Siekiant palankios fiskalinės politikos krypties reikia atsižvelgti į įvairius ekonominius ir teisinius apribojimus ir gali tekti eiti į kompromisus. Be to, šiame komunikate pabrėžiamas esminis poreikis gerinti viešųjų finansų kokybę, kad jie maksimaliai įtakotų darbo vietų kūrimą, augimą ir socialinį teisingumą ne tik nacionaliniu lygmeniu, bet ir euro zonos kaip visumos atžvilgiu.

Poreikis euro zonoje nustatyti palankesnę finansinę kryptį pripažintas atsižvelgus į platesnes aplinkybes, kuriomis ekonominis augimas buvo atsparus, bet nedidelis, kaip teigiama naujausioje Komisijos 2016 m. rudens ekonominėje prognozėje. Pastaraisiais metais padaryta didelė pažanga: euro zonos bendrasis vidaus produktas (BVP) po 2015 m. realiai grįžo į prieš krizę buvusį lygį, nedarbas pasiekė mažiausią nuo 2010–2011 m. užfiksuotą lygį, pradėjo aktyvėti investavimas. Tačiau euro zona atsigauna lėtai, daug darbo jėgos ir kapitalo pajėgumų tebelieka neišnaudoti ir bendras neapibrėžtumo lygis vis dar didelis. Be to, dėl suprastėjusių ir neaiškių augimo už ES ribų perspektyvų nėra ko tikėtis didelio (ar apskritai kokio nors) eksporto indėlio. Todėl tolesnė euro zonos ekonominė plėtra vis labiau priklausys nuo vidaus paklausos.

1 langelis. Euro zonos fiskalinės politikos kryptis Nors visuotinai priimtos apibrėžties nėra, fiskalinės politikos kryptis paprastai reiškia linkmę, kuri fiskalinei politikai suteikiama savo nuožiūra valdžios priimtais sprendimais dėl mokesčių ir išlaidų. Tradiciškai fiskalinės politikos kryptį rodo struktūrinio pirminio balanso (t. y. biudžeto balanso, pakoreguoto atsižvelgiant į ekonomikos ciklo poveikį, nenuolatines priemones ir palūkanų mokėjimus) pokytis, nors jai apibūdinti gali būti naudojami ir kiti rodikliai (pvz., išlaidų augimu, atmetus naujas pajamų priemones, grindžiami rodikliai). Priklausomai nuo to, ar vyriausybė nusprendžia remti, mažinti ar išlaikyti nepakitusį viešųjų finansų poveikį realiajai ekonomikai – didindama arba mažindama išlaidas, neskaitant naujų mokesčių priemonių, – fiskalinės politikos kryptis laikoma atitinkamai ekspansine, ribojamąja arba neutralia. Fiskalinė politika drauge su pinigų politika yra svarbios stabilizuojant makroekonominę aplinką ir tuo pat metu turi platesnę paskirtį, susijusią su fiskaliniu tvarumu ir perskirstymo funkcijomis. Fiskalinės politikos kryptis apsprendžia fiskalinės politikos vaidmenį ekonominiame cikle, kuris gali būti daugiau ar mažiau procikliškas arba anticikliškas, priklausomai nuo aplinkybių. Kalbant apie euro zoną kaip visumą pažymėtina, kad bendra fiskalinė politika, kitaip nei pinigų politika, kuri suvokiama ir formuojama kaip bendra priemonė, yra 19 atskirų fiskalinių politikų junginys. Europos semestro priemonės ir Stabilumo ir augimo pakto taisyklės jau ilgą laiką yra orientyras nacionalinio lygmens veiksmams, bet, be neseniai suteikto vaidmens rekomendacijai dėl euro zonos ekonominės politikos, veiksmų koordinavimas iki šiol buvo ribotas, o į euro zonos padėtį ir sunkumus nebuvo lengva atsižvelgti. Atvejai, kai nacionalinių fiskalinių politikų visuma sudaro tinkamą ir su pinigų politika suderinamą euro zonos fiskalinės politikos kryptį, vis dar dažniausiai yra atsitiktiniai. Šis klausimas ypač svarbus, kai pinigų politikos palūkanų normos pasiekia nuliui artimą žemutinę ribą (žr. 2 priedą). Diskusija dėl tinkamos euro zonos fiskalinės politikos krypties labai svarbi Komisijai siekiant sustiprinti debatus dėl euro zonos bendrojo intereso ir kolektyvinės atsakomybės už ją, kurie yra dalis tolesnių veiksmų, vykdomų po penkių pirmininkų pranešimo dėl Europos ekonominės ir pinigų sąjungos sukūrimo, pirmojo etapo („tobulinimas darbais“).





