Laikina versija

GENERALINIO ADVOKATO

NICHOLAS EMILIOU IŠVADA,

pateikta 2022 m. gruodžio 15 d.( )

Byla C‑468/20

Fastweb SpA,

Tim SpA,

Vodafone Italia SpA,

Wind Tre SpA

prieš

Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni,

dalyvaujant:

Telecom Italia SpA,

Vodafone Italia SpA,

Associazione Movimento Consumatori,

U.Di.Con - Unione per la Difesa dei Consumatori,

Wind Tre SpA,

Assotelecomunicazioni (Asstel),

EOLO SpA,

Coordinamento delle associazioni per la tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori (Codacons),

Associazione degli utenti per i diritti telefonici – A.U.S. TEL ONLUS,

Altroconsumo,

Federconsumatori

(Consiglio di Stato (Valstybės Taryba, Italija) prašymas priimti prejudicinį sprendimą)

„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Elektroniniai ryšiai – Vartotojų apsauga – Nacionalinės teisės aktai, kuriuose nacionalinei reguliavimo institucijai suteikti įgaliojimai nustatyti telefono ryšio paslaugų teikėjams pasiūlymų atnaujinimo ir sąskaitų faktūrų išrašymo periodiškumą – Suderinta reguliavimo sistema – Dalinis ir minimalus suderinimas – SESV 49 ir 56 straipsniai – Laisvas paslaugų judėjimas – Proporcingumo principas – Nediskriminavimo principas – Vienodo požiūrio principas“





I. Įvadas

1. 2016 m. Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (Italijos ryšių reguliavimo institucija, toliau – AGCom) priėmė sprendimą nustatyti tam tikras priemones, siekiant apsaugoti fiksuotojo ir judriojo telefono ryšio paslaugų gavėjus, skatinti skaidrumą rinkoje ir sudaryti sąlygas palyginti šių paslaugų kainas. Consiglio di Stato (Valstybės Taryba, Italija) pateikė prašymą priimti prejudicinį sprendimą, norėdama išsiaiškinti, ar kai kurios iš šių priemonių atitinka Sąjungos teisę.

2. Visų pirma prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas Teisingumo Teismo klausia, ar valstybės narės institucija gali telefono ryšio operatoriams teisėtai nustatyti tam tikrus apribojimus, susijusius su pasiūlymų atnaujinimo ir sąskaitų faktūrų už fiksuotojo ir (arba) judriojo telefono ryšio paslaugas išrašymo periodiškumu. Ar tokia priemonė atitiktų SESV 49 ir 56 straipsniuose nustatytus laisvo paslaugų judėjimo principus, direktyvų, sudarančių vadinamąją suderintą elektroninių ryšių reguliavimo sistemą, nuostatas ir kai kuriuos bendruosius Sąjungos teisės principus, pavyzdžiui, lygybės, proporcingumo ir nediskriminavimo?

3. Šioje išvadoje paaiškinsiu, kodėl tokie nacionalinės teisės aktai yra suderinami su Sąjungos teise.

II. Teisinis pagrindas

A. Sąjungos teisė

4. 2002 m. Sąjungos teisės aktų leidėjas priėmė vadinamąjį „Telekomunikacijų srities teisės aktų rinkinį“; jį, be kita ko, sudarė keturios „specialios“ direktyvos, kuriose reglamentuojami įvairūs elektroninių ryšių aspektai. Toliau pateikiamos reikšmingos šių direktyvų, kurios iš dalies pakeistos 2009 m.( ), nuostatos. Šios keturios direktyvos, kurios šiuo metu yra panaikintos( ), tačiau vis dar taikomos ratione temporis pagrindinėje byloje, šioje išvadoje toliau visos kartu vadinamos „suderinta reguliavimo sistema“.

5. 2002 m. kovo 7 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2002/19/EB dėl elektroninių ryšių tinklų ir susijusių priemonių sujungimo ir prieigos prie jų (Prieigos direktyva)( ) 8 straipsnio 1 ir 4 dalyse buvo nustatyta:

„1. Valstybės narės užtikrina, kad nacionalinės reguliavimo institucijos turėtų įgaliojimus nustatyti 9–13a straipsniuose nurodytus įpareigojimus.

<...>

4. Pagal šį straipsnį nustatyti įpareigojimai turi būti pagrįsti nustatytos problemos pobūdžiu, turi būti proporcingi ir pateisinami atsižvelgiant į Direktyvos 2002/21/EB (Pagrindų direktyva) 8 straipsnyje nustatytus tikslus. <...>“

6. 2002 m. kovo 7 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2002/20/EB dėl elektroninių ryšių tinklų ir paslaugų leidimo (Leidimų direktyva)( ) 3 straipsnio 1 dalyje buvo įtvirtinta:

„Valstybės narės užtikrina laisvę teikti elektroninių ryšių tinklus ir paslaugas laikantis šioje direktyvoje nustatytų sąlygų. <...>“

7. 2002 m. kovo 7 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2002/21/EB dėl elektroninių ryšių tinklų ir paslaugų bendrosios reguliavimo sistemos (Pagrindų direktyva)( ) 8 straipsnio 1, 2, 4 ir 5 dalyse buvo numatyta:

„1. Valstybės narės užtikrina, kad, vykdydamos šioje Direktyvoje ir specifinėse [specialiose] direktyvose nurodytas reguliavimo užduotis, nacionalinės reguliavimo institucijos imtųsi visų reikiamų priemonių, skirtų šio straipsnio 2, 3 ir 4 dalyse nurodytiems tikslams pasiekti. Tokios priemonės turi būti proporcingos tiems tikslams.

<...>

2. Nacionalinės reguliavimo institucijos skatina konkurenciją elektroninių ryšių tinklų, elektroninių ryšių paslaugų ir susijusių priemonių bei paslaugų teikimo srityje <...><...>

4. Nacionalinės reguliavimo institucijos rūpinasi Europos Sąjungos piliečių interesais inter alia:

<...>

b) užtikrindamos aukšto lygio vartotojų apsaugą jų santykiuose su teikėjais <...>;

<...>

e) tenkindamos specifinių socialinių grupių, ypač neįgalių, vyresnio amžiaus ir turinčių specialių socialinių poreikių paslaugų gavėjų, poreikius;

<...>

5. Siekdamos 2, 3 ir 4 dalyse nurodytų politikos tikslų, nacionalinės reguliavimo institucijos taiko objektyvius, skaidrius, nediskriminacinius ir proporcingus reguliavimo principus, inter alia:

<...>

c) apsaugodamos vartotojams naudingą konkurenciją <...>;

<...>

e) deramai atsižvelgdamos į įvairias su konkurencija ir vartotojais susijusias sąlygas įvairiose valstybės narės geografinėse vietovėse;

<...>“

8. 2002 m. kovo 7 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2002/22/EB dėl universaliųjų paslaugų ir paslaugų gavėjų teisių, susijusių su elektroninių ryšių tinklais ir paslaugomis (Universaliųjų paslaugų direktyva)( ), 20 straipsnio 1 ir 2 dalyse buvo nustatyta:

„1. Valstybės narės užtikrina, kad užsisakydami sujungimo su viešuoju ryšių tinklu paslaugas ir (arba) viešąsias elektroninių ryšių paslaugas, vartotojai ir kiti jų pageidaujantys galutiniai paslaugų gavėjai turėtų teisę su ūkio subjektu arba ūkio subjektais, teikiančiais tokį sujungimą ir (arba) paslaugas, sudaryti sutartį. Sutartyje aiškiai, išsamiai ir lengvai suprantamu būdu nurodoma bent ši informacija:

<...>

d) informacija apie kainas ir tarifus bei priemones, kuriomis galima gauti naujausią informaciją apie visus taikomus tarifus ir techninės priežiūros mokesčius <...>;

