Specialioji ataskaita Nr. 15/2009 - Jungtinių Tautų organizacijų teikiama ES pagalba: sprendimų priėmimas ir priežiūra





Santrumpų sąrašas CIDA : Kanados tarptautinio vystymo agentūra CRIS : Bendroji Relex informacinė sistema DFID : Tarptautinio vystymosi departamentas DG ECHO : Humanitarinės pagalbos generalinis direktoratas EAMR : Išorės pagalbos valdymo ataskaita ES : Europos Sąjunga EuropeAid : EuropeAid bendradarbiavimo tarnyba FAFA : Bendrasis finansinis ir administracinis susitarimas FAO : Maisto ir žemės ūkio organizacija IFAD : Tarptautinis žemės ūkio plėtros fondas ILO : Tarptautinė darbo organizacija NVO : Nevyriausybinė organizacija ROM : Į rezultatus orientuota priežiūra JT : Jungtinės Tautos UNDP : Jungtinių Tautų vystymo programa UNFPA : Jungtinių Tautų gyventojų fondas UNHCR : Jungtinių Tautų pabėgėlių reikalų vyriausiasis komisaras UNICEF : Jungtinių Tautų vaikų fondas UNOPS : Jungtinių Tautų projektų paslaugų biuras UNRWA : Jungtinių Tautų pagalbos ir darbų agentūra WFP : Pasaulio maisto programa WHO : Pasaulio sveikatos organizacija Santrauka I. EuropeAid ir Humanitarinės pagalbos generalinio direktorato valdomos ES lėšos, pervedamos per JT organizacijas, padidėjo nuo 500 milijonų eurų 2002 m. iki daugiau kaip 1 milijardo eurų 2008 m. Šį lėšų padidėjimą galima iš dalies paaiškinti procedūrų racionalizavimu ir iš dalies Komisijos atsaku į rimtas krizes Afganistane, Irake, okupuotoje Palestinos teritorijoje ir Sudane, dažniausiai pasitelkiant JT organizacijas. 2005 m. gruodžio mėn. Europos konsensuse dėl vystymosi ir 2005 m. kovo mėn. Paryžiaus deklaracijoje dėl pagalbos veiksmingumo ES įsipareigojo koordinuoti ir derinti pagalbą, glaudžiai bendradarbiaudama su tarptautinėmis organizacijomis, kaip antai Jungtinėmis Tautomis (žr. 1–10 dalis). II. Audito metu buvo svarstomi šie du klausimai (žr. 11–13 dalis): a) ar sprendimo teikti pagalbą per JT priėmimo procesas įtikina, kad šis pasirinkimas yra tinkamiausias ir veiksmingiausias? b) ar priežiūros priemonėmis užtikrinamas finansinių procedūrų patikimumas ir tikslų pasiekimas? III. Strateginiai ir teisiniai reikalavimai objektyviai bei skaidriai rinktis partnerius nepakankamai veiksmingai įgyvendinami kaip praktiniai kriterijai, kuriais būtų galima remtis priimant sprendimus. Nors Komisija yra patenkinta pasirinktu partneriu, prieš nuspręsdama bendradarbiauti su JT organizacija, ji nepateikia įtikinamų įrodymų, jog yra įvertinusi, kad tokio bendradarbiavimo nauda atsveria galimus trūkumus. JT organizacija pasirenkama neturint pakankamai įrodymų, kad toks darbo principas yra tinkamesnis ir veiksmingesnis už kitus pagalbos teikimo būdus. Nei EuropeAid, nei Humanitarinės pagalbos generalinis direktoratas vietoj neberengiamų konkurencinių viešųjų pirkimų neatlieka sistemingų alternatyvių pagalbos teikimo mechanizmų oficialių vertinimų (žr. 14–28 dalis). IV. Tikrindama finansų valdymo sistemų patikimumą, Komisija iš anksto vertina JT partnerių kontrolės sistemas ("keturių ramsčių analizė"). Įrodymų, kad finansinės sistemos sėkmingai taikomos praktikoje ir pasiekiami norimi rezultatai, Komisija ieško JT ataskaitose, vykdydama priežiūrą vietoje ir rengdama tikrinimo vizitus. Tačiau Komisija iš JT ataskaitų iki šiol nesužinojo pakankamai informacijos apie įgyvendinimo veiksmingumą ir pasiektus tikslus. Komisijos priežiūra vietoje nėra pritaikyta gauti JT ataskaitose trūkstamą informaciją (žr. 29–39 dalis). V. JT išorės auditorių grupė ne kartą abejojo, ar Komisija turi teisę atlikti finansines patikras. JT tvirtina, kad pakanka jų pačių taikomų audito priemonių, bet nepateikia Komisijai pakankamų įrodymų, jog jų taikomos finansų kontrolės procedūros yra veiksmingos. Audito Rūmams, atliekantiems Komisijos sąskaitų metinį finansinį auditą, taip pat buvo sunku gauti informacijos iš JT organizacijų (žr. 40– 46 dalis). VI. Atsižvelgdami į šias pastabas, Audito Rūmai rekomenduoja gerinti sprendimų priėmimo procedūras ir intensyviau siekti rezultatų, kad Komisija galėtų tinkamiau ir veiksmingiau teikti pagalbą (žr. 48 ir 49 dalis). 1 Skyrius Įvadas 1.1 Skirsnis Audito aplinkybės 1. Komisija, teikdama pagalbą užjūrio šalims, bendradarbiauja su įvairiais partneriais, tarp jų nacionalinėmis vyriausybėmis, privačiuoju sektoriumi, NVO ir tarptautinėmis organizacijomis, kaip antai Jungtinėmis Tautomis (JT). Teikdama pagalbą per JT, Komisija finansuoja kurios nors JT organizacijos veiklą. Komisijai nusprendus EuropeAid bendradarbiavimo tarnybos (toliau – EuropeAid) ir Humanitarinės pagalbos generalinio direktorato (toliau – DG ECHO) pagalbą teikti per JT organizacijas, pagalbos lėšų suma, kaip parodyta 1 diagramoje, padidėjo nuo 500 milijonų eurų 2002 m. iki daugiau kaip 1 milijardo eurų 2008 m. Pagalbai daugiau lėšų skirta dėl Komisijos strateginių įsipareigojimų (žr. 5 dalį), reaguojant į rimtas krizes Afganistane, Irake, okupuotoje Palestinos teritorijoje bei Sudane (žr. 6 dalį) ir racionalizavus procedūras (žr. 8 ir 9 dalis). 2. EuropeAid yra atsakinga už Komisijos paramą vystymuisi, įskaitant ilgalaikę atkuriamąją paramą. 2008 m. EuropeAid pagalbai iš viso skyrė 8890 milijonų eurų sumą, iš kurios 670 milijonų eurų (8 %) buvo pervesta per JT organizacijas. Pagalbą gaunančiose šalyse veikiančios Komisijos delegacijos atlieka pagrindinį vaidmenį renkantis pagalbos įgyvendinimo mechanizmą. 1 diagrama 2002–2008 m. JT teikiama Komisijos pagalba užjūrio šalims +++++ TIFF +++++ 3. DG ECHO yra atsakingas už Komisijos atsaką į humanitarines krizes. Jis finansuoja gyvybių gelbėjimo bei išsaugojimo operacijas ekstremaliais atvejais ir trumpalaikius atkuriamuosius darbus. DG ECHO veikia ne tiesiogiai, o per partnerius – tarptautines organizacijas ir nevyriausybines organizacijas (NVO). 2008 m. DG ECHO pagalbai iš viso skyrė 937 milijonų eurų sumą, iš kurios 404 milijonai eurų (43 %) buvo pervesti per JT organizacijas. Perįgaliotas leidimus duodantis pareigūnas rūpinasi pagalbos teikimo mechanizmo parinkimu ir vadovaujasi Briuselyje dirbančių atsakingų pareigūnų ir pagalbą gaunančiose šalyse dirbančių pareigūnų patarimais. 