KOMISIJAS DIENESTU DARBA DOKUMENTS IETEKMES NOVĒRTĒJUMA KOPSAVILKUMS PAR NETIEŠĀM IZMAIŅĀM ZEMES IZMANTOJUMĀ, KAS SAISTĪTAS AR BIODEGVIELĀM UN BIOLOĢISKAJIEM ŠĶIDRAJIEM KURINĀMAJIEM Pavaddokuments Priekšlikums Eiropas Parlamenta un Padomes direktīva, ar kuru groza Direktīvu 98/70/EK, kas attiecas uz benzīna un dīzeļdegvielu kvalitāti, un Direktīvu 2009/28/EK par atjaunojamo energoresursu izmantošanas veicināšanu /* SWD/2012/0344 final */





KOMISIJAS DIENESTU DARBA DOKUMENTS IETEKMES NOVĒRTĒJUMA KOPSAVILKUMS PAR NETIEŠĀM IZMAIŅĀM ZEMES IZMANTOJUMĀ, KAS SAISTĪTAS AR BIODEGVIELĀM UN BIOLOĢISKAJIEM ŠĶIDRAJIEM KURINĀMAJIEM Pavaddokuments Priekšlikums Eiropas Parlamenta un Padomes direktīva, ar kuru groza Direktīvu 98/70/EK, kas attiecas uz benzīna un dīzeļdegvielu kvalitāti, un Direktīvu 2009/28/EK par atjaunojamo energoresursu izmantošanas veicināšanu 1. IEVADS Gan atjaunojamo energoresursu direktīvā, gan degvielas kvalitātes direktīvā ("direktīvas")[1],[2] ir paredzēts pienākums pārskatīt ar biodegvielām saistīto netiešo zemes izmantojuma izmaiņu ietekmi uz siltumnīcefekta gāzu emisijām un attiecīgā gadījumā pievienot šim pārskatam priekšlikumu, kā minēto ietekmi samazināt. Īstenojot šo tiesību normu, Komisija 2010. gada decembrī publicēja ziņojumu[3], kurā (i) izklāstīja vairākas neskaidrības un ierobežojumus saistībā ar ekonomiskajiem modeļiem, ko izmanto netiešu zemes izmantojuma izmaiņu aplēšanai; (ii) apstiprināja, ka netiešu zemes izmantojuma izmaiņu ietekme var samazināt ar biodegvielām saistītos siltumnīcefekta gāzu emisiju ietaupījumus; (iii) norādīja, ka, ja rīcība ir vajadzīga, jautājums par netiešām izmaiņām zemes izmantojumā jārisina, izmantojot piesardzības principu. Ziņojumā tika arī paredzēts, ka Komisija sagatavos ietekmes novērtējumu, pamatojoties uz četriem ziņojumā izklāstītajiem variantiem, un attiecīgā gadījumā pievienos leģislatīvu priekšlikumu direktīvu grozīšanai. 2. PROBLĒMAS IZKLĀSTS Lielāko daļu biodegvielu patlaban ražo no lauksaimniecības zemē audzētām kultūrām, piemēram, kviešiem vai rapšiem. Ja lauksaimniecības zemi vai ganības, ko iepriekš izmantoja pārtikas, barības un šķiedras tirgu vajadzībām, sāk izmantot biodegvielu ražošanai, pieprasījums pēc pārtikas, barības un šķiedras saglabājas un ir jāapmierina citā veidā. Lai gan šo papildu pieprasījumu var atrisināt ar sākotnējās ražošanas intensifikāciju, ražošanai tiek veltīta arī iepriekš lauksaimniecībā neizmantota zeme citā vietā. Pēdējā no minētajiem gadījumiem netiešā veidā tiek mainīts zemes izmantojums (tāpēc tiek izmantots termins netiešas zemes izmantojuma izmaiņas). Ja ražošana izraisa papildu zemes izmantojumu, zemes pārveidošana var radīt ievērojamas siltumnīcefekta gāzu emisijas — tā notiek gadījumos, kad pārveidošana ietekmē platības ar lielu oglekļa krāju, piemēram, mežus. Lai noteiktu siltumnīcefekta gāzu ietekmi, ko rada netiešas izmaiņas zemes izmantojumā, jāprognozē