Komisijas dienestu darba dokuments - Pavaddokuments Komisijas paziņojums Eiropas Parlamentam, Padomei, Eiropas Ekonomikas un sociālo lietu komitejai un Reģionu Komitejai - Sagatavojot nākamos soļus robežu pārvaldībai Eiropas Savienībā - Ietekmes novērtējuma kopsavilkums {COM(2008) 69 galīgā redakcija} {SEC(2008) 153} /* SEC/2008/0154 galīgā redakcija */





[pic] | EIROPAS KOPIENU KOMISIJA | Briselē, 13.2.2008 SEC(2008) 154 KOMISIJAS DIENESTU DARBA DOKUMENTS Pavaddokuments KOMISIJAS PAZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM, PADOMEI, EIROPAS EKONOMIKAS UN SOCIĀLO LIETU KOMITEJAI UN REĢIONU KOMITEJAI Sagatavojot nākamos soļus robežu pārvaldībai Eiropas Savienībā IETEKMES NOVĒRTĒJUMA KOPSAVILKUMS {COM(2008) 69 galīgā redakcija}{SEC(2008) 153} IEVADS Ietekmes novērtējums par ieceļošanas/izceļošanas sistēmas izveidi pie Eiropas Savienības ārējām robežām un robežu šķērsošanas atvieglošanu bona fide ceļotājiem pamatojas uz informāciju, kas iegūta no aptaujām, kā arī no konkrētu lietu izpētes, izmēģinājuma projektiem un literatūras pārskatiem. Aptaujas vairumā gadījumu tika rīkotas ekspertu vidū attiecībā uz jau pastāvošajām sistēmām dalībvalstīs. Informācijas vākšana un liela daļa konsultāciju ar attiecīgajām dalībvalstu iestādēm notika ar divu neatkarīgu pētījumu palīdzību, ko Komisija pasūtīja 2006. gada decembrī un 2007. gada jūnijā. Neatkarīgie pētījumi un šis ziņojums ir izstrādāti, ņemot vērā daudzkārtējo saziņu starp Tiesiskuma, brīvības un drošības ģenerāldirektorātu un pētījumu veicējiem. Starpdienestu sanāksme ar citiem dienestiem, tostarp ar Juridisko dienestu, Nodokļu politikas un muitas savienības ĢD, Zivsaimniecības un jūrlietu ĢD, Uzņēmējdarbības un rūpniecības ĢD un Ārējo attiecību ĢD, notika 2007. gada novembrī. Turklāt ir jānorāda, ka Enerģētikas un transporta ĢD bija neatkarīgā pētījuma vadības komitejas sastāvā un bija iesaistīts procesā jau pašā sākumā. Ietekmes novērtējumu pārskatīja, lai ņemtu vērā atzinumu, ko Ietekmes novērtējuma padome sniedza 2007. gada 4. un 14. decembrī. SITUāCIJAS RAKSTUROJUMS UN PROBLēMAS Pasažieru plūsma pie Eiropas Savienības ārējām robežām pieaug un turpinās palielināties arī nākotnē. Vairums pasažieru ir tā saucamie bona fide ceļotāji, un ieceļošana tiek atļauta saskaņā ar pastāvošajām regulām un noteikumiem; tomēr ar pārrobežu kustību cieši saistīti ir arī nopietni noziedzīgi nodarījumi: ceļošanas dokumentu un identitātes viltošana, cilvēku kontrabanda un tirdzniecība un terorisms. Nelegālā imigrācija ES ir problēma, ar ko jāsaskaras visām dalībvalstīm. Tādējādi ir jāsasniedz divi visai pretrunīgi mērķi, no vienas puses, bona fide pasažieriem ir jānodrošina vieglāka robežas šķērsošana, no otras puses, ir jāgarantē Šengenas zonas iekšējā drošība. ES27 ārējās robežas tam paredzētajās robežšķērsošanas vietās regulāri tiek šķērsotas 300[1] miljonu reižu gadā. Tiek lēsts, ka 160 miljonus no šīm robežu šķērsošanām veic ES pilsoņi, 60 miljonus – trešo valstu valstspiederīgie (TVP), kuriem nav nepieciešama