Migrācija ir un joprojām būs viens no izšķirīgajiem jautājumiem Eiropai nākamajās desmitgadēs. Ekonomikas attīstības pamattendences, klimata pārmaiņas, globalizācija transporta un komunikāciju jomā, karš un nestabilitāte kaimiņu reģionos – tas viss nozīmē, ka cilvēki arī nākotnē centīsies nākt uz šejieni – bēgļu gaitās, labākas dzīves meklējumos vai sekojot saviem ģimenes locekļiem. Eiropas valstis arī turpmāk būs apņēmības pilnas pildīt savas juridiskās un morālās saistības to cilvēku priekšā, kuriem ir nepieciešama aizsardzība no kara un vajāšanas. Un, mainoties to demogrāfiskajiem rādītājiem, tām būs jāizmanto iespējas un priekšrocības, ko sniedz talantu un prasmju piesaistīšana no ārvalstīm.

Kopējai Eiropas patvēruma sistēmai ir arī raksturīga atšķirīga attieksme pret patvēruma meklētājiem, tostarp attiecībā uz patvēruma procedūru ilgumu vai uzņemšanas nosacījumiem dažādās dalībvalstīs – šī situācija savukārt sekmē sekundāro kustību. Šādu atšķirību iemesls daļēji ir bieži vien diskrecionārie noteikumi, kas izklāstīti šobrīd spēkā esošajā Patvēruma procedūru direktīvā un Uzņemšanas nosacījumu direktīvā . Turklāt, kaut arī Kvalifikācijas direktīvā ir noteikti standarti atzīšanai un aizsardzībai, kas jāpiedāvā ES līmenī, atzīšanas rādītāji dažādās dalībvalstīs praksē atšķiras – dažkārt ievērojami . Trūkst arī pienācīgas konverģences attiecībā uz lēmumiem piešķirt pieteikumu iesniedzējiem no konkrētas valsts vai reģiona vai nu bēgļa statusu (piešķirams personām, kuras bēg no vajāšanas), vai alternatīvās aizsardzības statusu (piešķirams personām, kuras bēg no nopietna kaitējuma riska, tostarp bruņota konflikta). Arī šī atšķirība ir sekmējusi sekundāro kustību; tas pats attiecas uz atšķirīgiem uzturēšanās atļauju termiņiem, kā arī atšķirībām piekļuvē sociālajai palīdzībai un ģimenes atkalapvienošanās jomā.

Taču pat pirms pašreizējās krīzes ir bijuši nopietni tūkumi Dublinas regulas īstenošanā, kas nozīmē to, ka pat tad, ja visas dalībvalstis efektīvāk un stingrāk piemērotu esošos noteikumus un tiktu ieviesti papildu pasākumi sekundārās kustības nepieļaušanai, pastāv liela varbūtība, ka pašreizējā sistēma joprojām nebūtu ilgtspējīga, ņemot vērā nepārtraukto migrācijas spiedienu . Viena no problēmām ir grūtības iegūt pierādījumus un vienoties par tiem, kuri apliecina dalībvalsts atbildību par patvēruma pieteikuma izskatīšanu, kā rezultātā pieaug to noraidīto pieprasījumu skaits, kuros lūgts piekrist pieteikumu iesniedzēju pārsūtīšanai. Pat tad, ja dalībvalstis piekrīt pārsūtīšanas pieprasījumiem, aptuveni tikai vienā ceturtdaļā šādu gadījumu tiek veikta faktiska pārsūtīšana, un pēc pārsūtīšanas pabeigšanas bieži ir konstatējama sekundārā kustība atpakaļ uz pārsūtītāju dalībvalsti. Sistēmas efektivitāti vēl vairāk grauj pašreizējie noteikumi, kuros pēc noteikta laika ir paredzēta atbildības pārnešana uz citām dalībvalstīm. Tas nozīmē, ka tad, ja pieteikuma iesniedzējs pietiekami ilgi slapstās kādā dalībvalstī un netiek faktiski pārsūtīts, šī dalībvalsts galu galā kļūs atbildīga.

