Laikina versija

GENERALINIO ADVOKATO

EVGENI TANCHEV IŠVADA,

pateikta 2019 m. kovo 28 d.( )

Byla C‑569/17

Europos Komisija

prieš

Ispanijos Karalystę

„Valstybės narės įsipareigojimų neįvykdymas – SESV 258 straipsnis – Direktyva 2014/17/ES – Hipotekos kreditas – SESV 260 straipsnio 3 dalis – Nepranešimas apie priemones, kuriomis į nacionalinę teisę perkeliama pagal teisėkūros procedūrą priimta direktyva – Finansinės baudos – Periodinė bauda“





I. Įvadas

1. Šioje byloje Komisija prieš Ispanijos Karalystę pagal SESV 258 straipsnį pradėjo pažeidimo nagrinėjimo procedūrą dėl to, kad pastaroji iki 2016 m. kovo 21 d. nepriėmė būtinų priemonių, kuriomis į nacionalinę teisę perkeliama 2014 m. vasario 4 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2014/17/ES dėl vartojimo kredito sutarčių dėl gyvenamosios paskirties nekilnojamojo turto, kuria iš dalies keičiamos direktyvos 2008/48/EB ir 2013/36/ES bei Reglamentas (ES) Nr. 1093/2010 (vadinamoji Hipotekos kredito direktyva)( ), arba bet kuriuo atveju nepranešė Komisijai apie tokias priemones. Komisija taip pat prašo Teisingumo Teismo pagal SESV 260 straipsnio 3 dalį paskirti Ispanijos Karalystei 105 991,60 EUR už dieną periodinę baudą, skaičiuojamą nuo Teisingumo Teismo sprendimo, kuriuo konstatuojamas pažeidimas, priėmimo dienos, dėl to, kad ji nepranešė apie Direktyvą 2014/17 į nacionalinę teisę perkeliančias priemones.

2. Todėl šioje byloje Teisingumo Teismui suteikiama galimybė pirmą kartą priimti sprendimą dėl SESV 260 straipsnio 3 dalies aiškinimo ir taikymo( ). Toje Lisabonos sutartimi įtvirtintoje nuostatoje Komisijai leidžiama pagal SESV 258 straipsnį Teisingumo Teisme pradėti pažeidimo nagrinėjimo procedūrą remiantis tuo, kad valstybė narė „neįvykdė savo pareigos pranešti apie pagal teisėkūros procedūrą priimtos direktyvos į nacionalinę teisę perkeliančias nuostatas“, ir prašyti Teisingumo Teismo tuo pat metu paskirti valstybei narei finansines baudas( ).

3. Pagrindiniai klausimai, kuriuos reikia išspręsti, yra, pirma, ar SESV 260 straipsnio 3 dalis taikoma tais atvejais, kai valstybė narė praneša apie nevisiško arba neteisingo perkėlimo į nacionalinę teisę priemones, antra, kuriomis taisyklėmis remiantis reikia vertinti pagal tą nuostatą paskirtą finansinę baudą, ir, trečia, ar nagrinėjama periodinė bauda yra proporcinga.

II. Teisinis pagrindas

4. SESV 260 straipsnio 3 dalyje nustatyta:

„Jeigu pagal 258 straipsnį Komisija kreipiasi į Teismą, remdamasi tuo, kad atitinkama valstybė narė neįvykdė savo pareigos pranešti apie pagal teisėkūros procedūrą priimtos direktyvos į nacionalinę teisę perkeliančias nuostatas, ji gali, jei mano esant tai reikalinga, nurodyti vienkartinės sumos arba periodinės baudos, mokėtinų atitinkamos valstybės narės, dydį, kurį ji pagal aplinkybes laiko tinkamu.

Jei Teismas nustato pažeidimą, jis gali paskirti atitinkamai valstybei narei sumokėti vienkartinę sumą arba periodinę baudą, neviršijančią Komisijos nurodyto dydžio. Mokėjimo pareiga įsigalioja Teismo sprendime nustatytą dieną.“

5. Direktyvos 2014/17 42 straipsnio 1 dalyje nustatyta:

„Valstybės narės ne vėliau kaip 2016 m. kovo 21 d. priima ir paskelbia įstatymus ir kitus teisės aktus, būtinus, kad būtų laikomasi šios direktyvos. Jos nedelsdamos pateikia Komisijai tų teisės aktų nuostatų tekstą.“

III. Ikiteisminė procedūra

6. Iki perkėlimo į nacionalinę teisę termino, t. y. 2016 m. kovo 21 d., negavusi iš Ispanijos Karalystės jokio pranešimo apie priemones, kuriomis į Ispanijos teisę perkeliama Direktyva 2014/17, Komisija 2016 m. gegužės 26 d. nusiuntė Ispanijos Karalystei oficialų pranešimą, kuriame paragino tai padaryti.

7. Ispanijos Karalystė savo atsakyme, pateiktame 2016 m. liepos 28 d. rašte, nurodė, kad ji negalėjo perkelti Direktyvos 2014/17 į nacionalinę teisę dėl neįprastų aplinkybių, susijusių su laikinu vyriausybės pobūdžiu, tačiau informavo, kad pradėti parengiamieji darbai siekiant parengti įstatymo, kuriuo ta direktyva bus perkelta į nacionalinę teisę, projektą.

8. 2016 m. lapkričio 17 d. pagrįstoje nuomonėje Komisija nurodė, kad Ispanijos Karalystė dar nepriėmė priemonių, kuriomis Direktyva 2014/17 perkeliama į nacionalinę teisę, ir apie jas nepranešė. Komisija paragino Ispanijos Karalystę per du mėnesius nuo tos pagrįstos nuomonės gavimo dienos priimti būtinas priemones.

9. 2017 m. sausio 19 d. raštu atsakydama į tą pagrįstą nuomonę, Ispanijos Karalystė informavo Komisiją apie pažangą, padarytą rengiant preliminarų įstatymo, kuriuo į nacionalinę teisę bus perkelta Direktyva 2014/17, projektą.

10. Atsižvelgdama į tai, kad Ispanijos Karalystė į nacionalinę teisę neperkėlė Direktyvos 2014/17 ir nepranešė apie jokias perkėlimo į nacionalinę teisę priemones, Komisija 2017 m. balandžio 27 d. nusprendė Teisingumo Teisme pradėti pažeidimo nagrinėjimo procedūrą.

IV. Procesas Teisingumo Teisme

11. 2017 m. rugsėjo 27 d. Komisija Teisingumo Teisme pareiškė šį ieškinį pagal SESV 258 straipsnį ir 260 straipsnio 3 dalį. Ji Teisingumo Teismo prašo:

– pirma, pripažinti, kad Ispanijos Karalystė neįvykdė savo įsipareigojimų pagal Direktyvos 2014/17 42 straipsnio 1 dalį, nes iki 2016 m. kovo 21 d. nepriėmė įstatymų ir kitų teisės aktų nuostatų, kurios yra būtinos norint laikytis tos direktyvos, arba bet kuriuo atveju nepranešė Komisijai apie tas nuostatas,

– antra, paskirti Ispanijos Karalystei pagal SESV 260 straipsnio 3 dalį 105 991,60 EUR už dieną periodinę baudą, skaičiuojamą nuo Teisingumo Teismo sprendimo, kuriuo konstatuojama, kad Ispanijos Karalystė neįvykdė įsipareigojimų priimti nuostatas, kurios yra būtinos norint laikytis Direktyvos 2014/17, arba bet kuriuo atveju nepranešė Komisijai apie tas nuostatas, priėmimo dienos, ir,

– trečia, priteisti iš Ispanijos Karalystės bylinėjimosi išlaidas.

12. Savo atsiliepime į ieškinį, pateiktame 2017 m. gruodžio 15 d., Ispanijos Karalystė Teisingumo Teismo prašo:

– pirma, atmesti visą ieškinį arba, kitu atveju, sumažinti periodinę baudą ir,

– antra, priteisti iš Komisijos bylinėjimosi išlaidas.

13. Komisija ir Ispanijos Karalystė atitinkamai 2018 m. sausio 26 d. ir kovo 12 d. pateikė dubliką ir tripliką.

14. 2017 m. gruodžio 26 d. pateiktu prašymu Prancūzijos Respublika prašė leisti įstoti į bylą palaikyti Ispanijos Karalystės reikalavimų. 2018 m. sausio 30 d. sprendimu buvo leista įstoti į bylą, o paskui Prancūzijos Respublika 2018 m. kovo 7 d. pateikė savo įstojimo į bylą paaiškinimą. Komisija ir Ispanijos Karalystė pastabas dėl Prancūzijos Respublikos įstojimo į bylą paaiškinimo pateikė 2018 m. gegužės 14 d.

15. 2019 m. sausio 21 d. buvo surengtas posėdis, kuriame Komisija, Ispanijos Karalystė ir Prancūzijos Respublika pateikė žodinius argumentus.

