pārvaldi un valsts konkurētspēju un jauninājumiem. Komisijas 2006. gada paziņojumā [9] bija aprakstīti iepriekšējie panākumi un izvirzīti jauni e-pārvaldības politikas mērķi. Dalībvalstu un citu ieinteresēto personu politiskā apņemšanās ir svarīga šādām darbībām, un vairākās konferencēs [10] dalībvalstis to demonstrēja, šajā nolūkā parakstot deklarācijas. Pirmais nozīmīgais tiesību akts [11], 2006. gadā publicētā "Pakalpojumu direktīva" (sk. 1. izcēlumu), kurai bija jāstājas spēkā 2009. gadā, uzliek par prasību, ka vairākiem sabiedriskajiem pakalpojumiem uzņēmējdarbībai jābūt pieejamiem elektroniski. 8. Līdztekus rīcības plāniem Komisija izstrādāja vairākas iniciatīvas [12] konkrētās jomās, tām bija dažādi mērķi, piemēram, tehnoloģiski vājo vietu novēršana vai labākās prakses apmaiņas veicināšana. No vairāk specializētām programmām un iniciatīvām jāmin IDABC [13] programma, jo tā veicināja sadarbību starp Komisiju un dalībvalstīm vienotu savietojamu standartu izstrādē [14]. 1. IZCĒLUMS PAKALPOJUMU DIREKTĪVA Direktīvā prasīts dalībvalstīm vienkāršot procedūras un formalitātes, kas pakalpojumu sniedzējiem jāievēro. Konkrēti, tajā prasīts dalībvalstīm atcelt nepamatotus un nesamērīgus apgrūtinājumus un būtiski veicināt: uzņēmējdarbības izveidi, t. i., gadījumus, kuros fiziska vai juridiska persona vēlas izveidot pastāvīgu uzņēmumu dalībvalstī; pārrobežu pakalpojumu sniegšanu, t. i., gadījumus, kuros uzņēmums vēlas sniegt pārrobežu pakalpojumus citā dalībvalstī, neizveidojot tajā uzņēmumu. Saskaņā ar direktīvu dalībvalstīm ir jāizveido "vienoti kontaktpunkti", kuros pakalpojumu sniedzēji varētu iegūt visu vajadzīgo informāciju un nokārtot visas administratīvās formalitātes, lai nevajadzētu vērsties vairākās iestādēs. "Vienotajiem kontaktpunktiem" jābūt pieejamiem no attāluma un ar elektroniskajiem sakaru līdzekļiem. ES FINANSIĀLAIS ATBALSTS 9. Aptuveni 11 miljardi EUR [15] ES atbalsta 2000.–2006. gada programmu posmā bija iezīmēti informācijas sabiedrībai. Šo līdzekļu izlietojuma mērķis bija izstrādāt jaunas drošas tehnoloģijas, infrastruktūras nodrošinājumu un savienojamību starp reģioniem ar platjoslas palīdzību. ERAF finansējums veidoja 6,7 miljardus EUR (61 %) no šīs summas. Apkopoti dati par e-pārvaldības darbībām nav pieejami. ERAF PĀRVALDĪBAS PRINCIPI 2000.–2006. GADA PROGRAMMU POSMĀ 10. ERAF pārvaldības sistēma atspoguļo subsidiaritātes un partnerības principus [16], tajā Eiropas Komisija un dalībvalstu valdības dala pienākumus un pārvaldību. ERAF plānošana un līdzfinansēto darbību īstenošanas process, kas bija spēkā revidētajā 2000.–2006. gada programmu posmā, ir vienkāršoti attēlots 1. attēlā. 11. Pēc dialoga ar iesaistītajām valsts iestādēm un ekonomiskajiem un sociālajiem partneriem dalībvalstis sagatavoja daudzgadu programmas. Dalībvalstis noteica plašas programmu prioritātes, un pēc sarunām Komisija apstiprināja visus plānošanas dokumentus. Darbības programmās pasākumi bija aprakstīti vispārīgi, bet dalībvalstis tos aprakstīja sīkāk un izvēlējās projektus. 12. Programmās ir iekļautas izvirzītas un apstiprinātas prioritātes, kuras jāīsteno programmu posmā. Katrai darbības programmai vai vienotajam programmdokumentam ir ar to saistīts programmas papildinājums, kurā sīki aprakstīti programmas pasākumi. Pasākumos var ietilpt darbības tieši e-pārvaldības attīstībai. 1. ATTĒLS ERAF PĀRVALDĪBAS PROCESA VIENKĀRŠOTS ATAINOJUMS (2000–2006) +++++ TIFF +++++ REVĪZIJAS TVĒRUMS UN PIEEJA 13. Revīzijas galvenais mērķis bija novērtēt, vai no ERAF atbalstītie revidētie e-pārvaldības administratīvie projekti a) bija atlasīti atbilstīgi novērtētajām vajadzībām; b) bija ar labi izstrādātu koncepciju un īstenoti, kā plānots; c) ir noderīgi un noturīgi. 14. Palātas revīzijā uzmanība bija vērsta uz 2000.–2006. gada programmu posmu un četrām dalībvalstīm: Franciju, Itāliju, Poliju un Spāniju, kurām piešķīra 3 miljardus EUR (45 %) ERAF izdevumu informācijas sabiedrībai. 15. Veicot revīzijas darbu, revidenti: a) caurskatīja Komisijas stratēģisko sistēmu attiecībā uz e-pārvaldību; b) caurskatīja valstu un attiecīgos reģionālos e-pārvaldības stratēģijas dokumentus par 2000.–2006. gada posmu apmeklētajās valstīs un analizēja valstu attīstības plānus, attiecīgās darbības programmas un tām pievienotos programmu papildinājumus; c) apmeklēja valstu un reģionālās iestādes, kuras apmeklētajās dalībvalstīs ir atbildīgas par e-pārvaldības attīstību un projektu atlasi; d) pārbaudīja 28 reģionālos projektus, kuru kopējais finansējums bija 216,9 miljoni EUR, no šīs summas ERAF ieguldījums bija aptuveni 127,2 miljoni EUR. Katra apmeklētā e-pārvaldības projekta vērtība vidēji bija 7,8 miljoni EUR, ERAF ieguldījums projektā bija vidēji 4,5 miljoni EUR. Desmit projektu vērtība bija zemāka par vienu miljonu EUR, bet četru lielāko projektu vērtība bija robežās no 27 līdz 50 miljoniem EUR. Pārbaudīto projektu veidus skatīt tabulā un 2. izcēlumā; e) nosūtīja tiešsaistes aptauju 363 no ERAF līdzfinansēto e-pārvaldības projektu vadītājiem apmeklētajās valstīs. Atbildes saņēma no 212 vadītājiem (58,4 %). TABULA UZ VIETAS APMEKLĒTO E-PĀRVALDĪBAS PROJEKTU VEIDI Projekta veids | Spānija | Francija | Itālija | Polija | Kopā | Ģeogrāfiskā informācijas sistēma | 1 | 3 | 3 | 1 | 8 | Darbplūsmas sistēma | 3 | 1 | 2 | 4 | 10 | Nodokļu pakalpojumi | 1 | 0 | 0 | 1 | 2 | Atsauces datubāze | 0 | 0 | 1 | 1 | 2 | Cits | 2 | 3 | 1 | 0 | 6 | Kopā | 7 | 7 | 7 | 7 | 28 | 2. IZCĒLUMS PIEMĒRI PAR PROJEKTIEM, KUROS SNIEDZ E-PĀRVALDĪBAS PAKALPOJUMUS Ģeogrāfiskā informācijas sistēma (ĢIS) — Toskānas reģions, Itālija Viens no Toskānas reģiona vienotā programmdokumenta projektu mērķiem bija izstrādāt ĢIS, kas tiešsaistē būtu pieejama pilsoņiem, valsts iestādēm un profesionāļiem. Šajā sistēmā Florences provinces pārvaldes iestāde atbalstīja ar hidroģeoloģiju saistītas telpiskas datubāzes izveidi, kā arī programmatūras izstrādi, lai uzraudzītu gruntsūdeņu un virszemes ūdeņu izmantošanas pārvaldību. Tā arī vēlējās pilnībā pārvaldīt tiešsaistē gruntsūdeņu meklēšanas pieprasījumu iesniegšanu un atļauju izsniegšanu. Darbplūsmas sistēma — Warmia i Mazury reģions, Polija Projekta galvenais mērķis bija izveidot tīmekļa portālu, kurā iedzīvotāji varētu tiešsaistē sazināties ar 112 iestādēm. Elektronisko dokumentu aprites procedūras izstrādāja trim vietējās pārvaldes līmeņiem ar mērķi uzlabot darbības produktivitāti, tajā pašā laikā nodrošinot pārvaldes iestāžu apstrādāto datu pilnu savietojamību. APSVĒRUMI VAI PROJEKTUS ATLASĪJA ATBILSTĪGI NOVĒRTĒTAJĀM VAJADZĪBĀM? 16. E-pārvaldības uzdevums ir uzlabot sabiedrības, uzņēmēju un dažādu pārvaldes iestāžu piekļuvi valsts pārvaldes pakalpojumiem un informācijai un tādējādi panākt augstāku pakalpojumu kvalitāti un uzlabot efektivitāti un produktivitāti. 17. Lai to visu panāktu, ir jāformulē vispārēja stratēģija, kuras pamatā ir vajadzību novērtējums, jādefinē prioritātes un jāņem vērā stratēģijas paredzamās izmaksas un ieguvumi. 18. Palāta pārbaudīja, vai a) valsts vai reģionālā stratēģiskā sistēma bija izstrādāta, pamatojoties uz konstatētām vajadzībām un zināšanām par to, ko nodrošina esošās IT sistēmas, ņemot vērā Eiropas Komisijas izstrādātās norādes; b) projektu atlases procedūras bija balstītas uz konsekventiem un saskaņotiem atlases kritērijiem, kuri apmierināja steidzamākās vajadzības un radīja pievienoto vērtību ieinteresētajām personām; atsevišķiem projektu mērķiem bija jāatbilst stratēģiskās sistēmas prioritātēm. SĀKOTNĒJĀS STRATĒĢIJAS NEBIJA BALSTĪTAS UZ KONSTATĒTĀM VAJADZĪBĀM 19. 2000.–2006. gada posmā saziņas veidi attīstījās no telefona un papīra saziņas līdzekļu izmantošanas līdz plašai interneta un platjoslas izmantošanai. Vairākās valstīs pārvaldes iestādes sāka attiecīgi pielāgoties. 20. Eiropas Savienībā e-Eiropas rīcības plānos priekšroku deva ar e-pārvaldību saistītām iniciatīvām, kuras reģionālo konkurētspēju savienoja ar efektīvu valsts pārvaldi. Visā programmu posmā dalībvalstis ministru deklarāciju veidā apņēmās ierosināt attiecīgas darbības valstu līmenī, un tā rezultātā tika sagatavotas valstu stratēģijas, kuras atbilda e-Eiropas iniciatīvai. 21. Programmu posma sākumā e-pārvaldības stratēģijas apmeklētajās dalībvalstīs bija sagatavotas vispārīgu deklarāciju veidā, nevis balstījās uz reālām konstatētām vajadzībām. 22. Palāta apmeklētajās dalībvalstīs pārbaudīja attiecīgos stratēģijas dokumentus un konstatēja turpmāk uzskaitītās nepilnības. a) Nebija iepriekš noteiktas iedzīvotāju, uzņēmēju un pārvaldes iestāžu vajadzības, un stratēģiskie mērķi bija pārāk vispārīgi un tiem nebija formulēti konkrēti uzdevumi. Nebija pietiekami analizētas faktiskās vajadzības. Piemēram, dažās valstīs nebija vajadzīgā tiesiskā regulējuma, kas ļautu veikt elektroniskos darījumus. b) Mērķu sasniegšanai veicamie pienākumi vai nu nebija skaidri sadalīti atbildīgajām valsts iestādēm (sk. 3. izcēlumu), vai arī šīm iestādēm nebija pietiekamas varas, lai šos pienākumus reāli izpildītu. Nebija izveidotas uzraudzības sistēmas, līdz ar to nebija iespējams savlaicīgi veikt koriģējošas darbības un uzkrāt pieredzi turpmākiem uzlabojumiem. 3. IZCĒLUMS PIEMĒRS PAR NESKAIDRU PIENĀKUMU SADALĪJUMU Stratēģija "e-Polija 2004.–2006. gadā" Stratēģijas lielākā nepilnība bija atbildības jomu skaida nedefinēšana visos gadījumos. Dažādām ministrijām un aģentūrām bija uzticēti 83 uzdevumi, no tiem par 30 uzdevumu īstenošanu bija atbildīga vairāk nekā viena struktūra. Tomēr šajos gadījumos nebija norādīts, kurš ir atbildīgs par koordināciju. Galīgajā stratēģijas novērtējumā bija uzsvērts, ka nepietiekama koordinācija un sadarbība ministriju starpā bija viens no faktoriem, kas kavēja mērķu sasniegšanu. 23. Agrīno stratēģiju salīdzinājums ar tām stratēģijām, kuras bija sagatavotas revidētā perioda beigās, skaidri norāda uz kvalitātes uzlabojumu. Turklāt dažas valstis e-pārvaldību izvirzīja kā prioritāti, atzīstot to par veidu, kādā modernizēt valsts pārvaldi. Tomēr dalībvalstu līmenī par projektu izpildi atbildīgajām iestādēm bija sniegts neliels metodoloģiskais atbalsts, it īpaši attiecībā uz projektu vadības paņēmieniem un tehniskajām pamatnostādnēm. Piemēru par faktiski sniegto metodoloģisko atbalstu skatīt 4. izcēlumā. 