Ši nuomonė parengta laikantis panašių metodų, kurių būdavo laikomasi rengiant ankstesnes Komisijos nuomones. 2022 m. balandžio 8 d. Ukraina gavo klausimynus dėl politinių ir ekonominių kriterijų, o balandžio 13 d. – dėl ES acquis skyrių. Ji pateikė atsakymus atitinkamai balandžio 17 d. ir gegužės 9 d. Ši nuomonė – tai struktūrinis vertinimas pagal nustatytus kriterijus, kuris yra grindžiamas per daugelį metų įgytomis žiniomis ir patirtimi ES glaudžiai bendradarbiaujant su Ukraina.

Ukraina yra Rytų partnerystės dalyvė. Rytų partnerystė grindžiama įtraukumo ir diferencijavimo principu. Rusijos karas Ukrainoje parodė, kad dabar kaip niekad svarbūs daugiašalis bendradarbiavimas ir sanglauda, taip pat regiono atsparumo stiprinimas. Ateityje taip pat bus svarbu dėmesį skirti dvišaliams santykiams, kad Ukraina galėtų įgyvendinti pagrindines reformas, be kita ko, valdymo, teisingumo ir teisinės valstybės srityse.

Ukraina sudarė susitarimus dėl darbo tvarkos, bendradarbiavimo susitarimus arba susitarimo memorandumus su įvairiomis ES agentūromis, tokiomis kaip Europos sienų ir pakrančių apsaugos agentūra (Frontex), Europos Sąjungos teisėsaugos mokymo agentūra (CEPOL), Europos narkotikų ir narkomanijos stebėsenos centras (EMCDDA), Europos Sąjungos bendradarbiavimo baudžiamosios teisenos srityje agentūra (Eurojustas), Europos Sąjungos teisėsaugos bendradarbiavimo agentūra (Europolas), Europos kovos su sukčiavimu tarnyba (OLAF), Europos Sąjungos aviacijos saugos agentūra (EASA), Europos jūrų saugumo agentūra (EMSA), Europos Sąjungos geležinkelių agentūra (ESGA), Europos mokymo fondas (ETF), Europos vaistų agentūra (EMA), Europos darbuotojų saugos ir sveikatos agentūra (EU-OSHA), Europos ligų prevencijos ir kontrolės centras (ECDC) ir kitos. Ukraina bendradarbiauja su Europos elektroninių ryšių reguliuotojų institucijos (BEREC) biuru be teisės balsuoti. Baigti procedūriniai susitarimai dėl Ukrainos prisijungimo prie programos LIFE.

Prieš Rusijos agresijos karą ir jo metu ES darniai bendradarbiavo su finansinėmis institucijomis dėl paramos Ukrainai. Nuo 2014 m. Europos investicijų bankas ir Europos rekonstrukcijos ir plėtros bankas sutelkė 9,5 mlrd. EUR paskolų Ukrainai. Iš jų per pastarąsias savaites EIB Ukrainos biudžetui paskirstė 668 mln. EUR. ES taip pat glaudžiai bendradarbiauja su Pasaulio banku ir Tarptautiniu valiutos fondu – nuo 2014 m. jie yra pagrindiniai partneriai įgyvendinant Ukrainai skirtus veiksmus.

Nuo 1997 m. vyksta ES ir Ukrainos aukšto lygio susitikimai. Iš viso iki šiol įvyko dvidešimt trys ES ir Ukrainos aukščiausiojo lygio susitikimai. Nuo to laiko ES ir Ukrainos santykiai stiprėjo ir įgijo pagreitį. 2021 m. pradėti nauji ES ir Ukrainos dialogai dėl žaliojo kurso ir kibernetinio saugumo puikiai iliustruoja besiplečiantį bendradarbiavimą bendrų strateginių interesų srityse. 2021 m. ES kartu su daugeliu kitų tarptautinių partnerių prisijungė prie Ukrainos įsteigtos Tarptautinės Krymo platformos, kuri patariamojo koordinavimo būdu siekia taikiai baigti Rusijos vykdomą neteisėtą Krymo pusiasalio aneksiją.

