GENERALINIO ADVOKATO

DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER IŠVADA

pateikta 2004 m. sausio 8 d. ( )

Byla C-87/02

Europos Bendrijų Komisija

prieš

Italijos Respubliką

„Ieškinys dėl įsipareigojimų neįvykdymo – Italijos Respublika – Aplinkos apsauga – Poveikio aplinkai vertinimas – Direktyva 85/337/EEB – Vertinimas, ar projektas darys poveikį natūraliai aplinkai – Sprendimas netirti projekto poveikio aplinkai – Nemotyvuotas sprendimas“





1. Komisija pagal EB sutarties 226 straipsnį prašo pripažinti, kad Italijos Respublika neįvykdė savo įsipareigojimų pagal 1985 m. birželio 27 d. Tarybos direktyvos 85/337/EEB dėl tam tikrų valstybės ir privačių projektų poveikio aplinkai vertinimo( ) 4 straipsnio 2 dalį (toliau – direktyva).

2. Komisija nurodo, kad kompetentingos valdžios institucijos tinkamai nepatikrino, ar pagal direktyvos 5–10 straipsnius kelio Teramo miestui apvažiuoti( ) tiesimo poveikis aplinkai turi būti įvertintas.

I – Bendrijos teisės aktai

3. Direktyva yra prevencinė priemonė, kuri vertinant tam tikrų projektų poveikį aplinkai yra skirta išvengti žalai( ), galinčiai atsirasti dėl schemų bei veiklos planų įgyvendinimo ar kitokio įsikišimo į natūralią aplinką ir gamtovaizdį( ).

4. Pagal direktyvos 2 straipsnio 1 dalį:

5. ,, Valstybės narės imasi visų priemonių, reikalingų užtikrinti, kad prieš duodant sutikimą projektams, galintiems daryti reikšmingą poveikį aplinkai, be kita ko, dėl savo pobūdžio, masto ar vietos, būtų atliekamas poveikio aplinkai vertinimas.

6. <...>“

7. Direktyvos 4 straipsnis nustato:

8. ,,1. Remiantis 2 straipsnio 3 dalimi( ), I priede išvardytų rūšių projektams vertinimas privalomas pagal 5–10 straipsnių nuostatas.

9. 2. II priede išvardytų rūšių projektams vertinimas privalomas pagal 5–10 straipsnius, kai valstybės narės mano, kad to reikalauja projektų charakteristikos.

10. Šiam tikslui valstybės narės gali, be kita ko, nurodyti konkrečių projektų rūšis, kurių vertinimas privalomas, arba gali nustatyti kriterijus ir (arba) ribas, būtinas norint nustatyti, kuriems iš II priede išvardytų rūšių projektų vertinimas privalomas remiantis 5–10 straipsniais“.( )

11. II priedo 10 punkto d dalyje minimas kitokių negu automagistralės ir greitkeliai kelių tiesimas( ).

II – Italijos teisės aktai

12. 1994 m. vasario 22 d. 146 įstatymo( ) 40 straipsnio 1 dalis numatė Italijos vyriausybės pareigą per 60 dienų nuo įstatymo įsigaliojimo apibrėžti sąlygas, kriterijus ir technines taisykles, reglamentuojančias direktyvos II priede išvardytų projektų poveikio aplinkai vertinimo procedūrą.

13. Ši pareiga buvo panaikinta 1996 m. balandžio 12 d. prezidento dekretu( ), kuris Trento ir Bolzano regionų bei autonominių provincijų atžvilgiu nustato, kad A ir B prieduose nurodytų projektų poveikis aplinkai turi būti vertinamas pagal direktyvą, remiantis dekrete įtvirtintomis rekomendacijomis (1 dalis).

14. B priede išvardyti projektai, kurie iš dalies vykdomi 1991 m. gruodžio 6 d. įstatyme 394( ) apibrėžtose saugomose gamtos zonose, visuomet turi būti įvertinti (4 dalis). Infrastruktūros kategorijoje B priedas mini apvažiavimo kelių miesto zonose tiesimą bei esamų ilgesnių negu 1500 metrų kelių platinimą iki keturių ar daugiau eismo juostų (7 punkto h papunktis).

15. Tačiau ne gamtose zonose vykdomų projektų atveju kompetentingos valdžios institucijos pagal 10 straipsnyje nustatytus metodus ir atsižvelgdamos į D priede numatytus veiksnius( ) turi patikrinti, ar dėl šių projektų charakteristikų jų poveikis turi būti vertinamas (6 dalis).

