1.Įvadas

Šio komunikato tikslas – pasiūlyti politikos programą, kuria būtų užtikrinta, kad priverstinis gyventojų perkėlimas neužsitęstų ir susiklosčius perkėlimo padėčiai palaipsniui būtų panaikinta priklausomybė nuo humanitarinės pagalbos, didinant savarankiškumą ir perkeltiesiems asmenims suteikiant galimybę oriai gyventi ir prisidėti prie jų priimančiosios visuomenės gerovės, kol jie savanoriškai sugrįš atgal arba bus perkelti į ES.

Europos Sąjunga, kaip aktyvi pasaulinio masto veikėja ir svarbiausia humanitarinės pagalbos ir paramos vystymuisi teikėja, yra įsipareigojusi visame pasaulyje teikti pagalbą žmonėms, kuriems jos reikia. Ji tai daro ir esant krizėms, ir siekdama skatinti ilgalaikį šalių darnų vystymąsi. Atsižvelgdama į didelę dabartinę pabėgėlių ir migracijos krizę, Europos Komisija savo Europos migracijos darbotvarkėje pasiūlė laikytis visapusiško ir holistinio požiūrio. Šioje darbotvarkėje skatinami „strateginiai svarstymai“, kaip užtikrinti kuo didesnį ES paramos vystymuisi ir humanitarinės pagalbos poveikį, norint tinkamai išspręsti priverstinio perkėlimo masto, daugialypių veiksnių ir poveikio klausimus vietos lygmeniu.

Daugiau kaip 60 mln. žmonių – pabėgėlių ir šalies viduje perkeltų asmenų – pasaulyje priverstinai perkeliami dėl konfliktų, smurto ir žmogaus teisių pažeidimų. Tai yra aukščiausias priverstinio perkėlimo lygis nuo Antrojo pasaulinio karo. Visi penki didžiausi pabėgėlių perkėlimai – iš Sirijos, Afganistano, Somalio, Sudano ir Pietų Sudano – užsitęsė, daug afganistaniečių gyvena kaip perkeltieji asmenys ilgiau nei tris dešimtmečius. Šį užsitęsimą apsunkina tai, kad 2014 m. nustatytas mažiausias per tris dešimtmečius savanoriškai repatrijuotų pabėgėlių skaičius. Trys iš penkių didžiausių perkėlimų šalies viduje – Sirijoje, Kolumbijoje ir Sudane – taip pat užsitęsė. Vien per Sirijos krizę, kuri tęsiasi jau šeštus metus, pabėgėlių skaičius pasiekė 4,7 mln., o šalies viduje perkeltų asmenų – 6,5 mln., o vien 2015 m. į ES atvyko 1 mln. pabėgėlių. Tokios pat didelės įtakos gali turėti klimato reiškiniai, pavyzdžiui, šių metų „El Niño“, kuris, manoma, bus stipriausias per pastaruosius 20 metų. Dėl bendro padidėjusio konfliktų skaičiaus, smurto, klimato kaitos, ekologinių ir gaivalinių nelaimių poveikio dar daugiau žmonių bus priversti bėgti iš savo šalies. Bendroji informacija apie priverstinio perkėlimo aplinkybes ir priežastis, taip pat Komisijos taikomos politikos, priemonių ir praktikos, susijusių su pagalba pabėgėliams, šalies viduje perkeltiems asmenims ir prieglobsčio prašytojams trečiosiose šalyse partnerėse, vertinimas pateikiamas prie šio komunikato pridedamame tarnybų darbiniame dokumente.

2015 m. Jungtinių Tautų vyriausiojo pabėgėlių reikalų komisaro biuras (UNHCR) nustatė pagrindinius veiksnius, dėl kurių Sirijos pabėgėliai kaimyninėse šalyse prašo prieglobsčio Europoje. Tai susiję su vilties praradimu, didelėmis pragyvenimo išlaidomis ir didėjančiu skurdu, taip pat ribotomis galimybėmis užsidirbti pragyvenimui ar įgyti išsilavinimą. Neturėdami perspektyvų tobulėti ir galimybių naudotis socialinėmis ir ekonominėmis teisėmis, pabėgėliai ir šalies viduje perkelti asmenys labiau linkę palikti savo kilmės regionus. Antriniai ir daugkartiniai perkėlimai atskleidžia bendrą negebėjimą atsižvelgti į priverstinai perkeltų asmenų ir jų priimančiųjų bendruomenių konkrečius vidutinės trukmės ir ilgalaikius poreikius ir silpnąsias vietas ir pateikti jiems ilgalaikių sprendimų. Remiantis vien humanitarinės pagalbos sistema negalima patenkinti didėjančių priverstinai perkeltų asmenų ir priimančiųjų bendruomenių vystymosi poreikių. Priverstinis perkėlimas nėra tik humanitarinis iššūkis. Be neišvengiamų sąsajų su didesnio masto migracijos reiškiniu, tai taip pat yra politinis, žmogaus teisių, vystymosi ir ekonominis iššūkis.

