KOMISIJOS TARNYBŲ DARBINIS DOKUMENTAS POVEIKIO VERTINIMO SANTRAUKA Pridedama prie dokumento Pasiūlymas dėl Tarybos direktyvos kuria iš dalies keičiama Direktyva 2011/96/ES dėl bendrosios mokesčių sistemos, taikomos įvairių valstybių narių patronuojančioms ir dukterinėms bendrovėms /* SWD/2013/0473 final */





KOMISIJOS TARNYBŲ DARBINIS DOKUMENTAS POVEIKIO VERTINIMO SANTRAUKA Pridedama prie dokumento Pasiūlymas dėl Tarybos direktyvos kuria iš dalies keičiama Direktyva 2011/96/ES dėl bendrosios mokesčių sistemos, taikomos įvairių valstybių narių patronuojančioms ir dukterinėms bendrovėms 1. Procedūriniai klausimai ir konsultacijos su suinteresuotosiomis šalimis ES aplinkybės Hibridinių paskolų neatitikimai Nagrinėdama iškreipiamąjį neatitikimų poveikį, Elgesio kodekso grupė apžvelgė hibridinę asocijuotų bendrovių tarpusavio skolos rūšį – paskolas, suteikiančias teisę dalyvauti pelno skirstyme. Problema buvo susijusi su tuo, kad pagal tarpvalstybines paskolas, suteikiančias teisę dalyvauti pelno skirstyme, atliekami mokėjimai jas išdavusioje valstybėje narėje buvo vertinami kaip atskaitytini, o jas gavusioje valstybėje narėje – kaip nuo mokesčių atleidžiamas pelno (dividendų) paskirstymas, todėl pasitaiko dvigubo neapmokestinimo atvejų. 2010 m. gegužės mėn. Elgesio kodekso grupė sutarė, kad, siekdama išvengti dvigubo neapmokestinimo, valstybė narė gavėja hibridinių paskolų mokėjimų atžvilgiu turėtų laikytis paskolą išdavusios valstybės narės nustatytos apmokestinimo tvarkos (t. y. kaip skolai ar kapitalui) (dok. 10033/10 FISC 47). Tačiau 2011 m. spalio mėn. iš Komisijos atliktos analizės tapo aišku, kad minėtasis sprendimas, dėl kurio buvo susitarta, kertasi su Patronuojančių ir dukterinių bendrovių direktyva (PDD)[1]. Nustatytos dvi šios problemos sprendimo galimybės: i) Kodekso grupė parengia alternatyvų sprendimą arba ii) iš dalies keičiama PDD. Komisijos darbo grupėje susitikę valstybių narių ekspertai priėjo prie išvados, kad valstybės narėms priimtinesnis variantas būtų tikslingai iš dalies pakeisti PDD. Į 2012 m. gruodžio 6 d. Komisija patvirtintą veiksmų planą stiprinti kovą su mokestiniu sukčiavimu ir mokesčių slėpimu (COM (2012)722) minėtas dalinis pakeitimas įtrauktas kaip veiksmas, kurio būtina imtis trumpalaikiu laikotarpiu (2013 m.). Vykdydama tolesnius veiksmus pagal veiksmų planą, 2013 m. balandžio mėn. Komisija organizavo du valstybių narių ekspertų ir išorės suinteresuotųjų šalių (privačiojo sektoriaus, akademinio pasaulio, verslo organizacijų, mokesčių asociacijų atstovų) konsultacinius susitikimus dviem politikos galimybėms aptarti. Pagal A1 galimybę iš PDD taikymo srities būtų pašalinti pelno paskirstymo mokėjimai, atskaitytini šaltinio valstybėje narėje. Pagal A2 galimybę PDD numatytos atleidimo nuo mokesčių galimybės nebūtų taikomos pelno paskirstymo mokėjimams, atskaitytiniems šaltinio valstybėje narėje. Aštuonios iš penkiolikos dalyvavusių valstybių narių tvirtai pritarė A2 galimybei. Viena valstybė narė sutiko su daliniu PDD pakeitimu dėl aiškumo, šiai galimybei teikdama nedidelę pirmenybę. Keturios valstybės narės teigė, kad jos sutiktų su daliniu pakeitimu dėl aiškumo, nors manė, kad PDD iš dalies keisti nebūtina. Viena valstybė narė pasisakė