vīza, un 80 miljonus veic TVP, kuriem ir nepieciešama vīza. Tiek lēsts, ka 2006. gadā ES uzturējās līdz pat 8 miljoniem nelegālo imigrantu. Vairāk nekā puse nelegālo imigrantu visticamāk ieceļo ES legāli un par nelegālajiem imigrantiem kļūst, pārsniedzot atļauto uzturēšanās termiņu. Katra TVP pasē, ieceļojot un izceļojot no Šengenas zonas, ar roku ir jāiespiež spiedogs. Laiku, ko trešo valstu valstspiederīgais pavadījis dalībvalstu teritorijā, aprēķina, pamatojoties uz šiem spiedogiem, kurus bieži vien ir grūti saprast, tie var būt nesalasāmi vai viltoti. Tādējādi precīza Šengenas zonā pavadītā laika aprēķināšana, pamatojoties uz šiem spiedogiem, ir ne tikai laikietilpīga, bet arī sarežģīta. Turklāt laiks, ko TVP pavada Šengenas zonā, netiek reģistrēts. Šo iemeslu dēļ pašlaik nepastāv viegli pielietojamu un uzticamu līdzekļu, lai noteiktu, vai TVP ir uzturējies ilgāk par atļauto termiņu; nepastāv arī konsekventa uzskaite attiecībā uz ceļotāju ieceļošanu Šengenas zonā un izceļošanu no tās, kas varētu palīdzēt uzlabot robežu pārvaldību, drošību un plānošanu; nepastāv iespēja iegūt informāciju par personām, kas pārsniedz uzturēšanās termiņu. Šajā sakarībā galvenās pašlaik pastāvošās problēmas ir: 1. nelegālā imigrācija, 2. terorisms un nopietni noziedzīgi nodarījumi, 3. informācijas trūkums, 4. spriedzes palielināšanās saistībā ar pasažieru plūsmu un 5. problēmas saistībā ar ekonomisko migrāciju. POLITIKAS MēRķI Vispārīgie ieceļošanas/izceļošanas sistēmas mērķi, prioritārā secībā, ir šādi. - Samazināt nelegālo imigrāciju (jo īpaši attiecībā uz personām, kas pārsniedz atļauto uzturēšanās termiņu). - Uzlabot cīņu pret terorismu un nopietniem noziedzīgiem nodarījumiem. - Uzlabot efektīvu ekonomiskās migrācijas pārvaldību (piemēram, sezonas strādnieki). Vispārīgie reģistrētā ceļotāja programmas mērķi, izkārtojot tos pēc prioritātēm, ir šādi. - Atvieglot ES ārējo robežu šķērsošanu bona fide ceļotājiem, vienlaicīgi nodrošinot vispārēju ES robežu politikas saskaņotību. - Uzlabot efektīvu ekonomiskās migrācijas pārvaldību (piemēram, sezonas strādnieki). Katram no iepriekšminētajiem mērķiem ir izstrādāti īpašie un rīcības mērķi. STRATēģISKIE RISINāJUMI Ir noteikti četri dažādi risinājumi. 1. risinājums. Status Quo Status quo stratēģiskajā risinājumā ir jāatspoguļo liels skaits nozīmīgu jauninājumu, kurus ir paredzēts ieviest, kā piemēram, elektroniskā ceļošanas dokumenta izmantošana un vīzu informācijas sistēmas (VIS) pilnīga ieviešana. Turklāt ir paredzama pārrobežu plūsmas pārvaldības infrastruktūras ievērojama uzlabošanās. 2. risinājums. Ieceļošanas/izceļošanas sistēma Šis risinājums nozīmētu reģistrēt TVP ieceļošanas un izceļošanas laiku un vietu, šķērsojot ES ārējo robežu. Uzlabotos informācijas ieguve par TVP pārrobežu plūsmu. Šo informāciju varētu izmantot situācijas noskaidrošanai un pārskatam attiecībā uz personām, kas pārsniegušas atļauto uzturēšanās termiņu. Dati būtu lietderīgi, plānojot robežkontroles un migrācijas pārvaldības resursu izlietojumu. Šis risinājums sastāv no diviem apakšrisinājumiem: ieceļošanas/izceļošanas sistēma TVP, kuriem ir nepieciešama vīza (2a), un ieceļošanas/izceļošanas sistēma TVP, kuriem vīza nav nepieciešama (2b). 