TEISINGUMO TEISMO (pirmoji kolegija) SPRENDIMAS

2011 m. balandžio 28 d.( )

„Laisvės, saugumo ir teisingumo erdvė – Direktyva 2008/115/EB – Neteisėtai esančių trečiųjų šalių piliečių grąžinimas – 15 ir 16 straipsniai – Nacionalinės teisės aktas, kuriame numatyta laisvės atėmimo bausmė neteisėtai esantiems trečiosios šalies piliečiams, atsisakiusiems vykdyti įpareigojimą išvykti iš valstybės narės teritorijos – Atitiktis“

Byloje C‑61/11 PPU

dėl Corte d’appello di Trento (Italija) 2011 m. vasario 2 d. nutartimi, kurią Teisingumo Teismas gavo 2011 m. vasario 10 d., pagal SESV 267 straipsnį pateikto prašymo priimti prejudicinį sprendimą baudžiamojoje byloje prieš

Hassen El Dridi, dar žinomą kaip Soufi Karim,

TEISINGUMO TEISMAS (pirmoji kolegija),

kurį sudaro kolegijos pirmininkas A. Tizzano, teisėjai J.‑J. Kasel, M. Ilešič (pranešėjas), E. Levits ir M. Safjan,

generalinis advokatas J. Mazák,

posėdžio sekretorė A. Impellizzeri, administratorė,

atsižvelgęs į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo 2011 m. vasario 2 d. nutartį, kurią Teisingumo Teismas gavo 2011 m. vasario 10 d., papildytą 2011 m. vasario 11 d., ir kuria prašoma priimti prejudicinį sprendimą pagal sprendimo priėmimo skubos tvarka procedūrą remiantis Teisingumo Teismo procedūros reglamento 104b straipsniu,

atsižvelgęs į 2011 m. vasario 17 d. pirmosios kolegijos sprendimą patenkinti šį prašymą,

atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį ir įvykus 2011 m. kovo 30 d. posėdžiui,

išnagrinėjęs pastabas, pateiktas:

– H. El Dridi, atstovaujamo advokatų M. Pisani ir L. Masera,

– Italijos vyriausybės, atstovaujamos G. Palmieri, padedamos avvocato dello Stato L. D’Ascia,

– Europos Komisijos, atstovaujamos M. Condou-Durande ir L. Prete,

susipažinęs su generalinio advokato nuomone,

priima šį

Sprendimą

1 Prašymas priimti prejudicinį sprendimą pateiktas dėl 2008 m. gruodžio 16 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2008/115/EB dėl bendrų nelegaliai esančių trečiųjų šalių piliečių grąžinimo standartų ir tvarkos valstybėse narėse (OL L 348, p. 98) 15 ir 16 straipsnių išaiškinimo.

2 Šis prašymas pateiktas nagrinėjant baudžiamąją bylą prieš H. El Dridi, kuriam paskirta vienų metų laisvės atėmimo bausmė už nusikalstamą veiką – neteisėtą buvimą Italijos teritorijoje be pateisinamos priežasties, pažeidžiant questore di Udine (Udinės vyriausiasis komisaras) išduotą įpareigojimą išvykti.

Teisinis pagrindas

Sąjungos teisės aktai

3 Direktyvos 2008/115 2, 6, 13, 16 ir 17 konstatuojamosiose dalyse numatyta:

„(2) 2004 m. lapkričio 4 ir 5 d. Briuselio Europos Vadovų Taryba paragino suformuoti efektyvią išsiuntimo ir repatriacijos politiką, pagrįstą bendrais standartais, siekiant, kad su grąžintinais asmenimis būtų elgiamasi žmoniškai ir kad būtų gerbiamos jų pagrindinės teisės ir orumas.

<...>

(6) Valstybės narės turėtų užtikrinti, kad neteisėtas trečiųjų šalių piliečių buvimas būtų nutrauktas vadovaujantis teisinga ir aiškia tvarka. <...>

<...>

(13) Priverstinių priemonių taikymas turėtų priklausyti nuo proporcingumo ir veiksmingumo principų, atsižvelgiant į priemones, kurių imamasi, ir siekiamus tikslus. <...>

<...>

(16) Sulaikymo taikymas išsiuntimo tikslu turėtų būti ribojamas ir atitikti proporcingumo principą priemonių, kurių imamasi, ir siekiamų tikslų atžvilgiu. Sulaikymas yra pateisinamas tik tada, kai rengiamasi grąžinimui arba išsiuntimo procesui, ir jei švelnesnių priverstinių priemonių nepakaktų.

(17) Su sulaikytais trečiųjų šalių piliečiais turėtų būti elgiamasi humaniškai ir gerbiant jų orumą, pagrindines jų teises ir laikantis tarptautinės bei nacionalinės teisės. Nepažeidžiant teisėsaugos institucijų vykdomo pirminio sulaikymo, kuris reglamentuojamas nacionalinės teisės aktais, sulaikymas paprastai turėtų būti vykdomas specialiuose sulaikymo centruose.“

4 Direktyvos 2008/115 1 straipsnyje „Objektas“ numatyta:

„Šia direktyva nustatomi bendri standartai ir tvarka, taikomi valstybėse narėse, grąžinant neteisėtai esančius trečiųjų šalių piliečius, remiantis pagrindinėmis teisėmis kaip Bendrijos ir tarptautinės teisės bendraisiais principais, įskaitant pabėgėlių apsaugos ir žmogaus teisių reikalavimus.“

5 Šios direktyvos 2 straipsnio 1 ir 2 dalyse įtvirtinta:

„1. Ši direktyva taikoma trečiųjų šalių piliečiams, neteisėtai esantiems valstybės narės teritorijoje.