4. IZCĒLUMS PIEMĒRS PAR METODOLOĢISKO ATBALSTU Itālijas publiskā sektora informācijas sistēmu valsts centru (CNIPA) izveidoja 2003. gada jūnijā kā valsts aģentūru Itālijas valsts pārvaldes un jauninājumu ministrijas aizgādībā. CNIPA kļuva atbildīga par ministrijas izstrādāto e-pārvaldības plānu īstenošanu un konkrēti tās uzdevums bija: a) piemērot noteikumus, standartus un tehniskās pamatnostādnes, lai valsts pārvaldē ieviestu informācijas un komunikācijas tehnoloģiju; b) novērtēt un uzraudzīt projektus, kurus izstrādājušas vietējās, reģionālās un valsts pārvaldes iestādes; c) sagatavot atzinumus valsts pārvaldei par projektu stratēģisko saskaņotību. PROJEKTU ATLASĒ RETI NOVĒRTĒJA, VAI ATLASĪTIE PROJEKTI BIJA TIE, KAS NODROŠINĀJA VISLABĀKO CENAS UN VĒRTĪBAS ATTIECĪBU 24. Projektu atlases procedūras organizēja un vadīja valstu iestādes, kuras bija atbildīgas par ERAF pārvaldību, un šīs procedūras parasti īstenoja saskaņā ar vienu no aprakstītajiem modeļiem. a) A modelis. Projekti tika sākotnēji atlasīti, nosaukti un to tvērumu norādīja ERAF plānošanas dokumentos (piemēram, programmas papildinājums). b) B modelis. Pēc uzaicinājuma iesniegt priekšlikumus projektus atlasīja konkursa kārtībā, dotācijas piešķīra projektiem, kuri vislabāk atbilda pasākuma mērķiem. Šādiem pasākumiem, piemēram, elektroniskās valsts pārvaldes attīstībai, darīja pieejamas konkrētas naudas summas. 25. Palātas revidenti analizēja 28 projektus, kurus atlasīja saskaņā ar divām procedūrām (11 A, 17 B). a) Centralizēta pieeja (A modelis) — nosauktiem projektiem iepriekš piešķīra ERAF dotācijas. Izmaksu un ieguvumu analīzei pievērsa maz uzmanības, un diezgan bieži nebija oficiālu dotāciju pieteikuma iesniegšanas procedūru. b) Otra pieeja (B modelis) bija izstrādāta, lai atlasītu vislabākos projektus. Tajā bija pievērsta uzmanība prioritārajiem jautājumiem, kas bija definēti plānošanas dokumentos. Lai to veiktu, neatkarīgi eksperti salīdzināja projektu saturu. "Izmaksu un ieguvumu analīze" bija pieteikumu iesniegšanas procedūras obligāta sastāvdaļa Polijā. Par atlasi atbildīgās struktūras nesagatavoja visas procedūras laika grafiku, izņemot pieteikumu iesniegšanas termiņu. Gadījumos, kad pieteikumu iesniedzēju bija daudz, pieteikumu novērtēšanā bija ievērojami kavējumi, un Polijā četriem no apmeklētajiem projektiem sākotnējais sākšanas datums bija jāatliek uz vēlāku laiku ilgākas atlases procedūras dēļ. 26. Iestādes dažkārt atlasīja projektus, kuriem bija tālejoši mērķi, tvērums un potenciālo lietotāju skaita aplēses, taču nepietiekami novērtēja iniciatoru spēju vadīt sarežģītus IT projektus vai novērtēt, vai tiem ir pietiekams skaits pienācīgi kvalificētu darbinieku. Vienā projektā Polijā pirmo projekta vadītāju iecēla 2006. gadā, tas bija 17 mēnešus pēc finansējuma piešķiršanas. 2007. gadā par uzdevumu bija atbildīgi pieci dažādi projekta vadītāji, bet izmaiņas projektu pārraugošās koordinācijas komitejas sastāvā veica četras reizes. Iekšējās revīzijas ziņojumā šis stabilitātes trūkums bija minēts kā daļējs iemesls kavējumiem projekta īstenošanā. Itālijas projekta galīgajā novērtējumā kavējumus īstenošanā skaidroja ar izmaiņām projekta vadības komandā un koordinācijas trūkumu starp vietējām struktūrām, kas piedalījās projektā. 27. Faktiski lielākā daļa projektu, kuru sākotnējie mērķi netika sasniegti, bija ļoti sarežģīti: bija daudz ieinteresēto personu un sarežģīti piedāvātie pakalpojumi. Šāds stāvoklis, kā arī tas, ka projekti bija jāpabeidz pirms programmas slēgšanas, dažos gadījumos ievērojami samazināja tvērumu (sk. 39. punktu). VAI PROJEKTU KONCEPCIJA BIJA LABI IZSTRĀDĀTA UN VAI TOS ĪSTENOJA, KĀ PLĀNOTS? 28. Lai nodrošinātu e-pārvaldības projekta raitu īstenošanu, tas, tāpat kā jebkurš IT projekts, ir sīki jāizplāno. Plānā jāiekļauj skaidri mērķi un sīki jāapraksta visas projekta pabeigšanai vajadzīgās darbības, kā arī jāsniedz aplēse par laika un resursu ierobežojumiem. 29. Palātas mērķis bija novērtēt, vai projektus īstenoja, kā tas sākotnēji bija plānots, un noteikt lielāko noviržu cēloņus. Katram revidētajam projektam pārbaudīja pamatelementus. a) Plānošana un koncepcija — īpašu uzmanību revidenti pievērsa pienācīgai projekta mērķu un uzdevumu izvirzīšanai konkrētu, izmērāmu, sasniedzamu, reālu un laikā ierobežotu (SMART) rādītāju veidā un labākās prakses izmantošanai, piemēram, atzītas projekta vadības metodoloģijas (PVM) izmantošanai. b) Atbilstība Eiropas Savietojamības sistēmas (ESS) principiem — pārbaudīja ESS principu iekļaušanu projekta koncepcijā. c) Īstenošana — procesu pārbaudīja laika, budžeta un projekta tvēruma pārvaldības aspektā. d) Pieejamība izmantošanai — pārbaudēs uz vietas revidenti pārliecinājās, vai eksistē projekta aktīvi (piemēram, IT programmatūra, serveri, platformas), kā arī plānotie pakalpojumi. PROJEKTU MĒRĶI BIJA PĀRĀK VISPĀRĪGI, UN PROJEKTU KONCEPCIJA PIETIEKAMI NERISINĀJA NETEHNISKOS ASPEKTUS 30. Valsts iestādēm, kuras pieteicās uz ERAF dotācijām, obligāts priekšnoteikums bija izvērstu projekta mērķu noteikšana. Tomēr projekti parasti bija vispārīgi definēti saistībā ar valstu vai reģionālajām stratēģijām un ERAF plānošanas dokumentos iekļautajiem mērķiem. Izņemot projektus Polijā, reti bija noteikta projektu pievienotā vērtība, nebija sagatavota izmaksu un ieguvumu analīze. 31. Projektu dokumentācijas kvalitāte dažādos projektos ievērojami atšķīrās, un ārkārtas gadījumos dokumenti pārbaudei nebija pieejami. Atbildīgās iestādes nebija noteikušas minimālos standartus, cita starpā attiecībā uz dokumentāciju. 