Ukrainoje klesti gyvybinga pilietinė visuomenė, kuri atlieka aktyvų vaidmenį skatinant reformas ir stebint jų įgyvendinimą. Ukrainos pilietinės visuomenės organizacijos įgijo patirties įgyvendinant pagrindines sektoriaus reformas, todėl jos yra vertingos Vyriausybės partnerės ir aktyviai teikia vietines paslaugas. Teisinė sistema užtikrina asociacijų, saviraiškos ir taikių susirinkimų laisves. Buvo imtasi priemonių siekiant paremti pilietinių organizacijų registravimo procesą ir supaprastinti ataskaitų teikimo ir apmokestinimo sąlygas. Nepaisant itin atviros pilietinės visuomenės erdvės, pilietinės visuomenės aktyvistai patiria spaudimą ir grasinimų iš vietinių suinteresuotų subjektų, ir kai kuriais atvejais dėl to kilo smurtas. Valdžios institucijos smerkia tokius išpuolius ir paspartino tokių atvejų tyrimus, tačiau reikia papildomų pastangų užtikrinti, kad tokie nusikaltimai neliktų nenubausti.

2016 m. buvo patvirtintas politinių partijų viešasis finansavimas kaip priemonė jų finansiniams ir instituciniams gebėjimams stiprinti. Šiuo metu laukiama Parlamento patvirtinimo dėl visiško politinių partijų įsipareigojimų dėl finansinių ataskaitų teikimo, sustabdyto per COVID-19 pandemiją, atkūrimo. 2022 m. vasario mėn. Rusijai pradėjus plataus masto karinę agresiją, Ukrainos valdžios institucijos nusprendė uždrausti 11 politinių partijų, kurios laikomos remiančiomis Rusijos interesus, veiklą.

Nuo 2014 m. efektyvus ir veiksmingas viešųjų paslaugų teikimas laikomas itin svarbia politikos kryptimi. Nuo 2019 m. Vyriausybė priėmė priemones, kuriomis, inter alia, siekiama supaprastinti ir stebėti paslaugų teikimą, išvengti pagrindines operacijas vykdančių padalinių dubliavimosi ir gerinti grįžtamąjį ryšį. Vyriausybė taip pat parengė įstatymo dėl administracinio mokesčio suderinimo projektą, sudarė sąlygas teikti elektronines paslaugas (per interneto portalus, perkeliant administracines paslaugas į internetą ir užtikrinant sąveikumą) ir teisės aktuose aiškiai apibrėžė viešųjų (elektroninių) paslaugų teikimo ypatumus. Ukrainoje veikia pažangi elektroninės valdžios sistema, kurioje piliečiai gali paprastai naudotis viešosiomis paslaugomis per internetinę platformą arba naudodamiesi taikomąja programa mobiliajame telefone. Per mažiau nei dvejus metus sistemos naudotojų skaičius išaugo iki 14 milijonų. Skaitmeninis valdymas padidino valdymo veiksmingumą ir skaidrumą bei sudarė sąlygas vykti valdžios ir piliečių dialogui.

2013 m. patvirtinus pirmąją viešųjų finansų valdymo (VFV) strategiją, Ukraina iš esmės pagerino viešųjų finansų valdymą. 2021 m. gruodžio mėn. buvo patvirtinti 2022–2025 m. VFV strategija ir veiksmų planas. Ši naujoji strategija atitinka Viešųjų išlaidų ir finansinės atskaitomybės (VIFA) metodą, ES ir tarptautinius standartus. 2018 m. Vyriausybė pradėjo taikyti vidutinio laikotarpio biudžeto planavimo procedūrą. 2021 m. pirmą kartą buvo patvirtinta trejų metų biudžeto deklaracija 2022–2024 m., kuri buvo pritaikyta 2022 m. biudžetui. 2020 m. biudžetas buvo vykdomas atsižvelgiant į Biudžeto įstatyme siūlomus rodiklius. Nuo 2017 m. Ukraina ir toliau didina biudžeto skaidrumą. Teisėkūros ir aukščiausioji audito institucija bendradarbiaudamos veiksmingai prižiūri biudžeto vykdymo procesą. Biudžeto dokumentuose pateikiama išsami biudžeto pajamų ir išlaidų apžvalga. Buvo padaryta pažanga efektyviau telkiant vidaus pajamas tiek mokesčių, tiek muitų srityse vykdant įsipareigojimus pagal Asociacijos susitarimą. Būtina gerinti nebiudžetinių sąskaitų priežiūrą ir tarptautinių standartų taikymą Ukrainos audito rūmuose.

