LT Europos Sąjungos oficialusis leidinys C 71/82

Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komiteto nuomonė dėl „Pasiūlymo dėl Europos Parlamento ir Tarybos reglamento, kuriuo sudaromas ES bendras saugių kilmės šalių sąrašas, nurodytas Europos Parlamento ir Tarybos direktyvoje 2013/32/ES dėl tarptautinės apsaugos suteikimo ir panaikinimo bendros tvarkos, ir kuriuo iš dalies keičiama Direktyva 2013/32/ES“

(COM(2015) 452 final)

(2016/C 071/13)

Pranešėjas: José Antonio MORENO DIAZ

Europos Parlamentas 2015 m. rugsėjo 16 d. ir Europos Komisija 2015 m. spalio 15 d., vadovaudamiesi Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 304 straipsniu, nusprendė pasikonsultuoti su Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komitetu dėl

Pasiūlymo dėl Europos Parlamento ir Tarybos reglamento, kuriuo sudaromas ES bendras saugių kilmės šalių sąrašas, nurodytas Europos Parlamento ir Tarybos direktyvoje 2013/32/ES dėl tarptautinės apsaugos suteikimo ir panaikinimo bendros tvarkos, ir kuriuo iš dalies keičiama Direktyva 2013/32/ES

(COM(2015) 452 final).

Europos Sąjungos Taryba spalio 21 d. taip pat nusprendė pasikonsultuoti su Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komitetu tuo pačiu klausimu.

Išorės santykių skyrius, kuris buvo atsakingas už Komiteto parengiamąjį darbą šiuo klausimu, 2015 m. lapkričio 12 d. priėmė savo nuomonę.

512-ojoje plenarinėje sesijoje, įvykusioje 2015 m. gruodžio 9–10 d. (2015 m. gruodžio 10 d. posėdis), Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komitetas priėmė šią nuomonę 180 narių balsavus už, 4 – prieš ir 6 susilaikius.

Išvados

1. Komisija mano, kad yra tinkamas laikas pagal Direktyvą 2013/32/ES (1) sudaryti ES bendrą saugių kilmės šalių sąrašą.

1.1. Pasiūlyme dėl reglamento taip pat siūloma priede pateikti pradinį sąrašą trečiųjų šalių, kurios bus įtrauktos į ES bendrą saugių kilmės šalių sąrašą, t. y. Albanija, Bosnija ir Hercegovina, buvusioji Jugoslavijos Respublika Makedonija, Kosovas, Juodkalnija, Serbija ir Turkija.

1.2. EESRK mano, kad reikia aiškiau, tiksliau ir atsakingiau apibrėžti konkrečius kriterijus, kuriais remiantis būtų galima nustatyti saugią šalį pagal Direktyvą 2011/95/ES ir visų pirma Direktyvos 2013/32/ES I priedą.

1.3. Be to, EESRK palankiai vertina Komisijos iniciatyvą, tačiau mano, kad šiuo metu sudaryti konkretų numatytu tikslu saugiomis laikomų šalių sąrašą gali būti pernelyg skubota.

2. Rekomendacijos

2.1. EESRK palankiai vertina pasiūlymą ir mano, kad yra tinkamas laikas, remiantis Direktyvoje 2013/32/ES nustatytais bendrais kriterijais, sudaryti ES bendrą saugių kilmės šalių sąrašą, leisiantį valstybėms narėms lengviau taikyti procedūras, susijusias su saugios kilmės šalies sąvokos taikymu, ir taip bendrai padidinti jų prieglobsčio sistemų veiksmingumą.

2.2. Bet kuriuo atveju sudarant ES bendrą saugių kilmės šalių sąrašą siekiama pašalinti kai kuriuos dabartinius valstybių narių nacionalinių saugių kilmės šalių sąrašų skirtumus.

2.3. Nors valstybės narės galės priimti teisės aktus, leidžiančius nacionaliniu lygmeniu nustatyti saugias šalis, neįtrauktas į ES bendrą saugių kilmės šalių sąrašą, toks bendras sąrašas užtikrins, kad prašytojų, kurių kilmės šalis yra tame sąraše, atžvilgiu saugios šalies sąvoka visose valstybėse narėse būtų taikoma vienodai.