V. Šalių argumentai

A. Įsipareigojimų pagal SESV 258 straipsnį neįvykdymas

16. Komisija teigia, kad Ispanijos Karalystė iki Direktyvos 2014/17 42 straipsnio 1 dalyje nustatyto termino, t. y. 2016 m. kovo 21 d., nepriėmė būtinų priemonių, kuriomis ta direktyva perkeliama į nacionalinę teisę, arba nepranešė Komisijai apie tas priemones.

17. Ispanijos Karalystė neginčija, kad nepranešė apie priemones, kuriomis Direktyva 2014/17 perkeliama į nacionalinę teisę. Ispanijos Karalystė posėdyje pareiškė, kad nacionalinį įstatymą, kuriuo direktyva bus perkelta į nacionalinę teisę, tikimasi priimti 2019 m. vasario 14 d.

B. SESV 260 straipsnio 3 dalies taikymas

18. Komisija, remdamasi savo 2011 m. Komunikatu dėl SESV 260 straipsnio 3 dalies įgyvendinimo (toliau – 2011 m. Komunikatas), pirmiausia pateikia tam tikras įvadines pastabas( ). Komisija visų pirma pažymi, kad SESV 260 straipsnio 3 dalies paskirtis yra suteikti valstybėms narėms didesnes paskatas perkelti į nacionalinę teisę direktyvas laikantis Sąjungos teisės aktų leidėjo nustatyto termino ir taip užtikrinti, kad ES teisės aktai iš tikrųjų būtų vykdomi( ). Be to, atsakydama į Prancūzijos Respublikos argumentus, Komisija pažymi, kad pagal SESV 260 straipsnio 3 dalį skiriama sankcija už tai, kad valstybė narė neįvykdė ne tik savo „procedūrinio“ įsipareigojimo pranešti apie perkėlimo į nacionalinę teisę priemones, bet ir „esminio“ įsipareigojimo perkelti į nacionalinę teisę, t. y. valstybė narė nepritaikė savo vidaus teisinės tvarkos prie aptariamos direktyvos. Toliau Komisija teigia, kad SESV 260 straipsnio 3 dalis taikoma tais atvejais, kai valstybė narė visiškai nepraneša apie jokias perkėlimo į nacionalinę teisę priemones, kaip yra šioje byloje, taip pat kai valstybė narė iš dalies nepraneša apie perkėlimo į nacionalinę teisę priemones, pavyzdžiui, kai tos priemonės galioja ne visoje valstybės narės teritorijoje arba apima ne visas aptariamos direktyvos nuostatas( ).

19. Kalbant apie finansinių baudų nustatymą, pažymėtina, kad Komisija teigia, jog pagal SESV 260 straipsnio 3 dalį siūlomos baudos turėtų būti apskaičiuojamos taikant tą patį metodą, kuris naudojamas apskaičiuojant baudas pagal SESV 260 straipsnio 2 dalį( ). Atsakydama į Prancūzijos Respublikos pateiktus argumentus, Komisija inter alia pažymi, kad, įtvirtinus SESV 260 straipsnio 3 dalį, Sutartyse numatyta, kad valstybėms narėms nepriėmus perkėlimo į nacionalinę teisę priemonių ir apie jas nepranešus laikoma, kad jos pažeidė ES teisę, o toks pažeidimas yra ne mažiau reikšmingas nei pažeidimai, už kuriuos pagal SESV 260 straipsnio 2 dalį skiriamos sankcijos, ir tai kyla iš SESV 288 straipsnio trečios pastraipos ir ESS 4 straipsnio 3 dalies.

20. Tuo remdamasi Komisija siūlo Ispanijos Karalystei paskirti 105 991,60 EUR už dieną periodinę baudą, kuri apskaičiuota standartinę fiksuoto dydžio sumą (680) padauginus iš pažeidimo sunkumo (10) ir trukmės (1,3) koeficientų ir kintamojo „n“ (11,99)( ). Ši bauda turėtų būti mokama nuo Teisingumo Teismo sprendimo priėmimo dienos( ). Komisija taip pat prašo Teisingumo Teismo savo sprendime nenurodyti sąskaitos „Europos Sąjungos nuosavi ištekliai“, į kurią turėtų būti mokama periodinė bauda, kad ji galėtų Ispanijos Karalystei pagal taikytinas ES taisykles išduotoje debeto avizoje nurodyti konkrečią sąskaitą.

21. Kalbant apie pažeidimo sunkumą, pažymėtina, kad Komisija koeficientą 10 (skalėje nuo 1 iki 20) siūlo atsižvelgdama į nustatytus parametrus, pirma, susijusius su pažeistų ES teisės nuostatų svarba ir, antra, pažeidimo poveikiu viešiesiems ir privatiesiems interesams( ).

22. Pirma, dėl Direktyvos 2014/17 svarbos Komisija teigia, kad ta direktyva inter alia siekiama sukurti skaidresnę, veiksmingesnę ir konkurencingesnę kredito sutarčių dėl gyvenamosios paskirties nekilnojamojo turto vidaus rinką ir tuo pat metu užtikrinti aukšto lygio vartotojų apsaugą. Komisija atkreipia dėmesį į tai, kad Direktyvoje 2014/17 reikalaujama, jog skolintojai pateiktų vartotojams tam tikrą informaciją ir įvertintų vartotojo kreditingumą pagal bendrus ES standartus, be to, direktyva vartotojams suteikiamos įvairios konkrečios teisės. Komisija taip pat pažymi, kad Direktyvoje 2014/17 nustatyti visiems ES skolintojams taikomi kokybės standartai ir elgesio taisyklės ir sukuriama paso sistema, kad kredito tarpininkai, turintys įgaliojimą verstis praktika valstybėje narėje, galėtų siūlyti savo paslaugas visoje ES ir taip stiprinti finansinį stabilumą.

23. Antra, dėl įsipareigojimo perkelti į Ispanijos teisę Direktyvą 2014/17 nesilaikymo pasekmių Komisija teigia, kad Ispanijos vartotojai negali remtis jiems pagal tą direktyvą suteikiamomis teisėmis, o kredito tarpininkai negali pasinaudoti paso sistema, kad galėtų užsiimti savo verslu. Pasak Komisijos, tai galėjo sukelti neigiamų pasekmių konkurencijai hipotekos kredito rinkose, ypač Ispanijoje, ir lemti mažesnę paslaugų pasiūlą bei didesnes kainas. Komisija taip pat teigia, kad, žvelgiant iš platesnės perspektyvos, Ispanijos teisinė tvarka neatitinka griežtų Direktyvos 2014/17 standartų, kuriais siekiama užtikrinti, kad skolintojai ir kredito tarpininkai rinkoje elgtųsi atsakingai.

24. Šiuo aspektu Komisija ginčija Ispanijos Karalystės argumentus, kad ji neteisingai įvertino pažeidimo sunkumo koeficientą. Visų pirma Komisija atmeta tam tikrus Ispanijos banko duomenis ir Ispanijos Karalystės pateiktus tyrimus, kurie buvo atlikti Jungtinėje Karalystėje. Posėdyje Komisija taip pat pažymėjo, kad pažeidimo sunkumo vertinimas yra objektyvus ir kad nereikalaujama atsižvelgti į tam tikras nacionalines nuostatas, kuriomis pirmą kartą gindamasi rėmėsi Ispanijos Karalystė, apie kurias Komisijai nebuvo pranešta ir kurių nepakanka Direktyvai 2014/17 perkelti į nacionalinę teisę.

25. Pažeidimo trukmei Komisija siūlo taikyti koeficientą 1,3, kuris gautas 13 mėnesių padauginus iš koeficiento 0,1. Ji mano, kad šis laikotarpis prasideda kitą dieną nuo Direktyvos 2014/17 perkėlimo į nacionalinę teisę termino pabaigos (t. y. 2016 m. kovo 22 d.) ir baigiasi dieną, kurią Komisija nusprendė Teisingumo Teisme pradėti pažeidimo nagrinėjimo procedūrą (2017 m. balandžio 27 d.)( ). Šiuo aspektu Komisija ginčija Ispanijos Karalystės argumentą, kad laikotarpis nuo 2015 m. gruodžio 20 d. iki 2016 m. spalio 29 d., kuriuo kilo sunkumų formuojant vyriausybę, neturėtų būti įskaičiuotas į trukmės koeficientą, nes ta padėtis reiškia vidaus aplinkybes, kurių pagal Teisingumo Teismo jurisprudenciją neturėtų būti paisoma.

26. Ispanijos Karalystė teigia, pirma, kad šią bylą Teisingumo Teismas gali išnagrinėti nepriimdamas sprendimo dėl tikslios SESV 260 straipsnio 3 dalies taikymo srities, tačiau ji ginčija Komisijos pateiktą SESV 260 straipsnio 3 dalies aiškinimą ir mano, kad SESV 260 straipsnio 3 dalis netaikoma tais atvejais, kai valstybė narė pranešė apie nevisiško arba neteisingo perkėlimo į nacionalinę teisę priemones.

27. Be to, Ispanijos Karalystė mano, kad Teisingumo Teismo jurisprudencija, susijusi su baudos nustatymu pagal SESV 260 straipsnio 2 dalį, pagal analogiją gali būti taikoma SESV 260 straipsnio 3 daliai, ir ji neprieštarauja Komisijos prašymui, kad Teisingumo Teismas nenurodytų konkrečios sąskaitos, į kurią būtų mokama bauda, jei ji būtų paskirta.

