EUROPOS KOMISIJA Briuselis, 2019 01 23 COM(2019) 12 final KOMISIJOS ATASKAITA EUROPOS PARLAMENTUI, TARYBAI, EUROPOS EKONOMIKOS IR SOCIALINIŲ REIKALŲ KOMITETUI IR REGIONŲ KOMITETUI Investuotojų pilietybės ir leidimo gyventi schemos Europos Sąjungoje

{SWD(2019) 5 final}



KOMISIJOS ATASKAITA EUROPOS PARLAMENTUI, TARYBAI, EUROPOS EKONOMIKOS IR SOCIALINIŲ REIKALŲ KOMITETUI IR REGIONŲ KOMITETUI 1.Įvadas Pastaraisiais metais stiprėjo investuotojų pilietybės („auksinio paso“) ir leidimo gyventi („auksinės vizos“) schemų, kuriomis siekiama pritraukti investicijų suteikiant investuotojams atitinkamos šalies pilietybę ar teisę gyventi šalyje, tendencija. Tokios schemos kelia susirūpinimą dėl tam tikrų joms būdingų pavojų, visų pirma saugumo, pinigų plovimo, mokesčių slėpimo ir korupcijos srityse. Trys valstybės narės taiko investuotojų pilietybės schemas, pagal kurias pilietybė suteikiama ne tokiomis griežtomis sąlygomis, kaip įprasta natūralizacijos tvarka, visų pirma netaikant faktinės ankstesnės gyvenamosios vietos atitinkamoje šalyje reikalavimo. Šios schemos turi poveikį visoje Europos Sąjungoje, nes kiekvienas asmuo, turintis valstybės narės pilietybę, tuo pat metu yra ir Sąjungos pilietis. Iš tiesų, nors tai yra nacionalinės schemos, jos yra sąmoningai reklamuojamos ir dažnai skelbiamos kaip priemonė Sąjungos pilietybei įgyti kartu su visomis jos suteikiamomis teisėmis ir privilegijomis, visų pirma įskaitant teisę į laisvą judėjimą. Investuotojų pilietybės schemos skiriasi nuo investuotojų leidimo gyventi („auksinės vizos“) schemų, kuriomis siekiama pritraukti investicijų mainais už teisę gyventi atitinkamoje šalyje; jos taikomos dvidešimtyje ES valstybių narių. Tačiau šioms schemoms būdingi pavojai yra panašūs į investuotojų pilietybės schemų keliamus pavojus. Be to, šios schemos daro poveikį kitoms valstybėms narėms, nes galiojantis leidimas gyventi suteikia trečiųjų šalių piliečiams tam tikras teises laisvai keliauti, visų pirma Šengeno erdvėje. 2014 m. sausio 16 d. rezoliucijoje Europos Parlamentas išreiškė susirūpinimą, kad nacionalinės schemos su „tiesioginiu arba netiesioginiu vienareikšmišku“ ES pilietybės „pardavimu“ pažeidžia pačią Sąjungos pilietybės koncepciją. Jis paragino Komisiją įvertinti įvairias nacionalines pilietybės schemas atsižvelgiant į Europos vertybes bei ES teisės aktų ir praktikos turinį ir principus. Komisija kreipėsi į Bulgarijos, Kipro ir Maltos institucijas prašydama pateikti daugiau informacijos apie jų schemas. 2018 m. gegužės mėn. vykusioje diskusijoje Europos Parlamente buvo aptarti įvairūs pavojai, susiję su investuotojų pilietybės ir leidimo gyventi schemomis. 2017 m. Pilietybės ataskaitoje Komisija pristatė valstybių narių schemų, pagal kurias investuotojams suteikiama Sąjungos pilietybė, ataskaitą, kurioje apibūdino Komisijos veiksmus šioje srityje, išnagrinėjo esamą nacionalinę teisę ir praktiką bei pateikė valstybėms narėms tam tikrų rekomendacijų. Rengdama šią ataskaitą, Komisija pavedė atlikti teisės aktų ir praktikos, susijusios su pilietybės ir leidimo gyventi schemomis visose atitinkamose valstybėse narėse, tyrimą ir surengė konsultacijas su valstybėmis narėmis. Be to, šioje ataskaitoje atsižvelgiama į kitus svarbius šaltinius, įskaitant naujausius leidinius šia tema. Šioje ataskaitoje apžvelgiamos tiek investuotojų pilietybės, tiek leidimo gyventi schemos ir nurodomos pagrindinės susirūpinimą keliančios sritys bei pavojai, susiję su Sąjungos pilietybės arba teisės gyventi šalyje suteikimu tik dėl investicijų. Visų pirma, ataskaitoje nurodomi galimi saugumo trūkumai, atsirandantys suteikiant pilietybę anksčiau negyvenus šalyje, taip pat pinigų plovimo, korupcijos ir mokesčių slėpimo pavojai, susiję su pilietybės ar leidimo gyventi suteikimu už investicijas. Be to, joje aprašomos su tokių schemų valdymu ir skaidrumu susijusios problemos, nagrinėjama, kaip būtų galima jas spręsti, ir pateikiamas pagrindas padėčiai gerinti. Prie ataskaitos pridedamas Komisijos tarnybų darbinis dokumentas, kuriame pateikiama išsamesnė informacija apie investuotojų pilietybės ir leidimo gyventi schemas.

2. Investuotojų pilietybės schemos Sąjungoje 2.1. Bendrosios aplinkybės Teisingumo Teismo praktikoje nurodyta, kad pilietybė yra piliečio ir valstybės ryšys ir kad valstybė siekia „apsaugoti ypatingą solidarumo ir lojalumo ryšį tarp [valstybės narės] ir savo piliečių bei teisių ir pareigų abipusiškumą, kurie yra pilietybės santykių pagrindas“ . Šalies pilietybė tradiciškai įgyjama pagal prigimtinę teisę – pagal kilmę (ius sanguinis) arba gimimą šalies teritorijoje (ius soli). Be to, valstybės suteikia galimybę imigrantams įgyti pilietybę natūralizacijos tvarka, jeigu jie atitinka tam tikras integracijos sąlygas ir (arba) įrodo turintys tikrą sąsają su šalimi, kuri gali būti santuoka su vienu iš jos piliečių. Visos valstybės narės turi šias įprastas natūralizacijos procedūras. Be to, daugumoje valstybių narių taikomos diskrecinės natūralizacijos procedūros. Pagal jas valstybė narė individualiu atveju užsieniečiui gali suteikti pilietybę „nacionalinio intereso“ pagrindu. Ji gali būti suteikiama už ypatingus laimėjimus, pavyzdžiui, kultūros, mokslo ar sporto srityse. Kai kurių ES valstybių narių teisės aktuose numatyta, kad „nacionalinis interesas“ gali būti prilygintas ekonominiam ar komerciniam interesui. Diskrecinės natūralizacijos procedūros gali būti taikomos atskirais atvejais suteikiant pilietybę mainais į investicijas. Tokios diskrecinės natūralizacijos procedūros yra itin individualizuotos ir taikomos retai. Todėl jos nėra šios ataskaitos objektas. Bulgarijoje, Kipre ir Maltoje atitinkamai 2005, 2007 ir 2013 m. pradėtos įgyvendinti platesnės schemos, kuriomis siekiama pritraukti trečiųjų šalių piliečių investicijų sudarant jiems palankias sąlygas įgyti šių šalių pilietybę. Šios schemos yra nauja natūralizacijos forma, nes pagal jas sistemingai suteikiama atitinkamos valstybės narės pilietybė, jeigu atliekamos reikalingos investicijos ir įvykdomi tam tikri kriterijai. Kadangi Bulgarija, Kipras ir Malta yra vienintelės valstybės narės, kuriose veikia investuotojų pilietybės schemos, šiame ataskaitos skirsnyje daugiausia dėmesio skiriama šių šalių teisės aktams ir praktikai. 2.2. Reikalaujamų investicijų rūšis ir dydis Investuotojų pilietybės schemomis siekiama pritraukti investicijų siūlant pilietybę mainais į nustatytą pinigų sumą. Pagal Bulgarijos pilietybės suteikimo investuotojams skubos tvarka schemą reikalaujama iš viso investuoti 1 mln. EUR. Kipre būtina investuoti ne mažiau kaip 2 mln. EUR ir šalyje reikia turėti nuosavybės teise priklausančio turto. Maltoje reikalaujama įmokėti 650 000 EUR į nacionalinį investicinį fondą, investuoti 150 000 EUR ir turėti nekilnojamojo turto Maltoje arba jį nuomoti. Kipre ir Maltoje, kad pilietybę gautų ir šeimos nariai, reikalaujama papildomų investicijų. Trijose valstybėse narėse taikomoms investuotojų pilietybės schemoms būdingos įvairios investavimo galimybės: kapitalo investicijos, investicijos į nekilnojamąjį turtą, investicijos į vyriausybės obligacijas ir vienkartiniai įnašai į valstybės biudžetą. Be reikalavimo investuoti, pareiškėjai taip pat turi sumokėti negrąžinamus administracinius mokesčius, kurie taikomi teikiant prašymą. Kipre ir Maltoje taikomi gerokai didesni mokesčiai nei Bulgarijoje.

