KOMISIJOS ATASKAITA TARYBAI IR EUROPOS PARLAMENTUI APIE PATIRTĮ, ĮGYTĄ TAIKANT DIREKTYVĄ 2003/4/EB DĖL VISUOMENĖS GALIMYBĖS SUSIPAŽINTI SU INFORMACIJA APIE APLINKĄ /* COM/2012/0774 final */





KOMISIJOS ATASKAITA TARYBAI IR EUROPOS PARLAMENTUI APIE PATIRTĮ, ĮGYTĄ TAIKANT DIREKTYVĄ 2003/4/EB DĖL VISUOMENĖS GALIMYBĖS SUSIPAŽINTI SU INFORMACIJA APIE APLINKĄ I. Įžanga Komisija parengė šią Europos Parlamentui ir Tarybai skirtą vertinimo ataskaitą pagal Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2003/4/EB dėl visuomenės galimybės susipažinti su informacija apie aplinką ir panaikinančios Tarybos direktyvą 90/313/EEB[1] (toliau – Direktyva)[2] 9 straipsnio 2 dalį. Ataskaita parengta remiantis Komisijos ir valstybių narių patirtimi, įgyta per keletą direktyvos taikymo metų. Kaip numatyta Direktyvos 9 straipsnio 1 dalyje, kiekviena valstybė narė pateikė direktyvos įgyvendinimo ataskaitą. Kaip nurodyta 9 straipsnio 2 dalyje, ataskaitoje atsižvelgiama į elektroninių technologijų plėtrą. Taigi ši ataskaitą sudaro Europos skaitmeninėje darbotvarkės dalį[3]. Ji taip pat atitinka bendrąjį tikslą visapusiškai pasinaudoti „Europos 2020“ strategijoje[4] nurodytomis informacijų ir ryšių technologijomis. Šioje ataskaitoje daugiausiai dėmesio skiriama naujoms nuostatoms, pavyzdžiui, dėl išsamesnių sąvokų apibrėžimų ir aktyvesnės informacijos sklaidos. Ataskaita turi būti vertinama atsižvelgiant į naujausius politikos pokyčius, pavyzdžiui, į Komunikatą dėl įgyvendinimo[5], kuriame Komisija prieigą prie informacijos nurodė kaip svarbiausią prioritetą siekiant įgyvendinti aplinkos teisės aktus ir įsipareigojo įvertinti direktyvos veiksmingumo pagerinimo galimybes. II. Pagrindinės direktyvos ypatybės Ankstesnė direktyva Direktyvos 90/313/EEB pagrindas – koncepcija, kad aplinkos klausimus geriausia spręsti (ir taip galiausiai pagerinti aplinkos apsaugą), kai kiekvienas suinteresuotas subjektas dalyvauja atitinkamu lygmeniu. Siekiant geriau informuoti ir aktyviau įtraukti visuomenę, direktyvoje nustatytas prieigos prie informacijos apie aplinką teisių rinkinys ir pagrindinės naudojimosi tomis teisėmis sąlygos. Komisijos ataskaitos dėl ankstesnės direktyvos taikymo[6] išvadoje teigiama, kad direktyva davė teigiamų rezultatų, nors buvo ir trūkumų. Todėl Komisija nusprendė ją pakeisti nauja direktyva. Naująja direktyva padaryti pakeitimai Direktyvoje pasinaudota patirtimi, kuri buvo įgyta taikant ankstesnę direktyvą. Be to, tuo metu, kai direktyva buvo rengiama, Europos Sąjunga ruošėsi ratifikuoti JT EEK konvenciją dėl teisės gauti informaciją, visuomenės dalyvavimo priimant sprendimus ir teisės kreiptis į teismus aplinkosaugos klausimais (Orhuso konvenciją)[7]. Tame kontekste direktyva buvo suderinta su apskritai išsamesnėmis Orhuso konvencijos dėl teisės gauti informaciją nuostatomis. Direktyvoje taip pat atsižvelgta į elektroninių ryšių technologijų plėtrą, visų pirma į tos plėtros veikiamo informacijos teikimo formato aspektą. Joje taip pat pabrėžiama aktyvios informacijos sklaidos svarba ir pateikiamos išsamesnės taisyklės tose srityse, kurios remiantis Direktyva 90/313/EEB vis dar buvo reglamentuojamos nacionaliniais teisės aktais. Pagrindiniai pokyčiai yra šie: - išsamesnis „informacijos apie aplinką“ sąvokos apibrėžimas, apimantis daugiau su aplinka susijusių dalykų; - išsamesnis „valdžios institucijų“ sąvokos apibrėžimas, apimantis viešojo administravimo funkcijas atliekančius asmenis; - išsamesnės nuostatos dėl informacijos pateikimo formos, įskaitant bendrąjį įpareigojimą pateikti informaciją prašomu formatu, ir dėl galimybės naudotis elektroninėmis priemonėmis; - trumpesnis – vieno mėnesio – terminas, per kurį turi būti pateikiama prašoma informacija, gali būti pratęstas vienu mėnesiu, jei to reikia dėl prašomos informacijos apimties ir sudėtingumo; - atsisakymo suteikti informaciją priežasčių apribojimai. Prašymai suteikti informaciją gali būti atmesti tik tuo atveju, jei atskleidus tą informaciją būtų padarytas neigiamas poveikis vienam iš nurodytų interesų. Išimčių taikymas išaiškinamas ribojančiai, atsižvelgiant į tai, ar informacijos atskleidimas naudingas visuomenės interesui; - atsisakymo priežasčių apribojimai, kai prašymas yra susijęs su informacija apie emisijas į aplinką („emisijų taisyklė“); - papildomi įpareigojimai nacionalinėms valdžios institucijoms rinkti ir skleisti informaciją, viršijantys įpareigojimą atskleisti informaciją; - papildomi įpareigojimai nacionalinėms valdžios institucijoms padėti visuomenei