Īpašais ziņojums Nr. 15/2009 - Ar Apvienoto Nāciju Organizācijas struktūru starpniecību sniegtais ES atbalsts. Lēmumu pieņemšana un uzraudzība





Akronīmi ANO : Apvienoto Nāciju Organizācija CIDA : Kanādas Starptautiskā attīstības aģentūra CRIS : Kopējā Relex informācijas sistēma DFID : Starptautiskās attīstības departaments EAMR : ārējās palīdzības vadības ziņojums ERP : Eiropas Revīzijas palāta ES : Eiropas Savienība EuropeAid : EuropeAid sadarbības birojs FAFA : Finanšu un administratīvais pamatnolīgums FAO : ANO Pārtikas un lauksaimniecības organizācija ĢD ECHO : Humānās palīdzības ģenerāldirektorāts IFAD : Starptautiskais Lauksaimniecības attīstības fonds ILO : Starptautiskā Darba organizācija NVO : nevalstiska organizācija PVO : Pasaules Veselības organizācija ROM : uz rezultātiem vērsta uzraudzības sistēma UNDP : Apvienoto Nāciju Organizācijas Attīstības programma UNFPA : Apvienoto Nāciju Organizācijas Iedzīvotāju fonds UNHCR : Apvienoto Nāciju Organizācijas augstais komisārs bēgļu jautājumos UNICEF : ANO Bērnu fonds UNOPS : ANO Projektu dienesta birojs UNRWA : ANO palīdzības un darba aģentūra Palestīnas bēgļiem Tuvajos Austrumos WFP : Pasaules pārtikas programma Kopsavilkums I. EuropeAid un ĢD ECHO pārvaldītie ES finanšu līdzekļi, kurus novirza atbalsta sniegšanai ar ANO struktūru starpniecību, palielinājās no 500 miljoniem EUR 2002. gadā līdz vairāk nekā vienam miljardam EUR 2008. gadā. Šis līdzekļu pieaugums ir pirmām kārtām daļēji skaidrojams ar vienkāršotām procedūrām un otrām kārtām daļēji ar Komisijas reakciju uz liela mēroga krīzi Afganistānā, Irākā, Okupētajā Palestīnas teritorijā un Sudānā, kur atvēlētos līdzekļus galvenokārt novirzīja caur ANO. 2005. gada decembrī pieņemtajā Eiropas Konsensā par attīstību un 2005. gada martā pieņemtajā Parīzes Deklarācijā par palīdzības efektivitāti ES ir apņēmusies koordinēt un saskaņot palīdzības sniegšanu ciešā sadarbībā ar starptautiskām organizācijām, piemēram, Apvienoto Nāciju Organizāciju (sk. 1.–10. punktu). II. Revīzijā aplūkoja šādus divus jautājumus (sk. 11.–13. punktu): a) Vai process lēmumu pieņemšanai par atbalsta sniegšanu ar ANO starpniecību pierāda, ka tas ir efektīvākais un produktīvākais palīdzības sniegšanas veids? b) Vai uzraudzības pasākumi sniedz pārliecību par to, ka finanšu procedūras ir pilnvērtīgas un mērķi tiek sasniegti? III. Stratēģiskās un juridiskās prasības nodrošināt partneru atlases objektivitāti un caurskatāmību ir nepietiekami atspoguļotas lēmumu pieņemšanas praktiskajos kritērijos. Lai gan Komisija ir apmierināta ar izvēlēto partneri, tā nevar pārliecinoši pierādīt, ka pirms lēmuma pieņemšanas par labu sadarbībai ar ANO struktūru tā ir izvērtējusi, vai priekšrocības atsver visus trūkumus. Lēmums par sadarbību ar ANO struktūru nebalstās uz pietiekamiem pierādījumiem par to, ka šāda pieeja ir efektīvāka un produktīvāka nekā citi palīdzības sniegšanas veidi. Ne EuropeAid, ne ĢD ECHO sistemātiski oficiāli neizvērtē alternatīvus palīdzības sniegšanas mehānismus, lai atsvērtu piedāvājumu konkursu nerīkošanu (sk. 14.–28. punktu). IV. Komisija pārbauda, vai finanšu pārvaldības sistēmas ir pilnvērtīgas, un tāpēc pirms līdzekļu novirzīšanas izvērtē ANO partneru kontroles sistēmas (četru pīlāru analīze). Komisija meklē apstiprinājumu tam, kā finanšu sistēmas darbojas praksē un kā tiek sasniegti rezultāti; tā izskata ANO pārskatus, veic uzraudzību uz vietas un pārbaudes apmeklējumus. Tomēr Komisijai joprojām nav izdevies iegūt pietiekamu informāciju no ANO pārskatiem par pasākumu īstenošanas efektivitāti un mērķu sasniegšanu. Komisijas veiktā uzraudzība uz vietas nav paredzēta tam, lai atsvērtu informācijas ierobežojumus ANO pārskatos (sk. 29.–39. punktu). V. ANO Ārējo revidentu komisija ir pastāvīgi apšaubījusi Komisijas tiesības veikt finanšu pārbaudes un uzskata, ka tās pašas veiktie revīzijas pasākumi ir pietiekami. Tomēr ANO nesniedz Komisijai pietiekamus pierādījumus par to, ka finanšu kontroles procedūras darbojas arī praksē. Veicot Komisijas pārskatu ikgadējo finanšu revīziju, Revīzijas palātai arī ir bijušas grūtības piekļūt ANO struktūru informācijai (sk. 40.–46. punktu). VI. Pamatojoties uz šiem apsvērumiem, Palāta ir sagatavojusi ieteikumus par to, kā uzlabot lēmumu pieņemšanas procedūras un vairāk uzmanības pievērst rezultātu sasniegšanai, kas varētu palīdzēt Komisijai sniegt palīdzību produktīvāk un efektīvāk (sk. 48.–49. punktu). 1. Nodaļa Ievads 1.1. Sadaļa Revīzijas konteksts 1. Sniedzot atbalstu aizjūras teritorijās, Komisija sadarbojas ar vairākiem partneriem, tostarp valstu valdībām, privāto sektoru, NVO un starptautiskām organizācijām, piemēram, Apvienoto Nāciju Organizāciju (ANO). Ja atbalstu sniedz ar ANO starpniecību, Komisija finansē konkrētās ANO struktūras īstenotos pasākumus. Komisijas lēmumi novirzīt atbalstu no EuropeAid sadarbības biroja (EuropeAid) un Humānās palīdzības ģenerāldirektorāta (ĢD ECHO) caur ANO struktūrām palielināja sniegto atbalstu no 500 miljoniem EUR 2002. gadā līdz vairāk nekā vienam miljardam EUR 2008. gadā, sk. 1. attēlu. Šāds sniegtā atbalsta palielinājums norāda uz Komisijas stratēģisko apņemšanos (sk. 5. punktu), reaģēšanu uz liela mēroga krīzi Afganistānā, Irākā, Okupētajā Palestīnas teritorijā un Sudānā (sk. 6. punktu) un vienkāršotām procedūrām (sk. 8. un 9. punktu). 2. EuropeAid atbild par Komisijas sniegto attīstības atbalstu, tostarp turpmākas ilgtermiņa rehabilitācijas nodrošināšanu. 2008. gadā tas atvēlēja kopumā 8890 miljonus EUR, no kuriem 670 miljonus EUR (8 %) novirzīja caur ANO struktūrām. Komisijas pārstāvniecībām saņēmējvalstīs ir nozīmīga loma lēmumu pieņemšanā par to, kāds būs atbalsta sniegšanas mehānisms. 1. attēls No 2002. līdz 2008. gadam ar ANO starpniecību sniegtais Komisijas atbalsts aizjūras teritorijās +++++ TIFF +++++ 3. ĢD ECHO atbild par Komisijas rīcību civiliedzīvotāju stāvokļa krīžu gadījumos un finansē pasākumus, kuru mērķis ir izglābt un saglabāt dzīvības ārkārtas gadījumos un veikt īstermiņa rehabilitācijas darbus. Tas neīsteno pasākumus tieši, bet gan izmanto partnerus — starptautiskas un nevalstiskas organizācijas (NVO). 2008. gadā ĢD ECHO kopumā piešķīra 937 miljonus EUR, no kuriem 404 miljonus EUR (43 %) novirzīja caur ANO struktūrām. Pastarpināti deleģētais kredītrīkotājs atbild par atbalsta sniegšanas mehānisma izvēli un to balsta uz Briselē strādājošo referentu un saņēmējvalstīs strādājošo EK darbinieku ieteikumiem. 