Komisijos ataskaita Tarybai ir Europos Parlamentui dėl direktyvos 2003/86/EB dėl teisės į šeimos susijungimą taikymo /* KOM/2008/0610 galutinis */





[pic] | EUROPOS BENDRIJŲ KOMISIJA | Briuselis, 8.10.2008 KOM(2008) 610 galutinis KOMISIJOS ATASKAITA TARYBAI IR EUROPOS PARLAMENTUI DĖL DIREKTYVOS 2003/86/EB DĖL TEISĖS Į ŠEIMOS SUSIJUNGIMĄ TAIKYMO KOMISIJOS ATASKAITA TARYBAI IR EUROPOS PARLAMENTUI DĖL DIREKTYVOS 2003/86/EB DėL TEISėS į šEIMOS SUSIJUNGIMą TAIKYMO 1. ĮVADAS 2003 m. rugsėjo 22 d. Taryba priėmė Direktyvą 2003/86/EB, nustatančią bendras trečiųjų šalių piliečių, teisėtai gyvenančių valstybėse narėse, naudojimosi šeimos susijungimo teise sąlygas (toliau – direktyva). Ji taikoma visoms valstybėms narėms, išskyrus IE, DK ir UK[1]. Pateikdama šią ataskaitą, Komisija įgyvendina direktyvos 19 straipsnyje įtvirtintą pareigą ir vadovaujasi 2008 m. birželio 17 d. komunikatu „Bendra Europos imigracijos politika“[2], kuriame paskelbė apie savo ketinimą vertinti, kaip direktyva įgyvendinama. Joje apibendrinama informacija apie tai, kiek valstybės narės pažengė įgyvendindamos direktyvą, nustatomi galimi sunkumai ir pateikiamos rekomendacijos, kaip tinkamai taikyti direktyvą. Ši ataskaita grindžiama dviem Komisijos atliktais direktyvos įgyvendinimo tyrimais[3] ir kitų tyrimų duomenimis[4]. Kaip nurodyta direktyvos 3 straipsnio 3 dalyje, ataskaitoje nėra aptariama trečiųjų šalių piliečių, kurie yra Europos Sąjungos piliečio šeimos nariai, padėtis. 2. Istorinės ir politinės aplinkybės Ši direktyva – pirmasis priemonių, pagrįstų Europos Bendrijų steigimo sutarties 63 straipsnio 3 dalies a punktu ir nustatančių trečiųjų šalių piliečių atvykimo ir gyvenimo sąlygas, paketas. Priimtame tekste, palyginti su pirminiu Komisijos pasiūlymu, buvo padaryta tam tikrų esminių – dažnai labiau ribojančių – pakeitimų; jis tapo panašesnis į esamas nacionalines nuostatas, todėl tai laikyta pirmuoju derinimo etapu. Per pastaruosius 20 metų šeimos susijungimas buvo viena svarbiausių imigracijos į ES priežasčių. Daugelyje valstybių narių šeimos susijungimas šiandien sudaro didelę (ir vis didėjančią) teisėtos migracijos dalį. Diskusijos, kaip veiksmingai valdyti didelį migrantų, atvykstančių šeimoms susijungiant, srautą, kai kuriose valstybėse narėse paskatino daugybę politikos pokyčių, dažniausiai susijusių su labiau ribojančios tvarkos įvedimu. Šie pokyčiai turi neprieštarauti direktyvoje įtvirtintai teisei į šeimos susijungimą. 2.1. Stebėsena ir įgyvendinimo pažanga Valstybės narės direktyvą turėjo perkelti iki 2005 m. spalio 3 d.[5] Komisijos tarnautojai, reguliariai susitikdami su nacionaliniais ekspertais, padėjo valstybėms narėms įgyvendinti direktyvą. Pasibaigus direktyvos perkėlimo terminui, prieš 19 valstybių narių buvo pradėtos pažeidimo procedūros dėl to, kad nebuvo pranešta apie perkėlimo priemones. Vadovaudamasi Sutarties 226 straipsniu, Komisija pateikė dešimt pagrįstų nuomonių. Dėl keturių valstybių narių buvo nutarta kreiptis į Europos Teisingumo Teismą (ETT): trim atvejais ieškinys buvo atsiimtas, o vienoje byloje buvo priimtas teismo sprendimas[6]. Šiuo metu iš 24 valstybių narių, kurioms direktyva privaloma, tik viena (LU) dar nebaigė jos perkelti[7], o kita valstybė narė (ES) į nacionalinius teisės aktus dar neįtraukė aiškios formalios nuorodos (suderinimo išlygos). 2.2. ETT byla C-540/03 Europos Parlamentas pareiškė ieškinį Tarybai dėl kai kurių direktyvos nuostatų panaikinimo. Jis tvirtino, kad nuostatos, leidžiančios valstybėms narėms kai kuriais atvejais apriboti teisę į šeimos susijungimą (4 straipsnio 1 dalies paskutinė pastraipa, 4 straipsnio 6 dalis ir 8 straipsnis) neatitinka teisės į šeimos gyvenimo gerbimą ir nediskriminavimo principo, įtvirtintų Europos žmogaus teisių konvencijos (EŽTK) 8 ir 14 straipsniuose. 2006 m. birželio 27 d. sprendime ETT konstatavo, kad direktyva neprieštarauja pagrindinei teisei į šeimos gyvenimo gerbimą, pareigai atsižvelgti į svarbiausius vaiko interesus arba nediskriminavimo dėl amžiaus principui. Nuo priimto teismo sprendimo priklauso, kaip valstybės narės turi įgyvendinti direktyvą. Teismas visų pirma pabrėžė, kad pagrindinės teisės yra privalomos valstybėms narėms, kai jos įgyvendina Bendrijos teisės aktus, ir kad pastarosios turi taikyti direktyvos nuostatas nepažeisdamos pagrindinių teisių apsaugos reikalavimų, visų pirma, kiek tai susiję su šeimos gyvenimu ir nepilnamečių vaikų svarbiausių interesų principu[8]. 3. BENDROSIOS NUOSTATOS 3.1. Teisė į šeimos susijungimą (1 straipsnis) Direktyva pripažįstama teisė į šeimos susijungimą. Byloje C-540/03[9] ši teisė aiškiai patvirtinama nurodant, kad direktyva nustato valstybėms narėms tikslias pozityvias pareigas, nes ji direktyvoje apibrėžtais atvejais įpareigoja valstybes nares leisti atvykti tam tikriems globėjo šeimos nariams, nenumatydama joms galimybės naudotis savo diskrecija. Šią subjektinę teisę pripažįsta visos valstybės narės, aiškiai nurodydamos „teisę į šeimos susijungimą“ arba suformuluodamos taip, kad nacionalinės valdžios institucijos direktyvos reglamentuojamais atvejais neturėtų veiksmų laisvės. 