gauti informaciją; - patobulintos teisės aktų ar valdžios institucijų juose padarytų praleidimų peržiūros procedūros, visų pirma teisme arba kitoje nepriklausomoje ar nešališkoje įstatymu įsteigtoje institucijoje. III. Valstybių narių vykdomas teisės aktų perkėlimas Remiantis 10 straipsniu, direktyva turėjo būti perkelta į nacionalinę teisę iki 2005 m. vasario 14 d. (Bulgarija ir Rumunija turėjo perkelti iki 2007 m. sausio 1 d.). Tačiau didžioji dalis valstybių narių vėlavo ją perkelti. Todėl Komisija pradėjo pažeidimo nagrinėjimo procedūras, o vėliau – teismo procedūras. Iškeltos trys bylos (Vokietijai, Graikijai ir Ispanijai[8]), kurios buvo nutrauktos šioms valstybėms narėms perkėlus direktyvą. Dviejų bylų (Austrijos[9] ir Airijos[10]) atvejais Teisingumo Teismas priėmė sprendimą, kad šios valstybės narės nepriimdamos per nustatytą laikotarpį visų direktyvai perkelti reikalingų įstatymų, taisyklių ir kitų teisės aktų, nesilaikė pagal direktyvą prisiimtų įsipareigojimų. Tuo tarpu visos kitos valstybės narės direktyvą perkėlė[11]. IV. Peržiūros tvarka Remiantis 9 straipsniu, pirmame peržiūros etape valstybių narių buvo paprašyta pateikti ataskaitą apie patirtį, įgytą taikant direktyvą. Kaip nurodyta 9 straipsnio 1 dalyje, Komisija 2007 m. birželio 19 d. nusiuntė valstybėms narėms rekomendacinį dokumentą. Ji paprašė valstybių narių bendrai apibūdinti direktyvos įgyvendinimo priemones, nurodyti jų poveikį, aptarti atskirus direktyvos straipsnius ir pateikti statistiką. Komisija pranešė apie šalių vėlavimus teikiant ataskaitas. Iki direktyvoje nurodyto termino (2009 m. rugpjūčio 14 d.) pateikta mažiau kaip pusė ataskaitų. Po papildomų paraginimų 2009 m. gruodžio mėn. Komisija pradėjo 11 pažeidimo nagrinėjimo procedūrų. Iki 2010 m. balandžio vidurio buvo gautos visos nacionalinės ataskaitos. Iki 2010 m. liepos mėn.[12] pabaigos jos visos buvo išverstos ir tada pradėtos vertinti. Komisija vykdydama savo užduotis, visų pirma, nagrinėdama skundus ir stebėdama direktyvos nuostatų laikymąsi, taip pat įgijo patirties. Peticijos ir Parlamento klausimai buvo dar vienas vertingas informacijos šaltinis apie tai, kaip valstybės narės vykdė įsipareigojimus. Europos Teisingumo Teismas taip pat priėmė sprendimus dėl kelių nuostatų. V. Direktyvos taikymas Tai pirmasis direktyvos taikymo vertinimas. Kaip paminėta, dauguma valstybių narių vėlavo perkelti direktyvą. Kai kurios valstybės narės savo ataskaitose nurodė, kad tai buvo priežastis, dėl kurios jos tuo metu negalėjo visapusiškai įvertinti direktyvos poveikio. Todėl šiame etape jų patirtis negali būti laikoma visapusiškai galutine. Tačiau Komisija nori jau dabar padaryti išvadas ir nustatyti sritis, kurioms reikėtų skirti didesnį dėmesį. Kai kurios valstybės narės direktyvą perkėlė keliais teisės aktais. Dėl to piliečiams gali būti sunku nustatyti, pagal kokį teisės aktą jiems reikėtų pasinaudoti teise susipažinti su informacija. Valstybių narių požiūriu, direktyva apskritai turėjo teigiamą poveikį pilietinės visuomenės dalyvavimui. Daugeliui valstybių narių neigiamas aspektas – administracinė našta. Komisijos nuomone, apskritai, perkėlimo lygis yra patenkinamas. Tačiau iškilo ir keletas sunkumų, susijusių su direktyvos perkėlimu ir praktiniu taikymu. Šie sunkumai apibūdinti toliau. 2 straipsnis. Sąvokos a) „Informacija apie aplinką“ Direktyvoje „informacijos apie aplinką“ sąvokos apibrėžimas apima visų formų informaciją apie aplinkos būklę arba žmonių sveikatos ir saugumo būklę. Sąvokos apibrėžimas sutampa su Orhuso konvencijoje pateiktu apibrėžimu. Teisinga klasifikacija yra svarbi, nes „informacija apie aplinką“ yra direktyvos specialių nuostatų, kuriomis paprastai suteikiamos platesnės prieigos prie informacijos teisės nei tos, kurios yra suteikiamos prieigos prie bendrosios administracinės informacijos teisėmis, dalis. Komisija nustatė tik pavienius atvejus, kai „informacijos apie aplinką“ apibrėžimas buvo perkeltas neteisingai, t. y. jis buvo neišsamus arba dviprasmiškas. Tokius atvejus ji aptaria su atitinkamomis valstybėmis narėmis. Komisija visų pirma iš skundų sužinojo apie apibrėžimo taikymo atvejus, kai nacionalinės valdžios institucijos tam tikrų specifinių konkrečiam sektoriui arba techninių dokumentų nenorėjo laikyti „informacija apie aplinką“. Teisingumo Teismas 2 straipsnio 1 dalyje pateiktą „informacijos apie aplinką“ apibrėžimą išaiškina plačiai. 