GENERALINIO ADVOKATO

MELCHIOR WATHELET IŠVADA,

pateikta 2015 m. kovo 17 d. ( 1 )

Byla C‑425/13

Europos Komisija

prieš

Europos Sąjungos Tarybą

„Ieškinys dėl panaikinimo — Institucinė teisė — Tarybos sprendimas, kuriuo leidžiama pradėti derybas dėl Europos Sąjungos šiltnamio efektą sukeliančių dujų apyvartinių taršos leidimų prekybos sistemos susiejimo su Australijos šiltnamio efektą sukeliančių dujų apyvartinių taršos leidimų prekybos sistema — Derybiniai nurodymai — Specialusis komitetas — ESS 13 straipsnio 2 dalies, SESV 218 straipsnio 2–4 dalių ir 295 straipsnio pažeidimas — Institucinė pusiausvyra — Lojalus bendradarbiavimas“

Turinys

I – Teisinis pagrindas A – ESV sutartis B – Direktyva 2003/87/EB II – Bylos aplinkybės III – Procesas Teisingumo Teisme IV – Vertinimas A – Dėl priimtinumo B – Dėl esmės 1. Šalių argumentai 2. Analizė a) Principai i) Kas yra „derybiniai nurodymai“? ii) Ar tokiuose derybiniuose nurodymuose kaip nagrinėjamieji šioje byloje gali būti procedūrinių nuostatų? – Įvadas – Atsakymas į klausimą iii) „Derybiniai nurodymai“ ir buvimas derybininku iv) SESV 218 straipsnis, atsižvelgiant į institucinės pusiausvyros principą b) Priešingi Tarybos ir valstybių narių argumentai i) Pirmasis argumentas ii) Antrasis argumentas iii) Trečiasis argumentas iv) Ketvirtasis argumentas v) Penktasis argumentas vi) Šeštasis argumentas vii) Septintasis argumentas viii) Aštuntasis argumentas ix) Devintasis argumentas x) Dešimtasis argumentas xi) Vienuoliktasis argumentas C – Panaikinimo aprėptis ir padariniai V – Išvada

1. Šiuo ieškiniu Europos Komisija prašo panaikinti 2013 m. gegužės 13 d. Europos Sąjungos Tarybos sprendimo, kuriuo leidžiama pradėti derybas dėl Sąjungos šiltnamio efektą sukeliančių dujų apyvartinių taršos leidimų prekybos sistemos susiejimo su Australijos šiltnamio efektą sukeliančių dujų apyvartinių taršos leidimų prekybos sistema (doc. 8568/13 LIMITE) (toliau – ginčijamas sprendimas), 2 straipsnio antrą sakinį ir papildymo-priedo A skirsnį.

2. Šioje byloje keliamas konstitucinės svarbos klausimas, t. y. Europos Sąjungos Komisijos ir Tarybos įgaliojimų, atsakomybės sričių ir kompetencijos paskirstymo derantis dėl tarptautinių susitarimų, kurių šalis yra Sąjunga. Griežtas minėtoms institucijoms, taip pat Europos Parlamentui Sutartyse suteikto aiškiai nustatyto vaidmens paisymas Sąjungos tarptautinių susitarimų sudarymo procese yra esminė institucinės pusiausvyros išlaikymo sąlyga įgyvendinant tarptautinę Sąjungos kompetenciją ( 2 ).

3. Tai pirmas kartas, kai Teisingumo Teismo prašoma priimti sprendimą dėl Tarybos įgaliojimų priimti derybinius nurodymus, visų pirma įtraukiant į šiuos nurodymus procedūrines nuostatas, apimties, taip pat dėl Tarybos pagal SESV 218 straipsnio 4 dalį paskirto specialiojo komiteto vaidmens. Ir tai reikia padaryti atsižvelgiant į beveik nenutrūkstamą Tarybos (ir valstybių narių) ir Komisijos teisinę kovą, vykstančią nuo tada, kai Sąjunga ėmė veikti tarptautiniu lygmeniu ( 3 ).

4. Be to, ši byla svarbi ne tik dėl nagrinėjamų tarptautinių derybų, nes tie klausimai, kuriuos joje reikia aptarti, gali kilti per kitas dabar vykstančias derybas, visų pirma per Europos Sąjungos ir Jungtinių Amerikos Valstijų derybas dėl prekybos sutarties, kuria numatoma sukurti transatlantinę laisvosios prekybos zoną ( 4 ), vadinamą didžiąją transatlantinę rinką, arba derybas dėl „transatlantinės prekybos ir investicijų partnerystės“ (anglų k. santrumpa TTIP, toliau – TTIP), dar vadinamos laisvosios transatlantinės prekybos sutartimi (anglų k. santrumpa TAFTA) ( 5 ), dėl kurios pradėta derėtis 2013 m. liepos mėn.

I – Teisinis pagrindas

A – ESV sutartis

5. Šioje byloje Teisingumo Teismas turi priimti sprendimą dėl SESV 218 straipsnio 2–4 dalių išaiškinimo. Jose nurodyta: „Taryba <...> priima derybinius nurodymus <...>. Komisija <...> teikia rekomendacijas Tarybai, o ši priima sprendimą, kuriuo įgalioja pradėti derybas ir kuriuo <...> skiriamas Sąjungos derybų grupės derybininkas arba vadovas. Taryba gali duoti nurodymus derybininkui ir paskirti specialų komitetą, su kuriuo privaloma konsultuotis vedant derybas.“

B – Direktyva 2003/87/EB

6. 2003 m. spalio 13 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2003/87/EB, nustatanti šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisijos leidimų sistemą Bendrijoje ir iš dalies keičianti Tarybos direktyvą 96/61/EB ( 6 ), buvo priimta remiantis EB 175 straipsnio 1 dalimi. Pagal šios direktyvos penktą konstatuojamąją dalį jos tikslas yra padėti veiksmingiau vykdyti Sąjungos ir jos valstybių narių įsipareigojimus pagal Kioto protokolą mažinti antropogeninės kilmės šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisijas.

7. Šios direktyvos 1 straipsnyje jos tikslas apibrėžiamas taip: „Ši direktyva nustato <...> leidimų sistemą [Sąjungoje] <...> siekiant, kad būtų skatinamas taupus ir ekonomiškai efektyvus išmetamų šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisijos mažinimas.“

8. Šios direktyvos 25 straipsnyje „Ryšiai su kitomis šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisijų leidimų sistemomis“ su pakeitimais, padarytais 2009 m. balandžio 23 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2009/29/EB ( 7 ), nustatyta: „1. Su Kioto protokolo B priede išvardytomis trečiosiomis šalimis, kurios yra ratifikavusios tą protokolą, pagal Sutarties 300 straipsnyje nustatytas taisykles turėtų būti sudaromi susitarimai, kad būtų numatytas Bendrijos sistemos ir kitų šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisijų leidimų sistemų abipusis leidimų pripažinimas. 1a. Susitarimai gali būti sudaromi siekiant užtikrinti, kad būtų abipusiai pripažįstami pagal Bendrijos sistemą išduodami apyvartiniai taršos leidimai ir suderinami leidimai, išduodami pagal kitos šalies arba federalinei valdžiai atskaitingų ar regioninių administracinių vienetų privalomas šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisijos leidimų prekybos sistemas, kuris turi maksimalias absoliučias emisijų ribas. 1b. Su trečiosiomis šalimis arba federalinei valdžiai atskaitingais ar regioniniais administraciniais vienetais galėtų būti sudaromi neprivalomi susitarimai, kuriais būtų užtikrintas apyvartinių taršos leidimų, išduodamų pagal Bendrijos sistemą, arba leidimų, išduodamų pagal kitas privalomas šiltnamio efektą sukeliančių dujų apyvartinių taršos leidimų prekybos sistemas, kuriomis nustatomos didžiausios absoliučios emisijų ribos, administracinis ir techninis koordinavimas. 2. Jeigu sudaromas šio straipsnio 1 dalyje nurodytas susitarimas, Komisija priima būtinas nuostatas, susijusias su abipusiu leidimų pripažinimu pagal tą susitarimą. <...>.“

II – Bylos aplinkybės

9. 2011 m. Australijos Sandrauga susiekė su Komisija siekdama pradėti dvišales derybas dėl Sąjungos šiltnamio efektą sukeliančių dujų apyvartinių taršos leidimų prekybos sistemos susiejimo su Australijos sistema.

10. SESV 218 straipsnio 3 dalyje numatyta formali rekomendacija dėl leidimo pradėti derybas su Australijos Sandrauga siekiant susieti leidimų prekybos sistemas buvo parengta pagal ankstesnės rekomendacijos, pateiktos dėl susiejimo su Šveicarijos leidimų prekybos sistema, pavyzdį. Komisija ją priėmė 2013 m. sausio 24 d. ir tuomet pateikė Tarybai. Tarybos Aplinkos darbo grupės posėdžiuose valstybės narės paprašė daugiau įgaliojimų derybose su Australijos Sandrauga, o Komisijos rekomendacijoje šių įgaliojimų nebuvo numatyta. 2013 m. balandžio 22 d. Tarybos Aplinkos darbo grupė patvirtino kompromisinį dokumentą su keliais nedideliais pakeitimais, o 2013 m. balandžio 24 d. Taryba priėmė derybinius nurodymus.

11. 2013 m. gegužės 2 d. Komisija pateikė pareiškimą, kurį paprašė įtraukti į protokolą ir kuriame nesutiko su kai kuriais patvirtinto dokumento aspektais. Darbo grupės pasiūlytas sprendimas buvo pateiktas Nuolatinių atstovų komitetui (COREPER) ir galiausiai 2013 m. gegužės 13 d. Žemės ūkio ir žuvininkystės taryba pagal savo darbotvarkės A punktą priėmė jį tokį, koks buvo.

12. Ginčijamo sprendimo 1 straipsnio 2 dalyje numatyta, kad „Komisija veda šias derybas <...> pagal šio sprendimo papildymo [priede] pateiktus derybinius nurodymus“.

13. Minėto sprendimo 2 straipsnio antrajame sakinyje numatyta, kad „Komisija raštu praneša Tarybai apie derybų rezultatus po kiekvienos derybų sesijos ir visais atvejais bent kas ketvirtį“.

14. Papildymo priedo A skirsnis, kuriame Komisijai pateikti derybiniai nurodymai (Dokumentas Nr. 8568/13), suformuluotas taip: „A. Derybų procedūra 1. Komisija veda derybas pagal galiojančius atitinkamus Sąjungos teisės aktus. Jeigu reikia, išsamias Sąjungos derybines pozicijas apibrėžia 1 straipsnio 2 dalyje numatytas specialusis komitetas arba Taryba. Aplinkos darbo grupė yra skiriama specialiuoju komitetu, įgaliotu padėti Komisijai atlikti šią užduotį. Specialiojo komiteto posėdžius rengia ir jiems pirmininkauja Tarybai pirmininkaujanti valstybė narė. 2. Deryboms būtina pasirengti iš anksto. Šiuo tikslu Komisija kuo anksčiau pateikia Tarybai numatytą derybų tvarkaraštį ir temas, taip pat būtinus dokumentus, kad specialiojo komiteto nariai galėtų per protingą terminą gerai pasirengti būsimoms deryboms. 3. Specialusis komitetas posėdžiauja prieš kiekvieną derybų sesiją siekdamas nustatyti esminius klausimus ir atitinkamais atvejais apibrėžti derybines pozicijas ar gaires. Prireikus dėl susiejimo derybų techninių aspektų galima konsultuotis su Klimato kaitos komitetu, tačiau tam turi būti gautas išankstinis specialiojo komiteto leidimas. 4. Komisija atsiskaito Tarybai apie derybų eigą po kiekvienos derybų sesijos ir bet kuriuo atveju bent kartą per ketvirtį. Komisija informuoja Tarybą ir konsultuojasi su specialiuoju komitetu visais svarbiais klausimais, kurių gali kilti per derybas.“

15. Ginčijamo sprendimo papildymo-priedo B skirsnis vadinasi „Derybų turinys ir apimtis“. 2013 m. gegužės 8 d. Tarybos pareiškimo, susijusio su sprendimo dėl šių derybų pradėjimo projektu, antroje pastraipoje teigiama: „Specialiojo komiteto įkūrimas pagal SESV 218 straipsnio 4 dalį reiškia, kad komitetui <...> yra patikėta užduotis stebėti derybų eigą ir orientuoti derybininką atsižvelgiant į Tarybos patvirtintus derybinius nurodymus.“

16. Apie ginčijamą sprendimą Komisijai pranešta 2013 m. gegužės 15 d.

III – Procesas Teisingumo Teisme

17. Komisija Teisingumo Teismo prašo: — panaikinti ginčijamą sprendimą arba subsidiariai — panaikinti ginčijamą sprendimą ir palikti galioti jo padarinius, jeigu jis būtų panaikintas visas, ir — priteisti iš Tarybos bylinėjimosi išlaidas.

18. Įstojęs į bylą Parlamentas prašo Teisingumo Teismo patenkinti Komisijos ieškinį.

19. Taryba prašo Teisingumo Teismo atmesti ieškinį kaip nepagrįstą ir priteisti iš Komisijos bylinėjimosi išlaidas. Subsidiariai, jeigu ginčijamas sprendimas būtų panaikintas, ji prašo Teisingumo Teismo nepalikti galioti jo padarinių.

20. Čekijos Respublika, Danijos Karalystė, Vokietijos Federacinė Respublika, Prancūzijos Respublika, Lenkijos Respublika, Švedijos Karalystė ir Jungtinė Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystė, įstojusios į bylą palaikyti Tarybos reikalavimų, prašo Teisingumo Teismo atmesti ieškinį kaip nepagrįstą.

21. Keblų šios bylos pobūdį rodo ir Tarybos prašymas išimti iš bylos kai kuriuos dokumentus, tarp jų – ginčijamą sprendimą ir derybinius nurodymus. Šis prašymas buvo atmestas Nutartimi Komisija / Taryba (C‑425/13, EU:C:2014:91).

22. 2015 m. sausio 6 d. įvykusiame posėdyje pastabas pateikė visos šalys, išskyrus Danijos Karalystę ir Lenkijos Respubliką.

IV – Vertinimas

A – Dėl priimtinumo

23. Komisijai nekelia jokių abejonių tai, kad Taryba prie ginčijamo sprendimo pridėtų derybinių nurodymų A skirsniu ketino sukelti teisinius padarinius. Taigi ieškinys esąs priimtinas.

24. Taryba tvirtina, kad šioje byloje priimtų derybinių nurodymų negalima vertinti kitaip nei kitų derybinių nurodymų, kurie buvo ginčijami kituose institucijų tarpusavio ginčuose, visų pirma byloje, kurioje priimtas Sprendimas Komisija / Taryba (C‑114/12, EU:C:2014:2151). Todėl, jeigu Teisingumo Teismas šioje byloje patvirtintų, kad derybiniai įgaliojimai nesukelia teisinių padarinių, Taryba reikalautų jo pripažinti šį ieškinį nepriimtinu.