2.4. Bet kuriuo atveju reglamento 2 straipsnyje būtina aiškiai nurodyti tikslius, konkrečius ir aiškius kriterijus ir rodiklius, pagal kuriuos šalis būtų įtraukiama į saugių kilmės šalių sąrašą, taip pat tokių šaltinių kaip Europos Žmogaus Teisių Teismo (EŽTT), Jungtinių Tautų Pabėgėlių reikalų vyriausiojo komisaro (UNHCR), Europos prieglobsčio paramos biuro (EASO), Europos Tarybos ir kitų žmogaus teisių organizacijų atnaujintą informaciją.

2.5. Sprendimas įtraukti šalį į bendrą sąrašą turi būti motyvuotas ir pagrįstas, priimtas įvertinus visus pirmesniame punkte nustatytus kriterijus dėl visų persekiojimo priežasčių ir didelės žalos, dėl kurių suteikiama tarptautinė apsauga.

2.6. Sąrašo pakeitimams atlikti turi būti sukurtas lankstesnis mechanizmas, kad būtų galima per pagrįstą laikotarpį reaguoti į besikeičiančias aplinkybes į sąrašą įtrauktose šalyse.

2.7. EESRK mano, kad reikia motyvuoti ir pagrįsti bet kokį sąrašo pakeitimą atsižvelgiant į UNHCR, EASO, Europos Tarybos ir kitų žmogaus teisių organizacijų ekspertų nuomonę dėl sąrašo dalinio pakeitimo.

2.8. Be to, EESRK nuomone, reikia sukurti mechanizmą, kad pripažintos žmogaus teisių gynimo organizacijos, taip pat ombudsmenai ir Europos ekonomikos ir socialinių reikalų tarybos galėtų pradėti dalinio sąrašo pakeitimo procedūrą.

2.9. EESRK siūlo reikalauti, kad sprendimas dėl saugios kilmės šalies sąvokos taikymo konkrečiu atveju tikslingumo būtų pagrįstas atlikus individualų vertinimą, kaip numatyta Direktyvoje 2013/32/ES.

2.10. Be to, reikia sustiprinti paspartintų procedūrų procesines garantijas bet kuriuo atveju užtikrinant, kad bus atskirai išnagrinėtas kiekvienas konkretus atvejis ir įvertintas saugios kilmės šalies sąvokos taikymo tinkamumas.

2.11. EESRK mano, kad saugios kilmės šalies sąvokos jokiu būdu negalima taikyti tais atvejais, kai negerbiama spaudos laisvė ar pažeidžiamas politinio pliuralizmo principas, taip pat tose šalyse, kuriose persekiojama dėl lyties ir (arba) lytinės orientacijos arba dėl priklausymo tautinėms, etninėms, kultūrinėms ar religinėms mažumoms.

2.12. Be to, EESRK mano, kad turi būti patobulinti pažeidžiamų prašytojų nustatymo mechanizmai. Jei pažeidžiamumas nustatomas jau pradėjus taikyti paspartintą procedūrą, reikia nedelsiant pritaikyti įprastą procedūrą.

2.13. Galiausiai neigiamų sprendimų dėl saugių kilmės šalių atveju būtina užtikrinti galimybę pasinaudoti veiksminga teisių gynimo priemone, turinčia stabdomąjį poveikį, kaip nustatyta Direktyvos 2013/32/ES 46 straipsnio 5 dalyje.

3. Bendra informacija

3.1. Europos Sąjungos pastangos pašalinti valstybių narių prieglobsčio sistemų skirtumus, kurios iki šiol buvo neveiksmingos, nėra naujos. Nuo 1999 m. Europos Sąjunga yra priėmusi keletą teisinių priemonių, kuriomis siekiama sukurti bendrą Europos prieglobsčio sistemą (BEPS), kurios tikslas – suderinti teisės aktus dėl prieglobsčio procedūrų, priėmimo sąlygų ir kitų su tarptautinės apsaugos sistema susijusių aspektų.

