Komisijos ataskaita Tarybai ir Europos Parlamentui Makrofinansinės pagalbos trečiosioms šalims įgyvendinimas 2008 m. {SEC(2009) 1279} /* KOM/2009/0514 galutinis */





[pic] | EUROPOS BENDRIJŲ KOMISIJA | Briuselis, 8.10.2009 KOM(2009) 514 galutinis KOMISIJOS ATASKAITA TARYBAI IR EUROPOS PARLAMENTUI Makrofinansinės pagalbos trečiosioms šalims įgyvendinimas 2008 m. {SEC(2009) 1279} KOMISIJOS ATASKAITA TARYBAI IR EUROPOS PARLAMENTUI Makrofinansinės pagalbos trečiosioms šalims įgyvendinimas 2008 m. {SEC(2009) 1279} TURINYS KOMISIJOS ATASKAITA TARYBAI IR EUROPOS PARLAMENTUI Makrofinansinės pagalbos trečiosioms šalims įgyvendinimas 2008 m. 1 1. Įvadas 3 2. Apžvalga 3 2.1. Bendroji informacija 3 2.2. 2008 m. makrofinansinė pagalba 3 2.3. Naujausių operacijų pagalbą gaunančiose šalyse apibendrinimas 4 2.3.1. Vakarų Balkanų šalys 4 2.3.2. Rytų kaimyninės šalys 4 2.3.3. Viduržemio jūros regiono šalys 5 3. Makrofinansinės pagalbos geografinis paskirstymas ir vertinimas 5 3.1. Geografinis paskirstymas 5 3.2. Vertinimas 5 3.2.1. Albanija 5 3.2.2. Serbija ir Juodkalnija 6 4. Pagalbą gaunančių šalių finansų valdymo gerinimas. Veiklos vertinimas 6 5. Prašymai ir būsimi Komisijos pasiūlymai 7 1. ĮVADAS Šioje ataskaitoje pateikiama bendra ES makrofinansinės pagalbos trečiosioms šalims apžvalga, įskaitant pagalbos istorines aplinkybes, 2008 m. vykdytų operacijų santrauką, informaciją apie naujausias operacijas šalyse kandidatėse bei šalyse, kurios gali tapti kandidatėmis, taip pat kaimyninėse šalyse ir statistinių duomenų, susijusių su įvairiomis nuo 1990 m. vykdytomis operacijomis, lenteles. Į šią ataskaitą taip pat įtraukti pastarųjų 2008 m. atliktų vertinimų rezultatai. Šių vertinimų tikslas – įvertinti makrofinansinės pagalbos poveikį svarbiems ekonomikos stabilizavimo proceso aspektams ir struktūrinių reformų įgyvendinimui pagalbą gaunančiose šalyse. Šiuo atžvilgiu pažanga taip pat rodo, kiek tenkinamos atitinkamos su EB makrofinansine pagalba susijusios ekonominės politikos sąlygos. Be to, atsižvelgdama į Audito Rūmų rekomendaciją, pateiktą 2002 m. kovo mėn. specialiojoje ataskaitoje dėl finansų valdymo tobulinimo pagalbą gaunančiose šalyse, padedant audito įmonei Komisija nuo 2004 m. atliko kelis finansinių sistemų ir procedūrų, susijusių su makrofinansine pagalba kiekvienoje pagalbą gaunančioje šalyje, veikimo vertinimus. Į šių vertinimų išvadas deramai atsižvelgiama detalizuojant šios pagalbos įgyvendinimo politikos sąlygas. Ši ataskaita pateikiama vadovaujantis Tarybos sprendimais dėl Bendrijos teikiamos makrofinansinės ar išskirtinės finansinės pagalbos trečiosioms šalims ir yra pagrįsta ankstesniais metais pateiktomis ataskaitomis. Kartu teikiama ir išsamesnė ataskaita (Komisijos tarnybų darbinis dokumentas SEC(2009)...), kurioje pateikiama ekonominė ir finansinė informacija apie pagalbą gaunančias šalis. 