ietekme nākotnē, par kuru parasti nav skaidrības, jo izmaiņas nākotnē ne vienmēr ir atkarīgas no tendencēm pagātnē. Turklāt aplēstās zemes izmantojuma izmaiņas nekad nevar apstiprināt, jo netiešās zemes izmantojuma izmaiņas ir parādība, ko nav iespējams tieši novērot vai izmērīt. Tāpēc, lai aplēstu netiešās izmaiņas zemes izmantojumā, jāveic modelēšana. Ņemot vērā direktīvās paredzēto prasību ar biodegvielu izmantošanu panākt noteiktu siltumnīcefekta gāzu ietaupījumu un degvielas kvalitātes direktīvā noteikto mērķi samazināt siltumnīcefekta gāzu intensitāti par 6 %, galvenā problēma, kas apskatīta ietekmes novērtējumā, ir šāda: vai ir jāietver siltumnīcefekta gāzu emisijas, kas saistītas ar netiešām zemes izmantojuma izmaiņām, un ja jā, tad kādā veidā. 3. SUBSIDIARITĀTE Lēmums par Eiropas līmeņa rīcību biodegvielu jomā jau ir pieņemts ar degvielas kvalitātes direktīvu un atjaunojamo energoresursu direktīvu, kas izveido vienotu atjaunojamās enerģijas un zemākas siltumnīcefekta gāzu intensitātes enerģijas tirgu transporta nozarē. Tā kā visi pasākumi, kas tiks ierosināti, lai ietvertu netiešu zemes izmantojuma izmaiņu aspektus, visticamāk, paredzēs grozījumus esošajās direktīvās, šie pasākumi jākoordinē un jāsaskaņo visā ES. 4. POLITIKAS MĒRĶI Kā izklāstīts ievaddaļā, šī ietekmes novērtējuma uzmanības centrā ir direktīvās paredzētas konkrētas prasības par siltumnīcefekta gāzu emisijām no netiešām zemes izmantojuma izmaiņām, un šeit netiek apskatīta biodegvielu izmantošanas plašāka ietekme uz vidi vai sociālo jomu. Tādējādi ietekmes novērtējuma vispārējos mērķus vai pārformulēt par šādu konkrētu operatīvo mērķi: Pēc iespējas samazināt netiešu zemes izmantojuma izmaiņu ietekmi uz biodegvielu radītajām siltumnīcefekta gāzu emisijām saistībā ar plašākiem politikas mērķiem līdz 2020. gadam panākt, lai vismaz 10 % transportā izmantotās degvielas nāk no atjaunojamiem energoresursiem, un samazināt autotransporta degvielu siltumnīcefekta gāzu intensitāti par vismaz 6 %, salīdzinot ar 2010. gadu. 5. POLITIKAS VARIANTI Ietekmes novērtējumā izskatītie politikas varianti aplūkoti nākamajā tabulā. Varianti/apakšvarianti un to kombinācijas || Apraksts A) pagaidām nepieņemt lēmumu, turpinot ILUC novērošanu || Šis variants attiecas uz atjaunojamo energoresursu direktīvā[4] paredzēto Komisijas pienākumu novērot ietekmi un ziņot par to ik pēc 2 gadiem, apskatot arī netiešas zemes izmantojuma izmaiņas. Pirmais ziņojuma jāsniedz 2012. gadā. Šajā variantā tiek arī nepārtraukti novērta zinātnes attīstība saistībā ar netiešu zemes izmantojuma izmaiņu emisiju aprēķināšanu. Jaunākajā apspriešanā A variantam priekšroku deva respondenti, kas uzskatīja, ka pašreizējais modeļu izstrādes līmenis nav piemērots pamats lēmumiem par politikas pieeju. Starp šiem respondentiem bija vairums nozares pārstāvju, lauksaimnieku asociācijas un trešās valstis, kas ražo biodegvielas. B) paaugstināt minimālo siltumnīcefekta