Komisijas ziņojums Eiropas Parlamentam un Padomei - Vispārīgs ziņojums par pirmspievienošanās palīdzību (PHARE – ISPA – SAPARD) 2003. gadā {SEC(2005)558} /* COM/2005/0178 galīgā redakcija */





Briselē, 02.05.2005 COM(2005) 178 galīgā redakcija KOMISIJAS ZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM UN PADOMEI VISPĀRĪGS ZIŅOJUMS PAR PIRMSPIEVIENOŠANĀS PALĪDZĪBU(PHARE – ISPA – SAPARD) 2003. GADĀ{SEC(2005)558} 1. KOPSAVILKUMS Eiropas Parlamenta un Padomes ceturtais ziņojums par trim pirmspievienošanās instrumentiem un to koordināciju saskaņā ar 13. pantu Padomes Regulā (EK) Nr. 1266/99 par pirmspievienošanās palīdzības koordināciju[1] (turpmāk - „koordinācijas regula”). Saskaņā ar sekmīgām pievienošanās sarunām Kopenhāgenā 2002. gadā īpašu uzmanību 2003. gadā pievērsa administratīvās jaudas izveidošanai, kas nepieciešama sekmīgai acquis īstenošanai un līdzdalībai pašreizējās un nākamajās Eiropas Kopienas dalības programmās. Phare nosaka prioritārus pasākumus attiecībā uz acquis communautaire pieņemšanu, uzlabojot administratīvo jaudu vai atbalstot saistīto ieguldījumu. Tajā arī ir sociālās un ekonomiskās kohēzijas elements. ISPA (Pirmspievienošanās struktūrpolitikas instruments) finansē nozīmīgākos vides un transporta infrastruktūras projektus. SAPARD (Īpašā pievienošanās programma lauksaimniecības un lauku attīstībai) finansē lauksaimniecības un lauku attīstību. Sīkāka informācija par 2003. gada darbībām, uz kurām attiecas katrs pirmspievienošanās instruments, ir ietverta attiecīgajos PHARE[2], ISPA[3] un SAPARD[4] gada ziņojumos. Par pirmspievienošanās instrumentu finanšu rādītājiem skatīt „Finanšu pārskata” 5. punktu. Šo triju instrumentu koordināciju nodrošina, sadalot pienākumus starp šiem instrumentiem. Direktorāta līmeņa komiteja nodrošina attiecīgo Komisijas dienestu savstarpēju koordināciju. „Vispārējās palīdzības dokuments” attiecas uz visiem instrumentiem, kas 2003. gada aprīlī iesniegti Phare pārvaldības komitejai - iestādei, kura palīdz Komisijai koordinēt instrumentus. Komisija valsts līmenī ierosināja pieteikuma iesniedzējām valstīm pastiprināt koordināciju ministriju starpā, ko uzskata par priekšnoteikumu veiksmīgai struktūrfondu turpmākai pārvaldei. 2. PIRMSPIEVIENOšANāS INSTRUMENTU MEHāNISMU VISPāRēJS APRAKSTS 2.1. Ieguldījumi un līdzekļu pārskaitījums Pirms ES līdzekļu pārskaitīšanas nepieciešams: 1) Komisijas lēmums, lai tos ieguldītu budžetā; 2) pamatnolīgums un 3) divpusējs gada finansēšanas līgums vai memorands, ar ko nosaka Kopienas finanšu ieguldījumu attiecīgajam pasākumam saņēmējvalstī, t.i., ar ko nosaka abu pušu tiesības un pienākumus. Tomēr lēmumu pieņemšanas procedūras un līdzekļu ieguldījums ir atšķirīgs katram instrumentam. Sīkāka informācija par finansēšanas procedūrām, kas atbilst katram instrumentam, ir ietverta 1.1. pielikumā. 2.2. Īstenošanas struktūras kandidātvalstīs Pirmspievienošanās instrumentu līdzekļus nosūta ar valsts fonda starpniecību, ko katrā valstī izveidojusi Finanšu ministrija un par ko atbild valsts kredītrīkotājs. Phare un ISPA praktisku īstenošanu veic īstenošanas aģentūras (piemēram, Centrālā finanšu un līgumu aģentūra (CFCU)), kas saņem līdzekļus no valsts fonda[5]. SAPARD īstenošanu veic īpaša SAPARAD aģentūra, kas saņem līdzekļus no valsts fonda. 