3.2. Taikymo sritis (3 straipsnis) - Kas gali būti globėju? Trečiosios šalies piliečiai gali būti laikomi globėjais šeimos susijungimo tikslais, jei jie teisėtai gyvena vienoje iš valstybių narių, turi ne trumpiau nei vienerius metus galiojantį leidimą gyventi (neatsižvelgiant į leidimo pavadinimą) ir pagrįstas perspektyvas įgyti teisę nuolat gyventi. Šią imperatyvią normą valstybės narės taiko skirtingai. Daugelis leidžia šeimoms susijungti ir turint laikiną leidimą gyventi, tačiau reikalauja minimalios gyvenimo valstybėje trukmės (FR 18 mėnesių, ES – pratęsti gyvenimo leidimą ne mažiau kaip dar vieneriems metams), o CZ ir SE reikalauja nuolatinio leidimo gyventi. Keturios valstybės narės aiškiai nurodo reikalavimą turėti pagrįstas perspektyvas įgyti teisę nuolat gyventi (CY, MT, LT ir LU). Tai kelia sunkumų CY, kuriame galioja bendra taisyklė, kad gyvenimo valstybėje trukmė negali viršyti ketverių metų, kuriems pasibaigus leidimas nebeatnaujinamas (išskyrus asmenims, kuriuos įdarbino tarptautinės bendrovės), todėl trečiųjų šalių piliečiai negali pasinaudoti teise prašyti leisti šeimai susijungti. - ES piliečių šeimos nariai Kad ši direktyva būtų taikoma, tiek globėjas, tiek jo šeimos narys turi būti trečiosios šalies pilietis, taigi ES piliečių šeimos nariams direktyva netaikoma. Jiems galioja Direktyva 2004/38/EB[10], kuri taikoma tik tiems ES piliečiams, kurie juda arba gyvena kitoje valstybėje narėje nei valstybė narė, kurios pilietybę jie turi. Todėl ES piliečių, gyvenančių valstybėje narėje, kurios pilietybę jie turi, šeimų susijungimo Bendrijos teisė nereglamentuoja. Taigi valstybės narės savo nuožiūra nustato normas, reglamentuojančias trečiųjų šalių piliečio šeimos narių teisę atvykti ir pasilikti pas tos valstybės piliečius. Jei valstybė narė savo piliečiams taiko mažiau palankias nuostatas, nei numato direktyva, trečiųjų šalių piliečių teisinis statusas, gavus valstybės narės, kurioje jos piliečiams galioja mažiau palankios atitinkamos nuostatos, galėtų pablogėti. Taip yra keturiose šalyse: CY, LT, DE ir NL. - Prieglobsčio ir laikinos arba papildomos apsaugos prašantys asmenys Į direktyvos taikymo sritį taip pat nepatenka trečiųjų šalių piliečiai, kuriems taikoma laikina arba papildoma apsauga, bei prieglobsčio prašantys asmenys[11]. Taigi valstybių narių nacionalinės teisė aktai, reglamentuojantys pabėgėlių, kuriems netaikomos pabėgėlių konvencijos, teisę į šeimos susijungimą, skiriasi. AT, CZ, EE, FR, FI, LU, NL, PT ir SE direktyvą taiko asmenims, kuriems skirta papildoma apsauga, nepaisydamos pirmiau minėtos nukrypti leidžiančios nuostatos. Komisija įsipareigojo[12] užpildyti šią Bendrijos teisės spragą. Todėl ji išnagrinės, ar Priskyrimo direktyvą galima pakeisti taip, kad Bendrijos nuostatos, reglamentuojančios šeimos susijungimą, būtų taikomos asmenims, kuriems skirta papildoma apsauga. 4. Specialiosios nuostatos 4.1. Teisę į šeimos susijungimą turintys šeimos nariai (4 straipsnio 1 dalis) Teisę atvykti ir pasilikti pas globėją turi bent jau „šeimos branduolio“ nariai: globėjo sutuoktinis ir nepilnamečiai globėjo ar sutuoktinio vaikai, kuriems gali būti nustatyti toliau išvardyti apribojimai. - Sutuoktinis Pirma, kadangi draudžiama poligaminė santuoka, atvykti ir pasilikti leidžiama tik vienam sutuoktiniui, o kitų sutuoktinių vaikams gali būti neleista atvykti ir pasilikti pas globėją. Antra, valstybės narės gali nustatyti tiek globėjo, tiek sutuoktinio minimalų amžių. Daugelis valstybių narių pasinaudojo šia fakultatyvia išlyga, argumentuodamos tuo, kad tai gali užkirsti kelią priverstinėms santuokoms. Penkios valstybės (BE, CY, LT, MT ir NL) nustatė 21 metų – didžiausią direktyvoje numatytą – amžiaus ribą. Viena valstybė narė (CY) numatė papildomą kriterijų, kuriuo reikalaujama, kad santuoka būtų sudaryta vieneri metai iki prašymo pateikimo. Kyla abejonių dėl tokios CY taikomos papildomos sąlygos, atsižvelgiant į tai, kad direktyvoje toks apribojimas nenumatytas, ir į ETT sprendimą[13]. - Nepilnamečiai vaikai Nepilnamečiai vaikai – tai vaikai, kurie nėra sulaukę nacionalinės teisės aktuose nustatytos pilnametystės (paprastai 18 metų) ir nėra susituokę. Direktyvoje leidžiama taikyti dar du apribojimus, jei jie įgyvendinimo metu jau buvo numatyti valstybių narių teisės aktuose. Pirma, vyresni nei 12 metų vaikai, atvykstantys savarankiškai, o ne kartu su kitais savo šeimos nariais, turi įrodyti, kad jie atitinka nacionalinės teisės aktuose numatytas integracijos sąlygas. Teismo sprendime C-540/03 nurodoma, kad nepaisant tokios nuostatos valstybės narės vis tiek privalo atsižvelgti į svarbiausius vaiko interesus[14]. Tik 2 valstybės narės taiko šią išimtį (DE ir CY). CY priėmė nacionalines nuostatas, kuriose integracijos sąlygas numatė jau pasibaigus direktyvos įgyvendinimo terminui. Antras galimas apribojimas taikomas vaikams, kurie prašymo pateikimo dieną buvo vyresni nei 15 metų ir kuriems gali būti keliamas reikalavimas atvykti į valstybę narę kitais nei šeimos susijungimo pagrindais. Šio apribojimo neįgyvendino nė viena valstybė narė. Kadangi minėtas straipsnis yra vadinamoji nekeičiamumo išlyga (kuri gali būti numatyta iki įgyvendinimo termino pabaigos), tokie apribojimai nacionalinės teisės aktuose dabar draudžiami. 