GENERALINIO ADVOKATO

NILS WAHL IŠVADA,

pateikta 2015 m. spalio 15 d.( )

Byla C‑248/14 P

Schwenk Zement KG

prieš

Europos Komisiją

„Apeliacinis skundas – Cemento ir susijusių produktų rinkos – Tarybos reglamento (EB) Nr. 1/2003 18 straipsnio 3 dalis – Komisijos įgaliojimai prašyti informacijos – Teisinės priemonės pasirinkimas prašant informacijos – Proporcingumas – Motyvavimas“

1. Kokiomis sąlygomis ir su kokiais apribojimais Komisija gali naudotis įgaliojimais sprendimu prašyti įmonių pateikti informacijos, vykdydama tyrimą dėl galimų ES konkurencijos taisyklių pažeidimų?

2. Tai iš esmės svarbiausi klausimai, keliami apeliaciniame skunde, kurį pateikė Schwenk Zement KG (toliau – Schwenk Zement arba apeliantė) dėl Bendrojo Teismo sprendimo; juo iš dalies atmestas ieškinys dėl pagal Reglamento (EB) Nr. 1/2003( ) 18 straipsnio 3 dalį priimto Komisijos sprendimo, kuriuo bendrovės prašoma pateikti daug informacijos, panaikinimo.

3. Labai panašūs klausimai taip pat keliami trijuose kituose apeliaciniuose skunduose, kuriuos pateikė kitos cemento rinkoje veikiančios bendrovės dėl trijų Bendrojo Teismo sprendimų; jais tas teismas didžiąja dalimi taip pat atmetė jų reikalavimus dėl Komisijos sprendimų, panašių į tą, kurį ginčija Schwenk Zement. Šiandien taip pat skelbsiu savo išvadas tose kitose trijose bylose( ). Taigi šią išvadą reikėtų skaityti kartu su tomis išvadomis.

I – Teisinis pagrindas

4. Reglamento Nr. 1/2003 preambulės 23 konstatuojamojoje dalyje nurodyta:

„Komisija turi turėti teisę visoje Bendrijoje reikalauti pateikti tokią informaciją, kurios reikia siekiant nustatyti pagal [SESV 101 straipsnį] draudžiamus susitarimus, sprendimus ar suderintus veiksmus ar pagal [SESV 102 straipsnį] draudžiamą piktnaudžiavimą dominuojančia padėtimi. Vykdant Komisijos sprendimą įmonės negali būti priverstos pripažinti, kad padarė pažeidimą, tačiau bet kuriuo atveju jos privalo atsakyti į faktinius klausimus ir pateikti dokumentus, netgi jei šia informacija gali būti pasinaudota įrodant, kad jos ar kita įmonė pažeidimą padarė.“

5. Atitinkamoje Reglamento Nr. 1/2003 18 straipsnio („Prašymai pateikti informaciją“) dalyje nurodyta:

1. Kad atliktų savo pareigas, skirtas jai šiuo reglamentu, Komisija gali paprastu prašymu ar sprendimu paprašyti įmones ir įmonių asociacijas pateikti visą reikiamą informaciją.

2. Paprastame prašyme pateikti informaciją, siunčiamame įmonei ar įmonių asociacijai, Komisija nurodo prašymo teisinį pagrindą ir tikslą, nurodo, kokia informacija reikalinga, nustato laikotarpį, per kurį informacija turi būti pateikta, ir nurodo 23 straipsnyje numatytas nuobaudas už neteisingos ar klaidinančios informacijos pateikimą.

3. Jei Komisija nurodo įmonėms ir įmonių asociacijoms pateikti informaciją sprendimu, sprendime ji nurodo prašymo teisinį pagrindą ir tikslą, nurodo, kokios informacijos reikia, ir nustato laikotarpį, per kurį informacija turi būti pateikta. Taip pat nurodomos 23 straipsnyje numatytos nuobaudos ir nurodomos ar skiriamos 24 straipsnyje numatytos nuobaudos. Be to, nurodoma teisė į sprendimo peržiūrėjimą Teisingumo Teisme.

<…>.“

II – Bylos aplinkybės

6. Remdamasi Reglamento Nr. 1/2003 20 straipsniu Komisija 2008 m. ir 2009 m. atliko kelis patikrinimus kelių cemento sektoriuje veikiančių įmonių patalpose. Po šių patikrinimų 2009 m. ir 2010 m. pateikti keli prašymai pateikti informacijos pagal Reglamento Nr. 1/2003 18 straipsnio 2 dalį. Schwenk Zement patalpose patikrinimai nebuvo atlikti, ir ši bendrovė negavo prašymo pateikti informacijos.

7. 2010 m. lapkričio 19 d. raštu Komisija informavo Schwenk Zement apie ketinimą adresuoti jai sprendimą dėl prašymo pateikti informacijos pagal Reglamento Nr. 1/2003 18 straipsnio 3 dalį ir pateikė klausimyno, kurį ketina pridėti prie šio sprendimo, projektą. 2010 m. gruodžio 6 d. Schwenk Zement pateikė savo pastabas Komisijai.

8. Tą pačią dieną Komisija informavo Schwenk Zement, kad nusprendė pradėti procedūrą pagal Reglamento Nr. 1/2003 11 straipsnio 6 dalį ir Reglamento (EB) Nr. 773/2004( ) 2 straipsnį prieš ją ir kitas septynias bendroves dėl įtariamų SESV 101 straipsnio pažeidimų, kuriais siekiama riboti importą į EEE iš EEE nepriklausančių šalių, pasidalyti rinką, koordinuoti kainas ir vykdyti susijusią antikonkurencinę veiklą cemento ir susijusių produktų rinkose.