2. Valstybės narės gali nuspręsti netaikyti šios direktyvos trečiųjų šalių piliečiams:

<...>

b) kurie grąžinami pagal nacionalinę teisę vykdant baudžiamosios teisės sankciją arba tai yra baudžiamosios teisės sankcijos taikymo pasekmė, arba kuriems taikomos ekstradicijos procedūros.“

6 Direktyvos 2008/115 3 straipsnio 4 punkte apibrėžta, kad šioje direktyvoje vartojama sąvoka „sprendimas grąžinti“ yra „administracinis ar teismo sprendimas ar aktas, kuriuo konstatuojama arba paskelbiama, kad trečiosios šalies piliečio buvimas yra neteisėtas, ir nustatoma ar nurodoma prievolė grįžti“.

7 Šios direktyvos 4 straipsnio 3 dalyje įtvirtinta:

„Ši direktyva nepažeidžia valstybių narių teisės priimti ar taikyti palankesnes nuostatas asmenims, kuriems ji yra taikoma, jei tokios nuostatos neprieštarauja šiai direktyvai.“

8 Pagal tos pačios direktyvos 6 straipsnio 1 dalį „valstybės narės priima sprendimą grąžinti kiekvieno trečiosios šalies piliečio, neteisėtai esančio jų teritorijoje, atžvilgiu, nepažeisdamos 2–5 dalyse nurodytų išimčių“.

9 Direktyvos 2008/115 7 straipsnis „Savanoriškas išvykimas“ suformuluotas taip:

„1. Sprendime grąžinti numatomas atitinkamas [tinkamas] laikotarpis savanoriškai išvykti, trunkantis nuo septynių iki trisdešimties dienų, nepažeidžiant 2 ir 4 dalyse nurodytų išimčių. Valstybės narės savo nacionalinės teisės aktuose gali nustatyti, kad toks laikotarpis suteikiamas tik atitinkamo trečiosios šalies piliečio prašymu. Tokiu atveju valstybės narės praneša atitinkamiems trečiosios šalies piliečiams apie galimybę pateikti tokį prašymą.

<...>

3. Savanoriško išvykimo laikotarpiu, siekiant užkirsti kelią asmeniui pasislėpti, gali būti numatytos tam tikros prievolės, pavyzdžiui, prievolė reguliariai registruotis institucijose, atitinkamas piniginis užstatas, dokumentų paėmimas ar prievolė neišvykti iš tam tikros vietos.

4. Jeigu esama pasislėpimo pavojaus, arba jei prašymas dėl teisėto buvimo buvo atmestas kaip akivaizdžiai nepagrįstas ar melagingas, arba jei suinteresuotas [grąžintinas] asmuo kelia pavojų viešajai tvarkai, visuomenės saugumui ar nacionaliniam saugumui, valstybės narės gali nesuteikti laikotarpio savanoriškai išvykti arba gali suteikti trumpesnį nei septynių dienų laikotarpį.“

10 Minėtos direktyvos 8 straipsnio 1 ir 4 dalyse nustatyta:

„1. Valstybės narės imasi visų būtinų priemonių, kad įvykdytų sprendimą grąžinti, jei nebuvo suteiktas laikotarpis savanoriškai išvykti pagal 7 straipsnio 4 dalį arba jei nebuvo laikomasi įpareigojimo grįžti per savanoriško išvykimo laikotarpį, numatytą pagal 7 straipsnį.

<...>

4. Jei valstybės narės (kraštutiniu atveju) taiko priverstines priemones siekdamos išsiųsti trečiosios šalies pilietį, kuris priešinasi išsiuntimui, tokios priemonės turi būti proporcingos ir be nepagrįstos prievartos. Šios priemonės įgyvendinamos kaip numatyta nacionalinės teisės aktuose nepažeidžiant atitinkamo [grąžintino] trečiosios šalies piliečio pagrindinių teisių, gerbiant jo orumą ir fizinį neliečiamumą.“

11 Tos pačios direktyvos 15 straipsnis, esantis jos IV skyriuje, skirtame sulaikyti siekiant išsiųsti, suformuluotas taip:

„1. Valstybės narės gali sulaikyti trečiosios šalies pilietį, kuriam taikoma grąžinimo tvarka tik tam, kad parengtų grąžinimą ir (arba) įvykdytų išsiuntimo procesą (nebent konkrečiu atveju gali būti veiksmingai taikomos kitos pakankamos, tačiau švelnesnės priverstinės priemonės), visų pirma, kai:

a) esama pasislėpimo pavojaus; arba

b) atitinkamas [grąžintinas] trečiosios šalies pilietis vengia pasirengimo grąžinimui ar išsiuntimo proceso, arba jiems trukdo.

Sulaikymas turi trukti kuo trumpiau ir būti taikomas tik tol, kol tinkamai vykdomas pasiruošimas išsiuntimui.

<...>

3. Kiekvienu atveju sulaikymas peržiūrimas pagrįstais laiko tarpais atitinkamo trečiosios šalies piliečio prašymu arba ex officio. Pratęstų sulaikymo laikotarpių atveju teisminė institucija prižiūri, kaip atliekamos peržiūros.

4. Paaiškėjus, kad dėl teisinių ar kitokių priežasčių nebėra pagrįstos tikimybės išsiųsti arba 1 dalyje nustatytų aplinkybių nebesama, sulaikymas tampa nebepateisinamas ir atitinkamas asmuo nedelsiant paleidžiamas.

