Komisijas personāla darba dokuments - Pavaddokuments Priekšlikums Padomes direktīva, ar ko attiecībā uz apdrošināšanas un finanšu pakalpojumu traktējumu groza Direktīvu 2006/112/EK par kopējo pievienotās vērtības nodokļa sistēmu - Ietekmes novērtējuma kopsavilkums {COM(2007) 747 galīgā redakcija} {SEC(2007) 1554} /* SEC/2007/1555 galīgā redakcija */





[pic] | EIROPAS KOPIENU KOMISIJA | Briselē, 28.11.2007 SEC(2007) 1555 KOMISIJAS PERSONĀLA DARBA DOKUMENTS Pavaddokuments Priekšlikums PADOMES DIREKTĪVA, ar ko attiecībā uz apdrošināšanas un finanšu pakalpojumu traktējumu groza Direktīvu 2006/112/EK par kopējo pievienotās vērtības nodokļa sistēmu IETEKMES NOVĒRTĒJUMA KOPSAVILKUMS (šajā saīsinātajā izklāstā ir tikai apkopota analīze, kas ir iekļauta ietekmes novērtējuma pilnajā tekstā, kurš kopā ar visiem minētajiem pielikumiem ir pieejams tikai oriģinālvalodā, un tādēļ tiek iesniegts tikai kopā ar priekšlikuma angļu valodas versiju) {COM(2007) 747 galīgā redakcija}{SEC(2007) 1554} 1. PROCESUāLIE JAUTāJUMI UN APSPRIEšANāS AR IEINTERESēTAJāM PERSONāM PVN direktīva galvenokārt pragmatisku iemeslu dēļ atbrīvo no nodokļa vairākumu finanšu un apdrošināšanas pamatpakalpojumu. Tomēr zināmā mērā direktīvā manāma nenoteiktība tādā ziņā, ka tā atļauj dalībvalstīm dot nodokļu maksātājiem iespēju izvēlēties, vai šos pakalpojumus aplikt ar nodokli. Nozarēs, kurās sniedz ar nodokļiem neapliekamus pakalpojumus, to cenā nav jāiekļauj nodokļi, tomēr vienlaikus parasti šajās nozarēs nevar atgūt PVN, kas samaksāts par savai uzņēmējdarbībai iegādātajām precēm un pakalpojumiem. Šis neatgūstamais nodoklis ir būtisks dalībvalstu nodokļu iekasēšanas iestāžu ieņēmumu avots. Turklāt šī veida ieņēmumi automātiski palielinās, finanšu un apdrošināšanas iestādēm paplašinot ārējo piegādātāju specializēto pakalpojumu (ārpakalpojumu) izmantošanu vai konsolidējot pārrobežu darbības (piemēram, ar kopīgo izmaksu centru starpniecību). Komisijas darbs, gatavojot šo ietekmes novērtējumu, ir pierādījis, ka kļūst arvien grūtāk nodrošināt noteiktu un konsekventu atbrīvojumu piemērošanu visā Kopienā. Dažos sarežģītos darījumos pat ir grūti nodokļu vajadzībām noteikt, kurš ir pakalpojumu saņēmējs. Neatkarīgi no izcelsmes un grūtībām atrast citu risinājumu, būtiska ietekme ir tam, ka atbrīvošanas no nodokļa rezultātā uzņēmums nevar atgūt PVN, ko tas maksā par ieguldījumiem precēs un pakalpojumos (jeb par to saņemšanu). Atbrīvošanas negatīvā ietekme tomēr joprojām ir galvenokārt nodokļu neitralitātes zudums. ES ir jārisina arī vēl kāda problēma — PVN sistēmai 27 dalībvalstīs jādarbojas tā, lai varētu izveidoties vienots Eiropas tirgus. Šajā ziņā PVN piemērošana rada spriedzes punktus, kas nav novērojami citur, piemērojot patēriņa nodokli finanšu pakalpojumiem un apdrošināšanas veidiem. Spēkā esošais nodokļu režīms nodrošina ieņēmumus, kas ir ievērojami auguši. Paredzot jebkādas izmaiņas, ir jāņem vērā šī situācija, kuras cēlonis daļēji ir PVN likmju palielināšana, tomēr lielākoties tā ir nodokļu bāzes palielināšanās, neņemot vērā ekonomisko resursu nelietderīgas izmantošanas apstākļus, ar kuriem saskaras uzņēmējdarbība. Līdzsvarot ekonomisko efektivitāti un nodokļu sistēmas stabilitāti un godīgumu nav vienkārši, jo īpaši šajā gadījumā, kad ir jāsaskaņo vienotā tirgus mērķi ar finanšu pakalpojumu un apdrošināšanas nozarei piemērotu nodokļu režīmu. Dalībvalstis būs jāpārliecina, ka ir vērts visā ES saglabāt un turpmāk attīstīt aktīvu finanšu pakalpojumu nozari, samierinoties ar ierobežotu PVN ieņēmumu samazināšanos. Šajā nolūkā Komisija ir sazinājusies ar dalībvalstīm, lai noteiktu nākotnes virzību. Komisija, veicot priekšdarbus kopā ar dalībvalstīm, Fiscalis programmā sarīkoja divus seminārus, kas lielākoties bija veltīti problemātisko jomu apzināšanai spēkā esošajos tiesību aktos. 