4. ANO darbību daļēji finansē no ANO dalībvalstu obligātajām iemaksām, kuras aprēķina, balstoties uz to nacionālo kopienākumu, un daļēji no brīvprātīgām iemaksām ANO struktūrās. Komisijas atvēlētais finansējums ir brīvprātīgas iemaksas un veido aptuveni 6 % ANO finanšu līdzekļu. Komisija var veikt iemaksas vairāku palīdzības sniedzēju fondos kā viena no pasākumu īstenošanas atbalstītājām, vai arī tā var būt vienīgā līdzekļu piešķīrēja. Tā neveic līdzekļu iemaksas ANO organizāciju vispārējā budžetā, izņemot ANO aģentūru Okupētajā Palestīnas teritorijā, kurai 2007. gadā Komisija piešķīra 66 miljonus EUR. 5. 2005. gada decembrī pieņemtajā Eiropas Konsensā par attīstību un 2005. gada martā pieņemtajā Parīzes Deklarācijā par palīdzības efektivitāti ES ir apņēmusies koordinēt un saskaņot palīdzības sniegšanu ciešā sadarbībā ar starptautiskām organizācijām, piemēram, Apvienoto Nāciju Organizāciju. 2006. un 2007. gadā Komisija veica vairāk nekā 700 atsevišķu piešķīrumu aptuveni 30 dažādām ANO struktūrām. Galvenie partneri un piešķirtās naudas summas ir norādītas 2. attēlā. 6. Finansētās darbības īstenoja vairāk nekā 90 valstīs. Konflikti bija skāruši visas četras valstis, kuras saņēma lielāko daļu palīdzības (Okupētā Palestīnas teritorija, Irāka, Afganistāna un Sudāna), sk. 3. attēlu. 7. Lēmumos par budžeta izpildes apstiprināšanu Eiropas Parlaments ir apšaubījis vajadzību Komisijai novirzīt atbalstam atvēlētos līdzekļus uz ANO struktūrām un ir mudinājis Komisiju pārvaldīt šos līdzekļus tiešāk. Parlaments ir izteicis bažas par caurskatāmības un redzamības trūkumu saistībā ar Komisijas finansējuma sniegšanu ar ANO starpniecību un pieprasījis gūt pārliecību par šo līdzekļu pārvaldības pietiekamību [1]. 2. attēls Ek piešķīrumi ANO struktūrām 2006. un 2007. gadā +++++ TIFF +++++ 3. attēls Līdzekļu piešķīrumi ANO 2006. un 2007. gadā saņēmējvalstu sadalījumā (miljonos eur) +++++ TIFF +++++ 1.2. Sadaļa Tiesiskais regulējums 8. Finanšu regulas (kura stājās spēkā 2003. gadā un kuru pārskatīja 2007. gadā) 53. pantā ir izklāstīti nosacījumi sadarbībai ar starptautiskām organizācijām [2]. Šo budžeta izpildes metodi sauc par kopēju pārvaldību. Lai gan to dēvē šādi, šo līdzekļu apguvē veicamos uzdevumus nepārvalda kopīgi, bet deleģē tos veikt starptautiskām organizācijām saskaņā ar šo organizāciju procedūrām [3]. Tomēr Līgumā un Finanšu regulā ir uzsvērts, ka Komisija ir kopumā atbildīga par budžeta pareizu pārvaldību [4]. Uzdevumus var tieši deleģēt organizācijām, un Finanšu regulas Īstenošanas kārtības 43. pantā ir noteikts, ka finansējamās organizācijas un darbības ir jāizvēlas objektīvi un caurskatāmi [5]. 9. Finanšu un administratīvajā pamatnolīgumā (FAFA, noslēgts 2003. gadā) ir ietvertas Finanšu regulas prasības, un to piemēro visiem Komisijas un ANO noslēgtajiem finansējuma nolīgumiem. Tas kalpo par pamatu sadarbības sekmēšanai un ļauj ANO struktūrām pārvaldīt Komisijas veiktās iemaksas atbilstoši savām procedūrām. Tāpēc ANO kopējās pārvaldības procedūras atšķiras no procedūrām, kuras piemēro NVO īstenotajiem pasākumiem, kuru gadījumā parasti rīko konkursu un piemēro Komisijas procedūras. FAFA 3.1. pants paredz, ka visām darbībām ir jāatbilst racionālas finanšu pārvaldības principiem, no kuriem jo īpaši jāmin ieguldīto līdzekļu atdeve un izmaksu efektivitāte. FAFA sekmē multidonoru pasākumus un uzliek par pienākumu ANO struktūrām darīt sabiedrībai zināmu ES finansējuma nozīmi, kā arī izklāsta apakšuzņēmēju piesaistīšanu un nosaka finanšu plānu un maksājumu politiku. Šis pamatnolīgums paredz procedūras, kuru mērķis ir pārliecināties, ka līdzekļus pārvalda pienācīgi, tostarp tas paredz, ka ANO iesniedz pārskatus un Komisijai ir tiesības veikt pārbaudes. 10. Par katru Komisijas finansēto ANO pasākumu noslēdz ieguldījuma nolīgumu, kurā atrunā finansējuma summu, pasākuma mērķus, veicamās darbības un to termiņus. Ieguldījuma nolīgumā ir ietverti FAFA noteikumi par ANO struktūru procedūru izmantošanu, redzamību, apakšuzņēmēju piesaistīšanu, finansējumu un pārbaužu un atskaišu sagatavošanas kārtību. 2. Nodaļa Revīzijas tvērums un pieeja 11. Šajā revīzijā pārbaudīja ĢD ECHO un EuropeAid ar ANO struktūru starpniecību sniegto atbalstu aizjūras teritorijās un aplūkoja šādus divus jautājumus: a) Vai process lēmumu pieņemšanai par atbalsta sniegšanu ar ANO starpniecību pierāda to, ka tas ir efektīvākais un produktīvākais palīdzības sniegšanas veids? b) Vai uzraudzības pasākumi sniedz pārliecību par to, ka finanšu procedūras ir pilnvērtīgas un mērķi tiek sasniegti? 12. Nepilnvērtīgas procedūras rada risku, ka var samazināties Komisijas izdevumu produktivitāte un efektivitāte. Revīzijas otrajā posmā, par kuru ziņojumu sagatavosim turpmāk, izvērtēsim to, kādā mērā šis risks ir īstenojies. 13. Revīzija balstījās uz a) dokumentu analīzi, tostarp Komisijas 2008. gada maija vērtējumu par tās sadarbību ar ANO un Komisijas Iekšējās revīzijas dienesta ziņojumiem par FAFA izpildi 2006., 2007. un 2009. gadā; b) intervijām ar Komisijas un ANO darbiniekiem šo organizāciju centrālajos dienestos Briselē un Ņujorkā; c) apmeklējumiem uz vietas Palestīnas Okupētajā teritorijā un Sudānā, lai pārbaudītu uzraudzības sistēmu uzticamību; d) novērojumiem par FAFA gadskārtējo piekto darba grupu 2008. aprīlī Vīnē un FAFA gadskārtējo sesto darba grupas 2009. gada aprīlī Briselē; e) Palātas agrākām revīzijām, kurās pārbaudīja ANO pasākumus; un f) 52 aptauju rezultātiem, kuras nosūtījām EK pārstāvniecībām saistībā ar EuropeAid un referentiem ĢD ECHO un kurās centāmies noskaidrot iemeslus sadarbībai ar ANO un iegūt informāciju par atbalsta sniegšanas uzraudzības sistēmām [6]. 