[pic] | EUROPOS BENDRIJŲ KOMISIJA | Briuselis, 22.7.2009 COM (2009) 401 galutinis KOMISIJOS ATASKAITAEUROPOS PARLAMENTUI IR TARYBAI dėl Rumunijos pažangos pagal bendradarbiavimo ir patikrinimo mechanizmą{SEC (2009) 1073} KOMISIJOS ATASKAITA EUROPOS PARLAMENTUI IR TARYBAI dėl Rumunijos pažangos pagal bendradarbiavimo ir patikrinimo mechanizmą ĮVADAS. PADėTIS IR METODIKA 1. Tikslas Bendradarbiavimo ir patikrinimo mechanizmas (BPM)[1] sukurtas Rumunijai 2007 m. sausio mėn. įstojus į Europos Sąjungą ir skirtas padėti naujajai valstybei narei įgyvendinti reikalingus esminės teismų reformos ir kovos su korupcija tikslus. BPM yra atskiras Stojimo sutartimi grindžiamas Komisijos sprendimas. Remdamasi šiuo mechanizmu Komisija gali glaudžiai politiniu ir techniniu lygmenimis bendradarbiauti su Rumunijos valdžios institucijomis ir taip stebėti ir vertinti pažangą, teikti techninio pobūdžio patarimus ir finansinę paramą. Remdamosi BPM visos kitos valstybės narės gali stebėti ir remti Rumunijos pažangą šiose srityse ir dalytis patirtimi bei teikti finansinę paramą. Komisijos pagal BPM parengtose tarpinėse ir metinėse ataskaitose vertinama pažanga ir nurodomi likusieji trūkumai, kad Rumunijai būtų lengviau nustatyti svarbiausius veiksmus, kurių reikia imtis, kad iki galo įgyvendintų stojimo metu nustatytus orientacinius tikslus. Šioje ataskaitoje Komisija vertina po paskutinės jos ataskaitos (2008 m. liepos 23 d.) padarytą pažangą siekiant BPM gairėse nustatytų tikslų. Remdamasi šiuo vertinimu Komisija taip pat pateikia rekomendacijas Rumunijai. Pridedamame Komisijos tarnybų darbiniame dokumente pateikiamas išsamus Komisijos atliktas pažangos vertinimas pagal kiekvieną orientacinį tikslą. Ataskaita pagrįsta Rumunijos valdžios institucijų reguliariai teikta informacija, pirmiausia atsakymais į išsamius Komisijos klausimynus pagal kiekvieną orientacinį tikslą. Komisijai padėjo valstybių narių aukšto lygio specialistai, ji taip pat atsižvelgė į dokumentus ir informaciją, gautą iš įvairių kitų šaltinių. 2. Orientaciniams tikslams taikoma metodika Komisijos nuomone, visi orientaciniai tikslai yra glaudžiai susiję tarpusavyje. Vykdant dialogą su Rumunija pateikta pakankamai įrodymų, kad darant pažangą pagal vieną orientacinį tikslą skatinama pažanga pagal kitą orientacinį tikslą. BPM tikslas – ne sudaryti kontrolinį sąrašą, bet sukurti nepriklausomą ir stabilią teismų, kurie galėtų nustatyti interesų konfliktus ir už juos nubausti bei veiksmingai kovoti su korupcija, sistemą. Todėl Komisija neplanuoja po vieną naikinti orientacinių tikslų, bet dirbti kartu su Rumunija tol, kol BPM bus galima visai nebetaikyti. REFORMų PROCESAS RUMUNIJOJE Laimėjimai Kaip ir ankstesniaisiais metais, išsamus Komisijos atliktas pažangos siekiant BPM nustatytų orientacinių tikslų vertinimas pateikiamas prie šios ataskaitos pridėtame faktinių pokyčių dokumente. Pagrindinėje ataskaitoje apibendrinamos svarbiausios Komisijos išvados ir pateikiamos rekomendacijos, kokių veiksmų Rumunija turėtų imtis. Rumunijos vyriausybė, kurią parėmė prokuratūrų ir teismų aljansas, veiksmingai sureagavo į 2009 m. vasario 12 d. Komisijos tarpinėje ataskaitoje išreikštą susirūpinimą. Imtasi įvairių praktinių ir teisinių veiksmų, ir reformų procesas tapo spartesnis. Kita vertus, šie pokyčiai dar neturėjo praktinės naudos