PASKAIDROJUMA RAKSTS

1.PRIEKŠLIKUMA KONTEKSTS

•Priekšlikuma pamatojums un mērķi

Labi funkcionējošs un konkurētspējīgs aviācijas iekšējais tirgus ir ļoti svarīgs Eiropas iedzīvotāju mobilitātei un Eiropas ekonomikai kopumā. Tiek lēsts, ka 2018. gadā ES aviācijas un aeronautikas nozarēs tieši bija nodarbināti 0,4 miljoni cilvēku un ka 2017. gadā šīs nozares veidoja aptuveni 2,1 % no ES IKP. Aviācija ir spēcīgs sociālās un reģionālās kohēzijas virzītājspēks, kas veicina tūrismu, stimulē uzņēmējdarbību un satuvina cilvēkus. 2018. gadā vairāk nekā 1,2 miljardi pasažieru devās lidojumos uz un no vairāk nekā 500 lidostām Eiropā. ES aviācijas nozare veicina Eiropas integrāciju un nostiprina ES ģeopolitisko līderpozīciju.

Gaisa satiksmes savienojamība ir būtisks ES iedzīvotāju mobilitātes, ES reģionu attīstības un visas ekonomikas izaugsmes virzītājspēks. Plašu gaisa satiksmes savienojamību ES teritorijā, kā arī pārvadājumos uz ES un no tās vislabāk var nodrošināt, ja ES gaisa transporta tirgū pastāv vienlīdzīgi konkurences apstākļi un visi tirgus dalībnieki var darboties uz vienlīdzīgu iespēju pamata. Ja rodas tirgus izkropļojumi, gaisa kuģu ekspluatanti vai lidostas var nonākt neizdevīgākā situācijā salīdzinājumā ar konkurentiem. Tas savukārt var mazināt nozares konkurētspēju un iedzīvotājiem un uzņēmumiem pieejamo gaisa satiksmes savienojamību.

Sevišķi svarīgi ir visā ES gaisa transporta tirgū nodrošināt vienlīdzīgus konkurences apstākļus aviācijas degvielas izmantošanā. Aviācijas degviela veido ievērojamu daļu gaisa kuģu ekspluatantu izmaksu, proti, līdz 25 % darbības izmaksu. Aviācijas degvielas cenas svārstības var būtiski ietekmēt gaisa kuģu ekspluatantu ekonomiskos rādītājus. Turklāt aviācijas degvielas cenas atšķirības ģeogrāfiskā tvērumā, kuras pašlaik pastāv starp dažādām ES lidostām vai starp ES lidostām un trešu valstu lidostām, var mudināt gaisa kuģu ekspluatantus ekonomisko apsvērumu dēļ pielāgot degvielas uzpildes stratēģijas.

Tāda prakse kā liekas degvielas uzpilde sastopama, kad gaisa kuģu ekspluatanti attiecīgā lidostā uzpilda vairāk aviācijas degvielas, nekā nepieciešams, tādējādi cenšoties izvairīties no degvielas daļējas vai pilnīgas uzpildes galamērķa lidostā, kurā aviācijas degviela ir dārgāka. Liekas degvielas uzpilde izraisa lielāku degvielas patēriņu, nekā nepieciešams, tādējādi palielinot emisijas, un apdraud godīgu konkurenci Savienības gaisa transporta tirgū. Liekas degvielas uzpilde ne tikai ir pretrunā Savienības centieniem dekarbonizēt aviāciju, bet arī kaitē veselīgai konkurencei starp aviācijas tirgus dalībniekiem. Līdz ar ilgtspējīgu aviācijas degvielu ieviešanu un izvēršanu Savienības lidostās, pieaugs aviācijas degvielas izmaksas, un tā rezultātā liekas degvielas uzpildes prakse var vēl vairāk paplašināties. Tāpēc attiecībā uz liekas degvielas uzpildi šīs regulas mērķis ir atjaunot un saglabāt vienlīdzīgus konkurences apstākļus gaisa transporta nozarē, vienlaikus novēršot jebkādu negatīvu vidisko ietekmi.

