GENERALINĖS ADVOKATĖS

E. SHARPSTON IŠVADA,

pateikta 2007 m. kovo 29 d.( )

Byla C‑260/04

Komisija

prieš

Italiją

„Sutarties pažeidimas – Įsisteigimo laisvė ir paslaugų teikimo laisvė – Viešosios paslaugos koncesijos – 329 koncesijų dėl žirgų lenktynių lažybų sumų administravimo ir rinkimo pratęsimas nepaskelbiant konkurso – Viešumo ir skaidrumo pareigos“

1. 1999 m. Italijos valdžios institucijos pratęsė 329 koncesijas dėl žirgų lenktynių lažybų sumų administravimo ir rinkimo nepaskelbusios konkurso. Komisija prašo pripažinti, kad taip Italija pažeidė skaidrumo ir viešumo pareigas, kylančias iš Sutarties nuostatų dėl įsisteigimo laisvės ir paslaugų teikimo laisvės. Italija nepripažįsta pažeidimo, o ją palaiko Danija ir Ispanija, tačiau Italija ir į bylą įstojusios šalys pateikia skirtingus argumentus Komisijos ieškiniui atmesti.

Bendrijos teisės nuostatos

2. EB 43 straipsnis draudžia vienos valstybės narės nacionalinių subjektų įsisteigimo laisvės kitos valstybės narės teritorijoje apribojimus.

3. EB 49 straipsnis draudžia Bendrijoje laisvės teikti paslaugas apribojimus, taikomus valstybių narių nacionaliniams subjektams, kurie yra įsisteigę kitoje Bendrijos valstybėje negu valstybė, kurios subjektas yra asmuo, kuriam tos paslaugos teikiamos.

4. Pagal EB 45 ir 46 straipsnius (aiškinant juos, kiek tai susiję su EB 49 straipsniu, kartu su EB 55 straipsniu) šie draudimai netaikomi veiklai, kuri valstybėje narėje yra susijusi, nors ir laikinai, su viešosios valdžios funkcijų vykdymu, ir neturi įtakos nacionalinės teisės nuostatų, kurios numato kitokį užsienio subjektų traktavimą viešosios tvarkos, visuomenės saugumo ir jos sveikatos sumetimais, taikymui.

5. Be to, Teisingumo Teismas ne kartą konstatavo, kad įsisteigimo laisvės ir paslaugų teikimo laisvės apribojimai gali būti pateisinami privalomaisiais bendrojo intereso pagrindais, jeigu jie neviršija to, kas būtina jų tikslui pasiekti, ir jeigu jie taikomi neatsižvelgiant į pilietybę( ).

6. Bylai reikšmingu laikotarpiu Bendrijos lygmeniu viešojo darbų pirkimo sutarčių sudarymą bendrai reglamentavo Tarybos direktyva 92/50/EEB( ). Tam tikrą vertę viršijančioms sutartims sudaryti įtvirtinamos specialios pareigos, įskaitant pareigą skelbti apie procedūrą Bendrijos lygmeniu, išskyrus tam tikrus griežtai apibrėžtus atvejus. Tačiau jos aštunta konstatuojamoji dalis numato, kad paslaugų teikimą ši direktyva reglamentuoja tik tada, kai jos teikiamos pagal sutartis; ir kad paslaugų teikimas kitais pagrindais nepatenka į taikymo sritį. Komisija siūlė įtraukti viešųjų paslaugų koncesijas į direktyvos taikymo sritį, tačiau Taryba nusprendė to nedaryti visų pirma dėl skirtumų valstybių narių sistemose( ).

7. Vis dėlto Teisingumo Teismas pripažino, kad nepaisant to, kad viešųjų paslaugų koncesijų sutartims netaikomos viešųjų pirkimų direktyvos, jas sudarančios viešosios valdžios institucijos yra įpareigotos laikytis visų pagrindinių EB sutarties taisyklių, o ypač nediskriminavimo dėl nacionalinės priklausomybės principo( ). EB 43 ir 49 straipsniai konkrečiai taikomi viešųjų paslaugų koncesijoms( ), o vienodo požiūrio į konkurso dalyvius principas taikomas viešųjų paslaugų koncesijoms, net jeigu nediskriminuojama dėl nacionalinės priklausomybės( ). Šie principai sukuria skaidrumo pareigą viešosios valdžios institucijai, kuri privalo užtikrinti tinkamą viešumą, leidžiantį paslaugų koncesiją atverti konkurencijai bei vykdyti sutarčių sudarymo procedūros nešališkumo kontrolę ( ).

