[pic] | EIROPAS KOPIENU KOMISIJA | Briselē, 21.10.2005 COM(2005) 518 galīgā redakcija KOMISIJAS PAZIŅOJUMS par ES kopīgo metodiku tiesību aktos noteikto administratīvo izmaksu novērtēšanai{SEK(2005)1329} KOMISIJAS PAZIŅOJUMS par ES kopīgo metodiku tiesību aktos noteikto administratīvo izmaksu novērtēšanai Eiropadome 2005. gada 22. un 23. martā lūdza “Komisiju un Padomi apsvērt kopīgu metodiku administratīvā sloga novērtēšanai, lai līdz 2005. gada beigām panāktu attiecīgu vienošanos”. Tā uzsvēra, ka “vienošanās dokumentā jāņem vērā Komisijas izmēģinājuma projektu rezultāti” un ka “pasākumi, kas veikti, lai uzlabotu normatīvo vidi, nedrīkst kļūt par administratīvo slogu”. (Prezidentūras secinājumu 24. punkts). Šajā paziņojumā izklāstīta ES kopīgā metodika un ieteikti turpmākie soļi tās ieviešanai. Ieteiktais modelis izstrādāts, pamatojoties uz aprīļa sākumā uzsāktā izmēģinājuma posma rezultātiem, un sniegts pielikumā pievienotajā darba dokumentā[1]. 1. ADMINISTRATīVAIS SLOGS UN LABāKS REGULēJUMS Modernā sabiedrība bez tiesību aktiem un funkcionējošas tiesu sistēmas darbotos ļoti slikti. Nosakot tiesības un pienākumus, likumi aizsargā pilsoņus, klientus, darba ņēmējus un uzņēmumus pret ļaunprātīgu izmantošanu, nolaidību un neētisku rīcību. Runājot konkrēti par uzņēmumiem, tie ir priekšnosacījums godīgai konkurencei un tādējādi arī konkurētspējai. Tas ir lielas daļas to ES tiesību aktu pamatojums, kas tika ieviesti, lai novērstu tirgus nepilnības un nodrošinātu taisnīgus konkurences apstākļus, proti, vienādu konkurences vidi visā kontinentā. Šādu aizsardzību bieži var nodrošināt, pieprasot sniegt informāciju un ziņot par tiesību aktu normu piemērošanu. Administratīvie pienākumi tāpēc nav uzskatāmi vienkārši par “birokrātiju”, proti, par pārmērīgi sarežģītu vai nelietderīgu procedūru, kas prasa nevajadzīgi daudz laika[2]. Tāpat ES administratīvos pienākumus nedrīkst uzskatīt tikai par izmaksas veidojošu faktoru, jo tie bieži aizstāj 25 dažādu valstu tiesību aktus un tādējādi samazina darbības izmaksas ES līmenī. Daudzos gadījumos Eiropas uzņēmumu apvienības ir pastāvīgi aicinājušas īstenot mērķtiecīgu noteikumu saskaņošanu kā piemērotāko vienkāršošanas veidu. Turklāt tādās informācijas prasībās kā atbilstības pārbaude un apliecināšana ietvertas arī būtiskas norādes par uzņēmumu atbildības robežām un trūkumu novēršanu, un tas nav mazsvarīgi, ņemot vērā apstākļus, ko dažkārt raksturo kā arvien pieaugošo “kompensāciju kultūru”. Līdz šim, tā kā vairāk brīvības nozīmē arī vairāk atbildības, zināmu tiesību aktā pienākumu neizpilde varēja radīt lielākas tiesu un pārsūdzības izmaksas. Neapšaubot nepieciešamību valsts iestādēm īstenot politikas mērķus, izmantojot ES tiesību aktus, tomēr ir pamats uzmanīgāk apsvērt to izstrādāšanu visos likumdošanas procedūrā paredzētajos posmos un to īstenošanu dalībvalstīs. Regulējuma reforma nepieciešama, lai pielāgotos pārmaiņām gan Eiropas