16. 10 straipsnis reglamentuoja patikrinimo procedūrą ir nustato, kad darbus pradėjęs( ) viešosios ar privatinės teisės asmuo privalo pradėti patikrinimo procesą ir tam būtina pateikti projekto aprašymą bei informaciją, kad būtų galima nustatyti ir prireikus įvertinti jo poveikį aplinkai (1 dalis). Jei per 60 dienų nėra priimamas joks sprendimas, darytina išvada, kad vertinimas yra nereikalingas (2 dalis).

17. Abruzzo regionas 1996 m. balandžio 12 d. prezidento dekretą į savo teisę perkėlė 1997 m. rugsėjo 23 d. įstatymu 112( ).

III – Ikiteisminė administracinė procedūra

18. 1998 m. gegužės 11 d. Komisija Italijos valdžios institucijų paprašė pateikti informaciją, susijusią su Lotto Zero trasa, kadangi Komisija sužinojo, jog nebuvo atlikti jokie patikrinimai siekiant nustatyti, ar poveikio aplinkai vertinimas buvo reikalingas, nepaisant Komisijai nepateikto dokumento, susijusio su projekto suderinamumu su gamtine aplinka, buvimo( ).

19. Šis prašymas buvo patenkintas ir daugelis atsakovės valstybės narės valdžios institucijų Komisijai pateikė aiškinamuosius raštus( ), iš kurių matyti, kad nagrinėjamas projektas susijęs su dviejų juostų kelio, kuris yra 10,5 metrų pločio bei nenurodyto ilgio, tiesimu, jo viena dalis kerta Teramo komuną, liesdama dešiniąją Tordino upės baseino dalį, ir yra 5 440 metrų ilgio, iš kurių 2 260 metrus sudaro viadukai bei 930 metrų – tuneliai.

20. 1999 m. lapkričio 15 d. regiono dekretu 25/99( ) Abruzzo regionas nutarė, kad projektas gamtai žalos nedaro, kadangi juo nebuvo daromas poveikis valstybės įstatyme 394/91 ir regiono įstatyme 38/96( ) numatytoms saugomoms teritorijoms, ir todėl nusprendė nereikalauti, kad projekto poveikis būtų įvertintas.

21. 2000 m. birželio 16 d. Italijos nuolatinė atstovybė Europos Sąjungoje Komisijai perdavė 2000 m. gegužės 30 d. Aplinkos ministerijos laišką( ), teigiantį, kad prieš tai nurodytas sprendimas buvo priimtas palankios Poveikio aplinkai vertinimo regioninio koordinavimo komiteto nuomonės( ) pagrindu. Šioje ataskaitoje, kuri Komisijai nebuvo nusiųsta, buvo nuoroda taip pat į palankią statybos specialisto išvadą, kuri regiono dekrete irgi nebuvo nurodyta.

22. Suteikusi Italijos valdžios institucijoms galimybę pateikti paaiškinimą( ), Komisija, šių institucijų argumentų neįtikinta( ), 2001 m. liepos 18 d. nusiuntė argumentuotą nuomonę( ), nurodydama, kad nepatikrinusios, ar nagrinėjamas projektas, patenkantis į direktyvos II priedo reglamentavimo sritį, turėjo būti įvertintas pagal direktyvos 5–10 straipsnius, Italijos valdžios institucijos neįvykdė savo įsipareigojimų pagal 4 straipsnio 2 dalį.

23. Be to, daugelis su Lotto Zero projekto vykdymu susijusių administracinių aktų buvo Associazione Italia Nostra-Onlus ir Associazione Italiana per il World Wildlife Fund (WWF) ginčyti Lombardijos regiono administraciniame teisme. 2000 m. birželio 21 d. nutartimi šis teismas atmetė prašymą dėl laikino sustabdymo( ). Šiuo metu nėra jokios informacijos, ar šis klausimas galutinai išspręstas.

IV – Šalių argumentai ir procesas Teisingumo Teisme

24. 2002 m. kovo 14 d. Komisija pareiškė šį ieškinį, prašydama Teisingumo Teismo pripažinti, kad Italijos Respublika dėl argumentuotoje nuomonėje nurodytų priežasčių nesilaikė – valstybė narė su tuo nesutinka– Bendrijos teisės reikalavimų.

25. Komisija tvirtina, kad pagal direktyvos 4 straipsnio 2 dalį ir 1996 m. balandžio 12 d. prezidento dekreto 1 straipsnio 6 dalį Italijos valdžios institucijos privalo vertinti Lotto Zero trasos poveikį aplinkai. Komisija taip pat tvirtina, kad regiono dekretu 25/99 priimtas sprendimas nevertinti projekto poveikio aplinkai nėra motyvuotas.

