Komisijos tarnybų darbinis dokumentas - Lydraštis pasiulymas Tarybos direktyva Tarybos direktyva dėl trečiųjų šalių piliečių atvykimo ir apsigyvenimo siekiant dirbti aukštos kvalifikacijos darbą sąlygų - Poveikio vertinimo santrauka {KOM(2007) 637 galutinis} {SEK(2007) 1403} /* SEK/2007/1382 galutinis */





[pic] | EUROPOS BENDRIJŲ KOMISIJA | Briuselis, 23.10.2007 SEK(2007) 1382 KOMISIJOS TARNYBŲ DARBINIS DOKUMENTAS Lydraštis Pasiūlymas TARYBOS DIREKTYVA Tarybos direktyva dėl trečiųjų šalių piliečių atvykimo ir apsigyvenimo siekiant dirbti aukštos kvalifikacijos darbą sąlygų Poveikio vertinimo santrauka {KOM(2007) 637 galutinis}{SEK(2007) 1403} 1. ĮVADAS ES darbo rinkoms vis labiau reikia aukštos kvalifikacijos darbuotojų. Plėtojant ES taps vis svarbiau pritraukti aukštos kvalifikacijos imigrantus, kadangi ateityje nebus galima pasikliauti tik ES darbuotojais. Šis dokumentas yra poveikio vertinimo ataskaitos, kurioje nagrinėjamos politinės galimybės padidinti ES gebėjimus pritraukti ir veiksmingai paskirstyti šiuos darbuotojus imigrantus nustatant bendras jų atvykimo ir apsigyvenimo taisykles, santrauka. Ataskaita parengta atsižvelgus į konsultacijas su valstybėmis narėmis ir kitomis suinteresuotosiomis šalimis. Duomenys buvo surinkti daugiausiai per konsultacijas, atvejų tyrimus ir literatūros apžvalgą, atliktus per Komisijos užsakytą išorės tyrimą. Tyrimas ir ataskaita buvo parengti padedant Užimtumo, socialinių reikalų ir lygių galimybių generaliniam direktoratui ir Teisingumo, laisvės ir saugumo generalinio direktorato sušauktai tarpžinybinei iniciatyvinei grupei. 2. PROBLEMOS APIBRėžIMAS Remiantis demografinėmis prognozėmis, darbingo amžiaus gyventojų skaičius ES iki 2050 m. sumažės 48 mln., o pagyvenusių asmenų priklausomybės nuo darbingų asmenų santykis turėtų padvigubėti ir iki 2050 m. pasiekti 51 %, nors ne visose valstybėse narėse poveikis bus toks pat. Nors į augimą ir užimtumą orientuota peržiūrėta Lisabonos strategija pradėjo duoti rezultatų, daugumai jos priemonių įgyvendinti reikia laiko ir investicijų. Todėl sprendžiant demografinio senėjimo problemą – kaip papildomą priemonę – būtų galima numatyti ateityje pritraukti daugiau imigrantų siekiant pažaboti šiuos reiškinius visų lygių įgūdžių ir kvalifikacijų srityse. Visų pirma, atsižvelgiant į didėjančią žiniomis grindžiamos ekonomikos svarbą, struktūrinius ekonomikos pokyčius ir paslaugų sektoriaus augimą, daug darbo jėgos reikalaujančios gamybos perkėlimą, masinį ES piliečių išvykimą, daroma išvada, kad aukštos kvalifikacijos darbuotojų iš trečiųjų šalių pritraukimas ir geresnis panaudojimas ir toliau bus svarbiausias uždavinys kalbant apie ES raidos galimybes. Tuo pačiu metu profesinį darbuotojų judumą (darbo judumas) ir tarpvalstybinį judumą (geografinis judumas) reikėtų pripažinti pirminiu mechanizmu, kuris pagerina darbo rinkos veiksmingumą, užkerta kelią įgūdžių trūkumui ir kompensuoja regioninius skirtumus. Bendra lanksčia aukštos kvalifikacijos darbuotojų imigracijos priemone – numatančia patrauklias atvykimo ir apsigyvenimo sąlygas bei skatinančia darbo bei geografinį judumą, susijusį su konkrečiais ES darbo rinkos poreikiais – nebūtų išspręstos visos šios esamos bei būsimos problemos, tačiau būtų papildytas išsamus priemonių įvairiose veiklos srityse paketas. Būtent tokiomis aplinkybėmis 2004 m. lapkričio 4–5 d. Hagos programoje buvo aiškiai pripažinta, kad „legali migracija bus ypač svarbi stiprinant žiniomis pagrįstą ekonomiką Europoje, skatinant ekonomikos plėtrą ir tuo prisidedant