25. Tačiau, kaip Teisingumo Teismas nutarė minėto sprendimo, kurį nurodė Taryba, 39 punkte, „šiuo atžvilgiu primintina, kad ieškinys dėl panaikinimo gali būti paduodamas dėl visų institucijų priimtų aktų, kuriais norima sukelti teisinių padarinių, nepaisant šių aktų pobūdžio ar formos (Sprendimo Komisija / Taryba, vadinamojo AETR, 22/70, EU:C:1971:32, 42 punktas; Sprendimo Parlamentas / Taryba ir Komisija, C‑181/91 ir C‑248/91, EU:C:1993:271, 13 punktas ir Sprendimo Komisija / Taryba, C‑27/04, EU:C:2004:436, 44 punktas)“ ( 8 ), o siekiant nustatyti, ar aktas sukelia tokius padarinius, reikia atsižvelgti į akto turinį ir jo autoriaus ketinimus (žr. Sprendimo Nyderlandai / Komisija, C‑147/96, EU:C:2000:335, 27 punktą). Toje byloje priimto Sprendimo Komisija / Taryba (C‑114/12, EU:C:2014:2151) 40 punkte Teisingumo Teismas nutarė, kad „ginčijamas sprendimas, kuris sukelia teisinius padarinius Sąjungos ir jos valstybių narių, taip pat Sąjungos institucijų tarpusavio santykiams, buvo priimtas remiantis SESV 218 straipsnio 3 ir 4 dalimis“.

26. Be to, kaip teisingai pažymėta J. Mégret komentare ( 9 ), „Tarybos leidimas pradėti derybas praktiškai dažnai duodamas kartu su derybiniais nurodymais. Ši praktika yra grindžiama [EB] 133 straipsniu, kuriame ši galimybė numatyta deryboms dėl prekybos. Tai nėra Tarybos pareiga ir jos neįvykdymas nereikštų jokio procedūros pažeidimo. Šie derybiniai nurodymai – tai gairės, sukeliančios teisinius padarinius tik tarp institucijų, o ne tarptautiniu mastu“ (išskirta mano).

27. Be to, galima pagrįstai teigti, kad ginčijamame sprendime Taryba ne tik pateikia Komisijai derybų su Australijos Sandrauga gaires, bet savo nurodymams suteikia teisinę galią, nes kartu su jomis nurodo išsamią procedūrą, kuria Komisija turėtų vadovautis, o specialiajam komitetui (ir Tarybai) suteikia gerokai svaresnį vaidmenį, nei numatytas SESV 218 straipsnyje.

28. Taigi, mano nuomone, aišku, kad šioje byloje, kaip ir byloje Komisija / Taryba (C‑114/12, EU:C:2014:2151) ginčijamas sprendimas sukelia teisinius padarinius Sąjungos institucijoms ( 10 ), todėl jį galima ginčyti siekiant panaikinimo ( 11 ).

29. Todėl šis ieškinys yra priimtinas.

B – Dėl esmės

30. Komisija pateikia du ieškinio pagrindus, paremtus ESS 13 straipsnio 2 dalies, SESV 218 straipsnio 2–4 dalių ir institucinės pusiausvyros principo pažeidimu, o pateikiant pirmąjį pagrindą dar nurodytas ir SESV 295 straipsnis. Kadangi šie pagrindai susiję, o tai kai kurias įstojusias į bylą valstybes paskatino prie antrojo ieškinio pagrindo nurodyti su pirmuoju susijusius argumentus, nagrinėsiu juos kartu.

1. Šalių argumentai

31. Komisija teigia, kad derybinių nurodymų A skirsnyje numatyta išsamia procedūra Tarybai suteikiama didesnė kompetencija, nei jai numatyta SESV 218 straipsnio 2–4 dalyse. Vienašališkai nustatydama tokią procedūrą Taryba iš tiesų siekė nustatyti sau naują kompetenciją ir įpareigojimus Komisijai, kurie nėra grindžiami minėtomis ESV sutarties nuostatomis.

32. Komisija paaiškina, kad SESV 218 straipsnio 4 dalyje specialiajam komitetui suteikiamas tik konsultacinis vaidmuo, nes joje numatyta, kad derybos turi vykti konsultuojantis su šiuo komitetu. Aišku, specialusis komitetas gali pareikšti savo nuomonę įvairiais derybų aspektais. Tačiau ginčijamame sprendime esą nueita daug toliau, nes numatyta priimti „išsamias [Sąjungos] derybines pozicijas“, kurios turėjusios būti privalomos.

33. Komisija pažymi, jog institucinės pusiausvyros principas reiškia, kad kiekviena institucija savo kompetenciją įgyvendina paisydama kitų institucijų kompetencijos.

34. Parlamentas pažymi, kad Taryba turi galimybę parengti derybinius nurodymus, kurie gali būti naudingi jai siekiant bendrų tikslų. Vykstant deryboms šie nurodymai yra skirti orientuoti derybininką, kad jis pasiektų rezultatą, galintį atitikti Tarybos lūkesčius. Be to, Parlamentui suteikiama pritarimo teisė leidžia jam pateikti Tarybai ir derybininkui savo pastabas dėl būsimo susitarimo turinio.

35. Parlamento teigimu, tai, kad pagal SESV 218 straipsnio 5 dalį vien Taryba yra atsakinga už sprendimą, kuriuo leidžiama pasirašyti susitarimą, neturi didelio poveikio derybų eigos klausimui. Nei Parlamentui, nei Tarybai vykstant deryboms neleidžiama atlikti aktyvaus pagrindinio vaidmens, kėsinantis į derybininko prerogatyvas. Visų pirma Taryba negali savo pačios ar savo paskirto specialiojo komiteto vardu per derybas prisiimti sprendimų priėmėjos vaidmens. Derybininkui vedant derybas, specialusis komitetas atlieka tik konsultacinį vaidmenį.

36. Parlamentas paaiškina, kad derybų dėl tarptautinių susitarimų etapu Komisija atlieka savarankišką ir pagrindinį vaidmenį, kol pasiūlo Tarybai sudaryti susitarimą. Taigi SESV 218 straipsnyje numatyta sistema yra nuosekli, nes Komisija rekomenduoja pradėti derybas ir paskui jas veda. Komisija prisiima atsakomybę siūlyti Tarybai pasirašyti ir tuomet sudaryti susitarimą tik pasibaigus deryboms.

37. Taryba teigia, kad nė viena SESV 218 straipsnio nuostata neleidžia patvirtinti teiginio, kad ji negali į derybinius nurodymus įtraukti tam tikros procedūrinės tvarkos, kai suteikia Komisijai leidimą pradėti derybas. Sąvoka „derybiniai nurodymai“ yra bendro pobūdžio ir jeigu ji negalėtų apimti procedūrinio pobūdžio nurodymų, SESV 218 straipsnio 4 dalis taptų neveiksminga.

38. Taryba mano, kad suteikdama Komisijai leidimą pradėti derybas ji turi įvertinti, ar būtina kartu pateikti derybinius nurodymus, tam tikrą procedūrinę tvarką ir specialiąsias instrukcijas derybininkui.

39. Taryba paaiškina, kad procedūrinė tvarka, pateikiama kartu su nagrinėjamais derybiniais nurodymais, yra susijusi tik su Komisijos, kaip derybininkės, ir derybas turinčio stebėti specialiojo komiteto santykiais. Nė viena Sutarties nuostata nedraudžia jai į derybinius nurodymus įtraukti tokių procedūrinių taisyklių.

40. Tarybos teigimu, specialiajame komitete apibrėžta pozicija skirta tapti konkrečiais derybiniais nurodymais, o pastarieji skirti padėti derybininkui, ir tai nereiškia, kad Komisija turi kokią nors pareigą pasiekti šiuose nurodymuose apibrėžtomis gairėmis rekomenduojamą rezultatą.

41. Taryba pažymi, kad šioje byloje ginčijamos nuostatos yra nepakeičiamas procedūros, kuria reikia vadovautis, pagrindas ir jų dalinis panaikinimas yra neįmanomas. Iš tiesų panaikinus derybinių nurodymų 2 straipsnio antrąjį sakinį ir A skirsnį būtų iš esmės pakeistas visas leidimo turinys, atsižvelgiant į paties ginčijamo sprendimo ir jo priedo struktūrą, nes šios nuostatos yra nedalomos.

42. Čekijos Respublika pažymi, kad aktyvų Tarybos dalyvavimą derybose dėl tarptautinio susitarimo lemia SESV 218 straipsnio 2–4 dalių tekstas. Tarybos įgaliojimai priimti derybinius nurodymus ir numatyti Komisijai pareigą vesti derybas konsultuojantis su specialiuoju komitetu reiškia, kad vykstant deryboms Komisija ir Taryba turi nuolat koordinuoti savo veiksmus.

43. Kiek tai susiję su derybinių nurodymų turiniu ir taikymo sritimi, Čekijos Respublika nurodo, kad SESV 218 straipsnio tekste Tarybos galimybė priimti šiuos nurodymus niekaip neribojama ir nedraudžiama į šiuos nurodymus įtraukti procedūrinių taisyklių.

44. Ji taip pat teigia, kad leidimą apibrėžti išsamias derybines pozicijas lemia specialiojo komiteto padėtis ir vaidmuo, o nurodymai turi būti kaip gairės, kad derybos būtų rezultatyvios. Komisija, kaip derybininkė, yra suinteresuota atsižvelgti į šiuos nurodymus ir neleisti susiklostyti tokiai padėčiai, kuriai esant Taryba atsisakytų patvirtinti derybų rezultatą ir dėl to kiltų visi su tuo susiję neigiami padariniai.

45. Danijos Karalystė mano, kad, atsižvelgiant į Tarybai suteiktą vaidmenį ir jos kompetenciją leidimo suteikimo, derybų dėl tarptautinių susitarimų sudarymo inicijavimo, priėmimo, leidimo ir sudarymo srityje, ji turi turėti tam tikrą vaidmenį per derybas.

46. Ji mano, kad SESV 218 straipsnis suponuoja nuolatinį Tarybos ir derybininko dialogą, kuris gali pasireikšti derybiniais nurodymais ir specialiojo komiteto, su kuriuo reikia konsultuotis vedant derybas, paskyrimu. Be to, galimybė duoti derybininkui nurodymus nėra apribota kokiu nors konkrečiu derybų proceso etapu.

47. Vokietijos Federacinė Respublika teigia, kad Komisija nėra atleidžiama nuo pareigos gauti Tarybos leidimą prieš iš esmės nukrypdama nuo derybiniuose nurodymuose esančių „instrukcijų“. Jau vien dėl to ji privalo įvykdyti minėtuose nurodymuose numatytus ataskaitų teikimo įpareigojimus. Ši išvada darytina ir iš ESS 13 straipsnio 2 dalyje įtvirtinto lojalaus bendradarbiavimo principo.

48. Ji tvirtina, kad nagrinėjamoje srityje valstybių narių turimos specializuotos žinios nebūtų pakankamai panaudojamos, jeigu Komisijai pavyktų primesti savo valią vesti derybas visiškai savarankiškai, neatsižvelgiant į Tarybą ar valstybes nares.

49. Vokietijos Federacinė Respublika taip pat pabrėžia, kad SESV 218 straipsnio 4 dalyje nėra jokios nuostatos, kuri patvirtintų teiginį, kad šioje nuostatoje yra leidžiamos tik instrukcijos, susijusios su derybų turiniu, tačiau ne su tuo, kaip jas vesti. Šitaip aiškinant šią nuostatą ji netektų veiksmingumo.

50. Prancūzijos Respublika mano, kad, nepažeidžiant ESS 13 straipsnio 2 dalies, SESV 218 straipsnio ar institucinės pusiausvyros principo, derybiniuose nurodymuose galima numatyti, kad išsamias Sąjungos derybines pozicijas apibrėžtų specialusis komitetas arba Taryba.

51. Ji mano, kad derybiniuose nurodymuose nebūtinai apibrėžiami tik strateginiai sprendimai ir esminiai tikslai, kuriuos reikia ginti per derybas, ir kad į juos galima įtraukti tam tikrus procedūrinius reikalavimus. Iš tiesų sąvoka „derybiniai nurodymai“ yra bendro pobūdžio ir nė viena SESV 218 straipsnio 4 dalies nuostata neleidžia apriboti jos taikymo srities.

52. Prancūzijos Respublika dar nurodo, kad derybinių nurodymų A skirsnyje Tarybai ar specialiajam komitetui nesuteikiami jokie įgaliojimai, o Komisijai nenustatoma jokia pareiga, kuri neišplauktų iš SESV 218 straipsnio 2–4 dalių ir lojalaus bendradarbiavimo principo. Atvirkščiai, šių nurodymų A skirsnyje ESV sutarties nuostatomis Tarybai suteikti įgaliojimai yra tiksliau išreiškiami.

53. Kiek tai susiję su nagrinėjamuose derybiniuose nurodymuose numatyta konsultavimosi su specialiuoju komitetu tvarka, Prancūzijos Respublika pažymi, kad šią tvarką turi apibrėžti ne Komisija. Tad, kadangi pagal SESV 218 straipsnio 4 dalį Taryba gali nuspręsti, kad derybos būtų vedamos konsultuojantis su specialiuoju komitetu, ji taip pat gali nustatyti konsultavimosi su šiuo komitetu tvarką. Be to, derybiniuose nurodymuose numatant, kad Taryba gali patvirtinti išsamias derybines pozicijas, tik primenama Tarybos teisė bet kada patikslinti šiuos nurodymus.

54. Lenkijos Respublika mano, kad leidimo pradėti derybas suteikimas ir derybinių nurodymų priėmimas yra labai glaudžiai susiję, nes galiausiai susitarimas gali būti pasirašytas ir sudarytas Sąjungos vardu tik jeigu bus pasiektas Tarybai priimtinas derybų rezultatas. Taigi neišvengiamai būtina, kad nuo to momento, kai nurodymai pateikiami derybininkui, Taryba galėtų nustatyti jų ribas ir nurodyti derybų vedimo sąlygas.

55. Ji tvirtina, kad Tarybai norint veiksmingai įgyvendinti savo funkciją apibrėžti politikos kryptis, tarp jų ir išorės politikos kryptį, į sprendimą, kuriuo leidžiama pradėti derybas, ir prie jo pridėtus derybinius nurodymus turi būti galima įtraukti procedūrinio pobūdžio instrukcijas.

56. Be to, Lenkijos Respublika pažymi, kad Tarybos įgaliojimai yra nuolatinio pobūdžio ir kad jie neapsiriboja vienkartiniu derybinių nurodymų, pridėtų prie sprendimo, kuriuo yra leidžiama pradėti derybas, pateikimu.

57. Švedijos Karalystė mano, kad Taryba turi turėti galimybę pirmiausia parengti išsamesnius derybinius nurodymus, kad nurodytų Komisijai kryptį, kuria ši galėtų vadovautis. Tuomet vykstant deryboms specialusis komitetas tęsia Tarybos darbą ir yra Komisijos ir Tarybos bendradarbiavimo platforma.

58. Ji pažymi, kad nė viena SESV 218 straipsnio nuostata nekliudo Tarybai į derybinius nurodymus įtraukti procedūrinių nuostatų, kai Komisijai yra duodamas leidimas pradėti derybas Sąjungos vardu. Jeigu būtų buvę ketinta apriboti Tarybos įgaliojimus, kad ji priimtų derybinius nurodymus tik tam tikrais klausimais, minėto straipsnio tekste šiuo atžvilgiu būtų įrašyta aiški nuostata. Tačiau bendras sąvokos „derybiniai nurodymai“ pobūdis leidžia manyti, kad SESV 218 straipsniu nesiekta apriboti Tarybos teisės priimti derybinių nurodymų materialinio pobūdžio klausimais.

