KOMISIJAS DIENESTU DARBA DOKUMENTS IETEKMES NOVĒRTĒJUMA KOPSAVILKUMS Pavaddokuments dokumentam Priekšlikums Eiropas Parlamenta un Padomes regulai, ar ko izveido programmu Copernicus un atceļ Regulu (ES) Nr. 911/2010 /* SWD/2013/0191 final */





KOMISIJAS DIENESTU DARBA DOKUMENTS IETEKMES NOVĒRTĒJUMA KOPSAVILKUMS Pavaddokuments dokumentam Priekšlikums Eiropas Parlamenta un Padomes regulai, ar ko izveido programmu Copernicus un atceļ Regulu (ES) Nr. 911/2010 IEPRIEKŠĒJA PIEZĪME Ietekmes novērtējuma padomē (INP) 2013. gada februārī tika iesniegta jauna Copernicus ietekmes novērtējuma (IN) versija, kura atjaunināja iepriekšējo versiju, kas iesniegta līdz ar dokumentu “Eiropas Zemes novērošanas programmas (GMES) nākotne”. Jaunajā dokumentā ir ņemts vērā Padomes jaunākais lēmums par daudzgadu finanšu shēmu, tādēļ tajā ir pievērsta uzmanība optimālākajam veidam, kādā var izmantot Copernicus piešķirto budžetu. Tas ir veidots, pamatojoties uz iepriekšējām izmaksu un ieguvumu analīzēm, iekļaujot rezultātus, kas gūti jaunajos 2012. un 2013. gadā veiktajos pētījumos, un ņemot vērā politikas risinājumus, kurus uzskatāmi papildina saistītie ieguvumi no dažādiem kosmosam piešķirtā budžeta sadalījumiem, in situ un pakalpojumu sastāvdaļām. Patlaban apritē esošais dokuments atspoguļo ietekmes novērtējuma precizējumus, kas ieviesti pēc papildu komentāriem, kurus saņēma INP. PAMATA PROBLĒMA, KURA RISINĀMA, IZMANTOJOT GMES/COPERNICUS – Nepietiekami esošie Zemes novērošanas pakalpojumi Pēdējo trīsdesmit gadu laikā ES, Eiropas Kosmosa aģentūra (EKA) un to dalībvalstis ir daudz paveikušas Zemes novērošanas pētniecības un izstrādes jomā ar mērķi izstrādāt infrastruktūru un Zemes novērošanas pirmsdarbības pakalpojumus. Tomēr daudzi no pašreizējiem Zemes novērošanas pakalpojumiem Eiropā nav uzticami, jo trūkst infrastruktūras un nav garantiju par to pieejamību ilgtermiņā. Pastāv pārliecība, ka Copernicus risinās šos trūkumus. Apdraudēti ekonomiskie ieguldījumi Līdz šim laikam ES, EKA un to dalībvalstu ieguldījums kopumā ir vairāk nekā EUR 3 miljardi. Šis vērienīgais ieguldījums prasa, lai Copernicus būtu ilgtspējīgs projekts, citādi gandrīz visi pagātnes ieguldījumi tiktu zaudēti, kas turklāt apdraudētu valstu spēju saglabāt savus ieguldījumus kosmosa Zemes novērošanas darbībās, jo ES līmenī vairs netiktu nodrošināta politiskā un programmatiskā struktūra. Tādēļ ir ļoti iespējams, ka mēs atkal nonāktu pie sadrumstalotām un nekoordinētām ar kosmosu saistītām darbībām, kurām raksturīgi trūkumi, neatrisināta dublēšanās un apjomradīta ietaupījuma neesība, kā tas bija pirms GMES izveides. Šis nepārtrauktības trūkuma risks rada lielas bažas ne tikai galalietotājiem, piemēram, valsts iestādēm, bet arī lejupējiem pakalpojuma nodrošinātājiem, jo ir maz ticams, ka tie veiks būtiskus ieguldījumus nenobriedušos, riskantos tirgos un uzņemsies papildu grūtības saistībā ar kapitāla piesaisti. GMES sākotnējās darbības regula būs spēkā līdz 2013. gada beigām. Tajā pašā laikā Eiropadome ir piedāvājusi jaunu budžetu GMES, kura 2014. gada sākumā ar jauno vārdu Copernicus nonāks savā darbības posmā. Šīm izmaiņām ir nepieciešama jauna regula, kas cita starpā piedāvātu