Vertinimas buvo atliekamas taikant rangovo sukurtą metodą (indėlio analizė), kurį taikant renkama informacija apie programą, jos įgyvendinimą ir pasiekimus, kad būtų galima iškelti hipotezes apie faktinį veiklos, kurią tapo įmanoma vykdyti gavus finansinę paramą pagal programą, ir šios veiklos rezultatų priežastinį ryšį. Po to hipotezės buvo lyginamos su naujais duomenimis, gautais surengus apklausas, pokalbius ir atvejų tyrimus. Rezultatai buvo įtraukti į pokyčių teoriją, kuri apibūdina, kaip pagal programą finansuojamais veiksmais pasiekiant rezultatus galiausiai prisidedama prie ilgalaikio poveikio. Tokiu būdu buvo įmanoma nustatyti ir patikslinti veiksmingus programos mechanizmus bei jai įtakos turėjusius kontekstinius veiksnius. Dėl veiksmų, finansuojamų pagal programą, ir jų rezultatų nevienalyčio pobūdžio vertinant, kaip įgyvendinti programos tikslai, reikėjo laikytis visapusiško požiūrio. Taikant rangovo metodiką buvo sudarytos sąlygos įvertinti kiekybinius rezultatus ir ilgesnio laikotarpio padarinius juos lyginant su ekspertų bei suinteresuotųjų subjektų prielaidomis ir nuomonėmis, kurias jie pateikė per pokalbius ir apklausas. Pokalbių ir apklausų metu buvo pateikti klausimai ir teiginiai, susiję su programos rezultatais (veiksmingumas) ir jos įgyvendinimo kokybe (rezultatyvumas). Apklausoje pateiktų atsakymų skaičius buvo patenkinamas, o respondentai sudarė reprezentatyvią programos paramos gavėjų imtį pagal geografinį pasiskirstymą, veiklos rūšį ir finansavimo priemonę. Kad tyrimas apimtų visas veiklos rūšis ir visą laikotarpį, pokalbiai vyko su pakankamu skaičiumi suinteresuotųjų subjektų. Pokalbių ir apklausų rezultatais buvo galima patvirtinti pirmines išvadas ir toliau tikslinti programos rezultatus.

Atsižvelgiant į nedidelę programos apimtį, sunku įvertinti bendrą poveikį Sąjungos finansiniams interesams, tačiau taikant rangovo metodiką tebėra pakankamas pagrindas manyti, kad išorės vertinimo rezultatai yra pagrįsti, reprezentatyvūs ir patikimi.

Duomenų šaltiniai

Išorės vertintojui buvo pateikta Komisijos duomenų bazėse turima administracinė ir finansinė informacija apie dotacijų ir sutarčių skaičių, sumas ir geografinį pasiskirstymą, taip pat paramos gavėjų galutinių ataskaitų kopijos. Šiose ataskaitose pateikta informacija apie pasiektus rezultatus, kuriais prisidėta prie Bendrijos finansinių interesų apsaugos; tai, pavyzdžiui, informacija apie konfiskavimo atvejų naudojant rentgeno aparatus skaičių ir konfiskuotų daiktų vertę, nacionalinių ir Sąjungos biudžetų nuostolius, kurių išvengta, ir tai, kaip dalyviai vertina konferencijų bei mokymų rezultatus.

Vertintojui taip pat buvo pateikta programos 2010 m. laikotarpio vidurio vertinimo ataskaita ir pagrindiniai rezultatai, taip pat Audito Rūmų rekomendacijos dėl 2005 bei 2010 m. Komisijos (OLAF) finansinių programų valdymo audito.

Vertintojas surinko internetu surengtų paramos gavėjų bei dalyvių apklausų, 38 pokalbių su suinteresuotaisiais subjektais ir 20 atvejų tyrimų duomenis. Paramos gavėjų apklausos klausimynas buvo išsiųstas daugiau kaip 100 organizacijų, įskaitant NVO, teismus, muitines, policijos įstaigas ir mokslo institutus, kurie gavo dotaciją arba su kuriais sudaryta sutartis dėl renginio (pavyzdžiui, konferencijos, seminaro ar mokymų) organizavimo. Atsakymų proporcija buvo gana didelė (65 %, arba 68 respondentai), bet daugiausia atsakymų gauta iš organizacijų, kurioms finansinė parama pagal programą suteikta neseniai. Iš organizacijų, kurioms parama suteikta pirmaisiais programos metais (2007–2010 m.), atsakymų gauta labai nedaug ir buvo sudėtinga surasti ir apklausti paramos gavėjus, kurie tuo laikotarpiu gavo paramą renginiams, arba juose dalyvavusius dalyvius.

