LT Europos Sąjungos oficialusis leidinys C 325/3

Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komiteto nuomonė dėl ES ir nacionalinių administracijų praktikos ir sąsajų

(2006/C 325/03)

Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komitetas, vadovaudamasis Darbo tvarkos taisyklių 29 straipsnio 2 dalimi, 2006 m. sausio 19 d. nusprendė parengti nuomonę savo iniciatyva dėl ES ir nacionalinių administracijų praktikos ir sąsajų

Bendrosios rinkos, gamybos ir vartojimo skyrius, kuris buvo atsakingas už Komiteto darbo šiuo klausimu organizavimą, 2006 m. lapkričio 14 d. priėmė savo nuomonę. Pranešėjas Joost van Iersel.

431 plenarinėje sesijoje, įvykusioje 2006 gruodžio 13–14 d. (2006 gruodžio 14 d. posėdis), Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komitetas priėmė šią nuomonę 102 nariams balsavus už, 5 — prieš ir 48 susilaikius.

1. Santrauka

1.1 Ministrų Taryba ES sprendimų priėmimo procese turi lemiamą balsą. Tačiau nacionalinis koordinavimas ir politikos formavimas niekuomet nebuvo išsamiai aptarti ES lygiu. Europos Sąjunga unikali suvereniteto pasidalijimo požiūriu. Todėl ES reikalauja skaidraus daugiapakopio valdymo daugelyje sričių. EESRK laikosi nuomonės, kad geras ES valdymas priklauso nuo tinkamai apibrėžtų ir veiksmingų nacionalinės politikos ir administracinių procedūrų, taip pat nuo geresnės teisėkūros, teisės aktų įgyvendinimo ir vykdymo. Šios procedūros taip pat padidins skaidrumą ir išaiškins, kokį poveikį ES teisė ir politika daro visuomenei apskritai. Analizuojant nacionalinę praktiką matyti, kaip iš esmės skirtingai politiniu ir administraciniu požiūriu valstybės narės tvarko ES reikalus. Tokia analizė turėtų paskatinti apsvarstyti su ES susijusias vyriausybių procedūras (politines ir administracines). Būtų galima nurodyti, kokia praktika būtų įdomiausia ir geriausia. Atvira diskusija visoje Europoje apie tai, kaip geriausiai tvarkyti Europos reikalus nacionaliniu lygiu taip pat būtų naudinga diskusijai apie geresnę teisėkūrą, įgyvendinimą ir vykdymą. EESRK pritaria nuolatiniam nacionalinės administracinės praktikos ir procedūrų tyrimui.

2. Įžanga

2.1 2005 m. EESRK priėmė nuomonę dėl geresnės teisėkūros ir nuomonę dėl ES teisės aktų įgyvendinimo ir vykdymo patobulinimo. Abi nuomonės remiasi principu: teisinėje valstybėje įstatymas geras tada, kai jis gali būti ir yra įgyvendinamas (1). ES teisė turi būti kuriama skaidriai, demokratiškai ir atvirai, taip sustiprinant ES legitimumą. Vyriausybių vidaus procedūros taip pat yra šio proceso dalis.

2.2 Keista ir labai gaila, kad po tiek Europos integracijos metų ne visos valstybės narės dar yra pakankamai įtraukusios ES teisę ir politiką į savo nacionalinės politikos formavimo politinį ir administracinį lygius tose srityse, kuriose jos yra įsipareigojusios vykdyti bendrą politiką ir bendrus sprendimus.

2.3 Leidžiant teisės aktus, juos perkeliant į nacionalinę teisę ir įgyvendinant valstybėms narėms tenka lemiamas vaidmuo. Tai reiškia, kad labai svarbu ir tai, kaip valstybės narės šiuos procesus valdo: kuo geresnė organizacija, tuo geresni rezultatai pasiekiami Europos Sąjungos, pačių valstybių narių ir visos visuomenės labui.

2.4 Nacionaliniu lygiu būtina veiksmingai ir skaidriai spręsti ES klausimus, kadangi 25 valstybės narės, pasižyminčios savita administravimo kultūra ir tradicijomis ir savitu proceso valdymu, turi laikytis bendrojo acquis, o tai reiškia, kad kurdamos ES teisę, ją perkeldamos į nacionalinę teisę, įgyvendindamos ir vykdydamos, valstybės narės turi išpildyti panašius reikalavimus.

2.5 Koordinavimo ir politikos formavimo nacionaliniu lygiu problema dar niekada nebuvo aptariama ES lygiu, viena vertus, dėl galiojančio subsidiarumo principo, kita vertus, dėl Briuselyje ir sostinėse sprendimus priimančių subjektų suinteresuotumo stokos. Stebina tai, kad, išskyrus retas išimtis, akademinis pasaulis taip pat skyrė nedaug dėmesio šiems aspektams. Tačiau aišku, kad nacionaliniu lygiu organizuojamas ir veikiantis koordinavimo ir politikos formavimo būdas irgi gali turėti esminės įtakos sprendimų priėmimui Briuselyje ir ES teisės perkėlimui į nacionalinę teisę ir jos įgyvendinimui. Todėl diskutuojant apie geresnę teisėkūrą ir teisės įgyvendinimą reikėtų pagalvoti, kaip būtų galima organizuoti koordinavimą ir formuoti politiką nacionaliniu lygiu.

