KOMISIJAS ZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM UN PADOMEI Otrais ziņojums par Direktīvas 2006/48/EK un Direktīvas 2006/49/EK ietekmi uz ekonomisko ciklu /* COM/2012/0400 final */





SATURS 1........... Ievads............................................................................................................................ 3 2........... Regulatīvā kapitāla prasību cikliskums............................................................................. 4 3........... Kapitāla prasību ietekme uz bankas kapitāla apjomu........................................................ 6 4........... Bankas kapitāla apjoma ietekme uz bankas aizdevumu izsniegšanu................................... 7 5........... Aizdevumu pieejamības ietekme uz ekonomikas ciklu...................................................... 8 6........... Pasākumi cikliskuma novēršanai...................................................................................... 8 6.1........ Vienotu noteikumu kopums............................................................................................. 9 6.2........ Kapitāla rezerve ciklisko krīžu novēršanai........................................................................ 9 6.3........ Aizņemto līdzekļu īpatsvars............................................................................................. 9 6.4........ Kredītreitingu aģentūras................................................................................................ 10 6.5........ Mazie un vidējie uzņēmumi (MVU)............................................................................... 11 7........... Secinājumi.................................................................................................................... 12 8........... Atsauces...................................................................................................................... 13 KOMISIJAS ZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM UN PADOMEI Otrais ziņojums par Direktīvas 2006/48/EK un Direktīvas 2006/49/EK ietekmi uz ekonomisko ciklu 1. Ievads 1. Minimālās kapitāla prasības bankām saskaņā ar ES Kapitāla prasību direktīvu (KPD)[1], kuras pamatā ir „Bāzele II” noteikumi, paredz, ņemot vērā risku. Tāpēc ekonomikas lejupslīdes laikā, kredītriskiem un tirgus riskiem pieaugot, paaugstināsies arī bankām noteiktās minimālās kapitāla prasības, lai nodrošinātos pret šiem augstākajiem riskiem. Bankām var rasties nepieciešamība piesaistīt papildu kapitālu, lai šīs augstākās prasības izpildītu laikā, kad zaudējumi ir noplicinājuši to kapitāla resursus un kapitāla piesaistīšanas iespējas ir nelielas un izmaksā dārgi. Tas var ierobežot banku spēju kreditēt ekonomiku, pastiprinot ekonomikas lejupslīdi. Savukārt ekonomikas uzplaukuma laikā, kad cenas pastāvīgi palielinās un saistību neizpilde samazinās, risku acīmredzama samazināšanās var mazināt kapitāla prasības un palielināt aizdevumu izsniegšanu, tādējādi vēl vairāk stimulējot ekonomiku. Ja regulējumam ir šāda ietekme, to raksturo kā „prociklisku”. 2. Iespēja, ka KPD var veicināt procikliskumu, kas finanšu sistēmā bija vērojams iepriekšējā — „Bāzele I” — regulējuma darbības laikā, bija iemesls, kāpēc direktīvā tika iekļauts 156. pants[2], kurā paredzēts, ka Eiropas Komisija („Komisija”) periodiski uzrauga, vai KPD „būtiski ietekmē ekonomikas ciklu”, un reizi divos gados iesniedz Eiropas Parlamentam un Padomei ziņojumu, kā arī ierosina atbilstošus pasākumus stāvokļa uzlabošanai. 3. Pirmo ziņojumu par procikliskumu Komisija sagatavoja 2010. gadā. Šā otrā ziņojuma pamatā arī ir Centrālās bankas (ECB) veiktā analīze, ko atbalstīja Ietekmes pētījuma grupa (ISG), kuru 2011. gadā kā kopīgās Jaunā kapitāla regulējuma ietekmes izpētes darba grupas (JTFICF) tiesību pārņēmēju kopīgi izveidoja Eiropas Centrālo banku sistēmas (ESCB) Finanšu stabilitātes komiteja (FSC) un Eiropas Banku iestāde (EBA). ECB ziņojumā galvenā uzmanība bija vērsta uz iekšējiem reitingiem balstītu (Internal Ratings Based — IRB) banku datu kvantitatīvu analīzi, lai gan šajā ziņojumā ir iekļauts arī īss izklāsts par standartizētās pieejas iespējamo cikliskumu.