Specialioji ataskaita Nr. 13/2009 - Įgyvendinimo užduočių pavedimas vykdomosioms įstaigoms: ar šis pasirinkimas sėkmingas?





Santrumpos ir terminų žodynėlis COBU : Europos Parlamento biudžeto komitetas CREA : Vykdomųjų įstaigų reguliavimo komitetas DG BUDGET : Biudžeto generalinis direktoratas DG ECFIN : Ekonomikos ir finansų reikalų generalinis direktoratas DG ENTR : Įmonių generalinis direktoratas DG ENV : Aplinkos generalinis direktoratas DG INFSO : Informacinės visuomenės generalinis direktoratas DG SANCO : Sveikatos ir vartotojų reikalų generalinis direktoratas EACEA : Švietimo, garso ir vaizdo bei kultūros vykdomoji įstaiga EACI : Konkurencingumo ir inovacijų vykdomoji įstaiga (anksčiau – IEEA) EAHC : Sveikatos ir vartotojų reikalų vykdomoji įstaiga (anksčiau – PHEA) EMTT : Europos mokslinių tyrimų taryba ERCEA : Europos mokslinių tyrimų tarybos vykdomoji įstaiga DFP : Daugiametė finansinė programa. Ji apima ES biudžeto finansines perspektyvas, suskirstytas į "išlaidų kategorijas". Dabartinio laikotarpio (2007–2013 m.) DFP apima šias išlaidų kategorijas: 1) Tvarų augimą ir užimtumą, 2) Gamtos išteklių apsaugą ir valdymą, 3) Pilietiškumą, laisvę, saugumą ir teisingumą, 4) "ES – pasaulinė partnerė" kategoriją, 5) Administravimą, 6) Kompensacijas IEEA : Pažangios energetikos vykdomoji įstaiga (2008 m. tapo EACI pratęsus jos įgaliojimus) Kuruojantis generalinis direktoratas : Komisijos departamentas, atsakingas už Bendrijos programas, kurių valdymas yra pavestas įstaigoms Pagrindų reglamentas : 2002 m. gruodžio 19 d. Tarybos reglamentas (EB) Nr. 58/2003, nustatantis vykdomųjų įstaigų, kurioms pavedamos tam tikros Bendrijos programų valdymo užduotys, įstatus (OL L 11, 2003 1 16, p. 1) PHEA : Visuomenės sveikatos vykdomoji įstaiga (2008 m. tapo EAHC, išplėtus jos įgaliojimus apimant naujas programas) REA : Mokslinių tyrimų vykdomoji įstaiga TAO : Techninės pagalbos biuras TEN-T VĮ : Transeuropinio transporto tinklo vykdomoji įstaiga Santrauka I. Vykdomosios įstaigos – tai juridinio asmens statusą turinčios Bendrijos įstaigos, Komisijos įsteigtos tam, kad pagal įgaliojimą visiškai arba iš dalies įgyvendintų ES išlaidų programas. Komisija išlieka atsakinga už politines užduotis ir pavestos vykdyti veiklos priežiūrą. II. Vykdomosios įstaigos yra santykinai naujas ES institucinės struktūros reiškinys. Nuo 2003 m. buvo įsteigtos šešios vykdomosios įstaigos, atsakingos už maždaug 32 milijardų eurų finansinio paketo valdymą iki 2013 m. 2009 m. leidžiamų pareigybių skaičius siekia 1 339. Dauguma darbuotojų – sutartininkai. III. Audito Rūmų audito tikslas buvo įvertinti, ar valdymo užduočių pavedimas vykdomosioms įstaigoms buvo sėkmingas pasirinkimas vykdant Europos Sąjungos biudžetą. IV. Šiuo tikslu jie visų pirma nagrinėjo, ar: i) sprendimas įsteigti vykdomąją įstaigą buvo pagrįstas tinkama poreikių ir galimos naudos analize; ii) kokios naudos buvo pasiekta lėšų taupymo, pagerinto paslaugų lygio ir didesnio efektyvumo kitose srityse prasme; iii) Komisija veiksmingai atliko savo su įstaigų veiklos priežiūra susijusį vaidmenį. V. Audito Rūmai nustatė, kad: i) vykdomųjų įstaigų steigimo iniciatyvą iš esmės lėmė darbuotojų samdymo apribojimai Komisijoje, o ne esminės pačių programų savybės; ii) atliekant pagal teisės aktus reikalaujamas ekonominės naudos analizes siekiant pagrįsti įstaigų steigimo sprendimą, buvo mažai atsižvelgta į nefinansinius aspektus ir visai neatsižvelgta į kai kuriuos svarbius su išlaidomis susijusius veiksnius. Gautas vaizdas, nors neabejotinai teigiamas finansine prasme, nebuvo visiškai tikslus. Ekonominės naudos analizių indėlis vykdant sprendimų priėmimo procesą buvo gana ribotas; iii) kiek tai susiję su gauta nauda, buvo neabejotinai sutaupyta lėšų dėl daugiausia samdomų menkiau apmokamų sutartininkų, net turint omeny papildomas su priežiūra ir pagalba Komisijoje ir įstaigose susijusių naujų pareigybių steigimo išlaidas. Tačiau faktinė sutaupytų lėšų suma priklauso nuo Komisijos darbuotojų, kurie anksčiau atlikdavo darbą, kurį perėmė įstaigos, perkėlimo į kitas darbo vietas, ir nuo sutartininkų pareigybių, susijusių su atitinkamomis programų sritimis Komisijoje, mažinimu. Dėl patikimos informacijos apie ex ante padėtį Komisijoje trūkumo negalima patikrinti sutaupytų lėšų masto; iv) dėl savo specializacijos atliekant lengvai nustatomas ir konkrečiai apibrėžtas užduotis, įstaigos teikia geresnės kokybės paslaugas trumpesnio sutarčių sudarymo laikotarpio, greitesnių techninių ir finansinių ataskaitų tvirtinimo procedūrų ir mažesnio uždelstų mokėjimų skaičiaus prasme. Kiti kokybiniai patobulinimai – tai procesų supaprastinimas, taip pat padidėjusi išorės komunikacija ir rezultatų sklaida, prisidedantys prie ES matomumo didinimo. Kita vertus, nėra demonstruojamas darbuotojų samdymo lankstumas, kurio yra tikimasi; v) Komisijos vykdoma įstaigų darbo priežiūra yra gana ribota: metinės darbo programos (kurias tvirtina Komisija) beveik nenaudojamos nustatant konkrečius tikslus; atliekant priežiūrą daugiausia pasitelkiami rodikliai, susiję su tuo, kaip vykdomos užduotys, o ne su gaunamais rezultatais; ataskaitos paprastai apsiriboja biudžeto vykdymu, jose nevertinama per daugelį metų pasiekta pažanga ir nėra įvardijami taisomieji veiksmai, kurių būtų galima imtis ateityje. VI. Kalbant apie pagrindines Audito Rūmų Komisijai skirtas rekomendacijas, Komisija turėtų: i) iš naujo apsvarstyti savo veiklos pavedimo išorės subjektams galimybių nustatymo ir įstaigų steigimo ar plėtimo nagrinėjimo procedūras; ii) pagerinti ekonominės naudos analizių kokybę, kad šios visapusiškai ir veiksmingai prisidėtų vykdant sprendimų priėmimo procesą; iii) užtikrinti, kad ji disponuotų svarbiais ir patikimais su pavestų užduočių įgyvendinimu susijusio darbo krūvio ir našumo duomenimis, tiek prieš pavedant veiklą išorės subjektams, tiek po to; iv) nustatyti sėkmės veiksnius, kurie lėmė geresnius vykdomųjų įstaigų rezultatus, ir taikyti panašius veiksnius programoms, kurios ir toliau yra valdomos Komisijoje; v) prižiūrėti įstaigų veiklą nustatant į rezultatus orientuotus konkrečius tikslus naudojant nedidelį skaičių tinkamų veiklos rodiklių, kuriais remiantis apibrėžiami sekančių metų tikslai. Įvadas 1. Vykdomosios įstaigos – tai juridinio asmens statusą turinčios Bendrijos įstaigos, Komisijos įsteigtos tam, kad jos vardu ir atsakomybe visiškai ar iš dalies įgyvendintų ES programas. 2. Kasdienio išlaidų programų valdymo užduočių pavedimas specializuotosioms įstaigoms pastaruosius du dešimtmečius buvo svarbus viešųjų paslaugų reformos nacionaliniu lygmeniu akcentas [1]. Tuo iš esmės buvo siekiama dviejų tikslų: pagerinti paslaugų teikimo kokybę (sumažinus biurokratizmą, padidinus specializaciją ir sutvirtinus įsipareigojimą siekti konkrečių tikslų) ir sudaryti galimybes centrinėms valdžios institucijoms susitelkti ties tokiomis "pagrindinėmis funkcijomis", kaip politikos koncepcija ir priežiūra. 3. Vykdomųjų įstaigų steigimas ES kontekste tapo nagrinėjamu klausimu 1999 m., kai Komisija ėmėsi vykdyti esminę savo veiklos pavedimo išorės subjektams politikos peržiūrą, sudarančią bendros administracinės reformos paketo dalį [2]. Tai buvo daroma siekiant atsižvelgti į Parlamento susirūpinimą dėl to, kad išlaidų programas valdo daugiau nei šimtas įstaigų, vadinamų techninės pagalbos biurais (TAO), kuriuos valdo privatūs rangovai [3]. 