KOMISIJAS ZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM UN PADOMEI par lidostas maksu direktīvas piemērošanu /* COM/2014/0278 final - 2014/ () */





1. Ievads Lidostas maksas maksā lidostas lietotāji (gaisa pārvadātāji) par lidostas infrastruktūras izmantošanu. Tās ir saistītas ar gaisa kuģa nosēšanos, pacelšanos, apgaismojumu un novietošanu stāvvietā un pasažieru un kravu apkalpošanu, un tās pilnībā vai daļēji finansē skrejceļu un saistīto teritoriju un pasažieru un kravas termināļu platību uzturēšanu. Lai gan lidostas maksas iekasē no gaisa pārvadātājiem, šīs izmaksas faktiski sedz pasažieri vai kravas nosūtītāji, jo tās ir daļa no galīgās cenas, ko tie maksā. Lidostas maksu procentuālā daļa gaisa pārvadātāju kopējās izmaksās atšķiras atkarībā no pārvadājumu uzņēmuma veida un apkalpotajām lidostām[1]. Tās veido vidēji aptuveni pusi no lidostas ieņēmumiem[2], tāpēc, ņemot vērā sarežģītos apstākļus izmaksu ziņā, ar ko pašreiz saskaras gaisa pārvadātāji, tās tiek pārbaudītas tik rūpīgi kā vēl nekad. Lidostas maksas ir arī saistītas ar pasažieriem piedāvāto pakalpojumu līmeni. Zemas cenas un tuvajos lidojumos lidostas maksu lielums var būt viens no galvenajiem faktoriem, kas ietekmē gaisa pārvadātāju lēmumus par maršrutu izvēli. Kvalitatīvas lidostas infrastruktūras pieejamība par konkurētspējīgu cenu visu veidu gaisa pārvadātājiem nepārprotami ir svarīgs priekšnoteikums, lai aviācijas nozare ES būtu veiksmīga. Direktīva par lidostas maksām[3], kura dalībvalstīm bija jātransponē savos tiesību aktos līdz 2011. gada 15. martam, ir īpašs ES tiesiskais regulējums, kas reglamentē lidostas maksas visās tajās lidostās Eiropas Ekonomikas zonā un Šveicē, kuras gadā uzņem vairāk nekā 5 miljonus pasažieru, un vismaz katras dalībvalsts lielākajā lidostā. Direktīva attiecas uz aptuveni 70 ES lidostu, kas apkalpo nedaudz mazāk kā 80 % no ES pasažieru plūsmas. Šajā grupā ietilpst ļoti dažādas lidostas — sākot no vidēja lieluma lidostām, kam ir liela ekonomiskā un sociālā ietekme to attiecīgajā reģionā, līdz lielākajām ES lidostām, kas ir satiksmes mezgli, no kuriem tiek veikti lidojumi uz galamērķiem visā pasaulē. Direktīvā ir noteikti vienoti principi, saskaņā ar kuriem iekasē lidostas maksas, un šajā saistībā direktīvas mērķis ir garantēt, lai lidostas maksu aprēķināšana ir pārredzamāka un lai lidostas, piemērojot lidostas maksas, nediskriminētu gaisa pārvadātājus (ja vien tas nav pamatojams ar skaidri formulētiem sabiedriskās politikas apsvērumiem), nodrošināt regulāras konsultācijas starp lidostām un gaisa pārvadātājiem; izveidot katrā dalībvalstī neatkarīgu uzraudzības iestādi, kurai jāizšķir strīdi starp lidostām un gaisa pārvadātājiem par lidostas maksu lielumu un jāraugās, lai tiktu pareizi piemēroti pasākumi, ko dalībvalstis pieņēmušas, lai nodrošinātu direktīvas noteikumu izpildi. Šo ziņojumu veido Komisijas pārskats par direktīvas piemērošanu dalībvalstīs, un tajā ir sniegti konkrēti konstatējumi attiecībā uz iespējamām problēmām tās īstenošanā, norādot uz papildu pasākumiem turpmākai analīzei. Ziņojuma pamatā ir nesens pētījums, kas tika veikts Komisijas vajadzībām šajā nolūkā[4]. Minētajā pētījumā tika analizēts, vai direktīvai varētu būt bijusi ietekme uz lidostas maksas aprēķināšanas praksi, un tā ietvaros notika arī plaša apspriešanās ar ieinteresētajām personām, lai uzzinātu, kā tās vērtē direktīvas īstenošanu un gūtos rezultātus un apzinātu jomas, kurām būtu jāpievērš papildu uzmanība. Aptaujāto ieinteresēto personu vidū bija neatkarīgās uzraudzības iestādes, kas izveidotas saskaņā ar direktīvu, citas kompetentās dalībvalstu iestādes, individuālas lidostas administrācijas un gaisa pārvadātāji, kā arī tos pārstāvošās apvienības. 