GENERALINIO ADVOKATO

MICHAL BOBEK IŠVADA,

pateikta 2021 m. spalio 6 d. ( 1 )

Sujungtos bylos C‑59/18 ir C‑182/18

Italijos Respublika (C‑59/18)

Comune di Milano (C‑182/18)

prieš

Europos Sąjungos Tarybą

Byla C‑743/19

Europos Parlamentas

prieš

Europos Sąjungos Tarybą

„Ieškinys dėl panaikinimo – Sąjungos agentūros – Europos vaistų agentūra ir Europos darbo institucija – Būstinės – SESV 341 straipsnio taikymo sritis – Kompetencija priimti sprendimą dėl agentūrų būstinių – Valstybių narių atstovų per Tarybos susitikimus priimti sprendimai dėl agentūrų būstinės vietos nustatymo – Teisinis pobūdis – Akto autorius – Teisingumo Teismo jurisdikcija pagal SESV 263 straipsnį – Privalomųjų pasekmių nebuvimas Sąjungos teisės sistemoje“

I. Įžanga

1. 2017 m. lapkričio mėn., Jungtinei Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystei pranešus apie savo ketinimą išstoti iš Sąjungos, valstybių narių vyriausybių atstovai per Europos Sąjungos Tarybos (toliau – Taryba) susitikimą nusprendė Europos vaistų agentūros (toliau – EMA) būstinę iš Londono perkelti į Amsterdamą (Nyderlandai). 2019 m. birželio mėn. valstybių narių vyriausybių atstovai taip pat bendru sutarimu nusprendė, kad naujai įsteigtos Europos darbo institucijos (toliau – ELA) būstinė bus Bratislavoje (Slovakija).

2. Sujungtose bylose C‑59/18 ir C‑182/18 (toliau – bylos EMA) Italijos Respublika ir Comune di Milano (Milano savivaldybė, Italija) atitinkamai ginčija valstybių narių vyriausybių atstovų sprendimą perkelti EMA būstinę į Amsterdamą. Byloje C‑743/19 (toliau – byla ELA) Europos Parlamentas ginčija valstybių narių atstovų sprendimą įkurdinti ELA būstinę Bratislavoje (Slovakija).

3. Dėl tokių ginčų kyla keli svarbūs klausimai. Pirma, ar dėl valstybių narių atstovų kolektyvinio sprendimo galima pareikšti ieškinį dėl panaikinimo pagal SESV 263 straipsnį? Antra, ar valstybių narių atstovų sprendimai dėl Sąjungos agentūrų būstinės vietos patenka į SESV 341 straipsnio taikymo sritį? Trečia, koks yra valstybių narių atstovų sprendimų, kurie nenumatyti Sutartyse, teisinis statusas pagal Sąjungos teisę? Kadangi šie konstituciniai klausimai yra bendri visoms trims nagrinėjamoms byloms, šioje išvadoje juos nagrinėsiu kartu.

4. Valstybių narių vyriausybių atstovams priėmus sprendimą, Reglamente (ES) 2018/1718 ( 2 ) buvo numatyta, kad naujoji EMA būstinė bus įkurdinta Amsterdame. Šis reglamentas buvo ginčijamas dviem atitinkamai Italijos Respublikos (C‑106/19) ir Comune di Milano (C‑232/19) ieškiniais. Šias bylas nagrinėju kartu savo išvadoje, kurią lygiagrečiai teikiu tą pačią dieną kaip ir šią išvadą ( 3 ).

II. Teisinis pagrindas

5. SESV 341 straipsnyje numatyta: „Sąjungos institucijų būstinės vieta nustatoma bendru valstybių narių vyriausybių sutarimu.“

6. 1992 m. gruodžio 12 d. valstybių narių vyriausybių atstovai bendru sutarimu, remdamiesi EEB sutarties 216 straipsniu, EAPB sutarties 77 straipsniu ir Euratomo sutarties 189 straipsniu, priėmė sprendimą dėl Europos Bendrijų institucijų, taip pat tam tikrų įstaigų ir departamentų būstinių vietos (toliau – Edinburgo sprendimas) ( 4 ).

7. Edinburgo sprendimo 1 straipsnyje nustatytos atitinkamos Europos Parlamento, Tarybos, Komisijos, Teisingumo Teismo, Ekonomikos ir socialinių reikalų komiteto, Audito Rūmų ir Europos investicijų banko būstinės. Šio sprendimo 2 straipsnyje buvo numatyta, kad „dėl esamų ir būsimų kitų įstaigų ir departamentų būstinių bus sprendžiama bendru valstybių narių Vyriausybių atstovų susitarimu artėjančioje Europos Vadovų Taryboje, atsižvelgiant į pirmiau minėtųjų nuostatų teikiamą naudą atitinkamoms valstybėms narėms ir teikiant atitinkamą prioritetą valstybėms narėms, kuriose šiuo metu nėra Bendrijos institucijų buveinių [būstinių]“.

8. Amsterdamo sutartimi prie ESS ir SESV pridėtame Protokole Nr. 6 dėl Europos Sąjungos institucijų, tam tikrų įstaigų, organų bei padalinių būstinių vietos (toliau – Protokolas Nr. 6) nustatyta: „Valstybių narių vyriausybių atstovai, Atsižvelgdami į Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 341 straipsnį ir Europos atominės energijos bendrijos steigimo sutarties 189 straipsnį, Primindami ir patvirtindami 1965 m. balandžio 8 d. sprendimą bei laikydamiesi sprendimų dėl būsimų institucijų, įstaigų, organų ir padalinių būstinių, susitarė dėl <…> šių nuostatų: Vienintelis straipsnis a) Europos Parlamento būstinė yra Strasbūre <…> b) Tarybos būstinė yra Briuselyje <…> c) Komisijos būstinė yra Briuselyje <…> d) Europos Sąjungos Teisingumo Teismo būstinė yra Liuksemburge. e) Audito Rūmų būstinė yra Liuksemburge. f) Ekonomikos ir socialinių reikalų komiteto būstinė yra Briuselyje. g) Regionų komiteto būstinė yra Briuselyje. h) Europos investicijų banko būstinė yra Liuksemburge. i) Europos centrinio banko būstinė yra Frankfurte. j) Europos policijos biuro (Europolas) būstinė yra Hagoje.“

III. Ginčų aplinkybės ir procesas Teisingumo Teisme

A. Bylos C‑59/18 ir C‑182/18 (bylos EMA)

9. Europos vaistų vertinimo agentūra buvo įsteigta 1993 m. liepos 22 d. Tarybos reglamentu (EEB) Nr. 2309/93, nustatančiu Bendrijos leidimų dėl žmonėms skirtų ir veterinarinių vaistų išdavimo bei priežiūros tvarką ir įsteigiančiu Europos vaistų vertinimo agentūrą ( 5 ).

10. 1993 m. spalio 29 d. valstybių narių ar jų vyriausybių vadovai bendru sutarimu nusprendė, kad jos būstinė bus Londone (Jungtinė Karalystė) ( 6 ).

11. Tada Reglamentas Nr. 2309/93 buvo panaikintas ir pakeistas 2004 m. kovo 31 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentu (EB) Nr. 726/2004, nustatančiu Sąjungos leidimų dėl žmonėms skirtų ir veterinarinių vaistų išdavimo ir priežiūros tvarką ir įsteigiančiu Europos vaistų agentūrą ( 7 ). Šiuo reglamentu Europos vaistų vertinimo agentūra buvo pervadinta į Europos vaistų agentūrą. Reglamente nebuvo jokios nuostatos dėl EMA būstinės vietos.

12. 2017 m. kovo 29 d. Jungtinė Karalystė, remdamasi ESS 50 straipsnio 2 dalimi, pranešė Europos Vadovų Tarybai apie savo ketinimą išstoti iš Sąjungos.

13. 2017 m. birželio 22 d. Europos Vadovų Tarybos susitikime (50 straipsnis) kitų 27 valstybių narių vadovai ar vyriausybių vadovai, remdamiesi Europos Vadovų Tarybos Pirmininko ir Komisijos Pirmininko pasiūlymu, pritarė EMA ir Europos bankininkystės institucijos būstinės perkėlimo procedūrai (toliau – atrankos taisyklės) ( 8 ).

14. Šiose taisyklėse, be kita ko, buvo numatyta, kad sprendimas dėl būsimos abiejų agentūrų būstinės turės būti priimtas remiantis sąžiningu ir skaidriu sprendimų priėmimo procesu, parengiant kvietimą teikti pasiūlymus dėl būstinės įkurdinimo pagal konkrečius, objektyvius kriterijus. Atrankos taisyklių 3 punkte buvo nustatyti šeši kriterijai, t. y.: i) užtikrinimas, kad agentūra gali būti įkurdinta ir pradėti vykdyti savo funkcijas Jungtinės Karalystės išstojimo iš Sąjungos dieną; ii) vietovės pasiekiamumas; iii) tinkamų švietimo įstaigų agentūros personalo narių vaikams buvimas; iv) tinkamos galimybės įsidarbinti, gauti socialinės apsaugos išmokas ir naudotis sveikatos priežiūros paslaugomis tiek vaikams, tiek sutuoktiniams; v) veiklos tęstinumas; vi) geografinis pasiskirstymas.

15. Atrankos taisyklėse buvo nurodyta, kad šie kriterijai pagal analogiją grindžiami kriterijais, taikomais sprendimui dėl agentūros būstinės vietos, išdėstytais Bendro pareiškimo ir bendro požiūrio dėl decentralizuotų agentūrų ( 9 ) 6 punkte ypač atsižvelgiant į tai, kad šios dvi agentūros jau veikė ir kad šių agentūrų veiklos tęstinumas yra itin svarbus ir turi būti užtikrintas.

16. Atrankos taisyklėse taip pat buvo numatyta, kad sprendimas bus priimtas per balsavimo procesą, kurio rezultato valstybės narės prieš tai susitarė paisyti ( 10 ). Konkrečiai kalbant, buvo nurodyta, kad jei trečiajame ture balsai tarp likusių pasiūlymų pasiskirsto po lygiai, sprendimą priima pirmininkaujanti valstybė narė, traukdama burtus dėl tų pasiūlymų, kurių atveju balsai pasiskirstė po lygiai, ir kad burtų keliu išrinktas pasiūlymas bus laikomas išrinktu.

17. 2017 m. rugsėjo 30 d. Komisija paskelbė valstybių narių pateiktų 27 pasiūlymų vertinimą ( 11 ). 2017 m. spalio 31 d. Taryba paskelbė pranešimą, kuriuo atrankos taisyklės papildytos praktiniais aspektais, susijusiais su balsavimu ( 12 ).

18. 2017 m. lapkričio 20 d. per trečiąjį balsavimo turą Italijos Respublikos ir Nyderlandų Karalystės pasiūlymai gavo vienodą balsų skaičių. Vėliau iš pasiūlymų, kurių atveju balsai pasiskirstė po lygiai, traukiant burtus buvo atrinktas Nyderlandų Karalystės pasiūlymas.

19. Todėl tą pačią dieną valstybių narių atstovai Bendrųjų reikalų tarybos 3579‑ajame susitikime naujai EMA būstinei įkurdinti pasirinko Amsterdamo miestą (toliau – ginčijamas sprendimas bylose EMA). Apie šį sprendimą buvo paskelbta Tarybos susitikimo protokole ( 13 ) ir pranešime spaudai ( 14 ). Protokole ir pranešime spaudai buvo nurodyta, kad „Komisija parengs pasiūlymus dėl teisės aktų, kuriuose bus atspindėti šiandieninio balsavimo rezultatai ir kurie bus priimti laikantis įprastos teisėkūros procedūros, dalyvaujant Europos Parlamentui. Taryba ir Komisija yra įsipareigojusios užtikrinti, kad šie pasiūlymai dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų dėl klausimo skubos būtų priimti kuo greičiau.“

20. 2017 m. lapkričio 29 d. Komisija priėmė pasiūlymą dėl reglamento, kuriuo iš dalies keičiamas Reglamentas Nr. 726/2004 dėl EMA būstinės vietos. Šio reglamento projekto aiškinamajame memorandume buvo nurodyta, kad „valstybės narės per Bendrųjų reikalų tarybos posėdį (50 str.) naujai [EMA] būstinei pasirinko Amsterdamą, Nyderlandus.“

21. Tuo remiantis Reglamentas Nr. 726/2004 buvo iš dalies pakeistas 2018 m. lapkričio 14 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentu (ES) 2018/1718 ( 15 ). Dabar jame numatyta: „Agentūros būstinė yra Amsterdame, Nyderlanduose.“ ( 16 )

22. Tokiomis aplinkybėmis Italijos Respublika ir Comune di Milano pareiškė ieškinius Tarybai pagal SESV 263 straipsnį.

23. Byloje C‑59/18 Italijos Respublika prašo Teisingumo Teismo: i) nurodyti Nyderlandų Karalystei, EMA ir bet kuriai kitai institucijai ar įstaigai pateikti visą būtiną informaciją, patvirtinančią Amsterdamo miesto tinkamumą naujajai EMA būstinei, ii) panaikinti ginčijamą sprendimą tiek, kiek jame Amsterdamas nustatomas kaip naujosios EMA būstinės vieta, ir iii) perkelti šios būstinės vietą į Milaną.

24. Taryba, palaikoma Nyderlandų Karalystės ir Komisijos, prašo Teisingumo Teismo atmesti tokį ieškinį kaip nepriimtiną arba nepagrįstą ir priteisti iš Italijos Respublikos bylinėjimosi išlaidas. Jei Italijos Respublikos ieškinys būtų patenkintas, ji Teisingumo Teismo taip pat prašo palikti galioti ginčijamo sprendimo teisines pasekmes, kol bus surengta nauja atrankos procedūra.

25. Byloje C‑182/18 ( 17 )Comune di Milano, palaikoma Italijos Respublikos ir Regione Lombardia (Lombardijos regionas, Italija), prašo Teisingumo Teismo panaikinti ginčijamą sprendimą tiek, kiek jame Amsterdamas nustatomas kaip nauja EMA būstinės vieta, ir priteisti iš Tarybos bylinėjimosi išlaidas.

26. Taryba, palaikoma Nyderlandų Karalystės ir Komisijos, prašo Teisingumo Teismo atmesti minėtą ieškinį kaip nepriimtiną arba nepagrįstą ir priteisti iš Comune di Milano bylinėjimosi išlaidas. Jei Comune di Milano ieškinys būtų patenkintas, Taryba taip pat prašo Teisingumo Teismo palikti galioti ginčijamo sprendimo teisines pasekmes, kol bus surengta nauja atrankos procedūra.

27. 2018 m. balandžio 17 d. Taryba, remdamasi Teisingumo Teismo procedūros reglamento 151 straipsnio 1 dalimi, kiekvienoje iš minėtų bylų pateikė nepriimtinumu grindžiamą prieštaravimą. 2018 m. rugsėjo 18 d. Teisingumo Teismas priėmė sprendimą dėl šio prieštaravimo nuspręsti nagrinėjant bylą iš esmės.

28. 2018 m. liepos 2 d. Teisingumo Teismo pirmininko pavaduotojas atmetė Comune di Milano prašymą sustabdyti ginčijamo sprendimo vykdymą ( 18 ).

29. 2019 m. gruodžio 19 d. Teisingumo Teismo pirmininkas nusprendė sujungti abi bylas, kad būtų bendrai priimtas sprendimas.

30. Rašytines pastabas pateikė Italijos vyriausybė, Comune di Milano, Regione Lombardia, Taryba, Nyderlandų vyriausybė ir Komisija.

31. Italijos vyriausybė, Comune di Milano, Regione Lombardia, Parlamentas, Taryba, Čekijos, Airijos, Ispanijos, Prancūzijos, Liuksemburgo, Nyderlandų ir Slovakijos vyriausybės bei Komisija buvo išklausytos per 2021 m. birželio 8 d. posėdį. Šis teismo posėdis buvo bendrai surengtas šiose sujungtose bylose C‑59/18 ir C‑182/18, sujungtose bylose C‑106/19 ir C‑232/19 (bylos EMA 2) ir byloje C‑743/19 Parlamentas / Taryba (ELA būstinė).