lēmumus jautājumā par programmas pārvaldību, infrastruktūras īpašumtiesībām un budžeta sadali starp dažādām komponentēm. Turklāt ir sagatavots darbības posmam piemērojams deleģētais akts par Copernicus datu un informācijas politiku, kurā ir ietverts vispārējs princips par pilnīgu, atvērtu un bezmaksas piekļuvi datiem un informācijai, kas ir sagatavota programmā Copernicus. Ir ļoti būtiski, lai šis programmas uzlabojums nodrošinātu netraucētu pāreju uz jauno darbības posmu, it īpaši no esošo un potenciālo lietotāju perspektīvas, ar vislielāko iespējamo nepārtrauktības līmeni un efektīvu budžeta sadali, kā arī efektīvu pārvaldības izvēli. Turpmākajos punktos ir norādīti iemesli, kādēļ šīs izvēles ir īpaši būtiskas, jutīgas un steidzamas. Inovāciju potenciāls ES finansēto pētniecības un izstrādes iniciatīvu pārveidošana inovācijā ir ES politikas stūrakmens. Tādēļ potenciāls atbrīvot ar Copernicus saistīto inovācijas kapacitāti, kas galvenokārt ir ar pakalpojumu saistīta inovācija, ir ārkārtīgi būtisks, lai ieguldījumus pētniecībā un izstrādē varētu pārvērst taustāmos ieguvumos, piemēram, ļoti reālā būtiskas ekonomiskas izaugsmes un darbvietu veidošanās potenciālā, kā ir aprakstīts turpmāk norādītajā ietekmes analīzes modelī. Autonomija Copernicus sniedz ES autonomu kapacitāti, bez kuras tai, īstenojot savu politiku, būtu jāpaļaujas uz nekoordinētiem tās dalībvalstu un citu valstu ārpus Eiropas (piem., ASV) satelītiem un informācijas avotiem. Nodarbinātība Satelīta lietojuma sistēmas ir Eiropas kosmosa nozares galvenais ienākuma avots, kur Zemes novērošana ir viens no diviem būtiskākajiem segmentiem ienākumu izteiksmē, kas pašlaik vir aptuveni 30 % no Eiropas kosmosa nozares kopējiem ienākumiem. Jaunākajos pētījumos ir analizēta Copernicus datu pieejamības ietekme uz lejupējo tirgu attīstību, un skaitļiem par darbvietu attīstību ar kosmosu saistītos (augšupējos) sektoros ir pievienoti skaitļi par nodarbinātību lejupējā sektorā. Uz kurām grupām ietekme ir vislielākā? Copernicus lietotāju kopiena ir plaša un daudzveidīga, sākot ar starptautiskām ieinteresētām personām līdz Eiropas iedzīvotājiem. Visvairāk tas skar šādas grupas: – Eiropas līmenī — Komisijas dienesti; daudzi ĢD jau lieto vai plāno lietot Copernicus produktus (ECHO, ENV, AGRI, MOVE, MARE, REGIO un CLIMA); būtiski lietotāji un dalībnieki ir arī ES aģentūras (EVA, EMSA, FRONTEX, EUSC), kā arī Eiropas Ārējās darbības dienests (EĀDD), starpvaldību Eiropas aģentūras (ECMWF, EUMETSAT, EAA, EKA) un Eiropas programmas, asociācijas un tīkli (EMEP, EUMETNET, Eurogeographic, Eurogeosurvey, OSPAR, HELCOM); – starptautiskā līmenī Copernicus attīsta attiecības ar GEO partneriem, ANO aģentūrām un starptautiskām pētniecības programmām; – valsts iestādes, piemēram, vides, transporta, iekšlietu, lauksaimniecības, enerģētikas, zivsaimniecības, zemes pārvaldības, jūrlietu ministrijas un vietējās pašvaldības, kā arī īpašas struktūras, piemēram, civilās aizsardzības iestādes un riska kontroles aģentūras; – plašs lietotāju loks nozares ietvaros (kosmosa ražošanas sektors un saistītās darbības, pakalpojumu nodrošināšana, datu ražošanas un izplatīšanas sektors, pievienotās vērtības