Universaliųjų paslaugų teikėjų veiklos pelningumas išlaikomas mažinant (daugiausia darbo) sąnaudas, diegiant technologines inovacijas (pavyzdžiui, automatizuotas rūšiavimo sistemas) ir taip didinant našumą, siūlant paprastesnius produktus ir paslaugas ir (arba) didinant kainas. Nuo 2008 m. universaliosioms paslaugoms priskiriamų pašto korespondencijos pristatymo šalies viduje paslaugų kainos nominaliai nuolat didėjo. Dažniausiai naudojamo pašto korespondencijos produkto, t. y. šalies viduje siunčiamo 20 gramų vienetinio laiško, pristatymo kaina per metus nominaliai padidėja 7 proc. Kalbant apie universaliosioms paslaugoms priskiriamą siuntinių pristatymą, jo kaina, nepaisant padidėjusio siuntinių kiekio, tuo pačiu laikotarpiu taip pat šiek tiek padidėjo. 2014–2019 m. standartinio dviejų kilogramų siuntinio pristatymo šalies viduje kainos kasmet vidutiniškai didėjo 1 proc., o pristatymo į pigiausią ir brangiausią gavimo vietą kitoje šalyje nominalioji kaina padidėjo atitinkamai 2,6 proc. ir 0,3 proc.

Dėl skaitmenizacijos ir technologinių pokyčių keičiasi vartotojų ir verslo poreikiai, todėl kuriami nauji produktai, paslaugos ir verslo modeliai. Ne išimtis ir pašto sektorius. Nuo 2008 m. kilusios finansų krizės siunčiamos pašto korespondencijos kiekis staigiai sumažėjo, nes valdžios institucijoms, įmonėms ir vartotojams įvairiose srityse vis dažniau perimant elektroninius procesus įprastos pašto paslaugos sparčiau keičiamos elektroninėmis paslaugomis. Per COVID-19 pandemiją penki pagrindiniai ES universaliųjų paslaugų teikėjai pranešė, kad siunčiamos pašto korespondencijos kiekis sumažėjo nuo –10 proc. Nyderlanduose iki –18 proc. Prancūzijoje.

Pagrindinė šios ataskaitos išvada yra ta, kad tikslinga išlaikyti tam tikros formos universaliųjų pašto paslaugų teikimą visiems ES piliečiams, tačiau kartu valstybėms narėms reikėtų suteikti atitinkamo lankstumo formuoti pašto paslaugų politiką nacionaliniu lygmeniu. Kartu, remiantis turimais duomenimis, atlikus vertinimą nustatytos problemos, į kurias nepakankamai atsižvelgiama dabartinėje Pašto paslaugų direktyvoje arba kurias sprendžiant Direktyva neduoda numatytų rezultatų, t. y.: i) universaliųjų pašto paslaugų nauda visuomenei mažėja, o universaliųjų paslaugų teikimas vis labiau brangsta; ii) pašto korespondencijos pristatymo segmente nesukurta numatyto masto vidaus rinka ir neskatinama numatyto masto veiksminga konkurencija; iii) nepakankamai naudojamasi standartais, todėl mažėja teisinis tikrumas ir gali atsirasti su sąveikumu susijusių problemų. Be to, nors reguliavimo srities intervencinės priemonės įprastai buvo taikomos pašto korespondencijos pristatymo paslaugų srityje, vykstant visuomenės skaitmenizacijai ir didėjant e. prekybos mastui rinkos dalyviai ir politikos formuotojai vis dažniau ėmė atkreipti dėmesį į siuntinių pristatymo paslaugas. Atsižvelgiant į tai, ypatingą dėmesį verta skirti dideliems siuntinių pristatymo šalies viduje ir tarptautinių siuntinių pristatymo tarifų kainų skirtumams, nes jie gali daryti neigiamą poveikį vidaus rinkos veikimui ir tarpvalstybinės e. prekybos plėtrai.

