GENERALINIO ADVOKATO

PEDRO CRUZ VILLALÓN IŠVADA,

pateikta 2012 m. liepos 19 d. ( 1 )

Byla C-577/10

Europos Komisija

prieš

Belgijos Karalystę

„Valstybės įsipareigojimų neįvykdymas — SESV 56 straipsnis — Laisvas paslaugų teikimas — Nacionalinės teisės aktai, kuriais kitose valstybėse narėse įsisteigusiems paslaugų teikėjams nustatyta pareiga iš anksto pateikti deklaraciją — Savarankiškai dirbantys asmenys — Diskriminacija — Objektyviai pagrįsta diferenciacija — Laisvo paslaugų teikimo kliūtys — Baudžiamosios sankcijos — Pateisinimai — Sukčiavimo prevencija — Apsauga nuo nesąžiningos konkurencijos — Darbuotojų apsauga — Ekonomiškai priklausomi savarankiškai dirbantys asmenys — „Fiktyvūs savarankiškai dirbantys asmenys“ — Proporcingumas — Nuoseklumo principas“

1. Šiuo ieškiniu dėl įsipareigojimų neįvykdymo konstatavimo Europos Komisija siekia, kad Teisingumo Teismas pripažintų, jog Belgijos Karalystės sukurta sistema, pagal kurią kitoje valstybėje narėje įsisteigusiems paslaugų teikėjams nustatyta pareiga iš anksto pateikti deklaraciją (vadinamoji Limosa sistema) ( 2 ), yra nesuderinama su laisvu paslaugų teikimu, kaip tai suprantama pagal SESV 56 straipsnį. Komisija visų pirma teigia, kad ta sistema yra diskriminuojanti ir kad jos negalima pateisinti nė vienu viešosios tvarkos, visuomenės saugumo ar jos sveikatos motyvu, kaip tai suprantama pagal SESV 52 straipsnį. Tačiau papildomai ji taip pat nagrinėja, ar ji gali būti pateisinta Belgijos Karalystės nurodytu bendrojo intereso tikslu, susisijusiu su poreikiu prižiūrėti, kaip laikomasi privalomų bendrojo intereso reikalavimų, ir daro išvadą, kad bet kuriuo atveju ši sistema nereikalinga tiems tikslams pasiekti ir yra neproporcinga.

2. Kadangi Limosa sistemos „specialaus taikymo“, kaip nustatyta Teisingumo Teismo praktikoje, negalima lengvai užginčyti, sunkiausia nustatyti, ar ši byla gali būti nagrinėjama atsižvelgiant į Komisijos papildomai pateiktą analizę, kaip Teisingumo Teismas galėjo tai padaryti nagrinėdamas priemones, kurios turėjo neigiamos įtakos paslaugų teikimui, vykdomam komandiruojant pagal darbo sutartį dirbančius asmenis.

3. Iš tiesų, ši byla yra ypatinga dėl aplinkybės, kad, priešingai, nei iki šiol Teisingumo Teismo nagrinėtose beveik tokiose pačiose ar panašiose bylose, kuriose buvo nagrinėjamos priemonės, turinčios įtakos paslaugų teikėjams, kai jie veikė komandiruodami pagal darbo sutartį dirbančius asmenis į kitą valstybę narę, nei jų įsisteigimo valstybė narė, Limosa sistemą Komisija ginčija dėl to, kad ji daro neigiamą įtaką patiems paslaugų teikėjams kaip savarankiškai dirbantiems asmenims.

4. Šioje išvadoje siūlau Teisingumo Teismui šį ieškinį dėl įsipareigojimų neįvykdymo konstatavimo dėl savarankiškai dirbančių asmenų nagrinėti panašiai, kaip buvo nagrinėtos bylos dėl komandiruotų pagal darbo sutartį dirbančių asmenų, ir išplėsti argumento, kad Limosa sistema yra diskriminuojanti ir nepateisinama vienu iš SESV 52 straipsnyje nurodytų tikslų, ribas ir į savo analizę įtraukti Belgijos Karalystės nurodytus privalomus bendrojo intereso reikalavimus. Konkrečiai kalbant, reikės atsižvelgti į aplinkybę, kad reali savarankiškai dirbančių asmenų padėtis gali savaime ir tam tikromis aplinkybėmis slėpti situacijas, kurios apsaugos vertos ne mažiau nei pagal darbo sutartį dirbančių asmenų situacija, konkrečiai kalbant – „ekonomiškai priklausomų savarankiškai dirbančių asmenų“, kartais taip pat vadinamų „ekonomiškai pavaldžiais savarankiškai dirbančiais asmenimis“ arba „kvazipriklausomais darbuotojais“ ( 3 ), situacija, ir atsižvelgti į labiau neteisėtus reiškinius, kaip antai dažniausiai pasitaikantį „fiktyvių savarankiškai dirbančių asmenų“ reiškinį. Vis dėlto, kadangi pagal Limosa sistemą nustatyta bendra išankstinė pareiga prieš pradedant teikti tam tikras paslaugas, turi būti ypač griežtai išnagrinėtas jos reikalingumas, proporcingumas ir galiausiai nuoseklumas.

I – Nacionalinės teisės aktai

5. Komisijos ieškinyje dėl įsipareigojimų neįvykdymo konstatavimo ginčijamos nacionalinės nuostatos yra 2006 m. gruodžio 27 d. įstatymo-programos ( 4 ) redakcijos, galiojančios nuo 2007 m. balandžio 1 d., VIII skyriaus, kuriuo reglamentuojamas komandiruotų pagal darbo sutartį dirbančių asmenų ir savarankiškai dirbančių asmenų išankstinis deklaracijos pateikimas, 137 straipsnio 8 punktas, 138 straipsnio trečia įtrauka, 153 straipsnis ir 157 straipsnio 3 punktas. Šis išankstinis deklaracijos pateikimas yra dalis didesnio projekto, t. y. dalis Limosa sistemos, kuria siekiama įdiegti vieną langelį visiems formalumams, susijusiems su darbu Belgijoje, tvarkyti.

6. Ginčijamo įstatymo-programos 137 straipsnyje nustatyta: „Šiame skyriuje ir potvarkiuose dėl jo įgyvendinimo: <…> 7) savarankiškai dirbantys asmenys: visi fiziniai asmenys, vykdantys profesinę veiklą, dėl kurios jie neturi statutinių ryšių arba ryšių pagal darbo sutartį; 8) komandiruoti savarankiškai dirbantys asmenys: a) 7 punkte nurodyti asmenys, kurie laikinai arba iš dalies vykdo vieną ar kelias savarankiškos veiklos rūšis Belgijoje, tačiau joje nuolat negyvena, ir kurie įprastai dirba vienos arba daugelio šalių, išskyrus Belgiją, teritorijoje; b) iš užsienio atvykę asmenys, kurie atvyksta į Belgiją su tikslu joje laikinai vykdyti savarankišką profesinę veiklą arba laikinai joje įsikurti kaip savarankiškai dirbantys asmenys. <…>“

7. Ginčijamo įstatymo-programos 138 straipsnyje nustatyta: „Šis skyrius taikomas: <…> komandiruotiems savarankiškai dirbantiems asmenims, <…>“

8. Ginčijamo įstatymo-programos 153 straipsnyje nustatyta: „Prieš pradėdamas komandiruoto savarankiškai dirbančio asmens profesinę veiklą Belgijos teritorijoje toks asmuo arba jo atstovas privalo Institut national d’assurances sociales pour travailleurs indépendants (Nacionalinis savarankiškai dirbančių asmenų socialinio draudimo institutas) elektroniniu būdu pateikti pagal 154 straipsnį užpildytą deklaraciją laikantis Karaliaus nustatytos tvarkos. Prieš pradėdamas stažuotę Belgijos teritorijoje komandiruotas savarankiškas stažuotojas arba institucija, kurioje jis studijuoja ar mokosi profesijos, privalo Institut national d’assurances sociales pour travailleurs indépendants elektroniniu būdu pateikti pagal 154 straipsnį užpildytą deklaraciją laikantis Karaliaus nustatytos tvarkos. Kai komandiruotas savarankiškai dirbantis asmuo ar jo atstovas arba komandiruotas savarankiškas stažuotojas ar institucija, kurioje jis studijuoja ar mokosi profesijos negali pateikti tokios deklaracijos elektroniniu būdu, gali ją atsiųsti Institut national d’assurances sociales pour travailleurs indépendants faksu arba paštu laikydamiesi šios institucijos nustatytos tvarkos. Kai tik pateikiama pirmesnėse pastraipose nurodyta deklaracija, deklarantas gauna gavimo patvirtinimą pagal minėto 2003 m. vasario 24 d. įstatymo 3 straipsnį. Jei deklaracija pateikiama faksu ar paštu, Institut national d’assurances sociales pour travailleurs indépendants, laikydamasis nustatytos tvarkos, išduoda gavimo patvirtinimą faksu arba paštu. Karalius nustato terminą, per kurį išankstinė deklaracija gali būti panaikinta. Jei komandiruotė užsitęsia ilgiau, nei numatyta iš pradžių, deklarantas turi pateikti naują deklaraciją dar nepasibaigus iš pradžių numatytam komandiruotės terminui.“

