KOMISIJAS PAZIŅOJUMS Valsts fiskālās korekcijas mehānismu kopējie principi /* COM/2012/0342 final */





KOMISIJAS PAZIŅOJUMS Valsts fiskālās korekcijas mehānismu kopējie principi Pamatinformācija Līgums par Eiropas Savienības darbību paredz, ka dalībvalstis savu ekonomikas politiku uzskata par vispārsvarīgu jautājumu un ka to budžeta politiku nosaka stabilas publiskā sektora finanšu situācijas nepieciešamība. Pasaules ekonomikas un finanšu krīzēs atklājās trūkumi Ekonomikas un monetārās savienības ekonomikas un budžeta pārvaldībā. Jau ir apstiprināts jauns reformu kopums – tā dēvētais "sešnieks", un tas stājās spēkā pagājušā gada decembrī. Grūtībām turpinoties, tagad ir skaidri redzams savstarpējās ietekmes apmērs un iespējamās sekas euro zonas dalībvalstu ekonomikas un budžeta situācijā. Uz šā pamata 2011. gada 23. novembrī Komisija papildus Zaļajai grāmatai par euro stabilitātes obligācijām ierosināja vēl divus tiesību aktus, kuru mērķis ir nostiprināt uzraudzības mehānismus euro zonā. Tā saucamais "divnieks" (divu leģislatīvu aktu kopums) ietver divus priekšlikumus: Eiropas Parlamenta un Padomes Regula par kopīgiem noteikumiem budžeta plānu projektu pārraudzībai un novērtēšanai un pārmērīga budžeta deficīta novēršanai euro zonas dalībvalstīs; Eiropas Parlamenta un Padomes Regula par to euro zonas dalībvalstu ekonomiskās un budžeta uzraudzības pastiprināšanu, kurās ir vai kuras apdraud finansiālās stabilitātes grūtības. Turklāt, pamatojoties uz šiem elementiem un mēģinot panākt visas euro zonas stabilitātes aizsardzību, Līgumā par stabilitāti, saskaņošanu un pārvaldību ekonomiskajā un monetārajā savienībā (TSCG), kuru 2012. gada 2. martā parakstīja 25 dalībvalstis, ir iekļauts fiskālais pakts (III sadaļa). Mērķis ir iekļaut šīs saistības ES tiesību aktos piecu gadu laikā pēc tā stāšanās spēkā. Saskaņā ar šo fiskālo paktu Līgumslēdzējas puses valsts tiesību aktos ievieš noteikumus par korekcijas mehānismu, kas sāk darboties automātiski, ja konstatētas ievērojamas novirzes no vidēja termiņa mērķa vai korekcijām tā sasniegšanai (3. panta 1. punkta e) apakšpunkts un 2. punkts). Turklāt saskaņā ar TSCG (3. panta 2. punkts) korekcijas mehānisms tiks izveidots, "pamatojoties uz vienotiem principiem, ko ierosina Eiropas Komisija un kas jo īpaši attiecas uz veicamās korekcijas būtību, apjomu un grafiku, tostarp ārkārtēju apstākļu gadījumā, un to iestāžu lomu un neatkarību, kuras valsts līmenī ir atbildīgas par noteikumu izpildes uzraudzību". Šis paziņojums ir pieņemts, īstenojot TSCG, lai veicinātu Savienības vispārējās intereses un Ekonomikas un monetārās savienības labu darbību. Šajā paziņojumā ierosināti kopēji principi, kas ir valsts korekcijas mehānismu pamatā. Šie septiņi principi ir atrodami pielikumā. Tie aptver galvenos risināmos jautājumus, veidojot korekcijas mehānismus, tostarp to juridisko statusu, saskaņotību ar ES sistēmu, mehānismu darbības sākšanu, korekcijas raksturu apjoma un kalendāra ziņā, tā darbības instrumentus, iespējamo atkāpšanās klauzulu darbību un pārraudzības institūciju lomu un neatkarību. TSCG 3. pantā Komisija tiek aicināta ierosināt kalendāru Līgumslēdzēju pušu ātras konverģences nodrošināšanai, lai sasniegtu to vidēja termiņa mērķi, ņemot vērā attiecīgajai valstij raksturīgos ilgtspējas riskus. Komisija