KOMISIJAS LĒMUMS (ES) 2022/1414

(2020. gada 4. decembris)

par atbalsta shēmu SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN), ko Portugāle īstenoja attiecībā uz Zona Franca da Madeira (ZFM) – III režīms

(izziņots ar dokumenta numuru C(2020) 8550)

(Autentisks ir tikai teksts portugāļu valodā)

(Dokuments attiecas uz EEZ)

EIROPAS KOMISIJA,

ņemot vērā Līgumu par Eiropas Savienības darbību un jo īpaši tā 108. panta 2. punkta pirmo daļu,

ņemot vērā Līgumu par Eiropas Ekonomikas zonu un jo īpaši tā 62. panta 1. punkta a) apakšpunktu,

pēc tam, kad ieinteresētās personas tika aicinātas iesniegt savas piezīmes saskaņā ar Līguma par Eiropas Savienības darbību (1) 108. panta 2. punktu, un ņemot vērā to piezīmes,

tā kā:

1. PROCEDŪRA

(1) 2015. gadā veiktās uzraudzības (“2015. gadā veiktā uzraudzība”) (2) kontekstā Komisija 2015. gada 12. marta vēstulē lūdza informāciju no Portugāles, lai pārbaudītu, vai Zona Franca Madeira atbalsta shēma (“ZFM shēma” jeb “III režīms”), kuru Komisija apstiprināja kā saderīgu reģionālo atbalstu, atbilst piemērojamiem noteikumiem un jo īpaši Komisijas 2007. gada 27. jūnija lēmumam (3) (“Komisijas 2007. gada lēmums”), kas piemērojams no 2007. gada 1. janvāra līdz 2013. gada 31. decembrim, un Komisijas 2013. gada 2. jūlija lēmumam (4) (“Komisijas 2013. gada lēmums”), kas piemērojams no 2013. gada 1. janvāra līdz 2013. gada 31. decembrim. Pirmkārt, Komisija lūdza informāciju par shēmas tiesisko regulējumu (5), un, otrkārt, pārbaudīja tās īstenošanu, izvēloties tādu 26 atbalsta saņēmēju izlasi, kuri 2012. un 2013. gadā guva labumu no ZFM shēmas.

(2) Portugāle iesniedza informāciju 2015. gada 4. maijā. Komisijas dienesti pieprasīja papildu informāciju 5. jūnijā, un Portugāle uz šo pieprasījumu atbildēja 6. jūlijā. Komisija 2015. gada 1. oktobrī nosūtīja vēl vienu informācijas pieprasījumu, uz kuru Portugāle atbildēja 29. oktobrī. Komisijas dienesti 2016. gada 29. februārī pieprasīja papildu informāciju, un Portugāle uz šo pieprasījumu atbildēja 2016. gada 1., 8. un 12. aprīlī. Pēc tam, kad Komisijas dienesti 2017. gada 29. martā un 11. augustā pieprasīja papildu informāciju, Portugāle iesniedza informāciju attiecīgi 2017. gada 2. maijā un 11. septembrī. Pēc Komisijas tālapspriedes ar Portugāles iestādēm, kas notika 2017. gada 26. oktobrī, Komisija 27. oktobrī nosūtīja Portugālei vēl vienu informācijas pieprasījumu, uz kuru Portugāle atbildēja 2017. gada 21. un 22. novembrī. Pēc Komisijas un Portugāles iestāžu sanāksmes, kas notika 2017. gada 4. decembrī, Portugāle lūdza līdz 2017. gada decembra beigām pagarināt termiņu, kurā var iesniegt trūkstošo informāciju. Komisijas dienesti 2017. gada 7. decembrī nosūtīja Portugālei jautājumus, uz kuriem joprojām tika gaidītas atbildes. Portugāle iesniedza informāciju 2018. gada 2. februārī. Pēc Portugāles pieprasījuma vēl viena Komisijas un Portugāles iestāžu sanāksme notika 2018. gada 27. martā.

(3) Komisija 2018. gada 6. jūlija vēstulē informēja Portugāli, ka ir nolēmusi sākt Līguma par Eiropas Savienības darbību (LESD) 108. panta 2. punktā noteikto procedūru attiecībā uz ZFM shēmu (“Lēmums par procedūras sākšanu”) (6).

(4) Portugāles iestādes 2018. gada 30. jūlija vēstulē norādīja, ka uzskata, ka Lēmuma par procedūras sākšanu pilns teksts ir konfidenciāla informācija, un lūdza Komisiju atturēties no minētā lēmuma publicēšanas, bet publicēt tikai īsu tā kopsavilkumu, kā arī iesniedza šā teksta priekšlikumu.

(5) Portugāle 2018. gada 11. septembra vēstulē iesniedza visu ZFM reģistrēto uzņēmumu sarakstu par laikposmu no 2007. līdz 2014. gadam un 25 lielāko atbalsta saņēmēju sarakstu par 2007.–2011. un 2014. gadu, kā prasīts Lēmuma par procedūras sākšanu 64. punkta 1. un 2. apakšpunktā. Portugāle arī lūdza līdz 2018. gada septembra beigām pagarināt termiņu, kurā var iesniegt trūkstošo informāciju. Portugāles piezīmes par procedūras sākšanu saskaņā ar LESD 108. panta 2. punktu un par informāciju, kas tiek prasīta Lēmuma par procedūras sākšanu 64. punkta 3.–7. apakšpunktā, tika iesniegtas 2018. gada 26. septembrī.

(6) Pēc plašām diskusijām ar Portugāli par konfidencialitātes jautājumiem saistībā ar Lēmumu par procedūras sākšanu, un, nepanākot vienošanos par tiem, Komisija 2019. gada 11. februāra vēstulē (7) informēja Portugāli, ka ir nolēmusi noraidīt Portugāles iestāžu iesniegto konfidencialitātes pieprasījumu un publicēt pilnu minētā lēmuma tekstu, kāds tika pieņemts 2018. gada 6. jūlijā. Portugāle atturējās ierosināt prasību Savienības tiesās pret šo lēmumu un 2019. gada 5. marta vēstulē piekrita tā publicēšanai.

(7) Lēmums par procedūras sākšanu tika publicēts Eiropas Savienības Oficiālajā Vēstnesī (8)2019. gada 15. martā. Komisija aicināja ieinteresētās personas iesniegt savas piezīmes par minēto atbalsta shēmu.

(8) Pēc Portugāles pieprasījuma vēl viena Komisijas un Portugāles iestāžu sanāksme notika 2019. gada 10. aprīlī. Sanāksmē Portugālei tika atgādināts, ka ir jāsniedz trūkstošā informācija, kas prasīta Lēmuma par procedūras sākšanu 64. punktā. Pēc šīs sanāksmes Portugāle 2019. gada 24. aprīļa vēstulē sniedza datus par nodokļu kontroles pasākumiem, kurus valsts nodokļu iestādes veica attiecībā uz ZFM atbalsta saņēmējiem. Turklāt Portugāle attiecībā uz to pašu periodu sniedza datus par novirzēm, kas konstatētas ZFM uzņēmumu nodokļu deklarācijās, un papildu informāciju par tā nodokļa korekcijām, kas ir jāmaksā ZFM nodokļu maksātājiem.

(9) Komisija saņēma piezīmes no ieinteresētajām personām. Komisija nosūtīja tās Portugālei 2019. gada 23. maija un 12. jūnija vēstulēs, un Portugālei tika dota iespēja sniegt atbildi. Portugāles piezīmes tika saņemtas 2019. gada 26. jūnija vēstulē.

2. ATBALSTA SHĒMAS DETALIZĒTS APRAKSTS

2.1. ZFM shēma saskaņā ar Komisijas 2007. gada lēmumu

(10) Pēc Portugāles paziņojuma iesniegšanas Komisija 2007. gadā apstiprināja ZFM shēmu (9) laikposmam no 2007. gada 1. janvāra līdz 2013. gada 31. decembrim, pamatojoties uz Valstu reģionālā atbalsta pamatnostādnēm 2007.–2013. gadam (10) (Reģionālā atbalsta pamatnostādnes – “2007. gada RAP”). Uzņēmumi, kas ir reģistrēti un saņēmuši atļauju saskaņā ar minēto shēmu pirms 2013. gada 31. decembra (11), līdz 2020. gada 31. decembrim varētu izmantot uzņēmumu ienākuma nodokļa samazinājumu vai citus nodokļu atbrīvojumus, kā aprakstīts šā lēmuma 12. apsvērumā.

(11) Komisija apstiprināja ZFM shēmu kā saderīgu darbības atbalstu, kura mērķis ir veicināt Madeiras reģionālo attīstību un dažādot šā reģiona ekonomikas struktūru. Tā kā Madeiras autonomais reģions (“ARM”) ir tālākais reģions, kā definēts Eiropas Ekonomikas kopienas dibināšanas līguma (“EK līgums”) 299. panta 2. punktā (tagad LESD 349. pants), tas ir tiesīgs saņemt reģionālo darbības atbalstu saskaņā ar EK līguma 87. panta 3. punkta a) apakšpunktu (tagad LESD 107. panta 3. punkta a) apakšpunkts). Reģionālais darbības atbalsts ir paredzēts tam, lai uzņēmumiem, kas veic savu saimniecisko darbību šajā reģionā, kompensētu papildu izmaksas, kas rodas tālāko reģionu strukturālo traucējumu dēļ (12).

(12) Saskaņā ar ZFM shēmu, kuru Komisija apstiprināja 2007. gadā, atbalsts tika atļauts kā uzņēmumu ienākuma nodokļa samazinājums (13) par peļņu, kas gūta no darbībām, kuras faktiski un lielākajā mērā ir veiktas Madeirā (14), atbrīvojums no pašvaldību un vietējiem nodokļiem, kā arī atbrīvojums no nodokļa, kas jāmaksā par nekustamā īpašuma nodošanu ar mērķi sākt uzņēmējdarbību ZFM (15); šo atbrīvojumu piešķir līdz maksimālajām atbalsta summām, balstoties uz maksimālajām nodokļu bāzes robežvērtībām, kas noteiktas atbalsta saņēmēju gada nodokļu bāzei. Pamatojoties uz to darbvietu skaitu, ko atbalsta saņēmējs nodrošinātu katrā fiskālajā gadā, šīs robežvērtības tika noteiktas šādi: Radīto/saglabāto darbvietu skaits gadā Maksimālās nodokļu bāzes robežvērtības, EUR Maksimālā atbalsta summa, EUR 1 –2 2 000 000 420 000 3 –5 2 600 000 546 000 6 –30 16 000 000 3 360 000 31 –50 26 000 000 5 460 000 51 –100 40 000 000 8 400 000 > 100 150 000 000 31 500 000

(13) Noteiktos apstākļos (16) uzņēmumi, kas reģistrēti ZFM shēmas brīvās rūpnieciskās tirdzniecības zonā, varētu gūt labumu no papildu uzņēmumu ienākuma nodokļa samazinājuma par 50 %.

(14) Piekļuve ZFM shēmai tika ierobežota līdz darbībām, kas iekļautas Komisijas 2007. gada lēmumā ietvertajā sarakstā, pamatojoties uz Eiropas Kopienas saimniecisko darbību statistikas nomenklatūru, NACE 1.1. red. (17): lauksaimniecība un lopkopība (A iedaļa, kodi 01.4 un 02.02), zvejniecība, zivkopība un palīgdarbības (B iedaļa, kods 05), ražošana (D iedaļa), elektroenerģijas, gāzes un ūdens ražošana un apgāde (E iedaļa, kods 40), vairumtirdzniecība (G iedaļa, kodi 50 un 51), transports un sakari (I iedaļa, kodi 60–64), darbības, kas saistītas ar nekustamo īpašumu, nomu un pakalpojumiem uzņēmumiem (K iedaļa, kodi 70–74), augstākā izglītība un/vai pieaugušo izglītība (M iedaļa, kodi 80.3 un 80.4), citas darbības kolektīvo pakalpojumu jomā (O iedaļa, kodi 90, 92 un 93.01) (18). Ja šajā sarakstā tiks veiktas izmaiņas, ņemot vērā to, ka šāda veida klasifikācijas sistēmas var tikt izvērstas, Portugāles iestādes piekrita par tām pienācīgi paziņot Komisijai (19).

(15) Visas darbības, kas saistītas ar finanšu starpniecību un apdrošināšanu, un palīgdarbības finanšu un apdrošināšanas jomā (J iedaļa, NACE kodi 65–67), kā arī visas grupas iekšējās pakalpojumu darbības (koordinācijas, kases un izplatīšanas centri), kuras varētu veikt saskaņā ar K iedaļu, kodu 74 (pakalpojumi, kas tiek sniegti galvenokārt uzņēmumiem), tika izslēgtas no minētās shēmas piemērošanas tvēruma (20). Komisijas 2007. gada lēmums ietvēra arī Portugāles iestāžu apņemšanos sniegt Komisijai informāciju par uzņēmumiem, kuriem tika atteikta reģistrācija ZFM shēmā, norādot to nosaukumus un šo atteikumu iemeslus (21).

2.2. ZFM shēma saskaņā ar Komisijas 2013. gada lēmumu

(16) Pēc Portugāles paziņojuma saņemšanas Komisija 2013. gadā atļāva par 36,7 % palielināt maksimālās bāzes robežvērtības, uz kurām attiektos uzņēmumu ienākuma nodokļa samazinājums. Tādējādi no 2013. gada maksimālās nodokļu bāzes robežvērtības un maksimālās atbalsta summas bija šādas: Radīto/saglabāto darbvietu skaits gadā Maksimālās nodokļu bāzes robežvērtības, EUR (2013–2014) Maksimālā atbalsta summa, EUR (2013–2014) 1 –2 2 730 000 546 000 3 –5 3 550 000 710 000 6 –30 21 870 000 4 374 000 31 –50 35 540 000 7 108 000 51 –100 54 680 000 10 936 000 > 100 205 500 500 41 100 000

(17) Paziņojumā, kura rezultātā tika pieņemts Komisijas 2013. gada lēmums, Portugāles iestādes norādīja, ka visi pārējie 2007. gadā apstiprinātās shēmas nosacījumi palika nemainīgi (22).

2.3. Portugāles ieviestā ZFM shēma un Portugāles izteiktie viedokļi 2015. gadā veiktās uzraudzības ietvaros

(18) 2012. un 2013. gadā īstenotais III režīms tika uzraudzīts 2015. gadā veiktās uzraudzības ietvaros (23). No informācijas, ko Portugāle sniedza uzraudzības un tai sekojošās ex officio izmeklēšanas (“2016. gadā veiktā izmeklēšana”) laikā, tika iegūti tālāk izklāstītie rezultāti.

2.3.1. Tās peļņas izcelsme, kurai tiek piemērots ienākuma nodokļa samazinājums

(19) Kā minēts Komisijas 2007. un 2013. gada lēmumos, saskaņā ar ZFM shēmu atļautais nodokļu samazinājums attiecas tikai uz “peļņu, kas gūta no darbībām, kuras faktiski un lielākajā mērā ir veiktas Madeirā” (24). 2015. gadā veiktās uzraudzības gaitā Komisija lūdza sniegt skaidrojumu par šā nosacījuma īstenošanu. 2015. gadā veiktās uzraudzības un 2016. gadā veiktās izmeklēšanas laikā tika konstatēts, ka daži ZFM shēmā reģistrētie un izlasē iekļautie uzņēmumi guva labumu no samazināta uzņēmumu ienākuma nodokļa par peļņu, kas gūta no darbībām, kuras “faktiski un lielākajā mērā ir veiktas Madeirā”.

(20) Šo situāciju apstiprināja Portugāle, kas šajā sakarā norādīja, ka, runājot par uzņēmumu ienākuma nodokli, nodokļa maksātājiem, kuru galvenais birojs vai faktiskās vadības vieta atrodas Madeirā, nodokļi tiktu piemēroti tur attiecībā uz visiem to ieņēmumiem neatkarīgi no tā, vai viņu darbība radīja ieņēmumus, tai tika izmantoti resursi un/vai tā radīja izmaksas citā vietā, nevis to galvenā biroja atrašanās vietā vai faktiskās vadības vietā, ja vien minētos ieņēmumus saņēma, ieguldījumus veica un izmaksas sedza konkrētais uzņēmums un tas notika saistībā ar tā darbību. Visi šie ieņēmumi būtu gūti Portugāles teritorijā vai ārpus tās, un ar nosacījumu, ka tie gūti no darbībām, kas atļautas ZFM ietvaros un ko veic uzņēmumi, kuru galvenais birojs vai faktiskās vadības vieta atrodas Madeirā, šie ieņēmumi tiktu deklarēti un ņemti vērā, lai aprēķinātu nodokļa bāzi un summu, kurai tiktu piemērota attiecīgā nodokļa likme (25).