pakalpojumu izstrāde lejupējā sektorā) un visbeidzot Eiropas iedzīvotāji, kuri izmantos galaproduktus. MĒRĶI Galvenie mērķi Galvenie mērķi, definējot, finansējot, izveidojot un īstenojot Copernicus darbību ilgtermiņa darbības programmu, kā aprakstīts ierosinātajā regulā par Eiropas Zemes novērošanas programmas (Copernicus) izveidi, ir aktīvi risināt iepriekš aprakstītās problēmas. · Copernicus pakalpojumu mērķis ir ļaut politikas veidotājiem it īpaši: · sagatavot valsts, Eiropas un starptautiskos tiesību aktus, piemēram, vides jautājumu jomā, ietverot klimata pārmaiņas; · uzraudzīt šo tiesību aktu īstenošanu; · piekļūt vispusīgai un rūpīgai informācijai par drošības un drošuma jautājumiem (piem., uzraudzība uz robežām, civilās aizsardzības pasākumi utt.). Darbības politikas mērķi Pāreja no pētniecības posma uz darbības posmu liek definēt budžeta sadalījumu un pārdomāt pārvaldības struktūru, lai tā būtu pēc iespējas rentablāka. Tas notiek vairāku iemeslu dēļ:pētniecības projekti ir mazāki budžeta un mērķu izpratnē, to ilgums ir ierobežots, un tie tiek uztverti kā prototipi tam, kā varētu izskatīties visa Copernicus struktūra; turklāt tos bieži vien kopīgi pārvalda dažādi Komisijas dienesti un īpaši atbalstīti partneri. Izraudzītais budžeta sadalījums atbilst izdevumu un ieguvumu analīzei, kura apkopota IN; pārvaldības ietvaros ir jānodrošina laba projekta pārvaldība un īstenošana, ņemot vērā Copernicus vienības ierobežoto lielumu un izmantojot kapacitāti, kura jau pastāv ārpus ES. Saistība ar citiem ES politikas virzieniem Copernicus nodrošinās informāciju politikas veidotājiem, valsts iestādēm, uzņēmējiem un Eiropas iedzīvotājiem. Tādēļ Copernicus ir potenciāls sniegt atbalstu visiem saistītajiem Savienības politikas virzieniem, instrumentiem un darbībām, kurās ir ļoti būtiski izprast to, kā vides izmaiņas ietekmē mūsu planētu. Ir daudz piemēru, kuri liecina par Copernicus ieguldījumu ES politikas virzienos tādās jomās kā (sīkāk aprakstīts IN ziņojumā) starptautiskās sadarbības politika, transporta politika, vides politika, humānā palīdzība, enerģētika, reģionālā politika, klimata pārmaiņu politika, iekšlietas un drošība, ar lauksaimniecību un jūrlietām saistītā politika. POLITIKAS RISINĀJUMI Ietekmes novērtējumā ir analizēti divi dažādi risinājumu kopumi: budžeta sadalījuma risinājumi un pārvaldības risinājumi. A. Budžeta sadalījuma risinājumi Ņemot vērā finansējuma apmēru, par kuru attiecībā uz programmu Copernicus lemj Eiropadome, trīs scenārijos (risinājumos), kas ir aprakstīti šajā sadaļā, tiek izvērtēta ietekme, variējot apmēru, kurš iedalīts trīs galvenajām komponentēm: kosmosa infrastruktūrai, ieguldījumam in situ infrastruktūrā un pakalpojumu finansēšanai. Analīzē ir uzsvērts kompromiss starp ieguldījumiem kosmosa infrastruktūrā un pakalpojumos, izdevumus in situ jomā saglabājot stabilus, ņemot vērā šās komponentes raksturīgo būtību (kas sākotnēji balstījās uz valsts ieguldījumiem). Lai analīzi padarītu salīdzināmu ar iepriekšējiem pētījumiem, ietekme tiek apkopota līdz 2030. gadam, izmantojot nosacīto pieņēmumu (saskaņā ar šiem pētījumiem) par finansējuma līmeni pēc 2014.