KOMISIJAS DIENESTU DARBA DOKUMENTS IETEKMES NOVĒRTĒJUMA KOPSAVILKUMS Pavaddokuments dokumentam Smagdarba transportlīdzekļu degvielas patēriņa un CO2 emisiju samazināšanas stratēģija /* SWD/2014/0159 final - 2014/ () */





1. Problēmas izklāsts Problēmas raksturs Autotransporta siltumnīcefekta gāzu emisijas no 1990. līdz 2007. gadam pieauga par 29 %, taču kopš tā laika tās ir kritušās, kam par iemeslu ir augstās naftas cenas, efektīvāki vieglie automobiļi un lēnāks mobilitātes pieaugums. Komisijas "Ceļvedī virzībai uz konkurētspējīgu ekonomiku ar zemu oglekļa dioksīda emisiju līmeni 2050. g."[1] un Transporta baltajā grāmatā[2] norādīts, ka transporta sektoram kopumā līdz 2050. gadam jāsamazina CO2 emisijas par aptuveni 60 % salīdzinājumā ar 1990. gada līmeni. Aptuveni ceturto daļu[3] no autotransporta CO2 emisijām rada smagdarba transportlīdzekļi (SDT), un šīs emisijas, atšķirībā no vieglajiem automobiļiem un mikroautobusiem/furgoniem, pašlaik netiek regulētas. Tā kā kravas pārvadājumi ES aizvien pieaug (izņemot ekonomikas krīzes periodā), pieaug arī emisijas, neraugoties uz to, ka ir panākta zināma transportlīdzekļu efektivitātes uzlabošanās un CO2 emisiju samazināšanās. Aplēses liecina, ka no 1990. līdz 2010. gadam SDT CO2 emisijas pieaugušas par aptuveni 36%[4]. Ja nerīkosimies, SDT CO2 emisijas nesamazināsies un 2050. gadā būs par 35 % lielākas nekā 1990. gadā. Ņemot vērā SDT radīto CO2 emisiju absolūto daudzumu, tendences un relatīvo daļu no visām emisijām, šī problēma ir jārisina un emisijas jāsamazina. Pašlaik SDT CO2 emisijas netiek standartizēti mērītas. Tirgū trūkst pārredzamības, un tas rada šķēršļus, kuri katrā ziņā jānovērš. Bez tam Japānā, ASV un Kanādā jau ir ieviesti un Ķīnā tiek gatavoti pasākumi SDT CO2 emisiju mērīšanai un samazināšanai. Padome 2007. gada jūnijā aicināja Komisiju izstrādāt un īstenot "politikas instrumentus un pasākumus, ar ko samazināt minēto transportlīdzekļu siltumnīcas efekta gāzu emisiju apjomus"[5] Komisija 2010. gada aprīļa paziņojumā "Eiropas tīru un energoefektīvu transportlīdzekļu stratēģija"[6] paziņoja, ka tā gatavoja ierosināt uz SDT degvielas patēriņu un CO2emisijām vērstu stratēģiju. Ja ES nerīkosies, kāda būs problēmas turpmākā attīstība? Galvenie SDT CO2 emisiju virzītājfaktori ir šādi: i) pieprasījums pēc transporta, kas ir saistīts ar saimniecisko darbību, ii) transporta modālais sadalījums (autotransports, dzelzceļš, gaisa transports, ūdensceļi), iii) transportlīdzekļu efektivitāti ietekmējošu tehnisko sasniegumu ieviešana, iv) degvielas SEG intensitāte, v) SDT autoparku ekspluatācija. Status quo atsauces scenārijs, kurš izstrādāts, izmantojot Komisijas PRIMES-TREMOVE modeli, un kura pamatā ir pieņēmums, ka politika nemainīsies, prognozē, ka turpmākajos 40 gados kopējie transporta apjomi tikai pieaugs[7]. Tomēr var novērot zināmu atsauces modeļa rezultātu atsaisti no IKP tendencēm, un paredzams, ka autotransporta izaugsme būs lēnāka. Lai gan ES politika paredz veicināt ne tik oglekļietilpīgu transporta veidu izmantošanu (piemēram, dzelzceļš), paredzams, ka autotransports turpinās dominēt gan pasažieru, gan kravas pārvadājumos, un kravu pārvadājumu pāreja no autotransporta uz dzelzceļu nebūs sevišķi iespaidīga. SDT ražotāji divas desmitgades ir veltījuši piesārņotāju emisiju samazināšanai, lai panāktu atbilstību ES tiesību aktiem; tagad ir pienācis laiks visus pūliņus veltīt degvielas patēriņa un CO2 emisiju samazināšanai. Rezultātā SDT CO2 emisijām 2010.