KOMISIJOS KOMUNIKATAS KOMISIJOS KOMUNIKATAS EUROPOS PARLAMENTUI, TARYBAI IR NACIONALINIAMS PARLAMENTAMS dėl pasiūlymo dėl Tarybos reglamento dėl Europos prokuratūros įsteigimo peržiūrėjimo subsidiarumo principo atžvilgiu pagal Protokolą Nr. 2 /* COM/2013/0851 final */





KOMISIJOS KOMUNIKATAS EUROPOS PARLAMENTUI, TARYBAI IR NACIONALINIAMS PARLAMENTAMS dėl pasiūlymo dėl Tarybos reglamento dėl Europos prokuratūros įsteigimo peržiūrėjimo subsidiarumo principo atžvilgiu pagal Protokolą Nr. 2 1. Pagrindiniai faktai 1.1. Komisijos pasiūlymas dėl Tarybos reglamento dėl Europos prokuratūros įsteigimo 2013 m. liepos 17 d. Komisija priėmė pasiūlymą dėl Tarybos reglamento dėl Europos prokuratūros įsteigimo[1]. Komisijos pasiūlymas grindžiamas Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo (SESV) 86 straipsniu, kuriuo Taryba įgaliojama įsteigti prokuratūrą, kad būtų kovojama su Sąjungos finansiniams interesams kenkiančiais nusikaltimais. SESV 86 straipsnio 1 dalyje nustatyta speciali teisėkūros procedūra, pagal kurią reikalaujama vienbalsio Tarybos sprendimo ir Europos Parlamento pritarimo[2]. Sutartyje taip pat numatyta konkreti procedūra, pagal kurią pasiūlymas, Tarybai nepriėmus vienbalsio sprendimo, gali būti priimtas tvirtesnio bendradarbiavimo būdu. Sutartyje nustatyta, kad ši procedūra gali būti taikoma dalyvaujant ne mažiau kaip devynioms valstybėms narėms ir tik nepasiekus susitarimo Taryboje. Tokiu atveju leidimo tvirčiau bendradarbiauti suteikimui nereikia formalaus Tarybos akto. Komisijos pasiryžimas kovoti su sukčiavimu ir gerinti mokesčių mokėtojų lėšų apsaugą einant metams nemažėja, tačiau baudžiamojo persekiojimo srityje rezultatai vis dar nuvilia. Kadangi Sąjungos biudžetas daugiausia administruojamas nacionaliniu lygmeniu, kovos su sukčiavimu Sąjungoje veiksmingumui padidinti būtini bendraeuropiniai sprendimai. Šiomis aplinkybėmis Komisijos pirmininkas M. Barroso 2012 m. rugsėjo mėn. paskelbė apie „ketinimą įsteigti Europos prokuratūrą, kaip numatyta Sutartyse“. [3] Pasiūlymas yra dalis priemonių rinkinio, kuriuo siekiama geriau apsaugoti Sąjungos finansinius interesus[4]. Dabartinėmis ekonominėmis ir fiskalinėmis aplinkybėmis šis tikslas itin svarbus. Kaip rodo daugelio metų Sąjungos metiniai statistiniai duomenys[5], sukčiavimo ir kitų Sąjungos biudžetui kenkiančių nusikalstamų veikų poveikis yra didelis. Šios nusikalstamos veikos labai neigiamai veikia viešąjį ir privatųjį sektorių, dėl jų patiriamos reikšmingos ekonominės ir socialinės išlaidos. 1.2. Pagrindiniai Komisijos pasiūlymo elementai Vadovaudamasi SESV 86 straipsniu, Komisija pasiūlė įsteigti Europos prokuratūrą, kuri tirtų Sąjungos finansiniams interesams kenkiančius nusikaltimus, patrauktų jų vykdytojus baudžiamojon atsakomybėn ir pateiktų jiems kaltinimus. Europos prokuratūra bus įsteigta kaip decentralizuotos struktūros Sąjungos įstaiga, kuri didžiają dalį veiklos vykdo padedama nacionalinių tyrimo ir baudžiamojo persekiojimo institucijų ir vadovaudamasi nacionaline teise. Komisijos siūlomo modelio pagrindas – veiksmingumo, nepriklausomumo ir atskaitingumo principai. Pasiūlymas grindžiamas pagarba valstybių narių nacionalinėms teisės tradicijoms ir teismų sistemoms, juo siekiama nuoseklumo ir greitų veiksmų. Decentralizuotą struktūrą sudarytų viena dviejų sluoksnių organizacija: centrinis padalinys, kuris iš esmės prižiūrėtų ir koordinuotų valstybėse narėse vykdomus tiesioginius tyrimus ir baudžiamąjį persekiojimą ir prireikus jiems vadovautų, ir Europos deleguotieji prokurorai, kurie paprastai tokius tyrimus ir baudžiamąjį persekiojimą vykdytų autonomiškai. Šie Europos deleguotieji prokurorai būtų ir Europos prokuratūros, ir nacionalinių prokuratūrų dalis. Taigi Europos prokuratūra būtų sklandžiai integruota į nacionalines teisingumo sistemas ir veiksmingai siekdama europinio kovos su Sąjungos biudžetui kenkiančiu sukčiavimu tikslo galėtų kliautis nacionalinėmis procesinėmis taisyklėmis, nacionaliniais teismais ir nacionaliniais teisėsaugos ištekliais. 1.3. Subsidiarumo kontrolės mechanizmas Vadovaujantis Sutarčių protokolu Nr. 2 dėl subsidiarumo ir proporcingumo principų taikymo, nacionaliniai parlamentai per aštuonias savaites nuo teisėkūros akto projekto perdavimo turi apsvarstyti, ar jis suderinamas su subsidiarumo principu. Kalbant apie SESV 76 straipsnio (V antraštinės dalies 4 ir 5 skirsniai) pagrindu pateiktus teisėkūros pasiūlymus, protokolo Nr. 2 7 straipsnio 2 dalyje nustatyta žemutinė riba yra vienas ketvirtis nacionaliniams parlamentams priskirtų balsų (o ne įprastinė vieno trečdalio balsų žemutinė riba). Jei pagrįsta nacionalinių parlamentų nuomonė, kad aktas neatitinka subsidiarumo principo, surenka šiuos žemutinės ribos balsus, Komisija pasiūlymą turi peržiūrėti. Atlikdama tokią peržiūrą Komisija sprendžia, ar likti prie pasiūlymo, ar jį iš dalies pakeisti ar atsiimti, ir šį sprendimą pagrindžia. Per protokolo Nr. 2 6 straipsnyje nustatytą terminą keturiolika nacionalinių parlamentų rūmų[6] atsiuntė Komisijai pagrįstas nuomones, kurių pagrindu reikia taikyti subsidiarumo kontrolės mechanizmą, numatytą protokolo Nr. 2 7 straipsnio 2 dalyje. Protokolo Nr. 2 7 straipsnio 3 dalyje nustatyta žemutinė riba nebuvo pasiekta. Be to, pažymėtina, kad vykstant politiniam dialogui šio komunikato priėmimo dieną keturi nacionaliniai parlamentai (Rumunijos Senat, Vokietijos Bundesrat, Lenkijos Senat ir Portugalijos Assembleia da República) atsiuntė nuomones, kuriose šis pasiūlymas nelaikomas nesuderinamu su subsidiarumo principu. 