2006. gada martā tika publicēts konsultatīvs dokuments, kurā izklāstīti viedokļi par pašlaik spēkā esošo tiesisko regulējumu un par izmaiņu alternatīvām, uz ko tika saņemts apspriedēs par nodokļiem nepieredzēti liels atbilžu skaits. Respondenti par prioritātēm uzskatīja šķēršļu likvidēšanu pārrobežu konsolidācijai un definīciju modernizēšanu. Lai paātrinātu procesu, Komisija ierosināja veikt pētījumu (to veica uzņēmums PriceWaterhouseCoopers ) par ekonomisko ietekmi, kāda būtu finanšu pakalpojumu un apdrošināšanas veidu atbrīvošanai no PVN ES-25 valstīs. Ziņojumā (pabeigts 2006. gada novembrī) tika secināts, ka iekļauts PVN palielina ES iestāžu izdevumus un finanšu pakalpojumu izmaksas uzņēmumiem. Atšķirības PVN direktīvas interpretēšanā par finanšu pakalpojumu atbrīvošanu no nodokļa vai nodokļu piemērošanu rada nenoteiktību tādu lēmumu pieņemšanā, kas citos apstākļos būtu tikai komerciāla rakstura lēmumi. Tika konstatēti pierādījumi, ka finanšu pakalpojumu iestādes cieta zaudējumus no salīdzinoši augsta neatgūstamā PVN īpatsvara, kas radusies korporāciju struktūru vai cita veida uzņēmumu struktūru dēļ, kuras no tiesību aktu vai nodokļu viedokļa būtu uzskatāmas par ne īpaši optimālām uzņēmumu grupas PVN maksājumu samazināšanas nolūkā. Attiecībā uz noskaidrotajām izmaiņu alternatīvām, ziņojumā tika uzsvērta vajadzība pēc skaidrības, konsekvences un noteiktības, definējot atbrīvojamus pakalpojumus. Ziņojums ir pievienots pilnajam ietekmes novērtējumam. Turklāt Komisija lūdza Starptautiskajam finanšu dokumentācijas birojam ( International Bureau for Fiscal Documentation ) apsekot dalībvalstīs izmantotās par finanšu pakalpojumiem samaksātā PVN priekšnodokļa atskaitīšanas metodes. PWC ziņojumā tika konstatēts, ka likmes atšķiras — no 0% līdz 74%, neraugoties uz to, ka PVN direktīvā ir paredzēts, ka šīs likmes ir jāsaskaņo. Neraugoties uz iepriekš minēto, direktīvā dalībvalstīm ir atvēlēta atgūstamās summas aprēķināšanas metodoloģijas izvēles brīvība. Tiesību akti dažādās dalībvalstīs tiek piemēroti dažādi, un ne vienmēr tajos ir atspoguļota koncesijas prakse. Tādējādi, izvēloties iespēju piemērot nodokli, lielu daļu samaksātā var atgūt, tostarp gadījumos, kad saņemti pakalpojumi, kas nav aplikti ar nodokli. Nebija iespējams iegūt uzticamus datus par tā PVN apjomu, kas netiek saņemts atbrīvojumu dēļ, vai tiem nodokļu ieņēmumiem, kas attiecināmi uz neatgūstamu PVN. PWC pētījumā ir atsauce uz nepublicētu neatkarīgu ziņojumu, kurā dati par vienu dalībvalsti (Apvienoto Karalisti) liecina, ka neatgūstamā PVN apmērs ir 20,3% no finanšu pakalpojumu nozares samaksātajiem nodokļiem, kas palielina finanšu pakalpojumu izmaksas par līdz pat 4%. No Komisijai pieejamā ierobežotā datu daudzuma nevarēja skaidri secināt, vai atbrīvojuma atcelšanai būtu ietekme uz iekasētajiem nodokļu ieņēmumiem. Iespējamo nodokļu ieņēmumu kāpumu visticamāk neitralizētu atgūtā nodokļa īpatsvara pieaugums. 