GENERALINĖS ADVOKATĖS JULIANE KOKOTT

IŠVADA,

pateikta 2005 m. birželio 9 d.1( )

Byla C‑6/04

Europos Bendrijų Komisija

prieš

Jungtinę Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystę

„Natūralių buveinių apsauga – Laukinė fauna ir flora“

I – Įvadas

1. Šiame procese dėl valstybės įsipareigojimų neįvykdymo Komisija kaltina Jungtinę Karalystę neteisingai perkėlus įvairias 1992 m. gegužės 21 d. Tarybos direktyvos 92/43/EEB dėl natūralių buveinių ir laukinės faunos bei floros apsaugos (toliau ? Buveinių direktyva)( ) nuostatas.

2. Iš pradžių Komisija atliko pagal EB 226 straipsnį reikalaujamą ikiteisminę procedūrą ir 2001 m. liepos 18 d. pateikė Jungtinei Karalystei argumentuotą nuomonę, kurioje nurodė galutinį dviejų mėnesių terminą iš Buveinių direktyvos kylantiems įsipareigojimams įvykdyti.

3. Kadangi, Komisijos nuomone, Jungtinės Karalystės per šį laikotarpį priimtos priemonės yra nepakankamos, ji prašo:

– pripažinti, kad, tinkamai neperkėlusi Tarybos direktyvos 92/43/EEB dėl natūralių buveinių ir laukinės faunos bei floros apsaugos, Jungtinė Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystė pažeidė savo įsipareigojimus pagal šią direktyvą,

– priteisti iš Jungtinės Karalystės bylinėjimosi išlaidas.

4. Jungtinės Karalystės vyriausybė prašo:

– pripažinti, kad Jungtinė Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystė įvykdė savo įsipareigojimus pagal Direktyvą 92/43 dėl natūralių buveinių ir laukinės faunos bei floros apsaugos, ir

– priteisti iš Komisijos bylinėjimosi išlaidas.

5. Jungtinės Karalystės vyriausybės reikalavimą reikia suprasti kaip prašymą atmesti ieškinį. Jeigu šiuo prašymu ? remiantis jo tekstu ? būtų siekiama daugiau, t. y. pripažinti veiksmus atitinkančius direktyvos reikalavimus, toks prašymas būtų nepriimtinas, nes Bendrijos teisė tokio ieškinio nenumato.

II – Ieškinio pagrindų nagrinėjimas

6. Komisija teigia, kad buvo netinkamai perkelti įvairūs Buveinių direktyvos straipsniai. Viena vertus, Jungtinės Karalystės vyriausybė gina savo poziciją, pateikdama argumentus dėl kiekvienos nuostatos, tačiau, kita vertus, teigia, kad visos galimos spragos nesvarbios, nes bendroji norma užtikrina tinkamą Buveinių direktyvos laikymąsi.

A – Buveinių direktyvos perkėlimas bendrąja norma

7. Jungtinės Karalystės vyriausybė visų pirma bendrai remiasi Teisingumo Teismo praktika dėl būtino direktyvos perkėlimo tikslumo. Remiantis šia praktika, perkeliant direktyvą į nacionalinę teisę, nebūtina ta pačia forma ir pažodžiui atkartoti direktyvos nuostatų aiškiai tam tikslui priimtoje specialioje įstatyminėje normoje. Atsižvelgiant į direktyvos turinį, veikiau gali pakakti bendrų teisinių sąlygų, jei jos iš tikrųjų taip aiškiai ir apibrėžtai užtikrina visišką direktyvos taikymą, kad ? jei direktyva siekiama įtvirtinti teisės subjekto teises ? asmenys, kuriems šios teisės pripažįstamos, gali sužinoti apie visas savo teises ir prireikus remtis jomis nacionaliniuose teismuose( ).

8. Ši vyriausybė teigia, kad Jungtinės Karalystės teisė numato tokias bendras sąlygas. Įstatymai įpareigoja atitinkamas kompetentingas institucijas taip vykdyti savo įgaliojimus, kad užtikrintų Buveinių direktyvos laikymąsi. Anglijoje, Velse ir Škotijoje tą numato Conservation (Natural Habitats, &c) Regulations 1994 (toliau ? 1994 m. Nutarimas) 3 straipsnio 2 ir 4 dalys, Šiaurės Airijoje – Conservation (Natural Habitats, etc.) Regulations (Northern Ireland) 1995 (toliau ? 1995 m. Nutarimas) 3 straipsnio 2 ir 4 dalys, o Gibraltare ? 1995 m. redakcijos Nature Protection Ordinance 1991 (toliau ? NPO) 17A straipsnis. Jungtinės Karalystės vyriausybės nuomone, šie įpareigojimai užtikrina, kad galimi specifinių perkeliamų nuostatų neaiškumai ar trūkumai nekvestionuotų direktyvos tikslų įgyvendinimo. Tokį interpretavimą aiškiai patvirtino Anglijos High Court( ).

9. Komisija į tai atsako, kad Teisingumo Teismas ne kartą reikalavo, jog „direktyvos nuostatos būtų įgyvendinamos numatant neginčijamus įpareigojimus ir taip konkrečiai, apibrėžtai bei aiškiai, kad būtų įvykdyti teisinio saugumo reikalavimai.“( ) Konkretumas visų pirma būtinas Buveinių direktyvos atveju, nes reikalaujamos priemonės susijusios su specifiniais teritorijos, buveinės arba rūšies apsaugos tikslais. Tačiau vadovaujantis Jungtinės Karalystės vyriausybės logika, būtų užtekę visą direktyvą perkelti tokia bendrąja norma.

10. Teisingumo Teismas neseniai taip apibendrino savo sprendimus dėl būtino direktyvų perkėlimo tikslumo:

„Net jei <…> ir yra būtina, kad teisinės sąlygos, atsirandančios iš nacionalinių įgyvendinimo priemonių, būtų pakankamai apibrėžtos ir aiškios, kad teisės subjektas galėtų sužinoti savo teisių ir pareigų apimtį, tai neturi įtakos tam, kad pagal EB 249 straipsnio 3 dalį valstybės narės gali pasirinkti tokias direktyvų perkėlimo formas ir būdus, kurie gali geriausiai užtikrinti direktyvų siekiamą tikslą, ir kad iš šios normos išplaukia, jog direktyvos perkėlimas į nacionalinę valstybių narių teisę nebūtinai reikalauja įstatymų leidėjo veiksmų kiekvienoje valstybėje narėje. Todėl Teisingumo Teismas yra ne kartą nusprendęs, kad direktyvos nuostatas ne visada būtina formaliai perkelti į aiškią specialią teisės normą, nes atsižvelgiant į direktyvos turinį, ją įgyvendinant, gali pakakti bendro teisinio konteksto“( ).

11. Vis dėlto 1979 m. balandžio 2 d. Tarybos direktyvos 79/409/EEB dėl laukinių paukščių apsaugos( ) (toliau ? Paukščių apsaugos direktyva) klausimu Teisingumo Teismas yra nusprendęs, kad perkėlimo tikslumas ypač svarbus todėl, kad valstybėms narėms patikėta valdyti bendrą palikimą savo teritorijoje( ). Šis teiginys taip pat taikomas ir Buveinių direktyvai( ).

12. Todėl bendroji norma gali būti pripažinta pakankama perkėlimo priemone tik tada, jei teisę taikantiems nacionaliniams subjektams ir suinteresuotiesiems asmenims nekyla jokių abejonių dėl Buveinių direktyvos reikalavimų. Ar taip yra šiuo atveju, negalima nustatyti abstrakčiai – tai įmanoma padaryti tik remiantis konkrečiomis nuostatomis, kurios turi būti perkeltos.

B – Dėl atskirų ieškinio pagrindų

13. Komisija teigia, kad buvo netinkamai perkelti Buveinių direktyvos 6 straipsnio 2, 3 ir 4 dalys, 11 straipsnis, 12 straipsnio 1 dalies d punktas, 12 straipsnio 4 dalis, 14 straipsnio 2 dalis, 15 bei 16 straipsniai ir nepriimti teisės aktai, reglamentuojantys Buveinių direktyvos taikymą už teritorinių vandenų ribų.

1. Dėl Buveinių direktyvos 6 straipsnio 2 dalies – draudimas leisti blogėti

14. Buveinių direktyvos 6 straipsnio 2 dalis numato:

„Valstybės narės imasi priemonių, siekdamos specialiose saugomose teritorijose išvengti natūralių buveinių ir rūšių buveinių blogėjimo, taip pat rūšių, kurių apsaugai buvo įsteigtos specialios saugomos teritorijos, trikdymo, jei toks trikdymas galėtų būti reikšmingas šios direktyvos tikslų atžvilgiu.“

15. Abi proceso šalys laikosi nuomonės, kad Jungtinė Karalystė ėmėsi priemonių, reikalingų įgyvendinti šią normą, trikdymus galinčios sukelti veiklos priežiūros atžvilgiu.

16. Tačiau Komisija mano, kad Buveinių direktyvos 6 straipsnio 2 dalis taip pat reikalauja užkirsti kelią specialių saugomų teritorijų blogėjimui nesiimant konkrečių veiksmų arba neveikiant. Todėl kompetentingos institucijos turi būti įgaliotos imtis priemonių, padedančių išvengti teritorijos blogėjimo. Tą neseniai priimti teisės aktai užtikrina Anglijoje ir Velse, Šiaurės Airijoje ir Škotijoje, bet ne Gibraltare.

17. Jungtinės Karalystės vyriausybė pritaria Komisijai su išlyga, kad būtina vengti tik „nenatūralaus“ blogėjimo, pavyzdžiui, dėl blogo tvarkymo, o ne natūralaus blogėjimo, kurį sąlygoja, pavyzdžiui, klimato kaita arba potvynis dėl pakilusio jūros lygio. Ši vyriausybė tvirtina, kad šis įpareigojimas Gibraltare įgyvendintas pakankamai, visų pirma pirmiau minėta bendrąja norma.

a) Dėl konkrečių veiksmų neatlikimo arba neveikimo aspekto įtraukimo

18. Iki šiol teismų praktikoje, aiškinant Buveinių direktyvos 6 straipsnio 2 dalį, dažniausiai nebūdavo atsižvelgiama į konkrečių veiksmų neatlikimo arba neveikimo aspektą. Generalinio advokato N. Fennelly nuomone, ši nuostata įtvirtina draudimą užsiimti tam tikra veikla, galinčia lemti saugomų buveinių blogėjimą arba saugomų rūšių trikdymą( ). Sprendimo dėl Owenduff-Nephin Beg Complex dal ykas taip pat buvo veikla, kuriai turėjo būti užkirstas kelias, t. y. žemės nuganymas ir apželdinimas mišku( ). Tik generalinis advokatas P. Léger manė, kad tokiu atveju Buveinių direktyvos 6 straipsnio 2 dalis pažeidžiama ir kad todėl nebuvo įgyvendintos priemonės, galėjusios panaikinti šia veikla sukeltą žalą( ).

19. Iš tiesų Buveinių direktyvos 6 straipsnio 2 dalies tekstas patvirtina esant pareigą imtis tam tikrų priemonių saugomiems gėriams apsaugoti. Remiantis šia nuostata, valstybės narės turi vengti blogėjimo. Tačiau tik iš konkretaus laukiamo blogėjimo galima spręsti, ar siekiant jo išvengti turi būti uždrausti tam tikri veiksmai arba taikomos apsaugos priemonės( ). Todėl Komisija visiškai teisingai daro prielaidą, kad gali prireikti taikyti ir apsaugos priemones dėl išorinio, žmogaus sąlygojamo blogėjimo bei trikdymo, pavyzdžiui, draudimus( ), ir tokias priemones, kurios užkirstų kelią natūraliai raidai, galinčiai bloginti rūšių ir buveinių apsaugos būklę.

