GENERALINĖS ADVOKATĖS

E. SHARPSTON IŠVADA,

pateikta 2006 m. birželio 22 d.( )

Byla C-496/04

J. Slob

prieš

Productschap Zuivel





1. Šiuo prašymu priimti prejudicinį sprendimą, kuris pateiktas pagal EB 234 straipsnį ir po ankstesnio nagrinėjant tą pačią nacionalinę bylą( ) priimto prejudicinio sprendimo, Teisingumo Teismo prašoma pateikti papildomas Reglamento Nr. 536/93, nustatančio papildomo mokesčio už pieną ir pieno produktus taikymo taisykles, aiškinimo gaires( ).

2. Šiuo atveju Nyderlandų administracinis teismas darbo ir pramonės klausimais (College van Beroep voor het bedrijfsleven) klausia, ar valstybė narė pagal nacionalinę teisę tokių produktų gamintojui gali nustatyti apskaitos reikalavimus, viršijančius Bendrijos teisėje įtvirtintus įpareigojimus, tam, kad užtikrintų tinkamą papildomo mokesčio, kurį privaloma mokėti, jei produkcija viršija nurodytą kiekį, sumokėjimą.

Bendrijos teisė

3. 1984 m. buvo įvesta sistema, nustatanti papildomą mokestį( ) už pieną ir pieno produktus( ). Ja buvo siekiama sureguliuoti pieno produkcijos augimą, tuo pat metu užtikrinant būtiną struktūrinę plėtrą ir pakeitimus, atsižvelgiant į aplinkybių įvairovę atskirose Bendrijos valstybėse narėse, regionuose ir rinkimo vietovėse( ). Mokesčio nustatymo sąlygos yra įtvirtintos pagrindiniame reglamente. Mokestį moka pieno gamintojas, kuris pieną ar pieno produktus patiekia pirkėjui arba parduoda tiesiogiai vartoti viršydamas nustatytą referencinį kiekį( ). Referencinių kiekių suma neturi viršyti kiekvienai valstybei narei Bendrijos nustatyto garantuoto bendro kiekio( ).

4. Pagrindinės bylos faktinių aplinkybių metu papildomas mokestis buvo mokamas pagal Reglamentą Nr. 3950/92( ), kuris pratęsė mokesčio (kurio galiojimas turėjo baigtis 1993 m. kovo 31 d.) taikymą dar septyneriems metams.

5. Reglamento Nr. 950/92 1 straipsnis numatė, kad keletą 12 mėnesių laikotarpių, prasidedančių kiekvienų metų balandžio 1 d., pieno gamintojai „už patiektus pirkėjui ar parduotus tiesiogiai vartoti pieno ar pieno ekvivalentų kiekius“, kurie viršija garantuotą bendrą kiekį, turėjo mokėti papildomą mokestį. 2 straipsnio 1 dalis numatė, kad mokestis turi būti paskirstytas visiems kiekį viršijusiems gamintojams.

6. 4 straipsnis įtvirtino taisykles dėl individualių referencinių kiekių paskirstymo gamintojams.

7. 5 straipsnis buvo susijęs su nacionalinio rezervo( ) padidinimu tam, kad būtų galima skirti papildomus ar specialiuosius referencinius kiekius gamintojams. Dėl to 5 straipsnio 2 dalis numatė, kad gamintojų, neprekiavusių pienu ar pieno produktais 12 mėnesių laikotarpiu, turimi referenciniai kiekiai turi būti įtraukiami į nacionalinį rezervą, kad juos būtų galima perskirstyti.

8. Išsamios Reglamento Nr. 3950/92 įgyvendinimo taisyklės buvo įtvirtintos Reglamente Nr. 536/93( ).

9. Pagal antrą preambulės konstatuojamąją dalį Reglamentas Nr. 536/93, be kita ko, įtvirtina kontrolės taisykles, leidžiančias patikrinti, ar mokestis renkamas tinkamai.

10. Aštunta konstatuojamoji dalis nurodo:

„valstybės narės turi turėti tinkamus kontrolės mechanizmus, kad galėtų a posteriori patikrinti, ar mokestis surinktas ir ar jis surinktas tinkamai, pagal taisykles; <...> šie patikrinimai turi apimti mažų mažiausiai tam tikrą skaičių procesų, kurie turi būti tiksliai apibūdinti.“

11. Reglamento Nr. 536/93 4 straipsnio 1 dalies pirmoji pastraipa numato:

„Kai parduodama tiesiogiai, baigiantis Reglamento (EEB) Nr. 3950/92 1 straipsnyje nurodytiems laikotarpiams, gamintojas parengia deklaraciją, kurioje pagal produktus sumuojami vartotojams ir (arba) didmenininkams, sūrių brandintojams ar mažmenininkams tiesiogiai parduoto pieno ir (arba) pieno produktų kiekiai.“

12. 4 straipsnio 2 dalis numato:

„Kiekvienais metais iki gegužės 15 d. gamintojas deklaracijas turi nusiųsti kompetentingai valstybės narės institucijai.

