KOMISIJAS DIENESTU DARBA DOKUMENTS IETEKMES NOVĒRTEJUMA KOPSAVILKUMS, Pavaddokuments dokumentam PRIEKŠLIKUMS EIROPAS PARLAMENTA UN PADOMES DIREKTĪVAI, ar ko groza Direktīvu 2003/87/EK, ar kuru nosaka sistēmu siltumnīcas efektu izraisošo gāzu emisijas kvotu tirdzniecībai Kopienā, jo paredzams, ka līdz 2020. gadam tiks īstenota starptautiska vienošanās par vienotu un globālu tirgus pasākumu, ko piemēro starptautiskās aviācijas emisijām /* SWD/2013/0431 final */





KOMISIJAS DIENESTU DARBA DOKUMENTS IETEKMES NOVĒRTEJUMA KOPSAVILKUMS, Pavaddokuments dokumentam PRIEKŠLIKUMS EIROPAS PARLAMENTA UN PADOMES DIREKTĪVAI, ar ko groza Direktīvu 2003/87/EK, ar kuru nosaka sistēmu siltumnīcas efektu izraisošo gāzu emisijas kvotu tirdzniecībai Kopienā, jo paredzams, ka līdz 2020. gadam tiks īstenota starptautiska vienošanās par vienotu un globālu tirgus pasākumu, ko piemēro starptautiskās aviācijas emisijām 1. Problēmas definīcija 1.1. Nepietiekama tirgus pasākumu izmantošana, lai risinātu emisiju ievērojamo pieaugumu starptautiskajā aviācijā ES ir stingri apņēmusies sasniegt klimata politikas mērķi — panākt, ka vidējās temperatūras pieaugums pasaulē nepārsniedz 2°C salīdzinājumā ar pirmsrūpniecības līmeni. Tālab "Eiropa 2020 - Eiropas gudras, ilgtspējīgas un iekļaujošas izaugsmes stratēģijā" izvirzītais mērķis ir samazināt siltumnīcefekta gāzu emisijas par vismaz 20 % salīdzinājumā ar 1990. gada līmeni. Ņemot vērā šo apņemšanos, būtiski svarīgs ieguldījums šā mērķa sasniegšanā ir aviācijas radītu siltumnīcefekta gāzu emisiju apjomu ierobežošana. Starptautiskās Enerģētikas aģentūras dati liecina, ka CO2 emisijas no civilās aviācijas pašlaik veido aptuveni 2,5 % no visām CO2 emisijām. Raugoties nākotnē, Starptautiskā Civilās aviācijas organizācija (ICAO) prognozē, ka līdz 2036. gadam starptautiskās aviācijas emisijas palielināsies par 155–300 % salīdzinājumā ar 2006. gadu atkarībā no tehnoloģisko un operacionālo uzlabojumu līmeņa. Lēš, ka līdz 2050. gadam starptautiskā aviācija radīs vismaz 4 % no visām CO2 emisijām, ja netiks veikti papildus mazināšanas pasākumi. Tā kā emisiju samazināšanas tehniskās un operacionālās iespējas aviācijas sektorā ir ierobežotas, ir jāizmanto tirgus pasākumi, lai nodrošinātu, ka arī aviācija dod taisnīgu pienesumu pasaules emisiju samazināšanas centienos. Tirgus pasākumi ļautu aviācijas sektoram kompensēt tā ievērojamo emisiju pieaugumu, finansējot emisiju samazināšanu citos sektoros ar zemākām mazināšanas izmaksām. ES rādīja priekšzīmi tirgus pasākumu īstenošanā, proti, aviācijas darbības iekļāva emisiju kvotu tirdzniecības sistēmā (ES ETS). Lai gan ietekme uz vidi bija pozitīva, bet ekonomiskās izmaksas — zemas, ES ETS īstenošana sastapās ar ievērojamu starptautisko opozīciju (sk. 1.2.1. sadaļu). Vairākas valstis pretojas aviācijas iekļaušanai ES ETS, izvirzot argumentus, ka tā aptvertu pārāk lielu daļu no starptautiskajām emisijām un ka ES kompetencē nav uzlikt trešo valstu operatoriem par pienākumu piedalīties ES ETS. Tomēr šos apgalvojumus Eiropas Tiesa noradīja. Nemaz nerunājot par starptautisko opozīciju, ES ETS aptver