4. 2000 m. Baltojoje reformų knygoje [4] buvo patvirtintas Komisijos poreikis iš naujo susitelkti ties savo pagrindinėmis užduotimis pavedant tam tikrą administracinio darbo dalį vykdyti išorės subjektams, kai: a) tai yra efektyvesnis ir ekonomiškai veiksmingesnis atitinkamų paslaugų teikimo ar prekių tiekimo būdas; b) nėra suteikiami įgaliojimai, leidžiantys veikti savo nuožiūra (t. y. nėra daromi politiniai sprendimai); c) veiklos pavedimas yra pagristas jo privalumais, o ne vykdomas vien tik kaip pakaitinė Komisijos darbuotojų trūkumo kompensavimo priemonė. 5. Be to, Baltojoje knygoje buvo reikalaujama, kad sprendimas pavesti veiklą išorės subjektams būtų nuosekliai taikomas visos Europos Komisijos mastu, kad panašiais atvejais būtų naudojami panašūs instrumentai [5]. Valdymo užduočių pavedimas išorės subjektams apimtų "naujo tipo įgyvendinančiosios įstaigos, kuriai vadovauja Komisijos darbuotojai, testavimą" [6]; t. y. čia turimos omeny vykdomosios įstaigos. 6. Todėl palaipsniui buvo atsisakyta TAO paslaugų. Kai kurių programų (daugiausia susijusių su išorės pagalba) valdymą perėmė Komisija, ženkliai padidinusi naudojimosi sutartininkų paslaugomis mastą. Kai kurių programų įgyvendinimas buvo sustabdytas, o kitos buvo patikėtos vykdomosioms įstaigoms [7]. 7. 2002 m. Finansiniame reglamente numatytas vykdomųjų įstaigų steigimas [8]. Jų įstatus apibrėžia bendra teisinė bazė [9]. Jas įsteigia Komisija, tokį sprendimą patvirtinus valstybėms narėms pagal komitologijos reguliavimo procedūrą [10]. Europos Parlamentas taip pat susijęs priimant šį sprendimą: jis pateikia savo nuomonę dėl poreikio įsteigti siūlomą įstaigą. 8. Nuo 2003 m. buvo įsteigtos šešios vykdomosios įstaigos (žr. 1 lentelę). 9. Audito Rūmų audito metu veikė keturios įstaigos iš šešių (EACI, EAHC, EACEA ir TEN-T VĮ, pastaroji – nuo 2008 m. balandžio mėn.). 1 lentelė Nuo 2003 m. įsteigtos vykdomosios įstaigos Vykdomosios įstaigos | Pagal 2007–2013 m. DFP valdomas bendras biudžetas (milijardais eurų) | Pradinis ir galutinis terminai | Darbuotojų skaičius (išreikštas visos darbo dienos ekvivalentais) 2009 m. biudžetas | Valdomos programos [] | Logotipas | +++++ TIFF +++++ Konkurencingumo ir inovacijų vykdomoji įstaiga (EACI), anksčiau – IEEA | 1,7 | 2004 1 1 – 2008 12 31 (pratęsta iki 2015 12 31) | 147 | Įgyvendina Konkurencingumo ir inovacijų pagrindų programos dalį ir Marco Polo II programą | | +++++ TIFF +++++ Sveikatos ir vartotojų reikalų vykdomoji įstaiga (EAHC), anksčiau – PHEA | 0,5 | 2005 1 1 – 2010 12 31 (pratęsta iki 2015 12 31) | 50 | Įgyvendina ES visuomenės sveikatos programą, Vartotojų politikos programą ir Geresnio mokymo rūpinantis maisto sauga iniciatyvą | | +++++ TIFF +++++ Švietimo, garso ir vaizdo bei kultūros vykdomoji įstaiga (EACEA) | 3,7 | 2005 1 1 – 2008 12 31 (pratęsta iki 2013 12 31) | 394 | Įgyvendina programas ir veiksmus švietimo ir mokymo, aktyvaus pilietiškumo, jaunimo, garso ir vaizdo bei kultūros srityse | | +++++ TIFF +++++ Transeuropinio transporto tinklo vykdomoji įstaiga (TEN-T VĮ) | 8,0 | 2006 10 26 – 2008 12 31 (pratęsta iki 2015 12 31) | 99 | Įgyvendina Transeuropinio transporto tinklo (TEN-T) programą. | | +++++ TIFF +++++ Mokslinių tyrimų vykdomoji įstaiga (REA) | 6,5 | 2008 1 1 – 2017 12 31 | 349 | Įgyvendina programą "Žmonės" bei programų "Pajėgumai" ir "Bendradarbiavimas" dalis pagal 7BP. Teikia su didžiąja 7BP programos dalimi susijusias paramos paslaugas. | | +++++ TIFF +++++ Europos mokslinių tyrimų tarybos vykdomoji įstaiga (ERCEA) | 7,5 | 2008 1 1 – 2017 12 31 | 300 | Įgyvendina pagal 7BP vykdomą programą "Idėjos". | | | 27,9 | | 1339 | | | 10. Keliais atvejais pradinė trukmė arba įstaigos įgaliojimai buvo pratęsti: a) EACEA įgaliojimai buvo pratęsti keturis kartus siekiant vykdyti 2007–2013 m. naujos kartos programas ir įtraukti naujas programas į švietimo sritį; b) PHEA tapo EAHC, į naująją 2008–2013 m. sveikatos programą įtraukus 2007–2013 m. vartotojų politikos programą [11] ir Mokymo rūpinantis maisto sauga programą [12], c) IEEA tapo EACI, į Pažangios energetikos programą įtraukus CIP dalis ir Marco Polo II programą. 11. Vykdomosios įstaigos įgyvendina ES išlaidų programas, kurių bendra vertė pagal dabartinę daugiametę finansinę programą (2007–2013 m. DFP) siekia apie 27,9 milijardo eurų. Įtraukus ir užduotis, kurios buvo valdomos pagal ankstesnę DFP, bendra suma sudaro apie 32 milijardus eurų. 12. Lėšos vykdomųjų įstaigų administraciniam biudžetui skiriamos iš jų valdomų programų finansinio paketo. Todėl DFP 5-oje išlaidų kategorijoje, susijusioje su ES institucijų "bendrosiomis" administracinėmis išlaidomis, nustatyta išteklių viršutinė riba atitinkamiems asignavimams netaikoma. 13. Komisija atsakinga už vykdomųjų įstaigų veiklos priežiūrą. Įstaigų direktoriai yra Komisijos paskirti pareigūnai, o valdymo komitetų narius taip pat skiria Komisija [13]. Įstaigų metinės veiklos ataskaitos pridedamos prie jas kuruojančių generalinių direktoratų ataskaitų. 14. Vykdomosios įstaigos daug kuo skiriasi nuo vadinamųjų "reguliavimo agentūrų", kurios buvo iš esmės steigiamos nuo dvidešimto amžiaus paskutinio dešimtmečio, kad ES lygmeniu vykdytų su vidaus rinkos plėtra susijusias reguliavimo užduotis [14]. Pagrindiniai skirtumai yra tie, kad vykdomosios įstaigos įgyvendina išlaidų programas ir yra tiesiogiai priklausomos nuo Komisijos, o reguliavimo agentūros daugiausia teikia bendrąsias taisykles ir paslaugas bei yra pavaldžios valdybai, kurią sudaro valstybių narių atstovai (išsamesnė informacija pateikta II priede). Audito tikslas ir metodas 15. Bendras audito tikslas buvo įvertinti, ar veiklos užduočių pavedimas vykdomosios įstaigoms buvo sėkminga priemonė vykdant ES biudžetą. 16. Tai buvo padaryta siekiant atsakyti į šiuos klausimus: a) ar sprendimai įsteigti vykdomąsias įstaigas buvo pagrįsti tinkamomis poreikių ir galimos naudos analizėmis? b) kokios naudos buvo pasiekta išlaidų taupymo, geresnių veiklos rezultatų ir didesnio efektyvumo kitose srityse prasme? c) ar Komisija veiksmingai atliko savo priežiūros vaidmenį? 17. Auditas buvo vykdomas 2008 m. balandžio–lapkričio mėn. Audito įrodymai buvo renkami atliekant dokumentų analizes, bylų peržiūras ir rengiant pokalbius visose vykdomosiose įstaigose ir Komisijoje. Nacionalinė geroji praktika buvo naudojama kaip orientyras tikslų nustatymo ir veiklos rezultatų vertinimo srityse. Audito pastabos Steigimo procesas Vykdomųjų įstaigų steigimo iniciatyvą iš esmės lėmė darbuotojų samdymo apribojimai Komisijoje 18. Kaip tai yra atspindėta Pagrindų reglamente [15], įgyvendinimo užduotys vykdomosioms įstaigoms iš esmės patikimos tam, kad jos teiktų geresnės kokybės paslaugas ir didintų efektyvumą, o Komisija – visų pirma didžiausią dėmesį skirtų savo institucinėms užduotims, kaip antai politikos formavimui ir strateginiam valdymui. Konkrečios vykdomosios įstaigos steigimo priežastys turėtų būti nustatytos atliekant šiais principais pagrįstą poreikių įvertinimą. 