GENERALINĖS ADVOKATĖS

VERICA TRSTENJAK IŠVADA,

pateikta 2010 m. gruodžio 16 d.( )

Byla C‑28/09

Europos Komisija

prieš

Austrijos Respubliką

„Valstybės įsipareigojimų neįvykdymas – EB 226 straipsnis – EB 28–EB 30 straipsniai – Krovinių eismas per Alpes – Sektorinis daugiau nei 7,5 t sveriančių sunkvežimių, vežančių tam tikrus krovinius, eismo draudimas – Laisvo prekių judėjimo apribojimas – Pateisinimas – Oro kokybė – Sveikatos ir aplinkos apsauga – Proporcingumo principas“

Turinys





I – Įvadas

II – Teisinis pagrindas

A – Sąjungos teisė

1. Direktyva 96/62

2. Direktyva 1999/30

3. Direktyva 2008/50

B – Nacionalinė teisė

1. Apsaugos nuo oro taršos įstatymas

2. Nutarimas dėl sektorinio eismo draudimo

III – Faktinės aplinkybės

IV – Ikiteisminė procedūra

V – Procesas Teisingumo Teisme ir šalių prašymai

VI – Pagrindiniai šalių argumentai

VII – Teisinis vertinimas

A – Nutarimas dėl sektorinio eismo draudimo kaip direktyvų 96/62 ir 1999/30 įgyvendinimo priemonė

B – Dėl laisvo prekių judėjimo apribojimo buvimo

C – Dėl laisvo prekių judėjimo apribojimo pateisinimo

1. Nutarimo dėl sektorinio eismo draudimo ir pagrindinių Bendrijos teisių santykis

2. Pateisinimas aplinkos apsaugos reikalavimais

a) Privalomieji aplinkos apsaugos reikalavimai

b) Proporcingumo tikrinimas

i) Dėl Nutarimo dėl sektorinio eismo draudimo tinkamumo

ii) Dėl Nutarimo dėl sektorinio eismo draudimo būtinumo

iii) Dėl Nutarimo dėl sektorinio eismo draudimo adekvatumo

c) Tarpinė išvada

VIII – Apibendrinimas

IX – Bylinėjimosi išlaidos

X – Išvada

I – Įvadas

1. Šios bylos pagrindas yra pagal EB 226 straipsnį( ) Komisijos pareikštas ieškinys dėl įsipareigojimų neįvykdymo, kuriuo ji siekia, kad Teisingumo Teismas pripažintų, jog, įvedusi tam tikrus krovinius vežančių sunkvežimių, kurių bendroji masė yra daugiau nei 7,5 t, eismo draudimą autostrados A 12 dalyje, Austrijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal EB 28 ir EB 29 straipsnius.

2. Šis procesas ypatingas tuo, kad Teisingumo Teismas jau 2005 m. lapkričio 15 d. Sprendime Komisija prieš Austriją( ) analogišką eismo draudimą autostrados A 12 dalyje įvertino kaip EB 28 ir EB 29 straipsnių pažeidimą ir pripažino, kad Austrijos Respublika pažeidė atitinkamas Sutarties nuostatas. Atsižvelgdama į šį sprendimą Austrijos Respublika stengėsi įtvirtinti su Sąjungos teise suderinamą aptariamą sektorinį eismo draudimą. Todėl naujasis sektorinis eismo draudimas, viena vertus, buvo kuriamas kaip priemonių paketo, skirto oro kokybei palei Ino slėnio autostradą gerinti, dalis. Kita vertus, Austrijos Respublika dėjo pastangas sukurti krovinių vežimo, kurio atžvilgiu nustatytas sektorinis eismo draudimas, alternatyvas.

3. Šiomis aplinkybėmis Komisija pabrėžia, kad ji palaiko ir remia didžiąją dalį Austrijos Respublikos priemonių paketo, skirto oro kokybei palei Ino slėnio autostradą gerinti. Tačiau, jos nuomone, nustatant sektorinį eismo draudimą, kuris yra šio paketo dalis, vėl nebuvo laikytasi proporcingumo principo, todėl ji priversta pradėti naują procedūrą. Kadangi eismo autostrados A 12 dalyje naujojo draudimo tiek teisinės, tiek faktinės aplinkybės skiriasi nuo eismo draudimo, kurio prieštaravimas Sąjungos teisei buvo pripažintas 2005 m. lapkričio 15 d. sprendime, nagrinėjama procedūra dėl įsipareigojimų neįvykdymo pagrįstai pradėta remiantis EB 226 straipsniu( ).

II – Teisinis pagrindas

A – Sąjungos teisė( )

1. Direktyva 96/62

4. Remiantis 1996 m. rugsėjo 27 d. Tarybos direktyvos 96/62/EB dėl aplinkos oro kokybės vertinimo ir valdymo( ) 1 straipsniu, pagrindinis šios direktyvos tikslas – apibrėžti pagrindinius bendrosios strategijos principus, siekiant:

– apibrėžti ir nustatyti aplinkos oro kokybės Bendrijoje tikslus, kad būtų išvengta žalingo poveikio žmogaus sveikatai ir visai aplinkai, jam užkirstas kelias arba kad jis būtų sumažintas,

– vertinti aplinkos oro kokybę valstybėse narėse remiantis bendrais metodais ir kriterijais,

– gauti pakankamai informacijos apie aplinkos oro kokybę ir užtikrinti, kad visuomenė turės galimybę su ja susipažinti, įskaitant ir informaciją apie pavojaus slenksčius,

– palaikyti aplinkos oro kokybę ten, kur ji gera, o kitur ją gerinti.

5. Pagal Direktyvos 96/62 4 straipsnį Taryba Komisijos pasiūlymu priima teisės aktus I priede išvardytų teršalų, kuriems priklauso ir azoto dioksidas (NO 2 ), ribinėms vertėms ir prireikus pavojaus slenksčiams nustatyti.

6. Pagal Direktyvos 96/62 7 straipsnio 1 dalį valstybės narės imasi reikiamų priemonių, kad užtikrintų atitiktį ribinėms vertėms.

7. Pagal Direktyvos 96/62 8 straipsnio 3 dalį valstybės narės zonose ir aglomeracijose, kuriose vieno arba kelių teršalų lygis yra aukštesnis už ribinę vertę kartu su leistinu nukrypimo dydžiu, turi imtis priemonių užtikrinti, kad būtų parengtas ir įgyvendintas planas ar programa pasiekti ribinę vertę per konkretų nustatytą laiką. Į šį planą ar programą, su kuriais susipažinti visuomenė privalo turėti galimybę, įtraukiama bent jau IV priede išvardyta informacija.

2. Direktyva 1999/30

8. Ribinės NO 2 vertės nustatytos 1999 m. balandžio 22 d. Tarybos direktyvoje 1999/30/EB dėl sieros dioksido, azoto dioksido, azoto oksidų, kietųjų dalelių ir švino ribinių verčių aplinkos ore( ).

9. Remiantis šios direktyvos ketvirta konstatuojamąja dalimi, šioje direktyvoje nurodytos ribinės vertės yra būtiniausi reikalavimai ir pagal EB 176 straipsnį valstybės narės gali palikti dabartines arba nustatyti griežtesnes apsaugos priemones.

10. Pagal šios direktyvos 4 straipsnį:

„1. Valstybės narės imasi būtinų priemonių užtikrinti, kad azoto dioksido ir, jei taikytina, azoto oksidų koncentracijos aplinkos ore, vertinamos remiantis 7 straipsniu, neviršytų II priedo I skirsnyje nurodytų ribinių verčių nuo ten pat nurodytų datų.

II priedo I skirsnyje nurodytos leistinos nukrypimo ribos taikomos vadovaujantis Direktyvos 96/62/EB 8 straipsnio nuostatomis.

2. Azoto dioksido koncentracijų aplinkos ore pavojaus slenkstis nurodomas II priedo II skirsnyje.“

11. Pagal Direktyvos 1999/30 II priedo I skirsnį NO 2 valandos ribinė vertė, per kalendorinius metus neviršytina daugiau kaip 18 kartų, yra 200 μg/m3, pridedant iki 2010 m. sausio 1 d. mažinamą leistiną nuokrypio ribą. Metinė ribinė NO 2 vertė yra 40 μg/m3, pridedant iki 2010 m. sausio 1 d. mažinamą leistiną nuokrypio ribą. Atsižvelgiant į šias mažinamas leistinas nuokrypio ribas, atitiktis ribinėms vertėms turi būti užtikrinta iki 2010 m. sausio 1 d.

3. Direktyva 2008/50

12. 2008 m. gegužės 21 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2008/52/EB dėl aplinkos oro kokybės ir švaresnio oro Europoje( ) pakeitė iš viso keturias direktyvas, tarp jų – direktyvas 96/62 ir 1999/30 ir vieną sprendimą. Šios direktyvos XI priede nustatytos 1 valandos ir kalendorinių metų NO 2 ribinės vertės bei leistinas nukrypimo dydis. Šios ribinės vertės ir leistinas nukrypimo dydis yra identiški Direktyvos 1999/30 II priedo I skirsnyje nustatytoms ribinėms vertėms. Ribinių verčių įgyvendinimo terminas iš esmės taip pat yra 2010 m. sausio 1 d.

B – Nacionalinė teisė

1. Apsaugos nuo oro taršos įstatymas

13. Direktyvos 96/62 ir 1999/30 buvo perkeltos į Austrijos teisę, pakeitus Federalinį apsaugos nuo oro taršos įstatymą (Bundesgesetz zum Schutz vor Immissionen durch Luftschadstoffe; Immissionsschutzgesetz – Luft, toliau IG‑L), kuriuo buvo pakeistas 1994 m. Amatininkų, prekybininkų ir gamybinio pobūdžio profesinės veiklos kodeksas (Gewerbeordnung 1994), Įstatymas dėl oro taršos iš katilinių ribojimo (Luftreinhaltegesetz für Kesselanlagen), 1975 m. Kalnų įstatymas (Berggesetz 1975), Atliekų tvarkymo įstatymas (Abfallwirtschaftsgesetz) ir Ozono įstatymas (Ozongesetz).

14. Pagal IG‑L 3 straipsnio 1 dalį, siekiant užtikrinti žmonių sveikatos apsaugą, visoje federacijos teritorijoje galioja 1 ir 2 prieduose nustatytos teršalų ribinės vertės. 1 priede nustatyta, kad azoto dioksido metinė ribinė vertė yra 30 µg/m3. 1 priede taip pat numatyta, kad leistina nuokrypio riba yra 30 µg/m3, kuri nuosekliai mažinama. Atitinkamai azoto dioksido ribinė vertė 2006–2009 m. buvo 40 µg/m3, o 2010 m. – 35 µg/m3.

15. Pagal IG‑L 10 straipsnį praėjus daugiausia 24 mėnesiams nuo tų metų, kuriais buvo konstatuotas ribinių verčių viršijimas, pabaigos nutarimu turi būti nustatytos priemonės. Pagal IG‑L 16 straipsnio 1 dalies 4 punktą viena iš galimų priemonių, kurių gali būti nurodyta imtis, yra variklinių transporto priemonių eismo draudimas.

2. Nutarimas dėl sektorinio eismo draudimo

16. Remdamasis IG‑L 10 straipsniu ir 16 straipsnio 1 dalies 4 punktu, Tirolio žemės ministras pirmininkas priėmė 2007 m. gruodžio 17 d. nutarimą, kuriuo buvo uždraustas tam tikrų krovinių vežimas tolimaisiais reisais Ino slėnio autostrada A 12 (toliau – sektorinis eismo draudimas). Ši nuostata išdėstyta taip:

„<…>

1 straipsnis. Tikslas

Šio nutarimo tikslas – mažinti su žmonių veikla susijusią taršą, lemiančią taršos ribinių verčių viršijimą, ir gerinti oro kokybę. Šio gerinimo tikslas – užtikrinti ilgalaikę žmonių sveikatos, faunos bei floros, jų populiacijos, buveinių ir tarpusavio sąveikos, taip pat kultūros, materialinių vertybių apsaugą nuo kenksmingų atmosferos teršalų ir žmonių apsaugą nuo nepagrįstai didelės oro taršos.

