GENERALINIO ADVOKATO

M. POIARES MADURO IŠVADA,

pateikta 2004 m. spalio 21 d.( )

Byla C‑136/03

1) Georg Dörr,

2) Ibrahim Ünal

prieš

1) Sicherheitsdirektion für das Bundesland Kärnten,

2) Sicherheitsdirektion für das Bundesland Vorarlberg

(Verwaltungsgerichtshof (Austrija) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)

„Laisvas asmenų judėjimas – Viešoji tvarka – Direktyvos 64/221/EEB 8 ir 9 straipsnių išaiškinimas – EEB ir Turkijos asociacijos susitarimas – Laisvas darbuotojų judėjimas – Asociacijos tarybos sprendimo Nr. 1/80 6 straipsnio 1 dalies ir 14 straipsnio 1 dalies išaiškinimas“

1. Šioje byloje nagrinėjami du Verwaltungsgerichtshof (Austrija) pateikti prejudiciniai klausimai. Pirmuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nori sužinoti, ar Direktyvos 64/221/EEB( ) 8 ir 9 straipsniai draudžia tokią sistemą, kad jei nėra įsteigta kompetentinga institucija pagal šios direktyvos 9 straipsnio 1 dalį, teisminis skundas gali būti pateikiamas tik dėl sprendimų dėl Bendrijos piliečių įpareigojimo išvykti teisėtumo ir jis neturi sustabdomojo poveikio. Antruoju klausimu jis klausia, ar direktyvoje numatytos procesinės garantijos gali būti taikomos Turkijos piliečiams pagal 1980 m. rugsėjo 19 d. Sprendimą Nr. 1/80 dėl asociacijos plėtros( ), kurį priėmė Asociacijos taryba, įkurta Susitarimu, įsteigiančiu Europos ekonominės bendrijos ir Turkijos asociaciją( ).

I – Teisinis pagrindas

A – Bendrijos teisės aktai

1. Direktyva 64/221

2. Pagal direktyvos 1 straipsnį jos nuostatos taikomos kiekvienam valstybės narės piliečiui, gyvenančiam kitoje Bendrijos valstybėje narėje ar keliaujančiam į ją tam, kad galėtų užsiimti pagal darbo sutartį ar savarankiškai dirbančio asmens veikla arba būti paslaugų gavėju. Pagal jos 2 straipsnį ji yra susijusi su visomis priemonėmis dėl leidimų gyventi išdavimo ar jų pratęsimo, arba dėl įpareigojimo išvykti iš valstybių teritorijos, kurių valstybės narės imasi viešosios tvarkos, visuomenės saugumo ar jos sveikatos sumetimais.

3. Pagal jos 8 straipsnį „atitinkamas asmuo dėl sprendimo leisti atvykti, atsisakyti išduoti ar pratęsti leidimą gyventi arba išsiųsti iš teritorijos, naudojasi tokiomis pat teisės gynimo priemonėmis, kuriomis gali naudotis minėtos valstybės piliečiai dėl tokių administracinių aktų“.

4. Pagal jos 9 straipsnį:

„1. Išskyrus skubos atvejus, tais atvejais, kai nėra numatyta teisė paduoti apeliacinį skundą teismui arba kai toks apeliacinis skundas gali būti paduotas tik dėl sprendimo teisinio galiojimo, arba kai apeliacinis skundas negali turėti sustabdomojo poveikio, administracinės institucijos nepriima neigiamo sprendimo dėl leidimo gyventi pratęsimo arba dėl nutarties išsiųsti leidimo gyventi turėtoją iš teritorijos, kol nesužinoma priimančiosios šalies kompetentingos institucijos, kurioje minėtas asmuo naudojasi tokiomis teisėmis į gynybą ir į pagalbą arba atstovavimą, kurias numato tos šalies vidaus teisės aktai, nuomonė.

Ši institucija nėra ta pati, kuri įgaliota priimti sprendimus atsisakyti pratęsti leidimus gyventi arba priimti nutartis išsiųsti.

2. Kiekvienas sprendimas dėl atsisakymo atitinkamam asmeniui pirmą kartą išduoti leidimą gyventi arba dėl nutarties jį išsiųsti prieš išduodant tokį leidimą, tais atvejais, kai to prašo toks asmuo, yra perduodamas svarstyti institucijai, kurios išankstinę nuomonę būtina gauti pagal šio straipsnio 1 dalyje išdėstytas nuostatas. Atitinkamas asmuo paskui turi teisę asmeniškai pateikti savo paaiškinimus, išskyrus atvejus, kai tai prieštarauja nacionalinio saugumo interesams.“

2. EEB ir Turkijos asociacija

5. Pagal Asociacijos susitarimo 2 straipsnio 1 dalį jo tikslas yra skatinti nuolatinį ir subalansuotą šalių prekybinių ir ekonominių santykių stiprinimą, įskaitant ir darbo pagal darbo sutartį sritį, pirmiausia laipsniškai įgyvendinant laisvą asmenų judėjimą (12 straipsnis), siekiant pagerinti Turkijos gyvenimo lygį ir vėliau padėti Turkijos Respublikai įstoti į Bendriją (ketvirta konstatuojamoji dalis ir 28 straipsnis).

6. Sprendimo Nr. 1/80 6, 7 ir 14 straipsniai yra jo II skyriaus „Socialinės nuostatos“ 1 skirsnyje „Klausimai, susiję su įdarbinimu ir laisvu darbuotojų judėjimu“.

