KOMISIJAS DIENESTU DARBA DOKUMENTS /* SWD/2013/0489 final */





KOMISIJAS DIENESTU DARBA DOKUMENTS IETEKMES NOVĒRTĒJUMA KOPSAVILKUMS Pavaddokuments dokumentam Eiropas Komisijas paziņojums Eiropas Parlamentam un Padomei par Eiropas Teroristu finansēšanas izsekošanas sistēmu (TFTS) 1. Ievads 2010. gadā, kad ES noslēdza Nolīgumu starp Eiropas Savienību un Amerikas Savienotajām Valstīm par tādu finanšu ziņojumapmaiņas datu apstrādi un nodošanu, kurus Eiropas Savienība dara pieejamus ASV, lai īstenotu Teroristu finansēšanas izsekošanas programmu (ES un ASV TFTP Nolīgums), Padome un Eiropas Parlaments lūdza Komisiju izskatīt iespēju ieviest līdzīgu sistēmu, kas ļautu šādus datus iegūt ES teritorijā. ES un ASV TFTP Nolīgumā vienā no pantiem ir minēta šāda Eiropas sistēma, nosakot, ka Eiropas Komisija veiks pētījumu par iespēju ieviest līdzvērtīgu ES sistēmu. Ņemot vērā šā jautājumu juridisko un tehnisko sarežģītību un tā sensitivitāti saistībā ar ietekmi uz pamattiesībām, īpaši personas datu aizsardzību, Komisija nolēma 2011. gada jūlijā publicēt paziņojumu, kurā iekļauti dažādi risinājumi, lai parādītu, kādos veidos šādu sistēmu varētu izveidot. Turpmākajās diskusijās un komentāros nekļuva skaidrs, ka dalībvalstis vai Eiropas Parlaments dotu priekšroku kādam no risinājumiem. Tādēļ Komisija nolēma ietekmes novērtējumā aplūkot tos visus un izvērst minētos risinājumus, izstrādājot dažādus apakšrisinājumus. Kopš laika, kad Komisija tika aicināta ierosināt satvaru ES Teroristu finansēšanas izsekošanas sistēmai (TFTS), ekonomiskā situācija dalībvalstīs un ES ir mainījusies, un dalībvalstis arvien labāk apzinās iespējas, kādas sniedz datu apmaiņa, pamatojoties uz ES un ASV TFTP Nolīgumu, pateicoties tajā ietvertajiem savstarpīguma noteikumiem. Šie notikumi un faktori tika ņemti vērā, salīdzinot risinājumus jaunas sistēmas ieviešanai ar risinājumu, saglabājot status quo, jo šis status quo kopš 2010. gada ir mainījies. 2. Problēmas definīcija Teroristu finansēšanas starptautiskais raksturs ļoti sarežģī terorisma finansēšanas atklāšanu un rīcību cīņā pret šādu finansēšanu. Kā liecina Eiropola jaunākais 2012. gada Te-SAT ziņojums, dalībvalstis joprojām saskaras ar būtiskiem terorisma radītiem draudiem, gan no reliģiski iedvesmotu/islāmisku, gan etniski nacionālistisku un separātisku, gan kreisā vai labējā novirziena vai anarhistisku teroristu puses. Lai atņemtu teroristiem spējas veikt teroristiskas darbības, ES pretterorisma stratēģijā ir atzīts par būtisku nepieļaut, ka teroristi un vienības vāc un pārvieto finanšu līdzekļus un gūst piekļuvi tiem. Lai nepieļautu teroristu finansēšanu, jānovērš finansiāls atbalsts teroristiem un tiem, kuri veicina, plāno vai veic teroristiskas darbības. Teroristu darbībām ļoti bieži ir starptautisks mērogs. Tās ne vien ietver darbības, kas tiek plānotas vienā valstī un veiktas citā, bet arī ietver līdzekļu vākšanas darbības un pārskaitījumus pāri robežām. Starptautiskās darbības ļauj teroristiem slēpt