KOMISIJAS ZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM UN PADOMEI Ceturtais Komisijas ziņojums par to, kā Ukraina īsteno vīzu režīma liberalizācijas rīcības plānu /* COM/2014/0336 final */





I. Ievads ES un Ukraina 2008. gada 29. oktobrī uzsāka dialogu par vīzu režīmu ar mērķi izskatīt nosacījumus bezvīzu režīmam, kas ļautu Ukrainas pilsoņiem bez vīzas ieceļot Šengenas zonā. Komisija 2010. gada 22. novembrī iesniedza Ukrainai “Vīzu režīma liberalizācijas rīcības plānu”. Ar to Ukrainai tiek noteikta virkne precīzu kritēriju četros būtisku jautājumu “blokos”, lai pieņemtu tiesisko, politikas un institucionālo satvaru (1. posms) un to efektīvi un ilgtspējīgi īstenotu (2. posms). Komisija ir regulāri ziņojusi Eiropas Parlamentam un Padomei par vīzu režīma liberalizācijas rīcības plāna īstenošanu. Pirmais progresa ziņojums par to, kā Ukraina īsteno vīzu režīma liberalizācijas rīcības plānu, tika iesniegts 2011. gada 16. septembrī. Otro progresa ziņojumu Komisija publiskoja 2012. gada 9. februārī un trešo – 2013. gada 15. novembrī. Minētajā ziņojumā Komisija iesniedza visaptverošu un konsolidētu novērtējumu par progresu, ko Ukraina sasniegusi, izpildot pirmā posma kritērijus saistībā ar tiesiskā, politikas un institucionālā satvara izveidi. Tā konstatēja, ka Ukraina ir panākusi būtisku progresu visos rīcības plāna četros blokos, taču joprojām pastāv dažas svarīgas prasības, kas jāizpilda dokumentu drošības, patvēruma, pretkorupcijas un diskriminācijas novēršanas un datu aizsardzības jomā. Komisija apņēmās turpināt ciešu sadarbību ar Ukrainas iestādēm, lai risinātu iepriekš norādītos neatrisinātos jautājumus. Komisijai bija nosprausts pamatmērķis paziņot Eiropas Parlamentam un Padomei, kad visi rīcības plāna pirmajā posmā nepieciešamie pasākumi ir pieņemti. Šis Komisijas ziņojums ir ceturtais un pēdējais progresa ziņojums par vīzu režīma liberalizācijas rīcības plāna pirmo posmu. Tajā izskaidrots, kā tika risināti atlikušie ar pirmā posma kritērijiem saistītie jautājumi. Ziņojums tapa pēc augstākā līmeņa amatpersonu sanāksmes, kura notika 2014. gada 26. martā Kijevā un kuras ietvaros Ukrainas iestādes iepazīstināja ar jaunāko informāciju par saviem centieniem atlikušo kritēriju izpildē. Kopš tā laika Ukraina sniedza papildu informāciju par tiesību aktiem, kas pieņemti līdz konkrētam datumam – 23. maijam. Papildus rīcības plāna kritērijiem jautājumus, kas ir saistīti ar tiesu sistēmas un prokuratūras reformām, uzrauga citu struktūru ietvaros, piemēram, Neoficiālā tiesu dialoga, kas uzsākts 2013. gada februārī, Sadarbības komitejas, Sadarbības padomes, ES un Ukrainas samita un Asociācijas programmas īstenošanas ietvaros. Nākamā Tieslietu, brīvības un drošības apakškomitejas sanāksme tiek provizoriski plānota 2014. gada jūlija sākumā. II. Konteksts Šis ziņojums tiek iesniegts laikā, kad Ukraina atrodas ārkārtas situācijā. Lēmums apturēt gatavošanos asociācijas nolīguma un padziļināta un visaptveroša brīvās tirdzniecības nolīguma parakstīšanai izraisīja pilsoņu masveida protestus, kuru rezultātā 2014. gada 27. februārī tika iecelta jauna valdība. Pēc tam Krievijas bruņotie spēki pārkāpa Ukrainas suverenitāti un teritoriālo integritāti un de facto anektēja