KOMISIJAS DIENESTU DARBA DOKUMENTS IETEKMES NOVĒRTĒJUMA KOPSAVILKUMS Pavaddokuments dokumentam Priekšlikums regulai par pilsoņu un uzņēmumu brīvas pārvietošanās veicināšanu, vienkāršojot noteiktu publisko dokumentu akceptēšanu Eiropas Savienībā, un grozījumiem Regulā (ES) Nr. 1024/2012 /* SWD/2013/0145 final */





KOMISIJAS DIENESTU DARBA DOKUMENTS IETEKMES NOVĒRTĒJUMA KOPSAVILKUMS Pavaddokuments dokumentam Priekšlikums regulai par pilsoņu un uzņēmumu brīvas pārvietošanās veicināšanu, vienkāršojot noteiktu publisko dokumentu akceptēšanu Eiropas Savienībā, un grozījumiem Regulā (ES) Nr. 1024/2012 SATURS 1........... Problēmas raksturojums.................................................................................................. 3 2........... Subsidiaritātes analīze..................................................................................................... 4 3........... Galvenie politikas mērķi.................................................................................................. 5 4........... Politikas risinājumi.......................................................................................................... 5 5........... Politikas risinājumu ietekmes novērtējums........................................................................ 6 6........... Vēlamais risinājums......................................................................................................... 8 7........... Uzraudzība un novērtēšana.............................................................................................. 8 1. Problēmas raksturojums Ja Savienības pilsoņi un uzņēmumi vēlas īstenot savas tiesības brīvi pārvietoties vai iekšējā tirgus brīvības, izvēloties uzturēties vai veikt uzņēmējdarbību citā dalībvalstī, viņi saskaras ar grūtībām, iegūstot attiecīgajā dalībvalstī nepieciešamos publiskos dokumentus un panākot to akceptēšanu. Lai pierādītu dažādu publisko dokumentu autentiskumu, jāizpilda nesamērīgas un apgrūtinošas administratīvas formalitātes un jācīnās ar tiesisko nenoteiktību. Šādas formalitātes ir legalizācija, Apostille, kā arī kopiju un tulkojumu apliecināšana. Šim priekšlikumam ir divi mērķi: (1) mazināt tiesisko nenoteiktību un izmaksas un saīsināt garās procedūras saistībā ar iepriekš minētajām formalitātēm, kas ES pilsoņiem apgrūtina brīvas pārvietošanās tiesību īstenošanu un ES uzņēmumiem - iekšējā tirgus brīvību izmantošanu; un (2) paredzēt nepieciešamos aizsardzības pasākumus, lai novērstu viltotu publisko dokumentu izmantošanu ES. Publisko dokumentu galvenais uzdevums ir sniegt faktisku pierādījumu par aktiem, ko šajos dokumentos reģistrējušas valsts iestādes. Attiecībā uz iekšzemes publiskajiem dokumentiem bez papildu pierādījumiem tiek prezumēts, ka tie ir autentiski, savukārt citās dalībvalstīs izdotus publiskus dokumentus to iesniegšanas dalībvalstī akceptē ar nosacījumu, ka to autentiskums pierādīts ar Apostille vai legalizāciju vai arī noteiktā veidā, t.i., ar kopiju un tulkojumu apliecinājumiem. Tipiski tādu publisku dokumentu piemēri, kuri ir saistīti ar ES pilsoņu un uzņēmumu ES tiesībām un kuriem piemēro minētās administratīvās formalitātes, ir: · ieraksti civilstāvokļa aktu reģistrā (t.i., dokumenti par dzimšanas faktu, miršanas faktu un laulību); · dokumenti par uzturēšanās vietu, pilsonību un valstspiederību; · dokumenti par nekustamo īpašumu; · dokumenti par uzņēmuma vai cita veida komersanta juridisko statusu un pārstāvību; · dokumenti par intelektuālā īpašuma tiesībām; · dokumenti par kriminālas sodāmības neesamību. Legalizācijas, Apostille, kopiju un