GENERALINĖS ADVOKATĖS

VERICA TRSTENJAK IŠVADA,

pateikta 2011 m. vasario 17 d.( )

Byla C‑325/09

Secretary of State for the Home Department

prieš

Maria Dias

(Court of Appeal (Jungtinė Karalystė) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)

„Laisvas asmenų judėjimas – Direktyva 2004/38/EB – 16 straipsnis – Teisė nuolat gyventi šalyje – Atsižvelgimas į gyvenimo šalyje laikotarpius, pasibaigusius iki nustatyto termino perkelti direktyvą į nacionalinę teisę pabaigos, t. y. 2006 m. balandžio 30 dienos – Gyvenimo šalyje teisėtumas – Direktyvos 2004/38 16 straipsnio 1 dalyje pavartota prasme neteisėto gyvenimo šalyje po penkerių metų teisėtai gyvento laikotarpio šalyje, kaip tai suprantama pagal šią nuostatą, poveikis“

1. Šiuo prašymu priimti prejudicinį sprendimą Court of Appeal (toliau – prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas) Teisingumo Teismo vėl prašo atsakyti į klausimus, susijusius su 2004 m. balandžio 29 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2004/38/EB dėl Sąjungos piliečių ir jų šeimos narių teisės laisvai judėti ir gyventi valstybių narių teritorijoje, iš dalies keičiančios Reglamentą (EEB) Nr. 1612/68 ir panaikinančios direktyvas 64/221/EEB, 68/360/EEB, 72/194/EEB, 73/148/EEB, 75/34/EEB, 75/35/EEB, 90/364/EEB, 90/365/EEB ir 93/96/EEB( ), 16 straipsnio išaiškinimu. Šio straipsnio 1 dalies pirmame sakinyje nustatyta, kad Sąjungos piliečiai, kurie priimančiojoje valstybėje narėje teisėtai gyveno ištisinį penkerių metų laikotarpį, turi nuolatinio gyvenimo joje teisę.

2. Nagrinėjama byla yra glaudžiai susijusi su byla Lassal. Sprendimą šioje byloje Teisingumo Teismas priėmė 2010 m. spalio 7 dieną( ). Nagrinėjamoje byloje taip pat keliamas klausimas, ar taikant Direktyvos 2004/38 16 straipsnį turi būti atsižvelgiama į gyvenimo šalyje laikotarpius, kurie baigėsi iki 2006 m. balandžio 30 d., t. y. šios direktyvos perkėlimo į nacionalinę teisę termino pabaigos. Vis dėlto nagrinėjamoje byloje keliamas klausimas yra platesnis: ar Europos Sąjungos pilietė gali įgyti teisę nuolat gyventi šalyje taip pat tada, kai iš pradžių teisėtai gyveno priimančiojoje valstybėje narėje ilgiau nei ištisinį penkerių metų laikotarpį, vėliau dar šiek tiek ilgiau nei metus, ir nors šiuo laikotarpiu pagal tada taikomus Europos Sąjungos teisės aktus ji neturėjo teisės gyventi šalyje, tačiau Sąjungos pilietė turėjo nacionalinių valdžios institucijų išduotą ir nepanaikintą leidimą gyventi šalyje. Ši byla suteikia Teisingumo Teismui galimybę toliau plėtoti savo teismo praktiką, susijusią su direktyvos 16 straipsniu.

I – Taikytini teisės aktai

A – Europos Sąjungos teisės aktai( )

1. Pirminės teisės aktai

3. EB 12 straipsnio 1 dalyje numatyta:

„Šios Sutarties taikymo srityje, nepažeidžiant joje esančių specialių nuostatų, draudžiama bet kokia diskriminacija dėl pilietybės.“

4. EB 18 straipsnyje nustatyta:

„1. Kiekvienas Sąjungos pilietis turi teisę laisvai judėti ir apsigyventi valstybių narių teritorijoje laikydamasis šioje Sutartyje ir jai įgyvendinti priimtose nuostatose nustatytų apribojimų bei sąlygų.

2. Jei paaiškėtų, kad šiam tikslui pasiekti Bendrijai reikia imtis veiksmų, o ši Sutartis nesuteikia tam reikalingų įgaliojimų, Taryba gali priimti nuostatas, numatančias padėti naudotis šio straipsnio 1 dalyje nurodytomis teisėmis. Taryba laikosi 251 straipsnyje nurodytos tvarkos.

3. Šio straipsnio 2 dalis netaikoma nuostatoms dėl pasų, asmens tapatybę patvirtinančių dokumentų, leidimų gyventi [šalyje] ar kurių nors kitų dokumentų arba nuostatoms dėl socialinio draudimo ir socialinės apsaugos.“

2. Antrinės teisės aktai

a) Direktyva 2004/38

5. Direktyvos 2004/38 1–3 konstatuojamosios dalys išdėstytos taip:

„1. Sąjungos pilietybė kiekvienam Sąjungos piliečiui suteikia pirminę ir asmeninę teisę laisvai judėti ir gyventi valstybių narių teritorijoje, taikant Sutartyje ir jai vykdyti patvirtintose priemonėse nustatytus apribojimus ir reikalavimus.

2. Laisvas asmenų judėjimas sudaro vieną iš pagrindinių vidaus rinkos, kuri yra teritorija be vidaus sienų, kurioje laisvė užtikrinta pagal Sutarties nuostatas, laisvių.

3. Sąjungos pilietybė turėtų būti pagrindinis valstybių narių piliečių statusas, kai jie naudojasi savo teise laisvai judėti ir gyventi šalyje. Todėl būtina sisteminti ir persvarstyti esamus Bendrijos instrumentus, atskirai skirtus darbuotojams, savarankiškai dirbantiesiems asmenims ir studentams bei kitiems nedirbantiems asmenims, kad būtų supaprastinta ir sustiprinta visų Sąjungos piliečių laisvo judėjimo ir apsigyvenimo teisė.“

6. Direktyvos 2004/38 17 ir 18 konstatuojamosiose dalyse numatyta:

„(17) Nuolatinio gyvenimo galimybė nusprendusiems ilgam laikui įsikurti priimančiojoje valstybėje narėje Sąjungos piliečiams sustiprintų Sąjungos pilietybės jausmą ir yra pagrindinis elementas skatinant socialinę sanglaudą, kas yra vienas iš pagrindinių Sąjungos tikslų. Todėl nuolatinio gyvenimo teisė turėtų būti nustatyta visiems Sąjungos piliečiams ir jų šeimos nariams, kurie pagal šia direktyva nustatytus reikalavimus gyveno priimančiojoje valstybėje narėje ištisinį penkerių metų laikotarpį ir jiems nebuvo pritaikyta išsiuntimo iš šalies priemonė.

(18) Siekiant, kad nuolatinio gyvenimo šalyje teisė būtų tikras integravimosi į priimančiosios valstybės narės visuomenę variklis, kartą ją suteikus, nebeturėtų būti keliami jokie reikalavimai.“

7. Direktyvos 2004/38 7 straipsnyje numatyta:

„Teisė gyventi šalyje ilgiau kaip tris mėnesius

1. Visi Sąjungos piliečiai turi teisę gyventi kitos valstybės narės šalyje ilgiau kaip tris mėnesius, jei jie:

a) yra darbuotojai ar savarankiškai dirbantieji priimančiojoje valstybėje narėje; arba

b) turi pakankamai išteklių sau ir savo šeimos nariams, kad per savo gyvenimo šalyje laikotarpį netaptų našta priimančiosios valstybės narės socialinės paramos sistemai ir turi visavertį sveikatos draudimą priimančiojoje valstybėje narėje; arba

<…>

3. Taikant šio straipsnio 1 dalies a punktą, Sąjungos pilietis, kuris nebėra darbuotojas ar savarankiškai dirbantysis, išlaiko darbuotojo ar savarankiškai dirbančiojo statusą tokiais atvejais:

a) asmuo laikinai negali dirbti dėl ligos ar nelaimingo atsitikimo;

b) asmuo yra tinkamai užregistruotas bedarbis ne savo noru po to, kai išdirbo daugiau kaip vienerius metus ir yra užregistruotas kaip ieškantis darbo atitinkamame įdarbinimo biure;

c) asmuo yra tinkamai užregistruotas bedarbis ne savo noru po to, kai dirbo pagal terminuotą darbo sutartį trumpiau kaip vienerius metus arba tapo bedarbiu ne savo noru per pirmuosius dvylika mėnesių ir yra užregistruotas kaip ieškantis darbo atitinkamame įdarbinimo biure. Tokiu atveju darbuotojo statusas išsaugomas ne trumpiau kaip šešis mėnesius;

d) asmuo mokosi profesijos. Išskyrus atvejus, kai asmuo yra bedarbis ne savo noru, darbuotojo statusui išsaugoti būtina, kad mokymasis būtų susijęs su ankstesniu darbu.

<...>“

8. Direktyvos 14 straipsnio 3 dalyje nustatyta:

„Išsiuntimo iš šalies priemonė neturi būti Sąjungos piliečio ar jo šeimos nario pasinaudojimo priimančiosios valstybės narės socialinės paramos sistema automatinė pasekmė.“

9. Šios direktyvos 16 straipsnyje įtvirtinta bendroji su teise nuolat gyventi šalyje susijusi taisyklė. Ji yra tokia:

„Bendra taisyklė Sąjungos piliečiams ir jų šeimos nariams

1. Sąjungos piliečiai, kurie priimančiojoje valstybėje narėje legaliai gyveno ištisinį penkerių metų laikotarpį, turi nuolatinio gyvenimo joje teisę. Šiai teisei netaikomi III skyriuje numatyti reikalavimai.

<...>

3. Gyvenimo šalyje tęstinumas nenutrūksta dėl trumpalaikių išvykų, ne ilgesnių kaip šeši mėnesiai per metus, arba ilgesnių išvykų, susijusių su privalomąja karine tarnyba, ar vienos ne ilgesnės kaip 12 mėnesių iš eilės išvykos dėl svarbių priežasčių, pvz., nėštumo ir gimdymo, sunkios ligos, studijų ar profesinio parengimo, arba paskyrimo į kitą valstybę narę arba trečiąją šalį.

4. Įgyta nuolatinio gyvenimo šalyje teisė gali būti prarasta tik išvykus iš priimančiosios valstybės narės ilgesniam kaip dveji metai iš eilės laikotarpiui.“

10. Direktyvos 24 straipsnyje nustatyta:

„Vienodas traktavimas

1. Taikant tokias specialiąsias nuostatas, kurios aiškiai numatytos Sutartyje ir antriniuose teisės aktuose, visiems Sąjungos piliečiams, pagal šią direktyvą gyvenantiems priimančiosios valstybės narės teritorijoje, Sutarties taikymo srityje taikomas vienodas traktavimas kaip ir tos valstybės narės piliečiams. Ši teisė suteikiama ir šeimos nariams, kurie nėra valstybės narės piliečiai ir turi teisę gyventi šalyje arba nuolatinio gyvenimo šalyje teisę.

2. Nukrypstant nuo šio straipsnio 1 dalies, priimančioji valstybė narė neįpareigojama suteikti socialinės paramos teises per pirmuosius tris gyvenimo šalyje mėnesius arba, kai taikytina, ilgesnį 14 straipsnio 4 dalies b punkte numatytą laikotarpį, ir neįpareigojama iki įgyjant nuolatinio gyvenimo šalyje teisę suteikti paramą studijoms, įskaitant profesinį parengimą, susidedančią iš studento stipendijų ar paskolų, asmenims, išskyrus darbuotojus, savarankiškai dirbančiuosius, tokį statusą išlaikančius asmenis ir jų šeimos narius.“

11. Direktyvos 37 straipsnyje nustatyta:

„Palankesnės nacionalinės nuostatos

Šios direktyvos nuostatos neturi įtakos valstybės narės nustatytoms įstatymų ir kitų teisės aktų nuostatoms, kurios yra palankesnės asmenims, kuriems taikoma ši direktyva.“

12. Direktyvos 38 straipsnyje nustatyta:

„Panaikinimas

1. Nuo 2006 m. balandžio 30 d. panaikinami Reglamento (EEB) Nr. 1612/68 10 ir 11 straipsniai.

2. Nuo 2006 m. balandžio 30 d. panaikinamos Direktyvos 64/221/EEB, 68/360/EEB, 72/194/EEB, 73/148/EEB, 75/34/EEB, 75/35/EEB, 90/364/EEB, 90/365/EEB ir 93/96/EEB.