26. Italijos vyriausybė atsako, kad projektas buvo vertintas, kad sprendimą buvo galima priimti ,,administracine tyla“ nenurodant motyvų ir kad bet kuriuo atveju 1996 m. balandžio 12 d. prezidento dekrete esantis sprendimas yra pagrįstas, nes jis remiasi Poveikio aplinkai vertinimo regioninio koordinavimo komiteto nuomone.

27. Komisija tvirtina, kad jos ieškinys iš esmės pareikštas dėl to, kad Italijos valdžios institucijos nepatikrino, ar dėl projekto charakteristikų jo poveikis turėjo būti vertinamas, o tai yra akivaizdus trūkumas dėl motyvų dekrete 25/99 nebuvimo.

28. Tripliko Italijos vyriausybė nepateikė. Nė viena šalis neprašė pradėti žodinės proceso dalies.

29. Teisingumo Teismas šalims pateikė keletą klausimų, atsakymai į kuriuos gauti 2003 m. spalio 27 ir lapkričio 3 d., po to, kai jie buvo išversti. Išnagrinėjusi šiuos atsakymus kolegija lapkričio 19 d. nusprendė, kad teismo posėdis nereikalingas.

V – Nurodomo pažeidimo analizė

30. Direktyvos tikslas yra tas, kad kiekvieno projekto, kuris, tikėtina, turės reikšmingą poveikį aplinkai, poveikis būtų įvertintas prieš patvirtinant tą projektą( ). Todėl reikia išskirti dvi stadijas. Pirmojoje atliekami patikrinimai siekiant nustatyti, ar planuojami darbai gali turėti reikšmingą poveikį aplinkai; antrojoje stadijoje poveikis yra vertinamas pagal direktyvos 5–10 straipsnių nuostatas( ).

31. Tam tikrų projektų atveju egzistuoja teisinė prezumpcija, kad jie visuomet turės reikšmingą poveikį aplinkai, ir todėl jų poveikis turi būti visada vertinamas. Šie projektai yra išvardyti direktyvos I priede ir nurodyti 1 straipsnio 4 dalyje.

32. Tačiau kitų projektų poveikis nėra toks aiškus, todėl pagal 4 straipsnio 2 dalį valstybė narė turi teisę nuspręsti, ar jiems reikia taikyti 5–10 straipsniuose numatytą procedūrą. Taip yra II priede numatytų projektų atveju, kai valstybės narės privalo, nurodydamos jų tipą ar nustatydamos kriterijus bei (arba) ribas, ar naudodamos kitokius metodus, nustatyti, kuriuos konkrečiai šio sąrašo projektus reikia įvertinti( ). Be to, tai jos gali daryti projektus abstrakčiai teisiškai apibrėždamos ar administraciniame akte nurodydamos iš anksto normiškai įtvirtintus kriterijus.

33. Todėl valstybės narės naudojasi veiksmų laisve spręsdamos, kurių II priede išvardytų projektų poveikis aplinkai turi būti vertinamas. Tačiau šią teisę riboja direktyvos 2 straipsnio 1 dalyje įtvirtintas pagrindinis tikslas, jog projektų, tikėtinai turėsiančių reikšmingą poveikį aplinkai, poveikis visuomet turi būti vertinamas( ).

34. Kai pasirenkamas pirmasis metodas, ir teisės aktas nustato bendro pobūdžio apibrėžimą, taikant šias abstrakčias normas būtina patikrinti, ar projekto charakteristikos yra tokios, kad bus daromas reikšmingas poveikis aplinkai( ). Todėl šiais atvejais vėl taikoma bendra taisyklė: jei atitinkami patikrinimai atskleidžia, kad poveikis yra didelis, jį reikia vertinti.

35. Italijos teisės aktai vadovaujasi panašia schema, projektus skirstydami pagal jų kategoriją ir vietą. Kai kurių projektų( ) poveikis vertinamas automatiškai, o kitų – tik jei to reikia, nustačius jų poveikį aplinkai( ). Šiame procese nagrinėjami kelio tiesimo darbai patenka į antrąją projektų grupę.

36. Savo atsakyme Komisija teisingai nurodo, kad dėl šių priežasčių pagrindinis ginčo klausimas yra: ar kompetentingos Italijos valdžios institucijos ištyrė Lotto Zero projekto charakteristikas, siekdamos nustatyti, ar bus kokia nors žala aplinkai? Ir jei taip, ar jų pritarimas priklausys nuo išankstinio projekto poveikio aplinkai vertinimo?