2.6 Šis klausimas nėra vien techninis. Tai — politinė problema, nes reikėtų siekti diskusijų dėl organizacijos ir vidaus procedūrų valstybėse narėse gerinimo ir dėl galimo naujo valstybių narių ir Komisijos atitinkamų kompetencijos sričių apibrėžimo. Be to, šie procesai valstybėse narėse turėtų vykti skaidriau ir atviriau, jie taip pat yra reikalingi, kad būtų galima pagerinti ES ir visuomenės bendravimą bei išsklaidyti piliečių nerimą ir nepasitikėjimą.

2.7 Dėl suprantamų priežasčių Komisija iki šiol nepradėjo diskutuoti dėl nacionalinių vidaus procedūrų. Tačiau 2001 m. (2) Komisija teisingai pažymėjo: laikas pripažinti, kad Europos Sąjunga perėjo nuo diplomatinio prie demokratinio proceso, o jos politika giliai įsišaknijusi valstybių narių visuomenėje ir kasdieniame gyvenime. Taryba turi stiprinti savo gebėjimą visus ES politikos aspektus koordinuoti Tarybos ir valstybių narių lygiu.

2.8 2004 m., siekiant paskatinti tinkamą priimtų ES teisės aktų įgyvendinimą ir vykdymą, tiesiogiai valstybėms narėms skirtoje Komisijos rekomendacijoje pateikiama praktinių pasiūlymų dėl ES teisės perkėlimo į nacionalinę teisę (3). Kai kurie iš šių pasiūlymų taip pat gali būti labai naudingi norint pagerinti nacionalines koordinavimo ir politikos formavimo priemones rengiant ES teisės aktus ir įgyvendinant bendrus užsibrėžtus politinius tikslus.

2.9 Nekyla jokių abejonių, kad būtinybė valstybėse narėse racionalizuoti politines ir administracines procedūras dar labiau sustiprėjo: — įvedus ES teisės įgyvendinimo „pažangos lentelę“, — ES įsitraukus į dar daugiau sričių, — po derybų dėl Sutarties dėl Konstitucijos, ir — po ES plėtros ir dėl būsimos naujų valstybių narių narystės. Tačiau dar reikia nemažai nuveikti.

3. Bendras kontekstas

3.1 ES nėra valstybė ir neketina ja tapti. Komisija yra centrinė institucija, aiškiai apibrėžtose srityse turinti iniciatyvos teisę. Tarybai tenka lemiamas vaidmuo priimant sprendimus dėl teisėkūros ir biudžeto, kuriems dažnai gali turėti įtakos Europos Parlamentas kaip vienas iš teisės aktų leidėjų ir Teisingumo Teismas kaip ES teisės sergėtojas. Taigi nė viena institucija neatlieka lemiamo vienvaldžio vaidmens. ES veikiau yra sudėtingas darinys, pasižymintis daugelio subjektų tarpusavio priklausomybe. Ji yra unikali dėl sukurto nacionalinių ir federalinių kompetencijos sričių tinklo.

3.2 Europos Sąjunga taip pat unikali suvereniteto pasidalijimo požiūriu. Tai reiškia, kad ES daugelyje sričių būtinas skaidrus valdymas ir administravimas įvairiais lygiais, tačiau dar yra daug neaiškumų dėl jų poveikio sudėtinių ES dalių, t.y. valstybių narių, administracijai (4). Tai taikytina ne tik bendros atsakomybės reikalaujantiems klausimams, kuriuos kartu gali spręsti valstybės narės ir „Briuselis“, bet ir tiems klausimams, už kuriuos atsakingos pačios valstybės narės, pvz., Lisabonos strategijos įgyvendinimas.

3.3 Pastaraisiais dešimtmečiais vis daugiau sričių ES perima į savo kompetencijos sferą. Tai dinamiškas procesas, kuriame dalyvauja valstybių narių vyriausybės, tačiau vis dažniau įsitraukia ir regionų valdžia, socialiniai ir ūkio subjektai bei pilietinė visuomenė. Neseniai buvo pradėti įgyvendinti su „trečiuoju ramsčiu“ susiję teisingumo ir vidaus reikalų klausimai. Tačiau Komisija, norėdama ištaisyti įgyvendinimo trūkumus nacionaliniu lygiu, iki šiol negali taikyti pažeidimų procedūrų valstybėms narėms šiose srityse (5).

3.4 Nors ES teisė ir ES lygiu priimti sprendimai neretai daro tiesioginį poveikį pavieniams piliečiams, įmonėms ir organizacijoms, daugelyje valstybių narių Europos Sąjunga vis dar suprantama visų pirma kaip tarptautinė organizacija už nacionalinės valstybės ribų, o kai kuriose šalyse netgi tiesiog kaip užsienio politika. Tai kelia sumaištį ir sukuria nepalankų atotrūkį. Sunkumus, su kuriais ES susiduria valstybių narių politinėje ir administracinėje aplinkoje, didele dalimi lemia būtent toks požiūris.

3.4.1 Politikoje svarbiausia yra nacionalinių parlamentų pozicija ir vaidmuo. Dažniausiai vis dar egzistuoja atotrūkis tarp jų informuotumo ir įsipareigojimo laipsnio bei sprendimų priėmimo ES lygiu. Tai irgi didina atotrūkį tarp ES ir visuomenės.

