Komisijos ataskaita Tarybai, Europos Parlamentui, Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komitetui ir Regionų komitetui - Dėl PAV direktyvos taikymo ir veiksmingumo (Direktyva 85/337/EEB su pakeitimais, padarytais direktyvomis 97/11/EB ir 2003/35/EB) /* KOM/2009/0378 galutinis */





[pic] | EUROPOS BENDRIJŲ KOMISIJA | Briuselis, 23.7.2009 KOM(2009) 378 galutinis KOMISIJOS ATASKAITA TARYBAI, EUROPOS PARLAMENTUI, EUROPOS EKONOMIKOS IR SOCIALINIŲ REIKALŲ KOMITETUI IR REGIONŲ KOMITETUI Dėl PAV direktyvos taikymo ir veiksmingumo (Direktyva 85/337/EEB su pakeitimais, padarytais direktyvomis 97/11/EB ir 2003/35/EB) KOMISIJOS ATASKAITA TARYBAI, EUROPOS PARLAMENTUI, EUROPOS EKONOMIKOS IR SOCIALINIŲ REIKALŲ KOMITETUI IR REGIONŲ KOMITETUI Dėl PAV direktyvos taikymo ir veiksmingumo(Direktyva 85/337/EEB su pakeitimais, padarytais direktyvomis 97/11/EB ir 2003/35/EB) 1. POLITINėS IR TEISINėS APLINKYBėS Šios ataskaitos tikslas – apžvelgti Tarybos direktyvos 85/337/EEB[1] dėl tam tikrų valstybės ir privačių projektų poveikio aplinkai vertinimo su pakeitimais, padarytais direktyvomis 97/11/EB[2] ir 2003/35/EB[3] (toliau – Poveikio aplinkai vertinimo (PAV) direktyva), taikymą ir veiksmingumą Europos Sąjungoje (ES). Pagal PAV direktyvos 11 straipsnį panašios ataskaitos dėl šios direktyvos buvo parengtos ir anksčiau. Remiantis šiomis ataskaitomis 1997 m. PAV direktyva buvo iš dalies pakeista. Direktyva 97/11/EB buvo praplėsta taikymo sritis, sustiprinti procedūrų etapai ir įtraukti pakeitimai, numatyti JT EEK Espo konvencijoje dėl poveikio aplinkai vertinimo tarpvalstybiniame kontekste. 1998 m. birželio mėn. Bendrijai pasirašius Orhuso konvenciją dėl teisės gauti informaciją, visuomenės dalyvavimo priimant sprendimus ir teisės kreiptis į teismus aplinkosaugos klausimais, Bendrijos teisės aktai turėjo būti tinkamai suderinti su minėta konvencija. Todėl PAV direktyva buvo iš dalies pakeista Direktyva 2003/35/EB, kuria buvo siekiama su visuomenės dalyvavimu susijusias nuostatas suderinti su Orhuso konvencija. Direktyva siekiama apsaugoti aplinką ir gyvenimo kokybę, ir tuo pat metu užtikrinti, kad nacionaliniai teisės aktai būtų derinami atsižvelgiant į viešųjų ir privačių projektų poveikio aplinkai vertinimą. Tai pagrindinė aplinkos aspektų integracijos priemonė, apimanti daugelį projektų ir padedanti juos vykdyti tausojant aplinką. Priemonės, kuriomis siekiama šio tikslo, išdėstytos direktyvos 2 straipsnio 1 dalyje, kurioje teigiama, kad prieš duodant sutikimą vykdyti planuojamą veiklą tam tikriems viešiesiems ir privatiems projektams, galintiems daryti reikšmingą poveikį aplinkai, be kita ko, dėl savo pobūdžio, masto ar vietos, būtų taikoma prašymo suteikti leidimą vykdyti planuojamą veiklą procedūra ir atliekamas poveikio aplinkai vertinimas (PAV). Direktyvoje PAV principai suderinti nustatant būtiniausius reikalavimus, visų pirma susijusius su projektų, kurių vertinimas turėtų būti atliktas, rūšimi, pagrindiniais veiklos vykdytojų įsipareigojimais, vertinimo turiniu ir kompetentingų institucijų bei visuomenės dalyvavimu. Šiuo metu visos valstybės narės yra nustačiusios išsamias reguliavimo sistemas. Tačiau turi būti nuolat dedamos pastangos užtikrinti veiksmingą ir nuoseklų direktyvos įgyvendinimą visose valstybėse narėse. Šioje ataskaitoje pateikiamas dvidešimties direktyvos įgyvendinimo metų, per kuriuos buvo siekiama spręsti šį uždavinį, vertinimas. Pagrindiniai šios ataskaitos šaltiniai išvardyti I priede. Šis metas tinkamas ataskaitai pateikti dėl keleto priežasčių: - po ES plėtros 2004 ir 2007 m. direktyva pradėta taikyti dvylikoje naujų valstybių narių; - didėja aplinkos apsaugos problemos klimato kaitos ir biologinės įvairovės srityse; - Europos Teisingumo Teismas priėmė svarbių sprendimų, kuriais paaiškino kai kurias PAV nuostatas; - reikia derinti direktyvą ir Espo konvenciją, įskaitant Strateginį aplinkos vertinimo protokolą[4]; - nustatyta, kad PAV direktyva ateityje galėtų padėti vykdyti supaprastinimo procesą[5], kurio tikslas – nustatyti dubliavimosi atvejus, trūkumus ir galimybes sumažinti reguliavimo ir administracinę naštą, visų pirma susijusią su tarpvalstybiniais projektais (pvz., vamzdynų arba elektros energijos kabelių tiesimas jūros dugne). Ataskaitoje aptariami PAV direktyvos privalumai, atkreipiamas dėmesys į pagrindinius aspektus, kuriuos reikia tobulinti, ir atitinkamais atvejais pateikiamos rekomendacijos. Pabaigoje aptariami direktyvos tobulinimo būdai. 