Gamintojas, nesilaikantis šio termino, privalo sumokėti mokestį už visą pieno ir pieno ekvivalento kiekį, kurį pardavė tiesiogiai ir kuris viršija jam apskaičiuotą referencinį kiekį, arba, jei referencinis kiekis neviršytas, jis privalo sumokėti baudą, kurios dydis atitinka mokestį, kurį reikia mokėti, jei 0,1 % viršijamas jam apskaičiuotas referencinis pieno kiekis. <...>

Jei deklaracija nepateikiama iki liepos 1 d., tai praėjus 30 dienų po valstybės narės pateikto reikalavimo, taikoma Reglamento (EEB) Nr. 3950/92 5 straipsnio antroji pastraipa.“

13. Reglamento Nr. 536/93 7 straipsnis, kiek tai susiję su šia byla, numato:

„1. Valstybės narės imasi visų būtinų kontrolės priemonių, užtikrinančių, kad būtų teisingai apskaičiuotas mokestis už parduotus pieno ir pieno ekvivalentų kiekius, viršijančius bet kokius Reglamente (EEB) Nr. 3950/92 <...> nurodytus kiekius. Todėl:

<...>

f) ne mažiau kaip trejus metus gamintojai, turintys referencinį kiekį tiesioginiams pardavimams, saugo ir leidžia kompetentingai institucijai susipažinti su 12 mėnesių įrašais apie atsargas, nurodant išsamią informaciją, išskaidytą pagal mėnesius ir atskirus produktus, apie pieno ir (arba) pieno produktų kiekius, parduotus vartoti tiesiogiai ir (arba) didmenininkams, sūrių brandintojams arba mažmenininkams, taip pat ūkiuose laikomų pieninių galvijų registrus <...>, bei patvirtinančius dokumentus, kurie leidžia patikrinti įrašus apie atsargas.

<...>

3. Valstybės narės pačios įsitikina, ar parduoti pieno ir pieno ekvivalentų kiekiai yra teisingai apskaičiuoti, todėl surenkant pieną ūkiuose tikrinami pienvežiai, ypač kreipiant dėmesį į:

<...>

b) gamintojų, turinčių tiesioginių pardavimų referencinį kiekį, 4 straipsnio 1 dalyje minimų deklaracijų ir 1 dalies f punkte įvardytų įrašų apie atsargas patikimumą.“

14. Komisijos reglamentas (EB) Nr. 1392/2001( ) nuo 2002 m. kovo 31 d. (t. y. po faktinių aplinkybių šioje byloje) pakeitė Reglamentą Nr. 536/93. Reglamento Nr. 1392/2001 6 straipsnio 1 dalis atkartoja Reglamento Nr. 536/93 4 straipsnio 1 dalies pirmąją pastraipą.

15. Reglamento Nr. 1392/2001 6 straipsnio 2 dalies antroji pastraipa papildomai numato:

„Valstybės narės gali reikalauti, jog gamintojai, turintys tiesioginių pardavimų referencinius kiekius, deklaruotų, kad atitinkamu laikotarpiu jie nepardavė pieno, jei jie nepardavė.“( )

16. Tik po to, kai Reglamentas Nr. 595/2004 panaikino ir pakeitė Reglamentą Nr. 1392/2001, Bendrijos taisyklės pirmą kartą nustatė konkretų reikalavimą, kad gamintojų įrašai parodytų išsamią informaciją „apie visus parduotus ar perduotus pieno ar pieno produktų kiekius, taip pat ir apie pagamintus, bet neparduotus ar neperduotus produktus“( ).

Nacionalinė teisė

17. 1993 m. Reglamento dėl papildomo mokesčio (Regeling superheffing 1993)( ), kuris bylos nagrinėjimo metu perkėlė papildomo mokesčio sistemą į olandų teisę, 26 straipsnis numato, kad Productschap Zuivel (toliau – Productschap) yra atsakinga už mokesčio nustatymą, paskyrimą ir surinkimą.

18. 29 straipsnio 1 dalis numato:

„1. Gamintojas <...> pagal Reglamento (EEB) Nr. 536/93 4 straipsnį ir vadovaudamasis šiuo klausimu Productschap priimtomis taisyklėmis Productschap pateikia deklaracijas apie tiesiogiai vartotojui patiektus pieno ar kitų pieno produktų kiekius <...> per ankstesnį mokėjimų laikotarpį pagal atskirus produktus.“

19. 31 straipsnis numato:

„1. Gamintojas, <...> kuris moka mokesčius ar turi juos mokėti <...>, privalo saugoti įrašus pagal Reglamento (EEB) Nr. 536/93 7 straipsnį ir Productschap nustatytas taisykles.

2. Productschap gali savo nuožiūra nustatyti patiektą kiekį, jeigu nebuvo laikomasi ar, Productschap manymu, buvo laikomasi ne visų 1 dalyje ir <...> 29 straipsnio 1 dalyje nustatytų įpareigojimų.“

20. 1994 m. Sprendimo dėl Reglamento dėl papildomo mokesčio įgyvendinimo (Zuivelverordening 1994, Uitvoering regeling superheffing( ), toliau – Zuivelverordening) 11 straipsnio 1 dalis įtvirtina Productschap nustatytas taisykles, nurodytas Regeling superheffing 31 straipsnyje. Ji suformuluota taip:

„Gamintojas privalo registre saugoti visus duomenis, susijusius su jo įmone ar jo ūkiu, kad bet kuriuo metu būtų galima sužinoti apie gamybą, atsargas ir jo apdoroto ar perdirbto pieno kiekius, kuriuos jis gavo ir patiekė, bei su tuo susijusius finansinius duomenis, ir bent trejus metus saugoti šį registrą ir šiuos duomenis.“

Nacionalinė byla

21. J. Slob yra pieno gamintojas Nyderlanduose. Mokestiniu 1996–1997 m. laikotarpiu jis turėjo 647 910 kilogramų individualų referencinį kiekį pieno tiesioginiam pardavimui.

22. 1997 m. gruodžio mėn. jo ūkį tikrino kompetentinga Olandijos institucija. Per patikrinimą paaiškėjo, kad yra apytiksliai 250 000 kilogramų skirtumas tarp pagaminto pieno kiekio, apskaičiuoto pagal mokestiniu 1996–1997 m. laikotarpiu ūkyje laikomų karvių skaičių, ir parduoto pieno kiekio, kurį deklaracijoje J. Slob nurodė Productschap( ).

