Īpašais ziņojums Nr. 14/2011 “Vai ar ES palīdzību ir uzlabota Horvātijas spēja pārvaldīt pēcpievienošanās finansējumu”





AKRONĪMI BRI : projektu apzīmēšanai: ar uzņēmējdarbību saistīta infrastruktūra [Business Related Infrastructure] CARDS : Kopienas palīdzība rekonstrukcijai, attīstībai un stabilizācijai [Community Assisance for Reconstruction, Development and Stabilisation] DĪS : decentralizētā īstenošanas sistēma DP : darbības programma ELFLA : Eiropas Lauksaimniecības fonds lauku attīstībai ESF : Eiropas Sociālais fonds ĢD : ģenerāldirektorāts IPA : Pirmspievienošanās palīdzības instruments [Instrument for Pre-Accession Assistance] IPARD : Pirmspievienošanās programma lauku attīstībai [Pre-accession Programme for Agriculture and Rural Development] ISPA : Pirmspievienošanās struktūrpolitikas instruments [Instrument for Structural Policies for Pre-Accession] LPE : projektu apzīmēšanai: vietējā partnerība nodarbinātības jomā [Local Partnership for Employment] Obnova : horvātu valodā — "atjaunošana" Phare : galvenais ES pirmspievienošanās instruments no 1989. gada līdz 2006. gadam SAP : Stabilizācijas un asociācijas process Sapard : Īpašā pirmspievienošanās programma lauksaimniecības un lauku attīstībai [Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development] USKOK : Korupcijas un organizētās noziedzības novēršanas birojs KOPSAVILKUMS I. ES pirmspievienošanās palīdzības Horvātijai (150 miljoni EUR gadā, sākot no 2007. gada) galvenais mērķis ir palīdzēt stiprināt valsts administratīvo spēju, lai Horvātija varētu pārvaldīt ļoti lielo finansējumu, ko tā pēc pievienošanās saņems no ES, jo īpaši no Eiropas lauksaimniecības fondiem, struktūrfondiem un Kohēzijas fonda. II. Revīzijas mērķis bija novērtēt ES palīdzības efektivitāti gan tās atbilstības, gan sasniegto rezultātu ziņā. III. Komisija kopš 2004. un 2007. gada ES paplašināšanās ir izstrādājusi jaunu pieeju, lai uzlabotu palīdzības shēmu. Plānošanas procedūras ir labi izstrādātas un nodrošina, ka tiek risinātas spējas stiprināšanas prioritātes. Palātas izvērtētie projekti Horvātijā bija ļoti atbilstoši. Tomēr lielāka uzmanība jāpievērš iepirkuma spējas un reģionālo un vietējo pašvaldību stiprināšanai. IV. Rezultātu ziņā ES palīdzība ir būtiski sekmējusi Horvātijas spējas stiprināšanu pēcpievienošanās finansējuma pārvaldībai, tostarp, sniedzot praktisku mācību. Tomēr palīdzības īstenošana ir aizkavējusies, un daži no paredzētajiem projektu rezultātiem vēl nav sasniegti. Struktūrfondu un Kohēzijas fonda jomā praktiskā mācība ir bijusi īpaši lietderīga, taču, galvenokārt pievēršoties lielajiem infrastruktūras projektiem, ir atstāta novārtā citu projektu izstrāde, īpaši reģionālā un vietējā līmenī. Lauku attīstības pasākumos ir zems līdzekļu apguves līmenis, un ar spējas stiprināšanu veicies viduvēji. Veikti daži svarīgi pasākumi korupcijas apkarošanas struktūru stiprināšanai, tomēr joprojām pastāv sarežģītas problēmas. V. Ziņojumā secināts, ka ES pirmspievienošanās palīdzība būtiski veicina Horvātijas sagatavošanos ES fondu pārvaldībai pēc pievienošanās, taču līdz šim palīdzība bijusi tikai daļēji sekmīga. Ziņojumā doti ieteikumi, norādot jomas, kurās īpaši vajadzīga papildu palīdzība, lai vēl vairāk celtu iestāžu spēju pārvaldīt pirmspievienošanās un pēcpievienošanās līdzekļus. Ieteikumi varētu noderēt ES pirmspievienošanās palīdzībai citās valstīs. IEVADS PAMATINFORMĀCIJA 1. 2000. gada jūnija sanāksmē Feirā Eiropadome Eiropas Savienības stabilizācijas un asociācijas procesa (SAP) ietvaros nolēma, ka visām Rietumbalkānu valstīm jābūt izredzēm pievienoties ES. Horvātija iesniedza pieteikumu dalībai ES 2003. gadā, un 2004. gada jūnijā Padome piešķīra tai kandidātvalsts statusu. Pievienošanās partnerības izveidoja 2006. un 2008. gadā, nosakot jomas, ko Eiropas Komisija uzskatīja par prioritārām jomām, kurās Horvātijai jāveic uzlabojumi pirms pievienošanās. 2. Līdzīgi kā citām kandidātvalstīm, arī Horvātijai, lai pievienotos ES, ir jāizpilda Kopenhāgenas kritēriji [1], jāpieņem ES tiesiskā regulējuma kopums, ko dēvē par acquis communautaire [2], un jāiestrādā ES tiesības valsts tiesību aktos. Lai sekmētu iestāšanās sarunas, acquis ir sadalīts vairākās ES politikas sadaļās (sk. I pielikumu). Sarunas par dažādajām sadaļām aptver ne tikai regulējumu un likumdošanas aspektus, bet arī vajadzīgo administratīvo struktūru izveidi un to pārvaldības spējas pakāpenisku stiprināšanu. 3. Pievienošanās sarunas oficiāli atklāja 2005. gada 3. oktobrī. Sarunas ar Eiropas Savienības Padomi par konkrētām sadaļām sākās 2006. gada jūnijā, un tās noslēdzās Ministru konferencē par pievienošanās jautājumiem 2011. gada 30. jūnijā. Eiropadome 2011. gada jūnija sanāksmē noteica, ka pievienošanās līgums jāparaksta līdz 2011. gada beigām [3]. Dalībvalstis ir vienojušās, ka Horvātijas pievienošanās vēlamais datums būtu 2013. gada 1. jūlijs. ES PIRMSPIEVIENOŠANĀS PALĪDZĪBA AR MĒRĶI SAGATAVOTIES DALĪBAI EIROPAS SAVIENĪBĀ 4. ES pirmspievienošanās palīdzības mērķis ir atbalstīt acquis communautaire pieņemšanu un īstenošanu un palīdzēt kandidātvalstīm nostiprināt administratīvo spēju, gatavojoties pārvaldīt lielo ES finansējuma apjomu, kas tām būs pieejams, kad tās kļūs par dalībvalstīm. Komisija ievēro divējādu, savstarpēji papildinošu pieeju administratīvās spējas nostiprināšanai. Pirmkārt, tā tieši finansē tādus pasākumus kā iestāžu veidošana, pārvaldības sistēmu izveide un mācības. Otrkārt, tā atbalsta spējas stiprināšanu arī ar finansējuma programmām, kas līdzīgas ELFLA, struktūrfondu un Kohēzijas fonda programmām, lai dalībvalstis varētu gūt praktisku mācību šādu programmu īstenošanā pirms pievienošanās Savienībai. 5. Kopš 2001. gada Komisija ir sniegusi pirmspievienošanās palīdzību Horvātijai ar vairāku instrumentu starpniecību (sk. 1. attēlu) [4]. Sākotnēji to sniedza, izmantojot Kopienas palīdzības rekonstrukcijai, attīstībai un stabilizācijai (CARDS) programmu. Phare programmu, kas ir Komisijas galvenais pirmspievienošanās instruments, Horvātijā ieviesa 2005. gadā. To papildināja Pirmspievienošanās struktūrpolitikas instruments (ISPA), kas ir ES Kohēzijas fonda priekštecis un ar ko finansē transporta un vides infrastruktūras projektus, un Īpašā pirmspievienošanās programma lauksaimniecības un lauku attīstībai (Sapard), kas ir ELFLA priekštece. Kopš 2007. gada šos trīs instrumentus aizstāja ar Pirmspievienošanās palīdzības instrumentu (IPA), ar ko sniedz aptuveni 150 miljonu EUR lielu finansējumu gadā saskaņā ar pieciem komponentiem (sk. 1. tabulu). Pēc pievienošanās ES finansējums Horvātijai būtiski palielināsies. 1. TABULA IPA PALĪDZĪBA HORVĀTIJAI 2007.–2013. GADĀ (MILJONOS EUR) Avots: COM(2009) 543 galīgā redakcija, 14.10.2009. Pirmspievienošanās palīdzības instruments (IPA) — Indikatīvā daudzgadu finanšu shēma 2011.–2013. gadam. Komponents | I. Pārejas palīdzība un iestāžu veidošana | II. Pārrobežu sadarbība | III. Reģionālā attīstība | IV. Cilvēkresursu attīstība | V. Lauku attīstība | Kopā | Kopējās summas (2007.