KOMISIJAS PAZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM, PADOMEI UN EIROPAS EKONOMIKAS UN SOCIĀLO LIETU KOMITEJAI par muitas savienības stāvokli /* COM/2012/0791 final */





SATURS 1........... ES MUITAS SAVIENĪBA............................................................................................ 3 1.1........ Ievads............................................................................................................................ 3 1.2........ Muitas savienības acquis: vairāk nekā 40 attīstības gadu................................................... 4 1.2.1..... Tiesību akti..................................................................................................................... 4 1.2.2..... Politika un stratēģiskie mērķi........................................................................................... 5 1.3........ Muitas savienība 2012. gadā: darbs ES labā.................................................................... 5 1.3.1..... Pakalpojumi uzņēmumiem un sabiedrībai......................................................................... 5 1.3.2..... Muitas savienība skaitļos................................................................................................. 6 1.3.3..... Eiropas veiksmes stāsts................................................................................................... 7 1.4........ Pārvaldība un darbība..................................................................................................... 7 1.4.1..... Darbības un procesi........................................................................................................ 7 1.4.2..... Līdzekļi.......................................................................................................................... 8 1.4.3..... Pārvaldība...................................................................................................................... 9 2........... MUITAS SAVIENĪBAS NOVĒRTĒJUMS.................................................................. 9 2.1........ Ārējais spiediens............................................................................................................. 9 2.2........ Iekšējais spiediens........................................................................................................ 10 3........... MUITAS SAVIENĪBA 2020 – TURPMĀKĀ VIRZĪBA............................................. 11 3.1........ Modernizācijas pabeigšana........................................................................................... 11 3.2........ Trūkumu novērtējums, prioritāšu noteikšana.................................................................. 12 3.3........ Efektivitātes un lietderīguma uzlabošana, reformējot muitas savienības pārvaldību............ 13 4........... SECINĀJUMS............................................................................................................ 15 KOMISIJAS PAZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM, PADOMEI UN EIROPAS EKONOMIKAS UN SOCIĀLO LIETU KOMITEJAI par muitas savienības stāvokli 1. ES MUITAS SAVIENĪBA 1.1. Ievads Eiropas Savienības (ES) muitas savienība[1] ir viens no Eiropas integrācijas un Eiropas politikas veiksmīgākajiem piemēriem. Tā vairāk nekā četrdesmit gadus ir veidojusi stabilu pamatu ekonomikas integrācijai un izaugsmei Eiropā. Tās juridiskais pamats ir izrādījies stabils un elastīgs gan ģeogrāfiskā apgabala paplašināšanas, gan uzdevumu apjoma ziņā. Publiskajā sektorā tā ir bijusi viena no pirmajām, kas sākusi visaptverošu modernizāciju, lai ieviestu e-pārvaldes pakalpojumus Eiropas mērogā. Starptautiskajos reitingos dažas ES muitas pārvaldes regulāri ir augstākajās vietās pasaules mērogā[2]. Tomēr reitingos arī atklājas, ka ne visi ķēdes posmi darbojas vienlīdz labi. Turklāt, lai gan piemērojamie tiesību akti ir vienādi, to īstenošanas rezultāti tādi nav. Ir vērojamas pazīmes, ka muitas savienība saskaras ar būtiskām problēmām, kas saistītas ar tās darbības veidu. Šīs problēmas var potenciāli samazināt kopējo muitas savienības efektivitāti ES aizsardzības nodrošināšanā un kalpošanā tās interesēm. Tās izpaužas kā neefektivitāte, izšķērdība un vajadzību un resursu pieejamības nesaskaņotība. Tās izpaužas arī kā nevienmērīgs pakalpojumu līmenis un neoptimāla vispārēja ES robežu aizsardzība. Muitas savienība ir ekskluzīvā ES kompetencē[3], un muitas tiesību aktu īstenošana ir galvenokārt dalībvalstu atbildība[4]. Tomēr dažas muitas savienības problēmas pilnīgi noteikti rada arvien lielāka tirdzniecības, uzņēmējdarbības modeļu un loģistikas globalizācija, kā arī noziedzības un citu apdraudējumu globalizācija. Turklāt, lai gan ieguvumi no muitas savienības ir kopīgi, tās īstenošanas