9. Ginčijamo įstatymo-programos 157 straipsnis suformuluotas taip: „Nepažeidžiant Baudžiamojo kodekso 269–274 straipsnių, įkalinimo bausme nuo aštuonių dienų iki vienų metų ir bauda nuo 500 iki 2500 eurų arba tik viena iš šių bausmių baudžiami: <…> 3) komandiruotas savarankiškai dirbantis asmuo, kuris nesilaikė šio skyriaus ir potvarkių dėl jo įgyvendinimo nuostatų.“

II – Ikiteisminė procedūra

10. 2007 m. birželio 22 d. raštu Komisija atkreipė Belgijos Karalystės dėmesį į problemas, kurias, atsižvelgiant į EB 49 straipsnį (dabar – SESV 56 straipsnis), jos nuomone, kelia savarankiškiems paslaugų teikėjams nustatyta pareiga registruotis ir iš anksto deklaruoti veiklą pagal Limosa sistemą, ir paragino jai pateikti visą informaciją, kuria remiantis būtų galima suprasti minėtą sistemą, taip pat nurodyti priežastis, pateisinančias tokios bendros deklaravimo sistemos sukūrimą.

11. 2007 m. liepos 12 d. rašte Belgijos Karalystė išdėstė Limosa sistemos kontekstą ir filosofiją ir pabrėžė, kad ja siekiama kelių teisėtų tikslų, šiuo atveju – administracinio supaprastinimo ir patikimos statistinės informacijos sukūrimo bei užsieniečių veiklos Belgijoje priežiūros ir kontrolės tobulinimo.

12. 2009 m. vasario 2 d. raštu Komisija vis dėlto pakartotinai išreiškė nuogąstavimus dėl Limosa sistemos ir pateikė Belgijos Karalystei oficialų pranešimą, kuriuo paprašė pateikti pastabas šiuo klausimu ir atsakyti į įvairius klausimus. Komisija teigė, kad ginčijamo įstatymo-programos nuostatomis tikrai daromos laisvo paslaugų teikimo kliūtys, t. y. jomis netiesiogiai diskriminuojama dėl pilietybės. Ji nurodė, be kita ko, kad Belgijos Karalystės pateikti pateisinimai neatitinka nė vieno iš trijų EB 46 straipsnyje nurodytų reikalavimų, kad jie nėra privalomi bendrojo intereso pagrindai ir kad bet kuriuo atveju neproporcingi.

13. 2009 m. kovo 31 d. raštu Belgijos Karalystė atsakė į Komisijos oficialiame pranešime pateiktas pastabas ir visų pirma pažymėjo, kad tą sistemą ji taiko tik savarankiškai dirbantiems paslaugų teikėjams, o ne tiems atvejams, kuriems turi būti taikoma 1996 m. gruodžio 16 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 96/71/EB dėl darbuotojų komandiravimo paslaugų teikimo sistemoje ( 5 ). Ji nurodė, kad bendras pareigos deklaruoti Limosa sistemoje tikslas yra užsieniečių veiklos Belgijoje priežiūra ir kontrolė, kad būtų socialiai apsaugoti visų suinteresuotųjų šalių teisėti interesai, išsaugota socialinio draudimo sistemų finansinė pusiausvyra ir būtų kovojama su socialiniu bei mokestiniu sukčiavimu ir nesąžininga konkurencija, taip pat – patikimos statistinės informacijos sukūrimas ir supaprastintas administravimas. Limosa sistema konkrečiai sudarytų sąlygas kovoti su fiktyvių savarankiškai dirbančių asmenų reiškiniu, dar tiksliau, su sukčiavimu apeinant minimalius Direktyvoje 96/71 nustatytus reikalavimus dėl socialinės apsaugos, kai komandiruojami darbuotojai pristatomi kaip savarankiškai dirbantys asmenys.

14. 2009 m. spalio 8 d. pagrįstoje nuomonėje, kuri Belgijos valdžios institucijoms buvo pateikta 2009 m. spalio 9 d. raštu, Komisija toliau laikėsi kaltinimų dėl Limosa deklaravimo sistemos ir nurodė, kad ginčijamo įstatymo-programos 137 straipsnio 8 punkto, 138 straipsnio trečios įtraukos, 153 straipsnio ir 157 straipsnio 3 punkto nuostatos, jos nuomone, nesuderinamos su SESV 56 straipsniu, nes taikomos savarankiškai dirbantiems paslaugų teikėjams, bei pasiliko teisę vėliau išnagrinėti, jei reikės, komandiruotų darbuotojų, kaip jie suprantami pagal Direktyvą 96/71, padėtį.

15. 2009 m. gruodžio 11 d. atsakymu į pagrįstą nuomonę Belgijos Karalystė toliau tvirtai laikėsi savo nuomonės. Toliau neigdama, kad Limosa sistema gali būti laikoma kliūtimi savarankiškai dirbantiems darbuotojams laisvai teikti paslaugas, ji dar kartą pažymėjo, kad ši kliūtis bet kuriuo atveju pateisinama būtent darbuotojų socialinės apsaugos, socialinio draudimo finansinės pusiausvyros išsaugojimo ir veiksmingos sukčiavimo prevencijos tikslais ir yra mažiausiai ribojanti priemonė šiems tikslams įgyvendinti.

III – Procesas Teisingumo Teisme

16. Susiklosčius tokioms aplinkybėms, 2010 m. gruodžio 10 d. Teisingumo Teismo kanceliarijai pateiktu pareiškimu Komisija pareiškė šį ieškinį.

17. 2011 m. balandžio 11 d. Teisingumo Teismo pirmininko nutartimi Danijos Karalystei buvo leista įstoti į bylą palaikyti Belgijos Karalystės reikalavimus.

18. Per 2012 m. kovo 29 d. įvykusį teismo posėdį buvo išklausytos Belgijos Karalystės, Danijos Karalystės ir Komisijos pastabos žodžiu.

19. Komisija Teisingumo Teismo prašo: — pripažinti, kad priėmusi ginčijamo įstatymo-programos 137 straipsnio 8 punktą, 138 straipsnio trečią įtrauką, 153 straipsnį ir 157 straipsnio 3 punktą, Belgijos Karalystė neįvykdė įsipareigojimų pagal SESV 56 straipsnio nuostatas ir — priteisti iš Belgijos Karalystės bylinėjimosi išlaidas.

20. Belgijos Karalystė Teisingumo Teismo prašo: — pripažinti, kad ieškinys nepagrįstas, nes Komisija nepateikė įrodymų dėl tariamo įsipareigojimų neįvykdymo, — jei Teisingumo Teismas nuspręstų, jog Komisijos ieškinys yra pakankamai pagrįstas, pripažinti, kad bent jau priėmusi ginčijamo įstatymo-programos 137 straipsnio 8 punktą, 138 straipsnio trečią įtrauką, 153 straipsnį ir 157 straipsnio 3 punktą, Belgijos Karalystė įvykdė įsipareigojimus pagal SESV 56 straipsnio nuostatas ir — dėl tos priežasties ieškinį atmesti ir priteisti iš Komisijos bylinėjimosi išlaidas.

IV – Analizė

A – Šalių argumentų santrauka

21. Komisija visų pirma teigia, kad sistema Limosa yra diskriminuojantis savarankiškai dirbančių asmenų laisvo teikimo paslaugų ribojimas, kuris gali, jei reikia, būti pateisintas tik SESV 52 straipsnyje išdėstytais su viešąja tvarka, visuomenės saugumu ar jos sveikata susijusiais motyvais. Kadangi Belgijos Karalystė nepateikė nė vieno iš šių pateisinimų, Komisija prašo Teisingumo Teismo konstatuoti jos įsipareigojimų neįvykdymą pagal SESV 56 straipsnį. Per teismo posėdį Komisija patvirtino, kad jos pagrindinis reikalavimas yra konstatuoti, jog Belgijos Karalystė neįvykdė įsipareigojimų vien šiuo pagrindu.