Kaimynystėje kilusių konfliktų nulemtas priverstinis perkėlimas yra neatidėliotinas ES rūpestis, tačiau ilgalaikis priverstinis perkėlimas yra pasaulinė problema. Todėl Komisijos komunikate dėl ES išorės veiksmų vaidmens sprendžiant dabartinę pabėgėlių krizę ES ir jos valstybės narės raginamos priimti ilgalaikius įsipareigojimus aktyviau veikti, kad būtų pašalintos pagrindinės migracijos ir perkėlimo priežastys. ES įrodė savo pasiryžimą naikinti pagrindines priverstinio perkėlimo priežastis ten, kur jos kyla, dėdama daugiau pastangų, kad būtų išvengta naujų konfliktų, išspręsti esami konfliktai ir sprendžiama piktnaudžiavimo žmogaus teisėmis problema – atsižvelgta į visus pagrindinius priverstinio perkėlimo veiksnius. Todėl vienas pagrindinių šios darbotvarkės aspektų – tebegaliojantis politinis ir diplomatinis ES ir jos valstybių narių įsipareigojimas spręsti esamus konfliktus ir visame pasaulyje skatinti pagarbą žmogaus teisėms, taip pat gelbėti gyvybes ir padėti tenkinti skubius humanitarinius poreikius. Vis dėlto, be teisinės ir fizinės apsaugos, maisto ir pastogės, priverstinai perkeltiems asmenims taip pat reikia suteikti galimybę įsidarbinti ir naudotis tokiomis paslaugomis kaip sveikatos priežiūra, švietimas ir apgyvendinimas. ES acquis ir nuo 1999 m. tobulinti gerosios patirties pavyzdžiai siekiant sukurti bendrą Europos prieglobsčio sistemą ir suderinti bendrus minimalius prieglobsčio suteikimo reikalavimus gali tapti geru pavyzdžiu, kaip šalys partnerės galėtų priimti daug pabėgėlių.

Priverstinis perkėlimas: užsitęsusi ir sudėtinga problema

Šiame komunikate daugiausia dėmesio skiriama užsitęsusio priverstinio perkėlimo padėčiai šalyse partnerėse, susiklosčiusiai dėl konfliktų, smurto ir žmogaus teisių pažeidimų, neatsižvelgiant į perkeltųjų asmenų statusą pagal 1951 m. Konvenciją dėl pabėgėlių statuso. Naujosios politikos aspektai taip pat gali būti taikomi gaivalinių nelaimių ir klimato reiškinių nulemtam perkėlimui, kartu pripažįstant skirtingą politiką, aplinkybes, poreikius ir sprendimus. Daugelyje kilmės šalių nesant tvarios taikos, priimančiajai šaliai taikant griežtą politiką ir esant ribotam perkėlimo į ES vietų skaičiui, daugumos perkeltųjų asmenų perkėlimas užsitęsė ir jie gyvena kaip perkeltieji asmenys ilgiau nei penkerius metus. Nedaugelis rado ilgalaikių sprendimų, kaip antai savanoriška repatriacija, perkėlimas į ES arba integracija vietoje. Nors naujų pabėgėlių skaičius siekė 2,9 mln., 2014 m. tik 126 800 buvusių pabėgėlių galėjo grįžti į savo kilmės šalis ir tik 105 200 buvo perkelti visam laikui. Šiandien pabėgėliai gyvena kaip perkeltieji asmenys vidutiniškai 25 metus, o 90 proc. šalies viduje perkeltų asmenų – ilgiau kaip 10 metų.