23. J. Slob skirtumą pripažino. Jis paaiškino pieno perviršį perdirbęs į sviestą ir išgavęs pasukas, kurias po to naudojo sūrio gamybai. Jis tvirtino, kad tokiu būdu pagamintą sviestą, iš viso 10 000 kg( ), jis nedelsdamas sunaikino išpildamas į mėšlo duobę.

24. J. Slob pabrėžė, kad sviesto nepardavė nei didmenininkui, nei tiesiogiai vartotojui.

25. Nyderlandų rašytinėse pastabose užfiksuota, kad J. Slob taip pat tvirtino, jog jis neišsaugojo įrašų apie sviesto pagaminimą ir sunaikinimą, nes tokių įrašų buvo reikalaujama tik dėl pagaminto sūrio( ).

26. 1999 m. spalio 1 d. Productschap atliko vertinimą pagal Regeling superheffing 31 straipsnio 2 dalį dėl pieno ir kitų pieno produktų, kuriuos J. Slob patiekė vartoti mokestiniu 1996–1997 m. laikotarpiu, kiekių. Ji informavo J. Slob, kad pagal Reglamento Nr. 536/93 4 straipsnio 2 dalį kaip papildomą mokestį jis turi sumokėti 180 976,77 NLG (apytiksliai 82 124 EUR) sumą.

27. J. Slob šį sprendimą ginčijo. 2000 m. balandžio 4 d. Productschap nusprendė sumažinti papildomo mokesčio sumą, bet kitais klausimais savo sprendimo nepakeitė. Ji nurodė, kad nebuvo išsaugoti įrašai apie apytiksliai 250 000 kg pieno( ). Productschap nusprendė, kad J. Slob mokestiniu 1996–1997 m. laikotarpiu neišsaugojo teisingų ir visų įrašų apie gamybą, atsargas bei pieno ir pieno produktų tiekimą, kaip nurodyta Reglamento Nr. 536/93 7 straipsnyje, kartu su Regeling superheffing 31 straipsnio 1 dalimi ir Zuivelverordening 11 straipsniu.

28. (Pirmajame) apeliaciniame skunde College van Beroep voor het bedrijfsleven dėl 2000 m. balandžio 4 d. Sprendimo, kurio pagrindu buvo pateiktas šis prašymas priimti prejudicinį sprendimą, J. Slob teigė, kad Reglamento Nr. 536/93 7 straipsnio 1 dalies f punktas iš jo nereikalauja saugoti įrašų, susijusių su neparduotais ar sunaikintais produktais.

29. Jis taip pat ginčijo Productschap teiginį, kad, nesant įrašų apie sviesto sunaikinimą, gali būti daroma išvada, jog jis jį pardavė.

30. Productschap teigė, kad J. Slob turėjo saugoti įrašus dėl ginčijamo pieno.

31. Prašymą pateikęs teismas abejojo dėl Reglamento Nr. 536/93 7 straipsnio 1 dalies f punkto tinkamo aiškinimo. Todėl byloje Slob I Teisingumo Teismui jis pateikė šiuos klausimus:

„Ar Reglamento (EEB) Nr. 536/93 7 straipsnio 1 dalies f punktas reiškia, kad gamintojas privalo laikyti įrašus apie atsargas, kuriose, be kita ko, būtų nurodyta apie savo ūkyje turimą pieną ir (ar) pieno produktus, jų gamybą, laikymą, naudojimą, perdirbimą ir sunaikinimą, taip pat reikalauja, kad tokiuose „įrašuose apie atsargas” būtų deklaracijos apie parduoto pieno ir (ar) pieno produktų kiekį pagal mėnesį ir pagal atskirus produktus, ar tokia nuostata nustato tik pareigą įrašyti duomenis apie pardavimą?“

32. 2004 m. vasario 12 d. Teisingumo Teismas į šį klausimą atsakė taip:

„1993 m. kovo 9 d. Komisijos reglamento (EEB) Nr. 536/93, nustatančio išsamias papildomo mokesčio už pieną ir pieno produktus taikymo taisykles, 7 straipsnio 1 dalies pirmas sakinys ir 7 straipsnio 1 dalies f punktas turėtų būti aiškinami taip, kad įrašuose apie atsargas, kuriuos turi saugoti gamintojas, turi būti pateikta informacija tik apie parduoto pieno ir (ar) pieno produktų kiekį pagal mėnesius ir atskirus produktus.“

33. Sprendime Teisingumo Teismas teigė:

„Visų pirma reikia pažymėti, kad tik nacionalinis teismas nustato klausimų, kuriuos jis nori pateikti Teisingumo Teismui, dalyką. Teisingumo Teismas negali vienos pagrindinės bylos šalies prašymu nagrinėti klausimų, kurių nacionalinis teismas jam nebuvo pateikęs. Jei bylos eigoje nacionalinis teismas mano esant būtina gauti išsamesnį Bendrijos teisės aiškinimą, jis turi pateikti Teisingumo Teismui naują prašymą priimti prejudicinį sprendimą <...>.