[3] 4. Analizēt saistību starp regulatīvā kapitāla prasībām un banku aizdevumu izsniegšanas procikliskumu joprojām ir sarežģīts uzdevums. Kā izklāstīts pirmajā ziņojumā, galvenie jautājumi, uz kuriem jāatbild, ir par to: a) vai kapitāla prasības ir cikliskas; b) ja „jā”, vai cikliskas kapitāla prasības ietekmē kapitāla apjomu, ko bankas vēlas turēt, vai banku faktiski turēto kapitāla apjomu; c) ja „jā”, vai vēlamais vai faktiskais banku kapitāla apjoms ietekmē aizdevumu izsniegšanas cikliskumu; d) ja „jā”, vai cikliska aizdevumu izsniegšana ietekmē ekonomikas ciklu. 5. Komisija 2011. gada jūlijā ierosināja tiesību aktu paketi banku regulējuma, tostarp Kapitāla prasību direktīvas (IV KPD) un Kapitāla prasību regulas (KPR), reformai. Komisijas priekšlikumā iekļauti daži pasākumi, kas var mazināt procikliskumu. Šā ziņojuma noslēgumā ir sniegts ieskats par perspektīvām, cik lielā mērā šie politikas pasākumi cikliskuma novēršanai var mazināt KPD ietekmi uz finanšu un ekonomikas ciklu. 2. Regulatīvā kapitāla prasību cikliskums 6. To valstu uzraudzības iestāžu vidū, kuras 2011. gadā apsekoja ECB, ir vienots viedoklis, ka KPD minimālais regulatīvais kapitāls (MRC) ir noteikts, vairāk ņemot vērā risku, un tam ir tendence būt cikliskākam nekā saskaņā ar agrākajām „Bāzele I” prasībām. Kapitāla prasību cikliskuma palielināšanās galvenokārt ir skaidrojama ar to, ka visā regulējumā vairāk ir ņemti vērā riski jo īpaši attiecībā uz kapitāla prasību aprēķināšanu, izmantojot uz iekšējiem reitingiem balstītu (IRB) pieeju. 7. ECB kvantitatīvā analīzē tika pētīts, cik lielā mērā modeļos, kuros izmantoti iekšējie reitingi, riska ievades parametri, proti, saistību nepildīšanas varbūtības (probabilities of default — PD) un zaudējumu, kas var rasties saistību nepildīšanas gadījumā (loss given default — LGD), aprēķini, kā arī riski ir savstarpēji saistīti ar makroekonomiskiem faktoriem un cik lielā mērā tie veicina cikliskas minimālās kapitāla prasības. Šie konstatējumi drīzāk jāuzskata par provizoriskiem rādītājiem, nevis par ticamiem empīriskiem rezultātiem[4]. 8. ECB konstatēja, ka korporatīvajiem riska darījumiem un privātajiem riska darījumiem, kuros saistību nepildīšanas varbūtība (PD) nepiepildījās, ir tendence vairāk pieaugt, samazinoties makroekonomiskajai aktivitātei, pazeminoties īpašuma cenām un pieaugot bezdarbam, radot vienu priekšnoteikumu cikliskām kapitāla prasībām. Salīdzinājumam jāmin, ka konstatēja diezgan nelielu ciklisku ietekmi, ko rada zaudējumi saistību nepildīšanas gadījumā (LGD), kas varētu atspoguļot to, ka LGD vērtības, ko izmanto banku iekšējos modeļos, ir nedaudz neelastīgākas nekā attiecīgās PD vērtības, un tādēļ uz izmaiņām makroekonomiskajā vidē nevar reaģēt tik ātri. Riska izmaiņas bija savstarpēji saistītas ar ražošanas un patērētāju uzticības rādītāju (ekonomiskā cikla rādītāju) novēlotām izmaiņām attiecīgi korporatīvo un privāto darījumu portfeļos, kas arī norāda uz cikliskumu: bankas samazina riskus šiem portfeļiem, ņemot vērā ekonomikas negatīvas attīstības perspektīvu. Kopumā minimālā regulatīvā kapitāla (MRC) aprēķinam izmantoto ievades parametru novērtējums ļauj secināt, ka pastāv ciklisku riska parametru, piemēram, PD vai LGD, un risku cikliskas attīstības līdzsvarojoša ietekme — ekonomikas lejupslīdes laikā lielākas saistību neizpildes varbūtības (PD) ietekmi var atsvērt risku mazināšanās, ja tos apvieno kā ievades parametrus MRC. Šīs līdzsvarojošās ietekmes var radīt ciklisku ietekmi uz kopējo MRC, kas ir diezgan neskaidrs vai pat nestabils laika gaitā, jo parametru un portfeļu korekciju ātrums var būt atšķirīgs. 9. Kopējo bankas līmeņa MRC izmaiņu aprēķina rezultāti neliecina par nozīmīgu saistību starp MRC izmaiņām un IKP izaugsmi visā paraugā bankas (nevis portfeļa) līmenī. Tomēr, ja analizē tikai 1. grupas bankas[5], vērojama nozīmīga savstarpēja saistība starp IKP izaugsmes samazināšanos un MRC palielināšanos. 10. Jāatzīmē, ka datu kopā bija iekļautas tikai bankas, kas izmanto IRB pieeju, un nebija iekļauta daudz mazāka 2. grupas banku kopa, kas izmanto standartizēto pieeju. Tādēļ arī 2. grupas bankām kopumā MRC cikliskums varētu būt nozīmīgs, lai gan statistiskie pierādījumi tam ir ārpus šā ECB pētījuma jomas (sk. 13. punktu). 