2013 m. lapkričio 6 d. Komisija patvirtino, kad atsirado pagrindas taikyti protokolo Nr. 2 7 straipsnio 2 dalyje numatytą subsidiarumo kontrolės mechanizmą. 2. Nacionalinių parlamentų išreikštos abejonės dėl subsidiarumo 2.1. Įvadinės pastabos Komisija nuodugniai išnagrinėjo nacionalinių parlamentų pateiktas pagrįstas nuomones subsidiarumo principo požiūriu. Šis principas Europos Sąjungos sutarties (ESS) 5 straipsnio 2 dalyje įtvirtintas taip: „Pagal subsidiarumo principą tose srityse, kurios nepriklauso Sąjungos išimtinei kompetencijai, ji ima veikti tik tada ir tik tokiu mastu, kai valstybės narės numatomo veiksmo tikslų negali deramai pasiekti centriniu, regioniniu ir vietiniu lygiu, o Sąjungos lygiu dėl numatomo veiksmo masto arba poveikio juos pasiekti būtų geriau.“ Protokolo Nr. 2 7 straipsnio 2 dalyje numatyta procedūra skirta išimtinai subsidiarumo principui, o nacionaliniai parlamentai privalo pagrįstose nuomonėse, kaip tai apibrėžta protokolo Nr. 2 6 straipsnyje, nurodyti, kodėl, jų manymu, teisėkūros akto projektas neatitinka šio principo. Todėl su subsidiarumu nesusiję teisiniai ar politiniai argumentai šiame komunikate išsamiai nenagrinėjami. Tačiau Komisija supranta, kad subsidiarumo principo ribas apibrėžti nelengva, todėl ji ėmėsi vertinti pagrįstas nuomones atvirai, jų argumentus kiek įmanoma nagrinėdama subsidiarumo principo požiūriu. Subsidiarumo vertinimą sudaro du glaudžiai tarpusavyje susiję klausimai: pirma, ar siūlomo veiksmo negali ar nepakankamai gali pasiekti pačios valstybės narės; ir antra, ar šį veiksmą dėl jo masto ar poveikio galima geriau atlikti Sąjungos lygmeniu. Abu klausimai susiję, nes kai valstybių narių veiksmų nepakanka, neretai išaiškėja, kad Sąjungos lygmens veiksmais siūlomas politikos tikslas būtų pasiektas geriau. ESS 5 straipsnio 3 dalies tekste šis ryšys yra akivaizdus („būtų geriau“), o Europos Sąjungos Teisingumo Teismas ne kartą yra abu šiuos klausimus nagrinėjęs kartu, netiesiogiai pripažindamas, kad Sąjungos institucijoms palikta tam tikra diskrecija[7]. Pagal ESS 5 straipsnio 3 dalį subsidiarumo principas netaikomas išimtinės Sąjungos kompetencijos srityse. Kompetencija įsteigti Europos prokuratūrą (SESV 86 straipsnis) nėra viena iš SESV 3 straipsnyje išvardytų išimtinės kompetencijos sričių, ir dėl savo pobūdžio nėra išimtinė kompetencija (t. y. kompetencija, kuri, nors ir neminima SESV 3 straipsnyje, gali būti įgyvendinta tik Sąjungos, ir kuriai subsidiarumo analizė neaktuali). Todėl subsidiarumo principas SESV 86 straipsniui taikomas. Tačiau Sutarties rengėjai SESV 86 straipsnyje aiškiai numatė galimybę įsteigti Europos prokuratūrą, prie jos pareigų priskirdami ir Sąjungos finansiniams interesams kenkiančių nusikaltimų tyrimą ir baudžiamąjį persekiojimą už juos valstybių narių teismuose. Ši nuostata aiškiai rodo, kad Europos prokuratūros įsteigimas pats savaime ir abstrakčiai negali būti laikomas subsidiarumo principo pažeidimu (kaip teisingai pažymi Maltos Kamra tad-Deputati ir Slovėnijos Državni Zbor). Tačiau išnagrinėti reikia tai, ar valstybių narių veiksmų nepakankamumas ir papildoma Sąjungos veiksmų nauda pateisina Europos prokuratūros įsteigimą, ir šis klausimas turi būti vertinamas atsižvelgiant į įvairius pasiūlymo aspektus, t. y. šios prokuratūros įsteigimo būdą ir jai taikomas taisykles bei suteikiamas procesines galias. Nagrinėdama pagrįstas nuomones, Komisija atskyrė argumentus, susijusius su subsidiarumo principu (arba kuriuos galima aiškinti kaip abejones dėl subsidiarumo), nuo kitų argumentų, susijusių su proporcingumo principu, su politikos pasirinkimu, nesusijusiu su subsidiarumu, arba su kitais politikos ar teisės klausimais. Argumentai, susiję su subsidiarumo principu, tokie: · argumentai dėl subsidiarumo (2.2 skirsnis); · tariamas esamų mechanizmų pakankamumas (2.3 skirsnis); · pasiūlymo papildoma nauda (2.4 skirsnis); · klausimai, susiję su Europos prokuratūros struktūra (2.5 skirsnis); · klausimai, susiję su jos kompetencijų pobūdžiu ir taikymo sritimi (2.6 skirsnis). Kiti argumentai nepatenka į subsidiarumo kontrolės mechanizmo taikymo sritį. Į juos bus deramai atsižvelgta derantis