GENERALINIO ADVOKATO

F. G. JACOBS IŠVADA,

pateikta 2005 m. gegužės 26 d.( )

Byla C‑71/04

Administración del Estado

prieš

Xunta de Galicia





1. Šioje byloje Ispanijos Tribunal Supremo (Aukščiausiasis Tribunolas) kreipėsi į Teisingumo Teismą dėl išankstinio pranešimo pareigos apimties pagal EB 88 straipsnio 3 dalį kartu su 1990 m. gruodžio 21 d. Tarybos direktyva 90/684/EEB dėl pagalbos laivų statybai (Septintoji direktyva)( ). Tribunal Supremo prašo Teisingumo Teismo išaiškinti, ar pagal EB 88 straipsnio 3 dalį yra privalomas išankstinis pranešimas Komisijai apie pagalbą laivų ar vilkikų, nepatenkančių į Septintosios direktyvos taikymo sritį, statybai ar rekonstrukcijai, nes šių laivų talpa ar galia nesiekia joje nustatytos ribos.

Sutarties nuostatos

2. Remiantis EB 87 straipsnio 1 dalimi, „išskyrus tuos atvejus, kai ši Sutartis nustato kitaip, valstybės narės arba iš jos valstybinių išteklių bet kokia forma suteikta pagalba, kuri, palaikydama tam tikras įmones arba tam tikrų prekių gamybą, iškraipo konkurenciją arba gali ją iškraipyti, yra nesuderinama su bendrąja rinka, kai ji daro įtaką valstybių narių tarpusavio prekybai.“

3. EB 87 straipsnio 3 dalyje nustatyta: „Bendrajai rinkai neprieštaraujančia gali būti laikoma:

<…>

c) pagalba, skirta tam tikros ekonominės veiklos rūšių arba tam tikrų ekonomikos sričių plėtrai skatinti, jei ji netrikdo prekybos sąlygų taip, kad prieštarautų bendram interesui;

<…>

e) kitos pagalbos rūšys, kurios gali būti nurodytos Tarybos sprendimuose, priimtuose kvalifikuota balsų dauguma remiantis Komisijos pasiūlymu.“

4. EB 88 straipsnio 3 dalyje numatyta: „Apie visus ketinimus suteikti ar pakeisti pagalbą Komisija turi būti laiku informuojama, kad ji galėtų pateikti savo pastabas. <…> Atitinkama valstybė narė savo pasiūlytų priemonių neįgyvendina tol, kol nepriimamas galutinis sprendimas.“

5. EB 89 straipsnyje nustatyta: „Taryba, remdamasi Komisijos pasiūlymu ir pasikonsultavusi su Europos Parlamentu, kvalifikuota balsų dauguma gali priimti atitinkamus 87 ir 88 straipsnių taikymo reglamentus ir konkrečiai nustatyti 88 straipsnio 3 dalies taikymo sąlygas bei pagalbos kategorijas, kurioms ši tvarka netaikoma.“

Direktyva

6. Septintoji direktyva yra viena iš kelių viena po kitos, pradedant 1969 metais, priimtų direktyvų dėl pagalbos laivų statybai( ). Joje įtvirtintos nuostatos, kurios buvo taikytinos, kai vyko pagrindinėje byloje nagrinėjami faktai, o ji buvo priimta EB sutarties 92 straipsnio 3 dalies d punkto ir 113 straipsnio (dabartinių 87 straipsnio 3 dalies d punkto ir 133 straipsnio) pagrindu. Direktyvoje numatyta galimybė, kad valstybės pagalba laivų statybos įmonių veiklai, investicijoms, uždarymui ir tyrimams bei plėtrai gali būti pripažinta neprieštaraujančia bendrajai rinkai, jeigu ji atitinka direktyvoje nustatytus kriterijus.