2010 m. bylos C-266/09 Stichting Natuur en Milieu and Others v College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden gruodžio 16 d. sprendime Teismas į šios sąvokos taikymo sritį įtraukė augalų apsaugos produkto licencijavimo procedūrą. Šis platus „informacijos apie aplinką“ sąvokos apibrėžimas nustato svarbų precedentą dėl valstybių narių 2 straipsnio 1 dalies išaiškinimo. Nacionaliniai teismai arba valdžios institucijos, pavyzdžiui, ombudsmenas, jau pareiškė savo pozicijas dėl „informacijos apie aplinką“ sąvokos apibrėžimo nacionaliniuose teisės aktuose. Atrodo, kad jie pasirinko Teismo nurodytą platų apibrėžimą. Komisija nagrinėja tik nedaugelį valstybių narių išaiškinimų, kurie atrodo pernelyg siauri. b) „Valdžios institucija“ Direktyvos 2 straipsnio 2 dalyje valdžios institucijos apibrėžiamos išsamiu ir funkcionaliu būdu, kaip ir Orhuso konvencijoje. Sąvoka apima įstaigas, atliekančias viešojo administravimo funkcijas, vykdančias viešasias pareigas ar funkcijas arba teikiančias viešasias paslaugas. Daugumoje valstybių narių sąvoka buvo perkelta teisingai. Tačiau tam tikrų sunkumų iškilo ją taikant, konkrečiai, nustatant, ar tam tikros rūšies įstaiga atitinka tą sąvoką. Atskiros valstybės narės valdžios institucijomis laikė (kartais remdamasi nacionalinių teismų sprendimais) tokias įstaigas: šilumos gamybos, vandens arba atliekų tvarkymo bendroves ir vietos aplinkos fondus. Į klausimą, ar konkreti įstaiga gali būti laikoma „valdžios institucija“ negalima atsakyti apskritai – turi būti nusprendžiama atskirai kiekvienu atveju. Komisija nustatė, kad apskritai valstybės narės 2 straipsnio 2 dalyje nurodytą plačią „valdžios institucijos“ sąvoką taiko teisingai. 2 straipsnio 2 dalies antroje pastraipoje valstybėms narėms suteikiama teisė į sąvoką neįtraukti „įstaigų arba institucijų, vykdančių teismines arba įstatymų leidžiamąsias funkcijas“. 2012 m. vasario 14 d. bylos C-204/09 Flachglas Torgau GmbH prieš Vokietijos Federacinę Respubliką sprendime dėl prašymo priimti Bundesverwaltungs­gericht (Vokietija) prejudicinį sprendimą, Teismas išsamiai išaiškino leidžiančią nukrypti nuostatą dėl teisinių veiksmų. Teismo nuomone, teisėkūros procese dalyvaujančios ministerijos gali būti nuo to atleidžiamos viso proceso laikotarpiu. 3 straipsnis. Galimybė susipažinti su informacija apie aplinką, pateikus prašymą a) Terminai 3 straipsnio 2 dalyje teigiama, kad atsižvelgiant į pareiškėjo nurodytą laikotarpį, informacija apie aplinką turi būti pateikiama kuo greičiau ir ne vėliau kaip per vieną mėnesį nuo prašymo gavimo. Jei informacija yra didelės apimties arba sudėtinga, terminas gali būtų pratęstas dar mėnesiui – tokiu atveju turi būti nurodytos priežastys. Valstybės narės nurodo skirtingą laikotarpį, per kurį turi būti patenkinti informacijos apie aplinką prašymai. Kai kurios net nurodo trumpesnius pradinius terminus (5, 14, 15 arba 20 darbo dienų) – tai numatyta direktyvoje. Dvigubą reikalavimą, kad pareiškėjas gali nurodyti laikotarpį, ir kad informacija turi būti suteikta kuo greičiau, taikė ne visos valstybės narės. Be to, tada, kai terminas pratęsiamas, nacionaliniais teisės aktais ne visada reikalaujama, kad pareiškėjam būtų apie tai pranešta, nurodant ir pratęsimo priežastis. Tačiau tokie atvejai buvo reti ir didžioji dalis valstybių narių šiuos reikalavimus perkėlė teisingai. Kai kuriems buvo sudėtinga informaciją pateikti laiku, t. y. tada, kai informaciją reikėjo surinkti iš skirtingų žynybų arba kai tuo pačiu metu reikėjo patenkinti daug prašymų. Pateikti informaciją laiku buvo sunku dar ir dėl konsultacijų su trečiosiomis šalimis, kurios buvo susijusios su prašymu. Kai kurios valstybės narės leidžia nesilaikyti terminų force majeure atvejais arba susidarius specialioms aplinkybėms. Šių išimčių numatyta daugiau nei direktyvoje ir dėl to gali kilti išaiškinimo problemų. Komisija tokius reikalavimų neatitinkančius atvejus aktyviai stebi. Apskritai, direktyvoje numatytas trumpesnis laikotarpis, per kurį turi būti patenkinti informacijos apie aplinką prašymai, atrodo pagrįstas. Kai kurios valstybės narės išreiškė susirūpinimą, kad sunku laikytis direktyvoje nurodytų terminų, tačiau kitose valstybėse narėse nustatyti terminai yra dar trumpesni. Išplatinus informaciją internete, valdžios institucijoms būtų lengviau įgyvendinti su informacijos pateikimu susijusias užduotis. b) Praktinės priemonės 3 straipsnio 5 dalyje nurodytos tam tikros praktinės priemonės, kurias turi taikyti valstybės narės, siekdamos suteikti pagalbą visuomenės nariams, siekiantiems gauti informaciją apie aplinką (pavyzdžiui, pagalba ar registrų arba sąrašų sudarymas). Direktyva turi didelį poveikį visuomenei, siekiančiai veiksmingai pasinaudoti direktyva suteikiamomis teisėmis. Tačiau kai kurios valstybės narės tas priemones dar ne visiškai įdiegė. Visų pirma, reikia skirti daugiau dėmesio b papunkčio nuostatai, kurioje valstybių narių reikalaujama užtikrinti, kad valdžios institucijų sąrašai būtų viešai prieinami. 