GENERALINIO ADVOKATO

GIOVANNI PITRUZZELLA IŠVADA,

pateikta 2022 m. sausio 27 d. ( 1 )

Byla C‑817/19

Ligue des droits humains

prieš

Conseil des ministres

(Cour constitutionnelle (Konstitucinis Teismas, Belgija) prašymas priimti prejudicinį sprendimą)

„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Asmens duomenų apsauga – Keleivio duomenų įrašo (PNR) duomenų tvarkymas – Reglamentas (ES) 2016/679 – Taikymo sritis – Direktyva (ES) 2016/681 – Galiojimas – Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartija – 7, 8 straipsniai ir 52 straipsnio 1 dalis“

Turinys

I. Įžanga II. Teisinis pagrindas A. Sąjungos teisė 1. Chartija 2. BDAR 3. PNR direktyva 4. Kiti svarbūs Sąjungos teisės aktai B. Belgijos teisė C. Pagrindinė byla, prejudiciniai klausimai ir procesas Teisingumo Teisme III. Analizė A. Dėl pirmojo prejudicinio klausimo B. Dėl antrojo, trečiojo, ketvirtojo, šeštojo ir aštuntojo prejudicinių klausimų 1. Dėl Chartijos 7 ir 8 straipsniuose įtvirtintų pagrindinių teisių 2. Dėl Chartijos 7 ir 8 straipsniuose įtvirtintų pagrindinių teisių suvaržymo 3. Dėl iš PNR direktyvos išplaukiančio suvaržymo pateisinimo a) Dėl reikalavimo, kad bet koks Chartijoje įtvirtintos pagrindinės teisės įgyvendinimo apribojimas būtų numatytas įstatymo, laikymosi b) Dėl Chartijos 7 ir 8 straipsniuose įtvirtintų teisių esmės paisymo c) Dėl reikalavimo, kad suvaržymas atitiktų bendrojo intereso tikslą, laikymosi d) Dėl proporcingumo principo paisymo 1) Dėl PNR direktyvoje nurodytų PNR duomenų tvarkymo tinkamumo, atsižvelgiant į siekiamą tikslą 2) Dėl to, ar suvaržymas yra griežtai būtinas i) Dėl PNR duomenų tvarkymu siekiamų tikslų apibrėžimo ii) Dėl PNR duomenų kategorijų, nurodytų PNR direktyvoje (antrasis ir trečiasis prejudiciniai klausimai) – Dėl I priedo 12 ir 18 punktų pakankamo aiškumo ir tikslumo (trečiasis prejudicinis klausimas) – Dėl I priede išvardytų duomenų apimties (antrasis prejudicinis klausimas) – Dėl neskelbtinų duomenų iii) Dėl sąvokos „keleivis“ (ketvirtasis prejudicinis klausimas) iv) Dėl to, ar keleivių išankstinis vertinimas yra pakankamai aiškaus ir tikslaus pobūdžio bei apribotas tuo, kas griežtai būtina (šeštasis prejudicinis klausimas) – Dėl palyginimo su duomenų bazėmis, kaip tai suprantama pagal PNR direktyvos 6 straipsnio 3 dalies a punktą – Dėl PNR duomenų tvarkymo pagal iš anksto nustatytus kriterijus – Dėl apsaugos priemonių, taikomų automatizuotam PNR duomenų tvarkymui – Išvada dėl šeštojo prejudicinio klausimo v) Dėl PNR duomenų saugojimo (aštuntasis prejudicinis klausimas) 4. Išvada dėl antrojo, trečiojo, ketvirtojo, šeštojo ir aštuntojo prejudicinių klausimų C. Dėl penktojo prejudicinio klausimo D. Dėl septintojo prejudicinio klausimo E. Dėl devintojo prejudicinio klausimo F. Dėl dešimtojo prejudicinio klausimo IV. Išvada

I. Įžanga

1. Šiuo prašymu priimti prejudicinį sprendimą Cour constitutionnelle (Konstitucinis Teismas, Belgija) pateikia Teisingumo Teismui dešimt prejudicinių klausimų dėl 2016 m. balandžio 27 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES) 2016/679 dėl fizinių asmenų apsaugos tvarkant asmens duomenis ir dėl laisvo tokių duomenų judėjimo ir kuriuo panaikinama Direktyva 95/46/EB (Bendrasis duomenų apsaugos reglamentas) (toliau – BDAR) ( 2 ) išaiškinimo, taip pat dėl 2016 m. balandžio 27 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos (ES) 2016/681 dėl keleivio duomenų įrašo (PNR) duomenų naudojimo teroristinių nusikaltimų ir sunkių nusikaltimų prevencijos, nustatymo, tyrimo ir patraukimo už juos baudžiamojon atsakomybėn tikslais (toliau – PNR direktyva) ( 3 ) ir 2004 m. balandžio 29 d. Tarybos direktyvos 2004/82/EB dėl vežėjų įpareigojimo perduoti keleivių duomenis (toliau – API direktyva) ( 4 ) galiojimo ir išaiškinimo. Šie klausimai iškelti nagrinėjant pelno nesiekiančios asociacijos Ligue des droits humaines (Žmogaus teisių asociacija, toliau – LDH) pareikštą ieškinį dėl visiško arba dalinio 2016 m. gruodžio 25 d. Įstatymo dėl keleivių duomenų tvarkymo (toliau – PNR įstatymas) ( 5 ), kuriuo į Belgijos teisę perkeltos PNR direktyva ir API direktyva, panaikinimo.

2. Klausimai, kuriuos Teisingumo Teismas turės išspręsti šioje byloje, susiję su viena iš pagrindinių šiuolaikinio liberalaus demokratinio konstitucionalizmo dilemų: kaip reikėtų apibrėžti asmens ir bendruomenės interesų pusiausvyrą duomenų amžiuje, kai skaitmeninės technologijos suteikė galimybę rinkti, saugoti, tvarkyti ir analizuoti didžiulius asmens duomenų kiekius prognozavimo tikslais? Valdžios institucijų naudojami algoritmai, didžiųjų duomenų analizė ir dirbtinis intelektas gali padėti – tokiu veiksmingu būdu, kokio anksčiau nebuvo galima įsivaizduoti, – remti ir apsaugoti pagrindinius visuomenės interesus: nuo visuomenės sveikatos apsaugos iki aplinkos tvarumo, nuo kovos su terorizmu iki nusikalstamumo, ypač sunkių nusikaltimų, prevencijos. Tačiau valdžios institucijoms nediferencijuotai renkant asmens duomenis ir naudojant skaitmenines technologijas gali susikurti tam tikras informacinis panoptikonas, t. y. viešoji valdžia, kuri viską mato, bet pati lieka nematoma. Tokia visažinė valdžia gali stebėti ir numatyti kiekvieno žmogaus elgesį ir imtis reikiamų priemonių, net iki paradoksalaus rezultato, kurį Stevenas Spielbergas įsivaizdavo filme „Minority Report“, – prevenciškai atimti laisvę iš dar nepadaryto nusikaltimo kaltininko. Kaip žinoma, kai kuriose šalyse visuomenei yra teikiama pirmenybė prieš asmenį ir pagal teisės aktus leidžiama naudoti asmens duomenis vykdant veiksmingą masinį stebėjimą, kuriuo siekiama apsaugoti pagrindiniais laikomus visuomenės interesus. Ir, atvirkščiai, Europos konstitucionalizmas – tiek nacionalinis, tiek viršnacionalinis – kai daugiausia dėmesio skiriama asmeniui ir jo laisvėms, sudaro didelę kliūtį masinio stebėjimo visuomenei, ypač po to, kai buvo pripažintos pagrindinės teisės į privataus gyvenimo ir asmens duomenų apsaugą. Tačiau, kokio masto galėtų būti ši kliūtis, kad nebūtų rimtai pažeisti tam tikri pagrindiniai visuomenės interesai, kaip antai minėti, kurie taip pat gali būti konstitucinio pobūdžio? Tai sudaro klausimo dėl individo ir bendruomenės santykio skaitmeninėje visuomenėje esmę. Toks klausimas, pirma, reikalauja apibrėžti ir įgyvendinti subtilią bendruomenės interesų ir asmens teisių pusiausvyrą, atsižvelgiant į absoliučią pastarųjų svarbą Europos konstituciniame pavelde, ir, antra, reikalauja sukurti apsaugos nuo piktnaudžiavimo priemones. Šiuo atveju mes susiduriame su šiuolaikine klasikinės konstitucionalizmo sampratos versija, nes, kaip glaustai pasakė Le Fédéraliste, žmonės nėra angelai, todėl reikalingi teisiniai mechanizmai, kurie apribotų ir kontroliuotų viešąją valdžią.

3. Tokie yra bendro pobūdžio klausimai, kylantys šioje išvadoje, kurioje apsiribojama Sąjungos teisės aiškinimu atsižvelgiant į ankstesnę Teisingumo Teismo jurisprudenciją ir taikant nusistovėjusius metodus, įskaitant Sąjungos teisę atitinkančio aiškinimo metodą. Šis metodas bus dažnai naudojamas šioje išvadoje, jei tai bus teisiškai įmanoma, siekiant rasti konstituciniu požiūriu būtiną viešųjų tikslų, kuriais grindžiama keleivio duomenų įrašų (toliau – PNR duomenys) perdavimo, rinkimo ir tvarkymo sistema, ir Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos (toliau – Chartija) 7 ir 8 straipsniuose įtvirtintų teisių pusiausvyrą.

II. Teisinis pagrindas

A. Sąjungos teisė

1. Chartija

4. Pagal Chartijos 7 straipsnį „[k]iekvienas asmuo turi teisę į tai, kad būtų gerbiamas jo privatus ir šeimos gyvenimas, būsto neliečiamybė ir komunikacijos slaptumas“.

5. Chartijos 8 straipsnyje nustatyta: „1. Kiekvienas turi teisę į savo asmens duomenų apsaugą. 2. Tokie duomenys turi būti tinkamai tvarkomi ir naudojami tik konkretiems tikslams ir tik atitinkamam asmeniui sutikus ar kitais įstatymo nustatytais teisėtais pagrindais. Kiekvienas turi teisę susipažinti su surinktais jo asmens duomenimis bei į tai, kad jie būtų ištaisomi. 3. Nepriklausoma institucija kontroliuoja, kaip laikomasi šių taisyklių.“

6. Pagal Chartijos 52 straipsnio 1 dalį „[b]et koks šios Chartijos pripažintų teisių ir laisvių įgyvendinimo apribojimas turi būti numatytas įstatymo ir nekeisti šių teisių ir laisvių esmės. Remiantis proporcingumo principu, apribojimai galimi tik tuo atveju, kai jie būtini ir tikrai atitinka Sąjungos pripažintus bendrus interesus arba reikalingi kitų teisėms ir laisvėms apsaugoti“.

2. BDAR

7. Pagal BDAR 2 straipsnio 2 dalies d punktą šis reglamentas netaikomas asmens duomenų tvarkymui, kai „duomenis tvarko kompetentingos valdžios institucijos nusikalstamų veikų prevencijos, tyrimo, nustatymo ar patraukimo baudžiamojon atsakomybėn už jas, baudžiamųjų sankcijų vykdymo, įskaitant apsaugą nuo grėsmių visuomenės saugumui ir jų prevenciją, tikslais“.

8. BDAR reglamento 23 straipsnio 1 dalies d punkte nustatyta: „Sąjungos ar valstybės narės teise, kuri taikoma duomenų valdytojui arba duomenų tvarkytojui, teisėkūros priemone gali būti apribotos 12–22 straipsniuose ir 34 straipsnyje, taip pat 5 straipsnyje tiek, kiek jo nuostatos atitinka 12–22 straipsniuose numatytas teises ir prievoles, nustatytos prievolės ir teisės, kai tokiu apribojimu gerbiama pagrindinių teisių ir laisvių esmė ir jis demokratinėje visuomenėje yra būtina ir proporcinga priemonė siekiant užtikrinti: <…> d) nusikalstamų veikų prevenciją, tyrimą, nustatymą ar patraukimą už jas baudžiamojon atsakomybėn arba baudžiamųjų sankcijų vykdymą, įskaitant apsaugą nuo grėsmių visuomenės saugumui ir jų prevenciją.“

3. PNR direktyva

9. Toliau tik trumpai apžvelgsiu PNR direktyvoje įtvirtintos sistemos veikimą. Išsamesnis šios direktyvos nuostatų, kurios yra svarbios siekiant atsakyti į prejudicinius klausimus, turinys bus pateiktas atliekant teisinę analizę.

10. Kaip nurodyta PNR direktyvos, priimtos remiantis SESV 82 straipsnio 1 dalies d punktu ir 87 straipsnio 2 dalies a punktu, 1 straipsnyje, šia direktyva Sąjungos lygmeniu reguliuojamas oro vežėjų atliekamas keleivio duomenų įrašų (PNR) perdavimas vykdant ES išorės skrydžius ( 6 ), taip pat šių duomenų rinkimas, tvarkymas ir saugojimas, kurį vykdo valstybių narių kompetentingos valdžios institucijos kovos su terorizmu ir sunkiais nusikaltimais tikslais.

11. Pagal šios direktyvos 3 straipsnio 5 punktą „keleivio duomenų įrašas“, arba „PNR“ – tai „kiekvieno keleivio kelionės sąlygų įrašas, kuriame pateikiama informacija, reikalinga, kad kiekvienos asmens arba jo vardu užsakytos kelionės atveju užsakymus priimantys bei dalyvaujantys oro vežėjai galėtų tvarkyti ir kontroliuoti bilietų rezervavimą, nepriklausomai nuo to, ar įrašas yra rezervavimo sistemose, išvykimo kontrolės sistemose, naudojamose keleivių registravimui į skrydžius, arba tokias pačias funkcijas turinčiose lygiavertėse sistemose“.

12. PNR direktyvos I priede (toliau – I priedas) išvardyti keleivio duomenų įrašo duomenys, kuriuos renka oro vežėjai ir kurie perduodami pagal šios direktyvos 8 straipsnį ir šiame straipsnyje nustatyta tvarka.

13. PNR direktyvos II priede (toliau – II priedas) pateiktas nusikalstamų veikų, kurios laikomos „sunkiais nusikaltimais“, kaip tai suprantama pagal šios direktyvos 3 straipsnio 9 punktą, sąrašas.

14. PNR direktyvos 2 straipsnyje numatyta galimybė valstybėms narėms nuspręsti taikyti šią direktyvą ir „ES vidaus skrydžiams“ ( 7 ) arba tam tikriems ES vidaus skrydžiams, kurie yra „būtini“ siekiant šios direktyvos tikslų.

15. Pagal PNR direktyvos 4 straipsnio 1 dalį „[k]iekviena valstybė narė įsteigia arba paskiria valdžios instituciją, kompetentingą vykdyti teroristinių nusikaltimų ir sunkių nusikaltimų prevenciją, nustatymą, tyrimą ar patraukimą už juos baudžiamojon atsakomybėn, arba tokios valdžios institucijos padalinį atlikti informacijos apie keleivius skyriaus funkcijas“. Remiantis šio 4 straipsnio 2 dalies a punktu informacijos apie keleivius skyrius atsako, be kita ko, už PNR duomenų rinkimą iš oro vežėjų, tų duomenų saugojimą ir tvarkymą, taip pat tų duomenų arba jų tvarkymo rezultatų perdavimą PNR direktyvos 7 straipsnyje nurodytoms kompetentingoms valdžios institucijoms. Pagal šio 7 straipsnio 2 dalį šios valdžios institucijos yra „valdžios institucijos, kompetentingos teroristinių nusikaltimų ar sunkių nusikaltimų prevencijos, nustatymo, tyrimo ar patraukimo už juos baudžiamojon atsakomybėn klausimais“ ( 8 ).