veidus, kādos tie pārvieto naudu, šīs naudas izcelsmi un nolūku, kam tā paredzēta. Starptautiskā mēroga dēļ terorisma finansēšanas atklāšana un apturēšana ir ārkārtīgi sarežģīta. Tādēļ ļoti svarīga šajā jomā ir starptautiskā sadarbība. Tādēļ ES piekrita sadarboties ar ASV šajā jomā, kā to īpaši apliecina ES un ASV TFTP Nolīgums. Papildus vairākiem leģislatīvajiem instrumentiem cīņā pret teroristu finansēšanu aktīvi darbojas arī vairākas starptautiskās un ES struktūras, kuras tāpat veicina starptautisko vai ES sadarbību. Minētās struktūras ir Finanšu darījumu darba grupa par nelikumīgi iegūtu līdzekļu legalizāciju un teroristu finansēšanu (FATF), Nelikumīgi iegūtu līdzekļu legalizēšanas un teroristu finansēšanas novēršanas komiteja, ES finanšu ziņu vākšanas vienību (FIU) platforma, Eurojust un Eiropols. Lai stiprinātu ES dalībvalstu sadarbību, ir izveidoti vairāki leģislatīvie instrumenti, piemēram, lēmums par ES finanšu ziņu vākšanas vienību sadarbību. Esošie instrumenti/pasākumi ir nepietiekami, lai izsekotu teroristu finanšu darījumus Kaut arī ES dalībvalstu sadarbība šajā jomā pastāvīgi uzlabojas, tostarp sadarbība, pamatojoties uz jaunu tiesību instrumentu, piemēram, Eiropas pierādījumu iegūšanas rīkojumu, ieviešanu, informācijas apmaiņa par finanšu datiem ir ierobežota. Savstarpējās tiesiskās palīdzības instrumenti vai sadarbība starp ES finanšu ziņu vākšanas vienībām nav paredzēta aizdomās turētu personu noteikšanai un profilēšanai, ātri atklājot visus aizdomās turētās personas (kā arī viņas vārdā darbojošos uzņēmumu un citu organizāciju) esošos kontus un ar tiem saistītos finanšu darījumus visā pasaulē vairāku gadu garumā, un to nespēj veikt. Atskaitot TFTP, pašlaik nav instrumenta, kas pašā izmeklēšanas sākumā ļoti īsā laikā spēj ģenerēt tādu informāciju par aizdomās turēto personu, kura ļautu izmeklētājiem koncentrēt uzmanību uz konkrētām finanšu darījumu kategorijām, konkrētām valstīm un/vai konkrētu laikposmu, lai precīzu noteiktu aizdomās turētās personas pārvietošanās laiku. Taču TFTP ir rīks, kura darbību nodrošina vienīgi ASV, bet tas nozīmē, ka tas tiek pirmām kārtām izmantots, ņemot vērā ASV vajadzības drošības jomā. Problēmas iemesli Pašreizējo mehānismu finanšu ziņojumapmaiņas datu analīzei vada trešā valsts, tādējādi netiek pilnībā pārstāvētas ES konkrētās intereses. ES galvenos terorisma draudus rada separātiski, reliģiski iedvesmoti, kreisā un labējā novirziena un anarhistiski teroristi. Šķiet, ka šiem draudiem piemīt ciklisks raksturs intensitātes un radītā riska ziņā un savā ziņā tie krietni atšķiras no draudiem ASV. ASV draudus rada galvenokārt islāmiskie teroristi, kas paši neatrodas ASV vai tur atrodas ierobežotā mērā. TFTP galvenais nolūks ir izmeklēt teroristu darbību, kas saistīta ar draudiem ASV izpratnē. Tomēr dalībvalstis ir sākušas arvien vairāk izmantot Nolīguma savstarpīguma noteikumus, lai izmantotu datu apmaiņu ar ASV. Tādēļ šis problēmas iemesls laika gaitā mainās un tā nozīmīgums