<...>

2. Valstybės narės užtikrina, kad gavę pranešimą apie sutarties sąlygų pakeitimus, kuriuos siūlo elektroninių ryšių tinklus ir (arba) paslaugas teikiantys ūkio subjektai, abonentai turėtų teisę be nuobaudų nutraukti sutartį. <...> Valstybės narės užtikrina, kad nacionalinėms reguliavimo institucijoms būtų sudarytos galimybės nurodyti tokių pranešimų formą.“

9. Direktyvos 2002/22 21 straipsnio 1 dalyje buvo įtvirtinta:

„Valstybės narės užtikrina, kad nacionalinės reguliavimo institucijos galėtų įpareigoti ūkio subjektus, teikiančius viešuosius elektroninių ryšių tinklus ir (arba) viešąsias elektroninių ryšių paslaugas, skelbti skaidrią, palyginamą, pakankamą bei naujausią informaciją apie taikomas kainas ir tarifus <...> Nacionalinės reguliavimo institucijos gali nurodyti papildomus reikalavimus dėl tokios informacijos skelbimo formos.“

B. Nacionalinė teisė

10. 1995 m. lapkričio 14 d. Legge, n. 481 –‘Norme per la concorrenza e la regolazione dei servizi di pubblica utilità. Istituzione delle Autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità (1995 m. lapkričio 14 d. Įstatymas Nr. 481 – Viešųjų paslaugų konkurencijos ir reguliavimo taisyklės. Viešųjų paslaugų reguliavimo institucijų įsteigimas; toliau – Įstatymas Nr. 481/1995) 2 straipsnio 12 dalies h ir l punktuose ir 37 dalyje nustatytos viešųjų paslaugų reguliavimo institucijų užduotys. Be kita ko, šiose nuostatose numatyta:

„12) Kiekviena institucija, siekdama 1 straipsnyje nurodytų tikslų, vykdo šias užduotis:

„h) priima nuostatas dėl operatorių sukuriamų ir teikiamų paslaugų, apibrėždamos paslaugų gavėjui užtikrintiną bendrą visų paslaugų kokybės lygį ir konkretų individualių paslaugų kokybės lygį, prieš tai pasikonsultavusi su paslaugos operatoriais ir gavėjų bei vartotojų atstovais, prireikus juos diferencijuodamos pagal sektorių ir paslaugų rūšį; tokie sprendimai sukelia 37 dalyje nurodytas pasekmes;

<...>

l) viešai skelbia ir platina informaciją apie paslaugų teikimo sąlygas, kad būtų užtikrintas kuo didesnis skaidrumas, konkurencingi pasiūlymai ir galimybė tarpiniams bei galutiniams gavėjams pasirinkti turint daugiau informacijos.

„37) <...> paslaugų reglamentavimas keičiamas ar papildomas 12 dalies h punkte nurodytais institucijų sprendimais.“

11. Pagal Legge 31 luglio 1997, n. 249 – Istituzione dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo (1997 m. liepos 31 d. Įstatymas Nr. 249 – Italijos ryšių reguliavimo institucijos įsteigimas ir telekomunikacijų bei radijo ir televizijos sistemoms taikomos taisyklės; toliau – Įstatymas Nr. 249/1997) 1 straipsnio 6 dalies b punkto 2 papunktį reguliavimo institucija turi įgaliojimus priimti:

„nuostatas dėl bendro paslaugų kokybės lygio ir dėl kiekvieno operatoriaus priimamos paslaugų chartijos, kurioje nustatomi minimalūs standartai kiekvienam veiklos sektoriui“.

12. Decreto legislativo 1 agosto 2003, n. 259 – Codice delle comunicazioni elettroniche (2003 m. rugpjūčio 1 d. Įstatyminis dekretas Nr. 259 – Elektroninių ryšių kodeksas) 13, 70 ir 71 straipsniais į nacionalinę teisę perkelti Direktyvos 2002/21 8 straipsnis ir Direktyvos 2002/22 20 ir 21 straipsniai.

III. Faktinės aplinkybės, procesas nacionaliniuose teismuose ir prejudiciniai klausimai

13. 2017 m. kovo 15 d. AGCom – institucija, Italijos vyriausybės įgaliota, be kita ko, vykdyti direktyvose 2002/19, 2002/20, 2002/21 ir 2002/22 numatytas reguliavimo funkcijas – priėmė Sprendimą Nr. 121/17/CONS (toliau – ginčijamas sprendimas); jame nustatė tam tikras priemones, kurių paskirtis – apsaugoti fiksuotojo ir judriojo telefono ryšio paslaugų gavėjus, skatinant skaidrumą rinkoje ir sudarant galimybę palyginti šių paslaugų kainas.

14. AGCom konstatavo, kad kai kurie telefono ryšio operatoriai pakeitė savo pasiūlymų dėl fiksuotojo telefono ryšio sąlygas naujiems ir esamiems klientams, sutarties atnaujinimo periodiškumą grįsdami keturiomis savaitėmis, o ne vienu mėnesiu. AGCom nuomone, ši nauja tvarka sukėlė klientams neaiškumų dėl jų sutarčių tam tikrų esminių sąlygų (kaip antai dėl sąskaitų faktūrų išrašymo ir pasiūlymų atnaujinimo periodiškumo, dėl visos paslaugos kainos ir t. t.). Iš tiesų kai kuriuose pasiūlymuose buvo numatyta, kad sąskaitos faktūros išrašomos kas mėnesį, o kituose – kad kas keturias savaites. Be to, AGCom teigia, kad dėl šių pakeitimų vartotojams sudėtingiau palyginti pasiūlymus. Iš tiesų AGCom užfiksavo, kad dėl šių pokyčių vartotojų metinės išlaidos padidėja 8,6 %.

15. Taigi ginčijamame sprendime, be kita ko, nustatyta, kad „fiksuotojo telefono ryšio atveju pasiūlymai turi būti atnaujinami ir sąskaitos faktūros išrašomos kas mėnesį arba vieną kartą per kelis mėnesius. Judriojo telefono ryšio atveju šis periodiškumas negali būti trumpesnis nei keturios savaitės. Su fiksuotuoju telefono ryšiu susietų pasiūlymų atveju taikomas jam nustatytas periodiškumas. <...> Judriojo telefono ryšio operatoriai, kurie nustato kitokį nei kasmėnesinį pasiūlymų atnaujinimo ir sąskaitų faktūrų išrašymo periodiškumą, nedelsdami informuoja apie tai paslaugų gavėjus, išsiųsdami SMS apie pasiūlymo atnaujinimą.“

16. Telefono ryšio operatoriai Fastweb SpA, Tim SpA, Vodafone Italia SpA ir Wind Tre SpA (toliau – apeliantai) kiekvienas atskirai apskundė ginčijamą sprendimą Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Lacijaus regiono administracinis teismas, Italija). 2018 m. šie skundai buvo atmesti.

17. Apeliantai pirmojoje instancijoje priimtus sprendimus apeliacine tvarka apskundė Consiglio di Stato (Valstybės Taryba). Jie, be kita ko, tvirtino, kad ginčijamas sprendimas arba nacionalinės teisės aktai, kuriuose nustatytas šio sprendimo pagrindas, nesuderinami su Sąjungos teise dėl įvairių priežasčių.

18. Susiklosčius šioms aplinkybėms, Consiglio di Stato (Valstybės Taryba) nutarė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:

„1. Ar pagal teisingai aiškinamą SESV 267 straipsnį nacionalinis teismas, kurio sprendimai pagal nacionalinę teisę negali būti toliau apskundžiami teismine tvarka, privalo pateikti prašymą priimti prejudicinį sprendimą dėl klausimo, susijusio su [Sąjungos] teisės aiškinimu, kuris svarbus pagrindinėje byloje, net ir tuo atveju, kai dėl atitinkamos Sąjungos teisės nuostatos aiškinimo nekyla abejonių (turint omenyje atitinkamos nuostatos formuluotėje vartojamą terminiją ir [Sąjungos] teisei būdingą jos reikšmę, taikytiną Europos reguliavimo sistemą ir jos apsaugos tikslus, atsižvelgiant į Sąjungos teisės raidos etapą tuo momentu, kai atitinkama nuostata turi būti taikoma per procesą nacionaliniame teisme), tačiau subjektyviai, remiantis kitų teismų elgesiu, neįmanoma išsamiai įrodyti, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą teikiančio teismo aiškinimas yra toks pats, kokį dėl to paties klausimo galėtų pateikti kitų valstybių narių teismai ir Teisingumo Teismas?