2. PAV DIREKTYVOS PRIVALUMAI 2.1. Išsamios PAV tvarkos nustatymas visose valstybėse narėse Apskritai valstybės narės PAV direktyvą perkėlė ir įgyvendino iš esmės laikydamosi direktyvos tikslų ir reikalavimų. Kelios valstybės narės nustatė įsipareigojimus, kurie viršija būtiniausius direktyvos reikalavimus. Tai galima pasakyti apie tokius pagrindinius PAV etapus kaip „patikrinimas“ ir „taikymo srities nustatymas“: - „patikrinimas“ – tai PAV proceso, per kurį nustatoma, ar šį vertinimą reikia atlikti, dalis. Kai kuriose valstybėse narėse privaloma atlikti kai kurių rūšių projektų, išvardytų II priede, PAV arba ne tik I ir II priede išvardytų, bet ir kitų kategorijų projektų PAV. - „taikymo srities nustatymas“ – tai PAV proceso etapas, per kurį nustatomas kompetentingai institucijai teikiamą informaciją apie aplinkos apsaugą sudarančių duomenų turinys ir mastas. Kadangi šis etapas padeda pagerinti PAV kokybę, jis ypač svarbus tinkamai PAV tvarkai užtikrinti. Daugelis valstybių narių viršijo būtiniausius direktyvos reikalavimus, reikalaudamos privalomai nustatyti taikymo sritį ir ją nustatant vykdyti viešąsias konsultacijas. 2.2. Visuomenės dalyvavimo sprendimų priėmimo procese skatinimas Direktyva 2003/35/EB į nacionalinius teisės aktus turėjo būti perkelta iki 2005 m. birželio 25 d. Rengiant šią ataskaitą, direktyvos nebuvo baigusi perkelti tik Airija; jos bylą nagrinėja Europos Teisingumo Teismas (C-427/07). Susidaro įspūdis, kad Direktyva 2003/35/EB priimtos naujosios nuostatos dar yra mažai taikomos. Preliminarios pastabos dėl šių nuostatų įgyvendinimo, kurios padarytos remiantis turima informacija, pateiktos 2 priede. Svarbios išvados bus padarytos baigus šiuo metu atliekamą perkėlimo į nacionalinę teisę priemonių atitikties vertinimą. Dauguma valstybių narių pranešė, kad Direktyva 2003/35/EB nustatyti pakeitimai padeda skatinti visuomenės dalyvavimą sprendimų priėmimo procese. Be to, valstybės narės, kurios įstojo į ES 2004 ir 2007 m., pranešė, kad PAV direktyva tiesiogiai prisidėjo prie demokratinio vystymosi stiprinimo, nes ji padėjo skatinti visuomenę dalyvauti sprendimų priėmimo procese ir dėl jos padidėjo šio proceso skaidrumas. 2.3. Europos Teisingumo Teismo PAV direktyvos nuostatų paaiškinimas Europos Teisingumo Teismas pabrėžė, kad direktyvos taikymo sritis ir tikslas yra platūs, ir ja apribojami valstybėms narėms suteikti įgaliojimai veikti savo nuožiūra. Daugumoje Europos Teisingumo Teismo sprendimų pagrindinis dėmesys skiriamas „patikrinimui“ ir sprendimui, ar reikia atlikti PAV. Europos Teisingumo Teismas taip pat pateikė kai kurių projektų kategorijų ir „leidimo vykdyti planuojamą veiklą“ sąvokos aiškinimus ir nagrinėjo leidimų įteisinti neteisėtą veiklą suteikimo klausimą. Pagrindinės naujausių sprendimų išvados apibendrintos 3 priede. 2.4. Bendroji PAV direktyvos teikiama nauda Nustatyti du pagrindiniai direktyvos teikiamos naudos aspektai. Visų pirma, PAV padeda užtikrinti, kad sprendimų priėmimo procese kuo anksčiau būtų atsižvelgta į aplinkos apsaugos klausimus. Antra vertus, kadangi PAV procese dalyvauja visuomenė, PAV procedūra padeda užtikrinti didesnį skaidrumą priimant sprendimus aplinkos klausimais, taigi, ir visuomenės pritarimą. Nors daugeliu atvejų PAV naudos negalima išreikšti pinigine verte, iš esmės sutariama (ir tai patvirtina atlikti tyrimai), kad vykdant PAV gaunama nauda viršija pasiruošimo PAV procedūrai išlaidas[6]. Be to, Komisijai įvertinus projektus, kurie buvo bendrai finansuojami pagal ES regioninę politiką, visų pirma didesnius projektus, matyti, kad dėl PAV pagerėjo projektų rengimas ir sprendimų priėmimo procesas (įskaitant aplinkos apsaugos institucijų ir visuomenės dalyvavimą), taip pat geriau atsižvelgiama į aplinkos apsaugos klausimus. Pagaliau, įgyvendindamos direktyvą, valstybės narės pasižymėjo savita dinamika. Dažnai jos rėmėsi būtiniausiais direktyvos reikalavimais ir juos viršijo nustatydamos griežtesnes nuostatas (remdamosi EB sutarties 176 straipsniu), kuriomis siekė užtikrinti geresnę aplinkos apsaugą ir didesnį skaidrumą. Daugelis valstybių narių taip pat sukūrė gerosios patirties gaires ir konkrečioms projektų kategorijoms bei klausimams skirtas gaires. Šia valstybių narių patirtimi būtų galima pasidalyti visoje ES. Todėl galima daryti išvadą, kad pagrindinis PAV direktyvos tikslas pasiektas, ir tai skatina padidinti būtiniausius direktyvos reikalavimus ir patobulinti direktyvą. 3. ORIENTACINėS PAV DIREKTYVOS SRITYS, KURIAS REIKIA TOBULINTI PAV direktyva po dvidešimties įgyvendinimo metų yra išplėtota. Tuo pačiu metu buvo kuriami ES teisės aktai ir vystomos naujos politikos sritys. Siekiant užtikrinti, kad PAV direktyva būtų veiksmingai įgyvendinama visoje ES, taip pat būtina nustatyti sritis, kurias reikia tobulinti, pavyzdžiui, nustatyti įgyvendinimo trūkumus, dubliavimąsi su kitais teisės aktais, neatitiktį kitoms ES politikos sritims ir atitinkamais atvejais teikti rekomendacijas. 