[pic] | EIROPAS KOMISIJA |

Briselē, 22.12.2010

COM(2010) 811 galīgā redakcija

KOMISIJAS ZIŅOJUMS

par netiešām izmaiņām zemes izmantojumā, kas saistītas ar biodegvielām un bioloģiskajiem šķidrajiem kurināmajiem

KOMISIJAS ZIŅOJUMS

par netiešām izmaiņām zemes izmantojumā, kas saistītas ar biodegvielām un bioloģiskajiem šķidrajiem kurināmajiem

IEVADS

Priekšvēsture

Atjaunojamie energoresursi, tostarp biodegvielas, ir svarīgs ES enerģētikas un klimata stratēģijas elements. Biodegvielas ir svarīgas, jo tās palīdz risināt divas no visbūtiskākajām problēmām enerģētikas politikā attiecībā uz transportu: transporta nozares lielo atkarību no naftas un vajadzību samazināt transporta radītās oglekļa dioksīda emisijas.

Biodegvielu atbalstīšana sniedz arī citas iespējas. Tās palīdz uzlabot nodarbinātību lauku rajonos ES un jaunattīstības valstīs un paplašina tehnoloģiskās attīstības iespējas, piemēram, otrās paaudzes biodegvielās.

2009. gadā ar Direktīvu 2009/28/EK par atjaunojamo energoresursu izmantošanas veicināšanu (Atjaunojamo energoresursu direktīva) ES pieņēma obligātus mērķus, kas jāsasniedz līdz 2020. gadam, proti:

- kopējais atjaunojamo energoresursu īpatsvars 20 % apmērā,

- atjaunojamo energoresursu īpatsvars transporta nozarē 10 % apmērā.

Obligātie mērķi ir paredzēti tādēļ, lai radītu skaidrību investoriem un veicinātu tādu tehnoloģiju nepārtrauktu izstrādi, saskaņā ar kurām enerģiju iegūst no visiem atjaunojamo energoresursu veidiem.

Tajā pat laikā ar Direktīvu 2009/30/EK (Degvielas kvalitātes direktīva) ES pieņēma obligātu mērķi, kas jāsasniedz līdz 2020. gadam, proti:

- transportā izmantotās degvielas radīto siltumnīcefekta gāzu intensitātes samazinājumu 6 % apmērā.

Minētais mērķis ir noteikts, lai nodrošinātu īpašus siltumnīcefekta gāzes emisiju samazinājumus saistībā ar visiem autotransportam un visurgājējai tehnikai izmantotās enerģijas ražošanas un lietošanas aspektiem.

Prognozē, ka biodegvielu sniegtais ieguldījums šo mērķu sasniegšanā būs ievērojams[1]. Tāpēc ir svarīgi, lai biodegvielas ražošana būtu ilgtspējīga. Lai izvairītos no nevēlamiem blakusefektiem, abās direktīvās (turpmāk direktīvas) ietverta pasaulē visaptverošākā un mūsdienīgākā ilgtspējības shēma. Tās paredz vairākus ilgtspējības kritērijus, kas ekonomikas dalībniekiem jāievēro, lai biodegvielas tiktu ņemtas vērā likumdošanas mērķos un varētu tikt ietvertas atbalsta shēmās[2]. Šie kritēriji ir vērsti uz to, lai novērstu platību, kurās ir liela oglekļa krāja un bioloģiskā daudzveidība, pārveidošanu biodegvielu izejvielu ražošanas vajadzībām. Turklāt direktīvas paredz, ka ar biodegvielām jāpanāk minimālie siltumnīcefekta gāzu emisiju ietaupījumi 35 % apmērā salīdzinājumā ar fosilo kurināmo. Šī prasība ir progresīva, jo attiecībā uz jaunām iekārtām tā paredz ietaupījumu palielināšanu līdz 50 % 2017. gadā un līdz 60 % 2018. gadā.

Ilgtspējības kritēriju[3] ietekme preču tirgos var skart ne tikai biodegvielas, kā blakusefekts potenciāli uzlabojot ilgtspējīgu lauksaimniecības izejmateriālu ražošanu. Tomēr, ņemot vērā pieaugošo globālo pieprasījumu pēc lauksaimniecības precēm, pastāv risks, ka daļa pieprasījuma pēc biodegvielām tiks apmierināta, pasaulē palielinot lauksaimniecības zemju platības.

Tāpēc direktīvas paredz, ka līdz 2010. gada 31. decembrim Komisijai jāiesniedz ziņojums Eiropas Parlamentam un Padomei, kurā izskatīta netiešu zemes izmantojuma izmaiņu ietekme uz siltumnīcefekta gāzu emisijām un ierosināti pasākumi, lai samazinātu šo ietekmi[4]. Šo ziņojumu vajadzības gadījumā papildina ar priekšlikumu, kurš pamatojas uz vislabākajiem pieejamajiem zinātniskajiem pierādījumiem, tostarp jo īpaši uz konkrētu metodoloģiju, lai ņemtu vērā emisijas, kas rodas, netiešo zemes izmantojuma izmaiņu ietekmē mainoties oglekļa krājai[5].

Lai gan izmaiņas zemes izmantojumā var radīt pozitīvu un negatīvu ietekmi (piemēram, siltumnīcefekta gāzu emisijas, bioloģiskā daudzveidība, sociāla rakstura problēmas u. c.), šis ziņojums ir vērsts uz sekām saistībā ar biodegvielu siltumnīcefekta gāzu emisijām, kā to paredz direktīvas. Komisija analizēs plašāku ilgtspējības ietekmi saistībā ar biodegvielu izmantošanas veicināšanu Atjaunojamo energoresursu direktīvas Eiropas Parlamentam un Padomei adresētajos divu gadu ziņojumos no 2012. gada un turpmāk. Turklāt Komisija uzskata, ka ir svarīgi jautājumu par netiešām izmaiņām zemes izmantojumā saistībā ar biodegvielām atrisināt holistiskā veidā, salīdzinoši ņemot vērā transporta nozarē izmantotās degvielas aprites cikla ilgtspējību. Tas tiks ņemts vērā gaidāmajā ietekmes novērtējumā.

Kas ir netiešas izmaiņas zemes izmantojumā?

