Specialioji ataskaita Nr. 12/2009 - Vakarų Balkanams skirtų Komisijos projektų teisingumo ir vidaus reikalų srityje veiksmingumas





Santrumpos BiH : Bosnija ir Hercegovina CARDS : Bendrijos parama rekonstrukcijai, plėtrai ir stabilizavimui DG ELARG : Plėtros generalinis direktoratas EAR : Europos rekonstrukcijos agentūra EIB : Europos investicijų bankas EK : Europos Komisija ERPB : Europos rekonstrukcijos ir plėtros bankas ES : Europos Sąjunga EUPOL-Proxima : Europos Sąjungos policijos misija Buvusioje Jugoslavijos Respublikoje Makedonijoje JTSTR : Jungtinių Tautų Saugumo Tarybos rezoliucija PAMECA : Europos Bendrijos policijos paramos misija Albanijoje WCC : Karo nusikaltimų kolegija Santrauka I. Europos Sąjungos strateginis interesas Vakarų Balkanuose – sukurti demokratiją, saugumą ir ilgalaikį stabilumą. Praeityje Balkanai patyrė nesaugumą ir prievartą. Politinė ir ekonominė aplinka vis dar yra pažeidžiama, todėl teisingumo ir vidaus reikalų sritis yra itin svarbi Europos Sąjungai. Narystės Europos Sąjungoje perspektyva paskatino ES tapti svarbiausia ir įtakingiausia išorės suinteresuotąja šalimi regione. 2001–2006 m. Komisija skyrė beveik 500 milijonų eurų teisingumo ir vidaus reikalų srities projektams Vakarų Balkanuose. Komisijos pagalba buvo siekiama atitinkamai pagal ES standartus suderinti Vakarų Balkanų šalių administracines, teismų ir teisėsaugos struktūras. II. Audito Rūmų audito metu buvo tikrinama: a) ar buvo tinkamai nustatyti poreikiai teisingumo ir vidaus reikalų srityje, ar projektai buvo susiję su šiais poreikiais; b) ar buvo pasiekti numatyti išdirbiai ir rezultatai, ar šie rezultatai buvo tvarūs. III. Audito Rūmų auditas apėmė investicinius ir institucijų stiprinimo projektus keturiuose teisingumo ir vidaus reikalų posričiuose: prieglobsčio ir migracijos, integruoto sienų valdymo, teismų ir policijos. Audito Rūmai nustatė, kad [1]: a) kitaip nei ankstesnėse stojimo programose, Komisija prioritetą teikė teisingumo ir vidaus reikalų sektoriui bei stengėsi anksčiau vykdyti svarbias struktūrines reformas plėtros procese; b) nepaisant sudėtingos politinės ir organizacinės aplinkos, Komisijos vykdomas teisingumo ir vidaus reikalų srities projektų valdymas didžia dalimi buvo veiksmingas, tačiau Audito Rūmai nustatė keletą trūkumų, visų pirma susijusių su rezultatų tvarumu; c) poreikių analizės kartais buvo netinkamos ir trūko paramos teikėjų koordinavimo; d) nors ne visų investicinių projektų atveju buvo pasiekti patenkinami rezultatai ir kyla grėsmė tvarumui, Komisijai finansuojant pagalbą investicijoms buvo teikiama tinkama ir naudinga parama nacionalinėms infrastruktūroms ir institucijoms; e) kita vertus, institucijų stiprinimo projektų rezultatai buvo tik iš dalies patenkinami ir gali būti netvarūs. Taip atsitiko dėl besitęsiančių politinių problemų ir dėl nepakankamo naudos gavėjų įsipareigojimo (nuosavybės jausmo), nes didžiąją reformų iniciatyvų dalį teikia ne regionai, bet Europos Komisija ar kitos išorės suinteresuotosios šalys; f) nebuvo didelio skirtumo, lyginant delegacijų valdomų ir Europos rekonstrukcijos agentūros valdomų projektų rezultatus. 