Šioje ataskaitoje, kuri parengta pagal Pašto paslaugų direktyvos 23 straipsnį, pateikiamos pagrindinės šio vertinimo išvados. Ji grindžiama Komisijos tarnybų darbiniame dokumente dėl Pašto paslaugų direktyvos vertinimo (toliau – Komisijos tarnybų darbinis dokumentas), kuris turi būti skaitomas kartu su šia ataskaita, taip pat per Komisijos surengtas atviras viešas konsultacijas dėl Direktyvos vertinimo pateikta informacija.

Paskatinta šių esminių rinkos aplinkybių pokyčių, Komisija atliko ex post vertinimą, kuriuo buvo siekiama įvertinti, ar pasiekti Pašto paslaugų direktyvos tikslai ir ar ji vis dar atitinka savo paskirtį, taip pat dabartinius bei būsimus pašto paslaugų naudotojų ir pašto paslaugų teikėjų poreikius.

Pašto paslaugų reguliavimo sistema galioja jau daugiau kaip 20 metų. 1997 m. įsigaliojo Direktyva 97/67/EB (toliau – Pašto paslaugų direktyva). Jos tikslas buvo užtikrinti nacionalinių universaliųjų paslaugų įsipareigojimų suderinimą, kartu laipsniškai sukuriant konkurenciją pašto paslaugų sektoriuje, visų pirma kalbant apie pašto korespondencijos pristatymo paslaugas, kurias paprastai teikė tik nacionaliniai pašto paslaugų teikėjai. 2002 m. ji buvo iš dalies pakeista, siekiant sudaryti sąlygas tolesniam rinkos atvėrimui, ir 2008 m. dar kartą iš dalies pakeista, siekiant užbaigti visišką rinkos atvėrimą. Išskyrus šiuos du pakeitimus ir Reglamentą dėl tarptautinių siuntinių pristatymo paslaugų, 2018 m. priimtą siekiant užtikrinti didesnį siuntinių pristatymo paslaugų skaidrumą ir geresnę jų teisės aktais nustatytą priežiūrą, ES lygmeniu nustatyta pašto paslaugų sistema nepasikeitė nuo 1997 m. Vis dėlto šiuo laikotarpiu pašto paslaugų rinkose įvyko didelių pokyčių, kuriuos daugiausia nulėmė technologinės inovacijos, skaitmenizacija ir e. prekyba. Siunčiama pašto korespondencija vis dažniau keičiama elektroniniais ryšiais, ypač naudojantis e. valdžios sistema. Be to, po finansų krizės daugelis tradicinių didžiųjų siuntėjų (pvz., bankai, komunalinių paslaugų įmonės) perėjo prie elektroniniais ryšiais grindžiamų sprendimų. Tuo pat metu dėl e. prekybos labai padaugėjo siuntinių pristatymo paslaugų. Šie pokyčiai, dar labiau išryškėję per COVID-19 pandemiją, turi įtakos paklausai ir pasiūlai visose valstybėse narėse, nors ir nevienodu mastu.

ES pašto paslaugų (pašto korespondencijos ir siuntinių pristatymo) sektorius yra viena iš pagrindinių ekonomikos ir prekybos varomųjų jėgų, palaikanti kituose sektoriuose vykdomą veiklą ir padedanti užtikrinti ES ekonomikos augimą ir atsparumą. Visų dydžių įmonės naudojasi pašto paslaugomis norėdamos kurti savo verslą, tiekti prekes ir gauti mokėjimus. Visais lygmenimis veikiančios valdžios ir viešojo administravimo institucijos naudojasi pašto paslaugomis palaikydamos viešuosius ryšius. Pažeidžiamiems naudotojams ir piliečiams atokiose kaimo vietovėse reikia pašto paslaugų, kad jie neatitrūktų nuo vis labiau skaitmenizuojamos ekonomikos. Taigi pašto paslaugų sektorius atlieka svarbų vaidmenį užtikrinant teisę palaikyti ryšius ir skatinant teritorinę, socialinę ir ekonominę sanglaudą. Per COVID-19 pandemiją daugybei ES piliečių užsidarius namuose paaiškėjo, kad pašto paslaugos yra kaip niekada svarbios. Šiame sektoriuje buvo teikiamos prieinamos ir kokybiškos pašto paslaugos, pristatomi medicininės paskirties produktai ir siūlomos kitos svarbios paslaugos, pavyzdžiui, piliečiams skirtos finansinės paslaugos.

