Īpašais ziņojums Nr. 9/2013 “ES atbalsts pārvaldībai Kongo Demokrātiskajā Republikā”





AKRONĪMI ĀKK : Āfrikas, Karību jūras reģiona un Klusā okeāna valstis CENI : Neatkarīgā valsts vēlēšanu komisija (Commission Électorale Nationale Indépendante) CMJ : Apvienotā tiesiskuma komiteja (Comité Mixte de la Justice) CSRP : Policijas reformas uzraudzības komiteja (Comité de Suivi de la Réforme de la Police) ASI : Attīstības sadarbības instruments KDR : Kongo Demokrātiskā Republika EAF : Eiropas Attīstības fonds EĀDD : Eiropas Ārējās darbības dienests EIDHR : Eiropas Demokrātijas un cilvēktiesību instruments EUPOL : Eiropas Savienības Policijas misija Kinšasā EUSEC : Eiropas Savienības Konsultāciju un palīdzības misija saistībā ar drošības sektora reformu Kongo Demokrātiskajā Republikā IfS : Stabilitātes instruments ESAO/DAC : Ekonomiskās sadarbības un attīstības organizācija / Attīstības palīdzības komiteja OLAF : Eiropas Birojs krāpšanas apkarošanai PAG : Pārvaldības atbalsta programma (Programme d’Appui à la Gouvernance) PAMFIP : Atbalsta programma publisko finanšu pārvaldības sistēmu modernizācijai (Projet d’Appui à la Modernisation des Finances Publiques) PAP : Parlamentu atbalsta programma (Programme d’Appui aux Parlements) PARP : Valsts policijas reformas atbalsta programma (Programme d’Appui à la Réforme de la Police Nationale) REJUSCO : ES programma tiesiskuma atjaunošanai KDR austrumu daļā (Programme d’Appui à la Restauration de la Justice à l’Est de la République Démocratique du Congo) UNDP : Apvienoto Nāciju Organizācijas Attīstības programma UPI : ES atbalsta programma Integrētas policijas vienības apmācībai (Unité de Police Intégrée) KOPSAVILKUMS I. Uzskats, ka Kongo Demokrātiskā Republika (KDR) ir viena no nestabilākajām valstīm pasaulē, ir plaši izplatīts. Pārliecinošs nestabilitātes rādītājs ir valsts nespēja nodrošināt iedzīvotājiem pamatpakalpojumus. Netiek ievēroti tādi būtiski labas pārvaldības elementi kā, piemēram, cilvēktiesības un demokrātija. Eiropas Savienība, kura laikposmā no 2003. līdz 2011. gadam šai valstij atbalsta veidā ir piešķīrusi aptuveni 1,9 miljardus EUR, ir viena no svarīgākajām KDR partnerēm attīstības jomā. II. Palāta izvērtēja, cik efektīvs ir bijis atbalsts, ko ES sniedza pārvaldības uzlabošanai KDR. Konkrētāk, tā izvērtēja ES atbalstu vēlēšanu procesam, tiesu iestādēm, policijas un publisko finanšu pārvaldības reformām un decentralizācijas procesam. III. Palāta secina, ka KDR pārvaldībai sniegtās palīdzības efektivitāte ir ierobežota. ES atbalsts pārvaldībai ir visumā stabilas sadarbības stratēģijas daļa, kas atbilst galvenajām vajadzībām un ir guvusi zināmus panākumus. Tomēr progress ir lēns, nevienmērīgs un visai ierobežots. Mazāk nekā puse izvērtēto programmu ir devušas vai, domājams, nodrošinās lielāko daļu gaidāmo rezultātu. Ilgtspēja joprojām nav reāla perspektīva. IV. Centienos palīdzēt uzlabot KDR pārvaldību, Komisija, tāpat kā citi partneri attīstības jomā, saskaras ar nopietniem šķēršļiem. Šīs neveiksmes ir skaidrojamas ar politiskās gribas trūkumu, līdzekļu devēju lielo nozīmi programmu attīstībā, kā arī ar nepietiekamu apguves spēju. Lai gan Komisija labi pārzina galvenos valsts nestabilitātes cēloņus un sekas KDR, ES programmu izstrādē tā šīs problēmas nav pienācīgi ņēmusi vērā. Riski nav pienācīgi novērtēti, programmu mērķi nereti ir pārāk ambiciozi, nosacījumiem ir vāja stimulējoša ietekme, politiskā dialoga iespējas nav pilnīgi izmantotas, un šis dialogs nav pienācīgi saskaņots ar ES dalībvalstīm. V. Valsts atjaunošana un pārvaldības uzlabošana KDR būs ilglaicīgs process. Ja ES kā svarīgākā KDR partnere attīstības jomā un labas pārvaldības un cilvēktiesību aizstāve vēlas turpināt pārvaldības atbalsta sniegšanu KDR, tai ir būtiski jāuzlabo sniegtā atbalsta efektivitāte. Tādēļ Komisijai ir gan reālāk jānovērtē sasniedzamie mērķi un ES programmu izstrāde, gan jābūt prasīgākai pret Kongo varas iestādēm, pārraugot, kā tiek nodrošināta atbilstība saskaņotajām prasībām un saistībām [1]. VI. Palāta Komisijai un Eiropas Ārējās darbības dienestam iesaka uzlabot ES sadarbības stratēģiju ar KDR, labāk novērtēt riskus, kas var kavēt programmu veiksmīgu īstenošanu, noteikt valsts situācijā sasniedzamus mērķus, kā arī stiprināt nosacījumu un politiskā dialoga izmantojumu. IEVADS VALSTS NESTABILITĀTE 1. Saskaņā ar Komisijas definīciju "nestabilitāte" attiecināma uz vājām vai neveiksmi cietušām struktūrām un situācijām, kurās sociālais līgums ir lauzts, jo valsts nespēj vai nevēlas pildīt savas pamatfunkcijas, saistības un pienākumus attiecībā uz pakalpojumu sniegšanu, resursu pārvaldību, tiesiskumu, vienlīdzīgu piekļuvi varai, iedzīvotāju drošību un aizsardzību un pilsoņu tiesību un brīvību aizsardzību un veicināšanu [2]. 2. Nestabilas valstis bieži raksturo tādas valsts iestādes, politiskie procesi un sociālie mehānismi, kas nav pietiekami efektīvi, iekļaujoši vai leģitīmi, kā arī liela nabadzība un nepietiekama attīstība. Vēl viena tipiska daudzu nestabilu valstu iezīme ir to nespēja efektīvi izmantot valdības pilnvaras. 3. Daudzos ES politikas dokumentos, tostarp Eiropas konsensā attīstības jomā [3], ir atzīts, ka valsts nestabilitāte ir īpaši liela problēma saistībā ar mērķiem, kas ir noteikti ES sadarbībai attīstības jomā. Komisijas 2007. gada paziņojumā "ES atbilde uz nestabilām situācijām" kā atbilde uz nestabilitāti bija uzsvērta ilgtermiņa sadarbība attīstības jomā. 4. Vajadzība atbalstīt labu pārvaldību bija uzsvērta Komisijas paziņojumā "Pārvaldība un attīstība" [4] un paziņojumā "Pārvaldība Eiropas konsensa attīstības jomā kontekstā", kura mērķis bija izstrādāt saskanīgu un vienotu pieeju demokrātiskas pārvaldības veicināšanai. KONGO DEMOKRĀTISKĀ REPUBLIKA SOCIĀLI EKONOMISKĀ SITUĀCIJA 5. Kongo Demokrātiskā Republika (KDR) atrodas Centrālāfrikā. Valsts platība ir 2,3 miljoni km2, un tās aplēstais iedzīvotāju skaits ir 68 miljoni [5]. Valsts populāciju veido aptuveni 350 etniskās grupas (sk. karti). Kad 1960. gadā Kongo ieguva neatkarību no Beļģijas, tā bija otra rūpnieciski attīstītākā valsts Āfrikā. Tajā ir ievērojami derīgo izrakteņu krājumi un mežu resursi, lauksaimniecības potenciāls un hidroelektriskā jauda. KDR ir arī naftas krājumi. Tomēr, lai gan tās dabas resursi ir bagātīgi, KDR pašlaik ir viena no vismazāk attīstītajām valstīm. Ekonomikas lejupslīde sākās iepriekšējā prezidenta Mobutu pilnvaru laikā, ekspluatējošas prakses ekonomikā, sliktas pārvaldības un nepietiekamu ieguldījumu dēļ. Ieilgušais konflikts, kas kopš 20. gadsimta 90. gadu sākuma plosās Lielo ezeru reģionā, ir postoši ietekmējis ekonomiku — ir nodarīts liels kaitējums infrastruktūrai, iznīcinātas daudzas institūcijas, zaudēti aktīvi un apsīkuši ieguldījumi [6]. 6. Kad beidzās pilsoņu karš un 2001. gadā pie varas nāca Joseph Kabila, sākās zināma makroekonomikas atveseļošanās. Valdība īstenoja reformu programmu, kas bija vērsta uz makroekonomikas stabilitātes atjaunošanu, resursu novirzīšanu infrastruktūras atjaunošanai un civildienesta un banku sektora reformu. Liela daļa saimnieciskās darbības notiek ēnu ekonomikas sektorā, kas atrodas ārpus valdības kontroles. Tas rada būtiskus zaudējumus nodokļu ieņēmumos. Valsts budžets 2013. gadā ir 8 miljardi USD, kas, ņemot vērā valsts platību, iedzīvotāju skaitu un dabas resursu bagātību, ir niecīga summa. 7. Neatbilstoša un novecojusi infrastruktūra ir būtisks šķērslis ekonomikas izaugsmei, sociālajai attīstībai, efektīvai valsts pārvaldei, drošībai un nacionālas vienotības sajūtas radīšanai. Milzīgu problēmu rada plašā un sašķeltā teritorija, kuru valdība nekontrolē. KARTE KONGO DEMOKRĀTISKĀS REPUBLIKAS ADMINISTRATĪVĀ IEDALĪJUMA KARTE +++++ TIFF +++++ © Eiropas Revīzijas palāta. 8. Nabadzības un neaizsargātības rādītāji neliecina par situācijas uzlabošanos. KDR tautas attīstības indekss 2011. gadā bija 0,286, tādējādi tā 187 valstu vidū, par kurām ir pieejami salīdzināmi dati, ierindojās 187. vietā [7]. Aptuveni 70 % iedzīvotāju dzīvo zem nabadzības sliekšņa [8]. Paredzamais mūža ilgums ir 48 gadi [9]. Valsts nespēj nodrošināt iedzīvotāju vajadzības izglītības jomā [10]. Lai gan tās dabas resursi ir bagātīgi, KDR paradoksālā kārtā ir neefektīva pārtikas ražotāja — aptuveni 70 % iedzīvotāju cieš no pārtikas trūkuma un aptuveni 14 % bērnu, kas ir jaunāki par 5 gadiem, cieš no akūtas uztura nepietiekamības [11]. 9. Būtiska attīstības problēma ir slikta pārvaldība. Svarīgākais valsts nestabilitātes cēlonis ir valdības nespēja nodrošināt pamatpakalpojumus. Neefektīvas un nelietderīgas valsts pārvaldes cēloņi ir neprasmīga vadība, profesionalitātes trūkums, ierobežotas karjeras iespējas, neatbilstīga cilvēkresursu pārvaldība, zemas algas [12] un slikti darba apstākļi. Par daudziem "sabiedriskajiem" pakalpojumiem ir jāmaksā, jo valsts nespēj tos nodrošināt. Korupcija ir plaši izplatīta. Transparency International publicētajā korupcijas uztveres indeksā 2011. gadā KDR starp novērtētajām 182 pasaules valstīm ierindojās 168. vietā (sk. arī 82. punktu). POLITISKĀ UN INSTITUCIONĀLĀ SITUĀCIJA 10. Pēc Mobutu režīma beigām 1997. gadā prezidenta un likumdevēja vēlēšanu organizēšana 2006. gadā bija ievērojams politisks sasniegums. Pirms vēlēšanām notika būtiski miera veidošanas pasākumi, kas radīja pamatu nacionālās vienotības valdībai, palīdzot 2003. gada jūnijā izveidot pārejas valdību, kuru vadīja prezidents Joseph Kabila [13]. 