Rumunijos piliečiams. Be to, vykdant reformą trūksta tvirto politinių partijų įsipareigojimo. Visų pirma Parlamentas turėtų priimti nuoseklius sprendimus, kad paremtų vykdomosios valdžios teismų reformos vykdymą ir korupcijos naikinimą. Naujieji civilinis ir baudžiamasis kodeksai Rumunijos vyriausybė aiškiai viešai įsipareigojo priimti naujus civilinį ir baudžiamąjį kodeksus, atsižvelgdama į Komisijos ankstesnėse ataskaitose pateiktas rekomendacijas. Tai, kad 2009 m. birželio mėn. buvo priimti abu kodeksai, rodo didelį šalies politinį įsipareigojimą, be to, tai svarbus žingsnis siekiant užtikrinti veiksmingesnę teisinę sistemą. Kita vertus, numatyta, kad kodeksai įsigalios tik tada, kai taikant įprastą parlamentinę procedūrą bus apsvarstyti atitinkami proceso kodeksai (juos vyriausybė parlamentui pateikė kartu su minėtais kodeksais) ir jiems pritarta. Tikėtina, kad visi keturi kodeksai įsigalios ne anksčiau kaip 2011 m. Kad kodeksus būtų galima taikyti, reikės priimti jų įgyvendinimo įstatymą. Svarbu užtikrinti, kad į šį proceso kodeksų įgyvendinimo įstatymą ir jų priėmimo procedūrą nebūtų vėl įtrauktos nuostatos, dėl kurių jau anksčiau buvo prieštarauta, ar naujos nuostatos, kurios suvaržytų reikšmingų aukštų pareigūnų korupcijos tyrimų ir dėl jų pradėto teismo proceso veiksmingumą. Ar toks pavojus yra, įrodys įstatymo Nr. 78/2000 pavyzdys – šiuo įstatymu grindžiama aukšto lygio korupcijos tyrimų teisinė sistema ir Nacionalinio kovos su korupcija direktorato (NKKD) veikla. Svarbu užtikrinti, kad priimant galutinį įstatymą ši esminė sistema būtų išlaikyta be jokių apribojimų. Naujajame baudžiamajame kodekse numatyta sumažinti didžiausių bausmių už nusikaltimus, susijusius su turtu, visų pirma korupciją ir susijusius nusižengimus, trukmę. Tokia nuostata grindžiama noru pagerinti teisinės sistemos vientisumą, net jeigu iš pirmo žvilgsnio tai atrodo priešinga pastangoms, kurių imtasi siekiant įveikti korupciją. Bausmių už nusižengimus, susijusius su korupcija, individualizavimo darbo grupė pranešė apie prieštaringus teismų sprendimus. Darbo grupė pasiūlė konkrečias įgyvendintinas rekomendacijas. Į jas pirmiausia turėtų atsižvelgti Aukščiausiasis kasacinis ir teisingumo teismas (AKTT), sutikęs išleisti bausmių už korupciją gaires. Tai bus svarbus žingsnis siekiant pagerinti teismų praktikos nuoseklumą. Teismų sistemos reforma Net ir priėmus naująją teismų žmogiškųjų išteklių strategiją, Rumunijos padėtis tebėra sudėtinga, nes trūksta biudžeto lėšų ir kvalifikuoto personalo bei pagalbinės infrastruktūros. Nepaisant šių sunkumų, imtasi tam tikrų veiksmų siekiant pagerinti vietos teismų ir prokuratūrų personalo padėtį, tačiau situaciją būtina toliau gerinti. Aukščiausioji magistratų taryba (AMT) suintensyvino teismų patikrinimus, kad pagerintų teisingumo kokybę, pirmiausia siekdama užtikrinti vienodą jo taikymą ir nuoseklumą visoje teismų sistemoje. Priėmimo į darbą procedūros ir nauji konkursai vykdyti atsižvelgus į nustatytus objektyvumo ir aukštos kvalifikacijos tikslus. Vis dėlto AMT veikla turi būti intensyvesnė, kad būtų užtikrinta veiksminga ir lanksti žmogiškųjų išteklių politika. Naujos strategijos poveikio iki galo įvertinti kol kas neįmanoma, bet jau dabar matyti, kad padidėjo informuotumas ir tapo lengviau numatyti problemas. Darbuotojų trūkumo problema dar