GENERALINIO ADVOKATO

JÁN MAZÁK IŠVADA,

pateikta 2010 m. balandžio 29 d.( )

Byla C‑453/08

Panagiotis I. Karanikolas

Valsamis Daravanis

Georgios Kouvoukliotis

Panagiotis Dolos

Dimitrios Z. Parisis

Konstantinos Emmanouil

Ioannis Anasoglou

Pantelis A. Beis

Dimitrios Chatziandreou

Ioannis Zaragkoulias

Christos I. Tarampatzis

Triantafyllos K. Mavrogiannis

Sotirios Th. Liotakis

Vasileios Karampasis

Dimitrios Melissidis

Ioannis V. Kleovoulos

Dimitrios I. Patsakos

Theodoros Fourvarakis

Dimitrios K. Dimitrakopoulos

Synetairismos Paraktion Alieon Kavalas

prieš

Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon

ir

Nomarchiaki Aftodioikisi Dramas – Kavalas – Xanthis

(Symvoulio tis Epikrateias (Graikijos Respublika) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)

„Bendroji žuvininkystės politika – Žuvų išteklių išsaugojimas Viduržemio jūroje – Reglamentas Nr. 1626/94 – 1 straipsnio 2 dalis, 2 straipsnio 3 dalis, 3 straipsnio 1 ir 1a dalys – Reglamentas Nr. 2371/2002 – Papildomos nacionalinės priemonės, nustatytos prieš įsigaliojant Reglamentui Nr. 1626/94 – Valstybių narių kompetencija – Visiškas žvejybos įrangos rūšies uždraudimas – Proporcingumo ir nediskriminavimo principai“

I – Įvadas

1. Šioje byloje Symvoulio tis Epikrateias (Graikijos Respublika), remdamasis EB 234 straipsniu (dabar – SESV 267 straipsniu), pateikė Teisingumo Teismui du prejudicinius klausimus, susijusius su 1994 m. birželio 27 d. Tarybos reglamento (EB) Nr. 1626/94, nustatančio tam tikras technines priemones žuvų ištekliams išsaugoti Viduržemio jūroje( ), aiškinimu. Šie klausimai labiausiai susiję su tuo, ar valstybė narė gali toliau taikyti nacionalines priemones, papildančias Reglamente Nr. 1626/94 nustatytas priemones ir visiškai draudžiančias naudoti žvejybos įrangą, kurią naudoti iš principo leidžiama remiantis šio reglamento nuostatomis, ir jei taip, – kokiomis sąlygomis.

II – Teisinis pagrindas

A – Bendrijos teisės nuostatos

1. Reglamentas Nr. 2371/2002

2. 2002 m. gruodžio 20 d. Tarybos reglamento (EB) Nr. 2371/2002 dėl žuvų išteklių apsaugos ir tausojančio naudojimo pagal Bendrąją žuvininkystės politiką( ) 1 straipsnyje „Galiojimo sritis“ numatyta:

„1. Bendroji žuvininkystės politika turi apimti gyvųjų vandens išteklių apsaugą, valdymą ir naudojimą, akvakultūrą ir žuvininkystės bei akvakultūros produktų perdirbimą ir prekybą, kai ši veikla vykdoma valstybių narių teritorijoje arba Bendrijos vandenyse arba kai ją vykdo Bendrijos žvejybos laivai arba valstybių narių piliečiai, nepažeidžiant vėliavos valstybės tiesioginės atsakomybės.

2. Bendroji žuvininkystės politika turi numatyti aiškias priemones, susijusias su:

a) gyvųjų vandens išteklių apsauga, valdymu ir naudojimu;

b) žvejybos poveikio aplinkai apribojimu;

c) galimybės naudotis vandenimis ir ištekliais sąlygomis;

d) struktūrine politika ir laivyno pajėgumo valdymu;

e) kontrole ir jos vykdymo užtikrinimu;

f) akvakultūra;

g) bendruoju rinkos organizavimu;

h) tarptautiniais santykiais.“

3. Reglamento Nr. 2371/2002 2 straipsnyje „Tikslai“ numatyta:

„1. Bendroji žuvininkystės politika turi garantuoti, kad gyvieji vandens ištekliai būtų naudojami, užtikrinant tausojančias ekonomines, aplinkos ir socialines sąlygas.

Tuo tikslu Bendrija turi imtis atsargos principų, skirtų saugoti ir apsaugoti gyvuosius vandens išteklius, numatyti tausojantį jų naudojimą ir sumažinti žvejybos poveikį jūros ekosistemoms. Ji turi siekti progresyviai įgyvendinti ekosistema paremtą žvejybos valdymo būdą, stengtis skatinti veiksmingą žvejybą ekonomiškai gyvybingoje ir konkurencingoje žuvininkystės bei akvakultūros pramonėje, suteikiant tinkamą pragyvenimo lygį priklausantiesiems nuo žvejybos verslo ir atsižvelgiant į vartotojų interesus.

2. Bendroji žuvininkystės politika turi vadovautis tokiais gero valdymo principais:

a) aiškiu atsakomybės apibrėžimu Bendrijos, nacionaliniu ir vietos lygiais;

b) sprendimo priėmimo procesu, paremtu pagrįstomis mokslinėmis rekomendacijomis, pateikiančiomis savalaikius rezultatus;

c) plačiai įtraukiant suinteresuotas puses visais politikos etapais nuo koncepcijos sukūrimo iki jos įgyvendinimo;

d) derinant su kitų sričių Bendrijos politika, ypač su aplinkos, socialine, regionine, plėtros, sveikatos ir vartotojų apsaugos.“

4. Reglamento Nr. 2371/2002 4 straipsnio 1 dalyje numatyta:

„Tam, kad pasiektų 2 straipsnio 1 dalyje paminėtus tikslus, Taryba turi nustatyti naudojimosi vandenimis bei ištekliais ir tausojančios žvejybos valdymo Bendrijos priemones.“

5. Reglamento Nr. 2371/2002 9 straipsnyje „Valstybės narės priemonės 12 jūrmylių zonoje“ numatyta:

„Valstybė narė gali imtis žūklės rajonų išteklių apsaugos ir valdymo nediskriminuojančių priemonių bei mažinti žvejybos poveikį jūros ekosistemų apsaugai 12 jūrmylių zonoje nuo savo bazinių linijų su sąlyga, kad Bendrija dar nėra nustačiusi specialiai šiai zonai skirtų apsaugos ir valdymo priemonių. Valstybės narės priemonės turi būti suderintos su 2 straipsnyje nustatytais tikslais ir ne mažiau griežtos už esamus Bendrijos teisės aktus.