-2050. gada periodā vajadzētu saglabāties visumā nemainīgām. Subsidiaritāte ES pasākumi ir nepieciešami, gan tāpēc, lai nerastos šķēršļi vienotajam tirgum autoražošanas nozarē, gan tāpēc, ka klimata pārmaiņas pie valstu robežām neapstājas. Ja pasākumi ES līmenī netiks veikti, varētu rasties situācija, kad tiek pieņemtas dažādas nacionālās programmas SDT CO2 emisiju samazināšanai, kā rezultātā notiek tirgus sadrumstalošanās un zūd apjomradīto ietaupījumu priekšrocības. SDT CO2 emisiju samazināšanas potenciāls AEA-Ricardo[8] un [9] pētījumos noskaidrots, ar kādiem tehniskiem uzlabojumiem varētu panākt SDT lielāku degvielas ekonomiju un CO2 emisiju samazinājumus. TIAX pētījumā noskaidrots (un tas lielā mērā ir saskaņā arī ar AEA-Ricardo pētījuma rezultātiem), ka jau no 2014. gada jaunos transportlīdzekļos iespējams uzstādīt tehnoloģijas, kas dotu 30% līdz 50% lielu degvielas ekonomiju un CO2 emisiju samazinājumu, kas nozīmē, ka līdz 2030. gadam SDT parka emisijas varētu samazināt par aptuveni 28 %. CE Delft pētījumā, kas lielā mērā balstīts uz TIAX aplēsēm, sagatavotas samazināšanas robežizmaksu līknes[10] un noskaidrots, cik liels ir rentablu tehnoloģiju potenciāls, kas varētu dot vidēji 35 % lielu jaunu SDT degvielas patēriņa un CO2 emisiju samazinājumu. Tirgus šķēršļi, kas kavē rentablu SDT degvielas ekonomijas tehnoloģiju ieviešanu Ir grūti novērtēt tirgus šķēršļus, kas kavē efektīvāku, degvielas patēriņu samazinošu uzlabojumu ieviešanu, kam par iemeslu ir transportlīdzekļu ražotāju, korpusu un piekabju ražotāju, SDT operatoru, finanšu un līzinga uzņēmumu dažādie uzņēmējdarbības modeļi. Šis jautājums iztirzāts CE Delft pētījumā[11], kurā noskaidrots, ka efektīvu degvielas ekonomijas tehnoloģiju ieviešanu visvairāk kavē tas, ka transporta operatori nespēj novērtēt, kādu degvielas ekonomiju un CO2 emisiju samazinājumu dod konkrētās tehnoloģijas, un šajā aspektā salīdzināt dažādu SDT ražotāju piedāvājumu. Atklājās arī citi tirgus šķēršļi. Piemēram, dažās valstīs ir ierobežota piekļuve finansējumam, kas apgrūtina autoparka modernizāciju. Dažos (bet ne visos) gadījumos tehnoloģijas iegāde nav tiešā sakarā ar ieguvumiem, ko dod šādu degvielas ekonomijas tehnoloģiju izmantošana (t.i., pastāv pretrunīgas intereses). 2. Mērķi Vispārīgais mērķis ir sekmēt klimata pārmaiņu politikas mērķa sasniegšanu, samazinot CO2 emisijas transporta sektorā. Konkrētie mērķi ir šādi. "Efektivitāte": efektīvi veicināt SDT degvielas patēriņa un CO2 emisiju samazināšanu ES, lai sasniegtu vispārējo mērķi — līdz 2050. gadam transporta sektora SEG emisijas samazināt par 60 % salīdzinājumā ar 1990. gada līmeni; sekmēt CO2 emisiju samazināšanu visā tautsaimniecībā, kas ir svarīgs faktors, lai izvērtētu instrumentus, kuru tvērums ir daudz plašāks nekā SDT sektors, piemēram, ETS. "Izdevīgums": rentablā un samērīgā ceļā sekmēt SDT degvielas patēriņa un CO2 emisiju samazināšanos ES. "Paredzamība": sniegt ES ražotājiem, transporta operatoriem, publiskajam sektoram un patērētājiem skaidru un saskanīgu priekšstatu par to, kāds varētu būt gaidāmais regulējums un tā attīstība attiecībā uz SDT CO2 emisijām, un tādējādi atvieglināt lēmumu pieņemšanu un investīciju plānošanu. Darbības mērķi ir: - jaunu SDT CO2 emisiju monitorings, paziņošana un verificēšana visā ES; - SDT CO2 emisiju ierobežojumu noteikšana, lai panāktu emisiju samazināšanu. 