5. Sulaikymas trunka tol, kol tenkinamos 1 dalyje nustatytos sąlygos ir jis yra būtinas siekiant užtikrinti sėkmingą išsiuntimą. Kiekviena valstybė narė nustato sulaikymo laikotarpio ribą, kuri negali viršyti šešių mėnesių.

6. Valstybės narės negali pratęsti 5 dalyje nurodyto laikotarpio, tačiau laikydamosi nacionalinės teisės gali pratęsti ribotam laikotarpiui, neviršijančiam dar dvylikos mėnesių, tais atvejais, kai tikėtina, jog, nepaisant visų jų pagrįstų pastangų, išsiuntimo procedūra užtruks ilgiau dėl to, kad:

a) suinteresuotasis [grąžintinas] trečiosios šalies pilietis nepakankamai bendradarbiauja; arba

b) vėluojama gauti reikiamus dokumentus iš trečiųjų šalių.“

12 Direktyvos 2008/115 16 straipsnio „Sulaikymo sąlygos“ 1 dalyje numatyta:

„Sulaikymas paprastai vykdomas specialiuose sulaikymo centruose. Jeigu valstybė narė neturi galimybių apgyvendinti tokius asmenis specialiame sulaikymo centre ir turi naudotis įkalinimo įstaigų patalpomis, sulaikyti trečiosios šalies piliečiai atskiriami nuo kalinių.“

13 Pagal Direktyvos 2008/115 18 straipsnį „Nepaprastosios padėtys“:

„1. Tais atvejais, kai dėl išskirtinai didelio trečiosios šalies piliečių, kurie turi būti grąžinti, skaičiaus atsiranda nenumatyta didelė našta valstybės narės sulaikymo centrams arba jos administracinių ar teisminių institucijų darbuotojams, tokia valstybė narė, kol tęsiasi išskirtinė padėtis, gali nuspręsti, kad <...> būtų imamasi skubių priemonių dėl sulaikymo sąlygų, nukrypstančių nuo 16 straipsnio 1 dalyje <...> nustatytų sąlygų.

2. Jei atitinkama valstybė narė imasi tokių išskirtinių priemonių, ji apie tai informuoja Komisiją. Ji taip pat informuoja Komisiją, kai tik nebelieka priežasčių taikyti šias išskirtines priemones.

3. Šio straipsnio nuostatos nesuteikia galimybės valstybėms narėms nukrypti nuo jų bendros pareigos imtis visų būtinų bendro ar specialaus pobūdžio priemonių, kad būtų užtikrintas pagal šią direktyvą numatytas jų pareigų vykdymas.“

14 Pagal Direktyvos 2008/115 20 straipsnio 1 dalies pirmą pastraipą valstybės narės užtikrina, kad įsigaliotų įstatymai ir kiti teisės aktai, būtini šiai direktyvai, išskyrus jos 13 straipsnio 4 dalį, įgyvendinti ne vėliau kaip iki 2010 m. gruodžio 24 d.

15 Kaip numatyta direktyvos 22 straipsnyje, ji įsigaliojo 2009 m. sausio 13 d.

Nacionalinės teisės aktai

16 1998 m. liepos 25 d. Įstatyminio dekreto Nr. 286/1998 dėl imigraciją ir užsieniečių statusą reglamentuojančių nuostatų suvestinio teksto (GURI, Nr. 191, paprastasis priedas, 1998 m. rugpjūčio 18 d.), iš dalies pakeisto 2009 m. liepos 15 d. Įstatymu Nr. 94 dėl nuostatų viešojo saugumo srityje (GURI, Nr. 170, paprastasis priedas, 2009 m. liepos 24 d., toliau – Įstatyminis dekretas Nr. 286/1998), 13 straipsnio 2 ir 4 dalyse numatyta:

„2. Sprendimą dėl išsiuntimo priima prefektas, kai užsienietis:

a) įvažiavo į valstybės teritoriją atlikus pasienio kontrolę ir nebuvo grąžintas <...>;

b) liko valstybės teritorijoje <...> per nustatytus terminus nepaprašęs suteikti leidimo gyventi, nebent vėlavimas pateikti tokį prašymas paaiškinamas force majeure priežastimis arba kai leidimas gyventi atšauktas ar panaikintas ar baigė galioti daugiau nei prieš 60 dienų ir nepaprašyta jo atnaujinti <...>.

<...>

4. Išsiuntimą visada vykdo questore, policijai palydint iki valstybės sienos, išskyrus 5 dalyje išvardytus atvejus.“

17 Įstatyminio dekreto Nr. 286/1998 14 straipsnis suformuluotas taip:

„1. Kai nedelsiant neįmanoma vykdyti sprendimo dėl išsiuntimo palydint iki valstybės sienos arba grąžinant, nes užsieniečiui reikia suteikti pagalbą, atlikti papildomus jo tapatybės ar pilietybės patikrinimus ar gauti kelionės dokumentus, arba nesant automobilio ar kitos tinkamos transporto priemonės, questore priima sprendimą sulaikyti užsienietį tik tam terminui, kurio būtinai reikia, specialiame tapatybės nustatymo ir išsiuntimo centre, artimiausiame iš tų, kurie nurodyti vidaus reikalų ministro, pritarus socialinio solidarumo, iždo, biudžeto ir ūkio planavimų ministrams, potvarkyje.