19. Neseniai DG BUDG [16] paskelbtose bendrosiose gairėse buvo išdėstyti esminiai veiksniai, kuriais turėtų būti grindžiamas poreikių įvertinimas: a) būtinybė Komisijai didžiausią dėmesį skirti teisėkūros ir strateginėms užduotims formuojant politiką ir vykdant priežiūrą, įskaitant su Bendrijos programomis susijusias užduotis; b) aiškus politikos programavimo (pagrindinė Komisijos veiklos sritis) ir techninių projektų įgyvendinimo, kai nėra suteikiami įgaliojimai, leidžiantys veikti savo nuožiūra ir daryti politinius sprendimus, atskyrimas; c) naudojimosi aukšto lygio techninėmis žiniomis viso projekto ciklo metu poreikis; d) galimybė pasinaudoti masto ekonomija pasiekus aukšto lygio specializaciją arba pergrupavus panašias programas ar veiklos sritis vienoje ir toje pačioje įstaigoje; e) poreikis vykdyti tam tikrą veiklą užtikrinant didesnį matomumą. 20. Audito Rūmai įvertino, kaip Komisija pritaikė šiuos principus praktikoje ir kaip ji nustatė galimus užduočių perdavimo akstinus remdamasi programų pobūdžiu ir specifika, kaip antai būtinas techninių žinių lygis, galimybė suvienodinti daug laiko atimančias užduotis ir panašios veiklos sugrupavimas siekiant sinergijos. 21. Audito Rūmai nustatė, kad įstaigų steigimo iniciatyvos daugiausia ėmėsi Komisija, siekdama išspręsti praktines problemas, visų pirma atsižvelgdama į poreikį kompensuoti TAO veiklos nutraukimą bei sudaryti galimybę ir toliau vykdyti programas, kurias jie valdė, kai nebebuvo skiriami nauji ištekliai pagal DFP nustatytą Komisijos administraciniam biudžetui taikomą viršutinę ribą (žr. 12 dalį). Nepaisant Baltojoje knygoje išdėstytų ketinimų ir rekomendacinių dokumentų, darbuotojų trūkumas Komisijoje (skaičiaus ir specializacijos prasme) buvo pagrindinis akstinas pavesti veiklą vykdyti išorės subjektams (žr. 1 langelį). Pastaruoju metu parengti dokumentai patvirtina, kad Komisija ir toliau vadovaujasi praktika išnagrinėti galimybę steigti naujas vykdomąsias įstaigas tuomet, kai yra susiduriama su išteklių trūkumu [17]. 1 langelis Marco Polo programos (kurią įgyvendina EACI) ekonominės naudos analizės rezultatai aiškiai rodo, kad priežastis, kodėl vykdomajai įstaigai buvo pavedamos įgyvendinimo užduotys, buvo nepakankamas žmogiškųjų išteklių Komisijoje skaičius. PHEA buvo įsteigta susidūrus su didelėmis įgyvendinimo problemomis ir vis ilgesniais mokėjimo delsimo atvejais, susijusiais su papildomų išteklių poreikiu DG SANCO po to, kai buvo panaikintas ankstesnis atitinkamas TAO. Atsižvelgdami į šias problemas, kai 2002 m. reikėjo patvirtinti naują visuomenės sveikatos programą, Taryba ir Europos Parlamentas primygtinai reikalavo, kad būtų sudaryti "atitinkami struktūriniai susitarimai" siekiant įgyvendinti programą. Tai buvo PHEA įsteigimą pagrindžiantis argumentas. Dėl to, kad svarbiausias dėmesys buvo skiriamas darbuotojų trūkumui, ta pati programa buvo įgyvendinama labai įvairiais būdais. Trys konkrečios Konkurencingumo ir inovacijų pagrindų programą (CIP) sudarančios programos valdomos skirtingais būdais: programą "Pažangi energetika Europai" ir toliau iš esmės valdo EACI. Komisija nusprendė, kad Informacijos ir ryšių technologijų politikos rėmimo programą ir toliau tiesiogiai valdys DG INFSO. Kiek tai susiję su Verslininkystės ir inovacijų programa (EIP), DG ENTR pavedė didesnę jai tenkančios programos valdymo dalį EACI, o DG ENV pavedė valdyti EIP projektus, kuriais siekiama diegti ekologiškas naujoves. Kai dėl DG ECFIN valdomų EIP dalių, CIP teisinėje bazėje nustatyta, kad Europos investicijų fondas ir toliau įgyvendins CIP finansinius instrumentus. Ribotas ekonominės naudos analizių indėlis vykdant sprendimų priėmimo procesą 22. Pagal Pagrindų reglamentą reikalaujama, kad steigiant vykdomąją įstaigą būtų remiamasi ekonominės naudos analize [18], pateikiant kitų įstaigų pasitelkimo pagrindimą ir atsižvelgiant į įvairius veiksnius, pavyzdžiui, koordinavimo ir patikrų išlaidas, susijusį poveikį žmogiškiesiems ištekliams Komisijoje, galimybę sutaupyti lėšų, gautą naudą pasiekus papildomo kitoms įstaigoms patikėtų užduočių įgyvendinimo efektyvumo ir lankstumo, naudotų procedūrų supaprastinimą, kitų įstaigų veiklų artimumą galutiniams naudos gavėjams, Bendrijos, kaip Bendrijos atitinkamos programos skatintojos, matomumą ir poreikį išlaikyti atitinkamą patirties ir žinių lygį Komisijoje [19]. 23. Audito Rūmai įvertino ekonominės naudos analizių, pagrindžiančių sprendimus įsteigti įstaigas, kokybę, išnagrinėdami, ar buvo tinkamai atsižvelgta į visus svarbius veiksnius. 24. Jie nustatė, kad apskritai ekonominės naudos analizės apsiribodavo tik finansiniais aspektais ir jas atliekant buvo mažai atsižvelgiama į kitus veiksnius, pagrindžiančius kitų įstaigų pasitelkimą, kaip tai yra išdėstyta 22 dalyje. Didžiausias dėmesys buvo skiriamas lėšoms, sutaupomoms samdant mažiau apmokamus sutartininkus, o ne nuolatinius pareigūnus [20]. Buvo menkai atsižvelgta į veiklos rezultatų gerinimo ir efektyvumo didinimo aspektus, nors į analizę įtraukus šiuos elementus galėjo būti sutvirtinti įstaigų steigimo argumentai. Tokiu būdu šios analizės buvo daugiausia išlaidų palyginimas, o ne ekonominės naudos analizės, kaip tai apibrėžia pats terminas. 25. Kiek tai susiję su išlaidomis, trūksta kai kurių su įstaigų veikimu ir likvidavimu susijusių elementų. Tokiu būdu nebuvo arba buvo netiksliai įtrauktos išlaidos, susijusios su papildomais darbuotojais, kurių reikia Komisijoje, kad šie prižiūrėtų įstaigų veiklą, bei įstaigose, kad atliktų horizontalias funkcijas (išskyrus TEN-T VĮ). Tas pats taikoma išlaidoms, susijusioms su programų valdymu pasibaigus nustatytai įstaigos veiklos trukmei. 26. Be to, buvo nepakankamai įvertintas laikotarpis, reikalingas naujai įstaigai įsteigti, o su Komisijos ir įstaigų veiklos sutapimu susijusios pereinamojo laikotarpio išlaidos nebuvo įtrauktos į analizes, nors buvo žinoma, kad praeina maždaug dveji metai, kol įstaiga įgauna visišką veiklos autonomiją [21]. PHEA atveju pereinamojo laikotarpio išlaidos buvo įtrauktos į analizę, tačiau pradinė prognozė, kad įstaigai prireiks trijų–šešių mėnesių savo veiklai pradėti, buvo per daug optimistinė [22]. 27. Be to, analizėse yra tam tikrų neaiškumo elementų. Pirma, lyginamoji analizė paprastai atliekama naudojant vidutines vienodas su įvairiomis sutartininkų kategorijomis susijusias vieneto išlaidas, nors iš tikrųjų kategorijos skiriasi savo lygiu, ir atitinkamai, išlaidomis [23]. Šis vidurkis yra grindžiamas Komisijos darbuotojų sudėtimi, o jis rodo, kad vyrauja žemesnio lygio pareigybės lyginant su įstaigų įdarbinamais (specializuotais) darbuotojais. Tokiu būdu sumažinamos su įstaigų pasirinkimu susijusios išlaidos. 28. Antra, įstaigų darbuotojų poreikiui apskaičiuoti ir atitinkamam poveikiui Komisijos žmogiškiesiems ištekliams nustatyti (nuolatinių darbo vietų išsaugojimo ir perskirstymo bei sutartininkų pareigybių mažinimo prasme) naudoti įvertinimai nebuvo paremti patikimais darbo krūvio ir našumo duomenimis (išskyrus TEN-T VĮ). Tai ne tik turi neigiamos įtakos proceso tikslumui, bet taip pat neleidžia atlikti veiksmingo faktinio gautos naudos lygio ex post įvertinimo (kaip paaiškinta 37 dalyje). 29. Daugeliu atvejų ekonominės naudos analizių taisymas siekiant atsižvelgti į pirmiau nurodytus trūkumus neturėtų įtakos išvadai įsteigti įstaigą (turint omeny didelį su personalo išlaidomis susijusių sutaupytų lėšų skirtumą). Išimtis – mažiausia įstaiga (PHEA, dabar EAHC), kurios atveju pasvėrus išimtinai finansinius argumentus galėjo būti suabejota rekomendacija veikti toliau. Vis dėlto, ekonominės naudos analizės yra kritikuotinos, nes jos neleidžia susidaryti pakankamai išsamaus bendro finansinių pasekmių ir kitos su efektyvumu ir rezultatyvumu susijusios naudos vaizdo. 