tikai aptuveni 50 % no starptautiskās aviācijas emisijām, un ar to nepietiks, lai apturēto gaidāmo ievērojamo aviācijas emisiju pieaugumu nākotnē. Tāpēc pat ar neierobežotu ES ETS netiktu aptverta liela daļa starptautiskās aviācijas emisiju, jo neviens cits reģions, izņemot ES, nav ieviesis tirgus pasākumus. Nepietiekamā tirgus pasākumu ieviešana un pret ES ETS vērstā spēcīgā opozīcija skaidrojama ar to, ka nav globālas politiskas vienošanās. Līdz šim ICAO nav pausta nepārprotama apņemšanās izveidot globālu tirgus pasākumu, tāpat nav bijis iespējams vienoties par vispārpieņemamiem principiem, kā īstenot reģionālus tirgus pasākumus (piemēram, ES ETS). 1.2. ES rīcība sarežģītā starptautiskā gaisotnē 1.2.1. Aviācijas integrēšana ES emisiju kvotu tirdzniecības sistēmā (ES ETS) Ar Direktīvu 2008/101/ES grozīja Direktīvu 2003/87/EK, lai ES ETS darbības jomā iekļautu aviāciju: – piedalās visas Eiropas Ekonomikas zonas (EEZ) dalībvalstis, ieskaitot Islandi, Norvēģiju un Lihtenšteinu; – aptvertas visas emisijas no lidojumiem, kas izlido no EEZ lidlaukiem un ielido tajos ("EEZ iekšlidojumi") un no lidojumiem, kas izlido no EEZ lidlaukiem uz trešām valstīm vai ierodas EEZ lidlaukos no trešām valstīm ("EEZ ārlidojumi"); – emisiju maksimums noteikts kā 95 % no vēsturiskajām aviācijas emisijām 2004.–2006. gadā; – gaisakuģa operatoriem ir pienākums sākt ziņot par emisijām 2010. gadā, bet pilnībā ievērot noteikumus (tostarp nodot kvotas) — no 2012. gada. Tomēr lidojumu no/uz trešām valstīm iekļaušana ES ETS sastapās ar spēcīgu starptautisko opozīciju: – Amerikas Gaisa transporta asociācija (ATA) un lielākās ASV aviokompānijas apstrīdēja ES ETS likumību, tostarp apgalvoja, ka ES ETS piemērošana tiem lidojuma posmiem, kas notiek ārpus EEZ valstu gaisa telpas, būtu pretrunā starptautiskajām paražu tiesībām. Tiesa šīs sūdzības noraidīja un apstiprināja, ka ES kompetencē ir attiecināt ES ETS uz visu tādu lidojumu distanci, kas izlido no ES lidostām vai ielido tajās; – t.s. "negribīgo koalīcija", kurā citu starpā ietilpst arī Ķīna, Indija, Krievija un ASV, parakstīja divas deklarācijas, kurās iebilda pret ES ETS un norādīja, ka tā būtu pretrunā ar starptautiskajām tiesībām un nebūtu attiecināma uz šajās valstīs reģistrētajiem gaisakuģa operatoriem; – kopš 2011. gada Ķīnas aviokompānijas un lielas vairums Indijas aviokompāniju nepilda ES ETS prasības; – 2012. gadā ASV kongress pieņēma Likumu par emisiju kvotu tirdzniecības sistēmas aizliegumu, kas ļautu ASV valdībai pēc sabiedriskas apspriešanās izdot rīkojumu, ka ASV reģistrētas aviokompānijas nedrīkst ievērot ES ETS. Līdz šim nav bijis priekšlikuma šādu rīkojumu izdot. 