20. Tai taip pat priklauso nuo konkrečių saugomų buveinių tipų poreikių. Pavyzdžiui, atvirų teritorijų buveinės dažnai netenka savo ypatingų savybių dėl išsikerojusių krūmų, jei žmogus neužkerta tam kelio. Natūralių buveinių „Žemumų šienaujamos pievos (Alopecurus pratensis, Sanguisorba officinalis)“ (Natura 2000, kodas 6510) ir „Kalnų šienaujamos pievos“ (Natura 2000, kodas 6520) atveju būtinybė žmogui imtis veiksmų – šiuo atveju šienauti ? tiesiogiai arba netiesiogiai( ) išplaukia iš paties buveinių pavadinimo.

21. Priešingai nei teigia Jungtinės Karalystės vyriausybė, blogėjimo sąvoka apima ne tik „nenatūralų“ blogėjimą. Ką tik minėtas krūmų išsikerojimas būtų būtent natūralus blogėjimas. Jungtinės Karalystės vyriausybės pateikti pavyzdžiai – jūros lygio pasikeitimas, klimato kaita – rodo, kad ji orientuojasi ne tiek į gamtą apskritai, kiek į struktūrinius aplinkos pokyčius, keliančius pavojų saugomų buveinių ir rūšių išlikimo konkrečiose Natura 2000 teritorijose sąlygoms. Iš tikrųjų labai svarbu, kaip susidorojama su tokiais pokyčiais, tačiau šis klausimas nepriklauso nagrinėjamai bylai. Šiuo atveju Komisija netgi nekaltina Jungtinės Karalystės nepriėmus tokius atvejus reglamentuojančių normų.

b) Dėl perkėlimo

22. Vienintelė akivaizdi nuostata, kuri Gibraltare galėtų būti susijusi su teigiamomis priemonėmis blogėjimui išvengti, yra NPO 17G straipsnis, leidžiantis kompetentingoms institucijoms susitarti su savininkais arba valdytojais dėl teritorijos tvarkymo. Tačiau šis įgaliojimas nėra susietas su tikslu išvengti blogėjimo. Taip pat nėra akivaizdu, kokių priemonių galima imtis, kai savininkai arba valdytojai nėra pasirengę sudaryti būtinų susitarimų.

23. Šių trūkumų negali kompensuoti ir bendroji norma, įtvirtinta NPO 17A straipsnio 2 dalyje. Joje numatyta pareiga taip vykdyti įgaliojimus pagal NPO, kad jie užtikrintų Buveinių direktyvos laikymąsi, nepagrindžia pakankamų kompetentingos institucijos įgaliojimų imtis veiksmų tais atvejais, kai savininkai arba valdytojai nėra pasirengę bendradarbiauti, o šie negali aiškiai įžvelgti iš Buveinių direktyvos 6 straipsnio 2 dalies išplaukiančių savo pareigų( ).

24. Todėl Buveinių direktyvos 6 straipsnio 2 dalis Gibraltare buvo nepakankamai perkelta.

2. Dėl Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 ir 4 dalių – poveikio įvertinimas

25. Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 ir 4 dalys numato:

„3. Bet kokiems planams ir projektams, tiesiogiai nesusijusiems arba nebūtiniems teritorijos tvarkymui, bet galintiems ją reikšmingai paveikti individualiai arba kartu su kitais planais arba projektais, turi būti atliekamas jų galimo poveikio teritorijai įvertinimas. Atsižvelgiant į poveikio teritorijai įvertinimo išvadas ir remiantis 4 dalies nuostatomis, kompetentingos nacionalinės institucijos pritaria planui ar projektui tik įsitikinusios, kad jis neigiamai nepaveiks nagrinėjamos teritorijos vientisumui ir, jei reikia, išsiaiškinusios plačiosios visuomenės nuomonę.

4. Jei, nepaisant poveikio teritorijai neigiamo įvertinimo ir nesant kitų alternatyvių sprendimų, šis planas ar projektas vis dėlto turi būti įgyvendintas dėl įpareigojančių viršesnio visuomenės intereso pagrindų, tarp jų ir socialinio ar ekonominio pobūdžio, valstybė narė imasi visų kompensacinių priemonių, būtinų bendram Natura 2000 vientisumui apsaugoti. Apie patvirtintas kompensacines priemones ji praneša Komisijai.

Kai atitinkamoje teritorijoje yra prioritetinis natūralių buveinių tipas ir (arba) prioritetinė rūšis, vieninteliai argumentai, kuriuos galima pateikti, yra argumentai, susiję su žmonių sveikata ar sauga, su labai svarbiomis aplinkai palankiomis pasekmėmis, arba kiti, Komisijos nuomone, įpareigojantys viršesnio visuomeninės intereso pagrindai.“ (Pataisytas vertimas)

26. Komisija teigia, kad trims specialioms ketinimų rūšims, t. y. tam tikriems vandens gavybos planams ir projektams (Water abstraction plans and projects), žemės naudojimo planams (Land use plans) ir – Gibraltare – egzistuojančių planavimo teisių peržiūrai (Review of existing planning rights), netaikomi Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 ir 4 dalių reikalavimai.

a) Dėl tam tikrų vandens gavybos ketinimų

27. Šis Komisijos kaltinimas susijęs ne su visais vandens gavybos planais ir projektais, o tik su tais, kuriems buvo pritarta pagal Water Resources Act 1991 antros dalies 2 skyrių. Komisija nereiškia kaltinimų dėl direktyvos perkėlimo kitų (didesnių) vandentvarkos projektų atžvilgiu.

28. Jungtinės Karalystės vyriausybė iš esmės remiasi potencialiai žalingos veiklos nustatymo tam tikroms teritorijoms sistema kartu su pirmiau minėtomis bendrosiomis normomis. Anglijai ir Velsui bei Škotijai galiojanti sistema įtvirtinta 1994 m. Nutarimo 18–27 straipsniuose, Šiaurės Airijai ? 1995 m. Nutarimo 15–18 straipsniuose, o Gibraltarui ? NPO 17J, 17K, 17M, 17N ir 17P straipsniuose.

29. Iš esmės visos šios nuostatos paremtos tuo, kad kiekvienos teritorijos atveju iš anksto galima nustatyti veiklos rūšis, kurios veikiausiai gali pakenkti ten saugomiems augalams ir gyvūnams. Tokia veikla galima užsiimti tik prieš tai atlikus procedūrą, kuri, atrodo, atitinka Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 ir 4 dalių reikalavimus.

30. Jungtinės Karalystės teisės norma prieštarauja Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 daliai, jei ji netaiko minėtos procedūros „planams ir projektams“ šios nuostatos prasme. Neabejotina, kad ne visiems šiame procese nagrinėjamiems vandens gavybos ketinimams taip pat taikoma 6 straipsnio 3 dalyje numatyta procedūra, o tik tiems, kurie iš anksto buvo priskirti ketinimams, potencialiai žalingiems konkrečiai teritorijai. Todėl reikia išnagrinėti, ar aptariami vandens gavybos ketinimai, neatsižvelgiant į jų priskyrimą potencialiai žalingiems ketinimams, yra „planai ir projektai“ 6 straipsnio 3 dalies prasme.

31. Teisingumo Teismas, sprendime Waddenzee aiškindamas sąvoką „planai ir projektai“ Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalies prasme, daugiausia rėmėsi projekto apibrėžimu, įtvirtintu 1985 m. birželio 27 d. Tarybos direktyvos 85/337/EEB dėl tam tikrų valstybės ir privačių projektų poveikio aplinkai vertinimo( ) 1 straipsnio 2 dalies antroje įtraukoje( ). Remiantis šiuo apibrėžimu, projektu laikytini kitokie įsikišimai į natūralią aplinką ir gamtovaizdį, įskaitant mineralinių išteklių gavybą. Toks įsikišimas gali būti ir vandens gavyba. Kad šiuo atveju nagrinėjamos priemonės nėra visiškai nesvarbios, rodo jau vien tai, kad nagrinėjamiems ketinimams pagal Water Resources Act 1991 antros dalies 2 skyrių būtinas leidimas (licence). Jungtinės Karalystės vyriausybė taip pat neginčija, kad nagrinėjami ketinimai yra projektai.

32. Remiantis Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalies pirmu sakiniu, turi būti atliekamas šių projektų galimo poveikio teritorijai įvertinimas, jei jie, nors tiesiogiai ir nesusiję su teritorijos tvarkymu arba tam nebūtini, individualiai arba kartu su kitais planais ir projektais gali reikšmingai ją paveikti. Jungtinės Karalystės gynyba pagrįsta tuo, kad visi šias sąlygas atitinkantys vandens gavybos planai ir projektai iš anksto buvo priskirti planams, potencialiai žalingiems konkrečiai teritorijai. Vėliau kompetentingos tarnybos, rengdamos konkrečias teritorijos apsaugos nuostatas, atlieka tokį projekto vertinimą: atskiria tam tikrus ketinimus, kurių nelaiko potencialiai žalingais.

33. Ši sistema leidžia išvengti nereikalingų projektų vertinimų ir laiku informuoja teritorijos naudotojus apie galimai probleminius ketinimus. Tačiau toks abstraktus išankstinis potencialios rizikos vertinimas gali remtis vien konkrečiais faktais tik teritorijos, o ne projektų atžvilgiu. Tad ši procedūra iš esmės ne tokia tiksli kaip konkretus vertinimas, kurio metu galima atsižvelgti ir į teritoriją, ir į ketinimus. Todėl kyla pavojus, kad abstrakčiai nustatant potencialiai žalingą veiklą nėra atsižvelgiama į projektus, kurie dėl savo specifinių ypatumų gali reikšmingai paveikti teritoriją.

34. Be to, Jungtinės Karalystės teisės norma nėra pakankamai aiški potencialiai žalingos veiklos teritorijai nustatymo klausimu. 1994 m. Nutarimo 22 straipsnis, 1995 m. Nutarimo 15 straipsnis ir NPO 17H straipsnis neįpareigoja, o tik įgalioja kiekvienai teritorijai nustatyti, ar galima potencialiai žalinga veikla, kuri automatiškai nepatenka į Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 ir 4 dalis įgyvendinančios normos taikymo sritį. Tiesa, negalima atmesti galimybės, kad taip bendrąja norma, kuri yra taikoma konkrečiu atveju, suteikta diskrecija įpareigoja užtikrinti Buveinių direktyvos laikymąsi, tačiau, pernelyg neįsigilinus į normos tekstą, tokios pareigos ir jos apimties nematyti( ). Šis trūkumas dar svarbesnis dėl to, kad Jungtinėje Karalystėje perkeliant Bendrijos normą, potencialiai žalingos veiklos rūšių nustatymas yra svarbiausias Buveinių direktyvos tikslų įgyvendinimui ir gali turėti didelės įtakos kiekvieno konkrečioje teritorijoje žemę naudojančio asmens teisėms ir pareigoms. Jei kompetentingos institucijos neįvykdo savo pareigų kiekvienos teritorijos ir bet kokios potencialiai žalingos veiklos atveju, atsiranda teritorijos apsaugos spragų.

35. Nelabai įtikinamas ir kitas Jungtinės Karalystės vyriausybės argumentas, pagal kurį pritariant vandens gavybos ketinimams vien bendroji norma užtikrina, kad bus laikomasi Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 ir 4 dalių reikalavimų. Dėl esminės šios nuostatos svarbos teritorijų apsaugai bendrosios normos neužtikrina teisingo perkėlimo. Veikiau turi būti aiškiai reglamentuojami atliktini vertinimo veiksmai. Apskritai kalbant, tariamą užtikrinimą bendrąja norma neigiamai veikia ir tai, kad, priešingai nei esant aiškiai perkeltai tam tikrų ketinimų vertinimo procedūrai, kitų ketinimų atveju preziumuojama, jog vertinimo procedūra netaikoma.