–2020. gada daudzgadu finanšu shēmas. A.1. Metodoloģija Galvenā analīze, kas veikta 2013. gadā, atbalstot šo ietekmes novērtējumu, pamatojas uz diviem iepriekšējiem pētījumiem (minēti un apkopoti IN). Lai varētu precizēt iepriekšējās analīzes, 2013. gada pētījumā tika izvērtēts tas, cik lielā mērā ieguvumi palielinās saistībā ar līdzekļu sadalījuma līmeni starp kosmosa un pakalpojumu komponentēm. Tas ļauj salīdzināt vairākus scenārijus, kuriem ir kopīgs budžeta finansējums. A.2. Risinājumu apraksts Ietekmes analīzē ir ņemti vērā trīs turpmāk norādītie risinājumi/scenāriji. I – Pakalpojumu nodrošināšanas priekšrocība, kurā samērā liela daļa pieejamā budžeta tiek izmantota, lai finansētu pakalpojumu nodrošināšanu, vienlaikus ļaujot finansēt kosmosa komponenti saskaņā ar iepriekšējiem pētījumiem. Šajā scenārijā ir mēģināts apvienot minimālo ieguldījumu kosmosa infrastruktūrā ar maksimālo iespējamo un praktisko piešķīrumu pakalpojumiem. II – Vidusceļš, kurā ieguldījums kosmosa komponentē ir palielināts, savukārt pakalpojumu komponentē proporcionāli samazināts. III – Tehnoloģiju virzīts, kas paredz lielāko iespējamo ieguldījumu kosmosa komponentē, kamēr pakalpojumu komponente tiktu samazināta līdz minimumam. A.3. Ietekmes analīze Turpmāk norādītajās tabulās ir attēloti katra scenārija budžeta sadalījuma pieņēmumi, finansiālā ietekme un ietekme uz nodarbinātību. || || I – Pakalpojumu nodrošināšanas priekšrocība || II - Vidusceļš || III – Tehnoloģiju virzīts || Kopā || || Kosmoss || In Situ || Pakalpojumi || Kosmoss || In Situ || Pakalpojumi || Kosmoss || In Situ || Pakalpojumi || Milj. EUR KOPĀ (2014.–2030. g.) || Milj. EUR || 400 || 22 || 119 || 422 || 22 || 97 || 438 || 22 || 81 || 541 % || 74 % || 4 % || 22 % || 78 % || 4% || 18% || 81% || 4% || 15% || Budžeta sadalījums katram scenārijam (gada vidējās vērtības 2014.–2030. gads) || || || I – Pakalpojumu nodrošināšanas priekšrocība || II - Vidusceļš || III – Tehnoloģiju virzīts 2014–2020 || Kumulatīvi ieguvumi || Mljrd. EUR || 6,3 || 6,1 || 5,9 2021–2030 || Kumulatīvi ieguvumi || 23,0 || 22,1 || 20,8 KOPĀ (2014.–2030. g.) || Kumulatīvi ieguvumi || 29,4 || 28,2 || 26,7 Lejupējā ietekme 2030. gadā || 1,03 || 0,98 || 0,95 Kopējais ieguldījums Eiropas IKP || % || 0,164 % || 0,157 % || 0,149 % Kopējais BCR || : || 3,30 || 3,17 || 3,01 Kopējās ietekmes simulācija katram scenārijam (nediskontēta) || || I – Pakalpojumu nodrošināšanas priekšrocība || II - Vidusceļš || III – Tehnoloģiju virzīts || || DE || IE || T || DE || IE || T || DE || IE || T || || Izveidoto/saglabāto darbvietu skaits 2030. gadā KOPĀ (2014.–2030. g.) || US || 2030 || 5270 || 7300 || 2140 || 5550 || 7690 || 2220 || 5770 || 7980 MS || 710 || 1830 || 2540 || 680 || 1750 || 2420 || 650 || 1690 || 2340 DS || 9170 || 29 340 || 38 510 || 8710 || 27 850 || 36 550 || 8460 || 27 070 || 35 530 T || 11 900 || 36 440 || 48 330 || 11 510 || 35 150 || 46 650 || 11 330 || 34 520 || 45 840 Katra scenārija ietekme uz nodarbinātību (līdz 2030. gadam izveidoto/saglabāto darbvietu skaits) (US=augšupējs, MS=vidējās plūsmas, DS=lejupējs, DE=tieša nodarbinātība, IE=netieša nodarbinātība) A.4. Dinamiska ietekmes palielinājuma potenciāls Lai varētu papildināt iepriekš minēto