<...>

5bis. Kai užsieniečio negalima apgyvendinti sulaikymo centre arba dėl jo apgyvendinimo tokiame centre nebuvo galima įvykdyti įpareigojimo išvykti ar grąžinimo palydint iki valstybės sienos, questore įpareigoja užsienietį per penkias dienas išvykti iš valstybės teritorijos. Šis įpareigojimas yra rašytinis ir jame nurodomos sankcijos, kurias galima skirti už neteisėtą buvimą valstybės teritorijoje, įskaitant recidyvą. Prie questore įpareigojimo galima pridėti dokumentus, būtinus atvykti į užsieniečio valstybės diplomatinės atstovybės, net ir garbės konsulo, skyrius Italijoje, taip pat grįžti į valstybę, kurios pilietis jis yra, o jeigu tai neįmanoma, – į savo kilmės valstybę.

5ter. Užsienietis, kuris neteisėtai yra valstybės teritorijoje be pateisinamos priežasties, pažeisdamas pagal 5bis dalį questore išduotą įpareigojimą išvykti, baudžiamas laisvės atėmimu nuo vienų iki ketverių metų, jeigu sprendimas dėl išsiuntimo ar grąžinimo priimtas dėl neteisėto patekimo į nacionalinę teritoriją <...>, arba nepaprašius suteikti leidimo gyventi ar nedeklaravus savo buvimo valstybės teritorijoje per nustatytus terminus nesant force majeure priežasčių, arba jeigu leidimas gyventi atimtas arba panaikintas. Skiriama laisvės atėmimo bausmė iki šešių mėnesių, jeigu sprendimas dėl išsiuntimo priimtas dėl to, kad leidimas gyventi baigė galioti daugiau nei prieš 60 dienų ir nepaprašyta jo atnaujinta, arba jeigu prašymas atnaujinti leidimą gyventi nepatenkintas. <...>. Bet kuriuo atveju, nebent užsienietis sulaikytas, priimamas naujas sprendimas dėl išsiuntimo, policijai palydint iki valstybės sienos, siekiant įvykdyti pagal 5bis dalį questore išduotą įpareigojimą išvykti iš šalies. Nesant galimybės palydėti iki valstybės sienos, taikomos šio straipsnio 1 ir 5bis dalių nuostatos <...>.

5quater. Užsienietis, dėl kurio priimtas 5ter dalyje numatytas sprendimas dėl išsiuntimo iš šalies ir 5bis dalyje numatytas naujas įpareigojimas išvykti iš šalies ir kuris toliau neteisėtai yra valstybės teritorijoje, baudžiamas laisvės atėmimu nuo vienų iki penkerių metų. Bet kuriuo atveju taikomos 5ter dalies trečio ir paskutinio sakinių nuostatos.

5quinquies. 5ter dalies pirmame sakinyje ir 5quater dalyje nurodytų nusikalstamų veikų atveju sprendžiama supaprastinto proceso tvarka, o nusikalstamą veiką padariusį asmenį privaloma suimti.“

Pagrindinė byla ir prejudicinis klausimas

18 H. El Dridi yra trečiosios šalies pilietis, kuris neteisėtai įvažiavo į Italiją ir neturi leidimo gyventi. 2004 m. gegužės 8 d. jo atžvilgiu išduotas Turino prefekto sprendimas dėl išsiuntimo.

19 Įpareigojimas išvykti iš nacionalinės teritorijos, kurį 2010 m. gegužės 21 d. išdavė questore d’Udine taikydamas minėtą sprendimą dėl išsiuntimo, jam įteiktas tą pačią dieną. Įpareigojimas motyvuotas tuo, kad nebuvo automobilio ar kitų transporto priemonių, kad H. El Dridi neturėjo asmens dokumentų, o apgyvendinti jo specialiame sulaikymo centre buvo neįmanoma dėl vietų trūkumo.

20 Per 2010 m. rugsėjo 29 d. patikrinimus paaiškėjo, kad H. El Dridi nevykdė šio įpareigojimo išvykti.

21 Tribunale di Trento, kurį sudarė vienas teisėjas, išnagrinėjęs bylą supaprastinto proceso tvarka skyrė H. El Dridi vienų metų laisvės atėmimo bausmę už nusikalstamą veiką pagal Įstatyminio dekreto Nr. 286/1998 14 straipsnio 5ter dalį.

22 Dėl šio sprendimo H. El Dridi pateikė apeliacinį skundą Corte d’appello di Trento.

23 Šiam teismui kyla klausimas, ar galima skirti baudžiamąją sankciją vykstant administracinei užsieniečio grąžinimo į jo kilmės valstybę procedūrai dėl to, kad nesilaikyta jos etapų, kadangi ši sankcija, panašu, neatitinka lojalaus bendradarbiavimo principo, reikalingumo pasiekti Direktyvos 2008/115 tikslus ir užtikrinti jos veiksmingumą bei bausmės proporcingumo, tinkamumo ir protingumo principų.

24 Šiuo klausimu jis patikslina, kad baudžiamoji sankcija, numatyta Įstatyminio dekreto Nr. 286/1998 14 straipsnio 5ter dalyje, skiriama po to, kai konstatuotas kelių etapų procedūros, kuria įgyvendinamas Direktyvoje 2008/115 numatytas sprendimas dėl grąžinimo, tarpinio etapo pažeidimas, t. y. vienintelio įpareigojimo išvykti nesilaikymas. Be to, įkalinimo nuo vienų iki ketverių metų bausmė yra itin griežta.