11. Kongo varas iestādes vilcinājās ar gatavošanos konstitūcijā paredzētajām prezidenta un likumdevēja vēlēšanām 2011. gada novembrī. Pēc pretrunīgu grozījumu veikšanas konstitūcijā prezidenta vēlēšanu process tika saīsināts, paredzot tikai vienu vēlēšanu kārtu un tādējādi ievērojami samazinot opozīcijas spēku iespējas uzvarēt. Neatkarīgās valsts vēlēšanu komisijas un vēlēšanu rezultātu uzticamību ievērojami ietekmēja sadarbības trūkums ar ārvalstu partneriem, nepareiza pārvaldība un slikta balsošanas pasākumu plānošana [14]. 12. Nestabilitāte un vardarbība KDR austrumos joprojām rada lielas bažas. Šīs situācijas pamatcēloņi ir valsts vājums, etniskā spriedze, strīdi par zemi, gan Kongo, gan ārvalstu iedzīvotāju bruņoto grupējumu klātbūtne [15] un nespēja nodrošināt pilnīgu miera līgumu izpildi [16]. Konfliktu turpina saasināt nelikumīga reģiona minerālu resursu izmantošana. Drošības sektora reformās ir iesaistīti daudzi starptautiskie un divpusējie partneri. Kā liecina KDR valsts armijas nespēja iegūt kontroli pār dumpiniekiem un militārajiem grupējumiem, reformu rezultāti ir slikti. ES SADARBĪBA AR KDR 2003.–2011. GADĀ 13. Laikposmā no 1992. līdz 2002. gadam ES sadarbība ar KDR tika apturēta, jo nebija vērojams pietiekams progress politiskās demokratizācijas procesā, pastāvēja augsts korupcijas līmenis, tika īstenota nepareiza ekonomikas pārvaldība un ES dalībvalstu politika attiecībā uz valsti atšķīrās. Ar Humānās palīdzības un civilās aizsardzības ģenerāldirektorāta finansētās humānās palīdzības starpniecību šajā laikposmā turpinājās aktīva ES klātbūtne KDR. 14. ES īstenotā sadarbība attīstības jomā atsākās pēc globālas un iekļaujošas vienošanās parakstīšanas 2002. gada decembrī un tās ratifikācijas Sansitijā (Dienvidāfrikā) 2003. gada aprīlī. Laikposmā no 2003. līdz 2011. gadam ES finansiālais atbalsts KDR sasniedza 1868 miljonus EUR; 72 % (1344 miljoni EUR) no šā atbalsta bija piešķirti sadarbībai attīstības jomā, 23,5 % (439 miljoni EUR) — humānajai palīdzībai un 4,5 % (85 miljoni EUR) — sadarbībai politikas un drošības jomā. SADARBĪBA ATTĪSTĪBAS JOMĀ 15. Galvenais instruments sadarbībai attīstības jomā ar KDR ir Eiropas Attīstības fonds (EAF). Par sākotnējo summu 171 miljona EUR apmērā 2003. gada septembrī tika parakstīts 9. EAF valsts stratēģijas dokuments un valsts indikatīvā programma, nosakot trīs galvenās prioritātes — i) makroekonomikas atbalstu, kura mērķis ir nodrošināt piekļuvi parādu dzēšanai; ii) atbalstu veselības nozarei; iii) iestāžu veidošanu un atbalstu pārejai uz demokrātiju. 16. Pēc Padomes lēmuma [17] sniegt finansiālu atbalstu pārejai uz demokrātiju 2003. gada novembrī tika piešķirts papildu finansējums 105 miljonu EUR apmērā. 2005. gada jūnijā, veicot 9. EAF starpposma pārskatīšanu, tika piešķirti papildu 270 miljoni EUR un galveno nozaru grupā tika iekļauta arī transporta infrastruktūra. Kopējā no 9. EAF līdzekļiem piešķirtā summa 2011. gada beigās bija 625 miljoni EUR [18]. 17. Sākotnējā summa, kas tika piešķirta saskaņā ar 2008. gada septembrī parakstīto 10. EAF valsts indikatīvo programmu, bija 561,7 miljoni EUR. Piešķīrums neparedzētām vajadzībām tika palielināts no 47,7 miljoniem EUR 2008. gadā līdz 120 miljoniem EUR 2010. gadā — galvenokārt atjaunošanas darbu turpināšanai KDR austrumos un pasaules pārtikas cenu un finanšu krīžu seku mazināšanai. Kopējā no 10 EAF piešķirtā summa ir 709 miljoni EUR (2013. gada jūnijs). 18. Desmitā EAF sadarbības stratēģijas pamatā ir trīs galvenās nozares: a) pārvalde — atbalsts centralizētām un decentralizētām valdībām, publisko finanšu pārvaldības reformai un drošības sektora reformai (tiesu iestādes un policija); b) infrastruktūra un transports — atbalsts ceļu un iekšzemes ūdensceļu atjaunošanai vai modernizēšanai; c) veselības aprūpe. 19. Atbalsts nozarēs, kas nav galvenās, lielākoties ir vērsts uz reģionālās integrācijas pasākumiem un mežu resursu pārvaldību. 20. Tabulā ir sniegts pārskats par piešķīrumiem valsts indikatīvai programmai saskaņā ar 9. un 10. EAF. TABULA PIEŠĶĪRUMI NO 9. UN 10. EAF (miljoni EUR) | 9. EAF | 10. EAF | | | % | | | % | Plānojamais atbalsts | | | Plānojamais atbalsts | | | Galvenās nozares | | | Galvenās nozares | | | Veselības aprūpe | 80 | 14 | Pārvaldība | 130 | 23 | Infrastruktūra | 50 | 9 | Infrastruktūra | 276 | 49 | Makroekonomiskais atbalsts | 106 | 19 | Veselības aprūpe | 91 | 16 | Institucionālais atbalsts/pārvaldība | 105 | 19 | | | | Starpsumma | 341 | | Starpsumma | 497 | | | | | | | | Mazākas nozīmes nozares | | | Mazākas nozīmes nozares | | | Vēlēšanas | 105 | 19 | Ilgtspējīgi dabas resursi, reģionālie pasākumi, TSI [8888] | 72 | 13 | Dabas resursi, ADR [9999], citas | 104 | 19 | Starpsumma | 209 | | Starpsumma | 72 | | Plānojamais atbalsts kopā | 550 | | Plānojamais atbalsts kopā | 569 | | Neplānojamais atbalsts | 75 | | Neplānojamais atbalsts | 140 | | Kopā | 625 | | Kopā | 709 | | ES TEMATISKĀS BUDŽETA POZĪCIJAS 21. Atbalsts, kas laikposmā no 2003. līdz 2011. gadam tika piešķirts no ES vispārējā budžeta, sasniedza 147 miljonus EUR — tas galvenokārt tika piešķirts nevalstiskajiem dalībniekiem un pārtikas nodrošinājuma programmām attīstības sadarbības instrumenta (ASI) ietvaros. Eiropas Demokrātijas un cilvēktiesību instruments (EIDHR) tika izmantots, lai sniegtu palīdzību spīdzināšanas upuriem, sekmētu demokrātiju un tiesiskumu, cilvēktiesības un pamatbrīvības, kā arī atbalstītu nevalstiskos dalībniekus. Izmantojot stabilitātes instrumenta (IfS) līdzekļus, tika finansēti stabilizācijas pasākumi KDR austrumos un atbalsts policijai, piemēram, Atbalsta programma mieram un stabilizācijai KDR austrumos (sk. 52. un 54. punktu). HUMĀNĀ PALĪDZĪBA 22. Humānās palīdzības un civilās aizsardzības ģenerāldirektorāts laikposmā no 2003. līdz 2012. gadam piešķīra aptuveni 500 miljonus EUR, tādējādi tas ir lielākais humānās palīdzības sniedzējs KDR. Šis atbalsts galvenokārt ir sniegts valsts austrumu daļā. SADARBĪBA POLITIKAS UN DROŠĪBAS JOMĀ 23. ES Padomes diplomātiskais ieguldījums reģionālās stabilizācijas veicināšanas pasākumos, cita starpā ietvēra pēc kārtas vairāku ES īpašo pārstāvju Āfrikas Lielo ezeru reģionā iecelšanu, uzdodot tiem īpaši pievērsties Āfrikas Lielo ezeru reģiona valstīm, sevišķi laikā, kas sekoja pārejas periodam KDR. Galvenā uzmanība ir veltīta drošības sektora reformām un demokrātisku iestāžu izveides sekmēšanai. 24. ES arī ir sākusi KDR īstenot piecas kopējās drošības un aizsardzības politikas misijas — divas militārās operācijas (Artemis un EUFOR RD Congo) un trīs civilās misijas (Eiropas Savienības Policijas misija Kinšasā (2005. — 2007. g) (EUPOL), EUPOL KDR (no 2007. g., turpinās) un Eiropas Savienības Konsultāciju un palīdzības misija saistībā ar drošības sektora reformu Kongo Demokrātiskajā Republikā (KDR) (EUSEC) (no 2005. g., turpinās)). Divu pēdējo civilo misiju mērķis ir veicināt drošības sektora reformu. REVĪZIJAS TVĒRUMS UN PIEEJA 25. Palāta tiecās novērtēt, vai ES atbalsts pārvaldībai KDR ir efektīvs. Revīzija pievērsās diviem galvenajiem jautājumiem, proti, a) vai ES atbalsts pārvaldībai atbilst vajadzībām un sniedz plānotos rezultātus; b) vai Komisija ES programmu izstrādē pienācīgi ņem vērā KDR nestabilo situāciju. 26. Revīzijā tika aplūkots ES atbalsts vēlēšanu procesam, drošības sektora (tiesu iestādes un policija) reformai, publisko finanšu pārvaldības reformai un decentralizācijai laikposmā no 2003. līdz 2011. gadam. 27. Revīziju veica no 2012. gada marta līdz decembrim, un tā ietvēra šādus pasākumus: a) galveno politikas dokumentu pārskatīšana iepriekšminētajās jomās, 9. un 10. EAF valsts stratēģijas dokumenta un valsts indikatīvās programmas pārskatīšana, intervijas ar Eiropas Komisijas un Eiropas Ārējās darbības dienesta darbiniekiem Briselē; b) 16 ES finansētu programmu pārskatīšana. Šīs pārskatīšanas mērķis bija novērtēt atsevišķu pasākumu efektivitāti, izmantojot Komisijas uz rezultātiem vērstas uzraudzības metodiku (sk. I un II pielikumu); c) KDR apmeklējums no 2012. gada 28. maija līdz 14. jūnijam, kura laikā Palātas revidenti intervēja ES pārstāvniecības darbiniekus, Kongo varas iestāžu pārstāvjus, citus galvenos partnerus attīstības jomā un pilsoniskās sabiedrības pārstāvjus. Tika apmeklētas programmu īstenošanas vietas Kinšasā, Lejaskongo, Dienvidkivu un Ziemeļkivu; d) revīzijas sagatavošanas un ziņojuma izstrādes posmā — apspriešanās ar Kongo ekspertu, kurš ir specializējies jautājumā par valsts un sabiedrības attiecībām pārvaldībā un politikā. APSVĒRUMI ES ATBALSTS PĀRVALDĪBAI KDR ATBILST VAJADZĪBĀM VISĀS JOMĀS, BET KOPUMĀ TĀ REZULTĀTI IR IEROBEŽOTI 28. Palāta pārbaudīja, vai ES atbalsts pārvaldībai KDR a) ir daļa no stabilas sadarbības stratēģijas, kurā ir risinātas valsts galvenās vajadzības un kura atbilst ES politikai attiecībā uz reakciju nestabilitātes gadījumos; b) ir sniedzis vai, domājams, sniegs gaidītos rezultātus. ES ATBALSTS PĀRVALDĪBAI KDR IR DAĻA NO KOPUMĀ STABILAS SADARBĪBAS STRATĒĢIJAS 29. ES sadarbības stratēģijas pamatā ir atbilstīgs KDR politiskās, ekonomiskās, sociālās un drošības situācijas novērtējums. Devītā EAF ietvaros Komisija pakāpeniski izstrādāja sadarbības stratēģiju, kas atbilda pēckonflikta situācijai un faktam, ka pirms 2006. gada nebija pieņemta valsts nabadzības samazināšanas stratēģija. Atbalsts vēlēšanu procesam bija izšķiroši svarīgs iestāžu veidošanas un pārejas uz demokrātiju kontekstā. Lai uzlabotu iedzīvotāju dzīves apstākļus, bija ārkārtīgi vajadzīga infrastruktūras atjaunošana, jo īpaši veselības aprūpes nozarē. Lielu parādu apgrūtināto nabadzīgo valstu iniciatīvas ietvaros sniegtajam makroekonomikas atbalstam [19] bija būtiska nozīme, lai atjaunotu makroekonomikas stabilitāti un sagatavotu pamatu publisko finanšu pārvaldības reformai un attīstībai. 