2014 m. 86 proc. pasaulio pabėgėlių gyveno besivystančiuose regionuose, o mažiausiai išsivysčiusios šalys suteikė prieglobstį 25 proc. visų pabėgėlių. Todėl didžiulį spaudimą patiria ne tik patys perkeltieji asmenys ir jų priimančiosios šalys, vyriausybės ir bendruomenės, bet ir paramos teikėjai. Visoms šioms grupėms tenka vienoda atsakomybė imtis veiksmų. Perkeltųjų gyventojų antplūdžio ir jų ilgalaikio buvimo šalyje sukeltas spaudimas ypač jaučiamas pažeidžiamose bendruomenėse, šalyse ir regionuose. Tai turi didelės įtakos valstybiniam švietimui, atliekų valdymui, būsto ir nuosavybės kainoms, tokioms viešosioms paslaugoms kaip elektros ir vandens tiekimas, maisto kainoms bei darbo užmokesčiui ir bendram stabilumui. Didėjant miestų teritorijose prieglobstį radusių perkeltųjų asmenų skaičiui, miestuose itin sustiprėjo planavimo ir paslaugų teikimo poveikis.

Darnaus vystymosi darbotvarkėje iki 2030 m. pripažįstama, kad priverstinis perkėlimas yra vienas pagrindinių veiksnių, dėl kurių kyla grėsmė panaikinti per pastaruosius dešimtmečius pasiektą pažangą vystymosi srityje. Todėl pabėgėliai ir šalies viduje perkelti asmenys priskirti prie pažeidžiamų asmenų, kurių nereikėtų „palikti nuošalyje“. Nors ir naudojasi humanitarine pagalba, priverstinai perkelti asmenys dažnai neįtraukiami į už vystymąsi atsakingų subjektų įgyvendinamas programas ir veiklą. Priimančiosios valstybės politikoje pabėgėliams dažnai suteikiama nedaug galimybių įsidarbinti ir yra ribojamas jų judumas bei gyvenimas šalyje. Be to, draudžiama atnaujinti ilgalaikio gyvenimo šalyje galimybę taip skatinant pastovumą ir tampa sudėtinga, netgi neįmanoma, įgyti ilgalaikį saugų teisėtą statusą. Dėl tokios politikos sunku apibrėžti perkeltųjų gyventųjų padėtį ir taip užtikrinama, kad, nesant ilgalaikių vystymosi perspektyvų, jiems nuolat reikės humanitarinės veiklos vykdytojų pagalbos. Pabėgėliai ir šalies viduje perkelti asmenys yra darbštūs, turintys įgūdžių ir vertingų savybių, kuriomis gali prisidėti prie priimančiosios šalies arba bendruomenės ekonomikos ir visuomenės gerovės. Vis dėlto, nesant vystymosi galimybių, taikant vyraujantį priklausymo nuo priežiūros ir paramos modelį sumažinamos pabėgėlių ir šalies viduje perkeltų asmenų galimybės tapti savarankiškesniems.

Perkėlimo padėtis yra itin sudėtinga ir gali smarkiai skirtis. Kai kurie pabėgėliai iš pradžių gali geriau prisitaikyti prie pokyčių nei juos priimantieji, pvz., dėl santaupų arba artimų šeimos ryšių priimančiojoje šalyje. Be to, nors priimančiosios šalys gali gauti ES paramą vystymuisi, pažeidžiamoms priimančiosioms bendruomenėms paprastai neteikiama humanitarinė pagalba. Gyventojai, pasilikę savo kilmės bendruomenėse, kai kiti buvo priversti kraustytis, taip pat gali būti pažeidžiami. Savanoriškai grįžę asmenys gali turėti palyginti daugiau pranašumų dėl užsienyje įgytų įgūdžių ir kapitalo. Pabėgėliai ir šalies viduje perkelti asmenys gali susidurti su panašiais iššūkiais kaip ir iš kaimo į miestą persikėlę migrantai arba didesnė dalis skurstančių miesto arba kaimo gyventojų. Tai gali sukelti įtampą ir konfliktus tarp bendruomenių ir taip nulemti masinį antrinį perkėlimą. Perdėtą dėmesį skiriant statusui, ypač šalies viduje perkeltų ir grįžusių asmenų atveju, rizikuojama nepaisyti humanitarinio principo teikti pagalbą remiantis vien poreikiu. Statusu grindžiamu požiūriu taip pat nederėtų vadovautis, kai paskatos keisti gyvenamąją vietą yra mišrios ir bendros ir kai pažeidžiamumas priklauso veikiau nuo pavienių aplinkybių, o ne priklausymo konkrečiai apibrėžtai kategorijai arba grupei.