tulkojumu apliecināšanas formalitātes ir novecojuši un nesamērīgi mehānismi publisku dokumentu autentiskuma pierādīšanai, un būtu iespējams noteikt efektīvākus mehānismus pamatotu šaubu gadījumiem, kas ļautu nostiprināt dalībvalstu savstarpējo uzticēšanos iekšējā tirgū. Spēkā esošajos ES un starptautisko tiesību aktos nav paredzēti apmierinoši risinājumi, lai panāktu publisko dokumentu vienkāršāku akceptēšanu dalībvalstīs. ES tiesību aktos publisko dokumentu autentiskuma jautājums ir skarts dažādu nozaru kontekstā, dažkārt skaidri, bet parasti nekonsekventā veidā. Kopumā var izšķirt trīs pieejas: (1) attiecīgajā ES tiesību aktā skaidri noteikts atbrīvojums no prasības pierādīt dokumentu autentiskumu (piemēram, civillietu jomas tiesību aktos attiecībā uz tiesu dokumentiem); (2) attiecīgajā ES tiesību aktā nav skaidras norādes uz autentiskuma pierādīšanu, bet gan paredzēts cits veids, kā pārliecināties par citās dalībvalstīs izdotu publisko dokumentu autentiskumu (piemēram, attiecībā uz profesionālās kvalifikācijas atzīšanu); un (3) tiesību aktā nav ne skaidras norādes uz autentiskuma pierādīšanas prasības atcelšanu, ne arī paredzēts alternatīvs veids, kā pārliecināties par autentiskumu (piemēram, attiecībā uz personu brīvu pārvietošanos). Attiecībā uz apliecinātām kopijām un tulkojumiem spēkā esošajos ES tiesību aktos (piemēram, Direktīvā 2006/123/EK par pakalpojumiem iekšējā tirgū) ir rodami piemēri, kuros paredzēts, ka dalībvalstīm nav tiesību prasīt, lai tiktu iesniegts dokumenta oriģināls, tā apliecināta kopija vai tā apliecināts tulkojums. Turklāt pastāv dažādi starptautisko tiesību instrumenti, kuros noteiktas dažādas pieejas šiem jautājumiem attiecībā uz publiskajiem dokumentiem, tostarp Hāgas Konvencija par Apostille, Briseles Konvencija par dokumentu legalizācijas atcelšanu dalībvalstu starpā un dažādas Starptautiskās Civilstāvokļa komisijas konvencijas. Šie instrumenti tomēr ir izrādījušies nepietiekami, lai panāktu vēlamos atvieglojumus ES pilsoņiem un uzņēmumiem izvirzītajās administratīvajās prasībās, un tādējādi joprojām tiek ierobežota pamattiesību izmantošana. Iepriekš minēto nepilnību dēļ ES pilsoņi un uzņēmumi dažādās situācijās joprojām saskaras ar ilgām un dārgām procedūrām. Var lēst, ka gada laikā ES pilsoņu un uzņēmumu izmaksas par Apostille iegūšanu izmantošanai ES teritorijā pārsniedz 25 miljonus EUR. Lēstās ikgadējās izmaksas par publisku dokumentu legalizāciju ir starp 2,3 un 4,6 miljoniem EUR. Turklāt var lēst, ka par kopiju apliecināšanu ES pilsoņi un uzņēmumi ik gadu iztērē 75‑100 miljonus EUR. Kopējās ES pilsoņu un uzņēmumu izmaksas par tulkojumu apliecināšanu varētu būt 100‑200 miljoni EUR gadā. Visu izklāstīto iemeslu dēļ ir nepieciešama horizontāla pieeja, lai atvieglotu un sekmētu ES pilsoņu iespēju izmantot tiesības uz brīvu pārvietošanos un ES uzņēmumu iespēju izmantot tiesības uz uzņēmējdarbības brīvību un brīvību sniegt pakalpojumus iekšējā tirgū. 2. Subsidiaritātes analīze ES ir vairāk iespēju nekā dalībvalstīm rīkoties, lai atceltu legalizāciju un Apostille un vienkāršotu prasības attiecībā uz apliecinātām kopijām un tulkojumiem un lai vienlaikus nodrošinātu ES pārrobežu un daudznozaru sistēmu, kuras uzdevums ir efektīvāk atklāt krāpšanu un publisko dokumentu viltošanu. ES līmeņa rīcība palīdzētu Savienības pilsoņiem un uzņēmumiem pārrobežu situācijās izmantot dažādu kategoriju publiskos dokumentus bez nesamērīgām, apgrūtinošām un dārgām administratīvajām formalitātēm. Šo iemeslu dēļ ES rīcība būtu efektīvāka. Par ES rīcības pievienoto vērtību liecina tieši piemērojama un vienkāršojoša tiesību akta pieņemšana, kurā noteikti horizontāli principi par publisko dokumentu brīvu apriti starp dalībvalstīm. Rīcība ES līmenī ievērotu proporcionalitātes principu, koncentrējoties vienīgi uz noteiktu administratīvo formalitāšu atcelšanu un vienkāršošanu. 