Specialioji ataskaita Nr. 10/2011 „Ar mokyklų aprūpinimo pienu ir vaisiais programos yra veiksmingos?“





SANTRAUKA I. BŽŪP srityje Europos Sąjunga turi du panašius, specialiai vaikams skirtus instrumentus: - Mokyklų aprūpinimo pienu programą, pagal kurią nuo 1977 m. yra taikomos dotacijos mokyklose sumažinta kaina parduodamiems produktams; - Mokyklų aprūpinimo vaisiais programą, pagal kurią nuo 2009–2010 mokslo metų yra bendrai finansuojamas vaisių ir daržovių paskirstymas mokyklose. II. Abiejose programose yra taikoma ta pati pagrindinė strategija (produkto pateikimas mokyklose) siekiant dviejų vienodų tikslų: a) padėti stabilizuoti rinką ("rinkos" tikslas); b) skatinti sveiką maitinimąsi ("mitybos ir sveikatos" tikslas). Konkrečiai pieno programoje, kurią iš pradžių buvo numatyta taikyti kaip atsargų realizavimo priemonę, Komisija palaipsniui mitybos tikslą ėmė laikyti pagrindiniu. III. Abiejose programose taip pat siekiama dvejopo poveikio: a) trumpuoju laikotarpiu jaunimą paskatinti vartoti daugiau šių produktų arba išlaikyti esamą vartojimo lygį juos siūlant mokyklose; b) ilguoju laikotarpiu padaryti auklėjamąjį poveikį maitinimosi įpročiams. IV. Audito Rūmai atliko abiejų programų bendrą veiksmingumo auditą. Kadangi vaisių programa buvo pradėta taikyti visai neseniai, audito metu daugiausia dėmesio buvo skirta mokyklų aprūpinimui pienu, tačiau taip pat buvo atlikta šiuo metu diegiamos vaisiams skirtos sistemos lyginamoji peržiūra. V. Iš esmės abi programos šiuo metu yra pagrįstos hipoteze, kad visuomenės sveikata ir šių subsidijuojamų produktų vartojimas yra tiesiogiai susiję. Audito metu ši hipotezė nagrinėjama nebuvo, nes Audito Rūmai neturi tokių įgaliojimų. Tačiau Audito Rūmai konstatuoja, kad ši hipotezė nėra visiems priimtina. VI. Praėjus dešimčiai metų nuo to, kai Taryba, nepaisydama labai neigiamų šios programos įvertinimų ir Komisijos pasiūlymo ją nutraukti, priėmė sprendimą toliau vykdyti mokyklų aprūpinimo pienu programą, Audito rūmai nustatė, kad programa nebuvo reikšmingai pakeista ir geriausiu atveju vis dar turi labai ribotą poveikį. a) Dėl numatyto trumpalaikio poveikio (pieno tiekimas mokyklose) Audito Rūmai mano, kad taikant programą yra pasiekta labai mažai: i) Visų pirma dėl mažo subsidijavimo lygio programa ir toliau yra palyginti nepatraukli ir iš esmės turi tik savaimingumo poveikį. Dauguma atvejų subsidijuojami produktai šiaip ar taip būtų buvę įtraukti į valgyklose tiekiamus patiekalus, o naudos gavėjai juos tikriausiai būtų pirkę net ir be subsidijos. ii) Auditas parodė, kad kai kurioms valstybėms narėms nusprendus organizuoti nemokamą paskirstymą buvo pasiektas priimtinesnis poveikis, tačiau šis paskirstymo būdas šiuo metu yra finansuojamas taikant daug kainuojančias nacionalines programas, prie kurių Bendrijos biudžetas prisideda tik maža dalimi. b) Dėl numatyto ilgalaikio poveikio (auklėjimas) Audito Rūmai mano, kad taikant programą šiuo metu yra skiriamas nepakankamas dėmesys nustatytiems auklėjamiesiems tikslams. Visų pirma paskirstymas yra ne visada matomas ir nėra taikomos kitos specialios auklėjamosios priemonės. VII. Kita vertus, Audito Rūmai nustatė, kad planuodama vaisių programą Komisija atkreipė dėmesį ir bent iš dalies atsižvelgė į daugumą trūkumų, kurie buvo nustatyti mokyklų aprūpinimo pienu programoje. Pagrindinės pasekmės buvo tai, kad buvo patvirtintas vienas paskirstymo modelis, pagal kurį paskirstymas yra vykdomas nemokamai ir ne valgyklose, bei buvo įdiegtos priemonės, skirtos palengvinti auklėjamųjų tikslų vykdymą. Tačiau šie pagerinimai pareikalavo didelių sąnaudų, kurių dalis turėjo būti finansuota iš nacionalinių ir vietos valdžios biudžetų. Nors dar yra per anksti daryti galutines išvadas apie naujos programos ilgalaikį veiksmingumą, vis dėlto panašu, kad ją taikant galės būti daug geriau įvykdyti trumpalaikiai ir ilgalaikiai tikslai. Todėl ji padeda geriau suprasti, kaip galėtų būti pagerinta pieno programa. VIII. Audito Rūmai teikia šias pagrindines rekomendacijas: a) Atsižvelgiant į labai ribotą pieno programos poveikį, sprendimas dėl jos tolesnio taikymo turėtų priklausyti nuo to, ar galima įgyvendinti esminę jos reformą, leisiančią ištaisyti nustatytus trūkumus. Visų pirma priimant sprendimą turėtų būti atsižvelgta į produkto pripažintą maistinę vertę visuomenės sveikatos tikslų kontekste. Jei esminė reforma būtų pradėta, ji turėtų būti grindžiama toliau išdėstytais argumentais. b) Siekiant, kad pieno programa turėtų realų poveikį mokyklose vartojamo pieno kiekiui, vienam kilogramui tenkanti subsidija turėtų būti labai reikšmingai padidinta – ligi tokio lygio, kad pienas galėtų būti dalijamas nemokamai. Tačiau įgyvendinus šią rekomendaciją ES išlaidos nepadidėtų; priešingai, skiriant išteklius būtų orientuojamasi į siauresnę tikslinę populiaciją, o tai taip pat galėtų veiksmingai padėti spręsti savaimingumo poveikio problemą. Gyventojai, į kuriuos turi būti orientuojamasi, turėtų būti nustatyti remiantis mitybos poreikių lygiu. c) Pieno programos atžvilgiu turėtų būti imtasi veiksmų, skirtų sumažinti savaimingumo poveikį, ypač susijusį su paskirstymu valgyklose, užtikrinant kiek įmanoma didesnį programos matomumą. d) Auklėjamųjų tikslų atžvilgiu abiejų programų atveju turėtų būti remiamasi labiau suderintu papildomų priemonių vaidmens ir svarbos įvertinimu. Jei šių priemonių svarba būtų patvirtinta, galėtų būti iš naujo išnagrinėta galimybė jas pripažinti tinkamomis bendrai finansuoti ES lėšomis. e) Apskritai abi programos turėtų būti labiau koordinuojamos ir turėtų būti pasiekta didesnė jų sinergija, siekiant užtikrinti, kad jas taikant būtų laikomasi suderinto požiūrio į mitybą ir jos būtų efektyviai valdomos. ĮVADAS +++++ TIFF +++++ Šaltinis: http://ec.europa.eu/agriculture/tasty-bunch/index_en.htm DVI PANAŠIOS MITYBOS PROGRAMOS MOKYKLOSE 1. "Valgyk, gerk, judėk!" Tai – Komisijos 2009–2010 m. viešinimo kampanijos šūkis, skirtas skatinti sveiką vaikų maitinimąsi Europos Sąjungoje. Šia kampanija, finansuojama iš ES žemės ūkio biudžeto, buvo siekiama paskatinti vaikus išsiugdyti geresnius maitinimosi įpročius. "Skaniosios kompanijos" kampanija prasidėjo keliaujančia paroda ir iš esmės buvo vykdoma remiantis šiomis dviem programomis, skirtomis maisto produktams paskirstyti mokyklose: a) Mokyklų aprūpinimo pienu programos [1] dotacijos yra skiriamos nuo 1977 m., siekiant paremti pieno produktų pardavimą mokiniams sumažinta kaina. b) Mokyklų aprūpinimo vaisiais programa [2] buvo pradėta taikyti kaip tik laiku prieš 2009–2010 m. mokslo metų pradžią. Pagal ją yra teikiamas bendrasis finansavimas, skirtas finansuoti vaisių ir daržovių paskirstymo mokyklose sąnaudas. 2. Taigi nuo 2009 m. Komisija taiko du panašius instrumentus: vieną, skirtą pieno produktams, ir kitą, skirtą vaisiams ir daržovėms (žr. abiejų programų lyginamąją lentelę I priede). Jomis yra numatyta remti tuos pačius naudos gavėjus ir jų biudžetai iš esmės yra panašūs (žr. 1 diagramą). 3. Abiejose programose yra siekiama tų pačių tikslų: a) padėti stabilizuoti rinką ("rinkos" tikslas) [3]; b) skatinti sveiką maitinimąsi ("mitybos ir sveikatos" tikslas) [4]. Konkrečiai pieno programoje, kurią iš pradžių buvo numatyta taikyti kaip atsargų realizavimo priemonę, Komisija palaipsniui mitybos tikslą ėmė laikyti pagrindiniu (žr. 1 langelį). 1 DIAGRAMA ES IŠLAIDOS [5] MOKYKLŲ APRŪPINIMO PIENU IR VAISIAIS PROGRAMOMS (MILIJONAIS EURŲ) +++++ TIFF +++++ Šaltinis: ES biudžetas. 4. Pagal šią strategiją taikant abi programas yra siekiama gauti dviejų lygių poveikį: a) trumpuoju laikotarpiu jaunimą paskatinti daugiau vartoti šių produktų arba išlaikyti esamą vartojimo lygį juos siūlant mokyklose; b) ilguoju laikotarpiu padaryti auklėjamąjį poveikį maitinimosi įpročiams [6]. +++++ TIFF +++++ +++++ TIFF +++++ Šaltinis: http://ec.europa.eu/agriculture/index_fr.htm 1 LANGELIS PIENO PROGRAMOS MITYBOS IR AUKLĖJAMIEJI TIKSLAI "1990 m. vidaus pranešime Komisija teigė, kad Mokyklų aprūpinimo pienu programos nebuvo numatyta naudoti kaip atsargų realizavimo priemonės. Iš tikrųjų tai yra tikra auklėjamoji priemonė, kuri yra pirmiausiai skirta skatinti pieno ir pieno produktų vartojimą mokyklose arba išlaikyti jo lygį. Programa taip pat apima mitybos aspektą, susijusį su tuo, kad paskirstomi pieno produktai gali papildyti nepakankamą arba nesubalansuotą racioną. Be abejo, yra ir antrinis programos poveikis – užtikrinama, kad papildomai bus suvartotas nemažas pieno produktų kiekis, kuris priešingu atveju prisidės prie pieno pertekliaus, ir tuomet jį tektų realizuoti kitomis priemonėmis." Šaltinis: Komisija, 1990 m. "Mokyklų aprūpinimo pienu programa turi mitybinį ir auklėjamąjį pobūdį ir padeda kovoti su nutukimu bei tiekti pagrindinius vaiko augimui ir sveikatai būtinus elementus" Šaltinis: Komisijos narės Fischer Boel pranešimas spaudai, 2008 m. ABIEJŲ PROGRAMŲ ADMINISTRACINIŲ PROCEDŪRŲ APŽVALGA 5. Abiejų rūšių parama yra sumokama tiesiogiai mokykloms arba kitiems pareiškėjams, kurie gali būti švietimo institucijos (paprastai vietos savivaldybė), tiekėjai arba šiam tikslui specialiai įsteigtos tarpinės įstaigos [7]. Patvirtinimą gavę pareiškėjai turi su tiekimu susijusios veiklos (pirkimo, saugojimo, paskirstymo ir administravimo) vykdomuosius įgaliojimus. PIENO PRODUKTAI 6. Pagalba yra įgyvendinama skiriant nustatyto dydžio, 18,15 euro už 100 kg [8] pieno, ES subsidiją, neįpareigojant valstybių narių prisidėti. 7. Kiekviena įstaiga pati nusprendžia, ar dalyvaus programoje, o ES įnašas yra apskaičiuojamas kaip gautų tinkamų finansuoti paraiškų suma. Jos biudžeto viršutinė riba reglamente nėra nustatyta, tačiau jame yra nustatytas maksimalus subsidijuojamas 0,25 litro kiekis vienam mokiniui, reguliariai lankančiam švietimo įstaigą, per vieną mokymosi dieną [9]. Šios ribos pareiškėjai paprastai nepasiekia. 2 DIAGRAMA MOKYKLŲ APRŪPINIMAS PIENU. SKIRTINGŲ APLANKYTOSE VALSTYBĖSE NARĖSE TAIKOMŲ MODELIŲ SANTYKINĖ DALIS +++++ TIFF +++++ Šaltinis: Aplankytos valstybės narės 8. Nors programa gali būti vykdoma daugeliu būdų, valstybėse narėse, kuriose buvo atlikti vizitai, buvo taikomi trys modeliai (žr. 2 diagramą ir 2 langelį): a) subsidijos, skirtos pieno produktams, įtrauktiems į valgyklose tiekiamus patiekalus (daugiausia Prancūzijoje, Italijoje ir Švedijoje) [10]; b) sumažinta kaina ne valgyklose parduodamas pienas (Vokietijoje, Lenkijoje (vidurinėse mokyklose) ir Jungtinėje Karalystėje (vyresniems nei 5 metų vaikams); c) nemokamai ne valgyklose paskirstomas pienas [11] (daugiausia Lenkijoje (pradinėse mokyklose) ir Jungtinėje Karalystėje (ne vyresniems nei 5 metų vaikams). VAISIAI IR DARŽOVĖS 9. ES pagalbos lėšomis yra finansuojama nuo 50 iki 75 % [12] paskirstytų vaisių ir daržovių sąnaudų, įskaitant tam tikrus susijusius mokesčius, o likusią dalį paprastai finansuoja valstybės narės. 