<…>

3 straipsnis. Draudimas

Abiem kryptimis Ino slėnio autostrados A 12 atkarpa nuo 6,350 km Langkampfen savivaldybės teritorijoje iki 90,00 km Zirl savivaldybės teritorijoje draudžiamas šių transporto priemonių eismas:

sunkvežimių ar balninių vilkikų, kurių maksimali leidžiama bendroji masė yra didesnė nei 7,5 t, ir sunkvežimių su priekabomis, kurių maksimali leidžiama bendroji masė yra daugiau nei 7,5 t, vežant šiuos krovinius:

a) nuo 2008 m. gegužės 2 d.:

1) visas atliekas, esančias Europos atliekų sąraše (pagal Komisijos sprendimą 2000/532/EB dėl atliekų sąrašo, iš dalies pakeistą Sprendimu 2001/573/EB);

2) žvirgždą, žemes, iškastą žemę;

b) nuo 2009 m. sausio 1 d.:

1) rąstus ir žieves;

2) geležinguosius ar negeležinguosius mineralus;

3) variklines transporto priemones ir priekabas;

4) plieną, išskyrus gelžbetonį ir konstrukcijų plieną, naudojamą statybose;

5) marmurą ir travertiną;

6) plyteles (keramines).

4 straipsnis. Išimtys

1. Draudimas pagal 3 straipsnį, nepažeidžiant išimčių pagal IG‑L 16 straipsnio 2 dalį, netaikomas:

a) variklinių transporto priemonių, kurios pakraunamos arba iškraunamos pagrindinėje zonoje (vežimas pradedamas arba baigiamas pagrindinėje zonoje), eismui;

b) variklinių transporto priemonių, kurios pakraunamos ir iškraunamos išplėstinėje zonoje (vežimas pradedamas ir baigiamas išplėstinėje zonoje), eismui;

c) variklinių transporto priemonių, kuriomis rytų kryptimi gabenamos prekės perduoti vežti geležinkeliais į Halio traukinių terminalą, o vakarų kryptimi – į Verglio traukinių terminalą, jei tai gali būti įrodyta atitinkamu dokumentu, eismui;

d) variklinių transporto priemonių, kuriomis vakarų kryptimi gabenamos geležinkeliais atvežtos ir iš Halio traukinių terminalo atsiimtos prekės, o rytų kryptimi – geležinkeliais atvežtos ir iš Verglio traukinių terminalo atsiimtos prekės, jei tai gali būti įrodyta atitinkamu dokumentu, eismui;

e) variklinių transporto priemonių, kurios, atlikus patikrinimą pagal IG‑L 14 straipsnio 3 dalį, naudojamos dėl esančio viešojo ar svarbaus privataus intereso, kurio buvimas tikrintinas kiekvienu konkrečiu atveju, ir kurios paženklintos pagal remiantis IG‑L 14 straipsnio 4 dalimi priimtą nutarimą, eismui.

2. Pagrindinei zonai priklauso Insbruko žemė, Insbruko miestas, Imsto, Kufšteino ir Švaco administraciniai rajonai.

Išplėstinei zonai priklauso:

a) Austrijoje: Kicbiūhelio, Landeko, Lienco, Roitės ir Celio prie Zė administraciniai rajonai;

b) Vokietijoje: Bad Telco, Garmišo Partenkircheno, Mysbacho, Rozenheimo (įskaitant miestą) ir Traunšteino rajonai;

c) Italijoje: Eisacktal, Pustertal ir Wipptal rajonai.

<…>“

III – Faktinės aplinkybės

17. Jau keletą metų Tirolyje palei autostradas (A 12 ir A 13) nustatoma didesnė nei ribinės vertės azoto dioksido koncentracija. Todėl Tirolio žemė ankstesniais metais priėmė keletą priemonių dėl oro kokybės palei šias autostradas gerinimo.

18. Tarp šių priemonių buvo ir 2003 m. gegužės 27 d. Tirolio žemės ministro pirmininko priimtas nutarimas, kuriuo uždraustas tam tikrų krovinių vežimas sunkvežimiais, kurių maksimali leidžiama bendroji masė yra didesnė nei 7,5 t, maždaug 46 km ilgio autostrados A 12 atkarpa tarp Kundl ir Ampass savivaldybių. Šis sektorinis eismo draudimas buvo taikomas vežant visų pirma atliekas, grūdus, rąstus ir žieves, geležinguosius ar negeležinguosius mineralus, žvirgždą, žemes, iškastą žemę, variklines transporto priemones ir priekabas, taip pat statybinį plieną. Draudimas turėjo būti taikomas tiesiogiai nuo 2003 m. rugpjūčio 1 d. Tačiau draudimas netaikytas prekių, kurios arba paimamos iš Insbruko miesto teritorijos, Kufšteino, Švaco rajonų arba Insbruko žemės, arba skirtos ten gabenti, vežimui. Draudimas taip pat netaikytas tam tikroms transporto priemonių rūšims, pavyzdžiui, kelių priežiūros, šiukšlių surinkimo, taip pat žemės bei miškų ūkyje naudojamoms transporto priemonėms. Galiausiai esant viešajam ar svarbiam privačiam interesui, konkrečiu atveju buvo galima prašyti leidimo ir kitoms transporto priemonėms.

19. Kadangi Komisija buvo įsitikinusi, jog ši priemonė nesuderinama su Sąjungos teise, ji pareiškė ieškinį dėl įsipareigojimų neįvykdymo pagal EB 226 straipsnį. 2005 m. lapkričio 15 d. sprendimu Teisingumo Teismas pripažino, kad, priėmusi eismą Ino slėnio autostrada A 12 ribojančią priemonę, Austrijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal EB 28 ir EB 29 straipsnius( ).

20. Po šio sprendimo kompetentingos Austrijos valdžios institucijos parengė naują priemonių paketą, skirtą oro kokybei palei Ino slėnio autostradą gerinti, kuris apėmė keturias dalines priemones, būtent: 1) lengvųjų automobilių eismo ribojimą atskirose autostrados A 12 dalyse, 2) tam tikrų daug teršalų išmetančių sunkvežimių eismo draudimą, 3) geografinį jau anksčiau įvesto daugiau nei 7,5 t sveriančių sunkvežimių eismo naktį draudimo išplėtimą ir laipsnišką šio draudimo išimties taikymo EURO IV ir V standartų sunkiasvorių sunkvežimių atžvilgiu naikinimą, taip pat 4) naują sektorinį daugiau nei 7,5 t sveriančių sunkvežimių eismo draudimą. Šis paketas laipsniškai įgyvendinamas nuo 2006 m. pabaigos.

21. Naujasis sektorinis eismo draudimas buvo įtvirtintas 2007 m. gruodžio 17 d. žemės ministro pirmininko nutarimu, o šis nutarimas įsigaliojo 2008 m. sausio 1 d. Pagal minėtą nutarimą daugiau nei 7,5 tonos sveriančių sunkvežimių, vežančių atliekas, žvirgždą, žemes arba iškastą žemę, eismas Ino slėnio autostrados A 12 atkarpa tarp Langkampfen (maždaug 6 km nuo Austrijos ir Vokietijos sienos) ir Zirl (maždaug 12 km į vakarus nuo Insbruko), t. y. maždaug 90 km ilgio autostrados atkarpa, draudžiamas nuo 2008 m. gegužės 2 d. (pirmasis etapas). Nuo 2009 m. sausio 1 d. šis eismo draudimas išplėstas ir taikomas rąstų ir žievių, geležingųjų ar negeležingųjų mineralų, variklinių transporto priemonių ir priekabų, plieno (išskyrus gelžbetonį ir konstrukcijų plieną, naudojamą statybose), marmuro ir travertino, taip pat plytelių vežimui (antrasis etapas). Tačiau šis draudimas netaikomas sunkvežimių eismui, jei sunkvežimis pakraunamas arba iškraunamas nutarime nustatytoje „pagrindinėje zonoje“, jei sunkvežimis pakraunamas ir iškraunamas nutarime nustatytoje „išplėstinėje zonoje“ arba jei prekės gabenamos vežti geležinkeliais į Halio arba Verglio traukinių terminalą ar iš šių terminalų atsiimamos geležinkeliais atvežtos prekės. Be to, tam tikromis sąlygomis gali būti pritaikyta šio eismo draudimo išimtis.

22. Kartu su šiuo sektoriniu eismo draudimu buvo įgyvendintos ir kitos trys dalinės priemonių paketo, skirto oro kokybei palei Ino slėnio autostradą gerinti, priemonės. Nuo 2006 m. lapkričio 1 d. iki 2007 m. balandžio 30 d. Ino slėnio autostrados A 12 atkarpoje tarp Austrijos ir Vokietijos valstybinės sienos ir Zirl buvo įvestas bendrasis lengvųjų automobilių greičio ribojimas iki 100 km/h( ). Nuo 2007 m. lapkričio šioje atkarpoje įsigaliojo visus metus galiojantis greičio ribojimas iki 100 km/h, kuris buvo keičiamas atsižvelgiant į faktiškai išmatuotą bendrąją oro taršą ir meteorologinius veiksnius( ). Be to, nuo 2007 m. sausio 1 d. Ino slėnio autostrados A 12 atkarpoje tarp Zirl ir Kufšteino įsigaliojo Tirolio žemės ministro pirmininko įvestas balninių vilkikų ir sunkvežimių su priekabomis, kurių masė yra didesnė nei 7,5 t, neatitinkančių EURO II standarto reikalavimų, eismo draudimas. Nuo 2008 m. lapkričio 1 d., remiantis tuo pačiu nutarimu, įsigaliojo EURO III standarto reikalavimų neatitinkančių sunkvežimių eismo draudimas. Nuo 2009 m. lapkričio 1 d. įsigaliojo bendras EURO II standarto reikalavimų neatitinkančių sunkvežimių, kurių masė yra didesnė nei 7,5 t, eismo draudimas( ). Be to, nuo 2007 m. sausio 1 d. egzistuojantis sunkvežimių naktinio eismo tarp Verglio ir Halio draudimas išplėstas 40 km, t. y. apima visą autostrados A 12 atkarpą tarp Kufšteino ir Zirl. Be to, iki 2009 m. spalio 31 d. laipsniškai naikinama draudimo išimtis, taikoma sunkiasvorių EURO IV ir EURO V standartų transporto priemonių atžvilgiu( ).

IV – Ikiteisminė procedūra

23. 2006 m. liepos 20 d. laišku Tirolio žemė informavo Komisiją apie parengtą oro kokybės gerinimo veiksmų programą ir priemonių paketą, skirtą oro kokybei palei Ino slėnio autostradą gerinti, kuris apėmė ir sektorinio eismo draudimo įvedimą.

24. 2007 m. liepos 20 d. nuomonėje Komisija išreiškė savo poziciją, kad numatomas įvesti sektorinis eismo draudimas, kokį siūlo Tirolio valdžios institucijos, nesuderinamas su EB 28 ir EB 29 straipsniais. Nepaisant šios neigiamos nuomonės, 2007 m. gruodžio 17 d. buvo priimtas nutarimas, kuriuo nustatytas sektorinis eismo draudimas.

25. 2008 m. sausio 31 d. oficialiame pranešime Komisija patvirtino savo poziciją ir pagal EB 226 straipsnį nurodė Austrijos Respublikai į ją atsakyti. Austrijos vyriausybė atsakė į Komisijos oficialų pranešimą 2008 m. vasario 15 d. laišku. Šiame laiške ji išreiškė nuomonę, kad sektorinis eismo draudimas, atsižvelgiant į jo taikymo sąlygas ir Austrijos geografinę padėtį, negali būti laikomas laisvo prekių judėjimo pažeidimu.

26. 2008 m. gegužės 8 d. Komisija išsiuntė Austrijos Respublikai pagrįstą nuomonę, kurioje daroma išvada, kad priėmusi nutarimą, kuriuo nustatomas sektorinis eismo draudimas, Austrijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal EB 28 ir EB 29 straipsnius. Komisija Austrijos Respublikai nustatė mėnesio terminą imtis reikiamų priemonių.