izmaksas nav sadalītas līdzvērtīgi – vēsturisku un ģeogrāfisku iemeslu un tirdzniecības ceļu dēļ uz dažām dalībvalstīm gulstas nesamērīgi liels slogs. Mūsdienu savstarpēji saistītajā pasaulē dalībvalstis pašas par sevi un atrauti no pārējās ES vairs nav spējīgas efektīvi risināt globalizācijas problēmas. Vispārīgos novērojumos par ES situāciju[5] minētas arī muitas savienības problēmas un reaģēšanas nepieciešamība: globalizācija rada vajadzību pēc lielākas Eiropas vienotības, savukārt lielākai vienotībai vajadzīga lielāka integrācija un pieņemšana, ka mēs visi esam „vienā laivā”. Šā paziņojuma mērķi ir: – uzsvērt to pakalpojumu pievienoto vērtību un būtisko nozīmi, kurus sniedz muitas savienība un kuri ir pamats vienotā tirgus un Eiropas Savienības izaugsmei, konkurētspējai un drošībai; – atzīt, ka muitas savienībai ir problēmas, kurām ir vajadzīgs risinājums Eiropas mērogā; – izklāstīt turpmāko rīcību, lai novērstu šīs problēmas un līdz 2020. gadam panāktu efektīvāku, stabilāku un vienotāku muitas savienību. 1.2. Muitas savienības acquis: vairāk nekā 40 attīstības gadu 1.2.1. Tiesību akti 1968. gadā muitas savienība pirmām kārtām atcēla muitas nodokļus uz ES iekšējām robežām un ieviesa vienotu nodokļu sistēmu importam no ārpuskopienas EEK. Sākotnēji izveidotais kopējais muitas tarifs un kopīgie noteikumi par izcelsmi un muitas vērtības noteikšanu galu galā tika papildināti ar direktīvām vai regulām, kas attiecas uz dažādām muitas tiesību aktu jomām, piemēram, muitas procedūrām, muitas formalitātēm un kontroli, kā arī muitas parādu un galvojumiem. Būtiskākās izmaiņas acquis, kas tika veiktas saistībā ar vienotā tirgus izveidi 1993. gadā un kas ir plašākas par iekšējo robežu atcelšanu precēm, bija šo dažādo tiesību aktu kodifikācija vienā, tieši piemērojamā juridiskajā pamatā. Lai gan sabiedrība uzskatīja, ka Eiropas bez robežām veidošanās nozīmē muitas izzušanu, ar kodifikāciju faktiski tika uzsvērts, cik ļoti svarīga ir efektīva muitas uzraudzība uz kopējām ārējām robežām. Muitas savienības acquis galvenie elementi kopš 1993. gada ir bijuši visaptverošs un tieši piemērojams Kopienas Muitas kodekss[6] un kopējais muitas tarifs[7], un to turpmākie grozījumi. Turklāt virkne aktuālu juridisku instrumentu, tostarp noteikumi par intelektuālā īpašuma tiesību (IĪT) īstenošanu[8], narkotisko vielu prekursoriem[9], kultūras priekšmetiem[10], skaidras naudas kontroli[11], tirgus uzraudzību[12] vai tiesību akti, kuru mērķis ir aizsargāt iedzīvotājus un vidi[13], nodrošina būtisku un tieši piemērojamu juridisku pamatu noteikumu izpildei minētajās jomās, ko veic muita Eiropas Savienībā. 1.2.2. Politika un stratēģiskie mērķi 2008. gadā Muitas savienības attīstības stratēģijā[14] tika noteikti muitas savienības stratēģiskie mērķi: 1) aizsargāt ES un 2) atbalstīt ES konkurētspēju. Šie mērķi ir joprojām aktuāli un būs aktuāli nākotnē. Tie būtu jāsasniedz vienveidīgā un efektīvā veidā, piemērojot lietderīgu un efektīvu kontroli un veidojot ciešu sadarbību starp muitas pārvaldēm un ar citām iestādēm, uzņēmumiem[15], kā arī starptautiskajiem partneriem. Starptautiskā sadarbība ir stratēģiski nozīmīgs ES muitas politikas elements. Piemēram, daudzpusējās attiecībās saistībā ar Pasaules Muitas organizāciju un Pasaules tirdzniecības organizāciju ES veicina starptautisku standartu izstrādi un īstenošanu, jo īpaši drošības, tirdzniecības veicināšanas un muitas procedūru vienkāršošanas jomā. Divpusējās attiecībās ES mērķis ir bijis aktīvi strādāt ar galvenajiem tirdzniecības partneriem, lai risinātu ar muitu saistītas problēmas kā, piemēram, tirdzniecības veicināšana, izcelsmes noteikumi, IĪT piemērošana, piegādes ķēdes aizsardzība un cīņa pret krāpšanu. 1.3. Muitas savienība 2012. gadā: darbs ES labā 1.3.1. Pakalpojumi uzņēmumiem un sabiedrībai Muita ir vienīgā publiskā sektora iestāde, kurai ir pilnīga pārskata un kontroles atbildība attiecībā uz visām precēm, kas šķērso Eiropas Savienības ārējās robežas un kuras, ja muita tās izlaidusi brīvā apgrozībā kādā ES vietā, ir brīvā apritē visās ES muitas teritorijas daļās. Daļēji šā unikālā stāvokļa dēļ kopš 1968. gada muitas savienības loma ir būtiski mainījusies un tās uzdevumu daudzums ir daudzkārt palielinājies. Tā ir kļuvusi par nozīmīgu pakalpojumu sniedzēju uzņēmumiem un sabiedrībai, un pašlaik ES muitas nodrošina daudzu operatīvās darbības mērķu īstenošanu. Lai gan muita joprojām ir iestāde, kas ir atbildīga par ieņēmumu iekasēšanu ES un dalībvalstīs, arvien biežāk tai ir nozīme kā tiesībaizsardzības iestādei drošības un drošuma aizsardzībā ES. Tā arvien vairāk darbojas kā iekšējā preču tirgus integritātes sargs, kā arī daudzu citu valdības interešu nodrošinātāja uz ārējām robežām. Muitas savienība ir ES tirdzniecības politikas