30. Iš tikrųjų Audito Rūmai nenustatė nė vieno atvejo, kuomet atlikus ekonominės naudos analizę buvo nepatariama įsteigti vykdomąją įstaigą. Tačiau ne visais atvejais pateikus teigiamas rekomendacijas, įstaiga buvo įsteigta [24], kadangi galutinis sprendimas buvo pagrįstas išsamesniu argumentų už ir prieš įvertinimu. Todėl ekonominės naudos analizės suteikė mažai pridėtinės vertės vykdant procesą ir nesuformavo tinkamo pagrindo, kuris leistų sprendimus priimantiems asmenims susidaryti nuomonę apie įvairias alternatyvas. Gauta nauda Sutaupyta lėšų dėl mažesnių personalo išlaidų, tačiau sudėtinga atlikti bendrą kiekybinį įvertinimą 31. Kiek tai susiję su finansine nauda, Komisija mano, kad lėšos sutaupomos įstaigose įdarbinant 75 % darbuotojų sudarančius sutartininkus, o ne nuolatinius pareigūnus [25]. 32. Iš tikrųjų 2009 m. biudžete bendras leistinas įstaigoms skirtų pareigybių skaičius siekė 1 339, iš kurių 1227 buvo naujai sukurtos (941 sutartininko, 256 laikinų darbuotojų ir 30 nacionalinių ekspertų pareigybės) [26]. Tai sudaro faktinę 70 % sutartininkų dalį. Darant prielaidą, kad atlyginimai, lyginant skirtingas pareigybes, vidutiniškai skiriasi maždaug 50 %, aišku, kad ženkli nauda iš pat pradžių yra gaunama dėl to, kad vyrauja mažiau apmokami darbuotojai lyginant su darbuotojais, kurie būtų buvę įdarbinti Komisijoje. 33. Tačiau yra tam tikrų neaiškumo elementų, dėl kurių sudėtinga tiksliai kiekybiškai įvertinti sutaupytų lėšų sumą. Pirma, net ir darant prielaidą, kad Komisija būtų pasamdžiusi lygiai tokį patį žmonių skaičių, kiek ir įstaigos, vadovaujantis "Komisijoje dirba vien pareigūnai" hipoteze, neatsižvelgiama į tai, kad (bent jau kai kurie) sutartininkai taip pat galėjo būti įdarbinti. Antra, vienos įstaigos parengti faktiniai personalo išlaidų duomenys rodo, kad vidutinės su sutartininkais susijusios išlaidos yra maždaug 10 % didesnės nei tos, kurias Komisija skiria bendriesiems tikslams (žr. 2 langelį) [27]. Taip yra todėl, kad įstaigose dirbančių sutartininkų pareigybių lygis daugiausia aukštas, tuo tarpu Komisijos vidutinės išlaidos atspindi jos personalo sudėtį, o Komisijoje vyrauja sutartininkai, kurių pareigybių lygis daugiausia žemas. Norint atlikti patikimesnę lyginamąją analizę, reikėtų vidutines personalo išlaidas diferencijuoti pagal personalo kategoriją [28]. 34. Be to, iš sutaupytų personalui skirtų lėšų sumos turi būti atimtos papildomos su kuruojančių generalinių direktoratų atliekamomis naujomis priežiūros funkcijomis susijusios išlaidos ir pridėtinės su horizontaliomis funkcijomis kiekvienoje įstaigoje susijusios išlaidos [29]. Komisija ataskaitoje nurodė, kad darbuotojų, kuriems priskirtos tokios priežiūros ir pagalbinės funkcijos, dalis sudaro apie 13–14 % visų įstaigų darbuotojų [30]. 35. Kita vertus, programų, kurias anksčiau tiesiogiai valdė Komisijos tarnybos, atveju bet kokia sutaupytų lėšų suma priklauso nuo iš tikrųjų atliekamo darbuotojų, kuriems anksčiau buvo pavesta atlikti darbą, kurį perėmė įstaigos, perkėlimo į kitas darbo vietas, ir nuo sutartininkų pareigybių, susijusių su atitinkamomis programų sritimis Komisijoje, mažinimo [31]. 2 langelis Teisės aktų pasiūlymų atveju DG BUDG naudoja šias vidutines vieneto išlaidas, apskaičiuotas visai Komisijai: 122000 eurų kasmet nuolatiniams ir (arba) laikiniems pareigūnams ir 64000 eurų sutartininkams. Tokiu būdu sutartininkų, o ne nuolatinių pareigūnų įdarbinimas teoriškai leistų sutaupyti maždaug 50 % vienam darbuotojui tenkančių lėšų. 36. Įsteigus šešias vykdomąsias įstaigas, Komisija atitinkamuose generaliniuose direktoratuose ketino atlaisvinti 267 (159 nuolatinių darbuotojų ir 108 sutartininkų) darbo vietas. Iš šių darbo vietų 2009 m. sausio 1 d. iš tikrųjų buvo atlaisvintos 209 (131 nuolatinio darbuotojo ir 78 sutartininkų) darbo vietos (žr. 2 lentelę). ERCEA atveju darbo vietų atlaisvinti neplanuojama, nes pavesta vykdyti veikla yra visiškai nauja. 37. Tačiau šių planų tinkamumas negali būti patikrintas, nes nėra patikimos informacijos apie ex ante padėtį Komisijoje, susijusią su darbuotojais, kuriems pavestos įstaigų perimtos programos, arba su darbo krūvio padalijimu į politines užduotis (už kurias ir toliau atsakinga Komisija) ir įgyvendinimo užduotis. Komisija taip pat neturi tokių duomenų apie darbuotojus, šiuo metu atliekančius panašias užduotis jos generaliniuose direktoratuose. 38. Šiuo atžvilgiu Audito Rūmai pažymi, kad Bendrijų bendrajame biudžete atskirai pateikus įstaigų veiklos biudžetus, buvo padidintas skaidrumas. Iš tiesų, tai suteikia svarbios informacijos apie išteklius (ir susijusias išlaidas), būtinas valdant programas, o šia informacija nebūtinai galima pasinaudoti, kai Komisija jas valdo pati. 39. Net atsižvelgiant į pirmiau nurodytų neaiškumų poveikį, skirtumas, kuris susidaro sutaupius lėšas, išlieka didelis. 2 lentelė Atlaisvintos darbo vietos | Bendras darbo vietų, kurios iki 2012 m. turi būti atlaisvintos, skaičius | 2009 m. sausio 1 d. iš tikrųjų atlaisvintos darbo vietos [100] | Nuolatinės pareigybės | Sutartininkai | Nuolatinės pareigybės | Sutartininkai | EACEA | 15 | 18 | 30 | 18 | IEEA/EACI | 28 | 5 | 30 | 0 | PHEA/EAHC | 22 | 0 | 15 | 0 | TEN-T EA | 56 | 6 | 56 | 6 | ERCEA | 0 | 0 | 0 | 0 | REA | 38 | 79 | 0 | 54 | Iš viso | 159 | 108 | 131 | 78 | Geresnės kokybės paslaugų teikimas 40. Geresnės kokybės paslaugų teikimas yra vienas iš privalumų, kurių tikimasi vienoje įstaigoje sutelkus ribotas ir aiškiai apibrėžtas užduotis (specializacijos veiksnys). 41. Audito Rūmai, taikydami kiekybinius rodiklius, įvertino programų įgyvendinimo valdymo aspektus siekdami palyginti įstaigų ir Komisijos veiklos, prieš ją pavedant išorės subjektams, rezultatus. Tai buvo susiję su pasiūlymų ir sutarčių sudarymo įvertinimu, rangovo veiklos rezultatų ir mokėjimo procedūrų priežiūra. Taip pat buvo nagrinėjami kiti kokybinio pobūdžio aspektai. 42. Auditas parodė, kad vykdomųjų įstaigų veiklos rezultatai apskritai yra geresni nei jas kuruojančių generalinių direktoratų ankstesni rezultatai. Tai rodo (žr. 3 langelį): a) trumpesnis sutarčių sudarymo laikas (pasiūlymų įvertinimas ir derybos dėl jų); b) spartesnės techninių ir finansinių projektų ataskaitų patvirtinimo procedūros; c) trumpesnis mokėjimo laikotarpis (nuo mokėjimo prašymo iki mokėjimo). 3 langelis Pavyzdžiui, Visuomenės sveikatos programos sutarčių sudarymo laikas buvo sutrumpintas nuo 345 dienų, kai ją valdė kuruojantis generalinis direktoratas, iki 219 dienų; mokėjimo laikotarpis sutrumpėjo nuo 503 dienų iki 91 dienos, o techninių ir finansinių ataskaitų tvirtinimui būtinas laikas buvo sutrumpintas nuo 90 iki 42 dienų. 43. Be to, įstaigos supaprastino valdymo procedūras, tokiu būdu sumažindamos pareiškėjams ir projekto teikėjams tenkančią administracinę naštą (žr. 4 langelį). 44. Audito metu taip pat buvo pažymėta, kad įstaigos pagerino komunikaciją su potencialiais pareiškėjais ir užtikrino rezultatų sklaidą platesnei visuomenei, tokiu būdu padidinant ES veiksmų matomumą. Įstaigos, tiesiogiai arba pasitelkdamos "nacionalinius informacijos centrus", organizuoja keletą renginių (informacines dienas, informacines sesijas, praktinius seminarus), kad informuotų potencialius naudos gavėjus apie naujas programas, pateikdamos gaires, kaip atlikti reikiamas procedūras, bei duomenis apie anksčiau vykdytas programas (žr. 5 langelį). 