3. Galvenie politikas mērķi Pamatojoties uz noteikto problēmu, var izvirzīt turpmāk norādītos vispārīgos un konkrētos mērķus. Vispārīgais mērķis: · atvieglot un sekmēt to, ka ES pilsoņi un uzņēmumi pilnā mērā izmanto brīvas pārvietošanās tiesības ES. Konkrētie mērķi: · mazināt grūtības, ko rada administratīvās formalitātes citās dalībvalstīs izdotu publisko dokumentu akceptēšanai; · vienkāršot sadrumstaloto tiesisko regulējumu par publisko dokumentu apriti starp dalībvalstīm; · nodrošināt krāpšanas un publisku dokumentu viltošanas gadījumu efektīvāku atklāšanu; · novērst Savienības pilsoņu un uzņēmumu diskriminācijas risku. 4. Politikas risinājumi Sīkāk apsvērti pieci risinājumi un 4. risinājumā ietilpstoši septiņi risinājumu varianti. 1. politikas risinājums: pašreizējās situācijas saglabāšana (pamatscenārijs). 2. politikas risinājums: neleģislatīvi pasākumi, ar ko veicina paraugprakses veidošanu starp dalībvalstīm, lai atvieglotu publisko dokumentu pārrobežu apriti. 3. politikas risinājums: 1987. gada Briseles Konvencijas ratifikācija visās dalībvalstīs pēc Komisijas pamudinājuma, t.i., legalizācijas un Apostille atcelšana plašam publisko dokumentu lokam un administratīvās sadarbības īstenošana atbilstoši šai konvencijai. 4. politikas risinājums: leģislatīvs akts, kas vērsts uz pilsoņu un uzņēmumu brīvas pārvietošanās veicināšanu, vienkāršojot administratīvās formalitātes saistībā ar noteiktu publisko dokumentu izmantošanu un akceptēšanu ES, papildus uzlabojot administratīvo sadarbību starp dalībvalstīm un izveidojot daudzvalodu standarta veidlapas. Ar šādu tiesību aktu tiktu atcelta legalizācija un Apostille, un tā darbības joma tiktu paplašināta, tajā ietverot noteikumus par apliecinātu kopiju un apliecinātu tulkojumu pārrobežu izmantošanas vienkāršošanu. Jautājumu par administratīvās sadarbības uzlabošanu varētu risināt atbilstoši trim risinājuma variantiem: 4.A variants: administratīvā sadarbība norit atbilstoši 3. politikas risinājumam. 4.B variants: administratīvā sadarbība gadījumos, kad pastāv pamatotas šaubas par publisku dokumentu autentisku, balstās uz Iekšējā tirgus informācijas sistēmu (IMI). 4.C variants: civilstāvokļu aktu reģistru tīkla izveidošana, balstoties uz Eiropas Civilstāvokļa aktu reģistru tīklu (ECRN). Jautājumu par daudzvalodu standarta veidlapām varētu risināt atbilstoši četriem risinājuma variantiem: 4.D variants: pašreizējās situācijas saglabāšana, proti, neizveidojot standarta veidlapas. 4.E variants: obligātu standarta veidlapu ieviešana izmantošanai noteiktos pārrobežu gadījumos. 4.F variants: brīvprātīgi izmantojamu standarta veidlapu ieviešana, tās paredzot kā valstu publisko dokumentu pielikumus izmantošanai citās dalībvalstīs. 4.G variants: brīvprātīgi izmantojamu standarta veidlapu ieviešana, kas pārrobežu gadījumos lietojamas atsevišķi. Attiecīgie valstu publiskie dokumenti turpinātu pastāvēt valstu līmenī. 5. politikas risinājums: publisko dokumentu un to apriti ES teritorijā regulējošo noteikumu pilnīga saskaņošana. 5. Politikas risinājumu ietekmes novērtējums 1. politikas risinājums: nav sagaidāms, ka šis politikas risinājums efektivitātes ziņā dotu jebkādus rezultātus mērķu sasniegšanā. 