už A1 galimybę. Kita valstybė narė pritarė abiem galimybėms ir ragino kuo skubiau atlikti dalinį pakeitimą. Keturios valstybės narės nusprendė nedalyvauti. Suinteresuotųjų šalių susitikime buvo pareikštos skirtingos nuomonės. Nors per viešas konsultacijas 2012 m. pateiktuose atsakymuose iš esmės buvo pritariama, kad tokie neatitikimai yra nepageidautini, kai kurie verslo atstovai dvigubo neapmokestinimo nevertino neigiamai. A2 galimybė buvo ypač kritikuojama už mokesčių mokėtojų ir valstybių narių teisių ribojimą, o dvigubo neapmokestinimo galimybė buvo laikoma galbūt apgalvotu valstybės narės pasirinkimu. Kiti verslo atstovai pritarė A1 galimybei. NVO ir akademinio pasaulio atstovai, priešingai, daugiausia palaikė A2 galimybę. 2013 m. gegužės 21 d. Europos Parlamentas priėmė rezoliuciją[2], kuria valstybės narės raginamos pritarti Komisijos veiksmų planui ir visiškai įgyvendinti Rekomendaciją dėl agresyvaus mokesčių planavimo. Europos Parlamentas taip pat paragino Komisiją spręsti skirtingų mokesčių sistemų neatitikimų problemą ir pateikti pasiūlymą patikslinti PDD, siekiant persvarstyti kovos su piktnaudžiavimu nuostatą ir išvengti dvigubo neapmokestinimo ES. 2013 m. gegužės 22 d. pateiktose išvadose Europos Vadovų Taryba paragino skubiai daryti pažangą tam tikrais mokesčių klausimais ir paskelbė, kad „Komisija iki metų pabaigos ketina pateikti pasiūlymą dėl Patronuojančiųjų ir dukterinių bendrovių direktyvos patikslinimo“[3]. Kovos su piktnaudžiavimu nuostata Pagal veiksmų planą Komisija taip pat įpareigojama peržiūrėti PDD ir direktyvose dėl palūkanų ir autorinio atlyginimo bei susijungimų išdėstytas kovos su piktnaudžiavimu nuostatas, kad galėtų įgyvendinti Rekomendacijoje dėl agresyvaus mokesčių planavimo nustatytus principus. Rekomendacijoje siūloma valstybėms narėms priimti bendrą kovos su piktnaudžiavimu taisyklę, kad pasipriešintų agresyvaus mokesčių planavimo praktikai, kuri nepatenka į specialių kovos su mokesčių vengimu taisyklių taikymo sritį. Tačiau rekomendacija netaikoma pelno mokesčių direktyvoms, todėl joje nustatytais principais negalima vadovautis nesiėmus teisėkūros veiksmų. Pasiūlymas dėl bendros kovos su piktnaudžiavimu taisyklės grindžiamas siūlomos Direktyvos, kuria įgyvendinamas tvirtesnis bendradarbiavimas finansinių sandorių mokesčio srityje[4], 13 straipsnyje išdėstytu požiūriu. Konsultacijos su valstybėmis narėmis ir suinteresuotosiomis šalimis vyko 2013 m. balandžio mėn. Keturios iš penkių pasisakiusių valstybių narių teigė, kad į direktyvas nereikėtų įtraukti bendros kovos su piktnaudžiavimu taisyklės. Šios valstybės narės pirmenybę teiktų nacionalinėms bendroms kovos su piktnaudžiavimu taisyklėms. Be to, dvi iš jų manė, kad bendrą kovos su piktnaudžiavimu taisyklę galima būtų patobulinti. Viena valstybė narė pritarė daliniam visų trijų direktyvų pakeitimui, nors manė, reikėtų įdėti šiek tiek darbo tobulinant bendros kovos su piktnaudžiavimu taisyklės projektą. Vėliau raštu pateiktoje nuomonėje ši valstybė narė pakartotinai pareiškė palaikanti PDD dalinį pakeitimą, kad būtų nustatytas įpareigojimas taikyti kovos su piktnaudžiavimu taisyklę. Suinteresuotosios šalys nesutarė, ar direktyvas reikėtų iš dalies pakeisti papildant jas bendra