Komisijos tarnybų darbinis dokumentas - Lydimasis dokumentas Pasiūlymas Europos parlamento ir Tarybos direktyva dėl su gynyba susijusių produktų siuntimo Bendrijoje sąlygų supaprastinamo - Poveikio vertinimo santrauka {KOM(2007) 765 galutinis} {SEK(2007) 1593} /* SEK/2007/1594 galutinis */





[pic] | EUROPOS BENDRIJŲ KOMISIJA | Briuselis, 5.12.2007 SEK(2007) 1594 KOMISIJOS TARNYBų DARBINIS DOKUMENTAS lydimasis dokumentas Pasiūlymas EUROPOS PARLAMENTO IR TARYBOS DIREKTYVA dėl su gynyba susijusių produktų siuntimo Bendrijoje sąlygų supaprastinamo POVEIKIO VERTINIMO SANTRAUKA {KOM(2007) 765 galutinis}{SEK(2007) 1593} 1. POLITINėS APLINKYBėS Komisija jau anksčiau keletą kartų buvo nurodžiusi, su kokiais sunkumais susiduria Europos gynybos pramonė, ir pabrėžusi, kad svarbu kurti Europos gynybos įrangos rinką[1] (EGĮR). Europos gynybos agentūra ėmėsi naujų iniciatyvų, kurių reikalingumą Komisija pradėjo akcentuoti nuo 2004 m. Seniai nustatyta, kad neproporcingi licencijų suteikimo reikalavimai su gynyba susijusių produktų siuntimui tarp valstybių narių yra viena iš didesnių kliūčių EGĮR įgyvendinti. Politiniu požiūriu, nežiūrint į tai, kad nuo Europos integracijos pradžios praėjo 50 metų, kontroliuodamos su gynyba susijusių produktų eksportą valstybės narės vis dar sistemingai neskiria siuntimo į kitą valstybę narę nuo eksporto į trečiąsias šalis. Ekonominiu požiūriu, pagal nacionalines sienas suskaidytos gynybos rinkos praranda tvarumą. Dėl biudžeto suvaržymų ir didėjančių išlaidų karinei įrangai Europos pramonės įmonės atsiduria keblioje padėtyje. Tokią susidariusią padėtį patvirtina, pvz., gynybos ministerijos, turinčios atstovus Europos gynybos agentūroje: kad gynybos pramonė būtų tvari ir konkurencinga, reikia didesnės integracijos bei specializacijos ir mažesnio pastangų dubliavimo. Paprastesnis siuntimas reikalingas todėl, kad didėja gynybos pramonės įmonių tarpusavio priklausomumas. 2. PROCEDūRINIAI KLAUSIMAI IR SUINTERESUOTųJų šALIų KONSULTACIJOS Po 2003 m. Komunikato Komisija rėmėsi pirmuoju tiriamuoju tyrimu „ Gynybos produktų siuntimas Bendrijoje “[2]. Tyrimo metu buvo nagrinėjamos visos nacionalinio lygmens kliūtys su gynyba susijusių produktų siuntimui Bendrijoje, buvo įvertintos susijusios tiesioginės ir netiesioginės išlaidos ir nustatytos galimos papildomos Bendrijos lygmens priemonės. Konsultacijos prasidėjo 2005 m. liepos mėn. Komisijai bendradarbiaujant su EDA surengus konferenciją „Europos gynybos pramonė ir rinka“, kurioje pirmą kartą pristatyti tyrimo rezultatai. Viešosios konsultacijos vyko 2006 m. kovo – rugsėjo mėnesiais remiantis Komisijos konsultaciniu dokumentu. Galimybe išreikšti nuomonę pasinaudojo septynios valstybės narės, dešimt pramonės asociacijų, penkios NVO ir trys kitos organizacijos. Santrauką galima rasti Komisijos interneto svetainėje2. Galiausiai per konsultacijų etapą, kuris truko nuo 2005 m. liepos mėn. iki 2007 m. liepos mėn., Komisija Briuselyje organizavo 7 seminarus (4 su valstybėmis narėmis ir 3 su pramonės atstovais). Todėl Komisijos tarnybos galėjo išplėsti ir pagerinti savo žinių bazę, sužinoti konsultacijose nedalyvavusių suinteresuotųjų šalių ir valstybių narių nuomonę, ir patikrinti numatytų galimos iniciatyvos ypatumų technines, ekonomines ir politines įgyvendinimo galimybes. 