KOMISIJOS TARNYBŲ DARBINIS DOKUMENTAS POVEIKIO VERTINIMO SANTRAUKA pridedamas prie TARYBOS DIREKTYVOS kuria įgyvendinamas tvirtesnis bendradarbiavimas finansinių sandorių mokesčio srityje, pasiūlymo /* SWD/2013/029 final */





1. Įžanga 2011 m. rugsėjo 28 d. Komisija priėmė pasiūlymą[1] – Tarybos direktyvos dėl bendros finansinių sandorių mokesčio (FSM) sistemos ir kuria iš dalies keičiama Direktyva 2008/7/EB[2] pasiūlymą. Iš pradžių pirmininkaujant Lenkijai, vėliau – Danijai, per septynis Tarybos Mokesčių klausimų darbo grupės (netiesioginis apmokestinimas, FSM) (toliau – Tarybos darbo grupė) posėdžius, kuriuose remiantis Komisijos pasiūlymu taip pat pateikta, išnagrinėta ir apsvarstyta daug alternatyvių FSM struktūros požymių, patvirtinta, kad vieninga visų valstybių narių parama bendrai FSM sistemai (nesvarbu, ar ji atitiktų Komisijos pasiūlymą, ar kurį nors jos variantą) neįmanoma. 2012 m. birželio 22 d. Tarybos posėdyje valstybės narės, jau anksčiau išreiškusios nepritarimą bendrai FSM sistemai, dar kartą patvirtino savo poziciją. Tomis aplinkybėmis keletas kitų valstybių narių išreiškė ketinimą prašyti leidimo pradėti tvirčiau bendradarbiauti pagal ES sutarties 20 straipsnį ir SESV 329 straipsnį. Tokiomis aplinkybėmis vienuolika valstybių narių (Austrija, Belgija, Estija, Graikija, Ispanija, Italija, Portugalija, Prancūzija, Slovakija, Slovėnija ir Vokietija) pateikė Komisijai oficialius prašymus, kuriuose nurodė, kad nori pradėti tvirčiau bendradarbiauti tarpusavyje nustatant bendrą FSM sistemą ir kad Komisija tuo tikslu turėtų pateikti pasiūlymą Tarybai. 2012 m. spalio 23 d. Komisija pateikė išvadas dėl šių prašymų. Ji nenustatė, kad šie prašymai neatitiktų kurios nors iš Sutarties nuostatų, ir įvertinusi politinę galimybę šiuo klausimu padaryti pažangą pateikė Tarybos sprendimo, kuriuo leidžiamas tvirtesnis bendradarbiavimas finansinių sandorių mokesčio srityje, pasiūlymą. 2012 m. gruodžio 12 d. gavusi Europos Parlamento pritarimą, 2013 m. sausio 22 d. Taryba davė leidimą tvirtesnio bendradarbiavimo tvarkai. 2. Procedūriniai klausimai ir konsultacijos su suinteresuotosiomis šalimis Kaip reikalaujama Poveikio vertinimo gairėse, šiai analizei panaudotos konsultacijos su visomis suinteresuotosiomis šalimis. Šiai tvirtesnio bendradarbiavimo finansinių sandorių mokesčio srityje įgyvendinimo politikos galimybių ir poveikio analizei faktiškai panaudotas poveikio vertinimas, pridėtas prie pradinio Komisijos pasiūlymo[3], dėl kurio surengtos plačios konsultacijos, to poveikio vertinimo priedai ir papildoma analizė, kurią atliko ir paskelbė Europos Komisija[4]. 3. Problemos apibrėžtis Šiuo metu finansų sektoriuje ir kituose sektoriuose taikomi tam tikri nesuderinti nacionaliniai finansinių sandorių mokesčiai, dėl kurių kyla neapmokestinimo ir dvigubo apmokestinimo problemų tiek dalyvaujančiose mažiausiai 11 valstybių narių, tiek nedalyvaujančiose valstybėse narėse, o kartu skatinamas bendrosios finansinių paslaugų rinkos susiskaidymas. Vienas iš pastarųjų finansų sektoriaus apmokestinimo iniciatyvų pagrindinių tikslų buvo ir tebėra tai, kad