3. risinājums. Pasākumi pārrobežu plūsmas atvieglošanai Šis stratēģiskais risinājums var izpausties vairākos veidos un to var attiecināt uz dažādām ceļotāju kategorijām. Ir izvēlēti trīs apakšrisinājumi, lai ietekmes novērtējumā būtu iespējams novērtēt sarežģījumus, kas varētu rasties, ņemot vērā piemērojamo risinājumu galvenās atšķirības. Apakšrinājums (3a) – reģistrētā ceļotāja programma TVP – daļēji risinātu ar pārrobežu ceļojumiem saistītos papildu ierobežojumus un neērtības, kas varētu rasties ieceļošanas/izceļošanas sistēmas dēļ. TVP, kuriem būtu piešķirts reģistrētā ceļotāja statuss, varētu izmantot ātrākas automatizētās kontroles priekšrocības. Abu uz ES pilsoņiem attiecināmo apakšrisinājumu novērtējums parāda atšķirības starp divām pieejām, proti, vienas ES līmeņa sistēmas izveidi (3b) un minimālo standartu izstrādi vairāku sistēmu izveidei (3c), kas pielāgotas konkrētām robežšķērsošanas un ES ceļotāju grupu vajadzībām (piemēram, gan reģistrētā ceļotāja shēmas, gan automatizētā robežu kontrole). Tika apspriesti vēl divi citi stratēģiskie risinājumi, kas paredzētu migrantiem dažādus pienākumus apstiprināt savu atgriešanos izcelsmes valstī, ko iespējams varētu papildināt ar garantijas maksājumu sistēmu, taču šos risinājumus noraidīja. Šie risinājumi bija pārāk plaši un sarežģīti gan no politiskā viedokļa, gan attiecībā uz to praktisku īstenošanu, lai tos varētu īstenot vidēji ilgā laikā. Nākotnē šos alternatīvos risinājumus varētu izskatīt no jauna plašākā kontekstā kā daļu no plašākiem apsvērumiem par ekonomiskās migrācijas pārvaldības un starptautiskās attīstības politiku. Turklāt tika apsvērti vairāki TVP ieceļošanas/izceļošanas sistēmas tehniskie risinājumi, tomēr novērtējums galvenokārt uzmanību pievērš tādai sistēmai, kas izmanto tos jauninājumus, kas jau paredzēti status quo risinājumā, jo īpaši VIS. STRATēģISKO RISINāJUMU SALīDZINāJUMS Stratēģiskos risinājumus novērtēja, ņemot vērā vispārīgos, īpašos un rīcības mērķus, kā arī citus attiecīgos kritērijus, piemēram, noturīgumu pret satura un politikas izmaiņām un ietekmi uz pamattiesībām, jo īpaši privātās dzīves neaizskaramību un datu aizsardzību. Tabulās Nr.1 un Nr.2 atspoguļots status quo risinājuma novērtējums un salīdzinošs citu stratēģisko risinājumu un apakšrisinājumu novērtējums, ņemot vērā vispārīgos ieceļošanas/izceļošanas sistēmas un reģistrētā ceļotāja programmas mērķus. Tabula Nr.1 – Status quo risinājuma novērtējums Stratēģiskais risinājums (sagaidāmā ietekme novērtēta sākot ar –– (negatīvs ieguldījums mērķa sasniegšanā) līdz √√√√√ (pilnīga mērķa sasniegšana) | Sasniedzamais mērķis/ risināmā problēma | Stratēģiskais risinājums Nr.1 (status quo) | Politikas mērķis: samazināt nelegālo imigrāciju (jo īpaši attiecībā uz personām, kas pārsniedz atļauto uzturēšanās termiņu) | √√ | Politikas