30. Tieši šiem pašiem principiem atbilst arī 10. EAF stratēģija. Tās mērķis ir risināt gan ar politisku pārveidi, gan ar infrastruktūras atjaunošanu saistītās problēmas, sniedzot atbalstu pārvaldības, veselības aprūpes, transporta un ūdensapgādes infrastruktūras jomās. Šie mērķi ir saskaņoti ar prioritātēm, kas noteiktas valsts nabadzības samazināšanas un izaugsmes stratēģijas dokumentā [20] un valdības prioritāšu rīcības programmā [21]. Par trūkumu atzīstams tas, ka 2011. gada vēlēšanu cikls — lai gan tas atbilda prioritātei, kas bija piešķirta pārvaldībai — nebija iekļauts valsts stratēģijas dokumenta stratēģijā un finanšu piešķīrumā saskaņā ar valsts indikatīvo programmu. Tas mazināja Komisijas spēju attiecīgi reaģēt uz būtiskām problēmām, kas ietekmēja šo vēlēšanu sagatavošanu (sk. 11., 40., 41., 87. un 90. punktu). 31. Devītā un desmitā EAF sadarbības stratēģijas būtiskākais elements ir atbalsts pārvaldībai, jo laba pārvaldība ir izšķiroši svarīgs nosacījums miera, stabilitātes un attīstības nodrošināšanā. Šā atbalsta mērķis ir sekmēt ilgtermiņa reformas vairākās būtiskās jomās, tādējādi stiprinot valsts spēju veikt tās pamatfunkcijas saistībā ar tiesiskumu, drošību un valsts resursu pārvaldību. 32. Saskaņā ar ES politiku par reaģēšanu nestabilās situācijās, sadarbība attīstības jomā ir apvienota ar Humānās palīdzības un civilās aizsardzības ģenerāldirektorāta finansēto humāno palīdzību un sadarbību politikas un drošības jomā; tā galvenokārt tiek sniegta KDR austrumos, kur valdībai nav suverēnas kontroles pār teritoriju. 33. Tāpēc sadarbības stratēģijā tiek izmantota visaptveroša pieeja, kas ietver drošības, politikas, ekonomikas un attīstības atbalstu un humāno palīdzību atbilstīgi Ekonomiskās sadarbības un attīstības organizācijas / Attīstības palīdzības komitejas (ESAO/DAC) principiem par lietderīgu rīcību nestabilās valstīs un situācijās, kā arī ES politikas programmām. 34. ES sadarbības stratēģija galveno uzmanību pievērš atbalsta sniegšanai centrālajai valdībai un KDR austrumu reģionam. Tas atspoguļo prioritāti, kas piešķirta valsts spēju stiprināšanai, kā arī vajadzībai risināt milzīgo humanitāro krīzi reģionā. Tomēr 10. EAF valsts stratēģijas dokumentā ir pievērsta maza uzmanība ģeogrāfiskajai papildināmībai starp ES sadarbības stratēģiju un ES dalībvalstu un citu attīstības partneru programmām. Šķiet, ka arī citi partneri būtisku sava atbalsta daļu sniedz austrumu reģionam un divām turīgākajām provincēm (Lejaskongo un Katangai). Tāpēc pastāv risks, ka palīdzības attīstības jomā sadale ir nelīdzsvarota, radot kaitējumu nabadzīgākām provincēm [22]. ES ATBALSTS PĀRVALDĪBAI IR BŪTISKS UN ATBILST VAJADZĪBĀM VISĀS JOMĀS, BET GŪTIE PANĀKUMI IR NEVIENMĒRĪGI UN VISAI IEROBEŽOTI 35. Palāta secināja, ka mazāk nekā puse no izvērtētajām programmām ir guvušas vai, domājams, gūs plānotos rezultātus un ka ilgtspēja vairākumā gadījumu šķiet neiespējama (skatīt rezultātus I pielikumā ailēs "Rezultāti" un "Ilgtspēja"). ATBALSTS VĒLĒŠANU PROCESAM 36. Pirmā prioritāte pēc pilsoņu kara beigām valstī bija ceļš uz mieru, izlīgumu un vienotību. Pēc Pretorijas nolīguma noslēgšanas 2003. gada 30. jūnijā sākās pārejas process, un tika izveidota pārejas valdība, kuras galvenais uzdevums bija ieviest demokrātiju ar godīgām, uz konkurenci pamatotām, pārredzamām un demokrātiskām vēlēšanām. Šā mērķa īstenošanu sarežģīja pārejas valdības neprasmīgi veiktā varas sadale un prominentu politisko līderu atšķirīgie ieskati par pārejas un atjaunošanas būtību. Konstitucionāla referenduma organizēšana 2005. gadā un vēlēšanas 2006. gadā iezīmēja pārejas perioda beigas [23]. Otrs vēlēšanu cikls sākās 2011. gada novembrī. 37. Galvenais ES mērķis laikposmā pēc strukturālās sadarbības atsākšanas ar KDR (sk. 13. punktu) bija palīdzēt politiskās pārejas un demokrātijas atjaunošanas procesā. Pirmajos vēlēšanu ciklos (2005. un 2006. gadā) Komisija kā ieguldījumu Apvienoto Nāciju Organizācijas Attīstības programmas (UNDP) pārvaldītajā vairāku līdzekļu devēju trasta fondā finansēja divas turpmāk norādītās programmas: a) Vēlēšanu atbalsta programma ("Programme d’Appui au Processus Électoral" jeb PAPE) [24], kuru pieņēma 2004. gada novembrī, paredzēja 105 miljonu EUR ieguldījumu no papildu līdzekļiem, kurus Padome piešķīra 2003. gada jūlijā (sk. 16. punktu); b) otrais ieguldījums saskaņā ar Vēlēšanu atbalsta programmu — 60 miljoni EUR — kuru pieņēma 2005. gada novembrī, bija papildinājums iepriekšējai programmai, kuru finansēja no 9. EAF plānojamā atbalsta mazākas nozīmes nozarēm. 38. Lai atbalstītu otrā vēlēšanu cikla sagatavošanu un organizāciju, Komisija arī veica ieguldījumu Apvienoto Nāciju Organizācijas Attīstības programmas pārvaldītā trasta fondā, kura pārstāvji 2007. gadā bija sākuši Vēlēšanu cikla atbalsta programmas ("Programme d’Appui au Cycle Électoral" jeb PACE I) [25] īstenošanu, lai saglabātu un nostiprinātu pastāvošo institucionālo infrastruktūru nolūkā sagatavot otro vēlēšanu ciklu. No EAF līdzekļiem ir finansētas divas programmas: a) no 9. EAF piešķīra 3 miljonus EUR programmai jeb komisijai ("Appui à la CENI"), kuru sāka 2007. gada novembrī; b) no 10. EAF piešķīra 47,5 miljonus EUR vēlēšanu cikla atbalsta programmai laikposmam no 2011.–2013. gadam (PACE II) [26], kuru sāka 2011. gada maijā. 39. Īstenojot abas ES programmas, ar kuru starpniecību tika sniegts atbalsts 2005. un 2006. gada vēlēšanu procesam, ir sasniegta lielākā daļa tām izvirzīto mērķu, palīdzot savlaicīgi veikt vajadzīgo sagatavošanas darbu, lai vēlēšanas noritētu kopumā apmierinoši, ko apstiprināja ES vēlēšanu novērošanas misija [27]. KDR ārvalstu partneri uzskata, ka loģistikas un organizācijas ziņā process bija sekmīgs, ņemot vērā valsts situācijas izraisītās milzīgās un unikālās problēmas. ES un citi ārvalstu partneri panāca to, ka tika noorganizētas prezidenta un likumdevēja vēlēšanas. Tomēr būtisks trūkums bija nepietiekamais atbalsts vietējām vēlēšanām, kas bija plānotas, tomēr nenotika. 40. Mērķi, kas bija noteikti saistībā ar ES atbalstu 2011. gada prezidenta vēlēšanām, netika sasniegti. Saskaņā ar plānu Kongo varas iestādes vadīja 2011. gada prezidenta un likumdevēja vēlēšanu sagatavošanu, bet procesu slikti pārvaldīja un tā sagatavošanas procesa uzsākšana būtiski aizkavējās. Kad starptautiskā sabiedrība reaģēja, vairs nebija iespējams nodrošināt vēlēšanu apmierinošu norisi. Arī Neatkarīgās valsts vēlēšanu komisijas (CENI) izveidē tika pieļauti būtiski kavējumi [28]. Varas pārstāvji rūpīgi izraudzījās Neatkarīgās valsts vēlēšanu komisijas locekļus un izslēdza no līdzdalības tos pilsoniskās sabiedrības pārstāvjus, kuri varētu būt iespējamie opozīcijas atbalstītāji. 41. Konstitūcijā 2011. gada janvārī tika veikti grozījumi, paredzot, ka prezidenta vēlēšanu procedūrā būs tikai viena kārta, tādējādi ievērojami samazinot opozīcijas pārstāvju iespējas uzvarēt. Starptautiskās sabiedrība reaģēja lēni, apgalvojot, ka šis jautājums attiecas uz valsts suverenitāti. Komisija un ES dalībvalstis uzskata, ka tas nav pamatots iemesls — Kotonū nolīgums tām paredz iespēju iesaistīties politiskajā dialogā un konsultāciju procedūrā, ja tās uzskata, ka partnervalsts nepilda saistības, kas izriet no cilvēktiesību, demokrātiskuma principu un tiesiskuma ievērošanas [29]. 42. Liela daļa Kongo iedzīvotāju un starptautiskās sabiedrības pārstāvju atzīst, ka 2011. gada vēlēšanu procesu raksturoja uzticamības trūkums un ka netika nodrošināta vēlēšanu rezultātu demokrātiskā leģitimitāte [30]. Pastāv risks, ka starptautiskās sabiedrības, tostarp Komisijas, sniegtais atbalsts tiek uzskatīts par ieguldījumu režīma nostiprināšanā, kaitējot iedzīvotājiem. ATBALSTS TIESU IESTĀDĒM 43. Tiesiskuma nodrošināšana ir būtiska KDR stabilizācijas un atjaunošanas daļa. Kongo vēsturiskās nestabilitātes un konfliktu dēļ valsts iestādes ir iznīcinātas un ja tās netiks atjaunotas kā jaunās, stabilas tiesiskumu sekmējošas struktūras, nākotnē var rasties politiskas problēmas un vardarbības uzliesmojumi. Lai novērstu šīs bažas, ES sniedza atbalstu KDR austrumu reģionam un palīdzēja veikt centrālo tiesu iestāžu ilgtermiņa pārstrukturēšanu. 44. Palāta izvērtēja divas programmas: a) 2006. gadā sākto ES programmu tiesiskuma atjaunošanai KDR austrumu daļā (REJUSCO), kas ir vairāku līdzekļu devēju finansēta programma [31], kurai ES no 9. EAF piešķīra 7,9 miljonus EUR; b) Pārvaldības atbalsta programmas (PAG) tiesību komponentu, kurai 2007. gada janvārī no 9. EAF piešķīra finansējumu 9 miljonu EUR apmērā. 45. ES programmas tiesiskuma atjaunošanai KDR austrumu daļā mērķis bija sniegt ieguldījumu i) tiesu iestāžu veiktspējas veidošanā Ziemeļkivu un Dienvidkivu; ii) tiesu iestāžu darbības uzlabošanā, lai garantētu taisnīgus un objektīvus tiesas procesus; iii) šo austrumu provinču iedzīvotāju uzticības palielināšanā tiesu iestādēm, pārraugot tiesu procesus un ieslodzījuma vietas un palīdzot uzlabot sabiedrības locekļu informētību par viņu tiesībām un pienākumiem, jo īpaši ar dzimumu saistītas vardarbības sakarā. 