GENERALINIO ADVOKATO

PEDRO CRUZ VILLALÓN IŠVADA,

pateikta 2015 m. sausio 14 d. ( 1 )

Byla C‑62/14

Peter Gauweiler,

Bruno Bandulet,

Wilhelm Hankel,

Wilhelm Nölling,

Albrecht Schachtschneider,

Joachim Starbatty,

Roman Huber ir kt.,

Johann Heinrich von Stein ir kt.,

Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag

prieš

Deutscher Bundestag

(Bundesverfassungsgericht (Vokietija) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)

„Ekonominė ir pinigų politika — 2012 m. rugsėjo 6 d. Europos Centrinio Banko valdančiosios tarybos sprendimo galiojimas — Vyriausybės obligacijų pirkimo sandorių [outright monetary transactions (OMT)] techniniai aspektai antrinėje rinkoje — Sąjungos aktų nacionalinė konstitucingumo kontrolė — Veiksmai ultra vires — Konstitucinis savitumas — Lojalus bendradarbiavimas — Priimtinumas — Per prejudicinio sprendimo procedūrą ginčijamo akto pobūdis — Europos Centrinio Banko komunikacijos politika — Europos Centrinio Banko kompetencija — Kainų stabilumas — Pinigų politikos perdavimo kanalų nustatymas — SESV 119 straipsnis ir 127 straipsnio 1 ir 2 dalys — Ypatingos aplinkybės — Netradicinės pinigų politikos priemonės — Proporcingumo principas — ESS 5 straipsnio 4 dalis — SESV 123 straipsnis — Euro zonos valstybių narių finansavimo pinigais draudimas“

Turinys

I – Teisinis pagrindas A – Sąjungos teisės aktai B – Nacionalinės teisės aktai II – Faktinės aplinkybės ir procesas nacionaliniame teisme III – Teisingumo Teismui pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą IV – Pradiniai svarstymai: „Funkcinis“ prašymo priimti prejudicinį sprendimą sudėtingumas, atsižvelgiant į atitinkamą BVerfG praktiką V – Priimtinumas VI – Prejudiciniai klausimai A – Pirmasis prejudicinis klausimas. SESV 119 straipsnis ir 127 straipsnio 1 ir 2 dalys bei ECB pinigų politikos ribos 1. Suinteresuotųjų šalių pozicija 2. Analizė a) Pirminės pastabos i) Dėl ECB statuso ir įgaliojimų ii) Netradicinės pinigų politikos priemonės ir OMT programos priskyrimas prie tokių priemonių – Netradicinės pinigų politikos priemonės, kaip jas supranta ECB – OMT programa kaip netradicinė pinigų politikos priemonė b) ECB įgaliojimai ir OMT programa i) OMT programa ir Sąjungos bei valstybių narių ekonominė politika kaip ECB įgaliojimų riba – Sąjungos ekonominė ir pinigų politika – OMT programa atsižvelgiant į Sąjungos ekonominę ir pinigų politiką apibrėžiančius kriterijus ii) OMT programos proporcingumo patikra (ESS 5 straipsnio 4 dalis) – Aplinkybių, pateisinančių OMT programą, motyvavimas, proporcingumo prielaida – Tinkamumo kriterijus – Būtinumo kriterijus – Proporcingumo kriterijus griežtąja prasme – Tarpinė išvada c) Atsakymas į pirmąjį prejudicinį klausimą B – Antrasis prejudicinis klausimas. OMT programos atitiktis SESV 123 straipsnio 1 daliai (euro zonos valstybių piniginio finansavimo draudimas) 1. Įstojusių į bylą šalių pozicija 2. Analizė a) Valstybių narių piniginio finansavimo draudimas (SESV 123 straipsnio 1 dalis) ir ECB vykdomas vyriausybės obligacijų pirkimas b) OMT programa ir jos suderinamumas su SESV 123 straipsnio 1 dalyje nustatytu draudimu i) Teisių atsisakymas ir pari passu statusas ii) Įsipareigojimų neįvykdymo rizika iii) Obligacijų laikymas iki išpirkimo termino iv) Įsigijimo laikas v) Skatinimas pirkti naujai išleistas obligacijas 3. Atsakymas į antrąjį prejudicinį klausimą VII – Išvada

1. Pranešimu spaudai, išleistu po 2012 m. rugsėjo 5 ir 6 d. valdančiosios tarybos posėdžio, Europos Centrinis Bankas pateikė informaciją apie sprendimą dėl euro zonos valstybių išleistų vyriausybės obligacijų įsigijimo programos (outright monetary transactions, toliau – OMT). Pranešime buvo išsamiai apibūdintos pagrindinės minėtos vyriausybės obligacijų įsigijimo programos ypatybės. Tačiau programą reglamentuojančių teisės aktų priėmimas buvo atidėtas ir jie nepriimti iki šiol.

2. Minėtame pranešime spaudai Europos Centrinis Bankas (toliau – ECB) paskelbė apie savo ketinimą antrinėse rinkose įsigyti euro zonos valstybių vyriausybių obligacijas pagal tam tikras sąlygas. Trumpai tariant, ECB nustatė programos taikymo sąlygą – kad atitinkamoms valstybėms būtų taikoma Europos finansinio stabilumo fondo arba Europos stabilumo mechanizmo finansinės paramos programa ir kad šioje programoje būtų numatyta galimybė pirkti pirminėje rinkoje. Be to, sandoriai pagal OMT programą turėjo būti sukoncentruoti į trumpesniąją pajamingumo kreivės dalį, iš anksto nenustatant kiekio apribojimų, ir kad būtų taikomas toks pats vertinimas (pari passu) kaip ir privatiems kreditoriams, kartu sutariant visiškai „sterilizuoti“ sukurtą likvidumą.

3. Šitaip buvo sukurta OMT programa, atsižvelgiant ir reaguojant į padėtį, kuri buvo laikoma ypatinga ECB vykdomos pinigų politikos gyvybingumui. 2008 m. prasidėjusi tarptautinė ekonomikos krizė 2010 m. virto įvairių euro zonos valstybių narių valstybės skolos krize. 2012 m. vasarą investuotojams kilus abejonių dėl euro išlikimo, įvairių euro zonos valstybių narių finansinė padėtis ėmė darytis netvari dėl jų vyriausybės obligacijų nesustojamai didinamų rizikos priedų. Atrodė, kad galimybė atsisakyti euro ir atitinkamas grįžimas prie nacionalinės valiutos bus savaime išsipildžiusi pranašystė. Būtent šiomis aplinkybėmis ECB paskelbė OMT programą, kuri bendrai buvo suprantama kaip šio banko pirmininko M. Draghi prieš kelias savaites duoto pažado pagal ECB kompetenciją padaryti „viską ko reikia“, kad būtų atkurtas pasitikėjimas bendra valiuta, išraiška.

4. Pirmą kartą istorijoje Vokietijos Federalinis Konstitucinis Teismas (toliau – BVerfG) kreipėsi į Teisingumo Teismą pagal SESV 267 straipsnį keldamas klausimą dėl minėtos OMT programos teisėtumo. Kaip taps aišku toliau, BVerfG pateikti klausimai kelia ypač svarbių aiškinimo sunkumų, kuriuos Teisingumo Teismui reikės išspręsti.

5. Pirmas dalykas, į kurį šioje byloje reikėtų atkreipti dėmesį, yra tas, kad BVerfG pateikė prašymą priimti prejudicinį sprendimą atsižvelgdamas į tai, kas, jo manymu, yra Sąjungos aktų, turinčių poveikį Vokietijos Federacinės Respublikos „konstituciniam savitumui“, kontrolė ultra vires. BVerfG pirmiausia remiasi išvada, kad nagrinėjamas ECB aktas yra neteisėtas pagal nacionalinę konstitucinę teisę, taip pat ir pagal Sąjungos teisę, tačiau prieš atlikdamas tolesnį vertinimą jis nusprendė kreiptis į Teisingumo Teismą, kad šis galėtų priimti sprendimą šiuo klausimu atsižvelgdamas į Sąjungos teisę.

6. Teisingumo Teismas taip pat turi išnagrinėti priimtinumo klausimą, susijusį su galimybe ginčyti sprendimą, kurio pranešime spaudai buvo nurodyti tik pagrindiniai ypatumai. Nors iš pirmo žvilgsnio tai gali atrodyti paprastas pranešimas spaudai, kurio galiojimas vargu ar galėtų būti tikrinamas, šios bylos aplinkybės, taip pat ypatingas viešo pranešimo vaidmuo centrinių bankų veikloje gali būti pagrindas padaryti kitokią išvadą.

7. Kalbant apie bylos esmę, pažymėtina, kad Teisingumo Teismas susiduria su sunkumais, kurie viešojoje teisėje tradiciškai kyla dėl neeilinių aplinkybių. Atsižvelgiant į galimą euro zonos dezintegraciją, jam pateiktas klausimas, kokius įgaliojimus turi ECB, institucija, kurios, skirtingai nei kitų centrinių bankų, įgaliojimai labai riboti. ECB teigia, kad OMT programa yra tinkama priemonė išimtiniams atvejams sureguliuoti, nes, nepaisant „netradicinio“ jos pobūdžio ir keliamos rizikos, jos tikslas tiesiog yra padaryti tai, ką reikia padaryti siekiant sugrąžinti ECB gebėjimą veiksmingai naudotis savo pinigų politikos priemonėmis. Tačiau ieškovai pagrindinėje byloje ir pats prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas abejoja, ar tai yra tikrasis OMT programos tikslas, nes mano, kad galutinis šios programos tikslas yra paversti ECB „paskutiniu skolintoju“ euro zonos valstybėms.

8. Dėl tokios padėties BVerfG nusprendė pasidalyti abejonėmis su Teisingumo Teismu dėl OMT programos suderinamumo su Sutartimis. Pirma, jis klausia, ar minėtoji programa yra ekonominės politikos priemonė, o ne pinigų politikos priemonė, taigi nepriklauso ECB įgaliojimams. Antra, jis klausia, ar nagrinėjama priemone paisoma SESV 123 straipsnio 1 dalyje nustatyto piniginio finansavimo draudimo.

I – Teisinis pagrindas

A – Sąjungos teisės aktai

9. SESV VIII antraštinė dalis „Ekonominė ir pinigų politika“, kuri yra trečiojoje dalyje, pradedama tokia įvadine nuostata: „119 straipsnis 1. Siekiant Europos Sąjungos sutarties 3 straipsnyje iškeltų tikslų, valstybių narių ir Sąjungos veikla, kaip numatyta Sutarčių nuostatose, apima nustatymą ekonominės politikos, kuri yra grindžiama glaudžiu valstybių narių ekonominės politikos koordinavimu, vidaus rinka bei bendrų tikslų apibrėžimu ir kuri yra vykdoma vadovaujantis atviros rinkos ekonomikos esant laisvai konkurencijai principu. 2. Be to, kas pirmiau paminėta, kaip numatyta Sutartyse ir laikantis jose nustatytų terminų bei tvarkos, ši veikla apima bendrą valiutą – eurą, nustatymą ir vykdymą vienos bendros pinigų politikos ir valiutų kurso politikos, kurių pagrindinis tikslas yra išlaikyti stabilias kainas ir, neprieštaraujant šiam tikslui, Sąjungoje remti bendras ekonominės politikos kryptis vadovaujantis atviros rinkos ekonomikos esant laisvai konkurencijai principu. 3. Ši valstybių narių ir Sąjungos veikla turi atitikti tokius pagrindinius principus: stabilios kainos, patikimi viešieji finansai ir monetarinės sąlygos bei tvarus mokėjimų balansas.“

10. Tuomet SESV numatyta valstybių narių piniginio finansavimo draudimo sąlyga, kuri suformuluota taip: „123 straipsnis 1. Lėšų pereikvojimas sąskaitose ar bet kurios kitos formos kredito galimybės Sąjungos institucijoms, įstaigoms ar organams, valstybių narių centrinėms vyriausybėms, regioninėms, vietos ar kitoms valdžios institucijoms, kitoms viešosios teisės reglamentuojamoms organizacijoms arba valstybinėms įmonėms Europos Centriniame Banke ar nacionaliniuose centriniuose bankuose (toliau – nacionaliniai centriniai bankai) yra draudžiami, taip pat draudžiama Europos Centriniam Bankui ar nacionaliniams centriniams bankams tiesiogiai iš jų pirkti skolos priemones. 2. 1 dalis netaikoma valstybei nuosavybės teise priklausančioms kredito įstaigoms, kurioms nacionaliniai centriniai bankai ir Europos Centrinis Bankas centrinių bankų atsargų pasiūlos atžvilgiu taiko tokį patį statusą, kaip privačioms kredito įstaigoms.“

11. ECB tikslai ir funkcijos SESV suformuluoti taip: „127 straipsnis 1. Pagrindinis Europos centrinių bankų sistemos (toliau – ECBS) tikslas – palaikyti kainų stabilumą. Nepažeisdama kainų stabilumo tikslo, ECBS remia Sąjungos bendrąsias ekonominės politikos kryptis, kad padėtų siekti Europos Sąjungos sutarties 3 straipsnyje nustatytų Sąjungos tikslų. ECBS veikia vadovaudamasi atviros rinkos ekonomikos esant laisvai konkurencijai principu, palankiu veiksmingam išteklių paskirstymui, ir laikydamasi 119 straipsnyje išdėstytų principų. 2. Pagrindiniai ECBS uždaviniai yra šie: — nustatyti ir įgyvendinti Sąjungos pinigų politiką; — atlikti užsienio valiutų operacijas, atitinkančias 219 straipsnio nuostatas; — laikyti ir valdyti valstybių narių oficialiąsias užsienio valiutos atsargas; — skatinti sklandų mokėjimo sistemų veikimą. <…>.“

12. ECB nepriklausomumas yra pripažįstamas ir užtikrinamas SESV 130 straipsnyje, kuris suformuluotas taip: „Naudodamiesi Sutarčių ir ECBS ir ECB statuto jiems suteiktais įgaliojimais ir vykdydami juose nustatytus užduotis bei pareigas, nei Europos Centrinis Bankas, nei nacionalinis centrinis bankas, nei bet kuris jų sprendimus priimančių organų narys nesiekia gauti ar nepriima jokių Sąjungos institucijų, įstaigų ar organų, valstybių narių vyriausybių ar bet kurio kito subjekto nurodymų. Sąjungos institucijos, įstaigos ar organai ir valstybių narių vyriausybės įsipareigoja gerbti šį principą ir nesiekti paveikti Europos Centrinio Banko ar nacionalinių centrinių bankų sprendimus priimančių organų nariams, jiems atliekant savo užduotis.“

13. Protokole Nr. 4 dėl Europos centrinių bankų sistemos ir Europos Centrinio Banko statuto išvardytos ECB turimos pinigų politikos priemonės, iš jų šiai bylai yra reikšmingos šios: „18 straipsnis Atviros rinkos ir kredito operacijos 18.1. Kad pasiektų ECBS tikslus ir įvykdytų jos uždavinius, ECB ir nacionaliniai centriniai bankai gali: — veikti finansų rinkose pirkdami ir parduodami (sudarydami neatidėliotinus ir išankstinius sandorius), įskaitant pirkimą ir pardavimą pagal atpirkimo sutartis, ir skolindami arba skolindamiesi skolos įsipareigojimus ir likvidžias rinkos priemones eurais arba kitomis valiutomis, taip pat tauriuosius metalus; — atlikti kredito operacijas su kredito įstaigomis ir kitais rinkos dalyviais skolinant lėšas užtikrinus pakankamu įkeitimu. 18.2. ECB nustato bendrus jo paties ar nacionalinių centrinių bankų atliekamų atviros rinkos ir kredito operacijų principus, įskaitant sąlygų, kuriomis jie pasirengę atlikti tokius sandorius, paskelbimą.“

