Specialioji ataskaita Nr. 9/2011 „Ar ERPF remiami e. valdžios projektai buvo veiksmingi?“





ŽODYNĖLIS Atvirasis standartas : Bet koks ryšių, jungčių ar mainų protokolas ir bet kokie sąveikieji duomenų formatai, kurių specifikacijos yra viešos netaikant jokių prieigai ar įgyvendinimui taikomų apribojimų Atviro šaltinio programinė įranga : Plataus pobūdžio bendro tipo programinės įrangos licencijos, suteikiančios plačiajai visuomenei galimybę naudotis pirminiais programos tekstais taikant sušvelnintus autorinių teisių apribojimus arba visai be apribojimų DG INFSO : EK informacinės visuomenės ir žiniasklaidos generalinis direktoratas DG REGIO : EK regioninės politikos generalinis direktoratas EIF : Europos sąveikumo sistema ERPF : Europos regioninės plėtros fondas IDA : Duomenų mainai tarp administravimo institucijų. Tai – programa, kuria siekiama skatinti transeuropinių IRT tinklų, skirtų keistis duomenimis tarp valstybių narių administravimo institucijų ir (arba) Bendrijos institucijų, kūrimą ir veikimą IDABC : Suderintas Europos e. valdžios paslaugų teikimas valstybės valdymo institucijoms, verslo subjektams ir piliečiams IDA priemonę pakeitusi priemonė IRT : Informacinės ir ryšių technologijos ISA : 2010–2015 m. laikotarpiui nustatyta nauja programa "Europos viešojo administravimo institucijų sąveikumo sprendimai" NPP : Nacionalinis plėtros planas Plačiajuostis ryšys : Spartus duomenų perdavimas, kurio metu ta pačia dažnių juosta perduodamas daugiau nei vienas tuo pat metu sklindantis signalas PVM : Projektų valdymo metodika – tai procesais grindžiamas veiksmingą projektų valdymą užtikrinantis metodas. Pagal PVM taikomas metodas, skirtas projektams valdyti laikantis aiškiai nustatytų sąlygų. Šiuo metodu apibūdinamos su projektu susijusių išteklių ir veiklos koordinavimo procedūros nurodant, kaip parengti projekto koncepciją ir prižiūrėti jo įgyvendinimą bei kokių imtis veiksmų, jei projektas turi būti tikslinamas siekiant atsižvelgti į pokyčius Sąveikumas : Skirtingų programų gebėjimas keistis duomenimis naudojantis bendru keitimosi duomenimis formatų rinkiniu, skaityti tuos pačius rinkmenų formatus, juose rašyti bei naudotis tais pačiais protokolais SF : Struktūriniai fondai SMART : Konkretūs, išmatuojami, pasiekiami, realistiški ir su laiko nuoroda (angl. Specific, Measurable, Achievable, Realistic and Timely) SANTRAUKA I. Šioje ataskaitoje nagrinėjamu laikotarpiu viešojo administravimo institucijos traktavo e. valdžią kaip piliečiams, verslo subjektams ir kitoms administravimo institucijoms tenkančios administracinės naštos mažinimo priemonę. Ji taip pat gali pasitarnauti gerinant šių institucijų teikiamų paslaugų kokybę. Tai atitinka Lisabonos tikslų (susijusių su konkurencingumu ir inovacijomis) pasiekimą, kliūčių vidaus rinkoje mažinimo, piliečių mobilumo Europoje ir regioninės plėtros principus. II. Audito Rūmams atliekant auditą pagrindinis dėmesys buvo skiriamas 2000–2006 programavimo laikotarpiui skirtoms ERPF išlaidoms keturiose valstybėse narėse: Prancūzijoje, Italijoje, Lenkijoje ir Ispanijoje. Audito Rūmai išnagrinėjo svarbius strateginius ir programavimo dokumentus bei aplankė 28 administracinius projektus, kuriais plėtojama e. valdžia. Šį darbą papildė į imtį įtrauktiems projektų vadovams nusiųsta internetinė anketa. III. Audito Rūmai nagrinėjo, ar šie e. valdžios projektai: a) buvo atrinkti atsižvelgiant į įvertintus poreikius; b) buvo tinkamai parengti ir įgyvendinti taip, kaip buvo planuota; c) yra naudingi, o jų rezultatai – ilgalaikiai. IV. Audito Rūmai padarė išvadą, kad ERPF remiami e. valdžios projektai prisidėjo prie elektroninių viešųjų paslaugų plėtojimo. Tačiau nors dauguma šių projektų techniškai veikia gerai, gauta nauda yra daug mažesnė nei ta, kokios buvo galima tikėtis, kadangi projektų rezultatams buvo skirta nepakankamai dėmesio. V. Konkrečiai Audito Rūmai pažymėjo, kad: a) Nepaisant to, kad programavimo laikotarpiu e. valdžios programavimas nacionaliniu lygmeniu pamažu gerėjo, pačioje pradžioje parengtose strategijose nustatyti trūkumai reiškė, kad įgyvendinant projektus pagrindinis dėmesys nebuvo skiriamas prioritetinių e. valdžios plėtotės poreikių tenkinimui. b) Projektų išdirbiai iš esmės buvo pasiekti. Tačiau dažnai jų buvo pasiekiama per vėlai arba jų apimtis buvo ribota dėl prastos projekto koncepcijos arba dėl to, kad nebuvo parengta patikima projektų įgyvendinimo metodika. c) Dauguma tikrintų projektų buvo technologiškai patikimi; juos įgyvendinus buvo sukurtos IT programos, teikiančios elektronines paslaugas viešosioms įstaigoms, verslo subjektams ir piliečiams. Per ERPF bendrai finansuotos sistemos iš esmės buvo tinkamai prižiūrimos ir finansiniu požiūriu tvarios. Tačiau neįvertinus faktinės projektų naudos neįmanoma įvertinti projektų ar sukaupti žinių būsimoms programoms. VI. Todėl Audito Rūmai rekomenduoja, kad: a) Valstybės narės turėtų rengti e. valdžios strategijas, kurios būtų grindžiamos nustatytais poreikiais ir kuriose būtų įvardyti aiškūs tikslai ir priskirta atsakomybė įstaigoms, atskaitingoms už šių tikslų pasiekimą. b) Valdymo institucijos turėtų atrinkti per ERPF remtinus e. valdžios projektus remdamosi galimų projekto sąnaudų ir naudos įvertinimu. c) Valstybių narių valdymo institucijos turėtų užtikrinti, kad vykdant e. valdžios projektus, atrinktus ERPF finansavimui gauti, daugiausia dėmesio būtų skiriama ne tik projektų išdirbiams, bet ir procesų ar organizacijos struktūros pokyčiams, būtiniems tam, kad taikant sukurtas sistemas būtų galima gauti visapusę naudą. d) Valdymo institucijos turėtų pabrėžti būtinybę praktiškai taikyti geriausią patirtį ir primygtinai rekomenduoti, kad būtų naudojama tinkama e. valdžios projektų, kuriems skiriamas ERPF finansavimas, valdymo metodika. e) Siekdama padidinti projekto Europos pridėtinę vertę ir sudaryti palankias sąlygas dar didesnei sistemų integracijai ES mastu, Komisija turėtų užtikrinti, kad įgyvendinant projektus, kuriems skiriamas ERPF finansavimas, būtų atsižvelgiama į transeuropiniam sąveikumui sąlygas sudarančius ES principus ir rekomendacijas, ypač – į EIF principus. f) Atrinkdamos e. valdžios projektus, valdymo institucijos turėtų užtikrinti, kad atliekant sąnaudų ir naudos analizę, kuri turėtų būti finansavimo sprendimo pagrindas, būtų pakankamai atsižvelgta į visas dideles sąnaudas, įskaitant techninės priežiūros sąnaudas. g) Komisija turėtų užtikrinti, kad valdymo institucijos stebėtų ir vertintų projektų rezultatus ir poveikį, kad galėtų įrodyti, jog ES finansavimo lėšos yra veiksmingai naudojamos ir kad suteiktų svarbios grįžtamosios informacijos, būtinos norint pagerinti būsimų programų koncepciją. ĮVADAS E. VALDŽIOS APIBRĖŽTIS IR TIKSLAI 1. Elektroninė valdžia (e. valdžia) – tai elektroniniai sandoriai tarp valdžios institucijų ir piliečių ar verslo subjektų arba tarp skirtingų valstybinio administravimo institucijų. E. valdžios būtina sąlyga – naudojimasis informacinėmis ir ryšių technologijomis (IRT) tuo pat metu vykdant organizacinius pokyčius ir kaupiant naujus įgūdžius siekiant teikti geresnės kokybės viešąsias paslaugas [1]. 