36. Jungtinės Karalystės vyriausybė taip pat teigia, kad, remiantis nacionaline teise, tam tikrų saugomų teritorijų, vadinamųjų Sites of Special Scientific Interest (SSSI), atveju Wildlife and Countryside Act 1981 28E ir 28H straipsniai numato pareigą atlikti poveikio įvertinimą, kuri panaši į įtvirtintą Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 ir 4 dalyse. Atrodo, kad šios nuostatos galioja Anglijai ir Velsui. Tačiau Komisija teisingai kaltina tuo, kad ? ką taip pat praneša Jungtinės Karalystės vyriausybė ? ne visos pagal direktyvą saugomos teritorijos buvo paskelbtos SSSI teritorijomis. Turinio požiūriu šis apsaugos režimas taip pat paremtas fakultatyviu išankstiniu potencialiai žalingų veiklos rūšių nustatymu, ir todėl dėl jo galima pateikti pirmiau išdėstytus prieštaravimus. Be to, jis nusileidžia prieš tai aptartai sistemai dar ir tuo, kad nenumato aiškių nuostatų, kurias būtų galima suprasti kaip perkeliančias Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 ir 4 dalis. Todėl šis režimas dar mažiau tinkamas užtikrinti direktyvos perkėlimą nei pirmiau išvardytos nuostatos.

37. Škotijos ir Šiaurės Airijos atveju Jungtinės Karalystės vyriausybė taip pat remiasi nuostatomis, priimtomis jau po 2001 m. rugsėjo 18 dienos. Į jas šiame procese negali būti atsižvelgiama, nes Komisijos kaltinimas vertintinas atsižvelgiant į situaciją, susiklosčiusią pasibaigus Komisijos argumentuotoje nuomonėje nustatytam terminui( ). Šis terminas yra 2001 m. rugsėjo 18 diena.

38. Tad konstatuotina, kad tam tikrų vandens gavybos planų ir projektų srityje Jungtinė Karalystė neteisingai perkėlė Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 ir 4 dalis.

b) Dėl žemės naudojimo planų

39. Žemės naudojimo planai (Land use plans arba Development plans) Jungtinėje Karalystėje traktuojami ne kaip planas arba projektas Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalies prasme. Jie dar nesuteikia teisės įgyvendinti tam tikrą ketinimą. Pirmiausia pačiam planui turi būti gautas leidimas. Leidimas turi būti išduodamas atsižvelgiant į planą, tačiau tik tuomet, kai nėra svarbių neišdavimo priežasčių (material considerations).

40. Proceso šalys sutaria, kad nagrinėjami teisės aktai yra planai Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalies pirmo sakinio prasme. Tačiau jos nesutaria dėl to, ar jie gali reikšmingai paveikti pagal Buveinių direktyvą saugotinas teritorijas. Jungtinės Karalystės vyriausybė laikosi nuomonės, kad saugomas teritorijas neigiamai paveikti galėtų tik vėliau gautas leidimas. Leidimas neturi būti duodamas, jei jis prieštarauja Buveinių direktyvai. Todėl visiškai pakanka, kad planų ir projektų procedūra būtų taikoma tik šiam leidimui. Apskritai pirmiau paminėtos bendrosios normos ir atitinkamos gairės įpareigoja planavimo institucijas rengiant planus atsižvelgti į Buveinių direktyvos reikalavimus.

41. Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalies pirmo sakinio nuoroda į planus rodo, kad į galimą būtinybę atlikti poveikio įvertinimą reikia atsižvelgti dar pirminio planavimo metu. Pagal savo pobūdį projektas labiau nei planas orientuotas į tam tikrų priemonių įgyvendinimą. Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalyje greta projekto sąvokos vartojama plano sąvoka neatliktų esminės savarankiškos funkcijos, jei būtų apimtas tik galutinis institucijos pritarimas tam tikroms priemonėms.

42. Teisingumo Teismo praktika patvirtina tokį aiškinimą. Jis jau yra konstatavęs, kad pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalies pirmą sakinį būtinybė atlikti planų arba projektų poveikio įvertinimą priklauso nuo to, ar yra tikimybė arba pavojus, kad jie reikšmingai paveiks tam tikrą teritoriją( ). Nebūtina tiksliai žinoti neigiamą poveikį( ). Atsižvelgiant į atsargumo principą, reikiamas tikimybės laipsnis pasiekiamas tuomet, kai vadovaujantis objektyviomis aplinkybėmis negalima atmesti galimybės, kad konkretus planas arba projektas reikšmingai nepaveiks nagrinėjamos teritorijos( ).

43. Šie svarstymai apie reikiamą tikimybės laipsnį buvo susiję su nepakankamu mokslininkų įsitikinimu dėl priemonių, kurių įgyvendinimas nekėlė abejonių, poveikio. Tačiau čia nagrinėjamų planų, kuriems vėliau turi būti gaunami papildomi leidimai, atveju egzistuoja netikrumas net dėl to, ar jie apskritai bus įgyvendinti. Vis dėlto rekomenduojama ir šiuo atveju taikyti panašius kriterijus: taigi lemiamą reikšmę turi tai, ar vadovaujantis objektyviomis aplinkybėmis negalima atmesti galimybės, kad planas, kurio įgyvendinimui turi būti gautas dar vienas leidimas, reikšmingai nepaveiks nagrinėjamos teritorijos. Taip bet kuriuo atveju būna tada, kai ? kaip šiame procese nagrinėjamų planų atveju numato Jungtinės Karalystės teisė ? paskesnis leidimas iš esmės turi atitikti planus.

44. Iš esmės ir Jungtinės Karalystės teisė numato, kad gavus neigiamą poveikio įvertinimo išvadą planui nepritariama arba pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 4 dalį taikoma išimties tvarka. Tačiau jei į teritorijų apsaugos reikalavimus, priešingai nei planavimo metu, iš esmės būtų atsižvelgiama tik paskutiniu momentu taikant įprastinės procedūros išimtį, kiltų grėsmė Buveinių direktyvos tikslams. Taip organizuojant procedūrą galima tikėtis, kad po planavimo atliekamas poveikio įvertinimas neužtikrins objektyvių rezultatų, o bus orientuotas į plano įgyvendinimo tikslą.

45. Be to, susiaurinus perspektyvą paskutiniu leidimu, nepakankamai įvertinama tai, kad planai, įgyvendinami gavus papildomus leidimus, netiesiogiai taip pat gali neigiamai paveikti teritorijas, nes, koordinuojant įvairius pavienius ketinimus, planai visada lemia, ar jie bus toliau įgyvendinami. Tai turi įtakos visų pirma alternatyvų įvertinimui, būtinam susiklosčius tam tikroms aplinkybėms.

46. Šiame kontekste pirmiausia paminėtinas sąmoningas galimų, tačiau planavimo metu dėl neatlikto poveikio įvertinimo nepaisytų alternatyvų pakeitimas kitomis plano dalimis. Jei, pavyzdžiui, planavimo metu dar neatsižvelgiama į neigiamą poveikį, tų plano dalių, kurios neturi tiesioginio poveikio teritorijai, įgyvendinimas gali sužlugdyti galimas neigiamą poveikį turinčių plano dalių alternatyvas. Pavyzdžiui, plane gali būti numatyta saugomai teritorijai nepavojinga gyvenamoji teritorija, o kartu ir būtinai reikalingas aplinkkelis, kuris numatytoje vietovėje neigiamai paveiktų pačias saugomas teritorijas, nors šis kelias taip pat galėjo būti nutiestas vietoj gyvenamosios teritorijos, neigiamai nepaveikiant saugomų teritorijų. Jei iš pradžių įrengiama gyvenamoji teritorija, vėliau priimant sprendimą dėl kelio nebėra jokių alternatyvų. Tad Buveinių direktyvoje įtvirtinta teritorijų apsauga dar planavimo metu reikalauja atsižvelgti į aplinkybę, kad tik abiejų plano dalių įgyvendinimas galėtų neigiamai paveikti saugomą teritoriją ir todėl turi būti pateisinamas.

47. Visų pirma pirmieji sausumos ir geležinkelio kelių atkarpų statybos ketinimų, tačiau iš esmės ir visų kitų su plėtra susijusių ketinimų, etapai paprastai visada lemia, ar bus įgyvendinami kiti etapai. Jei nei planavimo metu, nei įgyvendinant pirmuosius etapus nebuvo įvertintas viso ketinimo poveikis vėliau paveiktoms saugomoms teritorijoms, kiekvienas etapas apriboja tolesnio etapo alternatyvų pasirinkimą, neatlikus tinkamo alternatyvų įvertinimo. Neretai tokie veiksmai nuvertinamai apibūdinami kaip „salami“ taktika.

48. Be to, anksti atsižvelgus į teritorijos apsaugos reikalavimus užkertamas kelias netinkamiems planams, kurie prireikus turi būti taisomi, jei tik konkretaus leidimo suteikimo momentu paaiškėja, kad ketinimas tokia forma negali būti įgyvendinamas dėl neigiamo poveikio saugomoms teritorijoms. Todėl ir Buveinių direktyvai gali būti taikomas Direktyvoje 85/337 dėl poveikio aplinkai įvertinimo suformuluotas principas, kad poveikio įvertinimas turėtų būti atliekamas kuo anksčiau( ).

49. Vis dėlto Jungtinės Karalystės vyriausybė teisingai prieštarauja tam, kad pirminio planavimo momentu atliekant poveikio įvertinimą negalima atsižvelgti į visą priemonės daromą poveikį. Daugelis detalių dažniausiai išaiškėja tik paskutinio leidimo suteikimo momentu. Vargu ar būtų tinkama reikalauti detalesnių pirminių planų arba panaikinti daugiapakopes planavimo ir leidimų suteikimo procedūras tam, kad poveikio įvertinimą būtų galima atlikti tam tikru procedūros momentu. Veikiau kiekviename svarbiame procedūros etape neigiamas poveikis saugomoms teritorijoms turėtų būti įvertinamas tiek, kiek tai leidžia plano tikslumas. Tolesniuose procedūros etapuose reikia pakartotinai atlikti vis konkretesnį vertinimą.

50. Todėl apibendrinant galima konstatuoti, kad šiame procese nagrinėjamiems planams iš esmės turėtų būti taikoma Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 ir 4 dalyse nustatyta procedūra, jei numatytos priemonės gali reikšmingai paveikti saugomas teritorijas. Kadangi Jungtinės Karalystės teisė to neužtikrina, laikytina, kad Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 ir 4 dalys šiuo aspektu perkeltos nepakankamai.

c) Dėl egzistuojančių planavimo teisių peržiūros Gibraltare

51. Komisija teigia, kad kompetentingos Gibraltaro institucijos nėra įpareigotos peržiūrėti, ar egzistuojančios planavimo teisės neigiamai neveikia saugomų teritorijų. Jungtinės Karalystės vyriausybė remiasi Town and Planning Ordinance 34 straipsniu, leidžiančiu atsakingoms institucijoms keisti jau suteiktus leidimus. Šiame kontekste į Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalies reikalavimus turi būti atsižvelgiama arba kaip į atsižvelgtino plano rezultatą, arba kaip į svarbias priežastis (material considerations).