Kai valstybės narės numatytos priemonės gali paveikti kitos valstybės narės laivus, tokių priemonių turi būti imamasi tik po Komisijos ir susijusių valstybės narės bei Regioninių konsultacinių tarybų konsultacijų dėl tų priemonių projekto ir paaiškinamojo memorandumo.

<…>.“

6. Reglamento Nr. 2371/2002 10 straipsnyje numatyta:

„Valstybės narės priemonės, taikomos išimtinai su jos vėliava plaukiojantiems žvejybos laivams

Valstybės narės gali imtis jų suvereniuose arba jų jurisdikcijai priklausančiuose vandenyse esančių išteklių apsaugos ir valdymo priemonių, jei:

a) jos taikomos išimtinai žvejybos laivams, plaukiojantiems su atitinkamos valstybės narės vėliava ir registruotiems Bendrijoje, arba jei žvejyba užsiima ne žvejybos laivas, o atitinkamoje valstybėje narėje įsikūrę asmenys;

b) jos atitinka 2 straipsnio 1 dalyje nustatytus tikslus ir yra ne mažiau griežtos už esamus Bendrijos teisės aktus.“

2. Reglamentas Nr. 1626/94

7. Reglamento Nr. 1626/94 antroje, ketvirtoje, aštuntoje ir devintoje konstatuojamosiose dalyse numatyta:

„<...> atėjo metas spręsti ištekliams Viduržemio jūroje poveikį turinčius klausimus, įvedant ten susidariusias aplinkybes atitinkančią suderintą valdymo sistemą ir tuo pačiu metu atsižvelgiant į nacionalinės teisės aktus bei prie jų nuosekliai ir laipsniškai prisiderinant tiek, kiek reikia žuvų ištekliams išsaugoti“;

„kadangi Viduržemio jūroje naudojama žvejybos įranga, kuri daro pernelyg didelę įtaką jūros aplinkos blogėjimui arba tam tikrų žuvų išteklių išsekimui, turėtų būti uždrausta; kadangi pakrančių zonos dalis turėtų būti palikta tik selektyviai įrangai, kurią naudoja smulkūs žvejai <...>“;

„kadangi reikia, kad būtų galimos nacionalinės priemonės, papildančios arba peržengiančios minimalius šiuo reglamentu nustatytos sistemos reikalavimus, arba priemonės, reglamentuojančios žvejybos veikloje dalyvaujančiųjų santykius; kadangi tokios priemonės gali būti palaikomos arba nustatomos, jeigu Komisija jas apsvarstys ir įvertins, ar jos suderinamos su Bendrijos teise ir atitinka bendrąją žuvininkystės politiką“;

„kadangi ribotam laikotarpiui ir tokia tvarka, kuri užtikrina minimalų neigiamą poveikį ištekliams ir Bendrijos žvejų veiklai, turėtų būti imtasi nacionalinių priemonių, leistinų pagal šio reglamento nuostatas“.

8. Reglamento Nr. 1626/94 1 straipsnyje numatyta:

„1. Šis reglamentas yra taikomas visų rūšių žvejybos ir su ja susijusiai veiklai, vykdomai Viduržemio jūros vandenyse į rytus nuo linijos 5o 36' vakarų ilgumos, priklausančiuose valstybių narių suverenitetui ir [arba] jurisdikcijai, išskyrus sietuvas ir lagūnas. Jis taip pat taikomas šių rūšių veiklai, kurią Bendrijos laivai Viduržemio jūroje vykdo už šių vandenų ribų.

2. Viduržemio jūros pakrančių valstybės narės gali toliau priimti teisės aktus tose srityse, kurioms taikoma šio straipsnio 1 dalis, priimdamos priemones, papildančias arba peržengiančias šiuo reglamentu nustatytos būtiniausius sistemos reikalavimus, jei tokios priemonės yra suderinamos su Bendrijos teise ir atitinka bendrąją žuvininkystės politiką.

<...>

3. Komisija laiku informuojama, kad ji galėtų Reglamento (EEB) Nr. 3094/86 14 straipsnyje nustatyta tvarka pateikti savo pastabas apie bet kuriuos planus nustatyti ar iš dalies keisti nacionalines išteklių apsaugos ir valdymo priemones.“

9. Reglamento Nr. 1626/94 2 straipsnio 3 dalyje numatyta:

„Gaubiamųjų ir traukiamųjų tinklų, statomų laive ir metamų nuo kranto (metamųjų tinklų), naudojimas uždraudžiamas nuo 2002 m. sausio 1 d., jei Taryba, remdamasi Komisijos pasiūlymu, kvalifikuota balsų dauguma nenuspręs kitaip, atsižvelgdama į mokslinius duomenis, rodančius, kad jų naudojimas neturi neigiamo poveikio ištekliams.“

10. 3 straipsnio 1 dalyje numatyta:

„1. Tralus, gaubiamuosius ar panašius tinklus draudžiama naudoti per tris jūrų mylias nuo kranto arba iki 50 m izobatos, kur tas gylis yra pasiekiamas trumpesniu atstumu, nepaisant vilkimo ar traukimo būdo, išskyrus tuos atvejus, kai nacionalinės teisės aktuose yra nustatyta išimtis trijų mylių pakrančių zonos atžvilgiu, kuri tęsiasi už valstybės narės teritorinių vandenų ribų.