2. Šioje atsakaitoje nagrinėjamu laikotarpiu viešojo administravimo institucijos traktavo e. valdžią kaip priemonę, leidžiančią mažinti administracinę naštą ir laukimo laiką tuo pat metu didinant išlaidų efektyvumą ir našumą. Ji atitinka Lisabonos strategijos tikslus, susijusius su konkurencingumu ir inovacijomis, skatina regioninę plėtrą ir mažina kliūtis vidaus rinkoje. Ji taip pat gali sudaryti palankias sąlygas piliečių mobilumui Europoje. 3. Kad būtų išvengta vadinamųjų elektroninių kliūčių [2], Komisija Europos viešojo administravimo institucijoms rekomendavo laikytis tam tikrų bendrųjų principų, išdėstytų 2004 m. lapkričio mėn. paskelbtame dokumente dėl Europos sąveikumo sistemos [3] (EIF). LISABONOS STRATEGIJA, E. EUROPA IR I2010 INICIATYVA 4. 2000 m. įvykusio Lisabonos Europos Vadovų Tarybos susitikimo metu buvo nustatytas ambicingas tikslas: siekti, kad Europos ekonomika taptų konkurencingiausia ir dinamiškiausia pasaulyje. Taip pat buvo pripažinta, kad Europai būtina pasinaudoti naujos ekonomikos, o visų pirma interneto teikiamomis galimybėmis. 5. Europos Komisija pradėjo taikyti vienas po kito sekusius 2000–2005 m. laikotarpiui numatytus e. Europos veiksmų planus, kurių tikslas – skatinti paslaugų, programų ir interneto turinio kokybę, apimant tiek internetu prieinamas viešąsias paslaugas, tiek e. verslą. Šiuose veiksmų planuose taip pat buvo numatyta šalinti plačiajuostės infrastruktūros trūkumus ir imtis saugumo priemonių. Šiuos veiksmus turėjo sutvirtinti tokia veikla kaip gerosios patirties sklaida ir IRT plėtotės valstybėse narėse lyginamoji analizė [4]. 6. Nuo pat pradžių [5] Komisija e. valdžią laikė svarbia, o viešųjų paslaugų pertvarka tapo kertiniu IRT politikos akmeniu. Parengus e. Europos 2002 m. veiksmų planą, Komisija paskelbė komunikatą [6], kuriame plačiau nagrinėjami veiksmų plane pateikti e. valdžios veiksmai ir išsamiai apibūdinami etapai, būtini viešosioms paslaugoms pertvarkyti naudojant IRT. 7. 2005 m. e. Europos veiksmų planai buvo pakeisti nauju strateginiu dokumentu, nustatančiu bendrąsias politikos kryptis: i2010 – Europos informacinė visuomenė 2010 [7]. Šiame atnaujintame strateginiame dokumente e. valdžiai skirta dar daugiau dėmesio. Iš tiesų naujausiais tyrimais [8] įrodyta, kad šiuolaikinis ir efektyvus viešasis administravimas yra glaudžiai susijęs su nacionaliniu konkurencingumu ir inovacijomis. 2006 m. paskelbtame Komisijos komunikate [9] buvo apibūdinti ankstesni pasiekimai ir nustatyti nauji e. valdžios politikos tikslai. Vykdant tokius veiksmus svarbūs valstybių narių ir kitų suinteresuotųjų šalių politiniai įsipareigojimai. Kad jos šiuos įsipareigojimus vykdo, valstybės narės įrodė keliose konferencijose [10], pasirašydamos atitinkamas deklaracijas. Pagal pirmąjį reikšmingą teisės aktą [11], 2006 m. paskelbtą "Paslaugų direktyvą", kuri turėjo įsigalioti 2009 m. (žr. 1 langelį), reikalaujama, kad tam tikros verslui skirtos viešosios paslaugos būtų prieinamos elektroniniu būdu. 8. Be veiksmų planų, Komisija taip pat parengė keletą iniciatyvų [12] konkrečiose srityse, kuriomis siekiama įvairių tikslų, pavyzdžiui, pašalinti technologines kliūtis arba sudaryti palankias sąlygas keistis gerąja praktika. Iš visų labiau specializuotų programų ir iniciatyvų reikėtų išskirti IDABC [13] programą, kadangi ji sudarė palankias sąlygas Komisijai ir valstybėms narėms bendradarbiauti rengiant bendrus sąveikius standartus [14]. 1 LANGELIS PASLAUGŲ DIREKTYVA DIREKTYVOJE REIKALAUJAMA, KAD VALSTYBĖS NARĖS SUPAPRASTINTŲ PROCEDŪRAS IR FORMALUMUS, KURIŲ TURI LAIKYTIS PASLAUGŲ TEIKĖJAI. VISŲ PIRMA JOJE REIKALAUJAMA, KAD VALSTYBĖS NARĖS PAŠALINTŲ NEPAGRĮSTĄ IR NEPROPORCINGAI DIDELĘ NAŠTĄ IR SUDARYTŲ DAUG GERESNES SĄLYGAS: įmonės steigimui, t. y. tais atvejais, kai fizinis ar juridinis asmuo nori įsteigti nuolatinę buveinę valstybėje narėje ir tarpvalstybiniam paslaugų teikimui, t. y. tais atvejais, kai įmonė nori teikti paslaugas tarpvalstybiniu mastu kitoje valstybėje narėje, joje neįsteigus buveinės. Pagal šią direktyvą valstybės narės privalo įsteigti "kontaktinius centrus", per kuriuos paslaugų teikėjai gali gauti visą svarbią informaciją ir atlikti visus administracinius formalumus nesikreipdami į kelias institucijas. "Kontaktiniai centrai" turi būti pasiekiami nuotoliniu būdu ir elektroninėmis priemonėmis. ES FINANSINĖ PARAMA 9. 2000–2006 m. programavimo laikotarpiu informacinei visuomenei buvo skirta apie 11 milijardų eurų [15] ES lėšų. Be kitų tikslų, šia parama buvo siekiama remti naujų saugių technologijų, infrastruktūrinių gebėjimų ir susisiekimo tarp regionų plačiajuosčiu ryšiu plėtotę. ERPF finansavimas sudarė 6,7 milijardo eurų (61 %) šių lėšų. Su e. valdžios veiksmais susiję apibendrinti duomenys nėra parengti. ERPF VALDYMO PRINCIPAI 2000–2006 M. PROGRAMAVIMO LAIKOTARPIU 10. ERPF valdymo sistema pagrįsta subsidiarumo ir partnerystės [16] principais, pagal kuriuos Europos Komisijai ir valstybių narių vyriausybėms tenka bendra atsakomybė už šios sistemos valdymą. Audituojamuoju 2000–2006 m. programavimo laikotarpiu taikytų bendrai finansuotų veiksmų ERPF programavimo ir įgyvendinimo procesas supaprastinta forma pateiktas 1 iliustracijoje. 11. Valstybės narės, surengusios dialogą su atitinkamomis valstybinės valdžios institucijomis bei ekonominiais ir socialiniais partneriais, parengė daugiametes programas. Valstybės narės nustatė bendruosius programos prioritetus ir, pasibaigus deryboms, Komisija patvirtino visus programavimo dokumentus. Veiklos programose priemonės buvo aprašytos bendrais bruožais, o konkrečias priemones ir projektus pasirinko pačios valstybės narės. 12. Programose nustatyti ir patvirtinti prioritetai, kurie programavimo laikotarpiu turi būti įgyvendinti. Prie kiekvienos veiklos programos ar bendrojo programavimo dokumento pridedamas susijęs programos priedas, kuriame išsamiai apibūdinamos programos priemonės. Į priemones gali būti įtraukti specialūs e. valdžios plėtotei skirti veiksmai. 1 ILIUSTRACIJA SUPAPRASTINTAS ERPF VALDYMO PROCESAS 2000–2006 M. +++++ TIFF +++++ AUDITO APIMTIS IR METODAS 13. Pagrindinis audito tikslas buvo įvertinti, ar tikrinti ERPF remiami e. valdžios administraciniai projektai: a) buvo atrinkti atsižvelgiant į įvertintus poreikius; b) buvo tinkamai parengti ir įgyvendinti taip, kaip buvo planuota; c) yra naudingi, o jų rezultatai – ilgalaikiai. 