GENERALINIO ADVOKATO

DÁMASO RUIZ‑JARABO COLOMER IŠVADA,

pateikta 2006 m. vasario 14 d.( )

Byla C‑84/04

Europos Bendrijų Komisija

prieš

Portugalijos Respubliką

„Įsipareigojimų neįvykdymas – EŽŪOGF Orientavimo skyrius – Visų Bendrijos mokėtinų sumų išmokėjimo principas – Atlyginimo pobūdį turinčių mokesčių mokėjimas nacionalinei valdžios institucijai vykdant paramos skyrimo procedūrą“

I – Įžanga

1. Europos Bendrijų Komisija, remdamasi EB 226 straipsniu, pareiškė ieškinį Teisingumo Teisme dėl pripažinimo, kad Portugalijos Respublika, įpareigodama Europos žemės ūkio orientavimo ir garantijų fondo (toliau – EŽŪOGF) Orientavimo skyriaus lėšų gavėjus sumokėti Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas (toliau – Ifadap) mokesčius, nustatytus remiantis bendru projekto, kuriam skiriama parama, biudžetu, taip sumažinant EŽŪOGF lėšų dalį, neįvykdė įsipareigojimų Bendrijai.

2. Iš ieškinyje ir atsiliepime į ieškinį pateiktų kaltinimų matyti, kad ginčijamasi dėl trijų klausimų: visos EŽŪOGF Orientavimo skyriaus paramos sumos išmokėjimo principo; paramos lėšų sumažėjimo minėtoje valstybėje narėje dėl mokesčio mokėjimo ir dėl šio mokesčio pobūdžio.

3. Nagrinėjama byla yra svarbi pirmiausia dėl to, kad Teisingumo Teismas pirmą kartą turi galimybę priimti sprendimą dėl minėto EŽŪOGF skyriaus, o ne dėl Garantijų skyriaus, dėl kurio jau yra priimta daug sprendimų.

II – Teisinis pagrindas

4. Siekiant atsakyti į šiuos klausimus, reikia išsamiai apžvelgti teisės aktus, atskleidžiančius abiejų EŽŪOGF skyrių ypatumus tam, kad būtų galima įvertinti, kiek su Garantijų skyriumi susijusi teismų praktika gali būti pritaikyta Orientavimo skyriui. Be to, reikia išnagrinėti teisės aktus, susijusius su Ifadap ir nacionaliniu mokesčiu.

A – Bendrijos teisės aktai

1. Žemės ūkio fondai

a) Kilmė ir pradiniai pokyčiai

5. Vadovaujantis EB sutarties 3 straipsnio e punktu (po pakeitimo – EB 3 straipsnio 1 dalies d punktas) Bendrijos tikslų siekimas apima bendros žemės ūkio politikos sukūrimą.

6. Kad būtų pasiekti šios politikos tikslai, EB sutarties 40 straipsniu (po pakeitimo – EB 34 straipsnis) numatoma įsteigti bendrą rinkų organizavimo formą ir leidžiama sukurti „vieną arba keletą žemės ūkio orientavimo ir garantijų fondų“.

7. Jau savo pradiniuose pasiūlymuose Komisija manė, kad yra naudinga įsteigti du fondus: vieną, skirtą rinkoms, kuriame produktai būtų savarankiškai paskirstomi pagal grupes, ir kitą, skirtą žemės ūkio struktūroms pagerinti“( ).

8. Taryba, neatsižvelgusi į šį siūlymą, 1962 m. balandžio 4 d. Reglamentu Nr. 25 dėl bendrosios žemės ūkio politikos finansavimo( ) įsteigė vienintelę priemonę – EŽŪOGF, kurį sudaro „Garantijų“ ir „Orientavimo“ skyriai.

9. Reikia pabrėžti, kad, neatsižvelgiant į pavadinimą, nekalbama apie „fondą“ tiesiogine šio žodžio prasme, nes fondas neturi nei nuosavų išteklių, nulemiančių išlaidų dydį, nei finansinio savarankiškumo( ). Jis yra Bendrijos biudžeto dalis( ) ir, atsižvelgiant į tam tikrus ypatumus, jam taikomi finansiniai reglamentai.

b) EŽŪOGF skyriai

10. Nors abiejų skyrių tikslas – remti žemės ūkio politiką, išnagrinėjus jų taikymo sritį, tarp šių skyrių matyti akivaizdžių skirtumų.

i) „Garantijų“ skyrius

11. Iš šio skyriaus finansuojamos bendro rinkos organizavimo ir kainų politikos išlaidos. Po 1993 m. žemės ūkio politikos reformos iš jo taip pat iš dalies ar visiškai finansuojamos kitos priemonės, pavyzdžiui, žemės atidėjimas, pagalba pajamoms arba aplinkos apsauga.

12. Kalbant apie šių priemonių pobūdį, iš skyriaus kompensuojamos eksporto grąžinamosios išmokos, kainų intervencinės priemonės ir tiesioginė parama( ). Pastaroji kategorija kiekybiškai viršija kitas dvi priemones( ).

13. Šios priemonės – tai privalomos išlaidos, kurias sunku numatyti ir kurios kiekvienais finansiniais metais yra koreguojamos, kad prognozės atitiktų realius poreikius.

14. Paaiškėjo, kad „Garantijų“ skyrius yra reikšmingiausias, nes jo atžvilgiu teismų praktika yra gausiausia.

ii) „Orientavimo“ skyrius

15. „Orientavimo“ skyrius kartu su Europos socialiniu fondu, Europos regioninės plėtros fondu ir Žuvininkystės finansine priemone sudaro Europos Sąjungos struktūrinius fondus, kuriais siekiama remti valstybių narių, siekiančių ekonominės ir socialinės sanglaudos( ), iniciatyvas ir kurių patvirtinimas Suvestiniu Europos aktu( ) nulėmė naują minėtų fondų reglamentavimą Tarybos reglamentu (EEB) Nr. 2052/88( ), iš dalies pakeistu Tarybos reglamentu (EEB) Nr. 2081/93( ) (toliau – iš dalies pakeistas Reglamentas Nr. 2052/88).