3. Nodaļa Apsvērumi 3.1. Sadaļa Lēmumi sniegt atbalstu ar ano starpniecību 14. Lai nodrošinātu to, ka īstenotāju organizāciju izvēlas, pamatojoties uz tās spēju veikt uzdevumu produktīvi un efektīvi, jāpiemēro detalizētas procedūras, atlasot piemērotāko atbalsta sniegšanas mehānismu EK politikas mērķu sasniegšanai. Tāpēc revīzijā pārbaudījām to, vai lēmumu sniegt Komisijas atbalstu ar ANO starpniecību pieņēma objektīvi un caurskatāmi, un vai lēmumu pieņemšanas process pierāda, ka ir izvēlēts efektīvākais un produktīvākais palīdzības sniegšanas veids. Jo īpaši revīzijā pārbaudījām to, vai lēmumi finansēt ANO struktūras balstījās uz a) stratēģiskajām politikas pamatnostādnēm, kuras paredz izvērtēt ANO struktūras piemērotību ierosināto uzdevumu izpildei; b) salīdzinājumu ar alternatīviem atbalsta sniegšanas mehānismiem. Stratēģiskās prasības ir nepietiekami atspoguļotas praksē 15. Papildus Eiropas Konsensā uzņemtajām saistībām (sk. 5. punktu), Eiropas Komisijas 2001. gada paziņojums "Efektīvu partnerattiecību veidošana ar Apvienoto Nāciju Organizāciju" izklāsta Komisijas stratēģiju atbalsta finansēšanai ar ANO struktūru starpniecību [7] un ietver divas galvenās pamatidejas, kas ir priekšnosacījumi sadarbībai ar ANO: a) lēmumam par finansējuma piešķiršanu kādai no ANO struktūrām jābalstās uz tās spēju izpildīt ierosināto uzdevumu produktīvi un efektīvi; un b) sniedzot sistemātisku, nevis sadrumstalotu finansējumu, Komisijai galvenā uzmanība jāpievērš rezultātiem, nevis tikai ieguldījumiem, un jānodrošina, lai ANO sagatavotās atskaites adekvāti atspoguļotu precīzi noteiktu mērķu sasniegšanu. 16. Komisijas stratēģija par ES atbalstu, kuru novirza ANO struktūrām, ietver gan attīstības sadarbību, gan humāno palīdzību. Tajā ir ierosināts, ka sadarbībā galvenā uzmanība jāpievērš sešām tematiskām jomām, kuras ir noteiktas kā prioritāras visai attīstības palīdzībai Padomes un Komisijas 2000. gada paziņojumā par "Eiropas Kopienas attīstības politiku" [8]. Tomēr 2007. gadā vairāk nekā puse finansējuma, kuru Komisija novirzīja caur ANO, attiecās uz krīžu risināšanu (lielākoties pēckrīzes humānā palīdzība, palīdzība rehabilitācijai un atjaunošanai), nevis uz sešām Komisijas paziņojumā minētajām tematiskajām jomām. Aptuveni 40 % Komisijas finansējuma, kuru novirzīja ANO, atvēlēja šīm sešām tematiskajām jomām [9], kas ir ievērojami mazāk nekā Komisijas vispārējā atbalsta finansējuma daļa, kura bija teju 80 % [10]. Nav skaidrs, kādu pievienoto vērtību dod uzmanības pievēršana tematiskajām jomām, jo praksē tās, šķiet, neņem vērā. 17. Stratēģiskās prasības ir nepietiekami atspoguļotas praktiskajos kritērijos, kurus piemēro, izvērtējot priekšrocības un trūkumus sadarbībai ar ANO struktūrām. Komisija ir veikusi retrospektīvu analīzi, kura parāda, ka ir vairāki pamatoti iemesli tam, lai atbalstu sniegtu caur ANO (sk. 20. punktu), un ka Komisija ir apmierināta ar veikto izvēli (sk. 27. punktu). Tomēr pirms tiek pieņemts lēmums par sadarbību ar kādu no ANO struktūrām, Komisija sistemātiski nedokumentē izvērtējumu par to, vai ANO piedāvātā pievienotā vērtība atsver visus trūkumus. 18. Pirms līguma noslēgšanas ar kādu no ANO struktūrām EuropeAid sistemātiski neveic dokumentētu novērtējumu par šīs struktūras piemērotību ierosinātā uzdevuma izpildei. Informācija par iepriekšējiem darbības rezultātiem, tostarp uz rezultātiem vērstās uzraudzības konstatējumiem, ir pieejama EK pārstāvniecībām CRIS datubāzē, un kopš 2008. gada divas reizes gadā sagatavotajos ārējās palīdzības vadības pārskatos (EAMR) īpaša sadaļa ir atvēlēta informācijai par starptautiskām organizācijām. Tomēr šī informācija šobrīd nav analizēta un nodota EK pārstāvniecībām tādā veidā, lai tā būtu noderīga šādiem novērtējumiem. Viens no Komisijas 2008. gadā veiktā novērtējuma mērķiem bija noteikt, vai bija skaidri iemesli tam, kāpēc atbalstu sniedz ar ANO starpniecību. Arī EuropeAid ir veicis aptaujas par to, kāpēc ANO struktūras ir bijušas izvēlētas par partneriem. 19. Tā kā intervences ir jāveic steidzamības kārtībā, vispirms ĢD ECHO izvērtē partneru piemērotību un tad noslēdz pamatnolīgumus ar šiem partneriem. Turklāt pirms nolīgumu noslēgšanas par konkrēto intervenci šis ģenerāldirektorāts sistemātiski izvērtē un dokumentē partnera iespējas īstenot konkrēto ierosināto pasākumu. Tomēr lietderīgo informāciju par ANO partneru agrākajiem rezultātiem, kura atrodas ĢD ECHO projektu uzraudzības sistēmā, uzglabā izpildu struktūrvienību līmenī, un tā nav pieejama visiem, lai pieņemtu informētus lēmumus par finansējuma piešķiršanu ANO struktūrām. Tādējādi ĢD ECHO vērtēšanas laikā var balstīties uz nepilnīgu informāciju, bet partnerim, iespējams, nav iespējas gūt paredzētos rezultātus, jo īpaši tad, ja tie nesaskan ar partnera pamatdarbības jomu. 20. Palātas aptauju (sk. 13. punktu) mērķis bija katram no 52 iemaksu nolīgumiem norādīt trīs galvenos iemeslus, kādēļ bija izvēlēts sadarboties ar ANO. Iemeslu relatīvais nozīmīgums tam, kādēļ izvēlējās ANO, ir apkopts 4. attēlā. Aptauju rezultāti apstiprināja Komisijas novērtējumā un aptaujās formulētos konstatējumus par to, ka Komisija lielākoties izvēlas sadarboties ar ANO galvenokārt tāpēc, ka šai organizācijai ir resursi, kas ļauj sasniegt rezultātus, piemēram, pieredze, zināšanas un loģistikas resursi (tostarp piekļuve nedrošām teritorijām), un agrākie darbības rezultāti. Kā vēl viens iemesls Komisijas sadarbībai ar ANO ir jāmin ANO pasākumu koordinācijas un augsta līmeņa dialoga risināšanas iespējas. 4. attēls Iemeslu relatīvais nozīmīgums izvēlē par labu ANO +++++ TIFF +++++ 21. Komisijas stratēģijā, Finanšu regulā un FAFA ir noteikts, ka lēmumu pieņemšanai ir jābūt objektīvai un caurskatāmai, un tās mērķim ir jābūt efektivitātei un produktivitātei (sk. 8., 9. un 15. punktu). Lai gan bija izvērtēti arī tādi elementi kā izmaksas (sk. 22. un 23. punktu), ātrums (sk. 24. punktu) un redzamība (sk. 25. punktu), atbildēs uz Palātas veikto aptauju, kurā bija jānorāda trīs galvenie iemesli, kādēļ izvēlēta ANO, šie kritēriji nebija norādīti kā galvenie. 22. Attiecībā uz izmaksām jāmin, ka Komisijai ir ierobežota informācija par atbalsta sniegšanas efektivitāti izmaksu ziņā. Komisija finansē ANO struktūru netiešās izmaksas, veicot līdzekļu iemaksu, kura nepārsniedz 7 % no tiešām izmaksām [11]. FAFA 5. pants nosaka, ka apakšuzņēmēju piesaistīšana nedrīkst pārsniegt izmaksas, kādas būtu, ja pasākumus īstenotu pati ANO. Tomēr gadījumos, kad pasākumu īstenošanu nodod apakšuzņēmēju pārziņā, nav atskaišu par to, cik liela ir līdzdalība visu iesaistīto organizāciju netiešajās izmaksās. Tā tas bija, piemēram, starpposma atbruņošanās, demobilizācijas un reintegrācijas programmas īstenošanā Sudānā, kur ANO struktūra deleģēja pusi pasākumu citai ANO struktūrai, kura, savukārt, šo pasākumu īstenošanu deleģēja NVO. 23. Papildus tam, ka Komisija sedz daļu netiešo izmaksu, tās sniegtais atbalsts finansē arī vietējo biroju, darbinieku un transporta izmaksas, kas ir tieši saistītas ar finansējamajiem pasākumiem. Sudānas projektu analīze parādīja, ka saistītās izmaksas svārstās no 6 % līdz 60 % no kopējām projekta izmaksām [12]. Komisija neizvērtē saistīto izmaksu īpatsvaru pret atsauces standarta vai salīdzinošo rādītāju konkrētajam projektu veidam, lai noteiktu, vai tas ir pamatots. 