KOMISIJAS PAZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM, PADOMEI UN VALSTU PARLAMENTIEM par priekšlikuma Padomes Regulai par Eiropas Prokuratūras izveidi pārskatīšanu, ņemot vērā subsidiaritātes principu, saskaņā ar Protokolu Nr. 2 /* COM/2013/0851 final */





KOMISIJAS PAZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM, PADOMEI UN VALSTU PARLAMENTIEM par priekšlikuma Padomes Regulai par Eiropas Prokuratūras izveidi pārskatīšanu, ņemot vērā subsidiaritātes principu, saskaņā ar Protokolu Nr. 2 1. Vispārīga informācija 1.1. Komisijas priekšlikums Padomes Regulai par Eiropas Prokuratūras izveidi Komisija 2013. gada 17. jūlijā pieņēma priekšlikumu Padomes Regulai par Eiropas Prokuratūras izveidi[1]. Komisijas priekšlikums balstās uz Līguma par Eiropas Savienības darbību (LESD) 86. pantu, kas piešķir Padomei tiesības izveidot minēto prokuratūru, lai apkarotu noziedzīgus nodarījumus, kas skar Savienības finansiālās intereses. LESD 86. panta 1. punktā paredzēta īpaša likumdošanas procedūra, saskaņā ar kuru vajadzīga vienprātība Padomē un Eiropas Parlamenta piekrišana[2]. Līgumā paredzēta arī īpaša procedūra, saskaņā ar kuru priekšlikumu var pieņemt, izmantojot ciešāku sadarbību, ja nav panākta vienprātība Padomē. Līgumā noteikts, ka šī procedūra ir iespējama, ja piedalās vismaz deviņas dalībvalstis un nav panākts konsenss Eiropadomē. Tādā gadījumā atļauju īstenot ciešāku sadarbību uzskata par piešķirtu un nav nepieciešams oficiāls Padomes akts. Komisijas apņemšanās apkarot krāpšanu un uzlabot nodokļu maksātāju naudas aizsardzību ir bijusi nemainīga jau gadiem, bet rezultāti kriminālvajāšanas jomā vēl joprojām ir neapmierinoši. Ņemot vērā to, ka Savienības budžetu galvenokārt pārvalda valstu līmenī, ir vajadzīgi kopēji Eiropas risinājumi, lai Savienības mērogā padarītu efektīvāku cīņu pret krāpšanu. Šajā kontekstā Komisijas priekšsēdētājs Barrozu 2012. gada septembrī paziņoja par “nodomu atbilstoši Līgumiem izveidot Eiropas Prokuratūru”. [3] Priekšlikums ir daļa no pasākumu kopuma, kuru mērķis ir labāk aizsargāt Savienības finansiālās intereses.[4] Šim mērķim ir liela nozīme pašreizējā ekonomikas un fiskālajā situācijā. Krāpšana un citi noziedzīgi nodarījumi rada būtisku kaitējumu Savienības budžetam – to laika gaitā ir apstiprinājuši Savienības ik gadu sagatavotie statistikas dati.[5] Minētajiem nodarījumiem ir ļoti negatīva ietekme uz publisko un privāto sektoru, tādējādi radot būtiskas ekonomiskās un sociālās izmaksas. 1.2. Komisijas priekšlikuma galvenās iezīmes Saskaņā ar LESD 86. pantu Komisija ir ierosinājusi izveidot Eiropas Prokuratūru, kuras uzdevums būtu izmeklēt noziedzīgus nodarījumus, kuri skar Savienības finansiālās intereses, veikt kriminālvajāšanu un saukt pie atbildības personas, kas tos izdarījušas. Eiropas Prokuratūra tiks izveidota kā decentralizēta Savienības struktūra, kurā attiecībā uz lielāko daļu no tās darbībām, balstītos uz valstu izmeklēšanas un kriminālvajāšanas iestādēm, un valsts tiesību aktiem. Efektivitātes, neatkarības un pārskatatbildības principi veido Komisijas ierosinātā modeļa kodolu. Priekšlikuma pamatā ir cieņa pret valstu juridiskajām tradīcijām un dalībvalstu tieslietu sistēmām, un tā mērķis ir nodrošināt konsekvenci un ātru rīcību. Decentralizēto struktūru veidotu vienota organizācija ar diviem līmeņiem: centrālā vienība, kas pamatā uzraudzītu, koordinētu un nepieciešamības gadījumā vadītu izmeklēšanu un kriminālvajāšanu dalībvalstīs, un Eiropas pilnvarotie prokurori, kuri pamatā patstāvīgi veiktu šādas izmeklēšanas un kriminālvajāšanu. Šie Eiropas pilnvarotie prokurori būtu gan daļa no Eiropas Prokuratūras, gan no valsts prokuratūras dienestiem. Eiropas Prokuratūrai tādējādi būtu viegli jāiekļaujas valstu tieslietu sistēmās, un tā balstītos uz valstu procesuālo tiesību normām, valstu tiesām un valsts tiesībaizsardzības resursiem, vienlaikus efektīvi īstenojot Eiropas kopējo mērķi, proti, efektīvi cīnīties pret krāpšanu, kas kaitē Eiropas Savienības budžetam. 1.3. Subsidiaritātes kontroles mehānisms Saskaņā ar Līgumiem pievienoto 2. protokolu par subsidiaritātes principa un proporcionalitātes principa piemērošanu valstu parlamentiem no leģislatīvā akta projekta nosūtīšanas ir astoņas nedēļas, lai izvērtētu, vai akts atbilst subsidiaritātes principam. Attiecībā uz leģislatīvo aktu priekšlikumiem, kas iesniegti, pamatojoties uz LESD 76. pantu (V sadaļa, 4. un 5. nodaļa), 2. protokola 7. panta 2. punktā paredzētais slieksnis ir viena ceturtdaļa no valstu parlamentiem piešķirtajām balsīm (pretstatā parastajam slieksnim, proti, vienai trešdaļai balsu). Ja valstu parlamentu iesniegto pamatoto atzinumu par neatbilstību subsidiaritātes principam skaits sasniedz šo slieksni, Komisijai priekšlikums ir jāpārskata. Pēc minētās pārskatīšanas Komisija pieņem lēmumu par to, vai