–2013. g.) | 299 | 105 | 379 | 104 | 184 | 1071 | 1. ATTĒLS ES IZDEVUMI HORVĀTIJĀ PIRMS UN PĒC PIEVIENOŠANĀS +++++ TIFF +++++ Avots: Eiropas Revīzijas palāta. 6. ES palīdzību Horvātijai plāno Komisija kopīgi ar Horvātijas iestādēm. Pievienošanās partnerības un Valsts programma Horvātijas integrācijai Eiropas Savienībā ir palīdzības politiskā ietvara galvenie elementi. ES finansējumu piešķir palīdzības prioritātēm, kas izvirzītas daudzgadu indikatīvajos plānošanas dokumentos, kurus izstrādā Komisija, vispusīgi apspriežoties ar valsts iestādēm. Horvātijas iestādes sagatavo atbilstošus projektu priekšlikumus un kopīgi ar Komisiju tos atlasa un pilnveido par rūpīgi izstrādātiem un īstenošanai gataviem projektiem. Projekti galvenokārt jāpabeidz trīs vai četru gadu termiņā. Tos īsteno, izmantojot dotāciju shēmas, līgumus (pakalpojumu, piegādes vai būvdarbu valsts līgumus) vai mērķsadarbības līgumus [5]. Ja palīdzību sniedz no Pirmspievienošanās atbalsta programmas lauku attīstībai (IPARD), tad projektus atlasa vienīgi Horvātijas kompetentā aģentūra. 7. ES palīdzība Horvātijai ir pārvaldīta trīs veidos. Saskaņā ar CARDS programmu palīdzību galvenokārt centralizēti pārvaldīja Komisija. Taču nesenāku instrumentu pārvaldības pilnvaras Komisija ir uzticējusi akreditētām Horvātijas ES finansējuma pārvaldības iestādēm [6], kurās ES delegācija Horvātijā ex ante pārbauda konkursu organizēšanu un līgumu slēgšanu (decentralizētā pārvaldība ar ex ante pārbaudēm). Trešais un visprogresīvākais pārvaldības veids ir tāds, ka saskaņā ar Komisijas novērtējumu valsts iestādes ir pietiekami spējīgas pārvaldīt ES palīdzību, ES delegācijai neveicot ex ante pārbaudes (decentralizētā pārvaldība bez ex ante pārbaudēm). Šis pārvaldības veids vistuvāk atbilst tam, kā ES finansējumu pārvalda pēc pievienošanās, taču lielākajā daļā jomu Komisija vēl nav apstiprinājusi tā ieviešanu [7]. II pielikumā norādīti dažādi pārvaldības veidi, ko piemēro katram instrumentam un komponentam. REVĪZIJAS TVĒRUMS UN METODES 8. Revīziju veica no 2010. gada jūnija līdz 2011. gada jūnijam. Tās mērķis bija atbildēt uz vispārējo jautājumu: "Vai ES pirmspievienošanās palīdzība ir bijusi efektīva atbalsta sniegšanā Horvātijai, lai tā sagatavotos ES finansējuma pārvaldībai pēc pievienošanās?" Revīzijā sīkāk aplūkoja šādus divus jautājumus: a) vai Komisija ir plānojusi ES palīdzību tādā veidā, lai pienācīgi palīdzētu Horvātijai sagatavoties ES finansējuma pārvaldībai pēc pievienošanās, b) vai ES finansētajos projektos ir panākti iecerētie rezultāti attiecībā uz Horvātijas spējas stiprināšanu ES finansējuma pārvaldībai. 9. Revīzija neaplūkoja tās ES palīdzības efektivitāti, kas Horvātijai sniegta saistībā ar acquis communautaire pieņemšanu un īstenošanu. Revīzijas mērķis nebija arī vispārēji novērtēt Horvātijas gatavību dalībai ES. 10. Lai pamatotu revīzijas konstatējumus, revidenti veica šādu darbu: a) analizēja dokumentus, kas saistīti ar pirmspievienošanās palīdzības plānošanu un īstenošanu; b) revidēja paraugu ar 16 projektiem, kas finansēti no IPA I, III un IV komponenta un agrākajiem finanšu instrumentiem CARDS, Phare, ISPA un Sapard (sk. III pielikumu). ES palīdzības kopējais apjoms šajos projektos lēsts 96,6 miljoni EUR, kas ir aptuveni 11 % no kopējā finansējuma revīzijas periodā [8]. Projektus novērtēja, pamatojoties uz rakstiskiem un mutiskiem pierādījumiem un astoņu projektu apmeklējumu uz vietas 2010. gada oktobrī; c) tikās ar Komisijas darbiniekiem Briselē un Zagrebā; d) tikās ar pārstāvjiem no ES finansējuma pārvaldībā iesaistītajām Horvātijas ministrijām, aģentūrām un reģionālajām un vietējām pašvaldībām Slavonski Brodā, Splitā, Tovarnikā, Vinkovcos, Zadarā un Zagrebā. KARTE REVIDĒTO PROJEKTU ATRAŠANĀS VIETA +++++ TIFF +++++ Avots: Eurostat. APSVĒRUMI SASKAŅOTA UN MĒRĶTIECĪGA PLĀNOŠANA ŅEMOT VĒRĀ IEPRIEKŠĒJĀS PAPLAŠINĀŠANĀS KĀRTĀS GŪTĀS ATZIŅAS, IEVIESTA JAUNA PIRMSPIEVIENOŠANĀS PALĪDZĪBAS SISTĒMA 11. Izstrādājot pirmspievienošanās finansējuma pārvaldības sistēmu, Komisija ņēma vērā atziņas, kas gūtas no iepriekšējās paplašināšanās. Tāpēc, 2007. gadā ieviešot IPA, visa pirmspievienošanās palīdzība tika apkopota vienā instrumentā, nevis sadalīta trīs instrumentos (PHARE, ISPA un Sapard), kā tas bija pirms tam. Jaunā sistēma ir būtiski atvieglojusi ES palīdzības plānošanu. 12. Pirms IPA dažādo instrumentu koordinēšanai bija atsevišķi mehānismi, taču IPA instrumentam ir saskaņotāka sistēma, lai koordinētu ES finansēto spējas stiprināšanas pasākumu plānošanu. Komisijas Paplašināšanās ģenerāldirektorātam ir noteikta galvenā loma IPA palīdzības koordinēšanā, ko tas veic kopīgi ar trīs citiem ģenerāldirektorātiem: Reģionālās politikas ģenerāldirektorātu saistībā ar III komponentu (reģionālā attīstība), Nodarbinātības, sociālo lietu un iekļautības ģenerāldirektorātu saistībā ar IV komponentu (cilvēkresursu attīstība) un Lauksaimniecības un lauku attīstības ģenerāldirektorātu saistībā ar V komponentu (lauku attīstība). Šie četri ģenerāldirektorāti koordinē palīdzības plānošanu un īstenošanu un sarunas par sadaļām gan neformāli, gan vēlāk oficiālās dienestu apspriedēs. 13. Komisija ir arī nostiprinājusi saikni starp ES pirmspievienošanās palīdzības plānošanu un īstenošanu un pirmspievienošanās sarunu procesu. Tas panākts, šajā procesā ieviešot kritērijus, kas jāizpilda pirms sarunu sadaļu slēgšanas. Šo jauno pieeju piemēroja sadaļām, kas ietver ES pirmspievienošanās finansējumu, proti, 11. sadaļai (lauksaimniecība un lauku attīstība) un 22. sadaļai (reģionālā politika un strukturālo instrumentu koordinācija), un tādējādi ir pievērsta lielāka uzmanība Horvātijas spējas stiprināšanai minētajās jomās. Tā, piemēram, 11. sadaļas kritēriji ietver maksājumu aģentūras spēju, un tas ir arī jautājums, kam pievērsta galvenā uzmanība ES palīdzības sakarā (sk. arī 37. punktu). Tomēr šo kritēriju pieeju Horvātijā varēja izmantot plašāk. Piemēram, 22. sadaļai netika noteikts kritērijs radīt Horvātijas iestādēs pietiekamu spēju, lai tām atļautu pārvaldīt pirmspievienošanās palīdzību, ES delegācijai neveicot ex ante kontroli. IPA plānošanas procedūras ir labi izstrādātas un piešķir prioritāti Horvātijas administratīvās spējas stiprināšanai, taču vēl jāpievērš uzmanība iepirkumu jautājumam 14. Nozīmīgs ES palīdzības trūkums kandidātvalstu sagatavošanā 2004. un 2007. gada paplašināšanās kārtām bija tāds, ka ekonomikas un sociālās kohēzijas programmas, ko finansēja no Phare, bija tikai gada programmas [9]. Horvātija ir ieguvusi no pieejas, ko ieviesa ar IPA, kas paredz daudzgadu darbības programmas, līdzīgas tām, kuras izmanto struktūrfondu jomā. Tas uzlaboja praktisko mācību iespējas, izveidojot plānošanas procedūras, kas līdzīgākas tām, kuras piemēros pēc pievienošanās, kā arī ļāva labāk plānot konkrētus spējas stiprināšanas pasākumus. Īstenojot IPA, Reģionālās politikas ĢD un Nodarbinātības, sociālo lietu un iekļautības ĢD daudz vieglāk nekā iepriekšējās divās paplašināšanās kārtās var sniegt savas speciālās zināšanas, lai palīdzētu Horvātijas iestādēm šajā daudzgadu plānošanas procesā. 