24. Attiecībā uz atbalsta sniegšanas ātrumu jāmin, ka dažos gadījumos, piemēram, ANO piegādāja lielus pārtikas apjomus un tādējādi demonstrēja savu spēju ātri sniegt atbalstu saņēmējiem. Tomēr lēmumu pieņemšanā būtu jāņem vērā arī lēnas atbalsta sniegšanas gadījumi (sk. 1. izcēlumu). 25. Attiecībā uz atbalsta sniedzēju redzamību jāmin, ka savā novērtējumā Komisija secināja, ka, lai gan atbalsta sniedzēja redzamība ir apmierinoša valsts līmenī, ES nodokļu maksātāji parasti nebija informēti par Komisijas līdzdalību un lomu šāda veida intervencē. Piemēram, lai gan ES loma starpposma atbruņošanās, demobilizācijas un reintegrācijas programmā bija skaidra valsts pārvaldei Sudānā, to reti pieminēja plašākai sabiedrībai un oficiālos dokumentos. 2006. gadā pieņemtajā Vienotajā rīcības plānā par ES ieguldījuma redzamību ir atzīts ierobežotas redzamības risks un uzsvērts, ka ir ļoti svarīgi atrisināt šo jautājumu. 1. izcēlums Lēnas atbalsta sniegšanas piemēri 2006. gada novembrī pārskatā par starpposma atbruņošanās, demobilizācijas un reintegrācijas programmu informēja par lielu vilšanos saistībā ar programmas kavēšanos un neīstenošanu. 2007. gada decembrī Sudānas valdība izteica neapmierinātību par programmas gauso īstenošanu, ko pēc Sudānas apmeklējuma apliecināja arī Komisijas darbinieki. Dievidsudānā EuropeAid par partneri izvēlējās vienu ANO struktūru, lai tā uzraudzītu oficiālo biroju ārkārtas celtniecību. Saņēmēji vienojās izmantot saliekamās būvkonstrukcijas, kuras varēja ātri piegādāt un uzstādīt. Tomēr tos neapmierināja kavēšanās šā projekta īstenošanā, ko radīja sākotnēji nepareizā vietā izraktie ēku pamati, saliekamo būvkonstrukciju vēlīnā piegāde un projekta vadītāja aizbraukšana. Okupētajā Palestīnas teritorijā ANO struktūras pārvaldītā nometnes izveides projekta sākotnēji paredzētais ilgums bija 12 mēneši ar beigu termiņu 2007. gada jūnijā, taču vēl pēc diviem pagarinājumiem tas joprojām turpinājās 2008. gada beigās. Alternatīvu atbalsta sniegšanas mehānismu oficiāla salīdzināšana ir jāveic sistemātiski 26. Ne EuropeAid, ne ĢD ECHO sistemātiski oficiāli neizvērtē alternatīvos atbalsta sniegšanas mehānismus. Salīdzinošo vai standarta izmaksu informāciju neizmanto, lai analizētu projektu priekšlikumu izmaksu efektivitāti, kuras mērķis ir atsvērt to, ka netiek organizēts piedāvājumu konkurss. Tāpēc kādas ANO struktūras izvēle atbalsta sniegšanai nesniedz pārliecinošus pierādījumus par to, ka šī pieeja ir produktīvāka un efektīvāka nekā citi atbalsta sniegšanas veidi. 27. Atbildes uz Palātas aptaujām norāda uz to, ka, ja alternatīvi risinājumi tika salīdzināti, tad šādu salīdzinājumu parasti nedokumentēja. Komisijas vērtējumā tāpat arī atklājās, ka nav atbalsta sniegšanas alternatīvo veidu oficiālas izvērtēšanas kārtības un par jebkādu alternatīvo risinājumu analīzi pirms attiecīgā lēmuma pieņemšanas var iegūt niecīgu informāciju. Tomēr, pat ja bija nedaudz informācijas par to, kā ir pieņemts lēmums, Komisija bija apmierināta par izdarīto izvēli atbalsta sniegšanā ar ANO struktūru starpniecību. Atbalsta novirzīšana caur ANO bieži vien bija uzskatīta par vienīgo iespēju, jo īpaši krīzes situācijās. Ja arī bija kādas citas iespējas, Komisija parasti uzskatīja, ka ANO būtu bijusi labākā izvēle, lai gan lēmumu pieņemšanas brīdī nebija sistemātiski dokumentēti šādu lēmumu pamatojumi. 28. Vēl viena iespēja ir tāda, ka Komisija var pati sniegt atbalstu. Komisijai ir vadošā loma Pagaidu starptautiskā mehānisma īstenošanā Okupētajā Palestīnas teritorijā, un 2006. un 2007. gadā šim mehānismam novirzīja vairāk nekā 600 miljonus EUR. Tas atspoguļo Komisijas spēju īstenot un koordinēt atbalstu šādā lielā mērogā un nestabilā vidē. Grozītās Finanšu regulas 18. panta 1. punktā ir skaidri norādīts, ka Komisijas programmas var finansēt no dalībvalstu un citu donoru iemaksām, un tas sniedz iespēju izmantot Komisijas pārvaldītus un koordinētus multidonoru fondus. 3.2. Sadaļa Ar ANO starpniecību sniegtā atbalsta uzraudzības un revīzijas sistēmas 29. Pilnvērtīgas finanšu pārvaldības procedūras ir juridiska un stratēģiska prasība (sk. 8. un 15. punktu). Tās ir vajadzīgas, lai samazinātu risku, ka Komisijas finansējumu izmanto neekonomiski un nepienācīgi. Ticama informācija par pasākumu īstenošanas efektivitāti un rezultātu sasniegšanu ir vajadzīga, lai nodrošinātu, ka tiek sasniegti Komisijas izvirzītie mērķi. Tāpēc revīzijā pārbaudīja, vai uzraudzības un revīzijas pasākumi sniedz pārliecību par to, ka finanšu procedūras ir pilnvērtīgas un ka tiek sasniegti rezultāti. 30. Komisija ir reaģējusi uz prasību nodrošināt pilnvērtīgas finanšu pārvaldības procedūras un ir izstrādājusi uzraudzības un kontroles mehānismus, kuri ietver sākotnējo apstiprinājumu un ex post pārbaudes [13] (sk. 5. attēlu). Vispirms Komisija izvērtē tās ANO partneru finanšu kontroles sistēmas (četru pīlāru analīze), lai pārliecinātos, ka tie atbilst starptautiskiem standartiem [14]. Lai nodrošinātu, ka šīs sistēmas darbojas arī praksē, ANO partneri savos pārskatos par to informē Komisiju. Komisija veic arī apmeklējumus uz vietas un pārbaudes uz vietas. Lai gan tas nav iekļauts Komisijas uzraudzības procedūrās, veicot Komisijas pārskatu ikgadējo finanšu revīziju, arī Revīzijas palāta pārbauda to izdevumu parauga attiecināmību, kurus veic ANO struktūras. Četru pīlāru analīze neietver sistēmas, kuras attiecas uz apakšuzņēmējiem nodotajām darbībām 31. Četru pīlāru analīzē izvērtē, cik piemērotas ir ANO partneru grāmatvedības, iekšējā kontroles, ārējā revīzijas un iepirkuma procedūras. Līdz 2008. gadam šo analīzi pabeidza gandrīz par visiem Komisijas līdzekļiem, kurus pārvalda ar ANO starpniecību. Kamēr veica šo analīzi, Komisija turpināja sadarboties ar ANO struktūrām, pamatojoties uz atbilstības prezumpciju. 32. Pasākumu īstenošanai ANO struktūras bieži vien piesaista citas organizācijas kā apakšuzņēmējus, kuru finanšu kontroles sistēmas Komisija nav pārbaudījusi. Piemēram, ĢD ECHO finansēja ārkārtas veselības aprūpes projektu Sudānā, un šā pasākuma īstenošanai ANO struktūra piesaistīja NVO, kuras nebija noslēgušas partnerības nolīgumu ar ĢD ECHO. Komisija paļaujas, ka ANO struktūru sistēmas kontrolē apakšuzņēmēju darbību. 5. attēls Uzraudzības un kontroles pasākumi ■ Sākotnējais apstiprinājums ■ Ex post pārbaudes | 1.