EUROPOS KOMISIJA Briuselis, 2022 09 16 COM(2022) 466 final KOMISIJOS ATASKAITA EUROPOS PARLAMENTUI IR TARYBAI Antroji 2017 m. liepos 5 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos (ES) 2017/1371 dėl kovos su Sąjungos finansiniams interesams kenkiančiu sukčiavimu baudžiamosios teisės priemonėmis įgyvendinimo ataskaita



1.ĮVADAS 1.1. Bendroji informacija Europos Parlamento ir Tarybos direktyva (ES) 2017/1371 dėl kovos su Sąjungos finansiniams interesams kenkiančiu sukčiavimu baudžiamosios teisės priemonėmis (toliau – FIA direktyva) priimta 2017 m. liepos 5 d. Valstybėse narėse, kuriose ji yra privaloma , FIA direktyva pakeičia 1995 m. Konvenciją dėl Europos Bendrijų finansinių interesų apsaugos ir jos protokolus (toliau – FIA konvencija) . FIA direktyva buvo priimta remiantis Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo (SESV) 83 straipsnio 2 dalimi, todėl ji yra laisvės, saugumo ir teisingumo erdvės teisinių priemonių dalis. Ji taip pat yra bendros Komisijos kovos su sukčiavimu strategijos dalis. Be to, ES bendrųjų vertybių, nustatytų ES sutarties 2 straipsnyje, ir ES finansinių interesų apsauga yra glaudžiai tarpusavyje susijusios. Pavyzdžiui, pastarajam tikslui pasiekti reikia, kad teisminės institucijos galėtų nepriklausomai vykdyti savo užduotis, nesikišant vykdomosioms institucijoms. FIA direktyvoje nustatyti būtinieji bendri valstybių narių baudžiamųjų įstatymų standartai. Šiais bendrais standartais siekiama apsaugoti ES finansinius interesus, suderinant tam tikrų nusikalstamų veikų, turinčių įtakos šiems interesams, apibrėžtis, sankcijas ir senaties terminus. Šis suderinimas taip pat turi įtakos Europos prokuratūros atliekamų tyrimų ir baudžiamojo persekiojimo mastui , nes Europos prokuratūros dalykinė kompetencija apibrėžiama remiantis FIA direktyva , kuri įgyvendinama nacionalinės teisės aktais. Kadangi FIA direktyvoje reikalaujama, kad valstybės narės nusikalstama veika laikytų nusikaltimus, susijusius tiek su Sąjungos biudžeto pajamomis, tiek išlaidomis, jos perkėlimas į nacionalinę teisę daro poveikį ne tik ES nuosaviems ištekliams (muitams ir PVM), bet ir esminėms politikos sritims, kai ES išlaidos naudojamos šiems politikos tikslams pasiekti. Taigi teisingas direktyvos perkėlimas į nacionalinę teisę yra labai svarbus ne tik Sąjungos biudžeto apsaugai, bet ir visoms ES politikos sritims, kurioms naudojamos ES lėšos, ir ypač aktualus įgyvendinant Ekonomikos gaivinimo ir atsparumo didinimo priemonę (EGADP). a.FIA direktyva FIA direktyvos 3 ir 4 straipsniuose nurodytos nusikalstamos veikos (toliau – FIA nusikalstamos veikos): (I)sukčiavimas, įskaitant tarpvalstybinį sukčiavimą pridėtinės vertės mokesčiu (PVM), kurio bendra žala yra ne mažesnė kaip 10 mln. EUR; (II)pinigų plovimas; (III)pasyvioji ir aktyvioji korupcija ir (IV)pasisavinimas. FIA direktyvos 5 straipsnyje nustatyta, kad valstybės narės nusikalstama veika laikytų: i) bet kurios iš šių nusikalstamų veikų kurstymą, pagalbą ir bendrininkavimą jas vykdant ir ii) kėsinimąsi sukčiauti ir pasisavinti. Be to, FIA direktyvos 6 ir 9 straipsniuose valstybės narės įpareigojamos numatyti juridinių asmenų atsakomybę ir sankcijas už nusikalstamas veikas, kurias jų naudai padaro: (I)asmuo, juridinio asmens struktūroje užimantis vadovaujamas pareigas, arba (II)bet kuris šiems vadovaujančias pareigas užimantiems asmenims pavaldus asmuo dėl pastarųjų priežiūros ar kontrolės nebuvimo.