iepazīstinās ar šo grafiku vēlāk šā gada laikā. Konsolidācijas plāni, ko dalībvalstis izklāstīja savās jaunākajās atjauninātajās stabilizācijas vai konverģences programmās, veidos dabisku sākumpunktu konverģences tempa noteikšanā attiecībā uz vidēja termiņa mērķu sasniegšanu. Šie konsolidācijas plāni būtu atkārtoti jāizvērtē, ņemot vērā Stabilitātes un izaugsmes pakta noteikumus, tostarp jāizvērtē vidēja termiņa mērķu atbilstība un izejas stratēģijas principi makroekonomiskā perspektīvā, jo īpaši diferenciācija pēc fiskālās neaizsargātības. 1. Noteikumu par korekcijas mehānismiem juridiskais statuss un saikne ar ES sistēmu Saskaņā ar TSCG noteikumi par korekcijas mehānismiem stājas spēkā valsts tiesību aktos, pieņemot normas, "kuras ir saistošas un pastāvīgas, vēlams, konstitucionālas, vai kuru pilnīga ievērošana un izpilde valsts budžeta procesos tiek kā citādi garantēta". Tādējādi korekcijas mehānismu juridiskajam statusam vajadzētu būt tādam, lai to noteikumus nevarētu vienkārši mainīt ar parastiem normatīviem aktiem par budžetu. Vienlaikus, kā skaidri izklāstīts arī TSCG un atkārtots 1. principā, korekcijas mehānismos "pilnībā ņem vērā valstu parlamentu prerogatīvas". Šādu nostādņu mērķis ir nodrošināt, lai fiskālie noteikumi efektīvi ietekmētu valsts budžeta politiku, vienlaikus atzīstot fundamentālās parlamenta tiesības. 2. principā noteikta nepieciešamā valsts korekcijas mehānismu saskaņotība ar ES budžeta noteikumiem. Fiskālā pakta prasības ir daļa no plašākas virzības, kas jau ir uzsākta nesenajā Stabilitātes un izaugsmes pakta reformā ("sešniekā"), palielinot valstu atbildību par Savienības uzraudzības sistēmu. Tādējādi pašā TSCG ir atsauces uz jau pastāvošiem budžeta uzraudzības jēdzieniem, tostarp minēts "vidēja termiņa mērķis" un "tā sasniegšanai noteiktie pielāgojumi", "ievērojama novirze" un "ārkārtēji apstākļi". 2. principā minēts, ka, izstrādājot valsts mehānismus, ir precīzi jāievēro ES jēdzieni un noteikumi, lai gan var būt pieļaujama zināma elastība attiecībā uz precīzām valsts metodoloģijām, lai ņemtu vērā valsts īpašos apstākļus. 2. Korekcijas mehānismu saturs: darbības sākšana, korekcijas raksturs, darbības instrumenti, atkāpšanās klauzulas Kā noteikts 3. principā, korekcijas mehānismu darbības sākšanai jānotiek skaidri noteiktos apstākļos, ko raksturo ievērojama novirze no vidēja termiņa mērķa vai tā sasniegšanai noteiktajiem pielāgojumiem. Tas nozīmē, ka jābūt noteikumiem, kuros iepriekš noteikti kritēriji ievērojamas novirzes rašanās novērtēšanai. 3. principā arī tiek atzīts, ka, ņemot vērā šos nosacījumus, Līgumslēdzējas puses var izmantot dažādus mehānismus un kritērijus. Konkrēti, darbības sākšanas kontrolslieksnis var balstīties vai nu uz ES līmeņa kritērijiem, vai nu uz valstij specifiskiem kritērijiem, vai nu tiem abiem: ES līmeņa lēmumi, ar kuriem nosaka ievērojamu novirzi, būtu dabisks pamats korekcijas mehānismu darbības sākšanai. Tai pašā laikā valsts specifiskie kritēriji tādā mērā, kādā tajos ir ietverts ievērojamas novirzes jēdziens, var veidot attiecīgu pamatu ar papildu priekšrocību – drīzāku iedarbību. Korekcijas raksturs apjoma un kalendāra ziņā ir 4. principa temats. Ierosinātajā principā sniegti konkrēti darbības norādījumi, vienlaikus izvairoties no pārāk stingras pieejas. Tādējādi 4. princips ietver