Komisijas paziņojums Padomei un eiropas Parlamentam - Eiropas iniciatīva izaugsmei - Priekšizpētes ziņojums par ES aizdevuma garantijas instrumentu Eiropas tīkla transporta projektiem {SEC(2005) 323} /* COM/2005/0075 galīgā redakcija */





Briselē, 07.03.2005 KOM(2005) 75 galīgā redakcija KOMISIJAS PAZIŅOJUMS PADOMEI UN EIROPAS PARLAMENTAM Eiropas iniciatīva izaugsmeiPriekšizpētes ziņojums par ES aizdevuma garantijas instrumentu Eiropas tīkla transporta projektiem{SEC(2005) 323} KOMISIJ AS PAZIŅOJUMS PADOMEI UN EIROPAS PARLAMENTAM Eiropas iniciatīva izaugsmei Priekšizpētes ziņojums par ES aizdevuma garantijas instrumentu Eiropas tīkla transporta projektiem Satura rādītājs 1. Analītisks kopsavilkums 3 2. Sadarbība ar EIB 4 3. Tirgus izpēte 4 3.1. Tirgus izpētes mēģinājums 4 3.2. Tirgus reakcija 5 3.2.1. Tirgus pieprasījums un garantijas instrumentu ietekme 5 3.2.2. Instrumenta apjoms un riska diversifikācija 6 3.2.3. Riska sadalīšana 6 4. Nobeiguma piezīmes 7 ANALīTISKS KOPSAVILKUMS Saistībā ar Izaugsmes iniciatīvu Komisija 2003. gada 11. novembra paziņojumā identificēja iespējamās rīcības jomas un noteica galvenos Padomei un Eiropas Parlamentam pieņemamos lēmumus. Jo īpaši tika ierosināta ideja novērtēt iespējamo jauno finanšu instrumentu, t. i., ES garantijas instrumentu, lai atbalstītu Eiropas tīkla transporta projektus, par konkrētu mērķi izvirzot lielāku privātā sektora dalības piesaistīšanu. Komisijas priekšlikumu atbalstīja Eiropas Investīciju banka (EIB). Ekonomikas un finanšu padome 2003. gada 25. novembrī pieņēma galīgo ziņojumu par Eiropas rīcību izaugsmei[1], uzsverot, ka jautājumi, kas jāatrisina, pirms var uzņemties jebkādas saistības attiecība uz ES garantijas instrumentu, cita starpā var ietvert „instrumenta finansēšanu, attiecīgu riska diversifikāciju un budžeta riska pārvaldību un tā administrāciju”. Eiropas Padome 2003. gada 12. decembrī apstiprināja Eiropas rīcību izaugsmei, pamatojoties uz Komisijas, EIB un Ekonomikas un finanšu padomes sniegtajiem ziņojumiem. Padome aicināja „ Komisiju saskaņā ar Ekonomikas un finanšu padomes ziņojumu … un sadarbībā ar dalībvalstīm papildus pārbaudīt vajadzību sagatavot īpašu ES garantijas instrumentu dažiem Eiropas tīkla transporta projektu riskiem pēc celtniecības, lai ziņotu par minētās pārbaudes rezultātiem un vajadzības gadījumā sniegtu priekšlikumu šajā sakarā.” Pēc šā pieprasījuma Komisijas dienesti sadarbībā ar EIB veica tirgus izpētes mēģinājumu, lai pārbaudītu iespējamību lietot aizdevuma garantijas instrumentu transporta projektiem. Galvenais tirgus izpētes dalībnieku atzinums bija tāds, ka vispārējā koncepcija par ES aizdevuma garantijas shēmu, kas transporta projektu finansēšanā aptver tūlītējos riskus pēc celtniecības, būtu atzinīgi vērtējama un lietderīga. Eiropas nozīmes projektu ES garantijas programma varētu konstruktīvi papildināt pašreizējos finansējuma resursus, novēršot dažas tirgus nepilnības jo īpaši ļoti lieliem un/vai pārrobežu projektiem. Ar dažām tehniskām izmaiņām sākotnējā Kopienas koncepcijā, lai labāk reaģētu uz tirgus vajadzībām, garantijas instrumenta galveno ietekmi uzskatīja par pozitīvu signālu privātā sektora kreditoriem. Šāds signāls