Specialioji ataskaita Nr. 13/2010 „Ar naujoji Europos kaimynystės ir partnerystės priemonė Pietų Kaukaze (Armėnijoje, Azerbaidžane ir Gruzijoje) pradėta taikyti sėkmingai ir rezultatyviai?“





SANTRUMPOS DG RELEX : Išorės santykių generalinis direktoratas EK : Europos Komisija EKP : Europos kaimynystės politika EKPP : Europos kaimynystės ir partnerystės priemonė ES : Europos Sąjunga EuropeAid : Išorės bendradarbiavimo programų generalinis direktoratas GFSM : Valdžios sektoriaus finansų statistikos vadovas MEDA : Parama vystymuisi Viduržemio jūros regione (priemonės, remiančios ekonominių ir socialinių struktūrų reformą ES nepriklausančiose Viduržemio jūros regiono šalyse) TACIS : Techninės pagalbos programa Nepriklausomų valstybių sandraugos šalims SANTRAUKA I. Europos kaimynystės ir partnerystės priemonė buvo pradėta taikyti 2007 m. kaip nauja 17-ai šalių partnerių ir teritorijų skirtos pagalbos planavimo ir teikimo sistema. Ji tapo pagrindine ES finansinės paramos teikimo trims Pietų Kaukazo šalims (Armėnijai, Azerbaidžanui ir Gruzijai), kurių ekonominė ir strateginė svarba ES yra labai didelė, priemone (žr. 1–6 dalis). II. Audito tikslas buvo įvertinti, ar naujoji EKPP Pietų Kaukaze pradėta taikyti sėkmingai ir rezultatyviai. Į pagrindinį klausimą buvo stengiamasi atsakyti nagrinėjant šiuos tris smulkesnius klausimus: a) Ar buvo gerai parengta pirmųjų metinių veiksmų programų koncepcija? b) Ar įgyvendinus pirmąsias metines veiksmų programas buvo pasiekta savalaikės ir sėkmingos pažangos? c) Ar Komisija tinkamai pasinaudojo pagal Europos kaimynystės ir partnerystės priemonę turimais pagalbos teikimo instrumentais? III. Audito Rūmų audito metu buvo nagrinėjama planavimo sistema, skirta ES pagalbos prioritetams nustatyti, pirmųjų metinių veiksmų programų pasiekimai ir naudojimosi įvairiomis pagalbos teikimo priemonėmis tinkamumas. IV. Programavimo ir koncepcijos rengimo srityje Komisija taikė daugiamečio planavimo sistemą, kad apibrėžtų ES pagalbos prioritetus, kaip to yra reikalaujama pagal EKPP reglamentą. Tačiau su programavimu susijusio darbo naudingumas sumažėjo dėl aiškumo stokos ir nekankamo prioritetų nustatymo. Užsitęsęs programavimo ir koncepcijos rengimo procesas neatitiko greitai besikeičiančios ir konfliktų paveiktos Pietų Kaukazo aplinkos ypatumų, tokiu būdu iškilo grėsmė, kad pagalba bus nebeaktuali. Pagalbos programavimas ir koncepcijos rengimas buvo grindžiamas nepakankamu struktūriniu dialogu su šalimis naudos gavėjomis (žr. 10–34 dalis). V. Apskritai rezultatų būta įvairių. Nors profesinio švietimo ir mokymo programa Armėnijoje turėjo teigiamos įtakos reformos procesui ir jį sustiprino, Azerbaidžane beveik nebuvo imtasi jokių konkrečių veiksmų su energetikos reforma susijusiai pažangai pasiekti. Gruzijoje įgyvendinant viešųjų finansų valdymo reformos programą per pirmuosius 12 mėnesių buvo pasiekta labai nedidelė pažanga, tačiau antraisiais jos įgyvendinimo metais buvo skatinami pokyčiai. Konfliktų draskomame Abchazijos regione EKPP dar nepasitvirtino kaip tinkama ūkio atkūrimo ir pasitikėjimo stiprinimo priemonė. Porinių projektų priemonė vis dar buvo rengiama (žr. 35–56 dalis). VI. Kiek tai susiję su pagalbos teikimo priemonėmis, Komisijai pavyko paįvairinti savo teikiamą finansinę pagalbą pasitelkus sektorinę paramą biudžetui ir porinius projektus. Tačiau pagrindinė priemonė – sektorinė parama biudžetui – buvo nepakankamai parengta, o tai trukdė siekti veiklos rezultatų. Pagalbos teikimo priemonės nebuvo pakankamai selektyviai naudojamos (žr. 57–66 dalis). VII. Remdamiesi šiomis pastabomis, Audito Rūmai teikia rekomendacijas, kurios galėtų padėti Komisijai padidinti Armėnijai, Azerbaidžanui ir Gruzijai teikiamos pagalbos veiksmingumą (žr. 67–75 dalis). Pagrindinės rekomendacijos yra susijusios su programavimo ir koncepcijos rengimo proceso supaprastinimu bei selektyvesniu sektorinės paramos biudžetui priemonės naudojimu. ĮVADAS 1. Po 2004 m. įvykusios plėtros Europos Sąjunga (ES) stengėsi vengti naujų skiriamųjų linijų Europoje ir kurti stabilumą bei gerovę naujoje Europos Sąjungoje ir už jos naujųjų sienų. Buvo parengta nauja Europos kaimynystės politika (EKP), pagrįsta ES ir kiekvienos šalies partnerės suderintais veiksmų planais. 2. EKP siekiama išplėsti dabartinių partnerystės ir bendradarbiavimo susitarimų taikymo ribas siūlant kaimyninėms šalims vis glaudesnių santykių su ES perspektyvą. Bendras tikslas – skatinti politinės ir ekonominės reformos procesus, glaudesnę ekonominę integraciją, taip pat teisės aktų derinimą su ES standartais bei tvarų vystymąsi. 3. Europos kaimynystės ir partnerystės priemonė (EKPP) [1] buvo pradėta taikyti 2007 m. kaip nauja pagalbos planavimo ir teikimo sistema. Pagal EKPP, kuriai 2007–2010 m. laikotarpiu yra skirtas 5,6 milijardo eurų paketas, teikiama pagalba 17-ai šalių partnerių ir teritorijų: dešimčiai Viduržemio jūros regiono šalių [2], keturioms Rytų Europos šalims [3] ir trims Pietų Kaukazo šalims (Armėnijai, Azerbaidžanui ir Gruzijai) (žr. žemėlapį, Pietų Kaukazas). Pakeitusi TACIS [4] ir MEDA [5], EKPP tapo pagrindine šioms šalims skiriamos ES finansinės paramos teikimo priemone. ŽEMĖLAPIS PIETŲ KAUKAZAS +++++ TIFF +++++ Šaltinis: Eurostatas. 4. Svarbiausios EKPP sudėtinės dalys – tai metinės veiksmų programos, pagal kurias 2007–2010 m. laikotarpiu trims Pietų Kaukazo šalims skiriama 311 milijonų eurų suma [6]. Be šių nacionalinių asignavimų, šalys gauna paramą pagal EKPP daugiašales, tarpvalstybines ir regionines programas, taip pat pagal programas, kurios yra finansuojamos pagal konkrečias biudžeto eilutes. 5. Pagal EKPP siūlomas platesnis pagalbos teikimo priemonių spektras (žr. I priedą) nei pagal ankstesnę TACIS priemonę, įskaitant porinius projektus [7] ir sektorinę paramą biudžetui. Komisija sektorinę paramą biudžetui apibrėžia kaip "finansinių išorės finansavimo agentūros išteklių perkėlimą į šalies partnerės valstybės iždą siekiant paremti sektoriaus programą po to, kai ši įvykdė sutartas mokėjimo sąlygas. Tokiu būdu gauti finansiniai ištekliai yra šalies partnerės visuotinių išteklių dalis, todėl jie yra naudojami vadovaujantis šalies partnerės viešųjų finansų valdymo sistema". 6. Nors Pietų Kaukazas yra EKP rytų regiono pakraštyje (tik Gruzija, ribodamasi su Juodąja jūra, turi bendrą jūrų sieną su ES), šių šalių ekonominė ir strateginė svarba ES yra labai didelė. Nors Audito Rūmai niekada nebuvo anksčiau pasirinkę Pietų Kaukazo regiono veiklos auditui atlikti, du auditai buvo atlikti kaimyninėse Rytų Europos valstybėse: iš pradžių Rusijos Federacijoje (2006 m.) [8], o vėliau – Baltarusijoje, Moldovoje ir Ukrainoje (2008 m.) [9]. Kitas EKP regionas – Viduržemio jūros regiono šalys – buvo nagrinėjamas 2006 m. paskelbtoje specialiojoje ataskaitoje [10]. AUDITO APIMTIS IR METODAS 7. Audito tikslas buvo įvertinti, ar naujoji EKPP Pietų Kaukaze pradėta taikyti sėkmingai ir rezultatyviai. Audito metu pagrindinis dėmesys buvo skiriamas pirmosioms EKPP metinėms veiksmų programoms, kurias Komisija patvirtino 2007 m. spalio–gruodžio mėn. Šios programos yra vykdomos keletą metų, todėl mokėjimai gali būti atliekami iki 2013 m. 8. Į pagrindinį audito klausimą buvo stengiamasi atsakyti nagrinėjant šiuos tris smulkesnius klausimus: a) Ar buvo gerai parengta pirmųjų metinių veiksmų programų koncepcija? b) Ar įgyvendinus pirmąsias metines veiksmų programas buvo pasiekta savalaikės ir sėkmingos pažangos? c) Ar Komisija tinkamai pasinaudojo pagal EKPP turimomis pagalbos teikimo priemonėmis? 9. Pirma, audito metu daugiausia Komisijos būstinėje (Briuselyje įsikūrusiuose DG RELEX ir EuropeAid) buvo nagrinėjama strateginio planavimo sistema, skirta nustatyti pagalbos prioritetus. Antra, kiekvienoje iš trijų šalių 2009 m. kovo–lapkričio mėn. buvo vykdomos patikros vietoje siekiant patikrinti pirmuosius veiklos pasiekimus ir taikytas pagalbos teikimo priemones [11].Šios patikros apėmė vizitus į EK delegacijas, nacionalines įgyvendinimo įstaigas bei priežiūros padalinius [12]. PASTABOS AR BUVO GERAI PARENGTA PIRMŲJŲ METINIŲ VEIKSMŲ PROGRAMŲ KONCEPCIJA? 10. Pagal EKPP reglamentą reikalaujama, kad būtų vadovaujamasi daugiamečio programavimo principu ir rengiami strateginiai dokumentai. Daugiametis programavimas padeda nustatyti šalies gavėjos poreikius ir juos paversti strateginiais vystymosi tikslais. Vėlesnio koncepcijos rengimo etape vystymosi tikslai paverčiami programų ir projektų pasiūlymais (juos nustatant ir suformuluojant); šis etapas baigiasi priėmus sprendimą dėl finansinio įnašo. 11. Audito Rūmai nagrinėjo, ar planavimo sistema užtikrina aiškiai ir laiku atliekamą šalių gavėjų poreikių nustatymą ir jų suskirstymą pagal prioritetus remiantis su naudos gavėjais plėtojamu struktūriniu dialogu. STRATEGINĖ SISTEMA ĮDIEGTA 12. Pirmosios metinės veiksmų programos buvo parengtos užbaigus strateginio planavimo procesą. Audito Rūmai išnagrinėjo šio proceso etapus, susijusius dokumentus ir šių dokumentų sąsajas (žr. I diagramą). Šiame procese dalyvauja du Komisijos generaliniai direktoratai: DG RELEX vykdo daugiametį programavimą, o EuropeAid rengia ir įgyvendina metines programas. 