37. Formaliai ši priežiūra buvo atlikta, kadangi 1999 m. lapkričio 15 d. regiono dekretas 25/99 nustato, kad projekto poveikio aplinkai vertinti nereikia, nes jis nesusijęs su saugomomis zonomis, ir kadangi 1999 m. spalio 22 d. Poveikio aplinkai vertinimo regioninio koordinavimo komitetas priėmė teigiamą išvadą. Tačiau komiteto ataskaita yra tokia pat nedetali kaip ir dekretas( ), nes joje tik remiamasi 1999 m. liepos 6 d. statybos specialisto pareikšta palankia išvada Nr. 8634, kuri, kaip ir administracijos sprendimas bei komiteto išvada, yra nemotyvuota( ).

38. Šis dokumentas, kurį atsakovė valstybė narė pateikė kartu su savo atsakymu į Teisingumo Teismo suformuluotus klausimus, nėra ataskaita apie nagrinėjamų viešųjų darbų poveikį aplinkai. Vien tik skaitant dokumentą aišku, kad tai yra leidimas ,,tik hidraulikos tikslais“( ) kirsti Tordino upę ir joje atlikti darbus, susijusius su kelių viadukų statyba.

39. Prie atsiliepimo į ieškinį pridėta ataskaita yra ne regiono komiteto sprendime nurodyta statybos specialisto nuomonė, bet 1997 m. bendrovės, pavadintos ERM Italia s.r.l., prašymu atlikta atitikimo aplinkai studija.

40. Iš šių aplinkybių aišku, kad, nepatikrinusi, ar kelio į Teramo tiesimo poveikis aplinkai turi būti įvertintas, Italijos Respublika įvykdė Komisijos nurodytą pažeidimą.

41. Administracinis sprendimas, kuriame daroma išvada, kad tam tikri projekto bruožai nėra tokie, jog būtų daroma žala aplinkai, turėtų būti motyvuotas( ). Pagal mano minėtą bendrą taisyklę prieš patvirtinant bet kuriuos projektus jų poveikis turi būti vertinamas; todėl, jei tam tikram projektui šis reikalavimas netaikomas, kadangi jis nėra žalingas, vis tiek turi būti nurodyti motyvai, kuriais remiantis daroma tokia išvada. Šiuo metu aplinkos apsauga Bendrijos politikoje užima svarbią vietą( ). Be to, šioje srityje valstybių narių pareigos ypač svarbios( ). Bendrijos piliečiai turi teisę reikalauti šių pareigų vykdymo( ) pagal Europos Sąjungos Pagrindinių teisių chartijos( ) 37 straipsnį, užtikrinantį aukštą aplinkosaugos lygį bei aplinkos kokybės gerinimą. Todėl pagrindiniai bet kokio teisės akto, nukrypstančio nuo bendrų aplinkosaugai skirtų kriterijų, elementai turi būti tinkamai nurodyti, kadangi taip užtikrinamas tinkamas valdžios vykdymas, be to, prireikus galima teisės aktą vėliau peržiūrėti.

42. Konkrečiai direktyvą įgyvendinantis Italijos įstatymas nustato, kad turi būti nurodytos sprendimo priežastys. Sprendimas projektui netaikyti reikalavimo įvertinti poveikį aplinkai yra priimamas remiantis jo charakteristikomis bei darbų atlikimo vieta pagal 1996 m. balandžio 12 d. prezidento dekreto D priede numatytus kriterijus ir veiksnius. Todėl sprendimas turi būti pagrįstas su šiais kriterijais bei faktoriais tiesiogiai susijusiais motyvais.

43. Žinoma, motyvus galima pateikti darant nuorodą; tokiais atvejais sprendimą priimanti institucija gali remtis patariamųjų ar konsultacinių institucijų išvada, tačiau su dviem sąlygomis: pirma, nuomonė iš šalies, kuria remiamasi, turi būti motyvuota; antra, ji turi būti pateikta įstaigų ar asmenų, kurių pareiga yra už sprendimo priėmimą atsakingą instituciją informuoti, jai patarti ar konsultuoti, o jų išvados pateikimas turi būti sprendimo priėmimo proceso sudėtinė dalis. Tai yra vienintelis būdas užtikrinti, kad sprendimas priimamas objektyviai ir paisant bendrų interesų. Todėl šių reikalavimų neatitinkanti ir neaiškiomis aplinkybėmis priimta išvada, nepaisant to, kas ją padarė, yra nepakankama.