saglabāt, grozīt vai atsaukt priekšlikumu, un tai ir jāpamato savs lēmums. Termiņā, kas noteikts 2. protokola 6. pantā, četrpadsmit dalībvalstu parlamentu palātas[6] ir Komisijai nosūtījušas pamatotus atzinumus, tādējādi iedarbinot subsidiaritātes kontroles mehānismu, kas paredzēts 2. protokola 7. panta 2. punktā. Slieksnis, kas noteikts 2. protokola 7. panta 3. punktā, nav sasniegts. Turklāt jānorāda, ka šā paziņojuma pieņemšanas brīdī četri valstu parlamenti (RO Senat, DE Bundesrat, PL Senat un PT Assembleia da República) politiskā dialoga ietvaros nosūtīja atzinumus, kuros pausts viedoklis, ka priekšlikums nav neatbilstošs subsidiaritātes principam. Komisija 2013. gada 6. novembrī apstiprināja, ka tiek iedarbināts 2. protokola 7. panta 2. punktā paredzētais subsidiaritātes kontroles mehānisms. 2. Valstu parlamentu paustās bažas par subsidiaritāti 2.1. Ievadpiezīmes Komisija ir rūpīgi izvērtējusi valstu parlamentu iesniegtos pamatotos atzinumus saistībā ar subsidiaritātes principu. Minētais princips ir nostiprināts Līguma par Eiropas Savienību (LES) 5. panta 2. punktā: “Saskaņā ar subsidiaritātes principu jomās, kuras nav ekskluzīvā Savienības kompetencē, Savienība rīkojas tikai atbilstīgā apmērā un vienīgi tad, ja paredzētās darbības mērķus nevar pietiekami labi sasniegt dalībvalstis centrālā vai reģionālā un vietējā līmenī, bet ierosinātās darbības mēroga vai seku dēļ tie ir labāk sasniedzami Savienības līmenī.” 2. protokola 7. panta 2. punktā paredzētā procedūra ir vērsta tikai uz subsidiaritātes principu, un pamatotajos atzinumos 2. protokola 6. panta nozīmē valstu parlamentiem ir jāizklāsta, kāpēc tie uzskata, ka leģislatīvā akta projekts neatbilst minētajam principam. Tādēļ šajā paziņojumā nav detalizēti izvērtēti juridiska vai politiska rakstura argumenti, kas nav saistīti ar subsidiaritāti. Tomēr Komisija saprot, ka subsidiaritātes principa robežas nav viegli nosakāmas, un tādēļ tā izskatīja pamatotos atzinumus pretimnākošā veidā, ciktāl iespējams, interpretējot tajos paustos argumentus subsidiaritātes principa kontekstā. Subsidiaritātes pārbaude sastāv no diviem cieši saistītiem jautājumiem: pirmkārt, vai ierosināto darbību dalībvalstis var vai nevar pietiekami labi īstenot, rīkojoties atsevišķi, un, otrkārt, vai darbība tās mēroga vai seku dēļ ir labāk īstenojama Savienības līmenī. Abi soļi ir saistīti, jo dalībvalstu rīcības nepietiekamība bieži nozīmē, ka ierosināto politikas mērķi var labāk sasniegt ar Savienības rīcību. Līguma par Eiropas Savienību 5. panta 3. punkts šo saikni izsaka skaidri (“bet [..] tie ir labāk”), un Eiropas Savienības Tiesa bieži abus jautājumus izvērtē vienlaicīgi, netieši atzīstot, ka Savienības iestādēm ir zināma rīcības brīvība[7]. Saskaņā ar LES 5. panta 3. punktu subsidiaritātes princips neattiecas uz Savienības ekskluzīvo kompetenci. Kompetence izveidot Eiropas Prokuratūru (LESD 86. pants) nav viena no LESD 3. pantā paredzētajām ekskluzīvajām kompetencēm, un tā nav ekskluzīva kompetence pēc būtības (t. i., kompetence, kura nav uzskaitīta LESD 3. pantā, taču kuru varētu īstenot tikai Savienība, un kuras gadījumā subsidiaritātes izvērtējums nav vajadzīgs). Tāpēc subsidiaritātes princips ir piemērojams LESD 86. pantam. Taču Līguma izstrādātāji LESD 86. pantā ir īpaši paredzējuši iespēju izveidot Eiropas Prokuratūru, tās pienākumos iekļaujot Savienības finansiālās intereses aizskarošu noziedzīgu nodarījumu izmeklēšanu un kriminālvajāšanas veikšanu dalībvalstu tiesās. Šis noteikums ir stingra norāde, ka Eiropas Prokuratūras izveidi nevar per se abstrakti uzskatīt par subsidiaritātes principa pārkāpumu (kā pareizi norādījuši MT Kamra tad-Deputati un SI Državni Zbor). Ir jāizvērtē jautājums, vai nepietiekama dalībvalstu rīcība un Savienības rīcības pievienotā vērtība attaisno Eiropas Prokuratūras izveidi, un minētais jautājums ir jāizvērtē, ņemot vērā dažādos priekšlikuma aspektus, t. i., veidu, kādā Prokuratūra tiktu izveidota, un noteikumus un procesuālās pilnvaras, kas atteiktos uz tās darbību. Izvērtējot pamatotos atzinumus, Komisija nošķīra argumentus, kuri attiecas uz subsidiaritātes principu vai kurus varētu interpretēt kā bažas par subsidiaritātes principa ievērošanu, un citus argumentus, kas attiecas uz proporcionalitātes principu, politiska rakstura lēmumiem, kas nav saistīti ar subsidiaritāti, vai citus politiska vai juridiska rakstura jautājumus. Argumenti attiecībā uz subsidiaritātes principu ir šādi: · pamatojums saistībā ar subsidiaritāti (2.2. iedaļa); · arguments, ka pastāvošie mehānismi ir pietiekami (2.3. iedaļa); · priekšlikuma pievienotā vērtība (2.3. iedaļa); · jautājumi, kas saistīti ar Eiropas Prokuratūras struktūru (2.5. iedaļa); · jautājumi, kas attiecas uz tās kompetenču būtību un darbības jomu (2.6. iedaļa). Citi argumenti neattiecas uz subsidiaritātes