22. Be to, Komisija pabrėžia, kad jos ieškinyje kalbama tik apie savarankiškai dirbančius asmenis, o ne komandiruotus pagal darbo sutartį dirbančius asmenis, kuriems taikoma Direktyva 96/71, todėl jei šiuo aspektu reikšminga teismų praktika, būtent 2006 m. sausio 19 d. Sprendimas Komisija prieš Vokietiją ( 6 ), gali būti ja remiamasi ir į ją atsižvelgiama; vis dėlto ji yra nereikšminga, nes paslaugų teikėjų (savarankiškai dirbančių asmenų) ir komandiruotų pagal darbo sutartį dirbančių asmenų atitinkamų situacijų ypatybės užkerta kelią bet kokiam sistemingam palyginimui.

23. Vis dėlto papildomai ieškinio pareiškime Komisija ilgai nagrinėjo įvairius Belgijos Karalystės nurodytus bendrojo intereso tikslus Limosa sistemai pateisinti ir tos sistemos reikalingumą bei proporcingumą, o galiausiai padarė išvadą, kad bet kuriuo atveju ši sistema yra nepateisinamas laisvo savarankiškai dirbančių asmenų paslaugų teikimo ribojimas.

24. Tačiau Belgijos Karalystė, kurią iš esmės palaiko Danijos Karalystė, mano, kad ta sistema negali būti laikoma diskriminuojančia, nes, pirma, ji taip pat taikoma kitose valstybėse narėse įsisteigusiems Belgijos piliečiams ir, antra, bet kuriuo atveju Belgijoje įsisteigusių paslaugų teikėjų padėtis skiriasi nuo kitose valstybėse narėse įsisteigusių paslaugų teikėjų padėties. Be kita ko, ji teigia, kad Limosa sistema yra tik nereikšmingas laisvo paslaugų teikimo ribojimas, kad jos poveikis šiai laisvei per daug netiesioginis ir abejotinas, kad ji būtų uždrausta remiantis SESV 56 straipsniu, ir kad bet kokiu atveju ji pateisinama privalomais bendrojo intereso reikalavimais ir puikiai dera su proporcingumo principu.

B – Pirminės pastabos

25. Visų pirma svarbu pažymėti, kad Teisingumo Teismas jau kelis kartus nagrinėjo ieškinius dėl įsipareigojimų neįvykdymo arba atsakė į prejudicinius klausimus, susijusius su įvairiais Direktyvos 96/71 ( 7 ) arba SESV 56 straipsnio ( 8 ) ir kartais jų abiejų vienu metu ( 9 ) aiškinimo aspektais. Tačiau dabar yra pirmas kartas, kai Teisingumo Teismas nagrinėja tokį patį ieškinį, kuris šiuo atveju konkrečiai susijęs su paslaugų teikėju kaip savarankiškai dirbančiu asmeniu ( 10 ).

26. Nors savaime aišku, kad, kaip teigia Komisija, konkrečiai su Direktyva 96/71 susijusi Teisingumo Teismo praktika nėra tiesiogiai reikšminga ir jos negalima tiesiog paprasčiausia perkelti į šią bylą, vis dėlto visi šie sprendimai sudaro teismų praktikos pagrindą, kuris bent iš dalies gali ir turi daryti įtaką atsakymui į šioje byloje iškeltą klausimą.

27. Pagrindinė iš šios teismų praktikos kylanti mintis yra ta, kad Teisingumo Teismas labai atsargiai ir atsižvelgdamas į daugelį niuansų nagrinėja nacionalines priemones, kuriomis ribojamas laisvas paslaugų teikimas ir kurios gali būti pateisinamos konkrečia būtinybe užtikrinti privalomų bendrojo intereso reikalavimų laikymosi kontrolę. Nors tokios priemonės dėl savo pobūdžio taikomos konkretiems atvejams, todėl iš pirmo žvilgsnio galėtų būti perkvalifikuotos į diskriminuojančias, Teisingumo Teismas vis dėlto vengia nuolat jas kvalifikuoti kaip diskriminuojančias ir, priešingai, stengiasi labai nuodugniai išnagrinėti tų priemonių pateisinimų pagrįstumą, jei tokie pateisinimai nurodyti, ir jų reikalingumą bei proporcingumą ( 11 ).

28. Šis požiūris vis dėlto nesikerta su požiūriu, kuris galiausiai labiau atitinka doktriną ir pagal kurį diskriminuojančiomis pripažįstamos priemonės, kurios taikomos darant skirtumą. 2007 m. liepos 18 d. Teisingumo Teismo priimtas sprendimas byloje Komisija prieš Vokietiją ( 12 ) ypač gerai iliustruoja šį dualumą ir ypatingą Teisingumo Teismo dėmesį valstybių narių pateiktiems pateisinimams, kai nagrinėjamas minėtas kontrolės būtinumas ( 13 ).

29. Nors bendras požiūris, kurio Teisingumo Teismas laikosi įvairiose minėtose šiai bylai analogiškose bylose, iš tiesų ne visada visiškai dera su likusia teismų praktika dėl laisvo paslaugų teikimo ar su teismų praktika dėl kitų laisvių, vis dėlto tai yra pagrindiniai argumentai, kuriais tas požiūris paaiškinamas ir pateisinamas.

30. Dėl šio aspekto reikia pažymėti aplinkybę, jog Teisingumo Teismas ne kartą pabrėžė, kad yra pripažinęs valstybių narių teisę tikrinti, kaip laikomasi nacionalinės teisės ir Sąjungos teisės nuostatų paslaugų teikimo srityje ( 14 ), arba sutikęs, kad kontrolės priemonės, reikalingos tikrinant, kaip laikomasi reikalavimų, kurie patys pateisinami bendrojo intereso reikalavimais, yra pagrįstos ( 15 ), tačiau visada patikslindavo, kad vykdant šią kontrolę turi būti laikomasi Sąjungos teisės nustatytų ribų ( 16 ) ir jokiu atveju dėl tos kontrolės laisvas paslaugų teikimas neturi tapti neįgyvendinamas ( 17 ).

31. Konkrečiai kalbant, Sprendime dos Santos Palhota ir kt. ( 18 ) Teisingumo Teismas pažymėjo, kad valstybės narės, laikydamosi SESV ir bendrųjų teisės principų, turi teisę, be kita ko, nustatyti papildomas administracines taisykles, kuriomis vadovaujantis būtų galima tikrinti, kaip laikomasi nacionalinių materialinės teisės normų dėl Direktyva 96/71 ( 19 ) koordinuojamų darbo sąlygų ir komandiruotų darbuotojų užimtumo.

32. Vadovaudamasis šiek tiek kitokia logika Teisingumo Teismas taip pat pripažino, kad valstybė narė adresatė gali neperžengdama tam tikrų ribų ir griežtai laikydamasi Sąjungos teisės priimti nuostatas, skirtas užkirsti kelią tam, kad SESV 56 straipsniu suteikiama laisvė neprarastų savo tikslo ar kad paslaugų teikėjas ja nesinaudotų sukčiavimo tikslais ( 20 ).

33. Belgijos Karalystė, kaip ir Danijos Karalystė, iš esmės teigia, kad ginčijamu įstatymu-programa nustatytas dviejų paslaugų teikėjų kategorijų diferencijavimas yra objektyviai pateisinamas jų padėties skirtumu atsižvelgiant į patikrinimus, kuriuos, jų nuomone, turi būti galima toliau vykdyti, nes nacionalinės teisės aktai užimtumo ir darbo srityje yra nesuderinti ( 21 ), o pati kontrolė yra būtina siekiant apsaugoti privalomus bendrojo intereso reikalavimus, kuriuos, beje, nurodo Belgijos Karalystė ir kurie susiję su kova su sukčiavimu apskritai ir ypač su „fiktyviais savarankiškai dirbančiais asmenimis“, su nesąžiningos konkurencijos prevencija ir socialiniu dempingu bei darbuotojų apsauga.

34. Dėl šios priežasties ir laikydamasis bendrų iš teismų praktikos kylančių gairių iš eilės nagrinėsiu, ar Limosa sistema yra laisvo paslaugų teikimo kliūtis (1 dalis), ar ji gali, jei reikia, būti pateisinama privalomais bendrojo intereso reikalavimais (2 dalis), ir, jei taip, ar ji visiškai atitinka reikalavimus, kylančius iš proporcingumo principo (3 dalis).

C – „Limosa“ sistemos nagrinėjimas atsižvelgiant į laisvą paslaugų teikimą

1. Atgrasanti sistema, kelianti laisvo paslaugų teikimo kliūčių

35. Nekyla jokių abejonių, kad Limosa sistema yra laisvo paslaugų teikimo kliūtis tiek aptariamų paslaugų teikėjų, tiek Belgijoje įsisteigusių tų paslaugų gavėjų požiūriu.

