Komisijas Paziņojums Eiropas Parlamentam un Padomei - „Ziņojums par pārskatatbildības jautājumu saistībā ar grieķijas budžeta datu pārskatīšanu” {SEC (2004) 1539 } /* COM/2004/0784 galīgā redakcija */





Briselē, 2004. gada 1. decembrī KOM(2004) 784 galīgais KOMISIJAS PAZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM UN PADOMEI „ZIŅOJUMS PAR PĀRSKATATBILDĪBAS JAUTĀJUMU SAISTĪBĀ AR GRIEĶIJAS BUDŽETA DATU PĀRSKATĪŠANU” {SEC (2004) 1539 } SATURS 1. IEVADS 3 2. ESOŠĀS SISTĒMAS APRAKSTS 4 2.1. Juridiskais pamats 4 2.2. Eiropas Kopienu Statistikas biroja loma 4 2.3. Dalībvalstu loma 5 3. KOPĒJO TRŪKUMU NOTEIKŠANA VISOS SISTĒMAS LĪMEŅOS 5 3.1. Atkārtotas kvalitātes problēmas saistībā ar Grieķijas iestāžu veikto budžeta datu paziņošanu 5 3.2. Eiropas Kopienu Statistikas biroja sniegto budžeta datu nepietiekamība 6 3.3. Pastāvošie ierobežojumi attiecībā uz budžeta datu paziņošanas un iesniegšanas sistēmu kopumā 7 4. PAREDZĒTĀS DARBĪBAS 7 4.1. Priekšlikumi par sistēmas problēmām 7 4.2. Priekšlikumi attiecībā uz Eiropas Kopienu Statistikas biroju 7 4.3. Darbības attiecībā uz Grieķiju 8 1. I EVADS NESEN tika nopietni pārskatīta Grieķijas budžeta statistika. Valsts budžeta deficīts 2003. gadam, kas sākotnēji tika uzrādīts 1,7 % apjomā no IKP, pēc 2004. gada septembra paziņojuma bija 4,6 % apjomā no IKP. Komisijai paziņotais deficīts par 2000., 2001. un 2002. gadu arī tika palielināts par vairāk nekā diviem procentu punktiem no IKP. Šādi būtiski palielinājumi izriet no agrākiem pasākumiem, ko veicis Eiropas Kopienu Statistikas birojs, kā arī no jaunievēlētās Grieķijas valdības iniciatīvas 2004. gada pavasarī uzsākt pilnīgu nodokļu auditu. Šīs iniciatīvas rezultātā radās septembra paziņojums un Grieķijas iestāžu turpmākā rīcība, cieši un pastāvīgi sadarbojoties ar Eiropas Kopienu Statistikas biroju, lai labotu stāvokli. Datu pārskatīšana tādā apmērā radījusi jautājumus par Grieķijas valsts finanšu statistikas ticamību. Ekonomikas un finanšu Padome, kas sanāca 2004. gada 21. oktobrī, ņēma vērā Komisijas informatīvo dokumentu par Grieķijas fiskālo paziņojumu un apsveica Komisijas iniciatīvu veikt Grieķijas deficīta un parāda datu sīku analīzi no 1997. gada. Ekonomikas un finanšu Padome, kas sanāca 16. novembrī, apsveica provizorisko Eiropas Kopienu Statistikas biroja ziņojumu un pauda nodomu atgriezties pie pārskatatbildības jautājuma un iespējamās rīcības nākotnē, lai novērstu šādu notikumu atkārtošanos, pamatojoties uz Komisijas ziņojumu. Šis dokuments, kas balstās un jāskata līdztekus galīgajam Eiropas Kopienu Statistikas biroja ziņojumam par Grieķijas deficīta un parāda datiem laika posmā no 1997. līdz 2003. gadam, ir atbilde uz Padomes pieprasījumu. Datu analīze par 1997. – 2003. gadu liecina, ka valsts budžeta deficīts šajā laika posmā ir palielināts vidēji par 2,1 procentu no IKP. Analīzē secināts, ka valsts budžeta deficīta attiecība pastāvīgi pārsniegusi 3 % no IKP. Turklāt Eiropas Kopienu