15. Nozīmīgs pasākums pretim tam, lai Horvātija prasmīgāk pārvaldītu pēcpievienošanās finansējumu, ir Komisijas ieviestā stingrākā pieeja Horvātijas spējai pārvaldīt pirmspievienošanās finansējumu salīdzinājumā ar iepriekšējām kandidātvalstīm [10]. Šīs pieejas galvenais elements ir plānošanas sistēma, ar kuru saskaņā Komisija novērtēja Horvātijas spējas stiprināšanas vajadzības un noteica nepieciešamo palīdzību šo vajadzību apmierināšanai, lai varētu ieviest decentralizēto pārvaldību — vispirms ar delegācijas veiktām ex ante pārbaudēm, bet vēlāk bez šīm pārbaudēm (sk. 7. punktu). 16. Tomēr joprojām īpaši jāpalīdz Horvātijas iepirkuma spējas stiprināšanā. Finanšu revīzijās, ko Palāta veic ikgadējās ticamības deklarācijas par ES budžetu sagatavošanai, konsekventi atklāts, ka iepirkums ir galvenais pārkāpumu avots kohēzijas jomā ES dalībvalstīs [11]. Kā parādīts 2. tabulā, ES delegācija Horvātijā, veicot decentralizētās pārvaldības ex ante pārbaudes, bieži noraidīja iesniegtos dokumentus, jo tie pilnībā neatbilda ES procedūrām. Lai gan noraidījumu skaits ievērojami samazinājās 2007.–2010. gadā, Paplašināšanās ĢD 2010. gada darbības pārskatā minēja, ka noraidījumu skaits "saglabājās samērā liels" attiecībā uz sarežģītākiem, galvenokārt ar valsts būvdarbiem saistītiem līgumiem "vājo tehniskās kontroles zināšanu" [12] dēļ (sk. arī 23. punktu). 2. TABULA ES DELEGĀCIJĀ HORVĀTIJĀ NORAIDĪTO HORVĀTIJAS IESTĀŽU IESNIEGTO PIEDĀVĀJUMA NOVĒRTĒJUMA ZIŅOJUMU UN LĪGUMU SKAITS (%) Avots: Paplašināšanās ĢD 2010. gada darbības pārskats. | | 2007.g. | 2008.g. | 2009.g. | 2010.g. | Novērtējuma ziņojumi | 1. iesniegums | 60 | 22 | 20 | 14 | Nākamie iesniegumi | 34 | 35 | 67 | 20 | Līgumi | 1. iesniegums | 60 | 20 | 21 | 20 | Nākamie iesniegumi | 34 | 37,5 | 33 | 10 | REVIDĒTIE PROJEKTI RISINA SPĒJAS STIPRINĀŠANAS PRIORITĀTES, TOMĒR PALĪDZĪBA LĪDZ ŠIM LIELĀ MĒRĀ IR BIJUSI VĒRSTA UZ CENTRĀLAJĀM, NEVIS REĢIONĀLAJĀM IESTĀDĒM 17. Komisija, apspriedusies ar Horvātijas iestādēm, ir pārsvarā nodrošinājusi spējas galveno vajadzību apzināšanu. Horvātijas vajadzības pēc Komisijas finansējuma novērtē un aktualizē atbilstoši sistemātiskai pieejai: lejupēji, izejot no pievienošanās partnerības, un augšupēji, pamatojoties uz potenciālo saņēmēju — galvenokārt Horvātijas ministriju — projektu priekšlikumiem. 18. ES palīdzība konkrētu projektu veidā papildināja Horvātijas iestāžu pašu pasākumus ministriju spējas stiprināšanai un tādu struktūru izveidei, kuru uzdevums būs pārvaldīt ES finansējumu nākotnē. Kopumā 16 revidēto projektu konkrētie mērķi ļoti lielā mērā atbilda pievienošanās partnerībā noteiktajām spējas stiprināšanas prioritātēm. Pat tad, ja projekti neparedzēja tiešu spējas stiprināšanu, slēdzot tehniskās palīdzības līgumus un mērķsadarbības līgumus, tiem tomēr bija nozīmīga praktisko mācību dimensija, kas sniedza iespēju gūt vērtīgu praktisku pieredzi no ES finansējuma pārvaldīšanas pirms pievienošanās. 19. Gandrīz visos gadījumos Komisijas finansējums bija vērsts uz Horvātijas struktūrām, kuras būs atbildīgas par ES palīdzības īstenošanu pēc pievienošanās. Tomēr palīdzību lielā mērā sniedza centrālajām struktūrām, kuras būs atbildīgas par pēcpievienošanās finansējuma pārvaldību, un daudz mazākā mērā — reģionālām struktūrām, kaut arī reģionālām struktūrām ir būtiska loma pēcpievienošanās finansējuma izlietošanā. Tāpēc pastāv risks, ka līdz pievienošanās dienai reģionālās struktūras nebūs guvušas atbilstošu pieredzi ES palīdzības īstenošanā [13]. NOZĪMĪGS IEGULDĪJUMS HORVĀTIJAS PĒCPIEVIENOŠANĀS FINANSĒJUMA PĀRVALDĪBAS SPĒJAS STIPRINĀŠANĀ, TOMĒR KONSTATĒTI IEVĒROJAMI KAVĒJUMI UN JOMAS, KURĀS VĒL IEGULDĀMS DARBS PIRMSPIEVIENOŠANĀS PALĪDZĪBA BIEŽI NAV ĪSTENOTA ATBILSTĪGI SĀKOTNĒJAM LAIKA GRAFIKAM 20. 3. tabulā norādīts, cik lielā mērā par plānotajiem izdevumiem ir uzņemtas saistības un cik no tiem samaksāti. Phare, ISPA un Sapard programmās bija grūtības izlietot līdzekļus atbilstīgi sākotnējam laika grafikam. Īstenojot IPA, lēna izlietošana joprojām ir aktuāla problēma, jo īpaši attiecībā uz transporta un vides darbības programmu (IPA III) un IPARD programmu (IPA V), radot risku, ka šo kavējumu dēļ par līdzekļiem būs jāatceļ saistības [14]. 21. Pēc jauno instrumentu ieviešanas ES palīdzība Horvātijā reizēm sākās ar kavēšanos. Horvātija kļuva tiesīga saņemt pirmspievienošanās palīdzību no Phare, ISPA un Sapard instrumentiem 2005. gada 1. janvārī. Taču, ņemot vērā nepieciešamību noteikt stratēģiskajām prioritātēm atbilstīgus nozaru mērķus, pagāja aptuveni gads ISPA un Sapard programmas gadījumā un pusotrs gads Phare programmas gadījumā, līdz tika pabeigti finansēšanas nolīgumi. 2007. gada programmās, ko īstenoja saskaņā ar dažādajiem IPA komponentiem, finansēšanas nolīgumus noslēdza tikai apmēram 16 mēnešus pēc IPA īstenošanas regulas stāšanās spēkā. Tas galvenokārt bija saistīts ar laiku, kas vajadzīgs pārvaldības pilnvaru nodošanai pirms īstenošanas saskaņā ar jauno nosacījumu IPA regulā (sk. 7. punktu). 22. Vairāki Palātas revidētie projekti pirms IPA joprojām nebija gatavi īstenošanai pēc finansēšanas nolīguma parakstīšanas. Tas bija tāpēc, ka Horvātijas iestādes nebija pilnībā izstrādājušas nepieciešamos darba uzdevumus vai tehniskās specifikācijas, lai varētu izsludināt konkursus. Tāpēc revidētajos līgumos vidējais laiks no finansēšanas līguma noslēgšanas līdz konkursa izsludināšanai bija viens gads. Ieviešot IPA, situācija zināmā mērā uzlabojās, proti, attiecīgais laiks samazinājās līdz astoņiem mēnešiem, tomēr šajā ziņā joprojām jāpanāk uzlabojumi. 3. TABULA ES PALĪDZĪBAS HORVĀTIJAI ĪSTENOŠANA (MILJONOS EUR, 2011. GADA MARTS) Avots: ES delegācija Horvātijā. Programmas Horvātijā | Budžets | % no budžeta, par ko noslēgti līgumi | % no budžeta samaksāti [9999] | CARDS | 260 | 97 % | 92 % | Phare | 147 | 86 % | 78 % | ISPA | 59 | 96 % | 63 % | Sapard | 25 | 62 % | 48 % | IPA I 2007 | 45 | 90 % | 57 % | IPA I 2008 | 42 | 27 % | 20 % | IPA I 2009 | 42 | 11 % | 11 % | IPA II 2007–2009 | 8 | 64 % | 36 % | IPA III 2007–2009, tostarp | 143 | 29 % | 7 % | – darbības programma (DP) "Transports" | 54 | 20 % | 4 % | – DP "Vide" | 54 | 25 % | 2 % | – DP "Reģionālā konkurētspēja" | 35 | 48 % | 20 % | IPA IV 2007–2009 DP "Cilvēkresursu attīstība" | 38 | 71 % | 9 % | IPA V 2007–2009 (IPARD) 101. un 103. pasākums | 51 | 12 % | 0 % | Kopā | 860 | 68 % | 55 % | 23. Pēc konkursu izsludināšanas notika biežas aizkavēšanās arī tāpēc, ka Horvātijas iestādēm joprojām bija ierobežota spēja pārvaldīt ES iepirkuma procedūras (sk. 16. punktu). Tas nozīmē, ka ES delegācija bieži noraidīja konkursa un līguma dokumentus un nosūtīja tos atpakaļ Horvātijas iestādēm vajadzīgo uzlabojumu izdarīšanai (sk. 2. tabulu). Tāpēc radās aizkavēšanās, kas nebūtu notikusi, ja dokumenti būtu sagatavoti atbilstīgi noteiktajiem standartiem. Palāta izvērtēja paraugu ar 18 līgumiem un atklāja, ka līgumus noslēdza vidēji desmit mēnešus vēlāk, nekā paredzēts sākotnējā grafikā, kas ir vērā ņemami, ja parastais projekta termiņš ir trīs līdz četri gadi. 24. Tā kā Horvātijai bija grūtības īstenot ES palīdzību saskaņā ar sākotnējo grafiku, Komisija pagarināja īstenošanas termiņus par vienu gadu projektiem, kas atbalstīti no Phare 2005, Phare 2006 un Sapard, un vienu vai diviem gadiem — ISPA projektiem. Balstoties uz šo pieredzi, Komisija ieviesa garākus termiņus IPA I komponentam. Tomēr attiecībā uz IPA III, IV un V komponentu izmaksas termiņi, kas balstīti uz "n+3" noteikumu, rada sarežģītas problēmas (sk. 14. zemsvītras piezīmi). 