EIROPAS KOMISIJA Briselē, 13.7.2017 COM(2017) 377 final KOMISIJAS ZIŅOJUMS Kvotu iedalīšanas metodes izvērtējums saskaņā ar Regulu (ES) Nr. 517/2014



1.Ievads Regulas (ES) Nr. 517/2014 (“F-gāzu regula”) mērķis ir radīt efektīvu un proporcionālu mehānismu fluorētu siltumnīcefekta gāzu emisiju samazināšanai, lai palīdzētu sasniegt Savienības mērķus klimata jomā . Tā arī stimulē inovāciju un atvieglo kopīgu virzību uz globālu vienošanos par fluorogļūdeņražu (HFC) pakāpenisku samazināšanu saskaņā ar Monreālas protokolu. Kopš 2014. gada, kad tika pieņemta F-gāzu regula, starptautiskās sarunas ir sekmīgi turpinājušās, un 2016. gada oktobrī 197 valstis vienojās saskaņā ar Monreālas protokolu pakāpeniski samazināt HFC patēriņu un ražošanu pasaulē (“Kigali grozījums”). Šī ir juridiski saistoša vienošanās, kas palīdzēs visām valstīm izpildīt savas saistības, kuras tās uzņēmušās Parīzes nolīgumā . Jaunattīstības valstis var saņemt atbalstu no Monreālas protokola īstenošanas daudzpusējā fonda (“daudzpusējais fonds”), kurā savu ieguldījumu sniedz arī ES dalībvalstis. F-gāzu regula ir pietiekami vērienīga, lai nodrošinātu, ka ES var izpildīt savas globālās saistības, ko tā uzņēmusies Kigali grozījumā. Galvenais pasākums, kas jāveic, lai tās izpildītu, ir pakāpeniski samazināt HFC ES, līdz 2030. gadam pakāpeniski samazinot kopējo HFC daudzumu (ko mēra kā CO2 ekvivalentu), ko uzņēmumiem ir atļauts importēt vai ražot ES (t. i., “pirmoreiz laist tirgū”). Lai konkrētā gadā tiktu ievērots HFC gada ierobežojums, ar F-gāzu regulu ir ieviesta kvotu sistēma. Kopš 2015. gada uzņēmumiem ir vajadzīgas kvotas, lai likumīgi laistu tirgū lielapjoma HFC, un Komisija kvotas uzņēmumiem ik gadu iedala par brīvu. Dažādu kvotu iedalīšanas iespēju priekšrocības un trūkumi tika izpētīti F-gāzu regulas priekšlikuma ietekmes novērtējumā3, un kopējās likumdošanas procesā tika izskatītas iespējas iedalīt kvotas par brīvu, par maksu vai izsolē. Tajā laikā tika pausts zināms atbalsts maksas kvotām vai izsoles sistēmai, cita starpā tāpēc, ka šie varianti dotu ieņēmumus, kurus varētu izmantot daudzpusējā fonda papildināšanai, ja Monreālas protokola ietvaros tiktu panākta vienošanās par HFC pakāpenisku samazināšanu, un šie varianti varētu palīdzēt to iedarbīgi īstenot. Tomēr galīgajā lēmumā priekšroka tika dota kvotu iedalīšanai par brīvu, bet arī tika panākta vienošanās uzraudzīt izmantotās metodes darbību un (iespējamās) izmaksas dalībvalstīs. Tā F-gāzu regulas 21. panta 5. punktā noteikts, ka Komisija “publicē ziņojumu, kurā izvērtē kvotu iedalīšanas metodi, tostarp ietekmi, kādu atstāj kvotu iedalīšana par brīvu, un izmaksas saistībā ar šīs regulas īstenošanu dalībvalstīs, kā arī — attiecīgā gadījumā — iespējama starptautiska nolīguma