Specialioji ataskaita Nr. 8/2012 „Tikslingas paramos žemės ūkio valdų modernizavimui paskirstymas“





ŽODYNĖLIS 121 priemonė : žemės ūkio valdų modernizavimas. Bendrijos strateginės gairės : šiose strateginėse gairėse Taryba nustato Europos Sąjungos prioritetinius tikslus, kurie yra įgyvendinami taikant Europos žemės ūkio fondą kaimo plėtrai (EŽŪFKP). Jose nustatomas ryšys su Lisabonos ir Geteborgo Europos Vadovų Tarybų patvirtintais tikslais ir pagal juos yra formuojama kaimo plėtros politika. Tuo siekiama užtikrinti kaimo plėtros politikos ir kitų ES politikos sričių, visų pirma sanglaudos ir aplinkos apsaugos, suderinamumą ir prisidėti prie naujos bendros žemės ūkio politikos (BŽŪP) įgyvendinimo ir susijusio restruktūrizavimo. BPV : bendroji pridėtinė vertė. BSVS : Bendra stebėjimo ir vertinimo sistema. BŽŪP : bendra žemės ūkio politika: teisės aktų ir veiklos praktikos principų, kuriuos taiko Europos Sąjunga, siekdama formuoti bendrą, vieningą žemės ūkio politiką, visuma. "BŽŪP būklės patikrinimas" : 2009 m. buvo atliktas bendros žemės ūkio politikos patikslinimas, siekiant ūkininkams suteikti geresnes galimybes reaguoti į rinkos signalus, supaprastinti tiesioginių išmokų administravimą ir ūkininkams padėti priimti naujus ateities iššūkius, visų pirma susijusius su klimato kaita. Šis patikslinimas žinomas kaip "BŽŪP būklės patikrinimas". EEAP : Europos ekonomikos atkūrimo planas. EŽŪFKP : Europos žemės ūkio fondas kaimo plėtrai. Geteborgo strategija : Geteborgo strategija buvo patvirtinta 2001 m. kaip pirmoji ES tvarios plėtros strategija. KPP : kaimo plėtros programa – valstybės narės parengtas ir Komisijos patvirtintas programavimo dokumentas, skirtas planuoti ir įgyvendinti ES kaimo plėtros politiką. KPP gali būti rengiama regioniniu arba nacionaliniu lygmeniu. Kryptys : 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu kaimo plėtra yra įgyvendinama vadovaujantis keturiomis teminėmis kryptimis, kurias sudaro tarpusavyje derančių kaimo plėtros priemonių grupės. Lisabonos strategija : 2000 m. ES ekonomikos augimo ir darbo vietų kūrimo strategija, kurios tikslas – skatinti augimą ir sukurti didesnį skaičių ir geresnių darbo vietų investuojant į kvalifikacijos kėlimą, didinti ekonomikos ekologiškumą ir skatinti inovaciją. Priemonė : paramos mechanizmas, skirtas įgyvendinti politiką. Ją taikant yra nustatomos taisyklės projektams, kurie gali būti finansuojami pagal tam tikrą kryptį. Programavimo laikotarpis : daugiametė programa, leidžianti planuoti ir įgyvendinti ES politikos sritis, kaip antai kaimo plėtros politiką; kaimo plėtros laikotarpis yra 2007–2013 m. Savaimingumas : padėtis, kai net neskyrus dotacijos subsidijuojamasis projektas būtų visas ar iš dalies vykdomas. Veiksmas : projektas, sutartis arba kitas individualus susitarimas, kuris yra bendrai finansuojamas iš EŽŪFKP. SANTRAUKA I. Europos Sąjunga (ES) žemės ūkio valdų investicinius projektus bendrai finansuoja taikydama kaimo plėtros politiką. Dabartiniu 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu biudžete 11,1 milijardo [1] eurų suma yra nustatyta specialiai investicinei priemonei, kuri yra pavadinta "Žemės ūkio valdų modernizavimas". ES finansavimą papildo nacionalinės viešosios išlaidos, iš kurių yra finansuojama dalis visų investicinių sąnaudų. II. Savo Bendrijos kaimo plėtros strateginėse gairėse Taryba apibrėžė konkrečius ES prioritetinius tikslus, kurie turi būti įgyvendinti taikant kaimo plėtros politiką, o valstybės narės privalo paskirstyti lėšas orientuodamosi į aiškiai apibrėžtus tikslus, atspindinčius valstybių narių kaimo vietovėse nustatytus poreikius. III. Siekiant toliau stiprinti veiksmus, susijusius su ES prioritetiniais tikslais klimato kaitos, atsinaujinančiųjų energijos išteklių, vandentvarkos, biologinės įvairovės ir pieno sektoriaus restruktūrizavimo srityse, 2009 m. kaimo plėtros priemonėms, įskaitant "BŽŪP būklės patikrinimo" metu ir pagal Europos ekonomikos atkūrimo planą (EEAP) patvirtintą modernizavimą, buvo skirta papildoma 4,95 milijardo eurų suma. IV. Audito metu buvo tikrinama,ar ES parama žemės ūkio valdų modernizavimui buvo skirta atsižvelgiant į ES prioritetinius tikslus ir konkrečius valstybių narių poreikius. V. Audito Rūmai nustatė, kad: a) nors taikant 121 priemonę "Žemės ūkio valdų modernizavimas" buvo vykdomas jos formalus modernizavimo tikslas, tai buvo beveik neišvengiama, kadangi modernizavimas yra tam tikru lygiu vykdomas atlikus bet kokią investiciją arba nusipirkus naujos įrangos. Priemonė gali duoti didesnę potencialią ekonominę naudą, jei turimos lėšos būtų paskirstomos tikslingiau; b) patikrintų atskirų valstybių narių tikslingo lėšų paskirstymo lygis labai skiriasi. Nors kai kurios jų vykdė veiksmingą tikslingą lėšų paskirstymą, kitos netaikė gerų atrankos kriterijų, kuriuos buvo nustačiusios, arba taikė nepakankamas tikslingo lėšų paskirstymo sistemas; c) valstybių narių kaimo plėtros programose (KPP) dažnai trūksta informacijos, kuri galėtų įrodyti, kad investicinės paramos paskirstymo tikslingumas buvo pakankamas. Informacijos taip pat trūksta apie projektų atrankos procedūrą. Todėl tvirtindama KPP Komisija dažnai nėra susipažinusi su valstybių narių projektų atrankos procedūromis; d) bendra stebėjimo ir vertinimo sistema nesuteikia duomenų, kurie leistų stebėti ES prioritetinių tikslų įgyvendinimą; nustatyta, kad duomenys buvo nepatikimi ir neleido palyginti valstybių narių (ir (arba) regionų); e) kai kurios valstybės narės nevykdė tolesnio su ES prioritetiniais tikslais susijusių veiksmų stiprinimo, nes papildomi finansiniai ištekliai buvo pakeisti lėšomis, kurias finansinėje programoje jau buvo planuota skirti susijusioms priemonėms prieš "BŽŪP būklės patikrinimą"; f) procedūros, skirtos nustatyti valdų arba investicinių projektų gyvybingumą ir tvarumą, nebuvo veiksmingos visose valstybėse narėse; g) išlieka savaimingumo rizika, susijusi su jau pradėtų investicinių projektų patvirtinimu atgaline data. VI. Atsižvelgdami į nustatytus faktus, Audito Rūmai teikia šias rekomendacijas: a) kaimo plėtros programas Komisija turėtų patvirtinti tik tuomet, jei yra įrodoma, kad parama yra tikslinga, ir ji turėtų taikyti aiškius ir svarbius atrankos kriterijus, atspindinčius ES prioritetinius tikslus ir nacionalinius arba regioninius poreikius; b) Komisija turėtų užtikrinti, kad ateinančiu programavimo laikotarpiu būtų gaunama svarbi ir patikima informacija, kuri galėtų palengvinti priemonės rezultatų valdymą ir stebėjimą bei parodyti, kokiu mastu teikiama parama prisideda prie ES prioritetinių tikslų įgyvendinimo; c) kai yra numatoma tam tikras priemones ir biudžeto asignavimus skirti konkrečių prioritetinių tikslų įgyvendinimui, kaip buvo "BŽŪP būklės patikrinimo" atveju, siekiant užtikrinti, kad finansavimas darytų papildomą poveikį, Komisija turėtų pateikti teisės akto pasiūlymą, pagal kurį šis reikalavimas būtų sukonkretintas pagrindiniuose ES teisės aktuose; d) valstybės narės turėtų įdiegti veiksmingas, rizikai proporcingas procedūras, kurios leistų užtikrinti, kad dotacijos