KOMISIJAS DIENESTU DARBA DOKUMENTS IETEKMES NOVĒRTĒJUMA KOPSAVILKUMS Pavaddokuments dokumentam Priekšlikums Padomes regulai par Eiropas nodibinājuma (FE) statūtiem /* SWD/2012/0002 final */





Šis dokuments ir Eiropas Komisijas dienestu darba dokuments ar informatīvu mērķi. Tas neatspoguļo oficiālu Komisijas viedokli šajā jautājumā un tajā nav paredzēts paust šādu viedokli. 1. Problemātikas raksturojums Sabiedriskā labuma nodibinājumiem, kuri ir šā ietekmes novērtējuma galvenā tēma, ir svarīga loma ES un tās ekonomikā. Darbojoties tādās nozīmīgās jomās kā izglītība un pētniecība, sociālie un veselības pakalpojumi, māksla un kultūra vai vides aizsardzība, tie sniedz lielu ieguldījumu vairāku ES mērķu sasniegšanā. ES ir aptuveni 110 000 sabiedriskā labuma nodibinājumu. To aktīvu vērtība sasniedz aptuveni EUR 350 miljardus, bet to izdevumi — EUR 83 miljardus (abi skaitļi ir minimālās aplēses)[1]. Nodibinājumu loma sabiedriskā labuma darbību veikšanā vienmēr ir bijusi svarīga, bet tā ir kļuvusi vēl nozīmīgāka laikā pēc nesenās ekonomiskās un finanšu krīzes, pieaugot iedzīvotāju gaidām. Tomēr atbalsts, ko privātais sektors sniedz sabiedriskā labuma jomā, ES netiek pietiekami izmantots. Viens no galvenajiem iemesliem varētu būt tas, ka nodibinājumi ES nevar efektīvi nodrošināt pārrobežu finanšu plūsmu. Kad tiek pieņemts lēmums veikt pārrobežu darbību, nodibinājumiem daļa saņemto līdzekļu ir jātērē par juridiskajiem atzinumiem un dažādu valstu tiesību aktos noteikto juridisko un administratīvo prasību izpildi. Tas nozīmē, ka sabiedriskā labuma darbībām ir pieejams mazāk līdzekļu. To apstiprināja 2009. gadā Komisijas organizētā sabiedriskā apspriešana[2], kurā respondenti uzsvēra, ka daļa līdzekļu nodibinājumos, kuri darbojas ārvalstīs, tiek izmantota nevis sabiedriskā labuma mērķiem, bet lai segtu darbības izdevumus. Turklāt šīs juridiskās un administratīvās prasības kavē nodibinājumus uzsākt vai attīstīt savu pārrobežu darbību, un rezultātā to darbības joma ir šaurāka nekā būtu iespējams, ņemot vērā to potenciālu un izaugsmes mērķus. Precizējot iepriekš minēto: bieži pastāv nenoteiktība saistībā ar nodibinājuma atzīšanu par sabiedriskā labuma nodibinājumu citās dalībvalstīs (tas rada nenoteiktību arī saistībā ar piemērojamo nodokļu režīmu), civiltiesību un nodokļu tiesību aktu radīto šķēršļu dēļ nodibinājumiem rodas nevajadzīgas izmaksas pārrobežu finanšu plūsmu nodrošināšanai, nodibinājumu saņemtie pārrobežu ziedojumi bieži ir mazāki tāpēc, ka ziedotājiem trūkst uzticības ārvalstu nodibinājumiem, kā arī informācijas par tiem, un ziedotāji nav pārliecināti, vai viņiem ir tiesības uz nodokļu atvieglojumiem saistībā ar pārrobežu ziedojumiem. 