(21) Lai nodrošinātu, ka ieņēmumi tiek pareizi deklarēti nodokļu nolūkos, Portugāle paskaidroja, ka ZFM shēmai bija nepieciešama atsevišķa uzskaite, nošķirot ieņēmumus, kuri tika uzskatīti par gūtiem Portugāles teritorijā un kuriem tika piemērots parastais ienākuma nodoklis, un ieņēmumus, kuri tika uzskatīti par gūtiem ārpus Portugāles teritorijas un kuriem tika piemērota ZFM shēmas samazinātā uzņēmumu ienākuma nodokļa likme. Pirmie no minētajiem ir ieņēmumi, ko ZFM atbalsta saņēmēji gūst no darījumiem ar rezidentiem Portugāles teritorijā vai tās ģeogrāfiskajā apgabalā, kas ietver ARM, bet neietver pašu Madeiras brīvās tirdzniecības zonu. Savukārt otrie no minētajiem ir ieņēmumi, ko ZFM atbalsta saņēmēji gūst no saviem darījumiem ar uzņēmumiem, kuri neatrodas valsts teritorijā, kā arī ieņēmumi, kas gūti pašas ZFM shēmas ietvaros (26).

(22) Portugāle apgalvoja, ka, ņemot vērā ZFM shēmas tvērumā atļautos NACE kodus un ZFM ietvaros veikto darbību pārsvarā starptautisko raksturu un apjomu, nosacījums, ka darbības tiek faktiski un lielākajā mērā veiktas Madeirā, nenozīmēja un arī nevarētu nozīmēt, ka darbībām ir jānotiek (ģeogrāfiskā nozīmē) tikai Madeiras teritorijā un ka ir jāaprobežojas ar ieņēmumiem, kas gūti tikai šajā ģeogrāfiskajā apgabalā (27). Tādējādi Portugāle uzskata, ka Komisijas “ierobežojošā interpretācija” neatspoguļoja pašreizējo situāciju, neatbilda tālākajiem reģioniem paredzēto shēmu mērķim, proti, piesaistīt ieguldījumus gan no vienotā tirgus iekšienes, gan ārpus tā, kā arī Savienības pamatbrīvībai īstenot preču, pakalpojumu un kapitāla brīvu apriti un personu brīvu pārvietošanos. III režīmam raksturīgais konkurētspējas trūkums salīdzinājumā ar citām ar Madeiru konkurējošām jurisdikcijām bija viens no iemesliem, kāpēc Komisija 2013. gadā apstiprināja shēmas robežvērtību palielināšanu: tas parādīja, ka tālāko reģionu attīstības nolūkā bija un ir ļoti svarīgi piesaistīt ne tikai reģionālus, bet arī starptautiskus uzņēmumus.

(23) Turklāt Portugāle norādīja, ka darbību varētu uzskatīt par faktiski un lielākajā mērā veiktu ARM robežās, ja tā faktiski tur tikusi veikta un ja uzņēmumam attiecīgajā vietā ir atbilstošs birojs, pietiekams personāls un resursi, kā arī faktisks, efektīvs lēmumu pieņemšanas centrs. Portugāle arī apgalvoja, ka tas nenozīmēja, ka visi uzņēmuma cilvēkresursi, kas noteikti nepieciešami, lai veiktu visus pienākumus šajā vietā, vai ka tā darbība ir jāaprobežo tikai ar Madeiras ģeogrāfisko apgabalu. Visbeidzot, Portugāle norādīja, ka darbību, kas “faktiski un lielākajā mērā veiktas Madeirā”, definīciju Komisijas 2007. gada lēmuma 14. punktā nevarētu uztvert kā attiecināmu tikai uz darbībām, kas notiek ARM teritorijā (28).

(24) Turklāt Portugāle norādīja, ka ikgadējās nodokļu deklarācijas, uz kuru pamata tika noteikts maksājamais nodoklis un nodokļa samazinājums, tika izveidotas, balstoties uz atbalsta saņēmēju pašnovērtējumu. Nodokļu iestādes uzskata, ka šie pārskati ir patiesi un precīzi, un pēc tam tos centrālajā līmenī apstiprina Nodokļu un muitas iestāde. Šaubu gadījumā šāds pieņēmums nepastāv, ļaujot nodokļu iestādēm pieprasīt papildu informāciju, lai izvērtētu, vai ieņēmumi, kuriem piemēro samazināto likmi, patiešām ietver darījumus ar nerezidentiem (29).

(25) Visbeidzot, Portugāle norādīja, ka kontrole tika nodrošināta, veicot nodokļu pārbaudes, ja radās šaubas par to, vai darbība bija īsta un notika faktiski, un ka bija izveidota starptautiska sadarbība ar citām nodokļu iestādēm un šajā saistībā notika informācijas apmaiņa (30).

2.3.2. Darbvietu radīšana/saglabāšana reģionā

(26) Komisijas apstiprinātajā ZFM shēmā ir noteikts, ka to darbvietu skaits, kuras atbalsta saņēmēji radījuši un uztur reģionā, ir viens no galvenajiem viņu saderības kritērijiem, maksimāli pieļaujamo atbalstu saistot ar darbvietu skaitu kā ieguldījumu reģionālajā attīstībā.

(27) 2015. gadā veiktās uzraudzības un turpmākās 2016. gadā veiktās izmeklēšanas laikā atklājās, ka atsevišķi ZFM shēmā reģistrētie uzņēmumi, kas guvuši labumu no samazinātā uzņēmumu ienākuma nodokļa, nevarēja pierādīt, ka faktiski ir radījuši/saglabājuši darbvietas reģionā, uzrādīt objektīvu darbvietu skaita aprēķinu vai parādīt, ka deklarētie darbinieki veica savu darbību Madeirā.

(28) Ieviešot ZFM shēmu, Portugāle informēja, ka par likumīgi radītām darbvietām uzskata jebkura veida darba attiecības, kas paredzētas valsts Darba kodeksā (31), saskaņā ar kuru darba attiecības var tikt nodibinātas jebkurā no likumā paredzētajām formām (32). Pamatojoties uz to, Portugāle ZFM shēmas piemērošanas vajadzībām uzskata par atbilstīgām darbvietām jebkādu juridiska rakstura nodarbinātību neatkarīgi no aktīvā darba stundu, dienu, mēnešu skaita gadā. Tā kā valsts tiesību aktos ir pieļauts valdes locekļu un nepilnas slodzes darbs, tādu nepilna laika darbinieku (jebkura veida) un valdes locekļu amati, par kuriem tika ziņots, ka viņi ir nodarbināti vairākos atbalsta saņēmējos uzņēmumos, tika ņemti vērā kā atbilstīgas darbvietas ar mērķi aprēķināt maksimālo nodokļu atvieglojumu katram atbalsta saņēmējam uzņēmumam, kas deklarējis šīs darbvietas.

(29) Tādējādi, lai aprēķinātu ZFM atbalsta saņēmēju nodokļu atvieglojumus, Portugāle neņēma vērā un nepārbaudīja pilnslodzes ekvivalentus (“FTE”) (33), bet tikai to darbvietu skaitu, kuras atbalsta saņēmēji ir deklarējuši savās gada nodokļu deklarācijās (Form 22, Modelo 22 (34)) un atsevišķos gadījumos atbalsta saņēmēju uzņēmumu iesniegtajās deklarācijās, kas attiecas uz nodokļa ieturēšanu no to darbinieku ienākumiem (Form 10, Modelo 10, form 30, Modelo 30 vai ikmēneša algu aprēķins, declaração mensal de remunerações – DMR (35)): otrajās no minētajām deklarācijām var būt atļauts salīdzināt ar informāciju par Modelo 22 deklarētajām darbvietām (36). Visas šīs deklarācijas tiek uzskatītas par patiesām Vispārējā nodokļu likuma (Lei Geral Tributária) 75. panta nozīmē. Ja subjekti nepilda savus deklarēšanas pienākumus, neiesniedzot informāciju vai iesniedzot nepareizu informāciju, piemēro Vispārējā likumā par nodokļu pārkāpumiem (Regime Geral das Infrações Tributárias) noteiktos sodus (37).

(30) No 2013. gada DMR ietvēra ikmēneša pārskatus (38), un Portugāle norādīja, ka tika ņemts vērā tikai katra gada decembrī deklarēto darbvietu skaits neatkarīgi no tā, vai attiecīgie darbinieki uzņēmumā strādāja visu gadu. Kad Portugāle tika lūgta sniegt aprēķinus par darbvietu skaitu pilnslodzes ekvivalentu izteiksmē saskaņā ar 2007. gada RAP definīciju, Portugāle apgalvoja, ka šī nodarbinātības definīcija neattiecas uz reģionālo darbības atbalstu, bet tikai uz ieguldījumu atbalsta shēmām, kas apstiprinātas saskaņā ar 2007. gada RAP, jo tā nebija iekļauta konkrētajā 2007. gada RAP sadaļā par darbības atbalstu, bet gan sadaļā par ieguldījumu atbalstu. Viņi arī apgalvoja, ka darbinieku skaita definīcija, kas iekļauta Komisijas Regulas (EK) Nr. 800/2008 (39) (Vispārējā grupu atbrīvojuma regula, “2008. gada VGAR”) I pielikuma 5. pantā, attiecas tikai uz mazo un vidējo uzņēmumu (MVU) definīciju, kas ietilpst 2008. gada VGAR darbības jomā, bet neattiecās uz III režīmu, jo uz to attiecās ad hoc lēmums. Portugāle arī apgalvoja, ka apstiprinātās ZFM shēmas galvenais mērķis nebija darbvietu radīšana vai algu izmaksu kompensēšana, bet gan ekonomiskās, sociālās un teritoriālās kohēzijas veicināšana tālākajā reģionā, modernizējot un dažādojot tā ekonomiku (40).

(31) 2016. gadā veiktās izmeklēšanas kontekstā Komisijas dienesti pieprasīja Portugālei norādīt visu ZFM atbalsta saņēmēju 2012. un 2013. gadā nodarbināto darbinieku sociālās apdrošināšanas numurus, lai pārbaudītu iespējamo darbvietu divkāršo uzskaiti. Lai gan Portugāle iesniedza attiecīgos datus, tās pārstāvji norādīja, ka šie dati nebija būtiski ZFM shēmas piemērošanas nolūkā, jo tā bija nodokļu shēma un pārbaudes tika veiktas, balstoties uz nodokļu deklarācijām (41).

(32) Turklāt Portugāle norādīja, ka atbalsta saņēmējiem uzņēmumiem nebija jāsniedz nodokļu iestādei nekādi pierādījumi par darba attiecībām, kas tiem bija ar deklarētajiem darbiniekiem, jo nodokļu aprēķins tika veikts, pamatojoties uz nodokļu deklarācijām (Modelo), kas minētas šā lēmuma 29. apsvērumā (42). Šādu informāciju nodokļu iestāde var pieprasīt tikai tad, ja tās rīcībā ir informācija, kas citstarp rada aizdomas par kļūdām, izlaidumiem, neprecizitātēm (43). Portugāles Darba kodeksa 16. pantā ir paredzēta privātās dzīves aizsardzība, kas nepieļauj automātisku piekļuvi persondatiem saistībā ar darba attiecībām bez datu subjekta piekrišanas (44). Turklāt saskaņā ar Lei Geral Tributária 59. panta 2. punktu un 75. panta 1. punktu tiek uzskatīts, ka nodokļu maksātāji rīkojas labticīgi. Tādējādi viņu iesniegtās deklarācijas, kā arī viņu pārskatu vai grāmatvedības datu novērtējumi tiek uzskatīti par patiesiem un godprātīgi veiktiem (45).

(33) Turklāt Portugāle iesniedza informāciju, kas liecina, ka dažiem ZFM atbalsta saņēmējiem, kuri iekļauti 2015. gadā veiktās uzraudzības un turpmākās 2016. gadā veiktās izmeklēšanas izlasē, daļa darbvietu, par kurām tika piešķirti nodokļu atvieglojumi, atradās ārpus Madeiras (dažas pat ārpus Savienības). Portugāle norādīja, ka ZFM shēmas piemērošanas nolūkos valsts prakse bija ņemt vērā darbvietas, kas izveidotas Madeiras reģionā vai ārpus tā, ja vien darbvietas ir radījis ZFM reģistrēts uzņēmums, un tām nebija noteikti jāatrodas reģionā. Tā kā uzņēmumi un darbinieki saskaņā ar Portugāles darba tiesību aktiem var līgumiski vienoties par vietu, kur darbinieks sniegs savus pakalpojumus, ZFM shēmas piemērošanas nolūkos darba vieta var atrasties jebkur, pat ārpus Madeiras un Portugāles. Portugāle arī uzskatīja, ka “darbinieku” datiem, kas sniegti attiecīgajās nodokļu deklarācijās, nebija nekādas saistības ar viņu valstspiederību (t. i., valstspiederībai nav nozīmes nodokļu nolūkiem) (46). Turklāt saskaņā ar Portugāles norādīto ZFM atbalsta saņēmēju uzņēmumu darbinieki, kuri pastāvīgi strādā ārpus Portugāles, ir atbalsta saņēmēja uzņēmuma darbinieki, kuri saņem objektīvu samaksu un ar savu darbu veicina ieņēmumu gūšanu atbalsta saņēmējam uzņēmumam, un tādējādi to darbvietas ir jāuzskaita kā “radītas un saglabātas darbvietas”ZFM shēmas piemērošanas nolūkos (47).

(34) Runājot par Portugāles iestāžu veikto kontroli attiecībā uz ZFM atbalsta saņēmēju radīto un saglabāto darbvietu skaitu Portugāle norādīja, ka gadījumā, ja informācija dažādās deklarācijās atšķīrās, prioritāri tika ņemti vērā dokumenti Modelo 10 un Modelo 30, kā arī DMR (no 2013. gada 1. janvāra), nevis Modelo 22 (48). Pēc Komisijas dienestu informācijas pieprasījuma par vairākām neatbilstībām, kas tika konstatētas 2015. gadā veiktajā uzraudzībā, Portugāle paziņoja, ka Modelo 22 ļāva kvantitatīvi noteikt tikai tās amata vietas, kurām tiek piemērots ieturamais nodoklis un kuras tika radītas un saglabātas attiecīgajā periodā. Tas varētu radīt neatbilstības ar citām Modelo veidlapām, jo īpaši tad, ja darbinieku ienākumi ir zem noteiktas robežvērtības un tiem netiek piemērots ieturamais nodoklis. Turklāt Portugāle informēja, ka nodokļu iestādes lūgušas attiecīgajiem uzņēmumiem labot to gada nodokļu deklarācijās deklarēto darbvietu skaitu, nekad neapšaubot faktiskos pierādījumus par darbvietu esību.

(35) Portugāle arī norādīja, ka III režīma piemērošanas gaitā, pat ja atbalsta saņēmēji nav deklarējuši reģionā radīto darbvietu skaitu, gada nodokļu deklarācijas tika uzskatītas par pareizi iesniegtām un tātad tas neietekmēja maksājamā nodokļa un nodokļa samazinājuma summu aprēķinu.

(36) Visbeidzot, Portugāle iebilda, ka noteikta veida pārvaldītājsabiedrībām – Sociedades Gestoras de Participações Sociais (“SGPS”) – ZFM shēma neprasīja radīt darbvietas, lai šie uzņēmumi varētu gūt labumu no uzņēmumu ienākuma nodokļa samazināšanas. Saskaņā ar Portugāles norādīto atteikšanās no prasības par darbvietu radīšanu SGPS tika iekļauta paziņojumam pievienotajā dekrētlikuma projektā (49). Viņi uzskata, ka līdz ar Komisijas 2007. gada lēmumu par shēmas apstiprināšanu tika netieši apstiprināta arī minētā prasība kopā ar citiem tā paša likuma noteikumiem.

3. PAMATS FORMĀLĀS IZMEKLĒŠANAS PROCEDŪRAS SĀKŠANAI

(37) Lēmumā par procedūras sākšanu Komisija pauda sākotnējo viedokli, ka ZFM shēma ir valsts atbalsts LESD 107. panta 1. punkta nozīmē, kā arī izteica nopietnas šaubas par Portugāles īstenotās shēmas saderību ar iekšējo tirgu.