Komisija 2020. gada decembrī pieņēma Ilgtspējīgas un viedas mobilitātes stratēģiju. Šajā stratēģijā ir izvirzīts mērķis veicināt ilgtspējīgu aviācijas degvielu izmantošanu. Ilgtspējīgas aviācijas degvielas var sniegt būtisku ieguldījumu paaugstinātā ES 2030. gada klimata mērķrādītāja un ES klimatneitralitātes mērķa sasniegšanā. Šajā iniciatīvā ilgtspējīgas aviācijas degvielas ir šķidras tūlītējas savietojamības (“drop in”) degvielas, ar kurām var aizstāt tradicionālo aviācijas degvielu. Lai būtiski samazinātu emisijas, aviācijas nozarei ir jāsamazina pašreizējā sevišķā atkarība no fosilās reaktīvo dzinēju degvielas un jāpaātrina pāreja uz inovatīviem un ilgtspējīgiem degvielu veidiem un tehnoloģijām. Lai gan alternatīvu gaisa kuģu dzinēju tehnoloģiju, piemēram, ar elektroenerģiju vai ūdeņradi darbināmu dzinēju, izstrādē vērojams daudzsološs progress, būs jāvelta ievērojamas pūles un laiks, lai sagatavotos to ieviešanai komerciālam lietojumam. Tā kā gaisa transportam jau līdz 2030. gadam ir jāpievēršas oglekļa pēdas problēmai visā lidojumu diapazonā, ilgtspējīgām šķidrajām aviācijas degvielām būs svarīga nozīme šajā procesā. Tālab ir vajadzīgi arī pasākumi, kuru mērķis ir palielināt ilgtspējīgu aviācijas degvielu piedāvājumu un izmantošanu Savienības lidostās.

Lai gan izmantošanai aviācijā ir sertificēti vairāki ilgtspējīgu aviācijas degvielu ražošanas paņēmieni, tie patlaban tiek izmantoti niecīgā apmērā, jo nenotiek ražošana ar pieņemamām izmaksām. Lai stimulētu visnovatoriskāko un ilgtspējīgāko degvielas tehnoloģiju ienākšanu tirgū, ir vajadzīgs degvielas piejaukšanas pienākums, kas būtu īpaši paredzēts aviācijas nozarei. Tas ļautu laika gaitā palielināt ražošanas jaudu un samazināt ražošanas izmaksas. Ņemot vērā to, ka ilgtspējīgām aviācijas degvielām līdz 2030. gadam vajadzētu veidot vismaz 5 % no aviācijas degvielām un līdz 2050. gadam — 63 %, ir ļoti svarīgi, lai ar šo regulu atbalstītajām degvielas tehnoloģijām būtu vislielākais inovācijas, dekarbonizācijas un pieejamības potenciāls. Šis nosacījums ir obligāts, lai būtu iespējams apmierināt aviācijas pieprasījumu nākotnē un palīdzētu sasniegt dekarbonizācijas mērķus. Tam jo sevišķi būtu jāattiecas uz modernām biodegvielām un sintētiskajām aviācijas degvielām. Sintētiskajām aviācijas degvielām piemīt sevišķs potenciāls panākt emisiju aiztaupījumu līdz pat 85 % vai pat lielākā apmērā salīdzinājumā ar fosilo aviācijas degvielu. Ja tās ražo no atjaunīgās elektroenerģijas un oglekļa, kas tieši uztverts no gaisa, iespējamais emisiju aiztaupījums salīdzinājumā ar fosilo aviācijas degvielu var sasniegt 100 %. Tādējādi sintētiskajām aviācijas degvielām piemīt vislielākais dekarbonizācijas potenciāls salīdzinājumā ar visām citām degvielām, uz kurām attiecas šī iniciatīva. Arī to ražošanas process ir īpaši resursefektīvs salīdzinājumā ar citiem ilgtspējīgu aviācijas degvielu ražošanas paņēmieniem, jo sevišķi ūdens izmantojuma ziņā. Lai gan sintētiskās aviācijas degvielas varētu būtiski veicināt nozares dekarbonizāciju, ir maz ticams, ka līdz 2030. gadam tās parādīsies tirgū ievērojamos apjomos, ja netiks sniegts īpašs politikas atbalsts. Patlaban tiek lēsts, ka sintētisko aviācijas degvielu ražošanas izmaksas ir 3 līdz 6 reizes lielākas par fosilās aviācijas degvielas pašreizējo tirgus cenu. Tā kā paredzams, ka sintētiskajām aviācijas degvielām jau līdz 2030. gadam būs nozīme nozares dekarbonizācijā, un tām līdz 2050. gadam būtu jāveido vismaz 28 % no aviācijas degvielu struktūras, šajā regulā ir jānosaka īpaša pienākumu apakškopa, kas ļautu apņēmīgi veicināt to ieviešanu tirgū. Paredzams, ka tas daļēji samazinās risku, kas piemīt investīcijām sintētisko aviācijas degvielu ražošanas jaudā, un ļaus palielināt ražošanas jaudu.