14. Audito Rūmams atliekant auditą daugiausia dėmesio buvo skirta 2000–2006 m. programavimo laikotarpiui ir keturioms valstybėms narėms: Prancūzijai, Italijai, Lenkijai ir Ispanijai, kurioms visoms teko 3 milijardai eurų (45 %) informacinei visuomenei iš ERPF skirtų lėšų. 15. Audito metu buvo: a) Peržiūrėta Komisijos e. valdžios politikai skirta strateginė sistema. b) Aplankytose šalyse išnagrinėti 2000–2006 m. laikotarpio nacionaliniai ir svarbūs regioniniai e. valdžios strateginiai dokumentai, taip pat atlikta nacionalinių plėtros planų, atitinkamų veiklos programų ir pagalbinių programos priedų analizė. c) Atliktos patikros nacionalinės ir regioninės valdžios institucijose, kurios aplankytose valstybėse narėse yra atsakingos už e. valdžios plėtotę ir projektų atranką. d) Patikrinti 28 regioniniai projektai, kuriems iš viso skirta 216,9 milijono eurų. ERPF įnašas sudarė apie 127,2 milijono eurų šios sumos. Vidutinė aplankyto e. valdžios projekto vertė siekė 7,8 milijono eurų, o ERPF įnašas sudarė vidutiniškai 4,5 milijono eurų šios vertės. 10 projektų vertė nesiekė vieno milijono eurų, o keturių didžiausios apimties projektų vertė siekė nuo 27 iki 50 milijonų eurų. Patikrintų projektų tipai pateikti Lentelėje ir 2 langelyje. e) 363 e. valdžios projektų, bendrai finansuotų iš ERPF aplankytose šalyse, vadovams nusiųsta internetinė anketa. Atsakymai buvo gauti iš 212 vadovų (58,4 %). LENTELĖ VIETOJE PATIKRINTŲ E. VALDŽIOS PROJEKTŲ TIPAI Projekto tipas | Ispanija | Prancūzija | Italija | Lenkija | Iš viso | Geografinė informacinė sistema | 1 | 3 | 3 | 1 | 8 | Darbų srauto sistema | 3 | 1 | 2 | 4 | 10 | Mokesčių paslaugos | 1 | 0 | 0 | 1 | 2 | Referencinė duomenų bazė | 0 | 0 | 1 | 1 | 2 | Kita | 2 | 3 | 1 | 0 | 6 | Iš viso | 7 | 7 | 7 | 7 | 28 | 2 LANGELIS E. VALDŽIOS PASLAUGAS TEIKIANČIŲ PROJEKTŲ PAVYDŽIAI Geografinė informacinė sistema (GIS) – Toskanos regionas, Italija Piliečiams, viešosioms įstaigoms ir specialistams internete prieinamos GIS sistemos sukūrimas buvo vienas iš Toskanos regiono bendrojo programavimo dokumento projektų tikslų. Siekiant šio tikslo Florencijos provincijos valdžia parėmė su hidrogeologija susijusios erdvinės duomenų bazės bei programinės įrangos, skirtos požeminio ir paviršinio vandens naudojimo administravimui valdyti, sukūrimą. Ji taip pat siekė naudojantis vien tik operatyviu kompiuteriniu ryšiu administruoti požeminio vandens tyrimo prašymų pateikimą ir leidimų išdavimą. Darbų srauto sistema – Varmės ir Mozūrijos regionas, Lenkija Pagrindinis projekto tikslas buvo sukurti interneto portalą, leidžiantį visuomenei ir 112 institucijų ryšius palaikyti internetu. Trims vietos administracijos lygiams buvo sukurtos elektroninio dokumentų platinimo procedūros, kuriomis siekiama pagerinti veiklos efektyvumą tuo pačiu metu užtikrinant visišką administracijos tvarkomų duomenų sąveikumą. PASTABOS AR PROJEKTAI BUVO ATRINKTI ATSIŽVELGIANT Į ĮVERTINTUS POREIKIUS? 16. E. valdžios tikslas – visuomenei, verslo subjektams ir kitoms administravimo institucijoms padidinti galimybes naudotis valdžios sektoriaus teikiamomis paslaugomis ir informacija ir tokiu būdu teikti geresnės kokybės paslaugas ir pagerinti efektyvumą bei rezultatyvumą. 17. Tam yra būtina bendra strategija, pagrįsta poreikių įvertinimu, prioritetų apibrėžtimi bei tikėtinų strategijos sąnaudų ir naudos apskaičiavimu. 18. Audito Rūmai nagrinėjo, ar: a) Nacionalinė ar regioninė strateginė bazė buvo parengta remiantis įvardytais poreikiais ir žinojimu, ką suteikia esamos IT sistemos, atsižvelgiant į Europos Komisijos pateiktas gaires. b) Projektų atrankos procedūros buvo grindžiamos nuosekliais ir suderintais atrankos kriterijais, kuriuos taikant buvo atsižvelgiama į labiausiai neatidėliotinus poreikius ir kurie suinteresuotosioms šalims sukūrė pridėtinę vertę, taipogi buvo nagrinėjama, ar atskirų projektų tikslai atitiko strateginės sistemos prioritetus. PRADINĖS STRATEGIJOS NEBUVO PAGRĮSTOS NUSTATYTAIS POREIKIAIS 19. 2000–2006 m. laikotarpiu nuo ryšių modelių, kurie buvo grindžiami telefonu ir popieriumi, buvo pereita prie modelių, paremtų visuotiniu interneto ir plačiajuosčio ryšio naudojimu. Kelios šalys pradėjo atitinkamai tikslinti savo administravimo institucijų veiklą. 20. Europos Sąjungoje e. Europos veiksmų planuose su e. valdžia susijusios iniciatyvos, susiejančios regionų konkurencingumą ir veiksmingą viešąjį administravimą, buvo suskirstytos pagal prioritetus. Valstybės narės, pasirašydamos ministrų deklaracijas, įsipareigojo per visą programavimo laikotarpį nacionaliniu lygmeniu siūlyti atitinkamus veiksmus, sudarančius sąlygas parengti nacionalines strategijas vadovaujantis e. Europos iniciatyva. 21. Programavimo laikotarpio pradžioje aplankytose valstybėse narėse e. valdžiai skirtos strategijos buvo parengtos kaip plataus pobūdžio deklaracijos, nepagrįstos nustatytais faktiniais poreikiais. 22. Audito Rūmai išnagrinėjo atitinkamus aplankytų valstybių narių strateginius dokumentus ir nustatė šiuos trūkumus: a) Piliečių, verslo subjektų ir administravimo institucijų poreikiai nebuvo iš anksto nustatomi, o strateginiai tikslai buvo pernelyg bendro pobūdžio ir neatspindėjo konkrečių siekių. Buvo nepakankamai analizuojama, ko iš tikrųjų reikia. Pavyzdžiui, kai kuriose šalyse nebuvo patvirtintos teisinės nuostatos, būtinos siekiant sudaryti sąlygas elektroninėms operacijoms vykdyti. b) Atsakomybė už tikslų pasiekimą nebuvo aiškiai priskirta atsakingoms viešosioms įstaigoms (žr. 3 langelį) arba šios įstaigos neturėjo pakankamai įgaliojimų juos veiksmingai įgyvendinti. Priežiūros sistemos nebuvo įdiegtos, dėl ko nebuvo galima laiku imtis taisomųjų veiksmų ir kaupti patirtį, reikalingą ateityje atliekant patobulinimus. 3 LANGELIS NEAIŠKAUS ATSAKOMYBĖS PRISKYRIMO PAVYZDYS Strategija "E. Lenkija 2004–2006 m." Pagrindinis strategijos trūkumas buvo nesugebėjimais visais atvejais aiškiai nustatyti atsakomybės sričių. Įvairioms ministerijoms ir įstaigoms buvo priskirtos 83 konkrečios užduotys; 30 šių įstaigų turėjo daugiau nei vieną už strategijos įgyvendinimą atsakingą struktūrinį darinį. Tačiau šiais atvejais nebuvo nurodyta, kas atsakingas už veiklos koordinavimą. Galutiniame strategijos įvertinime buvo pabrėžta, kad nepakankamas ministerijų veiklos koordinavimas ir bendradarbiavimas buvo vienas pagrindinių veiksnių, užkirtusių kelią tikslų pasiekimui. 23. Audituojamojo laikotarpio pradžioje parengtų strategijų palyginimas su pabaigoje parengtomis strategijomis aiškiai rodo tam tikrą kokybės pagerėjimą. Be to, kai kurios šalys e. valdžiai suteikė pirmenybę, tokiu būdu ją pripažindamos kaip viešojo administravimo modernizavimo būdą. Tačiau valstybių narių lygmeniu valdžios institucijoms, atsakingoms už projektų įgyvendinimą, buvo teikta per mažai metodinės paramos, visų pirma susijusios su projektų valdymo metodais ir techninėmis gairėmis. 4 langelyje pateiktas faktiškai suteiktos metodinės paramos pavyzdys. 