Komisijos tarnybų darbinis dokumentas - Pridedamas prie Pasiūlymas Tarybos pamatinis sprendimas dėl keleivio duomenų įrašo naudojimo teisėsaugoje - Poveikio vertinimo santrauka {KOM(2007) 654 galutinis} {SEK(2007) 1453} /* SEK/2007/1422 galutinis */





[pic] | EUROPOS BENDRIJŲ KOMISIJA | Briuselis, 6.11.2007 SEK(2007) 1422 KOMISIJOS TARNYBŲ DARBINIS DOKUMENTAS Pridedamas prie Pasiūlymas TARYBOS PAMATINIS SPRENDIMAS dėl keleivio duomenų įrašo naudojimo teisėsaugoje POVEIKIO VERTINIMO SANTRAUKA {KOM(2007) 654 galutinis}{SEK(2007) 1453} 1. PROCEDūRINIAI KLAUSIMAI IR KONSULTACIJOS SU SUINTERESUOTOSIOMIS šALIMIS 2004 m. kovo mėn. deklaracijoje dėl kovos su terorizmu Europos Vadovų Taryba paragino Komisiją pateikti pasiūlymą „dėl bendro ES požiūrio į duomenų apie keleivius naudojimą sienų apsaugos ir aviacijos saugumo bei kitais teisėsaugos tikslais“. Europos politika šioje srityje paskelbta 2003 m. gruodžio 16 d. Komisijos komunikate „Oro keleivių duomenų įrašų (PNR) perdavimas: bendras ES požiūris“. Europos Vadovų Taryba keletą kartų paragino imtis veiksmų dėl PNR Europos lygmeniu. Komisijos tarnybos surengė išsamias konsultacijas su atitinkamomis suinteresuotosiomis šalimis, būtent valstybėmis narėmis, valstybių narių nacionalinėmis duomenų apsaugos institucijomis, Europos duomenų apsaugos priežiūros pareigūnu, Amerikos oro transporto asociacija, Tarptautine oro vežėjų asociacija, Europos oro linijų asociacija, Europos regioninių oro linijų asociacija ir Tarptautine oro transporto asociacija. Iš pradžių svarstyta galimybė spręsti klausimą skatinant valstybes nares bendradarbiauti, bet šios minties atsisakyta. Toks bendradarbiavimas galėtų vykti keičiantis gerąja praktika, tačiau manoma, kad pasirinkus tokią alternatyvą nebūtų pasiektas tikslas padidinti saugumą, ir galiausia reikalautų didelių išlaidų. 2. PROBLEMOS APIBūDINIMAS Šiuo metu terorizmas kelią vieną didžiausių grėsmių saugumui, taikai, stabilumui, demokratijai ir pagrindinėms teisėms – vertybėms, kuriomis grindžiama Europos Sąjunga, ir tiesioginę grėsmę Europos piliečiams. Terorizmo grėsmė nėra būdinga vien tik konkretiems geografiniams regionams. Pastaraisiais metais Europos Sąjunga ir pasaulis kaip niekad anksčiau patyrė terorizmo geografinį išplitimą. Nusikaltėliai išnaudoja visu globalizacijos teikiamus privalumus ir vis dažniau naudojais galimybėmis keliauti bei keistis informacija. ES valstybės narės vis labiau suvokia, kad svarbu geriau pažinti šią grėsmę. Šiuo metu tikslinga priimti PNR teisės aktus; valstybės narės nurodo, kad ES turi imtis ne tik atsakomųjų, bet ir aktyvių priemonių veiksmingai kovoti su terorizmu ir sunkiais nusikaltimais. Šiuo poveikio vertinimu siekiama išsiaiškinti, ar reikalingas pasiūlymas Europos Sąjungos lygmeniu, kuriuo būtų sukurtas nuoseklus teisinis pagrindas, susijęs su vežėjų įpareigojimu perduoti PNR duomenis kompetentingoms institucijoms siekiant užkirsti kelią teroristiniams nusikaltimams bei organizuotam nusikalstamumui ir su jais kovoti. Tokia priemone būtų siekiama prisidėti prie žvalgybinės informacijos apie teroristus ir nusikaltėlius rinkimo ir tokių asmenų elgesio modelių nustatymo. Oro