varētu ievērojami atvieglot labvēlīgu secinājumu par finanšu paketēm. Vairākas iestādes uzsvēra, ka tad, ja šo instrumentu piemērotu shēmām, kuru pamatā ir ieņēmumi no maksas infrastruktūras, pašreizējos tirgus apstākļos šis instruments būtu lietderīgāks PPP ceļu projektiem, ko parasti finansē daudzi lietotāji. Lai ES garantija pievienotu vērtību projektiem, kuros satiksmes plūsmas ir atkarīgas no ierobežota skaita lielāko lēmumu pieņēmēju, garantijas veids jāpielāgo, lai ņemtu vērā to, ka ieņēmumu pamatā būs pieejamība, nevis satiksme. Ņemot vērā tirgus izpētes mēģinājumu, Komisija secināja, ka būtu lietderīgi izmantot jaunu ES aizdevumu garantijas instrumentu, lai atbalstītu Eiropas tīkla transporta projektus, jo īpaši prioritāros pārrobežu projektus. Garantijas instrumenta projekta priekšlikums ir iekļauts Komisijas Paziņojumā Padomei KOM(2005)76. Šis priekšizpētes ziņojums ir sadalīts 4 punktos. Pēc analītiskā kopsavilkuma 2. punktā ir ieskicēta Komisijas un EIB papildinošā loma transporta infrastruktūras projektu finansēšanā. Ziņojuma 3. punktā raksturots tirgus izpētes mēģinājums, un 4. punktā iekļauti ziņojuma secinājumi. Priekšizpētes ziņojumam ir pievienots personāla darba dokuments SEC(2005)323, kur iekļauta atgādne par tirgus pārbaudes mēģinājumu un kas sniedz pārskatu par transporta infrastruktūras projektu publiskajām finansēšanas programmām. Sadarbība ar EIB Komisijas 2003. gada novembra paziņojumā izskaidrota arvien lielākā loma, kura bija jāuzņemas EIB un Komisijai, lai izstrādātu Eiropas tīkla transporta projektus, jo īpaši projektus, kas iekļauti Quick Start sarakstā. Starp īpašajām EIB līdzdalības formām bija apņemšanās aizdot 50 miljardus EUR saistībā ar Eiropas tīkla ieguldījumu mehānismu, atbalstot Eiropas tīkla prioritāros projektus, kā arī vairākas inovatīvas darbības, kuru mērķis bija atvieglot piekļuvi Eiropas izaugsmes iniciatīvas privātam finansējumam. Attiecība uz minētajām darbībām īpašu uzmanību veltīja EIB spējai projektu sākuma un sagatavošanas posmā palielināt aizņēmuma finansēšanas pieejamību no strukturētā finansējuma mehānisma (SFM) ar kopējo rezerves piešķīrumu 500 miljonus EUR. Tas nodrošinātu to, ka kopējais finansējuma apjomus varētu būt līdz 4 līdz 5 miljardi EUR (ievērojamu daļu no summas varētu apstiprināt līdz 2006. gada beigām) atkarībā no SFM portfeļa sastāva. Kaut arī tiek paredzēts, ka SFM produktus varētu piemērot gan i2i[2], PPP un Eiropas tīkla pasākumiem, ievērojamai daļai jābūt pieejamai pēdējiem minētajiem pasākumiem, ļaujot, ka SFM nodrošina prioritāro projektu finansēšanu, paplašinot EIB finansējuma jomu ar prioritāru aizdevumu vai garantiju (ieskaitot riskus, ar ko jāsaskaras pirms darbu pabeigšanas un sākumposmā), subordinēto aizdevumu un garantiju, „mezonīna” finansējuma un atvasināto instrumentu nodrošināšanu. Ir skaidra savstarpēja saikne starp iepriekš minētajiem EIB instrumentiem un ES garantijas instrumentu, un jo īpaši starp SFM un ES garantijas instrumentu. Apvienojot šos EIB resursus un Komisijas papildresursus, varētu ievērojami palielināt apmērus kopējam Kopienas atbalstam, kas pieejams Eiropas tīkla transporta projektiem, un panākt to, ka tiek piesaistīts privātais