2. Ar pagal teisingai aiškinamus SESV 49 ir 56 straipsnius ir suderintą reguliavimo sistemą, nustatytą [direktyvose 2002/19, 2002/20, 2002/21 ir 2002/22], ypač [Direktyvos2002/21, iš dalies pakeistos Direktyva 2009/140], 8 straipsnio 2 ir 4 dalyse, [Direktyvos 2002/20, iš dalies pakeistos Direktyva 2009/140], 3 straipsnyje ir [Direktyvos 2002/22, iš dalies pakeistos Direktyva 2009/136], 20, 21 ir 22 straipsniuose, draudžiama nacionalinės teisės norma, kaip ji suprantama pagal Įstatyminio dekreto Nr. 259/03 13, 70 ir 71 straipsnius, siejamus su Įstatymo Nr. 481/1995 2 straipsnio 12 dalies h ir l punktais ir Įstatymo Nr. 249/1997 1 straipsnio 6 dalies 2 punktu, pagal kurią nacionalinei reguliavimo institucijai elektroninių ryšių sektoriuje suteikti įgaliojimai nustatyti: i) judriojo telefono ryšio atveju – kad pasiūlymai atnaujinami ir sąskaitos faktūros išrašomos ne dažniau kaip kas keturias savaites ir kartu numatoma pareiga atitinkamiems ekonominės veiklos vykdytojams, kurie nustato kitokį nei kasmėnesinį pasiūlymų atnaujinimo ir sąskaitų faktūrų išrašymo periodiškumą, nedelsiant informuoti apie tai paslaugų gavėjus, išsiunčiant SMS apie pasiūlymo atnaujinimą; ii) fiksuotojo telefono ryšio atveju – pasiūlymų atnaujinimo ir sąskaitų faktūrų išrašymo dažnumą kas mėnesį arba kartą per kelis mėnesius; iii) su fiksuotuoju telefono ryšiu susietų pasiūlymų atveju – jam nustatyto periodiškumo taikymą?

3. Ar pagal teisingai aiškinamą ir taikomą proporcingumo principą, siejamą su SESV 49 ir 56 straipsniais bei suderinta reguliavimo sistema, nustatyta [direktyvose 2002/19, 2002/20, 2002/21 ir 2002/22], ypač [Direktyvos 2002/21, iš dalies pakeistos Direktyva 2009/140], 8 straipsnio 2 ir 4 dalyse, [Direktyvos 2002/20, iš dalies pakeistos Direktyva 2009/140], 3 straipsnyje ir [Direktyvos 2002/22, iš dalies pakeistos Direktyva 2009/136], 20, 21 ir 22 straipsniuose, draudžiama nacionalinei reguliavimo institucijai elektroninių ryšių sektoriuje imtis reguliavimo priemonių, kuriomis siekiama nustatyti: i) judriojo telefono ryšio atveju – kad pasiūlymai atnaujinami ir sąskaitos faktūros išrašomos ne dažniau kaip kas keturias savaites ir kartu numatoma pareiga atitinkamiems ekonominės veiklos vykdytojams, kurie nustato kitokį nei kasmėnesinį pasiūlymų atnaujinimo ir sąskaitų faktūrų išrašymo periodiškumą, nedelsiant informuoti apie tai paslaugų gavėjus, išsiunčiant SMS apie pasiūlymo atnaujinimą; ii) fiksuotojo telefono ryšio atveju – pasiūlymų atnaujinimo ir sąskaitų faktūrų išrašymo dažnumą kas mėnesį arba kartą per kelis mėnesius; iii) su fiksuotuoju telefono ryšiu susietų pasiūlymų atveju – jam nustatyto periodiškumo taikymą?

4. Ar pagal teisingai aiškinamus ir taikomus nediskriminavimo ir vienodo požiūrio principus, siejamus su SESV 49 ir 56 straipsniais bei suderinta reguliavimo sistema, nustatyta [direktyvose 2002/19, 2002/20, 2002/21 ir 2002/22], ypač [Direktyvos 2002/21, iš dalies pakeistos Direktyva 2009/140], 8 straipsnio 2 ir 4 dalyse, [Direktyvos 2002/20 iš dalies pakeistos Direktyva 2009/140], 3 straipsnyje ir [Direktyvos 2002/22, iš dalies pakeistos Direktyva 2009/136], 20, 21 ir 22 straipsniuose, draudžiama nacionalinei reguliavimo institucijai elektroninių ryšių sektoriuje imtis reguliavimo priemonių, kuriomis siekiama nustatyti: i) judriojo telefono ryšio atveju – kad pasiūlymai atnaujinami ir sąskaitos faktūros išrašomos ne dažniau kaip kas keturias savaites ir kartu numatoma pareiga atitinkamiems ekonominės veiklos vykdytojams, kurie nustato kitokį nei kasmėnesinį pasiūlymų atnaujinimo ir sąskaitų faktūrų išrašymo periodiškumą, nedelsiant informuoti apie tai paslaugų gavėjus, išsiunčiant SMS apie pasiūlymo atnaujinimą; ii) fiksuotojo telefono ryšio atveju – pasiūlymų atnaujinimo ir sąskaitų faktūrų išrašymo dažnumą kas mėnesį arba kartą per kelis mėnesius; iii) su fiksuotuoju telefono ryšiu susietų pasiūlymų atveju – jam nustatyto periodiškumo taikymą?“

19. Teisingumo Teismui priėmus Sprendimą Consorzio Italian Management e Catania Multiservizi ir Catania Multiservizi( ) Teisingumo Teismo kanceliarija nusiuntė prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui to sprendimo kopiją ir paklausė, ar šis pageidauja, kad prašymas priimti prejudicinį sprendimą būtų nagrinėjamas toliau.

20. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas 2021 m. lapkričio 23 d. raštu informavo Teisingumo Teismą, kad pageidauja atsiimti pirmąjį prejudicinį klausimą, bet palikti antrąjį, trečiąjį ir ketvirtąjį prejudicinius klausimus.

21. Rašytines pastabas šioje byloje pateikė apeliantai, Codacons, Italijos vyriausybė, taip pat Europos Komisija.

IV. Analizė

22. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas klausimus užduoda iš esmės tam, kad išsiaiškintų, ar pagal Sąjungos teisę draudžiami nacionalinės teisės aktai, kuriuose nacionalinei reguliavimo institucijai (toliau – NRI) suteikti įgaliojimai nustatyti telefono ryšio paslaugų teikėjams pasiūlymų atnaujinimo ir sąskaitų faktūrų išrašymo periodiškumą. Įvairūs klausimai papildo vienas kitą, nes juose ši problema keliama iš skirtingų perspektyvų: laisvo paslaugų judėjimo, suderintos reguliavimo sistemos ir (tam tikrų) bendrųjų Sąjungos teisės principų. Toliau šioje išvadoje nagrinėjamos šios Sąjungos taisyklės ir principai, kuriais remiasi Consiglio di Stato (Valstybės Taryba).

A. Antrasis klausimas

23. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas antrąjį klausimą Teisingumo Teismui užduoda tam, kad išsiaiškintų, ar pagal Sutartyje nustatytas laisvo paslaugų judėjimo taisykles (SESV 49 ir 56 straipsniams) ir (arba) suderintos reguliavimo sistemos nuostatas draudžiami nacionalinės teisės aktai, kuriuose NRI suteikti įgaliojimai nustatyti telefono ryšio paslaugų teikėjams pasiūlymų atnaujinimo ir sąskaitų faktūrų išrašymo periodiškumą.