analīzi, ir izstrādāts tā dēvētais FeliX modelis, sistēmas dinamikas modelis un ieguvumu stimulators, kurš ņem vērā kompleksās attiecības starp dabīgām un sociāli ekonomiskām sistēmām. Modelis paredz ievērojami lielākus ieguvumus (~8 reizes, ilgtermiņā) nekā pašreizējā pētījuma “statiskās” ieguvumu prognozes. Tas ir tādēļ, ka FeliX pieejai ir paplašināta darbības joma un plaši pieņēmumi par pamatā esošo infrastruktūru (proti, GEOSS, kam sagaidāms, ka Copernicus veidos ES lielāko ieguldījumu). Salīdzinājums ar FeliX rezultātiem noder, lai uzsvērtu to, cik liels potenciāls ir ieguvumu lielākam svarīgumam, ja Copernicus tiek aplūkota kā daļa no sistēmu plašākas sistēmas. A.5. Secinājums Iepriekš norādītā izmaksu un ieguvumu analīze liecina, ka Eiropadomes paredzētā budžeta ietvaros I scenārijam (Pakalpojumu nodrošināšanas priekšrocība) būtu vislielākie ieguvumi un tādēļ tas būtu visrentablākais scenārijs. B. Pārvaldības risinājumi · Pārvaldības mērķis ir nodrošināt, lai pienācīgi pilnvarotas organizācijas skaidri īstenotu visus aspektus, sākot ar politikas uzraudzību līdz tehniskai īstenošanai. – Politikas uzraudzība un vispārējā koordinēšana nozīmē to, ka ir jādefinē politikas mērķi, augsta līmeņa norādes un programmas saturs, saistītās budžeta prasības, galvenie organizatoriskie un strukturālie principi un vispārējās pamatnostādnes programmas īstenošanai. – Pārvaldība: pārvaldības iestāde ievēro politikas pamatnostādnes un ir atbildīga par uzdevumu īstenošanai paredzēto budžetu pārvaldību. Tā sagatavo un ievieš darba programmas un uzrauga to īstenošanu. Tā ir atbildīga par administratīvo vienošanos sagatavošanu struktūrām, kuras būs atbildīgas par uzdevumu tehnisko īstenošanu. – Tehniskā koordinēšana: to parasti veic pārvaldības iestāde, bet dažos gadījumos dažus uzdevumus var deleģēt citai iestādei, piem., līgumu un pakalpojuma līmeņa līgumu sagatavošanu, īstenošanas novērošanu, lietotāju un pakalpojumu prasību konsolidēšanu. – Tehnisko īstenošanu veic darbības struktūras, kuras ir atbildīgas par īpašiem uzdevumiem (satelītu būvniecība, pakalpojumu sniegšana). · Eiropas Komisijai ir jābūt politiski atbildīgai par visiem iespējamajiem risinājumiem. Saistībā ar atbildību par pakalpojumu tehnisko īstenošanu, pirmkārt, ir jāņem vērā nenovērtējamā pieredze, kas gūta GMES sākotnējās darbībās (un agrākos) posmos, tikmēr, otrkārt, pievēršot pienācīgu uzmanību atklātas konkurences principiem. Saistībā ar pēdējām minētajām bažām, kuras, iespējams, tiks risinātas konkursa procesā, tomēr ir jāņem vērā atklātais konkurss, kurš apstiprināja Septītās pamatprogrammas finansēto prekursoru pakalpojumu piešķiršanu, kā arī jāpārliecinās, ka atklātas konkurences principus, izvēloties partnerus, izmanto arī koordinējošās struktūras. Turpmākajā tabulā ir apkopotas dažu programmas pārvaldības risinājumu analīzes. Risinājums || Apraksts || Piezīmes Komisija atbildīga par vispārējo koordinēšanu un pārvaldību || Komisija joprojām būtu atbildīga par programmas politisko uzraudzību un vispārējo koordinēšanu, ietverot uzdevumu un budžeta pārvaldību. Kosmosa infrastruktūras tehniskajai koordinēšanai, kā arī atbildībai par pakalpojumu tehnisko īstenošanu