piecus apakšprincipus. - Pirmkārt, tiek prasīts, lai korekcijas apjoms un kalendārs tiktu noteikts iepriekš paredzētos noteikumos, tādējādi ierobežojot, kaut arī pavisam neizslēdzot, rīcības brīvību risinājuma izstrādē ievērojamas budžeta novirzes gadījumā. - Otrkārt, saskaņā ar veselā saprāta noteikto samērības principu lielākām novirzēm būtu jāpiemēro lielākas korekcijas. - Treškārt, atskaites punkts korekcijas noteikšanai būtu vidēja termiņa mērķa un tā sasniegšanai noteikto pielāgojumu ievērošana, tādējādi ņemot vērā fiskālā pakta garu, kurš pašos pamatos attiecas uz vidēja termiņa mērķa un tā sasniegšanai noteikto pielāgojumu ievērošanu. Konkrēti, kad dalībvalsts veic noteiktos pielāgojumus, novirzes gadījumā parasti tiek sagaidīts, ka tā nemainīs kalendāru, lai atsāktu vidēja termiņa mērķu izpildi. Tiek sagaidīts, ka dalībvalsts, kura sākotnēji izpilda vidēja termiņa mērķi, novirzes gadījumā atjauno vidēja termiņa mērķa izpildi pēc iespējas ātri, kas parasti nozīmē vai nu nākamajā gadā pēc novirzes rašanās, vai otrajā gadā pēc tam. Šis atskaites scenārijs tomēr pilnībā neizslēdz elastīgu pieeju atkarībā no konkrētiem apstākļiem. - Ceturtkārt, korekcijas mehānismiem būtu jāspēj nodrošināt stabilitātes kritiskie elementi budžeta sistēmā, lai novērstu "kustīgā mērķa sindromu", kas ir tipiski, novēršot novirzes no budžeta izpildes. Lai to panāktu, korekcijas mehānismiem būtu jānodrošina galveno fiskālo mērķu ievērošana, kas noteikti pirms ievērojamas novirzes rašanās. - Piektkārt, sākot korekciju, būtu nepieciešams pieņemt korektīvu plānu, kas būtu saistošs attiecībā uz turpmākajiem budžetiem korekcijas periodā, tādējādi stiprinot mehānismu uzticamību. Korekcijas mehānismu darbība arī ir svarīgs aspekts korekcijas mehānismu izveidē. 5. principā noteikta galvenā loma, kas šajā sakarībā var būt noteikumiem par publiskiem izdevumiem un diskrecionārajiem ieņēmumu pasākumiem, ņemot vērā, ka šie apkopotie rādītāji tiešāk atspoguļo fiskālo iestāžu diskrecionāros lēmumus nekā iespējamie fiskālie rezultāti vai cikliski koriģētās bilances. Cits būtisks elements, kas dalībvalstīm jāņem vērā, izstrādājot to sistēmas, attiecas uz koordināciju starp vispārējo valdību dažiem vai visiem apakšlīmeņiem, cenšoties novērst ievērojamu budžeta novirzi, tādējādi stiprinot mehānismu uzticamību. Šie koordinācijas mehānismi obligāti neietvertu iepriekš paredzētu korekcijas sadali starp centrālo valdību un zemāka valsts pārvaldes līmeņa elementiem. Taču jānosaka stingri drošības pasākumi, lai vispārējās valdības budžeta mērķu sasniegšanu, par kuru ES līmenī atbild centrālā valdība, neapdraudētu apakšsektoru darbība. Uzskats, ka budžeta noteikumiem būtu jāspēj sniegt risinājumu īpaši nelabvēlīgu apstākļu gadījumā, ir ticis ilgstoši atzīts ES uzraudzības sistēmā, un tas ir atzīts arī TSCG. 6. principā ir paredzēta prasība, ka iespējamās atkāpšanās klauzulās tiek precīzi ievēroti ES apstiprinātie jēdzieni, lai veicinātu saskaņotību un nepieļautu pārāk plašas ārkārtas apstākļu definīcijas. Tiek paredzēts arī, ka korekcijas mehānisma iespējamo atlikšanu, ko atļauj atkāpšanās klauzula, var piešķirt definētā laikposmā un ka pēc atkāpšanās klauzulas izbeigšanas jāievēro minimālais pielāgojumu temps vismaz saskaņā ar Stabilitātes un izaugsmes pakta prasībām. Pēc atkāpšanas klauzulas izbeigšanas arī tiek sagaidīts korektīvs plāns, kas būtu saistošs attiecībā uz turpmākajiem budžetiem. 