Klausimas, ar valstybės narės turi kompetenciją priimti teisės aktus, kurie jų teritorijoje įsisteigusiems pieno gamintojams nustato apskaitos įpareigojimus, viršijančius nustatytuosius prašomoje išaiškinti nuostatoje, kuri buvo nagrinėjama posėdyje, nėra pateikto prejudicinio klausimo dalykas.“( )

34. Todėl Teisingumo Teismas byloje Slob I šio klausimo nenagrinėjo.

35. Vėlesniame 2004 m. spalio 1 d. prašymą pateikusio teismo posėdyje Productschap pareiškė, kad sviesto kiekių vertinimas buvo pagrįstas ne tik Reglamento Nr. 536/93 7 straipsnio 1 dalies f punktu, bet atskirai ir apelianto Zuivelverordening 11 straipsnio 1 dalies nesilaikymu. Productschap teigimu, šios nuostatos teisėtumas kyla iš bendros pareigos, valstybėms narėms nustatytos Reglamento Nr. 536/93 7 straipsnio 1 ir 3 dalimis, imtis visų kontrolės priemonių, būtinų užtikrinti tinkamą papildomo mokesčio rinkimą ir vietoje patikrinti pieno bei pieno ekvivalentų pardavimo teisingumą, ypač įrašų apie atsargas patikimumą.

36. Productschap tvirtino, kad Zuivelverordening 11 straipsnio 1 dalis įpareigoja gamintoją atsiskaityti savo administracijai už pagamintą sviestą ir jo naudojimą, net jei sviestas buvo sunaikintas ar panaudotas kaip pašarai.

37. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas abejojo, ar valstybė narė Reglamento Nr. 536/93 7 straipsnio 1 ir 3 dalių pagrindu turi teisę, be įpareigojimo saugoti įrašus apie atsargas pagal 7 straipsnio 1 dalies f punktą, gamintojui nustatyti tokį įpareigojimą, kuris numatytas Zuivelverordening 11 straipsnio 1 dalyje.

38. Todėl jis antrą kartą sustabdė bylos nagrinėjimą ir Teisingumo Teismui pateikė dar du prejudicinius klausimus:

„1. Ar Reglamento Nr. 536/93 7 straipsnio 1 ir 3 dalys turi būti aiškinamos taip, kad šios nuostatos suteikia teisę valstybei narei priimti teisės aktus, kurie jos teritorijoje įsisteigusiems pieno gamintojams nustatytų įpareigojimą saugoti įrašus, viršijantį reglamento 7 straipsnio 1 dalies f punkte nustatytą įpareigojimą?

2. Jeigu atsakymas į pirmąjį klausimą būtų teigiamas, ar turi būti nuspręsta, kad taisyklė, pagal kurią gamintojas privalo savo administracijai atsiskaityti už pagaminto sviesto kiekį ir jo naudojimą, net jei sviestas buvo sunaikintas ar perdirbtas į pašarus, patenka į valstybės narės diskreciją?“

39. J. Slob, Komisija ir Nyderlandai pateikė rašytines pastabas, šios šalys taip pat dalyvavo teismo posėdyje.

Pastabos

40. Teisingumo Teismui pateiktos pastabos gali būti apibendrintos taip.

41. J. Slob teigia, kad Reglamentas Nr. 536/93 negali būti aiškinamas kaip suteikiantis valstybėms narėms kompetenciją pagal nacionalinę teisę nustatyti papildomus reikalavimus saugoti įrašus apie pieno produktų atsargas.

42. Remdamasis ankstesnėje Teisingumo Teismo praktikoje nustatytais bendraisiais principais, J. Slob nurodo reikalavimą, kad mokesčiai visose valstybėse narėse būtų taikomi, taip pat( ) jis primena, kad dėl Bendrijos reglamentų tiesioginio taikymo valstybėms narėms paprastai draudžiama imtis veiksmų, kuriais siekiama pakeisti tokių reglamentų taikymo sritį ar papildyti jų nuostatas( ). Reglamentai Nr. 3950/92 ir Nr. 536/93 valstybėms narėms aiškiai nesuteikia teisės priimti papildomų taisyklių; griežtų finansinių sankcijų sistema, kurią šie reglamentai numato gamintojų atžvilgiu, turėtų būti taikoma vieningai visoje Bendrijoje. Valstybėms narėms nustatyta pareiga tinkamai taikyti papildomo mokesčio sistemą atskirai valstybei narei neleidžia nustatyti papildomų reikalavimų. Kitos nei Nyderlandai valstybės narės mokestiniu 1996–1997 m. laikotarpiu nenustatė griežtesnių apskaitos reikalavimų. Jeigu būtina, išsamesnes taisykles priima Bendrija.

43. Nyderlandų vyriausybė tvirtina, kad faktinėms bylos aplinkybėms taikytinos Bendrijos taisyklės nepakankamai reglamentavo pieno produkcijos įrašus apie atsargas Nyderlanduose. Problema kilo dėl to, kad šioje valstybėje narėje pieno gamybą sudaro daug stambių melžiamų karvių ūkių, kurių produkcija visiškai ar daugiausia prekiaujama parduodant tiesiogiai. Atvirkščiai, Bendrijos sistema yra pagrįsta prielaida, kad tik nedideli kiekiai yra tiesiogiai parduodami vartotojams.

44. Nyderlandų vyriausybė pateikė du pagrindinius argumentus. Pirmiausia valstybės narės turi turėti galimybę atlikti tinkamus pieno ir pieno produktų gamybos patikrinimus, siekiant kovoti su sukčiavimu. Atsižvelgiant į konkrečią situaciją Nyderlanduose dėl tiesioginio pardavimo, Zuivelverordening 11 straipsnio 1 dalimi siekiama užtikrinti, kad pateikti duomenys apie surinkimą ir tiesioginį pardavimą būtų teisingi. Priešingu atveju Bendrijai gali kilti rimtų neigiamų finansinių pasekmių, kurioms valstybės narės privalo priešintis pagal EB 280 straipsnį( ). Byloje Slob I Teisingumo Teismas neatmetė galimybės, kad kontrolės procesas gali būti nepakankamas( ). Šiuo metu Reglamento Nr. 595/2004 24 straipsnio 6 dalis jau užpildė šią spragą Bendrijos lygmeniu.