4. Jungtinės Tautos iš dalies finansuojamos JT valstybių narių privalomomis įmokomis, nustatomomis pagal valstybių bendrąsias nacionalines pajamas, ir iš dalies savanoriškais įnašais į JT organizacijas. Komisija finansuoja JT savanoriškais įnašais, kurie sudaro 6 % JT turimų išteklių. Komisija gali prisidėti prie kelių pagalbos teikėjų fondo kaip viena iš daugelio tą patį veiksmą remiančių pagalbos teikėjų arba būti vienintele pagalbos teikėja. Ji neskiria lėšų bendram JT organizacijų biudžetui, išskyrus vieną JT agentūrą okupuotoje Palestinos teritorijoje, kuriai 2007 m. skyrė 66 milijonus eurų. 5. 2005 m. gruodžio mėn. Europos konsensuse dėl vystymosi ir 2005 m. kovo mėn. Paryžiaus deklaracijoje dėl pagalbos veiksmingumo ES įsipareigojo koordinuoti ir derinti pagalbą, glaudžiai bendradarbiaudama su tarptautinėmis organizacijomis, kaip antai Jungtinėmis Tautomis. 2006 ir 2007 m. Komisija skyrė daugiau kaip 700 atskirų įmokų maždaug 30 įvairių JT organizacijų. Svarbiausi partneriai ir jiems skirtos sumos pateiktos 2 diagramoje. 6. Buvo finansuojami veiksmai daugiau kaip 90 šalių. Keturios didžiausią paramą gavusios šalys (Okupuotoji Palestinos teritorija, Irakas, Afganistanas ir Sudanas) buvo veikiamos konfliktų, kaip parodyta 3 diagramoje. 7. Europos Parlamentas, priimdamas sprendimus dėl biudžeto įvykdymo, suabejojo, kodėl Komisija turėtų pervesti paramos lėšas per JT, ir paragino Komisiją labiau tiesiogiai valdyti pagalbą. Jis išreiškė susirūpinimą dėl nepakankamo Komisijos pagalbos finansavimo per JT skaidrumo bei matomumo ir pareikalavo užtikrinti, kad šios lėšos būtų tinkamai valdomos [1]. 2 diagrama Įnašai į JT organizacijas 2006 ir 2007 m. +++++ TIFF +++++ 3 diagrama 2006 ir 2007 m. įnašai į JT pagal paramą gaunančias šalis (milijonais eurų) +++++ TIFF +++++ 1.2 Skirsnis Reguliavimo sistema 8. 2003 m. įsigaliojusio ir 2007 m. peržiūrėto Finansinio reglamento 53 straipsnyje nustatytos bendradarbiavimo su tarptautinėmis organizacijomis sąlygos [2]. Šis biudžeto vykdymo metodas vadinamas bendru valdymu. Nepaisant šio pavadinimo, su šių lėšų naudojimu susijusios užduotys nėra bendrai valdomos – jos perduodamos tarptautinėms organizacijoms, kurios įgyvendina šias užduotis savarankiškai nustatyta tvarka [3]. Vis dėlto Sutartyje ir Finansiniame reglamente yra nustatyta, kad Komisija pasilieka bendrą atsakomybę už patikimą biudžeto valdymą [4]. Užduotys gali būti tiesiogiai perduodamos organizacijoms ir Finansinio reglamento įgyvendinimo taisyklių 43 straipsnyje nustatyta, kad finansuotinos organizacijos ir veiksmai pasirenkami objektyviai ir skaidriai [5]. 9. Finansinio reglamento reikalavimai yra išreikšti 2003 m. Bendrojo finansinio ir administracinio susitarimo (FAFA) sutartinėmis sąlygomis ir taikomi visiems Komisijos bei JT finansavimo susitarimams. Susitarime nustatyta sistema bendradarbiavimui gerinti, pagal kurią JT organizacijoms leidžiama valdyti įmokas savarankiškai nustatyta tvarka. Todėl bendro valdymo su JT organizacijomis procedūros skiriasi nuo NVO įgyvendinamiems veiksmams taikomų procedūrų, kuomet paprastai sudaroma konkurencija ir taikomos Komisijos procedūros. FAFA 3.1 straipsnyje nustatyta, kad visi veiksmai turi atitikti patikimo finansų valdymo principus, visų pirma gero vertės bei kainos santykio ir ekonominio efektyvumo principus. FAFA pagalbos teikėjai skatinami veikti kartu, JT organizacijos įpareigojamos viešai skelbti ES finansavimo vaidmenį, pabrėžiamas subrangovų vaidmuo ir nustatoma finansinė sistema bei mokėjimo politika. Jame apibūdinamos tinkamo lėšų valdymo tikrinimo procedūros, įskaitant JT teikiamas ataskaitas ir Komisijos teisę atlikti patikras. 10. Dėl kiekvieno Komisijos finansuojamo JT veiksmo pasirašomas finansinio įnašo susitarimas, kuriame nustatoma finansavimo suma, finansuojamo veiksmo tikslai, būsima veikla ir jos terminai. Į finansinio įnašo susitarimą įtraukiamos FAFA nuostatos dėl JT organizacijų vidaus procedūrų taikymo, matomumo, subrangovų vaidmens, finansinės sistemos, tikrinimo ir ataskaitų teikimo procedūrų. 2 Skyrius Audito apimtis ir metodas 11. Šis auditas apėmė DG ECHO ir EuropeAid pagalbą užjūrio šalims, finansuojamą per JT organizacijas. Buvo keliami šie du klausimai: a) ar sprendimo teikti pagalbą per JT priėmimo procesas įtikina, kad šis pasirinkimas yra tinkamiausias ir veiksmingiausias? b) ar priežiūros priemonėmis užtikrinamas finansinių procedūrų patikimumas ir tikslų pasiekimas? 12. Dėl nepatikimų procedūrų kyla rizika, kad sumažės Komisijos išlaidų efektyvumas ir veiksmingumas. Antrajame šio audito etape, apie kurį bus pranešta vėliau, bus įvertinta, kokiu mastu atsiranda ši rizika. 13. Šio audito pagrindas buvo: a) dokumentų analizė, įskaitant Komisijos 2008 m. gegužės mėn. atliktą bendradarbiavimo su JT vertinimą ir Komisijos vidaus audito tarnybos (IAS) atliktas 2006, 2007 ir 2009 m. FAFA įgyvendinimo ataskaitas; b) interviu su Komisijos ir JT darbuotojais jų būstinėse Briuselyje ir Niujorke; c) apsilankymai vietoje okupuotoje Palestinos teritorijoje ir Sudane, siekiant įsitikinti priežiūros sistemų patikimumu; d) 2008 m. balandžio mėn. Vienoje penktąjį kartą ir 2009 m. balandžio mėn. Briuselyje šeštąjį kartą susirinkusios kasmetinės FAFA darbo grupės darbo stebėjimas; e) ankstesni Audito Rūmų auditai, į kuriuos įtraukti JT veiksmai; f) 52 klausimynų dėl bendradarbiavimo su JT priežasčių ir priežiūros įgyvendinimo sistemų, EuropeAid atveju išdalytų delegacijoms, o DG ECHO – atsakingiems pareigūnams [6], rezultatai. 3 Skyrius Pastabos 3.1 Skirsnis Sprendimai teikti pagalbą per JT 14. Būtina taikyti patikimas pagalbos teikimo mechanizmo, tinkamiausio ES politikos tikslams pasiekti, atrankos procedūras, siekiant užtikrinti, kad jo pasirinkimas būtų grindžiamas organizacijos gebėjimu tinkamai ir sėkmingai atlikti jai patikėtą užduotį. Todėl šio audito metu buvo tikrinama, ar sprendimo teikti Komisijos pagalbą per JT priėmimo procesas buvo objektyvus bei skaidrus ir ar buvo įrodyta, kad šis pasirinkimas yra tinkamiausias bei veiksmingiausias. Visų pirma auditoriai patikrino, ar sprendimai finansuoti JT organizacijas buvo priimti remiantis: a) strateginėmis politikos gairėmis, pagal kurias reikalaujama atlikti JT organizacijos tinkamumo vykdyti siūlomas užduotis įvertinimą; b) palyginimu su kitais pagalbos teikimo mechanizmais. Strateginiai reikalavimai nepakankamai pritaikomi praktikoje 15. Kartu su Europos konsensuse nustatytais įsipareigojimais (žr. 5 dalį) 2001 m. Komisijos komunikate dėl veiksmingos partnerystės su Jungtinėmis Tautomis kūrimo buvo išdėstyta Komisijos pagalbos finansavimo per JT organizacijas strategija [7] ir išreikštos dvi pagrindinės mintys, kurios tebėra būtinos bendradarbiavimo su JT sąlygos: a) sprendimas skirti finansavimą JT organizacijai turėtų būti priimamas remiantis jos gebėjimu tinkamai bei veiksmingai atlikti siūlomą užduotį; b) Komisija, teikdama finansavimą sistemingai, o ne padrikai, rezultatams turėtų skirti daugiau dėmesio negu sąnaudoms ir įsitikinti, kad JT ataskaitose yra tinkamai įrodyta, jog buvo pasiekti aiškiai apibrėžti tikslai. 