kovos su piktnaudžiavimu taisykle, o verslo atstovai daugiausia pritarė, kad, užuot iš dalies keitus direktyvas, būtų taikomos nacionalinės bendros kovos su piktnaudžiavimu taisyklės. Kita vertus, NVO ir vienas verslo atstovas pritarė, kad į direktyvas reikėtų įtraukti nuostatą dėl bendros kovos su piktnaudžiavimu taisyklės. Tarptautinis kontekstas Pelno mokesčio bazės erozija yra labai svarbus daugelio ES ir ne ES šalių politinės darbotvarkės klausimas, jis buvo įtrauktas į neseniai vykusių G20 ir G8 susitikimų darbotvarkę[5], taip pat svarstomas EBPO, kuri šiuo metu užsiima mokesčio bazės erozijos ir pelno perkėlimo klausimo sprendimu[6]. 2012 m. kovo mėn. EBPO taip pat paskelbė ataskaitą „Hybrid Mismatch Arrangements: Tax Policy and Compliance Issues“ („Hibridinių priemonių neatitikimai. Mokesčių politika ir vykdymo klausimai“), kurioje šalims rekomenduojama apsvarstyti galimybę nustatyti ar peržiūrėti taisykles, pagal kurias tam tikrų hibridinių priemonių neatitikimų atveju nebūtų taikomos atleidimo nuo mokesčių galimybės. Hibridinių priemonių neatitikimai ir arbitražas taip pat įvardyti kaip svarbiausi projekto dėl mokesčio bazės erozijos ir pelno perkėlimo[7] elementai. Nors Komisija pripažįsta pasaulinio masto sprendimų svarbą, neatitikimų ir piktnaudžiavimo problemas ES būtina spręsti atsižvelgiant į galiojančius ES teisės aktus ir Teisingumo Teismo praktiką. Komisija mano, kad PDD patikslinimas galėtų būti svarbiu indėliu į EBPO darbą, susijusį su mokesčio bazės erozija ir pelno perkėlimu, nes tai būtų gerosios praktikos pavyzdys kovos su mokesčio bazės erozija srityje. 2. Problemos apibrėžimas Problemos aprašymas Hibridinių paskolų neatitikimai Hibridinės paskolos – tai finansinės priemonės, kurioms būdingos ir skolos, ir kapitalo savybės. Valstybės narės hibridines paskolas apmokestina skirtingai (kaip skolą ar kaip kapitalą), todėl pagal tarpvalstybinę paskolą atliekami mokėjimai vienoje (mokėtojo) valstybėje narėje vertinami kaip atskaitytinos išlaidos, o kitoje (gavėjo) valstybėje narėje – kaip nuo mokesčių atleidžiamas pelno (dividendų) paskirstymas, todėl pasitaiko nepageidaujamo dvigubo neapmokestinimo atvejų. Kovos su piktnaudžiavimu nuostata Pagal PDD 1 straipsnio 2 dalį valstybėms narėms jau dabar leidžiama taikyti nacionalines kovos su piktnaudžiavimu nuostatas. Tačiau valstybėse narėse galioja labai skirtingos kovos su piktnaudžiavimu priemonės, parengtos konkrečioms jų problemoms spręsti ir pritaikytos jų mokesčių sistemų ypatybėms, todėl mokesčių mokėtojams ir mokesčių administracijoms trūksta aiškumo. Be to, esamomis aplinkybėmis direktyva galėtų būti taikoma netinkamai, jeigu vienose valstybėse narėse galiojančios kovos su piktnaudžiavimu nuostatos yra ne tokios griežtos kaip kitose, arba jei tokių nuostatų visai nesama. Kam daromas poveikis? Poveikis daromas valstybėms narėms, nes gaunama mažiau mokestinių pajamų. Poveikis daromas ir verslui, nes stambios tarpvalstybines operacijas vykdančios bendrovės, pajėgios mokėti už sudėtingas mokesčių schemas, naudojasi konkurenciniu pranašumu prieš mažas ir vidutines bendroves, taip pat prieš stambias bendroves, kurios nevykdo agresyvaus mokesčių planavimo. Netiesioginis poveikis daromas piliečiams, nes