13. Komisijai atlikus intensyvų parengiamąjį darbą, 2006 m. lapkričio mėn. tarp ES ir Armėnijos, Azerbaidžano ir Gruzijos buvo sudaryti dvišaliai susitarimai dėl EKP veiksmų planų. Kartu su 1999 m. sudarytais partnerystės ir bendradarbiavimo susitarimais [13], jie sudaro pagrindinę EKPP politikos sistemos dalį. I DIAGRAMA SU PLANAVIMO PROCESU SUSIJUSIŲ PATIKRINTŲ DOKUMENTŲ APŽVALGA +++++ TIFF +++++ 1 Automatiškai atnaujinamas kiekvienais metais, jei nepranešama apie jo nutraukimą. 14. Remdamasis šia sistema, DG RELEX kiekvienai iš šių trijų šalių parengė po du strateginius dokumentus: a) 2007–2013 m. šalies strateginį dokumentą. Į šį dokumentą neįtrauktos finansinės prognozės, tačiau jame pateikta visų būsimų EB pagalbos prioritetų [14], kurie bus įgyvendinti per artimiausius septynerius metus, apžvalga; b) 2007–2010 m. nacionalinę orientacinę programą. Šalies strateginiame dokumente išdėstyti pagalbos prioritetai šiame dokumente paverčiami artimiausių ketverių metų finansavimo prioritetais skiriant nacionalinius pagal EKPP numatytus asignavimus. Į jį įtrauktas visos reikalingos sumos įvertis ir orientacinis atrinktiems prioritetams skirtų išteklių paskirstymas. 15. Po to EuropeAid parengė 2007 m. metines veiksmų programas (žr. II diagramą). Nagrinėjamoms trims šalims buvo nustatyti skirtingi pagalbos prioritetai remiantis nacionalinėse orientacinėse programose įvardytomis prioritetinėmis sritimis: a) Armėnijoje didžiausias prioritetas buvo suteiktas profesiniam švietimui ir mokymui. Komisija mano, kad šioje srityje pasiekta pažanga turėtų padėti sumažinti skurdą vidutinės trukmės ir ilgalaikiu laikotarpiu (žr. 36–39 dalis); b) Azerbaidžane didžiausias prioritetas buvo suteiktas energetikos sektoriui, didžiausią dėmesį skiriant atsinaujinantiesiems energijos ištekliams ir energijos vartojimo efektyvumui (žr. 40–44 dalis); c) Gruzijoje didžiausias prioritetas buvo viešųjų finansų valdymas, skiriant ES paramą, kurios paskirtis – prisidėti prie ekonomikos augimo skatinimo ir skurdo mažinimo vidutinės trukmės ir ilgalaikiu laikotarpiu (žr. 46–48 dalis). Kitas prioritetas buvo atkurti ūkį ir stiprinti pasitikėjimą konfliktų zonose (žr. 49–52 dalis). II DIAGRAMA 2007 M. METINIŲ VEIKSMŲ PROGRAMŲ APŽVALGA +++++ TIFF +++++ 16. Pagalba daugiausia teikiama skiriant sektorinę paramą biudžetui, taipogi įtraukiant techninės pagalbos elementą, kad būtų palengvintas įgyvendinimas. Be to, į visas tris 2007 m. metines veiksmų programas buvo įtrauktas porinių projektų mechanizmas, skirtas plėtoti bendradarbiavimą tarp šalies naudos gavėjos administracijų ir analogiškų ES valstybių narių institucijų. 17. Paskutinis koncepcijos rengimo etapo žingsnis buvo finansavimo susitarimų tarp Komisijos ir valstybių naudos gavėjų sudarymas. Finansavimo susitarimuose nustatytos paramos teikimo bendrosios ir specialiosios sąlygos bei techninės ir administracinės nuostatos. DĖL AIŠKUMO STOKOS IR NEPAKANKAMO PRIORITETŲ NUSTATYMO SUMAŽĖJA DG RELEX VYKDOMO DAUGIAMEČIO PROGRAMAVIMO NAUDA 18. Dėl nepakakamų sąsajų tarp EKP veiksmų plano, šalies strateginio dokumento ir nacionalinės orientacinės programos planavimas tampa ne toks aiškus. Programavimo veiksmingumą sumažina nepakankamas prioritetų nustatymas (žr. 19–27 dalis). 19. Aiškumas sumažėja, kai ta pati tema atskiruose dokumentuose nagrinėjama skirtingai. Pavyzdžiui, Armėnijos atveju švietimo tema šalies strateginiame dokumente nagrinėjama dviejose dalyse: "Ekonominė ir socialinė reforma, skurdo mažinimas ir tvarus vystymasis" bei "Žmonių tarpusavio ryšiai". Be to, tie patys prioritetai skirtinguose dokumentuose yra kartais skirtingai formuluojami ir skirtingai struktūriškai pateikiami. Pavyzdžiui, Gruzijos atveju viešųjų finansų valdymo klausimas skirtinguose strateginiuose dokumentuose nagrinėjamas skirtingus prioritetus įvardijančiose dalyse. 20. Strateginiu lygmeniu naudojami trys skirtingi laikotarpiai. EKP veiksmų planui taikomas penkerių metų laikotarpis, tuo tarpu šalies strateginis dokumentas apima visus septynerius ES finansinių perspektyvų metus, o nacionalinė orientacinė programa – ketverius metus. 21. EKP veiksmų planas turėtų būti pagrindinis pagalbos prioritetų, įvairių prioritetinių sričių, konkrečių veiksmų ir bendrų tikslų nustatymo atskaitos taškas. Tačiau didelis prioritetinių veiksmų skaičius ir jų nekonkretus formulavimas trukdo atsižvelgti į prioritetus (žr. 1 langelį). 22. 2007–2013 m. šalies strateginiame dokumente, kuris buvo parengtas iš dalies remiantis EKP veiksmų planu, pateikiama tinkama šalies padėties apžvalga, tačiau tai menkai pasitarnauja susiaurinant prioritetus. Vėliau parengtoje 2007–2010 m. nacionalinėje orientacinėje programoje, apimančioje trumpesnį ketverių metų laikotarpį, pagrindinių prioritetų skaičius yra sumažintas, tačiau joje pateikiami nauji smulkesni prioritetai. Tokiu būdu labai daug temų vis dar atitinka finansinės pagalbos teikimo reikalavimus (žr. 2 langelį). Tai kertasi su kitose išorės pagalbos srityse [15], kuriose paprastai nustatomi tik du pagrindiniai sektoriai, taikoma praktika. 1 LANGELIS EKP VEIKSMŲ PLANE PER DAUG PLAČIAI APIBRĖŽTI PRIORITETAI: ARMĖNIJOS PAVYZDYS Armėnijai skirtame EKP veiksmų plane nustatytos aštuonios prioritetinės bendradarbiavimo sritys, įskaitant 54 konkrečius veiksmus. Į šias prioritetines sritis taip pat įtraukti 248 papildomi veiksmai, išdėstyti skirsnyje "Bendrieji tikslai", kuriame pateikti septyni tikslai, kurie savo ruožtu yra suskirstyti į 20 potikslių, o šie – į dar smulkesnius 62 potikslius. 2 LANGELIS NACIONALINĖJE ORIENTACINĖJE PROGRAMOJE PATEIKTOS LABAI ĮVAIRIOS TEMOS, KURIOMS GALI BŪTI SKIRIAMA FINANSINĖ PAGALBA: AZERBAIDŽANO PAVYZDYS Azerbaidžanui skirtoje nacionalinėje orientacinėje programoje yra labai plačiai suformuluotos trys prioritetinės sritys (pvz., "Parama demokratijos vystymuisi ir geram valdymui"), 10 smulkesnių prioritetų (pvz., "Aplinka") ir 19 konkrečių tikslų (pvz., "Sudaryti palankias sąlygas prekybai ir gerinti investicinį klimatą bei užtikrinti tvarų užimtumą ir socialinę padėtį"). 23. Nacionalinė orientacinė programa menkai papildo šalies strateginį dokumentą, išskyrus tai, kad joje pateikiamas 2007–2010 m. atrinktiems prioritetams skirtas orientacinis biudžetas. Joje nepateikti siūlomi prioritetų įgyvendinimo terminai. Be to, ilgalaikis poveikis, konkretūs tikslai, numatomi rezultatai ir pažangos rodikliai yra tik bendro pobūdžio ir yra gana plačiai apibūdinti. Taip pat nėra pateikta konkrečių sektoriams skirtų gairių, kurias būtų galima pritaikyti porinių projektų priemonei arba sektorinei paramai biudžetui. Pastaroji paramos forma yra skatinama tik labai plačiais bruožais, ją rekomenduojant pasitelkti "pirmiausia (…), kai patenkinamos būtinos sąlygos". [16] PAGALBAI ATRINKTOS SRITYS NEBUVO PAKANKAMAI AIŠKIAI SUSIETOS SU PROGRAMAVIMO DOKUMENTAIS 24. Šalies strateginiame dokumente ir nacionalinėje orientacinėje programoje buvo numatytos visos sritys, kuriose pagalba galėjo būti teikiama per artimiausią septynerių metų laikotarpį (2007–2013 m.), įskaitant orientacinius asignavimus artimiausiam ketverių metų laikotarpiui (2007–2010 m.). Komisijoje atsakomybė už pasirinkimą, kuriai sričiai pirmais metais (2007 m.) teikti prioritetus, teko EuropeAid (žr. 12 dalį). 25. Pasirinkdama sritį, kurioje teikti pagalbą, EuropeAid labai tvirtai laikėsi savo įsipareigojimo bent 50 % Bendrijos pagalbos teikti per nacionalines sistemas (žr. 58 dalį). Tokiu būdu 2007 m. metinėse veiksmų programose svarbiu pagalbos teikimo nustatymo veiksniu tapo srities tinkamumas teikti sektorinę paramą biudžetui. 26. Pavyzdžiui, Armėnijoje profesinis švietimas ir mokymas buvo atrinktas kaip pagrindinė pirmojoje metinėje veiksmų programoje nagrinėtina sritis. Tačiau profesinis švietimas ir mokymas neišskiriamas jokiame strateginiame dokumente; 2007–2010 m. nacionalinėje orientacinėje programoje jis pateiktas tarp kitų septyniems smulkesniems prioritetams priskirtų 25 konkrečių tikslų (žr. III diagramą). Gruzijoje viešųjų finansų valdymas, kuriam metinėje veiksmų programoje buvo skiriamas pagrindinis dėmesys, šalies strateginiame dokumente pateiktame prioritetų sąraše buvo priskirtas prie nedidelės svarbos sričių (jis pateiktas penkto prioriteto paskutinėje įtraukoje), o nacionalinėje orientacinėje programoje jis paminėtas kaip pirmosios prioritetinės srities trečiasis smulkesnis prioritetas. III DIAGRAMA 2007 M. METINĖJE VEIKSMŲ PROGRAMOJE NUSTATYTŲ PRIORITETŲ SĄSAJOS SU STRATEGINIAIS DOKUMENTAIS (ARMĖNIJOS PAVYZDYS) +++++ TIFF +++++ Šaltinis: Europos Audito Rūmų analizė, atlikta remiantis Komisijos strateginiais dokumentais. 