7. 6 straipsnio 1 dalyje nustatyta:

„Nepažeidžiant 7 straipsnio, susijusio su darbuotojo šeimos narių teise laisvai įsidarbinti, nuostatų, darbuotojas iš Turkijos, dalyvaujantis valstybės narės darbo rinkoje:

– teisėtai išdirbęs valstybėje narėje vienerius metus turi teisę į darbo leidimo pas tą patį darbdavį, jeigu jis disponuoja laisva darbo vieta, pratęsimą,

– teisėtai išdirbęs valstybėje narėje trejus metus, laikantis darbuotojams iš Bendrijos valstybių narių teikiamos pirmenybės, turi teisę šioje valstybėje narėje dalyvauti konkurse dėl tos pačios profesijos įprastomis sąlygomis pasiūlytos ir šios valstybės narės darbo tarnybose įregistruotos darbo vietos, laisvai pasirinkdamas darbdavį,

– teisėtai išdirbęs ketverius metus, šioje valstybėje narėje turi teisę laisvai įsidarbinti pagal darbo sutartį.“

8. Šio sprendimo 7 straipsnis yra susijęs su darbuotojų iš Turkijos šeimos narių teise laisvai įsidarbinti.

9. Pagal minėto sprendimo 14 straipsnio 1 dalį „šio skirsnio nuostatos taikomos laikantis apribojimų, pateisinamų viešosios tvarkos, visuomenės saugumo ar jos sveikatos sumetimais“.

B – Nacionalinės teisės aktai

10. Federalinio įstatymo dėl užsieniečių atvykimo, buvimo ir apsigyvenimo (Fremdengesetz) redakcijos, galiojusios susiklostant pagrindinės bylos aplinkybėms, 10 straipsnio 2 dalies 3 punkte yra numatyta, kad gali būti atsisakoma išduoti leidimą gyventi, inter alia, tuomet, kai užsieniečio buvimas kelia grėsmę viešajai rimčiai, tvarkai ar saugumui.

11. Pagal Fremdengesetz 34 straipsnio 1 dalies 2 punktą užsieniečiai, esantys federalinėje teritorijoje, turėdami leidimą gyventi arba per naujo leidimo gyventi išdavimo procedūrą gali būti įpareigojami išvykti, jei vienas iš prašymo atmetimo pagrindų neleidžia išduoti naujo leidimo gyventi.

12. Fremdengesetz 36 straipsnio 1 dalies 1 ir 2 punktuose nustatyta, kad užsieniečiui gali būti draudžiama apsigyventi, jei tam tikros faktinės aplinkybės leidžia daryti prielaidą, kad jo buvimas kels grėsmę viešajam saugumui ir tvarkai arba prieštaraus kitiems visuomenės interesams, nurodytiems Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos 8 straipsnio 2 dalyje. Pagal šio straipsnio 2 dalies 1 punktą ypatinga faktine aplinkybe 1 dalies požiūriu gali būti laikoma tai, kad užsienietis nacionalinio teismo buvo nubaustas galutine didesne nei trijų mėnesių laisvės atėmimo bausme; laisvės atėmimo bausme, lygtinai atleidžiant nuo dalies bausmės; didesne nei šešių mėnesių lygtine laisvės atėmimo bausme arba daugiau nei vieną kartą nuteistas už nusikaltimus, pagrįstus tokiu pačiu nusikalstamu elgesiu.

13. Fremdengesetz 48 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad uždrausti apsigyventi Europos ekonominės erdvės valstybės piliečiams ar privilegijuotiems trečiosios valstybės piliečiams leidžiama tik tuomet, jei suinteresuotojo asmens elgesys kelia grėsmę viešajai tvarkai ar saugumui. Šio straipsnio 3 dalyje numatyta, kad, priėmus sprendimą dėl šių asmenų įpareigojimo išvykti ar draudimo apsigyventi, turi būti suteikiamas vieno mėnesio sprendimo vykdymo atidėjimo terminas, išskyrus tuos atvejus, kai neatidėliotino užsieniečio išvykimo reikalauja viešosios tvarkos ar nacionalinio saugumo sumetimai.

14. Pagal Fremdengesetz 88 straipsnio 1 dalį, jeigu nenumatyta kitaip, sprendimus dėl draudimo apsigyventi priima administracinės rajono institucijos (Bezirksverwaltungsbehörde).

15. Šie sprendimai gali būti skundžiami. Austrijos apskundimo sistema yra organizuota taip: pirmiausia skundas pateikiamas Sicherheitsdirektion. Pagal Federalinio konstitucinio įstatymo (Bundes‑Verfassungsgesetz) 78a ir 78b straipsnius Sicherheitsdirektion yra administracinė institucija, kuriai taikomos Vidaus reikalų ministerijos instrukcijos. Joms vadovauja Sicherheitsdirektor, kurį Landeshauptmann pritarimu skiria ši ministerija.

16. Šiuo klausimu Administracinio proceso kodekso (Allgemeine Verwaltungsverfahrensgesetz) 66 straipsnyje nustatyta:

„1. Apeliacinė instancija paskiria žemesnę instanciją atlikti papildomą tyrimą arba atlieka jį pati.

2. Jei apeliacinei instancijai pateikta byla turi tokių trūkumų, kad būtina surengti ar pakartoti žodinį nagrinėjimą, ji gali panaikinti ginčijamą sprendimą ir grąžinti bylą žemesnei instancijai pakartotiniam nagrinėjimui ir naujam sprendimui priimti.

3. Vis dėlto apeliacinė instancija gali pati surengti žodinį nagrinėjimą ir tiesiogiai surinkti įrodymus, jei tai leis sutaupyti laiko ir sąnaudų.

4. Jeigu skundas nepripažįstamas nepriimtinu ar pavėluotu, apeliacinė instancija visuomet gali pati priimti sprendimą, išskyrus 2 dalyje nurodytus atvejus. Savo sprendimu ji gali pakeisti žemesnės instancijos sprendimo rezoliucinę ir motyvuojamąją dalis ir atitinkamai bet kaip pakeisti ginčijamą sprendimą.“

17. Vėliau skundas gali būti pateiktas kitiems dviem teismams – Vyriausiajam administraciniam teismui (Verwaltungsgerichtshof) ir Konstituciniam teismui (Verfassungsgerichtshof).