B. Byla C‑743/19 (byla ELA)

32. 2018 m. kovo 13 d. Komisija Parlamentui ir Tarybai pateikė pasiūlymą dėl reglamento, įsteigiančio Europos darbo instituciją (toliau – reglamento projektas) ( 19 ). Šios institucijos būstinė turėjo būti nurodyta 4 straipsnyje. Vis dėlto per 2019 m. sausio–vasario mėn. vykusias tarpinstitucines derybas Parlamentas ir Taryba laikėsi nuomonės, kad neturi informacijos, reikalingos priimti sprendimą dėl ELA būstinės, todėl nusprendė atidėti šį pasirinkimą. Taigi jie išbraukė iš šio reglamento projekto 4 straipsnį ir nusprendė šio sprendimo motyvus nurodyti bendrame Parlamento, Tarybos ir Komisijos pareiškime, kuris po priėmimo būtų pridėtas prie reglamento projekto.

33. 2019 m. kovo 13 d. per Nuolatinių atstovų komiteto (COREPER I) posėdį valstybių narių vyriausybių atstovai bendru sutarimu patvirtino sprendimo dėl ELA būstinės procedūrą ir kriterijus ( 20 ). Atrankos taisyklėse buvo aiškiai nurodyta, kad ELA būstinės kriterijai grindžiami Bendro požiūrio, pridėto prie 2012 m. Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos bendro pareiškimo dėl decentralizuotų agentūrų ( 21 ), 6 punktu. Šie kriterijai yra: i) geografinė pusiausvyra, ii) data, kai agentūra gali būti įkurta vietoje po jos steigimo akto įsigaliojimo, iii) vietos pasiekiamumas, iv) tinkamų švietimo įstaigų agentūros personalo narių vaikams buvimas ir v) tinkamos galimybės įsidarbinti, gauti socialinės apsaugos išmokas ir naudotis sveikatos priežiūros paslaugomis vaikams ir sutuoktiniams.

34. Atrankos procedūros taisyklėse taip pat buvo numatyta, kad pasiūlymai dėl agentūros įkurdinimo turėtų būti teikiami Tarybos Generaliniam sekretoriui, o kopija taip pat siunčiama Komisijos Generaliniam sekretoriui ir kad jie bus skelbiami Tarybos interneto svetainėje. Komisija parengtų bendrą visų pasiūlymų vertinimą ir apibūdintų, kaip kiekvienas pasiūlymas atitinka kriterijus. Tada Tarybos Generalinis sekretoriatas išplatintų šį vertinimą valstybėms narėms ir padarytų jį viešai prieinamą. Vėliau COREPER I būtų surengta valstybių narių atstovų politinė diskusija. Paskui būtų balsuojama EPSCO taryboje Liuksemburge. Vienas po kito būtų surengti balsavimo turai, per kuriuos neturėtų būti traukiami burtai. Balsavimas vyktų tol, kol vienas pasiūlymas surinktų balsų daugumą. Tada sprendimas dėl ELA būstinės, atspindintis balsavimo proceso rezultatą, būtų patvirtintas bendru valstybių narių atstovų sutarimu tame pačiame susitikime ( 22 ).

35. 2019 m. balandžio 16 d. Parlamentas, priimdamas teisėkūros rezoliuciją ( 23 ), per pirmąjį svarstymą priėmė reglamento projektą. Rezoliucijos priede pateiktas minėtas ( 24 ) Parlamento, Tarybos ir Komisijos bendras pareiškimas. Tame pareiškime šios trys institucijos „pažymi, kad Europos darbo institucijos (toliau – EDI [ELA]) būstinės vietos parinkimo procesas šios institucijos steigimo reglamento priėmimo metu nebuvo užbaigtas. <…> Europos Parlamentas ir Taryba atkreipia dėmesį į tai, kad Komisija ketina imtis visų tinkamų veiksmų, kad į steigimo reglamentą būtų galima įtraukti nuostatą dėl EDI [ELA] būstinės vietos ir užtikrinti, kad EDI [ELA] veiktų savarankiškai pagal tą reglamentą“ ( 25 ).

36. 2019 m. birželio 5 d., remdamiesi Komisijos atliktu keturių pasiūlymų, kuriuos pateikė Sofija (Bulgarija), Nikosija (Kipras), Ryga (Latvija) ir Bratislava (Slovakija), vertinimu, valstybių narių atstovai aptarė šiuos pasiūlymus COREPER susitikime.

37. 2019 m. birželio 13 d. Taryba pritarė Parlamento pozicijai per pirmąjį svarstymą. Taigi pasiūlytas reglamento projektas buvo priimtas pagal SESV 294 straipsnio 4 dalį ( 26 ).

38. Tą pačią dieną minėtame Tarybos susitikime dauguma valstybių narių vyriausybių atstovų balsavo už Slovakijos pateiktą pasiūlymą. Taigi jie bendru sutarimu priėmė Sprendimą (ES) 2019/1199, pagal kurį ELA būstinė būtų Bratislavoje (toliau – byloje ELA ginčijamas sprendimas) ( 27 ). Buvo numatyta, kad šis sprendimas bus paskelbtas Europos Sąjungos oficialiajame leidinyje ir kad jis įsigalios jo paskelbimo dieną.

39. 2019 m. birželio 20 d. Parlamentas ir Taryba priėmė Reglamentą (ES) 2019/1149, kuriuo įsteigiama ELA ( 28 ). Šiame reglamente nėra jokios nuostatos dėl ELA būstinės vietos.

40. Šis reglamentas Oficialiajame leidinyje paskelbtas 2019 m. liepos 11 d. Ginčijamas sprendimas, kuriuo ELA būstinė nustatyta Bratislavoje, buvo paskelbtas Oficialiajame leidinyje 2019 m. liepos 15 d.

41. Šiomis aplinkybėmis Parlamentas pareiškė ieškinį Tarybai pagal SESV 263 straipsnį. Parlamentas prašo Teisingumo Teismo panaikinti byloje ELA ginčijamą sprendimą ir priteisti iš Tarybos bylinėjimosi išlaidas.

42. Taryba, palaikoma visų įstojusių į bylą valstybių narių, prašo Teisingumo Teismo atmesti Parlamento ieškinį kaip nepriimtiną arba nepagrįstą ir priteisti iš Parlamento bylinėjimosi išlaidas. Taryba taip pat prašo Teisingumo Teismo tuo atveju, jei jis nuspręstų patenkinti Parlamento ieškinį, palikti galioti skundžiamo sprendimo pasekmes tol, kol būtina, siekiant nustatyti naują ELA būstinės vietą.

43. Rašytines pastabas pateikė Parlamentas, Taryba, Belgijos, Čekijos, Danijos, Airijos, Graikijos, Ispanijos, Prancūzijos, Liuksemburgo, Vengrijos, Nyderlandų, Lenkijos, Slovakijos ir Suomijos vyriausybės.

44. Italijos vyriausybė, Comune di Milano, Regione Lombardia, Parlamentas, Taryba, taip pat Čekijos, Airijos, Ispanijos, Prancūzijos, Liuksemburgo, Nyderlandų ir Slovakijos vyriausybės bei Komisija buvo išklausytos per 2021 m. birželio 8 d. posėdį. Šis teismo posėdis buvo bendrai surengtas šioje byloje C‑743/19 ir sujungtose bylose C‑59/18 bei C‑182/18 (bylos EMA), taip pat sujungtose bylose C‑106/19 ir C‑232/19 (bylos EMA 2).

IV. Vertinimas

45. Šios išvados struktūra yra tokia, kaip nurodyta toliau. Pirmiausia nagrinėsiu aktus, kurie gali būti ginčijami pagal SESV 263 straipsnį, ir aptarsiu, kiek valstybių narių atstovų sprendimai gali (jei apskritai gali) būti ieškinio dėl panaikinimo Sąjungos teismuose dalykas (A). Tada išnagrinėsiu SESV 341 straipsnio, kuriuo remiantis, kaip teigiama, buvo priimti bylose EMA ir ELA ginčijami sprendimai, taikymo sritį (B). Tik išsamiai išnagrinėjęs šiuos du klausimus galėsiu įvertinti ginčijamus sprendimus, kad nustatyčiau, ar juos galima ginčyti pagal SESV 263 straipsnį, ir išsiaiškinčiau jų teisinį pobūdį pagal Sąjungos teisę (C).

A. Kas pagal SESV 263 straipsnį yra aktas, kurį galima ginčyti?

46. Europos Sąjunga yra teisinė sąjunga. Joje nustatyta visa teisių gynimo priemonių ir procedūrų sistema, pagal kurią Europos Sąjungos Teisingumo Teismui priskirta Sąjungos institucijų aktų teisėtumo priežiūra ( 29 ). Šiomis aplinkybėmis pagal suformuotą jurisprudenciją SESV 263 straipsnyje numatytą ieškinį dėl panaikinimo galima pareikšti dėl institucijų priimtų bet kokių nuostatų (neatsižvelgiant į jų formą), kuriomis siekiama sukelti privalomų teisinių pasekmių ( 30 ).

47. Taigi ieškiniai dėl panaikinimo pagal SESV 263 straipsnio pirmą pastraipą yra priimtini, jeigu jie atitinka dvi sąlygas. Pirma, jais turi būti ginčijami aktai, kuriuos priėmė Sąjungos institucijos, įstaigos ar organai (toliau – autorystės sąlyga) ( 31 ). Antra, jie turi būti pareikšti dėl privalomų teisinių pasekmių sukeliančių aktų (toliau – privalomo akto sąlyga) ( 32 ).

1. Dėl autorystės sąlygos

48. Ieškiniais dėl panaikinimo siekiama patikrinti Sąjungos veiksmo teisėtumą. Taigi Teisingumo Teismas turi jurisdikciją nagrinėti nacionalinės teisės aktus tik išimtiniais atvejais, kai šiais aktais tik rengiamas Sąjungos institucijos galutinis sprendimas pagal sudėtinę administracinę procedūrą ( 33 ) arba kai ši jurisdikcija aiškiai nustatyta Sutartyse ( 34 ).

49. Iš esmės Teisingumo Teismas neturi jurisdikcijos nagrinėti nacionalinės valdžios institucijų priimtų aktų galiojimo. Teisingumo Teismas šią logiką taiko ir aktams, kuriuos individualiai priėmė vienos valstybės narės institucija ( 35 ), ir valstybių narių kolektyviniams aktams, kai jos veikia kartu, įgyvendindamos joms atskirai suteiktą kompetenciją.

50. Pastarajai kategorijai priskiriami, pavyzdžiui, valstybių narių atstovų sprendimai, paprastai priimami per Tarybos susitikimą ( 36 ). Kaip yra nurodęs Teisingumo Teismas, „valstybių narių atstovų, veikiančių ne kaip Tarybos nariai, bet kaip savo vyriausybių atstovai, kurie kartu įgyvendina valstybių narių įgaliojimus, priimtiems aktams netaikoma [Sąjungos] teismų teisminė kontrolė“ ( 37 ).

51. Tai buvo nurodyta 1993 m. Sprendime Parlamentas / Taryba, susijusiame su valstybių narių per Tarybos sesiją priimtu sprendimu dėl specialios pagalbos suteikimo Bangladešui, išdėstytu viename iš Tarybos susitikimo protokolo punktų. Teisingumo Teismas neseniai patvirtino tokią poziciją nagrinėdamas valstybių narių vyriausybių atstovų sprendimą paskirti Teisingumo Teismo narius pagal SESV 253 straipsnį ( 38 ). Toje byloje buvo aiškiai nurodyta, kad reikšmingas kriterijus, kurį Teisingumo Teismas taikė atmesdamas Sąjungos teismų jurisdikciją nagrinėti ieškinį dėl valstybių narių aktų, kuriuos jos priėmė veikdamos kaip valstybės narės, yra susijęs su jų rengėju, neatsižvelgiant į jų sukeliamas privalomas teisines pasekmes ( 39 ).

52. Vadinasi, nesant jokios nuostatos, pagal kurią Teisingumo Teismui būtų suteikta jurisdikcija pagal SESV 273 straipsnį ( 40 ), valstybių narių kolektyviniams sprendimams negali būti taikoma teisminė kontrolė pagal SESV 263 straipsnį, kaip tai rodo aiški šios nuostatos formuluotė ir Sutarčių rengėjų valia ( 41 ).

53. Tai, kad Teisingumo Teismas neturi jurisdikcijos dėl nacionalinių aktų, atitinka klasikinį (teismo) funkcijų paskirstymą Sąjungoje. Sąjungos ir valstybių narių teismų jurisdikcija atribojama pirmiausia remiantis formalia autoryste. Sąjungos teisės aktų teisėtumą tikrina Teisingumo Teismas. Nacionaliniai teismai tikrina valstybių narių aktus, prireikus bendradarbiaudami su Teisingumo Teismu, kai šių aktų turinys grindžiamas Sąjungos teise ( 42 ). Šis atskyrimas logiškai išplaukia iš teisės panaikinti: paprastai Teisingumo Teismas neturi jurisdikcijos panaikinti nacionalinės teisės aktų, o nacionaliniai teismai negali panaikinti Sąjungos teisės aktų ( 43 ).

2. Autorystės teisminis perkvalifikavimas?

54. Vis dėlto minėtame Sprendime Parlamentas / Taryba nustatyti tam tikri tokio atskyrimo niuansai, susiję su valstybių narių kolektyviniais aktais. Nors toje byloje subjektai (valstybės narės) nurodė, kad buvo priimtas „valstybių narių sprendimas“, Teisingumo Teismas nepriėmė šios išvados kaip savaime suprantamos. Jis įvertino ginčijamą sprendimą iš esmės, siekdamas nustatyti, ar šie aktai iš tiesų yra Tarybos sprendimai, ar ne. Šiuo tikslu Teisingumo Teismas nagrinėjo nagrinėjamo kolektyvinio akto „turinį ir visas jo priėmimo aplinkybes“ ( 44 ).

55. Taip Teisingumo Teismas iš esmės siekė užtikrinti, kad valstybių narių sprendimas, kuris negali būti peržiūrėtas, neslėptų Tarybos sprendimo, kurio teisminė kontrolė yra galima. Tokia pozicija grindžiama logika, kad formaliai valstybių narių priimto sprendimo turinys ir jo priėmimo aplinkybės gali atskleisti, kad tikroji šio sprendimo autorė yra Taryba. Taigi Teisingumo Teismui gali tekti ex post facto nustatyti tikrąjį akto autorių tais atvejais, kai yra ginčijama jo autoriaus tapatybė.

56. Dėl tokios galimybės, t. y. kad Teisingumo Teismas, atsižvelgdamas į tokio akto turinį ir priėmimo aplinkybes, vėliau gali „ištaisyti“ formalų šio akto autorių, reikia pateikti kelias pastabas.

57. Pirma, logiška, kad toks formalios autorystės pakeitimas remiantis akto turiniu yra galimas tik siekiant nustatyti, ar aktą priėmė valstybės narės, ar Taryba / Europos Vadovų Taryba. Taip yra dėl dvejopos funkcijos arba „dvigubos kepurės“ (angl. „double hat“)“, kurią valstybės narės turi Sąjungos integracijos srityje, atsižvelgiant į tai, ar jos vykdo tarpvyriausybines funkcijas (kaip valstybės narės), ar viršvalstybines funkcijas (kaip Tarybos arba Europos Vadovų Tarybos narės).

58. Kalbant apie kitas Sąjungos institucijas reikia pažymėti, kad abejonių dėl akto tikrojo autoriaus tapatybės tiesiog negali kilti, nes šių institucijų nariai neturi tokios dvejopos funkcijos. Nebent labai retais atvejais faktinių ginčų dėl akto autoriaus tapatybės galėtų kilti, kai yra neaiški atitinkamo dokumento kilmė. Vis dėlto vertinant norminiu, kompetencija grindžiamu lygmeniu, kai yra žinomas autorius, Komisijos aktas visada bus Komisijos aktas. Parlamento aktas taip pat visada bus Parlamento aktas. Abejonių gali kilti tik dėl Tarybos ir Europos Vadovų Tarybos aktų ir dėl valstybių narių aktų.

