Komisijos tarnybų darbo dokumentas - Pridedamas prie Pasiūlymo dėl Europos parlamento ir Tarybos direktyvos dėl oro uostų rinkliavų - Poveikio vertinimo santrauka {KOM(2006) 820 galutinis} {SEK(2006) 1688} /* SEK/2006/1689 */





[pic] | EUROPOS BENDRIJŲ KOMISIJA | Briuselis, 24.1.2007 SEK(2006) 1689 KOMISIJOS TARNYBŲ DARBO DOKUMENTAS Pridedamas prie Pasiūlymo dėl Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos dėl oro uostų rinkliavų Poveikio vertinimo santrauka {KOM(2006) 820 galutinis}{SEK(2006) 1688} Santrauka Įvadas Šis direktyvos projekto dėl oro uostų rinkliavų poveikio vertinimas – dalis Komisijos iniciatyvų, remiančių ES oro uostų našią veiklą. Europos Sąjungoje taikomos įvairios įkainių už naudojimąsi oro uostų infrastruktūra nustatymo sistemos, kurios ne visuomet yra tinkamai pagrįstos, ir apie jas gali būti per mažai keičiamasi informacija. ES oro vežėjai ir oro uostai dažnai nesutaria, kokios turėtų būti apmokestinimo sistemos ir kaip turėtų būti nustatomos rinkliavos. Šiame poveikio vertinime aptariamos kelios galimybės ir vertinamas jų poveikis. Tikslai Bendrieji direktyvos projekto tikslai yra jau aptarti kitose iniciatyvose, tokiose kaip Komisijos strateginiai tikslai ir iššūkiai, nustatyti 2005–2009 m. strateginiuose tiksluose[1], kuriais siekiama Europą vėl sugrąžinti į vėžes klestėjimo link užtikrinant didesnį jos konkurencingumą ir dinamiškumą. Specifiniai siūlomos direktyvos tikslai – tai planiniai rodikliai, kuriuos reikia pasiekti taikant šią direktyvą, kad būtų galima įgyvendinti bendruosius tikslus. Trumpai specifinius tikslus galima apibendrinti taip: - prisidėti prie sąžiningos ES oro uostų konkurencijos, taikant bendrus apmokestinimo principus; - skatinti skaidresnes oro uostų infrastruktūros naudotojų apmokestinimo sistemas; - užtikrinti pakankamas įplaukas oro uostų optimaliam infrastruktūros lygiui palaikyti ir kurti. Veiklos tikslai siejami su tikėtinais direktyvos rezultatais. Svarbiausias veiklos tikslas – sukurti pagrindinius Europos Sąjungos oro uostuose rinkliavoms taikomus bendrus principus. Konsultacijos ir eksperto paslaugos Konsultacijos Prieš rengiant šį pasiūlymą, buvo organizuotos konsultacijos suinteresuotųjų šalių pastaboms ir pasiūlymams surinkti. Konsultacijos buvo vykdomos laikantis suinteresuotųjų šalių konsultacijoms taikomų būtiniausių reikalavimų, apibrėžtų 2002 m. gruodžio 11 d. Komisijos komunikate (KOM(2002) 704). 2006 m. balandžio 7 d. įvyko klausymai, kur visos pagrindinių suinteresuotųjų šalių asociacijos ir organizacijos galėjo išsakyti savo nuomonę. Dalyvavo šių organizacijų atstovai: ACI, AEA, CANSO, ECA, EEE, ELFAA, ERA, ETF, IACA, IAHA ir IATA. Konsultacijų metu išryškėjo šios tendencijos: Pagrindinių oro transporto pramonės dalyvių pozicijos: oro uostai ir oro vežėjai ne taip priešiškai kaip anksčiau yra nusistatę vieni prieš kitus ir dauguma suinteresuotųjų šalių sutinka, jog būtina oro uostų rinkliavas reguliuoti ES lygiu. Oro vežėjų organizacijos primena, kad oro vežėjų padėtis buvo sunkesnė palyginti su oro uostų veiklos vykdytojų padėtimi. Nuo 2001 m. oro vežėjai buvo priversti mažinti veiklos sąnaudas. Tuo pat metu oro uostų taikomos kainos vienam keleiviui vidutiniškai padidėjo 13 %, o daugelyje uostų net daugiau kaip 20 %. 