2.3. Gyvenamoji vieta ar kitos reikalingos sąsajos su valstybe nare Visose trijose nagrinėjamose valstybėse narėse prašymo suteikti pilietybę procedūros pradžioje pareiškėjams išduodamas leidimas gyventi. Norintiems dalyvauti schemoje pakanka turėti nustatytą laiką galiojantį leidimą gyventi. Tačiau nereikalaujama faktiškai gyventi, t. y. fiziškai nuolat ir ilgą laiką būti atitinkamos valstybės narės teritorijoje, kol galioja leidimas. Maltoje reikalaujama turėti e. leidimo gyventi kortelę, kuri būtų išduota ne mažiau kaip prieš 12 mėnesių iki natūralizacijos pažymėjimo išdavimo. Kipre pareiškėjas turi turėti leidimą gyventi, išduotą likus ne mažiau kaip 6 mėnesiams iki natūralizacijos pažymėjimo išdavimo. Bulgarijoje pareiškėjas, norintis teikti prašymą Bulgarijos pilietybei gauti, turi turėti penkerius metus (įprasta tvarka) arba vienus metus (skubos tvarka) galiojantį leidimą nuolat gyventi šalyje. Tai reiškia, kad pareiškėjai gali įgyti Bulgarijos, Kipro ar Maltos, o kartu ir Sąjungos pilietybę net ir praktiškai niekada negyvenę valstybėje narėje. Maltoje pareiškėjas turi fiziškai būti šalyje pateikdamas biometrinius duomenis e. leidimo gyventi kortelei ir duodamas ištikimybės priesaiką . Be to, Maltoje gali būti reikalaujama asmeninio pokalbio su pareiškėju. Bulgarijoje pareiškėjams reikia būti šalyje pateikiant prašymą dėl pilietybės, o Kipre – atsiimant leidimą gyventi. Atliekant tyrimą buvo nagrinėjamas ne tik fizinis gyvenimas šalyje, bet ir kiti veiksniai, kuriais galbūt galima sukurti pilietybės prašančio asmens ir atitinkamos šalies sąsają. Bulgarijoje pareiškėjas turi dalyvauti pokalbyje dėl pilietybės, tačiau iš jo nereikalaujama gerai mokėti bulgarų kalbą ar būti susipažinusiam su Bulgarijos viešuoju gyvenimu. Kipro institucijos mano, kad investicijos Kipre savaime yra pakankamas ryšys tarp pareiškėjo ir Kipro. Reikėtų pažymėti, kad pagal atitinkamą Kipro Ministrų Tarybos sprendimą gyvenamosios vietos kriterijų, kuris taikomas pagal įprastą natūralizacijos procedūrą, pakeičia investavimo kriterijus. Galutiniame natūralizacijos proceso etape Maltos pilietybę siekiančių įgyti asmenų klausiama apie jų sąsajas su Malta. Jų prašoma turėti įlaipinimo korteles, iš kurių būtų matyti atvykimas į Maltą, ir pateikti kitų įrodymų, jeigu yra, pavyzdžiui, kad jie yra paaukoję labdaros organizacijoms Maltoje, įgiję vietos sporto, kultūros ar visuomeninio klubo narystę arba mokėję pelno mokestį Maltos mokesčių inspekcijai. Be to, pareiškėjai raginami Maltoje įkurti įmonę. 2.4. Investuotojų pilietybės schemos ir ES teisė Kaip nustatyta Sutartyse, kiekvienas valstybės narės piliečiu tapęs asmuo yra Sąjungos pilietis . Sąjungos pilietybe siekiama suteikti valstybių narių piliečiams esminį statusą . Vienos valstybės narės sprendimu suteikti pilietybę už investicijas automatiškai suteikiamos teisės kitose valstybėse narėse, visų pirma teisė laisvai judėti, teisė balsuoti ir būti kandidatu vietos ir ES rinkimuose, teisė į konsulinę apsaugą, jeigu asmeniui neatstovaujama už ES ribų, ir teisės dalyvauti vidaus rinkoje vykdant ekonominę veiklą. Būtent Sąjungos pilietybės nauda, visų pirma laisvo judėjimo teisės, dažnai reklamuojama kaip pagrindinės patrauklios šių schemų ypatybės. ES Teisingumo Teismas yra nusprendęs ir tai jau tapo nusistovėjusia teismo praktika, kad, nors pilietybės įgijimo ir netekimo sąlygų nustatymas faktiškai priklauso kiekvienos valstybės narės kompetencijai, ji turi būti įgyvendinama laikantis Sąjungos teisės. ES teisės laikymasis reiškia, kad reikia atsižvelgti į visas taisykles, kurios yra Sąjungos teisinės sistemos dalis, taip pat laikytis tarptautinės teisės normų ir papročių, nes šios normos ir papročiai yra ES teisės dalis. Tarptautinis Teisingumo Teismas byloje Nottebohm nustatė, kad natūralizacijos tvarka įgyta pilietybė gali būti pripažįstama tarptautinėje arenoje, jeigu ji suteikiama remiantis tikru asmens ir atitinkamos valstybės ryšiu. „Pilietybės ryšys“ tradiciškai yra pagrįstas tikru ryšiu su šalies žmonėmis (kilmės, šaknų ar santuokos pagrindu) arba tikru ryšiu su šalimi, kuris sukuriamas gimus šalyje arba ilgesnį laiką anksčiau faktiškai gyvenus šalyje. Tikram ryšiui su šalimi patvirtinti gali prireikti kitų elementų, pavyzdžiui, mokėti nacionalinę kalbą ir (arba) būti susipažinusiam su šalies kultūra, turėti ryšių su bendruomene. Šių reikalavimų įtraukimas į valstybių narių pilietybės suteikimo tvarką patvirtina, kad valstybės narės apskritai mano, jog tikro ryšio sukūrimas yra būtina sąlyga priimant trečiųjų šalių piliečius į šalies bendruomenę kaip piliečius. Šiuo bendru pilietybės ryšio supratimu taip pat grindžiamas valstybių narių pripažinimas, kad Sąjungos pilietybę ir jos suteikiamas teises pagal Sutartį dėl Europos Sąjungos veikimo (SESV) automatiškai įgyja bet kuris asmuo, tapęs vienos iš jų piliečiu.