Be to, FIA direktyvos 7 straipsnyje nustatytos būtiniausios taisyklės dėl baudžiamųjų sankcijų fiziniams asmenims, įskaitant ne mažiau kaip ketverių metų minimalias ir maksimalias sankcijas, skiriamas už nusikalstamas veikas, kuriomis padaroma didelė žala arba gaunama didelės naudos. Be to, FIA direktyvos 11 straipsnyje nustatyta, kad valstybės narės turi: (I)nustatyti savo jurisdikciją dėl FIA nusikalstamų veikų, kai nusikalstama veika visiškai ar iš dalies įvykdyta jų teritorijoje arba nusikalstamą veiką padaręs asmuo yra vienas iš jų piliečių ir nusikalstamą veiką padariusiam asmeniui nusikalstamos veikos vykdymo metu taikomi Pareigūnų tarnybos nuostatai, ir (II)tam tikromis sąlygomis vengti naudotis jurisdikcija, kai jų piliečiai FIA nusikalstamas veikas padaro užsienyje. Be to, FIA direktyvos 12 straipsnyje nustatyta, kad valstybės narės turi : (I)nustatyti pakankamos trukmės senaties terminus po FIA nusikalstamų veikų padarymo, kad tas nusikalstamas veikas būtų galima veiksmingai išnagrinėti, nustatant minimalius senaties terminus, taikomus toms nusikalstamoms veikoms, už kurias numatyta maksimali bent ketverių metų laisvės atėmimo bausmė, ir (II)imtis būtinų priemonių, kad sankcijos būtų vykdomos. Galiausiai FIA direktyva taip pat siekiama palengvinti netinkamai panaudotų ES lėšų susigrąžinimą baudžiamosios teisės priemonėmis . b.Perkėlimas į nacionalinę teisę, įskaitant pažeidimo nagrinėjimo procedūras Direktyvos perkėlimo į nacionalinę teisę terminas baigėsi 2019 m. liepos 6 d. Pagal FIA direktyvos 18 straipsnio 1 dalį Komisija turėjo pateikti pirmąją įgyvendinimo ataskaitą Europos Parlamentui ir Tarybai praėjus dvejiems metams po perkėlimo į nacionalinę teisę galutinio termino. Atitinkama ataskaita priimta 2021 m. rugsėjo mėn. Šioje ataskaitoje padaryta išvada, kad visos valstybės narės į nacionalinę teisę perkėlė pagrindines FIA direktyvos nuostatas. Tačiau joje taip pat pabrėžta, kad reikia pagerinti direktyvos perkėlimą į nacionalinę teisę, visų pirma siekiant užtikrinti nuoseklų nusikalstamų veikų apibrėžčių, juridinių ir fizinių asmenų atsakomybės ir sankcijų perkėlimą į nacionalinę teisę. Galiausiai ataskaitoje pabrėžta, kad reikia tinkamai perkelti nuostatas dėl jurisdikcijos taikymo ir senaties terminų. Kalbant apie nusikalstamas veikas, susijusias su sukčiavimu, nustatytos atitikties problemos buvo susijusios su siauresne nacionalinės teisės aktų taikymo sritimi. Be to, keliose valstybėse narėse tiek aktyviosios, tiek pasyviosios korupcijos atveju reikalaujama papildomo aspekto – „pareigų pažeidimo“. Šis papildomas aspektas gerokai susiaurina FIA direktyvoje pateiktų korupcijos apibrėžčių taikymo sritį ir lemia, kad baudžiamasis persekiojimas už korupciją priklauso nuo tokio pareigų pažeidimo įrodymo. Be to, atitikties problemų kilo dėl siauresnio pasisavinimo nusikalstamos veikos perkėlimo į nacionalinę teisę arba apskritai jos neperkėlimo į nacionalinę teisę. Atitikties problemos, susijusios su juridinių asmenų atsakomybe ir jiems taikomomis sankcijomis, buvo: ·6 straipsnio 1 dalies, susijusios su nusikalstamomis veikomis, kurias padarė asmuo, juridinio asmens struktūroje užimantis vadovaujamas pareigas, neperkėlimas į nacionalinę teisę; ·taikymas tik asmenų nusikalstamoms veikoms, kai jos padaromos vykdant juridinio asmens veiklą, ir ·įmonių atsakomybės netaikymas kai kurių pirminių nusikaltimų atveju. Dėl 9 straipsnio Komisija pabrėžė, kad įmonių atsakomybė neturėtų priklausyti nuo galutinio fizinio asmens nuteisimo, kaip yra vienoje valstybėje narėje, nes tai mažina galimybę juridiniams asmenims taikyti veiksmingas, proporcingas ir atgrasančias sankcijas. Atitikties problemų, susijusių su fiziniams asmenims taikomų baudžiamųjų sankcijų, nustatyta ketvirtadalyje valstybių narių. Kelių valstybių narių teisės aktuose yra nuostatų, pagal kurias asmenims leidžiama išvengti baudžiamosios atsakomybės arba sankcijų taikymo, jei jie praneša apie nusikaltimą arba atlygina Sąjungos finansiniams interesams padarytą žalą įvairiuose etapuose iki baudžiamojo proceso arba jo metu. Dėl tokių nuostatų sankcijos gali tapti neveiksmingos ir neatgrasančios. Kitos atitikties problemos buvo susijusios su tuo, kad nacionalinės teisės aktai neatitiko ketverių metų sankcijų ribos. Kalbant apie jurisdikcijos nustatymą pagal teritoriškumą, konkreti atitikties problema buvo susijusi su tuo, kad kai kurios valstybės narės nustato sąlygą, jog baudžiamasis persekiojimas dėl FIA nusikalstamų veikų gali būti pradėtas tik gavus nukentėjusiojo pranešimą nusikalstamos veikos padarymo vietoje arba nukentėjusiosios šalies skundą (jei toks skundas reikalingas baudžiamajam persekiojimui pagal šalies, kurioje buvo padaryta nusikalstama veika, teisę). Konkreti perkėlimo į nacionalinę teisę problema, susijusi su senaties terminais, kyla dėl trumpesnio nei 12 straipsnyje nurodytas penkerių metų senaties termino nustatymu teismo sprendimui vykdyti. Nedarant poveikio tolesniems veiksmams prieš kitas valstybes nares, priėmus pirmąją įgyvendinimo ataskaitą, oficialūs pranešimai iki šiol išsiųsti septyniolikai valstybių narių: aštuonioms valstybėms narėms 2021 m. gruodžio mėn. ; dar penkioms valstybėms narėms 2022 m. vasario mėn. ir dar keturioms valstybėms narėms 2022 m. gegužės mėn. Komisija šiuo metu vertina iki šiol gautus atsakymus į oficialius pranešimus, kad galėtų imtis tolesnių veiksmų.