32. Lielākajai daļai apmeklēto projektu izvirzītie mērķi bija pārāk vispārīgi un nebija izteikti skaitļos. Piemēram, bija izvirzīts tāds neskaidrs mērķis kā "uzlabot pakalpojumu kvalitāti". Turklāt, gadījumos, kad mērķi bija formulēti, tie galvenokārt attiecās uz tiešajiem rezultātiem (piemēram, nopirkto serveru skaits), nevis uz priekšrocībām iestādei vai tiešajiem lietotājiem (piemēram, iestādes ekspluatācijas izmaksu samazināšana par x %). Saskaņā ar projektu iniciatoru atbildēm uz aptaujas jautājumiem (2. attēls) ietekmes rādītājus definēja tikai 42 % projektu. 2. ATTĒLS KĀDA VEIDA PROJEKTU MĒRĶI BIJA IZVIRZĪTI? +++++ TIFF +++++ Tiešo rezultātu un koprezultātu mērķi bija skaidri izvirzīti vairākumā gadījumu, bet ietekmes mērķi bija noteikti retāk. Avots: Eiropas Revīzijas palātas aptauja. 33. Projektu plānošana bija galvenokārt vērsta uz tehniskajiem aspektiem, bieži atstājot novārtā svarīgus jautājumus, piemēram, administratīvo procesu pārveidošanu, lai pilnvērtīgāk izmantotu jaunās tehnoloģijas, līdz ar to projektu iespējamā ietekme samazinājās. 34. Tā kā nebija pievērsta uzmanība koordinācijai starp dienestiem vai organizatoriskajiem jautājumiem, piemēram, procesu pārveidošanai vai dažādu projektu darbplūsmai, notika procedūru dublēšanās, kavējumi projektu īstenošanā, problēmas datu apmaiņā, un dažos gadījumos tie projekti, kuri nebija izstrādāti, kā bija paredzēts, bija nepietiekami izmantoti vai no tiem pat atteicās (sk. 5., 7. un 9. izcēlumu). PROJEKTI PĀRSVARĀ ATBILST EIROPAS SAVIETOJAMĪBAS SISTĒMAS PRINCIPIEM 35. Eiropas Savietojamības sistēmu (ESS) publicēja 2004. gada novembrī, un tajā ir definētas vairākas norādes par e-pārvaldības pakalpojumiem, lai valstu pārvaldes iestādes, uzņēmumi un pilsoņi varētu mijiedarboties pāri robežām visā Eiropā. Pārbaudīja 15 apmeklētos projektus, kuri sākās 2005. gadā vai vēlāk, lai noteiktu, kādā mērā tajos bija ņemtas vērā minētās norādes. 5. IZCĒLUMS PIEMĒRS PAR NEPIETIEKAMU KOORDINĀCIJU UN TĀS SEKĀM Integrētā platjoslas platforma Sicīlijā, Itālijā Viens no šā projekta mērķiem bija izstrādāt tūristiem paredzētu tīmekļa portālu, kurā būtu īpašas interaktīvas funkcijas, piemēram, brīvdienu pakalpojumu kompleksu rezervācija un samaksa par tiem tiešsaistē. Koordinācijas trūkums starp dažādām direkcijām reģionālajā pārvaldē izraisīja nozīmīgus kavējumus un tvēruma samazinājumu, dažas plānotās funkcijas neizstrādāja. 36. Palātas revidenti pārbaudīja šos projektus, lai noteiktu, kā ir ievēroti uzskaitītie principi. a) Pieejamība — piekļuvei galvenokārt izmantoja internetu un dažos gadījumos — citus saziņas kanālus, piemēram, mobilo tālruni. Lielākajā daļā projektu tīmekļa vietņu un saskarņu izstrādē bija izmantotas ieteiktās pamatnostādnes [17]. b) Daudzvalodība — administratīvo pakalpojumu sniegšana galvenokārt bija ierobežota valsts valodā(-s), un tikai 17 % gadījumu informāciju sniedza vairāk nekā vienā valodā. c) Drošība un privātums — Palāta konstatēja, ka datu drošības un privātuma problēmām bija pievērsta vajadzīgā uzmanība un ka drošības līmenis bija pienācīgs un atbilda attiecīgajiem tiesību aktiem. d) Atvērto standartu un atklātā pirmkoda programmatūras izmantošana — atvērtos standartus izmanto plaši, un ar daudzos projektos iegūtiem datiem varēja apmainīties dažādos atvērtos formātos. Atklātā pirmkoda programmatūru izmanto ļoti bieži, jo tādējādi IT līgumslēdzēji var piedāvāt konkurētspējīgāku cenu. Pārbaudītās sistēmas bija izstrādātas, izmantojot gan komerciālos, gan atklātā pirmkoda risinājumus. VAIRĀKUMS PROJEKTU NEATBILST PLĀNIEM 37. Palātas revidenti pārbaudīja visu 28 apmeklēto projektu dokumentāciju un novērtēja projektu virzību salīdzinājumā ar plānoto, īstenošanas procedūras un projektu vadības kvalitāti. 38. Lielākajā daļā revidēto projektu tiešie rezultāti tika sasniegti, kā plānots, taču 82 % (23) revidēto projektu neīstenoja saskaņā ar plānu, kas bija formulēts dotāciju pieteikumos (3. attēls). Turpmāk uzskaitīti noviržu galvenie iemesli. a) Plānošana un koncepcija. Nepietiekamas vai neprecīzas plānošanas dēļ ar tādiem jautājumiem kā mērķu un pienākumu precizēšana un papildu personāla pieņemšana darbā bija jānodarbojas īstenošanas gaitā. b) Procedūras. Dažas procedūras izrādījās laikietilpīgākas nekā sākotnējā plānošanā bija paredzēts, visbiežāk saistībā ar iepirkumu vai koordināciju. Bija arī vispārīgi administratīvi kavējumi, kas bija saistīti ar birokrātiskām procedūrām, projektu grupu nepietiekamu pilnvarošanu vai juridiskiem jautājumiem. 3. ATTĒLS VAI PROJEKTUS PABEIDZA PAREDZĒTAJĀ LAIKĀ? +++++ TIFF +++++ Tikai 35 % projektu pabeidza paredzētajā termiņā, 17 % projektu īstenošana kavējās vairāk nekā gadu. Avots: Eiropas Revīzijas palātas aptauja. c) Cilvēkresursi. No tām nedaudzajām valsts pārvaldes iestādēm, kuras nolēma sistēmas izstrādāt pašas, divās trūka darbinieku, kuriem būtu pieredze IT projektu vadībā, tā rezultātā projektos bija kavējumi un augsta galveno darbinieku mainība. d) Ārējie faktori. Termiņus ietekmējoši faktori, kurus projektu labumguvēji nevarēja kontrolēt (piemēram, līgumslēdzēju rīcība un to spēja piegādāt produktus, izmaiņas valstu tiesiskajā regulējumā). 