45. Antra, kad galėtų atlikti tokius patikrinimus, valstybės narės turi kompetenciją nustatyti reikalavimus, kurie papildo įtvirtintuosius Reglamento Nr. 536/93 7 straipsnio 1 bei 3 dalyse ir kurie leidžia joms įgyvendinti įsipareigojimus pagal šias nuostatas tiek, kiek tai darydamos jos nenukrypsta nuo papildomo mokesčio sistemos ir tikslo bei laikosi bendrųjų Bendrijos teisės principų.

46. Zuivelverordening 11 straipsnio 1 dalis skatina papildomo mokesčio sistemos tikslą, tai yra bausti už perprodukciją( ). Kai Reglamente Nr. 3950/92 numatytas mechanizmas neveikia, valstybė narė privalo imtis priemonių, užtikrinančių papildomo mokesčio surinkimą( ).

47. Ginčijama nacionalinė nuostata neprieštarauja bendriesiems Bendrijos teisės principams. Zuivelverordening 11 straipsnio 1 dalis, atsižvelgiant į proporcingumo principą, neviršija to, kas yra būtina užtikrinant jo teisėtą tikslą; šie reikalavimai buvo žinomi gamintojams, taigi buvo laikomasi teisinio saugumo ir teisėtų lūkesčių apsaugos principų.

48. Komisija mano, kad Reglamento Nr. 536/93 7 straipsnio 1 dalis valstybėms narėms leidžia nustatyti tokius papildomus apskaitos reikalavimus, kaip antai Zuivelverordening 11 straipsnio 1 dalyje numatyta pareiga, kurie viršija numatytuosius 7 straipsnio 1 dalies f punkte. Toks aiškinimas atitinka Reglamento Nr. 536/93 tikslą, nes jis numato priemones, garantuojančias papildomo mokesčio sistemos veiksmingumą ir sukčiavimo užkardymą, taip pat yra suderinamas su 7 straipsnio 1 dalyje valstybėms narėms numatyta pareiga imtis visų būtinų kontrolės priemonių. Valstybė narė privalo įrodyti, kad griežtesnės taisyklės yra būtinos ir, jei taip, šias taisykles suformuluoti. Tokia kompetencija turi būti naudojamasi atsižvelgiant į draudimą imtis savavališkų priemonių, į piktnaudžiavimo galiomis taisykles ir į bendruosius Bendrijos teisės principus, kaip antai proporcingumas ir teisinis saugumas.

Vertinimas

49. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar Reglamento Nr. 536/93 7 straipsnio 1 ir 3 dalyse yra įtvirtintas išsamus įpareigojimų, kurie gali būti taikomi pieno ir pieno ekvivalentų gamintojams, saugoti įrašus sąrašas, ar šie įpareigojimai gali būti papildyti reikalavimais, kuriuos nustato tokios nacionalinės normos kaip Zuivelverordening 11 straipsnio 1 dalis.

50. Sprendimuose Penycoed ( ) ir Cooperativa Lattepiù ( ) Teisingumo Teismas jau nusprendė, ar, įgyvendindamos savo įsipareigojimus pagal papildomo mokesčio sistemą, valstybės narės gali imtis priemonių, kurios papildo įtvirtintąsias Reglamentuose Nr. 3950/92 ir Nr. 536/93. Abiem atvejais Teisingumo Teismas nusprendė, kad EB 10 straipsnis valstybes nares įpareigoja imtis tokių papildomų priemonių tam, kad būtų užtikrintas tinkamas mokesčio mokėjimas( ).

51. Be to, sprendime Penycoed Teisingumo Teismas nusprendė, kad iš EB 10 straipsnio kylantis įsipareigojimas apima galimybę imtis, jei būtina, tiesioginių veiksmų prieš gamintoją siekiant išieškoti mokėtiną sumą( ). Sprendime Cooperativa Lattepiù Teisingumo Teismas turėjo nuspręsti, ar Reglamentai Nr. 3950/92 ir Nr. 536/93 valstybei narei leidžia a posteriori keisti pieno gamintojams skirtus referencinius kiekius ir dėl to keisti mokėtino papildomo mokesčio sumą. Teigiamai atsakydamas į šį klausimą Teisingumo Teismas nagrinėjo, ar tokie veiksmai atitiko šių nuostatų turinį ir tikslą, papildomo mokesčio sistemos tikslus ir bendrą struktūrą bei bendruosius Bendrijos teisės principus, konkrečiai kalbant, proporcingumo, teisinio saugumo ir teisėtų lūkesčių apsaugos principus( ).

52. Šioje byloje Teisingumo Teismo taip pat prašoma nuspręsti, ar kontroliuodama mokesčio mokėjimą valstybė narė gali imtis priemonių, kurios papildo nustatytąsias atitinkamose Reglamentų Nr. 3950/92 ir Nr. 536/93 nuostatose.

53. Struktūrinis požiūris, Teisingumo Teismo pasirinktas sprendime Cooperativa Lattepiù, taip pat gali būti naudingai taikomas šiuo atveju.

54. Pirma, ar įpareigojimas, numatytas Zuivelverordening 11 straipsnio 1 dalyje, atitinka tam tikras Reglamentų Nr. 3950/92 ir Nr. 536/93 nuostatas?