1.2. Šios antrosios įgyvendinimo ataskaitos apimtis ir metodika Vadovaudamasi FIA direktyvos 18 straipsnio 4 dalimi, Komisija priima šią antrąją įgyvendinimo ataskaitą siekdama įvertinti, ar, atsižvelgiant į bendrąjį tikslą stiprinti Sąjungos finansinių interesų apsaugą: a) 2 straipsnio 2 dalyje nurodyta PVM riba yra tinkama, b) 12 straipsnyje išdėstytos nuostatos dėl senaties terminų yra pakankamai veiksmingos, c) FIA direktyva veiksmingai sprendžiami sukčiavimo vykdant viešuosius pirkimus atvejai. Pagal FIA direktyvos 18 straipsnio 5 dalį šioje ataskaitoje taip pat vertinama, ar reikia peržiūrėti FIA direktyvą, visų pirma įtraukiant konkrečias nuostatas dėl sukčiavimo vykdant viešuosius pirkimus. Ši ataskaita visų pirma grindžiama informacija, kurią valstybės narės pateikė Komisijai pranešdamos apie nacionalines priemones, kuriomis į nacionalinę teisę perkeliama FIA direktyva, ir informacija, kuria nuolat keičiamasi su valstybėmis narėmis, įskaitant informaciją, gautą vykstant pažeidimo nagrinėjimo procedūrai. Be to, ji grindžiama metiniais statistiniais duomenimis apie FIA nusikalstamas veikas, įskaitant bet kurios iš šių nusikalstamų veikų kurstymą, pagalbą ir bendrininkavimą jas vykdant bei pasikėsinimą sukčiauti ar pasisavinti, kuriuos valstybės narės teikia Komisijai pagal 18 straipsnio 2 dalį. Šie statistiniai duomenys visų pirma susiję su: a) inicijuotų baudžiamųjų procesų skaičiumi, nutrauktų procesų skaičiumi, procesų, kurių metu buvo išteisinta, skaičiumi, procesų, kurių metu priimtas apkaltinamasis nuosprendis, skaičiumi ir vykstančių procesų skaičiumi ir b) sumomis, susigrąžintomis po baudžiamųjų procesų, ir įvertinta žala. Tačiau 2021 m. statistinius duomenis Komisija gavo tik iš maždaug trečdalio valstybių narių, o dar iš trečdalio valstybių narių gavo tik neišsamius statistinius duomenis. Daugumoje valstybių narių statistiniai duomenys paprastai nerenkami centriniu lygmeniu. Be to, pateikti statistiniai duomenys apima ne visas nusikalstamas veikas ir labai dažnai yra susiję su platesnio pobūdžio nusikalstamomis veikomis, o ne su konkrečiomis nusikalstamomis veikomis, kurioms taikoma FIA direktyva. Be to, pagal valstybių narių duomenis negalima atskirti nusikalstamų veikų, turinčių įtakos ES arba valstybių narių finansiniams interesams. Daugumoje valstybių narių taip pat nėra atskirų duomenų apie pagalbą ir bendrininkavimą darant kurią nors iš šių nusikalstamų veikų ir pasikėsinimą sukčiauti ar pasisavinti. Be to, duomenys apie inicijuotus baudžiamuosius procesus, nutrauktus procesus, procesus, kurių metu buvo išteisinta, procesus, kurių metu priimtas apkaltinamasis nuosprendis, ir vykstančius procesus nėra vienodi visose valstybėse narėse. Galiausiai informaciją apie susigrąžintas sumas ir įvertintą žalą turi tik kelios valstybės narės. 2021 m. Europos prokuratūros metinėje ataskaitoje pateikiami svarbūs duomenys (nors jų ir nedaug), susiję su pirmaisiais septyniais Europos prokuratūros veiklos mėnesiais. Ataskaitoje teigiama, kad 31,8 % Europos prokuratūros tyrimų buvo susiję su įtariamu sukčiavimu, nesusijusiu su viešaisiais pirkimais (313 tyrimų), naudojant ar pateikiant netikras, klaidingas ar neišsamias ataskaitas ar dokumentus ir taip pasisavinant arba neteisėtai neišmokant Sąjungos biudžeto arba Sąjungos ar jos vardu valdomų biudžetų lėšų ar turto. Tokio pobūdžio sukčiavimo atvejų daugiausia pasitaiko žemės ūkio subsidijų ir tiesioginių išmokų, kaimo plėtros, jūrų ir žuvininkystės plėtros programų, infrastruktūros, žmogiškųjų išteklių plėtros programų, su COVID-19 susijusių ekonomikos gaivinimo fondų, mokymo paslaugų, statybos, mokslinių tyrimų ir inovacijų, vietos infrastruktūros plėtros, priežiūros paslaugų, jaunimo ir bedarbių integracijos į darbo rinką, vandens infrastruktūros ir paramos mažosioms ir vidutinėms įmonėms srityse. Visų pirma žemės ūkio subsidijų srityje Europos prokuratūra tiria sukčiavimą, grindžiamą netikromis, klaidingomis ar neišsamiomis ataskaitomis, netikromis deklaracijomis dėl dirbamos žemės ploto ir (arba) galvijų skaičiaus (neegzistuojantys galvijai), taip pat