Daugiapakopio valdymo atžvilgiu nuo 2014 m. buvo padaryta pažanga siekiant Ukrainos decentralizacijos. Tai – viena paveikiausių ir sėkmingiausių šalyje įgyvendintų reformų. Ji buvo vienas svarbiausių socialinę ir ekonominę plėtrą paskatinusių veiksnių. Esminis šios reformos aspektas – daugiau nei 10 000 smulkių ir išsibarsčiusių vietinių subjektų susijungimas į 1 470 didesnių savivaldybių (ukr. hromada), kurioms buvo suteikta daugiau administracinių ir ekonominių pajėgumų, kad jos galėtų efektyviau atlikti savo užduotis. Visą šalį apimantis vietinių vieno langelio principu veikiančių administracinių paslaugų centrų tinklas teikia kokybiškas paslaugas piliečiams ir įmonėms. Ši reforma buvo grindžiama fiskaline decentralizacija (įskaitant tai, kad 64 proc. gyventojų pajamų mokesčio šiuo metu skiriama savivaldybėms), kuria buvo siekiama užtikrinti stabilius išteklius, būtinus naujoms vietinių savivaldos įstaigų užduotims vykdyti. Savivaldybėms taip pat buvo naudingas turto perleidimas ir jos gavo naujų galimybių reguliuoti prekybą žeme jų teritorijose. Sektorių decentralizacija sveikatos priežiūros ir švietimo srityse pasistūmėjo į priekį.

Dėl viešųjų paslaugų ir žmogiškųjų išteklių valdymo pažymėtina, kad 2016 m. įsigaliojo naujas valstybės tarnybos įstatymas. Jame nustatytas modernios valstybės tarnybos pagrindas. Tačiau siekiant sukurti profesionalią ir nuopelnais grindžiamą valstybės tarnybą vis dar reikia tobulinti teisinę sistemą ir veiklos praktiką. Būtina baigti valstybės tarnautojų atlygio sistemos reformą, kad būtų galima išlaikyti kvalifikuotus specialistus ir pritraukti naujų gabių darbuotojų. Prieš pat prasidedant karui, Ukraina buvo bepatvirtinanti svarbų administracinių procedūrų įstatymą. Valstybės administracijos institucijų struktūra yra išsamiai reglamentuojama, tačiau jos organizacijos modelis ir valdymo mechanizmai turėtų būti tobulinami siekiant užtikrinti efektyvų, į rezultatus orientuotą ir veiksmingą valdymą.

Keliose ministerijose politikos formavimo ir koordinavimo veikla vykdoma tinkamai, tačiau kai kuriose ministerijose ją reikia gerinti. Būtina atnaujinti politikos formavimo reglamentavimo sistemą, kad būtų pagerinti analitiniai gebėjimai, o planavimo dokumentai tiksliau atspindėtų tikrovę, ypač juos geriau derinant su turimais biudžetais. Reikia tobulinti viešųjų ir tarpministerinių konsultacijų mechanizmą.

Matyti, kad pasiekta pažangos bendro atskaitomybės valdymo atžvilgiu: pavyzdžiui, visose ministerijose imti taikyti veiklos rodikliai. Teisine sistema ne visada nustatomos nuoseklios atskaitomybės ribos ir valdymo susitarimai tarp priežiūros ir joms pavaldžių įstaigų. Įstaigoms, kurios nėra ministerijos, suteikta autonomija nėra siejama su agentūrų atskaitingumu už jų rezultatus.