Dalyvių apklausos klausimynas buvo išsiųstas 1 464 asmenims, dalyvavusiems konferencijose, seminaruose arba mokymuose, kuriems buvo skirta parama pagal programą. Po trijų priminimų pateiktų atsakymų proporcija buvo 39 % (574 respondentai), iš kurių 90 % atsakymų buvo susiję su 2013 ar 2014 metais įvykusiais renginiais, o 23 % atsakymų (131) – su skaitmeninės ekspertizės mokymo sesijomis.

Rangovas specialiai apklausė duomenų bazių naudotojus, bet atsakymų skaičius buvo per mažas, kad būtų galima daryti kokias nors pagrįstas ar patikimas išvadas. Naudotojų skaičius valstybėse narėse yra nedidelis ir jų jau du kartus buvo prašyta pareikšti savo nuomonę apie duomenų bazių naudingumą jų darbe. Vertintojo išvados dėl duomenų bazių grindžiamos tik atvejų tyrimais.

4. Pagrindiniai nustatyti faktai atlikus išorės vertinimą

Veiksmingumas

Herkulio programos II veiksmingumas įvertintas kiekvieno iš penkių jos teisiniame pagrinde išdėstytų tikslų atžvilgiu (žr. pirmiau).

Programa buvo skatinamas tarpvalstybinis ir tarpdisciplininis bendradarbiavimas. Iš apklausų ir pokalbių su suinteresuotaisiais subjektais matyti, kad didžiausią postūmį šiam bendradarbiavimui davė kovos su sukčiavimu srities mokymai ir mokymai, seminarai bei konferencijos, kuriuose daugiausia dėmesio skirta teisės klausimams. Kai kuriais atvejais taip pat prisidėta technine pagalba (pavyzdžiui, kuriant tarpvalstybinę automatinio automobilių registracijos numerių atpažinimo sistemą (ANPRS), tačiau šia pagalba daugiausia naudojosi vienos, o ne dviejų ar daugiau valstybių narių subjektai. Be to, programa buvo veiksmingai plečiamos paramos gavėjų ir dalyvių žinios apie ES ir nacionalinius Sąjungos finansinių interesų apsaugos mechanizmus; iš nustatytų faktų matyti, kad taip buvo prisidėta prie to, kad valstybės narės vis geriau suprastų intensyvesnio bendradarbiavimo naudą.

Iš nustatytų faktų akivaizdu, kad pasitelkiant programą buvo veiksmingai kuriami ir stiprinami tinklai, kuriuos sudarė subjektai, dalyvaujantys užtikrinant Sąjungos finansinių interesų apsaugą. Buvo sukurti tiek formalūs, tiek (daugiausia) neformalūs valstybių narių valdžios institucijų, Komisijos ir OLAF tinklai. Be kita ko, šiais tinklais buvo remiamas spartesnis keitimasis duomenimis tarp nacionalinių valdžios institucijų, didesnio masto prieiga prie informacijos ir didesni reagavimo į sukčiavimą pajėgumai. Programa taip pat buvo prisidedama prie to, kad valstybių narių specialistai ir akademinės bendruomenės nariai geriau bendradarbiautų. Tinklams kurti visų veiksmingiausia veiklos rūšis buvo kovos su sukčiavimu srities mokymai. Programos veiksmingumą būtų galima padidinti užtikrinant tvirtesnius asmeninius administratorių ryšius, pavyzdžiui, organizuojant darbuotojų mainus.

Programa buvo sudarytos palankesnės sąlygos keistis informacija, patirtimi ir geriausios praktikos pavyzdžiais. Keli respondentai ir apklaustieji subjektai patvirtino, jog tai taikoma daugiausia kovos su sukčiavimu srities mokymų, seminarų ar konferencijų dalyviams, visų pirma renginių metu, taip pat jiems grįžus į savo įprastinę darbo aplinką.

