GENERALINIO ADVOKATO F. G. JACOBS

IŠVADA,

pateikta 2005 m. rugsėjo 15 d.1( )

Byla C‑301/03

Italijos Respublika

prieš

Europos Bendrijų Komisiją





Įvadas

1. Pagal EB 159 straipsnį Bendrija, panaudodama finansinius instrumentus, apimančius ir struktūrinius fondus( ), plėtoja ir vykdo savo veiklą, kuri padeda stiprinti jos ekonominę ir socialinę sanglaudą, įskaitant regioninę plėtrą.

2. Pagal EB 161 straipsnį Taryba nustato struktūrinių fondų uždavinius, prioritetinius tikslus ir sąrangą kartu su jiems taikytinomis bendromis taisyklėmis bei nuostatas, reikalingas užtikrinti jų veiksmingumą ir fondų koordinavimą tarpusavyje bei su kitais esamais finansiniais instrumentais.

3. Remdamasi šiuo pagrindu, Taryba priėmė Reglamentą dėl struktūrinių fondų( ), reglamentuojantį struktūrinių fondų tikslus, sąrangą, veiklą ir įgyvendinimą bei Komisijos ir valstybių narių vaidmenį ir įgaliojimus šioje srityje.

4. Struktūrinių fondų teikiamos pagalbos, daugiausia finansinės, srityje numatyti keli programavimo ir įgyvendinimo etapai. „Programos priedo“ sudarymas yra paskutinis proceso etapas. Šiame dokumente pateikiama išsami informacija apie priemones, kuriomis įgyvendinama bendra strategija ir „veiklos programose“ bei „bendrame programavimo dokumente“ nustatyti prioritetai, pavyzdžiui, kiekvienos priemonės galutinių naudos gavėjų rūšis, kurie, inter alia, patikslina tam tikram fondui numatomas pervesti finansines lėšas. Jos naudojamos iš struktūrinių fondų bendrai finansuojamų konkrečių sandorių ar veiksmų įgyvendinimo etapu.

5. Remdamasi valstybių narių ir Komisijos glaudaus bendradarbiavimo (arba partnerystės) principu, kuriuo grindžiamas Reglamentas dėl struktūrinių fondų, Komisija tvirtina veiklos programas ir bendro programavimo dokumentus, o valstybės narės arba jų paskirtos vadovaujančios institucijos parengia ir patvirtina programų priedus. Jei reikia, sudėtinės programos priedų dalys gali būti suderinamos( ). Daugeliu atveju( ) toks derinimas turi būti patvirtintas nacionaliniu lygmeniu, o Komisijai apie tai tik pranešama.

6. Šis ieškinys, pareikštas pagal EB 230 straipsnį yra susijęs su išlaidomis dėl programos priedų derinimo pagal Reglamentą dėl struktūrinių fondų. Italijos Respublika prašo panaikinti kelis teisės aktus, kuriuose Komisija pareiškė savo poziciją dėl datos, kurią šios išlaidos gali būti pripažintos atitinkančiomis nustatytus reikalavimus, jog būtų apmokėtos.

7. Iš esmės Italija tvirtina, kad, neatsižvelgiant į tariamą aiškinamąjį pobūdį, nagrinėjamais aktais buvo siekta sukelti teisines pasekmes. Juose numatytos pareigos, kurių Komisija neturi teisės nustatyti ir kurie prieštarauja arba nėra numatyti Reglamente dėl struktūrinių fondų.

8. Komisija tvirtina, kad ieškinys nepriimtinas. Nagrinėjami aktai negali būti ginčijami pagal EB 230 straipsnį, nes jie nesukelia teisinių pasekmių ir jų sukelti negali. Komisija papildomai nurodo, kad ieškinys yra nepagrįstas.

9. Italija ir Komisija dalyvavo teismo posėdyje.

Susiję Bendrijos teisės aktai

Reglamentas dėl struktūrinių fondų

10. Su šia byla susijusių sąvokų apibrėžimai pateikiami Reglamento dėl struktūrinių fondų 9 straipsnyje.

11. 9 straipsnio e punkte „pagalba“ apibrėžta kaip „fondų teikiamos pagalbos būdai“, kurie, inter alia, apima „veiklos programas arba bendrus programavimo dokumentus“.

12. 9 straipsnio f punktas veiklos programą apibrėžia kaip „dokumentą, Komisijos patvirtintą Bendrijos paramos sistemai( ) įgyvendinti, kuriame nuosekliai nustatytos prioritetinės ilgalaikės priemonės ir kuris gali būti įgyvendintas per vieną ar daugiau fondų, vienoje ar keletoje kitų veikiančių finansinių instrumentų ir EIB“.

13. 9 straipsnio g punktas bendrą programavimo dokumentą apibūdina kaip „bendrą dokumentą, kurį patvirtino Komisija ir kuriame pateikta ta pati informacija, kuri yra Bendrijos paramos sistemoje bei veiklos programoje“.

14. 9 straipsnio m punktas apibūdina programos priedą kaip „dokumentą, įgyvendinantį pagalbos strategiją ir prioritetus, kuriame yra pateikta išsami informacija apie priemones <...>, parengtas valstybės narės arba vadovaujančiosios institucijos( ) <...>. Jis siunčiamas Komisijai susipažinti“. Jame aiškiai nurodoma, kad prireikus šis programos priedas gali būti peržiūrėtas 34 straipsnio 3 dalyje nustatyta tvarka.

15. 34 straipsnio 3 dalis numato, kad vadovaujanti institucija „priežiūros komiteto prašymu arba savo iniciatyva pataiso programos priedą, nekeisdama nei bendros fondų įnašo sumos, kuri skirta tam tikram prioritetui, nei savo konkrečių tikslų. Priežiūros komitetui patvirtinus, ji per vieną mėnesį informuoja Komisiją apie pataisymą“. Toliau ta pati dalis numato, kad „sprendimo dėl fondų įnašo dalinius pakeitimus Komisija, derindama su suinteresuotąja valstybe nare, priima per keturis mėnesius po to, kai buvo gautas priežiūros komiteto pritarimas“.

