Komisijas dienestu darba dokuments - Pavaddokuments Priekšlikuma projekts Eiropas Parlamenta un Padomes direktīva, ar ko groza Direktīvu 2003/87/EK, lai pilnveidotu un paplašinātu Kopienas siltumnīcas efektu izraisošo gāzu emisiju kvotu tirdzniecības sistēmu - Ietekmes novērtējuma kopsavilkums {COM(2008) 16 galīgā redakcija} {SEC(2008) 52} /* SEC/2008/0053 galīgā redakcija */





[pic] | EIROPAS KOPIENU KOMISIJA | Briselē, 23.1.2008 SEC(2008) 53 KOMISIJAS DIENESTU DARBA DOKUMENTS Pavaddokuments Priekšlikuma projekts EIROPAS PARLAMENTA UN PADOMES DIREKTĪVA, ar ko groza Direktīvu 2003/87/EK, lai pilnveidotu un paplašinātu Kopienas siltumnīcas efektu izraisošo gāzu emisiju kvotu tirdzniecības sistēmu IETEKMES NOVĒRTĒJUMA KOPSAVILKUMS {COM(2008) 16 galīgā redakcija}{SEC(2008) 52} Kopsavilkums IEVADS UN POLITISKAIS KONTEKSTS Atsaucoties uz Direktīvas 2003/87/EK („ET Direktīva”) 30. pantu, Komisijas paziņojumā “Veidojot pasaules mēroga oglekļa dioksīda tirgu — Ziņojums saskaņā ar Direktīvas 2003/87/EK 30. pantu”[1] ir apzinātas četras galvenās tēmas, kuras ir jāizskata ES Emisijas kvotu tirdzniecības sistēmas (ES ETS) pārskatīšanas gaitā: 1) direktīvas darbības joma, 2) stingra ievērošana un piemērošana, 3) turpmāka saskaņošana un labāka paredzamība, 4) sasaiste ar emisiju tirdzniecības sistēmām trešās valstīs un attiecīgie līdzekļi, lai iesaistītu attīstības valstis un valstis, kas atrodas saimnieciskās pārejas posmā. Šie jautājumi tika plaši apspriesti, jo īpaši pārskatīšanas procesā, kas tika organizēts 2007. gada pirmajā pusē Eiropas Klimata pārmaiņu programmas (EKPP) ietvaros, kā arī izmantojot pastāvīgos kontaktus ar ieinteresētajām personām, kas tiek uzturēti jau kopš ES ETS uzsākšanas 2005. gadā. Šī pārskatīšana notiek laikā, kad klimata pārmaiņas ieņem sevišķi nozīmīgu vietu politikas darba kārtībā. 2007. gada martā Eiropadome apstiprināja Eiropas Komisijas 2007. gada janvārī ierosināto jauno enerģētikas un klimata pārmaiņu stratēģiju, kas paredz, ka saskaņā ar plānoto starptautisko nolīgumu attīstīto valstu grupai līdz 2020. gadam jāsamazina siltumnīcas efektu izraisošo gāzu (SEG) emisiju apjoms par 30 %, salīdzinot ar 1990. gadu. Neatkarīgi ne no kāda starptautiska nolīguma ES līdz 2020. gadam samazinās savu emisiju apjomu vismaz par 20%. VISPāRīGIE MēRķI Padome ir apstiprinājusi, ka ES ETS ir un paliks viens no vissvarīgākajiem ES instrumentiem, lai sasniegtu tās stratēģisko mērķi — ierobežot globālo sasilšanu līdz ne vairāk kā 2°C virs pirmsrūpniecības līmeņa. Balstoties uz augšminēto, var secināt, ka ir trīs vispārīgi pārskatīšanas mērķi: 1. pilnībā izmantojot ES ETS potenciālu, ekonomiski efektīvā veidā veicināt ES vispārējo saistību izpildi SEG samazināšanas jomā; 2. uzlabot un pilnveidot ES ETS, ņemot vērā iegūto pieredzi; 3. sekmēt Eiropas pārtapšanu par tautsaimniecību, kas rada zemas siltumnīcas efektu izraisošo gāzu emisijas un radīt atbilstīgus stimulus tālredzīgu