16. Šie teisės aktai buvo papildyti Tarybos reglamentu (EEB) Nr. 4253/88( ), nors nagrinėjamoje byloje reikia vadovautis Tarybos reglamento (EEB) Nr. 2082/93( ) (toliau – iš dalies pakeistas Reglamentas Nr. 4253/88) redakcija.

17. Iš pirmiau nurodytų teisės aktų matyti, kad EŽŪOGF „Orientavimo“ skyrius finansuoja priemones, kuriomis siekiama įgyvendinti EB sutarties 39 straipsnio 1 dalies a punkte (dabar – EB 33 straipsnio 1 dalies a punktas) nurodytus tikslus, ir padeda pasiekti prioritetinius tikslus: Nr. 1 – „skatinti atsiliekančių regionų vystymąsi ir struktūrinį prisitaikymą“ ir Nr. 5 – „skatinti kaimo plėtrą a) spartinant žemės ūkio struktūrų pertvarką pagal bendrosios žemės ūkio politikos reformą; b) palengvinant kaimo vietovių plėtrą bei struktūrinę pertvarką“( ).

18. Visų pirma „Orientavimo“ skyrius turi sustiprinti ir reorganizuoti minėtas struktūras, kompensuoti gamtinius trūkumus, užtikrinti žemės ūkio produkcijos reorganizavimą ir skatinti papildomą žemdirbių, kuriems jis turi užtikrinti tinkamą gyvenimo lygį, veiklą. Jis taip pat turi prisidėti prie kaimo vietovių socialinio gyvenimo plėtojimo, prie aplinkos apsaugos ir kaimo vietovių išlaikymo. Be to, jis remia techninę pagalbą ir informavimo veiklą, tyrimus arba bandomuosius projektus, susijusius su žemės ūkio struktūrų pritaikymu, ir skatina kaimo plėtrą Bendrijos lygmeniu( ).

19. „Orientavimo“ skyriui skiriama kur kas mažiau lėšų nei „Garantijų“ skyriui( ), nors svarbi aplinkybė yra ne jo nedidelė dalis biudžete, o tai, ar jo turimi ištekliai yra pakankami problemų, kurias juo siekiama išspręsti, požiūriu( ).

2. EŽŪOGF „Orientavimo“ skyriaus veikla

20. „Orientavimo“ skyriaus veikla „papildo atitinkamas nacionalines priemones“( ), bet ji nepakeičia „valstybės narės viešųjų struktūrinių ar panašių išlaidų“( ) ir yra numatoma „Komisijai glaudžiai bendradarbiaujant su suinteresuotąja valstybe nare ir valstybės narės paskirtomis kompetentingomis institucijomis <...> nacionaliniu, regioniniu, vietos ar kitu lygmeniu“. Ši partnerystė, kuri „yra susijusi su priemonių rengimu, finansavimu, vertinimu ex ante, priežiūra ir vertinimu ex post“, „įgyvendinama visapusiškai laikantis kiekvieno partnerio atitinkamų institucinių, teisinių ir finansinių įgaliojimų“( ). Todėl įvairių dalyvių bendradarbiavimas yra esminis sistemos elementas( ).

21. Bendrijos lėšos paskirstomos kaip tiesioginė ir netiesioginė parama. Tiesioginė parama, kuri pradėta taikyti anksčiau – tai lėšos, skiriamos valstybių narių inicijuotiems ir Komisijos iš anksto patvirtintiems nacionaliniams ar regioniniams investiciniams projektams. Netiesioginė parama, kuri yra labai įvairiarūšė, yra įvairių formų, todėl ji ypač tinka tais atvejais, kai yra daug ekonominiu požiūriu ne itin reikšmingų prašymų, nes šiuo atveju ją tvirtina pati valstybė narė.

22. Lėšos yra paskirstomos laikantis daugiametės programavimo procedūros, kuri pradedama taikyti, valstybėms narėms pristačius plėtros planus( ) kiekvienam Bendrijos nustatytam prioritetiniam tikslui, kuriais remdamasi Komisija, gavusi nacionalinės administracijos paskirtų asmenų sutikimą, sukuria „Bendrijos paramos sistemą“, pagal kurią nustatomi tikslai, paramos formos ir orientacinis finansavimo planas( ). Remiantis pastaruoju dokumentu, kiekvienos šalies tarpininkas, laikydamasis tam tikrų veiklos krypčių, kurių turi būti paisoma projektuose, siekiant gauti Bendrijos paramą( ), kurios dydis priklauso nuo atitinkamo regiono ir atitinkamos priemonės( ), pristato veiksmų programų priemones.

23. Gavus patvirtinimą, nacionalinė, regioninė ar vietos valdžios institucija išmoka finansinę paramą kaip avansą arba kaip galutinį mokėjimą( ). Patikslinama, kad „mokėjimai galutiniams paramos gavėjams turi būti atliekami be atskaitymų ar išskaičiavimų, kurie gali sumažinti finansinės paramos, į kurią jie turi teisę, sumą“( ).

24. Taigi valstybių narių vaidmuo daugeliu atžvilgių yra esminis. Viena vertus, kuo didesnis valstybės narės administracinis veiksmingumas, tuo daugiau ji turi galimybių pasinaudoti EŽŪOGF teikiamomis galimybėmis( ). Šiuo atžvilgiu „institucija, atsakinga už priemonės, kuriai skiriama Bendrijos finansinė parama, įgyvendinimą, užtikrina, kad priemonė būtų tinkamai paviešinta, kad potencialūs paramos gavėjai ir profesinės organizacijos sužinotų apie priemonės teikiamas galimybes( ).