45. Kiti pavyzdžiai yra pateikti III priede. 4 langelis Pavyzdžiui, EACEA supaprastino kvietimą teikti pasiūlymus ir paraiškų formas, perėjo prie paraiškų teikimo internetu procedūros, aiškiau apibrėžė atrankos kriterijus, sumažino prie sutarties pridedamų priedų skaičių, išplėtė vienodo dydžio sumų ir vienkartinių išmokų taikymą bei supaprastino ataskaitų teikimo prievoles. 5 langelis Visa EACI veikla vykdoma remiantis komunikacijos planu, kuriame kiekvienos programos atveju apibrėžta, kokiu metų laikotarpiu kokia veikla yra planuojama. Kiekvienai programai yra sukurta interneto svetainė, logotipas, skrajutės ir naujienų žinutės. Ankstesnėje ataskaitoje (Specialioji ataskaita Nr. 7/2008 – Pažangi energetika (2003–2006 m.) Audito Rūmai pažymėjo, kad šios iniciatyvos turėjo teigiamos įtakos tam, kiek pareiškėjai yra patenkinti vykdomais reikalavimais. 46. Kai dėl jau egzistuojančių įstaigų įgaliojimų pratęsimo, buvo pasiekta sinergijos naudojant panašioms programoms jau parengtas priemones. Tai visų pirma susiję su komunikacijos priemonėmis, taikomomis siunčiant kvietimus ir informuojant potencialius pareiškėjus, procedūromis, skirtomis surasti ir valdyti ekspertų teikiamą informaciją, ir sutarčių valdymu. Ribotas efektyvumo įdarbinimo srityje padidėjimas 47. Vykdomosios įstaigos taip pat turėjo didinti efektyvumą lanksčiau samdydamos darbuotojus, suformuodamos gebėjimus pritraukti aukštos kvalifikacijos darbuotojus ir užtikrindamos didesnį su personalu susijusį stabilumą. 48. Kalbant apie pirmąjį punktą, įdarbinant sutartininkus iš esmės galima lengviau prisitaikyti prie konkrečių įstaigų poreikių. Tačiau paaiškėjo, kad tinkamų darbuotojų atrankos procesas buvo sunkesnis nei Komisija tikėjosi. Darbuotojų samdymo problemos yra pagrindinė įstaigų vangios veiklos pradžios priežastis (žr. 26 dalį). 49. Ilgai užtruko direktorių paskyrimo procesas, o tinkamo kandidato paieška vidutiniškai trukdavo 8 mėnesius [32]. Kai dėl apskaitininko pareigybės, taisyklė, kad apskaitos pareigūnas turėtų būti Komisijos deleguojamas pareigūnas, turėjo būti pataisyta [33], nes EACI ir PHEA atveju nebuvo rasta tinkamų kandidatų. 50. Taip pat paaiškėjo, kad specialių žinių turinčių darbuotojų samdymas užtruko ilgiau nei buvo tikėtasi. Įstaigos naudojasi tais pačiais kandidatų sąrašais kaip ir Komisija, o etatų planus taip pat turi tvirtinti DG ADMIN (nepaisant to, kad tai tvirtina kuruojantis generalinis direktoratas). Be to, įstaigose samdant laikinuosius darbuotojus jiems priskiriami žemesni pareigybių lygiai ir reikalaujama, kad sutartininkai turėtų ilgesnę patirtį lyginant su sutartininkais, atliekančiais panašias užduotis Komisijoje. Tai sumažina darbo vietų patrauklumą nepaisant to, kad siūlomos sutartys, kurias galima pratęsti, tuo tarpu Komisijos sutartininkams taikomos daugiausia trejų metų trukmės sutartys. 51. Įstaigos taip pat gali naudotis pavaduojančių darbuotojų paslaugomis. Tokius darbuotojus labai dažnai pasitelkia EACEA, kuri vidutiniškai kasmet pasamdydavo 55 laikinus darbuotojus. Nors šis sprendimas suteikė daugiau lankstumo sprendžiant problemas tais laikotarpiais, kai yra daugiausia darbo, didelis tokių darbuotojų skaičius atspindi esmines įdarbinimo problemas ir neatitinka lūkesčių samdyti patyrusius pastoviai dirbančius darbuotojus. Komisijos vykdoma įstaigų priežiūra Pagrindinis dėmesys – biudžeto vykdymui 52. Kaip nurodyta pirmiau (13 dalis), Komisija ir toliau atlieka vykdomųjų įstaigų veiklos priežiūros vaidmenį [34]. Į metines darbo programas, kurias tvirtina Komisija, turėtų būti įtraukta aiškių prioritetų ir į rezultatus orientuotų tikslų apibrėžtis, taip pat turėtų būti atliktas įstaigos vykdytos veiklos įvertinimas pasitelkiant metines veiklos ataskaitas [35]. 53. Audito Rūmai įvertino įstaigų metinių darbo programų, kaip tikslų nustatymo priemonės, naudojimą, 2006–2008 m. nustatytų veiklos rodiklių tinkamumą ir ataskaitų teikimo kokybę 2006 ir 2007 metais. 54. Metinių darbo programų tvirtinimo laiko pasirinkimas neleidžia Komisijai jomis pasinaudoti siekiant apibrėžti įstaigų prioritetus ir tikslus. Vykdomųjų įstaigų Pagrindų reglamente reikalaujama, kad įstaigų metinės darbo programos būtų patvirtintos ne vėliau kaip iki kiekvienų metų pradžios [36], tuo tarpu įstaigoms pavestų Bendrijos programų metinės darbo programos pagal Finansinį reglamentą yra tvirtinamos tik pirmąjį metų ketvirtį. Šis tvarkaraštis netinkamas nuoseklumui užtikrinti. Iš tikrųjų, išskyrus EAHC atveju, Komisija metines darbo programas patvirtino baigiantis metų viduriui (EACI, 2008 m.), metų pabaigoje (EACEA, 2007 ir 2008 m.) ar visai nepatvirtino (EACEA, 2006 m.). 55. Kai dėl metinių darbo programų turinio, vykdomosioms įstaigoms iš esmės buvo priskirtos užduotys nenustačius į rezultatus orientuotų tikslų ir susijusių siekių. 56. Įstaigų metinėse darbo programose pateikta per daug rodiklių (2008 m. – nuo 52 iki 109 rodiklių, žr. 1 diagramą), tuo tarpu pagal gerąją nacionalinę praktiką turi būti naudojamas ribotas pagrindinių rodiklių skaičius. 57. Be to, naudojami rodikliai daugiausia susiję su valdymo veikla (užduotimis ir darbo krūviu), o ne su valdomų programų rezultatais. Tik nedaugeliu rodiklių siekiama įvertinti atliktas užduotis vadovaujantis nustatytais tikslais (rezultatyvumas). Nėra rodiklių, skirtų įvertinti naudotų išteklių ir gautų rezultatų santykį (efektyvumas). 1 diagrama Metinėse darbo programose pateiktų rodiklių skaičius ir rūšis +++++ TIFF +++++ 58. Kiek tai susiję su ataskaitų teikimu, tai dažniausiai apsiriboja biudžeto duomenimis (pvz., įsipareigojimų asignavimų panaudojimu ir uždelstais mokėjimais). Metinės veiklos ataskaitos ne visada atitinka metinių darbo programų rodiklius. Jose nėra pateiktas sistemingas palyginimas su visais metinėse darbo programose nustatytais tikslais ir nenurodoma, kokios pažangos kasmet yra pasiekiama arba kokių taisomųjų veiksmų reikia imtis ateityje. 59. Dėl 54–58 dalyse išdėstytų trūkumų Komisijos vykdoma įstaigų veiklos kontrolė nėra visiškai veiksminga. Veiklos lygmeniu reguliariai palaikomi neformalūs Komisijos darbuotojų ir įstaigų kontaktai (juos palengvina jų geografinis artumas). Tai užtikrina apsikeitimą informacija apie kasdienius valdymo klausimus, tačiau nepakeičia gerai struktūrizuotų santykių, pagrįstų aiškiomis veiklos rezultatų vertinimo priemonėmis ir ataskaitomis. 60. Tai taip pat turi didelės svarbos Komisijos strateginėms funkcijoms (jos "pagrindinei veiklos sričiai") ilgalaikėje perspektyvoje, nes jos reikalauja žinių apie projektų įgyvendinimą vietoje (ypač tų politikos sričių, kurios labai priklauso nuo įrodymais grindžiamų projektų rezultatų siekiant parengti naujas iniciatyvas, atveju). Išvados ir rekomendacijos 61. Audito Rūmų auditas parodė, kad šešių vykdomųjų įstaigų, kurios buvo steigiamos nuo 2003 m., įsteigimo iniciatyvą daugiausia lėmė poreikis kompensuoti darbuotojų trūkumą Komisijoje. 62. Komisija pragmatiškai naudojosi gebėjimu steigti vykdomąsias įstaigas, tokiu būdu spręsdama kylančias problemas. Kita vertus, pačios Komisijos rekomendacijose patariama vadovautis sistemingesniu įstaigų steigimo metodu; tai nėra optimalu, bet daroma tik dėl darbuotojų trūkumo arba kitų išorinių apribojimų. 