Komisijas dienestu darba dokuments - Pavaddokuments Priekšlikums Padomes direktīva par Eiropas kritisko infrastruktūru apzināšanas un noteikšanas procedūru un vajadzību novērtēšanu to aizsardzības uzlabošanai - Ietekmes novērtējuma kopsavilkums {COM(2006) 787 galīgā redakcija} {SEC(2006) 1654} /* SEC/2006/1648 */





[pic] | EIROPAS KOPIENU KOMISIJA | Briselē, 12.12.2006 SEC(2006) 1648 KOMISIJAS DIENESTU DARBA DOKUMENTS Pavaddokuments Priekšlikums PADOMES DIREKTĪVA par Eiropas kritisko infrastruktūru apzināšanas un noteikšanas procedūru un vajadzību novērtēšanu to aizsardzības uzlabošanai IETEKMES NOVĒRTĒJUMA KOPSAVILKUMS {COM(2006) 787 galīgā redakcija}{SEC(2006) 1654} IETEKMES NOVĒRTĒJUMA KOPSAVILKUMS Priekšvēsture Eiropas Savienības drošība un ekonomika, kā arī tās pilsoņu labklājība ir atkarīga no noteiktām infrastruktūrām un to pakalpojumiem. To infrastruktūru iznīcināšana vai darbības pārtraukšana, kas nodrošina galvenos pakalpojumus, var izraisīt nāves gadījumus, īpašuma zudumus, sabiedrības uzticēšanās un morāles sabrukumu ES. Kritiskās infrastruktūras bojājumus, iznīcināšanu vai darbības pārtraukšanu var izraisīt dažādi cilvēku izraisīti notikumi un dabas katastrofas. Jebkuriem kritiskās infrastruktūras darbību pārtraukumiem vai manipulācijām ar tām jābūt pēc iespējas īsām, retām, pārvaldāmām un ģeogrāfiski izolētām, un to nodarītajam kaitējumam dalībvalstu, to pilsoņu un Eiropas Savienības labklājībai ir jābūt minimālām? Kāda ir problēma? Risināmā problēma ir kritisko infrastruktūru neaizsargātība Eiropā un ar to saistītais risks attiecīgo pakalpojumu nodrošināšanai. Tā pamatā ir problēma, ka zemais kritisko infrastruktūru aizsardzības līmenis dažās dalībvalstīs iespējami varētu palielināt citu dalībvalstu neaizsargātību. Ko skar šī problēma? Problēma var skart visus Eiropas Savienības iedzīvotājus, uzņēmumus, dalībvalstu valdības un Eiropas Savienību kopumā. Ietekme var būt gan tieša (piemēram, nelaimes gadījumi teroristu uzbrukuma rezultātā), gan netieša (piemēram, pārtraukumi noteiktu pakalpojumu sniegšanā, ko izraisa ar konkrētu infrastruktūru saistītās problēmas). Kāpēc ir vajadzīga rīcība ES līmenī? - Aizvien vairāk dalībvalstu izstrādā savas pieejas kritisko infrastruktūru aizsardzībai (KIA) un gaida, kad Komisija iesniegs vispārēju Eiropas KIA programmu, lai varētu ņemt vērā vienotu ES pieeju. Ja tiks kavēta vienotas sistēmas pieņemšana, tas paaugstinās risku, ka dalībvalstis izstrādās dažādas un savstarpēji nesavienojamas KIA pieejas. - Jo īpaši jālikvidē vājie posmi situācijās, kad ir iespējama pārrobežu ietekme. Riskam, ka viena dalībvalsts cieš no tā, ka otra dalībvalsts nav spējusi pienācīgi aizsargāt infrastruktūras savā teritorijā, ir jābūt pēc iespējas mazākam. - Pēc iespējas jāsamazina papildu izmaksas uzņēmumiem, kas darbojas vairākās dalībvalstīs un kam jāveic atšķirīgi drošības pasākumi. - Dažas infrastruktūras aizvien vairāk pārveidojas par Eiropas līmeņa struktūrām, kas nozīmē, ka pieeja vienas