2. Tirgus attīstība Pēdējos gadu desmitos ES lidostās ir notikušas būtiskas pārmaiņas, kuras ir ietekmējušas arī lidostas maksu aprēķināšanas kārtību. Agrāk publiskās iestādes uzskatīja, ka lielie satiksmes mezgli un mazākās lidostas pirmkārt ir infrastruktūra, kas nepieciešama, lai nodrošinātu vajadzīgos savienojumus, taču pašreiz lidostas kļūst par komercobjektiem, no kuriem sagaida peļņu un kuriem jāpiesaista privātie ieguldītāji. Minētā procesa ietvaros publiskām personām piederošās lidostas tika pakļautas korporatizācijai, bet dažos gadījumos privatizācijai. To veicināja dažādas pārmaiņas. Pirmkārt, mainās valsts loma transporta infrastruktūras nodrošināšanā, proti, iepriekš tā infrastruktūru nodrošināja, bet pašreiz tā kļūst par infrastruktūras sekmētāju. Otrkārt, lidostas, kuru darbība nereti nes peļņu, pašreiz tiek uzskatītas par komercdarbības veicējām. Visbeidzot, publiskās iestādes ir centušās piesaistīt privātos ieguldītājus, lai paplašinātu infrastruktūru un nodrošinātu valstij ienākumus. Lai gan joprojām lielākā daļa Savienības lidostu pieder publiskām personām[5], arvien vairāk pieaug privāto ieguldītāju iesaiste. Tomēr, ņemot vērā lidostu infrastruktūras stratēģisko nozīmi, dalībvalstis lielākajā daļā gadījumu ir saglabājušas zināmu tiešu interesi vai kontroli ar tiešu īpašumtiesību/lidostas darbības koncesijas un/vai (valsts) ekonomikas regulācijas sistēmas palīdzību. Pēdējo no minētajiem līdzekļiem izmanto galvenokārt tās dalībvalstis, kurās atrodas lielākie gaisa satiksmes mezgli, jo šīm lidostām ir cenas noteikšanas spēja[6]. Līdz ar zemo cenu pārvadātāju izaugsmi tirgū dažās — galvenokārt mazākajās — lidostās darījumu slēgšanas ziņā starp lidostām un gaisa pārvadātājiem ir vērojama arī spēku samēra maiņa par labu gaisa pārvadātājiem. Minētie pārvadājumu uzņēmumi sava elastīguma dēļ var ne tikai pārvirzīt savus maršrutus, bet arī nomainīt gaisa kuģu bāzes lidostu. Gaisa pārvadātāji pastāvīgi pārskata esošo maršrutu rezultativitāti, lai apsvērtu jaunus galamērķus un uzlabotu savu darbību pievilcīgumu un rentabilitāti. Tā rezultātā rodas konkurence starp lidostām dažādās ģeogrāfiskās atrašanās vietās un palielinās spiediens uz lidostu administrācijām, proti, tām tiek pieprasīti izdevīgāki nosacījumi, tostarp zemākas lidostas maksas. Papildus iepriekš minētajam konkurenci lidostu vidū paaugstina arī lidostu jaudas pārpalikums, kas dažos gadījumos vēl vairāk palielina gaisa pārvadātāju iespējas sarunās par darījuma noslēgšanu panākt sev vēlamo rezultātu. Lidostas apgalvo, ka konkurence arvien pieaug[7] un zemo cenu pārvadātāju ietekme reģionālajās lidostās nav vienīgais iemesls, kas to izraisa. Tomēr šķiet, ka konkurences līmenis starp lidostām atšķiras, un to lielā mērā nosaka vietējie faktori. Gaisa pārvadātāji norāda, ka pasažieri, salīdzinot konkurējošus gaisa pārvadājumu produktus, nevis izvēlas mainīt lidostu, bet gan drīzāk gaisa pārvadātāju. 3. Ar direktīvas palīdzību gūtie rezultāti 2013. gada sākumā par pilnīgu direktīvas transponēšanu bija paziņojušas visas dalībvalstis. Tomēr formāla transponēšana ir tikai pirmais solis. Būtiska nozīme ir arī pareizai direktīvas praktiskajai piemērošanai un tam, kā tā ietekmē lidostas ekspluatantus, gaisa pārvadātājus un aviācijas nozari kopumā. Šajā agrīnajā posmā Komisija uzskata, ka daži direktīvas galvenie mērķi jau ir sasniegti. Tomēr vairākās dalībvalstīs ir konstatētas konkrētas problēmas, kas saistītas ar direktīvas transponēšanu un piemērošanu, un minētās problēmas jārisina, vēršot dalībvalstu uzmanību uz tām un vajadzības gadījumā izmantojot pienākumu neizpildes procedūru. Svarīgākie direktīvas noteikumi, kas tiks analizēti šajā sadaļā, ir: · regulāras lidostu administrāciju konsultācijas ar lidostas lietotājiem par lidostas maksu sistēmas darbību, maksu lielumu un pakalpojumu kvalitāti un konsultācijas ar lidostas lietotājiem par jaunas infrastruktūras plāniem (direktīvas 6. pants); · lidostas maksu noteikšanas sistēmas pārredzamība, ko nodrošina lidostas administrācija, un tostarp prasības attiecībā uz informāciju, kas jāsniedz lidostas lietotājiem un jāsaņem no tiem (direktīvas 7. pants); · lidostas lietotāju nediskriminēšana (direktīvas 3. pants); · neatkarīgas