39. Lielākā daļa kavējumu vai nu bija mazāk nekā viens gads un neietekmēja projektu nodevumus, vai arī būtiski nepalielināja vispārējās izmaksas, jo vairākumā līgumu bija iekļauta nemainīgas cenas klauzula, kas aizsargāja pret izmaksu pieaugumu. Tomēr kavējumiem, kas pārsniedza vienu gadu, apvienojumā ar vajadzību pabeigt projektus pirms programmas slēgšanas bija negatīva ietekme uz trim projektiem, un rezultātā samazinājās tvērums (sk. 6. izcēlumu). 40. No 28 apmeklētajiem projektiem 10 projektos (36 %) izmantoja projektu vadības metodoloģiju (PVM). Aptaujas rezultāti atklāja, ka tikai 23 % projektu ir ieviesti, izmantojot PVM principus. Palāta konstatēja, ka 50 % apmeklēto projektu, kuri izmantoja atzītu projektu vadības metodoloģiju, pabeidza plānotajā laikā un 90 % — paredzētajā budžetā. No 18 projektiem, kuri neizmantoja PVM, tikai 22 % pabeidza plānotajā laikā un 56 % — atbilstoši budžetam. 6. IZCĒLUMS PIEMĒRS PAR TVĒRUMA SAMAZINĀŠANOS KAVĒJUMU DĒĻ Elektroniskais birojs — Tiešsaistes procedūras Kanāriju salās, Spānijā Saskaņā ar noteikumiem par 2000.–2006. gada programmu posmu visi projekti, kuri bija līdzfinansēti no ERAF, bija jāpabeidz līdz 2008. gada beigām. Vājas plānošanas dēļ projekta īstenošana kavējās par pieciem gadiem, līdz ar to bija risks, ka ERAF dotācija būs jāatdod. Lai izvairītos no ES līdzfinansējuma zaudēšanas, sākotnējais projekta tvērums bija ievērojami jāmaina. Kaut arī elektroniska apstrāde bija paredzēta vairāk nekā 50 procedūrām, projektu vadītāji nolēma koncentrēties uz divām galvenajām procedūrām, kuras kopā izmantoja aptuveni 75 % lietu apstrādei. 41. Vienā šādā gadījumā nepietiekama uzmanības pievēršana organizatoriskiem jautājumiem nozīmēja, ka izstrādātās IT sistēmas nebija iespējams izmantot. Netika savlaicīgi parakstīti līgumi, lai iegūtu datus, kas jāievada sistēmā, tāpēc tehniski darbotiesspējīga sistēma bija lieka. 42. Cits faktors, kurš ietekmēja e-pārvaldības projektu rezultātā izveidoto sistēmu izmantošanu, bija vadības apņemšanās lietot jaunos risinājumus un pakalpojumus. Šīs sistēmas bieži piedāvāja jaunas funkcijas, kuras valsts pārvaldes iestādes tradicionāli neveic, piemēram, elektroniskos piedāvājumu konkursus vai personalizētus lietotāju profilus iedzīvotājiem. Šādas iezīmes ir jauno elektronisko sistēmu galvenā pievienotā vērtība, un tās ļauj modernizēt valsts pārvaldi. Tomēr dažos gadījumos jauno tehnoloģiju priekšrocības neizmantoja (sk. 7. izcēlumu). 7. IZCĒLUMS PIEMĒRS PAR NEIZMANTOTĀM IT SISTĒMU FUNKCIJĀM Jūras lietu biroja interneta portāls Gdiņā, Polijā Tika izstrādāta datorizēta sistēma, lai sniegtu tiešsaistes piekļuves pakalpojumus Jūras lietu biroja klientiem. Sistēma piedāvāja iepirkuma moduli, kas ļāva rīkot elektroniskos piedāvājumu konkursus. Priekšizpētē novērtēja pozitīvus ieguvumus no elektroniskajiem piedāvājumu konkursiem un izvirzīja mērķi organizēt 30 tiešsaistes izsoles gadā. Tomēr, neskatoties uz pilnu sistēmas ieviešanu, revīzijas apmeklējuma laikā izsoles internetā nebija notikušas. VAI PROJEKTI IR NODERĪGI UN NOTURĪGI? 43. IT produkta uzturēšana ietver procesus, kas vajadzīgi šā produkta atbalstam visā tā darbības dzīves ciklā, tostarp mācības atbildīgajiem darbiniekiem un darbības, kas jāveic, lai sniegtu atbalstu lietotājiem, piemēram, palīdzības dienesta nodrošināšanu. 44. Šajā revīzijas daļā Palātas revidenti pievērsās turpmāk uzskaitītajiem jautājumiem. a) Noderīgums. Revidenti pārbaudīja projekta pēdējo posmu, īpaši pievēršot uzmanību tam, cik noderīgi bija projekta tiešie rezultāti, un novērtēja jaunu pakalpojumu sniegšanas sākšanu un ar tiem saistītos projektu radītos ekonomiskos ieguvumus. b) Uzturēšana. Novērtējums par projektu pienācīgu uzturēšanu bez ES intervences paredzamā nākotnē un projektu finansiālās un darbības ilgtspējības vērtējums, ņemot vērā uzturēšanu. DAĻĒJI PANĀKTAS PAREDZĒTĀS PRIEKŠROCĪBAS 45. Gandrīz visi revidētie projekti [18] sāka darbību neilgi pēc to pabeigšanas, tādējādi daudzas esošās iekšējās procedūras tika aizvietotas un digitalizētas. Kaut arī projektu tiešie rezultāti tika sasniegti, mazāk sekmīga bija uzlabotu rezultātu vai pozitīvas ietekmes sasniegšana (4. attēls). 4. ATTĒLS VAI IR SASNIEGTI VISI PROJEKTA IESNIEGUMĀ IZKLĀSTĪTIE MĒRĶI +++++ TIFF +++++ Ar tiešajiem rezultātiem saistītos mērķus kopumā sasniedza, bet mazāk sekmīga bija koprezultātu un ietekmes mērķu sasniegšana. Avots: Eiropas Revīzijas palātas aptauja. 46. Ir skaidrs, ka valsts pārvaldes iestādes ir ieinteresētas attīstīt e-pārvaldības pakalpojumus, bet uzņēmēju un iedzīvotāju iesaistīšanās bija zemāka, nekā paredzēts projektu pieteikumos. Palāta uzskata, ka šādam stāvoklim ir vairāki iemesli, un projektu iniciatori tos pārrunās ir minējuši. a) Elektroniskā identifikācija. Lai izmantotu lielāko daļu valsts pārvaldes iestāžu sniegto pakalpojumu, ir vajadzīga identifikācija. Digitālo pakalpojumu izmantošanai parasti ir vajadzīga elektroniskā identifikācija, bet tās izmantošanas līmenis dažādās valstīs atšķiras. Dažās dalībvalstīs, piemēram, Spānijā, elektroniskais paraksts ir iekļauts valsts identifikācijas kartē, tāpēc piekļuve identifikācijas karšu lasītājiem var būt šķērslis to izmantošanai, savukārt Polijā, piemēram, e-parakstu pārdod kā atsevišķu sertifikātu, un tāpēc izmaksas var ierobežot piekļuvi digitālajiem pakalpojumiem. b) Tiesiskais regulējums. Mūsu pārvaldes kultūrā ir nostiprinājušies darījumi ar papīra dokumentiem. Joprojām ir tiesību akti, kuros prasīts uzrādīt oriģinālos papīra dokumentus, un līdz ar to pieteikumus nav iespējams pilnībā apstrādāt elektroniski un elektroniskās saziņas iespējamie ieguvumi mazinās. c) Piekļuve. Kaut arī dažās valstīs un pilsētu teritorijās nav problēmu piekļūt datoriem un platjoslas tīkliem, piekļuves trūkums joprojām ietekmē pakalpojumu izmantošanu. Arī datorprasmes var būt problēma, kas ietekmē pieprasījumu pēc elektroniskajiem pakalpojumiem. 