63. Prie sprendimų įsteigti įstaigas pridedamose ekonominės naudos analizėse pagrindinis dėmesys buvo skiriamas išlaidų palyginimui; jose buvo mažai atsižvelgta į kitą svarbią naudą, be to, jos nebuvo paremtos patikimais duomenimis apie darbo krūvį ir našumą. Be to, kai kurios išlaidos buvo neteisingai apskaičiuotos. Ekonominės naudos analizės suteikė mažai pridėtinės vertės vykdant sprendimų priėmimo procesą. 1 rekomendacija Komisija turėtų iš naujo apsvarstyti savo veiklos pavedimo išorės subjektams galimybių nustatymo ir įstaigų steigimo ar plėtimo nagrinėjimo procedūras. Komisija turėtų užtikrinti, kad ekonominės naudos analizės būtų išsamesnės tam, kad jos visapusiškai ir veiksmingai prisidėtų vykdant sprendimų priėmimo procesą. 64. Akivaizdu, kad lėšos sutaupomos priimant sutartininkus į žemesnio lygio pareigybes palyginus su Komisijos pareigūnais. Tačiau sutaupomų lėšų suma negali būti tiksliai apskaičiuota. Be to, su pareigybėmis, kurių reikia įstaigoms, ir pareigybėmis, kurios turi būti atlaisvintos Komisijoje dėl veiklos pavedimo išorės subjektams, susijusių planų tinkamumo negalima įvertinti, kadangi nėra galimybės pasinaudoti patikimais duomenimis apie ex ante padėtį Komisijoje. 65. Dėl savo specializacijos atliekant aiškiai apibrėžtas užduotis vykdomosios įstaigos teikia geresnės kokybės paslaugas nei tos, kurias jas kuruojantys generaliniai direktoratai teikdavo anksčiau. Jos greičiau sudaro sutartis, atlieka mokėjimus ir tvirtina projektų technines ir finansines ataskaitas. Jos taip pat patobulino procesus, padidino išorės komunikaciją ir rezultatų sklaidą, tokiu būdu prisidėdamos prie ES matomumo didinimo. Kita vertus, Audito Rūmai nustatė, kad darbuotojų samdymo griežtumo elementai gali trukdyti siekti didesnio efektyvumo, kurio yra tikimasi. 2 rekomendacija Tam, kad galima būtų visapusiškai įvertinti vykdomųjų įstaigų teikiamą naudą, Komisija turėtų užtikrinti, kad ji disponuotų svarbiais ir patikimais su pavestų užduočių įgyvendinimu susijusio darbo krūvio ir našumo duomenimis, tiek prieš pavedant veiklą išorės subjektams, tiek po to. Tai taip pat svarbu nustatant egzistuojančių įstaigų gebėjimus susidoroti su papildomomis užduotimis. Komisija taip pat raginama nustatyti sėkmės veiksnius, kurie lėmė geresnius vykdomųjų įstaigų rezultatus, ir taikyti panašius veiksnius programoms, kurios ir toliau yra valdomos Komisijoje. Komisija turėtų apsvarstyti, kokių priemonių reikia imtis siekiant supaprastinti įstaigų darbuotojų samdymą. 66. Komisijos atliekama vykdomųjų įstaigų veiklos priežiūra nėra visiškai veiksminga. Metinių darbo programų tvirtinimo laiko pasirinkimas neleidžia Komisijai jomis pasinaudoti siekiant apibrėžti įstaigų prioritetus ir tikslus. Vykdomosioms įstaigoms iš esmės buvo priskirtos užduotys nenustačius į rezultatus orientuotų tikslinių siekių. Nors vykdant priežiūrą naudojamasi dideliu rodiklių skaičiumi, ji apsiriboja valdymo veikla ir neapima pagrindinių efektyvumo ir rezultatyvumo aspektų. Ataskaitų teikimo reikalavimai apsiriboja tik paprastais biudžeto duomenimis. 3 rekomendacija Įstaigos turėtų būti prižiūrimos visų pirma remiantis rezultatais. Turėtų būti nuosekliau pasirenkamas metinių darbo programų tvirtinimo laikas. Komisija turėtų nustatyti "SMART" tikslus ir prižiūrėti, kaip jų yra siekiama naudojant nedidelį skaičių pagrindinių veiklos rodiklių, kuriais remiantis apibrėžiami sekančių metų tikslai. Tai taip pat turi didelės svarbos Komisijos strateginėms funkcijoms (jos "pagrindinei veiklos sričiai") jas vykdant ilgalaikėje perspektyvoje, nes jos reikalauja žinių apie projektų įgyvendinimą vietoje ir įrodymais grindžiamų projektų rezultatų. Šią ataskaitą Audito Rūmai priėmė Liuksemburge 2009 m. liepos 15 ir 16 d. įvykusiame Audito Rūmų posėdyje. Audito Rūmų vardu +++++ TIFF +++++ Vítor Manuel da Silva Caldeira Pirmininkas [1] Tai buvo modernizavimo darbotvarkės, skirtos geresniam valdymui JK, Kanadoje ir Naujojoje Zelandijoje, dalis nuo dvidešimto amžiaus paskutinio dešimtmečio pradžios. Pastaruoju metu šiuo pavyzdžiu pasekė ir kitos Europos šalys (Švedija, Prancūzija, Vokietija ir Italija). [2] Komisijos veiklos pavedimo išorės subjektams politikos gairės, Schreyer ir Kinnock komunikatas, SEC(1999) 2051/7, 1999 m. gruodžio 14 d. [3] TAO buvo visų pirma kritikuojami dėl neaiškaus užduočių apibrėžimo, prastos Komisijos vykdomos biurų veiklos kontrolės, biudžeto skaidrumui kylančios grėsmės dėl veiklos asignavimų, skirtų TAO patirtoms administracinėms išlaidoms finansuoti, naudojimo ir tinkamų atskaitomybės reikalavimų nesilaikymo. Žr. Europos Parlamento COBU darbo dokumentus Nr. 10, 11 ir 12 "TAO ateitis: ar reikia vykdyti jų priežiūrą ar juos panaikinti?", 1999 m. lapkričio 4 d. [4] "Komisijos reformavimas" – Baltoji knyga – I dalis, COM(2000) 200 galutinis/2, 2000 m. balandžio 5 d. [5] "Komisijos reformavimas", cit., p. 11. [6] "Komisijos reformavimas", cit., p. 11. [7] Šešis iš 126 2000 m. veikusių TAO pakeitė vykdomosios įstaigos (tris – EACEA, vieną – EAHC, du – EACI). [8] Tarybos reglamento (EB, Euratomas) Nr. 1605/2002 (OL L 248, 2002 9 16, p. 1) 54 straipsnio 2 dalies a punktas ir 55 straipsnis. [9] Reglamentas (EB) Nr. 58/2003. [10] Tai daroma pasitelkus Pagrindų reglamento 24 straipsnyje numatytą vykdomųjų įstaigų reguliavimo komitetą (CREA), kurį sudaro valstybių narių atstovai ir kuriam pirmininkauja Komisijos atstovas. [] Išsamesnė informacija apie įstaigų valdomas programas pateikta I priede. [11] Europos Parlamento ir Tarybos sprendimas Nr. 1926/2006/EB (OL L 404, 2006 12 30, p. 39). [12] Europos Parlamento ir Tarybos sprendimas Nr. 1350/2007/EB (OL L 301, 2007 11 20, p. 3). [13] Pagrindų reglamento (EB) Nr. 58/2003 7 straipsnio ff punktas. [14] Audito Rūmai neseniai paskelbė specialiąją ataskaitą dėl reguliavimo agentūrų veiklos rezultatų. Žr. Specialiąją ataskaitą Nr. 5/2008 – Europos Sąjungos agentūros: siekiant rezultatų. [15] Žr. visų pirma Pagrindų reglamento (EB) Nr. 58/2003 preambulę (4–6 konstatuojamąsias dalis). [16] SEC(2006) 662 galutinis, 2006 m. gegužės 31 d., "Iš Europos Bendrijų bendrojo biudžeto finansuojamų vykdomųjų įstaigų steigimo ir veikimo gairės". [17] SEC(2007) 530 "Komisijos žmogiškųjų išteklių planavimas ir optimizavimas siekiant įgyvendinti ES prioritetus", p. 15 ir COM(2008) 135 galutinis "Europos agentūros. Tolesnės veiklos kryptys", p. 3. Atlikus patikrinimą nebuvo nustatytas naujų vykdomųjų įstaigų poreikis artimiausioje ateityje. Tačiau buvo numatyta nedidelį kitų programų skaičių pavesti valdyti esamoms įstaigoms. [18] Atliekant ekonominės naudos analizę lyginamos laikui bėgant patiriamos visos susijusius išlaidos ir gaunama nauda siekiant nustatyti, ar gauta nauda viršija išlaidas ir jei taip, kokia dalimi. [19] Pagrindų reglamento (EB) Nr. 58/2003 3 straipsnis. Pagrindų reglamento 25 straipsnyje numatyta, kad tokios analizės turi būti atliekamos kas trejus metus sudarant kiekvienos įstaigos veiklos išorės įvertinimo ataskaitas. [20] Pagal anksčiau pateiktą Europos Parlamento nurodymą, vykdomųjų įstaigų personalą turėtų sudaryti 75 % sutartininkų ir 25 % Komisijos deleguotų pareigūnų ir laikinų darbuotojų (žr. 1999 m. lapkričio 4 d. COBU darbo dokumentus Nr. 10, 11 ir 12, cit., p. 25). Tačiau