3. Nuorodos į panaikintas nuostatas ir direktyvas laikomos nuorodomis į šią direktyvą.“

13. Pagal direktyvos 40 straipsnio 1 dalį valstybės narės iki 2006 m. balandžio 30 d. priima įstatymus ir kitus teisės aktus, kuriais įgyvendinama ši direktyva.

b) Direktyva 68/30

14. 1968 m. spalio 15 d. Tarybos direktyvos 68/360/EEB dėl valstybių narių darbuotojų bei jų šeimų judėjimo ir teisės apsigyventi Bendrijoje apribojimų panaikinimo( ) 4 straipsnio 1 ir 2 dalyse nustatyta:

„1. Valstybės narės suteikia teisę apsigyventi savo teritorijoje asmenims, išvardytiems 1 straipsnyje, galintiems pateikti šio straipsnio 3 dalyje nurodytus dokumentus.

2. Kaip teisės apsigyventi įrodymas, yra išduodamas dokumentas su tokiu pavadinimu: „Leidimas apsigyventi EEB valstybės narės piliečiui“. Šiame dokumente turi būti įrašas, kad jis yra išduotas remiantis Reglamentu 1612/68/EEB bei priemonėmis, kurių valstybės narės ėmėsi įgyvendindamos šią direktyvą. Tokio įrašo tekstas pateikiamas šios direktyvos priede.“

15. Direktyvos 68/360 6 straipsnio 1 dalyje nustatyta:

„Leidimas apsigyventi

a) turi galioti visoje jį išdavusios valstybės narės teritorijoje;

b) privalo galioti bent penkerius metus nuo išdavimo datos bei būti automatiškai pratęsiamas.“

16. Direktyvos 68/360 7 straipsnio 1 dalyje nustatyta:

„Galiojantis leidimas apsigyventi negali būti atimtas iš darbuotojo vien tik todėl, kad jis nebedirba dėl to, kad jis laikinai yra nedarbingas dėl ligos ar nelaimingo atsitikimo arba jis yra be darbo ne savo valia, kai atitinkama įdarbinimo įstaiga tai deramai patvirtina.“

B – Nacionalinės teisės aktai

17. Remiantis atitinkamais nacionalinės teisės aktais, socialinė pašalpa yra patikrinus materialinę padėtį skiriamos išmokos nuo 16 iki 59 metų amžiaus asmenims, kurie neprivalo pateikti prašymo dėl ieškančio darbo asmens išmokos, nes, pavyzdžiui, asmenų nėštumas yra didelis, jie negali dirbti arba yra vieniši tėvai.

18. Teisė į socialinę išmoką (angl. k. income support) reguliuojama 1992 m. Įstatymu dėl socialinės apsaugos įmokų ir išmokų (Social Security Contributions and Benefits Act 1992) (toliau – 1992 m. įstatymas). Pagal 1992 m. įstatymo 124 straipsnio 1 dalies b punktą teisė į socialinę išmoką suteikiama, jei asmens pajamos neviršija „taikytino dydžio“. Pagal 1992 m. įstatymo 135 straipsnio 1 dalį tai yra toks dydis (arba tokių dydžių suma), kuris gali būti nustatytas šiai išmokai. Pagal 1992 m. įstatymo 135 straipsnio 2 dalį teisė nustatyti taikytinus dydžius taip pat apima teisę nustatyti nulinį taikytiną dydį.

19. Pagal 1987 m. (bendrų) socialinių išmokų taisyklių (Income Support (General) Regulations 1987, toliau – 1987 m. nutarimas) 21 ir 21AA straipsnius ir 7 priedą asmeniui iš užsienio taikomas nulinis dydis, taigi toks asmuo neturi teisės į socialinę išmoką.

20. 1987 m. nutarimo 21AA straipsnio 1 dalyje asmuo iš užsienio apibrėžiamas kaip pareiškėjas, kurio įprasta gyvenamoji vieta nėra Jungtinėje Karalystėje, Normandijos salose, Meno saloje ar Airijos Respublikoje.

Pagal šios nuostatos 2 dalį pareiškėjo įprasta gyvenamoji vieta yra Jungtinėje Karalystėje, Normandijos salose, Meno saloje ar Airijos Respublikoje tik tada, jeigu jis turi teisę gyventi Jungtinėje Karalystėje, Normandijos salose, Meno saloje ar Airijos Respublikoje ir jei ši teisė yra kita nei numatytosios šios nuostatos 3 dalyje.

21. Šios nuostatos 3 dalyje nustatyta, kad ji, inter alia, neapima tokių teisių gyventi šalyje:

– teisės gyventi šalyje, kuri grindžiama Sąjungos piliečių turima teise gyventi ne savo valstybėje pradinį 3 mėnesių laikotarpį,

– teisės gyventi šalyje, kuri grindžiama Sąjungos piliečių teise gyventi pasibaigus šiam laikotarpiui, jeigu jie ieško darbo ar yra tokių asmenų šeimos nariai.

22. 1987 m. nutarimo 21AA straipsnio 4 dalyje nustatyta, kad tam tikri asmenys nėra laikomi „asmenimis iš užsienio“, vadinasi, turi teisę gauti socialinę išmoką. Pirmiausia tai Sąjungos piliečiai, kurie yra darbuotojai ar kitaip save išlaikantys asmenys.

II – Faktinės aplinkybės ir bylos nagrinėjimas prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiame teisme

23. Maria Dias yra Portugalijos pilietė. Ji netekėjusi. 1998 m. sausio mėn. su savo dviem vaikais ji atvyko į Jungtinę Karalystę, kur nedelsdama įsidarbino. Dabar vaikai, su kuriais ji kartu atvyko, yra suaugę ir gyvena atskirai.

24. M. Dias gyvenimo Jungtinėje Karalystėje laikotarpį galima suskirstyti į tokius etapus:

– Nuo 1998 m. sausio mėn. iki 2002 m. vasaros ji dirbo (toliau –1 laikotarpis).

– Nuo 2002 m. vasaros iki 2003 m. balandžio 17 d. – motinystės atostogos (toliau – 2 laikotarpis). 2002 m. spalio 7 d. gimė jos jauniausias vaikas.

– Pasibaigus motinystės atostogoms ji savo valia nusprendė laikinai negrįžti į darbą ir nuo 2003 m. balandžio 18 d. iki 2004 m. balandžio 25 d. (toliau – 3 laikotarpis) prižiūrėjo savo jauniausią vaiką. Šiuo laikotarpiu pagal tuo metu galiojusius nacionalinės teisės aktus( ) ji gavo socialinę išmoką.

– 2004 m. balandžio 26 d. ji grįžo į darbą ir iki 2007 m. kovo 23 d. (toliau – 4 laikotarpis) vėl dirbo, vadinasi, buvo darbuotoja.

– Nuo 2007 m. kovo 24 d. M. Dias vėl nedirba (toliau – 5 laikotarpis).

25. 2000 m. gegužės 13 d. (1 laikotarpiu) Home Office (Vidaus reikalų ministerija) M. Dias išdavė leidimą gyventi šalyje. Jis suformuluotas taip:

„Leidimas gyventi EEB valstybės narės piliečiui.

Šis leidimas išduotas remiantis 1968 m. spalio 15 d. Europos Bendrijų Tarybos reglamentu (EEB) Nr. 1612/68 ir 1968 m. spalio 15 d. Tarybos direktyvos [Direktyva 68/360] įgyvendinimo priemonėmis.

Pagal minėto reglamento nuostatas šį leidimą turintis asmuo turi teisę įsidarbinti ir dirbti Jungtinėje Karalystėje tokiomis pačiomis sąlygomis kaip ir Jungtinės Karalystės darbuotojai.

Rekomenduojama kiekvieną kartą išvykstant iš Jungtinės Karalystės ar atvykstant į ją pateikti šį leidimą Immigration Officer.“

26. Dokumentas galiojo nuo jo išdavimo dienos, t. y. 2000 m. gegužės 13 d., iki 2005 m. gegužės 13 dienos. Išspausdintose pastabose turėtojui pirmiausia nurodoma, kad:

„Šio leidimo galiojimas nustato jūsų buvimo Jungtinėje Karalystėje terminą. Šis terminas taikomas, jei nebus panaikintas, bet kuriam vėlesniam leidimui atvykti į šalį, kurį jūs galite gauti galiojant šiam leidimui tam tikrą laiką nebuvę Jungtinėje Karalystėje.“

27. 2007 m. kovo 26 d., taigi 5 laikotarpiu ir jau pasibaigus Direktyvai 2004/38 perkelti į nacionalinę teisę nustatytam terminui, kuris baigėsi 2006 m. balandžio 30 d., M. Dias pateikė prašymą dėl socialinės išmokos. Ar jos prašymas pagal tuo metu taikytinus nacionalinės teisės aktus yra tenkintinas, priklauso nuo to, ar ji tada jau buvo įgijusi Direktyvos 2004/38 16 straipsnio 1 dalyje nustatytą teisę nuolat gyventi šalyje.

28. Sprendimą atmesti jos prašymą M. Dias apskundė Social Security Commissioner. Social Security Commissioner nusprendė, kad M. Dias prašymas dėl socialinės išmokos pagrįstas, nes pagal Direktyvos 2004/38 16 straipsnį ji turėjo teisę nuolat gyventi šalyje. Tiesa, į M. Dias gyvenimo šalyje 1 ir 2 laikotarpius, t. y. nuo 1998 m. sausio pradžios iki 2003 m. balandžio 17 d., atsižvelgti negalima, nes pagal Direktyvos 2004/38 16 straipsnio 1 dalį atsižvelgiama tik į tuos gyvenimo šalyje laikotarpius, kurie baigėsi po 2006 m. balandžio 30 dienos, taigi pasibaigus direktyvos perkėlimo į nacionalinę teisę terminui. Tačiau galima atsižvelgti į gyvenimo šalyje 3 ir 4 laikotarpius. Nors 3 laikotarpiu M. Dias nedirbo ir nebuvo ekonomiškai nepriklausoma, ji turėjo nacionalinių valdžios institucijų išduotą leidimą, kuris suteikė teisę gyventi šalyje. Be to, šiuo laikotarpiu ji turėjo teisę gyventi šalyje, tiesiogiai kylančią iš EB sutarties 18 straipsnio.

29. Šį Social Security Commissioner sprendimą Secretary of State apeliacine tvarka apskundė prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui, o M. Dias pateikė priešpriešinį skundą. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas savo prašyme priimti prejudicinį sprendimą daro tokią pirminę išvadą.

30. Iš pradžių reikia daryti pirminę išvadą, kad gyvenimo šalyje laikotarpiams, kurie baigėsi iki 2006 m. balandžio 30 d., taikytina tiek direktyvos 16 straipsnio 1 dalis, tiek 16 straipsnio 4 dalis, jei tai neprieštarauja tuo metu galiojusiems Europos Sąjungos teisės aktams. Kadangi nuo 1998 m. sausio pradžios iki 2003 m. balandžio 17 d. M. Dias teisėtai gyveno ištisinį penkerių metų laikotarpį Jungtinėje Karalystėje direktyvos 16 straipsnio 1 dalyje pavartota prasme, 2006 m. balandžio 30 d. ji jau buvo įgijusi teisę nuolat gyventi šalyje. Tačiau teismas nusprendė nepriimti galutinio sprendimo tol, kol Teisingumo Teismas paskelbs savo sprendimą byloje Lassal.