Suteikiant natūralizaciją vien piniginiu pagrindu be jokių papildomų reikalavimų įrodyti, kad egzistuoja tikras ryšys su pilietybę suteikiančia valstybe nare ir (arba) jos piliečiais, nukrypstama nuo tradicinių pilietybės suteikimo valstybėse narėse būdų ir daromas poveikis Sąjungos pilietybei. Kadangi pagal SESV 20 straipsnį Sąjungos pilietybė yra automatinė valstybės narės pilietybės turėjimo pasekmė, o priimančioji valstybė narė negali riboti natūralizuotų Sąjungos piliečių teisių dėl to, kad jie įgijo kitos valstybės narės pilietybę neturėdami jokio ryšio su pilietybę suteikiančia valstybe nare, kiekviena valstybė narė turi užtikrinti, kad pilietybė nebūtų suteikiama neturinti tikro ryšio su šalimi ar jos piliečiais. Komisija su Maltos ir Kipro valdžios institucijomis aptarė faktinės gyvenamosios vietos kriterijaus įtraukimą į jų investuotojų pilietybės schemų teisės aktus. Todėl 2014 m. Maltos teisės aktai buvo papildyti reikalavimu pateikti 12 mėnesių „gyvenimo šalyje įrodymų“. Praktikoje šis reikalavimas laikomas įvykdytu, jeigu pareiškėjas gauna leidimą gyventi Maltoje net ir neturėdamas fizinės gyvenamosios vietos, pateikia įlaipinimo korteles ir galbūt įrodymų, kad, pavyzdžiui, aukojo labdaros organizacijoms Maltoje, įgijo vietos sporto klubų narystę arba Maltoje mokėjo pelno mokestį. Kipre 2016 m. taip pat iš dalies buvo pakeisti teisės aktai nustatant reikalavimą, kad pareiškėjai, norintys dalyvauti investuotojų pilietybės schemoje, ir jų šeimos nariai turėtų leidimus gyventi. Komisija toliau vykdys atitikties Sąjungos teisei stebėseną. 3. Investuotojų leidimo gyventi schemos Sąjungoje 3.1. Bendrosios aplinkybės Nors kai kurios investuotojų leidimo gyventi schemos pradėtos taikyti šio amžiaus pirmojo dešimtmečio pradžioje, 2007 m. prasidėjusi finansų krizė paskatino daugiau valstybių narių pradėti taikyti arba atgaivinti ankstesnes schemas. Ši tendencija tęsėsi pastaruosius 10 metų, o šias schemas iki dabar taiko 20 valstybių narių. Jos tarpusavyje labai skiriasi, visų pirma dėl reikalingų investicijų pobūdžio ir dydžio. Galima išskirti penkias galimų investicijų rūšis: kapitalo investicijas, investicijas į nekilnojamąjį turtą, investicijas į vyriausybės obligacijas, aukojimą arba veiklos, kuria prisidedama prie visuomenės gerovės, rėmimą ir vienkartinius įnašus į valstybės biudžetą. Šios galimybės nėra nesuderinamos tarpusavyje ir kai kuriose valstybėse narėse leidžiamos įvairių rūšių investicijos ir jų derinimas. Investicijų dydis svyruoja nuo labai mažo (mažiau nei 100 000 EUR) iki labai didelio (daugiau nei 5 mln. EUR). Be to, gali būti reikalaujama nefinansinių investicijų, pavyzdžiui, sukurti darbo vietų ar padaryti indėlį į ekonomiką.

Procedūros labai skiriasi, kaip ir sąlygos, susijusios su fiziniu buvimu valstybėje narėje, kurioje suteikiama teisė gyventi šalyje. 3.2. Investuotojų leidimo gyventi schemos ir ES teisėtos migracijos teisė ES teisės aktais reglamentuojamos tam tikrų kategorijų trečiųjų šalių piliečių atvykimo sąlygos. Leidimo gyventi trečiosios šalies investuotojams išdavimas šiuo metu nėra reglamentuojamas ES lygmeniu ir tebėra reglamentuojamas nacionalinės teisės. Tačiau leidimas gyventi, išduotas pagal vienoje valstybėje narėje sukurtą investuotojo leidimo gyventi schemą, taip pat turi poveikį kitoms valstybėms narėms. Galiojantis leidimas gyventi leidžia trečiosios šalies piliečiui laisvai keliauti Šengeno erdvėje 90 dienų per bet kurį 180 dienų laikotarpį. Jis taip pat leidžia trumpam apsistoti Bulgarijoje, Kroatijoje, Kipre ir Rumunijoje remiantis vienašališku šių valstybių narių leidimo gyventi pripažinimu. Todėl būtina, kad visi atitinkami patikrinimai, visų pirma saugumo patikrinimai, būtų atliekami prieš išduodant tokį leidimą (žr. 4 skirsnį). Be to, gali būti daromas poveikis ES ilgalaikio gyventojo statuso, kuris suteikiamas trečiųjų šalių piliečiams, teisėtai ir nuolat gyvenantiems ES valstybėje narėje penkerius metus, įgijimui. Šis statusas suteikia trečiųjų šalių piliečiams tam tikras teises atsižvelgiant į jų gyvenamosios vietos valstybėje narėje trukmę ir į tai, kad jie yra įleidę šaknis atitinkamoje valstybėje narėje. Nenutrūkstamas buvimas priimančiojoje valstybėje yra esminis šio statuso pagrindas ir sąlyga. Priešingai, atlikus tyrimą nustatyta, kad keliose valstybėse narėse pagal investuotojų leidimo gyventi schemas nereikalaujama nuolatinio fizinio gyvenimo šalyje. Kai kurių jų teisės aktuose aiškiai reikalaujama, kad investuotojai šalyje būtų tik labai ribotą laiką (pvz., septynias dienas per metus Portugalijoje arba tik prašymo pateikimo dieną Bulgarijoje, Graikijoje ir Maltoje). Kadangi faktinė gyvenamoji vieta pagal investuotojų leidimo gyventi schemas gali būti tiesiogiai atmetama, ribojama arba visiškai nenumatyta pagal šiuos nacionalinės teisės aktus, faktinė gyvenamosios vietos sąlygos stebėsena atrodo sudėtinga. Tai reiškia, kad gali būti situacijų, kai nesant veiksmingos nenutrūkstamo gyvenimo šalyje stebėsenos investuotojai, kurie laikomi gyvenančiais penkerius metus valstybėje narėje pagal nacionalinį leidimą, galėtų įgyti ES ilgalaikio gyventojo statusą ir susijusias teises, visų pirma judumo teises, neįvykdę faktinės nenutrūkstamo gyvenimo šalyje penkerius metus sąlygos. Tai neatitiktų Ilgalaikių gyventojų direktyvos reikalavimų. Komisija stebės, kaip valstybės narės laikosi reikalavimų, siekdama užtikrinti, kad jos tinkamai įgyvendintų sąlygą dėl nenutrūkstamo gyvenimo šalyje pagal direktyvą. Be to, nacionalinį leidimą turintys investuotojai gali pasinaudoti šeimos susijungimo teisėmis pagal Šeimos susijungimo direktyvą, jeigu pareiškėjai atitinka sąlygas. Atsižvelgiant į tai, verta paminėti, kad daugumoje valstybių narių investuotojų šeimos nariams netaikomi sustiprinto deramo tikrinimo reikalavimai, o tai gali kelti pavojų saugumui. 3.3. Investuotojų leidimo gyventi schemų ir natūralizacijos procedūrų sąsaja Investuotojų leidimo gyventi schemos taip pat gali turėti įtakos pilietybės įgijimui. Dėl investicijų suteiktas leidimas gyventi gali būti naudojamas pagal kelių valstybių narių įprastas natūralizacijos procedūras siekiant nustatyti tikrą ryšį su šalimi ir netaikyti kitų reikalavimų. Kitaip tariant, dėl investicijų suteiktas leidimas gyventi – kartais nereikalaujant fizinio buvimo – gali skubos tvarka sudaryti sąlygas įgyti arba sukurti sąsają su nuolatine gyvenamąja vieta, o vėliau ir pilietybe. Be to, valstybėse narėse, kuriose taikomos tiek investuotojų pilietybės, tiek leidimo gyventi schemos, į investicijas, kurių reikalaujama pagal leidimo gyventi schemą, gali būti atsižvelgiama įtraukiant investuotojus į pilietybės schemą.

