GENERALINIO ADVOKATO

M. POIARES MADURO IŠVADA,

pateikta 2009 m. spalio 1 d.( )

Byla C‑246/07

Europos Bendrijų Komisija

prieš

Švedijos Karalystę





1. Bendrijos ir valstybių narių lojalaus bendradarbiavimo pareiga ypač svarbi įgyvendinant kompetenciją pagal Sutartį, juo labiau tais atvejais, kai ši kompetencija yra pasidalijamoji.

2. Ši byla susijusi būtent su minėtomis aplinkybėmis. Bendrija ir Švedija yra daugiašalio susitarimo, reglamentuojančio aplinkai kenksmingas medžiagas, šalys. Ar Švedija gali siūlyti įtraukti į šį susitarimą naują medžiagą, o gal ji privalo veikti kartu su Bendrija?

3. Kaip paaiškės, atsakymas priklauso ne tik nuo to, ar Švedija turi kompetenciją veikti savarankiškai; jis taip pat priklauso nuo to, kokį veikimo būdą ji nuspręs pasirinkti.

I – Faktinės ir teisinės bylos aplinkybės

4. Ši byla susijusi su patvariųjų organinių teršalų (POT) – medžiagų, ypač kenksmingų aplinkai ir žmogaus sveikatai, – reglamentavimu. POT yra toksiški, nesuyra ir biologiškai kaupiasi (t. y. juda mitybos grandine aukštyn). Todėl neigiami per orą, vandenį ir migruojančias rūšis perduodamų POT padariniai gali atsirasti toli nuo pirminės POT išleidimo vietos.

5. Dėl šių valstybės sienas peržengiančių neigiamų padarinių POT imti reglamentuoti keliais daugiašaliais aplinkos srities susitarimais. Vienas iš jų yra Stokholmo konvencija dėl POT (toliau – Konvencija)( ). Konvencija yra mišrus susitarimas, ir Švedija, ir Bendrija yra jos šalys. Pagal šią Konvenciją reikalaujama, kad šalys sumažintų arba pašalintų prieduose išvardytų POT išmetimą į aplinką.

6. Bet kuri Konvencijos šalis gali siūlyti priskirti medžiagą prie POT ir įtraukti ją į Konvencijos priedus (toliau – įtraukimas į Konvenciją). Iš esmės taip pasiūlius medžiagą įtraukti į Konvenciją, POT kontrolės komitetas (toliau – POTKT) patikrina, ar medžiaga atitinka Konvencijos reikalavimus, atlieka rizikos vertinimą ir pateikia galutinę rekomendaciją dėl galimo medžiagos įtraukimo į Konvenciją.

7. POTKT atliekant techninę peržiūrą, Konvencijos šalys gali pateikti pastabas, o atlikus šią peržiūrą jos turi priimti galutinį sprendimą dėl to, ar įtraukti medžiagą į Konvenciją. Paprastai šalių konferencija vyksta kartą per metus, kad priimtų sprendimus dėl pakeitimų, pavyzdžiui, tokių Konvencijos papildymų. Šalių konferencija siekia priimti sprendimus bendru sutarimu, tačiau jei to nepavyksta padaryti, ji gali priimti sprendimus trijų ketvirtadalių balsų dauguma.

8. Svarbu pažymėti, kad pagal Konvenciją bet kuri jos šalis gali atsisakyti laikyti pakeitimą jai privalomu. Sprendimą šiuo klausimu ji turi priimti per vienų metų terminą, kuris sutampa su laikotarpiu iki pakeitimo įsigaliojimo.

9. Kitas daugiašalis aplinkos srities susitarimas dėl POT reglamentavimo yra protokolas prie Tolimų tarpvalstybinių oro teršalų pernašų konvencijos (toliau – Protokolas)( ). Šis Protokolas daugeliu aspektų panašus į Konvenciją, tačiau, kaip rodo jo pavadinimas, jis daugiausia susijęs su teršalų pernešimu oru. Vienas svarbiausių panašumų – kad bet kuri Protokolo šalis gali siūlyti įtraukti medžiagą į Protokolo prieduose esantį POT sąrašą (toliau – įtraukta į Protokolą). Bendrija ir Švedija yra šio Protokolo šalys.

