Komisijos tarnybų darbinis dokumentas - Poveikio vertinimo santrauka, pridedama prie Europos parlamento ir Tarybos direktyvos dėl pramoninių išmetamųjų teršalų (taršos integruota prevencija ir kontrolė) pasiūlymo [KOM(2007) 843 final] [KOM(2007) 844 final] [SEK(2007) 1679] /* SEK/2007/1682 galutinis */





[pic] | EUROPOS BENDRIJŲ KOMISIJA | Briuselis, 14.2.2008 SEK(2007) 1682/2 CORRIGENDUM :- annule et remplace le document SEC(2007) 1682 du 21.12.2007;- concerne l'ajout de la mention "refonte" dans le titre figurant en page de couverture de toutes les versions linguistiques, à l'exception des versions DE/EN/FR. KOMISIJOS TARNYBų DARBINIS DOKUMENTAS Poveikio vertinimo santrauka, pridedama prie Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos dėl pramoninių išmetamųjų teršalų (taršos integruota prevencija ir kontrolė) pasiūlymo (Nauja redakcija) [KOM(2007) 843 final][KOM(2007) 844 final][SEK(2007) 1679] KOMISIJOS TARNYBų DARBINIS DOKUMENTAS Poveikio vertinimo santrauka, pridedama prie Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos dėl pramoninių išmetamųjų teršalų (taršos integruota prevencija ir kontrolė) pasiūlymo 1. Politikos kontekstas, procedūriniai klausimai ir konsultacijos su suinteresuotosiomis šalimis TIPK DIREKTYVA IR PRAMONINIUS IšMETAMUOSIUS TERšALUS REGLAMENTUOJANTYS TEISėS AKTAI ATLIEKA SVARBų VAIDMENį SAUGANT IR GERINANT EUROPOS APLINKą BEI JOS PILIEčIų SVEIKATą. TAčIAU Jų VAIDMUO TAIP PAT YRA SVARBUS SVARSTANT VALSTYBIų NARIų, EUROPOS PARLAMENTO IR KITų SUINTERESUOTųJų šALIų RAGINIMUS SIEKTI GERESNIO REGLAMENTAVIMO. TODėL KOMISIJA 2005 M. [1] pradėjo visų pramoninius išmetamuosius teršalus reglamentuojančių teisės aktų persvarstymą siekdama užtikrinti jų veiksmingumą aplinkos požiūriu ir ekonomiškumą. Šis persvarstymas pagrįstas plačia dešimties tyrimų programa ir nuolatinėmis išsamiomis ir struktūrizuotomis konsultacijomis su suinteresuotosiomis šalimis. Atlikta išsami galimybių analizė ir visa bendroji informacija pateikta visuomenei atviroje CIRCA svetainėje[2]. 2. Pagrindinė informacija apie pramoninius išmetamuosius teršalus ir geriausias galimas priemones PRAMONINė VEIKLA ATLIEKA SVARBų VAIDMENį UžTIKRINANT EUROPOS EKONOMINę GEROVę, PRISIDėDAMA PRIE TVARAUS AUGIMO IR TEIKDAMA KOKYBIšKų DARBO VIETų. TAčIAU PRAMONINė VEIKLA TAIP PAT DARO DIDELį POVEIKį APLINKAI. Iš didžiausių pramoninių įrenginių išmetami teršalai sudaro gana didelę dalį viso pagrindinių į atmosferą išmetamų teršalų kiekio (83 % sieros dioksido (SO2), 34 % azoto oksidų (NOx), 43 % dulkių ir 55 % lakiųjų organinių junginių (LOJ)). Šie įrenginiai taip pat daro kitokį svarbų poveikį aplinkai, įskaitant teršalų išmetimą į vandenį ir dirvožemį, atliekų susidarymą ir energijos vartojimą. Pramoninių įrenginių išmetamiems teršalams skirti šie pagrindiniai teisės aktai: - Direktyva 96/61/EB dėl taršos integruotos prevencijos ir kontrolės[3] (TIPK), kurioje išdėstyti pagrindiniai principai, pagal kuriuos išduodami leidimai įrenginiams ir tie įrenginiai kontroliuojami pagal integruotą metodą ir taikomos geriausios galimos priemonės (GGP), kurios sąnaudų ir naudos atžvilgiu yra veiksmingiausios priemonės aukšto