KOMISIJAS ZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM UN PADOMEI par Bulgārijas panākumiem saskaņā ar sadarbības un pārbaudes mehānismu /* COM/2014/036 final */





1. Ievads 2012. gadā, kas bija piektais sadarbības un pārbaudes mehānisma (SPM) darbības gads, Komisija nolēma sagatavot ilgāka termiņa novērtējumu, lai sniegtu pilnīgu pārskatu par progresu. Šis novērtējums tika publicēts 2012. gada jūlijā[1]. Tas norādīja ne tikai uz nozīmīgu progresu pamata likumdošanas un institucionālās struktūras pielāgošanā, bet arī uz dažiem nozīmīgiem atlikušajiem trūkumiem, kā arī uz vajadzību reformas īstenot efektīvi un konsekventi. Vēl joprojām bija jārisina vērā ņemamas problēmas. Šajā kontekstā tika nolemts izmantot ilgāku laikposmu pirms nākamā ziņojuma (18 mēneši), lai redzētu, kā Bulgārijas jau īstenotās reformas iesakņojas, un lai dotu laiku ilgtspējas pakāpes izvērtēšanai pirms nākamā novērtējuma. 2012. gada ziņojums, tā metodika un secinājumi tika apstiprināti arī Ministru padomes secinājumos[2]. Šajā ziņojumā izvērtēts progress, ko Bulgārija panākusi galvenajās SPM jomās - tiesu iestāžu reformā, pretkorupcijas darbā un organizētās noziedzības apkarošanā. Šie jautājumi ir Bulgārijas sabiedrības modernizācijas pamatā: lai reformu būtu sekmīga, tai ir nepieciešama konsekventa un saskanīga pieeja, kas balstīta uz plašu vienprātību Bulgārijas sabiedrībā. Tas, ka šā ziņojuma aptverto laikposmu raksturo trīs dažādas valdības, nav palīdzējis veidot minēto vienprātību, kaut gan notikumi ir liecinājuši arī par plaši izplatītu sabiedrības tiekšanos pēc reformas. Komisija uzskata, ka SPM uzraudzības process, ES fondu sniegtās iespējas un Komisijas un daudzu dalībvalstu konstruktīvā iesaistīšanās turpina būt vērtīgs atbalsts reformām Bulgārijā. Nākamais oficiālais ziņojums tiks iesniegts aptuveni viena gada laikā. 2. Situācija saistībā ar reformu procesu Bulgārijā 2.1 Tiesu iestāžu reforma Neatkarība, integritāte un pārskatatbildība Sabiedrības ticība Bulgārijas tiesu iestādēm nav augsta[3]. SPM ziņojumos ir norādīti veidi, kā uzlabot šo ticību, izmantojot profesionālu pieeju sistēmas pārvaldībai, lai nodrošinātu tiesu iestāžu darbinieku iecelšanu un lēmumus pret politisku ietekmi[4]. Kopš 2012. gada jūlija ir veikti daži būtiski pasākumi. Procedūras augstāko tiesnešu izvirzīšanai amatam ir kļuvušas publiskākas un ir ieguldītas noturīgākas pūles, lai risinātu dažas pārvaldības problēmas, ar kurām saskaras tiesu iestādes, piemēram, darba slodzes nelīdzsvarotību. Ir atzīts, ka dažām nopietnām problēmām, piemēram, vajadzībai aizsargāt lietu piešķiršanas sistēmu no manipulēšanas, ir nepieciešama rīcība. 2013. gada otrajā pusē nav bijuši tieši izpildvaras uzbrukumi tiesu iestādēm[5]. Tomēr, kā uzsvērts arī iepriekšējos ziņojumos, joprojām pastāv bažas par tiesu iestāžu neatkarību Bulgārijā. Komisija 2012. gada jūlijā pauda lielas cerības, ka Augstākās tiesu padomes (ATP) turpmākā vadība virzīs to kā galveno iestādi, kas sekmē progresu tiesu iestāžu reformā. Reformas 2012. gadā ieviesa publiskākas ATP vēlēšanu procedūras. Tomēr ATP vēlēšanu norise 2012. gada rudenī pārliecinoši neparādīja, ka pastāv atklāts konkurss, kurā galvenie būtu profesionālie nopelni un integritāte. Parlamentārās kvotas vēlēšanu process, kaut arī atklātāks nekā iepriekš[6], liecināja par partiju ievērojamu politisko ietekmi uz procesu. Tiesu iestāžu kvotas vēlēšanām kaitēja lēmums neļaut tiesnešu veiktas tiešas vēlēšanas[7]. Tā rezultātā pastāvošās tiesu vadības rokās nonāca liela ietekme, ierobežojot iespējas sākt visu no jauna. ATP ir noteikusi savas prioritātes skaidrāk nekā iepriekš. Tā ir arī centusies kļūt atvērtāka, veicot vairāk sabiedrisko attiecību pasākumus un izveidojot Pilsonisko padomi, kurā ietilpst galvenās NVO, kā arī profesionālās organizācijas, ar mērķi sniegt ATP pilsoniskās sabiedrības padomus. Enerģiska pilsoniskās sabiedrības darbība šajā jomā tika konstatēta 2012. gada jūlija ziņojumā kā nozīmīgs solis Bulgārijas virzībā uz priekšu[8]. Tomēr tās reālā ietekme uz politiku joprojām ir neskaidra, un skaidrāka procedūra apspriedēm ar Pilsonisko padomi