3. PROBLEMOS APIBūDINIMAS Visos valstybės narės turi teisės aktus, reglamentuojančius su gynyba susijusių produktų importą, eksportą ir tranzitą vidaus rinkoje. Svarbiausias dalykas saugumo požiūriu – tokių produktų platinimo kontrolė; tai yra ir politinė ir (arba) teisinė visų demokratinių vyriausybių atsakomybė. Be to, analizuojant pilietinę visuomenę, atsižvelgiant į pagarbą žmogaus teisėms ir demokratijos principams paskirties šalyje, vis labiau didėja poreikis užtikrinti griežtą ir veiksmingą drausmę eksporto atžvilgiu[3]. Ex ante licencijavimo sistemos yra šių kontrolės režimų pagrindas. Iš esmės visos valstybės narės taiko vieną arba keletą iš šių trijų licencijų: - individualioji licencija – tai leidimas, kurį individualaus tiekėjo prašymu išdavė nacionalinė institucija atlikti vienkartinį siuntimą vienam gavėjui; - visuotinė licencija – tai leidimas, kurį individualaus tiekėjo prašymu išdavė nacionalinė institucija atlikti vieną ar kelis siuntimus vienam arba keliems gavėjams; - bendroji licencija – tai leidimas, nustatytas bendro pobūdžio administraciniame arba teisės akte, kuriuo leidžiama bet kuriam eksportuojui siųsti kontroliuojamas prekės į tam tikras paskirties vietas – prekės ir paskirties vietos nurodomos licencijoje. Nacionalinės licencijavimo sistemos gerokai skiriasi atsižvelgiant į taikymo sritį, nacionalines institucijas, procedūras ir terminus. Dėl jų bedrovės patiria didelę administracinę naštą ir turi ilgai laukti pateikusios prašymą. Apskaičiuota, kad dėl administracinės naštos ir netiesioginio poveikio patiriama atitinkamai 433 mln. EUR ir 2,73 mlrd. EUR per metus. Akivaizdu, kad tokia griežtų licencijavimo reikalavimų įvairovė (su tuo susijusi administracinė našta) nėra proporcinga faktiniams kontrolės poreikiams: beveik niekada neatmetami prašymai suteikti siuntimo Bendrijos teritorijoje licenciją (per metus išduodama apie 11 500 tokių licencijų, o nuo 2003 m. oficialiai nebuvo atmestas nė vienas prašymas). Be to, tiek pramonei, tiek vyriausybei atstovaujančios suinteresuotosios šalys pripažįsta, kad dideli licencijų suteikimo reikalavimai trukdo plėtoti Europos gynybos technologinę ir pramoninę bazę (EGTPB) ir kenkia valstybių narių tiekimo saugumui. - pramonės lygiu, dėl būtinybės laikytis skirtingų nacionalinių licencijavimo režimų neįmanoma tiekimo grandinių optimizacija. Kad išvengtų daug laiko reikalaujančių, neapibrėžtų ir brangių procedūrų bendrovėms iš tiesų yra labiau linkusios rinktis nacionalinius tiekėjus. Tai trukto Europos gynybos pramonės įmonėms specializuotis ir mažėja masto ekonomijos atsiradimo galimybės. Be to, Europos bendrovės negali naudotis visais tarpvalstybinės integracijos privalumais, nes siuntimui iš vienoje valstybėje narėje esančios bendrovės, turinčios kitoje valstybėje narėje pavaldžiąją bendrovę, taikomos sudėtingos ir ilgos išankstinio tvirtinimo sistemos. - ES vyriausybinis užsakovas negali būti tikras, kad bus suteiktos eksporto licencijos, jei jis norės įsigyti gynybos įrangą iš kitoje valstybėje narėje įsisteigusio tiekėjo Nors licencijos išduodamos beveik visais atvejais, „teorine“ galimybe, kad gali būti atsisakyta išduoti licenciją, valstybės narės skatinamos verčiau rinktis nacionalinį pavojingos karinės įrangos gamintoją, o ne pirkti iš Europos konkurentų (galbūt daug palankesnėmis sąlygomis). Tarpvyriausybiniu pagrindu parengta keletas dvišalių arba daugiašalių susitarimų bei iniciatyvų, kuriais siekiama paprastinti su gynyba susijusių produktų siuntimą. Net ir svarbiausiais pasirašytais dokumentais – Ketinimų protokolu ir vėliau šešių pagrindinių ginklus gaminančių valstybių narių (Prancūzijos, Vokietijos, JK, Ispanijos, Italijos ir Švedijos) pasirašytu Farnboro bendruoju susitarimu – iki šiol nepavyko pasiekti didesnės pažangos. Kalbant apie EDA, ji neturi įgaliojimų tvarkyti siuntimą. 