27. Austrijos Respublika atsakė 2008 m. birželio 9 d. laišku, kuriame palaikė savo teisinę poziciją. 2008 m. gruodžio 2 d. papildomu laišku ji pranešė, kad sektorinis eismo Ino slėnio autostrados A 12 atkarpa draudimas buvo naujai reglamentuotas 2008 m. lapkričio 13 d. Tirolio žemės ministro pirmininko nutarimu. Naujuoju nutarimu buvo patvirtintas sektorinis eismo draudimas autostrados A 12 atkarpa tarp Langkampfen (6,35 km) ir Ampass (72 km), t. y. sektoriuje, esančiame į rytus nuo Insbruko. Sektoriuje, esančiame į vakarus nuo Insbruko, sektorinis eismo draudimas atkarpa tarp Ampass ir Zirl įsigalios tik nuo 2011 m. sausio 1 d.

28. Galiausiai kitu, 2008 m. gruodžio 19 d., papildomu laišku Austrijos Respublika pranešė, kad sektorinis eismo draudimas dar kartą bus naujai reglamentuotas 2008 m. gruodžio 23 d. Tirolio žemės ministro pirmininko nutarimu. Pagal naująjį nutarimą, kitaip, nei buvo numatyta anksčiau, nuo 2009 m. sausio 2 d. įsigaliosiantis eismo draudimas taikomas ne tik toms prekėms, kurių atžvilgiu jis buvo taikomas iki tol, bet ir rąstų, žievių, taip pat variklinių transporto priemonių ir priekabų atžvilgiu. Kitų prekių (geležingųjų ar negeležingųjų mineralų, plieno, marmuro, travertino ir keraminių plytelių) atžvilgiu jis taikomas tik nuo 2009 m. liepos 1 d.

V – Procesas Teisingumo Teisme ir šalių prašymai

29. Kadangi, kaip mano Komisija, Austrijos Respublika tinkamai neatsižvelgė į pagrįstą nuomonę, 2009 m. sausio 21 d. Komisija pareiškė ieškinį pagal EB 226 straipsnį.

30. Komisija prašo, kad Teisingumo Teismas priimtų tokį sprendimą:

– pripažintų, kad, įvedusi sunkvežimių, kurių bendroji masė yra daugiau nei 7,5 t ir kuriais vežami tam tikri kroviniai, eismo draudimą dalyje autostrados A 12, Austrijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal EB 28 ir EB 29 straipsnius,

– priteistų iš Austrijos Respublikos bylinėjimosi išlaidas.

31. Austrijos Respublika Teisingumo Teismo prašo atmesti ieškinį ir priteisti iš Komisijos bylinėjimosi išlaidas.

32. 2009 m. birželio 19 d. Teisingumo Teismo pirmininko nutartimi Italijos Respublikai ir Nyderlandų Karalystei buvo leista įstoti į bylą palaikyti Komisijos reikalavimus. Italijos Respublika ir Nyderlandų Karalystė prašo patenkinti Komisijos ieškinį.

33. Per 2010 m. spalio 19 d. posėdį pastabas pateikė Komisijos, Austrijos Respublikos ir Italijos Respublikos atstovai.

VI – Pagrindiniai šalių argumentai

34. Komisijos manymu, 2007 m. gruodžio 17 d. nutarimas, kuriuo nustatytas sektorinis eismo draudimas, sudaro kliūčių laisvam prekių judėjimui ir visų pirma laisvam prekių tranzitui, nes juo nustatomas daugiau nei 7,5 t sveriančių sunkvežimių, vežančių tam tikrus krovinius, eismo vienu iš svarbiausių prekybos kelių per Alpes tarp Pietų Vokietijos ir Šiaurės Italijos draudimas. Faktiškai šis eismo draudimas daro poveikį visam Brenerio koridoriui ir vakarų jungčiai Bodeno ežero regione. Sektorinis eismo draudimas turi svarbių ekonominių pasekmių, viena vertus, atitinkamų prekių gamintojams ar perdirbėjams, kita vertus, transporto sektoriui. Todėl darytina prielaida, kad draudimas galiausiai lemia aukštesnes transportuojamų prekių kainas ir taip tiesiogiai veikia jų konkurencingumą. Todėl sektorinis eismo draudimas bendrai laikytinas kiekybiniam apribojimui lygiaverčio poveikio priemone, kuri iš esmės nesuderinama su EB 28 ir EB 29 straipsniais.

35. Be to, sektorinis eismo draudimas yra aiškiai diskriminacinio pobūdžio. Išskyrus numatytas vietinio ir regioninio eismo išimtis, draudimas pirmiausia taikomas prekėms, kurios vežamos per draudžiamą zoną tranzitu. Be to, su vežamomis prekėmis susijęs eismo draudimas gali daryti diskriminacinio pobūdžio poveikį valstybių narių tarpusavio prekybai.

36. Sektorinio eismo draudimo ir dėl to atsirandančių prekių judėjimo Bendrijos viduje apribojimų nepateisina nei EB 30 straipsnyje nurodyti pagrindai, nei teismų praktikoje pripažįstami privalomieji bendrojo intereso pagrindai. Nors aptariamomis priemonėmis prisidedama prie to, kad būtų pasiektas aplinkos apsaugos tikslas, tačiau jos pažeidžia proporcingumo principą. Sektorinio eismo draudimo koncepcijoje yra prieštaravimų, todėl abejotina, ar dėl jos gali pagerėti oro kokybė. Be to, draudimo ribojamojo poveikio ir jo teikiamos naudos santykis yra aiškiai neproporcingas. Atsižvelgiant į šias aplinkybes, ypač svarbu tai, kad nebuvo imtasi tokių mažiau ribojančių priemonių, kaip nuolatinis greičio ribojimas autostradoje A 12, su tarša susietas eismo draudimas, su kelių mokesčiais susijusios arba kitos ekonominiam elgesiui poveikį darančios priemonės, ar į jas buvo nepakankamai atsižvelgta. Be to, Austrijos Respublika neįrodė, kad esama pakankamai prekių transporto, kurio atžvilgiu nustatytas sektorinis eismo draudimas, alternatyvų. Nesant tokių pajėgumų, numatytas pereinamasis laikotarpis irgi yra nepakankamas.

37. Be to, Komisijos manymu, nebuvo įrodytas sektorinio eismo draudimo būtinumas teritorijoje į vakarus nuo Insbruko, nes nėra pakankamai matavimo duomenų, iš kurių būtų matyti, kad šio regiono padėtis yra specifinė. Taip pat pasigesta konkretaus pasekmių įvertinimo, iš kurio galima būtų daryti išvadą dėl sektorinio eismo draudimo tinkamumo ir būtinumo.

38. Austrijos Respublika pabrėžia, kad aptariamas sektorinis eismo draudimas yra dalis priemonių paketo, kuriuo siekiama užtikrinti, kad būtų laikomasi azoto dioksido ribinių verčių, kurios šioje teritorijoje daugelį metų buvo nuolat gerokai viršijamos. Priimdama šį priemonių paketą, Austrijos Respublika įvykdė įsipareigojimus pagal Sąjungos teisę, kurie kyla ne tik iš direktyvų dėl oro kokybės apsaugos, bet ir iš su Bendrijos pagrindinėmis teisėmis susijusių sveikatos ir aplinkos apsaugos, taip pat privataus ir šeimos gyvenimo gerbimo pareigų.

39. Didelė azoto dioksido teršalų koncentracija palei autostradą A 12 didžiąja dalimi kyla dėl kelių eismo keliamos taršos. Krovininis kelių transportas yra vienas iš pagrindinių azoto dioksido teršalų šaltinių, o kelių eismas dėl prekių vežimo tolimaisiais reisais nuolat intensyvėja. Oro kokybės gerinimo priemonių paketas, kuriam priklauso ir aptariamas sektorinis eismo draudimas, buvo priimtas tik po išsamių diskusijų, konsultacijų ir parengiamųjų darbų. Siekiant užtikrinti priemonių paketo proporcingumą, dar parengimo etapu atliktas išsamus ne tik viso priemonių paketo, bet ir atskirų jo priemonių konkretaus taikymo sąlygų tinkamumo ir būtinumo patikrinimas.

40. Trys pagrindinės strategijos, įgyvendinamos oro kokybei gerinti skirtu priemonių paketu, yra transporto priemonių išmetamų teršalų kiekio sumažinimas, teršalų išmetimo perkėlimas į klimatui palankesnį metą ir bendro sunkvežimių reisų skaičiaus sumažinimas, atsisakant vežimo aplinkkeliais ir krovinių, kuriuos lengvai būtų galima gabenti geležinkeliais, vežimą keliais nukreipiant geležinkeliais. Šiomis aplinkybėmis aptariamas sektorinis eismo draudimas laikytinas priemone, kuria siekiama kelių transportą pakeisti geležinkelių transportu. Geležinkelių pajėgumo pakanka, kad būtų galima perimti tokių krovinių vežimą.

41. Įvertinus konkrečias sektorinio eismo draudimo taikymo sąlygas, laipsnišką jo įvedimą ir esamas vežimo geležinkeliu ir kitais keliais alternatyvas, sektorinis eismo draudimas nelaikytinas kiekybiniam apribojimui lygiaverčio poveikio priemone pagal EB 28 ir EB 29 straipsnius, tuo labiau kad net įsigaliojus sektorinio eismo draudimo pirmajam ir antrajam etapui nenustatyta jokių prekių vežimo tranzitu per Tirolį ir prekių mainų tarp Vokietijos ir Italijos apribojimų. Be to, sektorinio eismo draudimo taikymo sąlygos nėra diskriminacinės.

42. Net jei sektorinis eismo draudimas būtų EB 28 ir EB 29 straipsniais iš esmės draudžiama lygiaverčio poveikio priemonė, toks laisvo prekių judėjimo apribojimas turėtų būti laikomas pateisinamu. Svarbiausia, kad sektorinis eismo draudimas yra dalis priemonių paketo, kurį Austrijos Respublika įgyvendino pagal bendrąją koncepciją dėl teisinio įsipareigojimo Sąjungai imtis veiksmų, kad būtų pasiekti esminiai Sutarties tikslai (sveikatos ir (arba) aplinkos apsauga), atsižvelgdama į pagrindines Bendrijos teises. Todėl, siekiant įvertinti sektorinio eismo draudimo suderinamumą su Sąjungos teise, reikia tinkamai atsižvelgti tiek į laisvą prekių judėjimą, tiek į sveikatos ir aplinkos apsaugos reikalavimus kaip esminius Sutarties tikslus bei pagrindinių teisių apsaugos reikalavimus.

43. Toks atsižvelgimas patvirtina, kad aptariamas eismo draudimas suderinamas su Sąjungos teise. Proporcingumas taip pat išlaikytas: sektorinio eismo draudimas yra tinkama ir į tikslą orientuota priemonė sumažinti aplinkos taršą sanitarinėje zonoje, būtina šiam tikslui pasiekti, o jos poveikis nėra neproporcingas. Pereinamojo laikotarpio terminai įvedant sektorinį eismo draudimą taip pat buvo pakankami.

44. Nyderlandų Karalystės manymu, tokios priemonės, kaip aptariamo sektorinio eismo draudimo, kuris yra išmetamų teršalų kiekiui sumažinti skirto priemonių paketo dalis, suderinamumas su EB sutarties nuostatomis gali būti tikrinamas atskirai. Galiausiai sektorinis eismo draudimas iš esmės draudžiamas pagal EB 28 straipsnį. Be to, šis draudimas yra netiesiogiai diskriminuojantis. Šios priemonės negalima pateisinti aplinkos apsaugos reikalavimais, nes sektorinis eismo draudimas nėra tinkamas ir proporcingas. Be to, ši priemonė buvo parengta nepakankamai rūpestingai, todėl tai turėjo nereikalingų ir neproporcingai neigiamų pasekmių tranzitui.

45. Italijos Respublika taip pat mano, kad sektorinis eismo draudimas yra neteisėtas laisvo prekių judėjimo apribojimas. Ši priemonė yra nelogiška, diskriminacinė ir neproporcinga, tuo labiau kad nėra tinkamos vežimo geležinkeliais alternatyvos ir alternatyvių vežimo kelių, galinčių patenkinti visus dėl sektorinio eismo draudimo kylančius poreikius.

VII – Teisinis vertinimas

A – Nutarimas dėl sektorinio eismo draudimo kaip direktyvų 96/62 ir 1999/30 įgyvendinimo priemonė

46. Austrijos Respublikos manymu, vertinant sektorinį eismo draudimą svarbiausia tai, kad ji jį nustatė, nustatyta tvarka vykdydama Sąjungos teisėje įtvirtintą įsipareigojimą įgyvendinti direktyvas 96/62 ir 1999/30. Atsižvelgiant būtent į šią aplinkybę, sektorinis eismo draudimas iš esmės negali būti vertinamas kaip laisvo prekių judėjimo pažeidimas.

