§Iedzīvotāju un kritiskās infrastruktūras aizsardzība no teroristu uzbrukumiem un no citiem drošības negadījumiem

IDF – Robežas un vīzas īstenošanai sākotnējais plānotais kopējais resursu apjoms laikposmā no 2014. līdz 2020. gadam bija 2760 miljoni EUR. Vēlāk šī summa tika pārplānota un sasniedza 2,61 miljardu EUR, jo tika ņemti vērā palielinātie piešķīrumi EMAS un Frontex ekipējuma iegādei (sk. turpinājumā), kā arī tādēļ, ka daļa no līdzekļiem, kas bija piešķirti IT sistēmām, ar ko atbalsta migrācijas plūsmu pārvaldību uz ārējām robežām (piemēram, ieceļošanas/izceļošanas sistēmai, Eiropas ceļošanas informācijas un atļauju sistēmai (ETIAS)), tika pārvirzīti Eiropas Aģentūrai lielapjoma IT sistēmu darbības pārvaldībai brīvības, drošības un tiesiskuma telpā (eu-LISA). Aptuveni 65 % (1,6 miljardi EUR) no kopējās summas ir atvēlēti valstu programmām. Tomēr summa, kas bija atvēlēta Lietuvai Īpašās tranzīta shēmas vajadzībām, tika saglabāta iepriekšējā apjomā. Reaģējot uz neparedzētām vajadzībām, ko izraisīja migrācijas krīze, ievērojami tika palielināta ārkārtas palīdzībai atvēlētā summa, kas palielinājās no 1,3 % līdz 14,8 % no fonda kopējiem resursiem. Taču, lai palīdzētu palielināt ārkārtas palīdzības finansējumu, Savienības pasākumi ir samazinājušies par ceturtdaļu. Dalībvalstis ir saņēmušas papildu summu 192 miljonu EUR apmērā ekipējuma iegādei, kas tiks izmantots Eiropas Robežu un krasta apsardzes aģentūras kopīgajās operācijās.

Līdz 2017. gada beigām ar tiešās un netiešās pārvaldības starpniecību Savienības pasākumiem un Eiropas migrācijas tīkla darbībām, kas aptver visu plānošanas periodu no 2014. līdz 2020. gadam, bija piešķirti 462 miljoni EUR. No šīs summas 24 % tika piešķirti projektiem, kuru konkrētie mērķi ir saistīti ar solidaritāti un patvērumu, savukārt pārējie 76 % tika atvēlēti projektiem, kuru konkrētie mērķi ir likumīga migrācija, integrācija un atgriešana.

Efektivitātes ziņā AMIF bija svarīga loma dalībvalstu patvēruma sistēmu uzlabošanā un uzņemšanas spēju stiprināšanā. Migrācijas krīze piespieda dalībvalstis un Komisiju par prioritāriem noteikt ieguldījumus patvēruma jomā, it īpaši, lai uzlabotu izmitināšanas infrastruktūru un pakalpojumus ar mērķi izmitināt lielu skaitu ieceļojošo bēgļu un patvēruma meklētāju. Piemēram, no 2013. līdz 2017. gadam personu skaits tajās mērķa grupās, kurām fonds nodrošināja palīdzību, palielinājās no 18 944 līdz 184 122 personām. Arī fonda apmācīto personu skaits pieauga no mazāk nekā 1000 personām 2015. gadā līdz 7031 personai 2017. gadā.

Fonds ir paveicis lielu darbu saistībā arī ar visneaizsargātākajām personām, tostarp nepavadītiem nepilngadīgajiem (to vietu skaits, kas pielāgotas šai grupai, pieauga no tikai 183 vietām 2014. gadā līdz 17 070 vietām 2017. gadā) un bēgļiem un patvēruma meklētājiem, kuri ieradušies no tādiem reģioniem kā Ziemeļāfrika un Āfrikas rags, un šāds progress ir bijis iespējams, pateicoties fonda labāk nodrošinātajai ārējai dimensijai (16 pasākumi dažādās valstīs saņēma 30 miljonus EUR no divām reģionālās attīstības un aizsardzības programmām). Tomēr pieejamā informācija neliecina par patvēruma sistēmu attīstības, pārraudzības un novērtēšanas spēju uzlabošanos. Lai arī ES pārmitināšanas programma līdz šim darbojās ar lieliem panākumiem, fonda ieguldījums valstu pārmitināšanas programmu izveidē, attīstībā un īstenošanās ir bijis ierobežots. Līdz 2017. gada beigām saskaņā ar ES pārmitināšanas shēmu un ES un Turcijas paziņojumu par likumīgu uzņemšanu bija pārmitinātas gandrīz 26 000 personas (no kopā 74 000 personām). Patlaban 81 % no 27 dalībvalstīm, kuras izmantoja AMIF, jau veic pārmitināšanu, salīdzinot ar 15 % iepriekšējā finansēšanas periodā.