nusikalstamų grupuočių, pateikiančių suklastotus įvairiausių rūšių fiktyvių žemės ūkio įmonių dokumentus, veiklą. Sukčiavimas viešųjų pirkimų išlaidų srityje sudarė 11,2 % visų Europos prokuratūros tyrimų (110 bylų). Sukčiavimas dažniausiai buvo vykdomas naudojant arba pateikiant netikras, klaidingas ar neišsamias ataskaitas ar dokumentus. Tokio pobūdžio sukčiavimo atvejų daugiausia nustatyta statybos, atliekų ir nuotekų infrastruktūros subsidijų, technologijų (žaliųjų atliekų, perdirbimo) ir žmogiškųjų išteklių plėtros programų srityse. Atsižvelgiant į tai, kad turima nedaug informacijos, sunku įvertinti FIA direktyvos nuostatų tinkamumą ir veiksmingumą bei poreikį peržiūrėti direktyvą šiuo pagrindu. Komisija ragina valstybes nares laiku rinkti ir pateikti duomenis pagal FIA direktyvos 18 straipsnio 2 dalyje nustatytus reikalavimus. Pirmajai perkėlimo į nacionalinę teisę ataskaitai parengti iš valstybių narių ir kitų šaltinių gauta informacija buvo papildyta kitais išorės tyrimais. Šiuos tyrimus sudarė: ·išsamesnė analizė, kaip valstybės narės į nacionalinę teisę perkėlė FIA direktyvos straipsnius, susijusius su PVM riba, sukčiavimu vykdant viešuosius pirkimus ir senaties terminais;

·papildomų duomenų apie atitinkamus baudžiamuosius procesus ir jų rezultatus rinkimas ir ·pokalbiai su pagrindiniais suinteresuotaisiais subjektais, įskaitant ES ir nacionalinio lygmens specialistus. 2. KONKRETŪS VERTINIMO ASPEKTAI PAGAL FIA DIREKTYVOS 18 STRAIPSNIO 4 DALĮ 2.1. PVM riba (2 straipsnio 2 dalis) 2 straipsnio 2 dalyje nustatyta riba, nuo kurios direktyva taikoma pajamoms iš nuosavų išteklių iš PVM. FIA direktyva taikoma tik bendros PVM sistemos atžvilgiu vykdomų sunkių nusikalstamų veikų atveju. Bendros PVM sistemos atžvilgiu vykdomos nusikalstamos veikos turi būti laikomos sunkiomis, jei: 1.jos yra susijusios su tyčiniais sukčiavimo veiksmais ar neveikimu, nustatytais FIA direktyvos 3 straipsnio 2 dalies d punkte; 2.jos yra susijusios su dviejų ar daugiau Sąjungos valstybių narių teritorija ir 3.jų bendra žala yra ne mažesnė kaip 10 mln. EUR. Šia sąvoka daugiausia siekiama užfiksuoti karuselinį sukčiavimą, sukčiavimą pasitelkiant dingusius prekiautojus ir sukčiavimą PVM dalyvaujant nusikalstamos organizacijos veikloje; visos šios trys sukčiavimo formos kelia didelę grėsmę bendrai PVM sistemai, taigi ir Sąjungos biudžetui. Žala Valstybių narių požiūrį į tarpvalstybinio sukčiavimo PVM padarytos žalos dydį galima suskirstyti į šias kategorijas: ·valstybės narės, reikalaujančios, kad žala siektų ne mažiau kaip 10 mln. EUR; ·valstybės narės, taikančios mažiau nei 10 mln. EUR ribą; ·valstybės narės, nenustačiusios finansinės ribos. Dėl 10 mln. EUR ribos FIA direktyva netaikoma nemažai daliai sukčiavimo veiklos, kuri susijusi su dviejų ar daugiau valstybių narių teritorija, bet kurios bendra žala yra mažesnė nei 10 mln. EUR (pvz., dauguma tabako kontrabandos ir dyzelino plovimo atvejų). Ši riba yra vienas iš svarbiausių veiksnių, darančių įtaką Europos prokuratūros veiklai, susijusiai su sukčiavimo PVM atvejais. Visų pirma, nuolat kyla klausimų dėl bendros žalos apskaičiavimo, priklausomai nuo to, kaip skirtingai valstybės narės aiškina taikytiną metodą (visų pirma, ar keliose valstybėse narėse patirta žala turėtų būti sumuojama), ir mažiausio susijusių šalių skaičiaus (ar reikia bent dviejų dalyvaujančių valstybių narių, o gal pakanka dviejų valstybių narių, nebūtinai dalyvaujančių Europos prokuratūros veikloje?). Be to, valstybėse narėse, kurių ekonomika mažesnė, daugiau atvejų, kai žalos suma nesiekia 10 mln. EUR ribos. Dėl to gali atsirasti atvejų, kuriuos gali nagrinėti EPPO, skaičiaus disbalansas valstybėse narėse. Be to, yra nemažai sukčiavimo, susijusio su PVM, atvejų, kurie yra susiję su dviejų ar daugiau valstybių narių teritorija, bet kurių bendra žala neviršija 10 mln. EUR. Ši riba taip pat nėra atgrasanti, nes Europos prokuratūra nagrinėja tik stambaus masto sukčiavimo PVM atvejus, todėl nusikaltėliai gali ieškoti silpniausių jurisdikcijų, kad išvengtų tiek nacionalinių institucijų, tiek Europos prokuratūros kontrolės.