4. Susirūpinimą keliančios sritys Trečiųjų šalių piliečiai gali investuoti valstybėje narėje dėl teisėtų priežasčių, bet taip pat gali siekti neteisėtų tikslų, pavyzdžiui, vengti teisėsaugos tyrimo ir patraukimo atsakomybėn savo šalyje ir apsaugoti savo turtą nuo susijusių įšaldymo ir konfiskavimo priemonių. Todėl investuotojų pilietybės ir leidimo gyventi schemos sukuria įvairių pavojų valstybėms narėms ir visai Sąjungai: visų pirma pavojus saugumui, įskaitant ne ES organizuotų nusikalstamų grupuočių įsiskverbimo galimybę, taip pat pinigų plovimo, korupcijos ir mokesčių slėpimo pavojus. Tokius pavojus sustiprina tarpvalstybinės teisės, susijusios su Sąjungos pilietybe arba gyvenimu valstybėje narėje. Susirūpinimą taip pat kelia nepakankamas schemų skaidrumas ir valdymas. Tiek pilietybės, tiek leidimo gyventi schemoms teko didelis visuomenės dėmesys po to, kai keliose valstybėse narėse kilo įtarimų dėl su jomis susijusio piktnaudžiavimo ir korupcijos. Skaidrumo didinimas ir tinkamų rizikos valdymo, kontrolės sistemų ir priežiūros mechanizmų įdiegimas galėtų kiek įmanoma sumažinti kai kurias iš šių problemų. 4.1. Pavojai, kuriuos kelia investuotojų pilietybės ir leidimo gyventi schemos 4.1.1. Saugumas Pastaraisiais metais Komisija pateikė įvairių iniciatyvų, kuriomis siekiama stiprinti ES saugumą ir sukurti saugumo sąjungą. Trys pagrindinės ES sukurtos centralizuotos informacinės sistemos, kurios naudojamos saugumo patikrinimams atlikti, yra: i) Šengeno informacinė sistema (SIS), turinti platų perspėjimų apie asmenis ir objektus spektrą, ii) Vizų informacinė sistema (VIS), kurioje kaupiami duomenys apie trumpalaikes vizas, ir iii) sistema EURODAC, kurioje kaupiami daktiloskopiniai duomenys apie prieglobsčio prašytojus ir trečiųjų šalių piliečius, neteisėtai kirtusius išorės sienas. Šios trys sistemos papildo viena kitą ir, išskyrus SIS, pirmiausia yra skirtos trečiųjų šalių piliečiams. Be to, diegiamos naujos IT sistemos, pavyzdžiui, atvykimo ir išvykimo sistema (AIS) ir Elektroninė kelionių informacijos ir leidimų sistema (ETIAS), ir stiprinama VIS , Komisija taip pat pasiūlė pradėti taikyti Europos nuosprendžių registrų informacinę sistemą trečiųjų šalių piliečiams (ECRIS-TCN). Komisija taip pat pateikė pasiūlymą dėl visų informacinių sistemų sąveikumo. Investuotojų pilietybės ir leidimo gyventi schemų praktika gali pakenkti šioms pastangoms suteikdamos galimybę trečiųjų šalių piliečiams išvengti kai kurių šių patikrinimų, o tai gali turėti poveikį kitoms valstybėms narėms ir visai ES. Todėl svarbu, kad investuotojų pilietybės ir leidimo gyventi schemos būtų sudaromos taip, kad leistų išvengti tokių pavojų saugumui. Kadangi Šengeno erdvėje nėra vidaus sienų, yra ypač svarbu užtikrinti, kad būtų atliekami suderinti ir tinkami saugumo prevenciniai patikrinimai. Saugumas ir investuotojų pilietybės schemos valstybėse narėse Atliekant tyrimą buvo nustatyta tik labai nedaug teisės aktų ar gairių, susijusių su faktine investuotojų pilietybės praktika.

Maltoje šalies policijos ir (arba) kilmės šalies kompetentingų institucijų informacija grindžiami patikrinimai atliekami tikrinant duomenis apie pagrindinių pareiškėjų ir jų vyresnių nei 12 metų išlaikomų asmenų teistumą. Išimtinėmis aplinkybėmis gali būti atsisakyta taikyti reikalavimą įrodyti, kad asmuo nebuvo teistas, jeigu kompetentinga institucija mano, kad tokios pažymos gauti neįmanoma. Maltos valdžios institucijos informaciją tikrina Interpolo ir Europolo duomenų bazėse atlikdamos keturių pakopų deramą tikrinimą, kurį sudaro: atstovo ir Maltos individualių investuotojų programos agentūros atliekamas deramas tikrinimas „pažink savo klientą“ (žr. skirsnį dėl pinigų plovimo patikrinimų); policijos pažyma, kad asmuo nebuvo teistas; patikrinimas, ar prašyme pateikti išsamūs ir teisingi duomenys ir pateiktų dokumentų tikrinimas, taip pat užsakomasis deramas tikrinimas, kurį atliekant Maltos individualių investuotojų programos agentūra turi pateikti įrodymų, kad tarptautinėms bendrovėms buvo pavesta parengti dvi ataskaitas dėl kiekvieno IIP prašymo. Malta neleidžia tam tikrų šalių piliečiams ir asmenims, kuriems taikomi Jungtinių Valstijų nustatyti draudimai keliauti, prašyti pilietybės pagal jos schemą, o agentai turi pranešti Maltos individualių investuotojų programos agentūrai apie pareiškėjus, įtrauktus į bet kuriuos kitus sankcijų ar stebėjimo sąrašus. Kipre pareiškėjai privalo pateikti savo kilmės ir gyvenamosios šalies (jeigu skiriasi) nuosprendžių registro ataskaitą, kuri turi būti parengta ne vėliau kaip prieš 90 dienų iki jos pateikimo. Kipro policija taip pat atlieka paiešką Europolo ir Interpolo duomenų bazėse. Investuotojo pavardė ir šeimos narių pavardės negali būti įtrauktos į asmenų, kurių turtas buvo įšaldytas Europos Sąjungos teritorijoje dėl sankcijų, sąrašą. Be to, remiantis 2018 m. liepos mėn. pradėtomis taikyti naujomis taisyklėmis, pareiškėjai, teikiantys reikalavimus per paslaugų teikėją, turi pateikti deramo tikrinimo ataskaitą, parengtą naudojantis tarptautiniu mastu pripažinta duomenų baze (pavyzdžiui, „World-Check“, „Lexis Diligence“, „Regulatory DataCorp Inc.“ ir pan.). Tais atvejais, kai kyla abejonių dėl nacionalinio saugumo, prašymą papildomai vertina Kipro centrinė žvalgybos agentūra. Kipras nėra prisijungęs prie Šengeno informacinės sistemos. Pagal Bulgarijos teisės aktus reikalaujama, kad pareiškėjas pateiktų nuosprendžių registro pažymą, kad yra neteistas, ir dokumentą, įrodantį, kad prieš pareiškėją nebus ir nėra pradėta baudžiamoji byla. Gavusi rašytinį Vidaus reikalų ministerijos ir Valstybinės saugumo agentūros (SANS) patvirtinimą, pilietybės taryba pareiškia nuomonę dėl pilietybės prašymų. Pastaroji savo kompetencijos srityje atlieka visų Bulgarijos pilietybės prašančių asmenų (įskaitant tuos, kurie prašymus teikia pagal investuotojų schemas) patikrinimus, pavyzdžiui, kriminalinės policijos ar policijos informacijos duomenų bazėse. Nebuvo gauta informacijos apie Bulgarijos politiką dėl asmenų, kuriems taikomos ES ribojančios priemonės, ar apie tai, ar institucijos naudojasi SIS atlikdamos pareiškėjų patikrinimą. Atliekant tyrimą nustatyta daug su saugumo patikrinimais susijusių „pilkųjų zonų“. Viena problema yra susijusi su valstybių narių diskrecija prašymų dėl pilietybės atžvilgiu. Iš tiesų iš tyrimo matyti, kad valdžios institucijos gali priimti prašymus, net kai pareiškėjai neatitinka tam tikrų saugumo reikalavimų. Be to, prašymų nebūtina pateikti asmeniškai, juos gali pateikti atstovai, kaip yra Maltos ir Kipro atveju. Be to, valstybės narės šiuo metu nesikeičia informacija apie pilietybės prašančius investuotojus. Palyginti, saugumo sumetimais valstybės narės iš anksto keičiasi informacija apie trumpalaikių vizų prašančius pareiškėjus iš tam tikrų trečiųjų šalių. Taip daroma, nors su pilietybe įgyjama įvairiausių teisių, įskaitant teisę gyventi ir teisę balsuoti bei kelti kandidatūrą ES ir vietos rinkimuose, kuriomis galima naudotis visą gyvenimą, o ne tik trumpalaikio apsilankymo teisė. Kita problema yra susijusi su tuo, kad dėl koordinavimo ir suderintų kriterijų trūkumo paliekama erdvės ieškoti švelniausių sąlygų. Pareiškėjas, kuriam atsisakyta suteikti pilietybę vienoje teritorijoje, gali pateikti naują prašymą kitoje valstybėje narėje. Šiuo metu valstybės narės nepraneša viena kitai apie atmestus prašymus, net jeigu jie buvo atmesti dėl keliamo pavojaus saugumui. Saugumas ir investuotojų leidimo gyventi schemos ES Kitaip nei procedūrų, susijusių su pilietybės įgijimu, atveju, ES teisės aktuose numatyti tam tikri įsipareigojimai dėl saugumo patikrinimų, kurie turi būti atliekami prieš išduodant vizą ar leidimą gyventi užsienio investuotojams, siekiant užtikrinti, kad jie nekeltų grėsmės viešajai tvarkai ir visuomenės saugumui, įskaitant ir kitose valstybėse narėse. Tokie patikrinimai grindžiami Šengeno acquis ir yra privalomi