Fosilā kurināmā izmantošana un izmaiņas zemes izmantojumā ir galvenie antropogēnisko siltumnīcefekta gāzu emisiju veicinātāji. Biodegvielu izmantošana var samazināt siltumnīcefekta gāzu emisijas, ja to tiešo un netiešo siltumnīcefekta gāzu emisiju ir mazāk nekā fosilajiem kurināmajiem, ar kurām tos aizstāj.

Prognozē, ka nākamajos desmit gados iedzīvotāju skaita pieauguma un dzīves standarta uzlabošanās dēļ pasaulē palielināsies pieprasījums pēc pārtikas, barības, enerģijas un šķiedrām, ko nodrošina planētas ekosistēmas. Pieaugošais pieprasījums varētu pastiprināt vajadzību pēc lauksaimniecības precēm pasaulē. Minēto pieaugumu var izraisīt ieguves apjomu un lauksaimniecības zemju platību palielināšanās. Biodegvielu izmantošanas pieaugums ES vēl vairāk pastiprina pieprasījumu pēc lauksaimniecības precēm.

Biodegvielu izejvielas var ražot zemes platībās, kas no cita statusa tieši pārveidotas par lauksaimniecības zemi. Oglekļa emisijas no šādām izmaiņām zemes izmantojumā jāiekļauj kopējos konkrētās biodegvielas siltumnīcefekta gāzu emisiju aprēķinos, lai noteiktu, vai biodegviela atbilst ilgtspējības kritērijiem[6]. Tomēr, ja izejvielas biodegvielas ražošanai tiek audzētas jau esošā lauksaimniecības zemē, pastāv iespēja, ka var tikt pārvietota citu kultūru ražošana, un rezultātā dažu šo kultūru gadījumā zeme var tikt pārveidota par lauksaimniecības zemi. Šādā veidā papildu biodegvielas pieprasījums var netieši radīt izmaiņas zemes izmantojumā, no kura ir atvasināts termins "netiešas izmaiņas zemes izmantojumā". Šī netiešā ietekme izpaužas kā izmaiņas lauksaimniecības preču un to aizstājēju pieprasījumā pasaules tirgos. Cenu izmaiņas var stimulēt mainīt rīcību, izraisot zemes izmantošanas pieaugumu, kas daudzos gadījumos nozīmē izmaiņas zemes izmantojumā. Turklāt lielāka cena var mainīt arī rīcību, radot stimulu palielināt ieguves apjomus jau esošajā lauksaimniecības zemē.

Galvenais netiešu izmaiņu veicinātājs zemes izmantojumā ir palielināts pieprasījums pēc lauksaimniecības kultūrām situācijā, kad piemērotas lauksaimniecības zemes pieejamība un potenciāls ieguves apjomu pieaugums ir ierobežots. Daži citi galvenie faktori, piemēram, maksimāla peļņa no ražošanas un saistīto spēkā esošo tiesību aktu ievērošana, arī varētu noteikt to, kā realizējams pieaugošais pieprasījums.

Daudz ir apspriests tas, cik lielā mērā ir ierobežota zemes pieejamība dažādos pasaules reģionos. 1. attēlā[7] redzamas novāktās platības dažādos pasaules reģionos. Salīdzinājumā ar 1981. gadu novāktās platības ir ievērojami samazinājušās Eiropā, NVS un Ziemeļamerikā, līdz ar to rosinot uzskatīt, ka varētu būt pieejamas zemes ar zemu oglekļa krāju[8].

[pic]

1. attēls. Pasaulē novāktās platības no 1961. līdz 2007. gadam.

Ierobežotā zema oglekļa krājas zemes platību pieejamība citās pasaules vietās un nepietiekami stingri noteikumi par mežu un ar oglekli bagātu platību aizsardzību ir faktori, kas var pastiprināti kaitēt netiešām izmaiņām zemes izmantojumā. Ja tiktu ierobežota ar oglekli bagātu zemes platību pārveidošana vai ja vairāk lauksaimniecības precēm tiktu piemēroti ilgtspējības kritēriji, kas līdzīgi biodegvielām noteiktajiem kritērijiem, varētu tikt ierobežotas netiešas izmaiņas zemes izmantojumā. Iemesls tam ir tāds, ka biodegvielu radītās netiešās izmaiņas zemes izmantojumā ir citas preces radītās tiešās izmaiņas zemes izmantojumā.

SILTUMNīCEFEKTA GāZU EMISIJU NOTEIKšANA SAISTīBā AR NETIEšāM IZMAIņāM ZEMES IZMANTOJUMā

Lai noteiktu siltumnīcefekta gāzu ietekmi saistībā ar netiešām izmaiņām zemes izmantojumā, jāprognozē ietekme nākotnē, par kuru parasti nav skaidrības, jo izmaiņas nākotnē ne vienmēr ir atkarīgas no tendencēm pagātnē. Turklāt prognozētās izmaiņas zemes izmantojumā nekad nevar apstiprināt, jo netiešās izmaiņas zemes izmantojumā ir parādība, ko nav iespējams tieši novērot vai izmērīt. Tāpēc, lai noteiktu netiešās izmaiņas zemes izmantojumā, jāveic modelēšana[9]. Lai savu darbu balstītu uz labākajiem pieejamajiem zinātniskajiem pierādījumiem, Komisija uzsāka virkni analītisku darbu un esošās literatūras apskatu par netiešām izmaiņām zemes izmantojumā 2009. un 2010. gadā[10]. Turklāt Komisija organizēja dažādas apspriešanās ar plašāku sabiedrību, tostarp iepriekšēju apspriešanos par iespējamiem politikas virzieniem[11], un vienu turpmāku apspriešanos, kad kļuva pieejamas pētījumu galīgās versijas[12]. Apzinoties grūtības, kas saistītas ar vairākām nenoteiktībām šajos modelēšanas pētījumos, analītiskā darba rezultātu un secinājumu izskatīšanā tika iesaistīti pasaulē vadošie tehniskie eksperti.

Analītiskais darbs tika veikts, balstoties uz vairākiem pētījumiem, proti:

- ES biodegvielas mērķu ietekme uz lauksaimniecības tirgiem un zemes izmantojumu: EK Kopīgā pētniecības centra Perspektīvo tehnoloģiju pētniecības institūta ( IPTS ) veikts salīdzinošs modelēšanas novērtējums,

- pētījums par ES biodegvielu mērķa ietekmi uz tirdzniecību un vidi pasaulē, ko veica Starptautiskais pārtikas politikas pētniecības institūts ( IFPRI ),

- zemes izmantojuma izmaiņu ietekme uz siltumnīcefekta gāzu emisijām no biodegvielām un bioloģiskajiem šķidrajiem kurināmajiem, Enerģētikas ģenerāldirektorāta sagatavots iekšējais pārskats (literatūras apskats),

- Netiešas izmaiņas zemes izmantojumā no palielināta pieprasījuma pēc biodegvielām — EK Kopīgā pētniecības centra Vides un ilgtspējības institūta veiktais modeļu un rezultātu salīdzinājums attiecībā uz marginālo biodegvielas ražošanu no dažādām izejvielām.