1.2.2. Norises 2013. gada ICAO asamblejas priekšvakarā ES allaž ir atbalstījusi daudzpusīgu pieeju un ir tiekusies panākt, ka ICAO sāk rīkoties tirgus pasākumu sakarā. Lai atvieglotu sarunas 2013. gada ICAO asamblejas priekšvakarā, ES pieņēma Lēmumu Nr. 377/2013/ES ("pulksteņa apstādināšanas lēmums), ar kuru uz laiku aptur ES ETS piemērošanu attiecībā uz lidojumiem uz trešām valstīm un no vairuma trešo valstu 2012. gadā. Tas deva impulsu 2013. gada ICAO asamblejai intensīvāk strādāt pie globāla tirgus pasākuma izveides un pie vienošanās par nacionālo un reģionālo tirgus pasākumu satvaru ("TP satvars"), kas būs spēkā, līdz 2020. gadā tiks īstenots globāls tirgus pasākums. · ES priekšlikums par globāla tirgus pasākuma plānu ES dalībvalstis ir ierosinājušas, ka 2013. gada ICAO asamblejai vajadzētu nolemt par saistošu plānu, kā izveidot globālu tirgus pasākumu. Darbs pie globālā tirgus pasākuma pamatelementiem būtu jāpabeidz 2016. gada ICAO asamblejā, un globālais tirgus pasākums būtu jāievieš līdz 2020. gadam. Starptautiskās Gaisa transporta asociācijas (IATA) ikgadējā kopsapulcē, kas notika 2013. gada 3. jūnijā, ar pārliecinošu balsu vairākumu tika pieņemta rezolūcija, kas atbalsta šāda plāna izveidi, lai virzītos uz globālu tirgus pasākumu. · Kompromiss par reģionālo vai nacionālo tirgus pasākumu ģeogrāfisko tvērumu TP satvars kalpotu kā norādes, lai nodrošinātu nacionālo un reģionālo tirgus pasākumu konsekventu piemērošanu. Svarīgākais jautājums ir saistīts ar to, vai nacionālie vai reģionālie tirgus pasākumi attiecināmi uz starptautiskās aviācijas emisijām. Daudzas ICAO dalībvalstis vēlētos, lai TP satvarā būtu noteikts, ka reģionālie tirgus pasākumi attiecināmi tikai uz emisijām attiecīgajā reģionā. Lai panāktu kompromisu un ar nosacījumu, ka globālais tirgus pasākums ir pietiekami vērienīgs, ES dalībvalstis pauda savu atvērtību reģionālu pasākumu ģeogrāfiskā tvēruma ierobežošanai, iekams 2020. gadā sākas globālā tirgus pasākuma piemērošana. 1.2.3. 2013. gada ICAO asamblejas iznākums ICAO asambleja pieņēma ierosināto plānu globāla tirgus pasākuma ieviešanai 2020. gadā. Tomēr nebija iespējams panākt kompromisu par norādēm, ko tikmēr piemērotu reģionāliem tirgus pasākumiem. Tāpat kā iepriekšējās ICAO asamblejās, arī šajā ES dalībvalstis noraidīja citu valstu prasību, ka par reģionāliem tirgus pasākumiem jāsaņem to valstu piekrišana, kuru aviokompānijas darbojas tirgus pasākuma plānu īstenotājās valstīs. 1.3. Bāzes scenārijs: neierobežota ES ETS paliek spēkā Lai gan ES ETS rada ļoti nelielas izmaksas gaisakuģa operatoriem un Tiesa ir nešaubīgi apstiprinājusi, ka ir likumīgi ES ETS attiecināt uz visiem ienākošajiem un izejošajiem lidojumiem, nevar sagaidīt, ka starptautiskā opozīcija aprims, ja ES ETS darbības joma netiks sašaurināta. Tas nozīmē, ka, ja no 2013. gada ES ETS darbības joma paliek iepriekšējā, rodas risks, ka tiks kavētas gaidāmās ICAO sarunas par tirgus pasākumu izveidi un īstenošanu. 2. Mērķi Vispārīgais mērķis — panākt aviācijas sektora iesaistīšanos, lai samazinātu klimata pārmaiņu ietekmi, — nav mainījies kopš brīža, kad aviācija tika iekļauta ES ETS. Bez tam, tā kā ES allaž stingri atbalstījusi daudzpusēju darbību, tās politikas veidošanas pamatā ir starptautiska sadarbība un globāli risinājumi. Īpašie mērķi ir divējādi: – atbalstīt tāda globāla tirgus pasākuma izveidi un īstenošanu līdz 2020. gadam, kas aptvertu visas starptautiskās aviācijas emisijas; – ES ETS arī turpmāk aptvers emisijas no visiem EEZ ienākošajiem un izejošajiem lidojumiem, līdz 2020. gadā