EIROPAS KOMISIJA Briselē, 30.8.2017 COM(2017) 460 final KOMISIJAS ZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM UN PADOMEI par Savienības civilās aizsardzības mehānisma starpposma novērtējumu laikposmam no 2014. līdz 2016. gadam {SWD(2017) 287 final}



SATURA RĀDĪTĀJS 1. 1. Novērtējuma mērķis un joma 2. 2. Galvenie konstatējumi 3. 3. Secinājumi 3.1. 3.1. Novēršana 3.2. 3.2. Sagatavotība 3.3. 3.3. Reaģēšana 3.4. 3.4. Aptvērums 3.5. 3.5. Turpmākā rīcība



KOMISIJAS ZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM UN PADOMEI par Savienības civilās aizsardzības mehānisma starpposma novērtējumu laikposmam no 2014. līdz 2016. gadam 1.Novērtējuma mērķis un joma 1. Savienības civilās aizsardzības mehānisms (turpmāk tekstā – UCPM) ir uzskatāma Eiropas solidaritātes izpausme, nodrošinot praktisku un savlaicīgu ieguldījumu jebkuru katastrofu novēršanā, sagatavotībā tām un reaģēšanā uz katastrofām, kas notiek Savienībā vai ārpus tās. UCPM veicina iesaistīto valstu sniegtās palīdzības mobilizāciju un koordināciju ar galveno mērķi aizsargāt Eiropas pilsoņus, ekonomiku un vidi. Ārkārtas reaģēšanas koordinēšanas centrs (ERCC) un Eiropas ārkārtas reaģēšanas spējas (EERC, ko dēvē arī par “brīvprātīgo rezervju sarakstu”, kurā dalībvalstis jau iepriekš iekļāvušas spējas un apmācītus ekspertus) ir Savienības mehānisma darbības galvenie elementi. 2. Saskaņā ar 2013. gada 17. decembra Lēmumu Nr. 1313/2013/ES par Savienības civilās aizsardzības mehānismu (turpmāk tekstā – Lēmums) Komisijai ir jānovērtē UCPM darbība un jāziņo Eiropas Parlamentam un Padomei par gūtajiem rezultātiem, kā arī par Lēmuma īstenošanas kvalitatīvajiem un kvantitatīvajiem aspektiem ne vēlāk kā līdz 2017. gada 30. jūnijam. Šajā ziņojumā ir apkopoti starpposma novērtējuma rezultāti (turpmāk tekstā – novērtējums), un tam ir pievienots Komisijas dienestu darba dokuments, kurā ietverti sīki izklāstīti novērtējuma konstatējumi. 3. Savienības mehānisma ietvaros īstenoto darbību neatkarīgs novērtējums tika veikts laikposmā no 2016. gada novembra līdz 2017. gada jūnijam. Faktu vākšanas posms ietvēra visaptverošu dokumentu pārbaudi un mērķtiecīgu apspriešanos ar ieinteresētajām personām, kurā tika iesaistītas arī civilās aizsardzības iestādes no 26 iesaistītajām valstīm, 14 starptautiskie partneri (piemēram, ANO aģentūras, ESAO, Pasaules Banka, Sarkanais Krusts un Sarkanais Pusmēness, NVO u. c.) un amatpersonas no 15 Eiropas Komisijas ģenerāldirektorātiem un dienestiem. Tika veiktas arī trīs gadījumu izpētes (divas valsts ietvaros un viena dokumentārā pārbaude). Turklāt trīs mēnešus (no 2016. gada novembra līdz 2017. gada februārim) tiešsaitē norisinājās atklāta sabiedriskā apspriešana (ASA), kurā aptuveni 130 respondentu no visas Eiropas sniedza atsauksmes par UCPM. Ziņojums par ASA rezultātiem tika publicēts 2017. gada marta beigās. 