lēmumu pieņemšanai par ieguldījumiem zema oglekļa satura tehnoloģijās, dodot skaidru, nepārprotamu un ilgtermiņa oglekļa cenas signālu. Direktīvas darbības JOMA PAšREIZēJāS DARBīBAS JOMAS PILNVEIDOšANA Jēdziena „sadedzināšanas iekārta” nekonsekventā interpretācija dalībvalstīs ir izraisījusi konkurences izkropļojumus, procesa emisiju nepietiekamu iekļaušanu sistēmā, kā arī juridisku nenoteiktību attiecībā uz direktīvas darbības jomu. No vairākiem variantiem visdaudzsološākais šķiet sadedzināšanas iekārtu jēdziena plašās interpretācijas kodificēšana, kas pamatā atbilstu Komisijas 2005. gada paziņojumam „Turpmākas vadlīnijas attiecībā uz valstu kvotu sadales plāniem ES emisijas kvotu tirdzniecības sistēmas tirdzniecības periodam no 2008. līdz 2012. gadam”[2], kas balstītos uz jaunu sadedzināšanas iekārtas definīciju un ko papildinātu darbību saraksts. Šāda pieeja nodrošinātu konsekventu darbības jomas piemērošanu, ieskaitot arī attiecībā uz procesa emisijām, un nodrošinātu juridisku noteiktību dalībvalstīm. Tas arī veicinātu ES ETS efektivitāti vides ziņā, jo sistēma aptvertu vairāk nozaru un iekārtu. Mazo iekārtu rentabilitāte Pašlaik ES ETS ietver aptuveni 10800 iekārtas. ES ETS lielākās iekārtas (7 %) rada 60 % no kopējā emisiju apjoma, bet mazākās iekārtas (14 %) rada tikai 0,14% no emisiju apjoma. Šī sakarība norāda uz nesabalansētu izmaksu un ieguvumu attiecību. Tika konstatēts, ka, lai uzlabotu ES ETS rentabilitāti, vislabākais variants būtu uz zināmiem noteikumiem balstīta tādu sadedzināšanas iekārtu neiekļaušana, kuru nominālā siltumietilpība ir lielāka par 20 MW, taču nepārsniedz 25 MW, un kuru emisiju apjoms gada laikā nepārsniedz 10 000, jo tas rada visoptimālāko attiecību starp emisijām, kas izslēgtas no ES ETS, un izslēgto mazo iekārtu skaitu. Jaunu nozaru un gāzu iekļaušana Balstoties uz apstiprinātajām 2005. gada emisijām un ES izveidoto SEG emisiju sarakstu, ES ETS aptver 41 % no kopējā SEG emisiju apjoma Eiropas Savienībā. Šīs procentuālās daļas palielināšana, ietverot jaunas nozares un gāzes, uzlabotu sistēmas efektivitāti no vides viedokļa un ieviestu sistēmā jaunas papildus samazināšanas iespējas, līdz ar to nodrošinot lielāku samazināšanas potenciālu un zemākas samazināšanas izmaksas. Pieņemot lēmumu par jaunu nozaru un gāzu iekļaušanu, būtu jāizpilda virkne tehnisko kritēriju, lai nodrošinātu SEG emisiju atbilstīgu kontroli. Ir jāņem vērā arī mērķis sekmēt Eiropas ekonomikas pārveidošanu par zema oglekļa satura ekonomiku. Lai gan šajā sakarā zināma nozīme varētu būt samazinājuma potenciālam un izmaksām, datu trūkums par šiem faktoriem nedrīkst būt par iemeslu kādas konkrētas nozares neiekļaušanai ES ETS. - Kas attiecas uz CO2 emisijām, tad pēc skrīninga analīzes ETS varētu iekļaut CO2 emisijas no petroķīmiskiem produktiem un citām ķīmiskām vielām, kā arī no amonjaka un alumīnija ražošanas. - Kas attiecas uz SEG emisijām, kas nav CO2, tiek rekomendēts