projektams nebūtų skiriamos, jei kyla abejonių dėl investicijos finansinio gyvybingumo arba valdos tvarumo; e) Komisija turėtų paskatinti valstybes nares vadovautis gerąja praktika, kai projektų išlaidos yra laikomos tinkamomis finansuoti tik nuo dotacijos patvirtinimo datos. ĮVADAS KAIMO PLĖTRA – 121 PRIEMONĖS SISTEMA 1. ES nustatė bendrą kaimo plėtros politiką, kuri taip pat yra žinoma kaip bendros žemės ūkio politikos (BŽŪP) "antrasis ramstis". Politika yra vykdoma daugiamečiais programavimo laikotarpiais. Dabartinis laikotarpis apima 2007–2013 m., o mokėjimai turi būti užbaigti iki 2015 m. Politika yra pagrįsta bendrojo finansavimo principu: ES lėšos yra papildomos nacionaliniu finansavimu bei privačiu finansavimu. ES bendrai finansuoja veiksmus iš Europos žemės ūkio fondo kaimo plėtrai (EŽŪFKP), kuriam 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu biudžete buvo numatyti 96 milijardai eurų. Ši suma apima beveik 5 milijardus eurų papildomų lėšų, kurios buvo skirtos po "BŽŪP būklės patikrinimo" ir Europos ekonomikos atkūrimo plano (EEAP) patvirtinimo [2]. 2. Politika yra pagrįsta trimis temomis ("kryptimis") bei horizontalia kryptimi, kuri yra žinoma kaip Leader. Šios trys kryptys yra: - 1 kryptis: Žemės ūkio ir miškininkystės sektoriaus konkurencingumo didinimas; - 2 kryptis: Aplinkos ir kraštovaizdžio gerinimas; - 3 kryptis: Gyvenimo kokybės kaimo vietovėse gerinimas. 3. Bendrijos strateginėse gairėse Bendrijos lygmeniu yra nustatyti kaimo plėtros strateginiai prioritetiniai tikslai, o pagrindinės taisyklės, reglamentuojančios kaimo plėtros politiką 2007–2013 m. laikotarpiu, bei valstybėms narėms ir regionams skirtos politikos priemonės yra nustatytos Tarybos reglamente (EB) Nr. 1698/2005 [3]. 4. Kiekvienos krypties teisės aktuose buvo nustatytos "kaimo plėtros priemonės" – specialios priemonės, skirtos įgyvendinti šią kryptį. 5. Valstybės narės nacionaliniu arba regioniniu lygmeniu parengia savo kaimo plėtros programas (KPP), kuriose nustato strategiją ir pasiūlo priemones, kurias ketina taikyti tam, kad patenkintų nustatytus poreikius. Šios KPP yra pagrindinė programavimo priemonė, kuria remiantis yra paskirstomos ES lėšos. Šias programas tvirtina Europos Komisija. Iš viso dabartiniu programavimo laikotarpiu buvo patvirtintos 97 KPP. 6. Kad būtų galima stebėti ir vertinti kaimo plėtros politikos įgyvendinimą, Europos Komisija ir valstybės narės nustatė Bendrą stebėjimo ir vertinimo sistemą (BSVS). BSVS yra naudojami keletas veiklos rodiklių, kurie yra skirti išdirbio, rezultatų ir poveikio lygmeniu įvertinti, kokiu lygiu buvo pasiekti numatyti tikslai. 7. Šioje ataskaitoje yra nagrinėjama speciali 1 krypties 121 priemonė, pagal kurią yra teikiamos subsidijos žemės ūkio valdų modernizavimui skirtiems investiciniams projektams. KAS YRA "121 PRIEMONĖ"? 8. Pagal 121 priemonę yra finansuojamos investicijos į žemės ūkio valdas. Šios investicijos gali būti tiek paprasti daiktai, kaip antai ūkio įrankiai ir medinės dėžės vaisiams, tiek sudėtingi projektai, kaip antai biodujų įranga. Jai skirtas ES biudžetas yra 11,1 milijardo eurų (finansuojamas iš EŽŪFKP) [4], kuris per visą 2007–2013 m. programavimo laikotarpį sudaro apie 11 % visų kaimo plėtrai Europos Sąjungoje skirtų ES planuojamų lėšų. 121 priemonę nusprendė taikyti visos valstybės narės. 1 LANGELIS PAGAL 121 PRIEMONĘ FINANSUOJAMŲ INVESTICIJŲ APIMTIES IR POBŪDŽIO PAVYZDŽIAI Audito metu darytose nuotraukose parodyta, kad pagal 121 priemonę finansuojami investiciniai objektai gali būti krautuvai su šakėmis... +++++ TIFF +++++ +++++ TIFF +++++ +++++ TIFF +++++ 9. Pagrindiniame kaimo plėtros reglamente yra nustatytas standartinis visos viešosios paramos lygis (t. y. iš EŽŪFKP bei nacionalinių arba regioninių viešojo sektoriaus biudžetų) – 40 % tinkamos finansuoti investicijos. Valstybės narės gali nustatyti žemesnius lygius arba maksimalias tinkamas finansuoti išlaidas ir tokiu būdu apriboti paramą. Tačiau tam tikromis aplinkybėmis standartinis paramos lygis gali būti padidintas. Pavyzdžiui, jaunas ūkininkas gali gauti iki 50 % jo tinkamos finansuoti investicijos vertės sudarančią paramą. Ūkininkai kalnuotose vietovėse, kitose nepalankiose vietovėse arba "Natura 2000" [5] teritorijose taip pat gali gauti papildomus 10 % paramos. Išimtiniais atvejais (t. y. atokiausiuose regionuose ir mažosiose Egėjo salose) paramos lygis gali siekti iki 75 %. ES teisės aktuose nėra nustatytas minimalus paramos lygis. TIKSLINGAS PARAMOS PASKIRSTYMAS TAIKANT 121 PRIEMONĘ TURĖTŲ BŪTI ATSIŽVELGIAMA Į ES PRIORITETINIUS TIKSLUS IR NUSTATYTUS POREIKIUS 10. Bendrijos strateginėse gairėse yra nustatyti ES žemės ūkio konkurencingumo didinimo prioritetiniai tikslai, įskaitant modernizavimą, inovaciją ir kokybę. Pagrindinio Reglamento (EB) Nr. 1698/2005 preambulėje yra nustatytas pagal 121 priemonę teikiamos investicinės paramos modernizavimui tikslas [6]: "Bendrijos pagalbos ūkių investicijoms tikslas – modernizuoti žemės ūkio valdas siekiant pagerinti jų ekonominės veiklos rezultatus geriau naudojant gamybos veiksnius, įskaitant naujų technologijų ir inovacijų įdiegimą, orientuojantis į kokybę, ekologiškus produktus ir žemės ūkio ir (arba) ne žemės ūkio veiklos įvairinimą, įskaitant ne maisto sektorius ir energetinius augalus, taip pat gerinant aplinkosaugą, darbo saugą, higieną ir gyvūnų gerovę žemės ūkio valdose". 11. Reglamento tekste yra nustatyti tinkamumo kriterijai, kuriais remiantis parama turėtų būti teikiama tik investicijoms, kurios [7]: - pagerina bendruosius žemės ūkio valdos veiklos rezultatus ir - atitinka susijusiai investicijai taikomus Bendrijos standartus. 12. Valstybės narės privalo užtikrinti, kad taikant į jų KPP įtrauktas investicines priemones būtų orientuojamasi į aiškiai suformuluotus tikslus, atspindinčius nustatytus struktūrinius ir teritorinius poreikius ir struktūrinius sunkumus [8], atsižvelgiant į Bendrijos strategines gaires. 13. Kad tai būtų pasiekta, valstybės narės gali taikyti skirtingus metodus. Pirmas tikslingo lėšų paskirstymo lygmuo gali būti pasiektas nustatant ribojančius tinkamumo kriterijus ir diferencijuotus paramos lygius skirtingų rūšių investiciniams projektams, kurie turėtų būti išsamiau aprašyti KPP. Taigi valstybė narė gali pripažinti tam tikrų kategorijų ūkininkus ir žemės ūkio valdas tinkamais finansuoti (paramos gavėjų tinkamumas) ir nustatyti investicinių projektų tinkamumo kriterijus sudarydama "teigiamą" tinkamų finansuoti investicijų kategorijų sąrašą arba "neigiamą" netinkamų finansuoti investicinių objektų sąrašą. Todėl gali atsirasti regioninė ir sektorinė diferenciacija (tinkamumo sričiai nepriskiriant tam tikrų sektorių) ir gali būti nustatomos viršutinės paramos ribos (susijusios su projektų dydžiu). 14. Bendrųjų tinkamumo kriterijų taikymas, kaip nurodyta pirmiau pateiktoje pastraipoje, leidžia atmesti projektus, kurie yra nesusiję su nustatytais poreikiais ir prioritetiniais tikslais. Tačiau reglamente reikalaujama, kad lėšų paskirstymas būtų tikslingesnis: valstybės narės turėtų iš pateiktų tinkamų finansuoti investicinių projektų populiacijos atlikti atranką taikydamos specialiuosius atrankos kriterijus [9]. 