Ar Dublinas sistēmu nebija paredzēts nodrošināt, ka atbildība par patvēruma meklētājiem tiek ilgtspējīgi sadalīta ES iekšienē – tas ir trūkums, ko izgaismojusi pašreizējā krīze. Galvenais kritērijs, lai praksē sadalītu atbildību par patvēruma pieteikumiem, ir neatbilstīga ieceļošana caur kādas dalībvalsts teritoriju. Atsaukšanās uz šo kritēriju tika balstīta uz pieņēmumu, ka ir jārada saikne starp atbildības sadali patvēruma jomā un to, kā dalībvalstis pilda savus pienākumus attiecībā uz zonas ārējās robežas aizsardzību. Tomēr spēja efektīvi kontrolēt neatbilstīgas migrācijas plūsmas uz ārējām robežām zināmā mērā ir atkarīga no sadarbības ar trešām valstīm. Turklāt pēdējo gadu pieredze ir apliecinājusi, ka – jo īpaši masveida pieplūduma situācijās konkrētos migrācijas maršrutos – pašreizējā sistēma likumā paredzēto atbildību par lielāko daļu patvēruma meklētāju uzliek atsevišķām, nedaudzām dalībvalstīm; tā ir situācija, kas sagādātu grūtības jebkurai dalībvalstij. Tas daļēji izskaidro arī to, kāpēc pēdējos gados aizvien lielākā mērā netiek ievēroti ES noteikumi. Pirmās ierašanās dalībvalstī migranti bieži arī atsakās iesniegt patvēruma pieteikumus vai ievērot identifikācijas pienākumus un tad dodas uz dalībvalsti, kurā viņi vēlas apmesties uz dzīvi, un iesniedz tur patvēruma pieteikumu. Šīs sekundārās kustības rezultātā daudzi patvēruma pieteikumi tiek iesniegti dalībvalstīs, kuras nav pirmās ieceļošanas punkta dalībvalstis; šī situācija savukārt ir iemesls tam, ka vairākas dalībvalstis ir atjaunojušas iekšējo robežkontroli, lai pārvaldītu pieplūdumu.

Darbības: savos priekšlikumos, kas attiecas uz jaunajām patvēruma procedūru un kvalifikācijas regulām un Uzņemšanas nosacījumu direktīvu, Komisija iekļaus pastiprinātus procesuālos pasākumus, kuru nolūks ir atturēt no neatbilstīgas pārvietošanās uz citām dalībvalstīm un noteikt sankcijas par to.

Pretstatā 1. risinājumam vairākums pieteikuma iesniedzēju uz sadales koeficienta pamata tiktu tieši piešķirti citai dalībvalstij, proti, brīdī, kad viņi jebkurā vietā Eiropas Savienībā iesniedz pieteikumu. Tomēr dalībvalstis, kurās iesniegts pirmais pieteikums, būtu atbildīgas par to patvēruma pieteikumu izskatīšanu, kurus, piemēram, iesniegušas personas no izcelsmes valstīm, ko ES ir atzinusi par drošām, lai tādējādi atvieglotu šo personu ātru atgriešanu un saglabātu saikni ar dalībvalstu pienākumiem attiecībā uz ārējās robežas aizsardzību. Ir iespējami dažādi šā risinājuma varianti, uzticot dalībvalstij, kurā iesniegts pieteikums, lielāku vai mazāku atbildību pārbaudīt, vai ir piemērojami sevišķi svarīgie kritēriji, piemēram, tas, vai pieteikuma iesniedzējam ir ģimenes saites ar citu dalībvalsti. Viena alternatīva varētu būt, ka šī pārbaude jāveic dalībvalstij, kurā iesniegts pieteikums; cita alternatīva varētu būt, ka minētā pārbaude notiek tikai dalībvalstī, uz kuru ir veikta pārcelšana saskaņā ar sadales koeficientu.