28. Tačiau šioje byloje Ispanijos Karalystė teigia, kad siūloma periodinė bauda už kiekvieną dieną yra neproporcinga dėl dviejų priežasčių.

29. Pirma, Ispanijos Karalystė teigia, kad laikotarpis nuo 2015 m. gruodžio 20 d. iki 2016 m. spalio 29 d., kuriuo buvo susiklosčiusi neįprasta situacija, susijusi su sunkumais formuojant vyriausybę, neturėtų būti įskaičiuotas į trukmės koeficientą ir bet kuriuo atveju juo yra pateisinamas baudos sumažinimas. Per posėdį Ispanijos Karalystė pažymėjo, kad, perkeliant Direktyvą 2014/17 į nacionalinę teisę, šios situacijos nebuvo galima numatyti.

30. Antra, Ispanijos Karalystė teigia, kad Komisija klaidingai įvertino pažeidimo sunkumo koeficientą, ypač įsipareigojimo perkelti Direktyvą 2014/17 į nacionalinę teisę neįvykdymo pasekmes. Šiuo aspektu Ispanijos Karalystė ginčija Komisijos pareiškimą, kad įsipareigojimo perkelti į nacionalinę teisę neįvykdymas gali turėti neigiamų pasekmių konkurencijai hipotekos kredito rinkose, ypač Ispanijoje, ir lemti mažesnę paslaugų pasiūlą bei didesnes kainas (žr. šios išvados 23 punktą), remdamasi tuo, kad iš Ispanijos banko duomenų matyti, kad hipotekos kainos Ispanijoje daugeliu atvejų yra žemesnės nei euro zonos vidurkis, be to, iš tam tikrų Jungtinėje Karalystėje atliktų tyrimų matyti, kad Direktyvos 2014/17 perkėlimo į nacionalinę teisę atveju nebūtinai užtikrinama geresnė vartotojų apsauga.

31. Ispanijos Karalystė taip pat ginčija Komisijos pareiškimą, kuriame teigiama, kad Ispanijos teisinė tvarka neatitinka griežtų Direktyvos 2014/17 standartų (žr. šios išvados 23 punktą), ir tvirtina, kad nuo 2011 m. galioja tam tikros nacionalinės priemonės, kuriose reglamentuojami su Direktyva 2014/17 susiję aspektai( ). Ispanijos Karalystė posėdyje pažymėjo, kad šios priemonės yra svarbios vertinant proporcingumą, nes jomis inter alia siekiama Direktyvos 2014/17 tikslų ir tuo pat metu sprendžiamos hipotekos sektoriaus problemos, kurioms ta direktyva netaikoma, o Teisingumo Teismo sprendimas Gavieiro Gavieiro ir Iglesias Torres( ), kuriame pripažįstama, kad priemonės, kuriose nepateikiama nuoroda į direktyvą, nebūtinai yra negaliojančios perkėlimo į nacionalinę teisę priemonės, turėtų būti taikomas ir SESV 260 straipsnio 3 daliai.

32. Palaikydama Ispanijos Karalystės argumentus, Prancūzijos Respublika teigia, kad SESV 260 straipsnio 3 dalis taikoma tik tais atvejais, kai valstybė narė nepranešė apie jokias nacionalines perkėlimo priemones, o jos įsipareigojimo pranešti apie nevisiško arba neteisingo perkėlimo į nacionalinę teisę priemones neįvykdymas reglamentuojamas pagal SESV 258 straipsnį ir 260 straipsnio 2 dalį. Prancūzijos Respublika taip pat mano, kad SESV 260 straipsnio 3 dalis taikoma, jeigu prima facie išnagrinėjus nacionalines perkėlimo priemones, apie kurias pranešta Komisijai, matyti, kad tomis priemonėmis neperkeliama visa direktyva.

33. Dėl finansinių baudų vertinimo Prancūzijos Respublika visų pirma teigia, kad SESV 260 straipsnio 3 dalimi siekiama kitokio tikslo nei SESV 260 straipsnio 2 dalimi. Pastarojoje nuostatoje numatyta sankcija už ES teisės „dvigubą pažeidimą“ ir už tai, kad valstybė narė nevykdo pirmojo Teisingumo Teismo sprendimo, o pagal SESV 260 straipsnio 3 dalį sankcija skiriama už tai, kad valstybė narė neįvykdė Sąjungos antrinėje teisėje nustatyto įsipareigojimo. Tuo remdamasi Prancūzijos Respublika teigia, kad pagal SESV 260 straipsnio 3 dalį nustatytoms baudoms turėtų būti taikomi mažesni pažeidimo sunkumo koeficientai ir kad pažeidimo sunkumo koeficientas 10 šiuo atveju yra nepagrįstas.

VI. Analizė

A. Įsipareigojimų pagal SESV 258 straipsnį neįvykdymas

1. Susijusi Teisingumo Teismo jurisprudencija

34. Reikia priminti, kad direktyvos nuostatos turi būti įgyvendintos neginčijamai privalomą galią turinčiais aktais, konkrečiai, tiksliai ir aiškiai, kad būtų tenkinamas teisinio saugumo reikalavimas, pagal kurį tokiu atveju, jeigu direktyva siekta suteikti teises privatiems asmenims, tie asmenys galėtų sužinoti visas savo teises( ).

35. Be to, pagal SESV 258 straipsnį pareiškus ieškinį, klausimas, ar valstybė narė neįvykdė savo įsipareigojimo, sprendžiamas atsižvelgiant į valstybės narės padėtį pagrįstoje nuomonėje nustatyto termino pabaigoje( ).

36. Kaip ne kartą konstatavo Teisingumo Teismas, pagal SESV 258 straipsnį pareikštas ieškinys yra grindžiamas objektyvia išvada, ar valstybė narė įvykdė įsipareigojimus pagal ES teisę, ar jų neįvykdė( ). Todėl valstybė narė negali remtis savo vidaus teisinėje sistemoje galiojančiomis nuostatomis, praktika ar situacijomis, pavyzdžiui, parlamento rinkimais( ) arba laikinu vyriausybės pobūdžiu( ), kad pateisintų savo įsipareigojimų pagal ES teisę nesilaikymą, įskaitant direktyvoje nustatytų terminų nesilaikymą( ).

2. Ieškinys šioje byloje

37. Šioje byloje Ispanijos Karalystė neginčija, kad ji pagal Direktyvos 2014/17 42 straipsnio 1 dalį neįvykdė įsipareigojimų priimti priemones, kurios yra būtinos tos direktyvos perkėlimui į jos vidaus teisę, ir pranešti Komisijai apie tas priemones iki jos pagrįstoje nuomonėje nustatyto termino, t. y. iki 2017 m. sausio 18 d.( )

38. Todėl siūlau Teisingumo Teismui nuspręsti: Komisijos pirmasis reikalavimas pagal SESV 258 straipsnį, kad Ispanijos Karalystė nesilaikė įsipareigojimų perkelti į nacionalinę teisę Direktyvą 2014/17 arba pranešti apie tokias priemones Komisijai, yra pagrįstas.

B. SESV 260 straipsnio 3 dalies taikymas

39. Pagrindinis klausimas šioje byloje yra susijęs su siūlomos periodinės baudos už kiekvieną dieną proporcingumu. Dėl to kyla keletas bendro pobūdžio klausimų: dėl finansinių baudų pagal SESV 260 straipsnio 3 dalį vertinimo, ypač dėl to, ar Komisija turi teisę naudoti tą patį finansinių baudų pagal SESV 260 straipsnio 2 ir 3 dalis apskaičiavimo metodą, dėl to, ar Teisingumo Teismo jurisprudencija, susijusi su finansinių baudų nustatymu pagal SESV 260 straipsnio 2 dalį, taikoma SESV 260 straipsnio 3 daliai, ir dėl Teisingumo Teismo diskrecijos pagal SESV 260 straipsnio 3 dalį apimties.

40. Be to, nors iš esmės sutariama, kad SESV 260 straipsnio 3 dalis taikoma šioje byloje( ), šiuo atveju vis tiek kyla klausimas dėl „įsipareigojimo pranešti neįvykdymo“, kaip tai suprantama pagal šią nuostatą. Būtent šį klausimą aptarsiu pirmiausia.

1. SESV 260 straipsnio 3 dalies materialinė taikymo sritis: įsipareigojimo pranešti neįvykdymas

41. Pagal SESV 260 straipsnio 3 dalį jos materialinės taikymo srities ribos yra susijusios su pagal SESV 258 straipsnį pradėta pažeidimo nagrinėjimo procedūra, kurioje nagrinėjamas valstybės narės įsipareigojimo pranešti apie priemones, kuriomis į nacionalinę teisę perkeliama pagal teisėkūros procedūrą priimta direktyva, neįvykdymas( ). Atsakymas į klausimą, kaip turėtų būti aiškinamas SESV 260 straipsnio 3 dalyje numatytas valstybės narės „įsipareigojimo pranešti“ apie perkėlimo į nacionalinę teisę priemones „neįvykdymas“, yra itin sudėtingas. Šiuo klausimu doktrinoje nėra vieningos nuomonės: vieni teisininkai laikosi siauro požiūrio( ), o kiti pirmenybę teikia tarpiniam( ) arba plačiam požiūriui( ).

