ES rīcībpolitiku urbānā dimensija — ES pilsētprogrammas galvenie aspekti

Paziņojums Padomei, EP, RK un EESK

Ievads........ ..................................................................................................................... 3

1..................... Urbānās Eiropas problēmas un potenciāls..................... 4

1.1.................. Urbanizēta ES, kurā izaugsmi un resursefektivitāti sekmē pilsētas............. 4

1.2.................. Eiropas pilsētu nepietiekamais sniegums un neatrisinātās problēmas.......... 4

1.3.................. Pilsētsistēmas sadrumstalotība..................................................................... 5

2..................... Pilsētpolitika Eiropā..................................................................... 5

2.1.................. Valstu pilsētpolitikas.................................................................................... 5

2.2.................. Starpvaldību sadarbība pilsētattīstības jomā................................................ 6

2.3.................. Kopīga izpratne par pilsētattīstību Eiropā.................................................... 6

2.4.................. ES pilsētpolitika šodien............................................................................... 7

2.5.................. Kā sekmīgāk izmantot pilsētu potenciālu.................................................... 7

3..................... Aicinājums izstrādāt ES pilsētprogrammu...................... 8

3.1.................. Vajadzība izstrādāt ES pilsētprogrammu — atzīta jau ilgu laiku................ 8

3.2.................. Jauns aicinājums izveidot ES pilsētprogrammu........................................... 8

4..................... Pilsētattīstības globālā dimensija..................................... 9

5..................... Turpinot pārdomas par to, kādai jābūt ES pilsētprogrammai 10

5.1.................. Kāpēc ES pilsētprogramma ir vajadzīga?.................................................. 10

5.2.................. Kādai ES pilsētprogrammai vajadzētu būt?............................................... 10

5.3.................. Darbības jomas un galveno jautājumu definējums..................................... 11

5.4.................. Pastiprināt pilsētu iesaisti un piederību ES politikai.................................. 11

5.5.................. Dziļāka izpratne par pilsētattīstības procesiem.......................................... 12

5.6.................. Garants ES pilsētprogrammas īstenošanai................................................. 12

Ievads

Eiropa joprojām saskaras ar problēmām, kas saistītas ar ekonomiku, klimatu, vidi un sabiedrību kopumā. Šīm problēmām lielākoties ir spēcīga urbānā dimensija: dažas no tām galvenokārt novērojamas pilsētās un to tuvumā — piemēram, nabadzība, sociāla un teritoriāla segregācija, vides degradācija —, savukārt citas ir atrisināmas pilsētās vai ar pilsētu iesaistīšanos — piemēram, vajadzība pēc resursefektivitātes un neitrālas CO2 bilances ekonomikas, ekonomiskās attīstības un inovācijas, sociālās inovācijas un integrācijas.

Lai gan pilsētu nozīme ekonomiskajā, sociālajā un kultūras attīstībā un to potenciāls būt par resursefektīvu dzīves vidi ir atzīts jau sen, rīcībpolitiskā reakcija Eiropas un valstu līmenī ir bijusi lēna un sadrumstalota — daudzas vāji integrētas nozaru iniciatīvas. Aizvien biežāk izskan viedoklis, ka pilsētas pienācīgi jāiesaista ES rīcībpolitiku veidošanā un īstenošanā un ka ES rīcībpolitikas ciešāk jāpielāgo faktiskajiem apstākļiem pilsētās, kur tās tiks īstenotas. To atspoguļo dažādu ES, valsts un vietējā līmeņa ieinteresēto personu aicinājumi izveidot ES pilsētprogrammu. Reaģējot uz šiem aicinājumiem, Eiropas Komisija sasauca Pilsētu forumu[1], lai sāktu debates par nepieciešamību izstrādāt ES pilsētprogrammu.

Pēc Pilsētu foruma dalībvalstis apsprieda nepieciešamību izstrādāt ES pilsētprogrammu, ņemot vērā Eiropas Parlamenta, Reģionu komitejas, pilsētu asociāciju un pašu pilsētu pieprasījumu un vēlmes, kā arī to gatavību iesaistīties procesā. Tika ierosināts, ka šāda programma būtu jāizstrādā, balstoties uz vietējā, reģionālā, valsts un ES līmeņa ieguldījumu[2].

Šā paziņojuma mērķis ir diskusijās iesaistīt visas ieinteresētās personas. Tajā, pamatojoties uz Pilsētu foruma diskusiju rezultātiem, apspriešanai izvirzīti vairāki jautājumi, kuru mērķis ir precīzāk noskaidrot ES pilsētprogrammas nepieciešamību, tai nospraužamos mērķus un tās darbības veidu. Valsts, reģionālā un vietējā līmeņa ieinteresēto personu un kompetento iestāžu viedokļi un ieteikumi būs svarīgs informācijas avots jaunajai Komisijai un jaunievēlētajam Eiropas Parlamentam, arī attiecībā uz stratēģijas "Eiropa 2020" turpmāku attīstīšanu[3].

Šajā paziņojumā ir aplūkota pašreizējā situācija ES pilsētās (1. sadaļa), Eiropas pilsētpolitikā valdošā situācija (2. sadaļa), aicinājumi izveidot ES pilsētprogrammu (3. sadaļa), pilsētattīstības globālā dimensija (4. sadaļa) un iespējamie darbības virzieni, ko ieskicēs apspriešanai izvirzītie jautājumi (5. sadaļa).