16. Su JT organizacijų teikiama ES pagalba susijusi Komisijos strategija apėmė vystomąjį bendradarbiavimą ir humanitarinę pagalbą. Joje buvo pasiūlyta daugiausiai bendradarbiauti šešiose teminėse srityse, kurios 2000 m. lapkričio mėn. Tarybos ir Komisijos pareiškime dėl Europos bendrijos vystymosi politikos buvo nurodytos kaip visokeriopos paramos vystymuisi prioritetas [8]. Tačiau 2007 m. daugiau kaip pusė Komisijos finansavimo per JT lėšų buvo skirta reagavimui į krizes (daugiausia humanitarinei pagalbai po krizių, atstatymui ir atkūrimui), o ne šešioms minėtame komunikate nurodytoms teminėms sritims. Šioms šešioms sritims buvo skirta apie 40 % Komisijos per JT teikiamos pagalbos lėšų [9] – tai kur kas mažiau nei visos Komisijos teikiamos pagalbos dalis (beveik 80 %) [10]. Neaišku, kokios papildomos naudos teikia dėmesys teminėms sritims, nes atrodo, jog praktikoje į jas neatsižvelgiama. 17. Strateginiai reikalavimai nepakankamai veiksmingai verčiami praktiniais kriterijais, kurie būtų taikomi vertinant bendradarbiavimo su JT organizacijomis privalumus ir trūkumus. Komisijos atlikta retrospektyvinė analizė parodė, kad yra pagrįstų priežasčių, kodėl pagalba turėtų būti teikiama per JT (žr. 20 dalį), ir kad Komisija yra patenkinta savo pasirinkimu (žr. 27 dalį). Tačiau prieš nuspręsdama dirbti su JT organizacija Komisija reguliariai nerengia savo įvertinimo, ar papildoma JT dalyvavimo nauda atsveria galimus trūkumus, dokumentų. 18. EuropeAid, prieš sudarydama sutartį su kuria nors JT organizacija, neatlieka sistemingo rašytinio vertinimo, ar ši organizacija geba atlikti siūlomą užduotį. Informacija apie ankstesnę veiklą, įskaitant į rezultatus orientuotos priežiūros išvadas, delegacijoms yra prieinama per CRIS duomenų bazę, be to, dukart per metus teikiamose išorės pagalbos valdymo ataskaitose (EAMR) nuo 2008 m. pateikiamas atskiras skyrelis apie tarptautines organizacijas. Tačiau informacija šiuo metu nėra analizuojama ir perduodama delegacijoms tokiu būdu, kad ja būtų galima geriau naudotis atliekant tokius vertinimus. Vienas Komisijos 2008 m. vertinimo tikslų buvo nustatyti, ar yra aiškių motyvų teikti pagalbą per JT. EuropeAid taip pat atliko tyrimus, kuriais siekė nustatyti, kodėl JT organizacijos buvo pasirinktos partnerėmis. 19. Kadangi DG ECHO teikia skubią pagalbą, jis sudaro bendruosius susitarimus su visais partneriais, prieš tai įvertinęs jų tinkamumą. Be to, prieš sudarydamas susitarimą dėl konkrečios paramos, DG ECHO sistemingai atlieka ir dokumentais patvirtina vertinimą, ar partneris gebės atlikti konkretų siūlomą veiksmą. Tačiau naudinga informacija apie ankstesnę JT partnerių veiklą, sukaupta DG ECHO projektų priežiūros sistemoje ir saugoma veiklos skyrių lygmeniu, nėra lengvai prieinama visoms tarnyboms, kad šios galėtų ja remtis priimdamos sprendimus dėl JT organizacijų finansavimo. Todėl DG ECHO vertinimo procesas gali būti grindžiamas neišsamia informacija, ir pasirinktas partneris gali nesugebėti pasiekti laukiamų rezultatų, ypač tais atvejais, kai jie yra nėra susiję su jo pagrindine veikla. 20. Audito Rūmų klausimynuose (žr. 13 dalį) buvo siekiama nustatyti, kokios buvo trys pagrindinės sprendimo bendradarbiauti su JT priežastys pasirašant kiekvieną iš 52 susitarimų dėl įnašo. Priežasčių, dėl kurių buvo pasirinkta bendradarbiauti su JT, santykinė svarba glaustai pateikta 4 diagramoje. Klausimynų rezultatai patvirtino Komisijos vertinimo ir tyrimų išvadas, jog Komisija renkasi bendradarbiauti su JT visų pirma dėl JT ypatybių, siejamų su gebėjimu tinkamai atlikti darbą: kaip antai patirties, kompetencijos, logistinių pajėgumų (įskaitant gebėjimą patekti į nesaugias zonas) ir ankstesnės veiklos rezultatų. Komisija taip pat renkasi JT dėl jų gebėjimo koordinuoti pastangas ir vesti aukšto lygio dialogą. 4 diagrama Priežasčių, dėl kurių buvo pasirinkta dirbti su JT, santykinė svarba +++++ TIFF +++++ 21. Komisijos strategijoje, Finansiniame reglamente ir FAFA nustatyta, kad sprendimų priėmimo procesas turi būti objektyvus bei skaidrus, ir siekiama užtikrinti efektyvumą ir veiksmingumą (žr. 8, 9 ir 15 dalis). Nors taip pat buvo atsižvelgta į tokius aspektus, kaip išlaidos (žr. 22 ir 23 dalis), sparta (žr. 24 dalį) ir matomumas (žr. 25 dalį), atsakymuose į Audito Rūmų klausimynus, kuriuose buvo prašoma nurodyti, kokios buvo trys pagrindinės sprendimo bendradarbiauti su JT priežastys, šiems kriterijams nebuvo skirta daugiau dėmesio. 22. Išlaidų atveju Komisijos turima informacija apie įgyvendinimo sąnaudų efektyvumą yra ribota. Komisija padeda padengti JT organizacijos netiesiogines išlaidas, tačiau šis įnašas neviršija 7 % tiesioginių išlaidų [11]. FAFA 5 straipsnyje nustatyta, kad dėl subrangos neturėtų didėti pačių JT tiesioginio veiklos įgyvendinimo išlaidos. Tačiau kai veikla perduodama pagal subrangos sutartis, apie bendrą visų dalyvaujančių organizacijų įnašo, kuriuo dengiamos netiesioginės išlaidos, dydį nepranešama. Pavyzdžiui, Sudane įgyvendinant laikinąją nusiginklavimo, demobilizavimo ir reintegravimo programą, viena JT organizacija pusę veiklos krypčių subrangos sutartimi perdavė kitai JT organizacijai, kuri dėl jų įgyvendinimo sudarė papildomas subrangos sutartis su NVO. 23. Komisija ne tik finansuoja netiesiogines išlaidas, bet ir dengia vietos įstaigų, darbuotojų bei transporto, tiesiogiai susijusių su finansuojama veikla, rėmimo išlaidas. Remiantis Sudane įgyvendinamų projektų analize, rėmimo išlaidos sudaro nuo 6 iki 60 % visų projektų išlaidų [12]. Komisija nevertina rėmimo išlaidų pagal tokio pobūdžio projektams įprastą išlaidų dydį ar etaloną, siekdama nustatyti jų pagrįstumą. 