vežėjai turi perduoti išankstinę informaciją apie keleivius (angl. „Advanced Passenger Information“, toliau – API) valstybių narių kompetentingoms institucijoms pagal Tarybos direktyvą 2004/82/EB[1], kuri naudojama kovojant su nelegalia imigracija. Tikrindamos keleivio bilietą ir įlaipinimo kortelę, kurią keleivis turi užpildyti pasienio kontrolės punkte, minėtos valdžios institucijos gali gauti informaciją, įtrauktą į tarptautinio skrydžio keleivio PNR duomenis. Pridėtinė pasiūlymo vertė – valstybių narių kompetentingos institucijos gali gauti duomenis elektroniniu formatu ir gerokai prieš lėktuvo nusileidimą. Tai suteiks valdžios institucijoms galimybę tvarkyti duomenis elektroniniu būdu sugaištant daug mažiau laiko, palyginti su duomenų tvarkymu rankiniu būdu. Tai naudinga ir valdžios institucijoms, ir keleiviams, nes sugaištama mažiau laiko pasienio kontrolės punkte. PNR duomenis teisėsaugos institucijos gali naudoti šiais penkiais būdais: - Lyginti PNR duomenis su perspėjimo sistemomis, siekiant atpažinti žinomus teroristus ir nusikaltėlius. - Atpažinus žinomą teroristą arba nusikaltėlį, PNR gali būti naudojami kito keleivio, susijusio su žinomu teroristu ir (arba) nusikaltėliu, tapatybei nustatyti. Tapatybė nustatoma lyginant žinomo teroristo ir (arba) nusikaltėlio PNR duomenis su kitų keleivių duomenimis, ir nustatant, kurių asmenų adresas, kreditinės kortelės numeris ir informacija ryšiams yra tokia pati. Tokiu būdu nustatomi ryšiai tarp keleivių ir anksčiau neįtartų keleivių tapatybė. - PNR duomenų lyginimas su ypatumų deriniu ir elgesio modeliais, siekiant atlikti rizikos vertinimą. Kai keleivis atitinka tam tikrą rizikos vertinimą, jis gali būti laikomas pavojingu keleiviu. - Palyginti PNR duomenis su tam tikru laiku aktualia žvalgybine informacija, susijusia su rizika, siekiant nustatyti pavojingų keleivių tapatybę. Pavyzdžiui, kai turima žvalgybinės informacijos, kad tam tikroje šalyje kelionių agentūra palaiko ryšius su konkrečia teroristų organizacija arba nusikaltėlių grupuote, PNR duomenys padeda nustatyti, kurie keleiviai bilietus įsigijo toje įtariamoje agentūroje. - Teikti žvalgybinę informaciją apie keliavimo modelius ir ryšius po teroristinio nusikaltimo. Nežinomų pavojingų keleivių nustatymo logika grindžiama tuo, kad tokiu būdu galima atlikti antrą patikrinimą jiems atvykus, o saugumo pareigūnai gali juos apklausti ir esant konkrečioms aplinkybėms, remiantis kita informacija, neleisti jiems patekti į atvykimo šalies teritoriją. Tuo pačiu kiti keleiviai sugaišta mažiau laiko pasienio kontrolės punkte. Susitarimai dėl PNR duomenų perdavimo kovojant su terorizmu ir tarptautiniu organizuotu nusikalstamumu sudaryti tarp ES ir Jungtinių Amerikos Valstijų bei Kanados ir taikomi tik kelionėms lėktuvu. Numatoma, kad daugiau trečiųjų šalių gali paprašyti teikti PNR duomenis iš oro vežėjų, vykdančių skrydžius iš ES. Jungtinė Karalystė, Prancūzija ir Danija jau priėmė pirminius teisės aktus, reglamentuojančius PNR duomenų rinkimą ir naudojimą, ir šiuo metu svarsto antrinius teisės aktus, skirtus įgyvendinti nacionalines PNR sistemas. Kai kurie tokių nacionalinių priemonių