valsts līmenī nav pietiekama, piemēram, attiecībā uz energoresursu cauruļvadiem un pārvades tīkliem. - Ir paredzams, ka dažiem darbiem, kas saistīti ar kritisko infrastruktūru labākas aizsardzības sīku izstrādi (īpaši saistībā ar tādiem jautājumiem kā savstarpējo sakarību identificēšana), var būt nepieciešams ilgs laiks. Šādus darbus jāuzsāk pēc iespējas ātrāk, un to pamatā jābūt vienotai pieejai. - Apspriešanās ar dalībniekiem notiek kopš 2004. gada, un tās ietvaros ir notikuši trīs ES KIA semināri, pieņemta zaļā grāmata, organizētas divas neformālas KIA kontaktpunktu sanāksmes un vairākas divpusējas sanāksmes ar valdību un privātā sektora pārstāvjiem. - Noziedzības un terorisma draudi nemazinās, tāpēc dalībvalstis un Komisija ir ieinteresētas sadarboties, lai panāktu sinerģijas efektu šo draudu novēršanā. Mērķis Vispārējais mērķis ierosinātajai politikai kritisko infrastruktūru aizsardzības jomā ir uzlabot kritisko infrastruktūru aizsardzību ES. Četru dažādu politisko risinājumu priekšrocības un trūkumi Iepriekš minētā mērķa sasniegšanai ir noteikti vairāki iespējamie politiskie risinājumi: 1. Atturēties KIA jautājumu risināšanas Eiropas līmenī. Saskaņā ar šo risinājumu Eiropas līmenī netiks veikti nekādi horizontālie pasākumi. Līdzšinējās politikas turpināšana nedod nekādas acīmredzamas priekšrocības kritisko infrastruktūru aizsardzības uzlabošanai Eiropā. Taču šim risinājumam ir vairāki trūkumi, kas ir saistīti ar konkurences jautājumiem, lielākām izmaksām uzņēmējiem un nepietiekamu drošību. Šo risinājumu ir noraidījušas visas dalībvalstis, jo tās kopumā uzskata, ka kritisko infrastruktūru aizsardzības jautājumi ir jārisina Eiropas līmenī. 2. Nesaistoša režīma izveide. Izvēloties šo risinājumu, tiktu izveidots nesaistošs horizontāls risinājums, un dalībvalstis varētu brīvi lemt par tā piemērošanu vai nepiemērošanu. Nesaistoša risinājuma režīma acīmredzama priekšrocība ir tāda režīma izveide, kas veicinātu visu iesaistīto pušu savstarpējo uzticēšanos. Tomēr šī priekšrocība neatsver risinājuma nopietnos trūkumus, tai skaitā pieaugošās izmaksas, konkurences problēmas un paaugstinātos draudus drošībai. Nesaistošs režīms neizveidos nepieciešamo pamatu, lai visas valstis īstenotu pietiekamus pasākumus savu kritisko infrastruktūru aizsardzībai. 3. „Atvieglota” tiesiskā regulējuma izveide. Saskaņā ar šo risinājumu Eiropas līmenī tiktu īstenoti vairāki saistoši pasākumi. Dalībvalstīm tiktu noteikti zināmi vispārīgi pienākumi, tomēr galvenais uzsvars tiktu likts uz pieredzes apmaiņu par labāko praksi, dialogu un savstarpējas uzticēšanās veidošanu ES līmenī. „Atvieglota” tiesiskā regulējuma risinājums vislabāk līdzsvaro priekšrocības un trūkumus. Šāda pieeja nodrošina konkurenci, samazina izmaksas vairākās dalībvalstīs strādājošiem uzņēmumiem un paaugstina drošību Eiropas Savienībā. Tās ir acīmredzamas priekšrocības, kas atsver ar izmaksām saistītās problēmas. Otrs šī risinājumu trūkums ir saistīts ar apstākli, ka tas rada vēl vienu tiesisko regulējumu ES. Tomēr drošības apsvērumu dēļ šī pieeja šķiet pamatota. 