Be to, kompetentingos tyrimo institucijos pradiniame tyrimo etape dažnai neturi išsamaus vaizdo apie nusikalstamos veiklos pobūdį (t. y. ar tai yra karuselinis sukčiavimas ir todėl susijęs su dviejų ar daugiau valstybių narių teritorija) ir atitinkamos žalos dydį. Laukimas, kol bus pasiekta 10 mln. EUR riba, gali turėti neigiamą poveikį tyrimui. Galiausiai nustačius šią ribą gali būti neaišku, kas turėtų imtis sukčiavimo PVM bylos – nacionalinės institucijos, ar Europos prokuratūra, ir kada bylą reikėtų perduoti Europos prokuratūrai. Dauguma valstybių narių, kurios taiko finansinę ribą, pagal FIA direktyvos 4 konstatuojamąją dalį taiko kaupiamąjį metodą, atsižvelgdamos į bendrą žalą, padarytą keliose valstybėse narėse dėl tos pačios sukčiavimo PVM schemos. Tačiau kai kurių valstybių narių institucijos žalą apskaičiuoja tik kiekvienai valstybei narei atskirai. Tačiau šiuo metu Komisija neturi pakankamai informacijos ir duomenų, kad galėtų susidaryti galutinę nuomonę šiuo klausimu, kuris bus iš naujo svarstomas ateityje. 2.2. Senaties terminai (12 straipsnis) FIA direktyvos 12 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad valstybės narės turi imtis priemonių, būtinų, kad būtų numatytas senaties terminas, jog būtų galima atlikti 3, 4 ir 5 straipsniuose nurodytų nusikalstamų veikų tyrimą, vykdyti su jomis susijusį baudžiamąjį persekiojimą, teismo procesą ir priimti teismo sprendimą, kuris būtų pakankamos trukmės po tų veikų įvykdymo, kad tas nusikalstamas veikas būtų galima veiksmingai išnagrinėti. Nusikalstamų veikų, už kurias baudžiama skiriant maksimalią ne trumpesnę kaip ketverių metų laisvės atėmimo bausmę, atvejais senaties terminas turi būti ne trumpesnis kaip penkeri metai nuo nusikalstamos veikos padarymo dienos (12 straipsnio 2 dalis). 12 straipsnio 3 dalyje nustatyta, kad valstybės narės gali nustatyti trumpesnį nei penkeri metai, bet ne trumpesnį nei treji metai, senaties terminą, su sąlyga, kad šis terminas galėtų būti nutrauktas arba sustabdytas konkrečių aktų atveju. Sąvoka „konkretūs aktai“ suteikia didelę aiškinimo laisvę. Taigi valstybės narės gali nustatyti trumpesnius senaties terminus (bet kuriuo atveju ne trumpesnius kaip treji metai) nusikalstamų veikų, už kurias FIA direktyvoje reikalaujama maksimalios bent ketverių metų laisvės atėmimo bausmės, atžvilgiu, jei numatomos jų nutraukimo ir sustabdymo priežastys. Direktyvoje taip pat nustatyti senaties terminai, taikomi bausmių, skirtų priėmus apkaltinamąjį nuosprendį už 3, 4 ir 5 straipsniuose nurodytą nusikalstamą veiką, vykdytinumui (12 straipsnio 4 dalis). Norint įvertinti, ar nuostatos dėl senaties terminų yra „pakankamai veiksmingos“, pirmiausia reikia suprasti, ką ši sąvoka reiškia. Remiantis Teisingumo Teismo praktika galima daryti išvadą, kad senaties terminas turėtų būti pakankamai ilgas, kad būtų užtikrintas veiksmingas ir atgrasantis vykdymas bylose, susijusiose su FIA nusikalstamomis veikomis. Taip pat reikėtų pažymėti, kad dėl savo pobūdžio senaties terminai turi užtikrinti veiksmingumo ir pagrindinės teisės, be kita ko, į teisingą bylos nagrinėjimą balansą. FIA direktyvos 28 konstatuojamojoje dalyje tai aiškiai pažymėta ir nurodyta, kad „siekiama užtikrinti, kad tų teisių ir principų būtų visapusiškai laikomasi, ir ji turi būti atitinkamai įgyvendinama“. Žinoma, 18 straipsnio 4 dalyje nustatytas reikalavimas įvertinti ne tai, ar patys senaties terminai yra pakankamai veiksmingi, bet tai, ar su senaties terminais susijusios nuostatos yra pakankamai veiksmingos. Todėl klausimą, ar „12 straipsnyje išdėstytos nuostatos dėl senaties terminų yra pakankamai veiksmingos?“ galima formuluoti kitaip: „ar 12 straipsnyje išdėstytos nuostatos dėl senaties terminų yra pakankamai veiksmingos, kad būtų užtikrintas tinkamas FIA direktyvos 3, 4 ir 5 straipsniuose nurodytų nusikalstamų veikų tyrimas, baudžiamasis persekiojimas, teismo procesas ir priimamas teismo sprendimas?