Tačiau bet kokie žvejybos įrankiai, naudojami mažesniu atstumu nuo kranto negu nustatyta pirmoje pastraipoje, ir naudojami laikantis 1994 m. sausio 1 d. įsigaliojusių [galiojusių] nacionalinės teisės aktų, gali būti naudojami iki 2002 m. gruodžio 31 d., jei Taryba, remdamasi Komisijos pasiūlymu, kvalifikuota balsų dauguma nenuspręs kitaip, atsižvelgdama į mokslinius duomenis, rodančius, kad jų naudojimas neturi neigiamo poveikio ištekliams.“

11. Reglamento Nr. 1626/94 3 straipsnio 1a dalyje numatyta:

„Žvejybos įrankių naudojimas pagal pirmos straipsnio dalies antros pastraipos sąlygas uždraudžiamas, taikant išimtį žūklei, vykdomai su „gangui“, jei susijusi valstybė narė nėra įteisinusi priemonių, užtikrinančių, kad dėl tokios žūklės:

– nekiltų pavojus 3 straipsnio dalyje numatytam draudimui,

– žvejyba netrukdytų veikti laivams, kurie naudoja kitokius įrankius nei tralai, gaubiamieji tinklai ar panašūs traukiamieji tinklai,

– žvejyba būtų apribojama tam tikroms rūšims, kurių versliniai ištraukimo dydžiai pagal 8 straipsnio nuostatas nenurodyti,

– žvejyba būtų apribota taip, kad kiek įmanoma mažiau būtų sugaunama IV priede nurodytų rūšių,

– laivams būtų išduoti specialūs žvejybos leidimai, laikantis 1994 m. birželio 27 d. Tarybos reglamento (EB) Nr. 1627/94, nustatančio bendrąsias nuostatas dėl specialių žvejybos leidimų( ).

Apie šias priemones turi būti Komisijai pranešta iki 2000 m. gruodžio 31 d.“

12. Reglamento Nr. 1626/94 3 straipsnio 4 dalyje numatyta:

„Draudžiama statyti bet kurio tipo gaubiamąjį tinklą 300 m atstumu nuo kranto arba 30 m atstumu izobatos, kur tas gylis pasiekiamas trumpesniu atstumu.“

13. Reglamento Nr. 1626/94 5 straipsnio 1 dalyje numatyta:

„Apribojimus, susijusius su pagrindinių žvejybos įrangos tipų techninėmis charakteristikomis, valstybės narės nustato pagal II priede nustatytus būtiniausius reikalavimus.“

14. Reglamento Nr. 1626/94 6 straipsnio 1 dalyje numatyta:

„Tralo ar panašių traukiamųjų įrankių, žiauninio tinklaičio ar gaubiamojo tinklo naudojimas ir laikymas laivuose draudžiamas, jeigu akių dydis toje tinklo vietoje, kurioje jos yra mažiausios, neatitinka vieno [lygus vienam] iš III priede išvardytų minimalių akių dydžių arba yra didesnis.

<...>“

15. Reglamento Nr. 1626/94 III priede numatyta, kad minimalus gaubiamųjų tinklų akių dydis yra 14 milimetrų.

B – Nacionalinė teisė

16. 1958 m. rugpjūčio 15 d. Karaliaus dekretu dėl žvejybos mažais gaubiamaisiais tinklais reglamentavimo (FEK 132 A, 1958 m. rugpjūčio 29 d.) žvejyba tokiais tinklais leista su tam tikromis sąlygomis, įskaitant bendrą žvejybos įrangos ilgį ir tinklų akių dydį. Taip pat numatytos sąlygos, susijusios su žvejybos laikotarpiais ir laiku.

17. Remiantis Prezidento dekretu Nr. 587/1984 (FEK 210 A), visos anksčiau žvejybos laivams išduotos žvejybos mažais gaubiamaisiais tinklais licencijos baigė galioti 1986 m. gruodžio 31 dieną. Prezidento dekretu Nr. 542/1985 (FEK 191 A) uždrausta išduoti žvejybos licencijas žvejybos laivams, naudojantiems mažus gaubiamuosius tinklus, ir pakartotos Prezidento dekreto Nr. 587/1984, kurį jis panaikino, nuostatos.

18. Prezidento dekretu Nr. 526/1988 (FEK 237 A, 1988 m. spalio 26 d.) leista netaikyti minėtų Prezidento dekreto Nr. 542/1985 nuostatų žvejybai naudojant tinklus paprastosioms vėjažuvėms gaudyti, ir paprastąsias vėjažuves (belone belone) bei Atlanto sairas (scomberesox saurus) gaudyti paprastosioms vėjažuvėms gaudyti skirtais tinklais leista tik laikantis tam tikrų sąlygų, susijusių, be kita ko, su žvejybos laikotarpiais ir laiku, tinklų ir akių dydžiu.

19. Prezidento dekretu Nr. 320/1997 (FEK 224 A) numatyta, kad nuo jo priėmimo draudžiama žvejybos laivams išduoti licencijas žvejybai tinklais, skirtais paprastosioms vėjažuvėms gaudyti, ir kad visos licencijos, išduotos žvejybai naudojant šią žvejybos įrangą, baigia galioti po 1998 m. gruodžio 31 dienos. Prezidento dekretas Nr. 526/1988 panaikintas nuo 1998 m. gruodžio 31 dienos.

III – Pagrindinė byla ir prejudiciniai klausimai

20. 2003 m. gegužės 12 d. Panagiotis Ioannis Karanikolas su 19 kitų profesionalių žvejų ir žvejybos laivų savininkų, gyvenančių Kavaloje (toliau – prašymą pateikę žvejai), pateikė prašymą suteikti jiems licencijas gaudyti sardines naudojant žvejybos įrangą, vadinamą tinklais sardinėms gaudyti, laikantis Reglamente Nr. 1626/94 nustatytų apribojimų ir techninių reikalavimų. Dramos, Kavalos ir Ksantės prefektūros administracija (Nomarchiaki Avtodioikisi Dramas – Kavalas – Xanthis) jų prašymą perdavė Žemės ūkio ministerijai ir paprašė pateikti informaciją apie galimybę suteikti minėtas licencijas remiantis Reglamentu Nr. 1626/94. Šios ministerijos Jūrinės žvejybos departamentas Akte Nr. 172603 nurodė, kad šio prašymo patenkinti negalima, nes teikti licencijas žvejybai tokiais tinklais draudžiama Prezidento dekreto Nr. 542/1985 (FEK 191 A), kurio nuostatos taikomos ir po Reglamento Nr. 1626/94 priėmimo kaip papildoma žvejybos ribojimo priemonė, vieninteliu straipsniu. Apie šią Žemės ūkio ministerijos nuomonę prašymą pateikusiems žvejams pranešta 2003 m. rugpjūčio 29 d. Aktu Nr. 19/760.