iekļaut ES ETS N2O emisijas, kas rodas slāpekļskābes, adipīnskābes un glioksilskābes ražošanas procesā, un PFC emisijas, kas rodas alumīnija ražošanas procesā. - CCS projektus jau tagad var atzīt saskaņā ar ES ETS, tos vienpusēji iekļaujot saskaņā ar direktīvas 24. pantu. Ņemot vērā šīs tehnoloģijas lielo potenciālu[3] un lai nodrošinātu investoru uzticību, priekšroka būtu dodama visu CCS darbību iepriekšējai iekļaušanai ar tiešu norādi uz CCS direktīvas I pielikumā. - Kas attiecas uz autotransporta un kuģošanas iekļaušanu, būs vajadzīgi turpmāki pētījumi un detalizēta analīze, jo īpaši visaptveroša izmaksu un ieguvumu analīze, tostarp salīdzinājums ar alternatīviem pasākumiem, lai varētu sagatavot pamatotu slēdzienu par to, vai šīs nozares būtu jāiekļauj ES ETS. - Paplašināt direktīvas darbības jomu ar nolūku atzīt LULUCF projektus nav ieteicams. Dažādu risinājumu kombinācijas ietekme uz ES ETS darbības jomu Sadedzināšanas iekārtas jēdziena plašas interpretācijas ieviešana, jau minētā citu nozaru un gāzu iekļaušana, kā arī rentabilitātes uzlabošana attiecībā uz mazajām iekārtām aprakstītajā veidā varētu sniegt papildu ieguvumus no ES ETS aptvēruma viedokļa, ja tiktu noteikts emisiju robežlielums —10 000t — mazo iekārtu (kas rada 5,8–6,3 % jeb 121–131 MtCO2eq emisiju)[4] iespējamai izslēgšanai no ETS, kas nozīmē, ka sistēma aptvertu aptuveni 40 % mazāk iekārtu, nepasliktinot sistēmas efektivitāti no vides aizsardzības viedokļa, ciktāl tas attiecas uz iekārtām, kuras izslēgtas no sistēmas. Stingra ievēroša NA UN PIEMēROšANA Monitorings un ziņošana, pārbaude un akreditācija Konsekventa monitoringa un ziņošanas prasību izpilde ir nepieciešama, lai garantētu, ka „viena tonna patiešām ir viena tonna”. Bez drošas un ticamas monitoringa pārskatu pārbaudes operatori varētu sagraut sistēmas vides integritāti. Tomēr pašreizējā dalībvalstu un kompetento iestāžu prakse liecina par atšķirīgu pieeju, izpildot un piemērojot monitoringa, ziņošanas, pārbaudes un pārbaudītāju akreditācijas prasības. Tā rezultātā sistēmas vides integritāte un ticamība ir apdraudēta. Analīzes rezultāti rāda, ka visdaudzsološākais instruments atbilstības nodrošināšanai varētu būt regula par monitoringa un ziņošanas kārtību un regula par pārbaudes un akreditācijas kārtību. Tas radītu lielāku konsekvenci un pārredzamību, uzlabotu kontroles un ziņošanas standartu rentabilitāti ilgākā perspektīvā, nodrošinātu atbilstīgu un salīdzināmu pārbaudes un akreditācijas līmeni un radītu pieprasījumu iekšējā tirgū pēc pārbaudes un akreditācijas pakalpojumiem visā ES. Tā rezultātā pārbaužu kvalitāte un iespējas to laikā konstatēt un novērst kļūdas uzlabotos, tādējādi nodrošinot labāku datu kvalitāti. ES mēroga noteikumu izstrādāšana ļautu dalībvalstīm ietaupīt ievērojamus līdzekļus, kad būtu pagājis sākotnējais posms, kura laikā pārskata valstu norādījumus/noteikumus. Reģistri Pašreizējā reģistru sistēma, ko veido 27 dalībvalstu