Byla C‑366/04

Georg Schwarz

prieš

Bürgermeister der Landeshauptstadt Salzburg

(Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg prašymas priimti prejudicinį sprendimą)

„Laisvas prekių judėjimas – Kiekybiniai apribojimai – Lygiaverčio poveikio priemonės – Nacionalinės teisės nuostata, draudžianti prekybą neįpakuotais saldumynais iš prekybos automatų – Maisto produktų higiena“

Generalinio advokato L. A. Geelhoed išvada, pateikta 2005 m. birželio 28 d. I‑0000

2005 m. lapkričio 24 d. Teisingumo Teismo (pirmoji kolegija) sprendimas . I‑0000

Sprendimo santrauka

Laisvas prekių judėjimas – Kiekybiniai apribojimai – Lygiaverčio poveikio priemonės – Maisto produktų higiena – Direktyva 93/43 – Nacionalinės teisės nuostata, draudžianti prekybą neįpakuotais saldumynais iš prekybos automatų – Pateisinimas – Visuomenės sveikatos apsauga

(EB 28 ir 30 straipsniai; Tarybos direktyvos 93/43 7 straipsnis)

EB 28 ir 30 straipsnių bei Direktyvos 93/43 dėl maisto produktų higienos 7 straipsnio nuostatos nedraudžia prieš šios direktyvos įsigaliojimą priimtos nacionalinės nuostatos, uždraudžiančios neįpakuotų konditerijos gaminių, kurių gamyboje panaudotas natūralus cukrus ar cukraus pakaitalai, prekybą iš prekybos automatų.

Iš tiesų tokia nuostata, net jeigu ji iš principo ir yra lygiaverčio poveikio priemonė EB 28 straipsnio prasme, gali būti pateisinama pagal EB 30 straipsnį visuomenės sveikatos apsaugos sumetimais, jeigu ji yra tinkama ir proporcinga priemonė siekiamam tikslui pasiekti.

(žr. 29, 33, 36, 38 punktus ir rezoliucinę dalį)

TEISINGUMO TEISMO (pirmoji kolegija)

SPRENDIMAS

2005 m. lapkričio 24 d.( )

„Laisvas prekių judėjimas – Kiekybiniai apribojimai – Lygiaverčio poveikio priemonės – Nacionalinės teisės nuostata, draudžianti prekybą neįpakuotais saldumynais iš prekybos automatų – Maisto produktų higiena“

Byloje C‑366/04

dėl Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg (Austrija) 2004 m. rugpjūčio 16 d. sprendimu, kurį Teisingumo Teismas gavo 2004 m. rugpjūčio 23 d., pagal EB 234 straipsnį pateikto prašymo priimti prejudicinį sprendimą byloje

Georg Schwarz

prieš

Bürgermeister der Landeshauptstadt Salzburg,

TEISINGUMO TEISMAS (pirmoji kolegija),

kurį sudaro kolegijos pirmininkas P. Jann, teisėjai J. N. Cunha Rodrigues, E. Juhász (pranešėjas), M. Ilešič ir E. Levits,

generalinis advokatas L. A. Geelhoed,

kancleris R. Grass,

atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį,

išnagrinėjęs pastabas, pateiktas:

– G. Schwarz, atstovaujamo advokatų J. Dengg, M. Vavrousek ir T. Hölber,

– Europos Bendrijų Komisijos, atstovaujamos J.‑P. Keppenne ir B. Schima,

susipažinęs su 2005 m. birželio 28 d. posėdyje pateikta generalinio advokato išvada,

priima šį

Sprendimą

1 Prašymas priimti prejudicinį sprendimą susijęs su EB 28–30 straipsnių bei 1993 m. birželio 14 d. Tarybos direktyvos Nr. 93/43/EEB dėl maisto produktų higienos (OL L 175, p. 1, toliau – direktyva) 7 straipsnio išaiškinimu.

2 Šis prašymas buvo pateiktas sprendžiant ginčą tarp G. Schwarz ir Bürgermeister der Landeshauptstadt Salzburg, kuris pradėjo administracinių nuobaudų skyrimo procedūrą prieš šį asmenį dėl to, kad jis prekiavo neįpakuotais saldumynais iš prekybos automatų.