16. Įvairių programavimo dokumentų patvirtinimą išsamiausiai reglamentuoja Reglamento dėl struktūrinių fondų 15 straipsnis „Rengimas ir tvirtinimas“. Pagal 15 straipsnio 4 dalį „Komisija vertina valstybės narės siūlomas veiklos programas, kad nustatytų, ar jos atitinka tam tikros Bendrijos paramos sistemos tikslus ir kitas Bendrijos politikos sritis“. Jeigu siūlymai atitinka visus Reglamente dėl struktūrinių fondų nurodytus reikalavimus, Komisija, suderinusi su suinteresuotąja valstybe nare, priima sprendimą dėl fondų įnašo.

17. Pagal 15 straipsnio 5 dalį „Komisija priima sprendimą dėl bendrų programavimo dokumentų, suderinusi jį su suinteresuotąja valstybe nare“, jeigu jis atitinka visus Reglamente dėl struktūrinių fondų numatytus reikalavimus.

18. 15 straipsnio 6 dalis numato, kad „valstybė narė arba vadovaujančioji institucija patvirtina programos priedą, kuris apibrėžtas 9 straipsnio m punkte, po to, kai tam pritaria priežiūros komitetas, jeigu programos priedas rengiamas po to, kai Komisija priima sprendimą dėl fondų įnašo arba pasitarusi su atitinkamais partneriais, jeigu jis rengiamas prieš priimant sprendimą dėl fondų įnašo. Pastaruoju atveju priežiūros komitetas patvirtina programos priedą arba prašo jį pataisyti 34 straipsnio 3 dalyje nustatyta tvarka.“ Per tris mėnesius po to, kai buvo priimtas Komisijos sprendimas, kuriuo patvirtinama veiklos programa arba bendras programavimo dokumentas, valstybė narė vienu dokumentu privalo nusiųsti Komisijai programos priedą susipažinti.

19. 30 straipsnis reglamentuoja išlaidų atitiktį fondų įnašui nustatytiems reikalavimams.

20. 30 straipsnio 2 dalis numato, kad „išlaidos negali būti pripažintos atitinkančiomis fondų įnašui gauti nustatytus reikalavimus, jeigu galutinis naudos gavėjas iš tikrųjų jas apmokėjo iki dienos, kai Komisija gavo paraišką dėl pagalbos. Tokia diena yra laikotarpio, kai išlaidos ima atitikti tam tikrus reikalavimus, pradžia“. Pagal tą pačią nuostatą „galutinis išlaidų atitikties tam tikriems reikalavimams terminas turi būti nustatytas sprendime skirti fondų įnašą“. Apie išlaidų pagal pataisytus programos priedus atitiktį nustatytiems reikalavimams nėra konkrečiai užsimenama nė vienoje Reglamento dėl struktūrinių fondų nuostatoje.

21. Fondų įnašais apmokėtų išlaidų kompensavimas reglamentuojamas 32 straipsnio 2 dalyje. Iš tikrųjų valstybės narės paskirta mokančioji institucija patvirtina išlaidas ir kreipiasi į Komisiją dėl jų kompensavimo. Tuo atveju, jeigu nėra įvykdyta viena šių sąlygų, Komisija nedelsdama informuoja valstybę narę ir mokėjimo instituciją, todėl paraiška dėl mokėjimo yra nepriimtina, o jos imasi reikalingų veiksmų ištaisyti padėtį.

22. Reglamento dėl struktūrinių fondų 53 straipsnio 2 dalis leidžia Komisijai patvirtinti išsamias taisykles, kaip, inter alia, įgyvendinti, 30 straipsnį. Tačiau tokios taisyklės turi būti patvirtintos 48 straipsnio 2 dalies a punkte, kuris daro nuorodą į 47 straipsnio 3 dalies a punktą, pagal kurį kaip vadybos komitetas veikiantis Regionų plėtros ir pertvarkos komitetas, o kartais pati Taryba, privalo balsuoti dėl Komisijos pateikto projekto nustatyta tvarka.

23. Valstybės narės pagal nacionalines teises įsteigia priežiūros komitetus, kurie prižiūri kiekvieną Bendrijos paramos sistemą arba bendrą programavimo dokumentą ir kiekvieną veiklos programą.

24. 35 straipsnis numato jų struktūrą, vaidmenį ir funkcijas. Pagrindinė priežiūros komiteto užduotis – prižiūrėti, kaip įgyvendinami šie dokumentai, ir įsitikinti, ar veiksmingai ir kokybiškai įgyvendinama pagalba. Priežiūros komiteto sudėtis gali skirtis, tačiau valstybės narės privalo į jų sudėtį įtraukti kompetentingas vietos ir regionines institucijas, ekonomikos ir socialinius partnerius ir pagalbos lygmeniu kompetentingas įstaigas. Komisijos atstovas taip pat dalyvauja priežiūros komiteto veikloje, tačiau tik kaip patarėjas.

25. Priežiūros komitetas, inter alia, privalo tvirtinti arba taisyti programos priedą, įskaitant fizinius ir finansinius rodiklius, naudotinus pagalbai prižiūrėti. Jo pritarimas turi būti gautas prieš kiekvieną taisymą. Priežiūros komitetas taip pat apsvarsto ir patvirtina kriterijus, kuriais vadovaujantis parenkama veikla, finansuojama pagal kiekvieną priemonę, tikrina įgyvendinimo rezultatus, svarsto ir tvirtina metinę ir baigiamąją įgyvendinimo ataskaitas prieš siųsdamas jas Komisijai, svarsto ir tvirtina kiekvieną pasiūlymą iš dalies pakeisti Komisijos sprendimo dėl fondų įnašo turinį ir bet kuriuo atveju jis gali siūlyti vadovaujančiajai institucijai pataisyti ar peržiūrėti pagalbą( ).