36. Visų pirma pati Limosa sistemos esmė, kitaip tariant – jos ištakos, pirmiausia atgraso paslaugų teikėjus, norinčius vykdyti veiklą Belgijoje, vien dėl to, kad pagal tą sistemą jie privalo, pirma, registruotis sukuriant prieigą ir, antra, paprastai prieš teikdami kiekvieną paslaugą jie privalo, naudodamiesi tos prieigos duomenimis, pateikti tam tikrą išsamią informaciją, kaip antai paslaugos teikimo data ir trukmė, pobūdis ir vieta, taip pat nurodyti Belgijoje įsisteigusio kliento tapatybės duomenis. Reikalavimas atlikti šiuos veiksmus neabejotinai yra didelė administracinė našta, ypač amatininkams ir mažoms įmonėms, kurios neturi šiai užduočiai atlikti skirtų darbuotojų, ir tiek, kiek tai konkrečiai susiję su labai trumpos trukmės paslaugomis, kai jas reikia suteikti labai greitai.

37. Be to, Limosa sistema taip pat atgraso ir paslaugų gavėjus, nes ja įpareigojama pranešti apie paslaugų teikėjus, kurie jiems nepateikia gavimo patvirtinimo, įrodančio, kad buvo atlikta deklaracija Limosa sistemoje, o apie tai nepranešus tiems gavėjams gresia baudžiamosios sankcijos.

38. Tačiau Belgijos Karalystė teigia, kad Limosa sistema daro pernelyg nereikšmingą ar netiesioginį ir atsitiktinį poveikį laisvam paslaugų teikimui tam, kad ją būtų galima pripažinti kliūtimi.

39. Šie du argumentai turi būti atmesti. Be to, kad Teisingumo Teismas tiek, kiek tai susiję su laisvu paslaugų teikimu, niekada nepriėmė tokių argumentų, reikia paprasčiausia pažymėti, kad, kaip teigia Komisija, nors nagrinėjant priemonės, kuria daromas poveikis laisvam paslaugų teikimui, proporcingumą galbūt galima atsižvelgti į jos daromo ribojančio poveikio svarbumą ar intensyvumą, tas intensyvumas ir svarbumas negali būti kliūtis tą priemonę pripažinti ribojančia ( 22 ).

40. Todėl Limosa sistemai galima pritarti tik tuo atveju, jeigu ji gali būti pateisinama privalomais bendrojo intereso reikalavimais su sąlyga, kad saugomas interesas neapsaugotas įsisteigimo valstybės narės teisės aktais, jeigu ji visiškai atitinka aiškumo, teisinio saugumo ( 23 ) bei nuoseklumo reikalavimus ir jei išlieka visiškai proporcinga, t. y. jeigu ja neviršijama tai, kas objektyviai tuo tikslu reikalinga, ir jei to rezultato nebūtų galima pasiekti mažiau ribojančiomis taisyklėmis ( 24 ).

2. Įtikinami pateisinimai

41. Remiantis pagrindiniais Belgijos Karalystės pateiktais argumentais ir Komisijos pateiktais atsakymais darytina išvada, kad laisvo paslaugų teikimo kliūtimi esanti Limosa sistema gali būti pateisinama bendrojo intereso tikslais, susijusiais, pirmiausia, su savarankiškai dirbančių asmenų apsauga, taip pat – plačiąja prasme – su ekonomiškai nepriklausomų savarankiškai dirbančių asmenų apsauga ir su pagal darbo sutartį dirbančių asmenų apsauga, stojus į kovą su „fiktyviais savarankiškai dirbančiais asmenimis“, kurią nagrinėsiu vėliau.

42. Belgijos Karalystė iš tiesų nurodė tris grupes pateisinimų, iš kurių pirmoji susijusi su nesąžiningos konkurencijos prevencija tiek, kiek tai susiję su jos socialiniu aspektu, apimančiu kovą su socialiniu dempingu ( 25 ), antroji susijusi su socialinės apsaugos finansinės pusiausvyros išsaugojimu ir su būtinybe užkirsti kelią sukčiavimui bei kovoti su piktnaudžiavimu, ypač su fiktyviais savarankiškai dirbančias asmenims, o trečioji – su būtinybe užtikrinti pačių savarankiškai dirbančių asmenų apsaugą, jų užimtumo ir darbo, ypač jų sveikatos ir saugos sąlygas, kiek tai susiję su Europos Sąjungos reikalavimais ( 26 ), kaip pabrėžė Danijos Karalystė.

43. Šiuo klausimu Komisija teigė, kad Belgijos Karalystė apsiribojo nurodžiusi kovos su sukčiavimu tikslus ir pavojų, kad „fiktyvūs savarankiškai dirbantys asmenys“ gali apeiti taisykles, kuriomis reglamentuojamas laisvas darbuotojų judėjimas, tačiau nenurodė nė vienos konkrečios aplinkybės, kuria remiantis būtų galima įvertinti priimtų priemonių reikalingumą ir proporcingumą. Kaip pabrėžė Belgijos Karalystė, taip elgdamasi Komisija iš esmės pripažįsta kovai su sukčiavimu ir piktnaudžiavimu reikalingų priežiūros priemonių pagrįstumą, tačiau neigia, kad Limosa sistema gali, atsižvelgiant į jos filosofiją ir konkrečią įgyvendinimo tvarką, atitikti reikalingumo ir proporcingumo kriterijus.

44. Visų pirma reikia pažymėti, kad nėra abejonių, jog būtinybė užtikrinti savarankiškai dirbančių asmenų sveikatą, saugą ir higieną, kitaip tariant, plačiąja prasme jų užimtumo ir darbo sąlygas ( 27 ), yra apsaugos vertas tikslas, kuris skiriasi nuo laisvo paslaugų teikimo išimčių, susijusių su EB 46 straipsnyje nurodyta visuomenės sveikata ar jos saugumu, ir kad dėl to, jog teisės aktai šiuo klausimu yra nesuderinti ( 28 ), ta būtinybė yra privalomas bendrojo intereso reikalavimas, kuriuo galima pateisinti laisvo paslaugų teikimo ribojimą.

45. Dėl šio aspekto pakanka priminti, kad pirminėje teisėje, konkrečiai kalbant, ESS 3 straipsnio 3 dalyje, SESV 9 straipsnyje ir Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 31 straipsnyje, nuo šiol užtikrinamas aukštas darbuotojo socialinės apsaugos standartas, pagal darbo sutartį dirbančių asmenų neišskiriant iš kitų darbuotojų, ir kad, kaip turėjau progos nurodyti savo išvadoje byloje dos Santos Palhota ir kt. ( 29 ), nuo šiol svarbu atsižvelgti į šias nuostatas, kai aiškinamos laisves apibrėžiančios pirminės teisės nuostatos.

46. Reikia pažymėti, kad aukštas apsaugos standartas, kurio privalo siekti Sąjunga, turi būti naudingas visiems – tiek pagal darbo sutartis, tiek savarankiškai dirbantiems asmenims, taip pat visiems darbuotojams, kurie yra tarpinėje padėtyje, ypatingą dėmesį skiriant ekonomiškai priklausantiems savarankiškai dirbantiems asmenims arba jiems prilyginamiems darbuotojams ( 30 ).

47. Beje, Teisingumo Teismas yra pripažinęs, kad kova su sukčiavimu apskritai būtent azartinių žaidimų srityje ( 31 ) arba su mokestiniu sukčiavimu konkrečiai ( 32 ) yra privalomas bendrojo intereso reikalavimas, kuriuo galima pateisinti laisvo paslaugų teikimo ribojimą, tačiau dar niekada šio pateisinimo nenagrinėjo tokiomis aplinkybėmis, kaip antai išdėstytos šioje byloje.

48. Nors neatrodo, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas „fiktyvius savarankiškai dirbančius asmenis“ iki šiol laikė ypatinga problema ( 33 ) ar kad kada nors bandė nustatyti realią padėtį ( 34 ), apie šį reiškinį iš tiesų kalbama įvairiuose dokumentuose ( 35 ) ir galima aptikti skaičių, patvirtinančių jo paplitimą ( 36 ), o tai suteikia pakankamą galimybę įvertinti Belgijos Karalystės nurodytą pateisinimą.

49. Šiuo atveju reikia pripažinti, kad būtinybė kovoti su fiktyvių savarankiškai dirbančių asmenų reiškiniu ir vykdyti tam tikslui reikalingą kontrolę yra privalomas bendrojo intereso reikalavimas, kuriuo galima pateisinti laisvo paslaugų teikimo ribojimą. Šis reikalavimas, kuriuo konkrečiai galima užtikrinti, kad būtų laikomasi Direktyvoje 96/71 nustatytų minimalių reikalavimų, yra susijęs su darbuotojų apsauga, kurią Teisingumo Teismas seniai įtvirtino kaip privalomą bendrojo intereso reikalavimą ( 37 ).