55. Iš karto pažymėsiu, kad Reglamento Nr. 1546/88( ) (galiojusio prieš Reglamentą Nr. 536/93) 19 straipsnio 1 dalis labai bendrai numatė, jog „valstybės narės privalo priimti papildomas priemones, kurios yra būtinos: a) užtikrinti mokesčio surinkimą, būtent patikrinimo priemones ir priemones, užtikrinančias, kad suinteresuotosios šalys žinotų apie baudžiamąsias ar administracines sankcijas, kurios joms bus taikomos, jei nebus laikomasi šio Reglamento nuostatų <...>“.

56. Nei Reglamento Nr. 3950/92 1 ir 2 straipsniai, nei Reglamento Nr. 536/93 7 straipsnio 1 ir 3 dalys nacionalinėms valdžios institucijoms aiškiai nedraudžia nustatyti papildomų priemonių. Atvirkščiai, Reglamento Nr. 536/93 aštunta konstatuojamoji dalis tiesiogiai nurodo, kad valstybės narės turi turėti tinkamus kontrolės mechanizmus, kad galėtų a posteriori patikrinti, ar mokestis surinktas ir ar jis surinktas tinkamai pagal galiojančias nuostatas, ir šie patikrinimai turi apimti „mažų mažiausiai tam tikrą skaičių“ procesų, kuriuos reikia tiksliai apibūdinti. 7 straipsnio 1 dalis reikalauja, kad valstybės narės imtųsi „visų“ būtinų kontrolės priemonių, užtikrinančių mokėtino mokesčio sumokėjimą, ir įtvirtina sąrašą reikalavimų palengvinti tokius patikrinimus( ). 7 straipsnio 3 dalis įpareigoja valstybes nares pačias įsitikinti, ar parduoti pieno ir pieno ekvivalento kiekiai yra teisingai apskaičiuoti, ir dėl to atlikti tam tikrus specialius patikrinimus.

57. Taigi 7 straipsnio 1 ir 3 dalys Bendrijos lygmeniu nustato minimalų kontrolės priemonių skaičių. Šios priemonės gali būti papildytos nacionalinėmis papildomomis priemonėmis, užtikrinančiomis mokesčio mokėjimą, su sąlyga, kad šios nacionalinės priemonės yra iš tikrųjų „būtinos“ ir laikomasi bendrųjų Bendrijos teisės principų. Toks aiškinimas atitinka aštuntos konstatuojamosios dalies teiginį, kad „mažų mažiausiai tam tikras skaičius procesų <...> turi būti tiksliai apibūdintas“ Bendrijos teisės aktuose, kartu valstybėms narėms paliekant galimybę imtis papildomų priemonių tam, kad jos turėtų „tinkamus kontrolės mechanizmus, kad galėtų a posteriori patikrinti, ar mokestis surinktas ir ar jis surinktas tinkamai, pagal taisykles.“

58. Antra, ar Zuivelverordening 11 straipsnio 1 dalis atitinka papildomo mokesčio sistemos tikslus ir bendrą struktūrą? Mano ką tik pateiktas Reglamentų Nr. 3950/92 ir Nr. 536/93 atitinkamų nuostatų aiškinimas atitinka tikslus, kurių siekiama papildomo mokesčio sistema, kuri, suprantama, apima veiksmingų priemonių sukūrimą renkant priklausantį mokestį. Kaip generalinis advokatas A. Geelhoed nurodė byloje Penycoed( ), nacionalinėms valdžios institucijoms suteiktos teisės išieškoti mokestį tikslas yra užtikrinti, kad valstybės narės taikys papildomą mokestį be finansinių nuostolių Bendrijai, taip pat garantuoti vieningą sistemos taikymą taip, kad konkurenciniai skirtumai nedarytų įtakos pieno produkcijai vidaus rinkoje. Kai valstybė narė gali įrodyti, kad papildomas patikrinimas yra būtinas, kad leistų vykdyti jos pareigą Bendrijai, ir kad jos siūloma priemonė yra proporcinga, ji iš esmės yra kompetentinga nustatyti tokį patikrinimą.

59. Trečia, ar Zuivelverordening 11 straipsnio 1 dalis atitinka proporcingumo, teisinio saugumo ir teisėtų lūkesčių apsaugos principus? Nors šį klausimą turėtų spręsti nacionalinis teismas, Teisingumo Teismas gali nubrėžti naudingas gaires.

60. Nesutinku su J. Slob tvirtinimu, kad Nyderlandų nustatytos papildomos apskaitos priemonės yra neproporcingos. Šis klausimas turi būti nagrinėjamas trimis etapais( ).

61. Pirma, tikslas, kurio siekiama papildomu patikrinimu, t. y. užtikrinti, kad pieno ir pieno produktų gamyba Nyderlanduose būtų veiksmingai kontroliuojama, atrodo, yra teisėtas.

62. Antra, klausimas, ar Zuivelverordening 11 straipsnio 1 dalyje nustatytas papildomas patikrinimas yra būtinas, gali būti nagrinėjamas taip. Nyderlandai paaiškino, kad tam tikri jų pienininkystės požymiai, susiję su pieno tiesioginio pardavimo mastu, yra visiškai nebūdingi Bendrijos pieno ūkiams. Nei J. Slob, nei Komisija neginčijo šio teiginio teisingumo. Taip pat nebuvo teigiama (dėl šio tiesioginio pardavimo), kad toks kryžminis deklaruotos pieno produkcijos patikrinimo pobūdis, koks numatytas vadovaujantis Zuivelverordening 11 straipsnio 1 dalyje nurodytomis priemonėmis, nėra būtinas nustatant, ar gamintojo deklaracija yra teisinga. Iš tikrųjų Bendrijos įstatymų leidėjas vėliau nustatė būtent tokį papildomą kryžminį patikrinimą( ) Bendrijos lygmeniu. Šių duomenų, pateiktų Teisingumo Teismui, pagrindu darau išvadą, kad Nyderlandai buvo teisūs manydami, jog toks papildomas patikrinimas buvo būtinas.