dėl pasiūlymo ir palaikant politinį dialogą, konkrečiai individualiuose atsakymuose, kurie bus išsiųsti atitinkamiems nacionaliniams parlamentams. Šiuos argumentus galima trumpai apibendrinti taip: reglamento taikymo sritis per plati (Švedijos Riksdag, Slovėnijos Državni Zbor); Europos prokuratūros galios yra per plačios, jos turėtų likti nacionalinėms institucijoms (Nyderlandų Tweede Kamer, Eerste Kamer); reglamentu viršijama tai, kas yra būtina jo tikslui pasiekti (Švedijos Riksdag ir kiti); reglamentu gali būti pažeista Čekijos Konstitucijos ir Chartijos garantuojamų pagrindinių teisių apsauga (Čekijos Senát ir Jungtinės Karalystės House of Lords bei House of Commons); reglamentu valstybėms narėms būtų sudarytos mažiau palankios sąlygos, nes jos prarastų galimybę nusistatyti baudžiamojo persekiojimo veiklos prioritetus savo baudžiamojo teisingumo sistemose (Jungtinės Karalystės House of Lords ir House of Commons, bei Nyderlandų Tweede Kamer; Eerste Kamer); pasiūlymo 26 straipsnyje numatomos tyrimo priemonės, kurias leidžia ne visų valstybių narių nacionaliniai teisės aktai, ir tai galėtų sukelti grėsmę veiksmingai įtariamųjų teisių apsaugai (Kipro Vouli ton Antiprosopon). Komisija taip pat norėtų pabrėžti, kad kai kuriose pagrįstose nuomonėse reiškiama parama Europos prokuratūros įsteigimui, abejojant tik dėl konkrečių Komisijos pasiūlymo elementų. Taip savo nuomonėse teigia Maltos Kamra tad-Deputati ir Prancūzijos Sénat. Be to, Čekijos Senát mano, kad Europos deleguotųjų prokurorų bendradarbiavimas jiems priklausant vienai įstaigai gali būti veiksmingesnis ir greitesnis nei esami mechanizmai tarpvalstybinėse bylose. 2.2. Argumentai dėl subsidiarumo Kai kurie nacionaliniai parlamentai (Kipro Vouli ton Antiprosopon, Jungtinės Karalystės House of Commons, Vengrijos Országgyűlés) mano, kad Komisija nepakankamai paaiškino priežastis, dėl kurių jos pasiūlymas atitinka subsidiarumo principą. Konkrečiai Jungtinės Karalystės House of Commons nuomone, Komisijos pateiktos priežastys yra nepakankamos, nes paaiškinimai turėtų būti pateikti aiškinamajame memorandume, o ne vien poveikio vertinime, taip pat todėl, kad, jo manymu, Komisija painioja pirmąjį ir antrąjį analizės etapą (valstybių narių veiksmų nepakankamumas ir Sąjungos veiksmų teikiama papildoma nauda). Teisingumo Teismas yra pažymėjęs, kad SESV 296 straipsnio antroje pastraipoje nustatyta prievolė nurodyti teisės aktų reikalingumo priežastis reikalauja, kad susijusiose priemonėse būtų nurodytos ir priežastys, paskatinusios instituciją šias priemones priimti, kad Teismas galėtų įgyvendinti savo peržiūros teisę ir kad valstybės narės ir susiję piliečiai galėtų sužinoti sąlygas, kuriomis Sąjungos institucijos taikė Sutartį[8]. Tame pačiame sprendime Teismas netiesioginį ir gana ribotą argumentavimą laikė pakankamu, kad būtų išlaikytas subsidiarumo principas. Dabartinėje situacijoje aiškinamajame memorandume ir prie jo pridėtoje Komisijos teisėkūros finansinėje ataskaitoje pakankamai paaiškinta, kodėl valstybių narių veiksmų nepakanka atsižvelgiant į politikos tikslą, ir kodėl Sąjungos veiksmais šis tikslas būtų pasiektas geriau (pvz., įgyvendinimo veiksmų tęstinumo stygius ir europinės baudžiamojo persekiojimo politikos nebuvimas). Kaip minėta pirmiau, akivaizdu, kad šiuo atveju abi išvados susijusios. Nežiūrint to, ir priešingai nei teigia Jungtinės Karalystės House of Commons, Komisija šių dviejų klausimų „nesupainiojo“, o išsamiai paaiškino, kodėl ji mano, kad valstybių narių veiksmų nepakanka ir kad Sąjungos veiksmais šis politikos tikslas būtų pasiektas geriau. Šias priežastis papildo ne vienoje pagrįstoje nuomonėje minimas poveikio vertinimas, kuris dėl savo pobūdžio šį klausimą gvildena kur kas išsamiau. Komisija primena, kad Vodafone byloje Teisingumo Teismas, pateisindamas proporcingumo principo laikymąsi, nurodė Komisijos atliktą poveikio vertinimą[9]. Komisija mano, kad poveikio vertinimo ataskaita taip pat aktuali kalbant apie subsidiarumo principo laikymąsi, nes ji papildo aiškinamajame memorandume ir finansinėje teisės akto pasiūlymo pažymoje pateiktas priežastis. Todėl Komisija laikosi nuomonės, kad jos pasiūlymas subsidiarumo principo atžvilgiu yra pakankamai pagrįstas. 