un paskaidrojumi, ja tās ieteikumi netiek ievēroti, palielinātu Pilsoniskās padomes efektivitāti. Kopumā ATP būtu jāveic papildu pasākumi, lai panāktu pārredzamību. ATP ir veikusi dažus pasākumus, lai īstenotu pārvaldības reformu. Attiecībā uz darba slodzi un resursu pārdali praktiska pieeja, šķiet, ir panākusi nelielu progresu. Citās jomās, piemēram, objektīvas novērtējuma un amatā paaugstināšanas procedūras vai lielākas konsekvences ieviešana disciplinārajās procedūrās, līdz šim ir veikts maz konkrētu pasākumu [9]. Varētu sagaidīt, ka ētikas komiteja rīkosies kā integritātes aizstāve, bet ATP nav ieņēmusi tādu nostāju, lai padarītu integritāti par būtisku prioritāti[10]. Līdz ar to tai ir grūtības izkliedēt pastāvīgas bažas par politisko ietekmi uz tās lēmumu pieņemšanu. Rezultātā ATP patlaban netiek plaši uzskatīta par autonomu un neatkarīgu iestādi, kas spēj efektīvi aizstāvēt tiesu iestāžu neatkarību attiecībā pret valdības izpildvaras un parlamentāro atzaru. Atbildība par tiesu iestāžu neatkarības aizstāvību vai to, vai politiski sensitīvas lietas tiek izskatītas objektīvi[11], šķiet, nereti ir pilsoniskās sabiedrības rokās. ATP šis jautājums būtu jāatzīst par nozīmīgu prioritāti un jāievieš pārredzamas procedūras, lai problēmas, tām rodoties, varētu risināt konsekventi. Tas arī liecina par vajadzību pēc konsekventākas politikas attiecībā uz plašsaziņas līdzekļiem. Viena no galvenajām jomām, kas ietekmē to, kā sabiedrība uztver tiesībaizsardzību un tiesiskumu, ir iecelšana amatā. Iecelšana amatos ir bijusi plašsaziņas līdzekļu un politiskās uzmanības centrā. Bažas par to, ka oficiāla iecelšana nozīmīgos amatos tiek izlemta nepārredzamā veidā un ir saistīta ar spēcīgām ekonomisko un politisko interešu grupām, vēl vairāk pastiprināja pagājušā gada laikā notikušās vairākas oficiālas iecelšanas augsta līmeņa amatos. Konkrēti piemēri bija neveiksmīgā iecelšana amatos Konstitucionālajā tiesā un Valsts drošības valsts aģentūrā (SANS)[12]. Abos gadījumos kandidātiem galu galā nācās atsaukt savu kandidatūru, bet abu gadījumu rezultātā saglabājās bažas par to, kā sistēma darbojas. Tie bija tikai vissimboliskākie gadījumi. Citos gadījumos rezultāti tika mazāk apstrīdēti, bet process tik un tā radīja iespaidu par to, ka nepārredzamai lēmumu veidošanai ir lielāka ietekme nekā oficiālām procedūrām par spīti pārredzamības uzlabojumiem[13]. Šādi gadījumi parāda, ka, kaut gan publisko iestāžu pareizai darbībai ir svarīgas pārredzamas procedūras, ar formāliem noteikumiem ne vienmēr pietiek. Lai veidotu uzticību tās iestādēm, Bulgārijai ir jāuzrāda rezultāti, ļaujot, lai lēmumi par iecelšanu amatā, tostarp augsta līmeņa amatos, būtu balstīti uz reālu konkurenci starp kandidātiem saskaņā ar skaidriem nopelnu un integritātes standartiem, kas uzsvērti iepriekšējos ATP ziņojumos[14]. Svarīgs pārbaudes gadījums būs Tiesu iestāžu inspekcijas galvenā inspektora gaidāmā izvirzīšana un ievēlēšana. Kavēšanās ir radījusi iespaidu, ka galvenais faktors ir nespēja iepriekš vienoties par kandidātu, lai gan šāda veida amats būtu jāaizpilda, izmantojot atklātu procesu, kas izstrādāts tā, lai ieceltu amatā augsti kvalificētu profesionāli, kurš spēj parādīt un piemērot pilnīgu objektivitāti. Augstākās kasācijas tiesas priekšsēdētāja vēlēšanas arī būs nozīmīgs amatā iecelšanas gadījums vēlāk 2014. gadā. Tiesu iestāžu pārskatatbildības un integritātes aizsardzības nozīmīgs elements ir tiesnešiem piemērotās disciplinārās procedūras. Tam nepieciešami sistemātiski kritēriji, kuru mērķis ir konsekvence disciplināratbildības jomā[15]. Ja individuālu lietu izskatīšanā nav skaidru standartu, process var tikt pakļauts patvaļīgiem lēmumiem. Tas ka Augstākā Administratīvā tiesa ir bieži atcēlusi ATP lēmumus, arī liecina vai nu par nekonsekvenci, vai arī noteikumu vienotas interpretācijas trūkumu. Sistemātiska pieeja disciplināratbildībai ir nozīmīgs tiesu iestāžu neatkarības un integritātes elements, jo patvaļīgi lēmumi šajā jomā parasti rada pamatu – reālam vai iedomātam – pārmērīgam spiedienam uz tiesnešiem. Jaunā vienība, kas izveidota, lai izmeklētu tiesnešu izdarītos