TEN-T VĮ atveju ekonominės naudos analizė numatė, kad personalą sudarys 55 % sutartininkų ir 45 % pareigūnų ir laikinų darbuotojų. Atliekant EACEA ekonominės naudos analizę su išorės santykiais susijusių programos dalių (EMECW, TEMPUS, EM II 2 veiksmo) atveju buvo apsvarstyta personalo, kurį sudarytų 60 % sutartininkų ir 40 % pareigūnų, galimybė. [21] 2005 m. Komisija pripažino, kad: "Pagrindinis dalykas, kurio išmokome, yra tai, kad neturėtų būti nepagrįstai sumažintas vykdomosios įstaigos steigimo planavimui ir įsteigimui reikalingas laikas. Pirmųjų įstaigų steigimo patirtis rodo, kad laikotarpis nuo Komisijos sprendimo įsteigti įstaigą iki tol, kol įstaiga pradeda visapusiškai veikti, trunka apie dvejus metus" (teminio dokumento (nuoroda: SG.C.2 D (2005 m.) 11582) 4 dalis). [22] Laikotarpis nuo sprendimo įsteigti įstaigą iki jos visapusiško veikimo vidutiniškai trukdavo beveik dvejus metus. Konkrečiai, šis laikotarpis truko 24,5 mėnesio PHEA atveju, 24 mėnesius EACI atveju, 18 mėnesių TEN-T VĮ atveju ir 12 mėnesių EACEA atveju. Tikimasi, kad REA ir ERCEA pradės veikti 2009 m. vidury, t. y. praėjus 19,5 mėnesio. [23] Tik EACEA naudojo keletą koeficientų siekdama atsižvelgti į darbuotojų pasiskirstymą pagal lygį. [24] Taip, pavyzdžiui, buvo numatytos steigti Eurostato įstaigos atveju. [25] Žr. 20 išnašą. Šis procentinis dydis taikomas visoms įstaigoms, išskyrus TEN-T VĮ, kurios atveju leidžiamų pareigybių skaičių sudaro 65 % sutartininkų bei 35 % laikinų ir deleguotų darbuotojų. [26] Šaltinis: 2009 m. bendrasis biudžetas. Likusios 112 pareigybių (techninis terminas – "visos darbo dienos ekvivalentai") yra į įstaigas deleguoti Komisijos darbuotojai (vadinamosios "įšaldytos" pareigybės). Jos atitinkamai sumažina Komisijos biudžeto administracinius asignavimus, todėl neturi poveikio naudai. Kai dėl laikinųjų pareigybių, galima laikyti, kad išlaidos būtų tokios pačios, kad ir koks būtų darbdavys (Komisija ar įstaigos), todėl jų poveikį naudai taip pat galima laikyti neutraliu. Atliekant šį skaičiavimą nebuvo atsižvelgta į anksčiau TAO įdarbintus žmones. [27] Žr. neseniai paskelbtą EACEA tarpinio įvertinimo ataskaitą (64 dalis). [28] Taip pat žr. 27 dalį. [29] Kuruojančiuose generaliniuose direktoratuose pasamdyti darbuotojai, kuriems pavestos konkrečios įstaigų priežiūros funkcijos. Kita vertus, visos vykdomosios įstaigos turi direktorių, duomenų apsaugos priežiūros pareigūną, vidaus auditorių ir apskaitininką. [30] Ši procentinė dalis sumažėjo išaugus įstaigų dydžiui, o tai sudarė galimybes masto ekonomijai. [31] Pagrindų reglamento (EB) Nr. 58/2003 13 straipsnio 6 dalies c punktas. [100] Šaltinis: darbo dokumentas, 2010 m. PBP III dalis, COM(2009) 300. [32] Tai buvo svarbus etapas, kadangi direktorius yra atsakingas už likusių darbuotojų samdymą. [33] 2004 m. rugsėjo 21 d. Komisijos reglamento (EB) Nr. 1653/2004, nustatančio vykdomųjų agentūrų standartinį finansinį reglamentą (OL L 297, 2004 9 22, p. 6), iš dalies pakeisto Komisijos reglamentu (EB) Nr. 1821/2005 (OL L 293, 2005 11 9, p. 10), 30 straipsnis: apskaitininkas dabar gali būti pasamdytas privačioje rinkoje. [34] Vykdomųjų įstaigų Pagrindų reglamento 20 straipsnis. Bendresnė informacija pateikta Europos Bendrijų bendrajam biudžetui taikomo finansinio reglamento (Tarybos reglamentas (EB, Euratomas) Nr. 1605/2002) 54 straipsnio 1 dalyje: "Pavestos biudžeto vykdymo užduotys turi būti aiškiai apibrėžtos ir jų vykdymas turi būti griežtai prižiūrimas". [35] Vykdomųjų įstaigų Pagrindų reglamento 9 straipsnio 2 dalyje reikalaujama, kad metinėje darbo programoje būtų nurodyti išsamūs tikslai ir rodikliai. Savo Nuomonėje Nr. 8/2001 (OL C 345, 2001 12 6, p. 1) dėl vykdomųjų įstaigų Audito Rūmai jau buvo pabrėžę, kad "metų pradžioje patvirtinus darbo programą, taip pat turėtų būti patvirtinti aiškūs įstaigų tikslai ir veiklos rodikliai, kad galima būtų įvertinti, kaip įstaiga atlieka savo užduotis". Audito Rūmai taip pat nurodė, kad metinėse veiklos ataskaitose "turėtų būti pateikta pakankama informacija ir analizė, leidžianti įvertinti, kokiu mastu buvo pasiekti atitinkamos įstaigos tikslai ir kaip efektyviai įstaiga buvo valdoma". [36] Vykdomųjų įstaigų Pagrindų reglamento 9 straipsnio 2 dalis. -------------------------------------------------- I PRIEDAS IŠSAMI VYKDOMŲJŲ ĮSTAIGŲ VALDOMŲ PROGRAMŲ IR BIUDŽETŲ APŽVALGA Vykdomoji įstaiga | Kuruojantis generalinis direktoratas | Programos | Pagal DFP (2007–2013 m.) VĮ valdoma suma (milijonais eurų) | Konkurencingumo ir inovacijų vykdomoji įstaiga (EACI, anksčiau – IEEA) | DG TREN | CIP (IEE 2007–2013 m.) | 690,60 | DG ENTR | CIP (EIP) | 375,80 | DG ENV | CIP (EIP: Ekologiškų naujovių diegimas) | 181,00 | DG INFSO | CIP (ICT), kurios nevaldo EACI | 0,00 | DG TREN | MARCO POLO II | 450,00 | | | 2007–2013 m., iš viso | 1697,40 | | | | | Švietimo, garso ir vaizdo bei kultūros vykdomoji įstaiga (EACEA) | DG EAC | Mokymasis visą gyvenimą | 728,66 | DG EAC | Veiklus jaunimas | 130,13 | DG EAC | Kultūra | 320,88 | DG EAC | Europa piliečiams | 177,18 | DG INFSO | MEDIA, 2007 m. | 696,97 | DG AIDCO | Erasmus mundus, 2004–2008 m. | 182,34 | DG EAC | Erasmus mundus, 2009–2013 m. (1 ir 3 veiksmai) | 467,01 | DG AIDCO | Erasmus mundus, 2009–2013 m. (2 veiksmas) | 336,00 | DG RELEX | Erasmus mundus, 2009–2013 m. (2 veiksmas) | 19,00 | DG ELARG | Erasmus mundus, 2009–2013 m. (2 veiksmas) | 57,00 | DG ELARG | Erasmus mundus, 2009–2013 m. IPA langai | 37,50 | DG AIDCO | Erasmus mundus programos "Išorės bendradarbiavimo langas", Azija ir Lotynų Amerika, DCI, 2008 m. | 47,82 | DG AIDCO | Bendradarbiavimas Vidurio Azijoje ir Vidurio Rytų šalyse, DCI, 2007–2008 m. | 15,39 | DG AIDCO | Finansinis bendradarbiavimas su Viduržemio ir Rytų Europos šalimis pagal Europos kaimynystės ir partnerystės priemonę | 61,99 | DG EAC | JAV ir ES bendradarbiavimas aukštojo išsilavinimo ir profesinio mokymo bei lavinimo srityje, 2006–2013 m. | 38,53 | DG EAC | Kanados ir ES bendradarbiavimas aukštojo išsilavinimo ir profesinio mokymo bei lavinimo srityje, 2006–2013 m. | 16,50 | DG RELEX | ICI dvišaliai švietimo projektai | 13,67 | DG ELARG | Erasmus mundus programos "Langas į Balkanus", IPA, 2007 m. | 4,00 | DG ELARG | Erasmus mundus programos "Išorės bendradarbiavimo langas", IPA, 2008 m. | 6,00 | DG AIDCO | Tempus IV veiksmas | 204,20 | DG ELARG | Tempus IV veiksmas | 94,50 | | | Iš viso | 3655,27 | Sveikatos ir vartotojų reikalų vykdomoji įstaiga (EAHC, anksčiau – PHEA) | DG SANCO | 2008–2013 m. visuomenės sveikatos programa | 325,20 | DG SANCO | 2007–2013 m. vartotojų politikos programa | 101,50 | DG SANCO | Geresnio mokymo rūpinantis maisto sauga iniciatyva | 70,80 | | | Iš viso | 497,50 | | | | | Transeuropinio transporto tinklo vykdomoji įstaiga (TEN-T VĮ) | DG TREN | Transeuropiniai tinklai–Transportas | 8013,00 | | | | | Mokslinių tyrimų vykdomoji įstaiga (REA) | DG RTD | Programa "Žmonės" (įskaitant Marie-Curie stipendijas) ir programos "Pajėgumai" dalys (MVĮ skirti moksliniai tyrimai) pagal 7BP | 6500,00 | DG ENTR | Programa "Bendradarbiavimas", "Kosminės erdvės" ir "Saugumo" temos (daugelio partnerių projektai) pagal 7BP | | | Keturiems mokslinių tyrimų GD (RTD, ENTR, INFSO, TREN) skirtos 7BP paramos paslaugos: pasiūlymų teikimas ir įvertinimas, ekspertų darbo apmokėjimas, pareiškėjų pateiktų