3.4.2 Kitas šiame kontekste pažymėtinas aspektas — politikų, nacionalinių administracijų ir įtrauktų privačių subjektų suvokimo ir įsipareigojimų neatitikimas.

3.4.3 Trečia, dėl skaidrumo stokos formuojant politiką gali kilti neaiškumų, kaip ir kada tiksliai nacionaliniu ir ES lygiu turi būti apibrėžta ir suderinama valstybių narių pozicija. Įvairiose ministerijose Europos reikalų skyriai, kurie nors ir nagrinėja esminius klausimus, o ne vien tik koordinavimą, paprastai yra daugiau ar mažiau atskirti nuo vidaus reikalų skyrių. Tai gali turėti neigiamos įtakos tam, kaip atsakingai ir atidžiai pastarieji vertins su Europos reikalais susijusius aspektus. Su panašiais koordinavimo sunkumais taip pat susiduria nacionalinių parlamentų nuolatiniai komitetai.

3.4.4 Ketvirta, sprendimai Europos klausimais valstybių narių lygiu dažnai priimami atskirai nuo vykdomųjų departamentų ar agentūrų ir pernelyg atitolus nuo regionų ir vietos valdžios.

3.5 Galima pateikti pakankamai pavyzdžių, patvirtinančių, kad valstybės narės gana nenoriai pritaiko savo administracines ir politines procedūras. Tačiau nepakeitus procedūrų atsižvelgiant į augantį ES kompleksiškumą ir svarbą, gali kilti nuolatinių nesutarimų įvairiais sprendimų priėmimo lygiais.

3.6 Specifiniai politiniai interesai ir tradicijos bei nacionalinį ir partijos politikos atspalvį turinti retorika paprastai vaidina svarbiausią vaidmenį darbotvarkėje. Tai sudaro sąlygas dirbtiniam atotrūkiui tarp Briuselyje priimamų sprendimų bei siekiamų nacionalinių interesų ir procedūrų.

3.7 Tokia tendencija yra pagrindinė susiklosčiusios ypač paradoksalios padėties priežastis, kai valstybių narių vyriausybės Europos Sąjungoje, t.y. „Briuselyje“, susitaria dėl politinių tikslų ir teisės aktų, tačiau jiems nepritaria, kai tik apie tai pradedama diskutuoti nacionaliniu lygiu.

3.8 Toks atotrūkis gali labai trikdyti interesų grupes ir visuomenę apskritai. Ši problema tikrai pagilins ir šiaip jau didelę ES legitimumo krizę, kadangi visuomenės nuomonė ir lūkesčiai tiesiogiai priklauso nuo to, kaip kokybiškai ir patikimai politiniai Bendrijos tikslai įgyvendinami nacionaliniu lygiu.

3.8.1 Šiame kontekste EESRK taip pat atkreipia dėmesį, kad galima ES legitimumo krizė neturėtų būti aiškinama visų pirma komunikavimo problemomis. Pirminė koncepcija, siekiant susigrąžinti ES piliečių pasitikėjimą, išlieka tokia pati kaip ir anksčiau - spręsti opias ES problemas.

3.9 Atsižvelgiant į tai reikia pažymėti, kad įvairios socialinių partnerių ir pilietinės visuomenės organizacijos paprastai pagal daugiau ar mažiau panašią schemą atskiria „Briuselio“ ir šalies politiką.

3.10 ES reputacija gali būti sužlugdyta, nes nacionaliniu lygiu išsakyta kritika dažniausiai skiriama „Briuseliui“ ir Komisijai ir labai retai valstybėms narėms, kurios yra pagrindiniai integracijos subjektai.

3.11 Nacionaliniai lobistų sluoksniai linkę panašiai elgtis, kai iškyla ES teisės perkėlimo į nacionalinę teisę ir jos įgyvendinimo klausimas. Kartais jų elgesį diktuoja galimybės, atsiveriančios Taryboje nelengvai pasiekus kompromisus, kurie tam tikroms valstybėms suteikia nacionalinius savaveiksmiškumo įgaliojimus. Kitais atvejais lobistai tik pasinaudoja nacionalinių teisės aktų leidėjų nepagrįstai sudarytomis galimybėmis, o tai skatina perteklinį reglamentavimą ir rinktis pačias palankiausias nuostatas.

3.12 Orientuotis į nacionalinius interesus sprendžiant ES klausimus taip pat gali paskatinti tendencija vietoje griežtai privalomų teisės aktų taikyti lankstesnes priemones, pvz., atvirojo koordinavimo metodą: kuo daugiau erdvės nacionalinėms interpretacijoms, tuo didesni skirtumai tarp valstybių narių.

4. Koordinavimas nacionaliniu lygiu

4.1 Atrodo, kad dar visai neseniai daugelyje valstybių narių procesų ir procedūrų paprastinimo ir jų derinimo nacionaliniu lygiu problemą pirmiausiai spontaniškai spręsdavo viena ar keletas ministerijų, nesistengiant sukurti gerai struktūruoto mechanizmo. Visos valstybės narės plėtoja daugiau ar mažiau struktūruotą koordinavimo tvarką (ir atitinkamus organus), tačiau dažniausiai jie pasitelkiami tik paskutiniame sprendimo priėmimo nacionaliniu lygiu etape. Ankstesnieji etapai dažniausiai organizuojami ne taip tvarkingai.