finansų sektorius deramai ir iš esmės prisidėtų prie sanavimo operacijų, kurios tiesiogiai arba netiesiogiai jam buvo naudingos, finansavimo. Ekonominiai pokyčiai nuo ekonomikos ir finansų krizės pradžios ir palyginti sėkmingas finansų rinkų stabilizavimas nereiškia, kad pasikeitė spręstinų problemų požymiai, konkrečiai: didžiulės finansų sektoriaus sanavimo išlaidos, kurias iš anksto finansavo mokesčių mokėtojai, vis dar primygtinis poreikis atkurti viešųjų finansų tvarumą ir tai, kad finansų sektorius prie to deramai ir iš esmės neprisideda. 4. Tikslai Galima apibrėžti šiuos bendruosius tikslus: · suderinti galiojančius teisės aktus; · apriboti nepageidautiną rinkos elgesį ir taip stabilizuoti rinkas; · užtikrinti, kad finansų įstaigos deramai ir iš esmės prisidėtų prie pastarosios krizės padarinių šalinimo išlaidų padengimo. 5. Politikos galimybės Pagrindinis scenarijus, su kuriuo turėtų būti lyginamos įvairios politikos galimybės, turėtų būti situacija, kai nei 27 valstybėms narėms, nei mažiausiai 11 valstybių narių neįmanoma susitarti dėl bendros FSM sistemos. Pagrindiniam scenarijui būdinga nuolat kintančių nedarnių nacionalinių sistemų įvairovė (nes kai kurios valstybės narės nusprendė savo sistemas pakeisti arba nustatyti naujų formų FSM)[5] ir šie bendri požymiai: · daugelyje šalių mokesčio taikymo sritis yra gana siaura ir paprastai apima prekybą vertybiniais popieriais (ypač akcijomis) tik reguliuojamose rinkose, o išvestinių finansinių priemonių arba nebiržiniai sandoriai retai kada apmokestinami arba visai neapmokestinami; · finansinių priemonių pakeitimas dideliu mastu, siekiant išvengti apmokestinimo; · specialios išimtys priemonėms ir rinkos dalyviams (pvz., išvestinėms finansinėms priemonėms, KIPVPS akcijoms arba investiciniams vienetams, rinkos formuotojams, finansų makleriams ir pan.); · paprastai mokestis surenkamas per tarpininkus (brokerius), ir mokestis paprastai nėra renkamas iš abiejų finansinio sandorio šalių. Todėl iš šių mokesčių surenkama gana nedaug pajamų, neskatinama savanoriškai laikytis mokestinių prievolių, o taikomos apmokestinimo sistemos neatitinka pagrindinio apmokestinimo principo, pagal kurį visų pirma siekiama surinkti pajamų, t. y. panašius reiškinius (rinkos dalyvius, priemones, prekybos vietas) traktuoti panašiai. Dėl to savo ruožtu iškreipiama konkurencija tiek atskirose valstybėse narėse, tiek bendrojoje rinkoje. Taigi, šiems pagrindinio scenarijaus trūkumams pašalinti, galima numatyti įvairias veiksmų galimybes: · A galimybė: pasaulinio masto FSM; · B galimybė: 27 valstybių narių masto FSM; · C galimybė: mažiausiai 11 valstybių narių masto FSM vykdant tvirtesnį bendradarbiavimą; · D galimybė: ne pagal ES sutartis suderintas FSM. A ir B galimybės artimiausiu metu neįmanomos dėl politinių priežasčių. 