tiek īstenots globālais tirgus pasākums. Sabiedriskās apspriešanas rezultāti liecina, ka visas ieinteresētās personas — nozare, publiskā sektora iestādes un NVO — stingri atbalsta tirgus pasākumu izmantošanu aviācijas sektorā. Pēc 2013. gada ICAO asamblejas ES ETS būtu jāgroza, un iespējamiem risinājumiem jābūt tādiem, lai varētu sasniegt šādus darbības mērķus: – saglabāt efektivitāti no vides viedokļa; – nemazināt konkurenci aviācijas sektorā; – saglabāt vienlīdzīgus konkurences apstākļus aviācijas iekšējā tirgū; – ierobežot papildu administratīvās izmaksas; – nodrošināt saskanību ar starptautiskajām tiesībām un nesaistošām ICAO asamblejas rezolūcijām, ciktāl tas saskan ar ES deklarācijām par šādām rezolūcijām. Efektivitāte no vides viedokļa, zemas administratīvās izmaksas un politiskā pieņemamība ir galvenie apsvērumi, ko ieinteresētās personas minēja sabiedriskajā apspriešanā. 3. Politikas varianti Kā norādīts lēmumā par "pulksteņa apstādināšanu" (sk. 1.2.2. sadaļu), pēc 2013. gada ICAO asamblejas ES apsvērs, vai ES ETS ir jāmaina, lai panāktu optimālu saderību starp ES ETS un ICAO asamblejas iznākumu. 3.1.1. Neierobežota ES ETS Ja tiks saglabāta neierobežota ES ETS, tas nozīmē, ka gaisakuģa operatori būs atbildīgi par visām emisijām no lidojumiem no/uz EEZ lidostām. 3.1.2. Hibrīdvariants Pamatojoties uz priekšlikumu par TP satvaru, ko 2013. gada ICAO asamblejas priekšvakarā atbalstīja aviācijas lielvalstis, bet ko neatbalstīja asambleja, reģionāls tirgus pasākums būtu jābalsta uz šādu ģeogrāfisko aptvērumu: – pilnībā tiek aptvertas emisijas no visiem ienākošajiem un izejošajiem lidojumiem valstu grupā, plus – daļa no emisijām no lidojumiem no/uz trešām valstīm ārpus valstu grupas, samērā ar kopējo nolidoto attālumu ar valstu grupu saistītajā teritorijā (piemēram, lidojumā starp Parīzi un Pekinu ES ETS attiektos uz attālumu pāri EEZ valstīm līdz trešās valsts robežai/no trešās valsts robežas (šajā gadījumā trešā valsts ir Krievija). Ja ES ETS darbības jomu nosaka šādi, būs iespējams pilnībā aptvert visas emisijas no EEZ iekšlidojumiem, bet emisijas no EEZ ārlidojumiem būs aptvertas tikai daļēji — samērā ar nolidoto attālumu EEZ (tāpēc to sauc par hibrīdvariantu). Pastāv vairākas pieejas, kā aptvert virs jūras nolidotos attālumus (piem., ņemt vērā teritoriālos ūdeņus, kas stiepjas līdz 12 jūras jūdzēm no krasta, vai ekskluzīvo ekonomisko zonu, kas stiepjas līdz 200 jūras jūdzēm no krasta). 3.1.3. Alternatīvi varianti Līdztekus hibrīdvariantam tika apsvērti vēl šādi alternatīvi varianti. – Izejošo lidojumu variants: ES ETS attiecas uz visiem EEZ iekšlidojumiem un tikai uz izejošajiem lidojumiem uz trešām valstīm. Šī pieeja atspoguļo ES sākotnējo priekšlikumu par TP satvara ģeogrāfisko tvērumu, bet ļoti daudzas ICAO dalībvalstis to noraidīja. – 50/50 variants: kā liecina sabiedriskās apspriešanas, vairums vides NVO dod priekšroku ES ETS attiecināšanai uz 50 % no ienākošajiem un izejošajiem EEZ ārlidojumiem. Tomēr šis variants ICAO nekad nav apspriests. – Vispārējs EEZ ārlidojumu atbrīvojums (līdzīgs "pulksteņa apstādināšanas" lēmumam) nozīmētu, ka