KOMISIJAS DIENESTU DARBA DOKUMENTS IETEKMES NOVĒRTĒJUMA KOPSAVILKUMS Pavaddokuments dokumentam priekšlikums PADOMES DIREKTĪVAI, ar ko īsteno ciešāku sadarbību finanšu darījumu nodokļa jomā /* SWD/2013/029 final */





1. Ievads Komisija 2011. gada 28. septembrī pieņēma priekšlikumu[1] Padomes direktīvai par kopīgu finanšu darījuma nodokļa (FDN) sistēmu un grozījumiem Direktīvā 2008/7/EK[2]. Septiņās Padomes "Nodokļu jautājumu darba grupas (netiešie nodokļi) (FDN)" (turpmāk "Padomes darba grupa") sanāksmēs vispirms Polijas prezidentūras un pēc tam Dānijas prezidentūras laikā, kurās, pamatojoties uz Komisijas priekšlikumu, tika iesniegti, pārbaudīti un apspriesti arī daudzi alternatīvi priekšlikumi par FDN sastāvdaļām, bija acīmredzams, ka visu dalībvalstu līmenī nav iespējams panākt vienprātīgu atbalstu kopīgai FDN sistēmai neatkarīgi no tā, vai tā pamatojas uz Komisijas priekšlikumu vai uz kādu no tā variantiem. Padomes 2012. gada 22. jūnija sanāksmē dalībvalstis, kas jau iepriekšējos apspriešanas posmos nebija piekritušas kopējai FDN sistēmai, šādu nostāju uzsvēra atkārtoti. Šādā situācijā vairākas citas dalībvalstis paziņoja par nolūku pieprasīt atļauju ciešākai sadarbībai saskaņā ar LES 20. pantu un LESD 329. pantu. Šajā situācijā vienpadsmit dalībvalstis (Austrija, Beļģija, Francija, Grieķija, Igaunija, Itālija, Portugāle, Slovākija, Slovēnija, Spānija un Vācija) ir adresējušas Komisijai oficiālus pieprasījumus, norādot, ka tās vēlas savstarpēji ciešāk sadarboties kopīgas FDN sistēmas izveidošanas jomā un ka Komisijai būtu jāiesniedz Padomei attiecīgs priekšlikums. Komisija 2012. gada 23. oktobrī iepazīstināja ar saviem konstatējumiem par šiem pieprasījumiem. Tā nekonstatēja šajos pieprasījumos nevienu neatbilstību Līguma noteikumiem un pēc tam, kad bija novērtējusi politiskās progresa iespējas šajā jautājumā, ierosināja Padomes lēmumu, ar ko atļauj ciešāku sadarbību finanšu darījumu nodokļa jomā. Pēc Eiropas Parlamenta piekrišanas 2012. gada 12. decembrī Padome 2013. gada 22. janvārī atļāva ciešākas sadarbības procedūru. 2. Procedūras jautājumi un apspriešanās ar ieinteresētajām personām Kā to nosaka ietekmes novērtējuma pamatnostādnes, šajā analīzē iekļauta apspriešanās ar visām ieinteresētajām personām. Šī politikas risinājumu un ciešākas sadarbības īstenošanas ietekmes analīze finanšu darījumu nodokļa jomā faktiski izmanto un pamatojas uz Ietekmes novērtējumu, kas bija pievienots sākotnējam Komisijas priekšlikumam[3], attiecībā uz kuru tika veikta paplašināta apspriešanās, šā Ietekmes novērtējuma pielikumiem, kā arī papildu analīzi, ko veica un publicēja Eiropas Komisija[4]. 