Ilgtspējas apsvērumu dēļ nevajadzētu atbalstīt pirmās paaudzes biodegvielas, piemēram, no kultūraugiem ražotas biodegvielas, kā arī no pārtikas un dzīvnieku barības kultūraugiem ražotas biodegvielas, kurām ir ierobežots mērogojamības potenciāls un kuras rada bažas par ilgtspēju. Ja kultūraugu audzēšana biodegvielu ražošanai aizstāj tradicionālo kultūraugu audzēšanu pārtikas un dzīvnieku barības vajadzībām, notiek netieša zemes izmantošanas maiņa. Šāds papildu pieprasījums palielina spiedienu uz zemes platībām, un tā rezultātā lauksaimniecības zemes platības var izplesties uz tādu zemes platību rēķina, kurās ir liels oglekļa uzkrājums — tādu kā meži, mitrāji un kūdrāji —, radot papildu siltumnīcefekta gāzu emisijas. Pētījumi liecina, ka ietekmes mērogs ir atkarīgs no dažādiem faktoriem, tostarp no degvielas ražošanai izmantojamo izejvielu veida, no biodegvielu izmantošanas izraisītā papildu pieprasījuma pēc izejvielām un no tā, cik lielā mērā visā pasaulē tiek aizsargātas zemes platības, kurās ir liels oglekļa uzkrājums. Lielākie netiešās zemes izmantošanas maiņas riski ir raksturīgi biodegvielām, kuras ražotas no izejvielām, kam konstatēta būtiska produktīvās platības izplešanās uz tādu zemes platību rēķina, kurās ir liels oglekļa uzkrājums. Netiešā zemes izmantošanas maiņa ir ne tikai saistīta ar siltumnīcefekta gāzu emisijām, kas var samazināt vai pat novest līdz nullei siltumnīcefekta gāzu emisiju aiztaupījumu, ko dod atsevišķas biodegvielas, bet arī apdraud biodaudzveidību. Šis risks ir īpaši nozīmīgs sasaistē ar potenciāli lielu ražošanas paplašināšanos, ko nosaka ievērojams pieprasījuma pieaugums. Tāpēc nevajadzētu veicināt degvielu ražošanu no pārtikas un dzīvnieku barības kultūraugiem. Šī pieeja atbilst attiecīgajam Savienības politikas satvaram, kas vidisku apsvērumu dēļ tiecas ierobežot vai pat pakāpeniski izbeigt no kultūraugiem ražotu biodegvielu izmantošanu Jo sevišķi Atjaunīgo energoresursu direktīva nosaka maksimālo ierobežojumu no kultūraugiem ražotu biodegvielu izmantošanai, ņemot vērā to ierobežotos vidiskos ieguvumus, ierobežoto siltumnīcefekta gāzu aiztaupījuma potenciālu un to, ka šādas biodegvielas tieši konkurē ar pārtikas un dzīvnieku barības ražošanas nozarēm par piekļuvi izejvielām. No kultūraugiem ražotas biodegvielas nebūtu jāiekļauj arī tāpēc, lai novērstu risku, ka biodegviela no autotransporta nozares tiek pārvirzīta uz gaisa transportu, jo tas varētu palēnināt autotransporta dekarbonizāciju, bet jāpatur prātā, ka autotransports joprojām ir vispiesārņojošākais transporta veids. Aviācijas nozarē pašlaik ir nenozīmīgs pieprasījums pēc biodegvielām, kas ražotas no pārtikas un dzīvnieku barības kultūraugiem, jo vairāk nekā 99 % no pašlaik izmantotajām aviācijas degvielām ir fosilas izcelsmes. Tāpēc ir lietderīgi atturēties ar šo regulu veicināt tādu biodegvielu izmantošanu, kas ražotas no pārtikas un dzīvnieku barības kultūraugiem, un tādējādi radīt potenciāli lielu pieprasījumu pēc tām.