kontroles mehānisma darbības jomu. Tie tiks pienācīgi ņemti vērā priekšlikuma apspriešanas procesā, un tiem tiks pievērsta uzmanība politiskajā dialogā, un proti, atsevišķajās atbildēs, kas tiks nosūtītas attiecīgajiem valstu parlamentiem. Šos argumentus var rezumēt šādi: regulas tvērums ir pārlieku plašs (SE Riksdag, SI Državni Zbor) Eiropas Prokuratūra pilnvaras ir pārāk plašas, un tās būtu jāatstāj valstu iestādēm (NL Tweede Kamer, Eerste Kamer); šī regula pārsniedz to, kas nepieciešams, lai sasniegtu tās mērķi (SE Riksdag un citi); regula var pārkāpt pamattiesības, kas garantētas Čehijas Republikas Konstitūcijā un Hartā (CZ Senát un UK House of Lords un House of Commons); regula nostādītu dalībvalstis nelabvēlīgākā situācijā, jo tās zaudētu iespēju noteikt, kādas kriminālvajāšanas darbības ir prioritāras to kriminālprocesuālajās sistēmās (UK House of Lords un House of Commons, un NL Tweede Kamer, Eerste Kamer); Priekšlikuma 26. pantā iekļauti izmeklēšanas pasākumi, kas saskaņā ar valsts tiesību aktiem nav atļauti visās dalībvalstīs, un tas varētu negatīvi ietekmēt apsūdzēto personu tiesību efektīvu aizsardzību (CY Vouli ton Antiprosopon). Komisija vēlētos arī uzsvērt, ka dažos no pamatotajiem atzinumiem tika izteikts atbalsts Eiropas Prokuratūras izveidei, vienlaikus apšaubot konkrētus Komisijas priekšlikuma elementus. Tas attiecas uz MT Kamra tad-Deputati un FR Sénat atzinumiem. Turklāt CZ Senát uzskata, ka Eiropas pilnvaroto prokuroru sadarbība viena dienesta ietvaros var būt efektīvāka un ātrāka nekā pastāvošie mehānismi pārrobežu lietās. 2.2. Pamatojums attiecībā uz subsidiaritāti Vairāki valstu parlamenti (CY Vouli ton Antiprosopon, UK House of Commons, HU Országgyűlés) uzskata, ka Komisija nav pietiekami izskaidrojusi, kāpēc tās priekšlikums atbilst subsidiaritātes principam. Konkrēti UK House of Commons uzskata, ka Komisijas sniegtais pamatojums ir nepietiekams, jo paskaidrojumus vajadzētu iekļaut paskaidrojuma rakstā, nevis tikai ietekmes novērtējumā, turklāt Komisija ir apvienojusi izvērtējuma pirmo un otro soli (dalībvalstu rīcības nepietiekamība un Savienības rīcības pievienotā vērtība). Eiropas Savienības Tiesa ir lēmusi, ka LESD 296. pantā paredzētais pienākums sniegt tiesību aktu pieņemšanas pamatojumu nozīmē, ka attiecīgajos pasākumos būtu jāiekļauj pamatojums par iemesliem, kuru dēļ iestāde tos ir pieņēmusi, lai Tiesa varētu īstenot savas pārskatīšanas tiesības un lai dalībvalstis un pilsoņi varētu iepazīties ar nosacījumiem, kuros iestādes ir piemērojušas Līgumu.[8] Tajā pašā spriedumā Tiesa akceptēja, ka netiešs un samērā ierobežots pamatojums ir pietiekams, lai subsidiaritātes princips būtu ievērots. Šajā gadījumā paskaidrojuma rakstā un pievienotajā tiesību akta finanšu pārskatā Komisija pietiekamā mērā ir paskaidrojusi, kāpēc dalībvalstu rīcība ir nepietiekama, lai sasniegtu politikas mērķi, un kāpēc Savienības rīcība labāk sasniegtu šo mērķi (piemēram, tiesībaizsardzības darbību nepietiekama turpinātība un kopējas Eiropas kriminālvajāšanas politikas neesamība). Kā minēts iepriekš, ir acīmredzams, ka abi secinājumi šajā gadījumā ir saistīti. Tādēļ pretēji UK House of Commons apgalvojumiem, Komisija nav “apvienojusi” abus jautājumus, bet sīki paskaidrojusi, kādēļ tā uzskata, ka dalībvalstu rīcība ir nepietiekama un Savienības rīcība labāk sasniegtu politikas mērķi. Šo pamatojumu papildina vairākos pamatotajos atzinumos minētais ietekmes novērtējums, kas pēc savas būtības ir daudz detalizētāks. Komisija atgādina, ka Tiesa Vodafone lietā atsaucās uz Komisijas ietekmes novērtējumu, lai pamatotu proporcionalitātes principa ievērošanu[9]. Komisija uzskata, ka ietekmes novērtējuma ziņojums ir svarīgs arī attiecībā uz subsidiaritātes principa ievērošanu, papildinot paskaidrojuma rakstā un tiesību akta finanšu pārskatā iekļauto pamatojumu. Tāpēc Komisija uzskata, ka tās priekšlikums ir pietiekami pamatots attiecībā uz subsidiaritātes principu. 2.3. Dalībvalstu rīcība, pašreizējie mehānismi vai ierosinātie leģislatīvie akti Vairāki valstu parlamenti (CY Vouli ton Antiprosopon, CZ Senát, IE Houses of the Oireachtas, NL Eerste Kamer un Tweede Kamer, RO Camera Deputaților, SI Državni Zbor, SE Riksdag, UK House of Commons) ir izteikuši viedokli, ka izmeklēšanas un kriminālvajāšanas darbības dalībvalstu līmenī ir pietiekamas un ka Savienības līmenī pastāvošie koordinācijas un izmeklēšanas mehānismi (Eurojust, Eiropols un OLAF) arī būtu pietiekami. SE Riksdag, UK House of Commons un CY Vouli ton Antiprosopon apgalvo, ka Komisijai, pirms plānot jaunus tiesību aktus šajā jomā, būtu vajadzējis gaidīt, līdz ir pieņemta ierosinātā Direktīva par cīņu pret krāpšanu, kas skar Savienības finanšu intereses, izmantojot krimināltiesības[10]. UK House of Commons arī uzskata, ka Komisija nav pietiekami izvērtējusi krāpšanas