Savienībā, gan ārpus tās. Administratīvie pienākumi nav izņēmums. Tādēļ un labāka regulējuma iniciatīvas satvarā (pienācīgu uzmanību veltot vēlamībai saglabāt stabilu tiesību aktu kopumu) Komisija aicina regulāri pārskatīt pašreizējos administratīvos pienākumus gan ES, gan dalībvalstu līmenī un, sagatavojot jaunus tiesību aktus un vienkāršojot pašreizējos, ņemt vērā vispārējos guvumus un izmaksas[3]. Tiesību aktos noteiktās izmaksas, no kurām administratīvie pienākumi ir tikai viens elements, jāanalizē plašā kontekstā, ietverot regulējuma ekonomiskās, sociālās un vides aizsardzības izmaksas un ieguvumus. Regulāra pārskatīšana un integrēta analīze uzskatāma par iniciatīvas “Labāks regulējums” galvenajiem komponentiem. 2. ADMINISTRATīVā SLOGA KVANTITATīVAIS NOVēRTēJUMS ES – PAšREIZēJAIS STāVOKLIS Eiropas Kopienas dibināšanas līgums nosaka, ka Komisijai “pienācīgi jāņem vērā nepieciešamība samazināt gan finansiālu, gan administratīvu slogu Kopienai, valsts valdībām, vietējām iestādēm, uzņēmējiem un pilsoņiem, un nodrošināt tā proporcionālu atbilstību sasniedzamajam mērķim” (Protokola par subsidiaritātes un proporcionalitātes principa piemērošanu 9. punkts). Lai ievērotu proporcionalitātes principu, Komisija jau novērtē ierosināto pasākumu ietekmi uz administratīvo slogu un novērtē, kāda tā būtu, ja vienkāršotu pašreizējos tiesību aktus, tomēr šim nolūkam tai nav vienotas kvantitatīvas pieejas. Veicot analīzi, jāievēro pamatnoteikumi, tomēr katrā atsevišķā gadījumā tā faktiski būs atšķirīga, jo būs arī dažādas metodikas, ko katrā atsevišķajā gadījumā izmanto, vācot datus. Centienos līdz minimumam samazināt administratīvo slogu nav ietverts kvantitatīvais novērtējums. Šādos gadījumos, apspriežoties ar sabiedrību, tiek saņemtas mērķa grupu sūdzības un ierosinājumi; pēc tam augsta līmeņa ekspertu grupa pārskata regulējumu un sniedz ieteikumus tā vienkāršošanai[4]. Komisija 2005. gada 16. marta Paziņojumā par labāku izaugsmes un darbavietu regulējumu, uzsverot, ka valsts darbības izmaksu novērtēšana būtībā nav vērsta “pret regulējumu”, paziņoja nodomu turpmāk risināt šo jautājumu un izpētīt iespēju izstrādāt kopīgu pieeju ES līmenī (KOM(2005)97). Paziņojuma pielikumā pievienotajā darba dokumentā izklāstīta iespējamā pieeja un uzsākts izmēģinājuma posms, kura rezultāti ir izmantoti šā paziņojuma izstrādāšanā[5]. Arī Eiropadome un Padome, kā arī Padomes prezidentūra vairākos gadījumos uzsvērusi, ka nepieciešama turpmāka attīstība[6]. Eiropas Parlaments, cita starpā, pēc savas iniciatīvas gatavo ziņojumu par ES tiesību aktos noteikto administratīvo izmaksu samazināšanu līdz minimumam. Dalībvalstis arvien vairāk izrāda interesi par administratīvā sloga kvantitatīvo novērtējumu. Vērojama izteikta konverģence attiecībā uz tā saucamo standarta izmaksu modeli. Šis modelis, ko 2002. gadā pirmo reizi ieviesa Nīderlandē, izstrādāts kā līdzeklis, lai novērtētu administratīvā sloga