47. Atsižvelgdama į šį argumentą, toliau pirmiausia išnagrinėsiu, ar sektorinis eismo draudimas gali būti vertinamas kaip nacionalinė direktyvų 96/62 ir 1999/30 įgyvendinimo priemonė ir, jei taip, kokią reikšmę tokia išvada turėtų nagrinėjamoje procedūroje dėl įsipareigojimų neįvykdymo.

48. Pagal Direktyvos 96/62 8 straipsnio 3 dalį valstybės narės zonose ir aglomeracijose, kuriose vieno arba kelių teršalų lygis viršija ribinę vertę kartu su leistinu nukrypimo dydžiu, imasi priemonių užtikrinti, kad būtų parengtas ir įgyvendintas planas ar programa ribinei vertei per konkretų nustatytą terminą pasiekti. Toks planas turi būti viešai prieinamas ir jame turi būti pateikta bent jau direktyvos IV priede esanti informacija.

49. Azoto dioksido ribinės vertės ir leistini nuokrypio dydžiai buvo nustatyti Direktyvoje 1999/30. Pagal šios direktyvos II priedo I skirsnį metinė azoto dioksido ribinė vertė yra 40 μg/m3, pridedant iki 2010 m. sausio 1 d. mažinamą leistino nuokrypio ribą. Pagal Direktyvos 1999/30 4 straipsnio 1 dalį, siejant ją su II priedo I skirsniu, valstybės narės imasi būtinų priemonių užtikrinti, kad azoto dioksido metinė ribinė vertė 40 μg/m3 nuo 2010 m. sausio 1 d. daugiau nebūtų viršijama.

50. Nors pagal Direktyvos 1999/30 nuostatas azoto dioksido ribinės vertės nebegali būti viršijamos tik nuo 2010 m. sausio 1 d., tai nereiškia, kad prieš šį terminą ši ribinė vertė ir jai taikytinas leistinas nuokrypio dydis negali sukelti valstybei narei jokių pareigų. Teisingumo Teismas 2005 m. lapkričio 15 d. Sprendime Komisija prieš Austriją pabrėžė, kad Austrijos Respublika, atsižvelgiant į Direktyvos 96/62 8 straipsnio 3 dalies nuostatas, privalėjo imtis veiksmų, kai 2002 m. ir 2003 m. metinė azoto dioksido ribinė vertė kartu su leistinu nukrypimo dydžiu buvo viršyta Fompo poilsio aikštelės kontrolės punkte palei Ino slėnio autostradą, siekdama per numatytą laikotarpį laipsniškai pasiekti Direktyvoje 1999/30 numatytą rezultatą ir joje nustatytą tikslą( ).

51. Panašiai valstybių narių pareiga imtis priemonių kyla iš Direktyvos 1999/30 4 straipsnio 1 dalies, siejant ją su II priedo I skirsniu. Pagal šias nuostatas valstybės narės imasi būtinų priemonių užtikrinti, kad azoto dioksido ribinė vertė nuo 2010 m. sausio 1 d. neviršytų 40 μg/m3. Jei iš valstybės narės atliktų azoto dioksido matavimų matyti, kad toks rezultatas gali būti pasiektas tik nuosekliai įgyvendinant priemonių paketą, pagal Direktyvos 1999/30 4 straipsnio 1 dalį, siejant ją su II priedo I skirsniu, valstybė narė privalo imtis būtinų priemonių dar iki 2010 m. sausio 1 d.

52. Iš bylos medžiagos matyti ir proceso dalyviai neginčija to, kad palei Ino slėnio autostradą Tirolyje 2005–2007 m. buvo nustatytos didelės ir netgi labai didelės azoto dioksido koncentracijos. Fompo poilsio aikštelės kontrolės punkte (į rytus nuo Insbruko) išmatuota azoto dioksido koncentracija per visą 2002–2007 m. laikotarpį viršijo Direktyvoje 1999/30 nustatytas metines ribines vertes kartu su leistinu nukrypimo dydžiu. Be to, IG‑L nustatytos azoto dioksido metinės ribinės vertės Tirolio federalinėje žemėje 2005 m. buvo viršytos šešiuose iš trylikos, 2006 m. – septyniuose iš trylikos, o 2007 m. – septyniuose iš keturiolikos kontrolės punktų.

53. Todėl 2007 m. Austrijos Respublika aptariamai teritorijai parengė oro taršos mažinimo programą, apie kurią 2008 m. vasario mėn. buvo pranešta Komisijai( ). Ši programa atitinka keliamus formalius programos, kaip tai suprantama pagal Direktyvos 96/62 8 straipsnio 3 dalį, reikalavimus. Joje pateikiamas azoto dioksido taršos mažinimo žemutiniame Ino slėnyje priemonių, apimančių ir įvairias Ino slėnio autostrados A 12 atkarpai skirtas priemones, katalogas. Prie šių priemonių priskirtinas ir sektorinio sunkvežimių eismo draudimo šioje autostradoje pasiūlymas( ). Pastaroji priemonė buvo įgyvendinta priėmus 2007 m. gruodžio 17 d. Nutarimą dėl sektorinio eismo draudimo.

54. Taigi apibendrinant konstatuotina, kad sektorinis eismo draudimas buvo priimtas įgyvendinant programą, kaip tai suprantama pagal Direktyvos 96/62 8 straipsnio 3 dalį, kuria būtų prisidedama prie to, kad iki 2010 m. sausio 1 d. aptariamoje sanitarinėje zonoje būtų pasiektos Direktyvoje 1999/30 nustatytos metinės azoto dioksido ribinės vertės. Todėl Austrijos Respublikai pritartina tiek, kiek ji teigia, kad šis nutarimas turi būti laikomas nacionaline priemone, priimta siekiant įgyvendinti direktyvas 96/62 ir 1999/30, visų pirma atitinkamai 8 straipsnio 3 dalį ir 4 straipsnio 1 dalį.

55. Tačiau aplinkybė, kad 2007 m. gruodžio 17 d. Nutarimas dėl sektorinio eismo draudimo buvo priimtas siekiant įgyvendinti direktyvas 96/62 ir 1999/30, nereiškia, kad jis nepatenka į EB 28 ir paskesnių straipsnių galiojimo sritį.

56. Nors nacionalinė priemonė, kuria valstybė narė įvykdo direktyva jai nustatytus įsipareigojimus, pagal Teisingumo Teismo praktiką negali būti kvalifikuojama kaip valstybėms narėms priskirtinas pagrindinių laisvių apribojimas( ), tačiau nagrinėjamu atveju reikia pabrėžti, kad Direktyvos 96/62 8 straipsnio 3 dalis ar atitinkamai Direktyvos 1999/30 4 straipsnio 1 dalis jokiu būdu neįpareigojo Austrijos Respublikos priimti aptariamą Nutarimą dėl sektorinio eismo draudimo.

57. Lemiamą reikšmę šiomis aplinkybėmis turi tai, kad nors Direktyvos 96/62 8 straipsnio 3 dalis ar atitinkamai Direktyvos 1999/30 4 straipsnio 1 dalis įpareigoja valstybes nares priimti „priemones“, kad nebūtų viršytos azoto dioksido ribinės vertės, tačiau tose dalyse šių priemonių turinys nedetalizuojamas. Vis dėlto plačią valstybių narių diskreciją pasirinkti įgyvendinimo priemones riboja tikslas neviršyti ribinių azoto dioksido verčių( ). Iš šių direktyvų nuostatų negalima daryti kokių nors kitų platesnio turinio vertinimų dėl valstybių narių atskirų įgyvendinimo priemonių. Šiomis aplinkybėmis tai, kad Nutarimas dėl sektorinio eismo draudimo formaliai buvo priimtas siekiant įgyvendinti direktyvas 96/62 ir 1999/30, neužkerta kelio tam, kad ši nutarimą būtų galima vertinti kaip kiekybiniam importo apribojimui lygiaverčio poveikio priemonę pagal EB 28– EB 29 straipsnius.

58. Todėl darau išvadą, kad nors Austrijos Respublika Nutarimą dėl sektorinio eismo draudimo priėmė siekdama įgyvendinti direktyvas 96/62 ir 1999/30, tai nekliudo patikrinti, ar šis nutarimas atitinka EB 28–EB 30 straipsnių reikalavimus.

B – Dėl laisvo prekių judėjimo apribojimo buvimo

59. Pagal EB 28 ir EB 29 straipsnius, kiek tai susiję su prekių importu arba eksportu, valstybių narių tarpusavio prekyboje uždraudžiami kiekybiniai apribojimai bei visos lygiaverčio poveikio priemonės. Pagal nusistovėjusią teismo praktiką šis draudimas galioja ne tik prekių importui ir eksportui valstybių narių tarpusavio prekyboje, bet ir prekių tranzitui( ).

60. 2005 m. lapkričio 15 d. Sprendime Komisija prieš Austriją Teisingumo Teismas įvertino ankstesnį sektorinį sunkvežimių eismo draudimą 46 km ilgio Ino slėnio autostrados A 12 atkarpa kaip kiekybiniams apribojimams lygiaverčio poveikio priemonę, kuri iš principo nesuderinama su įsipareigojimais pagal EB 28 ir EB 29 straipsnius( ).

61. Tuo atveju Teisingumo Teismas rėmėsi, pirma, Ino slėnio autostrados A 12, kuri yra viena iš pagrindinių antžeminių susisiekimo tarp Pietų Vokietijos ir Šiaurės Italijos arterijų, svarba eismui. Teisingumo Teismo nuomone, kadangi nustatytas sektorinis eismo draudimas vertė atitinkamas įmones per labai trumpą laikotarpį surasti ekonomiškai priimtinų krovinių, kuriems taikytas tas draudimas, vežimo alternatyvų, juo galėjo būti apribotos prekybos mainų tarp Šiaurės Europos ir Šiaurės Italijos galimybės( ).

62. Mano manymu, aptariamas sektorinis eismo draudimas irgi gali apriboti prekybos mainų tarp Šiaurės Europos ir Šiaurės Italijos galimybes, todėl jis laikytinas kiekybiniams apribojimams lygiaverčio poveikio priemone.

63. Atsižvelgiant į šį kontekstą reikia visų pirma pažymėti, kad ta aplinkybė, jog Nutarimas dėl sektorinio eismo draudimo buvo numatytas kaip priemonių paketo, skirto išmetamų kenksmingų medžiagų kiekiui sumažinti, dalis, irgi neužkerta kelio tam, kad šis Nutarimas dėl eismo draudimo būtų vertinamas atskirai, atsižvelgiant į EB 28–EB 30 straipsnių reikalavimus. Tačiau aplinkybė, kad šis eismo draudimas yra didesnio priemonių paketo dalis, turi ypatingą reikšmę tikrinant, ar galima pateisinti laisvo prekių judėjimo apribojimą.

64. Kaip nurodo Austrijos Respublika, toks sektorinis eismo draudimas, kaip reglamentuotasis galiausiai, 90 km ilgio Ino slėnio autostrados atkarpoje taikomas apie 194 000 sunkvežimių reisų per metus( ). Pagal neužginčytą Komisijos teiginį draudimas turi poveikį apie 300 km Austrijos greitkelių tinklo( ). Kadangi eismo draudimas pagal 2007 m. gruodžio 17 d. Nutarimą dėl sektorinio eismo draudimo visiškai įsigaliojo nuo 2009 m. sausio 1 d., atitinkamiems ūkio sektoriams pagal šį planą suteiktas vienų metų terminas nustatyti šiems 194 000 sunkvežimių reisų alternatyvius vežimo keliais maršrutus arba bent iš dalies pereiti prie vežimo geležinkeliais.

65. Iš įvairių į bylą įstojusių šalių argumentų matyti, kad toks logistinis perėjimas atitinkamiems ūkio sektoriams yra tikras iššūkis, kurio baigtis neaiški.