59. Švedijos Karalystė pabrėžia, kad šioje byloje derybiniuose nurodymuose esančiomis procedūrinėmis nuostatomis siekiama užtikrinti, kad Taryba ir Komisija veiksmingai keistųsi informacija, nes tai yra būtina sąlyga, kad Taryba galėtų įgyvendinti savo įgaliojimus pataisyti arba papildyti derybinius nurodymus vykstant deryboms. Toks informacijos srautas taip pat yra būtinas, kad konsultacijos specialiajame komitete vyktų tinkamomis sąlygomis ir kad Sąjunga per derybas galėtų pritaikyti savo pozicijas.

60. Jungtinė Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystė teigia, kad SESV 218 straipsnio 4 dalyje Tarybai leidžiama į derybinius nurodymus įtraukti procedūrines taisykles. Minėtos nuostatos tekste nėra nieko, kas draustų į šiuos nurodymus įtraukti procedūrines taisykles, susijusias, pavyzdžiui, su konsultacijomis su specialiuoju komitetu. Be to, jeigu derybiniai nurodymai negalėtų būti susiję ir su procedūriniais dalykais, tuomet tai prieštarautų SESV 218 straipsnio 4 dalies tikslui ir veiksmingumui.

61. Jungtinė Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystė priduria, kad Tarybai būtinai gali reikėti būti informuotai apie įvykius, kad ji galėtų tinkamai ir veiksmingai įgyvendinti savo įgaliojimus, kurie jai suteikti pagal SESV 218 straipsnio 4 dalį. Taip visų pirma būna vykstant deryboms, per kurias yra didesnė rizika, kad bus sunku susitarti su kita šalimi.

62. Ji mano, kad specialusis komitetas akivaizdžiai atlieka tam tikrą vaidmenį per derybas. Jį šiuo tikslu paskyrė Taryba ir Komisija privalo su juo konsultuotis. Taigi specialusis komitetas turi turėti teisę pareikšti pastabas dėl pozicijų, kurios turi būti patvirtintos per derybas. Be to, Taryba gali priimti derybinius nurodymus ar pakeisti esamus derybinius nurodymus bet kuriuo nagrinėjamo proceso etapu.

63. Jungtinė Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystė teigia, kad ginčijamas sprendimas teisingai atspindi SESV 218 straipsnyje įtvirtintą institucinę pusiausvyrą, taigi nėra taip, kad nebūtų lojalaus bendradarbiavimo, kaip jis suprantamas ESS 13 straipsnio 2 dalyje. Iš tiesų vykstant deryboms Taryba ir jos paskirtas specialusis komitetas abu turi atlikti Sutartyje numatytą vaidmenį.

64. Jeigu ieškinys būtų patenkintas visas arba iš dalies, Jungtinė Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystė pritaria Tarybos pateiktiems reikalavimams, susijusiems su galimo panaikinimo padariniais. Nėra jokio pagrindo palikti galioti ginčijamo sprendimo padarinių, jeigu jis būtų panaikintas.

2. Analizė

a) Principai

i) Kas yra „derybiniai nurodymai“?

65. Pagal ESV sutartį „Taryba gali duoti nurodymus ( 12 ) derybininkui [šioje byloje – Komisijai ( 13 )]“ (išskirta mano) ( 14 ).

66. Visų pirma apskritai (ir administracinėje teisėje) nurodymas – tai norma, kuria remdamasi diskreciją turinti institucija pati sau arba kitai institucijai nurodo, kaip reikia elgtis įgyvendinant šią diskreciją ( 15 ).

67. Šią apibrėžtį atitinka SESV 218 straipsnio 4 dalyje vartojama „nurodymų derybininkui“ sąvoka, o SESV 288 straipsnyje vartojamo žodžio „direktyva“ apibrėžtis yra akivaizdžiai kitokia: „direktyva yra privaloma kiekvienai valstybei narei, kuriai ji skirta, rezultato, kurį reikia pasiekti, atžvilgiu, bet nacionalinės valdžios institucijos pasirenka jos įgyvendinimo formą ir būdus“. Su tarptautinėmis derybomis susiję Tarybos nurodymai skiriami ne valstybėms narėms, o Komisijai; priešingai nei direktyvų, kaip jos suprantamos SESV 288 straipsnyje, atveju, derybinių nurodymų nereikia skelbti, savaime suprantama, todėl, kad taip būtų atskleista Sąjungos veikimo kryptis kitos šalies atžvilgiu ir tai galėtų pakenkti Komisijos derybinei pozicijai ( 16 ).

68. Kraštutiniu atveju tarp nurodymų ir direktyvų galima įžvelgti vienintelį bendrumą – derybiniai nurodymai taip pat suteikia Komisijai „galimybę pasirinkti formą ir būdus“, nes jais Komisiją galima tik orientuoti kaip derybininkę jai vedant derybas. Galima teigti, kad jeigu būtų kitaip, veikiau eitų kalba ne apie derybinius „nurodymus“, bet apie „diktatą“ ( 17 ), o tai niekaip neatspindėtų Sutartyse ( 18 ) ir Teisingumo Teismo praktikoje nuo pat 1958 metų ( 19 ) numatytos institucinės pusiausvyros. Iš tiesų „deryboms reikalingas lankstumas ir prisitaikymas, todėl atrodo sunku iš anksto susaistyti vykdomosios institucijos diskreciją“ ( 20 ).

69. SESV 218 straipsnyje numatyta institucinė pusiausvyra tarptautinių susitarimų srityje yra artima Sutartyje numatytai pusiausvyrai reglamentų, direktyvų ir sprendimų priėmimo srityje, nes pagal SESV 218 straipsnio 3 dalį „Komisija <...> teikia rekomendacijas Tarybai“. Tai Komisija, kaip ir pagal kitas Sutarties nuostatas, turi teisę inicijuoti Sąjungos akto priėmimą. Ir tai ji, o ne Taryba turi iš anksto išnagrinėti Sąjungos galimybę su viena ar keliomis trečiosiomis šalimis sudaryti konkrečios srities tarptautinį susitarimą.

70. Be to, paprastai Komisija siūlo Tarybai patį derybinių nurodymų projektą ir prideda jį prie rekomendacijos pradėti derybas ( 21 ).

71. Taigi, mano nuomone, derybiniai nurodymai yra gairės, kuriose derybininkui (šiuo atveju – Komisijai) siekiama išdėstyti bendruosius tikslus, kuriuos jis turi stengtis pasiekti per derybas.

72. Be to, kaip teisingai yra pažymėjęs Bendrasis Teismas ( 22 ), „galimo nurodymų, kuriuos Taryba gali duoti Komisijai, šiai vedant derybas pagal EB 300 straipsnio 1 dalį [dabar – SESV 218 straipsnį], nesilaikymo pasekmė paprastai yra Tarybai priklausantis priimti sprendimas sudaryti susitarimą arba jo nesudaryti. Taigi iš esmės tokie nurodymai nepriskiriami prie normų, į kurias atsižvelgiant reikia vertinti Komisijos veiksmų, atliktų vedant tarptautines derybas, teisėtumą, jeigu tik šiuos veiksmus galima apskųsti“.

73. Atsižvelgiant į tai, kaip bus matyti toliau, specialiojo komiteto, kurį gali paskirti Taryba, vaidmuo yra analogiškas derybinių nurodymų vaidmeniui – jis turi orientuoti Komisiją jai dirbant savo darbą, SESV 218 straipsnio 4 dalyje nurodant, kad „su [specialiuoju komitetu] privaloma konsultuotis vedant derybas“ (išskirta mano).

ii) Ar tokiuose derybiniuose nurodymuose, kaip nagrinėjamieji šioje byloje, gali būti procedūrinių nuostatų?

74. A skirsnyje yra keturi punktai, kuriuose apibūdinti derybinių pozicijų apibrėžimo, informavimo ir veiksmų derinimo ypatumai, kurių reikia paisyti per nagrinėjamas derybas. Jame nurodyti „dalyviai“ yra Komisija, Taryba ir specialusis komitetas, sudarytas šioms deryboms stebėti, šiuo atveju tai yra „Aplinkos darbo grupė“. Iš minėto skirsnio visų pirma matyti, kad Komisija privalo nuolat informuoti Tarybą apie derybų tvarkaraštį ir temas, po kiekvienos sesijos atsiskaityti Tarybai apie derybų rezultatus ir informuoti Tarybą bei konsultuotis su specialiuoju komitetu visais svarbiais klausimais, galinčiais kilti per derybas. Be to, minėtame skirsnyje numatyta, kad prireikus specialusis komitetas arba Taryba apibrėžia išsamias derybines pozicijas ir kad prieš kiekvieną derybų sesiją specialusis komitetas susirenka į posėdį visų pirma tam, kad apibrėžtų derybines pozicijas arba gaires.

– Įvadas

75. Pirmiausia noriu pažymėti, kad, priešingai klaidingam kai kurių valstybių narių įsivaizdavimui, Komisija tikrai nesilaiko pozicijos, kad specialiajam komitetui ir (arba) Tarybai nereikia suteikti jokio vaidmens ar kad jai pačiai netenka jokia pareiga. Aišku, kad Komisija niekada neketino veikti „izoliuotai“ ( 23 ).

76. Be to, daugumoje įstojimo į bylą paaiškinimų veikiau kalbama apie pagrįstą kai kurių nagrinėjamuose derybiniuose nurodymuose esančių procedūrinių nuostatų pobūdį, neatsižvelgiant į tai, kad Komisijos kaltinimas niekaip nesusijęs su konkrečiomis A skirsnio taisyklėmis ir kad juo, remiantis SESV 218 straipsnio 2–4 dalimis, ginčijama pati Tarybos kompetencija priimti šias procedūrines taisykles, nepaisant to, ar jos yra pagrįstos, ar ne.

77. Sprendimas Komisija / Taryba (C‑114/12, EU:C:2014:2151), apie kurį jau kalbėjau nagrinėdamas šio ieškinio priimtinumą, nepateikia informacijos dėl SESV 218 straipsnio 4 dalies aiškinimo šioje byloje. Atsižvelgiant į tai, šiame sprendime nagrinėti Tarybos priimti derybiniai nurodymai buvo gerokai mažiau išsamūs, nei nagrinėjamieji šioje byloje (žr. minėto sprendimo 32 ir 33 punktus), nors šioje byloje nagrinėjami nurodymai, kuriuos sudaro 4 puslapiai, ir ne tokie išsamūs kaip TTIP derybiniai nurodymai, išdėstyti 18-oje puslapių ( 24 ).

– Atsakymas į klausimą

78. Laikausi nuomonės, kad, remdamasi SESV 218 straipsnio 2–4 dalimis, Taryba negali vienašališkai primesti Komisijai išsamios procedūros vedant derybas dėl tarptautinio susitarimo ( 25 ).

79. Aišku, gali būti pagrįsta susitarti dėl institucijų tarpusavio bendradarbiavimo tvarkos, visų pirma vedant tarptautines derybas, tačiau tokiu atveju dėl jos reikia tartis tarpinstituciniais susitarimais ( 26 ), o ne vienai institucijai vienašališkai primetant sprendimą kitai ar kitoms institucijoms. Iš tiesų „tarpinstitucinių susitarimų technika sukonkretinamas [institucinės pusiausvyros] ir lojalaus bendradarbiavimo principų tarpusavio papildomumas ( 27 )]. Pasidalijamosios trijų politinių institucijų kompetencijos srityse tarpinstituciniu susitarimu galima nustatyti gerąją patirtį, užkirsti kelią konfliktams ir svarbiausia išlaikyti institucinę pusiausvyrą“ ( 28 ).

80. Be to, tokia veiksmų tvarka yra aiškiai numatyta SESV 295 straipsnyje, kuriame nurodyta, kad „Europos Parlamentas, Taryba ir Komisija konsultuojasi tarpusavyje ir bendru susitarimu numato savo bendradarbiavimo būdus. Tuo tikslu jos gali, vadovaudamosi Sutartimis, sudaryti tarpinstitucinius susitarimus, kurie gali būti privalomojo pobūdžio“.

81. Pavyzdžiui, kai Komisija siekė patikslinti SESV 218 straipsnio 10 dalyje įtvirtintą pareigą informuoti Parlamentą, ji sudarė pagrindų susitarimą su juo. Remiantis šiuo susitarimu, sudarytu 2010 m., „kai Komisija siūlo Tarybai patvirtinti derybinių nurodymų projektą, ji tuo pat metu pateikia šį projektą ir Parlamentui“ ( 29 ). Be to, jame numatyta, kad „iki susitarimo parafavimo Komisija reguliariai ir nedelsdama informuoja Parlamentą apie derybų eigą ir paaiškina, ar į derybinius tekstus buvo įtraukti Parlamento komentarai ir kokiu būdu, o jei ne – kodėl“ ( 30 ).

82. Taigi, priešingai nei Taryba šioje byloje, Parlamentas, sudarydamas minėtą tarpinstitucinį susitarimą, atidžiai atsižvelgė į absoliučią būtinybę paisyti Komisijos, kaip derybininkės, vaidmens ir į kiekvienoms deryboms reikalingą laisvę.

83. Tokį susitarimą galėjo sudaryti Komisija ir Taryba arba visos trys institucijos ( 31 ), nes SESV 295 straipsnyje visoms trims jame nurodytoms institucijoms suteikiama galimybė „bendru sutarimu [numatyti] savo bendradarbiavimo būdus“. Be to, nesuprantu, kaip (Tarybos teigimu) trijų institucijų (ar juo labiau dviejų institucijų) dalyvavimas tokiame susitarime pakenktų SESV 218 straipsnyje nustatytai institucijų pusiausvyrai.

84. Be to, kaip pabrėžė Teisingumo Teismas, tokia nuostata, kaip numatytoji SESV 218 straipsnyje (arba anksčiau – EEB 228 straipsnyje, kuris po Amsterdamo sutarties tapo EB 300 straipsniu), sutarčių sudarymo srityje yra savarankiška ir bendra konstitucinio pobūdžio norma, nes pagal ją Sąjungos institucijoms suteikiama apibrėžta kompetencija ir siekiama nustatyti šių institucijų pusiausvyrą ( 32 ).

85. Teisingumo Teismas pridūrė, kad „kompetencija sudaryti susitarimus <…> Tarybai suteikiama „paisant Komisijai šioje srityje pripažintos kompetencijos“ ( 33 ).

86. Taigi institucijoms privaloma griežtai paisyti šios pusiausvyros, kad viena institucija niekaip nepažeistų kitos institucijos kompetencijos.

87. Laikausi nuomonės, kad derybiniuose nurodymuose nustatydama procedūrą, dėl kurios Komisija neteko būtinos laisvės derėtis dėl nagrinėjamo tarptautinio susitarimo, ir primesdama Komisijai šią procedūrą jai skirtu sprendimu Taryba pažeidė Komisijos įgaliojimus.

88. Tai darydama, priešingai nei minėtu tarp Parlamento ir Komisijos susiklosčiusiu atveju, Taryba vienašališkai ( 34 ) nustato ir informacijos sklaidos, ir pozicijų ar gairių, kurios turi būti patvirtintos per derybas, pateikimo formą ir dažnumą taip, kad pavirsta tikra derybininke.

89. Iš tiesų manau, kad derybiniai nurodymai turi būti susiję su strateginiais sprendimais ir esminiais tikslais, kuriuos reikia ginti per derybas, kitaip tariant, su teksto, dėl kurio reikia derėtis, turiniu.