16. Pagal PNR direktyvos 6 straipsnio 1 dalies antrą sakinį, „[k]ai oro vežėjų perduoti PNR duomenys apima kitus duomenis nei tie, kurie išvardyti I priede, tokius duomenis gavęs informacijos apie keleivius skyrius nedelsdamas juos ištrina visam laikui“. Šio straipsnio 2 dalis suformuluota taip: „2. Informacijos apie keleivius skyrius PNR duomenis tvarko tik šiais tikslais: a) kad atliktų keleivių įvertinimą prieš jų numatytą atvykimą į valstybę narę ar išvykimą iš jos ir nustatytų, kuriuos asmenis turi papildomai patikrinti 7 straipsnyje nurodytos kompetentingos valdžios institucijos ir, prireikus, Europolas pagal 10 straipsnį, kadangi tokie asmenys gali būti susiję su teroristiniu nusikaltimu arba sunkiu nusikaltimu; b) kad kiekvienu konkrečiu atveju atsakydamas į tinkamai pagrįstą ir pakankamais pagrindais paremtą kompetentingų valdžios institucijų prašymą, konkrečiais atvejais pateiktų ir tvarkytų PNR duomenis teroristinių nusikaltimų ar sunkių nusikaltimų prevencijos, nustatymo, tyrimo ir patraukimo už juos baudžiamojon atsakomybėn tikslais, ir kad kompetentingoms valdžios institucijoms arba, prireikus, Europolui, pateiktų tokio tvarkymo rezultatus; ir c) kad analizuotų PNR duomenis, siekdamas atnaujinti arba sukurti naujus kriterijus, naudotinus įvertinimuose, atliekamuose pagal 3 dalies b punktą, kad būtų nustatyti visi asmenys, kurie gali būti susiję su teroristiniu nusikaltimu arba sunkiu nusikaltimu.“

17. PNR direktyvos 12 straipsnyje įtvirtintos nuostatos, susijusios su PNR duomenų saugojimu.

18. PNR direktyvos 5 straipsnyje numatyta, kad kiekvienas informacijos apie keleivius skyrius paskiria duomenų apsaugos pareigūną, atsakingą už PNR duomenų tvarkymo ir atitinkamų apsaugos priemonių įgyvendinimo stebėseną. Be to, pagal šios direktyvos 15 straipsnį numatyta, kad kiekviena valstybė narė turi įpareigoti nacionalinę priežiūros instituciją, nurodytą Pamatinio sprendimo 2008/977/TVR ( 9 ) (pakeisto 2016 m. balandžio 27 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva (ES) 2016/680 dėl fizinių asmenų apsaugos kompetentingoms institucijoms tvarkant asmens duomenis nusikalstamų veikų prevencijos, tyrimo, atskleidimo ar baudžiamojo persekiojimo už jas arba bausmių vykdymo tikslais ir dėl laisvo tokių duomenų judėjimo, ir kuriuo [kuria] panaikinamas Tarybos pamatinis sprendimas 2008/977/TVR (toliau – Policijos direktyva)) ( 10 ) 25 straipsnyje, prižiūrėti pagal minėtą direktyvą priimtų nuostatų taikymą savo teritorijoje. Ši institucija, kuri vykdo savo užduotis siekdama, kad tvarkant asmens duomenis būtų apsaugotos pagrindinės teisės ( 11 ), be kita ko, pirma, nagrinėja skundus, kuriuos pateikė bet kuris duomenų subjektas, tiria skundo dalyką ir per pagrįstą laikotarpį informuoja duomenų subjektus apie jų skundų tyrimo eigą bei rezultatus ir, antra, tikrina duomenų tvarkymo teisėtumą, savo iniciatyva arba skundo pagrindu atlieka tyrimus, patikrinimus ir auditą pagal nacionalinę teisę ( 12 ).

4. Kiti svarbūs Sąjungos teisės aktai

19. Šios bylos teisinį pagrindą papildo API direktyva ir Policijos direktyva. Išvados aiškumo sumetimais šių aktų svarbių nuostatų turinys bus išdėstytas tiek, kiek tai būtina siekiant išnagrinėti su jomis susijusius klausimus arba, kalbant bendriau, kiek tai būtina teisinei analizei atlikti.

B. Belgijos teisė

20. Pagal Belgijos Konstitucijos 22 straipsnį „[k]iekvienas turi teisę į tai, kad būtų gerbiamas jo privatus ir šeimos gyvenimas, išskyrus įstatyme numatytus atvejus ir sąlygas“.

21. Kaip nurodyta PNR įstatymo 2 straipsnyje, šiuo įstatymu perkeliamos API direktyva ir PNR direktyva, taip pat iš dalies Direktyva 2010/65/ES ( 13 ).

22. Pagal PNR įstatymo 3 straipsnio 1 dalį šiuo įstatymu „nustatomos vežėjų ir kelionių organizatorių pareigos dėl atvykstančių, išvykstančių ir vykstančių tranzitu per šalies teritoriją keleivių duomenų perdavimo“. Pagal šio įstatymo 4 straipsnio 1 ir 2 punktus „vežėjas“ – tai „bet kuris fizinis arba juridinis asmuo, kuris vykdydamas profesinę veiklą užtikrina keleivių vežimą oru, jūra, geležinkeliu ar sausuma“, o „kelionių organizatorius“ – tai „bet kuris kelionių organizatorius ar tarpininkas, kaip tai suprantama pagal 1994 m. vasario 16 d. įstatymą, reglamentuojantį kelionių organizavimo sutartį ir tarpininkavimo kelionėms sutartį“.

23. PNR įstatymo 8 straipsnyje nustatyta: „l. Keleivių duomenys tvarkomi siekiant šių tikslų: 1° paieška ir persekiojimas, įskaitant bausmių arba asmens laisvę ribojančių priemonių vykdymą, už nusikalstamas veikas, nurodytas Code d’instruction criminelle [Baudžiamojo proceso kodeksas] 90ter straipsnio 2 dalies <…> 7, <…> 8, <…> 11, <…> 14, <…> 17, 18, 19 punktuose ir 3 dalyje; 2° paieška ir persekiojimas, įskaitant bausmių arba asmens laisvę ribojančių priemonių vykdymą, už nusikalstamas veikas, nurodytas Code pénal [Baudžiamasis kodeksas] 196 straipsnyje, kiek tai susiję su nusikalstomomis veikomis dėl autentiškų ir viešų dokumentų klastojimo, 198, 199, 199 bis, 207, 213, 375 ir 505 straipsniuose; 3° didelio pavojaus visuomenės saugumui prevencija smurtinio radikalėjimo kontekste, vykdant reiškinių ir grupių stebėseną pagal 1992 m. rugpjūčio 5 d. Įstatymo dėl policijos veiklos 44/5 straipsnio 1 dalies 2 ir 3 punktus ir 2 dalį; 4° 1998 m. lapkričio 30 d. Konstitucinio žvalgybos ir saugumo tarnybų įstatymo ( 14 ) 7 straipsnio 1 ir 3/1 punktuose ir 11 straipsnio 1 dalies 1–3 bei 5 punktuose nurodytų veiksmų stebėsena; 5° paieška ir persekiojimas už nusikalstamas veikas, nurodytas 1977 m. liepos 18 d. Bendrojo muitų ir akcizų įstatymo 220 straipsnio 2 dalyje ir 2009 m. gruodžio 22 d. Įstatymo dėl bendros akcizų tvarkos 45 straipsnio 3 pastraipoje <…> 2. Laikantis 11 skyriuje nustatytų sąlygų keleivių duomenys taip pat tvarkomi siekiant pagerinti asmenų, kertančių išorines sienas, kontrolę ir kovoti su neteisėta imigracija.“

24. PNR įstatymo 9 straipsnyje pateiktas perduodamų duomenų sąrašas. Šie duomenys atitinka I priede išvardytus duomenis.

25. Pagal PNR įstatymo 18 straipsnį „[k]eleivių duomenys saugomi keleivių duomenų bazėje ne ilgiau kaip penkerius metus nuo jų įregistravimo. Pasibaigus šiam laikotarpiui, jie sunaikinami“.

26. Šio įstatymo 19 straipsnyje numatyta, kad „[p]asibaigus šešių mėnesių laikotarpiui po keleivių duomenų įregistravimo keleivių duomenų bazėje, visi keleivių duomenys nuasmeninami užmaskuojant duomenų elementus“.

27. PNR įstatymo 24 straipsnyje numatyta: „1. Keleivių duomenys tvarkomi siekiant atlikti išankstinį keleivių vertinimą prieš numatytą jų atvykimą, išvykimą arba jų tranzitą per šalies teritoriją, kad būtų nustatyta, kuriuos asmenis reikia patikrinti nuodugniau. 2. 1998 m. lapkričio 30 d. Konstitucinio žvalgybos ir saugumo tarnybų įstatymo 8 straipsnio 1 dalies 1, 4 ir 5 punktuose nurodytais tikslais arba dėl 8 straipsnio 1 punkto a, b, c, d, f, g papunkčiuose ir 11 straipsnio 2 dalyje nurodytų grėsmių išankstinis keleivių vertinimas grindžiamas teigiamais rezultatais, gautais palyginus keleivių duomenis su: 1° kompetentingų tarnybų valdomomis duomenų bazėmis, kurios joms yra tiesiogiai prieinamos arba su kuriomis jos gali tiesiogiai susipažinti vykdydamos savo užduotis, arba asmenų sąrašais, kuriuos kompetentingos tarnybos parengia vykdydamos savo užduotis; 2° informacijos apie keleivius skyriaus iš anksto nustatytais kriterijais, nurodytais 25 straipsnyje. 3. 8 straipsnio 1 dalies 3 punkte nurodytais tikslais išankstinis keleivių vertinimas grindžiamas teigiamais rezultatais, gautais palyginus keleivių duomenis su duomenų bazėmis, nurodytomis 2 dalies 1 punkte. <…>“

28. PNR įstatymo 25 straipsnyje pakartotas PNR direktyvos 6 straipsnio 4 dalies turinys.

29. PNR įstatymo 11 skyriuje įtvirtintos nuostatos, reglamentuojančios keleivių duomenų tvarkymą siekiant pagerinti sienų kontrolę ir kovoti su neteisėta imigracija. Šiomis nuostatomis į Belgijos teisę perkelta API direktyva.

30. PNR įstatymo 44 straipsnyje numatyta, kad informacijos apie keleivius skyrius skiria duomenų apsaugos pareigūną federalinėje viešojoje vidaus tarnyboje. PNR įstatymo nuostatų taikymo priežiūrą vykdo Commission de la protection de la vie privée [Privataus gyvenimo apsaugos komisija].

31. PNR įstatymo 51 straipsniu iš dalies keičiamas 1998 m. lapkričio 30 d. Konstitucinio žvalgybos ir saugumo tarnybų įstatymas, įterpiant 16/3 straipsnį, kuris išdėstomas taip: „1. Vykdydamos savo funkcijas žvalgybos ir saugumo tarnybos gali priimti tinkamai motyvuotą sprendimą susipažinti su [PNR] įstatymo 7 straipsnyje nurodytais keleivių duomenimis. 2. 1 dalyje nurodytą sprendimą priima tarnybos vadovas ir apie jį raštu praneša minėto įstatymo 7 skyriuje nurodytam Informacijos apie keleivius skyriui. Sprendimas įteikiamas Comité permanent R [Nuolatinis R komitetas], nurodant sprendimo motyvus. Nuolatinis R komitetas žvalgybos ir saugumo tarnyboms draudžia naudoti duomenis, surinktus nesilaikant teisės aktuose nustatytų sąlygų. Sprendimas gali būti priimtas dėl visų duomenų, susijusių su konkrečiu žvalgybos tyrimu. Šiuo atveju susipažinimo su keleivių duomenimis sąrašas kartą per mėnesį perduodamas Nuolatiniam R komitetui.“

C. Pagrindinė byla, prejudiciniai klausimai ir procesas Teisingumo Teisme

32. 2017 m. liepos 24 d. skundu LDH kreipėsi į Cour constitutionnelle (Konstitucinis Teismas) dėl visiško arba dalinio PNR įstatymo panaikinimo. Savo skundui pagrįsti ji nurodė du pagrindus.

33. Nurodydama pirmąjį ieškinio pagrindą, kuris pateikiamas kaip pagrindinis ir grindžiamas Belgijos Konstitucijos 22 straipsnio, siejamo su BDAR 23 straipsniu, Chartijos 7, 8 straipsniais ir 52 straipsnio 1 dalimi bei 1950 m. lapkričio 4 d. Romoje pasirašytos Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos (toliau – EŽTK) 8 straipsniu, pažeidimu, LDH mano, kad ginčijamame įstatyme nesilaikoma proporcingumo principo, atsižvelgiant į jo taikymo sritį ir nurodytas duomenų kategorijas, jame nustatytą duomenų tvarkymą, jo tikslus ir duomenų saugojimo trukmę. Konkrečiai kalbant, ji teigia, kad PNR duomenų apibrėžtis yra per plati ir gali lemti neskelbtinų duomenų atskleidimą ir kad šiame įstatyme pateikta sąvokos „keleivis“ apibrėžtis leidžia sistemingai netiksliniu būdu tvarkyti visų atitinkamų keleivių duomenis. Be to, LDH mano, kad PNR įstatyme nėra pakankamai aiškiai apibrėžti keleivių duomenų bazių „pre-screening“ metodo pobūdis ir tvarka, taip pat „grėsmės rodiklių“ kriterijai. Galiausiai ji mano, kad PNR įstatymas viršija tai, kas griežtai būtina, nes juo siekiama platesnių PNR duomenų tvarkymo tikslų nei tie, kurie pripažįstami pagal PNR direktyvą, ir kad penkerių metų PNR duomenų saugojimo terminas yra neproporcingas. Antrajame ieškinio pagrinde, kuris pateiktas subsidiariai ir grindžiamas Belgijos Konstitucijos 22 straipsnio, siejamo su ESS 3 straipsnio 2 dalimi bei Chartijos 45 straipsniu, pažeidimu, LDH ginčija PNR įstatymo 11 skyriaus nuostatas, kuriomis perkeliama API direktyva.

34. Conseil des ministres du Royaume de Belgique (Belgijos Karalystės Ministrų taryba), kaip į bylą Cour constitutionnelle (Konstitucinis Teismas) įstojusi šalis, prieštarauja LDH ieškiniui ir ginčija tiek abiejų šiam ieškiniui pagrįsti pateiktų pagrindų priimtinumą, tiek jų pagrįstumą.