4.2. Kiti šeimos nariai (4 straipsnio 2 dalis) Be šeimos branduolio, valstybės narės šeimos nariais gali laikyti tokius asmenis, kaip išlaikomi tėvai ir globėjo arba jo sutuoktinio suaugę nesusituokę vaikai, nesusituokęs globėjo partneris (kurį sieja įrodoma ilgalaikė partnerystė arba registruota partnerystė). Daugiau nei pusė valstybių narių[15] leidžia šeimoms susijungti globėjo ir (arba) jo sutuoktinio tėvų atveju, o septynios valstybės – nesusituokusių partnerių atveju (BE, DE, FI, NL, SE, PT ir LT), jei partnerystė įregistruota arba palaikomi įrodomi nuolatiniai ilgalaikiai ryšiai. Direktyvoje taip pat nurodoma, kad tuo atveju, kai nepilnametis yra pripažintas pabėgėlis, valstybės narės privalo leisti tėvams atvykti ir pasilikti neatsižvelgdamos į išlaikymo pareigos kriterijų ir į tai, kad nepakanka tinkamos šeimos paramos. Šios imperatyvios nuostatos neįgyvendino BG. Be to, 4 straipsnio 2 ir 3 dalimis valstybėms narėms suteikiama galimybė leisti atvykti ir pasilikti kitiems šeimos nariams „ laikantis IV skyriuje nustatytų sąlygų“ . Taigi valstybėms narėms nutarus suteikti šią galimybę, taikoma tipinė šioje direktyvoje nustatyta sąlyga. 4.3. Naudojimosi teise į šeimos susijungimą reikalavimai 4.3.1 Gyvenamosios patalpos (7 straipsnio 1 dalies a punktas) Daugelis valstybių narių, išskyrus FI, NL, SI ir SE, nustatė arba išsaugojo gyvenamųjų patalpų reikalavimą. Tačiau praktiniai reikalavimai skiriasi: vienos valstybės tik nurodo reikalavimą turėti „normalias“ gyvenamąsias patalpas, kitos – nustato tikslesnius reikalavimus, pavyzdžiui, kvadratinių metrų skaičių papildomam asmeniui. Abejonių kelia tokia susiklosčiusi praktika (AT ir BE), kai reikalaujama, kad globėjas atitiktų šiuos reikalavimus dar prieš atvykstant jo šeimos nariams, nes dėl susijungimo procedūros trukmės globėjas gali patirti didelę finansinę naštą. Remiantis direktyvos 12 straipsniu, nereikalaujama, kad pabėgėlis įrodytų turįs gyvenamąsias patalpas. PL neatitinka šios nuostatos, nes gyvenamųjų patalpų reikalavimą taiko ir pabėgėliams. 4.3.2 Sveikatos draudimas (7 straipsnio 1 dalies b punktas) Šia galimybe pasinaudojo pusė valstybių narių[16]. HU įvedė alternatyvią sistemą, pagal kurią reikalauja turėti arba sveikatos draudimą, arba pakankamai finansinių išteklių, tačiau dėl to kyla abejonių, nes tokį reikalavimą būtų galima laikyti papildoma sąlyga. 4.3.3 Pastovios ir nuolatinės lėšos (7 straipsnio 1 dalies c punktas) Visos valstybės narės, išskyrus SE, taiko šį kriterijų, tačiau skirtingais būdais: nepatikslina (CY), nuostatas patikslinti palieka vietos teisės aktams (DE), nurodo minimalų darbo užmokestį (FR, LU, RO ir LT) arba minimalias pajamas, kurių neviršijus skiriamos socialinės pašalpos (AT). Reikalaujamos vidutinės mėnesio pajamos svyruoja nuo 120 EUR (PL) iki 1 484 EUR (NL). Kai kurios valstybės narės nustato ribas, kurios didėja proporcingai šeimos narių, atvykstančių ir pasiliekančių su globėju, skaičiui. Didelių rūpesčių kelia 3 valstybių narių reikalavimai: EE papildomam šeimos nariui reikalauja turėti beveik dvigubai daugiau lėšų, o FI su kiekvienu atvykstančiu vaiku suma didėja 450 EUR. Speciali NL nuostata, reikalaujanti didžiausio pajamų lygio, galėtų būti laikoma diskriminacija dėl amžiaus[17]. Kuriant šeimą[18], reikalaujama, kad kiekvienas globėjas, nepaisant jo amžiaus, gautų 120% 23 metų darbuotojo įstatymais nustatyto minimalaus darbo užmokesčio. Be to, reikalaujama turėti ne trumpesnę nei vienerių metų darbo sutartį arba ne mažiau kaip trejų metų darbo patirtį. Visos šios sąlygos gali varžyti visų pirma jaunesnių asmenų teisę į šeimos susijungimą. 