9. 2011 m. kovo 30 d. Komisija priėmė Sprendimą C(2011) 2367 galutinis dėl procedūros pagal Reglamento Nr. 1/2003 18 straipsnio 3 dalį (byla COMP/39520 – Cementas ir susiję produktai) (toliau – ginčijamas sprendimas).

10. Ginčijamame sprendime Komisija nurodė, kad pagal Reglamento Nr. 1/2003 18 straipsnį tam, kad atliktų savo pareigas, skirtas jai šiuo reglamentu, ji gali paprastu prašymu ar sprendimu paprašyti įmonių ir įmonių asociacijų pateikti visą reikiamą informaciją (ginčijamo sprendimo 3 konstatuojamoji dalis). Priminusi, kad Schwenk Zement buvo informuota apie Komisijos ketinimą priimti sprendimą pagal Reglamento Nr. 1/2003 18 straipsnio 3 dalį ir pateikė pastabas dėl klausimyno projekto (ginčijamo sprendimo 4 ir 5 konstatuojamosios dalys), Komisija sprendimu paprašė apeliantės atsakyti į I priede pateiktą klausimyną. Pažymėtina, kad I priedas buvo sudarytas iš 94 puslapių ir vienuolikos klausimų grupių. Nurodymai, kaip atsakyti į šį klausimyną, buvo pateikti II priede, o naudotini atsakymų pavyzdžiai – III priede.

11. Komisija taip pat priminė įtariamus pažeidimus (ginčijamo sprendimo 2 konstatuojamoji dalis), juos apibūdino taip: „įtariamais pažeidimais siekiama riboti prekybos srautus Europos ekonominėje erdvėje (EEE), įskaitant importo į EEE ribojimus iš EEE nepriklausančių šalių, pasidalyti rinkas, koordinuoti kainas ir vykdyti susijusią antikonkurencinę veiklą cemento ir susijusių produktų rinkose“. Atsižvelgdama į prašomos informacijos pobūdį ir kiekį bei į įtariamų konkurencijos taisyklių pažeidimų sunkumą Komisija nusprendė, kad Schwenk Zement reikia suteikti 12 savaičių terminą atsakyti į pirmąsias dešimt klausimų grupių ir dvi savaites – į vienuoliktąją klausimų grupę (ginčijamo sprendimo 8 konstatuojamoji dalis).

12. Ginčijamo sprendimo rezoliucinėje dalyje nurodyta:

„1 straipsnis

Schwenk Zement KG kartu su ES esančiomis tiesiogiai ar netiesiogiai jos kontroliuojamomis dukterinėmis įmonėmis pateikia šio sprendimo I priede nurodytą informaciją naudodama šio sprendimo II ir III prieduose pateiktą prašomą formą: atsakymams į 1–10 klausimus pateikti suteikiamas dvylikos savaičių terminas, o į 11 klausimą – dviejų savaičių terminas nuo pranešimo apie šį sprendimą datos. Visi priedai yra sudedamoji šio sprendimo dalis.

2 straipsnis

Schwenk Zement KG ir Europos Sąjungoje esančios tiesiogiai ar netiesiogiai jos kontroliuojamos dukterinės įmonės yra šio sprendimo adresatės.“

13. Gavusi ginčijamą sprendimą Schwenk Zement paprašė pratęsti terminą, skirtą atsakymams į vienuoliktąją klausimų grupę pateikti. Šio prašymo Komisija nepatenkino.

14. 2011 m. balandžio 18 d., gegužės 5 d. ir birželio 27 d. Schwenk Zement pateikė atsakymus į Komisijos atsiųstą klausimyną.

III – Procesas Bendrajame Teisme ir skundžiami sprendimai

15. 2011 m. birželio 10 d. Bendrasis Teismas gavo ieškinį, juo Schwenk Zement prašė panaikinti ginčijamą sprendimą.

16. 2014 m. kovo 14 d. Sprendimu Schwenk Zement / Komisija, T‑306/11 (toliau – skundžiamas sprendimas)( ) Bendrasis Teismas: i) panaikino 2011 m. kovo 30 d. Komisijos sprendimą C(2011) 2367 galutinis dėl procedūros pagal Tarybos reglamento (EB) Nr. 1/2003 18 straipsnio 3 dalį taikymo (byla COMP/39520 – Cementas ir susiję produktai) tiek, kiek tas sprendimas susijęs su jo I priede esančiame klausimyne pateikta vienuoliktąja klausimų grupe; ii) nurodė Schwenk Zement padengti du trečdalius savo ir du trečdalius Europos Komisijos patirtų bylinėjimosi išlaidų ir nurodė Komisijai padengti trečdalį savo bei trečdalį Schwenk Zement patirtų bylinėjimosi išlaidų; taip pat iii) atmetė likusią ieškinio dalį.

IV – Procesas Teisingumo Teisme ir šalių reikalavimai

17. 2014 m. gegužės 22 d. Teisingumo Teismas gavo apeliacinį skundą, juo Schwenk Zement šio teismo prašo:

– panaikinti sprendimą byloje T‑306/11,

– panaikinti visą Komisijos sprendimą C(2011) 2367 galutinis dėl procedūros pagal Reglamento Nr. 1/2003 18 straipsnio 3 dalį (byla COMP/39520 – Cementas ir susiję produktai),

– nepatenkinus antrojo reikalavimo, grąžinti bylą Bendrajam Teismui, kad šis priimtų naują sprendimą,

– priteisti iš Komisijos bylinėjimosi išlaidas pirmojoje ir apeliacinėje instancijose.