3. Politikas varianti. Atsauces scenārijs — status quo Šajā scenārijā ir iekļautas vairākas norises, par ko jau pieņemts lēmums vai kas ir ierosinātas, piem., pārskatītā Enerģijas nodokļu direktīva[12]. Atsauces scenārijā ir pieņemts, ka tiks īstenoti nesen pieņemtie tiesību akti par sauszemes transportlīdzekļu publisko iepirkumu, ceļa lietošanas maksas un dažādi stimuli alternatīvo degvielu lietošanai. 1. variants. Pilnveidot datus par SDT CO2 emisijām, šo datu salīdzināmību un paziņošanu Šajā variantā izvērtētas divas alternatīvas: i) sertificēt un ziņot par SDT dzinēju degvielas patēriņu un CO2 emisijām saskaņā ar Euro IV regulas spēkā stāšanos, vai ii) sertificēt un ziņot par jaunreģistrēto SDT kopējo degvielas patēriņu un CO2 emisijām. Lai varētu īstenot pēdējo variantu, jāsāk darboties VECTO — SDT CO2 emisiju simulācijas rīkam, kas pašlaik ir izstrādes stadijā. 2. variants. Autotransporta CO2 emisijas iekļaut ES emisiju kvotu tirdzniecības sistēmā ETS tiktu attiecināta uz visu autotransporta sektoru. Tas notiktu ķēdes sākumā, proti, par shēmas dalībniekiem kļūtu degvielas piegādātāji. 3. variants. Pieņemt tiesību aktus, ar kuriem nosaka obligātus SDT CO2 emisiju ierobežojumus. Saskaņā ar 1. variantu (kas ir 3. varianta nepieciešams priekšnosacījums), šādus ierobežojumus var noteikt vai nu i) tikai dzinēja emisijām, vai ii) visa transportlīdzekļa emisijām. Šī varianta mērķis ir paātrināt tādu tehnoloģiju ieviešanu, kas ļauj ievērojami samazināt SDT CO2 emisijas. 4. Ietekmes novērtējums Atsauces scenārijs — status quo Atsauces "status quo" scenāriju novērtēja, izmantojot Komisijas PRIMES-TREMOVE modeli. Secināts: ja nekas netiks darīts, SDT CO2 emisijas ilgtermiņā (2030.-50. g.) saglabāsies samērā nemainīgas, t.i., ievērojami pārsniegs 1990. gada līmeni (aptuveni pa3 35 %), kas ir pretrunā ar Transporta baltajā grāmatā izvirzīto mērķi — līdz 2050. gadam samazināt transporta radītās CO2 emisijas par 60 % salīdzinājumā ar 1990. gada līmeni. 1. variants. Pilnveidot datus par SDT CO2 emisijām, šo datu salīdzināmību un paziņošanu 1. varianta i) apakšvariants — sertificēt un ziņot tikai par dzinēja emisijām — gan ir izdevīgs, jo neprasa daudz darba un izmaksu, tomēr ar to nevarētu efektīvi samazināt SDT CO2 emisijas. 1. varianta ii) apakšvariantu — sertificēt un paziņot visa transportlīdzekļa CO2 emisijas — varētu īstenot tikai tad, kad būs pilnībā pabeigts VECTO simulācijas rīks, kas pašlaik ir izstrādes stadijā. Tas būtu efektīvāks nekā 1. varianta i) apakšvariants, jo sniegs visaptverošus datus par jaunu transportlīdzekļu CO2 emisijām, un tādējādi atvieglos pašu energoefektīvāko transportlīdzekļu ienākšanu tirgū. Tā kā arī paredzamās izmaksas nav lielas, ar šo variantu tiktu sasniegts arī izdevīguma mērķis. Lai gan abi varianti nāktu par labu informētībai un pārredzamībai, ar tiem vien nebūtu pietiekami, lai ieinteresētajām aprindām sniegtu priekšstatu un paredzamību par ilgtermiņā gaidāmo regulējumu. Abu variantu ekonomiskā un sociālā ietekme, kā arī ietekme uz vidi būtu vai nu nenozīmīga, vai ļoti neliela. 