(38) Attiecībā uz atbalsta esību Komisija provizoriski secināja, ka ZFM shēma, ko Portugāle īstenoja par labu ZFM iekļautajiem uzņēmumiem, ir uzskatāma par valsts atbalstu (50). Par to lemj un uzņemas atbildību valsts (51). Atbalsts ir selektīvs, jo tas dod priekšrocības ZFM reģistrētajiem uzņēmumiem tiktāl, ciktāl tas ļauj ZFM uzņēmumiem saņemt parasti maksājamā uzņēmumu ienākuma nodokļa samazinājumu, ko nevar pamatot ar nodokļu sistēmas loģiku (52). Ciktāl tas attiecas uz ZFM reģistrētiem uzņēmumiem, kuri veica darbības, kas bija pakļautas starptautiskai konkurencei, Komisija provizoriski secināja, ka ZFM shēma radīja vai draudēja radīt konkurences izkropļojumus, jo tā varēja uzlabot ZFM shēmas atbalsta saņēmēju konkurētspēju salīdzinājumā ar citiem uzņēmumiem, ar kuriem tie konkurēja (53).

(39) Attiecībā uz ZFM shēmas likumību Komisija nolēma sākt formālo izmeklēšanas procedūru par šādiem diviem jautājumiem (54): i) peļņas ģeogrāfiskā izcelsme; un ii) nepārbaudīta darbvietu radīšana/saglabāšana reģionā.

(40) Saskaņā ar Komisijas 2007. un 2013. gada lēmumiem ZFM shēma tika apstiprināta ar nosacījumu, ka atļautais ienākuma nodokļa samazinājums tiks piemērots peļņai, kas gūta no darbībām, kuras faktiski un lielākajā mērā ir veiktas minētajā reģionā. Šis pamatnosacījums ir cieši saistīts ar reģionālā darbības atbalsta mērķi tālākajiem reģioniem (t. i., kompensēt papildu izmaksas, kas uzņēmumiem rodas šajos reģionos to strukturālo nepilnību dēļ), un tas arī izskaidro, kāpēc Komisijas 2007. gada lēmuma apstiprinājums bija balstīts uz pētījumu par papildu izmaksām, kas uzņēmumiem rodas tālākajā Madeiras reģionā (55).

(41) Komisija provizoriski secināja, ka tad, ja uzņēmumi neveica savas darbības Madeirā, tiem neradās nekādas papildu izmaksas, kas saistītas ar to darbību tālākajā reģionā. Tāpēc tos nevarētu uzskatīt par atbilstīgiem apstiprinātās ZFM shēmas atbalsta saņēmējiem un tiem nebija tiesību saņemt reģionālo darbības atbalstu.

(42) Komisija arī norādīja, ka Portugāle nesniedza nekādus pierādījumus par iespējamu kontroli, ko attiecīgās nodokļu iestādes bija veikušas attiecībā uz tādu deklarēto ieņēmumu izcelsmi, uz kuriem attiecas ienākuma nodokļa samazinājums. Turklāt, kā liecina katra shēmas izlasē iekļautā atbalsta saņēmēja gadījums, Portugāle neiesniedza informāciju par faktiskās darbības vietu, bet gan tikai atbalsta saņēmēju galvenā biroja adresi Madeirā. Tā kā Portugāle atzina, ka nodokļu samazinājumi attiecas galvenokārt uz ienākumiem, kas gūti no darbībām ārpus Portugāles, tas jau skaidri liecināja, ka nav ievērots attiecīgais saderības nosacījums par tādas peļņas izcelsmi, kurai tiek piemērots ienākuma nodokļa samazinājums. Turklāt deklarētais darbinieku darbs ārpus Madeiras vai pat Savienības vai darbinieku neesamība lielāka dublēšanās gadījumu skaita dēļ, kā tika atspoguļots 2015. gadā veiktajā uzraudzībā, arī liecināja par to, ka ZFM atbalsta saņēmējiem piešķirtie nodokļu atvieglojumi varētu nebūt saistīti ar minētajā reģionā gūto peļņu.

(43) Saistībā ar saderības kritēriju, kas attiecas uz darbvietu radīšanu/saglabāšanu Madeiras reģionā, Komisija provizoriski uzskatīja, ka Portugāle ir piemērojusi ZFM shēmu visā tās darbības laikā tādā veidā, kas bija pretrunā apstiprinātās shēmas mērķim, kā arī saderības kritērijiem, kas noteikti Komisijas 2007. un 2013. gada lēmumos. Nepārbaudītu darbvietu radīšanu/saglabāšanu atspoguļoja 2015. gadā veiktās uzraudzības rezultāti, kas parādīja, ka: i) darbinieki, kuri nostrādājuši daļu no finanšu gada, tika ņemti vērā kā pilnībā nodarbināti darbinieki, ii) darbinieki un valdes locekļi vienlaikus tika uzskatīti par atbilstīgiem darbiniekiem vairākos ZFM shēmā iekļautajos uzņēmumos un iii) darbinieki, kuri strādāja ārpus Madeiras un pat ārpus Savienības, tika ņemti vērā darbvietu radīšanas aprēķinā, tādējādi nodrošinot piekļuvi shēmā paredzētajam ienākuma nodokļa atskaitījumam – visus šos elementus Portugāle 2016. gadā veiktajā izmeklēšanā apstiprināja kā ierastu praksi.

(44) Turklāt Komisija atzīmēja, ka jēdziens “darbvieta” un reģionā radīto un saglabāto darbvietu aprēķināšanas metode neatbilst definīcijām, nosacījumiem un principiem, kas izklāstīti 2007. gada RAP.

(45) Sākotnēji Komisija arī secināja, ka darbības, ko darbinieki veic ārpus minētā reģiona, nevarētu uzskatīt par faktiski un lielākajā mērā veiktām Madeirā, lai gan gūtos ieņēmumus varētu saņemt uzņēmumi, kas atrodas ZFM darbības teritorijā.

(46) Komisija arī pauda sākotnējo viedokli, ka Portugāles nodokļu iestāžu īstenotā nodokļu kontrole liecināja par to, ka praksē Portugāle nenodrošināja pienācīgu kontroli attiecībā uz atbilstību saderības pamatkritērijiem, kas noteikti Komisijas 2007. un 2013. gada lēmumos. Patiešām, Portugāle neiesniedza nekādus pierādījumus, ka tā būtu veikusi kontroli ārpus Komisijas dienestu uzraudzības tvēruma, šo pārbaužu raksturs katrā ziņā šķita pilnībā saistīts ar nodokļiem un nebija saistīts ar iepriekšminētajiem kritērijiem, un [30 %–40 %] (*1) no visiem darbiniekiem, kuri 2012. un 2013. gadā tika deklarēti kā ZFM atbalsta saņēmēju darbinieki, tika ieskaitīti kā strādājoši vairākos ZFM atbalsta saņēmējos uzņēmumos, lai nodrošinātu nodokļa samazinājumu šiem atbalsta saņēmējiem.

(47) Visbeidzot, Komisija pauda šaubas attiecībā uz to, ka radītās darbvietas netiek saglabātas, pamatojoties uz 2015. gadā veiktās uzraudzības rezultātiem, kas liecināja, ka ļoti būtiski svārstās to darbinieku skaits, kurus ik mēnesi nodarbināja ZFM shēmas atbalsta saņēmēji.

(48) Turklāt Komisija pārbaudīja, vai atsevišķus piešķiršanas gadījumus saskaņā ar ZFM shēmu varētu uzskatīt par atbilstīgiem, ja šādai piešķiršanai, pamatojoties uz Komisijas Regulu (ES) Nr. 651/2014 (Vispārējā grupu atbrīvojuma regula, “2014. gada VGAR”) (56), tiktu piemērots grupālais atbrīvojums, kas varētu ar atpakaļejošu spēku attiekties uz individuālu atbalstu, kurš tika piešķirts pirms 2014. gada VGAR attiecīgo noteikumu stāšanās spēkā, ja tika ievēroti attiecīgie nosacījumi (57).

(49) Madeiras autonomais reģions (ARM) ir tālākais reģions, kas norādīts LESD 349. pantā. Atbilstīgi 2014. gada VGAR 15. panta 4. punktam tas ir tiesīgs saņemt reģionālo darbības atbalstu saskaņā ar LESD 107. panta 3. punkta a) apakšpunktā paredzēto atkāpi, ja: i) atbalsta saņēmēji faktiski darbojas tālākajā reģionā, un ii) atbalsta summa gadā nepārsniedz maksimālo procentuālo daļu no atbalsta saņēmēja, kurš darbojas minētajā reģionā, gadā radītās bruto pievienotās vērtības vai gada darbaspēka izmaksām, vai realizētā gada apgrozījuma.

(50) ZFM shēma ietver nodokļu atvieglojumus, kā aprakstīts šā lēmuma 12. apsvērumā, kuru rezultātā samazinās izdevumi, kas uzņēmumiem būtu jāsedz saistībā ar to uzņēmējdarbību. Tādējādi tas ir darbības atbalsts uzņēmumiem, kas var gūt labumu no šāda atbalsta ZFM ietvaros. Tomēr, pamatojoties uz Portugāles sniegto informāciju uzraudzības laikā, Komisija provizoriski uzskatīja, ka Portugāles īstenotās shēmas atbalsta saņēmēji ne vienmēr darbojās Madeirā. Turklāt Komisija provizoriski secināja, ka attiecīgās atbalsta summas ne vienmēr bija saistītas ar bruto pievienoto vērtību, darbaspēka izmaksām vai Madeirā realizēto apgrozījumu (58).

(51) Nobeigumā Komisija pauda provizorisku viedokli, ka ZFM shēma, ko īstenoja Portugāle, neatbilstu Komisijas 2007. un 2013. gada lēmumiem un jebkurā gadījumā 2007. gada RAP, jo abi jautājumi, kas minēti šā lēmuma 39. apsvērumā, atspoguļoja pamatnosacījumus reģionālā darbības atbalsta apstiprināšanai saskaņā ar 2007. gada RAP. Komisija arī pauda šaubas par to, vai saskaņā ar minēto shēmu piešķirto individuālo atbalstu varētu uzskatīt par atbilstīgu, pamatojoties uz 2014. gada VGAR par darbības atbalstu tālākajos reģionos (59). Visbeidzot, Komisija pauda šaubas par to, ka Portugāles īstenoto ZFM shēmu varētu uzskatīt par atbilstīgu, tiešā veidā pamatojoties uz LESD 107. panta 3. punkta a) apakšpunktu, jo, šķiet, ka Portugāles iestādes to ir piemērojušas veidā, kas nekompensē strukturālos trūkumus, ar kuriem uzņēmumi var faktiski saskarties, īstenojot savu darbību Madeirā (60).

4. INFORMĀCIJA, KAS IESNIEGTA PĒC LĒMUMA PAR PROCEDŪRAS SĀKŠANU PIEŅEMŠANAS, UN PORTUGĀLES PIEZĪMES

4.1. Papildu informācija, ko Portugāle iesniegusi padziļinātās izmeklēšanas laikā

(52) Līdz ar Lēmumu par procedūras sākšanu Komisija lūdza Portugālei sniegt detalizētu informāciju par ZFM shēmas īstenošanu visā tās darbības laikā (no 2007. līdz 2014. gadam) (61). Jo īpaši Portugālei bija jāsniedz: — visu ZFM reģistrēto uzņēmumu saraksts par laikposmu no 2007. līdz 2014. gadam, norādot katru gadu saņemtās atbalsta summas, — visu ZFM reģistrētajos uzņēmumos nodarbināto darbinieku saraksts (2007.–2014. gadā), — 25 lielāko ZFM III režīma atbalsta saņēmēju saraksts 2007.–2011. un 2014. gadā (norādot katru gadu saņemtās atbalsta summas un darbinieku skaitu, kas ņemts vērā nodokļa samazinājuma piešķiršanai, un sniedzot attiecīgus dokumentārus pierādījumus), — ienākumu izcelsmes apliecinājums visiem uzraudzības gaitā atlasītajiem ZFM atbalsta saņēmējiem par 2012. un 2013. gadu, kā arī 25 lielākajiem ZFM atbalsta saņēmējiem par 2007.–2011. un 2014. gadu (citstarp attiecīgi dokumentāri pierādījumi), — pierādījums par faktisko darbības vietu visiem izlasē iekļautajiem ZFM atbalsta saņēmējiem laikposmā no 2007. līdz 2014. gadam (citstarp attiecīgi dokumentāri pierādījumi), — visu izlasē iekļauto ZFM atbalsta saņēmēju darbinieku skaita aprēķins (2007.–2014. gads) pilnslodzes ekvivalentos, pamatojoties uz definīciju, kas noteikta 2007. gada RAP 58. punktā un 52. zemsvītras piezīmē (citstarp attiecīgi dokumentāri pierādījumi), — argumentācija, kas netika sniegta iepriekš, attiecībā uz Portugāles īstenotās ZFM shēmas saderības nosacījumiem saskaņā ar 2014. gada VGAR vai LESD 107. panta 3. punkta a) apakšpunktu.

(53) Turklāt Komisija informēja Portugāli, ka tad, ja šī informācija netiks sniegta, Komisijai būs jāpieņem lēmums, pamatojoties uz tās rīcībā esošo informāciju (62).

(54) Portugāle sniedza papildu informāciju par ZFM shēmas īstenošanu un iesniedza savas piezīmes attiecībā uz Lēmumu par procedūras sākšanu attiecīgi 2018. gada 11. un 26. septembra (63) un 2019. gada 24. aprīļa vēstulē.

(55) 2018. gada 11. septembrī Portugāle iesniedza datus par visiem ZFM reģistrētajiem uzņēmumiem visā shēmas darbības laikā (no 2007. līdz 2014. gadam). Tā arī sniedza informāciju par atbalsta summām, ko katru gadu saņēmuši atbalsta saņēmēji, līdz 2014. gadam. Tāpat arī Portugāle iesniedza sarakstu ar 25 lielākajiem ZFM atbalsta saņēmējiem 2007.–2011. un 2014. gadā (64), citstarp norādot saņemtās atbalsta summas. Turklāt 2018. gada 26. septembra vēstulē Portugāle iesniedza visu ZFM reģistrēto uzņēmumu nodarbināto darbinieku sarakstu par 2007. līdz 2014. gadu (65). Tomēr šī informācija neļauj pilnībā pārbaudīt uzraudzības gaitā atklātos problemātiskos jautājumus: i) valdes locekļi un darbinieki, kuri vienlaikus pilda šādas funkcijas daudzos ZFM uzņēmumos, ii) darbvietu dubultas uzskaites gadījumi un iii) nepilnas slodzes darbvietas, kas ņemtas vērā darbvietu radīšanas/saglabāšanas kontekstā, un pilnas nodokļu priekšrocības, ko piešķir ZFM uzņēmumiem.

(56) Portugāle nesniedza informāciju par darbinieku skaitu, kas ņemts vērā saistībā ar nodokļu samazinājuma piešķiršanu 2008., 2009. un 2010. gadā (66), un sniedza nepilnīgu informāciju par 2011. un 2014. gadu (67). Turklāt par katru gadu iesniegtā informācija par darbinieku skaitu tika sniegta, balstoties uz neskaidriem nosacījumiem: i) dažādi avoti un ii) dažādi deklarēšanas periodi bez tiešas saistības starp radīto/saglabāto darbvietu skaitu un katrā periodā saņemtā atbalsta summu.

(57) Turklāt Portugāle nesniedza šādu informāciju, datus un apliecinošus dokumentārus pierādījumus (68), kas vajadzīgi, lai novērtētu atbalsta saderību: — darbinieku skaita pārbaudei izmantotās dokumentācijas apliecinājums; par gadiem līdz 2010. gadam Portugāle norādīja, ka uzņēmumiem nebija pienākuma savās nodokļu deklarācijās deklarēt darbinieku skaitu, — pierādījums par sākotnējās izmeklēšanas gaitā atlasīto izlases atbalsta saņēmēju (69) un 25 lielāko ZFM shēmas atbalsta saņēmēju laikposmā no 2007. līdz 2009. gadam ienākumu izcelsmi (70), — apliecinājums par ZFM shēmas atbalsta saņēmēju darbinieku faktisko darbības vietu, — visu uzraudzības gaitā atlasīto, izlasē iekļauto ZFM shēmas atbalsta saņēmēju darbinieku skaita aprēķins par 2012. un 2013. gadu, kā arī attiecībā uz lielākajiem 25 atbalsta saņēmējiem – par 2007.–2011. un 2014. gadu FTE izteiksmē, pamatojoties uz definīciju, kas sniegta 2007. gada RAP 58. punktā un 52. zemsvītras piezīmē.