Krimu. Ārlietu padomes 20. februāra un 3. marta secinājumos ES ir apstiprinājusi savu apņemšanos stiprināt tiešus personīgus kontaktus starp ES un Ukrainas cilvēkiem, piemēram, ar vīzu liberalizācijas procesa palīdzību, ievērojot saskaņā ar rīcības plānu apstiprinātos nosacījumus. Eiropas Parlaments pat aicināja vienoties par tūlītēju bezvīzu nolīgumu[1] starp ES un Ukrainu. Tas aicināja Komisiju iesniegt priekšlikumu, kas paredz iekļaut Ukrainu to trešo valstu sarakstā, uz kuru valstspiederīgajiem neattiecas vīzas prasība. Savā atbalsta pasākumu kopumā Ukrainas stabilizācijai, ko Eiropas Komisija iesniedza 5. martā[2] pirms ES valstu un valdību vadītāju ārkārtas sanāksmes, tā apņēmās atbalstīt Ukrainas centienus pēc iespējas ātrāk īstenot vīzu režīma liberalizācijas procesu, ievērojot saskaņā ar vīzu liberalizācijas rīcības plānu apstiprinātos nosacījumus. Komisija paziņoja, ka tā darīs visu, kas ir tās spēkos, lai palīdzētu Ukrainai atrisināt atlikušos jautājumus iespējami ātri, vienlaikus atzīmējot, ka panākumi ir atkarīgi no jaunās valdības spējas atrisināt svarīgākos nenokārtotos jautājumus. Šī apņemšanās tika atkārtoti apliecināta nesen apstiprinātajā Eiropas reformu programmā Ukrainai, kurā apgalvots, ka ES, sadarbojoties ar dalībvalstīm, pastiprinās centienus, lai palīdzētu Ukrainai pāriet uz rīcības plāna otro posmu, un sniegs visaptverošu atbalstu Ukrainai ceļā uz mērķi izveidot bezvīzu ceļošanas režīmu. III. Pamatojoties uz četriem blokiem vīzu režīma liberalizācijas rīcības plānā īstenoto pasākumu novērtējums Komisija savā trešajā ziņojumā 2013. gada beigās secināja, ka joprojām pastāv dažas nozīmīgas pirmā posma prasības, kas jāizpilda, un uzskaitīja neatrisinātos jautājumus. Ukrainas jaunās valdības pieeja ir bijusi sistemātiski risināt šos jautājumus vai nu izpildvaras līmenī, pieņemot normatīvos aktus vai ministru rīkojumus, vai likumdošanas līmenī gadījumos, kad bija nepieciešami spēkā esošo tiesību aktu grozījumi vai jaunu tiesību aktu pieņemšana. Attiecībā uz 1. bloku – dokumentu drošības jomā – Komisija pieprasīja Ukrainai pilnveidot pamatlikumu, ieviešot skaidru norādi uz pirkstu nospiedumiem, un pieņemt īstenošanas noteikumus, lai nodrošinātu to, ka tiesiskais satvars ir savlaicīgi gatavs biometrisko pasu izsniegšanai. Pamatojoties uz šiem ieteikumiem, Ukrainas valdība ir izstrādājusi un pieņēmusi vajadzīgos īstenošanas noteikumus[3], lai sagatavotos biometrisko pasu izsniegšanai. Valdība ir ierosinājusi un gatavojas pieņemt rīcības plānu 2014.–2017. gadam, nosakot dažādu iestāžu darbības jomas. Tāpat Ukrainas valdība pabeidz izstrādāt priekšlikumu, ar ko paredzēts grozīt reģistra pamatlikumu (Likums par vienu demogrāfisko reģistru un personu apliecinošiem dokumentiem), lai pirkstu nospiedumus padarītu par obligātu biometrisko elementu. Attiecībā uz 2. bloku – migrācijas un patvēruma pārvaldības jomā – Komisija pieprasīja veikt grozījumus likumā par patvērumu, proti, paplašināt noteikumus par papildu aizsardzību un pagaidu aizsardzību un nodrošināt bezmaksas veselības aprūpi patvēruma meklētājiem. Ukrainas valdība ir rīkojusies atbilstoši šiem ieteikumiem. Ukrainas Parlaments (Verhovna Rada) 13. maijā pieņēma nepieciešamos grozījumus