3.1. Su „patikrinimo“ procedūra susijusios problemos PAV direktyva valstybėms narėms suteikiamos plačios galimybės nagrinėjant kiekvieną atvejį atskirai ir (arba) taikant nacionalines ribas arba kriterijus nustatyti, ar reikia atlikti II priede išvardytų projektų PAV. Valstybės narės, nustatydamos tokias ribas arba kriterijus, privalo atsižvelgti į atitinkamus III priede nurodytus atrankos kriterijus. Taikydamos šią subsidiarumo principu grindžiamą nuostatą valstybės narės nustatė įvairiausių rūšių ir lygių ribas arba kriterijus. Įgyvendinimo patirtis ir teismų praktika rodo, kad nustatydamos ribas valstybės narės dažnai peržengia joms suteiktų įgaliojimų veikti savo nuožiūra ribas, nes arba atsižvelgia tik į kai kuriuos III priede nustatytus atrankos kriterijus, arba jų iš karto netaiko kai kuriems projektams. Be to, nors PAV atliekama vis daugiau, jų skaičius skirtingose valstybėse narėse labai skiriasi (nuo mažiau nei 100 iki 5 000), net tuo atveju, kai lyginamos panašaus dydžio valstybės narės. Akivaizdu, kad PAV veiklos intensyvumas priklauso nuo nustatytų ribų lygio. Be to, kai kuriais atvejais vis dar nėra atsižvelgiama į bendrą poveikį, ir norint panaikinti „į dalis suskirstytos“[7] veiklos praktiką (visų pirma, esant didelių investicijų projektams) kyla problemų. Šie požymiai gali kelti pavojų direktyvos teisėtumui ir trukdyti pastangoms nustatyti bendrus patikrinimo standartus. Taigi patikrinimo mechanizmas turėtų būti supaprastintas ir paaiškintas, pavyzdžiui, turėtų būti smulkiai išdėstyti III priede pateikti atrankos kriterijai ir nustatytos Bendrijos ribos, kriterijai arba priežastys, skatinančios pradėti PAV procesą (pvz., pasinaudojant komitologijos procedūra). Turėtų būti išnagrinėta galimybė suteikti leidimą remiantis supaprastinta išankstinio įvertinimo procedūra. 3.2. Su PAV kokybe susijusios problemos PAV direktyvoje daugiausia nustatyti procedūriniai reikalavimai. Joje nėra nustatyti privalomi aplinkos apsaugos standartai. Kompetentingos institucijos privalo atsižvelgti į konsultacijų rezultatus ir surinktą informaciją ir, baigusios leidimo vykdyti planuojamą veiklą suteikimo svarstymo procedūrą, privalo pateikti konkrečią informaciją (8 ir 9 straipsniai), bet nėra įpareigotos remiantis PAV rezultatais daryti konkrečių išvadų. PAV kokybės kontrolės užtikrinimo uždavinys daugiausia patikėtas nacionalinėms kompetentingoms institucijoms. Tačiau gebėjimas priimti tinkamus sprendimus priklauso nuo PAV dokumentuose naudojamos informacijos kokybės ir PAV proceso kokybės. Todėl kokybė – vienas svarbiausių elementų, nuo kurių priklauso direktyvos veiksmingumas. 3.2.1. PAV dokumentuose naudojamos informacijos kokybė Daugelis valstybių narių nurodė, kad viena iš problemų – nepakankama PAV dokumentuose naudojamos informacijos kokybė. Labai skiriasi PAV dokumentų kokybė ne tik skirtingose valstybėse narėse, bet ir tose pačiose valstybėse narėse. Yra keletas būdų, kuriais galima užtikrinti tinkamą PAV dokumentų (dažnai pateikiamų ataskaitų forma) kokybės kontrolę: tinkamas konsultantų, kurie atlieka PAV darbą, akreditavimas; pavedimas rengti ataskaitas nepriklausomiems konsultantams; pasinaudojimas nepriklausomu išorės vertinimu arba ekspertų pagalba; naudojimasis konkretiems klausimams, į kuriuos reikia atsižvelgti dirbant su tam tikrų rūšių projektais, spręsti skirtomis gairėmis; nuolatinis naudojamų duomenų atnaujinimas; privalomas „taikymo srities nustatymas“ ; komitologijos procedūros taikymas IV priedui atnaujinti (informaciją turi pateikti veiklos vykdytojas). 3.2.2. PAV proceso kokybė Įgyvendinimo patirtis rodo, kad vykdant PAV procedūras dažnai kyla tam tikri klausimai. Dėl alternatyvų direktyvoje nustatyta, kad be kitos PAV dokumentuose teikiamos informacijos reikia pateikti „pagrindinių užsakovo išnagrinėtų alternatyvų aprašymą, taip pat argumentuotą jo pasirinkimo priežasčių paaiškinimą“. Kai kurios valstybės narės įvedė teisinę prievolę svarstyti konkrečias alternatyvas, o kitos – ne. Kompetentingos institucijos ir visuomenė taip pat gali prisidėti renkantis alternatyvas, kurios bus teikiamos vertinti. Atliekant PAV procedūras pasirinkimo galimybių vertinimo klausimas paprastai yra sudėtingas. Galbūt reikėtų tiksliai apibrėžti, kokie turėtų būti pagal direktyvos nuostatas keliami reikalavimai, pvz., nustatytas privalomas pasirinkimo galimybių vertinimas arba nurodyta, kokios konkrečios pasirinkimo galimybės (pvz., galimybė nesiimti veiksmų) turi būti nagrinėjamos. Susirūpinimą kelia ir tai, kad direktyvoje trūksta nuostatų, kuriomis būtų nustatytas pagrįstas ir, pageidautina, galutinai įtvirtintas laikotarpis, per kurį turėtų būti suteiktas leidimas vykdyti planuojamą veiklą, taip pat trūksta nuostatų, susijusių su PAV galiojimo trukme ir didesnio įgyvendinamų projektų poveikio aplinkai stebėsena . Tie trūkumai galėtų būti pašalinti papildžius direktyvą specialiomis nuostatomis. 