25. Kita vertus, atliekant ex post vertinimą, valstybės narės privalo imtis priemonių, reikalingų „reguliariai tikrinti, ar Bendrijos finansuojamos priemonės vykdomos teisingai“, „užkirsti kelią pažeidimams ir patraukti atsakomybėn už juos“ ir „dėl piktnaudžiavimo ar aplaidumo prarastoms lėšoms susigrąžinti“( ). Šios priemonės neturi įtakos Komisijos pareigūnų ir kitų darbuotojų vykdomiems patikrinimams „vietoje, įskaitant atrankinius patikrinimus“( ). Bet kuriuo atveju atitinkama valstybė narė ir Komisija nedelsdamos pasikeičia „visa informacija apie atliktų patikrinimų rezultatus“( ).

3. Baigiamoji pastaba

26. 1999 m. birželio 21 d. Tarybos reglamentas (EB) Nr. 1260/1999, nustatantis bendrąsias nuostatas dėl struktūrinių fondų( ), nuo 2000 m. sausio 1 d. panaikino Reglamentus Nr. 2052/88 ir Nr. 4253/88( ).

27. Todėl:

– pirminės redakcijos Reglamentai Nr. 2052/88 ir Nr. 4253/88 reglamentuoja 1989–1993 m. programavimo laikotarpį,

– iš dalies pakeisti Reglamentai Nr. 2052/88 ir Nr. 4253/88 taikomi šioje byloje nagrinėjamam 1994–1999 m. programavimo laikotarpiui,

– galiausiai Reglamentas Nr. 1260/1999 reglamentuoja 2000–2006 m. programavimo laikotarpį.

28. Be to, EŽŪOGF raida parodė, kad abu skyriai turi būti autonomiški, kaip iš pradžių siūlė Komisija.

29. 2005 m. birželio 21 d. Tarybos reglamentu (EB) Nr. 1290/2005 dėl bendrosios žemės ūkio politikos finansavimo( ) panaikintas Reglamentas Nr. 25, Reglamentas (EB) Nr. 723/97( ) ir Reglamentas (EB) Nr. 1258/1999( ) bei vietoj EŽŪOGF įkurtas Europos žemės ūkio garantijų fondas (EŽŪGF) ir Europos žemės ūkio fondas kaimo plėtrai (EŽŪFKP), skirti finansuoti, pirma, rinkos priemones ir, antra, plėtros programas( ).

30. Remiantis abiem fondams taikomo naujojo Reglamento 11 straipsniu, „jei Bendrijos teisės aktuose nenumatoma kitaip, išmokos, susijusios su finansavimu pagal šį reglamentą arba su sumomis, atitinkančiomis viešąją finansinę paramą pagal kaimo plėtros programas, išmokamos paramos gavėjams visos“.

B – Portugalijos teisės aktai

1. Ifadap

31. 1993 m. gruodžio 23 d. Įstatyminis dekretas Nr. 414/93( ) nustato Ifadap statutą; jame nurodomos taisyklės, susijusios su Ifadap pavadinimu, pobūdžiu, tvarka, būstine (I skyrius), funkcijomis (II skyrius), valdymo organais (III skyrius), turtu ir finansų valdymu (IV skyrius) bei darbuotojais (V skyrius).

32. Preambulėje paaiškinama, kad Ifadap buvo įsteigtas 1977 m. valdyti žemės ūkio, miškininkystės, gyvulininkystės ir žuvininkystės kredito linijas ir kad jis yra vienintelis tarpininkas santykiuose su EŽŪOGF „Orientavimo“ skyriumi.

33. Ifadap yra viešosios teisės subjektas, turintis juridinio asmens statusą, administracinę ir finansinę autonomiją ir nuosavą turtą( ) bei vykdo veiklą prižiūrint Žemės ūkio ministerijai( ).

34. Išskyrus Ifadap santykius su trečiaisiais asmenimis, kurių atveju jam taikoma privatinė teisė, jei tik jis nevykdo „valstybės valdžios suteiktų įgaliojimų“, jo veiklą reglamentuoja minėtas statutas ir papildomai – valstybės įmonėms taikomi teisės aktai( ).

35. Ifadap yra atsakingas už žemės ūkio ir žuvininkystės rėmimą naudojant tiesioginės arba netiesioginės ekonominės paramos sistemą( ). Jis privalo:

– užtikrinti Bendrijos ir nacionalinių paramos ir pagalbos žemės ūkio ir žvejybos sektoriams sistemų funkcionavimą kuriant ir vykdant programas ir priimtus reglamentus bei būti vieninteliu nacionaliniu Europos žemės ūkio orientavimo ir garantijų fondo (EŽŪOGF) Orientavimo skyriaus ir kitų Bendrijos finansinių institucijų tarpininku prašymams dėl avansų, kompensacijų, sąskaitų tvarkymo ir atsiskaitymų( ),

– atlikti nacionalinės ir Bendrijos paramos mokėjimus, skirtus programoms ir projektams finansuoti arba atitinkamų gavėjų tam tikslui paimtoms paskolų palūkanoms sumažinti( ), užtikrindamas šių programų arba projektų tikrinimą ir kontrolę( ),

– dalyvauti vertinant veiksmus, kurių buvo imtasi įgyvendinant EŽŪOGF „Orientavimo“ skyriaus veiklą ir kitas Bendrijos priemones, pateikiant kiekybinio ir kokybinio pobūdžio informaciją dėl šių veiksmų veiksmingumo( ).

36. Pajamos iš prekių ir paslaugų pardavimo yra vienas iš Ifadap pajamų šaltinių( ).

2. Mokestis

37. 1996 m. gegužės 28 d. Bendru įsakymu( ), priimtu taikant statuto 5 straipsnio 2 dalies a punktą ir 20 straipsnio 1 dalies b punktą, finansų, žemės ūkio, kaimo plėtros ir žuvininkystės ministrai leido Ifadap rinkti mokestį, neviršijantį 0,9 % bendros jam pateiktų projektų sumos arba 0,45 % šios sumos, jeigu Ifadap veikla neapima analizės ir sprendimo priėmimo.

III – Bylos aplinkybės ir ikiteisminė procedūra

38. 1993 m. atlikdama patikrinimus Komisija nustatė, kad EŽŪOGF „Orientavimo“ skyriaus finansavimo gavėjai pagal pasirašytas sutartis privalėjo pervesti Ifadap 1,5 % skirtos paramos sumos.