2. PROBLēMAS DEFINīCIJA Spēkā esošie tiesību akti ir novecojuši, un tos praktiski nevar piemērot sarežģītai mūsdienu uzņēmējdarbībai, tā rezultātā rodas pārmērīgas izmaksas, un tiesību akti kļūst neefektīvi. Direktīvā ir uzskaitīti finanšu pakalpojumi un apdrošināšanas veidi, kas ir atbrīvoti no nodokļa, bet tie ir jāinterpretē šauri. Lai arī tikai 6% neseno EKT lietu saistībā ar PVN (24) skar no nodokļa atbrīvojamu finanšu pakalpojumu un apdrošināšanas veidu definīcijas, tomēr ietekme var būt plaši jūtama. Arī tiesāšanās izmaksas ir augstas, lai gan to apjoms ir grūti nosakāms, un iespējams, ka lielākoties to cēlonis ir tiesību aktu nesakārtotība. Finanšu un apdrošināšanas iestāžu kopējās izmaksas palielinās slēpto nodokļu dēļ. Iestādes labprātāk sniegs ar nodokli apliekamus iekšējus pakalpojumus nevis izmantos specializētus ārpakalpojumu sniedzējus, par kuru pakalpojumiem tās samaksās neatgūstamu PVN. Tādējādi PVN neitralitātes trūkums ir šķērslis efektivitātei kopumā. Protams, ja no PVN ir atbrīvojama pakalpojumu sniegšana galapatērētājam, starptautiski pakalpojumi ietekmē PVN ieņēmumu sadali. Ieņēmumi no neatgūstama PVN lielākoties tiks gūti valstī, kur ir reģistrēts to saņēmējs, nevis valstī, kur ir reģistrēts atbrīvojamā pakalpojuma galapatērētājs. Šāda situācija kļūs arvien izplatītāka, Kopienas finanšu politikai sasniedzot mērķus un likvidējot šķēršļus mazumtirdzniecības integrācijai un starptautiskai izplatīšanai. Kopumā Komisijas paveiktais darbs, sagatavojot ietekmes novērtējumu, ļāva secināt, ka vienīgais drošais veids, kā novērst šo kropļojošo ietekmi, ir pilnas nodokļu likmes piemērošana. Komisija konstatēja arī dalībvalstīs atļauto vai piemēroto PVN atgūšanas metodiku atšķirības. Iespējams, dažās dalībvalstīs piemērotā metodika izkropļo konkurenci un palielina izmaksas. Šo secinājumu apstiprina apspriedes ar dalībvalstīm par nodokļa atgūšanas noteikumu lielāku konsekvenci. Pie sekundāras nozīmes jautājumiem, kas tika izvirzīti apspriedē, bet kurus Komisija šajā posmā neapskata, ir šariata principiem atbilstošu finanšu pakalpojumu un apdrošināšanas veidu PVN režīms. 3. MēRķI - Samazināt administratīvās izmaksas, kas rodas iestādēm, veicot nodokļu uzraudzību, un komersantiem, nodrošinot atbilstību nodokļu prasībām. - Nodrošināt budžeta stabilitāti dalībvalstīm un juridisko noteiktību komersantiem. - Risināt starp 1977. gada PVN noteikumiem un jaunākajiem normatīvajiem un tiesību aktiem pastāvošās nekonsekvences, piemēram, saskaņā ar Finanšu pakalpojumu rīcības plānu. Visās izmaiņu alternatīvās var rast risinājumu, kas pilnībā vai daļēji sasniegtu dažus no šiem mērķiem. Administratīvās izmaksas un atbilstības izmaksas noslogo gan nodokļu iestādes, kas iekasē PVN, gan uzņēmumus, kam jāpilda nodokļu maksātāja pienākumi. Taču PVN saistības ir noteiktas nevis Kopienas, bet gan dalībvalstu tiesību aktos, kur šāda izvēle, kas raksturīga subsidiaritātes principam, ir atstāta dalībvalstu ziņā. Arī iespējas samazināt atbilstības izmaksas ar citu pārskatu sniegšanas pienākumu palīdzību ir ierobežotas, jo standarta finanšu un izdevumu aprēķināšanas paņēmieniem ir citas prioritātes. Atbilstība nodokļu un pārskatu sniegšanas prasībām reti ir integrēta datu un vadības informācijas apstrādes platformās, kuras arvien vairāk izmanto finanšu iestādes. Ciktāl tas attiecas uz PVN ES, šī nesaderība galvenokārt ir attiecināma