3 straipsnio 5 pastraipos įgyvendinimo geroji patirtis yra informacijos pareigūnų skyrimas ir informacijos punktų, kuriuose būtų teikiama informacija apie atskirų valdžios institucijų pareigas, įsteigimas, turimos informacijos apie aplinką registrų skelbimas ir viešai prieinamų informacijos tinklų ir duomenų bazių sukūrimas. Valstybės narės pagal 3 straipsnio 5 dalį reikalaujamą informaciją pirmiausiai teikia internetu, o kai kuriais atvejais – specializuotuose brošiūrose. Tai atitinka reikalavimus. 4 straipsnis. Išimtys Direktyvos 4 straipsnyje pateiktas išimčių sąrašas pagrįstas Orhuso konvencijos 4 straipsnio 3–5 dalyse pateiktomis išimtimis. Direktyvoje numatytos prieigos teisės iš dalies yra net platesnės nei Konvencijoje[13]. Direktyvos 4 straipsnio nuostata yra viena svarbiausių. Joje pateiktas išsamus sąrašas visų atvejų, kai valstybės narės gali atmesti prašymą pateikti informaciją apie aplinką. Taisyklė dėl informacijos atskleidimo yra bendro pobūdžio, nebent būtų taikoma kuri nors viena specialioji išimtis. Valstybės narės išimčių sąrašo išplėsti negali. Kita vertus, jos neprivalo perkelti kiekvienos galimos išimties į nacionalinę teisę, laikydamosi bendrojo principo, kad valstybių narių suteikiama prieiga gali būti platesnė už numatytąją direktyvoje. Pavyzdžiui, kai kurios valstybės narės neperkėlė išimčių dėl akivaizdžiai nepagrįstų ar pernelyg bendro pobūdžio prašymų ir todėl suteikia platesnę prieigą prie informacijos apie aplinką. Nė vienoje valstybėje narėje 4 straipsnis dar nėra įgyvendintas taip, kaip reikėtų. Problemos yra tokios: Neteisėtas išimčių sąrašo papildymas Kai kuriais nacionaliniais teisės aktais neteisėtai nurodomos kitos nei direktyvoje išvardintos atsisakymo suteikti informaciją priežastys. Viena valstybė narė atsisako išduoti informaciją, kuri priskiriama įslaptintai informacijai. Kita sistemingai atmesdavo užklausas apie konkrečias procedūras, kuriose galėtų būti informacijos apie aplinką, jei pareiškėjas nebūdavo tokių procedūrų šalis. Tai yra reikalavimų neatitinkančių perkėlimų ir (arba) direktyvos perkėlimo pavyzdžiai ir Komisija juos atitinkamai aktyviai stebi. Sąvokų apibrėžtys Valstybių narių nuomone dėl kai kurių sąvokų, nors ir naudotų ankstesnėje direktyvoje, vis dar kyla išaiškinimo problemų. Taip yra sąvokų „akivaizdžiai nepriimtinas“ arba „vidaus ryšiai“ atvejais. Teisingumo Teismo precedentų teisėje tuo klausimu pateikiamos vertingos rekomendacijos. Byla C-204/09 Flachglas Torgau (žr. pirmiau) inter alia susijusi su sąvokos „valdžios institucijų procesinių veiksmų konfidencialumas“ apibrėžtimi 4 straipsnio 2 dalies a punkte[14]. Precedentų teisėje neapibrėžtais atvejais vienas iš valstybių narių taikytų sprendimų – perkėlimo priemonėse pateikti papildomus patikslinimus dėl ribojančio šių sąvokų taikymo. Naujų nuostatų perkėlimas Naujos nuostatos įtrauktos į direktyvos 4 straipsnį. Ankstesnėje direktyvoje nebuvo pastraipos (4 straipsnio 2 dalies antros pastraipos) dėl ribojančio išimčių išaiškinimo, interesų svarbos nustatymo ir „emisijų taisyklės“ (teisinė prielaida, kad atskleidžiant informaciją viešasis interesas yra svarbesnis, jei prašoma informacija yra susijusi su emisijomis į aplinką). Taip pat nebuvo pastraipų apie Duomenų apsaugos direktyvą[15] ir apie tai, kokia informacija turėtų būti suteikiama pareiškėjui, jei jo prašymas atmestas dėl to, kad prašoma dar nebaigtos parengti medžiagos. Atrodo, kad yra dažni atvejai, kai valstybės narės šių naujų nuostatų nėra perkėlusios arba jas perkėlė neteisingai. Pavyzdžiui, kai kurių valstybių narių teisės aktuose nėra jokios specialios nuostatos apie tai, kad atsisakymo suteikti informaciją priežastys turi būti išaiškintos ribojančiai, tai pat nėra aiškiai nurodyta, kaip įvertinti susijusių interesų svarbą. Teisingumo Teismas jau pateikė vertingų rekomendacijų apie tai, kaip reikėtų išaiškinti 4 straipsnio 2 dalies antrą pastraipą. Byloje C-266/09 Stichting Natuur en Milieu (žr. pirmiau) aptariama, kaip išlaikyti pusiausvyrą tarp visuomenės teisės gauti informaciją apie aplinką ir komercinės ir pramoninės informacijos slaptumo išlaikymo. Teismas patvirtino, kad, kaip