24. Įgyvendinimo spartos atveju, kai kuriais atvejais, pavyzdžiui, transportuodamos didelius maisto kiekius JT įrodė, jog geba skubiai suteikti pagalbą tiems, kam jos reikia. Tačiau sprendimų priėmimo procese reikėtų atsižvelgti į atvejus, kai pagalba buvo teikiama per lėtai (žr. 1 langelį). 25. Matomumo atveju Komisijos vertinime buvo padaryta išvada, kad nors matomumas valstybių lygmeniu buvo pakankamas, ES mokesčių mokėtojai apskritai nežinojo apie Komisijos dalyvavimą ir vaidmenį teikiant šio pobūdžio pagalbą. Pavyzdžiui, nors įgyvendinant laikinąją nusiginklavimo, demobilizavimo ir reintegravimo programą EB vaidmuo buvo aiškus Sudano nacionalinės administracijos lygmeniu, jis buvo retai minimas visuomenei skirtuose ir oficialiuose dokumentuose. 2006 m. Jungtiniame veiksmų plane dėl matomumo pripažįstamas jo sumažėjimo pavojus ir pabrėžiama, jog svarbu spręsti šį klausimą. 1 langelis Lėto pagalbos įgyvendinimo pavyzdžiai Sudane įgyvendinamos laikinosios nusiginklavimo, demobilizavimo ir reintegravimo programos 2006 m. lapkričio mėn. apžvalgoje buvo pranešta apie didelius nesklandumus, vėlavimą ir nepakankamą įgyvendinimą. 2007 m. gruodžio mėn. Sudano vyriausybė išreiškė nusivylimą dėl lėto programos įgyvendinimo. Tai patvirtino vėlesnis Komisijos vizitas Sudane. EuropeAid Pietų Sudane partneriu, prižiūrinčiu skubią teisinių atstovybių statybą, pasirinko vieną JT organizaciją. Pagalbos gavėjai sutiko, kad būtų statomi surenkamieji pastatai, kuriuos galima greitai pristatyti į vietą ir surinkti. Tačiau juos sutrikdė vėlavimas įgyvendinti projektą: pamatų duobės iš pradžių buvo kasamos ne ten, kur reikia, surenkamosios plokštės pristatytos per vėlai, o projekto vadovas išvyko. Vienos JT organizacijos valdomą stovyklų įrengimo projektą Okupuotoje Palestinos teritorijoje iš pradžių buvo numatyta įgyvendinti per 12 mėnesių ir užbaigti 2007 m. birželio mėn., bet jis buvo du kartus pratęstas ir 2008 m. pabaigoje dar neužbaigtas. Turi būti atliekamas sistemingas oficialus lyginimas su kitais pagalbos teikimo mechanizmais 26. Nei EuropeAid, nei DG ECHO neatlieka alternatyvių pagalbos teikimo mechanizmų sistemingų oficialių vertinimų. Analizuojant projektų pasiūlymų ekonominį veiksmingumą, nesiremiama lyginamųjų ar standartinių išlaidų duomenimis, kuriais būtų galima remtis vietoj neberengiamų konkurencinių pirkimų. Taigi sprendimas teikti pagalbą per JT organizaciją priimamas neturint įtikinamų įrodymų, kad toks darbo principas yra tinkamesnis ir veiksmingesnis už kitus pagalbos teikimo būdus. 27. Atsakymai į Audito Rūmų klausimynus atskleidė, kad tais atvejais, kai buvo atlikti palyginimai su kitais pagalbos teikimo būdais, jie daugeliu atvejų nebuvo dokumentuoti. Komisija savo vertinime taip pat nustatė, kad kitokios pagalbos formos nebuvo oficialiai vertinamos, taip pat nebuvo galima gauti daugiau informacijos apie bet kokias galimų alternatyvų analizes, atliktas prieš priimant sprendimą. Tačiau net ir tada, kai trūko žinių apie įvykusį sprendimo priėmimo procesą, Komisija buvo patenkinta savo sprendimais teikti pagalbą per JT organizacijas. Daugeliu atvejų, ypač ištikus krizėms, buvo manoma, kad pagalbą įmanoma teikti tik per JT. Tais atvejais, kai buvo galima rinktis iš kelių variantų, Komisija dažniausiai manė, kad JT yra geriausias pasirinkimas, nors ir neturėjo reguliariai rengiamų pagrindžiančių dokumentų tuo metu, kai buvo priimami sprendimai. 28. Vienas iš alternatyvių būdų teikti pagalbą yra pačios Komisijos vykdoma veikla. Komisija atliko pagrindinį vaidmenį įgyvendinant laikinąjį tarptautinį mechanizmą okupuotoje Palestinos teritorijoje, pagal kurį 2006 ir 2007 m. buvo pervesta daugiau kaip 600 milijonų eurų, ir taip įrodė, jog geba teikti bei koordinuoti didelio masto pagalbą nestabilioje aplinkoje. Pataisyto Finansinio reglamento 18 straipsnio 1 dalyje aiškiai nustatyta, kad Komisijos programos gali būti finansuojamos valstybių narių ir kitų pagalbos teikėjų, todėl galima pasinaudoti galimybe finansavimą vykdyti iš kelių Komisijos valdomų ir koordinuojamų pagalbos teikėjų fondų. 3.2 Skirsnis Per JT teikiamos pagalbos priežiūros ir audito sistemos 29. Patikimos finansų valdymo procedūros yra teisiškai ir strategiškai privalomos (žr. 8 ir 15 dalis). Jos yra būtinos, siekiant mažinti pavojų, kad Komisijos lėšos bus naudojamos neekonomiškai arba netinkamai. Siekiant įsitikinti, kad Komisijos tikslai buvo pasiekti, būtina gauti patikimą informaciją apie įgyvendinimo veiksmingumą ir pasiektus rezultatus. Todėl atliekant šį auditą buvo tiriama, ar priežiūros bei audito priemonėmis užtikrinamas finansinių procedūrų patikimumas ir pasiekiami norimi rezultatai. 30. Komisija atsižvelgė į reikalavimą užtikrinti patikimas finansų valdymo procedūras, sukurdama priežiūros ir kontrolės mechanizmus, apimančius išankstinį patvirtinimą ir ex post patikras [13] (žr. 5 diagramą). Komisija pirmiausia atlieka JT partnerių finansų kontrolės sistemų vertinimą (keturių ramsčių analizę), siekdama įsitikinti, kad jos tenkina tarptautinius standartus [14]. Siekiant užtikrinti šių sistemų veiksmingumą, JT partneriai Komisijai teikia informaciją ataskaitose. Komisija taip pat atlieka priežiūrą vietoje ir rengia tikrinimo vizitus. Nors tai neįeina į Komisijos priežiūros procedūras, Audito Rūmai, atlikdami Komisijos sąskaitų metinį finansinį auditą, taip pat tikrina per JT organizacijas patirtų išlaidų imties tinkamumą. Keturių ramsčių analizė neapima sistemų, susijusių su veikla pagal subrangos sutartis 31. Atliekant keturių ramsčių analizę įvertinamas JT partnerių apskaitos, vidaus kontrolės, išorės audito ir viešųjų pirkimų procedūrų tinkamumas. Iki 2008 m. buvo atlikta beveik visų per JT valdomų Komisijos lėšų analizė. Atlikdama analizę, Komisija toliau bendradarbiavo su JT organizacijomis, darydama prielaidą, kad jos tenkina reikalavimus. 32. JT organizacijos subrangos sutartimis dažnai patiki įgyvendinti veiklą kitoms organizacijoms, kurių finansų kontrolės sistemų Komisija nėra patikrinusi. Pavyzdžiui, DG ECHO finansuojamo pirmos medicinos pagalbos projekto Sudane veiklą JT organizacija subrangos sutartimis perdavė NVO, kurios nebuvo sudariusios partnerystės susitarimų su DG ECHO. Komisija tikisi, kad JT organizacijos savo sistemomis kontroliuos subrangovų veiklą. 