(58) 2019. gada 10. aprīļa sanāksmē ar Komisijas dienestiem, kas minēta šā lēmuma 8. apsvērumā, Portugālei tika atgādināts par notiekošās formālās izmeklēšanas procedūras procesuālajiem posmiem un par savstarpējās sadarbības apņemšanos no 2017. gada septembra, kas tiktāl nebija devusi auglīgus rezultātus. Turklāt Portugāle tika aicināta sniegt trūkstošo informāciju saskaņā ar Lēmuma par procedūras sākšanu 64. punktu, kas ļautu Komisijas dienestiem iegūt pilnīgu faktu/informācijas kopumu par ZFM shēmu.

(59) Atbildot uz Komisijas sākotnējo viedokli par nodokļu kontroles neatbilstību, Portugāle 2019. gada 24. aprīļa vēstulē (71) iesniedza datus par nodokļu kontroli (72), kas laikposmā no 2015. līdz 2018. gadam tika īstenota attiecībā uz ZFM atbalsta saņēmējiem (73), veicot nodokļu pārbaudes. Attiecīgajā periodā tika sāktas [300–600] un pabeigtas [300–600] nodokļu pārbaudes. Nodokļu korekcijas, par kurām tika paziņots, veido aptuveni [100–250] miljonus EUR. Portugāle arī ziņoja par novirzēm, kas konstatētas [100–300] ZFM atbalsta saņēmēju nodokļu deklarācijās. Tomēr attiecībā uz ZFM shēmas (III režīma) slēgtajām nodokļu pārbaudēm sniegtā informācija neļāva konstatēt saikni starp nodokļu kontroli un korekcijām, par kurām tika ziņots, un abiem jautājumiem, par kuriem tika sākta formālā izmeklēšanas procedūra.

(60) Turklāt Portugāle atzina, ka ir jāturpina precizēt darbvietu radīšanas/saglabāšanas kritērijus, lai nebūtu nekādu šaubu par to interpretāciju, tādējādi novēršot attiecīgā atbalsta ļaunprātīgu izmantošanu un ieviešot papildu garantijas, ka minētā darbvietu uzskaite varētu veicināt Madeiras sociālo un ekonomisko attīstību (74). Šajā sakarā Portugāle iesniedza rīkojuma projektu (projeto de despacho da Vice-Presidência do Governo Regional da Madeira), precizējot jēdzienu “darbvietu radīšana” saskaņā ar 2007. gada RAP sniegtajām definīcijām (75).

(61) Šajā kontekstā Portugāle atzina, ka saistībā ar ZFM shēmu bija nepieciešamas tiesību aktu izmaiņas, lai novērstu iespējamu ļaunprātīgu izmantošanu. Turklāt Portugāle attiecībā uz ZFM shēmu ierosināja likumdošanas, regulatīvo un pārbaudes pasākumu kopumu, kuram tā lūdza Komisijas piekrišanu ar ieteikumu, kurā ierosināti atbilstīgi pasākumi attiecīgajai dalībvalstij saskaņā ar Padomes Regulas (ES) 2015/1589 (76) 22. panta a) un b) punktu. Alternatīvi Portugāle paredzēja, ka šādi juridiskie grozījumi būtu jāapstiprina ar Komisijas lēmumu (“nosacīts lēmums”), kā paredzēts Regulas (ES) 2015/1589 9. panta 4. punktā (77).

(62) Šajā sakarā pēc šā lēmuma 60. apsvērumā norādītā jēdziena “darbvietu radīšana” precizēšanas Portugāle ierosināja grozījumus ZFM shēmas juridiskajā pamatā (78): i) SGPS izslēgšana (79); ii) ZFM uzņēmumu ienākuma nodokļa ieņēmumu novirzīšana veselības un izglītības politikas mērķiem; iii) īpašas klauzulas pret ļaunprātīgu izmantošanu izveide ZFM shēmai saskaņā ar Padomes Direktīvu (ES) 2016/1164 (80) par nodokļu apiešanas praksi, kas tieši iespaido iekšējā tirgus darbību, saistībā ar hibrīdneatbilstībām attiecībās ar trešām valstīm; iv) kritēriju definēšana, lai identificētu lielos nodokļu maksātājus ZFM shēmā, kuru nodokļu situācijai ir nepieciešama Brīvās zonas biroja (“Gabinete da Zona Franca”) (81) pastāvīga uzraudzība kā papildinājums nodokļu pārbaudes darbībām, kas ir jāveic katru gadu.

4.2. Portugāles piezīmes

(63) Portugāles 2018. gada 26. septembra vēstulē iesniegtās piezīmes ir apkopotas nākamajos apsvērumos.

(64) Portugāle apgalvo, ka negatīvam lēmumam par ZFM shēmu būtu dramatiska un neatgriezeniska ietekme uz Madeiras ekonomisko ilgtspēju (82). Tāpēc Komisijai būtu jāņem vērā Madeiras tālākā reģiona statuss, kas ir atzīts LESD 349. pantā.

(65) Portugāle arī apgalvo, ka Komisijai savā novērtējumā būtu jāņem vērā ZFM shēmas ekonomiskā ietekme uz reģiona attīstību (83), jo īpaši tās ekonomiskā ietekme uz valsts, Eiropas un starptautisko tirdzniecību (84).

(66) Visbeidzot, Portugāle uzskata, ka notiekošā padziļinātā izmeklēšana diskriminētu Madeiru attiecībā pret citām jurisdikcijām, kas piemēro preferenciālas ienākuma nodokļa likmes un izvairās no valsts atbalsta noteikumiem (85).

Atbalsta esība

(67) Portugāle uzskata, ka ZFM shēmā nav iesaistīti valsts līdzekļi (t. i., valsts izdevumu pieaugums vai pat valsts budžeta ieņēmumu samazinājums). Shēma neatbilst “reāliem nodokļu izdevumiem”, bet vienkārši virtuāliem nodokļu izdevumiem vai pat fiktīviem grāmatvedības datiem (“teorētiski nodokļu ieņēmumu zaudējumi”) (86). Portugāle arī paskaidro, ka uzņēmumi ir tikai reģistrēti ZFM shēmā un veic tajā ieguldījumus pēc nodokļu atvieglojuma saņemšanas. Pretējā gadījumā bez nodokļu atvieglojumiem viņi nebūtu reģistrējušies ZFM, vai arī maksātu standarta nodokļus, kas piemērojami kontinentālajā Portugālē vai Madeirā (87).

(68) Portugāle apgalvo, ka ZFM shēma ir daļa no Portugāles nodokļu shēmas vispārējās ekonomikas (88). Portugāle turklāt uzskata, ka saskaņā ar Komisijas praksi (89) zema nodokļa likme, ko piemēro visā dalībvalstī vai autonomajā reģionā, būtu jāuzskata par vispārēju pasākumu, un tāpēc tā nepiešķir priekšrocības ZFM reģistrētajiem uzņēmumiem (90).

(69) Portugāle arī uzskata, ka ZFM shēma nav selektīva, jo pasākums “nedod priekšroku konkrētiem uzņēmumiem vai noteiktu preču ražošanai” LESD 107. panta 1. punkta nozīmē. Portugāle apgalvo, ka saskaņā ar Nodokļu atvieglojumu statūtu (Estatuto dos Benefícios Fiscais, turpmāk tekstā “EBF”) 36. panta 6. punktu visi uzņēmumi, kas nodarbojas ar komerciālām, rūpnieciskām, jūrniecības vai citām pakalpojumu darbībām (ja tie nav skaidri izslēgti no shēmas kā apdrošināšanas un finanšu darbību gadījumā), visticamāk, tiks reģistrēti ZFM. Līdz ar to ZFM atbalsta saņēmēju izmantotie nodokļu atvieglojumi neatbilst selektivitātes nosacījumam, kas ir būtisks valsts atbalsta pastāvēšanai. Visbeidzot, nevar pat secināt, ka selektivitāte de facto pastāv, jo attiecīgie nodokļu atvieglojumi neaprobežojas tikai ar noteiktām kategorijām vai nozarēm ar kopīgām iezīmēm.

(70) Portugāle secina, ka ZFM shēma ir jāuzskata par vispārēju pasākumu, nevis par valsts atbalsta pasākumu (91). Pārbaudāmais pasākums nerada selektīvas priekšrocības ZFM reģistrētajiem uzņēmumiem un ir pamatojams ar nodokļu sistēmas loģiku. Visbeidzot, Portugāle uzskata, ka Komisijai ir pierādīšanas pienākums, lai noteiktu, vai ZFM shēma ietver atbalstu LESD 107. panta 1. punkta nozīmē.

(71) Turklāt Portugāle apgalvo, ka tad, ja ZFM shēma ietver “atbalstu”, tas jākvalificē kā “pastāvošs atbalsts”. ZFM shēma tika ieviesta pirms Portugāles pievienošanās EEK (92), un šajā shēmā nav notikušas nekādas būtiskas izmaiņas ārpus pastāvošā atbalsta sarunu ietvara. Tādējādi ZFM shēmai nebūtu jāsaņem iepriekšējs Komisijas apstiprinājums saskaņā ar LESD 108. panta 3. punktu. Pretējā gadījumā Komisijai būtu jāuzsāk atbilstošu pasākumu procedūra (93), kas varētu ietvert atbalsta shēmas satura maiņu, prasību ieviešanu vai tās precizēšanu. Alternatīvi Portugāle ierosina, lai Komisija pieņem pozitīvu lēmumu, ievērojot nosacījumus (“nosacīts lēmums”) (94).

Tās peļņas izcelsme, kurai tiek piemērots ienākuma nodokļa samazinājums

(72) Portugāle atzīst, ka Komisijas 2007. un 2013. gada lēmumos ir paredzēts, ka atbalsts samazināta uzņēmumu ienākuma nodokļa samazinājuma veidā attiecas uz “peļņu, kas gūta no darbībām, kuras faktiski un lielākajā mērā ir veiktas Madeirā” (95). Tomēr Portugāle noraida Komisijas secinājumu, ka gadījumā, ja uzņēmumi neveic savu darbību Madeirā, tiem nerodas nekādas papildu izmaksas saistībā ar to darbību tālākajā reģionā un līdz ar to nav tiesību uz reģionālo darbības atbalstu (96).

(73) Portugāle atgādina, ka skaitļos izteiktās papildu izmaksas, kas radušās uzņēmumiem tālākajā Madeiras reģionā (97), tika pielāgotas ZFM ekonomiskajai dimensijai, kas tika atzīta Komisijas 2007. gada lēmumā (98). Turklāt pašreizējā ZFM shēmas īstenošana pilnībā atbilst tai, kas izriet no Komisijas 2007. un 2013. gada lēmumiem, kuros secināts, ka “pasākums ļauj kompensēt papildu izmaksas uzņēmumiem, kas atrodas minētajā tālākajā reģionā” (99). Portugāle arī apgalvo, ka ZFM nodokļu priekšrocības ir ievērojami mazākas par “papildu izmaksām” un nosacījums, ka darbībām vajadzētu būt “faktiski un lielākajā mērā veiktām Madeirā”, atspoguļojas ZFM licencēšanas pienākumos un atbilstībā citām juridiskajām prasībām, kas padara ZFM shēmā (III režīmā) reģistrētos uzņēmumus par likumīgiem atbalsta saņēmējiem un tiesīgiem saņemt reģionālo darbības atbalstu (100).

(74) Portugāle atkārtoti norāda, ka frāzei “veikt darbības Madeirā” būtu jānozīmē tika tas, ka darbība tiek veikta Madeirā, ja tā tiek īstenota attiecīgajā atrašanās vietā ar reģistrētu biroju, vadības un lēmumu pieņemšanas centru bez nepieciešamības nodrošināt pilnu pastāvīgu cilvēkkapitālu šajā vietā. Portugāle uzskata, ka, pieprasot Madeirā faktiski īstenot darbības, kas pēc definīcijas ir starptautiskas, Komisija noliedz tādu starptautisku darbību saistību ar minēto reģionu, kas atzītas ar Komisijas 2007. un 2013. gada lēmumiem (101).

(75) Turklāt Portugāle atkārtoti pauž viedokli, ka prasība, lai darbības tiktu faktiski un lielākajā mērā veiktas Madeirā, nenozīmē un nevarētu nozīmēt, ka darbībām ģeogrāfiski ir jāaprobežojas ar Madeiras teritoriju un ienākumiem, kas gūti tikai šajā ģeogrāfiskajā apgabalā. Tādējādi Komisijas “ierobežojošā interpretācija” neatbilst iedibinātajai Savienības judikatūrai par “galveno interešu centru” (102), Komisijas lēmumu praksei un Savienības judikatūrai par “plašāku ietekmi” (spillover effect) (103), kā arī Savienības pamatbrīvībai veikt uzņēmējdarbību un nodrošināt preču, pakalpojumu un kapitāla brīvu apriti un personu brīvu pārvietošanos.

(76) Portugāle arī secina, ka attiecināmība ir spēkā, atsaucoties uz uzņēmuma galvenā biroja vai tā faktiskās vadības atrašanās vietu. Tas pilnībā atbilst Komisijas 2007. gada lēmumam, kurā noteikts, ka “shēma bez izņēmuma attiecas uz Portugāles uzņēmumiem rezidentiem un nerezidentiem” (104). Komisijas 2013. gada lēmumā arī ir atzīts, ka ZFM licencēto uzņēmumu darbība pēc būtības ir starptautiska, jo “šo uzņēmumu veiktās darbības ir pakļautas starptautiskai konkurencei” (105). Tādējādi Komisijas 2007. gada lēmuma 14. punkta atkārtota interpretācija, ka attiecīgās darbības varētu pilnībā īstenot tikai Madeiras stingrajās ģeogrāfiskajās robežās, ir pretrunā pašai ZFM shēmai un 2007. gada RAP kā galvenajam instrumentam, kura mērķis ir piesaistīt investīcijas, kuru izcelsme ir iekšējais tirgus un ārpus tā. Tas ir arī pretrunā LESD 349. panta mērķim, kas ļauj pieņemt īpašus (nodokļu) pasākumus, lai piesaistītu ieguldījumus un tādējādi veicinātu ekonomikas modernizāciju un dažādošanu.

(77) Turklāt Portugāle pilda savas saistības saskaņā ar ESAO Rīcības plānu par nodokļu bāzes samazināšanu un peļņas novirzīšanu (106) (“BEPS rīcības plāns”), ko tā parakstīja 2016. gadā. BEPS rīcības plānā ir ietverts “būtiskas darbības” jēdziens, kas ierobežo preferenču shēmu piemērošanu ienākumiem, kuriem ir cēloņsakarība ar izmaksām, ko sedz uzņēmums, lai attīstītu bāzes aktīvu.

(78) Portugāle uzskata, ka Komisijai, pārbaudot ZFM shēmas likumību, būtu jāņem vērā “būtiskas darbības” kritērijs, kas definēts ESAO noteikumos, un jo īpaši “vispārīgie pamatprincipi attiecībā uz pasākumu novērtēšanu saskaņā ar BEPS rīcības plānu” (107). Portugāles skatījumā Komisijai savā novērtējumā būtu jāiekļauj esošie Savienības juridiskie instrumenti cīņai pret izvairīšanos no nodokļu maksāšanas un krāpšanu, jo īpaši ar Direktīvu (ES) 2016/1164 ieviestie noteikumi par patiesu vienošanos ļaunprātīgu izmantošanu. Tāpat ar Padomes Direktīvu 2011/16/ES (108) ieviestie noteikumi par obligātu automātisku informācijas apmaiņu nodokļu jomā saistībā ar ziņojamiem pārrobežu pasākumiem.

(79) Portugāle skaidro, ka ar Direktīvu (ES) 2016/1164 ieviestie noteikumi par izvairīšanos no nodokļu maksāšanas attiecas uz situācijām, kad vienošanās nav patiesas (t. i., uz situācijām, kad uzņēmumi, kas reģistrēti zemu nodokļu zonās un neveic tur nekādu saimniecisko darbību, tiek aplikti ar zemāku nodokļa likmi vai pat nulles nodokļa likmi). Saskaņā ar šo direktīvu būtu jānorāda, ka, lai novērtētu ZFM reģistrēto uzņēmumu likumību, Komisijai valsts atbalsta piešķiršanas novērtēšanas posmā būtu jāpaļaujas uz vispārīgām ļaunprātīgas izmantošanas novēršanas klauzulām. Portugāle uzskata, ka ir nepieņemami secināt, ka nodokļu priekšrocības, kas piešķirtas ZFM licencētiem uzņēmumiem un kas ir “nodokļu atvieglojums”, noteikti nozīmē, ka šādi uzņēmumi ir noslēguši nepatiesu vienošanos (109).