uzraudzības iestādes izveide katrā dalībvalstī, lai nodrošinātu direktīvas pasākumu pareizu piemērošanu un izšķirtu strīdus par lidostas maksām (direktīvas 6. un 11. pants); · elastīgums, kas nepieciešams, lai lidostu administrācijas varētu piedāvāt diferencētus pakalpojumus (direktīvas 10. pants). Direktīvas pamatā ir lidostas maksu politika, kuru 1974. gadā sāka izstrādāt Starptautiskā Civilās aviācijas organizācija (ICAO)[8]. Tā ir jāskata kopā ar attiecīgajiem divpusējiem gaisa pārvadājumu pakalpojumu nolīgumiem, kas izstrādāti atbilstīgi ICAO standarta klauzulām, saskaņā ar kurām ES un tās dalībvalstīm parastos apstākļos jānodrošina trešās valsts gaisa pārvadātājiem taisnīgas un vienlīdzīgas iespējas konkurēt starptautisko gaisa pārvadājumu tirgū. Šajā saistībā visaptverošajos gaisa transporta nolīgumos, kas noslēgti, piemēram, ar ASV un Kanādu, ir arī iekļauti īpaši noteikumi attiecībā uz lietotāja maksām, tostarp lidostas maksām, — galvenokārt, lai nodrošinātu, ka minētās maksas ir samērīgas un atbilst attiecīgo pakalpojumu nodrošināšanas izmaksām. 3.1. Konsultācijas Ieinteresēto personu viedokļi par noteikumiem attiecībā uz konsultācijām ir atšķirīgi. Lai gan diezgan daudzās lidostās jau bija ieviests konsultāciju mehānisms, ar direktīvu tika ieviesta lielāka skaidrība attiecībā uz konsultāciju grafiku un formātu. Dažās dalībvalstīs, piemēram, Bulgārijā, Čehijas Republikā, Igaunijā, Ungārijā, Latvijā, Lietuvā, Luksemburgā, Slovēnijā, Spānijā un Zviedrijā, obligātās konsultācijas lidostās tika ieviestas tikai līdz ar direktīvas transponēšanu. Turklāt ar direktīvu pirmo reizi tika noteiktas obligātas konsultāciju procedūras tām Apvienotās Karalistes lidostām, kuras ietilpst direktīvas piemērošanas jomā un uz kurām līdz tam neattiecās ekonomikas regulējums, kas tika piemērots lielākajās Apvienotās Karalistes lidostās. Gaisa pārvadātāji pauž šaubas par konsultāciju pasākumu piemērošanu, norādot, ka lidostām vajadzētu vairāk censties sadarboties ar gaisa pārvadātājiem, nevis tikai sniegt informāciju. Gaisa pārvadātāji vēlētos, lai to viedoklis tiktu ne vien uzklausīts, bet arī ņemts vērā. Vēl problēmas sagādā dažās dalībvalstīs noteiktais konsultāciju grafiks un īsie termiņi, kas lidostu lietotājiem jāievēro konsultāciju procesā. Gaisa pārvadātāju apmierinātība ar konsultāciju norisi atšķiras atkarībā no dalībvalsts, kurā lidosta atrodas. Lielākajās Apvienotās Karalistes un Nīderlandes lidostās gaisa pārvadātāji ar konsultāciju procedūru lielākoties bija apmierināti, bet tie kritizēja konsultāciju procesu Spānijā, Itālijā, Grieķijā un Ungārijā — tos neapmierināja termiņi atbilžu iesniegšanai un fakts, ka konsultācijas nereti kļūst par informācijas sesiju. Lidostās, kam ir plašs lietotāju loks, proti, Shipholas lidostā Amsterdamā, Hītrovas lidostā, Aéroports de Paris un Frankfurtes lidostā, lietotāji lielākoties pauda apmierinātību ar konsultāciju norisi un atzina, ka ES mērogā kodificētas vadlīnijas ir lietderīgas. No otras puses, dažas mazās lidostas, kuras ietilpst direktīvas piemērošanas jomā, pauda bažas par procesa formalitātēm un administratīvo slogu, ko rada oficiālas konsultāciju procedūras organizēšana. Vairākas lidostas kritizēja nenoteiktību, ko rada gaisa pārvadātāju ierobežotās līdzdalības iespējas un lidostas maksu pārsūdzības procedūras, attiecībā uz kurām gaisa pārvadātājiem nav noteikti nekādi termiņi. Direktīvā ir arī noteikts, ka lidostām ir pienākums pirms jaunu infrastruktūras projektu plānu galīgās versijas pieņemšanas konsultēties ar lidostu lietotājiem, taču tajā nav noteikta ne kārtība, kādā tas darāms, ne arī minimālās prasības. Komisija uzskata, ka konsultāciju procesā ļoti būtiska ir lidostu lietotāju uzticēšanās. Tāpēc ir ļoti svarīgi, lai viņiem būtu pamatota paļāvība, ka to viedoklis tiks uzklausīts un ņemts vērā, kā paredz attiecīgie direktīvas noteikumi. Lai nodrošinātu, ka šie noteikumi dod praktisku labumu, konsultācijas attiecīgā gadījumā varētu