10. Dėl neigiamų valstybės sienas peržengiančių POT padarinių POT taip pat imta reglamentuoti Bendrijos lygmeniu, visų pirma Reglamentu Nr. 850/2004 (toliau – POT reglamentas)( ).

11. Šioje byloje nagrinėjamas Švedijos pasiūlymas įtraukti į Konvenciją konkrečios grupės medžiagas – perfloruoktano sulfonatus (toliau – PFO). Neginčijama, kad PFO galima laikyti POT. Tačiau tuo metu, kai Švedija pateikė pasiūlymą, PFO nebuvo įtraukti nė į vieną iš minėtų POT reglamentuojančių tarptautinių ir Bendrijos dokumentų.

12. Svarbu pažymėti su Švedijos pasiūlymu susijusių įvykių chronologiją ir tai, ar šie įvykiai susiję su Konvencija arba Protokolu.

13. 2004 m. rugpjūčio 4 d. Komisija pasiūlė Tarybai įgalioti ją Bendrijos ir jos valstybių narių vardu pateikti pasiūlymą iš dalies pakeisti Konvencijos ir Protokolo priedus. PFO į Komisijos pasiūlymą nebuvo įtraukti.

14. 2004 m. rugpjūčio mėn. Švedija taip pat pasiūlė į Protokolą įtraukti PFO( ).

15. 2004 m. rugsėjo 8 d. susirinko Tarybos „tarptautinė aplinkos klausimų grupė“. Šiame susirinkime Švedija iškėlė PFO įtraukimo į Konvenciją klausimą ir išreiškė viltį, kad toks įtraukimas taps bendro pasiūlymo dalyku, todėl ji kol kas neteiks savo atskiro pasiūlymo. Švedija pakartotinai iškėlė šį klausimą 2005 m. sausio 12 d. grupės susirinkime.

16. 2005 m. kovo mėn. Taryba patvirtino išvadas dėl bendro pasiūlymo įtraukti kai kurias medžiagas į Konvenciją. Šios medžiagos turėjo būti pasirinktos remiantis medžiagomis, kurios jau įtrauktos į Protokolą ir kurioms jau taikomas POT reglamentas. Kaip jau minėta, tuo metu PFO nebuvo taikomas nė vienas iš minėtų dokumentų (nes nepatvirtinta jokia išvada dėl Švedijos pasiūlymo pagal Protokolą).

17. 2005 m. liepos 6 d. Tarybos „tarptautinė aplinkos klausimų grupė“ susitarė dėl bendro pasiūlymo įtraukti PFO į Protokolą, kai tik Komisija pateiks pasiūlymą dėl kontrolės priemonių Bendrijos lygmeniu.

18. Šiame „tarptautinės aplinkos klausimų grupės“ susirinkime taip pat nagrinėtas PFO įtraukimo į Konvenciją klausimas. Švedija sugriežtino savo poziciją ir paaiškino, kad jei nebus pasiektas susitarimas dėl bendro pasiūlymo, ji pateiks šį pasiūlymą vienašališkai. Nepaisant to, grupei pavyko susitarti tik dėl to, kad reikia siūlyti įtraukti medžiagas, o sprendimas, kokias medžiagas įtraukti, atidėtas vėlesniam laikui.

19. 2005 m. liepos 14 d. Švedija pagal savo anksčiau išreikštą poziciją vienašališkai pasiūlė įtraukti PFO į Konvenciją ir tą pačią dieną apie tai pranešė pirmininkaujančiai valstybei narei. Kaip minėta, Švedijos pasiūlymas yra šios bylos dalykas ir todėl turėtų būti vertinamas atsižvelgiant į faktinių bylos aplinkybių metu buvusią padėtį. Tačiau vertėtų atkreipti dėmesį ir į kai kuriuos vėlesnius įvykius.

20. 2005 m. rugsėjo 8 d. Taryba nusprendė įgalioti Bendriją ir jos valstybes nares pateikti bendrą pasiūlymą įtraukti PFO į Protokolą( ), kai tik Komisija pateiks pasiūlymą dėl PFO naudojimo apribojimų pagal Direktyvą 76/769/EEB( ).

