EIROPAS KOMISIJA Briselē, 10.2.2020 COM(2020) 47 final KOMISIJAS ZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM UN PADOMEI par Direktīvā 2006/112/EK par kopējo pievienotās vērtības nodokļa sistēmu paredzēto rēķinu piesūtīšanas noteikumu izvērtējumu {SWD(2020) 29 final}



1.Ievads Direktīvas 2006/112/EK (PVN direktīvas) 237. pantā noteikts, ka Komisija, pamatojoties uz neatkarīgu ekonomikas pētījumu, iesniedz Eiropas Parlamentam un Padomei vispārēju novērtējuma ziņojumu par ietekmi, kāda ir no 2013. gada 1. janvāra piemērojamajiem rēķinu piesūtīšanas noteikumiem, un jo īpaši par to, kādā mērā tie faktiski ir mazinājuši uzņēmumu administratīvo slogu. Šajā saistībā Komisija ir izvērtējusi rēķinu piesūtīšanas noteikumus. Izvērtēšanā tika izmantots neatkarīgs pētījums, kuru vadīja konsultāciju grupa “Economisti Associati” un kura galīgais ziņojums tika publicēts 2019. gada februārī. Izvērtējumā tika vērtēti rēķinu piesūtīšanas noteikumi, kas paredzēti Padomes Direktīvā 2010/45/ES (Otrajā rēķinu piesūtīšanas direktīvā jeb SID), un jo īpaši tas, vai tie ir palīdzējuši sasniegt sākotnēji noteiktos četrus vispārīgos mērķus, proti: i) samazināt uzņēmumu administratīvo slogu; ii) samazināt ar PVN saistīto krāpšanu / atbalstīt kontroles pasākumus; iii) nodrošināt pienācīgu iekšējā tirgus darbību; iv) stimulēt MVU. Izvērtējuma pamatā bija pieci vērtēšanas kritēriji, kas iekļauti Komisijas labāka regulējuma pamatnostādnēs: piemērotība, efektivitāte, lietderīgums, saskanība un ES pievienotā vērtība. 2.Direktīvas transponēšana un īstenošana Lai noteiktu izvērtējuma izejas punktu, konsultants veica analīzi par to, kā dalībvalstis ir transponējušas un īstenojušas Otro rēķinu piesūtīšanas direktīvu. Šajā analīzē uzmanība tika pievērsta tam, vai dalībvalstis ir pareizi transponējušas direktīvu, un tika novērtēts, cik lielā mērā valstu tiesiskais regulējums mainījās direktīvas dēļ. Skaidrības labad turpmāk sniegtais analīzes kopsavilkums ir sadalīts trīs tematiskās jomās. 2.1.Elektroniskie rēķini Ar direktīvu ir ieviestas trīs galvenās izmaiņas ES tiesiskajā regulējumā, kas attiecas uz elektroniskajiem rēķiniem (e-rēķiniem): i) jauna e-rēķina definīcija; ii) tehnoloģiskās neitralitātes princips; iii) vienlīdzīgas attieksmes princips, ko piemēro rēķiniem uz papīra un elektroniskajiem rēķiniem. Izmaiņas visā ES ir ieviestas saskanīgi. Pat tad, ja valstu noteikumi nedaudz atšķiras no direktīvas teksta, šķiet, ka nepareizas transponēšanas problēmu nav. Runājot konkrēti par e-rēķina definīciju — vairums dalībvalstu (24) savos valsts tiesību aktos ieviesa direktīvā paredzētajai definīcijai atbilstošu e-rēķina definīciju. Četrās dalībvalstīs definīcija nav ieviesta vai nedaudz atšķiras no definīcijas, kas iekļauta PVN direktīvā. Tehnoloģiskās neitralitātes princips ir transponēts vienoti, un neviena dalībvalsts neprasa izmantot noteiktu e-rēķinu piesūtīšanas tehnoloģiju. Lai gan četras dalībvalstis pieņem tikai e-rēķinu piesūtīšanas risinājumus, kas skaidri minēti valsts tiesību aktos, paredzētās iespējas ir definētas pietiekami plaši, lai nodokļu maksātājiem būtu izvēles brīvība. Lai nodrošinātu vienlīdzīgas attieksmes principa ievērošanu, visās dalībvalstīs tika atceltas tādas tiesību aktu prasības par e-rēķiniem, kuras pārsniedz papīra rēķiniem piemērojamās prasības. 