3.2. Kaip Europos Vadovų Taryba pažymėjo savo 2015 m. spalio 15 d. išvadose (EUCO 26/15), „migracijos ir pabėgėlių krizės sprendimas yra bendra pareiga, kuriai vykdyti reikia visapusiškos strategijos ir ryžtingų ilgalaikių pastangų laikantis solidarumo ir atsakomybės principų“. Galiausiai ji nurodė, kad „pirmiau išdėstytos gairės yra tolesnis svarbus žingsnis rengiant mūsų visapusišką strategiją, atitinkančią teisę prašyti prieglobsčio, pagrindines teises ir tarptautinius įsipareigojimus. Tačiau yra ir kitų svarbių prioritetinių veiksmų, dėl kurių reikia tęsti diskusijas atitinkamuose forumuose, įskaitant Komisijos pasiūlymus. Taip pat reikia nuolat svarstyti ES bendrą migracijos ir prieglobsčio politiką“.

3.3. Direktyva 2013/32/ES valstybėms narėms leidžiama taikyti lanksčias ir operatyvias procedūras, visų pirma paspartintas procedūras pasienyje arba tranzito zonose, kai prašytojas yra šalies, kuri pagal nacionalinius teisės aktus priskiriama saugių kilmės šalių kategorijai ir kuri gali būti laikoma saugia prašytojui atsižvelgiant į konkrečią jo padėtį, pilietis. Tik kai kurios valstybės narės patvirtino nacionalinius saugių kilmės šalių sąrašus.

3.4. Nauja redakcija išdėstyta direktyva dėl tarptautinės apsaugos suteikimo ir panaikinimo bendros tvarkos (2013/32/ES, 2013 m. birželio 26 d.) siekiama sumažinti nacionalinių procedūrų skirtumus ir užtikrinti spartesnius ir teisingesnius sprendimus dėl prieglobsčio suteikimo pakartotinių ar jokių naujų elementų neturinčių prieglobsčio prašymų atveju. Nors naujame tekste atlikta daug patobulinimų, valstybėms narėms vis dar paliekama didelė veiksmų laisvė, o tai gali trukdyti įgyvendinti tikrai bendros tvarkos nustatymo tikslą.

4. Analizė

4.1. Saugios kilmės šalies sąvoka turi svarbių praktinių pasekmių, pavyzdžiui, galimybė šiems prašymams taikyti paspartintą procedūrą (Direktyvos 2013/32/ES 31 straipsnio 8 dalies b punktas), trumpesni terminai priimti sprendimą dėl šio prašymo pagrįstumo, dėl trumpesnių terminų atsiradę sunkumai nustatyti pažeidžiamus prašytojus (Direktyvos 2013/32/ES 24 straipsnis) ir galiausiai daugiau sunkumų gauti tarptautinę apsaugą šių šalių piliečiams, kai laikoma, kad prašymas yra nepagrįstas (Direktyvos 2013/32/ES 32 straipsnio 2 dalis).

4.2. Šis skirtingas tarptautinės apsaugos prašymų nagrinėjimas atsižvelgiant į pilietybę gali prieštarauti 1951 m. Ženevos konvencijoje dėl pabėgėlių statuso nurodytam draudimui diskriminuoti pabėgėlius pagal jų kilmės šalį. Dėl visų šių veiksnių patartina siauriau taikyti šią saugios šalies sąvoką.

4.3. Reikia pabrėžti, kad bendro saugių kilmės šalių sąrašo sudarymas nebūtinai padės užtikrinti didesnį suderinimą, kadangi šis bendras sąrašas egzistuos kartu su nacionaliniais kiekvienos valstybės narės sąrašais.

4.4. Pasiūlyme dėl reglamento pateiktas 7 šalių sąrašas, sudarytas pagal Komisijos pasiūlyme nurodytus rodiklius: žmogaus teisių apsaugos teisės aktų sistemos buvimas, tarptautinių žmogaus teisių srities sutarčių ratifikavimas, EŽTT apkaltinamųjų nuosprendžių konkrečiai šaliai skaičius, ES šalies kandidatės statusas, šios šalies piliečiams suteiktos tarptautinės apsaugos procentinė dalis ir konkrečios šalies įtraukimas į nacionalinius saugių kilmės šalių sąrašus.