2. Apžvalga 2.1. Bendroji informacija Makrofinansine pagalba remiamos pagalbą gaunančių šalių politinės ir ekonominės reformos, ji įgyvendinama kartu su Tarptautinio valiutos fondo (TVF) ir Pasaulio banko paramos programomis. Makrofinansinė pagalba yra grindžiama principais, kuriuos Taryba dar kartą patvirtino 2002 m. spalio 8 d. išvadose, kuriose pabrėžiama, jog ši pagalba yra išskirtinė, kad ji papildo tarptautinių finansų įstaigų teikiamą finansavimą ir yra teikiama įvykdžius makroekonomines sąlygas. Pastangas glaudžiai koordinuojant su Tarptautiniu valiutos fondu ir Pasaulio banku, konkretiems šalių poreikiams pritaikyta Bendrijos makrofinansinė pagalba suteikta kelioms trečiosioms šalims turint bendrą tikslą – stabilizuoti finansinę būklę ir įtvirtinti į rinką orientuotą ekonomiką. 2.2. 2008 m. makrofinansinė pagalba 2008 m. Taryba nepriėmė jokių naujų sprendimų. Makrofinansinės pagalbos išmokos dotacijų forma Moldovos Respublikai sudarė 25 mln. EUR, o Libanui –15 mln. EUR. 2.3. Naujausių operacijų pagalbą gaunančiose šalyse apibendrinimas 2.3.1. Vakarų Balkanų šalys Kosovas Vienintelė Vakarų Balkanuose vykdoma makrofinansinės pagalbos operacija – iki 50 mln. EUR biudžeto rėmimo dotacija Kosovui (pagal Jungtinių Tautų Saugumo Tarybos rezoliuciją Nr. 1244/99), kurią Taryba patvirtino 2006 m. lapkričio mėn. (Tarybos sprendimas 2006/880/EB, OL L 339/36, 2006 12 6). Kadangi neįvykdytos 2007 m. gruodžio mėn. su valdžios institucijomis pasirašyto susitarimo memorandumo dėl šios pagalbos išmokėjimo sąlygos, 2008 m. nebuvo galima išmokėti visos 50 mln. EUR sumos, ir ji tebėra mokėtina. Vis dėlto 2008 m. liepos 11 d. vykusioje donorų konferencijoje, kuriai pirmininkavo Komisija ir kuri buvo skirta 2008–2011 m. Kosovo finansavimo poreikiams remti, Komisija sąlyginai įsipareigojo papildomai suteikti iki 100 mln. EUR makrofinansinės pagalbos taip pat biudžeto rėmimo dotacijų forma. Juodkalnija ir Serbija 2008 m. spalio 2 d. Taryba priėmė sprendimą 2008/784/EB, kuriuo nustatomi atskiri Juodkalnijos ir proporcingai sumažinami Serbijos įsipareigojimai, susiję su ilgalaikėmis paskolomis, kurias Bendrija suteikė Serbijos ir Juodkalnijos valstybių sąjungai (buvusiai Jugoslavijos Federacinei Respublikai) pagal sprendimus 2001/549/EB ir 2002/882/EB[1], ir įgaliojo Komisiją su Juodkalnijos valdžios institucijomis pasirašyti atskirą paskolos susitarimą. Šis sprendimas – Juodkalnijos nepriklausomybės nuo 2006 m. birželio mėn. ir 2006 m. liepos mėn. Serbijos ir Juodkalnijos pasiekto susitarimo paskirstyti išorės įsipareigojimus tarp dviejų atskirų valstybių išdava. Juo Bendrijai nesukuriama jokių naujų įsipareigojimų, ir jis neturi poveikio biudžetui. Sudarius atskirą paskolos susitarimą su Juodkalnija ir tam susitarimui įsigaliojus, Serbijos einamieji įsipareigojimai buvo iš naujo pakoreguoti Komisijai ir Serbijai pasikeičiant laiškais. 2.3.2. Rytų kaimyninės šalys Moldovos Respublika 2008 m. Komisija baigė įgyvendinti makrofinansinės pagalbos programą, dėl kurios Tarybos sprendimas priimtas 2007 m. balandžio 16 d.; bendra programos suma – 45 mln. EUR. Antra ir trečia dalys – atitinkamai 10 ir 15 mln. EUR. – išmokėtos 2008 m. birželio ir gruodžio mėn. Programa buvo dalis finansavimo paketo, skirto remti vyriausybės susitarimą su TVF įgyvendinant Skurdo mažinimo ir ekonomikos augimo priemonę (SMEAP), kuri buvo pradėta įgyvendinti 2006 m. gegužės mėn. ir baigta 2009 m. gegužės mėn. Gruzija Programos, kurios dotacijų suma siekė 33,5 mln. EUR ir kuri buvo patvirtinta 2006 m. sausio mėn., nebuvo galima užbaigti. Pagal šią programą 