[pic] | EUROPOS BENDRIJŲ KOMISIJA | Briuselis, 22.5.2007 SEK(2007) 641 KOMISIJOS TARNYBŲ DARBINIS DOKUMENTAS lydimasis dokumentas KOMISIJOS KOMUNIKATAS EUROPOS PARLAMENTUI, TARYBAI IR EUROPOS REGIONŲ KOMITETUI Bendrosios politikos, skirtos kovai su elektroniniais nusikaltimais, linkme POVEIKIO VERTINIMO SANTRAUKA {KOM(2007) 267 galutinis}{SEK(2007) 642} SANTRAUKA 1. ĮVADAS Pastaraisiais metais masiškai naudojamasi internetu, o naujų reiškinių ir naujų metodų pasirodymai sukūrė padidėjusio nesaugumo situaciją. Komisija savo 2007 m. Teisėkūros ir darbo programoje nurodė, kad pasidarė būtina iš esmės atnaujinti Komisijos politiką, skirtą kovai su elektroniniais nusikaltimais, ir todėl numatė parengti Komunikatą dėl Europos politikos, skirtos kovai su elektroniniais nusikaltimais. Pradiniame konsultacijų procese paaiškėjo, kad trūksta duomenų ir statistikos, o tai yra viena iš pagrindinių priežasčių, kodėl Komisija 2006 m. užsakė išorinį tyrimą [1] (toliau – išorinis tyrimas), kuris yra pagrindinė parama poveikio vertinimui. Rengdama komunikatą Komisija taip pat ištyrė, ypač galimų esamos reguliavimo sistemos spragų atžvilgiu, tam tikrus teisinius ir neteisinius aktus. Reikėtų pabrėžti, kad ypatingas dėmesys rengiant komunikatą skiriamas Europos Tarybos konvencijai dėl elektroninių nusikaltimų [2] (toliau – ET konvencija) ir Pamatiniam sprendimui dėl atakų prieš informacines sistemas [3], nes materialinės ir procesinės teises požiūriu jie išsamiausi. Remdamasi šiais veiksmais Komisija rengia naują bendrosios politikos iniciatyvą –Komunikatą dėl kovos su elektroniniais nusikaltimais ES lygmeniu. Todėl šis poveikio vertinimas iš esmės bus susijęs su strateginiais klausimais. Šiuo atveju Komisija pabrėžtų savo įsipareigojimą užtikrinti, kad politika, skirta kovai su elektroniniais nusikaltimais, ir patraukimo baudžiamojon atsakomybėn dėl elektroninių nusikaltimų politika bus apibrėžta ir įgyvendinta gerbiant pagrindines teises, visų pirma saviraiškos laisvę, teisę į tai, kad būtų gerbiamas privatus ir šeimos gyvenimas, ir asmens duomenų apsaugą. Tai bus padaryta remiantis Komisijos komunikatu dėl Pagrindinių teisių chartijos laikymosi Komisijos teisės aktų pasiūlymuose, priimtu 2005 m. [KOM(2005) 172]. 2. PROBLEMOS IR TIKSLAI Greita interneto ir kitų informacinių sistemų raida lėmė visiškai naujo ekonominio sektoriaus ir naujų greitų informacijos, produktų ir paslaugų srautų ES ir už jos ribų atsiradimą. Tai, aišku, turėjo daug teigiamos įtakos vartotojams ir piliečiams. Tačiau ta pati raida taip pat sukūrė daug naujų galimybių nusikaltėliams. Aiškiai pastebimas naujų nusikalstamų veikų prieš internetą arba naudojant informacines sistemas, kaip nusikaltimo įrankį, pobūdis. Šios nusikalstamos veikos nuolat vystosi, o teisės aktams ir operatyvinei teisėsaugai akivaizdžiai sunku neatsilikti. Tarpvalstybinis šių naujos rūšies nusikaltimų pobūdis taip pat lemia geresnio tarpvalstybinio teisėsaugos bendradarbiavimo poreikį. Siekiant išsamiau ištirti bendrą problemą buvo svarstytos šios aštuonios strateginės probleminės sritys: - didėjantis visuomenės, įmonių ir piliečių pažeidžiamumas elektroninių nusikaltimų pavojų atžvilgiu; - padidėjęs elektroninių nusikaltimų dažnumas ir sudėtingumas; - nuoseklios ES lygmens politikos ir teisės aktų, skirtų kovai su elektroniniais nusikaltimais, trūkumas; - konkretūs operatyvinio teisėsaugos bendradarbiavimo sunkumai, susiję