pasākumu darbības atzars, un tā īsteno daudzus starptautiskus nolīgumus attiecībā uz ES tirdzniecības plūsmām. Turklāt, tā kā nevēlamu vai riska preču apturēšana no trešām valstīm pirms to laišanas ES tirgū ir efektīvāka, būtisks valdības aģentūru skaits, kas arvien pieaug, sagaida, ka muitas iestādes īstenos to politiku uz robežas. Tās sagaida, ka formalitāšu un kontroles piemērošana uz ārējās robežas, kas ir paredzēta tiesību aktos muitas jomā, tiks īstenota arī, lai kontrolētu citu tiesību aktu prasību izpildi[16]. Tādējādi muita arvien vairāk kļūst par „iekšējā tirgus sargu”, tostarp veicot tiesību aktu īstenošanu, kas attiecas, piemēram, uz sabiedrības veselību, patērētāju tiesību aizsardzību, vidi un lauksaimniecību. Muitas savienība arī nepārprotami veicina iekšējās drošības mērķu sasniegšanu[17]. 1. tabulā ir redzams to pakalpojumu klāsts, ko muitas savienība sniedz ES 2012. gadā. 1. tabula. Pakalpojumi, ko ES muitas savienība sniedz 2012. gadā (ES un valstu) valdībām sniegtie pakalpojumi || Sabiedrībai sniegtie pakalpojumi || Uzņēmumiem sniegtie pakalpojumi Ieņēmumu iekasēšana ES un valstu valdībām || Aizsardzība pret terorismu un noziedzīgām organizācijām (naudas atmazgāšanas samazināšana, piegādes ķēdes aizsardzība) || Godīgas konkurences nosacījumu aizsardzība uzņēmumiem un precēm vienādās situācijās visā ES Muitas/tirdzniecības politikas un tiesību aktu īstenošana (uz sauszemes/jūrā/gaisā) || Veselības aizsardzība (cilvēku un dzīvnieku veselība, piemēram, narkotikas, produktu drošums utt.) || Minimālā nepieciešamā fiziskā un procedūras iejaukšanās tirdzniecības plūsmās, piemēram, vienkāršotas procedūras, viens kontaktpunkts, vienas pieturas aģentūra Ar muitu nesaistītas politikas un tiesību aktu (daļu) īstenošana (piemēram, par veselību, drošumu), ko veic muitas iestādes || Tiesiskuma īstenošana || Atbalsts ES uzņēmumu konkurētspējai, piemēram, tarifu atcelšana Informācija par tirdzniecības plūsmām un iesaistītajiem dalībniekiem politikas izstrādes nolūkos (jo īpaši preču tirdzniecības statistika) || ES nodokļu maksātāju interešu aizsardzība || Intelektuālā īpašuma aizsardzība || Ekonomiskās labklājības palielināšana || Pārredzama, ātra un vienveidīga informācija un norādījumi par procedūrām, tirdzniecības pasākumiem, standartiem un normām, tiesību aktiem un tiesu praksi || ES ārpolitikas īstenošana, piemēram, tirdzniecības embargo, ieroču neizplatīšanas izpilde utt. || || Kultūras mantojuma aizsardzība || || Vides aizsardzība || 1.3.2. Muitas savienība skaitļos Sniedzot minētos pakalpojumus, ES muita kontrolē 17 % no pasaules tirdzniecības, proti, vairāk nekā divus miljardus tonnu preču gadā[18], kuru vērtība ir 3300 miljardi euro. No 2004. līdz 2010. gadam, neraugoties uz finanšu krīzes ietekmi, ES ārējās tirdzniecības vērtība ir pieaugusi gandrīz par 50 %[19]. ES atrodas pasaules tirdzniecības un piegādes ķēdes loģistikas centrā un ir galvenā Amerikas Savienoto Valstu, Ķīnas un Krievijas tirdzniecības partnere. Vairāk nekā 90 % (8,4 miljardi tonnu preču) tirdzniecības notiek, izmantojot transportēšanu pa jūru, un vairāk nekā 20 % šo preču tiek izkrauts Eiropā. Eiropas Savienībā ir vairāk nekā 250 starptautisko lidostu. Austrumu sauszemes robeža ir gandrīz 10 000 km gara, un uz tās ir 133 komersantu ceļu un dzelzceļa ieejas punktu. Ņemot vērā visu (sauszemes, gaisa, jūras) ES ārējo robežu, kopā ir vairāk nekā 1000 ievešanas muitas iestāžu. 2011. gadā ES muita apstrādāja 36 miljonus pirmsievešanas kravas deklarāciju, 140 miljonus importa deklarāciju, 96 miljonus eksporta deklarāciju un 9 miljonus tranzīta deklarāciju. Šie skaitļi nozīmē, ka dalībvalstu muitas pārvaldes apstrādā vidēji 8,9 deklarācijas sekundē. Tās iekasēja muitas nodokļus, kas papildināja ES budžetu par aptuveni 16,6 miljardiem euro, t. i., aptuveni 13 % no ES budžeta[20]. 1.3.3. Eiropas veiksmes stāsts ES kā pasaules lielākā tirdzniecības bloka un pasaules mēroga konkurenta sekmes ar pieaugošiem tirdzniecības apjomiem un ātrumu, iespējams, var uzskatīt tieši par ES muitas savienības nepārtrauktas sekmīgas darbības rādītāju. Tā ir veicinājusi tirdzniecības un ekonomikas izaugsmi un aizsargājusi 500 miljonu ES iedzīvotāju drošumu, drošību, veselību un vidi. Pēdējo četrdesmit gadu laikā muitas savienība ir sekmīgi veikusi savus pienākumus, pastāvīgi pielāgojoties jauniem uzdevumiem, jaunām ģeogrāfiskām robežām un globālo pārmaiņu apstākļiem. Pēdējos desmit gados tā ir arī sekmīgi īstenojusi savstarpēji savienotas IT sistēmas un procesus, kam nepieciešama sadarbība un koordinēšana visā ES. Pašlaik ieinteresētās personas sagaida, ka 27 valstu muitas pārvaldes, kas dala šos pienākumus, pārvaldīs muitas savienību un īstenos tās noteikumus, it kā tās patiesi būtu „vienots veselums”. 