Četru pīlāru analīzeKomisija pārbauda ANO struktūru finanšu kontroles četrus galvenos veidus (grāmatvedību, iekšējo kontroli, ārējo revīziju un iepirkumu), lai pārbaudītu, vai tie atbilst starptautiskajiem standartiem. | | 2.ANO atskaitesANO struktūrām ir pienākums sniegt gada progresa ziņojumus un galīgo pārskatu sešu mēnešu laikā pēc projekta īstenošanas (humānās palīdzības projektiem — trīs mēnešu laikā). Gada stratēģiju atbalsta ar sarunām programmu izstrādes laikā. | 3.Uzraudzība uz vietasKomisija apmeklē projektus un organizē sanāksmes ar partneriem, lai nodrošinātu projektu īstenošanas efektivitāti un mērķu sasniegšanu, tostarp veic uz rezultātiem vērstu uzraudzību (ROM). | 4.PārbaudesKomisija veic pārbaudes, tostarp uz vietas, lai pārliecinātos, ka četru pīlāru analīzē noteiktās procedūras ir pienācīgas, kā arī, lai pārbaudītu, vai ir nodrošināta ieguldīto līdzekļu atdeve. Turklāt novērtējumos pārbauda atbalsta produktivitāti un efektivitāti. | ANO pārskati nesniedz pietiekamu informāciju par rezultātiem 33. Komisija ir kritiski noskaņota par ANO pārskatiem, kuri ir pārāk vispārīgi un nesniedz informāciju par problēmām un bieži vien ir iesniegti vēlu [15]. Komisijai nav izdevies iegūt pietiekamu informāciju par projektu panākumiem, jo visiem projektiem nav izvirzīti precīzi aprēķināmi tiešo rezultātu mērķi. Ja darbības rādītāji ir kvantificēti, tad galvenā uzmanība ir vairāk pievērsta viegli izmērāmiem projektu rezultātiem, nevis projekta ietekmei. Komisijas sagatavotajās projekta cikla pārvaldības pamatnostādnēs (2004. g. marts) ir nošķirti tiešo rezultātu rādītāji no vienas puses un iznākuma un ietekmes rādītāji no otras puses. Tiešo rezultātu rādītāji mēra tūlītējas un konkrētas pasākumu sekas, bet iznākuma un ietekmes rādītāji mēra projekta ietekmi uz saņēmējiem un ilgtermiņa sekas. Dažos gadījumos ietekmes rādītāji bija iekļauti, taču tie nebija izmērāmi, jo īpaši īsākā atskaites periodā, kuru izmanto ĢD ECHO [16] (sk. 2. izcēlumu). 2. izcēlums Grūtības rezultātu mērīšanā Ja projektos bija definēti gan tiešo rezultātu, gan iznākuma rādītāji, ANO struktūras ne vienmēr varēja ziņot par iznākuma rādītājiem atskaites periodā. Piemēram, viena ANO projekta Darfūrā (Sudāna) tiešo rezultātu mērķis bija nodrošināt, lai 25000 mājsaimniecību saņemtu sēklas labības audzēšanai, kamēr iznākuma mērķis bija panākt to, lai katrs saņēmējs ar sniegto atbalstu papildus apstrādātu 1,2 hektārus zemes. ANO veselības, uztura un ūdens projektam Zilās Nīlas un Kartumas pavalstīs noteiktie tiešo rezultātu mērķi bija saistīti ar atbalstīto klīniku skaitu, kamēr iznākuma rādītāji attiecās uz iedzīvotāju mirstības un saslimstības līmeni. Lai gan par abiem šiem ĢD ECHO projektiem ANO struktūras varēja sniegt atskaites par tiešo rezultātu rādītājiem, atskaites periodā (trīs mēnešos pēc attiecīgā projekta beigām) tās nevarēja sniegt atskaiti par iznākuma rādītājiem saistībā ar papildus apstrādātajām zemes platībām un iedzīvotāju mirstības un saslimstības līmeni. 34. Atskaišu kvalitāte ir svarīga saistībā ar atbalsta efektivitātes darba kārtību un Komisijas un ANO mērķi — galveno uzmanību pievērst rezultātiem [17]. Parīzes 2005. gada deklarācija par palīdzības efektivitāti uzliek donoriem pienākumu īstenot kopējus plānošanas un finansēšanas pasākumus valsts līmenī. Tāpat arī Eiropas Konsensā par attīstību (2005. g.) ir uzsvērts, ka ES apņemas sadarboties ar partneriem, lai saskaņotu palīdzību ar prognozējamākiem palīdzības mehānismiem. Saskaņā ar humānās palīdzības sniegšanas principiem, kas pieņemti 2003. gadā Stokholmā, donoriem ir jācenšas nodrošināt ANO struktūrām piešķirtā finansējuma prognozējamību un elastīgumu un jācenšas rast iespējas samazināt līdzekļu piešķiršanu konkrētiem pasākumiem, kā arī jāievieš finansējuma pasākumi ilgākam periodam. Līdzekļu piešķiršana lielākam skaitam konkrētu pasākumu var palīdzēt mērķtiecīgi novirzīt līdzekļus konkrētu rezultātu sasniegšanai, taču tā neatbilst kopējai pieejai, kura ir paredzēta palīdzības efektivitātes dienas kārtībā. Tomēr daļēji nepietiekamu ANO atskaišu dēļ Komisija ir priekšroku devusi līdzekļu novirzīšanai konkrētiem pasākumiem, nevis ilgtermiņa sadarbības finansējumam [18]. 35. Pat tad, ja Komisija ieskaita līdzekļus kādā no multidonoru fondiem, tā vietā, lai apvienotu tās finansējumu ar pārējiem donoriem, Komisija dažkārt atvēl finansējumu konkrētiem pasākumiem attiecīgajā fondā (sk. 3. izcēlumu). Līdzekļu novirzīšana konkrētiem pasākumiem ietver papildu atskaites un saistītās izmaksas. Pārskatā par 1999. finanšu gadu Palāta kritizēja to, ka ANO un Komisija atvēl savus ierobežotos līdzekļus diezgan neproduktīvai administratīvo atskaišu sagatavošanai par konkrētajiem pasākumiem atvēlētajiem līdzekļiem [19]. Komisija atbildēja, ka tā meklē jaunas pieejas, kurās būtu ņemts vērā Palātas ierosinājums par to, ka būtu jāsamazina līdzekļu novirzīšana konkrētiem pasākumiem. Atbildes uz Palātas aptaujām parādīja, ka 10 multidonoru fondos no 29 (34 %) Komisija ir novirzījusi finansējumu konkrētiem pasākumiem. 3. izcēlums Piemērs par līdzekļu piešķiršanu konkrētiem pasākumiem Komisija ieguldīja 1 miljonu EUR vienas ANO struktūras multidonoru fondā, kura līdzekļi ir 14 miljoni EUR, lai atbalstītu vēlēšanu norisi Gajanā 2006. gadā. Pārējie līdzekļu devēji, tostarp Kanāda (CIDA) un Apvienotā Karaliste (DFID) neparedzēja iemaksāto līdzekļu izlietojumu konkrētiem pasākumiem, taču Komisija bija konkretizējusi šos pasākumus. Piemēram, tā piešķīra EUR 146000 informācijas tehnoloģijām, EUR 418000 — vēlētāju izglītošanai, EUR 143000 — plašsaziņas līdzekļu monitoringam un EUR 115000 — vēlēšanu norises vietējai novērošanai. Tomēr šīs ANO struktūras grāmatvedības sistēmās nebija atspoguļoti izdevumi atbilstoši šīm budžeta pozīcijām, un tās nevarēja nodrošināt Komisiju ar darījumu sarakstu katrā no šīm izdevumu kategorijām. 