25. Kā redzams turpmākajās iedaļās, kas veltītas konkrētiem projektiem (sk. 26.–47. punktu), kavējumi, kuri galvenokārt radušies Horvātijas administrācijas spējas problēmu dēļ, ir mazinājuši ietekmi, kāda varēja būt pirmspievienošanās palīdzībai Horvātijas administratīvās spējas stiprināšanai. Tas norāda uz risku, ka Horvātijai nebūs spējas pilnībā apgūt lielos pēcpievienošanās piešķīrumus, ievērojot tiesību aktos noteiktos termiņus. STRUKTŪRFONDU TIPA PROJEKTI: DAŽĀDI REZULTĀTI, TAČU LABA PRAKTISKĀ MĀCĪBA 26. Revīzijā tika izvērtēti astoņi struktūrfondu tipa projekti saistībā ar četrām galvenajām jomām (sk. 2. attēlu). Projektu paredzēto rezultātu sasniegšana bija dažāda, daļēji kavējumu dēļ, kā arī atšķīrās rezultātu potenciālā ilgtspējība. Bija skaidrs, ka Horvātijas iestādes gūst labu praktisko mācību, tomēr joprojām pastāv spējas problēmas, kam jāvelta uzmanība. 2. ATTĒLS SAGATAVOŠANĀS KOHĒZIJAS FONDAM UN STRUKTŪRFONDIEM HORVĀTIJĀ +++++ TIFF +++++ Avots: Eiropas Revīzijas palāta. VĒL BIJA JĀUZLABO VAIRĀKI PALĪDZĪBAS UZRAUDZĪBAS UN NOVĒRTĒJUMA ASPEKTI 27. SMART [15] mērķu un ar tiem saistīto rādītāju nepietiekamas izmantošanas dēļ bieži bija grūti novērtēt projektu rezultātus, jo īpaši saistībā ar dotāciju shēmām. Kaut arī Palātas revidētie turpmākie IPA projekti šajā ziņā bija labāki nekā projekti pirms IPA, joprojām bija jāuzlabo projektu efektivitātes novērtēšanas veids. Komisijai ir labi izstrādāta uzraudzības sistēma, ko piemēro Horvātijas iestādes, taču revīzijā tika atklāts, ka reizēm uzraudzības ziņojumos projektu problēmas bija pārāk zemu novērtētas. Projektiem dažkārt neveica ārēju novērtējumu, jo īpaši saistībā ar finansētajām dotāciju shēmām. Tas daļēji ir tāpēc, ka Komisija ir iecerējusi apvienot IPA programmu starpposma novērtēšanu ar struktūrfondu darbības programmu ex ante novērtēšanu, taču šī pieeja kavē iegūt informāciju, kas ļautu uzlabot ar IPA projektiem sniegto atbalstu. REVIDĒTO CILVĒKRESURSU ATTĪSTĪBAS PROJEKTU REZULTĀTU ILGTSPĒJĪBA IR NESKAIDRA 28. CARDS 2004. gada projekts ietvēra pirmo decentralizēto ESF tipa shēmu Horvātijā un deva vērtīgu spējas stiprināšanas pieredzi četros apgabalos, kuros projektu īstenoja [16]. Katrā apgabalā tika izveidota vietējā partnerība nodarbinātības jomā (LPE), kas veica vairākus cilvēkresursu attīstības pasākumus. Taču, kad 2008. gadā ES finansējums beidzās, LPE kļuva mazaktīvas, liekot apšaubīt to ilgtspējību. 29. Finanšu un cita atbalsta trūkums esošajām LPE bija slikta zīme LPE izvēršanai 13 citos Horvātijas apgabalos, kas bija viens no turpmākā IPA LPE projekta mērķiem. Turklāt pakalpojuma līguma, ko finansēja kā IPA projekta daļu, novēlotais sākums nozīmēja to, ka uz līguma pamata nodarbinātajiem konsultantiem bija nepietiekams laiks, lai palīdzētu izveidot LPE šajos apgabalos pirms dotāciju shēmu uzsākšanas. Tomēr Komisija ir atzinusi, ka ilgtspējība ir svarīgs jautājums, un pašlaik novērtē, kuru modeli vislabāk pieņemt attiecībā uz LPE, lai uzlabotu to ilgtspējības potenciālu. JOPROJĀM PASTĀV IEVĒROJAMAS SPĒJAS PROBLĒMAS SAISTĪBĀ AR FINANSĒTAJIEM REĢIONĀLĀS KONKURĒTSPĒJAS PROJEKTIEM 30. Phare 2005 ar uzņēmējdarbību saistītās infrastruktūras projekta (BRI) rezultāti bija dažādi. Īstenotājiestādes spēja izmantot visu budžetu, lai gan ar aizkavēšanos, un nodrošināja to, ka katram izraudzītajam dotāciju projektam ir ieviesta infrastruktūra. Tomēr Benkovacas dotāciju projekta (viena no septiņām dotācijām saskaņā ar Phare BRI shēmu) revīzijā konstatēts, ka pašvaldības nepietiekami risināja ES finansētās infrastruktūras ilgtspējības jautājumu. Tika konstatēti trūkumi infrastruktūras uzturēšanā, un nebija stratēģijas uzņēmumu piesaistīšanai; infrastruktūru izmantoja maz. 31. Izstrādājot turpmāko IPA 2007 BRI projektu, ņēma vērā un balstījās uz 2005. gada projekta pieredzi. Taču attiecībā uz 2005. gada projektu konstatēti kavējumi dotāciju shēmas novērtēšanas procedūrā, un dotāciju saņēmēji bieži nespēja sagatavot pilnīgus tehniskos dokumentus. Iespējamie ieguvumi no praktiskajām mācībām samazinājās, jo projektā nebija tieši iesaistītas struktūras, kas atbildēs par gaidāmo reģionālās konkurētspējas darbības programmu. Turklāt, tā kā uzmanība bija pievērsta desmit vismazāk attīstītajiem Horvātijas apgabaliem, vietējām pašvaldībām citos apgabalos nebija iespējas mācīties no BRI dotāciju shēmas īstenošanas pirms pievienošanās, lai gan tām arī būs tiesības uz finansējumu [17]. PAREDZĒTIE PROJEKTU REZULTĀTI TRANSPORTA NOZARĒ TIKA SASNIEGTI, TAČU AR LIELU AIZKAVĒŠANOS PROJEKTU SAGATAVOŠANĀ UN IEPIRKUMA JOMĀ 32. ISPA 2005 dzelzceļa līnijas atjaunošanas projekta mērķis bija modernizēt 33 km posmu galvenajā Eiropas Koridora X [18] dzelzceļa līnijā. Tas bija pirmais transporta infrastruktūras projekts, ko Horvātijā sagatavoja un īstenoja saskaņā ar ES noteikumiem, un tas ļoti noderēja praktiskām mācībām. Projekts sākās ar divu gadu kavēšanos salīdzinājumā ar sākotnējo grafiku, jo plānotajā sākšanas laikā projekts nebija pietiekami rūpīgi izstrādāts. Tā kā trūka iepirkuma spējas, aizkavējās arī konkursu rīkošana. Tāpat IPA 2007 dzelzceļa projekts būvdarbiem Zagrebas galvenajā dzelzceļa stacijā saskārās ar grūtībām saistībā ar kavējumiem iepirkuma procesā, galvenokārt nepilnīgu konkursa dokumentu dēļ, taču šie kavējumi bija īsāki nekā iepriekšējā ISPA projektā. 