1 diagrama Audito metu tikrintuose projektuose nustatytų faktų santrauka +++++ TIFF +++++ IV. Atsižvelgdami į šias pastabas Audito Rūmai pateikia rekomendacijas, kurios galėtų padėti Komisijai teikti efektyvesnę ir veiksmingesnę pagalbą. Projektų rezultatai galėtų būti geresni, jei: a) rengiant teisingumo ir vidaus reikalų srities projektus Bendrijos parama būtų derinama su metinės programos tikslais (pavyzdžiui, dėmesys visų pirma būtų skiriamas būsimiems bendriems pasienio punktams, nes tai skatintų regioninį bendradarbiavimą); b) investiciniai projektai būtų labiau derinami su institucijų stiprinimo projektais; c) visi šioje srityje dalyvaujantys paramos teikėjai, įskaitant Komisiją kaip pagrindinį paramos teikėją, vykdytų geresnį abipusį koordinavimą (pavyzdžiui, vienas paramos teikėjas galėtų finansuoti ar bendrai finansuoti kito paramos teikėjo parengtą projektą); d) įrangos viešųjų pirkimų procesą iš naujo apsvarstytų paramos teikėjų bendruomenė. Kur tik įmanoma, reikėtų apsvarstyti galimybę kurti paramą gaunančių šalių valdomus bendrus investicinius susivienijimus. V. Projektų tvarumas pagerėtų, jei: a) padidėtų naudos gavėjų dalyvavimas; b) projektai nebūtų pradėti vykdyti neparengus priežiūros plano; c) Komisija griežčiau prižiūrėtų ES finansuojamos įrangos ir infrastruktūros paskirstymą ir vertintų jų panaudojimą; d) teikiant techninę pagalbą taip pat būtų aktyviai skatinamos institucijų reformos. Įvadas 1. Plėtra padeda užtikrinti ES strateginius interesus stabilumo, saugumo ir konfliktų prevencijos srityje. Dabartinė plėtros darbotvarkė apima Vakarų Balkanų šalis, kurios, kai tik įvykdys būtinus reikalavimus, gali tapti ES narėmis. 2. Teisingumo ir vidaus reikalų sektoriaus Vakarų Balkanuose auditas apėmė labai svarbią politinę sritį. Teisingumo ir vidaus reikalų sektorius yra viena svarbiausių Europos Sąjungos ir Vakarų Balkanų šalių bendradarbiavimo sričių ir gali būti suskirstyta į keturis posričius: prieglobsčio ir migracijos, integruoto pasienio valdymo, teismų ir policijos. 2001–2006 m. su teisingumu ir vidaus reikalais susijusių sutarčių pagal Vakarų Balkanams skirtą Komisijos programą (CARDS [2]) vertė sudaro apie 470 milijonų eurų [3]. 3. Prieš pradedant auditą buvo nustatytos šios pagrindinės patikimo finansų valdymo rizikos: a) teisingumo ir vidaus reikalų srities projektai įgyvendinami nestabilioje politinėje ir ekonominėje aplinkoje, todėl Komisijai teikiant pagalbą gali būti nepasiekti numatyti politikos tikslai ir ji gali būti netvari; b) paramą gaunančios šalies ir galutinių paramos gavėjų vaidmuo yra ypatingai svarbus, siekiant projektų sėkmės, nes Komisijos galios stiprinant teisingumo ir vidaus reikalų institucijų kompetenciją, profesionalumą ir nepriklausomumą yra ribotas; c) Bendrija yra verčiama turėti aukštus sutarčių sudarymo rodiklius, todėl gali būti nepaisoma paramos ir naudos gavėjams taikomų biudžetinių, procedūrinių ir politinių apribojimų. Tai gali turėti neigiamos įtakos išdirbių veiksmingumui, visų pirma tuomet, kai siekiama patobulinti administracinius gebėjimus; d) kaip rodo ankstesnė patirtis, atitiktis teisingumo ir vidaus reikalų srities kriterijams yra vienas sunkiausių, jei ne sunkiausias plėtros proceso klausimas [4]. 