63. Galiausiai nemanau, kad reikalavimas dėl įrašų, apibūdinančių visų produktų paskirtį, įskaitant ir tuos, kurie yra saugomi ar sunaikinti, viršija tai, kas būtina užtikrinti mokesčio mokėjimą. Tam, kad galėtų veiksmingai įgyvendinti šią užduotį, valstybės narės turi turėti galimybę imtis priemonių dėl didelio pavojaus, kad pienas bus parduodamas be įrašų. EB 280 straipsnio 1 dalis reikalauja, kad valstybės narės Bendrijos finansiniams interesams kenkiančiam sukčiavimui ir kitoms neteisėtoms veikoms priešintųsi taikydamos pagal šį straipsnį nustatytinas priemones. Zuivelverordening 11 straipsnio 1 dalyje įtvirtinus apskaitos įpareigojimą, iš gamintojų reikalaujant saugoti visus su savo įmone ar ūkiu susijusius duomenis, „kad bet kuriuo metu būtų galima sužinoti apie gamybą, atsargas ir jo apdoroto ar perdirbto pieno kiekius <...> “, ši rizika pašalinama tinkamu būdu.

64. Manęs taip pat neįtikino J. Slob teiginys, kad papildomos priemonės prieštarauja teisinio saugumo principui, nes jos kenkia vieningam Reglamento Nr. 536/93 taikymui. Kaip nurodžiau, valstybės narės turi teisę papildyti apskaitos reikalavimus, kuriuos nustato šis reglamentas. Būtent dėl to, kad bet kokios papildomos taisyklės privalo papildyti, o ne pakeisti Bendrijos lygmeniu numatytus reikalavimus, nebus pakenkta vieningam Bendrijos taisyklių taikymui.

65. Kiek tai susiję su argumentu, grindžiamu teisėtų lūkesčių principu, sprendime dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą teigiama, kad pagal nacionalinę teisę Zuivelverordening 11 straipsnio 1 dalis gamintoją įpareigoja savo administracijai atsiskaityti už pagaminto sviesto kiekį ir jo naudojimą, net jei sviestas buvo sunaikintas ar perdirbtas į pašarus. Todėl visi pieno gamintojai, kuriems taikoma Nyderlandų teisė, turi tikėtis, kad jie privalės saugoti tokius įrašus. Pareiga vykdyti šį reikalavimą jiems neturėtų būti netikėta, todėl nėra jokio teisėtų lūkesčių pažeidimo.

66. Iš to matyti, kad Zuivelverordening 11 straipsnio 1 dalyje gamintojams nustatyti reikalavimai teisėtai papildo kontrolės priemones, numatytas Reglamento Nr. 536/93 7 straipsnio 1 ir 3 dalyse.

67. Galiausiai turiu išnagrinėti per teismo posėdį J. Slob nurodytą svarbų argumentą. Tvirtindamas, kad šiuo atveju papildomos nacionalinės taisyklės ne tik užpildo spragą, bet ir pakeičia tikrąjį papildomo mokesčio nustatymo pagrindą, J. Slob siekė šią bylą atskirti nuo sprendimų Penycoed ir Cooperativa Lattepiù ( ). Taip yra dėl to, kad Zuivelverordening 11 straipsnio 1 dalis nustato mokestį ne įrašų apie tiesioginį pardavimą pagrindu, bet nagrinėjant gamybos duomenis. Vadinasi, Productschap sprendimu buvo siekiama nustatyti jam pareigą mokėti papildomą mokestį tik nacionalinės teisės pagrindu. Jo teigimu, kadangi mokestis gali būti nustatytas tik Bendrijos teisės pagrindu (konkrečiai kalbant, Reglamento Nr. 3950/92), tai buvo neteisėta.

68. Su J. Slob sutinku tiek, kiek šis papildomas mokestis yra nustatytas, atsižvelgiant į Reglamente Nr. 3950/92 įtvirtintas sąlygas. Teisėtai jis negali būti nustatytas nacionalinėje teisėje numatytų papildomų sąlygų pagrindu. Naujo teisinio atsakomybės pagrindo sukūrimas akivaizdžiai viršytų valstybėms narėms Reglamentais Nr. 3950/92 ir Nr. 536/93 suteiktus įgaliojimus.

69. Reglamento Nr. 3950/92 1 straipsnis numato, kad mokestis turi būti mokamas už „pirkėjui patiekto ar parduoto tiesiogiai vartojimui pieno kiekius“. 2 straipsnio 1 dalis taip pat numato, kad mokestį reikia paskirstyti visiems kiekį viršijusiems gamintojams.

70. Reglamente Nr. 536/93 numatytomis išsamiomis taisyklėmis siekiama leisti valstybėms narėms patikrinti, ar mokestis iš tikrųjų buvo surinktas pagal galiojančias taisykles (t. y. pagal Reglamentą Nr. 3950/92)( ). Pačios savaime jos nėra pagrindas nustatyti papildomą mokestį. A fortiori, kai valstybė narė (teisėtai) nustato papildomus reikalavimus pagal nacionalinę teisę, kurie papildo Reglamente Nr. 536/93 įtvirtintas kontrolės priemones, šie papildomi reikalavimai patys savaime negali būti teisinis mokesčio nustatymo pagrindas.

71. Kokios tokiu atveju kyla pasekmės gamintojui, kuris neįvykdė tokių papildomų nacionalinės teisės reikalavimų? Manau, kad galima įsivaizduoti du pakankamai skirtingus scenarijus.