2.3. Valstybių narių veiksmai, esami mechanizmai arba siūlomi teisės aktai Keletas nacionalinių parlamentų (Kipro Vouli ton Antiprosopon, Čekijos Senát, Airijos Houses of the Oireachtas, Nyderlandų Eerste Kamer ir Tweede Kamer, Rumunijos Camera Deputaților, Slovėnijos Državni Zbor, Švedijos Riksdag, Jungtinės Karalystės House of Commons) išreiškė nuomonę, kad pakanka tyrimo ir patraukimo atsakomybėn veiksmų valstybių narių lygmeniu ir kad esamų Sąjungos lygmens koordinavimo ir tyrimo mechanizmų (Eurojust, Europol ir OLAF) taip pat pakaktų. Švedijos Riksdag, Jungtinės Karalystės House of Commons ir Kipro Vouli ton Antiprosopon nurodo, kad prieš numatant naujus šios srities teisės aktus, Komisijai vertėjo palaukti, kol bus priimta jos pasiūlyta Direktyva dėl baudžiamosios teisės priemonių kovai su Sąjungos finansiniams interesams kenkiančiu sukčiavimu[10]. Jungtinės Karalystės House of Commons taip pat mano, kad Komisija nepakankamai išnagrinėjo sukčiavimo prevencijos priemones. Kalbant apie argumentą, kad pakaktų valstybių narių tyrimo ir baudžiamojo persekiojimo veiksmų, bent kai kuriose valstybėse narėse, ir kad Sąjungos veiksmus būtų geriau nukreipti į tas valstybes nares, kuriose gali būti trūkumų (Švedijos Riksdag, Slovėnijos Državni Zbor), Komisija pažymi, kad subsidiarumo principas reikalauja palyginti Sąjungos lygmens veiksmų ir valstybių narių lygmens veiksmų veiksmingumą. Todėl situacija konkrečiose valstybėse narėse nėra viską lemianti, jei galima įrodyti, kad valstybių narių lygmens veiksmai apskritai yra nepakankami ir kad Sąjungos veiksmais politikos tikslas apskritai galėtų būti pasiektas geriau. Šiuo požiūriu Komisija pažymi, kad objektyvi ir aiški statistinė informacija rodo, jog Sutarties tikslas – veiksmingas, atgrasantis ir vienodas apsaugos lygis – apskritai nėra pasiektas[11]. OLAF metinių statistinių duomenų analizė rodo, kad nacionaliniai baudžiamieji procesai nėra veiksmingi, nes trunka per ilgai. Per penkerius metus nuo 2006 m. iki 2011 m. ieškiniai [12], pagal kuriuos valstybėse narėse dar nebuvo priimtas joks teismo sprendimas, sudarė 54,3 proc.[13] OLAF statistiniai duomenys taip pat rodo atgrasymo stygių. Per tą patį laikotarpį daugiau nei pusė OLAF valstybių narių teisminėms institucijoms perduotų ieškinių buvo nutraukti nepasiekę teismo[14], o vidutinė nuteisimo norma išliko žema (42,3 proc.). Šie duomenys susiję su bylomis, kuriose OLAF jau priėmė sprendimą, kad dėl gautos informacijos turi būti pradėtas tyrimas, ir taip pat atliko savo preliminarų tyrimą. Galiausiai pagal OLAF turimus statistinius duomenis sėkmingo baudžiamojo persekiojimo lygis valstybėse narėse skiriasi, todėl Sąjungos finansinių interesų apsauga valstybėse narėse saugoma nevienodai. 2006–2011 m. nuteisimo norma OLAF valstybių narių teisminėms institucijoms perduotuose ieškiniuose sudarė nuo 19,2 proc. iki 91,7 proc. (neskaitant valstybių narių, kuriose šis skaičius sudarė 0 proc. arba 100 proc.).[15] Todėl, priešingai nei mano kai kurie nacionaliniai parlamentai (Čekijos Senát, Nyderlandų Eerste Kamer ir Tweede Kamer, Jungtinės Karalystės House of Commons), abejojantys Komisijos pateiktais duomenimis, yra tvirtas statistinis pagrindas, įrodantis, kad apskritai valstybių narių veiksmai sukčiavimo Sąjungoje srityje yra nepakankami. Jungtinės Karalystės House of Commons taip pat teigia, kad Komisija neįvertino veiksmų „regioniniu ar vietos lygmeniu, ypač svarbių ten, kur įgaliotos administracijos gali turėti atskiras baudžiamojo teisingumo sistemas“ pakankamumo. Komisijos nuomone, šis argumentas neįtikina. Valstybės narės, jos regionų ir savivaldybių galių padalijimas yra grynai vidaus reikalas. Komisijai kalbant apie valstybių narių veiksmų nepakankamumą, turimi omenyje visi galimi valstybių narių veiksmų lygmenys, taip pat regioninis ir vietos lygmuo. Kalbant apie esamus Sąjungos lygmens mechanizmus, nors visada yra vietos tobulinimui ir nacionaliniu, ir Sąjungos lygmeniu, Komisija tebėra įsitikinusi, kad šiuo atveju tokie patobulinimai dėl jiems būdingų trūkumų geriausiu atveju turėtų ribotą poveikį. Nė vienas esamas Sąjungos lygmens mechanizmas ar įstaiga dėl savo ribotų galių negali pašalinti nustatytų trūkumų. Daugelį metų OLAF palaikė valstybių narių valdžios institucijas joms dirbant šioje srityje, tačiau OLAF galios apsiriboja administraciniais tyrimais. Todėl OLAF, griežtai tariant, negali vykdyti baudžiamųjų tyrimų ar gauti informacijos apie baudžiamuosius tyrimus. Be to, OLAF metinėse ataskaitose pateikiamos išvados nereiškia, kad kompetentingos valstybių narių institucijos būtinai pradės baudžiamąjį procesą. Jos tėra rekomendacijos, o nacionalinės valdžios institucijos – administracinės ar teisminės – gali pačios spręsti, kokių veiksmų imtis, jei jų reikia[16]. Neseniai įsigaliojo OLAF reforma[17]. Nors reforma siekiama padidinti dabartinių administracinių tyrimų veiksmingumą ir skaidrumą, negalima tikėtis, kad ji turės kokį nors reikšmingą poveikį sukčiavimo Sąjungoje baudžiamojo tyrimo ir patraukimo atsakomybėn už juos lygiui. Europolo ir Eurojusto vaidmuo taip pat turi savų trūkumų. Šioms įstaigoms pavesti bendradarbiavimo ir koordinavimo uždaviniai, tačiau jie neturi galių patys vykdyti tyrimus ar baudžiamąjį persekiojimą ar jiems vadovauti, taip pat pagal taikytinas Sutarties nuostatas tokios galios jiems negali būti suteiktos. Nors Eurojustas gali prašyti pradėti tyrimą, jis negali užtikrinti jo kontrolės valstybių