46. Lai gan šie ambiciozie mērķi bija nozīmīgi, tie tika īstenoti tikai daļēji — galvenokārt programmas komplicētības, lielā procedūru skaita, sarežģītās situācijas un nepietiekamā partneru un valdības dialoga dēļ. Tādēļ programmas īstenošana tika apturēta ātrāk, nekā sākotnēji plānots, un Komisijas ieguldījums tika samazināts. Lai gan atsevišķu fizisko rezultātu, galvenokārt ēku, kvalitāte bija neapmierinoša, programma palīdzēja uzlabot tiesu iestāžu funkcionālās spējas. Tomēr apstākļi ieslodzījuma vietās joprojām ir nožēlojami, un būs jāiegulda liels darbs, lai uzlabotu iedzīvotāju piekļuvi tiesu iestādēm un uzticību tām. Reģionu satricināja nemieri Gomā (M23 kustība), kas, iespējams, vēl vairāk kaitēja darbam, kas ir paveikts, izmantojot ES atbalstu (sk. 12. punktu). 47. Pārvaldības atbalsta programmas tiesību komponenta mērķis ir atbalstīt tiesu iestāžu reformu i) nostiprinot Tieslietu un cilvēktiesību ministriju (Ministère de la Justice et des Droits Humains jeb MJDH) [32], Apvienotās tiesiskuma komitejas (CMJ) un Augstākās padomes (Conseil Supérieur de la Magistrature jeb CSM) [33] rīcībspēju; ii) uzlabojot tiesu iestāžu darbību Kinšasas provincē; iii) izstrādājot ilgtermiņa politikas stratēģiju. 48. Palātas pārstāvju apmeklējuma laikā programmu joprojām īstenoja. Pasākumu īstenošana bija aizkavējusies par diviem gadiem, jo radās grūtības nolīgt tehniskās palīdzības grupu. Šā iemesla dēļ tika anulēta piektā daļa programmas budžeta. Domājams ka, saistībā ar centrālo tiesu iestāžu un Kinšasas tiesu iestāžu nostiprināšanu, programma lielākoties būs sekmīga. Būtiska problēma ir tā, ka neefektīvas Apvienotās tiesiskuma komitejas darba dēļ līdz programmas beigām netiks pieņemta politikas reforma. Šā iemesla dēļ Komisija ir apturējusi finanšu atbalsta sniegšanu Apvienotajai tiesiskuma komitejai. 49. Ņemot vērā nepietiekamo valsts budžeta finansējumu tieslietu nozarei, pastāvīgās nepilnības administratīvo spēju jomā un valsts valdības neadekvāto ieguldījumu nozares politikas reformā, abu programmu rezultātu ilgtspēja nav garantēta. ATBALSTS POLICIJAI 50. Viena no galvenajām prioritātēm saistībā ar institucionālajām reformām, kuras Kongo varas iestādes sāka īstenot pēc gadiem ilgās nolaidības Mobutu režīma laikā un ieilgušā bruņotā konflikta perioda, bija drošības garantēšana iedzīvotājiem. Galvenais Kongo valsts policijas trūkums ir aprīkojuma un infrastruktūras nepietiekamība, neatbilstoša apmācība un neregulāra algu izmaksa, jo visi minētie apstākļi mazina motivāciju. Viena no galvenajām problēmām ir "trickle-up" kultūra, kas paredz, ka policijas darbiniekiem ir jānodrošina resursi augstāk stāvošajiem. Policija, tāpat kā militārpersonas, dzīvo uz iedzīvotāju rēķina. 51. ES galvenie mērķi pārejas perioda sākumā cita starpā bija valsts iestāžu aizsardzība un iekšējās drošības nostiprināšana, lai aizsargātu pārejas procesa norisi un atvieglotu vēlēšanu organizēšanu. Kopš 2005. gada tās mērķis ir bijis atbalstīt plašāku un ilgstošāku procesu, kurā drošības spēku institucionālajām un pārvaldības reformām ir īpaša nozīme. 52. Palāta šajā jomā izvērtēja trīs programmas: a) ES atbalsta programmu Integrētas policijas vienības apmācībai (UPI), kuras īstenošanu sāka 2004. gada maijā un kurai no 9. EAF līdzekļiem ĀKK valstu iekšējai sadarbībai piešķīra 5 miljonus EUR [34]; b) Atbalsta programmu mieram un stabilizācijai KDR austrumu reģionā, kuras īstenošanu sāka 2008. gada jūnijā un kurai ES no stabilitātes instrumenta līdzekļiem piešķīra 10 miljonus EUR, tostarp 2,9 miljonus EUR policijai; c) Valsts policijas reformas atbalsta programmu (PARP), kuras īstenošanu sāka 2010. gada augustā un kurai no 10. EAF piešķīra finansējumu 11 miljonu EUR apmērā. 53. ES atbalsta programma Integrētas policijas vienības apmācībai (UPI) tika īstenota kopā ar Eiropas Savienības Policijas misiju Kinšasā, kopējās drošības un aizsardzības politikas policijas misiju (sk. 24. punktu). Tai bija noteikts neliels skaits skaidru un loģisku prioritāšu. Saskaņā ar šo programmu tika sekmīgi izveidota vienība, kuras sastāvā bija tūkstotis īpaši apmācītu policijas virsnieku ar vajadzīgo materiāltehnisko atbalstu un aprīkojumu, un panākti plānotie rezultāti, nodrošinot konstitucionālā referenduma un 2005. un 2006. gada vēlēšanu drošību. Palāta nespēja iegūt nekādu informāciju par personāla un aprīkojuma pārdali pēc programmas beigām. Tāpēc nav skaidrības par šo rezultātu ilgtspēju. 54. Atbalsta programmā mieram un stabilizācijai KDR austrumos ietilpstošā policijas komponenta plānotie rezultāti ir sasniegti daļēji. Ar šā komponenta palīdzību divām mobilām intervences vienībām un reģionālās policijas galvenajai mītnei Gomā un Bukavu ir nodrošinātas ēkas, iekārtas un aprīkojums. Celtniecības darbi tika ievērojami novilcināti, jo īpaši Bukavu, un to kvalitāte ir slikta. Palātas pārstāvju apmeklējuma laikā finansētās iekārtas Bukavu vēl netika izmantotas. Gomā tās vēl nebija nodotas ekspluatācijā, jo nebija pieejams tekošs ūdens un elektrība, kas bija jāierīko un jāfinansē policijas iestādēm. Līdz šim ar programmas palīdzību nav izdevies uzlabot policijas darbības spēju reģionā. Nemieri Gomā (M23 kustība), iespējams, vēl vairāk kaitēja darbam, kas tika paveikts, izmantojot ES atbalstu (sk. 12. punktu). 55. Valsts policijas reformas atbalsta programmas mērķis ir atbalstīt Kongo valsts policijas reformu, nostiprinot Policijas reformas uzraudzības komitejas (CSRP) koordinēšanas spējas, reorganizējot cilvēkresursu un budžeta līdzekļu pārvaldību un uzlabojot apmācības infrastruktūru. Tā tiek īstenota, saskaņojot ar tehnisko atbalstu, kuru Policijas reformas uzraudzības komitejai sniedz Eiropas Savienības Policijas misija Kinšasā KDR, vēl viena kopējās drošības un aizsardzības politikas policijas misija. 56. Palātas apmeklējuma laikā programmas īstenošana bija agrīnā posmā. Programmas ietvaros bija izveidota cilvēkresursu datubāze, kas ir būtisks panākums virzībā uz policijas reformu īstenošanu. Tomēr bažas radīja šīs datubāzes ilgtspēja, jo nebija izstrādāti plāni par IT sistēmas uzturēšanu pēc tam, kad būs beigusies ES finansētā tehniskā palīdzība. ATBALSTS PUBLISKO FINANŠU PĀRVALDĪBAS REFORMAI 57. Publisko izdevumu un finansiālās pārskatatbildības pārskatīšanā 2008. gadā tika konstatēja, ka publisko finanšu pārvaldībā vairākumā jomu bija nepilnības, tostarp novecojis budžeta juridiskais regulējums, kļūdaina budžeta plānošana un izpilde, kā arī biežs ārkārtas procedūru izmantojums. Būtisku funkciju, piemēram, grāmatvedības un kases operāciju veikšanā, netika ievēroti labas prakses principi, un faktiski nepastāvēja ārējās kontroles mehānismi. 58. Pēc šīs pārskatīšanas valdība ar attīstības jomas partneru, tostarp ES atbalstu pieņēma un īsteno Stratēģisko plānu publisko finanšu reformai, kuras mērķis laikposmā no 2010. līdz 2017. gadam ir strādāt pie šo trūkumu novēršanas. 59. Palāta izvērtēja trīs ES programmas: a) publisko finanšu komponentu Pārvaldības atbalsta programmā ("Programme d’Appui à la Gouvernance" jeb PAG), kuru parakstīja 2007. gada janvārī un kurai no 9. EAF piešķīra finansējumu 6,5 miljonu EUR apmērā; b) dabas resursu komponentu Pārvaldības atbalsta programmā, kurai no 9. EAF tika piešķirts finansējums 9 miljonu EUR apmērā; c) Atbalsta programmu publisko finanšu pārvaldības sistēmu modernizācijai ("Projet d’Appui à la Modernisation des Finances Publiques" jeb PAMFIP), kuru parakstīja 2010. gada maijā un kuru no 10. EAF finansēja ar ieguldījumu 10 miljonu EUR apmērā. 60. Palāta arī izvērtēja divas mērķorientētas budžeta atbalsta programmas: a) "Appui budgétaire à la Stabilisation économique de la RDC" [35], kuru parakstīja 2009. gada augustā un decembrī un kurai no 10. EAF un attīstības sadarbības instrumenta piešķīra finansējumu kopā 48,6 miljonu EUR apmērā; b) "Appui budgétaire pour atténuer les effets de la crise économique et financière en RDC" [36], kuru parakstīja 2010. gada decembrī un kurai atbilstīgi 2009. gadā izveidotajai neaizsargātības FLEX (V-FLEX) iniciatīvai no 10. EAF piešķīra finansējumu 50 miljonu EUR apmērā. 61. Trīs ES atbalsta programmas, kas ir veltītas galvenajām publisko finanšu pārvaldības reformām, līdz šim ir sniegušas nelielus rezultātus. 62. Pārvaldības atbalsta programmas publisko finanšu pārvaldības komponents ir nostiprinājis Comité d’Orientation de la Réforme des Finances Publiques (COREF) [37], kas ir būtiska starpministriju struktūra, atbildīga par publisko finanšu pārvaldības reformas koordinēšanu. Tā arī sniedza ieguldījumu "Plan Stratégique de Réforme des Finances Publiques" (PSRFP) [38] pieņemšanā un nostiprināja Inspection Générale des Finances (IGF) [39] un Nacionālās asamblejas Commission Économique, Financière et Contrôle Budgétaire (ECOFIN) [40] iespējas, nodrošinot apmācību, konsultācijas un aprīkojumu, kā arī biroja telpu atjaunošanu. 63. Turpretī atbalsts Augstākajai revīzijas iestādei ir bijis lielā mērā nesekmīgs. Lai gan ir palielinājies darbinieku skaits un uzlabojušās darbinieku iespējas, juridiska strīda dēļ ar darbuzņēmēju Augstākās revīzijas iestādes galvenās mītnes atjaunošanas darbi ir pilnīgi apstājušies. Šī situācija būtiski ietekmē Augstākās revīzijas iestādes darbības spējas. 64. Atbalsta programmas publisko finanšu pārvaldības sistēmu modernizācijai — Pārvaldības atbalsta programmas loģiskā turpinājuma — mērķis ir nostiprināt budžeta plānošanu, grāmatvedības un muitas dienestus. Palātas apmeklējuma laikā programma bija agrīnā īstenošanas posmā, bet jau tad to kavēja grūtības nolīgt ekspertus un saskaņot konkrētus pasākumus ar citiem līdzekļu devējiem. 