Lai uzsāktu tirgus darbību un jau tuvākajā laikā panāktu emisiju samazinājumus, par atbilstīgām būtu jāatzīst tehnoloģijas, kuru rūpnieciskā gatavība ir vislielākā un kurām vienlaikus piemīt augsts ilgtspējas potenciāls, piemēram, ilgtspējīgas aviācijas degvielas, kas ražotas no lipīdu atkritumiem (izejvielām, kas norādītas AED II IX pielikuma B daļā). Lai gan paredzams, ka šāds pasākums būtiski samazinās transporta nozares radītās emisijas kopumā, pašlaik lielākā daļa šķidro biodegvielu tiek ražotas autotransporta vajadzībām. Tāpēc varētu notikt izejvielu pārvirze no biodegvielu ražošanas autotransporta vajadzībām uz ražošanu aviācijas vajadzībām, tomēr tā būtu ierobežota. Tiek lēsts, ka līdz 2030. gadam varētu tikt pārvirzīti aptuveni 3,2 % no biodegvielām, kas ražotas no AED II IX pielikuma B daļā norādītajām izejvielām.

Paredzams, ka, gaisa transporta tirgū pakāpeniski ieviešot ilgtspējīgas aviācijas degvielas, palielināsies aviosabiedrību izmaksas par aviācijas degvielu. Tas var pastiprināt gaisa kuģu ekspluatantu jau piekopto izkropļojošo praksi, piemēram, liekas degvielas uzpildi. Tāpēc šā regulas priekšlikuma mērķis ir piemērot ES aviācijas tirgum stingrus noteikumus, kas nodrošinātu, ka ES lidostās var pakāpeniski palielināt ilgtspējīgu aviācijas degvielu īpatsvaru, nekaitējot ES aviācijas iekšējā tirgus konkurētspējai.

Būtisks faktors, kas nodrošina, ka pienākums piegādāt ilgtspējīgas aviācijas degvielas nekaitē vienlīdzīgiem konkurences apstākļiem gaisa transporta tirgū, ir skaidra un vienāda pienākuma noteikšana visiem aviācijas degvielas piegādātājiem ES iekšējā tirgū. Gaisa transportam raksturīgās pārrobežu un globālās dimensijas dēļ priekšroka dodama saskaņotai, īpaši aviācijai paredzētai regulai, nevis regulējumam, ko vajadzētu transponēt valstu līmenī, jo tā rezultātā varētu tikt izveidoti dažādi valstu pasākumi ar atšķirīgām prasībām un mērķrādītājiem. Lai nodrošinātu skaidru un efektīvu politikas izstrādi, aviācijas degvielas piegādātāju pienākumi attiecībā uz ilgtspējīgām aviācijas degvielām būtu jānosaka tikai šajā regulā, kas ir Atjaunīgo energoresursu direktīvas lex specialis. Tā kā regulā ir noteikts ilgtspējīgas aviācijas degvielas minimālais īpatsvars, tā neliedz aviosabiedrībām vai degvielas piegādātājiem īstenot vērienīgākus vidiskos mērķus vai meklēt citas ekonomiskas/finansiālas priekšrocības, kas saistītas ar ilgtspējīgām aviācijas degvielām (SAF), tādā nolūkā uzpildot vai piegādājot lielāku ilgtspējīgo aviācijas degvielu īpatsvaru. Tālab aviosabiedrībām vajadzētu būt iespējai censties panākt atbilstīgas vienošanās ar aviācijas degvielas piegādātājiem, lai palielinātu ilgtspējīgu aviācijas degvielu izmantošanu. Regulā nav iekļauta ilgtspējīgu aviācijas degvielu izmantojuma tirgojamība (tā dēvētā pasūtījuma un pieprasījuma (“book and claim”) sistēma). Ja tirdzniecība kādreiz nākotnē tiktu ieviesta, tai būtu jāpiemēro stingri noteikumi, kas nodrošina sistēmas vidisko integritāti.