prie Lisabonos strategijos įgyvendinimo“. Siūlomas teisės akto projektas neturės poveikio 12 ES valstybių narių darbuotojams, kurie pagal 2003 ir 2005 m. Stojimo aktuose numatytas pereinamojo laikotarpio nuostatas dar nesinaudoja visiška judėjimo laisve, numatyta EB sutartyje ir acquis . Svarbu priminti, kad lengvatinio režimo išlyga pereinamojo laikotarpio nuostatose yra pirminės EB teisės dalis ir todėl turi viršenybę antrinės teisės atžvilgiu: tai reiškia, kad valstybės narės ateityje privalės įgyvendinti galimą direktyvą dėl ekonominės imigracijos laikydamosi Stojimo sutarčių nuostatų, kad būtų išlaikytos pereinamojo laikotarpio priemonės, t. y. pirmenybė teikiama tokių valstybių narių darbuotojams. Teisės akto pasiūlyme taip pat yra nuostatų, kuriomis siekiama užtikrinti derėjimą su kitomis EB politikos kryptimis, visų pirma plėtros politika. Tuo pačiu bus nustatytos papildomos priemonės siekiant išspręsti svarbius klausimus, kurių negalima nagrinėti šiame pasiūlyme. Visų pirma, norint užtikrinti, kad dėl aktyvios įdarbinimo politikos nepablogėtų situacija kilmės šalyse, kuriose jau trūksta kvalifikuotos darbo jėgos, ypač Afrikoje į pietus nuo Sacharos ir Karibų regione, labai svarbu užtikrinti plačias diskusijas su valstybėmis narėmis bei besivystančiomis šalimis ir galbūt partnerystę mobilumo srityje. 2.1. Problemos mastas ir pobūdis ES įmonės vis dažniau susiduria su didėjančiu laisvų darbo vietų, visų pirma skirtų aukštos kvalifikacijos darbuotojams, skaičiumi. Pastarųjų metų ir dabartiniai užimtumo ES rodikliai ir struktūra rodo, kad užimtumas sparčiau auga sektoriuose, kuriuose būtinas aukštasis išsilavinimas (3 % per metus palyginti su 1 % kituose sektoriuose), darbingų gyventojų užimtumo struktūra pasikeitė aukštos kvalifikacijos tarnautojų naudai, o pastarųjų darbuotojų aukštas užimtumo lygis siejamas su mažu nedarbu. Be to, palyginti su aukštos kvalifikacijos darbuotojų situacija ES, trečiųjų šalių aukštos kvalifikacijos darbuotojų, atsižvelgiant į bendrą darbuotojų skaičių, daugėja sparčiau: tai galima paaiškinti bendru didėjančios aukštos kvalifikacijos darbuotojų paklausos ir aukšto ES aukštos kvalifikacijos darbuotojų užimtumo lygio, kuris beveik prilygsta visiškam užimtumui, poveikiu. Tačiau trečiųjų šalių aukštos kvalifikacijos darbuotojai tebesudaro gana nedidelę bendro darbuotojų skaičiaus dalį – tai rodo, kad ES labai sunku pritraukti trečiųjų šalių aukštos kvalifikacijos darbuotojus ir tam tikrais atvejais labiau juos vertinti: ES (turinti 1,72 % trečiųjų šalių aukštos kvalifikacijos darbuotojų) akivaizdžiai atsilieka nuo visų kitų pagrindinių imigracijos šalių, pavyzdžiui, Australijos (9,9 %), Kanados (7,3 %), JAV (3,2 %) ir Šveicarijos (5,3 %). Apibrėžti problemos mastą nėra lengva: šiuo metu duomenys apie priimtus į valstybes nares trečiųjų šalių aukštos kvalifikacijos darbuotojus yra nevienodi ir apytikriais skaičiavimais svyruoja nuo 34 000 iki 74 000 (16 valstybių narių) priklausomai nuo vartojamos apibrėžties. Apibrėžtis ir turimi duomenys valstybėse narėse skiriasi, priklausomai nuo to, ar jos taiko specialią tvarką, ir nuo jos turinio. Kadangi aukštos kvalifikacijos darbuotojų priėmimas ir toliau priklausys nuo faktinių trūkumų darbo rinkoje, o valstybės narės ir toliau turės visišką kompetenciją spręsti, kiek imigrantų priimti į ES darbo rinką, asmenų, kuriems gali būti naudingas šis pasiūlymas, skaičius priklausys nuo keleto veiksnių: ES ekonomikos, visų pirma jos sektorių, kuriems reikalinga aukšta kvalifikacija, būsimos