5 diagrama Priežiūros ir kontrolės priemonės ■ Išankstinis patvirtinimas ■ Ex post patikros | 1.Keturių ramsčių analizėKomisija tikrina keturias pagrindines JT organizacijų finansų kontrolės rūšis (apskaitą, vidaus kontrolę, išorės auditą ir viešuosius pirkimus), siekdama įsitikinti, kad jos tenkina tarptautinius standartus. | | 2.JT ataskaitosJT organizacijos privalo teikti metines pažangos ataskaitas ir galutinę ataskaitą praėjus šešiems mėnesiams (humanitarinės pagalbos atveju – trims mėnesiams) nuo įgyvendinimo pabaigos. Metinė strategija yra grindžiama dialogais pagalbos planavimo metu. | 3.Priežiūra vietojeKomisijos vizitai projektuose ir susitikimai su partneriais, siekiant užtikrinti veiksmingą įgyvendinimą ir tikslų pasiekimą. Apima į rezultatus orientuotą priežiūrą (ROM). | 4.TikrinimaiKomisijos atliekamos patikros, įskaitant patikras vietoje, siekiant įsitikinti, kad procedūros, nustatytos atlikus keturių ramsčių analizę, yra tinkamos, ir ir išnagrinėti, ar ištekliai buvo panaudoti racionaliausiu būdu. Be to, įvertinimų metu tikrinamas pagalbos efektyvumas ir veiksmingumas. | JT ataskaitose pateikiama nepakankama informacija apie rezultatus 33. Komisija kritiškai vertina JT ataskaitas, kurios yra per daug bendro pobūdžio, jose nepranešama apie patirtas problemas ir dažnai vėluojama jas pateikti [15]. Komisija negauna tinkamos informacijos apie projektų pasiekimus, nes ne visiems projektams parengiami aiškiai kiekybiškai išreikšti padarinių rodikliai. Tais atvejais, kai veiklos rodikliai yra išreikšti kiekybiškai, pagal juos vertinamas ne tiek projekto poveikis, kiek lengviau apskaičiuojami projekto padariniai. Komisijos projekto ciklo valdymo gairėse (2004 m. kovo mėn.) padarinių rodikliai skiriami nuo rezultatų ir poveikio rodiklių. Padarinių rodikliais matuojamos tiesioginės ir konkrečios priemonių taikymo pasekmės, o rezultatų ir poveikio rodikliais – projekto poveikis pagalbos gavėjams ir jo ilgalaikės pasekmės. Poveikio rodikliai kai kuriais atvejais buvo pateikti, tačiau neišmatuojami, ypač per trumpesnį DG ECHO ataskaitų teikimo terminą [16](žr. 2 langelį). 2 langelis Veiklos rezultatų vertinimo sunkumai Tais atvejais, kai projektams buvo taikomi ir padarinių, ir rezultatų rodikliai, JT organizacija ne visada galėjo pranešti rezultatų rodiklius per ataskaitos teikimo terminą. Pavyzdžiui, vieno JT projekto Darfūre (Sudanas) pasiekimų rodiklis buvo 25000 namų ūkių aprūpinimas sėklomis sėjai, o rezultatų rodiklis – papildomas kiekvieno pagalbos gavėjo dirbamas 1,2 hektaro plotas gavus pagalbą. Vieno JT sveikatingumo, mitybos ir vandens projekto, įgyvendinamo Žydrojo Nilo ir Chartumo valstijose, atveju padarinių rodikliai buvo susieti su remiamų klinikų skaičiumi, rezultatų rodikliai – su mirtingumu ir sergamumu. Nors JT organizacijos gebėjo pranešti abiejų DG ECHO projektų padarinių rodiklius, jos negalėjo per ataskaitų teikimo terminą (tris mėnesius nuo projekto pabaigos) pranešti rezultatų rodiklių, susijusių su papildomais dirbamos žemės plotais, mirtingumu ar sergamumu. 34. Ataskaitų teikimo kokybė yra svarbi, atsižvelgiant į pagalbos veiksmingumo darbotvarkę ir Komisijos bei JT tikslą orientuotis į rezultatus [17]. 2005 m. Paryžiaus deklaracijoje dėl pagalbos veiksmingumo pagalbos teikėjai įpareigoti valstybių lygmeniu įgyvendinti bendrus susitarimus dėl planavimo ir finansavimo veiklos. 2005 m. Europos konsensuse dėl vystymosi taip pat pabrėžiamas ES įsipareigojimas dirbti kartu su partneriais, siekiant derinti pagalbą, taikant labiau nuspėjamus pagalbos mechanizmus. Pagal 2003 m. Stokholme priimtus geros humanitarinės pagalbos praktikos principus pagalbos teikėjai įpareigojami stengtis užtikrinti JT organizacijų finansavimo nuspėjamumą bei lankstumą, tirti galimybes mažinti lėšų priskyrimą ir sudaryti ilgalaikio finansavimo susitarimus. Skiriant pagalbos lėšas daugeliui konkrečių veiklos krypčių, galima kryptingiau naudoti išteklius ir pasiekti konkrečių rezultatų, tačiau toks darbas neatitinka bendrojo pagalbos veiksmingumo darbotvarkėje nustatyto principo. Tačiau Komisija, iš dalies dėl nepakankamų JT ataskaitų, yra linkusi priskirti lėšas konkrečiai veiklai, o ne finansuoti ilgalaikį bendradarbiavimą [18]. 35. Net ir tais atvejais, kai Komisija skiria lėšas kelių pagalbos teikėjų fondui, ji kai kada renkasi ne sujungti lėšas su kitų pagalbos teikėjų lėšomis, o priskirti jas konkrečiai veiklai, numatytai šio fondo dalyvių (žr. 3 langelį). Dėl lėšų priskyrimo atsiranda papildomų įsipareigojimų teikti ataskaitas ir susijusių išlaidų. Audito Rūmai 1999 m. metinėje ataskaitoje kritikavo JT ir Komisiją, kad šios savo ribotus išteklius skiria iš esmės nenaudingai administracinei užduočiai – pranešimui apie priskirtas išlaidas [19]. Komisija atsakė, jog ji, siekdama atsižvelgti į Audito Rūmų pasiūlymą mažinti priskiriamas lėšas, ieško naujų darbo būdų. Audito Rūmų klausimynų rezultatai parodė, kad 10 iš 29 kartų (t. y. 34 %), kai Komisija teikė pagalbą kartu su kitais pagalbos teikėjais, ji priskyrė savo lėšas konkrečiai veiklai. 3 langelis Lėšų priskyrimo pavyzdys Komisija skyrė 1 milijoną eurų JT organizacijos kelių pagalbos teikėjų fondui, kuriame buvo surinkta 14 milijonų eurų suma, skirta 2006 m. rinkimams Gajanoje remti. Kiti pagalbos teikėjai, įskaitant Kanados CIDA ir Jungtinės Karalystės DFID, kitaip nei Komisija, neskyrė lėšų konkrečiai veiklai. Pavyzdžiui, Komisija skyrė 146000 eurų informacinėms technologijoms, 418000 eurų rinkėjų švietimui, 143000 eurų žiniasklaidos priežiūrai ir 115000 eurų stebėjimui vietoje. Tačiau JT organizacijos apskaitos sistemose išlaidos nebuvo įrašytos šiose biudžeto eilutėse ir ji negalėjo pateikti Komisijai kiekvienos kategorijos operacijų sąrašo. 