4. Komisijos programų tikslai buvo šie: a) sustiprinti teisinės valstybės principą, žmogaus teises ir ryšius su pilietine visuomene; b) paremti teismų reformą ir nacionalinių teisės aktų suderinimą su ES reikalavimais; c) reformuoti visą policijos sistemą, ypač pasienio policiją, ir užtikrinti viešąją tvarką; d) kovoti su korupcija, nelegalia migracija, organizuotu nusikalstamumu ir terorizmu; e) palengvinti vystymą, prekybinius ryšius ir eismą; f) stiprinti institucinius ir operatyvinius gebėjimus, visų pirma susijusius su prieglobsčiu ir migracija, vizomis bei integruotu pasienio valdymu. 5. Bendrija pagalbą teisingumo ir vidaus reikalų srityje teikia finansuodama infrastruktūrai ir įrangai skirtas investicijas arba vykdydama institucijų stiprinimo projektus. Investicijos apima darbų arba tiekimo sutartis. Institucijų stiprinimo atveju, teikiant techninę pagalbą [5] ar įgyvendinant porinį projektą [6], nustatomi valstybės tarnybai skirti standartai ir pagrindinės taisyklės, pavyzdžiui, teisės aktai ir strategijos, kurioms būtini mokymai. Audito apimtis ir metodas 6. Europos Sąjunga Vakarų Balkanų šalims iš esmės padeda vykdydama specialias programas ir teikdama pagalbą projektais. Audito Rūmų audito metu buvo siekiama įvertinti Vakarų Balkanams skirtų Europos Komisijos projektų teisingumo ir vidaus reikalų srityje veiksmingumą. Audito metu buvo tikrinama 33 teisingumo ir vidaus reikalų srities projektų imtis, t. y. 30 nacionalinių ir trys regioniniai projektai, vykdyti pagal 2001–2005 m. metines programas [7]. Imtį sudarė abi pagalbos rūšys – tiek investicijas, tiek institucijų stiprinimą atspindintys projektai. Audito metu tikrintų projektų sąrašas su Audito Rūmų nustatytais faktais yra pateiktas I priede. Išsami informacija apie audito metodiką ir imtį yra pateikta II priede. 7. Audito metu visų pirma buvo siekiama įvertinti: a) ar buvo tinkamai nustatyti poreikiai teisingumo ir vidaus reikalų srityje, ar projektai buvo susiję su šiais poreikiais [8]; b) ar buvo pasiekti numatyti išdirbiai ir rezultatai, ar šie rezultatai buvo tvarūs [9]. 8. Komisija Vakarų Balkanuose taikė du pagrindinius valdymo metodus: dekoncentraciją ir netiesioginį centralizuotą valdymą. Dekoncentruoto valdymo atveju Komisijos delegacijos Albanijoje, Bosnijoje ir Hercegovinoje bei Kroatijoje yra atsakingos už projektų rengimą, sutarčių sudarymą bei finansinį ir techninį įgyvendinimą. Netiesioginio centralizuoto valdymo atveju Europos rekonstrukcijos agentūra (EAR) iki 2008 m. pabaigos valdė programas Buvusioje Jugoslavijos Respublikoje Makedonijoje, Kosove (pagal JTSTR 1244/99), Juodkalnijoje ir Serbijoje. Audito Rūmai nagrinėjo, ar teisingumo ir vidaus reikalų srities projektų atveju buvo įrodymų, kad vienas valdymo metodas buvo veiksmingesnis už kitą [10]. 9. Europos Komisija finansiniu požiūriu yra pagrindinė paramos Vakarų Balkanams teikėja. Daugiau nei pusė regionui skirtų asignavimų teikiama iš ES biudžeto (III priedas). Tokiu būdu audito metu buvo nagrinėjama, kiek paramą gaunančių šalių vyriausybėms buvo naudingas paramos teikėjų koordinavimas. 