2 LANGELIS BŪDINGŲ PIENO PRODUKTŲ, KURIE YRA SUBSIDIJUOJAMI APLANKYTOSE VALSTYBĖSE NARĖSE, PAVYZDŽIAI Prancūzijoje: sūrio arba jogurto porcijos, tiekiamos kaip desertas (valgyklose). Italijoje: parmezanas makaronų patiekale arba mozzarella salotose (valgyklose). Švedijoje: savitarnos pieno čiaupai valgio metu (valgyklose). Jungtinėje Karalystėje ir Lenkijoje: pieno pakeliai, parduodami sumažinta kaina arba dalijami nemokamai mažesniems vaikams, iš esmės remiantis nacionalinio biudžeto pagalba. Vokietijoje: aromatizuoto pieno pakeliai, parduodami sumažinta kaina mokyklų parduotuvėse. 10. Reglamente yra nustatyta bendra 90 milijonų eurų biudžeto viršutinė riba, kuri yra taikoma visoms dalyvaujančioms valstybėms narėms. Remdamasi savo nacionaline strategija, kiekviena valstybė narė pati nusprendžia, kaip nacionalinius asignavimus paskirstyti potencialiems pareiškėjams. 11. Siekiant užtikrinti programos rezultatyvumą, vaisių paskirstymo paramą galima gauti tik su sąlyga, kad bus taikomos papildomos auklėjamosios priemonės. Nepaisant to, kad šios priemonės nėra tinkamos finansuoti ES lėšomis, jos yra laikomos esmine programos dalimi. 12. Visi vaisiai, kurių dalijimą stebėjo auditoriai, buvo nemokami ir buvo tiekiami ne valgio metu. AUDITO APIMTIS IR METODAS ABIEJŲ PROGRAMŲ BENDRAS VEIKSMINGUMO AUDITAS ... 13. Audito metu iš esmės buvo nagrinėjamas mokyklų aprūpinimo pienu ir vaisiais programų veiksmingumas. Buvo manoma, kad 2009 m. pradėjus taikyti vaisių programą, buvo palankus metas atlikti tokią analizę, pasinaudojant panašiu, jau įdiegtu pieno programos modeliu. Kadangi buvo pasirinktas toks laikas, audito metu buvo daugiausiai dėmesio skiriama pieno programai. Be to, buvo atlikta lyginamoji šiuo metu diegiamos vaisių sistemos peržiūra. 14. Buvo keliami šie su programų veiksmingumu susiję audito klausimai: a) Ar dalyvavimas programose yra pakankamai skatinamas (bet kokių motyvaciją mažinančių veiksnių įvertinimas) ir ar jis yra pakankamas tam, kad būtų pasiekti tikslai? b) Ar išlaidos turi tiesioginį poveikį naudos gavėjų paskirstomų produktų vartojimui? (Savaimingumo poveikis: ar produktai būtų vartojami, jei nebūtų teikiama parama?) c) Ar yra tikėtina, kad bus pasiekti programų auklėjamieji tikslai ir kad bus padarytas poveikis maitinimosi įpročiams ateityje? 3 DIAGRAMA MOKYKLŲ APRŪPINIMAS PIENU. 2009 M. MOKĖJIMAI PAGAL VALSTYBES NARES +++++ TIFF +++++ Šaltinis: Europos Komisija. 15. Iš esmės abi programos šiuo metu yra pagrįstos hipoteze, kad visuomenės sveikata ir šių subsidijuojamų produktų vartojimas yra tiesiogiai susiję [13]. Audito metu ši hipotezė nagrinėjama nebuvo, nes Audito Rūmai neturi tokių įgaliojimų. Tačiau Audito Rūmai mano, kad ši hipotezė nėra visiems priimtina. 16. Audito metu buvo išanalizuoti 2008–2009 ir 2009–2010 mokslo metų duomenys. Taip pat buvo išnagrinėti su dviem dabar galiojančiais reglamentais susiję paruošiamieji darbai ir buvo įvertinti naujausi pieno programos įvertinimų rezultatai. 17. Auditas buvo atliekamas Komisijoje ir Vokietijoje [14], Prancūzijoje, Italijoje, Lenkijoje, Švedijoje ir Jungtinėje Karalystėje. Šioms šešioms valstybėms narėms (dvi paskutiniosios dalyvavo tik pieno programoje) teko 75 % pieno programos mokėjimų 2009 m. ir 63 % pirmaisiais vaisių programos metais numatomo biudžeto (žr. 3 ir 4 diagramas). 4 DIAGRAMA MOKYKLŲ APRŪPINIMAS VAISIAIS. 2009–2010 M. BIUDŽETAS PAGAL VALSTYBES NARES +++++ TIFF +++++ Šaltinis: Europos Komisija 18. Auditoriai išnagrinėjo Komisijos ir valstybių narių nustatytas su programų įgyvendinimu ir stebėjimu susijusias procedūras. Jie taip pat aplankė 31 pareiškėją, kurie gauna paramą, skiriamą daugiau kaip 40000 švietimo įstaigų ir bene dviem milijonams vaikų. Papildomi vizitai buvo atlikti į 56 įstaigas (lankomas daugiau kaip 16000 vaikų), kurios dalyvauja bent vienoje iš programų. ...IR TVARKINGUMO PERŽIŪRA 19. Auditas taip pat apėmė pagrindinių aspektų, kurie galėjo turėti tiesioginį poveikį naudos gavėjams ir politikos veiksmingumui, tvarkingumo peržiūrą. Problemų, visų pirma susijusių su galiojančių taisyklių aiškinimu, buvo nustatyta įvairiose aplankytose valstybėse narėse. Apie jas buvo paskelbta komunikate Komisijai ir susijusioms valstybėms narėms. Daugiau su šiais aspektais susijusios informacijos yra pateikta II priede. +++++ TIFF +++++ Šaltinis: http://agriculture.gouv.fr/un-fruit-pour-la-recre PASTABOS PIENO PROGRAMA BUVO STIPRIAI KRITIKUOJAMA 1999 M. ĮVERTINIME, TAČIAU PO TO NEBUVO ATLIKTA REIKŠMINGŲ PAKEITIMŲ 20. 1999 m. buvo atliktas mokyklų aprūpinimo pienu programos išorės įvertinimas Bendrijos lygmeniu [15]. Įvertinime programa buvo labai stipriai kritikuojama ir ją buvo rekomenduojama nutraukti dėl mažo veiksmingumo ir prasto sąnaudų ir gautos naudos santykio (žr. 3 langelį). 21. Reaguodama į tai, Komisija pateikė pasiūlymą nutraukti programą, tačiau Taryba jį atmetė. Atsakydama į šį politinį sprendimą, Komisija tuomet pateikė naujų pasiūlymų, kaip sumažinti šiai programai skiriamą Bendrijos įnašą. Jie buvo tik iš dalies patvirtinti (žr. 4 langelį). 3 LANGELIS 1999 M. ĮVERTINIMAS. IŠVADA IR GALUTINĖ REKOMENDACIJA "[...] Vertinimą grindžiant tik esamais, dokumentuose nustatytais priemonės tikslais (išlaikyti ir padidinti pieno produktų vartojimą), priemonė turėjo nežymų teigiamą poveikį ir ją taikant lėšos nebuvo panaudojamos optimaliai. Atsižvelgiant į tai, Komisija turėtų nuodugniai išnagrinėti galimybę priemonės atsisakyti. Pagrindinės šio veiksmo pasekmės būtų atsakomybės dėl tolesnio subsidijuojamo pieno tiekimo mokiniams perdavimas valstybių narių valdžios institucijoms. Nors nėra įmanoma prognozuoti šio veiksmo rezultatų, jo neabejotinas grynasis poveikis būtų tai, kad mokyklose sumažėtų aprūpinimas pieno produktais ir jų vartojimas. Tačiau šioje ataskaitoje pateikti įrodymai leidžia manyti, kad poveikis greičiausiai būtų labai ribotas. [...] Kadangi pirmiau pateiktose pagrindinėse rekomendacijose yra akcentuojamas priemonės nutraukimas ir išteklių panaudojimas kitoms, veiksmingesnėms priemonėms, daugiau rekomendacijų, kaip didinti esamos priemonės efektyvumą, nėra teikiama. Autoriai mano, kad atliekant bet kokius pakeitimus turėtų būti pašalinti esminiai priemonės trūkumai, trukdantys siekti jos tikslų. Nors ir būtų galima pateikti rekomendacijų dėl esamos priemonės efektyvumo pagerinimo, jos nebūtų pakankamos problemoms, sąlygojančioms labai ribotą priemonės veiksmingumą, pašalinti." 22. Kitas ES paramos ir papildomo nacionalinio biudžeto įnašo įvertinimas buvo atliktas 2005 m. Jungtinėje Karalystėje [16] (žr. 8 dalies b punktą). Jame priemonė apibūdinama kaip neveiksminga, brangi ir visų pirma pasižyminti neproporcingai didelėmis valdymo sąnaudomis ir maža pridėtine verte. Jame Jungtinės Karalystės vyriausybei rekomenduojama "su Komisija išnagrinėti galimybę užbaigti ES mokyklų aprūpinimo pienu programą." 23. Tuo pat metu Komisija nuo 1999 m. nuolat siekė gerinti programą atnaujindama jos įgyvendinimo taisykles (jas supaprastindama, pakeisdama produktų sąrašą ir pagal kategorijas nustatytas pagalbos normas ir t. t.). Tačiau šie pakeitimai ir toliau buvo "nežymūs", t. y. dėl jų nepasikeitė programos logika ar jos pagrindiniai bruožai. Nors apskritai pakeitimai yra vertinami teigiamai, jie vis dėlto neatsakė į pagrindinius kritikų teiginius dėl pačios programos koncepcijos. 4 LANGELIS KOMISIJOS PASIŪLYMAI, ATSIŽVELGIANT Į 1999 M. ĮVERTINIMĄ "Remdamasi šia rekomendacija, Komisija iš pradžių ketino teikti pasiūlymą dėl programos atsisakymo ir, atsižvelgdama į tai, pateikė savo 2000 m. preliminarų biudžeto projektą [...] visi dalyviai pasisakė už ES subsidijos išlaikymą, visų pirma dėl jos mitybinės naudos [...] Šios diskusijos kontekste Komisija persvarstė savo pradinį planą ir dabar siūlo mokyklų aprūpinimo pienu programai suteikti bendrąjį finansavimą lygiomis dalimis. [...] Atsižvelgiant į ribotą biudžeto programą ir mažą priemonės sąnaudų ir efektyvumo santykį, mokyklų aprūpinimo pienu biudžeto eilutės esamas lygis negali būti išlaikytas" [...] "Mokyklų aprūpinimo pienu programa yra labai dažnai remiama siekiant platesnių, su sveikata, mityba arba netgi socialiniais aspektais susijusių tikslų. Nors visiškai pripažįstu šio argumento svarbą, [...] šios programos, kuri yra pienui ir pieno produktams skirta bendro rinkos organizavimo dalis, tikslai yra pernelyg ambicingi. Taip pat [...] tos valstybės narės, kurios tokius tikslus išsikelia, turėtų būti pasiruošusios prisiimti dalį atsakomybės už šios programos išlaidas." Šaltinis: 2000 m. kovo mėn. DG VI raštas už žemės ūkį ir kaimo plėtrą atsakingo Komisijos nario kabinetui. NUMATYTĄ POVEIKĮ RIBOJA MAŽOS IŠLAIDOS IR NĖRA MECHANIZMO, PAGAL KURĮ BŪTŲ ORIENTUOJAMASI Į PRIORITETINIUS POREIKIUS NĖRA PATENKINAMŲ VEIKLOS VERTINIMO SISTEMŲ 24. Abiejų programų du tikslai – tiek susiję su "rinka", tiek su "mityba ir sveikata" – yra apibrėžti labai apibendrintai ir tik kokybiniu aspektu (žr. 5 langelį). Jie nebuvo išreikšti kiekybiškai ir juo labiau nėra "SMART" tikslai [17]. 25. Pieno programos atveju, nesant tiksliai apibrėžtų tikslų, kurie galėtų leisti įvertinti politikos veiksmingumą, turimi rodikliai (pagal kategoriją paskirstyti kiekiai, apytikslis dalyvaujančių mokinių skaičius) yra veiklos rodikliai, kuriais remiantis negalima įvertinti politikos rezultatų arba poveikio [18]. Audito metu taip pat buvo atkreiptas dėmesys į surinktos informacijos, visų pirma apytikslių dalyvaujančių mokinių skaičių, nepatikimumą [19]. 5 LANGELIS BENDRAS PIENO PROGRAMOS TIKSLŲ POBŪDIS "prisidėti prie pieno rinkos subalansavimo bei [...] kainų stabilizavimo" (Tarybos reglamento (EB) Nr. 1234/2007 43 konstatuojamoji dalis) "[...] vaidinti vaidmenį platesnių bendrųjų ir sveikatos, mitybos arba socialinės politikos tikslų kontekste" (aiškinamasis memorandumas dėl Tarybos reglamento, iš dalies keičiančio Reglamentą (EB) Nr. 1255/1999, pasiūlymo) "Ji taip pat vaidina auklėjamąjį vaidmenį skatindama ugdyti taisyklingo maitinimosi ir mitybos įgūdžius, kurie išliks visą gyvenimą" (Žemės ūkio ir kaimo plėtros generalinio direktorato svetainė) "Mokyklų aprūpinimo pienu programa turi mitybinį ir auklėjamąjį pobūdį ir padeda kovoti su nutukimu" ( 2008 m. liepos 11 d. Komisijos narės Fischer Boel pranešimas spaudai) 26. Vaisių programoje rodiklių nustatyta nebuvo. Tačiau šioje programoje buvo pradėta taikyti keletas nuostatų, leidžiančių geriau stebėti veiklą – nuo pradinės strategijos paruošimo iki prievolės atlikti periodinius vertinimus kiekvienoje valstybėje narėje. Tačiau šiuo metu dar yra per anksti vertinti šių priemonių, kurios turės būti toliau plėtojamos, veiksmingumą. LABAI MAŽOS PROGRAMŲ TIKSLAMS SKIRTOS IŠLAIDOS "RINKOS" TIKSLAS 27. Derybose, vykusiose prieš vaisių programos įdiegimą, Europos Parlamentas pasiūlė 500 milijonų eurų metinį biudžetą. Galiausiai Komisijos siūlymu buvo sutarta dėl 90 milijonų eurų viršutinės ribos. Komisijos nuomone, projektas turėjo pasiteisinti jį vykdant mažesne apimtimi prieš svarstant galimybę didinti biudžetą. 