42. Šiuo atveju svarbūs du pagrindiniai tarpusavyje susiję klausimai. Pirmasis klausimas: ar SESV 260 straipsnio 3 dalis taikoma tik valstybės narės vadinamojo „procedūrinio“ įsipareigojimo pranešti apie bet kokias perkėlimo į nacionalinę teisę priemones neįvykdymui, kaip teigia Ispanijos Karalystė ir Prancūzijos Respublika, arba, ar SESV 260 straipsnio 3 dalis apima valstybės narės vadinamojo „esminio“ įsipareigojimo atlikti faktinį perkėlimą į nacionalinę teisę neįvykdymą, kaip teigia Komisija. Antrasis klausimas: ar SESV 260 straipsnio 3 dalis taikoma tais atvejais, kai valstybė narė praneša apie priemones, kuriomis direktyva į nacionalinę teisę perkeliama nevisiškai (iš dalies), kaip teigia Komisija, ir kuriomis direktyva į nacionalinę teisę perkeliama neteisingai, kaip teigia generalinis advokatas M. Wathelet savo išvadoje, pateiktoje byloje Komisija / Lenkija( ).

43. Pagal suformuotą jurisprudenciją aiškinant ES teisės aktą reikia atsižvelgti ne tik į jo formuluotę ir tikslus, kurių juo siekiama, bet ir to teisės akto kontekstą ir visas ES teisės akto nuostatas. ES teisės akto nuostatos šaltiniuose taip pat galima rasti jos aiškinimui svarbios informacijos( ).

44. Tuo remdamasis siūlau SESV 260 straipsnio 3 dalį aiškinti kaip reiškiančią valstybės narės „esminio“ įsipareigojimo perkelti direktyvą į nacionalinę teisę neįvykdymą, kuris apima valstybės narės visišką įsipareigojimo pranešti apie bet kokias perkėlimo į nacionalinę teisę priemones neįvykdymą, kaip yra šioje byloje, taip pat valstybės narės pranešimą apie priemones, kuriomis aptariama direktyva į nacionalinę teisę perkeliama nevisiškai arba neteisingai. Nors yra tam tikrų įtikinamų argumentų, kuriais pagrindžiamas kiekvienas iš galimų aiškinamųjų požiūrių, platus SESV 260 straipsnio 3 dalies aiškinimas šiuo atžvilgiu dera su SESV 260 straipsnio 3 dalies formuluote ir prisideda, kiek tai įmanoma, prie SESV 260 straipsnio 3 dalyje nustatytų tikslų ir sistemos įgyvendinimo, siekiant užtikrinti, kad SESV 260 straipsnio 3 dalis reikštų iš tikrųjų veiksmingas priemones, padedančias garantuoti, kad valstybės narės laiku perkeltų direktyvas į nacionalinę teisę.

a) Formuluotė

45. SESV 260 straipsnio 3 dalyje pateikiama nuoroda į valstybės narės „įsipareigojimo pranešti“ apie priemones, kuriomis pagal teisėkūros procedūrą priimta direktyva perkeliama į nacionalinę teisę, neįvykdymą. Nors pažodinis tos nuostatos aiškinimas gali reikšti, kad apie priemones paprasčiausiai nebuvo pranešta, neaišku, ar įsipareigojimo perkelti į nacionalinę teisę neįvykdymas, taigi ir nevisiškas arba neteisingas perkėlimas į nacionalinę teisę, taip pat gali patekti į tos nuostatos taikymo sritį.

46. Mano manymu, SESV 260 straipsnio 3 dalies aiškinimo siaurai negalima pagrįsti tuo, kad, jeigu Sutarties rengėjai būtų numatę įsipareigojimo pranešti apie visas perkėlimo į nacionalinę teisę priemones neįvykdymą, kuris apima nevisišką perkėlimą, jie būtų vartoję žymimąjį artikelį (šioje nuostatoje numatyta, pavyzdžiui, nyderlandų k. „tot mededeling van maatregelen“, o ne „tot mededeling van de maatregelen“; prancūzų k. „communiquer des mesures de transposition“, o ne „communiquer les mesures de transposition“; vokiečių k. „Verpflichtung verstoßen hat, Maßnahmen zur Umsetzung“ o ne „Verpflichtung verstoßen hat, die Maßnahmen zur Umsetzung“). Tam tikrose kalbinėse versijose sąvokai „priemonės“ gali būti suteikiama ne tik specialioji reikšmė (pavyzdžiui, bulgarų k. „да съобщи за мерките“; italų k. „comunicare le misure di attuazione“; ispanų k. „informar sobre las medidas de transposición“), be to, minėtose kalbinėse versijose sąvokai „priemonės“ suteikiama ir bendroji reikšmė (taip pat žr., pavyzdžiui, anglų k. „notify measures“; maltiečių k. „jinnotifika miżuri“), o remiantis tuo galima pagrįsti platų SESV 260 straipsnio 3 dalies aiškinimą.

47. Pagal Teisingumo Teismo jurisprudenciją informacija, susijusi su direktyvos perkėlimu į nacionalinę teisę, apie kurį pagal ESS 4 straipsnio 3 dalyje nustatytą lojalaus bendradarbiavimo principą valstybė narė turi pareigą pranešti Komisijai (ją informuoti), turi būti aiški ir tiksli ir joje nedviprasmiškai turi būti nurodyti įstatymai ir kiti teisės aktai, kuriais, valstybės narės manymu, ji įvykdė įvairius jai pagal direktyvą nustatytus įsipareigojimus, ir kuri sudaro sąlygas Komisijai nustatyti, ar valstybė narė į nacionalinę teisę direktyvą perkėlė iš tikrųjų ir visiškai( ).

48. Iš to seka, kad įsipareigojimai pranešti ir perkelti į nacionalinę teisę, atsižvelgiant į tai, kad dėl įsipareigojimo pranešti atsiranda pareiga perkelti į nacionalinę teisę( ), yra tarpusavyje susiję, nes, kaip nurodo Komisija, įsipareigojimas pranešti yra esminis žingsnis užtikrinant, kad būtų laikomasi įsipareigojimo perkelti į nacionalinę teisę. Valstybės narės įsipareigojimas imtis visų būtinų priemonių siekiant perkelti direktyvą į nacionalinę teisę pagal Teisingumo Teismo jurisprudenciją (žr. šios išvados 34 punktą)( ) yra neatsiejamas nuo jos įsipareigojimo pranešti Komisijai, kad ji tai padarė( ). Vadinasi, Teisingumo Teismo jurisprudencijoje( ) pritariama SESV 260 straipsnio 3 dalies aiškinimui, pagal kurį ta dalis apima „procedūrinį“ įsipareigojimą pranešti ir „esminį“ įsipareigojimą perkelti į nacionalinę teisę.

49. Tai, kad SESV 260 straipsnio 3 dalyje minimas įsipareigojimo pranešti, o ne perkelti į nacionalinę teisę neįvykdymas, atrodo, yra logiška, tiesą sakant, išradinga priemonė, kuria užtikrinama, kad valstybės narės laikytųsi abiejų įsipareigojimų. Taip pat atrodo beprasmiška, kad valstybė narė įvykdytų įsipareigojimą perkelti į nacionalinę teisę ir nepraneštų apie perkėlimo į nacionalinę teisę priemones Komisijai kuriame nors pagal SESV 258 straipsnį ir 260 straipsnio 3 dalį vykdomos procedūros etape.

b) Šaltiniai

50. SESV 260 straipsnio 3 dalies tiesioginis šaltinis yra Teisingumo Teismo darbo organizavimo darbo grupė Europos konvente. Vienas iš tos darbo grupės darbotvarkės klausimų buvo susijęs su pažeidimo nagrinėjimo procedūroje skiriamų baudų sistema. Pirmosiose diskusijose nariai iš esmės palankiai įvertino galimybę nustatyti „pagreitintą procedūrą“ tuometiniame EB 228 straipsnyje (dabartinis SESV 260 straipsnis), panaikinant oficialaus pranešimo ir pagrįstos nuomonės reikalavimus, o „tokiais atvejais kaip, pavyzdžiui, „įsipareigojimo pranešti neįvykdymas“, Komisiją net būtų galima įgalioti, jos manymu, tinkamais atvejais kreiptis į Teisingumo Teismą prašant patvirtinti įsipareigojimo neįvykdymo faktą ir paskirti baudą taikant tą pačią procedūrą“( ).