su elektroniniais nusikaltimais; - kompetencijos ir techninių įrankių raidos poreikis. Mokymas ir moksliniai tyrimai; - viešojo ir privačiojo sektorių svarbių suinteresuotųjų šalių bendradarbiavimo funkcinės struktūros trūkumas; - neaiškios pareigos ir atsakomybė; - informuotumo apie elektroninių nusikaltimų pavojus trūkumas. Reikėtų pažymėti, kad konsultacijos, surengtos siekiant parengti šią ataskaitą, atskleidė itin skirtingus visų suinteresuotųjų šalių (tiek teisėsaugos institucijų, tiek privačių bendrovių) požiūrius dėl dabartinių šios srities ES problemų. 2.1. Kam daromas poveikis? Elektroniniai nusikaltimai daro poveikį visiems visuomenės sektoriams, todėl ir politika, skirta kovai su elektroniniais nusikaltimais, taip pat bus matoma praktiškai visur. Atsižvelgiant į tai, kad asmeniniais kompiuteriais naudojasi daug piliečių, daugumai iš jų – jau esančių galimomis aukomis – bet kuri iniciatyva, susijusi su kovos su elektroniniais nusikaltimais sritimi, taip pat gali turėti įtakos. Tačiau taip pat yra aiškių nuorodų, rodančių, kad padaugėjo nusikalstamų veikų, nukreiptų prieš konkrečias aukų grupes. Todėl veiksminga politika, skirta kovai su elektroniniais nusikaltimais, turėtų aiškų teigiamą poveikį šioms grupėms. Taip pat galima tikėtis, kad šiuo atveju informacinės visuomenės pramonės subjektai ir apskritai informacinė visuomenė būtų pagrindinės suinteresuotosios šalys, atsižvelgiant į svarbų teigiamą ekonominį poveikį, kurio galima tikėtis, jeigu būtų sustiprintas saugumas arba jeigu būtų sukurta didesnio saugumo aplinka. 2.2. Ar ES turi teisę veikti? Atsižvelgiant į grėsmių saugumui mastą ir dydį, poreikis susidoroti su elektroninių nusikaltimų grėsmėmis išlieka ir gali didėti. Saugumo problemos, susijusios su elektroniniais nusikaltimais, yra pasaulinio pobūdžio, ir todėl negali būti nagrinėjamos tik nacionaliniu lygmeniu. Grėsmė yra tarptautinė, todėl tai ir turi būti bent dalis atsakymo. Nekyla jokių abejonių, kad kova su elektroniniais nusikaltimais ir toliau išliks svarbiausia ir veiksmingiausia nacionaliniu lygmeniu, tačiau yra aiškus poreikis sujungti ir galbūt papildyti nacionalines pastangas Europos lygmeniu. 2.3. Tikslai Atsižvelgiant į pirmiau nurodytas problemas pasiūlytos politikos bendrą strateginį tikslą galima apibendrinti taip: sustiprinti ir geriau suderinti veiksmus, kovojant su elektroniniais nusikaltimais nacionaliniu, Europos ir tarptautiniu lygmeniu. Šį bendrą strateginį tikslą galima padalyti į šiuos penkis strateginius lygmens tikslus, pateiktus negalutine pirmumo tvarka: - pagerinti operatyvinius tarpvalstybinius teisėsaugos veiksmus, skirtus kovai su elektroniniais nusikaltimais apskritai ir ypač su sunkiais elektroniniais nusikaltimais, ir pagerinti valstybių narių ir valstybių narių bei trečiųjų šalių teisėsaugos institucijų keitimąsi informacija, žvalgybos duomenimis ir gerąja patirtimi; - nustatyti ir sukurti operatyvines priemones, skirtas viešajam ir privačiajam sektoriams bendradarbiauti ir bendriems tikslams nustatyti, ir pagerinti viešojo bei privačiojo sektorių ES lygmens keitimąsi informacija, žvalgybos duomenimis ir gerąja patirtimi, susijusiais su kova su elektroniniais nusikaltimais; - nustatyti nuoseklios ES politikos, skirtos kovai su elektroniniais nusikaltimais, raidos politinį pagrindą ir struktūras, bendradarbiaujant su valstybėmis narėmis ir kompetentingomis ES bei tarptautinėmis organizacijomis, ir pagerinti esamų teisinių ir institucinių sistemų veiksmingumą, taip pat paaiškinant visų susijusių dalyvių pareigas ir atsakomybę; - įveikti didėjančią sunkių elektroninių nusikaltimų grėsmę, skatinant įgyti įgūdžių, žinių ir techninių įrankių; įskaitant veiksmus, skirtus atitinkamiems mokymui ir moksliniams tyrimams paremti; - pagerinti visuomenės, ypač vartotojų ir kitų pažeidžiamų galimų aukų grupių, bendrą informuotumą apie elektroninių nusikaltimų grėsmes. 