Šī regula būtu jāpapildina ar intensīvākiem ES un tās dalībvalstu, kas ir ICAO dalībnieces, centieniem noteikt saistošus mērķrādītājus ilgtspējīgu aviācijas degvielu izmantošanai starptautiskajā aviācijā, izveidojot ES stratēģisko aliansi, kas stiprinātu ilgtspējīgu aviācijas degvielu ražošanas vērtības ķēdi ES, jo īpaši attiecībā uz visnovatoriskākajām tehnoloģijām, piemēram, modernajām biodegvielām un sintētiskajām aviācijas degvielām, jo sevišķi ietverot finansēšanas mehānismus, piemēram, cenu starpības līgumus, un pasākumus inovatīvu ilgtspējīgu aviācijas degvielu tehnoloģiju sertifikācijas atvieglošanai.

•Saskanība ar pašreizējiem noteikumiem konkrētajā politikas jomā

Šis regulas priekšlikums saskan ar ES gaisa transporta politiku un jo īpaši ar attiecīgajiem noteikumiem, kas veido ES aviācijas iekšējā tirgus regulējumu. Tam ir tādi paši mērķi kā Eiropas Parlamenta un Padomes 2008. gada 24. septembra Regulai (EK) Nr. 1008/2008 par kopīgiem noteikumiem gaisa pārvadājumu pakalpojumu sniegšanai Kopienā, proti, nodrošināt, ka aviosabiedrības, kas darbojas ES, var konkurēt uz vienlīdzīgu iespēju pamata. Ierosinātā regula saskan arī ar Eiropas Parlamenta un Padomes 2019. gada 17. aprīļa Regulu (ES) 2019/712 par konkurences aizsardzību gaisa transportā, kuras mērķis ir nodrošināt, ka visi gaisa pārvadātāji, kas veic lidojumus uz ES un no tās, var gūt labumu no vienlīdzīgiem konkurences apstākļiem.

Šis regulas priekšlikums saskan ar Eiropas Parlamenta un Padomes 2018. gada 4. jūlija Regulu (ES) 2018/1139 par kopīgiem noteikumiem civilās aviācijas jomā un ar ko izveido Eiropas Savienības Aviācijas drošības aģentūru (EASA), un jo īpaši ar Komisijas 2012. gada 5. oktobra Regulu (ES) Nr. 965/2012, ar ko nosaka tehniskās prasības un administratīvās procedūras saistībā ar gaisa kuģu ekspluatāciju. Ierosinātajā regulā ir noteikts, ka EASA ir jāsaņem un jāapstrādā ziņojumi no aviosabiedrībām, konkrēti par aviācijas degvielas uzpildi. Saskaņā ar ierosināto regulu noteiktajam aviācijas degvielas uzpildes pienākumam būtu jāatbilst Regulā (ES) Nr. 965/2012 izklāstītajiem noteikumiem par aviācijas degvielas drošumu.

Ierosinātā regula saskan ar Atjaunīgo energoresursu direktīvu (AED II), jo paredzams, ka regula palielinās atjaunīgo energoresursu izmantošanu gaisa transportā. Ierosinātās regulas pamatā ir AED II noteikumu komponenti, jo īpaši tās ilgtspējas satvars. AED II ir starpnozaru regulējums, kas nosaka mērķrādītājus visaptverošām nozarēm. Tomēr ar to nepietiek, lai veicinātu ilgtspējīgu aviācijas degvielu izmantošanu, ņemot vērā aviācijas nozares īpatnības, jo īpaši nozarē valdošo spēcīgo ES un pasaules mēroga spiedienu nodrošināt izmaksu konkurētspēju, kā arī ES aviācijas iekšējā tirgus augsto integrācijas pakāpi un konkurētspēju un tā globālo dimensiju. Ierosinātajā regulā ir noteiktas pilnībā saskaņotas prasības, kuru mērķis ir nodrošināt aviosabiedrībām vienlīdzīgus konkurences apstākļus un novērst neizdevīgus apstākļus konkurencē starp ES lidostām.