2.3. Īstenošanas decentralizēšana saskaņā ar koordinācijas regulas 12. pantu[6] Decentralizācija ir process, ar ko ES līdzekļu pārvaldību piešķir kandidātvalstu pārvaldēm. Saistībā ar Phare un ISPA 2003. gadā šo procesu pārvaldīja, izmantojot decentralizētu īstenošanas sistēmu (DIS). DIS nozīmē, ka ISPA vai PHARE finansēto pasākumu vai projektu pārvaldības procedūrām nepieciešama iepriekšēja kontrole, t.i., lēmumus par iepirkumu un līgumu piešķiršanu pieņem līgumslēdzēja iestāde un minētā EK delegācija vizēšanas saņēmējvalstī. Tādējādi EK delegācijas ir atbildīgas par iepirkuma dokumentu vizēšanu pirms konkursa sākšanas vai līgumu parakstīšanas. No otras puses, SAPARD īsteno pilnībā decentralizēti (EDIS - paplašināta decentralizētā īstenošanas sistēma). EDIS nozīmē ES atbalsta pilnīgu decentralizāciju, kas ir process, ar kuru ES pirmspievienošanās līdzekļu pārvaldību nodod kandidātvalstu pārvaldēm, kur Komisija neveic atsevišķu darījumu sistemātisku iepriekšēju kontroli, bet veic pēckontroli, uzņemoties atbildību par kopbudžeta izpildi. Lai nodotu šādu pārvaldes atbildību, katrai valstij jāizveido atbilstoša pārvaldes un kontroles sistēma, kas valsts kredītrīkotājam jāapstiprina valsts līmenī. Kad šie nosacījumi ir izpildīti, Komisija pirms lēmuma pieņemšanas par finanšu pārvaldīšanu veic atbilstības pārbaudi. Phare un ISPA īstenošanas laikā 2003. gadā, izmantojot DIS, pievienošanās valstīs un kandidātvalstīs bija vērojami nozīmīgi uzlabojumi pārejā uz EDIS, pamatojoties uz koordinācijas regulu. Sagatavošanās EDIS tika paātrināta visās kandidātvalstīs. Attiecībā uz Phare un ISPA programmām EDIS īsteno četros posmos, kā aprakstīts Komisijas darba dokumentā „Sagatavošanās paplašinātai decentralizācijai” un dokumentā „EDIS vadlīnijas ISPA un Phare instrumentiem”. Vadlīnijas nosaka procedūras posmus, kuros pieņem lēmumu saistībā ar EDIS. Par 1. un 3. posmu atbild kandidātvalstis, un tajos ir ietverts vadības un kontroles sistēmas trūkumu novērtējums, trūkumu novēršana un atbilstības novērtēšana. 4. posmā sagatavo Komisijas lēmumu, un par to ir atbildīga Komisija. Šo lēmumu pieņem pēc vadības un kontroles sistēmu padziļinātas pārbaudes, ietverot revīziju klātienē, kā aprakstīts EDIS pieteikumā, ko valsts kredītrīkotājs iesniedz Komisijai. Pievienošanās valstu pienākumu par EDIS ieviešanu līdz pievienošanās brīdim paziņoja 2002. gadā un to kā tiesisku prasību ievietoja Pievienošanās aktā 2003. gadā. Attiecībā uz Bulgāriju un Rumāniju Komisija ierosina pāriet uz EDIS līdz 2005. gada beigām/2006. gada sākumam. Sīkāku informāciju par EDIS skatīt 1.2. pielikumā. 3. UZRAUDZīBA UN VēRTēšANA 3.1. PHARE Phare programmu izpildei piemēro strukturētu uzraudzības un vērtēšanas procesu. Kopējo uzraudzības komiteju katrā valstī atbalsta nozaru uzraudzības apakškomitejas (NUAK), kas tiekas divreiz gadā. Attiecībā uz vērtēšanu 2003. gadā sagatavoja iepriekšējas vērtēšanas ziņojumu, kurā izklāstīja nepieciešamību izstrādāt stratēģiskāku programmu, palielināt resursus projektu izveidošanai un ieviest sistemātiskāku kvalitātes kontroli. 