6. Politikos galimybių palyginimas Prie pradinio 2011 m. rugsėjo mėn. pasiūlymo pridėtas poveikio vertinimas aiškiai parodė, kad nederinant ES veiksmų nebus pasiektas nė vienas iš finansų sektoriaus apmokestinimo tikslų. Kitaip tariant, imantis vien nedarnių nacionalinių veiksmų atsiras daugybė skirtingų nacionalinių finansų sektoriaus apmokestinimo sistemų, dėl to nukentės tinkamas bendrosios rinkos veikimas ir atsiras daug dvigubo apmokestinimo ir, svarbiausia, visiško neapmokestinimo atvejų, nors pagrindinis tikslas – užtikrinti, kad finansų sektorius deramai ir iš esmės prisidėtų prie krizės padarinių šalinimo išlaidų padengimo. Nebūtų užtikrintas skirtingų produktų, prekybos vietų ir rinkos dalyvių mokesčių neutralumas, o rinkos dalyviams būtų paprasta sandorius (ypač mobilesnius) vykdyti taip, kad nereikėtų mokėti mokesčio. Todėl galimos pajamos būtų gana mažos (galbūt išskyrus šalis, kuriose yra svarbūs finansų centrai), o apmokestinimas praktiškai neprisidėtų prie teisės aktų veiksmingumo didinimo, kad nebūtų skatinama veikla, dėl kurios negerėja finansų rinkų veikimas bei stabilumas ir kartu skatinamas trumparegiškas elgesys ir rentos siekimas. Palyginti su pagrindiniu scenarijumi ir neturint pasaulinio masto sprendimo, Komisijos 2011 m. rugsėjo mėn. pasiūlyta bendra finansinių sandorių mokesčio (FSM) sistema 27 valstybėms narėms turėtų labai teigiamą poveikį visais aspektais. Ji būtų padėjusi išvengti visų rūšių dvigubo apmokestinimo ir visiško neapmokestinimo 27 valstybėse narėse, kad būtų parengtas neutralus mokestis visiems rinkos dalyviams, visoms rinkoms ir visoms priemonėms. Dėl plačios bazės ir patikimų veiklos perkėlimo, mokesčio slėpimo ir vengimo prevencijos priemonių 27 valstybėms narėms taikoma bendra sistema būtų sudariusi sąlygas užtikrinti, kad finansų sektorius deramai ir iš esmės prisidėtų prie krizės padarinių šalinimo išlaidų padengimo, kartu neskatinant tam tikros veiklos, dėl kurios negerėja finansų rinkų veikimas arba stabilumas. Tačiau 27 valstybėms narėms taikomos bendros FSM sistemos sukūrimo galimybė dėl politinių priežasčių nebuvo įmanoma ir artimiausiu metu nebus įmanoma. Todėl 11 valstybių narių, sudarančių maždaug du trečdalius visos 27 valstybių narių ES ekonomikos, paprašė leidimo pradėti tvirčiau bendradarbiauti (C galimybė) remiantis pradinio Komisijos pasiūlymo tikslais ir taikymo sritimi. Nors mažiausiai 11 valstybių narių taikoma bendra FSM sistema nebus tokia veiksminga kaip tuo atveju, jei ta pati politika būtų įgyvendinama 27 valstybėse narėse (kol visos valstybės narės neprisijungs prie FSM jurisdikcijos, nebus įmanoma išvengti visų dvigubo apmokestinimo atvejų visoje 27 valstybių narių ES, be to, veiklos perkėlimo ir mokesčio slėpimo prevencijos nuostatos, nors ir labai patikimos, bus ne tokios veiksmingos, palyginti su to paties FSM taikymu visose 27 valstybėse narėse), ja bus pasiekta didelės pažangos, palyginti su pagrindiniu scenarijumi. Pirmininkaujant Danijai šešiuose Tarybos darbo grupės posėdžiuose diskutuota dėl keleto galimų tarpinių FSM variantų. Tuo metu tos diskusijos vyko darant prielaidą, kad bendra FSM sistema bus taikoma 27 valstybėms narėms, o ne mažesnei valstybių narių grupei. Tačiau tos pačios diskusijos gali būti pradėtos ir mažesnėje valstybių narių grupėje. Įvairūs aptarti variantai galėtų būti grupuojami į keturias tarpines galimybes: · visada direktyvos netaikyti