28. Vertinant iš dabartinės perspektyvos, Komisijos metodas buvo pateisinamas dėl labai lėtos programos pradžios (žr. IV priedą). Vis dėlto šio sprendimo poveikis buvo tai, kad netgi įvertinus nacionalinį bendrąjį finansavimą [20] reglamente nustatyta viršutinė biudžeto riba sudaro apie 0,3 % ES vaisių ir daržovių produkcijos vertės. Panašus skaičius yra gautas pieno programos atveju, kuri pagal turimus duomenis prisidėjo finansuojant šiek tiek mažiau nei 0,28 % visos 2008–2009 m. ES produkcijos paskirstymą. 29. Abiem atvejais, net jei šios sumos būtų panaudotos veiksmingai, jas atitinkantys kiekiai veikiausiai neturi reikšmingo tiesioginio poveikio [21] rinkos pusiausvyrai. 30. Pieno programos atveju šis nustatytas faktas jau buvo įtrauktas į 1999 m. įvertinimą [22]. "MITYBOS IR SVEIKATOS" TIKSLAS 31. Išlaidas, kurios yra numatytos kiekvienos programos biudžete, padalijus iš vaikų Europos Sąjungoje skaičiaus, yra gaunama nuo 50 iki 80 centų suma, tenkanti vienam vaikui per metus. Esant tokiam pagalbos lygiui, yra sunku suprasti, kaip jos galėtų turėti reikšmingą poveikį visos tikslinės populiacijos maitinimosi įpročiams. 32. Iš tikrųjų, kadangi išlaidos yra skirtos mažesniam vaikų skaičiui [23], naudos gavėjui tenkantis potencialus poveikis yra didesnis. Tačiau bendras programų veiksmingumas, atsižvelgiant į mitybos ir sveikatos tikslus, labai priklauso nuo gyventojų povisumio, kuris bus "pasirinktas" kaip paramos gavėjas. NĖRA MECHANIZMO, PAGAL KURĮ BŪTŲ SIEKIAMA VYKDYTI MITYBOS PRIORITETUS 33. Pienu aprūpinant vaiką, kuris paprastai suvartoja daug mažiau pieno nei jo bendraamžiai arba nei yra rekomenduojama [24], yra sukuriama didesnė pridėtinė vertė nei tą patį pieno kiekį skiriant vaikui, kurio pieno produktų vartojimo lygis buvo didesnis už vidurkį arba rekomenduojamą kiekį. Todėl abiejų programų atveju siekiant mitybos ir sveikatos tikslo yra būtina paskirstymo prioritetus teikti toms kategorijoms (pagal regionus, valstybes nares, socialines kategorijas ir t. t.), kurių vartojimas yra laikomas nepakankamu arba mažesniu už vidurkį. Pagrindinis tikslas yra ne tiek padidinti vidutinį vartojimo lygį, kiek sudaryti galimybę kuo didesniam vaikų skaičiui pasiekti minimalų būtiną vartojimo lygį. 34. Pieno programos atveju kai kurios valstybės narės jau atkreipė dėmesį į šią padėtį. 2005 m. Jungtinėje Karalystėje atliktame įvertinime buvo konstatuota, kad iš esmės tikslinė grupė jau vartojo pakankamą pieno produktų kiekį [25], ir buvo rekomenduota orientuotis į keletą prioritetinių kategorijų. Prancūzijoje valdžios institucijos nusprendė papildomą nacionalinio biudžeto įnašą skirti mažiau palankias sąlygas turinčioms vietovėms, kurių mitybiniai poreikiai yra laikomi didžiausiais [26]. Toks orientavimasis galėtų būti vykdomas daugeliu kitų būdų, tačiau kai kurie iš jų pareikalautų papildomų sąnaudų. 35. Tačiau nė vienoje iš ES programų ištekliai nėra paskirstomi remiantis mitybinių poreikių analize. 36. Vaisių reglamente valstybėms narėms yra suteikta teisė nuspręsti, ar įtraukti šį metodą į nacionalines strategijas. Tačiau nė viena valstybė iki šiol šia galimybe nepasinaudojo [27]. 37. Pieno programoje tokio mechanizmo nėra. Analizė pagal valstybes nares rodo, kad vykdant programą ištekliai nėra paskirstomi labiausiai stokojančioms vietovėms ir kad apskritai daugiausiai naudos iš programos gauna tos valstybės narės, kuriose pieno produktų vartojimas šiaip ar taip yra didžiausias ir kurių poreikiai dėl to yra mažiau reikšmingi bei ne tokie skubūs (žr. 6 langelį). 6 LANGELIS PIENO PRODUKTŲ VARTOJIMO IR PAGAL PIENO PROGRAMĄ GAUTOS PAGALBOS 2009 M. PALYGINIMAS PAGAL VALSTYBES NARES Dvi valstybės narės, kuriose yra suvartojama daugiausiai pieno produktų vienam gyventojui, taip pat yra ir dvi pagrindinės pagalbos, tenkančios vienam gyventojui, naudos gavėjos. Šešios valstybės narės, kuriose yra suvartojama daugiausia pieno produktų vienam gyventojui, vidutiniškai gauna 3,5 karto daugiau Bendrijos pagalbos vienam gyventojui nei dešimt valstybių, kuriose vartojimo lygiai yra mažiausi. Šešiose valstybėse narėse, gaunančiose didžiausią pagalbą vienam gyventojui, pieno produktų vartojimas vienam gyventojui jau yra didesnis nei vidutinis. Dešimt valstybių narių, kuriose yra suvartojama mažiausiai pieno produktų vienam gyventojui, gauna tik 20 % visos pagalbos sumos. Devynios iš jų gauna nuo 2 iki 5 kartų mažesnę pagalbą vienam gyventojui nei vidutinė arba net nedalyvauja programoje. SU KONCEPCIJA SUSIJUSIOS PROBLEMOS APRIBOJA REZULTATUS, KURIUOS GALIMA BŪTŲ PASIEKTI TAIKANT PIENO PROGRAMĄ. TAČIAU TAI GALIMA IŠSPRĘSTI PIENO PROGRAMA YRA PALYGINTI NEPATRAUKLI 38. Komisija tiesiogiai nenustato išlaidų, skirtų mokyklų aprūpinimui pienu, lygio, – jis susiformuoja kaip atskirų pareiškėjų ir potencialių naudos gavėjų sprendimų rezultatas. 2009 m. panaudota 74 milijonų eurų suma sudaro mažiau kaip 10 % galimų didžiausių išlaidų [28] pagal šią programą. Taigi įsisavinimo lygis yra mažas ir politika yra palyginti nepatraukli (žr. 7 ir 8 langelius), panašiai kaip buvo nustatyta anksčiau [29]. 39. Audito metu buvo nustatyta, kad šį nepatrauklumą iš esmės sąlygojo tai, kad norint gauti mažą pagalbą buvo reikalaujama vykdyti neproporcingai didelius administracinius reikalavimus. NE VALGYKLOSE SUMAŽINTA KAINA PARDUODAMAS PIENAS 40. Esant dabartiniams pagalbos lygiams, ES subsidijos pakanka finansuoti tik mažą paskirstomų produktų sąnaudų dalį [30]. Todėl nesant kitų, daug reikšmingesnių finansavimo šaltinių (žr. 60 ir tolesnes dalis), ES programa neleidžia paskirstymo atlikti nemokamai ir apsiriboja pieno pardavimu sumažinta kaina. 7 LANGELIS MAŽAS DALYVAVIMO LYGIS IR PROGRAMOS NEPATRAUKLUMAS Vokietijoje atliktas tyrimas rodo, kad iš 56 % įstaigų, kurios tiekia pieną ar pieno produktus savo mokiniams, tik 21 % teikė paraišką pagalbai gauti. Šaltinis: Bavarijos žemės ūkio ministerija. 41. Lenkijoje ES pagalbos lėšomis buvo finansuojamas tik ketvirtadalis tiesioginių pieno sąnaudų. Vokietijoje ir Jungtinėje Karalystėje jomis yra finansuojama tik nuo 10 iki 15 %. Pavyzdžiui, Vokietijoje ji leidžia aromatizuoto pieno pakelius pardavinėti ne už 40, o už 35 centus. Tokio lygio sumažinimai paprastai yra per maži, kad paskatintų sprendimą pirkti, ypač atsižvelgiant į tai, kad tyrimai parodė mažą paklausos jautrumą kainai [31]. 42. Daugeliu atvejų pati įstaiga priima sprendimą nedalyvauti. Paprastai tam, kad mokykloje būtų įgyvendinta programa, yra reikalingas geranoriškumas. Tačiau organizuojant pieno pardavimą mokyklose sumažinta kaina dažnai reikia atlikti nemažą darbą (pirkti, saugoti, paskirstyti, surinkti pinigus iš gavėjų ir kt.), kuris gali sudaryti realių kliūčių dalyvavimui [32]. 43. Kai kuriais atvejais sprendimus priimančių asmenų norą prisiimti su programa susijusį darbo krūvį mažina mažas namų ūkių susidomėjimas pirkti subsidijuojamą pieną arba tai, kad kartais darbuotojai nėra įsitikinę programos nauda sveikatai. Į VALGYKLOSE TIEKIAMUS PATIEKALUS ĮTRAUKTI PIENO PRODUKTAI 44. Subsidiją teikiant produktams, naudojamiems valgyklose tiekiamuose patiekaluose, programos valdymas įeina į įprastas valgyklos valdymo pareigas ir todėl didžioji dalis administracinių sąnaudų tampa nematomos. Šis nustatytas faktas reiškia tai, kad neprieštaraujant šiuo būdu vykdomos programos veiksmingumo neigiamiems įvertinimams (žr. 47–50 dalis), vienintelės konkrečios sąnaudos yra laikas, reikalingas pateikti paraišką dotacijai gauti. Stebėtina, kad net ir šios pavienės administracinės sąnaudos išlieka nepageidaujamos ir gali pasirodyti atgrasančios. 45. Daugeliui pareiškėjų – ypač mažųjų – administracinė procedūra yra pernelyg apsunkinanti ne tiek dėl jos sudėtingumo, kiek dėl to, kad yra gaunama tiek mažai pagalbos (žr. 8 langelį). Absoliutinis pagalbos dydis yra suvokiamas kaip dar nereikšmingesnis, nes jis yra lyginamas ne su pieno produktų kaina, o su bendru biudžetu, kuriame jis sudaro tik mažą dalį (mažiau kaip 1 % valgyklų biudžeto ir dar mažiau, lyginant su nepriklausomos privačios mokyklos arba vaikų darželio bendru biudžetu). TIESIOGINĮ PIENO PROGRAMOS IŠLAIDŲ POVEIKĮ SUSILPNINA REIKŠMINGAS SAVAIMINGUMO POVEIKIS [33] 46. Kad ir koks būtų paskirstymo būdas, pieno subsidija yra taikoma visiems tinkamiems finansuoti produktams ir nėra mechanizmo, kuris leistų apriboti išmokas už kiekius, kuriuos naudos gavėjai būtų nusipirkę net ir negaudami pagalbos. Audito metu nustatyta, kad priklausomai nuo taikomo paskirstymo modelio savaimingumo poveikis yra skirtingas. 8 LANGELIS PAGALBOS NEPATRAUKLUMAS VALGYKLOMS Prancūzijoje apie 70 % visų 11000 pareiškėjų vidutiniškai gauna apie 300 eurų per metus. Daugelis apklaustų žmonių teigė, kad tokio dydžio pagalba nebuvo pakankama, kad juos paskatintų pakeisti savo įpročius. Pavyzdžiui, vienas mokyklos direktorius pasakė: "Aš tegaunu 200 eurų per metus ir neketinu švaistyti laiko skaitydamas aplinkraštį, kad gaučiau tokias nedideles pajamas." Nors bet kuri valgykla naudoja tinkamus finansuoti pieno produktus, už kuriuos ji galėtų gauti minimalią pagalbos sumą vien pateikusi paraišką jai gauti, paraišką teikia tik 60 % įstaigų Prancūzijoje ir vos 15 % Italijoje. Į VALGYKLOSE TIEKIAMUS PATIEKALUS ĮTRAUKTI PIENO PRODUKTAI 47. Auditas parodė, kad pagalbos išmokos už produktus, įtrauktus į valgyklose tiekiamus patiekalus, sistemingai sąlygojo savaimingumo poveikio atsiradimą, visų pirma: a) nors į įprastą maistą yra dažnai įtraukiami pieno produktai (jie netgi gali būti privalomi), šiuo metu nėra būdų, kaip galima būtų išvengti, kad valgyklos negautų išmokų už produktus, kuriuos jos šiaip ar taip būtų tiekusios; b) nebuvo rasta įrodymų, kad pagalba turėjo kokią nors įtaką į meniu įtrauktų pieno produktų kiekiui; c) beveik visi atsakingi asmenys, kurie buvo apklausti, aiškiai nurodė, kad pagalba niekaip nepaveikė mokiniams tiekiamo pieno produktų kiekio (žr. 9 langelį). 