39. Vėliau Komisija pranešė Portugalijos valdžios institucijoms, kad šie mokėjimai prieštarauja Bendrijos teisės aktams, ir paragino jas sustabdyti šiuos mokėjimus bei grąžinti neteisėtai surinktas sumas.

40. 1999 m. sausio 20 d. laišku suinteresuotoji valstybė pripažinto mokėjimų, atliktų nuo 1993 m. rugpjūčio 3 d. iki 1994 m. gruodžio 31 d., neteisėtumą ir nusprendė grąžinti surinktas sumas.

41. Nuo paskutinės iš nurodytų datų Portugalijos Respublika pradėjo taikyti visos paramos išmokėjimo sistemą, vadovaudamasi 1996 m. Bendrame įsakyme nustatyta tvarka, tačiau leido Ifadap rinkti mokesčius kaip atlygį už jo teikiamas paslaugas.

42. Ifadap nustojo rinkti šiuos mokesčius 1999 m., t. y. nuo datos, sutampančios su nacionalinės paramos žemės ūkiui ir miškams modernizuoti programos pabaiga ir Reglamento Nr. 1260/1999 įsigaliojimu.

43. Komisija išreiškė abejonę dėl 1995–1999 m. taikytos tvarkos suderinamumo ir 2000 m. kovo 9–17 d. Portugalijoje atliko patikrinimą. Remdamasi surinktais duomenimis ji padarė išvadą, kad finansinės paramos teikimo sutarties priede buvo formuliaras, pagal kurį suinteresuotasis asmuo sutikdavo, kad iš jo sąskaitos būtų nuskaitoma suma, prilygstanti mokesčio už „Ifadap suteiktą paslaugą, susijusią su minėta sutartimi“, dydžiui. Atrodo, kad institucijos ir paramą gaunančių asmenų rengiamuose susitikimuose buvo galima pripažinti savanorišką ir neprivalomą šio mokėjimo pobūdį.

44. 2001 m. liepos 25 d. Komisija išsiuntė oficialų pranešimą, nurodydama, kad pagal 1995 m. sausio 1 d. įsigaliojusią sistemą galioja privalomų mokesčių, analogiškų anksčiau taikytiems mokesčiams, kurie nebuvo skirti atlyginti už paramos gavėjams teikiamas paslaugas, mokėjimo procedūros.

45. Portugalijos valdžios institucijų atsakymas neįtikino Komisijos, ir ši, prieš pareikšdama ieškinį Teisingumo Teisme pagal EB 226 straipsnį dėl įsipareigojimų nevykdymo, 2002 m. lapkričio 13 d. joms nusiuntė pagrįstą nuomonę.

IV – Procesas Teisingumo Teisme

46. 2004 m. vasario 20 d. Teisingumo Teismo kanceliarijoje užregistruotu ieškiniu Teisingumo Teismo prašoma pripažinti, kad Portugalijos Respublika, leisdama Ifadap nustatyti Bendrijos struktūrinių fondų finansinės paramos suteikimo procedūrą, kurią sudaro esminiai formalumai, apimantys mokesčių, kurie nėra nei savanoriški, nei neprivalomi ir nėra atlyginimas už suteiktas paslaugas, bet skirti finansuoti įprastus valstybės uždavinius, kuriuos atlikti pagal Bendrijos teisę yra jos pareiga, mokėjimą, ir pritardama jos įgyvendinimui, neįvykdė įsipareigojimų pagal Reglamentą Nr. 4253/88 ir EB 10 straipsnį. Teisingumo Teismo taip pat prašoma priteisti iš atsakovės bylinėjimosi išlaidas.

47. Tų pačių metų balandžio 30 d. pateiktame atsiliepime į ieškinį Portugalijos Respublika Teisingumo Teismo prašo atmesti šį ieškinį kaip nepagrįstą ir priteisti iš Komisijos bylinėjimosi išlaidas.

48. Pateikus dubliką ir tripliką, buvo užbaigta rašytinė proceso dalis.

49. 2006 m. sausio 12 d. Portugalijos Respublikos iniciatyva įvyko teismo posėdis, į kurį atvyko abi šalys.

V – Ieškinio dėl įsipareigojimų neįvykdymo analizė

A – Ieškinio apžvalga

50. Komisija mano, kad Portugalijos Respublika pažeidžia Bendrijos teisę, nes ji, įpareigodama paramos gavėjus pervesti tam tikras sumas institucijai, atsakingai už kredito linijų valdymą, sistemingai sumažina EŽŪOGF „Orientavimo“ skyriaus skiriamą paramą. Ši praktika pažeidžia viso mokėjimo išlygą, įtvirtintą visuose struktūrinių fondų paramą reglamentuojančiuose aktuose ir iš dalies pakeisto Reglamento Nr. 4253/88 21 straipsnio 3 dalyje bei pažeidžia EB 10 straipsnyje įtvirtintą lojalaus bendradarbiavimo principą.

51. Portugalijos Respublika mano, kad Ifadap renkamas mokestis už suteiktas paslaugas atitinka Bendrijos taisykles, yra adekvatus, proporcingas ir neturi įtakos Bendrijos finansinės paramos sumai. Ji ginčija teismo praktiką, kuria remiasi Komisija, ir kaltina pastarąją pažeidus EB 5 straipsnio 2 dalyje įtvirtintą subsidiarumo principą bei iš dalies pakeisto Reglamento Nr. 2052/88 4 straipsnyje nurodytą partnerystės principą.

52. Iš ieškinio formuluočių matyti, kad Komisija ginčija valstybės narės atsakovės taikomą atitinkamos paramos, skirtos 1995–1999 m. įgyvendinant bendrą žemės ūkio politiką, paskirstymo būdą.

53. Tačiau, siekiant išsamiai išnagrinėti ginčą, reikia apsiriboti dviem jo aspektais.

54. Pirma, Tarybos reglamentais reglamentuojamas Bendrijos dotacijų teikimas ir numatoma trijų šalių – Komisijos, valstybės ir jos paskirtos institucijos –partnerystė.