11. Ir pazīmes, kas liecina par nelielu MRC cikliskumu portfeļa līmenī. Aizkavētai IKP izaugsmei, ekonomikas cikla galvenajam rādītājam, ir nozīmīga negatīva savstarpēja saistība tikai ar 1. grupas banku korporatīvo darījumu portfeļa MRC. Tomēr visām bankām paraugā ir arī nozīmīga negatīva saistība starp aizkavētām komerciālā īpašuma cenām un korporatīvo darījumu portfeļa MRC. Attiecībā uz privāto darījumu portfeli IKP izaugsmei arī ir saistība tikai ar 1. grupas bankām, tomēr tā ir mazāk nozīmīga. Bezdarba līmeņa izmaiņām visā paraugā ir nozīmīga ietekme uz privāto darījumu portfeļa MRC, bez nozīmīgas atšķirības attiecībā uz 1. grupas bankām. 12. Kopumā cikliskā ietekme portfeļa līmenī, šķiet, tiek atvieglota bankas līmenī. Kā jau liecināja konstatējumi par dažādu MRC parametru cikliskās ietekmes savstarpēju līdzsvarošanu, šāda ietekmes atvieglošana varētu galvenokārt būt rezultāts portfeļa korekcijām attiecībā uz banku kopējo portfeļu lielumu un sastāvu. Tomēr novēroto aktīvu pārdalīšanu drīzāk varētu būt izraisījusi finanšu krīze, nevis riska parametru izmaiņas pašas par sevi. Piemēram, bankas varētu būt paredzējušas lielāku aktīvu apjomu kā atbilstošu nodrošinājumam centrālās bankas likviditātes operācijās, lai uzlabotu savu likviditātes stāvokli un varētu izmantot lētu centrālās bankas finansējumu. Ja nebūtu finanšu krīzes, tad MRC būtu varējis būt daudz cikliskāks. 13. Svarīgs papildu faktors, kas varētu veicināt minimālā kapitāla prasību cikliskumu, izriet no ārējā kredītreitinga darbībām attiecībā uz dažiem konkrētiem aktīviem, kas iekļauti banku bilancēs. Nozīmīgs skaits banku ES valstīs savu kapitāla prasību aprēķināšanai izmanto (pilnībā vai daļēji) standartizēto pieeju. Tā kā standartizētā pieeja regulējuma mērķiem lielā mērā balstās uz ārējo kredītreitingu izmantošanu, jebkāds ārējo kredītreitingu cikliskums radītu arī kapitāla prasību cikliskas izmaiņas[6]. Bankas, kuras izmanto standartizēto pieeju, varētu būt papildu, turklāt nozīmīgs dzinējspēks jebkādam KPD veicinātam banku aizdevumu izsniegšanas cikliskumam. 14. Turklāt nozīmīgs faktors banku kapitāla sadales lēmumu pieņemšanā ir kredītreitingu aģentūru (CRA) noteiktās prasības, jo bankas bieži tiecas saglabāt vai sasniegt vēlamo kredītreitingu kā uzņēmējdarbības stratēģijas mērķi, kā sekas var būt lielāks un cikliskāks banku kapitāla pietiekamības koeficients, nekā tas ir noteikts KPD[7]. 3. Kapitāla prasību ietekme uz bankas kapitāla apjomu 15. Banku spēja un vēlēšanās izsniegt aizdevumus daļēji ir atkarīga no tā, cik lielā mērā minimālā regulatīvā kapitāla ierobežojumi ir saistoši. MRC cikliska palielināšanās ekonomikas lejupslīdes laikā daudz vairāk samazinātu bankas kapitāla rezervi virs minimuma, piesardzīgai bankai liekot meklēt vairāk kapitāla vai samazināt MRC, samazinot aizdevumu izsniegšanu. 16. Akadēmiskajā literatūrā par banku kapitāla rezervju raksturu ekonomikas ciklā galvenokārt tiek secināts, ka banku kapitāla rezerves, kas lielākas par MRC, samazinās, kad uzņēmējdarbības aktivitāte pieaug, kas norāda uz pārmērīgu risku uzņemšanos ekonomikas izaugsmes laikā un banku aizdevumu izsniegšanas samazināšanu ekonomikas lejupslīdes laikā[8]. 17. ECB veiktajā empīriskajā analīzē konstatēta diezgan nozīmīga savstarpēja saistība starp IKP palielināšanos un noturīgām kapitāla rezervēm, kas norāda uz pretēju raksturu — lielākas rezerves ekonomikas izaugsmes laikā un mazākas rezerves ekonomikas lejupslīdes laikā. Tomēr, ņemot vērā parauga īso periodu un krīzes izraisītu kapitāla rezervju palielināšanos 2010. gada 2. pusgadā un 2011. gada 1. pusgadā, pret šiem novērojumiem jāattiecas piesardzīgi[9]. 18. Banku turētā kapitāla apjomu var ietekmēt arī turpmāk sagaidāmās regulatīvās prasības. Uz turpmāk paredzamām regulatīvām prasībām attiecas noteikumi, kas izklāstīti „Bāzele III” nolīgumā, Eiropas Banku iestādes (EBA) jaunākajos pasākumos[10] un citos valstu līmeņa papildu noteikumos par banku kapitāla pietiekamības koeficientu, kas nesen apstiprināti vai ko paredzēts apstiprināt tuvākajā nākotnē. Kopumā apsekojuma dati norāda uz diezgan nozīmīgu regulējuma izmaiņu ietekmi uz banku bilancēm un aizdevumu izsniegšanas politikām, tostarp kredītstandartiem[11]. 