59. Vis dėlto tokia pastaba atskleidžia tikrąjį Sprendime Parlamentas / Taryba taikyto kriterijaus pobūdį. Iš jo formuluotės matyti, kad tai yra faktinis kriterijus (koks yra ginčijamo akto turinys ir kokios buvo jo priėmimo aplinkybės?). Tačiau tikrąjį jo pobūdį labiau atskleidžia norminis, kompetencija grindžiamas pakeitimas, o ne rėmimasis galimomis faktinėmis situacijomis (kas, teisingai aiškinant atitinkamas Sąjungos teisės nuostatas, turėjo priimti atitinkamą sprendimą?). Grįžtant prie kepurės metaforos, iš tikrųjų reikia kelti klausimą, kokią kepurę dėvėdamos valstybės narės turėjo priimti tokį sprendimą? Prieš darant tokią išvadą, pirmiausia galbūt reikėtų ex post facto pakoreguoti valstybių narių priimto akto autorių ir iš dalies – šio akto pobūdį.

60. Antra, formalios autorystės pakeitimas remiantis akto turiniu grindžiamas požiūrio, kuriuo Teisingumo Teismas remiasi nustatydamas, ar Sąjungos aktai sukelia privalomų teisinių pasekmių, nors, atsižvelgiant į jų formą, iš pirmo žvilgsnio gali atrodyti, kad jie tokių pasekmių nesukelia, pritaikymu nustatant tikrąjį akto autorių ( 45 ). Tokiame kontekste Teisingumo Teismas nagrinėja ne tik aptariamo akto „kiautą“, bet atidžiau vertina faktinį jo turinį ir tikslą, kad užtikrintų veiksmingą teisminę gynybą nuo tų Sąjungos institucijų aktų, kurie, nepaisant jų (neprivalomos) formos, iš tikrųjų galėtų sukelti privalomų teisinių pasekmių. Tokia pozicija, pritaikyta autorystei, reiškia, jog Teisingumo Teismas užtikrins, kad aptariamo akto iš tikrųjų dirbtinai neslėptų aktas, kurio teisminė kontrolė negalima vien dėl pareiškimo, kad šio akto autorės yra valstybės narės.

61. 2017 m. Bendrasis Teismas, vadovaudamasis tokia logika, konstatavo, kad „nepaisant ES ir Turkijos pareiškime <…> vartojamų sąvokų, kurios, deja, dviprasmiškos“ ( 46 ), dėl bendro veiksmų plano, kuriuo siekiama stiprinti bendradarbiavimą migracijos valdymo srityje, šių valstybių narių atstovai susitiko su Turkijos Ministru Pirmininku Europos Vadovų Tarybos ir Tarybos patalpose kaip valstybių narių ar jų vyriausybių vadovai ( 47 ).

62. Prieš konstatuodamas, kad nagrinėjamas pareiškimas nebuvo priskirtinas Europos Vadovų Tarybai, Bendrasis Teismas paeiliui išnagrinėjo kelias faktines aplinkybes, kaip antai valstybių narių ar jų vyriausybių vadovų anksčiau surengtų susitikimų pobūdį, pareiškimo pateikimą, palyginti su ankstesniais pareiškimais; vartojamas sąvokas, pareiškimo turinį, jo paskelbimo formą, dokumentus, susijusius su susitikimu, kuriame buvo patvirtintas aptariamas pareiškimas. Bendrasis Teismas išnagrinėjo net kvietimus vakarienės ir pietų ir nustatė, kad tuo pačiu metu vyko du skirtingi įvykiai: [Europos Vadovų Tarybos] posėdis ir tarptautinis aukščiausiojo lygio susitikimas – „skirtingais teisiniais, protokoliniais ir organizaciniais būdais, patvirtinančiais skirtingą šių dviejų įvykių teisinį pobūdį“ ( 48 ).

63. Mano nuomone, Bendrojo Teismo nutartys parodo, kodėl pozicijos, susijusios su pirmenybės teikimu turiniui nustatant privalomą akto pobūdį, pritaikymas sprendimui dėl akto autorystės (arba labiau siekiant pakeisti autorystę) kelia problemų. Netiesioginių, faktinių įrodymų analizė turi prasmę, kai mėginama nustatyti privalomų teisinių pasekmių buvimą, nes atliekant šią analizę daugiausia dėmesio skiriama institucijos, turinčios reikalingus įgaliojimus privalomam aktui priimti, aktui būdingoms savybėms. Vis dėlto taip nėra nustatant labiau norminį klausimą, susijusį su tuo, ar akto autorės turėtų būti valstybės narės, ar Taryba (arba Europos Vadovų Taryba).

64. Be to, praktiškai faktinių aplinkybių analizė siekiant tai nustatyti neišvengiamai reiškia, kad prie galutinės išvados dėl aptariamo akto tikrojo autoriaus nebus prieita. Taip yra todėl, kad visų valstybių narių Europos Vadovų Tarybos susitikime kolektyviai priimtas sprendimas pagal faktines aplinkybes neišvengiamai atrodys labai panašus į Tarybos (arba Europos Vadovų Tarybos) sprendimą. Tikrai tikėtina, kad priimant abu sprendimus dalyvaus tie patys subjektai (t. y. valstybės narės), jo turinys bus susijęs su Sąjunga, jis bus paskelbtas Oficialiajame leidinyje ir jį priimant tam tikru mastu dalyvaus Komisija ir Taryba, bent per savo sekretoriatą (ir jos Teisės tarnybą, jei būtų bylinėjamasi) ( 49 ).

65. Be to, daugiausia painiavos, regis, kelia tai, kad jei (tikrojo) autoriaus kriterijus iš tiesų būtų faktinis (kas pasirašė sutartį arba kas priėmė sprendimą), o ne norminis, nuo kompetencijos priklausomas kriterijus (kas turėjo teisę pasirašyti sutartį, kas turėjo teisę priimti sprendimą), tada paprastai turėtų būti pateikti įrodymai, kurių visų pirma reikalauja Sąjungos teismai ir kurie turi tiesioginę ir lemiamą reikšmę faktiniam klausimui, kurį reikia išspręsti atitinkamoje byloje. Jei teisme kyla ginčas dėl to, „kas pasirašė atitinkamą dokumentą“, tada dauguma teismų tiesiog paprašytų šalių pateikti šį dokumentą (prireikus jis gali būti konfidencialus), kad pamatytų, kieno parašas jame padėtas. Tik jei faktiškai nėra jokio dokumento ir jei tai patvirtinama atitinkamais liudytojų parodymais arba priesaika patvirtintais pareiškimais, teismui galiausiai gali tekti tikrinti pietų meniu ( 50 ).

66. Šiose bylose Italijos vyriausybės ir Comune di Milano argumentai bylose EMA, taip pat Parlamento argumentai byloje ELA papildomai parodo, kad „turiniu ir aplinkybėmis“ grindžiamas požiūris nėra lemiamas nustatant, kokią kepurę dėvėdamos valstybės narės priėmė ginčijamus sprendimus. Tokie klausimai: ar buvo naudojama Tarybos infrastruktūra ir patalpos, ar sprendimų priėmimo procese kaip nors dalyvavo kitos Sąjungos institucijos, beveik nepadeda nustatyti funkcijos, kurią vykdydamos (turėjo) veikti valstybės narės.

67. Šis aspektas dar kartą parodo, kad tokie faktiniai klausimai neturės didelės reikšmės tais atvejais, kai iš tikrųjų kyla kompetencijos klausimas. Tikrasis klausimas yra ne tas, kas buvo autorius, o kas turėjo būti autorius. Faktiniai įrodymai turės reikšmę pirmiausia (o gal netgi tik) tais atvejais, kai formalaus autoriaus tapatybė tiesiog nežinoma, taigi kai pačiame akte nėra jokios informacijos, kuri nurodytų valstybes nares arba Tarybą.

68. Trečia, taip pat kyla klausimas dėl to, kokia yra galima tokio pakeitimo „kryptis“. Ar jis veikia arba tiksliau turėtų veikti abiem kryptimis? Atrodo, kad 1993 m. Sprendime Parlamentas / Taryba formalios autorystės pakeitimas remiantis turiniu buvo grindžiamas tuo, kad Teisingumo Teismas turėtų pripažinti SESV 263 straipsnyje numatytą savo jurisdikciją dėl aktų, kuriuos formaliai priėmė valstybės narės ir kurie prima facie negali būti peržiūrimi, bet kurie, regis, slepia Tarybos aktus. Vadinasi, tai, kas anksčiau formaliai nepriklausė jo jurisdikcijai, vėl ėmė jai priklausyti.

69. Vis dėlto minėtose Bendrojo Teismo nutartyse nueita priešinga kryptimi. Tai, kas (bent pranešime spaudai) buvo formaliai įvardyta kaip „ES ir Turkijos“ susitarimas, Bendrasis Teismas vėliau perkvalifikavo į aktą, kurį priėmė ne Taryba (arba Europos Vadovų Taryba), o valstybės narės. Vadinasi, tai, kas anksčiau aiškiai priklausė Sąjungos teismų jurisdikcijai, nustojo jai priklausyti.

70. Galiausiai, ketvirta, pirmiau apibūdinta diskusija parodo tikrąjį kriterijaus pobūdį, apie kurį jau užsiminta šioje išvadoje: tam, kad Sprendime Parlamentas / Taryba suformuluotas kriterijus dėl to, kaip valstybės narės veikė konkrečiu atveju, turėtų bent kokią logišką prasmę, jis turi būti norminio, o ne faktinio pobūdžio. Tada tikrasis klausimas, į kurį reikia atsakyti, susijęs ne su autoriumi (o tai visada bus tie patys patalpoje esantys 27 asmenys), o su funkcija, kurią jie atliko priimdami aktą (ar tuo metu tie 27 asmenys veikė kaip Taryba, ar kaip savo vyriausybių atstovai). Taigi pastarasis klausimas neišvengiamai susijęs su įgaliojimais ir kompetencija. Ar nagrinėjamas aktas priklauso valstybių narių kompetencijai (todėl jį turėjo priimti valstybės narės, veikdamos kaip valstybės narės), ar Sąjungos kompetencijai (todėl jį turėjo priimti valstybės narės, veikdamos kaip Taryba)?

71. Konkrečiau kalbant apie ginčijamus sprendimus, ar jie turėtų būti priskirti Tarybai, nes sprendimas dėl agentūros būstinės priklauso Sąjungos kompetencijai, todėl tokį sprendimą galėjo priimti tik Parlamentas ir Taryba, o ne valstybės narės? Iš esmės Italijos vyriausybė ir Comune di Milano bylose EMA laikosi būtent tokios pozicijos. Savo ruožtu Parlamentas neteigė, kad byloje ELA ginčijamas sprendimas priskirtinas Tarybai todėl, kad šį sprendimą turėjo priimti Taryba. Vis dėlto Parlamentas pateikė nemažai argumentų siekdamas pagrįsti teiginį, kad kompetencijos klausimas yra svarbus aspektas, tvirtindamas, kad dėl ginčijamo sprendimo gali būti pareikštas ieškinys dėl panaikinimo pagal SESV 263 straipsnį.

3. Jei autorius yra žinomas, jis iš esmės išlieka autorius

72. Tikra tiesa, kad valstybių narių kolektyvinio akto (per)kvalifikavimas, remiantis Sąjungos kompetencija, į Tarybos aktą turėtų nemažai pranašumų. Pirma, taip išties būtų kruopščiai saugomas Sąjungos teisinės sistemos vientisumas, užtikrinant Sąjungos įgaliojimų paisymą ir institucinę pusiausvyrą Sąjungoje. Antra, taip galėtų būti sustiprinta teisminė gynyba (Sąjungos teismuose), nes pavieniai nacionaliniai teismai, regis, neturi visų įgaliojimų tikrinti valstybių narių kolektyvinių sprendimų teisėtumo, nors jie galbūt ir gali turėti jurisdikciją nagrinėti jų atitinkamų vyriausybių dalyvavimą kolektyviniame sprendimų priėmimo procese.

73. Vis dėlto toks norminis, kompetencija grindžiamas formalios autorystės pakeitimas taip pat turi reikšmingų trūkumų. Įvertinus pranašumus ir trūkumus, pastarieji reikšmingai nusveria galimus pranašumus.

74. Visų pirma, priešingai nei kalbant apie akto pobūdį (privalomas arba neprivalomas), kai, savaime suprantama, pirmenybė turėtų būti teikiama turiniui, o ne formai, autorystė yra autorystė. Aišku, atmetant tuos retus atvejus, kai autorystė iš tikrųjų yra faktiškai neaiški, tokios pat pozicijos sunku laikytis tais atvejais, kai autorystė yra faktiškai aiški, bet kiti subjektai ginčija ją atsižvelgdami tik į įgaliojimus ir kompetenciją. Vėlgi, jei būtų kalbama ne apie dvejopas funkcijas vykdančią Tarybą / valstybes nares, tokio klausimo nė nekiltų. Išties būtų gana keista, jei kas nors imtųsi inicijuoti, pavyzdžiui, ieškinį Komisijai, teigdamas, kad faktiškai nagrinėjamą aktą priėmė Parlamentas.

75. Antra, kalbant konkrečiai apie valstybes nares, nepaneigiama, kad veikdamos už Sąjungos teisės ribų jos yra suverenios. Taigi pagal bendrą taisyklę valstybės narės gali laisvai veikti, jei jų veiksmai nėra ribojami konkrečia Sąjungos teisės nuostata.

76. Trečia, kaip nustatyti Sąjungos kompetenciją tokiomis aplinkybėmis, kai pagal bendrą taisyklę valstybės narės gali laisvai imtis veiksmų? Pirmiausia, dabar praktiškai bet kuris klausimas gali būti laikomas priklausančiu Sąjungos (tam tikros rūšies) kompetencijai. Kalbant apie plačias pasidalijamosios kompetencijos sritis, pažymėtina, kad praktiškai ne visada lengva nustatyti, ar tam tikrą klausimą „pirmoji jau perėmė“ Sąjunga, ar valstybės narės dar gali priimti atskiras taisykles ( 51 ). Konkrečiai kalbant, ar tokio pirmumo tikslais Komisijai reikėtų formaliai pradėti įprastą teisėkūros procedūrą, aiškiai įtraukiant nagrinėjamą klausimą į ją, ar pakaktų nustatyti, kad šis klausimas apskritai reglamentuojamas Sąjungos teisės?

77. Be to, neaišku, ar kompetencija grindžiamas pakeitimas būtų taikomas nagrinėjant tik valstybių narių sprendimus, priimtus Taryboje, ar ir valstybių narių sprendimus, priimtus ne per Tarybos susitikimus. Ar lemiamą reikšmę reikėtų teikti tam, ar tie patys 27 asmenys fiziškai arba virtualiai faktiškai susitiko Briuselyje ar kur kitur? Taip pat sunku pasakyti, ar toks kompetencija grindžiamas pakeitimas galėtų būti taikomas tik visų valstybių narių priimtiems sprendimams, ar ir tiems sprendimams, kuriuos priėmė tik valstybių narių dauguma arba net vos kelios valstybės narės. Kraštutiniu atveju – ar valstybių narių, kolektyviai dalyvaujančių kitos tarptautinės organizacijos sprendimų priėmimo procese, sprendimas, kuris pagal turinį sutampa su Sąjungos kompetencijos sritimi, galėtų būti tikrinamas Teisingumo Teismo pagal SESV 263 straipsnį?

78. Tikrai neteigiu, kad taip ir turėtų būti. Noriu pasakyti tik tai, kad, kalbant apie pagrįstą kriterijų, tokias situacijas sunku atskirti. Taigi autorystės pakeitimas remiantis kompetencija, bent mano nuomone, kelia pernelyg daug neaiškumų, todėl šio pakeitimo naudojimas tampa gana neaiškus ir savavališkas ir apskritai neduos norimų rezultatų.