26. Galiausiai Regionų plėtros ir pertvarkos komitetas yra pagal 47 straipsnį įsteigtas komitetas, kurio paskirtis – padėti Komisijai įgyvendinti Reglamentą dėl struktūrinių fondų. Atsižvelgiant į nagrinėjamą klausimą, jis gali veikti kaip konsultacinis arba vadybos komitetas.

Faktinės bylos aplinkybės

27. Ši byla buvo iškelta po Komisijos ir valstybių narių konsultacijų, skirtų supaprastinti operatyvinių sprendimų priėmimą pagal tuo metu galiojusias struktūrinius fondus reglamentuojančias nuostatas.

28. 2002 m. liepos 24 d. Regionų plėtros ir pertvarkos komiteto 67‑ajame posėdyje Komisija pateikė „Rašto dėl struktūrinių fondų valdymo supaprastinimo, skaidrumo, koordinavimo ir lankstumo 2000–2006 m.“ projektą (Raštas CDRR‑03‑0013‑00). Tas pats raštas buvo išplatintas apsvarstyti 2002 m. spalio 7 d. vykusiame komisaro M. Barnier ir valstybių narių ministrų susitikime.

29. Šiame rašte Komisija pasiūlė fondų valdymo procedūras padaryti skaidresnes ir jas supaprastinti, įskaitant ir programos priedų pakeitimo procedūrą, jeigu tokius pakeitimus, kuriuos gali parengti priežiūros komitetai, reikia suderinti su susijusia pagalba; atitinkamai turi būti pakeistas ankstesnis Komisijos sprendimas dėl nagrinėjamos pagalbos. Todėl valstybė narė ir Komisija privalo susitarti pagal taikytinas Reglamento dėl struktūrinių fondų nuostatas. Tačiau jei tokios pataisos daro poveikį tik programos priedui, Komisijos pritarimo nereikia.

30. 67‑ojo posėdžio protokole įrašyta, kad, atsakydamas Italijos delegacijos nariui, Komisijos atstovas pareiškė, jog „keičiant programą laikotarpio, kada naujos (arba pakeistos) priemonės atitinka tam tikrus reikalavimus, pradžia yra programos pradžios diena, t. y. daugeliu atveju priimtinos programos gavimo diena“.

31. Iš protokolo taip pat aišku, kad atsakydamas į Ispanijos delegacijos nario komentarą dėl to, jog Komisijos informaciniai raštai vis dažniau įgyja norminį pobūdį, Komisijos atstovas, posėdžio pirmininkas, nurodė, kad Komisijos pateikiamų informacinių raštų tikslas „paaiškinti valstybėms narėms, kaip Komisija aiškina ir taiko struktūrinių fondų įgyvendinimo taisykles. Iš esmės šie dokumentai yra vidinio naudojimo, be to, ne visada parengiama jų galutinė redakcija“.

32. Tame pačiame komiteto 75‑ajame posėdyje Komisija pateikė raštą „Atitikties tam tikriems reikalavimams laikotarpio pradžia keičiant programavimo dokumentus“. Šiame rašte Komisija patikslino, kad jei keičiamos veiklos programos arba bendri programavimo dokumentai, naujos išlaidos nustatytus reikalavimus atitinka tą dieną, kai Komisija gauna paraišką pakeisti pagalbą, t. y. Reglamento dėl struktūrinių fondų 30 straipsnyje numatytą dieną.

33. Tačiau keičiant programų priedus, raštas numatė dvi skirtingas galimybes.

34. Viena vertus, jei keičiant programos priedą taip pat reikia keisti bendrus programavimo dokumentus arba veiklos programas, taikoma sprendime patvirtinti bendrų programavimo dokumentų arba veiklos programų pakeitimą nurodyta atitikties tam tikriems reikalavimams laikotarpio pradžios diena.

35. Kita vertus, jei keičiamas tik programos priedas, laikotarpio, kai išlaidos atitinka tam tikrus reikalavimus, pradžią „nustato priežiūros komitetas, tačiau siekiant patikimo finansų valdymo ši data negali būti ankstesnė nei komiteto pasiūlyto pakeitimo patvirtinimo diena“.

36. Šis raštas yra pirmoji priemonė, kuri ginčijama ieškinyje dėl panaikinimo (toliau – ginčijamas raštas).

37. Italijos Sardinijos, Sicilijos ir Lazio regionų priežiūros komitetų siūlymu pradėtų rašytinių konsultacijų procedūros metu Komisija kiekvienam komitetui nusiuntė laiškus su pastabomis dėl tam tikrų programų priedų (toliau – ginčijami laiškai).

38. Sardinijos atveju Komisija patvirtino, kad pagal prie jos laiško pridėtą ginčijamą raštą, jei keičiami programos priedai, „esantys šių rašytinių konsultacijų dalyku“, laikotarpio, kada išlaidos atitinka nustatytus reikalavimus, pradžią turėtų nustatyti priežiūros komitetas, tačiau siekiant patikimo finansų valdymo ši data negali būti ankstesnė nei priežiūros komiteto siūlomų pakeitimų patvirtinimo diena.

39. Komisija ginčijamą raštą taip pat pridėjo ir prie laiško, nusiųsto Lazio priežiūros komitetui, kuriame pažymėjo, kad jei keičiami programų priedai, „esantys šių rašytinių konsultacijų dalyku“, laikotarpio, kada išlaidos atitinka nustatytus reikalavimus, pradžią privalo „nustatyti priežiūros komitetas, tačiau ši data negali būti ankstesnė nei priežiūros komiteto siūlomų pakeitimų patvirtinimo data (šiuo atveju – rašytinės procedūros pabaiga). Pakeistame programos priede turi būti nurodyta konkreti pradžios diena, nuo kada naujosios išlaidos, kurioms daromas poveikis pakeitus dokumentus, laikomos atitinkančiomis nustatytus reikalavimus“.