sektors. Tirgus izpēte Tirgus izpētes mēģinājums Tirgus izpētes pirmo posmu īstenoja 2004. gada martā Komisijas dienesta komanda ciešā sadarbībā ar EIB. Veicot šo mēģinājumu, tā vērsās pie publiskām iestādēm, galvenokārt ministrijām, publiskā un privātā sektora partnerības (PPP) darba grupām, finanšu iestādēm, konsultantiem un specializētajiem apdrošinātājiem[3], lai uzzinātu to viedokli par sākotnējo Komisijas garantijas instrumenta koncepciju[4]. Komanda tikās ar Apvienotās Karalistes, Francijas, Itālijas, Īrijas, Portugāles, Spānijas un Vācijas organizāciju un iestāžu ekspertiem. Tā apmeklēja arī ERAB transporta vienību. Iestādes, ar kurām tā apspriedās, ir vadošās Eiropas Savienības un kaimiņvalstu transporta infrastruktūras finansēšanas tirgus dalībnieces. Pirms sanāksmēm dalībniekiem nosūtīja saskaņošanas dokumentu ar 10 jautājumiem, lai noteiktu nemainīgu tirgus izpētes bāzi (personāla darba dokumenta SEC(2005)323 1. pielikums). Dokuments attiecās uz trim galvenajiem jautājumiem: - tirgus pieprasījums un garantijas instrumenta ietekme; - instrumenta apjoms un riska diversifikācija; - riska sadalīšana starp dalībvalstīm, privāto sektoru un ES; Pēc tirgus izpētes pirmā posma precizē iespējamā instrumenta projektu, lai labāk reaģētu uz tirgus pieprasījumu. Pēc tam komanda vērsās pie nākamās kredītvērtējuma aģentūru, konsultantu un specializēto apdrošinātāju daļas, lai saņemtu papildu piezīmes par uzlabotā instrumenta projekta efektivitāti un ietekmi. Tirgus reakcija Tirgus pieprasījums un garantijas instrumentu ietekme Pārrobežu projekti un liela mēroga, ilgtermiņa projekti, kuros iesaistīti vairāki dalībnieki (publiskās iestādes, iespējams pat no dažādām valstīm/reģioniem, sponsori, finanšu iestādes utt.) ir dārgi un sarežģīti. Tirgus izpētes mēģinājuma dalībnieki domāja, ka ES garantijas „apstiprinājuma zīmogu” attiecībā uz konkrētu projektu visi uzskatīs par privātajiem kredīta un kapitāla tirgiem adresētu spēcīgu pozitīvu signālu . Atkarībā no situācijas ar šāda veida ES saistībām projektu statuss varētu paaugstināties, vēl vairāk piesaistot aizdevējus, un gadījumā, ja, īstenojot projektu, rastos finansiālas grūtības, varētu saglabāt pārrunu ievirzi vajadzīgajā gultnē. Daži dalībnieki uzskatīja, ka Kopienas iesaistīšana varētu paātrināt publisko iestāžu lēmumu pieņemšanas procedūras un varētu paātrināt projektu īstenošanu un paaugstināt kvalitāti. Garantija būtu īpaši lietderīga I mērķa jomās, kur ir grūtāk piesaistīt komercbanku aizdevumus un investorus, lai finansētu transporta infrastruktūras projektus. Tomēr bija atšķirīgākas atsauksmes par sākotnējās shēmas ekonomisko pievienoto vērtību[5] , jo īpaši, kad Komisija pieprasīja (sākotnēji paredzētās) kombinētās prasības par tādu daļēju garantiju attiecībā uz apjomu un laiku, kas tikai prioritārajiem parādiem un atbilstīgajiem projektiem ar apliecinātu investīciju kategoriju dotu atbilstīgu kredītspēju[6]. Ar šiem ierobežojumiem ES garantijas prēmijai vajadzētu būt ļoti zemai, lai materiāli ietekmētu finansēšanas izmaksas. Līdzīgi, ar tikpat stingriem ierobežojumiem, garantijas ietekme uz projekta kredītspēju/vērtējumu būtu ierobežota vai nebūtiska. Lielākā daļa iestāžu