1.4. Pārvaldība un darbība Pamatojoties uz vienotiem tiesību aktiem un politiku, kuru īsteno 27 pārvaldes visā ES, muitas savienības operacionālā darbība ir sarežģīta. Tā ir izveidojusies par darbību un procesu kopumu, kurā tiek izmantoti cilvēkresursi, tehniskie un finanšu resursi no ES un dalībvalstīm. 1.4.1. Darbības un procesi Plašā skatījumā muitas savienības galvenie procesi, ar kuru palīdzību tā pilda savas tiesību aktos noteiktās funkcijas, kopumā aptver šādas darbības: (1) preču muitošanas administrēšana, tostarp: · preču ievešanas un izvešanas uzraudzība, apstrādājot pirmsievešanas/ pirmsizvešanas deklarācijas, · muitas deklarāciju apstrāde un muitas procedūru pārvaldība, · tirdzniecības pasākumu un ierobežojumu piemērošana, · muitas nodokļu aprēķināšana un iekasēšana, citi maksājumi un garantiju pārvaldība, · citu atbilstīgu noteikumu piemērošana; (2) kontrole, tostarp: · riska profilēšana un mērķtiecīga kontrole, · dokumentu pārbaudes un fiziskas pārbaudes, · pēcmuitošanas kontrole, · oficiālu pieprasījumu veikšana, · tirgotāju iepriekšēja revīzija un pēcrevīzija attiecībā uz dažādu veidu atļaujām; (3) izpilde, tostarp: · kriminālizmeklēšana/ administratīvā izmeklēšana un tiesvedība, · sodu piemērošana. Galvenie horizontālie procesi, kas palīdz īstenot minētās darbības, ir šādi: (4) datu pārvaldība, tostarp lielu tirdzniecības un tirgotāju datu apjomu pārvaldība un apstrāde; (5) tirdzniecības uzņēmumu pārvaldība, ar kuras palīdzību pārvalda vairāk nekā 3 miljonus tirdzniecībā iesaistīto „klientu”[21], tostarp: (1) identifikācija un reģistrācija, (2) informācijas sniegšana, (3) dažādu atļauju izsniegšana; (6) riska pārvaldība, tostarp neskaitāmu ar starptautisko preču tirdzniecību saistīto dažādu veidu un līmeņu risku noteikšana, novērtēšana, analizēšana un mazināšana. 1.4.2. Līdzekļi Lai muitas savienība varētu pildīt savas funkcijas, īstenojot šos savstarpēji saistītos procesus, galvenie tai nepieciešamie līdzekļi ir piemērojami noteikumi (piemēram, tiesību akti), praktiskas pamatnostādnes un procedūras, kā tos piemērot praksē, un resursi, lai tos fiziski īstenotu (finanšu resursi, cilvēkresursi, IT, iekārtas). Pat ļoti virspusēja šo līdzekļu klasifikācija[22] atklāj, ka patiesībā tie ir komplekss starptautisku nolīgumu[23], piemēram, VVTT noteikumu, ES tiesību aktu, pamatnostādņu un resursu (piemēram, atbalsta IT infrastruktūra un lietojumprogrammas) un valsts noteikumu[24], pamatnostādņu, procesu un resursu kopums. ES muitas tiesību akti un ES pamatnostādnes ir kopīgas un, piemēram, dažas atbalsta datu bāzes tiek koplietotas, taču valstu līdzekļi un jo īpaši cilvēkresursi un finanšu resursi, kas pieejami dažādām muitas pārvaldēm, ievērojami atšķiras dalībvalstu vidū, tāpat kā IT infrastruktūras un lietojumprogrammu valstu procedūras un valstu domēni. 1.4.3. Pārvaldība Muitas savienības pārvaldība laika gaitā ir dabiski mainījusies. Oficiālā likumdevēju struktūra ietver Padomi, Eiropas Parlamentu un attiecībā uz īstenošanas tiesību aktiem dažādas komiteju procedūras komitejas. Muitas savienības īstenošana balstās arī uz mazāk formālu politikas koordinācijas struktūru, kuras centrā ir Muitas politikas grupa (MPG), ko vada Komisija, un tā sastāv no 27 valstu muitas pārvalžu ģenerāldirektoriem. Tā izskata jautājumus, par kuriem tai ziņots, un izstrādā virzienus muitas savienības politikas turpmākai attīstībai. MPG ir nodrošinājusi kopīgu platformu pārvaldēm kopš Romas līguma parakstīšanas (1958). Pašlaik tā ir grupa, kas atbild par vadības grupu, projektu grupu un pasākumu vispārējās politikas koordināciju, un daudzu minēto grupu un pasākumu darbību vada Komisija, un tās tiek finansētas saskaņā ar programmu „Muita 2013”[25]. 2. MUITAS SAVIENĪBAS NOVĒRTĒJUMS Neraugoties uz sekmēm muitas savienības 40 gadu pastāvēšanas laikā, pēdējos gados tai ir bijis arvien sarežģītāk darboties. 2005. gadā pēc 2003. gada paziņojuma[26] par elektronisku muitas vidi, Komisija ierosināja tiesību aktu kopumu, lai modernizētu ES muitu, jo īpaši plašāk izmantojot elektroniskas datu apstrādes metodes. Šo tiesību aktu kopumu pieņēma 2008. gadā[27], ar to sākot ES tiesību aktu un procedūru pilnīgu modernizāciju muitas jomā. Kopš 2010. gada Komisija un dalībvalstis ir apņēmušās novērtēt muitas savienības darbību. Ir skaidrs, ka ārējais spiediens ir veicinājis izmaiņu nepieciešamību, taču galvenais konstatējums ir tāds, ka tagad, iespējams, vajadzēs pārskatīt dažus būtiskus nereformētus iepriekšējā darbības modeļa aspektus un muitas savienības dalībnieku sadarbības veidu. 