matyti iš antros pastraipos formuluotės, interesai turi būti įvertinti kiekvienu atveju atskirai ir komercinės arba pramoninės informacijos apsauga yra ribota, jei ta informacija yra susijusi su informacija apie emisijas į aplinką („emisijų taisyklės“ taikymas). Bylos C-71/10 Office of Communications prieš The Information Commissioner nuorodoje dėl JK Aukščiausiojo Teismo prašymo priimti prejudicinį sprendimą taip pat aptariamas viešojo intereso ir interesų, saugomų pagal 4 straipsnio 2 dalį, svarbos nustatymas priimant sprendimą dėl informacijos atskleidimo. Buvo svarstomas daugiau nei vienas saugomas interesas, bet paimtas atskirai nė vienas nebūtų buvęs svaresnis nei viešasis interesas gauti informaciją. 2011 m. liepos 28 d. Teismas priėmė sprendimą, kad nustatant, ar svaresnis viešasis interesas gauti informaciją, ar interesai, dėl kurių atsisakoma išduoti informaciją, keli atskiri pagal 4 straipsnio 2 dalį saugomi interesai turėjo būti vertinami kartu. Santykis su kitais ES teisės aktais. Dar viena problema yra 4 straipsnio nuostatų santykis su ES konkrečių sektorių teisės aktų nuostatomis dėl prieigos prie informacijos. Pagal bendrąją taisyklę, konkretaus sektoriaus teisės aktas kaip lex specialis yra viršesnis nei direktyvos nuostatos dėl bendrosios prieigos. Tačiau daugelyje konkrečių sektorių teisės aktų yra nuostatos dėl to teisės akto santykio su direktyva[16], kuriomis bendroji prieiga prie informacijos yra leistina remiantis direktyva arba išsamiau nurodoma direktyvos taikymo sritis tų sektorių kompetencijos ribose[17]. Nepaisant to, gali būti sunku nustatyti, kokia teisinė priemonė turi būti taikoma konkrečiu atveju. Šiuo klausimu jau yra sukurta precedentų teisė. Bylos C-552/07 Commune de Sausheim prieš Pierre Azelvandre[18] 2009 m. vasario 17 d. sprendime Teismas nusprendė, kad valstybė narė negali taikyti 4 straipsnio 2 dalyje numatytos išimties, įskaitant išimtį dėl visuomenės saugumo, kad atsisakytų suteikti prieigą prie informacijos, kuri turėtų būti viešai prieinama pagal GMO direktyvą[19]. Todėl GMO direktyva keliami skaidrumo reikalavimai yra viršesni nei direktyvoje numatyta išlyga saugoti viešąją tvarką arba kitus interesus. Bylos C-524/09 Ville de Lyon prieš Caisse des dépôts et consignations 2010 m. gruodžio 22 d. priimtame sprendime Teismas aptarė visų pirma tai, ar duomenys apie šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisijos leidimų prekybos sistemą turėtų būti laikomi „informacija apie į emisijas į aplinką“, kaip apibrėžta 4 straipsnyje – tokiu atveju komercinės ir pramoninės informacijos slaptumo priežastis negalėtų būti taikoma. Tačiau teismas nustatė, kad tokios informacijos teikimą reguliuoja specialios emisijų prekybos schemai taikomos slaptumo taisyklės[20]. Atsisakymų suteikti informaciją forma ir turinys (4 straipsnio 5 dalis). Viena valstybė narė nesutikimo atveju taiko nutylėjimo metodą, t. y. laikoma, kad nacionalinė valdžios institucija atsisakė suteikti informaciją, jei iki nurodyto termino pabaigos ji nepateikė nei informacijos nei raštiško atsisakymo ją pateikti. Tačiau toks nutylėjimo metodas prieštarauja direktyvai, kurioje reikalaujama pateikti aiškų atsakymą, kiekvienu atskiru atveju nurodant priežastis[21]. Geriausia valstybių narių patirtis dėl atsisakymo suteikti informaciją formos yra reikalavimas atsakyti raštu kiekvienu atveju, net tada, jei prašymas pateikti informaciją nebuvo pateiktas raštu – šis reikalavimas yra net griežtesnis už numatytąjį direktyvoje. Komisija toliau bendraus su valstybėmis narėmis, kad užtikrintų teisingą direktyvos perkėlimą. Valstybės narės kviečiamos pateikti papildomas rekomendacijas savo valdžios institucijoms, kad būtų išvengta dviprasmiško ar savavališko išimčių taikymo. 5 straipsnis. Mokesčiai 5 straipsniu siekiama išvengti finansinių kliūčių direktyvoje numatytoms teisėms gauti informaciją. 1 pastraipoje teigiama, kad prieiga prie registrų arba sąrašų ir informacijos nagrinėjimas in situ neapmokestinamas. Visiška laisva prieiga prie informacijos in situ daugeliui valstybių narių vis dar yra neišspręstas uždavinys. 