organizēt tā, lai tiktu nodrošināts atbilstošs mijiedarbības līmenis (piemēram, iepriekš paziņojot par sanāksmēm vai viedokļa sniegšanas termiņiem). Komisija uzskata, ka ir arī svarīgi, lai gaisa pārvadātāju iesaiste konsultāciju procesā būtu konstruktīva. Sūdzības, ko Komisija saņēma attiecībā uz lielu infrastruktūras paplašināšanas projektu finansēšanu Dublinā un Romā, rāda, ka, ņemot vērā šo projektu ietekmi uz lidostas maksām nākotnē, ir svarīgi, lai konsultāciju sistēma būtu funkcionāla. Ar konsultācijām par jaunu infrastruktūru ir saistīts arī jautājums par infrastruktūras priekšfinansēšanu, proti, sistēmu, kurā no pašreizējiem lidostas lietotājiem iekasē augstākas maksas, lai finansētu jaunu infrastruktūru (tā vietā, lai finansējumu piesaistītu ar pašu kapitāla palielināšanu vai aizņēmumiem). Komisijas uzdevumā veiktie pētījumi rāda, ka priekšfinansēšana ir iespējama lielākajā daļā dalībvalstu, lai gan tajās piemērojamie nosacījumi parasti ir neskaidri. Komisija konstatēja, ka skaidri noteikts aizliegums infrastruktūru finansēt šādā veidā ir noteikts divu dalībvalstu (Portugāles un Nīderlandes) tiesību aktos. No pārējām dalībvalstīm, kurās priekšfinansēšana, domājams, ir atļauta, Komisija apzināja deviņas dalībvalstis, kuras ir pieņēmušas īpašus noteikumus. Nav skaidrs, cik lielā mērā praksē tiek konsekventi piemērotas ICAO pieņemtās vadlīnijas, kurās ir izklāstīti vairāki aizsardzības pasākumi, kas būtu jāpiemēro, ja tiek izmantots priekšfinansējums. Lai nodrošinātu pienācīgas konsultācijas un panāktu lielāku direktīvā noteikto pārredzamību attiecībā uz priekšfinansējumu, nākotnē var būt jāapsver papildu un konkrētāku līdzekļu ieviešana. 3.2. Pārredzamība Lai konsultācijas par lidostas maksām noritētu pienācīgi, jānodrošina, lai konsultācijās iesaistītajiem lidostas lietotājiem būtu pieejama informācija, kas ir pietiekama, lai tie varētu paust viedokli. Lidostu lietotāji, lidostas un dalībvalstis augstu vērtē pārredzamību, kas noteikta direktīvas 7. pantā, taču gaisa pārvadātāji sliecas uzskatīt, ka direktīvas prasības ir pārāk vispārīgas. Gaisa pārvadātāji jo īpaši kritizēja to, ka informācija, kas jāsniedz par izmaksām, ir pārāk vispārīga, kā arī faktu, ka direktīvā nav noteikta prasība sniegt informāciju par lidostas komercdarbību. Gaisa pārvadātāji arī uzskata, ka sniegtā informācija, iespējams, nav pietiekami detalizēta, lai tie varētu noteikt, vai maksas ir saistītas ar izmaksām. Gaisa pārvadātāju apmierinātība ar informācijas pārredzamību dažādās lidostās un dalībvalstīs atšķiras. Lidostu lietotāji visumā bija apmierināti ar situāciju Apvienotās Karalistes lidostās un Amsterdamas Shipholas lidostā, proti, tie uzskatīja, ka informācija tiek sniegta pārredzami un regulāri. Attiecībā uz lidostām, kuru darbība ir neapmierinoša, gaisa pārvadātāji minēja pārredzamības prasību piemērošanu lidostās Itālijā, Ungārijā, Beļģijā, Vācijā, Grieķijā, Kiprā, Latvijā, Spānijā un Somijā. Visbiežāk lidostu lietotāji kā problēmu norādīja to, ka minētajās valstīs informācija par izmaksām nav pietiekami detalizēta. Direktīva dalībvalstīm principā ļauj izvēlēties, vai lidostās ieviest vienas vai dubultas kases sistēmu. Vienas kases sistēmā, nosakot lidostas maksas, ņem vērā visus lidostas ienākumus, tostarp arī tos, kas gūti no darbībām, kuras nav saistītas ar aviāciju, piemēram, no mazumtirdzniecības un autostāvvietām. Dubultas kases sistēmā ienākumi, kas gūti no aviācijas un darbībām, kuras nav saistītas ar aviāciju, tiek nodalīti, un, nosakot lidostas maksas, ņem vērā tikai ienākumus no aviācijas; šai sistēmai priekšroku dod lielākā daļa lidostu, jo darbības, kuras nav saistītas ar aviāciju, nav monopola darbības. Ir ieviestas arī hibrīdsistēmas. Gaisa pārvadātāji parasti dod priekšroku vienas kases sistēmai, jo tā pazemina lidostas maksas gaisa pārvadātājiem, kuri uz lidostu atved pasažierus, tādējādi palielinot ienākumus no darbībām, kas nav saistītas ar aviāciju. Lai gan Komisija šajā