3.3. Nevisiškai suderinta visuomenės dalyvavimo tvarka Nors visuomenė vis daugiau dalyvauja sprendimų priėmimo procese, dar nėra nustatytos standartinės tvarkos, kuri būtų taikoma visoje ES. Tai patvirtina toliau pateikti teiginiai: - Visuomenei turi būti suteikta galimybė kuo anksčiau ir veiksmingai dalyvauti sprendimų priėmimo aplinkos klausimais procese. Nėra bendro atskaitos taško, nuo kurio būtų pradedamos konsultacijos. Keliose valstybėse narėse viešosios konsultacijos vykdomos ankstyvajame etape (patikrinimo etape arba taikymo srities nustatymo etape). Tačiau daugeliu atvejų į visuomenę pirmą kartą kreipiamasi prašant pareikšti nuomonę apie remiantis 5 straipsniu surinktą informaciją; tai atitinka būtiniausią direktyva nustatytą reikalavimą. - Pagal PAV direktyvą tam, kad viešosios konsultacijos būtų veiksmingos, joms turėtų būti skirta pakankamai laiko, nes dėl trumpo konsultacijų laikotarpio nukentėtų jų veiksmingumas. Tačiau nustatyti labai skirtingi laikotarpiai[8]. - Išsamią visuomenės informavimo ir viešųjų konsultacijų tvarką nustato valstybės narės. Tačiau visuomenė negali veiksmingai dalyvauti, jei tokį dalyvavimą riboja nacionalinė tvarka (pvz., jei su PAV dokumentais galima susipažinti tik kompetentingos institucijos biuruose). - Skirtingos valstybės narės nustačiusios labai skirtingus suinteresuotosios visuomenės atstovavimo peržiūros procedūroje kriterijus, o kai kuriose valstybėse narėse manoma, kad procedūrų išlaidos trukdo pasinaudoti teise kreiptis į teismus. Šiuos trūkumus būtų galima pašalinti numačius ankstyvas viešąsias konsultacijas taikymo srities nustatymo arba patikrinimo etapuose (taip pat įtraukiant suinteresuotąsias šalis) ir nustačius trumpiausią etapų trukmę. Taip pat galėtų būti parengtos gerosios patirties gairės tam, kad suinteresuotoji visuomenė galėtų susipažinti su PAV dokumentais. 3.4. Sunkumai, susiję su tarpvalstybinėmis PAV procedūromis PAV direktyva valstybėms narėms suteiktos plačios galimybės nuspręsti, kada ir kaip kitos valstybės narės turėtų įsitraukti į projektų, turinčių tarpvalstybinį poveikį, PAV procedūras. Daugelis valstybių narių pažymėjo, kad daugiausia su tarpvalstybinėmis PAV procedūromis susijusių sunkumų kyla todėl, kad skirtingos valstybės taiko skirtingas PAV procedūras, pavyzdžiui, nustatyti skirtingi projektų pasiūlymų teikimo etapai, skirtinga etapų trukmė ir naudojamos skirtingos kalbos. Jei projektai vykdomi daugiau nei vienos valstybės narės jurisdikcijai priklausančiose srityse (pvz., jūrų baseinų), kyla didesnis dubliavimo, neatitikimų, prievolių (pvz., administracinių) ir galimų nesutarimų pavojus. Be to, kyla pavojus, kad liks neįvertintas bendras daugiašalio projekto poveikis. Norint vykdyti konsultacijas apie tarpvalstybinį poveikį reikia tobulinti oficialiuosius ir neoficialiuosius susitarimus su kaimyninėmis šalimis. Tai būtų galima pasiekti rengiant gaires arba įtvirtinant direktyvos nuostatas (pvz., daugiašaliams projektams nustatant mažiausią tarpvalstybinių konsultacijų ir koordinuotų arba, jei įmanoma, bendrų PAV procedūrų trukmę; išnagrinėjant galimybę taikyti bendrą PAV procedūrą). Be to, Tarybai patvirtinus Espo konvencijos Strateginio aplinkos vertinimo protokolą (SAV protokolas), PAV direktyva galėtų būti persvarstyta tam, kad būtų užtikrintas geresnis protokolo reikalavimų įgyvendinimas. 3.5. Geresnis PAV ir kitų ES direktyvų ir politikos sričių koordinavimas Projektams, kuriems taikoma PAV direktyva, dažnai taip pat taikomos kitų ES aplinkos apsaugos direktyvų ir politikos sričių nuostatos. Išskyrus vertinimo reikalavimų dubliavimo pavojų, apie didesnes problemas, susijusias su PAV direktyvos ir kitų direktyvų ir politikos sričių koordinavimu, nepranešta. Apskritai koordinavimas vyksta sklandžiai. Tačiau reikia pamąstyti, kaip geriau suderinti PAV direktyvą ir teisės aktus bei politiką, kurie taikomi tokiems konkretiems aplinkos apsaugos sektoriams, kaip oro kokybės, triukšmingumo, atliekų ir vandens valdymo, jūrų aplinkos apsaugos, dirvožemio apsaugos, nelaimių pavojaus prevencijos (įskaitant didelių avarijų pavojus), klimato kaitos ir biologinės įvairovės sektorius. Siekiant užtikrinti geresnį koordinavimą turi būti išsamiai įvertinti tam tikri klausimai. 