50. Kovos su fiktyviais savarankiškai dirbančiais asmenimis tikslas taip pat galėtų būti siejamas su nesąžiningos konkurencijos prevencijos tikslu, kurį Teisingumo Teismas įtvirtino kaip privalomą bendrojo intereso reikalavimą ( 38 ), o plačiau – su socialinio dempingo prevencijos tikslu, kuriuo remiasi Belgijos Karalystė ( 39 ), jei, kaip teigia Europos Komisija savo dokumentuose, juo prisidedama prie tikrų pagal darbo sutartis dirbančių asmenų, kokie ir yra fiktyvūs savarankiškai dirbantys asmenys, socialinės apsaugos tikslo įgyvendinimo.

51. Nors galima sutikti, kad Limosa sistema atitinka privalomus bendrojo intereso reikalavimus, kaip antai savarankiškai dirbančių asmenų sauga ir sveikatos apsauga bei kova su fiktyviais savarankiškai dirbančiais asmenimis, ja įtvirtinti laisvo paslaugų teikimo ribojimai vis dėlto gali būti toleruojami tik tuo atveju, jei ta sistema būtų visiškai proporcinga, t. y. skirta užtikrinti ja siekiamų tikslų įgyvendinimą, ir ją taikant nebūtų viršijama tai, kas būtina jiems pasiekti.

3. Siekiamiems tikslams neproporcingi reikalavimai

52. Komisija teigia, kad, bet kuriuo atveju ir, nepaisant diskriminacinio pobūdžio, Limosa sistema savo filosofija, taikymo sritimi ir taikymo tvarka gerokai viršija tai, ką galima toleruoti pagal Sąjungos teisę.

53. Visų pirma ji pažymi, kad Limosa sistema iškreipiamas principas, t. y. laisvas paslaugų teikimas, bei jo išimtys ir kad atsižvelgiant į jos ypač plačią bei viską apimančią taikymo sritį ir į jos prevencinį pobūdį, ja nustatyta bendra sukčiavimo prezumpcija, nepagrįsta jokiais statistiniais duomenimis. Paskui ji išreiškia abejonių dėl Limosa sistemos nuoseklumo ir dėl to, ar ja galima pasiekti Belgijos Karalystės deklaruojamus tikslus, nes bet kokie netikėti patikrinimai vietoje negalimi tais atvejais, kai paslaugų teikėjai yra arba atleisti nuo pareigos pateikti deklaraciją, arba privalo pateikti tik supaprastintą deklaraciją. Galiausiai Komisija teigia, kad, atsižvelgiant į valstybėms narėms nustatytas administracinio bendradarbiavimo pareigas ir ypač į Direktyva 2006/123 nustatytas pareigas, Limosa sistema yra nereikalinga kovos su sukčiavimu apskritai ir su fiktyviais savarankiškai dirbančiais asmenimis konkrečiai tikslui pasiekti.

54. Visų pirma turi būti pažymėta, kad, viena vertus, Direktyvos 2006/123 perkėlimo terminas baigėsi 2009 m. gruodžio 28 d., t. y. vėliau už pagrįstos nuomonės pateikimo datą, ir, kita vertus, kaip pažymėjo Belgijos Karalystė, toje direktyvoje nustatytas mechanizmas iš tikrųjų pradės veikti tik įsigaliojus praktinėms įgyvendinimo priemonėms ( 40 ). Todėl į šią direktyvą negali būti atsižvelgta nagrinėjant šį ieškinį dėl įsipareigojimų neįvykdymo. Taigi Limosa sistemos proporcingumas bus nagrinėjamas daugiausiai atsižvelgiant į Teisingumo Teismo sprendimuose išdėstytą praktiką, tačiau reikia pabrėžti, kad nors Direktyva 2006/123 nustatytas bendradarbiavimo mechanizmas galbūt gali būti orientyras ( 41 ), tas mechanizmas visų pirma reiškia, kad būtina sukurti priemones, suteikiančias valstybėms narėms galimybę įgyvendinti priežiūros kompetenciją griežtai laikantis, be kita ko, laisvo paslaugų teikimo ir proporcingumo principų.

55. Beje, reikia pažymėti, kad Komisija teigia, jog nereikalinga ir (arba) neproporcinga turi būti laikoma būtent visa Limosa sistema, t. y. jos filosofija ir veikimas, o ne tik tam tikri jos aspektai, kaip antai joje numatytos sankcijos arba paslaugos teikėjui nustatyta pareiga pateikti gavimo patvirtinimą, įrodantį, kad įvykdyti išankstinio deklaracijos pateikimo formalumai.

56. Dėl šio aspekto reikia priminti, kad Teisingumo Teismas ne sykį konstatavo tiek, kiek tai susiję su pagal darbo sutartis dirbančiais darbuotojais, jog reikalavimas paprasčiausia iš anksto pateikti deklaraciją gali būti reikalinga ir tinkama priemonė, kuria valstybei narei, kurios teritorijoje suteikiama paslauga, sudaroma galimybė kontroliuoti, kad laisve teikti paslaugas nebūtų naudojamasi kitais tikslais, nei teikti atitinkamą paslaugą, arba kad paslaugos teikėjo įsisteigimo valstybėje narėje aptariamų darbuotojų padėtis būtų teisėta, būtent tiek, kiek tai susiję su nuolatinės gyvenamosios vietos sąlygomis, darbo leidimu ir socialiniu draudimu ( 42 ).

57. Šiuo atveju galima iš esmės pripažinti, jog pagal Limosa sistemą kitoje valstybėje narėje nei Belgijos Karalystė, įsisteigusiems paslaugų teikėjams nustatyta pareiga iš anksto deklaruoti datą ir vietą, kurioje teikiama paslauga, ir paslaugos gavėjo pavadinimą ar pavardę yra reikalinga tam, kad būtų galima vykdyti kontrolę, kuri būtina siekiant užtikrinti tiek Direktyvoje 96/71 nustatytų minimalių reikalavimų dėl socialinės apsaugos (kova su fiktyviais savarankiškai dirbančiais asmenimis) laikymąsi, tiek savarankiškai dirbančių asmenų užimtumo ir darbo sąlygų apsaugą. Iš tiesų reikia konstatuoti, kad neturėdama tokios informacijos priimančioji valstybė narė praktiškai negali atlikti netikėtų patikrinimų vietoje. Be to, nesant valstybių narių administracinio bendradarbiavimo mechanizmų ir dėl to, kad jos teritorijoje įsisteigusiems savarankiškai dirbantiems asmenims taikoma kitokia tvarka, priimančioji valstybė narė praktiškai negali greitai patikrinti ir surasti tokiai kontrolei vykdyti reikalingos informacijos.

58. Tačiau aplinkybės, kad išankstinio deklaravimo mechanizmas, kaip antai Limosa sistema, yra reikalingas būtinai kontrolei, kuria užtikrinamas privalomų bendrojo intereso reikalavimų laikymasis, atlikti, nepakanka, kad būtų galima pripažinti, jog jis visiškai atitinka laisvo paslaugų teikimo principą. Tokia sistema visų pirma turi būti tinkama visiškai užtikrinti siekiamų tikslų įgyvendinimą, o pagal ją nustatytos pareigos neturi tapti, palyginti su siekiamais tikslais, pernelyg didele našta ūkio subjektams, kuriems jos taikomos, ir, reikia pažymėti, kad, be to, turi būti neįmanoma pasiekti tų tikslų nustačius mažiau ribojančias taisykles. Ta sistema taip pat turi atitikti aiškumo ir teisinio saugumo reikalavimus ( 43 ) bei nuoseklumo principą ( 44 ), o šį aspektą reikia išnagrinėti pirmiausia.

59. Tačiau visų pirma pareigai iš anksto pateikti deklaraciją Limosa sistemoje taikomos tam tikros išimtys, bet jas pagrindžiantys motyvai ar jų taikymą lėmę kriterijai aiškiai nenurodyti, o Belgijos Karalystė nepateikė, atsižvelgiant į siekiamus tikslus, nė menkiausio tų išimčių nustatymo paaiškinimo.

60. Vis dėlto, jei reikia užtikrinti sąlygas vykdyti netikėtus patikrinimus vietoje, kad būtų galima apsaugoti darbuotojus, šis reikalavimas iš esmės turi būti taikomas visiems paslaugų teikėjams, nebent būtų nustatytas aiškus diferencijavimas, grindžiamas objektyviais skirtumais, susijusiais, pavyzdžiui, su paslaugų pobūdžiu.

61. Kadangi Belgijos Karalystė nepateikė jokio paaiškinimo šiuo klausimu, gali būti tik konstatuota, kad tokie sprendimai nedera su deklaruojamais tikslais, kad Limosa sistema nesuteikiama galimybė visiškai įgyvendinti tuos tikslus ir kad dėl to joje įtvirtintais laisvo paslaugų teikimo ribojimais nesilaikoma reikalingumo ir proporcingumo principų.