tam tikroms finansinėms priemonėms, pvz., KIPVPS arba AIF akcijų išleidimui ir išpirkimui, prekybai vyriausybės obligacijomis ir vekseliais arba atpirkimo ir išvestinių susitarimų sudarymui ir keitimui (C.1 tarpinė galimybė); · visada direktyvos netaikyti tam tikriems rinkos dalyviams, pvz., valstybės skolos valdymo institucijoms, regioniniams plėtros bankams, II ir III pakopos pensijų fondų veiklai, tokiems finansų tarpininkams, kaip rinkos formuotojai, finansų makleriai ir savo sąskaita vertybiniais popieriais prekiaujantys subjektai (C.2 tarpinė galimybė); · bendroje sistemoje numatytų veiklos perkėlimo prevencijos priemonių griežtinimas įsisteigimo šalies principą papildant išleidimo šalies principo elementais ir regioninio mokesčio taikymo keitimas keičiant kriterijų, pagal kuriuos taip pat nustatomi skirtingų valstybių narių įgaliojimai taikyti mokestį, eilę (C.3 tarpinė galimybė); · bendros sistemos įvedimas tik palaipsniui, t. y. laikinai direktyvos netaikyti tam tikriems rinkos dalyviams, rinkoms ir produktams ir mokesčio bazę plėsti tik palaipsniui (C.4 tarpinė galimybė). Taigi, pradinio Komisijos pasiūlymo taikymo srities ir tikslų įgyvendinimas užtruktų keletą metų. Išanalizavus skirtingų politikos galimybių poveikį nustatyta, kad įgyvendinus tiek analizuotą C galimybę, tiek keturias tarpines galimybes būtų pasiekta geresnių rezultatų negu pagal pagrindinį scenarijų nesiimant jokių veiksmų jokiais aspektais (toliau lentelėje parodyta „+“ simboliais), išskyrus mokesčio slėpimo prevencijos kriterijų, nes tokiu atveju nacionalinėse mokesčių sistemose labiausiai dominuotų neapmokestinimas pagal mobiliausias mokesčio bazes. Tačiau tokių pačių arba net geresnių rezultatų, negu įgyvendinus mažiausiai 11 valstybių narių pritaikytą pradinį Komisijos pasiūlymą, būtų pasiekta tik pagal C.3 tarpinę galimybę (ją vertinant pagal pajamų surinkimo ir veiklos perkėlimo prevencijos požymius). Vis dėlto atlikus analizę taip pat daroma išvada, kad reikėtų apsvarstyti galimybę priimti kai kurias tikslingesnes C.1–C.3 tarpinių galimybių priemones, o C.4 tarpinė galimybė (laipsniškas visapusiško FSM įvedimas) turėtų didelių trūkumų, palyginti su bendros FSM sistemos įvedimu iškart visiems produktams, visiems rinkos dalyviams ir visoms rinkoms. Taigi, turint omenyje, kad bendros FSM sistemos neįmanoma sukurti 27 valstybėse narėse, ir atsižvelgiant į šią politikos galimybių ir poveikio analizę, daugiausia žadanti galimybė būtų 2011 m. rugsėjo mėn. Europos Komisijos pasiūlytą bendrą sistemą įvesti 11 valstybių narių pogrupyje vykdant tvirtesnį bendradarbiavimą, o tą sistemą pakoreguoti ir papildyti šiais C.1, C.2 ir C.3 tarpinių galimybių elementais: · direktyvos netaikyti KIPVPS ir AIF investicinių vienetų ir akcijų išleidimui, kad būtų išvengta rizikos apmokestinti kapitalo pritraukimą; · direktyvos netaikyti valstybės skolos valdymo institucijoms, kad nebūtų daroma poveikio jų vykdomai sklandaus rinkos veikimo užtikrinimo veiklai; · pridėti išleidimo šalies principo elementų ir papildyti leidimo kriterijų, kad būtų panaikinta galima spraga vykdant tvirtesnį bendradarbiavimą ir taip sustiprintos pasiūlyme numatytos veiklos perkėlimo prevencijos priemonės. Galima būtų leisti dalyvaujančioms valstybėms narėms kartu nuspręsti, kokiu mastu keisti kriterijų, pagal kuriuos nustatoma įsisteigimo valstybė narė, eilę ir regioninį mokesčio taikymą, ypač kai jos susitars, ką visos laikys teisinga pajamų pasidalijimo sistema. 