8. 2000 m. Komisija paskelbė aiškinamąjį komunikatą dėl koncesijų pagal Bendrijos teisę( ), kuriame ji išdėstė savo nuomonę apie Bendrijos teisės poveikį koncesijų suteikimui( ).

Faktinės bylos aplinkybės

9. Iki už 1996 m. žirgų lenktynių lažybų organizavimą buvo atsakinga UNIRE (Nacionalinė žirgų veislių gerinimo sąjunga), kuri dėl to suteikė keletą koncesijų. Nuo tų metų( ) lažybas organizuoti priskirta Finansų ir žemės ūkio ministerijų kompetencijai. Pagal 1998 m. Prezidento dekretą( ) šios ministerijos turi suteikti koncesijas pagal viešojo pirkimo tvarką laikydamosi Bendrijos teisės. Pagal ankstesnę tvarką (kuri nenumatė viešojo pirkimo) suteiktos koncesijos, kaip pereinamojo laikotarpio priemonė, buvo pratęstos iki 1998 m. pabaigos arba, jeigu konkurso nepavyktų suorganizuoti iki to laiko, tuomet – iki 1999 m. pabaigos.

10. 1999 m. Ministro dekretu( ) buvo nuspręsta padidinti Italijoje lažybų centrų skaičių nuo 329 iki 1 000. 671 naujos koncesijos buvo suteiktos pagal konkursą. 329 esamos koncesijos buvo tiesiog pratęstos šešeriems metams iki 2000 m. sausio 1 dienos( ). Vėliau buvo priimtas įstatymas, numatantis, kad 329 koncesijos turėjo būti iš naujo paskirstytos pagal 1998 m. prezidento dekretą, bet lieka galioti iki kol tai bus padaryta( ).

Procesas

11. 2001 m. liepos 24 d. Komisija, remdamasi EB 226 straipsniu, nusiuntė Italijos Respublikai oficialų pranešimą dėl tam tikrų su lažybomis susijusių klausimų, įskaitant aptariamų 329 koncesijų pratęsimą. Ji manė, kad pratęsimo aplinkybės nesuderinamos su skaidrumo ir viešumo pareigomis, išplaukiančiomis iš EB 43 ir 49 straipsnių.

12. Atsakydamos Italijos valdžios institucijos nurodė, kad buvo priimtas minėtas įstatymas( ).

13. Laikydamasi nuomonės, kad šis įstatymas liko neįgyvendintas praktikoje, 2002 m. spalio 18 d. Komisija pareiškė pagrįstą nuomonę Italijai, nurodydama per du mėnesius tinkamai į ją atsižvelgti.

14. 2002 m. gruodžio 10 d. laiške Italijos valdžios institucijos pažymėjo, kad būtina prieš paskelbiant konkursą įvertinti dar galiojančių koncesijų turėtojų finansinę padėtį.

15. Negavusi jokios papildomos informacijos apie šios įvertinimo procedūros pabaigą ir naujo konkurso paskelbimą, 2004 m. birželio 17 d. Komisija nusprendė pareikšti šį ieškinį, kuriame Teisingumo Teismo prašo:

– pripažinti, kad Finansų ministerijai nepaskelbus jokio konkurso ir pratęsus 329 koncesijas dėl žirgų lenktynių lažybų sumų administravimo ir rinkimo ,Italijos Respublika pažeidė bendrąjį skaidrumo principą ir viešumo pareigą, išplaukiančius iš EB sutarties nuostatų dėl įsisteigimo laisvės, numatytos EB 43 bei paskesniuose straipsniuose, ir laisvės teikti paslaugas, numatytos EB 49 bei paskesniuose straipsniuose, ir

– nurodyti Italijos Respublikai padengti bylinėjimosi išlaidas.

16. Italija prašo Teisingumo Teismo atmesti ieškinį ir nurodyti Komisijai padengti bylinėjimosi išlaidas.

17. Danijai ir Ispanijai buvo leista įstoti į bylą Italijos pusėje ir jos pateikė įstojimo į bylą paaiškinimus. Suomijai ir Nyderlandams taip pat buvo leista įstoti į bylą, tačiau Suomija vėliau pasitraukė iš bylos, o Nyderlandai nepateikė pastabų.