2006 m. išmokėta bendra 23 mln. EUR suma. Tačiau 2008 m. nebuvo galima užbaigti trečiosios ir paskutiniosios išmokų dalies sąlygų vykdymo peržiūros (panašiai kaip 2007 m)., nes nebuvo įvykdyta viena speciali tos dalies išmokėjimo sąlyga: Parlamentas nepriėmė, kaip buvo numatyta, įstatymo dėl išorės audito organizavimo. Todėl šis paskutinė dalis nebuvo išmokėta, o programa dabar yra pasibaigusi. Taip pat 2008 m. spalio mėn. Briuselyje vykusioje donorų konferencijoje Komisija įsipareigojo dėl naujos makrofinansinės pagalbos programos Gruzijai – iki 46 mln. EUR dotacijų. Paramą įsipareigota teikti įgyvendinant tarptautinius veiksmus, siekiant padėti Gruzijai įveikti 2008 m. rugpjūčio mėn. konflikto su Rusija padarinius. 2.3.3. Viduržemio jūros regiono šalys Libanas 2008 m. gruodžio mėn. Komisija išmokėjo pirmą 15 mln. EUR dotacijos dalį pagal 2007 m. gruodžio 10 d. patvirtintą makrofinansinės pagalbos programą. Programą sudaro 30 mln. EUR dotacija ir 50 mln. EUR paskola, kurios abi bus išmokėtos dviem dalimis. Pirmoji paskolos dalis (25 mln. EUR) išmokėta 2009 m. birželio pradžioje. Antrąją dalį planuojama išmokėti iki 2009 m. pabaigos, jei bus įvykdytos su šia pagalba susijusios sąlygos. 3. Makrofinansinės pagalbos geografinis paskirstymas ir vertinimas 3.1. Geografinis paskirstymas EB makrofinansinė pagalba skiriama pagalbą gaunančių šalių makroekonomikos stabilizavimui remti bei padėti įveikti mokėjimų balanso (ir biudžeto) sunkumus. Jos vaidmuo taip pat svarbus skatinant struktūrines reformas. Didžiausia makrofinansinės pagalbos suma skirta ir išmokėta pirmaisiais perėjimo prie demokratijos ir rinkos ekonomikos Vidurio ir Rytų Europos šalyse metais. Metams bėgant pagausėjo šalių, kurioms Bendrija teikia tokią pagalbą, nes vis daugiau su ES besiribojančių šalių patiria mokėjimų balanso sunkumų ir yra pasiryžusios vykdyti ekonominės reformos programas. Todėl, palyginti su ankstesniais metais, kuriais daugiausia pagalbos buvo skiriama Vidurio ir Rytų Europos šalims, geografinis pagalbos paskirstymas pasikeitė. Taigi nuo 2000 m. makrofinansinė pagalba teikiama išskirtinai Vakarų Balkanų šalims (73 % sprendimų 2000–2008 m.) ir naujosioms nepriklausomoms valstybėms. Vienintelė išimtis buvo 2007 m., kai Taryba priėmė palankų sprendimą Libano atžvilgiu dėl pagalbos programos. 3.2. Vertinimas Komisija įgyvendino vertinimo programą makrofinansinės pagalbos poveikiui visose pagalbą gaunančiose šalyse įvertinti. Analizę, iniciatyviniam komitetui prižiūrint, atliko išorės konsultantai, atrinkti per viešąjį konkursą. Nuo 2004 m. iš viso atlikti 7 vertinimai. Du vertinimai baigti 2008 m. – dėl Albanijos ir Serbijos ir Juodkalnijos; pagrindinės pastabos pateikiamos toliau. 3.2.1. Albanija Įvertinta Europos Komisijos Albanijai nuo 2004 m. balandžio mėn. iki 2006 m. liepos mėn. suteikta makrofinansinė pagalba. Makrofinansinę pagalbą sudarė 9 mln. EUR paskola ir 16 mln. EUR dotacija, kurios buvo išmokėtos dviem dalimis. Grynasis poveikis makroekonomikos stabilizavimui pasireiškė dėl tiesioginio biudžeto lėšų padidėjimo 2006 ir 2007 m. poveikio ir dėl netiesioginio viešojo sektoriaus darbo užmokesčio nukreipimo per bankų sektorių, dėl ko padaugėjo kreditavimo