18. Bundes‑Verfassungsgesetz 130 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad Verwaltungsgerichtshof nagrinėja skundus dėl administracinių institucijų, įskaitant savarankiškas administracines kolegijas, sprendimų teisėtumo. Pagal šio straipsnio 2 dalį sprendimai nėra neteisėti, jei įstatymų leidėjas nenustato privalomųjų nuostatų dėl administracinių institucijų elgesio, leidžia šioms institucijoms pačioms nustatyti tokias taisykles ir jos šią teisę įgyvendina.

19. Šiame kontekste Vyriausiojo administracinio teismo įstatymo (Verwaltungsgerichtshofgesetz) 30 straipsnyje nustatyta:

„1. Skundai neturi sustabdomojo poveikio ipso jure <...>.

2. Vis dėlto, gavęs pareiškėjo prašymą, Verwaltungsgerichtshof nutartimi suteikia skundui sustabdomąjį poveikį, jeigu tam neprieštarauja svarbūs viešieji interesai ir jeigu, įvertinus visus susijusius interesus, sprendimo vykdymas ar jo tretiesiems asmenims suteiktų teisių įgyvendinimas sukelia neproporcingą žalą pareiškėjui. <...>

3. Apie pagal 2 dalį priimtą sprendimą pranešama visoms šalims. Pripažinus sustabdomąjį poveikį, institucija turi sustabdyti ginčijamo administracinio akto vykdymą, imtis tam visų reikalingų priemonių; asmuo, kuriam ginčijamas sprendimas suteikė teises, negali jomis naudotis.“

20. Verwaltungsgerichtshofgesetz 41 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad Verwaltungsgerichtshof nagrinėja ginčijamą sprendimą, remdamasis institucijos atsakovės nustatytomis faktinėmis aplinkybėmis.

21. Verwaltungsgerichtshofgesetz 42 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad Verwaltungsgerichtshof visas bylas sprendžia priimdamas sprendimą. Šiuo sprendimu arba atmetamas skundas atmetamas kaip nepagrįstas, arba panaikinamas ginčijamas sprendimas.

22. O Bundes‑Verfassungsgesetz 144 straipsnyje nustatyta, kad Verfassungsgerichtshof tikrina tik tai, ar sprendimai atitinka Konstitucijos garantuojamas teises.

23. Pagal Konstitucinio teismo įstatymo (Verfassungsgerichtshofgesetz) 87 straipsnio 1 dalį Verfassungsgerichtshof nusprendžia, ar buvo pažeistos Konstitucijos garantuotos teisės, arba ar taikant įstatymams prieštaraujantį poįstatyminį aktą, nekonstitucinį įstatymą ar neteisėtą sutartį buvo pažeistos pareiškėjo teisės, ir prireikus panaikina ginčijamą administracinį aktą.

24. Šiame kontekste Verfassungsgerichtshofgesetz 85 straipsnyje nustatyta:

„1. Skundas neturi sustabdomojo poveikio.

2. Gavęs pareiškėjo prašymą, Verfassungsgerichtshof nutartimi suteikia skundui sustabdomąjį poveikį, jeigu tam neprieštarauja svarbūs viešieji interesai ir jeigu, įvertinus visus susijusius interesus, sprendimo vykdymas ar jo tretiesiems asmenims suteiktų teisių įgyvendinimas sukelia neproporcingą žalą pareiškėjui. Iš esmės pasikeitus sprendimo dėl sustabdomojo poveikio aplinkybėms, pareiškėjo, institucijos (83 straipsnio 1 dalis) ar kitos šalies prašymu turi būti priimamas naujas sprendimas.

3. Apie pagal 2 dalį priimtus sprendimus pranešama pareiškėjui, institucijai (83 straipsnio 1 dalis) ir kitoms šalims. Pripažinus sustabdomąjį poveikį, institucija turi sustabdyti ginčijamo administracinio akto vykdymą, imtis tam visų reikalingų priemonių; asmuo, kuriam ginčijamas sprendimas suteikė teisių, negali jomis naudotis.

4. Jei Verfassungsgerichtshof nesusirenka į posėdį, nutartis 2 dalies prasme patarėjo teikimu priima Verfassungsgerichtshof pirmininkas.“

II – Pagrindinė byla ir prejudiciniai klausimai

25. Georg Dörr yra vedęs Vokietijos pilietis. Jis gyvena Austrijoje nuo 1992 m., o su šeima – nuo 1995 m., ir vykdo šioje šalyje profesinę veiklą. Inter alia, už sunkų sukčiavimą jis buvo nuteistas aštuoniolikos mėnesių laisvės atėmimo bausme, iš kurių dvylika mėnesių – lygtinai.

26. 1998 m. spalio 1 d. Bezirkshauptmannschaft Klagenfurt (Klagenfurto miesto pirmosios instancijos administracinė institucija) sprendimu, remiantis Fremdengesetz 48 straipsnio 1 bei 3 dalimis ir 36 straipsnio 1 dalies 1 punktu, G. Dörr leidimas gyventi buvo panaikintas dešimčiai metų.

27. 1998 m. gruodžio 4 d. Sprendimu Karintijos žemės Sicherheitsdirektion pagal Allgemeine Verwaltungsgesetz 66 straipsnio 4 dalį atmetus G. Dörr skundą, jis kreipėsi į Verwaltungsgerichtshof.