36. Komisija nav sniegusi finansējumu ANO struktūru vispārējam budžetam, izņemot vienu ANO aģentūru Okupētās Palestīnas teritorijā [20]. Veicot iemaksu šīs ANO aģentūras vispārējā budžetā, Komisija varēja iesaistīties augsta līmeņa dialogā, lai pilnveidotu šīs organizācijas darbības rezultātu mērīšanu un sniegtu skaidru un ticamu informāciju par rezultātu sasniegšanu. Pašreizējā ANO izmēģinājuma iniciatīva sniegt vienotu ANO koordināciju visiem donoriem konkrētajā valstī nākotnē paver papildu iespēju Komisijai apsvērt finansējuma lielāku viengabalainību un tādējādi nodrošināt labāk koordinētu atbalstu. Tomēr jebkurā gadījumā, ja veiks pāriešanu no līdzekļu piešķiršanas konkrētiem pasākumiem, jānodrošina pilnvērtīga atskaišu sistēma, kura sniegtu donoriem ticamu informāciju par rezultātu sasniegšanu. Komisijas veiktā uzraudzība uz vietas nekompensē informācijas trūkumu ANO pārskatos 37. EK pārstāvniecības darbinieki veic EuropeAid projektu uzraudzību uz vietas, tostarp tiekas sanāksmēs ar ANO darbiniekiem, apmeklē projektus un saņēmējus uz vietas un piedalās koordinācijas komiteju sanāksmēs. ANO struktūras, saņēmēji un pārējie donori kopumā uztver EuropeAid kā relatīvi iesaistītu donoru. Papildus uz rezultātiem vērstās uzraudzības apmeklējumos, kurus veic EuropeAid piesaistīti konsultanti, tiek novērtēta katra projekta attiecināmība, produktivitāte, efektivitāte, ietekme un iespējamā ilgtspējība. 38. Tomēr EK pārstāvniecību veiktā uzraudzība un uz rezultātiem vērstā uzraudzība nav paredzēta tam, lai atsvērtu ANO pārskatu radītos ierobežojumus saistībā ar informāciju par atbalsta sniegšanas efektivitāti un gūtajiem rezultātiem (sk. 4. izcēlumu). ROM metodoloģija balstās uz paraugu atlasi, un tiek ņemti vērā arī drošības jautājumi. Palātas veikto aptauju rezultāti parādīja, ka ROM ir piemērota tikai septiņiem no 37 (19 %) EuropeAid projektiem. 39. Turpretim ĢD ECHO pārstāvji uz vietas sistemātiski reizi sešos mēnešos veic projektu uzraudzības apmeklējumus (izņemot gadījumus, kad tas nav iespējams, piemēram, tos neveic drošības apsvērumu dēļ) un dokumentē konstatēto. Šie uzraudzības ziņojumi ir lietderīgs instruments visu koriģējošo darbību uzsākšanā, tomēr to efektivitāti varētu vairot, ja partneri iesniegtu rakstiskus ziņojumus, nevis nodrošinātu atgriezenisko saiti tikai mutiski. ĢD ECHO pārstāvju ar vērtētājiem kopā veiktā uzraudzība uz vietas, referentu komandējumi un gada stratēģiskās plānošanas dialogs ar ANO struktūrām ir pasākumi, kuru mērķis ir atsvērt informācijas ierobežojumus ANO pārskatos. 4. izcēlums Ierobežojumi EuropeAid veiktajā projektu uzraudzībā uz vietas Sudānā Komisijas atbalsts bija izdalīts vienmērīgi gan valsts ziemeļos, gan dienvidos. Tomēr EK pārstāvniecība atradās valsts ziemeļos Kartumā, bet Sudānas dienvidu daļā bija tikai viens programmas vadītājs, kurš strādāja ļoti grūtos darba apstākļos. Plānotā biroja atklāšana Sudānas dienvidos Džubā radīs iespēju novērst šo nelīdzsvarotību uzraudzības resursu sadalījumā. Ja projektos radās problēmas, kā tas bija ārkārtas juridisko biroju celtniecības laikā Dienvidsudānā, EK pārstāvniecības veiktā uzraudzība nekompensēja to, ka ANO šo projektu uzraudzīja neefektīvi. Šrilankā vienas ANO struktūras īstenotajam vietējo ceļu projektam nav izveidotas pienācīgas uzraudzības un kontroles procedūras [21]. ANO revidentu Komisija apšauba komisijas pārbaudes 40. FAFA nolīgumā ir teikts, ka Eiropas Kopienas var veikt pārbaudes, tostarp pārbaudes uz vietas, par Eiropas Kopienu finansētajiem pasākumiem. Šo pārbaužu mērķis ir ne tikai izvērtēt finanšu pārvaldības sistēmas, bet arī pārbaudīt, vai projektu īstenošanā ir nodrošināta izdevumu un ieguvumu labākā attiecība. Atskaitot dažus izņēmumus [22], pārbaudes apmeklējumos galvenā uzmanība ir veltīta procedūru piemērotībai, savukārt atbalsta sniegšanas produktivitāte vai rezultātu efektivitāte tiek aplūkota ANO pārskatos un Komisijas veiktajā uzraudzībā uz vietas. Standarta pārbaudes apmeklējuma uzdevumi ir šādi: a) izvērtēt Komisijas finansējuma vietējās uzskaites sistēmas un pārliecināties, vai tās piemēro praksē, un b) pārbaudīt finansēto pasākumu izdevumu attiecināmību. 41. Tajā pašā laikā līdz ar to, ka Komisijas caur ANO novirzītie līdzekļi ir palielinājušies (sk. 1. punktu), Komisija arvien biežāk ir izmantojusi tiesības veikt pārbaudes. No 2004. līdz 2006. gadam EuropeAid un ĢD ECHO veica kopumā 22 pārbaudes apmeklējumus jeb vidēji septiņas pārbaudes gadā. 2007. gadā pārbaužu skaits ievērojami pieauga, jo EuropeAid veica 38 pārbaudes apmeklējumus un ĢD ECHO — vēl deviņas pārbaudes. 2008. gadā EuropeAid veica 25 pārbaudes apmeklējumus, savukārt ĢD ECHO — deviņus. Lai gūtu kopainu par pārbaudes apmeklējumu skaitu, jāmin, ka EuropeAid un ĢD ECHO katru gadu ar ANO struktūrām noslēdz aptuveni 180 līgumus (sk. 5. punktu). 42. ANO viedokļi par šīm pārbaudēm ir dažādi, taču ANO Revidentu komisija pastāvīgi ir apšaubījusi Komisijas tiesības pārbaudīt izdevumus un uzskata, ka tās revīzijas pasākumi ir pietiekami (sk. 5. izcēlumu). ANO Revidentu valde veic ANO struktūru finanšu pārskatu ārējo revīziju [23]. Dažādajām ANO aģentūrām ir arī pašām savas revīzijas struktūrvienības. Piemēram, vienai ANO struktūrai ir izveidots Revīzijas un darbības izvērtēšanas birojs, kura uzdevums ir revidēt visus pasākumus vismaz reizi to īstenošanas laikā. 5. izcēlums Ilglaicīga pretruna saistībā ar Komisijas pārbaudēm 1993. gadā ANO Ārējo revidentu komisija informēja ANO ģenerālsekretāru un norādīja, ka donoriem vajadzētu uzticēties ierastajiem ANO revīzijas pasākumiem. Šo viedokli apstiprināja ANO Ģenerālā asambleja. 1994. gadā vienojās par pārbaužu veikšanas klauzulu, kas kalpo par pamatu EK piekļuvei visai attiecīgajai ANO informācijai un dod tiesības veikt pārbaudes, piebilstot gan, ka darījumiem un finanšu pārskatiem piemēro ANO iekšējās un ārējās revīzijas procedūras. ANO Ārējo revidentu komisija turpināja izteikt savas bažas par donoru neatkarīgi veiktajām revīzijām, un 2001. gadā tika parakstīta papildu vienošanās par pārbaužu veikšanas klauzulas piemērošanu. 2005. gadā ANO Augsta līmeņa vadības komiteja pieprasīja ekskluzīvas tiesības revidēt ANO revidentus, kaut arī tā uzskatīja, ka pieaug dažu donoru, tostarp Komisijas, spiediens pārkāpt vienotas revīzijas principu. 2008. gada sākumā ANO kontrolieris lūdza apturēt visus pārbaužu apmeklējumus līdz brīdim, kamēr nebūs grozīta vai atcelta pārbaužu veikšanas klauzula, kuru uzskatīja par draudiem ANO neatkarībai. Komisija noraidīja šo lūgumu. 2008. gada aprīlī pārbaužu veikšanas klauzula bija galvenais apspriedes temats 5. gadskārtējā FAFA darba grupā. ANO un Komisija vienojās sagatavot projektu par vienotiem revīzijas uzdevumiem pārbaužu apmeklējumu veikšanai, kurus apstiprināja 6. gadskārtējā FAFA darba grupa 2009. gada aprīlī. 43. Komisija var paļauties uz ANO revidentu darbu, kad ar to ir iespējams iepazīties un to pārbaudīt [24]. ANO struktūru revidētie finanšu pārskati ir kopumā publiski pieejami, tomēr Komisijas finansēto pasākumu finanšu pārskatus atsevišķi nerevidē. 