Komisijas ziņojums - “Tiesību Aktu Labāka Izstrāde – 2004” atbilstīgi 9. pantam Protokolā par subsidiaritātes un proporcionalitātes principu piemērošanu (12. ziņojums) {SEK(2005) 364} /* COM/2005/0098 galīgā redakcija */





Briselē, 21.03.2005 COM(2005) 98 galīgā redakcija KOMISIJAS ZIŅOJUMS “TIESĪBU AKTU LABĀKA IZSTRĀDE – 2004”atbilstīgi 9. pantam Protokolāpar subsidiaritātes un proporcionalitātes principu piemērošanu(12. ziņojums){SEK(2005) 364} Edinburgas sanāksmē 1992. gadā Eiropadome noteica Komisijai pienākumu iesniegt Eiropadomei un Eiropas Parlamentam gada ziņojumu par subsidiaritātes un proporcionalitātes principu piemērošanu. Šis pienākums tika iekļauts arī Eiropas Kopienas dibināšanas līgumam (EKL) pievienotajā protokolā saistībā ar grozījumiem, kas tika izdarīti ar 1997. gada Amsterdamas Līgumu. No 1995. gada šis ziņojums attiecas arī uz darbībām, ar ko paredzēts uzlabot tiesību aktu kvalitāti un pieejamību. Subsidiaritāte, proporcionalitāte un normatīvās vides uzlabošana faktiski ir cieši saistīti jautājumi. Ievērojot subsidiaritātes principu, Eiropas Savienība rīkojas tikai tad, kad tas ir nepieciešami un efektīvi. Ievērojot proporcionalitātes principu, tā izvēlas visvienkāršākās darbības metodes. Turklāt pasākumi saistībā ar apspriešanos ar interesentiem, ekspertu atzinumu iegūšanu un ietekmes analīzi, kā arī alternatīvu darbības veidu attīstīšanu un labas regulatīvās prakses apmaiņu ļauj labāk definēt un veidot vajadzīgus, efektīvus un vienkāršus tiesību aktus. To veicina arī centieni attiecībā uz acquis izstrādes kvalitāti, tekstu nodošanu lietotājiem, noteikumu ieviešanas sekojumu un vienkāršošanu. Šis jau ir divpadsmitais šāds ziņojums. Tas attiecas uz 2004. gadu. Sīkāka analīze, ietverot atsauces uz attiecīgajiem dokumentiem, ir atrodama Komisijas personāla darba dokumentā, kas pievienots šim paziņojumam. 1. LABāKA REGLAMENTēšANA NORMATīVāS VIDES UZLABOšANA IR ABSOLūTA PRIORITāTE, LAI NE VIEN PALIELINāTU KONKURēTSPēJU, PIEAUGUMU UN NODARBINāTīBU, BET ARī VEICINāTU NOTURīGU ATTīSTīBU UN LABāKU DZīVES KVALITāTI EIROPAS IEDZīVOTāJIEM. Sakarā ar pienākumu sadalījumu Eiropas Savienībā šim nolūkam nepieciešama Eiropas Parlamenta, Padomes, Komisijas un dalībvalstu kopīga rīcība. Eiropas Savienības stratēģija šajā jomā balstās galvenokārt uz diviem šādiem dokumentiem: pirmkārt, Komisijas 2002. gada jūnija rīcības plāns „Vienkāršot un uzlabot normatīvo vidi”[1], otrkārt, Iestāžu nolīgums (IN) „Tiesību aktu labāka izstrāde”, ko Eiropas Parlaments, Padome un Komisija noslēdza 2003. gada decembrī[2]. Līdzīga un daļēji papildinoša stratēģija tiek īstenota dalībvalstu līmenī ar valdību programmu, ko 2002. gada maijā pieņēma par valsts pārvaldi atbildīgie ministri.