Net ir pasikeitus rinkos aplinkybėms, įgyvendinant Pašto paslaugų direktyvą iš esmės pavyksta užtikrinti, kad piliečiai ir įmonės visoje ES galėtų naudotis pagrindinėmis pašto paslaugomis. Akivaizdu, kad universaliųjų paslaugų įsipareigojimu apsaugomos pagrindinės ryšių palaikymo ir dalyvavimo ekonominiame gyvenime visoje ES priemonės. Didelė dalis gyventojų visoje ES, ypač atokiuose ar kaimo regionuose gyvenantys asmenys, vis dar naudojasi universaliosiomis pašto paslaugomis ryšiams palaikyti ir greičiausiai toliau taip darys kitus penkerius ar dešimt metų. Daug įmonių ir valdžios institucijų, palaikydamos ryšius, vis dar siunčia laiškus. Be to, kadangi interneto plėtra dar nėra baigta ar vienoda visoje ES, kai kurie piliečiai dar yra visiškai priklausomi nuo siunčiamos pašto korespondencijos. Per COVID-19 pandemiją taikant fizinio atstumo laikymosi ir izoliavimo priemones tapo akivaizdu, kad pašto paslaugos atlieka labai svarbų vaidmenį užtikrinant, kad laiškai ir siuntiniai būtų pristatomi į namus ir įmones visoje šalyje.

Todėl tebėra tikslinga išlaikyti minimalų prieinamų universaliųjų pašto korespondencijos pristatymo paslaugų lygį. Vis dėlto tam tikros Pašto paslaugų direktyvos nuostatos nėra taip gerai pritaikytos, kad jomis būtų atsižvelgiama į rinkos aplinkybių ir naudotojų poreikių pokyčius, o tai reiškia, kad didėja tam tikros sąnaudos, susijusios su universaliųjų paslaugų teikimu, ir mažėja platesnio masto nauda visuomenei, taigi gali prireikti atlikti tam tikrus pakeitimus. Dauguma Komisijos surengtose atvirose viešose konsultacijose dalyvavusių respondentų taip pat pritaria šiai išvadai.

Susidūrusios su padidėjusiomis universaliųjų paslaugų teikimo sąnaudomis, valstybės narės atitinkamai pritaikė universaliąsias paslaugas

Reaguojant į rinkos pokyčius keičiasi pašto paslaugų naudotojų ir įmonių poreikiai, o dėl mažėjančios pašto korespondencijos pristatymo paklausos didėja universaliųjų paslaugų teikimo sąnaudos. Siekdamos imtis veiksmų dėl šių reiškinių ir rasti pigesnių veiklos vykdymo būdų, 11 valstybių narių pasinaudojo Pašto paslaugų direktyvoje numatytomis nukrypti leidžiančiomis nuostatomis, kad sumažintų universaliųjų paslaugų įsipareigojimo ypatumus ir taikymo sritį. Tam tikrais atvejais buvo sumažintas minimalus pašto siuntų pristatymo dažnumas. Valstybės narės taip pat susiaurino atitinkamų pašto korespondencijos ir siuntinių produktų bei paslaugų, kuriems taikomas universaliųjų paslaugų įsipareigojimas, ratą. Svarbu tai, kad daugelyje valstybių narių buvo sumažintas naktinių pamainų skaičius ir vietoj oro transporto imta naudotis sausumos transportu, o dėl to pablogėjo paslaugų kokybė (pailgėjo pervežimo laikas). Todėl taip pat sumažėjo paslaugų kokybės reikalavimų teikiama nauda. Iš šių pokyčių matyti, kad Direktyvoje nustatyti minimalūs reikalavimai, susiję su produkto ir (arba) paslaugos aprėptimi, penkių dienų pristatymo terminu ir paslaugų kokybe, nevisiškai suderinti su dabartiniais rinkos lūkesčiais ir paklausa ir kad paskirtiesiems paslaugų teikėjams kyla su jų vykdymu susijusių sunkumų. Todėl vertinime pabrėžiama, kad gali prireikti iš naujo įvertinti, kokiems produktams, paslaugoms ir susijusiems ypatumams turi būti taikomas universaliųjų paslaugų įsipareigojimas ir kaip jie turėtų būti reguliuojami. Taip pat reikėtų iš naujo įvertinti, kiek lankstumo reikia suteikti valstybėms narėms, kad jos galėtų nacionalinę universaliųjų paslaugų reguliavimo sistemą pritaikyti prie šalies vidaus aplinkybių.

