KOMISIJOS TARNYBŲ DARBINIS DOKUMENTAS POVEIKIO VERTINIMO SANTRAUKA /* SWD/2013/0489 final */





KOMISIJOS TARNYBŲ DARBINIS DOKUMENTAS POVEIKIO VERTINIMO SANTRAUKA Pridedama prie dokumento Europos Komisijos komunikatas Europos Parlamentui ir Tarybai dėl Europos terorizmo finansavimo sekimo sistemos (TFSS) 1. Įžanga 2010 m., kai ES sudarė Europos Sąjungos ir Jungtinių Amerikos Valstijų susitarimą dėl finansinių mokėjimų pranešimų duomenų tvarkymo ir perdavimo iš Europos Sąjungos į Jungtines Valstijas Terorizmo finansavimo sekimo programos tikslais (ES ir JAV TFSP susitarimas), Taryba ir Europos Parlamentas paprašė Komisijos rasti panašią sistemą, kuri leistų tokius duomenis atrinkti ES teritorijoje. ES ir JAV TFSP susitarime apie tokią Europos sistemą užsimenama viename iš straipsnių, nurodant, kad Europos Komisija atliks tyrimą dėl lygiavertės sistemos įdiegimo ES. Dėl šio klausimo teisinio ir techninio sudėtingumo, ir jo opumo atsižvelgiant į poveikį pagrindinėms teisėms, ypač asmens duomenų apsaugai, Komisija nusprendė 2011 m. paskelbti komunikatą, kuriame būtų pristatytos įvairios galimybės, parodant kokia forma būtų galima įdiegti tokią sistemą. Po vėlesnių diskusijų ir atsiliepimų nepaaiškėjo, kad valstybės narės ar Europos Parlamentas kuriai nors galimybei teiktų aiškią pirmenybę. Todėl Komisija šiame poveikio vertinime nusprendė išnagrinėti visas galimybes ir jas išplėtoti parengiant įvairius jų variantus. Nuo to laiko, kai Komisija buvo paraginta pasiūlyti ES Terorizmo finansavimo sekimo sistemos pagrindą, ekonominė valstybių narių ir ES padėtis pasikeitė ir valstybės narės vis labiau suprato galimybę gauti naudos iš keitimosi duomenimis pagal ES ir JAV TFSP susitarimą dėl jame pateiktų abipusiškumo sąlygų. Į šiuos pokyčius ir veiksnius atsižvelgta lyginant naujos sistemos nustatymo galimybes su esamos padėties išlaikymo galimybe, nes nuo 2010 m. ši padėtis pasikeitė. 2. Problemos apibūdinimas Dėl tarpvalstybinio terorizmo finansavimo pobūdžio labai sunku nustatyti terorizmo finansavimą ir imtis kovos su juo priemonių Remiantis naujausia Europolo 2012 m. terorizmo padėties ir tendencijų Europos Sąjungoje (TE-SAT) ataskaita, valstybėms narėms ir toliau kyla didelė terorizmo grėsmė: ar tai būtų religinių motyvų ar islamo įkvėptas terorizmas, etninis-nacionalistinis ir separatistinis, kairysis ar dešinysis arba anarchistų terorizmas. Siekiant iš teroristų atimti jų pajėgumus įsitraukti į teroristinę veiklą, svarbiausia ES kovos su terorizmu strategijos dalis – užkirsti kelią teroristams ir subjektams įgyti galimybę gauti lėšų, jas rinkti ir persiųsti. Kovoti su teroristų finansavimu reiškia užkirsti kelią finansinei paramai terorizmui ar tiems, kurie skatina, planuoja ar užsiima terorizmu. Teroristų veikla labai dažnai būna tarpvalstybinio pobūdžio. Ji ne tik apima veiklą, kuri suplanuojama vienoje šalyje, o įvykdoma kitoje, bet yra susijusi su tarpvalstybine lėšų rinkimo veikla ir pervedimais. Tarpvalstybinė veikla leidžia teroristams nuslėpti, kaip jie perkelia lėšas, jų kilmę ir paskirtį. Dėl tarpvalstybinio terorizmo finansavimo pobūdžio jį aptikti ir su juo kovoti yra itin sunku. Todėl šioje srityje itin svarbus tarptautinis bendradarbiavimas. Dėl šios priežasties ES sutiko bendradarbiauti su Jungtinėmis Valstijomis šioje srityje, kaip visų pirma rodo ES ir JAV TFSP susitarimas. Be įvairių teisės aktų, taip pat yra keletas tarptautinių ir ES įstaigų, kurios aktyviai dalyvauja kovoje su terorizmo finansavimu ir kurios skatina tarptautinį ar ES bendradarbiavimą. Šios įstaigos – Finansinių veiksmų darbo grupė kovai su pinigų plovimu ir teroristų finansavimu (FATF), Pinigų plovimo ir terorizmo finansavimo prevencijos komitetas, ES finansinės žvalgybos padalinių (FŽP) platforma, Eurojustas ir Europolas. ES valstybių narių bendradarbiavimui stiprinti skirta keletas teisės aktų, pavyzdžiui, Sprendimas dėl ES finansinės žvalgybos padalinių bendradarbiavimo. Siekiant atsekti teroristų finansinę veiklą, esamų teisės aktų arba priemonių nepakanka Nors ES valstybių narių bendradarbiavimas šioje srityje nuolat gerėja, įskaitant bendradarbiavimą, paremtą naujų teisinių priemonių, kaip antai Europos įrodymų orderio, priėmimu, keitimasis informacija apie finansinius duomenis vyksta vangiai. Savitarpio teisinės pagalbos priemonės arba ES finansinės žvalgybos padalinių bendradarbiavimas nėra pajėgūs (ir tai nėra jų tikslas) nustatyti įtariamojo ir jo profilio, greitai išaiškinti visų esamų įtariamojo (ir jo vardu veikiančių bendrovių ir kitų organizacijų) sąskaitų ir susijusių finansinių sandorių visame pasaulyje ir per ankstesnį kelerių metų laikotarpį. Be TFSP šiuo metu nėra kitos priemonės, kuri leistų per labai trumpą laiką surinkti informaciją apie įtariamąjį pačioje tyrimo pradžioje, kad tyrėjai galėtų susitelkti į tam tikras finansinių sandorių kategorijas, tam tikras šalis ir (arba) tam tikrą laikotarpį ir nustatyti aiškų įtariamojo veiksmų tvarkaraštį. Vis dėlto, TFSP yra išimtinai JAV valdoma priemonė, o tai reiškia, kad ji visų pirma naudojama atsižvelgiant į JAV saugumo poreikius. Problemos veiksniai Dabartiniam mechanizmui, skirtam analizuoti finansinių mokėjimų pranešimų duomenis, vadovauja trečioji šalis, todėl juo nevisiškai atstovaujama konkretiems ES interesams. Europos Sąjungoje terorizmo grėsmė daugiausia kyla dėl separatistinių, religinių motyvų įkvėptų, kairiųjų ir dešiniųjų arba anarchistinių teroristų. Šios grėsmės pagal jų intensyvumą ir pavojingumą yra „cikliškos“ ir tam tikru mastu gana skiriasi nuo grėsmės JAV. Pavojus JAV daugiausia kyla dėl islamistinio terorizmo, kuris neorganizuojamas pačiose JAV, arba ten organizuojama tik nedidelė jo dalis. Pagrindinis TFSP tikslas yra ištirti teroristų veiklą, susijusią su grėsme, kaip ją suvokia JAV. Nepaisant to, valstybės narės vis dažniau pradėjo naudotis susitarimo abipusiškumo sąlygomis, kad gautų naudos iš duomenų mainų su JAV. Todėl šis problemos veiksnys laikui bėgant kinta ir jo svarba mažėja valstybėms narėms įgyjant daugiau patirties taikant susitarimą ir TFSP, siekiant užkirsti kelią Europos Sąjungai kylančioms grėsmėms. Dabartinis mechanizmas, skirtas analizuoti finansinių mokėjimų pranešimų duomenis, apima tik vieną finansinių mokėjimų pranešimų teikėją ir vieną pranešimų tipą Atsižvelgiant į tai, kad tai yra JAV programa, turinti pasaulinį mastą, šiuo metu į TFSP įtraukti tik FIN pranešimai (Finansų įstaigų pervedimų pranešimai), perduodami per Pasaulinės tarpbankinių finansinių telekomunikacijų organizacijos (SWIFT) tinklą. FIN pranešimai yra SWIFT sukurtas pranešimo tipas, pagal kurį finansinė informacija yra perduodama iš vienos finansų įstaigos į kitą. Tačiau be SWIFT pervedimų rinkoje yra įvairių kitų svarbių elektroninių mokėjimų pervedimo sistemų ir įvairių kitų teikėjų, pavyzdžiui, automatizuoti tarpuskaitos namai ir e. pinigų pervedimai. Šiuo metu jie netikrinami pagal TFSP ir jais galėtų pasinaudoti teroristai ar su terorizmu susiję subjektai, kad netikrinami pervestų lėšas. Dabartinis mechanizmas, skirtas analizuoti finansinių mokėjimų pranešimų duomenims, kelia abejonių dėl Europos piliečių