toms valstybėms narėms, kurios yra saistomos šio acquis. Visų pirma, pagal Konvencijos dėl Šengeno susitarimo įgyvendinimo 25 straipsnio 1 dalį valstybė narė, ketinanti išduoti leidimą gyventi, turi sistemingai atlikti paiešką Šengeno informacinėje sistemoje (SIS). Tais atvejais, kai asmeniui, kuris pagal duotą perspėjimą yra neįsileistinas, valstybė narė ketina išduoti leidimą gyventi, ji pirmiausia turi konsultuotis su perspėjimą davusia valstybe nare ir atsižvelgti į jos interesus. Nors tyrimas parodė, kad atitinkamų valstybių narių nacionaliniuose įstatymuose viešosios tvarkos ir visuomenės saugumo patikrinimas paprastai įtraukiamas kaip pagrindas atsisakyti išduoti leidimą (arba jo nepratęsti), taip pat nustatyta, kad trūksta turimos informacijos ir valstybėms narėms suteikta daug veiksmų laisvės vertinant saugumo klausimus. Tai lėmė kai kuriuos probleminius atvejus, kaip pabrėžiama ir kitose ataskaitose. Atsižvelgdama į tai, Komisija jau pasiūlė atnaujinti Vizų informacinę sistemą taip, kad, kartu su pasiūlymu dėl Sąveikumo reglamento, būtų privaloma atlikti paieškas atitinkamose ES ir tarptautinėse saugumo duomenų bazėse, kai prie išorės sienų tikrinami visi išduoti leidimai gyventi ir ilgalaikės vizos. Taip pat būtų saugoma informacija apie prašymus suteikti leidimą gyventi, kurių valstybė narė nepatenkino dėl saugumo priežasčių; ji vėliau galės būti naudojama atliekant patikrinimus. Atliekami ex post patikrinimai siekiant įsitikinti, ar sąlygos, kuriomis buvo suteikta teisė gyventi šalyje, vis dar yra leidimo galiojimo metu, tačiau tik retais atvejais. Tikrinama, ar leidimo turėtojas leidimo galiojimo metu vis dar atitinka buvimo sąlygas (daugiau informacijos pateikta pridedamame Komisijos tarnybų darbiniame dokumente). Tačiau, kadangi leidimo turėtojams gali būti netaikomas reikalavimas faktiškai gyventi priimančiojoje valstybėje (arba gali būti reikalaujama, kad jie valstybėje gyventų tik labai ribotą laiką, kaip nurodyta pirmiau), gali būti sunku patikrinti, ar leidimo turėtojai vis dar atitinka sąlygas, buvusias išduodant leidimą gyventi. Komisija stebės, kaip valstybės narės laikosi reikalavimų, siekdama užtikrinti, kad visi privalomi esami pasienio ir saugumo patikrinimai būtų atliekami sistemingai ir veiksmingai, siekiant užtikrinti, kad investuotojų leidimo gyventi schemos nekeltų grėsmės kitų valstybių narių ir ES saugumui.

4.1.2. Pinigų plovimas Dėl lėšų kilmės visos ES valstybės narės, išskyrus vieną, pranešė apie ketvirtosios Kovos su pinigų plovimu direktyvos perkėlimo į nacionalinę teisę priemones . Šiuo metu Komisija atlieka horizontalųjį patikrinimą, ar nacionalinės teisės aktai, apie kuriuos pranešta ir kuriais perkeliama ketvirtoji Kovos su pinigų plovimu direktyva, yra išsamūs, ir vykdo pažeidimų nagrinėjimo procedūras dėl nepranešimo, susijusias su tomis valstybėmis narėmis, kuriose nustatyta tam tikrų perkėlimo į nacionalinę teisę trūkumų. Pagal šį teisės aktą įpareigotieji subjektai (be kita ko, kredito ir finansų įstaigos, notarai ir advokatai bei nekilnojamojo turto agentai) turi taikyti deramo klientų tikrinimo priemones. Įpareigotieji subjektai privalo pranešti apie įtartinus sandorius savo šalies finansinės žvalgybos padaliniui ir jiems draudžiama informuoti klientus apie pranešimus apie įtartinus sandorius. Be to, ketvirtojoje Kovos su pinigų plovimu direktyvoje numatytas specialus papildomas reikalavimas įpareigotiesiems subjektams atlikti sustiprintą deramą klientų tikrinimą, kai sandoriai sudaromi su klientais iš didelės rizikos trečiųjų šalių. Penktojoje Kovos su pinigų plovimu direktyvoje, kuri įsigaliojo 2018 m. liepos 9 d. ir kurią valstybės narės turi perkelti į nacionalinę teisę iki 2020 m. sausio 10 d., numatytas pakeitimas, pagal kurį didelės rizikos klientams, kurių sustiprintas deramas tikrinimas turi būti atliktas, priskiriami trečiosios šalies piliečiai, kurie kreipiasi „dėl teisės gyventi valstybėje narėje arba dėl jos pilietybės mainais už kapitalo pervedimus, turto ar Vyriausybės obligacijų įsigijimą arba investicijas į bendroves toje valstybėje narėje“. Tačiau direktyvoje šie įpareigojimai nustatomi tik ekonominės veiklos vykdytojų atžvilgiu ir nėra taikomi valstybinėms organizacijoms ir agentūroms, kurios nėra įpareigotieji subjektai pagal direktyvą. Tai reiškia, kad jie netaikomi valdžios institucijoms, atsakingoms už investuotojų pilietybės ir leidimo gyventi schemas. Tyrimas parodė, kad kovos su pinigų plovimu praktika taikant investuotojų pilietybės schemas yra įvairi, taip pat yra nemažai „pilkųjų zonų“. Oficialiai įstaigos, dalyvaujančios atliekant investuotojų schemų lėšų kilmės patikrinimus, nėra įpareigotos perduoti valstybių narių kompetentingoms institucijoms šių patikrinimų rezultatus. Tačiau praktikoje vyksta tam tikras bendradarbiavimas įgyvendinant investuotojų pilietybės schemas. Atliekant tyrimą įstaiga „Identity Malta“ patvirtino, kad jos taikoma keturių pakopų deramo tikrinimo tvarka atitinka ketvirtojoje Kovos su pinigų plovimu direktyvoje nustatytas deramo tikrinimo apibrėžtis ir procedūras. Kipro teisinėje investuotojų pilietybės schemų sistemoje pateikiama tiesioginė kryžminė nuoroda į Kipro kovos su pinigų plovimu teisės aktus. Kipro bankų atitikties tarnybos turi taikyti deramo tikrinimo priemones, kad patikrintų ir patvirtintų investicijoms naudojamų lėšų kilmę. Bulgarijoje lėšų kilmės patikrinimą (pagal Bulgarijos kovos su pinigų plovimu priemonių įstatymą) vykdo įstaiga „Invest Bulgaria“. Taikant šią procedūrą, pareiškėjas turi pateikti lėšų kilmės deklaraciją, kuri turi atitikti kovos su pinigų plovimu įstatymo reikalavimus. Be to, valstybių narių praktika, susijusi su apsauga nuo pinigų plovimo taikant investuotojų leidimo gyventi schemas, yra skirtinga. Nors kai kuriose valstybėse narėse reikalaujama, kad visi mokėjimai būtų atliekami per nacionalinius bankus, kurie, kaip įpareigotieji subjektai pagal ketvirtąją Kovos su pinigų plovimu direktyvą, privalo taikyti būtinas deramo klientų tikrinimo priemones (Kipras), tyrimas taip pat parodė, kad kai kurių šalių teisės aktuose nėra numatyti tam tikri patikrinimai (Kroatija, Portugalija). Vengrijoje, kur schema šiuo metu yra sustabdyta, nebuvo jokios prievolės faktiškai pervesti pinigus į Vengrijos teritoriją, todėl lėšų nebuvo galima patikrinti. Kitais atvejais lėšos tikrinamos du kartus: pirmiausia tikrinami lėšų kilmės šalies pateikti įrodymai, vėliau lėšas tikrina valstybės narės kompetentingos tarnybos (Airija). Už šiuos konkrečius patikrinimus atsakingos kompetentingos institucijos skiriasi: tai gali būti nacionalinė investicijų agentūra (Bulgarija) arba komisija, skirta kovai su pinigų plovimu (Ispanija). Šie subjektai gali būti privatūs arba vieši ir jų sudėtyje gali būti laisvosios profesijos darbuotojų. Šie patikrinimai skiriasi, nes juos gali sudaryti dokumentų, susijusių su investicijoms atlikti naudojamais pinigais, pavyzdžiui, banko pavedimų, finansinių ataskaitų, mokesčių deklaracijų ataskaitos, pirkimo ar nuomos sutarties iš žemės ar turto registrų, patvirtinimas, kai investuojama į nekilnojamąjį turtą, arba tai gali būti ribota kompetentingos institucijos deklaracija. Kaip numatyta naujose ES kovos su pinigų plovimu taisyklėse, valstybės narės turėtų ypatingą dėmesį skirti sustiprintam deramam klientų tikrinimui, kuris atliekamas pagal investuotojų pilietybės ir leidimo gyventi schemas. Valstybės narės turėtų užtikrinti, kad nebūtų apeinamos ES kovos su pinigų plovimu taisyklės. Tai turėtų būti užtikrinama, kai pilietybės siekiantys investuotojai sumoka lėšas ir jos nukreipiamos per įstaigas, kurios pagal ketvirtąją ir penktąją kovos su pinigų plovimu direktyvas nėra priskiriamos įpareigotiesiems subjektams. Be to, įstaigos, dalyvaujančios atliekant lėšų kilmės patikrinimą pagal investuotojų pilietybės ir leidimo gyventi schemas, visada turėtų pranešti nustatytus faktus valstybės narės institucijoms, kurios kompetentingos tvarkyti prašymus. Valstybės narės taip pat galėtų atsižvelgti į galimą pinigų plovimo riziką, susijusią su investuotojų pilietybės ir leidimo gyventi schemomis, atlikdamos nacionalinį rizikos vertinimą pagal ES kovos su pinigų plovimu taisykles, ir imtis būtinų rizikos mažinimo priemonių. Tais atvejais, kai mokėjimai atliekami grynaisiais pinigais tiesiogiai vyriausybinėms organizacijoms, jiems nėra taikomi Europos kovos su pinigų plovimu teisės aktai. Mokėjimų grynaisiais pinigais taisyklės šiuo metu nėra suderintos visoje ES. Todėl valstybės narės gali nustatyti tam tikrus mokėjimų grynaisiais pinigais apribojimus, jeigu jie yra suderinami su kitomis ES teisės nuostatomis. 