ES ETS attiecas tikai uz EEZ iekšlidojumiem. – Augšupējais variants: pāreja uz augšupējo sistēmu nozīmētu, ka par ievērošanu atbildīgi degvielas piegādātāji, nevis gaisa kuģu operatori. Šādā variantā tiktu aptverts aptuveni tikpat daudz emisiju kā izejošo lidojumu variantā, jo degvielas piegādātāji nodotu kvotas par degvielu, kas pārdota EEZ lidostām. Lai degvielas piegādātāji negūtu nepienācīgu peļņu, bezmaksas kvotas netiktu piešķirtas, bet gan visas kvotas tiktu izsolītas. 4. Ietekmes novērtējums 4.1. Ietekme uz vidi Ar hibrīdvariantu un alternatīvajiem variantiem tiek aptverts 25 % līdz 62 % emisiju salīdzinājumā ar variantu, kad ES ETS darbības joma netiek ierobežota (sk. 1. tabulu). 4.2. Ekonomiskā ietekme 4.2.1. Konkurence Hibrīdvariants un alternatīvie varianti (izņemot augšupējo variantu) uzlabo vispārējo konkurenci aviācijas sektorā salīdzinājumā ar neierobežotu ES ETS, jo ierobežots aptvērums rada zemākas cenas par EEZ ārlidojumiem. Tā kā bezmaksas kvotas netiktu piešķirtas, augšupējais variants sadārdzinātu EEZ iekšlidojumus. 4.2.2. Vienlīdzīgi konkurences apstākļi Ar visiem variantiem tiek saglabāti vienlīdzīgi apstākļi attiecīgajos tirgos (lidojumi starp pilsētu pāriem), jo visiem operatoriem piemēro vienlīdzīgus noteikumus neatkarīgi no to valstspiederības vai citiem faktoriem. Gadījumos, kad tiešie lidojumi konkurē ar lidojumiem ar starpnolaišanos lidostās ārpus EEZ (piemēram, maršrutā no Londonas uz Singapūru, kur iespējama pārsēšanās Dubajā), hibrīdvariants ļauj izvairīties no iespējamā konkurences apdraudējuma, jo vienlīdz aptvertas ir gan tiešo, gan netiešo lidojumu emisijas. Tomēr pie pašreizējām oglekļa cenām iespējamība, ka radīsies konkurences kropļojumi, visos variantos ir niecīga. 4.3. Ietekme uz administratīvo slogu un īstenojamību Hibrīdvariantu ir iespējams īstenot, balstoties uz pašreizējo mērījumu, ziņošanas un verifikācijas (MZV) sistēmu. Tas, ka aptverts mazāk emisiju no EEZ ārlidojumiem, nozīmē, ka ziņos par proporcionāli mazāku kopējo degvielas patēriņu (pašlaik ziņo par degvielas patēriņu visā lidojumā). Lai īstenotu izejošo lidojumu, 50/50 un "pulksteņa apstādināšanas" variantus, nav jāmaina pašreizējā MZV sistēma. Ja izvēlētos augšupējo variantu, būtu vajadzīgas ievērojamas izmaiņas, jo par atbildīgajiem kļūtu degvielas piegādātāji. Tas nozīmē, ka īstenošana varētu ievērojami kavēties. 4.4. Ietekme uz saskanību ar starptautiskajām aviācijas tiesībām un ICAO politiku Tiesa noraidīja prasību par to, ka ES ETS pārkāpj citu valstu suverenitāti, un apstiprināja, ka ES kompetencē ir attiecināt ES ETS uz visām emisijām no lidojumiem, kas ielido kādas dalībvalsts teritorijā esošā lidlaukā vai izlido no tā. Tā visi varianti arī turpmāk būs piemērojami tikai ienākošajiem un izejošajiem lidojumiem, nevis pārlidojumiem, tie ir saskaņā ar starptautisko paražu tiesību attiecīgajiem principiem, Čikāgas konvenciju un gaisa satiksmes pakalpojumu nolīgumiem. Salīdzinājumā ar pārējiem variantiem hibrīdvariantam ir tāda priekšrocība, ka starptautiskajā mērogā tas ir politiski pieņemamāks, jo tas faktiski ierobežos emisiju aptvērumu EEZ. Kas attiecas uz augšupējo variantu, pastāv juridisks risks, ka to varētu uzskatīt par degvielas nodokli vai nodevu saskaņā ar Čikāgas konvenciju un gaisa satiksmes pakalpojumu nolīgumiem. 