14. 1993 m., prieš įsteigiant ECB ir pereinant prie ekonominės ir pinigų sąjungos, Taryba priėmė 1993 m. gruodžio 13 d. reglamentą (EB) Nr. 3603/93, nustatantį apibrėžimus, susijusius su Sutarties 104 ir 104b (1) straipsniuose [SESV 123 straipsnis] numatytų draudimų taikymu (OL L 332, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 10 sk., 1 t., p. 27). Šioje byloje reikėtų išskirti tokius minėto reglamento teiginius ir nuostatas: „<...> kadangi valstybės narės privalo imtis reikiamų priemonių dėl efektyvaus ir pilno Sutarties 104 straipsnyje numatytų draudimų taikymo užtikrinimo; kadangi, visų pirma, pirkimas antrinėje rinkoje neturi pažeisti minėtame straipsnyje iškelto tikslo <…> 1 straipsnis 1. Sutarties 104 straipsnyje naudojami terminai: a) „lėšų pereikvojimas sąskaitose“ reiškia lėšų skyrimą valstybiniam sektoriui, dėl kurio susidaro arba gali susidaryti debitinis likutis; b) „bet kurios kitos formos kredito galimybės“ reiškia: i) bet kokius valstybinio sektoriaus įsipareigojimus 1994 m. sausio 1 dieną, išskyrus iki tos datos įgytas nustatyto termino pretenzijas; ii) bet kokį valstybinio sektoriaus įsipareigojimų finansavimą per trečiąsias šalis; iii) nepažeidžiant Sutarties 104 straipsnio 2 dalies, visi sandoriai su valstybiniu sektoriumi, kurių pasekoje kyla arba gali kilti šio sektoriaus įsipareigojimai. <…>.“

B – Nacionalinės teisės aktai

15. Šioje byloje reikėtų išskirti tokias Vokietijos Federacinės Respublikos pagrindinio įstatymo nuostatas: „1 straipsnis (1) Žmogaus orumas yra neliečiamas. Kiekvienos viešosios valdžios institucijos pareiga yra jo paisyti ir jį ginti. (2) Todėl Vokietijos žmonės pripažįsta neliečiamas ir neatimamas žmogaus teises kaip kiekvienos žmonių bendruomenės, taikos ir teisingumo pasaulyje pagrindą. (3) Toliau nurodytos pagrindinės teisės yra privalomos teisės aktų leidėjui, vykdomajai valdžiai ir teismams kaip tiesiogiai taikytina teisė. <...> 20 straipsnis (1) Vokietijos Federacinė Respublika yra demokratinė ir socialinė federalinė valstybė. (2) Visa valstybės valdžia kyla iš žmonių. Žmonės vykdo šią valdžią per rinkimus ir balsavimą, taip pat per konkrečias teisėkūros, vykdomąsias ir teismų institucijas. (3) Teisėkūros valdžiai yra privaloma konstitucinė tvarka, o vykdomajai ir teismų valdžiai – įstatymas ir teisė. <…> 23 straipsnis (1) Siekiant sukurti suvienytą Europą Vokietijos Federacinė Respublika dalyvauja plėtojant Europos Sąjungą, kuri yra įsipareigojusi laikytis demokratijos, socialinių ir federalinių principų, teisinės valstybės principo, taip pat subsidiarumo principo ir kuri užtikrina tokį pagrindinių teisių apsaugos lygį, kuris yra iš esmės panašus į Vokietijos Federacinės Respublikos Pagrindiniame Įstatyme užtikrinamą apsaugos lygį. Šiuo tikslu Federacija gali perduoti suverenias teises įstatymu, kuriam reikalingas Bundesrato (Aukštieji Parlamento Rūmai) sutikimas. 79 straipsnio 2 ir 3 dalys taikomos Europos Sąjungos įkūrimui, taip pat jos steigimo sutarčių bei panašių taisyklių, kuriomis pakeičiamas arba papildomas šis Pagrindinis Įstatymas arba pagal kurias tokie pakeitimai ar papildymai tampa galimi, pakeitimams. 79 straipsnis <…> 3) Neleidžiami tokie šio Pagrindinio Įstatymo pakeitimai, kurie turi įtakos Federacijos padalijimui į Länder arba Länder dalyvavimo teisėkūros procese principui ar 1 ir 20 straipsnyje nurodytiems principams. 88 straipsnis Federacija įsteigia pinigus ir vertybinius popierius leidžiantį banką kaip Federalinį Banką. Europos Sąjungos kontekste jo atsakomybės sritys ir kompetencija gali būti perduodami Europos Centriniam Bankui, kuris yra nepriklausomas ir yra įsipareigojęs visų pirma užtikrinti kainų stabilumą.“

16. BVerfG yra suformulavęs tam tikrą teismo praktiką, pagal kurią jis atlieka Europos Sąjungos institucijų ir įstaigų aktų konstitucingumo kontrolę, jeigu atitinkamais aktais akivaizdžiai viršijami įgaliojimai arba paveikiamas „konstitucinis savitumas“, kaip yra pagal Vokietijos Pagrindinio Įstatymo 79 straipsnio 3 dalyje įtvirtintą „amžinumo“ nuostatą.

17. Kiek tai susiję su akivaizdaus įgaliojimų viršijimo kontrole, vadinama „ultra vires kontrole“, BVerfG savo 2010 m. liepos 6 d. Sprendime Honeywell yra nurodęs, kad ši kontrolė turėtų būti atliekama tik taip, kaip tai yra palankiausia taikant Sąjungos teisę. BVerfG taip pat pažymėjo, jog ši kontrolė reiškia pripažinimą, kad Teisingumo Teismo sprendimai dėl Sąjungos teisės aiškinimo pripažįstami privalomais.

18. BVerfG manymu, ES akto ultra vires pobūdis tikrinamas tik jeigu yra akivaizdu, kad Europos institucijų ir įstaigų aktai buvo priimti viršijus joms suteiktą kompetenciją, su sąlyga, kad, atsižvelgiant į įgaliojimų suteikimo principą ir teisėtumo principą, būdingą teisinei valstybei, šios kompetencijos pažeidimai yra „pakankamai akivaizdūs“ ( 2 ).

II – Faktinės aplinkybės ir procesas nacionaliniame teisme

19. Nuo 2010 m. pradžios iki 2012 m. pradžios Europos Sąjungos ir euro zonos valstybių bei vyriausybių vadovai patvirtino įvairias priemones, skirtas kovai su sunkiais pasaulio ekonomiką paveikusios finansų krizės padariniais. Kadangi finansų krizė įvairiose valstybėse narėse pavirto valstybės skolos krize, be kitų iniciatyvų, buvo susitarta sukurti nuolatinį Europos stabilumo mechanizmą, kurio tikslas – apsaugoti euro zonos finansinį stabilumą suteikiant finansinę paramą bet kuriai mechanizme dalyvaujančiai valstybei.

20. Nepaisant Sąjungos ir valstybių narių pastangų, 2012 m. vasarą įvairių euro zonos valstybių obligacijų rizikos priedai smarkiai padidėjo. Matydami investuotojų abejones dėl pinigų sąjungos išlikimo, Sąjungos ir euro zonos valstybių atstovai dar kartą pabrėžė neatšaukiamą vienos valiutos pobūdį. Tuo metu ECB pirmininkas pasakė žodžius, kurie paskui buvo nuolat kartojami, kad pagal savo kompetenciją padarys viską, ko reikia, kad išsaugotų eurą ( 3 ).

21. Po kelių savaičių, remiantis 2012 m. rugsėjo 5 ir 6 d. ECB valdančiosios tarybos 340‑ojo posėdžio protokolu, valdančioji taryba patvirtino pagrindinius vienakrypčių pinigų politikos sandorių antrinėse vyriausybės obligacijų rinkose, oficialiai vadinamų „Outright Monetary Transactions“, programos aspektus. Kaip yra aišku iš ECB šioje byloje raštu pateiktų pastabų, tame posėdyje taip pat buvo pritarta sprendimo dėl vienakrypčių pinigų politikos sandorių ir Sprendimo ECB/2010/5 panaikinimo projektui ir gairių dėl vienakrypčių pinigų politikos sandorių įgyvendinimo projektui. Abu projektai vėliau buvo keičiami 2012 m. spalio 4 ir 7 d. bei lapkričio 8 d. valdančiosios tarybos posėdžiuose.

22. 2012 m. rugsėjo 6 d. per spaudos konferenciją, vykusią po valdančiosios tarybos posėdžio, ECB pirmininkas paskelbė svarbiausius OMT programos aspektus, kurie taip pat buvo pateikti tos pačios dienos pranešime spaudai, paskelbtame anglų kalba ECB interneto svetainėje. Tas pranešimas spaudai – tai dokumentas, kuriame buvo išdėstyti OMT programos techniniai aspektai, apibūdinti taip: „kaip buvo paskelbta 2012 m. rugpjūčio 2 d., Europos Centrinio Banko valdančioji taryba šiandien priėmė sprendimus dėl įvairių techninių aspektų, susijusių su Eurosistemos vienakrypčiais sandoriais antrinėse vyriausybės obligacijų rinkose, kurių tikslas – apsaugoti atitinkamą pinigų politikos perdavimą ir pinigų politikos vientisumą. Jie bus vadinami vienakrypčiais pinigų politikos sandoriais (Outright Monetary Transactions – OMT) ir vykdomi taip: Sąlygiškumas Būtina vienakrypčių pinigų politikos sandorių sąlyga yra griežtas ir veiksmingas sąlygiškumas, susietas su atitinkama Europos finansinio stabilumo priemonės / Europos stabilumo mechanizmo (EFSP / ESM) programa. Tokias programas gali sudaryti išsami EFSP / ESM makroekonominio pritaikymo programa arba atsargumo priemonių programa (sugriežtintų sąlygų kredito linija), jeigu tik jose numatyta EFSP / ESM pirkimo pirminėje rinkoje galimybė. IMF dalyvavimo taip pat turi būti siekiama tikslu sudaryti konkrečiai šaliai būdingas sąlygas ir stebėti tokią programą. Valdančioji taryba apsvarstys vienakrypčius pinigų politikos sandorius, kiek jie yra pateisinami pinigų politikos požiūriu, jeigu tik visiškai paisoma programos sąlygiškumo, ir užbaigs juos pasiekus jų tikslus arba jeigu nebus vykdoma makroekonominio koregavimo arba atsargumo priemonių programa. Atlikusi išsamų vertinimą, valdančioji taryba, veikdama pagal jai suteiktus pinigų politikos srities įgaliojimus, pirmiausia savo nuožiūra priims sprendimą dėl vienakrypčių pinigų politikos sandorių tolesnio vykdymo ir sustabdymo. Aprėptis Vienakrypčių pinigų politikos sandorių vykdymo galimybė bus svarstoma ateityje taikant pirmiau nurodytas EFSF / ESM makroekonominio koregavimo arba atsargumo priemonių programas. Be to, jie gali būti numatyti valstybėms narėms, kurioms dabar taikoma makroekonominio koregavimo programa, kai jos vėl įgys galimybę patekti į obligacijų rinką. Sandoriai daugiausia bus susiję su trumpesniąja pajamingumo kreivės dalimi, visų pirma vyriausybės obligacijomis, kurių išpirkimo terminas yra 1–3 metai. Vienakrypčių pinigų politikos sandorių dydžiui ex ante kiekybiniai apribojimai nenustatomi. Kreditorių vertinimas Eurosistema ketina teisės akte dėl vienakrypčių pinigų politikos sandorių patikslinti, kad ji sutinka laikytis tokio pat (pari passu) kaip privatūs ar kiti kreditoriai vertinimo, kiek tai susiję su euro zonos šalių išleistomis ir Eurosistemos per vienakrypčius pinigų politikos sandorius įsigytomis obligacijomis pagal šių obligacijų sąlygas. Sterilizavimas Likvidumas, sukurtas per vienakrypčius pinigų politikos sandorius, bus visiškai sterilizuotas. Skaidrumas Bendri vienakrypčių pinigų politikos sandorių obligacijų paketai ir atitinkama jų rinkos vertė bus skelbiama kas savaitę. Vidutinė šių sandorių trukmė ir išsamūs duomenys pagal šalį bus skelbiami kas mėnesį. Vertybinių popierių rinkų programa Po šiandieną priimto sprendimo dėl vienakrypčių pinigų politikos sandorių nuo šiol nutraukiama vertybinių popierių rinkų programa (Securities Markets Programme – SMP). Taikant SMP sukurtas likvidumas bus ir toliau panaudojamas kaip ir anksčiau, o esami SMP vertybiniai popieriai bus laikomi iki išpirkimo dienos.“

23. Įvairūs individualūs asmenys Vokietijoje padavė ieškinius BVerfG dėl pagrindinių teisių apsaugos, remdamiesi tuo, kad Vokietijos federalinė vyriausybė nepareiškė ieškinio Teisingumo Teisme dėl 2012 m. rugsėjo 6 d. pranešimo apie OMT programą panaikinimo.

24. Be to, Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag (toliau – Die Linke), politinė frakcija, atstovaujama Bundestage, padavė ieškinį BVerfG, grindžiamą konstitucinių institucijų tarpusavio nesutarimu ir reikalavo, kad Bundestagas imtųsi veiksmų, kad būtų panaikinta 2012 m. rugsėjo 6 d. ECB paskelbta OMT programa.

III – Teisingumo Teismui pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą

25. 2014 m. vasario 10 d. Teisingumo Teismo kanceliarijoje buvo užregistruotas BVerfG prašymas priimti prejudicinį sprendimą, pateiktas nagrinėjant bylą, kurią iškėlė minėti individualūs ieškovai ir parlamentinė frakcija Die Linke.

26. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pateikė tokius klausimus: „1. a) Ar 2012 m. rugsėjo 6 d. Europos Centrinio Banko valdančiosios tarybos sprendimas dėl vienakrypčių piniginių sandorių techninių aspektų [Technical features of Outright Monetary Transactions] yra nesuderinamas su SESV 119 straipsniu ir 127 straipsnio 1 ir 2 dalimis bei Protokolo dėl Europos centrinių bankų sistemos ir Europos Centrinio Banko statuto 17–24 straipsniais, nes jis viršija minėtose nuostatose reglamentuotus Europos Centrinio Banko įgaliojimus, susijusius su pinigų politika, ir juo kėsinamasi į valstybių narių kompetenciją? Ar Europos Centrinio Banko įgaliojimai pirmiausia viršijami todėl, kad 2012 m. rugsėjo 6 d. Europos Centrinio Banko valdančiosios tarybos sprendimas: i) yra susietas su į ekonominės politikos sritį įeinančiomis Europos finansinio stabilumo fondo arba Europos stabilumo mechanizmo pagalbos programomis (sąlygiškumas); ii) jame numatytas tik atskirų valstybių narių vyriausybės obligacijų pirkimas (atrankinis pobūdis); iii) jame numatytas programoje dalyvaujančių šalių vyriausybės obligacijų pirkimas kaip papildoma priemonė greta Europos finansinio stabilumo fondo arba Europos stabilumo mechanizmo pagalbos programų (lygiagretumas); iv) gali sumenkinti Europos finansinio stabilumo fondo arba Europos stabilumo mechanizmo pagalbos programų apribojimų ir sąlygų veiksmingumą (apėjimas)? b) Ar 2012 m. rugsėjo 6 d. Europos Centrinio Banko valdančiosios tarybos sprendimas dėl vienakrypčių piniginių sandorių techninių aspektų yra nesuderinamas su SESV 123 straipsnyje įtvirtintu biudžeto finansavimo pinigų emisija draudimu? Ar 2012 m. rugsėjo 6 d. Europos Centrinio Banko valdančiosios tarybos sprendimas yra nesuderinamas su SESV 123 straipsniu pirmiausia todėl, kad jame: i) nenumatyta jokių kiekybinių apribojimų, susijusių su vyriausybės obligacijų pirkimu (apimtis); ii) nenumatyta jokio ilgesnio laikotarpio tarp vyriausybės obligacijų emisijos pirminėje rinkoje ir per Europos centrinių bankų sistemą vykdomo jų pirkimo antrinėje rinkoje (rinkos kainos formavimas); iii) leidžiama visas įsigytas vyriausybės obligacijas laikyti iki jų išpirkimo termino (prieštaravimas rinkos logikai); iv) nenumatyta jokių specifinių reikalavimų įsigyjamų vyriausybės obligacijų kokybei kredito rizikos požiūriu (įsipareigojimų neįvykdymo rizika); v) vienodai vertinama Europos centrinių bankų sistema ir privatūs bei kiti vyriausybės obligacijų turėtojai (dalies skolos panaikinimas)? 2. Subsidiariai tuo atveju, jei Teisingumo Teismas nuspręstų, kad 2012 m. rugsėjo 6 d. Europos Centrinio Banko valdančiosios tarybos sprendimas dėl vienakrypčių piniginių sandorių techninių aspektų, kaip Europos Sąjungos institucijos aktas, negali būti prašymo, pateikiamo vadovaujantis SESV 267 straipsnio pirmos pastraipos b punktu, dalykas: a) Ar SESV 119 ir 127 straipsnius bei Protokolo dėl Europos centrinių bankų sistemos ir Europos Centrinio Banko statuto 17–24 straipsnius reikia aiškinti taip, kad pagal juos Eurosistemai – alternatyviai arba kumuliatyviai – leidžiama i) susieti vyriausybės obligacijų pirkimą su į ekonominės politikos sritį įeinančių Europos finansinio stabilumo fondo arba Europos stabilumo mechanizmo pagalbos programų egzistavimu ir jų laikymusi (sąlygų nustatymas); ii) pirkti tik atskirų valstybių narių vyriausybės obligacijas (atrankinis pobūdis); iii) pirkti programoje dalyvaujančių šalių vyriausybės obligacijas kartu taikant Europos finansinio stabilumo fondo arba Europos stabilumo mechanizmo pagalbos programas (lygiagretumas); iv) menkinti Europos finansinio stabilumo fondo arba Europos stabilumo mechanizmo pagalbos programų apribojimų ir sąlygų veiksmingumą (apėjimas)? b) Ar SESV 123 straipsnį, kiek jis susijęs su biudžeto finansavimo pinigų emisija draudimu, reikia aiškinti taip, kad pagal jį Eurosistemai – alternatyviai arba kumuliatyviai – leidžiama: i) pirkti vyriausybės obligacijas be kiekybinių apribojimų (apimtis); ii) pirkti vyriausybės obligacijas netaikant minimalaus laikotarpio, kuris turi praeiti po vyriausybės obligacijų emisijos pirminėje rinkoje (rinkos kainos formavimas); iii) laikyti visas įsigytas vyriausybės obligacijas iki jų išpirkimo termino (prieštaravimas rinkos logikai); iv) įsigyti vyriausybės obligacijas netaikant minimalių reikalavimų jų kokybei kredito rizikos požiūriu (įsipareigojimų neįvykdymo rizika); v) toleruoti vienodą požiūrį į Europos centrinių bankų sistemą bei privačius ir kitus vyriausybės obligacijų turėtojus (dalies skolos panaikinimas); vi) beveik tuo pačiu metu, kai vyksta euro zonos valstybių narių vyriausybės obligacijų emisija, daryti įtaką kainos formavimui pareiškiant apie ketinimus pirkti arba kitu būdu (skatinimas įsigyti pirminėje rinkoje)?“

27. Rašytines pastabas pateikė ieškinius dėl pagrindinių teisių apsaugos pagrindinėje byloje pateikę individualūs asmenys, Die Linke, Vokietijos Federacinė Respublika, Graikijos Respublika, Kipro Respublika, Portugalijos Respublika, Lenkijos Respublika, Prancūzijos Respublika, Italijos Respublika, Nyderlandų Karalystė, Ispanijos Karalystė, Airijos Respublika ir Suomijos Respublika, taip pat ECB, Europos Parlamentas ir Europos Komisija.

28. Pirmiausia noriu pažymėti, kad nors Europos Parlamentas pateikė pastabas raštu ir žodžiu, jis neturi teisės to daryti tokioje byloje kaip ši. Kadangi ši byla susijusi su prašymu priimti prejudicinį sprendimą dėl galiojimo, kai ginčijamą aktą priėmė ne Europos Parlamentas, pagal Teisingumo Teismo statuto 23 straipsnį Europos Parlamentui neleidžiama dalyvauti šioje byloje kaip įstojusiam į bylą asmeniui. Todėl laikausi nuomonės, kad Teisingumo Teismas neturėtų atsižvelgti į Europos Parlamento žodžiu ir raštu pateiktas pastabas.

29. Posėdis buvo surengtas 2014 m. spalio 14 d. Jame dalyvavo įstojusios į bylą šalys, kurios anksčiau raštu pateikė pastabas, išskyrus Kipro Respubliką ir Suomijos Respubliką.

IV – Pradiniai svarstymai: „Funkcinis “ prašymo priimti prejudicinį sprendimą sudėtingumas, atsižvelgiant į atitinkamą BVerfG praktiką

30. Prašymas priimti prejudicinį sprendimą šioje byloje turi vieną ypatumą, nes jo įvadinėje dalyje daug dėmesio skiriama reikšmingomis laikomoms nacionalinės teisės aktų nuostatoms ir nacionalinių teismų praktikai. Aišku, šį ypatumą lemia ne nacionalinės teisės aktų nuostatų nurodymas (šiuo atveju nurodomos kelios konstitucinės nuostatos – Vokietijos Federacinės Respublikos Pagrindinio įstatymo (toliau – Pagrindinis įstatymas) 20, 23, 38, 79 ir 88 straipsniai), o tai, kad yra labai išsamiai perteikiama BVerfG praktika, susijusi su Vokietijos Federacinės Respublikos integracijos į Europos Sąjungą konstituciniu pagrindu ir ribomis. Nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą dalyje „BVerfG praktika“ ( 4 )BVerfG aiškina savo paties praktikos, iš esmės suformuluotos 1993 m. spalio 12 d. sprendimu (Mastrichtas) ( 5 ), 2009 m. birželio 30 d. sprendimu (Lisabona) ( 6 ) ir 2010 m. birželio 6 d. sprendimu (Honeywell) ( 7 ), tiesioginiu dabar nagrinėjamos nutarties precedentu.

31. Galima būtų manyti, kad, kaip ir daugelyje kitų bylų, įvadinė nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą dalis teturi vienintelę paskirtį – padėti Teisingumo Teismui nustatyti iškeltų klausimų kontekstą. Toje dalyje taip ir padaryta, nors negalima teigti, kad joje tiesiog apibendrinama atitinkama nacionalinių teismų praktika. Joje taip pat pateikiami vertinimai, kurių negalima laikyti nereikšmingais ( 8 ).

32. Manau, tai, kad nacionalinė teismų praktika yra pristatoma būtent taip, pirmiausia paaiškinant Teisingumo Teismui jos reikšmingumą, sukelia tiesioginių padarinių šio prašymo priimti prejudicinį sprendimą funkcijai. Iš pradžių norėčiau pabrėžti, kad visa ta teismų praktika yra pakankamai sudėtinga, kad galėčiau pats labai atsargiai ją aiškinti. Prie nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą pridėtos atskirosios nuomonės rodo, kad yra laikomasi skirtingų pozicijų dėl to, kaip Sprendimo Honeywell taisykles taikyti šiai bylai ( 9 ).

33. Kalbant kuo paprasčiau, iš nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą dalies, susijusios su nacionalinių teismų praktika, turinio galima išskirti tokius aspektus. Tam tikromis aplinkybėmis, kurių šiame punkte neverta išsamiai nagrinėti, Teisingumo Teismo atsakymas į klausimą dėl konkretaus Sąjungos akto, kaip ir šiuo atveju, nebūtinai yra lemiamas priimant sprendimą pagrindinėje byloje. Atvirkščiai, jeigu yra tenkinamas Sąjungos teisėje nustatytas kriterijus, vertinant galiojimą (tai turi atlikti BVerfG) tam pačiam ginčijamam aktui galbūt galėtų būti taikomas kitas kriterijus – pačios nacionalinės Konstitucijos kriterijus.

34. Kalbant konkrečiau, tokį konstitucinį kriterijų, kurį BVerfG vėliau taiko atlikdamas vertinimą, sudaro nekintamas pagrindinis nacionalinės Konstitucijos turinys („konstitucinis savitumas“, įtvirtintas PĮ 79 straipsnio 3 dalyje) ir įgaliojimų suteikimo principas (su logiškais padariniais ultra vires priimtiems Sąjungos aktams, netiesiogiai tai įtvirtinant PĮ 23 straipsnio 1 dalyje). Atrodo, kad šie du konstituciniai kriterijai tikra nėra tokie, kad jeigu taikomas vienas, netaikomas kitas, ir jie gali vienas kitą sustiprinti ( 10 ), kaip, atrodo, yra šiuo atveju. Tokius galiojimo kontrolės (vadinamos „savitumo kontrole“ ir „ultra vires kontrole“) kriterijus iš esmės gali taikyti tik pats BVerfG ( 11 ).

35. Atsižvelgiant į tai, neturėtų stebinti tai, kad įvairios įstojusios į šią bylą valstybės (Nyderlandų Karalystė, Italijos Respublika ir Ispanijos Karalystė) vienaip ar kitaip kvestionavo arba net neigė šio prašymo priimti prejudicinį sprendimą priimtinumą. Vėlgi, kalbant paprasčiau, teigiama, kad prašymas priimti prejudicinį sprendimą – tai ne procedūrinis mechanizmas, taikomas, kad nacionaliniams teismams būtų lengviau patiems atlikti Sąjungos aktų galiojimo kontrolę, kurios reikia šioje byloje, nes jis yra skirtas užtikrinti, kad galiojimo kontrolę atliktų šiuo klausimu išimtinę kompetenciją turinti teisminė institucija, t. y. Teisingumo Teismas. Kartu, jeigu nacionalinis teismas pasiliktų teisę tarti galutinį žodį dėl Sąjungos akto galiojimo, tuomet prejudicinio sprendimo procedūra tebūtų patariamojo pobūdžio, taigi būtų smarkiai pakenkta jos funkcijai Sutartyse numatytų ieškinių sistemoje ( 12 ).

36. Galiausiai nacionaliniam teismui neturėtų būti suteikta galimybė prašyti Teisingumo Teismo priimti prejudicinį sprendimą, jeigu jo prašyme iš esmės arba abstrakčiai jau yra numatyta galimybė faktiškai nukrypti nuo gauto atsakymo. Nacionalinis teismas neturėtų turėti galimybės šitaip elgtis, nes negalima manyti, kad SESV 267 straipsniu suteikiama tokia galimybė ( 13 ).

37. Šitaip paaiškinęs vadinamąjį „funkcinį“ šio prašymo priimti prejudicinį sprendimą sudėtingumą, norėčiau pridurti, kad, mano nuomone, Teisingumo Teismas, atsakydamas į pateiktus klausimus, turi į jį atsižvelgti. Tačiau taip pat reikėtų pažymėti, kad jis turi tai padaryti tik tiek, kiek tai būtina šiai bylai, t. y. tiek, kiek šis sudėtingumas sukelia padarinių prašymo priimti prejudicinį sprendimą tinkamumui. Negalima paneigti nei minėtos BVerfG praktikos reikšmės, nei galimų jos padarinių, kaip yra seniai ir aiškiai pabrėžiama doktrinoje ( 14 ). Pavyzdžiui, pakanka pažymėti nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą 30 punkte nurodytus dalykus, kad sąvokos „konstitucinis savitumas“ ir „ultra vires kontrolė“ yra daugelio valstybių narių konstitucinių tradicijų dalis.

38. Aišku, kalbant apie pastarąjį aspektą, yra taip, kad daug nacionalinių konstitucinių ir aukščiausiųjų teismų gana skirtingai, tačiau veikdami daugiausia prevenciškai, yra pripažinę, kad reikėtų aptarti arba nurodyti paprastai kraštutine laikomą ( 15 ) integracijos proceso pagrindą sudarančio Europos „konstitucinio pakto“ iširimo hipotezę bendriausia prasme būtent dėl vienos iš Sąjungos institucijų elgesio.

39. Kaip ir kitų panašios reikšmės klausimų atveju, nemanau, kad Teisingumo Teismui šioje byloje būtinai reikėtų analizuoti šių įvairių pozicijų priežastis, nes, kartoju, paprastai jų yra laikomasi kraštutiniais atvejais; be to, nebūtina analizuoti, ar šios priežastys yra daugiau ar mažiau bendros valstybių narių lygmeniu ir ar jos daugiau ar mažiau sutampa su BVerfG pareikšta pozicija. Šiuo konkrečiu atveju derėtų vadovautis apdairiu požiūriu „one case at a time“ ( 16 ). Pamėginsiu paaiškinti, kodėl taip manau.

40. Pirmiausia plačiau nekomentuosiu aplinkybės, kad per ilgą laiką tai yra pirmas kartas, kai BVerfG pateikė Teisingumo Teismui prašymą priimti prejudicinį sprendimą, ir tik pažymėsiu, kad ši aplinkybė patvirtina tai, kas jau tampa normalu. Koncentruojantis, jei taip galima teigti, Sąjungos teisinei sistemai valstybių narių teismai, ypač konstituciniai teismai, skatinami vis dažniau elgtis kaip teismai, kaip jie suprantami pagal SESV 267 straipsnį ( 17 ). Išskirtinė konstitucinio teismo padėtis daugelyje valstybių narių anksčiau pakankamai paaiškindavo, kodėl bylos, kuriose šie teismai kreipėsi į Teisingumo Teismą, buvo išimtinės tiek prašant teisminės pagalbos, tiek bendradarbiavimo siekiant užtikrinti vienodą Sąjungos teisės taikymą. Dabar bendras vaizdas pradeda keistis ir šis prašymas priimti prejudicinį sprendimą tikriausiai tai patvirtina.

41. Tačiau kartu įvadinė nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą dalis atskleidžia BVerfG iniciatyvos „išimtinumą“. Absoliučiai neaišku, ar šio prašymo priimti prejudicinį sprendimą pateikimą reikėtų vertinti kaip mano jau nurodyto normalizavimosi proceso dalį.