4 LANGELIS METODINĖS PARAMOS SUTEIKIMO PAVYZDYS Italijos viešojo sektoriaus informacinių sistemų nacionalinis centras (CNIPA) buvo įsteigtas 2003 m. birželio mėn. kaip viešoji įstaiga, pavaldi italijos viešojo administravimo ir inovacijų ministerijai. CNIPA tapo atsakinga už ministerijos parengtų e. valdžios planų vykdymą. Jai buvo priskirtos šios konkrečios pareigos: a) Priimti IRT įdiegimui viešojo administravimo sektoriuje būtinas taisykles, standartus ir technines gaires. b) Vertinti ir prižiūrėti vietos, regionų ir nacionalinių administravimo institucijų parengtus projektus. c) Rengti viešojo administravimo institucijoms nuomones dėl strateginės projektų darnos. VYKDANT PROJEKTŲ ATRANKĄ BUVO RETAI VERTINAMA, AR BUVO ATRINKTI TIE PROJEKTAI, KURIE TURĖJO DAUGIAUSIA GALIMYBIŲ SUTEIKTI DIDŽIAUSIĄ EKONOMINĘ NAUDĄ 24. Projektų atrankos procedūras organizavo ir valdė už ERPF valdymą atsakingos nacionalinės valdžios institucijos. Šis procesas dažniausiai buvo vykdomas vadovaujantis vienu iš šių modelių: a) A modeliu – buvo atlikta pirminė projektų atranka, jiems suteikti pavadinimai, o jų apimtis nurodyta ERPF programavimo dokumentuose (pvz., programų prieduose). b) B modeliu – paskelbus kvietimą teikti pasiūlymus, projektai buvo atrenkami konkurso tvarka, o dotacijos buvo teikiamos tiems projektams, kurie geriausiai atitiko priemonės tikslus. Tokioms priemonėms, kaip elektroninio viešojo administravimo plėtotė, buvo skiriamos konkrečios pinigų sumos. 25. Audito Rūmai išanalizavo 28 projektus, atrinktus remiantis šiomis dviem procedūromis (11 projektų buvo atrinkti pagal A modelį, o 17 – pagal B modelį): a) Centralizuotu metodu (A modeliu), pagal kurį ERPF dotacijos iš anksto skiriamos projektams, kuriems buvo suteikti pavadinimai. Mažai dėmesio buvo skiriama sąnaudų ar naudos analizei. Gana dažnai nebuvo taikoma jokia formali paraiškos dotacijai gauti pateikimo procedūra. b) Kitu metodu (B modeliu), sukurtu siekiant atrinkti geriausius projektus, buvo sprendžiami programavimo dokumentuose nustatyti prioritetiniai klausimai remiantis nepriklausomų ekspertų atliekama projekto turinio lyginamąja analize. "Sąnaudų ir naudos analizė" buvo privaloma paraiškų teikimo procedūros dalis Lenkijoje. Už atranką atsakingos įstaigos nenustatė jokio kito bendros procedūros tvarkaraščio, išskyrus paraiškų teikimo terminus. Kai būdavo daug pareiškėjų, buvo labai vėluojama įvertinti paraiškas, o Lenkijoje dėl ilgesnės atrankos procedūros numatytoji keturių patikrintų projektų pradžios data turėjo būti atidėta. 26. Valdžios institucijos kartais būdavo linkusios atrinkti savo tikslais, apimtimi ir potencialių vartotojų skaičiaus įverčiais ambicingus projektus, nepakankamai įvertindamos projektų teikėjų gebėjimus valdyti sudėtingus IT projektus arba nenustatydamos, ar jie turi pakankamai tinkamos kvalifikacijos darbuotojų. Vieno Lenkijoje vykdyto projekto atveju pirmasis projekto vadovas buvo paskirtas 2006 m., praėjus 17 mėnesių nuo finansavimo skyrimo dienos. 2007 m. už užduotį buvo atsakingi penki skirtingi projekto vadovai, o projektą prižiūrinčio iniciatyvinio komiteto sudėtis buvo pakeista keturis kartus. Šis stabilumo trūkumas vidaus audito ataskaitoje buvo įvardytas kaip veiksnys, iš dalies sąlygojęs tai, kad buvo vėluojama projektą įgyvendinti. Galutiniame vieno Italijoje vykdyto projekto vertinimo ataskaitoje vėlavimai jį įgyvendinti buvo paaiškinti tuo, kad keitėsi projekto valdymo grupės sudėtis ir kad projekte dalyvavusių vietos įstaigų veikla buvo nepakankamai koordinuojama. 27. Iš tiesų daugelis projektų, kurių pradiniai tikslai nebuvo pasiekti, buvo labai sudėtingi susijusių suinteresuotųjų šalių skaičiaus ir siūlomų paslaugų rafinuotumo prasme. Ši padėtis kartu su poreikiu užbaigti projektus iki programos įgyvendinimo pabaigos kai kuriais atvejais sąlygojo reikšmingą apimties sumažinimą (žr. 39 dalį). AR PROJEKTAI BUVO TINKAMAI PARENGTI IR ĮGYVENDINTI TAIP, KAIP BUVO PLANUOTA? 28. E. valdžios projektas, kaip ir bet kuris kitas IT projektas, turėtų būti išsamiai suplanuotas siekiant užtikrinti sklandų jo įgyvendinimą. Į planą turėtų būti įtraukti aiškūs tikslai kartu su išsamiu projekto užbaigimui būtinų veiksmų aprašymu bei laiko ir išteklių apribojimų įvertinimu. 29. Audito Rūmų tikslas buvo įvertinti, ar projektai buvo vykdomi taip, kaip iš pradžių buvo suplanuota, ir nustatyti pagrindinių nukrypimų nuo plano priežastis. Kiekvieno audituojamo projekto atveju buvo tikrinami šie esminiai projektų elementai: a) Planavimas ir koncepcija – ypač daug dėmesio buvo skirta tinkamam projektų tikslų ir siekių nustatymui vadovaujantis SMART rodikliais bei tokios geriausios patirties, kaip pripažinta projektų valdymo metodika (PVM), naudojimui. b) Atitiktis Europos sąveikumo sistemos (EIF) principams – buvo nagrinėjama, ar į projekto koncepciją buvo įtraukti EIF principai. c) Įgyvendinimas – procesas buvo nagrinėjamas atsižvelgiant į laiko, biudžeto ir projekto apimties valdymą. d) Tinkamumas naudoti – patikrų vietoje metu buvo tikrinamas projektų turto (pvz., IT programinės įrangos, serverių, platformų) buvimas ir planuojamos teikti paslaugos. PROJEKTO TIKSLAI BUVO PERNELYG BENDRO POBŪDŽIO, O RENGIANT PROJEKTO KONCEPCIJĄ NEBUVO TINKAMAI IŠNAGRINĖTI NETECHNINIO POBŪDŽIO KLAUSIMAI 30. Išsamių projekto tikslų nustatymas buvo būtina sąlyga viešosioms įstaigoms, teikiančioms paraiškas ERPF dotacijai gauti. Tačiau paprastai projektai buvo nustatomi bendrais bruožais lyginant su nacionalinėmis ar regioninėmis strategijomis bei ERPF programavimo dokumentuose pateiktais tikslais. Projekto pridėtinė vertė buvo retai nustatoma, kadangi, išskyrus Lenkijoje vykdytus projektus, nebuvo rengiamos sąnaudų ir naudos analizės. 31. Skirtingų projektų dokumentų kokybė labai skyrėsi, o kraštutiniais atvejais šių dokumentų nebuvo galima patikrinti. Atsakingos valdžios institucijos nebuvo nustačiusios minimalių standartų, be kita ko, susijusių su dokumentacija. 32. Daugumos aplankytų projektų atveju nustatyti tikslai buvo pernelyg bendro pobūdžio ir kiekybiškai neįvertinami. Pavyzdžiui, buvo nustatomi tokie neapibrėžti tikslai kaip "pagerinti paslaugų kokybę". Be to, tais atvejais, kai tikslai buvo nustatomi, jie buvo daugiausia susiję su išdirbiais (pvz., kiek nupirkta serverių), o ne su subjektui ar galutiniam vartotojui teikiama nauda (pvz., kiek procentų sumažintos departamento einamosios sąnaudos). Remiantis apklausoje dalyvavusiais projektų vadovais (2 iliustracija), poveikio rodikliai buvo nustatyti tik 42 % projektų. 2 ILIUSTRACIJA KOKIO TIPO PROJEKTŲ TIKSLAI BUVO NUSTATYTI? +++++ TIFF +++++ Daugeliu atvejų išdirbių ir rezultatų tikslai buvo aiškiai nustatyti, tačiau poveikio tikslai buvo rečiau nustatomi. Šaltinis: Europos Audito Rūmų apklausa. 33. Planuojant projektus daugiausia dėmesio buvo skirta techniniams aspektams. Dažnai nebuvo nagrinėjami tokie svarbūs klausimai, kaip administracinių procesų pertvarkymas siekiant visapusiškiau pasinaudoti naujų technologijų teikiama nauda ir dėl to sumažėjo galimas projektų poveikis. 