4.3.4 Integracijos priemonės (7 straipsnio 2 dalis) Ši fakultatyvi išlyga leidžia valstybėms narėms reikalauti, kad trečiųjų šalių piliečiai laikytųsi integracijos priemonių, kurios pabėgėlių šeimos nariams gali būti taikomos tik leidus šeimai susijungti[19]. Keletas valstybių narių savo teisės aktuose nustatė integracijos priemones. Trys iš jų (NL, DE ir FR) šias priemones numatė kaip leidimo atvykti į valstybės teritoriją sąlygą. DE reikalauja, kad sutuoktinis, išskyrus tam tikros šalies pilietybę turinčius asmenis, prieš atvykdamas įgytų pamatines vokiečių kalbos žinias, kurias turi pademonstruoti konsulate. FR kalbos žinių vertinimas, o jei kalbos žinios nepakankamos – kalbos kursų lankymas, yra vizos išdavimo sąlyga. Šeimos nariui leidus apsigyventi FR, jis turi pasirašyti vadinamąją priėmimo ir integracijos sutartį, kurioje įsipareigoja lankyti šalityros, o prireikus ir kalbos kursus. NL reikalauja, kad šeimos nariai išlaikytų pirmąjį[20] integracijos egzaminą, apimantį kalbos ir Nyderlandų visuomenės žinių patikrinimą, kurį gali laikyti tik savo kilmės šalyje. Tam tikrų šalių piliečiams, jų grupėms arba labai kvalifikuotiems migrantams taikomos išimtys. Jei kandidatas egzamino neišlaiko, sprendimo negalima ginčyti, tačiau egzaminą galima perlaikyti už tą patį užmokestį. Kitos valstybės narės (AT, CY ir EL) reikalauja, kad šeimos nariai dalyvautų integracijos kursuose (paprastai kalbos kursuose) arba išlaikytų kalbos egzaminą po to, kai buvo leista jiems atvykti. Kai kurios valstybės tokią sąlygą nustato tik nuolatinio gyvenimo atveju (LT) arba numato galimybę apriboti lengvatas (DE), jei nesilaikoma keliamų reikalavimų. Tokiomis priemonėmis siekiama palengvinti šeimos narių integraciją. Jų tinkamumas pagal direktyvą priklauso nuo to, ar jos atitinka direktyvos tikslus ir ar jomis paisoma proporcingumo principo. Jų tinkamumas gali būti kvestionuojamas, atsižvelgiant į galimybes dalyvauti tokiuose kursuose ar egzaminuose, taip pat į tai, ar tokie kursai siūlomi ir (arba) rengiami (egzamino medžiaga, mokestis, rengimo vieta ir t.t.), ar tokios priemonės arba jų poveikis padeda siekti kitų nei integracijos tikslų (pavyzdžiui, ar dėl didelio mokesčio mažas pajamas gaunančioms šeimoms neužkertamas kelias tokiuose kursuose dalyvauti). Taip pat reikėtų paisyti procesinių garantijų, kuriomis užtikrinama asmens teisė imtis teisinių gynybos priemonių. 4.3.5 Laukimo trukmė ir pajėgumas priimti (8 straipsnio 1 dalis) Greta 3 straipsnyje nustatytų sąlygų, ši nuostata leidžia valstybėms narėms numatyti minimalų teisėto gyvenimo laikotarpį (neviršijantį dvejų metų)[21], kuriam pasibaigus šeima gali susijungti. Tai reiškia, kad prašymas gali būti užpildomas, tačiau valstybė narė gali laukti, kol baigsis įstatymuose nustatytas laikotarpis, ir tada spręsti, ar leisti šeimai susijungti. Todėl įgyvendinimo sunkumų kyla tose valstybėse narėse, kurios nustatė, kad šis dvejų metų gyvenimo laikotarpis prasideda tik nuo prašymo pateikimo momento (CY, EE, EL ir LT). Antroje šio straipsnio pastraipoje numatytas trejų metų laukimo laikotarpis nuo prašymo pateikimo, tačiau jis taikomas tik tose valstybėse narėse, kurios direktyvos priėmimo metu jau buvo nurodžiusios savo gebėjimus priimti migrantus. AT paprašė išimties tvarka jai leisti taikyti nekeičiamumo išlygą ir yra vienintelė valstybė narė, kuriai ji galioja, nes jos nacionalinės teisės aktuose numatyta kvotų sistema. Įgyvendinusi direktyvą ir vadovaudamasi ETT sprendimu[22], Austrija pakeitė savo teisės aktų nuostatas taip, kad, nepaisant kvotų sistemos, per trejus metus nuo prašymo užpildymo šeimos susijungimo tikslais turi būti išduodamas leidimas apsigyventi. Ši nuostata neleidžia gebėjimo priimti sąvokos nacionalinėje teisėje įtvirtinti kaip sąlygos. 4.3.6 Galimi apribojimai viešosios tvarkos, visuomenės saugumo ir visuomenės sveikatos sumetimais (6 straipsnis) Valstybės narės šią nuostatą įgyvendino įvairiais būdais: vienos nurodydamos atitinkamas Šengeno acquis nuostatas, kitos – baudžiamąją veiką, už kurią numatyta laisvės atėmimo bausmė. Direktyvos 14 konstatuojamojoje dalyje pateikiamos tam tikros nuorodos, kas galėtų būti laikoma grėsme viešajai tvarkai ir visuomenės saugumui, kita vertus, valstybių narių nuožiūrai palikta nustatyti savo standartus, atitinkančius bendrąjį proporcingumo principą ir horinzontalųjį 17 straipsnį, kuriuo jos įpareigojamos atsižvelgti į asmens šeimos santykių pobūdį ir tvirtumą, taip pat jo gyvenimo valstybėje trukmę ir juos pasverti palyginus su viešosios tvarkos ar visuomenės saugumo pažeidimo sunkumo laipsniu ir rūšimi. Visuomenės sveikatos kriterijus gali būti taikomas, kai liga arba negalia nėra vienintelė priežastis panaikinti arba nebeatnaujinti leidimo gyventi. 3 valstybės narės (EE, SI, RO)[23] neatitinka šio reikalavimo. 4.4. Procedūrinės nuostatos 4.4.1 Prašymo nagrinėjimo procedūra - Specialioji procedūra (5 straipsnio 1 dalis) Daugelyje valstybių narių numatyta specialioji šeimos susijungimo procedūra. Tik keturių valstybių (CZ, HU, LV ir PL) manymu, nėra tikslinga įvesti specialiąją procedūrą, o šeimos susijungimo atvejais jos vadovaujasi bendrosiomis imigracijos nuostatomis. - Pareiškėjas (5 straipsnio 1 dalis) Išsiskiria valstybių narių nuomonės, ar šioje procedūroje pareiškėju turėtų būti šeimos narys, ar globėjas. CY, FR, EL, IT, LV, LU, MT, PL, RO, SI ir ES prašymą dėl šeimos susijungimo turi pateikti globėjas. Kitose valstybėse narėse prašymą dėl šeimos susijungimo taip pat gali pateikti šeimos nariai, išskyrus AT ir HU, kuriose pareiškėju