62. Beje, antra, Limosa sistemos reikalavimai tam tikrais atvejais yra labai sumažinti, nes savarankiškai dirbantys paslaugų teikėjai, kurie didžiąją dalį veiklos vykdo Belgijoje, turi pateikti, remiantis Belgijos Karalystės aiškinimu, tik supaprastintą dvylika mėnesių galiojančią deklaraciją ir neprivalo iš anksto deklaruoti kiekvienos paslaugos, tačiau ši galimybė netaikoma statybų ir su jomis susijusių veiklos sričių sektoriui.

63. Kadangi paaiškėja, kad šiuo aspektu Limosa sistema taip pat nevisiškai suderinama su siekiamais tikslais, reikia, be kita ko, konstatuoti, jog supaprastintas deklaravimas kelia abejonių dėl „įprasto“ deklaravimo proporcingumo ar net reikalingumo.

64. Atsižvelgdamas į išdėstytus argumentus manau, kad įstatyme-programoje dėl savarankiškai dirbančių asmenų nustatyta Limosa sistema prieštarauja SESV 56 straipsniui ir kad Komisijos pareikštas ieškinys dėl įsipareigojimų neįvykdymo konstatavimo turi būti patenkintas.

65. Todėl taip pat reikia priteisti iš Belgijos Karalystės bylinėjimosi išlaidas pagal Teisingumo Teismo procedūros reglamento 69 straipsnio 2 dalį.

V – Išvada

66. Darydamas išvadą siūlau Teisingumo Teismą priimti tokį sprendimą: 1. Priėmusi 2006 m. gruodžio 27 d. įstatymo-programos redakcijos, galiojančios nuo 2007 m. balandžio 1 d., 137 straipsnio 8 punktą, 138 straipsnio trečią įtrauką, 153 straipsnį ir 157 straipsnio 3 punktą Belgijos Karalystė neįvykdė įsipareigojimų pagal SESV 56 straipsnį. 2. Priteisti iš Belgijos Karalystės bylinėjimosi išlaidas.

( 1 ) Originalo kalba: prancūzų.

( 2 ) Santrumpa olandų kalba Landenoverschrijdend Informatiesysteem ten behoeve van Migratieonderzoek bij de Sociale Administratie (tarpvalstybinė informacinė sistema, skirta socialinio administravimo institucijoms atlikti tyrimus migracijos srityje).

( 3 ) Apie šiuos darbuotojus žr., be kita ko, Komisijos Žaliąją knygą „Darbo teisės modernizavimas įgyvendinant 21-ojo amžiaus uždavinius“ (COM(2006) 708 galutinis); P.-H. Antonmattei ir J.-C. Sciberras Le travail économiquement dépendant: quelle protection, ataskaita darbo, socialinių ryšių, šeimos ir solidarumo ministrui, 2008 m. lapkričio mėn.

( 4 ) _ 2006 m. gruodžio 28 d.Moniteur belge, p. 75178, toliau – ginčijamas įstatymas-programa.

( 5 ) OL L 18, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 5 sk., 2 t., p. 431.

( 6 ) C-244/04, Rink. p. 885.

( 7 ) 2005 m. balandžio 14 d. Sprendimas Komisija prieš Vokietiją (C-341/02, Rink. p. I-2733); 2004 m. spalio 12 d. Sprendimas Wolff & Müller (C-60/03, Rink. p. I-9553); 2008 m. balandžio 3 d. Sprendimas Rüffert (C-346/06, Rink. p. I-1989) ir 2011 m. vasario 10 d. Sprendimas Vicoplus ir kt. (C-307/09-C-309/09, Rink. p. I-453). Dėl darbuotojų komandiravimo aspektų, susijusių su socialine apsauga, žr. 2006 m. sausio 26 d. Sprendimą Herbosch Kiere (C-2/05, Rink. p. I-1079).

( 8 ) 1999 m. lapkričio 23 d. Sprendimas Arblade ir kt. (C-369/96 ir C-376/96, Rink. p. I-8453); 2001 m. spalio 25 d. Sprendimas Finalarte ir kt. (C-49/98, C-50/98, C-52/98-C-54/98 ir C-68/98-C-71/98, Rink. p. I-7831); 2001 m. kovo 15 d. Sprendimas Mazzoleni ir ISA (C-165/98, Rink. p. I-2189); 2002 m. sausio 24 d. Sprendimas Portugaia Construções (C-164/99, Rink. p. I-787); 2007 m. liepos 18 d. Sprendimas Komisija prieš Vokietiją (C-490/04, Rink. p. I-6095) ir 2010 m. spalio 7 d. Sprendimas dos Santos Palhota ir kt. (C-515/08, Rink. p. I-9133). Dėl konkretaus vienos valstybės narės įmonės pagal darbo sutartį dirbančių asmenų, kurie buvo trečiųjų valstybių piliečiai, komandiravimo į kitą valstybę narę atvejo žr. minėtą 2006 m. sausio 19 d. Sprendimą Komisija prieš Vokietiją; 2006 m. rugsėjo 21 d. Sprendimą Komisija prieš Austriją (C-168/04, Rink. p. I-9041) ir 2009 m. spalio 1 d. Sprendimą Komisija prieš Belgiją (C-219/08, Rink. p. I-9213).

( 9 ) 2007 m. gruodžio 18 d. Sprendimas Laval un Partneri (C-341/05, Rink. p. I-11767); 2008 m. birželio 19 d. Sprendimas Komisija prieš Liuksemburgą (C-319/06, Rink. p. I-4323) ir 2010 m. birželio 16 d. Nutartis RANI Slovakia (C-298/09).

( 10 ) Vis dėlto Teisingumo Teismas jau yra nagrinėjęs bylas, susijusias su savarankiškai dirbančiais asmenimis; dėl turistų gidų žr., be kita ko, 1997 m. birželio 5 d. Sprendimą SETTG (C-398/95, Rink. p. I-3091); dėl advokatų – 2002 m. vasario 19 d. Sprendimą Wouters ir kt. (C-309/99, Rink. p. I-1577) ir dėl vairuotojų mokyklų – 2008 m. birželio 19 d. Nutartį Kurt (C-104/08).

( 11 ) Šiuo klausimu žr. šios išvados 25 punkte nurodytą teismų praktiką dėl darbuotojų komandiravimo.

( 12 ) Minėtas pirma, 83–88 punktai.

( 13 ) Šioje byloje Teisingumo Teismas iš tiesų turėjo išnagrinėti du Vokietijos teisės aktų aspektus dėl darbuotojų komandiravimo. Pirma, jis nusprendė, jog priemonė, pagal kurią reikalaujama, kad darbdavys saugotų tam tikrus dokumentus vokiečių kalba, ir pagal kurią vokiečių kalba nekalbančioje valstybėje narėje įsisteigusiems darbdaviams nustatyta pareiga pateikti vertimą, buvo pateisinama būtinybe sudaryti sąlygas veiksmingai kontroliuoti, kaip laikomasi tuose teisės aktuose nustatytų teisinių pareigų. Antra, jis nusprendė, kad priemonė, pagal kurią kitose valstybėse narėse įsisteigusios laikinojo įdarbinimo įmonės turi raštu pateikti įvairią informaciją apie darbuotojo skyrimą į jį priimančią įmonę Vokietijoje, buvo taikoma konkrečiai ir nebuvo pateisinama SESV 52 straipsnyje nustatytais reikalavimais, susijusiais su viešąja tvarka, visuomenės saugumu ir jos sveikata, todėl prieštaravo SESV 56 straipsniui.

( 14 ) Minėto Sprendimo Komisija prieš Austriją 43 punktas ir minėto 2006 m. sausio 19 d. Sprendimo Komisija prieš Vokietiją 36 punktas.

( 15 ) Minėto Sprendimo Arblade ir kt. 39 punktas; 2001 m. spalio 25 d. Sprendimas Komisija prieš Vokietiją (C-493/99, Rink. p. I-8163, 20 punktas) ir minėto Sprendimo dos Santos Palhota ir kt. 48 punktas. Žr., be kita ko, M. Gardenés Santiago Le détachement transnational de travailleurs dans le cadre des prestations de services: un sujet spécialement difficile pour le marché intérieur, leidinyje Mélanges en l’honneur du Professeur Joël Molinier, leid. LGDJ, Lextenso, 2012 m., p. 255, būtent p. 259.

( 16 ) 1990 m. kovo 27 d. Sprendimas Rush Portuguesa (C-113/89, Rink. p. I-1417).