3.5.1. PAV ir SAV Direktyva 2001/42/EB[9] (Strateginis aplinkos vertinimas (SAV)) taikoma tam tikriems viešiesiems planams ir programoms , o PAV direktyva taikoma tam tikriems viešiesiems ir privatiems projektams . Šios dvi direktyvos padeda spręsti skirtingus klausimus ir skiriasi savo pobūdžiu. Nustatyti tokie pagrindiniai šių direktyvų skirtumai: SAV direktyvos tikslas – darnus vystymasis, o PAV direktyva padeda siekti vien tik aplinkos apsaugos tikslų; pagal SAV direktyvą reikalaujama patikrinimo etape konsultuotis su kompetentingomis institucijomis, atlikti pagrįstų pasirinkimo galimybių vertinimą ir joje aiškiai suformuluota nuostata dėl kitų šaltinių informacijos naudojimo; SAV direktyvoje, be kita ko, nustatyti stebėsenos ir kokybės kontrolės reikalavimai. Teoriškai dubliavimo nereikėtų tikėtis. Tačiau buvo nustatytos skirtingos sritys, kuriose taikant šias dvi direktyvas galimas dubliavimas[10]. Visų pirma, ne visada aiškios ribos tarp plano, programos arba projekto apibrėžimų, todėl gali kilti abejonių, ar pagal vertinimo kriterijus objektui turėtų būti taikomos abi – PAV ir SAV – direktyvos, ar viena iš jų. Šiuo atžvilgiu kai kurios, dažnai su žemės naudojimu susijusios, projektų kategorijos nėra aiškiai apibrėžtos ir gali būti painiojamos su SAV taikymo sričiai priskiriamomis kategorijomis. Valstybės narės pasirinko skirtingus būdus spręsti neveiksmingumo, kurį galėtų sukelti procedūrų dubliavimas, klausimą. Tačiau dažnai daugelis valstybių narių mano neturinčios nepakankamai patirties, kad galėtų tinkamai nustatyti ir įvertinti bet kokį dubliavimo faktą. Dėl šios priežasties labai mažai valstybių narių pasiūlė sujungti šias dvi direktyvas. Daugelis valstybių narių pabrėžė, kad kiekvienas procesas turėtų būti išsaugotas ir išskirtas, nes šios procedūros papildo viena kitą ir yra taikomos skirtinguose etapuose ir skirtingiems procesams. Valstybės narės taip pat paprašė parengti gaires. Atsižvelgiant į šių dviejų procesų ypatumus ir nedidelę SAV taikymo patirtį, šiuo metu nėra poreikio sujungti šių direktyvų. Šiame etape geresnį koordinavimą būtų galima užtikrinti atsižvelgiant į šių dviejų direktyvų nuostatų skirtumus ir aiškiau apibrėžiant projektų kategorijas, kurios taikomi reikalavimai galėtų dubliuotis. Tai būtų galima padaryti persvarstant PAV direktyvą. 3.5.2. PAV ir TIPK Labai mažai valstybių narių pasinaudojo galimybe nustatyti bendrą procedūrą projektams, kuriems taikoma PAV direktyva ir Direktyva 2008/1/EB[11] (dėl taršos integruotos prevencijos ir kontrolės (TIPK)). Kai kuriose valstybėse narėse bendra procedūra gali būti taikoma veiklos vykdytojo prašymu. Valstybės narės numatė vientiso koordinavimo būdus (pvz., teikiant TIPK paraiškas be kitų dokumentų prašoma pateikti PAV dokumentus; TIPK leidimas suteikiamas gavus teigiamą PAV sprendimą; pasinaudojimas kai kuriais duomenimis; bendra visuomenės dalyvavimo procedūra). Apskritai nebuvo pranešta apie jokias konkrečias su koordinavimu susijusias problemas. Tačiau kartais TIPK direktyvoje tam tikros rūšies veikloms nustatytos ribos skiriasi nuo PAV direktyvoje tos pačios rūšies veikloms nustatytų ribų. Dėl to gali kilti neaiškumų. Todėl reikėtų išnagrinėti galimybę suvienodinti ribas ir kriterijus, naudojamus nustatyti projektams, kuriems taikomi šių direktyvų reikalavimai, (pvz., taikant komitologijos procedūrą) ir supaprastinti nuostatas dėl reikalavimo pateikti informaciją (taip pat atsižvelgiant į šiuo metu atliekamą TIPK direktyvos persvarstymą). 3.5.3. PAV ir biologinė įvairovė Valstybės narės tiek neoficialiai, tiek oficialiai susiejo PAV direktyvą su Buveinių[12] ir Paukščių[13] direktyvomis (visų pirma su Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 ir 4 dalimis[14]). Nors nebuvo pranešta apie jokias didesnes problemas, Komisijos įgyta įgyvendinimo patirtis rodo, kad vykdant PAV procedūras nėra tinkamai atsižvelgiama į 6 straipsnio 3 ir 4 dalių reikalavimus. Be to, vykdant PAV procedūras didžiausias dėmesys skiriamas poveikiui Natura 2000 teritorijoms, bet mažiau paisoma rūšių apsaugos nuostatų. PAV direktyvoje nėra aiškios nuorodos į biologinės įvairovės sąvoką (joje kalbama tik apie gyvūniją ir augaliją). Daugelis valstybių narių teigė, kad PAV direktyvos nuostatose jau yra pakankamai atsižvelgta į Biologinės įvairovės veiksmų plano [15] esmę ir kad jų nacionalinės PAV sistemos padeda veiksmingai kovoti su biologinės įvairovės nykimu. Tačiau mažai tikėtina, kad ES pavyks pasiekti tikslą iki 2010 m. sustabdyti biologinės įvairovės nykimą[16]. Tam reikės didelių pastangų. Todėl PAV direktyvoje galėtų būti tiksliai aptarti biologinės įvairovės klausimai. Be to, galėtų būti nustatyta bendra projektų, kuriems taikoma PAV direktyva ir Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 ir 4 dalys, vertinimo procedūra. 