1. Urbānās Eiropas problēmas un potenciāls 1.1. Urbanizēta ES, kurā izaugsmi un resursefektivitāti sekmē pilsētas

Pašlaik aptuveni 359 miljoni cilvēku, t. i., 72 % no kopējā ES iedzīvotāju skaita, dzīvo pilsētās un priekšpilsētās. Lai gan urbanizācijas ātrums ir samazinājies, pilsētu iedzīvotāju īpatsvars turpina pieaugt un līdz 2050. gadam, domājams, pārsniegs 80 %[4].

Urbānās teritorijas nav tikai blīvi apdzīvotas vietas vien — tajās ir augsta patērētāju, darba ņēmēju un uzņēmumu koncentrācija, un pilsētās atrodas daudzas oficiālas un neoficiālas institūcijas. Tās ir visdažādāko darbību un jo sevišķi saimnieciskās darbības centri. Lielpilsētu reģioni veido 67 % Eiropas IKP, lai gan to iedzīvotāju skaits atbilst tikai 59 % no Eiropas iedzīvotāju kopskaita. Ja salīdzina Eiropas pilsētu ekonomikas rādītājus, redzams, ka situācija lielākajās pilsētās ir labāka[5] un galvaspilsētām un lielākiem lielpilsētu reģioniem ekonomikas krīzes laikā klājies labāk nekā mazākiem lielpilsētu reģioniem un citiem reģioniem[6]. Tomēr mazas un vidēji lielas pilsētas ir Eiropas teritoriālais mugurkauls, un tam ir liela nozīme teritoriālajā attīstībā un kohēzijā.

Daudzas globālas problēmas ar vislabākajiem rezultātiem var risināt tieši pilsētās. Piemēram, pilsētās ir vislabākās iespējas sniegt ieguldījumu energopatēriņa un CO2 emisiju samazināšanā, jo iedzīvotāju blīvuma dēļ ir vieglāk uzlabot urbāno teritoriju mājokļu un transporta energoefektivitāti.

1.2. Eiropas pilsētu nepietiekamais sniegums un neatrisinātās problēmas

Augsta iedzīvotāju un darbību koncentrācija nav ne straujas izaugsmes priekšnoteikums, ne arī šādu izaugsmi garantē. Galvaspilsētu sniegums ievērojami atšķiras no citu pilsētu snieguma. Turklāt to rietumu un austrumu pilsētu, kas nav galvaspilsētas, rādītāji atšķiras tik būtiski, ka to nevar izskaidrot ar pilsētu lielumu vien. Pat līdzīga lieluma pilsētās ar līdzīgām rūpnieciskajām struktūrām vienā un tajā pašā dalībvalstī ir vērojamas būtiskas saimniecisko un sociālo rādītāju atšķirības[7].

Lai gan pilsētas var būt izaugsmes dzinējspēks, bezdarba līmenis visaugstākais ir tieši tur. Globalizācijas, nesenās krīzes un ražošanas apjoma samazinājuma ietekmē daudzas pilsētas ir saskārušās ar to, ka pieprasījums pēc kvalificēta darbaspēka ir sarucis, savukārt palielinājies mazkvalificētu pakalpojumu nozares darbvietu, kā arī nabadzīgo darba ņēmēju skaits. To iedzīvotāju īpatsvars, kuriem draud nabadzība, ir palielinājies[8]. Daudzas pilsētas saskaras ar ievērojamu sociālās atstumtības, segregācijas un polarizācijas saasināšanos.

Kompaktu urbāno teritoriju resursefektivitātes pieaugumu apdraud nekontrolēta pilsētu izplešanās, kas rada spiedienu uz sabiedrisko pakalpojumu nozari un mazina teritoriālo kohēziju. Daudzās pilsētās iešana kājām, braukšana ar velosipēdu un sabiedrisko transportu nav pietiekami attīstītas alternatīvas automobiļiem, un automobiļu pārmērīgais daudzums rada sastrēgumus, sliktu gaisa kvalitāti un augstu energopatēriņu. Arī lielais iedzīvotāju blīvums un ekonomiskie ieguldījumi riska zonās straujās urbanizācijas dēļ ir tendence, kas būtiski palielina pilsētu neaizsargātību pret dabas un cilvēka izraisītām katastrofām.

Daudzas Eiropas pilsētas arī nespēj pietiekamā mērā īstenot un panākt (vajadzīgās) strukturālās pārmaiņas. Ekonomikas krīzes dēļ situācija daudzās pilsētās ir ievērojami pasliktinājusies, līdz ar to ar mazākiem resursiem nākas risināt lielākas problēmas. Daudzas sekundāras pilsētas, jo īpaši Centrāleiropā un Austrumeiropā, saskaras ar daudzšķautnainu panīkumu: pasliktinās gan demogrāfiskā, gan ekonomiskā situācija, kas var sākt apburto loku — vietējo nodokļu ieņēmumu sarukšanu, aizvien mazāku pieprasījumu pēc precēm un pakalpojumiem, darbvietu zudumu, mazāku darbaspēka piedāvājumu, pieticīgākus ieguldījumus un vispārēju pievilcības zudumu[9]. Pilsētās, kas piedzīvo ekonomikas stagnāciju, pilsētu centrus aizēno aizvien plašākas priekšpilsētas.