55. Kitaip tariant, negalima ginčyti Ifadap teisinio statuso, kompetencijos, organizavimo arba veikimo, nebent tai turėtų įtakos Bendrijos paramai.

56. Antra, skirtumai tarp dviejų EŽŪOGF skyrių yra gerai žinomi, nes jie taikomi skirtingose srityse: vienas taikomas rinkoms, kitas – žemės ūkio struktūroms. Tačiau šių skyrių specialūs požymiai yra papildomi jų pagrindinio požymio, t. y. jų finansavimo iš Bendrijos biudžeto, kuris jiems suteikia galimybę finansuoti šių skyrių taikymo sričiai priskiriamas veiklas, atžvilgiu.

57. Todėl reikia išnagrinėti keletą aspektų: pareigos pervesti paramos gavėjams visą EŽŪOGF „Orientavimo“ skyriaus paramą buvimą; sistemą, galiojusią Portugalijoje tuo laikotarpiu, kai buvo taikomas Ifadap surenkamas mokestis, ir, jeigu būtų nustatyta, kad Bendrijos parama buvo sumažinta neteisėtai, ar tai yra pateisinama.

B – Visos Bendrijos finansinės paramos išmokėjimo principas

58. Paramai būdingų ypatumų, teisės aktų ir teismų praktikos analizė patvirtina, kad, išskyrus atvejus, kai yra nustatyta kitaip, EŽŪOGF „Orientavimo“ skyriaus parama turi būti išmokama visa.

1. Dotacijų tikslai ir ypatybės

59. Bendrijos priemonės papildo valstybių narių priemones, kurias šios privalo įgyvendinti ir kurios joms yra privalomos. Šiuo atžvilgiu, kaip ir Portugalijos vyriausybė, manau, kad Bendrijos finansavimas yra „papildomo“ pobūdžio nacionalinio finansavimo atžvilgiu. Tačiau, mano manymu, ši ypatybė netrukdo išmokėti visos paramos sumos. Šios dvi ypatybės viena kitai neprieštarauja, nes jos yra skirtingos.

60. Jeigu nacionalinėms valdžios institucijoms būtų leidžiama daryti tiesioginę arba netiesioginę įtaką galutinei Bendrijos skiriamos paramos sumai, iškiltų pavojus paramos sistemai, kuri nebebūtų vienoda, nes kiekviena valstybė galėtų imti mokestį, kurio tarifą ji laisvai nustatytų.

61. Dėl to taip pat atsirastų diskriminacija. Pirma, būtų diskriminuojamos valstybės narės, nes ta valstybė narė, kuri pateiktų daugiau dotuojamų projektų, pagal tokią procedūrą netiesiogiai gautų daugiau Bendrijos lėšų, tačiau jos tikslas yra kitoks; dėl to atsirastų nelygybė, atsižvelgiant į renkamų mokesčių dydį( ). Antra, būtų diskriminuojami paramos gavėjai, nes skirtingi mokesčiai turėtų įtakos skiriamai paramos sumai, nes, taikant vienodas sąlygas, kai kurie paramos gavėjai gautų didesnę paramą, nepaisant to, ar jie būtų iš tos pačios, ar iš skirtingų valstybių, o tai nėra leistina, jeigu Bendrijos teisės aktų leidėjas nėra suteikęs aiškaus leidimo nukrypti nuo viso mokėjimo taisyklės.

62. Nuostatos dėl bendrojo Bendrijos biudžeto taip pat patvirtina pirmiau nurodytus argumentus. Todėl pagal 1977 m. Finansinio reglamento( ) 2 straipsnį biudžeto asignavimus reikalaujama naudoti laikantis gero valdymo principo, kitaip tariant, ekonomiškumo ir veiksmingumo principų. Būtent pagal pastarąjį principą reikalaujama optimalaus ryšio tarp įgyvendinamų priemonių ir gaunamų rezultatų( ); ši sąlyga yra įvykdyta, kai paramos gavėjai gauna visą skiriamą paramą ir jiems nereikia skirti jos dalies kitoms išlaidoms finansuoti, nebent vėlgi Bendrijos teisės aktų leidėjas būtų tai aiškiai leidęs.

2. Teisės aktai

63. Pagal iš dalies pakeisto Reglamento Nr. 4253/88 21 straipsnio 3 dalies antrąją pastraipą nustatomas įpareigojimas atlikti mokėjimus „be jokių atskaitymų ar išskaičiavimų“.

64. Jame nėra minima „visa“ išmoka, kaip Reglamente Nr. 1290/2005( ), tačiau iš to negalima daryti išvados, kad šios dvi frazės viena kitai prieštarauja, nes vartojamomis sąvokomis išreiškiama ta pati mintis.

65. Valstybės narės atsakovės veiksmai patvirtina šį teiginį, nes juo nebuvo reikalaujama, kad mokestis būtų mokamas 2000–2006 m. programavimo laikotarpiu, kurį reglamentuoja Reglamentas Nr. 1260/1999, šio reglamento 32 straipsnio 1 dalies paskutinis sakinys yra suformuluotas taip pat, kaip minėtas Reglamento Nr. 4253/88 straipsnis( ).

66. EŽŪOGF „Garantijų“ skyriaus taisyklės, įskaitant iki iš dalies pakeisto Reglamento Nr. 4253/88 galiojusias taisykles, taip pat reikalauja viso paramos išmokėjimo( ).

67. Nors abu EŽŪOGF skyriai yra visiškai skirtingi, jų šaltinis yra tas pats – Bendrijos biudžetas. Kadangi šių lėšų kilmė ta pati, joms taikomos tos pačios išmokėjimo taisyklės, pavyzdžiui, suteiktos ir gautos sumos atitikties taisyklė.