gāzu ietaupījuma robežvērtību biodegvielām || B variants paredz a) kompensēt netiešo zemes izmantojuma izmaiņu emisijas ar prasību panākt lielāku tiešo ietaupījumu, tādējādi uzlabojot patērēto biodegvielu siltumnīcefekta gāzu rādītājus, un b) samazināt netiešo zemes izmantojuma izmaiņu emisijas, paaugstinot robežvērtību līdz līmenim, kas izslēdz daudzas biodegvielas ar lielām aplēstajām netiešo zemes izmantojuma izmaiņu emisijām. Nebija konkrētu respondentu grupu, kas jaunākajā apspriešanā dotu priekšroku B variantam. C) ieviest papildu ilgtspējības prasības konkrētām biodegvielas kategorijām || C variants paredz ieviest papildu ilgtspējības prasības, lai samazinātu netiešo zemes izmantojuma izmaiņu emisiju risku. C1 variantā tas tiek panākts ar prasībām dalībvalstīm un trešām valstīm, kas piegādā biodegvielas, samazināt atmežošanu, un ar pasākumiem, kas paredz ilgtspējīgi palielināt izejvielu pieejamību; savukārt C2 varianta pasākumi attiecas uz biodegvielas ražošanas kritērijiem un atbalsta praksi, kurā risks izraisīt netiešo zemes izmantojuma izmaiņu emisijas ir minimāls. Papildus tam, ka C1 un C2 variants tiek vērtēti atsevišķi, C2 variants tiek vērtēts arī kombinācijā ar D variantu (biodegvielas ražošanā jāievēro D variantā paredzētās prasības, izņemot gadījumus, kad biodegvielu ražo tā, kā aprakstīts C2 variantā). Jaunākajā apspriešanā par politikas variantiem vairums respondentu atbalstīja starptautiskas rīcības izmantošanu, lai samazinātu netiešo zemes izmantojuma izmaiņu emisijas, lai gan ne vienmēr tieši tādā veidā, kā izklāstīts C1 variantā. Lielākā daļa NVO atbalstīja C2 variantu kā potenciālo izņēmumu no D varianta piemērošanas. D) piešķirt siltumnīcefekta gāzu emisiju daudzumu biodegvielām, atspoguļojot aplēsto netiešo zemes izmantojuma izmaiņu ietekmi || D variants ir minēts direktīvās un paredz ietvert aplēsto netiešo zemes izmantojuma izmaiņu vērtības esošajā biodegvielu siltumnīcefekta gāzu emisiju metodikā. Situācijās, kad netiek izraisītas netiešo zemes izmantojuma izmaiņu emisijas (tas ir, izejvielām nav vajadzīga zeme, piemēram, tiek izmantoti atkritumi vai aļģes, vai notiek tiešas zemes izmantojuma izmaiņas), tiek paredzēti attiecīgi atbrīvojumi. Jaunākajā apspriešanā šo variantu atbalstīja vairums NVO un daži rūpniecības pārstāvji no sektoriem, kas nav tieši saistīti ar biodegvielu. Šis variants saņēma vislielāko atbalstu starptautisko zinātnes ekspertu sanāksmē, ko 2010. gada novembrī organizēja Kopīgais pētniecības centrs. E) ierobežot tradicionālo biodegvielu ieskaiti atjaunojamo energoresursu direktīvas mērķos || E variants paredz samazināt netiešo zemes izmantojuma izmaiņu ietekmi, ierobežojot tradicionālo biodegvielu daudzumu, ko var ieskaitīt atjaunojamo energoresursu direktīvas mērķos, līdz pašreizējam ražošanas līmenim, proti, 5 %. To panāk, a) ierobežojot to biodegvielu patēriņu, kas var izraisīt netiešas zemes izmantojuma izmaiņas, un b) palielinot moderno biodegvielu daudzumu, kur šis risks ir mazāks, vērtējot atjaunojamo energoresursu direktīvā paredzētā 10 % mērķa sasniegšanu transportā. Lai gan E variants nebija ietverts Komisijas atlasītajos variantos pēdējā apspriešanā, iespējai ierobežot tradicionālo biodegvielu ieskaiti un vienlaikus palielināt moderno biodegvielu stimulus priekšroku deva NVO un daži rūpniecības pārstāvji. 