mažinamas viešosioms paslaugoms ir socialinėms išmokoms skiriamas biudžetas. Dėl to, kad kai kurie mokesčių mokėtojai gali pasinaudoti neatitikimais, gali nukentėti visuomenės pasitikėjimas mokesčių sistemos teisingumu. Subsidiarumas ir proporcingumas Šia iniciatyva siekiama pašalinti tam tikrus hibridinių finansinių priemonių neatitikimus taikant PDD ir nustatyti bendrą kovos su piktnaudžiavimu taisyklę, kad būtų apsaugotas šios direktyvos veikimas. Šiems tikslams pasiekti būtina iš dalies pakeisti PDD. Tiesioginio apmokestinimo srityje atitinkamas teisinis pagrindas yra Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo (SESV) 115 straipsnis, pagal kurį Komisija gali leisti direktyvas dėl valstybių narių nuostatų, turinčių tiesioginį poveikį vidaus rinkos veikimui, suderinimo. Valstybės narės, veikdamos vienašališkai, negali tinkamai pasiekti šios iniciatyvos tikslų. Būtent dėl nacionalinės teisės aktų, susijusių su hibridinio finansavimo apmokestinimo tvarka, skirtumų mokesčių mokėtojai, visų pirma bendrovių grupės, turi galimybę pasitelkti tarpvalstybinių mokesčių planavimo strategijas, dėl kurių iškraipomi kapitalo srautai ir konkurencija vidaus rinkoje. Todėl siūlomi daliniai pakeitimai atitinka subsidiarumo principą. Siūlomi daliniai pakeitimai taip pat atitinka proporcingumo principą, kadangi neviršija to, kas būtina sprendžiant minėtus klausimus, taip pat ir to, kas būtina siekiant Sutarčių tikslų, visų pirma tinkamo ir veiksmingo vidaus rinkos veikimo. 3. Tikslai Hibridinių paskolų neatitikimai Iniciatyvos tikslas – pasiekti, kad visų bendrovių realizuotas pelnas būtų apmokestintas atitinkamoje valstybėje narėje ir kad nė viena bendrovė neišvengtų apmokestinimo pasinaudojusi spragomis, kurios susidaro dėl hibridinio finansavimo tarpvalstybiniu mastu. Iniciatyva siekiama užtikrinti, kad būtų imamasi efektyvių veiksmų prieš neapmokestinimą šioje srityje. Taikant PDD neturėtų būti netyčia užkertamas keliams tokiems veiksmams. Kovos su piktnaudžiavimu nuostata Šia iniciatyva siekiama mokesčių mokėtojams ir mokesčių administracijoms suteikti tikrumo ir aiškumo, taip pat užtikrinti, kad bendrovės nesinaudotų PDD nuostatomis netinkamai. 4. Politikos alternatyvos Hibridinių paskolų neatitikimai Svarstomos šios galimos politikos priemonės: A0 galimybė. Nesiimti jokių veiksmų (bazinis scenarijus) A1 galimybė. Iš PDD taikymo srities pašalinti pelno paskirstymo mokėjimus, atskaitytinus šaltinio valstybėje narėje. A2 galimybė. PDD numatytos atleidimo nuo mokesčių galimybės netaikyti pelno paskirstymo mokėjimams, atskaitytiniems šaltinio valstybėje narėje. Gaunančiosios bendrovės (patronuojančios bendrovės arba patronuojančios bendrovės nuolatinės buveinės) valstybė narė atitinkamai apmokestina tą pelno paskirstymo mokėjimų dalį, kuri atskaitoma mokančiosios dukterinės bendrovės valstybėje narėje. Kovos su piktnaudžiavimu nuostata Siekiant aiškumo ir tikrumo, svarstomi tokie alternatyvūs būdai PDD kovos su piktnaudžiavimu nuostatai patobulinti: B0 galimybė. Nesiimti jokių veiksmų (bazinis scenarijus) B1 galimybė. Atnaujinti galiojančias PDD nuostatas atsižvelgiant į 2012 m. gruodžio mėn. rekomendacijoje dėl agresyvaus mokesčių planavimo pasiūlytą bendrą kovos su piktnaudžiavimu taisyklę. Direktyva būtų iš dalies pakeista – į ją būtų įtraukta rekomenduojama bendra kovos su piktnaudžiavimu taisyklė. Pasirinkus šią galimybę, valstybės narės galėtų nuspręsti, ar priimti kovos su piktnaudžiavimu taisyklę. B2 galimybė. Tokia pati, kaip B1 galimybė, tik pagal šią galimybę valstybės narės būtų įpareigotos priimti bendrą kovos su piktnaudžiavimu taisyklę. 