65. Viens no abu mērķorientēto programmu budžeta atbalstam mērķiem bija veicināt labāku publisko finanšu pārvaldību. Tomēr šīs programmas neveidoja nekādas saiknes ne ar publisko finanšu pārvaldības reformu plānu, ne arī tajās bija norādītas prioritātes, ko šīs programmas paredz atbalstīt. Nav skaidrs, kā šādas programmas var sasniegt kādu mērķi, ņemot vērā faktu, ka līdzekļi tika piešķirti viena fiksēta maksājuma veidā, neparedzot ar rezultātiem saistītus nosacījumus vai politiskā dialoga prasības. Palāta norāda, ka, lai gan valstī ir smaga ekonomiskā un budžeta situācija un zemās algas ir viens no valdības departamentu neefektivitātes cēloņiem (sk. 9. punktu), parlamenta deputātu algas tika paaugstinātas no USD 1500 pārejas periodā līdz USD 6000 2006. gadā un USD 13000 2012. gadā. Ar prezidentūru, Ministru prezidentu, Nacionālo asambleju un Senātu saistītie izdevumi 2011. gadā veidoja 11 % no budžeta izdevumiem un gandrīz trīs reizes pārsniedza izdevumus veselības aprūpes jomā [41]. 66. Publisko finanšu reformas stratēģiskā plāna pieņemšana apliecina valdības apņēmību īstenot publisko finanšu pārvaldības reformu, ko palīdz uzturēt attīstības partneru saskaņots atbalsts. Tomēr, tāpat kā citās jomās īstenoto ES programmu gadījumā, nepietiekamie budžeta resursi un vājā finanšu pārvaldība rada šaubas par to, vai ar Pārvaldības atbalsta programmu un Atbalsta programmu publisko finanšu pārvaldības sistēmu modernizācijai atbalstītās iestādes spēs turpināt darbību, kā arī uzturēt ēkas un aprīkojumu bez līdzekļu devēja atbalsta. 67. KDR nākotne ekonomikas jomā un labākas pārvaldības izredzes ir ļoti atkarīgas no tā, kā tiek pārvaldītas valsts dabas bagātības. Tomēr konflikta beigas un notikušās vēlēšanas vēl nav panākušas to, ka KDR dabas resursi pārtop attīstības stimulos. Šajā kontekstā Pārvaldības atbalsta programmas dabas resursu komponenta mērķis ir nostiprināt vadošo iestāžu spēju pārvaldīt derīgo izrakteņu ieguves un mežu nozari, uzlabot apstākļus ieguldījumu piesaistīšanai un palielināt ienākumus. 68. Izskatot Pārvaldības atbalsta programmas dabas resursu komponentu pusotru gadu pirms tā darbības perioda beigām, tika secināts, ka tā sniegtie rezultāti ir nelieli. Viens no cēloņiem bija neatbilstīgais vajadzību novērtējums, kurā nebija noteiktas galvenās nepilnības dabas resursu pārvaldībā, piemēram, nelikumīga izmantošana, korupcija, uzticamu datu trūkums, vāji kontroles un muitas mehānismi, patvaļīga aplikšana ar nodokļiem, zema produktivitāte un zems preču apstrādes rādītājs. Arī programmas struktūrā tika atklātas nepilnības, kuru dēļ būtiski aizkavējās tās īstenošana un nācās atcelt daudzus plānotos pasākumus. 69. Lai gan programma ir veicinājusi atsevišķu iestāžu rīcībspējas nostiprināšanu, domājams, ka daudzi rezultāti paliks nesasniegti, tostarp valsts mežu plāna pieņemšana, derīgo izrakteņu ieguves kodeksa pārskatīšana un ieguves, apstrādes un tirdzniecības ķēdes nostiprināšana. ATBALSTS DECENTRALIZĀCIJAS PROCESAM 70. Politiskajās debatēs jau ilgu laiku tiek apspriesta KDR decentralizācija, un, 2006. gadā pieņemot konstitūciju, šis jautājums atkal tika iekļauts darba kārtībā. Decentralizāciju raksturo trīs dimensijas (politiskā, administratīvā un fiskālā), un tās mērķis ir veicināt demokrātiju un uzlabot politisko pārskatatbildību, vienlaikus uzlabojot pakalpojumu sniegšanu iedzīvotājiem. 71. Palāta izvērtēja divas programmas: a) "Projet d’Appui au Démarrage de la Décentralisation en RDC" (PA2D) [42], kuru parakstīja 2010. maijā un kurai no 10. EAF piešķīra finansējumu 15 miljonu EUR apmērā; b) "Programme d’Appui aux Parlements" (PAP) [43], kuru parakstīja 2010. gadā un kurai no 10. EAF piešķīra finansējumu 5 miljonu EUR apmērā. 72. Atbalsta programmas decentralizācijas procesa uzsākšanai KDR mērķis ir atvieglot pāreju uz decentralizāciju, atbalstot struktūras, kuras valsts līmenī atbild par decentralizācijas vadīšanu, kā arī nostiprinot Kinšasas un Ziemeļkivu provinču administratīvo rīcībspēju. Parlamentu atbalsta programmas (PAP) mērķis ir nostiprināt demokrātiju KDR, spēcinot Nacionālās asamblejas, Senāta un divu provinču — Kinšasas un Ziemeļkivu — asambleju spējas. 73. Palātas apmeklējuma laikā abas programmas atradās agrīnā īstenošanas posmā, bet to sekmīguma izredzes jau bija ierobežotas. Programmu īstenotāji saskārās ar būtiskām problēmām, kuras izraisīja dažādi cēloņi, un galvenie no tiem bija Kongo pārvaldes iestāžu nepilnības, provinču vēlēšanu atlikšana un valsts iestāžu nepietiekams ieguldījums decentralizācijas mērķa īstenošanā. Pašreizējā prezidentūra atrodas varas konsolidācijas centienu posmā. Decentralizācija nozīmē varas sadali, kuru prezidents pašlaik vilcinās īstenot. Šādos apstākļos, ja vien politiskajā situācijā nenotiks būtiskas pārmaiņas, abu programmu potenciālo rezultātu ilgtspēja ir ļoti apšaubāma. 74. Lai gan valstī ir pārliecinoša sabiedrības vienprātība par vajadzību veikt decentralizāciju, valdība vilcinās ar reformas turpināšanu. Tādējādi KDR ārvalstu partneru, tostarp Komisijas atbalstītajai Kinšasas lejupējai pieejai, lai veicinātu decentralizācijas īstenošanu, ir ierobežotas izredzes gūt sekmes. Provinču pašvaldības apgalvo, ka atbalsta iespēju izmantot decentralizācijas sniegtās priekšrocības, bet vilcinās uzņemties atbildību par pakalpojumu sniegšanu, ko šāda pieeja paredzētu. Kā viens no politiskiem šķēršļiem ir jāmin nelīdzsvarotība starp provinču aktīviem, proti, divas provinces (Lejaskongo un Katanga) sniedz vairāk nekā pusi valsts nodokļu ieņēmumu. 75. Iepriekš izklāstīto apstākļu dēļ decentralizācijas process ir ievērojami iekavēts: a) daudzi ar decentralizāciju saistīti tiesību akti vēl nav pieņemti; b) retrocesijas process vēl nav īstenots [44]; c) vietējās vēlēšanas, kuras sākotnēji bija plānots organizēt 2008. gadā, bet vēlāk pārcēla uz 2011. gadu nav notikušas. Provinču vēlēšanas, kas bija paredzētas 2011. gadā, tika atliktas [45]; d) 26 provinču (pašreizējo 11 provinču vietā) izveide bija jāpabeidz līdz 2010. gada maijam, bet likums joprojām nav pieņemts. KOMISIJA ES PROGRAMMU IZSTRĀDĒ PIENĀCĪGI NEŅĒMA VĒRĀ NESTABILO VALSTS SITUĀCIJU 76. Palāta izvērtēja, vai Komisija a) pienācīgi novērtēja galvenos riskus, kas apdraud ES programmu efektivitāti; b) noteica skaidrus un sasniedzamus mērķus; c) pienācīgi izmantoja nosacījumus un politisko dialogu, lai mudinātu Kongo iestādes uzlabot pārvaldību. RISKI NETIKA PIENĀCĪGI IZVĒRTĒTI 77. Ārējo atbalstu sniedz augsta riska teritorijās, vēl jo vairāk nestabilās valstīs. Tāpat kā citi partneri attīstības jomā, Komisija nevar izvairīties no risku uzņemšanās. Tomēr tai šie riski būtu pienācīgi jāpārvalda, lai tos pēc iespējas samazinātu. 78. Komisija ir labi informēta par situāciju KDR un valsts nestabilitātes cēloņiem un sekām. Izstrādājot Palātas izvērtētās ES programmas, tā apzināja daudzus riskus un izsvēra iepriekšējo programmu īstenošanā gūto pieredzi. Izvēloties atbalsta sniegšanas veidu un īstenojot kontroles sistēmu, Komisija ņēma vērā sarežģīto situāciju un vājo valsts pārvaldi. Tomēr Komisija nenovērtēja riska iespējamību vai tā varbūtējo ietekmi uz programmām. Daudzos gadījumos sagatavošanas dokumentos bija vien sniegta atsauce uz pieņēmumiem un/vai riskiem, kas apdraud programmu efektivitāti, lai gan bija labi zināms, ka pastāv nopietnas problēmas, jo īpaši valsts iestāžu nepietiekamais ieguldījums reformās un to sliktā institucionālā un finanšu spēja nodrošināt rezultātu ilgtspēju pēc ES programmu pabeigšanas. 79. Programmu dokumentos nav minēti vairāki būtiski riski, proti, politiskās gribas trūkums, krāpšana un korupcija — nopietnas problēmas KDR (sk. 9. punktu). Citi riski, piemēram, transporta un komunikāciju problēmas, valsts iestāžu ierobežotā apguves spēja (sk. 82. punkta c) apakšpunktu) un grūtības nolīgt starptautiskos ekspertus un vietējos darbuzņēmējus, kuriem būtu vajadzīgais aprīkojums un kvalificēts personāls, jo īpaši attālās un nereti nedrošās KDR austrumu teritorijās (sk. 82. punkta b) apakšpunktu), netika pienācīgi novērtēti. 80. Palātas izvērtētajās programmās nebija iekļauti regulāri pasākumi, lai novērstu vai samazinātu galvenos konkrētos riskus attiecīgajā jomā, vai norādes projektu vadītājiem un Komisijas dienestiem par to, kas jāveic, ja riski kļūst par realitāti. 81. Mērķorientētā pieeja, kas tika īstenota attiecībā uz 2009. gadā pieņemtajām budžeta atbalsta programmām, nenovērš vai nesamazina riskus. Budžeta atbalsta līdzekļi partnervalsts budžetā tiek apvienoti ar citiem līdzekļiem (to sauc par "aizstājamību"), un pēc tam, kad tie ir iemaksāti budžetā, tie vairs nav izsekojami. Uz šiem līdzekļiem attiecas tās pašas publisko finanšu pārvaldības nepilnības un riski, kas ietekmē citus valsts budžeta resursus (sk. 65. punktu). MĒRĶI NERETI BIJA PĀRĀK AMBICIOZI 82. Septiņu Palātas izvērtēto programmu gadījumā neadekvāts riska novērtējums lielā mērā veicināja pārāk ambiciozu mērķu noteikšanu: a) ņemot vērā Kongo iestāžu ierobežoto gatavību veidot dialogu ar starptautisko sabiedrību par savlaicīgu gatavošanos 2011. gada vēlēšanu procesam, Vēlēšanu cikla atbalsta programmas (sk. 38. punktu) un Neatkarīgās valsts vēlēšanu komisijas atbalsta (sk. 11. un 40. punktu) mērķis — veicināt demokrātiskas vēlēšanas — bija nereālistisks; b) ES programmas tiesiskuma atjaunošanai KDR austrumu daļā (sk. 45. un 46. punktu) mērķi bija pārāk ambiciozi, ņemot vērā pēckonflikta situāciju KDR austrumos. Piemēram, programmā nebija pievērsta uzmanība tam, ka trūkst celtniecības un konsultāciju uzņēmumu ar pienācīgi kvalificētu darbaspēku un aprīkojumu. Arī tajā paredzētā pārvaldes struktūra bija sarežģīta, apvienojot atšķirīgus noteikumus un procedūras. Programma īstenošanas laikā bija jāierobežo un visbeidzot jāatceļ pēc tam, kad OLAF tika iesniegta sūdzība par būvdarbu līgumiem; c) Pārvaldības atbalsta programmas tiesību komponenta starpposma novērtējumā (sk. 47. un 48. punktu) konstatēja, ka programma ar tās 35 plānotajiem pasākumiem un budžetu, kas aptuveni divas reizes pārsniedza Tieslietu ministrijas gada budžetu [46], nebija piemērota Tieslietu ministrijas ierobežotajai struktūrai un apguves spējai. Programmas mērogs īstenošanas laikā bija būtiski jāsamazina; d) Pārvaldības atbalsta programmas dabas resursu komponentā (sk. 67.