19. Eiropas Banku iestāde ir padarījusi publiski pieejamus sākotnējos pierādījumus par rekapitalizācijas darbību[12]. Darbības kopā liecina par iepriekš apkopotu lieko kapitālu aptuveni 26 % apmērā. Darbības galvenokārt ir orientētas uz tiešiem kapitāla kustības pasākumiem, kas veido 96 % no kapitāla deficīta un 77 % no ierosināto darbību kopapjoma. Vairums šo darbību ir orientētas uz kapitāla palielināšanu, nesadalīto peļņu un hibrīda instrumentu pārvēršanu pamatkapitālā. Pasākumi, kas ietekmē riska svērtos aktīvus (RWA), veido pārējos 23 % no darbību kopapjoma. Kad ir ņemti vērā pasākumi, kas izriet no ES lēmumiem par valsts atbalstu banku pārstrukturizēšanai vai citām valsts programmām, to darbību ietekme, kuras samazina aizdevumu izsniegšanu reālajai ekonomikai, būtu mazāka par 1 % no kopapjoma. Tomēr Komisija, Eiropas Banku iestāde un ECB ir apņēmušās īstenot aizņemto līdzekļu īpatsvara samazināšanas procesa stingru uzraudzību neatkarīgi no tā, vai šis process ir saistīts ar rekapitalizācijas plānu vai ne. Tā kā aizņemto līdzekļu īpatsvara samazināšana visdrīzāk notiek saistībā ar darbībām, kas nav galvenās, un/vai ir ārpus izcelsmes jurisdikcijas, īpaši svarīga ir cieša izcelsmes un uzņēmējas valsts sadarbība ES un arī ārpus tās robežām. Turklāt euro zonas banku daļa kopējā aizdevumu apjomā Centrāleiropas un Austrumeiropas valstīm (47,3 %) ir liela, salīdzinot ar citām valstīm ar strauji augošu ekonomiku, kas norāda uz ārkārtīgi lielu atkarību no aizdevumiem un īpaši augstu jutīgumu pret mātes uzņēmumu lēmumiem par aizņemto līdzekļu īpatsvara samazināšanu. Dažās konkrētās minētā reģiona valstīs aizdevumu piegādi gandrīz pilnībā kontrolē euro zonas banku grupas[13]. 4. Bankas kapitāla apjoma ietekme uz bankas aizdevumu izsniegšanu 20. Lielākā daļa valstu uzraudzības iestāžu norādīja, ka ir skaidra saistība starp bankas kapitāla pārvaldības politikām un banku aizdevumu izsniegšanas procesu. Vairumā gadījumu nozīmīga loma bija KPD regulatīvā kapitāla prasībām. Tomēr iestādes nav norādījušas regulatīvā kapitāla prasību neapšaubāmu ietekmi uz dažām aktīvu klasēm vai aizdevumu kategorijām. Nošķirt CRD ietekmi uz banku aizdevumu piešķiršanu apgrūtina citi kapitāla pārvaldības politikas virzītājspēki. Cita starpā šādi virzītājspēki ir banku politikas attiecībā uz gatavību uzņemties risku, stresa testi, I un II pīlāra prasības un RAROC[14], kā arī portfeļa palielināšanas mērķi. Attiecībā uz citiem piegādes un pieprasījuma faktoriem, kas var ietekmēt aizdevumu izsniegšanas risku cikliskumu, iestādēm ir atšķirīgi viedokļi, bet šie citi faktori lielākoties tiek uzskatīti par svarīgākiem nekā regulatīvā kapitāla prasības. Kreditēšanai nozīmīgu faktoru skaitā ir makroekonomiskā vide (finansējuma izmaksas, kapitāla pieejamība un likviditāte, uzticība tirgum), kā arī konkrētās banku aizdevumu izsniegšanas stratēģijas. Aizdevumu pieprasījumu galvenokārt ietekmē makroekonomiskie apstākļi (izaugsmes ātrums, inflācija, bezdarbs, ienākumu izmaiņas, maksātnespēja, patēriņš (prognozes), eksports utt.), tomēr tika minēti arī tirgus apstākļi (procentu likmes, finansējuma pieejamība). Iestādes norādīja arī to, ka aizdevuma vērtības samazināšanās un aizdevumu norakstīšana ir daudz cikliskāka nekā regulatīvā kapitāla prasības aizdevumu izsniegšanai. Novērtējums patiesās vērtības uzskaitei un Starptautiskie finanšu pārskatu standarti (IFRS) arī tiek uzskatīti par svarīgiem banku aizdevumu izsniegšanas dzinējspēkiem. 5. Aizdevumu pieejamības ietekme uz ekonomikas ciklu 21. Aprēķināt MRC izmaiņu ietekmi un aizdevumu izsniegšanu un IKP joprojām ir sarežģīti. ECB pārskatīja rezultātus, kas iegūti analīzē, ko veica Makroekonomikas novērtēšanas grupa (BIS, 2010), ko izveidoja Bāzeles Banku uzraudzības komiteja un Finanšu stabilitātes padome, lai novērtētu ietekmi, kāda ir pārejai uz stingrākām kapitāla un likviditātes prasībām saskaņā ar „Bāzele III” regulējumu. Tomēr šis pētījums ir paredzēts tikai ilustratīviem mērķiem, jo ir vērsts uz pāreju uz stingrākām prasībām, nevis MRC, aizdevumu izsniegšanas un IKP savstarpēji saistītu standarta izmaiņu noteikšanu. 22. Makroekonomikas novērtēšanas grupa atzīmēja, ka makroekonomikas standarta modeļi nedod iespēju tieši izpētīt piesardzīgas politikas izmaiņu ietekmi uz aizdevumu izsniegšanu un IKP. Lai gan dažādi modeļi, ko izmantoja Makroekonomikas novērtēšanas grupa, aptvēra vairākus galvenos aspektus, nav viena modeļa, kas ietvertu visus būtiskos mehānismus. Tādēļ pētījums kā galveno ietekmes aprēķinu attiecībā uz modeļiem un valstīm sniedz vidējo iznākumu no vairākiem modeļiem[15]. 