36. Komisija neprisidėjo prie bendro JT organizacijų biudžeto, išskyrus vieną JT agentūrą okupuotoje Palestinos teritorijoje [20]. Prisidėjusi prie šios agentūros bendrojo biudžeto, Komisija galėjo pradėti aukšto lygio dialogą dėl šios organizacijos veiklos rezultatų vertinimo ir aiškios bei patikimos informacijos apie pasiektus rezultatus teikimo sistemos gerinimo. Dabartinė bandomoji JT iniciatyva sukurti bendrą JT sąsają konkrečios šalies pagalbos teikėjams ateityje gali suteikti Komisijai papildomų galimybių mažiau skaidyti lėšas, taigi labiau derinti pagalbą. Tačiau visais atvejais, kai nusprendžiama nebepriskirti lėšų konkrečiai veiklai, būtina įdiegti patikimą ataskaitų teikimo sistemą, kuri teiktų pagalbos gavėjams pakankamai informacijos apie pasiektus rezultatus. Komisijos priežiūra vietoje nepakeičia JT ataskaitose trūkstamos informacijos 37. Delegacijų narių atliekama EuropeAid priežiūra vietoje apima susitikimus su JT darbuotojais, vizitus projektuose, susitikimus su pagalbos gavėjais ir dalyvavimą valdymo komitetuose. JT organizacijos, pagalbos gavėjai ir kiti pagalbos teikėjai paprastai laiko EuropeAid gana aktyviu pagalbos teikėju. Be to, EuropeAid atstovaujantys konsultantai į rezultatus orientuotos priežiūros (ROM) vizitų metu vertina projekto svarbą, efektyvumą, veiksmingumą, poveikį ir galimą tęstinumą. 38. Tačiau delegacijų vykdoma priežiūra ir ROM negali kompensuoti JT įgyvendinimo veiksmingumo ir pasiektų rezultatų ataskaitų trūkumų (žr. 4 langelį). ROM metodika grindžiama imčių ėmimu, taip pat atsižvelgiama į saugos klausimus. Audito Rūmų klausimynų rezultatai parodė, kad ROM priežiūra buvo vykdoma tik 7 iš 37 (19 %) EuropeAid projektų. 39. Tačiau vietoje dirbantys DG ECHO pareigūnai kartą per šešis mėnesius sistemingai lankosi projektuose, vykdydami priežiūrą (nebent tai neįmanoma, pavyzdžiui, dėl nepakankamo saugumo) ir dokumentuoja jos išvadas. Šios priežiūros ataskaitos yra naudinga priemonė, padedanti imtis būtinų taisomųjų veiksmų, tačiau jos galėtų būti veiksmingesnės, jei partneriams būtų pateikiama ne žodinė informacija, o raštu parengta ataskaita. Vietoje dirbančių DG ECHO pareigūnų vykdoma priežiūra, taip pat vertintojų vizitai, atsakingų pareigūnų vizitai ir metiniai strateginio programavimo dialogai su JT organizacijomis padeda kompensuoti JT ataskaitų trūkumus. 4 langelis EuropeAid priežiūros vietoje trūkumai Komisijos pagalba Sudanui buvo vienodai paskirstyta šalies šiaurės ir pietų regionams. Tačiau delegacija įsikūrė Chartume (šiaurėje), o pietuose ypač sunkiomis sąlygomis dirbo tik vienas programos vadovas. 2009 m. Juboje numatoma atidaryti Pietų Sudano atstovybę, taigi bus galima suvienodinti taip neproporcingai paskirstytus priežiūros išteklius. Tais atvejais, kai kilo problemų įgyvendinant projektus (pavyzdžiui, skubi teisės tarnybų statyba Pietų Sudane), delegacijos vykdoma priežiūra negalėjo atsverti JT priežiūros neveiksmingumo. Šri Lankoje vienai JT organizacijai įgyvendinant viešųjų kelių projektą nebuvo taikomos tinkamos stebėjimo ir priežiūros procedūros [21]. Komisijos tikrinimai kelia abejonių JT auditorių grupei 40. FAFA teigiama, kad Europos Bendrijos gali atlikti patikras, įskaitant patikras vietoje, susijusias su Europos Bendrijų finansuojamais veiksmais. Šių patikrų tikslas – ne tik patikrinti finansų valdymo sistemas, bet ir ištirti, ar projektai yra įgyvendinami racionaliai. Išskyrus kelias išimtis [22], patikrinimų metu iš esmės tikrinamas procedūrų tinkamumas, o į gyvendinimo efektyvumą ar rezultatyvumą atsižvelgiama JT ataskaitose ir atliekant Komisijos priežiūrą vietoje. Paprastai patikrinimų metu siekiama: a) įvertinti vietines Komisijos finansavimo apskaitos sistemas bei patvirtinti jų veiksmingumą; b) patikrinti konkrečios finansuojamos veiklos išlaidų tinkamumą. 41. Didindama per JT teikiamos paramos lėšas (žr. 1 dalį), Komisija tuo pačiu metu vis labiau naudojasi teise atlikti patikrinimus. Nuo 2004 iki 2006 m. EuropeAid ir DG ECHO iš viso atliko 22 patikrinimus, t. y. maždaug septynis per metus. 2007 m. patikrinimų buvo kur kas daugiau: EuropeAid atliko 38, DG ECHO – papildomus devynis patikrinimus. 2008 m. EuropeAid surengė 25 patikrinimus, DG ECHO – devynis. Vertinant patikrinimų skaičių reikėtų atkreipti dėmesį į tai, kad, ir EuropeAid, ir DG ECHO per metus sudaro apie 180 sutarčių su JT organizacijomis (žr. 5 dalį). 42. JT esama įvairių nuomonių dėl tikrinimo, tačiau JT auditorių grupė ne kartą abejojo Komisijos teise tikrinti išlaidas, savo poziciją pagrįsdama tuo, jog pakanka jos pačios taikomų audito priemonių (žr. 5 langelį). JT audito taryba atlieka JT organizacijų finansinių ataskaitų išorės auditą [23]. Įvairios JT agentūros taip pat atlieka vidaus audito funkcijas. Pavyzdžiui, vienoje JT organizacijoje veikia audito ir veiklos vertinimo tarnyba, kuri turi atlikti bent vieną kiekvienos įgyvendinamos veiklos krypties auditą. 5 langelis Ilgalaikiai ginčai dėl Komisijos vertinimų 1993 m. JT išorės auditorių grupė JT generaliniam sekretoriui pateikė raštą, kuriame teigė, jog pagalbos teikėjai turėtų pasikliauti įprastomis JT audito priemonėmis. Šiam požiūriui pritarė JT generalinė asamblėja. 1994 m. buvo patvirtinta tikrinimo sąlyga ir sudarytas pagrindas EK gauti visą svarbią JT informaciją bei suteikta teisė atlikti patikras, nors buvo nurodyta, jog operacijoms ir finansinėms ataskaitoms taikomos JT vidaus ir išorės audito procedūros. JT išorės auditorių grupė toliau reiškė susirūpinimą dėl nepriklausomo pagalbos teikėjų audito, todėl 2001 m. buvo pasirašytas papildomas susitarimas dėl tikrinimo sąlygos taikymo. 2005 m. JT aukšto lygio valdymo komitetas pareiškė išimtinę JT auditorių audito teisę, nepaisant kelių paramos teikėjų, tarp jų Komisijos, spaudimo nesilaikyti vieno bendro audito principo. 2008 m. pradžioje JT kontrolierius paprašė sustabdyti visus tikrinimo vizitus, kol bus persvarstyta arba panaikinta tikrinimo sąlyga, laikoma prieštaraujančia JT savarankiškumui. Komisija su tuo nesutiko. Tikrinimo klausimas buvo pagrindinė 2008 m. balandžio mėn. vykusiame penktajame metiniame FAFA darbo grupės susitikime svarstoma tema. JT ir Komisija susitarė parengti patikrinimų technines užduotis, kurios buvo patvirtintos 2009 m. balandžio mėn. šeštajame metiniame darbo grupės susitikime. 43. Komisija remiasi JT auditorių darbu tuomet, jei jį leidžiama peržiūrėti ir nagrinėti [24]. Audito metu patikrintos JT organizacijos bendrosios finansinės ataskaitos skelbiamos viešai. Tačiau Komisijos finansuojamų veiksmų finansinių ataskaitų atskiras auditas neatliekamas. 44. Komisija ir JT bendradarbiaudamos stengiasi išspręsti prieštaravimus dėl tikrinimo, tačiau Komisija susidūrė su ribotu JT sistemų ir dokumentų prieinamumu (žr. 6 langelį). 