plėtros, valstybių narių priėmimo pajėgumų, ES piliečių išsilavinimo ir profesijos pasirinkimo, t. t. 2.2. Dabartinė teisinė sistema valstybėse narėse Visose valstybėse narėse yra nustatyta speciali tvarka, taikoma konkrečių kategorijų aukštos kvalifikacijos trečiųjų šalių piliečiams, tačiau tik dešimtyje[1] iš jų tokia tvarka taikoma ne tik mokslininkams, menininkams, bendrovės viduje perkeliamiems asmenims, universitetų profesoriams, t. t. Apibrėžtys, atvykimo ir apsigyvenimo sąlygos skiriasi, nors buvo įmanoma nustatyti ir tam tikrą bendrą pagrindą, t. y. faktą, kad praktiškai visos sistemos priklauso nuo paklausos. Toks skirtingas požiūris turi keletą pasekmių: - Nevienodas valstybių narių požiūris neatspindi idėjos, kad Europos Sąjungai reikia trečiųjų šalių aukštos kvalifikacijos darbuotojų siekiant sustiprinti jos ekonomiką ir konkurencingumą. - Dideli aukštos kvalifikacijos darbuotojų apibrėžties ir priėmimo kriterijų skirtumai akivaizdžiai riboja jų judumą ES, trukdo veiksmingai perskirstyti žmogiškuosius išteklius, kurie ten jau legaliai gyvena, ir pašalinti pusiausvyros tarp regionų nebuvimo problemą. - Išskyrus kelias išimtis, atrodo, kad nei viena valstybė neturi procedūrų, kuriomis būtų skatinama trečiųjų šalių aukštos kvalifikacijos darbuotojų apykaitinė ir grįžtamoji migracija. Tokios nuostatos padėtų kiek įmanoma padidinti visų suinteresuotųjų šalių gaunamą naudą, t. y. patenkinti darbo jėgos poreikius valstybėse narėse ir taip padėti, migrantams galiausiai sugrįžtant į kilmės šalį, vystytis jų kilmės šalims. - Įleidimo procedūrų trukmė ir sudėtingumas yra svarbiausi veiksniai, ribojantys ES patrauklumą. - Norint išlaikyti reikalingus aukštos kvalifikacijos darbuotojus, būtina užtikrinti visišką jų socialinę ir ekonominę integraciją. 3. TIKSLAI Bendrieji tikslai: 1. Pagerinti ES gebėjimus pritraukti ir išlaikyti trečiųjų šalių aukštos kvalifikacijos darbuotojus – tai viena iš sąlygų siekiant padidinti ekonominės imigracijos vaidmenį papildant įvairias politikos kryptis bei priemones, skirtas ES ekonomikos konkurencingumui skatinti ir demografinio senėjimo padariniams spręsti. 2. Veiksmingai ir sparčiai reaguoti į dabartinius bei būsimus aukštos kvalifikacijos darbo jėgos poreikius ir subalansuoti įgūdžių trūkumus skatinant trečiųjų šalių aukštos kvalifikacijos darbuotojų atvykimą ir judėjimą tarp įvairių darbo vietų bei valstybių narių ir jų veiksmingą paskirstymą bei perskirstymą ES darbo rinkoje. Konkretūs tikslai, kurių reikia siekti nepažeidžiant ES piliečių teisių, yra šie: (1) Plėtoti nuoseklų požiūrį ir bendrą politiką trečiųjų šalių aukštos kvalifikacijos darbuotojų imigracijos srityje. (2) Atsižvelgiant į poreikius, didinti į ES imigruojančių trečiųjų šalių aukštos kvalifikacijos darbuotojų skaičių. (3) Supaprastinti ir suderinti trečiųjų šalių aukštos kvalifikacijos darbuotojų priėmimo tvarką. (4) Skatinti trečiųjų šalių aukštos kvalifikacijos darbuotojų socialinę ir ekonominę integraciją. (5) Skatinti judumą Sąjungoje, panaikinti nereikalingas kliūtis ir užtikrinti veiksmingesnį trečiųjų šalių aukštos kvalifikacijos darbuotojų paskirstymą visoje ES. 4. POLITINėS GALIMYBėS Buvo apsvarstytos šios galimybės: A galimybė – status quo . Imigracijos politika aukštos kvalifikacijos darbuotojų priėmimo srityje valstybėse narėse labai skiriasi. Tokių darbuotojų vis labiau reikia siekiant užpildyti dabartinius ir būsimus trūkumus darbo rinkoje, tačiau ES iš esmės nesugeba jų pritraukti. Nesiėmus bendrų veiksmų šioje srityje, situacija iš esmės pasikeisti