52. Šiuo klausimu pirmiausia reikia konstatuoti, kad Jungtinės Karalystės vyriausybės nurodytos Gibraltaro normos nenumato Komisijos reikalaujamos pareigos peržiūrėti egzistuojančias planavimo teises, o tik leidžia atlikti tokią peržiūrą. Priešingai nei Gibraltare, tokia Komisijos reikalaujama pareiga egzistuoja Anglijoje, Velse ir Škotijoje (1994 m. Nutarimo 50 straipsnis), taip pat ir Šiaurės Airijoje (1995 m. Nutarimo 45 straipsnis).

53. Nors pareiga peržiūrėti egzistuojančias planavimo teises gali būti labai naudinga teritorijų apsaugai tuo, kad ji užkerta kelią neigiamam poveikiui teritorijoms dėl ankstesnių teisinių pozicijų, suformuotų neatsižvelgiant į Buveinių direktyvą. Šiuo aspektu minėta pareiga atitinka Buveinių direktyvos tikslus. Tačiau Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 ir 4 dalyse nenurodoma, kad valstybės narės būtų įpareigotos vėliau peržiūrėti egzistuojančias planavimo teises. Jose numatyta tvarka iš esmės taikoma valstybėms narėms prieš sukuriant planavimo teises, kurių įgyvendinimas galėtų turėti neigiamą poveikį.

54. Taip pat ir iš Komisijos pateiktos generalinio advokato N. Fennelly nuomonės neišplaukia joks kitas rezultatas. Generalinis advokatas N. Fennelly teisingai pabrėžė, kad poveikio įvertinimas turi būti atliekamas kiekvienai vystymo veiklai, išskyrus tą, kurios atveju nėra tikėtina, kad ji atskirai ar kartu su kita vystymo veikla galėtų neigiamai paveikti teritorijos apsaugos tikslus( ). Tai atitinka Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalies pirmo sakinio tekstą. Tačiau iš to neišplaukia, kad esamos planavimo teisės vėliau turi būti peržiūrėtos.

55. Negalima atmesti galimybės, kad tokia pareiga atlikti vėlesnę peržiūrą gali būti grindžiama Buveinių direktyvos 6 straipsnio 2 dalimi arba atitinkamomis pareigomis užtikrinti apsaugą prieš sudarant Bendrijos sąrašą. Sprendime Waddenzee Teisingumo Teismas atkreipė dėmesį į tai, kad ši nuostata gali būti taikoma paaiškėjus, jog pagal 6 straipsnio 3 dalį patvirtintas planas arba projektas gali sukelti saugomos teritorijos pablogėjimą arba reikšmingą jos trikdymą( ). Todėl 6 straipsnio 2 dalis galėtų būti taikoma ir tais atvejais, kai egzistuojančios teisinės pozicijos gali lemti tokį pablogėjimą arba reikšmingą trikdymą( ). Tačiau Komisija nepateikė su tuo susijusių argumentų, o juo labiau šiame kontekste nepateikė kaltinimo dėl 6 straipsnio 2 dalies pažeidimo. Todėl tokia galimybė procese nebuvo aptarta, ir pritarimas Jungtinei Karalystei pareikštiems kaltinimams negali būti pateisintas.

56. Todėl šią ieškinio dalį reikia atmesti.

3. Dėl Buveinių direktyvos 11 straipsnio, 12 straipsnio 4 dalies ir 14 straipsnio 2 dalies – stebėjimo pareigos

57. Paminėtos nuostatos numato:

„11 straipsnis

Valstybės narės vykdo 2 straipsnyje nurodytų natūralių buveinių ir rūšių apsaugos būklės stebėjimą, atkreipdamos ypatingą dėmesį į prioritetinius natūralių buveinių tipus ir prioritetines rūšis.

12 straipsnis

<…>

4. Valstybės narės sukuria į IV priedo a dalį įrašytų gyvūnų rūšių atsitiktinio gaudymo ar žudymo stebėjimo sistemą. Atsižvelgdamos į surinktą informaciją, valstybės narės imasi kitų būtinų tyrimo ir apsaugos priemonių, užtikrinančių, kad atsitiktinis gaudymas ar žudymas neturėtų reikšmingos neigiamos įtakos atitinkamoms rūšims.

13 straipsnis

<…>

14 straipsnis

<…>

2. Kai manoma, kad tokios priemonės yra būtinos, viena iš tokių priemonių yra 11 straipsnyje numatytų stebėjimų tąsa. <…>“

58. Komisija teigia, kad šiose nuostatose įtvirtintos stebėjimo pareigos apskritai nebuvo įgyvendintos Jungtinės Karalystės teisėje. Tačiau kol šios pareigos nėra aiškiai perleistos atsakingoms institucijoms, Komisija negali nustatyti, ar toks stebėjimas atliekamas.

59. Jungtinės Karalystės vyriausybė remiasi tuo, kad tam tikroms įstatymais įsteigtoms gamtos apsaugos institucijoms – English Nature, Countryside Council for Wales, Scottish Natural Heritage ir Department for the Environment in Northern Ireland – Environmental Protection Act 1990 132 ir 133 straipsniais bei atitinkamomis normomis Škotijai bei Šiaurės Airijai buvo priskirtos funkcijos, kartu su pirmiau minėtomis bendrosiomis normomis užtikrinančios, kad būtų atliekamas direktyvos reikalaujamas stebėjimas. Į šias funkcijas pirmiausia įeina nacionalinių gamtos draustinių valdymas, vyriausybės konsultavimas formuojant ir įgyvendinant įvairias politikos sritis, bendrų stebėjimo standartų kūrimas ir mokslinių tyrimų vykdymas. Vykdydamos savo veiklą, šios institucijos taip pat turėtų atsižvelgti į faktinius ir galimus ekologinius pokyčius.

60. Buveinių direktyvos 11 straipsnis, 12 straipsnio 4 dalis ir 14 straipsnio 2 dalis įtvirtina bendrą pareigą nuolat stebėti tam tikrą būklę ir raidą, visų pirma 2 straipsnyje išvardytų rūšių ir natūralių buveinių apsaugos būklę, ypatingą dėmesį skiriant prioritetiniams natūralių buveinių tipams ir prioritetinėms rūšims. Ši pareiga nei tiesiogiai, nei netiesiogiai nėra svarbi kiekvieno teisės subjekto teisėms ir pareigoms. Tačiau ji ypač svarbi praktiniam direktyvos veiksmingumui, nes beveik visos šia direktyva reikalaujamos priemonės gali būti tinkamai įgyvendintos tik remiantis gautais stebėjimo rezultatais. Pavyzdžiui, tam tikros rūšies paplitimo arealo reikšmę galima įvertinti tik žinant kitus rūšies paplitimo arealus. Tokiais vertinimais grindžiami sprendimai dėl teritorijų apsaugos, teritorijų valdymo, neigiamo poveikio teritorijai arba rūšių apsaugos nuostatų taikymas. Todėl normos įgyvendinimas turi užtikrinti, kad stebėjimo pareigos būtų vykdomos sistemiškai ir nepertraukiamai.

61. Jungtinės Karalystės vyriausybės nurodytų tam tikrų institucijų funkcijų, net atsižvelgiant į pirmiau minėtas bendrąsias normas, negalima suprasti kaip numatančių direktyvos reikalaujamą stebėjimą. Atvirkščiai, tai, kad minėtos institucijos turi nustatyti bendrus stebėjimo standartus, rodo, jog stebėjimą faktiškai turi atlikti kitos tarnybos. Tačiau šios tarnybos nenustatytos.

62. Jungtinės Karalystės vyriausybės kaip pavyzdys pateikta tam tikrų Wildlife and Countryside Act 1981 priedų peržiūra pagal šio įstatymo 24 straipsnį taip pat numato ne stebėjimą, o tik pasiūlymą į šiuos priedus įtraukti arba iš jų išbraukti tam tikrus gyvūnus ir augalus. Nors darytina prielaida, kad pasiūlymai grindžiami tam tikrų populiacijų stebėjimo rezultatais, niekur nenurodoma, kuri tarnyba tokį stebėjimą atlieka. Tačiau jei nė vienai Jungtinės Karalystės tarnybai nepavesta atlikti stebėjimo funkcijos, pirmiau minėtos su Buveinių direktyva susijusios bendrosios normos netenka prasmės.

63. Esant tokiai teisinei padėčiai kyla grėsmė, kad įgyvendintos stebėjimo priemonės nėra orientuotos į Buveinių direktyvą, o jomis siekiama kitų tikslų, todėl tik atsitiktinai įgyvendina šių nuostatų tikslus. Taip negali būti užtikrinamas reikalaujamas sisteminis ir nepertraukiamas stebėjimas.

64. Pavaizduota padėtis Gibraltare dar mažiau tinka Buveinių direktyvos 11 straipsniui, 12 straipsnio 4 daliai ir 14 straipsnio 2 daliai įgyvendinti. Stebėjimas ten turi būti užtikrinamas leidžiant vykdyti veiklos rūšis, potencialiai galinčias pakenkti saugomų teritorijų faunai ir florai, tik atlikus poveikio įvertinimą. Buveinių direktyvos 11 straipsnio ir 14 straipsnio 2 dalies reikalaujamas stebėjimas apima ne vien tik tam tikrų ketinimų kai kurių aspektų studijas, bet ir turi apskritai fiksuoti rūšių ir natūralių buveinių tipų apsaugos būklę, kad konkrečiu atveju būtų galima, be kita ko, įvertinti atitinkamų studijų rezultatus.

65. Todėl reikia konstatuoti, kad Jungtinė Karalystė netinkamai perkėlė Buveinių direktyvos 11 straipsnį, 12 straipsnio 4 dalį ir 14 straipsnio 2 dalį.

4. Dėl Buveinių direktyvos 12 straipsnio 1 dalies d punkto – dauginimosi ir poilsio vietų apsauga

66. Buveinių direktyvos 12 straipsnio 1 dalyje numatyta:

„1. Valstybės narės imasi reikiamų priemonių sukurti į IV priedo a dalį įrašytų gyvūnų rūšių griežtos apsaugos jų paplitimo areale sistemą, draudžiančią:

a) bet kokia forma tyčia gaudyti ar žudyti šių rūšių individus gamtoje;

b) šias rūšis tyčia trikdyti, ypač jų dauginimosi, jauniklių auginimo, žiemos miego ir migracijos metu;

c) tyčia naikinti ar rinkti kiaušinius gamtoje;

d) pažeisti ar naikinti perėjimo ar poilsio vietas.“

67. Komisija pateikia kaltinimą dėl dviejų Buveinių direktyvos 12 straipsnio 1 dalies d punkto perkėlimo aspektų. Pirma, šios nuostatos angliškas tekstas neatitinka perkeliančių teisės aktų teksto. Direktyvoje vartojama sąvoka „deterioration“, o Jungtinės Karalystės teisės akte ji pakeičiama veiksmažodžiu „to damage“. Antra, Gibraltare draudžiamas tik tyčinis dauginimosi ir poilsio vietų pažeidimas arba naikinimas.

a) Dėl sąvokos „deterioration“ perkėlimo

68. Komisija savo kaltinimą grindžia tuo, kad direktyvoje vartojama sąvoka „deterioration“ Jungtinės Karalystės teisės akte pakeičiama veiksmažodžiu „to damage“. Proceso metu su šiuo neatitikimu Komisija susiejo tris kaltinimus.

69. Pirmasis kaltinimas nurodytas argumentuotoje nuomonėje. Joje Komisija pabrėžė, kad vietoj sąvokos „deterioration“ vartojama sąvoka „to damage“ neapima nesirūpinimo („neglect“) pasekmių. Tačiau dublike ji aiškiai nurodė, kad, jos nuomone, 12 straipsnio 1 dalies d punktas nereikalauja saugoti dauginimosi ir poilsio vietų nuo pablogėjimo dėl nesirūpinimo („neglect“) arba neveikimo. Todėl nors Komisija ikiteisminėje procedūroje ir pareiškė kaltinimą dėl nesirūpinimo traktavimo, dublike ji jį atsiėmė. Todėl šio klausimo Teisingumo Teismas nebeturi spręsti.