14 iš 25 brangiausių oro uostų yra Europos Sąjungoje. Organizacijos visiškai pritaria reguliavimui Bendrijos lygiu, kur būtų idealu, jei galiotų keletas „auksinių taisyklių“, pavyzdžiui, nediskriminavimas, būtinos konsultacijos, oro uostų sąnaudų ir įplaukų skaidrumas bei būtų įsteigta nepriklausoma nacionalinė reguliavimo institucija. Pigių skrydžių vežėjai laikosi kitos nuomonės: jie pažymi, kad susidurdami su didesne mažesnių ir regioninių oro uostų konkurencija, didieji oro uostai mažina rinkliavų dydį, ir dėl to reguliuoti oro uostų rinkliavas dažniausiai tampa nebereikalinga. Regioniniai oro vežėjai palaiko ekonominį reguliavimą. Oro uostai pabrėžia, jog naujiems oro uostų pajėgumams ir plėtrai finansuoti iki 2025 m. reikės 45 mlrd. EUR. Jie taip pat nurodo, kad oro vežėjai neapmoka visų oro uostų infrastruktūros sąnaudų. Oro uostai tvirtina, kad oro uostų rinkliavos pakankamai reguliuojamos nacionaliniu lygiu, vadovaujantis ICAO principais. Be to, oro uostai mano, jog pagrindinis oro vežėjų pageidavimas – kad visos oro uostų rinkliavos būtų subsidijuojamos iš oro uostų komercinės veiklos įplaukų. Vis dėlto oro uostai pabrėžia, kad oro vežėjai ir oro uostai turėtų veikti kaip partneriai, ir teigia esą pasirengę konstruktyviai bendradarbiauti. Iš to, kas pirmiau pasakyta, sprendžiama, jog įvairių pramonės veikėjų požiūris dėl to, kokios konkrečios nuostato turėtų būti įrašytos į Bendrijos teisės aktą, skiriasi. Komisijos tarnybos apibrėžė keletą galimų Bendrijos teisės akto variantų, kuriems būdingi tam tikri skirtumai. Eksperto paslaugos Poveikio vertinimui atlikti buvo paskelbtas konkursas ir su jį laimėjusiu išorės konsultantu buvo sudaryta sutartis. Konsultantas ištyrė siūlomos direktyvos dėl oro uostų rinkliavų poveikį ekonomikai ir aplinkos apsaugai. Politikos pasirinkimo galimybės Komisijos tarnybos apibrėžė šiuos galimus Bendrijos teisės akto variantus, kuriems būdingi tam tikri skirtumai: 1 galimybė ES politika nekeičiama, taigi status quo lieka nepakitęs. 2 galimybė Scenarijus, kuriame pagrindiniai dalyviai, t. y. oro vežėjai ir oro uostai, sukuria savanoriškai visoje ES taikomas savireguliavimo priemones ir jas taiko spręsdami problemas, kurios kuriai nors šaliai atsiranda dėl to, kad nėra susitarimo ir bendro supratimo, kaip geriausia spręsti pagrindinius ginčytinus klausimus. 3 galimybė Trečioji galimybė – Bendrijos teisės aktas, apibrėžiantis bendro pobūdžio sistemą, reikalaujančią, kad nustatant ir renkant oro uostų rinkliavas būtų atsižvelgiama į tam tikrus bendrus oro uostų veiklos vykdytojams privalomus principus. Pagrindinė rinkliavų nustatymo sistema turėtų būti tvirtinama nacionaliniu lygiu, tačiau nustatant tokią sistemą ir ją taikant turėtų būti laikomasi bendrų Bendrijos lygio principų. Bendri principai – tai, inter alia , privalomos