21. Prašymą pateikę žvejai kartu su Kavalos pakrantės žvejų kooperatyvu, kuriam jie priklauso, kreipėsi į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusį teismą, prašydami panaikinti aktus Nr. 172603 ir Nr. 19/760. Į šią bylą įstojo Alieftikos Agrotikos Synetairismos Gri-Gri, Makedonijos Kavalos regionas (toliau – Makedonija) ir Panellinia Enosi Ploioktiton Mesis Alieias.

22. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nuomone, valstybės narės jų suverenitetui priklausančiuose jūrinėse zonose gali nustatyti papildomas priemones, kurios yra griežtesnės už Reglamento Nr. 1626/94 nuostatas, siekdamos apsaugoti jautrias ar nykstančias jūros faunos rūšis. Šios priemonės apima ne tik griežtesnių techninių reikalavimų dėl žvejybos įrangos ar laiko, kuriuo žvejyba tam tikrose zonose leidžiama, nustatymą, bet ir visišką tam tikros rūšies žvejybos įrangos naudojimo uždraudimą. Be to, draudimai naudoti žvejybos įrangą, įtvirtinti nacionalinės teisės nuostatomis iki Reglamento Nr. 1626/94 įsigaliojimo, nėra panaikinti vėlesnėmis šio reglamento nuostatomis, net jei reglamentu leidžiama naudoti tokią įrangą. Symvoulio tis Epikrateias, laikydamasis nuomonės, kad sprendimas jo nagrinėjamoje byloje priklauso nuo Reglamento Nr. 1626/94 1 straipsnio 2 dalies, 2 straipsnio 3 dalies, 3 straipsnio 1 ir 1a dalių aiškinimo, nutarė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui tokius prejudicinius klausimus:

„1. Ar pagal Tarybos reglamento Nr. 1626/94 1 straipsnio 2 dalį valstybė narė gali nustatyti papildomas priemones, visiškai draudžiančias žvejybos įrangą, kurios naudojimas iš principo yra leidžiamas remiantis šio reglamento nuostatomis?

2. Ar šio reglamento nuostatų prasme Viduržemio jūros pakrančių valstybės narės jūrinėje zonoje galima naudoti žvejybos įrangą, kurios nėra tarp reglamento 2 straipsnio 3 dalyje ir 3 straipsnio 1 bei 1a dalyse išvardytų iš principo draudžiamų įrenginių ir kurios naudojimas valstybės narės nacionalinės teisės nuostatomis buvo uždraustas prieš įsigaliojant reglamentui?“

IV – Procesas Teisingumo Teisme

23. Rašytinius paaiškinimus pateikė prašymą pateikę žvejai, Makedonija, Graikijos bei Italijos vyriausybės ir Komisija. Teismo posėdis įvyko 2009 m. lapkričio 19 dieną.

V – Vertinimas

24. Dviem klausimais, kuriuos vertėtų nagrinėti kartu, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas prašo išaiškinti, ar valstybė narė gali toliau taikyti nacionalines priemones, papildančias Reglamente Nr. 1626/94 įtvirtintąsias ir visiškai draudžiančias žvejybos įrangą, kurią naudoti iš principo leidžiama remiantis šio reglamento nuostatomis, ir, jei taip, kokiomis sąlygomis.

25. Atrodytų (bet tai turi patikrinti nacionalinis teismas), kad nacionalinio teismo nagrinėjamoje byloje minima žvejybos įranga (tinklai sardinėms gaudyti) yra maži gaubiamieji tinklai, kurių naudojimą reglamentuoja (bet naudoti nedraudžia( )) Bendrijos teisė (Reglamento Nr. 1626/94 3 straipsnio 4 dalis, 5 ir 6 straipsniai). Nors 2009 m. lapkričio 19 d. posėdyje ir buvo ginčijamasi dėl nacionalinės teisės nuostatų taikymo srities, atrodytų (bet tai turi patikrinti nacionalinis teismas), kad remiantis Graikijos teise naudoti tokią žvejybos įrangą yra visiškai draudžiama ir šiuo metu nėra leidžiama naudoti tokią įrangą Graikijos Respublikoje.

26. Nacionalinės priemonės, kuriomis visiškai uždrausta naudoti mažus gaubiamuosius tinklus, priimtos prieš 1995 m. sausio 1 d. įsigaliojant Reglamentui Nr. 1626/94. Kaip nurodė prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, bet kurios rūšies mažus gaubiamuosius tinklus naudoti bet kurios rūšies žuviai (taigi ir sardinėms) gaudyti su tam tikromis sąlygomis iki 1987 m. sausio 1 d buvo leidžiama remiantis 1958 m. rugpjūčio 15 d. Karaliaus dekretu, jei tinklai atitiko tam tikrus techninius reikalavimus. Po 1987 m. sausio 1 d. naudoti mažus gaubiamuosius tinklus uždrausta ir tik laikotarpiu nuo 1988 m. spalio 26 d. iki 1998 m. gruodžio 31 d. leista naudoti mažus gaubiamuosius tinklus, vadinamus „zarganodikhto“ (tinklai paprastosioms vėjažuvėms gaudyti). Leidimas suteiktas tik gaudyti paprastąsias vėjažuves ir Atlanto sairas ir laikantis tam tikrų sąlygų. Taigi atrodo (bet tai turi patikrinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas), kad gaudant sardines naudoti tinklus sardinėms gaudyti (tai susiję su prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjama byla) buvo uždrausta nuo 1987 m. sausio 1 d., ir nepanašu, kad išimtis dėl tinklų paprastosioms vėjažuvėms naudojimo paprastosioms vėjažuvėms bei Atlanto sairoms gaudyti ir vėlesnis šios išimties panaikinimas būtų susijęs su šia byla.