Teisinis pagrindas

Bendrijos teisė

3 EB 28 straipsnis draudžia kiekybinius importo apribojimus ir visas lygiaverčio poveikio priemones valstybių narių tarpusavio prekyboje.

4 Remiantis EB 30 straipsniu, EB 28 straipsnis nekliudo taikyti prekių importo draudimų arba apribojimų, jei jie yra pateisinami žmonių ar gyvūnų sveikatos bei gyvybės apsaugos sumetimais, su sąlyga, kad tokie draudimai arba apribojimai nėra savavališka diskriminacijos priemonė ar užslėptas valstybių narių tarpusavio prekybos apribojimas.

5 Direktyvos pirma konstatuojamoji dalis nustato, kad laisvas maisto produktų judėjimas yra būtina prielaida vidaus rinkai sukurti.

6 Remiantis direktyvos antra konstatuojamąja dalimi, žmogaus sveikatos apsauga yra svarbiausia.

7 Pagal direktyvos ketvirtą konstatuojamąją dalį bendrieji maisto produktų higienos reikalavimai turi būti tarpusavyje suderinti, kad būtų apsaugota žmogaus sveikata.

8 Direktyvos 1 straipsnis nustato:

„1. Šioje direktyvoje nustatytos bendrosios maisto produktų higienos taisyklės ir šių taisyklių laikymosi tikrinimo tvarka.

2. Ši direktyva taikoma nepažeidžiant nuostatų, priimtų pagal konkretesnes Bendrijos maisto higienos taisykles. <…>“

9 Direktyvos 3 straipsnio 1 dalis numato:

„Maisto produktai ruošiami, perdirbami, gaminami, pakuojami, laikomi, vežami, paskirstomi, tvarkomi ir siūlomi parduoti ar tiekiami laikantis higienos reikalavimų.“

10 Remiantis direktyvos 3 straipsnio 2 dalimi, maisto įmonės turi nustatyti svarbius savo veiklos etapus maisto saugai užtikrinti ir garantuoti, kad remiantis toje pačioje dalyje išvardytais principais, taikomais plėtojant HACCP sistemą (rizikos veiksnių analizės ir svarbių jų valdymo taškų sistema), būtų nustatytos, įgyvendinamos, palaikomos ir tobulinamos atitinkamos saugos sistemos.

11 Direktyvos 3 straipsnio 3 dalis nustato:

„Maisto įmonės turi laikytis higienos taisyklių, nustatytų šio reglamento priede. <...>“

12 Direktyvos 7 straipsnio 1 dalis numato:

„Valstybės narės, remdamosi Sutartimi, gali turėti, keisti ar įvesti konkretesnes nacionalines higienos nuostatas negu išdėstytos šioje direktyvoje, jeigu tokios nuostatos:

– ne mažiau griežtos už pateiktas priede,

– neapriboja, netrukdo ar nesudaro kliūčių prekybai maisto produktais, pagamintais laikantis šios direktyvos reikalavimų.“

13 Direktyvos priedo III skyriuje išvardyti šie reikalavimai, taikomi kilnojamoms ir (ar) laikinoms patalpoms bei smulkių maisto prekių prekybos automatams:

„1. Patalpos ir smulkių maisto prekių prekybos automatai turi būti išdėstyti, sukonstruoti, valomi ir prižiūrimi taip, kad būtų galima išvengti maisto užteršimo pavojaus ir kad į jas nepatektų kenkėjai, kiek to praktiškai įmanoma pasiekti.