27. Naudojant sektorinę paramą biudžetui kaip pagrindinę priemonę, ES galės prasmingai išnagrinėti tik maždaug pusę 2007–2010 m. nacionalinėse orientacinėse programose apibrėžtų smulkesnių prioritetų, kadangi sektorinė parama biudžetui sudaro pakankamai didelę turimų metinių lėšų dalį. Pavyzdžiui, Azerbaidžane per ketverių metų laikotarpį sektorinės paramos biudžetui programos apims tik keturis smulkesnius prioritetus iš dešimties. DĖL TO, KAD PROGRAMAVIMO IR KONCEPCIJOS RENGIMO PROCESAS TRUNKA DVEJUS METUS, IŠKYLA RIZIKA, KAD PAGALBA NEBEBUS AKTUALI 28. 2007 m. metinė veiksmų programa buvo parengta užbaigus programavimo (DG RELEX) ir koncepcijos rengimo procesą (EuropeAid), kuris tęsėsi daugiau kaip dvejus metus. Pavyzdžiui, Gruzijoje pirmosios išmokos pagal 2007 m. metinę veiksmų programą pradėtos mokėti 2008 m. vasario mėn., o pirmasis strateginių poreikių įvertinimas prieš parengiant šalies strateginį dokumentą buvo atliktas 2005 m. lapkričio mėn. (žr. lentelę). 29. Prieš Komisijai patvirtinant šalies strateginį dokumentą, nacionalinę orientacinę programą ir metinę programą, šiems dokumentams buvo taikomos kelios kokybės kontrolės ir konsultavimosi procedūros. Šis procesas iš esmės apėmė Komisijos kokybės užtikrinimo grupių pateiktus įvertinimus, konsultavimosi procedūrą tarp Komisijos tarnybų, valstybių narių EKPP valdymo komiteto atliktą peržiūrą ir Europos Parlamento atliktą patikrinimą. 30. Nors kiekvienas programavimo etapas buvo savaip pagrįstas, kartu jie prisidėjo prie ilgo planavimo proceso. Pagrindinė užsitęsusio EKPP pradinio etapo priežastis yra ta, kad kokybės kontrolės ir patvirtinimo procedūros buvo atliekamos dviem vienas po kito einančiais etapais: su 2007–2013 m. šalies strateginiu dokumentu ir 2007–2010 m. nacionaline orientacine programa susijusios procedūros buvo vykdomos DG RELEX atsakomybe, o su 2007 m. metine veiksmų programa susijusios procedūros – EuropeAid atsakomybe. Tačiau šios procedūros DG RELEX ir EuropeAid vykdomos tik tuomet, kai šalies strateginis dokumentas ar nacionalinė orientacinė programa yra parengiama ar taisoma [17]. LENTELĖ 2007 M. METINĖS VEIKSMŲ PROGRAMOS EKPP PROGRAMAVIMO ETAPAI IR KONCEPCIJOS RENGIMO PROCESAS (GRUZIJOS PAVYZDYS) Etapai | Pagrindiniai proceso etapai | Laikas | Pagrindinis atsakingas GD | Planavimo priemonė | Pagrindiniai dokumentų rengimo darbai | Pirmasis DG RELEX koncepcijos dokumentas ir vizitas į Tbilisį | 2005 m. lapkritis | RELEX | 2007–2013 m. šalies strateginis dokumentas + 2007–2010 m. nacionalinė orientacinė programa | Programavimo vizitas į Tbilisį | 2006 m. birželis | Gruzijos šalies grupės susitikimas | 2006 m. liepa | Šalies strateginio dokumento / nacionalinės orientacinės programos (NIP) projekto pateikimas Gruzijos valdžios institucijoms | 2006 m. rugsėjis | Kokybės kontrolė + dokumentų pataisos + demokratinė priežiūra | Tarnybų kokybės užtikrinimo grupės įvertinimas | 2006 m. rugsėjis | Gruzijos valdžios institucijų pastabos | 2006 m. spalis ir lapkritis | Konsultacijos tarp tarnybų | 2006 m. lapkritis | EKPP valdymo komiteto posėdis | 2006 m. gruodis | Konsultavimasis su Europos Parlamentu | 2006 m. gruodis | Oficialus patvirtinimas | Gruzijos pritarimas NIP biudžetui ir prioritetams | 2007 m. vasaris | Komisijos patvirtinimas | 2007 m. kovas | Pagrindiniai dokumentų rengimo darbai | Finansuotinų priemonių nustatymas ir formulavimas (įskaitant vizitą į Gruziją) | 2006 m. pab./ 2007 m. pr. | EuropeAid | 2007 m. nacionalinė programa + finansavimo susitarimai | Kokybės kontrolė + dokumentų pataisos + demokratinė priežiūra | Veiklos kokybės užtikrinimo grupės (dviem vienas po kito einančiais etapais) atliktas įvertinimas, susijęs su 1)identifikaciniais dokumentais2)veiklos ataskaitomis | 2007 m. vasaris 2007 m. balandis | Konsultacijos tarp tarnybų | 2007 m. gegužė | EKPP valdymo komiteto posėdis | 2007 m. liepa | Konsultavimasis su Europos Parlamentu | 2007 m. rugsėjis | Oficialus patvirtinimas | Komisijos patvirtinimas | 2007 m. spalis | Finansavimo susitarimų su Gruzija pasirašymas | 2007 m. gruodis/ 2008 m. sausis | Pirmosios išmokos | | 2008 m. vasaris | 31. Dėl tokio ilgai užsitęsusio proceso kyla grėsmė, kad teikiama pagalba neteks savo aktualumo. Taip pat reikėtų apsvarstyti klausimą, ar strategija gali apimti trumpesnį nei septynerių metų finansinių perspektyvų laikotarpį. Greitai besikeičiančioje ir konfliktų paveiktoje Pietų Kaukazo šalių aplinkoje neišvengiamai prarandamas ilgalaikės strategijos aktualumas, todėl turi būti atliekamos laikotarpio vidurio peržiūros. Dėl 2008 m. rugpjūčio mėn. kilusio karo tarp Gruzijos ir Rusijos atsirado naujų didelių poreikių (žr. V priedą). Dėl 2008 m. pirmoje pusėje Armėnijoje įsivyravusios didžiulės politinės krizės [18] atsirado poreikių, kurie strategijoje nebuvo nagrinėjami, todėl buvo sukurtos ES patariamosios grupės, kad šios vyriausybei teiktų tiesiogines konsultacijas (žr. 65 dalį). Kitas naujai susiklosčiusių aplinkybių pavyzdys – didesnė politinė valia pradėti įgyvendinti Rytų partnerystę [19]. Apskritai šalių padėtis ženkliai pasikeitė dėl pasaulinės finansinės ir ekonominės krizės. PAGALBOS PROGRAMAVIMAS IR KONCEPCIJOS RENGIMAS NĖRA GRINDŽIAMAS PAKANKAMU STRUKTŪRINIU DIALOGU SU VALSTYBĖMIS NAUDOS GAVĖJOMIS 32. Pagal partnerystės principą reikalaujama, kad analogiškos šalių naudos gavėjų institucijos būtų kiek įmanoma labiau įtrauktos į visų operacijų programavimo ir rengimo procesą. Pietų Kaukazo šalyse sistemingą ir subalansuotą dialogą buvo sunku plėtoti dėl šių veiksnių: a) Armėnijoje ir Azerbaidžane Komisijai buvo menkai atstovaujama. Regioninė delegacija Jerevane (Armėnija) vis dar turėjo būti pertvarkyta į visateisę delegaciją [20], o delegacija Baku (Azerbaidžanas) buvo įsteigta 2008 m. vasario mėn., tačiau pradėjo dirbti pilnu pajėgumu tik 2009 m.; b) tai, kad Komisija pagrindinį dėmesį skyrė su programavimu (DG RELEX) ir koncepcijos rengimu (EuropeAid) susijusioms vidaus procedūroms, apribojo galimybes plėtoti dialogą su šalimis naudos gavėjomis: nors Komisija yra parengusi jos vidiniam dialogui skirtas įvairias taisykles ir gaires, nebuvo nustatyta jokių konkrečių gairių, skirtų struktūriniam dialogui su šalimi naudos gavėja plėtoti; c) šalių naudos gavėjų nacionaliniams koordinavimo padaliniams nepavyko suderinti skirtingų šalies pozicijų ir interesų, todėl jie negalėjo būti veiksmingais tarpininkais tarp Komisijos ir vyriausybių. 33. Todėl konsultacijos su nacionalinėmis valdžios institucijomis, kitais donorais ir pilietinės visuomenės organizacijomis dėl prioritetų nustatymo šalies strateginiame dokumente, nacionalinėje orientacinėje programoje ir metinėje veiksmų programoje buvo ribotos. Dialogą iš esmės plėtojo Komisijos būstinė (DG RELEX ir EuropeAid), tokiu būdu apribodama tiesioginį apsikeitimą nuomonėmis kelias dienas trukusiais vizitais šiose šalyse. Analizuojant Komisijos po šių vizitų parengtas ataskaitas, ne visada aišku, kas buvo jų metu diskutuojama. 34. Dėl dialogo trūkumų šios trys šalys kartais neteisingai suvokdavo skirtingus įvairių planavimo dokumentų tikslus ir naujų pagalbos teikimo priemonių pobūdį. Šioms šalims taip pat ne visuomet būdavo žinoma, kada jų pastabos dėl prioritetų ar programų vis dar galėjo turėti įtakos Komisijos priimamiems sprendimams. AR ĮGYVENDINUS PIRMĄSIAS METINES VEIKSMŲ PROGRAMAS BUVO PASIEKTA SAVALAIKĖS IR SĖKMINGOS PAŽANGOS? 35. Praėjus trejiems metams po to, kai 2007 m. buvo pradėta taikyti EKPP, Audito Rūmai patikrino, kaip ES sprendimai teikti finansinę pagalbą buvo įgyvendinti plėtojant veiklą vietoje ir kokiu mastu ši veikla padėjo pasiekti numatytų programos rezultatų. ARMĖNIJA: REFORMOS PROCESAS BUVO SUSTIPRINTAS PAGALBOS TEIKIMO PRIORITETO "PROFESINIS ŠVIETIMAS IR MOKYMAS" SRITYJE, TAČIAU PAŽANGA VIS DAR LABAI MENKA 36. Pirmoji pagal EKPP profesiniam švietimui ir mokymui skirta sektorinės paramos biudžetui programa buvo pradėta vykdyti 2008 m. sausio mėn. (žr. 15 dalies a punktą) siekiant bendro tikslo – remti vyriausybės skurdo mažinimo strategiją. Buvo siekiama gerinti profesinio švietimo ir mokymo sektoriaus kokybę bei suderinti profesinio švietimo ir mokymo sistemos struktūrą ir kontekstą su darbo rinkai būtinais įgūdžiais, tokiu būdu skatinant aktyvios darbo jėgos galimybes įsidarbinti ir prisidedant prie verslo konkurencingumo. 37. Sektorinės paramos biudžetui išmokėjimas priklausė nuo to, ar buvo įvykdytos su profesiniu švietimu ir mokymu susijusios bendrosios [21] ir specialiosios sąlygos. Pastarosios apėmė regioninių profesinio švietimo ir mokymo centrų atranką ir modernizavimą bei nacionalinių profesinio švietimo ir mokymo institucijų stiprinimą. Parama biudžetui buvo mokama trimis dalimis, kurių kiekviena siekė 5 milijonus eurų. Pirmoji dalis buvo fiksuoto dydžio, o antroji ir trečioji – kintamo dydžio, kuris priklausė nuo to, kokiu mastu buvo įvykdytos sąlygos. 