samazināšanas programmas valsts līmenī. Tajā ietilpst sīks atsevišķu tiesību aktu novērtējums, kas pamatots galvenokārt ar tiešām uzņēmumu intervijām un ekspertu slēdzieniem (mikronovērtējums). Vajadzīgi dati par patērēto laiku un darbaspēka izmaksām, kas nepieciešamas, lai ievērotu visas attiecīgajā tiesību aktā noteiktās informācijas prasības, kā arī par to vienību skaitu, uz kuriem šis tiesību akts attiecas. Divas dalībvalstis, proti, Nīderlande un Dānija, novērtējušas visus savus pašreiz spēkā esošos tiesību aktus un sistemātiski novērtē visus jaunos tiesību aktus. Apvienotā Karaliste un Čehija gatavojas sekot šim piemēram, izmantojot savu sākotnējo novērtējumu. Vismaz septiņas citas dalībvalstis ir veikušas dažus pasākumus, pārbaudot standarta izmaksu modeli, vai plāno to darīt vienā vai divās nozarēs. Viena dalībvalsts, proti, Vācija, ir novērotāja neoficiālā tīklā, ko izveidojuši standarta izmaksu modeļa lietotāji un izmēģinātāji. Šis neoficiālais tīkls 2005. gada 19. septembrī Londonā tika pārveidots par starptautisku koordinācijas grupu. No otras puses, 2005. gada oktobrī trīspadsmit dalībvalstis vēl nebija uzsākušas administratīvā sloga kvantitatīvo novērtēšanu vai nebija paredzējušas to veikt izmēģinājuma veidā. Dažas dalībvalstis pat ir norādījušas, ka tā vietā tās izvēlas koncentrēt pūles uz konkrētiem vienkāršošanas pasākumiem. 3. IESPēJAMīBA IZMANTOT ES KOPīGO METODIKU Novērtēt izmēģinājuma posma rezultātus un administratīvā sloga kvantitatīvās novērtēšanas pasākumus dalībvalsts līmenī ir zināmā mērā tas pats, kas nolemt, vai glāze ir daļēji pilna vai daļēji tukša. Piemēram, vairākus metodikas aspektus nebija iespējams pilnībā novērtēt un bija arī problēmas ar pamatdatu pieejamību un precizitāti. Komisija ir optimistiska un secina, ka kopīga ES metodika kopumā ir iespējama. Šāds labvēlīgs secinājums tomēr ir atkarīgs no vairākiem nosacījumiem, proti, ka: 1) visas ES iestādes un dalībvalstis, novērtējot administratīvās izmaksas ES līmenī, izmanto vienādu definīciju, pamatformulas un ziņojuma veidlapu; 2) ES kopīgā metodika tiek piemērota proporcionāli; 3) piedalīties vēlas aizvien vairāk dalībvalstu no visas ES un 4) Komisijā ir pietiekams personāls un finanšu resursi, lai veiktu novērtējumu. ES kopīgā metodika jāpiemēro proporcionāli. Tā piemērojama tikai tad, ja to pamato kādā ES tiesību aktā noteikto administratīvo pienākumu apjoms, un novērtēšanas pasākumiem jābūt samērīgiem ar tām administratīvajām izmaksām, kas noteiktas tiesību aktos. Turklāt, aizpildot kopīgo ziņojuma veidlapu, jāpieļauj arī pienācīgs elastīgums. Attiecībā uz iesaistīto dalībvalstu skaitu un izplatību izmēģinājuma projektos iegūtie pierādījumi liecina, ka tajās vēl nav nodrošināts pietiekams pamats, lai šīs izmaksas varētu novērtēt ES līmenī. Ideāli būtu tad, ja vairums dalībvalstu vēlētos un spētu sniegt attiecīgo informāciju (kritisko robežu precīzāk grūti noteikt, jo