uzsvēra, ka subordinētais aizņēmums un „mezonīna” finansējums[7] būtu vajadzīgs prioritārajiem aizņēmumiem, lai nodrošinātu atbilstību investīciju kategorijai , un lai piesaistītu komercbankas finansēt projektus, kas pakļauti būtiskam satiksmes riskam. Daudzi dalībnieki ierosināja, ka Kopienai jānodrošina „mezonīna” instruments. Tika ieteikts, lai potenciāli pievilcīgā šā instrumenta tehniskā forma būtu pilnīga garantija īpašām vidēja termiņa kredīta pakārtotajām daļām, tas bieži ir svarīgi, lai nodrošinātu pietiekamu likviditāti pasākuma sākumposmā. Bankas bieži nodrošina šīs iespējas uzreiz, parasti lai finansētu pamatdarbības ieņēmumu deficītu līdz noteiktam līmenim. Šādas struktūras, ja tās ietver pietiekamu subordināciju, mazina risku prioritārajiem aizdevējiem, nodrošinot prioritāro aizņēmumu laicīgu apkalpošanu un turklāt var atvieglot pārstrukturēšanas pārrunas, dodot papildu laiku sponsoru, aizdevēju un valsts iestāžu darbībai, ja projekts saskaras ar grūtībām. Instrumenta apjoms un riska diversifikācija Dalībnieki norādīja, ka tipiska tūlītēja kredītlīnija projektiem ar zemāka riska profiliem var sasniegt līdz 10% no prioritārā aizņēmumam un var būt īslaicīgi ierobežota. Tomēr riskantākiem projektiem vajadzēs lielākas summas un ilgākus pieejamības periodus, lai segtu iespējamās sākumposma[8] kavēšanās. Struktūras, ar kurām apspriedās, uzskatīja, ka garantijas instrumenta pozitīvā iezīme ir tāda, ka tas aptver vairākus projektus atšķirīgās ģeogrāfiskās vietās, nozarēs un ar atšķirīgu apjomu vienā portfelī un tādējādi panāk augstāku diversifikāciju Eiropas līmenī, nekā būtu iespējams panākt valsts līmenī. Papildus tam, ņemot vērā, ka šie projekti laikā tikai daļēji pārklāsies un ka tiks noteikti atlases kritēriji, lai nodrošinātu vismaz daļēju gada atmaksājumu un galu galā pilnīgu to samaksāto summu atgūšanu, kas izmaksātas atbilstīgi garantijai, ietekmei jābūt ievērojamai. Instrumenta projektā var arī apsvērt agrīnu garantijas atmaksāšanu, ja projekts tiek pietiekami efektīvi īstenots. Daļēja atmaksāšana var būt iespējama arī projekta īstenošanas sākumā un/vai saskaņā ar aizdevuma atmaksāšanas grafiku. Riska sadalīšana Komisija sākotnēji ierosināja ieviest prasību par oficiālu riska sadalīšanu starp Kopienu un dalībvalstu iestādēm, finanšu iestādēm, bankām un akcionāriem. Principā lielākā daļa komerciestāžu tam piekrita. Kopējais viedoklis bija tāds, ka riska sadalīšana starp publiskā un privātā sektora dalībniekiem nodrošinātu, ka visi nepareizas pārvaldības riski tiktu pienācīgi un neatkarīgi kontrolēti, un tādējādi varētu samazināt kopējo risku. Daudzas valsts iestādes uzsvēra, ka, dalībvalstīm iesaistoties riska sadalīšanā, būtu jāievēro katras valsts raksturīgākās īpatnības. Tā kā visas valstis nesniedz garantijas valsts ieguldījumu projektiem, stingras garantiju sadalīšanas ierobežošanas dēļ šo instrumentu nevarētu piemērot daudzās valstīs. Dažas iestādes tādēļ ieteica, ka Kopienai pilnībā jāsedz risks, kas saistīts ar tūlītējo kredītlīniju. Pilnīga garantija dotu nulles riska vērtējumu[9] attiecīgajai kredītlīnijai un samazinātu līdz minimumam izmaksas veicinātājam. Tā kā bankām jāuzņemas risks visā prioritārā