noziedzīgos nodarījumus, būs atbildīga par īpaši sensitīvu jomu. Ja tā spēs uzrādīt rezultātus objektivitātes un efektivitātes jomā, tas būs nozīmīgs papildinājums centieniem sekmēt integritāti. Tomēr ļaunprātīgas izmantošanas gadījumi, kurus iepriekšējā Prokuratūras inspektorātā konstatējusi pašreizējā prokuratūras vadība, arī liecina par risku, ko prokuratūras iekšienē rada pašpietiekamas struktūras[16]. Skaidru, pārredzamu un atbildīgu procedūru īstenošana un piemērošana ir vitāli svarīga, lai kompensētu šo risku. Tiesiskais regulējums Pašreizējo diskusiju par Kriminālkodeksa reformu mērķis ir noslēgt ilgstošās diskusijas par pirmo projektu, un parlamentam janvārī tika iesniegts priekšlikums. Jaunajam kodeksam vajadzētu radīt nozīmīgus uzlabojumus. Tomēr jāatzīmē, ka, lai gan 1968. gada Kriminālkodeksa (kas regulāri grozīts) reforma būs noderīga, tai jābūt daļai no plašākas pieejas krimināltiesībām un tā vispusīgi jāapspriež ar jomas speciālistiem un pilsonisko sabiedrību. Jomās, kuras aptver SPM, būs svarīgi konstatēt un izskaidrot noteikumus, kuri paredzēti tam, lai uzlabotu cīņu pret korupciju un organizēto noziedzību, kā arī būs svarīgi redzēt, kā pārmaiņas var kombinēt ar labāk pārvaldītu tiesu iestāžu un tiesībaizsardzības sistēmu. Tam, iespējams, būs nepieciešamas izmaiņas Kriminālprocesa kodeksā. Vienlaikus nepieciešamībai pēc likumdošanas izmaiņām nevajadzētu atturēt veikt noderīgus praktiskus un organizatoriskus pasākumus, kurus var īstenot īstermiņā neatkarīgi no jaunā tiesību akta. Nozīmīgam elementam šajā procesā vajadzētu būt nesekmīgu lietu analīzes secinājumiem, ko rekomendējusi Komisija[17], kā arī citu jautājumu, piemēram, krimināllietu tiesvedības kavēšanās, analīzei (skatīt turpmāk). Tiesu iestāžu reformas stratēģiskais satvars Tāpat kā ATP, otrs galvenais dalībnieks, kas nosaka tiesu iestāžu sistēmas reformas garu, ir Tieslietu ministrija. Līdz ar izmaiņām ministriju vadībā un parlamentārajā aritmētikā, kas tagad apgrūtina likumdošanas izmaiņas, ministrijai ir bijis grūti nodrošināt nepieciešamo perspektīvu, kaut arī tādu jomu kā e-tiesiskums aizstāvēšana var dot labumu nākotnē. Ja tiktu piešķirta reāla atbildība, pašreizējie centieni atjaunināt ilgāka termiņa stratēģiju tiesu iestāžu reformai varētu būt noderīgi kā uzmanības centrs. Tieslietu ministrs ir lūdzis vadošajām NVO palīdzēt analizēt tiesu iestāžu reformas pašreizējo situāciju. Ir iecerēts par pamatu izmantot 2010. gada stratēģiju, kas ir īstenota tikai daļēji, un aptvert dažādus jautājumus, tostarp resursu un vajadzību līdzsvarošanu, integritātes jautājumus, tiesu pārvaldības prakses saskaņošanu un administratīvo vadītāju lomu. Šai analīzei vajadzēja būt sagatavotai 2013. gada rudenī, bet tā ir aizkavējusies. To ir paredzēts pieņemt 2014. gadā pēc apspriedēm ar attiecīgajām ieinteresētajām personām un tai būtu jāaptver septiņu gadu laikposms reformu īstenošanai daļēji tāpēc, lai saskaņotu laika sprīdi ar atbalsta plānošanu ES struktūrfondu ietvaros. Ir svarīgi, lai stratēģija tiktu plaši apspriesta, tostarp ar pilsonisko sabiedrību un profesionālajām organizācijām, un tad tiktu pieņemta kā valdības un ATP plāns, par kuru panākta vienošanās, lai nodrošinātu maksimālu atbildību. Tiesu un tiesībaizsardzības sistēmas efektivitāte Tiek veikti pirmie pasākumi, lai risinātu darba slodzes un tiesu un prokuratūru savstarpējās resursu pārdales sarežģītos jautājumus. Tam var pretoties dažas iesaistītās personas, bet kamēr var parādīt, ka to pamatā ir objektīvi un pārredzami kritēriji, tie var būt arī pierādījums tam, ka tiesu iestāžu vadība spēj risināt sensitīvus jautājumus. Kopā ar apstādināto konkursu uzsākšanu tam tagad vajadzētu radīt dažus reālus uzlabojumus[18]. Darbam, kas veikts ATP pie metodisko pamatnostādņu izstrādes, lai risinātu darba slodzes nelīdzsvarotības problēmu, arī vajadzētu sniegt labu pamatu nākotnei. Darba slodzes godīga sadale ne tikai padarīs sistēmu efektīvāku, kas labāk kalpo Bulgārijas sabiedrībai, bet tā arī ietekmēs disciplinārās procedūras. Patlaban plaši izplatīto kavēšanos var pārāk viegli izmantot disciplinārlietās – bieži vien