90. Tačiau derybiniais nurodymais derybininkui ( 35 ), šiuo atveju – Komisijai, kuri, be kita ko, yra kompetentinga pati nustatyti konsultavimosi su specialiuoju komitetu, kurį Taryba paskyrė remdamasi SESV 218 straipsnio 4 dalimi, tvarką, negalima nustatyti konkrečių procedūrų.

iii) „Derybiniai nurodymai“ ir buvimas derybininku

91. Kaip teisingai pažymėjo Komisija, ESS 13 straipsnio 2 dalimi, pakeista Lisabonos sutartimi (žr. šios išvados 188 punktą) ( 36 ), kodifikuojama Teisingumo Teismo praktika, o Teisingumo Teismas dėl Tarybos jau yra pripažinęs, kad „iš Sutartimi nustatytos sistemos teksto ir struktūros išplaukia, kad Taryba negali išvengti [Sutartyje] nustatytų taisyklių“ ir kad „ji negali laikytis alternatyvios procedūros, pavyzdžiui, priimdama aktą, kuris nėra konkrečiam etapui numatytas sprendimas arba yra priimtas ne pagal taikomose nuostatose nustatytas sąlygas“ ( 37 ).

92. Tačiau derybinių nurodymų A skirsnyje Taryba kelis kartus minima kaip tikra derybų dalyvė ( 38 ), ir taip pažeidžiama SESV 218 straipsnyje numatyta institucinė pusiausvyra. Iš tiesų nuo tada, kai Taryba leidžia Komisijai pradėti derybas, šioms vykstant jai negali būti suteikta tiesioginė sprendimų priėmimo funkcija. Juo labiau tai taikoma specialiajam komitetui ( 39 ), kuris tėra konsultacinis organas.

93. Jeigu konsultacijos su specialiuoju komitetu gali padėti Komisijai nustatyti, ar tam tikros būsimo susitarimo nuostatos gali gauti Tarybos politinį palaikymą, Komisijai reikia nuspręsti, kaip įtraukti šį elementą į vykstančias derybas.

94. Tikrai, kaip pažymi P. Eeckhout ( 40 ), „[t]he Commission conducts the negotiations in accordance with directives <...> [t]hat does not mean that the Commission has a free hand in the negotiations. Through the ‘special committees’, consisting of national governments representatives, the Council machinery keeps a close eye on how the negotiations are evolving. The Commission is therefore often a double negotiator: both with the other party to the negotiations and with Member States’ representatives or the Council itself“.

95. Vis dėlto, kaip teisingai pažymi I. MacLeod, I. D. Hendry ir S. Hyett ( 41 ), EB sutarties tekste nurodant „konsultuodamasi su specialiais komitetais, Tarybos paskirtais padėti jai atlikti šią [derybininkės] užduotį“, pabrėžiama „the pre-eminent role of the Commission in any negotiation: the committee does not give the Commission direct instructions, and the Treaty does not imply that the committee, or its representatives, may be present during the face to face negotiations, at least when the agreement relates only to matters within the competence of the Community under the Treaty. But the Commission is under an obligation to consult the committee. It would be unlikely to ignore its views: the results of any negotiation have to be acceptable to the Council, so there would be little point in the Commission side-stepping any committee set up to assist in the negotiations“ (išskirta mano).

96. Kiek tai susiję su žodžiais „within the framework of [such directives as the Council may issue]“ ( 42 ), minėti autoriai pagrįstai priduria, kad „[a]lthough the Commission’s negotiating discretion is limited by the directives of the Council, the Commission’s basic discretion as negotiator remains: the Council may issue ‘directives’, but it may not seek to regulate the conduct of the negotiations on a line-by-line basis“ (išskirta mano) ( 43 ).

97. Taip pat sutinku su P. Eeckhout ( 44 ), kuris nurodo, kad „[n]otwithstanding such supervision by the Council, the negotiation of international agreements does amount to a significant Commission prerogative. The Commission is generally in a position to try to find a common denominator of the, often varying, interests of the Member States. Moreover, in some cases the Commission can be quite deft in the use of its authority to negotiate. Two examples, both from the Uruguay Round negotiations leading to the establishment of the WTO, illustrate this“.

98. Jeigu derybiniai nurodymai negali paversti Tarybos tikrąja derybininke, juo labiau pagal šiuos nurodymus tikruoju derybininku negali tapti SESV 218 straipsnio 4 dalyje numatytas specialusis komitetas.

99. Kaip nurodyta tame straipsnyje, šis specialusis komitetas atlieka tik konsultacinę funkciją, „su [juo] privaloma konsultuotis vedant derybas“.

100. Manau, kad tai aiškiai prieštarauja ginčijamo sprendimo papildymo-priedo A skirsniui, kuriame specialiajam komitetui suteikiami įgaliojimai vedant derybas priimti sprendimus, nes jo 1 punkte jam numatyta galimybė apibrėžti „išsamias Sąjungos derybines pozicijas“, o 3 punkte nurodyta, kad „specialusis komitetas posėdžiauja prieš kiekvieną derybų sesiją siekdamas nustatyti esminius klausimus ir atitinkamais atvejais apibrėžti derybines pozicijas ar gaires“.

101. Per posėdį Jungtinė Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystė primygtinai teigė, kad Komisija turi tik „konsultuotis“ su specialiuoju komitetu ir neprivalo jam „paklusti“. Nesuprantu, kaip suderinti šią poziciją su šio komiteto galiomis apibrėžti išsamias derybines pozicijas. Per tą patį posėdį Taryba sutiko, kad komitetas negali pateikti derybinių nurodymų (šios išimtinės galios suteiktos Tarybai), ir visi sutarė, kad šis komitetas nebalsuoja, be to, jis neturi jokių balsavimo taisyklių, o mano nuomone, šie teiginiai prieštarauja pačiam ginčijamo sprendimo tekstui, pagal kurį šis komitetas gali apibrėžti išsamias derybines pozicijas.

iv) SESV 218 straipsnis, atsižvelgiant į institucinės pusiausvyros principą

102. Šis griežtas Tarybos ir Komisijos atitinkamos kompetencijos atribojimas įgyvendinant SESV 218 straipsnį visiškai atitinka Teisingumo Teismo praktiką, kurioje pabrėžiama „įgaliojimų pusiausvyros“ ( 45 ), „įgaliojimų paskirstymo institucijoms“ ( 46 ), „valdžios funkcijų pasidalijimo sistemos ir institucinės pusiausvyros“ ( 47 ), taip pat „institucinio statuso“ ( 48 ) arba „institucijų sistemos“ ( 49 ) svarba, pabrėžiant, kad institucinė pusiausvyra yra „būdinga Bendrijos institucinei struktūrai“ ( 50 ).

103. Iš tiesų remiantis teismų praktika „pagal institucinės pusiausvyros principą <...> kiekviena institucija vykdo savo įgaliojimus nepažeisdama kitų institucijų įgaliojimų“ ( 51 ). Institucinė pusiausvyra yra ne kas kita kaip klasikinio suteiktų įgaliojimų (paisymo) principo išraiška, o lojalaus bendradarbiavimo principą galima laikyti priemone, leidžiančia geriau pritaikyti institucinės pusiausvyros paisymo teisminę kontrolę ( 52 ). Kaip teisingai pažymi J.‑P. Jacqué ( 53 ), institucinė pusiausvyra „susijusi <...> su tuo, kad Bendrijos institucinė struktūra yra grindžiama įgaliojimų paskirstymu skirtingoms institucijoms“.

104. Kaip jau pažymėjau ( 54 ), šį principą Teisingumo Teismas yra nurodęs dėl anksčiau galiojusio EEB 228 straipsnio (vėliau tapusiu EB 300 straipsniu, o dabar – SESV 218 straipsniu) ( 55 ), kai pripažino, kad „sutarčių sudarymo srityje šis straipsnis yra savarankiška ir bendra konstitucinio pobūdžio norma, nes ja Bendrijos institucijoms nustatyta apibrėžta kompetencija. Siekiant nustatyti šių institucijų pusiausvyrą, jame numatyta, kad dėl Bendrijos ir vienos ar kelių valstybių susitarimų derasi Komisija, o sudaro juos Taryba, Sutartyje numatytais atvejais pasikonsultavusi su Europos Parlamentu. Tačiau kompetencija sudaryti susitarimus Tarybai suteikta „paisant Komisijai šioje srityje pripažintos kompetencijos“.

105. Ta pati taisyklė (a fortiori) taikoma specialiajam komitetui. Tačiau jam (kaip ir Tarybai) suteikus galimybę apibrėžti „išsamias derybines pozicijas“, per derybas sukeliančias privalomus padarinius, pakeičiama institucijų pusiausvyra, nes Taryba arba specialusis komitetas tampa pagrindiniu Sąjungos derybų proceso dalyviu, o Komisija – nebe politiškai atsakinga derybininkė, nes atlieka antrinį atstovės ar Tarybos arba specialiojo komiteto įgaliotinės vaidmenį. Be to, reikia pažymėti skirtumą tarp „išsamių derybinių pozicijų“ ir „derybinių nurodymų“, nes šių pozicijų negalima laikyti paprastais derybinių nurodymų „pakeitimais“. Reikia pabrėžti, kad nors Taryba gali priimti ir keisti derybinius nurodymus, Sutartyje tokia galimybė nenumatyta specialiajam komitetui, todėl juo labiau stebina tai, kad jis gali priimti „išsamias derybines pozicijas“.

106. Sprendime Parlamentas / Taryba ( 56 ) (kuriame buvo nagrinėjamos Parlamento prerogatyvos), Teisingumo Teismas nutarė, kad „šios prerogatyvos yra vienas iš Sutartyse nustatytos institucinės pusiausvyros elementų. Iš tiesų Sutartyse nustatyta įgaliojimų paskirstymo tarp skirtingų Bendrijos institucijų sistema, suteikiant kiekvienai institucijai skirtą vaidmenį Bendrijos institucinėje struktūroje ir įgyvendinant jai patikėtas užduotis“.

b) Priešingi Tarybos ir valstybių narių argumentai

107. Norėčiau išanalizuoti keletą Tarybos ir valstybių narių argumentų.

i) Pirmasis argumentas

108. Taryba ir kai kurios valstybės narės ( 57 ) palaiko derybinių nurodymų A skirsnį remdamosi ESS 16 straipsniu, kuriame nurodyta, kad Taryba vykdo „politikos formavimo funkcijas“.

109. Šis argumentas neįtikina.

110. Iš tiesų pagal ESS 16 straipsnio 1 dalį šios „politikos formavimo funkcijos“ turi būti įgyvendinamos laikantis „Sutartyse nustatytų sąlygų“.

111. Be to, akivaizdu, jog ESS 16 straipsnio negalima aiškinti taip, kad šiomis aplinkybėmis politinis vaidmuo suteikiamas tik Tarybai, o kitoms institucijoms – ne. Juo labiau kad Taryba negali naudoti šio straipsnio kaip „vienodai tinkamo visiems atvejams“ ir pakankamo užpildyti „spragas“, su kuriomis ji susiduria kiekvieną kartą, kai mano, kad pagal kitą Sutarties nuostatą jai nesuteikiamas pakankamai svarbus vaidmuo.

112. Tarybai savo politinį vaidmenį tarptautinių susitarimų srityje leidžiama įgyvendinti tik etapais ir tvarka, aiškiai numatyta SESV 218 straipsnyje, kuris (kaip yra nurodęs Teisingumo Teismas) yra „savarankiška ir bendra norma“. Šis vaidmuo nėra menkas, nes Taryba jį įgyvendina (tačiau tuo šis įgyvendinimas ir apsiriboja) ( 58 ) priimdama sprendimą leisti arba neleisti pradėti derybas, galėdama pateikti derybininkui nurodymus (konkrečiai suprantamus kaip derybų strateginių sprendimų ir politinių tikslų gairės) ir, aišku, būdama įgaliota sudaryti susitarimą arba jo nesudaryti.

113. Per posėdį Čekijos Respublika tvirtino, kad būtų nepriimtina, jeigu Taryba turėtų atmesti tai, dėl ko suderėjo Komisija, nes tai kenktų Sąjungos tarptautiniam įvaizdžiui. Šiuo atžvilgiu primenu, kad paprastai pagal tarptautinius susitarimus suderėtas tekstas turi būti pateikiamas ratifikuoti institucijai (paprastai – parlamentui), kuri visiškai nedalyvavo derybose ir pati neturi galių duoti derybinių nurodymų.

114. Atrodo, pati Taryba pripažįsta, kad jos įgaliojimai neapima įgaliojimų įpareigoti Komisiją pateikti Tarybai šios norimą pasiūlymą, nes Taryba savo tripliko 25 punkte „neginčija, kad Komisija šiuo atžvilgiu yra visiškai atsakinga už derybas. Iš principo bet koks Komisijos per derybas priimtas sprendimas yra sankcionuojamas tik Tarybos priimtu sprendimu patvirtinti derybų rezultatą arba jo nepatvirtinti, jeigu Komisija pasibaigus procesui nuspręstų pateikti pasiūlymą“.

115. Šiomis aplinkybėmis J. Cloos, G. Reinesch, D. Vignes ir J. Weyland ( 59 ) pažymi, kad per derybas, po kurių buvo priimta Mastrichto sutartis, „svarbiausias Komisijos siūlymas buvo susijęs su 113 straipsnio komiteto įsitraukimo momentu ( 60 ). Iš tiesų Komisija siūlė žodžius „konsultuotis“ ( 61 ) pakeisti žodžiais „pasikonsultavus“ <...>. Šis pakeitimas būtų suteikęs Komisijai diskreciją ir ji būtų galėjusi pasikonsultuoti su 113 straipsnio komitetu vienintelį kartą, pradėdama derybas. Valstybės narės nenorėjo tam pritarti, manydamos, kad yra būtina, jog 113 straipsnio komitetas reguliariai stebėtų derybas, norint derybų pabaigoje išvengti nemalonių staigmenų <...>. Delegacijų palaiminimo nesulaukė ir kitas 113 straipsnio pakeitimas arba veikiau patikslinimas, kurį siūlė Tarybai pirmininkaujantis Liuksemburgas. Jis siūlė aiškiai nurodyti, kad „šio straipsnio taikymo srityse ir, nepažeidžiant [EEB] 228 straipsnio, Komisija išreiškia Bendrijos poziciją bendradarbiaudama su trečiosiomis šalimis, tarptautinėse organizacijose ir tarptautinėse konferencijose“. Šios pastraipos, kuri vis dėlto būtų savaime suprantama išimtinai Bendrijos kompetencijai priklausančioje srityje, <...> Mastrichto Europos Tarybai pateiktame tekste nebeliko. Šis panaikinimas buvo argumentuojamas tuo, kad nėra būtina aiškiai nurodyti to, kas savaime suprantama. Aišku, tikroji priežastis yra ta, kad prekybos srityje Komisija nebuvo pasitikima: iš tiesų kai kurios valstybės narės baiminosi, kad Komisija, padedama Teisingumo Teismo, nepasinaudotų bent menkiausia galimybe šioje srityje įgyvendinti savo plačius užmojus“.

116. Nagrinėjama byla apskritai, o Tarybos ir septynių valstybių narių pateiktos pastabos – konkrečiai rodo, kad po daugiau nei dvidešimties metų Komisija ir toliau nepasitikima ( 62 ).

117. Iš tiesų šioje byloje Taryba teigia, kad derybinių nurodymų (taigi ir specialiojo komiteto) esmė yra neleisti „politiškai nepriimtinos“ baigties, nes „šis rezultatas galėtų pakenkti paties susitarimo patvirtinimui“ ( 63 ).