attiecībā uz papildu un pagaidu aizsardzību likumā par patvērumu. Papildu grozījumi, kuru mērķis ir atvieglot patvēruma meklētāju piekļuvi nodarbinātībai, bez maksas nodrošinot darba atļauju, tika iesniegti un tie jau ir pieņemti Parlamentā. Attiecībā uz medicīnisko aprūpi tika pieņemts normatīvais akts ar mērķi nodrošināt medicīnisko aprūpi. Lai gan tiesību akti šobrīd kopumā ir izstrādāti, īstenošanas posmā būs vajadzīgi lielāki centieni, lai nodrošinātu efektīvu patvēruma sistēmu, jo īpaši attiecībā uz patvēruma procedūru un atzītu bēgļu integrāciju. Attiecībā uz 3. blokā noteiktajiem kritērijiem trešajā Komisijas ziņojumā ir uzsvērta nepieciešamība nekavējoties risināt virkni jautājumu, kas saistīti ar korupcijas novēršanu un apkarošanu. Cita starpā Komisija uzsvēra nepieciešamību stiprināt publiskā iepirkuma noteikumus; precizēt izņēmumus un pārredzamības noteikumus; nodrošināt aktīvu atklāšanu un efektīvas un objektīvas īpašuma deklarēšanas pārbaudes; pabeigt noteikumu izstrādi attiecībā uz korupciju privātajā sektorā un stiprināt imunitātes atcelšanas sistēmu. Pamatojoties uz šiem ieteikumiem, valdība sagatavoja grozījumu kopumu, un 13. maijā Parlaments to pieņēma. Šie grozījumi skar īpašumu deklarēšanas sistēmu, ieviešot ārējās kontroles mehānismu, paredzot kriminālatbildību par visiem kukuļdošanas elementiem (aktīvas un pasīvas), papildinot tiesību aktus par korupciju privātajā sektorā ar noteikumiem attiecībā uz juridiskajām personām un paaugstinot soda naudas apmērus. Turklāt ir arī pastiprināta ziņotāju aizsardzība. Atsevišķs un visaptverošs likums tika pieņemts par publisko iepirkumu, tajā ietverot pārredzamības noteikumus, publiskā iepirkuma līguma slēgšanas tiesību piešķiršanu un iepirkuma veicēju loku. Steidzams jautājums, kas palicis neatrisināts, ir noteikumu reforma attiecībā uz imunitātes atcelšanu Parlamenta deputātiem; tas ir saistīts ar konstitucionālajiem noteikumiem un tādēļ tiks risināts notiekošās konstitucionālās reformas ietvaros. Īstenošanas posmā īpaša uzmanība būs jāpievērš atbilstīgas institucionālās vides nodrošināšanai. Tai būtu jāietver funkcionējoša un neatkarīga uzraudzība un pieņemto noteikumu, kuri tapuši daudzu būtisku pārmaiņu rezultātā pēdējo divu gadu laikā, īstenošana. Attiecībā uz datu aizsardzību Eiropas Komisija lūdza Ukrainai pabeigt tiesiskā un institucionālā satvara izstrādi. Ņemot vērā iepriekšminēto, Ukrainas valdība ieviesa grozījumus gan datu aizsardzības likumā, gan likumā par ombudu, jo īpaši nolūkā iekļaut piekrišanas jēdzienu personas datu jautājumā, kā arī paplašināt ombuda pilnvaras, lai tās attiektos uz privāto sektoru. Parlaments 13. maijā grozījumus pieņēma. Attiecībā uz vēl neizpildītajām prasībām 4. blokā Komisija savā trešajā ziņojumā aicināja Ukrainu turpināt tiesiskā satvara stiprināšanu diskriminācijas novēršanas jomā, piemēram, nodrošināt atbilstīgu tiesisko aizsardzību pret visa veida diskrimināciju saskaņā ar Eiropas un starptautiskajiem standartiem. Tas konkrēti nozīmē: grozīt likumu par diskriminācijas novēršanu, lai nodrošinātu aizsardzību pret diskrimināciju, tostarp diskrimināciju seksuālās orientācijas dēļ, kā arī stiprināt procesuālās garantijas, ieviešot noteikumus par pierādīšanas