15. Vienas būdų, kaip tai galima padaryti – nors ir nėra privalomas pagal pagrindinius teisės aktus – projektų paraiškas suskirstyti į kategorijas skiriant balus pagal kiekvieną nagrinėjamą atrankos kriterijų. Tokių balų sistemų tikslas yra sudaryti "geriausių" projektų sąrašą, į kurį yra įtraukti labiausiai prie priemonės tikslų vykdymo prisidedantys projektai. 16. Diagramoje yra parodyta, kaip taikydamos 121 priemonę valstybės narės gali vykdyti tikslingą lėšų paskirstymą. DIAGRAMA +++++ TIFF +++++ AUDITO APIMTIS IR METODAS 17. Audito metu buvo nagrinėjama, kaip Europos Komisija valdė ir valstybės narės įgyvendino "Žemės ūkio valdų modernizavimo" priemonę (121 priemonę). Bendras audito klausimas buvo šis: Ar ES parama žemės ūkio valdų modernizavimui buvo skiriama atsižvelgiant į ES prioritetinius tikslus ir konkrečius valstybių narių poreikius? Atsakant į šį klausimą audito metu buvo siekiama išsiaiškinti, ar biudžete priemonei nustatyta 11,1 milijardo eurų suma buvo skirta projektams, kurie leidžia geriausiai įgyvendinti ES modernizavimo prioritetinį tikslą, visų pirma Reglamente (EB) Nr. 1698/2005 nustatytų konkrečių aspektų atžvilgiu (žr. 10 dalį). 18. Audito metu taip pat buvo įvertintas papildomų lėšų, kurios buvo skirtos remiantis "BŽŪP būklės patikrinimu" ir EEAP, panaudojimas pagal 121 priemonę. 19. Galiausiai, audito metu buvo įvertinta, ar valstybės narės įdiegė veiksmingas sistemas, kurios mažina riziką, kad bus finansuojamos investicijos į ūkius, kurie nėra ekonomiškai gyvybingi, ir mažina savaimingumo riziką. 20. Audito metu daugiausia dėmesio buvo skirta pagrindiniams etapams, kurių metu investicinė parama gali būti skiriama prioritetiniams tikslams ir nustatytiems poreikiams tenkinti, išnagrinėjant įvairius politikos teisinio pagrindo aspektus, visų pirma ES reglamentavimo pagrindą, KPP, Komisijos KPP patvirtinimą ir valstybių narių priemonės įgyvendinimą. 21. Audito darbas apėmė Komisiją ir dešimt valstybių narių [10]. Komisijos lygmeniu buvo išnagrinėta priemonės koncepcija, analizuojant susijusius galiojančius ES teisės aktus [11] ir Europos Komisijos veiklą tvirtinant valstybių narių pateiktas KPP, bei bet kokie tolesni priežiūros veiksmai. Auditorių grupės apsilankė septyniose iš dešimties atrinktų valstybių narių (ir (arba) regionų šiose valstybėse), o likusiose trijose atliko dokumentų peržiūrą. Auditas apėmė pagrindinių KPP ir svarbių nacionalinių ir (arba) regioninių teisės aktų dokumentų peržiūrą bei nustatytas procedūras, skirtas atrinkti pagal 121 priemonę finansuojamus investicinius projektus. Siekdami įvertinti BSVS, kaip 121 priemonės priežiūros mechanizmą, Audito Rūmai išnagrinėjo valstybių narių surinktus ir metinėse ataskaitose pateiktus duomenis. 22. Audito Rūmai peržiūrėjo 2009 m. kompetentingų nacionalinių arba regioninių institucijų patvirtintų 100 investicinių projektų imtį [12] (po dešimt investicinių projektų kiekvienoje audituotoje valstybėje narėje arba regione), siekdami išnagrinėti procedūrą, kuria remiantis šie projektai buvo atrinkti. Audito Rūmų auditoriai atliko 21 projekto, kuris buvo įtrauktas į imtį, vizitą vietoje ir apklausė galutinius paramos gavėjus. PASTABOS 121 PRIEMONĖS LĖŠŲ PASKIRSTYMAS, SIEKIANT ĮGYVENDINTI ES PRIORITETINIUS TIKSLUS IR PATENKINTI NUSTATYTUS POREIKIUS TAM TIKRA MODERNIZACIJA YRA ĮVYKDOMA ATLIKUS BET KOKĮ NAUJOS ĮRANGOS ARBA ŪKINIO KOMPLEKSO PIRKIMĄ 23. Audito Rūmai nustatė, kad visų į peržiūrėtą imtį įtrauktų 100 projektų atveju susijusių valdų ir (arba) ūkininkavimo sektoriaus modernizavimas jau buvo įgyvendintas arba buvo tikėtina, kad jis bus įgyvendintas. Tačiau tai buvo beveik neišvengiama, nes investicijomis paprastai yra finansuojama nauja technika, nauja įranga, nauji pastatai arba pastatų renovacija ir todėl tam tikra modernizacija yra įvykdoma atlikus bet kokį naujos įrangos arba ūkinio komplekso pirkimą. 24. Taipogi yra tikėtina, kad naujos investicijos tam tikru mastu automatiškai prisidės vykdant ES prioritetinius tikslus (žr. 10 dalį), kaip antai naujų technologijų diegimą ir aplinkosaugos, darbo saugos, higienos ir gyvūnų gerovės žemės ūkio valdose gerinimą. Kadangi technologijos ir aplinkosaugos standartai yra nuolatos tobulinami, bet kokia nauja įranga energijos vartojimo efektyvumo ir išmetamų teršalų atžvilgiu greičiausiai tam tikru mastu pranoks senąją įrangą. Pavyzdžiui, naujos patalpos gyvuliams turi atitikti ES direktyvose nustatytus standartus, todėl jos bus bent iš dalies geresnės nei senosios patalpos higienos, gyvūnų gerovės, darbo saugos ir aplinkos apsaugos atžvilgiu. Tačiau vien investavus į naują įrangą arba ūkinį kompleksą, ne visada yra automatiškai įgyvendinami kiti ES prioritetiniai tikslai, kaip antai inovacija, kokybė ir įvairinimas. KAI KURIOS VALSTYBĖS NARĖS PASKIRSTYDAMOS PARAMĄ ORIENTUOJASI Į PROJEKTUS, KURIUOS VYKDANT ATSIŽVELGIAMA Į NUSTATYTUS POREIKIUS IR ES PRIORITETINIUS TIKSLUS… 25. Kai teikiant paramą yra orientuojamasi į konkrečius poreikius, atitinkančius ES prioritetinius tikslus, paramą galima panaudoti veiksmingiau. Projektai, kuriais yra siekiama įgyvendinti nustatytus prioritetinius tikslus ir patenkinti nustatytus poreikius, turėtų teikti didesnę ekonominę naudą ES ir nacionalinių mokesčių mokėtojams, kurie skiria finansavimą. 26. Dauguma valstybių narių taikė ribojančias tinkamumo sąlygas, kad galėtų atlikti pagrindinį tikslingą paramos paskirstymą. Pavyzdžiui: - Vengrijos institucijos paskelbė kvietimus teikti pasiūlymus dėl su konkrečiais sektoriais arba projektų tipais susijusių projektų, kaip antai gyvulininkystės ūkių modernizavimo, sodininkystės įrangos, irigacijos projektų ir t. t.; - Vokietijoje (Badene-Viurtemberge) buvo taikoma išimtis žemės ūkio technikai, kaip antai traktoriams. Tačiau kai kuriose valstybėse narėse, pavyzdžiui, Lenkijoje ir Liuksemburge, beveik visų rūšių ūkio investicijos buvo tinkamos finansuoti. 27. Tikslingas paramos paskirstymas suteikiant paskatas projektams, kurie atitinka KPP nustatytus poreikius ir prioritetinius tikslus, buvo nustatytas keliose valstybėse narėse. Pavyzdžiui: - Liuksemburgas pasiūlė aukštesnius paramos lygius (papildomai 10 % projekto sąnaudų) investicijoms, skirtoms aplinkos apsaugos klausimams arba gyvūnų gerovei; - Belgijoje 40 % paramos lygis buvo taikomas projektams, kurie pagerina mėšlo saugojimo ir paskleidimo įrangą – du kartus daugiau nei standartinis 20 % paramos lygis. 28. Dvi valstybės narės atliko papildomą tikslingą lėšų paskirstymą iš projektų, kuriuos buvo atrinkusios kaip tinkamus, pasirinkdamos geriausius. Italijoje (Venete) ir Rumunijoje šie atrankos kriterijai buvo taikomi kartu su kitais tikslingo lėšų paskirstymo metodais, siekiant patenkinti ES prioritetinius tikslus, atitinkančius KPP poreikius. 