24. Atrodo, kad siekiant atsakyti į šį klausimą, visų pirma tikslinga išanalizuoti, ar nagrinėjami nacionalinės teisės aktai suderinami su suderinta reguliavimo sistema, o vėliau pereiti prie laisvo paslaugų judėjimo taisyklių.

1. Suderinta reguliavimo sistema

25. Iš pradžių reikia nurodyti, kad mane šiek tiek stebina kai kurių šios bylos šalių pateiktose pastabose išdėstyta pozicija. Iš tiesų šios šalys aptaria vieną po kitos prašyme priimti prejudicinį sprendimą nurodytas suderintos reguliavimo sistemos nuostatas ir teigia, kad nė viena iš šių nuostatų nesuteikia NRI teisėto teisinio pagrindo priimti tokią priemonę, kaip ginčijamas sprendimas.

26. Kaip suprantu, Italijos teismuose apeliantai, be kita ko, tvirtino, kad nei nacionalinėje teisėje, nei Sąjungos teisėje nenumatytas teisinis pagrindas priimti ginčijamą sprendimą. Vis dėlto prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas aiškina, kad, kaip jis mano, ginčijamas sprendimas grindžiamas nacionalinės teisės nuostatomis. Prejudicinių klausimų tekstas šiuo aspektu taip pat neabejotinai aiškus. Be to, reikia pažymėti, kad Consiglio di Stato (Valstybės Taryba) poziciją šiuo klausimu neseniai patvirtino Corte suprema di cassazione (Aukščiausiasis kasacinis Teismas, Italija), jis konstatavo, kad AGCom ginčijamą sprendimą priėmė remdamasi Įstatymo Nr. 481/1995 2 straipsnio 20 dalies d punktu( ).

27. Taigi šioje byloje reikia išsiaiškinti ne tai, ar pagal suderintos reguliavimo sistemos nuostatas NRI suteikti įgaliojimai priimti tokią priemonę, kaip ginčijamas sprendimas, bet tai, ar pagal jas draudžiami nacionalinės teisės aktai, kuriuose NRI suteikti įgaliojimai priimti tokią priemonę, kaip ginčijamas sprendimas.

28. Šiuo klausimu atkreiptinas dėmesys į itin svarbų aspektą: suderinta reguliavimo sistema nereiškia visiško suderinimo elektroninių ryšių sektoriuje. Iš tiesų prašyme priimti prejudicinį sprendimą jį pateikęs teismas pažymėjo, kad, kiek tai susiję su vartotojų apsaugos klausimais, suderintoje reguliavimo sistemoje iš esmės nustatyti siekiami apsaugos tikslai ir atitinkamos veiklos sritys, tačiau NRI palikta diskrecija nustatyti tinkamiausių priemonių šiems tikslams pasiekti rūšį ir turinį.

29. Šis požiūris tikrai yra teisingas. Šiuo klausimu reikia priminti, kad pagal SESV 4 straipsnio 2 dalies f punktą „vartotojų apsauga“ yra Europos Sąjungos ir valstybių narių pasidalijamosios kompetencijos sritis. Pagal SESV 169 straipsnio 2 dalį Sąjunga, veikdama šioje srityje, atsižvelgdama į aplinkybes gali priimti suderinimo priemones pagal SESV 114 straipsnį (žinoma, jeigu tenkinamos jame nustatytos sąlygos) arba priemones, kuriomis remiama, papildoma ir stebima valstybių narių vykdoma politika. Pirmuoju atveju galimas visiškas suderinimas, o antruoju atveju Sąjungos aktas negali kliudyti valstybėms narėms, kaip nurodyta SESV 169 straipsnio 4 dalyje, „ir toliau laikytis apsaugos priemonių arba imtis griežtesnių apsaugos priemonių“.

30. Vis dėlto tiesa, kad visos suderintą reguliavimo sistemą sudarančios direktyvos buvo priimtos remiantis (dabartiniu) SESV 114 straipsniu. Nepaisant to, gana aišku ir, kiek suprantu, to neginčija nė viena iš šalių, kad šiose direktyvose nacionalinėms institucijoms palikta didelė veiksmų laisvė. Iš tiesų, kaip ne kartą konstatavo Teisingumo Teismas, suderintoje reguliavimo sistemoje nenumatyta visiško su vartotojų apsauga susijusių aspektų suderinimo( ).

31. Mano nuomone, šią išvadą dar reikėtų patikslinti.

32. Vartotojų apsauga buvo nurodyta kaip vienas iš tikslų, kurių siekiama suderinta reguliavimo sistema( ), tačiau šioje sistemoje buvo numatyti tik „tam tikri vartotojų apsaugos elementai“( ). Taigi vartotojų apsaugos aspektų, susijusių su paslaugomis, kurioms taikoma suderinta reguliavimo sistema, suderinimas pagal šią sistemą buvo ir minimalus (kiek tai susiję su jo poveikiu arba intensyvumu), ir dalinis (kiek tai susiję su jo materialine taikymo sritimi)( ).

33. Tai reiškia, kad valstybių narių teisės aktų suderinimas, kurio buvo siekiama suderinta reguliavimo sistema, paliko valstybėms narėms daug laisvės veikti dviem vienas kitą papildančiais būdais. Pirma, valstybės narės galėjo laisvai taikyti aukštesnius vartotojų apsaugos standartus, kiek tai susiję su reguliavimo aspektais, kuriems taikoma suderinta reguliavimo sistema. Antra, a fortiori, valstybės narės galėjo laisvai priimti arba toliau taikyti nacionalinius įstatymus, taikomus veiklai, kurią reglamentuoja suderinta reguliavimo sistema, kuriais siekta apsaugoti vartotojus dėl aspektų, kurie skiriasi ir papildo aspektus, kuriems taikoma suderinta reguliavimo sistema( ).

34. Kelios suderintą reguliavimo sistemą sudarančių direktyvų nuostatos ir konstatuojamosios dalys patvirtino, kad šioje srityje valstybėms narėms palikta didelė veiksmų laisvė, įskaitant įvairių užduočių pavedimą ir įgaliojimų suteikimą NRI. Visų pirma NRI misija buvo apibrėžta labai plačiai( ). Be to, daugelyje (jeigu ne daugumoje) nuostatų tik bendrai nurodyta, kokių veiksmų turi imtis NRI, siekdamos jose nustatytų konkrečių tikslų( ). Dar daugiau, keliose nuostatose buvo pateikti neišsamūs priemonių, kuriomis NRI galėtų siekti šių tikslų, sąrašai( ).

35. Tai atsispindi ir jurisprudencijoje, kurioje Teisingumo Teismas akcentavo NRI „didelę diskreciją, kad galėtų kiekvienu atveju įvertinti rinkos reguliavimo poreikį“( ), ir jų gebėjimą imtis „visų reikiamų priemonių, skirtų <...> tikslams“, nurodytiems atitinkamoje suderintos reguliavimo sistemos nuostatoje, pasiekti( ).

36. Taigi galbūt tiesa, kad, kaip tvirtina apeliantai, nė vienoje iš šių nuostatų NRI aiškiai nesuteikti įgaliojimai priimti tokias priemones, kaip ginčijamas sprendimas. Vis dėlto tiesa ir tai, kad pagal nė vieną iš šių nuostatų nedraudžiama priimti nacionalinės teisės aktų, suteikiančių tokius įgaliojimus nacionalinei reguliavimo institucijai. Kaip minėta šios išvados 25 punkte, būtent dėl to keliamas klausimas šioje byloje.

37. Kaip ne kartą nusprendė Teisingumo Teismas, minimalaus arba dalinio suderinimo atveju nacionalinės teisės aktai ne tik neabejotinai turi būti suderinami su kitomis Sąjungos teisės nuostatomis, kurios gali būti taikomos atitinkamu atveju, bet ir „iš esmės nepakei[sti] atitinkam[ame] [Sąjungos akte] numatyto rezultato( ).