6. POLITIKAS VARIANTU VĒRTĒJUMS Pamatojoties uz šajā ietekmes novērtējumā izklāstīto analīzi, var izdarīt vairākus secinājumus. (1) Lai gan ir panākta labāka izpratne un zinātne pēdējā laikā attīstījusies, aplēstās netiešo zemes izmantojuma izmaiņu emisijas ir atkarīgas no modelēšanas satvara (modelling framework) un izdarītajiem pieņēmumiem. (2) Biodegvielu izmantošana ES samazina emisijas arī tad, ja aprēķinos ietver aplēstās netiešo zemes izmantojuma izmaiņu emisijas. Turklāt modelēšanas rezultātos redzama biodegvielas veidu hierarhija pēc to netiešo zemes izmantojuma izmaiņu ietekmes: tipiskajām biodegvielas izejvielām (eļļas augiem) šī ietekme ir ievērojami lielāka nekā bioetanola izejvielām (labībai un cukuru saturošiem augiem). (3) Tā kā tradicionālās biodīzeļdegvielas un mazākā mērā tradicionālā bioetanola īpatsvars 2020. gadam prognozētajos biodegvielas apjomos ir liels, pastāv ievērojams risks, ka aplēstās netiešo zemes izmantojuma izmaiņu emisijas manāmi samazinās politikas rezultātā iegūtā ietaupījuma prognozes, ja netiks veikti pasākumi netiešo zemes izmantojuma izmaiņu emisiju ierobežošanai. (4) Modernās biodegvielas, kuru ražošanā izmanto resursus ar zemu vērtību, piemēram, salmus, koksni un mežsaimniecības atkritumus, attīstās lēnāk, nekā gaidīts, jo šādām degvielām ražošanas izmaksas ir lielākas nekā tradicionālajām biodegvielām. Ir pietiekams pamats uzskatīt, ka netiešo zemes izmantojuma izmaiņu emisijas var daļēji atsvērt siltumnīcefekta gāzu ietaupījumus no biodegvielu izmantošanas. Piemērojot piesardzības principu, A) variants tiek atmests. Ir apsvērti arī varianti, kas paredz ieviest papildu ilgtspējības kritērijus dažām biodegvielu kategorijām, tostarp dažus pasākumus, ko var īstenot gan valsts, gan projekta līmenī. Runājot par valsts mēroga ilgtspējības kritērijiem, vērtējums parādīja: lai šāds variants būtu efektīvs, tas jāīsteno globālā līmenī. Attiecībā uz projekta līmeņa darbībām ietekmes novērtējumā redzams, ka, lai gan ar attiecīgajiem nosacījumiem ražotas biodegvielas var efektīvi veicināt, tās uzskatot par izņēmumiem no ILUC faktoru piemērošanas, patlaban šie kritēriji nav pietiekami izstrādāti, lai tos varētu ietvert leģislatīvā priekšlikuma, jo nepastāv sertifikācijas shēma. Tāpēc C) variants jāatmet. Attiecībā uz robežvērtības palielinājumu, kas aprakstīts B) variantā, šāds risinājums varētu efektīvi samazināt netiešo zemes izmantojuma izmaiņu emisijas, ciktāl pasākumu rezultātā biodegvielas ar lielām aplēstajām netiešo zemes izmantojuma