gali būti tik šeimos narys. PT šeimos narys prašymą pateikia, tik jeigu jis yra Portugalijoje, priešingu atveju prašymą pateikia gobėjas. - Prašymo pateikimo vieta (5 straipsnio 3 dalis) Direktyvoje reikalaujama, kad šeimos nariai prašymo pateikimo metu gyventų ne valstybės narės teritorijoje, ir tik esant ypatingoms aplinkybėms leidžia taikyti išimtį. Penkios valstybės narės (CZ, FI, HU, PL ir PT) pažeidžia šią nuostatą, nes net neįtvirtino pamatinės nuostatos, pagal kurią šeimos nariai turi gyventi ne jų teritorijoje. Visos kitos valstybės narės, išskyrus CY, taiko nukrypti leidžiančią nuostatą ir leidžia pateikti prašymą, net jeigu šeimos narys jau yra valstybės narės teritorijoje, nors šios nuostatos taikymo sritis labai skiriasi. Vienos tokią galimybę numato vien esant humanitarinėms priežastims (AT), kitos tik reikalauja, kad šeimos narys teisėtai gyventų, o kai kurios priima prašymą, jei pareiškėjui nepatartina grįžti į savo kilmės šalį (DE). - Patvirtinamieji dokumentai (5 straipsnio 3 dalis) Valstybėse narėse numatyti skirtingi reikalaujamų dokumentų sąrašai: vienose šie sąrašai labai išsamūs, kitose tik nurodomi bendrieji reikalavimai (SE, DE, MT, ES ir LT) ir institucijoms paliekama didelė laisvė veikti savo nuožiūra. Direktyvoje nustatytos specialiosios normos, susijusios su pabėgėliais, pagal kurias valstybės narės turėtų atsižvelgti į kitus įrodymus, kai pabėgėlis negali pateikti oficialių dokumentų, patvirtinančių jo šeimos ryšius. EE neatitinka šios nuostatos: remiantis jos normomis, nepateikus oficialių dokumentų prašymas gali būti atmestas. Taip pat kyla abejonių dėl NL normos, kuria remiantis pabėgėlis turi įrodyti, kad jis negali pateikti tokio dokumento. - Apklausos ir tyrimai (5 straipsnio 2 dalis) Visos valstybės narės naudojasi galimybe prireikus rengti apklausas ir atlikti kitus tyrimus. Kai kurios valstybės narės (AT, BE, DE, FI, FR, IT, ES, LT, SE ir NL) numatė galimybę atlikti DNR tyrimą šeimos ryšiams įrodyti. Ši galimybė taikoma tik pareiškėjui ir dažniausiai atitinkamas išlaidas padengia institucijos (išskyrus LT ir BE, taip pat NL, kur išlaidos grąžinamos tik tokiu atveju, jeigu tyrimo rezultatai patvirtina esant šeimos ryšius). Kad šios apklausos ir (arba) tyrimai būtų leistini pagal Bendrijos teisę, jie turi būti proporcingi ir negali apsunkinti galimybės naudotis teise į šeimos susijungimą, be to, turi būti paisoma pagrindinių teisių, visų pirma, teisės į privatumą ir šeimos gyvenimą. - Fiktyvi santuoka, partnerystė arba įvaikinimas (16 straipsnio 4 dalis) Ši nuostata leidžia valstybėms narėms atlikti konkrečius patikrinimus arba tyrimus, kai yra pagrindas įtarti, kad sukčiaujama arba santuoka, partnerystė ar įvaikinimas yra fiktyvūs. Kiekvienoje nacionalinėje sistemoje įtvirtintos taisyklės, užkertančios kelią šeimos susijungimui, jei santykiai užmezgami siekiant vienintelio tikslo – gauti leidimą gyventi. Sunkumų kelia AT teisės aktai, nes juose preziumuojamas bendras įtarimas tokią nuostatą taikant sistemiškai, t. y. jos registrų centrai turi suteikti informacijos apie visus atvejus, kai vienas iš santuoką sudarančių asmenų yra trečiosios šalies pilietis, neatsižvelgiant į tai, ar iš tikrųjų yra įtarimas, kurį turi ištirti užsieniečių kontrolės institucija. Panaši padėtis yra NL, kur tais atvejais, kai vienas iš partnerių neturi Nyderlandų pilietybės, prieš sudarant santuoką arba įregistruojant partnerystę, civilinės metrikacijos biuro darbuotojas turi pareikalauti pateikti policijos vadovo pažymą. - Mokesčiai Visose valstybėse narėse, išskyrus IT ir PT, pareiškėjai turi sumokėti mokestį. Ne visada aišku, ar mokestis imamas už vizą ar už patį prašymą. Bendra suma svyruoja nuo simbolinio dydžio administracinių išlaidų BE ir ES ar 35 EUR CZ ir EE iki 1 368 EUR NL[24]. Vidutinis mokestis sudaro 50–150 EUR. Direktyvoje nereglamentuojamas administracinio mokesčio, mokamo už procedūrą, klausimas. Tačiau valstybės narės neturėtų nustatyti tokio mokesčio, kuris sumažintų direktyvos poveikį, kai naudojamasi teise į šeimos susijungimą. 4.4.2 Administracinis sprendimas - Procedūros trukmė (5 straipsnio 4 dalis) Rašytinis pranešimas apie sprendimą pareiškėjui turėtų būti pateikiamas kuo greičiau, tačiau ne vėliau kaip praėjus devyniems mėnesiams nuo prašymo pateikimo dienos. Nustatytas vidutinis trijų mėnesių terminas arba taikomos bendrosios normos, pagal kurias pranešimas pateikiamas per devynis mėnesius. 