23. Tomēr, ņemot vērā visas grūtības, kas ECB radās, veicot MRC cikliskuma kvantitatīvo analīzi, piemēram, ļoti ierobežots pieejamo datu apjoms un finanšu krīzes ietekme gan papildu regulatīvo izmaiņu, gan valsts iejaukšanās un parasto prakšu korekciju rezultātā, šķiet, ka ir pāragri veikt kvantitatīvu aprēķinu par to, cik liela varētu būt KPD kapitāla prasību cikliskā ietekme uz aizdevumu izsniegšanu un IKP. 6. Pasākumi cikliskuma novēršanai 24. Komisija 2011. gada jūlijā ierosināja tiesību aktu paketi banku regulējuma, tostarp direktīvas (IV KPD) un regulas (KPR), reformai. Tā izriet no nolīguma „Bāzele II” un īstenos galveno mērķi saglabāt kreditēšanu reālajai ekonomikai ES. 25. Priekšlikumā iekļauti vairāki pasākumi, kas var mazināt banku aizdevumu izsniegšanas cikliskumu: vienotu noteikumu kopums, kapitāla rezerve ciklisko krīžu novēršanai, aizņemto līdzekļu rādītāja ieviešana, samazināta atkarība no kredītreitingu aģentūrām attiecībā uz piesardzīgām prasībām, kā arī joma turpmāku pasākumu veikšanai, lai veicinātu aizdevumu pieejamību maziem un vidējiem uzņēmumiem. 6.1. Vienotu noteikumu kopums 26. Kā atzīmēts 19. punktā, ES banku nozares integrācijas rezultātā, reaģējot uz valstu regulatoru noteiktajām regulatīvajām prasībām, starptautiskajās bankās aizņemto līdzekļu īpatsvara samazināšana var notikt ārpus izcelsmes jurisdikcijām. Vienotu noteikumu kopuma ieviešana ne tikai samazinās regulējuma arbitrāžu, bet arī mazinās ciklisko ietekmi, kāda ir aizņemto līdzekļu īpatsvara asimetriskai samazināšanai „uzņēmējvalstīs”. 6.2. Kapitāla rezerve ciklisko krīžu novēršanai 27. Viens no galvenajiem pasākumiem, reaģējot uz banku aizdevumu izsniegšanas cikliskumu, ir kapitāla rezerve ciklisko krīžu novēršanai kā Komisijas IV KPD priekšlikuma neatņemama daļa. Šo papildu rezervi, kas pakāpeniski izveidota gados, kad ekonomika attīstās labi, var atļaut izmantot ekonomikas lejupslīdes laikā, lai bankas varētu segt savus zaudējumus sistemātiskā veidā, nesadārdzinot aizdevumu cenas, kas var pastiprināt ekonomikas lejupslīdi. Tas mazinās regulatīvo prasību pašreizējo reakcijas trūkumu uz risku veidošanos makrolīmenī un risku cikliskumu. 28. Tā kā dažādos tirgos dinamika var būt ļoti atšķirīga, rezerves nosaka uz valsts tirgus bāzes. Eiropas Sistēmisko risku komiteja būtu atbildīga par kopīgu pamatnostādņu izstrādi, kā arī par šā makrouzraudzības instrumenta veicināšanu un koordinēšanu saskaņā ar piešķirtajām pilnvarām. 29. ECB ziņojumā uzsvērts, ka šīs rezerves kopējam apjomam vajadzētu radīt izteiktu ciklisko krīžu novēršanas tendenci, lai gan ir daži konceptuāli jautājumi, kas rodas attiecībā uz ciklisko krīžu pārvarēšanai paredzētās kapitāla rezerves praktisko īstenošanu[16]. Ņemot vērā aizdevumu izsniegšanas pieaugumu pirmskrīzes gados un pamatojoties uz hipotētisku ciklisko krīžu pārvarēšanai paredzētas kapitāla rezerves ieviešanu 2005. gadā, šis rezerves instruments būtu pakāpeniski palielinājies, 2007. gadā sasniedzot apmēram 290 miljardus euro visām ES valstīm[17]. 6.3. Aizņemto līdzekļu īpatsvars 30. Aizņemto līdzekļu īpatsvars ir papildu kapitāla prasība, kas var kļūt par saistošu robežu aizņemtam kapitālam, kas ir lielāks par noteiktu vairāku aktīvu portfeli, salīdzinot ar 1. līmeņa pamatkapitālu. Tas palīdzētu ierobežot banku aizdevumu pārmērīgu izsniegšanu ekonomikas cikla augšupejas laikā, kad bankām ir stimuls palielināt bilances bez atbilstoša kapitāla pieauguma. 31. Saskaņā ar „Bāzele III” nolīgumu Komisija ir ierosinājusi aizņemto līdzekļu īpatsvaru kā 2. pīlāra pasākumu, „lai pēc pienācīgas pārbaudes un izvērtēšanas pārietu uz saistošu (1. pīlāra) instrumentu”. Tā kā aizņemto līdzekļu īpatsvars ES (un pašreizējā veidā arī gandrīz visai pasaulei) ir jauns instruments, Komisija ierosināja uzmanīgu pieeju ar rūpīgu pārbaudi un vienlaicīgu izmēģinājuma periodu pirms lēmuma pieņemšanas par instrumenta galīgo veidu[18]. 6.4. Kredītreitingu aģentūras 32. Banku faktiski turētā kapitāla apjoma noteikšanā nozīmīga loma var būt arī kredītreitingu aģentūrām (CRA), kā arī ekonomiskā kapitāla modeļiem. Kā minēts 13. punktā, ārējie kredītreitingi ir cieši savstarpēji saistīti ar ekonomikas ciklu, kas nozīmē to, ka ar kredītreitingiem saistītām kapitāla prasībām arī būs izteikti ciklisks raksturs vismaz atsevišķu risku līmenī. Kredītrisku novērtēšanas standartizētās pieejas stingra paļaušanās uz ārējiem kredītriskiem nozīmē to, ka šis jautājums jo īpaši ir svarīgs bankām, kuras vēl nav pārgājušas uz iekšējiem reitingiem balstītu (IRB) pieeju. 