par fluorogļūdeņražiem izmaksas. Ņemot vērā minēto ziņojumu, Komisija vajadzības gadījumā Eiropas Parlamentam un Padomei iesniedz tiesību akta priekšlikumu, lai: a) grozītu kvotu iedalīšanas metodi; b) izveidotu piemērotu metodi jebkādu iespējamo ieņēmumu sadalei”. Šis ziņojums ir balstīts uz tehnisko darbu, ko Komisijas uzdevumā veikuši ārēji pakalpojumu sniedzēji, un plašu apspriešanos ar ieinteresētajām personām, tostarp skarto uzņēmumu tiešsaistes aptauju, kā arī apspriešanos Apspriežu forumā, kas izveidots saskaņā ar F-gāzu regulas 23. pantu. 2.Kvotu iedalīšanas metodes apraksts Saskaņā ar F-gāzu regulu kvotas iedala: ·“vēsturiskajiem” uzņēmumiem, pamatojoties uz tiesībām saglabāt iepriekš spēkā esošos nosacījumus, proti, 2015.–2017. gadā ikgadējo kvotu pamatā bija katra ES lielapjoma HFC ražotāja un importētāja darbība 2009.–2012. gadā, par kuru ziņots saskaņā ar iepriekšējo regulu — Regulu (EK) Nr. 842/2006 par dažām fluorētām siltumnīcefekta gāzēm. 2018. gadā un pēc tam ik pēc trim gadiem tiks veikts pārrēķins, pamatojoties uz nesenākiem datiem, ·no rezervēm, pamatojoties uz uzņēmumu ikgadējiem paziņojumiem, kuros norādīta to vajadzība pēc kvotām. Līdz 2018. gadam šīs rezerves faktiski iedala tikai jauniem tirgus dalībniekiem, t. i., uzņēmumiem, kas nesniedza ziņojumus 2009.–2012. gadā. Sākot no 2018. gada, jauniem tirgus dalībniekiem un vēsturiskajiem uzņēmumiem būs vienlīdzīgas iespējas saņemt kvotas no rezervēm. Vēsturiskajiem uzņēmumiem iedalītās kvotas var nodot citiem uzņēmumiem. Savukārt no rezervēm piešķirtās kvotas tālāk nodot nevar. Tā mērķis ir liegt uzņēmumiem, kas nav iesaistīti HFC tirdzniecībā, pieprasīt bezmaksas kvotas tikai tāpēc, lai šīs tiesības pārdotu . HFC nonāk ES ne tikai lielapjoma gāzu importa ceļā. Arī importētas iekārtas satur HFC. Ja HFC iekārtas varētu importēt bez jebkādiem ierobežojumiem, tas apdraudētu pakāpeniskas samazināšanas vidisko integritāti un nebūtu godīgi pret ES ierīču ražotājiem, kas izmanto ES tirgū iegādātus HFC, uz kuriem attiecas pakāpeniskā samazināšana. Tāpēc F-gāzu regulā ir prasība, sākot no 2017. gada 1. janvāra, uzskaitīt kvotu sistēmā HFC, kas iekļauti tirgū laistās dzesēšanas, gaisa kondicionēšanas un siltumsūkņu iekārtās (tā sauktās “DGS iekārtas”). Tas nozīmē, ka HFC iekārtu importētājiem ir vajadzīgs kvotu turētāju pilnvarojums izmantot turētāja kvotas iekārtu importam . F-gāzu regulas pieņemšanas laikā datu trūkuma dēļ tika atmesta iespēja, pamatojoties uz tiesībām saglabāt iepriekš spēkā esošos nosacījumus, nepastarpināti iedalīt kvotas iekārtu importētājiem. Gan vēsturiskie , gan jaunie kvotu turētāji var pilnvarot iekārtu importētājus izmantot savas kvotas, taču jauniem tirgus dalībniekiem arī jāpierāda, ka ir fiziski piegādāts attiecīgais gāzu daudzums, lai apliecinātu, ka tie darbojas gāzes tirdzniecībā. Pilnvarojumi tiek ierēķināti kvotu turētāja kvotās tajā gadā, kad pilnvarojums piešķirts. Turpretī iekārtu importētājam nav noteikta termiņa, līdz kuram jāizmanto pilnvarojums. Tādējādi 2015. gadā piešķirtu pilnvarojumu var izmantot 2017. gadā vai vēlāk. 