Statistikas birojs kopš 1990. gadiem ir izdarījis īpašu spiedienu uz Grieķijas statistikas iestādēm, lai tās iesniegtu pārskatus, pamatojoties uz pieņemtajiem un kopīgajiem standartiem, ka Eiropas Kopienu Statistikas birojs ir vairākas reizes pārskatījis datus, ko iesniegušas Grieķijas iestādes, un ka Grieķijas iestādes agrāk ir nepietiekami sadarbojušās, kā vajadzīgs šāda uzdevuma veikšanai. Kopumā pēdējā pārskatīšana laika posmā no 2004. gada marta līdz 2004. gada septembra paziņojumiem balstās uz precīzāku EKS 1995 piemērošanu un jaunāku datu pieejamību. Galvenie elementi, kas izskaidro Grieķijas deficīta pārskatīšanu starp 2004. gada marta un 2004. gada septembra paziņojumiem, ir nepietiekama militāro izdevumu iegrāmatošana, sociālās nodrošināšanas fondu pārpalikumu pārvērtēšana un nodokļu ieņēmumu (galvenokārt PVN) provizoriskā aprēķina samazināšana. Pārskatītā deficīta un IKP attiecība 2000. gadā ir 4,1 %, 2001. gadā- 3,7 %, 2002. gadā- 3,7 % un 2003. gadā- 4,6 %. Attiecībā uz 1997., 1998. un 1999. gada pārskatiem iemesli, kādēļ šie skaitļi atšķiras no tiem, kas uzrādīti iepriekšējos paziņojumos, ir galvenokārt militāro izdevumu iegrāmatošana un rīkošanās ar kapitāla ieguldījumiem un ES dotācijām. Pēc šīs pārskatīšanas deficīta skaitļi ir 6,6 %, 4,3 % un 3.4 % no IKP attiecīgi 1997., 1998. un 1999. gadā. Šis ziņojums ir izkārtots šādi. Ziņojuma 2. sadaļa sniedz konspektīvu pastāvošās sistēmas aprakstu, tādējādi aplūkojot tās juridisko pamatojumu un Eiropas Kopienu Statistikas biroja un dalībvalstu statistikas institūtu attiecīgās lomas. Ziņojuma 3. sadaļa vērsta uz kļūdām Grieķijas gadījumā: tajā analizēti sistēmas trūkumi, ciktāl tas attiecas gan uz Grieķijas iestādēm, gan Eiropas Kopienu Statistikas biroju un citiem sistēmas dalībniekiem. Pamatojoties uz šo analīzi, 4. sadaļā izdarīti daži secinājumi par iespējamiem pasākumiem, ko varētu veikt, lai izvairītos no līdzīgu problēmu atkārtošanās. 2. ESOŠĀS SISTĒMAS APRAKSTS 2.1. Juridiskais pamats Eiropas Kopienas dibināšanas līguma 104. pants paredz, ka dalībvalstis izvairās no pārmērīga valsts budžeta deficīta un Komisija uzrauga budžeta un valsts parāda kopapjoma dinamiku dalībvalstī ar mērķi novērst rupjas kļūdas, lai nodrošinātu atbilstību vajadzīgajai budžeta disciplīnai. Protokols par pārmērīga budžeta deficīta novēršanas procedūru (EDP), kas pievienots Līgumam (še turpmāk “protokols”), cita starpā paredz, ka Komisija sniedz statistikas datus par pārmērīga budžeta deficīta novēršanas procedūras īstenošanu. Protokols arī nosaka, ka dalībvalstis ziņo par savu plānoto un faktisko budžeta deficītu, kā arī par parāda līmeni. Sīki izstrādāti protokola noteikumi (tostarp paziņošanas procedūra) ir norādīti Padomes Regulā Nr. 3605/93. Protokolā un Regulā izmantotie termini ir definēti saskaņā ar Eiropas integrēto tautsaimniecības kontu sistēmu (EKS 1995), kas arī izveidota ar Padomes Regulu (2223/96). EKS 1995 ir standartu, definīciju un grāmatvedības