6 langelis Riboto informacijos prieinamumo Komisijai pavyzdžiai EuropeAid 2007 m. vienos JT organizacijos teikiamos paramos rinkimams Gajanoje tikrintojai neturėjo prieigos prie JT organizacijos apskaitos sistemos. EuropeAid 2007 m. vienos JT organizacijos vykdomos poliomielito išnaikinimo programos tikrintojams nebuvo leista padaryti dokumentų kopijų. Dėl vienos JT organizacijos būstinės nustatytų apribojimų DG ECHO 2008 m. projektų Ugandoje tikrintojai negalėjo pasirinkti tikrinti pakankamai operacijų, kad galėtų padaryti bendrą išvadą dėl išlaidų tinkamumo. Audito Rūmai, atlikdami finansines patikras, susiduria su kliūtimis 45. Audito Rūmai, atlikdami Komisijos sąskaitų metinį finansinį auditą, tikrina atsitiktinės mokėjimų imties tinkamumą [25]. Kai operacijos yra susiję su JT, Audito Rūmai tikrina, ar išlaidos buvo patirtos laikantis susitarimo su Komisija sąlygų. 46. Komisija užtikrino, kad FAFA tikrinimo sąlyga Audito Rūmams suteiktų reikiamą prieigą prie informacijos, siekiant atlikti šias patikras [26]. Pagal FAFA tikrinimo sąlygą Europos Bendrijos, taigi ir Audito Rūmai, nors konkrečiai neminimi, gali atlikti finansines patikras vietoje, o JT privalo suteikti visą reikiamą finansinę informaciją. Tačiau Audito Rūmai turėjo sunkumų gaunant JT informaciją (žr. 7 langelį). 7 langelis Audito Rūmams sunku gauti informaciją Audito Rūmų 2001 ir 2004 m. metinėse ataskaitose buvo aprašyti sunkumai, su kuriais susidūrė Audito Rūmai, bandydami gauti JT organizacijų duomenis. Audito Rūmų 2007 m. atliktas Europos plėtros fondų auditas atskleidė, kad iš 11 išmokų JT organizacijoms 2 išmokų išsamaus audito nebuvo galima atlikti, nes Audito Rūmai negalėjo gauti svarbiausios informacijos. Atlikti kitų JT mokėjimų auditą kliudė nepakankamas JT organizacijų bendradarbiavimas. Šis auditas galiausiai buvo atliktas tik įsikišus Komisijai. Audito Rūmų 2007 m. metinėje bendrojo biudžeto ataskaitoje buvo pranešta, kad trijų išmokų JT organizacijoms atveju šios organizacijos negalėjo laiku pateikti kai kurių reikiamų dokumentų. 4 Skyrius Išvados ir rekomendacijos 47. Europos konsensusu dėl vystymosi ES įsipareigojo koordinuoti ir derinti pagalbą, glaudžiai bendradarbiaudama su JT organizacijomis. 2003 m. Finansiniame reglamente ir FAFA nustatytas pagrindas, pagal kurį Komisija gali tiesiogiai sudaryti sutartis su JT organizacijomis. Komisija tebėra atsakinga už JT organizacijoms perduotas užduotis. Todėl, remdamasi Finansiniu reglamentu ir FAFA nuostatomis, ji tikrina, ar JT finansinės procedūros tenkina tarptautinius standartus, ir JT ataskaitose, atlikdama tikrinimus ir priežiūrą vietoje ieško įrodymų, kad šios sistemos sėkmingai taikomos praktikoje bei pasiekiami norimi rezultatai. Sprendimai teikti pagalbą per JT 48. Sprendimo teikti pagalbą per JT priėmimo procesas neįtikina, kad šis pasirinkimas yra tinkamiausias ir veiksmingiausias. Siekdama kompensuoti konkurencijos trūkumą, Komisija pripažino, kad, renkantis įgyvendinimo partnerį, būtina taikyti patikimas sprendimų priėmimo procedūras. Tačiau strateginiai ir teisiniai reikalavimai nepakankamai veiksmingai verčiami praktiniais kriterijais, kuriais būtų galima remtis priimant sprendimus. Prieš nuspręsdama bendradarbiauti su JT organizacija, Komisija nepateikia įtikinamų įrodymų, kad tokio bendradarbiavimo nauda atsveria galimus trūkumus. Taip pat pasirenkama teikti pagalbą per JT organizaciją neturint pakankamų įrodymų, kad toks darbo principas yra tinkamesnis ir veiksmingesnis už kitus pagalbos teikimo būdus. 1 rekomendacija Siekdama pagerinti siūlomos užduoties įgyvendinimo būdų atrankos sprendimų priėmimo procesą, Komisija turėtų paskelbti praktines gaires ir užtikrinti jų įgyvendinimą. Laikantis šių gairių, turėtų būti įmanoma skaidriai, objektyviai ir sistemingai įrodyti, kad priimamas sprendimas yra tinkamesnis ir veiksmingesnis už visus kitus pagalbos teikimo mechanizmus. Per JT teikiamos pagalbos priežiūros ir audito sistemos 49. Taikant priežiūros priemones, negaunama pakankamai informacijos apie finansinių procedūrų patikimumą ir tikslų pasiekimą. JT ataskaitose sistemingai neteikiama pakankama informacija apie projektų pasiekimus ir nors Komisijai vykdant priežiūrą teikiama papildoma informacija, jos nepakanka šiems trūkumams visiškai kompensuoti. JT išorės auditorių grupė ne kartą abejojo Komisijos teise tikrinti išlaidas, o Audito Rūmams buvo sunku gauti informaciją. 2 rekomendacija Komisija turėtų toliau nagrinėti, kokių yra galimybių pasikliauti JT organizacijų atliekamu auditu, ir toliau užtikrinti FAFA taikymą, siekdama greitai išspręsti bet kokius informacijos prieinamumo klausimus. 3 rekomendacija Komisija, siekdama atsižvelgti į pagalbos veiksmingumo darbotvarkę, turėtų užtikrinti, kad JT ataskaitose būtų teikiama pakankamai informacijos apie projektų įgyvendinimą ir pasiektus rezultatus, įskaitant ilgalaikį poveikį, kurio neįmanoma apskaičiuoti per nustatytą ataskaitų teikimo terminą. 4 rekomendacija EuropeAid turėtų užtikrinti, kad jo vykdoma priežiūra vietoje apimtų pakankamai projektų, įgyvendinamų per JT organizacijas, jog būtų galima papildyti ir patvirtinti JT ataskaitose paskelbtą informaciją apie rezultatus. 5 rekomendacija Komisija turėtų apsvarstyti, ar ji, remdamasi darbo su viena JT agentūra patirtimi, gali mažiau skaidyti (pavyzdžiui, valstybių lygmeniu) įnašus, skirtus kitoms JT organizacijoms, siekdama vesti panašų aukšto lygio dialogą ir atkreipti daugiau dėmesio į tai, kaip sėkmingai šios organizacijos pasiekia užsibrėžtus tikslus. Šią ataskaitą Audito Rūmai priėmė Liuksemburge 2009 m. spalio 22 d. įvykusiame Audito Rūmų posėdyje. Audito Rūmų vardu +++++ TIFF +++++ Vítor Manuel da Silva Caldeira Pirmininkas [1] Europos Parlamento sprendimai dėl 2004, 2005, 2006 ir 2007 finansinių metų ES bendrojo biudžeto įvykdymo. [2] 2002 m. birželio 25 d. Tarybos reglamentas (EB, Euratomas) Nr. 1605/2002 dėl Europos Bendrijų bendrajam biudžetui taikomo finansinio reglamento (OL L 248, 2002 9 16, p. 1). [3] JT organizacijos gali valdyti Komisijos lėšas taikydamos savo apskaitos, audito, vidaus kontrolės ir viešųjų pirkimų procedūras, atitinkančias tarptautiniu mastu pripažintus standartus (Finansinio reglamento 53d straipsnio 1 dalis ir FAFA preambulė). [4] EB sutarties 274 straipsnyje nustatyta, kad Komisija vykdo biudžetą savo pačios