40. Galiausiai Sicilijos priežiūros komiteto atveju Komisija vadovaujančios institucijos paprašė, atsižvelgiant į neseniai Komisijos nagrinėjamu klausimu priimtą naują poziciją ir netiesiogiai darant nuorodą į ginčijamą raštą, iš naujo patikslinti išlaidų atitikties nurodytiems reikalavimams laikotarpio pradžią.

Priimtinumas

Argumentai

41. Komisija teigia, kad ginčijamos priemonės trečiosioms šalims privalomų teisinių pasekmių nesukelia ir jų sukelti negali, todėl jų negalima ginčyti pagal EB 230 straipsnį.

42. Komisija daugiausia remiasi teismų praktika, pagal kurią ji aiškina teisės nuostatas ar pareiškia savo ketinimą tam tikrą elgesio praktiką laikyti nesukeliančia teisinių pasekmių. Teisinių pasekmių gali sukelti ne Bendrijos teisės nuostatos aiškinimas ar pareiškimas apie tokį ketinimą, o veikiau jos taikymas konkrečiai situacijai( ).

43. Dėl ginčijamo rašto Komisija pirmiausia remiasi jo turiniu ir priėmimo forma. Iš jų abiejų aišku, kad nebuvo siekta, jog, kaip teigia Italija, aktas būtų privalomas.

44. Raštu siekiama informuoti valstybes nares ir nacionalines vadovaujančias institucijas apie kriterijus, kuriuos Komisija ketina taikyti būsimiems sprendimams dėl mokėjimo paraiškų, norėdama pranešti, jog ji neketina finansuoti su programos priedų pakeitimais susijusių išlaidų, atsiradusių iki rašte nurodytų terminų. Tik sprendimai atsisakyti patenkinti mokėjimo paraiškas arba jas patenkinti gali sukelti teisinių pasekmių trečiosioms šalims ir todėl gali būti skundžiami pagal EB 230 straipsnį.

45. Komisija patvirtina, kad ginčijamas raštas gali daryti poveikį valstybėms narėms ir vadovaujančioms institucijoms. Tačiau remiantis sprendimu IBM( ) tai yra labiau faktinė nei teisinė pasekmė.

46. Be to, ji pripažįsta, kad pagal Italijos nurodytą teismų praktiką individualūs aktai, kuriuose klaidingai aiškinamos Bendrijos teisės nuostatos, gali būti skundžiami, jeigu dėl tokio aiškinimo jie valstybėms narėms tiesiogiai nustato pareigas, kurios nėra numatytos nei aiškinamose Bendrijos teisės nuostatose, nei išplaukia iš priimtų jį įgyvendinančių nuostatų. Tačiau ginčijamas raštas tokiai kategorijai nėra priskiriamas.

47. Komisijos teigimu, ginčijami laiškai priežiūros komitetams yra neprivalomos pastabos ir pasiūlymai, kurie pateikiami pradėjus rašytines konsultacijas dėl programos priedų pakeitimų. Pagal šią procedūrą, kurios reglamentavimas patenka į nacionalinės valdžios institucijų kompetenciją, Komisija neturi įgaliojimų priimti privalomo teisės akto, nustatančio pakeitimus. Pastabų turinys yra tokio paties informacinio pobūdžio kaip ir ginčijamas raštas, todėl negali būti skundžiamas pagal EB 230 straipsnį.

48. Italija tvirtina, kad ginčijamame rašte nėra siekiama paaiškinti nuostatų, susijusių su išlaidų atitiktimi nustatytiems reikalavimams, o nustatomos naujos, Reglamente dėl struktūrinių fondų nenumatytos pareigos. Ginčijamoje priemonėje Komisijos numatytos išlaidų atitikties nustatytiems reikalavimams sąlygos ir apribojimai nėra susiję su šio reglamento 30 straipsnio 2 dalimi.

49. Italija teigia, jog atsiradus rizikai, kad jai bus atsisakyta kompensuoti Komisijos nustatytų reikalavimų neatitinkančias išlaidas ir, atsižvelgiant į įsipareigojimus pagal EB 10 straipsnį, valstybės narės, laikydamosi ginčijamame rašte nustatytų taisyklių, įvairius reglamentus privalo priimti nedelsdamos. Todėl šis raštas yra laikomas aktu, kuriuo siekiama sukelti teisinių pasekmių.

50. Italija remiasi Teisingumo Teismo sprendimais, primtais Prancūzijai pareiškus ieškinius Komisijai dėl jos priimto valstybėms narėms skirto „elgesio kodekso“( ), dviejų aiškinamųjų pranešimų( ) ir „vidaus instrukcijų“, kurių privalo laikytis Komisijos pareigūnai( ).

Vertinimas

51. Pagal nusistovėjusią teismų praktiką ieškinys dėl panaikinimo gali būti pareikštas dėl institucijų priimtų teisės aktų – nesvarbu, koks jų pobūdis ar forma, kuriomis siekiama sukelti teisinių pasekmių( ).

52. Kadangi Italija yra valstybė narė ir neprivalo įrodyti specialaus teisinio suinteresuotumo pareiškiant ieškinį pagal EB 230 straipsnį, mano nuomone, jai nereikia įrodyti, kad bus daromas poveikis jos specifiniams interesams( ).

53. Todėl iškyla klausimas, ar vien ginčijamomis priemonėmis būtų galima pakeisti bet kurio trečiojo asmens teisinę padėtį, kuri suprantama kaip teisių ir pareigų visuma tam tikru laikotarpiu.