4. Komisijas dienestu darba dokuments par novērtējumu balstās uz novērtējumā sniegtajiem pierādījumiem, kā arī informāciju, kas saņemta apspriedēs ar iesaistītajām valstīm un ASA. Tajā ņemti vērā arī Eiropas Revīzijas palātas (ERP) ziņojums par UCPM, Komisijas ziņojums par panākto progresu un atlikušajām nepilnībām brīvprātīgo rezervju sarakstā, kā arī citi publiski pieejami ziņojumi. Kopumā Komisija konstatē, ka ārējā novērtējuma struktūra atbilst pētījuma jautājumiem un balstās uz apmierinošu metodoloģisko pieeju. Jāatzīmē viens trūkums, proti, ierobežota ārējā novērtējuma statistiskā bāze. Vairākums darbuzņēmēja iegūto datu neatkarīgā novērtējuma laikā ir kvalitatīvi un attiecas uz ieinteresēto personu “viedokli” par UCPM darbības rezultātiem. Šis trūkums norāda arī uz nepieciešamību stiprināt UCPM uzraudzības sistēmu, jo īpaši attiecībā uz papildu kvantitatīvo rādītāju iekļaušanu (kā uzsvērts nesenajā ERP ziņojumā). Ārējā novērtējumā nav ierosināti konkrēti papildu rādītāji, lai novērstu šo nepilnību. Tomēr datu vākšanas un analīzes ietvaros novērtējuma konstatējumi ir ticami. Secinājumi ir labi līdzsvaroti, un konstatējumu loģiskās sekas ir saistītas ar pieejamajiem pierādījumiem. 2.Galvenie konstatējumi

5. Novērtējumā izskatīti pieci obligātie kritēriji, kas noteikti Komisijas labāka regulējuma pamatnostādnēs: i) atbilstība, ii) efektivitāte, iii) lietderīgums, iv) saskaņotība un v) ES pievienotā vērtība. Šā novērtējuma jomai tika pievienots papildu kritērijs – vi) ilgtspējība. Galvenie secinājumi ir apkopoti turpmākajos punktos. 6. Pastāv pietiekami daudz pierādījumu tam, ka UCPM mērķi joprojām atbilst Eiropas vajadzībām. Eirobarometra 2017. gada aptauja par civilo aizsardzību liecina, ka vairākums Eiropas pilsoņu atbalsta kopēju ES politiku civilās aizsardzības jomā un piekrīt, ka ES ir jākoordinē reaģēšana uz katastrofām skartajās valstīs Eiropā un pārējā pasaulē. Nesen pieņemtās Eiropas Parlamenta rezolūcijas arī aicina Komisiju turpināt atbalstīt sadarbību starp Eiropas civilās aizsardzības iestādēm. Aptaujātās ieinteresētās puses uzsvēra UCPM elastīgumu, kas ļauj ātri pielāgojoties un risināt jaunās krīzes, kuras nepiederēja “tradicionālajām” ārkārtas situācijām civilās aizsardzības jomā (piemēram, Ebolas vīrusa uzliesmojums Rietumāfrikā un migrantu krīze Eiropā). Tomēr aizvien pieaugošais UCPM aktivitāšu skaits un apjoms ārpus Eiropas rada izaicinājumu atrast pareizo līdzsvaru starp to, lai šis mehānisms būtu Eiropas valstu savstarpējās palīdzības pamats dabas un cilvēku izraisīto katastrofu seku likvidēšanas jomā un lai tas attīstītos par sarežģītāku instrumentu, kas spēj risināt dažāda rakstura un globāla mēroga krīzes. 7. UCPM efektivitātes analīze liecināja par ievērojamu progresu katra konkrētā mērķa sasniegšanā. UCPM ir ceļā uz mērķu sasniegšanu, kas saistīti ar katastrofu novēršanas regulējumu (1. mērķis) un sagatavotību katastrofām (2. mērķis), balstoties uz tiesību aktos noteiktajiem rādītājiem un informāciju, kas saņemta no aptaujātajām galvenajām ieinteresētajām personām. Vairākums aptaujāto ieinteresēto personu uzskata, ka UCPM reaģēšana uz katastrofām (3. mērķis) ir bijusi savlaicīga un efektīva. Apstiprinot vienu no konstatējumiem ERP ziņojumā par UCPM, ārējā novērtējumā tika atklāti trūkumi attiecībā uz konsekventiem un pārliecinošiem kvantitatīvajiem datiem (piemēram, ātrumu, izmaksām, vajadzību novērtējumu), kas apliecinātu ieinteresēto personu ļoti pozitīvo viedokli par UCPM reaģēšanu uz katastrofām. Visbeidzot, salīdzinājumā ar citiem mērķiem, ieinteresētās personas pauda nedaudz mazāk apmierinošu viedokli attiecībā uz sabiedrības izpratni par katastrofām un sagatavotību tām (4. mērķis). Šajā sakarā būtu grūti noteikt tiešu saikni starp Savienības pilsoņu izpratni par riskiem savos reģionos kā Lēmumā noteikto mērķi un UCPM veiktajām darbībām. Tomēr Komisija atzīst, ka, ņemot vērā mainīgo risku profilu Eiropā, ir svarīgi un būtu īstais brīdis pastiprināt darbības, kas vērstas uz pilsoņu izpratnes veicināšanu. 