KOMISIJOS ATASKAITA TARYBAI IR EUROPOS PARLAMENTUI Muitų sąjungos raidos strategijos pažangos ataskaita /* KOM/2011/0922 galutinis */





TURINYS 1. Įvadas 3 1.1. 2008–2013 m. muitų sąjungos raidos strategija 3 1.2. Kintanti padėtis 5 2. Nuo 2008 m. įvykę pokyčiai 5 2.1. Muitų sąjungos pokyčiai skaičiais 5 2.2. Su IT susiję muitų sąjungos pokyčiai 6 2.3. Muitų sąjungos politikos pokyčiai ir įgyvendinimas 7 2.3.1. ES apsauga. Saugumo nuostatų pakeitimo įgyvendinimas 7 2.3.2. Tolesnis prekybos lengvinimas. Modernizuotas muitinės kodeksas 8 2.3.3. Naujos nuo 2009 m. gruodžio mėn. politikai įtaką darančios aplinkybės. Lisabonos sutartis 8 2.3.4. Muitų sąjunga ir bendradarbiavimas 8 3. Konkrečių projektų pažanga 9 3.1. Vienas langelis 9 3.2. Sisteminis metodas 10 3.3. Kova su klastojimu ir piratavimu 10 3.4. Gebėjimas sparčiai reaguoti į krizes 11 3.5. Kova su sukčiavimu ir susijusia neteisėta veikla 11 4. Svarstymai apie muitų sąjungos veiklos modelį 13 5. Ateities perspektyvos. Kaip gerinti muitų sąjungos veiklos rezultatus (vienodumą, veiksmingumą ir naudingumą) 14 5.1. Strateginės diskusijos apie tolesnes veiklos kryptis 14 5.1.1. Glaudesnis bendradarbiavimas muitų sąjungoje 14 5.1.2. Sąveikos su kitomis politikos sritimis skatinimas 14 5.1.3. Valdymo ir darbo metodų gerinimas 14 5.1.4. Rodiklių ir rezultatų kokybės vertinimas bei gerinimas 15 5.2. Tolesni veiksmai 15 ĮVADAS XXI amžiaus pradžioje viso pasaulio muitinės susidūrė su sparčiai kintančia aplinka: kintančiu gamybos ir vartojimo pobūdžiu, aktyvėjančia tarptautine prekyba, augančiomis pasaulinėmis grėsmėmis, pvz., terorizmu ir organizuotu nusikalstamumu, aplinkos būklės blogėjimu ir dėl prekybos pavojingomis prekėmis didėjančiais rizikos veiksniais. Kad šioje sudėtingoje aplinkoje Europos Sąjungos (ES) muitų sąjungos[1] administravimo institucijos galėtų toliau vykdyti daugybę įsipareigojimų, pradėta plataus užmojo reforma. Pirma, priimtas Modernizuotas muitinės kodeksas[2]. Antra, Elektroninės muitinės sprendime[3] nustatytas nepopierinės muitinės ir prekybos kūrimo pagrindas[4]. Siekdama užtikrinti visa apimančią ir darnią ilgalaikę plėtrą, Komisija kartu su valstybėmis narėmis atliko išsamią ES muitinių darbo ir vaidmens peržiūrą[5]. Remiantis 2007 m. 27 muitinių institucijų generalinių direktorių priimta ataskaita[6], parengtas 2008 m. Komisijos komunikatas dėl muitų sąjungos raidos strategijos[7] (toliau – strategija). Parengta Muitinės ateities iniciatyva (toliau – MAI). 2008–2013 m. muitų sąjungos raidos strategija Strategija nustato muitų sąjungos strateginius tikslus . Joje pateikiama nuoseklios ir darnios plėtros bei naujų iniciatyvų valdymo politikos sistema . Šia strategija siekiama papildyti minėtą teisinės ir IT aplinkų reformą, joje aiškiai nurodoma žmogaus veiksnio, įskaitant išteklius ir gebėjimus, svarba būsimiems muitų sąjungos pokyčiams. Strateginiai muitų sąjungos tikslai yra 1) apsaugoti ES ir 2) remti ES konkurencingumą . Šiuos tikslus reikia įgyvendinti vienodai ir veiksmingai, vykdant kvalifikuotą ir veiksmingą kontrolę bei glaudžiai bendradarbiaujant muitinėms tarpusavyje, su kitomis valdžios institucijomis, įmonėmis ir tarptautiniais partneriais. [pic] Šaltinis: paveikslas pagrįstas dokumente COM(169/2008) nurodytais tikslais. 2008 m. gegužės 14 d. ECOFIN taryba pritarė šiai strategijai, tikslams ir poreikiui investuoti į įgūdžius, gebėjimus, išteklius ir technologijas. 2008 m. birželio 19 d. Europos Parlamentas (EP) patvirtino rezoliuciją[8], kurioje taip pat pritariama šiai strategijai, o valstybės narės ir Komisija raginamos veiksmingai ją įgyvendinti. Be to, prašyta parengti išsamų įgyvendinimo planą – jis jau parengtas konsultuojantis su valstybėmis narėmis Muitų politikos grupėje (toliau – MPG)[9]. Taryba ir EP ypač pabrėžė, kad, siekiant stiprinti kovą su klastojimu ir piratavimu, reagavimo į krizes gebėjimą ir kovą su sukčiavimu, reikia plėsti vieno langelio paslaugas ir diegti naujus tikrinimo metodus (sisteminį metodą). Abi institucijos taip pat pabrėžė, kad reikia apskritai gerinti bendradarbiavimą su suinteresuotaisiais subjektais ir kitomis valdžios institucijomis. Taryba paprašė 2011 m. parengti pažangos ataskaitą. Šis dokumentas ir yra minėta ataskaita. Kintanti padėtis Priėmus strategiją įvyko svarbių pokyčių; svarbiausi iš jų buvo finansų ir ekonomikos krizė, terorizmo grėsmės globalizacija, kelios gaivalinės arba žmogaus sukeltos nelaimės. Įsigaliojus naujajai sutarčiai, siekdama remti augimą[10] ir didinti saugumą[11], ES nustatė naują savo politinę darbotvarkę. Šie pokyčiai turi įtakos muitų sąjungos veikimui. Todėl ši pažangos ataskaita papildyta išsamesniais paaiškinimais apie naujausius pokyčius bei aplinkybes ir jų poveikį muitų