narių lygiu ar vadovauti valstybės narės vykdomam tyrimui ar baudžiamajam persekiojimui. Todėl Komisija šiemet pasiūlė papildomų Europolo ir Eurojusto veikimo patobulinimų[18]. Tačiau net didžiausia Eurojusto reforma, kuria agentūrai būtų suteiktos galios pradėti baudžiamuosius tyrimus, negalėtų pašalinti esamų patraukimo baudžiamojon atsakomybėn už sukčiavimą Sąjungoje trūkumų. Tikimasi, kad pasiūlyti esamų struktūrų pakeitimai leis šiek tiek pagerinti padėtį, tačiau dėl savo ypatumų šios struktūros negali pašalinti nepakankamų tyrimų ir baudžiamojo persekiojimo valstybėse narėse problemos. Materialinės baudžiamosios teisės derinimas – svarbus bendros Sąjungos finansinių interesų apsaugos elementas. Kaip minėta, Komisija pateikė direktyvos dėl baudžiamosios teisės priemonių kovai su Sąjungos finansiniams interesams kenkiančiu sukčiavimu pasiūlymą[19]. Nežiūrint to, suderintos nusikalstamų veikų apibrėžtys ir sankcijų lygiai neduos patenkinamų rezultatų, jei kartu nebus vykdomos atitinkamos veiksmingos tyrimo ir baudžiamojo persekiojimo priemonės. Šios direktyvos pasiūlymu ir pasiūlymu įsteigti Europos prokuratūrą siekiama skirtingų, tačiau vienas kitą papildančių tikslų. Siūloma direktyva siekiama suderinti atitinkamų nusikalstamų veikų apibrėžtis, įvesti bendras sankcijas, taip pat suderinti ieškinio senaties terminus. Komisijos nuomone, prieš siūlydama įsteigti Europos prokuratūrą ji neturi laukti, kol galės įvertinti siūlomos direktyvos rezultatus. Siūlomos direktyvos rezultatai neturi jokios tiesioginės įtakos dabartinio pasiūlymo subsidiarumo vertinimui. Be to, kalbant apie sukčiavimo užkardymui skirtas priemones, kovos su sukčiavimu strategija numatomos integruotos sukčiavimo užkardymo, išaiškinimo ir tyrimo priemonės. Tačiau atsižvelgiant į tai, kad negalima užkirsti kelio visiems sukčiavimo atvejams, užkardymo pastangas būtina papildyti veiksmingu ir atgrasančiu vykdymo užtikrinimo mechanizmu, nes normos veikia geriau, kai yra tvirtas mechanizmas, taikytinas jų nesilaikymo atveju. Galiausiai nė vienas iš esamų mechanizmų ar įstaigų negali pašalinti nustatytų trūkumų, susijusių su tarpvalstybinių įrodymų leistinumu, tarpvalstybinių sąsajų nustatymu ar pagalbos gavimu iš kitų valstybių narių valdžios institucijų; šių klausimų taip pat negalima išspręsti vien priemonėmis valstybių narių lygmeniu. Todėl Komisija laikosi nuomonės, kad tyrimų ir baudžiamojo persekiojimo srityje realus Sąjungos finansinių interesų apsaugos pagerėjimas įmanomas tik įsteigus Europos prokuratūrą. Todėl Komisija mano, kad, vadovaujantis ESS 5 straipsnio 3 dalimi, siūlomo veiksmo tikslų valstybės narės, naudodamosi esamais mechanizmais arba siūlomais teisės aktais, negali tinkamai pasiekti. 2.4. Papildoma nauda Kai kurie nacionaliniai parlamentai (Čekijos Senát, Vengrijos Országgyűlés, Rumunijos Camera Deputaților, Nyderlandų Eerste Kamer ir Tweede Kamer) abejoja papildoma pasiūlymo nauda, nors kai kurie pripažįsta Europos prokuratūros įsteigimo privalumus. Pavyzdžiui, Maltos Kamra tad-Deputati mano, kad Europos prokuratūra suteiktų papildomos naudos. Jungtinės Karalystės House of Commons laikosi nuomonės, kad Komisija neįrodė, jog Sąjungos lygmens veiksmais būtų galima pasiekti geresnių rezultatų. Jungtinės Karalystės House of Lords teigia, kad Komisijos prielaidos yra perdėm optimistinės. Komisija su šiais teiginiais nesutinka ir laikosi nuomonės, kad siūloma sistema kovojant su sukčiavimu Sąjungoje duotų daug papildomos naudos. Tokią nuomonę pagrindžia daug argumentų. Tikimasi, kad vienas iš pagrindinių pagerinimų bus bendra Sąjungos lygmens baudžiamojo persekiojimo politika. Tai pašalins didelius skirtumus tarp skirtingų valstybių narių tiriant sukčiavimą Sąjungoje ir patraukiant baudžiamojon atsakomybėn už jį. Tai taip pat užkirs kelią nusikalstamų veikų vykdytojams ieškoti palankiausios bylos nagrinėjimo vietos ir geriau atgrasys, nes sukčiai žinos, kad visoje Sąjungoje gerokai padidėjo išaiškinimo, ištyrimo ir patraukimo baudžiamojon atsakomybėn tikimybė. Be to, pasiūlymu išsprendžiama keletas svarbių praktinių ir teisinių klausimų. Pavyzdžiui, tai, kad Europos prokuratūra imtųsi visų Sąjungos finansiniams interesams kenkiančio sukčiavimo bylų, reiškia, kad būtų įmanoma nustatyti tarpvalstybines sąsajas, kurios grynai nacionalinio tyrimo metu galėtų likti nepastebėtos. Taip pat būtų įmanoma veiksmingiau vadovauti tyrimams ir juos koordinuoti, nes Europos prokuratūra iš visos turimos informacijos galėtų susidaryti bendrą vaizdą ir todėl galėtų spręsti, kur tyrimas būtų vykdomas veiksmingiausiai. Siūloma struktūra su Europos deleguotaisiais prokurorais taip pat reikštų, kad norint gauti informacijos arba įrodymų nebereikėtų naudoti ilgai trunkančių savitarpio teisinės pagalbos procedūrų – kadangi visi Europos deleguotieji prokurorai dirbtų toje pačioje