31. Toliau prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nagrinėjo klausimą, ar 3 laikotarpiu šalyje buvo gyventa teisėtai direktyvos 16 straipsnio 1 dalyje pavartota prasme. Šiomis aplinkybėmis teismas pripažino, kad šiuo laikotarpiu M. Dias nebuvo darbuotoja. Vien aplinkybės, kad tuo laikotarpiu M. Dias turėjo nacionalinių valdžios institucijų išduotą galiojantį leidimą gyventi šalyje, nepakanka, kad šį laikotarpį būtų galima vertinti kaip teisėtą Direktyvos 2004/38 16 straipsnio 1 dalyje pavartota prasme. Tačiau kadangi teismui liko abejonių, jis nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui tokį prejudicinį klausimą:

„Jei Sąjungos pilietė, gyvenanti valstybėje narėje, kurios pilietė ji nėra, prieš perkeliant į nacionalinę teisę Direktyvą 2004/38 turėjo teisėtai pagal Direktyvos 68/360 4 straipsnio 2 dalį išduotą leidimą gyventi šalyje, tačiau galiojant leidimui savo valia tam tikrą laiką nedirbo, nebuvo ekonomiškai nepriklausoma ir nebeatitiko tokio leidimo išdavimo sąlygų, ar šis asmuo vien dėl to, kad turėjo leidimą minėtu laikotarpiu, išlieka asmeniu, kuris „legaliai gyveno“ priimančiojoje valstybėje narėje, kad pagal Direktyvos 2004/38/EB 16 straipsnio 1 dalį vėliau įgytų nuolatinę teisę gyventi šalyje?“

32. Tuo atveju, jei iš Direktyvos 2004/38 16 straipsnio 1 dalies teisė nuolat gyventi šalyje nekyla, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas klausia, ar tokia teisė gyventi šalyje M. Dias gali tiesiogiai kilti iš EB 18 straipsnio, ir todėl Teisingumo Teismui pateikia tokį prejudicinį klausimą:

„Jei iki 2006 m. balandžio 30 d. pasibaigęs ištisinis penkerių metų laikotarpis, kurį asmuo gyveno šalyje kaip darbuotojas, yra netinkamas, kad jam atsirastų teisė nuolat gyventi, įtvirtinta Direktyvos 2004/38 16 straipsnio 1 dalyje, ar dėl tokio ištisinio gyvenimo laikotarpio teisė nuolat gyventi atsiranda tiesiogiai iš EB 18 straipsnio 1 dalies, nes direktyva turi spragų?“

III – Procesas Teisingumo Teisme

33. M. Dias, Jungtinės Karalystės, Portugalijos Respublikos, Danijos Karalystės ir Komisijos rašytinės pastabos buvo pateiktos per Teisingumo Teismo statuto 23 straipsnyje nurodytą terminą.

34. 2010 m. gruodžio 16 d. įvyko teismo posėdis, kuriame dalyvavo M. Dias, Jungtinės Karalystės ir Europos Komisijos atstovai.

IV – Pagrindiniai proceso šalių argumentai

A – Dėl atsižvelgimo į laikotarpius, kurie baigėsi iki 2006 m. balandžio 30 dienos

35. M. Dias, Portugalijos vyriausybė ir Komisija mano, kad pagal Direktyvos 2004/38 16 straipsnio 1 dalį turi būti atsižvelgta taip pat į laikotarpius, kurie baigėsi iki 2006 m. balandžio 30 dienos. Taigi M. Dias atitinka direktyvos 16 straipsnio 1 dalyje nustatytas sąlygas, nes nuo 1998 m. sausio pradžios iki 2003 m. balandžio 17 d. ji teisėtai gyveno ilgiau nei ištisinį penkerių metų laikotarpį Jungtinėje Karalystėje ir todėl pasiekė tokį integracijos lygį, kuris būtinas teisei nuolat gyventi šalyje įgyti. M. Dias nurodo proceso šalies Child Poverty Action Group byloje Lassal pastabas, o Komisija – savo pastabas toje byloje. Portugalijos vyriausybė nurodo, kad Direktyva 2004/38 buvo kodifikuotos ankstesnės teisės normos, galiojusios iki jai įsigaliojant. Remiantis direktyvos 3 konstatuojamąja dalimi, direktyvos tikslas – supaprastinti ir sustiprinti laisvo judėjimo teisę. Todėl direktyvos negalima aiškinti taip, kad ja suteikiama mažesnė apsauga negu jau esančios teisės.

36. Per teismo posėdį Jungtinės Karalystės vyriausybė paaiškino, kad po to, kai buvo priimtas Sprendimas Lassal, ji taip pat mano, kad reikia atsižvelgti į M. Dias gyvenimo šalyje 1 ir 2 laikotarpius, todėl M. Dias jau buvo įgijusi teisę nuolat gyventi šalyje.

37. Danijos vyriausybės nuomone, pagal Direktyvos 2004/38 16 straipsnio 1 dalį negalima atsižvelgti į gyvenimo šalyje laikotarpius, kurie baigėsi iki 2006 m. balandžio 30 dienos. Tai, kad pagal direktyvą neatsižvelgiama į laikotarpius iki 2006 m. balandžio 30 d., nėra netyčia palikta direktyvos spraga, tai sąmoningas Europos Sąjungos teisės aktų leidėjo sprendimas. Juk Direktyvos 2004/38 16 straipsnyje nustatyta teisė nuolat gyventi šalyje yra nauja teisė, kuri buvo įtvirtinta tik šia direktyva.

B – Dėl pirmojo prejudicinio klausimo

38. M. Dias ir Portugalijos vyriausybės nuomone, 3 laikotarpiu M. Dias šalyje gyveno teisėtai Direktyvos 2004/38 16 straipsnio 1 dalyje pavartota prasme.

39. Pirmiausia M. Dias remiasi tuo, kad pagal šios nuostatos formuluotę leidžiama atsižvelgti taip pat į laikotarpį, kuris, nors ir nėra teisėto gyvenimo šalyje pagal Europos Sąjungos teisės aktus laikotarpis, toks yra pagal nacionalinės teisės aktus. Nacionalinės valdžios institucijos jai buvo išdavusios Direktyvos 68/360 6 straipsnyje numatytą leidimą gyventi šalyje, kuris galiojo 3 laikotarpiu. Todėl 3 laikotarpiu ji teisėtai gyveno Jungtinėje Karalystėje. Šis argumentas pagrindžiamas Direktyvos 68/360 nuostatų ir 1990 m. birželio 28 d. Tarybos direktyvos 90/364/EEB dėl teisės gyventi šalyje 1 ir 3 straipsnių palyginimu( ). Taip pat negalima teigti, kad pagal teismo praktiką Direktyvos 68/360 6 straipsnyje nustatytas leidimas gyventi šalyje yra vien deklaratyvus. Iš teismo praktikos vien aiškėja, kad Europos Sąjungos teisės aktuose nustatyta teisė įgyjama neatsižvelgiant į tai, ar buvo laikomasi nacionalinių procedūrų, tačiau a contrario negalima daryti išvados, kad nacionalinis leidimas gyventi šalyje iš viso nėra svarbus. Be to, nagrinėjamu atveju reikia atsižvelgti ne į Direktyvos 2004/38 8 straipsnio nuostatas dėl registracijos, o tik į nuostatas dėl leidimo gyventi šalyje pagal Direktyvą 68/360. Be to, nei iš Direktyvos 2004/38 16 straipsnio, nei iš jos 17 konstatuojamosios dalies nematyti, kad tam, jog gyvenimas šalyje būtų teisėtas direktyvos 16 straipsnio 1 dalyje pavartota prasme, turi būti įvykdytos direktyvos 7 straipsnyje nustatytos sąlygos. Atsižvelgiant į Direktyvos 2004/38 logiką ir tikslą, ji taip pat negali būti aiškinama siaurai. Ypač negalima direktyvos aiškinti taip, kad ja būtų ribojamas EB 18 straipsnio poveikis arba joje įtvirtintas tikslas skatinti socialinę sanglaudą. Galiausiai Direktyvos 2004/38 16 ir 7 straipsniai nėra susiję, todėl taikant pirmąją nuostatą nebūtina remtis gyvenimo šalyje laikotarpiais pagal antrąją nuostatą.

40. Portugalijos vyriausybės nuomone, 3 laikotarpiu M. Dias darbuotojo statuso neprarado. Nors ji nedirbo savo noru, tačiau taip elgėsi todėl, kad galėtų rūpintis savo šešių mėnesių kūdikiu, todėl ir toliau buvo integruota į Jungtinės Karalystės darbo rinką. Nacionaliniu leidimu gyventi šalyje tik buvo patvirtinta iš darbuotojos statuso kilusi teisė.

41. Jungtinės Karalystės, Danijos vyriausybių ir Komisijos manymu, 3 laikotarpiu M. Dias negyveno šalyje teisėtai direktyvos 16 straipsnio 1 dalyje pavartota prasme. Tai, kad ji gyveno šalyje turėdama nacionalinių valdžios institucijų išduotą leidimą, nėra pakankama sąlyga tokiam gyvenimui patvirtinti.

42. Pirma, Danijos vyriausybė ir Komisija teigia, kad iš direktyvos 17 konstatuojamosios dalies matyti, jog gyvenimas šalyje pagal jos 16 straipsnio 1 dalį turi atitikti šioje direktyvoje nustatytus reikalavimus. Be to, Sąjungos piliečiai teisę gyventi šalyje pagal direktyvos 14 straipsnio 2 dalį įgyja tik tada, jeigu jie atitinka direktyvos 7 straipsnyje nurodytas sąlygas. Toliau Danijos vyriausybė nurodo, kad direktyva buvo konsoliduotos ankstesniuose Europos Sąjungos teisės aktuose nustatytos gyvenimo šalyje teisės. Galiausiai Komisija pabrėžia, kad teisė nuolat gyventi šalyje pagal direktyvos 16 straipsnio 1 dalį – tai pats palankiausias statusas, kuris gali būti suteiktas Sąjungos piliečiui, atvykusiam iš kitos valstybės narės, ir jai nustatytas aukšto lygio integracijos reikalavimas.

43. Antra, Jungtinės Karalystės ir Danijos vyriausybės bei Komisija nurodo, kad nacionalinių valdžios institucijų išduotas leidimas gyventi šalyje nėra svarbus. Tai tik deklaratyvus pripažinimas, kad M. Dias pagal atitinkamus Europos Sąjungos teisės aktus turi teisę gyventi šalyje. Jei asmuo savo noru yra bedarbis, valstybė narė gali panaikinti leidimą gyventi šalyje. Tačiau negalima teigti, kad 3 laikotarpiu M. Dias šalyje gyveno teisėtai Direktyvos 2004/38 16 straipsnio 1 dalyje pavartota prasme vien todėl, kad nacionalinės valdžios institucijos nepanaikino jai išduoto leidimo gyventi šalyje. Tokiu atveju valstybės narės turėtų nuolat kontroliuoti, ar vis dar vykdomos leidimui gyventi šalyje nustatytos sąlygos. Dėl to nacionalinės valdžios institucijos patirtų neproporcingai didelę naštą ir atsirastų Sąjungos piliečių iš kitų valstybių narių diskriminacijos pavojus.