–69. punktu) ir noteiktas vairākas prioritātes, kas ietver plašu pasākumu klāstu un daudzas jomas, kurās vajadzīgas īpašas zināšanas. Tas ir radījis ievērojamas grūtības, liekot īstenošanas laikā pielāgot un būtiski ierobežot programmas mērogu; e) Atbalsta programmā decentralizācijas procesa uzsākšanai KDR (sk. 71.–73. punktu) pienācīgi neņēma vērā faktu, ka decentralizācijas procesa virzību galvenokārt nodrošināja līdzekļu devēji. Kopš paša sākuma Kongo valdība ir vilcinājusies atbalstīt reformu. Daudzi tiesību akti saistībā ar decentralizāciju vēl nav pieņemti, un daudzi novērotāji uzskata, ka viss process ir nesekmīgs. ES 2009. gadā pieņemtās programmas īstenošana faktiski ir apstājusies; f) Parlamentu atbalsta programmas mērķu noteikšanā (sk. 71.–73. punktu) pienācīgi neņēma vērā atliktu senāta un provinču vēlēšanu risku, kas nopietni aizkavēja programmas mērķu īstenošanu. NETIKA PILNĪGI IZMANTOTAS NOSACĪJUMU UN POLITISKĀ DIALOGA SNIEGTĀS IESPĒJAS 83. ES programmas ietver ne tikai plānoto pasākumu finansējumu, bet arī divus citus komponentus, kas ir pienācīgi jāapvieno, lai maksimāli palielinātu ES līdzekļu pareiza izlietojuma izredzes: a) vienošanās ar partnervalsti par nosacījumiem saistībā ar programmas mērķiem un riskiem; b) politiskais dialogs ar valdību par piemērotu reformu politikas virzienu un stratēģiju formulēšanu un īstenošanu. NOSACĪJUMI 84. Attiecībā uz Palātas izvērtētajām ES programmām veids, kā Komisija izmantoja nosacījumus, ievērojami samazināja iespējamo stimulējošo ietekmi uz valsts iestāžu apņemšanos veikt reformas un Komisijas spēju izmantot nosacījumus kā instrumentus politiskajā dialogā ar valdību. 85. Kā Palāta jau secināja saistībā ar Eiropas Attīstības fonda atbalstu ceļu infrastruktūras programmām Subsahāras Āfrikā [47], Komisija reti izvirzīja priekšnosacījumus, kas Kongo varas iestādēm būtu jāizpilda pirms programmas vai konkursa procedūras sākšanas, vai līguma parakstīšanas. Pārbaudītajās programmās konstatēja dažus šādas pieejas gadījumus, piemēram, prasību vispirms pieņemt tiesību aktus vai nodrošināt piemērotu zemes gabalu. 86. Paredzētie nosacījumi nav juridiski saistoši, bet finansējuma piešķiršanas nolīgumos tie parasti tiek saukti par "papildu pasākumiem", kas Kongo iestādēm ir jāīsteno. Šie pasākumi bieži vien ir formulēti aptuveni (piemēram, pakāpeniski palielināt uzturēšanas izdevumus atkarībā no budžeta iespējām) vai nereāli (piemēram, nodrošināt pienācīgu uzturēšanu). 87. Tādējādi Komisijai bija grūti uzraudzīt atbilstību nosacījumiem un laikus veikt piemērotus pasākumus, ja šie nosacījumi netiek izpildīti. Tikai vienā gadījumā Komisija nolēma atlikt ES līdzekļu izmaksu — ņemot vērā 2011. gada prezidenta vēlēšanās novērotos pārkāpumus, Komisija, saskaņojot rīcību ar citiem līdzekļu devējiem, pieņēma lēmumu neveikt pēdējo maksājumu. Tomēr tā bija nedaudz novēlota rīcība. POLITISKAIS DIALOGS 88. Komisija sadarbībā ar citiem līdzekļu devējiem bija galvenā, kas veicināja politisko dialogu ar Kongo valdību. Tā aktīvi piedalījās valstij sniegtas palīdzības sistēmā un dažādās tematiskajās darba grupās, kas veido nozaru ministriju, līdzekļu devēju un pilsoniskās sabiedrības pārstāvju dialoga institucionālo satvaru. Komisija finansēja starpministriju struktūras, kurām bija būtiska nozīme reformu procesā un rīcības saskaņošanā ar līdzekļu devējiem [48]. Komisija arī uzturēja dialogu ar valdību, plānojot un pārskatot 9. un 10. EAF sadarbības stratēģijas, plānojot un pārraugot atsevišķu programmu īstenošanu, kā arī veicot kopīgu ikgadēju ES sadarbības pārskatīšanu. 89. Tomēr politiskā dialoga kvalitāti ietekmēja vairākas būtiskas nepilnības: a) tematiskās darba grupas nebija efektīvs saskaņota politiskā dialoga forums. Lielākā daļa šo grupu ap 2009. gada vidu darbojās bez rīcības plāna, un tām nebija skaidra uzdevuma, mērķu, pienākumu, budžeta vai grafika. Nozaru ministrijas bieži nebija aktīvi iesaistītas, un sanāksmēs netika izskatīti svarīgi jautājumi. Tika mēģināts uzlabot darba grupu funkcionēšanu, bet Plānošanas ministrijas novērtējumā, kas tika veikts 2011. gadā, secināja, ka joprojām ir daudz problēmu; b) lai gan šo neapmierinošo situāciju daļēji bija izraisījusi nepietiekamā valsts pārvaldes spēja, Kongo varas iestādes deva priekšroku divpusējam politiskajam dialogam ar katru līdzekļu devēju, lai izmantotu viņu iespējamās viedokļu atšķirības un savstarpējo konkurenci savās interesēs. To atviegloja līdzekļu devēju, tostarp Komisijas un ES dalībvalstu politiskā dialoga sliktā saskaņotība, īpaši policijas atbalsta jomā [49]; c) ES un līdzīgi domājošiem ārvalstu partneriem ir arvien grūtāk ietekmēt KDR varas iestāžu īstenoto rīcību pārvaldības jomā. KDR ir dabas resursi, kas pasaulei ir vajadzīgi, un jaunāku ārvalstu partneru (piemēram, Ķīnas, Dienvidāfrikas, Brazīlijas un Dienvidkorejas) iesaistīšanās, izmantojot neatkarīgas uzņēmējdarbības programmas, vēl vairāk mazina tradicionālo attīstības partneru ietekmi uz KDR valdību; d) kā norādīts iepriekš (sk. 84.–87. punktu), Komisijas pieeja nosacījumiem ievērojami samazina tās spēju pilnībā izmantot politiskā dialoga sniegtās priekšrocības. 90. Šajā kontekstā politiskais dialogs ar Kongo varas iestādēm Komisijai ir bijis sarežģīts uzdevums, un tā rezultāti ir atšķirīgi un kopumā nelieli: a) tā kā atbalsts vēlēšanu procesam nebija viena no 10. EAF sadarbības stratēģijas galvenajām nozarēm, Komisija pašā sākumā pietiekami skaidri nenorādīja, ka demokrātisku vēlēšanu atbalstīšana pēc pārejas perioda joprojām ir ES sadarbības būtiska prioritāte. Tas ietekmēja Komisijas spēju pienācīgi un laikus reaģēt; b) tieslietu nozarē Apvienotā tiesiskuma komiteja nav bijis efektīvs forums, lai veidotu dialogu, un tās centieni panākt, lai Tieslietu ministrija pieņemtu un īstenotu reformu, lielā mērā ir bijuši nesekmīgi. Šā iemesla dēļ Komisija 2011. gadā atcēla Apvienotās tiesiskuma komitejas sekretariātam paredzēto finansējumu. Kongo varas iestādes visai ierobežoti piemēroja ES programmu tiesiskuma atjaunošanai KDR austrumu daļā, ko iedzīvotāji uzskatīja par līdzekļu devēju virzītu iniciatīvu; c) policijas nozarē politiskais dialogs ir bijis sarežģīts. Lai gan Policijas reformas uzraudzības komiteja ir piemērots forums dialogam, Kongo varas iestāžu paustā apņēmība īstenot reformas ir bijusi neliela, un tās deva priekšroku divpusējam dialogam ar atsevišķiem līdzekļu devējiem. Valsts policijas likuma pieņemšanai bija vajadzīgi pieci gadi; d) tā kā trūka politiskās gribas attiecībā uz decentralizācijas procesa īstenošanu, noderīga politiskā dialoga iespējas bija ierobežotas; e) politiskais dialogs saistībā ar publisko finanšu pārvaldības reformu ir bijis mazāk sarežģīts, galvenokārt pateicoties saskaņotai līdzekļu devēju iesaistei Publiskajos izdevumos un finansiālajā pārskatatbildībā kopš 2008. gada. SECINĀJUMI UN IETEIKUMI 91. Palāta secina, ka KDR pārvaldībai sniegtās ES palīdzības efektivitāte ir ierobežota. ES atbalsts pārvaldībai ir daļa no kopumā stabilas sadarbības stratēģijas, atbilst galvenajām pārvaldības vajadzībām un ir sniedzis atsevišķus rezultātus. Tomēr progress ir lēns, nevienmērīgs un visai ierobežots. Mazāk nekā puse programmu ir sasniegušas vai, domājams, sasniegs lielāko daļu gaidāmo rezultātu. Ilgtspēja vairākumā gadījumu šķiet neiespējama. 92. Cenšoties veicināt labāku pārvaldību KDR, Komisija, tāpat kā citi partneri attīstības jomā, saskaras ar nopietniem šķēršļiem, proti, ar politiskās gribas trūkumu, līdzekļu piešķīrēju dominējošo nozīmi programmu dinamikā un nepietiekamu apguves spēju. Tomēr, lai arī Komisija labi pārzina galvenos valsts nestabilitātes cēloņus un sekas KDR, tā šīs problēmas pienācīgi neņēma vērā, izstrādājot ES programmas. Riski nav pienācīgi novērtēti, programmu mērķi nereti ir pārāk ambiciozi, nosacījumiem ir vāja stimulējoša ietekme, politiskā dialoga sniegtās iespējas nevienā jomā nav pilnībā izmantotas un pienācīgi saskaņotas ar ES dalībvalstīm. 93. Valsts atjaunošana un pārvaldības uzlabošana KDR būs ilgstošs process. Ja ES kā svarīgākā KDR partnere attīstības jomā un labas pārvaldības un cilvēktiesību aizstāve vēlas turpināt pārvaldības atbalsta sniegšanu KDR, tai ir būtiski jāuzlabo sniegtā atbalsta efektivitāte. Šajā ziņā Komisijai ir gan reālāk jāizvērtē sasniedzamie mērķi un ES programmu izstrāde, gan jābūt prasīgākai pret Kongo iestādēm, pārraugot atbilstības nodrošināšanu saskaņotajiem nosacījumiem un saistībām [50]. 94. Lai uzlabotu KDR pārvaldībai paredzētā ES atbalsta efektivitāti, Palāta sniedz vairākus ieteikumus. 