66. Austrijos Respublika galimybių nukreipti krovinių vežimą, kurio atžvilgiu taikomas eismo draudimas, geležinkeliais arba alternatyviais keliais analizėje išskiria tokias krovinių vežimo rūšis: vežimą, kurio atveju važiavimas Ino slėnio autostrada yra trumpiausias kelias (vadinamasis „geriausio kelio tranzitas“), vežimą, kai yra mažiausiai viena lygiavertė kelio alternatyva (vadinamasis „keleto kelių tranzitas“), ir vežimą, kurio atveju yra geresnė kelio alternatyva (vadinamasis „tranzitas aplinkkeliais“). 45 % atvejų vežimas, kurio atžvilgiu nustatytas eismo draudimas, priskirtinas prie geriausio kelio tranzito, 25 % atvejų – prie keleto kelių tranzito ir 30 % atvejų – prie tranzito aplinkkeliais. Manytina, kad geriausio kelio tranzitas ir beveik pusė keleto kelių tranzito turėtų būti nukreipta geležinkeliais, o likęs vežimas turėtų būti nukreiptas alternatyviais keliais( ). Kalbant apie atitinkamų krovinių, gabenamų geriausio kelio ir keleto kelių prekių tranzitu, perdavimą vežti geležinkeliais, yra trys vežimo būdai, būtent: tradicinis vežimas geležinkeliais, kombinuotasis vežimas nelydint ir kombinuotasis vežimas lydint riedančiaisiais keliais (vok. k. „rollende Landstrasse“). Galimas atitinkamų krovinių, vežamų „keleto kelių tranzitu“ ir „tranzitu aplinkkeliais“, nukreipimas keletu alternatyvių kelių, kurie iš dalies eina Šveicarijos greitkelių tinklu.

67. Proceso dalyviai iš esmės nesutaria dėl Austrijos Respublikos pristatytų transporto alternatyvų pajėgumo ir tinkamumo. Pagrindinis nesutarimų objektas yra klausimas dėl kombinuotojo vežimo riedančiaisiais keliais lydint, kai visas sunkvežimis pakraunamas į žemagrindį traukinio vagoną, kad būtų vežamas geležinkeliu, pajėgumo ir tinkamumo vartotojui. Austrijos Respublika pateikia šį vežimą geležinkeliais kaip pakankamą pajėgumą turinčią transporto alternatyvą, kurią galima naudoti atitinkamoms prekėms vežti be logistinių pokyčių ir konkurencingomis kainomis, tačiau Komisija ir Italijos Respublika pabrėžia ribotą pajėgumą ir praktinius sunkumus, kurių patirtų transporto bendrovės.

68. Proceso dalyvių nuomonės išsiskiria ir dėl galimybės nukreipti „keleto kelių tranzito“ ir „tranzito aplinkkeliais“ tipo transportą Austrijos Respublikos paminėtais alternatyviais keliais. Pavyzdžiui, Italijos Respublika atkreipia dėmesį į papildomas administracines ir finansines sąnaudas, kurių atsirastų dėl prekių vežimo per Šveicariją. Be to, svarbiose Šveicarijos greitkelių tinklo šiaurės–pietų eismo arterijose taikoma „lašų skaičiavimo sistema“ (vok. k. „Tropfenzählersystem“), pagal kurią labai intensyvaus sunkiasvorių transporto priemonių eismo fazė gali lemti visišką sunkiasvorių transporto priemonių eismo uždraudimą tose arterijose. Būtent taip galėtų įvykti nukreipus eismą iš Ino slėnio autostrados A 12 alternatyviais keliais Šveicarijoje.

69. Todėl apibendrinant reikia konstatuoti, kad dėl aptariamo Nutarimo dėl sektorinio eismo draudimo 90 km ilgio Ino slėnio autostrados A 12 atkarpa draudžiama važiuoti maždaug 194 000 sunkvežimių per metus, o dėl galimybių nukreipti šį transportą geležinkeliais ar alternatyviais keliais proceso dalyviai visiškai nesutarė. Šiomis aplinkybėmis, mano manymu, neįmanoma motyvuotai ginčyti to, kad Nutarimas dėl sektorinio eismo draudimo iš esmės gali apriboti prekybos mainų tarp Šiaurės Europos ir Šiaurės Italijos galimybes.

70. Ypač atsižvelgdama į tai, kad šio tinkamumo apriboti prekybą pakanka, kad būtų konstatuotas laisvą prekių judėjimą ribojantis poveikis( ), darau išvadą, kad 2007 m. gruodžio 17 d. Nutarimas dėl sektorinio eismo draudimo, kuriuo Ino slėnio autostradoje A 12 draudžiamas tam tikrų prekių vežimas tolimaisiais reisais, laikytinas kiekybiniams apribojimams lygiaverčio poveikio priemone, kuri iš principo nesuderinama su įsipareigojimais pagal EB 28 ir EB 29 straipsnius, jei ši priemonė negali būti objektyviai pateisinta.

C – Dėl laisvo prekių judėjimo apribojimo pateisinimo

71. Siekdama pateisinti galimą laisvo prekių judėjimo apribojimą Nutarimu dėl sektorinio eismo draudimo, Austrijos Respublika remiasi dviem argumentų grupėmis. Pirmiausia ji teigia, kad Nutarimas dėl sektorinio eismo draudimo buvo priimtas siekiant apsaugoti pagrindinę teisę į privataus ir šeimos gyvenimo gerbimą, t. y. vykdant iš Bendrijos pagrindinių teisių kylančias pareigas. Antra, kaip pateisinimo pagrindą ji nurodo privalomuosius aplinkos apsaugos reikalavimus.

72. Šie Austrijos Respublikos argumentai neįtikina.

1. Nutarimo dėl sektorinio eismo draudimo ir pagrindinių Bendrijos teisių santykis

73. Austrijos Respublikos manymu, pripažinimas, kad sektorinis eismo draudimas pažeidžia EB 28 ir EB 29 straipsnius, reikštų akivaizdų pagrindinių Bendrijos teisių apsaugos reikalavimų ir laisvo prekių judėjimo reikalavimų prieštaravimą. Iš tiesų, atsižvelgiant į jau ne vienus metus fiksuojamą azoto dioksido ribinių verčių viršijimą, Austrijos Respublika, saugodama pagrindinę teisę į privataus ir šeimos gyvenimo gerbimą, privalėjo priimti tokias azoto dioksido kiekį mažinančias priemones kaip sektorinis eismo draudimas.

74. Kaip jau minėjau, pagrindinės teisės ir pagrindinės laisvės kolizijos atveju reikia remtis principu, kad pagrindinės teisės įgyvendinimas turi būti pripažįstamas teisėtu tikslu, galinčiu apriboti pagrindinę laisvę, jei toks apribojimas yra proporcingas( ). Tačiau toks pagrindinės teisės ir pagrindinės laisvės kompromisas turi būti užtikrintas tik tuomet, kai įrodyta, ir tik tiek, kiek įrodyta, kad tokia konkreti kolizija egzistuoja.

75. Mano manymu, nagrinėjamu atveju Austrijos Respublikos teiginys, kad yra pagrindinės teisės į privataus ir šeimos gyvenimo gerbimą ir laisvo prekių judėjimo kolizija, nebuvo įrodytas.

76. Nors suprantama, kad aplinkos tarša gali turėti tam tikrą reikšmę tiek pagrindinei teisei į fizinę ir psichinę neliečiamybę( ), tiek pagrindinei teisei į privataus ir šeimos gyvenimo gerbimą( ), tačiau atkreiptinas dėmesys, kad aplinkos tarša tik ypatingomis aplinkybėmis gali būti vertinama kaip šių pagrindinių teisių pažeidimas, kuriuo asmuo galbūt gali pagrįsti savo reikalavimą, kad valstybė narė jį apsaugotų. Pavyzdžiui, teisės į privataus ir šeimos gyvenimo gerbimą pažeidimas gali būti konstatuotas tik tuo atveju, jei pateikiamas konkretus įrodymas, kad triukšmas arba kita tarša buvo pakankamai dideli( ). Teisės į asmens neliečiamybę pažeidimui konstatuoti reikia pateikti bent jau įrodymą, kad poveikis viršijo viršutinę žalos sveikatai ribą.

77. Nagrinėjamu atveju Austrijos Respublika nepateikė pakankamų įrodymų, kad yra tokia aplinkos tarša dėl išmetamo azoto dioksido. Kadangi (gresiantis) pagrindinės teisės į asmens neliečiamybę ir (arba) į šeimos ir privataus gyvenimo gerbimą pažeidimas galiausiai nebuvo įrodytas, nagrinėjamu atveju nekyla klausimas dėl galimo pagrindinių Bendrijos teisių ir laisvo prekių judėjimo nuostatų kolizijos.

2. Pateisinimas aplinkos apsaugos reikalavimais

a) Privalomieji aplinkos apsaugos reikalavimai

78. Laisvo prekių judėjimo apribojimui pateisinti galima pasinaudoti, pirma, „rašytiniais“ pateisinamaisiais EB 30 straipsnio pagrindais ir, antra, „nerašytiniais“ privalomaisiais bendrojo intereso pagrindais, kaip suprantama pagal Cassis‑de‑Dijon teismų praktiką.

79. Taikant EB 30 straipsnį kiekybinius apribojimus bei lygiaverčio poveikio priemones, kaip tai suprantama pagal EB 28 ir EB 29 straipsnius, galima pateisinti, jei tuo siekiama apsaugoti tam tikras šioje teisės normoje aiškiai paminėtas teisines vertybes. Aplinkos apsaugos tikslas, kurio siekiama Nutarimu dėl sektorinio eismo draudimo, nepriskiriamas prie šių „rašytinių“ pateisinančių pagrindų.

80. Tačiau aplinkos apsauga pagal nusistovėjusią teismų praktiką yra pripažįstama privalomuoju bendrojo intereso pagrindu, kaip tai suprantama pagal Cassis‑de‑Dijon teismų praktiką( ). Pagal ją nacionalinės priemonės, galinčios riboti Bendrijos vidaus prekybą, gali būti pateisinamos imperatyviais aplinkosaugos reikalavimais, jeigu jos yra proporcingos siekiamo tikslo atžvilgiu( ).

81. Pagal šią teismų praktiką lygiaverčio poveikio priemonė gali būti pateisinama privalomaisiais aplinkos apsaugos pagrindais, jei ši priemonė yra 1) priimta siekiant užtikrinti aplinkos apsaugą ir 2) proporcinga. Tačiau nėra visiškai aišku, ar diskriminacinio pobūdžio kiekybiniams apribojimams lygiaverčio poveikio priemonės gali būti pateisinamos imperatyviais aplinkosaugos reikalavimais( ).

82. Klausimas, ar siekiamais aplinkos apsaugos tikslais galima pateisinti ir diskriminacinio pobūdžio priemones, nagrinėjamu atveju yra ypač reikšmingas. Remdamasi Nutarime dėl sektorinio eismo draudimo numatytomis vietinio ir regioninio sunkvežimių eismo išimtimis, Komisija pabrėžia, kad sektorinis eismo draudimas taikomas visų pirma prekėms, vežamoms per draudžiamą zoną tranzitu. Todėl draudimas yra aiškiai diskriminacinio pobūdžio.

83. Naujoje Teisingumo Teismo praktikoje esama aiškių nuorodų, kad aplinkos apsauga kaip privalomasis bendrojo intereso pagrindas gali būti nurodoma siekiant pateisinti diskriminacinio pobūdžio kiekybiniams apribojimams lygiaverčio poveikio priemones, aišku, visada atsižvelgiant į proporcingumo principą. Tokiai teismų praktikos raidai iš esmės pritartina.

84. Ši raida išryškėjo 1992 m. liepos 9 d. Sprendime Komisija prieš Belgiją( ), kuriame tiesiogiai diskriminuojantis atliekų importo draudimas Valonijos regione, atsižvelgus į imperatyvius aplinkos apsaugos reikalavimus, buvo pripažintas pateisinamu( ). Vėlesnėje praktikoje Teisingumo Teismas, be kita ko, nusprendė, kad netiesioginė diskriminacija, atsirandanti dėl nacionalinių apsaugos nuo triukšmo nuostatų taikymo išduodant leidimą naudoti panaudotus lėktuvus, yra laikytina pateisinama, atsižvelgiant į visuomenės sveikatos ir aplinkos apsaugos reikalavimus( ). 2001 m. kovo 13 d. Sprendime PreussenElektra( ) Teisingumo Teismas konstatavo, kad nors – tiesiogiai diskriminuojanti( ) – nacionalinė nuostata, įpareigojanti supirkti iš atsinaujinančių energijos šaltinių pagamintą elektros energiją, yra lygiaverčio poveikio priemonė, kaip tai suprantama pagal EB 28 straipsnį, tačiau ji pateisinama aplinkos apsaugos požiūriu, atsižvelgiant į elektros energijos rinkos ypatybes( ).