privatumo ir asmens duomenų apsaugos Daugiausia kritikos TFSP sulaukia dėl to, kad ja tariamai nesilaikoma teisės į privatų ir šeimos gyvenimą (Pagrindinių teisių chartijos 7 straipsnis) ir teisės į asmens duomenų apsaugą (Pagrindinių teisių chartijos 8 straipsnis ir SESV 16 straipsnis), taip pat įsipareigojimų pagal Duomenų apsaugos direktyvą (Direktyva 95/46/EB). Abejonių kilo dėl duomenų apie ES piliečius perdavimo trečiajai šaliai būtinumo ir proporcingumo, taip pat dėl patikrinimo ir patvirtinimo procesų, kuriais remiantis leidžiama perduoti tokius duomenis. Per dvi bendras ES ir JAV TFSP susitarimo taikymo peržiūras patikrinta, ar tinkamai įgyvendintos į susitarimą įtrauktos visapusiškos apsaugos priemonės, įskaitant priemones, susijusias su asmens duomenų apsauga. Dėl praktinio ir labiau pažengusio susitarimo taikymo ES ir JAV, šį problemos veiksnį reikėtų vertinti atsižvelgiant į esamą padėtį, kuri rodo, kad pradiniai susirūpinimą kėlę klausimai yra išspręsti veiksmingomis apsaugos priemonėmis. Be ES ir JAV TFSP susitarimo ES ir valstybėse narėse nepakanka techninių ir teisinių pajėgumų nustatyti finansinius ryšius, kad būtų galima atsekti ir nustatyti teroristų tinklus ES lygiu nėra lygiavertės atskiros sistemos, kuri atskleistų finansinius ryšius, kad būtų galima atsekti ir nustatyti teroristų tinklus. Esami teisės aktai ir veiklos priemonės, kurie buvo įgyvendinti ES ir valstybių narių lygmeniu arba kuriuose ES ir valstybės narės dalyvauja (pavyzdžiui, FŽP platforma), negali suteikti tų pačių privalumų kaip TFSP: spartos, veiksmingumo ir našumo, ir nebuvo tam sukurti. Pagal prevencinę sistemą, paremtą trečiąja Kovos su pinigų plovimu direktyva, pavyzdžiui, finansinės žvalgybos padaliniai analizuoja finansinius sandorius kiekvienu konkrečiu atveju iš įpareigotų subjektų, pavyzdžiui, finansų įstaigų, gavę pranešimų apie įtartinus sandorius. ES lėšų užšaldymo sistemai, susijusiai su teroristų lėšomis, būtinas oficialus Tarybos patvirtintas su terorizmu susijusių asmenų ir subjektų sąrašas, kad būtų užkirstas kelias sąraše išvardytųjų finansiniams sandoriams. Tačiau nėra įdiegta sistemos, kuri naudotų duomenis ir sudarytų galimybę parodyti visą terorizmu arba terorizmo finansavimu įtariamo asmens arba organizacijos finansinės „elgsenos“ ir ryšių modelį. Pagrindinis scenarijus Pagal pagrindinį scenarijų šiame etape ES TFSS sistema nebūtų sukurta. ES ir JAV TFSP susitarimas liktų galioti ir būtų taikomas toliau. Būtų tik vienas paskirtasis paslaugų teikėjas, privalantis atskleisti reikiamus finansinius duomenis ir tai apimtų tik FIN pranešimus. Valstybės narės, taip pat Europolas ir Eurojustas ir toliau galėtų naudotis ES ir JAV TFSP susitarime numatyta abipusiškumo sąlyga. Ši sąlyga suteikia galimybę ES valdžios institucijoms tiesiogiai gauti reikiamus finansinius duomenis iš JAV iždo departamento, o tai padeda joms veiksmingiau kovoti su terorizmu ir jo finansavimu ES. Be to, JAV iždo departamentas ir toliau be konkretaus prašymo pagal ES ir JAV TFSP susitarimo 9 straipsnį siųstų pranešimus valstybėms narėms ir Europolui apie galimas terorizmo grėsmes. Dabartinis asmens duomenų apsaugos lygis būtų išlaikytas, tuo pačiu metu nedidinant renkamų duomenų apimties. Per dvi bendras TFSP susitarimo peržiūras patikrinta, ar tinkamai veikia TFSP ir griežtos kontrolės priemonės, taikomos siekiant užtikrinti, kad būtų tinkamai laikomasi apsaugos priemonių, įskaitant asmens duomenų apsaugos priemones. Būtų išvengta naujos sistemos diegimo sąnaudų, įskaitant tiek pradines investicijas, tiek metines einamąsias išlaidas. Nereikėtų sušvelninti papildomo asmens duomenų atskleidimo pavojaus ir skirtingo rizikos lygio (kitaip nei bet kurios ES sistemos galimybės atveju). 