27. Remiantis Reglamento Nr. 1626/94 1 straipsnio 2 dalimi, šiuo reglamentu nustatyti tik būtiniausi reikalavimai( ) ir jam įsigaliojus valstybės narės gali priimti priemones, papildančias ar peržengiančias šiuo reglamentu nustatytus būtiniausius reikalavimus. Tokios priemonės turi būti suderinamos su Bendrijos teise ir atitikti bendrąją žuvininkystės politiką. Be to, Reglamento Nr. 1626/94 1 straipsnio 3 dalyje numatyta, jog Komisija turi būti laiku informuojama, kad galėtų 1986 m. spalio 7 d. Tarybos reglamento (EEB) Nr. 3094/84, nustatančio tam tikras technines žuvininkystės išteklių apsaugos priemones( ), 14 straipsnyje nustatyta tvarka pateikti savo pastabas apie bet kuriuos planus nustatyti ar iš dalies keisti nacionalines išteklių apsaugos ir valdymo priemones( ).

28. Taigi, įsigaliojus Reglamentui Nr. 1626/94, valstybėms narėms, įvykdžiusioms tam tikras materialines ir procesines sąlygas, leista nustatyti arba keisti papildomas nacionalines priemones.

29. Kalbant apie tolesnį jau nustatytų papildomų nacionalinių priemonių, susijusių su prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjama byla, taikymą, Graikijos ir Italijos vyriausybės, Makedonija ir Komisija iš esmės laikosi nuomonės, kad papildomos nacionalinės priemonės, nustatytos iki šio reglamento įsigaliojimo, gali būti taikomos ir toliau. Tačiau, prašymą pateikusių žvejų nuomone, remiantis Reglamento Nr. 1626/94 1 straipsnio 2 dalimi, papildomos nacionalinės priemonės gali būti nustatomos tik įsigaliojus šiam reglamentui. Taigi nacionalinės priemonės, nustatytos iki Reglamento Nr. 1626/94 įsigaliojimo, pagal šį reglamentą neturi teisinio pagrindo ir nebegalioja dėl reglamento nuostatų viršenybės principo.

30. Manau, kad, atsižvelgiant į Reglamento Nr. 1626/94 1 straipsnio 2 dalyje esančią frazę „valstybės narės gali toliau priimti teisės aktus“ ir į Reglamento Nr. 1626/94 1 straipsnio 3 dalyje įtvirtintą reikalavimą informuoti Komisiją apie visus planus „keisti( ) nacionalines išteklių apsaugos ir valdymo priemones“, galima teigti, kad reglamente numatyta, jog prieš reglamentui įsigaliojant nustatytos papildomos nacionalinės priemonės taikomos ir toliau.

31. Tokį aiškinimą, mano nuomone, ypač patvirtina Reglamento Nr. 1626/94 antra konstatuojamoji dalis, kurioje kalbama apie suderintos valdymo sistemos įvedimą Viduržemio jūroje, kartu atsižvelgiant į nacionalinės teisės aktus ir prisiderinant prie jų. Be to, remiantis Reglamento Nr. 1626/94 aštunta konstatuojamąja dalimi, gali būti palaikomos nacionalinės priemonės, papildančios ar peržengiančios šiuo reglamentu nustatytus būtiniausius reikalavimus. Reglamento Nr. 1626/94 aštuntos konstatuojamosios dalies formuluotė taip pat rodo, kad tokios priemonės gali būti palaikomos tik jeigu jas apsvarstys ir įvertins Komisija. Tačiau Reglamento Nr. 1626/94 1 straipsnio 3 dalyje reikalaujama tik informuoti Komisiją apie bet kuriuos planus nustatyti ar keisti nacionalines priemones. Todėl Reglamento Nr. 1626/94 1 straipsnio 3 dalyje nesant aiškaus reikalavimo informuoti Komisiją apie iki reglamento įsigaliojimo nustatytas nacionalines priemones, manau, jog norint toliau taikyti tokias priemones nėra būtina, kad jas apsvarstytų ir įvertintų Komisija. Šiuo požiūriu pagal nusistovėjusią teismų praktiką Bendrijos teisės akto preambulė neturi privalomosios teisinės galios ir ja neturėtų būti remiamasi nei nukrypstant nuo atitinkamo akto nuostatų, nei aiškinant nuostatas akivaizdžiai jų formuluotei priešinga prasme( ).

32. Be to, Komisija raštu ir žodžiu nurodė, kad rengdama savo pasiūlymą dėl Reglamento Nr. 1626/94 ji atliko esamų nacionalinių priemonių tyrimą ir kad atsižvelgė į šias priemones teisėkūros procese, kurio rezultatas – Reglamento Nr. 1626/94 priėmimas. Šiuo klausimu pažymėtina, kad savo pasiūlymo dėl Tarybos reglamento, derinančio įvairias technines priemones Viduržemio jūros žvejybos plotuose, aiškinamajame memorandume( ) Komisija nurodė, kad remdamasi apie 400 teisinių tekstų, kuriuos pateikė keturios Viduržemio jūros regiono valstybės narės, ji atliko lyginamąjį Viduržemio jūros žvejybos plotams taikomų nuostatų tyrimą, siekdama suformuluoti pagrindines normas, kurios turi būti įgyvendinamos Bendrijos lygmeniu. Taigi, remiantis šiuo aiškinamuoju memorandumu, Komisijos pasiūlyme kalbama apie neišsamų būtiniausių apribojimų sąrašą, kuris būtų įtvirtintas Bendrijos lygmeniu.