padidėjo AMT priėmus naujausius sprendimus dėl delegavimo taisyklių pakeitimų, pagal kuriuos deleguojanti institucija negali atšaukti atitinkamų teisėjų ar prokurorų delegavimo, net jeigu jai pačiai labai trūksta darbuotojų. Be to, prokuratūros restruktūrizacija tapo ypač sudėtinga dėl ribotų generalinės prokuratūros valdymo įgaliojimų, susijusių su paaukštinimu, drausminėmis priemonėmis ir personalo perkėlimu. Kad prokuratūros reorganizacija būtų veiksminga, būtinas glaudesnis bendradarbiavimas su AMT. Teismo praktikos vienodinimas Generalinis prokuroras pateikė daug apeliacijų Aukščiausiajam kasaciniam ir teisingumo teismui (AKTT) dėl prieštaringos teismų praktikos, ir tai padėjo ją labiau suvienodinti. Daugiausia su teise susijusių apeliacijų pateikta 2007 m., ir tai, kad 2008 m. jų buvo mažiau, gali būti susiję su tam tikra pažanga vienodinimo srityje. AKTT priėmė nemažai sprendimų dėl apeliacijų, susijusių su vienoda teisės interpretacija ir jos taikymu visoje teismų sistemoje. Tačiau dėl varžančios ir abejonių keliančios procedūros – iš 120 teisėjų du trečdaliai privalo dalyvauti priimant sprendimus ir pritarti pagrindimui (po to, kai sprendimas jau priimtas) – vilkinamas sprendimų priėmimas, o jų motyvai kartais tampa nebeaiškūs. Imtasi tolesnių teismų praktikos vienodinimo veiksmų – pradėta sistemiškai skelbti teismų praktiką ir rengti susitikimus su žemesniųjų teismų teisėjais. Svarbus žingsnis šioje srityje būtų paskelbti bausmių už korupciją gaires – tą AKTT pažadėjo padaryti šių metų rudenį. Svarbu, kad vykdomosios ir leidžiamosios valdžios institucijos susitartų pakeisti Konstitucinio Teismo veiklos įstatymą, kad nebebūtų tokių atvejų, kai byla sustabdoma, atsakovui pareiškus protestą dėl bylos prieštaravimo Konstitucijai. Atitinkamai būtina teisiškai suvaržyti tokius procedūrinius kraštutinumus, kai prašoma neteisėtumo išimties, dėl kurios taip pat sustabdoma byla. Taip nepateisinamai vilkinamas sprendimų priėmimas. Šiuos klausimus reikėtų aptarti per artimiausias diskusijas dėl proceso kodeksų arba dar skubiau – pataisant atitinkamas įgyvendinimo taisykles. Naujo AKTT vadovo paskyrimas šį rudenį bus puiki galimybė parodyti įsipareigojimą vykdyti reformą, modernizuoti teismų sistemą ir padidinti jos skaidrumą. Kova su aukštų pareigūnų korupcija Rumunijos parlamento procedūra, pagal kurią prašoma pradėti tyrimus dėl buvusių ministrų, nėra nei pastovi, nei greita. Po paskutinės ataskaitos Parlamentas leido pradėti keturių bylų tyrimus, bet nepritarė kitų dviejų bylų tyrimui. Dėl vienos iš šių dviejų bylų Parlamento narys atsistatydino ir tai leido pradėti nusikaltimo tyrimą, bet antrai bylai, Parlamento nuomone, šios sąlygos pritaikyti nebuvo galima. Svarbu, kad Parlamentas parodytų visapusišką įsipareigojimą kovoti su aukštų pareigūnų korupcija. Nacionalinio kovos su korupcija direktorato (NKKD) vadovo paskyrimas šių metų vasarį dar vienai kadencijai buvo svarbus žingsnis užtikrinant su korupcija kovojančių institucijų stabilumą ir jų veiklos tęstinumą. Svarbiausia, kad Rumunijoje ir toliau būtų specializuota ir veiksminga kovos su korupcija sistema. NKKD ir toliau sėkmingai vykdė nešališkus aukštų pareigūnų korupcijos bylų tyrimus. Nacionalinė tarnybinio sąžiningumo agentūra (NTSA) NTSA jau veikia ir pasiekė gerų rezultatų tikrindama vyriausybės