1.3. Teisinė valstybė

Po 2014 m. įvykusios „Euromaidano“ revoliucijos Ukraina ėmėsi dviejų ciklų teismų ir kovos su korupcija reformų (2014–2016 m. ir 2020–2021 m.), kuriomis siekė suderinti teismų sistemą su teisinės valstybės principais, sustiprinti teismų nepriklausomumą bei atskaitomybę ir įsteigti nepriklausomas kovos su korupcija įstaigas. Taip pat šių reformų tikslas buvo sukurti veiksmingesnę ir skaidresnę sistemą. Poreikis įgyvendinti reformas kilo dėl nepakankamo teismų nepriklausomumo nuo vykdomosios ir įstatymų leidžiamosios valdžios, nepakankamos atskaitomybės, didelio korupcijos masto ir stiprios oligarchų interesų įtakos.

a) Teisminės institucijos

Ukraina vykdo teisingumo sektoriaus reformą ir taiko atitinkamą strateginį požiūrį.

Aukštoji teismų taryba yra pagrindinė už teisminių institucijų savivaldą atsakinga institucija. Konstitucinė ir teisėkūros sistemos užtikrina teisminių institucijų nepriklausomumą ir nešališkumą. Taikomi teisėjų ir prokurorų etikos kodeksai, taip pat veikia automatiniu bylų paskirstymu grindžiama integruota bylų valdymo sistema. Teisėjai ir prokurorai iš esmės skiriami skelbiant viešąjį konkursą ir vertinant jų nuopelnus bei atitiktį objektyviems kriterijams. Kita vertus, susirūpinimą kelia netinkamas vidaus ir išorės jėgų kišimasis į teisminių institucijų veiklą.

2016 m., po pirmojo teisingumo sektoriaus reformų ciklo, pasibaigusio Konstitucijos pataisomis, teismų sistema buvo racionalizuota ir buvo pereita nuo keturių prie trijų pakopų sistemos. Įgyvendinus reformas teisėjams taip pat buvo nustatyti nauji egzaminai ir sąžiningumo patikrinimai, po jų atsistatydino daugiau nei ketvirtadalis teisminių institucijų darbuotojų, t. y. apie 2 000 teisėjų. Šiuo metu teisminėse institucijose itin trūksta darbuotojų, ypač turint omenyje, kad 2019 m. pabaigoje buvo likviduota už atrankos procedūras atsakinga institucija. Nauji Aukščiausiojo Teismo nariai buvo paskirti skaidriai, tačiau taip pat buvo paskirti keli abejotino sąžiningumo teisėjai. Visi teisinių profesijų atstovai turėjo galimybę kandidatuoti, buvo taikoma skaidresnė teisinių institucijų atrankos sistema. 2019 m. teisminė sistema buvo reikšmingai papildyta įsteigiant Aukščiausiąjį kovos su korupcija teismą, aktyviai dalyvaujant Ukrainos pilietinei visuomenei ir tarptautinei bendruomenei.

Šiuo metu teisminės institucijos vis dar laikomos viena nepatikimiausių ir mažiausiai vertų pasitikėjimo institucijų. Prasidėjus karui Ukraina buvo bebaigianti įgyvendinti pagrindinę teismų reformą (2020–2022 m.), kurią visiškai įgyvendinus būtų vykdomi sisteminiai pokyčiai. Pagrindiniai naujų reformų aspektai išdėstyti išsamioje 2021–2023 m. teisingumo sistemos ir konstitucinių teisminių institucijų plėtros strategijoje.

Teisingumo sistemos veiksmingumo atžvilgiu padėtis yra nevienoda. Viena vertus, matyti teigiama su civilinių ir komercinių bylų nagrinėjimu susijusi tendencija, kita vertus, administracinių bylų nagrinėjimo procesas yra nepakankamai veiksmingas. Didžiausia problema yra bendras neišnagrinėtų bylų skaičius, kuris siekia 578 750 (2018 m.). Ši problema ypač aktuali Aukščiausiojo Teismo atveju (šiuo metu yra 24 000 neišnagrinėtų bylų). Civilinių ir komercinių teismo bylų nagrinėjimo trukmė 2020 m. sutrumpėjo iki 122 dienų, palyginti su 129 dienomis 2018 m. Tai atitinka standartinį bylų nagrinėjimo veiksmingumo lygį. Bylų išaiškinimo rodiklis padidėjo iki 98 proc. (2018 m. jis siekė 97 proc.).