2. Mišriai ekonominei aplinkai reikalinga palanki fiskalinės politikos kryptis

Palyginti su prieškriziniu laikotarpiu, vidutinio laikotarpio augimo potencialas euro zonoje sumažėjo beveik dvigubai. Tai iš dalies susiję su demografiniais ir bendresniais pokyčiais, tačiau atspindi ir krizės sąlygotą vadinamąjį histerezės efektą, kai užsitęsę prasti ekonomikos rezultatai gali taip pakenkti materialiajam kapitalui ir darbo jėgos našumui bei užimtumui, kad visam laikui sumažėja augimo potencialas. Kaip pabrėžiama 2017 m. metinėje augimo apžvalgoje ir Rekomendacijoje dėl euro zonos ekonominės politikos, norint padidinti ES augimo potencialą visų pirma reikia struktūrinės politikos, kuri paskatintų užimtumą ir našumą, tačiau svarbus vaidmuo čia tenka ir augimui palankiai fiskalinei politikai, ypač šiuo metu.

Dabartinės ekonomikos perspektyvos yra mišrios – ekonomika tolygiai atsigauna jau nuo 2013 m., tačiau procesas nespartėja. Šiuo metu euro zonos BVP yra viršijęs prieš krizę buvusį lygį, tačiau atsigavimas išlieka lėtas, nuolat keliantis abejonių dėl jo patvarumo ir rodantis požymius, kad ekonomikoje dar yra daug nepanaudoto potencialo. Nepaisant precedento neturinčių pinigų politikos priemonių, infliacija taip pat atkakliai išlieka maža. Be to, pastebima daug ekonomikos vystymosi sulėtėjimo veiksnių. Labai didelis euro zonos išorės perteklius tebeslepia platesnio pobūdžio makroekonominį disbalansą. Nedarbas mažėja, bet kai kuriose valstybėse narėse išlieka labai didelis. Našumo ir užmokesčio didėjimas išlieka vangus. Dėl Jungtinės Karalystės referendumo dėl narystės ES rezultatų ir kitų geopolitinių pokyčių atsirado naujo pagrindo neapibrėžtumui. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta pirmiau, akivaizdu, kad labai svarbu stiprinti vidinius ekonomikos augimo stimulus.

Kadangi Europos Centrinis Bankas (ECB) plačiai naudoja savo pinigų politikos priemones, visuotinai pripažįstama, kad pinigų politika negali prisiimti visos makroekonominio stabilizavimo naštos ir kad atsakingai, augimui palankiai fiskalinei politikai turi tekti didesnis vaidmuo remiant euro zonos atsigavimą. Šį klausimą turi spręsti pasaulinė bendruomenė: neseniai Didysis dvidešimtukas savo susitikimuose priminė apie savo narių įsipareigojimą dėl trejopos augimo strategijos 2016 m. rugsėjo mėn. pareiškime teigdamas: „Esame pasiryžę atskirai ir kolektyviai panaudoti visas politikos priemones – pinigų, fiskalines ir struktūrines, – kad pasiektume savo tikslą užtikrinti spartų, tvarų ir subalansuotą integracinį augimą.“

Šioje konkrečioje situacijoje ne tik būtina, bet ir yra galimybių veikti fiskalinės politikos srityje, taip pat siekiant perbalansuoti bendrą politikos priemonių derinį euro zonoje. Faktinė ir numatyta tikėtina infliacija ir toliau neatitinka ECB apibrėžto kainų stabilumo (kai vidutiniu laikotarpiu infliacija nesiekia 2 proc., bet yra artima šiam dydžiui). Vykdant struktūrines reformas ir daug dėmesio skiriant investicijoms fiskalinė politika turi tiesiogiai prisidėti prie vidaus paklausos didinimo remdama ekonomikos atsigavimą ir padėdama spręsti mažos infliacijos problemą. Infliacijos padidėjimas galėtų padėti normalizuoti palūkanų normas – tai turėtų teigiamą poveikį santaupų palūkanoms ir apskritai finansų sektoriui, kuris vis dar turi tvarkytis su nuo krizės likusia skola.