3. STRATEGINėS POLITIKOS VARIANTAI Dėl dalyko pobūdžio bet kokia politika, skirta kovai su elektroniniais nusikaltimais, bus daugialypė. Siekiant išties veiksmingos politikos, ji turi suderinti įprastinius teisėsaugos veiksmus ir kitas priemones, pavyzdžiui, savireguliacijos elementus ir įvairių suinteresuotųjų šalių bendradarbiavimo struktūrų steigimą. Kai kurios šios iniciatyvos probleminės sritys ir strateginiai tikslai pateikti pirmiau. Norint pasiekti šiuos tikslus, reikia tam tikrų įvairių suderintų veiksmų. Komisija, remdamasi surengtomis išsamiomis konsultacijomis, suformulavo keturis bendrosios politikos variantus, o kiekvieną iš jų sudaro tam tikri konkretūs veiksmai: 3.1. Pirmas bendrosios politikos variantas. Status quo ir (arba) visiškai jokių svarbių naujų veiksmų Šis variantas reikštų, kad Komisija dabar nesiima jokių šios srities bendrų horizontalių veiksmų. Tai reikštų, kad: - Komisija nuolat vertintų tikslinių teisės aktų arba politikos veiksmų poreikį, o prireikus imtųsi atitinkamų veiksmų; - Komisija stebėtų esamus ES ir tarptautinių struktūrų projektus, skirtus kovai su elektroniniais nusikaltimais; - Komisija toliau inicijuotų naujus interesų tikslinių sričių projektus, skirtus kovai su elektroniniais nusikaltimais, bet nesiimtų jokios horizontalios politikos iniciatyvos. 3.2. Antras bendrosios politikos variantas. Bendrieji teisės aktai Šis variantas reikštų, kad nustatyta politika palaipsniui siūlyti bendrą reguliavimo sistemą, skirtą kovai su elektroniniais nusikaltimais. Tokia politika reikštų, kad: - Komisija sistemiškai siūlytų suderintas arba suvienodintas nusikaltimų apibrėžtis, ypač ES lygmeniu, bet taip pat ir tarptautiniu lygmeniu; - Komisija siūlytų bendrus minimalius kriminalizavimo ir bausmių ES standartus; - būtų sukurti oficialūs viešojo ir privačiojo sektorių bendradarbiavimo srities ir mokymo bei mokslinių tyrimų srities pagrindai; - būtų sukurtas oficialus teisėsaugos tinklas. 3.3. Trečias bendrosios politikos variantas. Neoficialių kovos su elektroniniais nusikaltimais ir viešojo bei privačiojo sektorių tinklų sukūrimas Šis variantas reikštų, kad arba Komisija, arba Komisija ir kitos institucijos oficialiai sukurtų elektroninių nusikaltimų ekspertų tinklus arba sudarytų grupes ir suderintų šį veiksmą su operatoriams, gamintojams ir vartotojams skirtos savanoriškos saugumo sertifikavimo schemos įdiegimu. Tai reikštų, kad: - būtų sudaryta neoficiali teisėsaugos elektroninių nusikaltimų ekspertų grupė; - būtų sudaryta neoficiali viešojo ir privačiojo sektorių elektroninių nusikaltimų ekspertų grupė ir (arba) sukurtas tinklas. 