18. Kadangi posėdžio nebuvo prašoma surengti, to nebuvo padaryta.

Įvertinimas

19. Komisijos argumentus galima trumpai pateikti taip: aptariamos lažybų koncesijos yra viešųjų paslaugų koncesijos pagal Bendrijos teisę, todėl jos nepatenka į Direktyvos 92/50 taikymo sritį, tačiau joms taikomi bendrieji nediskriminavimo, skaidrumo ir viešumo reikalavimai, išplaukiantys iš EB 43 ir 49 straipsnių. Paprastas 329 esamų koncesijų pratęsimas neskelbiant konkurso yra nesuderinamas su šiais reikalavimais. Nukrypstančias nuostatas galima pateisinti tik EB 45 ir 46 straipsniuose nurodytais pagrindais, tačiau jų nėra. Italijos valdžios institucijos nesuderino savo praktikos dėl šių 329 koncesijų su Bendrijos teise per dviejų mėnesių terminą, nurodytą 2002 m. spalio 18 d. pateiktoje pagrįstoje nuomonėje, to nebuvo padaryta ir pareiškus ieškinį po 18 mėnesių.

20. Atsižvelgiant į šios išvados 9 ir 10 punktuose nurodytas faktines aplinkybes, kurios, berods, yra neginčijamos, ir 7 punkte nurodytą teismo praktiką, atrodo, kad Komisija pateikė prima facie įrodymų dėl savo reikalavimų.

21. Italija savo gynybos argumentuose remiasi keletu 2003 m. priimtų priemonių ir jas pateisinančiais privalomaisiais bendrojo intereso pagrindais.

22. Ispanija nurodo argumentus, susijusius su specifiniais azartinių lošimų veiklos organizavimo požymiais, į kuriuos, jos tvirtinimu, Komisija neatsižvelgė.

23. Danija nagrinėja, kaip Komisija aiškina Teisingumo Teismo sprendimą Telaustria dėl skaidrumo reikalavimo reikšmės tokiomis aplinkybėmis, kokios yra šioje byloje.

24. Atsižvelgdama į tai, kad šios trys valstybės narės pateikė skirtingus argumentus, juos išnagrinėsiu atskirai.

Italija

25. Italija tvirtina, kad priemonės, kurių ji ėmėsi yra teisėtos. Ji ypač remiasi 2003 m. Dekretu‑įstatymu ir juo remiantis priimtu sprendimu( ). Dekretas‑įstatymas numatė visų koncesijų turėtojų finansinės padėties įvertinimą, atsižvelgiant į sunkumus sumokėti reikalaujamas rinkliavas, kurios pasirodė pernelyg didelės. Papildomomis priemonėmis buvo siekiama įvairiais būdais išspręsti šiuos sunkumus ir Sprendimu esamos koncesijos buvo paliktos galioti tol, kol šis tikslas bus pasiektas, tačiau ne vėliau kaip iki 2011 m. gruodžio 31 dienos. Visos šios priemonės buvo grindžiamos būtinybe užtikrinti koncesijų turėtojams tęstinumą, finansinį stabilumą ir tinkamą investicijų grąžą, taip atgrasant nuo nelegalios lažybų veiklos, kol esamos koncesijos bus atnaujintos konkurso tvarka.

26. Komisija pažymi, kad priemonės, kurių buvo imtasi 2003 m., nėra susijusios su pažeidimu. Klausimas, ar valstybė narė neįvykdė įsipareigojimų, turi būti vertinamas atsižvelgiant į padėtį toje valstybėje narėje pagrįstoje nuomonėje nustatyto termino pabaigoje( ).

27. Sutinku su šia nuomone.

28. Tačiau Komisija vis tiek išnagrinėjo, ar 2003 m. priemonių priėmimą pagrindžiančios priežastys galėjo pateisinti situaciją 2002 m., ir ji padarė išvadą, kad negalėjo.

29. Nerandu nieko, kas galėtų pagrįsti Komisijos teiginį, kad galima remtis tik aiškiai EB 45 ir 46 straipsniuose įtvirtintais pateisinimų pagrindais, o ne kitais privalomaisiais bendrojo intereso pagrindais. Teisingumo Teismas daugelį kartų pritarė, kad tokie pagrindai gali pateisinti įsisteigimo laisvės arba paslaugų teikimo laisvės apribojimus( ).

30. Tačiau, kaip teisingai pažymi Komisija, tam, kad priemones būtų galima pateisinti remiantis EB sutarties nuostatomis ar privalomais bendrojo intereso pagrindais, tokios priemonės turi būti tinkamos siekiamiems tikslams įgyvendinti ir neviršyti to, kas būtina jiems pasiekti( ).