2 LANGELIS GEROS PRAKTIKOS PAVYZDYS: ITALIJA (VENETO REGIONAS) SIEKIA MAKSIMALIOS TIKIMYBĖS, KAD BŪTŲ ATRINKTI INVESTICINIAI PROJEKTAI, KURIE GERIAUSIAI ATSPINDI NUSTATYTUS POREIKIUS IR ES PRIORITETINIUS TIKSLUS Venetas nustato savo atrankos kriterijus, pagal kuriuos iš tinkamų paraiškų atrenka projektus, taikydamas balų sistemą, kuri yra pagrįsta regioninėje KPP nustatytais prioritetiniais tikslais ir kurios pagrindu yra sudaromi "prioritetinių investicijų" tipų sąrašai pagal sektorių. Šie prioritetiniai tikslai buvo nauda aplinkai; produktų vertės didinimas; įmonių integracija; struktūrinė modernizacija; informacijos ir ryšių technologijų prieinamumas, konkrečių žemės ūkio sektorių pertvarkymas ir restruktūrizavimas bei kalnuotose vietovėse vykdomi projektai. Pavyzdžiui, buvo pasirinktas sandėlio ir šaldymo patalpų obuoliams statybos projektas, nes jis atitiko organinių gaminių prioritetinius tikslus (tai padidina vertę); jį vykdant buvo naudojamos energijos vartojimą mažinančios fotovoltinės plokštės, (nauda aplinkai) ir jis buvo vykdomas kalnuotoje vietovėje. … TAČIAU IŠ TIKRŲJŲ Į PRIORITETINIUS TIKSLUS ATSIŽVELGIAMA NEPAKANKAMAI 29. Vokietijoje (Badene-Viurtemberge), Ispanijoje (Katalonijoje), Prancūzijoje, Vengrijoje ir Portugalijoje (žemyninėje dalyje) taikant nacionalines procedūras buvo nustatyti atrankos kriterijai, pagal kuriuos buvo vertinami visi projektai. Tačiau, nepaisant šio įvertinimo rezultatų, dotacijos buvo suteiktos pagal visas tinkamų projektų paraiškas, nes priemonei skirtas biudžetas buvo pakankamas. 30. Pavyzdžiui, Prancūzijos institucijos 76000 eurų vertės arklidžių statybų projektą pripažino tinkamu finansuoti, tačiau vertinimo metu jam buvo skirta 0 balų, kadangi jis neprisidėjo prie jokių priemonės prioritetinių tikslų vykdymo. Nepaisant to, kadangi turimas biudžetas buvo didesnis už visą prašomą finansuoti tuo metu gautų tinkamų projektų paraiškų sumą, projektui buvo skirta dotacija. 31. Belgijoje, Liuksemburge ir Lenkijoje nebuvo nustatyti jokie atrankos kriterijai, nepaisant to, kad Komisija valstybes nares informavo, kad apibrėžti tokius atrankos kriterijus yra teisinė prievolė. 3 LANGELIS LENKIJOS KPP, NEPAKANKAMO TIKSLINGO LĖŠŲ PASKIRSTYMO PAVYZDYS Nepriklausomame Lenkijos KPP ex ante įvertinime nurodyta, kad tikslingo lėšų paskirstymo sistema turėjo trūkumų, ir buvo rekomenduojama parengti ir įgyvendinti atrankos kriterijus. Tačiau KPP nėra nustatyti jokie atrankos kriterijai ar kitos priemonės, kuriuos taikant būtų atsižvelgiama į konkrečius poreikius arba tikslus. Kadangi pagal patvirtintus kriterijus buvo atmetami tik tam tikro dydžio nesiekiantys ūkiai, tinkamomis teikti paraišką galėjo būti pripažintos beveik visos valdos visuose žemės ūkio sektoriuose. Todėl finansavimo poreikis žymiai viršijo projektų, kuriuos buvo galima finansuoti, skaičių. Todėl 2007 m. pirmojo kvietimo teikti projektų pasiūlymus metu Lenkijos valdymo institucija taikė "pirmenybės pirmajam" principą. Tinkamos paraiškos buvo priimamos jų pateikimo tvarka, kol nebuvo pasiekiamos susijusio regiono biudžeto ribos. Todėl kai kuriuose regioniniuose skyriuose prie administracijos biuro susidarė pareiškėjų eilės. 2009 m. antrojo kvietimo teikti pasiūlymus metu projektų atranka buvo atliekama atsitiktiniu būdu. Visos pagrindinius tinkamumo kriterijus atitinkančios priimtinos paraiškos buvo atrenkamos atsitiktine tvarka, kol nebuvo pasiektos nustatyto regioninio biudžeto ribos. Taikant šiuos atrankos metodus, nėra mechanizmo, kuris leistų paskirstant lėšas orientuotis į projektus, kurie tenkina nustatytus struktūrinius arba teritorinius poreikius. Nuo 2010 m. spalio mėn. Lenkijos institucijos taikė investicinių projektų atrankos kriterijus. SKIRTINGŲ AUDITUOTOSE VALSTYBĖSE NARĖSE (REGIONUOSE) TAIKOMŲ TIKSLINGO LĖŠŲ PASKIRSTYMO METODŲ APŽVALGA 32. 1 lentelėje yra pateikta dešimtyje audituotų valstybių narių taikomų skirtingų tikslingo lėšų paskirstymo metodų apžvalga bei Audito Rūmų analizė, kokiu mastu tikslingą lėšų paskirstymą padėjo pasiekti KPP nuostatos, nacionaliniai teisės aktai ir įgyvendinimo procedūros. 1 LENTELĖ SKIRTINGI TIKSLINGO LĖŠŲ PASKIRSTYMO METODAI IR LYGIAI DEŠIMTYJE AUDITUOTŲ VALSTYBIŲ NARIŲ (REGIONŲ) Valstybė narė | Ribojantys tinkamumo kriterijai, susiję su nustatytais prioritetiniais tikslais ir (arba) suteiktomis paskatomis | Tikslingo paramos paskirstymo atrankos kriterijai | Atrankos kriterijai yra taikomi veiksmingai | Bendras tikslingo paramos paskirstymo įvertinimas | Belgija (Valonija) | √ | X | X | blogas | Vokietija (Badenas-Viurtembergas) | √ | √ | X | ribotas | Ispanija (Katalonija) | √ | √ | X | ribotas | Prancūzija (žemyninė dalis) | √ | √ | X | ribotas | Italija (Venetas) | √ | √ | √ | geras | Liuksemburgas | riboti | X | X | blogas | Vengrija | √ | √ | X | ribotas | Lenkija | X | X | X | blogas | Portugalija (Portugalijos žemyninė dalis) | √ | √ | X | ribotas | Rumunija | √ | √ | √ | geras | KOMISIJA PATVIRTINO KAI KURIAS KPP, PAGAL KURIAS PASKIRSTANT PARAMĄ NEBUVO ORIENTUOJAMASI Į NUSTATYTUS POREIKIUS IR PRIORITETINIUS TIKSLUS 33. Nepakankamo realaus tikslingo lėšų paskirstymo, kuris buvo pirmiau nurodytas 29–32 dalyse, neturėtų būti, kadangi valstybių narių parengtos KPP yra teikiamos patvirtinti Komisijai ir teisės aktuose yra reikalaujama, kad jose būtų pateikta pakankamai įrodymų, kad taikant investicines priemones yra siekiama aiškiai apibrėžtų tikslų, kurie atspindi nustatytus struktūrinius ir teritorinius poreikius ir struktūrinius sunkumus [13]. Pagal galiojančius teisės aktus valstybės narės neprivalo KPP pateikti taikytinų atrankos kriterijų. Valstybė narė juos gali nustatyti po to, kai Komisija patvirtina KPP. Tačiau siekiant įvertinti, ar pavyks ir kaip pavyks įgyvendinti reikalingą tikslingą lėšų paskirstymą, yra būtina į KPP įtraukti pagrindinius elementus, kuriuos valstybė narė ketina naudoti atrinkdama investicinius projektus. 34. Dviejose iš dešimties nagrinėtų KPP buvo aiškių gero tikslingo lėšų paskirstymo taikant 121 priemonę įrodymų (Italijoje (Venete) ir Vengrijoje). Kitose šešiose KPP buvo mažai tokio tikslingo paskirstymo įrodymų (Belgijoje (Valonijoje), Vokietijoje (Badene-Viurtemberge), Ispanijoje (Katalonijoje), Prancūzijoje, Rumunijoje [14], Portugalijoje). Dviejose KPP (Liuksemburge ir Lenkijoje) nebuvo pakankamų įrodymų, kad taikant 121 priemonę atliekamas tikslingas lėšų paskirstymas. Nepaisant to, Komisija patvirtino visas dešimt KPP. 35. 2007 m. liepos mėn. įvertinusios pasiūlytą Lenkijos KPP, Komisijos tarnybos suabejojo, ar taikant 121 priemonę atliekamas tikslingas lėšų paskirstymas yra pakankamas. Šiame kontekste Komisija iškėlė klausimą dėl pasiūlyto "pirmenybės pirmajam" metodo taikymo. Lenkijos KPP po to nebuvo pakeista, tačiau 2007 m. rugsėjo mėn. Komisija ją patvirtino, nepaisant to, kad tikslingas lėšų paskirstymas buvo nepakankamas. 36. Liuksemburgo KPP buvo nustatyti tinkamumo kriterijai ir buvo diferencijuojami paramos lygiai, tačiau joje nebuvo nurodytas konkretus būdas, kaip paskirstant paramą bus orientuojamasi į tikslus, kuriuos Liuksemburgas nustatė siekdamas patenkinti konkrečius savo poreikius. Komisija Liuksemburgo institucijoms keletą kartų priminė apie jų pareigą nustatyti atrankos kriterijus. 