sąjungos strategijos įgyvendinimui. Šioje ataskaitoje taip pat kalbama apie vykdomą įgyvendinimo veiklą ir reformą, išorės spaudimą ir neseniai atlikto muitų sąjungos struktūrų ir 28 ją įgyvendinančių administravimo institucijų (27 valstybių narių ir Komisijos) taikomų įvairių bendradarbiavimo bei integravimo būdų savarankiško vertinimo rezultatus. Taigi šiomis aplinkybėmis ataskaitoje taip pat trumpai apžvelgiamos svarbiausios sėkmingo strategijos įgyvendinimo ateityje kliūtys ir perspektyvos. NUO 2008 M. įVYKę POKYčIAI Pagrindinius nuo 2008 m. įvykusius ES muitų sąjungos pokyčius galima apibendrinti pateikiant svarbiausius skaičius (2.1 skirsnis), pristatant su IT susijusius pokyčius (2.2 skirsnis) ir politikos pokyčius bei įgyvendinimą (2.3 skirsnis). Muitų sąjungos pokyčiai skaičiais Iš pateiktų muitinės deklaracijų bendro skaičiaus pokyčio 2007–2011 m. matyti didėjanti ilgalaikė tendencija (nepaisant krizės). 1 diagrama. 2007–2010 m. pateiktų (įprastinių ir supaprastintų) muitinės deklaracijų skaičiaus pokytis [pic] Šaltinis: MoR duomenys. Vis dėlto finansų (ekonomikos) krizės poveikis matyti iš muitinėms pagal įprastines (nors ir keista), o ne pagal supaprastintas procedūras pateiktų muitinės deklaracijų skaičiaus[12]. Iš kitų svarbių skaičių, gautų įdiegus naująją ekonominių operacijų vykdytojų registravimo ir identifikavimo (EORI)[13] duomenų bazę, nuo 2010 m. yra žinoma, kad muitų sąjunga naudojasi beveik 3 mln. klientų. Be to, iki 2011 m. spalio 25 d. muitų sąjunga užregistravo 11 867 paraiškas įgyti įgaliotojo ekonominių operacijų vykdytojo (AEO) patikimo prekybininko statusą; nuo 2011 m. spalio 25 d. iš jų buvo patenkintos 8 072. Nors darbo krūvis padidėjo ir toliau didėja, išteklių labai sumažėjo. 2007–2010 m. ES muitinių (t. y. valstybių narių administravimo institucijų) darbuotojų skaičius sumažėjo 13 proc. ir toliau mažėja. Su IT susiję muitų sąjungos pokyčiai Įdiegus visos Europos eksporto kontrolės sistemą (ECS), kuri apėmė ir 2008 m. pradžioje pradėtą visų valstybių narių eksporto[14] kompiuterizavimą, 2008–2011 m. padaugėjo elektroninių – daugiausia eksporto – įrašų[15]. 2 diagrama. Procentinės elektroninių įrašų dalies pokyčiai. Įprastinės ir supaprastintos procedūros (27 valstybės narės) [pic] Šaltinis: MoR duomenys. Tuo pačiu laikotarpiu nacionalinės muitinės turėjo įdėti daug pastangų įgyvendindamos Muitinės kodekso[16] (MK) saugumo nuostatų pakeitimą. Reikėjo sukurti visiškai naujas nacionalines IT sistemas, taip pat importo kontrolės sistemą (ICS ), kad būtų galima gauti ir tvarkyti pagal naują tvarką reikalaujamas įvežimo bendrąsias deklaracijas, taip pat atnaujinti Naująją kompiuterizuotą tranzito sistemą (NCTS) ir ECS [17]. Be to, kad būtų galima įgyvendinti centrine bendrąja rizikos valdymo sistema (CRMS) paremtą bendrąją muitinių rizikos valdymo sistemą (CRMF), įgyvendinant pakeitimą reikėjo sukurti arba atnaujinti nacionalines rizikos analizės sistemas. Komisija taip pat turėjo sukurti naują centrinę ES duomenų bazę, kad būtų galima subendrinti visų ekonominių operacijų vykdytojų registracijos ir identifikavimo kodus (EORI) tvirtinant šias deklaracijas, ir naują sistemą, kad būtų galima tvarkyti įgaliotųjų ekonominių operacijų vykdytojų ( AEO ) užklausas ir vykdyti įgaliojimo procesą. Be pokyčių, susijusių su pakeistų saugumo nuostatų įgyvendinimu, 2008–2011 m. taip pat naujovintos kelios kitos sistemos: TARIC – į TARIC3, taip pat QUOTA ir Surveillance 2 [18]. Šie IT srities tobulinimai buvo gana brangūs: 2008, 2009 ir 2010 m. IT investicijos ES valstybėms narėms atsiėjo 320 mln. EUR . Muitų sąjungos politikos pokyčiai ir įgyvendinimas Pagrindiniai 2008–2011 m. politikos pokyčiai susiję su saugumo nuostatų pakeitimo įgyvendinimu taip prisidedant prie kovos su terorizmu, Modernizuoto muitinės kodekso rengimo bei peržiūros ir muitinių, kitų valdžios institucijų, įmonių ir tarptautinių partnerių naujų bendradarbiavimo formų. ES apsauga. Saugumo nuostatų pakeitimo įgyvendinimas Saugumo nuostatų pakeitimo įgyvendinimas buvo svarbus žingsnis geriau apsaugant ES saugą ir saugumą nuo pasaulinėje tiekimo grandinėje kylančių pavojų. Pradėta taikyti AEO programa, pagal kurią savo tiekimo grandinių saugumą savanoriškai gerinantys ekonominių operacijų vykdytojai mainais gali naudotis papildomais prekybos lengvinimo pranašumais. Priimtos ir jau įgyvendinamos rizikos taisyklės, kuriomis siekiama geriau apsaugoti ES nuo pavojaus saugumui. Įgyta ir svarbios ateičiai paties įgyvendinimo proceso patirties. Dėl pakeitimo išplėtus įprastinę muitų sritį ir į muitinės procesus įtraukus naujų suinteresuotųjų subjektų, pradžia buvo lėta, susidurta su sinchronizavimo sunkumais, todėl pakeitimas visiškai įgyvendintas vėluojant – tik 