1. IETEIKUMS ES SADARBĪBAS STRATĒĢIJA Sadarbojoties ar citiem partneriem attīstības jomā, īpaši ar ES dalībvalstīm, Komisijai un Eiropas Ārējās darbības dienestam, a) ņemot vērā 11. Eiropas Attīstības fonda plānošanu un turpmāko ES programmu izstrādi, i) jāpievērš lielāka uzmanība pienācīgi līdzsvarotam atbalsta sadalījumam starp visām provincēm, jo īpaši nabadzīgākajām; ii) atbalsts centrālā līmenī jāapvieno ar atbalstu provinces līmeņa programmām, kas nodrošina saikni starp politisko un teritoriālo decentralizāciju un labākām dabas resursu pārvaldības stratēģijām, kā arī infrastruktūras atjaunošanu un attīstību; iii) atkārtoti jāizskata jautājums par ES atbalstu labākai dabas resursu pārvaldībai, pamatojoties uz visaptverošu vajadzību novērtējumu; b) dialogā ar KDR valdību vairāk jāuzsver fakts, ka demokrātiskas vēlēšanas ir svarīgs pārvaldības elements, un uzmanīgi jānovērtē visi riski, lai nodrošinātu, ka ES programmas šajā jomā neatbalstītu režīma nostiprināšanos; c) jāveicina labāka KDR valdības pārskatatbildība ar lielāka atbalsta palīdzību, lai nostiprinātu valsts pārraudzības iestāžu, jo īpaši specializēto Valsts asamblejas komiteju un Augstākās revīzijas iestādes rīcībspēju; d) regulāri jāizskata vajadzība atbalstīt cīņu pret krāpšanu un korupciju visās pārvaldības jomās, kas ietvertas ES sadarbības stratēģijā. 2. IETEIKUMS RISKI Komisijai a) programmu sākumā un to īstenošanas laikā regulāri jānovērtē galveno risku iespējamība un varbūtējā ietekme uz programmas mērķu sasniegšanu. Tas ietvers i) pārvaldības uzlabošanai paredzēto valsts politikas programmu un darbības plānu atbilstības un uzticamības novērtēšanu saistībā ar pieejamajiem institucionālajiem un finanšu resursiem un ii) progresa pārraudzību, ņemot vērā saistības, kuras ir uzņēmušās KDR iestādes; b) jānosaka pasākumi risku novēršanai vai mazināšanai un skaidri jādefinē rīcības plāns, kas īstenojams, ja riski kļūst par realitāti. 3. IETEIKUMS PROGRAMMAS MĒRĶI Komisijai a) mērķu noteikšanā jākoncentrējas uz ierobežotu prioritāšu skaitu; b) jānosaka termiņš, kas ir labāk pielāgots programmas videi; c) jānodrošina elastība programmas īstenošanas laikā, lai vajadzības gadījumā mērķus bez kavēšanās varētu pārskatīt. 4. IETEIKUMS NOSACĪJUMI UN POLITISKAIS DIALOGS Komisijai a) jānostiprina nosacījumu un politiskā dialoga izmantošana. Tas ietvers i) skaidru, atbilstīgu, reālistisku un noteiktā termiņā izpildāmu nosacījumu izvirzīšanu, ii) apstiprināto nosacījumu periodisku atbilstības novērtēšanu, iii) stingru, samērīgu un savlaicīgu reakciju gadījumā, ja KDR valdība neizrāda pienācīgu apņemšanos nodrošināt atbilstību; vajadzības gadījumā programmas īstenošanu aptur vai pārtrauc; b) jāmudina KDR valdība pieņemt vajadzīgos pasākumus, lai uzlabotu tematisko darba grupu darbību, un uzraudzīt šo pasākumu īstenošanu; c) jāuzņemas aktīvāka vadība attiecībās ar ES dalībvalstīm, lai veicinātu saskaņotu politisko dialogu un palielinātu ES ietekmi uz KDR valdību. Šo ziņojumu 2013. gada 16. jūlija sēdē Luksemburgā pieņēma Revīzijas palātas III apakšpalāta, kuru vada Revīzijas palātas loceklis Karel PINXTEN. Revīzijas palātas vārdā — +++++ TIFF +++++ priekšsēdētājs Vítor Manuel da Silva Caldeira [1] KDR ministru prezidents Augustin Matata Ponyo paziņoja, ka "KDR ir vajadzīgi partneri, kuri ir prasīgi, bet saprotoši, proaktīvi, bet izturas ar cieņu, kritiski, bet tālredzīgi" (Libération, 12.12.2012.). [2] COM(2007) 643 galīgā redakcija, 25.10.2007. [3] COM(2006) 421 galīgā redakcija, 30.8.2006. [4] COM(2003) 615 galīgā redakcija, 20.10.2003. [5] Pasaules Banka (2011. g.). [6] Trefon, Th., "Congo Masquerade — The political culture of aid inefficiency and reform failure", Zed Books, Londona-Ņujorka, 2011. g. [7] Subsahāras Āfrikas tautas attīstības indekss paaugstinājās no 0,365 1980. gadā līdz 0,463 2011. gadā, tādējādi KDR rezultāts ir ievērojami zemāks par vidējo reģionālo rādītāju. [8] Āfrikas Attīstības banka, "Analyse de la pauvreté en RDC", darba dokuments Nr. 112, 2010. gada augusts. [9] Pasaules Bankas dati par valstīm 2011. gadā. [10] Lasītprasmes īpatsvars pieaugušo vidū 2009. gadā bija 67 %, un sākumskolas pabeigšanas īpatsvars 2010. gadā bija 59 % (Pasaules Banka). [11] http://www.fao.org/emergencies/resources/documents/resources-detail/en/c/162039/. Skatīt arī Palātas Īpašo ziņojumu Nr. 1/2012 par Eiropas Savienības attīstības palīdzības efektivitāti pārtikas nodrošinājumam Subsahāras Āfrikā, jo īpaši 2. attēlu, 2. tabulu un I pielikumu (http://eca.europa.eu). [12] Vidēja ranga civildienesta ierēdnis nopelna mazāk nekā USD 100 mēnesī. [13] Valdības izveide bija politisks kompromiss, kas tika panākts piecu galveno bruņoto grupējumu vidū — starp kādreizējo valdības armiju (Forces Armées Congolaises (FAC)), Mouvement de Libération du Congo (MLC), Rassemblement Congolais pour la Démocratie (RCD), Rassemblement Congolais pour la Démocratie/Mouvement de Libération (RCD/ML) un Rassemblement Congolais pour la Démocratie/National (RCD/N), kā arī Mai-Mai kaujiniekiem. [14] Pēc rezultātu publiskošanas nekavējoties sekoja paziņojumi par manipulēšanu, krāpšanos un cilvēktiesību pārkāpumiem. Lai gan 32 miljoni iedzīvotāju reģistrējās, lai 2011. gadā piedalītos vēlēšanās, savas balsis nodeva mazāk nekā 19 miljoni (aptuveni 59 %). Atšķirību starp reģistrēto cilvēku skaitu un nodoto balsu skaitu vislabāk var izskaidrot ar to, ka vēlēšanu saraksti daudziem no 63000 vēlēšanu iecirkņu tika piegādāti ar novēlošanos, un cilvēkiem bija grūti noskaidrot, kurā vēlēšanu iecirknī viņiem ir jābalso. Katangas reģionā, kura iedzīvotāju vairākums atbalstīja J. Kabila, oficiāli tika reģistrēta lielākā balsotāju aktivitāte. Pretēja situācija bija vērojama opozīcijas spēkus atbalstošajās provincēs — Ekvatora, Austrumkasai un Rietumkasai. [15] Ruandas atbalstītie M23 nemieri ir jaunākā liecība par bruņotu grupējumu darbību KDR, kas ietekmē vispārējo nestabilitāti un bija galvenā ārlietu problēma 2012. gada otrajā pusgadā. M23 sagrāba Gomu — Ziemeļkivu stratēģiskās nozīmes galvaspilsētu. Šis jautājums izpelnījās lielu uzmanību 2012. gada septembra ANO Ģenerālajā asamblejā, kad prezidents J. Kabila un prezidents P. Kagame atteicās publiski sarokoties. M23 ir nemiernieku kustība, kuras sastāvā galvenokārt ir Kongo tutsi etniskās grupas pārstāvji, kas iepriekš veidoja "Congrès National pour la Défense du Peuple" (CNDP). M23 kaujinieki dezertēja no KDR armijas 2012. gada aprīlī, kad uz valdību tika izdarīts spiediens arestēt ģenerāli B. Ntaganda, kuru meklēja Starptautiskā Krimināltiesa, lai tiesātu par noziegumiem pret cilvēci. [16] "The DRC: Background and current developments", ASV Kongresa Pētniecības dienesta ziņojums, ko sagatavoja Ted Dagne, Āfrikas jautājumu speciālists, 2011. gada aprīlis. [17] Padomes 2003. gada 21. jūlija Lēmums 2003/583/EK par līdzekļu pārdali, ko saņem Eiropas Investīciju banka darbībām, kuras veica Kongo Demokrātiskajā Republikā saskaņā ar otro, trešo, ceturto, piekto un sesto EAF (OV L 198, 6.8.2003., 8. lpp.). [18] Devītā EAF piešķīrums ir galīgais piešķīrums pēc papildu piešķīrumiem, kas tika piešķirti pēc starpposma un noslēguma pārskatīšanas, kā arī 7. EAF un 8. EAF atbrīvoto līdzekļu piešķiršanas. [9999] Atbruņošanās, demobilizācija un bijušo kareivju reintegrācija. [8888] Tehniskās sadarbības instruments. [19] KDR 2010. gada jūlijā izpildīja lielu parādu apgrūtināto nabadzīgo valstu saistības; 12,3 miljardi USD no valsts parādsaistībām 13,1 miljarda USD apmērā tika dzēsti. [20] Document de Stratégie pour la Croissance et la Réduction de la Pauvreté (DSCRP). [21] Programme d’Actions Prioritaires (PAP). [22] Divas nabadzīgākās provinces, kuras saņem vismazāko attīstības palīdzību, ir Ekvatora un Maniema. Arī abas Kasai provinces ir nabadzīgas un saņem nelielu attīstības palīdzību. [23] Konstitucionālais referendums notika 2005. gada 18. decembrī. Apvienotās prezidenta un valsts/provinču vēlēšanas visā valstī notika 2006. gada 30. jūlijā un 29. oktobrī. [24] ES atbalsta programma 2005.–2006. gada vēlēšanu procesam. [25] Apvienoto Nāciju Organizācijas Attīstības programmas ierosinātā atbalsta programma 2011.–2013. gada vēlēšanu procesam. [26] ES atbalsta programma 2011.