18. Komisija savo ruožtu Teisingumo Teismo prašo:

– atmesti apeliacinį skundą,

– nepatenkinus šio reikalavimo, jeigu sprendimas byloje T‑306/11 būtų panaikintas, atmesti ieškinį,

– priteisti iš Schwenk Zement bylinėjimosi išlaidas.

19. 2015 m. birželio 3 d. vykusiame posėdyje Schwenk Zement ir Komisija pateikė žodines pastabas.

V – Apeliacinio skundo pagrindų įvertinimas

20. Schwenk Zement nurodo tris apeliacinio skundo pagrindus. Iš esmės šie apeliacinio skundo pagrindai susiję su tuo, ar Bendrasis Teismas teisingai išaiškino Komisijos įgaliojimus prašyti informacijos pagal Reglamentą Nr. 1/2003.

21. Pagrindinės teisės aktų nuostatos ir teismo praktika, susijusi su Komisijos įgaliojimais prašyti informacijos, yra išnagrinėtos mano išvadoje byloje HeidelbergCement / Komisija( ), kuri taip pat pateikiama šiandien.

22. Atsižvelgdamas į tai dabar įvertinsiu apeliantės nurodytus apeliacinio skundo pagrindus.

A – Proporcingumas renkantis teisinę priemonę

1. Šalių argumentai

23. Pirmuose dviejuose apeliacinio skundo pagrinduose, kuriuos galima nagrinėti kartu, apeliantė skundžiasi, kad Bendrasis Teismas nusprendė, jog Komisija nepažeidė proporcingumo principo, kai priėmė sprendimą prašyti informacijos pagal Reglamento Nr. 1/2003 18 straipsnio 3 dalį.

24. Pirmajame apeliacinio skundo pagrinde, kuriame ginčijami skundžiamo teismo sprendimo 45–55 punktai, apeliantė tvirtina, kad Bendrasis Teismas neatsižvelgė į dviejų rūšių priemonių, numatytų 18 straipsnyje, hierarchiją: privalomą sprendimą Komisija gali naudoti tik tada, kai turi pagrindo manyti, kad paprastu prašymu pateikti informacijos nebus pasiektas tikslas, nes adresatas gali nenorėti bendradarbiauti.

25. Antrajame apeliacinio skundo pagrinde, kuriame ginčijami skundžiamo teismo sprendimo 51–55 punktai, apeliantė teigia, kad Bendrasis Teismas pažeidė proporcingumo principą, nes savo išvadas pagrindė bendro pobūdžio nuorodomis į rinkas ir įmones, susijusias su prašymais pateikti informacijos, užuot įvertinęs konkrečią apeliantės situaciją. Visų pirma ji tvirtina, kad Bendrasis Teismas neatsižvelgė į tai, kad dar prieš priimant ginčijamą sprendimą apeliantė Komisijai pareiškė pasirengusi padaryti viską, kas įmanoma, kad kuo išsamiau ir greičiau atsakytų į klausimyną.

26. Komisija teigia, kad šiuos apeliacinio skundo pagrindus reikėtų atmesti.

2. Vertinimas

27. Dėl pirmojo apeliacinio skundo pagrindo kyla klausimas, ar Reglamento Nr. 1/2003 18 straipsnyje numatytoms dviejų rūšių priemonėms būdinga hierarchija arba chronologinė tvarka ir kokiomis sąlygomis Komisija gali naudoti vieną ar kitą iš šių priemonių.

28. Visų pirma naudinga priminti, kad Reglamente (EEB) Nr. 17( ) buvo aiškiai numatyta dviejų etapų procedūra, susijusi su prašymais pateikti informacijos pagal tą tvarką: prieš priimdama privalomą sprendimą Komisija privalėjo nusiųsti paprastą prašymą( ).

29. Tačiau Reglamente Nr. 1/2003, kuris pakeitė Reglamentą Nr. 17, tos dviejų etapų procedūros neliko. Iš tiesų naujo reglamento 18 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad Komisija gali „paprastu prašymu ar sprendimu“ paprašyti įmonių ir įmonių asociacijų pateikti informacijos, reikalingos jos tyrimams.

30. ES teisės aktų leidėjo pasirinkimas iš dalies keisti šios nuostatos tekstą šiuo atžvilgiu atrodo labai reikšmingas( ). Niekas naujoje nuostatoje nerodo, kad yra kokia nors dviejų priemonių hierarchija ar chronologija. Konkrečiai kalbant, pavartotas jungtukas „ar“ rodo, kad kiekvienu atveju Komisija gali rinktis priemonę, kurią laiko tinkamesne savo tyrimui atlikti, atsižvelgdama į konkrečias bylos ypatybes( ).

31. Tarp šių ypatybių yra ne tik atitinkamos įmonės noras bendradarbiauti atliekant tyrimą, bet – dar svarbiau – tikimybė, kad įmonė iš tikrųjų bendradarbiaus ir tai padarys per Komisijos nustatytą terminą. Šiam įvertinimui gali būti reikšmingas atitinkamos įmonės vaidmuo (pavyzdžiui, įtariama kartelio dalyvė, apie pažeidimus pranešantis subjektas, nuo kartelio nukentėjęs subjektas ar tiesiog trečioji šalis). Galimų priežasčių veikti greitai buvimas taip pat gali turėti įtakos Komisijos pasirinkimui orientuotis vienos ar kitos Reglamento Nr. 1/2003 18 straipsnyje nurodytos priemonės link.