uz 27 dalībvalstu dažādajām atskaišu sniegšanas un atbilstības sistēmām. Tomēr dažas dalībvalstis no pārrobežu konsolidācijas iegūs uz citu dalībvalstu rēķina. Lai nodrošinātu, ka šīs nozares paliek ES un tādējādi turpina dot nodokļu ieņēmumus, iespējams, būs jāatsakās no nelielas daļas PVN ieņēmumu. PVN sistēmu izmanto, lai „pēc iespējas likvidētu faktorus, kas varētu radīt konkurences apstākļu izkropļojumus gan valstu, gan Kopienas mērogā”. Šim priekšlikumam būtu jābalstās uz šo principu, bet dažas nepārprotamākās darbības, kas varētu dot labumu finanšu pakalpojumu un apdrošināšanas nozarei, ietekmēs dalībvalstu budžetu. 4. POLITIKAS ALTERNATīVAS Ir trīs nopietni apsveramas politikas alternatīvas — atstāt nemainītu šā brīža stāvokli, modernizēt atbrīvojamo pakalpojumu definīcijas tā, lai nodrošinātu konsekvenci, tās piemērojot, vai piedāvāt vienu vai vairākas strukturālas pārmaiņas, lai PVN sistēmā saglabātos zināma neitralitātes pakāpe. Tika piedāvāta otra iespējama strukturāla pārmaiņa — paplašināt atbrīvojamo pakalpojumu klāstu. Šāda rīcība reāli izplatītu ar atbrīvošanu saistītās problēmas citās nozarēs. Lai atjaunotu neitralitāti, Austrālija un Singapūra ir pieņēmušas vienkāršotu priekšnodokļa atskaitīšanas modeli, pamatojoties uz paredzamajām algu izmaksām plus pakalpojumu sniedzēja pievienoto vērtību, taču ES apstākļiem šis modelis nav piemērots. Direktīva jau atļauj dalībvalstīm īstenot alternatīvu aplikt finanšu pakalpojumus ar nodokli, un tajās piecās dalībvalstīs, kur šo alternatīvu piemēro, finanšu iestādes var atteikties no atbrīvojuma un izvēlēties aplikt ar nodokli savus atbrīvotos finanšu pakalpojumus (bet ne apdrošināšanas pakalpojumus). Komisija apskatīja arī pārrobežu PVN struktūru lomu kropļojošas ietekmes mazināšanā. Iestādes, kas vienam tiesību subjektam izmanto struktūru, ko veido filiāles un centrālais birojs, darbojas elastīgi un slēdz iekšējos darījumus, nepiemērojot PVN. Tās gūst lielāku ieguvumu PVN ziņā nekā uzņēmums, kura struktūru veido mātes un meitas uzņēmumi. Tādēļ, novērtējot starptautisku organizāciju nodokļu režīmu, jāizvirza mērķis uzlabot neitralitāti pret dažādām struktūrām. Līdzīgus rezultātus var dot PVN maksātāju grupu izveide, taču apmēram pusē dalībvalstu to var izmantot tikai iekšzemes darbībām. Veidojot PVN maksātāju grupas, praktiskais ieguvums ir PVN nepiemērošana vienas uzņēmumu grupas savstarpējiem darījumiem. Direktīva jau zināmos apstākļos ļauj atbrīvot izmaksu sadali. Komisija, pamatojoties uz pieredzi, kas gūta, pilnā apmērā ieviešot atbrīvojumu izmaksu sadalei, un plašo analīzi, uzskata, ka šī noteikuma izmantošana lielākā apmērā dos pozitīvu rezultātu, tostarp dažādu dalībvalstu ārpakalpojumu sniedzējiem un komersantiem. Kaut gan neliels respondentu skaits ir ierosinājis samazināt PVN likmes finanšu pakalpojumiem un apdrošināšanai, šī alternatīva nav pietiekami pamatota izskatīšanai. Nesenā pieredze, kas bija iegūta saistībā ar PVN likmes samazināšanu citiem darījumu veidiem, nedeva nekādu pozitīvo rezultātu. Tika izvirzīta tikai vēl viena pārmaiņu alternatīva — Zilās grāmatas ( Blue Book ) izveide vai komentārs par PVN Eiropā, kurā precizē definīcijas, interpretē atbrīvojumu un tā jomu, kā arī EKT judikatūras ieviešanu un piemērošanu. Šo alternatīvu var īstenot vēlākā posmā. 