4.2 Tokia susidariusi padėtis atskleidžia sudėtingą vyriausybių bendradarbiavimo modelį, o ne dinamiškesnį ES teisėkūros procesą, lydimą jo metu vykstančių sudėtingų derybų. Iš tikrųjų, Europos integracija padėjo užmegzti plačius ir intensyvius kontaktus, leidžiančius palaikyti daugybę ryšių tarp viešojo ir privataus sektoriaus subjektų, dalyvaujančių Europos teisėkūros procese, administracinėse derybose ir procedūrose. Užmegzta daug ryšių rengiant Europos teisės aktus — visų pirma konsultuojantis su ekspertais ir interesų grupių atstovais — taip pat derantis dėl naujų teisės aktų priėmimo, perkeliant Bendrijos teisę į nacionalinę teisę, įgyvendinant ją ir vykdant, nacionaliniams teismams ir Europos Teisingumo Teismui prižiūrint, kaip laikomasi Bendrijos teisės, ir galiausiai su Europos teisės aktų leidimo organais diskutuojant apie pavienių valstybių narių patirtį Bendrijos teisės srityje. Šios procedūros taip pat reikalauja aukšto profesionalumo laipsnio bendrai kuriant nacionalinių administracijų struktūras.

4.3 Iškyla vis didesnė būtinybė nacionaliniu lygiu užtikrinti atitinkamą valdymą ir koordinavimą bei sukurti veiksmingą tarptautinį tinklą, kadangi ES politiniai tikslai ir sprendimų priėmimas yra glaudžiai susiję ir persipynę su nacionalinės politikos tikslais. Puikus pavyzdys — Lisabonos strategija: ji buvo numatyta ES lygiu, tačiau ES sprendimų priėmimas yra susijęs tik su ribota strategijos dalimi. Atsakomybė už svarbiausius aspektus ir toliau tenka valstybėms narėms. Vis dėlto neaišku, koks bus galutinis rezultatas, nes dėl privalomų sąveikaujančių Bendrijos ir nacionalinės politikos derinimo procedūrų stokos, valstybės narės neįgyvendina ar tik iš dalies įgyvendina suderintus tikslus.

4.4 Sprendimas intensyvinti Europos integraciją, paremtas ne viename ES aukščiausio lygio susitikime ir daugybėje Tarybos posėdžių, glaudžiai bendradarbiaujant su Europos Komisija, turėtų atsispindėti politinėje ir administracinėje valstybių narių struktūroje. Tačiau šiuo klausimu atskirų valstybių narių nuomonės iš esmės skiriasi (6). Dėl istorinės kiekvienos šalies raidos skiriasi beveik visi politinio gyvenimo ir vyriausybės veiklos aspektai.

4.5 Šiems aspektams priskiriami: vyriausybės procedūros ir pagrindinės koncepcijos, ministerijų hierarchija, ministerijų kompetencija ir centralizuota ar decentralizuota valstybės struktūra.

4.6 Ypač juntami politiniai valstybių narių skirtumai ES klausimais susiję su: — ministro pirmininko ar vyriausybės vadovo pareigomis ir įgaliojimais, — ministrų kabineto vaidmeniu ir funkcijomis, — ministro pirmininko ir užsienio reikalų ministro ir (arba) Europos reikalų ministro santykiu, — koalicinėmis arba daugumos vyriausybėmis ir jų prioritetais, — vyriausybės ir parlamento santykiu bei nacionalinių parlamentų vaidmeniu Europos integracijos procese, — dėmesiu, kuris skiriamas geresnei teisėkūrai ES ir teisės aktų įgyvendinimui.

4.7 Skiriasi ir ministerijų kompetencijos sritys, jų tarpusavio ir vidaus darbo metodai: — ministro pirmininko (vyriausybės vadovo) tarnybos struktūra ir jos institucinis statusas, — „Kinijos siena“ tarp Europos reikalų ir kitų ministerijų skyrių — ar ji yra, ir jei taip, koks jos mastas, — momentas, kada ministerijose atsiranda realus susidomėjimas konkrečiu pasiūlymu, — koordinavimo laipsnis ir lygis sprendžiant „Briuselio“ klausimus, — momentas, kai pradedamas konkretaus pasiūlymo koordinavimas, — užsienio reikalų ministerijos vaidmuo ir atitinkamai kitų ministerijų nepriklausomybės laipsnis, — (nuolatinis) valstybės tarnautojų mokymas, — konsultavimosi su suinteresuotais visuomenės subjektais būdas derybų ir įgyvendinimo etape, — įprastinis direktyvų įgyvendinimo būdas: priimant formalius nacionalinės teisės aktus arba mažiau sudėtingus vyriausybės nutarimus.

4.8 Darbo tarp nacionalinių ministerijų pasidalinimas taip pat gali turėti rimtų pasekmių Tarybai. Galima paminėti vieną pavyzdį: Konkurencingumo taryboje kartais dalyvauja keturių ar penkių ministerijų atstovai iš vienos šalies. Tai neleidžia kurti ilgalaikės strategijos, trukdo vadovavimui ir skatina politikos susiskaldymą.