8. Kopumā, ieinteresēto personu viedoklis par UCPM efektivitāti ir pozitīvs. Vairākums iesaistīto valstu uzskata, ka ārkārtas reaģēšana un administratīvās izmaksas, kas saistītas ar UCPM lēmuma īstenošanu, ir pieņemamas. Ārējā novērtējumā mēģināts veikt izmaksu analīzi salīdzināmām reaģēšanas misijām (piemēram, misijām cīņai ar mežu ugunsgrēkiem no gaisa, moduļu transportēšanai, nefinansiālai palīdzībai u. c.). Lai izdarītu galīgus secinājumus, pierādījumus nevar uzskatīt par pietiekamiem. Tomēr tas apstiprināja vajadzību veikt detalizētāku izmaksu analīzi un, iespējams, noteikt robežlielumus (jeb izmaksu diapazonu) UCPM ietvaros sniegtās palīdzības izvietošanai un transportēšanai. 9. Iekšējā saskaņotība, t. i., saskaņotība starp dažādiem mehānisma pīlāriem, ārējā novērtējumā tiek uzskatīta par apmierinošu. Vairākas UCPM transversālās darbības (piemēram, gūtā pieredze, padomdevēju misijas, salīdzinošā novērtēšana, ekspertu apmaiņa u. c.) nodrošina integrētu novēršanas, sagatavotības un reaģēšanas pieeju. Salīdzinājumā ar iepriekšējo sistēmu (2007.–2013. gads) ārējā saskaņotība, t. i, saikne starp UCPM un citām Savienības politikas jomām, ir palielinājusies. To apstiprināja intervijas ar lielu skaitu Komisijas dienestu. Koncentrēšanās uz rezultātiem balstītu programmu un starpposma mērķiem tiek uzlūkota kā efektīvāku sadarbību veicinoša, un tiek uzskatīts, ka ir jāapsver pilnveidoti koordinācijas mehānismi, lai uzlabotu sinerģiju starp instrumentiem, kas finansē novēršanas un sagatavotības darbības, piemēram, kaimiņvalstīs un pirmspievienošanās valstīs. Ciktāl tas attiecas uz reaģēšanu ārpus Eiropas, rūpīgi jāapsver civilās aizsardzības intervences priekšrocība salīdzinājumā ar humāno palīdzību, jo UCPM arvien vairāk tiek izmantots, lai risinātu humānās un sarežģītas ārkārtas situācijas. Tāpat tiek uzskatīts, ka ir nepieciešama labāka saikne ar citām ES ārpolitikām (piemēram, attīstības atbalsts) un instrumentiem, ņemot vērā, ka UCPM aizvien vairāk veic intervences ārpus ES (piemēram, Ebola vīrusa uzliesmojums, Nepālas zemestrīce, migrācijas krīze), kur atkārtotas katastrofas var mijiedarboties ar citiem riska faktoriem, piemēram, konfliktu un nestabilitāti. 10. Tiek uzskatīts, ka vienota Eiropas informācijas apmaiņas un operāciju koordinācijas “centra” pastāvēšana, kopēju Eiropas standartu ieviešana reaģēšanas spējām katastrofu gadījumos un kopējas riska novērtēšanas pamatnostādnes, kas palīdzējušas izstrādāt pārskatu par riskiem ES atbilstīgi UCPM tiesību aktiem, ir sniegušas augstu ES pievienoto vērtību attiecīgi reaģēšanas uz katastrofām, sagatavotības tām un katastrofu novēršanas jomās. Palielināta EERC kapacitāte un prognozējamība, ko UCPM nodrošinājis brīvprātīgo