42. Iš tiesų iš minėtos teismo praktikos matyti, kad šis prašymas priimti prejudicinį sprendimą yra neišvengiamai nulemtas atvejo, kuris laikomas „išimtiniu“ ir kuris dabar supaprastintai gali būti laikomas ultra vires atveju, t. y. vertinimu, kad ES institucija ar įstaiga akivaizdžiai pažeidė iš Sutarčių kylančios kompetencijos ribas, tačiau šios išvados pagrindas ir sąlygos yra nacionalinėje konstitucijoje. Kol kas apsiribosiu šios teismo praktikos ultra vires aspektu, atidėdamas „konstitucinio savitumo“ aspektą į šalį.

43. Ši byla tiksliai atitinka mano ką tik apibūdintą atvejį. Nacionalinis teismas pirmiausia padaro principinę išvadą, kad Sąjungos institucija veikė ultra vires ( 18 ). Tiksliau pagal nacionalinę teisę kalbama apie „akivaizdų ir struktūriškai reikšmingą ultra vires veiksmą“ ( 19 ), šiuo atveju taip pat sukeliantį padarinių pagrindinėms nacionalinės konstitucinės tvarkos nuostatoms ( 20 ).

44. Kalbant apie šio prašymo priimti prejudicinį sprendimą funkciją, Sprendime Honeywell buvo pripažinta, kad tokiu atveju ir atliekant ultra vires kontrolę, kuri tam tikra prasme jau yra inicijuota, Teisingumo Teismui turi būti „suteikta galimybė“ priimti sprendimą dėl nagrinėjamo akto galiojimo ir BVerfG laikys šį sprendimą „iš esmės privalomu Sąjungos teisės aiškinimu“ ( 21 ).

45. Kol kas galima nenagrinėti klausimo, ar toks prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo išraiškos būdas tinkamai atspindi nacionaliniams paskutinės instancijos teismams pagal SESV 267 straipsnį tenkančią pareigą. Svarbu tai, kad taip procesas Teisingumo Teisme dėl ginčijamo akto galiojimo yra „įtraukiamas“ į pagrindinę bylą, kurios dalykas nuo pat ieškinio padavimo momento yra šio akto ultra vires kontrolė. Aišku, jog taip pripažįstamas principas, kad atliekant ginčijamo akto kontrolę būtent Teisingumo Teismas turi aiškinti Sąjungos teisę, ir šis aiškinimas nacionaliniams teismams yra privalomas. Tačiau šis klausimas yra šiek tiek problemiškesnis.

46. Taip yra todėl, kad, pripažinus šį principą, neatmetama, kaip iš karto priduriama, jeigu teisingai supratau, paskesnės („be to“) BVerfG kontrolės galimybė, kai yra „akivaizdu“, kad ginčijamu aktu pažeistas įgaliojimų suteikimo principas, suprantant, kad šis pažeidimas yra „neabejotinas“, jeigu padaromas „taip“ kad šis principas „konkrečiai pažeidžiamas“, ir jeigu pažeidimą galima laikyti „pakankamai akivaizdžiu“ ( 22 ). Jeigu teisingai suprantu minėtą ištrauką, yra aišku, kad vadinamas prašymo priimti prejudicinį sprendimą „įtraukimas“ į galutinį vertinimą, kurį vertindamas ultra vires aktą atlieka nacionalinis teismas, kelia problemų, kurias laikau funkcinėmis.

47. Savo ruožtu toks prašymas Teisingumo Teismui (kuris laikomas būtinu) priimti sprendimą dėl ginčijamo akto bent Sąjungos teisės požiūriu yra pateiktas pasireiškiant „bendradarbiavimo santykiams“, kurie turi sieti abu teismus, ir šią sąvoką sukūrė pats prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas.

48. Šie „bendradarbiavimo santykiai“ tikrai nėra tiksliai apibrėžti, tačiau yra aišku, kad jie reiškia kai ką daugiau nei neapibrėžtas teismų tarpusavio „dialogas“. Jie galiausiai grindžiami samprata, kad Federalinio Konstitucinio Teismo pareiga apsaugoti pagrindinę nacionaline Konstitucija sukurtą tvarką visada turi būti vykdoma laikantis atviro ir atsargaus požiūrio (europarechtsfreundlich) į Sąjungos teisę, ir šią sampratą taip pat galima kildinti iš lojalaus bendradarbiavimo principo (ESS 4 straipsnio 3 dalis).

49. Taigi Teisingumo Teismas, gavęs šį prašymą priimti prejudicinį sprendimą, susiduria su štai tokia dviprasmybe – viena vertus, yra nacionalinis konstitucinis teismas, kuris galiausiai pripažįsta, kad yra paskutinės instancijos teismas, kaip tai suprantama pagal SESV 267 straipsnį, išreikšdamas tai ypatingais „bendradarbiavimo santykiais“ ir bendruoju vadinamajai „integracijos programai“ palankaus veikimo principu. Kita vertus, šis nacionalinis teismas, kaip jis pats paaiškina, nori kreiptis į Teisingumo Teismą neatsisakydamas galutinės atsakomybės teisiškai nuspręsti dėl konstitucinių jo paties valstybės integracijos į Europą sąlygų ir apribojimų. Ši dviprasmybė matyti iš viso prašymo priimti prejudicinį sprendimą, todėl analizuojant šią bylą yra labai sunku į ją neatsižvelgti.

50. Vertindamas tik mano jau apibūdintą funkcinę šio prašymo priimti prejudicinį sprendimą problemą, manau, kad pirmiausia reikėtų išnagrinėti, ar šis prašymas priimti prejudicinį sprendimą yra grindžiamas pagrindinėmis prielaidomis, kuriomis remiantis paeiliui priimtose Sutartyse buvo kuriama vadinamoji prejudicinio sprendimo Teisingumo Teisme procedūra ir kuriomis yra strategiškai grindžiama ES teisės teisminė garantija ( 23 ).

51. Aišku, jeigu vienintelis būdas aiškinti šį prašymą priimti prejudicinį sprendimą būtų toks, kurį akivaizdžiai siūlo Italijos Respublika ( 24 ), neliktų nieko kita kaip tik daryti išvadą, kad, nepaisant to, kaip viskas atrodo, iš tikrųjų tai yra ne prašymas priimti prejudicinį sprendimą „pagal 267 straipsnį“, o kas kita, ką bet kuriuo atveju sunku aptikti Sutartyje.

52. Iš tiesų, kaip teisingai pažymėjo kai kurios įstojusios į šią bylą šalys, prejudicinio sprendimo procedūra niekada nebuvo suvokiama kaip paprasta Teisingumo Teismo „galimybė“„pritarti“ nacionalinio teismo vertinimui dėl ultra vires akto ar kokiu nors kitu klausimu, nes galbūt Teisingumo Teismui išreiškus „nepritarimą“ jo pateiktas atsakymas netektų reikšmės. Be to, yra aišku, kad šio vertinimo nepaneigia ir toks požiūris, kuris iš principo yra atviras nagrinėjamo akto aiškinimui pagal Sąjungos teisę. Galiausiai tokiomis aplinkybėmis Teisingumo Teismui pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą galėtų netgi turėti nepageidaujamą poveikį tiesiog įtraukti patį Teisingumo Teismą į įvykių grandinę, kuri galiausiai pasibaigtų Europos integracijos pagrindą sudarančio „konstitucinio pakto“ iširimu ( 25 ).

53. Šitaip suprantant prašymą priimti prejudicinį sprendimą, jį pateikęs teismas, vis dar kalbėdamas apie ultra vires kontrolę, lyg ir siūlo, kad jo parametras arba kriterijus vertinant nagrinėjamą aktą galėtų būti kitoks nei Teisingumo Teismo (jie gali „ne visai sutapti“) ( 26 ). Tai reikštų, kad BVerfG nagrinėjamas ginčas šiek tiek skirtųsi nuo ankstesnių Teisingumo Teismo bylų. Tačiau, atsižvelgiant į atsargias BVerfG formuluotes ir jo pateikiamų argumentų pobūdį ( 27 ), esu linkęs manyti, kad iš esmės ultra vires kontrolės kriterijus būtų beveik toks pats.

54. Atsižvelgiant į tai, šis prašymas priimti prejudicinį sprendimą gali būti geras to įrodymas. Nors ginčijamo ECB sprendimo galiojimo vertinimą daugiausia lems tai, kaip bus išaiškinta banko įgaliojimų apimtis, visų pirma pagrindinis „kainų stabilumo“ tikslas, ši sąvoka yra sudedamoji Sutarties (SESV 127 straipsnio 1 dalis) ir nacionalinės Konstitucijos (PĮ 88 straipsnis, in fine) dalis. Abiem atvejais reikėtų aiškinti tos pačios sąvokos, t. y. kainų stabilumo kaip svarbiausio ECB tikslo, taikymo sritį, nepaisant to, ar ši sąvoka yra randama vienoje iš šių pagrindinių nuostatų, ar jose abiejose.

55. Tačiau remiantis nutartimi dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą pagrindinėje byloje kyla ne tik įgaliojimų suteikimo (ultra vires) klausimas, bet ir Vokietijos Federacinės Respublikos „konstitucinio savitumo“ klausimas, ir taip yra dėl padarinių, kuriuos ginčijamas aktas sukelia nacionalinei konstitucinei institucijai, kuri yra pirmiausia atsakinga už piliečių išreikštą valią. Teigiama, kad pagrindinėje byloje „ultra vires kontrolė“ ir „savitumo kontrolė“, kaip teigia pats BVerfG, susilieja.

56. Tačiau šioje nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą dalyje vėl kyla skirtingo kontrolės kriterijaus taikymo viename ir kitame teisme klausimas. Taigi, konkrečiai kalbant apie „savitumo kontrolę“, BVerfG aiškiai siūlo, kad, „atsižvelgiant į esamus bendradarbiavimo santykius, būtent Teisingumo Teismas turi išaiškinti priemonę. O BVerfG turi nustatyti neliečiamą konstitucinio savitumo branduolį ir patikrinti, ar šia priemone (kaip išaiškinta Teisingumo Teismo) kėsinamasi į šį branduolį“ ( 28 ).

57. Čia ir vėl reikėtų pažymėti kelis reikšmingus dalykus. Tačiau, nesant būtinybės nagrinėti kitų hipotezių, nurodysiu tik tai, kad šioje byloje, kurioje lyg ir visos aplinkybės rodo, kad „ultra vires kontrolė“ ir „savitumo kontrolė“ yra neatsiejamos, tebėra reikšmingi jau minėti sunkumai, susiję su pripažinimu, kad Teisingumo Teismo ir BVerfG vykdomos kontrolės kriterijai skiriasi.

58. Bet kuriuo atveju šiuo mano pateikiamų svarstymų etapu norėčiau pateikti dvi bendro pobūdžio pastabas.

59. Pirmiausia man atrodo, kad išsaugoti tokią Sąjungą, kokia ji yra dabar, tikrai neįmanoma taikant absoliučią išlygą, kuri būtų klaidingai apibrėžta ir praktiškai priklausytų kiekvienos valstybės narės diskrecijai, priskiriant ją prie tokios kategorijos kaip „konstitucinis savitumas“, juolab jeigu teigiama, kad „konstitucinis savitumas“ skiriasi nuo ESS 4 straipsnio 2 dalyje nurodyto „nacionalinio savitumo“.

60. Dėl tokios „savitumo išlygos“, kurią savarankiškai formuluotų ir aiškintų valstybių narių, kurių, nereikia nė priminti, šiuo metu yra 28, kompetentingos (dažnai teisminės) institucijos, Sąjungos teisinė sistema bent kokybiniu požiūriu tikriausiai atsidurtų užribyje. Nenagrinėdamas detalių ir nemėgindamas pateikti kokio nors vertinimo manau, kad nagrinėjamos bylos ypatybės puikiai vaizduoja mano ką tik nurodytą scenarijų.

61. Antra, manau, yra naudinga priminti, kad Teisingumo Teismas jau ilgai taiko valstybėms narėms „bendrų konstitucinių tradicijų“ kategoriją ieškodamas, kuo remtis aiškinant vertybių sistemą, kuria yra grindžiama Sąjunga ( 29 ). Visų pirma Teisingumo Teismas pirmenybės tvarka remiasi šiomis konstitucinėmis tradicijomis nustatydamas tam tikrą teisių kultūrą, t. y. Sąjungos teisių kultūrą. Taip Sąjunga įgijo ne tik teisinės valstybės principu valdomos bendruomenės, bet ir „konstitucinę kultūrą turinčios bendruomenės“ pobūdį ( 30 ). Šią bendrą konstitucinę kultūrą galima laikyti bendro Sąjungos savitumo dalimi, ir iš to, mano nuomone, kyla svarbus padarinys, kad kiekvienos valstybės narės konstitucinio savitumo, kuris, aišku, kiek tai yra būtina, kalbant apdairiai, yra specifinis, negalima laikyti smarkiai nutolusiu nuo šios bendros konstitucinės kultūros. Priešingai, aiškiai suprantamas, atviras požiūris į Sąjungos teisę vidutinės trukmės ir ilguoju laikotarpiu iš principo turėtų lemti pamatinę Sąjungos ir kiekvienos valstybės narės konstitucinio savitumo konvergenciją.

62. Grįžtant prie prašymą priimti prejudicinį sprendimą funkcinės problemos, manau, kad grėsmė juo „manipuliuoti“ atliekant nacionalinį vertinimą „ultra vires kontrolės“ ir kartu „savitumo kontrolės“ atveju yra pakankamai reali, kad būtų keliamas klausimas, ar būtų įmanomas kitoks aiškinimas, kuris leistų panaikinti nagrinėjamą problemą. Mano nuomone, kitoks aiškinimas būtų įmanomas, atsižvelgiant į tai, kas lyg ir buvo teigiama nuo pat pradžių formuluojant šios srities teismo praktiką, kartu panaudojant lojalaus bendradarbiavimo principo teikiamas galimybes (ESS 4 straipsnio 3 dalis). Galiausiai reikėtų pasinaudoti prašymui priimti prejudicinį sprendimą būdinga dviprasmybe, apie kurią jau esu užsiminęs.

63. Nereikėtų pamiršti, kad atrodo, jog įsipareigojimas, jeigu jį galima taip vadinti, kreiptis į Teisingumo Teismą prejudicinio sprendimo yra naujovė, numatyta 2010 m. liepos 6 d.BVerfG sprendime (Honeywell) ketinant, kaip yra plačiai pripažinta, vesti atvirą teismų dialogą taip, kad jis galėtų tęstis taip ilgai, kiek to reikia pagal bylos svarbą ( 31 ). Šiuo požiūriu prašymo priimti prejudicinį sprendimą pateikimo numatymas gali būti siejamas su nuoširdžiu siekiu, kad išaiškinimas, kurį gali pateikti Sąjungos teismas, taptų pakankamu pagrindu nacionalinio teismo bylose nagrinėjamiems ieškiniams išnagrinėti. Pageidautinas galutinis rezultatas būtų toks, kad bet kada vėliau atliekant kontrolę pagal konstitucinius kriterijus bylos aplinkybėmis nebūtų padarytos išvados, kurios atvirai prieštarautų Teisingumo Teismo pateiktam atsakymui.