9 LANGELIS VALGYKLOS VADOVŲ PASISAKYMAI APIE PIENO PROGRAMĄ "Mūsų meniu sudėtis nepriklauso nuo ES pagalbos. […] Tai nėra nuomonė, tai yra faktas" (Italija, viešojo maitinimo įmonės, eksploatuojančios valgyklas viename didžiausių šalies miestų, vadovas). "Sudarinėdamas pietų meniu aš niekada negalvojau apie ES pieno programą" (Švedija, viešojo maitinimo įmonės, gaunančios pagalbą už kelias mokyklas tame pačiame mieste, atstovas). "ES pagalba nedaro jokio poveikio mūsų meniu" (Italija, įstaigos, gaunančios pagalbą tiesiogiai, atstovas). Prancūzijoje patvirtinimo laukiantys vaikų darželio vadovai paaiškino, kad jie yra suinteresuoti pasinaudoti savo teisėmis gauti lėšų už savo įprastą veiklą, t. y. už produktus, kuriuos jie paprastai pirkdavo prieš sužinodami apie programą. Kitoje paraišką pateikusioje įstaigoje asmuo, atsakingas už valgyklos meniu sudarymą, net nežinojo, kad ši įstaiga daugelį metų gavo pagalbą. 48. Apibendrinant, valgyklos gauna pagalbą už pieno produktus, kuriuos jos šiaip ar taip tiektų, ir pagalba jų neskatina didinti pieno produktų naudojimo. Net Švedijoje, kurioje padėtis atrodo geriausia [34], subsidijuojama programa (iš esmės remiant savitarnos pieno čiaupus valgyklose) buvo taikoma gerokai prieš ES paramos programą. Didelis pieno vartojimo lygis yra ilgalaikė kultūrinė norma ir negali būti siejamas su ES programa, kurios vienintelis indėlis yra mokėti išmokas už veiklą, kuriai ji nepadarė poveikio. 49. Todėl šiuo metu pagalbos išmokos valgykloms nedaro jokio lengvai nustatomo poveikio. Sprendžiant pagal vizitus vietoje, geriausiu atveju yra daromas nežymus poveikis naudos gavėjų pieno produktų vartojimui. Be to, nepaisant reglamento nuostatų, dažnai yra neįmanoma patikrinti galimo programos poveikio namų ūkių mokamai kainai (žr. II priedą), nors jis šiaip ar taip būtų nereikšmingas. 50. Šis nustatytas faktas taip pat yra taikytinas vaikų darželiams, visų pirma atsižvelgiant į tai, kad mažėjant vaikų amžiui didėja tikimybė, kad pieno produktai bus įtraukti į įprastą racioną. Pavyzdžiui, Prancūzijos crèches (vaikų lopšelių, skirtų vaikams iki trejų metų) sistemoje pieno produktai yra privalomi tiekiamo maisto komponentai. NE VALGYKLOSE SUMAŽINTA KAINA PARDUODAMAS PIENAS 51. Esant mažam pagalbos lygiui, jo teigiamas poveikis, regis, yra labai nežymus. Nedidelis pardavimo kainos sumažėjimas, kurį galima sieti su ES programa (žr. 40 ir 41 dalis), mažai prisideda prie dalyvavimo skatinimo ir daugiausiai naudos duoda asmenims, kurie nebūtų elgęsi kitaip net ir negaudami pagalbos. Kadangi pagalba nėra pakankama tam, kad padarytų realų poveikį sprendimams pirkti [35] (taip pat žr. 10 langelį), daugelis pagalba besinaudojančių mokinių pieną veikiausiai pirktų net ir tuomet, jei jis nebūtų subsidijuojamas. 52. Be to, šie naudos gavėjai pasižymi tuo, kad jie taip pat yra labiausiai linkę pieno produktus vartoti ne mokykloje. Kaip ir analizės pagal valstybes nares atveju, kuri parodė, kad pagalba iš esmės yra skiriama ten, kur ji yra mažiausiai reikalinga (žr. 37 dalį), šie nežymūs pardavimo kainos sumažinimai iš esmės bus naudingi vaikams, kurie šiaip ar taip veikiausiai vartoja daugiausia pieno produktų. 10 LANGELIS IŠTRAUKOS IŠ ĮVERTINIMO ATASKAITŲ, RODANČIŲ RIBOTĄ PAGALBOS POVEIKĮ NAUDOS GAVĖJŲ VARTOJAMIEMS KIEKIAMS 2005 m. įvertinimas Jungtinėje Karalystėje: "Atlikę mokinių apklausą, aptikome mažai įrodymų, kad mokykloje suvartotas pienas prisidėjo prie ne mokykloje suvartoto pieno kiekio [...]. Be to, vaikų, kurie gėrė labai mažai pieno, buvo tiek mokyklų aprūpinimo pienu subsidijų programoje dalyvavusiose, tiek joje nedalyvavusiose mokyklose. [...] Atlikę apklausą aptikome mažai įrodymų, kad mokyklų dalyvavimas ES mokyklų aprūpinimo pienu subsidijų programoje daro poveikį bendram vaiko pieno vartojimui. [...] Tiek programoje dalyvavusiose, tiek joje nedalyvavusiose mokyklose nedidelė dalis vaikų gėrė labai mažai pieno. Turimi įrodymai leidžia manyti, kad pieno vartojimo prieaugis dėl mokyklų dalyvavimo mokyklų aprūpinimo pienu subsidijų programoje visų pirma pasireiškė tų vaikų grupėje, kurie didelį pieno kiekį būtų vartoję net ir tuomet, jei jų mokykla nebūtų dalyvavusi." "Eksperimentas, susijęs su kokybiško maisto tiekimu vaikams, parodė, kad daug tėvų, kurie tokio maisto nenorėjo pirkti prekybos centruose, jo taip pat nenorėjo pirkti mokyklose. Ta pati problema yra taikytina ir pienui, kurį mokyklos suteikia galimybę tėvams nusipirkti pagal papildomą nacionalinę programą." 1999 m. įvertinimas: "Įrodymai, kad programa daro poveikį aprūpinimui pieno produktais, yra labai riboti. [...] Svarbiausi veiksniai, kurie daro didžiausią poveikį įsisavinimui, yra su programa nesusiję veiksniai, o pati programa labai nedaug prisideda prie aprūpinimo produktais didėjimo." SPRENDIMUS JAU ĮGYVENDINO KOMISIJA (DĖL VAISIŲ PROGRAMOS) IR KAI KURIOS VALSTYBĖS NARĖS (DĖL PIENO PROGRAMOS) GALIMOS ATSAKOMOSIOS PRIEMONĖS JAU YRA ĮTRAUKTOS Į KOMISIJOS VAISIŲ PROGRAMOS KONCEPCIJĄ 53. Planuodama vaisių programą Komisija atkreipė dėmesį ir bent iš dalies atsižvelgė į pieno programos nepatrauklumą ir savaimingumo poveikio riziką. VAISIŲ PASKIRSTYMO NE VALGYKLOSE ORGANIZAVIMAS 54. Kadangi Komisija subsidijuojamų vaisių paskirstymą įprastinio valgio mokyklose metu klasifikavo kaip riziką pridėtinės vertės kūrimui [36], šiam paskirstymo būdui buvo taikomi apribojimai, dėl kurių jis praktiškai buvo eliminuotas. Dėl šios priežasties nė viena valstybė narė šio metodo neįtraukė į savo strategiją ir todėl visi vaisiai, kurių paskirstymas buvo nagrinėtas, buvo tiekiami ne valgyklose. DIDESNIS PAGALBOS LYGIS IR NEMOKAMAS PASKIRSTYMAS 55. Vaisių programai taikomas ES bendrojo finansavimo lygis atskirose valstybėse narėse svyruoja nuo 50 % iki 75 %. Jis yra daug didesnis nei mokyklų aprūpinimo pienu programoje. 56. Tuo remiantis, nemokamas paskirstymas tapo vieninteliu vaisių programoje taikomu modeliu (be to, vaisių reglamente yra dažnai naudojama sąvoka "paskirstymas", o pieno reglamente yra kalbama apie "tiekimą"). 57. Taigi visos vaisių paskirstymo programos mokiniams yra nemokamos ir dėl to jose dalyvauja beveik visi asmenys, kuriems yra suteikta galimybė gauti nemokamų vaisių. Viena tokios sistemos pasekmė yra santykinio savaimingumo poveikio minimizavimas, kadangi naudos gavėjai apima vaikus, kurie nebūtų pasirengę produkto pirkti be subsidijos. Kita pasekmė yra tai, kad mokyklų vaidmuo yra labai supaprastintas, ir jos nebeturi surinkinėti pinigų iš namų ūkių. 58. Daugumoje valstybių narių vaisių paskirstymas yra taip pat nemokamas mokykloms, nes ES bendrasis finansavimas yra papildomas nacionaliniu įnašu, kuris yra tiesiogiai sumokamas tiekėjams. Mokykloms tiekiama produkcija yra nemokama ir jos neturi mokėti pinigų iš anksto. Italijoje viešųjų pirkimų praktika "įtraukiant viską" (įskaitant fizinį vaisių paskirstymą klasėse ir papildomų priemonių organizavimą) netgi leido atsisakyti visų mokyklų vykdomų administracinių pareigų. Vienintelis išlikęs apribojimas mokyklų dalyvavimui programoje yra turimo biudžeto dydis. 59. Vis dėlto Prancūzijoje, kurioje nėra taikomas nacionalinis įnašas, mokyklų dalyvavimas priklauso nuo jų galimybių gauti vietos finansavimą. Kadangi ši sąlyga iš tikrųjų buvo labai retai vykdoma, iki šiol pareiškėjų skaičius yra labai mažas (žr. IV priedą). KAI KURIOS VALSTYBĖS NARĖS DABAR PIENĄ TAIP PAT NEMOKAMAI PASKIRSTO NE VALGYKLOSE 60. Nepaisant to, kad beveik visoje Europos Sąjungoje parama vis dar yra mokama valgykloms, Prancūzijoje valdžios institucijos nusprendė nacionalinius įnašus skirti nemokamo paskirstymo programoms, kuriose valgyklos nedalyvauja. Tai buvo grindžiama aiškiu siekiu, kad nacionalinė papildoma dalis turėtų realų poveikį, nes tai gali būti neįmanoma subsidijas teikiant valgykloms. 61. Lenkijoje ir Jungtinėje Karalystėje ES parama yra teikiama prisidedant nacionaliniams biudžetams, todėl subsidijuojamo pardavimo programas galima pakeisti nemokamu pieno paskirstymu ne valgyklose dar didesniam naudos gavėjų skaičiui (pradinių mokyklų mokiniams Lenkijoje, vaikams iki penkerių metų Jungtinėje Karalystėje). 62. Šis modelis yra daug patrauklesnis nei pardavimo subsidijavimas ir jis užtikrina daug didesnį dalyvavimą (žr. 11 langelį). Tokiu būdu jis gerokai sumažina pakeitimo problemą, su kuria susiduriama parduodant pieną sumažinta kaina, kadangi gali būti pasiekti visi vaikai, o ne tik tie vaikai, kurie bet kuriuo atveju yra pasirengę sumokėti. 11 LANGELIS NEMOKAMO PASKIRSTYMO POVEIKIS Jungtinėje Karalystėje atliktas tyrimas parodė, kad mokinių dalyvavimas stipriai sumažėja, kai skirstymas nustoja būti nemokamas (šaltinis: didžiausias pareiškėjas Jungtinėje Karalystėje, atstovaujantis pagrindinėms ir vidurinėms mokykloms). Audito metu buvo nustatyta, kad vienoje įstaigoje, kurioje vaikų dalyvavimo lygis vaikų darželių pieno programoje (šalies mastu vykdomoje nemokamoje programoje vaikams iki penkerių metų) buvo labai didelis, po to, kai buvo peržengta nustatyta amžiaus riba, programoje neketino dalyvauti nė vienas mokinys. Kitur buvo atsisakyta taikyti subsidijuojamo paskirstymo programą ir buvo apsiribota paskirstymu amžiaus grupėse, kuriose buvo leidžiamas nemokamas paskirstymas. Lenkijoje 2007–2008 m. perėjus prie nemokamo paskirstymo sistemos pradinėse mokyklose, dalyvaujančių mokyklų skaičius padidėjo daugiau kaip du kartus, o dalyvaujančių vaikų skaičius daugiau kaip keturis. Vokietijoje atliktas tyrimas rodo, kad net ir reikšmingi pardavimo kainos skirtumai (15 centų vietoj 30–35 centų) turi mažą poveikį dalyvavimui. Tik jei paskirstymas tampa nemokamas, yra padaromas realus poveikis (žr. 5 diagramą). 5 DIAGRAMA PARDAVIMO KAINOS IR MOKINIŲ ĮSITRAUKIMO LYGIO DALYVAUJANČIOSE MOKYKLOSE RYŠYS +++++ TIFF +++++ Šaltinis: Šiaurės Reino-Vestfalijos vyriausybė 63. Tačiau Lenkijoje ir Jungtinėje Karalystėje nemokamą paskirstymą leidžia vykdyti dideli nacionaliniai biudžetai (žr. 6 diagramą), o ES subsidija yra finansuojama labai maža bendrų sąnaudų dalis [37]. Todėl atsižvelgiant į esamus ES pagalbos lygius, nemokamas paskirstymas negali būti tiesiogiai siejamas su ES programa [38]. Tačiau padėtis šiose dviejose valstybėse narėse parodo, kokio dydžio finansavimas yra reikalingas, siekiant sukurti tokias paskirstymo programas. 