118. Beje, būtent šiuo klausimu valstybės narės, pateikusios įstojimo į bylą paaiškinimus Tarybos reikalavimams palaikyti, pateikia daugiausia argumentų ( 64 ). Be to, šios valstybės narės pabrėžia, kad glaudus bendradarbiavimas, kurio reikalaujama pagal minėtus nurodymus, užtikrintų tinkamą derybų proceso eigą, atsižvelgiant į derybose aptariamą klausimą.

119. Kaip nurodo pati Taryba, šis argumentas yra politinio pobūdžio. Nors galimybe priimti derybinius nurodymus siekiama sumažinti Komisijos ir Tarybos nesutarimų riziką vykstant derybų procesui, vis dėlto šių įgaliojimų negalima aiškinti kaip panaikinančių Komisijos užduotį vesti derybas ir jos iniciatyvos teisę pasibaigus deryboms.

120. Jeigu Taryba nuspręstų nepatvirtinti susitarimo, ji pasinaudotų jai Sutartimis suteiktais įgaliojimais, kurie neapima jos teisės įpareigoti Komisijos būtinai pateikti pasiūlymą, kuriam pritartų reikalinga Tarybos narių dauguma.

121. Kitaip tariant, įgaliojimai formuoti politiką taip pat neapima įgaliojimų formuluoti pasiūlymo pasibaigus deryboms, nes tai priklauso daryti Komisijai.

ii) Antrasis argumentas

122. Remdamosi minėtu Tarybos argumentu, kai kurios valstybės narės teigia ( 65 ), kad A skirsnis ir Tarybos dalyvavimas derybose yra būtini siekiant užtikrinti jos, kaip galutinio sprendimo priėmėjos, vaidmenį susitarimo pasirašymo ir sudarymo etapu. Šis argumentas taip pat pateiktas siekiant patvirtinti Sąjungos kaip rimtos derybų partnerės patikimumą.

123. Net jei šiam teiginiui būtų galima pritarti (ir jį ginčyti) politiniu požiūriu, juo neatsižvelgiama būtent į institucinę pusiausvyrą, kurios konkrečiai siekiama SESV 218 straipsnyje, nustatant procesą ( 66 ), kuriame trims institucijoms – Komisijai, Tarybai ir Parlamentui – suteiktas aiškiai apibrėžtas vaidmuo.

124. Kaip teisingai pabrėžia Parlamentas, „SESV 218 straipsnio struktūrą reikia vertinti atsižvelgiant į jį visą, siekiant užtikrinti bendrą jo darną“ ( 67 ), o teiginys, kuriuo Tarybos vaidmuo pačiose derybose yra pateisinamas jai suteikta galutine teise sudaryti susitarimą ar jo nesudaryti, iš esmės pakeičia SESV 218 straipsnio struktūrą.

125. Šį argumentą anksčiau yra pateikusi Taryba (jos teisės tarnyba), kuri manė, kad prieš Komisijai per derybas prisiimant ikiteisinius įsipareigojimus (anglų k. pre-legal commitments) būtinas Tarybos leidimas, antraip Taryba prarastų bet kokią įtaką tikrajam sprendimų priėmimo procesui. Y. Devuyst ( 68 ) šiuo atžvilgiu teisingai pažymi, kad ši Tarybos (teisės tarnybos) pavartota sąvoka „pre-legal commitments“ Sutartyje nenumatyta ir kad ją įtraukus „atsirastų naujas, Sutartyse nenumatytas procedūrinis etapas <...>“. „Taip institucinė pusiausvyra būtų pakeista Tarybos naudai“, nes „logiška, kad už visus derybų etapus nuo jų pradžios iki susitarimo pasirašymo yra atsakinga Komisija. „Jeigu Taryba turėtų patvirtinti visus reikšmingus pre-legal commitments <...>, praktiškai nebereikėtų SESV 207 straipsnio 3 dalyje ir 218 straipsnyje numatytų specialių procedūrų, ir tai „Europos Sąjungą paverstų nepakenčiama derybų partnere“.

126. Be to, svarbu pabrėžti, kad Komisijos tikslas negali būti tik suderėti tokį tarptautinį susitarimą, kurį patvirtintų Taryba, ji turi suderėti tokį susitarimą, kuris geriausiai atitiktų Sąjungos interesus ( 69 ), prieš Komisijai siūlant Parlamentui pritarti susitarimui, kai tai ji privalo padaryti, ir prieš pateikiant jį Tarybai.

127. Šiuo atžvilgiu reikia pažymėti, jog pati Taryba pripažįsta, kad Komisija gali nuspręsti nesiūlyti sudaryti susitarimo ( 70 ), ir paradoksalu, kad taip dažniau galėtų nutikti, jeigu Tarybai (arba specialiajam komitetui, nes dauguma valstybių narių jų visiškai neskiria) priklausytų patvirtinti derybinę poziciją, nepaisant galimos priešingos Komisijos nuomonės.

iii) Trečiasis argumentas

128. Čekijos Respublikos teigimu, reikėtų neleisti susidaryti situacijai, kai derybų rezultatas nepriimtinas Tarybai ir atsisakymas patvirtinti galutinio susitarimo projektą neigiamai paveiktų santykius su kita šalimi. Čekijos vyriausybė mėgina pateikti „naudingą analogiją“ SESV 218 straipsnio 11 dalyje numatytos nuomonės procedūros tikslui, nes ir šios procedūros tikslas yra pašalinti suderėto tarptautinio susitarimo neatitikties Sąjungos teisei riziką ir neleisti dėl to atsirasti tarptautinių santykių problemoms. Jos nuomone, Teisingumo Teismas yra priėmęs labai aiškų sprendimą šiuo klausimu, pripažindamas, kad „[galimas] teismo sprendimas, kuriuo toks susitarimas dėl savo turinio arba sudarymo procedūros pripažįstamas nesuderinamu su Sutarties nuostatomis, neabejotinai sukeltų didelių sunkumų ne tik Bendrijoje, bet ir tarptautiniuose santykiuose ir galėtų pakenkti visoms suinteresuotosioms šalims, taip pat trečiosioms valstybėms“ ( 71 ).

129. Laikausi nuomonės, kad šis SESV 218 straipsnio 11 dalies ir Nuomonės 2/94 nurodymas neturi reikšmės nagrinėjamai bylai ( 72 ).

130. Kaip teisingai pažymėjo Komisija, tarptautinio susitarimo nesudarymo jokiais būdais negalima lyginti su sprendimo dėl susitarimo sudarymo panaikinimu jam jau įsigaliojus. Tarybos atsisakymas patvirtinti susitarimą galėtų sukelti nebent politines pasekmes, kurių kiltų ir tuo atveju, jeigu Komisija nepasiūlytų sudaryti susitarimo arba jeigu Parlamentas nepritartų susitarimui tuomet, kai jo prašoma tai padaryti. Tarptautinių santykių požiūriu nepritarimo susitarimui priežastis neturi jokios reikšmės ir nesuteikia pagrindo suteikti vienai institucijai pirmenybės kitų atžvilgiu.

iv) Ketvirtasis argumentas

131. Priešingai Švedijos Karalystės teiginiams ( 73 ), Komisija niekada neteigė, kad Taryba negali turėti „jokios įtakos susitarimo turiniui vykstant deryboms“.

132. Be to, pati Komisija pripažino ( 74 ), jog, atsižvelgiant į tai, kad Taryba taria paskutinį žodį dėl susitarimo sudarymo ar nesudarymo, o ši aplinkybė neabejotinai turi įtaką derybų turiniui, labai abejotina ( 75 ), kad Komisija dės pastangas ir derėsis dėl tarptautinio susitarimo, kurio tapimas teisiškai privalomu yra mažai tikėtinas, nes Taryba (arba Parlamentas) jam pasipriešins. Šį Komisijos nuogąstavimą galima laikyti lojalaus bendradarbiavimo principo išraiška.

133. Be to, reikia pripažinti, kad Taryba turi teisę reikalauti teikti išsamias ir reguliarias ataskaitas apie derybų eigą, o jas perduotų būtent specialusis komitetas, kuris teiktų savo (ir Tarybos) nuomonę derybininkui per visą konsultacijų procedūrą. Be to, Komisija pažymi, kad, priešingai tam, kas nurodyta Tarybos atsiliepime į ieškinį (32 punkte), ji neteigia, kad per derybas Taryba neturi reikšti savo nuomonės, ir savo ieškinyje pabrėžia, kad privalo atsižvelgti į Tarybos (arba Parlamento) išreiškiamas pozicijas.

134. Be to, Komisija neginčija jai nustatytos pareigos konsultuotis su specialiuoju komitetu ir palaikyti su juo reguliarius ryšius. Ši pareiga visiškai logiškai išplaukia iš SESV 218 straipsnio ir yra dar išsamesnė prekybos susitarimų atveju ( 76 ).

135. Taigi nesiūlau Teisingumo Teismui naikinti ginčijamo sprendimo 2 straipsnio antrojo sakinio.

136. Dar kyla klausimas, ar Taryba gali keisti derybinius nurodymus vykstant derybų procesui.

137. Komisija teigia, kad rekomendacijos buvimas nėra paprastas formalumas, reikalingas pradėti procesą, už kurį vėliau būtų atsakinga tik Taryba. Tarybai teigiant, kad jos įgaliojimai per derybas yra grindžiami įgaliojimais leisti pradėti derybas ir patvirtinti susitarimą, o šie abu įgaliojimai savo ruožtu turi būti grindžiami Komisijos pasiūlymais (arba rekomendacijomis), jai tektų sutikti ir su tuo, kad prieš bet kokią peržiūrą ar bet kokį pakeitimą taip pat reikėtų pasiūlymo arba rekomendacijos. Antraip Taryba per derybas (t. y. tuo etapu, kai pagal Sutartis jai nesuteikiami jokie įgaliojimai) turėtų daugiau galių, nei leidimo pradėti derybas ar sudaryti tarptautinį susitarimą etapu (t. y. abiem etapais, kuriais Tarybos vaidmuo yra numatytas Sutartyse).

138. Šių Komisijos argumentų negalima pripažinti pagrįstais (be to, reikia pažymėti, kad Komisija nereikalauja panaikinti ginčijamo sprendimo 2 straipsnio pirmojo sakinio, pagal kurį „Taryba gali bet kada peržiūrėti derybinių nurodymų turinį“).

139. Mano nuomone, kadangi suderėtą susitarimą galiausiai tvirtina Taryba, būtų nelogiška, jeigu jos nuomonė galėtų būti išklausyta tik pasibaigus deryboms, o ne joms vykstant ( 77 ). Iš tiesų aišku, kad derybų pradžioje nei Taryba, nei Komisija neturi išsamios informacijos apie trečiųjų šalių pozicijas. Be to, dažnai derybos yra sudėtingos ir ilgos, keičiasi vyriausybės ir pačios aplinkybės, tad dar ir todėl turi būti galima per jas pakeisti derybinius nurodymus, kurių tikslas kuo labiau išvengti institucijų nesutarimų nebūtų pasiektas, jeigu Taryba būtų informuojama tik pasibaigus deryboms. Atsižvelgiant į tai, netikslu teigti, kaip tai daro Taryba ir kai kurios valstybės narės, kad Komisija nesutinka informuoti Tarybos per derybas. Be to, reikia pažymėti, jog SESV 218 straipsnio 10 dalyje aiškiai numatyta, kad Parlamentas turi būti informuojamas „visais šios procedūros etapais“ (t. y. jį turi informuoti ir Komisija), todėl man atrodo natūralu, kad Komisija privalo reguliariai informuoti ir Tarybą.

140. Taigi sutinku su Taryba ir valstybėmis narėms, kad, Komisijai neprivalant pateikti Tarybai pakeistų rekomendacijų, vykstant deryboms Taryba, remdamasi Komisijos jai pateikta informacija, gali peržiūrėti derybinius nurodymus ir prireikus juos pakeisti ar papildyti.

141. Tai, kad Taryba gali orientuoti Komisiją per derybas, man atrodo aišku iš SESV 218 straipsnio 4 dalies teksto, kuris suformuluotas pakankamai bendrai. Iš tiesų ši 4 dalis, pagal kurią „Taryba gali duoti nurodymus derybininkui ir paskirti specialų komitetą, su kuriuo privaloma konsultuotis vedant derybas“, skiriasi nuo šio straipsnio 5 ir 6 dalių, kuriose sprendimai priklauso nuo „derybininko pasiūlymo“. Be to, reikia pažymėti, kad minėtoje nuostatoje nenurodyta, kada Taryba turi (arba gali) pateikti derybininkui nurodymus.

142. Be to, Komisija šiuo klausimu šiek tiek painiojasi, nes ji iš principo neprieštarauja tam, kad nurodymai gali būti keičiami ( 78 ).

143. Atrodo, tai, kad Taryba gali keisti derybinius nurodymus be išankstinio Komisijos siūlymo, patvirtina praktika (nes, Tarybos teigimu, Komisija dažnai prašo juos atnaujinti nepateikusi pasiūlymų), be to, tai pabrėžiama doktrinoje. Kaip teisingai pažymi J. MacLeod ir kt. ( 79 ), „the Council may issue further directives unilaterally, without a Commission proposal, during the negotiations“ ir „[i]t is for the Council to decide whether further directives are necessary: it does not need a Commission proposal before acting“. Tačiau atrodo, kad praktiškai Taryba retai pateikia papildomus nurodymus ( 80 ).

144. Be to, pagal J. Mégret komentarą ( 81 )„Taryba turi galimybę įsikišti prasidėjus deryboms, o ir joms vykstant, kad pataisytų, pakeistų ar papildytų Komisijai jau pateiktus nurodymus. Dėl šių nurodymų Taryboje yra dažnai ilgai diskutuojama ir jie retai išlieka paslaptyje. Jų neoficialus „viešumas“ akivaizdžiai apsunkina Komisijos užduotį savo partnerio atžvilgiu, nes jos veiksmų laisvė sumažėja tiek, kad tampa iliuzija <...>“ (išskirta mano).

145. Tačiau dėl to Taryba, leidusi pradėti derybas ir pateikusi arba pakeitusi savo nurodymus, vykstant šioms deryboms neturi prisiimti „lyderės“ vaidmens, dėl kurio susiaurėtų derybininko diskrecija, kuri yra būtina norint pasiekti teigiamų rezultatų. Be to, tokio vaidmens negali atlikti ir Tarybos paskirtas specialusis komitetas, nes jo funkcija yra griežtai konsultacinė.

146. Iš tiesų būtent Komisija kaip Sąjungos interesų atstovė veda derybas Sąjungos vardu ir naudai (o ne Tarybos naudai).

v) Penktasis argumentas

147. Taryba taip pat teigia, kad pagal jos aiškinimą, t. y. kad pagal SESV 218 straipsnio 4 dalį į derybinius nurodymus leidžiama įtraukti procedūrines nuostatas, užuot tiesiog apsiribojus neapibrėžtais ketinimų pareiškimais, visiškai išlaikomas Sąjungos gebėjimas kalbėti vienu balsu tarptautinėje arenoje.

148. Šie argumentai manęs neįtikina, nes bet kuriuo atveju vienybę garantuoja tai, kad tik derybininkas yra įgaliotas derėtis Sąjungos vardu pagal Tarybos pateiktais nurodymais apibrėžtas ribas ir prireikus pasikonsultavęs su specialiuoju komitetu.

149. Be to, šis „vienas balsas“ jau yra numatytas Sutartyse, nes pagal ESS 17 straipsnio 1 dalį „[Komisija] užtikrina Sąjungos atstovavimą išorės santykiuose“.