70. Antrąjį kaltinimą Komisija pirmą kartą pareiškia ieškinyje ir vėliau detalizuoja jį dublike. Ji teigia, kad Buveinių direktyvos 12 straipsnio 1 dalies d punkto perkėlimas Jungtinėje Karalystėje apsiriboja tik sąmoningais ir tyčiniais veiksmais. Tačiau šiuo klausimu ieškinys priimtinas tik tuomet, jei minėtas kaltinimas jau buvo ikiteisminės procedūros dalykas. Teisingumo Teismas negali priimti sprendimo dėl kaltinimo, nepateikto argumentuotoje nuomonėje( ).

71. Taigi ikiteisminės procedūros metu šis kaltinimas galėjo būti pateiktas tik teigiant, kad sąvoka „deterioration“ taip pat apima sąvoką „neglect“, tačiau neapima sąvokos „to damage“. „Neglect“ gali reikšti ir „nesirūpinimą“, ir „rūpestingumo pareigos nesilaikymą“. Pastaroji reikšmė atspindi kaltės laipsnį. Todėl kalbėdama apie Gibraltarą, sąvoką „neglect“ Komisija vartoja kaip „deliberately“ antonimą, t. y. tyčią( ). Tačiau jei Komisija dar argumentuotoje nuomonėje būtų norėjusi pareikšti kaltinimą dėl to, kad sąvokos „to damage“ vartojimas lemia per didelį kaltės laipsnį, ji turėjo tai išreikšti aiškiau, kaip padarė Gibraltaro atveju. Pagal savo prasmę sąvokos „deterioration“ ir „to damage“ nesiskiria kaltės laipsnio požiūriu. Tai dar vienas įrodymas, patvirtinantis, kad ikiteisminėje procedūroje, o galbūt net ir ieškinyje, šis kaltinimas buvo suformuluotas taip neaiškiai, kad Jungtinės Karalystės vyriausybės gynyba dėl jo pirmą kartą buvo išdėstyta tik triplike. Todėl Jungtinei Karalystei pareikštas kaltinimas dėl apsiribojimo sąmoningais ir tyčiniais veiksmais iš esmės nebuvo ikiteisminės procedūros dalykas. Tad kaltinimas dėl kaltės laipsnio atmestinas kaip nepriimtinas.

72. Tačiau net jei Teisingumo Teismas šį kaltinimą pripažintų priimtiną, jis bet kuriuo atveju būtų nepagrįstas. Nors Buveinių direktyvos 12 straipsnio 1 dalies d punktas reikalauja uždrausti visus veiksmus, galinčius pažeisti arba sunaikinti dauginimosi ir poilsio vietas, neatsižvelgiant į sąmoningumą arba tyčią, Komisija neįrodė, kad Jungtinės Karalystėje teisėje numatytos nusikaltimų sudėtys apsiriboja sąmoningais arba tyčiniais veiksmais. Komisija tvirtina, kad baudžiamumas preziumuoja tyčią, o Jungtinės Karalystės vyriausybė teigia, kad nusikaltimo sudėtis yra vadinamoji „strict liability offence“, taigi nereikalauja nei tyčios, nei aplaidumo( ). Net ir neatsižvelgiant į Jungtinės Karalystės vyriausybės argumentus yra svarių įrodymų, patvirtinančių, kad baudžiamumas bet kuriuo atveju neapsiriboja vien tik tyčiniais veiksmais( ). Atsakomybė už šį neaiškumą tenka Komisijai, kuri turi įrodyti įsipareigojimų neįvykdymo faktą( ). Todėl šiuo atveju Komisija turėjo bent jau pateikti įtikinamus motyvus, atspindinčius jos išdėstytą Jungtinės Karalystės teisės sampratą.

73. Galiausiai trečiuoju kaltinimu Komisija savo dublike patikslina, jos nuomone, egzistuojantį skirtumą tarp „deterioration“ ir „to damage“, nurodydama, kad Jungtinės Karalystės teisės aktuose sąvoka „to damage“ apima tik tiesioginius pažeidimus. O Buveinių direktyvoje vartojama sąvoka „deterioration“, atvirkščiai, apima taip pat ir netiesioginį neigiamą poveikį. Šis kaltinimas gali būti suprantamas kaip ikiteisminės procedūros atspirties taško tąsa, nes jis susijęs su tariamu skirtumu tarp abiejų sąvokų, o Komisijos pateiktas teiginys bent jau akivaizdžiai neprieštarauja abiejų sąvokų prasmei. Taigi ieškinys dėl šio kaltinimo priimtinas.

74. Reikia pritarti Komisijai, kad Buveinių direktyvos 12 straipsnio 1 dalies d punktas draudžia ne tik tiesioginius pažeidimus, bet ir netiesiogiai neigiamą poveikį dauginimosi ir poilsio vietoms darančius veiksmus. Remiantis 12 straipsnio 1 dalies d punktu, turi būti draudžiamas bet koks dauginimosi ir poilsio vietų pažeidimas arba naikinimas. Nėra skirstoma į tiesioginį ir netiesioginį neigiamą poveikį.

75. Vis dėlto, nepaisydama Jungtinės Karalystės vyriausybės prieštaravimo, Komisija nepateikė įrodymų, patvirtinančių, kad faktinė sąvokos „to damage“ samprata Jungtinėje Karalystėje skiriasi nuo Komisijos siūlomos sąvokos „deterioration“ sampratos. Šioje dalyje Komisija taip pat neįrodė įsipareigojimų neįvykdymo fakto.

76. Todėl atsižvelgiant į Buveinių direktyvos 12 straipsnio 1 dalies d punkto perkėlimą visoje Jungtinėje Karalystėje, ieškinys iš dalies nepriimtinas ir iš dalies nepagrįstas.

b) Dėl apsiribojimo tyčine veika Gibraltare

77. Gibraltaro atveju Komisija nuolat kaltino atsakovę tuo, kad NPO 17T straipsnio 1 dalies d punktas draudžia tik tyčinį dauginimosi ir poilsio vietų pažeidimą arba naikinimą( ). Kaip pripažįsta Jungtinės Karalystės vyriausybė, tai neatitinka Buveinių direktyvos 12 straipsnio 1 dalies d punkto reikalavimų. Tad ši nuostata Gibraltare buvo neteisingai perkelta.

5. Dėl Buveinių direktyvos 12 straipsnio 2 dalies ir 13 straipsnio 1 dalies

78. Buveinių direktyvos 12 straipsnio 2 dalis numato, kad valstybės narės draudžia laikyti, transportuoti, parduoti ar mainyti, siūlyti parduoti ar mainyti gamtoje sugautus IV priedo a punkte išvardytų rūšių gyvūnų egzempliorius. Išimtis taikoma prieš įgyvendinant šią direktyvą teisėtai pagautiems egzemplioriams.

79. Buveinių direktyvos 13 straipsnio 1 dalis numato:

„Valstybės narės imasi reikiamų priemonių sukurti į IV priedo b dalį įrašytų augalų rūšių griežtos apsaugos sistemą, draudžiančią:

a) tyčia skinti, rinkti, pjauti, rauti ar naikinti tokius augalus gamtoje jų natūralaus paplitimo vietose;

b) laikyti, transportuoti, parduoti ar mainyti, siūlyti parduoti ar mainyti iš gamtos paimtus tų rūšių egzempliorius, išskyrus tuos, kurie teisėtai buvo paimti prieš įgyvendinant šią direktyvą.“

80. Komisija teigia, kad Jungtinės Karalystės normos, skirtos perkelti Buveinių direktyvos 12 straipsnio 2 dalį, įtvirtina išimtį teisėtai sugautiems, nužudytiems arba parduotiems egzemplioriams. Šios normos ? tai 1994 m. Nutarimo 39 straipsnio 4 dalis, 1995 m. Nutarimo 34 straipsnio 4 dalis ir NPO 17T straipsnio 4 dalis. Pagal Buveinių direktyvos 13 straipsnio 1 dalį saugomiems augalams taip pat taikoma išimtis, jei tam tikras egzempliorius buvo parduotas teisėtai. Tą numato 1994 m. Nutarimo 43 straipsnio 5 dalis, 1995 m. Nutarimo 38 straipsnio 5 dalis ir NPO 17X straipsnio 5 dalis.

81. Jungtinės Karalystės vyriausybė sutinka, kad šios išimtys prieštarauja Buveinių direktyvai. Tačiau egzistuoja licencijų išdavimo sistema, užtikrinanti, kad bus laikomasi 12 straipsnio 2 dalies ir 13 straipsnio 1 dalies tikslų.

82. Reikėtų pritarti Komisijai, kad Buveinių direktyvos 12 straipsnio 2 dalis ir 13 straipsnio 1 dalis neleidžia taikyti išimties teisėtai įgytiems egzemplioriams. Tai atitinka nuostatų tekstą ir užkerta kelią galimam piktnaudžiavimui teisėtai darant neigiamą poveikį griežtai saugomoms gyvūnų ir augalų rūšims, siekiant įsigyti prekybos objektus.

83. Apie Jungtinės Karalystės argumentą dėl licencijų išdavimo sistemos pasakytina, kad, pirma, šis prieštaravimas yra pavėluotas, nes pirmą kartą buvo pateiktas tik triplike, antra, nėra pakankamai pagrįstas, kad paneigtų kaltinimą dėl tinkamo perkėlimo.

84. Todėl Buveinių direktyvos 12 straipsnio 2 dalis ir 13 straipsnio 1 dalis Jungtinėje Karalystėje buvo netinkamai perkelta.

6. Dėl Buveinių direktyvos 15 straipsnio – neatrankinės gaudymo ir žudymo priemonės

85. Buveinių direktyvos 15 straipsnis numato:

„Į V priedo a dalį įrašytų laukinės faunos rūšių gaudymo ir (arba) žudymo atžvilgiu ir tais atvejais, kai pagal 16 straipsnį į IV priedo a dalį įrašytų rūšių paėmimui, gaudymui ar žudymui yra taikomos nukrypti leidžiančios nuostatos, valstybės narės uždraudžia naudoti neatrankinius būdus, dėl kurių tokių rūšių populiacijos gali išnykti vietiniu mastu arba būti labai trikdomos, ir ypač draudžia:

a) naudoti VI priedo a dalyje išvardytus gaudymo ir žudymo būdus;

b) bet kokį gaudymą ar žudymą iš transporto priemonių, nurodytų VI priedo b dalyje.“

86. Iš pradžių Komisija buvo pareiškusi du su tuo susijusius kaltinimus. Pirma, nors Jungtinė Karalystė ir uždraudė VI priedo a ir b punktuose aiškiai nurodytus metodus( ), ji nenumatė bendro draudimo naudoti neatrankinius prietaisus. Antra, Conservation of Seals Act 1970 draudžia tik du žudymo metodus ir leidžia suteikti licenciją esant tam tikroms aplinkybėms, kurių neapima Buveinių direktyvoje įtvirtintos išimtys.

a) Dėl visų neatrankinių prietaisų draudimo

87. Buveinių direktyvos 15 straipsnis reikalauja uždrausti visų pirma VI priedo a ir b punktuose aiškiai nurodytus metodus, taip pat numato draudimą naudoti visus neatrankinius prietaisus, dėl kurių saugomų gyvūnų rūšių populiacijos gali išnykti vietiniu mastu arba būti labai trikdomos. Todėl nepakanka perkeliant normą apsiriboti tik aiškiai nurodytais metodais. Veikiau turi būti įtvirtinamas bendras draudimas.