aspektai skiriasi. Kiti problemos aspektai apima tinkamą PNR asmens duomenų apsaugą, taip pat sienų kontrolės, tampančios vis didesne problema dėl didelio keleivių skaičiaus, paprastinimą. PNR duomenų rinkimas ir naudojimas elektroniniu būdu padės veiksmingiau spręsti problemą. Galimybė atlikti keleivių PNR duomenų tikrinimą saugumo sumetimais prieš jiems atvykstant į šalį pagreitins formalumų atlikimą prie sienos. Problema yra susijusi su visais ES piliečiais, valstybių narių vyriausybėmis ir oro vežėjais. Poveikis gali būti tiesioginis, t. y. teroristinio išpuolio aukos, ir netiesioginis, t. y. poveikis visuomenei, ekonomikai, tam tikrų paslaugų teikimo sutrikimas dėl išpuolio ir poveikis piliečių privatumui. ES teisė veikti šioje srityje įtvirtinta Europos Sąjungos sutarties VI antraštinėje dalyje. Dėl teroristų ir organizuoto nusikalstamumo grėsmių pobūdžio valstybių narių kompetentingų institucijų atliekami tyrimai labai priklauso nuo tarptautinio ir tarpvalstybinio bendradarbiavimo. Veikdamos vienos valstybės narės negali pasiekti tinkamo teisinių įsipareigojimų šioje srityje suderinimo, įskaitant suderintų kategorijų keleivio duomenų teikimą, kuris privalomas visiems oro vežėjams, vykdantiems skrydžius į Europos Sąjungą ir iš jos. Be to, veiksmai ES lygmeniu padės užtikrinti, kad nuostatos dėl privatumo apsaugos būtų suderintos, o pavieniui leisdamos teisės aktus valstybės narės sunkiau suderintų tokias apsaugos priemones. 3. POLITIKOS ALTERNATYVOS Siūlomi veiksmai apima į ES ir iš jos keliaujančių piliečių kai kurių asmens duomenų rinkimą, tvarkymą, keitimąsi ir naudojimą. Todėl veiksmai gali pažeisti asmeninio ir šeimos gyvenimo apsaugos teisę ir teisę į asmens duomenų apsaugą, kaip nurodyta Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijoje ir Europos žmogaus teisių konvencijoje. Tačiau teisė į asmeninį ir šeimos gyvenimą nėra absoliuti; jai taikomos išimtys, būtinos „valstybės saugumo, viešosios tvarkos ar šalies ekonominės gerovės interesams, siekiant užkirsti kelią teisės pažeidimams ar nusikaltimams, taip pat gyventojų sveikatai ar dorovei arba kitų žmonių teisėms ir laisvėms apsaugoti“, „įstatymo numatytais atvejais“, ir kai tai „būtina demokratinėje visuomenėje“. Kadangi siūlomais veiksmais siekiama kovoti su terorizmu ir organizuotu nusikalstamumu, šiems veiksmams galiotų minėtos išimtys. Priemonė patektų į Europos Sąjungos Sutarties VI antraštinę dalį. Rengiant šį poveikio vertinimo projektą, Komisijos pasiūlymas dėl Tarybos pamatinio sprendimo dėl asmens duomenų, tvarkomų vykdant policijos ir teisminį bendradarbiavimą baudžiamosiose bylose, apsaugos dar nebuvo priimtas. Atsižvelgiant į tai, tikslinga stebėti duomenų apsaugos standartus, nustatytus Europos priemonėse, pavyzdžiui, Europos Tarybos Konvencijoje Nr. 108 dėl asmenų apsaugos ryšium su asmens duomenų automatizuotu tvarkymu. Iš esmės visose valstybėse narėse jau turėtų būti priimti nacionaliniai teisės aktai, reglamentuojantys teisėsaugos institucijų atliekamą duomenų tvarkymą. Šio pasiūlymo tikslai: - Kovoti su teroristų išpuoliais ir organizuotu nusikalstamumu naudojant PNR duomenis ir apsaugant piliečių