3.5.4. PAV ir klimato kaita PAV direktyvoje nėra aiškiai aptarti klimato kaitos klausimai. Daugelis valstybių narių pripažįsta, kad per PAV procesą nėra tinkamai nustatomos ir įvertinamos klimato kaitos problemos. Atliekant klimato kaitos poveikio apžvalgą dažnai apsiribojama CO2 ir kitų pramonės įmonių ir pagausėjusio transporto išmetamų šiltnamio efektą sukeliančių dujų kiekio vertinimu, nes jis atliekamas tiriant oro kokybę arba netiesioginį klimato kaitos poveikį. Atliekant PAV dažnai vertinamas tik esamas išmetamųjų dujų kiekis ir užtikrinama, kad būtų laikomasi aplinkos oro kokybės standartų. Be to, vykdant PAV procesą nepakankamai atsižvelgiama į poveikį pasaulio klimatui, bendrą papildomų projektų poveikį ir prisitaikymą prie klimato kaitos. Reikia spręsti pirmiau minėtas problemas. Buvo nustatytos įvairios konkrečios projektų kategorijos, kurių atveju atliekant projektų PAV reikėtų tiksliai aptarti klimato kaitos klausimus. Nors šioms kategorijoms daugiausia priskiriami tokie projektai, kaip energijos ir transporto infrastruktūros projektai, kuriuos vykdant gali būti išmetamas didelis CO2 dujų kiekis, jos taip pat apima projektus, kurių pagrindinis uždavinys – energijos vartojimo efektyvumas. Pasinaudojus komitologijos procedūros taikymo galimybe būtų galima atnaujinti I ir II priedus. Be to, valstybės narės paprašė parengti vertinimo priemones (pvz., tokias, kurios padėtų į PAV procesą įtraukti klimato kaitos klausimus). Komisija iki 2011 m. parengs gaires, kurios padėtų užtikrinti, kad PAV direktyvoje[17] būtų atsižvelgta į klimato poveikį. 4. IšVADA Šia ataskaita patvirtinama, kad PAV direktyvos tikslai iš esmės pasiekti. Aplinkos apsaugos vertinimo principai yra įtraukti į nacionalines PAV sistemas. Visose valstybėse narėse nustatytos išsamios reguliavimo sistemos ir PAV atliekamas iš esmės atsižvelgiant į direktyvos reikalavimus. Daugeliu atveju valstybės narės rėmėsi būtiniausiais direktyvos reikalavimais ir juos viršijo. Taigi priimant sprendimus atsižvelgiama į aplinkos apsaugos klausimus, ir šis procesas tapo skaidresnis. Tačiau PAV procesas nuolat vystosi. Siekiant užtikrinti, kad PAV direktyva būtų veiksmingai įgyvendinama išsiplėtusioje ES, taip pat reikia užtikrinti, kad ši direktyva būtų suderinta su Bendrijos ir tarptautine politika ir teisinėmis aplinkybėmis. Šioje ataskaitoje nurodytos sritys, kurias reikia tobulinti (pvz., patikrinimo procedūra, visuomenės dalyvavimas, PAV kokybė, tarpvalstybinės PAV procedūros, PAV ir kitų aplinkos apsaugos direktyvų ir politikos sričių, tokių kaip klimato kaita ir biologinė įvairovė, koordinavimas) ir pateikiamos galimos rekomendacijos, kokių veiksmų imtis. Šie rezultatai svarbūs įgyvendinant supaprastinimo iniciatyvą. Komisija išnagrinės visus supaprastinimo metodus (kodifikavimą, kodifikavimo derinimą su komitologijos procedūra, naują redakciją, sujungimą, reglamento formos panaudojimą). Bet kokia supaprastinimo iniciatyva bus siekiama geriau apsaugoti aplinką, pagerinti suderinamumą ir supaprastinti esamas procedūras. Nepriklausomai nuo to, koks metodas bus pasirinktas, Komisija užtikrins, kad prieš darant svarbų pakeitimą būtų konsultuojamasi su visomis suinteresuotosiomis šalimis ir būtų įvertintos teisinės pasekmės. 1 PRIEDAS. Pagrindiniai ataskaitos šaltiniai - Valstybių narių atsakymai į Komisijos klausimyną dėl PAV direktyvos taikymo ir veiksmingumo (išsiųsti 2007 ir 2008 m.). - Komisijos užsakytas PAV direktyvos taikymo ir veiksmingumo tyrimas (2009 m.). - Ankstesnių PAV direktyvos taikymo ir veiksmingumo ataskaitų rezultatai. - Atitinkami Komisijos užsakyti tyrimai: „PAV ir SAV direktyvų sąsaja“ (angl. The Relationship between the EIA and the SEA Directives), 2005 m.; „PAV direktyvos įgyvendinimo sąnaudos ir nauda“ (angl. Costs and benefits of the EIA Directive ), 2006 m.; „ES valstybių narių priemonių, kuriomis suteikiama teisė kreiptis į teismus aplinkosaugos klausimais, sąrašas“ (angl. Inventory of EU Member States' measures on access to justice in environmental matters), 2007 m.; „ES teisės aktų vertinimas. Direktyva 85/337/EEB (Poveikio aplinkai vertinimas (PAV)) ir susiję pakeitimai“ (angl. Evaluation of EU legislation – Directive 85/337/EEC (Environmental Impact Assessment, EIA) and associated amendments), 2007 m. - Komisijos įgyta PAV direktyvos įgyvendinimo patirtis (įskaitant informaciją pagal skundus ir peticijas, ir teismų praktiką). 