38. Šioje byloje, išskyrus vieną gana nereikšmingą pastabą( ), apeliantai iš tiesų neteigia, kad nagrinėjami nacionalinės teisės aktai galėtų pakenkti suderinta reguliavimo sistema siekiamų tikslų įgyvendinimui. Iš tiesų atrodo, kad nagrinėjami nacionalinės teisės aktai visiškai atitinka suderintos reguliavimo sistemos tikslus: be kita ko, skatinti veiksmingą konkurenciją rinkoje( ), didinti rinkos skaidrumą( ), gerinti galimybes piliečiams naudotis telekomunikacijų paslaugomis( ) ir, galiausiai, bet ne mažiau svarbu – užtikrinti aukšto lygio vartotojų apsaugą( ).

39. Taigi manau, kad nagrinėjamų nacionalinės teisės aktų negalima vertinti kaip galinčių kelti didelį pavojų suderintoje reguliavimo sistemoje numatytam rezultatui. Vadinasi, jie yra suderinami su šia sistema.

2. Laisvas paslaugų judėjimas

40. Antruoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas Teisingumo Teismo taip pat prašo išaiškinti, ar nagrinėjami nacionalinės teisės aktai suderinami su Sutarties nuostatomis dėl laisvo paslaugų judėjimo. Šis teismas kaip galbūt svarbius nurodo SESV 49 straipsnį („įsisteigimo teisė“) ir 56 straipsnį („laisvė teikti paslaugas“).

41. Šiuo klausimu suformuotoje jurisprudencijoje nurodyta, kad, kai nacionalinė priemonė yra vienu metu susijusi su keliomis minėtomis laisvėmis, Teisingumo Teismas ją iš esmės vertina tik vienos iš šių laisvių atžvilgiu, jei paaiškėja, kad, atsižvelgiant į bylos aplinkybes, kitos laisvės iš tikrųjų tik papildo pirmąją ir gali būti su ja susietos( ). Šiuo tikslu pagrindiniai veiksniai, į kuriuos reikia atsižvelgti, yra nacionalinės priemonės objektyvus dalykas( ) ir poveikis( ).

42. Šioje byloje Teisingumo Teismas, atsižvelgdamas į nagrinėjamų nacionalinės teisės aktų dalyką ir poveikį, gali analizuoti tik SESV 49 straipsnį. Iš tiesų bent šiuo metu telefono ryšio paslaugas paprastai teikia bendrovės, įsisteigusios valstybėje narėje, kurioje jos teikiamos. Be kita ko, tam, kad operatoriai galėtų teikti šias paslaugas, jiems reikia didelės infrastruktūros.

43. Bet kuriuo atveju, kadangi abu įsisteigimo teisę ir laisvę teikti paslaugas reglamentuojantys režimai yra panašūs, neįžvelgiu, kaip ginčijamų nacionalinės teisės aktų suderinamumo su Sąjungos teise analizė remiantis SESV 56 straipsniu galėtų skirtis nuo analizės pagal SESV 49 straipsnį( ).

44. Kaip ne kartą nusprendė Teisingumo Teismas, įsisteigimo laisvės apribojimu laikomos visos priemonės, kurios draudžia, daro mažiau patrauklų SESV 49 straipsnyje nustatytos laisvės įgyvendinimą arba trukdo ją įgyvendinti( ). Visų pirma apribojimo sąvoka apima priemones, kurių imasi valstybė narė ir kurios, nors taikomos nedarant skirtumo, daro poveikį kitų valstybių narių ūkio subjektų patekimui į rinką( ). Pažymėtina, kad pagal SESV draudžiamas netgi nedidelės apimties arba reikšmės pagrindinės laisvės apribojimas( ).

45. Vis dėlto kartu Teisingumo Teismas yra nusprendęs, kad nacionalinės priemonės nėra „apribojimai“, kaip tai suprantama pagal SESV 49 straipsnį, jeigu jų poveikis Sąjungos vidaus prekybai yra pernelyg neapibrėžto, netiesioginio, neaiškaus, menko, spekuliatyvaus arba hipotetinio pobūdžio( ).

46. Mano nuomone, taip iš tiesų yra nagrinėjamų nacionalinės teisės aktų atveju. Neįsivaizduoju, kaip užsienyje įsisteigusiam telefono ryšio operatoriui būtų trukdoma persikelti į Italiją arba įsteigti šioje valstybėje narėje filialą, patronuojamąją bendrovę arba kitą susijusį subjektą arba kaip jis būtų nuo to atgrasomas vien dėl to, kad pasiūlymai negali būti atnaujinami, o sąskaitos faktūros išrašomos dažniau, nei nustatyta (šiuo atveju – vienas mėnuo fiksuotojo telefono ryšio atveju ir keturios savaitės judriojo telefono ryšio atveju).

47. Nepaisydamas to, kokiu aspektu galima nagrinėti (faktinį arba galimą) poveikį, kurį AGCom priimtos priemonės gali turėti telefono ryšio operatoriams – t. y. jų verslo modeliams, sutarčių laisvei, sąnaudų struktūrai ir pelno maržų, rinkodaros strategijų arba konkurencinės padėties pasirinkimui – nematau nieko, kas galėtų būti reikšminga pagal SESV 49 straipsnį. Ginčijamas sprendimas, be kita ko, i) nedaro poveikio operatorių laisvei nustatyti tarifus savo nuožiūra, ii) nelemia jiems jokių papildomų sąnaudų, iii) nedaro poveikio jų galimybei vienašališkai keisti sutarties sąlygas ir iv) palieka jiems pakankamai laisvės pasirinkti tinkamiausią pasiūlymų atnaujinimo ir sąskaitų faktūrų išrašymo periodiškumą (arba kelis periodus), su sąlyga, kad šie periodai yra ilgesni už tame sprendime nustatytus minimalius periodus.

48. Vis dėlto nenoriu pasakyti, kad nacionalinės taisyklės, kuriomis ribojama galimybė bendrovėms nustatyti pasiūlymų atnaujinimo ir sąskaitų faktūrų išrašymo periodiškumą, niekada negali patekti į SESV 49 straipsnio taikymo sritį. Iš tiesų dėl ypač griežtų suvaržymų tikriausiai galėtų atsirasti faktinių apribojimų. Pavyzdys galėtų būti reikalavimas įmonėms išrašyti sąskaitas faktūras klientams kas metai (arba kas pusmetį) – dėl to šios įmonės gautų mokėjimus už suteiktas paslaugas gerokai vėliau. Vis dėlto ginčijamame sprendime nustatytas nežymus suvaržymas, pagal kurį, be to, tik reikalaujama, kad operatoriai vėl nustatytų standartinį pasiūlymų teikimo ir sąskaitų faktūrų išrašymo periodiškumą, kurį jie nuosekliai taikė tol, kol (kiek suprantu, gana staiga ir veikdami beveik kartu) nusprendė pakeisti savo politiką šiuo klausimu.

49. Šiomis aplinkybėmis pažymiu, kad ankstesnėse bylose Teisingumo Teismas yra nusprendęs, jog kai kurios labiau suvaržančios priemonės, kurios riboja nagrinėjamų paslaugų kainodarą( ) arba dėl kurių teikiant paslaugas atsiranda papildomų sąnaudų( ), nėra „apribojimai“, kaip tai suprantama pagal nuostatą dėl laisvo paslaugų judėjimo. Teisingumo Teismas taip pat pripažino, kad pagal vidaus rinkos taisykles Sąjunga turi teisę nustatyti judriojo telefono ryšio bendrovių taikomų kainų apribojimus, siekdama, be kita ko, apsaugoti vartotojus( ).