noteikumu statistikas atsauču sistēma, kuras mērķis ir nodrošināt dalībvalstu sniegto datu saskanību un salīdzināmību. Ar Padomes Regulu 3605/93 organizē ziņošanas kārtību, kādā dalībvalstis informē Komisiju par budžeta skaitļiem noteiktā laikā un regulāri. Ekonomikas un finanšu Padome, kas sanāca 2003. gada 18. februārī pēc Komisijas iniciatīvas, pieņēma Paraugprakses kodeksu attiecībā uz datu apkopošanu, iesniegšanu un publicēšanu pārmērīga budžeta deficīta novēršanas procedūras mērķim, lai precizētu procedūras dalībvalstu un Komisijas līmenī. 2.2. Eiropas Kopienu Statistikas biroja loma Ņemot vērā protokolā paredzēto, Komisija pilda statistikas iestādes lomu attiecībā uz EDP. Tā nodrošina statistikas datus, kas izmantojami, īstenojot EDP, pēc tam, kad novērtēta dalībvalstu iesniegto datu kvalitāte. Turklāt tā interpretē grāmatvedības noteikumus, ja rodas šaubas par valdības darījumu klasifikāciju vai to, kā šie darījumi ietekmē valsts budžeta deficīta un parāda līmeni. Ja vajadzīgs, tā var sniegt ieteikumus valstu statistikas iestādēm par konkrētu darījumu iegrāmatošanu. Komisijas iekšējā organizācijā šos iesniegto pārskatu rūpīgas pārbaudes un grāmatvedības noteikumu interpretācijas uzdevumus veic Eiropas Kopienu Statistikas birojs. Uzticot šo uzdevumu Eiropas Kopienu Statistikas birojam, Komisija nodrošina, ka grāmatvedības un statistikas jautājumi tiek risināti neatkarīgi, to veic objektīva un tehniski kompetenta iestāde saskaņā ar objektīviem kritērijiem. Turklāt šo neatkarību un tehnisko kompetenci stiprina palīdzība, ko Eiropas Kopienu Statistikas birojam sniedz Monetārās, finanšu un maksājumu bilances statistikas komiteja, kurā iekļauti statistiķi un valstu uzskaites speciālisti no visu dalībvalstu statistikas iestādēm un valstu centrālajām bankām, kā arī Komisijas un ECB pārstāvji un EFK novērotāji. Paraugprakses kodekss nosaka Eiropas Kopienu Statistikas biroja kā statistikas iestādes Komisijas vārdā lomu un pilnvaras attiecībā uz paziņoto datu novērtēšanu, to iespējamo grozīšanu un publicēšanu. Eiropas Kopienu Statistikas biroja novērtējums par dalībvalstu paziņotajiem datiem ietver pārbaudi attiecībā uz atbilstību grāmatvedības noteikumiem, pilnīgumu, ticamību un datu konsekvenci. Novērtējuma pamatā ir tabulas, ko dalībvalstis iesniedz Komisijai, cita informācija, kas pievienota ziņojumiem, jebkādi citi dati, procedūra un statistikas pamatdatu saraksti, un regulāri kontakti ar valstu statistikas institūtiem. Eiropas Kopienu Statistikas birojs var publiski paust iebildumus attiecībā uz paziņotajiem datiem un vēlāk tos grozīt, kad tiek publicēti faktiskie deficīta un parāda skaitļi. 