4.1.3. ES taisyklių apėjimas Taip pat yra galimybė, kad statusas, kuris suteikiamas pagal investuotojų pilietybės ir leidimo gyventi schemas, gali būti naudojamas ES teisei apeiti. Visų pirma, investuotojų pilietybės schemos gali suteikti galimybę trečiųjų šalių piliečiams apeiti tam tikrus ES teisės aktų pilietybės reikalavimus. Pavyzdžiui, ES taisyklėse nustatyta, kad veiklos licenciją, t. y. leidimą teikti oro susisiekimo paslaugas, gali suteikti tik kompetentingos (nacionalinės) licencijas išduodančios institucijos, jeigu valstybėms narėms ir (arba) valstybių narių piliečiams priklauso daugiau nei 50 proc. atitinkamos įmonės ir jie ją veiksmingai kontroliuoja. Komisija gavo vieną skundą ir kelias užklausas iš nacionalinių licencijas išduodančių institucijų apie trečiųjų šalių investuotojus, kurie yra gavę Sąjungos pilietybę valstybėje narėje taikant investuotojų pilietybės schemą ir vėliau kreipėsi dėl oro vežėjo veiklos licencijos. 4.1.4. Mokesčių slėpimas

Susirūpinimą kelia ir tai, ar mokesčių paskatos, gautos taikant investuotojų pilietybės ir leidimo gyventi schemas, skatina tokių schemų paklausą . Šių schemų taikymas savaime nėra prilyginamas mokesčių vengimui, nors jomis asmenims gali būti suteikiama galimybė pasinaudoti esamomis mokesčių lengvatų taisyklėmis. Tačiau gali būti piktnaudžiaujama netinkamai pasinaudojant nauda ir dokumentais, kurie gaunami taikant schemas ir yra skirtingi, priklausomai nuo schemų, t. y. kai kurie jų gali palengvinti padėtį ir būti naudojami kaip agresyvaus mokesčių planavimo ir slėpimo priemonė. Atliekant tyrimą nebuvo nagrinėjami tokių schemų mokesčių aspektai. ES ir tarptautiniu lygmeniu vykstančiose diskusijose daugiausia dėmesio skiriama tokių schemų poveikiui mokesčių institucijoms automatiškai keičiantis finansinių sąskaitų informacija Sąjungoje pagal Tarybos direktyvą 2014/107/ES (pirmasis Direktyvos dėl administracinio bendradarbiavimo pakeitimas) ir su trečiosiomis šalimis pagal Bendrą duomenų teikimo standartą. Pagal pirmąjį Direktyvos dėl administracinio bendradarbiavimo pakeitimą ir Bendro duomenų teikimo standartą reikalaujama, kad atitinkama banko informacija būtų siunčiama visoms sąskaitos turėtojo gyvenamosios vietos mokesčių tikslais jurisdikcijoms. Gyvenamoji vieta mokesčių tikslais gali skirtis nuo kitų gyvenamosios vietos ne mokesčių tikslais apibrėžčių. Gyvenamosios vietos mokesčių tikslais kriterijai gali labai skirtis kiekvienoje jurisdikcijoje ir paprastai yra siejami su fizinio buvimo jurisdikcijoje dienų skaičiumi. Be to, kai kuriose jurisdikcijose asmens gyvenamoji vieta nustatoma pagal įvairiausius kitus veiksnius, pavyzdžiui, pilietybę, namo nuosavybės arba būsto turėjimą, šeimos sudėtį ir finansinius interesus. Todėl yra situacijų, kai tas pats asmuo gali būti laikomas rezidentu mokesčių tikslais daugiau nei vienoje jurisdikcijoje. Be to, jeigu asmuo laikomas rezidentu mokesčių tikslais naujoje jurisdikcijoje, tai nepanaikina kito rezidento mokesčių tikslais statuso kitose šalyse. Tačiau pagal kai kurias iš šių schemų išduoti dokumentai labai apsunkina finansų įstaigų darbą teisingai nustatant teisėtas gyvenamąsias vietas mokesčių tikslais. Kai kuriais atvejais informacija apie finansines sąskaitas gali būti išsiunčiama į neteisingą valstybę ir (arba) neišsiunčiama į teisingą valstybę. Pavyzdžiui, jeigu informacija išsiunčiama tik valstybei, kurioje taikoma pilietybės ar leidimo gyventi schema (kurioje dažnai neapmokestinamos pajamos arba nereikalaujama fizinio buvimo šalyje), bet ne tikrajai gyvenamosios vietos mokesčių tikslais valstybei, pajamos gali būti neapmokestintos teisingoje valstybėje. Schemos tose šalyse, kurios neapmokestina pajamų arba apmokestina jas labai mažu tarifu, kelia didesnį pavojų, kad sąskaitų turėtojai gali slėpti tikrosios gyvenamosios vietos valstybės įrodymus ir taip slėpti mokesčius. Visų pirma, trečiųjų šalių schemos kelia didesnį pavojų, kad Sąjungos piliečiai gali jomis pasinaudoti sąmoningai, kad išvengtų apmokestinimo savo gyvenamosios vietos ES valstybėje. ES finansų įstaigos gali būti mažiau susipažinusios su už ES ribų taikomomis schemomis ir, nors pagal kai kurias ES valstybių siūlomas schemas užsienio pajamos taip pat neapmokestinamos, dauguma jų yra skirtos trečiųjų šalių piliečiams (ir riboja jų galimybes). Taikant privalomus informacijos atskleidimo įpareigojimus tarpininkams, priimtus 2018 m. iš dalies pakeitus Direktyvą dėl administracinio bendradarbiavimo , reikalaujama, kad mokesčių vengimo schemų vykdytojai ir paslaugų teikėjai, dalyvaujantys jas kuriant ar įgyvendinant, informuotų mokesčių institucijas apie visas jų reklamuojamas ar diegiamas schemas. Joje numatytos specialios nuostatos, skirtos toms schemoms, kurios gali padėti apeiti ES teisės aktuose dėl automatinio keitimosi finansinių sąskaitų informacija nustatytus įpareigojimus teikti duomenis. Iš tikrųjų direktyvoje numatytas įpareigojimas teikti duomenis, skirtas schemoms ar priemonėms, kuriomis trukdoma deramo tikrinimo procedūroms arba išnaudojami jų trūkumai, kai finansų įstaigos teikia informaciją mokesčių institucijoms, pavyzdžiui, nustatant sąskaitos turėtojo gyvenamosios vietos jurisdikciją. Taip yra tuo atveju, kai sąskaitos turėtojas įgyja pilietybę ar teises gyventi šalyje, kuri nėra faktinės gyvenamosios vietos valstybė. Reklamuojant arba pradedant taikyti tokią schemą, prievolė teikti duomenis tenka paslaugą teikiančiam tarpininkui. Vadovaujantis 2018 m. Direktyvos dėl administracinio bendradarbiavimo pakeitimu, ES mokesčių institucijoms bus pranešama apie nuo 2018 m. birželio 25 d. pradėtas taikyti schemas, o šios institucijos automatiškai keisis šia informacija tarpusavyje nuo 2020 m., todėl turės duomenų, kurie galės padėti anksti nustatyti galimus pažeidimus. Taip yra tiek ES, tiek trečiosiose šalyse įsteigtų schemų atveju. Siekdamos mažinti pavojus, kuriuos kelia investuotojų pilietybės ir leidimo gyventi schemos, taip pat užtikrinti veiksmingą Direktyvos dėl administracinio bendradarbiavimo įgyvendinimą, tokias schemas taikančios ES valstybės narės turėtų pasinaudoti turimomis ES administracinio bendradarbiavimo sistemos priemonėmis, visų pirma spontaniniu keitimusi informacija su gyvenamosios vietos valstybe (-ėmis) nare (-ėmis), kaip nustatyta Direktyvoje dėl administracinio bendradarbiavimo. Be to, valstybėms narėms dirbant Taryboje taip pat reikėtų apsvarstyti investuotojų pilietybės ir leidimo gyventi schemų egzistavimą bei jų keliamas problemas apmokestinimo srityje, pavyzdžiui, tęsiant verslo apmokestinimo kodekso reformą, kuria siekiama užtikrinti suderintus veiksmus Europos lygmeniu kovojant su žalinga mokesčių konkurencija, apsiribojant įmonių apmokestinimu pagal dabartinius įgaliojimus. Kodekso reforma suteikia galimybę išplėsti darbo apimtį, įtraukiant kitų rūšių žalingą mokesčių praktiką, įskaitant susijusią su fiziniais asmenimis. Valstybės narės taip pat turėtų atkreipti dėmesį į galimą investuotojų pilietybės ir leidimo gyventi schemų vaidmenį vengiant mokėti mokesčius ir juos slepiant ir apsvarstyti, ar dėl tokių schemų keliamo pavojaus jos atitinka ES sąrašo sudarymo kriterijus.