34. Dėl to, kad nebuvo apsvarstytas departamentų darbo koordinavimo klausimas arba tokie organizaciniai klausimai, kaip procesų pertvarkymas ir skirtingų projektų darbų srautai, procedūros dubliavosi, buvo projekto vėlavimo atvejų, problemų keičiantis duomenimis, o kai kuriais atvejais projektai nebuvo parengti taip, kaip buvo tikėtasi, jų potencialas nebuvo pakankamai išnaudojamas arba projektų veikla netgi būdavo nutraukiama (žr. 5, 7 ir 9 langelius). VYKDANT PROJEKTUS DAŽNIAUSIAI BUVO LAIKOMASI EIF PRINCIPŲ 35. Europos sąveikumo sistema (EIF) buvo paskelbta 2004 m. lapkričio mėn. Ši sistema nustato su e. valdžios paslaugomis susijusias gaires, kad viešojo administravimo institucijos, įmonės ir piliečiai galėtų bendradarbiauti skirtingose valstybėse visoje Europoje. Buvo siekiama nustatyti, kokiu mastu įgyvendinant 15 aplankytų projektų, kurie buvo pradėti vykdyti 2005 m. ar vėliau, buvo atsižvelgta į šias gaires. 5 LANGELIS NETINKAMO VEIKLOS KOORDINAVIMO IR JO POVEIKIO PAVYZDYS Sicilijai (Italija) skirta integruoto plačiajuosčio ryšio platforma Vienas šio projekto tikslų buvo sukurti turistams skirtą interneto portalą su specialiomis sąveikiomis funkcijomis, kaip antai organizuoto turizmo paslaugų paketų pirkimas ir apmokėjimas internetu. Dėl regiono administravimo institucijos skirtingų direktoratų veiklos koordinavimo stokos buvo reikšmingo vėlavimo atvejų, sumažėjo projekto apimtis, o tam tikros suplanuotos funkcijos nebuvo sukurtos. 36. Audito Rūmai įvertino šių projektų atitiktį šiems principams: a) Prieinamumui – prieiga buvo daugiausia užtikrinama internetu, o keliais atvejais – ir kitais ryšių kanalais, pavyzdžiui, mobiliuoju telefonu. Daugumos projektų atveju buvo naudojamos rekomenduojamos tinklalapių ir sąsajų kūrimo gairės [17]. b) Daugiakalbystei – tiesioginės paslaugos daugiausia buvo teikiamos tik nacionaline (-ėmis) kalba (-omis) ir tik 17 % šių projektų atveju informacija buvo teikiama daugiau nei viena kalba. c) Saugumui ir privatumui – Audito Rūmai nustatė, kad duomenų saugumo ir privatumo problemoms buvo skiriamas tinkamas dėmesys ir kad buvo užtikrinamas tinkamas saugumo ir atitikties atitinkamiems teisės aktams lygis. d) Atvirųjų standartų ir atvirosios programinės įrangos naudojimui – atvirųjų standartų naudojimas yra plačiai paplitęs; daugelio projektų atveju duomenys buvo teikiami ir jais buvo keičiamasi naudojantis įvairiais atviraisiais formatais. Atviroji programinė įranga yra dažnai naudojama, kadangi ji leidžia IT rangovams pasiūlyti konkurencingesnę kainą. Patikrintos sistemos buvo sukurtos naudojant mišrius komercinius ir atvirojo šaltinio sprendinius. DAUGUMA PROJEKTŲ NEBUVO ĮGYVENDINTI PAGAL PLANĄ 37. Audito Rūmai išnagrinėjo visų 28 aplankytų projektų dokumentus siekdami įvertinti projektų pažangą atsižvelgiant į planavimo ir įgyvendinimo procedūras bei projektų valdymo kokybę. 38. Didžiosios patikrintų projektų daugumos numatyti išdirbiai buvo gauti, kaip ir buvo planuota, tačiau 82 % (23 projektai) nebuvo įgyvendinti laikantis paraiškoje dėl dotacijos nustatyto plano (3 iliustracija). Pagrindinės nukrypimų priežastys buvo susijusios su: a) Planavimu ir koncepcijos kūrimu – dėl netinkamo ar netikslaus planavimo tokie klausimai kaip aiškesnis tikslų ir atsakomybės pateikimas arba papildomo personalo įdarbinimas turėjo būti nagrinėjami projekto įgyvendinimo metu. b) Procedūromis – tam tikrų procedūrų vykdymas užtruko ilgiau nei buvo planuota pačioje pradžioje; dažniausiai tai buvo susiję su viešųjų pirkimų arba koordinavimo klausimais. Taip pat nustatyta bendro pobūdžio administracinio vilkinimo atvejų, susijusių su biurokratinėmis procedūromis, nepakankamais projektų grupėms suteiktais įgaliojimais arba teisiniais klausimais. 3 ILIUSTRACIJA AR PROJEKTAS BUVO ĮGYVENDINTAS LAIKU? +++++ TIFF +++++ Buvo laiku užbaigti tik 35 % projektų, o 17 % projektų buvo vėluojama įgyvendinti daugiau nei vienerius metus. Šaltinis: Europos Audito Rūmų apklausa. c) Žmogiškaisiais ištekliais – iš nedaugelio viešojo administravimo institucijų, kurios nusprendė pačios kurti sistemas, dvi institucijos neturėjo pakankamai IT projektų valdymo srityje patirties turinčių darbuotojų, o dėl to buvo vėluojama įgyvendinti projektus arba labai dažnai keitėsi pagrindiniai darbuotojai. d) Išorės veiksniais – veiksniai, turintys poveikį terminams, kurių projekto naudos gavėjai negalėjo kontroliuoti (pvz., rangovų elgesys ir jų gebėjimas tiekti produktus, nacionalinio teisinio pagrindo pakeitimai). 39. Dauguma vėlavimų truko mažiau nei vienerius metus; jie neturėjo įtakos projektų rezultatams ir nesąlygojo ženklaus bendrų sąnaudų padidėjimo, kadangi į daugelį sutarčių buvo įtraukta fiksuotos kainos nuostata, kurią taikant buvo išvengta padidėjusių sąnaudų. Tačiau ilgiau nei metus trukę vėlavimo atvejai kartu su poreikiu užbaigti projektus iki programos įgyvendinimo pabaigos turėjo neigiamą poveikį trims projektams, o dėl to jų apimtis turėjo būti sumažinta (žr. 6 langelį). 40. Iš 28 aplankytų projektų 10 projektų atveju (36 %) buvo naudojama projektų valdymo metodika. Apklausos rezultatai parodė, kad tik 23 % projektų buvo įgyvendinta vadovaujantis PVM principais. Audito Rūmai nustatė, kad 50 % aplankytų projektų, kuriuos vykdant buvo taikoma pripažinta PVM, buvo užbaigta laiku, o 90 % šių projektų buvo įgyvendinta neviršijant biudžete numatytų lėšų. Iš 18 projektų, kuriuos vykdant nebuvo taikoma PVM, tik 22 % buvo užbaigta laiku, o 56 % buvo įgyvendinta neviršijant biudžete numatytų lėšų. 6 LANGELIS VĖLAVIMŲ SĄLYGOTO PROJEKTO APIMTIES SUMAŽINIMO PAVYZDYS Elektroninių paslaugų biuras – internetinės procedūros Kanarų salose (Ispanija) Pagal 2000–2006 m. programavimo laikotarpiui taikomas taisykles buvo reikalaujama, kad visi per ERPF bendrai finansuojami projektai būtų užbaigti iki 2008 m. pabaigos. Dėl prasto planavimo projektą buvo vėluojama įgyvendinti penkerius metus, o dėl to iškilo rizika, kad reikės grąžinti ERPF dotaciją. Siekiant neparasti ES bendrojo finansavimo lėšų, pradinė projekto apimtis turėjo būti ženkliai pakeista. Nors projekto vadovai ketino į projektą įtraukti daugiau nei 50 elektroninio duomenų apdorojimo procedūrų, jie nusprendė daugiausia dėmesio skirti pagrindinėms dviem procedūroms, kurias vykdant apdorojama apie 75 % visų rinkmenų. 41. Vienu tokiu atveju dėl to, kad organizaciniams klausimams buvo skirta nepakankamai dėmesio, sukurta IT sistema negalėjo būti panaudota. Sutartys, būtinos tam, kad būtų gauti į sistemą įvedami duomenys, nebuvo laiku pasirašytos, todėl techniškai veikianti sistema tapo nebereikalinga. 