32. Todėl nepritariu apeliantei, kad privalomą sprendimą Komisija gali priimti tik tada, kai turi pagrindo manyti, jog paprastu prašymu nebus pasiektas tikslas, nes adresatas gali nenorėti bendradarbiauti. Gali būti kitų priežasčių, kurios paskatintų Komisiją nedelsiant priimti sprendimą pagal Reglamento Nr. 1/2003 18 straipsnio 3 dalį. Šiuo atžvilgiu Komisija turi didelę diskreciją( ).

33. Atsižvelgiant į tai, kas pasakyta, iš principo įmanoma, kad tam tikromis aplinkybėmis Komisijai pasirinkus priimti privalomą sprendimą (tai irgi padidina nuobaudų tikimybę), o ne siųsti paprastą prašymą, gali būti pažeistas proporcingumo principas( ). Iš tikrųjų, kaip pabrėžė Bendrasis Teismas, pagal šį principą reikalaujama, kad ES institucijų priimamos priemonės neviršytų to, kas tinkama ir būtina teisėtiems jų tikslams pasiekti, o kai galima rinktis iš kelių tinkamų priemonių, reikia taikyti mažiausiai suvaržančią, ir atsiradę nepalankūs padariniai neturi būti neproporcingi numatytiems tikslams( ).

34. Tačiau šiuo atveju nemanau, kad Komisija galėjo rinktis iš dviejų skirtingų priemonių (paprasto prašymo ir privalomo sprendimo), kurios būtų vienodai tinkamos tikslui pasiekti.

35. Pirma, apeliantė nenurodė aplinkybių, kurios keltų abejonių dėl Komisijos sprendimo prašyti informacijos pagal Reglamento Nr. 1/2003 18 straipsnio 3 dalį proporcingumo. Vien to, kad prieš priimant ginčijamą sprendimą apeliantė informavo Komisiją, jog yra pasirengusi padaryti viską, kas įmanoma, kad kuo išsamiau ir greičiau atsakytų į Komisijos klausimus, ar to, kad (kitaip nei kitos tiriamos įmonės) Schwenk Zement pirma negavo prašymo pateikti informacijos pagal Reglamento Nr. 1/2003 18 straipsnio 2 dalį, mano nuomone, nepakanka neproporcingumui nustatyti.

36. Antra, kaip Komisija paaiškino per posėdį, buvo konkreti priežastis, kodėl ji nusprendė tuo pačiu metu išsiųsti beveik identišką prašymą pateikti informacijos pagal Reglamento Nr. 1/2003 18 straipsnio 3 dalį visoms įmonėms, įtariamoms dalyvavus darant tariamus pažeidimus. Ginčijamu sprendimu prašyta didelės apimties informacijos, ir ją sudarė duomenys, kurių Komisija prašė iš visų tų įmonių, siekdama juos palyginti( ). Reikšmingą palyginimą Komisija galėjo atlikti tik tada, jeigu prašoma informacija būtų pateikta maždaug tuo pačiu metu ir būtų tiksli bei išsami. Net vieno respondento klaidos ar vėlavimas būtų reiškę, kad Komisijos numatytas palyginimas nebus įmanomas ar bet kuriuo atveju – pakankamai patikimas.

37. Tomis aplinkybėmis Komisija turėjo teisę manyti, kad privalomo sprendimo priėmimas pagal Reglamento Nr. 1/2003 18 straipsnio 3 dalį yra geriausia priemonė užtikrinti, kad prašoma informacija būtų kuo išsamesnė ir tikslesnė, taip pat pateikta per pageidaujamą terminą.

38. Be to, nemanau, kad Bendrąjį Teismą galima kaltinti savo išvadas šiuo klausimu pagrindus bendro pobūdžio nuorodomis, neįvertinus konkrečios apeliantės situacijos. Atlikdamas analizę Bendrasis Teismas iš tikrųjų atsižvelgė į Komisijos vykdyto tyrimo rūšį ir susijusių įmonių skaičių( ), taip pat į iš apeliantės prašomos informacijos kiekį( ).

39. Dėl visų šių priežasčių nemanau, kad Bendrasis Teismas suklydo nusprendęs, jog Komisija nepažeidė proporcingumo principo, kai priėmė sprendimą pagal Reglamento Nr. 1/2003 18 straipsnio 3 dalį, užuot siuntusi paprastą prašymą pagal to paties reglamento 18 straipsnio 2 dalį.

40. Todėl pirmąjį ir antrąjį apeliantės skundo pagrindus reikėtų atmesti.

B – Motyvavimas

1. Šalių argumentai

41. Trečiajame apeliacinio skundo pagrinde, kuriame ginčijami skundžiamo teismo sprendimo 18–44 punktai, Schwenk Zement tvirtina, jog dviem aspektais buvo pažeistas principas, kad ES aktai turi būti tinkamai motyvuoti. Viena vertus, Bendrasis Teismas pažeidė Reglamento Nr. 1/2003 18 straipsnį ir SESV 296 straipsnį nusprendęs, kad ginčijamas sprendimas buvo pakankamai motyvuotas. Tai savo ruožtu lėmė proporcingumo principo pažeidimą, nes to, ar prašymas pateikti informacijos buvo proporcingas, negalima patikrinti be išsamesnio tyrimo paskirties aprašymo. Kita vertus, skundžiamas teismo sprendimas taip pat netinkamai motyvuotas: tik glaustai yra aprašyti apeliantės šiuo atžvilgiu išdėstytų argumentų atmetimo motyvai.