Ekonominio bendradarbiavimo ir plėtros organizacija (EBPO), nustatydama bendro duomenų teikimo standarto, kuris yra pirmojo Direktyvos dėl administracinio bendradarbiavimo pakeitimo tarptautinis atitikmuo, spragas, analizavo galimą tokių pilietybės ir leidimo gyventi schemų gebėjimą apeiti įpareigojimus teikti duomenis pagal šį standartą ir taip sudaryti sąlygas vengti mokesčių. Visų pirma, EBPO padarė išvadą, kad asmens tapatybės kortelės ir kiti dokumentai, gauti per tokias schemas, gali būti netinkamai naudojami klaidingai pateikiant informaciją apie asmens jurisdikciją mokesčių tikslais ir kelti pavojų tinkamam Bendro duomenų teikimo standarto deramo tikrinimo procedūrų veikimui. Šiuo atžvilgiu EBPO sudarė investuotojų pilietybės ir leidimo gyventi schemų, kurios gali kelti didelį pavojų veiksmingam Bendro duomenų teikimo standarto įgyvendinimui, sąrašą. Į šį sąrašą įtrauktos Kipro ir Maltos investuotojų pilietybės ir leidimo gyventi schemos. EBPO taip pat paskelbė papildomą informaciją ir rekomendacijas finansų įstaigoms, kad būtų sumažintos galimo piktnaudžiavimo galimybės. 2018 m. kovo 9 d. EBPO paskelbė „Tipines privalomas informacijos atskleidimo taisykles, siekiant spręsti susitarimų dėl Bendro duomenų teikimo standarto taikymo vengimo ir neskaidrių lengvatinio apmokestinimo struktūrų problemas“. Šios tipinės taisyklės yra panašios į tas, kurios yra įtrauktos į 2018 m. Direktyvos dėl administracinio bendradarbiavimo pakeitimą ir taikomos vengimo schemoms, skirtoms automatiniam keitimuisi finansinių sąskaitų informacija. Tačiau reikėtų pažymėti, kad šios taisyklės nebuvo patvirtintos kaip minimalus standartas. Todėl jurisdikcijos neprivalo jų patvirtinti. 4.2. Skaidrumas ir valdymas Nustatant investuotojų pilietybės ir leidimo gyventi schemų poveikį labai svarbu užtikrinti griežtą reguliavimo priežiūrą ir skaidrumą nacionaliniu lygmeniu. Atlikus tyrimą matyti, kad trūksta aiškios informacijos apie taikytinas procedūras ir schemų veikimą, įskaitant pareiškėjų ir pilietybę ar teises gyventi šalyje įgijusių asmenų skaičių ir kilmę. 4.2.1. Investuotojų pilietybės schemų skaidrumas ir valdymas šiandien Maltoje yra investuotojų pilietybės schemos reguliuotojas, kuris skelbia metines ataskaitas, kurioms taikoma parlamentinė kontrolė. 2018 m. gegužės 22 d. Kipras paskelbė, kad steigiamas šalies investuotojų pilietybės schemos Priežiūros ir kontrolės komitetas ir pradedamas taikyti elgesio kodeksas. Bulgarijoje nėra nei reguliuotojo, nei elgesio kodekso. Maltoje pagrindinis pareiškėjas turi teikti prašymą dėl investuotojo pilietybės Maltos individualių investuotojų programos agentūrai per patvirtintus atstovus arba koncesininką. Tai yra nevalstybinės įstaigos, kurioms tenka reikšmingas vaidmuo prašymų teikimo proceso metu ir kurios veikia pareiškėjų vardu bei tiesiogiai bendrauja su kompetentingomis institucijomis jų vardu. Bulgarijoje ir Kipre pareiškėjai gali pasirinkti, ar samdyti konsultantus ar teisininkus, kad jie konsultuotų ir teiktų prašymus jų vardu. Naujasis Kipro elgesio kodeksas taikomas atstovams ir tarpininkams, kurie savo klientų vardu teikia prašymus dėl pilietybės. Kodeksu siekiama skatinti aukštus etikos standartus ir nustatoma prievolė susilaikyti nuo pilietybės pardavimo reklamos viešose vietose. „ES pilietybės“ pardavimo skelbimai buvo dažni Kipre. Dar neaišku, kokį poveikį turės naujasis elgesio kodeksas. Kipre ir Maltoje yra nustatyta viršutinė riba, kiek pareiškėjų gali pasinaudoti kiekvienos šalies investuotojų pilietybės schemomis. Nuo 2018 m. Kipro vyriausybė nusprendė apriboti šį skaičių iki 700 per metus . Maltoje pagal schemą gali būti patenkinti ne daugiau kaip 1 800 pagrindinių pareiškėjų (neįskaitant jų išlaikomų asmenų) prašymai. Tačiau Maltos valdžios institucijos šiuo metu atnaujina teisės aktus ir po viešų konsultacijų ketina padidinti viršutinę ribą dar 1 800. Bulgarija nenustato viršutinės ribos užsienio investuotojams, kurie gali kreiptis dėl pilietybės. 4.2.2. Investuotojų leidimo gyventi schemų skaidrumas ir valdymas šiandien

Kitaip nei investuotojų pilietybės schemos atveju, Maltoje nėra investuotojų leidimo gyventi schemų valdymo reguliuotojo. Kipre nenumatyta, kad priežiūros ir kontrolės komitetas, kuris vykdys investuotojų pilietybės schemos priežiūrą, bus atsakingas ir už leidimus gyventi. Bulgarijoje vienintelis teisės aktais numatytas įpareigojimas yra Migracijos direktorato pranešimas Bulgarijos investicijų agentūrai apie leidimus nuolat gyventi šalyje, išduotus pagal šią schemą. Tik nedaugelyje valstybių narių veikia specialūs stebėsenos mechanizmai ir taikomi įpareigojimai teikti duomenis. Tai reiškia, kad daugeliu atvejų schemos priežiūra pavedama bendriems stebėsenos mechanizmams, kai jie yra, pavyzdžiui, parlamentinės kontrolės, administracinės atsakomybės, bendro duomenų apie veiklą teikimo vyriausybei ar prašymo susipažinti su dokumentais mechanizmams, ir nėra papildomų ir specialių tikrinimo mechanizmų. Kelios valstybės narės nusprendė savo leidimo gyventi schemų vykdymą patikėti privačioms bendrovėms, kurioms kartais tenka svarbus vaidmuo. Kipre pareiškėjai gali nuspręsti prašymą teikti per įgaliotą atstovą, kuris veikia tik kaip tarpininkas ir konsultavimo paslaugų teikėjas. Maltoje prašymus kompetentingoms institucijoms gali teikti registruoti atstovai arba akredituoti asmenys; šie registruoti atstovai veikia pareiškėjo vardu tvarkydami visą korespondenciją, prašymus, pareiškimus, dokumentus ir pranešimus pagal reglamentus. Vengrijos Parlamento Ekonomikos komitetas suteikė leidimus daugeliui įmonių, kurioms buvo pavesta išleisti gyvenamosios vietos obligacijas, skirtas pareiškėjams įsigyti. Tik vienai bendrovei pavyko gauti leidimą išleisti obligacijas konkrečioje trečiojoje šalyje. 