rezervju saraksta veidā, nebūtu iespējamas bez koordinētām pūlēm ES līmenī. Turpmākajos gados rādītāju ieviešana pienācīgākai UCPM efektivitātes un lietderības uzraudzībai var nodrošināt papildu pierādījumus, lai novērtētu (un paziņotu) ES līmeņa darbību pievienoto vērtību civilās aizsardzības jomā. 11. Darbības zināšanu apmaiņas, ekspertu apmaiņas un apmācību jomās tiek uzskatītas par svarīgām, lai izveidotu Eiropas civilās aizsardzības speciālistu kopienu un, visbeidzot, nodrošinātu ilgtspējīgu UCPM ieguldījumu drošāku un noturīgāku sabiedrību atbalstīšanai. Katastrofu riska pārvaldības zināšanu centrs, 2015. gada beigās izveidotais tiešsaistes centrs, sniedz pakalpojumus, lai uzlabotu zināšanu apmaiņu un spēju veidošanu visās UCPM iesaistītajās valstīs. Tomēr sistēmas līmenī attiecībā uz UCPM ieguldījuma turpmāko ilgtspējību par galveniem tiek uzskatīti vairāki jautājumi. Finanšu modelis jāpārskata, lai nodrošinātu uz riskiem balstītām vajadzībām pielāgotajā brīvprātīgo rezervju sarakstā iekļauto spēju pieejamību, jāizstrādā efektīva Eiropas civilās aizsardzības cilvēkresursu spēju izveidošanas stratēģija un jāprecizē privātā sektora loma UCPM darbību īstenošanā. Lai maksimāli palielinātu UCPM finansēto novēršanas un sagatavotības projektu ietekmi, projektu izstrādē un uzraudzībā jāņem vērā galalietotāju vajadzības. Turpmāk jāapsver to ietekmes novērtējums ilgākā laika posmā. Visbeidzot, atzīstot reģionālo un vietējo iestāžu nozīmi katastrofu pārvaldībā, UCPM darbs jāpietuvina vietējiem dalībniekiem, vienlaikus pirmām kārtām atbalstot valstu civilās aizsardzības iestāžu lomu. Pienācīga uzmanība būtu jāpievērš arī pārrobežu katastrofu novēršanai un sagatavotībai tām, tādējādi stiprinot riska pārvaldības vadību visā Eiropas, valstu, reģionālajā un vietējā līmenī. 3.Secinājumi 12. Ņemot vērā ārējā novērtējuma ziņojuma konstatējumus, tajā sniegto kvalitatīvo un kvantitatīvo pierādījumu novērtējumu, kā arī operatīvo pieredzi un gūtās mācības, Komisijas vispārīgais secinājums ir tāds, ka mehānismam ir stabils pamats, lai sasniegtu Lēmumā noteiktos konkrētos un vispārīgos mērķus. Novērtējumā aptvertajā laikposmā no 2014. līdz 2016. gadam UCPM darbība ir sasniegusi pārliecinošus rezultātus katrā no trim pīlāriem (novēršana/sagatavotība/reaģēšana), un iesaistītās valstis un galvenās ieinteresētās personas kopumā to vērtē pozitīvi. Tajā pašā laikā novērtējumā tika uzsvērti arī vairāki izaicinājumi, kuri, ja tiktu risināti savlaicīgi, varētu vēl vairāk palielināt UCPM atbalstīto darbību ietekmi. Šie aspekti ir uzsvērti arī pievienotajā Komisijas dienestu darba dokumentā ar ieteikumiem (apkopoti turpmāk), kas aptver UCPM novēršanas, sagatavotības un reaģēšanas pīlārus. Galvenā uzlabošanai identificētā joma ir UCPM rezultātu uzraudzības sistēmas stiprināšana, tostarp labāka mērāmība, iespējams, ieviešot kvantitatīvos rādītājus un kritērijus, lai koncentrētos uz ietekmi ilgākā laikposmā. 