AMIF ir guvis labus panākumus integrācijas jomā. Par prioritāriem tika noteikti galvenokārt īstermiņa integrācijas pasākumi (ievadkursi par pilsonisko ievirzi, valodu apmācība u. tml.), nevis ilgtermiņa pasākumi (pirmsprofesionālā apmācība, tālākizglītība u. tml.). Piemēram, līdz šim no fonda integrācijas atbalstu ir saņēmuši 1 432 612 trešo valstu valstspiederīgie, un tāpat ir palielinājies to personu īpatsvars, kuras saņēma pastāvīgā iedzīvotāja statusu, proti, no 30 % 2013. gadā līdz 44 % 2016. gadā. Progress saistībā ar likumīgas migrācijas mērķi līdz šim ir bijis ierobežots, visticamāk, kontekstuālo faktoru dēļ.

Lielākajā daļā dalībvalstu vajadzība pēc taisnīgām, ilgtspējīgām un efektīvām atgriešanas stratēģijām ir bijusi viens no arvien svarīgākajiem mērķiem, un fonda atbalstītā brīvprātīgā un piespiedu atgriešana ir pastāvīgi palielinājusies. Atgriezto personu skaits, kuru atgriešanu līdzfinansēja fonds, palielinājās no 5904 personām 2014. gadā līdz 39 888 personām 2015. gadā un samazinājās līdz 36 735 personām 2017. gadā. To personu skaits, kuras ar fonda palīdzību atgriezās brīvprātīgi, palielinājās desmitkārtīgi, un personu izraidīšanas gadījumu skaits, ko līdzfinansēja fonds, palielinājās no tikai 10 gadījumiem 2013. gadā līdz augstākajam punktam — 6065 gadījumiem 2016. gadā.

Dalībvalstu solidaritātes stiprināšana un atbildības dalīšana tika panākta galvenokārt ar ārkārtas palīdzību, pārcelšanas mehānismiem un ES pārmitināšanas programmām.

AMIF sniegtā ārkārtas palīdzība ir bijis nozīmīgs līdzeklis dalībvalstu atbalstam 2015. gada migrācijas krīzes laikā un pēc tās. Tā apliecināja sevi kā spēcīgu rīku solidaritātes stiprināšanai, un tā veicināja ātru un precīzāk vērstu rīcību, reaģējot uz krīzi.

Runājot par atbilstību, programmas “SOLID” novērtējumos tika konstatēts, ka ir jāpieliek papildu pūles, lai saskaņotu prioritātes ar vajadzībām, it īpaši patvēruma jomā. AMIF novērsa šo nepilnību un pierādīja, ka spēj būt pietiekami elastīgs, ar plašu vērienu un visaptverošs, reaģējot uz dažādām vajadzībām, un lielākā daļa valsts programmu joprojām ir saskaņā ar dalībvalstu vajadzībām. Tomēr fonda īstenošanas laikā dalībvalstu vajadzības bija mainīgas un daudzveidīgas, kā rezultātā, iespējams, īstenošanas periodā nāksies pielāgot piešķiršanas kārtību. To varētu paveikt, piemēram, pielāgojot iemaksu skalu un veicot stingrāku starpposma pārskatīšanu.

Fonda izveides, plānošanas un programmu veidošanas posmos tika veikti konkrēti pasākumi, lai nodrošinātu saskaņotību un papildināmību ar citiem ES finanšu instrumentiem un atbilstīgām galvenajām ES politikas stratēģijām. Īstenošanas posmā Komisijas dienesti aktīvi sadarbojās gan savstarpēji, gan ar dalībvalstīm, pārsvarā ad-hoc režīmā, lai nodrošinātu, ka tie ES fondi, kuriem ir līdzīgi mērķi, tiktu izmantoti saskaņoti. Valstu līmenī lielākā daļa dalībvalstu nodrošināja saskaņotību un papildināmību, ieviešot saskaņošanas mehānismus — galvenokārt pārraudzības komitejas, kuru darbā iesaistīja dažādas iestādes, kas saistītas ar fonda īstenošanu.