1.3. Pilsētsistēmas sadrumstalotība

Eiropai ir raksturīgas policentriskākas un mazāk koncentrētas pilsētstruktūras nekā ASV vai Ķīnai. Eiropā ir divas lielas urbānās aglomerācijas (Parīze un Londona), ievērojams skaits lielu pilsētu reģionu, blīvs mazu un vidēji lielu pilsētu tīkls un apgabali, kuros ir tikai daži urbānie centri. Tās pilsētstruktūru var raksturot kā lielāko urbāno centru, policentrisku urbāno struktūru un izkliedētas urbanizācijas kombināciju. Eiropā aizvien biežāk sastopama parādība ir policentriski (super)lielpilsētu reģioni — vidēji lielu un mazu pilsētu tīkli bez funkcionālās un politiskās bāzes[10]. Pieaugošā neatbilstība starp administratīvajām struktūrām un pilsētstruktūrām mazina kohēziju un konkurētspēju nepietiekamas pārvaldības un infrastruktūras dēļ[11].

2. Pilsētpolitika Eiropā 2.1. Valstu pilsētpolitikas

Dažādu dalībvalstu pilsētupolitikas ievērojami atšķiras, un tikai dažās valstīs ir īpašas ministrijas un ministri, kas nodarbojas ar pilsētlietām. Pilsētpolitika bieži vien netieši izriet no pilsētplānošanas un teritoriālās plānošanas tiesību aktiem un nozaru rīcībpolitikas kopējās ietekmes; tā nav joma ar mērķtiecīgu politisku un stratēģisku virzību.

Arī pilsētu pārvaldība, to autonomija, pilnvaras un līdzdalība valsts politikā dažādās dalībvalstīs ievērojami atšķiras — administratīvo līmeņu vai pārvaldes līmeņu skaits variē no diviem līdz četriem, un vidējais iedzīvotāju skaits zemākā administratīvā līmeņa vienībās (komūnās vai pašvaldībās) svārstās no nepilniem 2 000 līdz vairāk nekā 150 000 iedzīvotāju. Dažās valstīs ir izveidotas papildu starpstruktūras, piemēram, pirmā līmeņa administratīvo vienību grupas, lai veicinātu kopīgu plānošanu un darbību, kas orientēta uz stratēģiskiem jautājumiem vai kopīgu infrastruktūru[12].

Ievērojami atšķiras arī pilsētu pilnvaras valsts pārvaldes sistēmās — to politiskā autonomija un kontrole pār budžetu un vietējā līmeņa nodokļiem. Dažās valstīs (lielākajām) pilsētām ir piešķirts īpašs statuss, kas nozīmē gan papildu resursus, gan pienākumus[13]. Daudzās dalībvalstīs pēdējos trīsdesmit gadus norit decentralizācija, lai gan šo procesu ne vienmēr pavada atbilstošs resursu palielinājums.

2.2. Starpvaldību sadarbība pilsētattīstības jomā

Dalībvalstis pilsētattīstības jomā sadarbojas starpvaldību līmenī, un attiecīgās sanāksmes organizē un vada Padomes prezidentvalsts. Starpvaldību sadarbības galvenie rezultāti ir neoficiālās ministru sanāksmēs pieņemtie dokumenti, piemēram, Leipcigas harta[14] un Toledo deklarācija[15]. Tomēr, tā kā Padomei nav oficiāla sastāva, kas būtu veltīts pilsētpolitikai, un dažādu dalībvalstu iesaistes līmenis laika gaitā ir mainījies, arī starpvaldību sadarbības ietekme uz ES un dalībvalstu rīcībpolitiku ir bijusi ļoti atšķirīga.

2.3. Kopīga izpratne par pilsētattīstību Eiropā

Attiecībā uz mērķiem, uzdevumiem un vērtībām Eiropas līmenī pastāv skaidra vienošanās par to, kādai jābūt Eiropas nākotnes pilsētai un kādiem jābūt Eiropas ideālās pilsētas pamatprincipiem. Šie principi ir sakņoti Līgumā nospraustajos mērķos, Eiropas Savienības Pamattiesību hartā un Eiropas sociālajā modelī. Turklāt par pilsētattīstību atbildīgie ministri ir vienisprātis par konkrētākiem pilsētpolitikas mērķiem un vērtībām — par to liecina Leipcigas harta[16] —, šo mērķu sasniegšanas veidu, kā arī pilsētu būtisko lomu stratēģijas "Eiropa 2020" īstenošanā, kā norādīts Toledo deklarācijā. Tas attiecas arī uz Eiropas teritorijas pilsētattīstības principiem, kas izklāstīti Eiropas Savienības Teritoriālās attīstības programmā 2020. gadam (TAP 2020)[17].

Starpvaldību sadarbības procesā liela nozīme ir praktiskajai pieredzei, ko sniegusi ES kohēzijas politika, konkrētāk, Kopienas iniciatīvas attiecībā uz pilsētu rajoniem[18] un ilgtspējīgas pilsētattīstības vēlākā integrēšana reģionālajās un valsts darba programmās[19]. Kopā tās veido "pilsētu acquis".

Ziņojumā "Rītdienas pilsētas"[20] ir izstrādāti Eiropas ilgtspējīgas pilsētattīstības modeļa principi, kuru pamatā ir Līgums par Eiropas Savienības darbību, Eiropas Savienības Pamattiesību harta, Eiropas sociālais modelis, Leipcigas harta, Toledo deklarācija un Eiropas Savienības Teritoriālās attīstības programma 2020. gadam.