33. Ņemot vērā iepriekšminēto, IV KPD priekšlikumā rosināts izmantot iekšējos reitingus, vienlaicīgi samazinot atsauces uz ārējiem reitingiem un pastiprinot noteikumus par to, kā var izmantot ārējos reitingus[19]. Priekšlikumā ir ievērots proporcionalitātes princips, mazākām kredītinstitūcijām un ieguldījumu sabiedrībām ļaujot izmantot iespējami vienkāršākas reitingu procedūras, tādējādi dodot iespēju izvēlēties uz iekšējiem reitingiem balstītu pieeju, kas ir mazāk atkarīga no kredītreitingu aģentūrām (un vairāk ņem vērā riskus)[20]. Uz iekšējiem reitingiem balstītas pieejas izmantošanai ir nepieciešama iespēja neatkarīgi novērtēt risku, kā arī labāku riska pārvaldības metožu stimulēšana banku portfeļu kredītriska kontrolei. 34. Turklāt Komisija 2011. gada 15. novembrī pieņēma tiesību akta priekšlikumu[21], kurā iekļauts vispārējs pienākums visām regulētajām finanšu institūcijām veikt savus kredītriska novērtējumus; līdzīgi priekšlikumi attiecībā uz apdrošinātājiem tiks ierosināti vēlāk 2012. gadā. Komisija arī cieši iesaistās darbā, kas tiek veikts Bāzelē, lai mēģinātu samazināt reitingu kā kritērija nozīmi likvīdu aktīvu noteikšanai, aktīvi šajā darbā iesaistās un meklē alternatīvas kapitāla prasību aprēķināšanai ieguldījumu pārvēršanai vērtspapīros. Tam visam būtu jāsamazina finanšu regulējuma cikliskums, kas rodas no pārmērīgas paļaušanās uz kredītreitingu aģentūrām. 6.5. Mazie un vidējie uzņēmumi (MVU) 35. MVU ir no bankām vairāk atkarīgas struktūras, jo tiem ir mazāk iespēju atrast alternatīvus finanšu avotus; tā kā MVU ir Eiropas ekonomikas pamats[22], jebkāds kapitāla prasību cikliskums apgrūtinātas MVU kreditēšanas dēļ var ļoti nozīmīgi ietekmēt reālās ekonomikas izaugsmi. 36. ECB „SAFE” apsekojumā no 2011. gada aprīļa līdz septembrim tika konstatēts, ka MVU piekļuve bankas aizdevumiem ir pasliktinājusies, un šo tendenci apstiprināja no 2011. gada oktobra līdz 2012. gada martam veiktais apsekojums. Saskaņā ar jaunākā apsekojuma rezultātiem, euro zonā MVU finanšu vajadzības periodā palielinājās; 19 % no tiem ziņoja par vajadzības (pieprasījuma) pēc bankas aizdevumiem palielināšanos, salīdzinot ar 17 % iepriekš, savukārt 11 % ziņoja par vajadzības samazināšanos, salīdzinot ar 12 % iepriekš. Pārējie uzņēmumi, kas ziņoja par banku aizdevumu pieejamības (piegādes) pasliktināšanos, veidoja 20 %, salīdzinot ar 14 % iepriekšējā apsekojuma kārtā[23]. Tajā pašā laikā jaunākajā (2012. gada aprīlis) aizdevumu izsniegšanas apsekojumā, ko ECB veic katru ceturksni, konstatēts, ka kredītstandartu pastiprināšanās aizdevumiem MVU samazinājusies no 28 % 2011. gada 4. ceturksnī līdz 1 % 2012. gada 1. ceturksnī, turpretī kredītstandartu pastiprināšanās uzņēmumiem, kas nenodarbojas ar finansēm, kopumā samazinājusies no 35 % līdz 9 %, kas ir daudz lielāks kritums, nekā sagaidīja apsekojuma dalībnieki iepriekšējā apsekojuma kārtā. To varētu izskaidrot ar to euro zonas banku procentuālās daļas samazināšanos, kuras ziņo, ka līdzekļu izmaksas un bilances ierobežojumi ir veicinājuši kredītstandartu pastiprināšanu: 8 % banku ziņoja par sarežģītiem finanšu tirgus apstākļiem, salīdzinot ar 28 % iepriekš. Tomēr īsa atelpa, pirms kredītstandarti atkal tiek pastiprināti pat vēl vairāk, neatvieglo sarežģīto finansēšanas stāvokli MVU. 37. Pašreizējā KPD attiecībā uz MVU riskiem paredzēts labvēlīgāks režīms. IV KPD priekšlikumā kapitāla prasības ir palielinātas visās jomās attiecībā uz visiem kredītriskiem, kas nozīmē to, ka MVU saglabā labvēlīgāku režīmu saskaņā ar „Bāzele II” regulējumu attiecībā uz citiem riskiem. Pat, ja tā, Komisija ir pieprasījusi Eiropas Banku iestādei veikt analīzi un ziņot par MVU kreditēšanas pašreizējo riska svērumu un robežvērtībām, kas tiek izmantotas MVU identificēšanai jauno „Bāzele III” standartu kontekstā. Iespējas vēl vairāk uzlabot labvēlīgāku režīmu MVU uzņēmumu riskiem, piemēram, ir riska svēruma samazināšana no 75 % līdz 50 % vai riska robežvērtības palielināšana MVU no 1 miljona euro līdz 2 miljoniem euro vai 5 miljoniem euro. Komisija rūpīgi apsvērtu šīs iespējas IV KPD vispārējā mērķa — veicināt finansiālo stabilitāti — kontekstā. 