50. Sąvoka „apribojimas“, be abejonės, yra plati, bet jos negalima išplėsti taip, kad ji apimtų kiekvieną menkiausią trukdį įmonėms veikti. Vidaus rinkos taisyklių tikslas – liberalizuoti Sąjungos vidaus prekybą, o ne panaikinti jos reguliavimą( ). Taigi tam, kad priemonė patektų į SESV 49 straipsnio taikymo sritį, turi būti nustatytas tam tikras akivaizdus esamas arba galimas neigiamas poveikis tarpvalstybiniams mainams. Tokioje byloje, kokia nagrinėjama prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiame teisme, būtent apeliantai turi įrodyti, kad taip iš tiesų yra. Pažymėtina, kad nagrinėjant šią bylą jie dėl to nepateikė jokių įtikinamų argumentų.

51. Vien tai, kad, kaip pažymi apeliantai, ginčijamame sprendime nustatytų apribojimų nėra kitose valstybėse narėse, šiuo atveju neturi jokios reikšmės. Šiuo klausimu Teisingumo Teismas ne kartą konstatavo, kad valstybės narės teisės aktai nėra apribojimas, kaip jis suprantamas pagal Sąjungos sutartis, vien todėl, kad kitos valstybės narės taiko mažiau griežtas ar ekonomiškai naudingesnes normas jų teritorijoje įsisteigusiems panašių paslaugų teikėjams( ). Be to, pažymėtina, kad tai, jog su operatorių konkurencija ir vartotojų poreikiais susijusios sąlygos skirtingose vidaus rinkos dalyse gali skirtis, netiesiogiai patvirtinta Direktyvos 2002/21 8 straipsnio 5 dalies e punkte( ).

52. Taigi iš bylos medžiagos nematyti, kad nagrinėjami nacionalinės teisės aktai, tiksliau – AGCom priimtos priemonės, galėtų (faktiškai arba potencialiai) trukdyti užsienio įmonėms įsisteigti Italijoje arba jas nuo to atgrasyti, nes sumažintų jų galimybę veiksmingai konkuruoti su tradiciškai Italijoje įsisteigusiais telefono ryšio operatoriais( ). Taigi manau, kad šios priemonės nėra „apribojimas“, kaip tai suprantama pagal SESV 49 straipsnį.

53. Bet kuriuo atveju, jeigu Teisingumo Teismas nesutiktų su mano išvada šiuo klausimu, manau, kad bet kuris ginčijama priemone sukurtas apribojimas turėtų būti laikomas pateisinamu.

54. Kaip ne kartą nusprendė Teisingumo Teismas, įsisteigimo laisvės apribojimas leidžiamas tik su sąlyga, kad, pirma, jis atitinka privalomuosius bendrojo intereso pagrindus ir, antra, laikomasi proporcingumo principo. Dėl proporcingumo pažymėtina, kad nacionaline priemone turi būti nuosekliai ir sistemiškai užtikrinamas siekiamo tikslo įgyvendinimas ir neviršijama to, kas būtina tam tikslui pasiekti. Be to, nacionalinė priemonė turi būti proporcinga stricto sensu, nes ja turi būti išlaikoma susijusių interesų, t. y. aptariamąją priemonę nustačiusios valstybės ir fizinių arba juridinių asmenų, kuriems ta priemonė daro neigiamą poveikį, pusiausvyra( ).

55. Pagal suformuotą jurisprudenciją vartotojų apsauga yra vienas iš privalomųjų bendrojo intereso pagrindų, kuriais remiantis iš esmės gali būti pateisinta nacionalinė priemonė, ribojanti laisvą paslaugų judėjimą( ).

56. Taip pat manau, kad nacionalinės teisės aktai, kaip antai nagrinėjami pagrindinėje byloje, nėra neproporcingi. Pirma, suteikus NRI galimybę nustatyti tam tikrus pasiūlymų atnaujinimo ir sąskaitų faktūrų išrašymo periodiškumo apribojimus neabejotinai galima užtikrinti siekiamo tikslo įgyvendinimą: tai didina rinkos skaidrumą ir leidžia vartotojams geriau palyginti pasiūlymus. Visiškai pritariu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo argumentams šiuo klausimu.

57. Antra, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymėjo, kad i) iš tiesų buvo bandyta taikyti alternatyvius mechanizmus, leidžiančius paslaugų gavėjams geriau palyginti operatorių pasiūlymus, tačiau jie pasirodė neveiksmingi, ir ii) apeliantai pasiūlė kitus galimus mechanizmus, bet, to teismo manymu, jie taip pat nėra veiksmingi( ). Atsižvelgdamas į tai, nematau jokios kitos priemonės, kuri galėtų būti tokia pat veiksminga ir kartu mažiau ribojanti šiuos operatorius.

58. Trečia, man atrodo, kad nagrinėjamomis priemonėmis pavyko užtikrinti teisingą suinteresuotųjų asmenų interesų pusiausvyrą: jomis gerokai padidintas rinkoje pateikiamų pasiūlymų „aiškumas“ ir „palyginamumas“, todėl vartotojai gali rinktis turėdami daugiau informacijos, ir kartu, kaip minėta 45 ir 46 punktuose, kuo mažiau ribojamos telefono ryšio operatorių teisės ir laisvės.

59. Dėl šio paskutinio aspekto pažymėtina, kad pagal Direktyvos 2002/21 nuostatas NRI turėtų užtikrinti, kad „vartotojams su negalia būtų lengviau prieinamos elektroninių ryšių paslaugos“( ), ir „užtikrin[ti], kad paslaugų gavėjai, įskaitant neįgalius, vyresnio amžiaus ir specialių socialinių poreikių turinčius paslaugų gavėjus, galėtų rinktis naudingiausią paslaugą, kainą ir kokybę“( ).

60. Kiek suprantu, poreikis užtikrinti pažeidžiamų vartotojų apsaugą buvo viena iš priežasčių, paskatinusių AGCom priimti ginčijamą sprendimą. Šiuo aspektu sutinku su Italijos vyriausybe, pažymėjusia, kad svarbu pateikti šiems paslaugų gavėjams visą informaciją, būtiną tam, kad jie galėtų priimti informacija pagrįstą sprendimą tais atvejais, kai operatorius vienašališkai pakeičia sutartį( ).

61. Taigi, atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui į antrąjį prejudicinį klausimą atsakyti taip, kad pagal suderintą reguliavimo sistemą ir pagal Sutarties nuostatas dėl laisvo paslaugų judėjimo nedraudžiami nacionalinės teisės aktai, kuriuose NRI suteikti įgaliojimai nustatyti telefono ryšio paslaugų teikėjams pasiūlymų atnaujinimo ir sąskaitų faktūrų išrašymo periodiškumą.

B. Trečiasis ir ketvirtasis klausimai

62. Trečiuoju ir ketvirtuoju klausimais, kuriuos galima nagrinėti kartu, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia iš esmės išsiaiškinti, ar pagal proporcingumo, nediskriminavimo ir vienodo požiūrio principus draudžiami nacionalinės teisės aktai, kuriuose NRI suteikiami įgaliojimai nustatyti telefono ryšio paslaugų teikėjams pasiūlymų atnaujinimo ir sąskaitų faktūrų išrašymo periodiškumą.

63. Kaip paaiškinsiu toliau, mano atsakymas į šį klausimą gana paprastas: ne, pagal šiuos principus nedraudžiami nacionalinės teisės aktai, kaip antai nagrinėjami pagrindinėje byloje, nes jais neįgyvendinama Sąjungos teisė, todėl jų teisėtumo negalima ginčyti remiantis bendraisiais Sąjungos teisės principais (1 dalis). Bet kuriuo atveju, net jeigu Teisingumo Teismas šiuo klausimu man nepritartų, mano nuomone, nagrinėjami nacionalinės teisės aktai vis tiek būtų suderinami su šiais principais (2 dalis).