izmaiņu emisijām (piemēram, augu eļļas) tiktu aizstātas ar biodegvielām, kuru aplēstās emisijas ir mazas (proti, labība, cukuru saturoši augi un modernas biodegvielas). Tomēr robežvērtības palielinājums līdz 60 % (tas ir, netiešo zemes izmantojuma izmaiņu emisiju samazinājums par 70 %, no 46 miljoniem t CO2 ekvivalenta gadā uz 14 miljoniem t CO2 ekvivalenta gadā 2020. gadā) divas trešdaļas efektivitātes zaudētu, ja var panākt turpmākus uzlabojumus galveno augu eļļu kultūru siltumnīcefekta gāzu bilancē, sasniedzot līmeni, kas no tehnoloģijas viedokļa šķiet iespējams. Tāpēc šīs pieejas efektivitāte vienmēr būs nenoteikta, ja vien netiek noteiktas daudz augstākas robežvērtības kopumā, kas savukārt diskriminētu biodegvielas ar mazām aplēstajām netieša zemes izmantojuma emisiju izmaiņām. Tāpēc šis risinājums atsevišķi bez papildu pasākumiem ir atmests. D variants paredz ieviest faktorus, ar ko pierāda atbilstību ilgtspējības kritērijiem, kā arī ziņo par siltumnīcefekta gāzu emisijām salīdzinājumā ar emisiju samazināšanas mērķiem. Šis varētu būt efektīvākais risinājums netiešo zemes izmantojuma izmaiņu emisiju samazināšanai (proti, netiešo zemes izmantojuma izmaiņu emisiju samazinājums par 85 %, no 46 miljoniem t CO2 ekvivalenta gadā uz 8 miljoniem t CO2 ekvivalenta gadā 2020. gadā). Taču lai šo variantu varētu ieviest atsevišķi no citiem variantiem, ir vajadzīgi plaša mēroga pielāgojumi rūpniecībā, kas laikposmā līdz 2020. gadam diez vai ir iespējami. Šāda situācija rodas tāpēc, ka a) jāizslēdz no augu eļļas ražota biodīzeļdegviela, kas patlaban pārliecinoši dominē tirgū; b) bioetanola līmenis, ņemot vērā pašreizējos piejaukuma ierobežojumus, nav reāls; c) arī moderno biodegvielu tirgū ienākšanas līmenis nav reāls. Turklāt faktoru ieviešana ilgtspējības kritērijos neņemtu vērā modelēšanas ierobežojumus politikas veidošanā. Tāpēc šī varianta izmantošana atsevišķi no citiem ir atmesta. Atlikušais E variants, kas paredz ierobežot tradicionālo biodegvielu ieskaiti atjaunojamo energoresursu direktīvas transporta mērķī, arī efektīvi samazinātu netiešās zemes izmantojuma izmaiņas (proti, netiešo zemes izmantojuma izmaiņu emisiju samazinājums par 55 %, no 46 miljoniem t CO2 ekvivalenta gadā uz 21 miljonu t CO2 ekvivalenta gadā 2020. gadā). Turklāt šajā variantā rūpniecības pielāgojumi būtu nelieli, jo izslēgta tiktu tikai augu eļļas biodīzeļdegviela, kuras ražošana laikposmā līdz 2020. gadam ir virs pašreizējā ražošanas līmeņa, un šādas risinājums automātiski nenozīmētu tehniskas problēmas no piejaukšanas ierobežojuma viedokļa, bet nodrošinātu spēcīgu stimulu moderno biodegvielu īpatsvara palielināšanai. Modernu biodegvielu ražošanas iniciatīvas būtu spēcīgas, jo ievērojami vajadzētu palielināties moderno biodegvielu daudzumam, ko ieskaita dubultā[5]. Tādējādi E variants ir piemērots pamats turpmākais attīstībai. Šajā ietekmes novērtējumā redzams, ka labākais veids, kā samazināt