79. Dėl šių priežasčių nepritariu Italijos vyriausybės ir Comune di Milano išreikštai bendrai pozicijai bylose EMA, kai iš esmės teigiama, jog dėl to, kad sprendimą dėl būstinės vietos pagrįstai priklausytų priimti Sąjungai, bet koks valstybių narių pareiškimas šiuo klausimu automatiškai tampa Tarybos sprendimu.

80. Iš tiesų siūlyčiau Sprendimo Parlamentas / Taryba logiką taikyti tik išimtiniais atvejais, kai teisė priimti konkretų sprendimą per aiškiai apibrėžtą ir paprastai tebevykdomą procedūrą neabejotinai priklausė Tarybai kaip Sąjungos institucijai. Tik tokiu atveju, kai tokiomis aiškiai apibrėžtomis procedūrinėmis aplinkybėmis netikėtai priimamas sprendimas, kuris formaliai yra valstybių narių sprendimas, būtų galima svarstyti apie tokio sprendimo perkvalifikavimą į Tarybos sprendimą nepaisant formalios jo autorystės, taigi į sprendimą, kuris gali būti peržiūrimas pagal SESV 263 straipsnį. Vis dėlto tada tokiais išimtiniais atvejais turėtų būti vadovaujamasi daug siauresne logika, kuria paremti atvejai, kai per vykdomas procedūras aiškiai apeinamos esamos taisyklės, ir laikyti, kad tokie atvejai egzistuoja, nereikėtų remiantis vien tuo, kad abstrakčiai sutampa kompetencija, kai nėra tebevykdomų procedūrų.

81. Išskyrus tokį išimtinį scenarijų, laikausi nuomonės, kad formalus valstybių narių sprendimas tiesiog tikrai yra valstybių narių sprendimas, kuriam netaikoma Teisingumo Teismo kontrolė pagal SESV 263 straipsnį. Jei formalus autorius yra žinomas, Teisingumo Teismas neturėtų jo keisti. Turinys, faktinės aplinkybės arba kompetencijos stoka turėtų būti laikomi rodikliais tik tais atvejais, kai iš tikrųjų faktiškai neaišku, ar aktą priėmė valstybės narės, ar kaip Taryba veikiančios valstybės narės. Šiais rodikliais neturėtų būti remiamasi tais atvejais, kai kiti subjektai tiesiog ginčija kompetenciją.

82. Vadinasi, iš esmės ir neabejotinai atsižvelgiant į Sutartis, kokios jos yra dabar, Teisingumo Teismas pagal SESV 263 straipsnį neturi jurisdikcijos dėl valstybių narių atstovų priimtų sprendimų.

B. Dėl SESV 341 straipsnio taikymo srities

83. Kaip yra konstatavęs Teisingumo Teismas, valstybių narių sprendimai, priimti pagal Sutartis remiantis SESV 253 straipsniu, negali būti ieškinio dėl panaikinimo dalykas ( 52 ). SESV 341 straipsnis suformuluotas panašiai, nes, pirma, jis taip pat susijęs su valstybių narių vyriausybių bendru sutarimu priimtais sprendimais ir, antra, pagal šią nuostatą valstybės narės turi teisę spręsti dėl Sąjungos institucijų būstinių. Taigi logiška, kad pozicija, kuri taikoma SESV 253 straipsniui, taip pat taikoma valstybių narių sprendimams, tinkamai priimtiems pagal SESV 341 straipsnį.

84. Vis dėlto esminis klausimas yra tas, ar sprendimą dėl Sąjungos agentūrų būstinės turi priimti valstybės narės pagal SESV 341 straipsnį. Ar tokį sprendimą priklauso priimti valstybėms narėms, kaip teigia Taryba, ar Sąjungos teisės aktų leidėjui, t. y. Parlamentui ir Tarybai, kaip bylose EMA teigia Italijos vyriausybė, Comune di Milano ir Komisija ir byloje ELA – Parlamentas? Jei jį priklauso priimti Sąjungos teisės aktų leidėjui, tada koks yra valstybių narių priimtų sprendimų, kuriais nustatoma Sąjungos agentūrų būstinės vieta, teisinis pobūdis?

85. Bylos ELA šalys savo pastabose plačiai nagrinėjo SESV 341 straipsnio taikymo srities klausimą ir ar jis galėtų būti tinkamas teisinis pagrindas ginčijamam sprendimui dėl ELA būstinės priimti. Nors šie argumentai pateikiami Parlamento pateiktame pirmajame panaikinimo pagrinde, jų atitinkamos pozicijos taikomos ir Teisingumo Teismo jurisdikcijos klausimui. Kaip yra nurodęs Teisingumo Teismas, ieškinio dėl panaikinimo priimtinumo vertinimas susietas su kaltinimų dėl ginčijamo akto vertinimu, kuris turi būti atliktas ( 53 ).

86. Parlamento teigimu, SESV 341 straipsnis nėra tinkamas sprendimo dėl Sąjungos agentūrų būstinių teisinis pagrindas, nes ši nuostata taikytina tik institucijoms. Jei Sutarčių rengėjai būtų norėję į jo taikymo sritį įtraukti agentūras, jie tai būtų aiškiai padarę. Vis dėlto SESV 341 straipsnis šiuo tikslu niekada nebuvo iš dalies pakeistas. Atsižvelgiant į jo tekstą, Protokolo Nr. 6 tikslas negalėjo būti išplėsti šios nuostatos taikymo sritį. Be to, ankstesnė institucinė praktika neturi reikšmės nustatant SESV 341 straipsnio taikymo sritį, o ir Sąjungos teisės aktų leidėjas anksčiau jau yra priėmęs sprendimų dėl Sąjungos agentūrų būstinių. Taigi negalima teigti, kad tokį sprendimą gali priimti tik valstybės narės.

87. Vis dėlto, Parlamento teigimu, sprendimą įsteigti agentūrą turi priimti Sąjungos teisės aktų leidėjas, kuris šiuo tikslu gali remtis atitinkamos politikos teisiniu pagrindu. Reglamentas Nr. 2019/1149, kuriuo įsteigiama ELA, buvo priimtas remiantis SESV 46 ir 48 straipsniais. Nėra jokio pagrindo sprendimą dėl agentūros būstinės atskirti nuo sprendimo dėl jos įsteigimo ir jos užduočių, organizavimo ir veiklos nustatymo. Taigi, išskyrus atvejus, kai konkrečioje Sutarčių nuostatoje nustatyta kitaip, sprendimą dėl agentūros būstinės turėtų priimti Sąjungos teisės aktų leidėjas. Nors sprendžiant dėl agentūros geografinės buvimo vietos iškyla politinių ir simbolinių motyvų, tai būdinga steigiant agentūrą, apibrėžiant jos uždavinius ir atitinkamai jos organizavimą bei veiklą. Vadinasi, logiška ir nuoseklu tai, kad sprendimą dėl agentūros būstinės turėtų priimti Sąjungos teisės aktų leidėjas. Bet kuriuo atveju politinis šio klausimo jautrumas neturėtų pakeisti Sąjungos institucijoms pagal Sutartis suteiktos kompetencijos.

88. Pažymėtina, kad, nepaisant kelių nedidelių skirtumų, visos įstojusios į bylą valstybės narės pritaria Tarybos pozicijai, kad SESV 341 straipsnis, aiškinamas atsižvelgiant į jo tikslą ir kontekstą, suteikia valstybėms narėms teisę spręsti dėl Sąjungos agentūrų būstinės. Nors nuo Lisabonos sutarties keliose Sutarčių nuostatose dabar aiškiai nurodomos Sąjungos institucijos, įstaigos ar organai, dėl šios aplinkybės šių nuostatų taikymo sritis neturėtų būti aiškinama siaurai – taip, kad jose kalbama tik apie „institucijas“. Tokį aiškinimą patvirtina šios nuostatos kontekstas ir istorinė raida. Protokole Nr. 6 nustatyta dviejų komitetų ir vienos agentūros būstinės vieta. Savo ruožtu Edinburgo sprendimo 2 straipsnis papildomai patvirtina, kad dėl būsimų Sąjungos įstaigų būstinių sprendžia valstybių narių vyriausybių atstovai. Be to, daug kelių dešimtmečių precedentų patvirtina, kad valstybių narių kompetencija spręsti dėl institucijų būstinių taip pat taikoma agentūroms. Jeigu SESV 341 straipsnis būtų aiškinamas siaurai, agentūros būtų nepagrįstai išskirtos ir joms nebūtų taikomos SESV baigiamosios nuostatos.

89. Taryba taip pat teigia, kad kompetencija, susijusi su sprendimu dėl agentūros būstinės, skiriasi nuo kompetencijos reglamentuoti tam tikros srities esmę. Sprendimas dėl būstinės iš esmės skiriasi dėl savo politinio ir simbolinio aspekto. Todėl sprendimas dėl Sąjungos agentūros būstinės neturi būti priimamas pagal įprastą teisėkūros procedūrą. Jeigu sprendimą dėl būstinės būtų reikalaujama priimti taikant teisėkūros procedūrą, kiltų paradoksalių ir žalingų pasekmių. Tada agentūros geografinė buvimo vieta taptų derybų objektu ir turėtų poveikį pačių politikos taisyklių turiniui. Be to, balsavimo Parlamente ir Taryboje taisyklės neleistų užtikrinti deramos geografinės pusiausvyros.

90. Nesutinku su Taryba. Mano nuomone, SESV 341 straipsnis netaikomas agentūroms.

1. Tekstas

91. SESV 341 straipsnio tekste minimos „institucijų“ būstinės, nepateikiant papildomų paaiškinimų. Vis dėlto įsigaliojus Lisabonos sutarčiai sąvoka „institucijos“ konstituciniu lygmeniu apibrėžta ESS 13 straipsnyje, kuriame išvardytos Sąjungos institucijos. Iš tokios Sutartyse pateiktos teisinės apibrėžties aiškiai matyti, kad agentūros nėra institucijos.

92. Toks aiškus, teisinis ar net konstitucinis aiškintinos sąvokos apibrėžimas nedraudžia papildomai išnagrinėti taisyklių, kurių dalis yra ši sąvoka, bendros struktūros ir tikslo. Vis dėlto reikėtų labai įtikinamų argumentų, susijusių su kontekstu ar tikslu, įrodančių, kad pažodinis ir natūralus aiškiai apibrėžtos sąvokos aiškinimas tam tikromis aplinkybėmis būtų akivaizdžiai neteisingas ar absurdiškas ir todėl teismas turėtų realų pagrindą nepaisyti tokios vienareikšmės konstitucinės apibrėžties.

2. Kontekstas ir sistema

93. Vis dėlto, mano nuomone, įtikinamų priešingai įrodančių argumentų nėra. Iš tiesų pažodinį SESV 341 straipsnio aiškinimą papildomai patvirtina šios nuostatos kontekstas ir sistema.

94. Pirma, Lisabonos sutartimi buvo iš dalies pakeistos kelios Sutarčių nuostatos, taip atskiriant Sąjungos institucijas nuo kitų „Sąjungos įstaigų ar organų“. Buvo iš dalies pakeistos kelios nuostatos, susijusios su Teisingumo Teismo jurisdikcija, siekiant aiškiai įtraukti minėtą grupę į jos taikymo sritį ( 54 ). Lisabonos sutartimi Europos Centriniam Bankui (toliau – ECB) taip pat buvo nustatytas draudimas teikti kredito galimybes ( 55 )„Sąjungos institucijoms, įstaigoms ar organams“, o ombudsmenui pavesta tikrinti netinkamo šių institucijų, įstaigų ar organų administravimo atvejus ( 56 ). Be to, Europos Sąjungos Teisingumo Teismo statute dabar taip pat atskiriamos Sąjungos institucijos, įstaigos ir organai. Taip visų pirma yra jo 23 ir 40 straipsniuose: institucijos gali įstoti į visas Teisingumo Teisme nagrinėjamas bylas, o Sąjungos įstaigos ir organai gali įstoti į bylą tik jei įrodo suinteresuotumą bylos baigtimi.

95. Iš esmės aišku, kad Sutartys persvarstytos palyginti neseniai, siekiant pripažinti Sąjungos „įstaigų ar organų“, kurie skiriasi nuo institucijų, savarankišką egzistavimą. Esant tokiam konstituciniam kontekstui sąvoka „institucijos“ negali arba tikrai nebegali būti aiškinama plačiai.

96. Vis dėlto, kaip teigia Taryba, aplinkybė, kad bendrosios ir baigiamosios SESV nuostatos, tarp kurių yra SESV 341 straipsnis, nebuvo pakeistos ir jose nurodomos tik „institucijos“, neturėtų būti aiškinama kaip Sutarčių rengėjų ketinimas susiaurinti jų taikymo sritį. Kadangi šios bendrosios ir baigiamosios nuostatos yra horizontalaus pobūdžio ir universaliai taikomos visai Sutarčiai, jos iš tikrųjų turėtų būti aiškinamos plačiai.

97. Nesutinku su tuo. Nėra jokios sisteminės, neatsiejamos priežasties, dėl kurios baigiamąsias nuostatas reikėtų išskirti ir aiškinti kitaip nei kitas Sutarčių nuostatas. Be to, konkrečiai kalbant, su SESV 341 straipsniu susijęs Tarybos argumentas nėra labai įtikinamas.

98. Iš tiesų SESV 342 straipsnis, susijęs su kalbų vartojimo Sąjungos institucijoje tvarka ( 57 ), taikomas tik šioms institucijoms. Žinoma, agentūrų steigimo reglamentuose dažnai nurodoma, kad šioms agentūroms taikomos 1958 m. balandžio 15 d. Tarybos reglamento Nr. 1, nustatančio kalbas, kurios turi būti vartojamos institucijose ( 58 ), nuostatos. Vis dėlto yra ir tokių reglamentų, pagal kuriuos dėl vidaus kalbos taisyklių agentūroje paliekama spręsti jos valdybai ( 59 ). Dar svarbiau tai, kad agentūros kalbų vartojimo tvarka gali skirtis nuo institucijose galiojančios kalbų vartojimo tvarkos, kaip yra patvirtinęs Teisingumo Teismas ( 60 ).

99. Vienintelė išimtis, kuri, regis, bent iš pirmo žvilgsnio patvirtina Tarybos pateiktus argumentus, yra SESV 340 straipsnio antra pastraipa. Šią nuostatą, susijusią su Sąjungos deliktine atsakomybe, Teisingumo Teismas yra išaiškinęs taip, kad sąvoka „institucija“, kaip ji suprantama pagal šią nuostatą, apima ne tik Sąjungos institucijas, išvardytas ESS 13 straipsnio 1 dalyje, bet ir visus Sutartimis ar jomis remiantis įsteigtus Sąjungos organus ir įstaigas, kurių paskirtis yra padėti įgyvendinti Sąjungos tikslus ( 61 ).

100. Vis dėlto, labiau įsigilinus, tokį aiškinimą išties patvirtina tiek SESV 340 straipsnio antros pastraipos tekstas, tiek jos logika. Šios nuostatos tekste nurodyta, kad „Sąjunga <…> atlygina bet kokią žalą, kurią, eidami savo pareigas, padaro jos institucijos ar jų tarnautojai“. Todėl logiška, kad jei „tarnautojai“, t. y. Sąjungos tarnautojai individualiai, jau yra aiškiai įtraukti į jos tekstą, tai į jį juo labiau būtina įtraukti visas agentūras, organus ar kitas įstaigas, patenkančias į spektrą tarp Sąjungos institucijos ir individualaus Sąjungos tarnautojo. Kalbant apie minėtos nuostatos logiką, šią konkrečią nuostatą, kurioje numatyta svarbi individuali teisių gynimo priemonė dėl Sąjungos, kaip teisės subjekto, galimai padarytų pažeidimų, tikrai būtų keista aiškinti taip stebėtinai formaliai, iš esmės teigiant, kad atsakomybė gali būti taikoma tik institucijoms ir tarnautojams, o agentūroms ar kitiems organams – ne, nors jie aiškiai netiesiogiai jau įtraukti į Sąjungos atstovų spektrą, atsižvelgiant į aiškią nuorodą į du priešingus šio spektro taškus.