4.5. Tačiau panašu, kad pagal šiuos rodiklius nepakankamai atsižvelgiama į Procedūrų direktyvos I priede nustatytus kriterijus, pavyzdžiui, nenagrinėjamas praktinis teisės taikymas ir veiksmingas žmogaus teisių užtikrinimas arba atvejai, kai nevykdomas persekiojimas arba nedaroma didelė žala, kurie suteiktų teisę į tarptautinę apsaugą:

4.5.1. Nacionalinė ir tarptautinė žmogaus teisių srities teisės aktų sistema. Praktinio žmogaus teisių užtikrinimo, kurio reikalaujama Direktyvos 2013/32/ES I priede, įvertinimas, be abejonės, yra būtiniausias reikalavimas, kad šalis būtų įtraukta į saugių kilmės šalių sąrašą, tačiau to nepakanka. Bet kuriuo atveju atrodo, kad pati Komisija tinkamai neįvertino šio būtiniausio reikalavimo į savo pasiūlymą dėl saugių šalių įtraukdama šalis, kurios tam tikrais atvejais nėra ratifikavusios pagrindinių tarptautinių žmogaus teisių sutarčių, pavyzdžiui, Kosovą.

4.5.2. EŽTT apkaltinamųjų nuosprendžių konkrečioms šalims skaičius 2014 m. neatspindi esamos žmogaus teisių padėties siūlomose šalyse. Dauguma bylų, dėl kurių sprendimas priimtas 2014 m., yra susiję su įvykiais, kurie įvyko prieš daugelį metų, tiek dėl paties EŽTT vėlavimo, tiek dėl būtinybės prieš kreipiantis į EŽTT išnaudoti nacionalines teisių gynimo priemones. Komisijos atlikta duomenų analizė gali sukelti painiavą. Komisija apkaltinamųjų nuosprendžių skaičių lygina su bendru EŽTT sprendimų dėl konkrečios šalies skaičiumi ir nenurodo, kiek tokių sprendimų priimta dėl bylos esmės, t. y. pagarbos žmogaus teisėms laipsnio. Pavyzdžiui, Turkijos atveju iš 2 899 EŽTT iškeltų bylų, kurias mini Komisija, nors nenurodomi nei laiko intervalai, nei šių bylų nagrinėjimo laikas, iš tikrųjų priimta tik 110 sprendimų dėl bylos esmės, iš kurių 94 (t. y. 93 %) atvejais nustatytas Europos žmogaus teisių konvencijos pažeidimas (2). Bosnijos ir Hercegovinos atveju 2014 m. priimti 7 sprendimai dėl bylos esmės, iš kurių 5 atvejais buvo nustatyti žmogaus teisių pažeidimai (71 %) (3). Juodkalnijos atveju 100 % (4), Serbijos – 88 % (5), Makedonijos – 66 % (6) ir Albanijos – 66 % (7). Be to, nenurodoma, nei kurios žmogaus teisės buvo pažeistos, nei koks šių sprendimų turinys, o tai yra svarbiausia informacija norint įvertinti, ar yra vykdomas persekiojimas dėl priežasčių, dėl kurių galima gauti tarptautinę apsaugą.

4.5.3. Į Europos Sąjungą stojančios šalies kandidatės statusas nereiškia, kad konkreti šalis atitinka Kopenhagos kriterijus, o tik tai, kad pradėtas procesas dėl atitikimo patvirtinimo. Į pasiūlyme dėl reglamento pateiktą sąrašą įtrauktų ES šalių kandidačių pažangos ataskaitos (8), priešingai, rodo trūkumus tokiose srityse kaip pagarba žmogaus teisėms, teisinė valstybė, korupcija, žiniasklaidos politinė kontrolė ar teismo institucijų nepriklausomumas.

4.5.4. 2014 m. ES suteiktos tarptautinės pagalbos iš šių šalių kilusiems prašytojams procentinė dalis. 2014 m. visos ES mastu Komisijos atlikta duomenų statistinė analizė gali atrodyti dviprasmiška. Apsaugos suteikimo atskirose valstybėse duomenų analizė rodo didesnius skirtumus. Taigi, pavyzdžiui, 2015 m. antrąjį ketvirtį Kosovo piliečiams suteiktos apsaugos dalis sudaro 18,9 %, tačiau nustatytas labai didelis skirtumas tarp Italijos (60 %) ir Vokietijos (0,4 %) (9).