31. Be to, vien tik ekonominio ar administracinio pobūdžio priežastys negali pateisinti Sutartyje įtvirtintų laisvių apribojimo( ).

32. Iš visų Italijos nurodytų tikslų nei vienas neatrodo patenkąs į EB 45 arba 46 straipsniuose nurodytas kategorijas. Dėl kitų (neekonominių) privalomųjų pagrindų, tik nelegalių lažybų prevenciją galima, bent jau iš principo, laikyti bendrojo intereso pagrindu.

33. Tačiau pagal neginčijamas bylos faktines aplinkybes, 1999 m. Italijoje buvo nuspręsta padidinti lažybų koncesijų skaičių nuo 329 iki 1 000. Šis tikslas buvo tinkamai pasiektas sudarius 671 naujas koncesijas konkurso būdu ir tiesiog pratęsus 329 ankstesnes koncesijas. Tokiomis aplinkybėmis sunku įsivaizduoti, – ir Italijos gynybos argumentuose tai nepaaiškinama, – kaip pratęsiant arba paliekant galioti 329 ankstesnes koncesijas nepaskelbiant konkurso būtų sudaromos kliūtys nelegalioms lažyboms nei kodėl skaidrumo nebuvimas būtinas šiam tikslui pasiekti.

34. Todėl darau išvadą, kad Italija nepateikė argumentų, kurie galėtų paneigti Komisijos tvirtinimus.

Ispanija

35. Ispanija teigia, kad Komisijos ieškinys nėra tinkamai pagrįstas, nes ji neatsižvelgė į daugelį esminių aplinkybių. Pirma, kaip pripažino Teisingumo Teismas( ), moralės, religijos ar kultūros ypatumai bei asmeniui ir visuomenei morališkai ir finansiškai žalingos pasekmės, susijusios su lošimais ir lažybomis, gali pateisinti nacionalinių valdžios institucijų diskreciją, kuria remdamosi šios, siekdamos apsaugoti vartotojus ir socialinę tvarką, galėtų reglamentuoti šią veiklą. Antra, pakeičiant koncesijų suteikimo tvarką kita, reikalingas pereinamasis laikotarpis ir tuo galima pateisinti tam tikrų buvusios tvarkos aspektų pratęsimą. Šiais abiem atžvilgiais Italijos valdžios institucijos parodo aiškų ketinimą visiškai laikytis Bendrijos teisės reikalavimų. Trečia, padėtis yra susijusi su sudėtingais socialiniais interesais, ypač pajamų iš lažybų panaudojimu, kaip vieninteliu finansavimo šaltiniu, žirgų veislių gerinimui finansuoti,. Ketvirta, šiuo metu Italijos žirgų lenktynių lažybų sektoriuje yra didelių sunkumų, kylančių dėl priežasčių, atsiradusių anksčiau, nei Italijos atsiliepime į ieškinį nurodytos 2003 m. priemonės.

36. Tačiau nei viena iš šių aplinkybių neatrodo galinti pateisinti padėtį, dėl kurios Komisija pareiškė kaltinimus – t.y. tai, kad nesilaikant skaidrumo ir viešumo reikalavimų buvo pratęstos ir paliktos galioti 329 ankstesnės koncesijos ir tuo pačiu konkurso būdu suteiktos 671 naujos koncesijos.

37. Teisingumo Teismas išties pripažino specifinį lažybų ir lošimo pobūdį, tačiau ne kaip leidžiantį pateisinti Sutartyje įtvirtintų laisvių apribojimus, kurie neatitinka privalomųjų bendrojo intereso pagrindų, nėra tinkami siekiamiems tikslams įgyvendinti arba viršija tai, kas būtina jiems pasiekti( ). Ispanijos trečiajame ir ketvirtajame pagrinduose nurodytos socialinio ir finansinio pobūdžio aplinkybės arba praktiniai sunkumai, vieną tvarką pakeičiant kita, nelaikytini tokiais privalomaisiais bendrojo intereso pagrindais. Taip pat ir Italijos valdžios institucijų išreikštas ketinimas nėra reikšmingas vertinant faktinę padėtį Komisijos pagrįstoje nuomonėje nurodyto termino pabaigoje.