2.3. Dalībvalstu loma Saskaņā ar protokola 3. pantu dalībvalstis ir atbildīgas par deficīta un parāda datu apkopošanu un nosūtīšanu Komisijai. Ar valsts pārskatu kvalitāti sākotnēji ir saistīta katra dalībvalsts. Eiropas Kopienu Statistikas biroja veiktais paziņoto datu novērtējums neatbrīvo dalībvalstis no to atbildības. Paraugprakses kodekss nosaka, ka valstu statistikas institūtiem jārīkojas pilnīgi zinātniski neatkarīgi, stingri ievērojot grāmatvedības standartus, kas noteikti Regulā 3605/93 un EKS 1995. Kodekss arī apraksta dalībvalstu pienākumu pēc iespējas ātrāk paziņot Komisijai par jebkādu skaitļu pārskatīšanu, ieskaitot dokumentāciju, kas izskaidro labojumus. Kopumā dalībvalstu pienākums ir sekmēt Kopienas misijas sasniegšanu, kā paredzēts Līguma 10. pantā. Tām jāveic visi vispārīgie un atsevišķie pasākumi, kas paredzēti, lai nodrošinātu to pienākumu izpildi, kas izriet no Līguma. 3. KOPĒJO TRŪKUMU NOTEIKŠANA VISOS SISTĒMAS LĪMEŅOS 3.1. Atkārtotas kvalitātes problēmas saistībā ar Grieķijas iestāžu veikto budžeta datu paziņošanu Eiropas Kopienu Statistikas biroja ziņojums par budžeta skaitļu pārskatīšanu, kas tika iesniegts Ekonomikas un finanšu Padomei 2004. gada 16. novembrī, liecina, ka Komisijas dienesti pareizi noteikuši būtiskākās grāmatvedības problēmas Grieķijas budžeta pārskatos, un ka galvenie jautājumi radušies jau 1997. gadā. Kopš tā laika Grieķija tika uzraudzīta ciešāk nekā jebkura cita dalībvalsts, par ko liecina, piemēram, pārraudzības misiju [1], skaits, kas bijis ievērojami lielāks nekā citās dalībvalstīs. Šī intensīvā rīcība atspoguļojusies vairākos konkrētos ieteikumos Grieķijas iestādēm. Kaut arī ieteikumi bija pietiekami skaidri, Grieķijas iestādes tos neīstenoja vai arī īstenoja tikai daļēji. Par šiem pašiem jautājumiem (piemēram, militārajiem izdevumiem un kapitalizētiem procentiem) Eiropas Kopienu Statistikas birojs saņēma nodrošinājumu no Grieķijas iestādēm, ka šie darījumi tikuši iegrāmatoti pareizi, kaut arī 2004. gadā atklājās, ka tas tā nav. Lai statistikas sistēma varētu darboties pareizi, tai jābalstās uz pienācīgu sadarbību ar dalībvalstīm. Grieķijas iestāžu agrākie paziņojumi regulārās sanāksmēs vai oficiālā sarakstē ar Eiropas Kopienu Statistikas biroju, nav bijuši allaž pilnīgi precīzi, ņemot vērā neseno informāciju, kas darīta pieejama Komisijai. Kopš 2002. gada Eiropas Kopienu Statistikas birojs sistemātiski izteicis iebildumus par dažiem skaitļiem attiecībā uz Grieķiju. Kamēr vairums valstu nekad nav saņēmušas nevienu iebildumu vai dažām izteikts viens, Grieķija tikusi minēta ne mazāk kā četras reizes. Šķiet, ka Grieķijas fiskālās statistikas trūkumi pagātnē lielā mērā izrietējuši no sistēmas trūkumiem, jo īpaši nacionālo pārskatu un sabiedriskā sektora pārskatu jomās. Tādējādi šajos jautājumos ir pieredzes trūkums, kas daļēji varētu izskaidrot neatbilstību Eiropas Kopienu Statistikas biroja ieteikumiem. Trūkst arī ticamu pamatdatu, kas vajadzīgi, lai izveidotu kvalitatīvus sabiedriskos pārskatus. Līdz ar to Grieķijas Statistikas birojs izmantoja tuvinājuma metodes, kas nesniedza ticamus rezultātus. Viens piemērs ir pārskatītie skaitļi attiecībā uz sociālo nodrošinājumu. Komisija ņem vērā, ka Grieķijas iestāžu septembra paziņojums, kā arī šo iestāžu atbildes uz turpmākiem konkrētiem Komisijas pieprasījumiem kopš tā laika, ir patlaban ļāvušas būtiski samazināt elementus, kuri neatbilst iepriekš minētajiem tiesību aktiem. 