2.2.Rēķinu izsniegšana un saturs Ar SID tika ieviestas vairākas izmaiņas, kas skar rēķinu izsniegšanu un saturu. Ar SID tika grozīti trīs īpaši rēķinu piesūtīšanas režīmi: pašaprēķins, vienkāršoti rēķini un pārskata rēķini. Lai samazinātu slogu un uzlabotu saskaņošanu, ar SID tika ieviestas izmaiņas arī rēķinu piesūtīšanas prasībās, kas piemērojamas pārrobežu darījumiem. Galvenās izmaiņas attiecas uz piemērojamajiem rēķinu piesūtīšanas noteikumiem, rēķinu izsniegšanas laiku un pārrobežu rēķinu saturu. Kopumā direktīva transponēta ļoti labā līmenī. Visas SID obligātās prasības ir transponētas valstu tiesību aktos. Turklāt dalībvalstis ieviesa valsts tiesību aktos arī tās izmaiņas, kuras nebija obligātas. Visbeidzot, dalībvalstis papildu vienkāršošanas nolūkā ieviesa dažas citas izmaiņas — lai gan tās nebija tieši paredzētas direktīvā, tomēr nav pretrunā tai. Jāpiemin, ka attiecībā uz rēķinu izsniegšanu un saturu dažu dalībvalstu tiesību akti jau bija saskaņā ar SID. Tāpēc izmaiņu apmērs ir atkarīgs no tā, kā bija veidoti iepriekšējie valsts tiesību akti. Tādējādi direktīvai bija nevienmērīga ietekme uz dažādu valstu tiesisko regulējumu. Tādēļ vērtēšanas nolūkā šie noteikumi tika sakārtoti prioritārā secībā, pamatojoties uz tiesību aktu izmaiņu apmēru (t. i., to dalībvalstu skaitu, kurās tie izraisīja izmaiņas valsts tiesiskajā regulējumā) un PVN speciālistu vērtējumu par to, vai noteikumi ietekmēja uzņēmumu rīcību. Šī prioritāšu noteikšana uzskatāmi parādīja, ka izmaiņas attiecībā uz piemērojamo jurisdikciju (PVN direktīvas 219.a pants), vienkāršotiem rēķiniem (PVN direktīvas 220.a, 226.b un 238. pants), rēķinu izsniegšanas termiņu (PVN direktīvas 222. pants) un pašaprēķinu (PVN direktīvas 224. pants) tika uzskatītas par būtiskām, savukārt citas ar SID ieviestās izmaiņas drīzāk tika uzskatītas par maznozīmīgām. 2.3.Citi rēķinu piesūtīšanas noteikumi Ar SID tika ieviesta viena īpaša izmaiņa, kas paredzēta MVU: tā sauktā kombinētā naudas līdzekļu uzskaite noteiktiem mikrouzņēmumiem. Naudas līdzekļu uzskaites noteikuma transponēšanas analīzē netika konstatētas neatbilstības starp ES noteikumiem un valstu tiesisko regulējumu. Citas izmaiņas skar noteikumus, kas attiecas uz PVN iekasējamību par preču piegādi un iegādi Kopienā, un to transponēšana ir veicinājusi saskaņotu pieeju dalībvalstīs šajā aspektā. 3.Otrās rēķinu piesūtīšanas direktīvas galvenā ietekme

3.1.Administratīvā sloga samazināšana To, ka ar SID tika samazināts administratīvais slogs uzņēmumiem, izraisīja galvenokārt noteikumu kopums divās jomās — (i) e-rēķinu piesūtīšanas prasības un (ii) noteikumi par rēķinu izsniegšanu un saturu, ar ko tika vienkāršotas un saskaņotas rēķinu piesūtīšanas prasības. Attiecībā uz e-rēķinu piesūtīšanu ir atzīta SID pozitīvā ietekme. SID nepārprotami bija viens no faktoriem, kas kopš 2014. gada stimulēja ES uzņēmumu e-rēķinu piesūtīšanas apmēra pieaugumu. Pētījumā secināts, ka SID lielākā ietekme uz administratīvā sloga samazināšanu ir saistīta ar biežāku nestrukturētu e-rēķinu