2. Subsidiaritātes analīze Rīcība ES mērogā ir nepieciešama, lai ES tiktu likvidēti esošie šķēršļi un ierobežojumi nodibinājumu pārrobežu darbībai. Pašreizējā situācija parāda, ka problēma netiek pietiekami risināta valstu līmenī un ka šīs problēmas pārrobežu iezīmju dēļ ir nepieciešams vienots risinājums, lai veicinātu nodibinājumu mobilitāti. Ierosinātās rīcības mērķus labāk var sasniegt ES līmenī, tādējādi nodrošinot skaidrus un saskanīgus noteikumus visā ES. Vēlamākā iespēja — Eiropas nodibinājuma statūti, kuros Eiropas nodibinājumiem (FE) automātiski tiek piemērots nediskriminējošs nodokļu režīms — ir izvēles instruments un neaizstās valstu tiesību aktus. Tā paredz vienīgi tos pasākumus, kas vajadzīgi, lai apmierinošā līmenī sasniegtu noteiktos mērķus, un tādējādi tā atbilst proporcionalitātes principam. 3. Mērķi Galvenais mērķis ir ļaut nodibinājumiem efektīvāk nodrošināt privāto finanšu līdzekļu pārrobežu plūsmu sabiedriskā labuma mērķiem, izmantojot pārrobežu darījumus ES; tādējādi, piemēram, nodibinājumu zemāku izmaksu dēļ, palielināsies sabiedriskā labuma darbībām pieejamais finansējums, kas savukārt dos labumu Eiropas pilsoņiem un ES ekonomikai kopumā. Tiks sasniegti arī vairāki konkrēti mērķi, tostarp samazinātas izmaksas un nodibinājumu nenoteiktība no nodibinājumu viedokļa un palielināti pārrobežu ziedojumi. 4. Politikas iespējas Ietekmes novērtējumā ir apsvērtas šādas iespējas: 1) pamata scenārijs, 2) informatīva kampaņa un brīvprātīga kvalitātes harta, 3) Eiropas nodibinājuma statūti (iekļaujot vai neiekļaujot nodokļu jautājumus) un 4) ar nodibinājumiem saistīto tiesību aktu daļēja harmonizēšana. Attiecībā uz statūtiem pielikumā ir sīki analizēti iespēju varianti. Pamata scenārijs ietver uzsāktās iniciatīvas, kurām arī turpmāk būtu ietekme uz nodibinājumu pārrobežu darbībām, tostarp pārkāpumu gadījumiem un darbu nodokļu jomā, nodrošinot Pakalpojumu direktīvas pilnīgu ieviešanu, neleģislatīvas iniciatīvas izpētes jomā un kuras nodrošinātu atbalstu pārrobežu ziedojumiem. Ar informācijas kampaņu tiktu uzlabotas nodibinājumu zināšanas par savām valstu tiesību aktos noteiktajām tiesībām un pienākumiem saistībā ar pārrobežu darbību. Kampaņu var veikt, izmantojot visai Eiropai paredzētu tīmekļa vietni vai īpašas publikācijas, un to vadīt un finansēt varētu Komisija, nodibinājumu nozare vai nodibinājumu nozare ar Komisijas atbalstu. Papildus tam varētu aicināt, lai nodibinājumi brīvprātīgi paraksta kvalitātes hartu, tā nodrošinot nodibinājumu darbības kvalitāti un uzticamību. Šādā hartā, ko ar Komisijas atbalstu izveidos nodibinājumu nozare, būtu noteikts vienots noteikumu un kritēriju kopums (piemēram, attiecībā uz ziņošanu, pārredzamību un informācijas publiskas pieejamības nodrošināšanu), kas būs jāievēro. Hartas ievērošanu neatkarīgi un objektīvi var pārbaudīt trešā persona. Turklāt varētu rosināt, lai nodibinājumu nozare paplašina hartas darbības jomu, vienojoties par vienotu sabiedriskā labuma nodibinājumu definīciju. Lai uzlabotu sabiedrības informētību par hartu un par nodibinājumiem, kas ievēro hartu, šiem nodibinājumiem varētu piešķirt Eiropas kvalitātes zīmi. Eiropas nodibinājuma statūti, kuros nav iekļauti nodokļu jautājumi, būtu alternatīva nodibinājumu juridiskā forma, kas neaicinātu mainīt valstīs