2011 m. sausio 1 d. Įgyvendinant pakeitimą tapo akivaizdu, kad dabartinėje tarpusavyje susietos elektroninės muitų sąjungos epochoje susitarti dėl tikslų, apibrėžti procesus, nustatyti metodiką ir planuoti įgyvendinimą su visais suinteresuotaisiais subjektais labai svarbu prieš priimant teisės aktus. Kad ateityje teisės aktai nebūtų įgyvendinami ir aiškinami skirtingai, kad nebūtų nustatomi su IT plėtra nesuderinami procesai, taip pat įgyvendinimo terminai, kurie pasiekiami tik labai didelėmis papildomomis sąnaudomis, pradėta taikyti sisteminio veiklos procesų modeliavimo sistema (BPM). Be to, nors sukurtos ir veikia reikiamos IT sistemos, 2010 m. pabaigoje įvykus krovininio oro transporto saugumo incidentui, o 2011 m. – avarijai Fukušimos atominėje elektrinėje, atsirado galimybė patikrinti rizikos valdymo sistemą – pabrėžta, kad ją dar galima tobulinti. Tolesnis prekybos lengvinimas. Modernizuotas muitinės kodeksas 2008 m. priėmus Modernizuotą muitinės kodeksą, pradėtas dar vienas didžiulis projektas. Atsižvelgiant į įgyvendinant saugumo nuostatų pakeitimą įgytą patirtį ir į tai, kad dėl finansų (ekonomikos) krizės valstybėms narėms ir prekybininkams buvo sunku skirti vis daugiau investicijų (daug daugiau nei įgyvendinant saugumo nuostatų pakeitimą), pripažinta, kad reikia tiksliai aprašyti ir išanalizuoti visus muitinės veiklos procesus (ir prireikus siūlyti jų pataisas ir (arba) pakeitimus). Be to, pripažintas poreikis apibrėžti naująją IT struktūrą, kad būtų galima sudaryti sąlygas naudotis esamomis naujomis technologijomis, dėl kurių valstybės narės ir prekybininkai patirtų mažesnes sąnaudas (pvz., dėl ES lygmens masto ekonomijos). Atsižvelgiant į šią patirtį ir į Lisabonos sutarties poveikį, nuspręsta parengti naują Modernizuoto muitinės kodekso redakciją. Naujoje šio teisės akto redakcijoje bus atsižvelgta į naująją ES institucinę struktūrą ir bus įtrauktos reikiamos pataisos, taip pat keli padaryti pakeitimai, kurie pasirodė esantys būtini atsižvelgiant į veiklos procesų analizę, atliktą rengiant įgyvendinimo nuostatas. Įgyvendinant Modernizuotą muitinės kodeksą – dėl naujos redakcijos tai šiek tiek užtruks – patvirtintos konkrečios priemonės, pvz., kurti bendrojo leidimo taikyti supaprastintas procedūras sistemą (BLTSP). Be to, ypač dėl lemiamo muitinių vaidmens užtikrinant tinkamą ir suvienodintą tradicinių nuosavų išteklių (TNI) rinkimą, reikės atsižvelgti ir į Audito Rūmų specialiojoje ataskaitoje dėl supaprastintų procedūrų[19] nurodytas problemas bei rekomendacijas[20]. Naujos nuo 2009 m. gruodžio mėn. politikai įtaką darančios aplinkybės. Lisabonos sutartis Lisabonos sutarties poveikis muitų sąjungai dvilypis. Pirma, panaikinus ramsčius, muitinių veikla ES lygmeniu nebėra oficialiai padalyta, todėl, siekiant nustatyti padarinius muitų sąjungai, atliekama teisinė analizė. Antra, tam tikros institucinės įgyvendinimo bei įgaliojimų perdavimo nuostatos ir priimtos naujosios komitologijos taisyklės labai skiriasi nuo 2008 m. padėties. Muitų sąjunga ir bendradarbiavimas 2008–2011 m. muitų sąjungos bendradarbiavimo tvarkos ir sąlygų pokyčiams įtakos turėjo didėjantis dėmesys muitinių įgyvendinamoms saugos ir saugumo priemonėms. Be to, politiniu spaudimu racionalizuoti ir integruoti pasienio priemones suteiktos papildomos paskatos muitų sąjungos bendradarbiavimo darbotvarkei . Pasienyje įgyvendinant sveikatos, saugos bei aplinkos apsaugos priemones ir kartu didinant valdžios institucijų bei įmonių veiksmingumą, reikia glaudesnio ir geresnio muitinių bei kitų kompetentingų institucijų (pvz., veterinarijos, fitosanitarijos arba rinkos priežiūros institucijų, policijos ir sienos apsaugos tarnybų) bendradarbiavimo ir veiklos koordinavimo. Tai paskatino plėtoti prekių įforminimo vieno langelio koncepciją ir imtis vidaus saugumo strategijos[21] veiksmų, kad saugumas būtų didinamas geriau koordinuojant sienų valdymą, be kita ko, nacionaliniu lygmeniu. Kad būtų galima veiksmingiau siekti politikos tikslų, taip pat užmezgama daugiau tarptautinių ryšių . Viena vertus, kad pagerėtų prekybos sąlygos, būtų galima teikti tarpusavio administracinę pagalbą, kovoti su sukčiavimu, intelektinės nuosavybės teisių (toliau – INT) pažeidimais arba prekyba tokiomis pavojingomis prekėmis kaip narkotinių ir psichotropinių medžiagų pirmtakai, sudaromi tarptautiniai susitarimai, pvz., su pagrindiniais prekybos partneriais, įskaitant rytines kaimynes. Pavyzdžiui, nuo 2008 m. ES pradėjo taikyti septynis papildomus 20 šalių apimančius susitarimus arba nuostatas dėl didesnės ir veiksmingesnės bendros su trečiosiomis šalimis administracinės pagalbos priemonių taikymo. Kita vertus, siekiant lengvinti prekybą patikimiems ES prekiautojams, sudaryti savitarpio pripažinimo