lygio aplinkos apsaugai užtikrinti. - Konkretiems sektoriams skirtos direktyvos, kuriose numatomos konkrečios nuostatos, įskaitant mažiausias išmetamųjų teršalų ribines vertes, taikomas tam tikrai pramoninei veiklai (dideliems kurą deginantiems įrenginiams, atliekų deginimui, veiklai, kurioje naudojami organiniai tirpikliai, ir titano dioksido gamybai). TIPK direktyvoje numatytos gana lanksčios GGP įgyvendinimo sąlygos, nes nustatant leidimų išdavimo sąlygas galima atsižvelgti į geografinius, techninius ir aplinkos klausimus. Kad padėtų leidimus išduodančioms valdžios institucijoms ir veiklos vykdytojams nustatyti GGP, Komisija organizuoja ES valstybių narių, pramonės ir aplinkos organizacijų ekspertų informacijos mainus. Tuomet Komisija priima ir paskelbia GGP informacinius dokumentus. Persvarstymo procesas atskleidė, kad pagrindiniai galiojančios TIPK direktyvos principai, ypač integruotas GGP pagrįstas metodas, tebėra racionalus pagrindas ateityje keičiant pramoninius išmetamuosius teršalus reglamentuojančius teisės aktus. GGP taikymo nauda patvirtinta poveikio vertinime, todėl galimybė nebesilaikyti GGP principo atmesta. Tačiau yra didelių galiojančių teisės aktų įgyvendinimo trūkumų, kurie trukdo visiškai panaudoti iš pradžių direktyvoje numatytas geriausias galimas priemones, labai apsunkina jų įgyvendinimo kontrolę Bendrijos lygmeniu ir nepadeda užkirsti kelią nereikalingai administracinei naštai ar ją sumažinti. 3. Bendras problemos apibūdinimas ir tikslai Bendras problemos apibūdinimas Įsigaliojus teisės aktams paaiškėjo kelios jų įgyvendinimo problemos. Persvarstymo metu atlikus išsamią analizę nustatytos keturios konkrečios problemos: - Nepakankamas GGP įgyvendinimas. Analizė parodė, kad jeigu TIPK įrenginių išmetamų teršalų kiekis nebus labiau sumažintas, sveikatai ir aplinkai nebus padaryta jokio teigiamo poveikio, kurio siekiama Oro taršos teminėje strategijoje (OTTS) nustatytais tikslais, ir toliau išliks konkurencijos iškraipymai. - Apribojimai, susiję su atitikties užtikrinimu, įgyvendinimo kontrole ir aukštesnio lygio aplinkos apsauga, trukdo siekti aplinkos apsaugos tikslų. - Nereikalinga administracinė našta, atsirandanti dėl galiojančios teisinės sistemos dalių sudėtingumo ir nenuoseklumo. - Nepakankama TIPK direktyvos taikymo sritis ir neaiškios nuostatos; tai gali trukdyti siekti Komisijos teminėse strategijose numatytų tikslų. Dar viena nustatyta problema – lankstesnių priemonių, pavyzdžiui, prekybos NOx ir SO2 išmetamųjų teršalų leidimų prekybos sistemų, naudojimo apribojimas. Šis klausimas bus toliau nagrinėjamas kitame, o ne direktyvos persvarstymo procese, tačiau į poveikio vertinimą jis įtrauktas siekiant atskleisti galimą tokių priemonių teikiamą naudą. Tikslai Bendruoju tikslu išlieka pramoninės veiklos sukeliamos taršos ir jos poveikio prevencija ir kontrolė siekiant užtikrinti aukšto lygio žmonių sveikatos ir aplinkos apsaugą. Tai reikėtų pasiekti ekonomiškiausiu ir veiksmingiausiu būdu tuo pačiu užtikrinant nereikalingos administracinės naštos sumažinimą. Atsižvelgiant į šį nuolatinį tikslą reikalingi papildomi veiksmai keturioms pirmiau nurodytoms problemoms spręsti: 