reģistri un Kopienas neatkarīgais darījumu žurnāls (CITL), nav devusi iemeslu tehniska rakstura sūdzībām. Taču līdz ar pirmā saistību perioda sākšanos saskaņā ar Kioto protokolu 2008. gadā dalībvalstu reģistriem jābūt savienotiem arī ar Starptautisko darījumu žurnāls ("ITL"), kuru Kioto protokola īstenošanas nolūkā administrē UNFCCC. ITL ieviešana varētu nozīmēt arī to, ka ikvienai tirdzniecības sistēmai, kas vēlēsies pieslēgties ES ETS, nāksies nodot ziņojumus arī caur ITL, kuru uzrauga Kioto protokola līgumslēdzējas puses. Šāda notikumu gaita rada tehniskus, politiskus un administratīvus riskus reģistru sistēmas darbībai, kurus varētu novērst ar esošā Kopienas reģistra palīdzību, kurā reģistrē ES kvotas. TURPMāKA SASKAņOšANA UN LIELāKA PROGNOZēJAMīBA Maksimālo apjomu noteikšana I un II posmā ES ETS kopējais maksimālais apjoms bija vienāds ar dalībvalstu noteikto maksimālo apjomu summu, kuri noteikti saskaņā ar Komisijas lēmumiem. Lai gan šāda pieeja sniedza dalībvalstīm lielāku elastību un ļāva ņemt vērā specifiskus un katrai valstij raksturīgus apstākļus, tā radīja virkni problēmu, kas noveda pie vienlīdzīgu nosacījumu, prognozējamības un pārredzamības trūkuma, kā arī radīja lielu administratīvo slogu visām iesaistītajām pusēm. Analīze liecina, ka, ar direktīvu nosakot vienotu maksimālo apjomu visai ES, vislabāk tiek īstenots mērķis uzlabot sistēmas efektivitāti un prognozējamību. Šādā veidā līdz minimumam tiks samazināts maksimālo apjomu noteikšanas radītais administratīvais slogs, un tas ir visvienkāršākais un pārredzamākais maksimālā apjoma noteikšanas veids. Tādēļ tas ir vispiemērotākais veids arī no ES starptautiskās uzticamības viedokļa. Visbeidzot, tas ir visvieglākais risinājums, ņemot vērā, ka pēc tam, kad būs noslēgts starptautisks nolīgums par klimata pārmaiņām, ES ETS maksimālais apjoms būs jākoriģē, lai būtu iespējams sasniegt mērķi — samazināt ES kopējās siltumnīcas efektu izraisošo gāzu emisijas par 30 %. Kas attiecas uz maksimālā apjoma līmeni , efektīva var būt tikai tāda pieeja, kura atbilst prasībai par vispārēju emisiju samazinājumu ar viszemākajām izmaksām. Lai uzlabotu prognozējamību , ir jāizstrādā vispārīga tendences līkne, kurā tirdzniecības periods ir 8 gadi, jo tas radīs lielāku noteiktību un prognozējamību par samazinājumiem pēc 2020. gada. Šāda tendences līkne būtu sevišķi lietderīga, lai palielinātu trešo valstu uzticību ES. Kvotu sadale 1. un 2. periodā vairums kvotu piešķīra bez maksas. Dalībvalstis piemēroja ļoti atšķirīgus piešķiršanas noteikumus, kas izraisīja virkni problēmu, tādas kā negatīva ietekme uz ekonomisko efektivitāti, konkurences izkropļošana dalībvalstīs, nevēlami sadales rezultāti un pārredzamības trūkums. Jāgādā, lai jaunie sadales noteikumi ļautu no šīm problēmām izvairīties, taču tajos ir jāņem vērā gan princips „piesārņotājs maksā”, gan ārējo izmaksu internalizācijas princips. Izsoles salīdzinājumā ar bezmaksas kvotām