2. politikas risinājums: šī politikas risinājuma efektivitāte ir zema. Lai gan tas radītu netiešu pozitīvu ietekmi, mazinot kavēšanos citās dalībvalstīs izdotu publisko dokumentu pārbaudēs un uzlabojot informācijas apmaiņu, pastāvošās administratīvās formalitātes saglabātos un tiesiskais regulējums turpinātu būt sadrumstalots. Turklāt sagaidāms ļoti zema pozitīva ietekme uz krāpšanas atklāšanu. 3. politikas risinājums: šis politikas risinājums nenodrošinātu pašreizējās situācijas uzlabošanos, jo dalībvalstīm nav juridiska pienākuma ratificēt konvenciju. Ja konvenciju ratificētu visas dalībvalstis, no attiecīgā brīža rastos pozitīva ietekme uz ES pilsoņu iespēju pilnā mērā izmantot tiesības uz brīvu pārvietošanos un ES uzņēmumu iespēju pilnā mērā izmantot iekšējā tirgus brīvības, pateicoties legalizācijas un Apostille atcelšanai publisko dokumentu pārrobežu apritē. Šī politikas risinājuma kopējā pievienotā vērtība ES brīvas pārvietošanās tiesību pilnīgas izmantošanas atvieglošanā ir ļoti ierobežota, tā kā visos gadījumos joprojām tiktu pieprasītas apliecinātas kopijas un tulkojumi. 4. politikas risinājums: sagaidāms, ka šim politikas risinājumam būtu augsta pozitīva ietekme efektivitātes ziņā, pateicoties legalizācijas un Apostille atcelšanai un papildu vienkāršošanai attiecībā uz apliecinātām kopijām un tulkojumiem. Tā rezultātā tiktu ievērojami un efektīvi sekmēta publisko dokumentu aprite starp dalībvalstīm un uzlabota ES pilsoņu un uzņēmumu mobilitāte ES teritorijā. Līdz ar to ES pilsoņi un uzņēmumi ik gadu ietaupītu no 25,8 līdz 26,2 miljoniem EUR par Apostille un no 2,3 līdz 4,6 miljoniem EUR par legalizāciju. Pateicoties vienkāršošanai attiecībā uz apliecinātām kopijām un tulkojumiem, ik gadu tiktu ietaupīti 100‑200 miljoni EUR. Turklāt tulkojumu apliecināšanas prasības atcelšanas rezultātā ES pilsoņi un uzņēmumi ik gadu ietaupītu 75‑100 miljonus EUR, ņemot vērā, ka saistītās izmaksas par vienu lappusi ir 30 EUR. Dalībvalstu pārvaldes iestāžu ikgadējie neto ietaupījumi tiek lēsti 5-7 miljonu EUR apmērā par Apostille un 0,5-1 miljonu EUR apmērā par legalizāciju. Uzlabota administratīvā sadarbība 4.A variants: šī varianta efektivitāte būtu zema, jo šāda veida administratīvajai sadarbībai nav elektroniska nodrošinājuma un tās efektivitāte būtu atkarīga no dalībvalstu ieskatiem. 4.B variants: gadījumos, kad pastāv pamatotas šaubas par citā dalībvalstī izdota publiskā dokumenta autentisku, šim variantam būtu pozitīva ietekme efektivitātes ziņā. Pastāvošā IMI nodrošina ātrus un drošus saziņas kanālus informācijas pārrobežu apmaiņai un publisko dokumentu elektroniskās versijas. Turklāt, pateicoties administratīvajai sadarbībai un drošai informācijas apmaiņai IMI, sagaidāma pozitīva ietekme uz krāpšanas novēršanu. Tas pats mehānisms būtu valstu iestāžu rīcībā arī noteiktības nodrošināšanai attiecībā uz apliecinātām kopijām. 4.C variants: pozitīvā ietekme, ko gūtu civilstāvokļa aktu reģistri, pateicoties tiešai savstarpējai saziņai gadījumos, kad pastāv šaubas par publisku dokumentu autentiskumu, attiektos tikai uz vienu publisko dokumentu kategoriju, proti, civilstāvokļa aktu reģistrācijas dokumentiem. Šis variants rada lielu negatīvo ekonomisko ietekmi un augstas izmaksas atbilstības nodrošināšanai ES un dalībvalstu līmenī, ņemot vērā jaunas IT sistēmas izveidošanu un darbību. Daudzvalodu standarta veidlapas 4.D variants: efektivitātes ziņā šim variantam nebūtu nekādas ietekmes uz mērķu sasniegšanu. 4.E varianta efektivitāte varētu būt vidēji pozitīva, jo saglabātos dažas grūtības un izmaksas saistībā ar citās dalībvalstīs izdotu publisko dokumentu tulkošanu un saprašanu. 