2. variants. Autotransporta CO2 emisijas iekļaut ES emisiju kvotu tirdzniecības sistēmā SDT un citu sauszemes transportlīdzekļu emisiju iekļaušana ETS palīdzētu samazināt SEG emisijas visā ES, jo ir pietiekama pārliecība, ka emisiju ierobežojumu noteikšana visos sektoros būtu efektīva. Tomēr, ņemot vērā gan relatīvās oglekļa cenas un degvielas akcīzes nodokļus, gan degvielas cenu elastīgumu, SDT emisiju iekļaušana ETS nedotu ievērojamus degvielas ekonomijas uzlabojumus. Emisiju samazināšanas centienu sadale starp ETS sektoriem kopā ar visizdevīgāko izmaksu struktūru nodrošina, ka šis instruments ir sevišķi rentabls un izdevīgs. Paredzamību par kopējā kvantitatīvā emisiju ierobežojuma ievērošanu nodrošinātu ETS mehānisms, taču te jāņem vērā cenu nenoteiktība. Ekonomiskā ietekme lielā mērā ir atkarīga no oglekļa cenas dinamikas. Paredzams, ka vispārējā sociālā ietekme nebūs liela. Ietekme uz vidi (ja neskaita, ka tiek sasniegti vispārējie CO2 emisiju samazināšanas mērķi) būtu novērojama sektoros, kur notiek emisiju samazināšana. 3. variants. Pieņemt tiesību aktus, ar kuriem nosaka obligātus SDT CO2 emisiju ierobežojumus. 3. varianta i) apakšvariants — noteikt ierobežojumu SDT dzinēju CO2 emisijām — efektīvi palīdzētu samazināt degvielas patēriņu un CO2 emisijas, taču netiktu izmantots emisiju samazināšanas potenciāls. 3. variants ii) apakšvariants — noteikt ierobežojumus visa transportlīdzekļa emisijām (jaunreģistrētiem transportlīdzekļiem) — ļautu labāk izmantot emisiju samazināšanas potenciālu un līdz ar to būtu efektīvāks. Tādējādi tas sekmētu Transporta baltajā grāmatā izvirzītā ilgtermiņa mērķa sasniegšanu. Abi varianti neprasītu lielus līdzekļus mērķa sasniegšanai. Ja standartus noteiks tā, ka transportlīdzekļu uzlabošanas investīciju izmaksu dēļ paaugstināsies SDT cenas, bet galalietotāji šo paaugstinājumu varēs kompensēt, pateicoties degvielas ekonomijai, 3. variantu varētu uzskatīt par visnotaļ izdevīgu. Abi varianti sniegtu lielāku paredzamību par regulatīvās vides attīstību. Provizorisks kvantitatīvs novērtējums par ekonomisko un sociālo ietekmi liecina, ka ieguvēji būtu gan SDT ražotāji (transportlīdzekļiem tiek pievienota vērtība), gan SDT transporta operatori (mazāks degvielas patēriņš). Arī no vides viedokļa mazāks degvielas patēriņš novestu pie mazākām citu piesārņotāju emisijām. 5. Variantu salīdzinājums pēc tā, kā tiek sasniegti galvenie mērķi Varianti Mērķi || Bāzes scenārijs || 1. variants. Pilnveidot datus par SDT CO2 emisijām, šo datu salīdzināmību un paziņošanu || 2. variants. Autotransporta CO2 emisijas iekļaut ES ETS || 3. variants. Jaunreģistrētiem transportlīdzekļiem noteikt CO2 emisiju ierobežojumus Degvielas patēriņa un CO2 emisiju samazināšanas efektivitāte || zema || + Mērens SDT emisiju samazinājums || + domājams, ka (zema) SDT sektorā, taču potenciāli augsta (+++) citos ekonomikas sektoros, kur mazināšanas robežizmaksas ir zemākas || i) ierobežojumi tikai dzinēja emisijām ++ (vidēja) (ii) ierobežojumi visa transportlīdzekļa emisijām +++ (augsta) Izdevīgums || = || + Mērenas izmaksas || + Var izmantot esošo degvielas nodokļu infrastruktūru || i) ierobežojumi tikai dzinēja emisijām +++ (ii) ierobežojumi visa transportlīdzekļa emisijām ++ Regulatīvās vides paredzamība || Pašlaik