gyvybes ir fizinį neliečiamumą, ES kaip visumą ir kiekvieną valstybę narę, - Užtikrinti teisinį tikrumą vežėjams nustatant jiems taikomus aiškius teisinius reikalavimus, kartu neiškreipiant vidaus rinkos dėl skirtingų teisinių reikalavimų, - Apsaugoti piliečių pagrindines teises, visų pirma teisę į privatumą, kartu pripažįstant, kad teisėsaugos tikslais būtina plačiau dalintis atitinkamais asmens duomenimis, - Parengti ES poziciją šio srityje, siekiant skatinti bendrą požiūrį naudoti keleivių duomenis kovojant su teroristų išpuoliais ir organizuotu nusikalstamumu. Poveikio vertinime nagrinėjamos dvi alternatyvos ir keletas jų variantų – alternatyva nieko nekeisti ir alternatyva pateikti teisės akto pasiūlymą. Galimi du alternatyvos pateikti teisės akto pasiūlymą variantai – decentralizuotas ir centralizuotas duomenų rinkimas oro susisiekimo sektoriuje. Alternatyvos buvo vertinamos pagal jų poveikį saugumui ES, privatumo užtikrinimą, vežėjų išlaidas, valdžios institucijų išlaidas, ryšius su trečiosiomis šalimis, konkurenciją vidaus rinkoje ir patogumą keleiviams. Poveikio vertiname prieinama prie išvados, kad pirmenybė teikiama alternatyvai parengti teisės akto pasiūlymą, nustatantį decentralizuotą duomenų tvarkymo sistemą. Alternatyva nesiimti jokių politinių veiksmų realiai nepadeda gerinti saugumo ES. Priešingai, atsižvelgiant į tai, kaip šiuo metu vystosi ši sritis, manoma, kad būtų daromas neigiamas poveikis, nes dėl skirtingų sistemų atsirastų administracinių sunkumų, išaugtų tokių skirtingų sistemų atitikties išlaidos ir būtų iškreipta konkurencija. Politikos alternatyva pateikti teisės akto pasiūlymą pasižymi vienu aiškiu privalumu – saugumas būtų padidintas sumažinant ES teritorijoje vykdomų teroristinių išpuolių ir organizuoto nusikalstamumo riziką. Kiti privalumai – užkertamas kelias iškreipti konkurenciją, nustatant vienodus reikalavimus visiems vežėjams, vykdantiems skrydžius į ES ir iš ES. Vežėjai patirtų mažiau išlaidų, o administracinė sistema būtų paprastesnė, palyginti su valstybių narių rengiamomis atskiromis sistemomis. Keleiviams būtų patogiau, nes sutrumpėtų pasienio kontrolės punkte sugaištamas laikas. Galiausiai šia alternatyva būtų suvienodinti įvairūs PNR mainų ir naudojimo sistemų aspektai ir užtikrinama keleivių teisė į privatumą. Palyginti su alternatyva nesiimti jokių veiksmų, alternatyva pateikti teisės akto pasiūlymą pasižymi aiškiais privalumais. Renkantis vieną iš dviejų alternatyvų parengti teisės akto pasiūlymą, decentralizuoto duomenų rinkimo variantas, palyginti su centralizuoto rinkimo variantu, yra pranašesnis, nes labiau padidintų saugumą ES. Tikėtina, kad centralizuoto duomenų rinkimo alternatyva nebūtų veiksminga politiniu lygmeniu dėl tinkamo valstybių narių bendradarbiavimo trūkumo, ir praktiniu lygmeniu dėl sistemų veikimo ir patikimumo. 