47. Intervētie projektu iniciatori pauda, ka priekšrocības ir jo īpaši jūtamas organizācijās, kurās ar IT sistēmām aizvietoja nozīmīgu daļu standartprocesu un kurās lielākā daļa operatīvo nodaļu izmanto šīs sistēmas. Turpmāk uzskaitīti minētie ieguvumi (5. attēls). a) Procedūru vienkāršošana. Izmantojot IT sistēmas, iespējams izveidot vienas piekļuves jeb kontakta punktus, no kuriem pieprasījumus automātiski novirza attiecīgajiem darbiniekiem organizācijā, tādējādi tiešajam lietotājam piekļuve ir vienkāršāka. b) Labāka lietu uzraudzība. Detalizētākas atbalsta sistēmas ir spēcīgs uzraudzības instruments valsts struktūrām. Labāka informācija par darba slodzi un pieejamajiem resursiem ļauj precīzāk sagatavot plānus un labāk izmantot cilvēkresursus. c) Laika ietaupījums. Piekļuve centralizētām lietām un digitālajiem dokumentiem ļauj samazināt atbildes laiku un novērš kavēšanos, kas saistīta ar dokumentu apriti. Tā atvieglo arī piekļuvi kārtējām un arhivētajām lietām (sk. 8. izcēlumu). d) Jauni saziņas kanāli. Internets un e-pasts nodrošināja jaunus saziņas kanālus informācijas apmaiņai un ļāva iedzīvotājiem piekļūt pakalpojumiem ērtāk un lietotājiem draudzīgā veidā. 8. IZCĒLUMS PIEMĒRS PAR PRODUKTIVITĀTES KĀPINĀŠANU Zemes informācijas sistēma Lodzas pilsētai, V posms, Polija Šajā projektā izveidoja modernu portālu un ģeogrāfiskās informācijas datubāzu sistēmu, lai tiešsaistē sniegtu informāciju par zemi un īpašumiem Lodzas pilsētā. Saskaņā ar vadības aprēķiniem projekta rezultātā ievērojami pieauga produktivitāte (par 20 % līdz 52 % dažādos struktūrvienībās), un šā pieauguma vērtība naudas izteiksmē 2009. gadā ir lēsta aptuveni 4,5 miljoni PLN (aptuveni 1,1 miljons EUR). Šis rādītājs pārsniedz 2009. gada priekšizpētē aplēsto summu 3,2 miljoni PLN (aptuveni 0,8 miljoni EUR). 48. Palāta tomēr uzskatīja, ka kopumā nav pievērsta pietiekama uzmanība iespējamajiem projektu ieguvumiem un ka progresīvāku tehnoloģiju priekšrocības nav pilnībā izmantotas. Vienā Itālijas projektā izstrādāto programmatūru izmantoja tikai iekšējām administratīvām vajadzībām, lai gan projekta plānotais mērķis bija paplašināt elektronisko pakalpojumu sniegšanu līdz tiešajiem lietotājiem. Turklāt dažos apmeklētajos projektos Francijā un Polijā paralēli IT darbplūsmas sistēmām bija saglabāti procesi, kas bija balstīti uz papīra dokumentu apstrādi, un tiem nebija noteikts beigu termiņš, tādējādi notika dublēšanās un mazinājās iespējamie ieguvumi no IT attīstības. 5. ATTĒLS KĀDI BIJA IEGUVUMI NO PROJEKTA UN KURŠ TOS SAŅĒMA +++++ TIFF +++++ Projektu vadītāji uzskatīja, ka projekti sniedza plašu ieguvumu klāstu lietotājiem. Avots: Eiropas Revīzijas palātas aptauja. 49. Kopumā bez projektu uzraudzības vai faktisko ieguvumu mērīšanas nav iespējams noteikt, cik lielā mērā jaunie pakalpojumi ir uzlabojuši valsts pārvaldes kvalitāti. Paraugā bija tikai viens projekts, kuram varēja skaitliski noteikt reālo labumu, kas bija radies sniegtā atbalsta rezultātā. Bez šādas mērīšanas netiek uzkrāta vērtīga informācija par atgriezenisko saikni, un tiek zaudēta no šiem projektiem iegūtā pieredze, ar kuras palīdzību varētu uzlabot turpmāko projektu plānošanu. VAIRĀKUMĀ GADĪJUMU TIKA NODROŠINĀTA PROJEKTU UZTURĒŠANA 50. Lielā vairākumā projektu bija nodrošināta izstrādāto sistēmu pienācīga tehniskā un organizatoriskā (piemēram, palīdzības dienests) uzturēšana. Līgumslēdzēji uzturēšanu un atjaunināšanu parasti veica garantijas periodā, kura ilgums bija no viena līdz trim gadiem. Pēc šā perioda IT sistēmas pārraudzīja iekšējie IT dienesti vai arī atkarībā no iekšējā IT personāla pieejamības uzturēšanu uzticēja ārpakalpojumu sniedzējiem. Aptaujas rezultāts sniedz līdzīgu viedokli kā tas, ko konstatēja apmeklētajos projektos (6. attēls). 6. ATTĒLS VAI PAR JŪSU IT PRODUKTU IR NOSLĒGTS UZTURĒŠANAS LĪGUMS? +++++ TIFF +++++ 86 % projektu uzturēšanu nodrošināja iekšējie IT dienesti vai eksperti, ar kuriem bija noslēgti līgumi par ārpakalpojumu sniegšanu. Avots: Eiropas Revīzijas palātas aptauja. 51. Gadījumos, kuros izmaksu un ieguvumu analīzē bija iekļauta pilna projekta dzīves cikla plānošana, uzturēšanas izmaksas bija iekļautas budžetā. Tādos gadījumos projektu nepārtrauktības apdraudējums bija zems, jo saņēmēji bija paredzējuši vajadzīgos resursus. Turpretim trīs gadījumos uzturēšanas izmaksu nepietiekams novērtējums radīja risku projektu rezultātu izmantošanai vai turpināšanai. Uzturēšanas izmaksu neņemšana vērā nozīmēja, ka saņēmēji pilnībā vai daļēji nespēja finansēt darbības izmaksas, un vienā gadījumā šā iemesla dēļ pēc garantijas perioda beigām projektu nācās slēgt (sk. 9. izcēlumu). 