Atlikus vertinimą paaiškėjo, kad įgyvendinant programą numatytų rezultatų pasiekta teikiant paramą techninei pagalbai, visų pirma stiprinant paramos gavėjų veiklos ir tyrimų pajėgumus, kad jie galėtų kovoti su Sąjungos finansiniams interesams žalinga veikla. Iš apklausų, pokalbių su suinteresuotaisiais subjektais ir atvejų tyrimų matyti, kad iš esmės nepanašu, jog atitinkamos įrangos būtų įsigyta negavus dalies lėšų iš ES. Techninės pagalbos pavyzdžių yra nemažai – teisėsaugos institucijos aprūpintos aukštos kokybės įranga, kuria naudojantis galima geriau surinkti korupcijos, sukčiavimo ir kontrabandos valstybėje narėje įrodymus. Be to, suteikus techninę pagalbą padidėjo paramos gavėjų lankstumas ir pagerėjo gebėjimas atlikti tyrimus.

Iš esmės iš nustatytų faktų matyti, kad, paramos gavėjų nuomone, prieiga prie duomenų bazių jų darbui yra naudinga. Pasitelkus programą, kai kuriose valstybėse narėse buvo veiksmingai palengvinta prieiga prie duomenų ir duomenų bazių, o kitose jos indėlis buvo nedidelis. Komisija valdė nacionalinių kontaktinių centrų prieigą prie duomenų bazių, o šie kontaktiniai centrai prieigos teises teikė nacionaliniu lygmeniu. Iš nustatytų faktų matyti, kad prieigos teises suteikiant tik per nacionalinius kontaktinius centrus nebuvo užtikrinta, kad jos būtų suteiktos visoms atitinkamoms valstybių narių valdžios institucijoms. Apskritai nacionalinėms valdžios institucijoms suteikta prieiga buvo naudinga atliekant tyrimus, kurie kitu atveju būtų mažiau sėkmingi, o paramos gavėjai pasinaudojo masto ekonomija.

Programa buvo remiamas didelio kiekio duomenų analizei skirtų IT priemonių kūrimas. Viena iš šių priemonių – „Contraffic“, kuri pagal konteinerių statuso pranešimus iš atvirųjų šaltinių teikia muitinėms informaciją apie konteinerių muitinį statusą ir judėjimą. Naudodami priemonę „Contraffic“, daugiau kaip 300 muitinės pareigūnų per metus pateikia daugiau kaip 15 tūkst. užklausų; ji padidino muitinių gebėjimą išsiaiškinti sukčiavimo atvejus. Be to, 12 valstybių narių vykdant bandomąjį projektą, šia priemone buvo galima automatiškai išanalizuoti daugiau kaip 2 mln. bendrųjų administracinių dokumentų (BAD) – jūrų transporto operatorių importo deklaracijų, siekiant išsiaiškinti atvejus, kai deklaracijoje neteisingai nurodyta kilmės šalis. Kita IT paramos priemonė – automatinė stebėjimo priemonė (ASP), kuria automatiškai pranešama apie neteisingus prekybos duomenis ir kurią galima naudoti siekiant stebėti prekybos srautus, svarbius valstybės narės muitinės vykdomai žvalgybos duomenų analizei bei tikslinei kontrolei. ASP padėjo pagerinti valdžios institucijų gebėjimą išsiaiškinti atvejus, kai nurodoma mažesnė importuojamų prekių vertė, ir padidino jų veiklos rezultatyvumą, nes daugiau darbuotojų ir laiko buvo galima skirti tyrimams atlikti. Vis dėlto tikimasi, kad visas ASP potencialas bus išnaudotas tik tada, kai bus įdiegta patobulinimų, kuriais siekiama sumažinti klaidingai teigiamų pranešimų skaičių; šiuos patobulinimus pradėta diegti tiktai vykdant programą „Hercule III“ ir procesas tęsis 2015–2016 m.

ASP buvo naudojama OLAF ir valstybėms narėms vykdant bendras muitinės operacijas, kuriomis buvo siekiama išsiaiškinti atvejus, kai nurodoma mažesnė importuojamų prekių vertė, dėl kurių ES ir valstybių narių biudžetai kasmet patiria didžiulių nuostolių. Dėl šių operacijų išvengta 80 mln. EUR nuostolių dėl nesumokėtų muitų. Visą operacijų planavimo ir vykdymo etapą buvo itin svarbu remtis nustatytosiomis sąžiningomis kainomis, kurios buvo dalis ASP projekto rezultatų. Per vieną mėnesį OLAF ir dalyvaujančios muitinės išsiaiškino daugiau kaip 1 500 atvejų, kai nurodyta konteineriuose esančių prekių deklaruota muitinė vertė buvo gerokai mažesnė nei iš tikrųjų. Šiais atvejais buvo pateikiami neteisingi prekių aprašymai, nurodomas neteisingas svoris bei kiekis ir gabenamos suklastotos prekės. Be to, valdžios institucijos nustatė keletą vadinamųjų dingusių prekiautojų ir neegzistuojančių importuotojų; keliose šalyse pradėti keli ikiteisminiai ir administraciniai tyrimai.