4. TINKAMIAUSIA ALTERNATYVA Tinkamiausia alternatyva – parengti naujo teisės akto pasiūlymą, taikomą oro susisiekimui, duomenis renkant decentralizuotu būdu. Ši alternatyva sudarytų geresnes sąlygas didinti saugumą ES, tuo pačiu metu užtikrinant geresnę duomenų apsaugą ir sumažinant tokios sistemos parengimo ir veikimo išlaidas. Pažymėtina, kad ši alternatyva nėra galutinis problemos sprendimas, tačiau šiuo metu yra tinkamiausias sprendimas. Ji sudaro sąlygas gerai pradžiai ir padės kaupti patirtį šioje naujoje srityje. Numatoma šį pasiūlymą vertinti ir, jeigu įmanoma, vėliau jo taikymą išplėsti. Valstybės narės pačios nuspręstų, kiek išplėsti tokio pasiūlymo taikymo sritį kitoms transporto rūšims. Be to, valstybės narės galėtų sudaryti dvišalius arba daugiašalius susitarimus, sustiprinančius arba supaprastinančius tokio pasiūlymo nuostatas. Pasiūlymo forma – pamatinis sprendimas pagal Europos Sąjungos sutarties VI antraštinę dalį. Be to, poveikio vertinime nagrinėjami įvairūs kiti tinkamiausios alternatyvos aspektai. Jie yra tokie: - Pasiūlymo taikymas kitoms transporto rūšims: dauguma šalių, su kuriomis konsultuotasi, sutinka, kad pasiūlymo taikymo sritis pirmiausia turėtų apimti tik oro transportą, o vėliau galėtų būti išplėsta ir kitoms transporto rūšims. Šis požiūris didžiąja dalimi grindžiamas tuo, kad oro vežėjai jau turi sistemas, pagal kurias renka PNR duomenis, ir todėl jiems būtų lengviau laikytis pasiūlymo nuostatų. - Pasiūlymo geografinis mastas: dauguma šalių, su kuriomis konsultuotasi, mano, kad pasiūlymas turėtų apimti tik skrydžius iš trečiųjų šalių į ES ir iš ES į trečiąsias šalis. Šiame etape būtų neproporcinga į pasiūlymą įtraukti skrydžius iš vienos valstybės narės į kitą valstybę narę ir vidinius skrydžius valstybėse narėse. - PNR duomenų rinkimo ir naudojimo tikslas: PNR duomenys turėtų būti renkami naudoti tik vadovaujantis VI antraštinės dalies tikslais, t. y. užkertant kelią teroristiniams išpuoliams bei organizuotam nusikalstamumui ir su jais kovoti. - Duomenų saugojimo laikotarpis: Bendrai susitarta, kad siekiant veiksmingos sistemos, duomenys turi būti saugomi penkerius metus, išskyrus tuos atvejus, kai duomenys buvo panaudoti nusikaltimo tyrimui arba žvalgybinėje operacijoje. - PNR duomenys gaunanti institucija: Dauguma valstybių narių pritaria minčiai, kad duomenis gautų informacijos apie keleivius skyrius, veikiantis kiekvienoje valstybėje narėje, o kitos valstybės narės palaiko mintį įkurti centralizuotą ES skyrių, kuris gautų duomenis iš visų valstybių narių vežėjų. - Duomenų perdavimo būdas: Visos šalys, su kuriomis konsultuotasi, teikia pirmenybę „eksporto“ metodui, palyginti su „importo“ metodu. Pagrindinis skirtumas yra tas, kad naudojant „eksporto“ būdą, duomenis vežėjas perduoda nacionalinei institucijai, o naudojant „importo“ metodą, nacionalinė valdžios institucija gauna prieigą prie vežėjo rezervacijos sistemos ir naudoja duomenis. - Tolesnis PNR duomenų perdavimas: Dauguma šalių, su kuriomis konsultuotasi, pritaria, kad PNR duomenys būtų perduodami kompetentingoms nacionalinėms ir kitų valstybių narių institucijoms. Kai kurios valstybės narės pritaria, kad duomenys būtų perduodami ir trečiųjų šalių kompetentingoms institucijoms. - IT saugumas: Siekiant užtikrinti saugumą perduodant duomenis, dauguma šalių sutinka, kad būtų priimti bendri šifravimo standartai. Siūloma priemonė taip pat apimtų stebėsenos ir vertinimo nuostatas. [1] OL L 261, 2004 8 6, p. 24.