pienākuma pārnešanu, precizēt, ka darbības joma attiecas arī uz privāto sektoru, nodrošināt, ka ir ietverti visi darba tiesību aspekti, precizēt noteikumus par saprātīgiem pielāgojumiem personām ar invaliditāti, precizēt cietušo tiesības, īpaši ņemot vērā kompensācijas mehānismus, un paplašināt ombuda pilnvaras, lai tās attiektos uz privāto sektoru. Pamatojoties uz šiem ieteikumiem, valdība sagatavoja grozījumus likumā par diskriminācijas novēršanu, un 20. maijā Parlaments tos pieņēma, risinot būtiskākos Komisijas izvirzītos jautājumus un ieviešot jaunus aspektus: noteikumi par pierādīšanas pienākuma pārnešanu tika ieviesti tiesas, bet ne ombuda procedūrā, ombuda pilnvaras tika paplašinātas, lai tās attiektos uz privāto sektoru, tika ieviests saprātīgu pielāgojumu jēdziens. Attiecībā uz darbības jomu netika ieviesta skaidra norāde uz seksuālo orientāciju kā aizliegtu pamatu diskriminācijai. Lai gan tika ieviesti noteikumi, kas attiecas uz pārsūdzības tiesībām valstu tiesās, kompensācijas prasībām un likumpārkāpēju individuālo atbildību, kā arī atsauces uz civiltiesisko, administratīvo un kriminālatbildību, joprojām ir nepieciešams precizējums, kādas sankcijas un kāda veida kompensācijas ir paredzētas attiecīgajos kodeksos un tiesību aktos diskriminācijas gadījumā. Attiecībā uz aizsardzību pret diskrimināciju seksuālās orientācijas dēļ valdība lūdza Augstākajai tiesai[4] interpretēt attiecīgos noteikumus, lai apstiprinātu, ka, pamatojoties uz tiem, diskriminācija ir aizliegta. Augstākās tiesa 7. maijā iesniedza interpretāciju, skaidri apstiprinot, ka spēkā esošajos tiesību aktos seksuālā orientācija tiek netieši uzskatīta par aizliegtu pamatu diskriminācijai. Valdība plaši publiskoja šo viedokli, un tas ne tikai tika publicēts Parlamenta tīmekļa vietnē un Ukrainas Oficiālajā vēstnesī, bet arī vienā no Ukrainas lielākajām avīzēm. Visbeidzot, attiecībā uz gaidāmo darba kodeksa reformu Ukrainas valdība ir atklāti apņēmusies nepārprotami aizliegt diskrimināciju seksuālās orientācijas dēļ. Lai gan tiesību akti diskriminācijas novēršanas jomā tika uzlaboti, lai nodrošinātu nepieciešamo tiesisko pamatu kritēriju izpildei diskriminācijas novēršanas jomā, īstenošanas posmā būs jāsniedz papildu juridiskās garantijas, lai nodrošinātu, ka aizsardzība pret visa veida diskrimināciju, kā arī procesuālās garantijas, tiek pietiekami un efektīvi nodrošinātas un ikviena atkāpe ir piemērota saskaņā ar nepieciešamības un proporcionalitātes principiem Ukrainas tiesību sistēmā. Papildus noteikumiem, kuru mērķis ir nodrošināt aizsardzību pret diskrimināciju, Komisijas trešajā ziņojumā arī uzsvērts, ka Komisija cieši uzraudzīs turpmāko attīstību attiecībā uz vēl nepieņemtajiem likumprojektiem 0711 (tagad 0945) un 0290. Ar tiem tika ierosināts grozīt dažādus tiesību aktus un ierobežot vārda brīvību, aizliedzot “homoseksuāļu propagandu”. Šādi rīkojoties, Komisija ņēma vērā bažas, ko savā atzinumā ir paudusi Venēcijas komisija. Ukrainas valdība ir apliecinājusi, ka šie tiesību aktu projekti ir svītroti no Parlamenta reģistra. Attiecībā uz konkrētu Eiropas Padomes/ECRI ieteikumu par minoritāšu aizsardzību ieviešanu Ukraina 1998. gada maijā ir ratificējusi Vispārējo konvenciju par nacionālo