9. IZCĒLUMS UZTURĒŠANAS IZMAKSU IETEKME UZ PROJEKTA ILGTSPĒJĪBU E-pārvaldība: pakalpojumu centrs iedzīvotājiem un uzņēmumiem un infrastruktūras pakalpojumi Sicīlijā, Itālijā Projekta mērķis bija izveidot tehnoloģisku infrastruktūru, kuru izmantotu 57 iesaistītās struktūras, un ieviest vairākas IT lietojumprogrammas virknes e-pārvaldības pakalpojumu kopīgai pārvaldībai. Sistēma tika izstrādāta un sāka darboties 2007. gada aprīlī. Tā kā plānošanas posmā uzturēšanas izmaksas un to sadale starp iesaistītajām struktūrām nebija paredzēta, 2008. gada maijā lietojumprogrammu slēdza. SECINĀJUMI UN IETEIKUMI 52. Palāta secināja, ka no ERAF atbalstītie e-pārvaldības projekti četrās atlasītajās dalībvalstīs veicināja elektronisko publisko pakalpojumu attīstību. Tomēr kaut arī vairākums projektu tehniski darbojas, ieguvums ir daudz mazāks nekā to varēja gaidīt, jo nebija pievērsta pietiekama uzmanība projektu rezultātiem. 53. Turpmāk uzskaitītie ieteikumi ir svarīgi Eiropas Komisijai kā atbildīgajai par budžeta izpildi un par pareizas finanšu pārvaldības principa ievērošanu. Tie ir svarīgi arī dalībvalstu vadošajām iestādēm e-pārvaldības darbību kontekstā atlikušajā 2007.–2013. gada programmu posmā. Ieteikumi noderēs turpmāko e-pārvaldības vai līdzīgu shēmu izstrādē. 54. Turpmāk izklāstīti Palātas secinājumi un ieteikumi katrā no revīzijas apakšjautājumiem. VAI LĪDZFINANSĒTOS PROJEKTUS ATLASĪJA ATBILSTĪGI NOVĒRTĒTAJĀM VAJADZĪBĀM? 55. Kaut arī 2000.–2006. gada programmu posma gaitā e-pārvaldības plānošana valstu līmenī pakāpeniski uzlabojās, agrīnajās stratēģijās bija nepilnības, un tāpēc līdzfinansētajos projektos nebija uzsvērtas e-pārvaldības izstrādes prioritārās vajadzības. 56. Šāds stāvoklis izveidojās galvenokārt turpmāk uzskaitīto iemeslu dēļ. a) Agrīnās e-pārvaldības stratēģijas sagatavoja galvenokārt kā atbildi uz politiskām deklarācijām, nevis, pamatojoties uz stingru vajadzību novērtējumu. Tā rezultātā stratēģijas un to mērķi nespēja risināt svarīgākos un steidzamākos jautājumus, kas varētu aizsākt un sekmēt e-pārvaldības attīstību. (Sk. 20. punktu.) b) Kad projektu priekšatlasi veica centralizēti, projektu izmaksu un ieguvumu vai iespējamās ietekmes un rezultātu novērtējums bija niecīgs vai tā nebija vispār. (Sk. 25. punktu.) c) Gadījumos, kad nepietiekamu vērību pievērsa projektu komandu spējai (prasmju un resursu izteiksmē) piegādāt e-pārvaldības sistēmas saskaņā ar plānu, rezultātā nācās ievērojami samazināt projektu tvērumu. (Sk. 26. punktu.) 1. IETEIKUMS a) Dalībvalstīm jāizstrādā e-pārvaldības stratēģijas, kuras ir balstītas uz konstatētām vajadzībām un kurām ir skaidri mērķi, un jāuztic pienākumi struktūrām, kuras ir atbildīgas par šo mērķu sasniegšanu. b) Vadošajām iestādēm jāatlasa e-pārvaldības projekti atbalstam no ERAF, pamatojoties uz projektu iespējamo izmaksu un ieguvumu novērtējumu. VAI PROJEKTU KONCEPCIJA BIJA LABI IZSTRĀDĀTA UN VAI TOS ĪSTENOJA, KĀ PLĀNOTS? 57. Revidētajos projektos bija sasniegti rezultāti tādās jomās kā elektronisko publisko pakalpojumu pieejamības palielināšana un tehnisko līdzekļu izstrāde valsts iestādēs. 58. Projektu tiešie rezultāti galvenokārt tika sasniegti, taču bieži tie tika sniegti novēloti vai mazākā apmērā vājas koncepcijas vai īstenošanas metodoloģijas trūkuma dēļ. Turpmāk uzskaitītas galvenās konstatētās sistēmiskās problēmas. a) Vairākums projektu iniciatoru neformulēja un neizteica skaitļos projektu ieguvumus, tā rezultātā mērķus galvenokārt izvirzīja tiešo rezultātu izteiksmē. Līdz ar to projektu mērķus (sk. 32. punktu) reti sasniedza pilnībā un jauno tehnoloģiju piedāvātās iespējas izmantoja nepilnīgi. Tas samazināja projektu iespējamos ieguvumus lietotājiem (sk. 46. punktu). Kad tika risināti organizatoriskie un administratīvie jautājumi, tas izrādījās vēl sarežģītāk nekā tehnisko problēmu risināšana (sk. 33. un 34. punktu). b) Daudzos gadījumos projektu vadības metodoloģijas trūkums kopā ar nepietiekamu plānošanu negatīvi ietekmēja projektu īstenošanu un izraisīja kavējumus vai tvēruma maiņu. Tiem apmeklētajiem projektiem, kuros izmantoja projekta vadības metodoloģiju, bija labāki rādītāji attiecībā uz savlaicīgu pabeigšanu budžeta ietvaros. (Sk. 40. punktu.) c) Vairākums Eiropas Savietojamības sistēmas principu bija labi ievēroti projektu izstrādē, tomēr jāpievērš uzmanība pakalpojumu sniegšanai vairāk nekā vienā valodā, kad tas ir noderīgi prāvām lietotāju grupām. (Sk. 36. punktu.) 2. IETEIKUMS a) Vadošajām iestādēm dalībvalstīs jānodrošina, lai ERAF finansējumam atlasītie e-pārvaldības projekti būtu orientēti ne tikai uz projektu tiešajiem rezultātiem, bet arī uz procesu vai organizācijas izmaiņām, kas vajadzīgas, lai pilnībā gūtu labumu no izstrādātajām sistēmām. b) Vadošajām iestādēm jāliek uzsvars uz praktisku labākās prakses piemērošanu un stingri jāiesaka izmantot piemērotu projektu vadības metodoloģiju e-pārvaldības projektiem, kuri saņem ERAF finansējumu. c) Komisijai jānodrošina, ka projektos, kuri saņem ERAF līdzfinansējumu, tiek ņemti vērā ES principi un ieteikumi, kas nodrošina Viseiropas savietojamību, it īpaši Eiropas Savietojamības sistēmas principi. Tas jādara, lai palielinātu projektu Eiropas pievienoto vērtību un veicinātu turpmāku ES mēroga sistēmu integrāciju. VAI PROJEKTI IR NODERĪGI UN NOTURĪGI? 