tiktu piesaistītas kompetentās iestādes. || Šis risinājums saglabātu pašreizējo struktūru. Uzdevumu izpildei piesaistot ārpakalpojumus, ietekme uz ES resursiem būtu ierobežota. Komisija joprojām būtu iesaistīta programmas tiešā pārvaldībā, ietverot budžeta īstenošanu, aizvien koncentrējoties uz savu pamatdarbību, proti, programmas politisko uzraudzību. Pārvaldības deleģēšana esošai Eiropas aģentūrai || Komisija aizvien būtu atbildīga par programmas vispārējo koordinēšanu un politisko uzraudzību, bet ne par tās pārvaldību. Darbības, piemēram, budžeta īstenošana, tiktu deleģētas ārējai aģentūrai. Komisija joprojām būtu atbildīga par attiecībām ar partneriem un lietotājiem, un tai būtu politiska nozīme uzraudzībā un koordinēšanā. Ikdienas pārvaldība Komisijas kontrolē tiktu uzticēta aģentūrai, kura būtu vispiemērotākā šai lomai, ar īpaši specializētu personālu. || Šajā risinājumā ir pilnībā ievērots uzraudzības un pārvaldības nodalīšanas princips. Turklāt, īstenojot sinerģijas ar citām programmām, var radīt darbības efektivitāti. Aģentūrai deleģētie uzdevumi joprojām skars ES resursus. Koordinēšanas un pārvaldības deleģēšana Eiropas Kosmosa aģentūrai || Komisija vairs nebūtu atbildīga par programmu. Vispārējā koordinēšana, ietverot budžeta pārvaldību un uzdevumu īstenošanu, būtu deleģēta EKA saskaņā ar atbilstīgiem grozījumiem tiesību aktos vai funkcionālām vienošanām. Komisija vairs nebūtu atbildīga par programmas politisko uzraudzību un par attiecībām ar partneriem un lietotājiem. || Komisijas politiskā kontrole pār programmu, kā arī tās ietekme, definējot mērķus un prasības, samazinātos. Coperniscus īstenošana un piekļuve tās infrastruktūrai un pakalpojumiem varētu samazināties un attiekties tikai uz dažām dalībvalstīm, kuras vēlētos turpināt savus ieguldījumus. Tā riskētu kļūt par tehnoloģiju virzītu, nevis lietotāja virzītu programmu. Tas varētu prasīt veikt grozījumus EKA konvencijā, kas būtu sarežģīti un ilgi. Pastāv risks, ka pakalpojumu un in situ komponentes varētu saņemt mazāku uzmanību. Pārvaldības deleģēšana jaunai aģentūrai || GMES/Copernicus programmas pārvaldībai un attiecīgā budžeta īstenošanai tiktu izveidota jauna aģentūra. Tā varētu būt ES vai starptautiska aģentūra. Komisijai būtu politiska uzraudzības/koordinēšanas uzdevums. Ikdienas pārvaldība tiktu uzticēta aģentūrai, taču Komisijas kontrolē. || Šis risinājums iestāžu struktūru padarītu sarežģītāku. Netiktu panākta maksimāla sinerģija, kas radītu potenciālu risku programmas īstenošanai. Jaunas struktūras veidošana varētu izrādīties sarežģīta un ilgstoša. UZRAUDZĪBA UN IZVĒRTĒŠANA GMES sagatavošanas darbības ex-post izvērtējums un GMES sākotnējās darbības starpposma izvērtējums jau ir noticis. Par to rezultātiem ir ziņots IN dokumentā, un tie ir ņemti vērā, virzot jauno politikas iniciatīvu. Copernicus uzraudzība darbības laikā notiks, izmantojot lietotāju forumu. Turpmākie izvērtējumi koncentrēsies uz darbības mērķu sasniegšanu un darbības pakalpojumu ietekmi uz Zemes novērošanas nozari Eiropā, kā arī uz to, kā lietotāji to pieņem, un uz augšupējo izmantošanu. Ietekmes novērtējuma dokumentā ir iekļauta tabula, kurā ir norādīti iespējamie rādītāji.