3. Pārraudzības institūciju loma un neatkarība Lai gan par atbilstības nodrošināšanu ar korekcijas mehānismiem galvenokārt ir atbildīgas fiskālās iestādes, valsts pārraudzības iestādes būtu viens no galvenajiem elementiem uzticamības un pārredzamības veicināšanā, kā noteikts pēdējā no ierosinātajiem principiem (7. princips). Šīm iestādēm būtu jānovērtē korekcijas mehānismu darbība saskaņā ar valsts noteikumiem dažādos korekcijas sākšanas un īstenošanas posmos, tostarp arī atkāpšanās klauzulu iespējama piemērošana. Princips "izpildi vai paskaidro" – saskaņā ar šo principu vai nu tiek ņemti vērā minēto pārraudzības institūciju ieteikumi, vai arī attiecīgās dalībvalstis paskaidro, kādēļ tās tos neievēro, – nodrošinātu to, ka novērtējumi netiek vienkārši ignorēti, un vienlaikus neierobežotu fiskālo iestāžu politikas veidošanas atbildību. Šo iestāžu darbības autonomijas neatkarība ir pamata iezīme, kas tām ļauj efektīvi veikt savu uzdevumu valsts fiskālās politikas kontekstā. Daži attiecīgi noteikumi ir paredzēti 7. principā. Pirmkārt, lai nodrošinātu atbildību, pārraudzības iestāžu struktūrai būtu jāatbilst jau pastāvošajai institucionālajai struktūrai un valsts īpašajai administratīvajai struktūrai. Otrkārt, tiek izvirzīti vairāki kritēriji, lai garantētu augstu darbības autonomijas līmeni. Šo iestāžu darbības noteikumiem, pilnvarām un pārskatatbildībai vajadzētu būt noteiktai tiesību aktos. Jānosaka arī drošības pasākumi attiecībā uz iecelšanu amatos un resursu un informācijas pieejamības atbilstību pilnvarām. Šie nosacījumi ir nepieciešami, lai ļautu pārraudzības iestādēm efektīvi strādāt un darboties kā uzticamības un pārredzamības sargātājiem. Īpaša uzmanība būtu jāvelta netraucētas saziņas nodrošināšanai ar iedzīvotājiem. PIELIKUMS Valsts fiskālās korekcijas mehānismu kopējie principi 1. [Juridiskais statuss] Korekcijas mehānisms tiek iestrādāts valsts tiesību aktos, pieņemot normas, kuras ir saistošas un pastāvīgas, vēlams, konstitucionālas, vai kuru pilnīga ievērošana un izpilde valsts budžeta procesos tiek kā citādi garantēta. Mehānismā pilnībā ņem vērā valstu parlamentu prerogatīvas. 2. [Saskaņotība ar ES sistēmu] Valsts korekcijas mehānismiem ir precīzi jāievēro Eiropas fiskālās sistēmas jēdzieni un noteikumi. Tas jo īpaši attiecas uz "ievērojamas novirzes" jēdzienu un iespējamo atkāpšanās klauzulu noteikšanu. Korekcija apjoma un laika grafika ziņā ir jāsaskaņo ar iespējamiem ieteikumiem, kas adresēti attiecīgajai dalībvalstij saskaņā ar Stabilitātes un izaugsmes paktu. 3. [Darbības sākšana] Korekcijas mehānismu darbības sākšana notiek skaidri noteiktos apstākļos, kas raksturo ievērojamu novirzi no vidēja termiņa mērķa vai tā sasniegšanai noteiktajiem pielāgojumiem. Darbības sākšanas pamats var ietvert ES virzītus vai valstij specifiskus kritērijus tādā apmērā, lai tiktu izpildīts iepriekš minētais nosacījums. Ievērojot šo pašu nosacījumu, gan ex ante mehānismi, ar kuriem izvirza budžeta mērķus, lai novērstu noviržu materializēšanos, gan ex post mehānismi, ar kuriem sāk korekcijas, reaģējot uz iepriekš notikušām novirzēm, var izpildīt šīs prasības. 