Dėl ypatingų aplinkybių fiskalinės politikos makroekonominis poveikis veikiausiai bus didesnis nei įprastomis sąlygomis. Fiskalinės politikos kaip stabilizavimo priemonės veiksmingumas priklauso nuo bendros ekonominės aplinkos, kurioje ji naudojama. Atsižvelgiant į tai, kad pinigų politika yra ties nulinių palūkanų tašku (arba nuliui artima žemutine palūkanų riba), fiskalinės politikos priemonių poveikis tiek realiajai ekonomikai (didinamasis poveikis), tiek kitų šalių ekonomikai (šalutinis poveikis) yra didesnis, nei būtų kitu atveju, pvz., jei palūkanų normos būtų didelės arba kiltų greito jų augimo rizika ir jei kiltų grėsmė, kad viešosios skatinamosios priemonės išstums privačias investicijas (žr. 2 priedą). Be to, dabartinės žemos palūkanų normos lėmė ir smarkų valstybių biudžetų finansavimo arba refinansavimo išlaidų sumažėjimą.

Tinkamai suformuota, t. y. suderinta su reformomis ir parama investicijoms, aktyvesnė fiskalinė politika šiandien gali padėti ne tik greičiau mažinti nedarbą trumpuoju laikotarpiu, bet ir paspartinti (potencialų) augimą euro zonoje vidutiniu laikotarpiu. Šiuo metu ekonomikai vis dar būdingas didelis sąstingis ir pagrindinis uždavinys yra neleisti įsitvirtinti „lėto augimo – mažos infliacijos“ padėčiai. Taip pat po kelerius metus trukusios krizės jaučiamas „reformų nuovargis“: didelių struktūrinių reformų inicijavimas ir vykdymas trumpuoju laikotarpiu gali lemti šiokių tokių viešųjų išlaidų, tačiau, jei tokios reformos pasiteisins, ilguoju laikotarpiu jos turės tiesioginį teigiamą poveikį biudžetui, ir, be kita ko, padidins potencialų augimą. Be to, palankesnė fiskalinė politika ne tik padėtų atsigauti vidaus ekonomikai, bet ir turėtų teigiamą šalutinį poveikį pasaulio ekonomikai: padėdama sumažinti euro zonos einamosios sąskaitos perteklių ji padėtų mažinti ir pasaulinį disbalansą.

Naujos ES lygmens iniciatyvos padeda maksimaliai padidinti viešųjų finansų poveikį realiajai ekonomikai. Investicijų planas Europai, kuriuo visų pirma siekiama pritraukti privačias lėšas ekonomiškai perspektyviems ir tvariems investiciniams projektams, padės užpildyti per krizę susidariusią investicijų spragą. Ypač daug vilčių dedama į Europos struktūrinių ir investicijų fondų ir Europos strateginių investicijų fondo kombinaciją – iš jos tikimasi naujų inovacinių finansinių priemonių, kurios padėtų maksimaliai padidinti kiekvieno investuoto viešųjų lėšų euro ekonominį poveikį. Pažanga, padaryta baigiant kurti bankų sąjungą ir kapitalo rinkų sąjungą, turės esminės įtakos diversifikuojant realiosios ekonomikos finansavimo šaltinius ir tokiu būdu mažinant spaudimą viešiesiems finansams. Siekiant kuo labiau padidinti fiskalinės politikos veiksmingumą, pagal Europos ekonominės politikos koordinavimo semestrą taip pat labai svarbu yra susitelkti į struktūrines reformas, kuriomis remiamos investicijos (į Investicijų plano Europai vadinamąjį trečiąjį ramstį).