novēršanas pasākumus. Attiecībā uz argumentu, ka dalībvalstu izmeklēšanas un kriminālvajāšanas darbības būtu pietiekamas vismaz attiecībā uz dažām dalībvalstīm un Savienības darbība būtu drīzāk jākoncentrē tur, kur ir trūkumi (SE Riksdag, SI Državni Zbor), Komisija norāda, ka subsidiaritātes novērtējuma veikšanai ir nepieciešams salīdzināt rīcības efektivitāti Savienības līmenī un rīcības efektivitāti dalībvalstu līmenī. Situācija konkrētās dalībvalstīs pati par sevi nav izšķiroša, ciktāl iespējams pierādīt, ka rīcība dalībvalstu līmenī kopumā ir nepietiekama un ka Savienības rīcība kopumā labāk sasniegtu politikas mērķi. Ņemot vērā iepriekš minēto, Komisija norāda, ka objektīva statistikas informācija liecina par to, ka Līguma mērķis panākt efektīvu, atturošu un līdzvērtīgu aizsardzības līmeni kopumā nav sasniegts.[11] OLAF gada statistikas izvērtējums liecina, ka valstu kriminālprocess nav efektīvs, jo tas ir pārlieku ilgs. Piecu gadu laikposmā no 2006. līdz 2011. gadam darbību[12] skaits, kurās dalībvalstīs vēl nebija pieņemts tiesas nolēmums, bija 54,3 %[13]. OLAF statistika norāda, ka trūkst atturošas ietekmes. Tajā pašā laikposmā vairāk nekā puse no darbībām, ko OLAF pārsūtīja dalībvalstu iestādēm, tika izbeigtas pirms lietas iztiesāšanas[14], un vidējais notiesājošu spriedumu īpatsvars saglabājās zemā līmenī (42,3 %). Šie dati attiecas uz lietām, kurās OLAF jau ir pieņēmis lēmumu, ka saņemtā informācija ir pietiekama, lai pamatotu izmeklēšanas uzsākšanu, kā arī jau veicis provizorisko izmeklēšanu. Visbeidzot, saskaņā ar OLAF pieejamajiem statistikas datiem kriminālvajāšanas sekmīguma līmenis dažādās dalībvalstīs ir atšķirīgs, tādējādi radot nevienlīdzīgu situāciju attiecībā uz Savienības finansiālo interešu aizsardzību visās dalībvalstīs. No 2006. līdz 2011. gadam notiesāšanas īpatsvars darbībās, kuras OLAF ir pārsūtījis dalībvalstu tiesu iestādēm, bija robežās no 19,2 % līdz 91,7 % (neskaitot dalībvalstis, kurās tas bija 0 % vai 100 %).[15] Tādēļ pretēji dažu valstu parlamentu viedoklim (CZ Senát, NL Eerste Kamer un Tweede Kamer, UK House of Commons), kuri apšauba Komisijas sniegtos datus, ir stabili pierādījumi statistikas datu formā, kas apliecina, ka kopumā dalībvalstu līmenī veiktā rīcība konkrētajā jomā, proti, pret Savienības līdzekļiem vērstā krāpšanā, ir nepietiekama. UK House of Commons arī apgalvo, ka Komisija nav pienācīgi apsvērusi, “vai rīcība reģionālā vai vietējā līmenī ir pietiekama, jo īpaši gadījumos, kad decentralizēti pārvaldītās teritorijās var būt atsevišķas kriminālprocesuālās sistēmas”. Komisija uzskata, ka šis arguments nav pārliecinošs. Pilnvaru sadalījums starp dalībvalsti, tās reģioniem un pašvaldībām ir pilnīgi iekšēja lieta. Kad Komisija atsaucas uz dalībvalstu rīcības nepietiekamību, šis izteikums vienmēr ietver visus iespējamos dalībvalstu rīcības līmeņus, tostarp reģionālo un vietējo līmeni. Attiecībā uz pastāvošajiem mehānismiem Savienības līmenī – lai gan vienmēr ir iespējams panākt uzlabojumus gan valstu, gan Savienības līmenī, Komisija saglabā pārliecību, ka šajā situācijā uzlabojumiem labākajā gadījumā būtu margināls efekts objektīvo ierobežojumu dēļ. Neviens no Savienības līmenī pastāvošajiem mehānismiem vai struktūrām, ņemot vēra to ierobežotās pilnvaras, nespēj novērst konstatētos trūkumus. Gadiem ilgi OLAF ir atbalstījis dalībvalstu iestādes to uzdevumu izpildē šajā jomā. Tomēr OLAF pilnvaras aprobežojas ar administratīvu izmeklēšanu. OLAF tādējādi nevar veikt kriminālizmeklēšanu sensu stricto, kā arī piekļūt informācijai par kriminālizmeklēšanu. Turklāt OLAF konstatējumi, kas izklāstīti tā galīgajos ziņojumos, nenozīmē, ka dalībvalstu kompetentās iestādes automātiski uzsāk kriminālprocesu. Tie ir tikai ieteikumi, un valsts pārvaldes vai tiesu iestādes var brīvi izvēlēties, kā rīkoties, ja tas ir nepieciešams.[16] Nesen stājās spēkā OLAF reforma.[17] Lai gan reformas mērķis ir uzlabot pašreizējo administratīvo izmeklēšanu efektivitāti un pārredzamību, nebūtu pamatoti sagaidīt, ka tai būs būtiska ietekme uz kriminālizmeklēšanu skaitu un kriminālvajāšanu par nodarījumiem saistībā ar krāpšanu, kas vērsta pret Savienības līdzekļiem. Arī attiecībā uz Eiropola un Eurojust lomu pastāv objektīvi ierobežojumi. Šīm organizācijām ir uzticēti sadarbības un koordinācijas uzdevumi, bet nav piešķirtas pilnvaras veikt vai vadīt izmeklēšanu vai kriminālvajāšanu, un tām šādas pilnvaras nevar piešķirt saskaņā ar piemērojamiem Līguma noteikumiem. Lai gan Eurojust var pieprasīt izmeklēšanas uzsākšanu, tas nevar nodrošināt turpmākos pasākumus dalībvalstu līmenī, ne arī vadīt valsts veiktu izmeklēšanu vai kriminālvajāšanu. Šajā sakarā Komisija šogad ir ierosinājusi turpmākus Eiropola un Eurojust darbības uzlabojumus.