“. Jei atsakymas būtų toks, kad dėl senaties terminų taikymo FIA nusikalstamos veikos kai kuriose valstybėse narėse būtų tiriamos, baudžiamasis persekiojimas būtų vykdomas, teismo procesas vyktų ir bausmė būtų skiriama rečiau nei kitose, tai galėtų būti laikoma požymiu, kad nuostatos nėra pakankamai veiksmingos. Tačiau valstybės narės turėjo perkelti FIA direktyvą į nacionalinę teisę tik prieš trejus metus iki šios ataskaitos parengimo, t. y. per trumpesnį laikotarpį nei FIA direktyvos 12 straipsnyje numatyti senaties terminai. Todėl šiuo metu sunku pasakyti, koks yra FIA direktyvos nuostatų dėl senaties terminų faktinis poveikis. Be to, kaip minėta pirmiau, valstybės narės pagal 18 straipsnio 2 dalį pateikė tik nedaug statistinių duomenų. Taigi šiame etape neįmanoma palyginti, kiek baudžiamųjų procesų valstybėse narėse buvo iškelta, nutraukta, juose priimtas išteisinamasis ar apkaltinamasis nuosprendis, taip pat susieti šių duomenų su senaties terminų trukme valstybėse narėse. Todėl šis vertinimas visų pirma grindžiamas teisine padėtimi valstybėse narėse (kaip matyti iš nacionalinių priemonių, kuriomis į nacionalinę teisę perkeliamos nuostatos dėl senaties terminų) ir praktine padėtimi valstybėse narėse. Atsižvelgiant į tai, gali būti pageidautina pailginti senaties terminus dėl to, kad FIA nusikalstamų veikų tyrimai užima daug laiko. Tam tikrų nusikalstamų veikų nustatymas gali užtrukti kelerius metus, o joms ištirti gali prireikti daug pastangų dėl jų tarpvalstybinio pobūdžio. Vis dėlto, kadangi FIA direktyvoje numatyti senaties terminai bet kokiu atveju buvo nustatyti ties apatine nacionaliniu lygmeniu už panašias nusikalstamas veikas numatytų senaties terminų riba, FIA direktyvos poveikis senaties terminams nacionaliniu lygmeniu buvo palyginti nedidelis. Tai nereiškia, kad atitinkamos FIA direktyvos nuostatos savaime yra neveiksmingos. Direktyvos nuostatomis bent jau užtikrinamas tam tikras minimalus lygis, taigi ir teisinis tikrumas, apsaugant nuo vėlesnio senaties terminų sutrumpinimo bet kurioje valstybėje narėje. 2.3.Sukčiavimas vykdant viešuosius pirkimus (3 straipsnio 2 dalies b punktas) FIA direktyvos 3 straipsnyje nustatyta, kad valstybės narės turi imtis priemonių, būtinų siekiant užtikrinti, kad tyčinis Sąjungos finansiniams interesams kenkiantis sukčiavimas būtų laikomas nusikalstama veika. Šiuo tikslu jame nustatytos keturios sukčiavimo, kenkiančio Sąjungos finansiniams interesams, kategorijos. Šios keturios – veiksmų ar neveikimo – kategorijos yra susijusios su: (I)su viešaisiais pirkimais nesusijusiomis išlaidomis (3 straipsnio 2 dalies a punktas); (II)su viešaisiais pirkimais susijusiomis išlaidomis (3 straipsnio 2 dalies b punktas);

(III)kitomis pajamomis nei pajamos iš nuosavų išteklių iš PVM (3 straipsnio 2 dalies c punktas) ir (IV)pajamomis iš nuosavų išteklių iš PVM (3 straipsnio 2 dalies d punktas). a.„Su viešaisiais pirkimais susijusių išlaidų“ sąvoka Tačiau „su viešaisiais pirkimais susijusių išlaidų“ sąvoka nėra išsamiau apibrėžta FIA direktyvos 3 straipsnio 2 dalies b punkte. 6 konstatuojamojoje dalyje nustatyta, kad: „taikant šią direktyvą, su viešaisiais pirkimais susijusios išlaidos yra visos išlaidos, susijusios su viešųjų pirkimų sutartimis, kaip nustatyta Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES, Euratomas) Nr. 966/2012 101 straipsnio 1 dalyje“. Per Komisijos užsakymu atliktą išorės tyrimą keliais atvejais nustatyta, kad dėl to teisės aktai aiškinami netiksliai, t. y. į 3 straipsnio 2 dalies b punkto taikymo sritį neįtraukiami atvejai, kai nacionaliniu lygmeniu ES lėšas skirsto nacionalinės agentūros ir (arba) administracijos, sudarančios sutartis su nacionaliniais ir (arba) privačiais subjektais. Kadangi Reglamentas Nr. 966/2012 nebegalioja, nuoroda į jį turi būti suprantama kaip „nustatyta Reglamento (ES, Euratomas) 2018/1046 2 straipsnio 51 dalyje“. Iš Reglamento 2018/1046 2 straipsnio 51 dalies matyti, kad su viešaisiais pirkimais susijusios išlaidos apima bet kokias išlaidas, susijusias su viešųjų pirkimų sutartimis, pavyzdžiui, ekonominės veiklos vykdytojų ir ES perkančiosios organizacijos sudarytomis statybos, prekių pirkimo, darbų pirkimo ar paslaugų sutartimis. Atsižvelgiant į SESV 325 straipsnio nuostatas, kaip jas išaiškino Europos Sąjungos Teisingumo Teismas, ypač į formuluotės „bet kokia neteisėta veikla“ (kuri, atsižvelgiant į Sąjungos finansinių interesų apsaugos svarbą, negali būti aiškinama siaurai) reikšmę, reikia manyti, kad nacionalinių institucijų sukčiavimas vykdant viešuosius pirkimus, darantis poveikį Sąjungos finansiniams interesams, patenka į FIA direktyvos taikymo sritį. b.Reikalavimo „bent tuo atveju, kai tokie veiksmai padaromi ar neveikiama siekiant, kad nusikalstamų veikų vykdytojas arba kitas asmuo gautų neteisėto pelno, padarant nuostolį Sąjungos finansiniams interesams“ poveikis FIA direktyvos 3 straipsnio 2 dalies b punkte numatyti šie sukčiavimo vykdant viešuosius pirkimus