6 DIAGRAMA DVIEJŲ PAGRINDINIŲ VALSTYBIŲ NARIŲ NACIONALINIO BIUDŽETO PANAUDOJIMAS PASKIRSTANT PIENĄ NEMOKAMAI (MILIJONAIS EURŲ 2008–2009 AKADEMINIAIS METAIS) +++++ TIFF +++++ Šaltinis: Valstybių narių biudžeto duomenys KITA AUDITO METU NUSTATYTA GERA PRAKTIKA, KURI PADEDA SKATINTI DALYVAVIMĄ IR DIDINTI VEIKSMINGUMĄ 64. Audito metu taip pat buvo atkreiptas dėmesys į keletą vietos veiksnių ir sprendimų, kurie leido sumažinti administracines sąnaudas ir padėjo skatinti dalyvavimą bei didinti veiksmingumą. Visų pirma: a) pasinaudota visomis reglamente esančiomis galimybėmis supaprastinti paraiškų pagalbai gauti pildymą ir tikrinimą (visų pirma apskaičiavimuose taikant nustatyto dydžio koeficientus); b) daugiausia dėmesio skirta pareiškėjams, viršijantiems kritinį dydį (tai mažina administracinių sąnaudų santykinę dalį ir gali leisti pasiekti reikšmingą masto ekonomiją); c) pritraukti privataus sektoriaus partneriai, galintys perimti kai kurias arba visas administracines ir logistines užduotis [39] bei pasinaudota jų asmeniniu suinteresuotumu skatinti dalyvavimą. AUKLĖJAMIEJI TIKSLAI TURI BŪTI SUDERINTI 65. Be tiesioginio paskirstymo poveikio abi programos turi tą patį auklėjamąjį tikslą ilgainiui daryti poveikį maitinimosi įpročiams. Tačiau šio tikslo abiejose programose yra siekiama gana skirtingai ir jis vis dar turi būti suderintas. TAIKANT PIENO PROGRAMĄ NEBUVO PAKANKAMAI DĖMESIO SKIRTA AUKLĖJAMIESIEMS TIKSLAMS, TODĖL REIKŠMINGAS ILGALAIKIS POVEIKIS YRA MAŽAI TIKĖTINAS SUBSIDIJUOJAMO PASKIRSTYMO AUKLĖJAMASIS POVEIKIS PRIKLAUSO NUO MATOMUMO, O JIS VIS DAR NĖRA UŽTIKRINAMAS 66. Iš esmės vien tai, kad egzistuoja subsidijuojamo paskirstymo programa, gali padėti perduoti žinią apie atitinkamo produkto naudą. Tačiau kad taip atsitiktų, programa turi būti matoma. 67. Dauguma stebėtų pieno paskirstymo ne valgyklose programų atitiko šį kriterijų. Jį taip pat atitiko Švedijoje naudojami pieno čiaupai valgyklose. Tačiau kai kuriais kitais atvejais nei subsidija, nei paskirstomas produktas nebuvo pakankamai matomi. 68. Vokietijoje mokyklų parduotuvėse parduodamas pienas dar nėra specialiai reklamuojamas ir yra pernelyg arti kitų produktų (gazuotų gėrimų, traškučių ir saldumynų). Jis nėra matomas taip aiškiai, kaip paskirstant vieną produktą. 69. Taip pat ir tuo atveju, kai subsidijuojami pieno produktai yra įtraukiami į valgyklose tiekiamą maistą, negali būti kalbama apie paskirstymą kaip tokį ir yra mažinamas auklėjamasis poveikis. Pripažinusi šį trūkumą, Komisija siekė apriboti pagalbos teikimą valgyklose [40]. Nors tai yra teigiamas pokytis, jo nepakanka, kad būtų iš tikrųjų užtikrintas pagalbos auklėjamųjų tikslų įvykdymas. Meniu, įkurį įtraukti makaronai su sviestu (Parmezano padaže), subsidijuojami pagal pieno programą +++++ TIFF +++++ Šaltinis: Italijos valgykla. 70. Visų pirma produktas nėra pristatomas kaip toks. Todėl jis yra savaime pabrėžiamas mažiau nei paskirstant atskirai [41]. Taip pat naudos gavėjai paprastai nežino, kad programa egzistuoja [42] arba kad produktui yra suteiktas ypatingas statusas. Prancūzijoje ir Italijoje netgi buvo mokyklų vadovų, kurie nežinojo, kad jų valgyklos buvo subsidijuojamos. NEPAKANKAMOS PAPILDOMOS AUKLĖJAMOSIOS PRIEMONĖS 71. Net jei yra vykdomas matomumo kriterijus, vien paskirstymas nėra laikomas pakankamu tam, kad būtų patenkinamai įgyvendintas auklėjamasis tikslas. 72. 1999 m. įvertinime jau buvo pabrėžti su auklėjimu susiję programos trūkumai, susiję su tuo, kad joje buvo siūlomos tik kainos nuolaidos, netaikant skatinamųjų ir auklėjamųjų priemonių [43]. Šiuo klausimu taip pat buvo pateikta pastabų 2005 m. Jungtinėje Karalystėje atliktame įvertinime [44]. Daugelis audito metu apklaustų asmenų patvirtino šią analizę, nurodydami, kad pagrindinė priežastis, dėl ko paaugliai nevartoja daugiau pieno (bent kaip gėrimo), yra įvaizdžio problema, tačiau į ją nebuvo atsižvelgta rengiant programos koncepciją. 73. Nepaisant šių nustatytų faktų, Reglamente (EB) Nr. 657/2008 yra reglamentuojamas tik aprūpinimas pieno produktais, bet nėra reikalaujama arba skatinama taikyti papildomas priemones. Atsižvelgiant į tai, nė viena aplankyta valstybė narė nenustatė tokio pobūdžio pareigos ir nė viena aplankyta įstaiga nenustatė konkrečių papildomų priemonių ir jomis nesinaudojo. 74. Be mokyklų aprūpinimo pienu programos, be abejo, yra kitų skatinimo kampanijų. Tai ne tik "Skanioji kompanija" [45], bet ir pagal Tarybos reglamentą (EB) Nr. 3/2008 [46] bendrai finansuojamos Komisijos skatinimo priemonės, kurių keletas yra susijusios su pieno produktais ir yra skirtos vaikams [47]. Įvairiose valstybėse narėse buvo nustatyta kitų pavyzdžių, kurie turėjo neabejotiną teigiamą poveikį. Tačiau atsižvelgiant į tai, kad Reglamente (EB) Nr. 657/2008 nėra reikalaujama arba skatinama jas taikyti, tokio pobūdžio priemonės vis dar iš esmės nepriklauso nuo pieno programos ir negali būti siejamos su jos poveikiu. NĖRA POŽYMIŲ, KAD YRA DAROMAS ILGALAIKIS POVEIKIS MAITINIMOSI ĮPROČIAMS 75. Kadangi nėra specialių priemonių, net ir po kelių programos taikymo dešimtmečių vis dar nėra įrodymų, kad ji padarė ilgalaikį poveikį naudos gavėjų maitinimosi įpročiams. Cituojant 2005 m. Jungtinėje Karalystėje atliktą įvertinimą: "nėra aišku, ar taikant mokyklų aprūpinimo pienu programas bus išugdyti ilgalaikiai pieno vartojimo įpročiai". 76. Priešingai, tose valstybėse narėse, apie kurias yra duomenų, galima pastebėti, kad kitoms sąlygoms nesikeičiant, didėjant amžiui dalyvavimas šiose programose stipriai sumažėja. Programos taikymas pradinėse mokyklose neturi pakankamo poveikio vidutinės trukmės laikotarpiu tam, kad dalyvavimas išliktų pakankamas vėlesniais metais. Labai tikėtina, kad programa, kurios dalyvių nesugebama išlaikyti vidutinės trukmės laikotarpiu, greičiausiai neturės reikšmingo ilgalaikio poveikio jų mitybos įpročiams. +++++ TIFF +++++ Šaltinis: www.drinkitup.europa.eu TAIKANT VAISIŲ PROGRAMĄ DAUGIAU DĖMESIO SKIRTA AUKLĖJAMIESIEMS TIKSLAMS 77. Nors dar yra per anksti vertinti vaisių programos ilgalaikį veiksmingumą, jos metodas labiau atitinka auklėjamuosius tikslus. 78. Visų pirma visi audito metu stebėti vaisių paskirstymo atvejai buvo gerai matomi ir dėl to galima tikėtis didesnio auklėjamojo poveikio. Šį matomumą iš dalies sąlygojo entuziazmas, susijęs su programos naujumu, tačiau jį taip pat užtikrino tai, kad paskirstymas buvo organizuojamas ne valgyklose (žr. 54 dalį). 79. Taip pat, priešingai nei pieno programoje, vaisių programoje nuo pat pradžių pasitelkiant specialią priemonę buvo įgyvendintas būtinas auklėjamasis aspektas. Vaisių reglamente yra nustatyta, kad "tam, kad vaisių vartojimo skatinimo mokyklose programos būtų veiksmingos, reikalingos papildomos priemonės" [48] ir nors jame nėra nustatyti finansavimo šaltiniai, pagalba yra suteikiama su sąlyga, kad bus taikomos šios priemonės. 12 LANGELIS PAPILDOMŲ PRIEMONIŲ, TIKRINTŲ AUDITO METU, PAVYZDŽIAI Keliaujanti paroda, skirta mokiniams informuoti apie vaisius ir daržoves Sąveikioji informacijos būdelė mokyklos vestibiulyje Tėvams skirtų diskusijų su gydytojais ir dietologais organizavimas Daržas mokyklos teritorijoje Auklėjamoji pagalbinė medžiaga mokytojams 80. Dėl tos pačios priežasties yra skatinama sinergija su skatinimo priemonėmis, vykdomomis pagal Reglamentą (EB) Nr. 3/2008, [49] suteikiant galimybę gauti papildomą bendrąjį finansavimą, kuris nėra taikomas pieno programos atveju. 81. Vis dėlto auditas parodė, kad atsižvelgiant į galimas papildomų priemonių diegimo sąnaudas, specialaus finansavimo nebuvimą ir į tai, kad yra sudėtinga tiksliai nustatyti, kas sudaro pakankamą papildomą priemonę, yra taikomi labai skirtingus tikslus turintys mechanizmai (žr. 13 langelį). Todėl tik ateityje bus galima įvertinti, ar šiuo metu diegiamos auklėjamosios programos bus veiksmingos. 13 LANGELIS DIDELĖ TAIKOMŲ PAPILDOMŲ PRIEMONIŲ ĮVAIROVĖ TUO METU, KAI BUVO ATLIEKAMAS AUDITAS Italijoje taikant ambicingą sistemą, įdiegtą pirmaisiais metais, papildomas priemones regionuose teikia gamintojų organizacijos, kurios yra atsakingos už paskirstymą. Vokietijoje ir Prancūzijoje aplankytos įstaigos organizavo keletą papildomų auklėjamųjų renginių vaisių ir daržovių temomis bei bendra maisto tema. Tačiau, visų pirma atsižvelgiant į tai, kad nebuvo kontrolės priemonių, ši veikla tuo metu vis dar priklausė nuo geranoriškumo vietos lygmeniu. Lenkijoje aplankytose įstaigose vis dar nebuvo vykdoma papildoma auklėjamoji veikla arba nebuvo planuojama jos vykdyti (pagal reglamente nustatytas pereinamojo laikotarpio nuostatas šios priemonės yra neprivalomos pirmaisiais programos metais, tačiau Lenkijos valdžios institucijos buvo vienašališkai nusprendusios jas pradėti taikyti dar šiame etape). IŠVADOS IR REKOMENDACIJOS 82. 1999 m., nepaisant labai neigiamų išvadų, kurios buvo padarytos išorės įvertinime, Taryba priėmė sprendimą, priešingai nei iš pradžių buvo rekomendavusi Komisija, neatsisakyti mokyklų aprūpinimo pienu programos (žr. 20–23 dalis). Po dešimties metų Audito Rūmai nustatė, kad nepaisant kelių pagerinimų, nebuvo įgyvendinti jokie veiksmingi sprendiniai, siekiant pašalinti esminius trūkumus, kurie tuo metu buvo nustatyti. 83. Šiandien pieno programa vis dar yra iš esmės neveiksminga. a) Dėl numatyto trumpalaikio poveikio (pieno tiekimas mokyklose) Audito Rūmai mano, kad taikant programą yra pasiekta labai mažai: i) Visų pirma dėl mažo subsidijavimo lygio, programa ir toliau yra palyginti nepatraukli ir todėl iš esmės turi tik savaimingumo poveikį. Dauguma atvejų subsidijuojami produktai šiaip ar taip būtų buvę įtraukti į valgyklose tiekiamus patiekalus, o naudos gavėjai juos tikriausiai būtų pirkę net ir be subsidijos (žr. 38–52 dalis). ii) Auditas parodė, kad kai kurioms valstybėms narėms nusprendus organizuoti nemokamą paskirstymą, buvo pasiektas priimtinesnis poveikis, tačiau šis paskirstymo būdas šiuo metu yra finansuojamas taikant daug kainuojančias nacionalines sistemas, prie kurių Bendrijos biudžetas prisideda tik maža dalimi (žr. 60–63 dalis). b) Dėl numatyto ilgalaikio poveikio (auklėjimas) Audito Rūmai mano, kad taikant programą šiuo metu yra skiriamas nepakankamas dėmesys nustatytiems auklėjamiesiems tikslams. Visų pirma paskirstymas yra ne visuomet matomas ir nėra taikomos kitos specialios auklėjamosios priemonės (žr. 66–76 dalis). 84. Kita vertus, Audito Rūmai nustatė, kad planuodama vaisių programą Komisija atkreipė dėmesį ir bent iš dalies atsižvelgė į daugumą trūkumų, kurie buvo nustatyti mokyklų aprūpinimo pienu programoje. Konkrečiai naujoje programoje yra naudojamas vienas paskirstymo modelis, pagal kurį paskirstymas yra vykdomas nemokamai ir ne valgyklose, (žr. 53–59 dalis) bei buvo įdiegtos specialios priemonės, skirtos palengvinti auklėjamųjų tikslų vykdymą (žr. 77–81 dalis). Tačiau šie pagerinimai pareikalavo didelių sąnaudų, kurių dalis turėjo būti finansuota iš nacionalinių ir vietos valdžios biudžetų. Nors dar yra per anksti daryti kokias nors galutines išvadas apie naujos programos ilgalaikį veiksmingumą, neatrodo, kad ją taikant galės būti daug geriau įvykdyti trumpalaikiai ir ilgalaikiai tikslai. Kaip tokia, ji leidžia geriau suprasti, kaip gali būti pagerinta pieno programa. 