54. Tačiau yra keletas priežasčių, kodėl sudėtinga priimti tinkamą sprendimą dėl ginčo priimtinumo.

55. Viena vertus, ginčijamos priemonės ne visiškai atitinka teismų praktikoje įtvirtintą kriterijų sukelti arba ketinti sukelti privalomų teisinių pasekmių tretiesiems asmenims. Remiantis teismų praktika, jos labiau laikytinos įspėjančiomis apie teisines pasekmes sukelsiančius būsimus sprendimus( ) bei atspindinčios Komisijos „elgseną tam tikru būdu“( ).

56. Tokią išvadą patvirtina faktinės bei teisinės aplinkybės, kuriomis buvo priimta ginčijama priemonė ir priemonių turinio analizė.

57. Iš faktinių ir teisinių aplinkybių matyti, kad ginčijamoms priemonėms nebuvo ketinta suteikti privalomosios galios.

58. Ginčijamas raštas buvo priimtas po bendrų Regionų plėtros ir pertvarkos komiteto diskusijų. Jis nebuvo grindžiamas jokia konkrečia nuostata ir nebuvo paskelbtas Oficialiajame leidinyje. Prieš jo išplatinimą valstybėms narėms, Komisija komiteto 67-ajame posėdyje( ) aiškiai įspėjo, kad šis dokumentas yra vidinio naudojimo, jis gali būti keičiamas ir jame pateikta tik Komisijos nuomonė. Be to, Komisija nuolat tvirtino, kad ji neketino šiuo raštu sukelti teisinių pasekmių, kurios skirtųsi nuo Reglamento dėl struktūrinių fondų 30 straipsnyje numatytų teisinių pasekmių, o tai paaiškina, kodėl nėra pateikta nuoroda į teisinį pagrindą.

59. Iš bylos medžiagos matyti, kad trys ginčijami laiškai kompetentingiems priežiūros komitetams buvo nusiųsti šių komitetų inicijuotų rašytinių konsultacijų metu, siekiant pataisyti programų priedus. Pagal tokią procedūrą, kaip Italija nurodo paaiškinimuose dėl bylos esmės, ir pagal Reglamento dėl struktūrinių fondų 15 straipsnio 6 dalį, 34 straipsnio 3 dalį ir 35 straipsnį Komisija atlieka tik konsultacinį vaidmenį( ) ir neturi įgaliojimų priimti privalomų teisės aktų, nustatančių reikalavimus, kad nacionalinės valdžios institucijos priimtų pakeitimus.

60. Iš esmės pačiomis ginčijamomis priemonėmis negalima sukelti teisinių pasekmių, kurios skirtųsi nuo Reglamente dėl struktūrinių fondų numatytų pasekmių. Jos nedaro poveikio valstybių narių materialinėms ar procesinėms teisėms, nes valstybėms narėms nėra uždrausta pateikti Komisijai paraiškas kompensuoti mokėjimo išlaidas, neatitinkančias ginčijamame rašte nustatytų reikalavimų. Todėl valstybių narių teisinė padėtis nėra pakeista. Komisija privalo išnagrinėti visas pateiktas paraiškas ir pagal Reglamento dėl struktūrinių fondų 35 straipsnį priimti dėl jų galutinį sprendimą. Kaip Teisingumo Teismas nusprendė nagrinėdamas panašias bylas( ), tokiu būtų pripažįstamas galutinis sprendimas atsisakyti sumokėti, kuris sukeltų tokių teisinių pasekmių, kurias Italija priskiria ginčijamu raštu sukeliamoms teisinėms pasekmėms.

61. Kita vertus, padaryta išvada dėl nepriimtinumo būtų nepakankama dėl kelių aspektų.

62. Kaip tvirtina Italija ir pripažįsta Komisija, siekdamos įgyvendinti ginčijamas priemones, nacionalinės valdžios institucijos gali būti priverstos pakeisti savo vidaus taisykles ir procedūras; tokia išvada tikėtina, atsižvelgiant į ginčijamų laiškų privalomą ir nedviprasmišką formuluotę( ) ir į bendrą ginčijamo rašto turinį. Akivaizdu, kad šiuo atžvilgiu Komisijos elgesiui negali būti pritarta.

63. Be to, kaip bus matyti aiškiau nagrinėjant iš esmės, ginčijamame rašte, kiek jis susijęs su programos priedų keitimu, aiškiai nesilaikoma vienintelės Reglamento dėl struktūrinių fondų nuostatos, nustatančios išlaidų, atitinkančių nustatytus reikalavimus, būtent 30 straipsnio 2 dalies, kriterijaus. Esant tokiai situacijai, Komisija, užuot pateikdama paprasčiausią galimą nuostatos paaiškinimą, nustato papildomą kriterijų, kuris prima facie nėra grindžiamas Reglamentu dėl struktūrinių fondų.

64. Remiantis vien šiais duomenimis, darytina išvada, kad ginčijamu raštu reikalaujama daugiau nei pagal Reglamentą dėl struktūrinių fondų, ir pagal Italijos minimą teismų praktiką ginčijamos priemonės turėtų būti laikomos tokiomis, kuriomis siekiama sukelti teisinių pasekmių.

65. Proceso ekonomiškumo ir teisinio tikrumo principai taip pat patvirtina, kad išvada dėl priimtinumo yra teisinga.

66. Kaip Italija nurodė posėdyje, išvada dėl nepriimtinumo uždelstų Teisingumo Teismo nagrinėjimą, ar ginčijamos priemonės teisėtos, o tai prieštarautų proceso ekonomiškumo principui. Nors ginčijamose priemonėse Komisijos pozicija yra aiškiai suformuluota, atsižvelgiant į jos paskelbtą ketinimą taikyti tokį aiškinimą ir į ginčijamo rašto bendrąjį pobūdį, padarius išvadą dėl nepriimtinumo, ji įpareigotų valstybę narę laukti, kol Komisija priims akivaizdų aktą atmesti paraišką dėl mokėjimo ir tik tada pareikšti naują ieškinį, grindžiamą tokiais pačiais teisiniais pagrindais kaip ir šis ieškinys.