2. Visų pirma ir jei būtina:

<…>

b) paviršiai, kurie gali liestis su maistu, turi būti švarūs, lengvai valomi ir, jei būtina, dezinfekuojami. Jie turi būti pagaminti iš lygių, plaunamų, netoksiškų medžiagų, nebent maisto įmonės gali įrodyti kompetentingai institucijai, kad ir kitos panaudotos medžiagos atitinka keliamus reikalavimus;

<…>

d) turi būti tinkamai pasirūpinta maisto produktų valymu;

<…>

h) maisto produktai turi būti laikomi taip, kad būtų galima išvengti jų užteršimo, kiek tai praktiškai įmanoma.“

14 To paties priedo IX skyriaus „Nuostatos, taikomos maisto produktams“ 3 punktas nustato:

„Visas maistas, kuris yra tvarkomas rankomis, laikomas, pakuojamas, teikiamas parduoti ir vežamas, turi būti saugomas nuo bet kokio užteršimo, dėl kurio jis gali nebetikti žmonėms vartoti ir tapti kenksmingu sveikatai, arba nuo tokio užteršimo, dėl kurio pagrįstai negalima tikėtis, kad maistas galėtų būti tinkamas vartoti. Maistas turi būti laikomas ir (ar) saugomas taip, kad visiškai sumažėtų bet kokia jo užteršimo galimybė. Turi būti naudojamos tinkamos apsaugos nuo parazitų procedūros.“

Nacionalinė teisė

15 Direktyvos nuostatos į Austrijos nacionalinę teisę buvo perkeltos 1998 m. vasario 3 d. Reglamentu dėl maisto produktų higienos (Lebensmittelhygieneverordnung) (BGBl. II, 31/1998, BGBl. II, 33/1999 paskelbta redakcija). Direktyvos nuostatos į šį reglamentą buvo perkeltos praktiškai identiškomis formuluotėmis.

16 1988 m. vasario 10 d. Reglamento dėl konditerijos gaminių smulkių maisto prekių prekybos automatuose higienos (Verordnung über die Hygiene bei Zuckerwaren aus Automaten) (BGBl. 127/1988, toliau – Reglamentas dėl konditerijos gaminių higienos) 1 straipsnio 1 ir 2 dalys suformuluotos taip:

„1. Prekybos konditerijos gaminiais automatai šio reglamento prasme yra prekybos automatai, kurie, į juos įmetus tam tikrą pinigų sumą, išduoda konditerijos gaminius, kurių gamyboje panaudotas cukrus ar cukraus pakaitalai. Šie konditerijos gaminiai, laikomi uždaroje talpoje, išduodami per prekių išdavimo kanalą, turintį prekių paėmimo ertmę.

2. Prekybos konditerijos gaminiais automatai turi būti išdėstyti ar pastatyti taip, kad ant jų tiesiogiai nekristų saulės spinduliai. Siekiant išvengti bet kokio užteršimo, prekių paėmimo ertmė turi būti apsaugota nuo blogų oro sąlygų.“

17 Pagal Reglamento dėl konditerijos gaminių higienos 2 straipsnį:

„Draudžiama prekybos automatuose siūlyti įsigyti neįpakuotus konditerijos gaminius, kurių gamyboje panaudotas cukrus ar cukraus pakaitalai.“

Pagrindinė byla ir prejudicinis klausimas

18 G. Schwarz atžvilgiu Zalcburgo meras priėmė kelis sprendimus dėl administracinių nuobaudų skyrimo, kuriais G. Schwarz kaltinamas prekiavęs įvairiais neįpakuotais kramtomaisiais saldainiais naudodamas prekybos automatus ir tuo pažeidęs Reglamento dėl konditerijos gaminių higienos 2 straipsnio reikalavimus.

19 G. Schwarz dėl šių sprendimų pareiškė ieškinį Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg, kuriame jis tvirtina, kad Reglamentas dėl konditerijos gaminių higienos, ypač jo 2 straipsnis, prieštarauja Bendrijos teisei, ir, be kita ko, direktyvos nuostatoms.