nav skaidra redzējuma || + daļējs uzlabojums, taču vajadzīgi turpmāki precizējumi || ++ par emisiju līmeņiem (fiksēts ierobežojums) - par izmaksām, jo nav skaidrības par oglekļa cenas dinamiku || i) ierobežojumi tikai dzinēja emisijām + (ii) ierobežojumi visa transportlīdzekļa emisijām ++ 6. Secinājums Šis ietekmes novērtējums ir pamatā Komisijas sagatavotajai SDT degvielas patēriņa un CO2 emisiju samazināšanas stratēģijai ES. Par visiem tālākiem likumdošanas priekšlikumiem tiks sagatavoti konkrētāki ietekmes novērtējumi. 1. varianta i) apakšvariantu (tikai dzinēja emisiju reģistrēšana) un līdz ar to arī 3. varianta i) apakšvariantu (ierobežojumi tikai dzinēja emisijām) derētu padziļināti apsvērt tikai gadījumā, ja nebūtu pārliecības par VECTO rīka izmantojamību. Tomēr 2013. gada aprīlī Kopīgais pētniecības centrs sagatavoja VECTO simulācijas rīka "koncepcijas pareizības" ziņojumu, kurā apstiprināts, ka ar šo rīku var sagatavot precīzas un ticamas aplēses par SDT degvielas patēriņu un CO2 emisijām un ka gaidāmo CO2 emisiju sertificēšanas shēmu var balstīt uz šādu simulācijas rīku. Pateicoties šai labajai ziņai, 1.i) un 3.i) variantu nav vajadzīgs iztirzāt sīkāk. Paredzams, ka sekmīga VECTO rīka ieviešana un sekmīga 1. varianta ii) apakšvarianta (emisiju sertificēšana un paziņošana) īstenošana situāciju atrisinās. Ir vairāki īstermiņa un vidēja termiņa pasākumi, kas īstenojami prioritārā kārtā, lai vidējā un ilgākā termiņā varētu rīkoties vērienīgāk: - vai nu samazināt SDT CO2 emisijas — 3.(ii) variants par emisiju ierobežojumu noteikšanu; - un/vai apsvērt SDT transporta (un visa autotransporta) iekļaušanu ETS, kā paredzēts 2. variantā. Abos gadījumos vajadzīga padziļināta analīze, kas tiks sagatavota ietekmes novērtējumos. 7. Uzraudzība un izvērtēšana Kad būs pabeigts VECTO simulācijas rīks un īstenots 1. variants, Komisija sekos līdzi SDT degvielas patēriņam un CO2 emisijām, kā arī īstenošanas izmaksām. Tā arī sekos līdzi tirgus un tehnikas attīstībai. Tas ļaus vēlāk izvērtēt šo iniciatīvu. [1] COM(2011)0112 galīgā redakcija [2] “Ceļvedis uz Eiropas vienoto transporta telpu — virzība uz konkurētspējīgu un resursu ziņā efektīvu transporta sistēmu” (COM 2011 0144 galīgā redakcija). [3] Lēsts, ka tās ir 26,6 % no visām ES SEG emisijām, AEA-Ricardo pētījums "Lot1", Report, Reduction and Testing of GHG emissions from Heavy Duty Vehicles, 2011. gada februāris, 170. lpp. Pieejams http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/docs/ec_hdv_ghg_strategy_en.pdf [4] Avots: Odyssee-Mure datubāze, pieejama http://www.odyssee-mure.eu [5] http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/07/st11/st11483.en07.pdf [6] COM(2010)186 galīgā redakcija, 6. lpp., http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0186:FIN:EN:PDF [7] 2012. gada sākumā tika galīgi pabeigts "Atsauces scenārijs 2010". [8] http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/docs/ec_hdv_ghg_strategy_en.pdf [9] http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/heavy/docs/icct_ghg_reduction%20_potential_en.pdf [10] http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/heavy/docs/hdv_2012_co2_abatement_cost_curves_en.pdf [11] http://www.theicct.org/market-barriers-increased-efficiency-european-road-freight-sector [12] COM(2011) 168/3.