2.1. Ārējais spiediens Pēdējos gadu desmitos ārējā vide ir izdarījusi arvien lielāku spiedienu uz muitas savienības darbību. Arvien pieaugošas tirdzniecības plūsmas, jaunas un aizvien sarežģītākas piegādes ķēdes un uzņēmējdarbības modeļi (piemēram, e-tirdzniecība), kā arī loģistikas un konkurences spiediens nozīmē lielākus apjomus, straujāku tempu un aizvien sarežģītu vidi. Noziedzības un teroristu darbības globalizācijas dēļ ir pieaudzis arī risks, kas saistīts ar starptautiskajām piegādes ķēdēm. Turklāt strauji augošais uzdevumu un ieinteresēto personu vēlmju daudzums ir paplašinājis muitas darbības jomu un palielinājis nepieciešamību pēc papildu prasmēm, instrumentiem un resursiem. Muitai pašlaik ir deleģēti kontroles pienākumi vairāk nekā 60 tiesību aktos[28]. Savukārt ekonomikas krīzes sekas ir pastiprinājušas resursu spiedienu – nepieciešamību paveikt arvien vairāk ar arvien mazākiem resursiem. Krīze iestājās muitas pārvaldēm ļoti neizdevīgā laikā – nozīmīgu tiesisku reformu īstenošana bija saistīta ar ieguldījumiem svarīgos IT projektos lielu budžeta un resursu samazinājumu laikā. 2.2. Iekšējais spiediens Komisija un dalībvalstis ir arī atzinušas, ka muitas savienības darbības modelim kā tādam ir raksturīgi trūkumi. Modernizācija nolūkā izveidot Eiropas elektronisku muitas vidi ar reāllaika informācijas apmaiņu starp 27 dalībvalstīm nozīmē jaunu, ES mēroga procesu piemērošanu, lielākus ieguldījumus IT un jaunas prasmes darbiniekiem. Tādējādi redzamāki kļūst daudzi pašreizējie trūkumi, piemēram, neefektivitātes izmaksas, kas saistītas ar darbību dublēšanos. 2010. gadā tika sākts iekšējais novērtējums, lai noteiktu muitas savienības iekšējās problēmas. Pašnovērtējuma pētījumā[29] atklātas vairākas problēmu jomas, kas jārisina. Tajā arī piedāvātas vairākas idejas risinājumu izstrādei nākotnē. Pamatojoties uz šo pētījumu, Komisija 2011. gada ziņojumā[30] Padomei apzināja vairākas jomas, kurās muitas savienībai jāuzlabo darbība. Komisijas ziņojumā norādīts, ka: – ir vajadzīga plašāka stratēģiska pieeja sadarbībai ar citām aģentūrām un starptautiskajiem partneriem tādās jomās kā drošība, veselība, drošums un vide; – jāatjaunina un jāuzlabo muitas savienības īstenošanas pārvaldība gan struktūru, gan darba metožu ziņā, lai varētu arī labāk noteikt iniciatīvu prioritātes un racionālāk izmantot ierobežotos resursus; – lai uzlabotu efektivitāti, lietderīgumu un vienveidību un gūtu apjomradītus ietaupījumus, ir vajadzīga lielāka spēju un iespēju koplietošana un apmaiņa starp dalībvalstīm un starp dalībvalstīm un Komisiju; – muitas savienības darbības rezultātu mērīšanas un novērtēšanas mehānisms ir pirmais un galvenais priekšnoteikums tālākai muitas savienības attīstībai. Nesen ir veikti pamatīgāki novērtējumi par būtiskām jomām, piemēram, riska pārvaldību[31], IĪT piemērošanu[32] un skaidras naudas kontroli. Turklāt 2012. gadā Komisija sāka plašu ārējo novērtējumu, lai noskaidrotu ieinteresēto personu viedokli. Šīs izpētes rezultāti veidos pamatu plašākām pārdomām 2013. gadā par konkrētām prioritātēm muitas savienības attīstībā. 3. MUITAS SAVIENĪBA 2020 – TURPMĀKĀ VIRZĪBA Šā paziņojuma mērķis ir izklāstīt rīcības plānu, lai līdz 2020. gadam novērstu problēmas un panāktu efektīvāku, stabilāku un vienotāku muitas savienību, kas nodrošina vienādi augstas kvalitātes pakalpojumus visā ES. Atbildot uz Komisijas 2011. gada ziņojumu, Padome 2012. gada 10. decembra secinājumos uzsvēra, ka „muitas savienībai vajadzētu turpināt attīstīties, lai tādējādi arī turpmāk varētu sasniegt mērķus, kas sekmē ES konkurētspēju, aizsargājot uzņēmējdarbības vidi, veicinot tirdzniecību un piedāvājot augstas kvalitātes pakalpojumus ieinteresētajām personām”[33]. Lai nodrošinātu šo attīstību, ir steidzami jāpabeidz tiesību aktu un procedūru modernizācija. Ir sākts arī būtisks problēmu konstatēšanas process, jau notiek trūkumu analīze, un daži atsevišķi trūkumi jau tiek novērsti. Visbeidzot, obligāti jārisina strukturāli jautājumi. Tādējādi muitas savienības attīstības saskaņotai un visaptverošai virzīšanai nepieciešami trīs galvenie elementi: (1) pabeigt 2003. gadā iesākto modernizāciju, (2) pabeigt trūkumu analīzi un noteikt risināmās prioritātes, (3) pārskatīt un reformēt muitas savienības pārvaldības un vadības struktūras. Šie elementi, protams, ir jāīsteno konsekventi un plānveidīgi, lai izvairītos no traucējumiem ES starptautisko tirdzniecības plūsmu pārvaldīšanas ikdienas darbā. 