nusikaltimai: 1.naudojamos ar pateikiamos netikros, klaidingos ar neišsamios ataskaitos ar dokumentai ir taip pasisavinamos arba neteisėtai neišmokamos Sąjungos biudžeto arba Sąjungos ar jos vardu valdomų biudžetų lėšos ar turtas, 2.informacijos neatskleidimu pažeidžiant konkrečią prievolę, kai poveikis toks pats, arba 3.tokios lėšos ar turtas panaudojami kitiems tikslams nei tikslai, kuriems jie buvo iš pradžių skirti, pakenkiant Sąjungos finansiniams interesams. Reiktų pažymėti, kad panašios nusikalstamos veikos, susijusios su sukčiavimu, kuris nėra susijęs su viešaisiais pirkimais, išvardytos 3 straipsnio 2 dalies a punkte. Tiek 3 straipsnio 2 dalies a punkte, tiek 3 straipsnio 2 dalies b punkte numatytoms nusikalstamoms veikoms reikia tyčios (kaip nurodyta 3 straipsnio 1 dalyje) ir veiksmo arba neveikimo. Tačiau 3 straipsnio 2 dalies b punkte yra papildoma sąlyga: „bent tuo atveju, kai tokie veiksmai padaromi ar neveikiama siekiant, kad nusikalstamų veikų vykdytojas arba kitas asmuo gautų neteisėto pelno, padarant nuostolį Sąjungos finansiniams interesams“. Priežastinis ryšys su žala Sąjungos finansiniams interesams yra akivaizdus, nes direktyva siekiama suderinti šių finansinių interesų apsaugą pagal baudžiamąją teisę ir taip spręsti PIF nusikalstamų veikų problemą. Kitaip tariant, sukčiavimas vykdant viešuosius pirkimus patenka į direktyvos taikymo sritį su sąlyga, kad dėl jo padaroma žala Sąjungos finansiniams interesams. Šis reikalavimas gali gerokai padidinti baudžiamojo persekiojimo už sukčiavimą vykdant viešuosius pirkimus ribą, palyginti su ne viešųjų pirkimų atvejais. Tačiau reikia atsižvelgti ir į žodį „bent“. Juo valstybėms narėms paliekama diskrecijos teisė apibrėžti sukčiavimą vykdant viešuosius pirkimus. Šiuo atžvilgiu ne viena valstybė narė reikalauja, kad baudžiamojo persekiojimo sąlyga būtų įrodymai, jog buvo padaryta žala Sąjungos finansiniams interesams. Kai kurios valstybės narės reikalauja nustatyti nusikalstamų veikų vykdytojo arba kito asmens gautą neteisėtą pelną, tačiau nenurodo priežastinio ryšio su nuostoliais. Tačiau dauguma valstybių narių numato baudžiamąją atsakomybę už bet kokį tyčinį veiksmą ar neveikimą, susijusį su 3 straipsnio 2 dalies b punkte nurodytomis nusikalstamomis veikomis, arba perkelia jas į nacionalinę teisę platesnėmis nacionalinėmis nuostatomis, atitinkančiomis FIA direktyvą. Be to, daug valstybių narių neatskiria Sąjungos ir nacionalinių finansinių interesų. Todėl valstybėse narėse gerokai skiriasi sukčiavimo vykdant viešuosius pirkimus apibrėžties platumas ir atitinkamai įrodymų reikalavimai, kurių reikia laikytis norint vykdyti baudžiamąjį persekiojimą už tokias nusikalstamas veikas. Dėl šių skirtumų Sąjungos interesai gali būti apsaugoti nevienodai, nes kai kuriose valstybėse narėse tam tikra sukčiavimo veikla nėra tiriama ir už ją nevykdomas baudžiamasis persekiojimas, o kitose – tiriama ir vykdomas baudžiamasis persekiojimas. 3. IŠVADOS

FIA direktyva priimta siekiant sustiprinti Sąjungos finansinių interesų apsaugą. Direktyva suteikiama pridėtinės vertės, nustatant: i) bendras minimalias nusikalstamų veikų apibrėžimo taisykles ir ii) sankcijas kovojant su sukčiavimu ir kita neteisėta veikla, kenkiančia Sąjungos finansiniams interesams. Visos valstybės narės į nacionalinę teisę perkėlė pagrindines FIA direktyvos nuostatas. Vis dėlto reikia pagerinti direktyvos perkėlimą į nacionalinę teisę, visų pirma siekiant užtikrinti nuoseklų nusikalstamų veikų apibrėžčių, juridinių ir fizinių asmenų atsakomybės ir sankcijų perkėlimą į nacionalinę teisę. Valstybės narės taip pat turi dėti daugiau pastangų, kad tinkamai perkeltų nuostatas dėl jurisdikcijos taikymo ir senaties terminų. Dėl to jau pradėtos pažeidimo nagrinėjimo procedūros prieš 17 valstybių narių. Šioje antrojoje perkėlimo į nacionalinę teisę ataskaitoje daugiausia dėmesio skiriama vertinimui, ar: a) 2 straipsnio 2 dalyje nurodyta PVM riba yra tinkama, b) 12 straipsnyje išdėstytos nuostatos dėl senaties terminų yra pakankamai veiksmingos, c) FIA direktyva veiksmingai sprendžiami sukčiavimo vykdant viešuosius pirkimus atvejai. Ši ataskaita pirmiausia buvo grindžiama valstybių narių Komisijai pateikta informacija, įskaitant metinius statistinius duomenis apie FIA nusikalstamas veikas, kuriuos valstybės narės pateikė Komisijai pagal 18 straipsnio 2 dalį. Tačiau, kaip minėta, valstybių narių pateikti statistiniai duomenys šiuo metu nesuteikia