44. Komisija un ANO ir strādājušas pie tā, lai novērstu nesaskaņas par pārbaudēm, tomēr Komisija ir sastapusies ar ierobežotu piekļuvi ANO sistēmām un dokumentiem (sk. 6. izcēlumu). 6. izcēlums Piemēri tam, ka Komisijai ir ierobežotas piekļuves tiesības EuropeAid 2007. gadā veica pārbaudi par vienas ANO struktūras atbalstu vēlēšanu norisei Gajanā un nevarēja piekļūt šīs ANO struktūras grāmatvedības sistēmai. 2007. gadā EuropeAid veica pārbaudi par citas ANO struktūras programmu poliomielīta likvidēšanai, un tam neļāva iegūt dokumentu kopijas. 2008. gadā ĢD ECHO pārbaudīja projektus Ugandā, taču tā kā konkrētās ANO struktūras centrālais birojs ir noteicis ierobežojumus, tas nevarēja pārbaudēm atlasīt pamatotu skaitu darījumu, lai varētu izdarīt vispārēju secinājumu par izmaksu attiecināmību. Revīzijas palāta sastopas ar šķēršļiem finanšu pārbaudēs 45. Lai veiktu Komisijas pārskatu ikgadējo finanšu revīziju, Revīzijas palāta pārbauda pēc nejaušības principa atlasītu maksājumu attiecināmību [25]. Darījumos saistībā ar ANO Palāta pārbauda, vai radušies izdevumi ir saskaņā ar Komisiju noslēgto nolīgumu noteikumiem. 46. Komisija nodrošināja to, lai FAFA pārbaužu veikšanas klauzulā būtu paredzēts, ka Revīzijas palātai ir vajadzīgā piekļuve informācijai šo pārbaužu veikšanai [26]. FAFA pārbaužu veikšanas klauzulā ir teikts, ka Eiropas Kopienas (un tādējādi arī Palāta, lai gan tā nav konkrēti minēta) var veikt finanšu pārbaudes uz vietas un ka ANO ir pienākums sniegt visu vajadzīgo finanšu informāciju. Tomēr Palātai ir bijušas zināmas grūtības piekļūt ANO informācijai (sk. 7. izcēlumu). 7. izcēlums Revīzijas palātai ir grūti piekļūt informācijai Palātas Pārskatā par 2001. un 2004. finanšu gadu ir minētas grūtības, ar kādām Palāta sastopas, mēģinot piekļūt ANO struktūru datiem. Palātas ziņojumā par 2007. gadā veikto Eiropas Attīstības fondu revīziju bija norādīts, ka no vienpadsmit ANO struktūrām veiktajiem maksājumiem, divus maksājumus nevarēja pilnībā pārbaudīt, jo Palāta nevarēja iegūt to pamatojuma dokumentus. Pārējo ANO struktūrām veikto maksājumu revīziju kavēja nepietiekamā ANO struktūru sadarbība, un revīzija galu galā bija iespējama tikai pēc tam, kad tajā iesaistījās Komisija. Palātas Pārskatā par vispārējā budžeta izpildi 2007. finanšu gadā bija minēts, ka trīs ANO struktūrām veikto maksājumu gadījumā nebija iespējams savlaicīgi iegūt dokumentus no attiecīgajām struktūrām. 4. Nodaļa Secinājumi un ieteikumi 47. Eiropas Konsensā par attīstību ES ir apņēmusies koordinēt un saskaņot palīdzības sniegšanu ciešā sadarbībā ar ANO struktūrām. Finanšu regula, kura stājās spēkā 2003. gadā, un FAFA sniedz pamatojumu tam, kāpēc Komisija var tieši iesaistīt ANO struktūras atbalsta sniegšanā. Komisija ir joprojām atbildīga par ANO struktūrām deleģēto uzdevumu izpildi. Ņemot vērā Finanšu regulu un FAFA izklāstītos pasākumus, Komisija pārbauda, vai ANO finanšu procedūras atbilst starptautiskajiem standartiem, un meklē apstiprinājumu tam, ka šīs sistēmas darbojas praksē un ka rezultāti tiek sasniegti. Komisija izskata ANO pārskatus, veic pārbaudes apmeklējumus un uzraudzību uz vietas. Lēmumi sniegt palīdzību ar ANO starpniecību 48. Kārtība, kādā pieņem lēmumus īstenot palīdzību ar ANO starpniecību, neatspoguļo to, ka tas ir produktīvākais un efektīvākais atbalsta sniegšanas veids. Lai atsvērtu konkurences neesamību, Komisija atzina, ka ir nepieciešamas detalizētas lēmumu pieņemšanas procedūras, lai izvēlētos partneri atbalsta sniegšanai. Tomēr stratēģijas un juridiskās prasības nav pietiekami atspoguļotas praktiskajos kritērijos, kurus izmanto lēmumu pieņemšanā. Pirms lēmuma pieņemšanas par sadarbību ar kādu no ANO struktūrām Komisija pārliecinoši nepierāda, ka tā ir izvērtējusi, vai priekšrocības atsver visus trūkumus. Tāpat arī ANO struktūras izvēli atbalsta sniegšanā neapliecina pietiekami pierādījumi par to, ka šī pieeja ir produktīvāka un efektīvāka nekā pārējie atbalsta sniegšanas veidi. 1. ieteikums Komisijai ir pienākums sniegt praktiskās norādes un nodrošināt to izpildi, lai uzlabotu lēmumu pieņemšanu atbalsta sniegšanas kanāla izvēlē ierosinātajam uzdevumam. Vadlīnijām ir jānodrošina, lai caurskatāmā, objektīvā un sistemātiskā veidā būtu parādīts, ka izvēlētais atbalsta sniegšanas veids ir produktīvāks un efektīvāks nekā pārējie atbalsta sniegšanas mehānismi. Ar ANO starpniecību sniegtā atbalsta uzraudzības un revīzijas sistēmas 49. Uzraudzības pasākumi nesniedz pietiekamu informāciju par to, ka finanšu procedūras ir pilnvērtīgas un mērķi tiek sasniegti. ANO pārskati sistemātiski nesniedz pietiekamu informāciju par projektu sekmēm, bet Komisijas veiktā uzraudzība sniedz papildu informāciju, taču tā nav pietiekama, lai pilnībā atsvērtu šos informācijas ierobežojumus. ANO Ārējo revidentu komisija ir pastāvīgi apšaubījusi Komisijas tiesības pārbaudīt izdevumus, un Revīzijas palātai ir bijis grūti piekļūt informācijai. 2. ieteikums Komisijai jāturpina meklēt iespējas, kā uzticēties ANO struktūru veiktajai revīzijai, un jāturpina nodrošināt FAFA piemērošanu, lai ātri atrisinātu visus jautājumus saistībā ar piekļuvi informācijai. 3. ieteikums Lai īstenotu atbalsta efektivitātes programmu, Komisijai jānodrošina, lai ANO pārskati sniegtu pietiekamu informāciju par projektu darbību un rezultātu sasniegšanu, tostarp par turpmākas ilgtermiņa ietekmes nodrošināšanu ārpus noteiktā atskaites perioda. 4. ieteikums EuropeAid jānodrošina, ka uzraudzība uz vietas aptver pietiekamu skaitu projektu, kurus īsteno ar ANO struktūru starpniecību, lai papildinātu un apstiprinātu informāciju par ANO pārskatos sniegtajiem rezultātiem. 