3.1. Modernizācijas pabeigšana 2003. gadā tika sākta plaša muitas tiesību aktu un procedūru modernizācija attiecībā uz muitas nozīmes palielināšanu ārējo robežu aizsardzībā, tiesiskā regulējuma racionalizēšanu, muitas noteikumu un to īstenošanas lielāku standartizāciju, muitas procedūru vienkāršošanu un visu deklarāciju un datu apmaiņas datorizāciju. Pirmais būtiskais solis šajā modernizācijā bija 2005. gadā pieņemtais drošuma un drošības grozījums Kopienas muitas kodeksā[34], kas lika pamatus sistemātiskas automātiskas riska analīzes (kas balstās uz elektroniski sniegtajiem tirdzniecības datiem pirms preču ievešanas un izvešanas) ieviešanai 2011. gadā. Jauno iespēju dēļ, ko sniedz IT attīstība, tagad vispārēja tendence visās valsts muitas pārvaldēs ir piedāvāt iespēju iesniegt muitas deklarācijas elektroniski. Pašlaik vairāk nekā 90 % no visām muitas deklarācijām ES tiek veidotas elektroniski. Modernizācija ir jau sākusies. IT muitas savienībai rada ievērojamus ieguvumus produktivitātes ziņā. Galvenie modernizācijas procesa turpmākas un aptverošākas attīstības virzītājspēki bija 2008. gadā pieņemtais Modernizētais muitas kodekss (MMK) un Lēmums par elektronisku muitas un tirdzniecības vidi. Tomēr MMK vēl netiek piemērots, un uz to attiecas pārstrādāšanas priekšlikums[35]. Lēmums par elektronisku vidi arī ir jāpārskata. Turpmākās darbības pirmās prioritātes ir Eiropas Parlamenta un Padomes tiesību aktu pabeigšana un pieņemšana, attiecīgo Komisijas tiesību aktu pieņemšana, kā arī minēto aktu īstenošana bez kavēšanās dalībvalstīs. 3.2. Trūkumu novērtējums, prioritāšu noteikšana Nesen ir veiktas vai joprojām tiek veiktas vairākas trūkumu analīzes, jo īpaši tādās jomās kā riska pārvaldība un piegādes ķēdes aizsardzība, IĪT, tirgus uzraudzība, veselība, drošums un vides aizsardzība, un krīzes pārvaldība. IĪT piemērošanas jomā Komisija apzināja problēmas un veica pasākumus, 2011. gadā ierosinot pārskatītu IĪT muitas regulu[36]. Padome 2012. gada 10. decembrī pieņēma jaunu rīcības plānu 2013.–2017. gadam, un tiek veicināta sadarbība ar starptautiskajiem partneriem, lai stiprinātu IĪT aizsardzību visā piegādes ķēdē. Veselības, drošuma un vides jomās ir skaidra nepieciešamība veicināt muitas īstenoto tādu tiesību aktu izpildi, ar kuriem piemēro aizliegumus un ierobežojumus attiecībā uz importētām un eksportētām precēm. Lai nodrošinātu šajos tiesību aktos paredzēto prasību saderību ar muitas procedūrām un procesiem, Komisija izstrādās standarta procedūru kopumu, kas jāiekļauj turpmākajos tiesību aktos. Ierobežojumi un aizliegumi tiks turpmāk integrēti Eiropas Savienības integrētajā muitas tarifā (TARIC), un tiek gatavots konceptuālais plāns par vienu kontaktpunktu muitošanai. Tiek izstrādātas citas pamatnostādnes, apmācība un spējas palielināšanas instrumenti, lai atbalstītu muitu ar finansēm nesaistītu tiesību aktu izpildē; tiek veidotas arī kopīgas kontroles pieejas, kas balstās uz riska analīzi. Turklāt jārisina zināšanu trūkuma problēma saistībā ar tiesību aktu piemērošanas rezultātiem muitās, lai uzlabotu politikas veidošanu un šo tiesību aktu novērtēšanu. Ir ļoti svarīgi izstrādāt mērīšanas instrumentus un veidot statistiku par muitas kontroles rezultātiem tādās jomās kā produktu drošums un atbilstība. Visi šie pasākumi būtu jāapvieno stratēģijā Komisijas un dalībvalstu kopīgai rīcībai muitas darba atvieglošanā nefiskālu tiesību aktu izpildē. Komisija jau ir izveidojusi ekspertu grupu, kurā ietilpst pārstāvji no muitas un iestādēm, kas atbild par tiesību aktiem, kuri nav saistīti ar finansēm, un šīs grupas uzdevums ir izstrādāt iepriekš minētos pasākumus. Pēc sprāgstvielu atklāšanas gaisa kravā („Jemenas incidents”) un augsta līmeņa darba grupas ziņojuma par gaisa kravu pārvadājumu drošības nostiprināšanu kontekstā Komisija ciešā sadarbībā ar dažādām ieinteresētajām personām, uzņēmumiem un starptautiskajiem partneriem pētīja veidus, kā uzlabot piegādes ķēdes aizsardzību un sniegt ieguldījumu starptautisko standartu izstrādē. Pilnīgs trūkumu un vajadzību novērtējums riska pārvaldības un piegādes ķēdes aizsardzības jomā tiks atspoguļots Komisijas paziņojumā par riska pārvaldību un piegādes ķēdes aizsardzību[37]. Pētniecības un starptautiski projekti šajā jomā ir sākti arī ES 7. pētniecības pamatprogrammā. Ir arī jāizstrādā turpmākie pasākumi, lai uzlabotu muitas riska pārvaldības un kontroles pasākumus ES līmenī ES un tās dalībvalstu finanšu interešu labākai aizsardzībai[38]. Komisija ir konstatējusi arī nopietnas problēmas, ko rada dažādas pieejas ES muitas tiesību aktu pārkāpumiem un sankciju piemērošanai, kas būtu jāaplūko 2013. gada priekšlikumā. Turklāt pēc kodolnegadījuma Fukušimā tika izstrādāts rīcības plāns[39], lai uzlabotu krīzes pārvaldību muitas iestādēs. Tarifu atlikšanas/kvotu noteikumi arī tiks pārskatīti pētījumā, kurš tiks sākts 2013. gadā un kurā var atklāties nepieciešamība pārskatīt šos noteikumus. Muitas savienības starptautiskajā aspektā jāturpina piešķirt prioritāti divpusējam darbam ar tirdzniecības partneriem un darbam daudzpusējos forumos, lai izstrādātu instrumentus un nosacījumus piegādes ķēdes aizsardzībai un tirdzniecības atvieglošanai, koncentrējoties uz to, lai sekmētu muitas procedūru vienkāršošanu, atzītu ekonomikas dalībnieku savstarpēju atzīšanu un informācijas apmaiņu ar trešām valstīm par visu piegādes ķēdes posmu pārvaldību. Darbībai, kas vērsta uz nelegālu preču kontrabandas, IĪT pārkāpumu un krāpšanas apkarošanu, joprojām tiks pievērsta liela uzmanība starptautiskos nolīgumos, piemēram, divpusējos tirdzniecības nolīgumos, un būtu jāpievērš papildu uzmanība šādos nolīgumos ietverto izcelsmes noteikumu modernizēšanai. 