33. Todėl, mano nuomone, Reglamente Nr. 1626/94 tik įtvirtinti tam tikri būtiniausi techniniai reikalavimai žuvų ištekliams Viduržemio jūroje išsaugoti ir remiantis jo nuostatomis iš principo valstybėms narėms leidžiama ne tik nustatyti arba keisti papildomas nacionalines priemones, bet ir toliau taikyti tokias jau nustatytas priemones. Šiuo klausimu, priešingai nei teigia prašymą pateikę žvejai, nemanau, kad Reglamente Nr. 1626/94 nurodant tam tikrą draudžiamą žvejybos įrangą( ) pateikiamas baigtinis Viduržemio jūroje draudžiamos žvejybos įrangos( ) sąrašas ir taip juo užkertamas kelias ar neleidžiama valstybėms narėms toliau taikyti ar nustatyti priemonių, draudžiančių kitą žvejybos įrangą.

34. Tačiau kyla klausimas, ar visiškas draudimas, įtvirtintas prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamose nacionalinės teisės nuostatose, yra kitais atžvilgiais suderinamas su Bendrijos teise, ypač ar jis atitinka bendrąją žuvininkystės politiką, kaip to reikalaujama Reglamento Nr. 1626/94 1 straipsnio 2 dalyje. Šiuo požiūriu pažymėtina, kad pagal SESV 267 straipsnio nuostatas Teisingumo Teismas neturi kompetencijos taikyti Bendrijos normos konkrečiai bylai ir taip vertinti nacionalinės teisės nuostatas remdamasis tokia norma. Tačiau Teisingumo Teismas SESV 267 straipsniu įtvirtinto teismų bendradarbiavimo kontekste vis dėlto gali, atsižvelgdamas į bylos medžiagą, nacionaliniam teismui pateikti Bendrijos teisės aiškinimą, kuris būtų naudingas jam nagrinėjant nacionalinės teisės nuostatų poveikį( ).

35. Atsižvelgiant į tai, kad Bendrijos teisės aktų leidėjas nesiekė visiškai suderinti taisyklių, be kita ko, draudžiančių žvejybos įrangą Viduržemio jūroje, mano nuomone, valstybėms narėms suteikiama tam tikra diskrecija, susijusi su priemonėmis, papildančiomis ar peržengiančiomis Reglamentu Nr. 1626/94 nustatytos sistemos būtiniausius reikalavimus. Tačiau valstybės narės privalo naudotis suteikta diskrecija remdamosi bendrąja žuvininkystės politika ir bendraisiais Bendrijos teisės principais, įskaitant proporcingumo ir vienodo požiūrio principus( ).

36. Nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą šį prašymą pateikęs teismas nurodė, kad Prezidento dekretas Nr. 542/1985 buvo priimtas remiantis 1984 m. balandžio 12 d. Žvejybos tarybos nuomone Nr. 75. Nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą nurodyta, kad šioje nuomonėje teigiama, jog toks visiškas draudimas buvo pripažintas būtinu, nes tinklai sardinėms gaudyti buvo naudojami zonoje, nuo kranto nutolusioje nuo vienos iki dviejų mylių atstumu, kurioje vystosi ir veisiasi vandens organizmai ir kurioje žvejojama ir kita žvejybos įranga, o tai lemia išteklių mažėjimą.

37. Todėl iš nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą atrodytų, kad šio draudimo tikslas yra išsaugoti vandens išteklius zonoje, nuo kranto nutolusioje vieną ar dvi jūrmyles, ir šis tikslas, mano nuomone, yra suderinamas su bendrąja žuvininkystės politika( ).

38. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nenurodė, ar šiuo draudimu buvo siekiama kokių nors kitų tikslų.

39. Tačiau prašymą pateikę žvejai, be kita ko, teigia, kad nagrinėjamas draudimas prieštarauja tikslui, įtvirtintam Reglamento Nr. 1626/94 ketvirtoje konstatuojamojoje dalyje, kad pakrančių zona turėtų būti palikta tik selektyviai įrangai, kurią naudoja smulkūs žvejai. Be to, kaip teigia prašymą pateikę žvejai, priešingai nei nurodyta Reglamento Nr. 1626/94 devintoje konstatuojamoje dalyje, šis draudimas nustatytas neribotam laikotarpiui ir jis turi neigiamą poveikį Bendrijos žvejų veiklai, atimdamas iš jų galimybę naudoti tam tikrą žvejybos įrangą. Jie taip pat teigia, kad šis draudimas buvo priimtas nesivadovaujant mokslo įrodymais. Remiantis tokiais įrodymais, pirma, tinkamai naudojant tinklus sardinėms gaudyti Kavalos įlankoje nedaromas neigiamas poveikis žuvų ištekliams ir, antra, taip suteikiamas pajamų šaltinis šio regiono smulkiems pakrančių žvejams, ypač žiemą. Be to, šis draudimas sukuria diskriminaciją tarp žvejų, gaudančių sardines dideliais gaubiamaisiais tinklais iš didelių laivų (gri-gri), ir pakrančių žvejų, naudojančių mažus gaubiamuosius tinklus (tinklus sardinėms gaudyti). Prašymą pateikę žvejai taip pat mano, kad draudimas naudoti tinklus sardinėms gaudyti yra neproporcingas.

40. Makedonija pirmiausia teigia, kad sardines galima gaudyti kitomis priemonėmis nei tinklai joms gaudyti. Be to, atsižvelgiant į tai, kad 92 % iš 17 088 laivų yra maži pakrančių žvejybos laivai, jei visiems jiems būtų suteiktos licencijos naudoti tinklus sardinėms gaudyti, tai labai pakenktų žuvų ištekliams Kavalos įlankoje ir visoje šalyje. Neįmanoma suteikti licencijų prašymą pateikusiems žvejams, nesuteikiant jų kitiems tūkstančiams pakrančių žvejybos laivų. Be to, jei tokios licencijos būtų suteiktos laikotarpiu nuo kovo 1 d. iki gruodžio 15 d., jis sutaptų su žvejybos laivų (gri-gri), kurie sudaro 1,6 % Graikijos laivyno, žvejybos laikotarpiu, todėl nukristų sardinių kaina ir taip smarkiai sumažėtų tokių laivų pajamos.