[3] Šo trīs elementu ieviešana 2004. gadā turpinājās ar mainīgām sekmēm atkarībā no jomas, kā arī atkarībā no atbildības līmeņa. Ir jāveic vispārēja vajadzību un pieejamo resursu izvērtēšana. Tas nozīmē gan konsolidēt jau uzsākto, gan arī noteikt papildu darbības, ņemot vērā pēdējos trīs gados gūto pieredzi. Šajā sakarā lielisku iespēju nodrošina tas, ka darbu ir uzsākusi jauna Komisija ar jaunu darba kārtību un jaunām prioritātēm. Neskatoties uz nevienādiem panākumiem, visas attiecīgās puses tomēr ir izrādījušas aizvien lielāku interesi par pasākumiem reglamentējošo aktu kvalitātes uzlabošanai. Daļēji sakarā ar šo augušo interesi ir palielinājušās arī problēmas ar dažādo iniciatīvu koordināciju un katras iestādes prerogatīvu ievērošanu. Komisija tādēļ uzskata, ka iespējami drīz jāpievēršas jautājumam par struktūru un procedūru racionalizāciju. 1.1. Komisijas veiktās darbības Lai gan Komisija neslīgst pašapmierinātībā, tā uzskata, ka noteikti jāatzīmē tas, ka salīdzinoši īsā laika posmā kopš rīcības plāna pieņemšanas ir gūti ievērojami panākumi, arī salīdzinājumā ar daudzu dalībvalstu sasniegumiem tajā pašā laika posmā. Apspriešanās ar ieinteresētajām personām Apspriešanos skaits 2004. gadā ievērojami pieauga. Tas tika panākts, vienlaikus ievērojot 2003. gadā ieviestos obligātos standartus attiecībā uz apspriešanos. Zināms „nogurums no apspriešanās” dažās ieinteresētajās aprindās un nepieciešamība atvēlēt ierobežotus izziņošanas un analīzes resursus pārāk daudzām apspriešanām vienlaicīgi ir patiesas problēmas dažās nozarēs. Tas visām iestādēm jāpatur prātā nākamajos gados, lemjot par apspriešanos skaitu un vajadzīgo detalizētības līmeni. Jārīkojas arī uzmanīgi, lai apspriešanās posmā iesaistītu visas sabiedrības daļas. Ietekmes novērtējums Novērtēt bieži ļoti sarežģītu scenāriju iespējamo ietekmi 25 dalībvalstīs un ārpus tām ir īpaši grūti. Tomēr Komisija ir spējusi palielināt 2004. gadā pabeigto Paplašināto ietekmes novērtējumu skaitu (29 salīdzinājumā ar 21, kas veikti 2003. gadā), kā arī to vispārējo kvalitāti. Pabeigšana joprojām ir problēma, un tika pabeigts mazāk ietekmes novērtējumu nekā sākotnēji plānots. Lai gan sākotnējā pieredze rāda, ka tiek izmantota pareiza metodoloģija, nepieciešama sistemātiskāka pašreizējās metodoloģijas piemērošana visos Komisijas dienestos un lielāka pievēršanās konkurētspējas jautājumiem. Tiek izstrādātas jaunas vadlīnijas un tehniskie palīglīdzekļi. Tie palīdzēs risināt šos jautājumus un uzlabot kvalitāti un kvantitāti. Tomēr būs vajadzīgi papildu resursi, lai izpildītu pieaugošās iekšējās un ārējās vajadzības. Ekspertu atzinumu iegūšana un izmantošana Ekspertu atzinumu iegūšana 2004. gadā atsevišķās jomās ir tikusi sistematizēta, pateicoties Sestajai pētniecības un attīstības pamatprogrammai. Ir pabeigta tehniskā izstrāde tīmekļa lietojumprogrammai, kas nodrošina zinātnisko atzinumu plašāku izplatīšanu un izmantošanu ( SINAPSE e-tīkls – S cientific IN formAtion for P olicy S upport in E urope (zinātniskā informācija politikas atbalstam Eiropā). Zinātnieku aprindas ir aicinātas reģistrēties, un oficiālā atklāšana