susitarimai; dėl savitarpio pripažinimo jau susitarta su Norvegija ir Šveicarija[22], taip pat su Japonija. KONKREčIų PROJEKTų PAžANGA Taryba ragino parengti pažangos ataskaitą ir ypač pabrėžė, kad svarbu plėtoti penkis strateginių muitų sąjungos tikslų atžvilgiu labai svarbius elementus: vieno langelio projektą, sisteminį muitinio tikrinimo metodą, kovą su klastojimu ir piratavimu, gebėjimą sparčiai reaguoti į krizes ir kovą su sukčiavimu. Vienas langelis Priėmus strategiją, tarp muitinių ekspertų ir prekybos atstovų kilo daug diskusijų bei ginčų dėl vieno langelio koncepcijos apibrėžties ir modelio. Siekdama apibrėžti tinkamą ir abiem pusėms priimtiną sprendimą, 2010 m. Komisija kartu su valstybių narių ir šalių kandidačių ekspertais bei kitų politikos sričių (veterinarijos ir žemės ūkio) institucijų atstovais įsteigė projekto grupę. Kadangi tarptautinės vieno langelio apibrėžties aiškinimas ir net praktinis įgyvendinimas (kartais skatinant muitinėms, kartais – ne) įvairiose ES šalyse ir kitur gali skirtis, nustačius Europos standartą ir vieno langelio koncepciją, žengtas pirmas sėkmingas žingsnis. Ši koncepcija apima sutartą standartą dėl galimų pranešimų, kuriais turi keistis muitinės ir kitos valdžios institucijos. Taikant šį standartą bus galima mažiausiomis sąnaudomis kompiuterizuoti komunikavimą tarp visų valdžios institucijų. MPG pritarė, kad pasiūlymas dėl pragmatiškų vieno langelio gairių[23], kuriame numatoma galimybė įtraukti visų kitų politikos sričių reikalavimus, yra tinkamas žingsnis pirmyn. Sisteminis metodas 2008 m. Komisija pradėjo rengti sisteminį muitinio tikrinimo metodą (SBA). Taikydamos SBA, muitinės kai kuriems iš anksto įvertintiems, kokybę užtikrinantiems prekybininkams gali taikyti ne dabartinį sandoriais pagrįstą metodą, kai tikrinama kiekviena siunta, bet tikrinimo modelį, pagrįstą paties prekybininko atliekamo prekių ir tiekimo grandinės tikrinimo kokybe ir patikimumu. 2008 m. šią koncepciją, jos svarbą ir galimą naudą verslui bei muitinėms aptarė speciali valstybių narių ekspertų projekto grupė, o 2009 m. tolesniame darbo etape išsamiau sutarta dėl šio metodo įgyvendinimo sąlygų ir apribojimų. Trečiasis 2010–2011 m. darbo etapas baigsis 2011 m. gruodžio mėn.; per jį, be kita ko, bus parengtos metodo darnaus įgyvendinimo Europos Sąjungoje gairės. Plėtojant metodą dažnai bendrauta su privačiojo sektoriaus atstovais ir remtasi šio sektoriaus specialistų informacija, ypač apie sisteminio muitinio prekybininkų atitikties tikrinimo pageidaujamumą ir galimą naudą prekybininkams. Nors sisteminis tikrinimas daugumai prekybininkų tikriausiai bus neaktualus arba netaikytinas[24], manoma, kad jei jį taikys įmonės, kurių prekybos apimtis didžiausia, jis bus labai naudingas muitinėms ir prekybai. Tinkamai įgyvendintas sisteminis tikrinimas bus tikrai šiuolaikiškas tikrinimo modelis, padidės muitinio tikrinimo veiksmingumas bei naudingumas, bus palengvinta prekyba tiek sisteminiu metodu tikrinamoms įmonėms, tiek toms, kurių prekybos srautai tikrinami įprastiniu sandoriais grindžiamu tikrinimo metodu. Būsimuose įgyvendinimo etapuose bus imamasi, be kita ko, tikslinių bandomųjų veiksmų siekiant sukurti ir išbandyti tinkamus konkrečių reikalavimų mechanizmus ir darbo metodus (pvz., duomenis, kuriuos būtų galima rasti ataskaitose, audito standartus ir kt.). Kova su klastojimu ir piratavimu Muitinės turi išskirtinę galimybę susidaryti bendrą vaizdą apie prekybos srautus prie ES sienų ir jau pasiekė puikių intelektinės nuosavybės teisių užtikrinimo rezultatų. Nuo 2008 m. vis dažniau raginta imtis veiksmų ir naujų iniciatyvų kovojant su intelektinės nuosavybės teisių (INT) pažeidimais. Siekiant gerinti muitinių atsaką į neteisėtą prekybą prekėmis, kuriomis pažeidžiamos INT, 2009 m. priimtas Europos ketverių metų veiksmų planas[25]. Šiame veiksmų plane nustatyta sistema, kurią taikydamos Komisija ir valstybės narės bendromis pastangomis pasienyje[26] gali geriau užtikrinti INT. 2008–2010 m. sulaikymų skaičius padidėjo nuo maždaug 49 000 iki beveik 80 000. Iš to matyti ne tik muitinių veiklos mastas, bet ir spręstinos problemos dydis. Įgyvendindama bendrosios rinkos INT strategiją, 2011 m. gegužės mėn. Komisija pateikė pasiūlymą dėl naujo muitinės vykdomo INT užtikrinimo reglamento, kuriuo siekiama toliau didinti muitinių gebėjimus užtikrinti vykdymą, atsižvelgiant į teisėtų ekonominių operacijų vykdytojų interesus[27]. Be to, Komisija ir nacionalinės muitinės ėmėsi veiksmų, siekdamos plėtoti bendradarbiavimą su įmonėmis, didinti vartotojų ir įmonių informuotumą, keistis geriausia patirtimi ir pan.