44. Trečia, Danijos vyriausybė mano, kad į gyvenimo šalyje laikotarpį, kuris grindžiamas nacionalinės valdžios institucijos išduotu leidimu, negalima atsižvelgti taip pat todėl, kad Direktyvos 2004/38 8 straipsnyje numatyta galimybė reikalauti Sąjungos piliečių užsiregistruoti atitinkamose institucijose, jei priimančiojoje valstybėje narėje jie gyvena ilgiau kaip tris mėnesius. Jei vertinant gyvenimo šalyje teisėtumą būtų atsižvelgiama į tokią registraciją, teisėtumo sąvoka būtų aiškinama skirtingai, nelygu ar valstybė narė pasinaudojo direktyvos 8 straipsnyje numatyta galimybe, ar ne. Šiomis aplinkybėmis Jungtinė Karalystė papildo, kad Direktyvos 2004/38 8 straipsnio tikslas – gauti informacijos apie imigracijos ir emigracijos srautus.

45. Ketvirta, tuo atveju, jei Teisingumo Teismas nepritartų Komisijos nuomonei, ji papildomai nurodo, kad šioje byloje galimos dvi skirtingos situacijos. Tuo atveju, kai nacionalinės valdžios institucijos nežino, kad asmuo nebeatitinka sąlygų, nustatytų teisei gyventi šalyje atsirasti pagal ES teisės aktus, tolesniu gyvenimo šalyje toleravimu negalima pagrįsti teisėto gyvenimo šalyje, kaip tai suprantama pagal Direktyvos 2004/38 16 straipsnio 1 dalį. Tačiau galima manyti, kad asmuo teisėtai gyveno šalyje šioje nuostatoje pavartota prasme tada, kai nacionalinės valdžios institucijos sąmoningai leido Sąjungos piliečiui gyventi šalyje, nors jis ir neatitiko ES teisės aktuose nustatytų reikalavimų.

46. Penkta, Komisija papildomai teigia, kad nors gyvenimas šalyje 3 laikotarpiu ir nebuvo teisėtas, kaip tai suprantama pagal Direktyvos 2004/38 16 straipsnio 1 dalį, juo nebuvo nutrauktas gyvenimo šalyje tęstinumas šioje nuostatoje pavartota prasme. Direktyva nereglamentuoja situacijos, kaip nagrinėjamoji, kai Sąjungos pilietis gyveno priimančiojoje valstybėje narėje ištisinį laikotarpį, tačiau tam tikru etapu neatitiko direktyvos 16 straipsnio 1 dalyje nustatytų teisėto gyvenimo šalyje sąlygų. Tačiau direktyvos 16 straipsnio 3 dalyje yra speciali nuostata, pagal kurią išvykus iš šalies tam tikram laikotarpiui gyvenimo šalyje tęstinumas nenutrūksta, o tiesiog sustabdomas jo skaičiavimas. Tai būtų teisinga taikyti ir gyvenimo šalyje laikotarpiams, kaip antai 3 laikotarpis. Juk tokiais laikotarpiais, kitaip negu laikotarpiais, kai Sąjungos pilietis išvyksta iš priimančiosios valstybės, nesumažinamas pasiektas integracijos lygis. Tai suderinama ir su teisės aktų leidėjo valia. Arba jis manė, kad dėl tokių nedarbo savo noru laikotarpių gyvenimo šalyje tęstinumas, savaime suprantama, nenutrūksta ir todėl nenumatė tai reguliuojančios nuostatos, arba šį aspektą jis tiesiog pamiršo. Tada direktyvą reikia aiškinti pagal pirminės teisės aktus atsižvelgiant į EB 18 straipsnį. Būtų neproporcinga ją aiškinti taip, kad dėl nedarbo laikotarpių nutrūksta gyvenimo šalyje tęstinumas.

C – Dėl antrojo prejudicinio klausimo

47. Jei Teisingumo Teismas pripažintų, kad M. Dias pagal direktyvos 16 straipsnio 1 dalį neįgijo teisės nuolat gyventi šalyje, M. Dias, Portugalijos vyriausybė ir Komisija mano, kad M. Dias gali naudotis teise nuolat gyventi šalyje tiesiogiai remdamasi EB 18 straipsniu. Direktyvoje 2004/38 Sąjungos piliečių laisvo judėjimo teisė išsamiai nereglamentuojama. Todėl EB 18 straipsnis taikomas tiesiogiai tais atvejais, kai Direktyvoje 2004/38 teisė gyventi šalyje nėra numatyta, tačiau yra neproporcinga nesuteikti šios teisės. M. Dias, kuri dirbo Jungtinėje Karalystėje ilgesnį negu penkerių metų laikotarpį, būtų neproporcinga tokios teisės nesuteikti.

48. Jungtinės Karalystės ir Danijos vyriausybės mano, kad teisė nuolat gyventi šalyje M. Dias tiesiogiai iš EB 18 straipsnio nekyla. Direktyvos 2004/38 16 straipsnyje įtvirtinta teisė nuolat gyventi šalyje yra nauja teisė ir jai aiškiai taikomi šioje nuostatoje nurodyti apribojimai ir sąlygos. Jei Sąjungos pilietis neįvykdo direktyvos 16 straipsnyje nustatytų sąlygų, tai nereiškia, kad yra teisės spraga, kurią reikia pašalinti tiesiogiai taikant EB 18 straipsnį. Pagal EB 18 straipsnį teisė gyventi šalyje pripažįstama tik atsižvelgiant į sutartyje numatytus apribojimus ir sąlygas. Todėl nustatyti teisei gyventi šalyje taikomas taisykles ir sąlygas yra vien Europos Sąjungos teisės aktų leidėjo kompetencija. Nors tai daryti jis privalo atsižvelgdamas į proporcingumo principą, Direktyvoje 2004/38 nustatytas sąlygas taikyti teisei nuolat gyventi šalyje nėra neproporcinga.

49. Danijos vyriausybė papildomai nurodo, kad EB 18 straipsnio 1 dalis taikoma tik ES teisės aktuose numatytiems gyvenimo šalyje laikotarpiams. Nors Teisingumo Teismas EB 18 straipsnio taikymo sritį išplėtė taip, kad ji taikoma ir pagal nacionalinės teisės aktus išduotam leidimui gyventi šalyje, iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą nematyti, kad toks leidimas buvo.

V – Dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą priimtinumo

50. Per teismo posėdį Jungtinės Karalystės vyriausybė pripažino, kad M. Dias turi teisę nuolat gyventi šalyje. Vis dėlto ji paaiškino, kad, pirma, byla tebenagrinėjama prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiame teisme ir, antra, pagrindinėje byloje Secretary of State nepateikė atitinkamo paaiškinimo. Pagrindinėje byloje teismas neanalizavo Sprendimo Lassal tikriausiai todėl, kad šios bylos nagrinėjimas buvo sustabdytas, kol sprendimą nagrinėjamoje byloje priims Teisingumo Teismas. Be to, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nuomone, pirmasis prejudicinis klausimas nėra hipotetinis.

51. Tai, kad Jungtinės Karalystės vyriausybė, atsižvelgdama į Sprendimą Lassal, pakeitė savo teisinę nuomonę ir dabar jau mano, kad M. Dias turi teisę nuolat gyventi šalyje, nepanaikina Teisingumo Teismo kompetencijos atsakyti į pateiktus prejudicinius klausimus.

52. Pirma, reikia nurodyti, kad SESV 267 straipsnyje numatyta prejudicinio sprendimo priėmimo procedūra yra Teisingumo Teismo ir nacionalinių teismų bendradarbiavimo procedūra, kuri nepriklauso nuo šalių valios( ). Todėl Jungtinės Karalystės vyriausybės per Teisingumo Teismo posėdį išdėstytos pastabos nėra svarbios. Teisingumo Teismas savo kompetencijos netektų tik tada, jei prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas informuotų Teisingumo Teismą apie tai, kad pagrindinė byla išspręsta.

53. Antra, negalima daryti išvados, kad prašyme pateikti klausimai yra akivaizdžiai nereikalingi sprendimui byloje priimti. Nagrinėjamu atveju būtent kyla klausimas, kokį poveikį turi M. Dias gyvenimo šalyje 3 laikotarpis, per kurį ji savo noru nedirbo, tačiau turėjo galiojantį leidimą gyventi šalyje. Atsakymas į šį klausimą pirmiausia priklauso nuo to, kaip bus atsakyta į teismo klausimą – ar M. Dias 3 laikotarpiu gyveno šalyje teisėtai Direktyvos 2004/38 16 straipsnio 1 dalyje pavartota prasme. Be to, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas prašyme pateikė ne tik šiuos du aiškiai suformuluotus klausimus, bet taip pat siekia sužinoti, ar pagal direktyvos 16 straipsnio 1 dalį turi būti atsižvelgta į M. Dias gyvenimo šalyje 1 ir 2 laikotarpius. Atsižvelgdamas į bylą Lassal, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nusprendė iš naujo nepateikti to paties klausimo. Vis dėlto, kadangi nagrinėjamos bylos aplinkybės, palyginti su byla Lassal, yra kitokios, atsakant į šį klausimą reikia atsižvelgti į šias specifines nagrinėjamos bylos aplinkybes.

54. Taigi prašymas priimti prejudicinį sprendimą yra priimtinas.

VI – Teisinis vertinimas

A – Pirminės pastabos

1. Dėl teisės nuolat gyventi šalyje

55. Direktyva 2004/38 Europos Sąjungos teisės aktų leidėjas antrinėje teisėje nustatė kiekvieno Sąjungos piliečio teisę gyventi kitų valstybių narių teritorijoje, kuri kyla iš pirminės teisės aktuose įtvirtintų pagrindinių laisvių ir Sąjungos pilietybės reikalavimų( ). Direktyva nustatomi trys gyvenimo šalyje teisės lygiai. Pirma, direktyvos 6 straipsnyje nustatyta teisė gyventi šalyje iki trijų mėnesių, antra, direktyvos 7 straipsnyje – teisė gyventi šalyje ilgiau kaip tris mėnesius, kuri iš esmės taikoma darbuotojams ir savarankiškai dirbantiesiems arba atitinkamai vertinamiems asmenims, ir, trečia, – teisė nuolat gyventi šalyje.

56. Teisė nuolat gyventi šalyje, kuri rodo aukščiausią Sąjungos piliečio integracijos laipsnį priimančiojoje valstybėje narėje, nustatyta direktyvos 16–21 straipsniuose. Ji grindžiama mintimi, kad Sąjungos pilietis, teisėtai gyvenęs priimančiojoje valstybėje narėje ištisinį penkerių metų laikotarpį, jau pasiekė tokį integracijos šioje valstybėje lygį, kad jam turi būti leista ir toliau gyventi šioje valstybėje, būtent neatsižvelgiant į tai, ar po to, kai jis įgijo tokią teisę, vis dar turi darbuotojo, savarankiškai dirbančiojo ar pagal šios direktyvos 7 straipsnį jiems prilyginamo asmens statusą.

57. Direktyvoje 2004/38 nustatytoms gyvenimo šalyje teisėms taikomas direktyvos 24 straipsnyje įtvirtintas vienodo požiūrio principas.

2. Dėl nagrinėjamoje byloje keliamų svarbių teisinių klausimų

58. Pagrindinėje byloje prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi nuspręsti, ar nuo 1998 m. sausio mėn. Jungtinėje Karalystėje gyvenanti Portugalijos pilietė M. Dias turi teisę į socialinę išmoką, mokamą nacionalinės valdžios institucijų. Taip yra tada, jeigu ji įgijo teisę nuolat gyventi šalyje pagal Direktyvos 2004/38 16 straipsnį. Vadinasi, reikia nustatyti, ar M. Dias teisėtai gyveno Jungtinėje Karalystėje ištisinį penkerių metų laikotarpį šioje nuostatoje pavartota prasme.

59. Kaip matyti iš nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą, nuo 1998 m. sausio mėn. M. Dias ištisai gyveno Jungtinėje Karalystėje. Jau vien nuo 1998 m. sausio mėn. iki 2003 m. balandžio 17 d., taigi per 1 ir 2 laikotarpius, ji gyveno šalyje ilgiau nei penkerius metus. Todėl vien atsižvelgiant į šiuos laikotarpius 2006 m. balandžio 30 d., t. y. tą dieną, kai baigėsi Direktyvos 2004/38 perkėlimo į nacionalinę teisę terminas, M. Dias jau buvo gyvenusi Jungtinėje Karalystėje ištisinį penkerių metų laikotarpį.

60. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pirmiausia nori sužinoti, ar pagal direktyvos 16 straipsnį reikia atsižvelgti taip pat į M. Dias gyvenimo Jungtinėje Karalystėje 1 ir 2 laikotarpius. Šie jos gyvenimo šalyje laikotarpiai baigėsi iki 2006 m. balandžio 30 d., taigi iki direktyvos perkėlimo į nacionalinę teisę termino pabaigos. Kadangi prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas tokį klausimą jau yra pateikęs byloje Lassal, nagrinėjamoje byloje jis šio klausimo iš naujo neteikia. Vis dėlto nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą jis nurodo, kad atsakymas į šį byloje Lassal pateiktą prejudicinį klausimą turės lemiamos reikšmės taip pat priimant sprendimą šioje byloje.

61. Teisingumo Teismas Sprendime Lassal išaiškino, kad gyvenimo šalyje laikotarpis laikomas teisėtu Direktyvos 2004/38 16 straipsnio 1 dalyje pavartota prasme ne tik tada, kai atitinka pačioje Direktyvoje 2004/38 nustatytus reikalavimus, bet taip pat tada, kai teisė gyventi šalyje buvo įgyta pagal gyvenimo šalyje laikotarpiu ratione temporis taikomas Sąjungos teisės priemones( ). Vadinasi, M. Dias gyveno šalyje teisėtai direktyvos 16 straipsnio 1 dalyje pavartota prasme taip pat 1 ir 2 laikotarpiais. Juk 1 ir 2 laikotarpiais M. Dias buvo darbuotoja ir pagal EB 39 straipsnio 3 dalies c punktą turėjo Europos Sąjungos teisės aktuose nustatytą teisę gyventi šalyje.

62. Vis dėlto nagrinėjamos bylos aplinkybės, palyginti su bylos Lassal aplinkybėmis, išsiskiria vienu ypatumu. Kyla klausimas, ar dėl po 1 ir 2 laikotarpių buvusio 3 laikotarpio užkertamas kelias tam, kad M. Dias įgytų teisę nuolat gyventi šalyje. 2 laikotarpiu pasibaigus motinystės atostogoms M. Dias nusprendė negrįžti į savo ankstesnę darbo vietą ir 3 laikotarpiu, t. y. nuo 2003 m. balandžio 18 d. iki 2004 m. balandžio 25 d. savo noru nedirbo. Paskui, 4 laikotarpiu, taigi nuo 2004 m. balandžio 26 d. iki 2007 m. kovo 23 d., ji vėl dirbo, todėl pagal direktyvos 16 straipsnio 1 dalį teisėtai gyveno Jungtinėje Karalystėje.

63. Šiomis aplinkybėmis galima daryti prielaidą, kad 2006 m. balandžio 30 d., baigiantis Direktyvai 2004/38 perkelti į nacionalinę teisę nustatytam terminui, M. Dias įgijo teisę nuolat gyventi šalyje, jei:

– Pirma, pagal direktyvos 16 straipsnio 1 dalį ji 3 laikotarpiu šalyje gyveno teisėtai. Tokiu atveju M. Dias būtų teisėtai gyvenusi Jungtinėje Karalystėje ne tik 1 ir 2 laikotarpiais, bet taip pat nuo 1 iki 4 laikotarpio, taigi nuo 1998 m. iki direktyvos perkėlimo į nacionalinę teisę termino pabaigos 2006 m. balandžio 30 d., vadinasi, būtų teisėtai gyvenusi ištisinį penkerių metų laikotarpį.

– Antra, dėl teisės nuolat gyventi šalyje įgijimo atsižvelgiama į 1 ir 2 laikotarpius ir dėl jos gyvenimo šalyje 3 laikotarpiu neužkertamas kelias įgyti teisę nuolat gyventi šalyje net ir tada, jeigu ji šiuo laikotarpiu pagal Direktyvos 2004/38 16 straipsnio 1 dalį šalyje negyveno teisėtai.

64. Iš pradžių išnagrinėsiu, ar 3 laikotarpiu M. Dias gyveno šalyje teisėtai Direktyvos 2004/38 16 straipsnio 1 dalyje pavartota prasme (B). Paskui patikrinsiu, ar tokioje situacijoje, kaip nagrinėjamoji, dėl M. Dias gyvenimo šalyje laikotarpio, kuris nėra teisėtas direktyvos 16 straipsnio 1 dalyje pavartota prasme, užkertamas kelias pagal šią nuostatą įgyti teisę nuolat gyventi šalyje (C).

B – Dėl gyvenimo šalyje 3 laikotarpiu teisėtumo

65. Iš pradžių kyla klausimas, ar 3 laikotarpiu M. Dias šalyje gyveno teisėtai Direktyvos 2004/38 16 straipsnio 1 dalyje pavartota prasme. Direktyvos 2004/38 16 straipsnio 1 dalyje vartojama sąvoka „legaliai gyveno“, tačiau nepateikiama jos apibrėžtis.

66. Iš direktyvos 17 konstatuojamosios dalies aiškėja, kad Europos Sąjungos teisės aktų leidėjas tai supranta kaip gyvenimą šalyje „pagal šia direktyva nustatytus reikalavimus“. Kaip Teisingumo Teismas išaiškino byloje Lassal, atsižvelgiant į direktyvos logiką ir tikslą šią formuluotę reikia aiškinti taip, kad tai ne tik gyvenimo šalyje laikotarpiai, kurie atitinka pačioje Direktyvoje 2004/38 nustatytus reikalavimus, bet taip pat ir laikotarpiai, kurie atitinka ankstesnių, iki direktyvos galiojusių ir ratione temporis taikomų, teisės aktų reikalavimus( ).

67. Nagrinėjamu atveju per 3 laikotarpį M. Dias negali remtis tuo, kad turėjo teisę gyventi šalyje kaip darbuotoja (1). Tam tikromis aplinkybėmis būtų galima remtis išvestine teise gyventi šalyje (2). Taip pat kyla klausimas, ar M. Dias gyvenimo šalyje 3 laikotarpis turi būti vertinamas kaip teisėtas Direktyvos 2004/38 16 straipsnio 1 dalyje pavartota prasme vien dėl to, kad ji šiuo laikotarpiu turėjo galiojantį leidimą gyventi šalyje ir gavo socialinę išmoką (3).

1. Dėl darbuotojo teisės gyventi šalyje.

68. M. Dias 3 laikotarpiu būtų teisėtai gyvenusi šalyje direktyvos 16 straipsnio 1 dalyje pavartota prasme tada, jei šiuo laikotarpiu taip pat būtų buvusi darbuotoja. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nurodė, kad taip nebuvo, ir nepateikė su tuo susijusio prejudicinio klausimo.

69. Mano manymu, tokia teismo išvada, kad M. Dias 3 laikotarpiu nebuvo darbuotoja, atitinka Teisingumo Teismo praktiką. Remiantis ja, darbuotojo statuso iš principo netenkama pasibaigus darbo santykiams( ). Iš nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą matyti, kad M. Dias darbo santykiai baigėsi prasidedant 3 laikotarpiui, taigi, kai ji, pasibaigus motinystės atostogoms, nusprendė negrįžti į darbą ir toliau prižiūrėti savo sūnų. Vadinasi, šiuo 3 laikotarpiu M. Dias savo noru tiesiogine šių žodžių prasme prarado darbuotojos statusą.

70. Šiai išvadai taip pat neturi įtakos tai, kad M. Dias darbdavys pažadėjo vėliau ją vėl priimti į darbą. Teisingumo Teismas keliose bylose pripažino, kad pasikeitus asmens statusui darbuotojo statusas neprarandamas tada, kai išlieka ryšys tarp asmens, kaip darbuotojo, veiklos ir jo vėlesnės veiklos( ). Tačiau, mano nuomone, vien aplinkybė, kad darbdavys pažadėjo M. Dias vėl priimti į darbą, nerodo buvusį pakankamą ryšį, kuris pats savaime pagrįstų M. Dias, kaip darbuotojos, statuso išlaikymą per 3 laikotarpį.

71. M. Dias darbuotojos statuso negalima pagrįsti ir antrinės teisės aktais. Direktyvos 38/360 7 straipsnio 1 dalyje( ) nustatyta, kad asmenys, kurie nėra darbuotojai tiesiogine šio žodžio prasme, tam tikromis aplinkybėmis jiems prilyginami. Tačiau ši nuostata taikoma asmenims, kurie darbo neteko ne savo noru, bet netaikoma tiems, kurie bedarbiais tapo savo noru.

2. Dėl išvestinės teisės gyventi šalyje

72. Įmanoma, kad tam tikromis aplinkybėmis M. Dias teisė gyventi šalyje gali kilti iš jos sūnaus turimos Sąjungos pilietybės. Remiantis nuomone, kuri nėra neginčytina, tokią išvestinę teisę gyventi šalyje M. Dias turėtų, jeigu jos jauniausias vaikas būtų Jungtinės Karalystės pilietis ir jam būtų reikalinga motinos priežiūra( ). Tačiau prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas ne tik nepateikė atitinkamo klausimo, bet ir nenurodė, ar M. Dias jauniausias vaikas yra Jungtinės Karalystės pilietis. Tokiomis aplinkybėmis ir atsižvelgiant į tai, kad nagrinėjamai bylai atsakymas į šį klausimą nėra lemiamas, toliau jo išsamiai nenagrinėsiu.

3. Dėl leidimo gyventi šalyje reikšmės

73. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas Teisingumo Teismo klausia, ar M. Dias gyvenimas šalyje 3 laikotarpiu turi būti vertinamas kaip teisėtas Direktyvos 2004/38 16 straipsnio 1 dalyje pavartota prasme, nes ji šiuo laikotarpiu turėjo nacionalinės valdžios institucijos išduotą galiojantį leidimą gyventi šalyje. Kaip jau esu nurodžiusi savo išvadoje, pateiktoje byloje Lassal( ), mano manymu, į šį klausimą reikėtų atsakyti neigiamai. Direktyvos 16 straipsnio formuluotė yra pakankamai atvira, kad apimtų ir gyvenimo šalyje laikotarpius, kurie yra teisėti pagal nacionalinės teisės aktus (a). Tačiau remiantis 17 konstatuojamąja dalimi (b) ir direktyvoje nustatyta pakopų sistema (c) negalima taip aiškinti direktyvos. Be to, nei iš direktyvos 37 straipsnyje valstybėms narėms suteiktos teisės priimti palankesnes nuostatas (d), nei iš pirminės teisės reikalavimų (e) nematyti būtinybės direktyvą aiškinti taip, kad ji apima taip pat gyvenimo šalyje laikotarpius, kurie yra teisėti pagal nacionalinės teisės aktus.

a) Dėl formuluotės

74. Pirmiausia reikia pripažinti, kad Direktyvos 2004/38 16 straipsnio 1 dalies formuluotė yra atvira. Ja neužkertamas kelias nei tokiam aiškinimui, pagal kurį atsižvelgiama tik į gyvenimo pagal Europos Sąjungos teisės aktus laikotarpius, nei platesniam aiškinimui, remiantis kuriuo direktyva apimami ir gyvenimo pagal nacionalinės teisės reikalavimus laikotarpiai.

b) Dėl 17 konstatuojamosios dalies

75. Vadinasi, lemiamą reikšmę turi Direktyvos 2004/38 16 straipsnio logika ir tikslas, kurio Europos Sąjungos teisės aktų leidėjas siekė priimdamas šią nuostatą. Pagal 17 konstatuojamąją dalį direktyva siekiama skatinti socialinę sanglaudą. Pagal 18 konstatuojamąją dalį direktyva turi tapti veiksmingu Sąjungos piliečių integravimosi į priimančiosios valstybės narės visuomenę instrumentu. Todėl būtų galima teigti, kad atsižvelgiant į šiuos tikslus teisės gyventi šalyje skirstymas pagal tai, ar ji nustatyta Europos Sąjungos, ar nacionalinės teisės aktuose, nėra svarbus, vadinasi, vien nacionalinės teisės aktais pagrįstas gyvenimo šalyje laikotarpis taip pat turi būti vertinamas kaip teisėtas direktyvos 16 straipsnio 1 dalyje pavartota prasme( ).