(80) Visbeidzot, Portugāle apraksta ieviesto nodokļu kontroles sistēmu attiecībā uz ZFM reģistrētajiem uzņēmumiem (110). Turklāt Portugāle apraksta atsevišķas ar ZFM ieņēmumiem saistītās uzskaites prasības pārbaudi (111) un, pamatojoties uz to, apstrīd Komisijas Lēmumā par procedūras sākšanu pausto viedokli, ka varētu rasties šaubas par nodokļu iestāžu veiktās kontroles lietderīgumu (112).

Darbvietu izveide/saglabāšana reģionā

(81) Portugāle skaidro, ka ierobežojumu ieviešana attiecībā uz minimālo darbvietu skaitu ir raksturīga līdzīgai ļaunprātīgas izmantošanas novēršanas pasākuma loģikai – mērķis bija izvairīties no tā, ka uzņēmumi, kuri neveic būtisku saimniecisku darbību, izmanto nepamatotas priekšrocības Madeirā. Tomēr tas neuzliek vai neleģitimizē attiecībā uz darbvietām noteikto prasību interpretāciju ārpus piemērojamo Savienības un valsts tiesību aktu konteksta.

(82) Papildus Savienības tiesību aktiem par saskaņošanu (113) Portugāle apgalvo, ka Savienības tiesību aktos nav pieņemts vienots jēdziens “darba līgums” vai “darba attiecības”, vai arī “darba ņēmējs” (114) vai attiecīgi “darbvieta”. Attiecīgais “darbvietas” jēdziens ir noteikts Portugāles darba tiesību aktos (115), kas nav pretrunā piemērojamajiem Savienības tiesību aktiem.

(83) Portugālē vienmēr ir pastāvējis uzskats, ka prasība organizācijām, kurām ir licence darboties ZFM ietvaros, lai radītu vai saglabātu darbvietas, tiek ievērota tikai tikmēr, kamēr ir noslēgts darba līgums ar ZFM reģistrētu uzņēmumu (116). Nevar ignorēt darba līgumu veidus, kas ir daļa no Savienības un valstu tiesību aktiem, jo īpaši pagaidu nodarbinātību, kā arī darba ņēmēju pārvietošanās (pamat-)brīvību.

(84) Portugāle arī apgalvo, ka Savienības tiesību aktu (117) un Savienības judikatūras (118) būtība ir pieņemt un aizsargāt dažādus darba attiecību veidus (neatkarīgi no tā, vai tās ir pagaidu vai pastāvīgas) un darba ņēmēju mobilitāti dalībvalstīs, ņemot vērā šo parādību (mobilitāte), citstarp kā pozitīvu elementu dalībvalstu ekonomikas attīstībai. Līdzīgi Savienība plaši atzīst uzņēmumu brīvību sniegt pakalpojumus no citām dalībvalstīm, uz laiku norīkot savus darbiniekus šajās dalībvalstīs, kas vēlreiz atspoguļo pašreizējo darba attiecību mobilitāti, taču tas nenozīmē, ka netiek pārbaudīta uzņēmumu būtiskā ekonomiskā darbība. Tāpēc Portugāle nepiekrīt, ka ZFM shēmas likumība ir tieši atkarīga no noteikta darbvietu skaita radīšanas, kā arī ne no “darbvietas” jēdziena ar atpakaļejošu spēku, kura pamatā ir tikai tādas telpas (fiziskas vietas) jēdziens, kurā darbinieki pastāvīgi veic savus pienākumus (119).

(85) Portugāle atsaucas uz sarunām ar Komisiju saistībā ar Komisijas 2002. gada II režīma apstiprināšanas lēmumiem (120), pēc kuriem Portugāle piekrita iekļaut maksimālās ar nodokli apliekamās robežvērtības saistībā ar darbvietu skaitu; tomēr tas nenozīmēja, ka šis nosacījums bija sine qua non nosacījums, un Portugāle nekad nav īstenojusi šo shēmu, uzskatot šo nosacījumu par tādu (121).

(86) Visbeidzot, Portugāle uzskata, ka ZFM nav nodarbinātības atbalsta shēma, bet gan atbalsta shēma Madeiras dažādošanai un modernizācijai. ZFM shēmas mērķis galvenokārt ir veicināt reģionālo iekšzemes kopproduktu (IKP). Shēmas ieguldījums Madeiras IKP parāda ciešo saikni starp ZFM uzņēmumu veiktajām ekonomiskajām darbībām un šo reģionu.

Radīto darbvietu skaita definīcija

(87) Portugāle atkārtoti norāda, ka jēdzieni “darbvietu radīšana” un “gada darba vienības” (GDV), kas aprakstīti 2007. gada RAP 58. punktā un 52. zemsvītras piezīmē, neattiecas uz ZFM shēmu. Minētās definīcijas attiecas tikai uz “reģionālo ieguldījumu atbalstu” (2007. gada RAP ceturtā sadaļa), nevis uz darbības atbalstu (2007. gada RAP piektā sadaļa). Turklāt Portugāle uzsver, ka nav precedenta GDV jēdziena piemērošanai reģionālajam atbalstam tālākajā reģionā, pretēji tam, ko Komisija norādīja Lēmumā par procedūras sākšanu (122). Saskaņā ar Portugāles iestāžu minēto tālāko reģionu izņēmuma rakstura dēļ būtu jāpieņem cita darbvietu radīšanas definīcija. Portugāle kopumā atgādina, ka 2007. gada RAP, kā arī Komisijas 2007. un 2013. gada lēmumu nosacījumi nav saistoši. Jebkurā gadījumā, ciktāl tas attiecas uz 2007. gada RAP darbvietu radīšanas jēdzienu, Portugāle nekad nav apņēmusies piemērot šādu jēdzienu. Tāpēc reģionā izveidoto un saglabāto darbvietu aprēķināšanai nevajadzētu piemērot 2007. gada RAP paredzētos nosacījumus vai balstīt to uz darbinieku skaitu, kas noteikts saskaņā ar 5. pantu Komisijas ieteikumā par mikrouzņēmumu, mazo un vidējo uzņēmumu definīciju (123).

Darbvietas, kas atrodas ārpus Madeiras reģiona

(88) Portugāle arī atkārto, ka ZFM atbalsta saņēmēju darbībai nav obligāti jānotiek minētajā reģionā, jo šīs shēmas mērķis ir piesaistīt ārvalstu investīcijas un izvērst starptautiskos pakalpojumus. Ierobežojoša interpretācija, kas ierobežo darbību tikai Madeiras teritorijā, novērš stimulu uzņēmumu internacionalizācijai, tādējādi apvēršot atbalstāmās reģionālās attīstības loģiku. Portugāle secina, ka darbvietas, kas aprobežojas tikai ar Madeiras reģionu, vai nodokļu ieņēmumu iekasēšana nebija galvenās ZFM shēmas problēmas.

Darbvietu radīšanas/saglabāšanas kontrole

(89) Portugāle atkārtoti norāda, ka ZFM darbvietu radīšanas/saglabāšanas kontrole tiek veikta pietiekamā mērā, izmantojot ikgadējās nodokļu deklarācijas Modelos 10, 30 un DMR (ikmēneša deklarācija), kā arī deklarāciju par radītajām/saglabātajām darbvietām, kā norādīts Modelo 22 D pielikuma 6. laukā (obligāts tikai ZFM shēmas atbalsta saņēmējiem) (124). Šīs deklarācijas saskaņā ar Portugāles Darba likumu ļaus pārbaudīt esošās darbvietas finanšu gada sākumā un beigās.

(90) Portugāle uzskata, ka Portugāles nodokļu sistēma ietver vairākus instrumentus, kas ļauj lietderīgi kontrolēt ZFM shēmu. ZFM reģistrētos uzņēmumus pārbauda Nodokļu un muitas iestāde (turpmāk tekstā “AT”), Reģionālā valdība, Finanšu ģenerālā inspekcija un visas pārējās nodokļu inspekcijas, citstarp Krāpšanas un īpašo darbību izmeklēšanas direktorāts, Nodokļu inspekcijas direktorāts un Lielo nodokļu maksātāju iestāde. Turklāt ikreiz, konstatējot nelikumīgu darbību, tiek ziņots par administratīviem pārkāpumiem vai pat tiek ierosināti kriminālprocesi. ZFM ietvaros veikto darbību likumības uzraudzība, pārbaude un kontrole ir bijusi prioritāte valstu nodokļu inspekcijas plānos.

(91) Visbeidzot, Portugāles skatījumā Komisijas sākotnējie uzskati, ka dažādās nodokļu deklarācijas nevar izmantot par pamatu, lai precīzi aprēķinātu katra ZFM atbalsta saņēmēja nodrošināto darbvietu skaitu, un tās arī nevar izmantot kā derīgu alternatīvu darbvietu definīcijai 2007. gada RAP (125) nozīmē, ir valsts funkciju ievērošanas pārkāpums, kā noteikts Līguma par Eiropas Savienību 4. panta 2. punktā.

Ieguldījums reģionālajā attīstībā

(92) Portugāle uzsver ZFM shēmas ieguldījumu tālākā Madeiras reģiona attīstībā un šim nolūkam ir izstrādājusi pētījumu (126), kas atspoguļo ZFM nozīmi Madeiras ekonomikas internacionalizācijā un dažādošanā. Portugāle arī apgalvo, ka piemērotais pasākums atbilst Komisijas 2007. un 2013. gada lēmumiem un piemērojamajiem valsts atbalsta noteikumiem. Portugāle arī secina, ka Komisijai būtu konsekventi jānovērtē ZFM shēma attiecībā pret Savienības politiku tālākajos reģionos ekonomiskās, sociālās un teritoriālās kohēzijas jomās.

2014. gada VGAR piemērošana ar atpakaļejošu spēku

(93) Portugāle atkārtoti norāda, ka 2014. gada VGAR nevar piemērot ar atpakaļejošu spēku individuāla atbalsta piešķīrumiem saskaņā ar ZFM shēmu, lai deklarētu to saderību, ja ar Vispārējā grupu atbrīvojuma regulu tiem ir piešķirts atbrīvojums. Portugāle turklāt uzskata, ka elastīga 2014. gada VGAR interpretācija neprasītu, lai ZFM atbalsta saņēmēji veiktu saimniecisko darbību tikai tālākajā Madeiras reģionā. Portugāle secina, ka ZFM shēmas īstenošanai ir jābūt balstītai uz 2007. gada RAP, kas tajā laikā bija spēkā.

Tiesiskās paļāvības un tiesiskās noteiktības atjaunošana un pārkāpšana

(94) Portugāle apgalvo, ka Komisija ir iepriekš apstiprinājusi ZFM shēmu vairākas reizes. Tāpēc valsts nodokļu iestādes tagad nevarētu aicināt atgūt minēto atbalstu.

(95) Portugāle turklāt uzskata, ka visi nodokļu atvieglojumi tika piešķirti, pilnībā ievērojot ZFM shēmu. Līdz ar to atšķirīga interpretācija neatbilstu Savienības pastāvīgajā judikatūrā noteiktajām skaidrības, precizitātes vai seku paredzamības prasībām (127). Portugāle un atbalsta saņēmēji uzskatīja, ka varētu paļauties uz to, ka īstenotā ZFM shēma ir likumīgi atzīta Komisijas 2007. un 2013. gada lēmumos. Portugāle secina, ka uzņēmumi, kas ir saņēmuši atbalstu saskaņā ar III režīmu, ieguva tiesības uz tiesisko noteiktību un drošību un tiesisko paļāvību, ka tiem netiks piemērots atgūšanas lēmums.

5. TREŠO IEINTERESĒTO PERSONU APSVĒRUMI UN PORTUGĀLES PIEZĪMES

5.1. Trešo ieinteresēto personu apsvērumi

(96) Komisija saņēma apsvērumus no 102 ieinteresētajām personām (pilsoņiem, uzņēmumiem vai uzņēmumu apvienībām). Lielāko daļu apsvērumu (94 no 102) iesniedza ZFM uzņēmumi un to darbinieki. Šīs ieinteresētās personas uzsvēra savas bažas par ZFM darbības pārtraukšanu vai samazināšanu, kas izraisītu masveida darbvietu zaudēšanu un radītu negatīvu ietekmi uz reģionālo ekonomiku. Turklāt šīs personas apgalvoja, ka ZFM uzņēmumu veikto darbību raksturam nevajadzētu aprobežoties tikai ar Madeiras teritoriju ne tikai tāpēc, ka tās tirgus bija diezgan mazs, bet galvenokārt tāpēc, ka tālākā reģiona ekonomikas internacionalizācija bija viens no ZFM mērķiem kopš šīs shēmas pirmsākumiem. Tāpat arī tās secināja, ka Komisijas viedoklis par “saimnieciskās darbības veikšanas vietu” ir sašaurinoša ZFM darbības nosacījumu interpretācija atvērtas un globālas ekonomikas kontekstā.

(97) Komisija arī saņēma piezīmes no septiņām nozaru uzņēmumu apvienībām (128) un no uzņēmuma, kas pārvalda ZFM (129). Šīs personas vienbalsīgi kritizēja, viņuprāt, Komisijas ierobežojošo interpretāciju par atbalsta summas saikni ar reālu darbvietu radīšanu un saglabāšanu Madeirā un ienākuma nodokļa atbrīvojuma piemērošanu ienākumiem, kas gūti no “darbībām, kuras faktiski un lielākajā mērā ir veiktas Madeirā”.

(98) Argumenti, ko izvirzījušas ieinteresētās personas, lai pamatotu savus uzskatus par atbalsta esību, peļņas izcelsmi un darbvietu radīšanu, ir apkopoti nākamajos apsvērumos.

(99) Tikai viena ieinteresētā persona – Funšalas Tirdzniecības un rūpniecības asociācija (Associação Comercial e Industrial do Funchal, “ACIF”) (130) – apgalvo, ka uzņēmumu ienākuma nodokļa samazinājums nav uzskatāms par atbalstu. Tā uzskata, ka nodokļa samazinājums ir tikai neiekasēto ienākumu nodokļu starpība, kas, ja šā nodokļa samazinājuma nebūtu, vispār nepastāvētu. ZFM shēma ietver tīri teorētiskus un mākslīgus nodokļu izdevumus, kas tiek iekļauti budžetā un ik gadu tiek aprēķināti tikai grāmatvedības vajadzībām, jo tie neatbilst faktiskajiem nodokļu izdevumiem vai iekasēto ieņēmumu samazinājumam. ZFM nodokļu atvieglojumu atcelšana nenodrošinātu minētās nodokļu starpības iekasēšanu. ACIF turklāt uzskata, ka tad, ja Madeira ir jāsalīdzina ar citām Eiropas valstīm, kurās ir konkurētspējīgas nodokļu sistēmas, kas nesaskaras ar tādiem pašiem pastāvīgiem ierobežojumiem un neierobežo nodokļu priekšrocības, piešķirot tās tikai radītajām darbvietām, būtu jāsecina, ka nepastāv ar Madeiras ZFM shēmu saistītas ekonomiska rakstura priekšrocības. Šajā sakarā ir maz ticams, ka ZFM shēma radīs konkurences izkropļojumus un ietekmēs tirdzniecību starp dalībvalstīm.

(100) Ieinteresētās personas apgalvo, ka darbību un darbvietu, kas pēc būtības ir starptautiskas, atrašanās vieta Madeiras reģionā neatbilstoši ierobežo atbalstu tālākajam Madeiras reģionam, tikai kompensējot papildu izmaksas, kas Madeiras uzņēmumiem radušās tās nelabvēlīgo dabas apstākļu dēļ, kā noteikts LESD 349. pantā.

(101) Ieinteresētās personas uzskata, ka Komisijas interpretācijā nav ņemts vērā fakts, ka visi ZFM reģistrētie uzņēmumi var gūt labumu no shēmas tikai tad, ja tiem ir pastāvīga pārstāvniecība Madeirā, ņemot vērā ESAO konvencijas par nodokļu dubultas uzlikšanas novēršanu modeli (131), un to apvienotais domicils un faktiskā uzņēmējdarbības vieta atrodas šajā reģionā.