pakankamo įrodomojo pagrindo galutinėms išvadoms padaryti. Be to, informaciją apie susigrąžintas sumas ir įvertintą žalą turi tik kelios valstybės narės. Atsižvelgiant į tai, sunku įvertinti FIA direktyvos nuostatų tinkamumą ir veiksmingumą bei poreikį peržiūrėti direktyvą šiuo pagrindu. Komisija ragina valstybes nares laiku rinkti ir pateikti duomenis pagal FIA direktyvos 18 straipsnio 2 dalies reikalavimus. Prireikus Komisija gali pateikti papildomų gairių, kaip valstybės narės turėtų teikti statistinius duomenis. Ji taip pat galėtų imtis tolesnių veiksmų ir pateikti specialiai pritaikytus prašymus valstybėms narėms, kurios nepateikė išsamių ir visapusiškų duomenų pagal 18 straipsnio 2 dalį. Sukčiavimas PVM Kalbant apie FIA direktyvos 2 straipsnio 2 dalyje nustatytą PVM ribą, buvo atsižvelgta į žalos elementą. Nustatyta, kad dėl 10 mln. EUR ribos FIA direktyva netaikoma nemažai sukčiavimo veiklos daliai. Be to, valstybėse narėse, kurių ekonomika mažesnė, daugiau atvejų, kai žalos suma nesiekia 10 mln. EUR ribos. Be to, yra nemažai sukčiavimo, susijusio su PVM, atvejų, kurie yra susiję su dviejų ar daugiau valstybių narių teritorija, bet kurių bendra žala neviršija 10 mln. EUR. Be to, kompetentingos tyrimo institucijos pradiniame tyrimo etape dažnai neturi išsamaus vaizdo apie nusikalstamos veiklos pobūdį. Laukimas, kol bus pasiekta 10 mln. EUR riba, gali turėti neigiamą poveikį tyrimui. Galiausiai nustačius šią ribą gali būti neaišku, kas turėtų imtis sukčiavimo PVM bylos – nacionalinės institucijos, ar Europos prokuratūra, ir kada bylą reikėtų perduoti Europos prokuratūrai. Be to, nors dauguma valstybių narių pagal FIA direktyvos 4 konstatuojamąją dalį atsižvelgia į bendrą žalą, padarytą keliose valstybėse narėse dėl tos pačios PVM sukčiavimo schemos (sumavimo metodas), kai kurios skaičiuoja žalą kiekvienai valstybei narei atskirai. Taip pat kai kurios valstybės narės, taikančios sumavimo metodą, atsižvelgia tik į žalą, padarytą tose valstybėse narėse, kurios prisijungė prie Europos prokuratūros. Tokią praktiką labai sunku suderinti su FIA direktyvos 4 konstatuojamosios dalies formuluote. Dėl pirmiau nurodytų apribojimų, susijusių su finansinės ribos dydžiu ir jos nustatymo būdu, kyla abejonių, ar ši riba yra pakankamai veiksminga ir atgrasanti, siekiant kovoti su stambiu sukčiavimu, nukreiptu prieš bendrą PVM sistemą. Ateityje peržiūrint FIA direktyvą būtų galima apsvarstyti galimybę sumažinti ribą ir nustatyti alternatyvius nusikalstamos veikos sunkumo kriterijus. Vis dėlto, nors šiame etape nėra pakankamai duomenų apie 10 mln. EUR ribos taikymą praktikoje, kad būtų galima įvertinti, ar ši suma yra tinkama, prireikus reikėtų pateikti pakankamas gaires dėl ribos apskaičiavimo metodo. Viešieji pirkimai FIA direktyvoje nepateikiama su viešaisiais pirkimais susijusių išlaidų apibrėžtis. Nors teisės aktų leidėjo ketinimą galima suprasti iš kitų FIA direktyvos nuostatų, dėl dabartinės nuorodos į kitą ES teisės aktą konstatuojamosiose dalyse gali kilti tam tikras neaiškumas dėl sukčiavimo vykdant viešuosius pirkimus apibrėžties taikymo srities, kai tai susiję su ES lėšas valdančiomis nacionalinėmis perkančiosiomis organizacijomis. Be to, kaip minėta, 3 straipsnio 2 dalies b punkto įžanginėje formuluotėje nustatytas specialus tyčios kvalifikavimas (palyginti su kitomis FIA nusikalstamomis veikomis) ir nurodyta, kad sukčiavimas vykdant viešuosius pirkimus turėtų būti laikomas nusikalstamu „bent“ tuo atveju, kai tokie veiksmai padaromi ar neveikiama siekiant, kad nusikalstamų veikų vykdytojas arba kitas asmuo gautų neteisėto pelno, padarant nuostolį Sąjungos finansiniams interesams. Valstybėms narėms palikta tyčios elemento aiškinimo laisvė vartojant žodį „bent“ gali kelti problemų, susijusių su nevienoda Sąjungos interesų apsauga, nes kai kuriose valstybėse narėse tam tikra sukčiavimo veikla gali būti netiriama ir už ją gali būti nebaudžiama (dėl to, kad neįrodyta tyčia), nors kitose valstybėse narėse ji tiriama ir už ją baudžiama. Ateityje peržiūrint FIA direktyvą būtų galima apsvarstyti 6 konstatuojamosios dalies pakeitimus, kuriais būtų paaiškinta, kad direktyva taip pat taikoma viešiesiems pirkimams, kuriuose dalyvauja ES lėšas valdančios nacionalinės perkančiosios organizacijos, ir 3 straipsnio 2 dalies b punkto pakeitimus, atspindinčius platesnį kitų FIA sukčiavimo nusikalstamų veikų tyčios reikalavimą, t. y. „tyčia padarytos nusikalstamos veikos“.