2013. gadam noteiktās prioritātes ir šādas: – Komisijas paziņojums par riska pārvaldību un piegādes ķēdes aizsardzību; – stratēģija Komisijas un dalībvalstu kopīgai darbībai muitas darba atvieglošanā ar finansēm nesaistītu tiesību aktu izpildē; – priekšlikums, lai atrisinātu dažādu pieeju problēmu ES muitas tiesību aktu pārkāpumiem un sankciju piemērošanai; – rīcības plāna īstenošana, lai uzlabotu krīzes pārvaldību muitas iestādēs; – tarifu atcelšanas un kvotu noteikumu izvērtēšana un (attiecīgi), iespējams, pārskatīšana; – instrumentu un nosacījumu prioritāšu noteikšana attiecībā uz tirdzniecības veicināšanu, piegādes ķēdes aizsardzību un IĪT īstenošanu divpusējos un daudzpusējos starptautiskos nolīgumos; – trūkumu analīzes un prioritāšu noteikšanas pabeigšana, jo īpaši īstenojot turpmākus pasākumus pēc muitas savienības novērtējuma 2013. gadā. 3.3. Efektivitātes un lietderīguma uzlabošana, reformējot muitas savienības pārvaldību Pašreizējā pienākumu, uzdevumu un aizvien biežāk kopīgu procesu un IT sistēmu vienotā pamata decentralizētā īstenošanas un pārvaldības sistēma daudzu iemeslu dēļ sasniegusi lietderīguma un efektivitātes robežas. Šie iemesli ietver dublēšanu, nekonsekvenci, sadarbspējas problēmas un resursu un vajadzību neatbilstību visā ES. Šo problēmu pastāvēšanu apliecina nesenā pieredze, piemērojot Eiropas mēroga procesus un IT Kopienas Muitas kodeksa drošības grozījuma īstenošanā un piemērojot dažas ES mēroga atļaujas. Turklāt ekonomikas dalībnieki ir ziņojuši par dažādu attieksmi ES un sūdzējušies par nenoteiktību un izmaksām, kas rodas atšķirīga pakalpojumu līmeņa un praktisku nosacījumu dēļ, ar kuriem viņi saskaras visā ES. Tā kā juridiskais pamats ir kopīgs, ir acīmredzams, ka šajā sakarībā problēmas rada praktiskā īstenošana. Ilgstoši nemainīgās valsts līmeņa īstenošanas un pārvaldības sistēmas vietā jānāk ciešākas savstarpējas sadarbības un kopīgas atbildības formai starp pārvaldēm, kas veido muitas savienību. Šā mērķa sasniegšanu veicinās tiesību aktu un darba metožu reformas un specifisku jautājumus risināšana. Tomēr joprojām pastāv transversāla problēma, proti, ļoti decentralizētā un arvien sarežģītākā muitas savienības īstenošanas pārvaldība. Ir jāveic muitas savienības pārvaldības reforma, lai paaugstinātu efektivitāti (piemēram, apjomradīti ietaupījumi no resursu apvienošanas) un lietderīgumu (piemēram, riska novērtēšana, pamatojoties uz apvienotu informāciju par riskiem). Pirmām kārtām pārvaldības reformu mērķim jābūt nodrošināt konsekventi augstu pakalpojumu kvalitāti visā ES. Lai nodrošinātu efektīvus un lietderīgus augstas kvalitātes pakalpojumus visā ES, pārvaldības reformām būtu jāietver uzlabojumi šādās jomās: – darbības mērķu/ pakalpojumu kvalitātes definēšana ES un kopīga uzraudzības sistēma; – darbības koordinācijas palielināšana un kopīgas darbības, ja tās ir nepieciešamas; – mehānisms vajadzību, prioritāšu un nodošanas/ atbalsta spējas apzināšanai, kur tas ir nepieciešams. 4. SECINĀJUMS Muitas savienība sniedz skaidru un neapstrīdamu pievienoto vērtību ES sabiedrībai un uzņēmumiem. Tā joprojām ir ievērojama ieņēmumu iekasētāja ES un dalībvalstīm, un daudzējādā ziņā tā ir iekšējā tirgus sargs, būtisks atbalsts netraucētai ES tirdzniecības plūsmai, vienlaikus nodrošinot svarīgu ES uzņēmumu, sabiedrības un vides aizsardzību no dažādiem starptautiskās preču tirdzniecības apdraudējumiem. Pēdējos gados muitas savienība ir uzsākusi ievērojamas tiesību aktu, procedūru un darba metožu reformas un modernizāciju. Tomēr reformas ir jāīsteno pilnībā. Turklāt jāveic arī reformas tās iekšējās struktūrās, tās operatīvās darbības pārvaldībā. Komisija aicina Padomi un Parlamentu – bez kavēšanās pabeigt modernizāciju; – iesaistīties dialogā ar attiecīgajām ieinteresētajām personām, ņemot vērā nesen veikto novērtējumu un trūkumu analīzes rezultātus, tostarp 2012. gada muitas savienības novērtējumu, lai noteiktu prioritātes; – reformēt pārvaldību un dalībvalstu un Komisijas uzdevumus un pienākumus attiecībā uz muitas savienības vispārējo darbības vadību. Nākamajā posmā vajadzētu izstrādāt konceptuālo plāno par reformu līdz 2014. gadam. [1] Šajā paziņojumā “ES muitas savienība” ir ES muitas savienība un teritorija, kas noteikta LESD 30. pantā un turpmākajos pantos, neietverot ES muitas savienības ar Turciju, Andoru un