paredzēta 2005. gada martā. Sācies arī darbs, lai uzlabotu pārredzamību attiecībā uz Komisijas izveidotajām ekspertu grupām. Tā rezultātā 2005. gada sākumā tiks publicēts šo grupu saraksts un vēlāk 2005. gadā sāks darboties reģistrs, kas nodrošinās Parlamentam un sabiedrībai standartizētu informāciju par visām ekspertu grupām. Acquis atjaunināšana un vienkāršošana Acquis vienkāršošana joprojām ir galvenā prioritāte, īpaši Lisabonas stratēģijā. Komisija ir aktīvi īstenojusi savu aizsākto vienkāršošanas programmu. Komisija arī ir uzsākusi izskatīt prioritāšu sarakstu, ko Padome iesniedza 2004. gada novembrī, un 2005. gada laikā tā lems par attiecīgiem tālākajiem soļiem. Turklāt Komisija apsver iespēju stiprināt mehānismus, ar ko identificē tiesību aktus, kuri ir nesamērīgi apgrūtinoši ES ražotājiem, attiecībā pret sabiedrības interesēm, ko tā aizstāv. Tam būtu jāaizsāk jauns posms Komisijas vienkāršošanas programmā. Kopienas tiesību aktu apjoma samazināšana (kodifikācija un novecojušu tiesību aktu likvidēšana) joprojām ir samērā vāja. Komisijai jārod oriģināli risinājumi, lai pārvarētu ievērojamos tulkojumu kavējumus un neļautu šādai situācijai veidoties arī pēc citām paplašināšanās kārtām nākotnē. Jāparedz arī 1994. gada Iestāžu nolīguma par kodifikāciju atjaunināšana. Atverot jauno EUR-Lex , 2004. gadā ievērojami uzlabota piekļuve dokumentiem. Datu bāze nodrošina bezmaksas piekļuvi ES un EK līgumiem, ES saistošiem starptautiskiem nolīgumiem, spēkā esošajiem EK tiesību aktiem (ietverot konsolidētos tekstus), sagatavojamajiem tiesību aktiem, parlamenta jautājumiem, EK Tiesas judikatūrai un tās ziņojumiem, kā arī visām „Oficiālā Vēstneša” sērijām. Instrumentu izvēle Komisija ir uzsākusi izskatīt un apkopot Eiropas Savienības ieviestos kopreglamentēšanas mehānismus un pašreglamentēšanas veidus, kam ir Kopienas dimensija. Tas kalpos par pamatu pirmajam ziņojumam par šo reglamentēšanas alternatīvu plašākas izmantošanas iespējām, kas tiks iesniegts 2005. gadā. Turklāt Komisija ir turpinājusi gan debatēs, gan savā darbībā atbalstīt dažu ļoti detalizētu izpildes uzdevumu decentralizēšanu, nododot tos Eiropas regulatīvajām aģentūrām. Kopienas/ES aģentūru kopskaits 2004. gada beigās bija 26. Trīspusējā iestāžu nolīguma par Eiropas regulatīvo aģentūru darbības pamatprincipiem pieņemšana būs svarīgs Komisijas mērķis 2005. gadā. Visbeidzot, vērojami panākumi attiecībā uz konkrēta mērķa trīspusējiem līgumiem un nolīgumiem starp Kopienu, valstīm un reģionālajām vai vietējām varas iestādēm, Komisijai, Itālijas valstij un Lombardijas reģionam parakstot pirmo šādu nolīgumu. Attiecībā uz pārējām attiecīgajām centrālajām, reģionālajām un vietējām varas iestādēm Komisija uzskata, ka tām būtu vēlams demonstrēt nopietnāku apņemšanos. Kopienas tiesību aktu piemērošanas pārraudzība Jaunās dalībvalstis ir pilnībā iekļautas Kopienas tiesību aktu piemērošanas kontroles sistēmā (valsts