3. Problēmas raksturojums Uz finanšu nozari un citām nozarēm pašlaik attiecas daži nesaskaņoti valstu nodokļi par finanšu darījumiem, un tas rada problēmas saistībā ar nodokļu neuzlikšanu un dubultu uzlikšanu gan 11+ ES dalībvalstīs (turpmāk "ES11+"), gan neiesaistītajās dalībvalstīs, un tādējādi izraisa vienotā finanšu pakalpojumu tirgus sadrumstalotību. Viens no galvenajiem neseno iniciatīvu mērķiem attiecībā uz finanšu nozares aplikšanu ar nodokļiem bija un joprojām ir panākt taisnīgu un būtisku finanšu nozares ieguldījumu glābšanas operāciju finansējumam, no kurām tā tieši vai netieši gūtu labumu. Ekonomikas attīstība kopš ekonomikas un finanšu krīzes sākuma un ar to saistītā veiksmīgā finanšu tirgu stabilizācija būtiski neietekmē risināmās problēmas, proti, nodokļu maksātāju kreditētās finanšu nozares glābšanas milzīgās izmaksas, aizvien lielāku nepieciešamību panākt publisko finanšu ilgtspēju un taisnīga un būtiska finanšu nozares ieguldījuma trūkumu. 4. Mērķi Var definēt šādus vispārīgos mērķus: · saskaņot spēkā esošos tiesību aktus; · ierobežot nevēlamu rīcību tirgos un tādējādi stabilizēt tirgus; · nodrošināt, lai finanšu iestādes sniegtu taisnīgu un būtisku ieguldījumu nesenās krīzes izmaksu segšanā. 5. Politikas risinājumi Pamata scenārijam, attiecībā pret kuru jāsalīdzina dažādi politikas risinājumi, vajadzētu būt situācijai, kad nav iespējams rast nekādu vienošanos par FDN ne 27 ES dalībvalstu (turpmāk "ES27"), ne ES11+ dalībvalstu līmenī. Pamata scenāriju raksturo liela nesaskaņotu un nepārtraukti mainīgu valstu nodokļu režīmu dažādība (jo dažas dalībvalstis ir nolēmušas mainīt savu sistēmu vai ieviest jaunus FDN veidus)[5], kuriem kopumā ir raksturīgas šādas iezīmes: · vairākumā valstu nodokļa piemērošanas joma ir relatīvi šaura un lielākoties attiecas tikai uz vērtspapīru (galvenokārt akciju) tirdzniecību regulētos tirgos, nedaudz apliekot vai nemaz neapliekot ar nodokli atvasinātos instrumentus un ārpusbiržas darījumus; · ievērojama finanšu instrumentu aizstāšana nolūkā izvairīties no nodokļu nomaksas; · īpaši instrumentu un dalībnieku atbrīvojumi no nodokļa (piemēram, attiecībā uz atvasinātajiem instrumentiem, PVKIU akcijām/ ieguldījumu apliecībām, tirgus uzturētājiem, darījumu veicējiem un starpniekiem u. c.); · nodokļa iekasēšanu parasti veic starpnieki/ darījumu veicēji, un nodokli parasti iekasē tikai no vienas finanšu darījumā iesaistītās puses. Tādējādi šie nodokļi dod samērā nelielu ienākumu un neveicina labprātīgu noteikumu ievērošanu, un spēkā esošās nodokļu sistēmas pārkāpj nodokļu iekasēšanas pamatprincipu, kura mērķis ir galvenokārt ienākumu palielināšana tādā veidā, ka uz līdzīgiem notikumiem (dalībniekiem, instrumentiem, tirgus vietām) jāattiecina vienāds nodokļu veids. Nodokļu nevienlīdzība savukārt izraisa konkurences izkropļojumus gan dalībvalstīs, gan vienotajā tirgū. Lai pārvarētu šos pamata scenārija trūkumus, var paredzēt vairākas iespējas: · A risinājums: FDN pasaules līmenī; · B risinājums: FDN ES27 līmenī; · C risinājums: FDN ES11+ līmenī ciešākas sadarbības ietvaros; · D risinājums: koordinēts FDN ārpus ES līgumu sistēmas. A un B risinājums attiecībā uz tuvāko nākotni jānoraida, jo tam nav politiskas īstenošanas iespēju. 