( 17 ) Dėl šio „kriterijaus“, be minėto 2006 m. sausio 19 d. Sprendimo Komisija prieš Vokietiją (36 punktas), taip pat žr. generalinio advokato Ph. Léger išvados byloje, kurioje priimtas minėtas Sprendimas Komisija prieš Austriją, 71 punktą ir generalinio advokato P. Mengozzi išvados byloje, kurioje priimtas 2010 m. rugsėjo 8 d. Sprendimas Carmen Media Group (C-46/08, Rink. p. I-8149), 63 punktą.

( 18 ) Minėtas pirma, 26 ir 27 punktai.

( 19 ) Taip pat žr. minėto 2007 m. liepos 18 d. Sprendimo Komisija prieš Vokietiją 19 punktą ir Sprendimo Laval un Partneri 60 punktą.

( 20 ) Dėl šio klausimo žr. 1974 m. gruodžio 3 d. Sprendimą van Binsbergen (33/74, Rink. p. 1299, 13 punktas); 1975 m. lapkričio 26 d. Sprendimą Coenen ir kt. (39/75, Rink. p. 1547, 9 punktas); 1986 m. gruodžio 4 d. Sprendimą Komisija prieš Vokietiją (205/84, Rink. p. 3755, 22 punktas); 1989 m. rugsėjo 27 d. Sprendimą van de Bijl (130/88, Rink. p. 3039, 26 punktas) ir 1992 m. gruodžio 16 d. Sprendimą Komisija prieš Belgiją (C-211/91, Rink. p. I-6757, 12 punktas).

( 21 ) Minėto Sprendimo Finalarte ir kt. 73 punktas.

( 22 ) Šiuo klausimu žr. minėto 2006 m. sausio 19 d. Sprendimo Komisija prieš Vokietiją 33 punktą.

( 23 ) Minėto Sprendimo Komisija prieš Liuksemburgą 77–82 punktai.

( 24 ) Minėto 1986 m. gruodžio 4 d. Sprendimo Komisija prieš Vokietiją 27 ir 29 punktai; 1991 m. vasario 26 d. Sprendimas Komisija prieš Italiją (C-180/89, Rink. p. I-709, 17 ir 18 punktai); 1992 m. gegužės 20 d. Sprendimas Ramrath (C-106/91, Rink. p. I-3351, 30 ir 31 punktai) ir 2011 m. spalio 27 d. Sprendimas Komisija prieš Portugaliją (C-255/09, Rink. p. I-10547, 72 punktas).

( 25 ) Šiuo klausimu Belgijos Karalystė remiasi minėtais sprendimais Wolff & Müller ir Laval un Partneri.

( 26 ) Žr. 2003 m. vasario 18 d. Tarybos rekomendaciją 2003/134/EB dėl savarankiškai dirbančių asmenų sveikatos apsaugos ir darbo saugos gerinimo (OL L 53, p. 45); taip pat žr. 1992 m. birželio 24 d. Tarybos direktyvą 92/57/EEB dėl būtiniausių saugos ir sveikatos reikalavimų laikinosiose arba kilnojamosiose statybvietėse įgyvendinimo (Aštuntoji atskira direktyva, kaip numatyta Direktyvos 89/391/EEB 16 straipsnio 1 dalyje) (OL L 245, p. 6, 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 5 sk., 2 t., p. 71 ir klaidų ištaisymas OL L 41, 1993, p. 50 (netaikoma teksto redakcijai lietuvių kalba)).

( 27 ) Labai bendrai ir pernelyg nesigilinant į smulkmenas čia kalbama apie pagrindinių nacionalinių, Europos ir tarptautinių darbo teisės normų laikymosi kontrolę. Šiuo atveju apsiribosiu paminėdamas 2003 m. lapkričio 4 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvą 2003/88/EB dėl tam tikrų darbo laiko organizavimo aspektų (OL L 299, p. 9; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 5 sk., 4 t., p. 381), kuri susijusi su Sąjungos socialinės politikos kryptimi ir kurios taikymo sritis ratione personae neapibrėžta atsižvelgiant į darbuotoją ir jo darbdavį siejantį pavaldumo ryšį.

( 28 ) Dėl valstybių narių ir Sąjungos kompetencijų šioje srityje pasidalijimo žr. 1993 m. kovo 19 d. Nuomonę 2/91 (Rink. p. I-1061, 13–21 punktai), kurioje kalbama apie Tarptautinės darbo organizacijos konvenciją Nr. 170 dėl saugos darbe naudojant chemines medžiagas. Reikia pažymėti, jog minėtoje Žaliojoje knygoje „Darbo teisės modernizavimas įgyvendinant 21-ojo amžiaus uždavinius“ Komisija pabrėžė, kad „problemą, susijusią su asmenimis, kurie apsimeta savarankiškai dirbančiais asmenimis, norėdami apeiti nacionalinius įstatymus, visų pirma turėtų spręsti pačios valstybės narės“.

( 29 ) 51–53 punktai.

( 30 ) Šiuo atveju svarbu pažymėti, kad savarankiškai dirbančio asmens kvalifikavimas priklauso valstybių narių kompetencijai, nors Teisingumo Teismas yra pažymėjęs, kad formalus savarankiškai dirbančio asmens kvalifikavimas pagal nacionalinę teisę nereiškia, kad asmuo neturi būti laikomas darbuotoju pagal EB 141 straipsnio 1 dalį, jeigu jo savarankiškumas yra tik fiktyvus ir jei taip slepiami darbo santykiai, kaip tai suprantama pagal tą straipsnį; žr. 2004 m. sausio 13 d. Sprendimą Allonby (C-256/01, Rink. p. I-873, 71 punktas).

( 31 ) Žr., be kita ko, 2003 m. rugsėjo 11 d. Sprendimą Anomar ir kt. (C-6/01, Rink. p. I-8621, 75 punktas); 2007 m. kovo 6 d. Sprendimą Placanica ir kt. (C-338/04, C-359/04 ir C-360/04, Rink. p. I-1891, 46 punktas); 2009 m. rugsėjo 8 d. Sprendimą Liga Portuguesa de Futebol Profissional ir Bwin International (C-42/07, Rink. p. I-7633, 56 punktas) ir 2010 m. birželio 3 d. Sprendimą Sporting Exchange (C-203/08, Rink. p. I-4695, 26 punktas).

( 32 ) 2007 m. spalio 11 d. Sprendimas ELISA (C-451/05, Rink. p. I-8251, 81 punktas); 2009 m. birželio 11 d. Sprendimas X ir Passenheim-van Schoot (C-155/08 ir C-157/08, Rink. p. I-5093, 45 punktas) ir 2009 m. spalio 6 d. Sprendimas Komisija prieš Ispaniją (C-153/08, Rink. p. I-9735, 36 punktas).

( 33 ) Vis dėlto žr. Europos Parlamento rezoliuciją dėl Direktyvos 96/71 taikymo (OL C 313E, 2006, p. 452), kurioje jis „ragina skatinti įvairių šalių [valstybių] narių darbo priežiūros institucijų mainus, ypač keistis informacija, kad būtų galima vykdyti bendrą kovos su fiktyviu vertimusi individualia veikla [fiktyviais savarankiškai dirbančiais asmenimis] kampaniją“, ir 2009 m. gegužės 6 d. Europos Parlamento rezoliuciją dėl atnaujintos socialinės darbotvarkės (OL C 212E, 2010, p. 11), kurioje jis „ragina Komisiją imtis iniciatyvų, kurios leis aiškiai atskirti darbdavius, iš tikrųjų savarankiškai dirbančius ir smulkius verslininkus nuo darbuotojų“ (33 punktas). Ypač atkreiptinas dėmesys į Komisijos atsakymą į rašytinį klausimą Nr. E-5333/2009, kurį pateikė P. De Rossa dėl ES iniciatyvos, padėsiančios aiškiai atskirti iš tikrųjų [savarankiškai] dirbančius asmenis nuo tariamai [fiktyvių savarankiškai] dirbančių asmenų (OL C 10E, 2011), kuriame apibendrinami visais šiais klausimais atliekami tyrimai ir daroma nuoroda į 2007 m. spalio 24 d. Komisijos komunikatą Tarybai, Europos Parlamentui, Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komitetui ir Regionų komitetui „Viešųjų konsultacijų dėl Komisijos žaliosios knygos „Darbo teisės modernizavimas įgyvendinant 21-ojo amžiaus uždavinius“ rezultatai“ (COM(2007) 627 galutinis, p. 7 ir 8).