3.1.Novēršana 13. Paplašināt UCPM katru gadu finansēto ikgadējo novēršanas (un sagatavotības) projektu mērķus. Programma, kas darbojas kopš 2000. gada, ir finansējusi daudzus projektus, ne vienmēr gūstot labumu no to rezultātiem. Ņemot vērā salīdzinoši mazo finansējuma apjomu (no 2014. līdz 2016. gadam vidējais ES finansējums bija EUR 470 000), projektiem jābūt vērstiem uz galalietotāju vajadzībām, tajos jāiekļauj pasākumi rezultātu uzlabošanai un jāpanāk lielāka ietekme. Jāuzlabo sadarbība starp UCPM un ES stratēģiju attiecībā uz pielāgošanos klimata pārmaiņām. 14. Stiprināt saikni starp UCPM novēršanas (un sagatavotības) projektiem un plašākām ES programmām (piemēram, Kohēzijas fondu, Eiropas Reģionālās attīstības fondu, Eiropas Investīciju banku u. c.), turpinot darbu, kas uzsākts ar Katastrofu riska pārvaldības zināšanu centra atbalstu. Stratēģiskāka saikne ar šādām programmām varētu palīdzēt maksimāli palielināt projektu rezultātu izmantošanu un rast papildu tehniskos un finanšu resursus, lai sasniegtu nozīmīgākus rezultātus novēršanas jomā. 15. Stiprināt saikni starp novēršanas, sagatavotības un reaģēšanas darbībām. Šis ieteikums, kas jau 2014. gadā tika uzsvērts iepriekšējā civilās aizsardzības mehānisma (2007.–2013. gads) ex post novērtējumā, joprojām ir svarīgs 2014.–2020. gada mehānisma vidējā posmā. Nepieciešamība nodrošināt reaģēšanas spēju atbilstību galvenajiem riskiem Eiropā un globālām ārkārtas situācijām būs galvenais izaicinājums, lai nodrošinātu nepārtrauktu UCPM atbilstību. Pārskatā par riskiem Eiropas Savienībā uzsvērts, ka uz perspektīvu vērstos novērtējumos arvien vairāk būs jāņem vērā “jaunie” riski (piemēram, kaskādveida riski, t. i., tehnoloģiskie negadījumi, ko izraisa dabas stihijas, kā arī kritiskās infrastruktūras zaudēšana, kodolkatastrofas un rūpnieciskas izcelsmes katastrofas pieaugošo terorisma un kiberuzbrukumu risku dēļ). Uz rezultātiem balstīta pieeja riska novērtējumam varētu palīdzēt neaprobežoties ar aprēķināto fizisko kaitējumu infrastruktūrai un koncentrēties uz katastrofas seku likvidēšanai nepieciešamo būtiski svarīgo pakalpojumu līmeni, uzlabojot civilās aizsardzības iestāžu ārkārtas rīcības plānošanu un reaģēšanas operācijas. 3.2.Sagatavotība 16. Pārskatīt brīvprātīgo rezervju saraksta spēju mērķus, izmantojot uz pierādījumiem balstītu pieeju. Moduļu un citu reaģēšanas līdzekļu spēju mērķi ir noteikti UCPM Īstenošanas lēmumā, un tie jāpārskata, ņemot vērā galvenos/būtiskos riskus, ar kuriem saskaras Eiropa vai citas saņēmējvalstis, un attiecīgi jānosaka to prioritāte. Lai precīzāk noteiktu tehniskos resursus un nepilnības Eiropā, būtu nepieciešami spēju mērķi dažādām individuālo ekspertu specializācijām (pašreiz Lēmumā nav noteikti). Ir būtiski svarīgs ciešāks dialogs ar iesaistītajām valstīm, lai aptvertu visas valstu spējas, tostarp tās, kas nav reģistrētas brīvprātīgo rezervju sarakstā, tomēr var tikt izmantotas, piemērojot UCPM. Tāpat arī (dabas un cilvēku izraisītu) risku teritoriālai izplatībai Eiropā un ārpus tās jānosaka noteiktu reaģēšanas spēju ģeogrāfiskais izvietojums, vienlaikus nodrošinot spēju sniegt pienācīgu palīdzību UCPM ietvaros, kur tas ir nepieciešams. 