64. Be to, aišku, kad lojalaus bendradarbiavimo principas taip pat taikomas teismams, įskaitant abu šioje svarbioje byloje aptariamus teismus ( 32 ). Šis savitarpio lojalumas yra dar svarbesnis tais atvejais, kai valstybės narės aukščiausiasis teismas, atsakingai įgyvendindamas savo konstitucinę kompetenciją ir vedamas lojalaus bendradarbiavimo principo, suabejoja konkrečiu ES institucijos sprendimu. Aišku, kad lojalaus bendradarbiavimo principas yra privalomas nacionaliniam teismui, nes jis pats iš dalies yra atsakingas už šio principo formavimą ir poveikį. Kiek tai susiję su Teisingumo Teismu, šis principas šios bylos aplinkybėmis apima dvejopą pareigą.

65. Pirma, iš esmės pagal šį principą reikalaujama, kad Teisingumo Teismas kuo labiau bendradarbiaudamas atsakytų į jam pačiam laikantis to paties principo pateiktą klausimą, ir tai nekelia nė menkiausių abejonių. Visų pirma, jeigu nacionalinis teismas, išreikšdamas labai dideles šio akto keliamas galiojimo ar aiškinimo abejones, savo mintis formuluoja ypač aiškiai, tai reikėtų suprasti kaip jo rūpesčio lygio išraišką šiuo atžvilgiu. Suprantu, kad Vokietijos vyriausybė, ragindama „konstruktyviai“ nagrinėti šią bylą, turi omenyje būtent tai ( 33 ).

66. Antra, ir dabar kalbama būtent apie tai, pagal lojalaus bendradarbiavimo principą iš Teisingumo Teismo reikalaujama ypatingų pastangų pateikti atsakymą dėl pateikto klausimo esmės, nepaisant visų sunkumų, kuriuos čia plačiai nurodžiau. Dėl to Teisingumo Teismui reikėtų remtis konkrečia prielaida, siejama su savo atsakymo rezultatu.

67. Tai konkrečiai reiškia, kad Teisingumo Teismas, užuot iš karto atmetęs tokią galimybę, patikėtų, kad nacionalinis teismas, apsvarstęs Teisingumo Teismo pateiktą atsakymą į iškeltą klausimą ir nepakenkdamas savo paties pareigų vykdymui, priims šį atsakymą kaip lemiamą savo nagrinėjamai bylai. Lojalus bendradarbiavimas apima pasitikėjimo elementą ir šis pasitikėjimas šioje byloje gali turėti ypatingą reikšmę. Reikia turėti omenyje, kad atrodo, jog šį prašymą priimti prejudicinį sprendimąBVerfG suformulavo taip, kad Teisingumo Teismas, atsižvelgdamas į protingumo ribas, gali tikėtis, kad BVerfG priims gautą atsakymą kaip pakankamą ir galutinį ir kaip pateikiantį jam pakankamus kriterijus, leisiančius priimti sprendimą dėl pagrindinėje byloje pareikštų reikalavimų ( 34 ). „Veiksmų planas“, kurį pats BVerfG išdėstė Sprendime Honeywell, galėtų patvirtinti tokį požiūrį ( 35 ).

68. Jeigu tokia atvejo diagnozė yra priimtina, laikausi nuomonės, kad Teisingumo Teismas, nagrinėdamas „funkcinę“ šio prašymo priimti prejudicinį sprendimą problemą, turėtų atsižvelgti tik į tas hipotezes, kurias ką tik pateikiau, nes jas galima laikyti tik kraštutinėmis, sunkiai įsivaizduojamomis ir galiausiai nepakankamomis tam, kad būtų atsisakyta atsakyti į šiuo prašymu priimti prejudicinį sprendimą pateiktus klausimus iš esmės.

69. Todėl, darydamas tarpinę išvadą, siūlau Teisingumo Teismui pripažinti, kad šioje byloje pateiktą prašymą priimti prejudicinį sprendimą galima nagrinėti iš esmės.

V – Priimtinumas

70. Nemažai valstybių narių, taip pat pastabas šioje byloje pateikusios institucijos iškėlė klausimą dėl pagrindinių šioje byloje pateiktų prejudicinių klausimų priimtinumo, teigdamos, kad jie susiję su galiojimo klausimu, turinčiu įtaką aktui, OMT programai, kuri nesukelia teisinių padarinių tretiesiems asmenims.

71. Labai apibendrinant pažymėtina, kad minėtos suinteresuotosios šalys pabrėžia 2012 m. rugsėjo 6 d. priimto akto, kuriuo valdančioji taryba nusprendė patvirtinti esminius OMT programai, kuri dar nėra galutinai priimta, taikomus kriterijus, negalutinį, net, galima sakyti, „parengiamąjį“ pobūdį. Kaip patvirtino ECB, tame susitikime buvo nuspręsta dėl tam tikrų kriterijų, tačiau ne dėl pačios OMT programos. Šios programos galiojimą bus galima patikrinti tik tada, kai valdančioji taryba formaliai ją patvirtins ir paskelbs pagal ECBS ir ECB statute nustatytas teisės aktų taisykles.

72. Teisingumo Teismo praktika iš esmės galėtų patvirtinti tokį aiškinimą. Teismo praktikoje, susijusioje su ieškiniais dėl panaikinimo, neleidžiama ginčyti aktų, kurie nesukelia teisinių padarinių ( 36 ). Konkrečiai kalbant apie prašymus priimti prejudicinį sprendimą, pažymėtina, kad Teisingumo Teismas anksčiau yra pripažinęs nepriimtinais tokius prašymus, kuriais buvo prašoma patikrinti „netipinio“ akto, kuris nebuvo paskelbtas ir nesukėlė privalomų padarinių, galiojimą ( 37 ). Kaip teigia įstoję į šią bylą asmenys, taip yra OMT programos atveju, kurią ECB pirmininkas paskelbė per 2012 m. rugsėjo 6 d. spaudos konferenciją ir kurios pagrindiniai techniniai aspektai vėliau buvo apibūdinti pranešime spaudai.

73. Dėl priežasčių, kurias nurodysiu toliau, vis dėlto manau, kad OMT programa yra aktas, kurio galiojimas gali būti tikrinamas per prejudicinio sprendimo procedūrą. Ši išvada grindžiama dviem atskiromis priežastimis. Pirma, manau, jog lemiamas dalykas yra tai, kad nagrinėjamas aktas yra toks, kuriame plačiai išdėstomi Sąjungos institucijos bendros veiksmų programos ypatumai. Antra, man atrodo būtina atsižvelgti į ypatingą reikšmę, kurią šiais laikais įgyvendinant pinigų politiką ECB yra įgijęs viešas pranešimas.

74. Nuo pat savo veiklos pradžios Teisingumo Teismas reikalauja, jog tam, kad aktą būtų galima ginčyti, jis turi būti privalomo pobūdžio ir galėti sukelti teisinių padarinių ( 38 ). Šios sąlygos taikomos kartu, nors kartais, pavyzdžiui, kai per prejudicinio sprendimo procedūrą yra tikrinamas rekomendacijų galiojimas, jos pateikiamos kaip alternatyvios sąlygos ( 39 ).

75. Vis dėlto manau, kad šios abi sąlygos yra vertinamos skirtingai atsižvelgiant į tai, kas yra tiesioginis ginčijamo akto adresatas. Kaip dabar paaiškinsiu, teismo praktikoje taikant šias dvi sąlygas laikomasi lankstesnio požiūrio, jeigu ginčijamas aktas yra priemonė, kurioje išdėstoma bendra veiksmų programa, kuria siekiama įpareigoti pačią sprendimą priėmusią instituciją, palyginti su atvejais, kai akte numatyta priemonė, kuria sukuriamos teisės ir pareigos tretiesiems asmenims. Taip yra todėl, kad bendros viešosios valdžios institucijų programos gali būti netipinių formų ir vis tiek gali labai tiesiogiai paveikti asmenų teisinę padėtį. Tačiau priemonės, kurios yra tiesiogiai skirtos asmenims, turi atitikti nustatytas turinio ir formos sąlygas, kitaip jos bus laikomos neegzistuojančiomis.

76. Tokia bendra veiksmų programa kaip nagrinėjama šioje byloje gali būti pateikta naudojant netipinę techniką, ji gal būti skirta pačiai institucijai, kuri yra akto autorė; formaliai ji gali būti laikoma neegzistuojančia ne šiai institucijai, tačiau aplinkybė, kad ji gali turėti lemiamą poveikį trečiųjų asmenų teisinei padėčiai, pateisina neformalų požiūrį svarstant, ar ją reikia laikyti „aktu“. Antraip institucijai kiltų grėsmė pakenkti aktų sistemai ir atitinkamoms teisminėms garantijoms, nuslepiant aktus, kuriais kaip bendromis programomis siekiama sukelti išorinius padarinius.

77. Teisingumo Teismo praktikoje bendros šio pobūdžio veiksmų programos, galinčios sukelti išorinius padarinius, vertinamos ypač lanksčiai.

78. 1971 m. priimtas Sprendimas Komisija prieš Tarybą (Sprendimas AETR) ( 40 ), yra svarbus atspirties taškas, nes jame, be kita ko, buvo nagrinėjamas svarstymo Taryboje, susijusio su derybomis dėl valstybių narių sudaromo tarptautinio susitarimo ir jo sudarymu, statusas. Tarybos nuomone, tas svarstymas nei pagal formą, nei pagal dalyką ar turinį nebuvo aktas, kurį galima ginčyti, ir tereiškė valstybių narių politikos krypčių koordinavimą Taryboje, neturint jokio ketinimo sukurti teisių, nustatyti pareigų ar pakeisti teisinę padėtį.

79. Išanalizavęs Tarybos argumentus, Teisingumo Teismas pripažino, kad teisminę kontrolę turi būti galima taikyti „[visiems] institucijų priimtiems [aktams], kuriais norima sukelti teisinių pasekmių, nepaisant šių aktų pobūdžio ar formos“ ( 41 ). Išanalizavęs ginčijamą priemonę, Teisingumo Teismas iš esmės atkreipė dėmesį į dvi ypatybes: pirma, ja buvo išreikštas ne vien savanoriškas koordinavimas, o atspindėta privaloma veiksmų kryptis ( 42 ); ir, antra, šios priemonės nuostatos galėjo „nukrypti nuo Sutartyje numatytos procedūros“ ( 43 ).

80. Be to, ir papildydamas savo sprendimą dėl esmės byloje AETR (EU:C:1971:32) Teisingumo Teismas atkreipė ypatingą dėmesį į ginčijamo akto priėmimo aplinkybes. Be minėto objektyvaus aspekto, akto priėmimo aplinkybės gali pateikti papildomos informacijos, patvirtinančios arba autoriaus ketinimą aktu sukelti padarinius tretiesiems asmenims, arba autoriaus žinojimą apie galimą išorinį priemonės poveikį. Susijusių aplinkybių reikšmę Teisingumo Teismas pabrėžė Sprendime Prancūzija prieš Komisiją ( 44 ), kuriame buvo pripažinta, kad Komisijos vidaus nurodymai gali būti ginčijami, nes tai nebuvo paprasti tarnybiniai nurodymai „tiek dėl jų priėmimo aplinkybių, tiek dėl jų parengimo, sudarymo ir paskelbimo sąlygų“ ( 45 ).

81. Atsižvelgdamas į nurodytą teismo praktiką toliau analizuosiu ar galima ginčyti aktą, kurio galiojimą kvestionuoja prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas.

82. Bent jau vertinant formalų pateikimą OMT programa – tai netipinių požymių turinti priemonė. Ji buvo parengta ECB valdančiosios tarybos 2012 m. rugsėjo 5 ir 6 d. ir įtraukta į atitinkamą to susirinkimo protokolą, iš kurio aišku, kad vėliau šios programos techniniai aspektai bus apibūdinti pranešime spaudai. Taigi programos techniniai aspektai buvo detalizuoti per ECB pirmininko surengtą spaudos konferenciją, o vėliau ECB interneto svetainėje anglų kalba buvo paskelbtas pranešimas spaudai. Programos paskelbimas ir atskleidimas internete yra vienintelis prieinamas „oficialus“ rašytinis tekstas apie OMT programą, jeigu nebūtų atsižvelgta į sprendimo ir gairių projektus, kuriuos ECB pateikė šioje byloje, tačiau jie tebėra banko vidaus dokumentai ir dar turi būti galutinai patvirtinti ir paskiau paskelbti Oficialiajame leidinyje. Tuose projektuose išsamiai aprašyta tai, kas buvo bendrais bruožais, nors ir gana tiksliai, apibūdinta pranešime spaudai.

83. Nekyla abejonių, kad OMT programa – tai tikslaus turinio sprendimas, dėl kurio diskutuota dvi dienas, ir kad pagrindinės jos ypatybės buvo patvirtintos valdančiojoje taryboje. Be to, pagrindinių programos ypatybių paskelbimas ir per spaudos konferenciją, ir raštu ECB interneto svetainėje patvirtina akivaizdų šios institucijos norą paviešinti tai, dėl ko anksčiau buvo nuspręsta valdančiojoje taryboje. Tai yra bendroji veiksmų programa, nes joje nustatytos sąlygos, kuriomis remdamasis ECB veiks užsiblokavus pinigų politikos perdavimo kanalams, tačiau kartu tai yra priemonė, kuria siekiama tiesioginio išorinio poveikio. Kitaip ji nebūtų taip garsiai paskelbta spaudos konferencijoje, o jos techniniai aspektai nebūtų buvę paskelbti ECB interneto svetainėje.

84. Be to, atrodo, OMT programos aplinkybės patvirtina, kad ECB tikslas buvo „įsikišti“ į rinkas galbūt netradiciniu būdu, tiesiog paskelbiant apie programą. Minėta 2012 m. birželio 26 d. ECB pirmininko kalba Londone, kurioje jis pasakė, kad bus imtasi visų būtinų priemonių „bendrai valiutai išsaugoti“, 2012 m. rugpjūčio 2 d. spaudos konferencija po tos pačios dienos valdančiosios tarybos posėdžio ir įvairių valstybių narių valstybės skolos vertybinių popierių rinkas tuo metu veikianti padėtis patvirtina, kad ECB užmojis paskelbti OMT programą reiškė ne tik norą atsiskaityti už vidaus darbą, susijusį su iniciatyva, kuri buvo dar tik aptarinėjama, bet ir sukelti poveikį paskelbiant apie tai, kad sukurta galimai plačių užmojų programa, kuria siekta, kaip buvo teigiama, išspręsti kai kuriuos tuometinius pinigų politikos perdavimo mechanizmo sunkumus. Tai įrodo didelis poveikis, kurį pagal visus požymius programos paskelbimas turėjo finansų rinkoms, ir, pasak ECB ir Komisijos, šis vis dar juntamas praėjus daugiau kaip dvejiems metams.

85. Be to, svarbu pažymėti, kad OMT programa rodė ne paprasto individualaus akto, o visos normatyvinės programos paskelbimą ateičiai, nustatant palyginti tikslias sąlygas ir turint tikslą reguliuoti. Atsižvelgiant į programos tikslą galima pridurti, kad 2012 m. rugsėjo 6 d. ECB paskelbė ne apie kažkokį nereikšmingą sprendimą. Priešingai, tą dieną buvo paskelbta informacija apie priemonę, kuri turėjo akivaizdžią reikšmę euro zonai ir kuri, nors dar nebuvo baigta, turėjo būti taikoma ilgai.

86. Dabar reikėtų paminėti antrąją aplinkybę, kuri man atrodo reikšminga prieštaravimams dėl priimtinumo atmesti. Reikia atsižvelgti į tai, kad šioje byloje kalbama apie centrinio banko viešai praneštą aktą, pagal kurį patvirtinama pinigų politikos programa. Centrinio banko pranešimų negalima lyginti su kitų institucijų pranešimais, nesvarbu, ar jie būtų politiniai, ar techniniai. Per pastaruosius 30 metų centriniai bankai labai evoliucionavo ir tai paveikė jų pinigų politikos priemones, ir dabar ekspertai vieningai sutaria, kad į šias priemones įeina viešas pranešimas.