21. 2006 m. balandžio 24 d. Taryba nusprendė įgalioti Bendriją ir jos valstybes nares pateikti bendrą pasiūlymą į Konvenciją įtraukti kai kurias medžiagas( ), tarp kurių PFO nebuvo.

22. Jei PFO galiausiai bus įtraukti į Konvenciją arba Protokolą, – ir, kai tai bus padaryta, – jie taip pat bus įtraukti tarp medžiagų, kurioms taikomas POT reglamentas( ).

23. Švedijai pateikus savo pasiūlymą, pateiktas direktyvos, kuria nustatomos PFO kontrolės priemonės, pasiūlymas ir ši direktyva priimta( ).

24. Komisija nusiuntė Švedijai oficialų pranešimą, kuriame abejojo Švedijos pasiūlymo suderinamumu su Bendrijos teise. Kadangi Švedijos atsakymai į oficialų pranešimą ir vėliau pateiktą pagrįstą nuomonę Komisijos netenkino, ji pareiškė šį ieškinį pagal EB 226 straipsnį.

II – Vertinimas

25. Iš pat pradžių reikėtų paaiškinti, jog Komisija neginčija, kad PFO reikėtų laikyti POT; iš tikrųjų vėlesniais Bendrijos teisės aktais patvirtinta, kad PFO yra POT. Atsižvelgusi į valstybės sienas peržengiančius PFO padarinius ir nesant Bendrijos teisės aktų, Švedija galėjo užkirsti kelią šiems neigiamiems padariniams jos aplinkai ir piliečių sveikatai tik remdamasi tarptautinės teisės dokumentais.

26. Komisija teigia, kad Švedijai nebuvo leista veikti reaguojant į PFO keliamą grėsmę. Komisija tvirtina, kad Bendrijos teisės aktai, būtent – POT reglamentas ir Direktyva 76/769, jau buvo, nors faktinių bylos aplinkybių metu PFO į šiuos teisės aktus nebuvo įtraukti.

27. Kaip teisingai pažymėjo valstybės narės, tai yra išimtinės kompetencijos klausimas. Tačiau Komisija atitinkamoje ikiteisminėje proceso stadijoje nekėlė išimtinės kompetencijos pažeidimo klausimo. Todėl šį ieškinio pagrindą reikėtų laikyti nepriimtinu ir neatsižvelgti į su juo susijusius argumentus.

28. Tačiau net jei ieškinio pagrindas dėl išimtinės kompetencijos pažeidimo ir būtų priimtinas, jis vis tiek būtų nepagrįstas. Kaip nurodė Teisingumo Teismas, „Bendrijos išorės kompetencija aplinkos apsaugos <...> srityje yra ne išimtinė, o iš esmės bendra Bendrijos ir valstybių narių kompetencija“( ).

29. Bendrijos teisės aktai, kuriais remiasi Komisija, ir Švedijos prisijungimas prie Konvencijos grindžiami EB sutarties XIX antraštine dalimi, susijusia su aplinkos apsauga (EB 174–176 straipsniai). Sutartyje numatytas kompetencijos pasidalijimas siejamas su veiksmais: nei valstybės narės, nei Bendrija negali viena kitai neleisti siekti aukštesnio aplinkos apsaugos lygio.

30. Nagrinėjami Bendrijos teisės aktai turėtų būti suvokiami taip, kad juose nustatomi būtiniausi standartai, kurie niekaip nedraudžia valstybėms narėms imtis papildomų veiksmų. Kadangi faktinių bylos aplinkybių metu PFO šiuose teisės aktuose nebuvo reglamentuojami, Bendrija negalėjo būti įgijusia išimtinės kompetencijos jų reglamentavimo srityje( ).

31. Nors pirmasis ieškinio pagrindas dėl išimtinės kompetencijos yra nepriimtinas, Komisija per ikiteisminę procedūrą teisingai iškėlė EB 10 straipsnio pažeidimo klausimą, kuriam skirsiu daugiausia dėmesio( ). Yra du šio tariamo pažeidimo aspektai.