5. ieteikums Komisijai jāizvērtē, vai tā var izvērst savu pieredzi ar vienu no ANO aģentūrām un sniegt citām ANO struktūrām atbalstu ne tik fragmentārā veidā, piemēram, valsts līmenī, lai iesaistītos līdzīgā augsta līmeņa dialogā, kas pastiprināti pievērš uzmanību projektu norises gaitai to mērķu sasniegšanā. Šo ziņojumu Revīzijas palāta pieņēma 2009. gada 22. oktobra sēdē Luksemburgā. Revīzijas palātas vārdā — +++++ TIFF +++++ priekšsēdētājs Vítor Manuel da Silva Caldeira [1] Eiropas Parlamenta lēmumi par Eiropas Savienības 2004., 2005., 2006. un 2007. finanšu gada vispārējā budžeta izpildes apstiprināšanu. [2] Padomes 2002. gada 25. jūnija Regula (EK, Euratom) Nr. 1605/2002 par Finanšu regulu, ko piemēro Eiropas Kopienu vispārējam budžetam (OV L 248, 16.9.2002., 1. lpp.). [3] ANO struktūras var pārvaldīt Komisijas piešķirtos līdzekļus saskaņā ar savām grāmatvedības, revīzijas, iekšējās kontroles un iepirkuma procedūrām, ja tās atbilst starptautiski pieņemtajiem standartiem (Finanšu regulas 53.d panta 1. punkts un FAFA preambula). [4] EK līguma 274. pants paredz, ka Komisija uzņemas atbildību par budžeta izpildi. Finanšu regulas 27. pants paredz, ka budžeta apropriācijas izlieto saskaņā ar pareizas finanšu pārvaldības principiem. Finanšu regulas 165. pants paredz, ka Komisija rūpīgi pārbauda starptautisko organizāciju veikto pasākumu izpildi. [5] Komisijas 2002. gada 23. decembra Regula (EK, Euratom) Nr. 2342/2002, ar ko paredz īstenošanas kārtību Padomes Regulai (EK, Euratom) Nr. 1605/2002 par Finanšu regulu, ko piemēro Eiropas Kopienu vispārējam budžetam. (OV L 357, 31.12.2002., 1. lpp.). [6] Paraugs ar 52 līgumiem, kuru kopējā vērtība ir 764 miljoni EUR, ir 7 % no to līgumu kopējā skaita (741), kas noslēgti ar ANO 2006. un 2007. gadā, un veido 33 % no to kopējās vērtības (2286 miljoni EUR). [7] COM(2001) 231, 2.5.2001., "Efektīvu partnerattiecību veidošana ar Apvienoto Nāciju Organizāciju attīstības un humānās palīdzības jomā". Turpmākajā paziņojumā COM(2003) 526, 10.9.2003., "Eiropas Savienība un Apvienoto Nāciju Organizācija: daudzpusības izvēle" ir diskutēts par to, kā ES Padome, dalībvalstis un Komisija varētu efektīvāk piedalīties ANO politikas izveidē, taču nav pārskatīta stratēģija sadarbībai attīstības un humanitārajā jomā. Šos divus paziņojumus papildina stratēģiskās partnerības nolīgumi ar vairākām ANO struktūrām. [8] Sešas prioritārās jomas bija:i)tirdzniecība un attīstība;ii)reģionālā integrācija un sadarbība;iii)makroekonomikas politika un sociālās nozares atbalsts;iv)transports;v)pārtikas drošums un ilgtspējīga lauku attīstība;vi)iestāžu resursu palielināšana. [9] Apvienoto Nāciju Organizācija: Improving Lives - Results from the Partnership of the United Nations and the European Commission in 2007. [10] EuropeAid Cooperation Office: Annual report 2008 on the EC’s development and external assistance policies and their implementation in 2007. [11] FAFA 4.1. pants paredz, ka tiešo attiecināmo izmaksu fiksēta procentuālā daļa, kura nepārsniedz 7 %, ir attiecināma un izmantojama, lai finansētu ANO struktūru netiešās izmaksas. Komisijas finansētās netiešās izmaksas nav atsevišķi nošķiramas tās finanšu sistēmās. Tomēr, pamatojoties uz ikgadējo finansējumu vairāk nekā viena miljarda EUR apmērā un pieļaujot, ka daži projekti nesaņem 7 % līdzfinansējumu netiešās izmaksās, Palāta lēš, ka kopējā ikgadējā līdzdalība ANO struktūru netiešo izmaksu finansēšanā ir aptuveni 50 miljoni EUR gadā. [12] Gadījums par 60 % saistīto izmaksu attiecas uz pārtikas palīdzības projektu, un tās ietvēra vietējo transportu, uzglabāšanu un kravu apkalpošanu. Komisija uzskatīja, ka tās ir ārkārtīgi lielas, ņemot vērā ne tikai apstākļus Darfūrā, bet arī vajadzību vienkāršot darbības, lai tās būtu efektīvākas izmaksu ziņā. [13] Finanšu regulas 165. pants paredz, ka Komisija rūpīgi pārbauda starptautisko organizāciju īstenotos pasākumus. Šādu pārbaudi veic, izmantojot iepriekšēju apstiprinājumu, pēckontroli vai kombinētu procedūru. [14] Šā novērtējuma nolūkā Komisija noteica salīdzinošos bāzes rādītājus katrai procedūrai. [15] Vairāk nekā 70 % Palātas aptaujās sniegto atbilžu no ĢD ECHO norādīja uz to, ka ANO pārskati ir novēloti. [16] FAFA 2.6. pants nosaka, ka galīgais pārskats ir jāsagatavo trīs mēnešu laikā pēc humānās palīdzības sniegšanas, bet citos gadījumos — sešu mēnešu laikā pēc atbalsta sniegšanas. [17] FAFA preambulā ir teikts "Visi pasākumi ir virzīti uz rezultātu sasniegšanu humānās palīdzības, attīstības vai citās jomās. Pārejai uz rezultātiem jānoris līdz ar novirzīšanos no ieguldījumu un pasākumu izvērtēšanas." 2007. gada aprīlī kopējās vadlīnijās atskaišu sagatavošanai saistībā ar FAFA arī ir uzsvērts, ka ir svarīgi pievērst uzmanību rezultātiem saskaņā ar ANO uz rezultātiem balstītas pārvaldības principiem, kas ļautu Komisijai izvērtēt, vai ir sasniegti pasākumu mērķi. [18] COM(2001) 231, 2.5.2001., "Efektīvu partnerattiecību veidošana ar Apvienoto Nāciju Organizāciju attīstības un humānās palīdzības jomā" teikts, ka vairāki šķēršļi, tostarp nepietiekamas atskaites, ir kavējušas plānotākas un ilgtermiņa sadarbības izveidi. [19] Revīzijas palātas Pārskats par 1999. finanšu gadu. [20] 2001. gada paziņojumā COM(2001) 231, 2.5.2001., "Efektīvu partnerattiecību veidošana ar Apvienoto Nāciju Organizāciju" teikts, ka tolaik Komisija neieteica veikt pamatiemaksas ANO struktūru kopbudžetā, jo EK negūtu pievienoto vērtību, ja tā nodotu ES dalībvalstu Komisijai uzticētos līdzekļus kā pamatiemaksas ANO aģentūru budžetā. [21] Eiropas Revīzijas palātas Īpašais ziņojums Nr. 6/2008 par Eiropas Komisijas sniegto rehabilitācijas atbalstu pēc cunami un orkāna Mitch (http://eca.europa.eu). Komisija vēlāk pastiprināja neatkarīgo kvalitātes kontroli, kuru veic pirms pabeigto darbu nodošanas. [22] Piemēram, 2008. gadā ĢD ECHO pārbaudīja ANO struktūras īstenotos projektus, kuru mērķis bija atbalstīt un aizsargāt Ugandas iekšienē pārvietotās personas, un cita starpā izvērtēja projekta norises gaitu atbilstoši noteiktajiem rādītājiem. [23] ANO Revidentu valdē darbojas trīs ANO dalībvalstu valsts kontrolieri, un tā veic ANO struktūru sagatavoto finanšu pārskatu ārējo revīziju. Ārējo revidentu komisijas uzdevums, kurā darbojas arī Revidentu valdes locekļi, ir koordinēt revīzijas un dalīties ar informāciju par revīzijas metodēm un konstatējumiem. [24] 600. starptautiskais revīzijas standarts "Citu revidentu darba izmantošana"; 402. starptautiskais revīzijas standarts "Revīzijas apsvērumi par struktūrvienību, kas izmanto trešo pušu pakalpojumus"; Revīzijas palātas atzinums Nr. 2/2004 par "vienotas revīzijas" modeli (OV C 107, 30.4.2004, 1. lpp.). [25] EK līguma 248. pants paredz, ka Revīzijas palāta iesniedz Eiropas Parlamentam un Padomei atzinumu par pārskatu ticamību, kā arī par pakārtoto darījumu likumību un pareizību. [26] Finanšu regulas Īstenošanas kārtības 43. panta 4. punkta h) apakšpunkts paredz, ka nolīgumos ar starptautiskām organizācijām jāiekļauj noteikumi, kas nodrošina Revīzijas palātai piekļuvi informācijai, kura nepieciešama tās pienākumu izpildei. --------------------------------------------------