2 PRIEDAS. Preliminarios pastabos dėl naujų Direktyva 2003/35/EB nustatytų nuostatų įgyvendinimo Terminų „visuomenė“ ir „suinteresuota visuomenė“ apibrėžtys (1 straipsnio 2 dalis). Matyti, jog visos valstybės narės taiko plačią termino „ visuomenė “ apibrėžtį, pagal kurią sprendimų priėmimo procese gali dalyvauti visi fiziniai ir juridiniai asmenys. Termino „ suinteresuota visuomenė “ apibrėžtis vartojama įvairiau. Dauguma valstybių narių apibrėžtį įtraukė į savo nacionalinius teisės aktus. Kai kurios valstybės narės neskiria terminų „ visuomenė “ ir „ suinteresuota visuomenė “. Dar nėra aišku, ar galėtų kilti problemų, jei nebūtų nustatyta konkreti apibrėžtis. Galimybė kiekvienu konkrečiu atveju nacionalinės gynybos projektams netaikyti PAV (1 straipsnio 4 dalis). Dauguma valstybių narių į savo teisės aktus įtraukė atitinkamas nuostatas. Tačiau iš Komisijos turimos informacijos matyti, kad šią galimybę valstybės narės renkasi labai retai. Įtvirtintos viešųjų konsultacijų nuostatos (6 straipsnio 2 ir 3 dalys). Apskritai visuomenės dalyvavimas sprendimų priėmimo procese yra tinkamas. Nors, norint įvertinti, kaip iš tiesų įgyvendinamos šios nuostatos, reikia atlikti išsamesnį tyrimą, galima paminėti ir kelis teigiamus dalykus: keliose valstybėse narėse viešosios konsultacijos jau numatytos taikymo srities nustatymo etape, o kai kuriose valstybėse narėse viešosios konsultacijos taip pat numatytos patikrinimo etape. I ir II prieduose išvardytų projektų pakeitimai arba papildymai. Visos valstybės narės pranešė, kad priimtos nacionalinės priemonės, skirtos Direktyva 2003/35/EB nustatytiems pakeitimams įgyvendinti. Informuojant apie galutinį sprendimą pateikiama informacija apie visuomenės dalyvavimą (9 straipsnio 1 dalis) ir nuostatos dėl visuomenės teisės į peržiūros procedūrą (10a straipsnis). Šiuo metu negalima daryti jokių išvadų dėl šių nuostatų įgyvendinimo. Tačiau Komisija kai kuriose valstybėse narėse jau nustatė su šių nuostatų perkėlimu susijusių problemų ir pagal EB sutarties 226 straipsnį pradėjo pažeidimų nagrinėjimo procedūrą. 3 PRIEDAS. Naujausių Europos Teisingumo Teismo sprendimų išvados Europos Teisingumo Teismas pabrėžė, kad tiek PAV direktyvos taikymo sritis, tiek jos tikslas yra platūs[18], ir PAV direktyva siekiama užtikrinti, kad valstybėms narėms suteikti įgaliojimai veikti savo nuožiūra nepakenktų direktyvos tikslui įvertinti kiekvieną projektą, kuris pagal direktyvą gali daryti reikšmingą poveikį aplinkai, išskyrus atvejus, kai projektui daroma išimtis remiantis bendru įvertinimu, jog jis negali daryti reikšmingo poveikio aplinkai. Patikrinimo mechanizmas (sprendimas, ar reikia atlikti PAV) Valstybės narės, nustatydamos II priede išvardytiems projektams taikomus atrankos kriterijus arba ribas, privalo atsižvelgti į visus atitinkamus III priede pateiktus atrankos kriterijus. Valstybė narė, nustačiusi ribas ir (arba) kriterijus, pagal kuriuos būtų vertinamas tik projektų mastas, bet neatsižvelgiama į visus III priede išvardytus atrankos kriterijus, viršytų direktyva jai suteiktus įgaliojimus veikti savo nuožiūra[19]. Sprendime, kuriuo kompetentinga nacionalinė institucija nusprendžia, kad atsižvelgiant į projekto savybes nėra būtina atlikti PAV, turi būti pateikti arba prie jo pridėti visi duomenys, leidžiantys nustatyti, ar toks sprendimas paremtas pagal Direktyvos 85/337 reikalavimus atliktu tinkamu patikrinimu[20]. Tam tikrų I ir II priedo projektų kategorijų aiškinimas PAV direktyva turi būti aiškinama kaip numatanti, kad turi būti atliktas miesto kelių pertvarkymo ir pagerinimo projektų PAV (projektai, nurodyti I priedo 7 punkto b arba c papunkčiuose, II priedo 10 punkto e papunktyje arba II priedo 13 punkte), jei dėl savo pobūdžio, masto ar vietos ir galbūt sąsajos su kitais projektais jie gali daryti reikšmingą poveikį aplinkai[21]. Pirminės Direktyvos 85/337 redakcijos II priedo 12 punkto ir I priedo 7 punkto nuostatos apima ir su jau pastatyto oro uosto infrastruktūra susijusius pakeitimo darbus, neilginant pakilimo takų, kai tokie darbai, be kita ko, dėl savo pobūdžio, masto ar savybių gali būti laikomi pačio oro uosto pakeitimo darbais. Tai ypač pasakytina apie darbus, kuriais siekiama smarkiai išplėsti oro uosto veiklą ir padidinti skrydžių skaičių[22]. Nacionalinė nuostata, pagal kurią reikalaujama atlikti tik miestų urbanizavimo projektų (II priedo 10 punkto b papunktis), vykdomų už miesto ribų PAV, susiaurina direktyvos taikymo sritį[23]. Teiginys, kad visiškai pertvarkytame žemės plote ketinamas statyti projektas neturėtų reikšmingo poveikio aplinkai, buvo atmestas. Norėdama nustatyti, ar