32. Pirmasis aspektas susijęs su bylos esme. Jis apima teiginį, kad Švedijos pasiūlymas įtraukti į Konvenciją PFO ar apskritai bet kurią medžiagą kenkia tarptautinio atstovavimo Bendrijai ir jos valstybėms narėms vieningumui.

33. Antrasis aspektas yra procedūrinio pobūdžio. Užuot kėlus klausimą, ar Švedija turi teisę teikti tokius pasiūlymus, daugiausia dėmesio skiriama tokių pasiūlymų derinimui su vykstančiu Bendrijos sprendimų priėmimo procesu.

34. Manau, kad šiuos du aspektus vertėtų išnagrinėti atskirai.

i) Ar Švedija gali siūlyti įtraukti PFO į Konvenciją?

35. Pagrindinis Komisijos argumentas yra toks: kadangi Konvencija – tai mišrus susitarimas, Švedija gali veikti ne savarankiškai, o tik kartu su Bendrija arba atstovaujama Bendrijos. Reikėtų pažymėti, kad šis argumentas, kaip jį suformulavo Komisija, gali būti nesunkiai pritaikytas visiems mišriems susitarimams.

36. Mišrūs susitarimai yra tipiniai pasidalijamosios kompetencijos atveju, kaip yra šioje byloje. Tiesa, Teisingumo Teismas yra pripažinęs, jog reikalavimas vieningai atstovauti Bendrijai ir jos valstybėms narėms tarptautiniu lygmeniu gali neleisti valstybei narei veikti savarankiškai, net jeigu kompetencija ir yra pasidalijamoji( ). Vis dėlto šios teismo praktikos neatitiktų teiginys, kad nesvarbu, kokia yra pagal mišrų susitarimą susiklosčiusi padėtis.

37. Tarptautinio atstovavimo Bendrijai ir jos valstybėms narėms vieningumas neturi savarankiškos reikšmės; tai tik lojalaus bendradarbiavimo pareigos pagal EB 10 straipsnį išraiška( ). Į klausimą, ar pagal lojalaus bendradarbiavimo pareigą reikalaujama tokio vieningumo, gali būti atsakyta tik išnagrinėjus konkrečiame susitarime nustatytus įsipareigojimus.

38. Šios analizės kriterijus, kaip jau nurodžiau, turėtų būti klausimas, ar tai, kad valstybė narė įgyvendina pasidalijamąją kompetenciją, šiuo atveju – pasinaudodama tarptautine sutartimi, gali rimtai pakenkti Bendrijos kompetencijos įgyvendinimui( ).

39. Išnagrinėjęs Švedijos pasiūlymą įtraukti PFO į Konvenciją, galiu padaryti tik tokią išvadą, kad Bendrijos kompetencijai grėsmė nekyla. Švedijos pasiūlymu Bendrija neverčiama laikytis taisyklių, kurių ji nenori laikytis, ir šis pasiūlymas neturi įtakos jos galimybei siūlyti norimas taisykles.

40. Kalbant apie naujų taisyklių taikymą Bendrijai, pačioje Konvencijoje Bendrijai leidžiama atsisakyti laikyti privalomais bet kokius pakeitimus, kaip antai PFO įtraukimą (jei dėl Švedijos pasiūlymo atlikus techninę peržiūrą toks pakeitimas būtų padarytas)( ).

41. Kalbant apie Bendrijos galimybę siūlyti naujas taisykles, pagal Konvenciją Bendrija gali daryti tokią pačią įtaką PFO techninei peržiūrai ir teikti siūlymus dėl jų vertinimo, kaip ir pati pateikusi pradinį pasiūlymą. Švedija tepradėjo atitinkamą procedūrą, kuri paskatino atlikti PFO techninę peržiūrą.

42. Komisija paminėjo du sunkumus, kurie gali kliudyti įgyvendinti Bendrijos kompetenciją: pirma, kad ji turi imtis veiksmų, jog PFO įtraukimas į Konvenciją jai netaptų privalomas; ir, antra, kad šis įtraukimas gali paskatinti (neapibrėžtus) besivystančiųjų šalių reikalavimus atlyginti žalą, kurie gali turėti įtakos būsimoms deryboms dėl kitų medžiagų.