28. Ibrahim Ünal yra Turkijos pilietis. Jis teisėtai daugelį metų gyvena Austrijoje, kur dirba pagal darbo sutartį. Iš bylos medžiagos matyti, kad jis du kartus nubaustas pinigine bauda už muštynes ir vieną kartą – už Vairuotojo pažymėjimo įstatymo (Führerscheingesetz) pažeidimą.

29. 2001 m. kovo 23 d. Sprendimu Bezirkshauptmannschaft Dornbirn (Dornbirno miesto pirmosios instancijos administracinė institucija), remdamasi Fremdengesetz 34 straipsnio 1 dalies 2 punkto ir 10 straipsnio 2 dalies 3 punkto nuostatomis, nurodė I. Ünal išvykti.

30. 2001 m. spalio 3 d. Sprendimu Vorarlbergo federalinės žemės Sicherheitsdirektion pagal Allgemeine Verwaltungsgesetz 66 straipsnio 4 dalį atmetus I. Ünal skundą, jis kreipėsi į Verwaltungsgerichtshof.

31. Verwaltungsgerichtshof sujungė dvi bylas bendram nagrinėjimui ir sprendimui priimti. Abejodamas dėl Austrijos teisėje numatytos teisminės kontrolės atitikties Direktyvos 64/221/EEB reikalavimams ir dėl šių reikalavimų taikymo darbuotojams iš Turkijos, šis teismas nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui tokius prejudicinius klausimus:

„1. Ar 1964 m. vasario 25 d. Tarybos direktyvos 64/221/EEB dėl užsienio piliečių judėjimui ir gyvenimui skirtų specialių priemonių, pateisinamų viešosios tvarkos, visuomenės saugumo ar jos sveikatos sumetimais, derinimo (toliau – direktyva) 8 ir 9 straipsniai aiškintini taip, kad administracinės institucijos, nepriklausomai nuo to, kad egzistuoja vidinė administracinė apeliacinė procedūra, išskyrus skubos atvejus, negali priimti sprendimo dėl įpareigojimo išvykti iš valstybės teritorijos, negavusios kompetentingos institucijos nuomonės (nenumatytos Austrijos teisėje), remiantis direktyvos 9 straipsnio 1 dalimi, jei dėl jų sprendimų viešosios teisės teismams galima pateikti tik tokį teisminį skundą, kuriam nustatyti šie apribojimai: šie skundai neturi sustabdomojo poveikio, teismai negali priimti sprendimo dėl priimtų priemonių tikslingumo ir gali tik panaikinti ginčijamą sprendimą; be to, vienas teismų (Verwaltungsgerichtshof) faktinių aplinkybių nustatymo atžvilgiu gali nagrinėti tik pagrįstumą, o kitas teismas (Verfassungsgerichtshof) – tik Konstitucijos garantuotų teisių pažeidimą?

2. Ar 1 punkte minėtos direktyvos 8 ir 9 straipsniuose numatytos procesinės garantijos taikomos Turkijos piliečiams, kurių teisinė padėtis apibrėžta Sprendimo Nr. 1/80 6 arba 7 straipsniuose?“

32. G. Dörr ir I. Ünal, Vokietijos ir Austrijos vyriausybės bei Komisija pateikė pastabas rašytu. Visos šalys, išskyrus Vokietijos vyriausybę, dalyvavo 2004 m. rugsėjo 8 d. įvykusiame posėdyje.

III – Teisingumo Teismui pateiktos pastabos

33. Dėl pirmojo prejudicinio klausimo ieškovai pagrindinėje byloje teigia, kad Austrijos sistema prieštarauja Direktyvai 64/221. Draudimo apsigyventi priemonės turėtų būti vykdomos tik gavus nuo užsieniečių policijos nepriklausomos institucijos nuomonę. Ši institucija turėtų būti aiškiai numatyta įstatyme ir teisė kreiptis į ją turėtų būti garantuojama kiekvienam suinteresuotajam asmeniui.

34. Komisija laikosi tokios pat nuomonės. Skundais dėl sprendimo, susijusio su draudimu apsigyventi, galima ginčyti tik sprendimų teisėtumą ir jie automatiškai neturi sustabdomojo poveikio. Esant šioms sąlygoms, nesant Direktyvos 64/221 9 straipsnyje numatytos kompetentingos institucijos, Austrijos sistema yra nesuderinama su šia direktyva.

35. Vokietijos ir Austrijos vyriausybės teigia atvirkščiai, kad Austrijos sistema yra suderinama su Direktyva 64/221. Pasak Austrijos vyriausybės, numatyta teisminė kontrolė neapsiriboja sprendimo dėl įpareigojimo išvykti teisėtumo tyrimu, bet apima ir sprendime esančias diskrecijos klaidas. Šiuo požiūriu ji panaši į Bendrijos teismų praktikoje pripažintą sistemą, kuri kartais apsiriboja akivaizdžių klaidų ar piktnaudžiavimo įgaliojimais nustatymu( ). Be to, reikėtų atsižvelgti į tai, kad sustabdomasis poveikis gali būti pripažintas. Vokietijos vyriausybė, be kita ko, pabrėžia, kad Verwaltungsgerichtshof tikrina ir institucijų atlikto įrodymų, kuriais pagrįstas sprendimas dėl įpareigojimo išvykti, vertinimo pagrįstumą. Tai tam tikru mastu taip pat yra faktinių aplinkybių patikrinimas.

36. Dėl antrojo prejudicinio klausimo I. Ünal primena teismo praktiką, pagal kurią darbuotojams iš Turkijos, besinaudojantiems Sprendimu Nr. 1/80 pripažinta teise, reikia kuo plačiau taikyti EB 39 straipsnyje įtvirtintus principus( ). Minimalią teisinę apsaugą, kylančią iš Direktyvoje 64/221 numatytų procesinių garantijų, turėtų būti galima taikyti ir Sprendimo Nr. 1/80 kontekste.