85. Ypač daug naudingos informacijos esama ir 2004 m. gruodžio 14 d. Sprendime Komisija prieš Vokietiją( ), kuriame Teisingumo Teismas, be kita ko, sprendė klausimą dėl nacionalinių nuostatų, kuriose reglamentuojama pakuočių atliekų prevencija ir utilizavimas, suderinamumo su laisvu prekių judėjimu. Šiose nuostatose numatytas taros surinkimo bendros sistemos pakeitimas užstato ir sugrąžinimo sistema. Dėl šio pakeitimo prekyba natūraliu mineraliniu vandeniu iš kitų valstybių narių tapo sudėtingesnė ir brangesnė, todėl jis pripažintas Bendrijos vidaus prekybos kliūtimi. Be to, šio pakeitimo pasekmės užsienio gamintojus palietė labiau nei vietinius, todėl ši priemonė turėjo būti pripažinta netiesiogiai diskriminuojančia. Tačiau Teisingumo Teismas tikrino galimybę pateisinti šias nuostatas aplinkos apsaugos pagrindais. Jis padarė išvadą, kad nors toks pateisinimas privalomaisiais aplinkos apsaugos reikalavimais iš esmės būtų galimas, tačiau konkrečiu atveju pažeistas proporcingumo principas, nes nebuvo nustatytas pakankamas pereinamasis laikotarpis.

86. Tokia tikrinimo schema, pagal kurią privalomaisiais aplinkos apsaugos reikalavimais galima pateisinti ir netiesiogiai diskriminuojančias kiekybiniams apribojimams lygiaverčio poveikio priemones, buvo patvirtinta 2005 m. lapkričio 15 d. Sprendime Komisija prieš Austriją( ) dėl pirmo Nutarimo dėl sektorinio eismo draudimo Ino slėnio autostrados A 12 atkarpa.

87. Analizuojant šį sprendimą, ypač atkreiptinas dėmesys į tai, kad generalinis advokatas L. A. Geelhoed savo išvadoje toje byloje pirmiausia rėmėsi tuo, kad pagal tradicinę Teisingumo Teismo praktiką privalomaisiais bendrojo intereso pagrindais galima pateisinti tik tokias lygiaverčio poveikio priemones, kurios nėra diskriminacinės. Šiomis aplinkybėmis jis išsamiai išnagrinėjo, ar dėl pirmojo sektorinio eismo draudimo netiesiogiai diskriminuojama( ). Tai buvo ypač ginčytina, nes dėl nustatytų vežimo, kuris pradedamas ar baigiamas sanitarinėje zonoje, išimčių vežėjams iš kitų valstybių narių draudimas turėjo kur kas didesnį poveikį nei Austrijos vežėjams. Tačiau generalinis advokatas L. A. Geelhoed, įvertinęs ypatingą prekių vežimo per Alpes geografinį kontekstą ir Nutarimo dėl eismo draudimo tikslą ir struktūrą, padarė išvadą, kad ginčijama priemonė, atsižvelgiant į jos visumą ir bendrą kontekstą, neturėjo būti laikoma (netiesiogiai) diskriminacine, todėl iš esmės buvo galima ją pateisinti privalomaisiais aplinkos apsaugos pagrindais( ).

88. Teisingumo Teismas 2005 m lapkričio 15 d. sprendime neišreiškė nuomonės dėl klausimo, ar aptariamas Nutarimas dėl sektorinio eismo draudimo yra diskriminacinis. Teisinėje analizėje dėl pripažinto laisvo prekių judėjimo apribojimo pateisinimo jis apsiribojo konstatavimu, kad nacionalinės priemonės, galinčios riboti Bendrijos vidaus prekybą, gali būti pateisinamos imperatyviais aplinkosaugos reikalavimais, jeigu jos yra proporcingos siekiamo tikslo atžvilgiu( ). Paskesnėje šio pateisinimo pagrindo analizėje Teisingumo Teismas taip pat neapribojo šio pateisinimo pagrindo taikymo srities tik nediskriminacinio pobūdžio priemonėmis.

89. Atsižvelgdama į šią Teisingumo Teismo praktikos raidą, darau išvadą, kad aplinkos apsauga kaip privalomuoju bendrojo intereso pagrindu gali būti remiamasi siekiant pateisinti ir diskriminacinio pobūdžio kiekybiniams apribojimams lygiaverčio poveikio priemones. Tokią išvadą patvirtina ir tai, kad Teisingumo Teismas nusistovėjusioje praktikoje pabrėžia, jog aplinkos apsauga yra vienas iš pagrindinių Bendrijos tikslų( ). Šiomis aplinkybėmis būtų sunkiai suprantama, jei diskriminacinio pobūdžio laisvo prekių judėjimo ribojimo jokiomis aplinkybėmis nebūtų galima pateisinti privalomaisiais aplinkos apsaugos pagrindais( ).

90. Tačiau galimybė privalomaisiais aplinkos apsaugos pagrindais pateisinti ir diskriminacinio pobūdžio laisvo prekių judėjimo apribojimą nereiškia, kad diskriminacinio ir nediskriminacinio pobūdžio priemonių pateisinimo tikrinimas būtinai turi vykti vienodai. Priešingai, reikėtų remtis tuo, kad į laisvą prekių judėjimą ribojančios priemonės diskriminacinį pobūdį gali būti atsižvelgiama tikrinant priemonės proporcingumą, o griežčiau gali būti tikrinamas tokių priemonių būtinumas ir adekvatumas( ).

91. Iš viso to darau išvadą, kad kiekybiniams apribojimams lygiaverčio poveikio priemones galima pateisinti privalomaisiais aplinkos apsaugos pagrindais, jei jos suderinamos su proporcingumo principu. Privalomaisiais aplinkos apsaugos pagrindais iš esmės galima pateisinti ir diskriminacinio pobūdžio priemones.

b) Proporcingumo tikrinimas

92. Šioje byloje neginčijama, kad Nutarimas dėl sektorinio eismo draudimo priimtas siekiant užtikrinti aplinkos apsaugą. Tačiau ypač nesutariama dėl to, ar jis atitinka ir proporcingumo principą.

93. Atsakant į klausimą, ar Nutarimas dėl sektorinio eismo draudimo atitinka proporcingumo principą, svarbiausia tai, ar šis nutarimas 1) tinkamas ir 2) būtinas jame paminėtiems aplinkos apsaugos tikslams pasiekti ir ar dėl jo kylantis laisvo prekių judėjimo apribojimas yra 3) adekvatus( ).

i) Dėl Nutarimo dėl sektorinio eismo draudimo tinkamumo

94. Pagal Teisingumo Teismo praktiką priemonė yra tinkama užtikrinti nurodyto tikslo įgyvendinimą, jeigu ja iš tikrųjų nuosekliai ir sistemiškai siekiama šio tikslo( ).

95. Todėl vertinant, ar sektorinis eismo draudimas gali užtikrinti juo siekiamo aplinkos apsaugos tikslo įgyvendinimą, iš esmės reikia išsiaiškinti, ar šis eismo draudimas nuosekliai ir sistemiškai gali prisidėti prie azoto dioksido koncentracijos palei Ino slėnio autostradą A 12 sumažinimo.

96. Atsižvelgdama į ypatingą kombinuotojo vežimo lydint riedančiaisiais keliais vaidmenį visoje sektorinio eismo draudimo koncepcijoje, turiu abejonių dėl Austrijos Respublikos tvirtinimo, kad šis eismo draudimas nuosekliai prisideda mažinant azoto dioksido koncentraciją palei Ino slėnio autostradą A 12.

97. Sektoriniu eismo draudimu iš esmės siekiama sumažinti išmetamo azoto dioksido kiekį palei Ino slėnio autostradą A 12 mažinant šia autostrada važiuojančių sunkvežimių skaičių. Pagal pačios Austrijos Respublikos pateiktus duomenis eismo draudimas turėtų poveikį maždaug 194 000 sunkvežimių per metus, kurių didžioji dalis turėtų būti nukreipta geležinkeliais. Austrijos Respublikos teigimu, yra trys krovinių vežimo geležinkeliais būdai, būtent: tradicinis vežimas geležinkeliais, kombinuotasis vežimas nelydint ir kombinuotasis vežimas lydint riedančiaisiais keliais( ).

98. Atsižvelgiant į Nutarimo dėl sektorinio eismo draudimo tikslus ir struktūrą, manytina, kad galiausiai prekių transportas, kurio atžvilgiu nustatytas šis draudimas, turėtų būti nukreiptas į „tradicinį“ transportą geležinkeliais (tradicinį vežimą geležinkeliais arba kombinuotąjį vežimą nelydint). Šiomis aplinkybėmis eismo draudimas siejamas ne tiesiogiai su sunkvežimių išmetamų teršalų kiekiu, o su vežamomis prekėmis. Remiantis Austrijos Respublikos paaiškinimu, eismo draudimas taikomas tik krovinių, kuriuos lengvai būtų galima vežti geležinkeliais, transportui, t. y. kroviniams, kurie ypač tinkami vežti geležinkeliais „tradiciniu“ būdu ir kurie šiuo metu didžiąja dalimi jau vežami geležinkeliais( ). Atsižvelgiant į šias aplinkybes vežimo riedančiaisiais keliais pasiūlymas turėtų būti vertinamas kaip papildoma vežimo geležinkeliais alternatyva, kuri turėtų papildyti logistinį keliais gabenamų krovinių, kuriuos lengvai būtų galima vežti geležinkeliais, nukreipimo geležinkeliais procesą taikant tradicinio vežimo geležinkeliais arba kombinuotojo vežimo nelydint būdus( ).

99. Kadangi tarptautinių vežimų atveju toks perėjimas prie „tradicinio“ vežimo geležinkeliais negali būti įvykdytas per Nutarime dėl sektorinio eismo draudimo numatytą dviejų etapų pereinamąjį keturių mėnesių (pirmasis etapas) ir vienų metų (antrasis etapas) laikotarpį( ), sektorinis eismo draudimas lemia, kad didelė sunkvežimių, kuriems taikomas eismo draudimas, dalis konkrečiai nenustatytu pereinamuoju laikotarpiu turėtų būti nukreipta riedančiaisiais keliais. Remiantis pačios Austrijos Respublikos teigimu, vežimo riedančiaisiais keliais pasiūlymas šiuo tikslu buvo atitinkamai išplėstas( ).

100. Vežimas riedančiaisiais keliais išsiskiria tuo, kad sunkvežimis vežamas kartu su vairuotoju, t. y. vežimu riedančiaisiais keliais galima be jokių papildomų priemonių pasinaudoti gabenant ir krovinius, kurių nebūtų galima lengvai vežti geležinkeliais( ). Todėl, kiek tai susiję su aplinkos apsauga, vežimas riedančiaisiais keliais ypač tinka daug teršalų išmetantiems sunkvežimiams pervežti, netgi neatsižvelgiant į tai, ar vežami kroviniai gali būti lengvai gabenami geležinkeliais. Tačiau sektorinio eismo draudimo, kurio struktūra yra dviejų etapų, atveju visiškai neatsižvelgiama į šį ypatingą vežimo riedančiaisiais keliais požymį. Kaip jau minėta, galiausiai jis reiškia, kad detaliau neapibūdintu pereinamuoju laikotarpiu didelė dalis krovinių, kuriuos lengvai būtų galima vežti geležinkeliais, transporto turės būti nukreipta riedančiaisiais keliais, neatsižvelgiant į naudojamų sunkvežimių išmetamų teršalų kiekį.