38. Komisija pirmąją fiksuoto dydžio paramos dalį, siekiančią 5 milijonus eurų, išmokėjo 2008 m. birželio mėn. Siekdama nustatyti, kiek išmokėti antrosios kintamo dydžio dalies sumos, Komisija 2008 m. pabaigoje pasamdė išorės ekspertus, kad šie įvertintų pažangą, pasiektą vykdant reformas. Remdamasi ekspertų išvada, kad ne visos sąlygos buvo įvykdytos, nors ir buvo pasiekta nemaža pažanga, Komisija 2009 m. sausio mėn. išmokėjo 3,25 milijono eurų maksimalios 5 milijonus sudarančios paramos dalies (žr. II priedą). Sumažinta išmoka paskatino vyriausybę imtis tolesnių veiksmų, pavyzdžiui, regioninius profesinio švietimo ir mokymo centrus aprūpino įranga ir skyrė papildomų darbuotojų dirbti švietimo ir mokslo ministerijos profesinio švietimo ir mokymo departamente. 39. Audito Rūmai padarė bendrą išvadą, kad pirmoji pagal EKPP vykdyta sektorinės paramos biudžetui programa turėjo teigiamos įtakos profesinio švietimo ir mokymo reformos procesui Armėnijoje ir jį sustiprino. Tačiau pažanga vis dar buvo labai menka, nes šia paramos programa nebuvo pašalintos tam tikros struktūrinės kliūtys: a) sektorių programoje vis dar nebuvo pakankamai išnagrinėti profesinio švietimo ir mokymo paklausos klausimai, pavyzdžiui, nebuvo nurodyta, kaip reikėtų įvertinti darbdavių ir bedarbių poreikius; 3 LANGELIS LĖŠŲ TRŪKUMAS REGIONINIUOSE PROFESINIO ŠVIETIMO IR MOKYMO CENTRUOSE Ijevano koledže atlikti atnaujinimo darbai apėmė naujo stogo dengimą, centrinio šildymo dujomis įrengimą ir langų, esančių prie įėjimo ir centrinių laiptų, pakeitimą. Nors klasėse mediena kūrenamos krosnys buvo pakeistos modernia šildymo sistema, jos veiksmingumas sumažėjo dėl to, kad nebuvo pakeista daugiau kaip maždaug 10 % langų. Senieji langai buvo blogai įstatyti, jų stiklas daugelyje vietų buvo įtrūkęs. Vanadzoro koledže, priešingai, visi langai buvo pakeisti, tačiau naujosios centrinio šildymo dujomis sistemos veikimas priklausė nuo senų radiatorių, kurie nebuvo naudojami maždaug 20 metų. Tokiu būdu paaiškėjo, kad atnaujinimo darbų atlikta nepakankamai; nebuvo skirta lėšų modernizuoti net pačius pagrindinius tualeto įrenginius. Ijevano koledžui nupirkta įranga apėmė bendruosius pirkinius (klasės ir biuro baldus, kompiuterius, sporto įrangą), pagrindiniams bei specializuotiems (transporto priemonių remonto ir medžio apdirbimo) kursams skirtus reikmenis. Nors ir džiaugdamasis nauja pristatyta įranga, koledžo direktorius užsiminė, kad tam, kad galima būtų viską įrengti, būtina atnaujinti klases. Pinigai vis dar nebuvo gauti. Apskritai, koledžas buvo susidūręs su finansavimo problemomis, kadangi per pastaruosius dvejus metus dėl to, kad Jerevano valstybinis universitetas atidarė savo filialą Ijevane, studentų skaičius sumažėjo nuo 780 iki 230. b) vyriausybės su profesinio švietimo ir mokymo institucijomis susijusi atsakomybė yra nenuosekli, todėl yra sudėtinga koordinuoti sektorius. Švietimo ir mokslo ministerija yra atsakinga tik už 51 valstybinį koledžą iš 82; už likusius koledžus yra atsakingos kitos ministerijos; c) ženkliai nepadidinus reguliaraus finansavimo, visų pirma valstybinio finansavimo, su profesinio švietimo ir mokymo reforma susiję pasiekimai bus menki. Auditorių atliktos dviejų (Ijevano ir Vanadzoro) koledžų, kuriems taikoma ši programa, patikros vietoje metu buvo įsitikinta, kaip lėšų stygius gali trukdyti siekti tikslo pertvarkyti šiuos koledžus į tvarius regioninius profesinio švietimo ir mokymo centrus. Kaip paaiškėjo, atnaujinimo darbai buvo nekoordinuoti ir minimalūs (žr. 3 langelį). AZERBAIDŽANAS: NEPATENKINAMA PAŽANGA PAGALBOS PRIORITETO "ENERGETIKA" SRITYJE 40. Azerbaidžanas greitai tapo svarbiu naftą ir dujas išgaunančiu gamintoju bei sparčiai augančia šių žaliavų, tiekiamų ES iš Kaspijos jūros baseino ir Vidurio Azijos, tranzito šalimi. Energetikos sektoriaus svarba abiems pusėms atspindėta 2006 m. lapkričio mėn. sudarytame "specialiame susitarimo memorandume dėl strateginės ES ir Azerbaidžano Respublikos partnerystės energetikos srityje". 41. Pagal EKPP vykdant sektorinės paramos biudžetui programą, pagrindinis dėmesys skiriamas dviem Azerbaidžane neišplėtotoms sritims: atsinaujinantiesiems energijos ištekliams ir energijos vartojimo efektyvumui (žr. 15 dalies b punktą). Per trejus metus iš viso planuojama išmokėti 13 milijonų eurų paramos sumą, iš pradžių išmokant fiksuoto dydžio 3 milijonų eurų paramos dalį, o vėliau – dvi kintamo dydžio paramos dalis, kurių kiekviena sudaro po 5 milijonus eurų. 42. Tuo tarpu, kai pirmosios fiksuoto dydžio dalies išmokėjimas priklauso tik nuo to, ar yra įvykdytos dvi bendrosios sąlygos, tam, kad būtų visiškai išmokėtos dvi paskesnės kintamo dydžio 5 milijonų vertės dalys, būtina, kad būtų įvykdytos ir penkios specialiosios sąlygos, įskaitant vyriausybės patvirtintą išsamią energetikos strategiją, tris atsinaujinančiųjų energijos išteklių ir energijos vartojimo efektyvumo srityse taikomas priemones (veiksmų planą, naują teisinę sistemą, valstybinės agentūros įsteigimą) bei patvirtintą viešųjų finansų valdymo veiksmų planą (žr. III priedą). 43. 2009 m. lapkričio mėn. Audito Rūmų patikros vietoje metu Azerbaidžanas dar nebuvo prašęs atlikti mokėjimo. Po to, kai Komisija 2007 m. gruodžio mėn. priėmė finansavimo sprendimą, sekė dveji sąstingio metai (žr. 4 langelį). Beveik nebuvo imtasi jokių konkrečių veiksmų programos tikslams pasiekti. Nebuvo patikslinta sektoriaus strategija ir neužmegztas dialogas sektoriaus politikos srityje. Tuo metu siūlyta ES sektorinė parama biudžetui vargiai galėjo paskatinti greitesnį planuojamos reformos vykdymą ar suteikti finansinį svertą šiame procese. 44. Vis dėlto Azerbaidžanas parodė tam tikrą susidomėjimą atsinaujinančiųjų energijos išteklių plėtojimu. Pavyzdžiui, 2008 ir 2009 metais, nesulaukus ES paramos, į šiaurę nuo Baku esančioje pakrantės lygumoje buvo pastatytos trys bandomosios vėjo turbinos ir buvo imamasi priemonių toje pačioje vietovėje pastatyti pirmąją vėjo jėgainę. Tačiau įvairių donorų atliktuose tyrimuose buvo pabrėžiama, kad nėra nustatyta atsinaujinančiųjų išteklių srityje vykdomas privačias intervencines priemones reglamentuojanti nacionalinė sistema, kaip antai nėra užtikrinta prieiga prie elektros energijos tinklo. Tam, kad būtų užtikrinta pažanga, svarbiausi nacionaliniai gamintojai turi susitarti dėl valstybės politikos krypties pokyčių. 4 LANGELIS AZERBAIDŽANAS: PER DVEJUS METUS PO TO, KAI KOMISIJA PRIĖMĖ FINANSAVIMO SPRENDIMĄ DĖL ENERGETIKOS REFORMOS RĖMIMO PROGRAMOS, PASIEKTA NEDIDELĖ PAŽANGA Energetikos reformos rėmimo programos įgyvendinimo parengiamasis laikotarpis buvo itin ilgas lyginant su kitomis dviem šalimis. Po to, kai Komisija 2007 m. gruodžio mėn. priėmė finansavimo sprendimą, prabėgo dveji metai: vieneri metai Azerbaidžane buvo skirti svarstymų procesui prieš pasirašant atitinkamą finansavimo susitarimą 2008 m. gruodžio mėn., o kiti – naujajai su sektorine parama biudžetui susijusiai priemonei skirtų vidinių įgyvendinimo metodų nustatymui. Šį užsitęsusį laikotarpį sąlygojo ilgos Azerbaidžane taikomos vidinės tvirtinimo procedūros, prie to prisidėjo ir nepakankama iš Komisijos gauta su naująja pagalbos priemone susijusi informacija. Azerbaidžanui pradėjus taikyti vidinius įgyvendinimo metodus buvo pabrėžiami viešieji pirkimai ir ES pagalbai skirtų lėšų (13 milijonų eurų) panaudojimas, tuo tarpu Komisijos lėšų išmokėjimą garantuoja tik paramos programos sąlygų laikymasis. GRUZIJA: PADARYTA NEDIDELĖ PAŽANGA PAGALBOS PRIORITETO "VIEŠŲJŲ FINANSŲ VALDYMAS" SRITYJE, O PAGALBOS PRIORITETO "ŪKIO ATKŪRIMAS IR PASITIKĖJIMO STIPRINIMAS" SRITYJE NEPASIEKTA JOKIOS PAŽANGOS 45. Kaip paaiškinta 15 dalies c punkte, Gruzijai numatyta pagalba iš esmės buvo skirta viešųjų finansų valdymo sričiai. "Abchazijos/Vakarų Gruzijos ūkio atkūrimas ir pasitikėjimo stiprinimas" buvo pasirinktas kaip dar vienas prioritetas. VIEŠŲJŲ FINANSŲ VALDYMAS 46. EKPP priemonės viešųjų finansų valdymo reformai skirta (15 milijonų eurų) sektorinės paramos biudžetui programa, kurią buvo pradėta vykdyti 2007 m. gruodžio mėn., buvo siekiama "didinti valstybės tarnybos veiksmingumą, tokiu būdu prisidedant prie skurdo mažinimo". Parama biudžetui turėjo būti išmokama trimis vienodomis 5 milijonų eurų dalimis, kurių viena buvo fiksuoto dydžio, o antra ir trečia – fiksuoto ir kintamo dydžio dalių deriniai. Septynios specialiosios sąlygos buvo susijusios su bendru viešųjų finansų valdymo reformos darbotvarkės planavimu ir priežiūra bei šešiose viešųjų finansų valdymo sistemos srityse mokamais avansais. IV priede pateiktos antrajai dalinei įmokai taikomos specialiosios sąlygos. 47. Viešųjų finansų valdymo programa prasidėjo vangiai, Gruzijos pusei nededant pakankamų pastangų įsitraukti į reformos procesą. Delegacija skundėsi, kad sunku plėtoti konstruktyvų dialogą su analogiškomis Gruzijos institucijomis. Nepaisant to, 2008 m. gruodžio mėn. EuropeAid leido išmokėti antrosios įmokos dalį ir tokiu būdu išmokėjo 4 milijonus eurų visos maksimalios 5 milijonų eurų sumos. Šis sprendimas dėl lėšų išmokėjimo buvo pagrįstas dviem viena po kitos atliktomis pasiektos pažangos išorės peržiūromis: vienoje jų (kuri buvo atlikta 2008 m. lapkričio mėn.) buvo padarytos neigiamos išvados, o kitoje, remiantis tuo metu turimais naujais įrodymais, – teigiamos išvados (ši peržiūra buvo atlikta 2008 m. gruodžio mėn.). Audito Rūmai pažymėjo, kad Komisija, atsižvelgdama į labai sudėtingą padėtį Gruzijoje, kuri susiklostė po 2008 m. rugpjūčio mėn., manė, kad vykdant viešųjų finansų valdymo reformas buvo dedamos pakankamos pastangos, kad būtų galima sumokėti šią įmoką. Vis dėlto Audito Rūmai taip pat pažymi, kad nebuvo įvykdytos visos nustatytos šios dalinės įmokos mokėjimo sąlygos. 