Variants, kas paredz, ka visas kvotas tiek izsolītas, no visdažādākajiem viedokļiem raugoties, vislabāk nodrošina sistēmas efektivitāti, pārredzamību un vienkāršību un ļauj izvairīties no nevēlamām sadales sekām. Izsoļu organizēšana arī pilnībā atbilst principam „piesārņotājs maksā” un ir izdevīga tiem, kas ir pirmie atsaukušies uz iniciatīvu, un tāpēc tā atbilst pārskatīšanas vispārējiem mērķiem. Bezmaksas kvotas pārejas perioda laikā: kritēriju noteikšana Bezmaksas kvotu piešķiršana var būt nepieciešama līdz brīdim, kamēr visas kvotas netiek izsolītas, taču tā būtu jāīsteno tā, lai līdz minimumam samazinātu iespējamās nelabvēlīgās sekas. Saskaņā ar veikto analīzi vislabākos rezultātus acīmredzot dotu visā Kopienā vienoti kritēriji. Ar tirdzniecību saistīti pasākumi: ar CO 2 emisiju iespējamo pārvirzi saistītu risku ierobežošana Kamēr nav noslēgts starptautisks nolīgums par klimata pārmaiņām, dažās energoietilpīgās nozarēs, kas saskaras ar starptautisku konkurenci no valstīm, kuras veic mazāk pasākumu SEG emisiju samazināšanai, var pastāvēt CO2 emisiju pārvirzes risks. Lai to novērstu, ir izskatīta virkne ar tirdzniecību saistītu pasākumu. Taču, tā kā ir paredzams, ka starptautisks nolīgums tiks noslēgts, pašlaik iesaka dot nepārprotamu signālu par šādu pasākumu iespējamību un atlikt pasākumu izskatīšanu uz vēlāku laiku, lai ļautu trešām valstīm uzņemties atbilstīgas un adekvātas saistības. Saikne AR EMISIJU TIRDZNIECīBAS SISTēMāM TREšāS VALSTīS UN ATBILSTīGIE LīDZEKļI, LAI IESAISTīTU ATTīSTīBAS VALSTIS UN VALSTIS, KAS ATRODAS EKONOMIKAS PāREJAS POSMā Saikne ar citām sistēmām Ikvienu ES ETS saikni ar kādu citu emisiju tirdzniecības sistēmu vajadzētu veidot, ņemot vērā sīku informāciju par šādas sistēmas darbību. Balstoties uz minēto, domājams, būtu lietderīgi veikt atsevišķu ietekmes novērtējumu. Šī iemesla dēļ vispārīgāki apsvērumi atrodami ietekmes novērtējuma pilnajā tekstā. Kredītu izmantošana Tiesības Ārvalstu kredītu izmantošana varētu kavēt ES panākt reālas pārmaiņas iekšzemē, kas savukārt nākotnē varētu palielināt izmaksas gan emisiju samazināšanai ES, gan izmaksas, lai sasniegtu 2020. gadam nospraustos mērķus samazināt emisijas un palielināt atjaunojamās enerģijas izmantošanu. Ja ES panākto emisiju samazinājumu apjoms ir nepietiekams, tas varētu vājināt iespējas pārliecināt jaunattīstības valstis, kuras rada lielas emisijas raksturo, uzņemties kādas emisiju samazinājuma saistības pēc 2012. gada. Ja trešām valstīm būs iespēja pelnīt no ES ETS bez pievienošanās jaunam starptautiskam nolīgumam, tām varētu tikt dots arī nepareizs stimuls nepiekrist nekādam jaunam nolīgumam. Visbeidzot, nesaskaņota piekļuve kredītiem dalībvalstīs varētu izkropļot vienlīdzīgās iespējas uzņēmumiem, kuri konkurē iekšējā tirgū. Tāpēc tiesības izmantot kredītus ES ETS ir jānosaka atkarībā no tā, cik liels stimuls vajadzīgs, lai mudinātu ES ETS operatorus samazināt emisijas Kopienā, un šīm tiesībām