7. Pagal direktyvos 1 straipsnį „šioje direktyvoje vartojamos šios sąvokos:

a) „laivų statyba“ reiškia šių jūrų laivų su metaliniais korpusais statybą Bendrijoje:

– ne mažesnių kaip 100 bruto registrinių tonų (BRT) prekybos laivų, skirtų keleiviams ir (arba) kroviniams gabenti,

– ne mažesnių kaip 100 BRT žvejybos laivų,

– ne mažesnių kaip 100 BRT gilintuvų ar kitiems darbams jūroje skirtų laivų, išskyrus gręžimo platformas,

– ne mažesnės kaip 365 kW galios vilkikų;

b) „laivų rekonstrukcija“ reiškia ne mažesnių kaip 1 000 BRT a punkte apibrėžtų jūrų laivų su metaliniais korpusais rekonstrukciją Bendrijoje su sąlyga, kad rekonstruojant iš esmės pakeičiama krovinių platforma, korpusas arba varomoji sistema ar patalpos keleiviams;

c) „laivų remontas“ reiškia a punkte nurodytų jūrų laivų remontą;

d) „pagalba“ reiškia valstybės pagalbą EB Sutarties (87 ir 88) straipsnių prasme, įskaitant ne tik pačios valstybės, bet ir regioninių ar vietos valdžios institucijų teikiamą pagalbą ir bet kokius finansavimo priemonių, taikomų valstybių narių jų tiesiogiai ar netiesiogiai kontroliuojamų laivų statybos ar laivų remonto įmonių atžvilgiu, pagalbos elementus, kurie įprastoje bendrovių praktikoje rinkos ekonomikoje nelaikomi rizikos kapitalo asignavimais. Tokia pagalba gali būti laikoma neprieštaraujančia bendrajai rinkai, jeigu ji atitinka šioje direktyvoje numatytus kriterijus, leidžiančius nukrypti nuo jos nuostatų;

<...>“

8. Septintosios direktyvos 2–10 straipsniuose nustatyti kriterijai, pagal kuriuos laivų statybai ir rekonstrukcijai, apibrėžtai 1 straipsnyje, teikiama valstybės pagalba gali būti laikoma neprieštaraujančia bendrajai rinkai.

9. Šios direktyvos 11 straipsnyje reikalaujama, kad, be EB 87 ir 88 straipsnių nuostatų, Septintojoje direktyvoje reglamentuojamai pagalbai, skirtai laivų statybos, rekonstrukcijos ir remonto įmonėms, būtų taikomos šio straipsnio 2 punkte nustatytos pranešimo taisykles. Iš esmės tame punkte valstybėms narėms nustatytas reikalavimas iš anksto pranešti Komisijai apie visą Septintojoje direktyvoje numatytą pagalbą.

Procesas nacionaliniame teisme ir pateikti prejudiciniai klausimai

10. Kaip teigiama prašyme priimti prejudicinį sprendimą, Xunta de Galicia, autonominės Galicijos bendruomenės vyriausybė, įgyvendindama savo galias pagal nacionalinę konstitucinę teisę, 1994 m. birželio 23 d. priėmė Dekretą Nr. 217/1994 (Galicijos dekretą), kuriuo nustatė „naują pagalbos sistemą“ laivų statybos ir rekonstrukcijos sektoriui Galicijoje. Kaip nurodoma Galicijos dekreto preambulėje, pagalbos schema yra skirta remti laivų, kurie nepatenka į Septintosios direktyvos, įgyvendintos Ispanijos valstybės nacionalinėje teisėje, reguliavimo sritį „dėl jų bendrosios talpos, galios vilkikų atveju arba korpuso medžiagos, dydžio ir matmenų ir (arba) statybos ar rekonstrukcijos darbų ypatybių“, statybą ir rekonstrukciją. Galicijos dekrete reglamentuojama pagalba susijusi su mažesniais kaip 100 BRT laivais ir mažesnės kaip 365 kW galios vilkikais.

11. Ispanijos valstybė užginčijo Galicijos dekretą kompetentingame pirmosios instancijos nacionaliniame teisme, Tribunal Superior de Justicia de Galicia, tuo pagrindu, kad, inter alia, jis prieštaravo Bendrijos teisei. 1996 m. gruodžio 16 d. Sprendimu Tribunal Superior de Justicija de Galicia atmetė Ispanijos valstybės ieškinį.