14 valstybių narių naudojasi direktyvoje numatyta galimybe esant išskirtinėms aplinkybėms, susijusioms su prašymo nagrinėjimo sudėtingumu, pratęsti terminą. Sunkumų kelia padėtis 2 valstybėse narėse. BG numatytas tik rekomendacinis septynių dienų terminas. ES taip pat nėra įstatymuose nustatyto termino, tačiau iš praktikos matyti, kad šia nuostata reikalaujamo termino laikomasi. - Rašytinis ir motyvuotas sprendimas (5 straipsnio 4 dalis) Visos valstybės narės atitinka kriterijų, reikalaujantį pateikti rašytinį sprendimą ir nurodyti prašymo atmetimo priežastis. LV yra vienintelė valstybė narė, nenumatanti, kokios pasekmės kyla, jei praėjus maksimaliam devynių mėnesių terminui sprendimas nėra priimamas. Daugelyje valstybių narių, nepriėmus jokio sprendimo, galima imtis teisių gynimo priemonių. Jei BE, IT ir PT sprendimas nepriimamas, tai automatiškai reiškia, kad prašymas patenkintas, o BG, FR, EL ir LU priešingai – prašymas atmestas. - Svarbiausi vaiko interesai (5 straipsnio 5 dalis) Dėl šios horizontaliosios imperatyvios išlygos – nagrinėjant prašymą tinkamai atsižvelgti į svarbiausius nepilnamečio vaiko interesus – įgyvendinimo kai kuriose valstybėse kyla sunkumų. Ši pareiga nėra aiškiai paminėta AT, EL[25] ir PT teisės aktuose. LT ir NL tik pateikiama nuoroda į EŽTK 8 straipsnį, kurio, atsižvelgiant į sprendime C-540/03 išdėstytus ETT samprotavimus, nepakanka šiai specialiai normai įgyvendinti[26]. HU nepatikslindama tik nurodo tarptautiniuose susitarimuose numatytas garantijas. Valstybės narės, kurios atitinka šią nuostatą, formaliai įgyvendino šią išlygą savo nacionalinėje teisėje arba pateikė nuorodą į JT Vaiko teisių konvenciją. - Horizontalioji tinkamo atsižvelgimo į padėtį išlyga (17 straipsnis) Apie šią pareigą deramai atsižvelgti į asmens šeimos santykių pobūdį ir tvirtumą, jo gyvenimo valstybėje narėje trukmę, šeimos, kultūrinių ir socialinių ryšių su jo kilmės šalimi buvimą ir ištirti kiekvieną konkretų atvejį taip pat buvo priminta ETT sprendime C-540/03. Remiantis minėtu teismo sprendimu, vien nuorodos į EŽTK 8 straipsnį nepakanka, kad 17 straipsnis būtų tinkamai įgyvendintas, o dėl to galėtų kilti sunkumų AT, LU ir SK. Pagrindinis sunkumas perkeliant šias nuostatas susijęs su tuo, kad nacionaliniai šeimos susijungimo reikalavimai taikomi labai griežtai, o institucijos neprivalo nagrinėti prašymo atsižvelgdamos į asmenines aplinkybes. Akivaizdu, kad NL griežtai taikomos normos, susijusios su amžiaus riba, reikalaujamomis pajamomis, reikalavimu išlaikyti užsienyje integracijos egzaminą, pabėgėliams numatytu trijų mėnesių terminu ir reikalavimu gauti leidimą laikinai apsistoti. - Teisių gynimo priemonės (18 straipsnis) Kalbant apie teisių gynimų priemones pasakytina, kad valstybių narių normos labai skiriasi, kiek tai susiję su teismo sprendimo dalykiniu ir asmeniniu galiojimu. AT, NL ir SI globėjas negali būti administracinės procedūros ir teismo proceso šalis, o DE, EL FI, LV ir LT tiek šeimos nariai (asmenys, prašantys šeimos susijungimo), tiek globėjai gali kreiptis į teismą. CZ, DE, HU ir LV neleidžiama teismui skųsti sprendimų dėl vizų išdavimo, o AT – dėl kvotų. Visose valstybėse narėse galima apeliacija, dažniausiai bendrosios kompetencijos teismuose, o kai kuriose valstybėse narėse yra specializuoti teismai (BE ir SE). Taip pat skiriasi sprendimo peržiūros teisme sąlygos: LV, LU, PL ir SK galima tikrinti tik sprendimo teisėtumą, o IT, HU, LT, PT ir ES gali būti vertinamos tiek faktinės, tiek teisinės aplinkybės. NL teismai faktines aplinkybes vertina minimaliai. Daugelyje valstybių narių, išskyrus CY, DE, EL, IT, LV, PL ir SK, bylose dėl šeimos susijungimo teikiama teisinė pagalba. Teisių gynimo nuostata turi būti taikoma laikantis teisės į veiksmingas gynimo priemones, įtvirtintos Pagrindinių teisių chartijos 47 straipsnyje, kuris atspindi ETT jurisprudenciją šiuo klausimu. 4.5. Teisės 4.5.1 Atvykimas ir gyvenimas - Supaprastinta vizų išdavimo tvarka (13 straipsnio 1 dalis) Patenkinusios prašymą dėl šeimos susijungimo, valstybės narės turi leisti atvykti šeimos nariams ir sudaryti jiems visas sąlygas gauti reikiamas vizas. Kai kuriose valstybėse narėse kyla teisinių ir praktinių sunkumų įgyvendinant šią imperatyvią nuostatą. Tam tikros valstybės narės (BE, BG, LU, NL ir SI) neįgyvendino šios specialiosios normos savo nacionalinėje teisėje, o vienoje valstybėje (NL) galioja taisyklės, prieštaraujančios vizų išdavimo supaprastinimo reikalavimui, nes numato dvigubą patikrinimą, ar išpildyti šeimos susijungimui keliami reikalavimai, pateikiant prašymą išduoti vizą atvykti ir antrą kartą – pateikiant prašymą suteikti leidimą gyventi. Be to, numatyta papildoma, direktyvoje neįtvirtinta sąlyga, reikalaujanti, kad prašymas išduoti vizą gali būti pateikiamas tik kilmės šalyje arba nuolatinės gyvenamosios vietos valstybėje. - Gyvenimo valstybėje trukmė (13 straipsnio 2 ir 3 dalys) Valstybė narė šeimos nariams pirmąjį leidimą gyventi turi suteikti bent vieneriems metams. Be to, numatyta, kad šeimos nariams suteikto leidimo gyventi trukmė iš esmės negali viršyti globėjo leidimo gyventi galiojimo termino. Įgyvendinant šias nuostatas problemų gali kilti tuomet, kai šeimos nariams išduodant leidimą gyventi globėjo leidimas gyventi galioja trumpiau nei vienerius metus. Veikiausiai tokiu atveju 13 straipsnio 3 dalis