esošo nodibinājumu juridiskās formas, un tās izmantošana būtu brīvprātīga. Statūtos būtu ietvertas galvenās prasības Eiropas nodibinājumam, kam būtu juridiskās personas statuss visā ES. Lai nodrošinātu uzticamību un pārskatatbildību, FE dibināšanas aktīviem vajadzētu būt vismaz EUR 25 000. Aktīvi tiktu izmantoti sabiedriskā labuma mērķim, kā paredzēts statūtos, izmantojot vairumā dalībvalstu kopēji pieņemtu visaptverošu mērķu sarakstu. Katram nodibinājumam, kas vēlētos izmantot statūtus, būtu jāpierāda sava iesaistīšanās pārrobežu darbībā, veicot vai plānojot darbību vismaz divās dalībvalstīs. FE varētu brīvi īstenot savu mērķi jebkurā tiesiskā veidā, ko atļauj tā statūti, kas atbilst tā sabiedriskā labuma mērķim un kas ir saskanīgi ar regulu par statūtiem. Tas varētu darboties jebkurā dalībvalstī un ārpus ES. FE varētu brīvi veikt ekonomisko darbību, ja jebkura šāda peļņa tiks izmantota vienīgi FE sabiedriskā labuma mērķa īstenošanai. Tomēr ar FE sabiedriskā labuma mērķi nesaistīta ekonomiskā darbība tiktu atļauta tikai līdz noteiktai robežvērtībai, kas noteikta statūtos. Lai nodrošinātu augstus pārredzamības un pārskatatbildības standartus, būtu jāveic FE gada finanšu pārskatu revīzija un tiem vajadzētu būt publiski pieejamiem. Visbeidzot, uzraudzību veiks norīkotas valstu uzraudzības iestādes, kurām statūtos būs noteiktas samērīgas, bet plašas pilnvaras. Saskaņā ar Eiropas nodibinājuma statūtiem, kuros ietverti nodokļu jautājumi, Eiropas nodibinājumiem papildus automātiski tiktu nodrošināti tādi paši nodokļu atvieglojumi kā vietējiem sabiedriskā labuma nodibinājumiem, un nebūtu nepieciešams pārbaudīt, vai tie ir pielīdzināmi iekšzemes vienībām. Tāds pats risinājums būtu attiecināms uz Eiropas nodibinājuma ziedotājiem un labuma guvējiem. Ar nodibinājumiem saistīto tiesību aktu daļēja harmonizēšana nozīmētu to prasību harmonizēšanu, kuras nodibinājumiem ir jāievēro, lai varētu veikt reģistrāciju un darboties aiz valsts robežām, t. i., pieņemami sabiedriskā labuma nodibinājuma mērķi, minimālie aktīvi, reģistrācijas prasības un daži iekšējās pārvaldības aspekti. Dalībvalstīm būtu jāatļauj nodibinājumiem, kas atbilst harmonizētajiem kritērijiem, darboties to teritorijās, nenosakot papildu prasības. Tika izskatītas arī citas iespējas, kas paredz pilnīgāk harmonizēt valstu tiesību aktus, kuri attiecas uz nodibinājumiem, un harmonizēt nodokļu režīma piemērošanu nodibinājumiem un to ziedotājiem. 5. Ietekmes novērtējums un iespēju salīdzinājums Apsvērtajām politikas iespējām sagaidāma šāda ietekme. Pamata scenārijam būtu pozitīva, bet ierobežota ietekme uz nodibinājumiem un pārrobežu ziedojumiem, ciktāl pašreizējā pārkāpumu procedūra novērstu nodokļu diskrimināciju attiecībā uz ārvalstu sabiedriskā labuma nodibinājumiem un to ziedotājiem. Tomēr ar pārkāpumu procedūru diskriminācijas problēmas var netikt ātri atrisinātas. Turklāt vienkārša nediskriminēšanas principa piemērošana var nepietiekami veicināt nodibinājumu darbību vai pārrobežu