10. Ši ataskaita yra parengta atsižvelgiant į pagalbos, investicinių ir institucijų stiprinimo projektų formą. Joje nagrinėjami atitinkami jų privalumai ir trūkumai. Trečiame skirsnyje nagrinėjami horizontalieji valdymo metodo klausimai ir paramos teikėjų koordinavimas. Vakarų Balkanų žemėlapis +++++ TIFF +++++ Pastabos Iš esmės sėkminga ES pagalba investicijoms, bet grėsmė tvarumui 11. Šiame skirsnyje visų pirma nagrinėjama investicinių projektų svarba ir poreikių vertinimai, kuriais šie projektai buvo grindžiami. Taip pat pateikiami audito metu nustatyti faktai, susiję su pasiektais rezultatais ir būtinu ES ir nacionalinių prioritetų suderinimu, bei dviem aspektais nagrinėjamas tvarumo klausimas. Šie aspektai – priežiūros svarba ir pakankamų institucinių gebėjimų poreikis tvarumui užtikrinti. Tikras investicijų poreikis, atsižvelgiant į ES standartus ir susidėvėjusią infrastruktūrą 12. Dėl kelis metus teikiamų per mažų investicijų ir geopolitinių pokyčių [11] investicijų, siekiant, kad infrastruktūra atitiktų ES standartus, Vakarų Balkanuose poreikis yra reikšmingas ir daugeliu atvejų yra žemiau nacionalinių biudžetų galimybių ribos. Investiciniai reikalavimai yra susiję su dviem pagrindiniais veiksniais: 1 langelis Strateginių ir nestrateginių investicinių projektų pavyzdžiai 1 atvejis. Projektas, kuriame atsižvelgiama į strateginius tikslus Albanijos kalėjimų sistema neatitinka tarptautinių standartų. Kalėjimai ir areštinės yra perpildytos. Audito atlikimo metu Albanijos kalėjimuose buvo 3049 kaliniai, nors kalėjimai galėjo talpinti tik 1510 asmenų. Vadinasi, jie buvo perpildyti 102 %. Tokiu būdu Fušė Krujė 312 suimtųjų skirto kalėjimo statyba galėtų būti laikoma svarbiu prioritetu. 2 atvejis. Projektas, kuriame neatsižvelgiama į metinę programą Buvusioje Jugoslavijos Respublikoje Makedonijoje, atsižvelgiant į patvirtintus prieglobsčio projekto dokumentus, dviejų milijonų eurų biudžetas buvo skirtas institucijų stiprinimo veiklai, t. y. teisės aktų, strategijų ir nacionalinių veiksmų planų rengimui. Tai nebuvo padaryta. Vietoj to buvo pastatytas prieglobsčio prašytojų priėmimo centras. a) turi būti su ES standartais suderinta visiškai naujų institucijų organizacinė struktūra [12]. Pavyzdžiui, pagal ES standartus reikalaujama, kad būtų įsteigta profesionali pasienio priežiūros tarnyba. Tai – didelis iššūkis, nes iki šiol pasienį iš esmės kontroliavo kariuomenės šauktiniai [13]. Be to, naujos sienos turi būti atvertos, siekiant įteisinti asmenų ir prekių judėjimą, tačiau tuo pačiu metu turi būti užtikrinamas jų saugumas ir kontrolė; b) susidėvėjusia teisingumo ir vidaus reikalų srities infrastruktūra. Dabartinė infrastruktūra Vakarų Balkanuose yra prastos kokybės ir netinkama. Pavyzdžiui, kai 2004 ir 2005 m. išorės vertintojai [14] lankėsi 38 teismų pastatuose Albanijoje, jie paprastai negalėjo atskirti teisėjų nuo teisiamųjų, visuomenės atstovų ar prokurorų, o bylos buvo nagrinėjamos koridoriuose. 13. Audito metu nustatyta, kad apie 70 % teisingumo ir vidaus reikalų srities investicinių projektų buvo vykdomi atsižvelgiant į bendruosius strateginius tikslus [15], t. y. sukurti stabilumą ir saugumą bei sustiprinti suderinamumą su ES standartais. Likusi projektų dalis neatitiko metinės programos tikslų ar juos atitiko tik iš dalies (1 langelis). 14. Audito metu nustatyta, kad pagalba buvo teikiama neatlikus atitinkamų galimybių studijų, kurios būtų padėjusios nustatyti projektų apimtį ir apibrėžtį. Tokios studijos yra būtina sąlyga, kadangi paramą gaunančios institucijos neturėjo tinkamai parengtų nacionalinių strategijų ar veiksmų planų, kurie būtų padėję nusistatyti prioritetus. Iš 17 audito metu tikrintų investicinių projektų, tik dviejų atveju buvo atliktos visiškai tinkamos studijos, kuriose buvo iš anksto apibūdinta pasirinktų projektų svarba (2 langelis). 