3. Teismo praktika

68. Teisingumo Teismas daug kartų nagrinėjo „visos EŽŪOGF „Garantijų“ skyriaus paramos išmokėjimo“ principą ir pateikė argumentus, kurie dėl bendros lėšų kilmės gali būti visiškai pritaikyti „Orientavimo“ skyriui, dėl kurio Teisingumo Teismas dar nebuvo priėmęs sprendimo.

69. Byloje Jensen ir Korn- ogFoderstofkompagniet( ) Danijos valdžios institucijos Bendrijos parama kompensavo nacionalinių mokesčių skolas( ), tačiau dėl šio kompensavimo parama nesumažėjo( ). Be to, reikia pažymėti, kad Teisingumo Teismas, net ir pripažinęs plačią valstybių narių autonomiją valdant Bendrijos pervestas sumas, pabrėžė, kad tokią autonomiją riboja „būtinybė vienodai taikyti Bendrijos teisę, būtina siekiant išvengti nevienodo požiūrio į ūkio subjektus“( ).

70. Teisingumo Teismas šį aspektą pabrėžė savo sprendime Kellinghusen ir Ketelsen( ), susijusiame su Reglamentais Nr. 805/68 ir Nr. 1765/92( ), nors šioje byloje buvo nagrinėjamas paraiškos nagrinėjimo mokestis( ). Nagrinėjant šį ieškinį dėl įsipareigojimų neįvykdymo, reikia pabrėžti keletą šio sprendimo aspektų: pirma, jeigu valstybėms narėms būtų leista sumažinti paramos sumą siekiant finansuoti administracines išlaidas, atsirastų nelygybė tarp vienos valstybės narės ir kitų valstybių narių žemdirbių, o tai prieštarautų reglamentų tikslui ir neleistų vienodai taikyti Bendrijos teisės( ). Antra, Teisingumo Teismas nukrypo nuo savo sprendimo Denkavit Futtermittel( ), grindžiamo Reglamentu (EEB) Nr. 1725/79( ), kurio nuostatose, skirtingai nei minėtų reglamentų nuostatose, nebuvo minimas visos paramos išmokėjimas ir nebuvo draudžiama reikalauti kompensuoti patikrinimų išlaidas( ). Galiausiai Teisingumo Teismas nurodė, kad visą paramos išmokėjimą numatančių nuostatų negalima aiškinti remiantis kitomis nuostatomis, kuriose tokia taisyklė nėra numatyta( ).

71. Teisingumo Teismas pakartojo šiuos tris argumentus savo sprendime Graikija prieš Komisiją( ), kuriame jis nukrypo ne tik nuo sprendimo Denkavit Futtermittel, bet ir nuo sprendime Bussone( ) suformuotos teismo praktikos, pagal kurią valstybėms narėms buvo pripažinta galimybė nustatyti tam tikrą užmokestį kaip finansinės paramos skyrimo sąlygą, tačiau tik tuo atveju, jeigu nėra nuostatų dėl patikrinimų išlaidų finansavimo tvarkos( ).

72. Be to, sprendimas Samvirkende Danske Landboforeninger( ), kuriuo, įskaitant sprendimus Denkavit Futtermittel ir Bussone, grįsdama savo argumentus, remiasi Portugalijos vyriausybė, neturi reikšmės, nes jis susijęs su kitokia situacija nei nagrinėjamoji šioje byloje. Jis susijęs su įtaka, kurią bendrai žemės ūkio politikai turėjo Danijoje laikinai padidėjęs žemės mokestis, neatitikęs EB sutarties, nes jis dėl savo įtakos kainodarai arba dėl to galinčių atsirasti žemės ūkio valdų struktūros pasikeitimų trukdė veikti bendram rinkos organizavimui.

C – Bendrijos skiriamos paramos sumos sumažinimas Portugalijoje

1. Sumažinimas

73. Pagal iš dalies pakeisto Reglamento Nr. 4253/88 21 straipsnio 3 dalies antrąją pastraipą paramos gavėjams turi būti pervedama visa Bendrijos paramos suma, o tai reiškia, kad atliekant apmokėjimą draudžiami bet kokie atskaitymai. Draudimas sumažinti paramą turi būti taikomas visiems mokesčiams, tiesiogiai ir neatskiriamai susijusiems su paskirtomis sumomis ( ).

74. Remiantis šia prielaida reikia išnagrinėti situaciją Portugalijoje.

75. Portugalijos vyriausybės tvirtinimu, tai, kad mokestis yra apskaičiuojamas remiantis bendra projekto vertės suma, nereiškia, kad paramą gaunantis asmuo jį moka iš Bendrijos paramos, kurią jis gauna visą, nes EŽŪOGF „Orientavimo“ skyrius paprastai finansuoja 75–85 % projekto sumos, o likusius 15–25 % sumoka valstybė, todėl minėtas straipsnis nėra pažeidžiamas.

76. Šį argumentą reikia atmesti, nes viso šio mokesčio negalima priskirti vienam iš dviejų finansavimo šaltinių( ).

77. Jeigu Ifadap renkamo mokesčio dydis yra nustatomas remiantis galutine projekto išlaidų suma, sumų, skirtų šiam mokesčiui padengti, atžvilgiu jis yra taikomas proporcingai ir be jokių išimčių. Pavyzdžiui, jeigu 100 vienetų vertės paramos atveju valstybė finansuoja 20, o Bendrija 80 vienetų, trijų taisyklė rodo, kad valstybės įnašas sudaro 0,18, o Bendrijos įnašas – 0,72 reikalaujamo 0,9 % mokesčio, ir jų finansiniai įnašai sumažėja tiek pat.

78. Taigi argumentas, kad paramos gavėjas gauna visą jam skirtą sumą, yra klaidingas, nes iš šios sumos reikia atskaityti mokestį, todėl reikia išnagrinėti, kaip veikia ši schema.