Eiropas pilsētai vajadzētu būt:

ü vietai, kam raksturīgs ievērojams sociālais progress,

ü demokrātijas, kultūras dialoga un daudzveidības platformai,

ü vietai, kur norit ekoloģiskā reģenerācija vai vides atjaunošana, un

ü pievilcīgai vietai, kas ir arī ekonomiskās izaugsmes virzītājspēks.

Eiropas pilsētu teritoriālajai attīstībai vajadzētu

ü atspoguļot Eiropas ilgtspējīgu attīstību, kas balstīta uz līdzsvarotu ekonomisko izaugsmi un līdzsvarotu teritoriālo organizāciju ar policentrisku pilsētas struktūru un

ü ietvert spēcīgus reģionālos centrus, kas nodrošina labu piekļuvi vispārējas tautsaimnieciskas nozīmes pakalpojumiem;

ü tai vajadzētu būt raksturīgai kompaktu urbāno teritoriju struktūrai ar ierobežotu urbāno izplešanos;

ü vide ap pilsētām būtu stingri jāaizsargā, un tās kvalitātei vajadzētu būt augstai.

2.4. ES pilsētpolitika šodien

Eiropas Komisijas Reģionu politikas ģenerāldirektorāts 2012. gadā tika pārdēvēts par Reģionālās politikas un pilsētpolitikas ģenerāldirektorātu. Tam par iemeslu bija atziņa, ka pilsētām ir pilnvērtīgi jāpiedalās ES ekonomiskajā, sociālajā un teritoriālajā attīstībā un ka ES rīcībpolitikām — it sevišķi reģionālajai politikai — ir spēcīga urbānā dimensija. Vismaz aptuveni 50 % no Eiropas Reģionālās attīstības fonda (ERAF) līdzekļiem — aptuveni 80–90 miljardi euro — tiks ieguldīti urbānajās teritorijās ar 2014.–2020. gada finanšu perioda integrēto darbības programmu starpniecību, un vismaz 5 % no ERAF valstu piešķīrumiem ir mērķiezīmēti integrētai ilgtspējīgai pilsētattīstībai, lai nodrošinātu, ka tā ir prioritāte visās dalībvalstīs. Pilsētu sadarbības tīklu izveidi un apmaiņu arī turpmāk atbalstīs nākamā URBACT[21] programma.

Tomēr pilsētattīstība tiek atbalstīta ne tikai ar ES reģionālo politiku un struktūrfondiem. Arī ES nozaru rīcībpolitikas aizvien biežāk ir tieši orientētas uz urbānajām teritorijām: te jāmin enerģētikas, informācijas sabiedrības, vides, klimata politikas, izglītības un kultūras, transporta utt. rīcībpolitikas, kā arī tādas atbalsta iniciatīvas kā Eiropas kultūras galvaspilsēta, Eiropas inovācijas partnerība "Viedās pilsētas un pašvaldības", Zaļās galvaspilsētas balva un Pilsētas mēru pakts un Mayors Adapt. Tāpat arī daudzas citas ES iniciatīvas un noteikumi ir netieši orientēti uz urbānajām teritorijām, piemēram, trokšņa un gaisa kvalitātes direktīvas, migrācijas rīcībpolitika, sastrēgumu mazināšanas pasākumi utt. — lai gan tie neattiecas tikai uz pilsētām vien, tie visvairāk skar urbānās teritorijas vai tos īsteno tieši pilsētas[22].

2.5. Kā sekmīgāk izmantot pilsētu potenciālu

Pilsētām ir svarīga nozīme ES politikas, tostarp arī stratēģijas "Eiropa 2020", īstenošanā. Neraugoties uz to, pašreizējā politikas veidošanas prakse gan valstu, gan ES līmenī ne vienmēr pilnībā izmanto pilsētu līmenī pieejamo zinātību un ne vienmēr atzīst tik ļoti svarīgo nozīmi, kāda vietējām iestādēm var būt citos pārvaldes līmeņos izvirzīto politisko mērķu sasniegšanā.

Lai arī tiek atzīts, ka pilsētas ir svarīgs šā procesa dalībnieks, un arvien vairāk iezīmējas pilsētu dimensijas svarīgās pozīcijas, situācija joprojām ir problemātiska. Daudzlīmeņu pārvaldes darbība ne vienmēr ir sekmīga, un ir grūti panākt, lai politika būtu integrēta dažādos sektoros un sniegtos pāri administratīvajām robežām. Fakts, ka politiskie mērķi galvenokārt ir vērsti un konkrētu nozari, mazina sinerģijas veidošanās iespējas starp nozarēm un pavājina pašu pilsētu piederības veidošanās procesu. Visos pārvaldes līmeņos ir iesakņojusies prakse politiku īstenot sašķelti pa nozarēm, un šo paradumu mainīt ir grūti, jo gan mērķus, gan uzdevumus, gan arī rādītājus, ko izmanto sasniegto rezultātu izsvēršanai, parasti nosaka atsevišķu nozaru līmenī. Ja koordinācija starp dažādām nozaru likumdošanas jomām un pārvaldes līmeņiem (vietējo, reģionālo un valsts līmeni) nebūs pietiekama, pilsētām var rasties grūtības, cenšoties nodrošināt atbilstību ES direktīvām, piemēram, tādās jomās kā apkārtējā gaisa kvalitāte[23].