67. Todėl dėl šio rašto atsiradusi teisinio netikrumo situacija tęstųsi toliau( ). Kai kurios valstybės narės gali pasirinkti susilaikyti ir nepateikti tam tikrų išlaidų, kurias Teisingumo Teismas sprendimu gali pripažinti atitinkančiomis nustatytus reikalavimus. Kitos gali nuspręsti neatsižvelgti į ginčijamą raštą ir pateikti paraiškas dėl mokėjimo, vėliau turėdamos galimybę dėl Komisijos atsisakymo patenkinti paraišką pareikšti ieškinį Teisingumo Teisme. Tokia padėtis nepalanki teisiniam tikrumui. Šioje byloje nagrinėdamas ginčijamas priemones iš esmės, Teisingumo Teismas išaiškintų teisinę padėtį, užtikrintų teisinį tikrumą ir išvengtų būsimų bylų.

68. Šiuo klausimu paminėtinas Prancūzijos Conseil d‘Etat požiūris, pareikštas sprendžiant analogišką klausimą nacionaliniu lygmeniu. Nesilaikydamas anksčiau pareikštos nuomonės, ji pripažino, kad ieškiniai dėl aiškinamųjų aplinkraščių teisminės kontrolės pagal Prancūzijos administracinę teisę yra priimtini, „jeigu iš juose pateikto aiškinimo nėra suprantama įstatyminių arba poįstatyminių teisės aktų reikšmė ir turinys arba jeigu kartojama aukštesnės teisinės galios normai prieštaraujanti taisyklė“( ). Pagrindinė priežastis pakeisti tokį požiūrį grindžiama teisinio tikrumo poreikiu. Kadangi valstybės tarnautojai dažniau taiko pačius aiškinamuosius aplinkraščius nei jais aiškinamą taisyklę, Conseil d‘Etat mano, kad teisinę padėtį paaiškinti veiksminga kuo greičiau, siekiant išvengti kitų procesų( ).

69. Praktiškai toks išankstinis požiūris gali būti laikomas priimtiniausiu bendrų priemonių atveju, pavyzdžiui, šioje byloje nagrinėjamų priemonių atveju, kuriomis siekiama sukelti bendrų teisinių pasekmių ir kurios ateityje gali daryti poveikį daugybei bylų. Todėl būtų naudingiau pripažinti ieškinį priimtinu, nei atidėti jo nagrinėjimą iš esmės atsiradus kitai galimybei.

70. Net ir atsižvelgdamas į visus šiuos svarstymus, esu įsitikinęs, kad pagal nusistovėjusią teismų praktiką ieškinį reikia pripažinti nepriimtinu. Kadangi nacionalinės valdžios institucijoms konkrečių teisinių pasekmių nekilo, reikia pareikšti nuomonę atsakovės prieštaravimo naudai.

71. Nors reikia atkreipti dėmesį į privalomąjį pobūdį, šiuo atveju jis neturėtų būti lemiamas veiksnys. Valstybės narės ir už Bendrijos struktūrinių fondų valdymą atsakingos nacionalinės valdžios institucijos yra susipažinusios su pagal Reglamentą dėl struktūrinių fondų vykdomomis procedūromis ir gerai pasirengusios atlikti Komisijos priimtų teisės aktų, neatitinkančių savo formos, pirminį įvertinimą. Tokią analizę sunkiau pritaikyti asmenims, nes jie turi mažiau teisinių žinių( ).

72. Toks svarstymas ypač svarbus šiai bylai, nes Italija pastabose dėl bylos esmės tvirtina, kad Reglamente dėl struktūrinių fondų nėra teisinio pagrindo, kuriuo remiantis Komisijai būtų suteikti įgaliojimai savo iniciatyva priimti privalomą 30 straipsnio 2 dalies aiškinimą. Kadangi tokių įgaliojimų buvimas negali būti preziumuojamas, jeigu nėra konkrečios nuostatos dėl įgaliojimų suteikimo( ) ir kadangi pagal nusistovėjusią teismų praktiką aišku, kad Komisijos nuomonė, pareikšta valstybių narių valdžios institucijoms srityse, kuriose Komisija neturi kompetencijos priimti privalomų sprendimų, tėra teisinių pasekmių neturinti nuomonė( ), valstybės narės galėjo visiškai aiškiai suprasti iš teismų praktikos išplaukiančią teisinę situaciją, kuria remdamosi jos galėjo nustatyti savo teisinę padėtį nagrinėjamu klausimu.

73. Be to( ), nors ginčijamos priemonės gali daryti įtaką nacionalinės valdžios institucijų veiksmams, jos negali pakeisti trečiųjų šalių, ypač nacionalinės valdžios institucijų, teisinės padėties. Todėl nėra įgyvendinta pagrindinė teismų praktikoje įtvirtinta sąlyga. Bet kokie tokių valdžios institucijų, taisant išlaidas, susijusias su programos priedais, padaryti pakeitimai siekiant išvengti, kad jų paraiškos dėl mokėjimų nebus patenkintos, tėra faktinė pasekmė( ). Be to, pažymėtina, kad Pirmosios instancijos teismas nusprendė, jog neprivalomas aktas negali būti skundžiamas remiantis tuo, kad nacionalinės valdžios institucijos, kurioms jis skirtas, dėl šio akto priėmė vidaus teisės aktus( ) arba jį įgyvendino( ).

74. Be to, manau, kad šios bylos aplinkybės skiriasi nuo Italijos nurodytų ieškinį pagrindžiančių bylų aplinkybių( ). Visose šiose bylose Komisija prieštaravo dėl priimtinumo remdamasi panašiais į šios bylos pagrindais. Tačiau Teisingumo Teismas nusprendė, kad visi ieškiniai priimtini ir kad patys skundžiami aktai galėjo sukelti teisinių pasekmių, kurios yra papildomos arba skirtingos nuo jais aiškinamų ar jas papildančių Bendrijos taisyklių. Remdamasis šiuo pagrindu Teisingumo Teismas nusprendė, kad aktai negalioja.