6. politikas risinājumu salīdzinājums Ietekmes novērtējums, kas bija pievienots sākotnējam priekšlikumam 2011. gada septembrī, skaidri parādīja, ka bez koordinētas ES rīcības netiks sasniegts neviens no mērķiem saistībā ar finanšu nozares aplikšanu ar nodokļiem. Citiem vārdiem, no nekoordinētas tikai valsts mēroga darbības izrietētu milzum daudz dažādu valstu sistēmu finanšu nozares aplikšanai ar nodokļiem, tādējādi traucējot vienotā tirgus darbību, un daudzi nodokļu dubultas uzlikšanas gadījumi un – kas vēl būtiskāk – neuzlikšanas gadījumi, lai gan galvenais mērķis ir nodrošināt, lai finanšu nozare sniegtu taisnīgu un būtisku ieguldījumu krīzes izmaksās. Starp dažādiem finanšu produktiem, tirgus vietām un dalībniekiem neveidosies neitrāla nodokļu situācija, un dalībniekiem būs viegli veikt darījumus, jo īpaši mobilākos no tiem, nemaksājot nodokļus. Tāpēc potenciālā ienākumu plūsma būtu samērā neliela un ierobežota (varbūt vienīgi izņemot valstis, kurās ir ievērojami finanšu centri), un nodokļi neveicinātu regulējuma efektivitātes pastiprināšanu, kuras mērķis ir tādu darbību ierobežošana, kas neuzlabo finanšu tirgu darbību un stabilitāti, toties sekmē tuvredzīgu rīcību un augļošanu (rent seeking). Šajā sakarībā un tā kā nav pasaules mēroga risinājuma, kopēja sistēma ES27 dalībvalstīs attiecībā uz Finanšu darījumu nodokli (FDN), kā to ierosinājusi Komisija 2011. gada septembrī (B risinājums), dotu ļoti labus rezultātus visos aspektos. Tas dotu iespēju izvairīties no jebkāda veida dubultas aplikšanas vai neaplikšanas ar nodokļiem ES27 dalībvalstīs, izveidot tādu nodokli, kas būtu neitrāls attiecībā uz visiem dalībniekiem, visiem tirgiem un visiem instrumentiem. Pateicoties tās plašajai bāzei un spēcīgajiem instrumentiem pret darījumu pārcelšanu, nodokļu nemaksāšanu un nodokļu apiešanu, kopēja sistēma ES27 līmenī ļautu nodrošināt, ka finanšu nozare sniedz taisnīgu un būtisku ieguldījumu krīzes izmaksās, vienlaikus atturot no dažām darbībām, kas neuzlabo finanšu tirgu darbību un stabilitāti. Tomēr kopējas FDN sistēmas ieviešana ES27 dalībvalstīs nav bijusi iespējama un tuvākajā laikā nebūs iespējama politisku iemeslu dēļ. Tāpēc 11 dalībvalstis, kuru ekonomika ir aptuveni divas trešdaļas no visas ES27 dalībvalstu ekonomikas, tika lūgušas atļaut tām virzīties uz priekšu, veidojot ciešāku sadarbību (C risinājums) un pamatojoties uz Komisijas sākotnējā priekšlikuma mērķiem un darbības jomu. Lai gan kopēja FDN sistēma ES11+ līmenī nav tikpat efektīva kā tad, ja to ieviestu ES27 līmenī (jo nebūs iespējams izvairīties no visiem dubultas nodokļu uzlikšanas gadījumiem visās ES27 dalībvalstīs tikmēr, kamēr visas dalībvalstis nebūs pievienojušās FDN jurisdikcijai, kā arī noteikumi pret darījumu pārcelšanu / nodokļu nemaksāšanu, lai gan joprojām ir ļoti efektīvi, tomēr nedaudz mazāk nekā tad, ja FDN ieviestu visās dalībvalstīs), taču ES11+ līmenī tā ir ievērojams uzlabojums salīdzinājumā ar pamata scenāriju. Dānijas prezidentūras laikā sešas Padomes darba grupas sanāksmes tika veltītas vairāku FDN variantu apspriešanai. Tolaik šīs diskusijas pamatojās uz pieņēmumu, ka kopēja FDN sistēma tiks piemērota ES27 līmenī, nevis valstu grupā. Tomēr tādas pašas diskusijas varētu norisināties FDN