Kalbant apie siuntinių pristatymo paslaugų padėtį, kyla klausimų, kokiu mastu siuntinių pristatymo paslaugoms turėtų būti taikomas universaliųjų paslaugų įsipareigojimas

Siuntinių pristatymo rinkoje veiklą vykdo daug įvairių paslaugų teikėjų ir yra įvairių pristatymo galimybių, todėl kyla klausimų, ar būtina siuntinių pristatymą priskirti universaliosioms paslaugoms ir ar pašto paslaugų naudotojai galėtų būti taip pat aptarnaujami už tą pačią (arba mažesnę) kainą, jeigu nebūtų taikomas universaliųjų paslaugų įsipareigojimas. Iš tikrųjų, kai įmonės siunčia siuntinius kitoms įmonėms arba vartotojams, naudotojai gali rinktis alternatyvius pasiūlymus siųsti siuntinius už tokią pat kainą, kokią siūlo universaliųjų paslaugų teikėjai, arba mažesnę, todėl galima daryti išvadą, kad tokių siuntinių pristatymas neturėtų būti laikomas universaliąja paslauga. Iš tiesų daugelis valstybių narių tokių siuntinių pristatymo jau nebepriskiria universaliosioms paslaugoms. Tačiau dėl to neatmetama būtinybė stebėti šių rinkos segmentų dinamiką.

Kita vertus, vertinime pabrėžiama, kad, kalbant apie vartotojų siunčiamus siuntinius, kai kuriose valstybėse narėse ar valstybių narių regionuose pavieniai vartotojai gali neturėti didelio siuntinių pristatymo paslaugas jų vietovėje teikiančių teikėjų pasirinkimo arba gali tiesiog nežinoti apie tokių paslaugų teikėjų įvairovę. Todėl siuntiniams pristatyti jie naudojasi universaliųjų paslaugų teikėjų paslaugomis. Tai gali būti ypač aktualu pažeidžiamiems naudotojams kaimo ir atokiose vietovėse. Kai kurie vartotojai universaliųjų paslaugų teikėjų paslaugomis naudojasi ir dėl patogumo, nes tai laikoma geriausiai pažįstama, taigi ir lengviau prieinama siuntų siuntimo ir grąžinimo galimybe. Vertinime pažymėta, kad dėl tokių vartotojų galėtų būti tikslinga universaliųjų paslaugų įsipareigojimą taikyti bent vartotojų siunčiamiems siuntiniams. Universaliosios paslaugos taip pat padeda iš esmės išlaikyti prieinamas kainas (išskyrus tam tikrus atvejus, susijusius su tam tikrų konkrečių tarptautinių siuntinių pristatymu, kurio tarifai buvo nepagrįstai dideli), nes siuntiniai, kuriems taikomas universaliųjų paslaugų įsipareigojimas, neapmokestinami PVM ir jiems pagal Pašto paslaugų direktyvos tarifų taisykles taikoma kainų kontrolė.

Pašto paslaugų direktyvoje nustatyti tarifų principai, nepaisant kainų didėjimo, padeda išlaikyti prieinamą universaliųjų paslaugų kainą. Dėl nepakankamo šių principų taikymo skaidrumo gali atsirasti su nevienodomis sąlygomis universaliųjų paslaugų teikėjams vykdant tarptautines operacijas susijusių problemų

Pašto paslaugų direktyvoje įtvirtintais tarifų principais siekiama užtikrinti, kad universaliųjų paslaugų kaina išliktų orientuota į sąnaudas ir prieinama. Nors universaliųjų paslaugų kainos tiek už pašto korespondencijos, tiek už siuntinių pristatymą didėjo, kainoms reguliuoti taikomi tarifų principai greičiausiai padėjo išvengti dar staigesnio kainų padidėjimo, ypač tokiuose segmentuose kaip pašto korespondencijos pristatymo sektorius, kuriuose sumažėjo siuntų kiekis ir padidėjo vieneto kaina. Kita vertus, šiuo metu Komisija, remdamasi surinkta informacija ir duomenimis, negali padaryti išvados, kodėl siuntinių pristatymo tarifai, nepaisant didėjančios siuntimo apimties, net ir nežymiai didėja.