nekonsekventi –, bet atbildība par problēmu drīzāk gultos uz tiesu iestāžu vadības un administratīvo vadītāju pleciem. Attiecībā uz lietu piešķiršanu ATP plāno ieviest centralizētu sistēmu, lai sekotu līdzi lietu nejaušai piešķiršanai visās tiesās un novērstu bažas, ka pašreizējo sistēmu var manipulēt[19]. Ir atzinīgi jānovērtē tas, ka problēmas pastāvēšana tagad ir atzīta. Lai atjaunotu uzticību, pastāvīgai sistēmai par labu nāktu ārējo ekspertu zināšanas un ieinteresēto personu un pilsoniskās sabiedrības iesaistīšanās. Ir arī svarīgi, lai būtu vienoti īstenošanas noteikumi un visas iesaistītās puses tādējādi zinātu, kā sistēma darbojas praksē, un varētu uzdot jautājumus visos tajos gadījumos, kad šķiet, ka noteikumi nav ievēroti. Vēl viena tiesu iestāžu sistēmas pārvaldības nozīmīga daļa ir Augstākajai tiesu padomei piesaistītā inspekcija. Kā minēts iepriekšējos SPM ziņojumos[20], inspekcija varētu būt vērtīgs rīks, lai veicinātu stingrāku pārvaldības pieeju un novērstu konstatētos trūkumus, pārorientējot tās darbu no formālas pieejas inspekciju veikšanā uz kvalitatīvu pieeju. Patlaban inspekcija analizē statistiku par termiņu ievērošanu vai pārbauda lietu nejaušas piešķiršanas principa izmantošanu, bet tā reti pārbauda lietu dokumentu kvalitāti un sistemātiski neņem vērā darba slodzes jautājumus. Rezultātā šķiet, ka inspekcijas secinājumi tādā jomā kā lietu nejauša piešķiršana nerisina jautājumu pilnā apmērā. Turklāt inspekcija nerisina jautājumus, kas saistīti ar tiesnešu integritāti vai ētisku darbību, jo inspekcija uzskata, ka tie neietilpst tās kompetencē. Šie faktori ierobežo inspekcijas ietekmi, risinot plašāka mēroga trūkumus, kas ietekmē tiesu iestāžu sistēmu Bulgārijā[21]. Piemērs tam, kur pārvaldībā tiek izmantota sistemātiskāka pieeja, ir prokuratūras[22]. Revīzija, ko veica ģenerālprokurors, un tai sekojošais rīcības plāns sniedz trūkumu skaidru un nereti vaļsirdīgu analīzi, un tā mērķis ir noteikt konkrētus risinājumus. Ja tas tiks sekmīgi īstenots, tas varētu dot vērā ņemamus rezultātus, vienlaikus arī norādot uz to, ka pārmaiņu stimulēšanai ne vienmēr ir vajadzīgi papildu resursi. Kaut arī šādu procesu prokuratūru jomā nevar automātiski kopēt tiesu iestādēs, ņemot vērā mazāku hierarhisko struktūru skaitu, tas ir piemērs attiecībā uz vēlmi risināt problēmas un konkrēti norāda uz iecerētajiem risinājumiem. Tomēr būtu lietderīgi procesā izmantot lielāku pārredzamību, lai nodrošinātu, ka pārskatatbildība par tā īstenošanu būtu efektīva. Prokuratūras reformai arī jāvirzās uz priekšu plašākas tiesu iestāžu reformas stratēģijas kontekstā – tādām problēmām kā grūtību novēršana, izmantojot ekspertus tiesās, ir nepieciešama vienota pieeja gan no prokuratūras puses, gan no ATP puses. Tādus jautājumus kā darbības novērtējumi arī varētu virzīt uz priekšu tādā veidā, kas nodrošina konsekventu pieeju tiesnešiem un prokuroriem. Vispārīgāk runājot, Iekšlietu ministrijā ir notikušas vairākas būtiskas reformas, lai tā pievērstos savam pamatmērķim – tiesībaizsardzībai – un pārgrupētu darbiniekus no administratīvajām uz operatīvajām funkcijām. Problemātiskā prakse saistībā ar ziedojumiem ministrijai, saskaņā ar kuru tikai publiskajām pārvaldes iestādēm un uzņēmumiem bija iespēja veikt ziedojumus ministrijai, kā ziņo, ir apturēta. Vienlaikus ministrijai ir jāsaskaras ar tādām problēmām kā pienācīga apiešanās ar demonstrācijām un spiediens uz robežām. 2.2 Korupcija Plaši izplatīta korupcija tiek uztverta kā būtiska problēma un Bulgārijas pārvaldes iestādēm sagādā ievērojamas grūtības[23]. Tā atstāj nepārprotamas sekas uz uzņēmumu vēlmi veikt ieguldījumus Bulgārijā[24]. Pretkorupcijas stratēģiju 2010. gadā pieņēma iepriekšējā valdība, un tā tagad tiek atjaunināta; šajā darbā būtu lietderīgi iesaistīt neatkarīgus ārējos ekspertus. Kopumā iepriekšējo centienu rezultāti ir bijuši minimāli. Vispārējais iespaids ir, ka reakcija uz sistēmisku problēmu visā publiskajā pārvaldē ir vāja un nekoordinēta. Iepriekšējā SPM ziņojumā konstatētie trūkumi joprojām saglabājas[25]. Pēdējo gadu laikā ir veiktas vairākas institucionālas pārmaiņas, taču pastāv tendence, ka