42. Komisija teigia, kad šį apeliacinio skundo pagrindą reikėtų atmesti. Ji pabrėžia, kad ginčijamo sprendimo priėmimo metu procedūra dar buvo ankstyvos stadijos. Prašymas pateikti informacijos negali būti tokio detalumo lygio, kokio reikalaujama sprendimams, priimamiems baigiant tyrimą, pavyzdžiui, prieštaravimo pareiškimui. Komisija toliau tvirtina, kad antroji apeliacinio skundo pagrindo dalis nepriimtina, nes apeliantė tiksliai nepaaiškino, kuriais aspektais Bendrojo Teismo motyvavimas yra nepakankamai išsamus.

2. Vertinimas

43. Visų pirma turiu pasakyti, kad manau, jog dėl antrosios šio apeliacinio skundo pagrindo dalies Komisijos išdėstyti prieštaravimai yra gerai pagrįsti. Toje apeliacinio skundo pagrindo dalyje apeliantė nurodo, kad skundžiamas teismo sprendimas yra netinkamai motyvuotas. Tačiau nei jos apeliaciniame skunde, nei žodinėse pastabose pakankamai tiksliai nenurodyta, dėl kurių teismo sprendimo aspektų priekaištaujama, taip pat nenurodytos konkrečios priekaištų priežastys. Apeliantė tiesiog teigia, kad skundžiamas teismo sprendimas yra per „glaustas“ ten, kur nagrinėjamas jos reikalavimas, susijęs su ginčijamo sprendimo motyvavimu.

44. Tokio argumento akivaizdžiai nepakanka, kad Teisingumo Teismas galėtų persvarstyti skundžiamo teismo sprendimo teisėtumą. Beveik ironiška, kad apeliantė priekaištauja dėl skundžiamo teismo sprendimo glaustumo, o jos pačios apeliacinis skundas šiuo atveju turi tą pačią problemą.

45. Bet kuriuo atveju manau, kad skundžiamo teismo sprendimo 18–44 punktuose tinkamai aprašytos priežastys, dėl kurių Bendrasis Teismas nusprendė, kad ginčijamo sprendimo motyvavimas buvo tinkamas.

46. Tačiau manau, kad trečiojo Schwenk Zement apeliacinio skundo pagrindo pirmoji dalis, susijusi su ginčijamo sprendimo motyvavimu, yra pagrįsta.

47. Pirmiausia reikia priminti, kad pagal nusistovėjusią teismo praktiką SESV 296 straipsnyje reikalaujamas Sąjungos institucijų įgyvendinamųjų priemonių motyvavimas turi atitikti ginčijamą priemonę ir aiškiai bei nedviprasmiškai atskleisti institucijos, kuri priėmė šią priemonę, argumentus, kad suinteresuotieji asmenys galėtų sužinoti priimtą priemonę pagrindžiančius motyvus, o Sąjungos teismai – įvertinti jų teisėtumą. Reikalavimas motyvuoti turi būti vertinamas atsižvelgiant į visas atskiro atvejo aplinkybes. Nurodant motyvus nereikalaujama tiksliai atskleisti visų svarbių faktinių ir teisinių aplinkybių, nes klausimas, ar motyvavimas atitinka SESV 296 straipsnio reikalavimus, turi būti vertinamas atsižvelgiant ne tik į jo formuluotę, bet ir į kontekstą bei į visas atitinkamą sritį reglamentuojančias teisės normas( ).

48. Teisingumo Teismas neseniai patvirtino, kad sprendimuose, kuriuose nurodoma atlikti patikrinimą pagal Reglamento Nr. 1/2003 20 straipsnį, Komisija neprivalo asmenims, kuriems skirti sprendimai atlikti patikrinimą, pateikti visos turimos informacijos dėl įtariamų pažeidimų ar išsamios šių pažeidimų teisinės analizės, jeigu aiškiai nurodo prielaidas, kurias ketina patikrinti. Nors Komisija privalo kuo tiksliau nurodyti, kokių įrodymų ieško ir su kokiais klausimais susijęs tyrimas, kita vertus, sprendime, kuriame nurodoma atlikti patikrinimą, nebūtina tiksliai nurodyti atitinkamos rinkos, įtariamų pažeidimų teisinio pobūdžio arba laikotarpio, kada tie pažeidimai padaryti, jeigu sprendime yra jau minėti svarbiausi elementai. Iš tiesų patikrinimai paprastai vyksta tyrimo pradžioje, todėl Komisijai šiame etape dar trūksta tikslios informacijos apie šiuos aspektus. Tyrimu būtent ir siekiama surinkti su įtariamu pažeidimu susijusius įrodymus, kad Komisija galėtų patikrinti savo įtarimus ir atlikti konkretesnį teisinį vertinimą( ).

49. Mano nuomone, šie principai mutatis mutandis taikytini sprendimams, kuriais prašoma pateikti informacijos pagal Reglamento Nr. 1/2003 18 straipsnio 3 dalį. Akivaizdu, jog abiejų rūšių priemonėmis siekiama to paties tikslo, t. y. surinkti faktinę informaciją. Nors nuostatos suformuluotos nevienodai, jos palyginti panašios ir, atrodo, jas abi reikėtų vienodai suprasti( ).