Jauna sistēma patvēruma pieteikumu sadalījumam Eiropas Savienībā paredz, ka atbildības noteikšana lielākoties vairs nebūtu saistīta ar dalībvalsti, kurā iesniegts pirmais pieteikums vai notikusi neatbilstīga ieceļošana. Tā vietā atbildība galvenokārt tiktu piešķirta uz sadales koeficienta pamata, atspoguļojot dalībvalstu relatīvo lielumu, labklājību un uzņemšanas spēju. Tādējādi tas nozīmētu fundamentālas izmaiņas pašreizējā sistēmā. Tomēr konkrēti kritēriji – proti, ģimenes vai atkarības saiknes, bērna intereses un vīzas vai uzturēšanās atļaujas esamība – tāpat kā pašlaik prevalētu pār sadales koeficienta piemērošanu, un uz to pamata varētu veikt atbilstošu atskaitījumu no dalībvalstij saskaņā ar koeficientu piešķirtā daudzuma. Turklāt, kolīdz ir galīgi noteikta konkrētās dalībvalsts atbildība, vienīgi šī dalībvalsts paliktu atbildīga par konkrētā pieteikuma iesniedzēja pieprasījuma izskatīšanu, tādējādi ierobežojot sekundāro kustību un ļaujot saīsināt un padarīt efektīvākas procedūras.

Lai efektīvi atbalstītu dalībvalsti, kas saskaras ar migrantu pieplūdumu ievērojamā apmērā, varētu apsvērt korekcijas papildu mehānismā, kuru Komisija ierosināja pagājušajā gadā. Konkrēti – lai mazinātu jebkādu būtisku netaisnību sadalījumā starp dalībvalstīm, pārcelšana varētu notikt, kolīdz attiecīgajā dalībvalstī ir sasniegta patvēruma pieteikuma iesniedzēju skaita iepriekš noteikta robežvērtība. Šo robežvērtību, piemēram, varētu noteikt tā, ka pārcelšana notiktu tikai tad, ja attiecīgajai dalībvalstij piešķirto patvēruma meklētāju skaits būtiski pārsniedz to skaitu, kas tiktu iegūts, uz konkrētu objektīvu kritēriju pamata sadalot patvēruma meklētājus visā Eiropas Savienībā. Citas korekcijas piemērošanas rezultātā varētu pārcelt jebkuru pieteikuma iesniedzēju, kura gadījumā pastāv pamatota iespēja piešķirt viņam starptautisko aizsardzību, un nevis tikai valstspiederīgos no valstīm, kuru gadījumā atzīšanas rādītājs ir vismaz 75 %.

Papildu korektīvo mehānismu varētu izveidot no krīzes situācijām paredzētās pārcelšanas shēmas, kuru Komisija ierosināja pagājušā gada septembrī un kura jāaktivizē situācijās, kas varētu apdraudēt Dublinas regulas piemērošanu tāda milzīga spiediena dēļ, kuru raksturo liels un nesamērīgs trešo valstu valstspiederīgo pieplūdums, kas rada augstas prasības kādas dalībvalsts patvēruma sistēmai. Varētu apsvērt, vai papildu mehānisma iedarbināšana būtu arī jāsaista ar to, ka vispirms tiek iedarbināts operatīvais ārējo robežu atbalsts, ko sniedz nākotnē izveidojamā Eiropas robežu un krasta apsardze .

Ļoti svarīgs kopējās pieejas aspekts attiecas uz „drošas valsts” mehānismu izmantošanu. Komisija 2015. gada septembrī ierosināja pieņemt regulu, ar ko izveido ES kopējo „drošu izcelsmes valstu” sarakstu , lai tādējādi atvieglotu to pieteikumu ātru apstrādi, kurus iesniegušas personas no šīm valstīm. Svarīgi, lai Eiropas Parlaments un Padome nekavējoties pieņemtu minēto regulu. Mērķis ir virzīties uz ES līmenī pilnībā saskaņotu drošu izcelsmes valstu sarakstu, pamatojoties uz Komisijas priekšlikumiem un piešķirot prioritāti to trešo valstu iekļaušanai, no kurām ierodas ievērojams skaits pieteikuma iesniedzēju. Turklāt Komisija ierosinās saskaņot procesuālās sekas, kas rodas drošu izcelsmes valstu mehānisma izmantošanas rezultātā, un atcelt pašreizējo rīcības brīvību attiecībā uz šā mehānisma izmantošanu.