2003. gadā 123 vidusposma novērtējuma ziņojumos, kas publicēti kopā ar visaptverošu pēcnovērtējumu, norādīja, ka kopumā Phare programmas ietvaros izstrādāja projektus, kuru prioritātes bija saskaņā ar pievienošanās partnerības prioritātēm. Kopumā vērtēšanas rezultāti norādīja, ka Phare darbība ir veiksmīga. Labi panākumi gūti, sasniedzot mērķus pārrobežu sadarbībā, vides, tieslietu un iekšlietu jomā, valsts pārvaldes/finanšu, transporta un sociālajā jomā. Rezultāti bija dažādi lauksaimniecības, ekonomikas un sociālās kohēzijas/reģionālajā politikā. Rezultāti MVU un iekšējā tirgus nozarē ir nevienmērīgi, bet tie uzlabojas. 3.2. ISPA Visiem ISPA projektiem piemēro ISPA regulu un finansēšanas līgumā ietvertos uzraudzības un vērtēšanas noteikumus. Komisijas dienesti, jo īpaši uzraudzības komitejas, sistemātiski un regulāri divreiz gadā pārskata īstenošanas panākumus. Pēcnovērtējuma prasības ir noteiktas finansēšanas memoranda pielikuma XIII iedaļā, ko Komisija un ISPA saņēmējvalsts noslēdz par katru projektu. Minētajā iedaļā noteikts, ka, pabeidzot projektu, Komisija un saņēmējvalstis novērtēs projekta ietekmi un to, kā projekts tiek veikts. Ņemot vērā, ka ISPA īstenošana tikai sākas, pēcnovērtējumu neuzsāka 2003. gadā. 3.3. SAPARD SAPARD programmu īstenošanai piemēro daudzgadējo finansēšanas līgumu noteikumus attiecībā gan uz uzraudzību, gan vērtēšanu. Katra uzraudzības komiteja 2003. gadā tikās vismaz vienreiz. Komitejas sanāksmēs risinātie jautājumi uzskaitīti 1.5. pielikumā. Komisija turpināja cieši sadarboties ar saņēmējvalstīm, pieņemot un izmantojot uzraudzības un vērtēšanas sistēmas. Sanāksmēs bija iespēja nostiprināt Komisijas vadlīnijas par vidusposma novērtējumu; nodrošināt, lai vērtēšanas uzdevumi būtu visaptveroši un savlaicīgi; un risināt īpašus jautājumus, kurus vērtētāji vēlējās aplūkot darba sākotnējos posmos. Komisija arī organizēja semināru par tematu „Vietējo iniciatīvu izstrādāšana un veicināšana kandidātvalstīs” (Pardubice, Čehijas Republika, 8.–11. maijs), kura mērķis ir nodrošināt viedokļu apmaiņas forumu par SAPARD programmas īstenošanu. 4. KOORDINāCIJA 4.1. Vispārējā daļa Koordinācijas regulā noteikts, ka Komisija nodrošina triju pirmspievienošanās instrumentu ciešu koordināciju. Regulā rūpīgi precizēta joma, kurā sniedz katra instrumenta atbalstu, tādējādi mazinot dažādo instrumentu pārklāšanās iespējamību. Pievienošanās partnerības nosaka vispārējo palīdzības pamatu, ko nodrošina trīs pirmspievienošanās instrumenti. Phare programmu papildina valsts attīstības plāni, un ISPA programmu papildina valsts vides un transporta stratēģijas. SAPARD projektus izvēlas, pamatojoties uz lauku attīstības programmām 2000.–2006. gadam, kas sagatavoti, pamatojoties uz kandidātvalstu plāniem, un ko Komisija katrai valstij apstiprinājusi 2000. gadā. Phare pārvaldības komiteja ir ļoti nozīmīga vispārējās koordinācijas procesā. Saskaņā ar koordinācijas regulas 9. pantu komitejai jāpalīdz Komisijai koordinēt darbības, uz kurām attiecas trīs instrumenti, un Komisijai jāinformē komiteja par paredzēto finansējumu katrai valstij un katram pirmspievienošanās instrumentam, par darbībām, ko tā veikusi saistībā ar koordināciju ar EIB, citiemm Kopienas instrumentiem un starptautiskajām finanšu institūcijām. 