37. Liuksemburgo ir Lenkijos pavyzdžiai aiškiai parodo, kad Komisija privalo užtikrinti pakankamą tikslingo lėšų paskirstymo lygį, kuris turėtų atsispindėti jai teikiamose tvirtinti KPP. Po to, kai KPP patvirtina Komisija ir valstybėms narėms yra paskiriamos EŽŪFKP lėšos, retrospektyviai tikslingą lėšų paskirstymą Komisijai yra sudėtingiau užtikrinti. TIKSLINGO LĖŠŲ PASKIRSTYMO PRAKTIKA NE VISADA ATITINKA KPP PATEIKTĄ TIKSLINIŲ ELEMENTŲ APRAŠYMĄ 38. Audito Rūmai nustatė, kad įgyvendinta atrankos procedūra ir praktikoje taikomas tikslingas lėšų paskirstymas kartais labai skiriasi nuo KPP – pagrindiniame dokumente, kuriuo Komisija grindžia savo sprendimus tvirtindama bendrą išlaidų programą – pateikiamo aprašymo. Kai kurios valstybės narės savo KPP išsamiai aprašė atrankos sistemas, bet iš tikrųjų finansavo visus tinkamus projektus ir todėl jų atrankos procedūros tapo beprasmės (Prancūzijoje, Vengrijoje). Kitos valstybės narės, ypač Portugalija, priešingai, parengė išsamesnes tikslingo lėšų paskirstymo sistemas nei buvo aprašyta Komisijos patvirtintoje KPP. BSVS NELEIDŽIA STEBĖTI, KOKIU MASTU TAIKANT PRIEMONĘ YRA ORIENTUOJAMASI Į VISUS ES PRIORITETINIUS TIKSLUS 39. BSVS yra pateikiama informacija apie programų įgyvendinimo pažangą finansinių indėlių, išdirbių ir rezultatų atžvilgiu. Todėl ji turėtų padėti nustatyti, kokie buvo taikomos priemonės tikslingo lėšų paskirstymo rezultatai. 40. BSVS apibrėžti 121 priemonės rodikliai (žr. 2 lentelę) yra netinkami stebėti, kaip vykdant finansuojamus projektus yra atsižvelgiama į kai kuriuos ES prioritetinius tikslus arba konkrečius priemonės veiksmus, kaip antai kokybę, žemės ūkio ir (arba) ne žemės ūkio veiklos įvairinimą ir aplinkos apsaugos, darbo saugos, higienos ir gyvūnų gerovės padėtį žemės ūkio valdose, kadangi tokie duomenys nėra renkami. SU REZULTATAIS SUSIJĘ BSVS DUOMENYS YRA MAŽAI PATIKIMI 41. "Naujų produktų ir (arba) metodų" rezultatų rodiklis yra svarbus investicinei priemonei, kurios pagrindinis tikslas yra valdų modernizavimas. Audito metu buvo nustatyta, kad valstybėms narėms buvo sudėtinga surinkti duomenis, kurie atitiktų šio konkretaus rodiklio BSVS apibrėžtį [15]. Kai kurios valstybės narės nusprendė duomenų visiškai neteikti (Prancūzija) arba juos teikti tik iš dalies (Belgija (Valonija), kuri nurodo tik "naujus produktus"). Be to, penkių iš dešimties audituotų valstybių narių laikotarpio vidurio įvertinimo ataskaitose buvo nurodyta, kad buvo sudėtinga apibrėžti "naujus metodus" (Belgija (Valonija), Vokietija (Badenas-Viurtembergas), Prancūzija, Liuksemburgas, Rumunija). Kitos valstybės narės taikė apibrėžtį, kurios apimtis buvo platesnė už siūlomą BSVS apibrėžtį. Rumunijoje apibrėžtis apima bet kurį produktą arba metodą, kuris yra naujas valdoje. Taigi ši apibrėžtis apima beveik kiekvieną pagal šią priemonę remiamą investicinį projektą (98 % įgyvendintų investicijų [16]). 2 LENTELĖ 121 PRIEMONĖS BSVS RODIKLIAI Rodiklio tipas | Rodiklis | Bazinis rodiklis | Darbo našumas žemės ūkio sektoriuje | Bendrojo ilgalaikio kapitalo formavimas žemės ūkio sektoriuje | Indėlis | Įvykdytų viešųjų išlaidų suma (visa, palyginti su EŽŪFKP) | Išdirbis [9999] | Ūkio valdų, kurios gavo investicinę paramą, skaičius (pasiskirstymas pagal lytį, teisinę padėtį, amžiaus kategoriją, investicijų tipą – FADN [8888] – ir žemės ūkio šakos tipą) | Bendra investicijų suma (pasiskirstymas pagal investicijų tipą – FADN – ir žemės ūkio šakos tipą) | Rezultatas | Valdų, diegiančių naujus produktus ir (arba) metodus, skaičius (pasiskirstymas pagal gamybos perorientavimo tipą) | Bendrosios pridėtinės vertės padidėjimas remiamose valdose | Poveikis | Ekonomikos augimas | Darbo našumas | 42. Remiantis Komisijos paskelbtu rekomendaciniu dokumentu, "Bendrosios pridėtinės vertės (BPV) padidėjimo" rezultatų rodiklis yra skirtas išmatuoti ekonominių veiklos rezultatų pagerėjimą remiamos valdos lygmeniu [17]. Dėl sunkumų surinkti reikalingus duomenis dvi iš septynių aplankytų valstybių narių (Liuksemburgas ir Prancūzija) nepateikė informacijos apie BPV padidėjimą. Kitose aplankytose valstybėse narėse audito metu buvo nustatyta, kad buvo taikomos labai įvairios apibrėžtys ir duomenų surinkimo metodai. Ispanijos (Katalonijos) laikotarpio vidurio įvertinimo ataskaitoje nurodyta, kad "BPV padidėjimo" rodiklio patikimumas yra labai mažas, kadangi buvo galima gauti tik labai ribotos paramos gavėjų imties reikalingą apskaitos informaciją. 43. Mažo patikimumo ir bendrų apibrėžčių nebuvimo pasekmė yra ta, kad surenkami valstybių narių duomenys yra nepalyginami ir negali būti prasmingai konsoliduojami ES lygmeniu. TIKSLINGAS PAPILDOMŲ LĖŠŲ PASKIRSTYMAS ATLIEKANT "BŽŪP BŪKLĖS PATIKRINIMĄ" BŽŪP BŪKLĖS PATIKRINIMO METU BUVO SIEKIAMA PASKIRSTANT PAPILDOMAS LĖŠAS ORIENTUOTIS Į "NAUJUS IŠŠŪKIUS" 44. Savo 2007 m. "BŽŪP būklės patikrinimo" pasiūlyme [18] Komisija nustatė keletą "naujų iššūkių" Europos žemės ūkiui klimato kaitos, atsinaujinančių energijos išteklių, vandentvarkos ir biologinės įvairovės srityse. Taryba juos papildė dar vienu restruktūrizavimo pieno sektoriuje iššūkiu. Ji skyrė papildomus 4,95 milijardo eurų [19] iš "BŽŪP būklės patikrinimo" ir EEAP lėšų ir pabrėžė tikslingo šių lėšų paskirstymo svarbą "toliau stiprinant" [20]valstybių narių KPP nustatytus, su naujais ES iššūkiais susijusius veiksmus. Valstybės narės, kurios savo KPP ketino priimti naujus iššūkius ir tokiu būdu nuo 2010 m. sausio mėn. aktyvinti papildomas "BŽŪP būklės patikrinimo" ir EEAP lėšas, turėjo Komisijai pateikti patikslintas KPP, kad ji galėtų jas patvirtinti iki 2009 m. birželio mėn. Po šio etapo į finansinę programą buvo įtraukta 121 priemonei papildomai skirta apytikslė 630 milijonų eurų suma. 45. Audito Rūmų tarnybos patikrino, kaip 121 priemonė buvo taikoma siekiant priimti naujus iššūkius, įvertindamos po "BŽŪP būklės patikrinimo" patikslintas KPP, kurias patvirtino Komisija, ir dešimties valstybių narių, kurios buvo patikrintos šio audito metu, nacionalines įgyvendinimo procedūras. KAI KURIOS VALSTYBĖS NARĖS NENAUDOJO PAPILDOMO FINANSAVIMO, KAD GALĖTŲ "TOLIAU SUSTIPRINTI" 121 PRIEMONĘ 46. Valstybės narės gali pasinaudoti papildomu finansavimu tam, kad, pavyzdžiui, galėtų padidinti svarbių projektų paramos lygius arba įdiegti specialias papriemones, skirtas priimti naujus iššūkius. Jos taip pat gali patikslinti savo procedūras ir kriterijus, siekdamos atrankos procedūros metu suteikti pirmenybę naujus iššūkius padedančioms priimti investicijoms. 47. Patvirtinus "BŽŪP būklės patikrinimą" ir EEAP, septynioms iš dešimties audito metu tikrintų valstybių narių [21] buvo padidintas 121 priemonei skirtas biudžetas. Visais šiais atvejais dar prieš "BŽŪP būklės patikrinimą" KPP buvo atsižvelgta į su naujais prioritetiniais tikslais susijusius tikslus. 