1. Sąjungos teisės neįgyvendinimas

64. Sprendime TSN ir AKT Teisingumo Teismo didžioji kolegija konstatavo, kad tai, jog valstybė narė nustato aukštesnio lygio apsaugą, nei numatyta socialinės politikos srityje priimtoje direktyvoje, nėra šios direktyvos „įgyvendinimas“, kaip tai suprantama pagal Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos (toliau – Chartija) 51 straipsnio 1 dalį. Kitaip tariant, tokiu atveju ta valstybė narė veikia ne Sąjungos teisės taikymo srityje. Taigi nagrinėjamos valstybės narės priemonės teisėtumas negali būti vertinamas atsižvelgiant į Chartijos nuostatas( ).

65. Savo sprendime Teisingumo Teismas, be kita ko, pažymėjo, kad pagal SESV 2 straipsnio 2 dalį socialinė politika patenka į pasidalijamosios kompetencijos sritį. Toliau jis nurodė, kad darbuotojų sveikatos apsaugos ir saugos srityje Sąjunga pagal SESV 153 straipsnio 1 ir 2 dalis: i) „remia ir papildo valstybių narių veiklą“ ir ii) nustato „būtiniausius reikalavimus“. Teisingumo Teismas pridūrė, kad šis antrasis elementas reiškia, jog „valstybės narės, įgyvendindamos turimą kompetenciją, gali laisvai nuspręsti, ar priimti tokias normas, kurios būtų griežtesnės už nustatytas Sąjungos teisės aktų leidėjo, jeigu jos nekenkia tos nustatytos tvarkos nuoseklumui“( ).

66. Atsižvelgdamas į tai, Teisingumo Teismas padarė išvadą, kad nagrinėjamos direktyvos nuostata, pagal kurią ši direktyva nepažeidžia valstybių narių teisės taikyti palankesnių nuostatų, „nesuteikia valstybėms narėms galimybės priimti teisės aktų remiantis Sąjungos teise; šia nuostata tik pripažįstama valstybių narių teisė nacionalinėje teisėje numatyti tokias nuostatas, kurios būtų palankesnės už nustatytąsias šioje direktyvoje“. Taigi aptariama valstybė narė palankesnes nuostatas priėmė įgyvendindama turimą kompetenciją. Teisingumo Teismas taip pat atskyrė šią situaciją nuo tos, kai „Sąjungos aktas suteikia valstybėms narėms laisvę pasirinkti iš kelių taikymo būdų arba suteikia joms diskreciją, kuri yra sudedamoji šiuo aktu nustatytos tvarkos dalis, ar nuo situacijos, kai toks aktas leidžia valstybėms narėms priimti specialias priemones, skirtas prisidėti prie jo tikslo įgyvendinimo“( ).

67. Mano nuomone, šioje byloje aptariama situacija panaši į nagrinėtą Sprendime TSN ir AKT. Tai, ar lygybės, nediskriminavimo ir proporcingumo principais remiamasi kaip Chartija grindžiamomis teisėmis( ), ar kaip bendraisiais Sąjungos teisės principais, neturi reikšmės sprendžiant, ar jais galima remtis kaip galimais nagrinėjamų nacionalinės teisės aktų galiojimo kontrolės kriterijais.

68. Kaip minėta šioje išvadoje, vartotojų apsauga yra pasidalijamosios kompetencijos sritis ir Sąjungos teisės aktų leidėjas, nustatęs suderintą reguliavimo sistemą, tik minimaliai ir iš dalies suderino vartotojų apsaugos aspektus toje sistemoje.

69. Iš tiesų vartotojų apsaugos srityje Sąjungos teisės aktų leidėjas turi platesnius įgaliojimus nei socialinės politikos srityje. Vis dėlto nagrinėjamu atveju tai neturi jokios reikšmės, nes, kaip paaiškinta, Sąjungos teisės aktų leidėjas šiais įgaliojimais pasinaudojo nevisapusiškai ir šioje srityje valstybėms narėms paliko didelę veiksmų laisvę.

70. Panašiai kaip Sprendime TSN ir AKT( ) aptartu atveju, šioje byloje nagrinėjami nacionalinės teisės aktai taip pat susiję su klausimo aspektu (pasiūlymų atnaujinimo ir sąskaitų faktūrų išrašymo periodiškumu), kuris nagrinėjamose Sąjungos teisės normose nereglamentuotas ir apskritai dėl kurio valstybės narės neturi specialių įsipareigojimų pagal Sąjungos teisę. Be to, joks fizinis ar juridinis asmuo (pavyzdžiui, apeliantai) neturi jokių teisių, kylančių pagal nagrinėjamus Sąjungos teisės aktus.

71. Dar daugiau, manau, kad priimdama nagrinėjamus nacionalinės teisės aktus Italijos Respublika ne tik neapsiribojo minimaliaisiais standartais, nustatytais suderintoje reguliavimo sistemoje, bet faktiškai juos „peržengė“ (arba veikė „papildomai“), nes nustatė taisykles, papildančias šią sistemą joje nereglamentuojamais aspektais.

72. Taigi Italijos įstatymų leidėjas, priimdamas nuostatas, kuriomis remdamasi AGCom priėmė ginčijamą sprendimą, neįgyvendino Sąjungos teisės. Taip yra net ir tuo atveju, jeigu nagrinėjamuose nacionalinės teisės aktuose yra ir kitų nuostatų, kuriomis, atvirkščiai, buvo siekiama įgyvendinti Sąjungos teisę.

73. Šiomis aplinkybėmis vargu ar reikia priminti, kad, kaip paaiškinta šioje išvadoje( ), nagrinėjami nacionalinės teisės aktai nekenkia nustatytos suderintos reguliavimo sistemos nuoseklumui.

74. Galiausiai, ne mažiau svarbu pažymėti, kad nei prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, nei pastabas pateikusios šalys, be Sutarties nuostatų dėl laisvo paslaugų judėjimo, kurios dėl jau nurodytų priežasčių( ), mano nuomone, šioje byloje netaikomos, nenurodo jokios kitos Sąjungos teisės nuostatos, dėl kurios nagrinėjamas klausimas galėtų patekti į Sąjungos teisės taikymo sritį, taigi būtų taikomi šioje išvadoje aptarti bendrieji Sąjungos teisės principai.

75. Tuo remiantis darytina išvada, kad pagal proporcingumo, nediskriminavimo ir vienodo požiūrio principus nedraudžiami nacionalinės teisės aktai, kuriuose NRI suteikiami įgaliojimai nustatyti telefono ryšio paslaugų teikėjams pasiūlymų atnaujinimo ir sąskaitų faktūrų išrašymo periodiškumą, nes šie teisės aktai nepatenka į Sąjungos teisės taikymo sritį.

76. Vis dėlto, jeigu Teisingumo Teismas nesutiktų su šia nuomone, trumpai paaiškinsiu, kodėl, net jeigu būtų nuspręsta, kad nagrinėjami nacionalinės teisės aktai patenka į Sąjungos teisės taikymo sritį, šie teisės aktai, mano manymu, būtų suderinami su proporcingumo, nediskriminavimo ir vienodo požiūrio principais.

2. Bendrieji proporcingumo, nediskriminavimo ir vienodo požiūrio principai

77. Pirma, pagal suformuotą jurisprudenciją proporcingumo principas yra vienas iš bendrųjų Sąjungos teisės principų, kuriais grindžiamos valstybėms narėms bendros konstitucinės tradicijos ir kurių turi būti paisoma nacionalinės teisės aktuose, patenkančiuose į Sąjungos teisės taikymo sritį arba ją įgyvendinančiuose. Pagal proporcingumo principą iš esmės reikalaujama, kad valstybės narės priimtų priemones, tinkamas siekiamiems tikslams įgyvendinti ir neviršijančias to, kas būtina jiems pasiekti( ).