3.4. Ketvirtas bendrosios politikos variantas. Nuoseklus strateginis požiūris Šis variantas reikštų, kad ES lygmeniu nustatyta nuosekli kovos su elektroniniais nusikaltimais strategija. Jos pagrindinis bruožas – strateginės ES lygmens politikos, skirtos kovai su elektroniniais nusikaltimais, sistemos, kurios pagrindinis tikslas – geriau orientuoti atliekant konkrečius veiksmus ir kuo geriau panaudoti esamas priemones, nustatymas. Kiti svarbūs operatyviniai šios strategijos požymiai būtų: - pagerintas ES lygmens teisėsaugos bendradarbiavimas; - viešojo ir privačiojo sektorių bendradarbiavimo, skirto kovai su elektroniniais nusikaltimais, strateginės struktūros nustatymas; - pasaulinio tarptautinio bendradarbiavimo atitinkamoje srityje sistemos sukūrimo skatinimas; - kai reikia, tikslinės teisinės priemonės. 4. POLITIKOS VARIANTų VERTINIMAS IR POLITIKOS VARIANTO PASIRINKIMAS 4.1. Vertinimas Bendrosios politikos variantai buvo vertinami pagal šiuos kriterijus: - socialinis poveikis; - ekonominis poveikis; - viešojo valdymo išlaidos; - suderinamumo su politikos tikslais lygis; - pridėtinė vertė ir subsidiarumo principo laikymasis; - įgyvendinamumas. Vertinimo išvados trumpai: 4.1.1. Pirmas bendrosios politikos variantas Buvo manoma, kad atsižvelgiant į esamus sunkumus šis variantas būtų aiškiai nepakankamas. „Jokių naujų veiksmų“ varianto poveikis yra iš esmės ribotas, tačiau sunku įvertinti, ar yra pavojus, kad šis variantas turėtų žymios įtakos, nes dar nėra žinomos ateityje galinčių atsirasti nusikaltimų rūšių apibrėžtys. Atsižvelgiant į šios rūšies nusikaltimų dabartinę ir didėjančią svarbą, yra didelė tikimybė, kad tolimoje ateityje „jokių naujų veiksmų“ variantas gali turėti neigiamos įtakos. 4.1.2. Antras bendrosios politikos variantas Išvada tokia: šį politikos variantą galima vykdyti tik labai atsargiai ir ilgą laiką. Reikėtų išsamių teisinio įgyvendinamumo tyrimų ir ilgų politinių derybų. Šio varianto poveikis gali būti labai svarbus, bet atsižvelgiant į mažą tikimybę, kad artimiausiu metu bus pasiekta reali pažanga, šis varianto vykdymas trumpą laiką tampa neaiškus. Taip pat gali kilti klausimas, ar politikos tikslai konkretaus politikos veiksmų įgyvendinimo lygmenyje būtų taip pat veiksmingai pasiekti kaip ir politiniame bei teoriniame lygmenyse. Jeigu būtų laikomasi šio politikos varianto, kiltų pavojus, kad strateginių politinių pasirinkimų ir sprendimų atveju nebūtų tinkamai atsižvelgta į kovos su elektroniniais nusikaltimais operatyvinį lygį. Atsižvelgiant į svarbų susijusį poveikį, taip pat reikėtų paaiškinti Komisijos vaidmenį šiuo atžvilgiu. Taip pat galima būtų teigti, kad panašių rezultatų galima būtų pasiekti švelnesnėmis priemonėmis. 4.1.3. Trečias bendrosios politikos variantas Šis politikos variantas buvo įvertintas kaip labai įdomus strateginiu požiūriu, net jeigu sunku numatyti pridėtinę vertę ir konkretų poveikį. Yra pavojus, kad naujos tinklo struktūros pasiektų nedaug konkrečių rezultatų. Komisija būtų tinkamiausia koordinuoti savireguliacijos veiksmus atitinkamoje srityje, tačiau šio politikos varianto atveju Komisija turėtų atlikti koordinatorės ir tarpininkės, o ne strateginės lyderės vaidmenį. 4.1.4. Ketvirtas bendrosios politikos variantas Buvo manoma, kad šis politikos variantas pateikia kai kuriuos svarbiausius strateginio lygmens veiksmus. Galima išskirti labai nedaug neigiamos įtakos atvejų ar esminių kliūčių. Žvelgiant iš neigiamos pusės galima būtų pareikšti, kad politikos tiesioginis poveikis yra gana nežymus. Tačiau tai būdinga tik trumpą laiką; labai svarbus poveikis gali kilti, kai imamasi tinkamų įgyvendinimo priemonių. Tačiau kylantį konkretų poveikį sunku detaliai numatyti, nes strateginis lygmuo turės būti operatyviai įgyvendinamas vėliau. Tada bus įvertintas visas poveikis. Reikėtų vėl pabrėžti, kad pasiūlytų strategijų konkretus poveikis yra ribotas, ir kad konkretūs veiksmai, kurių vėliau imtasi vienos iš šių strategijų atveju, bus tada atskirai įvertinti. Tai reiškia, kad dabar atliktas vertinimas nėra galutinis. 