4.2. Koordinācija Komisijā Paplašināšanās ģenerāldirektorāts ir atbildīgs par Phare programmas un instrumentu koordināciju, un to atbalsta Phare pārvaldības komiteja . Reģionālās politikas ģenerāldirektorāts ir atbildīgs par ISPA, un Lauksaimniecības ģenerāldirektorāts ir atbildīgs par SAPARD. Plānošanu koordinē, noturot plašas dienestu savstarpējas apspriedes. Turklāt dažādos iesaistītajos Komisijas dienestos ir izveidota pirmspievienošanās programmu koordinācijas komiteja direktoru līmenī. Tā pievērš īpašu uzmanību Phare un ISPA programmu EDIS sagatavošanai. Lai izvairītos no dublēšanās, Komisija, ņemot vērā koordinācijas regulas noteikumus, ir precizējusi saikni starp Phare un SAPARD. Saistībā ar projektu uzraudzību koordināciju veic kopējā uzraudzības komiteja. Kopējo uzraudzības komiteju, cik iespējams, atbalsta ISPA uzraudzības komitejas un attiecīgās Phare apakškomitejas. 4.3. Koordinācija kandidātvalstīs Saskaņā ar decentralizācijas mērķi Komisija aicina kandidātvalstis uzlabot koordināciju ministriju starpā kā pamatnosacījumu veiksmīgai turpmākai struktūrfondu vadībai un Phare ekonomikas un sociālās kohēzijas plānošanai un īstenošanai īsā laikā. Tomēr vairākās valstīs koordinācija ministriju starpā turpmāk jāuzlabo. Tā kā pilnīgu decentralizētu vadību nodrošina no paša sākuma (SAPARD) vai to pakāpeniski pastiprina, gūstot panākumus EDIS piemērošanā ( Phare un ISPA), attiecīgi jāpalielina kandidātvalstu atbildība par to darbību pienācīgu koordināciju, kas saņem pirmspievienošanās atbalstu, un par izvairīšanos no atbalsta pārklāšanās. Vienīgi valstis pašas varēs nodrošināt pilnīgu īstenošanu projekta līmenī. Tādēļ Komisija pieprasa, lai tās veiktu nepieciešamās darbības efektīvai un rezultatīvai koordinācijai. 4.4. Koordinācija ar EIB un starptautiskajām finanšu institūcijām (SFI) Pirmspievienošanās atbalsts pilnībā funkcionē, ja līdzekļus tam mobilizē no SFI. Tādēļ 2003. gadā sadarbība ar EIB un citām SFI turpinājās saskaņā ar „Saprašanās memorandu par sadarbību pirmspievienošanās palīdzības jomā”[7]. Pieejamie rādītāji 2000. līdz 2003. gadam norāda, ka SFI gada darbības pārsniedz 22,8 miljardus euro aizdevumos, par ko līgumi parakstīti ar 10 paplašināšanās valstīm. Šī summa arī norāda, ka pastāv Kopienas pirmspievienošanās palīdzības sviras efekts, kas pastiprinājies kopš 2000. gada. Ņemot vērā faktu, ka lielus infrastruktūras projektus, kuriem visbiežāk sniedz starptautisko līdzfinansējumu, finansē atbilstoši ISPA; līdzfinansējums, uz kuru attiecas Phare , praksē ir ļoti ierobežots. Komisija organizēja sanāksmes ar šīm SFI, lai koordinētu jautājumus, kas saistīti ar plānošanu un īstenošanu, kā arī ar procedūras jautājumiem. Ja iespējams, paredz kopējus uzdevumus, kas ir nozīmīgs elements, lai nodrošinātu, ka sadarbība projektu līmenī dod labumu kandidātvalstīm. Komisija kopā ar ERAB organizēja regulāru informācijas apmaiņu, sanāksmju koordināciju un apspriedes, kurās sīki analizēja metodiskus jautājumus un turpināja saskaņot pieejas projektu novērtēšanai. Individuālo pirmspievienošanās instrumentu līmenī sadarbības kopsavilkums var būt šāds: - Phare galvenais līdzfinansēšanas instruments 2003. gadā bija MVU mehānisms, kurā piedalījās EIB, ERAB un Eiropas Padomes Attīstības banka/KfW. Tā mērķis ir turpināt finanšu nozares līdzfinansējuma resursu palielināšanu, lai palielinātu finansējumu MVU un pašvaldībām. Decembrī Komisija apstiprināja divas Phare programmas par MVU finansēšanas mehānismu 2003. gadam, kurā pirmoreiz ietverta lauku apakšprogramma, īpašu uzmanību pievēršot lauku kredītnozarei starp vietējiem finanšu