(102) Turklāt ieinteresētās personas apgalvo, ka daudzas darbības, ko ZFM uzņēmumi pašlaik izpilda papildus nebūtiskām darbībām, ir jāveic citā vietā, nevis to galvenajā mītnē. Šādas iespējas ierobežošana nozīmētu diskrecionāru un negatīvu attieksmi pret Madeiru, kas ir nesaprotama un nepamatota, jo īpaši tādu stimulu gadījumā, kuri nav lietderīgi nodokļu izdevumi, bet drīzāk virtuāli vai šķietami izdevumi, un pat nodokļu ieņēmumu zaudēšanu Madeiras reģionam.

(103) Tikai ierobežots skaits ieinteresēto personu apgalvo, ka Komisija aizliedz Madeiras ekonomikas internacionalizāciju, tā vietā palielinot reģiona ekonomisko izolacionismu, kas uzskatāms par tirgus ekonomikas un mazāk attīstītu reģionu integrācijas principu pārkāpumu.

(104) Ieinteresētās personas arī uzskata, ka tā ir ļaunprātīga rīcība – piemērot ZFM shēmai 2007. gada RAP noteiktās definīcijas, nosacījumus un principus attiecībā uz darbvietu definīciju un aprēķināšanu, jo atbalsta shēma tika apstiprināta kā reģionāls darbības atbalsts, nevis kā ieguldījumu atbalsts. Līdz ar to nav lietderīgi, pat vadoties pēc analoģijas, piemērot 2007. gada RAP 58. punktā un 52. zemsvītras piezīmē definētos kritērijus un jēdzienus reģionāla darbības valsts atbalsta, citstarp ZFM shēmas ietvaros atļautā atbalsta, novērtēšanai. Visbeidzot, ieinteresētās personas apgalvo, ka “darbvietas” jēdziens ir jāaplūko saskaņā ar definīcijām un nosacījumiem, kas izklāstīti Portugāles Darba kodeksā.

(105) Ieinteresētās personas turklāt atzīmē, ka saskaņā ar VGAR noteikumiem jēdziens “darbvietu radīšana” ir paredzēts tikai 14. pantā, kas reglamentē reģionālo ieguldījumu atbalstu, un 17. pantā, kas reglamentē ieguldījumu atbalstu MVU. Abos gadījumos, lai norobežotu attiecināmās izmaksas, “aplēstās algu izmaksas, ko izraisa darbvietu radīšana sākotnēja ieguldījuma rezultātā, tiek aprēķinātas divu gadu periodā”. Ieinteresētās personas secina, ka “ZFM uzņēmumiem piešķirtais atbalsts nav saistīts ar algu izmaksām, neietilpst nekādos sākotnējos ieguldījumos un neaprobežojas ar 2 gadu periodu”.

(106) Tikai ierobežots skaits ieinteresēto personu apgalvo, ka jēdziens “gada darba vienību (GDV) skaits” ir aprakstīts tikai 2014. gada VGAR I pielikuma 5. pantā (kā tas bija 2008. gada VGAR gadījumā). Turklāt šīs personas apgalvo, ka minētā jēdziena mērķis ir “aizsargāt” MVU, neļaujot visus to darbiniekus uzskatīt par “faktiskiem” un uzskaitīt tos kā “pilnslodzes darbiniekus”, lai jo īpaši izvairītos no tā, ka tiek pārsniegts maksimālais darbinieku skaits, kas ir pieņemams, lai saglabātu MVU statusu (132).

(107) Turklāt ieinteresētās personas apgalvo, ka “GDV prasībai” attiecībā uz to uzņēmumu vadības amatiem, kuri gūst labumu no shēmas, nav nekādas loģiskas un juridiskas jēgas. Saskaņā ar piemērojamajiem valsts noteikumiem, ar ko reglamentē korporatīvo vadības struktūru darbiniekus (133), šādu uzdevumu/pienākumu veikšana vairākos uzņēmumos ir likumīga. Tāpēc Komisijas interpretācija, kas “aizliedz” veikt šādus uzdevumus/pienākumus vairākos uzņēmumos, ne tikai grauj valsts tiesisko regulējumu, bet arī ignorē attiecīgo pienākumu/amatu funkcionālo saturu un šādus amatus ieņemošo personu iezīmes.

(108) Ieinteresētās personas apgalvo, ka vadošajiem amatiem un uzdevumiem nav nepieciešama pilnīga un ekskluzīva pastāvība un pieejamība, jo šādus biroja pienākumus parasti pilda augsti kvalificētas un prasmīgas personas, kuras nereti veic citas profesionālas un saimnieciskas darbības. Ir neskaitāmi gadījumi, kad administratori/direktori un/vai vadītāji–uzņēmēji ir saistīti ar vairākiem uzņēmumiem, ar savām zināšanām un profesionālajām prasmēm sniedzot ieguldījumu šādu uzņēmumu attīstībā. Ieinteresētās personas turklāt secina, ka, pretēji Komisijas viedoklim, nav noteikumu vai ierobežojumu attiecībā uz iespējamo amatu/pienākumu kumulāciju vairākos ZFM reģistrētos uzņēmumos. Tādējādi uzņēmuma valdes locekļi tiek uzskatīti par “faktiskiem darba ņēmējiem”, ja tiek ievēroti valsts tiesību akti ar šādu mērķi.

(109) Tikai ierobežots skaits ieinteresēto personu apgalvo, ka notiek pozitīva diskriminācija par labu Madeirai, pamatojoties uz tās tālākā reģiona statusu, kā atzīts LESD 349. pantā, un uzsver ZFM nozīmi Madeiras ekonomikā (134) (citstarp ietekmes uz reģionu kvantitatīvu noteikšanu, ja lielākā daļa vai visi tur pašlaik strādājošie uzņēmumi pārtrauc tirdzniecību (135)).

(110) Visbeidzot, ierobežots skaits ieinteresēto personu apgalvo, ka jebkāda atgūšana būtu pretrunā Savienības tiesību vispārējiem principiem. Šajā nolūkā viņi apgalvo, ka Komisija, secinot, ka Portugāles īstenotā shēma ir nelikumīgs atbalsts, pārkāptu Savienības judikatūrā (136) paredzētos tiesiskās noteiktības (137) un tiesiskās paļāvības principus.

5.2. Portugāles piezīmes

(111) Komisija 2018. gada 23. maijā un 12. jūnijā no ieinteresētajām personām saņemtās piezīmes pārsūtīja Portugālei. Portugāles atbildi uz šīm piezīmēm var apkopot, kā izklāstīts tālāk (138).

(112) Portugāle uzsver, ka visas no ieinteresētajām personām saņemtās piezīmes nepārprotami norāda uz Portugāles īstenotās ZFM shēmas saderību ar iekšējo tirgu. Šajās piezīmēs arī tiek uzsvērta ZFM nozīme reģionālajā attīstībā, teritorijas kohēzijā, Madeiras reģiona nodarbinātībā, kā arī shēmas ieguldījums Madeiras tālākā reģiona statusa seku mazināšanā. Tādējādi viņi uzskata par nepierādītiem riskus un situācijas, kuru rezultātā Komisija izdarīja sākotnējos secinājumus.

(113) Portugāle turklāt atzīmē, ka saņemto piezīmju skaits un nozīme liecina, ka shēmai nav būtiskas ietekmes uz tirdzniecību starp dalībvalstīm vai konkurenci.

(114) Turklāt Portugāle uzskata, ka saņemtās vispārīgās pozitīvās piezīmes, piezīmju neesamība no jurisdikcijām, kas konkurē ar ZFM shēmu, un piezīmju trūkums no uzņēmumiem, kuri negūst labumu no shēmas, ir spēcīgi rādītāji, ka šī shēma tiek pareizi īstenota.

(115) Portugāle mudina Komisiju ņemt vērā ARM kā tālākā reģiona juridisko raksturu saskaņā ar noteikumiem un mērķiem, kas izklāstīti LESD 349. pantā un Portugāles pievienošanās aktā Eiropas Ekonomikas kopienai (EEK), ņemot vērā pozitīvo diskrimināciju, kas izriet no apstiprinātās shēmas saskaņā ar pamatojumu.

(116) Turklāt Portugāle uzskata, ka ZFM ir ārkārtīgi svarīga gan valstij, gan Madeiras reģiona modernizācijai, dažādošanai un attīstībai, jo tas ir izšķirošs ieguldījums ekonomikas un finanšu sistēmās un būtiski ietekmē valsts ekonomiku un finanses. Šāda modernizācija un attīstība nebūtu iespējama bez reģionā radīto un faktiski pilnveidoto darbvietu pastāvēšanas un materiāliem ieguldījumiem.

(117) Portugāle uzsver, ka ZFM veikto darbību dažādība, radīto tiešo un netiešo darbvietu skaits, veiktie ieguldījumi (iekšzemes un ārvalstu), ģenerētais patēriņš, iekasēto nodokļu lielais ieguldījums reģionālajā budžetā, kā arī reģionālās ekonomikas internacionalizācija ir ļoti svarīga Madeiras ekonomiskajai un sociālajai ilgtspējai. Tas izriet arī no ekonomiskajiem pētījumiem, kas pievienoti ACIF iesniegtajām piezīmēm.

(118) Turklāt Portugāle pauž viedokli, ka ieinteresēto personu piezīmes apliecina, ka Portugāles iestādes izmantoja savas uzraudzības pilnvaras attiecībā uz minētās shēmas atbilstības nosacījumiem. Zināmā mērā iesniegtās piezīmes liecina, ka Portugāles iestāžu īstenotā kontrole pār ZFM shēmas atbalsta saņēmējiem ir bijusi stingrāka nekā Komisijas 2007. un 2013. gada lēmumos izklāstītās prasības.

(119) Visbeidzot, Portugāle apgalvo, ka EBF 36. pantā ir noteikts, ka ir jārada darbvietas, skaidri nenorādot, ka šādas darbvietas ir jārada minētajā reģionā. Portugāle arī apgalvo, ka darbvietu radīšana nebija paredzēta kā veids, lai pārbaudītu, kā katrs uzņēmums ir īpaši veicinājis reģiona attīstību, tā vietā darbvietu radīšana tika uzskatīta tikai par būtiskas saimnieciskās darbības kritēriju, ņemot vērā ESAO un Rīcības kodeksa jautājumu grupas (uzņēmējdarbības nodokļi) (139) ieteikumus, lai izslēgtu “pastkastīšu” uzņēmumus (140).

6. ATBALSTA NOVĒRTĒJUMS

6.1. Atbalsta esība LESD 107. panta 1. punkta nozīmē

(120) LESD 107. panta 1. punktā valsts atbalsts ir definēts šādi: “.. ar iekšējo tirgu nav saderīgs nekāds atbalsts, ko piešķir dalībvalstis vai ko jebkādā citā veidā piešķir no valsts līdzekļiem un kas rada vai draud radīt konkurences izkropļojumus, dodot priekšroku konkrētiem uzņēmumiem vai konkrētu preču ražošanai, ciktāl tāds atbalsts iespaido tirdzniecību starp dalībvalstīm.”

(121) Attiecīgi, lai atbalsta pasākumu varētu uzskatīt par atbalstu LESD 107. panta 1. punkta nozīmē, tam kumulatīvi ir jāatbilst šādiem nosacījumiem: i) pasākums ir jāfinansē valstij vai no valsts līdzekļiem, un tam ir jābūt attiecināmam un valsti; ii) tam ir jāpiešķir selektīva priekšrocība saņēmējiem, dodot priekšroku konkrētiem uzņēmumiem vai konkrētu preču ražošanai; iii) tam ir jābūt tādam, kas rada vai draud radīt konkurences izkropļojumus; un iv) tam ir jāspēj ietekmēt tirdzniecību starp dalībvalstīm.

(122) Nākamajos apsvērumos Komisija novērtēs, vai ZFM shēma, ko Portugāle īstenoja par labu ZFM atbalsta saņēmējiem, atbilst 121. apsvērumā minētajiem kritērijiem un līdz ar to ir valsts atbalsts.

6.1.1. Valsts līdzekļi un attiecināmība

(123) Portugāle uzskata, ka ZFM shēmā nav iesaistīti valsts līdzekļi, jo tā neatbilst “reāliem nodokļu izdevumiem”, bet vienkārši virtuāliem nodokļu izdevumiem (“teorētiski nodokļu ieņēmumu zaudējumi”), un tāpēc tas nav valsts atbalsta pasākums (141).

(124) Viena ieinteresētā persona, ACIF, izvirza līdzīgus argumentus un uzskata, ka šī shēma nav atbalsts (142).

(125) Komisija norāda, ka Portugāles konstitūcijā Madeira ir atzīta par “autonomu reģionu” ar savu politisko un administratīvo statusu (“Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira” (143), “Estatuto”) un pašpārvaldes iestādēm. Komisija turklāt norāda, ka saskaņā ar tās Estatuto 5. panta 1. punktu Madeiras autonomajam reģionam (ARM) citstarp ir finansiāla, ekonomiska un fiskāla autonomija. Komisija arī norāda, ka Estatuto nodrošina tādas īpašas “reģionālās nodokļu sistēmas” esību, kas nepārprotami ietver arī ZFM (144). Reģionālo iestāžu iekasētie nodokļi un nodevas ir ARM ieņēmumi (145), un nodokļu ieņēmumi citstarp ir tādi, kas izriet no juridisko personu ienākumiem un peļņas, kā arī no zīmognodevas (146). ARM ir sava fiskālā kompetence un tiesības pielāgot valsts fiskālos noteikumus konkrētām reģionālajām iezīmēm (147). Turklāt reģionālajam parlamentam ir tiesības samazināt uzņēmumu ienākuma nodokļa likmi, ko valsts parlaments ik gadu nosaka Portugāles teritorijai (148). Visbeidzot, Komisija norāda, ka ZFM tiesiskais regulējums tiek noteikts ar EBF 36. pantu (149).

(126) Kā aprakstīts šā lēmuma 12. un 13. apsvērumā, ZFM shēma attiecas uz uzņēmumu ienākuma nodokļa samazinājumu un citiem tādu nodokļu atbrīvojumiem, kas parasti maksājami Portugāles valstij (150). Jo īpaši tas ļauj samazināt uzņēmumu ienākuma nodokli salīdzinājumā ar nodokli, kas parasti ir jāmaksā par uzņēmumu ienākumiem saskaņā ar likumu “Uzņēmumu ienākuma nodokļa kodekss – kolektīvo personu ienākumi un peļņa” (Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas, “CIRC”) (151), citstarp noteiktos apstākļos ir iespējams uzņēmumu ienākuma nodokļa samazinājums vēl par 50 %.

(127) Nodokļu ieņēmumu zaudējums valstij ir līdzvērtīgs valsts līdzekļu patēriņam nodokļu izdevumu veidā. Pieļaujot CIRC paredzēto nodokļu samazinājumu saskaņā ar ZFM shēmu, kas apstiprināta ar EBF 36. pantu, Portugāle atsakās no ieņēmumiem, ko tā būtu guvusi, ja tā nebūtu ieviesusi šo fiskālo noteikumu. Uzņēmumu ienākuma nodokļa samazinājums tiek piešķirts, izmantojot valsts līdzekļus. Šis pasākums ir stājies spēkā valsts regulējuma veidā (Nodokļu atvieglojumu statūti, Estatuto dos Benefícios Fiscais“EBF” – parlamentārs akts), kas ir tiesību akts, kurš ir attiecināms uz Portugāles valsti. Tā kā šo nodokļu atvieglojumu piešķir Portugāles iestādes, tas ir attiecināms uz valsti.

(128) Jēdziens “atbalsts” ietver ne tikai pozitīvus ieguvumus, bet arī pasākumus, kas dažādos veidos samazina izmaksas, kuras parasti tiek iekļautas uzņēmuma budžetā, un kas, lai gan nav subsīdijas šā vārda tiešā nozīmē, ir līdzīgi pēc būtības un ar vienādu efektu (152).

(129) Tāpēc Komisija secina, ka uzņēmumu ienākuma nodokļa samazinājums (citstarp uzņēmumu ienākuma nodokļa papildu samazinājums par 50 % uzņēmumiem, kas veic rūpnieciskas darbības ZFM rūpnieciskajā zonā) tiek piešķirts no valsts līdzekļiem un ir attiecināms uz valsti (153).

6.1.2. Selektīva priekšrocība

(130) Portugāle uzskata, ka ZFM shēma nav selektīva, jo pasākums “nedod priekšroku konkrētiem uzņēmumiem vai noteiktu preču ražošanai” LESD 107. panta 1. punkta nozīmē. Portugāle uzskata, ka visi uzņēmumi, kas nodarbojas ar komerciālām, rūpnieciskām, jūrniecības vai citām pakalpojumu darbībām, visdrīzāk, tiks reģistrēti ZFM. Tā apgalvo, ka ZFM shēma ir daļa no Portugāles nodokļu shēmas vispārējās ekonomikas un ka pasākums ZFM reģistrētajiem uzņēmumiem nerada selektīvas priekšrocības. Tāpēc tas nav valsts atbalsts. ZFM shēma drīzāk būtu jākvalificē kā vispārējs pasākums (154).