[18] Tomēr pat visvērienīgākā Eurojust reforma, ar kuru aģentūrai piešķirtu pilnvaras uzsākt kriminālizmeklēšanu, nevarētu atrisināt pašreizējos trūkumus saistībā ar kriminālvajāšanu par krāpšanu, kas vērsta pret Savienības līdzekļiem. Ir gaidāms, ka ierosinātās esošo struktūru izmaiņas radīs dažus uzlabojumus, taču šo struktūru būtības dēļ ar tiem nevar atrisināt nepietiekamo izmeklēšanas un kriminālvajāšanas līmeni dalībvalstīs. Materiālo krimināltiesību saskaņošana ir būtisks Savienības finansiālo interešu aizsardzības elements. Kā minēts iepriekš, Komisija ir nākusi klajā ar priekšlikumu Direktīvai par cīņu pret krāpšanu, kas skar Savienības finanšu intereses, izmantojot krimināltiesības.[19] Tomēr saskaņotas nodarījumu definīcijas un saskaņoti sankciju līmeņi paši par sevi neradīs apmierinošus rezultātus, ja tos nepapildinās efektīvi pasākumi izmeklēšanas un kriminālvajāšanas jomā. Minētās direktīvas priekšlikuma un priekšlikuma izveidot Eiropas Prokuratūru mērķi ir atšķirīgi, lai gan savstarpēji papildinoši. Ierosinātās direktīvas mērķis ir saskaņot attiecīgo nodarījumu definīcijas, ieviest kopīgas sankcijas un saskaņot noilguma periodus. Komisija uzskata, ka tai nav jāgaida, kamēr tā būs situācijā, kurā tā varēs izvērtēt ierosinātās direktīvas rezultātus, pirms tā ierosina izveidot Eiropas Prokuratūru. Ierosinātās direktīvas rezultāti tieši neietekmē subsidiaritātes pārbaudi saistībā ar šo priekšlikumu. Turklāt attiecībā uz krāpšanas novēršanas pasākumiem, krāpšanas apkarošanas stratēģijā ir paredzēti integrēti pasākumi, lai novērstu, atklātu un izmeklētu krāpšanu. Tomēr, ņemot vērā to, ka ne visus krāpšanas gadījumus var novērst, preventīvie centieni jāpapildina ar efektīvu un atturošu izpildes mehānismu, jo tiesību normas funkcionē labāk, ja pastāv stingri mehānismi to neievērošanas gadījumam. Visbeidzot, neviens no pastāvošajiem mehānismiem vai struktūrām nevar novērst nepilnības, kas konstatētas saistībā ar pārrobežu pierādījumu pieņemamību, pārrobežu saikņu noteikšanu vai palīdzības saņemšanu no citu dalībvalstu iestādēm, un šos jautājumus nevar atrisināt, veicot pasākumus tikai dalībvalstu līmenī. Tāpēc Komisija paliek pie viedokļa, ka attiecībā uz izmeklēšanu un kriminālvajāšanu patiesi uzlabot Savienības finansiālo interešu aizsardzību var tikai, izveidojot Eiropas Prokuratūru. Tādēļ Komisija uzskata, ka saskaņā ar LES 5. panta 3. punktu ierosinātās rīcības mērķus nav iespējams pietiekamā mērā sasniegt dalībvalstu līmenī, izmantojot esošos mehānismus vai ar ierosinātajiem tiesību aktiem. 2.4. Pievienotā vērtība Vairāki valstu parlamenti (CZ Senát, HU Országgyűlés, RO Camera Deputaților, NL Eerste Kamer un Tweede Kamer) apšauba priekšlikuma pievienoto vērtību, savukārt daži parlamenti atzīst Eiropas Prokuratūras izveidošanas priekšrocības. Piemēram, MT Kamra tad-Deputati uzskata, ka Eiropas Prokuratūra varētu sniegt pievienoto vērtību. Apvienotās Karalistes House of Commons uzskata, ka Komisija nav pierādījusi, ka ar Savienības līmeņa rīcību varētu sasniegt labākus rezultātus. Apvienotās Karalistes House of Lords uzskata, ka Komisijas pieņēmumi ir pārlieku optimistiski. Pretstatā šiem apgalvojumiem Komisija uzskata, ka ierosinātā sistēma nodrošinātu ievērojamu pievienoto vērtību tādas krāpšanas apkarošanai, kas vērsta pret Savienības līdzekļiem. Ir daudzi elementi, kas pamato šādu apgalvojumu. Ir gaidāms, ka vienu no galvenajiem uzlabojumiem radīs kopēja ES līmeņa kriminālvajāšanas stratēģija. Ar to tiktu mazinātas lielās atšķirības starp dažādām dalībvalstīm attiecībā uz to, kā tiek izmeklēta krāpšana, kas vērsta pret Savienības līdzekļiem, un veikta kriminālvajāšana par to. Tas noziedzīga nodarījuma veicējiem arī atņemtu iespēju izvelēties labvēlīgāko tiesvedības vietu un atturētu no noziedzīgu nodarījumu veikšanas, jo krāpnieki apzinātos, ka nodarījuma atklāšanas, izmeklēšanas un saukšanas pie atbildības risks ir būtiski palielinājies visā Savienībā. Turklāt ar priekšlikumu tiek risinātas vairākas nozīmīgas praktiskas un juridiskas problēmas. Piemēram, fakts, ka Eiropas Prokuratūra izmeklētu visus krāpšanas gadījumus, kas skar Savienības finansiālās intereses, nozīmē, ka būtu iespējams atklāt pārrobežu saites, kas valsts līmeņa izmeklēšanā varētu palikt nepamanītas. Būtu arī iespējams efektīvāk koordinēt un vadīt izmeklēšanu, jo Eiropas Prokuratūrai būtu redzama visa pieejamā informācija, un tādējādi tā spētu noteikt, kur izmeklēšanu visefektīvāk var īstenot. Ierosinātā struktūra, kas ietver Eiropas pilnvarotos prokurorus, arī nozīmētu, ka vairs nebūs nepieciešams izmantot laikietilpīgas abpusējās tiesiskās palīdzības procedūras, lai iegūtu informāciju vai pierādījumus, jo visi Eiropas pilnvarotie prokurori strādātu vienotā struktūrā – lielākajā daļā gadījumu pietiktu vienkārši sazināties ar kolēģi. Vēl viens aspekts, ar kuru Komisija plāno nodrošināt ievērojamu pievienoto vērtību, ir