51. Darbo grupės galutinėje ataskaitoje( ) pateikti pasiūlymai dėl šių aspektų, į kuriuos atsižvelgė Konvento prezidiumas( ). Kaip pažymėta Prezidiumo dokumente, sistema nebuvo pakankamai veiksminga, nes piniginė sankcija valstybei narei gali būti paskirta po kelių metų, todėl „reikėtų rasti priemones, kurios padėtų užtikrinti didesnį sankcijų, skiriamų už Teisingumo Teismo sprendimo nevykdymą, sistemos veiksmingumą ir paprastumą“( ). Šiuo tikslu kartu su pasiūlymu atsisakyti pagrįstos nuomonės procedūroje dėl antrojo Teisingumo Teismo sprendimo pateiktas šis pasiūlymas:

„3 dalyje (nauja) yra pasiūlymo, kurį darbo grupei pateikė Komisija, rezultatas. Pagal ją Komisijai suteikiama galimybė Teisingumo Teisme (tos pačios procedūros metu) iškelti bylą dėl įsipareigojimo pagal EB 226 straipsnį [dabartinis SESV 258 straipsnis] neįvykdymo ir pateikti prašymą skirti sankciją. Jeigu, Komisijos prašymu, Teisingumo Teismas skiria sankciją tame pačiame sprendime, sankcija būtų taikoma praėjus tam tikram laiko tarpui nuo sprendimo priėmimo dienos, jeigu besiginanti valstybė neįvykdė Teisingumo Teismo sprendimo. <...> Tai sudarytų sąlygas gerokai supaprastinti ir pagreitinti sankcijų skyrimo procedūrą tuo atveju, kai „nepranešama“ apie nacionalinę perkėlimo priemonę“( ).

52. Atitinkamoje išnašoje nurodyta: „Praktiniu požiūriu daromas skirtumas tarp „nepranešimo“ (kai valstybė narė nesiėmė jokios perkėlimo į nacionalinę teisę priemonės) ir neteisingo perkėlimo į nacionalinę teisę atvejų (kai perkėlimo į nacionalinę teisę priemonės, kurių ėmėsi valstybė narė, Komisijos manymu, neatitiko direktyvos (arba pagrindų įstatymo( ))). Siūloma tvarka nebūtų taikoma antruoju atveju“( ).

53. Šis pasiūlymas buvo įtvirtintas Sutarties dėl Konstitucijos projekte (III-267 straipsnio 3 dalyje)( ):

„Tuo atveju, kai Komisija iškelia bylą Teisingumo Teisme pagal III-265 straipsnį remdamasi tuo, kad atitinkama valstybė neįvykdė savo įsipareigojimų pranešti apie priemones, kuriomis į nacionalinę teisę perkeliamas Europos pagrindų įstatymas, ji, jei mano, kad tai tinkama, gali prašyti, kad toje pačioje byloje Teisingumo Teismas nurodytų sumokėti vienkartinę sumą arba baudą, jeigu Teisingumo Teismas nustato, kad toks įsipareigojimas nebuvo įvykdytas. Jeigu Teisingumo Teismas patenkina Komisijos prašymą, atitinkama prievolė sumokėti atsiranda per Teisingumo Teismo sprendime nustatytą terminą.“

54. 2004 m. Sutarties dėl Konstitucijos projekto versijoje nuostata (III-362 straipsnio 3 dalis)( ) buvo padalyta į dvi pastraipas ir pakeista taip (išskirta mano):

„Jeigu pagal III-360 straipsnį Komisija kreipiasi į Europos Sąjungos Teisingumo Teismą, remdamasi tuo, kad atitinkama valstybė narė neįvykdė savo pareigos pranešti apie priemones, kuriomis į nacionalinę teisę perkeliamas Europos pagrindų įstatymas, ji gali, jei mano, kad tai reikalinga, nurodyti vienkartinės sumos arba periodinės baudos, kurią turi sumokėti atitinkama valstybė narė, dydį, kurį ji pagal aplinkybes laiko tinkamu.

Jei Teismas nustato pažeidimą, jis gali įpareigoti atitinkamą valstybę narę sumokėti vienkartinę sumą arba periodinę baudą, neviršijančią Komisijos nurodyto dydžio. Prievolė mokėti atsiranda Teismo sprendime nustatytą dieną.“

55. Atsižvelgiant į minėtus su SESV 260 straipsnio 3 dalimi susijusius travaux préparatoires, galima pateikti šias pastabas.

56. Pirma, iš minėtuose Europos konvento dokumentuose esančios išnašos (žr. šios išvados 52 punktą) galima daryti išvadą, kad SESV 260 straipsnio 3 dalį, bent jau atsižvelgiant į jos pradinę formuluotę, numatyta taikyti tik tais atvejais, kai valstybė narė nesiima jokių perkėlimo į nacionalinę teisę priemonių ir apie jas nepraneša, ir kad minėta dalis neapima neteisingo perkėlimo į nacionalinę teisę atvejų. Vis dėlto toje išnašoje pareiga pranešti ir pareiga perkelti į nacionalinę teisę yra suvienodinamos ir neužsimenama apie nevisišką perkėlimą į nacionalinę teisę, kuris gali būti numatytas atsižvelgiant į Komisijos praktiką, į kurią toje išnašoje pateikiama aiški nuoroda( ).

57. Antra, iš tam tikrų 2004 m. Sutarties dėl Konstitucijos versijoje numatytos nuostatos formuluotės, kuri, kitaip nei ankstesnėse teksto versijose, yra identiška SESV 260 straipsnio 3 daliai, pakeitimų galima daryti išvadą, kad Sutarties rengėjai ketino didele dalimi suderinti SESV 260 straipsnio antros ir trečios pastraipų formuluotę. Šiuo atžvilgiu yra nustatytos „lubos“, kurios taikomos Teisingumo Teismui skiriant finansines baudas, „neviršijanči[as] Komisijos nurodyto dydžio“, ir tai, kad prievolė mokėti „atsiranda Teismo sprendime nustatytą dieną“, kaip nustatyta SESV 260 straipsnio 3 dalyje. Atlikdamas analizę, vėliau prie šio klausimo sugrįšiu (žr. šios išvados 76–79 punktus).

58. Trečia, naudinga atkreipti dėmesį į tai, kad Europos konvento metu buvo pateikta keletas esminių pastabų ir pasiūlymų išbraukti nuostatą, kurie pateikti iš dalies atsižvelgiant į tai, kad, pirma, jeigu ta nuostata būtų susijusi tik su „procedūriniu“ įsipareigojimu pranešti, tai reikštų, kad ji yra bevertė, ir, be to, būtų netinkama skirti finansines baudas remiantis vien tuo pagrindu, ir, antra, dėl jos atsirado sunkumų nustatant, ar valstybė narė perkėlė į nacionalinę teisę direktyvą, ir darant skirtumą tarp pavėluoto, nevisiško ir neteisingo perkėlimo į nacionalinę teisę( ).

59. Todėl esu linkęs manyti, kad, nors SESV 260 straipsnio 3 dalies travaux préparatoires galima bent iš dalies remtis pagrindžiant siaurą aiškinimą, juose nepateikiama galutinio atsakymo.

c) Tikslai

60. SESV 260 straipsnio 3 dalyje nustatyta vadinamoji pagreitinta finansinių baudų skyrimo valstybėms narėms procedūra, kuri turi būti greitesnė ir veiksmingesnė, palyginti su įprasta procedūra pagal SESV 260 straipsnio 2 dalį. Finansinių baudų skyrimas nebepriklauso nuo ilgesnių procedūrų, kuriose priimamas pirmas Teisingumo Teismo sprendimas, kuriame konstatuojamas SESV 258 straipsnio pažeidimas, ir paskui priimamas antras Teisingumo Teismo sprendimas pagal SESV 260 straipsnio 2 dalį, jeigu valstybė narė nevykdo pirmojo sprendimo. SESV 260 straipsnio 3 dalimi taip pat siekiama labiau paskatinti valstybes nares laiku perkelti į nacionalinę teisę direktyvas ir taip užtikrinti veiksmingą bei vienodą ES teisės taikymą, kad Sąjungos piliečiai galėtų pasinaudoti šiose direktyvose nustatytomis teisėmis.

61. Atsižvelgiant į šiuos tikslus ir laikantis generalinio advokato M. Wathelet pozicijos išvadoje, pateiktoje byloje Komisija / Lenkija( ), galima manyti, pirma, kad jeigu valstybei narei pakaktų pranešti apie bet kokį dokumentą, kuris yra perkėlimo į nacionalinę teisę priemonė, tai reikštų, kad SESV 260 straipsnio 3 dalis netenka prasmės.

62. Antra, SESV 260 straipsnio 3 dalyje nustatyta procedūra neturėtų būti laikoma Komisijos praktikos pradėti atskiras bylas dėl visiško arba dalinio įsipareigojimo perkelti į nacionalinę teisę neįvykdymo ir neteisingo perkėlimo į nacionalinę teisę „įkaite“( ). Tai prieštarauja SESV 260 straipsnio 3 dalies tikslui siekti greitesnės ir veiksmingesnės procedūros į vieną procedūrą įtraukiant pažeidimo nagrinėjimo ir sankcijų skyrimo etapus.