[28] Taip pat labai svarbu bendradarbiauti tarptautiniu mastu, kad prekės, kuriomis pažeidžiamos INT, nepatektų į ES rinką. ES bendradarbiauja su svarbiausiomis prekybos partnerėmis, pvz., JAV ir Japonija. Kad būtų galima imtis veiksmų, siekiant pašalinti problemos priežastis, specialiu INT užtikrinimo veiksmų planu plėtojamas glaudesnis bendradarbiavimas su Kinijos muitine. Muitinėms taip pat tenka išskirtinis vaidmuo įgyvendinant kitas tarptautines iniciatyvas, pvz., neseniai sudarytą kovos su klastojimu prekybos susitarimą (ACTA). INT užtikrinimas pasienyje įtrauktas ir į derybas dėl dvišalės prekybos bei bendradarbiavimo susitarimus su daugybe trečiųjų šalių. Nors dar per anksti vertinti šios veiklos poveikį neteisėtos prekybos tendencijoms, ši veikla naudinga, nes šalys skatinamos bendromis pastangomis apsaugoti svarbų šiuolaikinės ekonomikos turtą. Gebėjimas sparčiai reaguoti į krizes Muitų sąjungos gebėjimas sparčiai reaguoti į krizes susijęs su rizikos, kylančios itin pavojingomis saugumui aplinkybėmis, pvz., teroro aktų, sanitarijos, veterinarijos ir fitosanitarijos arba aplinkos apsaugos incidentų atveju, valdymu. 2010 m. pabaigoje sukurtas ES muitinių krizių valdymo tinklas. Šį tinklą sudaro visose valstybėse narėse įsteigti centriniai kontaktiniai punktai; kaip pagrindinė komunikavimo platforma naudojama muitinių rizikos valdymo sistema (CRMS). Pirmą kartą šiuo tinklu pasinaudota 2011 m. kovo mėn. įvykus Fukušimos krizei. Įsitikinta, kad jis yra esminis rizikos valdymo sistemos elementas ir pagrindinė valstybių narių sąsajos priemonė įvykus krizei. Po šio pirmojo išbandymo muitinių krizės valdymo procesas bus šiek tiek keičiamas, siekiant pagerinti tiesioginį ryšį įvykus krizei. Aukštesniuoju lygmeniu būtina gerinti ES muitinės tarnybų gebėjimą taip pat sparčiai reaguoti į krizes. Todėl reikia gerinti galimybes naudotis informacija, susijusia su tarptautinei prekybai kenkiančiomis krizėmis, ir kompetentingų institucijų priimtomis reagavimo į šias krizes priemonėmis. Kontrolės priemonės turėtų būti suderinamos su muitinės procedūromis ir darbo metodais. Būtina sistemingiau koordinuoti įvairių kompetentingų institucijų veiklą tiek ES, tiek nacionaliniu lygmenimis. Kova su sukčiavimu ir susijusia neteisėta veikla Muitinių tarpusavio administracinė pagalba yra svarbus ES finansų apsaugos ir kovos su sukčiavimu bei sukčiautojais elementas. Nuo tada, kai buvo priimta 2008 m. strategija, siekdama gerinti šią kovą su sukčiavimu, ES plėtojo svarbią teisėkūros, operatyvinę ir strateginę veiklą. Be kita ko, iš dalies pakeistas 1997 m. kovo 13 d. Tarybos reglamentas (EB) Nr. 515/97[29] dėl tarpusavio pagalbos[30], kuriuo keitimasis su įtariamu sukčiavimu susijusia informacija išplėstas iki sistemingo iš anksto apibrėžtos komercinės informacijos perdavimo, išplėstos galimybės Muitinės informacinę sistemą (MIS) taikyti strateginei ir operatyvinei analizei bei pranešimams apie konfiskavimą ir sukurta muitinės bylų identifikavimo duomenų bazė (FIDE)[31]. Nuo 2008 m. labai išplėtotos priemonės ir operatyvinė veikla, pvz., bendros operacijos (nuo 2009 m. devynias iš jų koordinavo Europos kovos su sukčiavimu tarnyba (toliau – OLAF). Ateityje turėtų vykti tolesni svarstymai, kad glaudžiai bendradarbiaujant su valstybėmis narėmis, OLAF ir visomis susijusiomis įstaigomis, įskaitant Europolą ir Interpolą, būtų galima sukurti nuolatinę struktūrą . Kompetentingų institucijų keitimosi informacija , kuris labai svarbus gerinant kovos su sukčiavimu veiksmingumą, srityje Komisija parengė politiką, kuria palengvinamos susijusių valdžios institucijų galimybės gauti informaciją ES ir nacionaliniu lygmenimis. Nuo 2011 m. sausio 1 d. ES finansinės žvalgybos padaliniai (kovos su pinigų plovimu institucijos) gali prisijungti prie kovos su sukčiavimu informacinės sistemos (AFIS) portalo, kuriame keičiamasi informacija, susijusia su nustatytu arba įtariamu neteisėtu grynųjų pinigų judėjimu[32]. Siekiant nustatyti neįprastą gabenimą tranzitu bei apgaulingą gabenimą į kitą paskirties vietą ir suteikti Komisijai galimybę susipažinti su visais tranzito duomenimis, 2011 m. liepos mėn. priimtas administracinis susitarimas dėl kovos su sukčiavimu tranzito informacijos sistemos (ATIS). OLAF taip pat įgijo daug praktinių žinių, kaip padėti nacionalinėms institucijoms koordinuoti muitinių atliekamus tikrų ir suklastotų cigarečių kontrabandos tyrimus. Įsitikinta, kad tokios praktinės žinios itin naudingos kontrabanda įtariant tarptautinius sukčiavimo tinklus ir atkreipiant dėmesį į konkrečius suklastotus gaminius, ypač į pavojingas prekes (pvz., vaistus, trąšas, automobilių atsargines dalis, elektros įrangą ir pan.). Siekdama atnaujinti ir modernizuoti kovos su sukčiavimu ir susijusiu nusikalstamumu politiką, 2011 m. Komisija priėmė Komunikatą dėl Europos Sąjungos finansinių interesų apsaugos taikant