pasākumu, ar ko transponē direktīvas, paziņošana tiešsaistē utt.). Ir izveidota arī procedūra, lai nodrošinātu paplašināšanās kopējās ietekmes pārraudzību un pārskatīšanu. Problēmas, ar kurām, piemērojot Kopienas tiesību aktus, saskaras iedzīvotāji un uzņēmumi, tiek labāk risinātas, pateicoties, piemēram, SOLVIT, kas ir iekšējā tirgus problēmu risināšanas tīkls. Turklāt Komisija ir sagatavojusies 2005. gadā ieviest jaunu uz internetu balstītu instrumentu, kas atvieglos iedzīvotājiem un uzņēmumiem sūdzību iesniegšanu par Kopienas tiesību aktu neievērošanu. 1.2. ES iestāžu līmenī veiktie pasākumi Padome un tās prezidentūra 2004. gadā ir izrādījusi iniciatīvu saistībā ar vairākiem jautājumiem labākai reglamentēšanai. Dalībvalstu, kas 2004.–2005. gadā ir prezidējošās valstis (Īrija, Nīderlande, Luksemburga un Apvienotā Karaliste), 2004. gada janvāra kopīgajā iniciatīvā un tās 2004. gada decembra atjauninājumā (ko apstiprināja arī Somija un Austrija, kuras būs prezidējošās valstis 2006. gadā) tika aicināts pielikt īpašas pūles, lai samazinātu administratīvo slodzi, veiktu ietekmes novērtēšanu, panāktu vienkāršošanu un reglamentēšanas alternatīvu plašāku izmantošanu (piemēram, pašreglamentēšana un kopreglamentēšana). Ievērojamāks panākums ir 15 vienkāršošanas prioritāšu saraksta, kuru Komisija aicināta ņemt vērā, apstiprināšana Padomē, kā arī pirmā ietekmes novērtējuma uzsākšana pirms ievērojamu grozījumu pieņemšanas (saistībā ar ierosināto direktīvu par baterijām un akumulatoriem). Tomēr ar nožēlu jāatzīst, ka no Komisijas iesniegtajiem 30 vienkāršošanas priekšlikumiem Padome ir pieņēmusi tikai 10 un ka pārāk daudz grozījumu nav pārredzami analizēti. Iestāžu nolīguma „Tiesību aktu labāka izstrāde” īstenošana sākās 2004. gadā, bet tai nepieciešams impulss. Īpaši neatliekama ir darba metožu pielāgošana Eiropas Parlamentā un Padomē, lai paātrinātu vienkāršošanas priekšlikumu pieņemšanu. 1.3. Dalībvalstu veiktie pasākumi Regulatīvā slodze, ar ko jāsastopas Eiropas uzņēmējiem, joprojām ir galvenokārt sakarā ar valstu tiesību aktiem. Tādēļ dalībvalstu līmenī nepieciešama turpmāka rīcība. Tomēr Komisija apsveic dalībvalstu centienus, reaģējot uz Komisijas un Mandelkerna grupas ieteikumiem. Lai gan lielākā daļa dalībvalstu šobrīd ir ieviesušas iniciatīvas savas normatīvās vides uzlabošanai, īstenošana joprojām ir nevienāda. Komisija aicina jo īpaši dalībvalstis apspriesties un novērtēt ietekmi pirms valstu tiesību aktu, ar ko transponē EK tiesību aktus, pieņemšanas. Analoģiski tam, kas tiek pieprasīts no ES iestādēm, tā arī uzsver nepieciešamību šādi rīkoties pirms ES tiesību aktu priekšlikumu iesniegšanas. Visbeidzot, tā iesaka ieviest salīdzināmus vai vismaz savietojamus reglamentēšanas kvalitātes indikatorus ES un dalībvalstu līmenī, lai pārraudzītu notikumu gaitu un atvieglotu paraugprakses identifikāciju. 