25 Šiomis aplinkybėmis Corte d’appello di Trento nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui tokį prejudicinį klausimą:

„Ar, atsižvelgiant į lojalaus bendradarbiavimo, veiksmingo direktyvos tikslų pasiekimo ir bausmės proporcingumo, tinkamumo ir protingumo principus, Direktyvos 2008/115 <...> 15 ir 16 straipsniais draudžiama:

– numatyti baudžiamąją atsakomybę už administracinės grąžinimo procedūros tarpinio etapo pažeidimą, dar jai nepasibaigus skiriant griežčiausią laisvės apribojimo bausmę, kokią tik galima skirti per administracinę procedūrą,

– numatyti galimybę skirti laisvės atėmimo iki ketverių metų bausmę vien dėl to, kad grąžintinas asmuo nebendradarbiavo per išsiuntimo procedūrą, t. y. neįvykdė pirmojo administracinės valdžios institucijos išduoto įpareigojimo išvykti?“

Dėl sprendimo priėmimo skubos tvarka procedūros

26 Corte d’appello di Trento paprašė, kad šis prašymas priimti prejudicinį sprendimą būtų nagrinėjamas pagal sprendimo priėmimo skubos tvarka procedūrą, numatytą Teisingumo Teismo procedūros reglamento 104b straipsnyje.

27 Nacionalinis teismas motyvavo savo prašymą nurodydamas, kad H. El Dridi yra suimtas vykdant Tribunale di Trento jam skirtą bausmę.

28 Išklaususi generalinį advokatą, Teisingumo Teismo pirmoji kolegija nusprendė patenkinti nacionalinio teismo prašymą nagrinėti prašymą priimti prejudicinį sprendimą skubos tvarka.

Dėl prejudicinio klausimo

29 Savo klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia sužinoti, ar Direktyva 2008/115, visų pirma jos 15 ir 16 straipsniai, turi būti aiškinama taip, kad ja draudžiamas toks valstybės narės teisės aktas, kaip antai nagrinėjamas pagrindinėje byloje, kuriame numatyta skirti laisvės atėmimo bausmę neteisėtai esančiam trečiosios šalies piliečiui vien dėl tos priežasties, kad jis šios valstybės teritorijoje be pateisinamos priežasties gyvena pažeisdamas įpareigojimą per nustatytą terminą iš jos išvykti.

30 Šiuo klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas remiasi ESS 4 straipsnio 3 dalyje įrašyta lojalaus bendradarbiavimo pareiga ir tikslu užtikrinti Sąjungos teisės veiksmingumą.

31 Reikia priminti, kad, remiantis Direktyvos 2008/115 2 konstatuojamąja dalimi, direktyva siekiama suformuoti efektyvią išsiuntimo ir repatriacijos politiką, pagrįstą bendrais standartais, siekiant, kad su grąžintinais asmenimis būtų elgiamasi žmogiškai ir kad būtų gerbiamos jų pagrindinės teisės ir orumas.

32 Kaip matyti tiek iš direktyvos pavadinimo, tiek iš jos 1 straipsnio, Direktyva 2008/115 priimti „bendri <...> standartai ir tvarka“, kuriuos turi taikyti kiekviena valstybė narė neteisėtai esantiems trečiųjų šalių piliečiams grąžinti. Iš šio žodžių junginio ir pačios direktyvos struktūros matyti, kad valstybės narės šių standartų ir tvarkos išimtis gali numatyti tik joje, būtent 4 straipsnyje numatytomis sąlygomis.

33 Iš to darytina išvada, kad nors šio 4 straipsnio 3 dalyje valstybėms narėms leidžiama priimti ar palikti galioti neteisėtai esantiems trečiųjų šalių piliečiams palankesnes nuostatas nei numatytosios Direktyvoje 2008/115, jeigu tos nuostatos yra su ja suderinamos, šia direktyva valstybėms neleidžiama taikyti griežtesnių normų direktyva sureglamentuotoje srityje.

34 Taip pat pažymėtina, kad Direktyvoje 2008/115 smulkiai numatyta, kokią procedūrą turi taikyti kiekviena valstybė narė neteisėtai esančių trečiųjų šalių piliečiams grąžinti, ir įtvirtinta, kokia tvarka vienas po kito turi vykti atskiri šios procedūros etapai.

35 Šios direktyvos 6 straipsnio 1 dalyje visų pirma numatyta valstybių narių pareiga priimti sprendimą grąžinti kiekvieno trečiosios šalies piliečio, neteisėtai esančio jų teritorijoje, atžvilgiu.

36 Šiame pradiniame grąžinimo procedūros etape pirmenybė turi būti teikiama, išskyrus išimtinius atvejus, savanoriškam iš sprendimo grąžinti kylančios pareigos įvykdymui, nes Direktyvos 2008/115 7 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad sprendime numatomas tinkamas laikotarpis savanoriškai išvykti, trunkantis nuo septynių iki trisdešimties dienų.

37 Iš šios direktyvos 7 straipsnio 3 ir 4 dalių matyti, kad tik ypatingomis aplinkybėmis, pavyzdžiui, jeigu esama pasislėpimo pavojaus, valstybės narės gali numatyti tam tikrų pareigų asmeniui, kuriam skirtas sprendimas grąžinti – reguliariai registruotis institucijose, atitinkamas piniginis užstatas, dokumentų paėmimas ar prievolė neišvykti iš tam tikros vietos arba suteikti trumpesnį nei septynių dienų laikotarpį savanoriškai išvykti ar papildomo laikotarpio nesuteikti visai.