tokios rūšies projektas gali turėti reikšmingą poveikį aplinkai, valstybė narė turėtų atsižvelgti į jo pobūdį, mastą arba vietą ir į visus III priede išvardytus patikrinimo kriterijus. Leidimo vykdyti planuojamą veiklą suteikimas Pagal PAV direktyvos nuostatas projektu nėra laikomas valstybės institucijų ir privačių įmonių susitarimas; nacionalinis „teismas, remdamasis nacionalinės teisės aktais, pats turi nustatyti, ar tokia sutartis yra ir sutikimas dėl planuojamos veiklos Direktyvos 85/337 1 straipsnio 2 dalies prasme. Tokiomis aplinkybėmis reikia patikrinti, ar toks sutikimas yra procedūros, susidedančios iš kelių etapų ir apimančios pagrindinį sprendimą bei sprendimą dėl įgyvendinimo, dalis ir ar reikia atsižvelgti į kumuliatyvų kelių projektų efektą, visapusiškai vertinant jų poveikį aplinkai.“ [24] Kai nacionaliniuose teisės aktuose numatyta leidimo suteikimo procedūra sudaryta iš daugiau nei vieno etapo, ir viename iš jų priimamas pagrindinis sprendimas, o kitame – sprendimas dėl įgyvendinimo, kuriuo negalima nustatyti aukštesnių nei pagrindiniame sprendimo etape nustatytų kriterijų ribų, galimas projekto poveikis aplinkai turi būti nustatytas ir įvertintas vykdant su pagrindiniu sprendimu susijusią procedūrą. Tik tuo atveju, kai šios pasekmės negali būti nustatytos prieš pradedant su sprendimu dėl įgyvendinimo susijusią procedūrą, toks vertinimas turėtų būti atliekamas vykdant šią procedūrą[25]. PAV turėtų būti atliekamas vėlesniame etape, jei, esant kelių etapų leidimo suteikimo procedūrai, antrajame etape paaiškėja, kad projektas gali daryti reikšmingą poveikį aplinkai. Leidimų įteisinti neteisėtą veiklą suteikimas ir neteisėtos veiklos „įteisinimas po įvykio“ Nors EB teisė nedraudžia, kad taikytinomis nacionalinėmis nuostatomis tam tikrais atvejais būtų galima įteisinti EB teisės aktams prieštaraujančias operacijas ar veiksmus, „tokiai galimybei turi būti taikoma sąlyga, kad ji nesuteiks suinteresuotiesiems asmenims galimybės apeiti Bendrijos nuostatų ar jų netaikyti; be to, ši galimybė yra išimtinė“ [26]. Administravimo mokesčiai Administravimo mokesčio už visuomenės dalyvavimą konsultavimo procese rinkimas nėra nesuderinamas su PAV direktyvos tikslu[27]. Tačiau „mokesčiai negali būti tokie dideli, kad dėl jų ši direktyva prarastų savo veiksmingumą ja siekiamo tikslo atžvilgiu“. Taip būtų tuo atveju, kai dėl savo dydžio mokestis kliudytų naudotis direktyvos 6 straipsniu suteiktomis dalyvavimo teisėmis. [1] OL L 175, 1985 7 5, p. 40. [2] OL L 73, 1997 3 14, p. 5. [3] OL L 156, 2003 6 25, p. 17. [4] Protokolas patvirtintas Sprendimu 2008/871/EB, OL L 308, 2008 11 19, p. 33. [5] COM (09) 15. [6] Pasiruošimo PAV išlaidų dalis paprastai sudaro nuo 0,1 % (didelių projektų) iki 1,0 % (mažų projektų) bendros projekto išlaidų sumos. Šios išlaidos numatomos pradžioje ir, žinoma, nėra atsižvelgiama į kitas išlaidas (pvz., vėlesnių pakeitimų, ataskaitų teikimo, uždelsimo išlaidas). [7] Ši praktika reiškia, kad projektai padalijami į dvi ar daugiau atskirų dalių taip, kad nereikėtų atlikti kiekvieno atskiro elemento PAV, todėl visas projektas nėra vertinamas; arba tokia praktika, kai gaunamas leidimas vykdyti projektą, esantį žemiau nustatytos ribos (kuriam netaikoma PAV procedūra), o vėliau toks projektas arba jo mastas išplečiami virš nustatytų ribų. [8] Patikrinimo etapo trukmė – iki 45 dienų; taikymo srities nustatymo ir konsultacijų dėl PAV dokumentų etapų trukmė – nuo 10 iki 60 dienų. [9] OL L 197, 2001 7 21, p. 30. [10] Pavyzdžiais galėtų būti dideli projektai, sudaryti iš paprojekčių; projektai, kuriuose prašoma pakeisti žemės naudojimo planus; planai ir programos, kuriuose nustatyti įpareigojantys vėlesnio leidimo vykdyti projektus suteikimo kriterijai; taip pat SAV ir PAV pavaldumo ryšys („išdėstymas pakopomis“). [11] OL L 24, 2008 1 29, p. 7. [12] Direktyva 92/43/EEB dėl natūralių buveinių ir laukinės faunos bei floros apsaugos, OL L 206, 1992 7 22, p. 7. [13] Direktyva 79/409/EEB dėl laukinių paukščių apsaugos, OL L 103, 1979 4 25, p. 1. [14] Šiame straipsnyje nustatytos bet kokiam planui arba projektui, kuris galėtų turėti didelės įtakos Natura 2000 teritorijai, taikomos procedūrinės ir esminės apsaugos priemonės. [15] COM (06) 216. [16] COM (08) 864. [17] COM (09) 147. [18] Pvz., C-121/03. [19] C-66/06, 62–63 punktai. [20] C-87/02, 49 punktas. [21] C-142/07. [22] C-2/07. [23] C-332/04. [24] C-2/07. [25] C-201/02, 52 punktas; C-508/03; C-290/03. [26] C-215/06, 57-61 punktai. [27] C-216/05, 37–38 ir 42–44 punktai. šis sprendimas dėl direktyvos buvo priimtas prieš Direktyva 2003/35/EB nustatant dalinius pakeitimus.