48. Septynios valstybės narės, kurios padidino 121 priemonei skirtą biudžetą, į naujus priorietinius tikslus reagavo skirtingai. Trys valstybės narės (Italija (Venetas), Rumunija ir Portugalija) patikslino savo atrankos procedūras, suteikdamos pirmenybę pagal 121 priemonę vykdomiems investiciniams projektams, kurie padeda siekti naujų prioritetinių tikslų: - Italijoje buvo padidinti paramos lygiai ir maksimali dotacijos suma pienininkystės sektoriuje vykdomiems projektams. "Naujų iššūkių" prioritetiniais tikslais buvo papildyti prioritetiniai atrankos kriterijai, todėl padidėjo tikimybė, kad bus atrinkti projektai, kurie padeda priimti naujus iššūkius; - Rumunija pakeitė savo procedūras papildomų balų skirdama projektų pasiūlymams, susijusiems su investicijomis į atsinaujinančius energijos išteklius; - Portugalijos institucijos paskelbė specialų kvietimą teikti pienininkystės sektoriaus projektų pasiūlymus, kuriame paramos lygiai buvo 10 % didesni nei neprioritetiniuose sektoriuose. 49. Trys valstybės narės (Vokietija (Badenas-Viurtembergas), Prancūzija ir Liuksemburgas) nepakeitė savo procedūrų. Lenkijoje procedūros buvo tikslinamos šio audito metu. 50. Be šių dalykų, pirmiau 29–32 dalyse pateiktos pastabos rodo, kad daugelis iš dešimties valstybių narių neįgyvendino tinkamumo taisyklių, atrankos procedūrų arba kriterijų, kurie joms leistų paskirstant papildomus išteklius orientuotis į klimato kaitos, atsinaujinančių energijos išteklių, vandentvarkos ir biologinės įvairovės prioritetinius tikslus. 51. Valstybės narės privalo užtikrinti, kad naujiems iššūkiams priimti skirtiems veiksmams [22] būtų panaudota suma, kurios dydis turėtų būti "lygus" po "BŽŪP būklės patikrinimo" ir EEAP patvirtinimo skirtoms papildomoms lėšoms. Valstybės narės turi užtikrinti, kad naujiems iššūkiams priimti skirtiems veiksmams būtų taikoma atskira finansinių ataskaitų teikimo sistema, leidžianti Komisijai patikrinti, ar šios sąlygos buvo laikomasi. Valstybės narės taip pat privalo stebėti, remdamosi BSVS, kokiu mastu po 2010 m. vykdant iš EŽŪFKP finansuojamus veiksmus buvo siekiama priimti naujus iššūkius. Tačiau prieš "BŽŪP būklės patikrinimą" veiksmai, kuriuos vykdant jau buvo priimami nauji iššūkiai, nebuvo atskirai pateikiami nei Komisijai teikiamose finansinėse ataskaitose, nei BSVS ataskaitose. Todėl padėties prieš "BŽŪP būklės patikrinimą" ir po jo palyginimas yra beveik neįmanomas. 52. Audito Rūmų audito metu buvo nustatyta rizika, kad valstybės narės, kurios prieš "BŽŪP būklės patikrinimą" buvo numačiusios finansuoti naujiems iššūkiams priimti skirtus veiksmus, gali panaudoti papildomą finansavimą kitiems tikslams nei tolesniam naujų prioritetinių tikslų rėmimui. Tai gali atsitikti tuo atveju, jei prieš skiriant naują finansavimą valstybės narės buvo numačiusios remti panašius prioritetinius tikslus, kaip antai pienininkystės sektorių. Anksčiau numatytos lėšos tuomet yra laikomos atitinkančiomis "BŽŪP būklės patikrinimo" reikalavimus, o papildomos "BŽŪP būklės patikrinimo" lėšos yra panaudojamos kitiems tikslams. 53. Ši rizika iš tikrųjų pasitvirtino, kaip antai vienu išnagrinėtu atveju, kai toks pakeitimas buvo aiškiai aprašytas Komisijai pateiktoje ir jos patvirtintoje "BŽŪP būklės patikrinimo" KPP (žr. 4 langelį). 54. Komisija mano, kad 4 langelyje aprašytas biudžeto perskirstymo būdas atitinka reglamento nuostatas, kadangi 59,8 milijono eurų suma bus deklaruota kaip naujiems prioritetiniams tikslams skirti veiksmai. Tačiau atsižvelgiant į tai, kad naujiems prioritetiniams tikslams bus panaudota lygiai ta pati suma kaip buvo numatyta prieš "BŽŪP būklės patikrinimą", nebus vykdomas joks "tolesnis stiprinimas". 55. Todėl Audito Rūmai pabrėžia, kad ne visos po "BŽŪP būklės patikrinimo" ir EEAP patvirtinimo skirtos lėšos bus panaudotos tolesniam nustatytų prioritetinių tikslų stiprinimui ir kad nebus įmanoma nustatyti tikrosios sumos, kuria iš tikrųjų yra papildomai stiprinami šie prioritetiniai tikslai, palyginti su padėtimi prieš "BŽŪP būklės patikrinimą". 4 LANGELIS VOKIETIJA (BADENAS-VIURTEMBERGAS): PAPILDOMOS "BŽŪP BŪKLĖS PATIKRINIMO" LĖŠOS PAKEIČIA BIUDŽETO IŠLAIDAS, KURIOMIS JAU YRA REMIAMI NAUJIEMS IŠŠŪKIAMS SKIRTI VEIKSMAI Remiantis po "BŽŪP būklės patikrinimo" ir EEAP patvirtinimo Komisijai pateikta patikslinta "BŽŪP būklės patikrinimo" KPP, Badeno-Viurtembergo KPP biudžetui buvo skirta papildoma 59,8 milijono eurų suma, siekiant priimti tris naujus iššūkius: pienininkystės sektoriaus restruktūrizavimo, klimato kaitos ir biologinės įvairovės. Lėšos buvo išimtinai paskirstytos tik esamoms 121 priemonei ir 214 (agrarinės aplinkosaugos) priemonei. Pienininkystės sektoriaus restruktūrizavimas turėjo būti remiamas pagal 121 priemonę. Badeno-Viurtembergo institucijos teigė, kad pagal esamas 121 ir 214 priemones, apibrėžtas 2007 m. lapkričio mėn. patvirtintoje pirminėje KPP, dar prieš "BŽŪP būklės patikrinimą" naujiems iššūkiams skirtiems veiksmams buvo patvirtinta didesnė nei 59,8 milijono eurų suma. Paskui Badeno-Viurtembergo institucijos iš esamų 121 ir 214 priemonių biudžetų išskaičiavo 59,8 milijono eurų sumą ir ją perskirstė kelioms esamoms priemonėms. Iš jos apie 18 milijonų eurų buvo skirta 121 priemonei, siekiant paremti konkrečius regioninius poreikius. 121 priemonės biudžete institucijos 26 milijonų eurų sumą priskyrė naujam pienininkystės sektoriaus restruktūrizavimo iššūkiui. Tačiau duomenys apie išlaidas prieš "BŽŪP būklės patikrinimą" rodo, kad galima pradinio biudžeto suma, kuri turėjo būti skirta pienininkystės sektoriui, sudarė apie 35 milijonus eurų. TIKSLINGAS PARAMOS PASKIRSTYMAS, SIEKIANT IŠVENGTI TVARUMO IR SAVAIMINGUMO RIZIKOS NEPAKANKAMAS VALDŲ IR PATEIKTŲ INVESTICINIŲ PROJEKTŲ EKONOMINIO GYVYBINGUMO TIKRINIMAS 56. Valstybės narės turėtų užtikrinti, kad prieš skiriant dotaciją būtų galima įrodyti pasiūlytų žemės ūkio valdų investicijų ekonominį gyvybingumą, siekiant apsisaugoti, kad parama nebūtų teikiama valdoms, kurios gali neišsilaikyti, ir užtikrinti remiamų investicijų tvarumą. Nors ir nėra tokios teisinės prievolės, visos audituotos valstybės narės (regionai) reikalavo, kad pareiškėjai pateiktų tam tikrus jų valdos ir (arba) projekto pasiūlymo ekonominio gyvybingumo įrodymus [23]. Nepaisant to, audito metu nustatyta, kad tokių įrodymų lygis ir apimtis valstybėse narėse labai skiriasi. 57. Liuksemburge, kai investicijos viršija tam tikras ribas, yra reikalaujama pateikti atestaciją, kurioje patvirtinama, kad dėl investicinio projekto ūkininkui buvo suteikta ekonominė konsultacija – šioje atestacijoje yra nurodytas ūkio bendrasis pelnas ir projekto sąnaudos, bet ne ekonominės analizės rezultatai. 58. Vengrijoje su projekto paraiška teikiamo finansinio plano kokybė ir patikimumas yra įvertinami taikant projektų įvertinimo balais sistemą, pagrįstą kompiuteriniu palyginimu su referenciniais duomenimis. Vertinant "finansinio plano tikroviškumą", daugiau kaip ketvirtadaliui 2008 m. kvietimo teikti pasiūlymus metu atrinktų projektų ne mažiau kaip pagal vieną kriterijų buvo skirta nulis balų. Audito Rūmai nustatė, kad vertinant finansinį planą nebuvo nustatytas minimalus balas ir buvo patvirtinti visi projektai, neatsižvelgiant į skirtus balus. 