( 34 ) Šiuo klausimu žr. 2006 m. gruodžio 12 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvą 2006/123/EB dėl paslaugų vidaus rinkoje (OL L 376, p. 36), kurios 88 konstatuojamąja dalimi valstybėms narėms suteikiama teisė nustatyti, kaip skirti savarankiškai dirbančius asmenis nuo asmenų, dirbančių pagal darbo sutartį, įskaitant „fiktyvius savarankiškai dirbančius asmenis“, ir pažymima, kad, taikant EB 43 ir 49 straipsnius (dabar – SESV 49 straipsnis), „bet kuri veikla, kurią asmuo vykdo neturėdamas pavaldumo santykių“, laikoma savarankiško darbo veikla. Tuo remiantis galima daryti išvadą, kad „fiktyvus savarankiškai dirbantis asmuo“ yra asmuo, kuris vykdo veiklą pagal pavaldumo ryšį su trečiuoju asmeniu, tačiau prisistato arba yra pristatomas kaip savarankiškai dirbantis asmuo, kad galėtų apeiti Direktyvos 96/71 3 straipsnio 1 dalyje nustatytus minimalius reikalavimus. Tai patikslinus tampa savaime aišku, kad savarankiškai dirbančio asmens statusas, palyginti su pagal darbo sutartį dirbančio asmens statusu, turi daug socialinių, mokestinių ir ekonominių skirtumų.

( 35 ) Be minėtos Žaliosios knygos „Darbo teisės modernizavimas įgyvendinant 21-ojo amžiaus uždavinius“ ir po jos paskelbto minėto Komisijos komunikato, žr. 2008 m. gruodžio 22 d. Sprendimą Komisija prieš Austriją (C-161/07, Rink. p. I-10671); 2012 m. balandžio 18 d. Komisijos komunikatą Europos Parlamentui, Tarybai, Europos ekonomikos ir socialinių komitetui ir Regionų komitetui „Ekonomikos atsigavimas kuriant darbo vietas“ (COM(2012) 173 galutinis, 2.1.1 punktas); 2011 m. liepos 1 d. Komisijos Baltąją knygą „Bendros Europos transporto erdvės kūrimo planas. Konkurencingos efektyviu išteklių naudojimu grindžiamos transporto sistemos kūrimas“ (COM(2011) 144 galutinis, 8 punktas); Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komiteto nuomonę savo iniciatyva dėl „ekonomiškai priklausomo savarankiško darbo tendencijų“ (OL C 18, 2011, p. 44), į kurios tyrimo sritį fiktyvūs savarankiškai dirbantys asmenys nepatenka. Dėl fiktyvių savarankiškai dirbančių asmenų sveikatos ir saugos darbe taip pat žr. Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komiteto nuomonę dėl Komisijos komunikato Europos Parlamentui, Tarybai, Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komitetui ir Regionų komitetui „2007–2012 m. Bendrijos darbuotojų sveikatos ir saugos strategija: gerinti darbo kokybę ir našumą“, COM(2007) 62 galutinis (OL C 224, 2008, p. 88).

( 36 ) Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komiteto nuomonė dėl darbo ir skurdo. Globalus požiūris (nuomonė savo iniciatyva) (OL C 318, 2009, p. 52), kurioje tarp dirbančiųjų skurdo veiksnių minima neužtikrinta darbuotojų padėtis, o viena iš svarbiausių tos padėties apraiškų yra fiktyvūs savarankiškai dirbantys asmenys, kurių iš viso yra beveik 29 mln., daugiausia statybų ir viešųjų darbų sektoriuje (SVD). Savo dokumentuose Komisija vis dėlto pažymi, kad duomenų šiuo klausimu yra mažai, kaip tai liudija prof. Y. Jores ataskaita Travail indépendant et faux travail indépendant dans le secteur de la construction, Fédération européenne des travailleurs du bâtiment et du bois (www.efbww.org). Taip pat žr. F. Grignon Le BTP français face à l’élargissement de l’Europe, informacinė ataskaita Nr. 28 (2006–2007 m.), Senatas, 2006 m. spalio 18 d. (www.senat.fr).

( 37 ) Žr., be kita ko, minėtų sprendimų Mazzoleni ir ISA 27 punktą; Portugaia Construções 20 punktą ir Wolff & Müller 35 punktą.

( 38 ) Žr. minėto Sprendimo Wolff & Müller 41 punktą; Teisingumo Teismas nusprendė, kad nesąžiningos konkurencijos prevencija, kai įmonės moka savo darbuotojams mažesnį nei minimalų atlyginimą, gali būti laikomas privalomu bendrojo intereso reikalavimu.

( 39 ) Žr. Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komiteto nuomonę dėl Komisijos komunikato Europos Parlamentui, Tarybai, Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komitetui ir Regionų komitetui „Geriau veikiančios bendrosios paslaugų rinkos kūrimas remiantis Paslaugų direktyvos abipusio vertinimo proceso rezultatais“ (COM(2011) 20 galutinis) (OL C 318, 2011, p. 109, 4.4 ir 4.11 punktai). Transporto srityje žr. Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komiteto nuomonę dėl kelių transporto. Savarankiškai dirbančių vairuotojų darbo laikas (OL C 27, 2009, p. 49, 1.4, 3.3, 4.8 ir 4.14 punktai); Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komiteto nuomonę dėl Pasiūlymo priimti Europos Parlamento ir Tarybos direktyvą, iš dalies keičiančią Direktyvą 2002/15/EB dėl asmenų, kurie verčiasi mobiliąja kelių transporto veikla, darbo laiko organizavimo (OL C 228, 2009, p. 78).

( 40 ) 2009 m. spalio 2 d. Komisijos sprendimas 2009/739/EB, kuriuo nustatomos valstybių narių informacijos mainų elektroniniu būdu praktinės priemonės pagal Direktyvos 2006/123/EB VI skyrių (OL C 263, p. 32).

( 41 ) Lygiai kaip, beje, ir darbai, vykdomi persvarstant teisės aktus dėl darbuotojų komandiravimo; žr. 2012 m. kovo 21 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos dėl Direktyvos 96/71 įgyvendinimo pasiūlymą (COM(2012) 131 galutinis ir Commission staff working document Impact assessment – Revision of the legislative framework on the posting of workers in the context of provision of services (SWD(2012) 63 galutinis).

( 42 ) Žr. 2004 m. spalio 21 d. Sprendimą Komisija prieš Liuksemburgą (C-445/03, Rink. p. I-10191, 46 punktas); minėto 2006 m. sausio 19 d. Sprendimo Komisija prieš Vokietiją 41 punktą ir minėto 2009 m. spalio 1 d. Sprendimo Komisija prieš Belgiją 16 punktą.

( 43 ) Minėto 2008 m. birželio 19 d. Sprendimo Komisija prieš Liuksemburgą 77–82 punktai.

( 44 ) Teisingumo Teismas yra ne kartą nusprendęs, kad teisės aktai yra tinkami užtikrinti siekiamo tikslo įgyvendinimą tik tokiu atveju, jeigu jais tikrai siekiama jį įgyvendinti nuosekliai ir sistemingai; žr. 2009 m. kovo 10 d. Sprendimą Hartlauer (C-169/07, Rink. p. I-1721, 55 punktas); 2012 m. sausio 12 d. Sprendimą Petersen (C-341/08, Rink. p. I-47, 53 punktas) ir 2011 m. liepos 21 d. Sprendimą Fuchs ir Köhler (C-159/10 ir C-160/10, Rink. p. I-6919, 85 punktas). Tiek, kiek tai susiję su teismų praktika lošimų srityje, žr. generalinio advokato A. La Pergola išvados byloje, kurioje priimtas 1999 m. rugsėjo 21 d. Sprendimas Läärä ir kt. (C-124/97, Rink. p. I-6067), 38 punktą ir, be kita ko, 1999 m. spalio 21 d. Sprendimą Zenatti (C-67/98, Rink. p. I-7289, 35 ir 36 punktai); 2003 m. lapkričio 6 d. Sprendimą Gambelli ir kt. (C-243/01, Rink. p. I-13031, 62 ir 67 punktai) ir minėto Sprendimo Placanica ir kt. 53 punktą. Tiek, kiek tai susiję su kitais kontekstais žr. 2008 m. liepos 17 d. Sprendimą Corporación Dermoestética (C-500/06, Rink. p. I-5785, 39 ir 40 punktai); 2009 m. gegužės 19 d. Sprendimą Apothekerkammer des Saarlandes ir kt. (C-171/07 ir C-172/07, Rink. p. I-4171, 42 punktas); 2001 m. gruodžio 21 d. Sprendimą Komisija prieš Austriją (C-28/09, Rink. p. I-13525, 126 punktas) ir 2012 m. gegužės 10 d. Sprendimą Duomo Gpa ir kt. (C-357/10–C-359/10, 47 punktas). Šiuo klausimu žr. G. Mathisen, Consistency and coherence as conditions for justification of Member States measures restricting free movement, CMLR, 2010 m., p. 1021.