ziedojumus, jo vēl arvien saglabātos zināma nenoteiktība par to, vai nodokļu iestādes atzīs, ka ārvalsts sabiedriskā labuma nodibinājums ir pielīdzināms iekšzemes nodibinājumam. Turklāt Pakalpojumu direktīvas ieviešana pozitīvi ietekmē nodibinājumus, kuri veic ekonomisko darbību, samazinot šķēršļus un izmaksas saistībā ar šādu nodibinājumu dibināšanu un pārrobežu pakalpojumu sniegšanu, bet tā nerada pārmaiņas tiem nodibinājumiem, kuru veiktā darbība nav ekonomiskā darbība (piemēram, nodibinājumiem, kas piešķir līdzekļus). Tāpēc nenoteiktība attiecībā uz ārvalsts nodibinājuma sabiedriskā labuma statusu tikpat kā nemazinatos. Šo iemeslu dēļ ar šo iespēju netiktu sasniegti izvēlētie politikas mērķi. Informācijas kampaņas un brīvprātīgās kvalitātes hartas efektivitāte būtu izšķiroša. Informācijas kampaņa zināmā mērā veicinātu pārrobežu ziedojumus un nodibinājumu darbību, nodrošinot vairāk informācijas par dalībvalstu noteikumiem un procedūrām. Tomēr tās mērķiem būtu nepieciešama visaptveroša informācijas vākšana, kas radītu izmaksas, un tā neaizvietotu konkrētu juridisku atzinumu. Kvalitātes harta, nosakot brīvprātīgus, vienotus noteikumus visā ES un piešķirot Eiropas kvalitātes zīmi, varētu palielināt ziedotāju vēlmi ziedot nodibinājumiem, kuri ir parakstījuši hartu, un valsts iestāžu ticību šādiem nodibinājumiem. Tomēr kvalitātes harta ir tikai ieteikuma tiesību instruments un tās ietekme būtu ierobežota, jo tā nenovērstu esošos šķēršļus, ko rada valstu civiltiesības un nodokļu tiesību akti, un iestādēs brīvi varētu izlemt, atzīt kvalitātes zīmi vai ne. Šīs divas iespējas neradītu valstu iestādēm papildu administratīvo slogu, un tās varētu būt politiski ļoti pieņemamas. Tā kā nodibinājumiem šķēršļi un izmaksas kopumā paliktu nemainīgas, nodibinājumi varētu nevēlēties attīstīt jaunus pārrobežu projektus un attiecīgi nodarbināt papildu darbiniekus vai brīvprātīgos. Savukārt tiešie labuma guvēji un ES pilsoņi kopumā varētu tāpēc zaudēt dažus sociālos, vides vai ekonomiskos labumus. Eiropas nodibinājuma statūti, kuros nav iekļauti nodokļu jautājumi, nodrošinātu viendabīgākus nosacījumus attiecībā uz struktūras atzīšanu par sabiedriskā labuma nodibinājumu, tādējādi dalībvalstīs samazinot tiesisko nenoteiktību. Tie arī samazinātu izmaksas saistībā ar valstu civiltiesību radītajiem šķēršļiem. Eiropas kvalitātes zīme būtiski veicinātu pārrobežu ziedojumus, un statūtu tēls Eiropā arī varētu vairāk sekmēt nodibinājumu darbību tādos ES mēroga jautājumos kā pētniecība vai vide. Tomēr šī politikas iespēja nerisinātu nedz problēmas, kas attiecas uz nodokļu režīmu ārvalstu nodibinājumiem un ziedotājiem un saistītajām izmaksām, nedz mazinātu nenoteiktību saistībā ar struktūras atzīšanu par sabiedriskā labuma nodibinājumu nodokļu mērķiem ārvalstīs. Ņemot vērā Eiropas juridiskās formas augstāku uzticamību, tai varētu būt netieša pozitīva ietekme atsevišķos gadījumos, ja nodokļu iestādes nebūtu tik stingras, veicot „salīdzināmības pārbaudes”. Eiropas