38. Jāatzīmē arī, ka MVU tiktāl, ciktāl bankas tiem piemēro kredīta normēšanu, ļoti iespējams būs galvenie ieguvēji no samazināta cikliskuma, kas panākts ar uzlabotiem IV KPD pasākumiem cikliskuma novēršanai. 7. Secinājumi 39. ECB atrada dažus pierādījumus MRC cikliskumam, ko veicina cikliska saistību nepildīšanas varbūtība lielākām 1. grupas bankām, kuras kredītriskiem izmanto uz iekšējiem reitingiem balstītu pieeju, ko zināmā mērā kompensē cikliski riski (t. i., samazināti ekonomikas lejupslīdes laikā). Lai gan ciklisks MRC pagaidām ir noteikts portfeļa (korporatīvo darījumu un privāto darījumu) līmenī, šī ietekme, šķiet, ir mazināta bankas līmenī, ja ņem vērā visu banku paraugu. 40. Šī mazināšana galvenokārt var būt rezultāts krīzes izraisītām portfeļa korekcijām, piemēram, lai piekļūtu vairāk aktīviem, kas ir atbilstoši kā nodrošinājums centrālās bankas likviditātes operācijās, un tādēļ, ja nebūtu krīzes, varētu būt spēcīgāki pierādījumi par ciklisku MRC. Bankām, kuras izmanto standartizēto pieeju, arī varētu būt ciklisks MRC tādēļ, ka, izmantojot šo metodi, bankas paļaujas uz ārējām kredītaģentūrām, kuru reitingi ir cikliski. 41. Banku spēja un vēlēšanās izsniegt aizdevumus daļēji ir atkarīga no tā, cik lielā mērā minimālā kapitāla prasības ir saistošas. Lai gan MRC, kas aprēķināts saskaņā ar pašreizējo KPD, var būt ietekme uz banku turētā kapitāla faktisko apjomu, rezultāts stingrāku regulatīvo prasību sagaidīšanai nākotnē papildus dažiem citiem faktoriem var būt kapitāla apjoma mērķi, kas noteikti ievērojami augstāk par MRC, ar nozīmīgu ietekmi un bilancēm un aizdevumu izsniegšanas politikām. Tomēr tas ir dzinējspēks, kas atšķiras no pašreizējo tiesību aktu radītā cikliskuma. 42. IV KPD, kas īstenos „Bāzele III” vienošanos ES, radīs strukturālu pārrāvumu ar pagātni, ar daudz stingrāku MRC kvalitātes un nepieciešamā kapitāla apjoma ziņā, kā arī jaunām prasībām attiecībā uz likviditāti un aizņemtajiem līdzekļiem. Svarīgi, ka tajā būs ietverti vairāki politikas pasākumi cikliskuma novēršanai, tostarp vienotu noteikumu kopums, kapitāla rezerve ciklisko krīžu novēršanai, aizņemto līdzekļu īpatsvara rādītājs un pasākumi attiecībā uz kredītaģentūrām un MVU. Vajadzības gadījumā pasākumus ieviesīs pakāpeniski, lai izvairītos no cikliskumu veicinošas ietekmes. 8. Atsauces Bāzeles Banku uzraudzības komiteja, Starptautisko norēķinu banka, 2010. gada 16. decembris “Basel III: A global regulatory framework for more resilient banks and banking systems”, pieejams tīmekļa vietnē: http://www.bis.org/publ/bcbs189.pdf BIS (2010), Makroekonomikas novērtēšanas grupa: starpposma zinojums, “Assessing the macroeconomic impact of the transition to stronger capital and liquidity requirements”, 2010. gada augusts, pieejams tīmekļa vietnē: http://www.bis.org/publ/othp10.pdf ECB, Eiropas Banku iestāde (2012), “Pro-Cyclicality of Capital Requirements”, otrais ziņojums ECB (2010), “EU Banking Structures”, pieejams tīmekļa vietnē: http://www.ecb.int/pub/pdf/other/eubankingstructures201009en.pdf Eiropas Komisija, 2010. gada jūnijs, „Komisijas ziņojums Padomei un Eiropas Parlamentam par Direktīvu 2006/48/EK un 2006/49/EK ietekmi uz ekonomikas ciklu”, pieejams tīmekļa vietnē: http://ec.europa.eu/internal_market/bank/docs/regcapital/monitoring/23062010_report_en.pdf Ietver arī papildu atsauces: Eiropas Komisija, 2011. gada jūlijs, “New proposals on capital requirements” (CRD IV), papildu informācija pieejama tīmekļa vietnē: http://ec.europa.eu/internal_market/bank/regcapital/index_en.htm [1] Ietverot Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvu 2006/48/EK par kredītiestāžu darbības sākšanu un veikšanu un Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvu 2006/49/EK par ieguldījumu sabiedrību un kredītiestāžu kapitāla pietiekamību. [2] 2009. gadā grozīta ar Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvu 2009/111/EK (2009. gada 16. septembris). [3] ECB kvantitatīvajā novērtējumā iekļauti ceturkšņa dati no 2008. gada 4. ceturkšņa līdz 2011. gada 2. ceturksnim no aptuveni 80 bankām, kuras savu kapitāla prasību aprēķināšanai izmanto uz iekšējiem reitingiem balstītu (IRB) pieeju. Kvalitatīvā novērtējuma pamatā ir pierādījumi, kas iegūti apsekojumā