35. Cour constitutionnelle (Konstitucinis Teismas) savo ruožtu nurodo tokius argumentus.

36. Dėl pirmojo pagrindo jam visų pirma kyla klausimas, ar I priede pateikta PNR duomenų apibrėžtis yra pakankamai aiški ir tiksli. Kai kurių iš šių duomenų aprašymas yra pavyzdinio pobūdžio, o ne išsamus. Be to, minėtas teismas pažymi, kad PNR direktyvos 3 straipsnio 4 dalyje pateikta „keleivio“ sąvokos apibrėžtis reiškia bet kurio asmens, kuris yra vežamas arba turi būti vežamas ir kuris yra įtrauktas į keleivių sąrašus, PNR duomenų rinkimą, perdavimą, tvarkymą ir saugojimą, neatsižvelgiant į tai, ar yra rimtų priežasčių manyti, kad atitinkamas asmuo padarė nusikalstamą veiką arba rengiasi ją padaryti, arba buvo pripažintas kaltu dėl nusikalstamos veikos padarymo. Dėl PNR duomenų tvarkymo jis pažymi, kad yra sistemingai atliekamas išankstinis šių duomenų vertinimas, reiškiantis visų keleivių PNR duomenų kryžminį patikrinimą duomenų bazėse arba pagal iš anksto parengtus kriterijus, siekiant nustatyti atitiktį. Tačiau Cour constitutionnelle (Konstitucinis Teismas) patikslina, kad nors kriterijai turi būti konkretūs, patikimi ir nediskriminaciniai, jam atrodo, jog techniškai neįmanoma išsamiau apibrėžti iš anksto parengtus kriterijus, kurie bus naudojami rizikos profiliams nustatyti. Dėl PNR duomenų saugojimo termino, numatyto PNR direktyvos 12 straipsnio 1 dalyje, pagal kurią tokie duomenys gali būti saugomi penkerius metus, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas mano, jog PNR duomenys saugomi neatsižvelgiant į tai, ar atliekant išankstinį vertinimą nustatyta, kad atitinkami keleiviai gali kelti pavojų visuomenės saugumui. Šiomis aplinkybėmis prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui kyla klausimas, ar atsižvelgiant į jurisprudenciją, suformuotą, be kita ko, 2016 m. gruodžio 21 d. Sprendime Tele2 Sverige ir Watson ir kt. ( 15 ) ir 2017 m. liepos 26 d. Nuomonėje 1/15 (ES ir Kanados PNR susitarimas) ( 16 ), PNR direktyvoje nustatyta PNR duomenų rinkimo, perdavimo, tvarkymo ir saugojimo sistema gali būti laikoma neperžengiančia to, kas yra griežtai būtina. Šiame kontekste šiam teismui taip pat kyla klausimas, ar pagal PNR direktyvą draudžiamos nacionalinės teisės nuostatos, kaip antai PNR įstatymo 8 straipsnio 1 dalies 4 punktas, pagal kurias leidžiama tvarkyti PNR duomenis kitais tikslais, nei numatyti šioje direktyvoje. Galiausiai jis klausia, ar informacijos apie keleivius skyrius gali būti laikomas „kita nacionaline valdžios institucija“, kuri pagal PNR direktyvos 12 straipsnio 3 dalies b punkto ii papunktį gali leisti atskleisti visus PNR duomenis praėjus šešių mėnesių laikotarpiui. Dėl antrojo ieškinio pagrindo prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymi, kad šiuo pagrindu ginčijami PNR įstatymo 3 straipsnio 1 dalis, 8 straipsnio 2 dalis ir 28–31 straipsniai, reglamentuojantys keleivių duomenų rinkimą ir tvarkymą, siekiant kovoti su neteisėta imigracija ir pagerinti sienų kontrolę. Primindamas, kad pagal pirmąją iš šių nuostatų šis įstatymas taikomas skrydžiams į šalies teritoriją, iš jos ir vykstant tranzitu per ją, šis teismas konstatuoja, kad nacionalinės teisės aktų leidėjas į šio įstatymo taikymo sritį įtraukė „ES vidaus“ skrydžius, kad gautų „išsamesnį vaizdą apie keleivius, kurie kelia potencialią grėsmę [Sąjungos vidaus] ir nacionaliniam saugumui“, remdamasis PNR direktyvos 2 straipsnyje, siejamame su jos 10 konstatuojamąja dalimi, numatyta galimybe.

37. Šiomis aplinkybėmis Cour constitutionnelle (Konstitucinis Teismas) nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus: „1. Ar [BDAR] 23 straipsnis, siejamas su šio reglamento 2 straipsnio 2 dalies d punktu, turi būti aiškinamas kaip taikomas tokiam nacionaliniam teisės aktui, kaip [PNR įstatymas], kuriuo į nacionalinę teisę perkeliama [PNR direktyva], [API direktyva] ir [Direktyva 2010/65]? 2. Ar <…> I priedas yra suderinamas su [Chartijos] 7, 8 straipsniais ir 52 straipsnio 1 dalimi tuo požiūriu, kad jame išvardyti duomenys yra itin plataus masto – be kita ko, [šio I priedo] 18 punkte nurodyta daugiau duomenų nei [API direktyvos] 3 straipsnio 2 dalyje – ir todėl, kad, vertinant juos kartu, jie galėtų atskleisti neskelbtinus duomenis ir taip viršyti ribas to, kas „griežtai būtina“? 3. Ar <…> I priedo 12 ir 18 punktai yra suderinami su [Chartijos] 7, 8 straipsniais ir 52 straipsnio 1 dalimi tuo požiūriu, kad, atsižvelgiant į žodžius „įskaitant“, juose paminėti ne išsamūs duomenys, o tik duomenų pavyzdžiai, taigi nesilaikoma reikalavimo tiksliai ir aiškiai nustatyti taisykles, kuriomis apribojama teisė į privatų gyvenimą ir teisė į asmens duomenų apsaugą? 4. Ar [PNR direktyvos] 3 straipsnio 4 punktas ir <…> I priedas yra suderinami su [Chartijos] 7, 8 straipsniais ir 52 straipsnio 1 dalimi tuo požiūriu, kad bendra keleivių duomenų rinkimo, tvarkymo ir perdavimo sistema, kuri sukuriama šiomis nuostatomis, taikoma visiems asmenims, kurie naudojasi atitinkama transporto priemone, neatsižvelgiant į jokius objektyvius kriterijus, leidžiančius manyti, kad šis asmuo gali kelti grėsmę visuomenės saugumui? 5. Ar [PNR direktyvos] 6 straipsnis, siejamas su [Chartijos] 7, 8 straipsniais ir 52 straipsnio 1 dalimi, turi būti aiškinamas taip, kad pagal jį draudžiami tokie nacionalinės teisės aktai, kaip skundžiamas įstatymas, kuriuo pripažinta, kad vienas iš PNR duomenų tvarkymo tikslų yra nurodytų veiksmų stebėjimas, kurį vykdo žvalgybos ir saugumo tarnybos, taip šį tikslą įtraukiant į teroristinių nusikaltimų ir sunkių nusikaltimų prevenciją, nustatymą, tyrimą ir patraukimą už juos baudžiamojon atsakomybėn? 6. Ar [PNR direktyvos] 6 straipsnis yra suderinamas su [Chartijos] 7, 8 straipsniais ir 52 straipsnio 1 dalimi tuo požiūriu, kad neatsižvelgiant į jokius objektyvius kriterijus, leidžiančius manyti, jog atitinkamas asmuo gali kelti grėsmę visuomenės saugumui, sistemiškai ir bendrai vykdomas juo reglamentuojamas išankstinis tokių keleivių duomenų vertinimas, duomenis siejant su duomenų bazėmis ir iš anksto nustatytais kriterijais? 7. Ar [PNR direktyvos] 12 straipsnio 3 dalyje nurodytą sąvoką „[kita] nacionalin[ė] valdžios institucij[a]“ galima aiškinti taip, kad tokia institucija yra Informacijos apie keleivius skyrius, įsteigtas [PNR įstatymu], kuris, praėjus šešių mėnesių terminui, galėtų suteikti prieigos prie PNR duomenų leidimą vykdant ad hoc užklausas? 8. Ar [PNR direktyvos] 12 straipsnis, siejamas su [Chartijos] 7, 8 straipsniais ir 52 straipsnio 1 dalimi, turi būti aiškinamas taip, kad pagal jį draudžiami tokie nacionalinės teisės aktai, kaip skundžiamas įstatymas, kuriuo numatytas bendras penkerių metų duomenų saugojimo laikotarpis, nenustatant kitų taisyklių atsižvelgiant į tai, ar, atlikus išankstinį vertinimą, atitinkami keleiviai gali kelti grėsmę visuomenės saugumui? 9. a) Ar [API direktyva] yra suderinama su [ESS] 3 straipsnio 2 dalimi ir [Chartijos] 45 straipsniu tuo požiūriu, kad joje nustatytos pareigos taikomos [Sąjungos] vidaus skrydžiams? b) Ar [API direktyva], siejama su [ESS] 3 straipsnio 2 dalimi ir [Chartijos] 45 straipsniu, turi būti aiškinama taip, kad pagal ją draudžiami tokie nacionalinės teisės aktai, kaip skundžiamas įstatymas, pagal kurį, siekiant kovoti su neteisėta imigracija ir sugriežtinti pasienio kontrolę, leidžiama nustatyti keleivių, „atvykstančių, išvykstančių ir keliaujančių tranzitu per šalies teritoriją“, duomenų rinkimo ir tvarkymo sistemą, o tai galėtų netiesiogiai reikšti pasienio kontrolės prie vidaus sienų atkūrimą? 10. Jeigu remdamasis ankstesniuose punktuose pateiktais atsakymais į prejudicinius klausimus Konstitucinis Teismas turėtų nuspręsti, kad skundžiamu įstatymu, kuriuo, be kita ko, į nacionalinę teisę perkeliama [PNR direktyva], pažeidžiamas vienas ar keli įsipareigojimai pagal šiuose klausimuose nurodytas nuostatas, ar jis galėtų laikinai palikti galioti [PNR įstatymą], kad būtų išvengta teisinio nesaugumo ir anksčiau surinkti bei saugomi duomenys dar galėtų būti naudojami [šiame] įstatyme numatytais tikslais?“

38. Rašytines pastabas pagal Europos Sąjungos Teisingumo Teismo statuto 23 straipsnį pateikė LDH, Belgijos, Čekijos, Danijos, Vokietijos, Estijos, Airijos, Ispanijos, Prancūzijos, Kipro, Latvijos, Nyderlandų, Austrijos, Lenkijos, Suomijos vyriausybės, taip pat Europos Palamentas, Europos Sąjungos Taryba ir Europos Komisija. Pagal Europos Sąjungos Teisingumo Teismo statuto 24 straipsnį Komisija, Europos duomenų apsaugos priežiūros pareigūnas (EDAPP) ir Europos Sąjungos pagrindinių teisių agentūra (FRA) buvo paprašyti raštu atsakyti į Teisingumo Teismo pateiktus klausimus. Posėdis įvyko 2021 m. liepos 13 d.

III. Analizė

A. Dėl pirmojo prejudicinio klausimo

39. Pirmuoju prejudiciniu klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar BDAR 2 straipsnio 2 dalies d punktas turi būti aiškinamas taip, kad šis reglamentas, visų pirma jo 23 straipsnio 1 dalis, pagal kurią Sąjungos teisė arba valstybių narių įstatymai teisėkūros priemonėmis ir išsamiai išvardytais pagrindais gali apriboti minėtame reglamente numatytų pareigų ir teisių apimtį, taikomas duomenų tvarkymui, vykdomam remiantis nacionalinės teisės aktais, kaip antai PNR įstatymu, kuriuo į nacionalinę teisę perkeliamos PNR direktyva, taip pat API direktyva ir Direktyva 2010/65.

40. BDAR 2 straipsnio 2 dalyje yra numatytos šio reglamento taikymo srities išimtys, kaip antai labai plačiai apibrėžtos ( 17 ) jo 2 straipsnio 1 dalyje ( 18 ). Kadangi šios taikymo išimtys susijusios su teisės aktu, reglamentuojančiu asmens duomenų tvarkymą, kuris gali pažeisti pagrindines laisves, jos turi būti aiškinamos siaurai ( 19 ).

41. BDAR 2 straipsnio 2 dalies d punkte, be kita ko, nustatyta išlyga, pagal kurią šis reglamentas netaikomas asmens duomenų tvarkymui, kai duomenis tvarko „kompetentingos valdžios institucijos nusikalstamų veikų prevencijos, tyrimo, nustatymo ar patraukimo baudžiamojon atsakomybėn už jas, baudžiamųjų sankcijų vykdymo, įskaitant apsaugą nuo grėsmių visuomenės saugumui ir jų prevenciją, tikslais“. Ši išlyga grindžiama dviem kriterijais – subjektyviuoju ir objektyviuoju. Taigi, į minėto reglamento taikymo sritį nepatenka duomenų tvarkymas, pirma, kai jį vykdo „kompetentingos valdžios institucijos“, ir, antra, kai jis atliekamas šioje nuostatoje išvardytais tikslais. Todėl įvairias duomenų tvarkymo rūšis, kurioms taikomas PNR įstatymas, reikia vertinti atsižvelgiant į šiuos du kriterijus.

42. Pirma, dėl vežėjų (oro, geležinkelio, sausumos ir jūrų) arba kelionių organizatorių atliekamo duomenų tvarkymo paslaugų teikimo arba komerciniais tikslais pažymėtina, kad tokiam duomenų tvarkymui, kaip nurodytas šiame įstatyme, taikytinas BDAR, nes netenkintas nei subjektyvusis, nei objektyvusis netaikymo kriterijaus, nustatyto šio reglamento 2 straipsnio 2 dalies d punkte, aspektas.

43. Antra, kalbant apie vežėjų ar kelionių organizatorių atliekamą PNR duomenų perdavimą informacijos apie keleivių skyriui, kuris savaime yra „duomenų tvarkymas“, kaip tai suprantama pagal BDAR 4 straipsnio 2 dalį ( 20 ), pažymėtina, jog yra mažiau akivaizdu, ar toks duomenų tvarkymas patenka į šio reglamento taikymo sritį.

44. Viena vertus, šį perdavimą vykdo ne „kompetentinga institucija“, kaip tai suprantama pagal Policijos direktyvos 3 straipsnio 7 dalį, kuria reikia remtis pagal analogiją, nes BDAR nepateikta šios sąvokos apibrėžties ( 21 ). Ekonominės veiklos vykdytojas, kaip antai transporto įmonė arba kelionių agentūra, kuriam tenka tik teisinė pareiga perduoti asmens duomenis ir kuriam nėra patikėta jokios valdžios institucijos prerogatyvos ( 22 ), negali būti laikomas įstaiga arba subjektu, kaip tai suprantama pagal minėto 3 straipsnio 7 dalies b punktą ( 23 ).

45. Kita vertus, transporto įmonės ir kelionių organizatoriai perduoda PNR duomenis vykdydami įstatyme nustatytą įpareigojimą, kad būtų galima pasiekti BDAR 2 straipsnio 2 dalies d punkte išvardytus tikslus.

46. Vis dėlto, mano nuomone, iš šios nuostatos formuluotės aiškiai matyti, kad į BDAR taikymo sritį nepatenka tik toks duomenų tvarkymas, kuris atitinka ir subjektyvųjį, ir objektyvųjį toje nuostatoje įtvirtinto netaikymo kriterijaus aspektą. Todėl PNR duomenų perdavimas informacijos apie keleivius skyriui, kaip to reikalaujama iš transporto įmonių ir kelionių organizatorių pagal PNR įstatymą, patenka į šio reglamento taikymo sritį.

47. Kalbant apie PNR įstatymo nuostatas, kuriomis į nacionalinę teisę perkeliama PNR direktyva, pažymėtina, jog šią išvadą patvirtina šios direktyvos 21 straipsnio 2 dalis, kurioje numatyta, kad minėta direktyva „nedaromas poveikis Direktyvos 95/46/EB ( 24 ) taikymui oro vežėjų vykdomam asmens duomenų tvarkymui“. Mano nuomone, reikia atmesti, be kita ko, Prancūzijos vyriausybės siūlomą šios nuostatos aiškinimą, kad toje nuostatoje tėra numatyta, jog vežėjams išlieka taikytini BDAR įtvirtinti įpareigojimai dėl duomenų tvarkymo, kuris nenumatytas PNR direktyvoje. Iš tiesų, atsižvelgiant į šios „išlygos dėl poveikio nedarymo“ formuluotę, matyti, kad jos taikymo sritis yra plati ir apibrėžta tik pagal duomenų tvarkymo subjektą, visiškai nenurodant nei tvarkymo tikslo, nei jo konteksto, t. y. ar šis duomenų tvarkymas atliekamas oro vežėjams vykdant komercinę veiklą, ar įgyvendinant teisės aktuose nustatytą įpareigojimą. Be to, pažymiu, kad tokia pati išlyga įtvirtinta PNR direktyvos 13 straipsnio 3 dalyje, kurioje konkrečiai nurodytos oro vežėjų pareigos pagal BDAR „imtis tinkamų techninių ir organizacinių priemonių asmens duomenų saugumui ir konfidencialumui apsaugoti“. Taigi, tai yra viena iš nuostatų, reglamentuojančių asmens duomenų, tvarkomų pagal PNR direktyvą, apsaugą, ir ji grindžiama šios direktyvos 13 straipsnio 1 dalimi, pagal kurią apskritai bet kokiam duomenų tvarkymui, atliekamam pagal minėtą direktyvą, taikomos joje nurodytos Pamatinio sprendimo 2008/977/TVR nuostatos. Priešingai, nei teigia Prancūzijos vyriausybė, tokia teisės akto struktūra leidžia, pirma, aiškinti 13 straipsnio 3 dalį kaip nuostatą, pagal kurią BDAR taikymo sričiai priskiriamas tik tas PNR direktyvoje numatytas duomenų tvarkymas, kurio nevykdo „kompetentingos institucijos“, kaip jos apibrėžtos Policijos direktyvoje, ir, antra, suprasti nuorodą į minėtame reglamente nustatytų pareigų, susijusių su duomenų saugumu ir konfidencialumu, laikymąsi kaip priminimą apie apsaugos priemones, kurios privalo būti užtikrintos, kai vežėjai perduoda PNR duomenis informacijos apie keleivius skyriams.