4.5.5. Šalių įtraukimas į nacionalinius saugių kilmės šalių sąrašus. Nacionaliniai saugių kilmės šalių sąrašai taip pat nėra vienodi, kadangi kiekviena valstybė narė taiko skirtingus kriterijus, taigi jais negalima vadovautis sudarant bendrą sąrašą.

4.6. Komisijos pasiūlyme dėl šių septynių šalių įtraukimo į saugių kilmės šalių sąrašą turėtų būti atsižvelgta į kitus rodiklius, kurie yra naudingi ir veiksmingi siekiant įvertinti teisės aktų taikymą ir pagarbą žmogaus teisėms, pavyzdžiui, informacijos šaltinius, kuriuos EŽTT (10) laiko svarbiais pagal nusistovėjusią teismų praktiką, siekiant įvertinti padėtį kilmės šalyje ir riziką grąžinimo atveju. Šie šaltiniai nurodyti ir pačiame pasiūlyme dėl reglamento (2 str. 2 dalis), visų pirma „EIVT, EASO, UNHCR, Europos Taryba ir kitos susijusios tarptautinės organizacijos“, tačiau jais siūloma vadovautis peržiūrint sąrašą, o ne jį rengiant.

4.7. Be to, Komitetas mano, kad reikėtų remtis rodikliais, kurie atspindėtų padėtį žmogaus teisių srityje visais aspektais, suteikiančiais teisę į tarptautinę apsaugą, pavyzdžiui, pagarbą žodžio ir spaudos laisvei, pagarbą politiniam pliuralizmui, lesbiečių, gėjų, biseksualių, translyčių ir interseksualių (LGBTI) asmenų ir etninių, kultūrinių ar religinių mažumų padėtį.

4.8. Pasiūlymo dėl reglamento 2 straipsnio 2 dalyje numatyta reguliariai vykdyti į bendrą sąrašą įtrauktų šalių peržiūrą. Pasiūlyme dėl reglamento nurodyta, kad sąrašo pakeitimai priimami pagal įprastą teisėkūros procedūrą (pasiūlymo dėl reglamento 2 straipsnio 3 dalis) ir taikoma sustabdymo procedūra vienerių metų laikotarpiui, kuris gali būti pratęstas dar vieneriems metams, dėl staigių šalies padėties pokyčių (pasiūlymo dėl reglamento 3 straipsnis).

4.9. Nė viena iš šių procedūrų – nei įprasta bendro sprendimo teisėkūros procedūra, nei sustabdymo procedūra pagal 3 straipsnį – nėra tinkama priemonė sparčiai ir lanksčiai reaguoti į kintančią į bendrą sąrašą įtrauktų kilmės šalių padėtį. Deja, yra keletas sparčiai blogėjančios politinės padėties, demokratinių garantijų ir pagarbos žmogaus teisėms pavyzdžių daugelyje šalių, o tai sunkiai įveikiama naudojantis dabartiniais mechanizmais. Be to, tokia padėtis gali užsitęsti, todėl ne ilgesnis kaip dviejų metų sustabdymo laikotarpis yra pernelyg trumpas.

4.10. Šis staigus konkrečios šalies padėties pasikeitimas turėtų būti vertinamas visada atsižvelgiant į „UNHCR, EASO, Europos Tarybos ir kitų susijusių tarptautinių organizacijų“ ekspertų nuomonę, kaip ir priimant pakeitimus pagal įprastą teisėkūros procedūrą.

4.11. Kita vertus, priimamu reglamentu prieglobsčio prašytojams nesuteikiama saugios šalies įtraukimo į sąrašą ginčijimo prieš nacionalines valdžios institucijas galimybė, kurią jie turi nacionalinių sąrašų atvejais. Rekomenduotina numatyti galimybę, kad tokį pakeitimą galėtų skatinti žmogaus teisių organizacijos ar prieglobsčio prašytojai.

4.12. Direktyvos 2013/32/ES 31 straipsnio 8 dalies b punkte valstybėms narėms leidžiama saugių kilmės šalių piliečių prašymus tvarkyti taikant paspartintas procedūras. Ši paspartinta tvarka dėl savo trumpų terminų jokiu būdu negali pakenkti procesinėms garantijoms (11). Be to, negali atsitikti taip, kad prašymai dėl tarptautinės apsaugos būtų nagrinėjami neindividualiai, kaip yra draudžiama Direktyvos 2013/32/ES 10 straipsnio 3 dalies a punkte.