12. Ispanijos valstybė sprendimą apskundė Tribunal Supremo. Ji, inter alia, teigė, kad pagalbos schema, laikytina valstybės pagalba pagal EB 87 straipsnį, buvo įgyvendinta iš anksto nepranešus, taip pažeidžiant EB 88 straipsnio 3 dalį. Taigi žemesnysis nacionalinis teismas, nepripažinęs, kad atitinkamas Galicijos dekretas pažeidžia Bendrijos teisę ir todėl negalioja, padarė teisės klaidą. Xunta de Galicia advokatas nesutiko su šiuo aiškinimu.

13. Tribunal Supremo prašyme priimti prejudicinį sprendimą teigia, kad šį Bendrijos teisės klausimą galima aiškinti dviem skirtingais būdais, todėl jis yra neaiškus.

14. Viena vertus, Septintąją direktyvą galima aiškinti taip, kad bendroji pranešimo pareiga netaikoma pagalbai, skirtai laivų, nesiekiančių Septintojoje direktyvoje nustatytų minimalių ribų, statybai ar rekonstrukcijai. Tribunal Supremo nuomone, šis aiškinimas logiškai pagrindžiamas tuo, kad jei Bendrijos teisės aktų leidėjas pripažino, jog Septintojoje direktyvoje reglamentuojama su didesniais laivais susijusi pagalba gali būti laikoma neprieštaraujančia bendrajai rinkai, būtų galima daryti išvadą, kad su mažesniais laivais susijusios pagalbos nutylėjimas Septintojoje direktyvoje prilygintinas pareiškimui, jog tokio pobūdžio priemonės nedaro poveikio prekybai tarp valstybių narių ir todėl nelaikytinos valstybės pagalba EB sutarties 87 1 dalies prasme.

15. Kita vertus, galima aiškinti priešingai, kad Septintąja direktyva nebuvo siekiama atleisti valstybių narių nuo pareigos pagal EB 88 straipsnio 3 dalį pranešti apie į jos taikymo sritį nepatenkančią, su mažesniais arba mažesnės galios laivais susijusią pagalbą.

16. Tribunal Supremo atitinkamai prašo priimti prejudicinį sprendimą dėl šio prejudicinio klausimo:

„Ar EB 87 straipsnio 1 dalimi ir 3 dalies c ir e( ) punktais <…> ir 88 straipsnio 3 dalimi <…> kartu su 1990 m. gruodžio 21 d. Tarybos direktyva 90/684/EEB dėl pagalbos laivų statybai leidžiama iš anksto neinformavus Europos Bendrijų Komisijos priimti nacionalines taisykles (kokios buvo numatytos 1994 m. birželio 23 d. Xunta de Galicia dekrete 217/1994), kuriomis nustatoma „nauja pagalbos sistema“ specifiniam laivų statybos ir rekonstrukcijos sektoriui, dėl atitinkamų laivų dydžio, galios ir kitų ypatybių nepatenkančiam į minėtos Direktyvos 90/684 taikymo sritį?“

17. Xunta de Galicia, Ispanija, Nyderlandai ir Komisija raštu pateikė pastabas. Posėdžio nebuvo.

Vertinimas

18. Pagal nusistovėjusią Teisingumo Teismo praktiką pagalba priskiriama valstybės pagalbai, kai ji atitinka visas EB 87 straipsnio 1 dalyje išdėstytas sąlygas, būtent, kai yra valstybės įsikišimas arba įsikišimas panaudojant valstybinius išteklius, kuris gali turėti įtakos prekybai tarp valstybių narių, suteikia pranašumą pagalbos gavėjui ir iškraipo ar gali iškraipyti konkurenciją( ).