negali. B galimybė – nustatyti pagrindinę bendrą aukštos kvalifikacijos darbuotojų priėmimo politiką. Būtų pasiūlytos minimalios atvykimo sąlygos, o valstybės narės galėtų visiškai savarankiškai apibrėžti svarbiausius savo nacionalinės teisės elementus. Apsigyvenimo ir darbo sąlygos nebūtų reglamentuojamos. Šios galimybės įtaka siekiant pritraukti tokius darbuotojus arba pagerinti ES darbo rinkos veiksmingumą būtų ribota: būtų gana menka bendra įtaka makroekonominei aplinkai. C galimybė – supaprastinti priėmimo sistemą nustatant ES taškų sistemą ir pagreitintą priėmimo tvarką ir taip suteikti galimybę šeimoms iš karto susijungti ir sukurti kvalifikacijų atitikimo duomenų bazę. Ši galimybė galėtų gerokai paskatinti ir palengvinti trečiųjų šalių aukštos kvalifikacijos darbuotojų migraciją į ES. Tačiau jei taškai nebūtų nustatyti ES lygiu (tai šiuo metu prieštarautų subsidiarumo principui), imigrantams ir toliau būtų taikomos labai skirtingos priėmimo sąlygos. D galimybė – nustatyti bendrus kriterijus ir pagreitintą atvykimo tvarką, susijusią su palankiomis apsigyvenimo sąlygomis (teisės dirbti ir gyventi, neatidėliotinas šeimos susijungimas, greitesnis EB ilgalaikio gyventojo statuso įgijimas, t. t.). Veiksminga trečiųjų šalių aukštos kvalifikacijos darbuotojų integracija į darbo rinką ir visuomenę labiausiai padėtų stiprinti ekonomikos augimą ir konkurencingumą. Be to, ji iš tiesų pagerintų ES gebėjimus spręsti dabartines ir būsimas problemas. Tačiau tokios politikos poveikis būtų jaučiamas tik atskirose valstybėse narėse. E1 galimybė – skatinti judumą Sąjungoje koordinuojant nacionalinius prioritetų sąrašus ir sukuriant ES mėlynąją kortelę bei mėlynosios kortelės turėtojų duomenų bazę. Judumas ES viduje būtų stipri paskata trečiųjų šalių aukštos kvalifikacijos darbuotojams atvykti į ES darbo rinką ir galėtų vaidinti pagrindinį vaidmenį mažinant darbo jėgos tam tikruose regionuose arba sektoriuose trūkumus. Papildomos priemonės galėtų padėti derinti darbo pasiūlą su paklausa (t. y. ES mėlynųjų kortelių duomenų bazė). Ši galimybė galėtų turėti akivaizdų teigiamą poveikį darbo rinkos veiksmingumui ir ES makroekonominei aplinkai. E2 galimybė – išplėsti Direktyvos 2003/109/EB nuostatų dėl judumo ES viduje taikymą aukštos kvalifikacijos darbuotojams. Ši galimybė taip pat apima C galimybėje numatytą taškų sistemą. Tačiau remiantis šia galimybe, judumas ES viduje galėtų būti labiau ribotas nei E1 galimybės atveju. Todėl ši galimybė iš esmės būtų mažiau tinkama ir veiksminga. F galimybė – komunikacija, koordinavimas ir bendradarbiavimas. Numatomi veiksmai galėtų tam tikru mastu padėti sukurti bendrą pagrindą, kuris padėtų lengviau pritraukti aukštos kvalifikacijos darbuotojus ir juos veiksmingai paskirstyti ES darbo rinkoje. Tačiau jų veiksmingumas būtų ribotas. 5. GALIMYBIų PALYGINIMAS 1 lentelė – poveikis Aukštos kvalifikacijos darbuotojų apibrėžtis ir priėmimo sąlygos | Bendrais kriterijais grindžiama priėmimo sistema (darbo sutartis, minimalus atlyginimo dydis, profesinė kvalifikacija). | Atvira apibrėžtis (t. y. grindžiama atitikimu kriterijams) | Išimtys jauniems specialistams | Priėmimo tvarka | Pagreitintos priėmimo tvarkos įvedimas (viena procedūra ir vienas leidimas, vadinamas „ES mėlynąja kortele“) | Didžiausio laikotarpio paraiškoms išnagrinėti (30 arba 60 dienų) apibrėžimas | Pradinis leidimo galiojimas: 2 arba 3 metai, atnaujinamas neterminuotų darbo sutarčių atveju. | Šalyje pateiktų prašymų priėmimas ES lygiu nustatytoms kategorijoms (taip pat