piesūtīšanu, ko izraisīja vienkāršojumi, kuri mudināja uzņēmumus pāriet no papīra rēķiniem uz rēķiniem PDF formātā. SID netika nošķirti strukturēti un nestrukturēti e-rēķini. Neizšķirot divus e-rēķinu tipus un īstenojot tehnoloģiju neitralitātes principu, direktīva tieši nestimulēja automātiski apstrādājamu rēķinu izmantošanu, un tādējādi tā nepalielināja strukturēto e-rēķinu izmantošanas apmēru. Kvantitatīvi tiek lēsts, ka direktīva laikposmā no 2014. līdz 2017. gadam ir samazinājusi uzņēmumu administratīvo slogu par 1,04 miljardiem EUR, no kuriem aptuveni 920 miljoni EUR ir attiecināmi uz nestrukturētu e-rēķinu piesūtīšanu. No šīs SID ietekmes vislielāko labumu guva mikrouzņēmumi, ņemot vērā to, ka tie sāka izmantot nestrukturētus e-rēķinus, jo tiem nebija aprīkojuma, kas ļautu izpildīt prasības attiecībā uz strukturētiem e-rēķiniem. Saistībā ar rēķinu izsniegšanas kārtības un satura izmaiņām sloga samazinājums tika novērtēts kā diezgan ierobežots. Noteikums, kas visvairāk sekmēja administratīvā sloga samazināšanu, bija vienkāršotais rēķinu piesūtīšanas režīms (kvantitatīvā izteiksmē novērtēts, ka ietaupījums bija apmēram 38 miljoni EUR gadā). 3.2.Ietekme uz iekšējo tirgu SID pozitīvi ietekmēja iekšējā tirgus darbību galvenokārt ar e-rēķiniem un pārrobežu rēķiniem. Pirmkārt, pētījumā apkopotie dati rāda — 2014. gadā e-rēķinus izsniedza katrs ceturtais ES iekšējais tirgotājs, bet 2018. gadā šis skaits bija pieaudzis līdz trim no četriem tirgotājiem. Tas nozīmē, ka ar SID tika likvidētas problēmas, kas apgrūtināja pārrobežu e-rēķinu piesūtīšanu, un tādējādi acīmredzami tika sekmēta e-rēķinu plašāka izmantošana pārrobežu darījumos. Otrkārt, ar SID tika ieviestas četras būtiskas papildu izmaiņas noteikumos, ko piemēro pārrobežu rēķiniem: i) jauni noteikumi par piemērojamiem rēķinu piesūtīšanas režīmiem (219.a pants); ii) vienots termiņš rēķinu izsniegšanai darījumos ES iekšienē (222. pants); iii) jauni noteikumi par valūtas konvertāciju (91. un 230. pants); iv) vienkāršots rēķinu saturs pārrobežu darījumos, kam piemēro nodokļa apgrieztās maksāšanas procedūru (226.a pants). Turklāt jaunie noteikumi par pašaprēķinu (224. pants) vienkāršoja arī šā režīma izmantošanu pārrobežu darījumos. Šīs izmaiņas palielināja to rēķinu piesūtīšanas noteikumu juridisko noteiktību, ko piemēro darījumiem ES iekšienē. Citu SID noteikumu ietekme uz iekšējo tirgu tiek uzskatīta par mazāku, jo tie neietekmēja rēķinu piesūtīšanas procesus un tāpēc uzņēmumiem bija diezgan nepamanāmi. 3.3.Direktīvas nozīme MVU stimulēšanā Vairums SID pasākumu ir vispārīgi un attiecas gan uz lieliem uzņēmumiem, gan MVU. Tomēr tiesiskā regulējuma vienkāršošana un saskaņošana izraisa administratīvā sloga samazināšanos, un tādējādi pasākumi var būt īpaši izdevīgi MVU, kuriem to mazā izmēra dēļ parasti ir lielākas grūtības izpildīt nodokļu saistības nekā lieliem uzņēmumiem. SID pozitīvi ietekmēja MVU, jo tie sāka plašāk izmantot nestrukturētus e-rēķinus. Šī pozitīvā ietekme MVU un mikrouzņēmumiem bija nozīmīgāka nekā lieliem uzņēmumiem. Aptuveni 55 % no sloga samazinājuma attiecās uz MVU, jo tie plašāk izmantoja nestrukturētus e-rēķinus. Atšķirība sloga