mērķis: atvieglot ES ārējo robežu šķērsošanu bona fide ceļotājiem, vienlaicīgi nodrošinot vispārēju ES robežu politikas saskaņotību | - | Politikas mērķis: uzlabot cīņu pret terorismu un nopietniem noziedzīgiem nodarījumiem | √ | Politikas mērķis: uzlabot efektīvu ekonomiskās migrācijas pārvaldību (piemēram, sezonas strādnieki) | √ | Atbilstošās izmaksas | NZ | Piezīme: Status quo risinājumu novērtēja, salīdzinot ar pašreizējo situāciju. Tabula Nr.2 – Salīdzinošs pārējo stratēģisko risinājumu un apakšrisinājumu novērtējums (2a – 3c) Salīdzinošs stratēģisko risinājumu un apakšrisinājumu novērtējums | Stratēģiskie risinājumi (sagaidāmā ietekme novērtēta sākot ar –– (negatīvs ieguldījums mērķa sasniegšanā) līdz √√√√√ (pilnīga mērķa sasniegšana) | Sasniedzamais mērķis/ risināmā problēma | Stratēģiskais risinājums 2a | Stratēģiskais risinājums 2b | Stratēģiskais risinājums 3a | Stratēģiskais risinājums 3b | Stratēģiskais risinājums 3c | Politikas mērķis: samazināt nelegālo imigrāciju (jo īpaši attiecībā uz personām, kas pārsniedz atļauto uzturēšanās termiņu) | √√ | √√√ | √ | √ | √ | Politikas mērķis: atvieglot ES ārējo robežu šķērsošanu bona fide ceļotājiem, vienlaicīgi nodrošinot vispārēju ES robežu politikas saskaņotību | √ | -/0 | √√√ | √√ | √ | Politikas mērķis: uzlabot cīņu pret terorismu un nopietniem noziedzīgiem nodarījumiem | 0/√ | √ | - | - | - | Politikas mērķis: uzlabot efektīvu ekonomiskās migrācijas pārvaldību (piemēram, sezonas strādnieki) | √√ | √ | √ | 0/√ | 0/√ | Atbilstošās izmaksas[2] | Zemas | Vidējas | Zemas – vidējas | Vidējas | Zemas | Vēlamais risinājums | √ | √ | √ | √ | Piezīme: novērtējums ir veikts, salīdzinot ar pamatsituāciju, kas pamatojas uz pieņēmumu, ka status quo (1. tabula) tiks veiksmīgi īstenots. Pārējie stratēģiskie risinājumi (2a-3c) ir novērtēti, salīdzinot ar šo risinājumu. Piemēram, stratēģiskais risinājums 2a ir spējīgs par diviem ķeksīšiem (√√=vidēja ietekme) efektīvāk nekā pamatsituācija „samazināt nelegālo imigrāciju (jo īpaši attiecībā uz personām, kas pārsniedz atļauto uzturēšanās termiņu)” . Piezīme: stratēģiskais risinājums 2a=to TVP ieceļošana/izceļošana, kuriem ir nepieciešama vīza; 2b=to TVP ieceļošana/izceļošana, kuriem nav nepieciešama vīza; 3a=reģistrētā ceļotāja programma, kas pieejama TVP; 3b=saskaņota reģistrētā ceļotāja programma, kas pieejama ES pilsoņiem; 3c=minimālie standarti, kas izstrādāti reģistrētā ceļotāja shēmām un automatizētai robežkontroles sistēmai ES pilsoņiem. Vēlamais risinājums Pamatojoties uz novērtējumiem, ir izvēlēti tie stratēģiskie risinājumi, kas spēj sasniegt nospraustos mērķus un kuru īstenošana īsā vai vidēji ilgā laikā ir reālistiska, ņemot vērā pamattiesības un datu aizsardzību. Vēlamais risinājums tādējādi ir ieceļošanas/izceļošanas sistēma visiem trešo valstu valstspiederīgajiem (apakšrisinājums 2a un 2b), reģistrētā ceļotāja programma trešo valstu valstspiederīgajiem (apakšrisinājums 3a) un minimālo standartu izstrāde reģistrētā ceļotāja shēmām un automatizētai robežkontroles