37. Komisijos teigimu, niekas netrukdo, kad Teisingumo Teismo Sprendimo Nazli( ) 56–64 punktuose išdėstyti argumentai dėl būtinybės valstybėje narėje teisėtai gyvenančių Turkijos piliečių teisinį statusą prilyginti Bendrijos valstybių narių piliečių teisiniam statusui, būtų pritaikyti ir Direktyva 64/221 suteiktai procesinei apsaugai. Jei Direktyvos 64/221 8 ir 9 straipsniuose numatytos procesinės garantijos nebūtų taikomos darbuotojams iš Turkijos, valstybės narės turėtų visas galimybes užtikrinti, kad jie negalėtų pasinaudoti tomis teisėmis, kurias jiems suteikia Sprendimas Nr. 1/80.

38. Austrijos vyriausybė mano, kad nors nagrinėjamos Direktyvos 64/221 nuostatos patikslina EB 39 straipsnį, jos neturėtų būti tiesiogiai kildinamos iš šio straipsnio. Kad šias nuostatas būtų galima taikyti darbuotojams iš Turkijos, būtinas papildomas teisinis aktas, kurio Asociacijos taryba nepriėmė.

39. Vokietijos vyriausybė teigia, kad, nesant aiškių teisės normų, išvestinė Bendrijos teisė negali būti taikoma darbuotojams iš Turkijos. Kadangi Direktyvos 64/221 8 ir 9 straipsnių nuostatos negali būti laikomos laisvo darbuotojų judėjimo nuostatomis, jokiu būdu negalima teigti, kad jos turi būti analogiškai taikomos darbuotojams iš Turkijos. Ši vyriausybė pripažįsta, kad teisminė apsauga nuo administracinių sprendimų yra pagrindinis Bendrijos teisės principas. Tačiau Direktyvos 64/221 8 ir 9 straipsniuose numatytų garantijų taikymo apimtis nėra tokia pati, kaip pirminėje teisėje įtvirtinto teisinės apsaugos principo.

40. Šios dvi vyriausybės tvirtina, kad jų siūlomas išaiškinimas neprieštarauja minėtame sprendime Nazli Teisingumo Teismo pateiktiems argumentams, nes tas sprendimas iš esmės yra susijęs su Sprendimo Nr. 1/80 14 straipsnio 1 dalyje pateiktos viešosios tvarkos sąvokos, o ne su Direktyvoje 64/221 numatytų procesinių aspektų aiškinimu.

IV – Vertinimas

A – Dėl pirmojo prejudicinio klausimo

41. Mano nuomone, atsakymą į šį klausimą nesunku surasti teismo praktikoje. 2004 m. balandžio 29 d. Sprendimo Orfanopoulos ir Oliveri ( ), kuris priimtas po to, kai buvo pateiktas šis prašymas priimti prejudicinį sprendimą, rezoliucinės dalies 6 punkte Teisingumo Teismas nusprendė, kad „Direktyvos 64/221 9 straipsnio 1 dalis neleidžia valstybei narei priimti tokios nuostatos, kuri dėl administracinės institucijos sprendimo dėl įpareigojimo išvykti iš šalies kitos valstybės narės pilietį, nenumato apskundimo procedūros ar ieškinio pateikimo galimybės, apimančių ir tikslingumo analizę, jei neegzistuoja nuo šios administracijos nepriklausanti institucija“.

42. Šis aiškinimas pagrindžiamas tokiais argumentais: „Direktyvos 64/221 9 straipsnio 1 dalis turi užtikrinti minimalią procesinę garantiją asmenims, kurių atžvilgiu yra priimtas sprendimas dėl įpareigojimo išvykti iš valstybės teritorijos. Šiame straipsnyje, kuris taikomas esant trims aplinkybėms, t. y. jei nėra numatyta teisė paduoti teisminį skundą arba kai toks skundas gali būti paduotas tik dėl sprendimo teisinio galiojimo, arba kai teisminis skundas negali turėti sustabdomojo poveikio, numatytas kompetentingos institucijos įsikišimas, ir ji negali būti ta pati, kuri įgaliota priimti sprendimą. Išskyrus skubos atvejus, administracinė institucija gali priimti sprendimą tik gavusi kitos kompetentingos institucijos nuomonę. Suinteresuotasis asmuo privalo turėti galimybę pasinaudoti šioje institucijoje savo teisėmis į gynybą ir į pagalbą arba atstovavimą, laikantis nacionalinės teisės aktų nustatytų procesinių sąlygų“ (105 punktas)( ). Be to, iš Teisingumo Teismo praktikos matyti, kad kompetentingos institucijos įsikišimas „turi suteikti galimybę reikalauti, kad būtų atlikta išsami visų faktų ir aplinkybių, įskaitant ir ginčijamos priemonės tikslingumo, analizė iki bus priimtas galutinis sprendimas“ <...>. Teisingumo Teismas taip pat pažymėjo, kad, „išskyrus skubos atvejus, administracinė institucija gali priimti savo sprendimą tik gavusi kompetentingos institucijos nuomonę“ (106 punktas)( ).