72. Pagal pirmąjį scenarijų atitinkamas gamintojas neįvykdė buhalterinių reikalavimų, bet, atsižvelgdama į įrodymų visumą, kompetentinga nacionalinės valdžios institucija nusprendžia, kad nėra pagrindo daryti išvados, jog gamintojas atsakingas už „patiektus pirkėjui ar parduotus tiesiogiai vartojimui pieno kiekius“, viršijančius jam pagal Reglamento Nr. 3950/92 4 straipsnį skirtą atitinkamą individualų referencinį kiekį. Nacionalinių valdžios institucijų atlikti patikrinimai įtikinamai parodo ūkininko pieno gamybos lygį, atitinkantį gamintojo deklaraciją, kurią šis ūkininkas pateikė( ) apie „vartotojams ir (ar) didmenininkams, sūrių brandintojams ar mažmenininkams tiesiogiai parduoto pieno ir (arba) pieno produktų kiekius“( ). Įrašai apie tiesioginį pardavimą taip pat įtikinami. Gamintojas (pagal šį scenarijų) nėra vienas iš „prie perviršio prisidėjusių gamintojų“ (Reglamento Nr. 3950/92 2 straipsnio 1 dalis). Todėl pagal Reglamentą Nr. 3950/92 nėra pagrindo reikalauti iš jo mokėti papildomo mokesčio ir, mano nuomone, reikalauti iš jo mokėti būtų neteisėta.

73. Esant tokioms aplinkybėms Productschap neturėtų teisės įgyvendinti Regeling superheffing 31 straipsnio 2 dalyje jai suteiktų įgaliojimų nustatyti patiektą kiekį ir atitinkamą mokestį, jei nebuvo laikytasi papildomų nacionalinių taisyklių( ). Tačiau Productschap tokiam ūkininkui turėtų teisę skirti tinkamą ir proporcingą sankciją dėl nacionalinių buhalterinių reikalavimų nesilaikymo.

74. Pagal antrąjį scenarijų papildomo nacionalinėje teisėje nustatyto buhalterinio reikalavimo nesilaikymas patvirtina kitus Reglamento Nr. 536/93 7 straipsnio pagrindu atliktos kontrolės metu gautus įrodymus. Vertinami kartu šie įrodymai mažina gamintojo deklaracijos apie to konkretaus pieno produktų ūkininko įvykdytus tiesioginius pardavimus patikimumą. Duomenys apie produkciją nėra naudojami pakeisti papildomo mokesčio rinkimo pagrindą (kuris, kaip minėjau, būtų neteisėtas), bet užtikrina svarbų kryžminį įrašų dėl tiesioginio pardavimo teisingumo patikrinimą. Esant tokioms aplinkybėms nacionalinės valdžios institucijos gali teisėtai padaryti išvadą, kad šis konkretus gamintojas buvo atsakingas už „patiekto pirkėjui ar tiesiogiai parduoto vartojimui pieno kiekius“, viršijančius jo individualų referencinį kiekį pagal Reglamento Nr. 3950/92 4 straipsnį. Todėl jos gali jį laikyti gamintoju, kuris prisidėjo prie (preziumuojamo) perviršio pieno produkcijoje toje valstybėje narėje. Atitinkamai jos gali reikalauti iš jo mokėti papildomą mokestį.

75. Jei tolesnio tyrimo metu paaiškėtų, kad šioje byloje yra būtent tokios aplinkybės, Productschap nebūtų kliūčių įgyvendinti savo įgaliojimus pagal Regeling superheffing 31 straipsnio 2 dalį, nustatant pieno kiekį, kuris tariamai buvo patiektas, ir reikalauti iš J. Slob sumokėti šiuo pagrindu apskaičiuotą papildomą mokestį.

76. Nacionalinis teismas, kuris vienintelis gali vertinti faktines aplinkybes, turi peržiūrėti nacionalinės institucijos sprendimą ir įrodymus, kurių pagrindu jis buvo priimtas, ir nuspręsti, ar mokestis buvo nustatytas neteisėtai (pirmasis scenarijus) ,ar teisėtai (antrasis scenarijus).

Išvada

77. Todėl Teisingumo Teismui siūlau į College van Beroep voor het bedrijfsleven prejudicinius klausimus atsakyti taip:

„1. Komisijos reglamento (EEB) Nr. 536/93, nustatančio išsamias papildomo mokesčio už pieną ir pieno produktus taikymo taisykles, 7 straipsnio 1 ir 3 dalys valstybei narei leidžia įtvirtinti taisyklę, taikomą jos teritorijoje įsisteigusiems pieno produktų gamintojams, nustatančią pareigą saugoti įrašus, kuri yra taikoma plačiau nei 7 straipsnio 1 dalies f punkte numatyta pareiga, su sąlyga, kad toks papildomas reikalavimas yra būtinas ir kad jis atitinka bendruosius Bendrijos teisės principus, ypač proporcingumo, teisinio saugumo ir teisėtų lūkesčių principus.

2. Teisingumo Teismui pateiktos medžiagos pagrindu tokia nacionalinė priemonė, kokia numatyta Zuivelverordening 11 straipsnio 1 dalyje, turi būti laikoma atitinkančia šiuos kriterijus. Jei tokios nacionalinės taisyklės nesilaikoma, valstybė narė gali nustatyti atitinkamą sankciją. Tačiau nacionalinis teismas, kuris vienintelis gali vertinti faktines aplinkybes, privalo užtikrinti, kad bet koks papildomas mokestis būtų nustatytas tik Tarybos reglamento (EEB) Nr. 3950/92 dėl papildomo mokesčio rinkimo už pieną ir pieno produktus pagrindu.“