101. Atsižvelgiant į šį Nutarimo dėl sektorinio eismo draudimo pagrindinio elemento prieštaringumą, man atrodo, kad šis nutarimas nėra visiškai nuoseklus aplinkos atžvilgiu. Šiomis aplinkybėmis be tolesnio tikrinimo negalima patvirtinti, kad Nutarimas dėl sektorinio eismo draudimo gali sumažinti azoto dioksido koncentraciją palei Ino slėnio autostradą A 12.

ii) Dėl Nutarimo dėl sektorinio eismo draudimo būtinumo

102. Tuo atveju, jei Teisingumo Teismas patvirtintų, kad Nutarimas dėl sektorinio eismo draudimo gali sumažinti azoto dioksido koncentraciją palei Ino slėnio autostradą A 12, reikėtų patikrinti, ar eismo draudimas buvo būtinas nurodytam aplinkos apsaugos tikslui pasiekti.

103. Tam tikra priemonė yra būtina, jeigu iš daugelio priemonių, tinkamų siekiamam tikslui pasiekti, ji mažiausiai pakenkia atitinkamam interesui arba atitinkamam teisiniam gėriui( ).

104. Kaip tvirtina Austrijos Respublika, Nutarimas dėl sektorinio eismo draudimo yra priemonių paketo, kuriuo iki 2010 m. siekiama sumažinti azoto dioksido teršalų kiekį nuo 9,9 % iki 10,7 %, dalis. Dėl sektorinio eismo draudimo azoto dioksido teršalų kiekis turėtų sumažėti 1,5 %( ).

105. Austrijos Respublika kaip azoto dioksido teršalų kiekio sumažinimo 1,5 % galimybės įrodymą nurodo „Tirolio federalinės žemės programą pagal IG‑L 9a straipsnį“( ), kuri pateikta kaip priedas. Šioje programoje nurodomos įvairių transporto srities priemonių potencialas sumažinti azoto dioksido teršalų kiekį. Analizuojamoms priemonėms priklauso ir sektorinis eismo draudimas Ino slėnio autostrada A 12, kuris turėtų daryti poveikį 200 000 ja važiuojančių automobilių, o tai atitinka 7,3 % visų A 12 autostrada važiuojančių sunkvežimių( ). Toks eismo draudimas lemtų azoto dioksido teršalų kiekio sumažinimą 1,5 %( ). Tačiau Austrijos Respublika atsiliepime į ieškinį kartu pabrėžė, kad, nukrypstant nuo ankstesnių planų, eismo draudimas darys poveikį ne 200 000, o tik 194 000 sunkvežimių, kurių maršrutas eina šia autostrada, per metus. Tai atitinka ne 7,3 %, o 6,6 % visų A 12 autostrada važiuojančių sunkiasvorių transporto priemonių( ).

106. Nors Austrijos Respublika atsiliepime į ieškinį rėmėsi tuo, kad eismo draudimas darys poveikį ne, kaip anksčiau planuota, 7,3 %, o tik 6,6 % visų ja važiuojančių sunkiasvorių transporto priemonių per metus, tačiau ji niekuo nemotyvuodama palaikė poziciją dėl pirminiuose planuose nurodytos galimybės sumažinti azoto dioksido teršalų kiekį 1,5 %. Per posėdį paprašyta tai paaiškinti, Austrijos Respublika nurodė, kad apskaičiuojant sektorinio eismo draudimo potencialą sumažinti azoto dioksido teršalų kiekį turi būti priimtina tam tikra paklaida ir kad ja važiuojančių sunkvežimių skaičiaus sumažėjimas 6 000 per metus neviršija šios paklaidos ribų.

107. Nors iš šio paaiškinimo galima suprasti, kad apskaičiuojant sektorinio eismo draudimo potencialą sumažinti azoto dioksido teršalų kiekį buvo taikyta didelė paklaida, tačiau Komisija Austrijos Respublikos argumentams šiuo klausimu neprieštaravo. Bylos medžiagoje taip pat nėra kitų duomenų, suteikiančių pagrindą abejoti šių teiginių teisingumu. Šiomis aplinkybėmis toliau bus remiamasi tuo, kad sektorinio eismo draudimas gali sumažinti azoto dioksido teršalų kiekį 1,5 %.

108. Komisijos ir Austrijos Respublikos nuomonės ypač išsiskiria nagrinėjant klausimą, ar sektorinio eismo draudimo potencialas sumažinti azoto dioksido teršalų kiekį galėtų būti pasiektas ir mažiau ribojančiomis su eismu susijusiomis priemonėmis.

109. Komisijos manymu, esama daugelio mažiau ribojančių priemonių, kurių nebuvo imtasi, pavyzdžiui, nuolatinio greičio ribojimo Ino slėnio autostradoje, senesniems sunkvežimiams numatyto eismo draudimo taikymo ir aukštesnes europines normas atitinkančioms transporto priemonėms, diferencijuoto eismo draudimo taikymo atsižvelgiant į taršos klases, griežtesnių priemonių lengvųjų transporto priemonių eismo atžvilgiu, priemonių, susijusių su kelių mokesčių taikymu sunkvežimiams ir lengviesiems automobiliams, ir kitų poveikį ekonominiam elgesiui darančių priemonių. Šiuos pasiūlymus Austrijos Respublika motyvuotai atremia.

110. Nors pačiam Teisingumo Teismui nereikia konkrečiai išreikšti nuomonės dėl to, ar galbūt galėjo būti pasirinktos kitos alternatyvios priemonės, siekiant sumažinti azoto dioksido teršalų kiekį( ), ir, jei taip, kokios, tikrinant, ar sektorinis eismo draudimas buvo būtinas, reikia šią priemonę palyginti su viena ar keletu priemonių, potencialiai galinčių sumažinti azoto dioksido teršalų kiekį, kurių nebuvo imtasi.

111. Šiuo atveju ypatingą reikšmę turi Komisijos argumentai dėl visus metus galiojančio greičio ribojimo iki 100 km/h potencialo sumažinti azoto dioksido teršalų kiekį.

112. Remdamasi Heidelbergo energijos ir aplinkos tyrimų instituto (Institut für Energie‑ und Umweltforschung Heidelberg (ifeu)) ekspertų skaičiavimais( ), Komisija tvirtina, kad visus metus galiojantis greičio ribojimas iki 100 km/h gali sumažinti per metus išmetamo azoto dioksido teršalų kiekį maždaug 7,5 %, o nuo 2007 m. lapkričio galiojantis kintamas greičio ribojimas leidžia pasiekti tik 3,6–3,8 % sumažinimą. Taigi papildomas azoto dioksido teršalų kiekio sumažinimo potencialas dėl visus metus galiojančio greičio ribojimo yra beveik 4 %. Net jei Austrijos vyriausybės pateiktais duomenimis galima būtų remtis kaip atskaitos tašku, papildomas azoto dioksido teršalų sumažinimo potencialas dėl greičio ribojimo iki 100 km/h visus metus gerokai viršija azoto dioksido teršalų sumažinimą 1,5 %, kurio siekia Austrijos Respublika sektoriniu eismo draudimu( ).

113. Austrijos Respublikos manymu, Komisijos teiginiai dėl visus metus galiojančio greičio ribojimo poveikio yra nepagrįsti faktais ir metodiškai klaidingi( ). Ji, be kita ko, remiasi 2009 m. rugpjūčio 6 d. Ökoscience AG ekspertize( ). Austrijos Respublika, be kita ko, pabrėžia, kad vidutinis greitis, galiojant 130 km/h greičio ribojimui, 2006 m. buvo tik 116 km/h, 2009 m. – tik 111 km/h, o vidutinis greitis, galiojant 100 km/h greičio ribojimui, iš tiesų yra 103 km/h. Šiomis aplinkybėmis visus metus galiojančio greičio apribojimo iki 100 km/h įvedimas reikštų greičio sumažėjimą 8 km/h, palyginti su laiku, kai galiojo 130 km/h greičio limitas. Toks nedidelis greičio sumažėjimas paaiškina, kodėl visus metus galiojančio greičio ribojimo iki 100 km/h įvedimas reikštų azoto dioksido teršalų kiekio sumažėjimą tik 1,1 %( ).

114. Kaip jau minėjau, vertinant, ar priemonė yra būtina, reikia nustatyti, ar iš keleto priemonių, kurios tinkamos nurodytam tikslui pasiekti, ji daro mažiausią neigiamą poveikį tam tikram interesui ar teisiniam gėriui.

115. Ypač atsižvelgiant į tai, kad, remiantis Austrijos Respublikos teigimu, vidutinio greičio sumažėjimas 8 km/h tuomet, kai galioja 130 km/h greičio apribojimas, gali sumažinti azoto dioksido teršalų kiekį 1,1 %, mano manymu, pritartina Komisijos argumentams, kad bendrosios vidutinio greičio ribojimo priemonės potencialas sumažinti azoto dioksido teršalų kiekį yra didelis. Be to, – vien matematiniu aspektu – neigiamos tokio vidutinio greičio mažinimo pasekmės yra daugiau ribotos, kaip galima apskaičiuoti remiantis vidutinio greičio Ino slėnio autostrados atkarpoje, kurioje taikomas eismo draudimas, sumažinimo nuo 111 km/h iki 103 km/h pavyzdžiu. Norint nuvažiuoti visą 90 km atkarpą vidutiniu 111 km/h greičiu, skaičiuojant vien matematiškai, prireiktų maždaug 48 minučių. Norint tą pačią atkarpą įveikti 103 km/h vidutiniu greičiu, skaičiuojant vien matematiškai, prireiktų apie 52 minučių. Taigi, imant visą atkarpą, susidaro tik maždaug 4 minučių skirtumas.

116. Apibendrinant, pirma, reikia pabrėžti, kad sektorinis eismo draudimas, dėl kurio autostradoje A 12 draudžiama važiuoti 6,6 % visų ja važiuojančių sunkiasvorių transporto priemonių, daro didelį poveikį laisvam prekių judėjimui, nors ši priemonė azoto dioksido teršalų kiekį gali sumažinti tik 1,5 %. Antra, iš byloje esančios medžiagos dėl visus metus galiojančio greičio ribojimo matyti, kad Austrijos Respublika, vien laikinai sumažindama vidutinį greitį 8 km/h, galėtų pasiekti, kad išmetamas azoto dioksido teršalų kiekis sumažėtų daugiau nei 1 %.

117. Atsižvelgiant į šiuos svarstymus, pažymėtina, kad, palyginus azoto dioksido teršalų kiekio sumažinimo galimybes kartu su sektorinio eismo draudimo poveikiu ir visus metus galiojantį greičio ribojimą, matyti, kad sektorinis eismo draudimas galiausiai neatitinka būtinumo reikalavimo.

iii) Dėl Nutarimo dėl sektorinio eismo draudimo adekvatumo

118. Jei Teisingumo Teismas, kitaip, nei teigiama šioje išvadoje, padarytų išvadą, kad Nutarimas dėl sektorinio eismo draudimo yra būtinas, papildomai reikėtų patikrinti, ar šis eismo draudimas neadekvačiai riboja laisvą prekių judėjimą. Taip būtų tuo atveju, jei sektorinis eismo draudimas, nepaisant jo teigiamo poveikio aplinkai, reikštų pernelyg didelį laisvo prekių judėjimo apribojimą.

119. Atsakymas į klausimą, ar nagrinėjamu atveju esama tokio pernelyg didelio laisvo prekių judėjimo apribojimo, iš esmės priklauso nuo to, ar esama pakankamai krovinių, kurių atžvilgiu nustatytas eismo draudimas, transporto alternatyvų.

120. Šiuo klausimu atkreiptinas dėmesys, kad autostrados atkarpa, kurioje taikomas sektorinis eismo draudimas, yra itin svarbios susisiekimo tarp tam tikrų valstybių narių arterijos dalis. Todėl, vertinant atskirai, sektorinis eismo draudimas yra radikalus laisvo prekių judėjimo apribojimas( ). Neigiamas sektorinio eismo draudimo poveikis laisvam prekių judėjimui ir laisvam prekių tranzitui galėtų būti sušvelnintas, užtikrinus realias galimybes atitinkamus krovinius vežti kitomis transporto priemonių rūšimis ar nukreipti juos kitais keliais. Tai vėlgi turėtų teigiamą poveikį vertinant sektorinio eismo draudimo adekvatumą.