konsultacijos, nediskriminavimas taikant oro uostų rinkliavas ir vienodo požiūrio užtikrinimas, oro uostų finansinių ataskaitų, kuriose būtų matomos metinės sąnaudos ir įplaukos, skaidrumas, galimybė oro uostams diferencijuoti oro uostų rinkliavas pagal skirtingą kokybę ir nacionalinio lygio institucijos, atsakingos už vienodą šių principų taikymą, įsteigimas. Šiuo atveju yra numatyta galimybė keisti rinkliavas pagal naudojamų orlaivių aplinkos tausojimo rodiklius. Taip pat aptariama, kokias ribas geriausia taikyti, t. y. ar direktyva turėtų būti taikoma tam tikro mažiausio nustatyto dydžio oro uostams, jei taip, tai kokio dydžio tie uostai turėtų būti. 4 galimybė Turi būti priimtas Bendrijos teisės aktas, apibrėžiantis ES lygio teisės gaires, reikalaujančias oro uostų rinkliavas nustatyti ir rinkti remiantis viena reguliavimo sistema, vienodai taikoma visoje ES pagal vėliau nustatytą vieną bendrą apskaičiavimo metodą. Tokį bendrą metodą galima išrinkti iš įvairių valstybėse narėse taikomų apmokestinimo mechanizmų arba pasinaudoti tam tikru tokių apmokestinimo mechanizmų (ar jų elementų) deriniu. Šiuo atveju galimi rinkliavų skirtumai atsižvelgiant į aplinkos tausojimo rodiklius, kaip aprašyta 3 galimybėje. Kol kas nė viena šių galimybių nėra atmesta. Poveikio analizė Nekeičiant Bendrijos politikos , valstybėse narėse ir toliau galios įvairios apmokestinimo sistemos ir jų pamatiniai principai. Po kurio laiko tai dar labiau padidins oro uostų ir oro uostų naudotojų santykių įtampą. Įtampą stiprins ir vykstanti privatizacija bei dėl jos didėjančios rinkliavos. Pasirinkus 2 galimybę , oro uostų rinkliavos ryškiau nedidės, jei pagrindinės suinteresuotosios šalys nustatys bendrus sąnaudų skaidrumo principus. Tikėtinas ir didesnis struktūros nuoseklumas visoje ES. Tačiau tokiems savanoriškai taikomiems bendriems principams sukurti bus tam tikrų kliūčių. Tam tikros valstybės narės gali labai nenoriai keisti savo ekonominio reguliavimo sistemą, sukurtą siekiant savų nacionalinių tikslų, ir nenorėti priimti visoje ES taikomos savanoriškos sistemos, galinčios nepritarti sąnaudomis paremtoms rinkliavoms. Trečios galimybės atveju tam tikri bendri principai nustatomi Bendrijos teisės aktais. Privalomų konsultacijų principas didelės įtakos neturės, nes jį jau taiko dauguma valstybių narių. Tas pats manytina ir apie nediskriminavimo principą, nes šiandien oro uostų galimybes diskriminuoti varžo Bendrijos teisė. Oro uostų rinkliavoms didelio poveikio nedarys ir oro uostų galimybė jas diferencijuoti atsižvelgiant į kokybę. Bet tikėtina, kad skaidrumo principas mažins oro uostų rinkliavų dydį, ypač vienam ar kitam tinklui priklausančiuose oro uostuose. Pasirinkus šią galimybę ir įkūrus nepriklausomą priežiūros instituciją, padidės administracinės sąnaudos, bet, sumažėjus oro uostų rinkliavoms, pagerės oro uostų sektoriaus veikla. Manoma, kad su aplinkos rodikliais susijusių rinkliavų įvedimas aplinkai didelės įtakos neturės. Neaišku, ar pasirinkus 3 galimybę oro uostų rinkliavos tikrai padidės ar