50. Atsižvelgiant į tai, svarbiausias klausimas yra toks: ar Bendrasis Teismas teisingai įvertino ginčijamame sprendime pateiktų motyvų pakankamumą. Kitaip tariant, kyla toks klausimas: atsižvelgiant į procedūros etapą, per kurį priimtas ginčijamas sprendimas, ar atitinkami motyvai pakankamai aiškūs, kad, pirma, adresatas galėtų įgyvendinti savo teisę į gynybą ir įvertinti savo pareigą bendradarbiauti su Komisija, ir, antra, Sąjungos teismai galėtų atlikti teisminę peržiūrą?

51. Manau, į šį klausimą reikėtų atsakyti neigiamai.

52. Skundžiamo sprendimo 37 punkte Bendrasis Teismas nurodė, kad ginčijamo sprendimo motyvai surašyti „labai bendrais žodžiais, juos reikia patikslinti ir dėl to yra kritikuotini“. Mano nuomone, tai neginčytina: iš tikrųjų trimis svarbiais aspektais motyvai nėra pakankamai išsamūs. Būtent kalbu apie įtariamų pažeidimų aprašymą, jų geografinę aprėptį ir su pažeidimais susijusius produktus.

53. Dėl įtariamų pažeidimų, ginčijamo sprendimo 2 konstatuojamojoje dalyje nustatyta: „įtariami pažeidimai susiję su prekybos srautų <...> ribojimu, įskaitant importo <...> ribojimą <...>, rinkų pasidalijimą, kainų koordinavimą ir susijusios antikonkurencinės veiklos <...> vykdymą“. Atrodo, kad šis galimų pažeidimų aprašymas ne tik gana neaiškus („prekybos srautų ribojimas“, „įskaitant importo ribojimą“), bet ir viską apimantis („susijusios antikonkurencinės veiklos vykdymas“). Tai, kad minimi „rinkos pasidalijimas“ ir „kainų koordinavimas“ (taip bendrai), nelabai padeda tiksliau apibūdinti Komisijos įtariamų veiksmų pobūdį. Faktiškai daugumai kartelių būdinga pasidalyti rinką ir nustatyti kainas. Praktiškai toks aprašymas aprėptų daugumą pagal SESV 101 straipsnį draudžiamų susitarimų rūšių.

54. Dėl įtariamų pažeidimų geografinės aprėpties pažymėtina, kad ginčijamame sprendime minimas prekybos srautų EEE ribojimas, įskaitant importo į EEE ribojimą iš EEE nepriklausančių šalių. Tiesa, atitinkamos rinkos geografinis komponentas neprivalo būti nurodytas pagal 18 straipsnį priimtame sprendime( ), bet turėtų būti įmanoma kaip nors nurodyti bent kelias šalis, su kuriomis susijęs sprendimas. Pirmiausia neaišku, ar rinka, kuriai galėjo būti padarytas poveikis, yra visa EEE, ar tik jos dalys, ir, jeigu taip, kurios.

55. Galiausiai ginčijamas sprendimas dar mažiau aiškus dėl produktų, dėl kurių vykdomas tyrimas, paaiškinimo. Praktiškai kaip aptariamas produktas įvardijamas tik cementas, nes kiti produktai sprendime paminėti tik kaip „[su cementu] susijusių produktų rinkos“. Vėlgi šis aprašymas ne tik neaiškus (kiek glaudžiai produktai turi būti „susiję“ su cementu?), bet gali aprėpti visas produktų rūšis, su kuriomis susijusi apeliantės veikla (kaip pardavėjos arba kaip pirkėjos).

56. Bendrojo Teismo nuomone( ), ginčijamo sprendimo detalumo trūkumą iš dalies sušvelnina tai, kad jame yra aiški nuoroda į Komisijos sprendimą pradėti procedūrą, kuriame pateikta papildomos informacijos apie įtariamų pažeidimų geografinę apimtį ir apie su jais susijusių produktų rūšis.

57. Čia galima suabejoti, ar toks dviejų sprendimų aiškinimas kartu būtų leistinas.

58. Mano nuomone, dėl Sąjungos teisės aktų, kuriais nustatomos prievolės, susijusios su kišimusi į asmenų ar įmonių privačios veiklos sritį ir dėl kurių nevykdymo gresia didelės finansinės nuobaudos, iš esmės turėtų būti pateikiamas atskiras motyvavimas( ). Iš tiesų svarbu suteikti galimybę asmenims ar įmonėms suvokti priimtos priemonės motyvus, neverčiant jų dėti pernelyg daug pastangų juos aiškinant( ), kad asmenys ar įmonės galėtų veiksmingai ir laiku pasinaudoti savo teisėmis. Tai ypač pasakytina apie aktus, kuriuose daromos aiškios nuorodos į ankstesnius aktus su kitokiais motyvais. Dėl bet kokio svarbaus dviejų aktų skirtumo adresatui gali kilti neaiškumų.

59. Nepaisydamas to, kas išdėstyta pirma, manau, jog išimties tvarka šioje byloje Bendrasis Teismas buvo teisus, kai konstatavo, kad ginčijamo sprendimo motyvai gali būti aiškinami kartu su sprendime pradėti procedūrą pateiktais motyvais. Abu sprendimai priimti vykdant vieną tyrimą ir, žinoma, susiję su tais pačiais įtariamais pažeidimais. Be to, jie abu priimti per trumpą laikotarpį. Dar svarbiau tai, kad, atrodo, nėra esminių dviejuose sprendimuose pateiktų motyvų skirtumų. Todėl manau, kad šioje byloje pirmąjį sprendimą reikėtų vertinti kaip antrojo sprendimo „kontekstą“, kurio adresatas negalėjo nežinoti( ).