Turklāt vērā ņemti vairāki citi par svarīgiem uzskatīti neatkarīgi ziņojumi vai publikācijas, no kurām daļa sagatavotas pēc apspriedēm par netiešām izmaiņām zemes izmantojumā ASV, tostarp nesenākais ziņojums[13], ko sagatavoja KPC (Kopīgais pētniecības centrs). Darba specifika bija daudzveidīga, aptverot vairākus aspektus, tostarp ekonomisko modelēšanu par ES biodegvielas pieprasījuma ietekmi uz pasaules preču tirgiem un to iespējamo reakciju; pasaules mērogā izmantoto galveno ekonomisko modeļu salīdzināšanu, lai gūtu izpratni par netiešām izmaiņām zemes izmantojumā, tostarp dialoga veicināšanu starp dažādām modelēšanas komandām; jaunu pieeju, lai noteiktu iespējamo tās zemes platības atrašanās vietu, kas augoša pieprasījuma dēļ tiktu pārveidota lauksaimniecības vajadzībām, un literatūras apskatu.

Divos no šiem ziņojumiem bija ietverti atšķirīgi modelēšanas paņēmieni. Pirmajā paņēmienā, ko realizēja IPTS , izmantoja AGLINK-COSIMO modeli. Šajā modelī pieņemts, ka mērķis par atjaunojamiem energoresursiem transporta nozarē 10 % apmērā tiktu sasniegts, 7 % apmērā izmantojot klasiskās biodegvielas un 1,5 % apmērā izmantojot modernas biodegvielas, kas tiktu uzskaitītas divkārtīgi. Lai gan šajā modelī ņemta vērā ietekme, ko rada papildu pieprasījums pēc klasiskajām biodegvielām, kas vajadzīgas, lai sasniegtu šo mērķi, tajā nav ņemtas vērā ietekme, ko rada papildu pieprasījums pēc modernām biodegvielām vai bioloģiskajiem šķidrajiem kurināmajiem. Ietvertā bioetanola un biodīzeļdegvielas daļa bija identiska benzīna un dīzeļdegvielas daļai, tas ir, aptuveni 35 % un 65 %, tā, lai biodegvielas daļa benzīnā un dīzeļdegvielā attiecīgi būtu aptuveni 8,5 %. Šajā modelēšanas paņēmienā gūtais galvenais secinājums bija tāds, ka šādā gadījumā salīdzinājumā ar hipotētisko 2020. gada scenāriju[14] papildu pieprasījums, kas izriet no politikas un kas līdzvērtīgs 21 Mtoe , kultūru audzēšanai vajadzīgās zemes platības būtu jāpalielina par 5,2 miljoniem hektāru visā pasaulē, no tās viena ceturtdaļa ES. Šajā modelēšanā netika sniegts aprēķins par šo zemes platību pārveidošanas ietekmi siltumnīcefekta gāzes izteiksmē.

Otrais modelēšanas paņēmienu īstenoja Starptautiskais pārtikas politikas pētniecības institūts ( IFPRI ), izmantojot MIRAGE modeli. Šī modelēšana tika balstīta uz pieņēmumu, ka mērķis par atjaunojamiem energoresursiem transporta nozarē 10 % apmērā tiktu sasniegts, 5,6 % apmērā izmantojot klasiskās biodegvielas, atlikušo daudzumu gūstot citos veidos, tostarp ar 1,5 % no modernām biodegvielām, saskaņā ar pašreizējo tirdzniecības politiku un pieņēmumu par pilnīgu tirdzniecības liberalizāciju. Papildu pieprasījums pēc modernām biodegvielām un bioloģiskajiem šķidrajiem kurināmajiem netika modelēts. Šajā modelēšanas paņēmienā gūtais galvenais secinājums bija tāds, ka šādā gadījumā salīdzinājumā ar hipotētisko 2020. gada scenāriju[15] papildu pieprasījums, kas izriet no politikas un kas līdzvērtīgs 8 Mtoe , kultūru audzēšanai vajadzīgās zemes platības būtu jāpalielina par 0,8 miljoniem hektāru un 1 miljonu hektāru visā pasaulē, attiecīgi saskaņā ar nemainīgas rīcības un brīvās tirdzniecības scenārijiem. Siltumnīcefekta gāzu emisiju izteiksmē tas atbilst 18 gramiem[16] CO2-ekv uz vienu enerģijas MJ (turpmāk g/MJ). Bioetanola un biodīzeļdegvielas daļa tika noteiktas attiecīgi 45 % un 55 % apmērā. Scenārijā, kurā klasiskās biodegvielas izmanto 8,6 % apmērā, vispārējais zemes platību pieprasījums pasaulē pieauga līdz 2,8 miljoniem hektāru, radot vidējās emisijas 30g/MJ.

Dalījumam starp bioetanolu un biodīzeļdegvielu izrādījās liela nozīme attiecībā uz zemes izmantojuma (netiešo) izmaiņu ietekmi, kas noteikta, izmantojot IFPRI MIRAGE modeli. Citā IFPRI MIRAGE modelī, izmantojot 5,6 % scenāriju un 25 % bioetanola/75 % biodīzeļdevielas dalījumu, tika iegūtas vidējās zemes izmantojuma (netiešo) izmaiņu rezultātā radītās emisijas aptuveni 45 g/MJ[17]. Rezultāti ir apkopoti tabulā.

Dalījums starp bioetanolu un biodīzeļdegvielu (%) | 45/55 | 35/65 | 25/75 |

Vidējās emisijas no izmaiņām zemes izmantojumā (g/MJ) | 18 | 31 | 45 |

1. tabula. Sensitivitātes analīzes rezultāti par bioetanola/biodīzeļdegvielas dalījumiem vidējās emisijās no (netiešām) izmaiņām zemes izmantojumā

Tika aprēķinātas un 2. attēlā[18] parādītas arī kultūrai raksturīgās siltumnīcefekta gāzu emisijas, kas izriet no katra papildu biodegvielas MJ.