3.Iedalīšanas metodes izvērtējums a.Kvotu turētāji un kvotu izmantojums Šo kvotu iedalīšanas metodi pašlaik piemēro aptuveni 1100 uzņēmumiem, no kuriem aptuveni divas trešdaļas ir HFC “kvotu turētāji” (lielapjoma ražotāji un/vai importētāji), bet pārējie uzņēmumi ir iekārtu importētāji . Ik gadu 78 vēsturiskie uzņēmumi ir saņēmuši kvotas, pamatojoties uz to darbību 2009.–2012. gadā, kas saistīta ar HFC. Jauno tirgus dalībnieku skaits ir ievērojami lielāks un ik gadu pieaug. 2017. gadā 579 uzņēmumi bija jauni tirgus dalībnieki, kas ir par 73 % vairāk nekā 2015. gadā. Daži no šiem jaunajiem tirgus dalībniekiem liekas esam saistīti cits ar citu un/vai ar vēsturiskiem tirgus dalībniekiem. Iedalīšanas metode, saskaņā ar kuru vēsturiskajiem uzņēmumiem iedala kvotas uz vēsturiskā patēriņa pamata, esošajiem uzņēmumiem nodrošina stabilu sākotnējo stāvokli tirgū. Laika gaitā šiem vēsturiskajiem uzņēmumiem pieejamo kvotu daļa samazināsies ātrāk nekā kopējais tirgus (jo tas sarūk pa pakāpeniskās samazināšanas posmiem), proti, pašreizējiem vēsturiskajiem uzņēmumiem iedalīto kvotu tirgus daļa laika gaitā samazināsies. Pakāpeniskās samazināšanas sākumā (2015. gadā) jaunajiem tirgus dalībniekiem bija rezervēti 11 % no visām kvotām. Kvotu noteikšanas procedūras dēļ absolūtais pieejamais šo rezervju apjoms laika gaitā saglabāsies vairāk vai mazāk stabils. Savukārt, tā kā HFC pakāpeniskās samazināšanas ietvaros kopējais tirgus sarūk, relatīvā to kvotu daļa, kas piešķirtas no jauniem tirgus dalībniekiem paredzētajām rezervēm, gadu gaitā palielināsies. Tā, piemēram, pakāpeniskās samazināšanas pēdējā gadā (2030) no rezervēm tiks piešķirti vairāk nekā 50 % no visām kvotām. Ir acīmredzams, ka paziņojumi, ko uzņēmumi iesniedz par turpmākajām vajadzībām, lai iegūtu kvotas no rezervēm, lielākoties nav balstīti uz gaidāmā pārdošanas apjoma reālistisku novērtējumu. Jaunienācēji uzņēmumi vien (kas sākotnēji pretendēja uz 11 % no tirgus) pieprasīja tādu kvotu apjomu, kas vairākas reizes pārsniedza visam ES tirgum pieejamo kopējo apjomu. Tas, ka uzņēmumi pieprasa šādu pārmērīgu kvotu daudzumu, nozīmē, ka tikai daži uzņēmumi saņem pieprasīto apjomu. Visi pārējie uzņēmumi, kas lūdz kvotas no rezervēm, saņem vienādu pro rata daļu. Tā kā pieprasījumu skaits katru gadu pieaug, bet rezervētais apjoms praktiski nemainās, maksimālais katram uzņēmumam no rezervēm iedalītais kvotu skaits ik gadu samazinās.