4.9 Padėtis tampa dar sudėtingesnė, kai kompetencijos sritimis yra dalijamasi nacionaliniu ir regionų lygmeniu, kaip tai būdinga, pavyzdžiui, federalinėms sistemoms. Dar daugiau maišaties nesunkiai gali sukelti sudėtingi ir kartais stokojantys skaidrumo nacionalinio ir regionų lygmens santykiai.

4.10 Komisijos ir Tarybos sekretoriato netinkamos praktikos pavyzdžiai taip pat neleidžia naudotis veiksmingomis sprendimų priėmimo procedūromis valstybėse narėse. Pavyzdžiui, Tarybos galutinių dokumentų projektų perdavimas vėliausiame etape prieš posėdį, kurio metu juos ketinama nagrinėti, kliudo taikyti net pačias veiksmingiausias nacionalines sprendimų priėmimo procedūras.

4.11 Skirtingas darbo tarp ministerijų ir departamentų padalijimas valstybėse narėse dažnai kliudo sukurti veiksmingus tarptautinius tinklus ar užmegzti ilgalaikius asmeninius santykius su atsakingais valstybės tarnautojais visoje Europoje.

4.12 Kasdieninė patirtis vis dar rodo, kad didelės dalies teisininkų apskritai ir daugelio nacionalinių teisėjų, kurie turėtų preciziškai atsižvelgti į Europos teisės aktus, žinios yra nepakankamos. Tai neskatina nacionalinių administracijų savaime įtraukti Europos Sąjungą, kaip politinį ir institucinį lygmenį, į nacionalinės politikos formavimą.

5. Dabartinės tendencijos

5.1 Nesibaigiančios pažeidimų procedūros, svarbiausia Komisijos pareiga — ištaisyti ES teisės aktų įgyvendinimo nacionaliniu lygiu trūkumus, ir pasiteisinusios ES „pažangos lentelės“ taikymas ES teisės perkėlimui į nacionalinę teisę paskatino suvokti, kad nacionalines procedūras būtina pritaikyti prie ES reikalavimų.

5.2 Acquis communautaire įvedimo procesas iki 2003 m. dešimtyje naujųjų valstybių narių taip pat privertė panašiai atkreipti dėmesį tą patį klausimą.

5.3 Siūlomoje Sutartyje dėl Konstitucijos, inter alia, siekiama susieti valstybių narių nacionalines politines procedūras su ES teisės aktų rengimu, be kita ko nacionalinius parlamentus pakankamai anksti įtraukiant į ES procedūras.

5.4 Nors koordinavimo procedūros retkarčiais patobulinamos, tenka pripažinti, kad daugelis nacionalinių administracijų paprastai nenori keisti savo vidaus biurokratinių procedūrų, o ypač jų praktinį naudojimą aptarti tarpusavyje arba ES lygiu. Subsidiarumas — taip vadinasi principas, kuriuo vadovaujamasi.

5.5 Greta subsidiarumo yra dar viena aplinkybė, dažnai apsunkinanti ES ir valstybių narių santykius: ES sprendimų priėmimo ciklas paprastai skiriasi nuo politikos formavimo nacionaliniu lygiu ciklo.

5.6 Nepaisant to, kad valstybėse narėse diskutuojama apie koordinavimo procedūrų pritaikymą (7), valstybių narių metodai ir praktika skiriasi.

5.6.1 Pavyzdžiui, Danijoje parlamentas labai anksti įtraukiamas į ES teisės aktų rengimo ir ES politikos formavimo procesą, todėl su ES susijęs darbas yra sistemingesnis, labiau matomas ir skaidresnis. Be to, Danijoje jau gana seniai pradėta veiksmingai pritaikyti administracines procedūras ir kurti nacionalinės ir ES teisės tarpusavio sąsajas.

5.6.2 Jungtinėje Karalystėje yra numatyta tvarka, kaip ES reikalus priartinti prie nacionalinės politikos formavimo, be kita ko sukuriant veiksmingą ministerijų koordinavimo sistemą ir ministrų kabinetui suteikiant plačius įgaliojimus ES teisės srityje. Bendruomenių rūmai turi galimybę išsamiai peržiūrėti ES teisės aktus, o Lordų rūmai aktyviai dalyvauja rengiant Bendrijos teisės ir ES politikos komentarus.

5.6.3 Tuo tarpu Prancūzijoje ir Ispanijoje parlamentas paprastai įtraukiamas vėlai. Tai turi poveikio ES vaidmeniui visuomenės debatuose. ES teisė ir politika pirmiausia yra nacionalinių administracijų ir politinės vadovybės reikalas. Reikėtų atkreipti dėmesį į tai, kad didžioji École nationale d'administration (ENA) dalis persikėlė iš Paryžiaus į Strasbūrą, o tai rodo augančią ES įtaką Prancūzijoje.

5.6.4 Keletas nesėkmių įgyvendinant ES teisę Nyderlanduose sukėlė didesnį susidomėjimą ES reikalų tvarkymu ir procedūromis. Ministerijose pradėta vidaus procedūrų reorganizacija, susiejant „nacionalinę“ ir „Europos“ interesų sritis, ir pasirodo, kad praktikoje šis procesas yra gana nelengvas. Tas pats pasakytina ir apie pastangas veiksmingiau ir tinkamesniu laiku įtraukti parlamentus į ES reikalų sprendimą. Liuksemburgo parlamente šios procedūros jau sėkmingai pritaikytos.