19. Kai yra visi šie elementai, pagal EB 88 straipsnio 3 dalį apie pagalbos schemą iš principo turi būti pranešama prieš ją įgyvendinant, nebent nuo pareigos pranešti atleidžia nukrypti leidžiančios nuostatos, numatytos EB 87 straipsnio 2 dalyje arba bet kokia kita atitinkama Bendrijos teisės nuostata.

20. Nacionalinis teismas šiuo atveju iš esmės klausia, ar Septintojoje direktyvoje yra netiesiogiai įtvirtinta nukrypti leidžianti nuostata, taikoma „naujai pagalbos sistemai“ (tokiai, kokia nustatyta Galicijos dekretu), skirtai laivams, nepatenkantiems į minėtos direktyvos taikymo sritį.

21. Xunta de Galicia tvirtina, kad jei pagal Septintąją direktyvą tam tikra pagalba, susijusi su didesniais ir galingesniais laivais, gali būti pripažinta neprieštaraujančia bendrajai rinkai, tai reikštų, kad pagalba, susijusi su mažesniais ir mažesnės galios laivais, neturi poveikio prekybai tarp valstybių narių. Septintojoje direktyvoje nustačius numanomą de minimis taisyklę, tokia pagalba yra netiesiogiai pripažinta neprieštaraujančia bendrajai rinkai.

22. Šiam aiškinimui nereikėtų pritarti dėl kelių priežasčių.

23. Septintoji direktyva buvo priimta, inter alia, dabartinio EB 87 straipsnio 3 dalies e punkto, kuriame įtvirtinta Tarybai suteikiama teisė Komisijos siūlymu apibrėžti pagalbos rūšį, laikytiną neprieštaraujančia bendrajai rinkai, pagrindu. Kaip bendrojo draudimo, numatyto EB 87 straipsnio 1 dalyje, išimtis, Septintosios direktyvos nuostatos aiškintinos siaurai, todėl negalima daryti prielaidos dėl netiesioginio ketinimo netaikyti draudimo visai pagalbos rūšiai( ).

24. Kaip nurodė Komisija ir Nyderlandai, iš Septintosios direktyvos nuostatų neišplaukia įstatymų leidėjo ketinimas atleisti nuo pareigos iš anksto pranešti apie pagalbą, kuri yra susijusi su mažesniais laivais ir todėl nepatenka į jos taikymo sritį. Septintoji direktyva nenumato de minimis taisyklės ar kitos panašaus poveikio nuostatos, kurios ir negalėjo būti atsižvelgiant į jos teisinį pagrindą, aptariamą toliau. Be to, Septintąja direktyva netgi neatleidžiama nuo pareigos pranešti apie į jos taikymo sritį patenkančią pagalbą. 11 straipsnio 1 dalimi reikalaujama pranešti Komisijai apie bet kokią į direktyvos taikymo sritį patenkančią pagalbą, kuriai, be to, taikomi EB 87 ir 88 straipsniuose numatyti reikalavimai.

25. Tai, kad Septintojoje direktyvoje numatyta pagalba tam tikrai laivų ir vilkikų klasei gali būti laikoma neprieštaraujančia bendrajai rinkai, atspindi Bendrijos teisės aktų leidėjo politinį sprendimą. Iš Septintosios direktyvos preambulės išplaukia, kad ja, kaip ir iki jos priimtomis direktyvomis, siekiama padidinti ir pagerinti Europos Sąjungos laivų statybos pramonės efektyvumą ir konkurencingumą, atsižvelgiant į pasauliniu mastu vykstančią konkurenciją, inter alia, pašalinant EB egzistuojančius struktūrinius perteklinius laivų statyklų pajėgumus( ). Atsižvelgiant į minėtą tikslą, paaiškėja, kad Bendrijos teisės aktų leidėjas sutelkė dėmesį į tas ES laivų statybos pramonės statomas laivų klases, kurios dėl savo ypatybių patiria pasaulinę konkurenciją( ).