2. SUBSIDIARITāTES UN PROPORCIONALITāTES PRINCIPU PIEMēROšANA Komisija ļoti nopietni uztver savus procesuālos pienākumus attiecībā uz subsidiaritāti un proporcionalitāti. Rekordskaitu sasniegušas plašas apspriešanās pirms tiesību aktu priekšlikumu iesniegšanas[4]. Turklāt regulu un direktīvu skaita samazināšanās iepretim lēmumu un ieteikumu skaitam gan absolūtā, gan salīdzinošā līmenī rāda, cik Komisija ir bijusi piesardzīga, lai izvēlētos visvieglāko tiesību aktu[5]. Tomēr vairākos gadījumos Komisija ir tikusi kritizēta par to, ka tā nav pievērsusies šiem principiem precīzāk, un par veidu, kā tā novērtējusi ieinteresētajām aprindām uzlikto slodzi[6]. Lai labāk paskaidrotu iemeslus, kas ļauj secināt, ka tās priekšlikumi atbilst šiem principiem, un lai atvieglotu atbilstības kontroli, Komisija ir izstrādājusi un pārbaudījusi jaunu lietojumprogrammu paskaidrojuma rakstu sastādīšanai[7]. Tā nodrošinās, ka visa vajadzīgā informācija par principiem tiek sniegta sistemātiski. To 2005. gadā izmantos visi dienesti. Attiecībā uz slodzes novērtējumu Komisija vēlētos uzsvērt, ka tik plašā un tik dažādā Eiropas Savienībā šis ir diezgan sarežģīts jautājums. Ne vienmēr ir iespējams sniegt precīzas prognozes attiecībā uz visu iespējamo ietekmi; ja tas ir iespējams, bieži tas ir ļoti dārgi un ilgi. Visaptveroši centieni varētu paralizēt likumdošanas procesu tieši tad, kad Eiropas Savienība saskaras ar neatliekamu problēmu risināšanu. Tādēļ Komisija uzskata, ka jāturpina piemērot proporcionālas analīzes principu. Vienlaikus Komisija pārskatīs vai pat atsauks savus priekšlikumus, ja būs izlaisti svarīgi elementi, vai lai ņemtu vērā ievērojamu notikumu attīstību, kas notikusi pēc priekšlikumu iesniegšanas. Kopumā Eiropas Parlaments un Padome ir iesniegušas salīdzinoši maz grozījumu, kas tieši atsaucas uz subsidiaritāti un proporcionalitāti. Šāda konsensuāla interpretācija nav pārsteidzoša, ņemot vērā to, ka apspriešanās ir sasniegusi rekordaugstu līmeni, un arī to, ka ļoti liela daļa Komisijas priekšlikumu faktiski ir bijusi atbilde uz Eiropadomes, Padomes un Eiropas Parlamenta aicinājumiem. Ja Parlaments parasti pamato savus grozījumus, pieredze rāda, ka Padome to dara reti. Dalībvalstīm izmantojot savas iniciatīvas tiesības attiecībā uz policiju un tiesu iestāžu sadarbību krimināllietās un iesniedzot oficiālus priekšlikumus, subsidiaritātes un proporcionalitātes principu ievērošana biežāk ir tikusi paziņota nekā patiešām parādīta. Pārskatot nozīmīgāko diskusiju saturu šajā jautājumā, apstiprinās jau iedibinājušās tendences. Visbiežāk Parlamenta grozījumi aicina pēc plašākas ES līmeņa rīcības un apgalvo, ka panākumu garantēšanai vajadzīgi stingrāki instrumenti, savukārt Padomes grozījumi aicina sašaurināt paredzētās darbības vai izmantot vieglāku rīcības formu. Vairumā gadījumu visas trīs iestādes beigās ir spējušas nonākt pie subsidiaritātes un proporcionalitātes kopīgas interpretācijas. ES iestādēm jāapzinās risks pārvērst savas sarunas par