izpētes ietvaros dalībvalstu grupas līmenī. Atšķirīgos variantus, kas tika apspriesti, varētu sagrupēt četros apakšrisinājumos: · pavisam atbrīvot no direktīvas darbības jomas dažus finanšu instrumentus, piemēram, PVKIU un AIF akciju emisiju un atpirkšanu, valdības obligāciju un parādzīmju tirdzniecību vai pārdošanas ar atpirkšanu līgumu un atvasināto instrumentu līgumu slēgšanu un grozīšanu (C.1 apakšrisinājums); · pavisam atbrīvot no direktīvas darbības jomas dažus dalībniekus, piemēram, publiskā sektora parāda pārvaldītājus, reģionālās attīstības bankas, II un III pīlāra pensiju fondu darbības, tādus t. s. "internalizētājus" kā tirgus uzturētāji, darījumu veicēji un starpnieki un pašu vērtspapīru tirgotāji (C.2 apakšrisinājums); · pastiprināt kopējās sistēmas rīkus pret darījumu pārcelšanu, papildinot rezidences principu ar emisijas principa elementiem un mainīt reģionālo nodokļu ietekmi, nomainot kritēriju secību, tā nosakot arī dažādu dalībvalstu pilnvaras uzlikt nodokļus (C.3 apakšrisinājums), un · ieviest kopējo sistēmu tikai pakāpeniski, t. i., pagaidām atbrīvojot dažus dalībniekus, tirgus un produktus un tikai pakāpeniski paplašinot nodokļa bāzi (C.4 apakšrisinājums). Var paiet vairāki gadi, līdz tiks īstenoti Komisijas sākotnējā priekšlikumā ierosinātā darbības joma un mērķi. No dažādu politikas risinājumu analīzes izriet, ka gan C risinājums, gan četri izanalizētie apakšrisinājumi dotu labākus rezultātus nekā pamata scenārijs, lai kāds būtu aplūkotais aspekts (kā parāda "+" simboli tabulā), izņemot rādītājus, kas attiecas uz kritēriju "nodokļu nemaksāšana", jo šajā gadījumā nodokļa neuzlikšana mobilākajām nodokļu bāzēm varētu būt galvenā valstu nodokļu shēmu iezīme. Taču tikai C.3 apakšrisnājums sniegtu tikpat labus vai pat labākus rezultātus (attiecībā uz ienākumu gūšanu un darījumu pārcelšanas rādītājiem) nekā Komisijas sākotnējais ES11+ dalībvalstīm pieņemtais priekšlikums (C risinājums). Tomēr analīze ļauj arī secināt, ka būtu jāizskata arī dažu tādu risinājumu pieņemšana, kuri paredzēti C.1 līdz C.3 apakšrisinājumā, savukārt C.4 apakšrisinājums (pakāpeniska FDN pilnīga ieviešana) būtu saistīts ar ievērojamām problēmām salīdzinājumā ar kopējas FDN sistēmas ieviešanu uzreiz un pilnībā attiecībā uz visiem produktiem, visiem dalībniekiem un visiem tirgiem. Tādējādi, ņemot vērā, ka nav iespējams ieviest kopēju FDN sistēmu ES27 līmenī un ka politikas risinājumu un ietekmes analīzes kontekstā daudzsološākā politika būtu ieviest Komisijas 2011. gada septembrī ierosināto kopējo sistēmu, taču 11 valstu grupā saskaņā ar ciešāku sadarbību, pielāgojot šo sistēmu un papildinot to ar šādiem elementiem no C.1, C.2 un C.3 risinājumiem: · izslēgt PVKIU un AIF akciju un ieguldījumu apliecību emisiju un atpirkšanu no direktīvas darbības jomas, lai izvairītos no riska uzlikt nodokli kapitāla piesaistīšanai; · izslēgt no direktīvas darbības jomas publiskā sektora parāda pārvaldītājus, lai neietekmētu to darbību, kas veicina tirgus izlīdzināšanu; · pievienot emisijas principa elementus