4.13. Iš tikrųjų Direktyvos 2013/32/ES 36 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad į saugių kilmės šalių sąrašą įtrauktos šalys gali būti laikomos saugiomis kilmės šalimis konkrečiam prašytojui tik po atskiro prašymo nagrinėjimo. Atskirai nagrinėjant prašymą reikėtų įvertinti, ar konkrečiam atvejui yra taikytina saugios kilmės šalies sąvoka, ir priimti pagrįstą sprendimą, dėl kurio įrodymus turi pateikti valstybė narė ir kurį galima apskųsti.

4.14. Kadangi priimamu reglamentu ribojamos prieglobsčio prašytojų galimybės ginčyti kilmės šalies įtraukimą į saugių kilmės šalių sąrašą, reikia geriau užtikrinti galimybę pasinaudoti veiksminga teisių gynimo priemone kiekvienu konkrečiu atveju numatant stabdomąjį poveikį, nustatytą Procedūrų direktyvos 46 straipsnio 5 dalyje.

4.15. Be to, reikia nustatyti ypač pažeidžiamus prašytojus, kuriems pagal Direktyvos 2013/32/ES 24 straipsnio 3 dalį paspartintos procedūros taikyti negalima. Tokiais atvejais turėtų būti numatyta prievolė šį nustatymą atlikti prieš priimant sprendimą taikyti paspartintą procedūrą arba, jei pažeidžiamumas nustatomas vėliau, galimybę nutraukti paspartintą procedūrą ir grįžti prie įprastos procedūros.

Briuselis, 2015 m. gruodžio 10 d. Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komiteto pirmininkas Georges DASSIS

(1) OL L 180, 2013 6 29, p. 1.

(2) Europos Žmogaus Teisių Teismas, šalis – Turkija, 2015 m. liepos mėn.

http://www.echr.coe.int/Documents/CP_Turkey_ENG.pdf.

(3) Europos Žmogaus Teisių Teismas, šalis – Bosnija ir Hercegovina, 2015 m. liepos mėn.

http://www.echr.coe.int/Documents/CP_Bosnia_and_Herzegovina_ENG.pdf.

(4) Europos Žmogaus Teisių Teismas, šalis – Juodkalnija, 2015 m. liepos mėn.

http://www.echr.coe.int/Documents/CP_Montenegro_ENG.pdf. Priimtas 1 sprendimas dėl bylos esmės, kuriame nustatytas žmogaus teisių pažeidimas.

(5) Europos Žmogaus Teisių Teismas, šalis – Serbija, 2015 m. liepos mėn.

http://www.echr.coe.int/Documents/CP_Serbia_ENG.pdf. Priimta 18 sprendimų dėl bylos esmės, iš kurių 16-oje nustatytas Europos žmogaus teisių konvencijos pažeidimas.

(6) Europos Žmogaus Teisių Teismas, šalis – buvusioji Jugoslavijos Respublika Makedonija, 2015 m. liepos mėn.

http://www.echr.coe.int/Documents/CP_The_former_Yugoslav_Republic_of_Macedonia_ENG.pdf.

(7) Europos Žmogaus Teisių Teismas, šalis – Albanija, 2015 m. liepos mėn.

http://www.echr.coe.int/Documents/CP_Albania_ENG.pdf. Iš 150 2014 m. nagrinėtų bylų sprendimai dėl bylos esmės priimti tik dėl 6, iš kurių 4-iose nustatytas Europos žmogaus teisių konvencijos pažeidimas.

(8) Galima rasti adresu http://ec.europa.eu/enlargement/countries/package/index_en.htm.

(9) Eurostatas: First Instance decision on applications by citizenship, age and sex. Ketvirčio duomenys http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/submitViewTableAction.do.

(10) Inter alia, NA prieš JK. Dok. 25904/2007, 2008 m. liepos 17 d.; Gaforov prieš Rusiją, 2010 m. spalio 21 d.

(11) ESTT byla C-175/11, 2013 m. sausio 31 d., 74–75 p.