(131) Saskaņā ar iedibināto Savienības judikatūru, lai noteiktu, vai valsts pasākums ir valsts atbalsts, ir jānosaka, vai atbalsta saņēmējiem uzņēmumiem tiek piešķirta ekonomiska priekšrocība, ko tie nebūtu guvuši parastos tirgus apstākļos, t. i., bez valsts iejaukšanās. Pasākums, ar kuru valsts iestādes piešķir dažiem uzņēmumiem nodokļu atbrīvojumu, kas atbalsta saņēmējus nostāda labvēlīgākā situācijā nekā citus nodokļu maksātājus, ir valsts atbalsts LESD 107. panta 1. punkta nozīmē (155). Tāpat arī pasākums, kas ļauj dažiem uzņēmumiem samazināt parasti maksājamo nodokli, var būt valsts atbalsts.

(132) ZFM shēma ir reģionālā atbalsta shēma, ar kuru, pamatojoties uz Komisijas 2007. gada lēmumu, tika atļauts piešķirt atbalstu samazināta uzņēmumu ienākuma nodokļa veidā par peļņu, kas gūta no Madeirā faktiski un lielākajā mērā veiktām darbībām, un citus nodokļu atbrīvojumus, kā aprakstīts šā lēmuma 12. apsvērumā.

(133) Saskaņā ar šā lēmuma 127. apsvērumu ZFM shēma tiek reglamentēta ar EBF 36. pantu (156).

(134) Uzņēmumiem Madeiras reģionā laikposmā no 2007. līdz 2014. gadam tika piemērotas vairākas uzņēmumu (parastās) ienākuma nodokļa likmes saskaņā ar secīgiem reģionālajiem budžeta likumiem (157). ZFM reģistrētie uzņēmumi gūst labumu no samazināta uzņēmumu ienākuma nodokļa par peļņu (158) vai citiem nodokļu atvieglojumiem līdz 2020. gada 31. decembrim. ZFM shēma ļauj atbalsta saņēmējiem ietaupīt izdevumus. Šī atkāpe ir ieviesta ar īpašu mērķi sniegt priekšrocības un veicināt ZFM reģistrēto uzņēmumu veiktās darbības, nostādot šos uzņēmumus labvēlīgākā situācijā nekā citi uzņēmumi, kas atrodas citur valstī vai ARM.

(135) Tāpēc pārbaudāmais pasākums piešķir priekšrocības tikai ZFM reģistrētajiem uzņēmumiem. Ņemot vērā tā ģeogrāfisko tvērumu, pārbaudāmais pasākums ir selektīvs, jo tas ir pieejams tikai ierobežotajā ZFM reģistrētajiem uzņēmumiem.

(136) Ņemot vērā iepriekš minēto, Komisija secina, ka, atvieglojot fiskālo nodevu, kas uzņēmumiem parasti būtu jāmaksā, ZFM shēma piešķir selektīvas priekšrocības tajā reģistrētajiem uzņēmumiem LESD 107. panta 1. punkta nozīmē.

6.1.3. Konkurences izkropļojumi un ietekme uz tirdzniecību

(137) Portugāle tiešā veidā neapgalvo, ka pasākums neradīja vai nedraudēja radīt konkurences izkropļojumus un neietekmēja tirdzniecību starp dalībvalstīm (159). Savukārt ACIF, viena no ieinteresētajām personām, iebilda, ka ir maz ticams, ka ZFM shēma radītu konkurences izkropļojumus un ietekmētu tirdzniecību starp dalībvalstīm (160).

(138) Valsts piešķirtais pasākums tiek uzskatīts par konkurences izkropļojumu vai draudu radīt šādu izkropļojumu, ja tas var uzlabot atbalsta saņēmēja konkurētspēju salīdzinājumā ar citiem uzņēmumiem, ar kuriem tas konkurē (161). Tādējādi tiek pieņemts, ka konkurences izkropļojums LESD 107. panta 1. punkta nozīmē pastāv, tiklīdz valsts piešķir finansiālas priekšrocības uzņēmumam liberalizētās nozarēs, kurās pastāv vai varētu pastāvēt konkurence (162). Ja valsts sniegtais finansiālais atbalsts nostiprina uzņēmuma stāvokli salīdzinājumā ar citiem uzņēmumiem, kas konkurē Kopienas iekšējā tirdzniecībā, ir jāuzskata, ka atbalsts ir ietekmējis pēdējos no minētajiem uzņēmumiem (163).

(139) Ciktāl ZFM reģistrētie uzņēmumi veic darbības, kas ir pakļautas starptautiskai konkurencei, attiecīgais pasākums uzlabo to konkurētspēju un draud radīt konkurences izkropļojumu un tādējādi var ietekmēt tirdzniecību starp dalībvalstīm.

6.1.4. Pastāvošā atbalsta klasifikācija un attiecīgie pasākumi

(140) Portugāle apgalvo, ka ZFM shēma būtu jāuzskata par pastāvošu atbalstu, ja tā ietver “atbalstu”. Portugāle arī apgalvo, ka ZFM tika izveidota 1980. gadā (164), pirms Portugāles pievienošanās EEK 1986. gadā, un ka tajā nav notikušas nekādas būtiskas izmaiņas ārpus pastāvošā atbalsta sarunu ietvara. Tāpēc tā būtu jāklasificē kā “pastāvoša atbalsta” shēma Regulas (ES) 2015/1589 1. panta b) punkta i) apakšpunkta nozīmē (165).

(141) Ņemot vērā iepriekš minēto, Portugāle uzskata, ka Komisijai būtu jāierosina atbilstoši pasākumi, lai nodrošinātu ZFM shēmas pastāvīgu saderību ar iekšējo tirgu, kas varētu ietvert atbalsta shēmas satura maiņu, prasību ieviešanu vai esošo prasību precizēšanu (166).

(142) Regulas (ES) 2015/1589 1. panta b) punkta i) apakšpunktā “pastāvošais atbalsts” ir definēts kā “jebkāds atbalsts, kas pastāvējis pirms LESD stāšanās spēkā attiecīgajās dalībvalstīs, t. i., atbalsta programmas un individuālais atbalsts, kas tika ieviests pirms LESD stāšanās spēkā un ko joprojām piemēro pēc LESD stāšanās spēkā”.

(143) Portugāles Pievienošanās akta I pielikuma 26. pantā un 10. iedaļā (167) ir paredzēti pielāgojumi iestāžu pieņemtajiem aktiem, kas saskaņā ar muitas tiesību aktiem ietver iedaļu Zona Franca da Madeira. Portugāles Pievienošanās aktā nav paredzēts, ka ZFM būtu jāuzskata par pastāvošu atbalstu EK līguma 88. panta 1. punkta (tagad LESD 108. panta 1. punkts) nozīmē.

(144) Turklāt pirmais paziņojums par ZFM shēmu (I režīms) saskaņā ar valsts atbalsta noteikumiem tika sniegts 1986. gadā, ko Komisija apstiprināja ar 1987. gada 25. maija lēmumu. Kopš 1987. gada ZFM shēmai ir bijuši vairāki pagarinājumi un turpmākas shēmas, kas apstiprinātas ar Komisijas lēmumiem attiecīgi 2002. un 2007. gadā (168). Turklāt ZFM shēmā tika veiktas būtiskas izmaiņas secīgajā I, II un III režīmā. I režīmā netika prasīta darbvietu radīšana/saglabāšana. Šī prasība tika ieviesta saskaņā ar II režīmu (saistībā ar maksimālajām nodokļu bāzes robežvērtībām, kas noteiktas atbalsta saņēmēju gada nodokļu bāzei) un saglabāta III režīmā. Minētais II režīms neietvēra visas darbības, kas saistītas ar finanšu starpniecību, apdrošināšanu un finanšu un ar apdrošināšanu saistītas palīgdarbības, kā arī grupas iekšējās pakalpojumu darbības (koordinācijas, kases un izplatīšanas centri) (169). Ar to arī tika ieviesta progresīva atbalsta samazināšana sistēmā, palielinot piemērojamās nodokļu likmes (1 % 2003. un 2004. gadā, 2 % 2005. un 2006. gadā un 3 % no 2007. gada). Visbeidzot, ar to tika ieviestas papildu priekšrocības, ko rada uzņēmumu ienākuma nodokļa samazinājums par 50 % uzņēmumiem, kuri atrodas ZFM rūpnieciskās brīvās tirdzniecības zonā. Saskaņā ar III režīmu, jo īpaši saskaņā ar Komisijas 2013. gada lēmumu, tika apstiprināts tādu maksimālo nodokļu bāzes robežvērtību palielinājums par 36,7 %, uz kurām varētu attiekties uzņēmumu ienākuma nodokļa samazinājums.

(145) Ņemot vērā iepriekš minēto, šis pasākums šajā gadījumā nav pastāvošs atbalsts Regulas (ES) 2015/1589 1. panta b) punkta i) apakšpunkta nozīmē. Tāpēc minētās regulas 22. pants, uz kuru pamatojoties Portugāle pieprasa Komisijai aprobežoties ar “atbilstīgu pasākumu” pieņemšanu, nav piemērojams.

6.1.5. De minimis atbalsts

(146) Gadījumos, kad atsevišķi ZFM shēmas atbalsta saņēmēji ir ieguvuši priekšrocību, kas nepārsniedz Komisijas Regulā (EK) Nr. 1998/2006 minētās robežvērtības (170), šī priekšrocība netiks uzskatīta par valsts atbalstu un tādējādi neietilpst EK līguma 87. panta 1. punktā (tagad LESD 107. panta 1. punkts) noteiktā aizlieguma darbības jomā, ja ir izpildīti visi pārējie šajā regulā paredzētie nosacījumi. Tādā pašā veidā ZFM shēmas atbalsta saņēmēji, kuri saņēmuši priekšrocības, kas nepārsniedz Komisijas Regulā (ES) Nr. 1407/2013 noteiktās robežvērtības (171) (kas attiecas uz šo gadījumu ar atpakaļejošu spēku saskaņā ar Regulas 7. panta 1. punktu), nav saņēmuši valsts atbalstu, uz ko attiecas LESD 107. panta 1. punkts, ja ir izpildīti visi pārējie šajā regulā paredzētie nosacījumi.

(147) Pamatojoties uz Portugāles sniegtajiem kvantitatīvajiem datiem, šķiet, ka daudzos gadījumos ZFM atbalsta saņēmēju saņemtā atbalsta summa ir mazāka par de minimis robežvērtību 200 000 EUR apmērā.

Secinājums par atbalsta esību

(148) Ņemot vērā iepriekš minēto, Komisija uzskata, ka Portugāles īstenotais pasākums par labu ZFM uzņēmumiem ir valsts atbalsts LESD 107. panta 1. punkta nozīmē.

(149) Starp citu, būtu jāpiebilst, ka Portugāle neapstrīdēja Komisijas 2007. gada lēmuma konstatējumu par atbalsta esību (172).

6.2. Atbalsta saderība

6.2.1. ZFM shēmas atbilstība Komisijas 2007. un 2013. gada lēmumiem

(150) Portugāle uzskata, ka Portugāles iestāžu īstenotā ZFM shēma atbilst saistībām, ko Portugāle uzņēmās paziņojuma iesniegšanas laikā, un atbilst Komisijas 2007. un 2013. gada lēmumiem.

Tās peļņas izcelsme, kurai tiek piemērots ienākuma nodokļa samazinājums

(151) Pamatojoties uz 2007. gada RAP, ZFM shēma tika novērtēta kā reģionālais darbības atbalsts un apstiprināta ar Komisijas 2007. un 2013. gada lēmumiem. ZFM shēma atļāva atbalstu samazināta uzņēmumu ienākuma nodokļa veidā par peļņu, kas gūta no Madeirā faktiski un lielākajā mērā veiktām darbībām, un atbrīvojumu no citiem nodokļiem līdz maksimālajām atbalsta summām, ko aprēķina, pamatojoties uz maksimālo nodokļu bāzi, kas ir balstīta uz atbalsta saņēmēju nodrošināto darbvietu skaitu katrā fiskālajā gadā.

(152) Paziņošanas procesā, kura rezultātā tika pieņemts Komisijas 2007. gada lēmums, Portugāle neapstrīdēja, ka shēmā paredzētie fiskālie samazinājumi attieksies tikai uz darbībām, kas tiek veiktas Madeirā, kā atgādināts Lēmuma par procedūras sākšanu 32. punktā (173).

(153) 2007. gada RAP reģionālais darbības atbalsts tiek pieļauts tikai izņēmuma gadījumos (174): “šādu atbalstu var piešķirt reģionos, kas ir tiesīgi saskaņā ar EK līguma 87. panta 3. punkta a) apakšpunkta (tagad LESD 107. panta 3. punkta a) apakšpunkts) atkāpi, ja: i) tas ir pamatots, ņemot vērā tā ieguldījumu reģionālajā attīstībā un būtību, un ii) tā līmenis ir proporcionāls trūkumiem, kurus cenšas mazināt ar atbalstu” (175).

(154) Nav šaubu, ka Madeira ir tālākais reģions LESD 349. panta nozīmē un tāpēc ir tiesīgs saņemt atbalstu saskaņā ar LESD 107. panta 3. punkta a) apakšpunktu.

(155) Tomēr darbības atbalsta shēmas ieguldījums reģiona reģionālajā attīstībā ir jānovērtē saistībā ar un proporcionāli šā reģiona trūkumiem, kas tālāko reģionu gadījumā ir LESD atzīti strukturāli un pastāvīgi trūkumi, piemēram, tādi kā attālinātība, atrašanās uz salām, mazs izmērs, sarežģīta topogrāfija un klimats, ekonomiskā atkarība no dažiem produktiem, kā noteikts LESD 349. pantā.

(156) Kā atgādināts Lēmuma par procedūras sākšanu 30. punktā, reģionālā darbības atbalsta tālākajiem reģioniem jēga (raison d’être) ir kompensēt papildu izmaksas, kas uzņēmumiem rodas šajos reģionos minēto trūkumu dēļ.

(157) ZFM shēmas novērtējumā papildu izmaksas tika identificētas un izteiktas skaitļos, pamatojoties uz Portugāles iestāžu iesniegto pētījumu. Komisijas 2007. gada lēmumā šā pasākuma proporcionalitātes novērtējums tika veikts, pamatojoties uz šīm skaitļos izteiktajām papildu izmaksām, ZFM apkopotajā līmenī un katra ZFM reģistrētā atbalsta saņēmēja līmenī (176).

(158) Attiecībā uz tādas peļņas izcelsmi, kurai tiek piemērots ienākuma nodokļa samazinājums, Portugāle apgalvo, ka tā ir jānovērtē, ņemot vērā shēmas ieguldījumu ARM reģionālajā attīstībā, un ka tai nevajadzētu ģeogrāfiski aprobežoties tikai ar šo reģionu, jo tas ierobežotu atbalsta shēmu tiktāl, lai tikai kompensētu papildu izmaksas, kas radušās ZFM uzņēmumiem (177). Portugāle arī apgalvo, ka īstenotā shēma atbilst starptautiskajiem nodokļu standartiem un ka ZFM uzņēmumi tur veic būtisku darbību ESAO BEPS rīcības plāna nozīmē un uz tiem attiecas nodokļu juridiskās prasības un daudz kontroles pasākumu (178). Šo nostāju kopumā atbalsta ieinteresētās personas (179).

(159) Pretēji Portugāles apgalvotajam (180) ZFM reģistrētajiem uzņēmumiem šādas papildu izmaksas rodas tikai tad, ja tie faktiski un lielākajā mērā veic savu darbību Madeirā, un tas nozīmē, ka to peļņa rodas no darbībām, kas ir tieši pakļautas šādām papildu izmaksām. Cita veida peļņu, kas nav pakļauta šādām izmaksām, jo gūta ārpus reģiona veiktu darbību rezultātā, nevar ņemt vērā nodokļu bāzē, uz kuru attiecas konkrētais nodokļu pasākums.

(160) Komisija norāda, ka Portugāle visā 2015. gadā veiktās uzraudzības gaitā skaidri norādīja un formālās izmeklēšanas laikā apstiprināja, ka atbalsta saņēmējiem nav obligāti jāīsteno sava darbība reģionā un ka pat ārpus reģiona veiktām darbībām tika piešķirts atbalsts saskaņā ar minēto shēmu (sk. šā lēmuma 20. un 21. apsvērumu).