1. padėti valstybėms narėms įgyvendinti GGP grindžiamą leidimų išdavimo sistemą; 2. didinti atitiktį ir užtikrinti aukštesnio lygio aplinkos apsaugą skatinant naujoves; 3. sumažinti nereikalingą administracinę naštą ir supaprastinti galiojančius teisės aktus; 4. padėti įgyvendinti teminių strategijų tikslus persvarstant galiojančią TIPK direktyvos taikymo sritį ir nuostatas. Poveikio vertinimą sudaro keturi skyriai, kuriuose išsamiai nagrinėjami minėti klausimai. Penktame skyriuje nagrinėjama galimybė ateityje taikyti TIPK direktyvą atitinkančias rinka pagrįstas priemones. Atliekant poveikio vertinimą (PV) atidžiai apsvarstyta įvairių tikslų ir galimybių sąveika ir ryšiai. Šios struktūros laikomasi toliau pateiktoje santraukoje. 4. Pagalba valstybėms narėms įgyvendinant GGP grindžiamą leidimų išdavimo sistemą Konkrečios problemos apibūdinimas Dėl to, kad GGP nuostatos neaiškios, kompetentingoms institucijoms sudarytos per lanksčios sąlygos nesiremti šiomis priemonėmis išduodant leidimus ir dėl to, kad neaiški GGP informacinių dokumentų paskirtis, atsirado didelių GGP taikymo skirtumų ES. Nepakankamas teisinis aiškumas taip pat trukdė Bendrijos lygmeniu vykdyti įgyvendinimo kontrolę. Pagrindiniai įgyvendinimo trūkumai yra šie: - Leidimų, išduotų TIPK direktyvai įgyvendinti, sąlygos dažnai nepagrįstos GGP informaciniuose dokumentuose apibrėžtomis geriausiomis galimomis priemonėmis. Be to, nepateikiama pakankamai tokį reikalavimų nesilaikymą pateisinančių priežasčių arba jos nepateikiamos visai. - Išduodant TIPK leidimus būtiniausi konkretiems sektoriams skirtose direktyvose nustatyti reikalavimai dažnai laikomi fiksuotomis išmetamųjų teršalų ribinėmis vertėmis neatsižvelgiant į galiojančius teisinius reikalavimus. Tai ypač pasakytina apie didelius kurą deginančius įrenginius, kurie labai padidina pagrindinių išmetamųjų oro teršalų, tokių kaip SO2 (~ 80 % viso išmetamo kiekio) ir NOx (~30 % viso išmetamo kiekio), kiekį ES. Todėl vykdant TIPK direktyvą nepavyksta pasiekti planuotos naudos ir pašalinti vidaus rinkos iškraipymų. Jei nebus imtasi papildomų veiksmų, valstybių narių prognozuojamas į orą išmetamų teršalų kiekis smarkiai viršys 2020 m. normas, susijusias su OTTS nustatytomis normomis, todėl siekiant ištaisyti padėtį reikalingos GGP taikymo TIPK įrenginiams priemonės. Galimybių analizė Įvertintos devynios galimybės siekiant nustatyti, ar jomis galima veiksmingai spręsti nustatytus klausimus atsižvelgiant į išlaidas ir naudą. Rekomenduojamos šios galimybės: GGP vaidmuo: sustiprinti ir tiksliau apibrėžti GGP sąvoką ir taikymą, padidinti skaidrumą reikalaujant, kad lankstesnių sąlygų taikymas būtų pagrįstas ir nurodytas dokumentuose. | Konkretiems sektoriams nustatytų išmetamųjų teršalų ribinių verčių, o ne GGP naudojimas: sugriežtinti galiojančius būtiniausius reikalavimus kai kuriuose sektoriuose (dideli kurą deginantys įrenginiai, tam tikros cemento degimo krosnys, kuriose kartu deginamos atliekos, titano dioksidas). | GGP informacinių dokumentų rengimo būklė: gerinti duomenų rinkimą ir suvienodinti GGP informacinių dokumentų bei leidimų duomenų formas. | Pagrindinis šių galimybių poveikis yra toks: - Labai pagerės valstybių narių gebėjimai sprendimus dėl leidimų išdavimo grįsti GGP atsižvelgiant į išlaidas bei naudą ir išsiplės GGP informaciniuose dokumentuose ateityje pateikiamos informacijos mastas. - Apskaičiuotas geresnio GGP taikymo daromas teigiamas poveikis sveikatai ir aplinkai, kuris labai viršytų įrenginių atitikties direktyvai išlaidas. Teigiamas poveikis priklauso nuo dabartinių GGP grindžiamo leidimų išdavimo regione ar sektoriuje rezultatų; pavyzdžiui, didelių kurą deginančių įrenginių atveju grynoji nauda visoje ES būtų 7–28 mlrd. EUR per metus, įskaitant 13 000 atvejų sumažėjusį ankstyvų mirčių skaičių ir (arba) 125 000 metų sutrumpėjusią gyvenimo trukmę (neįskaitant papildomo teigiamo poveikio aplinkai, kaip pavyzdžiui sumažėjusi eutrofikacija ir rūgštėjimas). - Valstybių narių prognozuoto didelių kurą deginančių įrenginių išmetamų teršalų kiekio ir 2020 m. OTTS nustatytų normų skirtumas sumažės 30–70 %. - Nenustatytas joks ilgalaikis poveikis konkurencingumui, socialinis poveikis ar ilgalaikis žalingas poveikis ekonomikos augimui, atsižvelgiant į galimas lanksčias sąlygas pagrįstais ir dokumentuose nurodomais atvejais. Atvirkščiai, analizė rodo, kad vienodesnis GGP taikymas padėtų sumažinti konkurencijos iškraipymą pramonės sektoriuose, kuriems taikoma direktyva 5. Atitikties didinimas ir aukštesnio lygio aplinkos apsaugos užtikrinimas skatinant naujoves Konkrečios problemos apibūdinimas Dabar galiojančios teisinės sistemos nuostatos, susijusios su atitikties ataskaitų teikimu, tikrinimais ir leidimų peržiūra, yra neaiškios, todėl teisės aktų taikymo tvarka valstybėse narėse labai skiriasi ir neužtikrinamas tinkamas aplinkos apsaugos lygis bei iškreipiama vidaus rinka. Be to, TIPK direktyva turi būti labiau skatinamos naujovės. Galimybių analizė Įvertinta aštuoniolika konkrečių galimybių siekiant nustatyti, kaip jos padeda įgyvendinti teisės aktus bei kontroliuoti jų įgyvendinimą išlaikant naudos ir išlaidų pusiausvyrą; pateikiamos šios rekomendacijos: Tikrinimas, atitikties ataskaitų teikimas, leidimų peržiūra: nustatyti aiškius reikalavimus leidžiant valstybėms narėms lanksčiai taikyti šį metodą, jei laikomasi būtiniausių reikalavimų. | Naujovės: skatinti nuolatinę pažangą didinant TIPK direktyvos poveikį naujovėms. | Pagrindinis šių galimybių poveikis yra toks: - Tai padės užtikrinti GGP įgyvendinimą ir tam tikrais atvejais jį paspartinti; tai padės siekti teminėse strategijose nustatytų tikslų ir sumažins konkurencijos iškraipymą. - Naujovių skatinimas turės teigiamą poveikį aplinkai, ekonominei ir socialinei sritims ir bus sudarytos galimybės kurti pirmaujančias rinkas. - Bus daromas papildomas teigiamas poveikis sveikatai ir aplinkai, kurio reikalingos administracinės išlaidos bus maždaug 40 mln. EUR per metus, iš kurių 65 % padengs valstybių narių valdžios institucijos. 