87. Nepaneigiama, kad centrinio banko komunikacijos strategija tapo vienu iš pagrindinių šiuolaikinės pinigų politikos ramsčių. Kadangi rinkose neįmanoma nuspėti racionalaus elgesio, veiksmingas būdas nesužlugdyti susiformavusių lūkesčių, taigi ir užtikrinti pinigų politikos veiksmingumą, yra išnaudoti visas centriniams bankams prieinamas viešo pranešimo (komunikacijos strategijos) galimybes ( 46 ). Atsižvelgiant ne tik į centrinių bankų gerą vardą ir jiems prieinamą informaciją, bet ir galias, kurios jiems yra suteiktos pagal tradicines pinigų politikos priemones, centrinių bankų atstovų pranešimai, nuomonės ar pareiškimai paprastai atlieka esminį vaidmenį formuojant šiuolaikinę pinigų politiką ( 47 ).

88. Neabejotina, kad ECB dabar viena svarbiausių savo pinigų politikos priemonių laiko pranešimą. Anksčiau pats ECB yra pripažinęs, ir niekas nepaneigtų, kad ECB reguliarus viešas pranešimas apie pagrindines savo politikos gaires arba konkrečių nuomonių, galinčių rodyti būsimus ECB veiksmus, paskelbimas yra centrinis jo veiksmų aspektas ( 48 ). Mano nuomone, ši aplinkybė, kuri yra labai savita ir būdinga ECB, smarkiai lemia akto pobūdį, kaip tai nutiko su OMT programos paskelbimu 2012 m. rugsėjo 6 d.

89. Galiausiai ir atsižvelgiant į ECB komunikacijos politikos svarbą reikia turėti omenyje, kad kita galimybė, t. y. tokio akto kaip OMT programa, pripažinimas neginčytina, galėtų reikšti, kad teismai prarastų galimybę tikrinti daugybę ECB sprendimų remiantis vien tuo argumentu, kad jie nebuvo formaliai priimti ir paskelbti Oficialiajame leidinyje. Jeigu tam, kad priemonė sukeltų padarinius, jos nebūtina skelbti oficialiai įprasta forma, nes poveikiui už institucijos ribų sukelti ją pakanka paskelbti spaudos konferencijoje arba per pranešimą spaudai, tai galėtų smarkiai pakenkti Sutartyse numatytai aktų ir teisminės kontrolės sistemai.

90. Atsižvelgdamas į visa tai laikausi nuomonės, kad konkrečiu tokio pobūdžio ECB veiksmų atveju, kai viešai pranešami aktai įgyja ypatingą reikšmę pinigų politikos veiksmingumui, toks aktas, kurį kvestionuoja prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas ir kuris buvo paskelbtas 2012 m. rugsėjo 6 d., atsižvelgiant ne tik į jo turinį ir objektyvius padarinius, kuriuos jis gali sukelti, bet ir į jo priėmimo aplinkybes, yra institucijos aktas, kurio galiojimą galima ginčyti per prejudicinio sprendimo procedūrą pagal SESV 267 straipsnį.

91. Todėl manau, kad prieštaravimus dėl prejudicinių klausimų, susijusių su galiojimu, priimtinumo reikia atmesti. Todėl nebus būtina atsakyti į prejudicinį klausimą, susijusį su išaiškinimu, kurį prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pateikė subsidiariai.

VI – Prejudiciniai klausimai

A – Pirmasis prejudicinis klausimas. SESV 119 straipsnis ir 127 straipsnio 1 ir 2 dalys bei ECB pinigų politikos ribos

92. Pirmajame klausime BVerfG išreiškia savo abejones dėl 2012 m. rugsėjo 6 d. ECB paskelbtos OMT programos galiojimo; jis konkrečiai klausia Teisingumo Teismo, ar tai yra priemonė, nesuderinama su SESV 119 straipsniu ir 127 straipsnio 1 bei 2 dalimis ir ar ja kėsinamasi į valstybių narių kompetenciją.

93. Nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą BVerfG, pateikęs daug išsamių motyvų, daro išvadą, kad yra pakankamas pagrindas manyti, jog ECB ėmėsi ekonominės politikos priemonės, o ne pinigų politikos priemonės, ir kartu pripažįsta įgaliojimų suteikimo principo, kuris turi būti taikomas ECB elgesiui, pažeidimą. BVerfG nurodo keturis OMT programos aspektus, kurie patvirtina minėtą pažeidimą – sąlygiškumą, atrankinį pobūdį, lygiagretumą ir apėjimą. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo abejonės apskritai daugiausia susijusios su ECB įgaliojimų ribomis tokioms išimtinėmis aplinkybėmis kaip 2012 m. vasarą.

1. Suinteresuotųjų šalių pozicija

94. Visi pagrindinės bylos ieškovai iš esmės sutinka, jog Sutartis reikia aiškinti taip, kad programa, kurią ECB paskelbė 2012 m. rugsėjo 6 d., yra ekonominės politikos priemonė. Ieškovų nuomone, OMT programa nepaisoma įgaliojimų, kurie pirmiausia apriboja ECB veiklą siekiant palaikyti stabilias kainas, nes tai yra priemonė, kuri tiesiogiai paveikia atitinkamų valstybių narių finansavimo šaltinius, todėl ji priskiriama prie ekonominės politikos srities. Pateikdami argumentus ieškovai ne kartą nurodė Sprendimą Pringle ( 49 ), kuriame buvo pripažinta, kad ESM sukūrimas buvo ekonominės politikos priemonė, ir atsisakė laikyti jį pinigų politikos priemone. Ieškovai mano, kad atsižvelgiant į ESM ir į tokiai programai kaip OMT bendras ypatybes OMT programą taip pat reikia priskirti prie ekonominės politikos priemonės.

95. Ir P. Gauweiler, ir R. Huber ypač pabrėžia, kad tikrasis OMT programos tikslas yra ne atkurti pinigų politikos perdavimo kanalus, o veikiau „išsaugoti eurą“ padarant kai kurių valstybių narių skolą „Bendrijos lygmens“ skola, o tai, jų teigimu, neatitinka Sutarčių, nes kai kurioms valstybėms narėms tenka prisiimti kitų valstybių narių skolas. Jie teigia, kad tokia priemonė akivaizdžiai apima daugiau nei „paramą“ Sąjungos ir valstybių narių ekonominei politikai, kurią ECB leidžiama teikti pagal Sutartis.

96. J. H. von Stein nesutinka su tuo, kad prieš paskelbiant OMT programą tuos mėnesius palūkanų normos valstybės skolos vertybinių popierių rinkose buvo dirbtinio dydžio. Jo teigimu, šios palūkanų normos tik rodė tikrąją rinkos kainą, dėl kurios ECB ir įsikišo, dirbtinai ja manipuliuodamas ir paskelbdamas apie norą įsigyti kai kurių valstybių narių skolos vertybinius popierius. Toks rinkos pakeitimas neatitinka ECB pagal Sutartis suteiktų įgaliojimų palaikyti kainų stabilumą.

97. B. Bandulet pabrėžia, kad OMT programa negali kompensuoti pinigų sąjungos sistemos struktūrinių trūkumų. Jis mano, kad ECB buvo suteikta visai ne tokia kompetencija, nes jeigu būtų kitaip, būtų pažeistas demokratinis ir tautos suvereniteto principai.

98. Parlamento frakcija Die Linke taip pat nesutinka su tuo, kad ECB yra kompetentingas priimti OMT programą, nors pateikia kitokius argumentus. Die Linke pabrėžia ekonominius padarinius, kilusius įvairiose valstybėse narėse paeiliui pritaikius finansinės paramos programas. Šis poveikis patvirtina, kad ECB, remdamas šiuos gelbėjimo paketus įgyvendinant OMT programą, ima dalyvauti valstybių narių ekonominėje politikoje. Die Linke taip pat remiasi įvairiomis Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos nuostatomis siekdamas ginčyti, kad Sąjunga ir ECB kištųsi į valstybių, kurioms taikomos finansinės paramos programos, ekonominę politiką.

99. Visos byloje dalyvavusios valstybės, taip pat ECB ir Komisija skirtingais aspektais mano, kad OMT programa, kaip buvo pranešta pranešime spaudai, yra pinigų politikos priemonė, atitinkanti ECB pagal Sutartis suteiktus įgaliojimus.

100. Valstybės ir institucijos taip pat sutaria dėl to, kad ECB turi didelę diskreciją apibrėžti ir įgyvendinti pinigų politiką. Teisingumo Teismas turėtų pripažinti šią diskreciją ir tikslus, kuriuos ECB nurodė paskelbdamas savo OMT programą. Valstybės ir institucijos sutinka, kad siekdamas šių tikslų ECB gali imtis netradicinių pinigų politikos priemonių, jeigu tik tai yra griežtai būtina numatytiems tikslams pasiekti. Būtent Lenkijos Respublika ir Ispanijos Karalystė laikosi nuomonės, kad OMT programa atitinka įvairius proporcingumo principo reikalavimus.

101. Valstybės ir institucijos, priešingai prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo išreikštai nuomonei, taip pat nesutinka su tuo, kad iš Sprendimo Pringle (EU:C:2012:756) galima spręsti, jog OMT programa yra ekonominės politikos priemonė. Jų nuomone, Sprendime Pringle pripažįstama, kad ekonominė ir pinigų politika yra glaudžiai susijusios, todėl ekonominės politikos priemonė gali turėti poveikį pinigų politikos priemonei ir atvirkščiai, nepakeičiant priemonės pobūdžio. Šioje byloje tai, kad OMT programa gali turėti poveikį ekonominei politikai, savaime nepaverčia šios programos ekonominės politikos priemone.

102. Dėl to, kad OMT programa sukelia dirbtinius kainų pokyčius valstybės skolos vertybinių popierių rinkoje, Lenkijos Respublikos vyriausybė, Komisija ir ECB teigia, kad bet kokios pinigų politikos tikslas yra pakeisti kainas, nes neatsiejama šios politikos funkcija yra paveikti rinkas priemonėmis, kuriomis pakeičiami tam tikri elgesio modeliai, tačiau visada siekiama tikslo įgyvendinti bankui suteiktus įgaliojimus, šiuo atveju – palaikyti kainų stabilumą.

103. Vokietijos Federacinė Respublika iš principo palaiko tokios OMT programos, apie kurią yra žinoma, teisėtumą, nors pabrėžia, kad šiuo metu paskelbtas tik pranešimas apie šią programą ir kad norint įvertinti, ar tai iš tiesų yra ekonominės politikos, ar pinigų politikos priemonė, reikės palaukti, kol programa bus pradėta konkrečiai taikyti. Bet kuriuo atveju Vokietijos Federacinė Respublika teigia, kad ECB turi didelę diskreciją ir kad priemonė peržengtų Sutartimis nustatytas ribas tik jeigu būtų akivaizdi ekonominės politikos priemonė. Ji taip pat pažymi, kad būtų gerai, jeigu Teisingumo Teismas nurodytų kriterijus, kurie leistų taikyti OMT programą laikantis Sutarčių ir, jeigu įmanoma, pagrindinių Vokietijos Federacinės Respublikos konstitucinių struktūrų.

104. ECB gina OMT programos teisėtumą remdamasis 2012 m. vasarą susiklosčiusiomis aplinkybėmis. Tuo metu investuotojai baiminosi euro atšaukimo galimybės, todėl gerokai išaugo palūkanų, mokamų už įvairių valstybių narių vyriausybės obligacijas, normos. ECB teigia tokiomis aplinkybėmis praradęs gebėjimą įgyvendinti pinigų politiką įprastais savo pinigų politikos perdavimo kanalais. Dėl valstybės skolos vertybinių popierių rinkų susiskaldymo ir įvairių valstybių narių (taigi ir jų finansų įstaigų) patiriamų finansavimo sunkumų buvo neįmanoma tinkamai perduoti „signalus“, kuriuos paprastai siunčia ECB. ECB nuomone, šios aplinkybės pateisino netradicinės pinigų politikos priemonės, kaip antai OMT programos, priėmimą. Apibendrindamas ECB teigia, kad programos tikslas yra ne palengvinti kai kurių valstybių narių finansavimo sąlygas ar lemti jų ekonominę politiką, bet atblokuoti ECB pinigų politikos perdavimo kanalus.

105. ECB nesutinka su tuo, kad techniniai OMT programos aspektai slepia ekonominės politikos priemonę. Jo nuomone, programos „sąlygiškumas“ yra būtina priemonė išvengti programos įgyvendinimo taip, kad paveiktos valstybės nutrauktų struktūrines reformas, kurios yra būtinos jų ekonomikos pagrindams pagerinti. Be to, ECB teigia, kad „pasirinktos“ priemonės yra neatsiejamos nuo OMT programos, nes pinigų politikos perdavimo kanalus sutrikdė padidėjusios kai kurių valstybių narių vyriausybės obligacijų palūkanų normos. Galiausiai ECB teigia, kad OMT programoje numatytos garantijos, užtikrinančios jos ryšį su pinigų politika, ir kad ji neviršija įgaliojimų, kurie pagal Sutartis suteikti ECB.

2. Analizė

a) Pirminės pastabos

106. Prieš pradedant konkrečią BVerfG pateikto klausimo analizę reikėtų apsvarstyti du lemiamus šios bylos aspektus: Sutartyse apibrėžtą ECB statusą ir įgaliojimus bei sąvoką „netradicinės pinigų politikos priemonės“. Šie du aspektai suteiks pagrindinę informaciją vertinant tokios programos kaip OMT, kuri, pasak ECB, yra viena iš tų netradicinių pinigų politikos priemonių, teisėtumą.

i) Dėl ECB statuso ir įgaliojimų

107. ECB – tai institucija, kuriai Sutartyse suteikiami įgaliojimai įgyvendinti išimtinę Sąjungos kompetenciją pinigų politikos srityje. ECB ir nacionaliniai centriniai bankai sudaro ECBS, kurios pagrindinė užduotis yra užtikrinti „kainų stabilumą“, nepaisant priemonių, kurių gali būti imtasi „ekonominei politikai remti“ ( 50 ). Todėl, kitaip nei kitiems centriniams bankams, ECB būdinga tai, kad jis suvaržytas aiškių įgaliojimų, kurie glaudžiai susiję su kova su infliacija. Mastrichto sutarties parengiamieji darbai ( 51 ) ir pinigų politikos istoriografija ( 52 ) patvirtina šių įgaliojimų svarbą derybose, kurios pasibaigė ECB įkūrimu.

108. Nepaisant to, kad ECB turi griežtai laikytis tikslo užtikrinti kainų stabilumą, jam yra būdingas didelis funkcinio ir organinio savarankiškumo laipsnis ( 53 ). Sutartyse daug kartų pabrėžiamas nepriklausomas visų ECB veiksmų pobūdis ir tai reikėtų vertinti kartu su aplinkybe, kad ECBS ir ECB statuto pakeitimams taikomi labai griežti reikalavimai, ir tuo ECB skiriasi nuo centrinių bankų, kurių veiklą reglamentuojančias normas gali pakeisti atitinkamas nacionalinis parlamentas ( 54 ). Taip nėra ECB atveju, nes norint kaip nors pakeisti jo statutą reikia keisti Sutartis ( 55 ).