[pic]

2.attēls. Ar dažādām izejvielām saistītās emisijas no (netiešām) izmaiņām zemes izmantojumā un tirdzniecības scenāriji ( IFPRI 2010. gads)

Kā redzams, modeļa rezultāti būtiski atšķiras pa izejvielām un tirdzniecības pieņēmumiem[19].

Ņemot vērā to, ka AGLINK-COSIMO modelī nav zemes pārveidošanas modulis, tika nolemts izstrādāt metodiku pārveidoto zemes platību iedalīšanai un izrietošo siltumnīcefekta gāzu emisiju aprēķināšanai. Teritoriālās iedalīšanas metodiku ( SAM ) izstrādāja Kopīgais pētniecības centrs, balstoties uz vairākām GIS datubāzēm. Šajā modelī lēmums par to, kur pārveidot jaunu zemi, ir balstīts uz zemes piemērotību un attālumu līdz esošajām audzēšanas platībām. Līdz šim tas tika lietots tikai saistībā ar zemes prasībām, kas izriet no AGLINK-COSIMO un IFPRI MIRAGE modelēšanas. Šīm datu kopām, izmantojot SAM , aprēķina, ka siltumnīcefekta gāzu emisijas varētu sasniegt attiecīgi 1092 Mt CO2ekv un 201 Mt CO2ekv, kas atbilst vidējām emisijām no (netiešām) izmaiņām zemes izmantojumā 64 g/MJ apmērā pēc AGLINK-COSIMO modeļa un 34-41 g/MJ pēc IFPRI MIRAGE modeļa centrālā scenārija. SAM var izmantot, zemes platības datus ievadot no jebkura modeļa, šādā veidā palīdzot likvidēt vienu no variāciju iemesliem siltumnīcefekta gāzu emisijās dažādos modeļos[20].

Konkrētām izejvielām dažādi modelēšanas paņēmieni sniedz atšķirīgus rezultātus vienai un tai pašai kultūrai. Literatūrā galvenokārt ietverti dati par ASV izmantotām biodegvielas izejvielām, tas ir, galvenokārt kukurūzu un līdz zināmam apmēram soju. Tabulā apkopoti galvenie rezultāti, kas skar šīs divas izejvielas.

Izmaiņas zemes izmantojumā g/MJ[21] | Kukurūzas etanols | Sojas biodīzeļdegviela |

Searchinger et.al. (2008. g.) | 156 | 165–270 |

CARB (2009. g.) | 45 | 63 |

EPA (2010. g.) | 47 | 54 |

Hertel et.al. (2010. g) | 40 | - |

Tyner et.al (2010. g.) | 21 | - |

IFPRI MIRAGE (2010. g.) | 54 | 75 |

2. tabula. Kopsavilkums par izejvielām raksturīgo zemes izmantojuma izmaiņu vērtībām (literatūras apskats)

Tabulā redzamie dati ir iegūti, dažādiem modeļiem izmantojot atšķirīgus pieņēmumus. Kā redzams tabulā, rezultāti būtiski atšķiras, kas liecina par nepilnībām un nenoteiktībām, modelējot (netiešās) izmaiņas zemes izmantojumā, kur no kukurūzas iegūtā bioetanola vērtības ir 21–156 g/MJ.

Izejvielu ģeogrāfiskā izcelsme arī varētu būt nozīmīgs mainīgais lielums, lai noteiktu konkrētās biodegvielas ietekmi uz (netiešām) izmaiņām zemes izmantojumā. Tomēr nevienā līdz šim veiktajā modelēšanā nav ņemts vērā šis mainīgums, kas ar šodienas modeļiem faktiski nav iespējams.

Saistībā ar modeļu salīdzināšanas darbiem, ko vadīja Komisijas Kopīgais pētniecības centrs, tika sazinātas galvenās modelēšanas komandas, kas veica modelēšanu par (netiešām) izmaiņām zemes izmantojumā. Tika sarīkotas divas ekspertu sanāksmes, lai vienotos par to, kā veikt salīdzināšanu, apspriestu konstatējumus un noteiktu, cik lielā mērā jāuzlabo pamatdati. Modeļu noteiktās (netiešās) izmaiņas zemes izmantojumā bija 223–743 kha uz vienu Mtoe ES izmantotā etanola un 242–1928 kha uz vienu Mtoe ES izmantotās biodīzeļdegvielas. Salīdzinājumam — AGLINK-COSIMO scenāriji (veica ESAO saistībā ar modeļu salīdzināšanu) Brazīlijas cukurniedrēm un ASV etanolam ir attiecīgi 134 un 574 kha uz vienu Mtoe . IFPRI MIRAGE scenāriji tika novērtēti aptuveni 100 kha apmērā uz vienu Mtoe . Darbā tika izskatīti vajadzīgās zemes platības variāciju iemesli. Galvenie faktori, kas ietekmē rezultātus, ir to kultūru daļa, kas ietaupīta ar blakusproduktiem, samazinājumi pārtikas un barības patēriņā[22], ieguves palielināšanās un kultūru pārvietošanas ietekme. Turklāt modeļu salīdzināšanas pētījumā konstatēja, ka pašreizējie modeļi neizmanto vairākus faktorus, kuru ņemšana vērā palielinātu prognozēto zemes izmantojuma izmaiņu ietekmi. Šie faktori ietver emisijas no kūdrāju pārveidošanas[23]. Turklāt bez emisijām no (netiešām) izmaiņām zemes izmantojumā, kā apskatīts šajā ziņojumā, modeļos nav ņemti vērā vismaz vēl divi papildu lielāku emisiju avoti: emisijas no ieguves intensifikācijas saistībā ar kultūraugu ražas cenu pieaugumu un papildu emisijas no kultūru audzēšanas marginālā zemē, nevis jau esošā aramzemē.