sistēmai ES pilsoņiem (apakšrisinājums 3c). Vēlamais risinājums sniedz priekšrocības un ieguldījumu mērķu sasniegšanā, kaut arī tā iespējas attiecībā uz terorisma un nopietnu noziedzīgu nodarījumu samazināšanu nav lielas. Tomēr vēlamais risinājums ir ļoti atkarīgs no tā, cik veiksmīgi tiks īstenots status quo . No tehniskā viedokļa ieceļošanas/izceļošanas sistēma, VIS un SIS II ir izveidotas dažādu mērķu sasniegšanai un tādējādi plaša un vispusīga sinerģija šajā sakarībā neveidosies, kaut arī tehniskā sinerģija ir iespējama. VIS sistēmu varētu izmantot ieceļošanas/izceļošanas sistēmas nolūkiem, lai reģistrētu datus par to TVP ieceļošanu un izceļošanu, kuriem ir nepieciešama vīza, kā arī, lai pārbaudītu biometriskos identifikatorus. Attiecībā uz TVP, kuriem vīza nav nepieciešama, būtu vajadzīgas vismaz daļēji nodalītas sistēmas, kas tomēr varētu būt veidotas uz tā pašā tehniskā pamata kā VIS un varētu izmantot to pašu Biometrisko datu salīdzināšanas sistēmu (BMS). Tādējādi būtu iespējams labāk izmantot esošo biometrisko sistēmu sinerģiju, saglabājot zemas izmaksas un nodrošinot savstarpējo savietojamību. Attiecībā uz reģistrētā ceļotāja programmu būs nepieciešama atsevišķa datu glabātuve. Pastāv iespēja izveidot vienu centralizētu ieceļošanas/izceļošanas sistēmas un reģistrētā ceļotāja programmas datubāzi, tādējādi jebkurā gadījumā būs nepieciešama tikai viena jauna datubāze. Komisija 2008. gada sākumā iesniegs atsevišķu Komisijas dienestu darba dokumentu par ieceļošanas/izceļošanas sistēmas un reģistrētā ceļotāja programmas tehniskajām iespējām. Saskaņā ar galīgā ziņojuma projektu par ieceļošanas/izceļošanas tehniskās realizācijas pētījumu centralizētas ieceļošanas/izceļošanas un reģistrētā ceļotāja programmas sistēmas aptuvenās izmaksas varētu būt apmēram 20 miljoni euro, kas būtu jāsadala 2-3 gadiem, un ikgadējās uzturēšanas un darbības izmaksas būtu apmēram 6 miljoni euro. Izmaksas dalībvalstīs varētu būt apmēram 35 miljoni euro, bet tās var ievērojami atšķirties atkarībā no izveidoto automatizēto izeju skaita. Viena automatizētās izejas vienība maksā aptuveni 35 000 euro. Ārējo robežu fonds varētu atbalstīt dalībvalstis attiecībā uz nepieciešamā aprīkojuma iegādi. Trešām valstīm izmaksas neradīsies. UZRAUDZīBA UN NOVēRTēJUMS Ietekmes novērtējumā ir dotas iespējamās norādes par uzraudzību attiecībā uz to, cik lielā mērā tiek sasniegti politikas īpašie un rīcības mērķi. Galvenie informācijas avoti ir ieceļošanas/izceļošanas sistēmas datubāzes un Reģistrētā ceļotāja programma. [1] Pašu veikts aprēķins, pamatojoties uz Eurostat tūrisma datubāzi. Skaitlis ir iegūts, pamatojoties uz ziņām par nakšņošanu viesnīcā, kolektīvās izmitināšanas iestādē vai privātā tūristu izmitināšanas vietā. Personas, kas uzturas pie draugiem vai radiniekiem, nav pieskaitītas. Pārnakšņošanas reģistrē pēc ceļotāja dzīvesvietas valsts. [2] Tehniskās īstenošanas izmaksas 2008. gada sākumā tiks iesniegtas atsevišķā Komisijas dienestu darba dokumentā par tehniskajiem risinājumiem.