Tomēr redzams, ka iekšējās saskaņotības jomā (AMIF instrumentu starpā) vēl ir potenciāls saziņas uzlabošanai, jo līdzekļu saņēmēju informētība par Savienības un ārkārtas palīdzības pasākumiem nav pārāk liela. Jāatzīmē, ka ir konstatēta neliela nesaskaņotība, pārklāšanās un dublēšana gan iekšēji, gan ārēji.

Kopumā AMIF ir radījis ievērojamu ES pievienoto vērtību, neskatoties uz samērā nelielo finansējuma apjomu, salīdzinot ar šajā periodā notikušās krīzes izraisītajām lielajām problēmām. Galvenais ES līmeņa ieguvums izriet no atsevišķu darbību transnacionālās dimensijas (konkrēti pasākumi, Savienības pasākumi un Eiropas migrācijas tīkls), kā arī no sloga dalīšanas ES līmenī, ko it īpaši atbalsta ārkārtas palīdzība un pārcelšanas mehānisms, ko nodrošina valstu programmas, turklāt abi šie elementi ir stabils pierādījums tam, ka tika piemērots solidaritātes princips.

AMIF radītā būtiskā ES pievienotā vērtība izpaudās šādi: i) fonds nodrošināja migrācijas plūsmu efektīvu un iedarbīgu pārvaldību ES līmenī (apjoma ietekme); ii) tas optimizēja ar migrācijas pārvaldību saistītās procedūras un vairoja zinātību un spēju veidošanu (procesa ietekme); iii) tas deva iespēju dalībvalstīm sasniegt plašāku migrantu, patvēruma meklētāju, bēgļu un trešo valstu valstspiederīgo loku (darbības jomas ietekme); iv) fonds ieviesa inovācijas, kas tika izstrādātas valstu un Eiropas līmenī (modeļa ietekme), lai gan mazākā mērā.

Ja AMIF finansējums nebūtu pieejams, tas negatīvi ietekmētu ES rīcības kvalitāti, reaģējot uz migrācijas krīzi, un dalībvalstu spēju sadarboties un ieviest risinājumus. Atbalsta pārtraukuma gadījumā, visticamāk, i) samazinātos veikto darbību tvērums un kvalitāte, ii) aizkavētos to īstenošana vai iii) tās varētu pat tikt apturētas, tostarp darbības, kas saistītas ar solidaritātes un savstarpējās uzticības principu piemērošanu.

Ilgtspējību AMIF nodrošina ar pārbaužu mehānismu palīdzību, kas lielākajai daļai instrumentu tika izveidoti programmu veidošanas un īstenošanas posmos, lai gan pasākumu rakstura dēļ mazākā mērā to nodrošināja ar ārkārtas palīdzības starpniecību. Būtu jāuzlabo tas, kā tiek ņemti vērā ilgtspējības kritēriji, ne tikai izstrādājot AMIF intervences, bet arī lai sistemātiski apkopotu gūto pieredzi un to pārveidotu valstu tiesību aktos, praksē un procedūrās ar mērķi novērst vienu un to pašu (mazāk inovatīvu) produktu atkārtotu finansēšanu.

Pasākumu rezultātu ilgtspēja, visticamāk, būs atšķirīga atkarībā no mērķa jomas (integrācijas un patvēruma jomā sasniegtais, visticamāk, turpināsies, ja darbības būs vērstas uz ilgtermiņa vajadzībām, savukārt rezultāti atgriešanas jomā ir ilgtspējīgāki, ja to pamatā ir brīvprātīgas atgriešanas shēmas un tos papildina centieni reintegrācijas jomā).

3.3IDF – Robežas un vīzas novērtējums

Aplūkojot efektivitāti, IDF – Robežas un vīzas tiek uzskatīts par efektīvu gan kopējā vīzu politikas, gan integrētās robežu pārvaldības jomā. Šis fonds ir palīdzējis i) veicināt likumīgu ceļošanu, pastiprinot dalībvalstu spējas, piešķirot tām līdzfinansējumu ekipējuma iegādē, kas nepieciešams vīzu pieteikumiem pievienoto dokumentu autentiskuma pārbaudēm, un informācijas sistēmas izstrādei vīzu pieteikumu koordinēšanai, un ii) drošības aprīkojuma konsulāro dienestu birojiem trešajās valstīs iegādei. Neraugoties uz Ārējo robežu fonda ex-post novērtējumā pausto ieteikumu palielināt līdzfinansējuma daļu, fonda ieguldījums konsulārās sadarbības vajadzībām daudzās dalībvalstīs bija ierobežots īstenošanas sākšanas aizkavēšanās dēļ. Atbalstu kopējas vīzu politikas izstrādei papildināja arī ar IT sistēmu ieviešanu un darbību, īpašu uzmanību pievēršot valstu vīzu informācijas sistēmām.