un papildināt "atļaušanas" kritēriju, lai aizpildītu iespējamo nepilnību saistībā ar ciešāku sadarbību, un tādējādi pastiprināt priekšlikuma rīkus pret darījumu pārcelšanu. Tas, cik lielā mērā iesaistītās dalībvalstis vēlas grozīt kritēriju secību, kas ļauj noteikt uzņēmējdarbības veikšanas dalībvalsti, kā arī reģionālo nodokļu ietekmi, varētu būt atkarīgs no vienošanās starp šīm dalībvalstīm, jo īpaši, kad tās būs savstarpēji vienojušās par to, ko tās uzskata par taisnīgu ienākumu sadales sistēmu. 1. tabula Dažādu politikas risinājumu salīdzinājums* || Vienotais tirgus || Neitralitāte nodokļu jomā: || Darījumu pārcelšanas/ nodokļu nemaksāšanas novēršana || Iespējamie papildu ienākumi || Atturēšana no pārmērīga riska, augļošanas un tuvredzīgas rīcības Pamata scenārijs (darbības netiek veiktas)) || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 C risinājums: (FDN ES11 līmenī) || ++ || +++ || ++ || +++ || ++ C.1 apakšrisinājums (ES11, taču pavisam atbrīvojot dažus instrumentus) PVKIU/AIF Publiskā sektora parāds Pārdošanas ar atpirkšanu līgumi Atvasinātie instrumenti || ++ ++ ++ ++ || ++ ++ ++ 0 || + ++ + 0 || ++ ++ +++ + || ++ ++ ++ 0 C0.2 apakšrisinājums (ES11, taču pavisam atbrīvojot dažus dalībniekus) Publiskā sektora parāda pārvaldītāji Attīstības bankas "Internalizētāji" Pensiju fondi || ++ + + + || +++ ++ + ++ || ++ + + + || +++ +++ + ++ || ++ ++ 0 + C.3 apakšrisinājums (ES11, taču grozot 4. panta kritērijus) Emisijas principa elementu pievienošana Kritēriju secības maiņa "Atļaušanas" kritērija atjaunošana || ++ ./. ++ || +++ ./. +++ || ++ ./. ++ || +++ ./. +++ || +++ ./. +++ C.4 apakšrisinājums (ES11, taču pakāpeniski/ pagaidu atbrīvojumi) || ++ || + || + || 0 līdz +++ || 0+ * Ietekme attiecas uz ES11+ dalībvalstīm salīdzinājumā ar pamata scenāriju, kas neparedz nekādu darbību. 7. Īstenošana, uzraudzība un novērtēšana Šā leģislatīvā pasākuma piemērošanas makroekonomisko un mikroekonomisko seku izvērtēšana varētu notikt trīs gadus pēc tam, kad stājušies spēkā leģislatīvie pasākumi, ar ko īsteno šo direktīvu. Komisija varētu pēc tam iesniegt Padomei ziņojumu par direktīvas tehnisko darbību. [1] COM(2011) 594, 2011. gada 28. septembris. [2] Padomes 2008. gada 12. februāra Direktīva 2008/7/EK par netiešajiem nodokļiem, ko uzliek kapitāla piesaistīšanai, OV L 46, 21.2.2008., 11.–22. lpp. [3] SEC(2011) 1102 galīgā redakcija. [4] Sk., piemēram, Eiropas Komisijas tīmekļa vietni par FDN http://ec.europa.eu/taxation_customs/taxation/other_taxes/financial_sector/index_en.htm vai ECFIN(2012) – Vērtspapīru darījumu nodokļi: Macroeconomic Implications in a General-Equilibrium Model (dokuments par ekonomiku, autori – Rafal Raciborski, Julia Lendvai, Lukas Vogel), adrese http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/economic_paper/2012/ecp450_en.htm. [5] Zonā, uz kuru attiecas ciešāka sadarbība, trīs dalībvalstis piemēro dažādus FDN veidus, savukārt šā analīzes dokumenta tapšanas laikā trīs citas valstis plānoja tuvākajā nākotnē ieviest pašas savas valsts shēmas.