60. Vis dėlto, net jeigu pirmajame sprendime buvo svarbesnės informacijos apie įtariamų pažeidimų geografinę aprėptį (išvardytos valstybės narės, kurios gali būti susijusios), tokios pačios tikslios informacijos nebuvo apie pažeidimų pobūdį ir susijusius produktus. Pirmiausia to sprendimo 4 puslapyje esančioje išnašoje pateiktas sąvokos „cementas ir susiję produktai“ paaiškinimas gali apimti labai didelę įvairių produktų grupę.

61. Turėdamas tai omenyje manau, kad tai, jog išdėstyti motyvai tam tikrais aspektais gali būti pernelyg bendro pobūdžio ar nepakankamai aiškūs, nedaro jų negaliojančių, jeigu iš likusio sprendimo adresatas ir ES teismai gali pakankamai tiksliai suprasti, kokią informaciją Komisija siekia gauti ir dėl kokių priežasčių( ). Iš tikrųjų, net jei tik netiesiogiai ar numanomai pateiktų klausimų dalykas gali padėti suprasti galbūt nepakankamai tiksliai suformuluotus motyvus. Pagaliau Komisijos tyrimo apimtį savaime atskleidžia labai tikslūs ir aiškūs klausimai. Manau, tai ypač tinka, kai kalbama apie aktus, priimamus ankstyvoje procedūros stadijoje, kai tyrimo apimtis dar nėra visiškai ir galutinai nustatyta ir ateityje dar gali prireikti ją siaurinti ar plėsti atsižvelgiant į vėliau surinktą informaciją.

62. Tačiau šioje byloje iš tikrųjų yra priešingai. Schwenk Zement pateiktų klausimų skaičius neįprastai didelis, jie susiję su labai skirtingų rūšių informacija. Mano nuomone, itin sudėtinga nustatyti daugelio klausimyne išdėstytų klausimų ryšį( ). Be to, kai kurie pateikti klausimai, atrodo, ne visai atitinka tai, kas buvo išdėstyta ankstesniame sprendime pradėti procedūrą: pavyzdžiui, 3 ir 4 klausimai (kuriais reikalaujama ypač didelio informacijos, aprėpiančios dešimties metų laikotarpį, kiekio) pateikti ne tik dėl tų valstybių narių, kurios sprendime pradėti procedūrą nurodytos kaip galbūt susijusios.

63. Beje, jeigu tų klausimų ryšys būtų siekis susidaryti išsamų vaizdą apie įmonės pajamų ir išlaidų struktūrą, kad Komisija galėtų ją išnagrinėti ekonometrijos metodais (palyginti ją su kitų cemento pramonės įmonių struktūra), galima būtų abejoti, ar toks platus ir visa apimantis prašymas pateikti informacijos apskritai gali būti teikiamas pagal 18 straipsnį. Išskyrus atvejus, kai Komisijai būtų žinomi konkretūs netinkamų veiksmų požymiai, kuriuos būtų galima patvirtinti atlikus tokią analizę, toks prašymas pateikti informacijos atrodytų tinkamesnis atliekant sektoriaus tyrimą pagal Reglamento Nr. 1/2003 17 straipsnį.

64. Šiomis aplinkybėmis pritariu apeliantei, kad Komisijos prašymo pateikti informacijos tikslas nebuvo pakankamai aiškus ir vienareikšmis. Todėl įmonei buvo per sunku suprasti įtariamus pažeidimus, kad galėtų įvertinti savo pareigą bendradarbiauti su Komisija ir prireikus pasinaudoti teise į gynybą, pavyzdžiui, neatsakyti į, jos nuomone, neteisėtus klausimus. Tokia išvada darytina juo labiau dėl to, kad tam tikri klausimai buvo susiję su informacija, kuri nebuvo visiškai faktinio pobūdžio ir susijusi su tam tikru vertinimu( ), o kiti klausimai buvo iš dalies neaiškūs( ). Todėl apeliantė negalėjo atmesti rizikos, kad atsakydama į tuos klausimus ji neapkaltins savęs( ).

65. Kitaip, nei teigia Komisija, detalumo trūkumo negali pateisinti tai, kad ginčijamas sprendimas priimtas ankstyvoje tyrimo stadijoje. Iš tikrųjų sprendimas priimtas praėjus beveik trejiems metams po to, kai pradėtas tyrimas. Per tą laiką atlikti keli patikrinimai ir Komisija jau pateikė labai detalių prašymų pateikti informacijos, o susijusios įmonės į juos atsakė. Net jei tie patikrinimai ir prašymai pateikti informacijos nebuvo susiję su Schwenk Zement, darytina prielaida, kad iki to laiko, kai Komisija priėmė ginčijamą sprendimą, tyrimas jau buvo gerokai pažengęs į priekį. Iš tiesų likus keliems mėnesiams iki ginčijamo sprendimo priėmimo Komisija manė, kad surinko pakankamai duomenų procedūrai pagal Reglamento Nr. 1/2003 11 straipsnio 6 dalį ir Reglamento Nr. 773/2004 2 straipsnį pradėti, taip pat ir prieš Schwenk Zement. Remdamasi tais duomenims Komisija turėjo galėti ginčijamame sprendime pateikti išsamesnius motyvus.