vienkāršu tirgošanos. Procesā bieži cieš subsidiaritāte un proporcionalitāte, kas savukārt iedragā politikas konsekvenci, pieņemamību un efektivitāti. Tomēr šos principus nedrīkst izmantot kā ieganstu, lai ignorētu Eiropas Savienībai piešķirto kompetenci vai apietu Līgumos izstrādātos principus un noteikumus, pielāgojoties konkrētajai politiskajai situācijai vai atsevišķā gadījuma jūtīguma pakāpei. Divdesmit piecu valstu Eiropas Savienībā ārkārtīgi jo svarīgāki kļūst uz faktiem un pamatotiem argumentiem balstīti apsvērumi. Attiecībā uz ES tiesību aktu pieņemšanas procesa politisko pārraudzību Reģionu komiteja lielākajā daļā savu atzinumu ir atzinusi Eiropas Savienības rīcības likumību. Tomēr divos gadījumos tā ir aicinājusi Eiropas Komisiju pārskatīt tiesību aktu izvēli, lai labāk ievērotu proporcionalitātes principu. Pēc šiem ieteikumiem ir pieņemta tāda pieeja, kas ļauj ciešāk iesaistīt vietējās un reģionālās varas iestādes Kopienas tiesību aktu īstenošanā. Turklāt Reģionu komiteja ir paziņojusi par nodomu 2005. gada laikā sistematizēt savu subsidiaritātes principa ievērošanas novērtējumu, gan izstrādājot subsidiaritātes novērtēšanas tabulu, ko tā pievienos saviem atzinumiem, gan arī pakāpeniski izveidojot vietējo un reģionālo iestāžu tīklu, lai nodrošinātu subsidiaritātes pārraudzību. Savukārt COSAC [8] un dažu valstu parlamenti ir uzsākuši izskatīt jaunus subsidiaritātes principa uzraudzības veidus sakarā ar Konstitucionālā līguma stāšanos spēkā nākotnē[9]. Attiecībā uz tiesas veikto pēckontroli, Eiropas Kopienu Tiesa uz subsidiaritātes principu ir atsaukusies 6 reizes. Nevienā nolēmumā nav secināts, ka attiecībā uz to būtu nepareizi piemēroti Līguma noteikumi. Komisija apsveic šos pasākumus, jo visiem jārīkojas piesardzīgi, lai nodrošinātu to, ka rīcība ES līmenī ir patiešām vajadzīga un ka tā notiek vispiemērotākajā veidā. [1] (KOM(2002)278, 2002. gada 5. jūnijs). Rīcības plāns seko Baltajai grāmatai par pārvaldību Eiropā (KOM(2001)727, 2001. gada 25. jūnijs). Tajā ņemti vērā arī ieteikumi, ko izstrādājusi regulatīvās kvalitātes darba grupa, kuru 2000. gada novembrī izveidoja par valsts pārvaldi atbildīgie ministri un vadīja D. Mandelkerns (Mandelkerna ziņojums pieņemts 2001. gada novembrī). Astoņi konkrēti paziņojumi, kuros izskaidroti mērķi, atrodami gada ziņojumā «Tiesību aktu labāka izstrāde» 2003. gads, KOM(2003)770, 2003. gada 12. decembris. [2] OV C 321, 31.12.2003., 1. lpp. [3] Mandelkerna ziņojums pieņemts 2001 [4] Sk. pievienotā Komisijas personāla darba dokumenta 2.1.1. punktu. [5] Sk. darba dokumenta 1. pielikumu. [6] Darba dokumenta 3.2. punktā sniegti piemēri attiecībā uz principu piemērošanu 2004. gadā. [7] Sk. darba dokumenta 2.1.4. punktu. [8] Eiropas Savienības parlamentu Kopienu un Eiropas lietu specializēto komiteju konference. [9] Konstitucionālā līguma ierosināto jauno režīmu attiecībā uz subsidiaritāti sk. darba dokumenta 3.1.3. punktā.