3. Aicinājums izstrādāt ES pilsētprogrammu 3.1. Vajadzība izstrādāt ES pilsētprogrammu — atzīta jau ilgu laiku

Jau 1997. gada paziņojumā "Pilsētvides attīstības plāns Eiropas Savienībā"[24] izskanēja Eiropas Komisijas apgalvojums, ka ir vajadzīgi jauni pūliņi, lai nostiprinātu un atjaunotu Eiropas pilsētu nozīmi — būt par sociālās un kulturālās integrācijas pavardu, ekonomiskās pārticības un ilgtspējīgas attīstības avotu un demokrātijas pamatu. Kopš tā laika ir bijusi vērojama izaugsme tās politiskās rīcības ziņā, ko ES ir izvērsusi urbānajās teritorijās, un pilsētattīstība ir kļuvusi par vienu no uzskatāmākajām ES politikas veidošanas iezīmēm. Turklāt Lisabonas līgums ir ES mērķus papildinājis ar teritoriālo kohēziju un ir stiprinājis daudzlīmeņu pārvaldību. Tomēr politika joprojām ir sadrumstalota, pilsētām raksturīgo problēmu ir kļuvis vēl vairāk un jautājums par vietējā līmeņa nozīmi ES politikas veidošanā un īstenošanā joprojām tiek polemizēts. Šī polemika ir atspoguļota arī pēdējo gadu laikā atkal izskanējušajā aicinājumā izveidot ES pilsētprogrammu.

3.2. Jauns aicinājums izveidot ES pilsētprogrammu

2011. gadā Eiropas Parlaments pieņēma rezolūciju, kurā bija mudināts stiprināt ES politikas urbāno dimensiju un starpvaldību sadarbību pilsētattīstības politikas jautājumos, kam pēc Parlamenta ieskatiem būtu jāveltī īpaša vienota darba programma vai Eiropas pilsētprogramma. Eiropas Parlaments arī uzsvēra, ka šajos procesos pilsētām būtu jāiesaistās aktīvākā veidā. 2013. gada vidū dalībvalstu grupa Nīderlandes un Beļģijas vadībā iesniedza priekšlikumu pilsētprogrammai saistībā ar starpvaldību sadarbību pilsētattīstības jomā, kuru aizsākušas Lietuva, Grieķija un Itālija savā Padomes prezidentūras laikā.

2013. gada beigās Reģionu komiteja nāca klajā ar pašiniciatīvas atzinumu "Ceļā uz integrētu pilsētvides attīstības plānu Eiropas Savienībā". Tajā ir pausts aicinājums izveidot jaunu integrētu pilsētvides attīstības plānu ES, ar kuru urbānajai dimensijai Eiropas politikā un likumdošanā tiktu piešķirts strukturāls pamats. 2014. gada sākumā Eurocities iestājās par ES līmeņa pilsētprogrammu ar mērķi nodrošināt sekmīgāku politikas koordināciju un pilsētattīstības mērķu integrāciju plašākā politisko virzienu lokā, Eiropas ieguldījumu programmās sekmīgāk līdzsvarot prioritātes, stiprināt tiešu dialogu starp pilsētām un Komisiju un par reģionālo politiku atbildīgajam komisāram piešķirt lielākas koordinatora pilnvaras.

Pēc Pilsētu foruma vairākas ieinteresētās organizācijas pauda konkrētus aicinājumus, kas bija formulēti iesniegtajos nostājas dokumentos. Eiropas Pašvaldību un reģionu padome (CEMR) uzsver, ka ES pilsētprogrammai vajadzētu būt tādai, kas atvieglina visu veidu pilsētu — mazu, vidēju un lielpilsētu — piekļuvi politikas izstrādes procesam un aktīvu iesaistīšanos tajā, atzīst funkcionālu reģionu nozīmi un vajadzību pēc sekmīgākas politikas koordinācijas. "Energy Cities" grupa apstiprina, ka ES pilsētprogramma ir jāformulē un jāīsteno, lai atraisītu visu vietējo iestāžu potenciālu un lai teritoriālā kohēzija vienmēr būtu ES rīcībpolitiku centrā.

Par kohēzijas politikas īstenošanu atbildīgie ministri 2014. gada aprīlī tikās Atēnās, lai apspriestu ES pilsētprogrammu. Dalībvalstis ir atzinušas, ka šāda prasība — izstrādāt ES pilsētprogrammu — ir izskanējusi no plaša ieinteresēto personu loka, un to, ko ieinteresētās personas no šādas ES pilsētprogrammas sagaida, kā arī minēto personu gatavību šajā procesā iesaistīties.

4. Pilsētattīstības globālā dimensija

Ir prognozēts, ka 2050. gadā 67 % planētas iedzīvotāju dzīvos pilsētās. Urbānajās teritorijās dzīvojošo skaits pieaugs par 2,6 miljardiem, bet lauku apgabalos iedzīvotāju skaits saruks par 300 miljoniem — tendence, kas galvenokārt būt vērojama attīstītajās pasaules valstīs[25]. Šāda urbanizācija var nest pārticību un labklājību lielai iedzīvotāju daļai, bet tā arī palielina risku, ka veidosies graustu rajoni un galējas nabadzības zonas un ka izplatīsies neilgtspējīgas sociālās, vides un teritoriālās attīstības modeļi. Ir ārkārtīgi svarīgi, lai visa šī attīstība pēc iespējas tiktu ievirzīta ilgtspējīgā gultnē, jo visām minētajām norisēm būs tāda globāla mēroga ietekme uz ekonomiku, klimatu un sociālo stabilitāti, ko izjutīs arī Eiropā.