4. TIKSLAI Komisija turi ambicingą tikslą – sukurti ES atvirą ir konkurencingą Europos gynybos įrangos rinką (EGĮR). Kad EGĮR gerai veiktų, reikia darnios reguliavimo sistemos įvairiose politikos srityse, pvz., pirkimo ir siuntimo. Siekiant apsaugoti valstybių narių saugumo interesus, šioje sistemoje turi būti atsižvelgiama į specifinį gynybos įrangos pobūdį (strateginė svarba, tiekimo ir informacijos saugumas). Toks tikslas taip pat atitinka platesnio masto Lisabonos darbotvarkės tikslus, nes juo prisidedama prie konkurencingos Europos gynybos technologinės ir pramoninės bazės kūrimo (EGTPB), o tai savo ruožtu gali paskatinti įgyvendinti Bendrą užsienio ir saugumo politiką (BUSP). Komisijos specifinis tikslas – palengvinti su gynyba susijusių produktų siuntimą Bendrijos teritorijoje mažinant sudėtingus formalumus (ir susijusią administracinę naštą), kuriuos lemia skirtingos nacionalinės licencijavimo sistemos. Todėl šio specifinio tikslo įgyvendinimas bus naudingas rengiant būsimą direktyvą dėl viešųjų pirkimų gynybos srityje. Palengvinus ES ginkluotosioms pajėgoms tiekiamų su gynyba susijusių produktų siuntimą, perkantieji viešieji užsakovai galės geriau prognozuoti ir todėl bus saugesnis tiekimas; dėl to atsiras daugiau norinčiųjų įsigyti tarpvalstybiniu mastu. Tarpvalstybiniams tiekėjams bus lengviau „parodyti“ savo gebėjimą laiku pristatyti su gynyba susijusius produktus. 5. POLITIKOS ALTERNATYVOS Buvo apsvarstytos penkios pagrindinės alternatyvos: Alternatyva Nr. 1 | Nesiimti jokių veiksmų (įprastinės veiklos scenarijus) | Alternatyva Nr. 2 | Teisinės galios neturinčios priemonės, aiškinamojo komunikato dėl 296 straipsnio forma, arba pasitikėjimo didinimo priemonės | Alternatyva Nr. 3 | Visapusiškas visų su gynyba susijusių produktų siuntimo liberalizavimas | Alternatyva Nr. 4 | Siuntimų Bendrijos teritorijoje valdymas ES lygiu – per agentūrą | Alternatyva Nr. 5 | Nacionalinių licencijavimo sistemų paprastinimas ir derinimas. Šie paprastinimo elementai susiję su: išduodamos licencijos rūšimi (galimi 3 variantai: A1 = tik bendrosios licencijos, A2 = tik visuotinės licencijos, A3 = bendrųjų ir visuotinių licencijų derinys), dėl gavėjų patikimumo teikiamomis garantijomis (galimi 3 variantai: B1 = bendrovėms netaikomas ES sertifikavimas, B2= privalomas sertifikavimas, B3 = sertifikavimas gauti siunčiamus pagal bendrąją licenciją produktus), dėl reeksporto į trečiąsias šalis valdymo teikiamos garantijos (galimi 2 variantai: C1 = reglamentuoti informacijos reikalavimai ir sankcijos, C2 = atsekamumo sistema, pagrįsta centralizuota duomenų baze). | Pagal proporcingos analizės principą buvo nagrinėtos 2, 3 ir 4 alternatyvos, tačiau atliekant išsamią poveikio analizę jų buvo atsisakyta dėl to, kad nebuvo tikimasi, jog taip pavyks pasiekti nustatytų tikslų, arba jos pasirodė nepriimtinos politiniu požiūriu. Buvo atlikta išsami įprastinės veiklos scenarijaus, taip pat visų teisės aktų paprastinimo scenarijaus variantų poveikio analizė. Suinteresuotųjų šalių konsultacijų metu Tarybos bendrasis karinės įrangos sąrašas tapo visoms valstybėms narėms bendru atskaitos tašku atsižvelgiant į ES elgesio kodeksą ginklų eksporto srityje. Šis sąrašas, dėl kurio jau buvo susitarta, tapo tinkamu pagrindu apibrėžiant teisinę galią turinčios priemonės taikymo sritį. 