Danija

38. Danija iškelia keletą klausimų visų pirma dėl pareigų, išplaukiančių iš Sutarties, kiek tai susiję su viešaisiais pirkimais arba koncesijomis, nepatenkančiais į viešųjų pirkimų direktyvas, apimties. Konkrečiai ji tvirtina, kad konkurso tvarka nebūtinai yra privaloma ir kad žodis „paskelbimas“ sprendimo Teleaustria tekste anglų kalba leidžia klaidingai manyti esant griežtesnį reikalavimą nei „viešumo“ ekvivalentas kitomis kalbomis. Ji prašo Teisingumo Teismo patikslinti, ar šis reikalavimas įpareigoja perkančiąją organizaciją viešai ieškoti būsimų kontrahentų arba koncesijų turėtojų, leisti potencialiems konkurso dalyviams susipažinti su konkurso dokumentais, ar perkančioji organizacija tiesiog turi paskelbti, kad ji siekia sudaryti sutartį ar suteikti koncesiją.

39. Šiuo požiūriu Danijos argumentai yra labai panašus į tuos, kuriuos ji pateikė kitoje šiuo metu Teisingumo Teisme nagrinėjamoje byloje Komisija prieš Suomiją( ). Jos keliami klausimai yra svarbūs, todėl sutinku, kad būtų pageidautina išaiškinti kai kuriuos teisės klausimus( ). Tačiau bendras išaiškinimas, kurio siekia Danija, pirmiausia, atrodo, skirtas atsakyti į visų valstybių narių bendrojo intereso klausimus, o ne šiai bylai dėl įsipareigojimų neįvykdymo išspręsti.

40. Šioje byloje neginčijama, kad aptariamos 329 koncesijos buvo gan paprastai ir automatiškai pratęstos. Net jeigu galima būtų teigti, kad Italijos valdžios institucijos iš dalies paskelbė apie ketinimą vykdyti šią procedūrą, gana akivaizdu, kad šių koncesijų atžvilgiu (priešingai nei 671 naujų koncesijų, sudarytų konkurso būdu) bet kuriuo atveju nebuvo „tinkamo viešumo, leidžiančio paslaugų koncesiją atverti konkurencijai bei vykdyti sutarčių sudarymo procedūros nešališkumo kontrolę“( ).

41. Todėl nemanau, kad Danijos pastabos gali turėti įtakos šios bylos rezultatui.

Baigiamosios pastabos

42. Taigi laikausi nuomonės, kad atsižvelgusi į Teisingumo Teismo praktiką ir neginčijamas bylos faktines aplinkybes, Komisija pakankamai įrodė pažeidimą, kurio pripažinimo ji siekia, ir kad nei vienas iš valstybių narių nurodytų teiginių negali tinkamai paneigti jos argumentų šiomis aplinkybėmis.

43. Turiu pareikšti, kad tai pripažindama, aš nepateikiu nuomonės dėl kitų aplinkybių, kuriomis žirgų lenktynių lažybų koncesijų pratęsimas nepaskelbus konkurso gali būti pateisinamas bendrojo intereso reikalavimais. Taip pat nemanau, kad būtina nurodyti koks konkrečiai turi būti viešumas, norint vykdyti konkursą. Pakanka priminti, kad šioje byloje 671 koncesijos buvo suteiktos konkurso būdu, kuris, Komisijos nuomone, atitiko Bendrijos teisę, o 329 koncesijos tuo pat metu buvo pratęstos be menkiausio skaidrumo ar viešumo, kurie turėjo būti užtikrinti, kad suinteresuotos šalys galėtų dalyvauti konkurse.

Dėl bylinėjimosi išlaidų

44. Pagal Procedūros reglamento 69 straipsnio 2 dalį pralaimėjusiai šaliai nurodoma padengti bylinėjimosi išlaidas, jei laimėjusi šalis to prašė, o pagal 69 straipsnio 4 dalį į bylą įstojusios valstybės narės pačios padengia savo išlaidas. Komisija prašė priteisti iš Italijos bylinėjimosi išlaidas.

Išvada

45. Todėl manau, kad Teisingumo Teismas turėtų:

– pripažinti, kad Finansų ministerijai nepaskelbus jokio konkurso ir pratęsus 329 koncesijas dėl žirgų lenktynių lažybų sumų administravimo ir rinkimo Italijos Respublika pažeidė bendrąjį skaidrumo principą ir viešumo pareigą, išplaukiančius iš EB sutarties nuostatų dėl įsisteigimo laisvės, numatytos EB 43 ir paskesniuose straipsniuose, ir laisvės teikti paslaugas, numatytos EB 49 straipsnių ir paskesniuose straipsniuose, ir

– nurodyti Italijos Respublikai padengti bylinėjimosi išlaidas, išskyrus patirtas Danijos Karalystės ir Ispanijos Karalystės, kurias jos turi padengti pačios.