visticamāk dažādās nozarēs tā atšķirsies). Tomēr dalībvalstis jāmudina sniegt attiecīgo informāciju, Komisija, protams, joprojām būs atbildīga par savu priekšlikumu attiecībā uz izmaksu novērtēšanu, pamatojoties uz tai pieejamo pierādījumu novērtējumu[7]. Minimālā prasība būtu tāda, lai iesaistītās dalībvalstis standartizēti sniegtu datus par darbaspēka izmaksām, laiku un to uzņēmumu skaitu, kurus ietekmē ES (ierosinātais) pasākums un tā transponēšana attiecīgās valsts tiesību aktos. Dalībvalstīm nebūtu jāpiemēro kopīgā ES metodika, lai pilnībā novērtētu tiesību aktus, kas attiecas tikai uz konkrēto valsti. Tomēr ļoti atšķirīgu metodiku līdzāspastāvēšana valsts un ES līmenī varētu dalībvalstīm ievērojami palielināt kopējās novērtējuma izmaksas, jo rastos zaudējumi zināmas dublēšanās un citādu efektivitātes zaudējumu dēļ[8]. Atsevišķu valstu un ES metodiku saskaņa turklāt nodrošinātu arī datu bāzu sadarbspēju un būtu lielāka ekonomija datu vākšanas ziņā. ES kopīgo metodiku varētu uzlabot, ja tiktu noskaidroti pielikumā iekļautajā darba dokumentā (4.1. punkts) uzskaitītie tehniskie jautājumi. Tomēr metodikas optimizēšanas centieni nebūtu uzskatāmi par tās ieviešanas priekšnoteikumu. Tās apguves uzsākšana, vienlaikus to īstenojot, palīdzētu vēl labāk atrisināt šos jautājumus. 4. ES KOPīGāS METODIKAS PIEVIENOTā VēRTīBA Pamatojoties uz izmēģinājuma posma rezultātiem un administratīvā sloga kvantitatīvās novērtēšanas pasākumu izpēti dalībvalsts līmenī, un lai gan joprojām vēl daudz darāms metodikas optimizēšanai, piemēram, dalībvalstu līmenī, Komisija secina, ka: (1) īpašais izmaksu kvantitatīvais novērtējums palīdz novērtēt pasākumus no ietekmēto personu viedokļa un ņemot vērā pasākuma izplatīšanas ietekmi; (2) īpašais izmaksu kvantitatīvais novērtējums veicina regulējuma pārskatāmību (izmaksu noteikšana palīdz kompromisa darījumus padarīt pārskatāmākus ar nosacījumu, ka tiek izpētīti arī ieguvumi, tostarp ieguvumi ilgā laikā); (3) īpašais izmaksu kvantitatīvais novērtējums bieži sniedz atbilstošas norādes, tostarp prioritāšu noteikšanai vienkāršošanas jomā un administratīvo slogu samazināšanas procesa uzraudzībai ar nosacījumu, ka rādītāji sniegti atbilstošā perspektīvā un pareizi atspoguļoti arī metodikas ierobežojumi; (4) kvantitatīvais novērtējums atvieglo saziņu (informācijas apmaiņa par vienkāršošanas pasākumiem ir daudz efektīvāka, ja rezultātus izsaka skaitļos; īpaši tas attiecas uz ES, jo, tā kā daudzi ES pasākumi ir tehniski, to nosaukumi plašākai sabiedrībai neko neizsaka); (5) kopīga ES metodika veicinātu rādītāju salīdzināšanu un vislabākās prakses apzināšanu; (6) kopīga ES metodika nodrošinātu to, ka atsevišķu valstu datus varētu viegli apkopot, lai novērtētu atsevišķus tiesību aktus un/ vai kopējo administratīvo slogu kādā nozarē. Tādējādi tiks radīta pievienotā vērtība ar nosacījumu, ka kopīgā ES metodika netiks īstenota uz citu ietekmju analīzes rēķina. 