4. Pilnīga saskaņošana ES līmenī. Saskaņā ar šo risinājumu tiks ierosināts ES līmenī pilnībā saskaņot KIA jautājumu risināšanas organizāciju dalībvalstīs, kā arī aizsardzības prasības, kas jāievēro kritisko infrastruktūru īpašniekiem/operatoriem. „Pilnīgas saskaņošanas” risinājums rada vairākas acīmredzamas priekšrocības un trūkumus. Par priekšrocību varētu uzskatīt to, ka ES kritisko infrastruktūru aizsardzības līmenis būs ļoti augsts. Trūkumi ir paredzamās augstās izmaksas un grūtības savstarpējas uzticēšanās izveidē starp dalībniekiem. Visbeidzot, šo risinājumu jau ir noraidījušas tās dalībvalstis, kas vēlas, lai EPKIA (Eiropas programma kritisko infrastruktūru aizsardzībai) tiktu veidota uz valstu esošo sasniegumu pamata un papildinātu tos. Šī pieeja būtu pretrunā ar subsidiaritātes un proporcionalitātes principu, turklāt ir ļoti iespējams, ka to noraidītu visas dalībvalstis. Iepriekš minēto četru politisko risinājumu analīze apstiprina, ka rīcība Eiropas līmenī sniegs pievienoto vērtību un tā ir patiesi nepieciešama. Šķiet, ka lielākās priekšrocības piedāvā 3. risinājums. Tomēr, ņemot vērā to, ka EPKIA ir pilnīgi jauna politika, un tāpēc KIA jomā ir nepieciešama pakāpeniska pieeja, labākais iespējamais risinājums būtu 2. un 3. risinājuma apvienojums. EPKIA vispārējo satvaru tādējādi nodrošinātu nesaistošs instruments, savukārt dažas galvenās KIA prasības tiktu noteiktas ar saistošiem pasākumiem. Ieteiktās politikas (saistošo un nesaistošo pasākumu apvienojums) ietekme Visaptverošai un konsekventai pakāpeniskai pieejai EPKIA izveidošanā ir nepieciešams saistošu un nesaistošu pasākumu apvienojums. Saistošo un nesaistošo instrumentu ietekme ir novērtēta attiecībā uz katru no galvenajiem elementiem[1]. Tā kā EPKIA galvenais mērķis ir uzlabot kritisko infrastruktūru aizsardzību ES, pozitīvo ietekmi uz galveno elementu drošību salīdzina ar iespējamām izmaksām. 1. Dalība KIA ekspertu grupās Eiropas līmenī. Visu KIA procesā iesaistīto dalībnieku savstarpējas uzticēšanās veidošana ir ļoti būtiska, lai nodrošinātu tā ilgtermiņa panākumus. Šādas KIA ekspertu grupas ievērojami veicinās drošību. Izmaksas būs ierobežotas, jo KIA ekspertu grupas veidos tikai vajadzības gadījumā un uz pro bono pamata. ES līmeņa ekspertu grupas veidos daļu no EPKIA nesaistošā režīma, jo tās darbosies brīvprātīgi. 2. Droša procedūra apmaiņai ar KIA informāciju . Lai attiecīgie dalībnieki varētu apmainīties ar informāciju par KIA, ir nepieciešama to savstarpēja uzticēšanās. Saistoši pasākumi nav vēlams veids, kā atbalstīt brīvprātīgu informācijas apmaiņu par KIA, jo tie mazinātu savstarpēju uzticēšanos un neveicinātu dialogu. Protams, ietekme uz drošību būs pozitīva. Paredzams, ka izmaksas būs zemas, jo pasākumi nebūs saistoši un vairāk ir paredzēti, lai panāktu drošības problēmu labāku apzināšanos. 