4. [Korekcijas raksturs] Korekcijas apjomu un kalendāru nosaka iepriekš paredzēti noteikumi. Lielākām novirzēm no vidēja termiņa mērķa vai tā sasniegšanai noteiktajiem pielāgojumiem piemēro lielākas korekcijas. Strukturālās bilances atjaunošana vidēja termiņa mērķa vai augstākā līmenī, to paveicot plānotajā termiņā, un tā saglabāšana pēc tam ir korekcijas mehānisma atskaites punkts. Korekcijas mehānisms nodrošina tādu svarīgu fiskālu mērķu ievērošanu, kas ir noteikti pirms ievērojamas novirzes rašanās, tādējādi novēršot jebkuru paliekošu novirzīšanos no vispārējiem fiskālajiem mērķiem, kas ir noteikti pirms ievērojamas novirzes rašanās. Sākot korekciju, dalībvalsts pieņem korektīvu plānu, kas ir saistošs attiecībā uz budžetiem korekcijas periodā. 5. [Darbības instrumenti] Darbības nodrošināšanas ziņā korekcijas mehānisms var piešķirt ievērojamu nozīmi noteikumiem par publiskiem izdevumiem un diskrecionārajiem pasākumiem nodokļu jomā, tostarp mehānisma darbības sākšanā un korekcijas īstenošanā tādā mērā, ciktāl noteikumi ir saskaņā ar vidēja termiņa mērķa izpildi un tā sasniegšanai noteiktajiem pielāgojumiem. Veidojot korekcijas mehānismu, ņem vērā noteikumus attiecībā uz fiskālo pielāgojumu koordināciju starp vispārējās valdības dažiem vai visiem apakšsektoriem mehānisma darbības sākšanas gadījumā. 6. [Atkāpšanās klauzulas] Iespējamo atkāpšanās klauzulu noteikšanai jābūt saskaņā ar "ārkārtas apstākļu" jēdzienu, par kuru ir vienošanās Stabilitātes un izaugsmes paktā. Tas nozīmētu neparastu notikumu, kuru attiecīgā dalībvalsts nevar ietekmēt un kuram ir būtiska ietekme uz vispārējās valdības finansiālo stāvokli, vai nopietnas ekonomikas lejupslīdes periodus, kā noteikts Stabilitātes un izaugsmes paktā, tostarp euro zonas līmenī. Korekcijas mehānisma atlikšana atkāpšanās klauzulas gadījumā tiek noteikta uz laiku. Korekcijas mehānisms paredz strukturālo pielāgojumu minimālo tempu pēc atkāpšanās klauzulas izbeigšanas, ievērojot tā zemāko robežu, kas noteikta Stabilitātes un izaugsmes paktā. Izbeidzot atkāpšanās klauzulu, dalībvalsts pieņem korektīvu plānu, kas ir saistošs attiecībā uz budžetiem korekcijas periodā. 7. [Pārraudzības institūciju loma un neatkarība] Neatkarīgas struktūras vai struktūras ar darbības autonomiju, kas darbojas kā uzraudzības institūcijas, palīdz nodrošināt korekcijas mehānismu uzticamību un pārredzamību. Šīs institūcijas nodrošinātu publiskus novērtējumus par šādām tēmām: tādu apstākļu izveidošanās, kas paredz korekcijas mehānisma darbības sākšanu; vai korekcija notiek saskaņā ar valsts noteikumiem un plāniem; apstākļu izveidošanās atkāpšanās klauzulu izmantošanai, pagarināšanai un izbeigšanai. Attiecīgās valsts pienākums ir izpildīt šo iestāžu novērtējumus vai pretējā gadījumā publiski izskaidrot, kāpēc tās neņem tos vērā. Minēto iestāžu struktūrā ņem vērā jau pastāvošo institucionālo struktūru un valsts īpašo administratīvo struktūru. Valsts tiesību aktos, kas paredz augstu darbības autonomijas līmeni, tiek noteikta minēto struktūru darbība, tostarp: i) darbības noteikumi, kas balstās uz tiesību aktiem; ii) neiejaukšanās, kuras dēļ minētās struktūras nepilda neviena norādījumus un tām ir tiesības laicīgi sniegt publiskus paziņojumus; iii) nominēšanas procedūras, kas balstās uz pieredzi un kompetenci; iv) resursu un atbilstīgas piekļuves informācijai piemērotība, lai īstenotu to pilnvaras.