posmā atturas paust pozitīvu vai negatīvu nostāju pret kādu konkrētu sistēmu, tā uzskata, ka, ņemot vērā ekonomiskos apstākļus, kādos lidostas darbojas, un iespēju noteikt tarifus konkurences vidē, dažos gadījumos neatkarīgajām uzraudzības iestādēm vajadzētu palielināt uzraudzību, lai nodrošinātu, ka lidostās, kurās piemēro dubultas kases sistēmu, tiek ievēroti direktīvas pamatprincipi. Piemēram, var būt lietderīgi nodrošināt, ka to gaisa pārvadātāju stimulēšanas shēmu izmaksas, kuru mērķis ir palielināt satiksmes plūsmas lidostā, tiek piemērotas, neietekmējot maksas, ko maksā gaisa pārvadātāji, kuri nav iesaistīti shēmā. Turklāt Komisija uzskata, ka parasti pāreja no vienas kases uz dubultas kases sistēmu vai otrādi rada būtiskas izmaiņas maksu sistēmā, ciktāl tās var jūtami ietekmēt piemēroto maksu lielumu. Šāda pāreja jāveic kopā ar konsultācijām, nodrošinot iespēju pārsūdzēt lēmumu neatkarīgā uzraudzības iestādē, kā paredzēts attiecīgajos direktīvas noteikumos, kuri nosaka, ka, ja tiek plānots mainīt maksu lielumu vai sistēmu, ir jāveic konsultācijas. 3.3. Nediskriminēšana attiecībā uz lidostas maksām un stimulēšanas sistēmām Ir ļoti būtiski, lai lidostu lietotāji netiktu diskriminēti lidostas maksu piemērošanā. Tomēr tas neizslēdz maksu pielāgošanu, ja to veic atbilstoši direktīvas 3. pantā noteiktajām prasībām, t. i., pielāgošana jāveic sabiedrības un vispārējās interesēs, tostarp saistībā ar vides jautājumiem, un šādai pielāgošanai izmantotajiem kritērijiem jābūt atbilstīgiem, objektīviem un pārredzamiem. Lai gan lidostas apgalvo, ka šādu pielāgojumu piemērošanā nav diskriminācijas, gaisa pārvadātāji sūdzas par plašo maksu pielāgojumu diapazonu, kas, viņuprāt, diskriminē lidostu lietotājus. Maksu pielāgošana vides apsvērumu dēļ, piemēram, saistībā ar maksām par emisijām un troksni, ir ļoti izplatīta prakse, kas, šķiet, nerada iebildumus. Tas pats attiecas uz pielāgojumiem saistībā ar maksimālās/minimālās noslodzes periodiem; šādus pielāgojumus piemēro tikai dažas lidostas. Lidostas maksu pielāgošana vides apsvērumu dēļ var iegūt arvien lielāku nozīmi, ņemot vērā spiedienu, kas tiek izdarīts uz aviāciju, lai tādējādi uzlabotu rādītājus šajā jomā. Jautājums par maksu pielāgošanu atkarībā no tā, vai galamērķis atrodas iekšzemē vai ES valstīs, ir apskatīts Eiropas Savienības Tiesas judikatūrā[9]. Savos spriedumos Tiesa ir noteikusi, ka diskriminējošas nodevas vai maksas ir pretrunā pakalpojumu sniegšanas brīvībai, kas noteikta Regulā (EK) Nr. 1008/2008[10]. Ja maksu diferencēšanu nevar pamatot ar 3. panta noteikumiem (sabiedrības un vispārējās interesēs esoši jautājumi, tostarp vides jautājumi), var uzskatīt, ka tādējādi pakalpojumu sniegšana starp dalībvalstīm ir padarīta grūtāka nekā pakalpojumu sniegšana tikai vienā dalībvalstī. Komisija ir atzinusi, ka pasažieri, kuri ir pakļauti robežkontrolei, var radīt lielākas izmaksas nekā citi pasažieri, kā rezultātā ir pamatoti piemērot augstākas pasažieru nodevas[11]. Ja ir ievērotas 3. panta prasības un ir izpildīta vajadzība nodrošināt samērīgumu, pielāgojumus var piemērot atkarībā no tā, vai galamērķis atrodas Šengenas zonas valstī vai valstī, kas nav Šengenas zonā. No otras puses, ieinteresēto personu vidū nav vienprātības par lidostas maksu pielāgošanu ar mērķi palielināt satiksmes plūsmas, kas tiek darīts, izveidojot jaunus maršrutus, palielinot lidojumu biežumu un/vai pasažieru skaitu (stimulēšanas shēmas). Tīkla un reģionālie gaisa pārvadātāji uzskata, ka no apjoma un pieauguma atlaidēm jauniem un esošajiem maršrutiem labumu gūst zemo cenu pārvadātāji un jaunpienācēji. Tomēr zemo cenu pārvadātāji neatbalsta atlaides tranzīta pasažieriem gaisa satiksmes mezglos, jo tie parasti nepiedāvā savienotos lidojumus. Minētās atlaides var būt diezgan apjomīgas, piemēram, Amsterdamas Shipholas lidostā tās var sasniegt vairāk nekā 50 %. Ne vienmēr ir skaidrība par apmēru, kādā, pamatojoties tikai un vienīgi uz ekonomiskiem apsvērumiem, tiek piešķirtas