nodibinājuma statūti, kuros paredzēta nediskriminējoša nodokļu režīma automātiska piemērošana, varētu būt vispiemērotākā politikas iespēja, jo tā sasniegtu visus mērķus, lielā mērā likvidējot gan civiltiesību, gan nodokļu tiesību aktu radītos šķēršļus un izmaksas. Tie radītu tādu pašu labumu kā statūti, kuros nav iekļauti nodokļu jautājumi. Turklāt, ieviešot nediskriminējošu nodokļu režīmu un nepiemērojot „salīdzināmības pārbaudes”, tie arī turpmāk samazinātu izmaksas saistībā ar atbilstību un juridiskajiem atzinumiem un mazinātu tiesisko nenoteiktību, jo īpaši saistībā arstruktūras atzīšanu par sabiedriskā labuma nodibinājumu nodokļu mērķiem dalībvalstīs. Kopumā sagaidāms, ka statūti, kuros ietverti nodokļu jautājumi, varētu samazināt lielāko daļu izmaksu saistībā ar juridiskajām konsultācijām, kuras saskaņā ar aplēsēm patlaban svārstās no EUR 90 līdz EUR 102 miljoniem gadā (gan civiltiesību, gan nodokļu tiesību aktu jomā). Tā kā tiem salīdzinājumā ar citām iespējām būtu jāpiedāvā labākie nosacījumi, lai nodibinājumi attīstītu savu pārrobežu darbību jomās, kas ir svarīgas sabiedrībai (piemēram, pētniecības un izglītības, sociālo un veselības pakalpojumu, mākslas, kultūras un vides jomā), un jānodrošina vislabākie stimuli ziedojumiem, šīs iespējas ietekmei uz tiešajiem labuma saņēmējiem un ES pilsoņiem saistībā ar sociālajiem, ekonomiskajiem vai vides labumiem arī vajadzētu būt lielākai nekā citu politikas iespēju ietekmei. Statūtu ietekme būtu atkarīga no to nodibinājumu skaita, kuri izlems tos izmantot, un no veikto ziedojumu skaita. Ja FE darbību reglamentējošie noteikumi ir precīzi un viendabīgi, var pieņemt, ka daudzi nodibinājumi, kuri vēlas paplašināt savas ES veiktās darbības (25 000–30 000[3]), var būt ieinteresēti to darīt, izmantojot šo juridisko formu. Turklāt nodibinājumi, kas pašlaik darbojas tikai vienas valsts tirgū, vai nodibinājumi, kas vēl tiks nodibināti, var būt ieinteresēti izmantot statūtus. Kas attiecas uz statūtu ietekmi uz pārrobežu ziedojumiem, dati par dāvinājumiem, kas tika novirzīti, izmantojot mehānismu „Pārnacionālu ziedojumu Eiropa” (Transnational Giving Europe), kuru apjoms 2010. gadā pieauga par 25 % un pārsniedza EUR 4,2 miljonus, norāda uz pieaugošu pārrobežu ziedojumu potenciālu, ko var nostiprināt ar statūtiem. Dalībvalstīm vajadzēs pielāgot savas sistēmas un apmācīt darbiniekus attiecīgajās reģistrācijas, uzraudzības un nodokļu valsts iestādēs darbam ar FE jauno juridisko formu, bet tam nevajadzētu radīt lielu administratīvo slogu. Lielākajā daļā valstu jau ir nodibinājumu reģistrs, un visās dalībvalstīs ir valsts iestāde nodibinājumu uzraudzībai, tāpēc statūti neradīs nozīmīgas, ar jaunu iestāžu izveidi saistītas izmaksas. Tā kā statūti neradīs pārmaiņas valstu tiesību aktos, šai iespējai vajadzētu būt politiski pieņemamākai nekā harmonizēšanas iespējai. Iespēja, kas paredz ar nodibinājumiem saistīto tiesību aktu daļēju harmonizēšanu, piedāvātu šīs jomas tiesiskā regulējuma lielāku viendabību