Par to, ka pieteikuma iesniedzējs nepaliek atbildīgajā dalībvalstī, būtu jāparedz samērīgas sankcijas. Pārējo dalībvalstu pienākums būtu nosūtīt aizbēgušos patvēruma meklētājus atpakaļ uz atbildīgo dalībvalsti, kur viņiem tiktu piemērota paātrināta pieteikumu izskatīšanas procedūra, kuras ietvaros šīm personām – neskarot neizraidīšanas principu un tiesības uz efektīvu tiesību aizsardzību – netiktu automātiski piešķirtas tiesības palikt šajā dalībvalstī uz laiku, kamēr tiek izskatīta pārsūdzība. Turklāt būtu jānosaka, ka pieteikuma iesniedzējam, kurš ir aizbēdzis vai varētu bēgt, ir jāpaliek konkrētā dalībvalsts reģionā, vai vajadzības gadījumā viņš ir jāaiztur, un materiālos uzņemšanas apstākļus iespēju robežās varētu nodrošināt vienīgi natūrā. Varētu arī balstīties uz esošajiem acquis noteikumiem, ar kuriem faktu, ka pretendents nav pēc iespējas ātrāk iesniedzis pieteikumu, kaut arī viņam bija reāla iespēja to darīt, saista ar pieprasījuma ticamības novērtējumu; šos noteikumus varētu arī pastiprināt. Tas varētu nozīmēt to, ka patvēruma pieteikuma izvērtēšanā varētu ņemt vērā faktu, ka persona ir neatbilstīgi atstājusi atbildīgo dalībvalsti.

Turklāt minētajā regulā tiks paredzēti pasākumi, kuru mērķis ir nodrošināt, ka – vismaz pirmajos gados pēc aizsardzības statusa piešķiršanas – tiek veikta sistemātiska un regulāra pārbaude un ka, pirms personai piešķir ilgtermiņa uzturēšanās statusu, uzturēšanās atļaujas atjaunošana tiek saistīta ar apstiprinājumu par to, ka aizsardzība joprojām ir nepieciešama, pamatojoties uz apsvērumiem par aktuālo situāciju minētās personas izcelsmes valstī un šīs personas pašreizējiem personīgiem apstākļiem. Šobrīd tikai nedaudzas dalībvalstis ir ieviesušas šādu sistēmu regulārai statusa pārskatīšanai. Ņemot vērā to, ka statusam pēc savas būtības lielākoties ir pagaidu raksturs, alternatīvās aizsardzības saņēmēju gadījumos būtu jāapsver iespēja regulārāk pārskatīt statusa piemērošanas izbeigšanu.

Turklāt jānodrošina, ka pieteikuma iesniedzējiem piešķir tāda veida aizsardzību, uz ko viņi ir tiesīgi (bēgļa statuss vai alternatīvā aizsardzība), taču tikai tik ilgi, kamēr tā ir nepieciešama, un ka viņiem tiek nodrošināts saskaņotāks tiesību kopums, vienlaikus saglabājot konsekvenci ar Ženēvas Konvenciju un ECTK. Tāpēc Komisija pēc apspriešanās ar dalībvalstīm plāno ierosināt to, ka pašreizējā Kvalifikācijas direktīva tiek aizstāta ar regulu, ar ko nosaka vienotus noteikumus par starptautiskās aizsardzības saņēmējiem piedāvājamām procedūrām un tiesībām. Dažas no piedāvājamām tiesībām varētu atbilst režīmam, kas katrā dalībvalstī ir piemērojams attiecībā uz citiem trešo valstu valstspiederīgajiem vai minētās dalībvalsts valstspiederīgajiem. Tomēr Komisija, kaut arī pilnībā ievērojot pamattiesības un starptautiskās normas, rūpīgi izvērtēs nepieciešamību pielāgot tiesību līmeni, lai samazinātu gan nepamatotus pievilcības faktorus, gan sekundāro kustību. Komisija arī plāno labāk precizēt atšķirību starp bēgļa statusu un alternatīvas aizsardzības statusu un vēl vairāk diferencēt attiecīgās ar tiem saistītās tiesības.

Aģentūra būtu arī atbildīga par to, lai izstrādātu uz pierādījumiem balstītu novērtējumu, vai trešās valstis atbilst kritērijiem to noteikšanai par drošu trešo valsti vai drošu trešo izcelsmes valsti, un tā varētu iesniegt Komisijai atzinumus, lai nodrošinātu saskaņotu pieeju.