priemonių, poveikio. Numatomas bendras poveikis BVP augimui 2004–2008 m. – nuo 0,1 iki 0,6 proc. Be to, bus kiek didesnė infliacija ir minimaliai sumažės leko keitimo kursas. Atlikus vertinimą prieita prie išvados, kad makrofinansinė pagalba turėjo labai nedidelį, bet teigiamą poveikį Albanijos vidutinės trukmės ir ilgalaikėms išorinio tvarumo perspektyvoms. Dalį teigiamo poveikio lėmė nedidelis tiesioginis 2004–2008 m. ekonomikos augimo poveikis. Makrofinansinės pagalbos poveikis kitiems išorinio tvarumo aspektams buvo nežymus. 3.2.2. Serbija ir Juodkalnija Įvertinta Serbijai ir Juodkalnijai nuo 2002 m. lapkričio mėn. iki 2006 m. vasario mėn. suteikta makrofinansinė pagalba. Dėl makrofinansinės pagalbos buvo galima vykdyti kiek ekspansyvesnę makroekonominę politiką, o dėl to nežymiai pagerėjo ekonomikos augimo rezultatai. Vis dėlto šios pagalbos tiesioginis trumpalaikis poveikis makroekonomikai buvo labai nedidelis. Tai pirmiausia lėmė palyginti nedidelis pagalbos mastas. Makrofinansine pagalba, spartinant struktūrines reformas, būtų galima užtikrinti didesnį poveikį vidutinės trukmės makroekonominei perspektyvai. Atlikus vertinimą prieita prie išvados, kad makrofinansinė pagalba turėjo teigiamą poveikį vidutinės trukmės ir ilgalaikėms išorinio tvarumo perspektyvoms, nors ir buvo tikėtina, kad grynasis poveikis bus nedidelis ir netiesioginis. Makrofinansinės pagalbos poveikis pirmiausia pasireiškė įgyvendinant struktūrines reformas ir gerinant bendrą makroekonominį valdymą. Dabar vertinamos Gruzijos ir Moldovos Respublikos makrofinansinės pagalbos programos, o 2009 m. trečiąjį ketvirtį turėtų pasirodyti šių šalių galutinės ataskaitos. Be to, siekiant įvertinti visuotinį makrofinansinės pagalbos poveikį, nuspręsta atlikti metavertinimą. Tikimasi, kad šio tyrimo rezultatai bus gauti 2009 m. antroje pusėje. 4. Pagalbą gaunančių šalių finansų valdymo gerinimas. Veiklos vertinimas 2008 m. atliktas vienas tolesnės veiklos vertinimas (Kosove). Nuo 2004 m. iki 2007 m. makrofinansinę pagalbą gaunančiose šalyse (Albanijoje, Armėnijoje, Serbijoje ir Juodkalnijoje, Bosnijoje ir Hercegovinoje, Gruzijoje ir Kosove) atlikti septyni veiklos vertinimai. Kiekvieno veiklos vertinimo darbo programa rengiama bendradarbiaujant su konsultacine įmone ir apima informaciją, pateiktą kitų pagalbos teikėjų parengtose ataskaitose, ypač viešųjų išlaidų ir finansinės atskaitomybės (PEFA) analizėse. Vėliau surengtos misijos (Albanijoje, Armėnijoje, Tadžikistane, Gruzijoje ir Kosove) siekiant įvertinti patobulinimus, kuriuos nacionalinės administracijos įgyvendino po pirmųjų misijų. Atliekant tyrimus pagrindinis dėmesys skiriamas centrinių bankų nepriklausomybei ir jų apskaitos padalinių darbui. Kita vertus, tikrinamas finansų ministerijos biudžeto procesas, iždo padalinio, vidaus audito, žmogiškųjų išteklių ir IT padalinių veikla. Taip pat peržiūrimas išorės audito įstaigų darbas siekiant įvertinti jų taikomos kontrolės efektyvumą. Veiklos vertinimo išvados perduodamos nacionalinės valdžios institucijoms, kurios turi galimybę pakomentuoti ataskaitose pateiktas analizes. Remiantis konsultantų analizėmis, kuriose vis dėlto pabrėžta būtinybė šį tą patobulinti, kiekvienos šalies vertinimų išvada buvo