3.2. Eiropas Kopienu Statistikas biroja sniegto budžeta datu nepietiekamība Pamatojoties uz esošajiem tiesību aktiem, Eiropas Kopienu Statistikas birojs nav pilnvarots tieši kontrolēt dalībvalstu valdību pārskatus. Eiropas Kopienu Statistikas biroja un valstu statistikas iestāžu apspriedes balstās uz valstu iestāžu sadarbību. Eiropas Kopienu Statistikas birojs nevar tieši apkopot datus no pamatavotiem, nevar piespiest valstu iestādes sniegt informāciju, kas uzskatāma par būtisku, lai pārbaudītu paziņotos deficīta un parāda skaitļus, un tam nav pilnvaru uz vietas pārbaudīt pozīcijas, kuras uzskatāmas par tādām, ko vajadzīgs turpmāk precizēt. Kā citās statistikas sistēmās, Eiropas Kopienu Statistikas birojs, pildot Kopienas statistikas iestādes lomu, labticīgi sadarbojas ar pamatdatu sniedzējiem. Par spīti ļoti būtiskajai atbildībai un tās sarežģītībai, to Eiropas Kopienu Statistikas biroja darbinieku skaits, kuri nodarbojas ar fiskālās statistikas analīzi, ir relatīvi ierobežots. Daži no (nebūtiskākajiem) uzdevumiem tikuši uzticēti ārpakalpojumu sniedzējiem. Eiropas Kopienu Statistikas birojam trūkst vajadzīgo resursu, lai attīstītu reālu pārbaudes jaudu EDP statistikas jomā. Tomēr Eiropas Kopienu Statistikas birojs savas šaubas par vairākām uzskaites problēmām Grieķijas paziņojumos jau no 2002. gada sāka publiski izteikt paziņojumos presei. Eiropas Kopienu Statistikas birojs rīkojās neapzinīgi, neziņojot par problēmām pienācīgā publiskā līmenī tā vietā, lai rīkotu noslēgtas statistiķu apspriedes (kas tajā laikā nepievērsa pienācīgu uzmanību apspriedēm politiskā līmenī). Tāpat kavējās vajadzīgā prioritāšu noteikšana un koncentrēšanās uz būtiskajām darbībām. Retrospektīvi raugoties, Komisijai vajadzēja agrāk un konsekventāk ziņot Ekonomikas un finanšu komitejai un Ekonomikas un finanšu Padomei par konstatētajām problēmām. Proti, jau 2000. gada martā, validējot 1999. gada deficīta datus, Eiropas Kopienu Statistikas birojs būtu varējis brīdināt par iespējamām problēmām attiecībā uz atbilstību EKS 1995. Tas būtu arī varējis veikt dziļāku un sistemātiskāku skaitļu saskaņotības un konsekvences analīzi. Komisijas un Eiropas Centrālās bankas 2000. gada Konverģences ziņojumi būtu varējuši radīt jautājumus šajā sakarā (tajā laikā pieejamie dati liecināja par deficītu 1,6 % apjomā no IKP 1999. gadā). 3.3. Pastāvošie ierobežojumi attiecībā uz budžeta datu paziņošanas un iesniegšanas sistēmu kopumā Misijas ziņojumi (veikti sadarbībā ar Ekonomikas un finanšu lietu ģenerāldirektorāts un Eiropas Centrālo banku) Monetārās, finanšu un maksājumu bilances statistikas komitejas biedriem bija pieejami jau 1990. gados. Šie jautājumi tika atkārtoti apspriesti tehniskā līmenī ar visām dalībvalstīm, kas piedalījās apspriežu procesā. Dalībvalstis ar politisko iestāžu starpniecību arī būtu varējušas pievērst vairāk uzmanības statistikas pārskatiem. Ievērojamā skaitļu pārskatīšana 2002. gadā palika nepamanīta. Grieķijas budžeta datu statistiskais vājums tika atkārtoti uzsvērts Komisijas novērtējumos un atspoguļots Eiropas Kopienu Statistikas biroja sniegtajos datos. 