20 Manydamas, kad ginčui išspręsti reikalingas Bendrijos teisės išaiškinimas, Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui tokį prejudicinį klausimą:

„Ar EB 28–30 straipsnių ir Direktyvos 93/43 <...> 7 straipsnio nuostatos nekliudo taikyti prieš šios direktyvos įsigaliojimą priimtą nacionalinę nuostatą, uždraudžiančią neįpakuotų konditerijos gaminių, kurių gamyboje panaudotas natūralus cukrus ar cukraus pakaitalai, prekybą iš prekybos automatų?“

Dėl prejudicinio klausimo

Teisingumo Teismui pateiktos pastabos

21 G. Schwarz tvirtina, kad Reglamento dėl konditerijos gaminių higienos 2 straipsnio reikalavimas įvynioti kiekvieną kramtomąjį saldainį trukdo laisvam maisto produktų judėjimui ir prieštarauja direktyvos 7 straipsniui. Ši nacionalinė nuostata reiškia, kad Austrijos rinkai skirtos nagrinėjamos prekės turi būti specialiai įvyniotos, todėl jos nebegali būti parduodamos dabartiniu metu Austrijoje naudojamuose prekybos automatuose. Tai praktiškai reiškia prekybos kitose valstybėse nei Austrija pagamintais produktais draudimą, kadangi užsienio gamintojai vargu ar imsis gaminti įvyniotus produktus tik šiai rinkai.

22 G. Schwarz teigimu, šis importo apribojimas nepateisinamas EB 30 straipsnyje nurodytais motyvais, būtent žmonių sveikatos apsauga. Jo nuomone, jeigu ši apsauga pateisintų tokių priemonių, kokios nurodytos Reglamento dėl konditerijos gaminių higienos 2 straipsnyje, įvedimą, kramtomieji saldainiai negalėtų būti parduodami neįvynioti prekybos automatuose Vokietijoje arba Italijoje, kur išorės, ypač klimato, sąlygos yra panašios į Austrijos. Be to, ieškovas pagrindinėje byloje tvirtina, kad net jeigu prekės būtų įvyniotos, vartotojas dar turėtų jas išvynioti, paprastai plikomis rankomis, todėl potenciali užteršimo per prekių paėmimo ertmę grėsmė vis dėlto išliktų.

23 Europos Bendrijų Komisija mano, kad tokia nuostata, kokia įtvirtinta Reglamento dėl konditerijos gaminių higienos 2 straipsnyje, yra kiekybiniam importo apribojimui lygiaverčio poveikio priemonė EB 28 straipsnio prasme. Dėl šio 2 straipsnio produktų, kuriais teisėtai prekiaujama kitose valstybėse narėse, importas į Austriją tampa brangesnis.

24 Nežinodama konkrečių motyvų, kurie Austrijos įstatymų leidėją paskatino uždrausti prekybą neįpakuotais konditerijos gaminiais iš prekybos automatų, Komisija mano negalinti galutinai įvertinti galimos grėsmės žmonių sveikatai ir taip pat šios nacionalinės nuostatos pateisinimo EB 30 straipsnio atžvilgiu. Tačiau ji tvirtina, kad grėsmės vertinimas negali būti grindžiamas išimtinai hipotetiniais motyvais ir kad nurodoma reali grėsmė visuomenės sveikatai turi būti pakankamai nustatyta remiantis nesenais moksliniais duomenimis, turimais ribojančios priemonės priėmimo metu.

Teisingumo Teismo atsakymas

25 Paaiškintina, kad EB 29 straipsnis, kuriuo remiasi prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, nėra svarbus atsakant į prašymą priimti prejudicinį sprendimą. Todėl Teisingumo Teismas apsiribos EB 28 ir 30 straipsnių bei direktyvos išaiškinimu.

26 Direktyva nereglamentuoja reikalavimo įpakuoti maisto produktus, parduodamus iš prekybos automatų. Taigi derinimas Bendrijos lygmeniu neapima su šiuo klausimu susijusių nacionalinių priemonių.

27 Todėl tokios nacionalinės priemonės turi būti vertinamos pagal EB sutarties nuostatas, susijusias su laisvu prekių judėjimu.