Cita starpā literatūras apskatā aplūkotas dažādas ar modelēšanu saistītas nepilnības un nenoteiktības, no kurām lielākā daļa ir balstīta uz ekonomiskiem principiem, kur lēmumu pieņemšana par, piemēram, izmaiņām zemes izmantojumā, tiek reducēta līdz problēmai par optimizāciju ar minimālu izmaksām. Tomēr ir zināms, ka patiesībā vairāki ar ekonomiku nesaistīti faktori ietekmē to, kādas ir izmaiņas zemes izmantojumā un kur tās notiek. Daži veicinošie faktori ir saistīti ar politikas izvēli (zemes izmantojums un lauksaimniecības politika, tiesības uz zemi u. c.), citi ar institucionāliem elementiem (attālums līdz infrastruktūrai un tirgiem, tiesību akti zemes izmantojuma jomā). Tāpēc vienmēr pastāvēs konceptuāli ierobežojumi. Cenas ietekmē lēmumus par to, ko audzēt, citi faktori, kas nav cena, nosaka to, kāda zeme tiek pārveidota kultūru audzēšanai[24].

Neskarot šo konceptuālos ierobežojumus, var uzskatīt, ka labākā pieejamā metodika (netiešu) izmaiņu prognozēšanai zemes izmantojumā joprojām ir ekonomiskie modeļi, kuros lēmumi tiek pieņemti, balstoties uz relatīvām cenām[25]. Tomēr šajos ekonomiskās modelēšanas ietvaros vienmēr būs vairāki neatrisināti jautājumi, kas būtiski ietekmē rezultātus. Modelēšana ir atkarīga no pieņēmumiem, kas galvenokārt saistīti ar blakusproduktu[26] apstrādi, pašreizējo ieguvi[27], marginālo ieguvi[28], pārtikas un barības patēriņu[29], zemes klasifikāciju[30], elastīgumu[31], oglekļa krājas vērtībām[32], pārveidotās zemes veidu[33], ganību modelēšanu[34] un atmežošanos veicinošajiem faktoriem[35]. Mūsu izpratne par tiem pēdējo gadu laikā ir uzlabojusies, taču joprojām pastāv dažādas nepilnības un neskaidrības.

Turklāt literatūras apskatā konstatēts, ka pašreizējie modeļi nespēj "uztvert" virkni faktoru, tostarp mežu pārveidošanu kūdrājos, kas var radīt būtiskas oglekļa dioksīda emisijas. Tomēr lielākā daļa šādu faktoru, ja tie tiktu ņemti vērā, samazinātu prognozes par zemes izmantojuma izmaiņu ietekmi. Tie ietver visu emisiju iedalīšanu pēc kultūru audzēšanas platībām, savukārt atmežošanos vienlaicīgi var veicināt kultūru audzēšanas platību palielināšanās un mežu izciršana; ieguves rādītāju uzlabošanos, reaģējot uz palielināto pieprasījumu pēc biodegvielām[36]; strukturālos rādītājus[37]; un proteīnu saturu dažādos barības veidos un blakusproduktos, kas reti tiek atspoguļots pilnībā[38]. Turklāt direktīvās noteikto un biodegvielām piemēroto saistošo ilgtspējības kritēriju ietekme (modeļos uzskata, ka tiem nav ietekmes) nav pienācīgi ņemta vērā. Visbeidzot, literatūras apskatā atzīmēts, ka, lai salīdzinātu politikas ietekmi uz siltumnīcefekta gāzēm, ir svarīgi ar biodegvielām saistīto tiešo emisiju un ar netiešām izmaiņām zemes izmantojumā saistīto nezināmo emisiju summu salīdzināt ar emisijām no fosilajiem kurināmajiem, ko neražo tāpēc, ka tiek izmantotas biodegvielas.

IZMAIņAS STARPTAUTISKAJOS REGULATīVAJOS PASāKUMOS, LAI RISINāTU JAUTāJUMUS PAR (NETIEšāM) IZMAIņāM ZEMES IZMANTOJUMā

ASV biodegvielas izmantošana tiek veicināta federālā līmenī ar atšķirīgiem mērķiem dažādiem biodegvielas veidiem. Piemēro minimālo siltumnīcefekta gāzu ietaupījumu 20 %, apmērā, un tas ir augstāks (50 %, 60 %) otrās paaudzes biodegvielām. Siltumnīcefekta gāzu ietaupījumi dažādiem biodegvielas veidiem ir noteikti, veicot izrietošā aprites cikla novērtējumu, lai noteiktu to, vai tie atbilst attiecīgajai robežvērtībai (biodegvielas veids vai nu atbilst robežvērtībai, vai neatbilst; ekonomiskajiem operatoriem nav alternatīvas, lai sniegtu pierādījumus par faktiskajām emisijām). Šajā analīzē iekļautas emisijas no (netiešām) izmaiņām zemes izmantojumā, kas noteiktas ar modelēšanas palīdzību, izšķirot valsts mēroga un starptautiskās izmaiņas zemes izmantojumā. Tiesību aizsardzība līdz 2022. gadam attiecas uz esošajām iekārtām.

ASV štata līmenī Kalifornija ir ieviesusi zema oglekļa satura degvielas standartu[39]. Lai tiesību akti būtu efektīvi, jāzina ar aprites ciklu saistītās siltumnīcefekta gāzu emisijas no visām degvielām, kas ir tiesību aktu piemērošanas jomā. Siltumnīcefekta gāzu emisiju faktori ir tikuši izstrādāti dažādiem degvielas izmantošanas paņēmieniem, tostarp emisijām no (netiešām) izmaiņām zemes izmantojumā.

Vairākas valstis ir ieviesušas zemes izmantojuma politiku, lai nepieļautu, ka kultūru audzēšanai tiek izmantota zeme ar lielu oglekļa krāju. Viens piemērs ir Brazīlija, kas ir biodegvielu ražotāja ar visvēsturiskāko pieredzi un kas ir ieviesusi agroekoloģisko zonēšanu cukurniedrēm, lai pārvaldītu enerģijas kultūrām paredzētās zemes platības un vienlaikus uzlabotu aizsardzības nosacījumus jutīgiem apgabaliem. Brazīlija šobrīd to papildina ar zonēšanu ekonomisko aktivitāšu vajadzībām Amazones reģionā saskaņā ar vides kritērijiem. Argentīna, kas ir galvenais biodegvielas eksportētājs ES, likumdošanas ceļā ir noteikusi moratoriju dabiskā meža izciršanai līdz katra Argentīnas province ir veikusi inventarizāciju un sagatavojusi zemes apsaimniekošanas plānu, kā arī pienākumu veikt pētījumu par ietekmi uz vidi pirms tiek atļauta mežu izciršana. Argentīnas provinces ir sākušas ieviest zemes zonēšanas politiku, nosakot teritorijas, kurās vides apsvērumu dēļ ir aizliegts ierīkot lauksaimniecības platības, un platības, kurās lauksaimniecības platību ierīkošana ir atļauta. Norvēģija un Indonēzija ir parakstījušas detalizētu nodomu vēstuli par sadarbību, lai samazinātu siltumnīcefekta gāzu emisijas atmežošanās un mežu degradācijas rezultātā, un kurā Norvēģija sniegtu finansējumu, lai uzlabotu Indonēzijas spējas šajā jomā, tostarp visu jauno atļauju apturēšanu kūdrāju un dabisko mežu pārveidošanai.