76. Vis dėlto Europos Sąjungos teisės aktų leidėjas neapsiribojo konstatuojamose dalyse nurodydamas vien šiuos tikslus. Atvirkščiai, 17 konstatuojamoje dalyje jis paaiškino, kad teisę nuolat gyventi šalyje įgyja asmenys, kurie „pagal šia direktyva nustatytus reikalavimus“ gyveno šalyje. Per teisėkūros procedūrą ši formuluotė buvo sąmoningai įtraukta į Direktyvos 2004/38 17 konstatuojamąją dalį( ), todėl nustatant teisės aktų leidėjo valią reikia į ją atsižvelgti. Mano nuomone, ją galima suprasti tik taip, kad Europos Sąjungos teisės aktų leidėjas norėjo, kad teisė nuolat gyventi šalyje atsirastų tik šioje direktyvoje numatytų teisių gyventi šalyje pagrindu.

c) Dėl direktyvoje numatytos lygių sistemos

77. Tai matyti ir iš Direktyvoje 2004/38 numatytos lygių sistemos, kuri įtvirtina tris viena paskui kitą einančius Sąjungos piliečio integracijos priimančiojoje valstybėje narėje lygius: pirmasis – teisė gyventi šalyje iki trijų mėnesių, antrasis – teisė gyventi šalyje ilgiau kaip tris mėnesius, kuri iš esmės taikoma darbuotojams ir savarankiškai dirbantiesiems arba atitinkamai vertinamiems asmenims, ir trečiasis, aukščiausiasis, lygis – teisė nuolat gyventi šalyje( ).

78. Su šia lygių sistema atitinkamai susieta įgyjamų teisių, kurių Sąjungos pilietis pagal direktyvos 24 straipsnyje įtvirtintą vienodo požiūrio principą gali reikalauti iš priimančiosios valstybės valdžios institucijų, apimtis. Esant pirmam lygiui valstybė narė neprivalo numatyti vienodų teisių į socialinę paramą. Jei Sąjungos pilietis pasiekė antrąją lygį, pagal direktyvos 14 straipsnio 3 dalį jis negali būti automatiškai išsiųstas iš šalies vien dėl to, kad pasinaudojo socialinės paramos sistema. Tačiau konkrečiu atveju asmuo dėl neproporcingo naudojimosi gali netekti teisės gyventi šalyje. Ir tik pasiekęs trečiąjį lygį, taigi įgijęs teisę nuolat gyventi šalyje, Sąjungos pilietis kartu įgyja neribotą teisę naudotis socialinės paramos sistema. Taigi pasiekus šį lygį teisė nuolat gyventi šalyje tampa absoliuti, vadinasi, asmuo gali neginčijamai naudotis socialinės paramos sistema( ).

79. Šia lygių sistema Europos Sąjungos teisės aktų leidėjui pavyko rasti pusiausvyrą tarp Sąjungos piliečių teisės į laisvą judėjimą Europos Sąjungoje ir socialinės sanglaudos tikslo bei valstybių narių finansinių interesų. Kuo didesnis Sąjungos piliečio integracijos lygis priimančiojoje valstybėje narėje, tuo labiau mažėja valstybės narės finansinių interesų svarba. Pasiekus trečiąjį lygį jie tampa šalutiniais, palyginti su integracijos tikslu( ).

80. Vadinasi, atitinkamas Sąjungos pilietis, įgijęs teisę nuolat gyventi šalyje pagal direktyvos 16 straipsnį, taip pat įgyja plačią teisę naudotis priimančiosios valstybės narės socialinės paramos sistema, be to, ši teisė yra neterminuota. Į tai reikia atsižvelgti vertinant direktyvos 17 konstatuojamoje dalyje pateiktos teisėto gyvenimo šalyje sąvokos direktyvos 16 straipsnio 1 dalyje pavartota prasme patikslinimą. Manau, kad taip Europos Sąjungos teisės aktų leidėjas norėjo pasakyti, jog integracijos tikslas yra svarbesnis už valstybių narių finansinius interesus tik tuo atveju, kai Sąjungos pilietis pagal Direktyva 2004/38 nustatytus reikalavimus išgyveno priimančiojoje valstybėje narėje ne mažiau kaip penkerius metus.

d) Dėl teisės priimti palankesnes nuostatas

81. Su tuo nesutinkant teigiama, kad pagal direktyvos 37 straipsnį valstybės narės turi teisę priimti palankesnes įstatymų ir kitų teisės aktų nuostatas, vadinasi, gali pačios numatyti situacijas, kada teisė gyventi šalyje atsiranda pagal priimančiosios valstybės nacionalinės teisės nuostatas dėl užsienio piliečių. Todėl gyvenimo šalyje laikotarpius, kurie grindžiami nacionalinės teisės nuostatomis dėl užsienio piliečių, reikia pripažinti teisėtais direktyvos 16 straipsnyje pavartota prasme( ).

82. Mano manymu, remiantis Direktyvos 2004/38 37 straipsniu negalima nustatyti tokios reikšmės. Remiantis šios nuostatos formuluote, direktyva nedaroma įtaka palankesnėms valstybės narės nustatytoms įstatymų ir kitų teisės aktų nuostatoms. Europos Sąjungos teisės aktų leidėjas tokią formuluotę paprastai vartoja norėdamas nurodyti, kad palankesnės nacionalinės teisės nuostatos direktyvai neprieštarauja ir valstybės narės šiuo aspektu turi diskreciją. Taigi, jei valstybės narės turi diskreciją priimti palankesnes teisės nuostatas, vadinasi, jei nėra pirminėje teisėje įtvirtintų reikalavimų, jos taip pat turi diskreciją nustatyti, kokias teisines pasekmes turės tik pagal nacionalinės teisės nuostatas, kurios yra palankesnės negu Direktyvoje 2004/38 nustatyti reikalavimai, suteikta teisė gyventi šalyje. Vadinasi, pirmiausia jos turėtų diskreciją nuspręsti, ar į tokius gyvenimo šalyje laikotarpius bus atsižvelgiama suteikiant teisę nuolat gyventi šalyje.

83. Be to, mano manymu, susiklosčius tokiai situacijai, kaip antai nagrinėjama, direktyvos 37 straipsnis nėra tiesiogiai svarbus. Juk nagrinėjamu atveju M. Dias netvirtina, kad savo teisę įgijo pagal palankesnes nacionalines nuostatas. Atvirkščiai, savo teisę ji grindžia leidimu gyventi šalyje, kurį pagal Direktyvos 68/360 6 straipsnį jai privalėjo išduoti nacionalinės valdžios institucijos, taip pat tuo, kad jos šio leidimo nepanaikino, nors sąlygos, nustatytos tokiam leidimui išduoti, jau nebebuvo vykdomos.

e) Dėl pirminės teisės aktų reikalavimų

84. Be to, grindžiant tai, kad turi būti atsižvelgta ir į gyvenimo šalyje laikotarpius pagal nacionalinės teisės aktus, nurodomi Teisingumo Teismo sprendimai Trojani( ) ir Martínez Sala( ). Šiuose sprendimuose Teisingumo Teismas nacionalinės teisės aktais pagrįstus gyvenimo laikotarpius šalyje susiejo su išvadomis dėl Europos Sąjungos teisės( ).

85. Mano nuomone, iš šių sprendimų negalima daryti išvados, kad gyvenimo šalyje laikotarpis, kurį galima pagrįsti vien tuo, jog nebuvo panaikintas leidimas gyventi šalyje, bet negalima pagrįsti Europos Sąjungos teisės aktais nustatyta teise gyventi šalyje, turi būti laikomas teisėtu gyvenimu šalyje, kaip tai suprantama pagal direktyvos 16 straipsnio 1 dalį.

86. Pirma, reikia nurodyti, kad Teisingumo Teismas šiuose sprendimuose nepripažino, jog susiklosčius tokiai situacijai teisė gyventi šalyje kyla iš EB 18 straipsnio. Atvirkščiai, jis tai paneigė( ).

87. Antra, nors šiuose sprendimuose Teisingumo Teismas iš Europos Sąjungos teisės aktų kylančias teisines pasekmes susiejo su nacionalinės teisės pagrindu išduotais leidimais gyventi šalyje ir (arba) gyvenimo šalyje toleravimu, tačiau jis tik pripažino, kad tokiomis aplinkybėmis Sąjungos pilietis savo teisę į socialinę paramos sistemą gali pagrįsti diskriminacijos draudimu pagal EB 12 straipsnį (ir kad asmuo dėl pasinaudojimo socialinės paramos sistema negali būti automatiškai išsiųstas iš šalies). Šiomis aplinkybėmis teismas nagrinėjo EB 18 straipsnį tiek, kiek tai buvo susiję su diskriminacijos draudimo taikymo sritimi( ).

88. Trečia, Teisingumo Teismas išaiškino, kad ir tokioje situacijoje valstybė narė gali išsiųsti iš šalies pilietį, kuris nebeatitinka teisės gyventi šalyje reikalavimų ir kuris pasinaudojo socialinės paramos sistema, jeigu ji laikosi Europos Sąjungos teisės aktuose nustatytų apribojimų( ).

89. Iš to, kas buvo išdėstyta, matyti, kad remiantis teismo praktika nėra jokių pirminės teisės reikalavimų, pagal kuriuos gyvenimo šalyje laikotarpiai turint nacionalinį leidimą gyventi šalyje turėtų būti pripažinti teisėtais direktyvos 16 straipsnio 1 dalyje pavartota prasme. Dėl tokios situacijos būtų tai, kad vien nacionalinio leidimo pagrindu gyvendamas šalyje asmuo galėtų įgyti teisę nuolat gyventi šalyje. Šios teisės nuolat gyventi šalyje priimančioji valstybė narė negali panaikinti vienašališkai, to padaryti ji negali net ir tada, kai Sąjungos pilietis netinkamai naudojasi priimančiosios valstybės narės socialinės paramos sistema. Vis dėlto Teisingumo Teismas aiškiai pripažino, kad pagal pirminės teisės aktus tokioje situacijoje valstybė narė iš principo išsaugo teisę išsiųsti iš šalies, jeigu ji laikosi Europos Sąjungos teisės aktuose nustatytų apribojimų.

90. Iš pirminę teisę atitinkančio aiškinimo negalima daryti išvados, kad gyvenimo laikotarpis šalyje, pagrįstas nacionalinės valdžios institucijos išduotu nacionaliniu leidimu gyventi šalyje arba gyvenimo šalyje toleravimu, turi būti pripažintas teisėtu gyvenimu šalyje direktyvos 16 straipsnio 1 dalyje pavartota prasme.

f) Kiti argumentai

91. Galiausiai reikia atsižvelgti į tai, jog toks direktyvos 16 straipsnio 1 dalies aiškinimas, pagal kurį privaloma atsižvelgti ir į gyvenimo šalyje laikotarpį, atitinkantį nacionalinius reikalavimus, gali turėti neigiamą poveikį Sąjungos piliečių judėjimo laisvei. Pirma, gali būti, kad priimančiosios valstybės narės valdžios institucijos imtųsi griežčiau kontroliuoti, ar Sąjungos pilietis atitinka Europos Sąjungos teisės aktuose nustatytus teisės gyventi šalyje reikalavimus. Antra, valstybės narės greičiausiai tik labai ribotai naudotųsi joms direktyvos 37 straipsnyje numatyta teise priimti palankesnes teisės normas.

g) Tarpinė išvada

92. Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, darau išvadą, kad Direktyvos 2004/38 16 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta teisėto gyvenimo šalyje sąvoka neapima gyvenimo šalyje laikotarpio, kaip antai nagrinėjamu atveju, pagrįsto nacionalinės valdžios institucijos išduotu ir nepanaikintu leidimu gyventi šalyje.