48. Apibendrinant galima teigti, kad per pirmuosius dvylika viešųjų finansų valdymo programos vykdymo mėnesių buvo padaryta labai nedidelė pažanga. Tačiau 2009 m. pradžioje Gruzijos institucijų požiūrio pasikeitimas suteikė vilčių. Pavyzdžiui, 2008 m. parodžiusi nepalankumą vidaus audito koncepcijai, vyriausybė 2009 m. patvirtino vidaus audito strategiją. Išaugusį institucijų norą vykdyti viešųjų finansų valdymo reformą galima paaiškinti pasikeitusiomis esminėmis sąlygomis. Patyrusi dvigubą smūgį po 2008 m. rugpjūtį įvykusio konflikto su Rusija ir pasaulinio ekonomikos nuosmukio, Gruzijos ekonomika labai priklausė nuo išorės pagalbos, todėl vyriausybė pradėjo daugiau dėmesio skirti ES paramos biudžetui srautams. ŪKIO ATKŪRIMAS IR PASITIKĖJIMO STIPRINIMAS 49. 1991 m. Gruzijai atgavus nepriklausomybę nuo Tarybų Sąjungos, konfliktai su Abchazijos ir Pietų Osetijos regionuose vykusiais separatistiniais judėjimais buvo išspręsti pasirašius paliaubų susitarimus, po kurių įsivyravo padėtis, kurią galima būtų apibūdinti "nei karas, nei taika". Nuo tada ES remia abiejuose regionuose vykdomas socialinės reabilitacijos ir ūkio atkūrimo programas. Taipogi Gruzijos vyriausybės kontroliuojamuose regionuose ES yra finansavusi priemones, skirtas "šalies viduje perkeltiesiems asmenims" remti. 2008 m. rugpjūčio mėn. vykęs Gruzijos ir Rusijos karas sutrukdė šias programas vykdyti, tokiu būdu taikos tarp Gruzijos ir nuo jos atsiskyrusių teritorijų kūrimo procesas buvo iš esmės sužlugdytas. 50. Pagal pirmąją EKPP priemonės (techninės pagalbos) programą buvo numatyta ūkio atkūrimo ir pasitikėjimo stiprinimo priemonėms skirti 4 milijonus eurų. Ši programa, kurios pagrindinis tikslas buvo ūkio atkūrimas atsiskyrusiame Abchazijos regione, negalėjo būti įgyvendinta, kadangi dar prieš prasidedant 2008 m. rugpjūčio mėn. karui, lėšų teikimas buvo de facto sustabdytas, nors 2008 m. sausio mėn. ir Komisija, ir Gruzijos valdžios institucijos buvo pasirašiusios finansavimo susitarimą. Tiek Gruzijai, tiek Abchazijai susirūpinimą keliantys politiniai klausimai sutrukdė pasiekti bet kokios pažangos: a) Gruzijos valdžios institucijos buvo daugiausia susirūpinusios dėl to, kad Abchazijai teikiama išorės parama gali stabilizuoti jos, kaip atsiskyrusios teritorijos, statusą. Pavyzdžiui, jos baiminosi, kad bus remiamos Abchazijos mokyklos, kuriose gruzinų kalba būtų nevartojama arba jos nebūtų mokoma, arba kad projektus tiesiogiai vykdys vietinės nevyriausybinės organizacijos (NVO), palankiai vertinančios separatizmą; b) Abchazijos valdžios institucijos manė, kad ES veiksmais buvo stengiamasi patenkinti tik Gruzijos interesus, kadangi tik Gruzijos vyriausybė nusprendžia dėl programos ir ją patvirtina. 51. Galima daryti išvadą, kad iki 2009 m. pabaigos konfliktų draskomame Abchazijos regione EKPP nebuvo pasitvirtinusi kaip tinkama ūkio atkūrimo ir pasitikėjimo stiprinimo priemonė. 52. Priešingai nei Abchazijoje, kurioje vis dar buvo galimybių diskutuoti, pasibaigus konfliktui, tarp Pietų Osetijos ir Gruzijos nebuvo jokio bendradarbiavimo, todėl visi pradėti vykdyti ES atkūrimo projektai sustojo. Nėra pagrindo (kaip antai politinės valios ar bendrų interesų) tęsti atkūrimo programas. Todėl Komisija perskirstė 6 milijonus eurų, kuriuos pagal 2008 m. metinę veiksmų programą iš pradžių buvo numatyta suteikti Gruzijos/Pietų Osetijos konflikto regionui, ir skyrė juos naujų Gruzijos vyriausybės kontroliuojamuose regionuose "viduje perkeltųjų asmenų" poreikiams, visų pirma užtikrinant tolesnę paramą būstui įsigyti. Pažymėtina, kad įgyvendinant panašias priemones buvo iškilusi su lėšų panaudojimo racionalumu susijusi rizika (žr. V priedą). VISOS ŠALYS: PORINIAI PROJEKTAI PAGAL EKPP PRIEMONĘ VIS DAR BUVO PRADINIAME ETAPE 53. Į 2007 m. metines veiksmų programose įtrauktas porinių projektų mechanizmas, pagal kurį šioms trims šalims iš viso skiriama 14 milijonų eurų [22]. Komisija numatė, kad pirmieji poriniai projektai turėtų būti pradėti įgyvendinti 2008 m. Tačiau pirmoji pagal EKPP priemonę vykdomų porinių projektų sutartis buvo pasirašyta tik 2009 m. birželio mėn. Gruzijoje. Armėnijoje ir Azerbaidžane 2009 m. antroje pusėje buvo rengiamos kelios sutartys, tačiau jos dar nebuvo pasirašytos. Taigi porinių projektų priemonės vykdymas pagal EKPP nusikėlė [23]. 54. Pagrindinė priežastis – šalių nenoras skirti išteklių būtinai porinių projektų valdymo struktūrai sukurti. Iš esmės suartėjimo paskatas pasitelkus porinius projektus mažina tai, kad nėra narystės ES perspektyvų. 55. Kiekvienoje šalyje turėjo būti įsteigtas programos administravimo biuras porinių projektų priemonei valdyti. Komisija, įgyvendinusi vienas po kito sekusius TACIS projektus, parėmė šių programos administravimo biurų įsteigimą. Tačiau šių projektų įgyvendinimo pabaigoje programos administravimo biurai vis dar negalėjo savarankiškai valdyti porinių projektų priemonės ir vadovauti ją taikant. Vietoj to, kad stiprintų gebėjimus, TACIS projektų išorės ekspertai buvo linkę perimti programos administravimo biuro funkcijas. 56. Komisija sudarė papildomų techninės pagalbos sutarčių samdant privačius konsultantus, kad šie parengtų porinių projektų technines užduotis. Tokiu būdu pačioje porinių projektų įgyvendinimo pradžioje buvo kliaujamasi nemažu privataus sektoriaus indėliu srityje, kurioje žinios turėtų būti valstybės institucijų prerogatyva. AR KOMISIJA TINKAMAI PASINAUDOJO PAGAL EUROPOS KAIMYNYSTĖS IR PARTNERYSTĖS PRIEMONĘ TURIMAIS PAGALBOS TEIKIMO INSTRUMENTAIS? 57. Pagalbos veiksmingumas didžia dalimi priklauso nuo to, ar protingai naudojami įvairūs pagalbos teikimo metodai. Audito Rūmai nagrinėjo, ar Komisija tinkamai taikė naująją sektorinės paramos biudžetui priemonę ir deramai naudojo įvairias esamas priemones. KOMISIJA FINANSINĘ PAGALBĄ TEIKĖ SKIRTINGAIS BŪDAIS 58. Nauja priemonė, kurios taikymui Komisija labiausiai pritaria, yra sektorinė parama biudžetui. Komisijos nuomone (o jos nuomonė sutampa su daugelio donorų visame pasaulyje nuomone), teikiant paramą vyriausybių biudžetams sudaromos didesnės vystymosi galimybės nei teikiant pagalbą atskiriems projektams. Pasitelkusi sektorinę paramą biudžetui ir porinius projektus, Komisija sugebėjo pasiekti, kad būtų įgyvendinami ne tik techniniai projektai, kurie dominavo TACIS programoje [24]. 59. Sektorinės paramos biudžetui naudojimas taip pat atitinka 2005 m. gruodžio mėn. "Europos konsensusą dėl vystymosi", kuriuo siekiama 50 % vyriausybių pagalbos, teikiamos kitoms vyriausybėms, teikti per šalių sistemas. Tačiau, nors pagrindinis ES vystomojo bendradarbiavimo tikslas yra skurdo mažinimas, svarbiausias šio bendradarbiavimo su Pietų Kaukazo šalimis tikslas – priartinti jas prie ES standartų. Pavyzdžiui, Gruzijos šalies strateginiame dokumente Komisija pabrėžė, kad teikiant pagalbą turėtų būti siekiama pagrindinio tikslo – remti glaudesnę ES ir Gruzijos ekonominę ir socialinę integraciją. Tokiu būdu, kaip tai yra nustatyta šalies strateginiame dokumente, ES vaidmuo turėtų skirtis nuo kitų donorų, kurie svarbiausią dėmesį skyrė vystymuisi, vaidmens. BUVO NEPAKANKAMAI PASIRENGTA PERĖJIMUI PRIE SEKTORINĖS PARAMOS BIUDŽETUI, O TAI TURĖJO ĮTAKOS VEIKLOS REZULTATAMS 60. Keli veiksniai rodo, kad Komisijos atlikti parengiamieji perėjimo prie sektorinės paramos biudžetui darbai buvo nepakankami, todėl buvo apsunkintas šios priemonės taikymas (žr. problemas, apibūdintas 39, 43 ir 47 dalyse): a) išvados dėl būtinų veiksmingo sektorinės paramos biudžetui naudojimo sąlygų nebuvo pakankamai paremtos dokumentais (žr. 61–62 dalis); b) buvo padaryta klaidinga prielaida, jog šalys partnerės, pasitelkusios ankstesnę panašių priemonių vykdymo patirtį, gerai išmanys, kaip taikyti naująją sektorinės paramos biudžetui priemonę (žr. 63 dalį); c) Komisijai vietos mastu trūko sektorinės paramos biudžetui mechanizmų taikymo patirties. Delegacijos įgyvendinimo metodų techninių aspektų klausimais turėjo nemažai kliautis išorės ekspertų darbu (pvz., rengiant sąlygų matricas arba aiškinantis, ar sąlygos buvo pakankamai įvykdytos). 61. Remdamasi savo pačios parengtomis gairėmis, prieš pradėdama vykdyti sektorinės paramos programą, Komisija turėtų išnagrinėti padėtį atsižvelgdama į septynias "pagrindines vertinimo sritis" (žr. 5 langelį). Komisija tokio tipo įvertinimus atliko, tačiau nepateikė aiškiai dokumentuotų išvadų. Įvertinimuose taip pat buvo labai kliaujamasi tuo, ką šalys naudos gavėjos prižadėjo atlikti ateityje. Šis trūkumas buvo ypač ryškus vertinant, ar yra įdiegtos veiksmingos priežiūros ir sektorių koordinavimo sistemos. Pavyzdžiui, Gruzijoje Komisija pripažino, kad įdiegta veiklos rezultatų priežiūros sistema prastai veikia, tačiau padarė tik tokią išvadą: "tam, kad būtų visiškai įdiegta Vidutinės trukmės laikotarpio išlaidų sistema, būtina taikyti patikimus ir tinkamus veiklos rodiklius". 