85. Tačiau Audito Rūmai mano, kad esant dabartiniam abiejų programų finansavimo lygiui, yra galimas tik ribotas poveikis, visų pirma dėl to, kad nė vienoje programoje nėra mechanizmo, pagal kurį būtų orientuojamasi į prioritetinius poreikius (žr. 27–37 dalis). Vaisių programos atveju pirmiausiai buvo pasiūlytos 500 milijonų eurų išlaidų viršutinės ribos, o ne 90 milijonų eurų ribos, dėl kurių buvo galiausiai sutarta, tačiau Komisija manė, kad pirmiausiai turi būti įrodytas projekto veiksmingumas. Kadangi programa buvo pradėta taikyti visai neseniai, šiuo metu dar yra per anksti iš naujo nagrinėti šį aspektą (žr. IV priedą). 86. Atsižvelgdami į šiuos nustatytus faktus, Audito Rūmai teikia šias pagrindines rekomendacijas: a) Esant labai ribotam pieno programos poveikiui, sprendimas dėl jos tolesnio taikymo turėtų priklausyti nuo to, ar yra galima įgyvendinti esmines reformas, kurios padėtų ištaisyti nustatytus trūkumus. Visų pirma, priimant sprendimą turėtų būti atsižvelgta į produkto pripažintą maistinę vertę visuomenės sveikatos tikslų kontekste. Jei bus vykdomos esminės reformos, jos turėtų būti grindžiamos toliau išdėstytais argumentais. b) Siekiant, kad pieno programa turėtų realų poveikį mokyklose vartojamo pieno kiekiui, vienam kilogramui tenkanti subsidija turėtų būti labai reikšmingai padidinta – ligi tokio lygio, kad pienas galėtų būti dalijamas nemokamai [50]. Tačiau įgyvendinus šią rekomendaciją ES išlaidos nepadidėtų; priešingai, skiriant išteklius būtų orientuojamasi į siauresnę tikslinę populiaciją, o tai taip pat galėtų veiksmingai padėti spręsti savaimingumo poveikio problemą. Gyventojai, į kuriuos turi būti orientuojamasi, turėtų būti nustatyti remiantis mitybos poreikių lygiu. c) Pieno programos atžvilgiu turėtų būti imtasi veiksmų, skirtų sumažinti savaimingumo poveikį, ypač susijusį su paskirstymu valgyklose, užtikrinant kiek įmanoma didesnį programos matomumą. d) Auklėjamųjų tikslų atžvilgiu abiejų programų atveju turėtų būti remiamasi labiau suderintu papildomų priemonių vaidmens ir svarbos įvertinimu. Jei šių priemonių svarba būtų patvirtinta, galėtų būti iš naujo išnagrinėta galimybė jas pripažinti tinkamomis bendrai finansuoti ES lėšomis. e) Abi programos turėtų būti labiau koordinuojamos ir turėtų būti pasiekta didesnė jų sinergija, siekiant užtikrinti, kad būtų laikomasi bendro suderinto požiūrio į mitybą ir kad programos būtų efektyviai valdomos. 87. Audito Rūmai taip pat teikia šias rekomendacijas: a) Nesant patenkinamos programų veiklos vertinimo sistemos (žr. 24–26 dalis), turėtų būti taip patobulintas veiklos stebėjimo mechanizmas, kad jis geriau atitiktų finansinio reglamento nuostatas. b) Turėtų būti toliau taikomos paprastinimo priemonės ir skatinama geroji praktika, palengvinanti programų įgyvendinimą. c) Atsižvelgiant į šį paprastinimo tikslą ir ypatingą dėmesį skiriant kontrolės priemonių ekonominiam veiksmingumui, turėtų būti kiek įmanoma išspręsti su išlaidų tvarkingumu susiję iškelti klausimai (žr. II priedą). Šią ataskaitą priėmė I kolegija, vadovaujama Audito Rūmų nario Olavi ALA-NISSILÄ, 2011 m. liepos 13 d. Liuksemburge įvykusiame posėdyje. Audito Rūmų vardu +++++ TIFF +++++ Vítor Manuel da Silva Caldeira Pirmininkas [1] 2008 m. liepos 10 d. Komisijos reglamentas (EB) Nr. 657/2008, kuriuo nustatomos išsamios Tarybos reglamento (EB) Nr. 1234/2007 taikymo taisyklės, susijusios su Bendrijos pagalba aprūpinant pienu ir tam tikrais pieno produktais švietimo įstaigų moksleivius (OL L 183, 2008 7 11, p. 17). [2] Tarybos reglamentas (EB) Nr. 13/2009 (OL L 5, 2009 1 9, p. 1) ir 2009 m. balandžio 7 d. Komisijos reglamentas (EB) Nr. 288/2009, kuriuo nustatomos išsamios Tarybos reglamento (EB) Nr. 1234/2007 taikymo taisyklės dėl Bendrijos pagalbos tiekiant vaisius ir daržoves, perdirbtų vaisių ir daržovių bei bananų produktus vaikams į švietimo įstaigas įgyvendinant vaisių vartojimo skatinimo mokyklose programą (OL L 94, 2009 4 8, p. 38). [3] 2007 m. spalio 22 d. Tarybos reglamento (EB) Nr. 1234/2007, nustatančio bendrą žemės ūkio rinkų organizavimą ir konkrečias tam tikriems žemės ūkio produktams taikomas nuostatas, (Bendras bendro žemės ūkio rinkų organizavimo reglamentas) (OL L 299, 2007 11 16, p. 1) 43 konstatuojamoji dalis: "prisidėti prie pieno rinkos subalansavimo bei pieno ir pieno produktų rinkų kainų stabilizavimo". Tarybos reglamento (EB) Nr. 13/2009 2 konstatuojamoji dalis: "[...] vaisių vartojimo skatinimo mokyklose programa atitiktų BŽŪP tikslus, įskaitant pajamų iš žemės ūkio skatinimą, rinkų stabilizavimą ir produkcijos tiekimo šiuo metu ir ateityje garantavimą". [4] Reglamento (EB) Nr. 657/2008 2 konstatuojamoji dalis: "Kovojant su nutukimu ir siekiant aprūpinti vaikus sveikais pieno produktais [...]". Reglamento (EB) Nr. 13/2009 4 konstatuojamoji dalis: "Vaisių vartojimo skatinimo mokyklose programos nauda sveikatingumui [...]". [5] 2008, 2009 ir 2010 m. nurodytos faktinės išlaidos, o 2011 m. – 2011 m. bendrojo biudžeto projekte planuojamos išlaidos.Atnaujinta su vaisių programa susijusi informacija yra pateikta IV priede. [6] Reglamento (EB) Nr. 657/2008 4 konstatuojamoji dalis: "[...] auklėjamojo pagalbos programos tikslo." Reglamento (EB) Nr. 13/2009 2 konstatuojamoji dalis: "[...] nuolat didinant vaisių ir daržovių dalį vaikų mityboje jų mitybos įpročių formavimosi etape [...] paskatinti jaunus vartotojus vertinti vaisius ir daržoves ir tokiu būdu skatinti jų vartojimą ateityje". [7] Kadangi kai kurios valstybės narės nusprendė apriboti įstaigų, kurios gali teikti paraišką, rūšis, programos yra valdomos labai skirtingais būdais. Pavyzdžiui, leidimai gauti pieną buvo suteikti 11000 mokyklų ir vietos savivaldybių Prancūzijoje, apie 40 tiekėjų Ispanijoje ir tik keturioms gamintojų organizacijoms Italijoje. [8] Tai Tarybos reglamente (EB) Nr. 657/2008 nustatyta norma. Kitų tinkamų finansuoti pieno produktų (sūrio, jogurto ir kt.) atveju reglamente yra nustatyta pagal kategorijas sudaryta skalė, skirta kiekiui perskaičiuoti į pieno ekvivalento kilogramus. [9] Reglamento (EB) Nr. 657/2008 5 straipsnis. [10] "Gali būti teikiama pagalba pienui ir pieno produktams, iš kurių patiekalai ruošiami švietimo įstaigos patalpose ir kurių nereikia termiškai apdoroti, tiekti" (Reglamento (EB) Nr. 657/2008 5 straipsnio 4 dalis). [11] Kadangi ES pagalbos lėšomis yra finansuojama tik nedidelė sąnaudų dalis, nemokamas paskirstymas iš esmės yra finansuojamas iš nacionalinių biudžetų. Žr. 61 ir 63 dalis. [12] Procentinė dalis valstybėse narėse svyruoja, nes konvergencijos ir atokiausiuose regionuose yra taikoma didesnė dalis. [13] Žr. 3 dalies b punktą ir 1 langelį. [14] Šiaurės Reino-Vestfalijos ir Bavarijos žemėse. [15] "Mokyklų aprūpinimo pienu įvertinimas", kurį 1999 m. vasario mėn. atliko CEAS Consultants (Wye) Limited – Europos žemės ūkio studijų centras ir Pieno bendrovių valdymo institutas prie Miuncheno technologijos universiteto. Paskelbtas Komisijos svetainėje: http://ec.europa.eu/agriculture/eval/reports/schoolmilk/. [16] London Economics, bendradarbiaujant su dr. Susan New, įvertinimas. III priede yra pateiktos ištraukos ir nuoroda. [17] Tarybos reglamento (EB, Euratomas) Nr. 1605/2002 (OL L 248, 2002 9 16. p. 1) 27 straipsnio 3 dalyje reikalaujama, kad "visiems biudžete numatytiems veiklos sektoriams" būtų nustatyti "konkretūs, išmatuojami, pasiekiami, svarbūs ir datuoti tikslai" (angl. SMART). [18] Dar 1996 m. balandžio mėn. Komisijos vidaus rašte buvo teigiama: "Pagrindinis veiksnys vertinant veiksmingumą yra priemonės poveikis pieno įvaizdžiui ir vartojimo lygiams, tačiau DG VI tarnyboms nėra įmanoma įvertinti šių sričių arba nustatyti vartotojų reakciją." [19] Pavyzdžiui, Prancūzijoje buvo suskaičiuota 7,3 milijono vaikų – daugiau nei trečdalis visų dalyvių. Tačiau tai buvo mokiniai, užregistruoti dalyvaujančiose Prancūzijos įstaigose, nors programa paprastai naudojasi tik valgyklose besilankantys mokiniai. Dėl to pateiktas naudos gavėjų skaičius Prancūzijoje buvo padidintas apytiksliai 3 milijonais. [20] Esant vidutiniam apie 58 % bendro finansavimo lygiui, esama 90 milijonų eurų biudžeto viršutinė riba sąlygoja 155 milijonų eurų bendrąsias išlaidas (Komisijos ir valstybių narių). [21] Abiejose programose nėra apsiribojama trumpuoju paskirstyto produkcijos kiekio poveikiu ir yra siekiama ilgalaikio auklėjamojo poveikio maitinimosi įpročiams. Šis aspektas yra nagrinėjamas 66 ir tolesnėse dalyse. [22] "Pagal programą tiekiamas pieno ir pieno produktų kiekis yra nereikšmingai mažas, palyginti su ES rinkos dydžiu (0,3 % viso ES pieninėms pristatyto pieno 1996–1997 m.). Jo santykinis reikšmingumas taip pat mažėja. [...] Geriausiu atveju programos poveikis buvo labai mažas, atsižvelgiant į visos rinkos kontekstą ir programos pirminį tikslą. [...] programą taikant kaip priemonę, skirtą išplėsti pieno produktų rinką, ir kaip atsargų realizavimo mechanizmą, lėšos nebuvo panaudotos optimaliai." [23] Remiantis Komisijos darbiniu įvertinimu (kuris audito metu buvo pripažintas nepatikimu), naudą iš pieno programos gauna 21 milijonas vaikų, kurie sudaro apie 20 % tikslinės populiacijos. Pirmaisiais vaisių programos taikymo metais aplankytos valstybės narės buvo nusprendusios didžiausią dėmesį skirti pradinių mokyklų mokiniams. [24] Nors ir nėra sutarta dėl tikslaus skaičiaus, rekomenduojamo kiekio sąvoka yra taikoma daugelyje šalių. [25] "Mokyklose besimokantys vaikai, kurie nedalyvavo mokyklų aprūpinimo pienu subsidijų programoje, vidutiniškai išgerdavo pakankamą pieno kiekį tam, kad būtų pasiekta rekomenduojama kasdieninė kalcio vartojimo norma. Tai atitinka naujausią nacionalinę mitybos apklausą, pagal kurią 4–10 metų amžiaus kategorijoje vidutinis kalcio vartojimo lygis buvo tinkamas." [26] Kita vertus, Prancūzijoje ES pagalba yra iš esmės mokama valgykloms, kuriose yra proporcingai mažiau lankytojų, priklausančių mažiau palankias sąlygas turinčioms socialinėms kategorijoms. Dėl to statistiškai mažiau ES pagalbos yra skiriama tikslinėms grupėms, kurioms teikia prioritetą nacionalinės vyriausybės. [27] Pažymėtina, kad nepaisant to, kad vaisių reglamente yra nustatytas didesnis bendrojo finansavimo lygis konvergencijos ir labiausiai nutolusiuose regionuose, šis sprendimas nebuvo paremtas mitybinių poreikių analize, ir, be to, paskirstant ES įnašą vis dar yra remiamasi tik vaikų, kuriems yra nuo 6 iki 10 metų, skaičiaus kriterijumi. [28] Kadangi reglamente nėra nustatyta viršutinė išlaidų riba, galima didžiausia suma (apytiksliai 900 milijonų eurų) buvo apskaičiuota remiantis 25 cl norma vienai mokyklos darbo dienai (reglamente nustatytas didžiausias leistinas kiekis) kiekvienam vaikui, lankančiam švietimo įstaigą. [29] Iš 1999 m. įvertinimo: "Programos įsisavinimo lygis Europos Sąjungoje 1996–1997 m. sudarė tik 12 % didžiausios galimos teisių į subsidijas