3. Savstarpējo atkarību noteikšana un analīze. Ģeogrāfiska rakstura un nozaru savstarpējo atkarību noteikšana un analīze būs svarīgs elements kritisko infrastruktūru aizsardzības uzlabošanā ES. Šajā jomā nav iespējams noteikt saistošus pasākumus, jo savstarpējo atkarību noteikšana ir daļa no plašāka procesa, kas paredz sadarbību un koordināciju starp vairākiem dalībniekiem. Šobrīd nav iespējama izmaksu aplēse, jo savstarpējo atkarību noteikšana ir pastāvīgi veicams darbs. Šo procesu varētu sekmēt ar ES finansējumu. 4. Valstu KIA programmu izstrāde. Kaut arī par valsts kritisko infrastruktūru aizsardzību acīmredzami atbild valstu kritisko infrastruktūru īpašnieki/operatori un dalībvalstis, Kopienai būtu vēlams pārliecināties, ka valstu kritisko infrastruktūru jautājumi tiek pienācīgi risināti katrā dalībvalstī. Saistošas pieejas noteikšana valstu KIA programmām pagaidām nav iespējama, kaut arī tai būtu acīmredzamas priekšrocības no drošības viedokļa. Subsidiaritāte un pakāpeniskas pieejas nepieciešamība EPKIA var pamatot saistošo pasākumu koncentrēšanu ar EKI (Eiropas kritiskās infrastruktūras) saistītajās jomās. Nesaistošas pieejas izmantošanu valstu KIA programmām var būt pamatota. Šī pieeja tomēr jāizskata atkārtoti, kad tiks turpināts darbs ar EKI. 5. Valsts kritiskās infrastruktūras noteikšana katrā dalībvalstī. Valstu kritiskās infrastruktūras noteikšana ir priekšnosacījums to pienācīgas aizsardzības nodrošināšanai. Saistošas pieejas izmantošana attiecībā uz valstu kritiskās infrastruktūras noteikšanu dos lielākas priekšrocības drošības jomā nekā nesaistoša pieeja. Tomēr subsidiaritāte un nepieciešamība vispirms risināt EKI jautājumus var būt pamatojums nesaistošas pieejas izmantošanai attiecībā uz valstu kritiskajām infrastruktūrām. Šo pieeju tomēr būs jāpārskata, kad ES lielāka pieredze KIA jomā. 6. KIA kontakpunkta izveide katrā dalībvalstī. Katrā dalībvalstī ir jāizveido KIA kontaktpunkts, kas sniegtu vispārēju pārskatu par KIA pasākumiem dalībvalstī un koordinētu KIA dalībvalstī un ar citām dalībvalstīm, Padomi un Komisiju. Tikai saistoša pieeja garantēs, ka katra dalībvalsts veic nepieciešamos uzdevumus. Nesaistoši pasākumi var būt samērā sekmīgi, bet tie nekādi nevar garantēt, ka katra dalībvalsts izveidos KIA kontaktpunktu. Tāpēc ir dodama priekšroka saistošai pieejai attiecībā uz KIA kontaktpunkta izveidi. 7. Eiropas kritisko infrastruktūru noteikšana un apzīmēšana. EKI noteikšana un apzīmēšana ir EPKIA svarīgākais elements, jo kritisko infrastruktūru aizsardzība ir iespējama tikai pēc attiecīgo infrastruktūru noteikšanas. Šis process jāveic koordinēti, tas var būt sekmīgs tikai tad, ja to veic ES līmenī. Tikai saistoša pieeja attiecībā uz EKI noteikšanu un apzīmēšanu var nodrošināt augstu varbūtības pakāpi EPKIA mērķu sekmīgai sasniegšanai. Turklāt saistošai pieejai šajā jomā būs vēl divi pozitīvi rezultāti: - pārredzamība – ja noteikšanu un apzīmēšanu regulē tiesiskas procedūras, šos procesus dalībvalstis (un citas institūcijas) var kontrolēt, tādējādi panākot maksimālu pārredzamību; - salīdzināmība – vienotu procedūru un metožu nodrošināšana panāks, ka noteiktās EKI būs salīdzināmas un nebūs iespējami to dažādi un ļoti atšķirīgi skaidrojumi dalībvalstīs. Ja šajā procesā tiktu izmantota nesaistoša pieeja, ES saskartos ar situāciju, kad būtu noteiktas tikai dažas ES nozīmes Eiropas kritiskās infrastruktūras. Šādu vājo posmu novēršana ir visas ES interesēs. 