Sanmarīno. [2] Pasaules Banka, Doing business 2012: Doing business in a more transparent world (http://www.doingbusiness.org/rankings); The World Economic Forum – Global Competitiveness Index (http://www.weforum.org/issues/competitiveness-0/gci2012-data-platform/). [3] LESD 3. pants. [4] LESD 291. pants. [5] Priekšsēdētājs Barrozu, SPEECH/12/596, 12/09/2012. [6] Padomes Regula (EEK) Nr. 2913/92 par Kopienas Muitas kodeksa izveidi. [7] Padomes Regula (EEK) Nr. 2658/87 par tarifu un statistikas nomenklatūru un kopējo muitas tarifu. [8] Padomes Regula (EK) Nr. 1383/2003 par muitas rīcību attiecībā uz precēm, par kurām ir aizdomas, ka tās pārkāpj atsevišķas intelektuālā īpašuma tiesības, un pasākumiem, ko veic attiecībā uz precēm, kas ir pārkāpušas šādas tiesības. [9] http://ec.europa.eu/enterprise/sectors/chemicals/documents/specific-chemicals/precursors/. [10] Padomes Regula (EK) Nr. 116/2009 par kultūras priekšmetu izvešanu. [11] Regula (EK) Nr. 1889/2005 par skaidras naudas kontroli, kuru ieved Kopienas teritorijā vai izved no tās. [12] Regula (EK) Nr. 765/2008, ar ko nosaka akreditācijas un tirgus uzraudzības prasības attiecībā uz produktu tirdzniecību un atceļ Regulu (EEK) Nr. 339/93. [13] Piemēram, Padomes Regula (EK) Nr. 338/97 par savvaļas dzīvnieku un augu sugu aizsardzību, reglamentējot to tirdzniecību. [14] COM(2008) 169 galīgā redakcija. [15] Lai veicinātu sadarbību ar uzņēmumiem, lielākajā daļā dalībvalstu pārvalžu ir valsts uzņēmumu un muitas komitejas, un ES līmenī aktīvu ieguldījumu lielākās daļas jaunu iniciatīvu sagatavošanas darbā sniedz apspriežu mehānisms – Tirdzniecības kontaktu grupa. [16] Piemēram, daudzgadu tirgus uzraudzības plāns. Sīkāku informāciju sk. 2. pielikumā Komisijas dienestu darba dokumentam „Ietekmes novērtējums rīcības programmai muitas un nodokļu nozarei Eiropas Savienībā laikposmam no 2014. līdz 2020. gadam (FISCUS)” – SEC(2011) 1317 galīgā redakcija. [17] Sk., piemēram, Komisijas 2010. gada 22. novembra paziņojumu Eiropas Parlamentam un Padomei „ES iekšējās drošības stratēģija darbībā – pieci soļi pretim drošākai Eiropai” [COM(2010) 673 galīgā redakcija – nav publicēts Oficiālajā Vēstnesī]. [18] ES tīmekļa vietne – muitas politikas joma. [19] External and intra EU trade, A statistical yearbook, data 1958-2010, 16. lpp. [20] 2011. gada budžets skaitļos. [21] EORI datubāze. [22] Nobeiguma ziņojuma projekts, pamatlīgums DIGIT/R2/PO/2009/027 ABC II – Priekšizpēte par ES muitas savienības stāvokļa novērtējumu. [23] Daudzi starptautiski nolīgumi un konvencijas, piemēram, (Pasaules Muitas organizācijas) pārskatītā Kioto konvencija, ir faktiski kodificēti ES tiesību aktos. [24] ES muitas tiesību akti ir kopēji, bet valsts noteikumos ir atšķirības. [25] Eiropas Parlamenta un Padomes 2007. gada 23. maija Lēmums Nr. 624/2007/EK, ar ko izveido muitas rīcības programmu Kopienā. [26] COM (2003) 452 galīgā redakcija, 24.7.2003. [27] Eiropas Parlamenta un Padomes Regula (EK) Nr. 450/2008, ar ko izveido Kopienas Muitas kodeksu (Modernizētais muitas kodekss), OV L 145, 4.6.2008., 1. lpp., un Eiropas Parlamenta un Padomes 2008. gada 15. janvāra Lēmums Nr. 70/2008/EK par elektronisku muitas un tirdzniecības vidi, OV L 23, 26.1.2008., 21. lpp. [28] 2. pielikums Komisijas dienestu darba dokumentam „Ietekmes novērtējums rīcības programmai muitas un nodokļu nozarei Eiropas Savienībā laikposmam no 2014. līdz 2020. gadam (FISCUS)” – SEC(2011) 1317 galīgā redakcija. [29] Nākotnes darbības struktūra muitas savienībai un sadarbības modelis nodokļu jomā Eiropā, TAXUD/R3/VDL D(2010) 433216, pamatlīgums DIGIT/R2/PO/2009/027 ABC II. [30] COM(2011) 922. [31] Study on the on possible ways to enhance EU-level capabilities for risk analysis and targeting, PricewaterhouseCoopers, 2012. gada 31. maijs. [32] Komisijas dienestu darba dokuments „Ietekmes novērtējums Eiropas Parlamenta un Padomes regulējumam par intelektuālā īpašuma tiesību īstenošanu muitas darbā”, SEC(2011) 597, un SEC(2011) 598 un Komisijas dienestu darba dokuments „Ziņojums par to, kā tiek īstenots ES Rīcības plāns 2009.–2012. gadam attiecībā uz intelektuālā īpašuma tiesībām” – SWD(2012) 356. [33] Ref. [34] Eiropas Parlamenta un Padomes Regula (EK) Nr. 648/2005 (2005. gada 13. aprīlis), ar ko groza Padomes Regulu (EEK) Nr. 2913/92 par Kopienas Muitas kodeksa izveidi. [35] Priekšlikums Eiropas Parlamenta un Padomes regulai, ar ko izveido Savienības Muitas kodeksu (COM(2012) 64, 20.2.2012). [36] Priekšlikums Eiropas Parlamenta un Padomes regulai par muitas darbu intelektuālā īpašuma tiesību īstenošanā, COM(2011) 285. [37] Tiks publicēts 2013. gada sākumā. [38] Revīzijas palāta, Īpašais ziņojums Nr. 1/2010 „Vai vienkāršotas muitas procedūras ievedumiem kontrolē efektīvi?” [39] TAXUD/B2/061/2011.