5. IETEKMES ANALīZE Alternatīvu analīzes rezultātā ir formulēts ieteikums modernizēt atbrīvoto apdrošināšanas pakalpojumu definīcijas. Ieviešot strukturālas izmaiņas, uzmanība jāpievērš plašākai atvieglojumu piemērošanai izdevumu sadalei un lielākām izvēles iespējām uzņēmumiem pakalpojumus aplikt ar nodokli. Jo īpaši tirgus sadrumstalotību ievērojami var samazināt atvieglojumi izdevumu sadalei, ļaujot dažādu apakšnozaru uzņēmumiem sadarboties, samazinot izmaksas, un panākot stratēģisku uzņēmējdarbības lēmumu neitralitāti. Komisijas nolūks ir strādāt paredzēto atbrīvojumu ietvaros, nemainot to robežas. Tādējādi visi pakalpojumi, kas pašlaik ir atbrīvoti no nodokļa maksāšanas, būs atbrīvoti arī turpmāk, un tie pakalpojumi, kas pašlaik tiek aplikti ar nodokļiem, arī turpmāk tiks aplikti ar nodokļiem. Izvēle atbrīvot no PVN izmaksu sadales izdevumus attiecībā uz pakalpojumiem, kuriem citādi nav paredzēti atbrīvojumi, atrisinātu vismaz daļu pastāvošo problēmu. Ietekmes novērtējumā ir izvirzīti divi veidi, kā to panākt. Minimālistiska pieeja, kuras pamatā ir spēkā esošo noteikumu skaidrošana. Tai vajadzīgs īpašs noteikums par izmaksu sadali, sniedzot no nodokļa atbrīvotus finanšu un apdrošināšanas pakalpojumus. Tas faktiski būtu uz konkrētu nozari attiecināms pasākums, bet dotu ierobežotus ieguvumus. Dinamiskāka pieeja, kurā būtu paredzēta plašāka izmaksu sadales atvieglojumu pieejamība, iekļaujot starptautiskas struktūras un ārpakalpojumu sniedzējus, kas nav finanšu vai apdrošināšanas iestādes. Šīs iespējas atsevišķās dalībvalstīs ir pieejamas pašlaik, taču to piemērošanu vislabāk varētu izvērst, precizējot direktīvas redakciju. Analizējot ietekmi, kāda rastos, ja tiktu mainīti noteikumi attiecībā uz izvēles iespējām aplikt pakalpojumus ar nodokli, pie risināmajām problēmām pieder atbilstoša režīma noteikšana darījumiem Kopienas robežās un, iespējams, papildu pārskatu sniegšanas prasības. Kamēr iespēja izvēlēties aplikšanu ar nodokli attiecas tikai uz B2B, dalībvalstīm nerodas papildu nodokļu ieņēmumi, bet, samazinot finanšu iestāžu nodokļu slogu, samazinātos finanšu pakalpojumu izmaksas uzņēmumiem. Taču pastāv iespēja zināmos apstākļos gūt papildu nodokļu ieņēmumus no neatgūstamiem nodokļiem. Pragmatisku apsvērumu dēļ iespēja izvēlēties aplikšanu ar nodokli, iespējams, būs jāizmanto katram darījumam atsevišķi vai katram klientam atsevišķi, nevis visai uzņēmuma darbībai kopumā. Bez šaubām, nosacījumi par izvēles iespēju sniegtajiem pakalpojumiem piemērot nodokli būs jānosaka Kopienas līmenī, lai nodrošinātu konsekvenci, tos piemērojot. Pienākums nodrošināt atbilstību šiem nosacījumiem tomēr jāuzņemas dalībvalstīm. 6. ALTERNATīVU SALīDZINāJUMS Vērienīgāka pieeja, kas paredzētu neitralitātes uzlabošanu attiecībā uz darba ārpakalpojumu piesaisti, varētu ietekmēt ieņēmumus atkarībā no tā, vai ar izmaksu sadales pasākumiem aizstāj uzņēmuma veiktas darbības (neliela vai nekāda ietekme uz ieņēmumiem) vai ārpakalpojumu sniedzēju veiktas darbības (PVN ieņēmumi samazinās). Izvēles iespējas aplikt atbrīvotos pakalpojumus ar nodokļiem plašāka izmantošana veicina PVN vienveidīgu piemērošanu. Tai jāsamazina kropļojošā ietekme un jāpalielina neitralitāte, taču dalībvalstis par šādiem ieguvumiem maksās ar nodokļu sloga izmaiņām. Komisija paredz, ka izmaiņas tiesību aktos tiks veiktas, apvienojot PVN direktīvas grozījumus un ieviešot īstenošanas noteikumus saskaņā ar minētās direktīvas 397. pantu.