59. Lenkijoje finansinį projekto patikimumą pareiškėjas turi įrodyti tik tais atvejais, kai yra nustatytas konkretus projekto tikslas didinti valdos bendrąją pridėtinę vertę. Tačiau nuo paties ūkininko priklauso, ar savo paraiškoje jis pažymės, kad toks yra projekto tikslas, kai dėl to administracija automatiškai pradeda tolesnę jo paraiškos analizę. Nė vieno iš Audito Rūmų peržiūrėtų dešimties projektų atveju nebuvo nurodyta, kad toks buvo projekto tikslas, todėl nebuvo atliekama jų gyvybingumo patikra. VALSTYBĖS NARĖS ATRINKO PROJEKTUS, KURIE JAU BUVO PRASIDĖJĘ, TODĖL IŠKILO SAVAIMINGUMO RIZIKA 60. Audito Rūmai ankstesnėse ataskaitose (pavyzdžiui, dėl Leader metodo) [24] nustatė, kad bet kurios dotacija pagrįstos programos efektyvumui kyla rizika, kad investicija būtų buvusi atlikta netgi neskyrus viešosios paramos. Tokių investicijų atveju pasireiškia "savaimingumas". 61. Aiškus galimo savaimingumo poveikio požymis yra tai, kad prieš suteikiant dotaciją projektai jau buvo prasidėję arba netgi baigti. Kai parama yra suteikiama atgaline data, priimdamas savo pradinį investicinį sprendimą ūkininkas yra įrodęs, kad jis norėjo atlikti investiciją netgi nesudaręs viešosios paramos sutarties. 62. 121 priemonės atveju tvirtinant projektą, kurio darbas jau yra prasidėjęs, yra taikomi skirtingi metodai: - Liuksemburge paraišką dėl investicinės paramos žemės ūkio valdos gali pateikti po to, kai jau buvo investuota 100000 eurų neviršijanti suma arba kai projektas buvo pradėtas laikotarpiu nuo programavimo laikotarpio pradžios iki nacionalinio įgyvendinimo įstatymo paskelbimo datos; - kitose valstybėse narėse, įskaitant Ispaniją (Kataloniją), Italiją (Venetą) ir Portugaliją, žemės ūkio valdos gali pradėti vykdyti potencialiai tinkamą investicinį projektą paraiškos gauti paramą pateikimo dieną, neturėdamos garantijos, kad bus patvirtintas projekto finansavimas; - geros praktikos pavyzdžiai yra Belgija (Valonija) ir Rumunija, kuriose investicinių projektų sąnaudos pripažįstamos tinkamomis finansuoti tik po dotacijos patvirtinimo datos [25]. 63. Audito metu nustatyta, kad keturiose audituotose valstybėse narėse ir (arba) regionuose (Ispanijoje (Katalonijoje), Italijoje (Venete), Liuksemburge ir Portugalijoje (žemyninėje dalyje) pusė į imtį įtrauktų projektų buvo pradėti (arba net užbaigti) prieš dotacijos patvirtinimą. Šiais atvejais savaimingumo rizika, t. y. rizika, kad ūkininkas būtų įvykdęs investicinį projektą net ir negavęs viešosios paramos, yra reikšminga. 64. Komisijos teisėkūros pasiūlymuose, skirtuose iš dalies pakeisti dabartinį kaimo plėtros reglamentą [26], yra nurodyta, kad išlaidos bus tinkamos finansuoti tik po to, kai bus pateikta paraiška dėl dotacijos. Tai padės išvengti tokių tvirtinimų atgaline data, kokie buvo leidžiami Liuksemburge, tačiau savaimingumo rizika nebus pakankamai sumažinta, kadangi investicinis projektas galėtų būti pradedamas prieš paraiškos patvirtinimą (ir netgi prieš paraiškos pateikimą su sąlyga, kad iki paraiškos datos patirtos išlaidos nebus tinkamos gauti paramą). 65. Komisijos pasiūlyme dėl 2014–2020 m. kaimo plėtros laikotarpio yra pakartojamas šis reikalavimas. Tačiau jame šiuo atžvilgiu ji taip pat numato gerą praktiką pateikdama aiškias nuostatas, kad valstybės narės gali nustatyti, kad išlaidos yra tinkamos finansuoti tik po dotacijos patvirtinimo datos (žr. 5 langelį). 5 LANGELIS KOMISIJOS PASIŪLYMAS DĖL 2014–2020 M. [27] kaimo plėtros laikotarpio Reikalavimus finansavimui gauti atitinka tik tos išlaidos, kurios patiriamos po paraiškos pateikimo kompetentingai institucijai, išskyrus bendrąsias sąnaudas [parengiamąsias sąnaudas], [...] ir susijusias su investicijų veiksmais pagal priemones [...]. Valstybės narės savo programose gali numatyti, kad reikalavimus atitinka tik tos išlaidos, kurios patiriamos po to, kai kompetentinga institucija patvirtino paraišką skirti paramą. IŠVADOS IR REKOMENDACIJOS 66. Audito Rūmų audito metu nustatyta, kad formalus kaimo plėtros 121 investicinės priemonės "Žemės ūkio valdų modernizavimas" tikslas buvo pasiektas, kadangi žemės ūkio valdos buvo modernizuotos. Tačiau jie daro išvadą, kad tai buvo beveik neišvengiama, atsižvelgiant į tai, kad beveik kiekviena investicija arba naujos įrangos pirkimas tam tikru mastu gali būti laikomi modernizavimu ir atitinka labai plačius tinkamumo finansuoti kriterijus (23–24 dalys). 67. Nors valstybės narės privalo investicinę paramą paskirstyti orientuodamosi į aiškiai nustatytus poreikius kaimo vietovėse, atskirų patikrintų valstybių narių tikslingo lėšų paskirstymo lygis labai skiriasi. Kai kurios jų labai griežtai orientuojasi į konkrečius poreikius ir nustatė atrankos procedūras, skirtas iš tinkamų finansuoti paraiškų pasirinkti labiausiai tinkamus projektus (25–28 dalys). 68. Kitos valstybės narės patvirtino dotacijas visiems gautiems projektų pasiūlymams, kurie atitinka pagrindinius tinkamumo reikalavimus, neatsižvelgdamos į tai, kaip projektai prisideda prie priemonės tikslų vykdymo. Dėl tokios praktikos tiek ES, tiek nacionalinės viešosios lėšos yra panaudojamos mažiau veiksmingai ir rezultatyviai. Iš EŽŪFKP šiai priemonei skirta 11,1 milijardo eurų suma gali suteikti didesnę potencialią ekonominę naudą, jei ją paskirstant būtų labiau orientuojamasi į ES prioritetinius tikslus ir nustatytus nacionalinius ir regioninius poreikius (29–32 dalys). 69. Komisija patvirtino kaimo plėtros programas (KPP), pagal kurias parama buvo paskirstoma nepakankamai orientuojantis į tikslus ir kuriose visų pirma nebuvo nurodyta procedūra arba kriterijai, kurie turi būti taikomi atrenkant projektus (33–38 dalys). 1 REKOMENDACIJA a) Komisija turėtų pateikti teisėkūros pasiūlymą, kuriame būtų nustatyti aiškūs valstybėms narėms taikomi reikalavimai savo KPP pateikti išsamią informaciją apie tai, kaip taikant priemonę bus orientuojamasi į nustatytus poreikius ir bendrus prioritetinius tikslus, įskaitant išsamią informaciją apie projektų atrankos procedūras ir kriterijus, kurie turi būti įgyvendinti; ir turėtų užtikrinti, kad šie reikalavimai būtų vykdomi patvirtinant KPP. b) Įgyvendindamos savo ateinančio programavimo laikotarpio KPP, valstybės narės turėtų paskirstyti paramą taikydamos aiškius ir svarbius atrankos kriterijus, kurie atspindi ES prioritetinius tikslus ir nacionalinius arba regioninius poreikius. 70. BSVS buvo įdiegta kaip valstybėms narėms ir Komisijai skirta priemonė. Audito Rūmai nustatė, kad ji nesuteikia svarbių duomenų, kurie leistų stebėti pagal 121 priemonę panaudotų lėšų rezultatus. Nustatyti rodikliai neleidžia stebėti, kokiu mastu buvo įvykdyti ES prioritetiniai tikslai; nustatyta, kad duomenys buvo mažai patikimi ir neleido palyginti valstybių narių (ir (arba) regionų) (39–43 dalys). 2 REKOMENDACIJA Komisija turėtų užtikrinti, kad ateinančiu programavimo laikotarpiu būtų gaunama svarbi ir patikima informacija, kuri gali palengvinti priemonės valdymą ir stebėjimą bei parodyti, kokiu mastu teikiama parama prisideda prie ES prioritetinių tikslų įgyvendinimo. 