2 langelis Visiškai tinkamos poreikių analizės pavyzdys "Teismų infrastruktūros generalinio plano" studijoje du pagrindiniai prioritetai buvo dviejų apeliacinių teismų Korčėje ir Vliorėje statyba. Studijoje buvo nagrinėjama visų apygardos ir apeliacinių teismų situacija ir perspektyvos Albanijoje. Generalinis planas buvo gerai parengtas ir išsamus. 15. Dėl paramą gaunančios šalies ir, kai kuriais atvejais, Komisijos veiklos trūkumų planavimo etape buvo neefektyviai ir neveiksmingai paskirstyta ir naudojama ES lėšomis finansuota įranga (3 langelis). Įvairūs didelės investicinių projektų kategorijos (pasienio valdymo ir apsaugos) rezultatai 16. 2003 m. birželio mėn. Salonikuose vykusiame ES ir Vakarų Balkanų aukščiausio lygio susitikime buvo pabrėžta, kad nesaugios sienos yra viena iš rimčiausių kliūčių kuriant teisinę valstybę ir kad ši problema yra svarbus Europos Sąjungos prioritetas. Komisija buvo rimtai įtraukta į su integruoto pasienio valdymo sektoriumi, kuriam buvo skirta didžioji teisingumo ir vidaus reikalų srities finansavimo (37 %) dalis, susijusią veiklą. Šį sektorių sudaro du komponentai – pasienio valdymas ir sienų apsauga. Audito Rūmai atliko aštuonių integruoto pasienio valdymo investicinių projektų, kurie taip pat apėmė kai kurių pasienio kontrolės punktų įsteigimą, auditą. Šių investicinių projektų rezultatai buvo iš esmės daug geresni, kai šie projektai buvo įgyvendinami kartu su institucijų stiprinimo priemonėmis, pavyzdžiui, nacionalinių strategijų kūrimu integruoto pasienio valdymo srityje [16]. Tam, kad pasienio valdymo sistema būtų veiksminga, būtina atvirų, bet saugių sienų pusiausvyra [17]. Ši pusiausvyra buvo pasiekta, pavyzdžiui, Serbijoje (4 langelis). 3 langelis Neefektyviai ir neveiksmingai paskirstytos ir naudojamos ES lėšomis finansuotos įrangos pavyzdžiai Buvusioje Jugoslavijos Respublikoje Makedonijoje pasienio policija pirmuosius 18 mėnesių beveik nesinaudojo 2005 m. vasarą skirtais ES lėšomis finansuotais motociklais, nes šalies valdžia policijai nesuteikė numatytų būtinų apsaugos priemonių. 2007 m. kai kurių priemonių vis dar trūko. 2008 m. rugsėjo mėn. šalies valdžia paskelbė naują konkursą šioms priemonėms pirkti. Sutartis turėtų būti pasirašyta pirmajame 2009 m. ketvirtyje. Prieglobsčio centro atidarymas toje pačioje šalyje taip pat buvo atidėtas vieneriems metams, nes šalies valdžia neskyrė būtinos įrangos. Albanijos policijai skirti kompiuteriai praėjus aštuoniems mėnesiams po sutarties pasirašymo vis dar buvo kartoninėse dėžėse. Buvo laukiama atitinkamų institucijų sprendimo dėl kompiuterių paskirstymo galutiniams naudos gavėjams. 1 nuotrauka ES finansavus Batrovci pasienio kontrolės punkto Belgrado-Zagrebo greitkelyje atnaujinimą žymiai sutrumpėjo keleivių laukimo laikas. +++++ TIFF +++++ 4 langelis Pavyzdys, kaip modernios įrangos naudojimas sustiprina pasienio kontrolę ir sutrumpėja keleivių laukimo laikas Serbijoje įdiegus naują infrastruktūrą ir įrangą padėtis Batrovci pasienio kontrolės punkte žymiai pagerėjo (1 nuotrauka). Projekto dėka padidėjo pralaidumas ir sutrumpėjo laukimo laikas. Sunkvežimių laukimo laikas sutrumpėjo nuo kelių valandų iki 30 minučių. Keleivių laukimo laikas didžiausio eismo srauto metu sutrumpėjo nuo 12 valandų iki maždaug 20 minučių. Pasienio kontrolės punktas taip pat buvo aprūpintas modernia įranga, kad sienos apsaugos pareigūnai galėtų aptikti netgi labai gerai suklastotus dokumentus. "Docubox" įrenginys vidutiniškai buvo naudojamas 100 kartų per dieną ir nuo jo veikimo pradžios atitinkamos institucijos beveik kasdien nustatydavo po vieną suklastotą dokumentą. 