šādas atlaides par tranzīta pasažieriem. Ņemot vērā lidostu iespējas noteikt tarifus, pamatojoties uz ekonomiskiem kritērijiem un atbilstīgi direktīvas noteikumiem, Komisija veicinās pieredzes apmaiņu starp dalībvalstīm, lai veicinātu paraugpraksi. Ir jāpanāk līdzsvars starp to, lai lidostām būtu pienācīga komerciālā brīvība, no kā labumu varētu gūt ne tikai lidostas, bet arī gaisa pārvadātāji un pasažieri, un lai tiktu aizsargāti pārvadājumu uzņēmumi, kuriem var nebūt spēja ietekmēt lidostu cenu veidošanas politiku. Stimulēšanas shēmu pārredzamības uzlabošana varētu būt pirmais nozīmīgais solis. 3.4. Tiesiskā aizsardzība un neatkarīgās uzraudzības iestādes Nosakot, ka katrā dalībvalstī ir jāizveido neatkarīga uzraudzības iestāde, ar direktīvu ir panākta skaidrība; neskatoties uz to, minēto iestāžu izveide dažās valstīs ir notikusi lēni. Tomēr līdz ar Autorità di Regolazione dei Trasporti izveidi 2013. gada beigās Itālijā, kas bija pēdējā valsts, kura iecēla neatkarīgo uzraudzības iestādi, šo prasību ir izpildījušas visas dalībvalstis. Visizplatītākais modelis, ko izvēlējās lielākā daļa dalībvalstu, bija neatkarīgās uzraudzības iestādes funkciju piešķiršana esošajām aviācijas iestādēm. Dažas dalībvalstis (piemēram, Īrija, Apvienotā Karaliste, Zviedrija un Somija) neatkarīgās uzraudzības iestādes funkcijas piešķīra regulatoriem, bet divas dalībvalstis (Nīderlande un Spānija) minētās funkcijas uzticēja konkurences uzraudzības iestādēm. Gaisa pārvadātāji ir apmierināti, ka direktīvā ir paredzēta skaidra tiesiskās aizsardzības procedūra, ja rodas domstarpības par lidostas maksu noteikšanu, taču vēl nav skaidrs, kāda būs neatkarīgās uzraudzības iestādes loma. Lidostas pauda bažas, ka neatkarīgajās uzraudzības iestādēs varētu pieaugt gaisa pārvadātāju iesniegto pārsūdzību skaits un ka pārsūdzībām varētu būt apturošs efekts. Vissvarīgākie jautājumi, kas saistīti ar pārsūdzībām, ir šādi: direktīvā nav skaidri noteikts oficiāls termiņš, kurā gaisa pārvadātājiem jāiesniedz pārsūdzība, kā arī nav noteikts, kāda apturoša ietekme ir pārsūdzībām, kā rezultātā varētu tikt kavēta ieguldījumu izdarīšana infrastruktūrā. Viens no galvenajiem jautājumiem, kas satrauc galvenokārt gaisa pārvadātājus, ir tas, ka neatkarīgās uzraudzības iestādes nav pietiekami neatkarīgas. Proti, attiecībā uz dalībvalstīm, kur lidostas pieder publiskām personām un kur neatkarīgā uzraudzības iestāde ir ministrijas departaments vai kur ministrijas departamentam ir zināma politiska vai administratīva kontrole pār neatkarīgo uzraudzības iestādi, tika paustas bažas par to, ka nav precīzi definēts neatkarīgās uzraudzības iestādes neatkarīgums. Saskaņā ar direktīvas 11. panta prasībām neatkarīgo uzraudzības iestāžu faktiskā neatkarība ir ļoti svarīga — cita starpā, lai konsultāciju un tiesiskās aizsardzības process noritētu pienācīgi, un neatkarīguma trūkums apdraud direktīvas mērķu sasniegšanu. Ja dalībvalstis ir transponējušas 6. panta 5. punkta a) apakšpunktu, saskaņā ar kuru lidostas maksas nosaka vai apstiprina pati neatkarīgā uzraudzības iestāde, nevis lidostas administrācija, tajās nepiemēro minētā panta 3. un 4. punkta noteikumus par pārsūdzību iesniegšanu. Tas būtībā nozīmē, ka vienīgais tiesiskās aizsardzības līdzeklis, ko var izmantot domstarpību gadījumā, ir vēršanās kompetentajās dalībvalstu tiesu iestādēs saskaņā ar attiecīgajiem dalībvalstu tiesību aktu noteikumiem. Gaisa pārvadātāji uzskata, ka tas ir problemātiski, jo izmaksas, ko rada vēršanās tiesā, var būt pārāk augstas, lai izmantotu šo līdzekli. Direktīvas 6. panta 5. punkta a) apakšpunktā piedāvāto iespēju ir izvēlējušās vairākas dalībvalstis, piemēram, Austrija, Beļģija, Kipra, Dānija, Francija, Vācija, Ungārija, Īrija, Nīderlande un Apvienotā Karaliste, kas to izmanto dažās vai visās to teritorijā esošajās lidostās, kuras ietilpst direktīvas piemērošanas jomā. Gaisa pārvadātāji arī pauda bažas par dažu neatkarīgo uzraudzības iestāžu pasīvo lomu, kam par