38 Esant paskutinei iš nurodytų galimybių, taip pat tuo atveju, kai nesilaikyta įpareigojimo grįžti per savanoriško išvykimo laikotarpį, iš Direktyvos 2008/115 8 straipsnio 1 ir 4 dalių matyti, kad, siekiant užtikrinti grąžinimo procedūrų veiksmingumą, jose valstybei narei, kuri priėmė sprendimą grąžinti trečiosios šalių piliečio, neteisėtai esančio jos teritorijoje, atžvilgiu, nustatyta pareiga pradėti išsiuntimo procedūrą, imantis visų būtinų priemonių, prireikus įskaitant priverstines priemones, kurios turi būti proporcingos ir taikomos laikantis, be kita, pagrindinių teisių.

39 Šiuo klausimu iš šios direktyvos 16 konstatuojamosios dalies ir 15 straipsnio 1 dalies formuluotės matyti, kad valstybės narės turi įgyvendinti išsiuntimo procedūrą kuo švelnesnėmis priverstinėmis priemonėmis. Tik tuo atveju, jeigu imantis išsiuntimo gali būti, atsižvelgiant į kiekvieną atskirą atvejį, pakenkta sprendimo grąžinti vykdymui dėl grąžintino asmens elgesio, valstybės gali apriboti jo laisvę ir jį sulaikyti.

40 Toks laisvės apribojimas turi, vadovaujantis Direktyvos 2008/115 15 straipsnio 1 dalies antra pastraipa, trukti kuo trumpiau ir būti taikomas tik tol, kol tinkamai vykdomas pasiruošimas išsiųsti. Pagal minėto 15 straipsnio 3 ir 4 dalis laisvės apribojimas persvarstomas protingais laiko tarpais, o paaiškėjus, kad nebėra pagrįstos tikimybės išsiųsti, laisvės apribojimas nutraukiamas. To paties straipsnio 5 ir 6 dalyse nustatytas maksimalus 18 mėn. laisvės apribojimo terminas, kuris yra privalomas visoms valstybėms narėms. Be to, šios direktyvos 16 straipsnio 1 dalyje reikalaujama kad grąžintini asmenys būtų sulaikyti specialiuose sulaikymo centruose ir bet kuriuo atveju jie turi būti atskirti nuo pagal bendrąją teisę įkaltintų asmenų.

41 Iš to, kas išdėstyta, matyti, kad Direktyva 2008/115 įvestos grąžinimo procedūros etapų eiga yra laipsniškai priimtinos priemonės, kurių reikia imtis siekiant įvykdyti sprendimą grąžinti – nuo priemonės, kuria paliekama daugiausia laisvės grąžintinam asmeniui, t. y. suteikiamas terminas savanoriškai išvykti iš šalies, iki priemonių, kurios labiausiai ją apriboja, t. y. sulaikymas specialiame centre; proporcingumo principo turi būti laikomasi per visus etapus.

42 Net paskutinioji iš išvardytųjų priemonių, labiausiai asmens laisvę apribojanti priemonė, kuri leidžiama pagal direktyvą vykstant priverstinio išsiuntimo iš šalies procedūrai, yra griežtai reglamentuojama, taikant šios direktyvos 15 ir 16 straipsnius, visų pirma siekiant užtikrinti atitinkamų trečiųjų šalių piliečių pagrindinių laisvių laikymąsi.

43 Konkrečiai kalbant, pažymėtina, kad Direktyvos 2008/115 15 straipsnio 5 ir 6 dalyse įtvirtinto maksimalaus termino paskirtis – nustatyti trečiųjų šalių piliečių, dėl kurių vyksta priverstinio grąžinimo procedūra, laisvės atėmimo ribas (2009 m. lapkričio 30 d. Sprendimo Kadzoev, C‑357/09 PPU, Rink. p. I‑11189, 56 punktas). Šitaip Direktyva 2008/115 siekiama laikytis tiek Europos Žmogaus Teisių Teismo praktikos, pagal kurią proporcingumo principu reikalaujama, jog asmens sulaikymas, kai vyksta išdavimo ar deportavimo procedūra, netruktų nepagrįstai ilgą laikotarpį, t. y. neviršytų būtino termino norimam tikslui pasiekti (žr., be kita ko, 2008 m. sausio 29 d. EŽTT sprendimo Saadi prieš Jungtinę Karalystę, dar nepaskelbto Recueil des arrêts et décisions, 72 ir 74 punktus), tiek aštuntosios iš „Dvidešimties gairių dėl priverstinio grąžinimo“, kurias 2005 m. gegužės 4 d. priėmė Europos Tarybos Ministrų komitetas ir į kurias daroma nuoroda direktyvos 3 konstatuojamojoje dalyje. Vadovaujantis šiuo principu, bet koks sulaikymas prieš išsiuntimą turi trukti kuo trumpiau.

44 Būtent atsižvelgiant į šiuos samprotavimus ir reikia išnagrinėti, ar bendromis taisyklėmis, įvestomis Direktyva 2008/115, prieštaraujama tokiam nacionalinės teisės aktui, kaip antai nagrinėjamas pagrindinėje byloje.

45 Šiuo klausimu pirmiausia reikia pažymėti, kad, kaip matyti iš informacijos, kurią pateikė prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas ir Italijos vyriausybė savo rašytinėse pastabose, Direktyva 2008/115 į Italijos teisės sistemą neperkelta.