3. Tikslai ir galimybės Tikslai Teroristiniai nusikaltimai gali padaryti didelę žalą jų aukoms, turėti itin neigiamų padarinių ekonomikai ir sumažinti saugumo jausmą, be kurio žmonės negali veiksmingai naudotis savo laisve ir asmens teisėmis. Todėl svarbiausias ir pagrindinis ES TFSS tikslas būtų neleisti teroristams gauti lėšų ir atsekti finansinius sandorius, susijusius su terorizmu, siekiant padidinti saugumą ES. Kad pasiektų šį tikslą, Komisija nustatė penkis konkrečius tikslus, t. y., užtikrinti, kad sistema būtų pritaikyta prie ES žvalgybos reikalavimų naudojant ES grėsmių įvertinimus, veiksmingai bendradarbiauti su JAV ir kitomis trečiosiomis šalimis kovojant su terorizmu, užtikrinti, kad finansinių mokėjimų pranešimų duomenų analizė apimtų svarbiausią (-ius) paslaugų teikėją (-us) ir pranešimo tipą (-us), užtikrinti visapusišką Europos piliečių teisės į privatų gyvenimą ir duomenų apsaugą tvarkant finansinių mokėjimų pranešimų duomenis apsaugą, ir didinti ES ir valstybių narių prieigą prie finansinių mokėjimų pranešimų duomenų ir jų analizę bei jų gebėjimą nustatyti su terorizmu ar jo finansavimu susijusių asmenų ar grupių ryšius. Galiausiai sistemą, kurioje buvo apsvarstytos įvairios galimybės, užbaigia problemos veiksnių veiklos tikslai. Galimybės Kalbant apie politikos galimybes, poveikio vertinime nustatyti keturi galimybių lygiai, kurių pirmieji du susiję su sekimo sistemos struktūra, trečiasis – tikslu, o ketvirtasis – taikymo sritimi: „jokių ES TFSS galimybių“, „ES TFSS su įvairiais struktūros galimybių variantais“, „ES TFSS tikslo galimybės“ ir „ES TFSS taikymo srities galimybės“. Kiekviename lygyje išvardyta ir aprašyta keletas galimybių variantų. Keturi galimybių variantai atmesti, nes jie akivaizdžiai pablogintų dabartinę padėtį, priklausytų nuo trečiosios šalies pritarimo arba turėtų didelio neigiamo poveikio valstybių narių biudžetams. Likusios galimybės yra šios: – pagrindinis scenarijus – status quo; – trys mišrios sistemos siekiant sukurti ES TFSS, nuo labai didelio iki labai žemo ES dalyvavimo lygio: 1. pagal ES TFSS koordinavimo ir analizės tarnybos modelį numatoma sukurti ES centrinį TFSS padalinį, o daugiausia užduočių ir funkcijų būtų įgyvendinama ES lygmeniu. Tačiau valstybės narės taip pat galėtų pačios vykdyti paieškas per paskirtuosius nacionalinius TFSS ekspertus, įsikūrusius toje pačioje vietoje kaip ir ES TFSS padalinys; 2. pagal ES TFSS atrinkimo tarnybos modelį būtų sukurtas ES centrinis TFSS padalinys, kurio užduotis būtų teikti prašymus paskirtajam (-iesiems) paslaugų teikėjui (-ams) suteikti neapdorotus duomenis. Valstybės narės turėtų teisę prašyti atlikti paiešką jų vardu; 3. pagal FŽP koordinavimo modelį būtų įsteigta ad hoc ES lygmens institucija, kurią sudarytų visų valstybių narių FŽP, o užduotys būtų paskirstytos tarp šio centrinio padalinio ir nacionalinių FŽP; – dvi saugojimo ir atrinkimo sistemos: 1. pirmas modelis būtų saugojimo sistema, pagal kurią paskirtojo (-ųjų) paslaugų teikėjo (-ų) būtų prašoma tam tikrą laikotarpį saugoti duomenis jo (jų) serveryje; 2. antroji galimybė būtų kaip minėta pirmiau, tik paskirtojo (-ųjų) paslaugų teikėjo (-ų) patalpose būtų sukurta paieškos priemonė; – du galimybių variantai dėl ES TFSS tikslo, vienas apsiribotų kova su terorizmu, o antrasis būtų papildytas sunkiu organizuotu nusikalstamumu; – du galimybių variantai dėl taikymo srities, vienas apsiribotų dabartiniu paskirtuoju paslaugų teikėju SWIFT, o antrasis apimtų daug paskirtųjų paslaugų teikėjų. 