28 EB 28 straipsnyje nurodytas kiekybiniam importo ribojimui lygiaverčio poveikio priemonių draudimas taikomas visoms priemonėms, galinčioms tiesiogiai ar netiesiogiai, realiai ar potencialiai apriboti Bendrijos vidaus prekybą (žr., be kita ko, 1974 m. liepos 11 d. Sprendimo Dassonville, 8/74, Rink. p. 837, 5 punktą; 1987 m. kovo 12 d. Sprendimo Komisija prieš Vokietiją, vadinamojo „Alaus grynumo įstatymo“, 178/84, Rink. p. 1227, 27 punktą; 2003 m. rugsėjo 23 d. Sprendimo Komisija prieš Daniją, C‑192/01, Rink. p. I‑9693, 39 punktą ir 2004 m. vasario 5 d. Sprendimo Komisija prieš Italiją, C‑270/02, Rink. p. I‑1559, 18 punktą).

29 Neginčytina, kad Reglamento dėl konditerijos gaminių higienos 2 straipsnis reikalauja, jog kramtomieji saldainiai, parduodami Austrijoje iš prekybos automatų, būtų įvynioti, tačiau, kaip matyti iš prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo Teisingumo Teismui pateiktų bylos dokumentų, tos pačios prekės užsienyje, pavyzdžiui, Vokietijoje, gali būti parduodamos neįvyniotos. Tai reiškia, kad importuotojai, norėdami prekiauti šiomis prekėmis Austrijoje, yra įpareigoti jas įvynioti, o tai jų importą į šią valstybę narę daro brangesniu. Iš bylos dokumentų taip pat matyti, kad prekybai neįpakuotomis prekėmis skirti prekybos automatai negali būti naudojami prekybai įpakuotomis prekėmis. Tai reiškia, kad minėta nacionalinė nuostata iš esmės yra kiekybiniam importo apribojimui lygiaverčio poveikio priemonė EB 28 straipsnio prasme.

30 Tačiau ne kartą buvo nuspręsta, kad nacionalinė nuostata, kuri sudaro kliūtis laisvam prekių judėjimui, nebūtinai prieštarauja Bendrijos teisei, jeigu ji gali būti pateisinta vienu iš EB 30 straipsnyje išvardytų bendrojo intereso pagrindų arba vienu iš imperatyvių Teisingumo Teismo praktikos nustatytų reikalavimų tuo atveju, kai nacionalinė nuostata taikoma be diskriminacijos (žr. šiuo klausimu 1979 m. vasario 20 d. Sprendimo Rewe‑Zentral, vadinamojo „Cassis de Dijon“, 120/78, Rink. p. 649, 8 punktą ir minėto sprendimo Komisija prieš Italiją 21 punktą).

31 Atsižvelgiant į tai, kad, kaip nurodo prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, Reglamento dėl konditerijos gaminių higienos 2 straipsnis pateisinamas iš esmės visuomenės sveikatos apsaugos reikalavimu, kuris aiškiai numatytas EB 30 straipsnyje, būtent šios Bendrijos teisės nuostatos atžvilgiu nagrinėtina, ar tokia nacionalinė nuostata, šiuo atveju minėtas 2 straipsnis, neprieštarauja Bendrijos teisei.

32 Dėl maisto produktų tiekimo į rinką Teisingumo Teismas yra nusprendęs, kad nesant teisės aktų suderinimo valstybės narės turi pačios nuspręsti, kokiu lygiu jos siekia užtikrinti asmenų sveikatos ir gyvybės apsaugą, atsižvelgdamos į laisvo prekių judėjimo Bendrijoje reikalavimus (žr. šiuo klausimu 1983 m. liepos 14 d. Sprendimo Sandoz, 174/82, Rink. p. 2445, 16 punktą; 1991 m. liepos 25 d. Sprendimo Aragonesa de Publicidad Exterior ir Publivía, C‑1/90 ir C‑176/90, Rink. p. I‑4151, 16 punktą; 1993 m. gegužės 25 d. Sprendimo LPO, C‑271/92, Rink. p. I‑2899, 10 punktą; minėto sprendimo Komisija prieš Daniją 42 punktą ir 2004 m. gruodžio 2 d. Sprendimo Komisija prieš Nyderlandus, C‑41/02, Rink. p. I‑11375, 42 punktą).