5. Variantu salīdzinājums Izvēloties vienu no dažādajiem variantiem, ES būs jārod līdzsvars starp efektivitāti no vides viedokļa, iespējamām izmaiņām MZV sistēmā un variantu saskanību ar starptautiskajam tiesībām un (nesaistošajām) ICAO asamblejas rezolūcijām. Dažādu variantu ekonomiskā ietekme nav tik atšķirīga, lai mainītu izmaksu un ieguvumu attiecību. – Hibrīdvariants tiktu aptverts daudz mazāk emisiju — 39 % līdz 47 % salīdzinājumā ar neierobežotu ES ETS (atkarībā no tā, vai tiek aptverts attālums no krasta 12 vai 200 jūras jūdzes) un radītu zināmas izmaksas saistībā ar izmaiņām MZV sistēmā. Tomēr pozitīvais ir tas, ka, ja aptver mazāk emisiju, tas ir papildu arguments, lai aizstāvētu ES ETS pret apgalvojumiem, ka tiek pārkāpta citu valstu suverenitāte. Bez tam tiek samazināti iespējami izkropļojumi, ja vienlaikus notiek tiešie lidojumi un lidojumi ar pārsēšanos. – Izejošo lidojumu un 50/50 variants ļautu aptvert 62 % no emisijām salīdzinājumā ar neierobežotu ES ETS, un nebūtu jāmaina MZV sistēma. Tomēr šādi risinājumi ICAO 2013. gada asamblejas rezolūcijā netika atbalstīti, tāpēc tie nevairos politisko pieņemamību un nedos jaunus argumentus ES ETS aizstāvībai. – "Pulksteņa apstādināšanas" variants aptver tikai 25 % emisiju, tāpēc tas nav dzīvotspējīgs un ilglaicīgs risinājums, ņemot vērā ES vides mērķus attiecībā uz aviācijas sektoru. Ar augšupējo variantu aptvertu tikpat daudz emisiju, cik ar izejošo lidojumu variantu, bet tam būtu negatīva ietekme uz konkurenci. Bez tam būtu pilnībā jāmaina MZV, kā arī ir iespējami citi juridiski sarežģījumi. 1. tabula. Variantu salīdzinājums || Neierobežota ES ETS || Hibrīdvariants || Ienākošo lidojumu variants, 50/50 variants || "Pulksteņa apstādināšanas" variants || Augšupējais variants Efektivitāte no vides viedokļa || 100 % || 39 līdz 47 % || 62 % || 25 % || 62 % Konkurence || Neliela ietekme uz izmaksām un pieprasījumu || + || + || + || - Vienlīdzīgi konkurences apstākļi || Pie pašreizējām oglekļa cenām izkropļojumi nav gaidāmi || ++ || = || + || = MZV un precizitāte || Pamatojoties uz degvielas patēriņu || - || = || = || -- Saskanība ar starptautiskajām aviācijas tiesībām || Tiesa apstiprinājusi likumību || = || = || = || - Starptautiskā politiskā pieņemamība || Spēcīga starptautiskā opozīcija || ++ || = || ++ || = + pozitīva ietekme salīdzinājumā ar neierobežotu ES ETS - negatīva ietekme salīdzinājumā ar neierobežotu ES ETS = nemainīga ietekme salīdzinājumā ar neierobežotu ES ETS 6. Uzraudzība un novērtēšana Atkarībā no 2016. gada ICAO asamblejas iznākuma var būt vajadzīgi citi ES ETS pielāgojumi, lai 2020. gadā varētu pāriet uz globālo tirgus pasākumu. Tāpēc tiek ierosināts, ka visas izmaiņas ES ETS ir tikai pagaidu rakstura un ka pēc 2016. gada ICAO asamblejas Komisija Parlamentam un Padomei iesniegs ziņojumu par to, kas jādara, lai īstenotu globālo tirgus pasākumu no 2021. gada