48. Šios išvados 46 punkte padarytos išvados nepaneigia BDAR 19 konstatuojamoji dalis ir Policijos direktyvos 11 konstatuojamoji dalis, į kurias, be kita ko, daro nuorodą Vokietijos, Airijos ir Prancūzijos vyriausybės, siekdamos pagrįsti, kad PNR direktyva yra lex specialis pobūdžio. Šiuo klausimu pažymėtina, jog iš tiesų šioje direktyvoje, kiek tai susiję su joje numatytu asmens duomenų tvarkymu, nustatyta šių duomenų apsaugos sistema, kuri yra nepriklausoma nuo BDAR. Vis dėlto ši speciali sistema taikoma tik PNR duomenų tvarkymui, kurį vykdo „kompetentingos institucijos“, kaip jos suprantamos pagal Policijos direktyvos 3 straipsnio 7 punktą, įskaitant informacijos apie keleivius skyrius, o PNR duomenų perdavimui informacijos apie keleivius skyriams išlieka taikytina bendra sistema, nustatyta BDAR, be kita ko, taikant PNR direktyvos 21 straipsnio 2 dalyje numatytą „išlygą dėl poveikio nedarymo“.

49. Grįsdamos savo teiginį, kad BDAR netaikomas vežėjų ir kelionių organizatorių vykdomam PNR duomenų perdavimui informacijos apie keleivius skyriams, Belgijos, Airijos, Prancūzijos ir Kipro vyriausybės remiasi 2006 m. gegužės 30 d. Sprendimu Parlamentas / Taryba ir Komisija ( 25 ), kuriame Teisingumo Teismas nusprendė, jog Bendrijos oro vežėjų vykdomas PNR duomenų perdavimas Jungtinių Amerikos Valstijų valdžios institucijoms pagal pastarųjų ir Europos bendrijos sudarytą susitarimą yra asmens duomenų tvarkymas, kaip tai suprantama pagal Direktyvos 95/46 3 straipsnio 2 dalies pirmą įtrauką ( 26 ), todėl nepatenka į šios direktyvos taikymo sritį. Darydamas šią išvadą Teismas atsižvelgė į duomenų perdavimo tikslą ir į tai, kad šis perdavimas „vyksta pagal valstybės institucijų nustatytą tvarką“, nors duomenis rinko ir perdavė privatūs subjektai ( 27 ).

50. Šiuo klausimu pakanka pažymėti, kad 2020 m. spalio 6 d. Sprendime La Quadrature du Net ir kt. ( 28 ) Teisingumo Teismas iš esmės nusprendė, jog Sprendimas Parlamentas / Taryba netaikytinas BDAR kontekste ( 29 ).

51. Be to, Sprendimo La Quadrature du Net ( 30 ), kuriame pagal analogiją taikomi argumentai, pateikti Sprendime Tele2 Sverige ir 2018 m. spalio 2 d. Sprendime Ministerio Fiscal ( 31 ), 102 punkte Teisingumo Teismas teigė, kad „[n]ors [BDAR] 2 straipsnio 2 dalies d punkte nurodyta, kad jis netaikomas, kai duomenis tvarko „kompetentingos valdžios institucijos“, siekdamos užkirsti kelią nusikalstamoms veikoms ir jas nustatyti, įskaitant apsaugą nuo grėsmės visuomenės saugumui ir tokios grėsmės prevenciją, iš to paties reglamento 23 straipsnio 1 dalies d ir h punktų matyti, kad asmens duomenų tvarkymas, kurį tuo pačiu tikslu atlieka privatūs asmenys, patenka į šio reglamento taikymo sritį“ ( 32 ).

52. Dėl jau išdėstytų priežasčių esu įsitikinęs, jog išvada, kad transporto įmonių ir kelionių organizatorių vykdomas PNR duomenų perdavimas informacijos apie keleivius skyriams patenka į BDAR taikymo sritį, aiškiai išplaukia jau iš BDAR 2 straipsnio 2 dalies d punkto formuluotės, kurioje kalbama tik apie „kompetentingų valdžios institucijų“ atliekamą duomenų tvarkymą, ir nebūtina remtis minėto reglamento 23 straipsnio 1 dalyje esančia apribojimo sąlyga ( 33 ). Kad ir kaip būtų, Sprendimo La Quadrature du Net 102 punkte pateiktas teiginys yra aiškus Teisingumo Teismo nuomonės pareiškimas, kuriuo pritariama tokiai išvadai.

53. Kadangi transporto įmonių ir kelionių organizatorių vykdomas PNR duomenų perdavimas patenka į BDAR taikymo sritį, nacionalinės teisės aktai, kaip antai PNR įstatymas, kuriais šios įmonės ir šie organizatoriai įpareigojami atlikti tokį perdavimą, yra „teisėkūros priemonė“, kaip tai suprantama pagal BDAR 23 straipsnio 1 punkto d papunktį, todėl turi atitikti šioje nuostatoje numatytas sąlygas ( 34 ).

54. Trečia, kiek tai susiję su informacijos apie keleivius skyrių ir kompetentingų nacionalinių institucijų atliekamu PNR duomenų tvarkymu, pažymėtina, kad, kaip matyti iš to, kas išdėstyta pirma, BDAR taikymas priklauso nuo šiuo tvarkymu siekiamų tikslų.

55. Taigi, pirma, PNR duomenų tvarkymas, kurį atlieka informacijos apie keleivius skyriai ir kompetentingos nacionalinės institucijos PNR įstatymo 8 straipsnio 1 dalies 1–3 ir 5 punktuose išvardytais tikslais ( 35 ), nepatenka į BDAR taikymo sritį tiek, kiek, atrodo, šiems tikslams taikytina BDAR 2 straipsnio 2 dalies d punkte nustatyta išlyga. Su šiuo duomenų tvarkymu susijusių asmenų duomenų apsauga yra nacionalinės teisės klausimas, kuriam taikoma Policijos direktyva ( 36 ) ir, atsižvelgiant į jos taikymo sritį, – PNR direktyva.

56. Antra, tas pats pasakytina ir apie PNR duomenų tvarkymą, kurį atlieka informacijos apie keleivius skyriai ir saugumo bei žvalgybos tarnybos, vykdydamos Konstitucinio žvalgybos ir saugumo tarnybų įstatymo nuostatose, kurios išvardytos PNR įstatymo 8 straipsnio 1 dalies 4 punkte, nurodytų veiksmų stebėseną, jei šis tvarkymas atitinka BDAR 2 straipsnio 2 dalies d punkte nurodytus tikslus, o tai turi įvertinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas.

57. Belgijos vyriausybė teigia, kad pagal PNR įstatymo 8 straipsnio 1 dalies 4 punktą atliekamam duomenų tvarkymui bet kuriuo atveju taikomos BDAR 2 straipsnio 2 dalies a punkte numatyta išlyga ir Policijos direktyvos 2 straipsnio 3 dalies a punkte numatyta išlyga, nes saugumo ir žvalgybos tarnybų veikla nepatenka į Sąjungos teisės taikymo sritį.

58. Šiuo atžvilgiu pabrėždamas, kad Teisingumo Teismui nepateikta klausimo dėl šių nuostatų išaiškinimo, pirmiausia noriu pažymėti, jog Teisingumo Teismas jau yra nusprendęs, kad nacionalinės teisės aktai, kuriais privatiems subjektams nustatomos pareigos dėl duomenų tvarkymo, patenka į Sąjungos teisės nuostatų dėl asmens duomenų apsaugos taikymo sritį, net jei šiais nacionalinės teisės aktais siekiama apsaugoti nacionalinį saugumą ( 37 ). Darytina išvada, kad PNR įstatyme vežėjams ir kelionių organizatoriams nustatytas įpareigojimas perduoti duomenis iš principo patenka į BDAR taikymo sritį net ir tuomet, kai duomenys perduodami šio įstatymo 8 straipsnio 1 dalies 4 punkto tikslais.

59. Be to, pažymiu, kad nors BDAR 16 konstatuojamojoje dalyje nurodyta, jog šis reglamentas netaikomas „su nacionaliniu saugumu susijusia[i] veikla[i]“, o Policijos direktyvos 14 konstatuojamojoje dalyje patikslinta, kad „su nacionaliniu saugumu susijusi veikla, nacionalinio saugumo klausimus sprendžiančių agentūrų ar padalinių veikla <…> neturėtų būti laikoma veikla, patenkančia į šios direktyvos taikymo sritį“, kriterijai, kuriais remiantis valstybės narės valdžios institucijos, viešosios tarnybos ar agentūros atliekamas asmens duomenų tvarkymas patenka į vieno ar kito Sąjungos teisės akto, kuriuo organizuojama duomenų subjektų apsauga tokio tvarkymo atžvilgiu, taikymo sritį arba nepatenka į tos teisės taikymo sritį, atitinka logiką, susijusią tiek su tai valdžios institucijai, tarnybai ar agentūrai priskirtomis funkcijomis, tiek su to tvarkymo tikslais. Taigi, Teisingumo Teismas nusprendė, kad „turi būti laikoma, kad BDAR 2 straipsnio 2 dalies a punkto, siejamo su jo 16 konstatuojamąja dalimi, vienintelis tikslas – į minėto reglamento taikymo sritį neįtraukti asmens duomenų tvarkymo, kai jį atlieka valstybės institucijos, vykdydamos veiklą, kuria siekiama užtikrinti nacionalinį saugumą, arba veiklą, kuri gali būti priskirta prie tos pačios kategorijos, todėl vien to, kad veikla yra būdinga valstybei ar valstybės institucijai, nepakanka, kad ši išimtis būtų automatiškai jai taikoma“ ( 38 ). Teisingumo Teismas taip pat patikslino, kad „veikla, kuria siekiama užtikrinti nacionalinį saugumą, nurodyta BDAR 2 straipsnio 2 dalies a punkte, visų pirma apima veiklą, skirtą apsaugoti esminėms valstybės funkcijoms ir pagrindiniams visuomenės interesams“ ( 39 ). Iš to išplaukia, kad jei valstybė narė savo saugumo ir žvalgybos tarnyboms patikėtų užduotis Policijos direktyvos 3 straipsnio 7 dalies a punkte išvardytose srityse, šių tarnybų atliekamas duomenų tvarkymas vykdant šias užduotis patektų į tos direktyvos ir atitinkamu atveju – į PNR direktyvos taikymo sritį. Apskritai pažymėtina, kad Teisingumo Teismas, aiškindamas ESS 4 straipsnio 2 dalį, kuria remiasi, be kita ko, Belgijos vyriausybė, ne kartą yra nusprendęs, jog vien dėl to, kad nacionalinė priemonė buvo priimta siekiant apsaugoti nacionalinį saugumą, Sąjungos teisė negali būti netaikoma ir valstybės narės negali būti atleistos nuo būtinybės laikytis šios teisės ( 40 ), taigi jis nepritarė tam, kad valstybių narių veiklai, susijusiai su nacionalinio saugumo apsauga, būtų automatiškai ir bendrai netaikoma Sąjungos teisė.

60. Trečia, remiantis visų pastabas pateikusių suinteresuotųjų asmenų, išskyrus Prancūzijos vyriausybę, nuomone, reikia manyti, kad PNR duomenų tvarkymas, kurį kompetentingos Belgijos institucijos atlieka PNR įstatymo 8 straipsnio 2 dalyje nurodytais tikslais, t. y. „siekiant pagerinti asmenų, kertančių išorines sienas, kontrolę ir kovoti su neteisėta imigracija“ ( 41 ), nepatenka nei į BDAR 2 straipsnio 2 dalies d punkte numatytos išlygos taikymo sritį, nei į kitos šiame straipsnyje numatytos išlygos taikymo sritį, todėl jam taikomas šis reglamentas. Priešingai, nei teigia Prancūzijos vyriausybė, minėtam duomenų tvarkymui negali būti taikoma nei PNR direktyva, kurios 1 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad „[p]agal šią direktyvą renkami PNR duomenys gali būti tvarkomi tik teroristinių nusikaltimų ir sunkių nusikaltimų prevencijos, nustatymo, tyrimo ir patraukimo už juos baudžiamojon atsakomybėn tikslais“, nei iš principo Policijos direktyva, kuri, remiantis jos 1 straipsnio 1 dalimi, taikoma tik kompetentingoms institucijoms tvarkant asmens duomenis „nusikalstamų veikų prevencijos, tyrimo, atskleidimo ar baudžiamojo persekiojimo už jas arba bausmių vykdymo, be kita ko, apsaugos nuo grėsmių visuomenės saugumui ir jų prevencijos, tikslais“. Kaip matyti iš sprendimo dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą, PNR įstatymo 8 straipsnio 2 dalimi ir šio įstatymo 11 skyriumi, kuriame įtvirtintos nuostatos, reglamentuojančios PNR duomenų tvarkymą siekiant pagerinti sienų kontrolę ir kovoti su neteisėta imigracija, ir kuriame numatyta, kad šiuo tikslu informacijos apie keleivius skyriai perduoda šiuos duomenis, be kita ko, už sienų kontrolę atsakingoms policijos tarnyboms, siekiama į Belgijos teisę perkelti API direktyvą ir Direktyvą 2010/65. Tačiau pagal šias dvi direktyvas reikalaujama, kad kompetentingos institucijos, atlikdamos jose numatyto duomenų tvarkymo operacijas, laikytųsi Direktyvos 95/46 nuostatų ( 42 ). Priešingai, nei teigia Prancūzijos vyriausybė, nuoroda į šioje direktyvoje numatytas apsaugos taisykles turi būti suprantama taip, kad ji apima bet kokį asmens duomenų tvarkymą, atliekamą pagal API direktyvą ir Direktyvą 2010/65. Tai, kad API direktyva įsigaliojo anksčiau nei Pamatinis sprendimas 2008/977/TVR, šiuo atžvilgiu nėra svarbu, nes tas pamatinis sprendimas ir jį pakeitusi Policijos direktyva yra susiję tik su API direktyvos 3 straipsnio 1 dalyje nurodytu asmens duomenų tvarkymu, kurį kompetentingos institucijos atlieka teisėsaugos tikslais ( 43 ).

61. Remdamasis visais išdėstytais argumentais siūlau Teisingumo Teismui į pirmąjį prejudicinį klausimą atsakyti, kad BDAR 23 straipsnis, siejamas su šio reglamento 2 straipsnio 2 dalies d punktu, turi būti aiškinamas taip, kad: – jis taikomas nacionalinės teisės aktams, kuriais perkeliama PNR direktyva, jei šiais teisės aktais reglamentuojamas vežėjų ir kitų ekonominės veiklos vykdytojų atliekamas PNR duomenų tvarkymas, įskaitant PNR duomenų perdavimą informacijos apie keleivius skyriams, kaip numatyta minėtos direktyvos 8 straipsnyje, – jis netaikomas nacionalinės teisės aktams, kuriais perkeliama PNR direktyva, jei šiais teisės aktais reglamentuojamas duomenų tvarkymas šios direktyvos 1 straipsnio 2 dalyje nurodytais tikslais, kurį atlieka kompetentingos nacionalinės valdžios institucijos, įskaitant informacijos apie keleivius skyrius, ir prireikus atitinkamos valstybės narės saugumo ir žvalgybos tarnybos, – jis taikomas nacionalinės teisės aktams, kuriais perkeliamos API direktyva ir Direktyva 2010/65, siekiant pagerinti asmenų kontrolę prie išorės sienų ir kovoti su neteisėta imigracija.