turi viršenybę 13 straipsnio 2 dalies atžvilgiu. Valstybės narės (EL, FI ir CZ), kurios visada derina šeimos narių ir globėjo leidimų gyventi trukmę, tik tada pažeidžia šią direktyvą, kai ją taiko nesąžiningai siekdamos apriboti šeimos narių galimybes apsigyventi (pavyzdžiui, kai pradėta globėjo leidimo gyventi atnaujinimo procedūra). - Atskiras leidimas gyventi (15 straipsnis) Ne vėliau kaip po penkerių teisėto gyvenimo metų sutuoktiniui arba nesusituokusiam partneriui ir pilnametystės sulaukusiam vaikui turi būti išduodamas atskiras leidimas gyventi. Daugelyje valstybių narių (20) numatytas maksimalus penkerių metų terminas[27]. BE, CZ, NL ir FR tik reikalauja, kad asmuo būtų išgyvenę trejus metus. HU penkeri metai skaičiuojami nuo pirmojo leidimo gyventi išdavimo, dėl ko gali kilti sunkumų, jei šeimos nariui buvo išduota viza prieš suteikiant leidimą gyventi. FI šią nuostatą įgyvendino kaip „dispozityvumo“ išlygą, nepaisydama penkerių metų taisyklės. RO šią normą įgyvendino per griežtai, numatydama baigtinį sąrašą atvejų[28], kada turėtų būti išduodamas atskiras leidimas gyventi. Jei šeimos santykiai nutrūksta, valstybės narės gali apriboti atskiro leidimo išdavimą sutuoktiniui arba nesusituokusiam partneriui. 11 valstybių narių numato tokią galimybę. Tačiau 16 valstybių narių taip pat taiko fakultatyvią nuostatą, leidžiančią suteikti atskirą leidimą gyventi sutuoktinio arba partnerio mirties, skyrybų arba separacijos atveju, kai kuriais atvejais remdamosi tvirtais ir glaudžiais ryšiais arba humanitarinėmis priežastimis. Imperatyvią nuostatą, reikalaujančią nustatyti taisykles, užtikrinančias atskiro leidimo gyventi suteikimą, pažeidė septynios valstybės narės (BU, EE, FI, HU, IT, RO, PL ir SI) dėl to, kad nepriėmė jokių atitinkamų normų[29] arba įgyvendino šią nuostatą suteikdamos institucijoms pernelyg didelę veiksmų laisvę. 4.5.2 Galimybė mokytis ir dirbti (14 straipsnis) Šeimos nariams turi būti užtikrinamas vienodas požiūris: jei globėjas neturi galimybės dirbti, pagal direktyvą tokios galimybės neturi ir šeimos narys. Kai kurios valstybės narės (AT, NL, MT ir DE) apribojo šeimos narių galimybes tiksliai tiek, kiek tą numato direktyva – dėl to atsižvelgiant į globėjo statusą susiklosto trys skirtingos situacijos: jokių galimybių patekti į darbo rinką, tik su darbo leidimu (įvertinus arbe neįvertinus padėties darbo rinkoje) ir visos galimybės patekti į darbo rinką. Kitos valstybės (EE, FI, FR, LT ir LU) nenumato jokių apribojimų patekti į darbo rinką. Daugelis valstybių narių reikalauja turėti darbo leidimą, dėl to tam tikrais atvejais gali būti pažeidžiama direktyva (pavyzdžiui, jei globėjui nereikia tokio leidimo). Remdamosi 2 dalyje įtvirtinta fakultatyvia išlyga, valstybės narės gali riboti galimybes patekti į darbo rinką, reikalaudamos per pirmuosius 12 mėnesių ištirti darbo rinkos padėtį. Tokią nuostatą numato septynios valstybės narės (AT, CY, DE, EL, HU, SI ir SK). Trys iš jų (DE, HU ir SI) taiko išimtis, peržengdamos direktyvos leidžiamas ribas, nes pagal nacionalinę teisę tam tikroms šeimos narių grupėms galima nesudaryti jokių galimybių verstis veikla pirmaisiais metais nuo leidimo atvykti, o remiantis direktyva tokia galimybė atsiranda tik išnagrinėjus darbo rinkos padėtį. Apskritai galima pastebėti, kad į nacionalinę teisę perkėlus direktyvą, šeimos nariams, kuriems leista atvykti, buvo palengvintos sąlygos įsidarbinti. Nebuvo nustatyta didesnių sunkumų, susijusių su galimybe mokytis, išskyrus tai, kad BE ir RO šią nuostatą ne įgyvendino, o taikė praktiškai; RO buvo vadovautasi bendruoju vienodų galimybių ir nediskriminavimo principu. 4.6. Pabėgėlių šeimų susijungimas Direktyvos V skyriuje pateikiamos kelios nukrypti leidžiančios nuostatos, numatančios palankesnes sąlygas pabėgėlių šeimoms susijungti, siekiant atsižvelgti į ypatingą jų padėtį. Dviejose valstybėse narėse (CY, MT) iškilo sunkumų, nes jos nenumatė tokių palankesnių nuostatų, o pastaroji nedaro skirtumo tarp pabėgėlių ir kitų trečiųjų šalių piliečių. Ataskaitoje jau buvo atkreiptas dėmesys į konkrečias problemas kitose valstybėse narėse ir susijusias su palankesnėmis sąlygomis pabėgėliams. 