109. Kaip ir nacionalinių centrinių bankų atveju, ECB nepriklausomumu taip pat siekiama užtikrinti, kad jis nedalyvautų politinėse diskusijose, ir kitoms institucijoms ar valstybėms narėms kategoriškai draudžiama duoti jam nurodymus ( 56 ). Be to, šis atsiejimas nuo politinės veiklos yra būtinas atsižvelgiant į labai techninį pinigų politikos pobūdį ir jai būdingą didelę specializaciją ( 57 ).

110. Iš tiesų pagal Sutartis tik ECB įpareigojamas formuoti ir įgyvendinti pinigų politiką ir šiuo tikslu jam suteikiami reikšmingi ištekliai savo funkcijoms vykdyti. Dėl šių išteklių ECB taip pat turi galimybę gauti žinių ir ypač vertingą informaciją, leidžiančią jam veiksmingiau atlikti savo užduotį ir kartu ilgainiui stiprinti techninius gebėjimus bei gerą vardą. Šios ypatybės yra esminės užtikrinant, kad pinigų politikos signalai iš tiesų pasiektų ekonomiką, nes, kaip jau buvo minėta, viena iš šiuolaikinių centrinių bankų funkcijų yra valdyti lūkesčius, o tam techninės žinios, geras vardas ir viešas pranešimas yra pagrindinės priemonės.

111. Dėl to yra būtina ECB pripažinti didelę diskreciją formuoti ir įgyvendinti Sąjungos pinigų politiką ( 58 ). Todėl teismai, tikrindami ECB veiklą, turi vengti grėsmės pakeisti banką, brisdami į labai techninę sritį, kur būtina turėti žinių ir patirties, o pagal Sutartis ji priklauso tik ECB. Todėl ECB veiklos teisminė kontrolė, nepaisant privalomojo jos pobūdžio, turi būti taikoma labai atsargiai ( 59 ).

112. Galiausiai svarbu pabrėžti, kad, kaip minėta, ECB pinigų politika įgyvendinama įvairiais „perdavimo kanalais arba mechanizmais“, kuriuos taikydamas ECB kišasi į rinką ir įgyvendina savo įgaliojimus užtikrinti kainų stabilumą ( 60 ). Tam, kad įgyvendintų savo pinigų politiką, ECB kontroliuoja euro zonos ekonomikos pinigų bazę, siųsdamas atitinkamus signalus, daugiausia nustatydamas palūkanų normas, kurios galiausiai iš finansų sektoriaus pereina įmonėms ir namų ūkiams ( 61 ).

113. Šiuo atžvilgiu siekiant užtikrinti tinkamą šių perdavimo kanalų veikimą ECBS ir ECB statute ECBS suteikiama aiški kompetencija patvirtinti „pinigų politikos funkcijas ir operacijas“. Iš jų statuto 18 straipsnio 1 dalyje numatytos operacijos ypač svarbios šiai bylai – pagal 18 straipsnio 1 dalį ECB ir nacionaliniai centriniai bankai gali „veikti finansų rinkose pirkdami ir parduodami (sudarydami neatidėliotinus ir išankstinius sandorius), įskaitant pirkimą ir pardavimą pagal atpirkimo sutartis, ir skolindami arba skolindamiesi skolos įsipareigojimus ir likvidžias rinkos priemones eurais arba kitomis valiutomis, taip pat tauriuosius metalus“.

114. Tačiau, kaip bus aišku, tokios programos kaip OMT programa negalima laikyti viena iš įprastų ECB politikos priemonių. Formaliai OMT programa įgyvendinama viena iš minėtų pinigų politikos operacijų, tačiau tai daroma pakankamai neįprastai, ir tai suteikia pagrindą laikyti šią priemonę „netradicine pinigų politikos priemone“. Toliau paaiškinsiu, ką konkrečiai reiškia ši sąvoka, kaip ECB ją grindžia ir kiek tai yra Sutartyse teisėtai numatyta priemonė.

ii) Netradicinės pinigų politikos priemonės ir OMT programos priskyrimas prie tokių priemonių

– Netradicinės pinigų politikos priemonės, kaip jas supranta ECB

115. ECB gina OMT programos teisėtumą kaip intervencinės priemonės, skirtos Sąjungos pinigų politikos perdavimo kanalams atblokuoti. Kaip jau paaiškinta, šie pinigų politikos perdavimo kanalai veikia ne kaip nedelsiamą poveikį sukeliantys mechanizmai, o kaip sistema, kurią taikydamas ECB siunčia tam tikrus signalus, kad jie pasiektų realią ekonomiką. ECB teigimu, pinigų politiką gali paveikti perdavimo kanalams nebūdingi veiksniai, kurie gali sutrikdyti tinkamą ECB siunčiamų signalų veikimą – tai tarptautinė politikos ar ekonomikos krizė, reikšmingas naftos kainų pokytis arba kiti veiksniai gali smarkiai paveikti signalus, kuriuos ECB siunčia pinigų politikos perdavimo kanalais.

116. Susiklosčius tokiai padėčiai ECB mano, kad yra kompetentingas įsikišti savo priemonėmis, siekdamas atblokuoti tuos kanalus. Tokiu atveju jis imasi kitokių veiksmų nei įprasta jo praktikoje, nes juos galima laikyti apimančiais ne tiek „įprastas“ operacijas, kiek operaciją, skirtą konkrečioms pinigų politikos priemonėms atblokuoti ir vėliau atkurti ( 62 ).

117. Ir ECB, ir įstojusios į šią bylą valstybės narės tvirtina, kad įgyvendinant pinigų politiką imtis tokių netradicinių priemonių yra teisėta. Iš tiesų, remiantis bylos medžiaga, tokio pobūdžio intervencines priemones per 2008 m. prasidėjusią tarptautinę finansų krizę yra taikę dauguma centrinių bankų ( 63 ), įskaitant, kaip yra aišku iš šios bylos, patį ECB ( 64 ). ECB ir minėtų valstybių narių nuomone, Sutartyse ECB nedraudžiama įgyvendinti savo įgaliojimų siekiant atkurti pinigų politikos priemones susiklosčius aplinkybėms, kurios reikšmingai sutrikdo įprastą perdavimo kanalų veikimą. Komisijos nuomone, tokie veiksmai atitinka Sutartis, jeigu tik jie atliekami apdairiai ir taikant garantijas.

118. Atsižvelgiant į šiuos svarstymus reikia išanalizuoti tikslų OMT programos pobūdį, kaip buvo paskelbta 2012 m. rugsėjo 6 d. pranešime spaudai.

– OMT programa kaip netradicinė pinigų politikos priemonė

119. OMT programa formaliai priskiriama ECBS ir ECB statuto 18 straipsnio 1 dalyje numatytoms operacijoms. Aišku, kad minėta nuostata suteikiant ECBS kompetenciją pirkti skolos įsipareigojimus ir likvidžias rinkos priemones, pirmiausia siekiama užtikrinti, kad ECB turėtų priemonių kontroliuoti pinigų bazę kaip tradicinę kainų stabilumo palaikymo priemonę.

120. Tačiau iš karto reikia pridurti, kad OMT programa statuto 18 straipsnio 1 dalyje nurodytais įgaliojimais pasinaudojama nukrypstant nuo įprastos ECB operacijų vykdymo praktikos. Yra aišku, kad atrankinė priemonė, kuri skirta vienai ar daugiau euro zonos valstybių ir kurią sudaro jų obligacijų pirkimas prieš tai nenustačius jokios kiekio ribos, tikintis, kad jų finansavimo sąlygos rinkose pagerės, šiek tiek nukrypsta nuo įprastos ECB praktikos.

121. Kaip nurodyta 2012 m. rugsėjo 6 d. pranešime spaudai, OMT programoje numatytas ECB įsikišimas į antrinę vyriausybės obligacijų rinką, leidžiant bankui įsigyti euro zonos valstybių, kurioms taikomos finansinės paramos programos ir kurios tariamai patiria skolinimosi sunkumų, skolos vertybinius popierius. Prielaida, kuria grindžiama OMT programa, yra išorinis sukrėtimas, kuris sutrikdo pinigų politikos perdavimo kanalus. Kaip motyvuoja ECB, šis trikdantis veiksnys pasireiškia palyginti staigiu ir beveik nepakeliamu kai kurių euro zonos valstybių rizikos priedų padidėjimu, kuris iš esmės neatitinka šių valstybių makroekonominės tikrovės ir dėl kurio ECB negali veiksmingai perduoti savo signalų ir taigi įgyvendinti jam suteiktų įgaliojimų užtikrinti kainų stabilumą.

122. Todėl, ir atsižvelgiant į tai, kas nurodyta, manau, kad OMT programą galima laikyt netradicine pinigų politikos priemone, su atitinkamais šios išvados padariniais, susijusiais su šios priemonės kontrole.

b) ECB įgaliojimai ir OMT programa

123. Atsižvelgdamas į pateiktas pastabas, dėmesį sutelksiu į du aspektus, į kuriuos reikia atkreipti dėmesį, norint išsamiai atsakyti į BVerfG pateiktą pirmąjį prejudicinį klausimą.

124. Pirmiausia būtina įvertinti, ar tokią programą kaip OMT galima laikyti pinigų politikos priemone, o gal ją reikia laikyti ekonominės politikos priemone (tokiu atveju ECB būtų draudžiama ją taikyti), ir tai darant bus atskirai įvertinti visi BVerfG nurodyti techniniai aspektai. Tuomet, jeigu OMT programą galima laikyti pinigų politikos priemone, kaip siūlysiu, ją reikėtų išanalizuoti atsižvelgiant į proporcingumo principą, kaip jis suprantamas pagal ESS 5 straipsnio 4 dalį.

i) OMT programa ir Sąjungos bei valstybių narių ekonominė politika kaip ECB įgaliojimų riba

– Sąjungos ekonominė ir pinigų politika

125. Kaip jau nurodžiau, BVerfG klausia, ar patvirtindamas OMT programą ECB patvirtino ekonominės, o ne pinigų politikos priemonę ir taip pažeidė Tarybai ir valstybėms narėms SESV 119 straipsnio 1 dalyje suteiktą kompetenciją.

126. Atsižvelgiant į pirminę Sąjungos teisę, SESV 119 straipsnio 1 dalyje glaustai apibūdinti pagrindiniai Sąjungos ekonominės politikos komponentai, nurodant, kad ji turi būti grindžiama „glaudžiu valstybių narių ekonominės politikos koordinavimu, vidaus rinka bei bendrų tikslų apibrėžimu ir kuri yra vykdoma vadovaujantis atviros rinkos ekonomikos esant laisvai konkurencijai principu“. Nors ši nuostata yra bendra, taigi dviprasmiška, vis dėlto joje numatyti pagrindiniai elementai, apibrėžiantys tuos ekonominės politikos aspektus, kurie priklauso Sąjungos kompetencijai.

127. Tačiau Sąjungos išimtinė kompetencija, susijusi su pinigų politika, Sutartyse neapibrėžta. Teisingumo Teismas yra tai nurodęs Sprendime Pringle, kai jam teko kaip vieninteliu kriterijumi vadovautis SESV nustatytais pinigų politikos tikslais ( 65 ). Pagrindinis Sąjungos pinigų politikos tikslas – kainų stabilumas – ir bendros Sąjungos ekonominės politikos palaikymas yra pagrindinis kriterijus apibrėžiant pinigų politiką (SESV 127 straipsnio 1 dalis ir 282 straipsnio 2 dalis). Teisingumo Teismas tai patvirtino Sprendime Pringle, kuriame vienintelis jo taikytas kriterijus nustatant, ar Sutarties pakeitimas priskiriamas prie pinigų politikos srities, buvo šios politikos tikslai.

128. Nepaisant to, kad iš pirmo žvilgsnio atrodo, jog Sutartyse yra mažai kriterijų, Sąjungos teisėje yra aiškinimo priemonių, naudingų nustatant, ar sprendimas priskirtinas prie Sąjungos ekonominės politikos, ar prie pinigų politikos.

129. Nors tai gali atrodyti akivaizdu, svarbu pažymėti, kad pinigų politika yra bendros ekonominės politikos dalis. Tai, kad ES teisėje tarp šių dviejų politikos krypčių daromas skirtumas, yra būtina dėl Sutarčių struktūros ir horizontalaus bei vertikalaus galių pasiskirstymo Sąjungoje, tačiau ekonominiu požiūriu galima teigti, kad galiausiai bet kuri pinigų politikos priemonė patenka į platesnę bendros ekonominės politikos kategoriją. Šį abiejų politikos krypčių ryšį pabrėžė pats Teisingumo Teismas ir generalinė advokatė J. Kokott savo išvadoje byloje Pringle, nurodžiusi, kad ekonominės politikos priemonės negalima prilyginti pinigų politikos priemonei vien dėl to, kad ji gali turėti netiesioginį poveikį euro stabilumui ( 66 ). Šis argumentavimas yra visiškai tinkamas suformuluotas atvirkščiai, kaip pažymėjo ECB, Komisija ir dauguma įstojusių į šią bylą valstybių narių, nes pinigų politikos priemonė netampa ekonominės politikos priemone vien todėl, kad ji gali turėti netiesioginį poveikį Sąjungos ir valstybių narių ekonominei politikai.

130. Tai, kad Sutartyje nėra tiksliai apibrėžta Sąjungos pinigų politika, atitinka funkcinį požiūrį į pinigų politikos vaidmenį, pagal kurį prie pinigų politikos priskiriama kiekviena priemonė, kuri įgyvendinama taikant minėtos politikos instrumentus. Todėl jeigu priemonė priskiriama prie instrumentų, kurie numatyti teisės aktuose pinigų politikai įgyvendinti, daroma pradinė prielaida, kad ši priemonė yra Sąjungos įgyvendinamos pinigų politikos rezultatas. Akivaizdu, kad šią prielaidą galima paneigti, jeigu, pavyzdžiui, ja būtų siekiama kitų tikslų nei konkrečiai nurodytieji SESV 127 straipsnio 1 dalyje ir 282 straipsnio 2 dalyje.

131. Be to, kitose Sutarties nuostatose, susijusiose su pinigų politika, pateikiamos atitinkamos nuorodos, skirtos išsamiau šiai politikai apibrėžti. Taigi SESV 123 ir 125 straipsniuose, kuriuos panagrinėsiu atidžiau nagrinėdamas antrąjį prejudicinį klausimą, nustatyti griežti valstybių finansavimo draudimai pinigų finansavimo priemonėmis arba pervedimais tarp valstybių narių. Šie draudimai patvirtina, kad nors pinigų sąjunga yra solidarumo vertybe grindžiamos Sąjungos (ESS 2 straipsnis) sudedamoji dalis ( 67 ), ja taip pat siekiama išlaikyti finansų stabilumą, todėl ji grindžiama fiskalinės drausmės principu ir principu, kad nėra bendros finansinės atsakomybės ( 68 ).

132. Todėl tam, kad ECB priemonė tikrai būtų pinigų politikos priemonė, jos pagrindinis tikslas turi būti kainų stabilumo palaikymas, be to, tai turi būti viena iš Sutartyje aiškiai numatytų pinigų politikos priemonių ir ji neturi prieštarauti fiskalinės drausmės ir bendros atsakomybės nebuvimo reikalavimams. Jeigu nagrinėjamai priemonei būdingi atskiri ekonominės politikos aspektai, ji atitiks ECB įgaliojimus tik jeigu ji skirta ekonominės politikos priemonėms „palaikyti“ ir atitinka prioritetinį ECB tikslą.