4. Išvada

93. Vadinasi, negalima pripažinti, kad 3 laikotarpiu M. Dias šalyje gyveno teisėtai Direktyvos 2004/38 16 straipsnio 1 dalyje pavartota prasme vien dėl to, kad ji šiuo laikotarpiu turėjo nacionalinių valdžios institucijų išduotą leidimą gyventi šalyje.

C – Gyvenimo šalyje 3 laikotarpiu poveikis, kai anksčiau jau buvo teisėtai gyventa šalyje ištisinį penkerių metų laikotarpį

94. Kaip jau išdėstyta( ), nagrinėjamoje situacijoje M. Dias jau galėjo būti įgijusi teisę nuolat gyventi šalyje, nes 1 ir 2 laikotarpiais ji teisėtai gyveno Jungtinėje Karalystėje. Tokiomis aplinkybėmis kyla klausimas, ar teisė nuolat gyventi šalyje gali būti įgyta pagal direktyvos 16 straipsnio 1 dalį taip pat tada, kai po teisėto ir ilgesnio nei penkerių metų gyvenimo šalyje laikotarpio, kaip antai 1 ir 2 laikotarpiais, eina 3 gyvenimo šalyje laikotarpis, kuris trunka šiek tiek ilgiau nei metus ir kuris nėra teisėtas Direktyvos 2004/38 16 straipsnio 1 dalyje pavartota prasme, o po jo eina dar ir 4 laikotarpis, kuris yra teisėtas šios nuostatos prasme.

95. Čia keliamas klausimas, kurį reikia atskirti nuo prieš tai nagrinėto klausimo, ar gyvenimas šalyje 3 laikotarpiu yra teisėtas Direktyvos 2004/38 16 straipsnio 1 dalyje pavartota prasme. Dabar būtent klausiama, ar M. Dias gyvenant šalyje 3 laikotarpiu, kuris nebuvo teisėtas direktyvos 16 straipsnio 1 dalyje pavartota prasme, galėjo vėl susilpnėti jos integracijos laipsnis, pasiektas gyvenant šalyje 1 ir 2 laikotarpiais.

96. Dėl aiškumo reikia nurodyti, kad toks klausimas nekeliamas dėl laikotarpių, kurie baigėsi po 2006 m. balandžio 30 d., nes tokiu atveju teisėtai išgyvenus ištisinį bent penkerių metų laikotarpį šalyje teisė nuolat gyventi šalyje tiesiogiai įgyjama pagal direktyvos 16 straipsnį. Vadinasi, teisė nuolat gyventi šalyje apima vėlesnį gyvenimo šalyje laikotarpį, kai konkretus Sąjungos pilietis savo noru nedirbo, todėl, net ir praradus šią teisę, gyvenimas šalyje negali būti neteisėtas direktyvos 16 straipsnio 1 dalies prasme.

97. Vis dėlto, priešingai nei per posėdį teigė Komisija ir Jungtinės Karalystės vyriausybė, šis klausimas tikrai kyla dėl gyvenimo šalyje laikotarpių, kurie baigėsi iki 2006 m. balandžio 30 dienos. Tuo, kad pagal Direktyvos 2004/38 16 straipsnį reikia atsižvelgti taip pat į laikotarpius, kurie baigėsi iki 2006 m. balandžio 30 d., nedaroma įtakos tam, jog teisė nuolat gyventi šalyje gali atsirasti tik perkėlus direktyvą arba pasibaigus jai perkelti į nacionalinę teisę nustatytam terminui. Todėl įmanoma, kad susiklosčius tokiai situacijai, kaip antai nagrinėjama, po teisėto ištisinio gyvenimo šalyje, kuris truko ilgiau nei penkerius metus, eina laikotarpis, kurio neapima direktyvos 16 straipsnio 1 dalyje numatyta teisė.

1. Dėl Direktyvos 2004/38 16 straipsnio 1 ir 4 dalies nuostatų

98. Direktyvos 2004/38 16 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad teisė nuolat gyventi šalyje įgyjama tada, kai Sąjungos piliečiai teisėtai gyveno priimančiojoje valstybėje narėje ištisinį penkerių metų laikotarpį.

99. Direktyvos 16 straipsnio 4 dalyje nustatyta, kad įgyta nuolatinio gyvenimo šalyje teisė gali būti prarasta tik tada, kai Sąjungos pilietis išvyko iš priimančiosios valstybės narės ilgesniam kaip dvejų metų laikotarpiui. Vadinasi, ši nuostata tiesiogiai taikoma tik tada, kai Sąjungos pilietis buvo išvykęs iš priimančiosios valstybės narės. Šioje byloje taip nebuvo.

2. Dėl galimybės pagal analogiją taikyti direktyvos 16 straipsnio 4 dalį.

100. Vis dėlto kyla klausimas, ar direktyvos 16 straipsnio 4 dalis gali būti taikoma pagal analogiją tada, kai Sąjungos pilietis pasilieka priimančiojoje valstybėje narėje, tačiau gyvena šalyje neteisėtai direktyvos 16 straipsnio 1 dalyje pavartota prasme. Mano manymu, direktyvos 16 straipsnio nuostatose yra netyčia palikta teisės spraga, kuri tam tikrais atvejais pašalinama pagal analogiją taikant direktyvos 16 straipsnio 4 dalį (a). Tačiau nagrinėjamu atveju taip nėra (b).

a) Dėl situacijų, kada direktyvos 16 straipsnio 4 dalis taikytina pagal analogiją

101. Direktyvos 16 straipsnyje netyčia palikta teisės spraga apima tuos atvejus, kai po penkerius metus trukusio teisėto gyvenimo šio straipsnio 1 dalyje pavartota prasme Sąjungos pilietis pasilieka priimančiojoje valstybėje narėje prieš jos valią.

102. Pirma, remiantis tuo, kad Direktyvoje 2004/38 nėra atitinkamos nuostatos, negalima daryti išvados, jog Europos Sąjungos teisės aktų leidėjas norėjo, kad į tokius laikotarpius nebūtų atsižvelgta. Būtent reikia nurodyti tai, kad direktyvos nuostatos visų pirma buvo formuluojamos turint omenyje būsimas situacijas, taigi gyvenimo laikotarpius po 2006 m. balandžio 30 dienos. Tačiau, kaip buvo išdėstyta( ), tokia problema vėliau jau nebekyla. Vadinasi, iš dalies pagrįsta manyti, kad tokių neteisėtų, prieš valstybės narės valią atsiradusių ir iki 2006 m. balandžio 30 d. pasibaigusių, gyvenimo šalyje laikotarpių atveju buvo netyčia palikta teisės spraga.

103. Antra, iš direktyvos 16 straipsnyje pateiktų teisės aktų leidėjo vertinimų matyti, kad susiklosčius tam tikroms situacijoms šio straipsnio 4 dalis gali būti taikoma pagal analogiją.

104. Iš direktyvos parengiamųjų dokumentų matyti, kad Europos Sąjungos teisės aktų leidėjas direktyvos 16 straipsniu siekė suteikti Sąjungos piliečiams, kurie priimančiojoje valstybėje narėje pasiekė tam tikrą integracijos lygį, teisę nuolat gyventi šioje valstybėje( ). Ši teisė išlieka, kol pasiektas integracijos lygis nesumažėja( ). Iš direktyvos 16 straipsnio 1 dalies matyti, kad, teisės aktų leidėjo vertinimu, Sąjungos pilietis reikalingą integracijos lygį, dėl kurio suteikiama teisė nuolat gyventi šalyje, pasiekia tada, kai priimančiojoje valstybėje narėje teisėtai išgyvena ne trumpesnį negu penkerių metų ištisinį laikotarpį( ). Iš direktyvos 16 straipsnio 4 dalies matyti, kad šis glaudus ryšys su priimančiąja valstybe susilpnėja tik išvykus iš jos ilgesniam negu dvejų metų laikotarpiui, todėl tada nebelieka suteiktos teisės pagrindo nuolat gyventi šalyje( ). Atsižvelgiant į šiuos teisės aktų leidėjo vertinimus atrodytų, kad direktyvos 16 straipsnio 4 dalies taikymas pagal analogiją yra pagrįstas tik tokioje situacijoje, kai Sąjungos piliečio integracijos lygis, pasiektas teisėtai gyvenant priimančiojoje valstybėje narėje ne trumpesnį negu penkerių metų ištisinį laikotarpį, susilpnėja tiek, kiek susilpnėtų jam išvykus iš šalies ilgesniam negu dvejų metų laikotarpiui.

105. Tokiomis aplinkybėmis pirmiausia kyla klausimas, ar tai iš viso įmanoma tada, kai Sąjungos pilietis lieka priimančiojoje valstybėje narėje. Tam galima paprieštarauti, kad toliau gyvenant priimančiojoje valstybėje narėje pasiektas integracijos lygis niekada nesumažės tiek daug, kaip sumažėtų išvykus iš šalies. Vis dėlto, mano manymu, toks požiūris yra per platus.

106. Pirmiausia, integracijos tikslui, kuriuo grindžiamas direktyvos 16 straipsnis, svarbus ne vien teritorijos ir laiko aspektas, bet ir kokybės elementas. Todėl, mano manymu, teisei prieštaraujantis Sąjungos piliečio elgesys tikrai gali pabloginti jo integracijos priimančiojoje valstybėje narėje kokybę. Tokia situacija, kai Sąjungos pilietis, pasibaigus jo teisėto gyvenimo šalyje laikotarpiui, neturėdamas Europos Sąjungos teisės arba nacionalinės teisės aktais pagrįstos teisės gyventi šalyje, neišvyko iš šalies, taip pat tada, kai jo gyvenimo šalyje netoleruoja nacionalinės valdžios institucijos, mano manymu, turi būti vertinama ir integracijos aspektu.

107. Antra, tokią išvadą galima daryti ir remiantis vienodo požiūrio principu. Teisės normoms paklūstantis Sąjungos pilietis, kuris paiso priimančiosios valstybės narės valios ir nelieka neteisėtai gyventi šalyje, būtent išvykęs iš šalies ilgesniam negu dvejų metų laikotarpiui pagal direktyvos 16 straipsnio 4 dalį 2006 m. balandžio 30 d. negalėtų įgyti teisės nuolat gyventi šalyje. Mano manymu, būtų neteisinga skatinti teisės normų nesilaikantį Sąjungos pilietį.

108. Trečia, netaikant direktyvos 16 straipsnio 4 dalies pagal analogiją tokioms situacijoms, teisė nuolat gyventi šalyje būtų suteikiama ir tokiais atvejais, kurių teisės aktų leidėjas, priimdamas šią direktyvą, net negalėjo įsivaizduoti. Jei iš viso nebūtų galima atsižvelgti į laikotarpį, kai asmuo šalyje gyveno neteisėtai ir prieš valstybės narės valią, ir jei toks laikotarpis ėjo po direktyvos 16 straipsnio 1 dalyje nustatyto ištisinio penkerių metų laikotarpio, tai 2006 m. balandžio 30 d. teisę nuolat gyventi šalyje įgytų ir Sąjungos pilietis, kuris tolimoje praeityje, pavyzdžiui, aštuntajame dešimtmetyje, teisėtai gyveno priimančiojoje valstybėje narėje ištisinį penkerių metų laikotarpį, o vėliau pasiliko šalyje neteisėtai ir prieš priimančiosios valstybės valią. Priimdamas Direktyvą 2004/38 Europos Sąjungos teisės aktų leidėjas tikrai neturėjo tokio tikslo.