Atbilstoši kvotu iedalīšanas pārrēķina ciklam, kurā apjoms tiek pārrēķināts, pamatojoties uz iepriekšējo gadu patēriņu, jaunie tirgus dalībnieki ik pēc trim gadiem kļūs par vēsturiskajiem uzņēmumiem. Piemēram, jaunienācēji uzņēmumi, kas ienākuši tirgū 2015.gadā, 2018. gadā kļūs par vēsturiskajiem uzņēmumiem un turpmāk kvotas saņems, pamatojoties uz HFC daudzumiem, ko tie likumīgi laiduši tirgū. Tai pašā laikā tiem būs iespēja saņemt papildu kvotas no rezervēm. Vienīgais gads, par kuru pašlaik ir pieejami dati no uzņēmumu ex post ziņojumiem, ir 2015. gads. Šie dati liecina, ka pakāpeniskās samazināšanas ietvaros 2015. gadā panākts lielāks samazinājums, nekā gaidīts. No ziņojumiem izriet, ka kopējais daudzums bija par 8 % mazāks par atļauto limitu. Vairāki uzņēmumi neizmantoja visas tiem iedalītās kvotas, turklāt jaunie tirgus dalībnieki kvotas pārsvarā izmantoja neefektīvāk par vēsturiskajiem uzņēmumiem. Ieinteresētās personas norādīja, ka tā iemesli varētu būt šādi: i) trūkst izpratnes par jaunajiem noteikumiem, tostarp par atšķirību starp kvotām un pilnvarojumiem; ii) ir vajadzība izpildīt arī REACH regulā noteiktos pienākumus, ko daži jaunie tirgus dalībnieki varētu nebūt apjautuši, piesakoties kvotām; iii) daudzi uzņēmumi bija pakāpeniskajai samazināšanai sagatavojušies, palielinot importu 2014. gadā — tieši pirms pakāpeniskās samazināšanas sākuma (tāpēc 2015. gadā tiem, iespējams, vairs nebija vajadzīgas visas kvotas). Vairākas ieinteresētās personas arī uzsvēra, ka vēl ir nepieciešami visu pušu centieni, lai visi tirgus dalībnieki, jo īpaši iepriekš uzpildītu iekārtu ražotāji un importētāji, kā arī jaunie tirgus dalībnieki, labāk saprastu savus uzdevumus pakāpeniskajā samazināšanā. 2015. gadā tikai daži uzņēmumi pārsniedza savu kvotu limitu. Komisija ar dalībvalstu varas iestāžu atbalstu ir veikusi papildpasākumus saistībā ar neatbilstības gadījumiem, lai piemērotu sankcijas saskaņā ar F-gāzu regulu (atskaitītu divkāršu pārsniegto apjomu no uzņēmuma nākamajām kvotām) un nodrošinātu, ka arī valsts līmenī tiek piemērots sods. Neatbilstību atklāj, salīdzinot iedalītās kvotas ar paziņotajām vērtībām, kuras ir pārbaudījis neatkarīgs revidents. Papildus tam muita var pārbaudīt, vai lielapjoma gāzu un HFC iekārtu importētāji ir reģistrēti HFC reģistrā un tiem ir kvotas vai pilnvarojumi. b.Kvotu nodošana un pilnvarojumi Vēsturiskajiem uzņēmumiem dotā iespēja nodot kvotas tālāk neradīja būtiskas izmaiņas kvotu sadalījumā starp uzņēmumiem. Nodošana pārsvarā aprobežojās ar dažiem darījumiem, kas notika starp lieliem vēsturiskiem uzņēmumiem cita starpā pārstrukturēšanas dēļ, un ar gadījumiem, kad uzņēmumi pameta tirgu. Šķiet, ka ārpus šiem konkrētajiem darījumiem uzņēmumi īpaši nevēlējās tirgoties ar kvotām ar citiem tirgus dalībniekiem. Turpretī iespēja piešķirt kvotu pilnvarojumus 2015. un 2016. gadā tika plaši izmantota, jo vairāki iekārtu importētāji veica sagatavošanās darbu, lai varētu izpildīt no 2017. gada 1. janvāra spēkā esošo prasību pirms saldēšanas, gaisa kondicionēšanas un siltumsūkņu iekārtu importēšanas saņemt pilnvarojumus. Iekārtu importētājiem 2015. un 2016. gadā tika piešķirti pilnvarojumi attiecībā uz attiecīgi 9 % un 12 % no visām kvotām. Salīdzinājumam — saskaņā ar uzņēmumu ziņojumu datiem 2015. gadā importētās dzesēšanas, gaisa kondicionēšanas un siltumsūkņu iekārtas saturēja 7 % no visa ES piegādātā HFC daudzuma. Neraugoties uz šīm īstenotajām sagatavošanās darbībām, daži iekārtu importētāji aptaujā pauda vairākus iebildumus saistībā ar noteikumu pareizu izpratni, grūtībām pieprasījuma plānošanā vai tādu kvotu turētāju atrašanā, kas vēlas pārdot pilnvarojumus, kā arī pilnvarojumu augstajām cenām. Lai kliedētu šīs bažas, tika ieviestas izmaiņas HFC reģistrā, lai būtu iespējams pilnvarojumus deleģēt un uzņēmums tādējādi varētu koordinēt pilnvarojumu ieguvi vairāku importētāju grupai. Piemēram, ārvalstu iekārtu ražotāji var iegūt attiecīgos pilnvarojumus un tos deleģēt tālāk uzņēmumiem, kas importē iekārtas. Sagaidāms, ka šī jaunā iespēja atvieglos atbilstības panākšanu, jo īpaši nelielu apjomu importētājiem, kas parasti ir MVU un mikrouzņēmumi. Šis pasākums guva plašu atbalstu no ieinteresēto personu organizācijām. 15 c.Cenu pārmaiņas Nozare, kas izmanto HFC, ir diezgan kompleksa, un tajā ir iesaistīti vairāki dažādu veidu uzņēmumi: HFC ražotāji (pasaules tirgus dalībnieki), dažādu iekārtu vai produktu ražotāji (pasaule), iekārtu vai produktu importētāji (ES), lielapjoma gāzu izplatītāji (ES), iekārtu uzstādīšanas un apkopes uzņēmumi (ES) un dažādo iekārtu galalietotāji (ES). Lai sekotu līdzi kvotu sistēmas ietekmei, tiek uzraudzītas dažādu veidu HFC cenu pārmaiņas dažādos vērtību ķēdes līmeņos, pamatojoties uz datiem, kas iegūti no aukstumaģentu ražotājiem, gāzes izplatītājiem un iekārtu ražotājiem. Lai gan tik agrīnā pakāpeniskas samazināšanas posmā vēl nav iespējams izdarīt noteiktus secinājumus, ir iespējams konstatēt, ka cenām kopš 2014. gada kopumā ir tendence pieaugt. Visvairāk ir pieaugušas gāzes izplatītāju iepirkuma cenas, mazāk — apkopes uzņēmumu iepirkuma cenas, bet ES iekārtu ražotāju iepirktās gāzes cenas (vēl) nav tik manāmi pieaugušas, iespējams, tāpēc, ka tiem ir ilgāka termiņa līgumi ar gāzes ražotājiem. Konstatētais cenu pieaugums atšķiras atkarībā no HFC veida, un kopumā vairāk ir pieaugusi to HFC cena, kuriem ir liels globālās sasilšanas potenciāls (GSP). Ir vērts pieminēt arī to, ka izmaksas par pilnvarojumu iegūšanu HFC iekārtu importēšanai šķiet līdzīgas lielapjoma HFC cenu pieaugumam izplatītāju līmenī, ja tās pārvērš EUR/t CO2 ekv. Šis cenu pieaugums ir pakāpeniskās samazināšanas pasākuma gaidāmas un vēlamas sekas, jo šā tirgus pasākuma mērķis bija ierobežot augsta GSP gāzu piegādi, lai stimulētu inovāciju un zemāka GSP vielu un fluorogļūdeņražiem alternatīvu produktu izmantojumu. Tai pašā laikā, tā kā kvotas tiek iedalītas par brīvu, daži dalībnieki var gūt labumu no šā cenu palielinājuma. Dažas ieinteresētās personas norādīja, ka labumu gūst kvotu turētāji un ka būtu saprātīgāk šā pasākuma vietā ieviest sistēmu, kuras radītos ieņēmumus varētu izmantot, lai atbalstītu HFC samazināšanu iekšzemē un starptautiskā mērogā, un kurā arī iekārtu importētāji varētu saņemt savas kvotas15. 