5. Išvados Ataskaitoje nagrinėjami nacionalinės teisės aktai, kuriais įgyvendinama Direktyva 2003/86/EB dėl teisės į šeimos susijungimą. Tai yra pirmoji ES lygmens teisėkūros priemonė teisėtos migracijos klausimu, todėl daugelis valstybių[30] pirmą kartą į savo nacionalinės teisės aktus įtraukė išsamesnes nuostatas, reglamentuojančias teisę į šeimos susijungimą. Ataskaitoje iškeliami kai kurie svarbūs kelias sritis apimantys klausimai, susiję su netinkamu direktyvos perkėlimu arba taikymu, pavyzdžiui, nuostatos, reglamentuojančios supaprastintą vizų išdavimo tvarką, atskiro leidimo gyventi išdavimą, pareigą atsižvelgti į svarbiausius vaiko interesus, teisių gynimo priemones ir palankesnes pabėgėlių šeimų susijungimo normas. Komisija išnagrinės visus atvejus, kuriais buvo konstatuoti taikymo sunkumai, ir užtikrins, kad nuostatos būtų taikomos tinkamai, visų pirma laikantis pagrindinių teisių, kaip antai pagarbos šeimos gyvenimui, vaiko teisių ir teisės į veiksmingas teisių gynimo priemones. Tai reiškia, kad 2009 m. prireikus, vadovaujantis 226 straipsniu, bus imtasi reikiamų procedūrinių priemonių dėl direktyvos nesilaikymo, visų pirma tais atvejais, kai valstybės narės ir Komisija akivaizdžiai skirtingai aiškina Bendrijos teisę. Be to, iš ataskaitos matyti, kad direktyvos poveikis derinimui šeimos susijungimo srityje vis dar ribotas. Dėl negriežtai privalomo direktyvos pobūdžio valstybės narės gali naudotis plačia diskrecija, o kai kuriose valstybėse narėse netgi sušvelnėjo standartai, pradėjus per plačiai taikyti direktyvoje įtvirtintą „ dispozityvumo “ išlygą tam tikriems teisės į šeimos susijungimą reikalavimams. Šiuo atžvilgiu visų pirma reikėtų paminėti laukimo trukmę, minimalų globėjo amžių, reikalaujamą pajamų dydį ir galimas integracijos priemones. Komisija visomis tinkamomis priemonėmis sieks pažangos šiais klausimais, įskaitant tolesnius veiksmus, kurių ji imsis vadovaudamasi šia ataskaita. Remdamasi 2008 m. birželio 17 d. komunikatu, taip pat būsimu Europos imigracijos paktu, kuriame šeimos susijungimas nurodomas kaip kertinis sėkmingos imigracijos akmuo bei sritis, kurioje Europos Sąjunga turi tobulinti savo politiką, Komisija – žaliosios knygos forma – ketina pradėti platesnes konsultacijas dėl būsimo šeimos susijungimo reglamentavimo. [1] Šioje ataskaitoje „valstybės narės“ – tai valstybės narės, kurioms direktyva privaloma. [2] COM (2008) 359 galutinis. [3] „Odysseus“ tinklo tyrimai (2007 m.) ir Europos migracijos tinklo tyrimai (2008 m.). [4] Migracijos teisės centras, Neimegenas 2007 m. ir EP užsakymu 2008 m. kovo mėn. C. Adam ir A. Devillard atliktas tyrimas, Tarptautinė migracijos organizacija (IOM). Kituose tyrimuose, kaip antai pirmoje ES Pagrindinių teisių agentūros 2008 m. birželio mėn. paskelbtoje homofobijos ir diskriminacijos dėl seksualinės orientacijos ataskaitoje nagrinėjami tam tikri šeimos susijungimo aspektai. [5] RO ir BG direktyvos nuostatas turėjo perkelti nuo įstojimo į ES. [6] 2007 m. gruodžio 6 d. Sprendimas Komisija prieš Liuksemburgą, C-57/07. [7] Liuksemburgo atveju vertinant buvo remtasi įstatymo projektu. [8] Teismo sprendimo 60, 62, 101 ir 105 punktai. [9] Teismo sprendimo 60 punktas. [10] 2004 m. balandžio 29 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2004/38/EB dėl Sąjungos piliečių ir jų šeimos narių teisės laisvai judėti ir gyventi valstybių narių teritorijoje. [11] Tačiau direktyvos negalima aiškinti kaip įpareigojančios valstybes nares nesuteikti asmenims, kuriems taikoma laikina arba papildoma apsauga, teisės į šeimos susijungimą. Tarybos direktyva 2001/55/EB asmenims, kuriems skirta laikina apsauga, aiškiai suteikiama teisė susijungti su savo šeimos nariais. [12] Žr. 2008 m. birželio 17 d. priimtą Prieglobsčio politikos planą (COM (2008) 360 galutinis). [13] C-540/03 (60 punktas). [14] 73 punktas. [15] BG, CZ, HU, IT, LT, LU, NL, PT, RO, SI, SK, SE ir ES. [16] AT, BE, BG, CY, CZ, EE, ES, DE, EL, LV, LT, MT, PL, RO ir SI. [17] Remiantis direktyvos 5 konstatuojamąja dalimi, valstybės narės turi įgyvendinti šios direktyvos nuostatas vengdamos bet kokios diskriminacijos, inter alia , ir dėl amžiaus. [18] Kai šeimos santykiai atsiranda globėjui atvykus. [19] Kurdami šeimą, pabėgėliai NL turi atitikti integracijos sąlygas. [20] Šeimos nariams atvykus į NL, jiems taikomi kiti integracijos reikalavimai. [21] 1977 m. lapkričio 24 d. Europos konvencijos dėl darbuotojų migrantų teisinio statuso 12 straipsnyje numatyta, kad laukimo trukmė negali viršyti 12 mėnesių. Tačiau ši konvencija turi ribotą taikymo sritį, nes iki šiol ją ratifikavo tik šešios valstybės narės (FR, IT, NL, PT, ES ir SE) ir keturios trečiosios šalys (Albanija, Moldova, Turkija ir Ukraina). [22] Sprendimo C-540/03 100 ir 101 punktai. [23] EE vadovaujasi kriterijumi („ grėsmė kitų asmenų interesams "), kuris yra gerokai platesnis nei leidžiama pagal šią direktyvą. [24] NL prašymas išduoti vizą šeimos susijungimo tikslais kainuoja 830 EUR , o integracijos egzaminas 350 EUR . Už leidimą laikinai gyventi imamas 188 EUR mokestis. [25] EL teisės aktuose kalbama tik apie šeimos ryšius, į kuriuos privalo atsižvelgti nacionalinės institucijos. [26] Principas, kad pirmenybė turėtų būti teikiama svarbiausiems vaiko interesams, įtvirtintas Pagrindinių teisių chartijos 24 straipsnyje ir taip pat JT Vaiko teisių konvencijoje. [27] AT ir NL papildomai reikalauja atitikti integracijos reikalavimus. [28] T.y. kai nepilnametis sulaukia pilnametystės (18 metų), kai globėjas miršta (kitiems asmenims) arba skyrybų atveju (sutuoktiniui arba sutuoktinei). [29] EE. [30] (EL, CY, MT ir RO).