2. Sistemos veikimas

79. Komisija mano, kad, atlikęs visus reikiamus formalumus, pareiškėjas gauna paramos teikimo sutartį kartu su formuliaru, kurį jis turi grąžinti per šešiasdešimt dienų ir kuriuo Ifadap leidžiama iš pareiškėjo sąskaitos atskaityti už suteiktas paslaugas priskaičiuotą sumą, tačiau šios paslaugos nėra apibrėžiamos ir nenurodoma, kad šie mokėjimai yra tariamai savanoriško pobūdžio. Tai buvo nustatyta per Komisijos pareigūnų, bendradarbiaujant su minėta institucija, 2000 m. kovo 9–13 d. atliktą patikrinimą.

80. Portugalijos vyriausybė remiasi įrodinėjimo pareigos principu, siekdama užginčyti Komisijos vertinimą, kurį ji laiko prielaidomis, ir vadovaujantis patikrinimu padarytas išvadas.

81. Pagal nusistovėjusią teismų praktiką tam, kad būtų nustatyta, jog padarytas Bendrijos teisės pažeidimas, Komisija turi įrodyti įsipareigojimo neįvykdymą, kuriuo ji kaltina, pateikdama Teisingumo Teismui visus būtinus įrodymus, tačiau ji negali remtis kokia nors prielaida( ).

82. Minėtas principas, kuris neapsiriboja paprasčiausiais teiginiais, leidžia, taikant racionalia logika, sveiku protu ir patirtimi grindžiamą vertinimą, nustatyti tam tikras faktines aplinkybes remiantis fragmentiškais duomenimis.

83. Nors nagrinėjamoje byloje nė viena iš šalių nepateikė paramos gavėjams skirtų dokumentų kopijų, o patikrinimo ataskaita buvo pridėta tik prie dubliko (prie šio klausimo vėliau dar sugrįšiu), yra pakankamai įrodymų, neleidžiančių abejoti ieškovės aprašyto elgesio tikrumu.

84. Ataskaitoje išsamiai aprašytos sąlygos, metodika ir atlikti patikrinimai. Joje nurodomi 16 patikrintų paramos gavėjų ir 32 patvirtintų projektų duomenys, pateikiami kiekvieno iš jų užregistravimo numeriai ir patvirtinimo data, taip pat paramos suma, atitinkamai nurodant valstybės narės ir Bendrijos finansuojamas dalis bei atitinkamą mokesčio sumą( ).

85. Ataskaitoje taip pat pateikiamos paramos gavėjų pastabos dėl Ifadap suteiktų paslaugų iki paramos suteikimo momento ir po paramos suteikimo arba dėl savanoriško ir neprivalomo mokesčio pobūdžio. Kadangi šiuo klausimu apklausti paramos gavėjai patvirtina, kad nacionalinės institucijos veiksmai yra identiški ieškinyje aprašytiems veiksmams, reikia manyti, kad sistema tikrai veikia taip, kaip ją apibūdino Komisija.

86. Portugalijos pateikiama faktinių aplinkybių versija, pagal kurią yra pabrėžiamas neprivalomas mokesčio pobūdis, nepagrįsta jokiomis faktinėmis aplinkybėmis.

87. Iš esmės Komisiją galima apkaltinti tuo, kad ji pateikė šią ataskaitą tik dubliko etape, šios ataskaitos duomenys nebuvo žinomi ir suinteresuotoji valstybė nebuvo informuota apie jos turinį. Vis dėlto ši aplinkybė nepažeidžia teisės į gynybą, nes ieškinyje aiškiai remiamasi minėtame dokumente padarytomis išvadomis( ), kurios buvo sėkmingai užginčytos( ). Taip pat reikia pabrėžti paties Ifadap dalyvavimą parengiamajame 2000 m. kovo 9 d. susirinkime Lisabonoje ir vizituose( ).

88. Antra, neatrodo, kad reikėtų kritikuoti tai, jog vizitų buvo nedaug. Išsamesnis patikrinimas sukeltų didelių praktinių sunkumų; be to, iš dalies pakeistame Reglamente Nr. 4253/88 vartojama sąvoka „atrankiniai patikrinimai“( ).

89. Pavadinimas „mokestis“ suponuoja, kad jis yra privalomo pobūdžio, o iš 1996 m. Bendro įsakymo nuostatų negalima daryti išvados, kad, nustačius tokį mokestį, jo neprivaloma mokėti( ).

90. Galiausiai tariamai savanoriškas mokesčio pobūdis tam tikra prasme prieštarauja jo funkcijai atlyginti už Ifadap teikiamas paslaugas , nes jei jis iš tiesų būtų savanoriškas, visiems paramos gavėjams teikiamų paslaugų sąnaudas padengtų tik tie, kurie jį mokėtų. Be to, jeigu mokestis būtų suprantamas kaip atlygis – atlyginamojo pobūdžio mokestis, jo dydis turėtų būti apskaičiuojamas atsižvelgiant į suteiktą paslaugą, o ne taikant fiksuotą procentinį dydį nuo pačios projekto vertės( ).

D – Dėl pateisinimo buvimo

91. Portugalijos Respublikos sukurta sistema, pagal kurią ne visos Bendrijos struktūrinės lėšos yra pervedamos paramos gavėjams, prieštarauja iš dalies pakeisto Reglamento Nr. 4253/88 21 straipsnio 3 dalies antrajai pastraipai. Vis dėlto reikia išnagrinėti, ar šį pažeidimą galima pateisinti.

92. Iš karto reikia priminti, kad, kaip jau nurodžiau, teismo praktikoje yra nustatyta, jog viso išmokėjimo taisyklės išimtys turi būti aiškiai numatytos taikomose nuostatose( ).

93. Nagrinėjamai bylai taikomose Bendrijos teisės nuostatose nenumatyta jokia nukrypti leidžianti nuostata. Vis dėlto, siekdama pateisinti mokestį, valstybė narė atsakovė tvirtina, kad jis yra skirtas atlyginti už Ifadap paslaugas ir kad jį taikant diferencijuojama atsižvelgiant į tai, ar paslaugos teikiamos iki, ar po paramos suteikimo. Ji taip pat pabrėžia šių paslaugų, kurioms taikoma privatinė teisė( ), nes institucija jas teikia kaip ir bet kuris kitas šioje srityje veikiantis ūkio subjektas( ), svarbą.