63. Tarp atvejų, susijusių su nevisišku ir neteisingu perkėlimu į nacionalinę teisę, negalima nubrėžti aiškios takoskyros, o bandymas tai padaryti gali apsunkinti pagal SESV 260 straipsnio 3 dalį vykdomą procedūrą ir pakenkti jos tikslams. Tai galima įrodyti Teisingumo Teismo jurisprudencijos pavyzdžiais, pagal kuriuos kaltinimas dėl įsipareigojimo perkelti į nacionalinę teisę visiško arba dalinio neįvykdymo lemia tyrimą dėl anksčiau galiojusių nacionalinės teisės nuostatų, taigi ir tyrimą, ar teisingai perkelta į nacionalinę teisę( ). Ši problema patvirtinta 2011 m. Komunikato 19 punkte, kuriame Komisija nurodo, kad ginčai dėl nacionalinėje teisėje galiojančių taisyklių turi būti nagrinėjami pagal įprastą procedūrą dėl teisingo direktyvos perkėlimo į nacionalinę teisę pagal SESV 258 straipsnį.

64. Toks skirtumo darymas taip pat prieštarauja Teisingumo Teismo jurisprudencijai, ypač jo sprendimams bylose Komisija / Italija( ) ir Komisija / Liuksemburgas( ), kuriuose Teisingumo Teismas nusprendė, kad pažeidimo nagrinėjimo procedūroje Komisijai leidžiama pakeisti kaltinimą dėl visiško įsipareigojimo perkelti į nacionalinę teisę neįvykdymo į kaltinimą dėl nevisiško arba neteisingo perkėlimo į nacionalinę teisę tais atvejais, kai valstybė narė praneša apie esamas perkėlimo į nacionalinę teisę priemones pavėluotai ir taip apsunkina Komisijos galimybes ankstyvame etape pateikti kaltinimą dėl perkėlimo į nacionalinę teisę trūkumų; tokiomis aplinkybėmis kaltinimas dėl nevisiško arba neteisingo perkėlimo į nacionalinę teisę įtraukiamas į kaltinimą dėl visiško įsipareigojimo perkelti į nacionalinę teisę neįvykdymo ir jį papildo.

65. Žinoma, Teisingumo Teismo jurisprudencijoje galima rasti pavyzdžių, kai valstybės narės įsipareigojimo perkelti į nacionalinę teisę neįvykdymas vertinamas atskirai nuo perkėlimo į nacionalinę teisę priemonių kokybės (nevisiškas arba neteisingas perkėlimas)( ). Vis dėlto, mano manymu, tie pavyzdžiai patvirtina tokio atskiro vertinimo sunkumus, ir juose neaptariamos SESV 260 straipsnio 3 dalies veikimo problemos, kurios kyla dėl tokio atskyrimo.

66. Be to, rėmimasis prima facie nagrinėjimu yra problemiškas. Mano supratimu, Komisijai suteikiama plati diskrecija, atsižvelgiant į perkėlimo į nacionalinę teisę priemonių, apie kurias pranešta, nagrinėjimą prima facie, nustatyti, ar valstybė narė atliko visišką perkėlimą į nacionalinę teisę. Taip Komisijai visų pirma suteikiama privilegija nustatyti, ką reiškia (ne)visiškas perkėlimas į nacionalinę teisę, o valstybei narei atimama galimybė pasinaudoti jai suteikta diskrecija pagal ES teisę pasirinkti direktyvų perkėlimo į nacionalinę teisę formą ir būdus, kaip nustatyta SESV 288 straipsnio trečioje pastraipoje( ).

d) Kontekstas

67. SESV 260 straipsnio 3 dalis taikoma atsižvelgiant į SESV 258–260 straipsniuose nustatytą pažeidimo nagrinėjimo procedūrą, konkrečiai, į SESV 260 straipsnyje nustatytą finansinių baudų sistemą. SESV 260 straipsnio 3 dalis buvo nustatyta keičiant SESV 260 straipsnio 2 dalį, taigi ji papildo SESV 260 straipsnio 2 dalį. Todėl argumentai, kad SESV 260 straipsnio 3 dalis yra SESV 260 straipsnio 2 dalies išimtis ir turėtų būti aiškinama siauriai, neįtikina.

68. Šį teiginį pagrindžia faktas, kad pagal SESV 260 straipsnio 3 dalį Komisijai suteikiama diskrecija („ji gali, jei mano esant tai reikalinga“) nuspręsti, ar pagal tą nuostatą prašyti iš anksto skirti finansines baudas. Pagal SESV 260 straipsnio 3 dalį Komisijai nenustatyta jokia pareiga tai daryti( ). Vietoj to Komisija gali remtis SESV 258 straipsniu ir 260 straipsnio 2 dalimi( ). Todėl tradicinė procedūra pagal SESV 260 straipsnio 2 dalį ir pagreitinta procedūra pagal SESV 260 straipsnio 3 dalį nėra visiškai atskirtos.

69. Žvelgiant iš platesnės perspektyvos, reikėtų pažymėti, kad pradinėje EEB sutartyje (kitaip nei EAPB sutartyje) nenumatytos jokios nuostatos dėl sankcijų už valstybių narių padarytus ES teisės pažeidimus. Prireikė 36 metų, kai įsigaliojo Mastrichto sutartis (1957–1993 m.), kad būtų įtvirtinta SESV 260 straipsnio 2 dalis( ). Vėlesnės pastangos paspartinti pažeidimų nagrinėjimą bei sankcijų skyrimą ir padidinti jų sistemos veiksmingumą Amsterdamo ir Nicos sutartyse pasiūlytais Sutarties pakeitimais nebuvo sėkmingi( ). Prireikė beveik dviejų dešimtmečių (1993–2009 m.), kai įsigaliojo Lisabonos sutartis, kad būtų nustatyta SESV 260 straipsnio 3 dalis.

70. Remiantis šiuo pagrindu, nors siauras SESV 260 straipsnio 3 dalies aiškinimas, siekiant apriboti tos nuostatos taikymą tik greitai išnagrinėjamoms, paprastoms byloms, susijusioms su valstybės narės įsipareigojimo pranešti apie bet kokias perkėlimo į nacionalinę teisę priemones neįvykdymu, ir įprastą procedūrą pagal SESV 258 straipsnį ir 260 straipsnio 2 dalį taikyti visiems kitiems atvejams, gali būti patrauklus, toks aiškinimas reikštų, kad daugeliu atvejų toleruojama ilgesnė procedūra, o bandymas nubrėžti takoskyrą tarp pranešimo apie nevisiško perkėlimo į nacionalinę teisę priemones ir pranešimo apie neteisingo perkėlimo į nacionalinę teisę priemones panašiai sumenkina SESV 260 straipsnio 3 dalies veikimą.

71. Todėl, atsižvelgdamas į pažodinę, istorinę, tikslo ir konteksto analizę, susijusią su SESV 260 straipsnio 3 dalimi, darau išvadą, kad siūlomas SESV 260 straipsnio 3 dalies aiškinimas, kaip apimantis valstybės narės įsipareigojimo pranešti apie nevisiško arba neteisingo perkėlimo į nacionalinę teisę priemones neįvykdymą, geriausiai atitinka SESV 260 straipsnio 3 dalies tikslus ir iš tikrųjų padeda stiprinti ES sankcijų sistemą.

2. Finansinių baudų pagal SESV 260 straipsnio 3 dalį vertinimas

72. Remdamasis tuo, kad SESV 260 straipsnio 3 dalis yra taikoma, dabar pereisiu prie finansinių baudų pagal tą nuostatą vertinimo.

73. Pirma, generalinio advokato M. Wathelet išvadoje, pateiktoje byloje Komisija / Lenkija( ), nurodyti argumentai, kad Komisijai turėtų būti suteikta teisė naudoti tą patį metodą apskaičiuojant finansines baudas, kurias ji siūlo pagal SESV 260 straipsnio 2 ir 3 dalis, yra įtikinami. Visų pirma tai daroma remiantis tuo, kad tokios baudos yra vienodos, tomis dviem nuostatomis siekiami tikslai yra panašūs, o Komisijos kriterijai, taikomi baudoms, atitinka Teisingumo Teismo jurisprudencijoje( ) naudojamus kriterijus, kuriais skatinamas nuoseklus požiūris ir valstybėms narėms užtikrinamas nuspėjamumas. Tai, kad pagal SESV 260 straipsnio 2 dalį skiriama sankcija už ES teisės „dvigubą pažeidimą“ ir pirmojo Teisingumo Teismo sprendimo nesilaikymą, o pagal SESV 260 straipsnio 3 dalį sankcija skiriama už vieną ES teisės pažeidimą, mano manymu, nesumenkina fakto, kad abi nuostatos yra susijusios su pažeidimais, nurodytais Sąjungos pirminėje teisėje.

74. Reikėtų pažymėti, kad Komisijos apskaičiavimo metodas nedaro poveikio pagal SESV 260 straipsnio 3 dalį vykdomoje procedūroje dalyvaujančioms valstybėms narėms, nes, kaip Teisingumo Teismas nusprendė dėl SESV 260 straipsnio 2 dalies, būtent Teisingumo Teismas kiekvienu atveju turi įvertinti skiriamas finansines baudas. Komisijos komunikatuose pateikti pasiūlymai ir rekomendacijos Teisingumo Teismui neprivalomos ir jos paprasčiausiai yra naudingas atskaitos taškas bei padeda užtikrinti, kad Komisijos veiksmai būtų skaidrūs, nuspėjami ir derėtų su teisiniu saugumu( ). Todėl Teisingumo Teismo jurisprudencija dėl periodinių baudų pagal SESV 260 straipsnio 2 dalį turėtų padėti atitinkamomis aplinkybėmis Teisingumo Teismui orientuotis nustatant baudas pagal SESV 260 straipsnio 3 dalį.