17. Atkārtoti novērtēt stimulu sistēmu līdzekļu apvienošanai brīvprātīgo rezervju sarakstā, balstoties uz gūto pieredzi un citām zināšanām, kas iegūtas operācijās. Līdzfinansējuma apjoms brīvprātīgo rezervju saraksta spēju izvietošanai vai rezerves spēju mobilizācijai (īpaši ārpus ES), atbalsts daudznacionālajiem moduļiem un reaģēšanas spējām, nosūtīto ekspertu veselības apdrošināšana un civiltiesiskā atbildības apdrošināšana, ir stimuli, kas nepieciešami, lai stiprinātu UCPM spēju reaģēt. Turpmāki uzlabojumi nepieciešami arī attiecībā uz administratīvo slogu, kas saistīts ar moduļu reģistrāciju un sertifikāciju, lai gan Komisija to risina ar racionalizētāku un saskaņotāku brīvprātīgo rezervju sarakstā iekļauto līdzekļu praktisko nodarbību, sertifikācijas un reģistrācijas plānošanas procesu. 18. Izstrādāt vēl vairāk uz vajadzībām balstītu, efektīvāku pieeju apmācību un praktisko nodarbību programmām. Galvenās vērības pievēršana apmācībās nevis kvantitatīvajiem rezultātiem (t. i., apmācīto personu skaitam), bet kompetencēm ļauj risināt operāciju rezultātā radušās vajadzības. Pašreiz Komisija šo jautājumu risina ar gatavoto “stratēģisko satvaru par apmācībām un praktiskajām nodarbībām”, kas balstās uz kompetencēm. Turklāt par prioritāti tiek uzskatīta stingra obligāto apmācības kursu, kā arī apmācīto personu novērtēšanas sistēma, lai apmierinātu vajadzības uz vietas, izmantojot vislabākos pieejamos tehniskos resursus. Līdzīgi apsvērumi tika izteikti attiecībā uz praktiskajām nodarbībām. Turklāt, lietderību varētu palielināt, apsverot dažādus īstenošanas modeļus UCPM “specializētiem” kursiem, piemēram, Savienības civilās aizsardzības mehānisma ievadkursam (CMI), kas paredzēti lielām auditorijām un specializētām/padziļinātām apmācībām (piemēram, ar nosūtīšanu saistām apmācībām, novērtējumiem, medicīnas grupām u. c.) un kas tiek nodrošināti precīzi identificētām ekspertu grupām. Visbeidzot, stratēģiskajā satvarā par apmācībām un praktiskajām nodarbībām jāņem vērā arī vajadzības, kuras nosaka jaunie un pieaugošie draudi, piemēram, ķīmiskie, bioloģiskie, radioloģiskie un kodoldraudi (CBRN), kritiskās infrastruktūras riski vai teroristu uzbrukumi, vienlaikus novēršot dublēšanos ar pašreizējām ES atbalstītajām apmācību iniciatīvām. 19. Paplašināt starpvalstu agrīnās brīdināšanas sistēmu platformu, piemēram, Eiropas Meža ugunsgrēku informācijas sistēmas (EFFIS) un Eiropas plūdu informācijas sistēmas (EFAS),galalietotāju loku. Šīs sistēmas nodrošina ļoti augstu ES pievienoto vērtību, konsolidējot valstu datus Eiropas mēroga prognozēšanas instrumentos, kas ERCC un iesaistīto valstu ārkārtas situāciju pārvaldītājiem sniedz atbalstu lēmumu pieņemšanā. Galalietotāju kopienas izveide palīdzētu izveidot tehnoloģiju platformu, kas ļautu iesaistīto valstu ekspertiem novērtēt agrīnās brīdināšanas sistēmu lietderību un reaģēšanas operāciju rezultātus ar mērķi uzlabot praksi. Tās izveide padarītu instrumentus piemērotākus visām Eiropas valstīm neatkarīgi no to sagatavotības līmeņa. 3.3.Reaģēšana 20. Sekmēt konsekventu kvantitatīvo datu vākšanu un sistemātiski analizēt reaģēšanas misijas, lai uzlabotu turpmākos darbības rezultātus. Tas varētu palīdzēt noteikt ātruma un izmaksu kritērijus/robežvērtības (zemākās/augstākās robežas vai diapazonu), ļaujot salīdzināt ārkārtas reaģēšanas un veicinot reaģēšanas misiju efektivitāti. Palīdzības pieprasījumos regulāri jānodrošina arī vajadzību novērtējumi, un tie jāiesniedz standartizētākā formātā.