Techninė pagalba, mokymas ir IT paramos veikla buvo finansuojami siekiant remti kovą su cigarečių kontrabanda bei klastojimu. Sudarius susitarimus su tabako bendrovėmis, vykdant programą šiai sričiai buvo skiriama daugiau dėmesio (palyginus su ankstesne programa), todėl šios pastangos buvo didesnės. Tai matyti iš daugelio veiksmų, kuriais teikiamas finansavimas techninei įrangai įsigyti; be to, tą patvirtino paramos gavėjai: 75 % apklausoje dalyvavusių respondentų pritarė, kad šiuo atžvilgiu programa buvo sėkminga.

Rezultatai, pasiekti vykdant šią trijų rūšių veiklą, vieni kitus papildo, taigi neįmanoma įvertinti, ar kurios nors konkrečios rūšies veikla buvo veiksmingiau prisidedama prie programos rezultatų ir poveikio nei kitais veiksmais. Pavyzdžiui, techninė pagalba buvo itin veiksminga stiprinant teisėsaugos institucijoms ir muitinėms teikiamą techninę bei veiklos paramą ir gerinant tyrimus, stebėseną bei žvalgybos veiklą. Jos indėlis į glaudesnį valstybių narių valdžios institucijų ir Komisijos tarpvalstybinį ir tarpdisciplininį bendradarbiavimą buvo nedidelis, bet tai nebuvo pagrindinis šios veiklos tikslas. Mokymai, seminarai ir konferencijos sustiprino valstybių narių valdžios institucijų tarpvalstybinį bendradarbiavimą ir suintensyvino tinklų veiklą bei keitimąsi informacija, tačiau buvo mažiau veiksmingi vienodinant valstybėse narėse turimų įgūdžių, įrangos ir pasirengimo aptikti kontrabandines ir suklastotas prekes lygį. Dėl IT paramos, teikiamos techninei pagalbai, pagerėjo tyrimo, stebėsenos ir žvalgybos veikla.

ES nepriklausančiose šalyse, kurios dalyvauja programoje, nesant susitarimo memorandumų dėl nacionalinių ar regioninių valdžios institucijų, paramos gavėjų geografinis pasiskirstymas buvo ribotas ir apėmė tik valstybes nares. (Vis dėlto dalyviai iš daugelio ES nepriklausančių šalių dalyvavo tokiuose renginiuose kaip skaitmeninės ekspertizės mokymo sesijos.) Veiklos pasiskirstymas iš esmės buvo vienodas visose valstybėse narėse, tačiau būta kelių aiškių skirtumų: daugiausia finansavimo skirta Belgijai, Prancūzijai ir Vokietijai, jose taip pat įgyvendinta daugiausia visų rūšių veiklos projektų (pagal dotacijas ir sutartis), bet techninės pagalbos dotacijas gavo visų valstybių narių paramos gavėjai, o didžiausią finansinę paramą gavusios šalys buvo Ispanija, Lenkija ir Vengrija; po jų ėjo Belgija, Vokietija, Lietuva, Nyderlandai, Portugalija, Rumunija ir Suomija. Visos šios valstybės narės pasižymi tuo, kad jose yra didelis atvykimo į Sąjungą srautas arba jos yra valstybės narės, kurių rytinė siena yra ES išorės sausumos siena. Lenkijai, Vengrijai ir Rumunijai skirta daugiausia dotacijų mokymams, seminarams ir konferencijoms. Belgijai skirta daug lėšų konferencijoms, kadangi joje veikia vienas iš rangovų, organizavusių konferencijas ir seminarus, kurie buvo surengti kitose valstybėse narėse ir ES nepriklausančiose šalyse. Italijos ir Vokietijos universitetai bei NVO taip pat sėkmingai užsitikrino finansavimą mažesnio masto konferencijoms ir mokymams organizuoti. Tačiau šiuose renginiuose dalyvavo subjektai iš daugelio ES valstybių narių ir trečiųjų šalių.