4.Regulas īstenošanas izmaksas dalībvalstīs F-gāzu regulas pamatā lielākoties ir pienākumi, kas jau tika ieviesti iepriekš ar Regulu (EK) Nr. 842/2006, konkrētāk, tie, kuri saistīti ar iekārtu radītu emisiju nepieļaušanu, ko panāk, piemēram, ar noplūžu pārbaudēm un remontiem, sertifikācijas un apmācības shēmām dalībvalstīs, iekārtu marķēšanu, ziņošanu un rekuperāciju iekārtu aprites cikla beigās. Iepriekšējās regulas — Regulas (EK) Nr. 842/2006 — novērtējumā tika aplēsts, ka dalībvalstu valsts pārvaldes iestādēm saistībā ar minēto pasākumu īstenošanu un piemērošanu radās izmaksas EUR 11,4 miljonu apmērā gadā. Šajā summā ir iekļautas izmaksas, kas saistītas ar iestāžu personālu, izpratnes palielināšanas pasākumiem un izpildes panākšanas pasākumiem, piemēram, pārbaudēm. Galvenais F-gāzu regulas ieviestais jauninājums — HFC pakāpeniskā samazināšana — nav būtiski palielinājis izmaksas, kas rodas valsts pārvaldes iestādēm dalībvalstīs. Tā kā pakāpenisko samazināšanu pārvalda Eiropas Komisija centrālā līmenī, šīs izmaksas sedz no tās esošā daudzgadu administratīvā budžeta. Eiropas Komisija cita starpā: ·pārvalda F-gāzu portālu un HFC reģistru, kurā reģistrē uzņēmumus, kvotas, kvotu nodošanu un kvotu pilnvarojumus, ·pārvalda ex ante kvotu paziņojumus, ik pēc trim gadiem pārrēķina jaunās kvotu atsauces vērtības un katru gadu augšupielādē jaunās kvotas, ·pārrauga ex post ziņojumus, ko uzņēmumi ik gadu iesniedz Eiropas Vides aģentūras pārvaldītā sistēmā, ·uz ex post ziņojumu pamata pārbauda, vai uzņēmumi nav pārkāpuši savus kvotu ierobežojumus, un piemēro kvotu sodus, samazinot nākamo iedalāmo kvotu apjomu, ·uz ex post ziņojumu pamata pārbauda, vai HFC iekārtu importētājiem ir vajadzīgie kvotu pilnvarojumi, ·sniedz uzņēmumiem norādījumus par F-gāzu portāla un HFC reģistra izmantošanu un ar kvotu sistēmu saistītajiem pienākumiem. Tādējādi dalībvalstīm rodas tikai tādas ar pakāpenisko samazināšanu saistītas izmaksas, kas saistītas ar papildu norādījumu sniegšanu ieinteresētajām personām, rezultatīvas robežkontroles nodrošināšanu, tostarp muitas amatpersonu apmācību, kā arī papildpasākumiem neatbilstības, tostarp nelikumīgas tirdzniecības, gadījumos. Kopumā iepriekš tika aplēsts, ka nozarei saistībā ar iepriekšējā regulā — Regulā (EK) Nr. 842/2006 — jau iekļauto pasākumu īstenošanu 2015. gadā radās izmaksas aptuveni EUR 1 miljarda apmērā, bet līdz 2030. gadam tās pieaugs līdz EUR 1,5 miljardiem. Papildus tam tika aplēsts, ka ar HFC pakāpenisko izbeigšanu saistītās izmaksas ir aptuveni EUR 1,5 miljardi gadā. Tomēr sagaidāms, ka faktiskās izmaksas būs mazākas. Pirmais minētais skaitlis ir balstīts uz pieņēmumu, ka līdz 2030. gadam HFC izmantojums nesamazināsies, taču, tā kā ar jauno regulu ir sākta HFC pakāpeniskā samazināšana, to izmantojums krasi saruks. Otrais minētais skaitlis tika piesardzīgi aplēsts, pamatojoties tikai uz 2010. gadā pieejamo informāciju. Tādējādi tā aprēķinā nav ņemtas vērā kopš tā laika radušās jaunās tehnoloģijas un klimatam nekaitīgu tehnoloģiju izmaksu lejupslīde. Jebkurā gadījumā, salīdzinot šos skaitļus ar emisiju apjoma ievērojamo panākto samazinājumu, var secināt, ka F-gāzu pasākumi salīdzinājumā ar iespējamajām darbībām citās nozarēs ir ļoti rentabli. Tika aplēsts, ka, ņemot vērā 2010. gadā pieejamās tehnoloģijas, vidējās samazināšanas izmaksas ir EUR 16 uz tonnu CO2 ekvivalenta3. Energoefektivitātes ieguvumi, visticamāk, kompensēs papildu sākotnējo ieguldījumu izmaksas.