121. Proceso dalyviai ypač nesutaria dėl klausimo, ar sektorinio eismo draudimo įsigaliojimo metu būta realių galimybių užtikrinti atitinkamų krovinių vežimą kitomis transporto priemonių rūšimis ar nukreipti juos kitais keliais. Austrijos Respublika pabrėžia galimybes nukreipti atitinkamą transportą geležinkeliais bei egzistuojančiais alternatyviais keliais, o Komisija, Italijos Respublika ir Nyderlandų Karalystė atkreipia dėmesį į daugybę problemų, kurios kliudytų efektyviai naudoti šias alternatyvias transporto priemonių rūšis ar kitus kelių maršrutus.

122. Mano manymu, Austrijos Respublika nepateikė įrodymų, kad sektorinio eismo draudimo planuoto įsigaliojimo metu būta pakankamai galimybių per Alpes vežamas atitinkamas prekes nukreipti kitais keliais.

123. Pagal nusistovėjusią teismo praktiką įsipareigojimo neįvykdymas turi būti vertinamas atsižvelgiant į valstybės narės padėtį pagrįstoje nuomonėje nustatyto termino pabaigoje ir į vėlesnius pakeitimus Teisingumo Teismas atsižvelgti negali( ). Šiomis aplinkybėmis klausimas, ar būta pakankamai galimybių nukreipti transportą kitais keliais, turi būti vertinamas pagal situaciją, apibrėžtą Austrijos teisės aktuose 2008 m. birželio 9 d. Tuo metu 2008 m sausio 1 d. įsigaliojusiame 2007 m. gruodžio 17 d. Nutarime dėl sektorinio eismo draudimo buvo numatytas dviejų etapų eismo draudimo įvedimas maždaug 90 km ilgio atkarpoje tarp Langkampfen (maždaug 6 km nuo Austrijos ir Vokietijos sienos) ir Zirl (maždaug 12 km į vakarus nuo Insbruko). Pirmajame etape nuo 2008 m. gegužės 2 d. buvo uždraustas atliekų, žvirgždo, žemių ir iškastos žemės tranzitas. Nuo 2009 m. sausio 1 d. šis draudimas taip pat taikomas vežant rąstus ir žieves, geležinguosius ir negeležinguosius mineralus, variklines transporto priemones ir priekabas, plieną (išskyrus gelžbetonį ir konstrukcijų plieną, naudojamą statybose), marmurą, travertiną ir plyteles.

124. Austrijos Respublika nurodo tokias transporto alternatyvas kaip prekių gabenimas geležinkeliais (tradicinis vežimas geležinkeliais, kombinuotasis vežimas nelydint ir kombinuotasis vežimas lydint riedančiaisiais keliais) ir naudojimasis alternatyviais kelių transporto maršrutais. Tačiau, mano manymu, nebuvo įrodyta, kad šių transporto alternatyvų būtų pakakę sektorinio eismo draudimo suplanuoto įsigaliojimo metu.

125. Galiausiai atsiliepime į ieškinį dėl tam tikrų prekių tradicinio vežimo geležinkeliais ar kombinuotojo vežimo nelydint Austrijos Respublika pripažino, kad atitinkamo prekių transporto nukreipimo geležinkeliais negalima įgyvendinti taip, kaip suplanuota. Būtent dėl šios priežasties 2008 m. gruodžio 23 d. nutarimu buvo būtina naujai reglamentuoti sektorinį eismo draudimą ir išskaidyti jame numatytą šio draudimo antrąjį etapą( ) ( ).

126. Austrijos Respublikos nuomonė dėl vežimo riedančiaisiais keliais transportavimo pajėgumų iš esmės skiriasi nuo Komisijos ir Italijos Respublikos nuomonių. Austrijos Respublika praneša apie perteklinius pajėgumus, o Komisija ir Italijos Respublika atkreipia dėmesį į daugelį praktinių problemų, dėl kurių geležinkeliai jokiomis aplinkybėmis nebūtų galėję pasiūlyti įgyvendinant Nutarimą dėl sektorinio eismo draudimo reikalingų transportavimo pajėgumų. Komisija ir Italijos Respublika mano, kad jų nuomonę, be kita ko, patvirtina tai, jog galiausiai Austrijos Respublika pakeitė pirmiau numatytus du sektorinio eismo draudimo įvedimo etapus keturiais ir tuo de facto prailgino pereinamąjį laikotarpį.

127. Mano manymu, atsižvelgiant į visus turimus dokumentus ir informaciją, neįrodyta, kad dėl vežimo riedančiaisiais keliais pasiūlymo planuojamo sektorinio eismo draudimo įvedimo dviem etapais atveju būtų atsiradę pakankamai transportavimo pajėgumų.

128. Atsižvelgiant į šias aplinkybes, pirmiausia atkreiptinas dėmesys, kad vežimo riedančiaisiais keliais pasiūlymas taikomas tik teritorijai į rytus nuo Insbruko. Teritorijoje į vakarus nuo Insbruko vežimo riedančiaisiais keliais alternatyvos nėra.

129. Tačiau, mano manymu, kiek tai susiję su teritorija į rytus nuo Insbruko, taip pat esama didelių abejonių dėl Austrijos Respublikos teiginių, kad ir anksčiau suplanuoto sektorinio eismo draudimo įvedimo dviem etapais atveju vežimo riedančiaisiais keliais pajėgumo būtų pakakę. Ypač aiškiai tai matyti iš 2009 m. parengto žemės ministro pirmininko nutarimo projekto, numatančio penktąjį sektorinio eismo draudimo įvedimo etapą( ). Pagal šį nutarimo projektą 2008 m. gruodžio 23 d. nutarime numatytas trečiojo etapo įvedimas (nuo 2009 m. liepos 1 d. eismo draudimas taikomas geležingųjų ir negeležingųjų mineralų, plieno, marmuro, travertino ir keraminių plytelių atžvilgiu)( ) buvo dar kartą suskaidytas. Pagal jį eismo draudimas geležingųjų ir negeležingųjų mineralų, marmuro ir travertino atžvilgiu turėjo įsigalioti tik nuo 2010 m. liepos 1 d. Aiškinamajame šio projekto rašte dėl trečiojo etapo pakartotinio suskaidymo remiamasi Eismo planavimo skyriaus išvada, kad vežimo riedančiaisiais keliais pasiūlymas negalės būti papildytas laiku, t. y. iki sektorinio eismo draudimo trečiojo etapo įsigaliojimo( ). Šiame dokumente, be kita ko, taip pat pabrėžta, kad bet kokiu atveju turi būti vengiama vežimo riedančiaisiais keliais 100 % apkrovos, nes tai beveik garantuotai sukeltų eksploatacijos problemų( ). Todėl šis dokumentas yra pakankamas įrodymas to, kad visiškai tikėtina, jog vežimo riedančiaisiais keliais pasiūlymas anksčiau suplanuoto sektorinio eismo draudimo įvedimo dviem etapais atveju negalėtų be kliūčių patenkinti dėl to kylančio papildomo transportavimo poreikio.

130. Taip pat abejotina, ar Austrijos Respublikos nurodyti kiti keliai per Rezijos perėją ir per Šveicariją gali būti reali transporto, kurio atžvilgiu nustatytas sektorinis eismo draudimas, alternatyva.

131. Dėl maršruto per Rezijos perėją reikia atkreipti dėmesį, kad ir šioje atkarpoje galioja sunkvežimių eismo draudimas, nors ir su išimtimis tiesioginiam sunkvežimių eismui iš prie Rezijos kelio esančių regionų arba į juos ar tarp Forarlbergo arba didžiosios dalies Bodeno ežero regiono ir tam tikros Šiaurės Italijos dalies (Venecijos regiono, Trento provincijos bei didžiosios Pietų Tirolio dalies). Todėl krovinių transportas, kuris pakraunamas arba iškraunamas už minėtų regionų ribų, negali naudotis šiuo alternatyviu maršrutu.

132. Galiausiai Austrijos Respublika kaip papildomą kelių transporto nukreipimo maršrutą nurodo Šveicarijos kelių tinklą. Tačiau Italijos Respublika, darydama nuorodą į „lašų skaičiavimo sistemą“, galiojančią svarbiose Šveicarijos greitkelių tinklo šiaurės–pietų eismo arterijose, kvestionuoja galimybę krovinių transportą, kurio atžvilgiu nustatytas sektorinis eismo draudimas, iš dalies nukreipti per Šveicariją. Pagal šią „lašų skaičiavimo sistemą“ labai intensyvaus sunkiasvorių transporto priemonių eismo fazė gali lemti visišką sunkiasvorių transporto priemonių eismo uždraudimą šiaurės–pietų eismo arterijose( ). Austrijos Respublika to neginčija, priešingai, ji tvirtina, kad toks sunkvežimių judėjimo ribojimas atsižvelgiant į eismo intensyvumą, kaip ir „lašų skaičiavimo sistema“, reiškia didesnę ir transporto įmonių sunkiai apskaičiuojamą laiko riziką( ). Ši aplinkybė aiškiai parodo, kad Šveicarijos kelių tinklas tik ribotai gali būti naudojamas kaip krovinių transporto, kurio atžvilgiu nustatytas sektorinis eismo draudimas, nukreipimo maršrutas.

133. Remiantis šiais argumentais darytina išvada, kad nebuvo pateikta pakankamai įrodymų, jog įsigaliojant sektoriniam eismo draudimui pagal 2007 m. gruodžio 17 d. Nutarimą dėl sektorinio eismo draudimo būta ar galėjo būti suteikta pakankamai atitinkamų krovinių vežimo kitomis transporto rūšimis ar kitais kelių maršrutais galimybių. Šiomis aplinkybėmis 2007 m. gruodžio 17 d. Nutarimu dėl sektorinio eismo draudimo nustatytas eismo draudimas Ino slėnio autostrada vertintinas kaip grubus laisvo prekių judėjimo suvaržymas. Kadangi šiuo eismo draudimu azoto dioksido teršalų kiekį siekiama sumažinti tik 1,5 %, darau išvadą, kad iš 2007 m. gruodžio 17 d. Nutarimo dėl sektorinio eismo draudimo išplaukiantis laisvo prekių judėjimo apribojimas yra neadekvatus.

c) Tarpinė išvada

134. Iš išdėstytų argumentų matyti, kad sektorinis eismo draudimas nebūtinas nurodytiems aplinkos apsaugos tikslams pasiekti ir tik iš dalies tam tinkamas. Be to, jis neadekvačiai apriboja laisvą prekių judėjimą. Šiomis aplinkybėmis visas sektorinis eismo draudimas yra neproporcingas.

VIII – Apibendrinimas

135. Atsižvelgdama į išdėstytus argumentus, darau išvadą, kad 2007 m. gruodžio 17 d. Nutarimas dėl sektorinio eismo draudimo laikytinas kiekybiniam apribojimui lygiaverčio poveikio priemone, kaip tai suprantama pagal EB 28 ir EB 29 straipsnius, kuri iš esmės gali būti pateisinama privalomaisiais aplinkos apsaugos pagrindais. Tačiau nagrinėjamu atveju dėl sektorinio eismo draudimo neproporcingumo toks pateisinimas vis dėlto negalimas.

IX – Bylinėjimosi išlaidos

136. Pagal Procedūros reglamento 69 straipsnio 2 dalį pralaimėjusiai šaliai nurodoma padengti bylinėjimosi išlaidas, jeigu laimėjusi šalis to reikalavo. Kadangi Komisija prašė priteisti bylinėjimosi išlaidas iš Austrijos Respublikos, o ši iš esmės pralaimėjo bylą, pastaroji turi jas padengti. Remiantis Procedūros reglamento 69 straipsnio 4 dalimi, Komisijos pusėje įstojusios į bylą šalys pačios padengia savo išlaidas.

X – Išvada

137. Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, Teisingumo Teismui siūlau priimti tokį sprendimą:

1) 2007 m. gruodžio 17 d. Tirolio žemės ministro pirmininko nutarimu, kuriuo Ino slėnio autostrada A 12 draudžiamas tam tikrų krovinių vežimas tolimaisiais reisais, įvedusi tam tikrus krovinius vežančių sunkvežimių, kurių bendroji masė yra daugiau nei 7,5 t, eismo draudimą autostrados A 12 atkarpoje, Austrijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal EB 28 ir EB 29 straipsnius.

2) Priteisti iš Austrijos Respublikos bylinėjimosi išlaidas.

3) Italijos Respublika ir Nyderlandų Karalystė pačios padengia savo bylinėjimosi išlaidas.