aplēstās netiešo zemes izmantojuma izmaiņu emisijas, ir līdzsvarota pieeja, kuras pamatā ir E variants, papildināts ar B un D variantu elementiem un papildu moderno biodegvielu stimuliem. Pamatojums ir šāds. (1) E variantā nav papildu ILUC ietekmes laikposmā līdz 2020. gadam, jo tiek ierobežots tradicionālo biodegvielu izmantojums, neļaujot tam pārsniegt pašreizējo ražošanas līmeni, un tajā pašā laikā atjaunojamo energoresursu direktīvā paredzētie atjaunojamās enerģijas mērķi joprojām ir izpildāmi. (2) Minētais variants aizsargā esošās investīcijas, bet dod skaidru signālu, ka pēc 2020. gada tiks atbalstītas tikai modernās biodegvielas. Tādējādi jaunām investīcijām tiek nodrošināta vajadzīgā skaidrība, jo līdz 2020. gadam citas izmaiņas netiek ieviestas. (3) Šajā variantā tiek nodalītas izejvielas pēc aplēstās netiešo zemes izmantojuma izmaiņu ietekmes, par kuru jāziņo, un šādi tiek panākta lielāka pārredzamība. (4) Biodegvielu ilgtspējība joprojām būs saistīta ar pārbaudāmām un izmērāmām tiešajām emisijām. (5) Plašāka modernu, zemi neizmantojošu biodegvielu stimulēšana un to ieskaite līdz pat četras reizes lielākā apjomā nekā tradicionālajām degvielām sekmēs to biodegvielu attīstību, kuru ražošanā nepastāv netiešo zemes izmantojuma izmaiņu emisiju risks, tas ir, biodegvielu, kuru ražošanā netiek izmantota zeme. Lai gan ar pašreizējo metodiku nav iespējams aprēķināt šī pasākuma kopuma efektivitāti, paredzams, ka netiešo zemes izmantojuma izmaiņu emisijas ievērojami samazināsies. Pasākumu kopums samazinās netiešo zemes izmantojuma izmaiņu emisijas vismaz tik daudz, cik aprēķināts E variantā bez papildelementiem, proti, 55 % līdz 2020. gadam. Var prognozēt, ka moderno biodegvielu papildu stimulēšana izraisīs tālāku pārorientēšanos, mazāk paļaujoties uz biodegvielām ar lielām aplēstajām netiešo zemes izmantojuma izmaiņu emisijām. Secinājums: šī kombinācija samazinās netiešo zemes izmantojuma izmaiņu emisiju risku, aizsargās esošās investīcijas, un politikas izstrādē tā atzīst un ņem vērā modelēšanas ierobežojumus. [1] Direktīvas 2009/30/EK 7.d panta 6) punkts un Direktīvas 2009/28/EK 19. panta 6) punkts. [2] Prasība atjaunojamo energoresursu direktīvā attiecas arī bioloģiskajiem šķidrajiem kurināmajiem. Atsauces uz "biodegvielām" šajā dokumentā jāsaprot kā atsauces arī uz bioloģiskajiem šķidrajiem kurināmajiem. [3] COM(2010) 811. [4] Direktīvas 2009/28/EK 23. pants. [5] Apmēram 2-3 % no 10 % mērķa būtu jāsasniedz ar dubulti uzskaitītām modernām biodegvielām. Tas atbilst 6 līdz 9 miljoniem tonnu naftas ekvivalenta. Salīdzinājumam: ASV norma RFS2 paredz 36 miljardus galonu līdz 2022. gadam, no kuriem vismaz 16 miljardiem galonu jābūt modernām biodegvielām no celulozes materiāla. 16 miljardi galonu etanola ir apmēram 30 miljoni tonnu, tātad enerģijas daudzums ir līdzvērtīgs tam, kas vajadzīgs, lai sasniegtu atjaunojamo energoresursu direktīvā paredzēto 10 % transporta mērķi.