101. SESV 340 straipsnio antra pastraipa neabejotinai apima agentūras. Vis dėlto tiek pagal savo formuluotę, tiek pagal logiką tai tiesiog visiškai kitokia nuostata. Atsižvelgdamas į tokį patikslinimą, negaliu pritarti argumentui, jog dėl to, kad SESV 341 straipsnis eina po SESV 340 straipsnio kaip viena iš įvairių bendrųjų ir baigiamųjų nuostatų, abu juos reikia automatiškai aiškinti visiškai vienodai, neatsižvelgiant į objektyvius skirtumus.

102. Taigi darau išvadą, jog aplinkybė, kad SESV 341 straipsnis nebuvo iš dalies pakeistas Lisabonos sutartimi, nors dauguma kitų panašaus pobūdžio nuostatų buvo pakeistos, aiškiai įtraukiant kitas „Sąjungos įstaigas ar organus“ į atitinkamą jų taikymo sritį, reiškia, kad vargu ar galima netaikyti ESS 13 straipsnyje numatytos konstitucinės institucijų sąvokos apibrėžties.

103. Antra, tokį požiūrį galima papildomai pagrįsti sisteminiu lygmeniu: Sąjungos institucijos konstituciniu požiūriu skiriasi nuo Sąjungos įstaigų ir organų. Institucijos įsteigtos pačiomis Sutartimis. Jos vykdo plačias konstitucines funkcijas Sąjungos teisės reglamentuojamose srityse, kuriose Sąjunga turi kompetenciją. Svarbiausia tai, kad jų steigimas ir funkcijos tiesiogiai numatytos pačiose Sutartyse. Vadinasi, institucijų teisinis režimas yra savaime pakankamas ir jam nereikalingi jokie antrinės teisės aktai. Taigi visai logiška, kad SESV 341 straipsnyje numatyta speciali konstitucinė procedūra būtų taikoma sprendimams dėl jų būstinės. Kur kitur, jei ne pačioje Sutartyje, būtų galima tikėtis rasti paminėtą Sutartimi įsteigtos institucijos būstinę ar bent jos būstinės vietos nustatymo procedūrą? Be to, turint omenyje tai, kad istoriškai šis klausimas yra labai jautrus, suprantama, kad toks sprendimas turi būti priimtas valstybių narių bendru sutarimu.

104. Tačiau agentūros paprastai nesteigiamos Sutartimis. Jos steigiamos antrinės teisės aktais pagal įprastą teisėkūros procedūrą, įgyvendinant tam tikrą Sąjungos politikos sritį. Jų vaidmuo daugiausia administracinis ir aiškiai apribotas siaurai apibrėžta ir specializuota sritimi. Šių agentūrų steigimo teisinį pagrindą sudaro atitinkamos materialinės Sutarčių nuostatos, susijusios su politikos sritimis ( 62 ). Taigi, vertinant griežtai konstituciniu požiūriu, nėra jokio neatsiejamo, sisteminio poreikio, dėl kurio jų būstinės parinkimo procedūrą staiga reikėtų nustatyti Sutarčių nuostatoje.

105. Trečia, šiuo klausimu man neaišku, kaip, vertinant konceptualiai, sprendimas dėl agentūros būstinės vietos būtų atskiras klausimas nuo šios agentūros įkūrimo klausimo (šios pozicijos laikosi Taryba ir įstojusios į bylą valstybės narės). Mano nuomone, būstinės vietos klausimas priskiriamas agentūros organizavimo sričiai ir reglamentuojamas atitinkamu teisės aktu, kuriuo ši agentūra įsteigiama. Nėra jokio aiškaus struktūrinio argumento dėl to, pirma, kodėl sprendimui dėl būstinės turėtų būti taikomas kitoks teisinis režimas nei sprendimui dėl jos įsteigimo ir, antra, kodėl pirmasis sprendimas turėtų būti priimtas tokiu pat teisiniu keliu kaip ir taikomas institucijoms, t. y. pagal SESV 341 straipsnį.

106. Taryba teigia, kad sprendimas dėl agentūros būstinės yra politinis. Žinoma, neneigiu, kad toks sprendimas išties turi politinį aspektą. Vis dėlto neaišku, kodėl Europos piliečiams atstovaujantis Parlamentas numanomai negalėtų priimti tokio sprendimo ar kodėl pati Taryba, kaip Sąjungos institucija, kurioje ministrų lygmeniu kartu susirenka valstybių narių atstovai, negalėtų priimti sprendimo šiuo klausimu. Apskritai argumentas, kad Parlamentas nėra tinkamas priimti politinius sprendimus, man atrodo mažiausiai nelogiškas ( 63 ).

107. Bet kuriuo atveju sprendimą dėl agentūros būstinės vietos sunku laikyti išimtinai politiniu sprendimu, bent jau tuo atveju, jei abiejose šiose bylose nurodytiems kriterijams teiktume kokią nors reikšmę. Atitinkamose atrankos taisyklėse buvo nustatyti keli kriterijai, kurie visi yra dar labiau techninio pobūdžio, t. y. data, kai agentūra gali būti įkurta vietoje; vietovės pasiekiamumas; tinkamų švietimo įstaigų agentūros darbuotojų vaikams buvimas ir tinkamos galimybės įsidarbinti ir naudotis socialinės apsaugos bei medicininės priežiūros paslaugomis tiek vaikams, tiek sutuoktiniams ( 64 ). Atrodo, kad geografinė pusiausvyra yra vienintelis kriterijus, kuris yra iš esmės politinio pobūdžio.

108. Taigi darytina išvada, kad sprendimus dėl Sąjungos agentūrų būstinių, atsižvelgiant į mišrų jų pobūdį, neabejotinai gali priimti Parlamentas ir Taryba pagal įprastą teisėkūros procedūrą, inicijuotą Komisijai pateikus pasiūlymą.

3. Praeitis

109. Kalbant apie Tarybos argumentus, susijusius su SESV 341 straipsnio geneze, Protokolo Nr. 6 ir Edinburgo sprendimo poveikiu ir ankstesne institucine praktika, reikia pažymėti, kad nė vienas iš šių argumentų neatrodo pakankamai įtikinamas, kad būtų galima paneigti SESV 341 straipsnio aiškinimą, kylantį iš jo teksto, konteksto ir sistemos.

110. Pirma, kalbant apie SESV 341 straipsnio raidą, pažymėtina, kad nuo 1951 m. šios nuostatos turinys išliko nepakitęs ( 65 ). Vienintelis skirtumas yra tas, kad sąvoka „Bendrijos institucijos“ buvo pakeista sąvoka „Sąjungos institucijos“. Labai svarbu tai, kad Lisabonos sutartimi ši nuostata nebuvo pakeista, aiškiai įtraukiant Sąjungos įstaigas ir organus ( 66 ).

111. Antra, Taryba ir ypač Liuksemburgo vyriausybė byloje ELA daugiausia rėmėsi Protokolu Nr. 6 ir Edinburgo sprendimu, priimtu 1992 m. Europos Vadovų Tarybos susitikime, siekdamos pagrįsti agentūrų įtraukimą į SESV 341 straipsnio taikymo sritį.

112. Protokole Nr. 6 iš tiesų nustatyta ne tik institucijų, bet ir dviejų komitetų ir vienos agentūros, t. y. Europolo būstinė. Taigi aišku, kad šių įstaigų būstinė buvo įtvirtinta pirminėje teisėje. Vis dėlto Protokole Nr. 6 visiškai nenurodyta, kad visų (galimų, būsimų) agentūrų būstines nustato valstybės narės, remdamosi SESV 341 straipsniu, kaip tik yra atvirkščiai. Priimdamos konkretų protokolą (taigi pakeisdamos Sutartis pagal jose numatytas keitimo procedūras) valstybės narės aiškiai nusprendė, jog jų kolektyvinis sprendimas turi būti įtvirtintas Sutartyse, kad sukeltų teisinių pasekmių pagal Sąjungos teisę.

113. Edinburgo sprendimo 2 straipsnyje numatyta: „dėl esamų ir būsimų kitų įstaigų ir departamentų būstinių bus sprendžiama bendru valstybių narių Vyriausybių atstovų susitarimu artėjančioje Europos Vadovų Taryboje, atsižvelgiant į pirmiau minėtųjų nuostatų teikiamą naudą atitinkamoms valstybėms narėms ir teikiant atitinkamą prioritetą valstybėms narėms, kuriose šiuo metu nėra Bendrijos institucijų buveinių [būstinių]“ ( 67 ). Iš šio pareiškimo matyti, kad valstybių narių vyriausybių atstovai norėjo patys priimti sprendimą dėl agentūrų (kaip „kitų įstaigų ir departamentų“) būstinių lygiai taip pat, kaip valstybių narių vyriausybės pagal SESV 341 straipsnį yra aiškiai ir vienareikšmiškai įgaliotos priimti sprendimą dėl institucijų būstinių.

114. Taigi atsižvelgdamas į Edinburgo sprendimo 2 straipsnį sutinku su tuo, kad atrodo, jog valstybių ar vyriausybių vadovai galbūt galvojo išplėsti SESV 341 straipsnio taikymo sritį, įtraukiant agentūras. Be to, taip pat atrodytų, jog, siekdami priimti šį straipsnį, jo rengėjai pripažino, kad SESV 341 straipsnis neapėmė agentūrų (jei jis būtų apėmęs agentūras, tada kodėl šiuo tikslu reikėtų rengti specialų protokolą?)

115. Vis dėlto nesutinku su teisinėmis pasekmėmis, kurias reikėtų kildinti iš Edinburgo sprendimo 2 straipsnio. Mano nuomone, šios konkrečios nuostatos pobūdis yra tarptautinis susitarimas tarp valstybių narių. Kadangi šis sprendimas buvo priimtas ne pagal ESS 48 straipsnyje numatytas peržiūros procedūras, jo negalima pripažinti kaip tinkamo būdo iš dalies pakeisti SESV 341 straipsnį. Todėl jis nesukelia privalomų teisinių pasekmių Sąjungos teisės sistemoje (tačiau tai nereiškia, kad jis negali sukelti tokių pasekmių pagal tarptautinę teisę).

116. Aiškumo sumetimais reikėtų patikslinti, kad valstybių narių atstovų sprendimas, kaip antai Edinburgo sprendimas, kuris buvo priimtas ne pagal Sąjungos teisės nuostatą, turi teisinę galią pagal Sąjungos teisę tik tiek, kiek jo turinys yra formaliai perimtas Sąjungos teisėje laikantis šioje teisėje nustatytų procedūrų ( 68 ). Anksčiau toks „inkorporavimas“ paprastai vykdavo priimant protokolą, kaip tai rodo iškalbingi pavydžiai: Protokolas Nr. 22 dėl Danijos pozicijos po to, kai ši valstybė narė iš pradžių atsisakė ratifikuoti Mastrichto sutartį ( 69 ), arba Protokolas dėl Airijos žmonių susirūpinimo dėl Lisabonos sutarties ( 70 ).

117. Kalbant apie Edinburgo sprendimą pažymėtina, kad Protokole Nr. 6 buvo inkorporuotas tik jo 1 straipsnis ir taip, įsigaliojus Amsterdamo sutarčiai, prie kurios buvo pridėtas šis naujas protokolas, 1999 m. jis tapo Sąjungos teise. Kiek man yra žinoma, savo ruožtu 2 straipsnis niekada nebuvo inkorporuotas į jokį formalų Sąjungos teisės aktą, netgi į (aiškinamojo pobūdžio) deklaraciją. Todėl jis nepriskiriamas nei pirminei, nei antrinei teisei ( 71 ).

118. Darytina išvada, kad vienintelė reikšmė, kuri pagal Sąjungos teisę galėtų būti suteikta Edinburgo sprendimo 2 straipsniui, yra nebent politinė, bet tikrai ne teisinė. Į jį būtų galima atsižvelgti nebent kaip į Sutarčių aiškinimo priemonę ( 72 ).

119. Bet kuriuo atveju nereikėtų pamiršti, kad Edinburgo sprendimo autoriai neįtraukė jo 2 straipsnio į pirminę teisę. Todėl šios nuostatos teikiamos aiškinimo gairės bet kuriuo atveju negali prieštarauti SESV 341 straipsnio tekstui, kontekstui, sistemai ir tikslui.

120. Trečia, Taryba nemažai rėmėsi ankstesne institucine praktika, susijusia su sprendimu dėl agentūrų būstinių, teigdama, kad tokie sprendimai anksčiau būdavo dažnai priimami valstybių narių atstovų sprendimu pagal SESV 341 straipsnį. Taigi, Tarybos nuomone, aplinkybė, kad per pastaruosius dešimtmečius buvo formuojama tam tikra institucinė praktika, patvirtina ne tik tai, kad SESV 341 straipsnis apima agentūras, bet ir pateisina tokią praktiką dabar, ir, atrodo, kad todėl ateityje tokia praktika taps nuolatinė.

121. Nesutinku su tuo. Pirma, tiesiog negaliu pritarti tokiai pozicijai vien faktiniu, empiriniu lygmeniu. Atsižvelgiant į visą šioje byloje Teisingumo Teismui pateiktą informaciją atrodo, kad sprendimai dėl Sąjungos agentūrų ar įstaigų būstinių buvo priimami gana skirtingai.

122. Žinoma, anksčiau sprendimus dėl tam tikrų agentūrų būstinės vietos yra priėmusios valstybės narės ir tai nebuvo padaryta Sąjungos reglamentais, kuriais agentūros įsteigiamos. Taip visų pirma buvo 1993 m., kalbant apie devynias agentūras, įskaitant EMA pirmtakę ( 73 ), 2004 m., kalbant apie kitas devynias agentūras ir įstaigas ( 74 ), 2009 m., kalbant apie Energetikos reguliavimo institucijų bendradarbiavimo agentūrą ( 75 ), ir visai neseniai – ELA ir Europos kibernetinio saugumo pramonės, technologijų ir mokslinių tyrimų kompetencijos centrą ( 76 ). Pažymėtina, kad kai kurių iš šių agentūrų būstinė vėliau buvo paminėta jų steigimo reglamente ( 77 ).

123. Vis dėlto anksčiau taip pat buvo taikoma tokia praktika, kai sprendimą dėl agentūrų būstinės priimdavo Sąjungos teisės aktų leidėjas, t. y. Taryba, iš pradžių veikdama viena, o vėliau, keičiantis Sąjungos konstitucinei sistemai, Parlamentas ir Taryba. Taip visų pirma buvo kalbant apie pačias pirmąsias Sąjungos agentūras 8-ajame dešimtmetyje, t. y. Cedefop ( 78 ) ir Eurofound ( 79 ). Vėliau tas pats nutiko su Frontex ( 80 ), Europos žuvininkystės kontrolės agentūra ( 81 ) ir visai neseniai – trimis agentūromis, įsteigtomis užklupus pasaulinei finansų krizei (Europos bankininkystės institucija, Europos vertybinių popierių ir rinkų institucija ir Europos draudimo ir profesinių pensijų institucija) ( 82 ). Tas pats pasakytina apie tas agentūras, kurios priskiriamos bendros užsienio saugumo ir politikos sričiai (BUSP) ir dėl kurių būstinės sprendžia (vien) Taryba, o ne valstybės narės ( 83 ).

124. Be minėtų dviejų scenarijų, būta ir kitų būdų, tiesa, rečiau naudotų, priimti sprendimą dėl Sąjungos agentūros būstinės. Pavyzdžiui, taip buvo kalbant apie CEPOL, kai gana neįprastai sprendimą faktiškai priėmė keli besikeičiantys subjektai ( 84 ).

125. Akivaizdu, kad sprendimų dėl agentūrų būstinių priėmimo būdas pastaraisiais dešimtmečiais nebuvo vienodas. Neįmanoma aiškiai nustatyti vienos institucinės praktikos. Iš tiesų nuo pirmųjų agentūrų įsteigimo institucinė praktika nuolat keitėsi.