B. Dėl antrojo, trečiojo, ketvirtojo, šeštojo ir aštuntojo prejudicinių klausimų

62. Antruoju, trečiuoju, ketvirtuoju ir šeštuoju prejudiciniais klausimais Cour constitutionnelle (Konstitucinis Teismas) klausia Teisingumo Teismo dėl PNR direktyvos galiojimo atsižvelgiant į Chartijos 7, 8 straipsnius ir 52 straipsnio 1 dalį. Aštuntuoju prejudiciniu klausimu, nors jis suformuluotas kaip klausimas dėl išaiškinimo, iš esmės taip pat prašoma priimti sprendimą dėl šios direktyvos galiojimo.

63. Šie klausimai susiję su įvairiais minėtoje direktyvoje nustatytos PNR duomenų tvarkymo sistemos elementais ir, atsižvelgiant į kiekvieną iš šių elementų, prašoma įvertinti, ar įvykdytos sąlygos, būtinos tam, kad Chartijos 7 ir 8 straipsniuose įtvirtintų pagrindinių teisių įgyvendinimo apribojimai būtų teisėti. Taigi, antrasis ir trečiasis prejudiciniai klausimai yra susiję su I priede pateiktu PNR duomenų sąrašu, ketvirtasis – su PNR direktyvos 3 straipsnio 4 dalyje nurodytos sąvokos „keleivis“ apibrėžtimi, šeštasis – su PNR duomenų naudojimu atliekant išankstinį vertinimą pagal šios direktyvos 6 straipsnį, o aštuntasis – su šios direktyvos 12 straipsnio 1 dalyje numatytu PNR duomenų saugojimo terminu.

1. Dėl Chartijos 7 ir 8 straipsniuose įtvirtintų pagrindinių teisių

64. Pagal Chartijos 7 straipsnį užtikrinama kiekvieno asmens teisė į tai, kad būtų gerbiamas jo privatus ir šeimos gyvenimas, būsto neliečiamybė ir komunikacijos slaptumas. Chartijos 8 straipsnio 1 dalyje savo ruožtu aiškiai pripažįstama kiekvieno teisė į savo asmens duomenų apsaugą. Remiantis suformuota jurisprudencija, šios teisės, apimančios bet kokią informaciją apie fizinį asmenį, kurio tapatybė nustatyta arba gali būti nustatyta, yra glaudžiai susijusios, o prieiga prie asmens duomenų, siekiant juos saugoti ar naudoti, daro poveikį šio asmens pagrindinei teisei į privataus gyvenimo gerbimą ( 44 ).

65. Vis dėlto Chartijos 7 ir 8 straipsniuose įtvirtintos teisės nėra absoliučios ir turi būti vertinamos atsižvelgiant į jų socialinę funkciją visuomenėje ( 45 ). Taigi, pagal Chartijos 8 straipsnio 2 dalį leidžiama tvarkyti asmens duomenis, jei įvykdytos tam tikros sąlygos. Šioje nuostatoje numatyta, kad asmens duomenys turi būti tvarkomi „tinkamai <…> ir naudojami tik konkretiems tikslams ir tik atitinkamam asmeniui sutikus ar kitais įstatymo nustatytais teisėtais pagrindais“.

66. Be to, bet koks teisės į asmens duomenų apsaugą ir teisės į privatų gyvenimą apribojimas turi atitikti Chartijos 52 straipsnio 1 dalies reikalavimus. Taigi toks apribojimas turi būti numatytas įstatymo, nekeisti šių teisių esmės ir, laikantis proporcingumo principo, turi būti būtinas ir tikrai atitikti Sąjungos pripažintus bendrojo intereso tikslus arba poreikį apsaugoti kitų teises ir laisves.

67. Vertinant minėtas teises apribojančią priemonę taip pat reikia atsižvelgti į Chartijos 3, 4, 6 ir 7 straipsniuose įtvirtintų teisių svarbą ir į nacionalinio saugumo bei kovos su sunkiais nusikaltimais tikslų svarbą, prisidedant prie kitų asmenų teisių ir laisvių apsaugos ( 46 ). Šiuo klausimu pažymėtina, kad Chartijos 6 straipsnyje įtvirtinta kiekvieno asmens teisė ne tik į laisvę, bet ir į saugumą ( 47 ).

68. Be to, Chartijos 52 straipsnio 3 dalimi siekiama užtikrinti būtiną joje įtvirtintų teisių ir atitinkamų EŽTK garantuojamų teisių, į kurias reikia atsižvelgti kaip į minimalią apsaugą, nuoseklumą ( 48 ). Chartijos 7 straipsnyje įtvirtinta teisė į privataus ir šeimos gyvenimo gerbimą atitinka EŽTK 8 straipsnyje garantuojamą teisę, todėl jai turi būti suteikta tokia pati reikšmė ir apimtis ( 49 ). Iš Europos Žmogaus Teisių Teismo (toliau – EŽTT) jurisprudencijos matyti, kad šiuo straipsniu garantuojamų teisių apribojimas gali būti pateisinamas atsižvelgiant į minėto straipsnio 2 dalį tik tuomet, jei numatytas įstatymo, susijęs su vienu ar keliais šioje dalyje išvardytais teisėtais tikslais ir būtinas demokratinėje visuomenėje šiems tikslams pasiekti ( 50 ). Priemonė taip pat turi būti suderinama su teisės viršenybės principu, aiškiai paminėtu EŽTK preambulėje ir neatsiejamu nuo jos 8 straipsnio dalyko ir tikslo ( 51 ).

69. Cour constitutionnelle (Konstitucinis Teismas) pateiktus klausimus dėl galiojimo įvertinimo reikia nagrinėti atsižvelgiant būtent į šiuos principus.

2. Dėl Chartijos 7 ir 8 straipsniuose įtvirtintų pagrindinių teisių suvaržymo

70. Teisingumo Teismas jau yra nusprendęs, kad nuostatos, kuriomis įpareigojama arba leidžiama perduoti fizinių asmenų asmens duomenis trečiajai šaliai, pavyzdžiui, valdžios institucijai, nesant šių fizinių asmenų sutikimo ir neatsižvelgiant į tolesnį atitinkamų duomenų panaudojimą, turi būti laikomos jų privataus gyvenimo suvaržymu, taigi, ir Chartijos 7 straipsnyje garantuojamos teisės apribojimu, išskyrus atvejį, kai tos nuostatos gali būti pateisinamos ( 52 ). Tas pats pasakytina net nesant aplinkybių, dėl kurių šį suvaržymą būtų galima laikyti „dideliu“, taip pat neatsižvelgiant į tai, ar atitinkama su privačiu gyvenimu susijusi informacija laikytina neskelbtina, arba į tai, ar suinteresuotieji asmenys dėl minėto suvaržymo galimai patyrė nepatogumų ( 53 ). Viešosios valdžios institucijų prieiga prie tokios informacijos taip pat laikytina pagal Chartijos 8 straipsnį garantuojamos pagrindinės teisės į asmens duomenų apsaugą suvaržymu, nes tai yra asmens duomenų tvarkymas ( 54 ). Be to, duomenų, susijusių su asmens privačiu gyvenimu, saugojimas tam tikrą laikotarpį savaime yra Chartijos 7 ir 8 straipsniuose įtvirtintų teisių suvaržymas ( 55 ).

71. Teisingumo Teismas taip pat yra nusprendęs, kad PNR duomenys, kaip antai išvardyti I priede, apima informaciją apie fizinius asmenis, kurių tapatybė nustatyta, t. y. atitinkamus oro transporto keleivius, todėl tokių duomenų įvairaus pobūdžio tvarkymas daro poveikį pagal Chartijos 7 straipsnį užtikrinamai pagrindinei teisei į privataus gyvenimo gerbimą. Be to, šiam duomenų tvarkymui taikomas ir Chartijos 8 straipsnis, todėl jis turi atitikti šiame straipsnyje numatytus duomenų apsaugos reikalavimus ( 56 ).

72. Taigi pagal PNR direktyvą leidžiamas PNR duomenų tvarkymas ir, be kita ko, kiek tai susiję su šia byla, oro vežėjų atliekamas šių duomenų perdavimas informacijos apie keleivius skyriams, jų naudojimas šiuose skyriuose, vėlesnis jų perdavimas kompetentingoms nacionalinėms institucijoms, kaip tai suprantama pagal šios direktyvos 7 straipsnį, ir jų saugojimas – visa tai yra Chartijos 7 ir 8 straipsniuose įtvirtintų pagrindinių teisių suvaržymai.

73. Kalbant apie šių suvaržymų dydį, reikia pažymėti, pirma, kad pagal PNR direktyvą numatytas sistemingas ir tęstinis PNR duomenų perdavimas informacijos apie keleivius skyriams dėl kiekvieno oro transporto keleivio, kaip jis apibrėžtas šios direktyvos 3 straipsnio 4 punkte, kuris vyksta „ES išorės skrydžiu“, kaip tai suprantama pagal minėtos direktyvos 3 straipsnio 2 punktą. Toks duomenų perdavimas reiškia, kad informacijos apie keleivius skyriai turi bendrą prieigą prie visų perduodamų PNR duomenų ( 57 ). Priešingai, nei šioje byloje teigia kai kurios valstybės narės, šios išvados nepaneigia ta aplinkybė, kad dėl automatizuoto duomenų tvarkymo informacijos apie keleivius skyriai turi galimybę konkrečiai susipažinti tik su tais duomenimis, kuriuos išanalizavus buvo nustatyta atitiktis. Iš tiesų, pirma, tokia aplinkybė iki šiol netrukdė Teisingumo Teismui teigti, kiek tai susiję su panašiomis sistemomis, kai automatizuotai tvarkomi „nerūšiuojant“ surinkti arba saugomi asmens duomenys, kad šiuo atveju atitinkamos valdžios institucijos turi bendrą prieigą prie tokių duomenų. Antra, vien asmens duomenų pateikimas valdžios institucijoms, kad šios juos tvarkytų ir saugotų, reiškia, kad šios institucijos a priori turi bendrą ir visišką prieigą prie tokių duomenų, o tai sudaro pagrindinių teisių į privataus gyvenimo gerbimą ir asmens duomenų apsaugą suvaržymą.

74. Antra, pagal PNR direktyvos 2 straipsnio 1 dalį valstybės narės gali nuspręsti taikyti šią direktyvą „ES vidaus skrydžiams“, kaip tai suprantama pagal minėtos direktyvos 3 straipsnio 3 punktą. Šiuo klausimu pažymiu, pirma, kad PNR direktyvoje ne tik numatyta galimybė valstybėms narėms išplėsti jos taikymą ES vidaus skrydžiams, bet ir nustatytos tiek formalios, tiek materialinės sąlygos, kuriomis reglamentuojamas šios galimybės įgyvendinimas ( 58 ), taip pat patikslinta, kad, kai šia galimybe pasinaudojama tik dėl tam tikrų ES vidaus skrydžių, šie skrydžiai turi būti atrenkami atsižvelgiant į šia direktyva siekiamus tikslus ( 59 ). Antra, PNR direktyvoje nustatytos tokios pasirinkimo galimybės įgyvendinimo pasekmės, nes jos 2 straipsnio 2 dalyje numatyta, kad jei valstybė narė nusprendžia taikyti šią direktyvą ES vidaus skrydžiams, visos jos nuostatos „taikomos ES vidaus skrydžiams taip, kaip jos būtų taikomos ES išorės skrydžiams, ir ES vidaus skrydžių PNR duomenims taip, kaip jos būtų taikomos ES išorės skrydžių PNR duomenims“.

75. Šiomis aplinkybėmis, priešingai, nei teigia kai kurios šioje byloje pastabas pateikusios vyriausybės, manau, jog, nepaisant to, kad PNR direktyvos taikymas ES vidaus skrydžiams priklauso nuo valstybių narių pasirinkimo, jei tokia galimybe pasinaudota, PNR direktyva sudaro teisių į privataus gyvenimo gerbimą ir asmens duomenų apsaugą suvaržymų teisinį pagrindą, kalbant apie su šiais skrydžiais susijusių PNR duomenų perdavimą, tvarkymą ir saugojimą.

76. Išskyrus Danijos Karalystę, kuriai ši direktyva netaikoma ( 60 ), beveik visos valstybės narės taiko minėtoje direktyvoje nustatytą tvarką „ES vidaus skrydžiams“ ( 61 ). Tai reiškia, kad ši tvarka taikoma visiems skrydžiams į Sąjungą ir iš jos, taip pat beveik visiems skrydžiams Sąjungos viduje.

77. Trečia, kalbant apie perduotinus PNR duomenis, pažymėtina, kad I priede išvardyta 19 duomenų kategorijų, apimančių biografinius duomenis ( 62 ), kelionės oro transportu detales ( 63 ) ir kitus duomenis, surinktus pagal vežimo oro transportu sutartį, kaip antai telefono numerį, elektroninio pašto adresą, mokėjimo būdus, kelionių agentūrą ar agentą, informaciją apie bagažą ir bendras pastabas ( 64 ). Tačiau, kaip Teisingumo Teismas nurodė Nuomonės 1/15 128 punkte dėl duomenų kategorijų, kurios išvardytos Kanados ir Europos Sąjungos susitarimo dėl keleivio duomenų įrašo duomenų perdavimo ir tvarkymo projekto (toliau – Kanados ir ES PNR susitarimo projektas) priede ir kurios iš esmės suformuluotos taip pat, kaip ir I priede, „net jeigu kai kurie PNR duomenys, vertinami atskirai, neatrodo kaip galintys atskleisti svarbią su atitinkamų asmenų privačiu gyvenimu susijusią informaciją, vis dėlto, vertinami kartu, jie gali atskleisti, be kita ko, visą kelionės maršrutą, kelionių įpročius, ryšius, egzistuojančius tarp dviejų ar daugiau asmenų, taip pat informaciją apie oro keleivių finansinę padėtį, jų mitybos įpročius ar sveikatos būklę, net galėtų atskleisti apie šiuos keleivius neskelbtinų duomenų“.

78. Ketvirta, pagal PNR direktyvos 6 straipsnį oro vežėjų perduodamus duomenis informacijos apie keleivius skyriai analizuoja automatizuotu būdu ir sistemingai, t. y. neatsižvelgiant į tai, ar yra bent menkiausių rodiklių, kad atitinkami asmenys gali būti susiję su teroristiniais nusikaltimais arba sunkiais nusikaltimais. Konkrečiau kalbant, atliekant šios direktyvos 6 straipsnio 2 dalies a punkte numatytą išankstinį keleivių vertinimą ir remiantis šio straipsnio 3 dalimi, minėti duomenys gali būti tikrinami palyginant juos su duomenimis „[tikslus] atitinkančiose“ duomenų bazėse (6 straipsnio 3 dalies a punktas) ir tvarkomi pagal iš anksto nustatytus kriterijus (6 straipsnio 3 dalies b punktas). Tačiau tikėtina, kad atlikus pirmojo tipo duomenų tvarkymo operaciją bus gauta papildomos informacijos apie privatų atitinkamų asmenų gyvenimą ( 65 ) ir, priklausomai nuo to, kokios duomenų bazės naudojamos kryžminiam patikrinimui, gali būti įmanoma net sudaryti tikslų šių asmenų profilį. Tokiomis aplinkybėmis kelių vyriausybių pareikštas prieštaravimas, kad PNR direktyva leidžia susipažinti tik su palyginti ribotu asmens duomenų rinkiniu, tinkamai neatspindi potencialaus pagrindinių teisių, saugomų pagal Chartijos 7 ir 8 straipsnius, suvaržymo masto, kiek tai susiję su duomenų, su kuriais gali būti leidžiama susipažinti, apimtimi. Dėl antrojo tipo duomenų tvarkymo operacijos, numatytos PNR direktyvos 6 straipsnio 3 dalies b punkte, primenu, kad Nuomonės 1/15 169 ir 172 punktuose Teisingumo Teismas pabrėžė, jog bet kokiai analizei, paremtai iš anksto nustatytais kriterijais, neišvengiamai būdinga tam tikra paklaida ir, be kita ko, tam tikras „klaidingų atitikčių“ skaičius. Remiantis prie Komisijos 2020 m. ataskaitos pridėtame Komisijos tarnybų darbo dokumente ( 66 ) (toliau – 2020 m. darbo dokumentas) pateiktais duomenimis, teigiamų rezultatų, kurie, atlikus 6 straipsnio 5 dalyje numatytą individualią peržiūrą, pasirodė esantys klaidingi, skaičius yra gana didelis ir 2018 bei 2019 m. buvo susijęs bent su 5 iš 6 identifikuotų asmenų ( 67 ).