62. Be to, Audito Rūmai nerado įrodymų, kad Komisija, prieš nuspręsdama, ar pasitelkti sektorinę paramą biudžetui, įvertino sektorinės paramos programos įgyvendinimo alternatyvas, visų pirma pinigų fondus ir EK projektų procedūras [25]. 63. Savo planavimo dokumentuose Komisija pareiškė, kad yra įsitikinusi, jog šalys naudos gavėjos gerai suvoks paramos biudžetui mechanizmus, kadangi jos jau turi patirties vykdant panašias priemones. Tačiau iš tikrųjų šios šalys mažai tepasimokė iš ankstesnės patirties. Nors parama biudžetui maisto saugos programomis šiose šalyse buvo teikiama daug metų, jos buvo per daug konkrečios, kad pasitarnautų kaip naudingas orientyras teikiant pagal EKPP numatytą sektorinę paramą biudžetui. Pavyzdžiui, maisto saugos programomis nebuvo susitelkiama ties vieno sektoriaus reforma, jas vykdant dalyvavo skirtingos ministerijos, o parama biudžetui buvo daugiau teikiama fiksuoto, o ne kintamo dydžio dalimis. 5 LANGELIS SEKTORINĖS PARAMOS PROGRAMŲ SEPTYNIOS PAGRINDINĖS VERTINIMO SRITYS 1) makroekonominės sistemos stabilumas, 2) programos, skirtos pagerinti viešųjų finansų valdymo sistemas, patikimumas ir tinkamumas, 3) sektorių politikos ir bendros strateginės bazės darnumas ir nuoseklumas, 4) metinių sektorių biudžetų, įskaitant vidutinės trukmės laikotarpio strateginę biudžeto sudarymo perspektyvą, patikimumas, išsamumas ir skaidrumas, 5) vyriausybės valdomos sektorių ir donorų koordinavimo sistemos buvimas ir veiksmingumas, 6) veiklos rezultatų priežiūros sistemos buvimas ir veiksmingumas, 7) programos, skirtos instituciniams gebėjimams stiprinti, buvimas ir veiksmingumas. Šaltinis:EuropeAid gairės dėl sektorių programoms skiriamos paramos (2007 m. liepos mėn.). PAGALBOS TEIKIMO PRIEMONĖS NEBUVO PAKANKAMAI SELEKTYVIAI NAUDOJAMOS 64. Iš esmės 2007 m. metinėse veiksmų programose numatytos tik dvi pagrindinės priemonės: sektorinė parama biudžetui ir poriniai projektai (atitinkamai sudarantys 72 % [26] ir 22 % šioms trims šalims skirtos bendros biudžeto asignavimų sumos). Tradicinė parama, teikiama vykdant techninės pagalbos projektus, buvo pasitelkiama tik atkuriant konfliktų zonas Gruzijoje (6 %). Tai, kad metinėse veiksmų programose didžiausias dėmesys skiriamas sektorinei paramai biudžetui ir poriniams projektams, sąlygoja tam tikrus trūkumus: a) tiesioginę pilietinei visuomenei ir privačiam sektoriui skirtą finansinę pagalbą galima teikti tik vykdant konkrečias programas, kaip antai demokratijos ir žmogaus teisių rėmimo priemonę [27], o ne EKPP metines veiksmų programas; be to, per daug dažnai naudojant sektorinę paramą biudžetui ES pagalbos matomumas sumažėja; b) labai sunku priimti greitus, lanksčius ir konkrečioms problemos spręsti skirtus sprendimus tais atvejais, kai yra taikoma sektorinės paramos biudžetui ir porinių projektų sistema (žr. 65 dalį). 65. Armėnijoje tiesioginiai EKP tikslai buvo finansuojami ne pagal EKPP. Siekdama padėti vykdyti reformą laikantis EKP veiksmų plano, delegacija sukūrė "ES patariamąją grupę", kuriai finansavimas buvo skiriamas iš stabilumo priemonei skirtų lėšų. ES patariamoji grupė turėjo teikti įvairioms pagrindinėms įstaigoms, pavyzdžiui, ministerijoms, įvairiapusę paramą, sudarydama galimybę naudotis asmeninių patarėjų paslaugomis. Ši pagalbos teikimo priemonė yra taikoma kartu su porinių projektų priemone, todėl yra būtinas koordinavimas. 66. Audito Rūmai nustatė, kad sektorinė parama biudžetui visose trijose šalyse buvo prioritetinė pagalbos priemonė, kuri buvo taikoma neatlikus išsamaus skirtingų priemonių įvertinimo. Kai dėl Azerbaidžano, buvo abejojama, ar sektorinė parama biudžetui turėtų būti naudojama šalyje, kuri gauna naudos eksportuodama vis daugiau naftos ir dujų [28], todėl 2007 m. rugsėjo mėn. įvykusio EKPP valdymo komiteto posėdžio metu buvo iškeltas klausimas dėl paramos biudžetui tinkamumo. Vis dėlto Komisija pasirinko sektorinę paramą biudžetui kaip pagrindinę paramos Azerbaidžane teikimo priemonę. Audito metu vyriausybės atstovai auditoriams pabrėžė, kad šalis pirmenybę teikė techninei pagalbai, o ne paramai biudžetui. IŠVADOS IR REKOMENDACIJOS 67. Komisija trijose Pietų Kaukazo šalyse suteikė postūmį naujajai EKPP, tačiau rezultatų būta įvairių. PIRMŲJŲ METINIŲ VEIKSMŲ PROGRAMŲ PLANAVIMO TRŪKUMAI 68. Vadovaudamasi EKPP reglamentu, Komisija taikė daugiamečio planavimo sistemą, kad apibrėžtų ES pagalbos prioritetus. Tačiau dėl nepakakamų sąsajų tarp EKP veiksmų plano, šalies strateginio dokumento ir nacionalinės orientacinės programos planavimas tampa ne toks aiškus. Aiškumo dar labiau sumažėjo dėl to, kad tie patys prioritetai skirtinguose dokumentuose buvo skirtingai formuluojami ir skirtingai struktūriškai pateikiami. Programavimo naudingumą sumažino nepakankamas prioritetų nustatymas. 69. Šiuose trijuose paeiliui parengtuose dokumentuose buvo nepakankamai susiaurinti prioritetai. Pirmosiose metinėse veiksmų programose pateiktos sritys nebuvo atrinktos pagalbai teikti pakankamai aiškiai remiantis šiais strateginiais dokumentais, atvirkščiai, 2007 m. metinėse veiksmų programose svarbiu pagalbos teikimo nustatymo veiksniu tapo srities tinkamumas teikti sektorinę paramą biudžetui. Be to, šie trys dokumentai apima skirtingus (atitinkamai penkerių, septynerių ir ketverių metų) laikotarpius. 70. Programavimo ir koncepcijos rengimo procesas, prieš patvirtinant pirmąsias metines veiksmų programas, truko ilgiau nei dvejus metus. Pagrindinė šio užsitęsusio proceso priežastis buvo ta, kad kokybės kontrolės ir patvirtinimo procedūros buvo atliekamos dviem vienas po kito einančiais ciklais dviejuose skirtinguose generaliniuose direktoratuose, DG RELEX ir EuropeAid. Bendra proceso trukmė neatitiko greitai besikeičiančios ir konfliktų paveiktos Pietų Kaukazo aplinkos ypatumų, todėl iškilo grėsmė, kad pagalba bus nebeaktuali. 71. Pagalbos programavimas ir koncepcijos rengimas buvo grindžiamas nepakankamu struktūriniu dialogu su šalimis naudos gavėjomis, kadangi šis procesas buvo vykdomas daugiausia vadovaujantis Komisijos vidaus procedūromis. Dialogą taip pat trukdė plėtoti tai, kad Armėnijoje ir Azerbaidžane Komisijai buvo menkai atstovaujama ir kad nebuvo tinkamo nacionalinio tarpininko šalies interesams suderinti. 1 REKOMENDACIJA Įsteigus Europos išorės veiksmų tarnybą, reiktų pasinaudoti galimybe supaprastinti programavimo ir koncepcijos rengimo procesą. Šiame kontekste reikėtų apsvarstyti: a) organizacinės struktūros, kuri sustiprintų sąsajas tarp strateginių dokumentų (programavimas) ir metinių veiksmų programų (koncepcijos rengimas), bei leistų išvengti vienas po kito einančių tvirtinimo ciklų, sukūrimą; b) strateginių dokumentų racionalizavimą (išnagrinėti dokumentų sujungimo bei atitinkamų laikotarpių suderinimo galimybes); c) poreikį programavimo metu vykdyti tolesnį prioritetų nustatymą siekiant pagrindinio tikslo – suteikti kaimyninėms šalims vis glaudesnių santykių su ES plėtojimo galimybę. PIRMŲJŲ METINIŲ VEIKSMŲ PROGRAMŲ ĮGYVENDINIMO REZULTATAI BUVO ĮVAIRŪS 72. Apskritai rezultatų būta įvairių. Tuo tarpu, kai Armėnijoje vykdant profesiniam švietimui ir mokymui skirtą sektorinės paramos biudžetui programą reformos procesas buvo sustiprintas, Azerbaidžane buvo pasiekta nepatenkinamos su energetikos reformos programa susijusios pažangos. Antraisiais viešųjų finansų valdymo reformos programos Gruzijoje įgyvendinimo metais buvo pradėta skatinti pokyčius, praėjus pirmiesiems dvylikai analogiškų Gruzijos institucijų menkai plėtotos veiklos mėnesių. Konfliktų draskomame Abchazijos regione EKPP dar nepasitvirtino kaip tinkama ūkio atkūrimo ir pasitikėjimo stiprinimo priemonė. 73. Visose trijose šalyse pagal EKPP finansuojamas porinių projektų komponentas vis dar buvo pirminėje stadijoje daugiausia dėl šalių nenoro skirti išteklių struktūrai, kuri yra būtina priemonei valdyti. 2 REKOMENDACIJA Komisija turėtų: a) Armėnijos atveju: siekiant užtikrinti tvarų profesinio švietimo ir mokymo srities gerinimą, nagrinėti klausimus, kuriems iki šiol vykdant reformas nebuvo skiriamas dėmesys: su profesiniu švietimu ir mokymu susijusią paklausą (darbdavių ir bedarbių poreikius), vyriausybės vykdomą sektorių koordinavimą ir tinkamo (reguliaraus) nacionalinio finansavimo stoką; b) Azerbaidžano atveju: įvertinti, ar ši šalis, praėjus ilgo delsimo laikotarpiui, vis dar yra pasirengusi įvykdyti sąlygas, kurios yra nustatytos pažangai energetikos reformos srityje pasiekti; c) Gruzijos atveju: griežčiau vertinti, ar yra vykdomos viešųjų finansų valdymo srityje nustatytos sektorinės paramos biudžetui programai skirtos sąlygos; kiek tai susiję su ūkio atkūrimu ir pasitikėjimo stiprinimu konfliktų zonose, apsvarstyti galimybę taikyti kitas nei EKPP priemones; d) porinių projektų visose trijose šalyse atveju: užtikrinti vyriausybių gavėjų įsipareigojimą stiprinti savo pačių gebėjimus valdyti priemonę. PRADĖTOS TAIKYTI NAUJOS PAGALBOS TEIKIMO PRIEMONĖS, TAČIAU SEKTORINĖ PARAMA BIUDŽETUI NEPAKANKAMAI SELEKTYVIAI NAUDOJAMA 74. Komisijai, pasitelkus sektorinę paramą biudžetui ir porinius projektus, pavyko pasiūlyti alternatyvų techninės pagalbos projektams, kurie anksčiau dominavo. Tačiau sektorinė parama biudžetui buvo pradėta taikyti atlikus nepakankamą parengiamąjį darbą, o tai turėjo įtakos veiklos rezultatams. Nors Komisija įvertino būtinas jos efektyvaus naudojimo sąlygas, įvertinimuose nebuvo pateiktos aiškiai dokumentuotos išvados, be to, juose buvo labai kliaujamasi tuo, ką šalys naudos gavėjos prižadėjo atlikti ateityje. Be to, jos prielaida, kad ankstesnė patirtis leis šalims perprasti naujosios priemonės veikimą, buvo pernelyg optimistinė. Galiausiai Komisija neužtikrino, kad vietoje dirbtų pakankamas atitinkamą patirtį turinčių darbuotojų skaičius. 