26. Tačiau tai nereiškia jog, kaip nori įrodyti Xunta de Galicia, mažesnių laivų ir ne tokių galingų vilkikų statytojai bei remontininkai nevykdo veiklos visoje konkurencingoje Bendrijos rinkoje ir pagalba šioms laivų klasėms nedaro poveikio prekybai tarp valstybių narių. Remiantis Teisingumo Teismo praktika, „neegzistuoja procentinė ar kitokia riba, kurios neperžengus laikytina, kad prekybai tarp valstybių narių nedaromas poveikis( ). Ta aplinkybė, kad pagalba ar ją gaunanti įmonė yra sąlygiškai nedidelės, prima facie nepanaikina poveikio Bendrijos vidaus prekybai ar konkurencijos iškraipymo galimybės“( ). Poveikis Bendrijos vidaus prekybai yra galimas, net jei nagrinėjama pagalba teikiama tik įmonėms, vykdančioms veiklą tik vietos ar regiono lygmeniu ir netiekiančioms prekių ar paslaugų kitoje nei jų kilmės valstybėje( ). Kaip pabrėžė Ispanija savo pastabose, Galicijos dekreto preambulėje taip pat, atrodo, yra atsižvelgiama į užsienio konkurenciją Galicijos laivų statykloms.

27. Komisija, mano manymu, yra teisi aiškindama, kad ta aplinkybė, jog Galicijos dekretu patvirtintas pagalbos modelis nepatenka į Septintosios direktyvos reguliavimo sritį, tiesiog reiškia, kad direktyvos nuostatos netaikomos minėtam pagalbos modeliui ir kad nesant priešingos taisyklės jo atžvilgiu galioja EB sutartyje nustatyta bendroji valstybės pagalbos teikimo tvarka.

28. Be to, kaip pažymi Komisija, teisinis Septintosios direktyvos pagrindas, EB 87 straipsnio 3 dalies e punktas, Tarybai suteikia teisę nustatyti, kurios priemonių rūšys, traktuotinos kaip valstybės pagalba, gali būti laikomos neprieštaraujančiomis bendrajai rinkai, bet neleidžia Bendrijos teisės aktų leidėjui keisti valstybės pagalbos sąvokos. Todėl Septintoji direktyva negalėjo, kaip tai bando įrodyti Xunta de Galicia, numanomai (taip pat ir aiškiai) nustatyti, kad pagalba neprieštarauja bendrajai rinkai, nes nedaro poveikio prekybai tarp valstybių; lygiai taip pat ši direktyva negalėjo tuo pačiu pagrindu nustatyti, kad apie pagalbą nereikia pranešti. Tokią išimtį galima padaryti tik pagal EB 89 straipsnį, kuriuo Tarybai suteikiama teisė reguliuoti EB 87 ir 88 straipsnių taikymą, nustatant pagalbos rūšis, kurioms netaikoma EB 88 straipsnio 3 dalyje nustatyta išankstinio pranešimo tvarka( ).

29. Darytina išvada, kad EB 87 straipsnio 1 dalis ir 3 dalies c ir d punktai, nagrinėjami kartu su Septintąja direktyva, nedaro išimties iš bendrų EB sutarties nuostatų dėl valstybės pagalbos, įskaitant EB 88 straipsnio 3 dalyje numatytą pareigą pranešti, tokioms nacionalinėms taisyklėms, kokios nustatytos Galicijos dekretu.

30. Jei dėl pirmiau išvardytų aplinkybių nacionalinis teismas konstatuotų, kad Galicijos dekrete numatoma pagalba buvo įgyvendinta pažeidžiant EB 88 straipsnio 3 dalyje nustatytą išankstinio pranešimo pareigą, pagal nusistovėjusią teismo praktiką jis turėtų taikyti paskutiniame EB 88 straipsnio 3 dalies sakinyje nustatytą tiesiogiai veikiantį draudimą, kuris taikomas visoms pagalbos, apie kurią nebuvo pranešta prieš ją įgyvendinant, rūšims. Teismo praktikoje yra numatytas reikalavimas nacionaliniam teismui padaryti „visas reikiamas išvadas <...> iš paskutinio EB 88 straipsnio 3 dalies sakinio pažeidimo ir, vadovaujantis nacionaline teise, priimti sprendimus dėl priemonių, kuriomis buvo suteikta pagalba, galiojimo, finansinės paramos, suteiktos neatsižvelgus į minėtą nuostatą, grąžinimo ir galimų laikinųjų apsaugos priemonių“.