33. Kad Palāta 2010. gada oktobrī veica revīziju uz vietas, ISPA projektu radušos kavējumu dēļ joprojām īstenoja. Projekta plānotos tiešos rezultātus bija paredzēts sasniegt 2011. gada beigās, taču to galīgā ietekme ir atkarīga no citu Koridora X dzelzceļa projektu īstenošanas Horvātijā un kaimiņvalstīs. PALĪDZĪBA STRUKTŪRFONDU UN KOHĒZIJAS FONDA PROJEKTU PLŪSMAS SAGATAVOŠANĀ UN SPĒJAS PALIELINĀŠANĀ IR BIJUSI TIKAI DAĻĒJI SEKMĪGA 34. Neraugoties uz to, ka viens no Phare 2006 projekta sākotnējiem galvenajiem mērķiem bija izveidot rūpīgi izstrādāto projektu plūsmas sistēmu struktūrfondiem un Kohēzijas fondam, Komisija tomēr nolēma pievērsties dažiem lieliem infrastruktūras projektiem [19]. Tāpēc spējas stiprināšanas palīdzību saņēma mazāks skaits Horvātijas iestāžu, nekā iepriekš plānots, un mācībās piedalījušos darbinieku skaits samazinājās no 1000 līdz 90. Kaut arī šādā veidā pievēršoties lielo projektu sagatavošanai var palielināties līdzekļu apgūšanas pakāpe struktūrfondu un Kohēzijas fonda sākumā, ir jāsagatavo arī rūpīgi izstrādāti "nelieli" projekti, ņemot vērā to nozīmi reģionālajā attīstībā. Vispārīgākā nozīmē Komisija nepietiekami risināja vajadzību mudināt reģionālos un vietējos projekta virzītājus un tiem palīdzēt sagatavot projektus nākamajām darbības programmām, sniedzot atbalstu šajā līmenī. Tika sagatavoti tikai deviņi lieli infrastruktūras projekti, un dažiem no tiem bija nepilnīgi tehniskie dokumenti. Tika sagatavotas pamatnostādnes pieteikumu iesniegšanai attiecībā uz gandrīz 50 dotāciju shēmām, taču bija nepietiekams laiks, lai nodotu ar šīm shēmām saistītās zināšanas no centrālā līmeņa reģionālā līmenī. ES finansētā zināšanu nodošana ir būtiski sekmējusi valsts stratēģiskā ietvardokumenta un darbības programmu plānošanu saistībā ar palīdzību no struktūrfondiem un Kohēzijas fonda. No otras puses, maz panākts pārvaldības informācijas sistēmas izstrādē šiem fondiem. 35. Sakarā ar būtiskiem kavējumiem darbu sagatavošanas un iepirkuma procedūru jomā saskaņā ar IPA 2008 programmu varētu kristies temps. Horvātijas iestādēm ir arī ievērojamas problēmas ar struktūrfondu un Kohēzijas fonda darbā iesaistītā personāla skaitu un mainību. SAGATAVOŠANĀS ES LAUKSAIMNIECĪBAS POLITIKAI: DAŽĀDI REZULTĀTI 36. ES pirmspievienošanās palīdzības efektivitāti lauksaimniecības nozarē novērtēja, izskatot divus iestāžu spējas stiprināšanas projektus, ko finansēja no Phare 2005 un IPA 2007 I komponenta, kā arī Sapard un IPARD programmas, tostarp četrus ieguldījumu projektus, ko līdzfinansēja no Sapard (sk. 3 attēlu). 3. ATTĒLS SAGATAVOŠANĀS ES LAUKSAIMNIECĪBAS FONDIEM HORVĀTIJĀ +++++ TIFF +++++ Avots: Eiropas Revīzijas palāta. IR PANĀKTA VIRZĪBA PĀRVALDĪBAS PILNVARU NODOŠANĀ LAUKU ATTĪSTĪBAS PASĀKUMOS 37. Horvātijas maksājumu aģentūru spēja pienācīgi izmantot pirmspievienošanās un pēcpievienošanās finansējumu ir stiprināta ar dažādiem rezultātiem. Horvātijai bija jāpanāk pietiekama pārvaldības spēja, lai Komisija varētu tai nodot nepieciešamās pilnvaras piemērot decentralizēto pārvaldību bez ex ante pārbaudēm, pirms tā var sākt īstenot pirmspievienošanās lauku attīstības pasākumus. Sapard gadījumā pārvaldības pilnvaras 2006. gada septembrī nodeva tikai divos lauku attīstības pasākumos [20], nevis četros, kā bija sākotnēji plānots. 38. Maz panākts saistībā ar spējas stiprināšanu IPARD finansējuma saņemšanai, īpaši tāpēc, ka Phare 2005 projekta mērķi Horvātijas iestāžu akreditācijas [21] un pārvaldības pilnvaru nodošanas ziņā nebija ļoti vērienīgi. No vienas puses, programmas mērķis bija IPARD akreditēt tikai divus pasākumus, kuri jau bija akreditēti saskaņā ar Sapard. No otras puses, attiecībā uz jaunajiem IPARD pasākumiem mērķis nebija iegūt akreditāciju, bet tikai sagatavot dokumentus iespējamai turpmākai akreditācijai. Kaut arī palīdzība IPARD ietvaros bija pieejama no 2007. gada ES budžeta, Phare 2005 projektam nebija skaidru mērķu attiecībā uz Komisijas pilnvaru nodošanu, lai Horvātija pēc iespējas drīzāk varētu piekļūt IPARD finansējumam. PIRMSPIEVIENOŠANĀS PALĪDZĪBA LAUKU ATTĪSTĪBAI NENODROŠINĀJA TIEŠI TĀDUS PAŠUS DARBA APSTĀKĻUS, KĀDI BŪS PĒC PIEVIENOŠANĀS 39. Sapard bija pirmā ELFLA praktisko mācību programma, un visi īstenotie projekti bija daļa no procesa, lai palīdzētu Horvātijas iestādēm ieviest administratīvo sistēmu līdzfinansēto projektu īstenošanai pēc pievienošanās. Projekti ietvēra pieteikumu administrēšanu (pilnīguma pārbaudes, darbības plānu analīzi), pārbaudes uz vietas pirms projektu apstiprināšanas, lēmumu par Sapard līdzekļu piešķiršanu, līgumslēgšanu, attiecināmo izdevumu pārbaudes, maksājumus un ziņojumu iesniegšanu uzraudzības komitejai un Komisijai. 40. Tajos pasākumos, kuros Horvātijas iestādes ir saņēmušas pilnvaras izmantot decentralizēto pārvaldību bez ex ante pārbaudēm, pirmspievienošanās programmas principā var īstenot līdzīgos apstākļos, kādi būs pēc pievienošanās. Tomēr praksē Sapard un IPARD programmas neīstenoja pilnībā tādos pašos apstākļos, kādos ES finansējumu pārvaldīs pēc pievienošanās: a) Sapard programmu pilnībā pārvaldīja maksājumu aģentūras centrālajās struktūrvienībās, un revīzijas laikā IPARD arī pārvaldīja centralizēti. Tāpēc maksājumu aģentūras reģionālajiem birojiem vēl nav bijusi iespēja gūt praktisku pieredzi ES pirmspievienošanās lauku attīstības programmu pārvaldībā, neraugoties uz to, ka pēc pievienošanās tām būs svarīga loma šajā jomā [22]; b) attiecībā uz Sapard un IPARD projektiem maksājumu aģentūras procedūras ir pilnībā manuālas; c) īstenojot Sapard, aģentūra neizstrādāja un nepiemēroja projektu pieteikumu klasifikācijas sistēmu, bet gan projektu pieteikumus izskatīja rindas kārtībā. SAPARD UN IPARD FINANSĒJUMA ZEMAIS APGUVES LĪMENIS VIEŠ BAŽAS PAR TO, KĀ NĀKOTNĒ APGŪS ELFLA LĪDZEKĻUS 41. Sapard līdzekļu apguve Horvātijā ir zema: deklarētie izdevumi programmas beigās bija tikai 48 % no piešķirtajiem līdzekļiem. Saskaņā ar Sapard programmas rezultātu rādītājiem bija plānots, ka divos pasākumos finansēs 161 attiecināmo projektu, taču līgumus faktiski noslēdza par 49 projektiem un tikai 37 projektus pabeidza (sk. 4. tabulu). Piecos apgabalos no 21 apgabala nebija neviena sekmīga Sapard pieteikuma. Dažas nozares bija sevišķi maz pārstāvētas 1. pasākumā (ieguldījumi lauku saimniecībās), it īpaši piensaimniecības nozare, siltumnīcu nozare un augļu un dārzeņu nozare. Tas norāda uz to, ka šajās nozarēs ir ļoti nepietiekama spēja un gatavība apgūt ES līdzekļus [23]. 42. Niecīgās summas, par kurām noslēgti līgumi saskaņā ar IPARD, apstiprina pastāvīgās grūtības apgūt ES finansējumu lauku attīstības programmām. 2008. gada budžetā tika uzņemtas finanšu saistības gan attiecībā uz IPARD 2007 (25,5 miljoni EUR), gan IPARD 2008 (25,6 miljoni EUR), kas saskaņā ar ES budžeta procedūrām (sk. 20. punktu) Horvātijai ir jāiztērē līdz 2011. gada beigām. Tomēr 2011. gada maijā bija apstiprināti ieguldījumi tikai aptuveni 16,9 miljonu EUR apmērā (ES finansējuma daļa) pēc četriem uzaicinājumiem iesniegt pieteikumus (33 % no 2007. un 2008. gada IPARD budžeta) [24]. Ņemot vērā laiku, kas vajadzīgs papildu konkursu rīkošanai un apstiprināto projektu īstenošanai, pastāv neapšaubāms risks, ka par lielu 2007.–2008. gada budžeta daļu būs jāatceļ saistības. 43. Līdzekļu apguves zemā līmeņa dēļ Horvātijas lauksaimnieki un lauksaimniecības produktu pārstrādātāji praktiskās mācībās vēl nav iepazinušies ar ES finansējuma procedūrām Sapard un IPARD programmās tik labi, kā bija iecerēts. Tāpēc savukārt būs grūtāk apgūt paredzēto ES finansējumu, kas būtiski palielināsies, kad lauku attīstības pasākumi Horvātijā būs pilnībā ieviesti pēc pievienošanās. 