41. Graikijos vyriausybė teigia, kad yra uždraudusi ne sardinių žvejybą, o tik tam tikros rūšies žvejybos įrangą. Maži gaubiamieji tinklai (tinklai sardinėms gaudyti) naudojami zonoje, nuo kranto nutolusioje nuo vienos iki dviejų jūrmylių atstumu, kurioje veisiasi ir vystosi tam tikri vandens organizmai. Šiame regione sardinės ir žiemoja. Tinklų sardinėms gaudyti pajėgumai itin įspūdingi ir jais naikinami sardinių bei, tiesą sakant, visi žuvų ištekliai šiame regione. Dideli gaubiamieji tinklai leidžiami, nes jie nedaro tokios pačios žalos kaip tinklai sardinėms gaudyti. Šiuo klausimu Graikijos vyriausybė per posėdį nurodė, kad dideli gaubiamieji tinklai negali būti naudojami pakrančių zonoje. Graikijos vyriausybės nuomone, šis draudimas yra tinkamas ir proporcingas, nes jis neužkerta kelio žvejybos veiklai. Žvejai gali visus metus žvejoti įvairiausia kitų rūšių žvejybos įranga, įskaitant sardinių žvejybos įrangą.

42. Komisija laikosi nuomonės, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turėtų ištirti, ar šis draudimas yra proporcingas ir ar jis suderinamas su vienodo požiūrio principu šioje byloje minimų ūkio subjektų atžvilgiu. Komisija mano, kad norint įvertinti, ar šis draudimas yra tinkamas ir proporcingas tikslui išsaugoti ir valdyti vandens išteklius, būtina atsižvelgti į aplinkosauginius, ekonominius ir socialinius aspektus, nė vienam iš jų neteikiant absoliučios pirmenybės prieš kitus. Komisijos nuomone, būtina ištirti, ar yra moksliškai nustatyta, kad bendrojo draudimo priėmimo metu 1987 ir 1999 m. buvo labai sumažėję žuvų išteklių ir ar tokį sumažėjimą lėmė ne tinklai sardinėms gaudyti, o kita žvejybos įranga. Taip pat būtina ištirti, ar įmanoma kontroliuoti neteisėtą žvejybą. Jei tokia galimybė yra ribota arba jos iš viso nėra, tuomet visiškas draudimas žvejoti tinklais sardinėms gaudyti yra pagrįstas. Nacionalinis teismas taip pat turėtų ištirti šios priemonės proporcingumą ir jos atitiktį vienodo požiūrio principui, atsižvelgdamas į Graikijos teisės suteikiamą galimybę naudoti kitą žvejybos įrangą, pavyzdžiui, gri-gri arba tralus, kuriais gaudomos tokių pačių rūšių žuvys kaip ir tinklais sardinėms gaudyti.

43. Remiantis nusistovėjusia teismų praktika, norint laikytis vienodo požiūrio principo, negalima skirtingai traktuoti panašių situacijų ir negalima vienodai traktuoti skirtingų situacijų, išskyrus atvejus, kai toks traktavimas objektyviai pagrįstas( ).

44. Atsižvelgiant į tai, kad šiuo metu atrodytų, jog mažų gaubiamųjų tinklų, įskaitant tinklų sardinėms gaudyti, draudimas savo pobūdžiu yra absoliutus, nes jis taikomas visoms žvejų grupėms( ), nepanašu (bet tai turi patikrinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas), kad šis draudimas yra tiesiogiai diskriminacinis skirtingų žvejų grupių atžvilgiu.

45. Tačiau prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas taip pat privalo patikrinti, ar šis draudimas nėra netiesiogiai diskriminuojantis. Pačioje nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą šį prašymą pateikęs teismas pažymėjo, kad, remiantis 1984 m. balandžio 12 d. Žvejybos tarybos nuomone Nr. 75, pakrančių zonoje buvo žvejojama mažais gaubiamaisiais tinklais ir kita žvejybos įranga ir dėl to sumažėjo ištekliai. Šiuo požiūriu neaišku, ar pagal Graikijos teisę buvo uždrausti tik maži gaubiamieji tinklai, įskaitant tinklus sardinėms gaudyti, ir, jei taip, kuo remiantis tai buvo padaryta. Jei buvo pasirinktas toks selektyvus požiūris, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas privalo patikrinti, ar toks požiūris yra pagrįstas objektyviais kriterijais.

46. 2009 m. lapkričio 19 d. posėdyje Graikijos vyriausybė atkreipė dėmesį į itin žalingą mažų gaubiamųjų tinklų naudojimo pakrančių zonoje mastą. Tačiau pažymėtina, kad prašymą pateikę žvejai ir Komisija Teisingumo Teismui yra nurodę, jog šis draudimas iš tikrųjų gali sukurti diskriminaciją tarp smulkių pakrančių žvejų, naudojančių mažus gaubiamuosius tinklus, ir stambesnių žvejų, gri-gri žvejybai naudojančių didelius gaubiamuosius tinklus. Šiuo atžvilgiu iš Teisingumo Teismo nagrinėjamos bylos atrodytų (bet tai turi patikrinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas), kad nėra esminio skirtumo tarp didelių ir mažų gaubiamųjų tinklų, išskyrus jų dydį ir žvejybos pajėgumą. Atrodo, kad dideli gaubiamieji tinklai, atsižvelgiant į jų dydį, suteikia kur kas didesnį žvejybos pajėgumą nei maži gaubiamieji tinklai, pavyzdžiui, tinklai sardinėms gaudyti. Todėl negalima atmesti, kad, nepaisant nurodyto riboto laivų, kuriuose gri-gri žvejybai naudojami dideli gaubiamieji tinklai, skaičiaus (1,6 %), jų naudojimas potencialiai galėtų (tai turi patikrinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas) daryti žuvų ištekliams panašų poveikį kaip mažų gaubiamųjų tinklų naudojimas. Tačiau šios Teisingumo Teismo nagrinėjamos bylos šalys įnirtingai ginčijosi dėl to, ar naudoti didelius gaubiamuosius tinklus gri-gri sardinių žvejybai leidžiama 300 m nuo pakrantės, ar iš tiesų zonoje, nuo kranto nutolusioje nuo vienos iki dviejų jūrmylių atstumu, taigi – teritorijoje, kurioje, kaip teigia prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, vystosi ir veisiasi vandens organizmai. Atsižvelgiant į tariamą didelių gaubiamųjų tinklų žvejybos pajėgumą, jų tariamą panašumą į mažus gaubiamuosius tinklus ir naudojimą pakrančių zonoje, kyla klausimas, kurį turi spręsti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, ar šis draudimas iš tikrųjų diskriminuoja tam tikras žvejų grupes ir tai nėra pagrįsta objektyviais kriterijais.