75. Be to, Teisingumo Teismo jurisprudencijoje, susijusioje su SESV 260 straipsnio 2 dalimi, visų pirma jo principiniame sprendime Komisija / Prancūzija( ), Teisingumo Teismas nusprendė, kad jis gali skirti SESV 260 straipsnio 2 dalyje numatytas finansines baudas( ) ir finansinę baudą, kurios Komisija nepasiūlė, remdamasis tuo, kad „galimybė taikyti piniginę baudą ir bylos aplinkybėms tinkamiausios piniginės sankcijos parinkimas gali būti įvertinti tik atsižvelgiant į sprendime, kuris bus priimtas pagal [SESV 260 straipsnio 2 dalį], Teisingumo Teismo nustatytas aplinkybes ir todėl nepriskirtini politinei sričiai“( ).

76. Yra pagrįstų priežasčių manyti, kad šie argumentai taikomi SESV 260 straipsnio 3 daliai, vadinasi Teisingumo Teismas gali skirti vienkartinę sumą ir periodinę baudą arba finansinę baudą, kurios nepasiūlė Komisija, atsižvelgdamas į finansinės baudos dydžiui nustatytas ribas pagal SESV 260 straipsnio 3 dalį. Tai grindžiama identiška SESV 260 straipsnio 2 ir 3 dalių formuluote, kurioje pateikiama nuoroda į „vienkartinę sumą arba periodinę baudą“. Tai taip pat labiau atitinka SESV 260 straipsnio 3 dalies tikslus kovoti su pavėluotu valstybių narių atliekamu direktyvų perkėlimu į nacionalinę teisę, atsižvelgiant į siekį Sutartyse numatyti skirtingas finansines baudas( ).

77. Priešingai Komisijos posėdyje pateiktiems argumentams( ), tai, kad SESV 260 straipsnio 3 dalyje, o ne SESV 260 straipsnio 2 dalyje numatyta, jog Teisingumo Teismas „gali paskirti atitinkamai valstybei narei sumokėti vienkartinę sumą arba periodinę baudą, neviršijančią Komisijos nurodyto dydžio“, nereiškia, kad ši analizė yra nepagrįsta. SESV 260 straipsnio 3 dalyje minima tik skiriamos finansinės baudos suma, o ne pasirinkimas. Iš to galima daryti išvadą, kad Teisingumo Teismas negali nustatyti didesnės baudos, nei pasiūlė Komisija. Tačiau tai, mano manymu, neapriboja Teisingumo Teismo diskrecijos, susijusios su skirtinos finansinės baudos rūšimi. Todėl Teisingumo Teismas gali skirti finansinę baudą, kurios nepasiūlė Komisija, arba abi finansines baudas tuo pat metu arba mažesnio dydžio baudą, nei nurodė Komisija.

78. Šis klausimas gali būti itin svarbus Teisingumo Teismo jurisprudencijai, susijusiai su SESV 260 straipsnio 3 dalimi. 2011 m. Komunikate Komisija nurodė, kad ji pagal SESV 260 straipsnio 3 dalį vykdomoje procedūroje iš esmės siektų tik periodinės baudos ir atsiimtų ieškinį, jeigu valstybė narė praneštų apie perkėlimo į nacionalinę teisę priemones, kurių reikia, kad pažeidimas būtų nutrauktas( ). Visai neseniai Komisija pakeitė savo požiūrį ir iš esmės prašo taikyti abi baudas( ). Tai padeda paaiškinti, kodėl Komisija Teisingumo Teisme atsiėmė tiek daug ieškinių dar prieš Teisingumo Teismui priimant sprendimą remiantis SESV 260 straipsnio 3 dalimi( ). Nors gal ir netaikoma šioje byloje( ), nereikėtų pamiršti, kad Teisingumo Teismas gali skirti vienkartinę sumą net jeigu Komisija tik prašė skirti periodinę baudą tais atvejais, kai valstybė narė praneša apie būtinas perkėlimo į nacionalinę teisę priemones po to, kai Teisingumo Teisme buvo iškelta byla, bet anksčiau, nei Teisingumo Teismas priėmė sprendimą.

79. Taip pat reikėtų nurodyti, kad, kitaip nei SESV 260 straipsnio 2 dalyje, SESV 260 straipsnio 3 dalyje nustatyta: „Mokėjimo pareiga įsigalioja Teismo sprendime nustatytą dieną.“ Teisingumo Teismas turi teisę pagal SESV 260 straipsnio 2 dalį nustatyti paskirtos finansinės baudos mokėjimo dieną( ). Vis dėlto, iš SESV 260 straipsnio 3 dalyje minimos aiškios frazės galima daryti išvadą, kad tai gali būti naudinga priemonė Teisingumo Teismui pasinaudojant savo diskrecija keisti finansinių baudų skyrimą konkrečiomis aplinkybėmis( ).

3. Periodinė bauda šioje byloje

80. Remiantis Teisingumo Teismo jurisprudencija, susijusia su SESV 260 straipsnio 2 dalimi, periodinė bauda pagal SESV 260 straipsnio 3 dalį turi būti nustatoma atsižvelgiant į įtaigumo laipsnį, kurio reikia norint, kad valstybė narė pakeistų savo elgesį ir liautųsi dariusi nustatytą pažeidimą( ). Įgyvendindamas savo diskreciją, Teisingumo Teismas turi nustatyti periodinę baudą, kad ji būtų tinkama atsižvelgiant į aplinkybes ir proporcinga nustatytam pažeidimui ir tinkama atsižvelgiant į atitinkamos valstybės narės pajėgumą mokėti. Nustatant periodinės baudos dydį, pagrindinis kriterijus, į kurį būtina atsižvelgti, iš esmės yra pažeidimo sunkumas, jo trukmė ir atitinkamos valstybės narės pajėgumas mokėti. Taikant šiuos kriterijus, visų pirma reikia atsižvelgti į pasekmes viešiesiems ir privatiesiems interesams, kurios atsiranda nesilaikant įsipareigojimo, ir kaip skubiai valstybė narė turi būti priversta įvykdyti savo įsipareigojimus( ).

81. Šioje byloje reikėtų laikytis nuostatos, kad periodinės baudos skyrimas yra tinkamas kaip atgrasomoji priemonė. Pažeidimo trukmė gali būti prailginta, jeigu Teisingumo Teismas sutiks su mano pasiūlymu, kad ji turėtų būti vertinama atsižvelgiant į kitą pradžios datą nei ta, kurią pasiūlė Komisija. Be to, fiksuotas dydis galėtų būti padidintas nuo 680 iki 690, o kintamasis „n“ galėtų būti sumažintas nuo 11,99 iki 11,93, jeigu Komisija atsižvelgtų į atnaujintus skaičius( ). Tai reikštų, kad periodinė bauda už kiekvieną dieną (690 x 10 x 2,4 x 11,93 = 197 560,80 EUR) yra didesnė nei nurodė Komisija (680 x 10 x 1,3 x 11,99 = 105 991,60 EUR; žr. šios išvados 20 punktą). Atsižvelgdamas į SESV 260 straipsnio 3 dalyje nustatytas ribas, siūlau Teisingumo Teismui nustatyti periodinės baudos už kiekvieną dieną dydį, kad jis būtų toks, kokį nurodė Komisija.

82. Pirma, kalbant apie pažeidimo sunkumą, nesu įsitikinęs, kad tam tikros nacionalinės priemonės, kuriomis remiasi Ispanijos Karalystė, yra svarbios vertinant periodinės baudos proporcingumą. Sprendime Komisija / Švedija( ) Teisingumo Teismas nepritarė panašiems argumentams, remdamasis tuo, kad buvo bendrai sutariama, jog tokios priemonės neatitiko atitinkamos direktyvos reikalavimų; kitu atveju nebūtų buvęs nustatytas valstybės narės įsipareigojimo perkelti į nacionalinę teisę pažeidimas. Kadangi tos priemonės nėra perkėlimo į nacionalinę teisę priemonės, Teisingumo Teismo sprendimas byloje Gavieiro Gavieiro ir Iglesias Torres( ) šiuo aspektu taip pat nėra reikšmingas.

83. Priešingai Ispanijos Karalystės argumentams, Komisijos atliktas pažeidimo sunkumo vertinimas, atrodo, nėra klaidingas atsižvelgiant į atitinkamos direktyvos svarbą ir pažeidimo pasekmes viešiesiems ir privatiesiems interesams, o tai yra Teisingumo Teismo objektyviai vertinami aspektai( ).