4.F varianta efektivitāte uzskatāma par tikpat augstu kā 4.E variantam. Tomēr šādu standarta veidlapu izmantošana būtu atkarīga no lietotājiem, un sistēma varētu izrādīties pārāk sarežģīta. Turklāt varētu veidoties izmaksas, ņemot vērā nepieciešamību izsniegt to valstu publisko dokumentu kopijas, kuriem šīs veidlapas tiktu pievienotas. 4.G variantam varētu būt augsta pozitīva ietekme uz ES pilsoņiem un uzņēmumiem, pateicoties lielākiem praktiskajiem ieguvumiem un mazinātām grūtībām saistībā ar publisko dokumentu iesniegšanu pārrobežu gadījumos. 5. politikas risinājums: īstenojot šo „radikālo” politikas risinājumu, ietekme varētu būt ierobežota, galvenokārt tāpēc, ka tādējādi notiku pārmērīga iejaukšanās valstu tiesību sistēmās un administratīvajā praksē. Neskatoties uz iespējamiem ES pilsoņu un uzņēmumu ieguvumiem izmaksu, laika, tiesiskās noteiktības ziņā un uz Līgumos un Pamattiesību hartā nostiprināto tiesību veicināšanu, neapstrīdami rastos grūtības saistībā ar to, vai pilnīga publisko dokumentu saskaņošana būtu pieņemama dalībvalstīm. Vēl viens šī politikas risinājuma trūkums būtu tā augstās izmaksas atbilstības nodrošināšanai dalībvalstu un ES līmenī. 6. Vēlamais risinājums Ietekmes salīdzinošais novērtējums norāda, ka visefektīvākā pieeja izvirzīto mērķu sasniegšanai būtu leģislatīvs akts, ar ko atceltu legalizāciju un Apostille un vienkāršotu apliecinātu kopiju un tulkojumu izmantošanu (4. politikas risinājums), ko kombinētu ar uzlabotu administratīvu sadarbību starp dalībvalstīm, izmantojot modernu saziņas tīklu, kas balstītos uz pastāvošo Iekšējā tirgus informācijas sistēmu (4.B variants), un daudzvalodu standarta veidlapu izveidošanu atsevišķai izmantošanai pārrobežu gadījumos (4.G variants). Vēlamais 4. politikas risinājums ir vispiemērotākais veids, kā sasniegt politikas mērķus bez augstām īstenošanas izmaksām, turklāt ievērojami samazinot nesamērīgās un apgrūtinošās administratīvās formalitātes, kas jāizpilda ES pilsoņiem un uzņēmumiem. Jo īpaši paredzams, ka ES pilsoņi un uzņēmumi šādi gūtu lielus ietaupījumus, pateicoties legalizācijas un Apostille atcelšanai un vienkāršošanai attiecībā apliecinātām kopijām un tulkojumiem, un neviens no pārējiem risinājumiem nesniegtu līdzvērtīga apmēra ietaupījumus. Vēlamais 4.B variants, saskaņā ar kuru tiktu izmantota pastāvoša IT infrastruktūra un rastos minimāla ietekme uz budžetu, būtu efektīvs un drošs veids, kā pārliecināties par publisko dokumentu vai to apliecināto kopiju autentiskumu, novērst krāpšanu un viltošanu un vienlaikus vienkāršot ES pilsoņiem un uzņēmumiem izvirzītās administratīvās prasības. Pateicoties drošai elektroniskai saziņai un mazinātām valodas barjerām, būtu vienkārši noteikt atbilstīgās kontaktpersonas citās dalībvalstīs. Vēlamais 4.G variants radītu izmaksu un laika ietaupījumus ES pilsoņiem, uzņēmumiem un valstu iestāžu darbiniekiem, veicinātu publisko dokumentu satura savstarpēju saprašanu dalībvalstīs, mazinātu atlikušās tulkošanas prasības (jo pastāvētu daudzvalodu veidlapas) un neliegtu dalībvalstu līmenī turpināt paralēli pastāvēt veidlapu pamatā esošajiem valstu publiskajiem dokumentiem. Ņemot vērā konstatētās problēmas un mērķus, regula šķiet vispiemērotākais leģislatīvā akta veids. 7. Uzraudzība un novērtēšana Lai nodrošinātu tiesiskā regulējuma ievērošanu praksē, ir svarīgi paredzēt stingru uzraudzības un novērtēšanas mehānismu. Leģislatīvajā aktā tiks noteikts pārejas periods, lai dalībvalstis varētu sagatavoties tā īstenošanai un paziņot Komisijai pieprasīto informāciju. Aktā tiks ietverta arī pārskatīšanas klauzula, lai novērtētu tā piemērošanu dalībvalstīs un pieļautu iespēju tajā veikt turpmākus grozījumus.