42. Kitas veiksnys, turintis poveikį sistemų, sukurtų įgyvendinus e. valdžios projektus, naudojimui, buvo vadovybės įsipareigojimas pasinaudoti naujais sprendiniais ir paslaugomis. Be tų paslaugų, kurias paprastai teikia viešojo administravimo institucijos, taikant šias sistemas dažnai buvo galima naudotis tokiomis naujomis funkcijomis kaip elektroninis konkursų organizavimas arba visuomenės narių asmeniniai naudotojo profiliai. Tokios funkcijos – tai pagrindinė naujų elektroninių sistemų teikiama pridėtinė vertė. Jos sudaro sąlygas viešojo administravimo modernizavimui. Tačiau kai kuriais atvejais su naujomis technologijomis susijusi nauda nebuvo panaudota (žr. 7 langelį). 7 LANGELIS IT SISTEMŲ NEPANAUDOTŲ FUNKCIJŲ PAVYZDYS Gdynės (Lenkija) Jūrininkystės biuro interneto portalas Ši kompiuterinė sistema buvo sukurta tam, kad Jūrininkystės biuro klientai galėtų internetu naudotis teikiamomis paslaugomis. Taikant sistemą buvo galima naudotis viešųjų pirkimų moduliu, kuris sudarė sąlygas elektroniniam konkursų organizavimui. Atlikus galimybių studiją buvo apskaičiuota, kad elektroninis konkursų organizavimas duos nemažą naudą; taip pat buvo nustatytas tikslas per metus surengti 30 aukcionų internetu, tačiau, nepaisant to, kad sistema buvo visapusiškai įdiegta, iki audito vizito nebuvo įvykdytas nė vienas internetinis aukcionas. AR PROJEKTAI YRA NAUDINGI, O JŲ REZULTATAI – ILGALAIKIAI? 43. IT produkto techninė priežiūra – tai procesai, būtini tam, kad būtų galima visapusiškai jį panaudoti viso jo eksploatavimo ciklo metu, įskaitant pagrindinio personalo mokymus ir veiksmus, būtinus siekiant suteikti paramą vartotojams, kaip antai pagalbos tarnybos paslaugų teikimas. 44. Atlikdami šią audito dalį Audito Rūmai dėmesį sutelkė į šiuos klausimus: a) Naudingumas – buvo išnagrinėtas galutinis projekto etapas, daugiausia dėmesio skiriant tam, kiek naudingi buvo projekto išdirbiai. Taip pat buvo įvertintas faktinis naudojimasis naujomis paslaugomis ir susijusi projekto ekonominė nauda. b) Techninė priežiūra – buvo įvertinta tinkama projektų techninė priežiūra artimoje ateityje nevykdant ES intervencinių veiksmų, taip pat įvertintas projektų finansinis ir veiklos tvarumas atsižvelgiant į techninę priežiūrą. NUMATYTOJI NAUDA IŠ DALIES GAUTA 45. Beveik visi tikrinti projektai [18] pradėjo veikti iškart po jų užbaigimo, pakeitus daugelį taikomų vidaus procedūrų ir jas pertvarkius į skaitmenines. Nors išdirbiai buvo pasiekti, projektų rezultatai ne visada buvo labai geri ir ne visų jų poveikis buvo teigiamas (4 iliustracija). 4 ILIUSTRACIJA AR VISI Į PARAIŠKĄ ĮTRAUKTI PROJEKTO TIKSLAI BUVO PASIEKTI? +++++ TIFF +++++ Apskritai su išdirbiais susiję tikslai buvo pasiekti, tačiau rezultatų, o ypač poveikio tikslų įgyvendinimas buvo mažiau sėkmingas. Šaltinis: Europos Audito Rūmų apklausa. 46. Akivaizdu, kad viešojo administravimo institucijos yra suinteresuotos plėtoti e. valdžios paslaugas, tačiau verslo subjektų arba plačiosios visuomenės susidomėjimo lygis ir toliau išlieka žemesnis nei pareikštasis projektų paraiškose. Audito Rūmų nuomone, yra kelios šį susidomėjimo stygių paaiškinančios priežastys, kurias savo interviu įvardijo projektų teikėjai: a) Elektroninis tapatybės nustatymas – tam, kad būtų galima pasinaudoti daugeliu viešojo administravimo institucijų teikiamų paslaugų, tapatybės nustatymas yra būtinas. Naudojantis skaitmeninėmis paslaugomis elektroninis tapatybės nustatymas paprastai yra būtinas, tačiau jo panaudojimo lygiai skirtingose šalyse yra nevienodi. Kai kuriose valstybėse narėse, pavyzdžiui, Ispanijoje, elektroninis parašas yra įterptas į nacionalinę asmens tapatybės kortelę, todėl prieiga prie asmens tapatybės kortelių skaitytuvų gali tapti jo panaudojimo kliūtimi. Tuo tarpu, pavyzdžiui, Lenkijoje e. parašas yra parduodamas kaip atskiras pažymėjimas, todėl dėl išlaidų naudojimasis skaitmeninėmis paslaugomis gali sumažėti. b) Teisinis pagrindas – popieriuje įforminami sandoriai yra mūsų administravimo kultūros dalis. Vis dar yra vykdomojo pobūdžio teisės aktų, kuriais reikalaujama pateikti spausdintus dokumentų originalus, dėl to neįmanoma paraiškas tvarkyti vien tik elektroniniu būdu, o tai sumažina galimą elektroninių ryšių teikiamą naudą. c) Prieiga – nors tam tikrose šalyse ir miesto vietovėse tai nėra problema, prieigos prie kompiuterių ir plačiajuosčio ryšio tinklų nebuvimas vis dar turi įtakos naudojimuisi paslaugomis. Kompiuterinis raštingumas taip pat gali būti problema, turinti poveikį elektroninių paslaugų paklausai. 47. Pasak apklaustų projektų teikėjų, nauda ypač juntama organizacijose, kuriose IT sistemos pakeitė nemažą dalį jų vykdytų standartinių procesų ir kuriose jas naudoja dauguma vykdomųjų padalinių. Naudotojai paminėjo šiuos privalumus (5 iliustracija): a) Paprastesnes procedūras – IT sistemos leidžia naudotis bendrais prieigos arba kontaktiniais centrais, kuriuose prašymai automatiškai perduodami atitinkamiems organizacijos darbuotojams, o dėl to prieiga galutiniams vartotojams tampa paprastesnė. b) Geresnę bylų priežiūrą – modernesnės administravimo operacijų vykdymo sistemos yra veiksminga viešųjų įstaigų naudojama priežiūros priemonė. Turint geresnės kokybės informacijos apie darbo krūvį ir turimus išteklius galima tiksliau planuoti ir geriau panaudoti žmogiškuosius išteklius. c) Sutaupytą laiką – prieiga prie centralizuotų rinkmenų ir skaitmeninių dokumentų leidžia greičiau atsakyti į užklausą ir panaikina su dokumentų siuntinėjimu susijusią gaišatį. Tai taip pat palengvina prieigą prie esamų ir archyvuose saugomų rinkmenų (žr. 8 langelį). d) Naujus ryšių kanalus – internetas ir e. paštas atvėrė naujus su keitimuisi informacija susijusius ryšių kanalus bei sudarė sąlygas visuomenei naudotis paslaugomis vartotojams patogesniu būdu. 8 LANGELIS DIDESNIO EFEKTYVUMO PAVYZDYS Lodzės miesto nekilnojamojo turto informacinė sistema – V etapas, Lenkija Šiuo projektu buvo kuriamas šiuolaikinis portalas ir geografinės informacijos duomenų bazių sistema siekiant internetu teikti informaciją apie žemę ir nekilnojamąjį turtą Lodzės mieste. Remiantis vadovybės atliktais skaičiavimais, įgyvendinus projektą žymiai padidėjo efektyvumas (nuo 20 % iki 52 % įvairiuose departamentuose). Apskaičiuota vertė 2009 m. siekė apie 4,5 milijono Lenkijos zlotų (maždaug apie 1,1 milijono eurų).Tai viršijo 3,2 milijono Lenkijos zlotų (apie 0,8 milijono eurų) sumą, kuri buvo apskaičiuota atlikus galimybių studiją 2009 metams. 48. Tačiau Audito Rūmų nuomone, vertinant apskritai, nepakankamas dėmesys buvo skiriamas galimai projektų naudai ir nebuvo visapusiškai išnaudoti pažangių technologijų privalumai. Vieno Italijoje vykdyto projekto atveju sukurta programinė įranga buvo naudojama tik vidaus administravimo tikslais, nepaisant to, kad buvo planuota sudaryti galutiniams vartotojams galimybes naudotis elektroninėmis paslaugomis. Be to, kelių Prancūzijoje ir Lenkijoje aplankytų projektų atveju buvo išlaikyti popieriuje teikiamais dokumentais grindžiami procesai tuo pačiu metu taikant IT darbų srauto sistemas ir nenustatant šios praktikos pabaigos datos, dėl to procedūros buvo dubliuojamos ir buvo sumažinta galima IT plėtotės teikiama nauda. 