6. POVEIKIO VERTINIMAS 1 alternatyva: Nesiimti veiksmų ES/ES lygmens veiksmų Tai, kad nebus imtasi Bendrijos lygmens veiksmų su gynyba susijusių produktų siuntimo Bendrijoje klausimams spręsti, nereiškia, jog dabartinė padėtis nesikeis. Keletas valstybių narių greičiausiai tęs savo nacionalinių licencijavimo režimų peržiūrą siekdamos juos supaprastinti; o tarpvyriausybiniu pagrindu plėtojant (esamas ir būsimas) iniciatyvas galėtų būti ir toliau dedamos pastangos paprastinti siuntimo tarp dalyvaujančiųjų šalių tvarką. Atsižvelgiant į pastebėtą sunkumą išplėsti tokių susitarimų taikymą kitoms dalyvaujančiosioms šalims, gali atsitikti taip, kad geriausiu atveju išliks galima diskriminacija tarp dalyvaujančiųjų ir nedalyvaujančiųjų valstybių narių, arba tokia diskriminacija net padidės. Dėl tokios padėties būtų sunkiau pasinaudoti visais Europos gebėjimais ir patirtimi (visų pirma naujųjų valstybių narių). Nedalyvaujančiosios valstybės narės ir ateityje nebus labiau skatinamos pirkti Europos su gynyba susijusius produktus, nes (a) jų gynybos pramonės bendrovės (daugiausia MVĮ) nebus visapusiškai įtrauktos įgyvendinant svarbesnes gynybos programas ir (b) nepadidės tiekimo saugumas, lyginant su alternatyviais trečiųjų šalių tiekėjais. Vertinant vidutinės trukmės ir ilgalaikę perspektyvą, Europos pramonė, negalėdama naudotis glaudesnio bendradarbiavimo ir integracijos privalumais, taps nekonkurencinga ir jos vaidmuo gali būti nebe toks svarbus: Europos bendrovės veiktų nišos sąlygomis ir tiektų produktus pagrindiniams ne Europos rangovams; dėl to kiltų pavojus, kad jos nepajėgs savarankiškai vystyti Europos saugumo ir gynybos politikai įgyvendinti reikalingų gebėjimų. Pašalinimas iš didžiausios pridėtinės vertės rinkos sektorių taip pat turėtų neigiamo poveikio Europos gynybos bendrovių pelnui ir kiltų sunkumų pritraukiant investicijas. Dėl laipsniškai mažėjančio ES pramonės konkurencingumo nepavyktų išvengti neigiamų padarinių, susijusių tiek su šio sektoriaus užimtumo lygiu, tiek su užimtumo kokybe. 5 alternatyva: Nacionalinių licencijavimo sistemų paprastinimas ir derinimas Konsultacijų etape tapo aišku, kad reikėtų išlaikyti bendrą esamą saugumo interesų apsaugos lygį. Konkrečiai tai reiškia, kad paprastinant ir (arba) lengvinant siuntimą Bendrijos teritorijoje reikia papildomai priimti priemones, kuriomis būtų skatinamas abipusio pasitikėjimo atmosfera, ypač dėl galimo grįžtamojo eksporto į trečiąsias šalis. Buvo išsamiai analizuojamas įvairių pirmiau paminėtų variantų dėl palengvinimo priemonių (licencijų rūšių) ir garantijų (sertifikavimo ir grįžtamojo eksporto kontrolė) ekonominis veiksmingumas. Atlikus analizę prieita prie išvados, kad visuotinėmis ir bendrosiomis licencijomis grindžiama ES sistema būtų tinkamiausias kompromisas, vienavertus, atsižvelgiant į priemonės veiksmingumo tikslus (t. y. siekiant iš tiesų lengvesnio su gynyba susijusių produktų siuntimo Bendrijoje) ir, kitavertus, atsižvelgiant į tai, kad valstybėms narėms reikia lankstumo nustatant daugumos pavojingų produktų galimus grįžtamojo eksporto ar galutinio naudojimo apribojimus. Bendrovių gavėjų sertifikavimas ES lygiu yra veiksminga priemonė abipusiam pasitikėjimui didinti minimaliomis ribinėmis sąnaudomis. Tačiau atsižvelgiant į galimą neproporcingą poveikį pradėjus taikyti privalomą sertifikavimą (ypač MVĮ), variantas, kuomet sertifikavimas susiejamas pagal bendrąją licenciją gaunamų produktų privalumu, vertinamas kaip veiksminga paskata pasitikėjimui didinti, kad valstybės narės galėtų kiek įmanoma daugiau naudoti tas licencijas, dėl kurių atsiranda mažiausia įmanoma našta. Dėl patikimumo ES vyriausybėms perkant produktus savo ginkluotosioms