baudžiamosios teisės normas ir atliekant administracinius tyrimus [33] ir naująją kovos su sukčiavimu strategiją[34] , įskaitant priemones, kuriomis užtikrinama, kad visais lygmenimis ir visuose sektoriuose būtų galima naudotis geriausiomis turimomis priemonėmis užkirsti kelią sukčiavimui ir kitai neteisėtai veiklai, kenkiančiai ES biudžetui, ją nustatyti ir su ja kovoti. Naujoji kovos su sukčiavimu strategija apima visą kovos su sukčiavimu ciklą, t. y. nuo sukčiavimo prevencijos ir nustatymo ankstyvame etape iki tyrimų, sankcijų ir neteisėtai panaudotų lėšų sugrąžinimo. Šiuo požiūriu strategiją papildo ES kovos su cigarečių ir alkoholio kontrabanda per rytinę ES sieną veiksmų planas[35] , visų pirma įgyvendinamas ES muitinių. Šia iniciatyva galima labai pagerinti kovą su sukčiavimu, nes apskaičiuota, kad dėl tabako ir alkoholio kontrabandos ES ir jos valstybės narės praranda iki 10 mlrd. EUR mokesčių ir muito pajamų. Apskritai muitų sąjungos kovos su sukčiavimu pastangos pagerėjo ir ES lygmeniu pradėta vadovautis strategiškesniu požiūriu. Nepaisant to, reikia dar daug padaryti įgyvendinant naująjį veiksmų planą. SVARSTYMAI APIE MUITų SąJUNGOS VEIKLOS MODELį Kintančios aplinkos klausimai, naujausia (teigiama ir neigiama) saugumo nuostatų pakeitimo ir kitų projektų įgyvendinimo patirtis, svarstymai apie būsimą Modernizuoto muitinės kodekso įgyvendinimą, rengimasis tai padaryti ir poreikis imtis tolesnių veiksmų atsižvelgiant į Audito Rūmų nustatytus faktus dėl tinkamo TNI rinkimo papildė įvairias strategines ES muitinių vadovų diskusijas , kaip gerinti ES muitinių veiklos rezultatus ( veiksmingumo ir vienodumo požiūriu), kartu siekiant taupyti išteklius, riboti reikiamas investicijas ir mažinti veiklos sąnaudas ( efektyvumas ). Iš tikrųjų, atsižvelgdama į šią grėsmę, žiniasklaida visuomenėje vis dažniau kelia klausimus apie pavojus ES ir jos valstybių narių finansiniams interesams, vidaus rinkos veikimui ir ypač ES saugumui bei saugai, galinčius atsirasti dėl nepakankamų, netinkamų arba netinkamai paskirstytų išteklių, kurių reikia, kad muitų sąjunga galėtų vykdyti prekybos valdymo užduotis ir kartu apsaugoti Europos Sąjungą. Šie pavojai taip pat pripažinti per neseniai Europos Parlamente vykusias diskusijas[36]. Nemalonus modernizavimo aspektas tas, kad, norint užtikrinti naujoms procedūroms taikyti ir geresnei rizikos analizei vykdyti būtinas IT sistemas, pajėgumus ir naujus įgūdžius, reikia dar daug investuoti į žmogiškąjį ir fizinį kapitalą. Pagrindinė ES paramos priemonė yra parengiamasis darbas Muitų ir muitų sąjungos generaliniame direktorate ir programos „Muitinė 2013“[37] įgyvendinimas. Ateityje, siekiant gerinti bendrą muitų sąjungos veiksmingumą, ES paramą priemonėmis ir finansavimu reikės didinti ir toliau plėtoti pagal pasiūlytą programą FISCUS[38]. Taip pat reikės spęsti daugiau struktūrinių klausimų. Siekdamas atlikti išsamią sisteminę dabartinio veiklos modelio analizę, Muitų ir muitų sąjungos GD užsakė ES muitų sąjungos veiklos struktūros tyrimą[39] . Be muitų sąjungos veiklos struktūros pranašumų, trūkumų, galimybių ir grėsmių (SWOT) analizės, kurią atliekant nustatyti keli pagrindiniai šalintini trūkumai, atliekant tyrimą taip pat vertintos kelios muitų sąjungos veikimo gerinimo galimybės. Šias galimybes, galimą jų įgyvendinimą ir tolesnius veiksmus pirmiausia nagrinėjo ir aptarė vidaus suinteresuotieji subjektai, Komisija ir valstybių narių muitinių atstovai. Siekiant gerinti vidaus struktūrą, valstybių narių administravimo institucijų ir Komisijos diskusijose visuotinai pripažinta, kad reikėtų dar daugiau pastangų, ypač toliau plėtojant muitų sąjungos rizikos ir duomenų valdymo koncepcijas ir priemones, gerinant muitų sąjungos gebėjimą aktyviai reaguoti į krizes , taip pat ateityje gerinant bendradarbiavimą su kitomis valdžios institucijomis ir tarptautiniais partneriais . ATEITIES PERSPEKTYVOS. KAIP GERINTI MUITų SąJUNGOS VEIKLOS REZULTATUS (VIENODUMą, VEIKSMINGUMą IR NAUDINGUMą) Strateginės diskusijos apie tolesnes veiklos kryptis Atsižvelgdamos į pažangą nuo 2008 m., būsimus pavojus ir nuo aplinkybių priklausomus bei struktūrinius sunkumus, su kuriais susidurta praktiškai įgyvendinant kai kurias priemones, administravimo institucijos surengė keletą strateginių diskusijų apie kelias galimas veiklos kryptis siekiant ateityje užtikrinti geresnį įgyvendinimą. Aptarti šie klausimai: Glaudesnis bendradarbiavimas muitų sąjungoje Keliais muitų sąjungos darbo struktūros išorės tyrimais ir vertinimais [40] patvirtinta, kad muitų sąjungos dalyviai[41] turi glaudžiau bendradarbiauti ir atnaujinti įgyvendinimo priemones, ypač veiklos lygmeniu ir tose srityse, kuriose ištekliai itin menki (saugos, saugumo, rizikos valdymo). Panaikinus