aizņēmuma termiņā, un prioritārā aizņēmuma apjoms katrā ziņā daudzkārt pārsniedz tūlītējas kredītlīnijas summu, dažas iestādes interesējās par papildu prasību, ka tūlītējā kredīta risks jāsadala. Tās iebilda, ka akcionārus parasti iekļauj riska dalīšanā ar ierobežojumiem, kas attiecas uz dividenžu sadalīšanu, un ka Komisijas aizsardzībai varētu īstenot papildu tehniskus pasākumus (piem., cash-sweep [10] noteikumus). Nobeiguma piezīmes Ņemot vērā tirgus izpētes mēģinājumu, Komisija ir secinājusi, ka būtu lietderīgi īstenot jaunu ES aizdevuma garantijas instrumentu, lai atbalstītu Eiropas tīkla transporta projektus, jo īpaši pārrobežu prioritāros projektus. Garantijas instrumenta projekta priekšlikums ir iekļauts Komisijas paziņojumā Padomei KOM(2005)76. [1] Ekonomikas un finanšu padome 2003. gada 25. novembrī, 15352/03 [2] Ar iniciatīvu „i2i” (Iniciatīva „Inovācija 2000”) pēc Lisabonas galotņu apspriedes klajā nāca EIB. [3] Specializētie apdrošinātāji apdrošina viena veida risku, proti, sedz individuālo finansiālo risku, kas saistīts ar vienu finanšu darījumu. [4] Sākotnējais priekšlikums: Komisijas garantija garantētu prioritāro aizņēmumu transporta infrastruktūras projektu sākumposmā. Atlikušo daļu sākumposmā garantētu dalībvalstis un privātais sektors. [5] Ekonomiskā pievienotā vērtība šajā kontekstā ir samazinātas finansēšanas izmaksas un projektam pieejamā privātā finansējuma apjoms. [6] Kredītvērtējuma aģentūras piešķir kredītvērtējumu, lai noteiktu vienības, projekta, obligācijas utt. kredītspēju. Šīs aģentūras radīja vērtējuma sistēmas, kas atspoguļo relatīvo kredīta kvalitāti. Viskvalitatīvākie darījumi vērtēti ar „AAA”, bet kredītvērtējuma skalas beigās ir „C”, un viszemākais vērtējums ir „D” jeb saistību nepildīšana. „Investīciju kategorija” ietver „AAA līdz BBB” vērtējumu („Standard & Poors”) vai „Aaa līdz Baa” vērtējumus („Moody’s”). „BB” un zemāku vērtējumu sauc par „spekulatīvo kategoriju”, un tas nozīmē lielāku saistību nepildīšanas risku. [7] „Mezonīna” finansējums parasti attiecas uz finansējuma veidu starp prioritāro aizņēmumu un pašu kapitālu. Attiecībā uz samaksas prioritāti tas ir pakārtots prioritārajam aizņēmumam, bet prioritārs attiecībā pret kopējiem krājumiem vai pašu kapitālu. Lai gan tas ir saistīts ar lielāku risku nekā prioritārais aizņēmums, atlīdzība par to arī ir lielāka nekā prioritārajam aizņēmumam. [8] Par sākumposmu sauc darbības perioda pirmos gadus. [9] Kapitāla atbilstības koeficienti ir bankas kapitāla apjoms, kas izteikts procentos no tā kredītriska vērtējuma. Aizdevumus, ko sniegusi banka, vērtē pēc to riska pakāpes. Kopumā var teikt, ka aizdevumus valdībām vērtē ar nulles risku, bet aizdevumus privātpersonām bez nodrošinājuma vērtē kā 100% risku. Bankas var gūt labumu no Eiropas Komisijas statusa, lai tām nebūtu jāpiešķir kapitāls tūlītējai kredītlīnijai, ko pilnībā garantējusi Eiropas Komisija. Bankām tā ir ievērojama priekšrocība, kas nodrošina tūlītēju kredītu un arī aizņēmējam, kas var gūt labumu no samazinātām finanšu izmaksām par šo kredītlīniju. [10] Cash sweep nozīmē, ka visa skaidrā nauda, kas pieejama pēc darbības izmaksu segšanas pilnībā izmantojama, lai mazinātu aizņēmuma summu.