no valstu uzraudzības iestādēm un Eurosistēmas banku aizdevumu izsniegšanas apsekojumā (Bank lending Survey — BLS). [4] Ir divas galvenās problēmas: KPD ieviešana notika samērā nesen (uzlaboti modeļi izmantoti kopš 2008. gada), kas ierobežo atbilstošu datu pieejamību par visu uzņēmējdarbības ciklu, tādēļ analīze ir atkarīga no atšķirībām starp dalībvalstīm uzņēmējdarbības cikla posmos; pieejamais parauga periods ietver neseno finanšu krīzi, kad krīzes izraisītas parastā prakses modeļa izmaiņas un politikas iejaukšanās varētu būt izkropļojušas parastā prakses modeļa attiecībās. [5] Banku uzskata par 1. grupas banku, ja tās 1. līmeņa kapitāla vērtība pārsniedz 3 miljardus euro, tā ir pietiekami diversificēta un darbojas starptautiskā mērogā. Visas citas bankas tiek klasificētas kā 2. grupas bankas. [6] Sk. komentāru un 1. 2. un 3. diagrammu, kas pievienota Komisijas dienestu darba dokumentam. [7] Sk. arī 0. punktu. [8] Sk., piemēram, Ayuso, Perez un Saurina (2004), Bikker un Metzemakers (2004), Lindquist (2004). Jokipii un Milne (2008) un Stolz un Wedow (2011). [9] Tomēr ECB atzīmē, ka dažos teorētiskos darbos (piemēram, Heid (2007), Zhu (2008), Jokivuolle, Kiema un Vesala (2009) un Repullo un Suarez (2009)) ir norādīts uz iespēju mainīt banku kapitāla rezerves raksturu, pārejot uz sistēmu, kuras pamatā ir „Bāzele II” regulējums. Bankas var nolemt darboties ar papildu kapitāla rezervēm, tālredzīgākā veidā, lai nodrošinātos pret paredzamu cikliskāku MRC. Tas varētu radīt kapitāla rezervju kustību līdz ar ciklu, kļūstot lielākām ekonomikas izaugsmes laikā un pretēji. [10] Eiropas Banku iestāde 70 Eiropas bankām noteica mērķa kapitāla apjomu, ko veido divas daļas un kas jāievieš līdz 2012. gadam. Pirmā daļa ir pagaidu kapitāla rezerve, lai nodrošinātos pret riska darījumiem ar valsti par tirgus cenām, kas jānodrošina līdz 2011. gada septembrim. Otrā daļa paredz 1. līmeņa pamatkapitāla pietiekamības koeficienta palielināšanu līdz 9 %. [11] Sk. 4., 5., 6. un 7. diagrammu, kur atspoguļoti daži rezultāti no euro zonas Banku aizdevumu izsniegšanas apsekojuma (BLS) par regulējuma izmaiņu ietekmi uz banku aizdevumu izsniegšanas praksi. Tomēr jāuzsver, ka tā nav tā pati parādība, kas ir pašreizējo prasību cikliskums. [12] Eiropas Banku iestādes tīmekļa vietne, 2012. gada 9. februāris, http://www.eba.europa.eu/News--Communications/Year/2012/The-EBAs-Board-of-Supervisors-makes-its-first-agg.aspx [13] Sk. 1. tabulu: ES banku aktīvi un 8. un 9. diagrammu Komisijas dienestu darba dokumentā papildu informācijai un diskusijai par pārrobežu aizdevumu piegādi. [14] Riska koriģēta ieguldītā kapitāla rentabilitāte, uz risku balstīts ienesīguma mērs. [15] Sk. 10. diagrammu: Makroekonomikas novērtējuma grupas modelis Komisijas dienestu darba dokumentā. [16] ECB izpētīja „Bāzele III” atsauču rokasgrāmatu, kreditēšanas un IKP attiecību dažādās dalībvalstīs. [17] Sk. 11. diagrammu Komisijas dienestu darba dokumentā. [18] IV KPD priekšlikums uzdod Eiropas Banku iestādei sagatavot ziņojumu par aizņemto līdzekļu īpatsvaru, kas līdz 2016. gada jūnijam jāiesniedz Komisijai. Pamatojoties uz Eiropas Banku iestādes ziņojumu Komisija līdz 2016. gada 31. decembrim iesniedz Eiropas Parlamentam un Padomei pārskatu par aizņemto līdzekļu īpatsvara rādītāja efektivitāti un ietekmi un „vajadzības gadījumā” 2018. gadā sagatavo tiesību akta priekšlikumu par aizņemto līdzekļu īpatsvara rādītāja ieviešanu (482. panta 1. punkts). [19] Starptautiskā līmenī Finanšu stabilitātes padome (FSB) 2010. gada oktobrī noteica principus, lai samazinātu iestāžu un finanšu institūciju paļaušanos uz kredītreitingu aģentūru reitingiem (http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_101027.pdf). [20] Kapitāla prasību regulas (KPR) 2011. gada priekšlikuma 28.–29. apsvērums. [21] Lai iegūtu papildu informāciju, sk. tīmekļa vietni: http://ec.europa.eu/internal_market/securities/agencies/index_en.htm [22] MVU ir 99,8 % no uzņēmumiem, tie nodarbina 66,9 % darbinieku un veido 58,4 % no bruto pievienotās vērtības ES-27 (2010. gada aprēķins, Eurostat/dalībvalstu statistikas pārvaldes/„Cambridge Econometrics”/„Ecorys”). [23] Apsekojums par MVU piekļuvi finansēm euro zonā (SAFE) pieejams tīmekļa vietnē: http://www.ecb.europa.eu/stats/money/surveys/sme/html/index.en.html