43. Manau, kad tokiose situacijose Bendrija turėtų sunkumų, tačiau jie nebūtų pernelyg dideli. Reikėtų turėti omenyje, kad šiuos sunkumus būtina palyginti su pagrįstomis valstybių narių teisėmis ir jų kompetencijos išlaikymu. Lojalaus bendradarbiavimo pareiga vienodai taikoma Bendrijos institucijų veiksmams valstybių narių atžvilgiu( ).

44. Jei Bendrijos institucijos dėl neapibrėžtų ekonominių interesų ar vien dėl to, kad Bendrija privalo pranešti apie Konvenciją, neleistų Švedijai tinkamai apsaugoti savo aplinkos ir piliečių sveikatos, Švedijai taptų pernelyg sunku pasinaudoti kompetencija.

45. Todėl Švedija turi tokią pačią teisę siūlyti įtraukti PFO į Konvenciją, kaip ir kompetenciją prisijungti prie Konvencijos pagal EB 174 straipsnio 4 dalį. Tačiau pateikiant tokį pasiūlymą Švediją ribos tai, kad Bendrija taip pat yra Konvencijos šalis; šį klausimą nagrinėsiu kitame skyriuje.

ii) Ar Švedija galėjo siūlyti įtraukti PFO į Konvenciją vykstant Bendrijos sprendimų priėmimo procesui?

46. Lojalaus bendradarbiavimo pareigos poveikis apima ne tik analizę, ar Švedija galėjo įgyvendinti savo kompetenciją; vienodai svarbu, o gal net svarbiau yra tai, kaip ji tai padarė.

47. Iš tikrųjų Švedijos veiksmai gali kelti grėsmę Bendrijos kompetencijos įgyvendinimui ne dėl jų objekto, bet dėl to, kad jie kenkia Bendrijos sprendimų priėmimo procesui.

48. Mišrių susitarimų srityje Teisingumo Teismas yra nurodęs, kad prieš imdamasi savarankiškų veiksmų valstybė narė turi pareigą iš anksto pranešti apie tai Bendrijos institucijoms ir su jomis konsultuotis( ). Jei įgyvendinant šią pareigą pradedamas Bendrijos sprendimų priėmimo procesas arba toks įgyvendinimas yra vykstančio Bendrijos sprendimų priėmimo proceso dalis, tai reiškia, kad valstybė narė turi iki galo ir sąžiningai dalyvauti tokiame procese.

49. Todėl lojalaus bendradarbiavimo pareiga turi dvejopą poveikį: pirma, valstybės narės turi bendradarbiauti vykstant Bendrijos sprendimų priėmimo procesui; ir, antra, jos bent jau pagrįstą laikotarpį, kol šis procesas bus baigtas, negali imtis savarankiškų veiksmų( ).

50. Atrodo, kad Švedija sėkmingai įvykdė pirmąją šios pareigos dalį, – ji siekė bendro pasiūlymo įtraukti PFO į Konvenciją. Tačiau paskesni Švedijos grasinimai veikti savarankiškai galėjo būti suvokiami kaip siekis neproporcingai paveikti Bendrijos sprendimų priėmimo procesą ir taip pakenkti Bendrijos politinio proceso vientisumui.

51. Be to, Švedija neįvykdė visos antros minėtos pareigos dalies. Jei būtų buvęs priimtas Bendrijos sprendimas neįtraukti PFO į Konvenciją, ji būtų galėjusi nevaržoma veikti savarankiškai. Tačiau atidžiai išnagrinėjus Bendrijos sprendimų priėmimo procesą aišku, kad iki to laiko, kai Švedija ėmėsi veiksmų, šiame procese nebuvo patvirtinta jokia išvada. Todėl Švedija turėjo susilaikyti nuo veiksmų.