126. Kita vertus, bet kuriuo atveju, net jei būtų įmanoma nustatyti bėgant metams suformuotą vieną ir nuoseklią praktiką, quod non, kyla klausimas, kokią norminę reikšmę tokia išvada turi šiai bylai?

127. Šiuo klausimu esu priverstas nesutikti su Taryba. Mano požiūriu, teisinėje Sąjungoje yra lemiamas esamas konstitucinis pagrindas, o ne ankstesnė praktika. Žinoma, manau, kad Sąjungos teisės aktų leidėjui tenka pareiga užtikrinti, kad teisės aktai būtų aktualūs ir pagrįstai atnaujinami, kad jais būtų reaguojama į socialinius ir visuomeninius pokyčius ( 85 ). Vis dėlto yra visai kas kita iš esmės teigti, kad esamas konstitucinis pagrindas turi būti išaiškintas (iš naujo) siekiant pritaikyti jį prie tam tikros praeityje taikytos praktikos ir toliau ją tęsti, neatsižvelgiant į pasikeitusią konstitucinę aplinką. Paprasčiau tariant, ne esamas konstitucinis pagrindas turi būti derinamas pagal geriausią praktiką, o atvirkščiai: esama ir būsima praktika turi būti priderinta prie esamo konstitucinio pagrindo.

128. Visgi tada neišvengiamai kyla klausimas: koks dabar yra SESV 341 straipsnio tikslas? Dabar nagrinėsiu šį klausimą.

4. Dėl (esamo) tikslo

129. Tarybos teigimu, jei SESV 341 straipsnis būtų aiškinamas taip, kad agentūros nepatektų į jo taikymo sritį, ši nuostata netektų veiksmingumo (effet utile). Sprendimas dėl pačių institucijų būstinės jau įtvirtintas pirminėje teisėje. Negalima manyti, kad likęs SESV 341 straipsnio veiksmingumas būtų siejamas su sprendimu pakeisti institucijų būstinę, nes, Tarybos nuomone, tokie sprendimai turėtų būti priimami taikant ESS 48 straipsnyje numatytas peržiūros procedūras, o ne pagal SESV 341 straipsnį.

130. Mano nuomone, ši byla rodo nebent tai, kad argumentai, susiję su veiksmingumu, ir visi kiti tiksliniai teisiniai argumentai apskritai gali kelti problemų. Taip yra todėl, kad toks argumentavimas šioje byloje ir apskritai gali nuvesti bet kur, kur tik norima nueiti, atsižvelgiant į tikslą, į kurį nusprendžiama orientuotis.

131. SESV 341 straipsnio tikslas arba pridėtinė vertė dabar priklauso tik nuo intereso, tikslo ar vertės, kurią nusprendžiama suteikti šiai nuostatai. Pats SESV 341 straipsnis, aiškinamas atskirai, neturi jokio akivaizdaus veiksmingumo. Šis interesas arba vertė turi kilti iš kitur. Iš tiesų, kaip parodo šioje byloje išreikštos skirtingos šalių pozicijos, atsižvelgiant į konkrečiai pasirinktą vertybę, rezultatas gali nuvesti priešingomis kryptimis.

132. Pirma, jei svarba priklausytų nuo sprendimų dėl būstinių politinio aspekto apskritai, kaip pabrėžė Taryba, ir jei būtų manoma, kad tokį sprendimą gali priimti tik valstybės narės ( 86 ), tada SESV 341 straipsnis tikrai galėtų būti aiškinamas plačiai. Šiuo klausimu tikslas, kurį reikėtų įtraukti į šią nuostatą, iš tiesų būtų valstybių narių sprendimų priėmimo įgaliojimų apsauga (1 tikslas).

133. Antra, byloje ELA Parlamento siūlomo siauresnio aiškinimo reikėtų siekiant stiprinti Parlamento (ir Sąjungos institucijų) vaidmenį, taip pat todėl, kad sprendimas dėl agentūros būstinės turi būti privaloma dalis bendro sprendimo įsteigti agentūrą Sąjungos politikos sričių įgyvendinimui stebėti. Tokiu atveju tikslas būtų apsaugoti Parlamento ir galbūt kitų Sąjungos institucijų vaidmenį (2 tikslas).

134. Trečia, su pirmesniu punktu susijęs tikslas, kuris suformuluotas šiek tiek sistemiškiau, yra išsaugoti Sąjungos teisės sistemos (vidinį) vientisumą. Sprendimams, kurie turėtų būti priimti dėl Sąjungos interesų ir jos vardu, neturėtų būti leidžiama išeiti iš šios sistemos ir faktiškai būti deleguotiems už šios sistemos ribų, vėliau už šios sistemos ribų pasiektą rezultatą iš naujo padarant privalomą šioje sistemoje. Vien dėl šio tikslo SESV 341 straipsnis turėtų būti aiškinamas kaip neapimantis agentūrų (3 tikslas).

135. Ketvirta, atrodo, kad SESV 341 straipsnyje reikalaujama vienbalsiškumo. Jei aiškinant jį siekiama išlaikyti ar net padidinti Sąjungos sprendimų priėmimo procedūrų galimybes, tada valstybių narių vienbalsiškumą gali būti sunkiau pasiekti nei tais atvejais, kai tie patys atstovai priimtų tokius sprendimus susitikę Taryboje ir vadovaudamiesi (švelnesniais) ribos reikalavimais. Tai būtų dar viena priežastis aiškinti SESV 341 straipsnį kuo siauriau (4 tikslas).

136. Galiausiai, penkta, SESV 341 straipsnio aiškinimu (taip pat) galėtų būti siekiama palaikyti Sąjungos teisės principus remiantis teisine valstybe, kai „pats veiksmingos teisminės kontrolės egzistavimas, skirtas Sąjungos teisės nuostatų laikymuisi užtikrinti, neatsiejamas nuo teisinės valstybės egzistavimo“ ( 87 ). Vis dėlto, jei taip būtų, kaip iš esmės per teismo posėdį teigė Italijos vyriausybė, tada SESV 341 straipsnis turėtų būti aiškinamas kuo siauriau dėl teisminės kontrolės negalimumo, bent jau Teisingumo Teisme, kurį lemia jo taikytinumas (5 tikslas).

137. Apskritai, o ir tokiais konkrečiais atvejais kaip šis, nemanau, kad teismui, įskaitant Teisingumo Teismą, būtų išmintinga rinktis vieną, o ne kitą tikslą. Derėtų neišeiti už gana aiškaus Sutarčių teksto ir sistemos ribų. Vis dėlto, jei vienam tikslui išties būtų teikiama pirmenybė prieš kitą, tada, kalbant apie Sąjungos teismus, būtų logiška, jei šis tikslas būtų palaikyti pačios Sąjungos sistemos vientisumą ir funkciją.

138. Antra, bet kuriuo atveju turiu pripažinti, kad manęs neįtikina Tarybos argumentas, susijęs su veiksmingumu. Viena vertus, tikra tiesa, kad Sąjungos institucijų būstinės jau yra nustatytos. Taigi tam tikru mastu SESV 341 straipsnio potencialas jau iš esmės išnaudotas. Vis dėlto toks rezultatas jau buvo neatsiejamas nuo jo dalyko. Kita vertus, tai, kad agentūros negali būti laikomos patenkančiomis į SESV 341 straipsnio taikymo sritį, nereiškia, kad ši nuostata neturi prasmės. SESV 341 straipsnis aiškiai apima institucijas, ir užtikrinama, kad ši nuostata toliau veiktų jų atžvilgiu ir tebebūtų reikšminga šiuo klausimu. Jis tikrai galioja ir galimai yra taikytinas sprendimui dėl naujos institucijos būstinės ( 88 ) ir visų pirma sprendimui pakeisti esamos institucijos būstinę ( 89 ). Vadinasi, negalima teigti, kad SESV 341 straipsnis netektų bet kokios prasmės, jei būtų manoma, kad jis neapima Sąjungos įstaigų ir organų. Bet kuriuo atveju tai, kad šiuo metu SESV 341 straipsnio taikymo sritis atrodo gana siaura, nesuteikia pagrįstos priežasties dirbtinai išplėsti šią taikymo sritį priešingai jo formuluotei.

139. Galiausiai, trečia, nesuprantu bendro Tarybos argumento, kad SESV 341 straipsnis privalo apimti agentūras, nes sprendimai dėl jų būstinių yra politiškai jautrūs ir todėl būtina išlaikyti valstybių narių vienbalsiškumą, kurio reikalaujama pagal SESV 341 straipsnį.

140. Vis dėlto kartu atrodo, kad abiejose nagrinėjamose bylose akivaizdžiai nebuvo to paties imperatyvo. Konkrečiai vertinant šiose bylose ginčijamus sprendimus, nė vienam iš jų neturėjo būti taikomas vienbalsiškumo reikalavimas. Ir pagal vienas, ir pagal kitas atrankos taisykles buvo numatyta, kad sprendimui dėl EMA ir ELA būstinės bus taikomas paprastos balsų daugumos reikalavimas.

141. Faktiškai, kiek tai susiję su EMA, Italijos vyriausybė per teismo posėdį nurodė, kad sprendimas dėl būstinės nebuvo priimtas visų valstybių narių bendru sutarimu. Italijos vyriausybė ne kartą pabrėžė, kad niekada nepritarė tokiam sprendimui.

142. Būtent šiuo etapu pernelyg sunku nekreipti dėmesio į tai, kad skelbiamas sisteminis tikslas, kurį palaiko Taryba, yra nutolęs nuo tikrovės. Taryba yra ne kartą nurodžiusi, kad Teisingumo Teismas SESV 341 straipsnį turėtų aiškinti plačiai, kad jis apimtų agentūras, siekiant išlaikyti sprendimų priėmimo proceso, kuriam reikalingas vienbalsiškumas, ypatingą politinį pobūdį. Vis dėlto pati Taryba vėliau, kai tik galėjo, nukrypo nuo tos pačios procedūros ir vietoj jos pasirinko balsavimą paprasta balsų dauguma.

143. Dėl visų šių priežasčių manau, kad SESV 341 straipsniu nereglamentuojamas sprendimas dėl Sąjungos agentūrų ir kitų įstaigų būstinių.

C. Dėl ginčijamų sprendimų teisinio pobūdžio

144. Grįžtant prie ginčijamų sprendimų atrodo, kad tai nėra slepiami Tarybos sprendimai. Tai tikrai yra valstybių narių sprendimai, tad Teisingumo Teismas neturi jurisdikcijos dėl jų pagal SESV 263 straipsnį (A). Vis dėlto kaip valstybių narių sprendimai, priimti ne pagal Sutartis, Sąjungos teisės sistemoje jie nesukelia jokių privalomų teisinių pasekmių (B).

1. Slepiami Tarybos sprendimai?

145. Bylose EMA Italijos vyriausybė teigia, kad, atsižvelgiant į ginčijamo sprendimo turinį ir jo priėmimo aplinkybes, jį priėmė Taryba. Pirma, konkrečios ginčijamo sprendimo priėmimo sąlygos įrodo, kad tai buvo Tarybos sprendimas, nes jis buvo priimtas Tarybos patalpose ir pasikliaujant jos institucinėmis struktūromis, t. y. pirmininkaujančia valstybe nare, Tarybos Generaliniu sekretoriatu, jos Teisės tarnyba ir COREPER. Be to, kelios Sąjungos institucijos, be kita ko, Europos Vadovų Taryba ir Komisija, dalyvavo atrenkant naują EMA būstinę. Dar reikia pridurti, kad šis sprendimas iš tikrųjų buvo priimtas pagal daugumos taisyklę. Toks veikimo būdas būdingas Tarybos sprendimų priėmimo procesui ir aiškiai skiriasi nuo veikimo būdo, kai priimamas kartu veikiančių valstybių narių tarpvyriausybinis sprendimas, nes tokie sprendimai priimami vienbalsiai arba bendru sutarimu („common accord“).

146. Antra, Italijos vyriausybė laikosi nuomonės, kad sprendimas dėl Sąjungos agentūrų būstinės neabejotinai priklauso išimtinei Sąjungos kompetencijai, kaip matyti, be kita ko, iš Komisijos pasiūlymo, kuriuo iš dalies keičiamas Reglamentas Nr. 726/2004. Tokia kompetencija negali būti įgyvendinta valstybių narių aktu. Jei būtų nuspręsta, kad Teisingumo Teismas neturi jurisdikcijos, tai reikštų, kad Sąjungos teismai negalėtų tikrinti Tarybos sprendimų kiekvieną kartą, kai valstybės narės manytų, kad klausimai, susiję su Sąjungos procedūromis ir kompetencija, iš tikrųjų yra „tarpvyriausybiniai“. Taigi ginčijamas sprendimas turėtų būti laikomas Tarybos sprendimu.

147. Savo ruožtu Taryba tvirtina, kad ginčijamas sprendimas yra valstybių narių atstovų priimtas sprendimas. Šis sprendimas buvo priimtas siekiant iš dalies pakeisti ankstesnį 1993 m. spalio 29 d. valstybių narių atstovų sprendimą išrinkti ankstesnę EMA būstinės vietą. Apskritai sprendimai dėl Sąjungos agentūrų būstinių nepriklauso Sąjungos kompetencijai, todėl jiems netaikoma įprasta teisėkūros procedūra.

148. Byloje ELA Parlamentas teigia, kad Taryba yra sprendimo autorė. Sprendimą pasirašė Tarybos pirmininkas. Sprendimo priėmimo procesas prieš priimant aktą buvo grindžiamas Tarybos, įskaitant COREPER, administracinėmis struktūromis.

149. Kaip nurodo Taryba ir iš esmės teigia visos įstojusios į bylą valstybės narės, tai yra valstybių narių atstovų sprendimas, priimtas remiantis SESV 341 straipsniu. Tai, kad sprendimų priėmimo procesas vyko Tarybos patalpose padedant Tarybos Generaliniam sekretoriatui, atsakingam už administracinę pagalbą tarpvyriausybiniams veiksmams, ir kad Sąjungos institucija dalyvavo įgyvendinant ginčijamą sprendimą, nekeičia išvados, kad ginčijamas sprendimas pagal savo pobūdį yra valstybių narių aktas. Nors Taryba 2019 m. birželio 13 d. taip pat sušaukė du skirtingus susitikimus, tai buvo du skirtingi susitikimai, surengti pagal skirtingas teisines, protokolo ir organizacines procedūras. Kalbant apie tai, kad ginčijamą sprendimą pasirašė Tarybos pirmininkas, pažymėtina, kad valstybių narių vyriausybių atstovai būtų pavedę Rumunijai (kaip tuo metu Tarybai pirmininkavusiai valstybei narei) užtikrinti tinkamą sprendimų priėmimo proceso veikimą.

150. Mano nuomone, nė vieno iš ginčijamų sprendimų negalima priskirti Tarybai.

151. Pirma, kaip jau paaiškinau šioje išvadoje ( 90 ), akto turinys ir priėmimo aplinkybės gali suteikti informacijos, skirtos išsiaiškinti, kas yra formalus šio akto autorius, kai jis nėra žinomas. Vis dėlto šiose bylose aišku, kad ginčijami sprendimai oficialiai yra valstybių narių sprendimai. Ieškovų argumentas abiejose bylose ir vėl yra norminis: jų nuomone, sprendimus iš tikrųjų turėjo priimti Taryba, o ne valstybės narės.

152. Kalbant apie faktinį lygmenį, pradedant nuo ELA, ginčijamas sprendimas yra formalus valstybių narių atstovų sprendimas, kuris buvo paskelbtas Oficialiajame leidinyje ( 91 ). Žinoma, tai, kad ginčijamas sprendimas iš tikrųjų buvo paskelbtas Oficialiojo leidinio L serijoje, kelia savų problemų ( 92 ). Tačiau kartu šios problemos nėra susijusios su autentiškumu. Kai dokumento, paskelbto Oficialiajame leidinyje, viršuje autoritetingai nurodyta „valstybių narių sprendimas“, tai tikrai nėra vien kažkur internete paskelbtas neaiškus pranešimas spaudai, kai tikrai galima būtų abejoti, kas iš tiesų jame nurodyta.