ierosinātā procedūra pārrobežu pierādījumiem. Pretēji pašreizējai praksei, pierādījumus, kas iegūti saskaņā ar vienas dalībvalsts tiesību aktiem, vajadzētu atļaut izmantot lietas izskatīšanā, izņemot, ja tas negatīvi ietekmētu procesa taisnīgumu vai tiesības uz aizstāvību, pat ja valsts tiesību akti dalībvalstī, kurā atrodas tiesa, paredz atšķirīgus noteikumus par pierādījumu iegūšanu vai iesniegšanu. Šajā kontekstā CZ Senát pauž bažas, ka ar priekšlikumu tiek samazināti procesuālie standarti un CY Vouli ton Antiprosopon pauž, ka, tā kā izmeklēšanas pasākumu sarakstā tiktu iekļauti pasākumi, kas nav atļauti saskaņā ar valsts tiesību aktiem, tas nenodrošinātu nepieciešamo aizsardzības līmeni. Tomēr, ciktāl šie argumenti var attiekties uz subsidiaritātes pārbaudi, ar priekšlikumu tiek nostiprināti procesuālie standarti papildus obligātajiem valsts tiesību aktu noteikumiem, izveidojot Savienības sarakstu ar procesuālajām garantijām un izmeklēšanas pasākumiem, kuru veikšanai saskaņā ar Savienības tiesībām ir obligāti nepieciešama iepriekšēja dalībvalstu tiesu iestāžu atļauja. Visbeidzot, decentralizētas Eiropas Prokuratūras izveidošana ļautu Eiropas līmenī uzkrāt pieredzi un zinātību par to, kā veikt izmeklēšanu un kriminālvajāšanu lietās par krāpšanu, kas vērsta pret Savienības līdzekļiem, un vienlaikus nodrošināt rīcību tuvu noziedzīgā nodarījuma vietai. Tādējādi Komisija uzskata, ka saskaņā ar LES 5. panta 3. punktu ierosinātās rīcības mērķus, ņemot vērā to mērogu un sekas, var labāk sasniegt Savienības līmenī. 2.5. Eiropas Prokuratūras struktūra Vairāki valstu parlamenti arī pauda bažas saistībā ar ierosināto Eiropas Prokuratūras struktūru. FR Sénat informē Komisiju, ka, lai gan Eiropas Prokuratūras izveide ir atzinīgi vērtējama, tomēr tas neatbalsta centrāla biroja izveidi, kurā pastāv kompetenču hierarhija. FR Sénat drīzāk dotu priekšroku koleģiālai struktūrai, kurā būtu pārstāvētas visas dalībvalstis un kuras priekšsēdētājs tiktu ievēlēts no tās locekļu vidus, iespējams, ievērojot rotācijas principu starp šīm valstīm. Saskaņā ar RO Camera Deputatilor Komisijai būtu vajadzējis pienācīgi pamatot, kādēļ netiek ierosināta struktūra kolēģijas veidā. MT Kamra tad-deputati arī paziņoja, ka principā tā atbalsta Eiropas Prokuratūras izveidi. Tomēr tā uzskata, ka ierosinātā struktūra un pilnvaras, kas tai uzticētas, nav vienīgais un labākās iespējamais risinājums, un kolēģijas struktūra labāk atbilstu subsidiaritātes principam. Visbeidzot, HU Országgyűlés uzskata, ka ekskluzīvās tiesības sniegt norādījumus (priekšlikuma 6. panta 5. punkts) liktu apšaubīt Eiropas pilnvaroto prokuroru integrētību dalībvalsts kriminālvajāšanas sistēmā. Komisija uzskata, ka pamatotajos atzinumos iekļautie argumenti par labu kolēģijas struktūrai un pret priekšlikumā izklāstīto organizatorisko modeli ir vairāk saistīti ar proporcionalitātes principu, nevis subsidiaritātes principu. Patiesi, FR Sénat skaidri pauž, ka ierosinot “centralizētu” struktūru priekšlikums pārsniedz to, kas vajadzīgs, lai sasniegtu Līgumos noteiktos mērķus, lietojot formulējumu, kas līdzīgs LES 5. panta 4. punkta tekstam (proporcionalitātes princips). Turklāt Komisija uzskata, ka kolēģijas struktūra varētu nebūt mazāk centralizēta nekā priekšlikumā ierosinātā struktūra: tā ir tikai atšķirīgs veids, kā organizēt Eiropas Prokuratūru, kas jebkurā gadījumā būtu Savienības struktūra. Tādējādi salīdzinājums starp priekšlikumā ierosināto decentralizēto modeli un kolēģijas struktūru, kurai priekšroku dod vairāki valstu parlamenti, nav salīdzinājums starp ES līmeņa rīcību un pasākumiem dalībvalstu mērogā, bet gan salīdzinājums starp diviem ES līmeņa rīcības veidiem. Pēc Komisijas domām, šis nav jautājums, kas skar subsidiaritātes principu. Eiropas Prokuratūras struktūra tomēr var būtiski skart subsidiaritātes principu citādā veidā. Tās struktūra, organizācija un pilnvaras varētu ietekmēt to, vai ierosināto darbību labāk var īstenot Savienības līmenī, un tas ir jautājums, kas skaidri attiecas uz subsidiaritātes principu. Šajā saistībā Komisija uzskata, ka, izveidojot Eiropas Prokuratūru ar pilnīgu kolēģijas struktūru, varētu mazināt tās efektivitāti, padarot tās lēmumu pieņemšanas procesu mazāk efektīvu. Šā paša iemesla dēļ kolēģijas struktūras modelis parasti netiek izmantots prokuratūras dienestos dalībvalstīs vai starptautiskās organizācijās, piemēram, Starptautiskajā krimināltiesā, jo īpaši, ņemot vērā nepieciešamību konkrētos gadījumos pieņemt ātrus operatīvos lēmumus. Izmantojot šādu struktūru, varētu tikt mazinātas priekšrocības, ko varētu sniegt Eiropas Prokuratūras izveide. Tomēr daudzās iekšējās lietās priekšlikumā ir paredzēts kvazikoleģiāls apstiprinājums. Priekšlikuma 7. pantā forumam, kas sastāv no desmit locekļiem (Eiropas prokurora, viņa četriem vietniekiem un pieciem Eiropas pilnvarotajiem prokuroriem), ir piešķirtas pilnvaras pieņemt iekšējās kārtības noteikumus. Šiem noteikumiem ir būtiska operatīva nozīme, jo tie cita starpā attieksies uz Eiropas prokuratūras darba organizēšanu, kā arī vispārīgajiem noteikumiem par lietu sadali. Šī pieeja neapdraud tās efektivitāti. Visbeidzot, Eiropas pilnvarotie prokurori funkcionālā ziņā ir Eiropas Prokuratūras neatņemama daļa. Viņi īsteno Eiropas Prokuratūras pilnvaras. Skaidra hierarhiska padotības sistēma, tostarp jaunā iespēja sniegt norādījumus, ir nepieciešama, lai tā spētu efektīvi pieņemt lēmumus un darboties. Tādēļ Komisija uzskata, ka ierosinātā Eiropas Prokuratūras struktūra ir saderīga ar subsidiaritātes principu. 