17. Moderni sienų apsauga yra grindžiama keturiais elementais: mobilumu, komunikacija, žvalgyba ir apsiginklavimu. Komisijos pagalba apėmė juos visus, išskyrus ginklus. Shkodroje, Albanijoje, pasienio policija galėjo geriau patruliuoti šiauriniame sausumos pasienyje su savo visureigiais nei pirmiau, kai patruliuodavo pėsčiomis. Taip pat geriau nei anksčiau buvo kontroliuojamas sausumos pasienis tarp Buvusios Jugoslavijos Respublikos Makedonijos ir Graikijos bei jūros pasienis tarp Albanijos ir Italijos (žr. 2 ir 3 nuotraukas). Bandymų nelegaliai kirsti sieną skaičius iš Buvusios Jugoslavijos Respublikos Makedonijos ir į ją nuo 2005 m., kai buvo skirti automobiliai, iki 2008 m. žymiai sumažėjo. 18. Nors bendra padėtis yra gana pozityvi, šioje srityje buvo nustatyti kai kurie trūkumai, kurie yra susiję ne tik su politine valia ir teisinėmis priemonėmis paramą gaunančiose šalyse (žr. 36–39 dalis), bei ir su tam tikrais Komisijos valdymo trūkumais (5 langelis). 5 langelis Neįgyvendinto su pasienio kontrolės punkto statymu susijusio projekto pavyzdys Goricos pasienio kontrolės punktas Bosnijoje ir Hercegovinoje yra judriame tarptautiniame kelyje tarp Mostaro (BiH) ir Splito (Kroatija). Kroatijos institucijos jau buvo pastačiusios savo pasienio kontrolės punktą, tačiau Bosnijos pusėje trūko tinkamos infrastruktūros. Komisija pasirašė 3 milijonų eurų vertės darbų sutartį, nepatikrinusi, ar buvo baigta žemės ekspropriacijos procedūra. Kilę ginčai dėl žemės vertės sutrukdė pradėti projektą, o sutarties galiojimas baigėsi 2006 m. gruodžio mėn. [18] Dėl to "muitinės terminalui" Bosnijos pusėje vadovauja privatus juridinis asmuo, kuriam tenka 70 % patekimo į šį terminalą mokesčių (apie 20 eurų vienam sunkvežimiui) dalis. Šalies valdžia perimti šią infrastruktūrą neplanuoja. 19. Suskilus buvusiai Jugoslavijai regione atsirado daugiau nei 5000 kilometrų naujo tarptautinio pasienio. Ekonomiškiausias šio pasienio kontrolės būdas būtų buvęs bendrų pasienio kontrolės punktų pastatymas. Tačiau Komisija ir toliau finansuoja pasienio kontrolės punktų projektus, naudodama nacionalinius, o ne regioninius asignavimus. Tokiu būdu nėra skatinamas regioninio bendradarbiavimo vystymas. 2 nuotrauka Audito metu vietoje buvo patikrinti visi, išskyrus vieną, projektai. Šioje nuotraukoje Audito Rūmų auditoriai tikrina ES finansuotą visureigį Gevgelijoje, Buvusios Respublikos Makedonijos pasienyje su Graikija. +++++ TIFF +++++ 3 nuotrauka Sustiprintos jūros pasienio kontrolės rezultatas Albanijoje. Konfiskuotas greitaeigis kateris, kurį organizuoti nusikaltėliai naudojo slaptam žmonių gabenimui į ES. +++++ TIFF +++++ Būtina sėkmės sąlyga – ES ir nacionalinių prioritetų suderinimas 20. Teisingumo ir vidaus reikalų sektoriaus reformos, tiek susijusios su investicijomis ar institucijų stiprinimu, yra svarbus ir sudėtingas įsipareigojimas. Tačiau nacionaliniai biudžetai teisingumo ir vidaus reikalų prioritetams neskiria pakankamo finansavimo, visų pirma ekonomiškai mažiau išsivysčiusiose Vakarų Balkanų šalyse [19]. 