150. „[Sąjungos] veiksmų vieningumo išorės atžvilgiu“ svarbą Teisingumo Teismas pabrėžė savo Nuomonėje 1/94 (EU:C:1994:384, 106 ir paskesni punktai), siekdamas suteikti Sąjungai tvirtesnius derybinius įgaliojimus.

vi) Šeštasis argumentas

151. Taryba ir valstybės narės taip pat nurodo (tariamai) nusistovėjusią praktiką transporto srityje į derybinius nurodymus įtraukti procedūrines taisykles.

152. Komisija atkerta, kad Tarybos nurodyti du dokumentai ( 82 ) susiję su susitarimais, dėl kurių reikia derėtis kaip dėl mišrių susitarimų. Tarp dokumentų yra pirmas priedas su „derybiniais nurodymais“ ir antras (atskiras) priedas „Ad hoc procedūros deryboms dėl Europos bendrijos ir jos valstybių narių bei Alžyro [arba Gruzijos] susitarimo transporto srityje“ ( 83 ). Pagrindinis minėto antro priedo, kuris nebuvo derybinių nurodymų dalis, tikslas buvo tiesiog apibrėžti koordinavimo su valstybėmis narėmis procedūrą.

153. Remiantis tuo darytina išvada, kad šios aplinkybės neturi reikšmės tuo atveju, kai susitarimą sudaro tik Sąjunga, kaip yra šioje byloje nagrinėjamu atveju.

154. Be to, kaip teigia kai kurios valstybės narės, derybiniuose nurodymuose dažnai būna procedūrinių nuostatų ( 84 ).

155. Jeigu tik taip yra (o Komisija su tuo visiškai nesutinka), pagal teismų praktiką „paprasta praktika negali būti viršesnė už Sutarties normas“ ( 85 ). Pavyzdžiui, Teisingumo Teismas Sprendimo Wybot (149/85, EU:C:1986:310) 23 punkte nutarė, kad „reikia <...> patikrinti, ar Europos Parlamentui laikantis tokios praktikos išlieka veiksmingos [toje byloje nagrinėtų EAPB, EEB ir EAEB sutarčių nuostatos], pagal kurias ne tik Europos Parlamento narių daugumai, bet ir kitoms institucijoms, t. y. Tarybai ir Komisijai, suteikiama teisė reikalauti sušaukti neeilinę sesiją. Pagal Sutartyse numatytą institucijų įgaliojimų pusiausvyrą [nagrinėjama] Europos Parlamento praktika negalima iš kitų institucijų atimti prerogatyvos, kuri joms yra suteikiama pagal pačias Sutartis“ (išskirta mano).

vii) Septintasis argumentas

156. Tarybos teigimu, tam tikros procedūrinės tvarkos ir specialiųjų reikalavimų įtraukimas į derybinius nurodymus grindžiamas jos teise priimti sprendimą dėl leidimo suteikimo.

157. Tačiau, kaip jau pažymėjau, Taryba, leidusi Komisijai pradėti derybas, neturėtų įgyti tiesioginės sprendimų priėmėjos vaidmens per šias derybas. Iš tiesų reikia pabrėžti, kad nors Tarybos leidimas kartu su jos derybiniais nurodymais vadinami „derybų įgaliojimais“ (anglų k. „the negotiating mandate“), Taryba niekaip „neįgalioja“ Komisijos, ji jai „leidžia“ ( 86 ).

158. Taryba neatsitiktinai nusprendė vartoti žodį „įgaliojimai“ (atsiliepimo į ieškinį 42 punktas), užuot pavartojusi pačių Sutarčių formuluotę ( 87 ). Įgaliojimai – tai ne vien savanoriškas aktas, nes jie reiškia, kad įgaliotasis subjektas veikia kieno nors kito vardu pagal jį įgaliojusio subjekto nustatytus apribojimus ir privalomuosius nurodymus.

159. Iš tiesų, kaip teisingai pažymėjo J. Waelbroeck ir kt. ( 88 ), sąvokos „derybų įgaliojimai“ vartojimas sudaro klaidingą teisinį įspūdį: iš tiesų Taryba negali savo nuožiūra įgalioti ką nors derėtis Bendrijos vardu. Šiuo atžvilgu monopolis priklauso Komisijai. Iš esmės veikiau kalbama apie proceso, leidžiančio Komisijai ir tik jai vienai vesti derybas, inicijavimą“.

160. Sąvokos „įgaliojimai“ vartojimas turi prasmę tik tuomet, kai Komisija derasi valstybių narių vardu ( 89 ).

161. Bet kuriuo atveju Sutartyse atsižvelgiant į SESV 218 straipsnį jokie „įgaliojimai“ neminimi, tačiau ši sąvoka vartojama kituose straipsniuose, pavyzdžiui, ESS 18 straipsnio 2 dalyje, kiek tai susiję su Sąjungos vyriausiuoju įgaliotiniu užsienio reikalams ir saugumo politikai.

162. Manau, jeigu Sutarčių autoriai būtų norėję, kad Komisija veiktų pagal „įgaliojimus“, jie būtų pavartoję šią sąvoką.

163. Taigi tai, kad Taryba gali nuspręsti suteikti leidimą arba jo nesuteikti, nereiškia, kad duodama šį leidimą ji turi teisę įtraukti viską, ko pageidauja. Šis turinys taip pat turi atitikti Sutarčių nuostatas. Be to, jeigu Taryba tvirtintų, kad ji tiesiog atsisakytų suteikti leidimą jos nustatytų procedūrinių sąlygų nepripažinimo atveju, galima būtų kalbėti apie piktnaudžiavimą įgaliojimais.

viii) Aštuntasis argumentas

164. Tarybos teigimu, „specialiajame komitete apibrėžiamomis pozicijomis turi būti išreiškiami konkretūs Tarybos derybiniai nurodymai, kuriais, kaip tokiais, siekiama padėti derybininkui patikslinant požiūrį, kurio laikosi politinė institucija, kuri galiausiai sprendžia, ar patvirtinti suderėtą tekstą“ (atsiliepimo į ieškinį 42 punktas). Šiomis aplinkybėmis kyla klausimas, dėl ko dar reikia derėtis, jeigu reikia tik pateikti kitai šaliai poziciją, nepaliekant jokio pasirinkimo?

165. Papildant tai, ką jau nurodžiau ( 90 ) dėl sąvokos „įgaliojimai“, manau, kad nors konsultacijos su specialiuoju komitetu gali padėti sužinoti, ar tam tikros būsimo susitarimo nuostatos gali susilaukti Tarybos „politinio palaikymo“, (tik) Komisija turi nuspręsti, kaip įtraukti šį elementą į derybas. Bet koks kitas aiškinimas visiškai sumenkintų jos iniciatyvos teisę, nes tai reikštų pareigą siūlyti tekstą vien todėl, kad jis atspindi Tarybos palaikomas pozicijas. Akivaizdu, kad Sąjungos teisėje tokia pareiga neegzistuoja ( 91 ).

166. Dar noriu pažymėti, kad rėmimasis „politinės institucijos“ apibrėžta pozicija galėtų leisti suprasti, kad politinės institucijos funkciją gali vykdyti tik Taryba. Tačiau Komisija (ir Parlamentas) taip pat yra institucijos, kurios atlieka svarbų politinį vaidmenį tarptautinėse derybose.

167. Galiausiai SESV 218 straipsnio 4 dalyje specialiajam komitetui suteikiamas tik konsultacinis vaidmuo, nes jame numatyta, kad vedant derybas su juo „privaloma konsultuotis“. Aišku, tai reiškia, kad specialusis komitetas gali pareikšti savo nuomonę įvairiais derybų aspektais, tačiau ginčijamame sprendime numatyta gerokai daugiau. Jame iš esmės numatyta ( 92 ), kad specialusis komitetas (arba pagal derybinių nurodymų A skirsnio 1 punktą – Taryba) priima „išsamias Sąjungos derybines pozicijas“ (išskirta mano), kurios dėl to turi būti privalomos Komisijai, o nukrypimas nuo pateiktų pozicijų laikomos nukrypimu nuo Sąjungos, o ne vien specialiojo komiteto (arba Tarybos) pozicijų.

168. Čia šią bylą būtų galima sugretinti su byla Komisija / Taryba, kurioje priimtas vadinamasis Sprendimas CITES ( 93 ) (C‑370/07, EU:C:2009:590, 43 ir 44 punktai); jame Teisingumo Teismas, tiesa, nagrinėdamas nuostatą, kuri dabar yra SESV 218 straipsnio 9 dalis, nutarė, kad „Sąjungos“ pozicijos apibrėžimas sukelia privalomų teisinių padarinių institucijoms. Be to, galima pridurti, kad derybinių nurodymų A skirsnio 3 punkte išskiriamos „pozicijos“ ir „gairės“.

169. Taryba klysta teigdama, kad Komisija „negali nukrypti nuo minėtų pozicijų“, ir „klaidingai gretina“ jas su pozicijomis, kurias ji priima pagal SESV 218 straipsnio 9 dalį, nes jos yra kitokio pobūdžio, be to, Teisingumo Teismas yra nusprendęs, kad jos sukelia „privalomus teisinius padarinius“ ir „yra privalomos“ institucijoms ( 94 ). Galiausiai, Tarybos teigimu, būtent Komisija turi nuspręsti, kaip derėtis ( 95 ), tačiau ji visada turi vadovautis iš specialiojo komiteto gautomis gairėmis, nesvarbu, ar tai būtų žodiniai nurodymai, ar dokumentuose išreikštos pozicijos.

170. Nors šiuo atžvilgiu derybinių nurodymų priėmimo procedūra skiriasi nuo SESV 218 straipsnio 9 dalyje numatytos procedūros, nagrinėjamų derybinių nurodymų tekste „Sąjungos pozicija“ minima labai panašiai kaip ir SESV 218 straipsnio 9 dalyje. Tačiau Taryba suteikia (arba palieka) specialiajam komitetui teisę apibrėžti Sąjungos poziciją ir nustato Sąjungos derybininkei atitinkamą pareigą nuo šios pozicijos nenukrypti.

171. Kaip rodo ginčijamo sprendimo procedūrinės nuostatos, Tarybos nuomone, „paaiškėjus, kad jeigu neįmanoma pasiekti to, kas yra numatyta pozicijoje, [Komisija] privalo apie tai pranešti specialiajam komitetui ir prašyti pateikti naujas gaires“ (atsiliepimo į ieškinį 44 punktas). Vadinasi, Taryba patvirtina specialiojo komiteto priimtų (arba jos pačios apibrėžtų) pozicijų privalomą poveikį Komisijai ir Komisijai tėra paliekama diskrecija nuspręsti, „kaip derėtis“.

172. Tą patį nurodo ir Prancūzijos Respublika (jos įstojimo į bylą paaiškinimo 11 punktas), paaiškindama, kad Komisija turi tam tikrą laisvę dėl derybų strategijos, tačiau ji turi kreiptis į Tarybą ar specialųjį komitetą, jeigu ketina nukrypti nuo jų pozicijos.

173. Norėčiau pažymėti, kad, dar labiau sustiprindama painiavą, Taryba vartoja sąvoką „rekomenduojamas“ specialiojo komiteto pozicijos padariniams apibrėžti (atsiliepimo į ieškinį 46 ir 53 punktuose minimas „rekomenduojamas rezultatas“). Be to, Taryba kalba apie pareigą „atsižvelgti į pozicijas“ ir „jų praktinę išraišką“ (atsiliepimo į tripliką 23 ir 25 punktai). Jungtinė Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystė mano, kad specialusis komitetas tegali pareikšti savo nuomonę (23 ir 24 punktai). Visa tai sunku suderinti su aiškia derybinių nurodymų A skirsnio formuluote, kurioje kalbama apie „Sąjungos pozicijų“ apibrėžimą, o ne vien apie „rekomendacijas Komisijai“ ar „Tarybos (ir (arba) specialiojo komiteto) pozicijas“. Tarybos gynybiniai argumentai taip pat tiesiogiai prieštarauja ginčijamo sprendimo tekstui, kuriame vartojamos sąvokos „apibrėžia“ ir „apibrėžti“ sakiniuose: „jeigu reikia, išsamias Sąjungos derybines pozicijas apibrėžia <...> specialusis komitetas arba Taryba“ ir „specialusis komitetas posėdžiauja prieš kiekvieną derybų sesiją siekdamas nustatyti esminius klausimus ir atitinkamais atvejais apibrėžti derybines pozicijas ar gaires“ (išskirta mano) ( 96 ). Tačiau per derybas Komisija atstovauja ne Tarybai, o Sąjungai.

174. Privalomas specialiojo komiteto priimtų pozicijų pobūdis nedera su SESV 218 straipsnio 4 dalies tekstu, kuriame vartojama sąvoka „konsultuotis“. Jeigu Sutarties rengėjai būtų norėję, kad Komisijai būtų privalomos specialiojo komiteto gairės ar pozicijos, jie būtų griežčiau tekste apibrėžę specialiojo komiteto (arba Tarybos) vaidmenį.

175. Iš tiesų sutinku su Komisija, kad jeigu tikslas yra „padėti derybininkui“, tuomet palikime jam teisę spręsti, kaip panaudoti nagrinėjamas pozicijas. Patikslinimo, kokį požiūrį palaiko politinė institucija, negalima prilyginti pareigai vadovautis specialiojo komiteto pozicija.

176. Tai nereiškia, kad Komisija neturi teisinės pareigos atsižvelgti į Tarybos ar specialiojo komiteto derybiniuose nurodymuose apibrėžtas pozicijas ( 97 ), tačiau šią pareigą reikia skirti nuo pareigos nenukrypti nuo šių pozicijų, dėl kurios, kaip pabrėžia Parlamentas, Komisija tampa specialiojo komiteto (arba Tarybos) sprendimų vykdytoja.

177. Įdomu pažymėti, kad Teisingumo Teismas, tiesa, kitokiomis aplinkybėmis, jau nagrinėjo šių dviejų tipų pareigų taikymo srities ir pobūdžio skirtumus.

178. Teisingumo Teismas nagrinėjo šį skirtumą Sprendime Mediaset (C‑69/13, EU:C:2014:71). Toji byla buvo susijusi su Komisijos sprendimais, kuriais pagalbos sistema buvo pripažinta neteisėta ir nesuderinama su vidaus rinka, visų pirma su nacionalinio teismo vaidmeniu ir šio teismo atsižvelgimu į Komisijos poziciją vykdant jos sprendimą.

179. Minėto sprendimo 31 punkte Teisingumo Teismas nutarė, kad „nors Komisijos pozicija negali saistyti nacionalinio teismo, svarbu pažymėti, kad, atsižvelgiant į tai, jog minėtoje pozicijoje ir Komisijos nuomonėse, kurių nacionalinis teismas gali paprašyti esant ankstesniame punkte minėtoms sąlygoms, pateikta informacija siekiama padėti nacionalinėms valdžios institucijoms įvykdyti savo užduotis nedelsiant ir veiksmingai įgyvendinant sprendimą susigrąžinti pagalbą, ir į lojalaus bendradarbiavimo principą, nacionalinis teismas turi jas įvertinti savo nagrinėjamoje byloje ir motyvuoti savo sprendimą atsižvelgdamas į visus jam pateiktus bylos dokumentus“.