sumos. Jį galima palyginti su 19 % lygiu 1992–1993 m. Tai rodo palyginti menką efektyvumo ir rezultatyvumo lygį darant poveikį tikslinei populiacijai [...]". [30] Ypač atsižvelgiant į programos tikslą subsidijuoti ne tik produktą, bet ir visą paslaugą, reikalaujančią specialių pakavimo ir logistikos sąnaudų (pvz., fizinį šviežio pieno pristatymą kiekvieną rytą Jungtinėje Karalystėje). [31] Iš 1999 m. įvertinimo: "Kaina, regis, nėra svarbiausias veiksnys vartotojams, įskaitant mokinius, priimant sprendimą vartoti pieną ir pieno produktus. [...] Tai leidžia manyti, kad pagrindinis mokyklų aprūpinimo pienu priemonės taikymo mechanizmas (kainos subsidija) yra orientuojamas į veiksnį, darantį nereikšmingą poveikį pieno ir pieno produktų vartojimui. Todėl galima pagrįstai tikėtis, kad jos grynasis poveikis vartojimui bus labai mažas." [32] Iš 1999 ir 2005 m. įvertinimų: - "Mes taip pat manome, kad ES mokyklų aprūpinimo pienu subsidijų programa yra neefektyvi. Anglijoje mokyklų aprūpinimo pienu subsidijų programai ir papildomai programai kasmet skiriama apie 7,2 milijono svarų sterlingų, jų įvertintos administracinės sąnaudos sudaro 5 milijonus svarų sterlingų mokyklose ir 831000 svarų sterlingų vietos švietimo įstaigose ir kaimo mokėjimo agentūroje (RPA). [...] Rekomenduojame taikant šias programas pieną tiekti nemokamai, o ne už mokestį, kadangi programų administravimas gali tapti daug pigesnis, jei mokytojai nebus įpareigoti surinkinėti tėvų įmokų." - "[...] programos administraciniai ir finansiniai reikalavimai kartais yra laikomi veiksniais, dėl kurių mokyklų lygmeniu sumažėjo motyvacija dalyvauti programoje. Tai iš esmės yra susiję su laiko sąnaudomis, reikalingomis įgyvendinant ir administruojant mokyklų aprūpinimą pienu." [33] Savaimingumo poveikis pasireiškia tuomet, kai taikant priemonę yra teikiama parama naudos gavėjams, kurie būtų padarę tą patį pasirinkimą net ir negaudami pagalbos. Tokiais atvejais rezultatai negali būti siejami su politika, o naudos gavėjui sumokėta pagalbos suma neturi poveikio. Taigi išlaidų dalis, dėl kurios atsiranda pakeitimas, iš esmės yra neveiksminga, kadangi ji nepadeda siekti tikslų. Tiksliai apskaičiuoti pakeitimą visada yra labai sudėtinga, kadangi tam reikia įvertinti hipotetinę padėtį – viešosios subsidijos nebuvimą. [34] Daugiau kaip 90 % mokyklų gauna pagalbą, kuri sudaro beveik 120 cl per dieną kiekvienam į mokyklų sąrašus įtrauktam vaikui. [35] Po 1999 m. įvertinimo sumažinus subsidijų lygį programa tapo dar mažiau veiksminga, kadangi tai dar labiau sumažino jos poveikį pareiškėjų ir potencialių naudos gavėjų sprendimams. [36] Reglamento (EB) Nr. 288/2009 2 konstatuojamoji dalis: "Taigi tam, kad užtikrintų [...] vaisių vartojimo skatinimo mokyklose programų pridėtinę vertę, valstybės narės savo strategijose turėtų paaiškinti, kaip jos garantuos savo programos pridėtinę vertę, ypač tais atvejais, kai įprastiniai pietūs mokyklose valgomi tuo pat metu kaip ir pagal programą finansuojami produktai." [37] Tai taip pat yra taikytina nemokamo paskirstymo programoms Prancūzijoje. Tačiau dėl gerokai mažesnės jų apimties bendras nacionalinis biudžetas yra daug mažiau reikšmingas. [38] Jungtinėje Karalystėje iki 2008 m. nemokamą paskirstymą (vaikų darželių pieno programoje) visiškai finansavo sveikatos ministerija. Tik 2008 m. Jungtinės Karalystės vyriausybė priėmė sprendimą dalį šios nacionalinės politikos išlaidų kompensuoti iš ES biudžeto. [39] Organizavimą patikėjus rangovui, administracinės sąnaudos yra ne panaikinamos, o tiesiog perduodamos trečiajam asmeniui. Jungtinės Karalystės institucijos susijusiai įmonei leidžia reikalauti du kartus didesnio mokesčio nei ji gauna iš ES. Vis dėlto, trečiųjų asmenų pasitelkimas i) gali leisti pasiekti reikšmingą masto ekonomiją administravimo srityje ir ii) atleidžia sprendimus priimančius asmenis nuo užduoties, kuri priešingu atveju juos galėtų paskatinti pasitraukti iš programos. [40] Reglamento (EB) Nr. 657/2008 4 konstatuojamoji dalis: "[...] tai nėra veiksmingas būdas siekti auklėjamojo pagalbos programos tikslo. Todėl pieno produktų naudojimą patiekalams ruošti reikėtų atitinkamai apriboti." To paties reglamento 5 straipsnio 4 dalyje yra draudžiamas šiluminis apdorojimas tam, kad pieno produktai išliktų matomi ir juos galėtų atpažinti mokiniai. [41] 1999 m. įvertinime šiuo klausimu buvo pažymėta, kad "tais atvejais, kai pienas yra vartojamas kaip papildomas produktas, subsidijų programos veiksmingumas dar labiau sumažėja". [42] Pieno ir vaisių reglamentuose dabar yra reikalaujama, kad prie pagrindinio įėjimo į kiekvieną dalyvaujančią įstaigą būtų iškabintas plakatas. Nors tai yra teigiama priemonė, jos poveikis yra ribotas. [43] "...priemonė tikriausiai turėjo nedidelį poveikį žinių apie pieno produktų maistingąsias savybes gerinimui. Tačiau tai nestebina, nes pagal mokyklų aprūpinimo pienu priemonę nėra teikiamas finansavimas skatinimo veiklai, o tai iš esmės yra tik kainos subsidijos priemonė." [44] "Taikant mokyklų aprūpinimo pienu subsidijų programą tėvams ir vaikams buvo galima suteikti naudingos informacijos. Tačiau pristatymo sunkvežimių siuntimas į mokyklas kiekvieną dieną ir mokytojų įpareigojimas surinkinėti tėvų įmokas yra daug kainuojantis informacijos teikimo metodas." [45] Žr. http://ec.europa.eu/agriculture/tasty-bunch/about/index_fr.htm, kur yra pateiktas saitas su specialia pieno programos svetaine "Išgerk ligi dugno" ("Drink it up") http://ec.europa.eu/agriculture/drinkitup/for_adults_fr.htm. [46] 2007 m. gruodžio 17 d. Tarybos reglamentas (EB) Nr. 3/2008 dėl žemės ūkio produktams skirtų informavimo ir skatinimo priemonių vidaus rinkoje ir trečiosiose šalyse (OL L 3, 2008 1 5, p. 1) (biudžeto kategorija 05 02 10 01). [47] Nustatėme keletą tiesioginių nuorodų į mokyklų aprūpinimo pienu programą. Nors tai ir buvo išimtiniai atvejai, buvo padaryta pažanga, palyginti su visišku sinergijos nebuvimu, kuris buvo nustatytas 1999 m. įvertinime: "Pagrindinis tyrime nustatytas faktas rodo, kad mokyklų aprūpinimo pienu priemonė beveik nebuvo minima jokioje Europos Sąjungoje vykdomoje pieno produktų skatinimo kampanijoje". [48] Reglamento (EB) Nr. 288/2009 5 konstatuojamoji dalis. [49] "Ypatingas dėmesys skiriamas vaikams mokyklinėse įstaigose skirtoms šviežių vaisių ir daržovių skatinimo priemonėms." "Pirmoje pastraipoje nurodytas procentinis dydis vaisių ir daržovių skatinimo priemonėms, skirtoms konkrečiai vaikams Bendrijos mokslo įstaigose, yra 60 %." (Reglamento (EB) Nr. 3/2008 5 straipsnio 1 dalis ir 13 straipsnio 2 dalis). [50] Dėl to gali prireikti sugrįžti prie bendrojo finansavimo valstybės narės ar netgi pramonės šakos lygmeniu idėjos. -------------------------------------------------- I PRIEDAS MOKYKLŲ APRŪPINIMO PIENU IR VAISIAIS PROGRAMŲ PALYGINIMAS | Mokyklų aprūpinimas pienu | Mokyklų aprūpinimas vaisiais | Tinkami finansuoti produktai | Pienas ir pieno produktai, išvardyti reglamente (pienas, aromatizuotas pienas, jogurtas, sūris ir kt.). | Vaisiai ir daržovės (įskaitant perdirbtus maisto produktus, į kuriuos nėra pridėta cukraus, riebalų, druskos ar saldiklių). | Tikslai | Rinkos | Padėti stabilizuoti rinką / BŽŪP bendri tikslai. | Mitybos ir sveikatos | Trumpalaikis: įtraukti sveikus produktus į vaikų mitybos racioną. Ilgalaikis: auklėjamasis, skirtas skatinti tvarius sveiko maitinimosi įpročius. | Programos struktūra | Finansinės subsidijos, skirtos parduoti pieną sumažinta kaina ir (arba) mokyklose paskirstyti vaisius. | Tiksliniai naudos gavėjai | Vaikai, nuolat lankantys švietimo įstaigą. | Pagalbos gavėjai | Švietimo įstaigos, tiekėjai, švietimo institucijos arba specialiai šiam tikslui įsteigtos tarpinės įstaigos. Šiuos pareiškėjus iš anksto patvirtina nacionalinės institucijos. | Viešinimas | Plakatai prie pagrindinio įėjimo į įstaigas. | Pagalbos ir (arba) tinkamų finansuoti išlaidų lygis | Išmokų skalė pagal produkto kategoriją (referencinė bazė 18,15 euro / 100 kg pieno). | Paskirstomų produktų sąnaudų (ir kai kurių susijusių sąnaudų) bendrasis finansavimas (50–75 %). | Ar prisideda naudos gavėjai? | ES pagalbos pakanka tik suteikti pardavimo kainos nuolaidą. Nustatyti nemokamo paskirstymo atvejai priklausė nuo papildomo finansavimo. | Reglamente nemokamas paskirstymas yra rekomenduojamas, bet nėra privalomas. Nenustatyta pardavimo sumažinta kaina atvejų, tačiau tėvai gali netiesiogiai finansuoti dalį sąnaudų. | Kaip produktai yra tiekiami vaikams? | Parduodami sumažinta kaina klasėse arba mokyklos parduotuvėje. Nemokamas paskirstymas klasėse. Į valgyklose tiekiamus patiekalus įtraukti pieno produktai. | Nemokamas paskirstymas ne valgio metu (paskirstyti valgyklose leidžiama tik tais atvejais, kai valstybė narė gali įrodyti, kad yra sukuriama pridėtinė vertė; praktiškai tokių atvejų nebuvo deklaruota). | Biudžeto viršutinė riba | Biudžeto viršutinė riba nėra nustatyta. Tačiau Reglamento (EB) Nr. 657/2008 5 straipsnyje yra nustatytas maksimalus subsidijuojamas 0,25 litro kiekis vienam mokiniui, reguliariai lankančiam švietimo įstaigą, per vieną mokymosi dieną. Šios ribos pareiškėjai paprastai nepasiekia. | 90 milijonų eurų. | Mokyklų dalyvavimo sąlygos | Nėra | Valstybės narės nacionalinė strategija. | Papildomos priemonės | Nėra | Privalomos, nurodytos kaip esminės. Pagal programą nėra finansuojamas organizavimas ir finansavimas. | -------------------------------------------------- II PRIEDAS KOMISIJAI PATEIKTŲ PASTABŲ DĖL IŠLAIDŲ TVARKINGUMO SANTRAUKA MOKYKLŲ APRŪPINIMAS PIENU REGLAMENTO AIŠKINIMO PROBLEMOS 1. Vaikų darželių tinkamumas finansuoti: dėl skirtingo reglamento vertimo ir įvairių kalbų versijų aiškinimo Prancūzijoje vaikų darželiai buvo netinkami finansuoti iki 2008 m. [1], Italijoje ir Lenkijoje vis dar yra netinkami, o Vokietijoje, Švedijoje ir Jungtinėje Karalystėje yra tinkami [2]. Nors pagal kai kurių kalbų versijas vaikų darželius yra aiškiai leidžiama finansuoti, jų tinkamumas yra nesuderinamas su tuo, kad reglamente naudos gavėjai yra apibrėžti kaip "mokiniai", lankantys "švietimo įstaigą". Apskritai aplankytose šalyse šie terminai vaikų darželiams yra netaikytini. 2. Vietos valdžios institucijų patvirtinimas kaip "švietimo institucijų": Reglamente (EB) Nr. 657/2008 yra pateiktos keturios tinkamų finansuoti pareiškėjų kategorijos. Vietos valdžios institucijos, kurios daugelyje valstybių narių yra neatskiriamas programos elementas, yra patvirtintos pagal b) kategoriją. Nors prancūziškoje ir itališkoje ankstesnio reglamento versijose ši kategorija buvo apibrėžta daug plačiau ("le pouvoir organisateur effectuant la demande d’aide" ir "l’amministrazione responsabile"), Reglamente (EB) Nr. 657/2008 yra taikomas standartinis terminas ("švietimo institucija"). Tačiau kyla klausimas, ar vietos valdžios institucijos kiekvienoje valstybėje narėje gali būti teisiškai laikomos "švietimo institucijomis". 