78. Šios išvados 51–59 punktuose paaiškinau, kodėl vertinant, ar galimas laisvo paslaugų judėjimo apribojimas, nustatytas nagrinėjamuose nacionalinės teisės aktuose, gali būti pateisinamas remiantis privalomaisiais bendrojo intereso pagrindais, šie teisės aktai laikytini proporcingais. Visų pirma, nacionalinės teisės aktai (ir konkrečiai pagal juos AGCom priimtos priemonės) laikytini tinkamais nacionalinio įstatymų leidėjo siekiamiems tikslams įgyvendinti ir neviršija to, kas būtina šiems tikslams pasiekti.

79. Nematau jokių papildomų aplinkybių, į kurias reikėtų atsižvelgti, ir juo labiau tokių, kurios galėtų pakeisti šios analizės rezultatą, kai nagrinėjamų nacionalinės teisės aktų proporcingumas vertinamas per bendrojo teisės principo, o ne per vidaus rinkos laisvių „prizmę“. Apeliantų dėl to pateiktose pastabose nenurodyta nieko konkretaus ir aiškaus.

80. Antra, nediskriminavimo ir vienodo požiūrio principai iš tiesų paprastai yra dvi to paties medalio pusės. Kaip ne kartą nurodė Teisingumo Teismas, pirmasis yra antrojo, pagal kurį reikalaujama, kad panašios situacijos nebūtų vertinamos skirtingai, o skirtingos situacijos – vienodai, nebent skirtingas elgesys yra objektyviai pateisinamas, išraiška( ). Vis dėlto pagal Sąjungos teisę sąvoka „nediskriminavimas“ yra gana specifinė: ji susijusi su skirtingu požiūriu remiantis tam tikrais konkrečiais draudžiamais pagrindais (kaip antai dėl rasės, lyties, pilietybės ir pan.)( ).

81. Atsižvelgdamas į tai, nesuprantu, kaip šioje byloje galėtų kilti klausimas dėl galimo nediskriminavimo principo pažeidimo. Iš tiesų apeliantų argumentai šiuo klausimu sutampa su argumentais, pateiktais kalbant apie tariamą lygybės principo pažeidimą. Visų pirma jie tvirtina, kad pagal ginčijamą sprendimą skirtingai vertinamos iš esmės panašių kategorijų paslaugos: judriojo telefono ryšio ir fiksuotojo telefono ryšio. Jų nuomone, ginčijamame sprendime nustatyti skirtingas pasiūlymų atnaujinimo ir sąskaitų faktūrų išrašymo periodiškumas nepateisinamas remiantis abiejų rinkų, kurios turi daug panašumų, ypatybėmis.

82. Jeigu taip yra, man atrodo, kad šiuo atveju svarbus tik vienodo požiūrio principas, nes pagal jį iš esmės draudžiama panašias situacijas vertinti skirtingai, nesvarbu, kokiu pagrindu.

83. Vadinasi, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi įvertinti, ar faktinės ir teisinės aplinkybės, kuriomis AGCom rėmėsi savo sprendime, tinkamai pagrindžia jos išvadas dėl telefono ryšio operatoriams nustatytų (dviejų skirtingų) pasiūlymų atnaujinimo ir sąskaitų faktūrų išrašymo periodų.

84. Vis dėlto atrodo, kad iš aplinkybių, į kurias prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas atkreipė Teisingumo Teismo dėmesį, matyti, kaip nurodė ir AGCom, kad šių dviejų kategorijų paslaugos nėra panašios, atsižvelgiant į nacionalinio įstatymų leidėjo siekiamus tikslus. Visų pirma prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas atkreipia dėmesį į keletą, mano nuomone, šiomis aplinkybėmis labai svarbių aspektų: skirtingą klientų ratą (fiksuotojo telefono ryšio atveju – paprastai vyresnio amžiaus ir mažiau pripratę prie naujų technologijų, o judriojo telefono ryšio atveju – jaunesni ir geriau susipažinę su informacinėmis technologijomis); skirtingą būdą, kuriuo paslaugų gavėjai gali būti nedelsiant informuoti apie vienašališką sutarties sąlygų pakeitimą (judriojo telefono ryšio paslaugų gavėjų atveju – SMS žinute, o fiksuotojo telefono ryšio atveju tai paprastai neįmanoma); tai, kad operatorių taikomos tvarkos pakeitimai turėjo didesnį poveikį fiksuotojo telefono ryšio rinkai (nes judriojo telefono ryšio rinka jau buvo labiau diferencijuota, kiek tai susiję su atnaujinimo ir sąskaitų faktūrų išrašymo periodiškumu).

85. Šiuo klausimu svarbu pažymėti, kad priimdamos vartotojų apsaugos priemones institucijos bet kuriuo atveju neprivalo atsižvelgti į vidutinius vartotojus, bet taip pat gali imtis konkrečių priemonių dėl ypač pažeidžiamų vartotojų. Pavyzdžiui, suderintoje reguliavimo sistemoje yra kelios su tuo susijusios nuostatos( ).

86. Taigi nemanau, kad priemonės, kuriose nustatomi aukštesni vartotojų apsaugos standartai telefono ryšio paslaugoms, kuriomis naudojasi didesnė dalis pažeidžiamų paslaugų gavėjų, palyginti su priemonėmis, priimtomis dėl kitų paslaugų, pažeidžia lygybės principą. Beje, man atrodo, kad yra priešingai: jeigu ginčijamas sprendimas yra grindžiamas siekiu atsižvelgti į tam tikrus objektyvius skirtumus, egzistuojančius tarp dviejų rinkų paslaugų gavėjų, laikytina, kad šis sprendimas priimtas pagrįstai taikant šį principą šioje srityje.

87. Be to, reikia pridurti, kad apeliantų argumentai šiuo klausimu man primena klasikinį „dviašmenį kardą“. Iš tiesų, kadangi griežtesnė fiksuotojo telefono ryšio reglamentavimo tvarka laikoma teisėta, galima teigti, kad bet koks abiejų rinkų panašumas taip pat galėtų paskatinti AGCom fiksuotajam telefono ryšiui numatytą tvarką išplėsti taip, kad ji būtų taikoma ir judriajam telefono ryšiui.

88. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, atsakymas į trečiąjį ir ketvirtąjį klausimus turėtų būti toks: pagal proporcingumo, nediskriminavimo ir vienodo požiūrio principus nedraudžiami nacionalinės teisės aktai, kuriuose NRI suteikiami įgaliojimai nustatyti telefono ryšio paslaugų teikėjams pasiūlymų atnaujinimo ir sąskaitų faktūrų išrašymo periodiškumą. Mano nuomone, šis atsakymas yra teisingas, nepaisant to, ar nacionalinės teisės aktai patenka į Sąjungos teisės taikymo sritį.

V. Išvada

89. Taigi siūlau Teisingumo Teismui taip atsakyti į Consiglio di Stato (Valstybės Taryba, Italija) pateiktus prejudicinius klausimus:

– pagal SESV 49 ir 56 straipsnius, 2002 m. kovo 7 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2002/19/EB dėl elektroninių ryšių tinklų ir susijusių priemonių sujungimo ir prieigos prie jų (Prieigos direktyva), 2002 m. kovo 7 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2002/20/EB dėl elektroninių ryšių tinklų ir paslaugų leidimo (Leidimų direktyva), 2002 m. kovo 7 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2002/21/EB dėl elektroninių ryšių tinklų ir paslaugų bendrosios reguliavimo sistemos (Pagrindų direktyva) ir 2002 m. kovo 7 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2002/22/EB dėl universaliųjų paslaugų ir paslaugų gavėjų teisių, susijusių su elektroninių ryšių tinklais ir paslaugomis (Universaliųjų paslaugų direktyva), nuostatas, taip pat lygybės, proporcingumo ir nediskriminavimo principus nedraudžiami nacionalinės teisės aktai, kuriuose nacionalinei reguliavimo institucijai suteikiami įgaliojimai nustatyti telefono ryšio paslaugų teikėjams pasiūlymų atnaujinimo ir sąskaitų faktūrų išrašymo periodiškumą.