Arvien pieaugošā izpratne par pilsētattīstības potenciālu atspoguļojas ES ārējās attiecībās, starptautiskajā sadarbībā un attīstības palīdzības jomā. Nesen pieņemtajā paziņojumā "Partnervalstu vietējo pašpārvalžu ietekmes palielināšana, lai uzlabotu pārvaldību un sasniegtu efektīvākus attīstības rezultātus"[26] Eiropas Komisija uzsver, cik ļoti izšķiroša nozīme ar attīstību saistīto problēmu risināšanā urbānajās teritorijās ir vietējām iestādēm.

Sarunās par attīstības programmu laika posmam pēc 2015. gada pilsētattīstība ir kļuvusi par centrālo tematu. ANO Iedzīvotāju apmetņu programma (UN-Habitat) ir arī lūgusi ES pirmo reizi piedalīties globālajās debatēs par pilsētattīstības nākotni, tādējādi veidojot kopīgu devumu konferencē "HABITAT III"[27]. Protams, šāda devuma pamatā būtu ES redzējums attiecībā uz ES programmu savām pilsētām, kurš būtu izmantojams kā bāze vienotam ieguldījumam starptautiskajās debatēs. Turklāt sarunas, kas Apvienoto Nāciju Organizācijas Vispārējās konvencijas par klimata pārmaiņām (UNFCCC) paspārnē notiek sakarā ar gaidāmo pasaules mēroga nolīgumu klimata pārmaiņu jautājumos, liecina par arvien lielāku interesi par pilsētattīstību un pilsētu nozīmi.

5. Turpinot pārdomas par to, kādai jābūt ES pilsētprogrammai

Pirms pilsētprogrammu izstrādāt, joprojām ir aktuāla vajadzība skaidri definēt tās mērķi un loģisko pamatu, aprises, kādas tā varētu ieņemt, un to, kā tā varētu darboties. ES pilsētprogrammu formulēt nošķirti no pārējās realitātes nav iespējams; tai jābūt pilnībā atbilstošai ES vispārējiem mērķiem un stratēģijai, it sevišķi pārskatītajai stratēģijai "Eiropa 2020". Tā būtu arī jāsaskaņo ar valstu politikām un nacionālajām pilsētattīstības programmām. Daudzas ieinteresētās personas ir vienisprātis, ka ES pilsētprogrammai ir jāievēro subsidiaritātes princips un ka tā nebūtu jābalsta uz jauniem tiesību aktiem.

5.1. Kāpēc ES pilsētprogramma ir vajadzīga?

ES pilsētprogramma varētu palīdzēt sasniegt vairākus mērķus. ES pilsētprogramma varētu būt līdzeklis, ar kuru uzlabot politikas kvalitāti, iedarbīgumu un rezultativitāti, jo politika, iesaistītās aprindas un pārvaldes līmeņi būtu sekmīgāk koordinēti un politikas izstrādē un īstenošanā veidotos labāka izpratne par pilsētattīstības apsvērumiem. Tā varētu stiprināt pilsētu iesaisti un piederību ES un valstu politikas veidošanā un īstenošanā. Tā varētu atbalstīt pilsētu spēju veikt pāreju un ieviest strukturālas izmaiņas, kuru mērķis ir nodrošināt dzīvotspējīgu urbāno tautsaimniecību, kā arī sociālā, vides un teritoriālā ziņā ilgtspējīgu urbāno teritoriju attīstību. To sasaistot ar holistiskiem vietējās attīstības mērķiem, ES politikas izstrādi izdotos pietuvināt iedzīvotājiem. Visbeidzot, šāda programma varētu kalpot kā rīks ES attīstības atbalsta politikā un būt par dzinējspēku pasaules ilgtspējības jautājumu aktualizēšanai.

Vairumam ES politisko iestrādņu tiešā vai netiešā veidā piemīt urbānā dimensija. Tomēr ir iespējami uzlabojumi, iespējas panākt lielāku dažādu pārvaldes līmeņu iesaistīšanos un to savstarpējo sadarbību, kā arī atvēlēt lielāku uzmanību pilsētpolitikas prioritātēm gan valsts, gan Eiropas mēroga politikas izstrādē. Pirmais solis, kas jāsper, cenšoties definēt ES pilsētprogrammu, būs noteikt, kurās jomās pastāv trūkumi, kuru novēršana būtu risināma ES līmenī.

Q1. Kādi ir galvenie iemesli ES pilsētprogrammas pieņemšanai? Kurās jomās ES rīcība var veidot vislielāko pievienoto vērtību? Kuri ir tie pilsētattīstības elementi, kuros saskaņotāka pieeja starp dažādām nozarēm un pārvaldes līmeņiem nestu labumu?

5.2. Kādai ES pilsētprogrammai vajadzētu būt?

Personas, kas līdz šim ir iesaistījušās šajās debatēs, ir norādījušas, ka šāda programma drīzāk nozīmētu ieviest jaunas darba metodes konsekvences nodrošināšanai. Citi, savukārt, ir ierosinājuši, ka šai programmai būtu jāizpaužas kā stratēģijai, kuras satvarā tiktu noteiktas ilgtermiņa prioritātes un darbības vadlīnijas tuvākam laikam.