5.6.5 Naujosiose valstybėse narėse pasiteisino tos procedūros, kurios buvo įvestos arba pritaikytos pasiruošimo narystei Europos Sąjungoje metu, kai į nacionalinę teisę buvo perimamas acquis, ir kurios liko nepakeistos. Vykdant plataus masto partnerystės projektą, kuriame dalyvauja ekspertai iš „senųjų“ ir „naujųjų“ valstybių narių, naujosioms valstybėms narėms padedama pradėti taikyti geriausią ES teisės aktų įgyvendinimo praktiką. Toks projektas taip pat galėtų paskatinti kuo anksčiau ES klausimus įtraukti į sprendimų priėmimo procesą.

5.6.6 Federalinėse valstybėse, pavyzdžiui, Vokietijoje ir Ispanijoje, aišku, nėra lengva įveikti atotrūkį tarp regionų — federalinių žemių ir provincijų — ir Europos. Kartais iškyla rimtų problemų, ypač tais atvejais, kai už ES teisės aktų įgyvendinimą yra atsakingi vien tik regionai (taip yra Vokietijoje). Visos federalinės žemės turi savo atstovybę Briuselyje, kad turėtų galimybę tiesiogiai įsitraukti į joms svarbių ES klausimų sprendimą.

5.7 Įvedus ir plačiai taikant „nacionalinių ekspertų“ sistemą, užtikrinančią nenutrūkstamą nacionalinių administracijų ir Komisijos sąveiką, galima tikėtis sustiprinti naudingus nacionalinio lygmens ir „Briuselio“ tarpusavio ryšius.

5.8 Europos Komisija teikia paramą daugeliui sėkmingų bendradarbiavimo tinklų, jungiančių valstybių narių administracijas bei Europos Komisiją ir nacionalines administracijas (pavyzdžiui, SOLVIT, vartotojų tinklus ir pan.). Komisija šiuo metu taip pat kuria Vidaus rinkos informacijos sistemą (VRIS), kuria ketinama padėti valstybių narių administracijoms lengvai taikyti vidaus rinkos taisykles.

5.9 „Nacionalinių reguliavimo institucijų“ sistema įvairiose srityse, pavyzdžiui, konkurencijos, telekomunikacijų, energetikos ir kitose, padeda suvienodinti sutartos ES politikos įgyvendinimą valstybėse narėse.

5.10 Apskritai, vis dar yra esminių skirtumų tarp šalių, kurios kuria naujas struktūras Europos Sąjungos ir nacionalinio ES klausimų sprendimo sąveikai gerinti, ir tokių šalių, kurios iki šiol nepersvarsto savo struktūrų ir procedūrų. Šie procesai pirmiausia priklauso nuo politinės valios.

6. Išvados ir rekomendacijos

6.1 Išvados

6.1.1 Nacionalinių administracijų struktūros modelis yra kiekvienos šalies istorijos raidos rezultatas. Todėl skirtumai tarp šalių susiję su beveik visais politinio ir visuomeninio gyvenimo aspektais. Taip didžiąja dalimi bus ir ateityje. Tačiau šie skirtumai nebūtinai turi kliudyti pritaikyti arba net suvienodinti procedūras ir darbo metodus, taikomus rengiant ir įgyvendinant ES teisę ir sutartą ES politiką.

6.1.2 EESRK laikosi nuomonės, kad tinkamai apibrėžtos ir veiksmingos nacionalinės politinės ir administracinės procedūros, kartu su geresne teisėkūra, įgyvendinimu ir vykdymu, yra neatsiejama gero ES valdymo dalis.

6.1.3 Todėl labai pageidautina, kad nacionalinių procedūrų pritaikymas ir tobulinimas būtų vertinamas atsižvelgiant į Europos lygmens procedūras ir ES teikiamus geresnės teisėkūros, ES teisės aktų įgyvendinimo ir vykdymo prioritetus, nes didžiąja dalimi šie tikslai priklauso nuo teigiamo požiūrio nacionaliniu lygiu visose valstybėse narėse.

6.1.4 Už ES klausimų sprendimo organizavimą valstybėse narėse atsakingos pačios valstybės narės. Tačiau būtų žengtas svarbus žingsnis į priekį, jei politinės jėgos ir nacionalinės administracijos ES reikalus laikytų neatsiejama vidaus politikos formavimo dalimi ir jei jos viešai pripažintų, kad pačios sudaro Europos Sąjungą, ir atitinkamai veiktų. Politinė valia šiuo atveju yra lemiamas veiksnys.

6.1.5 Toks žingsnis visiškai atitiktų ES ir nacionalinės politikos santykių specifiką ir jų pasekmes, kurios yra susijusios ir kaip niekada anksčiau tarpusavyje priklausomos. Pripažinus ES kaip politinį ir administracinį lygmenį, ir jį įtraukus į vidaus politikos formavimą taip pat būtų galima padėti užtikrinti geresnę ES teisėkūrą.