46 Pagal nusistovėjusią teismo praktiką visais atvejais, jei valstybė narė neperkėlė direktyvos į nacionalinę teisę arba ją perkėlė klaidingai, privatūs asmenys nacionaliniuose teismuose gali remtis direktyvos nuostatomis valstybės atžvilgiu, kai jos, sprendžiant iš jų turinio, yra besąlyginės ir pakankamai aiškios (šiuo klausimu, be kita ko, žr. 1986 m. vasario 26 d. Sprendimo Marshall, 152/84, Rink. p. 723, 46 punktą ir 2011 m. kovo 3 d. Sprendimo Auto Nikolovi, C‑203/10, Rink. p. I‑0000, 61 punktą).

47 Tas pats galioja ir Direktyvos 2008/115 15 ir 16 straipsnių atveju, kurie, kaip matyti iš šio sprendimo 42 punkto, yra besąlyginiai ir pakankamai aiškūs, todėl nereikia kitų ypatingų priemonių, kad valstybės narės juos įgyvendintų.

48 Be to, toks, kaip antai H. El Dridi situacijoje esantis, asmuo patenka į Direktyvos 2008/115 taikymo asmenų atžvilgiu sritį, nes ši direktyva, vadovaujantis jos 2 straipsnio 1 dalimi, taikoma neteisėtai valstybės narės teritorijoje esantiems trečiųjų šalių piliečiams.

49 Kaip savo nuomonės 22–28 punktuose pažymėjo generalinis advokatas, tokia išvada nepaneigiama direktyvos 2 straipsnio 2 dalies b punktu, pagal kurį valstybėms narėms leidžiama nuspręsti netaikyti šios direktyvos trečiųjų šalių piliečiams, kurie grąžinami pagal nacionalinę teisę vykdant baudžiamosios teisės sankciją arba tai yra baudžiamosios teisės sankcijos taikymo pasekmė, arba kuriems taikomos ekstradicijos procedūros. Iš nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą matyti, kad pagrindinėje byloje įpareigojimas grįžti įtvirtintas 2004 m. gegužės 8 d. Turino prefekto sprendime. Be to, minėtoje nuostatoje nurodytos baudžiamosios sankcijos nesusijusios su nustatyto termino savanoriškai išvykti iš šalies nesilaikymu.

50 Antra, reikia konstatuoti, kad net jei 2004 m. gegužės 8 d. Turino prefekto sprendimas, kuriame H. El Dridi įpareigotas išvykti iš nacionalinės teritorijos, ir patenka į sąvoką „sprendimas grąžinti“ pagal Direktyvos 2008/115 3 straipsnio 4 punktą, minimą, be kita ko, jos 6 straipsnio 1 dalyje ir 7 straipsnio 1 dalyje, panašu, kad pagrindinėje byloje nagrinėjamame Italijos teisės akte numatyta išsiuntimo procedūra itin skiriasi nuo tos, kuri įvesta aptariama direktyva.

51 Nors direktyva reikalaujama suteikti terminą savanoriškai išvykti iš šalies, kuris gali būti nuo septynių iki trisdešimties dienų, Įstatyminiame dekrete Nr. 286/1998 tokia priemonė nenumatyta.

52 Toliau, kiek tai susiję su priverstinėmis priemonėmis, kurias valstybės narės gali taikyti pagal Direktyvos 2008/115 8 straipsnio 4 dalį, pavyzdžiui, palydėjimas iki valstybės sienos, numatytas Įstatyminio dekreto Nr. 286/1998 13 straipsnio 4 dalyje, konstatuotina, kad tokiomis aplinkybėmis, kai tokiomis priemonėmis norimas tikslas nepasiektas, t. y. trečiosios šalies pilietis, kurio atžvilgiu priimtos šios priemonės, neišsiųstas, valstybės narės turi teisę priimti priemones, net ir baudžiamąsias sankcijas, kuriomis šie piliečiai būtų atgrasomi nuo neteisėto gyvenimo šiose valstybėse.

53 Vis dėlto reikia pažymėti, kad nors iš principo baudžiamosios teisės aktai ir baudžiamojo proceso nuostatos priklauso valstybių narių kompetencijai, šią teisės sritį gali paveikti Sąjungos teisė (šiuo klausimu, be kita ko, žr. 1981 m. lapkričio 11 d. Sprendimo Casati, 203/80, Rink. p. 2595, 27 punktą; 1989 m. vasario 2 d. Cowan, 186/87, Rink. p. 195, 19 punktą ir 1998 m. birželio 16 d. Sprendimo Lemmens, C‑226/97, Rink. p. I‑3711, 19 punktą).

54 Iš to matyti, kad, nepaisant aplinkybės, jog nei pagal EB 63 straipsnio pirmos pastraipos 3 punkto b dalį – nuostata, kuri perkelta į SESV 79 straipsnio 2 dalies c punktą, nei pagal Direktyvą 2008/115, be kita ko, priimtą šios EB sutarties nuostatos pagrindu, nepašalinama valstybių narių kompetencija skirti baudžiamąsias sankcijas nelegalios imigracijos srityje, šioje srityje jos privalo priimti tokius teisės aktus, kad būtų laikomasi Sąjungos teisės.

55 Konkrečiai kalbant, šios valstybės negali taikyti tokių teisės aktų, nors ir baudžiamosios teisės srityje, dėl kurių gali kilti pavojus, jog nebus įgyvendinti tam tikra direktyva siekiami tikslai ir ji neteks savo veiksmingumo.

56 Remiantis ESS 4 straipsnio 3 dalies atitinkamai antra ir trečia pastraipomis „kad užtikrintų pagal Sutartis ar Sąjungos institucijų aktus atsirandančių pareigų vykdymą, valstybės narės imasi bet kurių reikiamų bendrų ar specialių priemonių“ ir „nesiima jokių priemonių, kurios gali trukdyti siekti Sąjungos tikslų“, įskaitant numatytų direktyvose.