180. Taigi, „nors siekdamas užtikrinti Europos Komisijos sprendimo, kuriame pagalbos sistema pripažinta neteisėta ir nesuderinama su vidaus rinka ir kuriame nurodoma susigrąžinti atitinkamą pagalbą, tačiau neidentifikuojami atskiri šios pagalbos gavėjai ir nenustatytos tikslios sugrąžintinos sumos, įvykdymą nacionalinis teismas yra saistomas šio sprendimo, vis dėlto jis nėra saistomas pozicijos, kurią ši institucija išreiškė dėl to sprendimo vykdymo. Tačiau nacionalinis teismas, laikydamasis ESS 4 straipsnio 3 dalyje ( 98 ) įtvirtinto lojalaus bendradarbiavimo principo, turi atsižvelgti į šią poziciją ir ją įvertinti savo nagrinėjamoje byloje“.

181. Taigi galima daryti išvadą, kad, kiek tai susiję su šia byla, „turėti pareigą atsižvelgti į Tarybos pateiktas gaires“ (Komisija tai pripažino šioje byloje ( 99 )) nėra tas pat, kas „būti teisiškai įpareigotam jomis vadovautis“ (atrodo, kad būtent taip teigė Taryba ir įstojusios į bylą valstybės narės).

182. Norėčiau pridurti, kad Komisijai turi būti palikta galimybė nuspręsti, kad visiškas paklusimas specialiojo komiteto nuomonei, kurią gali nulemti visiškai nacionaliniai interesai, neatitinka Sąjungos bendrojo intereso.

183. Kaip jau pažymėjau šios išvados 126 punkte, Komisijos užduotis nėra ir negali būti suderėti tokį tarptautinį susitarimą, kuris gautų Tarybos patvirtinimą (nepaisant to, ar tam pritartų kitos institucijos), nes ji turi suderėti tokį susitarimą, kuris geriausiai atitiktų Sąjungos interesus ir būtų priimtinas visoms trims institucijoms. Aišku, tam gali būti reikalingas skirtingų institucijų kompromisas.

ix) Devintasis argumentas

184. Tarybos teigimu, pagal turinį procedūrinė tvarka tiesiog yra išraiška to, kaip institucijos turėtų sukonkretinti lojalaus bendradarbiavimo principą vykstant tarptautinėms deryboms.

185. Kai kurios įstojusios į bylą valstybės narės taip pat remiasi lojalaus bendradarbiavimo principu kaip daugiau ar mažiau netiesioginiu ginčijamų procedūrinių nuostatų pagrindu ( 100 ).

186. Aišku, lojalaus bendradarbiavimo principas (Bendrijos lojalumas ( 101 )) sudaro Sąjungos teisinės sistemos esmę ( 102 ) ir atspindi svarbiausią Sutartyje numatytos institucinės pusiausvyros elementą. Jis laikomas „pagrindiniu Bendrijos konstitucinės struktūros principu“ ( 103 ).

187. Atsižvelgiant į tai, kaip pažymėta Teisingumo Teismo praktikoje, „pagal EB 7 straipsnio 1 dalies antrą pastraipą (dabar – ESS 13 straipsnio 2 dalis) Bendrijos institucijos gali veikti tik neviršydamos EB sutarties joms suteiktų įgaliojimų“ ( 104 ).

188. Tai vienareikšmiai patvirtinta ESS 13 straipsnio 2 dalyje ( 105 ), nurodant, kad „kiekviena institucija veikia neviršydama Sutartimis jai suteiktų įgaliojimų ir laikydamasi jose nustatytų procedūrų, sąlygų bei tikslų. Institucijos lojaliai tarpusavyje bendradarbiauja“ ( 106 ).

189. Šiomis aplinkybėmis nereikėtų pamiršti, kad „[t]he distribution of the powers between the institutions reflects the place that the authors of the treaties wanted to grant to each one of them in the exercise of the missions that they entrusted to the Community. In this context, the task of the Court is to ensure that this system is maintained, in order to prevent the compromises made at the time of the drafting of the treaties being called into question again. The balance to which the Court refers is therefore that established by the Treaty. It is therefore not acceptable for one institution to extend its powers unilaterally to the detriment of another institution“ ( 107 ).

190. Be to, kaip teisingai pažymi generalinis advokatas N. Jääskinen ( 108 ), „viena vertus, pagal lojalaus bendradarbiavimo principą galima panaikinti neaiškumus, kylančius dėl neaiškių Sutarčių nuostatų, pavyzdžiui, susijusių su galių atsiimti [toje byloje nagrinėtą] pasiūlymą įgyvendinimo būdais. Kita vertus, nors šis principas taikomas neformaliam Sąjungos institucijų bendradarbiavimui, jo turinys nėra visiškai aiškus ( 109 )“.

191. Tačiau, atsižvelgiant į šios išvados 184 punkte nurodytą Tarybos argumentą, nepaneigiama, kad dėl to, „kaip institucijos turėtų sukonkretinti“ šį principą, turi susitarti dvi (arba) trys atitinkamos institucijos, užuot vienašališkai tai primetusios viena kitai.

192. Šiomis aplinkybėmis įdomu pažymėti, kad anksčiau Taryba, remdamasi institucinės pusiausvyros principu, pati yra pareiškusi prieštaravimą (vėl prieš „įvykusį faktą“), kai Parlamentas savo darbo tvarkos taisyklėse vienašališkai numatė santykių su kitomis institucijomis viziją ( 110 ).

193. Taigi, kaip matyti iš to, kas nurodyta pirma, procedūrinių taisyklių nustatymas kitai institucijai be jos sutikimo akivaizdžiai prieštarauja lojalaus bendradarbiavimo principui, visų pirma tais atvejais, kai dėl nustatytų taisyklių Komisijai Sutartimi suteiktas politinis vaidmuo ima panašėti į visiškai techninį ir antraeilį sekretoriato ( 111 ) (nors ir generalinio!) ( 112 ) vaidmenį; be to tai yra nesuderinama su jos, kaip Parlamentui politiškai atskaitingos institucijos, statusu (ESS 17 straipsnio 8 dalis) ( 113 ), kai jos konkretus vaidmuo derybose dėl tarptautinių susitarimų puikiai dera su jai ESS 17 straipsnyje patikėta užduotimi užtikrinti Sąjungos išorinį atstovavimą (išskyrus Bendrą užsienio ir saugumo politiką). Derybos dėl tarptautinių susitarimų yra viena iš Sąjungos išorinio atstovavimo formų ( 114 ).

194. Dėl ESS 17 straipsnio 1 dalies, pagal kurią Komisija yra Sutarčių sergėtoja, Vokietijos vyriausybė per posėdį uždavė klausimą, kas saugotų sergėtojus ( 115 ), jeigu Komisija galėtų derėtis „nekontroliuojama“. Šiuo atžvilgiu pakanka pažymėti, kad šis vaidmuo tenka Parlamentui dėl Komisijos politinės atsakomybės ir Teisingumo Teismui dėl institucijų, tarp jų ir Komisijos, priimtų aktų teisėtumo teisminės kontrolės.

x) Dešimtasis argumentas

195. Taryba nori papildomai pateisinti ginčijamą sprendimą, iš esmės teigdama, kad Komisija nepaisė jai tenkančių pareigų konsultuotis su specialiuoju komitetu vykstant panašioms deryboms su Šveicarijos Konfederacija. Derybų su Šveicarijos Konfederacija patirtimi remiasi ir kai kurios valstybės narės ( 116 ). Taryba priduria, kad net dabar Komisija, siūlydama susipažinti su visomis šiomis derybomis, nurodo Šveicarijos federalinės aplinkos tarnybos interneto svetainę. Komisijos teigimu, ši interneto svetainė yra vienintelis viešai prieinamas informacijos šaltinis.

196. Bet kuriuo atveju šios bylos sumetimais iš Teisingumo Teismui pateiktos bylos medžiagos negalima spręsti, kad Komisija nepaisė savo pareigos pagal Sutartis konsultuotis su specialiuoju komitetu.

197. Iš tiesų iš 1 lentelės „Aukšto lygio susitikimų [toliau –ALS] ir Aplinkos darbo grupei pateiktos informacijos dėl susiejimo derybų eigos atnaujinimo datos“ matyti, kad tuo metu, kai buvo pateiktas dublikas ( 117 ), jau buvo įvykę keturi oficialių derybų dėl susiejimo su Šveicarijos Konfederacija ciklai (ALS). Dar du derybų ciklai buvo numatyti, tačiau jie buvo atidėti arba atšaukti. Komisija informuodavo Aplinkos darbo grupę apie kiekvieną ALS. Apskritai Komisija pateikdavo atnaujintą informaciją beveik prieš pat ir (arba) iš karto po kiekvieno ALS ir, jei reikėdavo, nusiųsdavo Aplinkos darbo grupei dokumentus. Kartais Komisijai būdavo sunku įsiterpti į Aplinkos darbo grupės darbo programą.

198. Komisija paaiškino, kad, pavyzdžiui, 2012 m. lapkričio 9 d. ji paprašė Tarybos, kad Aplinkos darbo grupė skirtų jai laiko, tačiau jai pavyko įsiterpti į jos tvarkaraštį tik 2013 m. sausio mėn. Kitais atvejais jai pavyko įsiterpti į šios darbo grupės tvarkaraštį, tačiau Tarybai pirmininkaujanti valstybė narė atidėjo šį susitikimą, oficialiai apie tai neinformavusi. Pavyzdžiui, 2013 m. kovo mėn. Aplinkos darbo grupė skyrė laiko Komisijai, tačiau posėdis atidėtas iki 2013 m. balandžio 18 d. Nors 2012 m. Komisija Aplinkos darbo grupei tikrai tepateikė atnaujintą informaciją, susijusią su susiejimu su Šveicarijos Konfederacija, taip įvyko dėl labai ribotos susiejimo pažangos tais metais, nes Šveicarijos Konfederacija ir ES labai nesutarė, visų pirma dėl tarptautinės aviacijos aprėpties. 2012 m. per įprastus darbo susitikimus vos kelis kartus pasikeista technine informacija.

199. Atsižvelgiant į tai, net jei Tarybos pateiktas Komisijos elgesio per Sąjungos ir Šveicarijos Konfederacijos derybas įvertinimas iš tiesų būtų pagrįstas (quod non), ji neturėtų teisės pati vykdyti teisingumo vėlesnėse derybose, nesilaikydama Sutarčių.

200. Taryba dar pažymi, kad Komisija be išlygų bendradarbiavo Aplinkos darbo grupėje rengiant procedūrai skirtą papildymo-priedo skirsnį ir neprieštaravo jo tekstui tuo metu, kai jis buvo išplatintas neformaliai patvirtinti. Taryba priduria, kad „todėl Komisijos pareiškimas [ginčijamo] sprendimo priėmimo metu sukėlė nuostabą“ (atsiliepimo į ieškinį 29 punktas).

201. Komisija atmeta šį teiginį ir paaiškina, kad minėto skirsnio jos pasiūlyme nebuvo ir kad likus kelioms savaitėms iki ginčijamo sprendimo priėmimo ji aiškiai išreiškė savo prieštaravimą dėl to skirsnio.

202. Bet kuriuo atveju tai, kad jai užtruko šiek tiek laiko sureaguoti (nuo 2013 m. balandžio 22 d. iki gegužės 2 d.) po to, kai buvo išplatintas pirmasis projektas, negali pateisinti padaryto pažeidimo ir tikrai nereiškia, kad Komisija būtų visiškai bendradarbiavusi ar patvirtinusi tekstą neformaliai.

xi) Vienuoliktasis argumentas

203. Nors ESV sutartyje jokių konsultacijų „su Taryba“ nenumatyta, Švedijos Karalystė ir Danijos Karalystė pateikia šį prieštaravimą teigdamos, kad „specialusis komitetas veikia kaip Tarybos atšaka“ ir „yra Komisijos ir Tarybos bendradarbiavimo platforma“ ( 118 ). Šios valstybės narės iš esmės teigia, kad visai nesvarbu, ar Sutartyje nurodytas specialusis komitetas, ar Taryba, nes praktiškai kalbama apie tą patį subjektą ( 119 ). Atrodo, kad kitos valstybės narės savo poziciją taip pat grindžia specialiojo komiteto ir Tarybos neskyrimu.

204. Tačiau, kaip pažymėjo Komisija, pakanka nurodyti, kad šios pozicijos nepatvirtina nei Sutartys, nei teismų praktika. Be to, pažvelgus į kitas Sąjungos teisės sritis, „komiteto procedūros“ komitetai, atliekantys svarbų vaidmenį Sąjungos teisėje, yra valstybėms narėms, o ne Tarybai skirta priemonė Komisijos įgaliojimams kontroliuoti (SESV 291 straipsnio 3 dalis).

205. Nepaneigiama, kad jeigu SESV 218 straipsnyje nurodomas „specialusis komitetas“, tai jis reiškia ką kita nei „Taryba“. Be to, jeigu Sutartyje būtų norėta suteikti Tarybai derybose tokį vaidmenį, apie kurį kalba kai kurios valstybės narės, tai būtų buvę tiksliai nurodyta.

206. Tai, kad Taryba taria paskutinį žodį dėl susitarimo sudarymo, nesuteikia jai teisės atlikti lemiamo vaidmens visai kitame derybų etape ir neduoda pagrindo kėsintis į Komisijos, kaip derybininkės, funkciją. Kartu tai, kad, pavyzdžiui, Taryba ir Parlamentas bendrai leidžia teisės aktus, nesuteikia jiems pagrindo kištis į Komisijos pasiūlymo rengimo procesą ( 120 ).

207. Siekiant „išlaikyti institucinę pusiausvyrą, užtikrinant visavertį Sutarčių nuostatų, susijusių su įgaliojimų pasidalijimu, taikymą“ ( 121 ), remdamasis visais pateiktais argumentais siūlau Teisingumo Teismui patenkinti Komisijos ieškinį, kiek jis susijęs su ginčijamo sprendimo papildymo-priedo A skirsniu.

208. Jeigu Teisingumo Teismas nuspręstų tai padaryti, teliktų nustatyti panaikinimo aprėptį ir padarinius.

C – Panaikinimo aprėptis ir padariniai

209. Pagal teismų praktiką sprendimo dalies panaikinimas galimas tik jeigu tas sprendimo dalis, kurias prašoma panaikinti, galima atskirti nuo kitų sprendimo nuostatų ( 122 ).

210. Manau, kad šioje byloje yra būtent taip, nes ginčijamo sprendimo papildymo-priedo A skirsnį galima atskirti nuo kitų ginčijamo sprendimo nuostatų. Kaip pažymėjo Komisija, iš esmės tokio tipo sprendimuose paprastai nebūna tokių išsamių procedūrinių nuostatų.

211. Taryba, pažymėdama, kad papildymo-priedo A skirsnyje nurodoma ginčijamo sprendimo 1 straipsnio 2 dalis, tvirtina, kad šio skirsnio negalima atskirti nuo likusių ginčijamo sprendimo nuostatų.

212. Nuoroda į ginčijamo sprendimo 1 straipsnio 2 dalį nieko nekeičia ( 123 ). Net panaikinus A skirsnį, tai neturėtų įtakos specialiojo komiteto paskyrimui. Be to, kadangi tokio teksto kaip A skirsnyje nėra kai kuriuose sprendimuose, kuriais leidžiama pradėti derybas dėl tarptautinių susitarimų, akivaizdu, kad jį galima atskirti. Iš bylos medžiagos aišku, kad tokio pobūdžio nuostatų nebuvo ir sprendime dėl derybų su Šveicarijos Konfederacija. Taigi rezultatas nebūtų „visiškai nesuderinamas“ (atsiliepimo į ieškinį 57 punktas).