75. Byloje dėl „elgesio kodekso“( ) Teisingumo Teismas nusprendė, kad kodeksas, kuriame Komisija išvardijo valstybių narių pareigas, kylančias iš tam tikros Bendrijos nuostatos, nustatė konkrečias pareigas, viršijančias tai, kas yra leistina pagal nagrinėjamą nuostatą.

76. Analogiški argumentai buvo pateikti ir dviejose bylose dėl aiškinamųjų pranešimų, kuriuos Komisija priėmė siekdama išsamiai apibrėžti tam tikrus iš Bendrijos pirminės ir antrinės teisės nuostatų kylančius įsipareigojimus. Teisingumo Teismas nusprendė, kad pranešimai viršijo tai, kas būtina išaiškinti nuostatas, kurias jie turėtų išaiškinti, ir kad jie valstybėms narėms nustatė naujų papildomų pareigų( ). Kadangi tokiems Komisijos veiksmams pagrįsti teisinio pagrindo nebuvo, Teisingumo Teismas abu aiškinamuosius pranešimus panaikino.

77. Šios bylos situacija skiriasi tuo, kad ginčijamas raštas naujų pareigų valstybėms narėms nenustato. Jis nenustato reikalavimo suderinti jų vidaus procedūras arba drausti pateikti paraiškas dėl mokėjimo, kurios neatitinka Komisijos nustatytų reikalavimų kriterijų.

78. Be to, darydamas išvadą dėl „elgesio kodekso“ Teisingumo Teismas ypač atsižvelgė į Komisijos posėdyje pateiktus argumentus, kad valstybė narė gali pažeisti kodekso nuostatas, kartu nepažeisdama juo aiškinamo reglamento nuostatos( ). Tokio teiginio pagrindas – pripažinimas, kad kodeksas sukėlė nuo reglamento nepriklausančių teisinių pasekmių ir tai labiausiai darė poveikį Teisingumo Teismo sprendimui. Atvirkščiai, šioje byloje Komisija nuolat tvirtino, kad ginčijamu raštu nebuvo siekiama sukelti savarankiškų teisinių pasekmių ir ji niekada nesutiko, kad jis gali būti pažeistas tuo pat metu nepažeidžiant juo aiškinamo Reglamento dėl struktūrinių fondų.

79. Pažymėtina, kad vienoje iš bylų dėl aiškinamųjų pranešimų Teisingumo Teismas pažymėjo, jog pranešimas buvo priimtas po to, kai Tarybai nepavyko pasiekti kompromiso dėl direktyvos, skirtos papildyti tam tikrų Sutarties nuostatų taikymo sritį, ir užsiminė, kad iš tikrųjų pranešimu buvo siekiama pakeisti direktyvą( ). Nagrinėjamu atveju taip nėra.

80. Galiausiai buvo pripažinta, kad „vidaus instrukcijos“( ) sukelia teisinių pasekmių tiek, kiek jos Komisijos pareigūnams valstybių narių atžvilgiu suteikia tyrimo įgaliojimus ir kiek jos nustatė konkrečias įgyvendinimo procedūras, nors tokių įgaliojimų suteikimas byloje nagrinėjamame reglamente nėra numatytas. Kadangi Komisija neturėjo įgaliojimų papildyti nagrinėjamų Bendrijos taisyklių papildomu aktu, Teisingumo Teismas pripažino „vidaus instrukcijas“ negaliojančiomis( ). Šioje byloje priimdama ginčijamas priemones Komisija nesuteikė sau naujų įgaliojimų nacionalinių valdžios institucijų atžvilgiu.

81. Nors teismų praktikoje aktai, kuriems taikytina teisminė kontrolė, yra aiškinami plačiai, manau, kad nagrinėjamos bylos aplinkybėmis padarius išvadą, jog ieškinys priimtinas, tai prieštarautų nusistovėjusiai teismų praktikai ir dėl to kiltų neaiškumų. Pažymėtina, kad mano išvada nereiškia, jog vėlesnės kontrolės nebus. Jei Komisija atmestų paraišką dėl mokėjimo remdamasi tuo, kad nebuvo laikytasi ginčijamame rašte nustatytos atitikties nustatytiems reikalavimams datos, visiškai akivaizdu, kad tai būtų laikoma sprendimu, kurį galima apskųsti pagal EB 230 straipsnį. Šiame ieškinyje klausimai, kuriuos nurodė Italija, galėtų būti išspręsti tokios bylos nagrinėjimo metu. Tuomet būtų laikomasi veiksmingos teisminės gynybos principo, kuris, mano nuomone, teismų praktikoje, susijusioje su skundžiamų Bendrijos institucijų aktų priimtinumu, yra pagrindinis.

82. Iš to, kas pasakyta, darytina išvada, kad Teisingumo Teismas ieškinį turėtų pripažinti nepriimtinu, nes juo siekiama panaikinti aktą, kuris teisinių pasekmių nesukelia arba jų sukelti negali.

Dėl esmės

83. Vis dėlto toliau nagrinėsiu Italijos reikalavimus tuo atveju, jeigu Teisingumo Teismas nuspręstų, kad ginčijamos priemonės sukelia privalomų teisinių pasekmių ir todėl ieškinį pripažintų priimtinu.

Argumentai

84. Italija remiasi trimis pagrindais dėl panaikinimo.

85. Pirma, ji teigia, kad ginčijamos priemonės buvo priimtos pažeidžiant kompetencijos tarp Komisijos ir valstybių narių padalijimą, numatytą Reglamento dėl struktūrinių fondų 15 ir 34 straipsniuose. Komisija tvirtina bendro programavimo dokumentus ir veiklos programas, o valstybės narės priima programų priedus, kurie priskirtini jų kompetencijai. Todėl Komisija veiklą vykdė viršydama Reglamente dėl struktūrinių fondų nustatytos kompetencijos ribas.