šīs iniciatīvas sāk saskarties ar problēmām vai vienkārši nedod redzamus rezultātus. Piemēram, Interešu konflikta komisija, kurai varēja būt izšķiroša loma pārkāpumu novēršanā visos publiskā sektora līmeņos, tā vietā ir iesaistīta nopietnā skandālā saistībā ar aizdomām par spēcīgu politisko ietekmi. Pretkorupcijas projekts BORKOR, kurš tika reklamēts kā nozīmīgs instruments, lai konstatētu un novērstu korupcijas riskus, joprojām neuzrāda konkrētus rezultātus, neskatoties uz projektam veltītajiem resursiem. Publiskā iepirkuma jomā sarežģīts un pastāvīgi mainīgs tiesiskais regulējums ir vēl vairāk apgrūtinājis objektivitātes un stingrības kultūras radīšanu. Daži darījumdarbības pārstāvji sāk zaudēt ticību, ka iepirkumu konkursu manipulēšanas gadījumu straumi ir iespējams apturēt[26]. Tomēr ir arī dažas pozitīvas norises. Kopš 2007. gada ir pastiprinātas valsts pārvaldes iekšējās inspekcijas, kas strādā premjerministra birojam pakļautās ģenerālinspekcijas vadībā. Tām var būt potenciāli būtiska nozīme, konstatējot un novēršot neatbilstības, kā arī iesniedzot priekšlikumus turpmākiem uzlabojumiem pretkorupcijas sistēmā. Kopīgu darba grupu veidošanas praksei starp izmeklēšanas aģentūrām un prokuratūru arī vajadzētu palīdzēt efektīvāk reaģēt uz smagiem korupcijas nodarījumiem. Pretkorupcijas centieni joprojām ir izkliedēti, jo nav vienas korupcijas apkarošanas iestādes, kurai ir pilnvaras un autonomija, lai sekmētu pārmaiņas. Ģenerālinspekcija varētu darboties kā šā darba kodols, bet patlaban tai ir pārāk mazs mērogs, lai tai būtu liela ietekme. Tomēr pieredze liecina, ka pretkorupcijas rīcības ticamībai vitāli svarīgi ir sekmīgi apkarot augsta līmeņa korupciju, lai ir redzams, ka par pārkāpumiem tiek piemērota atbildība. Rezultātu trūkums, sekmīgi apkarojot augsta līmeņa korupcijas gadījumus, joprojām ir šķērslis, kas neļauj pārliecināt Bulgārijas sabiedrību, ka problēmas risināšanā tiek ieguldītas nopietnas pūles. 2.3 Organizētā noziedzība Līdzīgi, vispārēja progresa trūkums attiecībā uz simboliskām organizētās noziedzības lietām atstāj nenovēršamas sekas uz to, kā tiek uztverta cīņa pret organizēto noziedzību. Ir pārtraukts izskatīt virkni augsta līmeņa lietu, bet par citiem smagiem noziegumiem, piemēram, pasūtījuma slepkavībām, pēc vairākus gadus ilgušas izmeklēšanas nav izvirzītas apsūdzības. Tas, ka augsta līmeņa organizētās noziedzības darboņi spēja izvairīties no tiesas galīgā sprieduma priekšvakarā 2012. gada jūlijā, bija izraisīja plaši izplatītas bažas[27], bet tas, ka neviens nevēlējās uzņemties atbildību par to un ka nav veikti nekādi pasākumi, lai garantētu, ka šāda situācija neatkārtojas, ir vēl lielāka norāde uz sistēmas grūtībām novērst problēmas[28]. Galvenais pasākums, ko veikusi jaunā valdība, ir Valsts drošības valsts aģentūras (SANS) nostiprināšana, kura tagad nodarbosies ne tikai ar spiegošanas un pretizlūkošanas jautājumiem, bet arī risinās organizētās noziedzības problēmu un dažādus citus noziedzīgus nodarījumus, kurus uzskata par pietiekami būtiskiem, ka tie ietekmē valsts drošību. Tas ietver speciālo policijas vienību organizētās noziedzības lietās (GDBOP) pārcelšanu uz drošības dienestiem (SANS). Tas ir radījis dažus traucējumus attiecīgo dienestu darbībā, un ir svarīgi nodrošināt, lai šīs sekas būtu tikai pārejošas. Svarīgāk ir tas, ka veids, kādā lēmums tika pieņemts – bez apspriedēm vai pamatojuma attiecīgajā brīdī –, ir būtiski iedragājis gan dienestu, gan jaunās valdības reputāciju, ko var vērst par labu tikai tad, ja dienesti pierādīs, ka pārmaiņas dod uzlabotus darbības rezultātus. Kā iepriekš izklāstīts, šajā gadījumā sasteigti īstenotas reformas vispārējo tēlu vēl vairāk sarežģīja strīds par drošības aģentūras jaunā vadītāja iecelšanu amatā. Nozīmīgs jautājums ir arī darba dalīšana Iekšlietu ministrijā. Piemēram, SANS risinās narkotiku ražošanas un starptautiskās narkotiku kontrabandas problēmas, bet policija risinās citus ar narkotikām saistītos noziedzīgos nodarījumus. SANS risinās augsta līmeņa korupcijas problēmu, bet policija – visas pārējās korupcijas formas. Dažreiz izmeklēšanas gaitā lietas, iespējams, būs