71. Atliekant 2009 m. BŽŪP būklės patikrinimą apie 5 milijardai eurų papildomų lėšų buvo skirta toliau remti konkrečius ES prioritetinius tikslus, kurie buvo apibrėžti kaip nauji ES iššūkiai, kaip antai klimato kaita ir biologinė įvairovė. Dėl veiksmingų tikslingo lėšų paskirstymo mechanizmų nebuvimo mažėja potencialus papildomų lėšų veiksmingumas priimant šiuos iššūkius. Be to, Audito Rūmų audito metu buvo nustatyta atvejų, kai "tolesnis stiprinimas" nebus pasiektas dėl to, kad "BŽŪP būklės patikrinimo" ir EEAP papildomi finansiniai ištekliai buvo pakeisti lėšomis, kurias finansinėje programoje jau buvo planuota skirti susijusioms priemonėms prieš "BŽŪP būklės patikrinimą" (44–55 dalys). 3 REKOMENDACIJA Kai yra numatoma tam tikras priemones ir biudžeto asignavimus skirti konkrečių prioritetinių tikslų įgyvendinimui, kaip buvo "BŽŪP būklės patikrinimo" atveju, siekiant užtikrinti, kad finansavimas darytų papildomą poveikį, Komisija turėtų pateikti teisės akto pasiūlymą, pagal kurį šis reikalavimas būtų sukonkretintas pagrindiniuose ES teisės aktuose. 72. Visos audituotos valstybės narės (regionai) reikalauja, kad pareiškėjai pateiktų tam tikrus jų valdos ir (arba) projekto pasiūlymo ekonominio gyvybingumo įrodymus. Tačiau vertindamos projekto paraišką kai kurios valstybės narės į gautus įrodymus neatsižvelgė (56–59 dalys). 4 REKOMENDACIJA Valstybės narės turėtų įdiegti veiksmingas, rizikai proporcingas procedūras, kurios leistų užtikrinti, kad dotacijos projektams nebūtų skiriamos, jei kyla abejonių dėl investicijos finansinio gyvybingumo arba valdos tvarumo. 73. Audito Rūmai nustatė, kad savaimingumo rizika, susijusi su jau prasidėjusių investicinių projektų patvirtinimu atgaline data, išlieka (60–65 dalys). 5 REKOMENDACIJA Komisija turėtų paskatinti valstybes nares vadovautis gerąja praktika, kurią taikant investicijų išlaidos būtų tinkamos finansuoti tik nuo dotacijos patvirtinimo datos. Šią ataskaitą priėmė I kolegija, vadovaujama Audito Rūmų nario Ioannis SARMAS, 2012 m. kovo 14 d. Liuksemburge įvykusiame posėdyje. Audito Rūmų vardu +++++ TIFF +++++ Pirmininkas Vítor Manuel da Silva Caldeira [1] 2012 m. sausio mėn. finansiniai duomenys. [2] 2007 m. Europos Komisija pasiūlė bendros žemės ūkio politikos (BŽŪP) "būklės patikrinimą", kurį 2008 m. patvirtino Taryba. Po "BŽŪP būklės patikrinimo", reaguodama į 2008 m. ekonominę krizę, Komisija parengė EEAP, kurį Taryba patvirtino 2008 m. gruodžio mėn. [3] 2005 m. rugsėjo 20 d. Tarybos reglamentas (EB) Nr. 1698/2005 dėl Europos žemės ūkio fondo kaimo plėtrai (EŽŪFKP) paramos kaimo plėtrai (OL L 277, 2005 10 21, p. 1). [4] 2012 m. sausio mėn. finansiniai duomenys, įskaitant 630 milijonų eurų iš "BŽŪP būklės patikrinimo" ir EEAP lėšų. [5] "Natura 2000" teritorijos yra specialūs saugomi draustiniai. [6] Reglamento (EB) Nr. 1698/2005 21 konstatuojamojoje dalyje. [7] Reglamento (EB) Nr. 1698/2005 26 straipsnis. [8] 2006 m. gruodžio 15 d. Komisijos reglamento (EB) Nr. 1974/2006, nustatančio išsamias Tarybos reglamento (EB) Nr. 1698/2005 dėl Europos žemės ūkio fondo kaimo plėtrai (EŽŪFKP) paramos kaimo plėtrai taikymo taisykles, 43 straipsnis (OL L 368, 2006 12 23, p. 15). [9] Reglamento (EB) Nr. 1698/2005 71 straipsnyje yra nustatyta, kad projektai yra atrenkami remiantis atrankos kriterijais, kuriuos nustato susijusi valstybė narė arba regionas. [10] Auditas apėmė šias nacionalines arba regionines KPP: Belgijos (Valonijos), Vokietijos (Badeno-Viurtembergo), Ispanijos (Katalonijos), Prancūzijos (žemyninės dalies), Italijos (Veneto), Liuksemburgo, Vengrijos, Lenkijos, Portugalijos (žemyninės dalies) ir Rumunijos. [11] Reglamentas (EB) Nr. 1698/2005 ir Reglamentas (EB) Nr. 1974/2006. [12] Italijos (Veneto) atveju imtis taip pat apėmė 2008 m. patvirtintus projektus. [13] Reglamento (EB) Nr. 1974/2006 43 straipsnis. [14] Nors Komisijai tvirtinant Rumunijos KPP joje buvo mažai gero tikslingo lėšų paskirstymo įrodymų, iš tikrųjų pagal 121 priemonę vykdomos investicijos buvo labai tikslingos, kadangi buvo įgyvendinti ribojantys tinkamumo kriterijai ir veiksmingai taikomi tinkami atrankos kriterijai (žr. 1 lentelę). [15] BSVS vadovas: "Žemės naudojimo arba žemės ūkio praktikos pokyčiai, dėl kurių pasikeičia pagrindinių žemės ūkio produktų struktūra". ["Bendros stebėjimo ir vertinimo sistemos vadovas. Rekomendacinis dokumentas", Žemės ūkio ir kaimo plėtros generalinis direktoratas, 2006 m. rugsėjo mėn.] [16] Rumunija, 2009 m. metinė pažangos ataskaita. [9999] Remiantis BSVS, bus taip pat pateiktas patvirtintų paraiškų skaičius. [8888] Ūkių apskaitos duomenų tinklas (Farm Accountancy Data Network). [17] "Darbo dokumentas dėl BSVS bendrosios pridėtinės vertės rodiklių", Europos Komisija, 2010 m. kovo mėn. [18] 2007 m. lapkričio 20 d. COM(2007) 722 final. [19] 2009 m. sausio 19 d. Tarybos reglamentas (EB) Nr. 74/2009, iš dalies keičiantis Reglamentą (EB) Nr. 1698/2005 dėl EŽŪFKP paramos kaimo plėtrai (OL L 30, 2009 1 31, p. 100). [20] Reglamento (EB) Nr. 74/2009 6 konstatuojamoje dalyje nustatyta: "Svarbu, kad su šiomis Bendrijos prioritetinėmis sritimis susijusi veikla būtų toliau stiprinama įgyvendinant kaimo plėtros programas, patvirtintas pagal Reglamentą (EB) Nr. 1698/2005". [21] Trys audito metu tikrintos valstybės narės po "BŽŪP būklės patikrinimo" 121 priemonei neskyrė papildomų išteklių (tai – Belgija (Valonija), Ispanija (Katalonija) ir Vengrija). [22] Reglamento (EB) Nr. 1698/2005 69 straipsnio 5a dalis, nustatyta Reglamentu (EB) Nr. 74/2009. [23] Teisės aktuose yra tik vienas reikalavimas: kad pasiūlytos investicijos pagerintų bendrą valdos veiklos rezultatyvumą. [24] Specialioji ataskaita Nr. 5/2010 "Kaimo plėtros Leader metodo įgyvendinimas" (http://eca.europa.eu). [25] Panašios taisyklės taikomos Vokietijoje, Prancūzijoje, Vengrijoje ir Lenkijoje, nors buvo taikomos išimtys. [26] 2010 m. rugsėjo 30 d. COM(2010) 537 final – Komisijos siūlomas reglamentas, kuriuo iš dalies keičiamas Reglamentas (EB) Nr. 1698/2005; bendro sprendimo teisėkūros procedūra COD/2010/0266. [27] COM(2011) 627 galutinis/2 – Komisijos siūlomas Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas dėl Europos žemės ūkio fondo kaimo plėtrai (EŽŪFKP) paramos kaimo plėtrai; pateiktas Komisijos kaip 2014–2020 m. laikotarpio BŽŪP teisinio pagrindo dalis. -------------------------------------------------- PRIEDAS AUDITO METU TIKRINTOS ATRINKTOS KAIMO PLĖTROS PROGRAMOS (KPP) IR SUSIJUSIOS VALSTYBĖS NARĖS ARBA JŲ REGIONAI BEI 2007–2013 M. 121 PRIEMONEI JŲ SKIRTAS BIUDŽETAS KPP | ES įnašas (iš EŽŪFKP) 2007–2013 m. (eurais) | Visas 121 priemonės viešasis biudžetas 2007–2013 m. [1] (eurais) | | Belgija (Valonija) | 28800000 | 96000000 | Vokietija (Badenas-Viurtembergas) | 84196000 | 168393000 | Ispanija (Katalonija) | 27628000 | 119082000 | Prancūzija (žemyninė dalis) | 687062000 | 1374125000 | Italija (Venetas) | 87816000 | 190381000 | Liuksemburgas | 24574000 | 122871000 | Vengrija | 1175175000 | 1652571000 | Lenkija | 1449672000 | 1919068000 | Portugalija (žemyninė dalis) | 259874000 | 344923000 | Rumunija | 816404000 | 1020506000 | [1] Įskaitant nacionalinį arba regioninį viešąjį bendrąjį finansavimą. --------------------------------------------------