153. Taip pat nemanau, jog argumentas, kad šį dokumentą formaliai pasirašė Tarybos pirmininkas, turi lemiamą reikšmę. Aišku, vėlgi, vertinant formaliai, gal ir būtų logiška, jei tokį sprendimą pasirašytų visi valstybių narių atstovai. Vis dėlto atrodo, kad tai, jog ginčijamą sprendimą pasirašė Tarybos pirmininkas, atitinka koordinavimo vaidmenį, kurį atrankos taisyklėse jam patikėjo valstybių ar vyriausybių vadovai. Be to, kaip iš esmės per teismo posėdį teigė Taryba, sutinku su tuo, kad praktiškai tokio pobūdžio kolektyvinių sprendimų „notaro“ vaidmenį logiška patikėti tai pačiai valstybei, kuri sprendimo priėmimo metu pirmininkauja Europos Sąjungai.

154. Savo ruožtu bylose EMA ginčijamas sprendimas buvo paskelbtas Tarybos susitikimo protokole ir apie jį buvo paskelbta pranešime spaudai ( 93 ). Dėl jo nebuvo priimta formalaus valstybių narių atstovų sprendimo, kuris būtų paskelbtas Oficialiajame leidinyje. Vis dėlto, nepaisant to, kad pats ginčijamas sprendimas nebuvo formaliai įtvirtintas, jame vis vien aiškiai nurodyta, kad tai yra valstybių narių sprendimas. Ir protokole, ir pranešime spaudai vienareikšmiškai nurodyta, kad sprendimą priėmė valstybių narių atstovai.

155. Be to, tai, kad jis negali būti priskirtas Tarybai, taip pat patvirtina paskesnis Reglamento 2018/1718 priėmimas. Šio reglamento buvimas rodo, kad pagal atrankos procedūros taisykles ( 94 ) tikrasis ginčijamo sprendimo autorius buvo valstybių narių atstovai. Tik vėliau Taryba kartu su Parlamentu dalyvavo įprastoje teisėkūros procedūroje, kad įtrauktų į EMA steigimo reglamentą nuorodą į naują būstinę, atspindinčią valstybių narių balsavimą.

156. Be to, nesvarbu, ar tai būtų ELA, ar EMA būstinė, negalima teigti, kad kitų institucijų, ypač Komisijos, dalyvavimas sprendimų priėmimo procese vertinant pasiūlymus ir Tarybos dalyvavimas šiame procese per pirmininkaujančią valstybę narę, Generalinį sekretoriatą ir apskritai naudojimasis jos patalpomis patvirtina, kad ginčijami sprendimai iš tikrųjų yra Tarybos sprendimai. Vėlgi, atsižvelgiant į Tarybos ir valstybių narių, kaip ją sudarančių narių, dvilypį pobūdį, logiką („kas vyksta Tarybos pastate, yra Taryba“), kurią galbūt būtų galima taikyti kitoms Sąjungos institucijoms („kas vyksta Komisijos pastate, yra Komisija“), sunku pritaikyti šiam keistam dariniui ( 95 ).

157. Be to, pagal suformuotą jurisprudenciją srityse, kurios nepriklauso išimtinei Sąjungos kompetencijai, už Sąjungos sistemos ribų valstybės narės turi teisę skirti užduotis institucijoms, pavyzdžiui, veiksmų, kurių kartu ėmėsi valstybės narės, koordinavimo, jei šiomis užduotimis neiškraipomi Sutartimis šioms institucijoms suteikti įgaliojimai ( 96 ).

158. Antra, kaip jau buvo paaiškinta šioje išvadoje, agentūrų steigimas priklauso Sąjungos kompetencijai ir dėl jo paprastai sprendžiama pagal įprastą teisėkūros procedūrą. Tas pats turėtų būti taikoma ir agentūrų būstinėms pagal „steigimo aktų rinkinį“ ( 97 ). Tada logiška, kad tokius sprendimus turėtų priimti Parlamentas ir Taryba, o ne valstybės narės.

159. Vis dėlto Sąjungos kompetencija šiuo klausimu susijusi tik su privalomu agentūros būstinės parinkimu pagal Sąjungos teisę. To paties negalima taikyti neprivalomam politiniam pareiškimui, kuris toks iš tikrųjų yra pagal Sąjungos teisę, kad yra įsteigta nauja Sąjungos agentūra, jame taip pat paminint, kur būtų geriausia įkurdinti jos būstinę.

160. Be to, ir tai galbūt yra dar svarbiau, atsižvelgiant į anksčiau ir dabar pasitaikančius svyravimus dėl kompetencijos priimti sprendimus dėl agentūrų būstinių ( 98 ), šiose bylose tikrai nėra jokio loginio pagrindo, kuris galbūt, bent mano nuomone, išimties tvarka suteiktų Teisingumo Teismui priežastį „perkvalifikuoti“ akto autorystę ex post facto ( 99 ).

161. Ankstesnė institucijų praktika dėl agentūrų būstinių rodo, kad atitinkami subjektai jau seniai nesutaria dėl taikytinos teisės. 2012 m. Parlamentas, Taryba ir Komisija laikėsi nuomonės, kad „politinis sprendimas dėl agentūros būstinės priimamas bendru valstybių narių atstovų, susirinkusių valstybės ar vyriausybės vadovų lygmeniu, sutarimu arba jį priima Taryba“ ( 100 ). 2017 m. Komisija dėl būsimos EMA būstinės nurodė, kad „agentūros būstinės vietos klausimas priskiriamas Sąjungos išimtinei kompetencijai“ ( 101 ). 2018 m. Parlamentas ir Taryba išbraukė nuostatą dėl ELA būstinės vietos iš steigimo reglamento projekto ( 102 ), lyg ir palikdami valstybių narių atstovams priimti sprendimą. 2019 m. ataskaitoje, kurios pareikalavo Taryba Parlamentui paprašius persvarstyti procedūrą dėl agentūrų būstinių vietos, Komisija, pažymėjusi, kad nuo 2012 m. tokios būstinės parinkimo praktika yra įvairi, galiausiai padarė išvadą, kad „Bendro požiūrio principai suteikia gerą pagrindą sprendimų dėl agentūros būstinių priėmimo procesui ir užtikrinti, kad priimančiosios valstybės narės reaguotų į agentūrų „specifinius poreikius“ ( 103 ).

162. Tokiomis aplinkybėmis, atsižvelgiant į tai, kad pagal esamą Sąjungos konstitucinę sistemą pagrįsta, kad sprendimą dėl agentūrų būstinių turi priimti Sąjungos institucijos, o ne valstybės narės, ankstesnė valstybių narių praktika pačioms spręsti dėl agentūrų būstinių netgi po to, kai priėmus Lisabonos sutartį konstitucinė sistema buvo pakeista, galbūt galėtų būti laikoma praeter legem, bet akivaizdžiai ne contra legem ( 104 ).

163. Todėl man atrodo neįmanoma (iš naujo) priskirti ginčijamų sprendimų Tarybai ex post facto. Tai yra kolektyviniai valstybių narių atstovų sprendimai, dėl kurių Teisingumo Teismas neturi jurisdikcijos pagal SESV 263 straipsnį.

2. Ginčijamų sprendimų teisinės pasekmės pagal Sąjungos teisę

164. Vis dėlto darant pirmiau nurodytą išvadą reikia pateikti gana svarbų patikslinimą, kylantį tiesiogiai iš SESV 341 straipsnio taikymo srities, kaip jau buvo nagrinėta šioje išvadoje. Ginčijami sprendimai yra valstybių narių sprendimai. Vis dėlto jų negalima laikyti sprendimais, priimtais pagal SESV 341 straipsnį, nes ši nuostata nesuteikia valstybėms narėms teisės spręsti dėl agentūrų būstinių. Darytina išvada, kad ginčijami sprendimai yra valstybių narių sprendimai, priimti veikiant už Sutarčių ribų.

165. Žinoma, dėl panašių valstybių narių sprendimų, priimtų pagal SESV 253 straipsnį, Teisingumo Teismas yra konstatavęs, kad „nesvarbu, ar valstybių narių vyriausybių atstovai veikė pagal Sutartis, ar pagal kitus teisės šaltinius, kaip antai tarptautinę teisę“ ( 105 ). Nesivelsiu į diskusiją, ar tai tikrai neturi jokios reikšmės Teisingumo Teismo jurisdikcijai pagal SESV 263 straipsnį, nes šiuo klausimu man kyla didelių abejonių. Vis dėlto šio klausimo nagrinėjimas neturi reikšmės šioms byloms, nes esami valstybių narių sprendimai nėra numatyti Sutartyse.

166. Vis dėlto man aišku, kad siekiant nustatyti, ar valstybių narių sprendimas sukelia privalomų teisinių pasekmių pagal Sąjungos teisę, reikia atskirti valstybių narių veiksmus pagal Sutartis ir valstybių narių veiksmus ne pagal Sutartis. Nekyla abejonių, kad jei valstybių narių sprendimas yra numatytas Sutartyse, tada pagal Sutartis jis sukelia privalomų teisinių pasekmių pagal Sąjungos teisę. Tačiau, kaip bylose EMA teisingai nurodė Komisija, o kartu ir Parlamentas, valstybių narių sprendimas tokiu klausimu, kai Sutartyse jų veiksmai nenumatyti, jei jis vienaip ar kitaip neinkorporuojamas į Sąjungos teisės sistemą, nesukelia jokių privalomų teisinių pasekmių pagal Sąjungos teisę.

167. Kaip jau buvo paaiškinta šioje išvadoje dėl Edinburgo sprendimo, valstybių narių atstovų sprendimai, kurie nėra priimti pagal Sąjungos teisės nuostatą, nėra Sąjungos teisės dalis. Jie nesukelia privalomų teisinių pasekmių Sąjungos teisės sistemoje. Kad tokie sprendimai sukeltų privalomų teisinių pasekmių Sąjungos teisės sistemoje, jų turinys turi būti inkorporuotas į Sąjungos teisę laikantis Sąjungos teisėje numatytų procedūrų ( 106 ).

168. Tokia pat logika neabejotinai taikoma ir ginčijamiems sprendimams. Kadangi neįpareigota juos priimti ir jie nenumatyti Sąjungos teisėje nei pagal SESV 341 straipsnį, nei pagal kurią nors kitą Sąjungos teisės nuostatą, jie pagal Sąjungos teisę nesukelia privalomų teisinių pasekmių. Jie yra tarsi Sąjungos teisės sistemos „ante portas“. Žinoma, tai nereiškia, kad toks valstybių narių sprendimas galimai nesukels privalomų teisinių pasekmių pagal tarptautinę teisę. Taigi, nors su tokiu sprendimu sutikusioms valstybėms narėms jis gali būti privalomas tarpusavio santykiuose pagal tarptautinę teisę, pagal Sąjungos teisę jis nėra privalomas nei nesutikusioms valstybėms narėms, nei Sąjungos institucijoms.

169. Žinoma, neneigiu, kad ginčijami sprendimai turi tam tikrą politinę reikšmę, nes jie suteikia politinę paskatą imtis tolesnių teisinių veiksmų Sąjungos teisės sistemoje. Rebus sic stantibus, galima būtų tikėtis, kad tuose sprendimuose išdėstyta valstybių narių pozicija ateityje taps Tarybos pozicija. Vis dėlto šie sprendimai nėra teisiškai privalomi pačiai Tarybai, kai ji vėliau dalyvauja įprastoje teisėkūros procedūroje. Ji gali pakeisti savo nuomonę atsižvelgdama į situacijos raidą. Kai kurie naujos agentūros institucinės koncepcijos aspektai per teisėkūros procedūrą gali būti politinio kompromiso rezultatas.

170. Ginčijami sprendimai gali sukelti privalomų teisinių pasekmių Sąjungos teisės sistemoje tik jeigu jie vienaip ar kitaip tampa Sąjungos teisės dalimi. Konkrečiai kalbant, tokių sprendimų (neprivalomas) turinys, pasibaigus Sąjungos teisėkūros procedūrai, galiausiai gali būti inkorporuotas į (privalomus) antrinės teisės aktus. Visgi dėl tokios „inkorporavimo“ priemonės vėliau gali būti pareikštas ieškinys dėl panaikinimo, jei yra įvykdomi SESV 263 straipsnyje nustatyti reikalavimai.

171. Ieškinys dėl Reglamento 2018/1718, kuriuo buvo inkorporuotas bylose EMA ginčijamas sprendimas, pareikštas lygiagrečiose bylose Comune di Milano ir Italijos Respublikos ( 107 ), yra aprašyto scenarijaus pavyzdys. Vis dėlto tokiu atveju Sąjungos „inkorporavimo“ priemonės negalima laikyti vien patvirtinamąja priemone, atsižvelgiant į tai, kad valstybių narių sprendimas nesukelia privalomų teisinių pasekmių. Dėl tos pačios priežasties valstybių narių sprendimo negalima laikyti aktu, kuris yra parengiamasis prieš priimant Sąjungos inkorporavimo aktą. Tada logiška, kad privalomas yra pastarasis aktas, kuriam dėl to pagal Sąjungos teisę potencialiai gali būti taikoma teisminė kontrolė.

172. Kalbant apie kitą scenarijų, kai valstybių narių sprendimo turinys nėra perkeltas į steigimo aktą ar bet kurį kitą atitinkamą privalomą Sąjungos aktą, neįmanoma, kad (kada nors vėliau) būtų taikomas SESV 263 straipsnis. Vis dėlto net ir tokiu atveju valstybių narių sprendimas nesukelia privalomų teisinių pasekmių pagal Sąjungos teisę. Todėl, kiek tai susiję su ELA, jeigu būstinės nurodymas nebuvo inkorporuotas į Sąjungos teisės aktą, sprendimas įkurdinti jos būstinę Bratislavoje negali sukelti jokių teisinių pasekmių Sąjungos teisės sistemoje, kol dėl šios vietos nėra formalaus sprendimo, įtvirtinto Sąjungos akte. Kitaip tariant, pagal Sąjungos teisę ELA būstinės vieta tame mieste bent kol kas yra tik fakto klausimas.

173. Baigdamas norėčiau pažymėti, kad apskritai valstybėms narėms sunku uždrausti priimti aktus ne pagal Sutartis, taip pat ir klausimais, susijusiais su Sąjunga, jei tik jos pageidauja tai daryti. Pagaliau tai yra suverenios valstybės. Vis dėlto išėjimas į išorę (tačiau gal tai ir nestebina, bent atsižvelgiant į pamatinį fizikos dėsnį) lemia būtent tai, kad atsiduriama išorėje.

174. Vis dėlto, net ir atsidūrus išorėje, toliau neabejotinai galima daryti neįpareigojančius pareiškimus dėl to, kas idealiu atveju turėtų vykti viduje. Juk pagal Sąjungos teisės sistemą ir Teisingumo Teismo jurisprudenciją įvairiems subjektams, įskaitant Sąjungos institucijas, leidžiama leisti įvairius neprivalomus (švelniosios teisės) aktus siekiant skatinti ir įtikinti, skirtingai nuo teisės priimti privalomąją galią turinčius aktus ( 108 ). Jei tai iš tikrųjų leidžiama Sąjungos institucijoms, saistomoms priskiriamosios kompetencijos principo, tai juo labiau turėtų būti taikoma suverenioms valstybėms narėms, net jei kalbama apie klausimus, susijusius su Sąjungos teise.

175. Vis dėlto tai, kad valstybių narių sprendimas nepriklauso Teisingumo Teismo jurisdikcijai pagal SESV 263 straipsnį, nereiškia, kad šis sprendimas visiškai negali būti tikrinamas Teisingumo Teismo. Nenagrinėjant atvejų, kai valstybių narių aktai, priimami ne pagal Sutartis, tampa „Sąjungos teise“, šiems aktams ir toliau taikoma Sąjungos teisė, tačiau dėl jų galbūt gali būti pareiškiami kitokio pobūdžio ieškiniai, pavyzdžiui, dėl pažeidimo ( 109 ), arba pateikiami prašymai priimti prejudicinį sprendimą dėl išaiškinimo ( 110 ).