5 ILIUSTRACIJA KOKIA BUVO GAUTA SU PROJEKTU SUSIJUSI NAUDA IR KAM JI BUVO SKIRTA? +++++ TIFF +++++ Projektų vadovų nuomone, įgyvendinus projektus vartotojams buvo suteikta įvairiapusė nauda. Šaltinis: Europos Audito Rūmų apklausa. 49. Apskritai, jei nevykdoma projekto priežiūra arba neįvertinama faktinė nauda, neįmanoma nustatyti, kokiu mastu naujos paslaugos padidino viešojo administravimo kokybę. Tik vieno į imtį įtraukto projekto atveju buvo galima kiekybiškai įvertinti dotacija sukurtą apčiuopiamą naudą. Neatlikus tokio vertinimo, nesukaupiama vertinga grįžtamoji informacija ir prarandama šių projektų įgyvendinimo patirtis, kuri galėtų pasitarnauti geriau planuojant būsimus projektus. DAUGELIU ATVEJŲ PROJEKTŲ TECHNINĖ PRIEŽIŪRA BUVO UŽTIKRINTA 50. Didžiosios projektų daugumos atveju buvo užtikrinta tinkama sukurtų sistemų techninė ir organizacinė priežiūra (pvz., teikiant pagalbos tarnybos paslaugas). Dažniausiai techninę priežiūrą ir modernizavimą rangovai vykdė garantiniu laikotarpiu, kuris truko nuo vienerių iki trejų metų. Pasibaigus šiam laikotarpiui IT sistemas prižiūrėjo vietiniai IT departamentai arba priežiūros funkcijos buvo pavedamos išorės rangovams priklausomai nuo to, ar buvo galima pasinaudoti vietinių IT darbuotojų paslaugomis, ar ne. Apklausos rezultatai panašūs į rezultatus, gautus aplankius projektus (6 iliustracija). 6 ILIUSTRACIJA AR SUDARYTA JŪSŲ IT PRODUKTO TECHNINĖS PRIEŽIŪROS SUTARTIS? +++++ TIFF +++++ 86 % projektų atveju techninę priežiūrą užtikrino vidaus IT departamentai arba pasamdyti išorės ekspertai. Šaltinis: Europos Audito Rūmų apklausa. 51. Tais atvejais, kai viso projekto gyvavimo ciklo planavimas į sąnaudų ir naudos analizę buvo įtraukiamas, techninės priežiūros sąnaudos biudžete būdavo numatomos. Tokiais atvejais rizika projekto tęstinumui būdavo nedidelė, kadangi naudos gavėjai numatydavo būtinus išteklius. Tačiau trimis atvejais dėl to, kad techninės priežiūros sąnaudos nebuvo tinkamai įvertintos, susidarė rizika, kad su projektu susijusi veikla nebus vykdoma arba tęsiama. Techninės priežiūros sąnaudų neįtraukimas į skaičiavimus reiškė, kad naudos gavėjai negalėjo finansuoti visų veiklos sąnaudų arba jų dalies, o vienu atveju dėl šios priežasties pasibaigus garantiniam laikotarpiui projekto įgyvendinimas turėjo būti sustabdytas (žr. 9 langelį). 9 LANGELIS TECHNINĖS PRIEŽIŪROS SĄNAUDŲ POVEIKIS PROJEKTO TVARUMUI E. Valdžia: Piliečiams ir verslo subjektams teikiamų paslaugų bei infrastruktūros paslaugų centras Sicilijoje (Italija) Projekto tikslas buvo sukurti technologinę infrastruktūrą, kuria dalintųsi 57 projekte dalyvaujančios įstaigos, bei įdiegti kelias IT programas siekiant bendrai valdyti daugybę e. valdžios paslaugų. Sistema buvo sukurta ir pradėta taikyti 2007 m. balandžio mėn. Kadangi planavimo etape techninės priežiūros sąnaudos ir jų paskirstymas projekte dalyvaujančioms įstaigoms nebuvo numatyti, 2008 m. gegužės mėn. programos veikimas buvo sustabdytas. IŠVADOS IR REKOMENDACIJOS 52. Audito Rūmai padarė išvadą, kad ERPF remiami e. valdžios projektai prisidėjo prie elektroninių viešųjų paslaugų plėtotės keturiose atrinktose valstybėse narėse. Tačiau nors dauguma projektų techniškai veikia gerai, dėl to, kad projektų rezultatams skirta nepakankamai dėmesio, gauta nauda yra daug mažesnė nei ta, kokios buvo tikėtasi. 53. Toliau pateiktos rekomendacijos yra aktualios Europos Komisijai, kuri yra atsakinga už biudžeto vykdymą ir patikimo finansų valdymo principo taikymą, bei valstybių narių valdymo institucijoms, vykdant e. valdžios veiksmus likusiuoju 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu ir ateityje rengiant e. valdžios ar panašių schemų koncepciją. 54. Audito Rūmų išvados ir rekomendacijos, susijusios su kiekvienu smulkesniu audito klausimu, yra šios: AR BENDRAI FINANSUOJAMI PROJEKTAI BUVO ATRINKTI ATSIŽVELGIANT Į ĮVERTINTUS POREIKIUS? 55. Nepaisant to, kad 2000–2006 m. programavimo laikotarpiu e. valdžios programavimas nacionaliniu lygmeniu pamažu gerėjo, pačioje pradžioje parengtose strategijose nustatyti trūkumai reiškė, kad įgyvendinant bendrai finansuojamus projektus pagrindinis dėmesys nebuvo skiriamas prioritetinių e. valdžios plėtotės poreikių tenkinimui. 56. Tai iš esmės lėmė šios priežastys: a) Pačioje pradžioje e. valdžios strategijos iš esmės buvo rengiamos kaip atsakas į politines deklaracijas, o ne kaip griežto poreikių įvertinimo rezultatas. Todėl pasitelkus šias strategijas ir jų nustatytus tikslus nebuvo galima išspręsti svarbiausių ir skubiausių klausimų, kurie galėjo atverti kelią e. valdžios plėtotei ir ją sustiprinti (žr. 20 dalį). b) Kai pirminė projektų atranka buvo vykdoma centralizuotai, projektų sąnaudų ir naudos arba jų galimo poveikio ir rezultatų įvertinimas buvo atliekamas retai arba išvis neatliekamas (žr. 25 dalį). c) Tais atvejais, kai buvo nepakankamai įvertinami su įgūdžiais ir ištekliais susiję projektų grupių gebėjimai įdiegti e. valdžios sistemas taip, kaip buvo planuota, projektų apimtis ženkliai sumažėdavo (žr. 26 dalį). 1 REKOMENDACIJA a) Valstybės narės turėtų rengti e. valdžios strategijas, kurios būtų grindžiamos nustatytais poreikiais ir kuriose būtų įvardyti aiškūs tikslai ir priskirta atsakomybė įstaigoms, atskaitingoms už šių tikslų pasiekimą. b) Valdymo institucijos turėtų atrinkti per ERPF remtinus e. valdžios projektus remdamosi galimų projekto sąnaudų ir naudos įvertinimu. AR PROJEKTAI BUVO TINKAMAI PARENGTI IR ĮGYVENDINTI TAIP, KAIP BUVO PLANUOTA? 57. Buvo pasiekti audituotų projektų rezultatai galimybių naudotis elektroninėmis viešosiomis paslaugomis didinimo ir valstybinės valdžios institucijose taikomų techninių priemonių plėtotės srityse. 58. Nors projektų išdirbiai iš esmės buvo pasiekti, jų dažnai buvo pasiekiama per vėlai arba jų apimtis buvo ribota dėl prastos projekto koncepcijos arba dėl to, kad nebuvo parengta jo įgyvendinimo metodika. Pagrindinės nustatytos sisteminės problemos buvo šios: a) Dauguma projektų teikėjų nenustatė ir kiekybiškai neįvertino projektų teikiamų privalumų, todėl buvo nustatomi daugiausia su išdirbiais susiję tikslai. Taigi buvo retai pasiekiami visi projektų teikiami privalumai (žr. 32 dalį), o naujų technologijų teikiamos galimybės nebuvo visapusiškai išnaudotos. Tai sumažino galimą projektų naudą galutiniams vartotojams (žr. 46 dalį). Kai organizacinės ir administracinės problemos būdavo nagrinėjamos, jas būdavo sunkiau išspręsti nei technines problemas (žr. 33 ir 34 dalis). b) Daugeliu atvejų projektų valdymo metodikos nenaudojimas bei netinkamas planavimas turėjo neigiamos įtakos projektų įgyvendinimui, o tai sąlygojo vėlavimo atvejus arba projekto apimties pakeitimus. Tie aplankyti projektai, kuriuos vykdant buvo taikoma PVM, buvo dažniau užbaigiami laiku neviršijant biudžete numatytų išlaidų (žr. 40 dalį). c) Rengiant projektų koncepciją į daugelį EIF principų buvo tinkamai atsižvelgiama, tačiau turėtų būti apsvarstyta galimybė teikti paslaugas daugiau nei viena kalba tais atvejais, kai tai gali pasitarnauti nemažoms vartotojų grupėms (žr. 36 dalį). 