Vēl viens aģentūras uzdevums būtu nodrošināt starptautiskās aizsardzības pieteikumu saskaņotāku novērtējumu visā ES, pamatojoties uz Kvalifikācijas direktīvā definētajiem kritērijiem. Mērķis būtu novērst atzīšanas rādītāju pašreizējās atšķirības, ko panāktu, uz kopējas analīzes pamata izstrādājot detalizētas un regulāras vadlīnijas par pieeju, kas jāīsteno attiecībā uz patvēruma pieteikuma iesniedzējiem no konkrētām izcelsmes valstīm, neskarot katra pieteikuma individuālu izskatīšanu. Šādas vadlīnijas tiktu apstiprinātas valdē, un dalībvalstis tās izmantotu. Ziņošanas mehānisms atvieglotu novērtējuma izstrādi par to, vai dalībvalstis praksē ņem vērā aģentūras vadlīnijas. Ar Komisijas un Nīderlandes prezidentūras atbalstu EASO šobrīd izmēģina šo pieeju, koordinējot darbu, ko veic dalībvalstu eksperti, izstrādājot kopējas vadlīnijas par Afganistānas valstspiederīgo iesniegto patvēruma pieteikumu novērtējumu. Turklāt tiktu ieviesta lietu revīzijas sistēma, kuras nolūks ir uzraudzīt dalībvalstīs pieņemto lēmumu par patvērumu kvalitāti, tostarp šo vadlīniju ievērošanu.

II. Drošu un likumīgu migrācijas maršrutu nodrošināšana un uzlabošana

Gudrai migrācijas pārvaldībai ir vajadzīga ne tikai stingra politika neatbilstīgas migrācijas plūsmu novēršanai, vienlaikus nodrošinot aizsardzību tiem, kam tā ir nepieciešama, bet arī proaktīva politika, kuras mērķis ir radīt ilgtspējīgas, pārredzamas un pieejamas likumīgas ieceļošanas iespējas. Saskaņā ar pasaules ilgtspējīgas attīstības programmu 2030. gadam mēs tādējādi atzīstam migrantu pozitīvo ieguldījumu iekļaujošā izaugsmē un daudzdimensionālo migrācijas realitāti, kam nepieciešama saskaņota un vispusīga reakcija.

No vienas puses, ir vajadzīgs vairāk likumīgas migrācijas kanālu, lai ļautu cilvēkiem, kuriem nepieciešama starptautiskā aizsardzība, sakārtotā, pārvaldītā, drošā un cilvēka cieņai atbilstošā veidā ierasties Eiropas Savienībā, un tādējādi palīdzētu glābt dzīvības, vienlaikus samazinot neatbilstīgu migrāciju un sagraujot cilvēku kontrabandistu uzņēmējdarbības modeli. Tajā pašā laikā ne tikai visai Eiropas Savienībai būtu jāuzņemas lielāka atbildība par aizsardzību, bet arī starptautiskajai sabiedrībai tas jādara tikpat lielā mērā, jo pasaules līmenī šobrīd šī atbildība ir nevienmērīgi sadalīta.

No otras puses, Eiropas Savienībai ir vajadzīga aktīvāka darbaspēka migrācijas politika, lai piesaistītu prasmes un talantus, kas tai ir nepieciešami demogrāfisko problēmu un prasmju trūkuma novēršanai, tādējādi veicinot ekonomikas izaugsmi un mūsu sociālās drošības sistēmas ilgtspēju. Plašākā nozīmē Eiropas Savienībai būtu jāizmanto šī izdevība, lai novērtētu un uzlabotu likumīgās migrācijas un darbaspēka migrācijas vispārējo satvaru.

Turklāt – kā uzsvērts paziņojumā par 2016. gada Eiropas pusgadu – trešo valstu valstspiederīgo, kuri Eiropas Savienībā uzturas likumīgi, veiksmīga integrācija ļoti būtiska, ņemot vērā gan jaunākās, bēgļu krīzes izraisītās grūtības, gan pašreizējās un nākotnes problēmas saistībā ar migrāciju. Balstoties uz ES līmenī jau veikto darbu, Komisija plāno pastiprināt savu rīcību attiecībā uz trešo valstu valstspiederīgo integrāciju, ierosinot ES rīcības plānu integrācijas jomā. Rīcības plānā tiks ieskicētas darbības, kas saistītas ar integrācijai visbūtiskākajām politikas jomām (piemēram, izglītība, integrācija darba tirgū, sociālā iekļaušana, nediskriminēšana), un tā mērķis ir atbalstīt dalībvalstis, norādot pieejamos ES budžeta resursus.