1 lentelė. Skirtingų politikos galimybių palyginimas* || Bendroji rinka || Mokesčių neutralumas || Veiklos perkėlimo ir mokesčio slėpimo prevencija || Galimos papildomos pajamos || Pernelyg didelės rizikos prisiėmimo, rentos siekimo, trumparegiško elgesio paskatų mažinimas Pagrindinis scenarijus (veiksmų nesiimama) || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 C galimybė (FSM 11 valstybių narių) || ++ || +++ || ++ || +++ || ++ C.1 tarpinė galimybė (11 valstybių narių, bet visada direktyva netaikoma finansinėms priemonėms) KIPVPS ir AIF Valstybės skola Atpirkimo sandoriai Išvestinės finansinės priemonės || ++ ++ ++ ++ || ++ ++ ++ 0 || + ++ + 0 || ++ ++ +++ + || ++ ++ ++ 0 C.2 tarpinė galimybė (11 valstybių narių, bet visada direktyva netaikoma rinkos dalyviams) Valstybės skolos valdymo institucijos Plėtros bankai Finansų tarpininkai Pensijų fondai || ++ + + + || +++ ++ + ++ || ++ + + + || +++ +++ + ++ || ++ ++ 0 + C.3 tarpinė galimybė (11 valstybių narių, bet keičiami 4 straipsnio kriterijai) Pridėti išleidimo šalies principo elementų Pakeisti kriterijų eilę Atkurti leidimo kriterijaus poveikį || ++ ./. ++ || +++ ./. +++ || ++ ./. ++ || +++ ./. +++ || +++ ./. +++ C.4 tarpinė galimybė (11 valstybių narių, bet laipsniškas direktyvos taikymas su išimtimis) || ++ || + || + || nuo 0 iki +++ || 0+ * Poveikis nurodomas sistemą taikant mažiausiai 11 valstybių narių, palyginti su pagrindiniu scenarijumi nesiimant jokių veiksmų. 7. Įgyvendinimas, stebėsena ir vertinimas Teisėkūros priemonės taikymo makroekonominį ir mikroekonominį poveikį būtų galima įvertinti praėjus trejiems metams po teisėkūros priemonių, kuriomis direktyva įgyvendinama, įsigaliojimo. Tuomet Komisija galėtų pateikti Tarybai techninio direktyvos taikymo ataskaitą. [1] 2011 m. rugsėjo 28 d. COM(2011) 594. [2] 2008 m. vasario 12 d. Tarybos direktyva 2008/7/EB dėl netiesioginių mokesčių, taikomų kapitalo pritraukimui (OL L 46, 2008 2 21, p. 11–22). [3] SEC(2011) 1102 galutinis. [4] Pvz., žr. Europos Komisijos FSM skirtą interneto svetainę http://ec.europa.eu/taxation_customs/taxation/other_taxes/financial_sector/index_en.htm arba ECFIN(2012) ekonominį dokumentą „Vertybinių popierių sandorių mokesčių makroekonominis poveikis pagal bendrosios pusiausvyros modelį“ (Securities Transaction Taxes: Macroeconomic Implications in a General-Equilibrium Model), kurį parengė Rafal Raciborski, Julia Lendvai, Lukas Vogel, http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/economic_paper/2012/ecp450_en.htm. [5] Tvirtesnio bendradarbiavimo zonoje trys valstybės narės taiko skirtingų formų FSM, o mažiausiai trys kitos (tuo metu, kai rengtas šis analizės dokumentas) planavo artimiausiu metu nustatyti nuosavas nacionalines sistemas.