Todėl imantis priemonių visų pirma reikia atsižvelgti į tikras silpnąsias vietas, o ne į teisinį statusą, užtikrinant visapusę pagarbą tarptautinės ir žmogaus teisių teisės normoms. Reikia spręsti priverstinai perkeltų asmenų konkrečių apsaugos poreikių klausimą, atsižvelgiant į jų lytį, amžių ir negalią, taip pat į jų politines pažiūras, etninę kilmę, kalbą, luominę kilmę, religiją ir (arba) seksualinę orientaciją. Todėl nepavyks rasti vieno visais atvejais taikomo sprendimo. ES yra įsipareigojusi parengti politikos programą, kad būtų galima pateikti veiksmingesnį, labiau atitinkantį aplinkybes ir oresnį visuotinį atsaką į priverstinį perkėlimą. Ji ketina tai padaryti suvienydama savo požiūrį į politinių problemų sprendimą, konfliktų prevenciją, vystymąsi, žmogaus teises ir humanitarinę pagalbą ir veiksmingai remdama susidariusius ryšius.

Į vystymąsi orientuota politikos programa užsitęsusio priverstinio perkėlimo problemai spręsti

Reikia parengti naują, nuoseklią ir bendradarbiavimu grindžiamą politikos programą. Požiūriai į politiką, žmogaus teises, humanitarinę pagalbą ir vystymąsi turi papildyti vienas kitą, kad tai būtų abipusiškai naudinga ir perkeltiesiems asmenims, ir jų priimančiosioms bendruomenėms. Šią naują politikos programą sustiprins ES visapusiškas požiūris ir ES požiūris į atsparumą. Rengiant programą bus pasinaudota pabėgėlių ir šalies viduje perkeltų asmenų produktyvumu, suteikiant jiems galimybę gauti išsilavinimą, būstą, žemės, naudotis gamybos ištekliais, suteikiant galimybę užsidirbti pragyvenimui ir naudotis paslaugomis, taip pat skatinant jų ir jų priimančiosios bendruomenės sąveiką.

Užtikrinant tvirtesnį vystymosi ir humanitarinės sričių subjektų bendradarbiavimą – kuriant tvirtesnes sąsajas finansavimo programavimo lygmeniu, mainų ir informacijos vertinimo bei tikslų nustatymo srityje – galima parengti veiksmingesnę ir tvaresnę apsaugos ir savarankiškumo strategiją. Tai bus naudinga ir perkeltiesiems asmenims, ir pažeidžiamoms priimančiosioms bendruomenėms. Naujas, į vystymąsi orientuotas požiūris į priverstinį perkėlimą nesukurs papildomų sąnaudų. Priešingai, per vidutinės trukmės ar ilgąjį laikotarpį padidės veiksmingumas ir pagerės paramos teikėjams ir gavėjams svarbūs rezultatai, nes sumažės priklausomybė nuo humanitarinės pagalbos ir itin padidės investicijų į vystymąsi veiksmingumas.

Lemiamą vaidmenį atlieka priimančiųjų šalių vyriausybės, nes jos atsakingos už teisines ir politines programas, kuriomis remiantis gali būti sprendžiamas pabėgėlių, šalies viduje perkeltų asmenų ir priimančiųjų bendruomenių poreikių klausimas. Vyriausybės nustato intervencinių vystymosi priemonių kriterijus ir humanitarinių intervencijų laiką ir vietą. Dažnai daugelis priimančiųjų valstybių pačios negali išspręsti šių uždavinių. Siekiant užtikrinti teigiamus ilgesnio laikotarpio rezultatus ir iš tikrųjų pasidalyti naštą, reikia didelių tarptautinės bendruomenės investicijų, ypač vietos lygmeniu. Tokiomis investicijomis neturėtų būti diskriminuojami skirtingų kategorijų priverstinai perkelti asmenys, o naikinant kliūtis dalyvauti darbo rinkoje, teikiant daugiau galimybių naudotis socialinėmis paslaugomis, atnaujinant ilgalaikio gyvenimo šalyje galimybę ir suteikiant ilgalaikį saugų teisinį statusą jomis turėtų būti skatinamas sąžiningas ir vienodas elgesys.

Šiuo komunikatu nustatoma nauja, į vystymąsi orientuota politikos programa, skirta priverstinio perkėlimo klausimui spręsti pateikiant įvairias rekomendacijas. Ja siekiama sujungti įvairias priemones ir veiksmus, kuriais būtų užtikrinta, kad spręsdama priverstinio perkėlimo klausimą ES vadovautųsi veiksmingu, visą ciklą apimančiu, įvairių subjektų dalyvavimu pagrįstu požiūriu. Be to, šiuo komunikatu šį naują požiūrį raginami paremti mūsų įgyvendinantys partneriai: JT agentūros, tarptautinės organizacijos, nevyriausybinės organizacijos, pilietinės visuomenės organizacijos, privatusis sektorius ir kiti nevalstybiniai subjektai tiek ES, tiek šalyse partnerėse.