33 Tačiau priimtos priemonės turi būti tinkamos pasiekti vieną ar daugiau EB 30 straipsnyje nurodytų tikslų, nagrinėjamu atveju – visuomenės sveikatos apsaugos, ir proporcingos, t. y. neviršyti to, kas yra būtina siekiamam tikslui pasiekti (žr., pavyzdžiui, minėto sprendimo LPO 12 punktą ir 1993 m. birželio 8 d. Sprendimo Komisija prieš Belgiją, C‑373/92, Rink. p. I‑3107, 8 punktą).

34 Iš prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nutarties išplaukia, kad, Österreichische Agentur für Gesundheit und Ernährungssicherheit GmbH (Austrijos sveikatos ir maisto produktų saugos agentūra) teigimu, Reglamento dėl konditerijos gaminių higienos 2 straipsnyje nurodytas draudimas pateisinamas visuomenės sveikatos apsaugos sumetimais, atsižvelgiant į tai, kad praeityje neįpakuoti produktai prekybos automatų talpose buvo pablogėję dėl drėgmės ar vabzdžių, ypač skruzdžių.

35 Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas taip pat pabrėžia, kad šis draudimas gerokai padidina nagrinėjamų maisto produktų saugą. Šiuo atžvilgiu jis konstatuoja, kad neįpakuotus konditerijos gaminius iš prekybos automatų įsigyjantys vartotojai neišvengiamai plikomis rankomis, prieš tai jų nenusiplovę, turi paliesti prekę ir prekių paėmimo ertmę. Šis teismas mano, kad šios ertmės užteršimas patogeninėmis bakterijomis ir jų pernešimas ant išduodamos prekės nėra tik teorinė galimybė.

36 Taigi konstatuotina, kad dėl Österreichische Agentur für Gesundheit und Ernährungssicherheit GmbH ir prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo aiškiai išdėstytų pagrindų Reglamento dėl konditerijos gaminių higienos 2 straipsnyje įtvirtintas draudimas yra tinkama ir proporcinga visuomenės sveikatos apsaugos priemonė.

37 Be to, pažymėtina, kad nė vienas byloje esantis dokumentas neleidžia daryti išvados, kad visuomenės sveikatos motyvai, kuriais remiamasi siekiant pateisinti Reglamento dėl konditerijos gaminių higienos 2 straipsnį, buvo atskirti nuo jų tikslo ir panaudoti siekiant įtvirtinti kitose valstybėse narėse pagamintų prekių diskriminaciją arba netiesiogiai ginti tam tikrus nacionalinius produktus (žr. šiuo klausimu 1979 m. gruodžio 14 d. Sprendimo Henn ir Darby, 34/79, Rink. p. 3795, 21 punktą ir minėto sprendimo Aragonesa de Publicidad Exterior ir Publivía 20 punktą).

38 Atsižvelgiant į minėtų argumentų visumą, į pateiktą klausimą reikia atsakyti taip, kad EB 28 ir 30 straipsnių ir Direktyvos 93/43 7 straipsnio nuostatos nedraudžia prieš šios direktyvos įsigaliojimą priimtos nacionalinės nuostatos, uždraudžiančios neįpakuotų konditerijos gaminių, kurių gamyboje panaudotas natūralus cukrus ar cukraus pakaitalai, prekybą iš prekybos automatų.

Dėl bylinėjimosi išlaidų

39 Kadangi šis procesas pagrindinės bylos šalims yra vienas iš etapų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamoje byloje, bylinėjimosi išlaidų klausimą turi spręsti pastarasis teismas. Išlaidos, susijusios su pastabų pateikimu Teisingumo Teismui, išskyrus tas, kurias patyrė minėtos šalys, nėra atlygintinos.

Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (pirmoji kolegija) nusprendžia:

EB 28 ir 30 straipsnių ir 1993 m. birželio 14 d. Tarybos direktyvos 93/43/EEB dėl maisto produktų higienos 7 straipsnio nuostatos nedraudžia prieš šios direktyvos įsigaliojimą priimtos nacionalinės nuostatos, uždraudžiančios neįpakuotų konditerijos gaminių, kurių gamyboje panaudotas natūralus cukrus ar cukraus pakaitalai, prekybą iš prekybos automatų.

Parašai.