75. 2007 m. metinėse veiksmų programose šalims iš esmės buvo siūlomos dvi pagalbos teikimo priemonės: sektorinė parama biudžetui ir poriniai projektai. Tai, kad daugiausia dėmesio buvo skiriama šioms dviem priemonėms, apribojo galimybes teikti pilietinei visuomenei ir privačiam sektoriui skirtą tiesioginę EKPP pagalbą ir neleido pasitelkus metines veiksmų programas priimti greitus ir lanksčius sprendimus konkrečioms problemoms spręsti. Taip pat dėl to, kad per daug dažnai buvo naudojama sektorinė parama biudžetui, sumažėjo ES pagalbos matomumas. Azerbaidžano atveju teikiant sektorinę paramą biudžetui nebuvo atsižvelgta į šalies techninės pagalbos poreikį. Sektorinė parama biudžetui ne visuomet yra tinkamiausia priemonė, kurią galima automatiškai taikyti visoms šalims. 3 REKOMENDACIJA Komisija turėtų: a) selektyviau rinktis sektorinę paramą biudžetui apsvarstant visas turimas pasirinkimo pagal EKPP galimybes bei užtikrinti proporcingesnį skirtingų priemonių taikymą; b) geriau rengti ir dokumentuoti sprendimus dėl paramos biudžetui operacijų vykdymo; c) užtikrinti pakankamą kvalifikuotų darbuotojų skaičių šiai paramai įgyvendinti, kadangi sektorinei paramai biudžetui vykdyti yra būtini kitokie analitiniai gebėjimai nei finansuojant projektus; d) nustatyti didesnio sektorinės paramos biudžetui matomumo galimybes ir užtikrinti šios naujos priemonės priežiūrą; e) padėti sustiprinti bendrąją šalių gavėjų viešojo administravimo sistemą, be porinių projektų taip pat naudojant papildomas priemones (pvz., teikti valstybės tarnybos sistemai skirtą bendrą horizontalią paramą). Šią ataskaitą priėmė III kolegija, vadovaujama Audito Rūmu nario Jan KINŠT 2010 m. lapkričio 16 d. Liuksemburge įvykusiame posėdyje. Audito Rūmų vardu +++++ TIFF +++++ Pirmininkas Vítor Manuel da Silva Caldeira [1] 2006 m. spalio 24 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (EB) Nr. 1638/2006, išdėstantis bendrąsias nuostatas, kurios nustato Europos kaimynystės ir partnerystės priemonę (OL L 310, 2006 11 9). Šis reglamentas taikomas nuo 2007 m. sausio 1 d. iki 2013 m. gruodžio 31 d. [2] Alžyrui, Egiptui, Izraeliui, Jordanijai, Libanui, Libijai, Marokui, Palestinos savivaldai, Sirijai, Tunisui. [3] Baltarusijai, Moldovai, Rusijos Federacijai, Ukrainai. [4] Techninės pagalbos programa Nepriklausomų valstybių sandraugos šalims. [5] Finansinės ir techninės priemonės, remiančios ekonominių ir socialinių struktūrų reformą pagal Europos ir Viduržemio jūros regiono valstybių partnerystę. [6] Lėšos yra skirstomos taip: Armėnijai skiriama 98,4 milijono eurų, Azerbaidžanui – 92,2 milijono eurų, o Gruzijai – 120,4 milijono eurų. Po 2008 m. Gruzijoje įvykusio konflikto Komisija nusprendė padidinti Gruzijai skiriamų lėšų kiekį 61,5 milijono eurų (žr. VI priedą). [7] ES valstybių narių viešojo administravimo institucijų vykdomas nacionalinių ekspertų komandiravimas į šalis naudos gavėjas, kad šie tose šalyse dirbtų visu etatu ir ilgą laiką. Porinių projektų sutartys – tai teisiniai dokumentai, kurie abi šalis įpareigoja pasiekti norimų rezultatų. [8] Specialioji ataskaita Nr. 2/2006 dėl pagal TACIS programą finansuojamų projektų vykdymo Rusijos Federacijoje (OL C 119, 2006 5 19). [9] Specialioji ataskaita Nr. 9/2008 dėl Baltarusijai, Moldavijai ir Ukrainai teikiamos ES paramos veiksmingumo laisvės, saugumo ir teisingumo srityje (OL C 71, 2009 3 25). [10] Specialioji ataskaita Nr. 5/2006 dėl MEDA programos (OL C 200, 2006 8 24). [11] Atitinkami mokėjimai buvo atlikti 2008 ir 2009 metais. [12] Komisija yra sudariusi sutartį su konsorciumu programoms prižiūrėti. [13] Šie susitarimai sudaro teisinį ES ir šių trijų šalių santykių pagrindą. Jie buvo sudaryti pradiniam dešimties metų laikotarpiui. Praėjus šiam laikotarpiui, susitarimai kasmet automatiškai pratęsiami, jeigu nė viena šalis neįspėja kitos šalies apie sutarties denonsavimą. [14] Jie apima EKPP šalies programas, daugiašales programas, tarpvalstybinio bendradarbiavimo programas, taip pat temines programas bei stabilumo priemonę. [15] Vystymosi ir bendradarbiavimo priemonė; Europos plėtros fondas. [16] Žr. Armėnijai skirtą 2007–2010 m. nacionalinę orientacinę programą. [17] Pagal EKPP reglamentą strateginiai dokumentai persvarstomi įpusėjus įgyvendinimo laikotarpiui arba kai tai yra būtina; jie taip pat gali būti taisomi. [18] Šalį 2008 m. pirmoje pusėje smarkiai paveikė politinė krizė, kuri įsivyravo po 2008 m. vasario mėn. įvykusių ginčytinų prezidento rinkimų. [19] Prahos Rytų partnerystės aukščiausiojo lygio susitikimo bendra deklaracija, Praha, 2009 m. gegužės 7 d. [20] Pasikeitimas įvyko 2008 m. vasario mėn. [21] Toliau vykdyti patikimą makroekonominio stabilizavimo politiką ir gerinti viešuosius finansus bei sudaryti galimybę susipažinti su programos įgyvendinimo dokumentais. [22] TAIEX (Techninės pagalbos informacijos keitimosi biuro) priemone, kuri anksčiau buvo taikoma tik ES šalims kandidatėms, taip pat buvo galima naudotis ir Kaimynystės šalims. [23] Tačiau Azerbaidžane 2008 m. buvo pradėtos vykdyti trys TACIS finansuojamų porinių projektų sutartys. [24] Jie iš esmės apima patyrimo ir praktinės patirties perdavimą, įskaitant mokymą, taipogi išteklius ir pagalbą, skirtą investicijoms paspartinti ir remti. [25] EuropeAid gairės dėl sektorių programoms skiriamos paramos (2007 m. liepos mėn.). [26] Įskaitant 3 milijonus eurų sudarančią techninę pagalbą, skirtą tam, kad būtų galima pradėti sėkmingai naudoti sektorinę paramą biudžetui. [27] 2006 m. gruodžio 20 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (EB) Nr. 1889/2006, įsteigiantis demokratijos ir žmogaus teisių rėmimo visame pasaulyje finansavimo priemonę (OL L 386, 2006 12 29, p. 1). [28] 2006 metai buvo pirmieji metai, kuomet šalis iš naftos ir dujų eksporto gavo nemažų pajamų. -------------------------------------------------- I PRIEDAS PARAMOS PAGAL EKPP TEIKIMO PRIEMONIŲ SPEKTRAS [1] PRIEMONIŲ RŪŠYS 1. Bendrijos parama bus naudojama programoms, projektams ir priemonėms, prisidedančioms prie šio reglamento tikslų siekimo, finansuoti. 2. Bendrijos parama taip pat gali būti naudojama: a) finansuoti techninės paramos ir tikslines administracines bendradarbiavimo priemones, taip pat bendradarbiavimo priemones, kurias įgyvendinant dalyvauja valstybių narių ir jų regioninės bei vietinės valdžios institucijų, dalyvaujančių programoje, siunčiami viešojo sektoriaus ekspertai; b) finansuoti investicijas ir su investicijomis susijusią veiklą; c) įnašams EIB ar kitiems finansų tarpininkams pagal 23 straipsnį, siekiant finansuoti paskolas, kapitalo investicijas, garantijų fondus ar investicijų fondus; d) išimtiniais atvejais – atleidimo nuo skolų mokėjimo programoms pagal tarptautiniu mastu pripažintą atleidimo nuo skolų mokėjimo programą; e) paremti sektorių biudžetą ar bendrąjį biudžetą, jeigu šalies partnerės valstybės išlaidų valdymas yra pakankamai skaidrus, patikimas ir veiksmingas ir jeigu ji įdiegė tinkamai suformuluotą sektorių ar makroekonominę politiką, patvirtintą jos pagrindinių paramos teikėjų, tam tikrais atvejais įskaitant tarptautines finansų įstaigas; f) teikti palūkanų normos subsidijas, ypač aplinkos paskoloms; g) teikti draudimą nuo nekomercinės rizikos; h) prisidėti prie Bendrijos, jos valstybių narių, tarptautinių ir regioninių organizacijų, kitų paramos teikėjų ar šalių partnerių įsteigto fondo; i) prisidėti prie tarptautinių finansų institucijų ar regioninių plėtros bankų kapitalo; j) finansuoti valstybių–Bendrijos paramos gavėjų sąnaudas, būtinas veiksmingam projektų ir programų valdymui bei priežiūrai; k) finansuoti mikroprojektus; l) maisto saugos priemonėms. [1] Reglamento (EB) Nr. 1638/2006 15 straipsnis. -------------------------------------------------- II PRIEDAS ARMĖNIJA: PROFESINIAM ŠVIETIMUI IR MOKYMUI SKIRTOS SEKTORINĖS PARAMOS PROGRAMOS SPECIALIOSIOS SĄLYGOS: ANTROJI KINTAMO DYDŽIO ĮMOKA (5 MILIJONAI EURŲ) Sąlygos | Svorinis koeficientas | Turima suma (milijonais eurų) | Faktinė išmokėta suma (milijonais eurų) | 1.Atrinktuose profesinio švietimo ir mokymo centruose