79. Penkta, pagal PNR direktyvos 12 straipsnio 1 dalį PNR duomenys saugomi duomenų bazėje penkerius metus po jų perdavimo valstybės narės, į kurios teritoriją arba iš kurios teritorijos vykdomas skrydis, informacijos apie keleivius skyriui. Taigi, pagal PNR direktyvą leidžiama itin ilgai disponuoti informacija apie oro transporto keleivių privatų gyvenimą ( 68 ). Be to, kadangi PNR duomenų perdavimas susijęs su beveik visais skrydžiais iš Sąjungos, į ją ir jos viduje, o lėktuvas tapo gana įprasta transporto priemone, didelės dalies oro transporto keleivių asmens duomenys gali būti saugomi beveik nuolat vien dėl to, kad jie bent du kartus kas penkerius metus keliauja lėktuvu.

80. Galiausiai, kalbant bendriau, pažymėtina, kad PNR direktyvoje numatytomis priemonėmis, vertinant jų visumą, siekiama ES lygmeniu sukurti stebėjimo sistemą, kurioje stebėjimas yra „netikslinis“, t. y. neparemtas įtarimais dėl vieno ar kelių konkrečių asmenų, „masinis“, nes vykdomas daugelio asmenų asmens duomenų atžvilgiu ( 69 ) ir apima visus tam tikros kategorijos asmenis ( 70 ), ir „proaktyvus“, nes siekiama ne tik ištirti žinomas grėsmes, bet ir rasti ar nustatyti anksčiau nežinomus pavojus ( 71 ). Tokios priemonės dėl paties savo pobūdžio yra didelis pagrindinių teisių, saugomų pagal Chartijos 7 ir 8 straipsnius ( 72 ), suvaržymas, visų pirma dėl šių priemonių prevencinio ir prognozavimo tikslo, kuris reikalauja vertinti didelių gyventojų grupių asmens duomenis siekiant „identifikuoti“ asmenis, dėl kurių, atsižvelgiant į šio vertinimo rezultatus, turėtų būti atliktas nuodugnesnis kompetentingų institucijų tyrimas ( 73 ). Be to, tam tikrų sunkių nusikaltimų prevencijos tikslais vis plačiau naudojamas didelio kiekio įvairaus pobūdžio asmens duomenų, surinktų „nerūšiuojant“, tvarkymas, taip pat jų palyginimas ir susietas tvarkymas turi „kumuliacinį poveikį“, kuris didina pagrindinių teisių į privataus gyvenimo gerbimą ir asmens duomenų apsaugą apribojimų dydį ir gali paskatinti laipsnišką perėjimą prie „stebėjimo visuomenės“ ( 74 ).

81. Remdamasis visais išdėstytais argumentais manau, kad PNR direktyvos nulemtas pagrindinių teisių, saugomų pagal Chartijos 7 ir 8 straipsnius, suvaržymas turi būti kvalifikuojamas mažiausiai kaip „didelis“.

82. Tiesa, kaip visų pirma teigia Komisija, kad apsaugos priemonių ir garantijų visuma, numatyta PNR direktyvoje siekiant, be kita ko, išvengti piktnaudžiavimo PNR duomenimis, gali sumažinti tokių suvaržymų intensyvumą arba dydį. Vis dėlto tai nepaneigia tos aplinkybės, kad bet kokiai sistemai, pagal kurią valdžios institucijos gali susipažinti su asmens duomenimis ir juos tvarkyti, būdingas tam tikras pagrindinių teisių suvaržymo dydis, neatsiejamas nuo jo objektyvių požymių. Mano nuomone, prieš pradedant nagrinėti, kiek tai susiję su šių apribojimų proporcingumo vertinimu, šioje sistemoje numatytų apsaugos priemonių pakankamumą ir tinkamumą, turi būti nustatytas šis suvaržymo dydis. Man atrodo, kad Teisingumo Teismas būtent taip darė iki šiol.

83. Tam, kad pagrindinių teisių į privataus gyvenimo gerbimą ir į asmens duomenų apsaugą suvaržymai, išplaukiantys iš PNR direktyvos, būtų suderinami su Chartija, jie turi atitikti šios išvados 65 ir 66 punktuose nurodytas sąlygas, kurios bus nagrinėjamos toliau atsižvelgiant į aspektus, į kuriuos prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas atkreipė Teisingumo Teismo dėmesį.

3. Dėl iš PNR direktyvos išplaukiančio suvaržymo pateisinimo

84. Trečiasis prejudicinis klausimas susijęs su Chartijos 52 straipsnio 1 dalies pirmame sakinyje įtvirtintos sąlygos, pagal kurią bet koks pagrindinės teisės suvaržymas turi būti „numatytas įstatymo“, laikymusi, o antruoju, ketvirtuoju, šeštuoju ir aštuntuoju prejudiciniais klausimais Teisingumo Teismo, be kita ko, klausiama, ar paisoma proporcingumo principo, nurodyto šios nuostatos antrame sakinyje.

a) Dėl reikalavimo, kad bet koks Chartijoje įtvirtintos pagrindinės teisės įgyvendinimo apribojimas būtų numatytas įstatymo, laikymosi

85. Pagal suformuotą Teisingumo Teismo jurisprudenciją ( 75 ), paremtą EŽTT jurisprudencija ( 76 ), reikalavimas, kad bet koks pagrindinės teisės įgyvendinimo apribojimas būtų „numatytas įstatymo“, nėra susijęs vien su suvaržymo „įstatymine“ kilme – tai nėra šios bylos dalykas, – bet taip pat reiškia, kad pats teisinis pagrindas, kuriuo remiantis leidžiamas toks apribojimas, turi aiškiai ir tiksliai apibrėžti jo apimtį. Kiek tai susiję su „įstatymo kokybe“, taigi su atitinkamos priemonės prieinamumu ir nuspėjamumu ( 77 ), šiuo antruoju aspektu, kurį apima žodžiai „numatytas įstatymo“, kaip tai suprantama tiek pagal Chartijos 52 straipsnio 1 dalį, tiek pagal Chartijos 8 straipsnio 2 dalį ir EŽTK 8 straipsnį, siekiama ne tik užtikrinti teisėtumo principo laikymąsi ir tinkamą apsaugą nuo savivalės ( 78 ), bet ir patenkinti teisinio saugumo reikalavimą. Šis reikalavimas taip pat patvirtintas 2016 m. rugpjūčio 19 d. 108-osios konvencijos ( 79 ) patariamojo komiteto nuomonėje dėl keleivių duomenų tvarkymo poveikio duomenų apsaugai (toliau – 2016 m. rugpjūčio 19 d. nuomonė) ( 80 ).

86. Priimdamas PNR direktyvą Sąjungos teisės aktų leidėjas pats apribojo Chartijos 7 ir 8 straipsniuose įtvirtintas teises. Taigi, pagal šią direktyvą leidžiami minėtų teisių suvaržymai negali būti laikomi valstybių narių pasirinkimo pasekme ( 81 ), nepaisant diskrecijos, kuria jos galėjo pasinaudoti perkeldamos ją į nacionalinę teisę, – šių apribojimų teisinis pagrindas yra pati PNR direktyva. Šiomis aplinkybėmis Sąjungos teisės aktų leidėjas, siekdamas laikytis šios išvados 80 punkte nurodytos jurisprudencijos ir, be kita ko, Chartijoje bei EŽTK įtvirtintų pagrindinių teisių apsaugos „aukštų standartų“, į kuriuos daroma nuoroda PNR direktyvos 15 konstatuojamojoje dalyje, privalėjo priimti aiškias ir tikslias taisykles, apibrėžiančias priemonių, kuriomis nustatomi tokie suvaržymai, apimtį ir taikymą.

87. Nors prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas užduoda savo trečiąjį prejudicinį klausimą konkrečiai dėl šios pareigos laikymosi, kiek tai susiję su I priedo 12 ir 18 punktais, nagrinėjant antrąjį, ketvirtąjį ir šeštąjį klausimus, – kuriuose šiam teismui kyla abejonių dėl Chartijos 7 ir 8 straipsniuose įtvirtintų pagrindinių teisių suvaržymų, nustatytų PNR direktyvoje, būtinumo, – taip pat reikėtų pareikšti nuomonę dėl ginčijamų PNR direktyvos nuostatų pakankamo aiškumo ir tikslumo.

88. Nors, kaip nurodžiau šios išvados 85 punkte, ši analizė susijusi su suvaržymo teisėtumu, kaip tai suprantama pagal Chartijos 52 straipsnio 1 dalies pirmą sakinį, ją atliksiu nagrinėdamas šio suvaržymo proporcingumą, nurodytą tos dalies antrame sakinyje, vadovaudamasis tiek Teisingumo Teismo, tiek EŽTT požiūriu bylose, kuriose nagrinėjamos su asmens duomenų tvarkymu susijusios priemonės ( 82 ).

b) Dėl Chartijos 7 ir 8 straipsniuose įtvirtintų teisių esmės paisymo

89. Pagal Chartijos 52 straipsnio 1 dalies pirmą sakinį bet koks pagrindinių teisių įgyvendinimo apribojimas turi būti grindžiamas ne tik pakankamai aiškiu teisiniu pagrindu, bet ir nekeisti šių teisių esmės.

90. Kaip išdėsčiau šios išvados 66 punkte, šis reikalavimas – kuris yra įtrauktas į įvairių valstybių narių konstitucijas ( 83 ) ir kuris, nors ir nėra tiesiogiai pripažintas EŽTK, tačiau gerai įtvirtintas EŽTT jurisprudencijoje ( 84 ), – nustatytas Chartijos 52 straipsnio 1 dalyje ( 85 ). Toks reikalavimas, kurį Teisingumo Teismas pripažino gerokai anksčiau, nei jis buvo kodifikuotas ( 86 ), buvo nuolat patvirtinamas Sąjungos teismų jurisprudencijoje, net ir įsigaliojus Lisabonos sutarčiai.

91. Be kita ko, iš 2015 m. spalio 6 d. Sprendimo Schrems ( 87 ) matyti, jog Sąjungos teisės akto neatitiktis esminiam pagrindinės teisės turiniui savaime reiškia, kad šis aktas yra niekinis arba negaliojantis, nesant būtinybės lyginti atitinkamų interesų. Taigi Teisingumo Teismas pripažįsta, kad kiekviena pagrindinė teisė yra „branduolys“, užtikrinantis kiekvienam asmeniui laisvės sritį, į kurią nesikiša valdžios institucijos ir kuri negali būti ribojama ( 88 ), antraip būtų pakenkta demokratijos, teisinės valstybės ir pagarbos žmogaus orumui principams, kuriais grindžiama pagrindinių teisių apsauga. Be to, tiek iš Chartijos 52 straipsnio 1 dalies formuluotės, tiek iš Teisingumo Teismo jurisprudencijos, visų pirma iš Sprendimo Schrems I, matyti, kad vertinimas, ar buvo pažeista atitinkamos pagrindinės teisės esmė, turi būti atliekamas prieš vertinant ginčijamos priemonės proporcingumą ir nepriklausomai nuo šio proporcingumo vertinimo. Kitaip tariant, tai yra savarankiškas testas.

92. Vis dėlto nustatyti, kas sudaro pagrindinės teisės, kurios įgyvendinimas gali būti ribojamas, „esmę“, t. y. neliečiamą turinį, yra itin sudėtinga. Nors, kad ši sąvoka galėtų atlikti savo funkciją, ją turėtų būti galima apibrėžti absoliučiai, atsižvelgiant į esminius atitinkamos pagrindinės teisės požymius, subjektyvius ir objektyvius interesus, kuriuos ja siekiama apsaugoti, ir apskritai į jos funkciją demokratinėje visuomenėje, grindžiamoje pagarba žmogaus orumui ( 89 ), praktiškai toks veiksmas beveik neįmanomas, bent jau neatsižvelgiant į kriterijus, kurie paprastai naudojami nagrinėjant atitinkamos teisės suvaržymo proporcingumą, kaip antai tokio suvaržymo dydis, jo mastas ar jo laiko aspektas, taigi neatsižvelgiant į kiekvienos bylos ypatumus.

93. Kalbant, be kita ko, apie pagrindinę teisę į privataus gyvenimo gerbimą, visų pirma reikia atsižvelgti ne tik į tai, kad kiekvieno asmens psichinei ir fizinei sveikatai, gerovei, savarankiškumui, asmenybės raidai ir jo gebėjimui užmegzti bei puoselėti socialinius santykius yra svarbu turėti privačią sferą, kurioje jis gali plėtoti savo asmeninį vidinį gyvenimą, bet ir į šios teisės vaidmenį siekiant apsaugoti kitas teises ir laisves, kaip antai minties, sąžinės, religijos, saviraiškos ir informacijos laisves, kurių visiškas įgyvendinimas reikalauja pripažinti tam tikrą intymumo sferą. Apskritai reikia atsižvelgti į funkciją, kurią demokratinėje visuomenėje atlieka teisės į privatų gyvenimą gerbimas ( 90 ). Atrodo, kad Teisingumo Teismas vertina, ar yra pažeista šios teisės esmė, atsižvelgdamas tiek į suvaržymo intensyvumą, tiek į jo mastą, o tai leidžia manyti, kad toks pažeidimas apibrėžiamas labiau kiekybiškai nei kokybiškai. Pavyzdžiui, pirma, Sprendime Digital Rights Teisingumo Teismas iš esmės nusprendė, kad pagal Direktyvą 2006/24/EB ( 91 ) reikalaujamas duomenų saugojimas nepasiekia tokio lygio, kad keltų pavojų teisės į privataus gyvenimo gerbimą esmei, nes ši direktyva „neleidžia sužinoti paties elektroninių ryšių turinio“ ( 92 ). Antra, Nuomonėje 1/15 Teisingumo Teismas iš esmės nusprendė, kad apribojimas, susijęs tik su tam tikrais atitinkamų asmenų privataus gyvenimo aspektais, negali reikšti šios pagrindinės teisės esmės suvaržymo ( 93 ).

94. Teisingumo Teismas, atrodo, mano, kad pagrindinės teisės į asmens duomenų apsaugą esmė išsaugoma, kai priemone, kuria nustatomas suvaržymas, apibrėžiami duomenų tvarkymo tikslai ir numatomos taisyklės, užtikrinančios atitinkamų duomenų saugumą, be kita ko, apsaugą nuo atsitiktinio ar neteisėto sunaikinimo, atsitiktinio praradimo ar pakeitimo ( 94 ).

95. Šioje byloje, nors prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas aiškiai nenurodė Chartijos 7 ir 8 straipsniuose įtvirtintų teisių esmės paisymo reikalavimo, manau, kad šio reikalavimo laikymosi klausimas yra susijęs su ketvirtuoju ir šeštuoju prejudiciniais klausimais. Dėl šios priežasties siūlau Teisingumo Teismui jį išnagrinėti.

96. Primenu, kad Nuomonės 1/15 150 punkte pripažindamas, kad PNR duomenys „tam tikrais atvejais gali atskleisti labai tikslios informacijos apie asmens privatų gyvenimą“ ( 95 ) ir kad tokia informacija gali tiesiogiai ar netiesiogiai atskleisti neskelbtinus atitinkamo asmens duomenis ( 96 ), Teisingumo Teismas, kiek tais susiję su Kanados ir ES PNR susitarimo projektu, vis dėlto nusprendė, kad „tokia informacija apsiriboj[o] tam tikrais privataus gyvenimo aspektais, ypač susijusiais su kelionėmis lėktuvu iš Kanados į Sąjungą, ir atvirkščiai“, todėl pagrindinės teisės į privataus gyvenimo gerbimą pažeidimas neturėjo įtakos šios teisės esmei.