pajėgoms (t. y. produktus, kurie bus galutinai panaudojami ES vyriausybių) bendrąsias licencijas taip pat galima pradėti taikyti ES vyriausybių užsakovams. Galiausiai, kalbant apie grįžtamojo eksporto kontrolę, dėl dvigubos IT atsekamumo kontrolės sistemos naudojimo tiek bendrovės, tiek administracijos, vykdydamos naujus įsipareigojimus, patirtų didelę naštą Todėl manoma, kad ekonominiu požiūriu veiksmingiausia būtų labiau tradicinio pobūdžio reguliavimo metodas, grindžiamas ex post informacijos reikalavimais, ir veiksminga vykdymo politika. Bendrai apskaičiavimus atitinkamų galimų scenarijų sąnaudas gauta, kad grynoji nauda dėl administracinės naštos sumažinimo būtų nuo 190 mln. EUR iki 405 mln. EUR per metus. Bet dar svarbiau yra tai, kad tikėtina netiesioginė nauda supaprastinus siuntimą (tai padėtų užtikrinti gerą EGĮR veikimą ir veiksmingą EGTBP) gerokai viršytų tiesioginę grynąją naudą. Tikimasi minimalaus tiesioginio socialinio poveikio, o netiesioginis poveikis gali būtų didelis. Sustiprinus Europos gynybos technologinę ir pramoninę bazę galima būtų per trumpą laiką racionalizuoti struktūras ir sumažinti darbo vietų skaičių besidubliuojančiose programose ir nekonkurencingose bendrovėse. Toks pertvarkymas yra būtina sąlyga, kad ES gynybos pramonė neatsiliktų nuo technologinės raidos, kad pajėgtų konkuruoti su naujais rinkos dalyviais ir išvengtų didėjančio atotrūkio nuo pažangiausių konkurentų technologijų. Todėl šiuo scenarijumi galima geriausiai per vidutinės ir ilgos trukmės laikotarpį užtikrinti užimtumą arba jį plėtoti kiekybės ir kokybės požiūriu. Galiausiai dėl šios sistemos nebūtų juntamas poveikis aplinkai. 7. STEBĖSENA IR VERTINIMAS Valstybėms narėms reikės taikyti ir kiekvieną Bendrijos priemonę, nustatytą su gynyba susijusių produktų siuntimui Bendrijoje palengvinti. Jos turės pritaikyti savo reguliavimo sistemas, pavyzdžiui, kad būtų numatytos tinkamos nuostatos dėl sertifikavimo ir visuotinių bei bendrųjų licencijų. Komisijos tarnybos turės deramai stebėti šias nacionaliniu lygiu taikomas priemones, pirma, kad patikrintų jų atitiktį Bendrijos taisyklėms, o, antra, kad sukurtų skaidrius informacijos mainus tarp valstybių narių pasitikėjimui didinti. Vidutinės trukmės laikotarpiu Komisija turėtų įvertinti, kaip veikia naujas ES supaprastintas režimas, ypatingai atsižvelgdama į administracines išlaidas. Atsižvelgiant į gana ilgą gynybos įrangos eksploatavimo trukmę, nereikėtų tikėtis greitų pokyčių, susijusių su vyriausybinių pirkimais ir pramonės tiekimo grandinių reorganizavimu. Didesnio tiekimo saugumo užtikrinimas yra subjektyvus dalykas, todėl čia svarbiausias veiksnys abipusiam pasitikėjimui skatinti yra laikas. Netiesiogine nauda, kurios siekiama lengvinant su gynyba susijusių produktų siuntimą Bendrijoje, bus galima pasinaudoti tolimesnėje ateityje. Todėl platesnio masto makroekonominio poveikio vertinimą reikėtų atlikti praėjus nemažai laiko, gal būt ne anksčiau nei po 5 metų nuo Bendrijos priemonės taikymo pradžios. [1] KOM(97) 583, 1997 m. lapkričio 12 d. KOM(2003) 113, 2003 m. kovo 11 d. [2] http://ec.europa.eu/enterprise/regulation/inst_sp/defense_en.htm [3] 1998 m. patvirtintas ES elgesio kodeksas ginklų eksporto srityje grindžiamas aštuoniais bendraisiais ginklų eksporto kriterijais ir apima pranešimo apie atsisakymą išduoti licenciją bei konsultacijų mechanizmas. Priėmus Kodeksą prasidėjo kokybiškai naujas ES bendro požiūrio į ginklų eksportą kaip į svarbų B Bendros užsienio ir saugumo politikos elementą plėtojimo etapas.