6. Nereikalingos administracinės naštos sumažinimas ir galiojančių teisės aktų supaprastinimas Konkrečios problemos apibūdinimas Dabar galiojantys pramoninę taršą reglamentuojantys teisės aktai yra sudėtingi ir kartais nenuoseklūs, todėl kyla šios problemos: - Valdžios institucijoms ir veiklos vykdytojams gali būti sunku suprasti ir aiškinti skirtingus teisės aktus, todėl jie gali būti įgyvendinami nevisiškai ir neveiksmingai. - Kai kurie galiojantys reikalavimai, pavyzdžiui, leidimų išdavimo ir informacijos teikimo reikalavimai, yra nesuderinti ir (arba) pasikartojantys, todėl atsiranda nereikalinga administracinė našta. Galimybių analizė Įvertinta dešimt konkrečių galimybių siekiant nustatyti galimybes padidinti teisinį aiškumą, pagerinti įgyvendinimą ir sumažinti nereikalingas administracines išlaidas. Rekomenduojamos šios galimybės: Skirtingų direktyvų nenuoseklumo šalinimas: sujungti TIPK direktyvą ir šešias konkretiems sektoriams skirtas direktyvas į vieną direktyvą dėl pramoninių išmetamųjų teršalų išdėstant jas nauja redakcija. | Sumažinti TIPK leidimų išdavimo ir informacijos teikimo išlaidas: pakeisti teisės aktus siekiant supaprastinti leidimų išdavimą, sumažinti veiklos vykdytojų informacijos teikimą, numatyti veiksmų programas, kad būtų galima padėti valstybėms narėms mažinti nereikalingas administracines išlaidas, supaprastinti valstybių narių informacijos teikimą. | Viena direktyva dėl pramoninių išmetamųjų teršalų sudarys aiškią, nuoseklią ir supaprastintą teisinę sistemą ir turės tokį poveikį: - Bus panaikinta maždaug 30 mln. EUR per metus nereikalinga administracinė našta išduodant bendrus leidimus ir 2 mln. EUR per metus nereikalinga administracinė našta supaprastinus informacijos teikimą ir stebėseną. - Pagerės GGP taikymas nustačius aiškesnę sąveiką su konkretiems sektoriams taikomais būtiniausiais reikalavimais. - Valstybių narių lygmeniu labai sumažės administracinės išlaidos (manoma, kad sumažės maždaug 150–300 mln. EUR per metus), nes administracinę naštą labiausiai sumažinti galima nacionaliniu arba regioniniu lygmeniu. 7. Pagalba įgyvendinant teminių strategijų tikslus, teikiama persvarsčius galiojančią TIPK direktyvos taikymo sritį ir nuostatas Konkrečios problemos apibūdinimas Tinkamai taikoma TIPK direktyva yra ekonomiškas būdas reguliuoti pramoninę taršą ir mažinti išmetamųjų teršalų kiekį. Persvarstymo metu nagrinėta, ar TIPK taikymo srities tikslesnis apibrėžimas ar išplėtimas padėtų sumažinti šį kiekį. Galimybių analizė Didelė galimybių grupė (susijusi su 17 skirtingų veiklos rūšių ir dirvožemio užteršimo nuostatų įtraukimu į direktyvą) nagrinėta jų teikiamos naudos ir ekonomiškumo siekiant dabartinių tikslų požiūriais. Pagrindinės rekomenduojamos galimybės yra šios: Kurą deginančių įrenginių, kurių našumas yra nuo 20 iki 50 MW, įtraukimas. | Pramoninių įrenginių medienai ir medienos gaminiams konservuoti įtraukimas. | Medienos plokščių gamybos įtraukimas | Kelių kitų veiklos rūšių analizė parodė, kad teisės aktų taikymo sritis turėtų būti apibrėžta aiškiau, kad būtų galima pašalinti jų nenuoseklumą (atliekų apdorojimas, cheminės medžiagos, keramika ir maisto gamyba). Tačiau yra tokių veiklos rūšių (pavyzdžiui, galvijų auginimas, tam tikra atliekų apdorojimo veikla, akvakultūra), kurios sąmoningai neįtrauktos į direktyvą dėl riboto teigiamo poveikio aplinkai arba pernelyg didelių išlaidų. Be to, rekomenduojama numatyti konkretesnes dirvožemio stebėsenos ir valymo