4. Poveikio vertinimas Ekonominis galimybių poveikis grindžiamas įverčiais ir prielaidomis. Galimą ekonominę naudą įvertinti nelengva, nors Europos Komisija žino, kad kitomis aplinkybėmis, pvz., sveikatos klausimų atveju, gali būti taikoma „pailgėjusios kokybiško gyvenimo trukmės“ metodika. Tačiau terorizmo kontekste neįmanoma ir neproporcinga bandyti skaičiais įvertinti žmonių gyvybes, kurios būtų išgelbėtos užkertant kelią teroristų išpuoliams. Taip pat neįmanoma išsamiai nustatyti tokios sistemos, kuri padėtų užkirsti kelią teroristinei veiklai, ekonominės naudos ir teroristinės veiklos žalos ekonomikai arba valstybiniam ar privačiam turtui, nes išpuolių mastas ir padaryta žala priklauso nuo didelio skaičiaus nenuspėjamų kintamųjų. Taip pat sunku skaičiais įvertinti socialinį ir psichologinį teroristinių išpuolių poveikį. Be to, reikia priminti, kad šis mechanizmas turėtų būti saugumo politikos priemonė. Turimi šios srities duomenys yra itin konfidencialūs, kad tie, kuriems ši priemonė skirta, negalėtų jos išvengti arba savo nusikalstamo ir teroristinio elgesio pritaikyti taip, kad sistema negalėtų jų nustatyti. Šiame konkrečiame poveikio vertinime tai apriboja galimybę vienodai išsamiai nustatyti, įvertinti ir palyginti politikos galimybių poveikį, kaip paprastai tai daroma kitose politikos srityse. Galiausiai, labai daug šioje analizėje panaudotos informacijos yra gauta iš trečiosios šalies (JAV), kuri turi panašios kovos su terorizmu ir jo finansavimu sistemos naudojimo praktinės patirties. Ši informacija iš esmės yra neskelbtina, nes ji itin svarbi saugumo padėčiai šioje šalyje (JAV). Net jei jos negalima viešai skelbti šiame vertinime, Europos Komisija analizuodama nagrinėjamą klausimą atsižvelgė į svarbias jos dalis. Prie poveikio vertinimo pridedamas išsamus įvairių galimybių variantų numatomų išlaidų apskaičiavimas. Be ekonominio poveikio kita svarbi poveikio kategorija yra įvairių galimybių veiksmingumas (t. y., jų gebėjimas pasiekti tikslus). Be to, įvertintas kiekvienos politikos galimybės poveikis, susijęs su socialinėmis ir žmogaus teisėmis, taip pat politinis poveikis, įskaitant poveikį santykiams su trečiosiomis šalimis, ypač JAV. Kalbant apie kitokį poveikį, poveikio vertinime išsamiai apsvarstyta, ar numatyta priemonė būtų praktiškai įgyvendinama ir ar ji būtų priimtina įvairiems suinteresuotiesiems subjektams ir visuomenei. 5. Išvada Nustačiusi ir išanalizavusi ES TFSS sukūrimo galimybes ir įvertinusi įvairių galimybių poveikį, Komisija mano, kad šiuo metu tinkamiausia ir proporcingiausia galimybė yra išlaikyti status quo. Bet kokia ES sistema keltų grėsmę duomenų apsaugai, todėl reikėtų nustatyti griežtas duomenų apsaugos garantijas ir priemones. Sistemos sukūrimas ir priežiūra daug kainuotų, be to, būtų techniškai ir praktiškai sudėtingi. Pagrindinis scenarijus laikui bėgant kito. Valstybės narės vis daugiau naudojasi abipusiškumo sąlygomis ir išnaudoja duomenų perdavimo į JAV teikiamą naudą, kad sustiprintų saugumą ES ir užkirstų kelią terorizmui. Tai rodo, kad pagrindinis tikslas, siekiant sukurti ES TFSS, šiuo metu yra įgyvendinamas jau esama sistema – ES ir JAV TFSP susitarimu. Atsižvelgdama į šiuos pokyčius šiame etape Komisija nemano, kad būtų galima pagrįsti naujos terorizmo finansavimo sekimo sistemos sukūrimą kartu su visu jos įrodytu poveikiu, pvz., tolesniu asmens duomenų rinkimu ir papildomomis jos sukūrimo ir priežiūros išlaidomis.