88. Jungtinės Karalystės vyriausybė vis dėlto mano, kad jos išvardyti uždrausti metodai apima visus metodus, kurie Jungtinėje Karalystėje būtų draudžiami ir remiantis bendru draudimu. Sąrašas atitinkamai papildomas, atradus naują metodą. Tą daryti atsakingas institucijas įpareigoja pačios pirmiau minėtos bendrosios normos. Toks metodas praktiškai užtikrina Buveinių direktyvos 15 straipsnio perkėlimą, o bendras draudimas, jos nuomone, prieštarauja teisinio tikrumo principui.

89. Šie argumentai neįtikina. Galimybė atnaujinti uždraustų metodų sąrašą yra ne tokia veiksminga kaip bendras draudimas. Uždelsus atnaujinti sąrašą, neišvengiamai atsiranda apsaugos spragos, kurių ir turi padėti išvengti Buveinių direktyvos 15 straipsnyje įtvirtintas bendras draudimas.

90. Teisinio tikrumo principas, kuriuo remiasi Jungtinės Karalystės vyriausybė, be kita ko, reikalauja, kad teisės aktai būtų aiškūs, o jų taikymas suinteresuotiesiems teisės subjektams būtų prognozuojamas, ypač tuomet, jei jie teisės subjektams numato nepalankesnę padėtį( ). Vis dėlto bendras draudimas gaudyti ir žudyti saugomas rūšis naudojant neatrankinius prietaisus, dėl kurių saugomų gyvūnų rūšių populiacijos gali išnykti vietiniu mastu arba būti labai trikdomos, atitinka šiuos reikalavimus. „Neatrankinio prietaiso“ sąvoka yra aiški, o jos taikymas prognozuojamas. Ši sąvoka dar labiau susiaurinama numatant papildomą sąlygą, kad dėl jo naudojimo saugomų gyvūnų rūšių populiacijos gali išnykti vietiniu mastu arba būti labai trikdomos. Nors, kaip teisingai pastebėta, visų draudžiamų metodų sąrašas užtikrintų didesnį aiškumą, šis aiškumo laipsnis nėra draudimo teisėtumo sąlyga. Taip pat nėra jokių kliūčių Jungtinės Karalystės institucijoms užtikrinti aiškumą, greta egzistuojančio bendro draudimo nuolat laiku atnaujinant nebaigtinį draudžiamų metodų sąrašą.

91. Todėl Jungtinė Karalystė Buveinių direktyvos 15 straipsnį visų neatrankinių prietaisų draudimo atžvilgiu perkėlė neteisingai.

b) Dėl Conservation of Seals Act

92. Kadangi Komisija dublike kaltinimą dėl Conservation of Seals Act 1970 atsiėmė, tačiau teismo posėdyje pareiškė jį vis dėlto palaikanti, pirmiausiai reikia patikrinti šio prašymo priimtinumą.

93. Komisijos elgesys aiškintinas tuo, kad Jungtinės Karalystės vyriausybė atsiliepime į ieškinį pranešė apie savo ketinimą pakeisti nagrinėjamą įstatymą taip, kaip to reikalauja Komisija. Tačiau atsiėmus šį ieškinio pagrindą, Jungtinės Karalystės vyriausybė triplike nurodė, kad ji palauks šio proceso pabaigos ir darys savo teisės aktų pakeitimus tik tiek, kiek tai bus reikalinga pagal Teisingumo Teismo sprendimą. Dėl to Komisija teismo posėdyje paskelbė vis dėlto neatsisakanti šio kaltinimo, nes jo atsisakymas buvo pagrįstas klaida. Jungtinės Karalystės vyriausybė nepareiškė nuomonės dėl šio argumento.

94. Pagal proceso normas Komisijos veiksmai kvalifikuotini taip: pareiškimas, kad ji nebepalaiko kaltinimo, yra vienareikšmis ir besąlygiškas. Todėl tai yra ieškinio atsisakymas iš dalies. Nėra jokio teisinio pagrindo šį procesinį veiksmą vėliau atšaukti arba užginčyti dėl klaidos. Todėl Komisijos pareiškimas teismo posėdyje, kad ji vis dėlto palaiko kaltinimą, reiškia naują teisinį pagrindą, palyginti su dubliku.

95. Teisingumo Teismo procedūros reglamento 42 straipsnio 2 dalis reglamentuoja proceso dalyko pakeitimo naujais argumentais sąlygas teismo procese. Remiantis šia nuostata, „proceso metu negalima pateikti naujų teisinių pagrindų, išskyrus tuos atvejus, kai jie pagrindžiami teisinėmis arba faktinėmis aplinkybėmis, kurios tapo žinomos vykstant procesui“.

96. Nagrinėjamu atveju tokia faktinė aplinkybė buvo. Ieškinio pagrindo atsiėmimas buvo pagrįstas būtent Jungtinės Karalystės vyriausybės pažadu, kuris vėliau buvo atsiimtas. Nors šis pažadas dėl savo turinio teisiškai nebuvo įpareigojantis, Komisija jau vien remdamasi ištikimybės Bendrijai principu galėjo tikėtis, kad Jungtinės Karalystės vyriausybė bent jau pasistengs jį įvykdyti. Tai, kad Jungtinės Karalystės vyriausybė neįvykdė šio įsipareigojimo, Komisija galėjo sužinoti tik susipažinusi su tripliku. Taigi šiuo atveju tai yra faktinė aplinkybė, kuri tapo žinoma vykstant procesui.

97. Tačiau naujų teisinių pagrindų pateikimui procese dėl valstybės įsipareigojimų neįvykdymo taikomi papildomi apribojimai. Būtent procese dėl valstybės įsipareigojimų neįvykdymo Komisija negali išplėsti proceso dalyko. Teisingumo Teismas tai konstatavo ypač tam atvejui, kai apie kaltinimą nors ir buvo užsiminta įspėjimo laiške, argumentuotoje nuomonėje jis nebuvo pateiktas( ). Taip turi būti užtikrinama, kad proceso dalykas būtų vienareikšmiškai nustatytas, o susijusi valstybė narė galėtų veiksmingai gintis.

98. Kadangi teismo procese proceso dalyko, kuris neprieštarauja Komisijos argumentams, apibrėžtumas jau reglamentuotas Procedūros reglamento 42 straipsnio 2 dalimi, lieka išsiaiškinti, ar pažeidžiamos Jungtinės Karalystės teisės į gynybą, jeigu kaltinimas dėl Conservation of Seals Act 1970 būtų pripažintas priimtinas. Kadangi analogiškas kaltinimas prieš jo atsiėmimą jau buvo ikiteisminės procedūros ir teismo proceso dalykas, Jungtinės Karalystės vyriausybė galėjo veiksmingai gintis nuo visų Komisijos kaltinimų. Be to, ši vyriausybė, matyt, neprieštarauja dėl šio kaltinimo nagrinėjimo. Jos tylėjimas dėl pakartotinio kaltinimo pateikimo teismo posėdyje ir argumentai triplike labiau parodo tai, jog ji tylėdama sutinka su pakartotiniu šio kaltinimo pateikimu, kad būtų išspręstas ginčas, susijęs su Conservation of Seals Act.

99. Todėl kaltinimo dėl Conservation of Seals Act priimtinumas, nepaisant to, kad jis buvo atsiimtas, išimties tvarka yra pateisinamas.

100. Byloje pirmiausia reikia konstatuoti, kad Buveinių direktyvos 15 straipsnis taikomas IV priede nurodytų ruonių rūšių medžioklei, t. y. Viduržemio jūros ruonių vienuolių Monachus monachus ir Saimaa ežero žieduotųjų ruonių Phoca hispida saimensis, o pagal V priedą – taip pat ir visų likusių rūšių „tikrųjų ruonių“ (Phocidae( ) šeima) medžioklei. Jungtinėje Karalystėje sutinkami, pavyzdžiui, „paprastieji ruoniai“ (Phoca vitulina) ir „pilkieji ruoniai“ (Halichoerus grypus).

101. Conservation of Seals Act 1970 taikomas visoms ruonių rūšims. Juo aiškiai uždraudžiamas ruonių nuodijimas ir medžioklė tam tikrais šaunamaisiais ginklais. Be to, atsakingoms institucijoms suteikiami įgaliojimai esant tam tikroms aplinkybėms išduoti licencijas, leidžiančias naudoti nuodus ruoniams žudyti.

102. Komisija tvirtina, kad šie reikalavimai neatitinka nustatytųjų Buveinių direktyvos 15 straipsnyje. Komisijos teigimu, Conservation of Seals Act 1970 uždraudžiami tik du žudymo metodai ir leidžiama išduoti licencijas esant sąlygoms, kurių neapima Buveinių direktyvoje nustatytos išimtys.

103. Jungtinės Karalystės vyriausybė prieštarauja tam, kad šio įstatymo reikalavimai išplečia bendruosius teisės aktus, skirtus perkelti Buveinių direktyvos 15 straipsnį. Ji teigia, kad 1994 m. Nutarimo 41 straipsnis užtikrina direktyvos reikalaujamą apsaugą. Licencijos, kurios gali būti išduotos pagal Conservation of Seals Act 1970, dėl pirmiau minėtų bendrųjų sąlygų turi atitikti Buveinių direktyvą.

104. Šie argumentai dėl leidžiamų žudymo metodų neįtikinami. Conservation of Seals Act 1970 nešališkam skaitytojui sukelia įspūdį, kad žudant ruonius yra uždrausti tik abu ten aiškiai nurodyti metodai. Nors ir gali būti, kad be to dar galioja draudimas pagal 1994 m. Nutarimo 41 straipsnį, yra didelė rizika, kad į šiuos draudimus bus neatsižvelgta dėl aiškiai specialaus Conservation of Seals Act 1970. Todėl žudymo metodų reglamentavimas Conservation of Seals Act 1970 prieštarauja Buveinių direktyvos 15 straipsniui.

105. Atvirkščiai, reikia preziumuoti, kad atsakingos Jungtinės Karalystės institucijos, spręsdamos licencijų išdavimo pagal Conservation of Seals Act 1970 reikalavimus klausimą, žino, kad jos turi atsižvelgti į specialiųjų normų, skirtų perkelti Buveinių direktyvos 15 ir 16 straipsnius, sąryšį. Nors šiuo atžvilgiu būtų sveikintina aiški įstatymo nuoroda, neatrodo, jog ji būtinai privaloma tam, kad paaiškintų specialios institucijos teisines pareigas. Todėl šiuo atveju Buveinių direktyvos pažeidimas negali būti pripažįstamas.