84. Kaip nurodė Komisija, Direktyvoje 2014/17 siekiama nustatyti valstybių narių taisyklių, susijusių su vartojimo kredito sutartimis, užtikrintomis hipoteka ar kitomis priemonėmis, susijusiomis su gyvenamosios paskirties nekilnojamuoju turtu, tam tikrų aspektų bendrą sistemą( ). Direktyva 2014/17 buvo priimta pasaulinės finansų krizės sąlygomis, todėl ja siekiama sukurti hipotekos kredito vidaus rinką ir skatinti stabilumą užtikrinant, kad hipotekos kredito rinkose būtų veikiama atsakingai( ).

85. Panašiai į tai, ką Teisingumo Teismas nusprendė dėl valstybės pagalbos, Direktyvoje 2014/17 nustatytos taisyklės, kuriose sukonkretinama viena iš pagrindinių Europos Sąjungai patikėtų užduočių pagal ESS 3 straipsnio 3 dalį, t. y. vidaus rinkos sukūrimas, ir pagal Protokolą Nr. 27 dėl vidaus rinkos ir konkurencijos, kuris pagal ESS 51 straipsnį yra sudedamoji Sutarčių dalis ir pagal kurį vidaus rinka turi apimti sistemą, kuria užtikrinama, kad konkurencija nebūtų iškraipoma( ).

86. Nesilaikant įsipareigojimo perkelti Direktyvą 2014/17 į nacionalinę teisę, atsiranda pasekmės viešiesiems ir privatiesiems interesams, kurie Ispanijos atveju gali būti laikomi svarbiais, ypač atsižvelgiant į Ispanijos hipotekos sektoriaus problemas. Tai, pavyzdžiui, atsispindi 2015 m. spalio 8 d. Europos Parlamento rezoliucijoje dėl teisės aktų, kuriais reglamentuojama hipoteka, ir rizikingų finansinių priemonių Ispanijoje( ), kurioje atkreiptas dėmesys į šimtus tūkstančių iškeldinimų ir skolininkų apsaugos, kurią dar labiau sumažino finansų krizė, nebuvimą. Siekdamas išspręsti šią situaciją, Parlamentas inter alia prašė Komisijos atidžiai stebėti, kaip visose valstybėse narėse į nacionalinę teisę perkeliama Direktyva 2014/17( ). Toje rezoliucijoje ir Ispanijos Karalystės pastabose taip pat nurodyta, kad Teisingumo Teismui pateikta nemažai prašymų priimti prejudicinį sprendimą, susijusių su nesąžiningomis sąlygomis ir praktika Ispanijos hipotekos sektoriuje( ). Todėl aptariamo direktyvos neperkėlimo į nacionalinę teisę poveikis, kaip nurodo Komisija, yra rimtas, nes dėl to vartotojams ir ūkio subjektams visoje Ispanijoje atimamos jiems pagal tą direktyvą suteiktos teisės, be to, pažeidžiama skolintojams ir kredito tarpininkams taikomų taisyklių sistema, kuria siekiama užtikrinti ES finansų sistemos stabilumą.

87. Antra, dėl pažeidimo trukmės Komisija laikosi nuomonės, kad periodinė bauda turėtų būti apskaičiuojama už laikotarpį, prasidedantį dieną, kurią baigėsi Direktyvos 2014/17 perkėlimo į nacionalinę teisę terminas, t. y. 2016 m. kovo 22 d., ir pasibaigiantį dieną, kurią Komisija nusprendė Teisingumo Teisme pradėti pažeidimo nagrinėjimo procedūrą, t. y. 2017 m. balandžio 27 d. (žr. šios išvados 25 punktą).

88. Vis dėlto savo jurisprudencijoje dėl periodinių baudų pagal SESV 260 straipsnio 2 dalį Teisingumo Teismas vertina pažeidimo trukmę nuo pirmojo sprendimo priėmimo iki to laiko, kai Teisingumo Teismas įvertina antrosios bylos faktines aplinkybes, o ne nuo tada, kai bylą Teisingumo Teisme iškelia Komisija( ). Todėl dėl procedūros pagal SESV 260 straipsnio 3 dalį siūlau Teisingumo Teismui pažeidimo trukmės pradžios data laikyti pagrįstoje nuomonėje nurodytą atskaitos datą, nes būtent nuo tos datos nustatomas pažeidimas pagal Teisingumo Teismo jurisprudenciją (žr. šios išvados 35 punktą).

89. Šioje byloje nuo tos dienos, kurią baigėsi pagrįstoje nuomonėje nurodytas terminas (2017 m. sausio 18 d.), iki posėdžio dienos (2019 m. sausio 21 d.) pažeidimo trukmė yra apytiksliai 24 mėnesiai (2,4) ir šis laikotarpis gali būti laikomas reikšmingu( ).

90. Ispanijos Karalystės argumentas, kad laikotarpis nuo 2015 m. gruodžio 20 d. iki 2016 m. spalio 29 d., per kurį buvo susidariusi neįprasta situacija, susijusi su vyriausybės formavimo sunkumais, neįskaičiuotinas į pažeidimo trukmės laikotarpį arba bent jau sumažintina periodinė bauda, turėtų būti atmestas. Savo jurisprudencijoje, susijusioje su SESV 260 straipsnio 2 dalimi ir SESV 258 straipsniu( ), Teisingumo Teismas ne kartą konstatavo, kad valstybė narė negali remtis savo vidaus teisinėje tvarkoje patiriamais sunkumais, kad pateisintų iš ES teisės kylančių įsipareigojimų nevykdymą( ). Tiesą sakant, Teisingumo Teismas neseniai atmetė argumentus, kurie yra panašūs į tuos, kuriuos šioje byloje pateikė Ispanijos Karalystė, susijusius su vienkartinės sumos nustatymu pagal SESV 260 straipsnio 2 dalį( ). Tos pačios nuostatos turėtų būti taikomos pagal SESV 260 straipsnio 3 dalį vykdomoje procedūroje. Be to, jeigu pažeidimo trukmė vertinama nuo pagrįstoje nuomonėje nurodyto termino pabaigos, t. y. nuo 2017 m. sausio 18 d., tuomet tas laikotarpis (nuo 2015 m. gruodžio 20 d. iki 2016 m. spalio 29 d.) bet kuriuo atveju neturėtų turėti reikšmės.

91. Trečia, Ispanijos Karalystė nepateikė Teisingumo Teismui jokių įrodymų, susijusių su jos pajėgumu sumokėti baudą.

92. Be to, Teisingumo Teismas paprastai taiko periodinę baudą už kiekvieną dieną tais atvejais, kai priimami teisės aktų pakeitimai, ypač dėl perkėlimo į nacionalinę teisę( ). Teisingumo Teismui nepateikti jokie argumentai, kuriais šioje byloje būtų prašoma nukrypti nuo tokio požiūrio, taip pat nepateikti argumentai dėl datos, kurią turėtų atsirasti prievolė mokėti, pakeitimo. Todėl esu linkęs sutikti su Komisijos prašymu, kad periodinė bauda už kiekvieną dieną turėtų būti mokama nuo Teisingumo Teismo sprendimo datos. Be to, atsižvelgdamas į Komisijos prašymą, siūlau Teisingumo Teismui savo sprendime nenurodyti sąskaitos „Europos Sąjungos nuosavi ištekliai“.

VII. Išlaidos

93. Pagal Teisingumo Teismo procedūros reglamento 138 straipsnio 1 dalį iš pralaimėjusios šalies priteisiamos bylinėjimosi išlaidos, jeigu laimėjusi šalis to reikalavo. Kadangi Komisija reikalavo priteisti bylinėjimosi išlaidas, o Ispanijos Karalystė pralaimėjo bylą, Ispanijos Karalystė turėtų jas padengti. Pagal šio Procedūros reglamento 140 straipsnio 1 dalį, kurioje nustatyta, kad į bylą įstojusios valstybės narės padengia savo bylinėjimosi išlaidas, Prancūzijos Respublika turėtų padengti savo patirtas bylinėjimosi išlaidas.

VIII. Išvada

94. Atsižvelgdamas į išdėstytas aplinkybes, manau, kad Teisingumo Teismas turėtų:

1) pripažinti, kad Ispanijos Karalystė, kuri iki 2016 m. kovo 21 d. nepriėmė įstatymų ir kitų teisės aktų nuostatų, būtinų norint laikytis 2014 m. vasario 4 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2014/17/ES dėl vartojimo kredito sutarčių dėl gyvenamosios paskirties nekilnojamojo turto, kuria iš dalies keičiamos direktyvos 2008/48/EB ir 2013/36/ES bei Reglamentas (ES) Nr. 1093/2010, arba bet kuriuo atveju nepranešė Komisijai apie šias nuostatas, neįvykdė savo įsipareigojimo pagal tos direktyvos 42 straipsnio 1 dalį;

2) skirti Ispanijos Karalystei pagal SESV 260 straipsnio 3 dalį 105 991,60 EUR už dieną periodinę baudą, kuri būtų mokama nuo Teisingumo Teismo sprendimo priėmimo dienos iki dienos, kurią ji praneš Komisijai apie nuostatas, kurios yra būtinos norint laikytis Direktyvos 2014/17;

3) priteisti iš Ispanijos Karalystės bylinėjimosi išlaidas;

4) įpareigoti Prancūzijos Respubliką padengti savo patirtas bylinėjimosi išlaidas.