iemeslu varētu būt īpašo zināšanu vai cilvēkresursu trūkums. Katrā iestādē ar jautājumiem, kas saistīti ar direktīvu, galvenokārt konsultāciju, pārraudzības un strīdu izšķiršanas procedūrām, strādā tikai vidēji viens pilnslodzes ekvivalents. Tas, savukārt, nozīmē, ka papildu administratīvās izmaksas, ko dalībvalstīm rada direktīva, visās dalībvalstīs uzskata par minimālām, lai gan neatkarīgo uzraudzības iestāžu darbības apjoms katrā iestādē ir atšķirīgs. Ir pierādījumi, ka ierobežotā jaunizveidoto neatkarīgo uzraudzības iestāžu redzamība nozīmē, ka tās saņem mazāku skaitu sūdzību nekā iestādes, kuras ar lidostas maksām saistītos jautājumus risināja jau pirms direktīvas stāšanās spēkā. Komisija turpinās uzraudzīt direktīvas īstenošanu, pievēršot uzmanību dalībvalstīs izveidoto neatkarīgo uzraudzības iestāžu neatkarīgumam. Saistīts problēmjautājums, ko konstatējusi Komisija, ir izmaiņas īpašumtiesību un vadības modeļos, ko izmanto lidostās, uz kurām attiecas direktīva. Pastāv risks, ka dažos gadījumos ilgtermiņa koncesijas līgumi, ar kuriem, koncesionāram vienojoties ar attiecīgo publisko iestādi bez konsultācijām ar lidostas lietotājiem, uz ilgu termiņu nosaka lidostas maksas un kuri ir juridiski saistoši, var nozīmēt, ka direktīvas noteikumi par konsultācijām un neatkarīgās uzraudzības iestādes iespējām iejaukties zaudē savu iedarbīgumu. Ir jāievēro piesardzība, lai nodrošinātu, ka attiecībā uz lidostas maksām koncesijas vai publiskā un privātā sektora partnerības netiek noslēgtas tā, ka gaisa pārvadātāji nevar pilnīgi izmantot direktīvā paredzētās tiesības vai ka direktīvas īstenošana netiek apgrūtināta kā citādi. 3.5. Pakalpojumu diferenciācija Lidostā pieejamos pakalpojumus lidostas administrācija var īpaši pielāgot dažādu lidostas lietotāju vajadzībām, un tie var atšķirties kvalitātes un līdz ar to arī izmaksu ziņā. Direktīva paredz, ka ikvienam lidostas lietotājam, kurš vēlas izmantot īpaši pielāgotus pakalpojumus vai īpaši atvēlētu termināli (vai tā daļu), ir jābūt iespējai piekļūt šādam terminālim vai tā daļai. Ja diferencēto pakalpojumu sniegšana ir ierobežota jaudas ziņā, piekļuve jānosaka, pamatojoties uz atbilstīgiem, objektīviem, pārredzamiem un nediskriminējošiem kritērijiem. Šie kritēriji veido shēmu, ar kuras palīdzību lidostas savieto savu piedāvājumu ar gaisa pārvadātāju vajadzībām attiecībā uz lidostā pieejamajiem pakalpojumiem, kuras dažkārt varbūt atšķirīgas. Bieži vien lidostas savas maksas attiecīgi diferencē, piemēram, pamatojoties uz sniegto pakalpojumu līmeni gaisa kuģu stāvvietu un teleskopisko trapu ziņā. No otras puses, tikai nedaudzās lidostās (taču to skaits pieaug) ir īpaši termināļi, kas paredzēti iekšzemes un starptautiskajiem maršrutiem vai zemas cenas vai pilna servisa lidojumiem. Ņemot vērā maksas, kas jāmaksā gaisa pārvadātājiem, zemo cenu lidojumu termināļi dažkārt ir ievērojami lētāki (dažos gadījumos līdz pat 30 %). Lidostas dažkārt saskaras ar grūtībām, pielāgojot pakalpojumus un nosakot kritērijus, saskaņā ar kuriem pamato atšķirības maksās, kā noteikts direktīvas 10. pantā. Komisija turpinās uzraudzīt šā panta piemērošanu dalībvalstīs, lai vajadzības gadījumā apzinātu iespējamos korektīvos pasākumus. 4. Secinājumi Lai gan, ņemot vērā direktīvas neseno stāšanos spēkā, ir pāragri izdarīt galīgus secinājumus par direktīvas ietekmi, var izdarīt dažus sākotnējus secinājumus. Galvenie pozitīvie rezultāti, uz ko norādīja tirgus dalībnieki, ir lielāka pārredzamība lidostas maksu noteikšanā lielākajās Eiropas lidostās, veiksmīgākas konsultācijas, neatkarīgo uzraudzības iestāžu izveide katrā dalībvalstī un tiesiskās aizsardzības procedūras. Lai gan direktīva ir būtiski veicinājusi uzlabojumus lidostas maksu noteikšanā lielākajās Eiropas lidostās, kurām tā ir piemērojama, ir jāturpina uzraudzīt, kā tā tiek piemērota. Ir sāktas vairākas pienākumu neizpildes procedūras, un Komisija vajadzības gadījumā pārējos gadījumos rīkosies, pamatojoties uz saņemtajām