7. Dėl Buveinių direktyvos 16 straipsnio 1 dalies – rūšių apsaugos išimtys

106. Buveinių direktyvos 16 straipsnio 1 dalis numato:

„Jei nėra kitos priimtinos alternatyvos, ir nukrypti leidžiančios nuostatos taikymas netrukdo palaikyti atitinkamos rūšies populiacijų geros apsaugos būklės jų natūralaus paplitimo areale, valstybės narės gali nukrypti nuo 12, 13 ir 14 straipsnių bei 15 straipsnio a ir b dalių:

a) siekdamos apsaugoti laukinę fauną ir florą bei išsaugoti natūralias buveines;

b) siekdamos išvengti didelės žalos, ypač pasėliams, naminiams gyvuliams, miškams, žūklės plotams, vandenims ir kitoms nuosavybės rūšims;

c) atsižvelgdamos į visuomenės sveikatą ir saugą arba dėl kitų įpareigojančių visuomenės intereso pagrindų, įskaitant socialinio ar ekonominio pobūdžio, į pirminės svarbos gamtinei aplinkai naudingas pasekmes;

d) mokslo tiriamojo darbo ir švietimo tikslais, siekiant šių rūšių populiacijų atstatymo ir reintrodukcijos bei dėl šiems tikslams įgyvendinti būtino veisimo, įskaitant dirbtinį augalų dauginimą;

e) siekdamos griežtai kontroliuojant leisti atrankos būdu ir ribotais kiekiais imti ir laikyti ribotą tam tikrų į IV priedą įrašytų rūšių egzempliorių skaičių, kurį nustato kompetentingos nacionalinės institucijos.“ (Neoficialus vertimas)

107. Dėl šios nuostatos perkėlimo Komisija pateikia du kaltinimus. Pirma, 1994 m. Nutarimo 40 straipsnis, 1995 m. Nutarimo 35 straipsnis ir NPO 17U straipsnis nenumato, kad išimtys leistinos tik tada, kai, pirma, nėra kitos priimtinos alternatyvos ir, antra, kai nukrypti leidžiančios nuostatos taikymas netrukdo palaikyti atitinkamos rūšies populiacijų geros apsaugos būklės šios rūšies natūralaus paplitimo areale. Kita vertus, 16 straipsniu būtų įtvirtinamos neleistinos išimtys, jei 12 ir 13 straipsniuose uždrausti veiksmai būtų atliekami vykdant teisėtą veiklą.

a) Dėl nepakankamo atsižvelgimo į alternatyvas ir apsaugos būklę

108. Jungtinės Karalystės vyriausybė pripažįsta, kad rūšių apsaugos išimtys galimos tik tada, kai nėra kitos priimtinos alternatyvos ir kai nukrypti leidžiančios nuostatos taikymas netrukdo palaikyti geros atitinkamos rūšies populiacijų apsaugos būklės šios rūšies natūralaus paplitimo areale. Tačiau ji motyvuoja tuo, kad atsakingos institucijos, remdamosi pirmiau minėtomis bendrosiomis normomis, taikytų abi sąlygas. Be to, abi sąlygos savaime yra abiejų specifinių išimčių, taikomų sužeistų gyvūnų gaudymui siekiant juos išgydyti ir neišgydomų gyvūnų žudymui, prielaida. Abiem atvejais nėra kitos priimtinos alternatyvos, o populiacijos apsaugos būklė nėra paveikiama neigiamai.

109. Kalbant apie ginčijamas normas pasakytina, kad bendrosios normos, kuriomis remiasi Jungtinės Karalystės vyriausybė, svarbios tik ta prasme, kad galbūt neleidžia valstybinėms institucijoms taikyti išimčių, kai nėra įvykdyta viena iš šių dviejų sąlygų. Tačiau privatūs asmenys, nepaisydami šių sąlygų, gali remtis Jungtinės Karalystės teisėje numatytomis išimtimis. Todėl bendrosios normos negali paneigti Komisijos kaltinimo.

110. Atsižvelgiant į specifines išimtis, taikomas sergančių ar sužeistų gyvūnų gydymui arba žudymui, priešingai nei tvirtina Jungtinės Karalystės vyriausybė, nebūtina tokių išimčių taikyti tik tuomet, kai nėra priimtinų alternatyvų. Jungtinės Karalystės teisė pateisina gydymą neatsižvelgiant į tai, ar alternatyva palikti gyvūną laisvėje tam, kad jis išgytų pats, yra priimtina. Kalbant apie nepagydomai sergančių gyvūnų žudymą, iškyla Komisijos neiškeltas klausimas, ar Buveinių direktyvos 16 straipsnio 1 dalis tam apskritai numato kokį nors pateisinantį pagrindą. Bent jau kai kuriais atvejais bus priimtina alternatyva susitaikyti su natūralia įvykių eiga, užuot įsikišus siekiant realizuoti žmogaus suvokimą, kaip palengvinti gyvūnų kančias.

111. Todėl Komisijos paminėtų Jungtinės Karalystės teisės normų reglamentuojamas alternatyvų nebuvimo ir atitinkamos populiacijos apsaugos būklės išlaikymo sąlygų atsisakymas prieštarauja Buveinių direktyvos 16 straipsnio 1 daliai.

b) Dėl teisėtos veiklos sukeliamos žalos

112. Remiantis 1994 m. Nutarimo 40 straipsnio 3 dalies c punktu ir 43 straipsnio 4 dalimi, 1995 m. Nutarimo 35 straipsnio 3 dalies c punktu ir 38 straipsnio 4 dalimi bei NPO 17U straipsnio 2 dalies c punktu ir 17X straipsnio 4 dalimi, perkeliant Buveinių direktyvos 12, 13 ir 16 straipsnius nustatyti draudimai netaikomi tuomet, kai tam tikri veiksmai buvo atlikti vykdant teisėtą veiklą ir jų protingai nebuvo galima išvengti( ).

113. Buveinių direktyvos 16 straipsnio 1 dalis nenumato jokių IV priede išvardytų gyvūnų ir augalų apsaugos nuostatų išimčių, jei šios nuostatos buvo pažeistos vykdant teisėtą veiklą. Tačiau Jungtinės Karalystės vyriausybė pažymi, kad tokios išimtys įgyvendina ne 16 straipsnio 1 dalį, o 12 straipsnį gyvūnų atveju ir 13 straipsnį augalų atveju. Tokia nuomonė pagrįsta tuo, kad bet koks rūšių apsaugos nuostatų apribojimas gali būti suprantamas arba kaip jų taikymo srities apribojimas, o tai reikštų 12 straipsnio 1 dalies arba 13 straipsnio 1 dalies įgyvendinimą, arba kaip pagal 16 straipsnio 1 dalį vertintina išimtis. Tačiau tai rodo, kad 12, 13 ir 16 straipsniai kartu paėmus sudaro išbaigtą apsaugos sistemą, tad bet kokia direktyvai prieštaraujanti rūšių apsaugos nuostatų išimtis pažeistų ir 12 arba 13 straipsniuose įtvirtintus draudimus, ir 16 straipsnio išimtį. Todėl šias išimtis Komisija gali laikyti 16 straipsnio pažeidimu.

114. Jungtinės Karalystės vyriausybė taip pat remiasi aplinkybe, kad Buveinių direktyvos 12 ir 13 straipsniai buvo perkelti numatant baudžiamųjų veikų sudėtis. Todėl būtina apriboti jų taikymą, jei asmenys nežinodami savo veiksmais keltų pavojų saugomoms rūšims. Tačiau sužinojus apie tokį pavojų, nebegalima remtis minėtomis išimtimis, nes žalos būtų buvę galima protingai išvengti.

115. Tačiau nagrinėjamų išimčių išaiškinimas, kurį šiame procese pateikia Didžioji Britanija, prieštarauja naujausiai Anglijos teismų praktikai. Iš dviejų sprendimų Newsum ir kt. prieš Welsh Assembly Government matyti, kad 1994 m. Nutarimo 40 straipsnio 3 dalies c punktas viršija Buveinių direktyvos 16 straipsnio 1 dalyje nubrėžtas leistinas ribas. High Court akivaizdžiai laikosi nuomonės, kad minėta nacionalinė nuostata užkerta kelią taikyti įgyvendinant 12 straipsnį priimtus draudimus, jei tokia teisėta veikla daro žalą ir jos nebuvo galima protingai vykdyti kita forma( ). Šiose bylose buvo sprendžiamas klausimas, ar buvo galima gavyba leidimą gavusioje akmens skaldykloje, nors tokia veikla būtų išnaikinusi skiauterėtųjų tritonų (Triturus Cristatus) populiaciją ir sunaikintų tvenkinį, t. y. jų dauginimosi ir poilsio vietą. Nors Court of Appeal šį sprendimą panaikino, obiter dictum leido suprasti, kad jis linkęs manyti, jog vykdant teisėtą veiklą išimtis leidžia tokį neigiamą poveikį( ). Atsižvelgiant į tokią teismų praktiką, labiau artimą 1994 m. Nutarimo 40 straipsnio 3 dalies c punkto tekstui nei Jungtinės Karalystės vyriausybės pateiktam išaiškinimui, darytina prielaida, kad teisėto elgesio išimtis leidžia veiksmus, dėl kurių žūsta saugomų rūšių egzemplioriai arba pažeidžiamos ar sunaikinamos jų dauginimosi ir poilsio vietos, o tuos veiksmus atliekantis asmuo apie tai žino arba nežino, kai šie veiksmai patys savaime yra teisėti.

116. Ši išimtis Buveinių direktyvoje nėra aiškiai numatyta. Tačiau ji atitiktų direktyvos nuostatas, jeigu teisingai perkeltų 12 straipsnio 1 dalyje arba 13 straipsnyje įtvirtintas draudimo sudėtis atribojimo prasme, arba 16 straipsnyje numatytas išimčių sudėtis.

117. Atsižvelgiant į 12 straipsnio 1 dalies d punktą pirmiausia reikia konstatuoti, kad draudimas pažeisti ar naikinti dauginimosi ar poilsio vietas neleidžia tokios išimties. Šis draudimas nereikalauja ketinimo ir galioja netgi nepriklausomai nuo tokius veiksmus atliekančio asmens žinojimo.

118. Tačiau ir likę draudimai pagal 12 straipsnio 1 dalies a–c punktus ir 13 straipsnio 1 dalies a punktą neapribojami dėl teisėtos veiklos. Galima nenagrinėti, kaip konkrečiai turi būti aiškinama juose – priešingai nei 12 straipsnio 1 dalies d punkto atveju – vartojama sąvoka „tyčia“. Sprendimas dėl jūrų vėžlių Caretta caretta, atrodo, šią sąvoką aiškina sąmoningo susitaikymo su pasekmėmis prasme( ). Tačiau netgi šią sąvoką aiškinant siaurai, ji negali būti įgyvendinta taikant išimtį dėl teisėtos veiklos, nes teisėtas elgesys nebūtinai atmeta ketinimo pažeisti galimybę( ).

119. Šių išimčių taip pat negali pateisinti Buveinių direktyvos 16 straipsnio 1 dalis. Šia nuostata leidžiamos išimtys negali būti grindžiamos atitinkamų veiksmų teisėtumu, o tik tam tikromis priežastimis, pavyzdžiui, įpareigojančiais viršesnio visuomeninės intereso pagrindais. Be to, galimybė pasinaudoti tokia išimtimi suponuoja, kad nėra kitos priimtinos alternatyvos ir palaikoma gera atitinkamos rūšies populiacijų apsaugos būklė( ).

120. Jungtinės Karalystės vyriausybė taip pat negali remtis tuo, kad teisėtų veiksmų atžvilgiu taikoma išimtis turėtų apriboti šiame procese nagrinėjamas baudžiamosios teisės nuostatas. Beveik visos šios baudžiamųjų veikų sudėtys yra apribotos tyčiniais veiksmais. Tik dauginimosi ir poilsio vietų apsauga Anglijoje, Velse, Škotijoje ir Šiaurės Airijoje nėra susieta su ketinimu daryti žalą – ji, kaip teigia Jungtinės Karalystės vyriausybė( ), nepriklauso nuo kaltės. Šiame kontekste nebūtina aiškintis, ar Buveinių direktyvos 12 straipsnio 1 dalies d punktas iš tikrųjų reikalauja su kalte nesusiejamos baudžiamosios veikos sudėties. Bet kuriuo atveju perkėlimo negalima laikyti pakankamu, kai galbūt pernelyg plačios baudžiamųjų veikų sudėtys apribojamos pernelyg plačia išimtimi.

121. Todėl išimtys, leidžiančios neigiamą teisėtos veiklos sukeliamą poveikį, prieštarauja Buveinių direktyvos 16 straipsniui.