5. Poveikių tyrimas Hibridinių finansinių priemonių neatitikimai Toliau lentelėje pateiktas poveikių analizės apibendrinimas (didėjančia tvarka nuo --- iki +++). Numatomas poveikis || A0 galimybė. Nesiimti jokių veiksmų || A1 galimybė. Iš PDD taikymo srities pašalinti hibridinių paskolų mokėjimus* || A2 galimybė. Hibridinių paskolų mokėjimams netaikyti PDD numatytų atleidimo nuo mokesčių galimybių Politikos tikslo siekimo veiksmingumas || = || + || +++ Keturios laisvės || = || = || = Ekonominis poveikis || = || + || +++ Socialinis poveikis || = || + || +++ Poveikis mokesčių mokėtojams / mokesčių administracijoms || = || + || +++ Poveikis ES biudžetui || = || = || = Poveikis kitoms šalims || = || = || = * numatomas poveikis būtų toks pats, kaip pagal A2 galimybę, jeigu visos valstybės narės laikytųsi Elgesio kodekso grupės rekomendacijų. Kovos su piktnaudžiavimu nuostata Toliau lentelėje pateiktas poveikių analizės apibendrinimas (didėjančia tvarka nuo --- iki +++). Numatomas poveikis || B0 galimybė. Nesiimti jokių veiksmų* || B1 galimybė. Į PDD įtraukti neprivalomą kovos su piktnaudžiavimu nuostatą* || B2 galimybė. Į PDD įtraukti privalomą kovos su piktnaudžiavimu nuostatą Politikos tikslo siekimo veiksmingumas || = || + || +++ Keturios laisvės || = || + || + Ekonominis poveikis || = || = || + Socialinis poveikis || = || = || = Poveikis mokesčių mokėtojams / mokesčių administracijoms || = || + || + Poveikis ES biudžetui || = || = || = Poveikis kitoms šalims || = || = || = * numatomas poveikis būtų toks pats, kaip pagal B2 galimybę, jeigu visos valstybės narės taikytų rekomenduojamą kovos su piktnaudžiavimu taisyklę. 6. Politikos priemonių palyginimas Hibridinių finansinių priemonių neatitikimai Pasirinkus A0 galimybę, nebūtų sprendžiama dvigubo neapmokestinimo problema, o valstybės narės neturėtų galimybės savo nacionalinės teisės aktuose įgyvendinti Elgesio kodekso grupėje priimto politinio sprendimo. Todėl pasirinkus bazinį scenarijų esama spraga egzistuotų toliau. A1 galimybė atitiktų Palūkanų ir autorinio atlyginimo direktyvoje patvirtintą sprendimą, tačiau nebūtų sprendžiama galima dvigubo neapmokestinimo, atsirandančio dėl hibridinių finansinių mokėjimų, problema, todėl kiekviena valstybė narė savo nuožiūra turėtų nustatyti nacionalines taisykles Elgesio kodekso grupės rekomendacijai įgyvendinti. A2 galimybė būtų veiksmingesnė nei A1 siekiant neutralizuoti hibridinių finansinių priemonių poveikį, ji taip pat užtikrintų vienodą tvarką visoje ES[8]. Pasirinkus A2 galimybę būtų lengviau siekti pagrindinio PDD tikslo, t. y. sukurti vienodas sąlygas įvairių valstybių narių bendrovių grupėms ir tos pačios valstybės narės bendrovių grupėms. Dėl išaugusių tarpvalstybinių investicijų tarpvalstybinės bendrovių grupės gali taikyti hibridines finansines priemones, kad pasinaudotų skirtingų