Turklāt Pasaules Bioenerģijas partnerība[40], kurā partneri ir Komisija un septiņas ES dalībvalstis, kā arī Argentīna, Brazīlija ASV un citas biodegvielu ražojošās valstis, strādā pie tā, lai izstrādātu konkrētus, praktiskus, uz zinātni balstītus, brīvprātīgus kritērijus un indikatorus attiecībā uz bioenerģijas ilgtspējību. Kritēriji un indikatori ir paredzēti, lai palīdzētu veikt analīzes bioenerģijas jomā vietējā līmenī ar mērķi informēt lēmumu pieņēmējus un veicināt ilgtspējīgu attīstību bioenerģijas jomā tādā veidā, kas ir saskaņā ar daudzpusējiem tirdzniecības pienākumiem. Partnerība ir panākusi virzību šajā jomā, lai gan jautājums par netiešām izmaiņām zemes izmantojumā ir jautājums, kas jāapspriež sīkāk.

APSPRIEšANāS LAIKā SNIEGTO ATBILžU KOPSAVILKUMS

Kā pirmo soli, lai risinātu jautājumu par netiešām izmaiņām zemes izmantojumā, Komisija 2009. gada jūlijā organizēja iepriekšēju apspriešanos par astoņiem iespējamiem politikas pieejas variantiem šajā jomā.

Kopumā tika saņemta 71 atbilde[41]. Lielākā daļa rūpniecības, lauksaimnieku asociāciju un ārvalstu pārstāvji atbalstīja nekādu rīcību vai netiešu zemes izmantojuma izmaiņu jautājuma risināšanu ar plašākiem politikas pasākumiem, vai ar starptautiska līmeņa rīcību, lai aizsargātu zemi ar augstu oglekļa krāju un/vai ilgtspējības kritēriju attiecināšanu visām lauksaimniecības precēm. Lielākā daļa NVO un viena rūpniecības nozares ieinteresētā persona no sektora, kas nav saistīts ar biodegvielām, atbalstīja, lai emisijas no netiešām izmaiņām zemes izmantojumā tiktu iekļautas esošajā siltumnīcefekta gāzu emisiju aprēķinā par biodegvielām. Dalībvalstu viedokļi šajā jomā bija atšķirīgi.

Pēc attiecīgā analītiska darba publicēšanas 2010.gadā jūlijā Komisija uzsāka otro sabiedriskās apspriešanas posmu. Tajā tika aicināts izteikt viedokli par to, vai šis analītiskais darbs ir labs pamats, lai noteiktu netiešo zemes izmantojuma izmaiņu nozīmīgumu; vai ir vajadzīga rīcība, un, ja vajadzīga, kā būtu jārīkojas. Tajā tika noteikta arī virkne izvēlēto potenciālo politikas virzienu.

Kopumā tika saņemtas 145 atbildes[42]. Lielākā daļa respondentu dalījās divās grupās. Lielākā daļa respondentu no rūpniecības, lauksaimnieku asociācijām un ārvalstīm uzskatīja, ka analītiskais darbs nebija labs pamats, lai noteiktu netiešo zemes izmantojuma izmaiņu nozīmīgumu. Tās uzskata, ka turpmāka rīcība īpašu biodegvielas politika ir veikti, lai gan daudzi atbalstīja rīcību par starptautiskiem nolīgumiem attiecībā uz aizsardzību no zemes platību ar lielu oglekļa. No otras puses, lielākā daļa NVO un dažas rūpniecības nozares ieinteresētās personas no sektora, kas nav saistīts ar biodegvielām, uzskatīja, ka vajadzīga turpmāka rīcība, un atbalstīja, lai emisijas no netiešām izmaiņām zemes izmantojumā tiktu iekļautas esošajā siltumnīcefekta gāzu emisiju aprēķinā. Vairāki citi respondenti atzina, ka rīcība var būt vajadzīga, veicinot dažādus citu pasākumu īstenošanu. Dalībvalstu viedokļi šajā jautājumā bija atšķirīgi.

Pēc šīs sabiedriskās apspriešanās, KPC Komisijas vārdā novembrī organizēja ekspertu konsultāciju, pulcējot pasaulē atzītus akadēmiķus un ekspertus šajā jomā. Šīs konsultācijas mērķis bija apspriest galvenās neskaidrības, kas saistītas ar aprēķiniem par netiešajām izmaiņām zemes izmantojumā[43].

PROVIZORISKIE SECINāJUMI UN NāKAMIE SOļI

Atjaunojamie energoresursi, tostarp biodegvielas, ir svarīgs ES enerģētikas un klimata stratēģijas elements. Šajā sakarā jāsaglabā stabils un prognozējams investīciju klimats, ko izveidoja Atjaunojamo energoresursu direktīva, kas jau paredz stingrus ilgtspējības kritēriji biodegvielām un bioloģiskajiem šķidrajiem kurināmajiem, tostarp par to siltumnīcefekta gāzu rādītājiem, kā arī cieņa pret Degvielas kvalitātes direktīvas ambiciozo mērķi par transportā izmantoto degvielu siltumnīcefekta gāzu intensitātes samazinājumu.

Ciktāl tas skar netiešas izmaiņas zemes izmantojumā, pamatojoties uz līdz šim veikto darbu, Komisija uzskata, ka ir iespējams izdarīt vairākus secinājumus. Komisija atzīst, ka vēl ir jāizskata jautājums par nepilnībām un nenoteiktībām, kas saistītas ar modelēšanu, kas vajadzīga, lai prognozētu ietekmi, un kas varētu būtiski ietekmēt līdz šim veiktā analītiskā darba rezultātus. Tāpēc Komisija turpinās darbu šajā jomā, lai nodrošinātu, ka politiskie lēmumi ir balstīti uz labākajām pieejamajām zinātnes atziņām, un ievērotu turpmākos ziņošanas pienākumus šajā jautājumā.