57 Konkrečiau kalbant apie Direktyvą 2008/115, reikia priminti, kad, vadovaujantis jos 13 konstatuojamąja dalimi, aiškiai numatyta, jog taikant priverstines priemones turi būti laikomasi proporcingumo ir veiksmingumo principų, atsižvelgiant į priemones, kurių imamasi, ir siekiamų tikslų.

58 Todėl valstybės narės, siekdamos ištaisyti padėtį, kai priverstinėmis priemonėmis, taikomomis siekiant priverstine tvarka išsiųsti iš šalies pagal šios direktyvos 8 straipsnio 4 dalį, nepasiektas tikslas, turi ne numatyti asmens laisvę ribojančią bausmę, kaip antai įtvirtinta Įstatyminio dekreto Nr. 286/1998 14 straipsnio 5ter dalyje, vien dėl tos priežasties, kad trečiosios šalies pilietis po to, kai jam įteiktas įpareigojimas išvykti iš nacionalinės teritorijos ir pasibaigė jame nustatytas terminas, ir toliau neteisėtai gyvena valstybės narės teritorijoje, o toliau dėti visas pastangas siekdamos įvykdyti sprendimą grąžinti, kuris ir toliau kelia pasekmes.

59 Tiesą sakant, tokia bausmė dėl visų pirma jos taikymo sąlygų ir tvarkos gali trukdyti pasiekti šios direktyvos tikslą, t. y. suformuoti efektyvią neteisėtai esančių trečiųjų šalių piliečių išsiuntimo ir repatriacijos politiką. Konkrečiai kalbant, kaip savo nuomonės 42 punkte pažymėjo generalinis advokatas, tokiu, kaip antai pagrindinėje byloje nagrinėjamu, nacionalinės teisės aktu gali būti trukdoma taikyti Direktyvos 2008/115 8 straipsnio 1 dalyje numatytas priemones ir dėl jo gali būti vėluojama vykdyti sprendimą grąžinti.

60 Tai nepanaikina valstybių narių teisės laikantis Direktyvos 2008/115 principų ir jos tikslo priimti nuostatų, reglamentuojančių situaciją, kai priverstinėmis priemonėmis nepavyko išsiųsti trečiosios šalies piliečio, kuris neteisėtai gyvena jų teritorijoje.

61 Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, neperžengdamas savo kompetencijos ribų įpareigotas taikyti Sąjungos teisės nuostatas ir privalantis užtikrinti visišką šių nuostatų veikimą, turės netaikyti jokios Įstatyminio dekreto Nr. 286/1998 nuostatos, prieštaraujančios Direktyvos 2008/115 rezultatui, visų pirma šio įstatyminio dekreto 14 straipsnio 5ter dalies (šiuo klausimu žr. 1978 m. kovo 9 d. Sprendimo Simmenthal, 106/77, Rink. p. 629, 24 punktą; 2003 m. gegužės 22 d. Sprendimo Connect Austria, C‑462/99, Rink. p. I‑5197, 38 ir 40 punktus bei 2010 m. birželio 22 d. Sprendimo Melki ir Abdeli, C‑188/10 ir C‑189/10, Rink. p. I‑0000, 43 punktą). Tai darydamas prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turės tinkamai atsižvelgti į švelnesnės bausmės taikymo atgaline data principą, kuris yra valstybėms narėms bendrų konstitucinių tradicijų dalis (2005 m. gegužės 3 d. Sprendimo Berlusconi ir kt., C‑387/02, C‑391/02 ir C‑403/02, Rink. p. I‑3565, 67–69 punktai ir 2008 m. kovo 11 d. Sprendimo Jager, C‑420/06, Rink. p. I‑1315, 59 punktas).

62 Todėl į pateiktą klausimą reikia atsakyti, jog Direktyva 2008/115, visų pirma jos 15 ir 16 straipsniai, turi būti aiškinama taip, kad ja draudžiamas toks valstybės narės teisės aktas, kaip antai nagrinėjamas pagrindinėje byloje, kuriame numatyta skirti laisvės atėmimo bausmę neteisėtai esančiam trečiosios šalies piliečiui vien dėl tos priežasties, kad jis šios valstybės teritorijoje be pateisinamos priežasties gyvena pažeisdamas įpareigojimą per nustatytą terminą iš jos išvykti.

Dėl bylinėjimosi išlaidų

63 Kadangi šis procesas pagrindinės bylos šalims yra vienas iš etapų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamoje byloje, bylinėjimosi išlaidų klausimą turi spręsti šis teismas. Išlaidos, susijusios su pastabų pateikimu Teisingumo Teismui, išskyrus tas, kurias patyrė minėtos šalys, nėra atlygintinos.

Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (pirmoji kolegija) nusprendžia:

2008 m. gruodžio 16 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2008/115/EB dėl bendrų nelegaliai esančių trečiųjų šalių piliečių grąžinimo standartų ir tvarkos valstybėse narėse, visų pirma jos 15 ir 16 straipsniai, turi būti aiškinama taip, kad ja draudžiamas toks valstybės narės teisės aktas, kaip antai nagrinėjamas pagrindinėje byloje, kuriame numatyta skirti laisvės atėmimo bausmę neteisėtai esančiam trečiosios šalies piliečiui vien dėl tos priežasties, kad jis šios valstybės teritorijoje be pateisinamos priežasties gyvena pažeisdamas įpareigojimą per nustatytą terminą iš jos išvykti.

Parašai.