ES pilsētprogramma koncentrētos uz dažām konkrētām nozīmīgām problēmām, ar kurām saskaras Eiropas sabiedrība, tādām kā CO2 emisiju samazināšana, pielāgošanās klimata pārmaiņām, iekļaušana vai demogrāfiskās pārmaiņas. Uzmanības lokā būs problēmas, kuras pilsētām ir īpaši aktuālas un kuru risināšana nav atliekama, vai arī tādas, saistībā ar kurām tieši no pilsētu iesaistes ir atkarīgs tas, vai izdosies sasniegt rezultātus. Piemēram, dalībvalstis ir atzinīgi novērtējušas Grieķijas prezidentūras iniciatīvu izcelt "Nabadzību pilsētās" kā atsevišķu starpvaldību sadarbības jomu ES pilsētprogrammas īstenošanā. Pilsētu mēru pakts nereti ir minēts kā paraugs, pēc kura vadoties iesaistīt pilsētas ES mērķu sasniegšanā un ko ar laiku var izmantot arī citās jomās.

Tomēr, izveidojot vērienīgāku ES pilsētprogrammu, varētu censties izveidot satvaru, kurā saskaņot visdažādākās iniciatīvas un politikas virzienus, piemēram, gādājot par to, lai sektoru politika un instrumenti būtu savstarpēji atbilstīgi un viens otru savstarpēji pastiprinātu.

Q2. Vai ES pilsētprogrammai vajadzētu būt vērstai uz ierobežotu skaitu pilsētām raksturīgo problēmu? Vai arī ES pilsētprogrammai būtu jākalpo par vispārēju satvaru, kurā uzmanība tiek veltīta ES politikas urbānajai dimensijai visdažādākajās jomās, pastiprinot sadarbību starp nozaru politiku, pilsētu, valsts un ES līmeņa dalībniekiem?

5.3. Darbības jomas un galveno jautājumu definējums

Jau ir sākts nozīmīgs darbs, lai formulētu Eiropas pilsētattīstības modeli; šajā sakarā ir izvērsta starpvaldību sadarbība pilsētattīstības jautājumos un — konkrētāk — Komisija ir aizsākusi savu pārdomu procesu par "Rītdienas pilsētām"[28], kurā rasta plaša vienprātība. Vajadzētu būt iespējamam šo darbu izvērst tālāk, lai skaidrāk definētu mērķus un konkrēto nozaru un konkrētu iesaistīto personu uzdevumus.

Q3. Vai Eiropas pilsētattīstības modelis, kas aprakstīts ziņojumā "Rītdienas pilsētas", ir pietiekams pamats ES pilsētprogrammas turpmākai izvēršanai?

5.4. Pastiprināt pilsētu iesaisti un piederību ES politikai

Daudzas ieinteresētās personas no pilsētām un ieinteresēto personu organizācijas ES pilsētprogrammu uzskata par instrumentu, ar kuru panākt, lai pilsētas un to politiskie līderi aktīvāk iesaistītos ES politikas izstrādē un īstenošanā. Uz spēles ir likti vairāki temati; viens no tiem ir gādāt par to, lai nozarpolitikas iniciatīvu izstrādē ES līmenī tiktu ņemti vērā pilsētās ieinteresēto personu apsvērumi. Šo mērķi varētu sasniegt, sekmīgāk izmantojot tos rīcībā esošos rīkus, ar kuriem iesaistīt ieinteresētās personas ES politikas veidošanā un ar šīm personām apspriesties (piemēram, ietekmes novērtējumi, apspriešanās ar ieinteresētajām personām un izvērtējumi). Ir izskanējis viedoklis, ka vajadzētu izveidot ieinteresēto personu platformu, ar kuras palīdzību varētu ES līmenī izvērtēt politikas saskaņotību un ietekmi uz urbānajām teritorijām, jo īpaši saistībā ar pārskatīto stratēģiju "Eiropa 2020". Cits aspekts ir arī loma, kādu pilsētas varētu uzņemties politisko mērķu izvirzīšanā gan valsts, gan ES līmenī, kā arī jautājums par to, cik lielā mērā ES un valstu mērogā nospraustie mērķi atspoguļo pilsētu līmeņa vajadzības. Tas saistās ar diviem jautājumiem: gan ar to, kā globālie mērķi (tādi kā stratēģijā "Eiropa 2020" izvirzītie mērķi) izpaužas konkrētos nozaru mērķos, gan arī — kā šie mērķi tiek pārņemti valstu politikā.

Q4. Kā pilsētās ieinteresētās personas varētu sniegt lielāku ieguldījumu politikas izstrādes un īstenošanas procesos ES līmenī? Vai pilsētām būtu lielākā mērā jāiesaistās politikas veidošanā reģionālā, valsts un ES līmenī? Kādā veidā?