(161) Komisija uzskata, ka Portugāles denonsētais tā dēvētais “ģeogrāfiskais ierobežojums” attiecībā uz peļņas izcelsmi ir tikai Komisijas 2007. un 2013. gada lēmumos iekļautā 2007. gada RAP noteikto pamatprincipu interpretācija un ka ZFM shēmas īstenošana attiecībā uz peļņas izcelsmi neatbilst minētajās pamatnostādnēs izklāstītajiem noteikumiem par darbības atbalstu.

(162) Lēmumā par procedūras sākšanu Komisija neizteica nekādas šaubas par shēmas atbilstību starptautiskajiem nodokļu standartiem un nodokļu tiesību aktu prasībām. Valsts atbalsta kontroles nolūkos atbalsta saņēmēju veiktās darbības faktiskums un būtiskums ir jānovērtē saistībā ar 2007. gada RAP principiem par darbības atbalstu, kas atgādināti šā lēmuma 156. un 157. apsvērumā, nevis atsaucoties uz ESAO nodokļu nolīgumiem, kuriem ir savi mērķi nodokļu jomā.

(163) Tāpat Komisija norāda, ka šā lēmuma 21. apsvērumā aprakstītā juridiskā prasība par atsevišķu uzskaiti ZFM gūtajiem ienākumiem nodokļu vajadzībām nav pietiekama, lai kliedētu Komisijas šaubas par atbilstīgu nodokļa bāzi ZFM shēmai, jo ienākumu gūšana ZFM ietvaros saskaņā ar šo prasību nav definēta saistībā ar 2007. gada RAP principiem par darbības atbalstu.

(164) Gluži pretēji, šāda uzskaites nodalīšana tikai parāda, ka zemākā nodokļa likme tika piemērota ienākumiem, kas gūti no darījumiem starp atbalsta saņēmējiem, no vienas puses, un ZFM uzņēmumiem rezidentiem, no otras puses, kā arī rezidentiem uzņēmumiem, kas atrodas ārpus Portugāles valsts teritorijas. Tomēr šāda uzskaites nodalīšana neļauj secināt, vai šie darījumi izriet no darbībām, ko atbalsta saņēmēji faktiski un lielākajā mērā veikuši Madeirā vai ārpus tās.

(165) Visbeidzot, Komisija norāda, ka padziļinātās nodokļu pārbaudes, kas veiktas attiecībā uz nodokļu bāzi un peļņas izcelsmi, tika veiktas, ņemot vērā Portugāles iestāžu pieeju, kas atgādināta šā lēmuma 158. apsvērumā, un tajās netika ņemta vērā saistība starp atbilstīgo peļņu un papildu izmaksām, kas radušās ZFM ietvaros, kā paredzēts 2007. gada RAP un turpmākajos Komisijas 2007. un 2013. gada lēmumos.

(166) Tāpēc Komisija uzskata, ka Portugāles izvirzītie argumenti attiecībā uz atbilstību nodokļu noteikumiem, juridiskajām prasībām un ar nodokļiem saistītām pārbaudēm nav būtiski, lai novērtētu ZFM shēmas īstenošanu, atsaucoties uz 2007. gada RAP un Komisijas 2007. un 2013. gada lēmumiem.

(167) Ņemot vērā iepriekš minēto, Komisija uzskata, ka tās šaubas par ZFM nodokļa samazinājuma rezultātā gūtās peļņas izcelsmi netiek novērstas, un secina, ka ZFM shēmas īstenošana attiecībā uz šo kritēriju ir pretrunā Komisijas 2007. un 2013. gada lēmumiem.

Darbvietu izveide/saglabāšana reģionā

(168) Kā atgādināts šā lēmuma 151. apsvērumā, maksimālās atbalsta summas, ko ZFM reģistrētie atbalsta saņēmēji var saņemt saskaņā ar apstiprināto reģionālā darbības atbalsta shēmu, tiek aprēķinātas, pamatojoties uz maksimālajām nodokļu bāzes robežvērtībām, pamatojoties uz darbvietām, ko atbalsta saņēmēji nodrošina katrā fiskālajā gadā.

(169) Komisija norāda, ka prasība par darbvietu radīšanu/saglabāšanu bija nosacījums, lai piekļūtu shēmai, un tā bija iekļauta atbalsta summas aprēķināšanas metodē ZFM shēmā, par ko paziņoja Portugāle (181) un kas tika apstiprināta ar Komisijas 2007. un 2013. gada lēmumiem.

(170) Turklāt Komisijas 2007. gada lēmumā darbvietu radīšana ZFM shēmas ietvaros tika novērtēta kā tāda, kas veicina reģionālo attīstību (182).

(171) Komisija turklāt atzīmē, ka darbvietu radīšana/saglabāšana bija apstiprinātās reģionālās ZFM shēmas neatņemama sastāvdaļa. Līdz ar to darbvietu skaits ir atbalsta summas parametrs un shēmas ieguldījuma reģionālajā attīstībā mērvienība, un abos gadījumos tam vajadzētu būt balstītam uz objektīvi pārbaudītu metodi, ko izmanto valsts atbalsta lēmumu pieņemšanas praksē.

(172) Portugāle noraida ierobežojošo darbvietu definīciju FTE vai GDV izteiksmē, ko Komisija izmanto atbalsta summu aprēķināšanai. Un otrādi, Portugāle apgalvo, ka tās “darbvietas” definīcija atbilst valsts un starptautiskajiem darba noteikumiem, ka atbalsta saņēmējiem veica daudzas pārbaudes, kuru rezultāti tika darīti zināmi Komisijai, un ka tāpēc shēmas īstenošana notiek saskaņā ar Komisijas 2007. un 2013. gada lēmumiem.

(173) Pretēji tam, ko apgalvo Portugāle (183), Komisija uzskata, ka 2007. gada RAP 58. punktā izklāstītās metodes un jo īpaši saistītās 52. zemsvītras piezīmes piemērošana, lai aprēķinātu radīto/saglabāto darbvietu skaitu, t. i., “darbinieku skaits ir gada darba vienību (GDV) skaits, proti, to personu skaits, kuras vienā gadā ir nodarbinātas uz pilnu slodzi (FTE), savukārt personas, kas nodarbinātas uz nepilnu slodzi vai sezonas darbos, norāda kā GDV daļas”, ir atbilstīga, pat ja šī definīcija ir iekļauta tikai 2007. gada RAP sadaļā, kas attiecas uz reģionālo ieguldījumu atbalstu. Šī metode ir minēta arī 5. pantā Komisijas Ieteikumā par mikrouzņēmumu, mazo un vidējo uzņēmumu definīciju (184), kurā vispārēji piemēroti Savienības tiesību akti un jo īpaši Savienības valsts atbalsta noteikumi, jo šie ieteikumi konsekventi tika iekļauti 2008. gada VGAR I pielikumā, kā arī 2014. gada VGAR.

(174) Pretēji Portugāles argumentam šāda darbvietu definīcija FTE un GDV izteiksmē ir labākais veids, kā bez diskriminācijas iekļaut visa veida darba attiecības un līgumus, pastāvīgu vai pagaidu darbu, darbiniekus un valdes locekļus, kuri noslēguši vairākus darba līgumus ar dažādiem uzņēmumiem, tāldarbiniekus, jo objektīvi un pārbaudāmi tiek aprēķināts laiks, ko darbinieks faktiski strādā uzņēmuma labā ZFM ietvaros. Komisijas viedoklis joprojām ir neitrāls attiecībā uz darba attiecību raksturu saskaņā ar valsts tiesību aktiem, ja vien darbvietu aprēķināšana valsts atbalsta nolūkos tiek veikta objektīvi.

(175) Jebkurā gadījumā Komisija turklāt norāda, ka neatkarīgi no definīcijas 2007. gada RAP 52. zemsvītras piezīmē Portugāle nav piemērojusi nevienu darbvietu definīciju, lai faktiski uzskaitītu Madeirā radīto un saglabāto darbvietu skaitu. Kā minēts šā lēmuma 28. apsvērumā, Portugāle ir atzinusi par derīgām darbvietām saskaņā ar ZFM shēmu jebkāda veida nodarbinātību neatkarīgi no aktīvā darba stundu, dienu un mēnešu skaita gadā, ko atbalsta saņēmēji deklarējuši savās gada nodokļu deklarācijās. Portugāle šādi rīkojās, nepārbaudot darba ņēmēja reālo pavadīto laiku, strādājot katra atbalsta saņēmēja labā, un neizsakot to pilnslodzes ekvivalentos.

(176) Ņemot vērā 2015. gadā veiktās uzraudzības rezultātus un Portugāles sniegto informāciju formālās izmeklēšanas laikā, Komisija uzskata, ka Portugāles iestādes, pamatojoties uz atbalsta saņēmēju deklarācijām, nevarēja pārbaudīt ne deklarēto darbvietu reālo pastāvēšanu, ne pastāvīgumu, kā prasīts Komisijas 2007. un 2013. gada lēmumos, tieši tāpēc, ka nav kopējas objektīvas aprēķina metodikas, kas būtu piemērojama visiem darba attiecību gadījumiem.

(177) Visbeidzot, Komisija norāda, ka Portugāle neapstiprināja, ka visas ZFM shēmas piemērošanai reģistrētās darbvietas ieņēma darbinieki, kuri sniedz ieguldījumu darbībās, kas faktiski un lielākajā mērā tiek veiktas Madeirā. Portugāles iestādes norādīja, ka dažos gadījumos darbinieku skaita nedeklarēšana gada deklarācijās neietekmēja maksājamā nodokļa un nodokļu atvieglojumu aprēķinu, savukārt dažos citos gadījumos 2015. gadā veiktās uzraudzības laikā tika iegūti pierādījumi par darbvietām ārpus ZFM, Madeiras un pat ārpus Savienības. Turklāt Komisija norāda, ka Portugāle nesniedza informāciju par visu ZFM atbalsta saņēmēju darbinieku faktiskās darbības vietu, neskatoties uz vairākiem Komisijas pieprasījumiem (185).

(178) Komisija atzīst, ka Portugāle ir iesniegusi dokumentus, kas liecina, ka attiecībā uz ZFM shēmas atbalsta saņēmējiem ir veiktas daudzas pārbaudes. Pretēji Portugāles argumentam Komisija nekad nav apšaubījusi Portugāles iestāžu veiktās nodokļu kontroles lietderīgumu per se, bet tikai to lietderīgumu attiecībā uz precīzu katra ZFM atbalsta saņēmēja nodrošināto darbvietu skaita aprēķinu un novērtējumu par saistību starp radītajām darbvietām un darbībām, kas faktiski un lielākajā mērā veiktas Madeirā. Ar Komisiju kopīgotā dokumentācija apstiprina, ka nodokļu nolūkos veiktā kontrole tikusi reāli īstenota. Tomēr apkopotie dati nav būtiski no valsts atbalsta viedokļa, jo pārbaudēs netika pārbaudītas abas problēmas, kas ir aplūkotas šajā gadījumā: precīzs katra ZFM atbalsta saņēmēja nodrošināto darbvietu skaita aprēķins un saikne starp radītajām darbvietām un šāda atbalsta saņēmēja darbībām, kas faktiski un lielākajā mērā veiktas Madeirā.

(179) Ņemot vērā iepriekš minēto, Komisija uzskata, ka tās šaubas par ZFM darbvietu radīšanas/saglabāšanas kritēriju nav tikušas novērstas, un secina, ka ZFM shēmas īstenošana attiecībā uz šo kritēriju ir pretrunā Komisijas 2007. un 2013. gada lēmumiem.

Secinājums

(180) Tāpēc Komisija secina, ka Portugāles īstenotā ZFM shēma ir pretrunā Komisijas 2007. un 2013. gada lēmumiem, ar kuriem tika apstiprināts III režīms, un tāpēc tā ir nelikumīga.

6.2.2. ZFM shēmas saderība ar 2007. gada RAG

(181) Portugāle apgalvo, ka tā nekad nav pieņēmusi Komisijas interpretāciju par tās 2007. un 2013. gada lēmumu nosacījumiem attiecībā uz peļņas izcelsmi un darbvietu radīšanu. Portugāle turklāt uzskata, ka šīs prasības nav saistošas, jo šie lēmumi ir pieņemti, pamatojoties uz 2007. gada RAP, kuras Portugāle arī uzskata par nesaistošām (186).

(182) Portugāle arī apgalvo, ka Komisijas 2007. gada lēmumā minētā darbvietu radīšanas definīcija attiecībā uz FTE un GDV nav minēta 2007. gada RAP sadaļā par darbības atbalstu, ko Komisija nenoliedz (187). Tādēļ Portugāles iestādes uzskata, ka ZFM shēma būtu jāvērtē, pamatojoties tikai uz 2007. gada RAP 76.–83. punktu.

(183) Komisija norāda, ka Portugāle 2006. gada 10. maija vēstulē ir pieņēmusi 2007. gada RAP un turpmākos attiecīgos pasākumus (188), un tas nozīmē, ka 2007. gada RAP paredzētie noteikumi ir jāievēro jebkurā reģionālā atbalsta shēmā (189).

(184) Ar 2007. gada RAP 76. un 80. punktu tika pieļauts darbības atbalsts tālākajos reģionos ar nosacījumu, ka: i) tas bija paredzēts, lai uzņēmumiem kompensētu papildu izmaksas, ko, veicot saimniecisko darbību, rada faktori, kuri norādīti LESD 299. panta 2. punktā [pašlaik 349. pants], ii) tas bija pamatots ar ieguldījumu reģionālajā attīstībā un iii) tas bija samērīgs attiecībā pret trūkumiem, kurus šis atbalsts tiecās mazināt.

(185) Tāpēc, ciktāl ZFM shēma sniedza labumu uzņēmumiem, kuru darbība faktiski un lielākajā mērā netika veikta minētajā reģionā, un nesedza 2007. gada RAP minētās papildu izmaksas, šīs shēmas īstenošana neatbilda šā lēmuma 184. apsvērumā minētajām prasībām.

(186) Turklāt, tā kā nav novērtēts darbvietu radīšanas/saglabāšanas nosacījums saistībā ar darbvietu radīšanas jēdzienu, kā noteikts 2007. gada RAP sadaļā par ieguldījumu atbalstu vai Komisijas valsts atbalsta lietu praksē, Portugāles īstenotā ZFM shēma jebkurā gadījumā neatbilstu nosacījumiem, kas paredzēti 2007. gada RAP par darbības atbalstu, jo nav saistības starp peļņas izcelsmi un faktiskajām papildu izmaksām.

Secinājums

(187) Ņemot vērā iepriekš minēto, Komisija uzskata, ka Portugāles īstenotā ZFM shēma ir pretrunā 2007. gada RAP noteikumiem un tāpēc ir nelikumīgs atbalsts, ko nevar uzskatīt par saderīgu ar iekšējo tirgu.

6.2.3. Atbalsta shēmas saderība, tieši pamatojoties uz LESD 107. panta 3. punkta a) apakšpunktu

(188) Portugāle apgalvo, ka Komisijai būtu jānovērtē ZFM shēmas ietekme “tādā veidā, kas atbilst ES politikai tālākajos reģionos attiecībā uz ekonomisko, sociālo un teritoriālo kohēziju”, un jāņem vērā, ka tas ir “visefektīvākais ekonomikas politikas instruments Madeiras kohēzijas, ekonomikas izaugsmes un ekonomiskās ilgtspējas veicināšanai” (190).

(189) Saskaņā ar LESD 107. panta 3. punkta a) apakšpunktu atbalstu, kas paredzēts, lai veicinātu LESD 349. pantā minēto reģionu ekonomisko attīstību, ņemot vērā to strukturālo, ekonomisko un sociālo situāciju, var uzskatīt par saderīgu ar iekšējo tirgu.

(190) Komisija 2007. gada RAP izklāstīja nosacījumus, saskaņā ar kuriem reģionālo atbalstu var uzskatīt par saderīgu ar iekšējo tirgu, un noteica kritērijus, kurus izmanto, lai identificētu apgabalus, kas atbilst LESD 107. panta 3. punkta a) apakšpunkta nosacījumiem. Saskaņā ar judikatūru (191), pieņemot uzvedības noteikumus un publicēšanas laikā paziņojot, ka tie turpmāk tiks piemēroti gadījumos, uz kuriem tie attiecas, Komisija ierobežo savas rīcības brīvības izmantošanu un principā nevar atkāpties no tiem, neatzīstot, ka t