5. KOPīGāS ES METODIKAS IZKLāSTS TIESīBU AKTOS NOTEIKTO ADMINISTRATīVO IZMAKSU NOVēRTēšANAI Kopīga metodika nenozīmē, ka ES vai atsevišķu valstu līmenī nav iespējams nekāds elastīgums. Metodikā ir vairāki elementi. Lai būtu kopīga ES metodika, daži no šiem elementiem jāizmanto visām dalībvalstīm, bet dažus var izmantot pēc izvēles. ES iestādēm un dalībvalstīm būtu jāsaglabā brīva izvēle attiecībā uz to, vai savā metodikā, kas paredzēta tiesību aktu noteiktā administratīvā sloga novērtēšanai, iekļaut īpašus kritērijus vai ne, ja iegūtos datus: 1) ir viegli salīdzināt un 2) viegli un droši apkopot, lai novērtētu kopējo slogu. Īpaši tas attiecas uz datu vākšanas metodēm. Pielikumā iekļautajā darba dokumentā sniegtais izklāsts sīkāk aplūko citus saglabājamus izvēles vai elastīgos elementus. Tomēr, kā jau minēts, Komisija uzskata, ka kopīga ES metodika nav iespējama bez šādiem elementiem — kopīgas definīcijas, kopīgām pamatformulām un kopīgas ziņojuma veidlapas. Izmēģinājuma posma rezultāti ir apstiprinājuši pielikumā iekļautajā darba dokumentā sniegtās definīcijas, pamatformulas un ziņojuma veidlapas atbilstību. Neto administratīvo izmaksu novērtēšana, ko ierosinājusi Komisija (kādā tiesību aktā noteiktas jaunas izmaksas mīnus izmaksas, ko šis pats tiesību akts atceļ, vienalga, ES vai dalībvalsts līmenī), šķiet lietderīga vairāku iemeslu dēļ. Tā skaidri norādītu regulējuma vienkāršošanas pasākumu apjomu un kliedētu priekšstatu, ka ES noteiktie pienākumi automātiski nozīmē “jaunas” izmaksas. Turklāt tā atbilstu Komisijas ietekmes novērtēšanas vadlīnijām un atsevišķu valstu regulējuma ietekmes novērtēšanas (RIN) rokasgrāmatām, kā arī pirmajam ESAO vadošajam principam attiecībā uz regulējuma kvalitāti un efektivitāti. Visbeidzot neto izmaksu pieeja neapšaubāmi būtu izdevīga tām dalībvalstīm, kas administratīvā sloga novērtēšanu veic sistemātiski. Pirmkārt, ja ir pieejami neto rādītāji, visi spēkā esošie tiesību akti nav jānovērtē regulāri, kas ir ļoti dārgs process. Otrkārt, jebkurā brīdī var aprēķināt konsolidētos rādītājus, un tas nozīmē, ka norises iespējams pastāvīgi uzraudzīt (nav jāgaida vispārēja inventarizācija, lai uzzinātu, kā administratīvais slogs mainījies pēc sākotnējā pamatmērījuma). Tā kā ierosinātais ES modelis lielā mērā balstās uz standarta izmaksu modeli, pielāgošanas izmaksas lietotājiem un izmēģinātājiem būtu minimālas. Jābūt iespējai pievienot arī citus kopīgus elementus, lai novērtējumu padarītu vēl vienkāršāku un lai veicinātu datu salīdzināšanu un papildināšanu. Turpmāk šis jautājums jāpētī Padomei un dalībvalstīm. 