176. Apibendrinant pažymėtina, kad valstybėms narėms tikrai nedraudžiama paskelbti savo kolektyvinės nuomonės dėl naujos Sąjungos agentūros pageidautinumo, jos bendros funkcijos ir apskritai funkcijų ribų, įskaitant pageidautiną jos būstinės vietą, dar prieš šiuo tikslu pradedant teisėkūros procedūrą Sąjungoje. Išties valstybės narės, netgi vėliau susitikusios Taryboje, tokiu būdu jau gali pareikšti savo politinius prioritetus. Tai gali padaryti ir Parlamentas. Vis dėlto tokios agentūros įsteigimas, įskaitant privalomą jos būstinės vietos parinkimą, yra Sąjungos teisės klausimas ir jam taikomos Sąjungos vidaus teisėkūros procedūros, paprastai – įprasta teisėkūros procedūra. Tam tikra prasme tai nestebina. Juk agentūra, kurią numatoma įsteigti, yra Sąjungos, o ne valstybių narių agentūra.

V. Dėl bylinėjimosi išlaidų

177. Pagal Teisingumo Teismo procedūros reglamento 138 straipsnio 1 dalį pralaimėjusiai šaliai nurodoma padengti bylinėjimosi išlaidas.

178. Formaliai šiose bylose Comune di Milano ir Italijos Respublika bylose EMA, o Parlamentas byloje ELA pralaimėjo bylą, nes buvo konstatuota, kad Teisingumo Teismas neturi jurisdikcijos nagrinėti ginčijamus sprendimus.

179. Vis dėlto, atsižvelgiant į faktines aplinkybes, kad: i) neįmanoma užtikrintai teigti, kad Taryba būtų laimėjusi bylą iš esmės; ii) tai buvo sudėtingas, neišvengiamai institucinio pobūdžio ginčas, susijęs tiek su ankstesniais atvejais, tiek su būsimų taisyklių išaiškinimu, ir iii) Teisingumo Teismas sujungė dalį bylų ir surengė bendrą teismo posėdį visose penkiose bylose, todėl gali būti gana sudėtinga kiekvienu konkrečiu atveju atgaline data tiksliai nustatyti bylinėjimosi išlaidas, manyčiau, kad būtų sąžiningiau ir teisingiau išimties tvarka taikyti Procedūros reglamento 138 straipsnio 3 dalį ir nuspręsti, kad (kiekviena) šalis padengia savo bylinėjimosi išlaidas.

180. Pagal Procedūros reglamento 140 straipsnio 1 dalį įstojusios į bylą šalys taip pat padengia savo bylinėjimosi išlaidas.

VI. Išvada

181. Sujungtose bylose Italija / Taryba (C‑59/18) ir Comune di Milano / Taryba (C‑182/18) Teisingumo Teismui siūlau: – pripažinti, kad jis neturi jurisdikcijos dėl Europos Sąjungos Tarybos susitikime priimto valstybių narių atstovų sprendimo, kuriame nauja Europos vaistų agentūros būstinės vieta nustatoma Amsterdame (Nyderlandai), – nurodyti Comune di Milano (Italija), Italijos Respublikai ir Tarybai padengti savo bylinėjimosi išlaidas, – nurodyti visoms įstojusioms į bylą šalims padengti savo bylinėjimosi išlaidas.

182. Byloje C‑743/19 siūlau Teisingumo Teismui: – pripažinti, kad jis neturi jurisdikcijos dėl 2019 m. birželio 13 d. valstybių narių vyriausybių atstovų bendru sutarimu priimto Sprendimo (ES) 2019/1199 dėl Europos darbo institucijos būstinės vietos, – nurodyti Europos Parlamentui ir Tarybai padengti savo bylinėjimosi išlaidas, – nurodyti įstojusioms į bylą šalims padengti savo bylinėjimosi išlaidas.

( 1 ) Originalo kalba: anglų.

( 2 ) 2018 m. lapkričio 14 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas, kuriuo iš dalies keičiamos Reglamento (EB) Nr. 726/2004 nuostatos dėl Europos vaistų agentūros būstinės vietos (OL L 291, 2018, p. 3).

( 3 ) Išvada byloje Italijos Respublika ir Comune di Milano / Taryba ir Parlamentas (toliau – bylos EMA 2) (sujungtos bylos C‑106/19 ir C‑232/19).

( 4 ) OL C 341, 1992, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 1 sk., 1 t., p. 223.

( 5 ) OL L 214, 1993, p. 1; specialusis leidimas lietuvių k., 13 sk., 12 t., p. 151.

( 6 ) Valstybių narių vyriausybių atstovų susitikime valstybių ir vyriausybių vadovų lygiu bendru sutarimu priimtas sprendimas dėl tam tikrų Europos Bendrijų ir Europolo įstaigų ir departamentų būstinių vietos nustatymo (OL C 323, 1993, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 1 sk., 1 t., p. 229).

( 7 ) OL L 136, 2004, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 13 sk., 34 t., p. 229.

( 8 ) Tarybos dokumentas XT 21045/17 – Procedūra, kurios laikantis priimamas sprendimas dėl Europos vaistų agentūros ir Europos bankininkystės institucijos perkėlimo atsižvelgiant į Jungtinės Karalystės išstojimą iš Sąjungos.

( 9 ) Tarybos dokumentas 11450/12 – Bendro pareiškimo ir bendro požiūrio patvirtinimas.

( 10 ) Žr. atrankos taisyklių 2 punktą.

( 11 ) Komisijos atliktas valstybių narių pateiktų 27 pasiūlymų vertinimas taikant procedūrą, kurios laikantis buvo priimtas sprendimas dėl Europos vaistų agentūros ir Europos bankininkystės institucijos perkėlimo atsižvelgiant į Jungtinės Karalystės išstojimą iš Sąjungos.

( 12 ) Tarybos dokumentas XT 21092/17 – Procedūra, kurios laikantis priimamas sprendimas dėl Europos vaistų agentūros ir Europos bankininkystės institucijos perkėlimo atsižvelgiant į Jungtinės Karalystės išstojimą iš Sąjungos.

( 13 ) Tarybos dokumentas 14559/17 – Tarybos susitikimo (3579-asis Tarybos susitikimas, Bendrųjų reikalų taryba (50 straipsnis) rezultatai.

( 14 ) 2017 m. lapkričio 20 d. pranešimas spaudai „Europos vaistų agentūra (EMA) perkeliama į Amsterdamą, Nyderlandus“ – https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2017/11/20/european-medicines-agency-to-be-relocated-to-city-country/.

( 15 ) OL L 291, 2018, p. 3.

( 16 ) Žr. Reglamento Nr. 726/2004 71a straipsnį.

( 17 ) Comune di Milano pirmiausia iškėlė šią bylą Bendrajame Teisme (byla T‑46/18). 2018 m. kovo 8 d. Bendrasis Teismas, remdamasis Europos Sąjungos Teisingumo Teismo statuto 54 straipsnio trečia pastraipa ir Bendrojo Teismo procedūros reglamento 128 straipsniu, nusprendė atsisakyti jurisdikcijos Teisingumo Teismo naudai, kad šis galėtų priimti sprendimą dėl minėto ieškinio, atsižvelgiant į tai, kad byloje T‑46/18 buvo keliamas to paties akto kaip ir byloje C‑59/18 galiojimo klausimas.

( 18 ) 2018 m. liepos 2 d. Teisingumo Teismo pirmininko pavaduotojo nutartis Comune di Milano / Taryba (C‑182/18 R, nepaskelbta Rink., EU:C:2018:524).

( 19 ) COM(2018) 131 final.

( 20 ) Žr. Tarybos pirmininko pranešimą, kurio priede pateiktos atrankos taisyklės (Tarybos dokumentas 7491/19 – Europos darbo institucijos būstinės vietos pasirinkimo procedūra).

( 21 ) Žr. šios išvados 9 išnašą.

( 22 ) Dokumento, kuriame nustatytos atrankos taisyklės, 2 išnašoje sąvokos „common agreement“ ir „common accord“ buvo apibrėžtos kaip „lygiavertį poveikį turinčios sąvokos, pagal kurias reikalaujama, kad visi vyriausybės atstovai galėtų pareikšti savo nuomonę dėl pasirinkto sprendimo (nėra susilaikymo)“.

( 23 ) P8 TA(2019)0380 – 2019 m. balandžio 16 d. Europos Parlamento teisėkūros rezoliucija dėl pasiūlymo dėl Europos Parlamento ir Tarybos reglamento, kuriuo įsteigiama Europos darbo institucija (COM(2018) 131 – C8‑0118/2018–2018/0064(COD)).

( 24 ) Šios išvados 32 punktas.

( 25 ) Šis pareiškimas buvo paskelbtas Oficialiajame leidinyje (OL L 188, 2019, p. 131) po steigimo reglamento priėmimo.

( 26 ) Žr. Tarybos dokumentą 10360/19 – Posėdžio protokolo projektas, Europos Sąjungos Taryba, Užimtumo, socialinės politikos, sveikatos ir vartotojų reikalai, p. 5. Taip pat žr. 2019 m. birželio 13 d. Europos Sąjungos Tarybos pranešimą spaudai.

( 27 ) 2019 m. birželio 13 d. valstybių narių vyriausybių atstovų bendru sutarimu priimtas sprendimas dėl Europos darbo institucijos būstinės vietos (OL L 189, 2019, p. 68).

( 28 ) Reglamentas, kuriuo įsteigiama Europos darbo institucija, iš dalies keičiami reglamentai (EB) Nr. 883/2004, (ES) Nr. 492/2011 ir (ES) 2016/589 ir panaikinamas Sprendimas (ES) 2016/344 (OL L 186, 2019, p. 21).

( 29 ) Žr., pavyzdžiui, 1986 m. balandžio 23 d. Sprendimą Les Verts / Parlamentas (294/83, EU:C:1986:166, 23 punktas), 2017 m. kovo 28 d. Sprendimą Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, 66 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija), taip pat 2021 m. birželio 3 d. Sprendimą Vengrija / Parlamentas (C‑650/18, EU:C:2021:426, 34 punktas).

( 30 ) Žr., pavyzdžiui, 2019 m. kovo 26 d. Sprendimą Komisija / Italija (C‑621/16 P, EU:C:2019:251, 44 punktas), 2020 m. liepos 9 d. Sprendimą Čekija / Komisija (C‑575/18 P, EU:C:2020:530, 46 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija), taip pat 2021 m. birželio 3 d. Sprendimą Vengrija / Parlamentas (C‑650/18, EU:C:2021:426, 37 punktas).

( 31 ) Žr., pavyzdžiui, kai Teisingumo Teismas yra pripažinęs, kad neturi jurisdikcijos: 1988 m. balandžio 28 d. Sprendimą LAISA ir CPC España / Taryba (31/86 ir 35/86, nepaskelbtas Rink., EU:C:1988:211, 17 ir 18 punktai) dėl stojimo akto nuostatų, 1996 m. kovo 19 d. Sprendimą Komisija / Taryba (C‑25/94, EU:C:1996:114, 24–28 punktai) dėl Sąjungos institucijos, kaip antai COREPER, pagalbinių organų priimto akto ir 2014 m. rugsėjo 17 d. Sprendimą Liivimaa Lihaveis (C‑562/12, EU:C:2014:2229, 51 punktas) dėl akto, priimto kelių valstybių narių nacionalinės valdžios institucijų atstovų, kurie veikia kaip Sąjungos reglamente numatyto komiteto nariai.

( 32 ) Žr., pavyzdžiui, 1971 m. kovo 31 d. Sprendimą Komisija / Taryba (22/70, EU:C:1971:32, 40–42 punktai); 2014 m. rugsėjo 4 d. Sprendimą Komisija / Taryba (C‑114/12, EU:C:2014:2151, 39 punktas) ir 2018 m. vasario 20 d. Sprendimą Belgija / Komisija (C‑16/16 P, EU:C:2018:79, 31 punktas).

( 33 ) Žr., pavyzdžiui, 2018 m. gruodžio 19 d. Sprendimą Berlusconi ir Fininvest (C‑219/17, EU:C:2018:1023, 42–50 punktai).

( 34 ) Kai Teisingumo Teismo jurisdikcija kyla iš ECBS ir ECB statuto 14 straipsnio 2 dalies antros pastraipos, žr., pavyzdžiui, 2019 m. vasario 26 d. Sprendimą Rimšēvičs ir ECB / Latvija (C‑202/18 ir C‑238/18, EU:C:2019:139, 55 punktas).

( 35 ) Žr., pavyzdžiui, 1992 m. gruodžio 3 d. Sprendimą Oleificio Borelli / Komisija (C‑97/91, EU:C:1992:491, 9 punktas), 2008 m. gegužės 16 d. Nutartį Raulin / Prancūzija (C‑49/08, nepaskelbta Rink., EU:C:2008:286, 7 punktas) ir 2013 m. vasario 21 d. Nutartį Gassiat / Ordre des avocats de Paris (C‑467/12, nepaskelbta Rink., EU:C:2013:104, 8 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).

( 36 ) Pavyzdžiui, žr. Bebr, G., „Acts of representatives of the governments of the Member States“, Sociaal-Economische Wetgeving, vol. 14, 1966, p. 528; Pescatore, P., „Remarques sur la nature juridique des “decisions des représentants des États membres réunis au sein du Conseil“, Sociaal-Economische Wetgeving, vol. 14, 1966, p. 579; Mortelmans, K. J., „The Extramural Meetings of the Ministers of the Member States of the Community“, Common Market Law Review, vol. 11, 1974, p. 62.

( 37 ) 1993 m. birželio 30 d. Sprendimas Parlamentas / Taryba ir Komisija (C‑181/91 ir C‑248/91, EU:C:1993:271, 12 punktas) (toliau – Sprendimas Parlamentas / Taryba). Išskirta mano.

( 38 ) Žr. 2021 m. birželio 16 d. Teisingumo Teismo nutartis Sharpston / Taryba ir Valstybių narių vyriausybių atstovų konferencija (C‑684/20 P, nepaskelbta Rink., EU:C:2021:486, 39 punktas) ir Sharpston / Taryba ir valstybių narių vyriausybių atstovai (C‑685/20 P, EU:C:2021:485, 39 punktas). Taip pat žr. 2020 m. rugsėjo 10 d. Teisingumo Teismo pirmininko pavaduotojos nutartis Taryba / Sharpston (C‑423/20 P (R), nepaskelbta Rink., EU:C:2020:700, 26 punktas) ir Taryba / Sharpston (C‑424/20 P (R), nepaskelbta Rink., EU:C:2020:705, 26 punktas).

( 39 ) Žr. 2021 m. birželio 16 d. Teisingumo Teismo nutartį Sharpston / Taryba ir Valstybių narių vyriausybių atstovų konferencija (C‑684/20 P, nepaskelbta Rink., EU:C:2021:486, 40 punktas).

( 40 ) Teisingumo Teismo jurisdikcijos pobūdis nustatytas tokiuose sprendimuose. Pavyzdžiui, pagal analogiją, kiek tai susiję su valstybių narių tarpusavio susitarimais, žr. Europos stabilumo mechanizmo steigimo sutarties 16 konstatuojamąją dalį ir 37 straipsnio 3 dalį ir 2012 m. lapkričio 27 d. Sprendimą Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, 170–176 punktai).

( 41 ) Šiuo klausimu žr. 2021 m. birželio 16 d. Teisingumo Teismo nutartį Sharpston / Taryba ir Valstybių narių vyriausybių atstovų konferencija (C‑684/20 P, nepaskelbta Rink., EU:C:2021:486, 41 ir 42 punktai).

( 42 ) Šiuo klausimu žr. 2010 m. birželio 22 d. Sprendimą Melki ir Abdeli (C‑188/10 ir C‑189/10, EU:C:2010:363, 45–47, 54 ir 55 punktai) ir 2018 m. gruodžio 19