4. TABULA SAPARD PROJEKTI HORVĀTIJĀ Avots: Gada un galīgais ziņojums par Sapard programmas īstenošanu Horvātijas Republikā (2006–2009), 2010. gada maijs. Pasākums | Skaits | Pabeigto projektu procents no paredzētajiem | Paredzē-tie projekti | Pieteikumi | Projekti, par kuriem noslēgti līgumi | Pabeigtie projekti | 1. Ieguldījumi lauku saimniecībās | 110 | 84 | 26 | 19 | 17 % | 2. Lauksaimniecības un zivsaimniecības produktu apstrādes un pārdošanas uzlabošana | 51 | 53 | 23 | 18 | 35 % | Kopā | 161 | 137 | 49 | 37 | 23 % | 44. Komisija tikai 2009. gadā konstatēja, ka galvenais iemesls, kādēļ Sapard programmas līdzekļi ir maz apgūti, ir valsts shēma, kas tādiem pašiem pasākumiem, kādus finansēja no Sapard, piedāvāja izdevīgākus nosacījumus, paredzot arī mazāk procedūru un pārbaužu. Pēc Komisijas iejaukšanās Horvātija 2009. gada novembrī nolēma, ka tad, kad būs beidzies Sapard līgumslēgšanas posms, šo konkurējošo valsts shēmu atcels. Taču, ņemot vērā IPARD programmas lēno sākumu, var konstatēt, ka joprojām ir pilnībā jāatrisina iemesli, kuru dēļ Horvātijas lauksaimnieki maz iesaistās lauku attīstības shēmā. PIRMSPIEVIENOŠANĀS PALĪDZĪBA IR SEKMĒJUSI HORVĀTIJAS ADMINISTRATĪVĀS SPĒJAS STIPRINĀŠANU KORUPCIJAS UN ORGANIZĒTĀS NOZIEDZĪBAS APKAROŠANĀ, TOMĒR JOPROJĀM PASTĀV SAREŽĢĪTAS PROBLĒMAS 45. Korupcijas un organizētās noziedzības apkarošana ir ļoti jutīgs jautājums, un tam ir būtiska loma Horvātijas spējas stiprināšanā, lai nodrošinātu ES pēcpievienošanās finansējuma un arī valsts finansējuma pareizu izlietošanu. ES pirmspievienošanās palīdzība tika izmantota, lai no CARDS 2002 un IPA 2007 programmas finansētu divus iestāžu spējas stiprināšanas projektus (sk. 4. attēlu). 4. ATTĒLS KORUPCIJAS UN ORGANIZĒTĀS NOZIEDZĪBAS APKAROŠANAS SPĒJAS STIPRINĀŠANA +++++ TIFF +++++ Avots: Eiropas Revīzijas palāta. 46. CARDS projekts bija iecerēts, lai uzlabotu 2001. gadā izveidotā Korupcijas un organizētās noziedzības novēršanas biroja (USKOK) darbību. Neraugoties uz būtiskiem kavējumiem sagatavošanas posmā, kā dēļ projekts sākās tikai 2005. gadā, projekta darbības tika pabeigtas 2006. gada beigās. Attiecībā uz vienu projekta efektivitātes rādītāju — smagas organizētās noziedzības un korupcijas atklāšanas un kriminālvajāšanas gadījumu skaita palielināšanās — projekta atbalstīto izmeklēšanas darbību pirmie rezultāti kļuva redzami 2009. gadā, kad nāca gaismā augsta līmeņa korupcijas gadījumi. Attiecībā uz otru rādītāju — labāks vērtējums organizācijas Transparency International Korupcijas uztveres indeksā — Horvātija pakāpās no 70. vietas 2005. gadā uz 62. vietu 2010. gadā, un tās vērtējums palielinājās no 3,4 punktiem 2005. gadā līdz 4,1 punktam vairākumā gadu pēc projekta beigām. 47. Pasākumi IPA 2007 projektā, kuru plānots pabeigt 2012. gadā, ir labi izstrādāti, ņemot vērā iepriekšējā projekta pieredzi. USKOK pārziņā esošo lietu kopējais skaits pakāpeniski palielinās, un apsūdzības izvirzīšana augsta līmeņa politiķiem un viņu notiesāšana liecina par to, ka USKOK ir uz pareizā ceļa, lai apkarotu korupciju augstākajā līmenī. Taču, kā uzsvērts Komisijas 2010. gada progresa ziņojumā par Horvātiju, nesen atjauninātās tiesu iestādes un valsts pārvaldes struktūras vēl pilnībā jāpārbauda praksē, bet USKOK spēja risināt ļoti sarežģītus finanšu noziegumus ir īpaši problemātiska. SECINĀJUMI UN IETEIKUMI SECINĀJUMI 48. Kopumā ES pirmspievienošanās palīdzība būtiski stiprina Horvātijas administratīvo spēju pārvaldīt ES finansējumu, kurš palielināsies pēc pievienošanās. Tomēr palīdzības pasākumi līdz šim ir bijuši tikai daļēji sekmīgi attiecībā uz mērķu sasniegšanu, un gan pirms, gan pēc pievienošanās vēl ir jāsniedz atbalsts spējas stiprināšanai vairākās svarīgās jomās. Lielākajā daļā pirmspievienošanās palīdzības jomu Komisija vēl nav novērtējusi Horvātijas spēju kā pietiekamu, lai varētu atļaut Horvātijai īstenot palīdzību bez ex ante pārbaudēm. Neraugoties uz pēdējā laika sasniegumiem, iepirkuma spēja un korupcijas apkarošana ir divas jomas, kurās īpaši jāpastiprina atbalsts Horvātijas iestādēm. 49. Komisija un Horvātijas iestādes pārsvarā izsvērti plānoja palīdzību Horvātijas spējas stiprināšanai. Bija gūtas atziņas no iepriekšējām paplašināšanās kārtām un pieņemta jauna pieeja palīdzības plānošanai un tās sasaistei ar sarunu procesu. Plānošanas sistēmas tika labi izstrādātas, un prioritāti piešķīra spējas stiprināšanai, taču īpaša uzmanība joprojām jāvelta iepirkuma spējai. Revidētie projekti bija spējas stiprināšanas prioritātēm ļoti atbilstoši, tomēr tie bija vērsti uz centrālajām iestādēm, līdz šim reģionālajām struktūrām atvēlot tikai nelielu atbalstu, neraugoties uz to, ka arī tām būs svarīga loma pēcpievienošanās atbalsta īstenošanā. 50. Rezultātu ziņā ES palīdzība ir būtiski sekmējusi Horvātijas spējas stiprināšanu attiecībā uz pēcpievienošanās finansējuma pārvaldību, tostarp, piedāvājot praktisku mācību. Taču joprojām ir jāsasniedz dažos projektos paredzētie rezultāti, un šajā sakarībā revīzijā tika noteiktas vairākas svarīgas problēmas. Projektu palīdzības īstenošana Horvātijā bieži atpalika no sākotnējā grafika, jo īpaši sakarā ar aizkavēšanos, kas radās projektu nepietiekami rūpīgas izstrādes un iepirkuma spējas trūkuma dēļ. Joprojām ir jāuzlabo struktūrfondu projektu uzraudzība un novērtēšana. Liels uzsvars ir likts uz lielu infrastruktūras projektu sagatavošanu centrālā līmenī, taču nelieliem projektiem pievērsta maza uzmanība, un vēl pilnībā jāizveido sistēma reģionālā un vietējā līmeņa projektu priekšlikumu veicināšanai. Projektu īstenošanā lauku attīstības nozarē ir grūtības zema līdzekļu apguves līmeņa dēļ, un praktisku mācību iespējas reģionālā un dotāciju saņēmēju līmenī ir ierobežotas. Lai arī, īstenojot ES projektus, korupcijas un organizētās noziedzības apkarošanas jomā ir panākta zināma virzība, šajā jomā joprojām ir ievērojamas problēmas. 51. Kaut arī vēl iespējami uzlabojumi, Komisija ir neapšaubāmi guvusi svarīgas atziņas no iepriekšējām paplašināšanās kārtām, pamatojoties uz kurām tā ir efektīvāk palīdzējusi Horvātijai. IETEIKUMI 52. Komisijai un Horvātijas iestādēm ir cieši jāsadarbojas, lai ņemtu vērā turpmākos ieteikumus. IETEIKUMI ATTIECĪBĀ UZ ES PALĪDZĪBU HORVĀTIJAI 1. Jāpiešķir lielāka prioritāte iepirkuma spējas stiprināšanai, konkrēti, jāīsteno plāni, kuros paredzētas mācības darbavietā un ārpus tās īpaši par šādām tēmām: a) ES standartiem pilnībā atbilstošu konkursa dokumentu izstrāde; b) sarežģītu valsts būvdarbu projektu konkursu organizēšanas un līgumu slēgšanas pārvaldība. 2. Jādara vairāk, lai stiprinātu reģionālo un vietēju pašvaldību spēju, tostarp a) jānodrošina iespēja visām attiecīgajām šā līmeņa struktūrām iegūt praktisku mācību pirms pievienošanās; b) jāpilnveido mehānismi projektu ideju rosināšanai un izvēršanai. 3. Vēl jāuzlabo projektu efektivitātes novērtēšana: a) vairāk jāizmanto SMART mērķi; b) jāpalīdz celt Horvātijas iestāžu uzraudzības ziņojumu kvalitāti; c) jānodrošina, ka tiek veikta starpposma un ex post novērtēšana. 