47. Šiuo klausimu manau, kad net jei nagrinėjamas draudimas labiau veikia ar apsunkina tam tikrą žvejų grupę, jis nėra diskriminacinis, jeigu yra grindžiamas objektyviais kriterijais, atitinkančiais priemonės, skirtos apsaugoti vandens organizmų vystymąsi ir veisimąsi zonoje, nuo kranto nutolusioje nuo vienos iki dviejų jūrmylių atstumu, nustatytą tikslą( ).

48. Kalbant apie šio draudimo atitiktį proporcingumo principui, reikia, kad nustatytos priemonės nebūtų griežtesnės nei tinkama ir būtina tikslais, kurių teisėtai siekiama nagrinėjamais teisės aktais. Esant galimybei pasirinkti iš kelių tinkamų priemonių, turi būti pasitelkiamos švelniausios, o sukelti nepatogumai neturi būti neproporcingi siekiamiems tikslams( ). Aišku, kad siekiant įvertinti pagrindinėje byloje nagrinėjamą draudimo proporcingumą, ypač – ar tikslas apsaugoti vandens išteklius pakrančių zonoje galėtų būti pasiektas visiškai neuždraudžiant mažų gaubiamųjų tinklų, įskaitant tinklus sardinėms gaudyti, reikia atlikti specialią mokslo įrodymų ir faktinių pagrindinės bylos aplinkybių analizę, kurią turi atlikti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas( ).

49. Mano manymu, atlikdamas analizę, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turėtų vadovautis prevencijos principu. Taigi, esant moksliniam netikrumui dėl tam tikros žvejybos įrangos naudojimo poveikio vandens ištekliams, valstybė narė gali, vadovaudamasi prevencijos principu, imtis apsaugos priemonių nelaukdama, kol toks poveikis ir jo rimtumas taps visiškai akivaizdūs( ). Taip pat manau, kad šio draudimo proporcingumas turi būti vertinamas atsižvelgiant į tai, ar žvejai gali veiksmingai ir ekonomiškai naudingomis sąlygomis naudoti kitų rūšių sardinių žvejybos įrangą, darančią mažesnį poveikį vandens ištekliams.

50. Manau, kad siekdamas įvertinti, ar draudimas naudoti mažus gaubiamuosius tinklus, taigi ir tinklus sardinėms gaudyti, yra tinkamas atsižvelgiant į šio draudimo tikslą, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, remdamasis visais turimais įrodymais ir vadovaudamasis prevencijos principu, turi patikrinti, ar panašu, kad yra priežastinis ryšys tarp tokių tinklų naudojimo pakrančių zonoje ir vandens išteklių naikinimo, dėl kurio mažėja ištekliai. Šiuo požiūriu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas taip pat turėtų patikrinti, ar 1987 m. nustatytas draudimas atsižvelgiant į dabartines aplinkybes ir, be kita ko, visą ankstesnę patirtį, susijusią su ankstesnio šio draudimo sušvelninimo žalingu poveikiu, tebėra tinkamas( ).

51. Be to, atsižvelgdamas į tai, kad prašymą pateikusių žvejų prašymas apsiriboja sardinių gaudymu Kavalos įlankoje ir tariama sardinių išteklių gausa tame regione, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turėtų patikrinti, ar mažų gaubiamųjų tinklų, taigi ir tinklų sardinėms gaudyti, naudojimo draudimas visoje šalyje atitinka tame regione susiklosčiusias aplinkybes. Tačiau, nepaisant to, kad prašymą pateikę žvejai tesiekia gauti licencijas sardinių žvejybai naudoti tinklus sardinėms gaudyti, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turėtų patikrinti tokių tinklų naudojimo poveikį ne tik sardinių, bet visiems vandens ištekliams.

52. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas taip pat turėtų patikrinti, ar įmanoma pasiekti nagrinėjamos priemonės tikslą švelnesnėmis priemonėmis, pavyzdžiui, ribojant sugaunamus kiekius( ) ir nustatant žvejybos tinklais sardinėms gaudyti apribojimus tam tikru laiku. Vertindamas, ar švelnesnės priemonės nei tam tikros rūšies žvejybos įrangos absoliutus draudimas galėtų būti nustatytos nekeliant pavojaus tikslui išsaugoti vandens išteklius, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi atsižvelgti į tai, ar tokias priemones įmanoma veiksmingai kontroliuoti.

VI – Išvada

53. Atsižvelgdamas į tai, siūlau, kad Teisingumo Teismas į Symvoulio tis Epikrateias iškeltus klausimus atsakytų taip:

1994 m. birželio 27 d. Tarybos reglamento (EB) Nr. 1626/94, nustatančio tam tikras technines priemones žuvų ištekliams išsaugoti Viduržemio jūroje, 1 straipsnio 2 dalis turi būti aiškinama kaip suteikianti valstybėms narėms diskreciją ir toliau taikyti papildomas priemones, nustatytas prieš įsigaliojant šiam reglamentui, ir visiškai draudžiančias naudoti žvejybos įrangą, kurios nėra tarp reglamento 2 straipsnio 3 dalyje ir 3 straipsnio 1 bei 1a dalyse išvardytų draudžiamų įrenginių ir kurią iš principo leidžiama naudoti pagal reglamento nuostatas. Naudodamosi šia diskrecija valstybės narės privalo laikytis bendrosios žuvininkystės politikos ir bendrųjų Bendrijos teisės principų, įskaitant vienodo požiūrio ir proporcingumo principus.