2 REKOMENDACIJA a) Valstybių narių valdymo institucijos turėtų užtikrinti, kad vykdant e. valdžios projektus, atrinktus ERPF finansavimui gauti, daugiausia dėmesio būtų skiriama ne tik projektų išdirbiams, bet ir procesų ar organizacijos struktūros pokyčiams, būtiniems tam, kad taikant sukurtas sistemas būtų galima gauti visapusę naudą. b) Valdymo institucijos turėtų pabrėžti būtinybę praktiškai taikyti geriausią patirtį ir primygtinai rekomenduoti, kad būtų naudojama tinkama e. valdžios projektų, kuriems skiriamas ERPF finansavimas, valdymo metodika. c) Siekdama padidinti projekto Europos pridėtinę vertę ir sudaryti palankias sąlygas dar didesnei sistemų integracijai ES mastu, Komisija turėtų užtikrinti, kad įgyvendinant projektus, kuriems skiriamas ERPF finansavimas, būtų atsižvelgiama į transeuropiniam sąveikumui sąlygas sudarančius ES principus ir rekomendacijas, ypač – į EIF principus. AR PROJEKTAI YRA NAUDINGI, O JŲ REZULTATAI – ILGALAIKIAI? 59. Dauguma tikrintų projektų buvo technologiškai patikimi, o sukurtos IT programos teikė elektronines paslaugas viešosioms įstaigoms, piliečiams ir verslo subjektams. Per ERPF bendrai finansuotos sistemos iš esmės buvo tinkamai prižiūrimos ir finansiniu požiūriu tvarios. 60. Tačiau daugumos projektų atveju galutiniams vartotojams nebuvo suteikta visa numatyta nauda ir dažnai nebuvo įmanoma atlikti tikslaus kiekybinio rezultatų įvertinimo. Šią situaciją iš esmės sąlygojo šios priežastys: a) Organizacijos retai pertvarkydavo savo vykdomus procesus ar struktūras taip, kad būtų galima kiek įmanoma daugiau pasinaudoti naujų sistemų teikiamomis galimybėmis. Kai kuriais atvejais buvo sukurta papildomo darbo tą pačią procedūrą atliekant ir popierine, ir elektronine forma (žr. 48 dalį); b) Nepakankamas techninės priežiūros sąnaudų įvertinimas arba tai, kad į jas apskritai nebuvo atsižvelgta, sudarė finansinių sunkumų įgyvendinant projektus, o trimis atvejais iškilo grėsmė tolesnei jų veiklai (žr. 51 dalį). c) Įgyvendinus projektus buvo mažai vykdoma tolesnių veiksmų, kurie teiktų su projekto rezultatais susijusios valdymo informacijos, arba jie apskritai nebuvo atliekami. Dėl tokių duomenų trūkumo neįmanoma atlikti tinkamo projekto įvertinimo. Tai taip pat neleidžia kaupti patirties, kuri galėtų pasitarnauti ateityje geriau rengiant e. valdžios projektų koncepciją (žr. 49 dalį). 3 REKOMENDACIJA a) Atrinkdamos e. valdžios projektus, valdymo institucijos turėtų užtikrinti, kad atliekant sąnaudų ir naudos analizę, kuri turėtų būti finansavimo sprendimo pagrindas, būtų pakankamai atsižvelgta į visas dideles sąnaudas, įskaitant techninės priežiūros sąnaudas. b) Komisija turėtų užtikrinti, kad valdymo institucijos stebėtų ir vertintų projektų rezultatus ir poveikį, kad galėtų įrodyti, jog ES finansavimo lėšos yra veiksmingai naudojamos, ir kad suteiktų svarbios grįžtamosios informacijos, būtinos norint pagerinti būsimų programų koncepciją. Šią ataskaitą priėmė II kolegija, vadovaujama Audito Rūmų nario Morten LEVYSOHN, 2011 m. liepos 13 d. Liuksemburge įvykusiame posėdyje. Audito Rūmų vardu +++++ TIFF +++++ Pirmininkas Vítor Manuel da Silva Caldeira [1] E. valdžios reikšmė Europos ateičiai, COM(2003) 567 galutinis, 2003 9 26, p. 7. [2] Kaip sąveikumo tarp IT sistemų trūkumo pavyzdį galima būtų įvardyti kliūtį, trukdančią keistis administraciniais duomenimis. [3] Europos sąveikumo sistemą 2002 m. birželio mėn. patvirtino 15 valstybių narių; jai buvo pritarta atitinkamai 2005 m. lapkričio 24 d. ir 2007 m. rugsėjo 19 d. priimtose Mančesterio ir Lisabonos deklaracijose. [4] http://ec.europa.eu/information_society/eeurope/i2010/benchmarking/index_en.htm [5] E. Europa 2002: poveikis ir prioritetai, COM(2001) 140 galutinis, 2001 3 13. [6] COM(2003) 567 galutinis. [7] i2010 – Europos informacinė visuomenė augimui ir užimtumui skatinti, COM(2005) 229 galutinis, 2005 6 1. [8] Pasaulio ekonomikos forumo visuotinio konkurencingumo ataskaitos – http://www.weforum.org/reports-results?fq=report%5Ereport_type%3A%22Competitiveness%22, Piliečiams teikiama nauda: Ekonominio konkurencingumo didinimas naudojantis e. valdžios priemonėmis – http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/apcity/unpan022639.pdf [9] i2010 e. vyriausybės veiksmų planas - e. Vyriausybės plėtros spartinimas Europoje visų labui, COM(2006) 173 galutinis, 2006 4 25. [10] Briuselyje (2001 m.), Kome (2003 m.), Mančesteryje (2005 m.) ir Lisabonoje (2007 m.) vieningai patvirtintos ministrų deklaracijos. [11] 2006 m. gruodžio 12 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2006/123/EB dėl paslaugų vidaus rinkoje (OL L 376, 2006 12 27, p. 36). [12] Tokias programas kaip Modinis, eTEN, IDABC, KIP–PRP, ePractice.eu. [13] 2004 m. balandžio 21 d. Europos Parlamento ir Tarybos sprendimas 2004/387/EB dėl suderinto paneuropinių e. valdžios paslaugų teikimo valstybės valdymo institucijoms, verslo subjektams ir piliečiams (IDABC) (OL L 181, 2004 5 18, p. 25). Ši programa baigė galioti 2009 m. [14] Tuo tarpu, kai taikant IDABC daugiau dėmesio buvo skiriama viešojo administravimo institucijų skaitmeninimui, ją pakeitusia ISA programa siekiama sukurti konkrečias bendrąsias priemones ir bendrąsias paslaugas, kurias tiesiogiai galėtų pritaikyti suinteresuotosios valstybės narės. 2009 m. rugsėjo 16 d. Europos Parlamento ir Tarybos sprendimas Nr. 922/2009/EB dėl Europos viešojo administravimo institucijų sąveikumo sprendimų (ISA). [15] Audito Rūmai atliko skaičiavimus remdamiesi informacija, kurią Komisija paskelbė interneto svetainėje www.europa.eu [16] 2000–2006 m. programavimo laikotarpiu struktūriniai fondai ir Europos regioninės plėtros fondas buvo finansuojami pagal šiuos teisės aktus: 1999 m. birželio 21 d. Tarybos reglamentą (EB) Nr. 1260/1999, nustatantį bendrąsias nuostatas dėl struktūrinių fondų (OL L 161, 1999 6 26, p. 1), ir 1999 m. liepos 12 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentą (EB) Nr. 1783/1999 dėl Europos regioninės plėtros fondo (OL L 213, 1999 8 13, p. 1). [17] Pasaulinio žiniatinklio konsorciumas (W3C) – tai tarptautinė bendruomenė, kurianti standartus, skirtus užtikrinti ilgalaikę žiniatinklio plėtotę. (www.w3.org/standards/) [18] Išskyrus tik du atvejus, kai dėl koordinavimo ir projektų perėmimo problemų sistemų naudojimas buvo atidėtas neribotam laikui arba jas naudoti apskritai buvo atsisakyta. --------------------------------------------------