4. Jāsagatavo rūpīgi izstrādātu projektu kopums, kas ļautu pilnībā apgūt pēc pievienošanās pieejamo finansējuma apjomu, tostarp a) jānodrošina, ka lielajiem projektiem, kas līdz šim bijuši uzmanības centrā, ir pilnībā sagatavoti vajadzīgie tehniskie dokumenti; b) jānodrošina lielāka uzmanība arī nelielu projektu kopuma izveidei pēcpievienošanās posmam. 5. Jādara darbs saistībā ar lauku attīstības programmām: a) jānodrošina, ka valsts iestādes stiprina spēju, kas tām vajadzīga pilnvaru saņemšanai visu plānoto pasākumu pārvaldībai; b) jāmeklē veidi, kādos panākt vairāk projektu piensaimniecības, siltumnīcu un augļu un dārzeņu nozarē. 6. Jāpastiprina korupcijas apkarošanas pasākumi: a) arī turpmāk jāatbalsta nostiprinātās tiesu iestādes un pārvaldes struktūras, izmantojot mērķsadarbību un citu konsultatīvo palīdzību, tostarp īpaši jāpalīdz sarežģītu finanšu noziegumu risināšanā; b) jāturpina stingri uzraudzīt korupcijas līmeni un problēmas pirms pievienošanās un saistībā ar ES pēcpievienošanās finansējumu. 53. Palāta formulē arī ieteikumus Komisijai saistībā ar pirmspievienošanās palīdzību citām kandidātvalstīm un potenciālajām kandidātvalstīm. IETEIKUMI ATTIECĪBĀ UZ ES PIRMSPIEVIENOŠANĀS PALĪDZĪBU CITĀM VALSTĪM 7. Atziņas, kas gūtas, sniedzot pirmspievienošanās palīdzību Horvātijai, attiecīgos gadījumos jāizmanto pirmspievienošanās palīdzībai arī citās valstīs, īpaši a) jānodrošina, ka tiek saglabātas pietiekamas liecības par pirmspievienošanās līdzekļu decentralizētu pārvaldību bez ex ante pārbaudēm, kas īstenota līdz pievienošanās dienai; b) lielāka uzmanība jāvelta tam, lai pirmspievienošanās palīdzības projektu priekšlikumi būtu īstenošanai pietiekami rūpīgi izstrādāti un sagatavoti īstenošanai noteiktajā termiņā. Šo ziņojumu 2011. gada 25. oktobra sēdē Luksemburgā pieņēma Revīzijas palātas III apakšpalāta, kuru vada Revīzijas palātas loceklis Karel PINXTEN. Revīzijas palātas vārdā — +++++ TIFF +++++ priekšsēdētājs Vítor Manuel da Silva Caldeira [1] Kopenhāgenas kritēriji, ko Eiropadome noteica 1993. gada jūnijā:a)politiskie kritēriji: to iestāžu stabilitāte, kas garantē demokrātiju, tiesiskumu, cilvēktiesību ievērošanu, cieņu pret mazākumtautībām un to aizsardzību;b)ekonomiskie kritēriji: darbotiesspējīga tirgus ekonomika, kā arī spēja izturēt konkurences spiedienu un tirgus spēku iedarbību Savienībā;c)spēja uzņemties dalības pienākumus, tostarp ievērot politiskās, ekonomiskās un monetārās savienības mērķus. [2] Jēdziens acquis communautaire apzīmē daudzus principus, politikas virzienus, likumus, paņēmienus, saistības un mērķus, par kuriem ir panākta vienošanās vai kuri ir izstrādāti Eiropas Savienībā. [3] Briseles Eiropadome, 24.6.2011., EUCO 23/11. [4] ES sāka palīdzēt Horvātijai 1991. gadā uzreiz pēc bruņotā konflikta sākšanās bijušajā Dienvidslāvijā. No 1991. līdz 2000. gadam ar Eiropas Komisijas Humānās palīdzības biroja starpniecību (1991–1998) un pēc tam ar Obnova (horvātu valodā — "atjaunošana") programmas starpniecību (1998–2000) piešķīra 382 miljonus EUR galvenokārt bēgļu un pārvietotu personu atgriešanās īstenošanai un reintegrācijai, infrastruktūras atjaunošanai, kara skarto apvidu ekonomikas atveseļošanai un atmīnēšanai. [5] Mērķsadarbība ir Komisijas izstrādāts instruments, ar kuru saskaņā ES dalībvalstu pārvaldes iestādes nodod savu zinātību saņēmējvalstu pārvaldes iestādēm. Dalībvalstu pārvaldes iestādes slēdz arī pakalpojumu līgumus ar konsultāciju uzņēmumiem tehniskās palīdzības nodrošināšanai. [6] Pirms Komisija nodod pārvaldības pilnvaras, Horvātijas valdībai attiecīgās iestādes ir jāakreditē. [7] Lauku attīstība šajā ziņā ir izņēmums. Decentralizēto pārvaldību ar ex ante pārbaudēm nepiemēro Īpašajai pirmspievienošanās programmai lauksaimniecības un lauku attīstībai (Sapard) un Pirmspievienošanās atbalsta programmai lauku attīstībai (IPARD). Pirms pasākumu sākšanas šajās divās programmās kandidātvalstij ir jāiegūst pilnvaras piemērot decentralizēto pārvaldību bez ex ante pārbaudēm. [8] ES kopējā palīdzība Horvātijai 2001.–2009. gadā bija 860 miljoni EUR (sk. 3. tabulu). [9] Sk. Eiropas Revīzijas palātas Īpašo ziņojumu Nr. 5/2004 par Phare atbalstu kandidātvalstu sagatavošanā struktūrfondu pārvaldībai (OV C 15, 20.1.2005., 1. lpp.). [10] Pirms iepriekšējām paplašināšanās kārtām kandidātvalstīs izmantoja decentralizēto pārvaldību ar ex ante pārbaudēm, Komisijai iepriekš nenovērtējot valsts spēju efektīvi pārvaldīt finansējumu šajā sistēmā. [11] Sk., piemēram, Revīzijas palātas Pārskata par 2009. finanšu gadu 4.18.–4.20. punktu (OV C 303, 9.11.2010., 1. lpp.). Viens no diviem galvenajiem kļūdu iemesliem bija "publiskā iepirkuma noteikumu smagi pārkāpumi". [12] Paplašināšanās ĢD 2010. gada darbības pārskats, 20. lpp. [13] Komisijas finansētu konsultantu 2009. gadā sagatavotajā pārskatā par Phare palīdzību ar mērķi sagatavoties struktūrfondiem Horvātijā secināts, ka vietējo un reģionālo iestāžu spējas stiprināšanai nepiešķir pietiekamu prioritāti. Pārskatā ieteikts ņemt vērā jauno dalībvalstu pieredzi un "neatstāt novārtā vajadzīgās spējas stiprināšanas jautājumus līdz brīdim, kad būs par vēlu, lai attiecīgās iestādes efektīvi līdzdarbotos". [14] Finanšu regulas 166. panta 3. punkts nosaka, ka saskaņā ar "n+3" noteikumu Komisijai automātiski jāatceļ jebkura budžeta saistību daļa attiecībā uz programmu, ja tā nav izmantota līdz 31. decembrim trešajā gadā pēc gada, kurā budžeta saistības uzņēmās (Padomes 2002. gada 25. jūnija Regula (EK, Euratom) Nr. 1605/2002 par Finanšu regulu, ko piemēro Eiropas Kopienu vispārējam budžetam (OV L 248, 16.9.2002, 1. lpp.)). [9999] Izņemot avansus 30 % apmērā III, IV un V komponentam. [15] Konkrēti, izmērāmi, sasniedzami, atbilstoši un laikā ierobežoti mērķi. [16] Citos četros apgabalos īstenoja agrāko 2002. gada CARDS projektu. [17] 2009. gada ad hoc starpposma novērtējumā par Phare palīdzību Horvātijas sagatavošanā struktūrfondiem arī secināts, ka pārāk liels uzsvars tiek likts uz mazāk attīstītajiem reģioniem un arī citi Horvātijas reģioni saskaras ar ievērojamām problēmām Eiropas Savienības konkurētspējas ziņā. [18] Šā koridora maršruts ir Zalcburga–Ļubļana–Zagreba–Belgrada–Niša–Skopje–Velesa–Saloniki. [19] Saskaņā ar Komisijas definīciju Struktūrfondu regulā "liels" projekts ir projekts, kurš lielāks par 50 miljoniem EUR. Par 50 miljoniem EUR mazāki projekti ir klasificēti kā "nelieli" (Padomes 2006. gada 11. jūlija Regula (EK) Nr. 1083/2006, ar ko paredz vispārīgus noteikumus par Eiropas Reģionālās attīstības fondu, Eiropas Sociālo fondu un Kohēzijas fondu un atceļ Regulu (EK) Nr. 1260/1999 (OV L 210, 31.7.2006, 25. lpp.). Regulā grozījumi izdarīti ar Eiropas Parlamenta un Padomes 2010. gada 16. jūnija Regulu (EK) Nr. 539/2010 (OV L 158, 24.6.2010., 1. lpp.). [20] Komisijas 2006. gada 29. septembra Lēmums 2006/658/EK, ar ko īstenošanas aģentūrām uztic atbalsta pārvaldību saistībā ar pirmspievienošanās pasākumiem lauksaimniecībā un