86. Antra, Italija tvirtina, kad buvo pažeistas Reglamento dėl struktūrinių fondų 30 straipsnis. 30 straipsnio 2 dalis nustato laikotarpio, nuo kada išlaidos atitinka nustatytus reikalavimus, pradžią, t. y. dieną, kai Komisija gauna paraišką dėl pagalbos, nenumatydama jokios nukrypti leidžiančios nuostatos. Todėl ši data turėtų būti taikytina ir tada, kai keičiant programos priedus bendrų programavimo dokumentų ar veiklos programų pakeisti nereikia.

87. Trečia, Italija tvirtina, kad ginčijamas raštas nėra grindžiamas tinkamu teisiniu pagrindu, kad buvo piktnaudžiauta įgaliojimais dėl esminių procedūros reikalavimų pažeidimo ir dėl įgaliojimų neturėjimo ir galiausiai, kad buvo piktnaudžiauta įgaliojimais pažeidžiant Komisijos procedūros reglamentą.

88. Konkrečiai Italija teigia, kad ginčijamame rašte nenurodytas teisinis pagrindas, kad bet kuriuo atveju nebuvo laikytasi vienintelės nuostatos, kuri galėjo būti ginčijamo rašto teisinis pagrindas, t. y. Reglamento dėl struktūrinių fondų 53 straipsnio, ir kad iš jos turimų dokumentų darytina išvada, jog ginčijamas raštas buvo priimtas pažeidžiant Komisijos procedūros reglamentą, reglamentuojantį sprendimų priėmimo procedūrą Komisijoje.

Vertinimas

89. Iš pradžių nagrinėsiu antrąjį pagrindą dėl Reglamento dėl struktūrinių fondų 30 straipsnio 2 dalies pažeidimo.

90. Aišku, kad vienintelė Reglamento dėl struktūrinių fondų nuostata dėl išlaidų atitikties nustatytiems reikalavimams yra 30 straipsnis. Atitikties nustatytiems reikalavimams datos atžvilgiu 30 straipsnio 2 dalis tiesiogiai nustato, kad laikotarpio, kada išlaidos atitinka nustatytus reikalavimus, pradžia yra diena, kurią Komisija gauna paraiškas dėl pagalbos. Kadangi nėra specialios nuostatos, nustatančios kitą išlaidų, susijusių su programos priedų pakeitimais, atitikties nustatytiems reikalavimams kriterijų, atsižvelgdamas į nedviprasmišką 30 straipsnio 2 dalies formuluotę manau, jog sunku pritarti Komisijai, kad pagal Reglamentą dėl struktūrinių fondų būtų leistinas toks ginčijamose priemonėse išdėstytas aiškinimas. Nustatydama kitą nei Reglamento dėl struktūrinių fondų 30 straipsnio 2 dalyje įtvirtintą išlaidų atitikties nustatytiems reikalavimams laikotarpio pradžią, Komisija, mano nuomone, viršijo tai, kas yra leistina pagal šį reglamentą.

91. Tokia išvada patvirtinama išnagrinėjus pagrindus, kuriais remiamasi tvirtinant, kad Komisija neturėjo įgaliojimų priimti ginčijamo rašto.

92. Pritariu Italijos teiginiui, kad tik Reglamento dėl struktūrinių fondų 30 straipsnio 2 dalis gali būti aiškinama kaip suteikianti Komisijai tokius įgaliojimus( ). Todėl neginčytina, kad šioje nuostatoje numatytos procedūros laikytasi nebuvo. Darytina išvada, kad Komisija, priimdama ginčijamą raštą pagal savo naudotą procedūrą, pažeidė esminį procedūros reikalavimą.

93. Galiausiai, mano nuomone, Italija taip pat pagrįstai remiasi nuorodos į teisinį pagrindą nebuvimu. Pagal nusistovėjusią teismų praktiką dėl teisinio tikrumo reikalaujama, kad bet kuris privalomas aktas sukeltų teisinių pasekmių, kylančių iš Bendrijos teisės nuostatų, nustatančių akto teisinę formą, kurios turi būti aiškiai nurodytos kaip jo teisinis pagrindas( ).

94. Ginčijamame rašte teisinis pagrindas nenurodytas. Jei Teisingumo Teismas nuspręs, kad juo siekta sukelti teisinių pasekmių, pripažintina, kad priimdama tokį aktą ir tiesiogiai nenurodydama jo privalomąjį pobūdį grindžiančios Bendrijų teisės nuostatos, Komisija pažeidė teisinio tikrumo principą.

95. Kadangi ginčijamas raštas naikintinas vien remiantis šiais pagrindais, jo turinio arba kitų Italijos nurodytų pagrindų nagrinėti nereikia.

96. Jei Teisingumo Teismas nuspręs, kad ginčijami laiškai sukėlė teisinių pasekmių, jie būtų taip pat naikintini tiek, kiek juose pateikta nuoroda į negaliojantį aktą ir juo remiamasi.

Išlaidos

97. Pagal Teisingumo Teismo procedūros reglamento 69 straipsnio 3 dalį, jeigu susiklosto ypatingos aplinkybės, Teisingumo Teismas, nukrypdamas nuo bendros taisyklės, gali nurodyti, kad bylinėjimosi išlaidas padengia bylą pralaimėjusi šalis. Nagrinėjamos bylos atveju manau, kad Italija dėl Komisijos veiksmų buvo aiškiai priversta pradėti bylą. Todėl kiekviena šalis turėtų padengti savo bylinėjimosi išlaidas.

Išvada

98. Iš to, kas pasakyta, manau, kad Teisingumo Teismas turėtų:

1) pripažinti ieškinį nepriimtinu;

2) nurodyti kiekvienai šaliai padengti savo bylinėjimosi išlaidas.