narių, magistratų, pareigūnų, užimančių vadovaujamas ir su priežiūra susijusias pareigas, ir visų valstybės tarnautojų turto deklaracijas; šie rezultatai bus dar geresni įdiegus planuojamą integruotą IT sistemą. Tam tikras prevencinis poveikis užtikrinamas tuo, kad NTSA vykdo sistemiškus tolesnius veiksmus dėl visų trūkstamų turto deklaracijų, paskirdama administracines baudas ir atsižvelgdama į galimybę pradėti bylas teisme. Tokie ex officio NTSA tyrimai yra pagirtini. Kita vertus, iki galo įvertinti tikrą NTSA veiklos poveikį bus įmanoma tik tada, kai bus priimti pirmi sprendimai dėl atitinkamose teismų ar priežiūros institucijose vis dar neišnagrinėtų bylų, susijusių su nepagrįstu turtu, neatitikimais ar interesų konfliktais. Galiausiai NTSA ir už ją garantuojanti bei ją kontroliuojanti Nacionalinė tarnybinio sąžiningumo taryba turėtų sukurti stabilius abipusiu pasitikėjimu pagrįstus darbo santykius. Kova su vietos korupcija Generalinio prokuroro įsakymu įvairios teritorinės prokuratūros priėmė kovos su vietos korupcija strategijas. Prie šios pagirtinos iniciatyvos prisidedama nuolat keičiantis gerąja patirtimi ir nustatant pažeidžiamiausius sektorius. Ši iniciatyva pagerino regionų prokuratūrų informuotumą dėl vietos korupcijos, kuri, atrodo, labai paplitusi tam tikrose veiklos srityse (pavyzdžiui, švietimo, sveikatos srityse). Teritorinės prokuratūros tiria pakankamai bylų, bet gali būti, kad per maža tų bylų dalis pagrįsta ex officio , t. y. jų pačių iniciatyva pradėtais tyrimais. Iniciatyvos nustatyti korupciją taip pat trūksta sveikatos priežiūros ar švietimo departamentų ir mokesčių institucijų vietos inspektoriams bei valdžios institucijų vidaus kontrolės tarnyboms. Apskritai daugiau dėmesio galėtų būti skirta prevencinėms iniciatyvoms, kaip antai informuotumo gerinimo kampanijoms, skirtoms visuomenei ir visiems administravimo lygmenims, administracinių procedūrų skaidrumui, viešų dokumentų prieinamumo gerinimui ir pan. Tam tikrose veiklos srityse, kur yra vietos korupcijos požymių (viešieji pirkimai, dotacijos ir leidimai, švietimas, sveikata ir pan.), siekiant ilgalaikių rezultatų naudingiau būtų imtis struktūriškų prevencinių priemonių, o ne skirtingų teisėsaugos sprendimų kiekvienu konkrečiu atveju. Be abejo, abu būdai reikalingi, nes sprendžiant konkrečias bylas parodoma, kad pažeidimai nebus toleruojami ir bus nustatyti. APSAUGOS SąLYGOS Atsižvelgus į pirmiau pateiktą vertinimą kyla klausimas, ar reikėtų taikyti apsaugos sąlygą. Per viešas diskusijas dėl BPM dažnai painiojami du dalykai – tikėtinas mechanizmo taikymo laikas ir ribotos trukmės apsaugos sąlygos, nustatytos Stojimo sutartyje. Nėra jokių savaiminių BPM ir Rumunijos stojimo sutartyje nustatytų apsaugos sąlygų sąsajų. Apsaugos sąlygos yra priemonė, kuri standartiškai įtraukiama į stojimo sutartis. Apsaugos sąlygos nustatytos siekiant užtikrinti veiksmingą vidaus rinkos ir laisvės, saugumo ir teisingumo erdvės veikimą. Jas galima taikyti iki 2009 m. pabaigos, kad prireikus būtų įmanoma laikinai sustabdyti atitinkamų Bendrijos teisės aktų taikymą. Remdamasi pirmiau pateiktu vertinimu, Komisija mano, kad reikalavimai pradėti taikyti apsaugos sąlygas nėra tenkinami. BPM taikomas jau trečius metus. Jis nustatytas neribotam laikotarpiui ir turėtų būti panaikintas tik tinkamai įgyvendinus