6. TURPMāKIE PASāKUMI Tuvākajā laikā Komisija: (1) plāno Komisijas ietekmes novērtējuma vadlīnijās un novērtēšanas vadlīnijās iekļaut metodikas elementus (t. i., kopīgu definīciju, kopīgas pamatformulas un kopīgu ziņojuma veidlapu), kuri jau iepriekš apstiprināti izmēģinājuma posmā un kuru faktiskā īstenošana un izmantošana ir atkarīga no: (a) proporcionalitātes principa analīzes, Komisijai saglabājot atbildību par tās priekšlikumu izmaksu novērtēšanu; (b) pietiekamu, ticamu un reprezentatīvu, ar ES kopīgo metodiku saderīgu datu pieejamības. Šajā sakarā dalībvalstis tiek aicinātas pēc vajadzības sniegt šādus datus; (c) atbilstošu personāla un finanšu resursu pieejamības; (2) aicina dalībvalstis, kas tiksies Padomē, panākt vienošanos ar Komisiju par kopīgu metodiku, pamatojoties uz Komisijas izmēģinājuma posmā iegūtajiem rezultātiem. Tālākā laikā Komisija ierosina: (3) izpētīt, kā ar augsta līmeņa par labāku regulējumu atbildīgās valstu ekspertu grupas palīdzību risināt neizlemtos metodiskos jautājumus; (4) apspriežoties ar dalībvalstīm, sagatavot ES darbības rokasgrāmatu; (5) izmēģinājuma veidā izpētīt, vai ES kopīgo metodiku var jēgpilni izmantot, lai novērtētu kopējo slogu kādai atsevišķai nozarei; (6) iestāžu starpā uzsākt sarunas, lai iestāžu nolīgumā par labāku likumdošanu iekļautu nākamo ES kopīgo metodiku. [1] Darba dokuments „ ES kopīgās metodikas izstrāde ES tiesību aktos noteikto administratīvo izmaksu novērtēšanai – Ziņojums par izmēģinājuma posmu (2005. gada aprīlis – septembris) , SEK (2005)1329. [2] Piemēram, pienākums publicēt gada pārskatus vai nodot automašīnas ikgadējai tehniskai apskatei skaidri liecina, cik neizbēgami var būt administratīvie pienākumi. [3] KOM(2005)24. [4] Sk., piemēram, darbu saistībā ar automobiļu nozarei noteikto kopīgo reglamentējošo slogu (http://europa.eu.int/comm/enterprise/automotive/pagesbackground/competitiveness/cars21.htm). [5] “Tiesību aktos noteiktā administratīvā sloga mazināšana”, SEK(2005)175. [6] Jo īpaši administratīvais slogs dominē Kopīgajā deklarācijā „Regulējuma reformas veicināšana Eiropā”, ko 2004. gada 7. decembrī parakstījušas sešas dalībvalstis, kuras cita pēc citas bijušas Padomes prezidentvalstis no 2004. līdz 2006. gadam (Īrija, Nīderlande, Luksemburga, Apvienotā Karaliste, Somija un Austrija). [7] Pretējā gadījumā varētu rasties ievērojamas grūtības, īpaši iepriekšējiem novērtējumiem, kad dalībvalstīm varētu būt dažāda izpratne par attiecīgo priekšlikumu, kad tās nav izlēmušas, kā noteikt administratīvās procedūras vai arī tām nav informācijas, un no tām nevar gaidīt, ka tās laikus iesniegs aplēses, jo priekšlikuma sagatavošanas posmā tiek veiktas dažādas izmaiņas. [8] Nesaderīgu metodiku līdzāspastāvēšana ES un valsts līmenī novērtēšanas izmaksas varētu palielināt šādu iemeslu dēļ. Dalībvalstīm, kas izmanto atšķirīgu definīciju vai dažādas kvantitatīvās novērtēšanas metodes, var būt nepieejami dati, kas nepieciešami šādai novērtēšanai ES mērogā, tādēļ tām vajadzētu organizēt īpašu datu vākšanu. Vienādas definīcijas un vienādas novērtēšanas pieejas izmantošana nozīmē to, ka no jauna šajā procesā iesaistījušās dalībvalstis var novērtēt savu administratīvo slogu savā valstī, pamatojoties uz līdzīgās valstīs jau apkopotiem datiem.