vykdomi atkūrimo darbai ir tiekiama atnaujinta įranga:Atkūrimo darbų sutarčių pasirašyta už visą sumąPasirengta skelbti įrangos tiekimo konkursus | 40 % | 2 | 1,5 | 2.Pasirengta atlikti paramos teikėjų intervencinės veiklos švietimo srityje analizę | 10 % | 0,5 | 0,5 | 3.Sustiprinti ministerijos vidaus priežiūros pajėgumai ir įdiegtas 2007 m. sektorių politikos paramos programos priežiūros mechanizmas | 10 % | 0,5 | 0,25 | 4.Parengtas ir patvirtintas sprendimas dėl nacionalinio centro, skirto profesiniam švietimui ir mokymui plėtoti, įsteigimo | 10 % | 0,5 | 0,5 | 5.Vyriausybė patvirtino patikslintą profesinio švietimo ir mokymo departamento organizacinę struktūrą, kuri buvo pakeista remiantis funkcine peržiūra, kurią atlikti pasiūlė specialiosios paskirties grupė ir kurią patvirtino Švietimo ir mokslo ministerija | 10 % | 0,5 | 0,25 | 6.Parengti profesinio švietimo ir mokymo departamento darbuotojų pareigybių ir kompetencijos aprašymai, kuriuos priėmė specialiosios paskirties grupė ir patvirtino Valstybės tarnybos taryba | 10 % | 0,5 | 0,25 | 7.Specialiosios paskirties grupė tapo nacionaline profesinio švietimo ir mokymo taryba – trišaliu organu, atsakingu už rekomendacijų dėl nacionalinės profesinio švietimo ir mokymo sistemos plėtotės teikimą:Aiškiai apibrėžtos nacionalinės profesinio švietimo ir mokymo tarybos užduotys ir pareigosPatvirtinti teisės aktai dėl tarybos įsteigimo | 10 % | 0,5 | 0 | | 100 % | 5 | 3,25 | -------------------------------------------------- III PRIEDAS AZERBAIDŽANAS: ENERGETIKOS REFORMAI SKIRTOS SEKTORINĖS PARAMOS PROGRAMOS SPECIALIOSIOS SĄLYGOS: ANTROJI KINTAMO DYDŽIO ĮMOKA (5 MILIJONAI EURŲ) Specialiosios sąlygos | Svorinis koeficientas (kintamo dydžio mokėjimo dalis) | Turima suma (milijonais eurų) | Faktinė išmokėta suma (milijonais eurų) | 1.Politikos pagrindas Vyriausybės patvirtinta išsami ir visiškai integruota sektorių strategija. | 25 % | 1,25 | 0 | 2.Atsinaujinantiesiems energijos ištekliams ir energijos vartojimo efektyvumui skirti veiksmų planai Veiksmų planai su laiko nuoroda, skirti Energetikos reformos rėmimo programos laikotarpiu iki 2010 m. įgyvendinti atsinaujinančiųjų energijos išteklių ir energijos vartojimo efektyvumo strategijas, dėl kurių buvo susitarta su kitomis institucijomis ir kurie buvo patvirtinti Pramonės ir energetikos ministerijos dekretu. | 15 % | 0,75 | 0 | 3.Atsinaujinančiųjų energijos išteklių ir energijos vartojimo efektyvumo teisinis pagrindas Parlamentui pateikti teisės aktų projektai dėl atsinaujinančiųjų energijos išteklių naudojimo ir energijos vartojimo efektyvumo principo patvirtinimo. | 20 % | 1,00 | 0 | 4.Atsinaujinančiųjų energijos išteklių ir energijos vartojimo efektyvumo valstybinė agentūra Įsteigta Pramonės ir energetikos ministrui pavaldi atsinaujinančiųjų energijos išteklių ir energijos vartojimo efektyvumo valstybinė agentūra, apibrėžtos jos teisės ir pareigos bei numatytas jos veikimas. | 20 % | 1,00 | 0 | 5.Viešųjų finansų valdymas Patvirtintas viešųjų finansų valdymo veiksmų planas. | 20 % | 1,00 | 0 | -------------------------------------------------- IV PRIEDAS VIEŠŲJŲ FINANSŲ VALDYMO REFORMAI GRUZIJOJE SKIRTOS SEKTORINĖS PARAMOS PROGRAMOS SPECIALIOSIOS SĄLYGOS: ANTROJI KINTAMO DYDŽIO ĮMOKA (5 MILIJONAI EURŲ) | Specialiosios sąlygos | Rodikliai | Svorinis koeficientas (kintamo dydžio mokėjimo dalis) | Turima suma (milijonais eurų) | Faktinė išmokėta suma (milijonais eurų) | Fiksuoto dydžio dalis | 1.Viešųjų finansų valdymo reformos darbotvarkės planavimas ir priežiūra | Finansų ministerija, remdamasi Viešųjų išlaidų ir finansinės atskaitomybės (Public Expenditure and Financial Accountability, PEFA) rezultatais, atnaujins viešųjų finansų valdymo strateginę viziją ir toliau tobulins veiksmų planą, kuriame bus pateikti pagrindiniai etapai ir terminai, būtini siekiant naujausiais duomenimis papildyti platesnę viešųjų finansų valdymo reformos darbotvarkę. | Atitinkamos agentūros patvirtino viešųjų finansų valdymo veiksmų planą, kuriame pateikti rodikliai, grindžiami per nustatytą laiką numatytais pasiekti rezultatais. | n. d. | | | 2.MTEF pagrįstas biudžeto sudarymo procesas | 3 | 3 | Pagerinus vidutinės trukmės laikotarpio sektorių planavimą ir sektorių sąnaudų apskaičiavimą bei įtraukus šiuos elementus į metinio biudžeto formavimo procesą, buvo dar labiau sustiprintas biudžeto planavimas ir Vidutinės trukmės laikotarpio išlaidų sistema (Mid-Term Expenditure Framework, MTEF). Trijose atrinktose šakinėse ministerijose pagerintas 2009—2012 m. MTEF įnašų turinys, be to, šios sistemos aprėptis išplėsta apimant regionų valdžios institucijų strategijas. | 2009–2012 m. pagrindinių duomenų ir orientyrų sistema (angl. Basic Data and Directions, BDD) išplėsta apimant regionų valdžios institucijų bendruosius strategijų ir prioritetų metmenis. Teisingumo, Energetikos bei Darbo ir socialinių reikalų ministerijos turi sąnaudų strategijas, kurios parodo aiškų ryšį tarp politikos, išlaidų planavimo ir metinio biudžeto formavimo. Vienas atrinktas regionas turi sąnaudų strategiją, kuri parodo aiškų ryšį tarp vidutinės trukmės laikotarpio išlaidų planavimo ir metinio biudžeto formavimo. | n. d. | | | Kintamo dydžio dalis | 3.Iždo apskaitos sistemos | Užbaigtas pirmasis 2001 m. valdžios sektoriaus finansų statistikos vadovo (Government Finance Statistics Manual, GFSM) rengimo etapas. | Naudojama iždo apskaitos didžioji knyga, į kurią įtraukta 2001 m. GFSM biudžetinė nomenklatūra. | 20 % | 0,4 | 0,4 | 4.Išorės auditas | Kontrolės rūmai parengė audito valdymo politikos ir procedūrų gaires. Priimtas įstatymo dėl Kontrolės rūmų projektas. | Patikslinta ir patvirtinta Kontrolės rūmų naujoji valdymo politika ir korporatyvinio vystymosi strategija. | 10 % | 0,2 | 0,2 | Audito gairės parengtos ir naudojamos kaip pagrindinė visiems darbuotojams skirta mokymo medžiaga. | 10 % | 0,2 | 0 | 5.Vidaus kontrolės sistemos ir vidaus auditas | Vyriausybė patvirtino strateginį dokumentą ir veiksmų planą, skirtus palaipsniui įdiegti suderintą viešosios vidaus finansų kontrolės (vadovų atskaitomybės ir vidaus audito) sistemą. | Ministrų kabineto protokolai, patvirtinantys strateginį dokumentą ir veiksmų planą. | 20 % | 0,4 | 0 | 6.Viešieji pirkimai | Vyriausybei pateiktas ir pastarosios patvirtintas veiksmų planas, pagrįstas darbo grupės rekomendacijomis, kuriomis siekiama restruktūrizuoti viešųjų pirkimų teisinį ir reglamentavimo pagrindą. | Darbo grupės rekomendacijos. | 10 % | 0,2 | 0 | Ministrų kabineto patvirtintas veiksmų planas. | 10 % | 0,2 | 0 | 7.Pajamų tarnybos | Parengta korporatyvinė pajamų strategija. Parengtos procedūrinės gairės. Finansų ministerija toliau plėtojo ir patvirtino visiems muitinio tikrinimo ir rizikos analize grindžiamos mokesčių mokėtojų sistemos aspektams taikomas procedūras. | Taikoma visų Pajamų tarnybos procedūrų plėtotei ir priežiūrai skirta metodika, sistema ir standartai. | 20 % | 0,4 | 0,4 | | | 100 % | 5,00 | 4 | -------------------------------------------------- V PRIEDAS GRUZIJA: PAPILDOMŲ LĖŠŲ, KURIAS ES SKYRĖ PASIBAIGUS KRIZEI, RACIONALIAM PANAUDOJIMUI KYLANTI RIZIKA ES, reaguodama į 2008 m. rugpjūčio mėn. krizę, teikė Gruzijai politinę ir finansinę paramą, o 2008 m. spalio mėn. įvykusioje paramos teikėjų konferencijoje įsipareigojo išmokėti 500 milijonų eurų neviršijančią sumą. Šios lėšos teikiamos remiantis keliomis finansinėmis priemonėmis, tarp jų – EKPP. Nors 2007–2010 m. EKPP nacionalinė orientacinė programa nebuvo pakeista, Komisija nusprendė padidinti Gruzijai skirtus nacionalinius pagal EKPP numatytus asignavimus 61,5 milijono eurų suma, kuri buvo įsipareigota išmokėti taikant specialias priemones, sudarančias svarbią humanitarinės pagalbos paketo dalį. Papildomais EKPP asignavimais buvo teikiama pagalba, daugiausia skirta Gruzijos viduje per 2008 m. karinį konfliktą perkeltų asmenų apgyvendinimui remti. Taikomas "šalies viduje perkeltų asmenų" būsto poreikiams tenkinti skirtos tikslinės paramos biudžetui metodas, už kurio įgyvendinimą atsakingas Gruzijos savivaldybių vystymo fondas [1]. Iki 2009 m. liepos mėn. Komisija į valstybės biudžetą buvo įmokėjusi dvi (9,8 milijono eurų ir 12,1 milijono eurų) sumas, skirtas namų statybai, įskaitant susijusius vandens ir elektros tinklus. Išorės auditoriai patikrino ir nustatė, kad pagrindinės išlaidos atitinka taikomus teisės aktus ir taisykles. Tačiau nepaisant didelės susijusios rizikos, iki šiol dar nėra atliktas lėšų panaudojimo racionalumo auditas: Savivaldybių vystymo fondas įmonėms, su kuriomis buvo sudarytos sutartys, netaikė atviro konkurso tvarkos; buvo menkai pasistūmėta viešųjų finansų valdymo vidaus ir išorės kontrolės srityje; Pietų Osetijoje vykdant programos pirmtakę įgyta neigiama su būsto statybos kokybe susijusi patirtis. [1] Gruzijos savivaldybių vystymo fondas – 1997 m. pagal valstybės programą dėl savivaldybių vystymo Gruzijos prezidento dekretu įsteigtas viešosios teisės juridinis asmuo. --------------------------------------------------