samazinās, jo dalībvalstis gūst lielāku pieredzi, izmantojot Nolīgumu un TFTP, lai rastu risinājumu draudiem ES. Pašreizējais mehānisms finanšu ziņojumapmaiņas datu analīzei aptver tikai vienu finanšu ziņojumapmaiņas pakalpojumu sniedzēju un vienu ziņojumu veidu Ņemot vērā to, ka tā ir ASV programma ar globālu tvērumu, pašlaik TFTP ir ietverti vienīgi FIN ziņojumi (Financial Institution Transfer messages – finanšu iestāžu pārsūtīšanas ziņojumi), kurus pārsūta, izmantojot Vispasaules Starpbanku finanšu telekomunikāciju sabiedrības (SWIFT) tīklu. FIN ziņojumi ir SWIFT ģenerēts ziņojumu veids, ar kuru finanšu informācija tiek pārsūtīta no vienas finanšu iestādes uz citu. Tomēr līdztekus SWIFT pārsūtījumiem tirgū ir vairākas citas svarīgas elektronisko maksājumu pārskaitījumu sistēmas un dažādi citi pakalpojumu sniedzēji, piemēram, automatizētie klīringa centri un elektroniskie naudas pārskaitījumi. Tos TFTP pašlaik nepārbauda, tādēļ teroristi vai vienības, kas ir saistītas ar terorismu, varētu tos izmantot lai pārskaitītu līdzekļus un tie netiktu pakļauti pārbaudēm. Pašreizējais mehānisms finanšu ziņojumapmaiņas datu analīzei rada bažas saistībā ar Eiropas pilsoņu privātuma un personas datu aizsardzību Lielākā kritika tiek veltīta tam, ka TFTP it kā neievēro tiesības uz privātās un ģimenes dzīves neaizskaramību (Pamattiesību hartas 7. pants) un tiesības uz personas datu aizsardzību (Pamattiesību hartas 8. pants un LESD 16. pants), kā arī pienākumus saskaņā ar Datu aizsardzības direktīvu (Direktīva 95/46/EK). Ir apšaubīta ES pilsoņu datu pārsūtīšanas trešai valstij nepieciešamība un proporcionalitāte un verifikācijas un atļaujas piešķiršanas procesi šādu datu pārsūtīšanai. Abās ES un ASV TFTP Nolīguma piemērošanas kopīgajās pārskatīšanās tika pārbaudīta Nolīgumā ietverto visaptverošo aizsardzības pasākumu, tostarp aizsardzības pasākumu saistībā ar personas datu aizsardzību, pareiza īstenošana. Gūstot lielāku pieredzi Nolīguma praktiskā piemērošanā, ES un ASV ir šo problēmas iemeslu kontekstualizējušas, apliecinot, ka sākotnējām bažām ir rasts risinājums, izveidojot efektīvu aizsardzības pasākumu kopumu. Atskaitot ES un ASV TFTP Nolīgumu, ES un dalībvalstīs nav pietiekamu tehnisko un juridisko spēju izveidot finanšu sasaistes, lai izsekotu un identificētu teroristu tīklus ES līmenī nav līdzvērtīgas atsevišķas sistēmas, kas atklātu finanšu sasaistes, lai izsekotu un identificētu teroristu tīklus. Esošie leģislatīvie un darbības instrumenti, kuri ir izveidoti ES un dalībvalstu līmenī vai kuros ES un dalībvalstis piedalās (piemēram, FIU platforma), nesniedz un nespēj sniegt tādas pašas priekšrocības kā TFTP ātruma, lietderības un iedarbīguma ziņā, un nav tam paredzēti. Piemēram, saskaņā ar preventīvo sistēmu, kas balstās uz Trešo direktīvu par nelikumīgi iegūtu līdzekļu legalizācijas novēršanu, finanšu ziņu vākšanas vienības katrā gadījumā atsevišķi analizē finanšu darījumus, balstoties uz ziņojumiem par aizdomīgiem darījumiem, ko