Tomēr Komisija atzīst, ka netiešās izmaiņas zemes izmantojumā var ietekmēt siltumnīcefekta gāzu emisiju ietaupījumus, kas saistīti ar biodegvielām, un varētu samazināt biodegvielu ieguldījumu politikas mērķu sasniegšanā, zināmos apstākļos, ja nav rīcības. Komisija uzskata, ka, ja rīcība ir vajadzīga, jautājums par netiešām izmaiņām zemes izmantojumā atbilstoši piesardzības pieejai.

Komisija pašlaik pabeidz sagatavot ietekmes novērtējumu, kas vērsts uz šādu politikas iespēju novērtēšanu:

1. pagaidām nepieņemt lēmumu, turpinot uzraudzību,

2. paaugstināt minimālo siltumnīcefekta gāzu ietaupījumu robežvērtību biodegvielām,

3. ieviest papildu ilgtspējības prasības konkrētām biodegvielas kategorijām,

4. piešķirt siltumnīcefekta gāzu emisiju daudzumu biodegvielām, atspoguļojot aprēķināto netiešo zemes izmantojuma izmaiņu ietekmi.

Komisija ne vēlāk kā līdz 2011. gada jūlijam iesniegs ietekmes novērtējumu, vajadzības gadījumā kopā ar likumdošanas priekšlikumu, lai pēc vajadzības grozītu Atjaunojamo energoresursu direktīvu un Degvielas kvalitātes direktīvu.

[1] Nesen iesniegtajos valstu rīcības plānos atjaunojamo energoresursu jomā tiek prognozēts, ka 2020. gadā biodegvielas veidos aptuveni 9 % no kopējā enerģijas patēriņa transporta nozarē.

[2] Ilgtspējības kritērijus piemēro arī "šķidrajiem bioloģiskajiem kurināmajiem", kurus izmanto elektroenerģijas ražošanā vai apsildīšanā vai dzesēšanā.

[3] 2010. gada jūnijā Komisija pieņēma divus paziņojumus, kas vērsti uz to, lai atvieglotu direktīvās ietverto ilgtspējības kritēriju īstenošanu, tostarp ar brīvprātīgo shēmu atzīšanas palīdzību.

[4] Prasība Atjaunojamo energoresursu direktīvā attiecas arī bioloģiskajiem šķidrajiem kurināmajiem. Atsauces uz biodegvielām šajā ziņojumā attiecīgajā gadījumā attiecas arī uz bioloģiskajiem šķidrajiem kurināmajiem.

[5] Direktīvas 2009/30/EK 7.d panta 6) punkts un Direktīvas 2009/28/EK 19. panta 6) punkts.

[6] Pastāv arī ierobežojumi, kas saistīti ar īpašām "neaizskaramajām" teritorijām; skatīt Direktīvas 2009/28/EK 17. pantu un Direktīvas 2009/30/EK 7.b pantu.

[7] FAO statistika. Ņemiet vērā, ka pastāv būtiskas atšķirības starp "novāktām platībām" un "kultivētām platībām". Ja no viena lauka ražu novāc divas reizes, kultivētā platība ir nemainīga, taču novāktā platība ir divas reizes lielāka.

[8] Tomēr, ja vairs neapstrādā vismazāk auglīgo zemi, tad varētu prognozēt, ka ražošanas apjomi nākotnē tipiski varētu būt zem vidējā, rezultātā pastiprinot prasības par zemi vai palielinot mēslošanas līdzekļu izmantošanu. Turklāt, ja zeme tiek apmežota, tās pārveidošana lauksaimnieciskās ražošanas vajadzībām varētu radīt oglekļa emisijas.

[9] Modeļos netiek izšķirtas netiešas vai tiešas izmaiņas zemes izmantojumā.

[10] http://ec.europa.eu/energy/renewables/studies/land_use_change_en.htm.

[11] http://ec.europa.eu/energy/renewables/consultations/2009_07_31_iluc_pre_consultation_en.htm.

[12] http://ec.europa.eu/energy/renewables/consultations/2010_10_31_iluc_and_biofuels_en.htm.

[13] "Biodegvielas — jauna metodika siltumnīcefekta gāzu noteikšanai no globālām izmaiņām zemes izmantojumā" (" Biofuels a new methodology to estimate GHG emissions from global land-use change "), http://re.jrc.ec.europa.eu/bf-tp/download/EU_report_24483_Final.pdf.

[14] Hipotētiskais scenārijs ir balstīts uz pieņēmumu par ļoti zemiem biodegvielas penetrācijas līmeņiem, jo tiek svītroti galvenie politikas stimuli.

[15] Hipotētiskais scenārijs ir balstīts uz pieņēmumu, ka tiek saglabāti 2008. gada biodegvielas penetrācijas līmeņi.

[16] Emisijas no izmaiņām zemes izmantojumā sadalītas 20 gadu periodā.

[17] Skatīt 2. apspriešanās sanāksmes (2010. gada 26. oktobris) laikā David Laborde ( IFPRI ) sniegtās prezentācijas 34. slaidu, kas pieejams http://ec.europa.eu/energy/renewables/consultations/doc/public_consultation_iluc/global_trade_environmental_impact_study_eu_biofuels_mandate.pdf.

[18] Marginālās vērtības tiek aprēķinātas, patēriņam 2020. gadā pieskaitot 0,1 % no kopējā ES biodegvielu patēriņa vienai kultūrai vienlaicīgi. Marginālais pieaugums sniedz negaidītus rezultātus, jo ir liela pēdējās marginālās biodegvielas vienības atkarība no specifiskas marginālās ietekmes agroekonomiskajā zonā. Cukurbiešu etanola gadījumā šī efekta rezultātā prognozētā ietekme no izmaiņām zemes izmantojumā pieaug no 16 g/MJ līdz 65 g/MJ, jo ir pāreja no ierastās rīcības scenārija uz brīvās tirdzniecības scenāriju bez tarifu noteikšanas bioetanola importam. Iemesls ir tāds, ka tad, kad cukurbietes izmanto bioetanola ražošanā, papildu tiek importēts cukurs (ne cukurbietes), ko iegūst zemes platībās (Āfrikā uz Dienvidaustrumāzijā) ar ļoti augstu oglekļa krāju.