minoritāšu aizsardzību un 2006. gada janvārī – Eiropas reģionālo vai minoritāšu valodu hartu. Likums par valsts valodas politikas principiem tika pieņemts 2012. gadā un joprojām ir spēkā. Savā atzinumā (Nr. 651/2011) Venēcijas komisija novērtēja, ka minētais likums reģionālajām vai minoritāšu valodām sniedz adekvātu aizsardzību. Jebkurām tiesību aktu izmaiņām ir jābūt saskaņā ar starptautiskajām saistībām, īpaši attiecībā uz tām saistībām, kas saistītas ar Eiropas Padomi. IV. Vispārējais novērtējums un turpmākie pasākumi Saskaņā ar iedibināto praksi, Komisija ir nepārtraukti novērtējusi un regulāri ziņojusi – 2011. gada septembrī, 2012. gada februārī un 2013. gada novembrī – par Ukrainas panākumiem kritēriju izpildē saskaņā ar vīzu režīma liberalizācijas rīcības plānu. Komisija to darīja, pamatojoties uz informāciju un tiesību aktu dokumentiem, kurus iesniedza Ukraina, un veicot novērtējumus uz vietas, ko kopā ar dalībvalstu ekspertiem realizēja Komisijas un Eiropas Ārējās darbības dienesta personāls. Papildus šim intensīvajam ziņošanas procesam rīcības plāna ietvaros Komisija ir turpinājusi uzraudzīt Ukrainas progresu attiecīgajās jomās ES un Ukrainas Apvienotajā komitejā par vīzu atvieglotu izsniegšanu, ES un Ukrainas Atpakaļuzņemšanas komitejā un Ukrainas Apvienotajā apakškomitejā Nr. 3. Uzskatāms, ka katrā no šīm komitejām dialoga un sadarbības līmenis starp ES un Ukrainu ir augsts. Daži no iepriekšminētajiem jautājumiem tiek uzraudzīti arī citu dialogu ietvaros, piemēram, Sadarbības komitejas, Sadarbības padomes, kā arī Asociācijas programmas īstenošanas ietvaros. Tiesiskā satvara papildu reformu kopums, kas ir vispārīgi izklāstīts šajā ceturtajā ziņojumā, iezīmē būtiskus jaunās valdības centienus Ukrainā. Komisija atzīst, ka šo reformu saturs un plašums ir apmierinošs, jo īpaši ņemot vērā apstākļus valstī un iekšējās un ārējās problēmas, ar kurām Ukraina saskaras. Visbeidzot, Komisija uzskata, ka Ukraina ir izpildījusi kritērijus saskaņā ar vīzu režīma liberalizācijas rīcības plāna pirmo posmu, un var tikt uzsākta kritēriju novērtēšana saskaņā ar otro posmu. Komisija turpinās koordinēt tiesiskā un politikas satvara uzraudzību ES un Ukrainas dialoga turpmākajos posmos. Tas tiks darīts ar mērķi novērtēt, vai nepieciešamie īstenošanas noteikumi saskaņā ar rīcības plāna četriem blokiem ir efektīvi pieņemti un īstenoti. Turklāt Komisija pievērsīs īpašu uzmanību tam, vai Ukraina attiecīgo tiesisko aktu un to īstenošanas noteikumu ieviešanai piešķir pietiekamus finansiālos līdzekļus un cilvēkresursus, kā arī vai tiek nodrošinātas apmācības. Rīcības plāna otrajā posmā Komisija arī sniegs pastāvīgu novērtējumu par gaidāmās vīzu režīma liberalizācijas Ukrainas pilsoņiem, kuri ceļo uz ES, iespējamo ietekmi uz imigrāciju un drošību. Ņemot vērā pašreizējo ārkārtas situāciju Ukrainā, Komisija uzskata, ka šajā posmā šādam novērtējumam būtu tikai neliela vērtība. [1] Eiropas Parlamenta 2014. gada 27. februāra rezolūcija par ES turpmāko vīzu politiku (2014/2586(RSP)). [2] http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-14-159_en.htm. [3] Ministru kabineta rezolūcijas par tehnisko aprakstu un procedūru. [4] Augstākā specializētā civillietu un krimināllietu tiesa.