iesnieguši atbildīgie subjekti, piemēram, finanšu iestādes. Lai nepieļautu uzskaitīto personu finanšu darījumus, ES līdzekļu iesaldēšanas sistēmai attiecībā uz teroristu līdzekļiem ir nepieciešams oficiāls ar terorismu saistīto personu un vienību saraksts, kuram ir piekritusi Padome. Taču nav sistēmas, kas izmantotu datus, kuri ļautu iegūt pilnīgu kādas personas vai organizācijas, ko tur aizdomās par terorismu vai terorisma finansēšanu, finansiālās "uzvedības" modeli un sakaru ainu. Pamatscenārijs Saskaņā ar pamatscenāriju šajā posmā ES TFTS netiktu izveidota. Arī turpmāk pastāvētu un tiktu piemērots ES un ASV TFTP Nolīgums. Būtu tikai viens izraudzītais pakalpojumu sniedzējs, kuram būtu pienākums izpaust attiecīgos finanšu datus, un tiktu aptverti vienīgi tā FIN ziņojumi. Dalībvalstis, kā arī Eiropols un Eurojust arī turpmāk varētu izmantot savstarpīguma noteikumu, kas ir ietverts ES un ASV TFTP Nolīgumā. Šis noteikums paredz ES iestādēm iespēju tieši iegūt attiecīgus finanšu datus no ASV Valsts kases, kuri tiem palīdz efektīvāk cīnīties pret terorismu un tā finansēšanu ES. Turklāt ASV Valsts kase arī turpmāk saskaņā ar ES un ASV TFTP Nolīguma 9. pantu nosūtītu dalībvalstīm un Eiropolam ziņojumus par iespējamiem teroristu draudiem, šajā sakarā nesaņemot īpašu lūgumu. Tiktu saglabāts pašreizējais personas datu aizsardzības līmenis, un vienlaikus netiktu palielināts vācamo datu apjoms. Abās ES un ASV TFTP Nolīguma piemērošanas kopīgajās pārskatīšanās tika pārbaudīts, vai pienācīgi darbojas Nolīgums un stingrie kontroles pasākumi, kas ir izveidoti, lai nodrošinātu, ka tiek pienācīgi ievēroti aizsardzības pasākumi, tostarp saistībā ar personas datu aizsardzību. Nebūtu nepieciešamas izmaksas, kas saistītas ar jaunas sistēmas izveidi, tostarp gan sākotnējais ieguldījums, gan ikgadējās tekošās izmaksas. Personas dati netiktu pakļauti papildus darbībām un nebūtu jāmazina dažāda līmeņa risks (atšķirībā no jebkura ES sistēmas risinājuma). 3. Mērķi un risinājumi Mērķi Teroristu nodarījumi nodara lielu kaitējumu cietušajiem, rada lielus zaudējumus ekonomikai un grauj drošības sajūtu, bez kuras cilvēki nevar efektīvi īstenot savas brīvības un individuālās tiesības. Tādēļ ES TFTS visaptverošais pamata mērķis būtu liegt teroristiem piekļuvi finansējumam un izsekot ar terorismu saistītus finanšu darījumus, lai stiprinātu drošību ES. Lai sasniegtu šo mērķi, Komisija ir noteikusi piecus īpašu mērķus, proti, panākt, ka sistēma ir īpaši pielāgota ES izlūkdatu vākšanas prasībām, izmantojot ES draudu novērtējumus, pastāvīgi īstenot efektīvu sadarbību ar ASV un citām trešām valstīm cīņā pret terorismu, nodrošināt, ka finanšu ziņojumapmaiņas datu analīze aptver visbūtiskāko(s) pakalpojumu sniedzēju(s) un ziņojumu veidu(s), pilnībā aizsargātu Eiropas pilsoņu tiesības uz privātumu un nodrošināt datu pilnīgu aizsardzību finanšu ziņojumapmaiņas datu apstrādes laikā un palielināt ES un dalībvalstu piekļuvi finanšu ziņojumapamaiņas datiem un to analīzi, kā