94. Šie argumentai yra dirbtiniai ir prieštaringi. Visų pirma šioje byloje ginčijamos ne Ifadap funkcijos. Taip pat nėra reikalo atskirti jo, kaip tarpininko santykiuose su EŽŪOGF „Orientavimo“ skyriumi, funkcijų ir tų funkcijų, kurias jis atlieka kaip privatinės teisės reglamentuojamas subjektas, nes tuo atveju, jei paramos gavėjai gauna ne visą Bendrijos skirtą paramą, tai, ar atskaityta suma yra skiriama administracinėms išlaidoms padengti, ar tai yra atlyginimas už techninę pagalbą, neturi reikšmės.

95. Antra, jau nurodžiau, kad būtų prieštaringa vertinti mokestį kaip atlygį, nors jam ir priskiriamas neprivalomas pobūdis, nes galimybė nemokėti mokesčio sunkiai suderinama su jo nustatymo tikslu – atlyginti už suteiktą paslaugą atviros konkurencijos sistemoje.

96. Bet kuriuo atveju struktūrinių fondų tikslas pateisina nacionalinių valdžios institucijų suinteresuotumą tuo, kad piliečiai gautų kuo daugiau paramos, nes ji yra naudinga ir valstybei( ). Ši aplinkybė ir Bendrijos paramos papildomumas reiškia, kad valstybėms narėms pačioms būtina dėti pastangas, nes dėl veiksmingiau atliekamų administracinių veiksmų iš esmės padidėja išlaidos, kurių, jeigu nenustatoma kitaip, neturėtų padengti papildomą paramą teikiantis partneris.

E – Lojalaus bendradarbiavimo ir subsidiarumo principai

97. Komisija savo teiginius grindžia lojalaus bendradarbiavimo principu, o Portugalijos Respublika savuosius grindžia subsidiarumo principu.

1. Lojalus bendradarbiavimas

98. EB 10 straipsnyje įtvirtintas lojalaus bendradarbiavimo principas, pagal kurį „kad užtikrintų šios Sutarties ir Bendrijos institucijų nustatytų pareigų vykdymą, valstybės narės imasi atitinkamų bendrų ar specialių priemonių“.

99. Mokesčio poveikis Bendrijos paramai prieštarauja šiai pareigai, nes jis paramos gavėjams trukdo gauti paramą be atskaitymų ar išskaičiavimų, kaip to reikalaujama iš dalies pakeistu Reglamentu Nr. 4253/88, ir šio Reglamento pažeidimo pakanka, kad būtų pripažintas minėto principo pažeidimas.

2. Subsidiarumo principas

100. Rašytinėje teisėje šis principas įtvirtintas EB 5 straipsnio 2 dalyje, pagal kurią jo taikymas apribotas tomis sritimis, kurios nepriklauso išimtinei Bendrijos kompetencijai( ).

101. Valstybė narė atsakovė juo remiasi kartu su iš dalies pakeisto Reglamento Nr. 2052/88 4 straipsnio 1 dalimi, pagal kurią reikalaujama Komisijos, valstybės narės ir jos valdžios arba kitų kompetentingų institucijų „partnerystės“, nes Bendrijos priemonės galioja kartu su nacionalinėmis priemonėmis. Šiuo požiūriu ji tvirtina, kad negalima ginčyti nei Ifadap teikiamų paslaugų, nei atlygio už jas, nes jie leidžia pačiu tinkamiausiu ir veiksmingiausiu būdu gauti EŽŪOGF „Orientavimo“ skyriaus programų paramą.

102. Vis dėlto atrodo akivaizdu, kad Reglamentai Nr. 2052/88 ir Nr. 4253/88 bei jų pakeitimai buvo priimti paisant Bendrijos kompetencijos, nes nustatyto tikslo – užtikrinti struktūrinių fondų paramos sistemos vientisumą – nebūtų įmanoma pasiekti tokiomis nacionalinėmis priemonėmis kaip nagrinėjamos šioje byloje, kurios lemia nevienodą požiūrį.

103. Be to, viso išmokėjimo taisyklė yra susijusi su vieno iš bendradarbiaujančių partnerių įnašu, ir šis partneris visiškai laisvai gali nustatyti tokio įnašo sąlygas.

104. Galiausiai lieka pridurti, kad subsidiarumo principas nėra taikomas nei atsakomybės pasidalijimui teikiant struktūrinių fondų paramą, nei nacionalinės institucijos veiklai.

VI – Dėl bylinėjimosi išlaidų

105. Pagal Procedūros reglamento 69 straipsnio 2 dalį pralaimėjusiai šaliai nurodoma padengti išlaidas, jei laimėjusi šalis to reikalavo. Kadangi Komisija prašė priteisti bylinėjimosi išlaidas ir Portugalijos Respublika pralaimėjo bylą, pastaroji turi jas padengti.

VII – Išvada

106. Atsižvelgdamas į pateiktus svarstymus, siūlau Teisingumo Teismui:

1. Pripažinti, kad, nustatydama Europos žemės ūkio orientavimo ir garantijų fondo „Orientavimo“ skyriaus paramos suteikimo procedūrą, apimančią mokesčių, kurie nepagrįstai sumažina Bendrijos paramą, mokėjimą, ir nepanaikinusi tokios procedūros galiojimo, Portugalijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal 1988 m. gruodžio 19 d. Tarybos reglamento (EEB) Nr. 4253/88, nustatančio Reglamento Nr. 2052/88 įgyvendinimo nuostatas dėl įvairių struktūrinių fondų veiklos koordinavimo tarpusavyje ir su Europos investicijų banko operacijomis bei kitais esamais finansiniais instrumentais, iš dalies pakeisto 1993 m. liepos 20 d. Tarybos reglamentu (EEB) Nr. 2082/93, 21 straipsnio 3 dalies antrąją pastraipą.

2. Priteisti iš Portugalijos Respublikos bylinėjimosi išlaidas.