jāpārdala. SANS un prokuratūra ir izveidojuši specializētas darba grupas, lai risinātu korupcijas, nelegālas pārvadāšanas problēmas un finanšu noziedzīgos nodarījumus[29]. Kaut gan šī reorganizācija varētu dot dažus pozitīvus rezultātus, jo īpaši ar integrētāku pieeju, ņemot vērā saiknes starp korupciju un organizēto noziedzību, jaunajai aģentūrai būs jāuzrāda labi rezultāti, ja tā vēlas izkliedēt negatīvo iespaidu, kas radies tās izveides strīdīgās atmosfēras dēļ. Īpaša uzmanība jāpievērš sadarbībai ar citu dalībvalstu tiesībaizsardzības dienestiem[30]. Vispārīgāk runājot, SPM ziņojumos tika ieteikts veikt vispusīgu analīzi par to, kāpēc iepriekš lietas tika apstādinātas vai nebija sekmīgas, iesaistot visas attiecīgās valdības un tiesu iestādes[31]. Lai panāktu uzlabojumus, potenciālās problēmas, piemēram, ekspertu pierādījumu izmantošana tiesās, nepietiekama liecinieku aizsardzība un problēmas ar pierādījumiem, ir jāaplūko no policijas izmeklēšanas, prokuratūras un lietas iztiesāšanas posma skatpunkta. Progress šīs analīzes veikšanā ir bijis lēns, un par koordinācijas un zināmā mērā atbildības trūkumu liecina prokuratūras un ATP līdzīgās iniciatīvas[32]. Lai no jauna stimulētu šo procesu, ir nepieciešamas atklātas diskusijas ar ieinteresētajām personām un pilsonisko sabiedrību, kurām seko skaidrs rīcības plāns. Līdzekļu atsavināšana ir nozīmīgs rīks, lai organizētās noziedzības grupējumiem atņemtu to nelikumīgos ieņēmumus. Līdzekļu atsavināšanas komisijas (CEPACA) jaunā vadība, šķiet, ir panākusi atsavināto līdzekļu pieticīgu palielinājumu. Tomēr jaunais likums, kaut arī ir uzlabojis dažus aspektus, ietver arī dažus parlamentāros grozījumus, kuri radīja jaunus klupšanas akmeņus, jo īpaši ļoti augstu nepamatotas bagātības robežvērtību, lai aģentūra (CEPACA) varētu iejaukties ex-officio. Tādējādi saglabājas daži neatbildēti jautājumi attiecībā uz jauno tiesisko kārtību un tās ietekmi uz CEPACA spēju rīkoties efektīvi[33]. Līdzīgi, specializētajām prokuratūrām un tiesām joprojām ir jāuzrāda rezultāti svarīgu lietu efektīvā risināšanā. Saglabājas bažas, ka daži projekta aspekti kavē to efektivitāti, jo īpaši prioritāšu noteikšanas pilnvaras trūkums, kā rezultātā iestādes ir noslogotas ar otršķirīgām lietām. Specializētās prokuratūras arī bieži norāda, ka tehnisko zināšanu trūkums ir nopietna darbības problēma, un to īpaši nozīmīgu padara finanšu izmeklēšanu pieaugošā nozīmība organizētās noziedzības jomā. 3. SECINĀJUMS UN IETEIKUMI Kopš Komisijas pēdējā ziņojuma 2012. gada jūlijā Bulgārija ir panākusi nelielu virzību uz priekšu. Nelieli uzlabojumi ir panākti amatā iecelšanas procedūrās, ģenerālprokurors ir veicis dažus lietderīgus vadības pasākumus un Augstākā tiesu padome ir panākusi nelielu progresu attiecībā uz darba slodzes jautājumu. Tomēr kopējais progress vēl nav bijis pietiekams un ir nestabils. Sabiedrības uzticību lielā mērā nosaka nozīmīgi brīži, kad lēmumi vai notikumi ir pietiekami svarīgi, lai attaisnotu lielāku sabiedrības ieinteresētību. Vairums šādu notikumu pēdējos 18 mēnešos – laikposmā, kurā Bulgārijā ir bijušas trīs dažādas valdības, – ir radījuši bažas, nevis mierinājumu, jo integritātes problēmu dēļ tika pārtraukta iecelšana amatos, notiesāti organizētās noziedzības vadoņi izvairījās no tiesas un atklājās virkne gadījumu saistībā ar politisko ietekmi uz tiesu iestāžu sistēmu. To gadījumu skaits, kurās korupcijas vai organizētās noziedzības noziedzīgo nodarījumu izskatīšana tiesās ir pabeigta, joprojām ir ļoti neliels. Bulgārijā ir reformu atbalstītāji, kurus neapmierina pārmaiņu lēnais temps un kuri ir pelnījuši uzmundrinājumu. Lai ātrāk varētu sasniegt SPM kritērijus, Bulgārijas pārvaldes iestādēm ir jāsadarbojas ar šiem atbalstītājiem un jāuzņemas vadība, balstoties uz redzējumu, kura pamatā ir tādi pamatprincipi kā tiesiskums un tiesu iestāžu neatkarība. Tas nozīmētu politisku apņemšanos īstenot reformu ilgtermiņa stratēģiju, kā arī konkrētus un praktiskus pasākumus īstermiņā, lai procesu virzītu uz priekšu. Komisija aicina Bulgāriju veikt pasākumus turpmāk minētajās jomās. 