4.2.3. Skaidrumo, valdymo ir saugumo didinimo priemonės Tyrimo duomenimis, metinių ataskaitų teikimas vis dar labai ribotas. Kalbant apie investuotojų pilietybės schemas, vis dar trūksta skaidrumo prašymų ir pilietybę gaunančių asmenų atžvilgiu. Investuotojų leidimo gyventi schemų atveju, kai nėra atskirų statistinių duomenų, neįmanoma nustatyti, kuris konkretus leidimo gyventi pagrindas ar galimybė investuoti buvo pasirinkti. Duomenys apie gautų prašymų skaičių, kilmės šalį ir patenkintų prašymų dėl pilietybės ir leidimo gyventi skaičių galėtų būti naudingai skelbiami, pavyzdžiui, kaip metinės ataskaitos. Valstybės narės taip pat galėtų patikslinti ir paskelbti prašymų vertinimo kriterijus, vykdant schemą atliekamus saugumo patikrinimus ir užtikrinti, kad būtų reguliariai atliekama ex post stebėsena, kaip laikomasi šių kriterijų (ypač investicijų). Be to, taikant šias schemas pasitelkiamos įmonės, kurios teikia konsultacijas valdžios institucijoms apie schemos įgyvendinimą arba atlieka aktyvias užduotis, susijusias su valdžios institucijos įgaliojimų vykdymu valdant šias schemas, tačiau tuo pat metu konsultuoja ir fizinius asmenis dėl jų prašymų pagal schemą. Nė vienoje iš tirtų valstybių narių nėra pilietybės schemoms ar leidimo gyventi schemoms taikomo mechanizmo, kuris leistų mažinti interesų konflikto pavojų, galintį atsirasti dėl tokios padėties. Visų kitų tarpininkų priežiūra taip pat svarbi. Atsižvelgiant į pilietybės ir teisės gyventi šalyje svarbą, galima tikėtis, kad prašymų nagrinėjimas, pokalbiai ir bet kuri kita sprendimų priėmimo ar atrankos veikla visuomet bus atliekama valdžios institucijų, atsižvelgiant į bendrą poreikį užtikrinti veiksmingą ir nepriklausomą schemų ir visų jų dalyvių priežiūrą. Procedūrų ir atsakomybės aiškumas kartu su skaidrumu, kurie būtų užtikrinti reguliaria stebėsena ir duomenų teikimu, yra geriausias būdas išsklaidyti abejones, kurias kelia investuotojų pilietybės ir leidimo gyventi schemos. Siekiant užtikrinti nuoseklią valstybių narių praktiką taikant investuotojų pilietybės schemas ir veiksmingą keitimąsi informacija, įskaitant išankstines konsultacijas saugumo sumetimais, reikėtų sukurti keitimosi informacija ir statistiniais duomenimis apie gautų, priimtų ir atmestų prašymų skaičių, taip pat konsultacijas dėl prašymų, kurie buvo atmesti dėl saugumo sumetimų, sistemą. Dėl šios priežasties Komisija ketina suburti valstybių narių ekspertų grupę, kuri išnagrinėtų konkrečius investuotojų pilietybės schemų keliamus pavojus ir nagrinėtų skaidrumo ir gero valdymo aspektus, susijusius su investuotojų pilietybės ir su leidimo gyventi schemų įgyvendinimu. Konkrečiau ekspertų grupė iki 2019 m. pabaigos turėtų sukurti bendrą investuotojų pilietybės schemoms skirtų saugumo patikrinimų rinkinį, įskaitant specialius rizikos valdymo procesus, kurie leistų atsižvelgti į saugumo, pinigų plovimo, mokesčių vengimo ir korupcijos riziką. 5. Išorės aspektas Trečiosiose šalyse taip pat stiprėja tendencija kurti schemas, pagal kurias investuotojai gali įsigyti pilietybę, o tai gali turėti poveikį ES.

5.1. Šalys kandidatės ir potencialios šalys kandidatės Atsižvelgiant į šalių kandidačių ir potencialių šalių kandidačių piliečių perspektyvas ateityje tapti Sąjungos piliečiais, šių šalių pilietybė tampa vis patrauklesnė investuotojams. Taip yra jau stojimo proceso metu, nes šalys kandidatės ir potencialios šalys kandidatės užmezga glaudesnius santykius su ES ir gali gauti savo piliečiams teisę atvykti į Šengeno erdvę beviziu režimu trumpalaikėms viešnagėms. Turkijoje veikia investuotojų pilietybės schema, o Juodkalnijoje 2019 m. sausio mėn. pradėtas pasirengimas įgyvendinti tokią schemą, kuri buvo patvirtinta 2018 m. lapkričio mėn. Siekiant, kad tokios schemos nekeltų pavojaus 4.1 skirsnyje įvardytose srityse, investuotojų pilietybės schemų sąlygos taps stojimo į ES proceso dalimi (nuo nuomonės dėl šalies narystės prašymo iki derybų pabaigos). Tikimasi, kad atitinkamos šalys turės labai patikimas stebėsenos sistemas, įskaitant sistemas, skirtas kovoti su galimais pavojais saugumui, pavyzdžiui, pinigų plovimo, teroristų finansavimo, korupcijos ir organizuoto nusikalstamumo įsiskverbimo, susijusio su tokiomis schemomis, pavojais. Komisija vykdys šalių kandidačių ir potencialių šalių kandidačių investuotojų pilietybės schemų stebėseną, kuri bus stojimo į ES proceso dalis. 5.2. Kitos trečiosios šalys, turinčios bevizį režimą į ES Trečiųjų šalių valdomos investuotojų pilietybės schemos gali būti probleminės dėl kelių priežasčių, jeigu su atitinkama pilietybe įgyjama teisė trumpam be vizų atvykti į Europos Sąjungą. Pavyzdžiui, Moldovos Respublikoje, kurios piliečiams nuo 2014 m. taikomas bevizis režimas trumpam vykstant į ES, 2018 m. pradėta taikyti investuotojų pilietybės schema. Kai kurios trečiosios šalys arba jas remiantys rangovai atvirai reklamavo savo pilietybę teigdamos, kad ji suteikia teisę į bevizį režimą į Europos Sąjungą. Tokiomis schemomis suinteresuoti investuotojai dažnai yra turtingi šalių, kurioms taikomas vizų režimas, piliečiai, galintys pasinaudoti tokiomis schemomis, kad apeitų įprastą Šengeno vizų išdavimo tvarką ir jai būdingą išsamų individualių migracijos ir saugumo pavojų vertinimą, įskaitant galimą pinigų plovimo ir terorizmo finansavimo prevencijos priemonių išvengimą. Nors Europos Sąjunga gerbia suverenių šalių teisę priimti sprendimus dėl savo natūralizacijos tvarkos, bevizis atvykimas į Sąjungą neturėtų būti naudojamas kaip priemonė, padedanti pritraukti individualių investicijų mainais už pilietybę. Į tokių schemų įgyvendinimą bus tinkamai atsižvelgiama vertinant trečiąsias šalis, kurioms galėtų būti taikomas bevizis režimas su Europos Sąjunga. Be to, trečiosios šalys, kurioms jau taikomas bevizis režimas, turi atlikti aukščiausius įmanomus standartus atitinkančius pilietybės schemų pareiškėjų saugumo ir asmens patikrinimus; šio principo nesilaikymas galėtų būti pagrindas pakartotinai pradėti reikalauti vizų ir sustabdyti ar nutraukti susitarimus dėl bevizio režimo. Komisija stebės bevizio režimo šalių įgyvendinamų investuotojų pilietybės schemų poveikį, tai bus bevizio režimo sustabdymo mechanizmo dalis. 6. Išvados