4.2. Politikos varianto pasirinkimas Tyrimas aiškiai parodė, kad tinkamiausias yra ketvirtas variantas. Taip pat aišku, kad ketvirtas variantas labiausiai tinka siekiant 2.4 skirsnyje nurodytų bendrų tikslų. Variantas visiškai nesiimti jokių veiksmų šioje srityje neatrodo perspektyvus. Tikėtina, kad pasyvus požiūris lemtų tolesnį daugelio dvišalių bendradarbiavimo projektų, skirtų kovai su elektroniniais nusikaltimais, galiojimą be jokios galimybės pasinaudoti horizontaliu keitimusi gerąja patirtimi arba sąveikos poveikiu. Bendrieji teisės aktai , skirti naujoms ES struktūroms kurti, nusikaltimų apibrėžtims suderinti ir visų suinteresuotųjų šalių pareigoms bei atsakomybei paaiškinti, galėtų būti įdomus variantas, tačiau politinės situacijos tyrimas aiškiai parodė, kad yra labai maža tikimybė, kad bendrųjų ir horizontaliųjų teisės aktų pasiūlymai būtų priimti. Be to, labai mažai suinteresuotųjų šalių, su kuriomis buvo konsultuotasi, manė, kad tam dabar gali būti teikiama pirmenybė. Tačiau bendrieji teisės aktai vis dėlto gali būti svarbūs tolimoje ateityje. Naujų neoficialių ES lygmens teisėsaugos arba viešojo ir privačiojo sektorių bendradarbiavimo struktūrų kūrimas taip pat gali būti gera mintis tolimoje ateityje, tačiau visos suinteresuotosios šalys, atrodo, sutinka, kad pakanka esamų struktūrų, net jeigu reikia skubiai pagerinti jų veiksmingumą. Tyrimo rezultatas – pirmenybė suteikta ketvirtam nuoseklios strategijos variantui. Reikėtų pažymėti, kad pasirinkus tą variantą neatmetama galimybė vėliau sukurti oficialią struktūrą (trečias variantas) arba priimti bendruosius teisės aktus (antras variantas). Pirmenybės suteikimas iš esmės nereiškia, kad užkertamas kelias naujiems veiksmams. Parengiamasis tyrimas ir surengtos diskusijos aiškiai rodo, kad suderinta strategija yra variantas, kuris, labiausiai tikėtina, pasieks strateginius politikos tikslus. Tikėtina, kad tokia strategija turės žymų teigiamą poveikį kovojant su tarpvalstybiniais elektroniniais nusikaltimais, nes visų susijusių šalių kompetencijos ir vaidmenys kovoje bus paaiškinti ir sustiprinti. Tai taip pat pagerintų viešojo ir privačiojo sektorių dialogą ir tarpusavio supratimą, o tai galėtų turėti teigiamos įtakos. Ekonominiu požiūriu variantas, kuriam teikiama pirmenybė, gali lemti svarbų sąveikos poveikį, sumažėjusį nusikalstamų veikų žalos lygį ir sumažėjusias individualių saugumo programų išlaidas. Tačiau tikėtina, kad prireiks kelerių metų sulaukti pasirinkto varianto tikėtino poveikio. Todėl dabar sunku įvertinti jo visą galimą poveikį. Ypač todėl, kad vis dar reikia nustatyti konkrečius politikos elementus. Taigi vėliau reikės įvertinti specifinį konkrečių politikos elementų poveikį. [1] „Yellow Window Management Consulting“ įmonės parengtas tyrimas Komunikato dėl elektroninių nusikaltimų poveikiui įvertinti (Sutarties Nr. DG 2006/JLS D 2/03). [2] 2001 m. Europos Tarybos konvencija dėl elektroninių nusikaltimų: http://conventions.coe.int/treaty/en/treaties/html/185.htm. [3] Pamatinis sprendimas dėl atakų prieš informacines sistemas (2005/222/TVR).