2 dalyje papildoma, kad bet kokie mokesčiai už informacijos pateikimą neturi viršyti priimtino dydžio. Taip dažniausiai ir būna. 3 dalyje valstybės narės yra prašomos pateikti informaciją apie visus mokesčius, taip pat apie aplinkybes, kuriomis mokestis gali būti imamas arba nuo jo gali būti atleidžiama. Tokią informaciją valstybėse narėse paprastai galima gauti. Tačiau turėtų būti toliau gerinama prieiga prie aiškių taisyklių apie imamus mokesčius, kad būtų užtikrintas didesnis skaidrumas. Tai ypač svarbu jei valstybės narės nusprendė skelbti taisykles tik vietos lygmeniu. Tada prieiga turėtų būti gerinama kitomis priemonėmis, pavyzdžiui, tam specialiai sukuriant interneto puslapius, kad būtų suformuota lengvai prieinama, aiški rinkliavų struktūra. Kai kurios valstybės narės priėmė teisės aktus, kuriuose aiškiai nurodyta, už ką imamos rinkliavos. Taip užtikrinamas teisinis aiškumas ir garantuojama plati prieiga. 6 straipsnis. Teisė kreiptis į teismą Teisė į veiksmingą gynybą garantuojama Europos Sąjungos sutarties 19 straipsnio 1 dalyje („Valstybės narės numato teisių gynimo priemones, būtinas užtikrinant veiksmingą teisminę apsaugą Sąjungos teisei priklausančiose srityse“) ir ES pagrindinių teisių chartijos 47 straipsnio 1 dalyje („Kiekvienas asmuo, kurio teisės ir laisvės, garantuojamos Sąjungos teisės, yra pažeistos, turi teisę į veiksmingą jų gynybą teisme […]“). Direktyvos 6 straipsnyje numatyta teisė į veiksmingą gynybą, kai ji susijusi su informacija apie aplinką. Numatyti du apeliacijos lygmenys: administracinė peržiūros procedūra teisme arba kitoje įstatymu įsteigtoje nepriklausomoje ir nešališkoje įstaigoje. Išskyrus pavienius atvejus, valstybės narės 6 straipsnį perkėlė teisingai. Komisija ne tik vertino, kaip valstybės narės perkelia teisės aktą, bet ir tuo pat metu pradėjo keletą pažeidimo nagrinėjimo procedūrų – daugiausiai tam, kad būtų užtikrintas reikalavimų dėl „greitos“ ir „nebrangios“ peržiūros procedūros perkėlimas. Tačiau kai kuriose valstybėse narėse nustatyti tam tikri 6 straipsnio taikymo trūkumai. Siekiant veiksmingai taikyti direktyvos nuostatas, jos turi būti taikomos visais apeliavimo lygmenimis. Pavyzdžiui, administracinės valdžios institucijos, kurioms suteikta teisė nagrinėti skundus kaip pirmosios ar antrosios instancijos įstaigose, turi būti tarpusavyje nepriklausomos ir sugebėti priimti direktyvos nuostatas atitinkančius sprendimus. Keletą valstybių narių jau įsteigė specialųjį tribunolą, kuris būtų pirmosios instancijos įstaiga skundams nagrinėti. Tačiau ši geroji patirtis neturi tapti neveiksmingumo (brangių ir užsitęsusių procedūrų) priežastimi antrame skundo nagrinėjimo etape. Visas instancijas apimančios procedūrinės garantijos yra svarbios siekiant suteikti visas galimybes apginti teises ir išvengti atvejų, kai tėra viena veiksminga skundų nagrinėjimo pirmosios instancijos įstaiga, o kiti etapai išlieka brangūs ir vyksta lėtai. Siekiant užtikrinti veiksmingą gynybą svarbios ir netinkamą administravimą tikrinančios įstaigos, pavyzdžiui, ombudsmenas. Tačiau jos turėtų būti laikomos tik veiksmingą skundų nagrinėjimo sistemą papildančiomis įstaigomis. Šiuos įgyvendinimo trūkumus Komisija aptarė su valstybėmis narėmis. Jiems pašalinti reikalingi Komisijos stebimi veiksmai valstybių narių lygmeniu. 7 straipsnis. Informacijos apie aplinką platinimas 7 straipsnyje numatytas aktyvus ir sistemingas informacijos apie aplinką platinimas visuomenei, ypač kompiuterinių telekomunikacijų ir (arba) elektroninių technologijų priemonėmis. 7 straipsnio 2 dalyje nurodyta, kokia informacija turi būti pateikiama (pavyzdžiui, aplinkai poveikį turintys arba galintys turėti teisiniai tekstai, politikos dokumentai, planai ir programos, ataskaitos ir tyrimai, duomenys arba duomenų santraukos). Elektroninės technologijos yra esminės siekiant įgyvendinti direktyvos tikslus (1 straipsnis) ir nuostatas. Direktyvoje nenurodyta, kokios elektroninės technologijos turėtų būti naudojamos. Tačiau pasirinktos priemonės turi būti lengvai prieinamos ir nesukurti papildomų kliūčių informacijos tiekimui. 7 straipsnyje valstybėms narėms suteikiama galimybė prisitaikyti prie technologijų plėtros. Geras technologijų išmanymas siekiant pateikti prašomą informaciją leistų sumažinti sąnaudas ir administracinę naštą, dėl kurių susirūpinimą išreiškė kelios valstybės narės. 