4. PAREDZĒTĀS DARBĪBAS 4.1. Priekšlikumi par sistēmas problēmām Patlaban Komisija strādā pie pamatnostādnēm, lai uzlabotu statistikas pārvaldību. Ir jāizveido visi Eiropas standarti attiecībā uz valstu statistikas institūtu neatkarību, viengabalainību un pārskatatbildību, lai reaģētu uz 2004. gada 10. septembra Ekonomikas un finanšu Padomes aicinājumu. Komisija apsver iespēju organizēt sistēmu, balstoties uz Rīcības kodeksu, iespējams, izmantojot direktīvas mehānismu. Uzlabota pārvaldība, cita starpā nozīmē, ka Komisijai laikus jāziņo, tiklīdz rodas kādas problēmas. Minētais ir atspoguļots 2003. gada februāra Paraugprakses kodeksā, kas nosaka, ka viena mēneša laikā pēc ziņošanas termiņa Komisija apkopo galvenos jautājumus vai problēmas dalībvalstu iesniegtajās ziņojumu tabulās, lai identificētu risinājumus un pastāvīgu uzlabotu datu kvalitāti un savlaicīgumu. Lai uzlabotu pārvaldību, tāpat ir vajadzīgs pastiprināt paziņošanas, verificēšanas un publicēšanas procedūras un radīt stabilitāti, vienkāršību un pārredzamību sistēmā. Dalībvalstīm jāsniedz sistemātisks atbalsts sistēmai. 4.2. Priekšlikumi attiecībā uz Eiropas Kopienu Statistikas biroju Komisija apsvērs iespēju izveidot priekšlikumu, kura mērķis ir papildināt pastāvošos noteikumus, stiprinot datu uzraudzības mehānismus. Saskaņā ar pastāvošajiem tiesību aktiem Komisijai nav pilnvaru tieši uzraudzīt publiskos pārskatus. Esošais noteikumu kopums ir jāpaplašina, lai nodrošinātu, ka Eiropas Kopienu Statistikas birojs kā statistikas iestāde var veikt efektīvas dalībvalstu paziņoto datu pārbaudes. Tas ļaus precizēt pārskatatbildību. Komisija arīdzan apsvērs iespēju izveidot priekšlikumu, lai palielinātu tās kontroles un pārbaudes jaudu attiecībā uz EDP statistiku. Tas nozīmē to Komisijas dienestu pastiprināšanu, kas nodarbojas ar šiem jautājumiem, un iespēju iekļaut plašāku ekspertīzi no dalībvalstīm. Turklāt ir vajadzīga sistemātiska esošo misiju plānošana, kā arī ilgākas un padziļinātas verificēšanas misijas. 4.3. Darbības attiecībā uz Grieķiju Komisija uzsāk pārkāpumu izmeklēšanas procedūru attiecībā uz Grieķijas iestāžu ilgstošo nespēju sniegt Komisijai statistikas datus saskaņā ar 3. pantu protokolā par pārmērīga budžeta deficīta novēršanas procedūru, kas pievienots Līgumam, Padomes Regulu 3605/93 un Padomes Regulu 2223/96 par Eiropas nacionālo un reģionālo kontu sistēmu. Komisija uzskata, ka šī situācija norādījusi uz ieilgušām sistēmas problēmām attiecīgajos departamentos. [1] Sīkāku aprakstu skatīt Eiropas Kopienu Statistikas biroja nobeiguma ziņojumā par Grieķijas valsts budžeta deficīta un parāda skaitļiem, 2004. gada 22. novembris.