Valstybės narės šiuos principus taiko ir aiškina labai nevienodai, o kartais netaiko jų visų. Dėl to gali sumažėti su šių principų taikymu susijęs aiškumas, teisinis tikrumas ir skaidrumas. Be to, daugumai nacionalinių reguliavimo institucijų, o gal net joms visoms, taip pat trūksta būtinų priemonių, kad jos galėtų patikrinti, ar ir kaip universaliųjų paslaugų teikėjai šiuos tarifų principus taiko kainai, kurią jie vieni kitiems nustato už tarptautinių pašto siuntų pristatymą (vadinamosios galutinės išlaidos). Tai gali daryti neigiamą poveikį pašto paslaugų rinkai ir e. prekybos sektoriui. Toliau didėjant siuntinių pristatymo apimčiai tarpvalstybinės e. prekybos sektoriuje būtinybė turėti informacijos apie siuntinių pristatymo tarifus ir užtikrinti jų skaidrumą gali tapti vis aktualesnė.

Trūksta pažangos skundų nagrinėjimo srityje

Europos pašto paslaugų reguliuotojų grupė taip pat yra nustačiusi kokybės rodiklį, grindžiamą paskelbtu gautų ir išnagrinėtų ir (arba) neišnagrinėtų skundų dėl laiškų ir siuntinių skaičiumi.

Pastaraisiais metais universaliųjų paslaugų teikėjai ėmė geriau nagrinėti skundus. Dabar dauguma nacionalinių reguliavimo institucijų yra kompetentingos nagrinėti skundus. Dauguma valstybių narių reikalauja, kad paslaugų teikėjai skelbtų informaciją apie skundų nagrinėjimo procedūras, kompensavimo sistemas ir ginčų sprendimo mechanizmus. Europos pašto paslaugų reguliuotojų grupė taip pat yra nustačiusi kokybės rodiklį, grindžiamą paskelbtu gautų ir išnagrinėtų ir (arba) neišnagrinėtų skundų (dėl laiškų ir siuntinių) skaičiumi. Iš jo matyti, kad vis dar yra valstybių narių, kurios neseka, kiek pateikiama skundų ir kaip jie buvo išnagrinėti, taip pat neskelbia skundų nagrinėjimo procedūros rezultatų (t. y. ar skundas buvo išnagrinėtas skundo pateikėjo naudai). Taip pat tik maždaug pusė valstybių narių taiko privalomą skundų nagrinėjimo techninį standartą, be to, jo neprivaloma taikyti siuntinių pristatymo srityje. Taip neskatinamas vartotojų pasitikėjimas pašto paslaugomis.

Universaliųjų paslaugų finansavimo galimybės ne visada yra efektyvios

Teikiant universaliąsias paslaugas atsiranda grynųjų sąnaudų. Universaliųjų paslaugų įsipareigojimo grynosios sąnaudos yra paskirtojo universaliųjų paslaugų teikėjo sąnaudų, kai jis dirba vykdydamas universaliųjų paslaugų įsipareigojimą, ir to paties pašto paslaugų teikėjo sąnaudų, kai jis dirba nevykdydamas universaliųjų paslaugų įsipareigojimo, skirtumas. Universaliųjų paslaugų teikimo grynosios sąnaudos gali būti didelės. Jei universaliųjų paslaugų teikėjas pats turėtų padengti tokias sąnaudas, jo padėtis, palyginti su konkurentų padėtimi, būtų nepalanki. Todėl valstybės narės, skirdamos valstybės pagalbą, universaliųjų paslaugų teikėjui gali kompensuoti grynąsias sąnaudas. Valstybės narės taip pat gali steigti vadinamuosius kompensavimo fondus grynosioms sąnaudoms finansuoti. Tokie fondai veikia taip, kad universaliųjų paslaugų teikėjai ir kiti pagrindiniai pašto paslaugų teikėjai konkrečioje valstybėje narėje turi prisidėti prie grynųjų sąnaudų finansavimo, jeigu dėl jų universaliųjų paslaugų teikėjui užkraunama pernelyg didelė našta.