59. Vairākums revidēto projektu bija tehnoloģiski pamatoti, un tajos bija izstrādātas IT lietojumprogrammas, kuras sniedza elektroniskos pakalpojumus valsts pārvaldes iestādēm, iedzīvotājiem un uzņēmumiem. No ERAF līdzfinansētās sistēmas kopumā bija pienācīgi uzturētas un finansiāli ilgtspējīgas. 60. Tomēr daudzi projekti nesniedza visus gaidītos ieguvumus lietotājiem, un precīza rezultātu kvantitatīvā noteikšana parasti nebija iespējama. Šāds stāvoklis galvenokārt radās turpmāk aprakstīto iemeslu dēļ. a) Organizācijas reti pārveidoja procesus vai struktūras, lai maksimāli izmantotu jauno tehnoloģiju piedāvātās iespējas. Dažos gadījumos tika radīts lieks darbs, vienus un tos pašus procesus paralēli veicot gan ar papīra dokumentiem, gan elektroniski. (Sk. 48. punktu.) b) Uzturēšanas izmaksu pienācīga nenovērtēšana vai to pilnīga neņemšana vērā projektiem radīja finansiālas grūtības un trīs gadījumos apdraudēja to darbības turpināšanu. (Sk. 51. punktu.) c) Projektu pēcpārbaudes, kas sniegtu pārvaldības informāciju par projektu rezultātiem, vai nu nebija nemaz, vai arī tās bija niecīgas. Šādu datu trūkums neļauj pienācīgi izvērtēt projektus un uzkrāt pieredzi, kas varētu uzlabot e-pārvaldības projektu izstrādi nākotnē. (Sk. 49. punktu.) 3. IETEIKUMS a) E-pārvaldības projektu atlasē vadošajām iestādēm jānodrošina, lai izmaksu un ieguvumu analīzē, ar kuru pamato finansēšanas lēmumu, būtu pietiekami iekļautas visas nozīmīgās izmaksas, tostarp uzturēšanas izmaksas. b) Komisijai jānodrošina, lai vadošās iestādes uzraudzītu un novērtētu projektu rezultātus un ietekmi ar mērķi demonstrēt ES finansējuma efektīvu izmantošanu un sniegt svarīgu atgriezenisko saikni turpmāko programmu koncepcijas uzlabošanai. Šo ziņojumu 2011. gada 13. jūlija sēdē Luksemburgā pieņēma Revīzijas palātas II apakšpalāta, kuru vada Revīzijas palātas loceklis Morten LEVYSOHN. Revīzijas palātas vārdā +++++ TIFF +++++ priekšsēdētājs Vítor Manuel da Silva Caldeira [1] E-pārvaldības nozīme Eiropas nākotnē, COM(2003) 567 galīgā redakcija, 26.9.2003., 7. lpp. [2] Piemēram, IT sistēmu nesavietojamība varētu būt barjera, kura kavē administratīvo datu apmaiņu. [3] Eiropas Savietojamības sistēmu 2002. gada jūnijā apstiprināja 15 dalībvalstis un to atbalstīja Mančestras un Lisabonas deklarācijās attiecīgi 2005. gada 24. novembrī un 2007. gada 19. septembrī. [4] http://ec.europa.eu/information_society/eeurope/i2010/benchmarking/index_en.htm. [5] e-Eiropa 2002: ietekme un prioritātes, COM(2001) 140 galīgā redakcija, 13.3.2001. [6] COM(2003) 567 galīgā redakcija. [7] "i2010 — Eiropas informācijas sabiedrība izaugsmei un nodarbinātībai", COM(2005) 229 galīgā redakcija, 1.6.2005. [8] Pasaules ekonomikas forums, ziņojumi par konkurētspēju pasaules mērogā [World Economic Forum Global Competitiveness Reports] — http://www.weforum.org/reports-results?fq=report%5Ereport_type%3A%22 Competitiveness%22, Priekšrocība pilsoņiem — ekonomiskās konkurētspējas paaugstināšana ar e-pārvaldības starpniecību [Citizen Advantage: Enhancing economic competitiveness through e-government] — http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/apcity/unpan022639.pdf [9] i2010. e-pārvaldības rīcības plāns — Paātrināt e-pārvaldību Eiropā par labu visiem, COM(2006) 173 galīgā redakcija, 25.4.2006. [10] Ministru deklarācijas vienbalsīgi apstiprināja Briselē (2001. g.), Komo (2003. g.), Mančestrā (2005. g.) un Lisabonā (2007. g.). [11] Eiropas Parlamenta un Padomes 2006. gada 12. decembra Direktīva 2006/123/EK par pakalpojumiem iekšējā tirgū (OV L 376, 27.12.2006., 36. lpp.). [12] Programmas, piemēram, Modinis, eTEN, IDABC, CIP-PSP un ePractice.eu. [13] Eiropas Parlamenta un Padomes 2004. gada 21. aprīļa Lēmums 2004/387/EK par Viseiropas elektroniskās pārvaldības pakalpojumu savietojamības nodrošināšanu valsts pārvaldes iestādēm, uzņēmumiem un pilsoņiem (IDABC) (OV L 181, 18.5.2004., 25. lpp.). Programmas termiņš beidzās 2009. gadā. [14] IDABC bija vairāk vērsta uz valsts pārvaldes iestāžu digitalizāciju, savukārt tās sekotājas ISA mērķis ir izstrādāt konkrētus vispārīgos rīkus un kopīgus pakalpojumus, kurus ieinteresētās dalībvalstis varētu tieši piemērot (Eiropas Parlamenta un Padomes 2009. gada 16. septembra Lēmums Nr. 922/2009/EK par Eiropas valstu pārvaldes iestāžu sadarbspējas risinājumiem (ISA)). [15] Palātas aprēķins, pamatojoties uz Komisijas publicēto informāciju www.europa.eu. [16] 2000.–2006. gada programmu posmā struktūrfondus un Eiropas Reģionālās attīstības fondu finansēja, pamatojoties uz šiem tiesību aktiem: Padomes 1999. gada 21. jūnija Regula (EK) Nr. 1260/1999, ar ko paredz vispārīgus noteikumus par struktūrfondiem (OV L 161, 26.6.1999., 1. lpp.), un Eiropas Parlamenta un Padomes 1999. gada 12. jūlija Regula (EK) Nr. 1783/1999 par Eiropas Reģionālās attīstības fondu (OV L 213, 13.8.1999., 1. lpp.). [17] Globālā tīmekļa konsorcijs ir starptautiska organizācija, kas izstrādā standartus, lai nodrošinātu tīmekļa ilgtermiņa izaugsmi (www.w3.org/standards/). [18] Vienīgais izņēmums bija divi gadījumi, kuros sistēmu izmantošanu atlika uz nenoteiktu laiku vai no to izmantošanas atteicās pilnībā koordinācijas jautājumu dēļ un tāpēc, ka trūka ieinteresētības projektā. --------------------------------------------------