Fonds veicināja kontroles pasākumu efektivitāti uz ārējām robežām, atbalstot tos pasākumus, kas bija vērsti uz robežkontroles un uzraudzības ekipējuma (piemēram, dokumentu pārbaudes ierīču, sakaru ierīču) iegādi, modernizēšanu, uzlabošanu un nomaiņu. Robežu pārvaldības spēju jautājums tika risināts, ieviešot automatizētus robežkontroles vārtus, kas paātrina pārbaudes robežšķērsošanas punktos un kas ir savienoti ar valstu un starptautiskām IT sistēmām, tādējādi paaugstinot informācijas apmaiņas efektivitāti. Būtisks pienesums kopējās vīzu politikas mērķu sasniegšanā bija vīzu informācijas sistēmas (VIS) pilnveide. Apmācības sekmēja arī vīzu izsniegšanas prakses saskaņošanu, sniedzot konsulārajiem darbiniekiem tehnisku un jaunāko informāciju par tematiem, kas saistīti ar vīzu un saistītām sistēmām.

Neraugoties uz migrācijas un drošības krīzi, fonds ir atbalstījis integrētas robežu pārvaldības efektīvu īstenošanu, kā noteikts IDF – Robežas un vīzas regulas 3. panta 2. punkta b) apakšpunktā. Līdz šim ir izlietoti aptuveni 200 miljoni EUR, kas tika piešķirti konkrētiem pasākumiem, lai sniegtu atbalstu 14 dalībvalstīm iegādāties ekipējumu Eiropas Robežu un krasta apsardzes aģentūrai, ko paredzēts izmantot Eiropas Robežu un krasta apsardzes aģentūras koordinētajās kopējās operācijās. Tas palielināja dalībvalstu solidaritāti un palīdzēja izstrādāt EUROSUR un robežu pārvaldības IT sistēmas.

Fonds sekmēja dalībvalstu savstarpējo sadarbību, kā arī dalībvalstu sadarbību ar Eiropas Robežu un krasta apsardzes aģentūru, un šīs sadarbības ietvaros tika iegādāts ekipējums, ko paredzēts izmantot Eiropas Robežu un krasta apsardzes aģentūras operācijās.

Attiecībā uz tiešo pārvaldību ir ļoti grūti izdarīt secinājumus par to darbību dotāciju efektivitāti, kas piešķirtas saskaņā ar Savienības pasākumiem vai no ārkārtas palīdzības, jo starpposma izvērtējumā aplūkotajā laikposmā bija pabeigtas vien dažas darbības. Ārkārtas palīdzība ir izmantota septiņās dalībvalstīs — galvenokārt Grieķijā, Itālijā un Bulgārijā, un tai bija liela nozīme ārkārtas vajadzību apmierināšanā pārskata perioda sākumā, kā arī finansējuma nepietiekamības pārvarēšanā līdz valstu programmu pieņemšanai (piemēram, vienā dalībvalstī ārkārtas palīdzības apjoms laikposmā no 2014. līdz 2017. gadam trīs reizes pārsniedza valsts programmas ietvaros visam 2014. -2020. gada laikposmam piešķirto līdzekļu summu).

Fonda sākotnējais pamatojums un mērķi joprojām ir atbilstīgi — arī pēc migrācijas krīzes. Lai risinātu pastāvīgi mainīgās vajadzības, programmu veidošanas un īstenošanas posmos tika izstrādāti attiecīgi mehānismi. Fonda nodrošinātā elastība, kas ietver naudas līdzekļu pārvešanu starp dažādiem mērķiem, palīdzēja risināt šīs mainīgās vajadzības. Tomēr dalībvalstīm būtu vajadzīga vēl lielāka elastība, ko varētu panākt, atsakoties no minimālā līdzekļu piešķīruma apjoma mērķiem un samazinot valsts mērķu skaitu.