starpniekiem. Tas nodrošinās SAPARD palīdzības saņēmējiem labāku piekļuvi banku kredītiem lauku rajonos. Divas iesaistītās SFI ir ERAB un Eiropas Padomes Attīstības banka/KfW. - ISPA ir galvenais mehānisms lielu infrastruktūras projektu līdzfinansēšanai, kuriem parasti starptautisko līdzfinansējumu sniedz SFI. Tādējādi Reģionālās politikas ģenerāldirektorāts ir SFI galvenais līdzfinansēšanas partneris. - ISPA un iesaistīto SFI (galvenokārt EIB un ERAB) sadarbības rezultāti ir ļoti pozitīvi. Projekta līmenī informācijas apmaiņa tika veikta projekta identifikācijas procedūras sākumposmā, lai noteiktu iespējamos līdzfinansējuma priekšlikumus. EIB un ERAB sadarbības rezultātā 2003. gadā līdzfinansēja vairākus projektus. - Notika vairākas regulāras koordinācijas sanāksmes, kuru mērķis bija izveidot darbības pamatu un veikt funkcionālus uzlabojumus Sadarbības nolīgumā starp Komisiju un EIB par Kopienas struktūrpalīdzību, tostarp ISPA, no 2000. līdz 2006. gadam. Galvenais mērķis bija, cik iespējams, palielināt EK piešķīrumu sviras efektu un jo īpaši novirzīt EK budžeta līdzekļus tiem projektiem, kuriem nepieciešams lielāks piešķīruma ieguldījums. Notika arī diskusijas par sadarbību pēc pievienošanās, kad kandidātvalstis iegūs tiesības saņemt līdzekļus no Kohēzijas fonda un struktūrfondiem. EIB un ERAB palīdzēja sagatavot „Vadlīnijas veiksmīgai valsts un privātā sektora partnerībai”, ko sagatavoja Reģionālās politikas ģenerāldirektorāts un publicēja 2003. gada sākumā. - Attiecībā uz SAPARD īstenošanu viens no galvenajiem konstatētajiem ierobežojumiem ir saistīts ar grūtībām, ar ko saskaras lauksaimnieki un lauku uzņēmumi, lai piekļūtu kredīta pakalpojumiem projektu līdzfinansēšanai. Komisija 2003. gadā turpināja apspriedes un informācijas apmaiņu ar SFI, lai rastu risinājumu sadarbībai šajā jautājumā, tādējādi izveidoja iepriekš minēto Phare lauku apakšprogrammu. 5. FINANŠU PĀRSKATS Piešķīrumi katrai valstij no PHARE, ISPA un SAPARD 2003. gadā (miljonos euro) PHARE | SAPARD | ISPA | KOPĀ | Bulgārija | 99 | 56 | 113 | 268 | Čehijas Republika | 95 | 24 | 76 | 195 | Igaunija | 40 | 13 | 31 | 84 | Ungārija | 107 | 41 | 96 | 244 | Latvija | 46 | 24 | 54 | 124 | Lietuva | 67 | 32 | 53 | 152 | Polija | 403 | 182 | 378 | 963 | Rumānija | 272 | 162 | 261 | 695 | Slovākija | 57 | 20 | 51 | 128 | Slovēnija | 38 | 7 | 15 | 60 | Cita[8] | 476 | - | - | 476 | Kopā | 1699,0 | 561 | 1128 | 3389 | [1] Publicēta OV L 161, 21.06.1999., 68. lpp. [2] KOM (2005) 64 galīgais. [3] KOM (2004) 735 galīgais. [4] KOM (2004) 851 galīgais. [5] Ja vien valsts fonds nedarbojas kā pilnvarotais maksātājs īstenošanas aģentūras vārdā. [6] Koordinācijas regulas 12. pants paredz juridisko pamatu, lai „atceltu iepriekšēju Komisijas apstiprinājumu kandidātvalstu izvēlētajiem projektiem, rīkotajiem konkursiem un slēgtajiem līgumiem”. [7] Septembrī Komisija parakstīja pārskatītu saprašanās memorandu ar EIB, Eiropas Rekonstrukcijas un attīstības banku, Ziemeļvalstu finanšu sabiedrību, Ziemeļvalstu Investīciju banku, Eiropas Padomes attīstības banku, Melnās jūras valstu tirdzniecības attīstības banku un Pasaules bankas grupu, lai stiprinātu to sadarbību un veicinātu līdzfinansēšanu, uz kuru attiecas Phare , ISPA un SAPARD. [8] Horizontālā un reģionālā programma un daļa no kodolprogrammām.