21. Nors Komisija yra pagrindinė paramos teikėja Vakarų Balkanuose, siekiant patenkinti visus investicijų poreikius, ES lėšų nepakanka. Todėl Komisija visų pirma finansavo bandomuosius projektus, kurie paramos gavėjams leidžia pademonstruoti infrastruktūros patobulinimo privalumus. Tokios pagalbos pavyzdys yra ES finansuotas pačių moderniausių technologijų teismo pastatas Vliorėje, kurį pastačius pagerėjo teisingumo skaidrumas (6 langelis). 22. Nacionalinio finansavimo lygis tikrintose šalyse žymiai skyrėsi. Audito metu buvo nustatytas atvejis, kai paramos teikėjo pagalba nebebuvo reikalinga. Serbijoje ES lėšomis finansuotų teismų renovacijos projektų išlaidos sudarė maždaug 5 % viso Serbijos teisingumo ir vidaus reikalų srities biudžeto 2003–2007 m. (7 langelis). 6 langelis Teisinę valstybę padėjusių kurti investicijų pavyzdys Apeliacinio teismo statybos Vliorėje, Albanijoje Komisija skyrė 770000 eurų investicijų apeliacinio teismo statyboms Vliorėje, Albanijoje. Trumpalaikis projekto rezultatas buvo pozityvus. Naujajame pastate vidutinis išnagrinėtų bylų skaičius pirmaisiais jo veiklos metais (2007 m.) padidėjo daugiau nei du kartus, palyginus su senosiose patalpose išnagrinėtų bylų skaičiumi. Taip pat pirmą kartą apeliacinis teismas turėjo savo teismo sales. Tai pagerino procedūrų skaidrumą ir iš esmės padidino "teisingumo tikrumą". Tačiau audito atlikimo metu nacionalinė elektros tinklų bendrovė šiam pastatui neteikė elektros, o generatoriams naudojamo mazuto metinis biudžetas jau buvo išnaudotas iki metų pabaigos likus keturiems mėnesiams. Dėl šios priežasties nebuvo galima naudotis kompiuteriais. Tai sumažino bylų nagrinėjimo našumą ir bendrą investicijų veiksmingumą. 4 nuotrauka ES lėšomis finansuotas naujas ir saugesnis apeliacinio teismo pastatas Vliorėje, Albanijoje. Darbai buvo baigti 2006 m. +++++ TIFF +++++ 7 langelis Pakankamų nacionalinio biudžeto įsipareigojimų pavyzdys Didžiausio teismo pastato Serbijoje renovacija Po Serbijos ministro pirmininko Zorano Džindžičiaus nužudymo 2003 m. kovo mėn. teisėsaugos institucijos suėmė nemažai įtariamų nusikaltėlių. Tačiau Serbijos institucijoms trūko tinkamų priemonių, kad jos patikimai ir oriai galėtų spręsti garsiai nuskambėjusias bylas. Iš ES biudžeto finansavus renovacijos darbus Belgrado apygardos teisme buvo įrengta moderni teismo salė. Nuo teismo salės įrengimo 2006 m. birželio mėn. ja 2006 m. buvo pasinaudota 35 bylų nagrinėjimui, 2007 m. – 40. Didžioji jų dalis susijusi su rimtais organizuotais nusikaltimais ir karo nusikaltimais. Vėliau Serbijos valdžia skyrė nemažai išteklių teismų pastatų rekonstrukcijai visoje šalyje. 23. Nesuderinus ES ir nacionalinių prioritetų pagalba nėra veiksminga. Pavyzdžiui, pagal Stabilizacijos ir asociacijos susitarimus (SAA) Komisija įpareigoja Vakarų Balkanų šalis įgyvendinti readmisijos nuostatas [20]. Tačiau šios nuostatos nebuvo sėkmingai taikomos, nes paramą gaunančios šalys neskyrė pakankamų lėšų nacionaliniuose biudžetuose. Pavyzdžiui, Albanijoje dėl darbuotojų trūkumo valstybės policijos pasienio ir migracijos tarnyboje atsirado rizika, kad Albanija nesugebės įvykdyti su susitarimu susijusių įsipareigojimų. Net ir tada, kai Komisija finansavo nacionalinės Albanijos migracijos ir readmisijos strategijos įgyvendinimą