struktūroje, daugeliu atvejų užtektų paprasčiausiai susisiekti su kolega. Kitas elementas, iš kurio Komisija tikisi reikšmingos papildomos naudos, yra siūlomas požiūris į tarpvalstybinius įrodymus. Skirtingai nei dabar, pagal vienos valstybės narės įstatymus surinkti įrodymai turėtų būti pripažįstami teisme, nebent jų pripažinimas neigiamai paveiktų proceso teisingumą arba gynybos teises, net jei valstybės narės, kurioje yra bylą nagrinėjantis teismas, nacionaliniai įstatymai nustato kitokias tokių įrodymų rinkimo ir pateikimo taisykles. Šiame kontekste Čekijos Senát reiškia susirūpinimą, kad pasiūlymu žeminami procesiniai standartai, o Kipro Vouli ton Antiprosopon teigia, kad atsižvelgiant į tai, jog tyrimo priemonių sąraše būtų priemonių, kurių nenumato nacionalinė teisė, pasiūlymas neužtikrintų reikiamo apsaugos lygio. Tačiau kalbant apie šiuos argumentus subsidiarumo požiūriu, pasiūlymu procesiniai standartai sustiprinami sukuriant rinkinį Sąjungos procesinių garantijų ir tyrimo priemonių, kurioms, be privalomų nacionalinės teisės nuostatų, išankstinis nacionalinių teismų leidimas privalomas pagal Sąjungos teisę. Galiausiai sukūrus decentralizuotą Europos prokuratūrą Europos lygmeniu būtų sujungtos sukčiavimo Sąjungoje bylų tyrimo ir baudžiamojo persekiojimo žinios ir patirtis, kartu užtikrinant, kad veiksmų būtų imamasi arti nusikaltimo vietos. Todėl Komisija mano, kad vadovaujantis ESS 5 straipsnio 3 dalimi siūlomo veiksmo tikslus dėl jų masto ir poveikio būtų lengviau pasiekti Sąjungos lygmeniu. 2.5. Europos prokuratūros struktūra Kai kurie nacionaliniai parlamentai taip pat reiškia abejones dėl siūlomos Europos prokuratūros struktūros. Prancūzijos Sénat praneša Komisijai, kad nors pats Europos prokuratūros įsteigimas yra sveikintinas, jis nepritaria centrinio biuro su hierarchine kompetencija sukūrimui. Prancūzijos Sénat taip pat teiktų pirmenybę kolektyvinei struktūrai, kurioje būtų atstovaujama visoms valstybėms narėms ir kurioje iš jos narių būtų renkamas pirmininkas, galimai numatant šių valstybių rotaciją. Rumunijos Camera Deputatilor nuomone, Komisija turėjo geriau pagrįsti nekolektyvinį siūlomos struktūros pobūdį. Maltos Kamra tad-Deputati taip pat pareiškė, kad iš principo yra už Europos prokuratūros įsteigimą. Tačiau, jo nuomone, siūloma struktūra ir jai priskiriamos kompetencijos yra ne vienintelis ir geriausias sprendimas, kurį galima sugalvoti, ir kolektyvinė struktūra labiau atitiktų subsidiarumo principą. Galiausiai Vengrijos Országgyűlés laikosi nuomonės, kad išimtinė teisė duoti nurodymus (pasiūlymo 6 straipsnio 5 dalis) verstų suabejoti Europos deleguotųjų prokurorų kaip integruotos valstybių narių baudžiamojo persekiojimo sistemos dalies veikimu. Komisijos manymu, pagrįstose nuomonėse pateikti argumentai, kuriais pasisakoma už kolektyvinę struktūrą ir prieš pasiūlyme išdėstytą organizacinį modelį, yra labiau susiję su proporcingumo, o ne subsidiarumo principu. Iš tiesų Prancūzijos Sénat aiškiai teigia, kad siūlant centralizuotą struktūrą pasiūlymu viršijama tai, kas yra būtina Sutarčių tikslams pasiekti, pacituodamas ESS 5 straipsnio 4 dalies (proporcingumo principas) formuluotę. Be to, Komisijos nuomone, kolektyvinė struktūra nebūtinai yra mažiau centralizuota nei siūloma struktūra: tai tik kitoks būdas organizuoti Europos prokuratūrą, kuri bet kuriuo atveju išliktų Sąjungos įstaiga. Todėl pasiūlymo decentralizuoto modelio ir kolektyvinės struktūros, kuriai pirmenybę teikia kai kurie nacionaliniai parlamentai, palyginimas nėra veiksmų Sąjungos lygmeniu ir veiksmų valstybių narių lygmeniu palyginimas, o dviejų įmanomų veikimo būdų Sąjungos lygmeniu palyginimas. Komisijos manymu, tai nėra su subsidiarumo principu susijęs klausimas. Nežiūrint to, Europos prokuratūros struktūra gali būti kitaip reikšminga subsidiarumo principui. Iš tiesų jos struktūra, organizacija ir galios galėtų daryti įtaką tam, ar siūlomi veiksmai galėtų būti geriau pasiekti Sąjungos lygmeniu, ir tai yra aiškiai su subsidiarumo principu susijęs klausimas. Šiuo požiūriu Komisija laikosi nuomonės, kad sukūrus Europos prokuratūrą su visaverte kolektyvine struktūra galėtų nukentėti jos veiksmingumas, o dėl to jos sprendimai taip pat būtų priimami ne taip veiksmingai//padarant jos sprendimų priėmimą mažiau veiksmingą. Dėl tos pačios priežasties kolektyvinė baudžiamojo persekiojimo tarnybų struktūra nėra įprastas modelis valstybėse narėse ar tarptautinėse organizacijose, pavyzdžiui, Tarptautiniame baudžiamajame teisme, ypač kai kalbama apie būtinybę greitai priimti operatyvinius sprendimus konkrečiose bylose. Tokia struktūra galėtų kliudyti išnaudoti kai kuriuos numatomus Europos prokuratūros privalumus. Tačiau kai kuriais vidaus klausimais pasiūlyme numatomas pseudokolektyvinis pritarimas. Jo 7 straipsnyje dešimties narių grupei (Europos