97. Išskyrus tai, kad Kanados ir ES PNR susitarimo projekte nurodyti PNR duomenys turėjo būti perduoti trečiajai šaliai ir kad jų tolesnį tvarkymą turėjo atlikti tos trečiosios šalies valdžios institucijos savo teritorijoje, pagrindinės teisės į privataus gyvenimo gerbimą suvaržymai, kylantys iš minėto susitarimo projekto, ir PNR direktyvoje numatyti suvaržymai savo pobūdžiu iš esmės sutampa. Tai pasakytina, be kita ko, apie nurodytus PNR duomenis, apie šių duomenų perdavimo ir tvarkymo sistemingą ir bendrą pobūdį, automatizuotą šio tvarkymo pobūdį ir minėtų duomenų saugojimą. Tačiau abu atvejai skiriasi šių suvaržymų „geografine taikymo sritimi“. Iš tiesų, kaip nurodžiau šios išvados 77 punkte, šioje byloje nagrinėjamas duomenų tvarkymas neapsiriboja oro susisiekimu tik su viena trečiąja šalimi, kaip tai buvo Nuomonėje 1/15 nagrinėtu atveju, bet apima beveik visus į Sąjungą atvykstančius ir iš jos išvykstančius lėktuvų skrydžius bei Sąjungos viduje vykdomus skrydžius. Tai reiškia, kad, palyginti su Kanados ir ES PNR susitarimo projektu, pagal PNR direktyvą reikalaujamas sistemingas duomenų tvarkymas taikomas gerokai didesniam oro transporto keleivių, keliaujančių lėktuvais Sąjungos viduje ir už jos ribų, skaičiui. Be to, atsižvelgiant į didėjantį tvarkomų duomenų kiekį ir jų rinkimo dažnumą, juos tvarkant greičiausiai gali būti gaunama ir tikslesnė, ir išsamesnė informacija apie privatų atitinkamų asmenų gyvenimą (kelionių įpročius, asmeninius santykius, finansinę padėtį ir pan.).

98. Vis dėlto, kaip tai buvo padaryta ir Nuomonėje 1/15, konstatuotina, jog ši informacija, vertinama atskirai, apima tik tam tikrus šio privataus gyvenimo aspektus, susijusius su kelionėmis oro transportu. Taigi, atsižvelgdamas į būtinybę siaurai apibrėžti pagrindinių teisių „esmės“ sąvoką, kad ji išsaugotų savo funkciją – apsaugoti nuo kėsinimosi į pačią šių teisių esmę, manau, kad išvada, prie kurios Teisingumo Teismas priėjo Nuomonės 1/15 150 punkte, gali būti taikoma šioje byloje.

99. Nuomonėje 1/15 Teisingumo Teismas taip pat nepripažino teisės į asmens duomenų apsaugą esmės pažeidimo ( 97 ). Ši išvada, mano nuomone, taikytina ir šios bylos aplinkybėms. Iš tiesų, kaip ir Kanados ir ES PNR susitarimo projekto atveju, PNR direktyvos 1 straipsnio 2 dalyje yra apibrėžti PNR duomenų tvarkymo tikslai. Be to, šioje direktyvoje ir kituose Sąjungos aktuose, į kuriuos joje daroma nuoroda, visų pirma BDAR ir Policijos direktyvoje, įtvirtintos specialios nuostatos, skirtos užtikrinti, be kita ko, šių duomenų saugumui, konfidencialumui ir vientisumui, taip pat apsaugoti jiems nuo neteisėtos prieigos ir tvarkymo. Nors negalima laikyti, kad tokios teisės nuostatos, kaip numatytos PNR direktyvoje, daro poveikį Chartijos 7 ir 8 straipsnių saugomų pagrindinių teisių esmei, vis dėlto turi būti atlikta tiksli ir griežta jų proporcingumo kontrolė.

c) Dėl reikalavimo, kad suvaržymas atitiktų bendrojo intereso tikslą, laikymosi

100. PNR direktyva siekiama, be kita ko, užtikrinti Sąjungos vidaus saugumą ir apsaugoti asmenų gyvybę bei saugumą perduodant PNR duomenis kompetentingoms valstybių narių institucijoms kovos su terorizmu ir sunkiais nusikaltimais tikslais ( 98 ).

101. Konkrečiau kalbant, iš PNR direktyvos 1 straipsnio 2 dalies, siejamos su jos 6 ir 7 konstatuojamosiomis dalimis, taip pat iš Komisijos pasiūlymo, kuriuo remiantis priimta ši direktyva (toliau – PNR direktyvos pasiūlymas) ( 99 ), matyti, kad siekdamos tokio tikslo teisėsaugos institucijos ( 100 ) naudoja PNR duomenis įvairiais būdais. Pirma, šie duomenys naudojami siekiant nustatyti asmenis, kurie yra susiję arba įtariami esant susiję su jau padarytais teroristiniais nusikaltimais ir sunkiais nusikaltimais, surinkti įrodymus ir prireikus surasti nusikaltėlių bendrininkus bei išardyti nusikalstamus tinklus („reaktyvus“ naudojimas). Antra, PNR duomenys gali būti vertinami prieš keleiviams atvykstant ar išvykstant, siekiant užkirsti kelią nusikaltimo padarymui ir nustatyti asmenis, kurie anksčiau nebuvo įtariami dalyvavimu teroristiniuose nusikaltimuose ar sunkiuose nusikaltimuose ir kurie, remiantis šio vertinimo rezultatais, turėtų būti toliau tikrinami teisėsaugos institucijų („tikralaikis“ naudojimas). Galiausiai PNR duomenys naudojami siekiant nustatyti vertinimo kriterijus, kurie vėliau gali būti taikomi vertinant keleivių keliamą riziką prieš jiems atvykstant ir prieš išvykstant („proaktyvus“ naudojimas). Toks proaktyvus PNR duomenų naudojimas turėtų suteikti teisėsaugos institucijoms galimybę kovoti su sunkių nusikaltimų ir terorizmo grėsme kitokiu aspektu, nei tai leidžia daryti kitų asmens duomenų kategorijų tvarkymas ( 101 ).

102. Iš Teisingumo Teismo jurisprudencijos matyti, kad visuomenės saugumo apsaugos tikslas, be kita ko, apimantis ir teroristinių nusikaltimų, ir sunkių nusikaltimų prevenciją, tyrimą, nustatymą ir patraukimą baudžiamojon atsakomybėn už juos, yra Sąjungos bendrojo intereso tikslas, kaip tai suprantama pagal Chartijos 52 straipsnio 1 dalį, galintis pateisinti net didelius Chartijos 7 ir 8 straipsniuose įtvirtintų pagrindinių teisių suvaržymus ( 102 ).

103. Teisingumo Teismas taip pat pripažino, kad visuomenės saugumo užtikrinimo ir kovos su sunkiais nusikaltimais tikslai prisideda prie kitų asmenų teisių ir laisvių apsaugos ( 103 ). Taigi, siekiant darnios šių tikslų ir Chartijos 7 ir 8 straipsniuose įtvirtintų pagrindinių teisių pusiausvyros ( 104 ), taip pat reikia atsižvelgti į Chartijos 3, 4, 6 ir 7 straipsniuose įtvirtintų teisių svarbą. Šiuo klausimu pažymėtina, kad nors Sprendime La Quadrature du Net Teisingumo Teismas nusprendė, jog Chartijos 6 straipsnio „negalima aiškinti taip, kad juo viešosios valdžios institucijoms nustatoma pareiga imtis konkrečių priemonių, kad būtų užkirstas kelias tam tikroms nusikalstamoms veikoms“ ( 105 ), kiek tai susiję, visų pirma, su veiksminga kova su nusikalstamomis veikomis, kurių aukos yra, be kita ko, nepilnamečiai ir kiti pažeidžiami asmenys, jis pabrėžė, kad pareigos veikti, tenkančios viešosios valdžios institucijoms, gali kilti tiek iš Chartijos 7 straipsnio, priimant teisines priemones, kuriomis siekiama apsaugoti privatų ir šeimos gyvenimą, tiek iš jos 3 ir 4 straipsnių, kalbant apie asmenų fizinės ir psichinės neliečiamybės apsaugą bei kankinimo, nežmoniško ir žeminamo elgesio draudimą ( 106 ).

104. Galiausiai Teisingumo Teismas nusprendė, kad nacionalinio saugumo užtikrinimo tikslo svarba viršija kovos su nusikalstamumu apskritai, net ir su sunkiais nusikaltimais, ir visuomenės saugumo užtikrinimo tikslų svarbą, todėl jis gali pateisinti priemones, numatančias didesnį pagrindinių teisių suvaržymą nei tas, kurį būtų galima pateisinti kitais tikslais ( 107 ). Kadangi teroristinė veikla gali kelti grėsmę valstybių narių nacionaliniam saugumui, PNR direktyva nustatyta sistema, kuri yra kovos su tokia veikla priemonė, prisideda prie valstybių narių nacionalinio saugumo apsaugos tikslo.

d) Dėl proporcingumo principo paisymo

105. Pagal Chartijos 52 straipsnio 1 dalies antrą sakinį, remiantis proporcingumo principu, joje numatytos pagrindinės teisės įgyvendinimo apribojimai galimi tik tuo atveju, kai jie būtini ir tikrai atitinka Sąjungos pripažintus bendrus interesus arba reikalingi kitų teisėms ir laisvėms apsaugoti.

106. Šiuo klausimu primintina, jog remiantis Teisingumo Teismo suformuota jurisprudencija pagal proporcingumo principą reikalaujama, kad Sąjungos institucijų aktai būtų tinkami atitinkamo reglamentavimo teisėtiems tikslams pasiekti ir neviršytų to, kas tinkama ir būtina jiems įgyvendinti ( 108 ).

107. Pagal Teisingumo Teismo suformuotą jurisprudenciją pagrindinės teisės į privataus gyvenimo gerbimą apsauga Sąjungos lygmeniu reikalauja, kad nuostatos, leidžiančios nukrypti nuo asmens duomenų apsaugos, ir šios apsaugos apribojimai neviršytų to, kas yra griežtai būtina. Be to, bendrojo intereso tikslo negalima siekti neatsižvelgiant į tai, kad jis turi būti derinamas su pagrindinėmis teisėmis, kurioms taikoma priemonė, nustatant pusiausvyrą tarp, viena vertus, bendrojo intereso tikslo ir, kita vertus, nagrinėjamų teisių ( 109 ). Konkrečiau kalbant, Chartijos 7 ir 8 straipsniuose įtvirtintų teisių apribojimo proporcingumas turi būti vertinamas atsižvelgiant į suvaržymo, kurį lemia toks apribojimas, dydį ir tikrinant, ar šiuo apribojimu siekiamo bendrojo intereso tikslo svarba atitinka šį dydį ( 110 ).

108. Iš Teisingumo Teismo jurisprudencijos matyti, jog tam, kad būtų tenkintas proporcingumo reikalavimas, PNR direktyvoje, kuri yra Chartijos 7 ir 8 straipsniuose įtvirtintų pagrindinių teisių, aprašytų šios išvados 70–83 punktuose, suvaržymų teisinis pagrindas, turi būti numatytos aiškios ir tikslios taisyklės, kuriomis reglamentuojama tokius suvaržymus nustatančių priemonių apimtis ir taikymas ir nustatomi minimalūs reikalavimai, kad asmenims, kurių duomenys perduodami, būtų suteikta pakankamai garantijų, leidžiančių veiksmingai apsaugoti jų asmens duomenis nuo piktnaudžiavimo pavojų, taip pat nuo bet kokios neteisėtos prieigos prie jų ir neteisėto jų panaudojimo ( 111 ). Būtinybė turėti tokias garantijas yra dar svarbesnė tais atvejais, kaip antai šioje byloje, kai asmens duomenys tvarkomi automatizuotu būdu ir kai susiduriama su šios ypatingos asmens duomenų kategorijos, kokią sudaro neskelbtini duomenys, apsaugos klausimu ( 112 ).

109. Kalbant apie iš proporcingumo principo kylančių reikalavimų laikymosi teisminės kontrolės apimtį, pažymėtina, kad atsižvelgiant į asmens duomenų apsaugos svarbą pagrindinei teisei į privataus gyvenimo gerbimą ir į šios teisės suvaržymą, kurį lemia PNR direktyva, Sąjungos teisės aktų leidėjo vertinimo diskrecija yra nedidelė, todėl reikia taikyti griežtą kontrolę ( 113 ).

1) Dėl PNR direktyvoje nurodytų PNR duomenų tvarkymo tinkamumo, atsižvelgiant į siekiamą tikslą

110. Nuomonės 1/15 153 punkte Teisingumo Teismas dėl Kanados ir ES PNR susitarimo projekto tvirtino, kad PNR duomenų perdavimas Kanadai ir vėlesnis jų tvarkymas gali būti laikomi galinčiais užtikrinti numatytu sudaryti susitarimu siekiamo tikslo įgyvendinimą – garantuoti visuomenės saugumą ir apsaugą. Man atrodo, kad šis tinkamumas, jau seniai pripažintas tiek Sąjungos, tiek pasauliniu lygiu ( 114 ) negali būti paneigtas kalbant apie PNR duomenų rinkimą ir vėlesnį tvarkymą, kiek tai susiję tiek su ES išorės skrydžiais, tiek su ES vidaus skrydžiais ( 115 ).

111. Vis dėlto direktyvoje nustatytos PNR duomenų tvarkymo sistemos veiksmingumą galima įvertinti tik praktiškai, atsižvelgiant į jos taikymo rezultatus ( 116 ). Šiuo atžvilgiu labai svarbu, kad toks veiksmingumas būtų vertinamas nuolat, remiantis kuo tikslesniais ir patikimesniais statistiniais duomenimis ( 117 ). Todėl Komisija turėtų reguliariai atlikti peržiūrą, panašią į tą, kuri jau numatyta PNR direktyvos 19 straipsnyje.

2) Dėl to, ar suvaržymas yra griežtai būtinas

112. Nors Cour constitutionnelle (Konstitucinis Teismas) tiesiogiai neišsakė abejonių dėl to, ar PNR direktyvoje nustatytos taisyklės yra aiškios, tikslios ir griežtai būtinos, kiek tai susiję su PNR duomenų tvarkymo tikslų apibrėžimu ( 118 ), mano nuomone, atliekant šioje direktyvoje numatytos sistemos proporcingumo analizę, kurios prašė prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, negalima neatsakyti į šį klausimą ( 119 ).

i) Dėl PNR duomenų tvarkymu siekiamų tikslų apibrėžimo

113. Aiškus tikslų, kuriais kompetentingoms valdžios institucijoms leidžiama susipažinti su asmens duomenimis ir vėliau juos naudoti, apibrėžimas yra esminis bet kurios duomenų tvarkymo, be kita ko, teisėsaugos tikslais, sistemos reikalavimas. Be to, šio reikalavimo įvykdymas yra būtinas tam, kad Teisingumo Teismas galėtų įvertinti nagrinėjamų priemonių proporcingumą, taikydamas suvaržymo dydžio testą atsižvelgiant į jo jurisprudencijoje nustatyto tikslo svarbą ( 120 ).