5.5. Dziļāka izpratne par pilsētattīstības procesiem

Vienam no ES pilsētprogrammas mērķiem vajadzētu būt garantēt tādu politikas veidošanu, kas precīzāk atspoguļotu reālo situāciju pilsētās. Pilsētas pastāvīgi attīstās, un labi veidotas politikas pamatā ir jābūt dziļākai izpratnei un daudz efektīvākai zināšanu un pieredzes apmaiņai. Jau ir uzsāktas plaša spektra ES un dalībvalstu rosinātas iniciatīvas, tādas kā "Apvārsnis 2020", ESPON, URBACT, kopīgās plānošanas ierosme „Pilsētu Eiropa", Eiropas pilsētvides zināšanu tīkls (EUKN) u. c. Komisija kopīgiem spēkiem ar ESAO ir izstrādājusi saskaņotu urbāno teritoriju definīciju, kā arī padziļinātu izpratni par lielpilsētu dinamiku. Tiek arī izstrādāti zemes dati urbāno teritoriju attīstības monitoringam. Šķiet, ka ar šādu zināšanu un datu pieejamību būtiskas problēmas nav saistītas. Drīzāk ir jāuzlabo to izmantojums, vienota politikas veidotāju izpratne un dalīšanās zināšanās visos pārvaldes līmeņos. Uzlabojumi ir iespējami, arī ciktāl ir runa par zināšanu bāzes izstrādes koordinēšanu.

Q5. Kā vislabāk būtu iespējams atbalstīt stiprāku urbāno un teritoriālo zināšanu bāzi un pieredzes apmaiņu? Kuri konkrēti zināšanu bāzes elementi būtu jāpastiprina, lai sniegtu lielāku atbalstu politikas veidošanai?

5.6. Garants ES pilsētprogrammas īstenošanai

ES pilsētprogrammas īstenošana vienīgi ES līmenī nav iespējama. Daudzus jautājumus vissekmīgāk iespējams risināt vietējā, reģiona vai valsts līmenī, turklāt daudzi jautājumi ES kompetencē nemaz neietilpst. ES pilsētprogrammas īstenošanas pamatā vajadzētu būt dažādu politikas līmeņu un dažādu politikas nozaru savstarpējai iedarbībai. Ir jāpārdomā, kā sekmīgāk iespējams kombinēt starpvaldību sadarbību un citus politiskos procesus nozīmīgāku rezultātu sasniegšanai. Ir arī jāapsver, kādi uzdevumi dažādos pārvaldes līmeņos dažādiem dalībniekiem būtu jāuzņemas un kā vissekmīgāk stimulēt savstarpējo mijiedarbību un apmaiņu.

Q6. Kādiem vajadzētu būt vietējo, reģionālo, valsts un ES līmeņa uzdevumiem ES pilsētprogrammas definēšanā, izstrādē un īstenošanā?

Ja vēlaties piedalīties debatēs par ES pilsētprogrammu, tas ir izdarāms elektroniski, ievērojot norādes, kas atrodamas šajā saitē:

http://ec.europa.eu/eusurvey/runner/pc_eu_urb_agenda.

Lūdzam ņemt vērā, ka šī apspriešana norit līdz 2014. gada 26. septembrim.

[1] http://ec.europa.eu/regional_policy/conferences/urban2014/index_en.cfm

[2] Par kohēzijas politiku atbildīgo ministru neoficiālā sanāksme, ko organizēja Grieķijas prezidentūra, Atēnas, 2014. gada 24. aprīlis.

[3] "Stratēģijas "Eiropa 2020" gudrai, ilgtspējīgai un integrējošai izaugsmei novērtējums", COM(2014) 130 final.

[4] Eiropas Komisija (JRC, Eiropas Ģeogrāfijas un statistikas forums, REGIO ĢD).

[5] State of European Cities Report, Eiropas Komisija, 2010.

[6] Astotais progresa ziņojums par ekonomisko, sociālo un teritoriālo kohēziju, Eiropas Komisija, 2013.

[7] http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/pdf/citiesoftomorrow/citiesoftomorrow_economic.pdf.

[8] Astotais progresa ziņojums par ekonomisko, sociālo un teritoriālo kohēziju, Eiropas Komisija, 2013.

[9] Impact of the European demographic trends on regional and urban development. Eiropas Savienības Padomes Ungārijas prezidentūra, Budapešta, 2011.

[10] http://ec.europa.eu/regional_policy/conferences/urban2014/doc/presentations/dg_urban_sandrobalducci.pdf.

[11] What Makes Cities More Productive? Evidence on the Role of Urban Governance from Five OECD Countries. ESAO Reģionālās attīstības darba dokumenti, 2014/05.

[12] State of European Cities Report, Eiropas Komisija, 2010.

[13] Ibid.

[14] http://ec.europa.eu/regional_policy/archive/themes/urban/leipzig_charter.pdf.

[15] http://www.eukn.org/dsresource?objectid=165782.

[16] http://ec.europa.eu/regional_policy/archive/themes/urban/leipzig_charter.pdf.

[17] http://www.eu-territorial-agenda.eu/Reference%20Documents/Final%20TA2020.pdf.

[18] http://ec.europa.eu/regional_policy/archive/urban2/index_en.htm.

[19] http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/2007/working/urban_dimension_en.pdf.

[20] http://ec.europa.eu/regional_policy/archive/conferences/citiesoftomorrow/index_en.cfm.

[21] http://urbact.eu/.

[22] http://ec.europa.eu/regional_policy/urban/portal/index_en.cfm.

[23] http://www.eea.europa.eu/publications/air-implementation-pilot-2013.

[24] “Pilsētvides attīstības plāns Eiropas Savienībā”, COM(97) 197 galīgā redakcija.

[25] World Urbanization Prospects: The 2011 Revision’, United Nations Department of Economic and Social Affairs/Population Division, New York 2012.

[26] COM(2013) 280 final.

[27] http://mirror.unhabitat.org/categories.asp?catid=831.

[28] Turpat, 3. lpp.