31. Prieš pateikiant išvadą, paminėtinas bylos aspektas, keliantis keletą įdomių klausimų.

32. Pagal Ispanijos konstitucinę teisę autonominės bendruomenės turi išimtinę kompetenciją tam tikrose, į Bendrijos teisės taikymo sritį patenkančiose srityse. Kadangi visos autonominės bendruomenės Bendrijos teisės prasme yra laikomos valstybės narės dalimis, Ispanijos valstybė turi pareigą prieš Bendriją užtikrinti Bendrijos teiseis laikymąsi tose srityse, kurios pagal nacionalinę teisę nepatenka į jos kompetenciją ir kuriose, kaip yra šiuo atveju, jos interesai nesutampa su autonominių bendruomenių interesais.

33. Iš tiesų pagal Bendrijos teisę, įgyvendinant EB sutarties nuostatas valstybės pagalbos srityje, Ispanijos valstybė atsako už pareigos įvykdymą iš anksto pranešti apie bet kokią naują ir į EB sutarties taikymo sritį patenkančią pagalbą. Tačiau tai, kaip iliustruoja nagrinėjamas atvejis, gali būti nesuderinama su kompetencijos padalijimu valstybės viduje, todėl gali kilti įdomių Bendrijos teisės klausimų.

34. Galima manyti, kad prašydama nacionalinių teismų pripažinti ginčijamą pagalbą negaliojančią dėl to, jog apie ją nebuvo pranešta Komisijai, Ispanijos valstybė nacionalinėje teismų sistemoje rėmėsi savo pačios padarytu EB sutartyje numatytos pareigos pažeidimu tam, kad jos teritorinio vieneto aktas būtų panaikintas dėl to, jog pažeidė Bendrijos teisę.

35. Šis klausimas nebus detaliau nagrinėjamas, nes Tribunal Supremo šiuo klausimu neprašė priimti prejudicinio sprendimo, nė viena iš bylos šalių jo neiškėlė ir visais atvejais jis neturi jokios įtakos atsakymui, kuris bus pateiktas nacionaliniam teismui.

I – Išvada

36. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, manau, kad Teisingumo Teismas į pateiktus prejudicinius klausimus turėtų atsakyti taip:

– „EB 87 straipsnio 1 dalis, 3 dalies c ir e punktai ir 88 straipsnio 3 dalis kartu su 1990 m. gruodžio 21 d. Tarybos direktyva 90/684/EEB dėl pagalbos laivų statybai nedaro išimties iš bendrų EB sutarties nuostatų dėl valstybės pagalbos tokiai pagalbos schemai, kokia yra nustatyta 1994 m. birželio 23 d. Xunta de Galicia dekrete Nr. 217/1994, numatančiame „naują pagalbos sistemą“ specifiniam laivų statybos ir rekonstrukcijos sektoriui, kuris dėl atitinkamų laivų dydžio, galios ir kitų laivų ypatybių nepatenka į minėtos Direktyvos 90/684 taikymo sritį.

– Jei nacionalinis teismas konstatuotų, kad nagrinėjama pagalba buvo įgyvendinta pažeidžiant EB 88 straipsnio 3 dalyje nustatytą išankstinio pranešimo pareigą, jis privalėtų padaryti visas reikiamas šio pažeidimo išvadas ir, vadovaudamasis nacionaline teise, priimti sprendimus dėl priemonių, kuriomis buvo suteikta pagalba, galiojimo, finansinės paramos, suteiktos neatsižvelgus į minėtą nuostatą, grąžinimo bei galimų laikinųjų apsaugos priemonių.”