ir jābūt elastīgām, lai nodrošinātu sekmes starptautiskās pārrunās. Standarti ES ETS iekļaujot projektus, kas nevājina sistēmas vides vai sociālo integritāti, šķiet, ļautu rast pareizu līdzsvaru starp efektivitātes ieguvumiem no vides viedokļa, no vienas puses, un ekonomiskās efektivitātes zudumiem, no otras puses. Tomēr to ir iespējams papildināt ar citiem pasākumiem, piemēram, izmantošanas kritērijiem kombinācijā ar diskontēšanu (balstoties uz starpību starp projekta kritērijiem un ES kritērijiem), taču negatīvā korelācija starp augstāku vides integritāti un augstākām administratīvajām izmaksām varētu būt lielāka. Pāreja un prognozējamība Ir jāvieš skaidrība jautājumā par to, kas ES ETS notiks ar kredītiem, kas iegūti pirms 2012. gada (uzkrāšana) vai kuru piešķiršana tiek prognozēta pēc 2012. gada par projektiem, kas uzsākti līdz 2012. gadam. Tā kā nav skaidrības par starptautisko situāciju pēc 2012. gada, arī pārskatītajā ES ETS jāparedz nodrošināt atbilstīgas struktūras un procedūras, lai risinātu dažādas situācijas pēc 2012. gada, it īpaši saistībā ar 20 % vai 30 % mērķu sasniegšanu. ES ETS direktīva garantē, ka ES kvotas varēs uzkrāt arī pēc 2012. gada. Kioto protokolā noteikti ierobežojumi ESV/SES kredītu uzkrāšanai, un šis jautājums ir to līgumslēdzēju pušu ziņā, kas ar uzviju izpildījušas savas samazināšanas saistības. Starp novērtētajiem variantiem vislielākā mērā vērtēšanas kritērijiem atbilda ES mēroga saskaņotu noteikumu pieņemšana par uzkrāto ESV/CER kredītu atzīšanu pēc 2012. gada, jo šis variants nodrošina vienlīdzīgākas iespējas un labāku tirgus pārredzamību. Kas attiecas uz pirms 2012. gada piešķirtu KĪ/TAM kredītu izmantošanu pēc 2012. gada, analīze liecina, ka vislabākais būtu izmantot kādu variantu kombināciju. ES var izveidot konkrētu projektu vai projektu veidu apstiprināšanas un/vai noraidīšanas sistēmu, ES var noslēgt divpusējus vai daudzpusējus līgumus par konkrētās valstīs realizētu KĪ un TAM projektu atzīšanu laikā no 2012. gada līdz brīdim, kas tiek noslēgts starptautisks nolīgums, vai ES var apņemties akceptēt kredītus no realizācijas stadijā esošiem projektiem valstīs, kuras atbalsta līguma noslēgšanu pēc 2012. gada. Tas, cik lietderīgi ir šie trīs varianti, būs atkarīgs no starptautisko sarunu gaitas. Uzraudzība un novērtēšana Direktīvas īstenošana uzraudzīs un izvērtēs un novērtēta saskaņā ar 21. pantu , kurā ir noteikts, ka dalībvalstīm ik gadus ir jāsniedz ziņojums par direktīvas piemērošanu. [1] COM(2006)676 galīgā redakcija [2] http://ec.europa.eu/environment/climat/pdf/nap_2_guidance_en.pdf [3] Pēc IPCC sniegtajām aplēsēm ekonomiskais potenciāls kumulatīvajam globālajam CCS emisiju samazinājumam šajā gadsimtā ir 220-2200 GtCO2; salīdzinājumam — pašreizējo ES ETS emisiju apjoms ir aptuveni 2 GtCO2/gadā. [4] Kā norādīts pilnajā ietekmes novērtējuma tekstā, šie skaitļi jāvērtē ļoti uzmanīgi, jo ticamu datu trūkuma dēļ tie balstās uz aplēsēm.