43. Teisingumo Teismas numatė šią procesinę garantiją, kad „asmenims, kurių atžvilgiu priimtas sprendimas dėl įpareigojimo išvykti iš valstybės teritorijos, (būtų) suteikta išsamios ginčijamo sprendimo tikslingumo analizės garantija“ ir būtų „(patenkinti) pakankamai veiksmingos apsaugos reikalavimai“ (110 punktas)( ). Tuo atveju, jei paaiškėtų, kad ieškiniais dėl sprendimo, susijusio su įpareigojimu išvykti, galima ginčyti tik šio sprendimo teisėtumą, Teisingumo Teismas pažymi, kad reikėtų „patikrinti, ar buvo įvykdyta kompetentingos institucijos, kuri nėra ta pati, kuri įgaliota priimti sprendimą, veikimo sąlyga ir prireikus, ar tokie veiksmai tenkino anksčiau minėto sprendimo 106 punkte nurodytas sąlygas“ (113 punktas); sprendimo 106 punkto citata pateikta anksčiau. Teisingumo Teismas taip pat primena, kad Direktyva 64/221 „palieka valstybėms narėms diskreciją skiriant kompetentingą instituciją. Tokia institucija gali būti bet kokia institucija, nepriklausanti nuo administracinės institucijos, įgaliotos priimti minėtoje direktyvoje numatytas priemones, ir organizuota taip, kad joje suinteresuotasis asmuo turėtų teisę būti atstovaujamas ir pareikšti savo gynybos argumentus“ (114 punktas)( ).

44. Tik prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas gali nuspręsti, kaip taikyti šiuos kriterijus byloje. Tačiau Teisingumo Teismas turi pateikti visas naudingas nuorodas dėl išaiškinimo, kaip jos išplaukia iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą. Nagrinėjamoje byloje iš šio prašymo matyti, kad Austrijos teisėje teisminiams skundams dėl sprendimo, susijusio su įpareigojimu išvykti iš valstybės teritorijos taikomi du esminiai apribojimai. Pirma, Verwaltungsgerichtshof ir Verfassungsgerichtshof pateikiami skundai automatiškai neturi sustabdomojo poveikio. Antra, šie teismai negali nagrinėti ginčijamų priemonių tikslingumo.

45. Nėra jokių abejonių, kad tokie teisminės apsaugos apribojimai prieštarauja Bendrijos teisei, jeigu jų nekompensuoja nepriklausomos institucijos, kurios ypatybės apibūdintos 43 punkte minėtoje jurisprudencijoje, išankstinis įsikišimas. Net jeigu būtų konstatuota, kad, kaip teigia Austrijos vyriausybė, sprendimo dėl įpareigojimo išvykti atveju Austrijos teismuose iš tikrųjų galima sėkmingai prašyti sustabdyti jų vykdymą, mano nuomone, tai, kad taikytinuose aktuose nėra atitinkamos nuostatos dėl automatiško sustabdomojo poveikio, prieštarauja direktyvos reikalavimams dėl akivaizdžių teisinio saugumo priežasčių. Bet kuriuo atveju vien aplinkybės, kad aptariamosiose skundo nagrinėjimo procedūrose teisėjas negali patikrinti tikslingumo, pakanka tam, kad būtų galima remtis teise į Direktyvos 64/221 9 straipsnyje numatytą minimalią procesinę garantiją.

46. Tikslingumo patikrinimu aš vadinu išsamią atitinkamo asmens situacijos analizę ir galimybę pareikšti nuomonę dėl geriausio įmanomo sprendimo jo atžvilgiu, turint omenyje bylos aplinkybes. Taip argumentas, esą Austrijos teismai gali patikrinti, ar nebuvo piktnaudžiavimo įgaliojimais ir vertinimo klaidų, tampa visiškai nereikšmingas. Iš tiesų ši galimybė neatitinka Direktyvoje 64/221 nustatytų reikalavimų, kaip juos yra išaiškinęs Teisingumo Teismas, pagal kuriuos, skundas turi suteikti galimybę reikalauti išsamios faktinių aplinkybių ir aptariamos priemonės tikslingumo analizės( ).

47. Taip pat manau, kad teismo praktika dėl ribotos teisminės kontrolės Bendrijos teisės srityje, kuria remiasi Austrijos vyriausybė( ), nėra svarbi šiai bylai. Iš tiesų tokia teismų praktika buvo nustatyta specifinėse Bendrijos teisės taikymo srityse, susijusiose su sudėtingais ekonominiais ar techniniais vertinimais( ). Jos taikymas negali būti perkeltas į kitas sritis.

48. Šiame kontekste Austrijos vyriausybė savo argumentus taip pat grindžia minėtu sprendimu Upjohn. Šiame sprendime Teisingumo Teismas pripažino, kad „kai Bendrijos institucija, vykdydama savo funkcijas, turi atlikti sudėtingus vertinimus, ji turi didelę diskreciją, kuriai taikoma ribota teisminė kontrolė, neapimanti Bendrijos teismų galimybės pakeisti šios institucijos atlikto faktinių aplinkybių vertinimo savuoju. Todėl tokiu atveju Bendrijos teismas nagrinėja tik šios institucijos išvadą dėl faktinių aplinkybių ir jų teisinio įvertinimo, o visų pirma klausimą, ar jos veiksmuose nėra akivaizdžios klaidos, ar nebuvo piktnaudžiauta įgaliojimais, arba ar ši institucija akivaizdžiai neperžengė savo diskrecijos ribų“ (34 punktas). Esant tokioms sąlygoms, šio sprendimo 35 punkte Teisingumo Teismas konstatavo, kad „Bendrijos teisė nereikalauja, jog valstybės narės įtvirtintų tokią nacionalinių sprendimų (dėl leidimų prekiauti panaikinimo), pagal Direktyvą 65/65 priimtų atlikus sudėtingus vertinimus, teisminės kontrolės procedūrą, kuri būtų platesnė už Teisingumo Teismo kontrolę panašiais atvejais“.

49. Taigi aiškiai matyti, kad ši ribota teisminė kontrolė pateisinama dėl praktinių priežasčių, susijusių su konkrečiose srityse atliekamų vertinimų ekonominiu ar techniniu sudėtingumu. Tokią kontrolę galima taikyti tik nacionalinėms situacijoms, kurios yra panašios į šių Bendrijos teisės sričių reglamentuojamas situacijas. Tačiau ši byla susijusi su policijos priemonėmis, kurios turi tiesioginį ir didelį poveikį asmens laisvei. Nėra jokių praktinių priežasčių, galinčių pateisinti ribotą tokių sprendimų kontrolę, ir šioje srityje išsami teisminė kontrolė veikiau atrodo ypač reikalinga.