52. Tuo metu, kai Švedija pateikė pasiūlymą, Tarybos „tarptautinė aplinkos klausimų grupė“ susitarė, kad bus pateiktas bendras pasiūlymas įtraukti medžiagas į Konvenciją. Nors dar reikėjo susitarti dėl to, ar tarp šių medžiagų bus ir PFO, ankstesnėse Tarybos išvadose pirmenybė buvo teikiama į Protokolą jau įtrauktoms medžiagoms.

53. Ne tik Švedija siūlė įtraukti PFO į Protokolą, bet ir Tarybos „tarptautinė aplinkos klausimų grupė“ jau buvo susitarusi pateikti tokį pasiūlymą pagal Protokolą (iš tikrųjų šis pasiūlymas vėliau tapo Tarybos sprendimu). Kadangi PFO turėjo būti neišvengiamai įtraukti į Protokolą, Švedija negali pagrįstai teigti, kad buvo priimtas sprendimas nesiūlyti įtraukti PFO į Konvenciją.

54. Tai, kad Tarybos sprendime, priimtame po to, kai Švedija pateikė pasiūlymą, nebuvo PFO, neturi reikšmės. Dėl Švedijos pasiūlymo Bendrijos pasiūlymas tapo perteklinis. Bet kuriuo atveju Švedija turėjo susilaikyti nuo savarankiškų veiksmų, kol bus priimtas toks sprendimas, kad būtų paisoma Bendrijos sprendimų proceso vientisumo ir išlaikyta vidinė jos įgaliojimų pusiausvyra.

55. Švedija teigia, kad jei nebūtų veikusi skubiai, nebūtų galėjusi pasiūlymo įtraukti PFO į Konvenciją pateikti artėjusiai šalių konferencijai ir todėl šis klausimas būtų buvęs atidėtas dar bent metams. Tačiau norint laikytis lojalaus bendradarbiavimo pareigos gali tekti paaukoti valstybės narės interesus.

56. Bendrijos sprendimų priėmimo procesas yra lėtas ir valstybės narės turi pripažinti, kad rezultatai nebus pasiekti taip greitai, kaip joms veikiant savarankiškai. Tačiau jeigu būtų leidžiama išvengti šio proceso, kai tik tai joms naudinga, Bendrijos sprendimų priėmimas būtų betikslis. Be to, manau, reikia apdairiai vertinti valstybes nares, kurios naudojasi išorės kompetencija, siekdamos suardyti Bendrijos sprendimų priėmimo proceso įgaliojimų vidinę pusiausvyrą.

57. Sutinku su argumentu, kad valstybės narės neturi užstrigti nesibaigiančiame procese, kuriame galutinis Bendrijos sprendimas atidedamas ir galiausiai tai prilygsta neveikimui. Jei taip atsitiktų, sprendimas turėtų būti laikomas priimtu ir valstybėms narėms turėtų būti leidžiama imtis veiksmų( ). Tačiau šiuo atveju taip nebuvo; pakanka pažymėti, jog nuo Švedijos pareiškimo, kad jei susitarimas nebus pasiektas, ji imsis savarankiškų veiksmų, ir tos dienos, kai ji faktiškai pateikė pasiūlymą, praėjo tik šiek tiek daugiau nei savaitė.

58. Švedija neleido įprastai vykti šiam sprendimų priėmimo procesui, kurio pabaigoje būtų priimtas Tarybos sprendimas įtraukti PFO į Konvenciją arba jų neįtraukti. Švedija turėjo dalyvauti Bendrijos sprendimų priėmimo procese, kol toks sprendimas bus priimtas, net jei politiškai manė, kad jos pastangos pasiekti, jog būtų bendras pasiūlymas įtraukti PFO į Konvenciją, yra iš anksto pasmerktos nesėkmei, kaip ir „lemingas, bėgantis uolos krašto link“.

III – Išvada

59. Atsižvelgdamas į visus pateiktus argumentus, siūlau Teisingumo Teismui pripažinti, kad vienašališkai pasiūliusi įtraukti perfloruoktano sulfonatus į Stokholmo konvencijos dėl patvariųjų organinių teršalų priedus, kol šiuo klausimu dar nebuvo priimtas Bendrijos sprendimas, Švedija neįvykdė įsipareigojimų pagal EB 10 straipsnį.