– OMT programa atsižvelgiant į Sąjungos ekonominę ir pinigų politiką apibrėžiančius kriterijus

133. Dabar sutelkiant dėmesį į pirma aptartus kriterijus reikia įvertinti, ar OMT programa pagal savo pobūdį yra pinigų politikos, ar ekonominės politikos priemonė. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas atkreipė dėmesį į įvairias aplinkybes, galinčias rodyti, kad tai yra ekonominės politikos priemonė, tad išnagrinėsiu kiekvieną iš jų atskirai. Tačiau pirmiausia būtina apsvarstyti tikslus, kuriuos ECB nurodė siekdamas pateisinti OMT programą ir kuriuos kvestionavo BVerfG ir atmetė pagrindinės bylos ieškovai. Išanalizavęs šiuos motyvus ir jų teisinį kvalifikavimą, įvertinsiu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nurodytus dalykus: sąlygiškumą, lygiagretumą, atrankinį pobūdį ir apėjimą.

– OMT programos tikslai

134. Kaip ECB išsamiai paaiškino savo rašytinėse pastabose, 2012 m. vasarą euro zonos ekonomika susidūrė su išimtinėmis aplinkybėmis: įvairioms valstybėms narėms buvo taikomi per dideli rizikos priedai, smarkiai svyravo vyriausybių skolos vertybinių popierių kaina, tarpbankinei rinkai buvo būdinga kreditų fragmentacija, o dėl visų šių veiksnių padidėjo įmonių finansavimo išlaidos. Visiems šiems įvykiams didelę įtaką taip pat turėjo padidėjęs nerimas rinkose, atsižvelgiant į galimą bendros valiutos dezintegraciją, vienai ar kelioms euro zonos valstybėms palikus euro zoną arba tiesiogiai atsisakius euro ir grįžus prie nacionalinės valiutos. Nė viena šios bylos šalis iš esmės neginčijo šių aplinkybių.

135. ECB teigimu, pirma nurodytos aplinkybės sutrikdė tradicines pinigų politikos priemones. Vyriausybės obligacijų palūkanų normos buvo nustatomos ne pagal išleistų vertybinių popierių ypatybes, bet pagal skolininko buvimo vietą. Kaip teigia ECB, dėl euro zonos valstybių išleidžiamoms obligacijoms taikomų palūkanų normų teritorinio susiskaidymo, kartais taikant jas tokiomis sąlygomis, kurios neatitiko paveiktų valstybių bazinės makroekonominės padėties, jo pinigų politikai, grindžiamai įvairių perdavimo priemonių ar kanalų naudojimu, iškilo didelė kliūtis. Tuo metu, kai buvo taip smarkiai sutrikdyta valstybės skolos rinka kaip vienas iš svarbiausių pinigų politikos perdavimo kanalų, ECB prarado daug galimybių, kurias turėjo jam pagal Sutartis patikėtoms užduotims vykdyti.

136. Atsižvelgiant į nurodytas faktines aplinkybes, kaip teigia ECB, OMT programos tikslas yra dvejopas, vienas iš jų – tiesioginis, o kitas – netiesioginis: pirmiausia ja siekiama sumažinti palūkanų normas, taikomas valstybės narės vyriausybės obligacijoms, kad vėliau šie skirtumai būtų „normalizuoti“ ir taip atgautos ECB pinigų politikos priemonės.

137. Kai kurie pagrindinės bylos ieškovai argumentuoja, kad ECB turėjo kitokį tikslą nei nurodytas pirma ir kad jis siekė „išgelbėti bendrą valiutą“, paversdamas save paskutiniu skolintoju, skolinančiu valstybėms narėms, ir taip ištaisydamas kai kuriuos pinigų sąjungos mechanizmo trūkumus. Nemanau, kad yra įtikinamų argumentų šiai išvadai patvirtinti. Manau, kad to, jog 2012 m. rugpjūčio mėn. ECB mėnesiniame biuletenyje, kalbant apie priemones, kurios vėliau paskelbtos 2012 m. rugsėjo 6 d., buvo atkreiptas dėmesys į programos ir „euro neatšaukiamumo“ ryšį, nepakanka suabejoti ECB argumentais, kuriais remdamasis jis gina OMT programos tikslus ir kuriuos pateikė paskelbus programą bei daug kartų pakartojo iki šios bylos iškėlimo ( 69 ).

138. Todėl, atsižvelgiant į ECB nurodytas faktines aplinkybes bei tikslus, manau, yra pakankamai informacijos, leidžiančios manyti, kad nurodytus OMT programos tikslus iš esmės galima pripažinti teisėtais. Atrodo, kad 2012 m. vasaros įvykiai yra neginčijami, kaip ir įvairių valstybių padėtis valstybės skolos rinkose, be to, ECB reikia pripažinti didelę diskreciją vertinti faktines aplinkybes.

139. Todėl manau, kad su OMT programos tikslais, kaip juos paaiškino ECB, galima sutikti, pirmiausia pripažįstant ECB ketinimą OMT programos paskelbimu siekti pinigų politikos tikslo. Kitas klausimas yra tas, ar išanalizavus OMT programos turinį bus padaryta kitokia išvada. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas šiuo atžvilgiu atkreipia dėmesį į įvairius aspektus, kurie, jo nuomone, lemia, kad OMT programa yra ekonominės politikos priemonė, ir dabar išnagrinėsiu šiuos aspektus.

– Sąlygiškumas ir lygiagretumas

140. BVerfG nurodo du aspektus, kuriuos galima analizuoti kartu. Tai, kad OMT programa padaryta priklausoma nuo finansinės paramos programos, taikomos vienai ar daugiau valstybių, kurių obligacijos bus superkamos antrinėje rinkoje, buvimo ir kad ECB susieja OMT programos tikslus su finansinės paramos programos tikslais, BVerfG teigimu, patvirtina, kad ECB veiksmai priskiriami prie ekonominės politikos, o ne prie pinigų politikos srities ( 70 ). Šios pozicijos laikosi pagrindinės bylos šalys, ir nors jos ne visuomet pateikia tuos pačius motyvus, vis dėlto sutaria dėl rezultato.

141. ECB teigia, kad OMT programa bus aktyvuota tik jeigu euro zonos valstybei bus taikoma ESM ar EFSF finansinės paramos programa, taigi pagal šios programos sąlygą bus užtikrinta, kad dėl OMT programos įgyvendinimo valstybės narės nedels imtis būtinų struktūrinių reformų (šis pavojus dažnai vadinamas „moralinė rizika“ ( 71 )). ECB teigimu, valstybės skolos vertybinių popierių pirkimo antrinėje rinkoje nebus galima laikyti besąlygine paramos priemone, nes iš esmės ECB įsikišimas truks tik tiek, kiek bus vykdomos atitinkamoje finansinės paramos programoje nurodytos reformos. ECB bet kokią kišimosi į ekonominę politiką riziką atsveria poveikis, neutralizuojantis „moralinę riziką“, kuri gali kilti dėl juntamo ECB kišimosi į antrinę valstybės skolos vertybinių popierių rinką.

142. Pagrindinės bylos ieškovų argumentas nėra visai nepagrįstas. Nors ECB teigė, kad OMT programos susiejimas su finansinės paramos programų vykdymu yra paties ECB įtvirtinta sąlyga, ir jis gali bet kada nustoti ją taikyti, ieškovai ir ypač Die Linke pabrėžia, kad ECB kalba ne tik apie paramos programos, nuo kurios jis yra visiškai atsietas, vykdymą. Priešingai, ECB aktyviai dalyvauja šiose finansinės paramos programose. Šis „dvejopas vaidmuo“, tenkantis ECB kaip reikalavimo, kurio pagrindą sudaro valstybės išleista vyriausybės obligacija, turėtojui ir tai pačiai valstybei taikomos finansinės paramos programos prižiūrėtojui ir derybininkui, kartu su makroekonomine sąlyga leidžia rimtai abejoti dėl tokio jo argumento.

143. Iš esmės sutinku su tokia pozicija. Nors 2012 m. rugsėjo 6 d. pranešime spaudai ECB sieja OMT programos įgyvendinimą su veiksmingu įsipareigojimų pagal finansinės paramos programą vykdymu, šios institucijos vaidmuo tokiose finansinės paramos programose neapsiriboja vien jų vienašaliu patvirtinimu. Ne tik ESM taisyklės ( 72 ), bet ir pagal įgyvendintas ar dar įgyvendinamas finansinės paramos programas įgyta patirtis aiškiai rodo, kad ECB atlieka reikšmingą, o gal ir lemiamą vaidmenį rengiant, tvirtinant ir reguliariai stebint šias programas ( 73 ). Be to, kaip raštu ir žodžiu pareiškė Die Linke, sąlygos, nustatytos įgyvendinant finansinės paramos programas, kurios jau įvykdytos ir kuriose ECB aktyviai dalyvavo, turėjo didelį makroekonominį poveikį ne tik paveiktų valstybių narių ekonomikai, bet ir visai euro zonai. Ši išvada patvirtina, kad ECB, dalyvaudamas atitinkamose paramos programose, aktyviai dalyvauja priemonėse, kurias nustatytomis aplinkybėmis galima laikyti apimančiomis ne tik ekonominės politikos „palaikymą“.

144. Iš tiesų ESM sutartyje ECB priskiriamos įvairios atsakomybės sritys įgyvendinant finansinės paramos programą, įskaitant dalyvavimą derybose ir vertinimą ( 74 ). Taigi ECB dalyvauja nustatant sąlygas paramos prašančiai valstybei ir vėliau – vertinant, ar laikomasi sąlygų, o tai ypač svarbu norint, kad programa realiai veiktų ir galiausiai būtų užbaigta. ECB šią užduotį vykdo kartu su Komisija, nors būtent Komisijai pagal ESM sutartį tenka dar svarbesnės funkcijos.

145. Tam, kad OMT programą būtų galima laikyti pinigų politikos priemone, kaip jau buvo minėta, yra labai svarbu, kad jos tikslai būtų priskiriami prie šios politikos, o taikomos priemonės – būdingos ekonominei politikai. OMT programos susiejimą su finansinės paramos programomis galima pateisinti neabejotinai teisėtu interesu panaikinti bet kokią „moralinės rizikos“ apraišką, kurią gali lemti reikšmingas ECB kišimasis į valstybės skolos vertybinių popierių rinką. Tačiau aktyvus ECB dalyvavimas įgyvendinant finansinės paramos programas gali lemti tai, kad OMT programa, jeigu ji vienašališkai susieta su šiomis programomis, taps kai kuo daugiau nei pinigų politikos priemone. Vienašalis įpareigojimas, kad perkant valstybės skolos vertybinius popierius bus taikomos sąlygos, kurias nustatė trečiasis asmuo, neprilygsta atvejui, kai „trečiasis asmuo“ iš tiesų toks nėra. Tokiomis aplinkybėmis sąlyginis skolos vertybinių popierių pirkimas gali tapti sąlygiškumą sustiprinančia priemone. Vien to, kad pirkimą galima šitaip suvokti kaip makroekonominiam sąlygiškumui tinkamą priemonę, gali pakakti, kad jo poveikis sumenkintų OMT programa siekiamus pinigų politikos tikslus ar net juos iškreiptų.

146. ECB tikrai visada galės daryti spaudimą valstybei, kuriai taikoma finansinės paramos programa, nors ir vienašališkai reikalaudamas, kad OMT programa būtų taikoma laikantis pagal ESM sutartų sąlygų. Tačiau būtina skirti priemonę, kuria siekiama pašalinti „moralinę riziką“, pavyzdžiui, vienašalį reikalavimą laikytis finansinės paramos programos sąlygų, ir priemonę, į kurią, vertinant pagal kontekstą, ECB yra įtrauktas kaip viena iš derybinių institucijų, kuri, svarbiausia, bendrai prižiūri šių sąlygų laikymąsi ( 75 ).

147. Apibendrindamas darau išvadą: kadangi OMT programa apima platesnes aplinkybes, kuriomis ECB dalyvauja pagal ESM suderintose finansinės paramos programose, manau, kad sukurdamas OMT programą ir apie ją paskelbdamas Bankas tinkamai neįvertino savo dalyvavimo šiose finansinės paramos programose poveikio OMT programos piniginiam pobūdžiui.

148. Atsižvelgiant į tai, reikia išnagrinėti, kokių tiesioginių padarinių kyla OMT programą priskyrus prie Sąjungos pinigų politikos priemonės.

149. Manau, kad pirma padaryta išvada nedraudžia ECB reguliariai dalyvauti tokiose finansinės programose, kokios numatytos ESM sutartyje. Tai, kad finansinės paramos programa patvirtinama, niekaip nenulemia būsimų sąlygų, kurios yra būtinos ECB, kad jis galėtų aktyvuoti OMT programą.

150. Tačiau jeigu susiklostytų išimtinės aplinkybės, kurios taptų pagrindu aktyvuoti OMT programą, kad ji išlaikytų savo, kaip pinigų politikos priemonės, funkciją, tuomet ECB būtų labai svarbu atsiriboti nuo viso tiesioginio dalyvavimo stebint atitinkamai valstybei taikomą finansinės paramos programą. Niekas nedraustų ECB būti informuojamam ir net išklausytam ( 76 ), tačiau jeigu tokia programa, kaip OMT, būtų įgyvendinama, ECB jokiais būdais negalėtų toliau stebėti valstybei narei taikomos finansinės paramos programos, jeigu tuo pačiu metu ši valstybė gautų didelę ECB pagalbą antrinėje vyriausybės skolos vertybinių popierių rinkoje. Todėl darau išvadą, kad norint išlaikyti OMT programos, kaip pinigų politikos priemonės, kuri yra skirta išimtinai pinigų politikos perdavimo kanalams atkurti, pobūdį, tarp abiejų programų būtina išlaikyti šį funkcinį atstumą.

151. Apibendrindamas ir atsižvelgdamas į tai, kas jau išanalizuota, manau, kad OMT programą reikia laikyti pinigų politikos priemone, jeigu tik ECB, atėjus laikui įgyvendinti šią programą, atsisakys bet kaip tiesiogiai dalyvauti ESM arba EFSF finansinės paramos programose.

– Atrankinis pobūdis

152. Antrasis aspektas, dėl kurio prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas abejoja OMT programos piniginiu pobūdžiu, yra vadinamasis „atrankinis pobūdis“, kuris suprantamas kaip priemonė, taikoma vienai ar daugiau valstybių, tačiau bet kuriuo atveju ne visoms euro zonos valstybėms. Ši ypatybė neatitinka įprastos ECB praktikos, nes jo priemonės būna skirtos visai euro zonai, o ne teritoriniams ekonomikos segmentams. Be to, kaip teigia BVerfG, atrankinis pobūdis iškreips finansavimo sąlygas rinkoje, o tai gali būti žalinga kitų valstybių narių valstybės skolai.

153. Šis prieštaravimas nėra įtikinamas, nes neįrodo, kad dėl atrankinio pobūdžio OMT savaime tampa ekonominės politikos priemone. ECB savo ruožtu įtikinamai argumentuoja, jog nustatyta, kad vienos valstybių grupės vyriausybės obligacijų palūkanų normų skirtumai galėjo užblokuoti pinigų politikos perdavimo kanalus. Ši aplinkybė yra OMT programos