samazināšanā, kas aizvien ir būtiska, ir saistāma ar lieliem uzņēmumiem, jo lielie uzņēmumi izsniedz ievērojami lielāku skaitu rēķinu. Ar SID tika grozīti arī divi rēķinu piesūtīšanas režīmi, kas pilnīgi vai daļēji paredzēti MVU, proti, naudas līdzekļu uzskaite un vienkāršotie rēķini, un tādējādi tika veicināta to plašāka izmantošana. Pēc tam, kad ar SID tika ieviestas izmaiņas, vairākas dalībvalstis ir ieviesušas naudas līdzekļu uzskaites režīmu vai paplašinājušas tā piemērošanas jomu. Tiek lēsts, ka, pateicoties SID, papildus aptuveni 60 000 mikrouzņēmumu guva labumu no naudas līdzekļu uzskaites shēmas. Kopumā shēmas izmantošana aizvien ir ierobežota, jo, izvēloties naudas līdzekļu uzskaites shēmu, ir jāmaina grāmatvedības process, kas dažos gadījumos var prasīt lielākus maksājumus konsultantiem. Tiek lēsts, ka kopējie SID nestie izmaksu ietaupījumi, kas saistīti ar plašāku naudas līdzekļu uzskaites shēmas izmantošanu, ir 33 miljoni EUR desmit dalībvalstīs, kurās izmaiņas var attiecināt uz SID. Tomēr naudas līdzekļu uzskaites nozīme ir daudz lielāka nekā vienkārša administratīvā sloga samazināšana. Tā bija ļoti svarīga mikrouzņēmumiem ekonomikas krīzes laikā, kad ekonomiskie apstākļi pasliktinājās un kļuva grūtāk veikt maksājumus. Attiecībā uz vienkāršotiem rēķiniem — ar SID ieviesto izmaiņu dēļ šis režīms ir ieviests vairākās dalībvalstīs, bet citas dalībvalstis ir paplašinājušas tā piemērošanas jomu. Tika novērtēts, ka no visiem noteikumiem par rēķinu izsniegšanu un saturu administratīvā sloga samazināšanu visvairāk ietekmēja vienkāršotais rēķinu piesūtīšanas režīms (skatīt iepriekš 3.1. sadaļu). Tomēr vienkāršotos rēķinus joprojām lielākoties izmanto noteiktās uzņēmējdarbības nozarēs, piemēram, izmitināšanas, restorānu, mazumtirdzniecības, degvielas uzpildes staciju un transporta pakalpojumu nozarē, tāpēc sloga samazinājums nav būtisks. 3.4.Ar PVN saistītas krāpšanas apkarošana Kopumā direktīva ir paredzēta arī nodokļu kontroles pasākumu atbalstam ar mērķi galu galā veicināt uzlabojumus PVN saistību izpildē. Konkrēti, šajā nolūkā ar SID tika grozīti divi noteikumi: (i) rēķinu izsniegšanas termiņš darījumos ES iekšienē un (ii) noteikumi attiecībā uz PVN iekasējamību par piegādi un iegādi ES iekšienē. Tomēr nekas neliecina par būtisku SID ietekmi uz nodokļu kontroli vai PVN saistību izpildi. Nodokļu iestāžu paustie viedokļi apstiprina, ka SID ietekme uz PVN saistību izpildi, ja tāda ir, ir diezgan ierobežota. Nodokļu iestādes un ieinteresētās personas uzskata, ka nodokļu kontroles jomā ar rēķinu piesūtīšanas noteikumiem nevar panākt vairāk. Tā kā informācija par rēķiniem nodokļu iestādēm nav viegli pieejama, pašlaik tās pievērš lielāko uzmanību sistēmām, kas nodrošina ziņošanu reāllaikā un tādējādi ļauj labāk analizēt risku un veikt mērķtiecīgākas kontroles. Labā ziņa ir tāda, ka rēķinu un e-rēķinu piesūtīšanas prasību vienkāršošanai un saskaņošanai nav bijusi negatīva ietekme uz nodokļu kontroles pasākumiem. 4.Direktīvas galvenie trūkumi Rēķinu piesūtīšanas noteikumu novērtējums uzskatāmi parādīja vienu SID trūkumu un dažas jaunas problēmas, kas izklāstītas turpmāk. 4.1.Nepietiekama skaidrība attiecībā uz BCAT