ta, kad „patikimo finansų valdymo struktūra yra veiksminga“. Didžiausi finansų ministerijose nustatyti trūkumai – nėra vienos iždo sąskaitos, tinkamų apskaitos sistemų ir rašytinių procedūrų arba nekokybiškos viešųjų pirkimų procedūros. Reikia stiprinti kiekvienos ministerijos vidaus kontrolės pajėgumus įdarbinant profesionalius auditorius ir rengiant specializuotų mokymų sesijas. Kai kuriais atvejais atrodo, kad makroekonominių prognozių padaliniai negali atlikti savo vaidmens, ir manoma, kad išorės audito įstaigų nepriklausomumas nepakankamas. Siekiant pagerinti pagalbą gaunančių šalių viešųjų finansų valdymą, rekomendacijose nacionalinės valdžios institucijoms buvo nurodyta pašalinti trūkumus. Kai kurios iš šių rekomendacijų laikomos išankstinėmis priemonėmis, kurias reikia įgyvendinti, kad būtų galima išmokėti lėšas. Taigi, reikia stiprinti finansų ministerijos vidaus kontrolės padalinį arba priimti instrukcijas, kuriose būtų nustatyti minimalūs pareigų atskyrimo reikalavimai, kiek tai susiję su apskaitos, patvirtinimo ir mokėjimo funkcijomis. Po ketverių metų nuo šių veiklos vertinimų pradžios, nepaisant tam tikrų vėlavimų įgyvendinti reikalaujamus pakeitimus, Komisija pastebėjo tikrą viešųjų finansų valdymo pagerėjimą visais pagalbą gaunančių šalių viešųjų finansų valdymo lygmenimis. 5. Prašymai ir būsimi Komisijos pasiūlymai Pasaulio ekonomikos ir finansų krizė reiškia, kad daug narystės siekiančių ir kaimyninių šalių patiria ekonomikos nuosmukį ir jų biudžeto būklė prastėja; visose šiose šalyse atsiranda finansų trūkumas. TVF – pagrindinė įstaiga, kurios veikla susijusi su ekonominės krizės pasekmių šalinimu, visų pirma atsižvelgiant į tai, kad jos ištekliai gerokai padidėjo, be kita ko, gavus didelį įnašą iš Europos Sąjungos valstybių narių. Nors TVF atliks pagrindinį vaidmenį padedant Europos Sąjungos kaimyninėms šalims įveikti krizę, vis dėlto jo teikiamo finansavimo gali neužtekti šių šalių išorės finansavimo poreikiams patenkinti. Šiomis aplinkybėmis ES makrofinansine pagalba, padedant mažinti išorės finansavimo trūkumą ir švelninti spaudimą užsienio valiutos atsargoms narystės siekiančiose ir kaimyninėse šalyse, būtų galima remti ekonomikos stabilumą ir reformas šiame su ES glaudžiai susijusiame regione. Kelios narystės siekiančios arba kaimyninės šalys paprašė ES makrofinansinės pagalbos. Iš narystės siekiančių šalių Serbija, Bosnija ir Hercogovina ir Juodkalnija pastaraisiais mėnesiais oficialiai arba neoficialiai paprašė naujos makrofinansinės pagalbos. Negalima atmesti galimybės, kad bus gauta ir daugiau Vakarų Balkanų šalių prašymų. Kalbant apie kaimynines šalis, makrofinansinės pagalbos prašė Gruzija, Ukraina, Armėnija ir visai neseniai Baltarusija ir Moldovos Respublika. Galiausiai Komisijai makrofinansinės pagalbos prašymus pateikė šalys, kurios nėra artimiausios ES kaimynės: Kirgizija ir Tadžikistanas. ES finansinės pagalbos paprašė ir Islandija, kuri ypač nukentėjo nuo pasaulinės finansų krizės (žlugus jos valiutai ir bankų sistemai). Komisija šiuos prašymus nagrinėja ir 2009 m. greičiausiai pateiks oficialius makrofinansinės pagalbos sprendimų pasiūlymus dėl kelių pagalbos prašančių šalių. [pic] [pic] [1] OL L 269, 2008 10 10, p. 8.