prokurorui, keturiems jo pavaduotojams ir penkiems Europos deleguotiesiems prokurorams) suteikiama galia priimti vidaus darbo taisykles. Šios taisyklės turi esminę praktinę reikšmę, nes jomis, be kita ko, bus nustatytas Europos prokuratūros darbo organizavimas, taip pat bendros bylų priskyrimo taisyklės. Šis sprendimas nekenkia įstaigos veiksmingumui. Galiausiai Europos deleguotieji prokurorai funkciniu požiūriu yra neatskiriama Europos prokuratūros dalis. Jie įgyvendina Europos prokuratūros galias. Veiksmingam jos sprendimų priėmimui ir veiklai aiški vadovavimo grandinė, įskaitant naują galimybę duoti nurodymus, yra būtina. Todėl Komisija mano, kad siūlomos Europos prokuratūros struktūra yra suderinama su subsidiarumo principu. 2.6. Europos prokuratūros pobūdis ir kompetencijos sritis Keletas nacionalinių parlamentų kelia Europos prokuratūros kompetencijos klausimą. Nyderlandų Eerste Kamer ir Tweede Kamer, Vengrijos Országgyűlés, Rumunijos Camera Deputaţilor ir Slovėnijos Državni Zbor nepalaiko išimtinės Europos prokuratūros kompetencijos. Nyderlandų Eerste Kamer ir Tweede Kamer, taip pat Jungtinės Karalystės House of Lords taip pat įžvelgia riziką, kad europiniai tyrimai galėtų būti viršesni už valstybių narių nusistatytus prioritetus dėl veiksmingiausio baudžiamojo tyrimo priemonių ir išteklių panaudojimo. Kipro Vouli ton Antiprosopon nurodo, kad nuostatomis dėl papildomos kompetencijos netiesiogiai išplečiama siūlomų teisės aktų taikymo sritis. Čekijos Senát laikosi nuomonės, kad Komisija neįrodė būtinybės Europos prokuratūrai turėti kompetenciją ir netarpvalstybinių nusikaltimų atžvilgiu. 2.6.1. Taikymo sritis ir kompetencijos išimtinis pobūdis Nors Komisija supranta nacionalinių parlamentų išreikštas abejones, ji primena, kad SESV 86 straipsnis apima visus sukčiavimo Sąjungoje atvejus, neatskiriant nacionalinių atvejų nuo tarpvalstybinių. Pagrindinis argumentas, kodėl visi atvejai turėtų būtų priskirti Europos prokuratūros kompetencijai, yra tas, kad tai yra veiksmingiausias būdas užtikrinti nuoseklią tyrimo ir baudžiamojo persekiojimo politiką visoje Sąjungoje ir išvengti lygiagrečių veiksmų Sąjungos ir nacionaliniu lygmeniu, dėl kurių atsirastų dubliavimasis ir būtų eikvojami brangūs ištekliai. Be to, jei Europos prokuratūra neturėtų bent jau informacijos apie visas bylas, jai būtų sunku nustatyti kryžmines įtariamųjų ir bylų skirtingose valstybėse narėse tarpusavio sąsajas. Apribojus jos kompetenciją tik kai kuriomis bylomis, pvz., sunkiomis ar tarpvalstybinėmis, ne tik būtų sumažinta jos papildoma nauda, bet ir atsirastų pagrindas abejoti Sąjungos kompetencija šiuo klausimu. Būtinybė suteikti Europos prokuratūrai išimtinę kompetenciją visiems nusikaltimams, kenkiantiems Sąjungos finansiniams interesams, įskaitant netarpvalstybines bylas, kyla iš aptariamų nusikaltimų, kuriuose yra neatsiejamas sąjunginis elementas, pobūdžio. Tai reikalauja vadovavimo tyrimams ir baudžiamajam persekiojimui ir jų koordinavimo Sąjungos lygmeniu, nes šios nusikalstamos veikos kenkia pačios Sąjungos finansiniams interesams. Tačiau Europos prokuratūros išimtinė kompetencija nereikštų, kad nacionalinės valdžios institucijos nebūtų įtrauktos į darbą su jos nagrinėjamomis bylomis. Atsižvelgiant į Europos prokuratūros decentralizuotą struktūrą, ji tirtų nusikalstamas veikas aktyviai padedama nacionalinių teisėsaugos institucijų, ir per valstybėse narėse esančius Europos deleguotuosius prokurorus pateiktų kaltinimus nacionaliniuose teismuose. Galiausiai Vengrijos Országgyűlés prieštarauja pasiūlymo 11 straipsnio 4 dalimi Europos prokuratūrai suteikiamai išimtinei kompetencijai, nes, jo nuomone, SESV 86 straipsnis Europos prokuratūrai išimtinės kompetencijos nesuteikia. Komisija laikosi priešingos nuomonės, kad, net jei Sutartyje SESV 86 straipsnis ir neįtvirtinamas kaip išimtinė kompetencija, kaip nurodyta aukščiau, tai nereiškia, kad reglamentu dėl Europos prokuratūros įsteigimo pagal antrinę teisę jai negali būti teisėtai suteikta išimtinė kompetencija tirti Sąjungos interesams kenkiančias nusikalstamas veikas ir patraukti už jas baudžiamojon atsakomybėn. 