2.6. Eiropas Prokuratūras darbības joma un kompetence Jautājumu par Eiropas Prokuratūras kompetenci ir minējuši vairāki valstu parlamenti. NL Eerste Kamer un Tweede Kamer, HU Országgyűlés, RO Camera Deputaţilor un SI Državni Zbor neatbalsta Eiropas Prokuratūras ekskluzīvo kompetenci. NL Eerste Kamer un Tweede Kamer, kā arī UK House of Lords saskata arī risku, ka Eiropas izmeklēšana varētu likt grozīt dalībvalstu noteiktās prioritātes par to, kā visefektīvāk izmantot kriminālizmeklēšanas instrumentus un resursus. CY Vouli ton Antiprosopo pauž, ka noteikumi par papildu kompetenci netieši paplašina ierosinātā leģislatīvā akta darbības jomu. CZ Senát uzskata, ka Komisija nav pierādījusi nepieciešamu Eiropas Prokuratūrai piešķirt arī kompetenci attiecībā uz noziedzīgiem nodarījumiem, kas nav pārrobežu nodarījumi. 2.6.1. Darbības joma un kompetences ekskluzivitāte Lai gan Komisija izprot dalībvalstu parlamentu paustās bažas, tā atgādina, ka LESD 86. pants attiecas uz visiem krāpšanas gadījumiem, kas vērsti pret Savienības līdzekļiem, neizšķirot starp pārrobežu lietām un lietām, kas nav pārrobežu lietas. Galvenais arguments, kādēļ Eiropas Prokuratūras kompetencē ir jāiekļauj visas lietas, ir tāds ka tas ir visefektīvākais veids, kā nodrošināt konsekventu izmeklēšanas un kriminālvajāšanas stratēģiju visā Savienībā un novērst paralēlu rīcību Savienības un valstu līmenī, kuras dēļ varētu notikt darbību dubultošanās un izšķērdēti vērtīgi resursi. Turklāt, ja Eiropas Prokuratūra nebūs vismaz informēta par visām lietām, tai būtu grūti konstatēt pārrobežu saiknes starp aizdomās turētajām personām un lietām dažādās dalībvalstīs. Ja tās kompetence tiktu attiecināta tikai uz dažām lietām, piemēram, būtiskām vai pārrobežu lietām, tas ne tikai samazinātu tās pievienoto vērtību, bet arī liktu apšaubīt Savienības kompetenci šajā jautājumā. Nepieciešamība piešķirt Eiropas Prokuratūrai ekskluzīvu kompetenci attiecībā uz visiem noziedzīgajiem nodarījumiem, kas skar Savienības finansiālās intereses, tostarp lietās, kuras nav pārrobežu lietas, izriet no attiecīgo noziedzīgo nodarījumu būtības, kuriem ir neatņemama Savienības dimensija. Tas nozīmē izmeklēšanas un kriminālvajāšanas virzīšanu un koordināciju Savienības līmenī, jo šie noziedzīgie nodarījumi skar Savienības finansiālās intereses. Tomēr Eiropas Prokuratūras ekskluzīvā kompetence nenozīmētu, ka valstu iestādes tiktu izslēgtas no lietām, kuras tā izskata. Ņemot vērā tās decentralizēto struktūru, Eiropas Prokuratūra izmeklētu nodarījumus, valstu tiesībaizsardzības iestādēm aktīvi palīdzot, un tā uzsāktu kriminālvajāšanu valstu tiesās ar Eiropas pilnvaroto prokuroru starpniecību, kas atrodas dalībvalstīs. Visbeidzot, HU Országgyűlés iebilst pret ekskluzīvo kompetenci, kas Eiropas Prokuratūrai piešķirta priekšlikuma 11. panta 4. punktā, jo, pēc tā domām, LESD 86. pantā nav paredzēta Eiropas Prokuratūras ekskluzīva kompetence. Komisija gluži pretēji uzskata, ka pat, ja LESD 86. pantā nav paredzēta ekskluzīva kompetence, kā minēts iepriekš, tas nenozīmē, ka sekundārajā tiesību aktā, proti, regulā, ar kuru izveido Eiropas Prokuratūru, tai likumīgi nevar piešķirt šādu ekskluzīvu kompetenci izmeklēt noziedzīgus nodarījumus, kas vērsti pret Savienības interesēm, un veikt kriminālvajāšanu par tiem. 2.6.2. Papildu kompetence Eiropas Prokuratūras papildu kompetence, kas paredzēta priekšlikuma 13. pantā, nodrošina efektīvu kriminālvajāšanas veikšanu, ļaujot Prokuratūrai izmeklēt un veikt kriminālvajāšanu par visiem nodarījumiem, kuri ir nesaraujami saistīti ar nodarījumu, kas skar Savienības finansiālās intereses, ja pēdējais ir dominējošs. Praksē nelikumīga rīcība pret Savienības finansiālajām interesēm var būt cieši saistīta ar citiem nodarījumiem saskaņā ar valsts tiesību aktiem (piemēram, dokumentu viltošanu). Šādos gadījumos kopēja kriminālvajāšanas veikšana ir taisnīguma nodrošināšanas interesēs, ietaupot laiku gan kriminālvajāšanas iestādēm, gan tiesām, savukārt aizdomās turētajai personai lietas iztiesāšanā ir jāpiedalās tikai vienu reizi. Kritēriji ir stingri: dažādajiem noziedzīgajiem nodarījumiem