7 straipsnio nuostatas valstybės narės įgyvendino skirtingais būdais. Dauguma pateikia nuorodas į elektroninius portalus ir/arba interneto svetaines, kuriuose galima rasti kai kurių 7 straipsnio 2 dalyje nurodytų informacijos kategorijų dokumentus įvairiais valdžios lygmenimis. Tačiau gali būti sunku rasti informaciją internete apie tai, kaip atskiros aplinkos direktyvos yra įgyvendintos nacionaliniais teisės aktais, ir kaip valdžios institucijos tų direktyvų laikosi. Apskritai, siekiant sudaryti sąlygas paprasčiau ir veiksmingiau naudotis informacija, reikia geriau organizuoti aktyvią informacijos sklaidą. Direktyva gali būti laikoma išsamiausiu atskiru ES teisės aktu dėl informacijos apie aplinką aktyvios sklaidos. Tačiau plataus turinio elektroninė prieiga prie valstybės įstaigų teikiamos informacijos suteikiama ir kitais teisės aktais, konkrečiai, INSPIRE[22] ir PSI direktyvomis[23], taip pat BIAS[24] ir kitomis panašiomis iniciatyvomis. Kartu šios priemonės sudaro aplinkos informacijos, įskaitant vykdant stebėseną surinktus duomenis, mainų struktūrą. Šis platesnis (ir nuolat kintantis) kontekstas daro poveikį 7 straipsnio nuostatų įgyvendinimui. Siekiant bendro visų susijusių priemonių ir iniciatyvų nuoseklumo, reikalingas aktyvus koordinavimas. 8 straipsnis. Informacijos apie aplinką kokybė 8 straipsnyje nustatyti rengiamos informacijos apie aplinką kokybės standartai. Valstybės narės turėtų kiek įmanoma užtikrinti, kad duomenys būtų nauji, tikslūs ir palyginami. Informacija apie aplinką turėtų sudaryti galimybę ją naudojantiems asmenims prasmingai prisidėti prie aplinkos politikos kūrimo ir įgyvendinimo ir jos veiksmingumo vertinimo. Siekti duomenų kokybės buvo sunku, nes tai didžiąja dalimi priklauso nuo išteklių, pajėgumų ir turimų technologijų. Be to, dažnai nėra jokio standartinio metodo, kurį taikant būtų galima užtikrinti duomenų kokybę ir informacijos apie aplinką palyginamumą. Kokybė taip pat svarbi kitoms aplinkos direktyvoms, nes dažnai veiksmų imamasi atsižvelgus į aplinkos būklės stebėsenos rezultatus ar kitą įgyvendinimo informaciją. Nepaisant šių rezultatų ir daugelyje sričių pasiektos pažangos, ataskaitose pranešta, kad su kokybės problemomis susiduriama įvairiose aplinkos politikos[25] srityse. VI. Išvados ir tolesni veiksmai Komisija laikosi nuomonės, kad taikant direktyvą reikšmingai pagerėjo galimybė gauti prašomą informaciją apie aplinką. Komisija nagrinėja atskirus pažeidimų konkrečiose valstybėse narėse atvejus. Komisija tikisi, kad laikui bėgant naujos nuostatos bus tinkamai integruotos į valstybių narių teisinę tvarką ir vietos valdžios institucijos jas tinkamai taikys. Besiformuojanti informacinė visuomenė, kuriai plati turinio prieiga darosi vis svarbesnė, kelia reikalavimą teikti informaciją ne tik tada, kai jos prašoma, bet ją aktyviai ir plačiai skleisti pasinaudojant naujausiomis technologijomis. Direktyvoje paliekama laisvė pačioms valstybėms narėms pasirinkti atitinkamas informacijos apie aplinką aktyvios sklaidos priemones ir atitinkamai pritaikyti kompiuterines telekomunikacijas ir elektronines priemones. Kai kurios valstybės narės sukūrė paprastas naudoti interneto svetaines; pavyzdžiui, vienoje iš jų visuomenė gali rasti žemėlapį su duomenimis apie nuotekų valymo lygį jų mieste ar miestelyje. Atsižvelgdama į tai, Komisija kviečia visas valstybes nares kuo plačiau įgyvendinti nuostatas dėl aktyvios sklaidos. Komisija, remdamasi savo Komunikatu dėl įgyvendinimo, 2012 m. birželio 11 d. Tarybos paskelbtomis susijusiomis išvadomis, ir siūloma 7-ąja Europos aplinkosaugos veiksmų programa[26], padės valstybėms narėms geriau struktūruoti aktyviai sklaidai skirtą informaciją[27]. Ji taip pat atliks atskirus išsamesnius taikomų informacijos aktyvios sklaidos metodų tyrimus ir nustatys uždavinius, susijusius su informacijos apie aplinką kokybe. Atsižvelgdama į tyrimų rezultatus ir tolesnę informacinių technologijų plėtrą, Komisija nuspręs, ar ateityje reikėtų dar iš dalies keisti direktyvą. [1] 1990 m. birželio 7 d. Tarybos direktyva 90/313/EEB dėl laisvo prieinamumo prie informacijos apie aplinką (OL L 158, 1990 6 23, p. 56). Panaikinta Direktyva nuo 2005 m. vasario 15 d. [2] OL L 41, 2003 m. vasario 14 d., p. 26. [3] 2010 m. rugpjūčio 26 d. Komisijos komunikatas Europos Parlamentui, Tarybai, Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komitetui ir Regionų komitetui „Europos skaitmeninė darbotvarkė“, COM(2010) 245 galutinis/2. [4] Komisijos komunikatas „2020 m. Europa. Pažangaus, tvaraus ir integracinio augimo strategija“, COM(2010)2020, p. 9. [5] 2012 m. kovo 7 d. Komisijos komunikato Europos Parlamentui, Tarybai, Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komitetui ir Regionų komitetui „ES aplinkos priemonių teikiamos naudos užtikrinimas. Pasitikėjimo didinimas geriau informuojant ir sparčiau reaguojant“, COM(2012)95 galutinis. [6] Komisijos ataskaita Tarybai ir Europos Parlamentui apie patirtį, įgytą taikant 1990 m. birželio 7 d. Tarybos direktyvą 90/313/EEB dėl laisvo prieinamumo prie informacijos apie aplinką, COM(2000) 