arī spēju identificēt saiknes starp indivīdiem/grupām, kas iesaistītas terorismā vai tā finansēšanā. Satvaru, kurā izskatīti dažādie risinājumi, papildina darbības mērķi saistībā ar problēmas iemesliem. Risinājumi Attiecībā uz politikas risinājumiem ietekmes novērtējumā ir noteikti četri risinājumu kopumi, no kuriem pirmie divi attiecas uz izsekošanas sistēmas struktūru, trešais uz nolūku, bet ceturtais uz darbības jomu: "risinājumi, kas neparedz ES TFTS izveidi", "ES TFTS ar dažādiem struktūras apakšrisinājumiem", "risinājumi ES TFTS mērķim" un "risinājumi ES TFTS darbības jomai". Katrā kopumā ir uzskaitīti un sīkāk aprakstīti vairāki apakšrisinājumi. Četri apakšrisinājumi nav ņemti vērā, jo tie acīmredzami pasliktinātu pašreizējo situāciju, būtu atkarīgi no trešās valsts piekrišanas vai tiem būtu ievērojama negatīva ietekme uz dalībvalstu budžetu. Atlikušie risinājumi ir šādi. - Pamatscenārijs – status quo. - Trīs hibrīdas sistēmas ES TFTS izveidei, sākot no ļoti lielas ES iesaistes līdz ļoti mazai ES iesaistei: 1. ES TFTS koordinācijas un analītiskā dienesta modelis paredz izveidot ES centrālo TFTS vienību, lielāko daļu uzdevumu un funkciju īstenojot ES līmenī. Tomēr dalībvalstis varētu arī pašas veikt meklēšanu ar izraudzīto valsts TFTS ekspertu starpniecību, kas būtu bāzēti tajā pašā vietā, kur ES TFTS vienība. 2. Saskaņā ar ES TFTS datu ieguves modeli tiktu izveidota ES centrālā TFTS vienība, kurai būtu uzdevums iesniegt izraudzītajam/-iem pakalpojumu sniedzējam/-iem jēldatu pieprasījumu. Dalībvalstīm būtu tiesības lūgt veikt meklēšanu to vārdā. 3. Saskaņā ar FIU koordinācijas modeli tiktu izveidota ES līmeņa ad-hoc iestāde, kurā tiktu iekļautas visu dalībvalstu FIU, sadalot uzdevumus starp šo centrālo vienību un valstu FIU. - Divas glabāšanas/ieguves sistēmas: 1. pirmais modelis būtu glabāšanas sistēma, lūdzot izraudzītajam/-iem pakalpojumu sniedzējam/-iem noteiktu laiku glabāt datus savā serverī; 2. otrais risinājums būtu tāds pats kā iepriekšējais, bet tiktu izveidota meklēšanas iekārta izraudzītā/-o pakalpojumu sniedzēja/-u telpās. - Divi risinājumi attiecībā uz ES TFTS mērķi, viens to attiecinātu vienīgi uz terorisma apkarošanu, otrā tiktu pievienota smagā organizētā noziedzība. - Divi risinājumi attiecībā uz darbības jomu, pirmajā tā tiktu attiecināta vienīgi uz pašreizējo izraudzīto pakalpojumu sniedzēju SWIFT, bet otrajā tiktu ietverti vairāki pakalpojumu sniedzēji. 4. Ietekmes novērtējums Risinājumu ekonomiskās ietekmes novērtējumā jāpaļaujas uz aplēsēm un pieņēmumiem. Nav viegli izmērot iespējamos ekonomiskos ieguvumus, lai gan Eiropas Komisija apzinās, ka citos kontekstos, piemēram, saistībā ar veselības jautājumiem, to varētu veikt, izmantojot "Kvalitātes koriģētu dzīves gadu" (Quality adjusted life year) metodoloģiju. Tomēr terorisma kontekstā tas, šķiet, nav iespējams un nav samērīgi mēģināt skaitliski salīdzināt cilvēku dzīvības, ko varētu glābt, novēršot teroristu uzbrukumus. Tāpat nav iespējams sīki