213. Be to, klausimas, ar dalinis panaikinimas iš esmės pakeistų skundžiamą teisės aktą, yra ne subjektyvus kriterijus, kuris susijęs su valdžios institucijos, priėmusios ginčijamą aktą, politine valia, o objektyvus ( 124 ). Taip pat, jeigu yra tenkinamos dalinio panaikinimo sąlygos, negalima panaikinti viso sprendimo ( 125 ).

214. Manau, remiantis tuo darytina išvada, kad šioje byloje Teisingumo Teismas tikrai gali panaikinti tik ginčijamo sprendimo papildymo-priedo A skirsnį.

215. Subsidiariai, jeigu Teisingumo Teismas nuspręstų panaikinti visą ginčijamą sprendimą, remiantis SESV 264 straipsnio antra pastraipa reikėtų ir būtų pagrįsta palikti galioti ginčijamo sprendimo padarinius, nes taip nereikėtų stabdyti derybų su Australijos Sandrauga.

V – Išvada

216. Remdamasis tuo, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui: — panaikinti 2013 m. gegužės 13 d. Tarybos sprendimo, kuriuo leidžiama pradėti derybas dėl Europos Sąjungos šiltnamio efektą sukeliančių dujų apyvartinių taršos leidimų prekybos sistemos susiejimo su Australijos šiltnamio efektą sukeliančių dujų apyvartinių taršos leidimų prekybos sistema, papildymo-priedo A skirsnį. Subsidiariai siūlau Teisingumo Teismui: — panaikinti 2013 m. gegužės 13 d. Tarybos sprendimą, kuriuo leidžiama pradėti derybas dėl Sąjungos šiltnamio efektą sukeliančių dujų apyvartinių taršos leidimų prekybos sistemos susiejimo su Australijos šiltnamio efektą sukeliančių dujų apyvartinių taršos leidimų prekybos sistema ir palikti galioti ginčijamo sprendimo padarinius, jeigu jis būtų panaikintas visas. Bet kuriuo atveju siūlau Teisingumo Teismui: — įpareigoti Europos Sąjungos Tarybą padengti savo bei Europos Komisijos bylinėjimosi išlaidas ir — nurodyti, kad Čekijos Respublika, Danijos Karalystė, Vokietijos Federacinė Respublika, Prancūzijos Respublika, Lenkijos Respublika, Švedijos Karalystė ir Jungtinės Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystė bei Europos Parlamentas padengia savo bylinėjimosi išlaidas.

( 1 ) Originalo kalba: prancūzų.

( 2 ) Šis institucinės pusiausvyros principas, reiškiantis tam tikrą institucijų autonomiją, turi būti siejamas su joms tenkančia lojalaus bendradarbiavimo pareiga, reiškiančia tą patį, ką ir pareigos veikti bei susilaikyti nuo veiksmų, pagal kurią „institucijoms privaloma paisyti joms priskirtos kompetencijos, tačiau kartu jos įgalinamos nustatyti procedūras, leidžiančias užtikrinti tinkamą sprendimų priėmimo procedūros eigą, jeigu jomis nepažeidžiama institucinė pusiausvyra ir laikomasi Sutarties“ (žr. J‑P. Jacqué „Droit institutionnel de l’UE“, Dalloz, 2004, p. 184).

( 3 ) Šiuo klausimu, be šioje išvadoje minėtų bylų, žr., pvz., bylą Taryba / Komisija (C‑73/14) (dėl Komisijos sprendimo Sąjungos vardu raštu pateikti pastabas Tarptautiniam jūrų teisės tribunolui (TJTT), iš anksto negavus Tarybos pritarimo) arba bylą Taryba / Komisija (C‑660/13) (dėl susitarimo dėl Šveicarijos Konfederacijos finansinio įnašo memorandumo priedo pasirašymo Sąjungos vardu). Šios dvi bylos dabar yra nagrinėjamos Teisingumo Teisme. Taip pat žr. D. Anderson įžanginį žodį knygoje, kuria šioje srityje remiamasi kaip autoritetingu šaltiniu: P. Eeckhout „EU External Relations Law“, 2 leid., Oksfordas, 2011, ir kurioje tiksliai pavaizduotas šis mūšio laukas: „[t]his book functions <...> as a definitive military history of that forty years’ war, ranging from the dramatic early breakthroughs of ERTA and Opinion 1/76 and the set-piece battles of Opinion 1/94 and Open Skies to more recent skirmishes over such vitally important matters – to those involved – as whether it is open to a Member State to propose a pollutant for regulation in an international forum where the Commission is also represented“.

( 4 ) Ji apima 45,5 % pasaulinio bendro vidaus produkto.

( 5 ) Žr. šioms deryboms skirtą Komisijos interneto svetainę adresu: http://ec.europa.eu/trade/policy/in-focus/ttip/index_fr.htm. Galima pažymėti, kad 2014 m. spalio 9 d. Taryba nusprendė išslaptinti TTP derybinius nurodymus (2013 m. birželio 17 d.). Žr. Tarybos interneto svetainę adresu: http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑11103-2013-DCL-1/en/pdf

( 6 ) OL L 275, p. 32; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 15 sk., 7 t., p. 631.

( 7 ) OL L 140, p. 63.

( 8 ) Taigi akto ar sprendimo forma iš esmės neturi reikšmės ieškinio dėl šio akto ar sprendimo panaikinimo priimtinumui (žr. Nutartį Makhteshim‑Agan Holding ir kt. / Komisija (C‑69/09 P, EU:C:2010:37, 37 ir 38 punktai).

( 9 ) J. Mégret komentaras „Le droit de la CE et de l’Union européenne – Relations extérieures“, Éditions de l’Université de Bruxelles, 2005, p. 84.

( 10 ) Šiomis aplinkybėmis taip pat žr. P. Eeckhout „External relations of the European Union“, Oksfordas, 2005, p. 173: „[i]t is thus not clear at this stage whether Commission observance of the Council’s negotiating directives is subject to judicial review. In principle, any Commission act producing legal effects can be challenged on grounds of violation of the Treaty in an action for annulment. In so far as the Commission adopts such an act in the framework of an international negotiation, it would seem possible to argue a violation of the provisions of Article 300(1) EC. The case is unlikely to arise, however, as the Commission’s actions are subject to political review by the Council. If the latter is unhappy with the outcome of a negotiation, it may simply refuse to conclude the agreement. Where it does conclude [it], it obviously agrees with the Commission’s approach, and a challenge to particular Commission conduct in the course of negotiations would then in any event be unable to affect the outcome, namely conclusion of the agreement, as this is a separate Council act“.

( 11 ) Šiuo atžvilgiu įdomu pažymėti, kad toje byloje pateikto atsiliepimo į ieškinį 22 punkte Taryba aiškiai patvirtino, kad, jos nuomone, derybiniai nurodymai sukėlė privalomus teisnius padarinius Komisijai: „be to, derybiniai nurodymai, kaip yra šioje byloje nagrinėjamu atveju, yra Komisijai skirto Tarybos priimto sprendimo dalis. Taigi jie yra privalomi Komisijai“. Tačiau ši pozicija labai skiriasi nuo pozicijos, kurios anksčiau laikėsi Taryba. Savo nuomonėje 3/94 (EU:C:1995:436) Teisingumo Teismas reziumavo jos argumentus dėl Komisijos pasiekto susitarimo atitikties derybiniams nurodymams: „praktiškai Komisija, derėdamasi dėl tarptautinio susitarimo, dažnai yra priversta peržengti šių nurodymų taikymo sritį; tokiomis aplinkybėmis, užuot keitusi šiuos nurodymus per procedūrą, Taryba tiesiog sutinka su galutiniu rezultatu pasirašydama susitarimą“.

( 12 ) Dėl šios bylos žr. ginčijamo sprendimo 2 straipsnio antrąjį sakinį ir papildymo-priedo A skirsnį, dėl kurių yra pareikštas Komisijos ieškinys.

( 13 ) Kadangi numatomas susitarimas nėra išimtinai ar iš esmės susijęs su bendra užsienio ir saugumo politika, nėra būtina kalbėti apie Sąjungos vyriausiąjį įgaliotinį užsienio reikalams ir saugumo politikai.

( 14 ) Žr. SESV 218 straipsnio 4 dalį.

( 15 ) Žr., pvz., G. Cornu Vocabulaire juridique, PUF, 2007, p. 312.

( 16 ) Nors iš tikrųjų derybiniai nurodymai dažnai aptariami spaudoje.

( 17 ) Kai sprendimas yra primetamas vienašališkai, dėl jo nieko negalima padaryti, ir asmenims, kuriems jis yra skirtas, nepaliekama jokios diskrecijos. Žr. Le Petit Robert Dictionnaire de la langue française, VUEF, 2003, p. 750.

( 18 ) Primenu, kad derybininko vaidmuo pagal ESV sutartį suteikiamas Komisijai (žr. šios išvados 13 išnašą).

( 19 ) Žr. Sprendimą Meroni / Vyriausioji valdyba (9/56, EU:C:1958:7). Įdomu pažymėti, kad Sutartyse institucinės pusiausvyros principas aiškiai nenurodytas, išskyrus prie Amsterdamo sutarties pridėtą 7 protokolą dėl subsidiarumo ir proporcingumo principų taikymo, kuriame nurodyta, kad „taikant subsidiarumo ir proporcingumo principus, būtina pripažinti Sutarties bendrąsias nuostatas bei tikslus, ypač visiškai išlaikant <...> institucijų pusiausvyrą“.

( 20 ) Žr. C. Blumann ir L. Dubouis „Droit institutionnel de l’Union européenne“, 5-asis leid., LexisNexis, 2013, p. 401 („[bendros prekybos politikos sritis] visuomet yra kontroversiška tiek Komisijos požiūriu, nes ji mano esanti pernelyg suvaržyta ir negali imtis jokios realios iniciatyvos, tiek Tarybos ar valstybių narių požiūriu, nes jos mano priešingai, t. y. kad ji pernelyg lengvai nusikrato jai nustatytų ribų. Svarbios tarptautinės GATT-PPO derybos dėl prekybos šioje kontroversiškoje srityje yra privilegijuota sritis. Pirmiausia problemos esmę sudaro derybiniai nurodymai, jų tikslumo lygis“).

( 21 ) Kaip pažymėjo M. H. Paemen, kuris buvo „vyriausiasis Komisijos derybininkas“ per „Urugvajaus raundo derybas“, iš tikrųjų nelengva gauti tokius derybinius nurodymus, kurie atspindėtų Bendrijos interesą, nes „[the] uppermost concern [of the Member States] is to look after their national interests, in the narrow sense of the term [and] [i]nevitably, [the Commission] proposals [for negotiating directives] intended to reflect the collective position – ie the Community interest – are amended to take account of disparate national views until, in many cases, all that is left is the ‘lowest common denominator’“ (žr. Y. Devuyst „EU law and practice in the negotiation and conclusion of international trade agreements“, Journal of International Business and Law, 2014, 12 t., Nr. 2, 13 straipsnis, p. 290).

( 22 ) Žr. Sprendimą Italija / Komisija (T‑226/04, EU:T:2006:85, 76 ir 78 punktai) ir šios išvados 10 išnašą.

( 23 ) Žr., pvz., Čekijos vyriausybės pastabų 11 punktą.

( 24 ) Žr. šios išvados 5 išnašą.

( 25 ) Ši išvada motyvuojama toliau de lege lata analizuojant Vokietijos Federacinės Respublikos teiginį (įstojimo į bylą paaiškinimo 27 punktas), kad ji „žalinga Sąjungos interesams“, nes yra politinio pobūdžio.

( 26 ) Žr. C. Guerassimoff „La coopération interinstitutionnelle dans l’Union européenne“, RAE, Paryžius, 1997, p. 472; O. Huiban „Les accords interinstitutionnels dans l’Union européenne“, Problèmes actuels du droit communautaire, LGDJ, 1998, p. 93; J.‑C. Gautron „Les accords interinstitutionnels dans l’ordre juridique communautaire“, Les règles et principes non écrits en droit public, LGDJ, 2000, p. 195; R. Godet „Accords interinstitutionnels et équilibre institutionnel dans la Communauté européenne“, Université Panthéon-Sorbonne, Paryžius, 2001.

( 27 ) Žr. M.‑A. Tournepiche „Les accords interinstitutionnels dans l’Union européenne“, 18 t., Bruylant, 2011, ir C. Blumann „Les accords interinstitutionnels“, JCI. Europe, 1 t., Nr. 193 (taip pat žr. to paties autoriaus leidinį „Équilibre institutionnel et séparation des pouvoirs en droit communautaire“, „Clés pour le siècle“, Dalloz, 2000, p. 1639).

( 28 ) Žr. C. Blumann ir L. Dubouis, op.cit., p. 199 (taip pat žr. skyrių dėl institucinės pusiausvyros principo, 194 ir paskesni puslapiai).

( 29 ) Žr. Pagrindų susitarimo dėl Europos Parlamento ir Europos Komisijos santykių (OL L 304, 2010 11 20, p. 47), kuris, be kita ko, yra įtrauktas į Europos Parlamento darbo tvarkos taisykles kaip jų XIII priedas, III priedo 2 dalį. Dėl šio pagrindų susitarimo kritikos žr. J. Weiler „Dispatch from the Euro Titanic: And the Orchestra Played On, 2011 m. vasario 2 d.“, European Journal of International Law, pateikiamą interneto adresu: http://www.ejiltalk.org/dispatch-from-the-euro-titanic-and-the-orchestra-played-on-ejil-editorial/

( 30 ) Ten pat, III priedo 4 dalis.

( 31 ) Yra manančių, kad toks susitarimas turi būti sudaromas tarp trijų institucijų. Žr. J. Weiler, op. cit. („What is rather astonishing in this respect is the fact that this [Framework] Agreement [between the Parliament and the Commission] was negotiated in its entirety without Council involvement – arguably contrary to the very Treaty stipulations on interinstitutional agreements [ie Article 295 TFEU]“).

( 32 ) Žr. Sprendimą Prancūzija / Komisija, dar vadinamą Komisijos ir JAV susitarimas dėl konkurencijos (C‑327/91, EU:C:1994:305, 28 punktas).

( 33 ) Ten pat.

( 34 ) Ir nepaisydama Komisijos prieštaravimo (žr. šios išvados 11 punktą).

( 35 ) Ir tam pateisinti nepakanka vien tos aplinkybės, kurią nurodė Taryba ir kai kurios valstybės narės, tarp jų – Jungtinė Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystė (įstojimo į bylą paaiškinimo 13 punktas) ir Švedijos Karalystė (įstojimo į bylą paaiškinimo 24 ir 25 punktai), kad tai nėra aiškiai draudžiama SESV 218 straipsnio 2–4 dalyse.

( 36 ) Šiomis aplinkybėmis žr., pvz., M. Krajewski „External Trade Law and the Constitution Treaty: Towards a Federal and More Democratic Common Commercial Policy?“, Common Market Law Review 91, Kluwer Law, 2005, taip pat P. C. Müller‑Graff „The Common Commercial Policy Enhanced by the Reform Treaty of Lisbon?“; A. Dashwood ir M. Maresceau „Law and Practice of EU External Relations“, Cambridge University Press, 2008, p. 188.

( 37 ) Sprendimas Komisija / Taryba (C‑27/04, EU:C:2004:436, 81 punktas).

( 38 ) Pagal A skirsnį Taryba gali apibrėžti „išsamias derybines pozicijas“ (1 punktas); ji turi būti informuojama apie „numatytą derybų tvarkaraštį ir temas“ (2 punktas); Komisija „atsiskaito Tarybai“ po kiekvienos derybų sesijo