1. Tiesu iestāžu neatkarība, pārskatatbildība un integritāte Noteikumi, kas reglamentē iecelšanu amatā, būtu jāpiemēro skaidri un pārredzami. Lai atjaunotu sabiedrības uzticību, būs nepieciešama virkne gadījumu, kuros profesionalitāte un integritāte nepārprotami ir amatā iecelšanas procesa galvenie virzītājspēki, jo īpaši attiecībā uz iecelšanu augstākā līmeņa amatos. Šajā jomā Bulgārijai vajadzētu veikt sekojošo: · noteikt objektīvu standartu kopumu novērtēšanai un paaugstināšanai amatā, koncentrējoties uz nopelniem, integritāti un pārredzamību, kā arī ieviest sistēmu, lai uzraudzītu un vērtētu minēto standartu piemērošanu pašreizējā praksē, ņemot vērā tiesnešu, prokuroru un izmeklētāju funkciju specifiku. Abos gadījumos iesaistīt profesionālās apvienības un citas attiecīgās ieinteresētās personas; · izstrādāt konsekventu praksi Augstākajā tiesu padomē, piemērojot nopelnu, integritātes un pārredzamības objektīvus standartus iecelšanai amatos, tostarp attiecībā uz augsta līmeņa amatiem; · sniegt garantijas attiecībā uz lietu piešķiršanas sistēmas integritāti un pārredzamību visās tiesu iestādēs, neatkarīgiem ekspertiem pārbaudot nejaušās piešķiršanas sistēmu, lai nodrošinātu, ka administratīvā vadība ir pilnībā atbildīga par visiem lēmumiem novirzīties no sistēmas. Ir nepieciešami vienoti noteikumi par sistēmas piemērošanu un tie jāpiemēro visām tiesām; · novirzīt ATP inspekcijas darbu tā, lai aktīvi rīkotos nolūkā veicināt integritāti un tiesu iestāžu efektivitāti; · izveidot skaidru procedūru, lai ATP varētu publiski reaģēt gadījumos, kad tiesu iestāžu un prokuratūras darbā notiek politiska iejaukšanās. 2. Tiesu sistēmas reforma Atjauninātā tiesu iestāžu reformas stratēģija būtu jāizmanto, lai reformai nodrošinātu virzienu un impulsu. Šajā jomā Bulgārijai vajadzētu veikt sekojošo: · īstenot rīcības plānu attiecībā uz prokuratūrām ierosinātajā termiņā. Iekļaut rīcības plānu plašākā tiesu iestāžu reformā. Tikmēr Augstākajā tiesu padomē veikt konkrētus pasākumus, lai objektīvi risinātu nevienmērīgas darba slodzes problēmu tiesu un tiesnešu starpā; · stratēģijā būtu jāiekļauj ATP ikgadējs progresa ziņojums par tiesu iestāžu reformas pasākumiem un mērķiem nākamajam gadam, lai palielinātu procesa pārredzamību; noteikt mērķi darba pie jaunā Kriminālkodeksa pabeigšanai un tā ieviešanai; nodrošināt visu nozīmīgo NVO un profesionālo organizāciju atklātu iesaisti reformas stratēģiju definēšanā un uzraudzībā. 3. Tiesu sistēmas efektivitāte Būtu jāturpina risināt darba slodzes nelīdzsvarotības un resursu sadalījuma problēmas, kā arī tādus jautājumus kā novērtēšana un paaugstināšana amatā, pilnībā ņemot vērā integritāti. Turklāt šajā jomā Bulgārijai vajadzētu veikt sekojošo: · noteikt skaidras procedūras, standartus un sodus, lai nodrošinātu konsekventus disciplināros nolēmumus. Tiem būtu jākalpo par administratīvo vadītāju konsekventas pieejas pamatu; · pilnībā publiskot prokuratūru funkcionālo revīziju, ko veicis ģenerālprokurors, kā arī rīcības plānu, un veikt rīcības plāna sabiedrisko apspriešanu; likvidēt nepilnības tiesu nolēmumu efektīvā īstenošanā, piemēram, slapstīšanos, lai izvairītos no cietumsoda, vai tādu finansiālu sankciju nepiemērošanu, kuras noteikusi tiesa; · panākt konkrētu progresu attiecībā uz e-tiesiskumu kā līdzekli, lai uzlabotu tiesas procesa efektivitāti, pārredzamību un konsekvenci īstermiņā un vidējā termiņā, kā arī ilgtermiņā. 4. Korupcija Korupcijas problēmas risināšanai ir nepieciešamas ilgstošas un konsekventas pūles ne tikai novēršanas jomā, bet arī pārkāpumu izskatīšanā, un jāparāda, ka par ļaundarību tiek piemērotas sankcijas. Šajā jomā Bulgārijai vajadzētu veikt sekojošo: uzticēt vienai iestādei uzdevumu koordinēt cīņu pret korupciju, palīdzēt un koordinēt centienus dažādās nozarēs; · apspriežoties ar pilsoniskās sabiedrības organizācijām, pārskatīt un atjaunināt valsts pretkorupcijas stratēģiju ar tādu publiskās pārvaldes standarta modeli, kurš ietver neatkarīgas, pārredzamas un pārskatatbildīgas iekšējas inspekcijas; · veikt pasākumus, lai samazinātu korupcijas risku publiskā iepirkuma procedūrās, padarot tās vienkāršākas un pārredzamākas; · pārskatīt procedūras par interešu konfliktiem tā, lai nodrošinātu to efektivitāti un objektivitāti, kā arī sankciju noteikšanas mehānisma ticamību. 