44. Pareiga pateikti motyvus šioje byloje nebuvo įvykdyta. Nei regiono dekretas 25/99, nei teigiama Poveikio aplinkai vertinimo regioninio koordinavimo komiteto ataskaita nepateikia jokių konkrečių argumentų. Dekrete remiamasi ataskaita, kuri, savo ruožtu, remiasi statybos specialisto išvada, o ši, kaip jau nurodžiau prieš tai, buvo susijusi su kitu klausimu – būtent leidimu kirsti Tordino upę ir joje atlikti darbus, būtinus kelių viadukų statybai.

45. Šių trūkumų nepanaikina ,,poveikio aplinkai studija“, kurią atsakovė valstybė narė pridėjo prie atsiliepimo į ieškinį ir kurios pirmasis puslapis, Teisingumo Teismo prašymu, buvo įtrauktas į bylą. Viena vertus, ši studija nėra regiono komiteto nurodytas dokumentas, iš ko matyti, kad komitetui ji buvo neprieinama, ir kad priimdamas išvadą komitetas į ją neatsižvelgė. Antra vertus, dokumentas buvo sudarytas ne sprendimą priimti įpareigotų valdžios institucijų, bet privataus asmens (ERM Italia s.r.l), apie kurio įtraukimą į projektą nėra duomenų, vardu. Tarp motyvų pateikimo darant nuorodą ir bandymo surasti motyvus jau priimtam sprendimui pagrįsti egzistuoja didelis skirtumas.

46. Taigi Italijos valdžios institucijos iš tiesų neatliko reikalaujamų patikrinimų, kadangi nemotyvuota išvada tolygi jokios išvados nebuvimui.

47. Atsižvelgiant į šalių pateiktus argumentus, prieš baigiant reikėtų pareikšti dvi pastabas.

48. Pirma, aplinkybė, kad Lombardijos regiono administraciniame teisme tebevyksta teisminis procesas, kurio metu yra ginčijami tam tikri su Lotto Zero projektu susiję aktai, inter alia, regiono dekretas 25/99, Teisingumo Teismui netrukdo vykdyti jo jurisdikcijos, kadangi abiejų teismų funkcijos nesutampa. Teisingumo Teismas privalo nustatyti, ar Italijos valdžios institucijos įvykdė su Lotto Zero projektu susijusius savo įsipareigojimus pagal direktyvą, ir jeigu jos to nepadarė, Teisingumo Teismas turi tai pripažinti. Italijos teismas privalo priimti sprendimą, ar jo peržiūrėti paprašytas aktas yra suderinamas su Bendrijos teisės nuostatą perkeliančiu įstatymu, ir galbūt nuspręsti, kad aktas turi būti panaikintas. Jei nacionalinė teisė prieštarauja Bendrijos teisei, nacionalinis teismas turi teisę atitinkamą klausimą perduoti Teisingumo Teismui prejudiciniam sprendimui dėl išaiškinimo priimti, kad pagal tiesioginio veikimo ir viršenybės( ) principus direktyvai prieštaraujantys valstybės narės atsakovės teisės aktai būtų panaikinti( ).

49. Antra, nagrinėjant pažeidimą yra nesvarbu, kad Bendrijos teisės laikymąsi įgaliota prižiūrėti valdžios institucija yra decentralizuota ar net vietos institucija, nesanti valstybės narės atsakovės centrinės valdžios dalis( ).

50. Trumpai tariant, iš prieš tai nurodytų aplinkybių aišku, kad Italijos Respublika įvykdė Komisijos nurodytą pažeidimą, ir todėl ieškinį reikia patenkinti.

VI – Išlaidos

51. Pagal Darbo reglamento 69 straipsnio 2 dalį( ) išlaidas turi padengti valstybė narė atsakovė.

VII – Išvada

52. Siūlau Teisingumo Teismui patenkinti ieškinį ir:

1) pripažinti, jog Italijos Respublika dėl to, kad Abruzzo regionas nepatikrino, ar kelio Teramo miestui apvažiuoti tiesimo projekto (žinomo pavadinimu Strata Statale n. 80 del ,,Gran Sasso d’Italia“ – Variante, tra Teramo e Giulianova, Lotto Zero dalla progr.va Km.ca 72+300 alla località Cartecchio), patenkančio į 1985 m. Tarybos direktyvos 85/337/EEB dėl tam tikrų valstybės ir privačių projektų poveikio aplinkai vertinimo II priede išvardytų projektų sąrašą, poveikis aplinkai turi būti įvertintas pagal jos 5–10 straipsnius, neįvykdė savo įsipareigojimų pagal šios direktyvos 4 straipsnio 2 dalį;

2) priteisti iš Italijos Respublikos bylinėjimosi išlaidas.