lauku attīstībā Horvātijā laikposmā pirms pievienošanās (OV L 271, 30.9.2006., 83. lpp.). [21] Sk. 7. punkta 7. zemsvītras piezīmi par akreditāciju. [22] Horvātijas iestādes ir nolēmušas, ka maksājumu aģentūru reģionālie biroji pārbaudīs pieteikumu pieņemamību un veiks administratīvo kontroli un pārbaudes uz vietas. [23] Piensaimniecības nozarē pabeidza divus no paredzētajiem 16 projektiem (12,5 %), siltumnīcu nozarē pabeidza divus no paredzētajiem 14 projektiem (14,3 %) un augļu un dārzeņu nozarē pabeidza septiņus no paredzētajiem 42 projektiem (16,7 %). [24] Ziņojums par to, kā Horvātijas Lauksaimniecības, zivsaimniecības un lauku attīstības maksājumu aģentūra īsteno IPARD programmu strukturālajam atbalstam, 24.5.2011. -------------------------------------------------- I PIELIKUMS ACQUIS 35 SADAĻAS ( 2011. GADA 30. JŪNIJS) Nr. | Sadaļa | Sarunu atklāšanas datums | Provizoriskais sarunu slēgšanas datums | 1. | Brīva preču aprite | 25.7.2008. | 19.4.2010. | 2. | Darba ņēmēju brīva pārvietošanās | 17.6.2008. | 2.10.2009. | 3. | Tiesības veikt uzņēmējdarbību un brīvība sniegt pakalpojumus | 26.6.2007. | 21.12.2009. | 4. | Kapitāla brīva aprite | 2.10.2009. | 5.11.2010. | 5. | Publiskais iepirkums | 19.12.2008. | 30.6.2010. | 6. | Uzņēmējdarbības tiesības | 26.6.2007. | 2.10.2009. | 7. | Tiesību akti intelektuālā īpašuma jomā | 29.3.2007. | 19.12.2008. | 8. | Konkurences politika | 30.6.2010. | 30.6.2011. | 9. | Finanšu pakalpojumi | 26.6.2007. | 27.11.2009. | 10. | Informācijas sabiedrība un plašsaziņas līdzekļi | 26.6.2007. | 19.12.2008. | 11. | Lauksaimniecība un lauku attīstība | 2.10.2009. | 19.4.2011. | 12. | Pārtikas nekaitīguma, veterinārijas un fitosanitārijas politika | 2.10.2009. | 27.7.2010. | 13. | Zivsaimniecība | 19.2.2010. | 6.6.2011. | 14. | Transporta politika | 21.4.2008. | 5.11.2010. | 15. | Enerģētika | 21.4.2008. | 27.11.2009. | 16. | Nodokļu sistēma | 2.10.2009. | 30.6.2010. | 17. | Ekonomikas un monetārā politika | 21.12.2006. | 19.12.2008. | 18. | Statistika | 26.6.2007. | 2.10.2009. | 19. | Sociālā politika un nodarbinātība | 17.6.2008. | 21.12.2009. | 20. | Uzņēmumu un rūpniecības politika | 21.12.2006. | 25.7.2008. | 21. | Eiropas komunikāciju tīkli | 19.12.2007. | 2.10.2009. | 22. | Reģionālā politika un strukturālo instrumentu saskaņošana | 2.10.2009. | 19.4.2011. | 23. | Tiesu iestādes un pamattiesības | 30.06.2010. | 30.6.2011. | 24. | Tiesiskums, brīvība un drošība | 2.10.2009. | 22.12.2010. | 25. | Zinātne un pētniecība | 12.6.2006. | 12.6.2006. | 26. | Izglītība un kultūra | 11.12.2006. | 11.12.2006. | 27. | Vide | 19.2.2010. | 22.12.2010. | 28. | Patērētāju un veselības aizsardzība | 12.10.2007. | 27.11.2009. | 29. | Muitas savienība | 21.12.2006. | 2.10.2009. | 30. | Ārējās attiecības | 12.10.2007. | 30.10.2008. | 31. | Ārpolitika, drošības un aizsardzības politika | 30.6.2010. | 22.12.2010. | 32. | Finanšu kontrole | 26.6.2007. | 27.7.2010. | 33. | Finanšu un budžeta noteikumi | 19.12.2007. | 30.6.2011. | 34. | Iestādes | 5.11.2010. | 5.11.2010. | 35. | Citi jautājumi | – | 30.6.2011. | -------------------------------------------------- II PIELIKUMS KOMISIJAS NODOTĀS PĀRVALDĪBAS PILNVARAS HORVĀTIJAS IESTĀDĒM, KAS ATBILDĪGAS PAR ES LĪDZEKĻIEM (2011. GADA 15. JŪNIJS) Programma | Decentralizētas pārvaldības pilnvaras | ar ex ante pārbaudēm | bez ex ante pārbaudēm | Phare | 7.2.2006. | Nav piešķirta | ISPA | 13.2.2006. | Nav piešķirta | IPA I | 28.10.2008. | Nav vēl piešķirta | IPA II | 14.11.2008. | Nav vēl piešķirta | IPA III | | | – Transports | 3.11.2008. | Nav vēl piešķirta | – Vide | 29.10.2008. | Nav vēl piešķirta | – Reģionālā konkurētspēja | 29.10.2008. | Nav vēl piešķirta | IPA IV | 1.12.2008. | Nav vēl piešķirta | Sapard | | | – 1. pasākums "Ieguldījumi lauku saimniecībās" | – [1] | 29.9.2006. | – 2. pasākums "Lauksaimniecības un zivsaimniecības produktu apstrādes un pārdošanas uzlabošana" | – | 29.9.2006. | IPA V (IPARD) | | | – 101. pasākums "Ieguldījumi lauku saimniecībās" | – | 30.11.2009. | – 103. pasākums "Investīcijas lauksaimniecības un zivsaimniecības produktu apstrādē un pārdošanā" | – | 30.11.2009. | – 201. pasākums "Sagatavošanas darbības lauksaimniecības un vides pasākumu īstenošanai" | – | Nav vēl piešķirta | – 202. pasākums "Vietējās lauku attīstības stratēģijas sagatavošana un īstenošana" | – | Nav vēl piešķirta | – 301. pasākums "Lauku infrastruktūras uzlabošana un attīstība" | – | 17.3.2011. | – 302. pasākums "Lauku saimnieciskās darbības dažādošana un attīstība" | – | 17.3.2011. | – 501. pasākums "Tehniskā palīdzība" | – | Nav vēl piešķirta | [1] Neattiecas. Sapard un IPARD var piemērot tikai decentralizēto pārvaldību bez ex ante pārbaudēm. -------------------------------------------------- III PIELIKUMS REVIDĒTO PROJEKTU SARAKSTS Projekti pirms IPA | Summas, par kurām noslēgti līgumi, miljonos EUR | ES ieguldījums | Valsts ieguldījums | ES + valsts ieguldījums | 1. | Sapard 2. pasākums — GLAZIR | 1,019 | 0,339 | 1,358 | 2. | Sapard 2. pasākums — CONEX Trade | 1,033 | 0,344 | 1,377 | 3. | Sapard 1. pasākums — AGROMEĐIMURJE | 0,251 | 0,083 | 0,334 | 4. | Sapard 1. pasākums — MURKOVIĆ | 0,256 | 0,086 | 0,342 | 5. | Phare 2005 "Ar uzņēmējdarbību saistītās infrastruktūras dotāciju shēma" | 5,280 | 4,264 | 9,544 | 6. | ISPA 2005 "Dzelzceļa līnijas atjaunošana posmā Vinkovci–Tovarnika–valsts robeža" | 28,789 | 31,394 | 60,183 | 7. | CARDS 2004 "Vietējā partnerība nodarbinātības jomā, II posms" | 1,488 | − | 1,488 | 8. | CARDS 2002 " USKOK spējas stiprināšana" | 0,650 | − | 0,650 | 9. | Phare 2005 "Iestāžu spējas stiprināšana un atbalsts Sapard/IPARD programmas īstenošanai" | 3,822 | − | 3,822 | 10. | Phare 2006 "Iestāžu spējas un projekta plūsmas attīstīšana saistībā ar struktūrfondiem" | 6,200 | − | 6,200 | Summas kopā projektiem pirms IPA | 48,788 | 36,510 | 85,298 | IPA projekti | Budžeta summas miljonos EUR | ES ieguldījums | Valsts ieguldījums | ES + valsts ieguldījums | 11. | IPA III.c komponents "Reģionālās konkurētspējas darbības programma 2007.–2009. gadam" | 19,823 | 6,608 | 26,431 | 12. | IPA 2007 III komponents "Zagrebas galvenās dzelzceļa stacijas signalizācijas un bloķēšanas sistēma" | 14,025 | 4,675 | 18,700 | 13.a | IPA 2007–2009 IV komponents "Vietējā partnerība nodarbinātības jomā, III posms" | 2,210 | 0,390 | 2,600 | 13.b | IPA 2007–2009 IV komponents "Vietējā partnerība nodarbinātības jomā, III posms" | 1,615 | 0,285 | 1,900 | 14. | IPA 2007 I komponents "USKOK spējas stiprināšana" | 1,000 | − | 1,000 | 15. | IPA 2007 I komponents "Efektīvas un finansiāli stabilas pārvaldības sistēmas ieviešana un lauksaimniecības fondu izmantošanas kontrole" | 5,114 | 0,375 | 5,489 | 16. | IPA 2008 I komponents "Atbalsts strukturālo instrumentu pārvaldībai, uzraudzībai un novērtēšanai" | 4,000 | 0,288 | 4,288 | Summas kopā IPA projektiem | 47,787 | 12,621 | 60,408 | --------------------------------------------------