114. Teisingumo Teismas yra pažymėjęs, kad svarbu aiškiai apibrėžti priemonių, kuriomis apribojamos pagrindinės teisės į privataus gyvenimo gerbimą ir asmens duomenų apsaugą, tikslus, be kita ko, Sprendime Digital Rights, kuriame jis pripažino Direktyvą 2006/24 negaliojančia. To sprendimo 60 punkte Teisingumo Teismas nurodė, kad šioje direktyvoje nenumatyta „jokio objektyvaus kriterijaus, kuris leistų nubrėžti ribas kompetentingų nacionalinių institucijų prieigai prie duomenų ir jų vėlesniam naudojimui nusikaltimų, kurie, atsižvelgiant į Chartijos 7 ir 8 straipsniuose įtvirtintų pagrindinių teisių ribojimo mastą ir dydį, gali būti laikomi pakankamai sunkiais, kad pateisintų tokį ribojimą, prevencijos, atskleidimo ar baudžiamojo persekiojimo tikslais“, ir kad, priešingai, joje apsiribojama tik „bendro pobūdžio nuoroda, pateikta jos 1 straipsnio 1 dalyje, į sunkius nusikaltimus, kaip jie apibrėžti kiekvienos valstybės narės nacionalinėje teisėje“.

115. PNR direktyvos 1 straipsnio 2 dalyje nustatytas bendras tikslų apribojimo kriterijus, kuriuo remiantis „[p]agal šią direktyvą renkami PNR duomenys gali būti tvarkomi tik teroristinių nusikaltimų ir sunkių nusikaltimų prevencijos, nustatymo, tyrimo ir patraukimo už juos baudžiamojon atsakomybėn tikslais“. Tačiau, priešingai nei Direktyvoje 2006/24, PNR direktyvoje neapsiribojama tokia nuoroda, nes jos 3 straipsnio 8 ir 9 punktuose apibrėžta tiek „teroristinių nusikaltimų“ sąvoka, tiek „sunkių nusikaltimų“ sąvoka, pirmoji – remiantis 2002 m. birželio 13 d. Tarybos pamatinio sprendimo 2002/475/TVR dėl kovos su terorizmu (OL L 164, 2002, p. 3; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 19 sk., 6 t., p. 18) (pakeistas Direktyva (ES) 2017/541) ( 121 ) 1–4 straipsniais, o antroji – pirma, II priede išvardijant nusikalstamų veikų, patenkančių į šią sąvoką, kategorijas ir, antra, nustatant sunkumo ribą pagal maksimalią laisvės atėmimo bausmės ar kardomosios priemonės, kuri taikoma už šias veikas, trukmę.

116. Nuoroda į atitinkamas Direktyvos 2017/541 nuostatas leidžia pakankamai aiškiai ir tiksliai apibūdinti veiksmus, kurie gali būti laikomi teroristiniais nusikaltimais pagal PNR direktyvos 3 straipsnio 8 punktą, ir įvertinti jų sunkumą tam, kad būtų palyginti šia direktyva siekiamo visuomenės saugumo apsaugos tikslo svarba ir jos nulemto Chartijos 7 ir 8 straipsniuose įtvirtintų pagrindinių teisių suvaržymo dydis, tačiau tokia išvada nėra vienodai akivaizdi, kalbant apie visas II priede išvardytas nusikalstamas veikas.

117. Nuomonės 1/15 177 punkte Teisingumo Teismas nusprendė, kad Kanados ir ES PNR susitarimo projekte aiškiai ir tiksliai apibrėžiamas „sunkių tarpvalstybinių nusikaltimų“ sunkumo laipsnis, nustatant, kad už juos turi būti „baudžiama laisvės apribojimu, kurio terminas – bent ketveri metai, arba už kurį skiriama sunkesnė bausmė“, darant nuorodą „į Kanados teisėje apibrėžtus nusikaltimus“ ir išvardijant „įvairi[as] situacij[as], kai nusikaltimas laikomas tarpvalstybinio pobūdžio nusikaltimu“.

118. Lyginant su šioje nuomonėje Teisingumo Teismo nagrinėtomis teisės nuostatomis, pažymėtina, kad PNR direktyvoje, pirma, apibrėžiant atitinkamas nusikalstamas veikas neatsižvelgiama į jų tarpvalstybinį pobūdį, antra, joje pateiktas išsamus nusikalstamų veikų, kurios dėl savo pobūdžio laikomos sunkiais nusikaltimais, jeigu už jas skiriama minimalus šios direktyvos 3 straipsnio 9 punkte numatytos maksimalios bausmės dydis, sąrašas, trečia, iš principo sumažinta sunkumo riba, patvirtinant maksimalios bausmės dydžiu grindžiamą kriterijų ir nustatant, kad šis dydis yra treji metai.

119. Pirma, kalbant apie apribojimo kriterijaus, pagrįsto tarpvalstybiniu pobūdžiu, nebuvimą, tiesa, kad PNR direktyvos materialinės taikymo srities apribojimas tik sunkiais „tarpvalstybiniais“ nusikaltimais būtų leidęs sutelkti dėmesį į nusikalstamas veikas, kurios dėl savo pobūdžio bent jau potencialiai gali būti objektyviai susijusios su kelionėmis lėktuvu, taigi, ir su duomenų, surinktų ir tvarkomų pagal PNR direktyvą, kategorijomis ( 122 ). Tačiau iš esmės pritariu Komisijos išreikštai nuomonei, kad, kitaip nei tarptautinio susitarimo kontekste, tokio kriterijaus svarba ir būtinybė yra mažiau akivaizdi kovos su nusikalstamumu priemonės, kurios tikslas – apsaugoti Sąjungos vidaus saugumą, atveju. Be to, kaip taip pat teigia Komisija, tarpvalstybinių elementų nebuvimas savaime nereiškia, kad nusikalstama veika nėra sunki.

120. Antra, dėl kriterijaus, susijusio su atitinkamų nusikalstamų veikų sunkumo riba, – kuris, siekiant suteikti galimybę ex ante įvertinti šį sunkumą, turi būti aiškinamas kaip susijęs su maksimalia teisės aktuose numatyta laisvės atėmimo bausme ar kardomąja priemone, o ne su bausme, kuri gali būti realiai paskirta konkrečiu atveju, – pažymėtina, kad šis kriterijus, nors ir grindžiamas minimalia maksimalios bausmės riba, o ne minimalia minimalios bausmės riba, savaime nėra netinkamas, kad būtų nustatytas pakankamas sunkumo lygis, galintis pateisinti Chartijos 7 ir 8 straipsniuose įtvirtintų teisių suvaržymą, kurį lemia PNR direktyvoje numatytas duomenų tvarkymas. Vis dėlto manau, kad jį reikia aiškinti kaip kriterijų, kuriuo nustatomas „minimalus“ sunkumo lygis. Taigi, nors toks kriterijus draudžia valstybėms narėms II priede išvardytas nusikalstamas veikas, už kurias jų nacionalinė baudžiamoji teisė numato trumpesnį nei trejų metų maksimalų laisvės atėmimo arba kardomosios priemonės terminą, priskirti prie „sunkių nusikaltimų“, vis dėlto jis neįpareigoja valstybių narių automatiškai taikyti tokį kvalifikavimą visoms nusikalstamoms veikoms, kurios gali būti įtrauktos į minėtą II priedą ir už kurias gali būti skirta bausmė, siekianti PNR direktyvos 3 straipsnio 9 punkte numatytą ribą, jei, atsižvelgiant į jų baudžiamosios sistemos ypatumus, dėl tokio kvalifikavimo taikymo PNR direktyvoje numatytos sistemos, kuria siekiama bendrų nusikalstamų veikų formų prevencijos, atskleidimo, tyrimo ir baudžiamojo persekiojimo už jas tikslų, naudojimas prieštarautų šios direktyvos tikslams.

121. Trečia, kiek tai susiję su II priedo sąrašu, pirmiausia reikia pažymėti, jog tai, kad PNR direktyvoje išsamiai išvardytos nusikalstamos veikos, patenkančios į „sunkių nusikaltimų“ apibrėžtį, yra pagrindinė formali ir esminė garantija, siekiant užtikrinti šia direktyva nustatytos sistemos teisėtumą ir keleivių teisinį saugumą. Vis dėlto konstatuotina, kad į minėtą sąrašą įtrauktos tiek nusikalstamos veikos, kurios dėl savo pobūdžio yra neabejotinai sunkios – pavyzdžiui, prekyba žmonėmis, seksualinis vaikų išnaudojimas ir vaikų pornografija, prekyba ginklais arba branduolinėmis ar radioaktyviosiomis medžiagomis, orlaivių (laivų) užgrobimas, sunkūs nusikaltimai, priklausantys Tarptautinio baudžiamojo teismo jurisdikcijai, nužudymas, išžaginimas, pagrobimas ir įkaitų paėmimas ( 123 ), tiek nusikalstamos veikos, kurių sunkumo lygis yra mažiau akivaizdus, kaip antai sukčiavimas, gaminių klastojimas ir piratavimas, administracinių dokumentų klastojimas ir prekyba suklastotais dokumentais, taip pat prekyba vogtomis transporto priemonėmis ( 124 ). Be to, kai kurios iš į II priedą įtrauktų nusikalstamų veikų, dėl pačios jų esmės, gali būti labiau tarpvalstybinio pobūdžio nei kitos, kaip antai prekyba žmonėmis, prekyba narkotinėmis medžiagomis ar ginklais, seksualinis vaikų išnaudojimas, pagalba neteisėtai atvykti į šalį ir apsigyventi joje, orlaivio užgrobimas, ir taip pat būti susijusios su keleivių vežimu oro transportu.

122. Dėl II priede išvardytų nusikaltimų pakankamo aiškumo ir tikslumo taip pat pažymėtina, kad jų apibrėžtumo lygis labai skiriasi. Pavyzdžiui, nors šiame priede pateiktas sąrašas turi būti laikomas baigtiniu, keli jo punktai yra „atviro“ pobūdžio ( 125 ), o kituose daromos nuorodos į bendras sąvokas, galinčias apimti labai daug skirtingo sunkumo nusikalstamų veikų, net jei neviršijama PNR direktyvos 3 straipsnio 9 punkte numatyta maksimali riba ( 126 ).

123. Šiuo klausimu pažymiu, pirma, kad šios išvados 123 išnašoje nurodytose derinimo direktyvose, priimtose SESV 83 straipsnio 1 dalies taikymo srityse, yra svarbių nuorodų, leidžiančių nustatyti bent jau tam tikrus sunkius nusikaltimus, kurie gali patekti į atitinkamas II priedo kategorijas. Pavyzdžiui, be kita ko, Direktyvos 2013/40 3–8 straipsniuose apibrėžtos įvairios nusikalstamos veikos, patenkančios į šio II priedo 9 punkte nurodytą sąvoką „elektroniniai (kibernetiniai) nusikaltimai“, kiekvienu atveju neįtraukiant veiksmų, sudarančių „mažareikšmius atvejus“ ( 127 ). Be to, Direktyvoje 2019/713 apibrėžtos tam tikros sukčiavimo rūšys, o Direktyvoje 2017/1371 – „Sąjungos finansiniams interesams kenkiančio sukčiavimo“ sudėties elementai. Šiame kontekste taip pat reikia paminėti EB 175 straipsnio 1 dalies pagrindu priimtą Direktyvą 2008/99/EB dėl aplinkos apsaugos pagal baudžiamąją teisę ( 128 ) – jos 3 straipsnyje apibrėžti keli sunkūs nusikaltimai aplinkai, kurie gali būti įtraukti į II priedo 10 punktą, įskaitant veiksmus, kvalifikuotinus kaip „neteisėt[a] prekyb[a] nykstančių rūšių gyvūnais ir nykstančių rūšių bei veislių augalais“, išskyrus visus veiksmus, kurie daro nedidelį poveikį saugomam gėriui. Galiausiai priminsiu Direktyvą 2002/90/EB ( 129 ), kurioje apibrėžtas padėjimas neteisėtai atvykti, vykti tranzitu ir apsigyventi, taip pat Pamatinį sprendimą 2002/946/TVR ( 130 ), kuriuo siekiama sustiprinti bausmių sistemą baudžiant už šias nusikalstamas veikas, Pamatinį sprendimą 2003/568/TVR ( 131 ), kuriame apibrėžtos nusikalstamos veikos, kvalifikuojamos kaip „aktyvioji ir pasyvioji korupcija privačiame sektoriuje“, ir Pamatinį sprendimą 2008/841/TVR ( 132 ), kuriame apibrėžtos nusikalstamos veikos, susijusios su dalyvavimu nusikalstamoje organizacijoje.

124. Antra, pažymiu, kaip teisingai nurodė Komisija, kad, nesant visiško materialinės baudžiamosios teisės suderinimo, Sąjungos teisės aktų leidėjui negali būti priekaištaujama dėl to, kad jis labiau nepatikslino II priede nurodytų nusikalstamų veikų. Taigi, kitaip nei toliau šioje išvadoje bus nurodyta dėl I priede pateikto PNR duomenų sąrašo, II priede nurodytų nusikalstamų veikų sąrašo perkėlimas į nacionalinę teisę reikalauja, kad valstybės narės, atsižvelgdamos į savo nacionalinės baudžiamosios teisės sistemų ypatumus, apibrėžtų nusikalstamas veikas, kurios gali būti į jį įtrauktos. Tačiau tai turi būti atliekama visapusiškai laikantis kriterijaus, pagal kurį bet koks Chartijos 7 ir 8 straipsniuose įtvirtintų pagrindinių teisių suvaržymas neturi viršyti to, kas yra griežtai būtina. Taigi, pavyzdžiui, mano nuomone, neatmestina, jog valstybės narės gali numatyti, kad PNR duomenys, kiek tai susiję su tam tikromis nusikalstamomis veikomis, pavyzdžiui, nurodytomis II priedo 7, 16, 17, 18, 25 punktuose, gali būti naudojami tik tais atvejais, kai šios veikos yra tarpvalstybinio pobūdžio arba padarytos nusikalstamo susivienijimo, arba kai yra tam tikrų sunkinančių aplinkybių. Valstybių narių teismai, taikant Teisingumo Teismo kontrolę, šį sąrašą perkeliančias nacionalinės teisės nuostatas turės aiškinti taip, kad jos atitiktų tiek PNR direktyvą, tiek Chartiją, todėl PNR duomenų tvarkymas kiekvienoje kategorijoje turi apimti tik tas nusikalstamas veikas, kurios atitinka šioje direktyvoje reikalaujamą didelį sunkumo laipsnį, ir nusikalstamas veikas, kurių atžvilgiu toks tvarkymas yra svarbus ( 133 ).

125. Atsižvelgdamas į šios išvados 120 ir 124 punktuose pateiktus patikslinimus, manau, kad PNR direktyvos 3 straipsnio 9 punktas ir jos II priede pateiktas nusikalstamų veikų sąrašas atitinka aiškumo ir tikslumo reikalavimus ir neviršija to, kas griežtai būtina.

126. Vis dėlto reikia pripažinti, kad šios išvados 124 punkte aprašytas sprendimas nėra visiškai patenkinamas. Iš tiesų, pirma, juo valstybėms narėms paliekama didelė diskrecija, todėl tikėtina, kad PNR duomenų tvarkymo materialinė taikymo sritis skirtingose valstybėse narėse gali labai skirtis, o tai kelia pavojų Sąjungos teisės aktų leidėjo siekiamam suderinimo tikslui ( 134 ). Antra, jis reiškia, kad esminio sistemos elemento, kaip antai šio tvarkymo tikslų ribojimo, proporcingumo kontrolė, turi būti atliekama ex post nacionalinių perkėlimo priemonių, o ne ex ante pačios PNR direktyvos atžvilgiu. Todėl, jei Teisingumo Teismas nuspręstų, kaip siūlau, pripažinti, kad PNR direktyvos 3 straipsnio 9 dalis ir jos II priede pateiktas nusikalstamų veikų sąrašas atitinka Chartijos 7, 8 straipsnius ir 52 straipsnio 1 dalį, būtų pageidautina, kad jis atkreiptų Sąjungos teisės aktų leidėjo dėmesį į tai, kad toks vertinimas tik preliminarus ir reiškia, kad šis teisės aktų leidėjas, atsižvelgdamas į tai, kaip valstybės narės perkėlė į nacionalinę teisę šią nuostatą ir šį sąrašą, ir remdamasis PNR direktyvos 20 straipsnyje nurodytais statistiniais duomenimis turi patikrinti, ar būtina: i) dar labiau patikslinti ir susiaurinti į minėtą sąr