8. EKI neaizsargātības, apdraudējuma un risku novērtēšana. Katrai dalībvalstij ir jāveic riska un apdraudējuma novērtēšana attiecīgajām EKI. Šādu novērtēšanu veiks, lai uzlabotu EKI aizsardzību. Ņemot vērā šī pasākuma nozīmi visā EKI aizsardzības nostiprināšanas procesā, ir pamatoti izmantot saistošu instrumentu šajā jomā. Ja nav nodrošināts, ka visas dalībvalstis veic attiecīgo novērtēšanu, EKI īpašniekiem/operatoriem nebūs pietiekami daudz informācijas par iespējamiem apdraudējumiem, un nebūs iespējams veikt aizsardzības nepilnību novērtēšanu ES līmenī. 9. Pienākumi attiecībā uz Eiropas kritiskajām infrastruktūrām. Lai sasniegtu mērķi uzlabot EKI aizsardzību, EKI īpašniekiem/operatoriem ir jāapsver šādi pasākumi: par drošību atbildīgas amatpersonas iecelšana un operatora drošības plāna izstrāde. Saistoša instrumenta izmantošana attiecībā uz šiem diviem pienākumiem ir pamatota, jo citādi nebūs iespējams panākt saskaņotu pieeju EKI aizsardzībā visā ES. Ja tiks izmantoti nesaistoši pasākumi, šīm prasībām atbildīs tikai dažas EKI. Iespējamās izmaksas attaisnos augstāks drošības līmenis, kas nodrošinās stabilitāti, paredzamību un patērētāju uzticību uzņēmējdarbības vidē, tādējādi paplašinot uzņēmējdarbības iespējas un palielinot ieguldījumus. Secinājums Deviņu galveno pasākumu īpašās ietekmes analīze liecina, ka saistošo un nesaistošo pasākumu apvienojums būs piemērotākais risinājums EPKIA mērķu sasniegšanai un tas nodrošinās labāko izmaksu un ieguvumu samēru. No deviņiem galvenajiem pasākumiem, piecus vēlams iekļaut nesaistošajā režīmā, un četriem ir jābūt obligātiem. (I) Nesaistošie pasākumi: a) dalība KIA ekspertu grupās Eiropas līmenī; b) droša procedūra apmaiņai ar KIA informāciju; c) savstarpējo atkarību noteikšana un analīze; d) valstu KIA programmu izstrāde; e) valsts kritiskās infrastruktūras noteikšana. (II) Saistošie pasākumi: a) KIA kontaktpunktu izveide; b) Eiropas kritisko infrastruktūru noteikšana un apzīmēšana; c) EKI apdraudējuma un risku novērtēšana; d) operatoru drošības plānu izstrāde un par drošību atbildīgās amatpersonas iecelšana. Ņemot vērā iepriekš minēto, EPKIA izveidei ieteikto politiku veidos šādi elementi. 1. Vispārējs nesaistošs EPKIA režīms, kas paredzēts Komisijas paziņojumā. 2. Saistošs instruments, kas būs veltīts īpaši EKI (EKI direktīva). Ar šo instrumentu izveidos kopēju pieeju EKI noteikšanai un apzīmēšanai un tās uzlabojumu nepieciešamības novērtējumam. [1] Daži elementi pēc to rakstura var būt tikai nesaistoši pasākumi, piemēram, ekspertu grupu izveidošana. Šādos gadījumos novērtējums attieksies tikai uz nesaistošo pieeju.