5. Organizētā noziedzība Organizētās noziedzības sekmīga izmeklēšana un sankciju piemērošana vienmēr būs visefektīvākais veids, kā panākt progresu, tāpēc progress simboliskās lietās joprojām ir vitāli svarīgs. Šajā jomā Bulgārijai vajadzētu veikt sekojošo: · sagatavot un īstenot rīcības plānu, ņemot par pamatu ilgi gaidīto neatkarīgo un vispusīgo analīzi par nesekmīgajām lietām, iekļaujot grafiku konkrētiem pasākumiem, lai pievērstos tiesībaizsardzības un tiesu iestāžu sistēmas visiem aspektiem un visiem posmiem; · īpaši pievērsties problēmai, kad augsta līmeņa apsūdzētie slapstās pirms tiesas galīgā nolēmuma pieņemšanas, skaidri piešķirot atbildību par visiem trūkumiem; · izstrādāt skaidru politiku, kas reglamentē Valsts drošības valsts aģentūras (SANS) attiecības ar struktūrām, kuras nodarbojas ar organizētās noziedzības problēmu citās dalībvalstīs, iekļaujot konkrētas darbības procedūras ar minētajām struktūrām, lai nodrošinātu, ka sadarbība tiek uzturēta un uzlabota; · paredzēt, lai specializētā tiesa organizētās noziedzības lietās un tai piesaistītā prokuratūra varētu koncentrēties uz augsta līmeņa lietām; · nodrošināt vajadzīgo sadarbību starp Līdzekļu atsavināšanas komisiju un attiecīgajām tiesībaizsardzības iestādēm. Līdz 2014. gada vasarai veikt jaunā likuma par līdzekļu atsavināšanu un tā ietekmes neatkarīgu novērtējumu. [1] COM(2012) 411 final [2] 2012. gada 24. septembris [3] Skatīt Pasaules Ekonomikas foruma sniegtos jaunākos skaitļushttp://reports.weforum.org/the-global-competitiveness-report-2013-2014/ [4] Piemēram, COM(2012) 411, 6.-8. lpp. [5] Piemēram, tika pārtraukta prakse dēvēt policijas operācijas to tiesnešu vārdos, kuri apcietinātajām aizdomās turētajām personām nepiemēroja aizturēšanas pasākumus. [6] Tehniskais ziņojums, 2. lpp. [7] COM(2012) 411 final, ref [8] COM(2012) 411 final, 6. lpp. [9] Tehniskais ziņojums, 13.-14. lpp. [10] Tehniskais ziņojums, 11.-12. lpp. [11] Pašreizējās lietas, kas saistītas ar sarunu iespējamu pārtveršanu un balsu uzpirkšanu, šajā ziņā būs pārbaudījums. [12] Tehniskais ziņojums, 4. un 25. lpp. [13] Tehniskais ziņojums, 5. lpp. [14] Pastāv starptautiski atzīti standarti, piemēram, Eiropas tiesu iestāžu padomju tīkla standarti: http://encj.net/images/stories/pdf/GA/Dublin/encj_dublin_declaration_def_dclaration_de_dublin_recj_def.pdf [15] Attiecībā uz novērtēšanu un paaugstināšanu amatā disciplinārās procedūras dažreiz tiek ņemtas vērā paaugstināšanas laikā, bet dažreiz netiek. [16] Tehniskais ziņojums, 10. lpp. [17] COM(2012) 411 final, 21. lpp. [18] Tehniskais ziņojums, 14. lpp. [19] Tehniskais ziņojums, 6.-7. lpp. [20] COM(2012) 411 final, 7. un 21. lpp. [21] Tehniskais ziņojums, 11. lpp. [22] Tehniskais ziņojums, 9. lpp. [23] Center for the Study of Democracy, Corruption and anti-corruption in Bulgaria (2012-2013), Policy Brief No. 43, 2013. gada novembris. Saskaņā ar 2013. gada korupcijas uztveres indeksu, ko publicē "Transparency International", Bulgārija ieņem otro augstāko vietu ES dalībvalstu vidū attiecībā uz uztveri par korupcijas līmeni. (http://www.transparency.org/cpi2013) [24] 2013. gada Ziņojumā par globālo konkurētspēju korupcija norādīta kā visproblemātiskākais faktors darījumdarbības veikšanai Bulgārijā: http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2013-14.pdf, 138. lpp. [25] COM(2012) 411 final, 14. lpp. [26] Tieši kontakti starp Komisiju un darījumdarbības organizācijām. [27] Šīs bažas vēl ir pastiprinājis fakts, ka līdzekļu atsavināšanas lieta pret to pašu grupu tagad ir apstājusies. [28] Salīdzināms gadījums ar apsūdzēto, kurš notiesāts par dubultslepkavību, notika 2013. gada decembrī. [29] Papildus vienībai, kas risina noziedzīgus nodarījumus saistībā ar iepriekš minēto tiesneša amatu. [30] Īpaša problēma ir saistīta ar drošības dienestu savākto pierādījumu pieļaujamību dažās jurisdikcijās. [31] COM(2012) 411 final, 14. un 21. lpp. [32] Tehniskais ziņojums, 24. lpp. [33] Tehniskais ziņojums, 25.-26. lpp.