atsakomybe. Finansinio reglamento 27 straipsnyje nustatyta, kad biudžeto asignavimai naudojami laikantis patikimo finansų valdymo principo. Finansinio reglamento 165 straipsnyje nustatyta, kad tarptautinių organizacijų vykdomai įgyvendinimo veiklai taikoma analitinė Komisijos priežiūra. [5] 2002 m. gruodžio 23 d. Komisijos reglamentas (EB, Euratomas) Nr. 2342/2002, nustatantis išsamias Tarybos reglamento (EB, Euratomas) Nr. 1605/2002 dėl Europos Bendrijų bendrajam biudžetui taikomo finansinio reglamento įgyvendinimo taisykles (OL L 357, 2002 12 31, p. 1). [6] Ši 52 sutarčių, kurių bendra vertė – 764 milijonai eurų, imtis sudarė 7 % visų 2006 ir 2007 m. su JT pasirašytų sutarčių (741) ir 33 % bendros šių sutarčių vertės (2286 milijonai eurų). [7] COM(2001) 231, 2001 m. gegužės 2 d. "Veiksmingos partnerystės su Jungtinėmis Tautomis vystymosi ir humanitarinių reikalų srityse kūrimas". Vėlesniame 2003 m. rugsėjo 10 d. Komunikate COM(2003) 526 "Europos Sąjunga ir Jungtinės Tautos: daugiašališkumo pasirinkimas" buvo kalbama apie tai, kaip ES Taryba, valstybės narės ir Komisija galėtų padidinti ES įtaką JT politikos kūrimui, bet nebuvo persvarstyta vystomojo ir humanitarinio bendradarbiavimo strategija. Šiuos du komunikatus papildė strateginės partnerystės susitarimai, sudaryti su įvairiomis JT organizacijomis. [8] Šešios prioritetinės sritys: i) prekyba ir vystymasis; ii) regionų integracija ir bendradarbiavimas; iii) parama makroekonominei politikai ir socialiniam sektoriui; iv) transportas; v) maisto sauga ir darnus kaimo vystymasis; vi) institucinių gebėjimų stiprinimas. [9] Jungtinės Tautos. Žmonių gyvenimo gerinimas: Jungtinių Tautų ir Europos Komisijos 2007 m. partnerystės rezultatai. [10] 2008 m. EuropeAid bendradarbiavimo tarnybos metinė ataskaita dėl EB vystymosi ir išorės pagalbos politikų bei jų įgyvendinimo 2007 m. [11] FAFA 4.1 straipsnyje nustatyta, kad netiesiogines JT organizacijų išlaidas leidžiama finansuoti naudojant nustatytą tinkamų tiesioginių išlaidų procentinę dalį (ne didesnę kaip 7 %). Komisijos finansuojamos netiesioginės išlaidos atskirai nenurodomos jos finansų sistemose. Tačiau Audito Rūmai, atsižvelgdami į metinį finansavimą, kuris viršija 1 milijardą eurų, ir į tai, kad gali būti projektų, kurių netiesioginėms išlaidoms dengti neskiriama 7 % lėšų, vertina, jog bendras metinis įnašas, kuriuo dengiamos netiesioginės JT organizacijų išlaidos, yra apie 50 milijonų eurų per metus. [12] Pavyzdžiui, 60 % rėmimo išlaidų, susijusių su pagalbos maistu projektu, ir rėmimo išlaidos, į kurias įskaičiuotas vietos transportas, sandėliavimas ir tvarkymas. Komisija manė, kad šios išlaidos buvo itin didelės ne tik dėl Darfūre susiklosčiusių sąlygų, bet ir dėl poreikio racionalizuoti veiksmus, siekiant didinti ekonomiškumą. [13] Finansinio reglamento 165 straipsnyje nustatyta, kad tarptautinių organizacijų vykdomai įgyvendinimo veiklai taikoma analitinė Komisijos priežiūra. Tokia analitinė priežiūra vykdoma arba išankstiniais patvirtinimais, arba ex post patikrinimais, arba taikant abu metodus. [14] Šis vertinimas grindžiamas Komisijos kiekvienai procedūrai nustatytais lyginamaisiais standartais. [15] Daugiau kaip 70 % DG ECHO atsakymų į Audito Rūmų klausimynus buvo minima, kad JT vėlavo teikti ataskaitas. [16] FAFA 2.6 straipsnyje nustatyta, kad galutinė ataskaita turi būti pateikta per tris mėnesius po humanitarinės pagalbos įgyvendinimo pabaigos, kitais atvejais – per šešis mėnesius. [17] FAFA preambulėje nustatyta: "Visoje šioje veikloje orientuojamasi į rezultatus – humanitarinius, vystymosi ar kitokius. Pradėjus orientuotis į rezultatus, atitinkamai mažiau dėmesio reikėtų skirti atskirai sąnaudų ir veiklos analizei." 2007 m. balandžio mėn. ataskaitų teikimo pagal FAFA bendrosiose gairėse taip pat pabrėžiama orientavimosi į rezultatus svarba, remiantis JT rezultatais grindžiamo valdymo principais ir siekiant, kad Komisija galėtų įvertinti, ar konkretaus veiksmo tikslai yra pasiekti. [18] 2001 m. gegužės 2 d. Komunikate COM(2001) 231 "Veiksmingos partnerystės su Jungtinėmis Tautomis vystymosi ir humanitarinių reikalų srityse kūrimas" nustatyta, kad plėtoti programinį ilgalaikį bendradarbiavimą iki šiol trukdė kelios kliūtys, įskaitant nepakankamą ataskaitų teikimą. [19] Audito Rūmų 1999 finansinių metų metinė ataskaita. [20] 2001 m. gegužės 2 d. Komunikate COM(2001) 231 "Veiksmingos partnerystės su Jungtinėmis Tautomis kūrimas" nurodyta, kad Komisija šiame etape nerekomenduoja skirti pagrindinių įnašų į bendrąjį JT organizacijų biudžetą, nes jei EK paprasčiausiai pervestų valstybių narių jai patikėtus išteklius kaip pagrindinius įnašus į JT agentūras, ji iš to negautų jokios papildomos naudos. [21] Europos Audito Rūmų specialioji atskaita Nr. 6/2008 "Europos Komisijos reabilitacijos pagalba, skirta po cunamio ir Mičo uragano" (http://eca.europa.eu). Vėliau, prieš patvirtindama darbų užbaigimą, Komisija sustiprino nepriklausomą kokybės kontrolę. [22] Pavyzdžiui, DG ECHO 2008 m. atliktas vienos JT organizacijos įgyvendintų šalies viduje perkeltųjų asmenų rėmimo ir apsaugos projektų Ugandoje patikrinimas apėmė pažangos vertinimą pagal rodiklius. [23] JT audito taryba, kurią sudaro JT valstybių narių generaliniai auditoriai, atlieka JT organizacijų finansinių ataskaitų išorės auditą. Išorės auditorių grupės, kurioje dalyvauja audito tarybos nariai, vaidmuo yra koordinuoti auditą ir dalytis informacija apie metodus bei išvadas. [24] 600 tarptautinis audito standartas dėl kito auditoriaus darbo naudojimo; 402 tarptautinis audito standartas dėl audito svarstymų, susijusių su subjektu, besinaudojančiu trečiosios šalies, kuri yra paslaugų organizacija, paslaugomis; Audito Rūmų nuomonė Nr. 2/2004 dėl vieno bendro audito modelio (OL C 107, 2004 4 30, p. 1). [25] Pagal EB sutarties 248 straipsnį Audito Rūmai pateikia Parlamentui ir Tarybai sąskaitų patikimumo ir jose atspindimų operacijų teisėtumo ir tvarkingumo patikinimo pareiškimą. [26] Finansinio reglamento įgyvendinimo taisyklių 43 straipsnio 4 dalies h punkte nustatyta, kad susitarimuose, sudarytuose su tarptautinėmis organizacijomis, turi būti nuostatos, kuriomis Audito Rūmams suteikiama galimybė gauti jų funkcijoms atlikti reikiamos informacijos. --------------------------------------------------