kai kuriuos šių sričių išteklių trūkumus, kartu teikiant daugiau ES paramos ir sutelkiant valstybių narių specialistų išteklius, būtų galima užtikrinti ne tik veiksmingesnę apsaugą, bet ir skatinti taikyti modernius bei naujausiais technikos laimėjimais grindžiamus darbo metodus, kuriais drauge būtų prisidedama prie administracinės naštos mažinimo ir prekybos lengvinimo teisėtą veiklą vykdančioms įmonėms. Glaudžiau bendradarbiauti pirmiausia skatina tai, kad galima mažinti veiklos sąnaudas ir pagerinti ekonominį naudingumą ES lygmeniu (masto ekonomija, ypač IT srityje). Glaudesniam bendradarbiavimui mokymo srityje reikėtų teikti pirmenybę prioritetinėse srityse ir ten, kur žmogaus įnašas itin svarbus vienodiems rezultatams visose ES. Sąveikos su kitomis politikos sritimis skatinimas Kadangi daugėja su muitinės darbu susijusių politikos sričių ir valdžios institucijų, siekiant užtikrinti, kad teisiniai reikalavimai, darbo metodai ir veiklos procesai derėtų vieni su kitais ir būtų užtikrinama sąveika, kartu, jei įmanoma, būtų mažinamos viešųjų ir privačiųjų suinteresuotųjų subjektų sąnaudos, reikia laikytis strateginio požiūrio. Be to, muitinių bendradarbiavimui gerinti numatytas panašias priemones ir bendradarbiavimo mechanizmus būtų galima taikyti gerinant bendradarbiavimą su kitomis valdžios institucijomis, tarp jų, be kita ko, su statistikos institucijomis (nes iš muitinių gaunami importo ir eksporto duomenys yra svarbiausias Europos prekybos statistikos duomenų šaltinis), veterinarijos, žuvininkystės ir rinkos priežiūros institucijomis, taip pat su įvairiomis transporto institucijomis. Valdymo ir darbo metodų gerinimas Vis sudėtingesnėje ir platesnėje muitų sąjungoje apskritai reikia naujinti ir gerinti valdymo mechanizmus – vertinant veiklą daugiausia dėmesio reikėtų skirti nustatytiems esamos sudėtingos koordinavimo ir valdymo struktūros trūkumams tiek ES institucijose, tiek tarp jų. Kai koordinavimas nukenčia dėl naujos institucinės aplinkos padrikumo ir neveiksnumo, gerinant valdymą reikėtų imtis operatyvinės veiklos. Siekiant pagerinti strateginių ir su veikla susijusių sprendimų poveikio vertinimą, valdymą galima gerinti taikant tokius naujus aukštesniojo lygmens darbo metodus kaip veiklos procesų modeliavimas (BPM) ir veiklos scenarijų metodika. Žemesniuoju lygmeniu muitų sąjungos procesų valdymu ir veiklos rezultatų vertinimu būtų galima remtis kaip tvirtesniu pagrindu ateityje plėtojant iniciatyvas, darbo metodus ir išteklių paskirstymą. Rodiklių ir rezultatų kokybės vertinimas bei gerinimas Norint gerinti ES muitų sąjungos rodiklių ir rezultatų kokybę, reikia sukurti muitų sąjungos trūkumų ir spragų vertinimo, nustatymo ir (antrajame etape) veiklos valdymo sistemą. Muitų ir muitų sąjungos GD įkūrė valstybių narių ekspertų projekto grupę, kuriai pavesta parengti darnią muitų sąjungos veiklos valdymo sistemą. Tolesni veiksmai Atsižvelgiant į nuo 2008 m. įvykusius pokyčius, naujausius tyrimus ir diskusijas, padarytos tokios išvados: 1) 2008 m. nustatyti strateginiai muitų sąjungos tikslai vis dar galioja ir yra svarbūs; 2) be jau vykdomų muitų sąjungos strategijos įgyvendinimo veiksmų, labai svarbu muitų sąjungą plėtoti šiose srityse: - taikyti platesnį strateginį požiūrį į bendradarbiavimą su kitomis institucijomis ir tarptautiniais partneriais saugumo, sveikatos apsaugos, saugos ir aplinkos apsaugos srityse; - gerinti ir naujinti valdymo struktūras ir darbo metodus, ypač muitų sąjungos procesuose plėtojant labiau į verslą orientuotą požiūrį. Reikėtų spręsti ne tik valdymo struktūrų, institucinius klausimus ir paprastinti kasdienį valdymą, bet ir sistemingai taikyti patikimus, standartizuotus darbo metodus, kad būtų galima geriau apibrėžti veiklos scenarijus ir visų iniciatyvų išsamų veiklos procesų modeliavimą. Taip bus galima net tik iš anksto nustatyti galimą iniciatyvų įgyvendinamumą, jų poveikį ir rezultatus, bet ir geriau nustatyti iniciatyvų prioritetus, gebėti išsiversti su menkesniais ištekliais; - valstybės narės tarpusavyje ir su Komisija turi bendrai naudotis pajėgumais ir kaupti gebėjimus , kad galėtų didinti darbo našumą, veiksmingumą, vienodumą ir įgyvendinti masto ekonomiją. To būtų galima pasiekti stiprinant esamas ir įtraukiant naujas priemones pagal būsimą programą FISCUS; - apibrėžti veiklos (rezultatų ir rodiklių) nustatymo ir vertinimo pagrindą siekiant įsitikinti, kad muitų sąjungoje vykdomi nustatyti tikslai, ir (arba) nustatyti spragas ar trūkumus. Ši užduotis bus itin sunki, nes reikės nustatyti arba sukurti muitų sąjungos mastu tinkamus rodiklius, kuriuos būtų galima pagrįsti esamų patikimų šaltinių duomenimis.