ir jābūt nesaraujami saistītiem, tiem jābūt balstītiem uz identiskiem faktiem un, lai Eiropas Prokuratūra būtu kompetenta, pret Savienības interesēm vērstajam noziedzīgajam nodarījumam jābūt dominējošam. Citos gadījumos valsts iestādēm būtu kompetence izmeklēt un veikt kriminālvajāšanu par noziedzīgiem nodarījumiem, kas skar Savienības finansiālās intereses, kopā ar citiem saistītajiem un dominējošajiem valsts mēroga nodarījumiem. Eiropas Prokuratūrai un valstu prokuratūras dienestiem būtu jāapspriežas savā starpā saskaņā ar priekšlikuma 13. panta 3. punktu, lai noteiktu, kura iestāde ir kompetenta, ņemot vērā iepriekš minētos kritērijus. Tādēļ Komisija uzsver, ka 13. pantā paredzētie noteikumi par papildu kompetenci nav par labu tikai Eiropas Prokuratūras kompetencei, samazinot valsts iestāžu kompetenci – tie darbojas abos virzienos, atkarībā no dominances faktora. Galvenais iemesls, kādēļ paredzēta papildu kompetence, ir fakts, ka diezgan bieži noziedzīgi nodarījumi, kas skar Savienības finansiālās intereses, ir nesaraujami saistīti ar citiem noziedzīgiem nodarījumiem, kas neskar šīs intereses. Bez šā papildu noteikuma attiecībā uz jauktām lietām regulāri notiktu paralēla izmeklēšanā un kriminālvajāšana par nesaraujami saistītiem noziedzīgiem nodarījumiem, un tas varētu nopietni mazināt krāpšanas apkarošanas pasākumu efektivitāti. Turklāt, ciktāl paralēls process skar vienu un to pašu nodarījumu, līdzko galīgais lēmums ir pieņemts vienā lietā, saistītā rīcība būtu nekavējoties jāizbeidz saskaņā ar principu, ka nevienu personu nedrīkst divreiz saukt pie kriminālatbildības par vienu un to pašu nodarījumu (ne bis in idem). Attiecīgais noteikums par papildu kompetenci nodrošina, ka šādas neefektīvas darbības nenotiktu. Tādēļ Komisija uzskata, ka ierosinātās Eiropas Prokuratūras struktūra un darbības joma ir saderīga ar subsidiaritātes principu. 3. Secinājums Ņemot vērā iepriekš minēto, Komisija secina, ka tās priekšlikums atbilst subsidiaritātes principam, kas izklāstīts Līguma par Eiropas Savienību (LES) 5. panta 3. punktā, un ka nav vajadzīgs priekšlikumu atsaukt vai grozīt. Tādēļ Komisija to saglabā. Tomēr Komisija likumdošanas procesa gaitā ņems vērā valstu parlamentu sniegtos pamatotos atzinumus. [1] COM(2013) 534. [2] Saskaņā LESD 22. protokolu Dānija nepiedalās ierosinātās regulas pieņemšanā. Apvienotā Karaliste un Īrija nav paziņojusi par savu vēlmi piedalīties šīs regulas pieņemšanā un piemērošanā, pamatojoties uz LESD 21. protokolu. [3] Runa par stāvokli Eiropas Savienībā 2012. gadā, Strasbūra, 2012. gada 12. septembrī. [4] COM(2013) 535. [5] Sk. Komisijas 2011. un 2012. gada ziņojumus “Eiropas Savienības finansiālo interešu aizsardzība – Cīņa pret krāpšanu”, COM(2012) 408 un COM(2013) 548. [6] Sk. 1. pielikumu. Pieņemtie pamatotie atzinumi atbilst 18 balsīm no 56. Saskaņā ar 2. protokola 7. panta 2. punktu slieksnis pārskatīšanas uzsākšanai ir 14 balsis. [7] Sk., piemēram, 2010. gada 8. jūnija spriedumu lietā Vodafone (C-58/08, Krājums, I-4999. lpp., 72. punkts) vai 2001. gada 9. oktobra spriedumu lietā Nīderlande/Parlaments un Padome (C-377/98, Recueil, I-7079. lpp., 32. punkts). [8] 1997. gada 13. maija spriedums lietā Vācija/Parlaments un Padome (C-233/94, Recueil, I-2405. lpp., 25. punkts). [9] Citēts 6. zemsvītras piezīmē, 55. līdz 60. punktā. [10] COM(2012) 363, 2012. gada 11. jūlijs. [11] OLAF 2011. gada ziņojums, 18.-20.lpp. [12] “Darbība” ir kriminālprocesuāla darbība, kas veikta pret atsevišķu fizisku vai juridisku personu kādas valsts jurisdikcijā. Katra lieta var ietvert vairākas darbības vairākās valstīs. [13] Darbību procentuāla daļa, ko OLAF laikposmā no 2006. līdz 2011. gadam ir pārsūtījis dalībvalstīm un nav saņēmis informāciju, ka būtu pieņemti tiesu nolēmumi, OLAF ziņojums, 6. tabula, 20. lpp. [14] Par 51,2 % no darbībām, ko OLAF laikposmā no 2006. līdz 2011. gadam ir pārsūtījis dalībvalstīm, tika saņemta informācija, ka process tika izbeigts pirms lietas iztiesāšanas, OLAF ziņojums, 6. tabula, 20. lpp. [15] OLAF 2011. gada ziņojums, 6. tabula, 20. lpp. [16] Sk., piemēram, 2004. gada 13. jūlija spriedumu lietā Comunidad Autónoma de Andalucía/Komisija (T-29/03, Krājums, II-2923. lpp., 37. punkts) un 2006. gada 6. aprīļa spriedumu lietā Camós Grau/Komisija (T-309/03, Krājums, II-1173. lpp., 51. punkts). [17] Eiropas Parlamenta un Padomes Regula (ES, Euratom) Nr. 883/2013 (2013. gada 11. septembris) par izmeklēšanu, ko veic Eiropas Birojs krāpšanas apkarošanai (OLAF), OV L 248, 2013. gada 18. septembris, 1.-22. lpp., kas stājās spēkā 2013. gada 1. oktobrī. [18] Sk. COM 2013 (173) attiecībā uz Eiropolu un COM (2013) 535 attiecībā uz Eurojust. Iepriekšējās Eurojust reformas (Padomes 2008. gada 16. decembra Lēmums 2009/426/TI) īstenošanas periods beidzās 2011. gada 4. jūnijā. [19] COM(2012) 363.