8. Dėl direktyvos taikymo už teritorinių vandenų ribų

122. Paskutinis ieškinio pagrindas susijęs su jūros teritorija, kurioje Jungtinė Karalystė, nors ir neturi visiško suvereniteto, tačiau bent jau vykdo tam tikrus įgaliojimus. Vadovaujantis 1982 m. gruodžio 10 d. Montego Bėjuje pasirašyta Jungtinių Tautų jūrų teisės konvencija( ) (toliau – Jūrų teisės konvencija), prie kurios Bendrija prisijungė 1998 m.( ), absoliutus pakrantės valstybės suverenitetas apima jos teritorinius vandenis. Konvencijoje teritoriniai vandenys vadinami teritorine jūra. Remiantis Jūrų teisės konvencijos 3 straipsniu, pakrantės valstybė turi teisę nustatyti savo teritorinės jūros plotį, neviršijantį 12 jūrmylių, matuojamą nuo bazinių linijų, nustatytų pagal šią konvenciją.

123. Pakrantės valstybė taip pat gali naudotis išskirtine ekonomine zona, kurios plotis negali viršyti 200 jūrmylių nuo bazinių linijų. Remiantis Jūrų teisės konvencijos 56 straipsnio 1 dalies a punktu, šioje zonoje pakrantės valstybė turi suverenias teises tyrinėti ir eksploatuoti, saugoti ir valdyti gyvuosius išteklius bei negyvosios gamtos turtus, kurie yra vandenyse virš jūros dugno, jūros dugne ir jo gelmėse. Remiantis 56 straipsnio 1 dalies b punkto iii papunkčiu ji taip pat turi jurisdikciją dėl jūros aplinkos apsaugos ir išsaugojimo, kaip numato atitinkamos Jūrų teisės konvencijos nuostatos.

124. Kontinentinis šelfas negali būti nutolęs toliau kaip 350 jūrmylių nuo bazinių linijų. Remiantis Jūrų teisės konvencijos 77 straipsniu, pakrantės valstybė naudojasi suvereniomis teisėmis į kontinentinį šelfą, kiek tai susiję su jo tyrimu bei jo gamtos turtų eksploatavimu. Tai taikoma tik nejudriems gamtos turtams.

125. Komisija kaltina Jungtinę Karalystę tuo, kad Buveinių direktyvą perkeliančių nuostatų taikymas apribotas tik teritoriniais vandenimis. Komisija mano, kad direktyvos reikalavimų reikia laikytis visur, kur valstybė narė turi jurisdikciją, visų pirma išskirtinėje ekonominėje zonoje. Savo nuomonę ji aiškiai grindžia Jūrų teisės konvencijos 56 straipsnio 1 dalies a punktu. Komisijos nuomone, Jungtinė Karalystė išskirtinėje ekonominėje zonoje nesilaikė visų pirma įsipareigojimų dėl Bendrijos svarbos teritorijų siūlymo pagal direktyvos 4 straipsnį ir dėl rūšių apsaugos pagal 12 straipsnį.

126. Jungtinės Karalystės vyriausybė iš esmės neginčija šio kaltinimo ir praneša, kad dar 2001 m. buvo priimti atitinkami naftos pramonei skirti teisės aktai( ), o kiti rengiami.

127. Be to, Jungtinės Karalystės High Court dar 1999 m. pripažino, kad Buveinių direktyva gali būti taikoma už teritorinių vandenų ribų( ). Tuomet jis visų pirma vadovavosi šiais motyvais: nors direktyva labai orientuota į sausumos paviršių, joje įtvirtinti tam tikrų rūšių ir natūralių buveinių ? ypač jūros žinduolių ir šaltųjų vandenų koralų rifų( ) ? apsaugos tikslai gali būti pasiekti tik tuomet, jei ji nebūtų taikoma vien teritoriniams vandenims. Tokia išvada išplaukia visų pirma iš Teisingumo Teismo jurisprudencijos dėl Bendrijos žuvininkystės teisės galiojimo vietos atžvilgiu, Jungtinės Karalystės pateikto Direktyvos 85/337 dėl poveikio aplinkai vertinimo galiojimo vietos atžvilgiu išaiškinimo ir viešų vyriausybės narių pastabų apie Buveinių direktyvos galiojimo sritį.

128. Nors Jungtinė Karalystė neginčija Buveinių direktyvos galiojimo už teritorinių vandenų ribų, prieš teismui priimant sprendimą reikia patikrinti, ar ši direktyva ten iš tikrųjų galioja.

129. Sprendime Kramer Teisingumo Teismas, remdamasis teisiniu žuvininkystės veiklos reglamentavimo žuvų išteklių ir biologinių jūros turtų apsaugos srityje pagrindu( ) bei bylos esme, priėjo prie išvados, kad materialiniu požiūriu Bendrijos reglamentavimo įgaliojimas – tiek, kiek toks įgaliojimas valstybėms suteikiamas pagal tarptautinę teisę – taikomas ir žuvininkystei atviroje jūroje. Tik visoms suinteresuotosioms valstybėms, įskaitant trečiąsias valstybes, privaloma norma gali veiksmingai, o kartu ir teisingai užtikrinti biologinių jūros turtų apsaugą( ). Kitame sprendime Teisingumo Teismas, apibrėždamas geografinę reglamento taikymo sritį, aiškino reglamentą, atsižvelgdamas į teisines sąlygas, kurioms esant jis buvo priimtas, taip pat į jo tikslą ir turinį. Teisingumo Teismas priėjo prie išvados, kad reglamento taikymas vietos atžvilgiu bet kuriuo laiko momentu sutampa su visos Bendrijos teisės taikymu vietos atžvilgiu. Todėl bet koks valstybių narių jūros teritorijos išplėtimas reiškia atitinkamą reglamento galiojimo srities išplėtimą( ).

130. Iš to išplaukia, kad Buveinių direktyva gali būti taikoma už Jungtinės Karalystės teritorinių vandenų ribų, jei įvykdomos dvi sąlygos. Pirma, Jungtinės Karalystės jurisdikcija turi būti išplėsta ir galioti už teritorinių vandenų ribų esančiose srityse, antra, Buveinių direktyva turi būti aiškintina kaip taikytina šiai sričiai.

131. Proceso šalys sutaria, kad Jungtinė Karalystė turi jurisdikciją išskirtinėje ekonominėje zonoje ir kontinentiniame šelfe. Todėl ir ten gali būti taikoma atitinkamos srities Bendrijos teisė.

132. Nors Buveinių direktyvoje nėra įtvirtina atskira nuostata dėl jos galiojimo vietos atžvilgiu, jos taikymas už teritorinių vandenų ribų atitinka direktyvos tikslus. Remiantis 2 straipsnio 1 dalimi, ši direktyva turi padėti išlaikyti rūšių įvairovę valstybių narių Europos kontinento teritorijoje, kurioje galioja Sutartis, išsaugant natūralias buveines ir laukinę fauną bei florą. Šie direktyvos tikslai patvirtina, kad jos galiojimas vietos atžvilgiu sutampa su Sutarties galiojimu vietos atžvilgiu. Remiantis pirmiau minėta teismų praktika, Sutarties galiojimo sritis nėra apribota vien tik teritoriniais vandenimis. Direktyva taip pat saugo tokias natūralias buveines kaip rifai ir tokias rūšis kaip jūros žinduoliai, kurie neretai, o kartais – daugiausia randami už teritorinių vandenų ribų.

133. Todėl dabar Bendrijos teisės aktų leidėjas siekia, kad Buveinių direktyva būtų įgyvendinta Bendrijos vandenyse už teritorinės jūros ribų. 2004 m. balandžio 26 d. Tarybos reglamentas (EB) Nr. 812/2004, nustatantis priemones dėl banginių šeimos gyvūnų sugavimo žūklės rajonuose ir iš dalies keičiantis Reglamentą (EB) Nr. 88/98( ), žvejybos srityje įgyvendina banginių apsaugos reikalavimus pagal Buveinių direktyvos 12 ir 16 straipsnius bei IV priedo a punktą. Visų pirma tai taikytina už teritorinių vandenų ribų esančioms teritorijoms.

134. Taip pat nėra nė vienos priežasties, dėl kurios valstybės narės, vykdydamos savo jurisdikciją už teritorinių vandenų ribų, turėtų būti atleistos nuo Buveinių direktyvos reikalavimų. Nors Jūrų teisės konvencija apriboja įgaliojimus, ji iš esmės įpareigoja saugoti jūros aplinką ? taip pat ir išskirtinėje ekonominėje zonoje bei kontinentiniame šelfe. Šią pareigą patvirtina ir Biologinės įvairovės konvencija (Rio konvencija), prie kurios prisijungė Bendrija ir valstybės narės( ). Remiantis šios konvencijos 4 straipsnio b punktu, jos nuostatos kiekvienai Susitariančiajai Šaliai galioja tiek, kiek tai susiję su vykdomais arba jos jurisdikcijos kontroliuojamais procesais ir veikla, neatsižvelgiant į tai, kur jie vykdomi, ir į jų pasekmes, tiek jos nacionalinės jurisdikcijos ribose, tiek ir už nacionalinės jurisdikcijos ribų. Tai visų pirma taikytina veiklai išskirtinėje ekonominėje zonoje ir kontinentiniame šelfe.

135. Todėl Buveinių direktyva perkeltina ir už teritorinių vandenų ribų esančių teritorijų atveju, jei valstybės narės arba Bendrija ten vykdo savo jurisdikciją.

136. Vis dėlto pažymėtina, kad naftos pramonei skirtos normos įsigaliojo prieš pasibaigiant argumentuotoje nuomonėje nustatytam terminui, todėl Jungtinė Karalystė bent jau laiku įvykdė savo pareigą perkelti teisės aktą už teritorinių vandenų ribų. Tačiau kadangi ši norma skirta tik naftos pramonei, Jungtinė Karalystė nevisiškai ją perkėlė už teritorinių vandenų ribų.

III – Išlaidos

137. Remiantis Teisingumo Teismo procedūros reglamento 69 straipsnio 2 dalimi, pralaimėjusiai šaliai nurodoma padengti išlaidas, jei laimėjusi šalis to prašė. Kadangi Komisija iš esmės laimėjo bylą, paskirstant bylinėjimosi išlaidas nėra svarbu, kad Komisija atsiėmė kai kuriuos vėliau pateiktus kaltinimus, o kai kurie kaltinimai buvo nepagrįsti. Todėl Jungtinė Karalystė turi padengti bylinėjimosi išlaidas.

IV – Išvada

138. Todėl siūlau Teisingumo Teismui priimti tokį sprendimą:

1. Jungtinė Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystė pažeidė EB 10 ir 249 straipsnius bei 1992 m. gegužės 21 d. Tarybos direktyvos 92/43/EEB dėl natūralių buveinių ir laukinės faunos bei floros apsaugos 23 straipsnį, neteisingai perkėlusi šias nuostatas:

– Gibraltaro atveju ? 6 straipsnio 2 dalies,

– kai kurių vandens gavybos planų ir projektų bei žemės naudojimo planų atveju ? 6 straipsnio 3 ir 4 dalių,

– 11 straipsnio,

– Gibraltaro atveju ? 12 straipsnio 1 dalies d punkto,

– 12 straipsnio 2 dalies,

– 12 straipsnio 4 dalies,

– 13 straipsnio 1 dalies,

– 14 straipsnio 2 dalies,

– 15 straipsnio,

– 16 straipsnio 1 dalies ir

– už teritorinių vandenų, kuriuose Jungtinė Karalystė vykdo savo jurisdikciją, ribų esančių jūrų teritorijų atveju, išskyrus naftos pramonės sritį, ? visos direktyvos.

2. Atmesti likusią ieškinio dalį.

3. Jungtinė Karalystė padengia bylinėjimosi išlaidas.