50. Šiuo etapu būtų galima iškelti klausimą, ar direktyvoje numatyta minimali apsauga atitinka pagrindinėmis teisėmis pagrįstą galimybę reikalauti veiksmingos teisminės apsaugos. Man atrodo, kad paprasčiausias nepriklausomos institucijos, turinčios teisę pareikšti išankstinę nuomonę dėl sprendimo, susijusio su įpareigojimu išvykti, egzistavimas negali nei pakeisti, nei kompensuoti išsamios teisminės kontrolės nebuvimo, kuri turi būti užtikrinta bet kuriuo atveju. Reikėtų priminti, jog savo išvadoje byloje Shingara ir Radiom( ) generalinis advokatas D. Ruiz-Jarabo Colomer šiame kontekste padarė išvadą, kad iš direktyvos kylanti minimali garantija neatitinka piliečių teisės į teisminę apsaugą, kurią Teisingumo Teismas priskyrė bendriesiems Bendrijos teisės principams. Nors Teisingumo Teismas dar neturėjo progos pareikšti nuomonės šiuo klausimu, mano manymu, reikėtų pritarti šioje išvadoje pateiktiems argumentams.

51. Tačiau nagrinėjamoje byloje šio klausimo nagrinėti nereikia. Iš esmės pakanka konstatuoti, kad galiojanti nacionalinė teisė neatitinka Direktyvoje 64/221 nustatytų sąlygų. Todėl, mano manymu, Direktyvos 64/221 8 ir 9 straipsniai draudžia, kad tokioje teisminių skundų sistemoje, kokia aprašyta prašyme priimti prejudicinį sprendimą, administracinės institucijos priimtų sprendimą dėl įpareigojimo išvykti iš valstybės teritorijos, negavusios kompetentingos institucijos nuomonės pagal direktyvos 9 straipsnio 1 dalį.

B – Dėl antrojo prejudicinio klausimo

52. Keliamas klausimas, ar Direktyvoje 64/221 numatytos minimalios procesinės garantijos gali ir turi būti taikomos Sprendimo Nr. 1/80 kontekste.

53. Reikia priminti, kad pagal Asociacijos susitarimo 12 straipsnį, „siekdamos laipsniškai tarpusavyje įgyvendinti laisvą asmenų judėjimą, Susitariančiosios Šalys susitaria semtis įkvėpimo iš Bendrijos steigimo sutarties 48, 49 ir 50 straipsnių“ (dabar EB 39, EB 40 ir EB 41 straipsniai). 1970 m. lapkričio 23 d. pasirašyto papildomo protokolo, esančio Asociacijos susitarimo priede ir sudaryto 1972 m. gruodžio 19 d. Tarybos reglamentu (EEB) Nr. 2760/72( ), 36 straipsnyje nustatyti laipsniško laisvo darbuotojų judėjimo tarp Bendrijos valstybių narių ir Turkijos įgyvendinimo terminai ir numatyta, kad „Asociacijos taryba nusprendžia, kokias reikia nustatyti taisykles“.

54. Remdamasi šiomis nuostatomis Asociacijos taryba, kuri buvo įsteigta šiuo susitarimu, kad užtikrintų asociacijos taisyklių taikymą ir laipsnišką plėtojimą, priėmė Sprendimą Nr. 1/80, kuriuo pagal jo trečią konstatuojamąją dalį siekiama pagerinti tas taisykles socialinėje srityje, kurios taikomos darbuotojams ir jų šeimų nariams. Šitaip Sprendimo Nr. 1/80 II skyriaus 1 skirsnio nuostatos yra kitas žingsnis laisvo darbuotojų judėjimo, numatyto EB 39, EB 40 ir EB 41 straipsniuose, įgyvendinimo link( ).

55. Šiuo atžvilgiu nusistovėjusioje teismo praktikoje, remiantis minėtų Asociacijos susitarimo 12 straipsnio, papildomo protokolo 36 straipsnio tekstais ir Sprendimo Nr. 1/80 tikslu, buvo konstatuota, kad EB 39, EB 40 ir EB 41 straipsniuose įtvirtinti principai turi būti kuo plačiau taikomi Turkijos piliečiams, kurie naudojasi Sprendimu Nr. 1/80 pripažintomis teisėmis( ). Sprendime Nazli Teisingumo Teismas iš to padarė išvadą, kad, „nustatant Sprendimo Nr. 1/80 14 straipsnio 1 dalyje numatytos išimties viešosios tvarkos sumetimais taikymo sritį, reikia remtis tos pačios išimties aiškinimu darbuotojų judėjimo, kurie yra Bendrijos valstybių narių piliečiai, srityje. Tokį aiškinimą dar labiau pateisina tai, kad minėtos nuostatos tekstas yra beveik identiškas Sutarties 48 straipsnio 3 dalies tekstui“( ).

56. Pastabas pateikusios vyriausybės, nesutikdamos su šios jurisprudencijos pritaikymu Direktyvos 64/221 nuostatoms, pateikė du prieštaravimus.