sumažės, bet bus jaučiamas bendras spaudimas mažinti rinkliavų dydį. Tačiau tikėtina, kad šis poveikis nebus toks stiprus koks būtų 4 galimybės atveju, nes pastaroji galimybė valstybėms narėms paliktų daugiau laisvės diferencijuoti. Ketvirtos galimybės atveju, numatoma, kad oro uostai turi pasiekti privalomus ekonomiškumo rodiklius, apie kuriuos sprendžiama pagal tam tikrą Europos oro uostų ekonomiškumo atskaitos tašką. Šiuo atveju tikėtina, kad administracinės sąnaudos bus gana didelės. Oro uostams reikės nustatyti sąnaudų apskaitos sistemas, dėl to visuose oro uostuose bus būtina taikyti vienodą apskaitos sistemą. Tikėtina, kad daugelio oro uostų paklausa padidės. Didėjanti oro transporto eismo paklausa neigiamai atsilieps kitų transporto rūšių paklausai, visų pirma vidutinio nuotolio geležinkelių transporto, konkuruojančio su trumpojo nuotolio krovinių gabenimu oro ir kelių transportu, paklausai. Sumažėjusi rinkliava taip pat atsilieps oro transporto naudotojams. Kai kurie tarifai sumažės, ypač trumpųjų nuotolių skrydžių. Bet šį poveikį sumažins padidėjusios rinkliavos pigesniuose oro uostuose. Pasirinkimo galimybių lyginimas Atsižvelgiant į pirmiau pateiktus samprotavimus, daroma išvada, kad palankiausia įdiegti 3 galimybę „Bendro pobūdžio ES sistema su bendrais principais“. Sąnaudų skaidrumas tikėtinas visų pasirinkimo galimybių atvejais, to pageidauja naudotojai ir tai padėtų stebėti, kaip taikomi valstybės pagalbos principai. Pirmoji galimybė padidintų oro uostų ir naudotojų santykių įtampą, ypač vykstant Europos Sąjungos oro uostų privatizavimui. Antrąją galimybę bus sunku įgyvendinti. Trečiosios galimybės poveikis oro uostų ekonomiškumui nėra pats didžiausias, nes tikėtina, kad šiuo atžvilgiu 4 galimybė duos geresnius rezultatus. Tačiau 4 galimybę bus sunkiausia įgyvendinti, be to, šiuo atveju tikimasi didelių administracinių sąnaudų. Šios sąnaudos nepateisintų tokio tiesioginio Komisijos įsikišimo ir ne visuomet atitiktų naudotojų interesus, nes sąnaudos – ne vienintelis kriterijus, svarbus naudotojams. Manoma, kad, įvedus rinkliavą už išmetamus NOx teršalus, atsirastų nemažai sunkumų. Nors būtų labai naudinga, jei oro vežėjai geriau suprastų vietines, juo labiau Europos Sąjungos masto oro kokybės problemas, tačiau taikant tokią rinkliavą reikėtų daryti kompromisus su kitais aplinkos apsaugos tikslais (visų pirma į atmosferą išmetamo CO2 ir triukšmo mažinimo tikslais). Stebėsena ir vertinimas Komisija nuolatos stebės vidaus aviacijos rinkos pokyčius ir reguliariai vertins naujų teisės aktų poveikį. Direktyvos poveikis oro uostų ir oro vežėjų santykiams bus vertinamas atsižvelgiant daugiausia į: i) Komisijos atliekamus tyrimus; ii) steigtinų nacionalinio lygio nepriklausomų priežiūros įstaigų metines ataskaitas. Šios ataskaitos bus svarbus rodiklis, pagal kurį bus galima spręsti apie direktyvos poveikį oro uostų rinkliavų nustatymo procesui. [1] 2005–2009 m. strateginiai tikslai; Europa 2010 m.: Europos atsinaujinimo partnerystė; solidarumas, klestėjimas ir saugumas. KOM(2005) 12.