valstīs. Tā kā saskaņā ar šo iespēju tiktu harmonizēti svarīgākie noteikumi nodibinājumu pārrobežu darbībām, un jo īpaši sabiedriskā labuma mērķa definīcija, tā varētu veicināt nodibinājumu darbību, samazināt to izmaksas un sniegt tiem lielāku tiesisko noteiktību saistībā ar to atzīšanu ārvalstīs par sabiedriskā labuma nodibinājumu civiltiesību mērķiem. Tomēr, ievērojot valstu tiesību aktu dažādību, kompromisa panākšana starp visām dalībvalstīm attiecībā uz saskaņotām definīcijām varētu būt problemātiska. Ierobežota harmonizācija nedotu tiešu labumu arī attiecībā uz nodokļu ierobežojumiem, lai gan iespējams apgalvot, ka tā varētu dot netiešu labumu un nodrošināt mazāk striktu nodokļu iestāžu pieeju „salīdzināmības pārbaudes” veikšanā. Tāpēc šī iespēja radītu izmaksu samazinājumu, un tās ietekme uz ziedojumiem būtu potenciāli salīdzināma ar ietekmi, kāda ir statūtiem, kuros nav iekļauti nodokļu jautājumi, kaut gan salīdzinājumā ar statūtiem, kuros nav iekļauti nodokļu jautājumi, tā nepiedāvās nodibinājumiem atpazīstamu Eiropas zīmi. Atjauninot valstu tiesību aktus par nodibinājumiem, veicot harmonizēšanu, valstu iestādēm un ieinteresētajām personām veidotos dažas administratīvās izmaksas un atbilstības nodrošināšanas izmaksas. Iespēja veikt plašu valstu tiesību aktu harmonizāciju nodibinājumu jomā un ieviest viendabīgu nodokļu tiesību aktu kopumu nodibinājumiem un to ziedotājiem netika izvēlēta. Lai arī šīs iespējas varētu sniegt būtiskus labumus, efektīvi novēršot visas svarīgās atšķirības valstu tiesību aktos un nodrošinot vienādu nodokļu režīmu visā ES, tās radītu tehniskas problēmas un dalībvalstīm nebūtu politiski pieņemamas, kaut vai nodokļu jautājumu politiskā jutīguma dēļ. 6. Pārraudzība un novērtēšana Komisija pārraudzīs izvēlētās politikas iespējas īstenošanu un novērtēs saskaņā ar izvirzītajiem mērķiem sasniegto progresu. Nepieciešamos datus savāks sadarbībā ar valstu iestādēm, nodibinājumu nozari un citām attiecīgajām ieinteresētajām personām. Ja tiks izvēlēti statūti, tos pārraugot, Komisija galveno uzmanību varēs veltīt tādiem jautājumiem kā nodibināto Eiropas nodibinājumu skaits, to pārrobežu darbības dažādība un pārrobežu ziedojumu tendences. Ja priekšroka tiks dota ierobežotai harmonizēšanai, Komisija sākotnēji galveno uzmanību veltīs priekšlikuma ieviešanai, bet tikai pēc tam — datu vākšanai. Kas attiecas uz novērtēšanu, septiņu gadu laikā pēc izvēlētā priekšlikuma stāšanās spēkā tiks sagatavots novērtējuma ziņojums, lai novērtētu sasniegto un pārbaudītu, vai mērķi ir sasniegti. [1] Datu avots ir 2008. gada priekšizpēte. Skaitļi sniegti, lai radītu priekšstatu, nevis pilnīgu izpratni par nodibinājumu nozari, un tie ir jāuztver kā indikatīvi dati, jo iegūt datus par Eiropas nodibinājumiem ir grūti. Sk. http://ec.europa.eu/internal_market/company/docs/eufoundation/feasibilitystudy_en.pdf. [2] Sk. http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/foundation/summary_report_en.pdf. [3] Priekšizpētes dati.