visus orientacinius tikslus. Aišku, kad įvykdyti pagal orientacinius tikslus nustatytas užduotis yra ilgalaikė užduotis, pvz., panaikinti pagrindines korupcijos priežastis prireiks laiko. Tokio masto reikalingus pokyčius gali inicijuoti tik Rumunijos visuomenė. BPM yra tam skirta pagalbinė priemonė, ji nėra baigtinė ir negali pakeisti įsipareigojimo, kurį turi priimti Rumunijos valdžios institucijos, kad teismų sistemą ir praktiką suderintų su bendraisiais ES standartais. IšVADOS IR REKOMENDACIJOS Po 2008 m. Komisijos ataskaitos Rumunija ėmėsi įvairių sveikintinų veiksmų, kad suteiktų naują impulsą reformų procesui – tai leido pasiekti atitinkamą spartą ir atlikti daug teigiamų veiksmų. Tačiau Rumunija vis dar neišsprendė vienos problemos – jos baudžiamasis ir civilinis kodeksai niekada nebuvo iki galo peržiūrėti. Dėl to reikėjo priimti daug teisės aktų pakeitimų ir skubių potvarkių. Tad nieko keisto, kad Rumunijos teismų praktika prieštaringa, sprendimų priėmimas per daug vilkinamas, o tai paskubomis sprendžiama teisinėmis priemonėmis – skubiais potvarkiais, įgyvendinimo taisyklėmis ir praktika. Su tuo susijusi painiava yra politizuoto proceso rezultatas, ir vis dar nėra plataus masto politinio sutarimo dėl reformos ir tvirto visų politinių partijų įsipareigojimo užtikrinti realią pažangą vardan Rumunijos piliečių. Kyla pavojus, kad dėl nuolatinės politinių partijų tarpusavio kovos tebeaugančios leidžiamų teisės aktų, įgyvendinimo taisyklių ir kitokios veiklos apimties visos suinteresuotosios šalys gali nukrypti nuo esminio tikslo – sukurti nepriklausomą ir stabilią teismų sistemą, kuri sugebėtų nustatyti interesų konfliktus ir už juos nubausti bei veiksmingai kovoti su korupcija. Dėl šių priežasčių teigiami konkrečių reformos veiksmų techniniu lygmeniu rezultatai kol kas pavieniai, reformos vis dar neįgyvendinamos iš esmės, o trūkumai nepašalinti. Atsižvelgdama į pirmiau pateiktas išvadas, Komisija skatina Rumuniją imtis veiksmų toliau nurodytose srityse. Dėl naujųjų kodeksų: - atlikti išsamų poveikio, kurį keturi kodeksai turėtų teismų sistemos veikimui ir teismų bei prokuratūrų veiklos organizavimui, vertinimą ir numatyti biudžeto lėšas, kurių reikės juos įgyvendinant; - atlikti viešąsias konsultacijas dėl civilinio proceso ir baudžiamojo proceso kodeksų ir kuo greičiau juos priimti; - palengvinti greitą keturių kodeksų įsigaliojimą, priimant įgyvendinimo įstatymą, kuriuo būtų užtikrinta teisinės sistemos darna. Dėl teismų sistemos reformos: - įgyvendinti lankstų, prioritetais pagrįstą požiūrį į žmogiškuosius išteklius, trumpuoju laikotarpiu imantis skubių priemonių, kaip antai perkelti laisvas darbo vietas ten, kur jų labiausiai reikia (įskaitant perkėlimus tarp skirtingų lygių teismų), perduodant administracines užduotis pagalbiniams darbuotojams, paskiriant teismų valdytojus, o vidutinės trukmės ir ilguoju laikotarpiu sukuriant personalo schemą, kuri atitiktų teismų sistemos poreikius, t. y. kurioje būtų galima modeliuoti situacijas ir prognozes, susijusias su priėmimu į darbą, personalo perkėlimu, delegavimu ir išėjimu į pensiją; - stiprinti Aukščiausiosios magistratų tarybos skaidrumą ir atskaitingumą, pasiekiant tai, kad Taryba pripažintų aktyvesnio savo požiūrio į įdarbinimą, paaukštinimą, drausmines priemones, personalo perkėlimą ir delegavimą būtinybę, ir