3. Pagalbos lygio atsispindėjimas valgyklose: Reglamente yra reikalaujama, kad valstybės narės užtikrintų, "kad pagalbos suma deramai atsispindėtų gavėjo mokamoje kainoje" [3]. Buvo manoma, kad ši nuostata yra svarbi siekiant užtikrinti, kad pagalba iš tikrųjų pasiektų tikslinius naudos gavėjus. Tačiau tais atvejais, kai valgyklos ir vaikų darželiai naudos gavėjams nustato vienkartinį fiksuoto dydžio mokestį, šis reikalavimas, kurio labai dažnai nėra įmanoma patikrinti, praktiškai specialių patikrų metu nėra tikrinamas. 4. Valstybių narių rengiamos patikros vietoje: Komisija ir valstybė narė pradėjo teisminę procedūrą dėl reikalavimų, susijusių su patikromis vietoje, aiškinimo (konkrečiai dėl ex ante ir ex post patikrų sąvokų). Tačiau audito metu buvo nustatyta, kad ne visos likusios valstybės narės šias nuostatas aiškina vienodai. Siekiant užtikrinti, kad būtų taikomas standartinis metodas, turėtų būti pradėta visas suinteresuotas šalis apimanti konsultavimosi procedūra. Kadangi abu reglamentai šiuo atžvilgiu yra iš esmės panašūs, šis argumentas taip pat gali būti taikomas vaisių programai. KONKREČIOS PROBLEMOS, NUSTATYTOS APLANKYTOSE VALSTYBĖSE NARĖSE 5. Kai kurių problemų, kurios buvo nustatytos įvairiose valstybėse narėse, pavyzdžiai: a) Audito metu vienoje valstybėje narėje buvo nustatyta kontrolės sistemos trūkumų. Nebuvo galima gauti kai kurių patikrų dokumentų, kitais atvejais inspektorių darbas nebuvo tinkamas tam, kad būtų atlikta išsami deklaruotų kiekių patikra, ir vienu atveju nebuvo pagrįsti deklaruoti kiekiai. b) Kitoje valstybėje narėje turi būti gautas pritarimas dėl teisinio pagrindo, pagal kurį buvo patvirtintas pagrindinis pareiškėjas, kadangi jis tiesiogiai neatitinka formalių reglamento sąlygų. c) Trečioje valstybėje narėje įstaigų ir vietos valdžios institucijų paraiškos buvo dažnai rengiamos remiantis pirkimų statistika, kuri patikrų metu paprastai nebuvo tikrinama. Be to, netinkamų finansuoti naudos gavėjų suvartojami kiekiai buvo dažnai atimami remiantis subjektyviu ir sunkiai patikrinamu metodu. d) Paskutinėje valstybėje narėje septyniose iš devynių aplankytų įstaigų nebuvo pasirūpinta pakabinti informacinį plakatą, kaip yra reikalaujama reglamente. DARBO KRŪVIS, ATSIRANDANTIS DĖL ESAMŲ KONTROLĖS PRIEMONIŲ 6. Taikant daugumą dabartinių mechanizmų valdžios institucijos ir pareiškėjai susiduria su labai reikšmingu darbo krūviu, palyginti su dažnai labai mažais disponuojamais kiekiais (žr. 42–45 dalis ir 8 langelį). 7. Todėl nustatytos problemos turi būti išspręstos, atsižvelgiant į kontrolės priemonių ekonominį veiksmingumą ir reglamente nustatytus reikalavimus. MOKYKLŲ APRŪPINIMAS VAISIAIS 8. Pirmi mokėjimai valstybėse narėse pagal vaisių programą buvo atlikti tik 2010 m. pradžioje. Todėl dar yra per anksti vertinti stebėjimo ir kontrolės sistemos veiksmingumą. Vis dėlto buvo nustatyta keletas konkrečių reglamento aiškinimo problemų. Jos yra išvardintos toliau pateiktose 9–11 dalyse. 9. Papildomų priemonių, kurios yra neatskiriama vaisių pristatymo sutarties dalis, finansavimas: vienoje valstybėje narėje programa buvo įgyvendinta pasitelkiant vieną kvietimą teikti pasiūlymus, kuris apėmė papildomas priemones. Nors remiantis Reglamento (EB) Nr. 288/2009 5 straipsniu šios priemonės yra netinkamos finansuoti ES bendrojo finansavimo lėšomis, audito metu buvo nustatyta, kad jos sudarė didelę konkurso vertės dalį. 10. Sudėtinga kiekybiniu ir kokybiniu aspektais apibrėžti, kas pagal reglamento nuostatas sudaro pakankamą papildomą priemonę: nė viena iš kitų trijų aplankytų valstybių narių dar nėra išsprendusi šio klausimo arba nėra apsisprendusi dėl tinkamos kontrolės priemonių ir sankcijų sistemos sandaros. 11. "Sąnaudų" bendrasis finansavimas: reglamente yra nustatyta, kad sąnaudos, susijusios su į mokyklas tiekiamais produktais, yra bendrai finansuojamos. Ši nuostata yra tiesiogiai taikytina tuo atveju, kai pagalba yra išmokama pirkėjui (mokyklai arba vietos savivaldybei, kaip yra Prancūzijoje). Tačiau kai pagalba yra teikiama tiekėjui (kaip yra Vokietijoje, Italijoje ir Lenkijoje), sąnaudų sąvoka nėra tiesiogiai taikytina, kadangi pagalbos lygį galima apskaičiuoti tik pardavimo kainos atžvilgiu, kuri visada apima pelno maržą. [1] Prancūziškoje reglamento versijoje ankstesnis terminas "écoles maternelles" (Komisijos Reglamento (EB) Nr. 2707/2000 2 straipsnio 1 dalies a punktas (OL L 311, 2000 12 12, p. 37)) buvo pakeistas terminu "crèches ou autres établissements d’éducation préscolaire" (Reglamento (EB) Nr. 657/2008 2 straipsnis). [2] Kitose atitinkamų kalbų versijose vartojamas terminas nepasikeitė – "nursery (school)" (anglų k.), "scuola materna" (italų k.), "przedszkola" (lenkų k.), "Kindergarten" (vokiečių k.), "förskola" (švedų k.). Tačiau šių terminų reikšmių skirtumai sąlygojo skirtingą taikymą ir (arba) aiškinimą. [3] Reglamento (EB) Nr. 657/2008 14 straipsnio 1 dalis. -------------------------------------------------- III PRIEDAS 2005 M. JUNGTINĖJE KARALYSTĖJE ATLIKTO IŠORĖS ĮVERTINIMO DĖL ES MOKYKLŲ APRŪPINIMO PIENU SUBSIDIJĄ PAPILDANČIO NACIONALINIO FINANSAVIMO ANGLIJOJE SANTRAUKA 1. 2005 m. Jungtinėje Karalystėje buvo atliktas ES mokyklų aprūpinimo pienu subsidiją papildančio nacionalinio finansavimo Anglijoje įvertinimas. Jo taikymo sritis apėmė tik pieno pardavimą sumažinta kaina, tačiau į jį nebuvo įtraukta nacionalinė pieno dalijimo mažesniems nei 5 metų vaikams programa (žr. 8 ir 61 dalis). 2. Šio tyrimo išvadose priemonė buvo labai kritikuojama kaip neefektyvi ir nerezultatyvi. Visų pirma įvertinime buvo atkreiptas dėmesys į mažą programos pridėtinę vertę ir dideles valdymo sąnaudas bei į tai, kad mokiniams subsidijuojamas pienas kainuoja daugiau nei jo kaina prekybos centre. 3. Ataskaitoje buvo padaryta išvada, kad teikiant papildomą nacionalinį finansavimą lėšos nebuvo panaudojamos ekonomiškiausiu būdu, ir rekomendavo vyriausybei jį nutraukti: "1) Kadangi dėl papildomo finansavimo atsiranda didelės administracinės sąnaudos ir jis akivaizdžiai duoda mažai naudos vaikų sveikatai, Jungtinės Karalystės vyriausybė turėtų išnagrinėti galimybę jį nutraukti. […]. 2) Atsižvelgiant į ES mokyklų aprūpinimo pienu programos sąnaudas ir jos teikiamą naudą bei silpną loginį pagrindą, kuriuo remiantis subsidijuojamas pienas yra tiekiamas mokykloms, Jungtinės Karalystės vyriausybė turėtų išnagrinėti, ar su Komisija neturi būti aptarta galimybė užbaigti ES mokyklų aprūpinimo pienu programą. […] […] Jei būtų nutrauktas papildomas finansavimas ir galbūt ES mokyklų aprūpinimo pienu programa, vyriausybė galėtų skirti dėmesio kitiems būdams skatinti jaunimo pieno vartojimą. Manome, kad taikant didelio masto mokyklų aprūpinimo pienu programas nėra racionaliai naudojamos viešosios lėšos, tačiau yra pagrįsta taikyti tiksliai orientuotas programas. Rekomenduojame, taikant šias programas pieną tiekti nemokamai, o ne už mokestį, kadangi programų administravimas gali tapti daug pigesnis, jei mokytojai nebus įpareigoti surinkinėti tėvų įmokų." 4. Visas įvertinimo, kurį Aplinkos, maisto ir kaimo reikalų departamentui (Defra) atliko London Economics, bendradarbiaudami su dr. Susan New, tekstas yra pateiktas http://www.defra.gov.uk/evidence/economics/foodfarm/evaluation/schoolmilk/fullreport.pdf. -------------------------------------------------- IV PRIEDAS LĖTA VAISIŲ PROGRAMOS TAIKYMO PRADŽIA PRADŽIA DAUG LĖTESNĖ NEI BUVO TIKĖTASI... 1. Palyginti su pradine numatyta 90 milijonų eurų suma pirmaisiais mokslo metais [1], 2009–2010 m. buvo išmokėta tik 33 milijonai eurų. Iš visų labiausiai susijusių valstybių narių tik Italija sugebėjo įgyvendinti programą taip, kaip buvo aprašyta jos strategijoje (žr. diagramą). DIAGRAMA.2009–2010 MOKSLO METŲ BIUDŽETO ASIGNAVIMŲ IR ĮVYKDYTŲ IŠLAIDŲ PALYGINIMAS (MILIJONAIS EURŲ) +++++ TIFF +++++ Šaltinis: Europos Komisija 2. Šie pradiniai rezultatai rodo, kad rekomenduodama sumažinti biudžetą, kurį pasiūlė Europos Parlamentas [2], Komisija buvo realistiška, o jos pačios prognozės dėl pradinio etapo dar buvo pernelyg optimistiškos. 3. Iš aplankytų šalių: a) Lenkijoje vėlavimus lėmė administracinės kliūtys ir tai, kad nacionalinės įgyvendinimo taisyklės iš pradžių apsunkino tiekėjų, kurie gali būti pasirengę atlikti pristatymus, paiešką. b) Vokietijoje taikymo pradžia nusikėlė dėl nacionalinės vyriausybės ir regioninių institucijų derybų, susijusių su bendruoju finansavimu. c) Prancūzijoje lėta pradžia taip pat buvo susijusi su sunkumais gauti bendrąjį finansavimą. Kai nėra skiriamas nacionalinis įnašas, kiekvienos įstaigos dalyvavimas priklauso nuo vietos finansavimo (paprastai skiriamo vietos savivaldybės). Iki šiol gauti šį papildomą vietos finansavimą būdavo problemiška. ...TAČIAU SUINTERESUOTUMAS PROGRAMA IŠLIEKA DIDELIS 4. Jungtinėje Karalystėje pagrindinė nedalyvavimo priežastis yra tai, kad jau yra vykdoma daug ambicingesnė nacionalinė nemokamo paskirstymo programa (vien Anglijoje jai kasmet yra skiriama 44 milijonai svarų sterlingų). 5. Didelius vėlavimus, kurių buvo beveik visur, veikiausiai lėmė atotrūkis tarp politinės paramos bei entuziazmo greičiau pradėti projektą ir įvairių partnerių praktinio nesugebėjimo pradėti darbą pagal tvarkaraštį. Pagal Komisijos patvirtintą tvarkaraštį valstybės narės 2008–2009 m. biudžeto asignavimų sumą galėjo sužinoti tik 2009 m. liepos mėn., nors programą pradėjus vykdyti įprastu režimu Komisijos sprendimas turės būti priimamas iki ankstesnių metų kovo 31 d. 6. Nors dėl šių vėlavimų taip pat vėliau pasireiškė numatytas programos poveikis, tai nereiškia, kad nėra suinteresuotumo. Iš vietovių, kuriose programa jau yra vykdoma, buvo gauti pirmieji teigiami atsiliepimai, o keturiolika dalyvaujančių valstybių narių padidino savo 2010–2011 m. biudžeto prognozes [3]. 7. Tikėtina, kad greitai vienintelis apribojimas dalyvavimui bus galimybė pasinaudoti ES arba nacionalinių biudžetų ištekliais. [1] 2010 m. biudžetas buvo pagrįstas prielaida, kad bus panaudota visa skirta suma (du trečdaliai šios sumos 2010 finansiniais metais). [2] Parlamentas iš pradžių buvo pasiūlęs 500 milijonų eurų biudžetą. Galiausiai buvo pritarta Komisijos pasiūlymui dėl 90 milijonų eurų. Komisijos nuomone, iš pradžių projektas turi pasiteisinti jį vykdant mažesne apimtimi. [3] Vis dėlto, kadangi valstybės narės negalėjo įvertinti savo poreikių pirmaisiais metais, vis dar nėra įmanoma nustatyti, ar šie nauji reikalavimai bus realistiškesni. --------------------------------------------------