nuostatas. Pagrindinis poveikis yra toks: - Bus padedama įgyvendinti kai kuriuos svarbius aplinkos ir sveikatos srities tikslus (pavyzdžiui, kurą deginančių įrenginių, kurių našumas yra 20–50 MW, įtraukimas į direktyvos taikymo sritį padės 2–6 % sumažinti valstybių narių prognozuojamo pramoninių išmetamųjų teršalų kiekio ir OTTS nustatytų normų skirtumą). Vertinama, kad tokių kurą deginančių įrenginių įtraukimo į direktyvą teikiama grynoji nauda aplinkai ir sveikatai sudarys nuo 732 mln. EUR iki 1,6 mlrd. EUR. - Į TIPK direktyvos taikymo sritį bus įtraukta maždaug 4 400 įrenginių (palyginti su jau įtrauktais 52 000 įrenginių), iš kurių kai kuriems (~33 %) valstybėse narėse jau taikoma GGP grindžiama leidimų išdavimo sistema. - Bus sudarytos vienodesnės sąlygos atitinkamuose sektoriuose. - Teigiamas poveikis aplinkai reikalingą administracinę naštą padidintų maždaug 37 mln. EUR per metus. 8. Galimo TIPK direktyvą atitinkančių rinka pagrįstų priemonių, tokių kaip NO x ir SO 2 išmetamųjų teršalų leidimų prekybos sistema, taikymo ateityje palengvinimas Konkrečios problemos apibūdinimas Dabar galiojančia TIPK direktyva neleidžiama naudoti rinka pagrįstų priemonių GGP grindžiamam leidimų išdavimui pakeisti. Tai gali apriboti galimybę sumažinti sektoriaus išlaidas. Galimybių analizė Svarstytos dvi pagrindinės galimybės paskatinti galimą rinka pagrįstų priemonių taikymą. Rekomenduojama ši galimybė: Palengvinti rinka pagrįstų priemonių taikymą: priklausomai nuo galimos teisinės priemonės priėmimo ateityje, leisti valstybėms narėms pasiekti GGP grindžiamus išmetamųjų teršalų kiekio lygius taikant ES taisyklėmis pagrįstą išmetamųjų teršalų leidimų prekybos sistemą, o ne atskiras GGP grindžiamas NOx and SO2 leidimų išdavimo sąlygas. | Į teisės akto pasiūlymo projektą neįtrauktas tekstas dėl SO2 ir NOx išmetamųjų teršalų leidimų prekybos. Vietoje to Komisija tęs savo darbą siekdama ateityje pasiūlyti galimą teisinę priemonę, kuria šioje srityje bus nustatytos visoje ES taikomos taisyklės. Šis darbas apims išsamią galimybių analizę, įskaitant leidimų taikymo apimtį ir leidimų paskirstymą, ir bus nagrinėjamas galimas tiesioginis bei netiesioginis poveikis ekonomikos sektoriams, remiantis patirtimi, gauta taikant šiltnamio efektą sukeliančių išmetamųjų dujų leidimų prekybos sistemą. Palyginti su GGP grindžiamu leidimų išdavimu, vien didelių kurą deginančių įrenginių srityje taip galima sutaupyti maždaug 0,3–1 mlrd. EUR per metus. 9. Siūlomų politikos priemonių grupės išvados PO IšSAMIų KONSULTACIJų SU SUINTERESUOTOSIOMIS šALIMIS ATLIKTAME POVEIKIO VERTINIME PATEIKIAMA IšSAMI įVAIRIų GALIMYBIų ANALIZė. Siūloma viena direktyva dėl pramoninių išmetamųjų teršalų ir visos rekomenduojamos politikos galimybės padidins teisės aktų veiksmingumą siekiant aplinkos ir sveikatos srities tikslų ekonomiškiausiu būdu. Taip pat sumažės administracinė našta, kurios grynasis sumažėjimas gali siekti 105–255 mln. EUR per metus, ir konkurencijos iškraipymas ES, nesudarant Europos pramonei kliūčių užimti konkurencingas pozicijas. [1] COM (2005) 540 galutinis. [2] http://circa.europa.eu/Public/irc/env/ippc_rev/library [3] OL L 257, 1996 10 10, p. 26.