tai, kad pagrįsti Tarybos sprendimai būtų skelbiami aiškia ir prieinama forma. Dėl teismų praktikos vienodinimo: - tinkamai atsižvelgti į Bausmių už nusižengimus, susijusius su korupcija, individualizavimo darbo grupės rekomendacijas; - sustiprinti Aukščiausiojo kasacinio ir teisingumo teismo vaidmenį vienodinant teismų praktiką, įskaitant apeliacijos procedūrų supaprastinimą siekiant darnios teisės interpretacijos ir jos taikymo ir bausmių už korupciją gairių sukūrimą. Dėl kovos su aukštų pareigūnų korupcija: - užtikrinti, kad procedūrą, kuria leidžiama vykdyti tyrimus dėl parlamento narių, kurie buvo ar yra vyriausybės nariai, nusikaltimų, Rumunijos parlamentas taikytų vienodai ir greitai; - stebėti teismų sistemos veiksmingumą, kai teismuose nagrinėjamos aukštų pareigūnų korupcijos bylos; - užtikrinti kovos su aukštų pareigūnų korupcija teisinės sistemos stabilumą, įskaitant naujų kodeksų priėmimą; - priimti įstatymą, kuriuo būtų panaikinta galimybė sustabdyti teismo procesą, pareiškus protestą dėl bylos prieštaravimo Konstitucijai. Dėl Nacionalinės tarnybinio sąžiningumo agentūros veiklos: - toliau siekti rezultatų tikrinant turtą, neatitikimus ir interesų konfliktus; - užtikrinti, kad teismų ir priežiūros institucijos laiku imtųsi tolesnių veiksmų dėl NTSA pateiktų bylų, susijusių su nepagrįstu turtu, neatitikimais ir interesų konfliktais. Dėl kovos su vietos korupcija: - pagerinti nacionalinės kovos su korupcija strategijos koordinavimą, kad būtų lengviau nustatyti silpnąsias vietas ir rizikos sritis ir sukurti prioritetines jų mažinimo strategijas visais lygmenimis; - toliau tęsti prokuratūros sukurtų ir prie vietos poreikių pritaikytų vietos strategijų įgyvendinimą ir didinti jų veiksmingumą; - skatinti korupcijos pažeidžiamuose sektoriuose prevencines priemones ir jas koordinuoti su vietos ir centrinėmis įstaigomis. Komisija skatina Rumuniją toliau tęsti reformų procesą ir įgyvendinti jos pateiktas rekomendacijas. Atsižvelgdama į tai Komisija rems ir stebės kitų metų pažangą. Rumuniją būtina ir toliau skatinti siekti rezultatų, ir Komisija kviečia likusias valstybes nares toliau padėti Rumunijai siekti pažangos. Savo ruožtu Komisija toliau rems Rumunijos veiksmus vykdydama politinio ir techninio pobūdžio dialogą ir reikiamais atvejais dalydamasi atitinkama patirtimi. Perspektyva Iš šios ataskaitos matyti, kad vyriausybė pateikė svarbių reformos pasiūlymų ir kad, be teigiamų prokuratūros rezultatų, pradedami veiksmai ir teismų sistemos srityje. Rumunijos reforma vėl įgijo spartą, nes ją tęsiant remiamasi pasiekimais, kurie jau įvardyti Komisijos 2008 m. liepos mėn. ataskaitoje. Tačiau, kad Rumunijos pažanga būtų tvari, teismų reformos procesas neturėtų būti politizuotas. Kad teismų sistema galėtų veikti nepriklausomai ir kad vykdant nešališkus korupcijos tyrimus būtų priimti greiti ir veiksmingi sprendimai, visos šalys turi pasiekti sutarimą. Komisijos nuomone, mechanizmas yra pagalbinė priemonė, kurią būtina išlaikyti tol, kol bus įvykdytos šios reformos. Komisija tolesnę pažangą įvertins 2010 m. vasarą. [1] 2006 m. gruodžio 13 d. Komisijos sprendimas 2006/928/EB, nustatantis bendradarbiavimo su Rumunija ir jos pažangos siekiant orientacinių tikslų teismų reformos ir kovos su korupcija srityse patikrinimo mechanizmą (OL L 354, 2006 12 14, p. 56).