kitoms, apibrėžtoms valstybių narių lygiu) | Apsigyvenimo sąlygos | Judumas gyvenamosios valstybės narės darbo rinkoje po „laukimo laikotarpio“ (t. y. po dvejų metų) | Automatiškas leidimo panaikinimas nedarbo atveju, tačiau tik praėjus tam tikram laikotarpiui (t. y. 3 mėnesiams) | Gyvenimo įvairiose ES valstybėse narėse laikotarpių sumavimas siekiant gauti EB ilgalaikio gyventojo statusą po 5 metų legalaus gyvenimo ES | Galimybės šeimoms kaip galima greičiau susijungti suteikimas | Vienodų sąlygų kaip ir valstybių narių piliečiams užtikrinimas aukštos kvalifikacijos darbuotojams, kaip numatyta Direktyvoje 2005/71/EB | Galimybė sutuoktiniui iškart patekti į darbo rinką | Nuostatos, sudarančios sąlygas apykaitinei migracijai prieš įgyjant EB ilgalaikio gyventojo statusą ir po to | Judumas ES viduje | Sudaryti sąlygas judumui ES viduje po minimalaus „laukimo laikotarpio“ pirmoje valstybėje narėje (t. y. po dvejų metų) nustatant tam tikras sąlygas, visų pirma reikalavimą turėti pasiūlymą dėl darbo antroje valstybėje narėje. Šeimos nariams būtų suteikta teisė vykti kartu su aukštos kvalifikacijos darbuotoju, kuris naudojasi judumo teise. | Pagrindiniai pasirinktos galimybės privalumai - Bendras nuoseklus požiūris į aukštos kvalifikacijos darbuotojų migraciją Europos Sąjungoje siekiant palengvinti ir suderinti aukštos kvalifikacijos darbuotojų priėmimą ir skatinti jų veiksmingą paskirstymą bei perskirstymą (darbo ir geografinis judumas). - Teigiamas poveikis siekiant pritraukti ir išlaikyti tokius aukštos kvalifikacijos darbuotojus ir, atsižvelgiant į reikmes, reaguoti į įmonių visoje ES dabartinius bei būsimus aukštos kvalifikacijos darbuotojų poreikius. - Teigiama įtaka bendram ES konkurencingumui trumpalaikiu ir ilgalaikiu laikotarpiu. - Aiški žinia galimiems aukštos kvalifikacijos imigrantams. - Valstybėms narėms palikta pakankamai lankstumo pritaikyti sistemą prie savo darbo rinkos poreikių ir politikos krypčių. - Nuoseklus ir veiksmingas aukštos kvalifikacijos darbuotojų ir jų šeimos narių integravimas į priimančiosios valstybės darbo rinką ir visuomenę. - ES įmonės galėtų naudotis vis judesne aukštos kvalifikacijos darbo jėga. - ES lygiu būtų nustatytos priemonės apykaitinei migracijai skatinti. - Papildomos priemonės, pavyzdžiui, „ES mėlynųjų kortelių duomenų bazė“, galėtų padėti veiksmingai įgyvendinti sistemą ir padėti derinti aukštos kvalifikacijos darbuotojų paklausą su pasiūla. Pagrindiniai pasirinktos galimybės trūkumai - Ši galimybė galėtų turėti poveikio ES aukštos kvalifikacijos darbuotojų konkurencingumui darbo rinkoje. Tačiau kadangi nustatytas atlyginimo kriterijus, o darbo bei geografinis judumas neužtikrinamas iš karto ir priklauso nuo tam tikrų sąlygų, galimas neigiamas poveikis turėtų būti nedidelis. Be to, valstybės narės galėtų toliau taikyti nacionalines priemones, kuriomis siekiama patikrinti, ar laikomasi bendrojo Bendrijos pirmumo principo (kaip nustatyta 1994 m. birželio 20 d. Tarybos sprendime). - Galimas neigiamas pasiūlymo poveikis besivystančioms šalims, kuriose trūksta tam tikrų sektorių arba profesijų žmogiškųjų išteklių. Reikėtų numatyti priemones tokiam poveikiui kompensuoti arba galiausiai užkirsti jam kelią. - Į poreikius orientuotas požiūris nėra toks patrauklus kaip pasiūla grindžiamas požiūris: ilgainiui gali paaiškėti jo ribotumas, jei šios kategorijos darbuotojų paklausa taps svarbi ir bendro pobūdžio. [1] AT, BE, DE, DK, FR, GR IE, NL, PT, UK. Čekija 2003 m. pradėjo bandomąjį projektą dėl aukštos kvalifikacijos darbuotojų priėmimo.