sūdzībām vai pēc savas iniciatīvas. Konkrētāk, lai tiktu sasniegti direktīvas mērķi, ir ārkārtīgi svarīgi, lai tiktu izveidotas neatkarīgas uzraudzības iestādes, kurām ir vajadzīgā neatkarīguma pakāpe, kā noteikts direktīvā. Iestāžu loma visās dalībvalstīs būs prioritāri risināms jautājums. Komisija plāno arī izveidot neatkarīgo uzraudzības iestāžu forumu, kura regulāri sanāks kopā, lai apspriestu jautājumus, kas saistīti ar direktīvas noteikumu izpildi dalībvalstīs. Šāda foruma mērķis būs palīdzēt neatkarīgajām uzraudzības iestādēm izstrādāt darba metodes un uzkrāt zināšanas, apmainoties ar pieredzi un paraugpraksi. Foruma pirmā sanāksme notiks 2014. gada 13. jūnijā. Visbeidzot, ir arī nepieciešams apsvērt, cik lielā mērā nākotnē varētu būt vajadzība pārskatīt direktīvas pamatā esošos mērķus, piemēram, saistībā ar izmaiņām konkurences apstākļos, kādos lidostas darbojas. Tāpat Komisijai būs jānosaka, vai direktīvas pārskatīšana varētu uzlabot direktīvas mērķu sasniegšanu. Daži konkrēti problēmjautājumi, kurus būtu vērts izpētīt papildus, piemēram, stimulēšanas shēmu izmantošana un diferencētie pakalpojumi, ir minēti šā ziņojuma 3.1.–3.4. iedaļā, un Komisija izmantos neatkarīgo uzraudzības iestāžu forumu, lai izskatītu šā ziņojuma konstatējumus. Lai aviācijas nozare ES varētu reaģēt uz grūtībām, kas tajā radušās, sniegt izdevīgus pakalpojumus pasažieriem un turpināt nodrošināt lidojumu tīklus, kas aptver ES un visu pasauli, ir svarīgi, lai gaisa pārvadātājiem un pasažieriem būtu pieejami konkurētspējīgi lidostu pakalpojumi. Tā kā ES gaisa pārvadātāji ar "Atvērto debesu" nolīgumu, pārvadājumu uzņēmumu apvienību un citu gaisa pārvadātāju sadarbības formu attīstīšanos arvien ciešāk sadarbojas ar gaisa pārvadātājiem no citiem reģioniem, arvien vairāk aktualizējas jautājums par lidostu lietotāju diskriminācijas novēršanu. Ir svarīgi nodrošināt, lai lidostas maksas tiktu piemērotas taisnīgi, nodrošinot visu valstu gaisa pārvadātājiem taisnīgus konkurences apstākļus Eiropas lidostās, kas cita starpā ir svarīgi attiecībā uz lidojumu tīkla nodrošināšanu. Ir arī nepieciešams ļaut lidostām dinamiski attīstīt savu uzņēmējdarbību, kas veicinās konkurētspējīgas Eiropas aviācijas nozares turpmāku attīstību. [1] Saskaņā ar Starptautiskās Lidostu padomes Eiropas reģiona organizācijas (ACI Europe) datiem (2007) lidostas maksas veido aptuveni 4–8 % no lielāko ES pārvadājumu uzņēmumu darbības izmaksām. Savā 2013. gada marta ekonomikas pārskatā Starptautiskā Gaisa transporta asociācija (IATA) norādīja, ka infrastruktūras lietotāju maksas kopumā veido 14,4 % no gaisa pārvadājumu izmaksām (dati par 2011. gadu). Saskaņā ar IATA datiem lidostu aeronavigācijas maksas veido apmēram divas trešdaļas no minētajām infrastruktūras lietotāju maksām. [2] Steer Davies Gleave, Evaluation of Directive 2009/12/EC on airport charges, 2013. gada septembris. [3] Eiropas Parlamenta un Padomes 2009. gada 11. marta Direktīva 2009/12/EK par lidostas maksām (OV L 70, 14.3.2009., 11. lpp.). [4] Steer Davies Gleave, Evaluation of Directive 2009/12/EC on airport charges, 2013. gada septembris. [5] Saskaņā ar Airport Council International Europe 77 % lidostu 2010. gadā bija pilnīgā publisku personu īpašumā, savukārt 9 % bija pilnīgā privātu personu īpašumā, sk. Airport Council International Europe: The Ownership of Europe's Airports 2010. [6] Lielākie ES gaisa satiksmes mezgli atrodas Apvienotajā Karalistē, Francijā, Vācijā un Nīderlandē. [7] Airports Council International Europe, Airport Competition in Europe, 2012. gada jūnijs. [8] Sk. direktīvas 9. un 10. apsvērumu, sal. ar ICAO dokumentu Policies on Charges for Airports and Air Navigation Services (9. izdevums, 2012). [9] 2001. gada 26. jūnija spriedums lietā C-70/99 Komisija/Portugāle (Recueil, I-4845. lpp., 20. punkts) un 2003. gada 6. februāra spriedums lietā C-92/01 (Recueil, I-1291. lpp., sākot no 23. punkta). [10] OV L 293, 31.10.2008., 3. lpp. [11] Valsts atbalsta lieta E4/2007.