Yra trūkumų, susijusių su kompensavimo fondų veikimu. Paslaugų teikėjų įnašo į šį fondą dažnai nepakanka visoms sąnaudoms padengti, ypač todėl, kad mažėjančioje pašto korespondencijos pristatymo rinkoje sąnaudos didėja, o universaliųjų paslaugų teikėjai joje užima tvirtą padėtį. Tokiais atvejais sąnaudoms padengti taip pat reikalingas finansavimas valstybės pagalbos lėšomis. Taip pat panašu, kad dalijimosi mechanizmo administracinės išlaidos, palyginti su įnašo įmokomis, yra gana didelės. Be to, pašto paslaugų teikėjams dalijantis našta universaliųjų paslaugų teikėjai iš esmės neskatinami didinti savo veiklos efektyvumo ir gali būti atgrasoma nuo patekimo į rinką. Dabartinė Direktyvos nuostata dėl kompensavimo fondo neveikia taip, kad būtų galima optimaliai finansuoti universaliąsias paslaugas. Tuo taip pat galima paaiškinti, kodėl valstybės narės labai retai naudojasi šiuo universaliųjų paslaugų teikimo grynųjų sąnaudų finansavimo metodu.

2.Išvados, susijusios su tinkamai veikiančios ir konkurencingos pašto paslaugų vidaus rinkos sukūrimu

Pašto paslaugų direktyva tik nedideliu mastu veiksmingai padeda kurti vidaus rinką ir skatinti veiksmingą konkurenciją pašto korespondencijos pristatymo segmente. Rinka visiškai atverta, kaip reikalaujama Pašto paslaugų direktyvoje, tačiau visose valstybėse narėse pašto korespondencijos pristatymo segmente vyksta labai nedidelė konkurencija, o visiškai atvėrus rinką neatsirado pašto korespondencijos pristatymo paslaugų teikėjų, kurie vykdytų veiklą Europos mastu. Pašto paslaugų naudotojams, įmonėms ir darbuotojams, ypač tose valstybėse narėse ar regionuose, kuriuose siunčiamos pašto korespondencijos kiekis mažėja ne taip smarkiai, tebėra aktualu ir svarbu, kad būtų skatinamas tinkamas vidaus rinkos veikimas ir konkurencingumas. Duomenys rodo, kad tais atvejais, kai užtikrinama tam tikra konkurencija, mažėja kainos, gerėja kokybė ir diegiama daugiau inovacijų. Komisijos surengtose atvirose viešose konsultacijose dalyvavę respondentai patvirtino, kad tebėra svarbu skatinti konkurenciją.

Neišplėtotos nuostatos dėl galimybių naudotis pašto tinklu, ir tai galėjo nulemti nedidelę konkurenciją pašto korespondencijos pristatymo segmente

Pagrindinės priežastys, dėl kurių pašto korespondencijos pristatymo segmentas yra labai koncentruotas, – tai, be kita ko, didelės alternatyvių pašto paslaugų teikėjų patekimo į rinką išlaidos ir būtinybė užtikrinti didelę masto ir įvairovės ekonomiją, kai rinkoje siunčiamos pašto korespondencijos kiekis nuolat mažėja. Vis dėlto nedidelę konkurenciją pašto korespondencijos pristatymo segmente taip pat galėjo nulemti tai, kad nėra suderintų taisyklių, kuriomis remdamosi nacionalinės reguliavimo institucijos galėtų nustatyti naudojimosi pašto tinklu sąlygas (numatant galimybę užtikrinti ex ante konkurenciją), taip pat procedūrinių naudojimosi šiuo tinklu taisyklių (pvz., nacionalinių reguliavimo institucijų įgaliojimų spręsti ginčus).