Visbeidzot, Eiropas Savienībai būs jāpastiprina sadarbība ar nozīmīgākajām trešām izcelsmes valstīm, lai nodrošinātu labāku un vispusīgāku migrācijas un mobilitātes pārvaldību.

II.1. Virzība uz labāk koordinētu pieeju bēgļu aizsardzībai Eiropas Savienībā

– strukturēta pārmitināšanas sistēma

Izstrādājot strukturētu pārmitināšanas sistēmu, Komisijai nav jāsāk no nulles. Tā jau ir ieteikusi ES mēroga pieeju, saskaņā ar kuru dalībvalstis ir piekritušas 2015. un 2016. gadā ar UNHCR starpniecību pārmitināt 22 504 bēgļus no bēgļu nometnēm Tuvajos Austrumos, Ziemeļāfrikā un Āfrikas ragā. Kā izklāstīts paziņojumā, par ko 18. martā vienojās dalībvalstis un Turcija, ir izveidots mehānisms, lai aizstātu bīstamos un neatbilstīgos robežšķērsošanas veidus, kādos migranti no Turcijas ieceļo Grieķijas salās, ar likumīgu iespēju veikt pārmitināšanu no Turcijas uz Eiropas Savienību. Par katru sīrieti, kas atgriezts uz Turciju, no Turcijas uz Eiropas Savienību tiks pārmitināts cits sīrietis. Pārmitināšana šā mehānisma ietvaros no ES puses tiks veikta, vispirms ievērojot saistības atbilstīgi iepriekš minētajai ES mēroga pieejai, saskaņā ar kuru no pārmitināšanai sākotnēji pieejamajām 22 504 vietām joprojām ir pieejami 18 000 vietu. Komisija ir ierosinājusi, ka 54 000 vietu, kas bija paredzētas pārcelšanai, tagad arī būs pieejamas sīriešu pārmitināšanai no Turcijas uz ES gadījumā, ja parādīsies jebkādas turpmākas vajadzības pārmitināšanas jomā. Vienlaikus dalībvalstis strādā pie tā, lai ieviestu shēmu to Sīrijas bēgļu humanitārai uzņemšanai, kuri šobrīd uzturas Turcijā. Tiklīdz neatbilstīga robežšķērsošana starp Turciju un ES beigsies vai vismaz būs būtiski un ilgtspējīgi samazināta, šī shēma tiks iedarbināta. ES dalībvalstis šajā shēmā dos ieguldījumu brīvprātīgi.

Uz šo esošo iniciatīvu pamata Komisija iesniegs priekšlikumu par ES politikas veidošanu pārmitināšanas jomā, paredzot kopēju pieeju attiecībā uz to personu drošu un likumīgu ierašanos Eiropas Savienībā, kurām ir vajadzīga aizsardzība. Ar šo priekšlikumu tiks ieviests horizontāls mehānisms mērķtiecīgu ES pārmitināšanas iniciatīvu uzsākšanai; šajā nolūkā tiks paredzēti vienoti ES noteikumi par uzņemšanu un sadali, pārmitinātajām personām piešķiramo statusu, finansiālo atbalstu, kā arī par pasākumiem, kuru nolūks ir atturēt no sekundārās kustības. Šādām ES līmeņa iniciatīvām varētu būt vispārīgs raksturs ar mērķi pastiprināt pārmitināšanu starptautiskā mērogā, vai tās varētu atvieglot pārmitināšanu no konkrētas trešās valsts vai reģiona – iespējams, saistot šo pārmitināšanu ar konkrētiem nosacījumiem par efektīvu sadarbību migrācijas pārvaldībā (piemēram, to cilvēku skaita samazinājums, kuri spontāni ierodas ES dalībvalstīs, vienošanās par atpakaļuzņemšanas nolīgumiem vai šādu nolīgumu īstenošanas uzlabošana). Šādu mehānismu varētu aktivizēt ar īstenošanas aktiem, kas jāpieņem, balstoties uz objektīvi definētiem kritērijiem (piemēram, UNHCR globālajiem pārmitināšanas mērķiem).