[pic] [1] Šioje ataskaitoje vartojama sąvoka „muitų sąjunga“ apima tik ES muitų sąjungą ir teritoriją, kaip apibrėžta SESV 1 skyriuje, bet ne muitų sąjungas su Turkija, Andora ir San Marinu. [2] 2008 m. balandžio 23 d. Reglamentas (EB) Nr. 450/2008, OL L 145, 2008 6 4. [3] 2008 m. sausio 15 d. Sprendimas Nr. 70/2008/EB, OL L 23, 2008 1 26, p. 21. [4] Šia neoficialiai dar vadinama Elektroninės muitinės iniciatyva siekiama sukurti stabilų visų ES muitinių, muitinių ir kitų su prekių prekyba susijusių valdžios institucijų bei muitinių ir prekybininkų ryšių tinklą. [5] Muitinių vaidmuo ateityje. Projektas. [6] TAXUD/1434/2007. [7] COM(2008) 169 galutinis. [8] 2008 m. birželio 19 d. Europos Parlamento rezoliucija dėl keturiasdešimtųjų muitų sąjungos metinių . OL C 286, 2009 11 27, p. 20. [9] MAI įgyvendinimo planas, TAXUD / 379996/2009_rev2. [10] 2020 m. strategija ir Bendrosios rinkos aktas. [11] Stokholmo programa. [12] Šis poveikis buvo aiškiai matyti 2008 m. pabaigoje ir 2009 m. pradžioje ne supaprastintų deklaracijų, bet įprastine procedūra pateikiamų deklaracijų lygmeniu (abiem atvejais vertinta prekių (gaminių) lygmeniu). Šio reiškinio neįmanoma paaiškinti vien su muitais susijusiais aspektais, bet gali būti, kad didelių reguliariai prekiaujančių įmonių (taikančių supaprastintas procedūras) prekybos struktūrai krizė turėjo mažiau įtakos nei prekybai apskritai. [13] Daugiau informacijos apie šią sistemą pateikta toliau. [14] Įprastinių ir supaprastintų procedūrų. [15] 2008 m. vietoj popierinių eksporto deklaracijų pradėtos teikti elektroninės eksporto deklaracijos. [16] Reglamentas (EEB) Nr. 2913/92, iš dalies pakeistas Reglamentu (EB) Nr. 648/2005, ir Reglamentas (EEB) Nr. 2454/93, iš dalies pakeistas Reglamentu (EB) Nr. 1875/2006. [17] Šios visą Europą apimančios IT sistemos, nors sukurtos ir išplėtotos 27 nacionalinių sistemų pagrindu, gali sąveikauti tarpusavyje, nes yra itin suderintos ir į jas integruotos tarpusavio sąveikos taisyklės. [18] Kitos ES IT naujovės, ypač OLAF parengtos kovos su sukčiavimu priemonės, minimos 3.5 skyriuje. [19] Europos Audito Rūmų specialioji ataskaita Nr. 1/2010 dėl importui taikomų supaprastintų procedūrų kontrolės veiksmingumo. [20] Apskritai, ateityje įgyvendinant visus teisės aktus ir iniciatyvas, pvz., plėtojant rizikos valdymą ir įgyvendinant sisteminį muitinio tikrinimo metodą, pagrindinis tikslas ir toliau bus išlaikyti, o prireikus gerinti tinkamo muitinės pajamų rinkimo kontrolę. [21] COM(2010) 673, įskaitant 4 tikslo 4 veiksmą – gerinti agentūrų bendradarbiavimą nacionaliniu lygmeniu . [22] Norvegijos ir Šveicarijos atveju abipusis AEO pripažinimas įtrauktas į išsamesnį susitarimą, daugiausia susijusį su muitinių įgyvendinamomis saugumo priemonėmis. [23] TAXUD/359494/2011. [24] Tikėtinas prekybininkų interesas pagrįstas ne dydžiu ar geografija, bet su kokybe (pvz., tiekimo grandinės valdymo ir apskaitos sistemų kokybė) ir paslaugų poreikiu (pvz., santykinė tarptautinės prekybos svarba įmonės apyvartai) susijusiomis ypatybėmis. Tam tikro profilio mažosioms ir vidutinėms įmonėms (pvz., teikiančioms palyginti daug muitinių deklaracijų) šis metodas gali pasirodyti toks pat naudingas kaip ir tam tikroms didelėms tarptautinėms įmonėms. [25] 2009 m. kovo 16 d. Tarybos rezoliucija dėl 2009–2012 m. ES kovos su intelektinės nuosavybės teisių pažeidimais muitinės veiksmų plano. [26] Nors ES veiksmų planas bus vertinamas kitais metais, jau dabar pripažįstama, kad jis labai naudingas valdant bendrą vystymąsi ES ir nacionaliniu lygmenimis. [27] COM(2011) 285. [28] Pvz., visai neseniai suburta ekspertų grupė, kuriai pavesta spręsti svarbią problemą dėl vykdant prekybą internetu paštu siunčiamų prekių, kuriomis pažeidžiamos INT, nedidelės apimties siuntų. [29] OL L 82, 1997 3 22, p. 1. [30] Reglamentas (ES) Nr. 766/2008, OL L 218, 2008 8 13, p. 48. [31] Naudodamosi FIDE už muitinių tyrimus atsakingos nacionalinės valdžios institucijos gali nustatyti kitų valstybių narių kompetentingas institucijas, tiriančias arba tyrusias tuos pačius asmenis arba įmones, ir koordinuoti darbą. [32] Reglamento (EB) Nr. 1889/2005 6 straipsnis, OL L 309, 2005 11 25, p. 9–12. [33] COM(2011) 293. [34] COM(2011) 376. [35] SEC(2011) 791. [36] 2011 m. gruodžio 1 d. Europos Parlamento rezoliucija dėl muitinių modernizavimo (2011/2083(INT); P7 TA(2011)0546. [37] 2007 m. gegužės 23 d. Sprendimas Nr. 624/2007/EB, nustatantis Bendrijos muitinių veiksmų programą (Muitinė 2013). [38] COM(2011) 706. [39] Būsima muitų sąjungos veiklos struktūra ir Europos mokesčių srities bendradarbiavimo modelis (2011 m. gegužės mėn.). TAXUD D(2010) 433216. [40] Muitų sąjungos veiklos struktūros tyrimas (2011 m.); programos „Muitinė 2003“ laikotarpio vidurio vertinimas (2011 m.). [41] Valstybių narių administravimo institucijos ir Komisija.