–2013. gada vēlēšanu procesam. [27] ES vēlēšanu novērošanas misijas KDR galīgais ziņojums, kas aptver 2006. gada prezidenta, likumdevēja un provinču vēlēšanas. Ziņojums datēts ar 23.2.2007. [28] Prezidenta pilnvaru termiņš, kam oficiāli bija jānoslēdzas 2011. gada 6. decembrī, netika pagarināts, lai pielāgotu situāciju būtiskajiem kavējumiem Neatkarīgās valsts vēlēšanu komisijas izveidē (2011. gada marts) un izsludinātu vēlēšanu likumu (2011. gada augusts). [29] 8., 9. un 96. pants. [30] ES Vēlēšanu novērošanas misijas KDR galīgais ziņojums, kas aptver 2011. gada prezidenta un likumdevēja vēlēšanas. [31] Līdzfinansējumu piešķīra Apvienotā Karaliste (2,9 miljoni EUR), Beļģija (3,7 miljoni EUR) un Nīderlande (1,1 miljons EUR). Zviedrija pievienojās vēlāk, sniedzot īpašu atbalstu pasākumiem, kas ir vērsti pret vardarbību saistībā ar dzimumu. [32] Tieslietu un cilvēktiesību ministrija. [33] Augstākā tiesa. [34] Līdzekļi ĀKK valstu iekšējai sadarbībai attiecas uz sadarbību ar ĀKK valstīm — daļu no reģionālās sadarbības, kura sniedz labumu daudzām vai visām ĀKK valstīm. Tāpēc šādas darbības var pārsniegt ģeogrāfiskās vietas koncepcijas robežas. [35] Budžeta atbalsts makroekonomikas stabilizācijai KDR. [36] Budžeta atbalsts, lai mazinātu ekonomikas un finanšu krīzes ietekmi. [37] Publisko finanšu reformas koordinācijas komiteja. [38] Publisko finanšu reformas stratēģiskais plāns. [39] Finanšu ģenerālinspekcija. [40] Ekonomikas, finanšu un budžeta kontroles komiteja. [41] Kopējais budžets 2011. gadā bija 6746 miljardi Kongo/Kinšasas franku (CDF). Budžeta piešķīrumi prezidentūrai, Ministru prezidentam, Nacionālajai asamblejai un Senātam tie bija 291 miljards CDF (4,3 %), savukārt veselības aprūpes nozarei tika piešķirti 233 miljardi CDF (3,5 %). Kopējie budžeta izdevumi bija 3515 miljardi CDF, no kuriem 393 miljardi CDF (11,1 %) bija saistīti ar pirmo minēto jomu, bet 137 miljardi CDF (3,9 %) — ar otro jomu. [42] Atbalsta projekts decentralizācijas procesa uzsākšanai KDR. [43] Parlamentu atbalsta programma. [44] Konstitūcijas 175. pantā ir paredzēts, ka 40 % no katrā provincē gūtajiem valsts ieņēmumiem jāizmanto šo provinču labā (šo procesu sauc par retrocesiju), savukārt 10 % ir jāpiešķir līdzsvarojošam ieguldījumu fondam (Caisse nationale de Péréquation), kuru izmantotu tikai ieguldījumu izdevumu segšanai. Kopējais mērķis ir mazināt provinču nevienlīdzību. [45] Pašlaik provinču gubernatori veic divkāršus pienākumus, vienlaikus pārstāvot savu provinci un pildot centrālās valdības uzdevumus. Pašvaldību vadītājus ieceļ prezidents. [46] Pārvaldības atbalsta programmasstarpposma novērtējuma ziņojums, 2011. gada oktobris. [47] Īpašais ziņojums Nr. 17/2012 par Eiropas Attīstības fonda (EAF) ieguldījumu ilgtspējīga autoceļu tīkla izveidē Subsahāras Āfrikā (http://eca.europa.eu). [48] Piemēram, Comité de Suivi de la Réforme de la Police un Comité d’Orientation de la Réforme des Finances Publiques. [49] "Kopējās drošības un aizsardzības politikas misijas un operācijas: gūto atziņu process", Eiropas Parlaments, Ārpolitikas ģenerāldirektorāts (PE 457.062, 52. lpp.), 2012. gada aprīlis. [50] KDR ministru prezidents Augustin Matata Ponyo paskaidroja, ka "KDR ir vajadzīgi partneri, kuri ir prasīgi, bet saprotoši, proaktīvi, bet izturas ar cieņu, kritiski, bet tālredzīgi" (Libération, 12.12.2012.). -------------------------------------------------- I PIELIKUMS PROGRAMMU NOVĒRTĒJUMS (miljoni EUR) | Programmas | Joma | Summa | ES instruments | Atbilstība | Izstrāde | Rezultāti | Ilgtspēja | Īstenošanas periods | ES atbalsta programma Integrētas policijas vienības apmācībai (UPI) | Policija | 5,00 | ĀKK iekšējā sadarbība — 9. EAF | A | B | B | D | 2004. gada 7. maijs – 2005. gada 31. decembris | Valsts policijas reformas atbalsta programma (PARP) | 11,00 | 10. EAF | A | B | B | C | 2010. gada 12. augusts – 2015. gada 12. februāris Pagarinājums: 2016. gada 12. februāris | Atbalsts mieram un stabilizācijai KDR austrumos (policijas komponents) | 2,90 | IFS | A | B | C | C | 2008. gada 20. jūnijs – 2011. gada 30. jūnijs | ES programma tiesiskuma atjaunošanai KDR austrumu daļā (REJUSCO) | Tiesu iestādes | 7,90 | 9. EAF | A | C | C | D | 2006. gada 11. jūlijs – 2010. gada 31. decembris | Pārvaldības atbalsta programma (PAG) — tiesību komponents | 9,00 | 9. EAF | A | B | B | C | 2007. gada 1. janvāris – 2012. gada 31. decembris Pagarinājums: 2013. gada 31. decembris | Atbalsts vēlēšanu procesam KDR (APEC) | Vēlēšanas | 105,00 | Papildu līdzekļi | A | B | B | C | 2004. gada 29. novembris – 2010. gada 31. decembris | Vēlēšanu atbalsta programma (PAPE/APEC) | 60,00 | 9. EAF | A | B | B | C | 2005. gada 24. novembris – 2006. gada 31. decembris | Atbalsts Neatkarīgai valsts vēlēšanu komisijai | 3,00 | 9. EAF | B | C | C | C | 2007. gada 13. novembris – 2009. gada 31. decembris | Vēlēšanu cikla atbalsta proramma laikposmam no 2011.–2013. gadam (PACE) | 47,50 | 10. EAF | A | B | D | D | 2011. gada 25. maijs – 2014. gada 27. maijs | Programma budžeta atbalstam ekonomikas stabilizēšanai KDR | Publisko finanšu pārvaldība | 48,62 | 10. EAF/ASI | C | C | nav novērtēts | nav novērtēts | 2009. gads | Budžeta atbalsts ekonomikas un finanšu krīzes ietekmes mazināšanai KDR (VFLEX) | 50,00 | 10. EAF | C | C | nav novērtēts | nav novērtēts | 2010. gads | Pārvaldības atbalsta programma (PAG) — publisko finanšu komponents | 6,50 | 9. EAF | A | B | C | B | 2007. gada 25. janvāris – 2012. gada 31. decembris Pagarinājums: 2013. gada 31. decembris | Pārvaldības atbalsta programma (PAG) — dabas resursu komponents | 9,00 | 9. EAF | B | C | C | C | 2007. gada 25. janvāris – 2012. gada 31. decembris Pagarinājums: 2013. gada 31. decembris | Atbalsta programma publisko finanšu pārvaldības sistēmu modernizācijai (PAMFIP) | 10,00 | 10. EAF | A | A | C | B | 2010. gada 20. maijs – 2015. gada 20. maijs | Atbalsta projekts decentralizācijas procesa uzsākšanai KDR (PA2D) | Decentralizācija | 15,00 | 10. EAF | A | C | C | C | 2010. gada 20. maijs – 2015. gada 20. maijs | Parlamentu atbalsta programma (PAP) | 5,00 | 10. EAF | A | B | B | C | 2010. gada 20. maijs – 2014. gada 20. maijs Pagarinājums: 2015. gada 20. maijs | KOPĀ | | 395,42 | | | | | | | | | PaskaidrojumiPamatojoties uz II pielikumā izklāstīto vērtēšanas metodoloģiju, ir noteikti šādi vērtējumi: | A | kritērijs izpildīts | B | nelieli trūkumi | C | būtiski trūkumi | D | kritērijs nav izpildīts | -------------------------------------------------- II PIELIKUMS VĒRTĒŠANAS METODOLOĢIJA Revīzijas vajadzībām atbilstību, koncepciju, rezultātus un ilgtspēju vērtēja, izmantojot Komisijas uz rezultātiem vērstu uzraudzības metodoloģiju. Turpmākajā tekstā ir aprakstīti izmantotie kritēriji. Atbilstība | A | Skaidri iestrādāts valsts politikas virzienos un EK stratēģijā, atbilst Parīzes deklarācijas saistībām attiecībā uz līdzdalību, pielāgošanu un saskaņošanu, teicami atbilst mērķgrupas vajadzībām. | B | Labi sader ar valsts politikas virzieniem un EK stratēģiju (tas ne vienmēr ir skaidri uztverams), diezgan labi saskan ar Parīzes deklarācijas saistībām, atbilst mērķgrupas vajadzībām. | C | Konstatētas atsevišķas neatbilstības/problēmas attiecībā uz saskaņu ar valsts un EK politikas virzieniem, Parīzes deklarāciju vai atbilstību mērķorientācijai. | D | Ir pretrunā valsts politikas virzieniem, EK stratēģijai vai Parīzes deklarācijas saistībām, atbilstība vajadzībām ir apšaubāma. Vajadzīgi lieli pielāgojumi. | Koncepcija | A | Skaidrs un labi strukturēts loģiskais satvars, iespējama un saskanīga mērķu vertikālā loģika, pienācīgi ievērotiSMARTkritēriji un objektīvi pārbaudāmie rādītāji, skaidri noteikts un kontrolēts risks un pieņēmumi, ir izejas stratēģija. | B | Adekvāta intervences loģika, lai gan, iespējams, vajadzīgi atsevišķi uzlabojumi attiecībā uz mērķu hierarhiju, objektīvi pārbaudāmajiem rādītājiem, risku un pieņēmumiem. | C | Ar intervences loģiku saistītas problēmas var ietekmēt projekta rezultātus un spēju uzraudzīt un novērtēt progresu; ir vajadzīgi uzlabojumi. | D | Intervences loģika ir nepilnīga, un, lai nodrošinātu projekta sekmīgumu, ir vajadzīga vērienīga pārskatīšana. | Rezultāti | ⇒ Pabeigtajiem projektiem A | Projekta rezultāti nodrošina pieejamus un kvalitatīvus ieguvumus un iespējas, kurus izmanto visas mērķgrupas. | B | Rezultāti vairākumā gadījumu ir kvalitatīvi, tie ir pieejami un tos izmanto lielākā daļa mērķgrupu. Iespējami uzlabojumi, tomēr tas būtiski neietekmē efektivitāti. | C | Pieejami daži ieguvumi, tomēr tie ne vienmēr ir kvalitatīvi. Lai nodrošinātu, ka projekts var sasniegt mērķi kvalitātes, darbības jomas un pieejamības aspektā, ir vajadzīgi uzlabojumi. | D | Rezultāti vairākumā gadījumu nav pieejami, un to kvalitāte ir slikta. Lai panāktu rezultātus, ir vajadzīgas lielas izmaiņas. | ⇒ Projektiem, kuru īstenošana turpinās A | Ļoti iespējams, ka rezultāti kvalitātes un tvēruma jomā tiks pilnībā sasniegti. Negatīvā ietekme ir mazināta. | B | Rezultāti tiks sasniegti ar nelieliem ierobežojumiem; negatīvā ietekme nav radījusi lielu kaitējumu. | C | Rezultāti tiks sasniegti tikai daļēji, cita starpā negatīvās ietekmes dēļ, kuru vadība nav spējusi pilnībā novērst. Jāveic koriģējoši pasākumi, lai uzlabotu iespējas sasniegt rezultātus. | D | Projekta mērķis netiks sasniegts, ja vien netiks veikts pamatīgs koriģējošs pasākums. | Ilgtspēja | ⇒ Finanšu/ekonomiskā ilgtspēja A | Potenciāli ļoti laba; izmaksas par pakalpojumiem vai uzturēšanu ir segtas vai pieņemamas; ārējie faktori to neizmainīs. | B | Šķietami laba, bet problēmas var rasties, piemēram, ja mainās ārējie ekonomiskie faktori. | C | Jārisina problēmas saistībā ar finanšu ilgtspēju vai nu iestāžu vai mērķgrupas aspektā, izmaksu aspektā, vai arī mainīgās ekonomiskās situācijas aspektā. | D | Ļoti apšaubāma, ja vien netiks veiktas būtiskas izmaiņas. | ⇒ Līdzdalības pakāpe A | Vietējās struktūras un iestādes ir cieši iesaistītas visos īstenošanas posmos un ir apņēmušās gūt turpmākus rezultātus un tos izmantot arī pēc EK finansējuma piešķiršanas beigām. | B | Īstenošana lielā mērā balstās uz vietējām struktūrām un iestādēm, kuras līdz zināmai pakāpei ir iesaistītas arī lēmumu pieņemšanā. Ilgtspējas varbūtība ir laba, bet iespējami uzlabojumi. | C | Projektā izmanto galvenokārt ad hoc risinājumus; ilgtspējas nodrošināšanai nepietiekami izmanto vietējās struktūras un iestādes. Rezultātu turpināšanās nav garantēta. Vajadzīgi koriģējoši pasākumi. | D | Projekts pilnīgi atkarīgs no ad hoc struktūrām, nav ilgtspējas perspektīvu. Lai nodrošinātu ilgtspēju, vajadzīgas fundamentālas izmaiņas. | --------------------------------------------------