2.6.2. Papildoma kompetencija Pasiūlymo 13 straipsnyje įtvirtinta papildoma Europos prokuratūros kompetencija užtikrina veiksmingą baudžiamąjį persekiojimą, leidžiant prokuratūrai tirti ir patraukti baudžiamojon atsakomybėn už nusikalstamas veikas, neatsiejamai susijusias su veika, kenkiančia Sąjungos finansiniams interesams, kai pagrindinė yra pastaroji. Prieš Sąjungos finansinius interesus nukreiptas neteisėtas elgesys praktikoje gali būti glaudžiai susijęs su kitomis nacionalinėje teisėje numatytomis veikomis (pvz., dokumentų klastojimu). Šiais atvejais bendras tyrimas atitinka veiksmingo teisingumo vykdymo interesus, nes sutaupoma ir baudžiamojo persekiojimo institucijų, ir teismų laiko, o įtariamajam tereikia dalyvauti teisme vieną kartą. Kriterijai griežti: skirtingi nusikaltimai turi būti neatsiejamai susiję, jie turi būtų pagrįsti tapačiomis faktinėmis aplinkybėmis, o kad Europos prokuratūra turėtų kompetencija, nusikaltimas Sąjungai turi būti pagrindinis. Kitais atvejais tirti Sąjungos finansiniams interesams kenkiančius nusikaltimus kartu su kitomis susijusiomis ir pagrindinėmis nacionalinėmis veikomis ir už juos patraukti atsakomybėn būtų kompetentingos nacionalinės institucijos. Europos prokuratūra ir nacionalinės baudžiamojo persekiojimo institucijos pagal pasiūlymo 13 straipsnio 3 dalį turėtų tarpusavyje konsultuotis, kad nuspręstų, kas pagal pirmiau išdėstytus kriterijus yra kompetentingas. Todėl Komisija pabrėžia, kad pasiūlymo 13 straipsnio taisyklė dėl papildomos kompetencijos nėra nacionalinės kompetencijos sąskaita išimtinai palanki Europos prokuratūros kompetencijai, bet gali veikti abiem kryptimis, priklausomai nuo dominuojančio veiksnio. Pagrindinė priežastis, kodėl reikia spręsti papildomos kompetencijos klausimą – tai, kad gana dažnai Sąjungos finansiniams interesams kenkiantys nusikaltimai būna neatsiejamai susiję su kitais nusikaltimais, kurie šiems interesams nekenkia. Nesant šios papildomos taisyklės, taikytinos tokiems mišriems atvejams, galimi reguliarūs lygiagretūs tyrimai ir baudžiamasis persekiojimas dėl neatsiejamai susijusių nusikaltimų, o tai galėtų rimtai pakenkti prieš sukčiavimą nukreiptos veiklos veiksmingumui. Be to, kai lygiagretūs procesai susiję su ta pačia nusikalstama veika, priėmus galutinį sprendimą vienoje byloje tektų tuoj pat nutraukti susijusią bylą, pagal principą, kad niekas negali būti dukart nubaustas už tą patį nusikaltimą (ne bis in idem). Atitinkama nuostata dėl papildomos kompetencijos užtikrinama, kad tokie neefektyvūs veiksmai nebūtų atliekami. Todėl Komisija mano, kad siūlomos Europos prokuratūros pobūdis ir kompetencijų sritis yra suderinami su subsidiarumo principu. 3. Išvada Atsižvelgdama į aukščiau išdėstytą, Komisija daro išvadą, kad jos pasiūlymas atitinka ESS 5 straipsnio 3 dalyje įtvirtintą subsidiarumo principą ir kad šio pasiūlymo atsiimti arba keisti nereikia. Todėl Komisija pasiūlymo nekeičia. Vis dėlto teisėkūros proceso metu Komisija tinkamai atsižvelgs į pagrįstas nacionalinių parlamentų nuomones. [1] COM(2013) 534. [2] Pagal SESV protokolą Nr. 22 Danija nedalyvauja priimant siūlomą reglamentą. Jungtinė Karalystė ir Airija pagal SESV protokolą Nr. 21 nepranešė norinti dalyvauti priimant ir taikant šį reglamentą. [3] 2012 m. pranešimas apie Sąjungos padėtį, Strasbūras, 2012 m. rugsėjo 12 d. [4] COM(2013) 535. [5] Žr. Komisijos 2011 m. ir 2012 m. metines ataskaitas apie Europos Sąjungos finansinių interesų apsaugą ir kovą su sukčiavimu, COM(2012) 408 ir COM(2013) 548. [6] Žr. 1 priedą. Pateiktos pagrįstos nuomonės sudaro 18 balsų iš 56. Pagal protokolo Nr. 2 7 straipsnio 2 dalį žemutinė riba, kurią pasiekus turi būti atlikta peržiūra, yra 14 balsų. [7] Žr., pvz., sprendimą Vodafone byloje, C-58/08, [2010] Rink. p. I-4999, 72 punktas; arba sprendimą byloje Nyderlandai prieš Parlamentą ir Tarybą, C-377/98, [2001] Rink. p. I-7079, 32 punktas. [8] 1997 m. spalio 5 d. Sprendimo Vokietija prieš Parlamentą ir Tarybą, C-233/94, Rink. p. I-2405, 25 pastraipa. [9] 6 išnašoje nurodyto sprendimo 55–60 punktai. [10] 2012 m. liepos 11 d. COM(2012) 363. [11] OLAF 2011 m. ataskaita, p. 18–20. [12] Ieškinys reiškia vienam fiziniam ar juridiniam asmeniui iškeltą baudžiamąją bylą vienos šalies jurisdikcijoje. Kiekvienoje byloje gali būti daugiau nei vienas ieškinys keliose šalyse. [13] 2006–2011 m. laikotarpiu OLAF valstybių narių teisminėms institucijoms perduotų ieškinių, apie kuriuose priimtus teismų sprendimus nebuvo pranešta, procentinė dalis, OLAF 2011 m. ataskaita, 6 lentelė, p. 20. [14] 51,2 proc. ieškinių, 2006–2011 m. laikotarpiu OLAF perduotų valstybių narių teisminėms institucijoms, apie kuriuose priimtus teismų sprendimus pranešta, buvo nutraukti nepasiekę teismo, OLAF 2011 m. ataskaita, 6 lentelė, p. 20. [15] OLAF 2011 m. ataskaita, 6 lentelė, p. 20. [16] Žr., pavyzdžiui, sprendimą byloje Comunidad Autónoma Vokietijos Andalucía prieš Komisiją, byla T-29/03, [2004] Rink. p. II-2923, 37 pastraipa; ir sprendimą byloje Camós Grau prieš Komisiją, byla T-309/03, [2006] Rink. p. II-1173, 51 pastraipa. [17] 2013 m. rugsėjo 11 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (ES, Euratomas) Nr. 883/2013 dėl Europos kovos su sukčiavimu tarnybos (OLAF) atliekamų tyrimų, OL L 248, 2013 m. rugsėjo 18 d., p. 1–22), kuris įsigaliojo 2013 m. spalio 1 d. [18] Žr. COM 2013(173) dėl Europolo ir COM 2013(535) dėl Eurojusto. Ankstesnės Eurojusto reformos (2008 m. gruodžio 16 d. Tarybos sprendimas 2009/426/TVR) įgyvendinimo terminas pasibaigė 2011 m. birželio 4 d. [19] COM(2012) 363.