109. Vadinasi, galima daryti tarpinę išvadą, kad direktyvos 16 straipsnio 4 dalis gali būti taikoma pagal analogiją susiklosčius tokioms situacijoms, kai Sąjungos pilietis, teisėtai ir ištisai gyvenęs priimančiojoje valstybėje narėje daugiau kaip penkerius metus, vėliau joje pasilieka neteisėtai ir prieš šios valstybės valią.

b) Dėl nagrinėjamo atvejo

110. Vis dėlto nagrinėjamu atveju direktyvos 16 straipsnio 4 dalies taikyti pagal analogiją negalima. Būtent atsižvelgiant į teisės aktų leidėjo vertinimus, kurie aiškėja iš direktyvos 16 straipsnio, šios teisės normos taikymas M. Dias gyvenimo šalyje 3 laikotarpiui būtų nepagrįstas. Jos gyvenimo šalyje laikotarpio su 16 straipsnio 4 dalyje numatyta situacija negalima palyginti nei kokybės, nei laiko atžvilgiu.

i) Dėl palyginimo kokybės atžvilgiu

111. Pirmiausia negalima palyginti M. Dias gyvenimo šalyje 3 laikotarpiu ir direktyvos 16 straipsnio 4 dalyje nustatytos situacijos kokybės atžvilgiu. M. Dias integracijos lygis, pasiektas jai, kaip darbuotojai, gyvenant Jungtinėje Karalystėje ilgiau nei penkerius metus, 3 laikotarpiu negalėjo susilpnėti tiek, kiek būtų susilpnėjęs jai išvykus iš priimančiosios valstybės.

112. Be to, 3 laikotarpiu M. Dias turėjo galiojantį leidimą gyventi šalyje. Todėl jai negalima priekaištauti, kad šiuo laikotarpiu Jungtinėje Karalystėje gyveno neteisėtai.

113. Pirma, negalima teigti, kad M. Dias 3 laikotarpiu neatitiko Direktyvos 68/360 6 straipsnio reikalavimų, nustatytų leidimui gyventi šalyje išduoti. Kaip teisingai tvirtinta M. Dias, tai neturėjo poveikio jos turimo leidimo gyventi šalyje galiojimui. Leidimą gyventi šalyje pagal Direktyvos 68/360 6 straipsnį nacionalinės valdžios institucijos išdavė tam, kad ji galėtų veiksmingai pasinaudoti teise į laisvą darbuotojų judėjimą. Tačiau negalima teigti, kad leidimo galiojimas priklauso nuo to, ar jam išduoti nustatytos sąlygos yra nuolat vykdomos. Direktyvos 68/360 6 straipsnio 1 dalies b punkte būtent nustatyta, kad leidimas turi galioti bent penkerius metus. Iš šios direktyvos 7 straipsnio 1 dalies aiškėja, kad kol nepasibaigs leidimo galiojimo terminas, jis gali būti panaikintas tik tam tikromis sąlygomis. Iš šių dviejų nuostatų darytina išvada, kad leidimas gyventi šalyje galioja, vadinasi, ir turi poveikį tol, kol arba baigiasi jo galiojimo laikas, arba jį panaikina nacionalinės valdžios institucijos.

114. Tokia išvada nepaneigiama ir Teisingumo Teismo praktika dėl pagal Direktyvos 68/360 6 straipsnį išduoto leidimo gyventi šalyje poveikio. Tiesa, Teisingumo Teismas ne kartą nusprendė, kad tokių leidimų gyventi šalyje poveikis yra tik deklaratyvus( ). Tačiau, mano manymu, taip jis nesiekė parodyti, kad tokie leidimai gyventi šalyje negali turėti jokio savarankiško poveikio. Šią Teisingumo Teismo išvadą reikia vertinti atsižvelgiant į konkrečių bylų aplinkybes. Šios bylos buvo susijusios su situacijomis, kai nors ir buvo sąlygos teisei gyventi šalyje pagal Europos Sąjungos teisės aktus įgyti, nacionalinės valdžios institucijos konkrečiam Sąjungos piliečiui leidimo gyventi šalyje nesuteikė. Todėl Teisingumo Teismo išaiškinimas, kad leidimas gyventi šalyje turi tik deklaratyvų poveikį, yra susijęs tik su tokiomis situacijomis, kai pagal Europos Sąjungos teisės aktus buvo sąlygos teisei gyventi šalyje atsirasti, tačiau leidimo gyventi šalyje nesuteikė valdžios institucijos. Šiais atvejais Teisingumo Teismas vien konstatavo, kad pagal Europos Sąjungos teisės aktus suteiktoms teisėms gyventi šalyje nacionalinės administracinės procedūros poveikio neturi, nes Sąjungos piliečiams jos kyla tiesiogiai iš Europos Sąjungos teisės aktų. Klausimo, ar leidimas gyventi šalyje turi poveikį ir tada, kai nėra įvykdytos sąlygos kilti teisei gyventi šalyje pagal Europos Sąjungos teisės aktus, Teisingumo Teismas šiuose sprendimuose nenagrinėjo.

115. Antra, reikia pripažinti, kad nors gyvenimas šalyje 3 laikotarpiu nebuvo teisėtas direktyvos 16 straipsnio 1 dalyje pavartota prasme, vadinasi, negalėjo pagrįsti šioje nuostatoje reikalaujamo integracijos lygio( ), tai neleidžia teigti, kad 3 laikotarpiu, kai M. Dias pagal tuo metu galiojusius nacionalinės teisės aktus gavo socialinę išmoką, galėjo vėl susilpnėti jos integracijos lygis, kuris buvo pasiektas teisėtai gyvenant šalyje ištisinį penkerių metų laikotarpį pagal direktyvos 16 straipsnio 1 dalį.

116. Vadinasi, galima daryti tarpinę išvadą, kad M. Dias gyvenimo šalyje 3 laikotarpis kokybės atžvilgiu skiriasi nuo direktyvos 16 straipsnio 4 dalyje nustatytos situacijos, kai asmuo išvyksta iš priimančiosios valstybės narės. Dėl šios priežasties 3 laikotarpiui negalima pagal analogiją taikyti direktyvos 16 straipsnio 4 dalies.

ii) Dėl palyginimo laiko atžvilgiu

117. Direktyvos 16 straipsnio 4 dalies negalima pagal analogiją taikyti M. Dias gyvenimo šalyje 3 laikotarpiui taip pat todėl, kad šis laikotarpis nuo šioje nuostatoje nustatyto laikotarpio skiriasi ir laiko atžvilgiu. Direktyvos 16 straipsnio 4 dalyje Europos Sąjungos teisės aktų leidėjas pripažino, kad tik tada, kai iš šalies išvykstama ilgesniam negu dvejų metų laikotarpiui, gali vėl susilpnėti per teisėtai gyventą ištisinį penkerių metų laikotarpį pasiektas integracijos lygis( ). Mano manymu, susiklosčius tokiai situacijai, kaip antai nagrinėjama, kai Sąjungos pilietė gyveno priimančiojoje valstybėje narėje turėdama galiojantį leidimą gyventi šalyje, negalima taikyti trumpesnio termino. Todėl nagrinėjamu atveju direktyvos 16 straipsnio 4 dalis taip pat negali būti taikoma pagal analogiją.

c) Tarpinė išvada

118. Vadinasi, M. Dias gyvenimui šalyje 3 laikotarpiu Direktyvos 2004/38 16 straipsnio 4 dalis negali būti taikoma pagal analogiją.

3. Išvada

119. Todėl reikia daryti išvadą, kad nagrinėjamu atveju M. Dias 2006 m. balandžio 30 d. jau buvo įgijusi teisę nuolat gyventi šalyje 1 ir 2 laikotarpių pagrindu. Jos gyvenimas šalyje 3 laikotarpiu neužkerta kelio šiai teisei įgyti.

D – Dėl antrojo prejudicinio klausimo

120. Savo antruoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą priėmęs teismas klausia, ar tada, kai iki 2006 m. balandžio 30 d. pasibaigusio ištisinio penkerių metų laikotarpio, kuriuo asmuo gyveno šalyje kaip darbuotojas, nepakanka, kad jam atsirastų teisė nuolat gyventi šalyje pagal Direktyvos 2004/38 16 straipsnio 1 dalį, tokia teisė nuolat gyventi atsiranda tiesiogiai iš EB 18 straipsnio 1 dalies. Šis klausimas pateiktas papildomai tuo atveju, jei teisė nuolat gyventi šalyje neatsiranda pagal Direktyvos 2004/38 16 straipsnio 1 dalį. Kadangi M. Dias įgijo teisę nuolat gyventi šalyje pagal Direktyvos 2004/38 16 straipsnio 1 dalį, į šį klausimą atsakyti nereikia.

VII – Apibendrinimas

121. Apibendrinant reikia daryti išvadą, kad Sąjungos piliečio gyvenimo priimančiojoje valstybėje narėje laikotarpis, kuris negali būti pagrįstas Direktyvos 2004/38 arba anksčiau galiojusių teisės aktų nuostatomis, o gali būti pagrįstas tik nacionalinių valdžios institucijų išduotu leidimu, nėra teisėtas gyvenimas šalyje šios direktyvos 16 straipsnio 1 dalyje pavartota prasme, vadinasi, į jį neatsižvelgiama suteikiant teisę nuolat gyventi šalyje. Vis dėlto valstybės narės gali nustatyti taisykles, pagal kurias būtų atsižvelgiama ir į tokius laikotarpius.

122. Tačiau tada, kai iki 2006 m. balandžio 30 d. Sąjungos pilietis pagal teisės aktus, galiojusius prieš priimant Direktyvą 2004/38, teisėtai gyveno priimančiojoje valstybėje narėje ištisinį penkerių metų laikotarpį, teisė nuolat gyventi šalyje pagal direktyvos 16 straipsnio 1 dalį atsiranda taip pat tada, jei po šio laikotarpio ėjo kitas laikotarpis, kuris nebuvo teisėtas Direktyvos 2004/38 16 straipsnio 1 dalyje pavartota prasme, tačiau kuriuo asmuo turėjo nacionalinės valdžios institucijų išduotą galiojantį leidimą gyventi šalyje.

VIII – Išvada

123. Atsižvelgdama į išdėstytus argumentus, siūlau Teisingumo Teismui į prejudicinį klausimą atsakyti taip:

2004 m. balandžio 29 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2004/38 dėl Sąjungos piliečių ir jų šeimos narių teisės laisvai judėti ir gyventi valstybių narių teritorijoje, iš dalies keičiančios Reglamentą (EEB) Nr. 1612/68 ir panaikinančios direktyvas 64/221/EEB, 68/360/EEB, 72/194/EEB, 73/148/EEB, 75/34/EEB, 75/35/EEB, 90/364/EEB, 90/365/EEB ir 93/96/EEB, 16 straipsnį reikia aiškinti taip, kad Sąjungos pilietė,

– iš pradžių priimančiojoje valstybėje narėje gyvenusi nuo 1998 m. sausio mėn. iki 2003 m. balandžio 17 d., taigi pagal tada galiojusių antrinės teisės aktų nuostatas – ištisinį penkerių metų laikotarpį,

– paskui nuo 2003 m. balandžio 18 d. iki 2004 m. balandžio 25 d., taigi šiek tiek ilgiau nei metus laiko gyvenusi turėdama nacionalinių valdžios institucijų išduotą ir nepanaikintą leidimą gyventi šalyje, ir

– galiausiai iki 2006 m. balandžio 30 d. vėl gyvenusi pagal tada galiojusių antrinės teisės aktų nuostatas,

baigiantis direktyvos perkėlimo terminui 2006 m. birželio 30 d. yra įgijusi nuolatinio gyvenimo šalyje teisę.