[19] IFPRI-MIRAGE šobrīd tiek izmantots citu scenāriju modelēšanai, lai nodrošinātu, ka tiek ņemtas vērā jaunākās pieprasījuma aplēses 2020. gadam no dalībvalstīm. Turklāt tiek veikta turpmāka sensitivitātes analīze, kas paredzēta, lai nodrošinātu labāku iespējamības sadalījuma raksturošanu saistībā ar kultūrai raksturīgajām ILUC emisiju vērtībām.

[20] Kopīgais pētniecības centrs piemēros teritoriālās sadalīšanas metodiku ( SAM ) ne tikai centrālajam IFPRI MIRAGE scenārijam (5,6 %), bet arī lielāka pieprasījuma scenārijiem. Turklāt tiks izskatīta iespēja izmantot šo metodiku, lai aprēķinātu kultūrai raksturīgās siltumnīcefekta gāzu emisijas.

[21] Rezultāti pielāgoti 20 gadu laikposmam.

[22] Salīdzinātie ekonomiskie modeļi prognozē, ka daļu biodegvielas izejvielu iegūst no samazināta pārtikas un barības patēriņa, un tas var būtiski samazināt emisijas no (netiešām) izmaiņām zemes izmantojumā.

[23] Modeļos netiek pienācīgi ņemtas vērā emisijas no kūdras oksidēšanās pēc nosusināšanas procesa, kas vajadzīgs palmu audzēšanai, ar ko varētu tikt nepietiekami novērtēts faktisko emisiju apjoms.

[24] Pat ar ievērojamiem papildu ieguldījumiem datos un analīzē, pastāv robeža, līdz kurai iespējams uzlabot kvantitatīvās aplēses par jebkura tā faktora lomu, kas ietekmē izmaiņas zemes izmantojumā.

[25] Nesen parādījās viena alternatīva pieeja, kas izmanto "cēloņraksturojošo" metodiku, kurā galveno kritisko ieguldījumu sniedz eksperti/iesaistītās personas un tiek izmantoti vēsturiskie un statistiskie dati (E4tech 2010).

[26] Lielākā daļa biodegvielas izejvielu vienlaicīgi rada ievērojamu daudzumu blakusproduktu. Vairumā modeļu tas tagad tiek ņemts vērā, lai gan dažādos apmēros, kas lielā mērā ietekmē modeļa rezultātus. Blakusprodukti parasti aizstāj dzīvnieku barību, padarot pieejamu zemi, kas citādi būtu vajadzīga tās ražošanai.

[27] Uzskata, ka ieguves apjomi palielināsies iepriekšējā tempā, taču šādas prognozes ir neskaidras.

[28] Pieejami maz empīrisko pierādījumu par izmaiņām marginālajā ieguvē.

[29] Ekonomiskajos modeļos pieņem, ka pieprasījumu nosaka cena, ar dažādiem pieņēmumiem par to, kā papildu pieprasījums pēc biodegvielām ietekmēs pārtikas un barības preču tirgus.

[30] Zemes pieejamība un zemes klasifikācija ir svarīgs ieguldījums zemes izmantojuma izmaiņu modelēšanā, tomēr dati un terminoloģija datu kopās nav saskanīgi.

[31] Elastīgumu bieži vien nosaka, balstoties uz attīstīto valstu datiem, savukārt saskaņā ar modeļiem netiešas izmaiņas zemes izmantojumā parasti vērojamas jaunattīstības valstīs.

[32] Oglekļa krājas vērtības, kas attiecas uz dažādām veģetācijām un augsnēm, pētījumos būtiski atšķiras, un tām ir liela nozīme, nosakot zemes izmantojuma izmaiņu ietekmi.

[33] Zemes veidam, ko pārveido aramzemē, ir liela nozīme, jo oglekļa krājas būtiski atšķiras zemes veidos. Tā kā teritoriālais iedalījums nav pietiekami detalizēts, pastāv risks, ka ģeogrāfiskie sakopojumi pilnībā "aizēnos" reģionālās atšķirības.

[34] Dzīvnieku ganības pasaulē aizņem lielas zemes platības, un tās potenciāli ir iespējams izmantot kultūru audzēšanai. Tomēr tas, kā ganības tiek modelētas, un to savstarpējā saikne ar barības tirgiem un aramzemi modeļos būtiski atšķiras. Pieņēmumi būtiski ietekmē kopējos rezultātus, jo ganības aizņem lielu daļu pasaules sauszemes platības un tajās ir nosacīti zema oglekļa krāja.

[35] Atmežošanos veicinošie faktori ir sarežģīti, un nozīme ir pašvaldībām, zemes izmantošanas tiesībām un politiskajai ekonomikai. Nav iespējams modeļos pienācīgi atspoguļot faktiskās pasaules ietekmi, jo lēmumu pieņemšana tiek reducēta par pilnībā racionālu ekonomiska rakstura jautājumu.

[36] Lielāka ieguve ir atkarīga no sarežģīta mainīgo lielumu kopuma, viens no šiem lielumiem ir lielāki ieguldījumi un pētniecība, un abi no tiem tiek veikti, reaģējot uz biodegvielas politiku. Tomēr ir sarežģīti šo efektu ņemt vērā modeļos.

[37] Parasti ar modeļiem ir grūti prognozēt strukturālās izmaiņas, jo elastīgums ir balstīts uz vēsturiskiem datiem. Tāpēc ievērojams zemes izmantojuma pieaugums, piemēram, CIS , saskaņā ar modeļiem ir maz iespējams, taču šādas strukturālas izmaiņas varētu notikt gan pamata scenārijā, gan politikas scenārijā.

[38] Tas nozīmē nepietiekamu novērtējumu par zemi, ko "ietaupa" blakusprodukti. Piemēram, ES sojas milti ir galvenais proteīnu avots un šo miltu importa apjoms ir 97 %. Tāpēc pastāv vērā ņemamas iespējas aizstāšanas jomā.

[39] http://www.arb.ca.gov/fuels/lcfs/lcfs.htm.

[40] http://www.globalbioenergy.org/

[41] Visas atbildes pieejamas http://ec.europa.eu/energy/renewables/consultations/2009_07_31_iluc_pre_consultation_en.htm.

[42] Visas atbildes pieejamas http://ec.europa.eu/energy/renewables/consultations/2010_10_31_iluc_and_biofuels_en.htm.

[43] Viedokļi pieejami http://re.jrc.ec.europa.eu/bf-tp/ .