400 galutinis. [7] Europos Bendrija Orhuso konvenciją pasirašė 1998 m. birželio 25 d., o ratifikavo – 2005 m. vasario 17d. Konvencija įsigaliojo 2001 m. spalio 30 d. [8] Atitinkamai bylos C-44/07, C-85/06 ir C-53/06. [9] 2007 m. liepos 5 d. sprendimas byloje C-340/06, ECR 2007, p. I-96. [10] 2007 m. gegužės 3 d. sprendimas byloje C-391/06, ECR 2007, p. I-65. [11] Valstybių narių Komisijai pateiktų perkėlimo priemonių sąrašą rasite http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:72004L0003:EN:NOT [12] Valstybių narių ataskaitos ir jų vertimai paskelbti Europa interneto puslapyje http://ec.europa.eu/environment/aarhus/reports_ms.htm. [13] Pavyzdžiui, direktyvoje aiškiai nurodytos įvairios išimtys, kurios negali būti taikomos, jei prašymas susijęs su informacija apie emisijas į aplinką („emisijų taisyklė“). [14] Teismas laikėsi nuomonės, kad valdžios institucijų procesinių veiksmų konfidencialumo, kaip apibrėžta Direktyvos 4 straipsnio 2 dalies a punkte, sąlyga „gali būti laikoma įvykdyta, jei atitinkamos valstybės narės nacionalinėje teisėje yra norma, kurioje bendrai numatyta, kad valdžios institucijų procesinių veiksmų konfidencialumas yra šių institucijų atsisakymo leisti susipažinti su jų turima informacija apie aplinką motyvas“, jeigu procesinių veiksmų sąvoka aiškiai apibrėžta nacionalinėje teisėje. [15] 1995 m. spalio 24 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 95/46/EB dėl asmenų apsaugos tvarkant asmens duomenis ir dėl laisvo tokių duomenų judėjimo; OL L 281, 1995 m. lapkričio 23 d., p. 31. [16] Pavyzdžiui, INSPIRE direktyvos (žr. toliau esančią nuorodą) 2 straipsnyje numatyta, kad ji taikoma nepažeidžiant Direktyvos 2003/4/EB. [17] Pavyzdžiui, Seveso III direktyvos 22 straipsnyje daroma nuoroda į direktyvos 4 straipsnį (2012 m. liepos 4 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2012/18/ES dėl didelių, su pavojingomis cheminėmis medžiagomis susijusių avarijų pavojaus kontrolės, iš dalies keičianti ir vėliau panaikinanti Tarybos direktyvą 96/82/EB; OL L 197, 2012 m. liepos 24 d., p. 1). [18] ECR 2009, p. I-987. [19] Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2001/18/EB dėl genetiškai modifikuotų organizmų apgalvoto išleidimo į aplinką, OL L 106, 2001 04 17, p. 1. [20] 2003 m. spalio 13 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2003/87/EB, nustatanti šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisijos leidimų sistemą Bendrijoje ir iš dalies keičianti Tarybos direktyvą 96/61/EB, iš dalies pakeista 2004 m. spalio 27 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva ir 2004 m. gruodžio 21 d. Komisijos reglamentu (EB) Nr. 2216/2004 dėl standartizuotos ir apsaugotos registrų sistemos sutinkamai su 2003/87/EB Europos Parlamento ir Tarybos direktyva ir 280/2004/EB Europos Parlamento ir Tarybos sprendimu. Direktyvos 2003/87/EB 17 straipsnyje numatyta prieiga prie informacijos pagal Direktyvą 2003/4/EB. [21] Bylos C-186/04 Housieux 2005 m. balandžio 21 d. sprendime Teismas jau nusprendė dėl ankstesnės direktyvos, kad numanomas atsisakymas yra neteisėtas (ECR 2005, p. I-3299). Atsisakymas taikant nutylėjimo metodą gali būti tinkamas kaip priemonė tik siekiant veiksmingos teisinės apsaugos ir siekiant sudrausminti valdžios instituciją. [22] 2007 m. kovo 14 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2007/2/EB, sukurianti Europos bendrijos erdvinės informacijos infrastruktūrą (INSPIRE) (OL L 108, 2007 4 25, p. 1). [23] 2003 m. lapkričio 17 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2003/98/EB dėl viešojo sektoriaus informacijos pakartotinio naudojimo (OL L 345, 2003 12 31, p. 90). [24] 2008 m. vasario 1d. Komisijos komunikatas Tarybai, Europos Parlamentui, Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komitetui ir Regionų komitetui Bendros informacijos apie aplinką sistemos (BIAS) kūrimas, COM(2008) 46 galutinis [25] Pavyzdžiui, Komisijos vykdytoje ES išleidžiamų ir perduodamų teršalų registro (EIPTR) sukūrimo reglamento peržiūroje buvo pabrėžta, kad valstybių narių pateikta informacija yra sunkiai palyginama dėl to, kad duomenys buvo surinkti taikant skirtingus metodus, ir dėl to, kad informacija nebuvo nuosekli. [26] COM/2012/710, galutinis. [27] Komunikate kalbama apie struktūrines įgyvendinimo ir informacines sistemas (angl. santr. SIIF), kuriomis būtų siekiama internete pateikti rišlesnę informaciją apie atskirų direktyvų įgyvendinimo rezultatus, t. y. įgyvendintus planus, išduotus leidimus, surinktus stebėsenos duomenis, ir t.t.