57. Pirmuoju prieštaravimu jos tvirtina, kad ši jurisprudencija susijusi tik su pirmine teise. Ji neturėtų būti taikoma išvestinei teisei laisvo darbuotojų judėjimo srityje. Taigi neturėtų būti leidžiama perkelti specifinių Direktyvos 64/221 nuostatų. Šis prieštaravimas nepagrįstas. Pirmiausia reikia priminti, kad Asociacijos susitarime minimas ne tik EB 39 straipsnis. Jo 12 straipsnyje taip pat kalbama apie EB 40 straipsnį, kuris yra teisinis pagrindas priimti „priemones, reikalingas 39 straipsnyje apibrėžiamai darbuotojų judėjimo laisvei įgyvendinti“. Be to, Direktyva 64/221 remiasi ne tik EB sutarties 56 straipsnio 2 dalimi (po pakeitimo – EB 46 straipsnio 2 dalis), bet ir Reglamentu Nr. 15 dėl pirmųjų priemonių laisvam darbuotojų judėjimui Bendrijoje įgyvendinti( ), kuris buvo priimtas remiantis EB sutarties 48 ir 49 straipsniais. Taigi egzistuoja akivaizdus ryšys tarp Asociacijos teisės aktų ir Bendrijos priemonių, priimtų laisvo darbuotojų judėjimo srityje.

58. Be to, Teisingumo Teismas jau buvo patvirtinęs išvestinės teisės priemonių taikymą darbuotojams iš Turkijos Sprendimo Nr. 1/80 kontekste. Antai 2003 m. gegužės 8 d. Sprendime Wählergruppe Gemeinsam( ) Teisingumo Teismas aiškindamas Sprendimą Nr. 1/80 rėmėsi 1968 m. spalio 15 d. Tarybos reglamento (EEB) Nr. 1612/68 dėl laisvo darbuotojų judėjimo Bendrijoje( ) nuostatomis, nes „šio reglamento tikslas yra <...> tik paaiškinti 48 straipsnio nuostatas“( ). Lygiai taip pat byloje Cetinkaya generalinis advokatas P. Léger pasiūlė Teisingumo Teismui Direktyvos 64/221 3 straipsnio aiškinimą perkelti Sprendimo Nr. 1/80 14 straipsniui( ). Iš tiesų Direktyvos 64/221 nuostatomis visų pirma siekiama nustatyti išsamias EB 39 straipsnio 3 dalyje ir panašiais žodžiais Sprendimo Nr. 1/80 14 straipsnyje įtvirtintos išimties viešosios tvarkos sumetimais taikymo taisykles. Taigi darytina išvada, kad, aiškinant Sprendimą Nr. 1/80, reikia remtis ir išvestinės teisės nuostatomis, kurios patikslina ar paaiškina Sutarties taisykles dėl darbuotojų, pirmiausia Direktyvos 64/221 nuostatomis.

59. Kitas prieštaravimas susijęs su tuo, kad nagrinėjamos nuostatos yra procesinės normos. Tokios nuostatos esą nėra sudedamoji laisvo judėjimo taisyklių, taikomų darbuotojams iš Turkijos, besinaudojantiems Sprendimu Nr. 1/80 pripažintomis teisėmis, dalis. Mano nuomone, šis prieštaravimas visiškai nepagrįstas. Reikia priminti, kad Sprendimo Nr. 1/80 6 straipsnis, kuriam buvo pripažintas tiesioginis veikimas, sukuria individualią teisę darbo srityje ir atitinkamą teisę apsigyventi( ). Kad ši individuali teisė būtų veiksminga, ja turi būti galima remtis kompetentingoje institucijoje ir ji turi ją ginti. Direktyvos 64/221 9 straipsnyje numatytos procesinės garantijos neturi būti laikomos paprastomis techninėmis taisyklėmis, neturinčiomis ryšio su asmenims suteiktomis materialinėmis teisėmis. Atvirkščiai, jos užtikrina šių teisių gynimą ir apsaugą. Taigi tai yra pagrindinės garantijos, būtinos užtikrinant šių teisių veiksmingumą ir laisvo darbuotojų judėjimo principą. Šiuo požiūriu jos yra neatsiejamos nuo šio principo ir šių teisių. Kadangi valstybių narių piliečių materialinės teisės Sprendimu Nr. 1/80 buvo suteiktos ir Turkijos piliečiams, jiems taip pat turi būti pripažinta ir Bendrijos teisėje numatyta šių teisių procesinė apsauga. Būtų visiškai nepateisinama Sprendimu Nr. 1/80 pripažintoms teisėms numatyti autonominį ir žemesnį apsaugos lygį.

60. Todėl į antrąjį prejudicinį klausimą reikia atsakyti, kad direktyvos 8 ir 9 straipsniuose numatytos procesinės garantijos taikomos darbuotojams iš Turkijos, kurių teisinę padėtį apibrėžia Sprendimo Nr. 1/80 6 arba 7 straipsniai.

V – Išvada

61. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui taip atsakyti į šioje byloje jam pateiktus klausimus:

1. 1964 m. vasario 25 d. Tarybos direktyvos 64/221/EEB dėl užsienio piliečių judėjimui ir gyvenimui skirtų specialių priemonių, pateisinamų viešosios tvarkos, visuomenės saugumo ar jos sveikatos sumetimais, derinimo 8 ir 9 straipsniai turi būti aiškinami taip, kad jie draudžia, jog valstybės narės administracinės institucijos priimtų sprendimą dėl įpareigojimo išvykti iš valstybės teritorijos, negavusios kompetentingos institucijos nuomonės pagal direktyvos 9 straipsnio 1 dalį, jei dėl jų sprendimo gali būti pateikiami tik paprasčiausi teisminiai skundai, kuriems taikomi tokie apribojimai: šie skundai neturi sustabdomojo poveikio, teismai negali nagrinėti priimtų priemonių tikslingumo ir gali tik panaikinti ginčijamą sprendimą.

2. Direktyvos 64/221 8 ir 9 straipsniuose numatytos procesinės garantijos taikomos Turkijos piliečiams, kurių teisinę padėtį apibrėžia 1980 m. rugsėjo 19 d. Asociacijos tarybos sprendimo Nr. 1/80 dėl asociacijos plėtros 6 ar 7 straipsniai.“