6.1.6 Kai kuriose valstybėse narėse, būtent Danijoje, o neseniai ir Liuksemburge, Komisijos pasiūlymai į politinę darbotvarkę yra įtraukiami ankstyvame etape. Šiame procese sistemingai dalyvauja Danijos parlamentas. Kitose valstybėse narėse siūlomi panašūs prisitaikymo būdai. Tačiau būtų teisinga teigti, kad daugelis nacionalinių parlamentų, darniai įsipareigodami vykdyti ES politiką, nesijaučia patogiai.

6.1.7 Siūlomoje „Sutartyje dėl Konstitucijos“ taip pat yra siekiama nacionalinius parlamentus į ES procedūras įtraukti ankstyvame etape. Neseniai parlamentai tiesiogiai iš Komisijos gavo šias mintis atitinkančius pasiūlymus dėl ES politikos ir teisės aktų (8). Šie procedūriniai pokyčiai turėtų skatinti nacionalinio lygio diskusijas dėl Europos politikos ir teisės aktų bei jų reikšmės daugelyje valstybių narių ankstesniame etape nei ligi šiol.

6.1.8 Didesnis dėmesys politinei diskusijai ir konsultacijoms ankstyvame etape valstybėse narėse gali paskatinti vyriausybes prisiimti įsipareigojimus derantis konkrečiais klausimais.

6.1.9 Apskritai, visuomenė reikalauja skaidrumo, kuris gali paskatinti pasitikėjimą ir teisėtumą. Todėl pageidautina, kad valstybių narių administracinės ir politinės procedūros ES klausimais būtų suderintos su šiuo reikalavimu. Veiksmingos ir skaidrios procedūros ne tik paskatintų laikytis teisinės valstybės principų, bet ir pagerintų Europos Sąjungos ir verslo sektoriaus, socialinių partnerių ir pilietinės visuomenės bendravimą, taip užtikrindamos geresnį tarpusavio supratimą ir galimybes dalyvauti bei prisiimti įsipareigojimus (9).

6.1.10 Todėl skaidrumas ir bendravimas turi labai didelės reikšmės valstybėse narėse jau vykstančioms ar naujoms konsultacijoms su valstybių narių privačiomis interesų grupėmis, kurios kartais nepakankamai įvertinamos.

6.1.11 Bendras visų institucijų prioritetas — pagerinti norminę aplinką. Tokiems jų prioritetams priskiriama bendrosios rinkos darna, o nuo 2000 m. — Lisabonos strategijos įgyvendinimas. Visus šiuos tikslus būtų galima lengviau pasiekti, jei sprendimų priėmimo procesai būtų veiksmingiau susiejami nacionaliniu ir ES lygiu.

6.1.12 Nors subsidiarumo principas yra giliai įsitvirtinęs ES teorinėse sąvokose ir praktikoje, visada būtina atsižvelgti į tai, kad ES teisės administravimas ir įgyvendinimas bei atitinkami valstybių narių įsipareigojimai dažnai tiesiogiai paveikia ES šalis ir jų visuomenę. Tai reiškia, kad viešojo ir privataus sektoriaus partneriai suinteresuoti tuo, kaip kiekviena atskira šalis tvarko savo santykius su ES. Kitaip tariant, nacionalinių administracijų struktūra ir darbo metodai yra ES, kaip visumos, valdymo proceso dalis.

6.1.13 Komisijai taip pat būtų labai naudinga, jei būtų taikomos atitinkamos procedūros ir valstybėse narėse būtų stebimi ES reikalai, nes tai galėtų užtikrinti geresnę jos darbo kokybę.

6.2 Rekomendacijos

6.2.1 Be nuomonėje „Kaip patobulinti ES teisės aktų įgyvendinimą ir vykdymą“ (10) pateiktų pasiūlymų, EESRK taip pat rekomenduoja, siekiant susidaryti bendrą vaizdą, visose 25 valstybėse narėse išsamiai išanalizuoti nacionalinio ir regionų lygmens procedūras ir praktiką ES klausimais, atsižvelgiant tiek į politinį, tiek į administracinį aspektą.

6.2.2 Ypatingą dėmesį reikėtų atkreipti į visus 4 skyriuje („Koordinavimas nacionaliniu lygiu“) išvardytus aspektus, aiškinančius, kaip veikloje dalyvauja nacionaliniai sprendimus politiniu ir administraciniu lygiais priimantys subjektai. Komisija, be intensyvėjančios veiklos, susijusios su geresne teisėkūra, ES teisės įgyvendinimu ir vykdymu, gali imtis iniciatyvų ir atlikti svarbų vaidmenį teikdama paramą šioje srityje.

6.2.3 Analizės bus naudingos siekiant pradėti diskusiją dėl vyriausybių, politinių ir administracinių procedūrų veiksmingumo sprendžiant ES klausimus. Susidarius bendrą vaizdą, bus galima išskirti pageidautinus ir geriausius praktikos pavyzdžius. Tai padės sukurti tvirtą pagrindą visos Europos atvirai diskusijai apie tai, kaip geriausia tvarkyti Europos reikalus nacionaliniu lygiu. Šie žingsniai bus naudingi ir diskusijai dėl geresnės teisėkūros ir ES teisės įgyvendinimo bei vykdymo.