Bendras 2018 m. biudžetas siekė 632,1 mln. EUR (0,56 proc. BVP). Nors 78 proc. teismų biudžeto išleidžiama atlyginimams ir kompensacijoms, investiciniams poreikiams ir mokymui buvo skirta labai mažai lėšų (atitinkamai 0,2 proc. ir 0,004 proc.). Ukrainoje 100 000 gyventojų tenka 13 teisėjų ir 21 prokuroras, o Europoje 100 000 gyventojų vidutiniškai tenka 21 teisėjas ir 12 prokurorų .

2021 m. liepos mėn., visapusiškai atsižvelgiant į Venecijos komisijos rekomendacijas, buvo priimti nauji teisės aktai, kuriais nustatyti sąžiningumo ir profesinės etikos patikrinimai, taikomi pagrindinėms teisminio valdymo institucijoms (Aukščiausiajai Teisingumo Tarybai, kurios pagrindinės atsakomybės srityse yra teisėjų skyrimas ir atleidimas, ir Aukščiausiajai teisėjų kvalifikacijos komisijai, kuri vykdo teisėjų atranką). Buvo įsteigtos ir pradėjo veikti sąžiningumo patikrinimus vykdančios įstaigos. Nors dėl vykstančio karo nuo 2022 m. vasario 24 d. darbai buvo laikinai sustabdyti, 2022 m. gegužės 7 d. buvo baigti dabartinių Aukščiausiosios Teisingumo Tarybos narių sąžiningumo patikrinimai. Iš 21 ATT nario liko tik trys. Šios reformos gali padėti ne tik sukurti nepriklausomas ir atskaitingas teismines institucijas, bet ir sumažinti suinteresuotų subjektų, kurie dabartinę teisminio valdymo sistemą naudojo tam, kad pakenktų teisinės valstybės principo taikymui Ukrainoje, įtaką.

Siekdama išspręsti sistemines problemas, susijusias su nacionalinių teismų sprendimų nevykdymu, 2020 m. Vyriausybė priėmė teismo sprendimų nevykdymo, kai valstybinė institucija arba valstybės valdoma įmonė yra skolininkės, problemos sprendimo strategiją. 2021 m. Parlamentas po pirmojo svarstymo priėmė įstatymo projektą, kuriuo reformuojamas teismų sprendimų vykdymas.

2019 m. pabaigoje pradėta plataus užmojo prokuratūros reforma. Pagrindinis šios reformos aspektas – centriniu, regioniniu ir vietos lygmenimis vykdomas visų 11 700 prokurorų vertinimas remiantis profesionalumo ir sąžiningumo kriterijais. 30 proc. prokurorų neišlaikė atestacijos ir turėjo atsistatydinti. Buvo pradėta apie 2 000 teismo bylų, siekiant užginčyti individualių atestacijų rezultatus, ir daugelis šių bylų tebėra nagrinėjamos teisme. 2021 m. Generalinė prokuratūra sėkmingai išbandė naują skaidrių ir nuopelnais grindžiamų vadovybės lygio prokurorų rinkimų procedūrą. 2022 m. buvo pradėti darbai siekiant šią laikinąją procedūrą paversti nuolatine ir pagerinti prokurorams taikomą drausmės palaikymo sistemą.

b) Kova su korupcija

Po „Euromaidano“ revoliucijos korupcijos prevencija ir kova su ja užima itin svarbią vietą Ukrainos reformų darbotvarkėje. Didesnis skaidrumas ir prevencinės priemonės davė apčiuopiamų rezultatų siekiant mažinti korupciją įvairiuose sektoriuose. Nepaisant to, vis dar kyla nemažai sunkumų. Korupcija tebėra rimta problema, kurią būtina spręsti, nes dėl jos valstybės biudžetas, įmonės ir gyventojai patiria dideles išlaidas, kliudoma vidaus ir užsienio investicijoms, pažeidžiami teisinės valstybės principai.