teisinių ir finansinių dokumentų patvirtinimas; pagalbos tarnyba, kuriai galima teikti užklausas apie 7BP | | | | | | Europos mokslinių tyrimų tarybos vykdomoji įstaiga (ERCEA) | DG RTD | 2007–2013 m. pagal 7BP vykdoma programa "Idėjos" | 7510,00 | | | | | Bendra pagal DFP (2007–2013 m.) su VĮ valdomomis programomis susijusi suma | 27873,17 | -------------------------------------------------- II PRIEDAS VYKDOMŲJŲ ĮSTAIGŲ IR REGULIAVIMO AGENTŪRŲ SKIRTUMAI | Vykdomosios įstaigos | Reguliavimo agentūros | Įsteigimas | Steigia Komisija pagal reguliavimo procedūrą | Steigia Taryba arba Taryba ir Parlamentas | Teisinis pagrindas | Pagrindinis programos teisės aktas Komisijos sprendimas pagal Tarybos reglamentą (EB) Nr. 58/2003 | Tarybos reglamentas arba Parlamento ir Tarybos reglamentas | Kontrolė | Kontrolę vykdo Komisija | Kontrolę vykdo valdyba, kurią sudaro valstybių narių, Komisijos ir kartais kitų suinteresuotųjų šalių atstovai | Būstinė | Briuselyje ir (arba) Liuksemburge (netoli Komisijos būstinės) | Kur turi būti būstinės vieta, nusprendžia Taryba | Įgaliojimų apimtis | Su konkrečia išlaidų programa susijusios vykdymo ir veiklos užduotys | Įvairiomis formomis valstybėms narėms ir Komisijai teikiama pagalba (pvz., bendrų privalomų taisyklių tvirtinimas, techninio ir (arba) mokslinio pobūdžio nuomonių skelbimas, patikrinimo ataskaitų rengimas, tinklų kūrimas ir informacijos mainai), taip pat pagalba įgyvendinant Bendrijos norminius teisės aktus | Veiklos trukmė | Ribota | Paprastai neribota, tačiau tai priklauso nuo teisinio pagrindo | Biudžetas | Visiškai subsidijuojamas kaip programos finansinio paketo dalis | EB subsidijų ir finansavimo iš savo fondų derinys | Biudžeto įvykdymo patvirtinimas | Įstaigos administracinio biudžeto įvykdymas tvirtinamas atskirai, o patirtos veiklos išlaidos tvirtinamos bendros Komisijai teikiamo biudžeto įvykdymo patvirtinimo procedūros metu | Agentūros biudžeto (administracinių ir veiklos išlaidų) įvykdymas tvirtinamas atskirai | -------------------------------------------------- III PRIEDAS SU SUPAPRASTINIMU, KOMUNIKACIJA, MATOMUMU IR REZULTATŲ SKLAIDA SUSIJUSIOS VYKDYTOS PRIEMONĖS | EACI | EACEA | EACH | Procedūrų supaprastinimas | Supaprastinimo priemonės iš esmės buvo skirtos galutiniams naudos gavėjams: Mažinant būtinų banko garantijų skaičiųPratęsiant techninių ataskaitų teikimo laikotarpįPeržiūrint neviešosioms įstaigoms skirtiems audito sertifikatams taikomą ribąTeikiant pasiūlymus elektroniniu būduSupaprastinant formas, gaires ir atrankos kriterijusSuteikiant antrą išankstinį finansavimą, o ne tarpinį mokėjimą remiantis patikrintomis patirtomis išlaidomisTaikant vienodo dydžio normasKuriant specialias ekspertams ir projektams skirtas duomenų bazes | Supaprastinimo priemonės buvo vykdomos įvairiais projekto ciklo etapais, kaip antai: Formų, gairių ir atrankos kriterijų supaprastinimasParaiškų formų ir būtinų dokumentų skaičiaus sumažinimasGarbės pareiškimų naudojimas vietoj išsamių finansinių dokumentųStandartinių dotacijų apskaičiavimo Excel formų naudojimasDaugiamečių kvietimų ir pastoviai naudojamų programų vadovų parengimas (Jaunimas, Pilietiškumas, Kultūra)Platesnis sprendimų, o ne dvišalių susitarimų dėl dotacijų naudojimasLaipsniškas perėjimas prie internetinių paraiškų parengimo ir teikimo (jos jau naudojamos Pilietiškumo srityje); tikslas – 2008 m. išplėsti šią procedūrą ją pritaikant visą gyvenimą trunkančio mokymosi programai (LLP), o iki 2009–2010 m. – visoms EACEA programomsGalutinių ataskaitų ir naudos gavėjų prievolių ataskaitų teikimo etape supaprastinimasPlatesnis vienodo dydžio finansavimo ir vienkartinių išmokų naudojimas, daugiausia su Pilietiškumu ir Jaunimu susijusiose veiklos srityse | Buvo vykdomos šios vidinės supaprastinimo priemonės: Centralizuota organizacinė struktūra, grindžiama Komisijos standartu "4-asis finansinės grandines modelis" (visapusiškas finansinių operacijų centralizavimas)Kokybę gerinanti labiau supaprastinta ir geriau koordinuojama atrankos procedūraKonkrečių su ekspertais, projektais ir pareiškėjais susijusių duomenų bazių kūrimasIšsamūs vadovai, kuriuose pateiktos aiškios taisyklės ir tinkamai paaiškinti kriterijai | Komunikacija | Specialūs elektroninio pašto adresai, skirti atsakyti į užklausasKomunikacijos planas, kuriame apibūdinta per visus metus planuojama su kiekviena programa ir tinklu susijusi veiklaKiekvienai programai sukurta interneto svetainė, logotipas, plakatai, skrajutės ir naujienų žinutės | Specialūs elektroninio pašto adresai, skirti atsakyti į užklausasTelefono numerių, skirtų gauti grįžtamąją informaciją ir konsultacijas, paskelbimas interneto svetainėje ir kvietimuose teikti pasiūlymusBendradarbiavimas su nacionaliniais informacijos centrais siekiant suteikti informacijos apie programas | Speciali pagalbos tarnyba, kurios tikslas – teikti konsultacijas potencialiems pareiškėjams (2008 m. gauta 250 el. laiškų ir atsakyta į 80 telefono skambučių)Bendradarbiavimas su nacionaliniais informacijos centrais siekiant suteikti informacijos apie programasSpeciali interneto svetainė, kurios tikslas – informuoti apie kvietimus teikti pasiūlymus ir naudotinas formasInformacinių paketų, kompaktinių diskų ir plakatų gamyba | Bendrijos, kaip Bendrijos programų skatintojos, matomumas | Daugiau kaip 30 informacinių dienų per metusSpeciali svetainė, kurios su kvietimu teikti pasiūlymus susijusioje dalyje buvo lankytasi maždaug 200000 kartųBe to, kad buvo surengtos Europos informacinės dienos Briuselyje, buvo rengiamos nacionalinės informacinės dienos | Buvo suorganizuotos kelios informacinės dienos/informacinės sesijos/praktiniai seminarai (pvz., LLP ir Kultūrai skirtos informacinės dienos; pagal Media programą remiami festivaliai; įžanginiai posėdžiai su LLP projektų teikėjais, metiniai Erasmus Mundus konsorciumų susitikimai)Suteikta parama renginiams, kuriuos organizavo nacionaliniai informacijos centraiSukurta speciali interneto svetainė, kurios lankytojų skaičius 2008 m. siekė daugiau kaip 300000 | 2008 m. visoje Europoje suorganizuota 16 informacinių dienų, kuriose dalyvavo 2400 dalyviųSukurta speciali interneto svetainė, kurios lankytojų skaičius vis auga2007 m. suorganizuoti 23 techninio pobūdžio susitikimai su ekspertų grupėmis (buvo pakviesta 1600 asmenų)Specialaus tinklo (nacionalinių informacijos centrų) sukūrimas siekiant apsikeisti informacija apie programas | Rezultatų sklaida | Projektų žiniaraščių paskelbimas interneto svetainėjeProjektų brošiūrų paskelbimas ir vaizdo reportažai tam tikromis atrinktomis temomisProjektų pavyzdžių pristatymas informacinių dienų metu | Atrankos rezultatų interneto svetainėje paskelbimas vos tik priėmus sprendimus dėl atrankos; po paskelbimo siunčiami individualūs pranešimai apie rezultatusIndividuali informacija apie priežastis, kodėl projektas nebuvo atrinktasGeriausios patirties ir kompendiumų paskelbimas interneto svetainėjeIš ataskaitų apie projektus surinkta informacija, skirta platinti plačiajai visuomenei. Įstaigos dalyvavimas kuriant sklaidos priemones (EVE projektas) | Ženkliai pagerinta atrinktiems ir neatrinktiems pareiškėjams siunčiama grįžtamoji informacijaPareiškėjams skirtos gairėsNaudos gavėjams skirtos gairės, paaiškinančios, kaip parengti galutinį mokėjimą | --------------------------------------------------