nacionalinių mokesčių sistemų neatitikimais. Dėl to ES iškraipoma konkurencija tarpvalstybiniu mastu ir tarp nacionalinių bendrovių grupių, o tai prieštarauja PDD tikslui. Be to, A2 galimybė atitiktų EBPO rekomendacijas ir esamą ES ir ne ES politinį požiūrį į mokesčio bazės eroziją ir agresyvų mokesčių planavimą. Todėl A2 galimybei teikiama pirmenybė. Kovos su piktnaudžiavimu nuostata Pasirinkus B0 galimybę, neatsirastų daugiau aiškumo ir tikrumo dėl kovos su piktnaudžiavimu nuostatų. Taip pat nebūtų užtikrinama, kad PDD nebus taikoma netinkamai. Pasirinkus B1 galimybę, atsirastų daugiau aiškumo, nes nuostata būtų suderinta su ESTT praktika dėl piktnaudžiavimo teisėmis, tačiau nebūtų užtikrinama, kad nebus piktnaudžiaujama PDD. B2 galimybė yra vienintelė, kurią pasirinkus būtų užtikrinama, kad nebus piktnaudžiaujama PDD. Be to, ši galimybė būtų veiksmingesnė nei B1 galimybė siekiant bendro kovos su piktnaudžiavimu Patronuojančių ir dukterinių bendrovių direktyva nuostatų standarto. Bendra kovos su piktnaudžiavimu nuostata visose valstybėse narėse visiems mokesčių mokėtojams ir mokesčių administracijoms būtų užtikrintas aiškumas ir tikrumas. B2 galimybė užtikrintų, kad ES valstybių narių patvirtintos ir įgyvendintos kovos su piktnaudžiavimu priemonės atitinka ES reikalavimus. Todėl B2 galimybei teikiama pirmenybė. 7. Stebėsena ir vertinimas Įprasta, kad Komisija stebi, kaip valstybės narės įgyvendina ES direktyvas. Pagal iniciatyvą numatomi teisiniai pakeitimai yra tokie paprasti, kad nebūtina atlikti tyrimo, ar pasiekta iniciatyvos tikslų. Pakanka stebėti, kad valstybės narės iš tikrųjų perkeltų taisykles į nacionalinę teisę. [1] Direktyva 2011/96/ES dėl bendrosios mokesčių sistemos, taikomos įvairių valstybių narių patronuojančioms ir dukterinėms bendrovėms, iš dalies pakeista Tarybos direktyva, kuria dėl Kroatijos Respublikos stojimo adaptuojamos tam tikros mokesčių srities direktyvos. [2] 2013 m. gegužės 21 d. Europos Parlamento rezoliucija dėl kovos su mokestiniu sukčiavimu, mokesčių slėpimu ir mokesčių rojais (2013/2060(INI)). [3] Dok. EUCO 75/1/13 REV 1. [4] COM(2013)71 final, 2013 m. vasario 14 d. [5] 2012 m. birželio 18–19 d. G20 vadovų susitikimo galutinės deklaracijos; 2012 m. lapkričio 5–6 d., 2013 m. vasario 15–16 d. ir 2013 m. balandžio 18–19 d. G20 finansų ministrų ir centrinių bankų valdytojų informacinis pranešimas; bendras JK iždo kanclerio ir Vokietijos finansų ministro pareiškimas dėl 2012 m. lapkričio mėn. G20 susitikimo maržos; 2013 m. birželio 17–18 d. G8 vadovų aukščiausiojo lygio susitikimo informacinis pranešimas. [6] EBPO, „Addressing Base Erosion and Profit Shifting“ („Mokesčio bazės erozijos ir pelno perkėlimo klausimo sprendimas“), 2013 m. [7] EBPO, „Action Plan on Base Erosion and Profit Shifting“ („Mokesčio bazės erozijos ir pelno perkėlimo veiksmų planas“), 2013 m. [8] Tarybai pateiktas pasiūlymas suderinti Palūkanų ir autorinių atlyginimų direktyvoje numatytą valdomos akcijų paketo dalies ribą su numatytąja PDD, t. y. ją apriboti iki 10 proc. Pasiūlymas dėl Tarybos direktyvos dėl bendros apmokestinimo sistemos, taikomos palūkanų ir autorinių atlyginimų mokėjimams tarp skirtingų valstybių narių asocijuotų (nauja redakcija) (COM(2011) 714).