6.2.4 Atlikti bendrą analizę ir padaryti lengvai įvykdomas išvadas yra nepaprastai sudėtinga. Nacionalinės ir regionų valdžios institucijos vis dažniau kalba apie būtinybę keistis nuomonėmis ir žiniomis apie tinkamą ES reikalų tvarkymą. EESRK pritaria nuolatiniam nacionalinės administracinės praktikos ir procedūrų tyrimui. Taip pat būtų galima skatinti dvišalį nacionalinių valdžios institucijų keitimąsi nuomonėmis, pvz., remiantis IMPEL (11). žinių centro ir Solvit tinklo pavyzdžiais.

6.2.5 Be to, reikėtų sistemingai atsižvelgti ir į įmonių, socialinių partnerių ir pilietinės visuomenės pastabas. Visos šios šalys yra labai susidomėjusios geresnės teisėkūros procesu, teisės aktų įgyvendinimu ir vykdymu, kurie nuo pat pradžių taip pat reikalauja skaidrumo ir veiksmingų konsultacijų nacionaliniu lygiu.

6.2.6 Reikėtų toliau plėtoti ir diegti vidaus rinkos informacijos sistemą (VRIS), kuria stengiamasi padėti valstybių narių administracijoms keistis informacija ir siekiama, kad vidaus rinkos taisyklės būtų kuo geriau taikomos.

6.2.7 Būtų naudinga parengti ES vadovą dėl nacionalinio lygmens procedūrų ir praktikos. Toks vadovas, kuriame būtų atsižvelgiama į žinių centro rezultatus, galėtų tapti gairėmis, nurodančiomis, kaip apskritai turėtų būti tvarkomos nacionalinės procedūros, geriau kuriami, įgyvendinami ir vykdomi teisės aktai.

2006 m. gruodžio 14 d., Briuselis Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komiteto pirmininkas Dimitris DIMITRIADIS

(1) OL C 24, 2006 01 31.

(2) Europos valdymo baltoji knyga, COM(2001) 428 final.

(3) 2004 m. liepos 12 d. Komisijos rekomendacija dėl vidaus rinkos direktyvų perkėlimo į nacionalinę teisę (2005/309/EB).

(4) Coordinating European Union Affairs: How do different actors manage multilevel complexity?, Adriaan Schout ir Andrew Jordan, 2006 m. gegužės 29 d. Tyrime nagrinėjama Komisijos, Vokietijos, Jungtinės Karalystės ir Nyderlandų koordinavimo praktika. Ji atskleidžia, kad yra daug literatūros apie pavienius šios bendros temos aspektus, o tai patvirtina, kad iki šiol nebuvo atlikta bendra 25 valstybių narių praktikos analizė.

(5) Žr. neoficialus teisingumo ir vidaus reikalų ministrų susitikimas tema „Sprendimų priėmimo proceso tobulinimas teisingumo ir vidaus reikalų srityse“, kuris įvyko 2006 m. rugsėjo 20–22 d. Tampere mieste.

(6) „De Omzetting van Europese richtlijnen: Instrumenten, technieken en processen in zes lidstaten vergeleken“ (Europos direktyvų perkėlimas į nacionalinę teisę: lyginamoji šešių valstybių narių priemonių, metodų ir procesų studija), prof. dr. B. Steunenberg ir prof. dr. W. Voermans, Leideno universitetas, Nyderlandai, 2006. Šioje lyginamojoje studijoje pateikiama išsami padėties Nyderlanduose analizė ir rekomendacijos, joje taip pat nagrinėjama padėtis Danijoje, Prancūzijoje, Vokietijoje, Italijoje, Ispanijoje ir Jungtinėje Karalystėje.

(7) Žr. Steunenberg en Voermans, Leidenas, 2006 m.

(8) Žr. 2006 m. birželio mėn. Europos Vadovų Tarybos išvadas.

(9) Reikėtų pažymėti, kad Danijoje iš pradžių viešoji nuomonė apie Sutartį dėl Konstitucijos buvo gana gera, kadangi joje buvo numatytos demokratiškesnės ir skaidresnės procedūros. O Prancūzijoje vyriausybės ir socialinių partnerių diskusijų Europos klausimais forumas „Comité de dialogue“ nebeturi jokios praktinės reikšmės.

(10) OL C 24, 2006 1 31. Šioje nuomonėje EERSK tvirtina, kad nors valstybėms narėms turėtų būti „ir toliau palikta prerogatyva spręsti dėl jose taikomų teisės aktų įgyvendinimo metodų ir procedūrų, kitas bendradarbiavimo tarp ES institucijų ir nacionalinių valdžios institucijų [...] žingsnis yra nacionalinių administracinių gebėjimų taikyti politiką stiprinimas ir suderinimas“ (žr. 4.2.1 ir 4.2.4 punktus). 4 skyriuje pateikiami pasiūlymai šiuo klausimu.

(11) „Europos Sąjungos aplinkos apsaugos įstatymų įgyvendinimo ir vykdymo užtikrinimo darbo tinklas“ (IMPEL) buvo įsteigtas 1992 m. Tai neformalus Europos reguliuojančių institucijų tinklas, kuris rūpinasi aplinkos apsaugos teisės aktų įgyvendinimu ir vykdymu. 30 šalių — visos Europos Sąjungos valstybės narės, dvi stojančios valstybės — Bulgarija ir Rumunija, dvi šalys kandidatės — Kroatija ir Turkija, bei Norvegija — dalyvauja tinklo veikloje kartu su Europos Komisija.