66. Sutinku su Komisija, kad reikalaujamas motyvų išsamumas priklauso, be kita ko, nuo informacijos, kurią ji turi priimdama sprendimą pagal 18 straipsnį( ). Tačiau, mano nuomone, tai bet kuriuo atveju reiškia, kad tyrimo pradžioje priimto sprendimo (t. y. sprendimo, kuriuo įmonės prašoma leisti atlikti patikrinimą pagal 20 straipsnį, arba pirmojo sprendimo, kuriuo prašoma pateikti informacijos pagal 18 straipsnio 3 dalį) motyvavimas, kuris galėtų būti priimtinas, ne toks priimtinas gali būti sprendime, priimtame daug vėlesniame tyrimo etape, kai Komisija turi išsamesnės informacijos apie įtariamus pažeidimus.

67. Tokiomis aplinkybėmis, mano nuomone, nepateisinama, kad, nepaisant visos pirmaisiais tyrimo metais Komisijos surinktos informacijos ir didelių pastangų, kurių pareikalavo ginčijamas sprendimas, Schwenk Zement nebuvo informuota apie tikslią Komisijos tyrimo apimtį.

68. Be to, manau, kad apeliantė teisi, kai tvirtina, kad buvo gerokai apsunkintas ES teismų teisminės ginčijamo sprendimo teisėtumo peržiūros vykdymas. Kaip jau išsamiau paaiškinau savo išvadoje byloje HeidelbergCement( ), atsižvelgiant į tai, kad ginčijamame sprendime apie įtariamus pažeidimus pateikta nedaug informacijos (net aiškinant sprendimą kartu su sprendimu pradėti procedūrą), Teisingumo Teismui sudėtinga įvertinti, ar laikomasi prašymo būtinumo ir proporcingumo reikalavimų( ). Kiek tai susiję su būtinumu, Teisingumo Teismas turėtų įvertinti, ar tariamo pažeidimo ir prašomos informacijos santykis pakankamas, kad pateisintų Komisijos prašymą. Kiek tai susiję su proporcingumu, Teisingumo Teismas turėtų nustatyti, ar pastangos, kurių reikalaujama iš įmonės, pateisinamos viešuoju interesu ir nėra per didelės.

69. Dėl šių priežasčių manau, jog Bendrasis Teismas neteisingai aiškino ir taikė SESV 296 straipsnį ir Reglamento Nr. 1/2003 18 straipsnio 3 dalį dėl reikalaujamų motyvų sprendime dėl prašymo pateikti informacijos. Todėl skundžiamą sprendimą reikia panaikinti tiek, kiek dėl jo 18–44 punktuose išdėstytų priežasčių Bendrasis Teismas nusprendė, kad ginčijamame sprendime pateikti pakankami motyvai.

VI – Vertinimo išvados

70. Pagal Teisingumo Teismo statuto 61 straipsnio pirmą pastraipą Teisingumo Teismas turi panaikinti Bendrojo Teismo sprendimą, jeigu apeliacinis skundas pagrįstas. Jis gali pats paskelbti galutinį sprendimą, jeigu toje byloje tai galima padaryti. Jis taip pat gali grąžinti bylą Bendrajam Teismui.

71. Darau išvadą, kad reikėtų pritarti trečiajam apeliantės nurodytam apeliacinio skundo pagrindui ir atitinkamai panaikinti skundžiamą sprendimą.

72. Atsižvelgdamas į turimus duomenis, taip pat į Bendrajame Teisme ir šiame teisme išdėstytas nuomones manau, kad Teisingumo Teismas gali šiuo klausimu priimti galutinį sprendimą.

73. Ieškinyje Bendrajam Teismui apeliantė nurodė penkis pagrindus, kuriais grindžiamas prašymas panaikinti ginčijamą sprendimą.

74. Atsižvelgdamas į išdėstytus argumentus manau, kad ginčijamas sprendimas neteisėtas, nes jame nebuvo motyvų, kurie atitiktų Reglamento Nr. 1/2003 18 straipsnio 3 dalį (žr. šios išvados 41–69 punktus). Vien šios teisės klaidos pakanka, kad būtų panaikintas visas sprendimas. Todėl, mano nuomone, nebūtina nagrinėti, ar kiti apeliantės pirmojoje instancijoje nurodyti pagrindai yra pagrįsti.

VII – Išlaidos

75. Pagal Teisingumo Teismo procedūros reglamento 138 straipsnio 1 dalį pralaimėjusiai šaliai nurodoma padengti bylinėjimosi išlaidas, jei laimėjusi šalis to reikalavo.

76. Jeigu Teisingumo Teismas pritars mano pateiktam apeliacinio skundo vertinimui, tada pagal Procedūros reglamento 137, 138 ir 184 straipsnius Komisija turi padengti nagrinėjant šią bylą pirmojoje ir apeliacinėje instancijose patirtas bylinėjimosi išlaidas.

VIII – Išvada

77. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui:

– panaikinti 2014 m. kovo 14 d. Bendrojo Teismo sprendimą Schwenk Zement / Komisija, T‑306/11,

– panaikinti 2011 m. kovo 30 d. Komisijos sprendimą C(2011) 2367 galutinis byloje pagal Reglamento Nr. 1/2003 18 straipsnio 3 dalį (byla COMP/39520 – Cementas ir susiję produktai),

– priteisti iš Komisijos bylinėjimosi išlaidas, patirtas pirmojoje ir apeliacinėje instancijose.