paredzēt ekonomiskos ieguvumus, kādus radītu šāda sistēma, kas palīdzētu novērst teroristu darbību un tās radīto kaitējumu ekonomikai vai valsts vai privātajam īpašumam, jo uzbrukumu un nodarītā kaitējuma apmērs ir atkarīgs no daudziem iepriekš neparedzamiem faktoriem. Tāpat ir grūti skaitliski izmērīt teroristu uzbrukumu sociālo un psiholoģisko ietekmi. Turklāt būtu jāatgādina, ka šis mehānisms ir paredzēts kā drošības politikas instruments. Šajā kontekstā pieejamie dati ir ļoti konfidenciāli, lai nepieļautu, ka tie, pret kuriem šis instruments ir vērsts, varētu to apiet vai pielāgot savai noziedzīgajai un teroristiskajai rīcībai tā, ka sistēma nespētu viņus atklāt. Tas ierobežo iespējas šī konkrētā ietekmes novērtējuma vajadzībām sniegt tikpat sīku informāciju, nosakot, novērtējot un salīdzinot ietekmi, kā līdzīgos pasākumos citās politikas jomās. Visbeidzot, liels daudzums informācijas, kuru izmanto analīzei, nāk no trešās valsts (ASV) avota, kam ir praktiska pieredze saistībā ar līdzīgu sistēmu cīņai pret terorismu un tā finansēšanu. Šī informācija lielā mērā ir klasificēta, jo tas ir būtiski drošības situācijai minētajā trešajā valstī (ASV). Pat ja to nav iespējams publiskot šajā novērtējumā, Eiropas Komisija savā analīzē varēja apsvērt būtiskus konkrētā jautājuma aspektus. Ietekmes novērtējumam ir pievienota dažādiem risinājumiem paredzamo izmaksu sīka aplēse. Līdztekus ekonomiskajai ietekmei vēl viena svarīga ietekmes kategorija ir dažādo risinājumu efektivitāte (proti, to spēja sasniegt mērķus). Turklāt attiecībā uz katru risinājumu tika novērtēta sociālā un ar cilvēktiesībām saistītā ietekme, kā arī politiskā ietekme, kas ietvēra ietekmi uz attiecībām ar trešām valstīm, īpaši ASV. Attiecībā uz citiem ietekmes veidiem ietekmes novērtējumā sīki apsvērts, cik praktiski iespējams būtu paredzētais pasākums un vai pasākums būtu pieņemams dažādām ieinteresētajām personām un sabiedrībai. 5. Secinājums Pēc iespējamo risinājumu noteikšanas un analīzes attiecībā uz ES TFTS izveidi un dažādu risinājumu ietekmes novērtēšanas Komisija uzskata, ka pašlaik vēlamais un samērīgākais risinājums ir saglabāt status quo. Jebkāda ES sistēma iejauktos datos, tādēļ būtu nepieciešams ieviest stingras datu aizsardzības garantijas un aizsardzības pasākumus. To izveidot un uzturēt būtu dārgi un arī sarežģīti no tehniskā un darbības viedokļa. Pamatscenārijs laika gaitā ir izvērsies. Dalībvalstis arvien vairāk izmanto savstarpīguma noteikumus un gūst labumu no datu pārsūtīšanas uz ASV tādējādi, ka tiek stiprināta drošība ES un novērsts terorisms. Tas liecina, ka galveno mērķi, kādēļ būtu jāveido ES TFTS, pašlaik risina, izmantojot jau esošo sistēmu – ES un ASV TFTP Nolīgumu. Ņemot vērā šādu notikumu attīstību, pašlaik Komisija neuzskata, ka būtu pamats veidot jaunu teroristu finansēšanas izsekošanas sistēmu ar visām aplūkotajām sekām, ko tā ietver, piemēram, vēl citu personas datu vākšana un papildu izmaksas saistībā ar tās izveidi un uzturēšanu.