bei aukšto lygio komitetų posėdžio metu akcentavo susitarimo sąlygas, pažanga buvo lėta. Investiciniai projektai, kuriems gali kilti poveikio ir tvarumo grėsmė 24. Šešių iš 16 audito metu tikrintų investicinių projektų atveju buvo nustatytos su jų tvarumu susijusios problemos. Nors audito metu tikrintos šalys vykdė tam tikrus infrastruktūros priežiūros darbus ir diegė įrangą, priežiūros lygis nebuvo pakankamas, kad būtų užtikrintas investicijų tvarumas. Audito metu paramos gavėjai neprivalėjo pateikti įrodymų, patvirtinančių, kad prieš ES lėšų gavimą buvo parengtas tinkamas priežiūros planas ir biudžetas. 8 langelis Infrastruktūros projekto su poveikio stoka pavyzdys Komisija investavo daugiau nei 3 milijonus eurų Kamensko pasienio kontrolės punkto Bosnijoje ir Hercegovinoje atnaujinimui, kad jis taptų pirmos kategorijos pasienio kontrolės punktu, t. y. kad per jį į šalį galėtų būti įvežamos ir išvežamos visų rūšių prekės. Tačiau šiam ES projektui pasibaigus šalies valdžia peržiūrėjo savo sprendimą ir sumažino Kamensko pasienio kontrolės punkto kategoriją. Dėl šio sprendimo kai kurios prekių rūšys (pavyzdžiui, benzinas) šiame punkte nebegali būti deklaruojamos. Eismo srautas sumažėjo, nors šis kelias yra patogiausias vykstant iš Splito Kroatijoje į Bosnijos ir Hercegovinos centro vakarus ir šiaurę. Komisijai apie šį pokytį nebuvo pranešta. 25. Delegacijos ne visuomet žinojo apie esamą padėtį vietoje, kadangi nėra vykdoma infrastruktūros ir įrangos naudojimo priežiūra. Todėl Komisija negali užtikrinti investicinių projektų poveikio ir tvarumo (8 langelis). 26. Nors pagal viešųjų pirkimų taisykles į viešųjų pirkimų procesą yra leidžiama įtraukti po pardavimų tiekiamas paslaugas, ši nuostata nėra pakankamai taikoma. Albanijoje delegacija pasienio policijai skyrė visureigius, nors žinojo, kad bus sunkumų atliekant įrangos priežiūrą [21]. Taip pat atitinkamos už priežiūrą atsakingos paramą gaunančios institucijos ne visuomet yra kviečiamos būti balsuojančiais nariais konkursų įvertinimo komitetuose ir jos nepakankamai dalyvavo konkurso procedūros pradiniuose etapuose. Investicijos nesiderino su būtinais instituciniais gebėjimais 27. Daugeliu atveju padėtis vietoje pagerėjo dėl ES pagalbos finansuojant įrangą ar infrastruktūrą. Tačiau vienos investicijos konkrečiai institucijai nepadės pasiekti numatytų bendrųjų tikslų. Pavyzdžiui, nepakanka įsteigti modernų pasienio kontrolės punktą. Atitinkamai turi pasikeisti ir pasienio policijos darbo praktika. 28. Kiti investicijų, kurios nesiderino su būtinais instituciniais gebėjimais, pavyzdžiai buvo audito metu tikrinti IT projektai. Net jei skirta įranga buvo susijusi su policijos ar teismų darbu ir atitiko esamus ir būsimus poreikius, galimas projektų veiksmingumas vis dar negalėjo būti tinkamai išnaudotas, nes: a) buvo mažai su kitais tinklais sujungtų pasienio policijos punktų ir teismų pastatų. Pavyzdžiui, Juodkalnijoje buvo susieti tik trys iš 26 pasienio kontrolės punktų; b) su valstybinių institucijų informacinėmis sistemomis susijusiems projektams, kad jie būtų tvarūs, privalo būti taikomas patikimas teisinis pagrindas ir tinkama apsaugos politika, kadangi yra keičiamasi slaptais duomenimis. Audito metu nė vienoje šalyje nebuvo jokio visiškai Bendrijos acquis atitinkančio duomenų apsaugos įstatymo. Bosnijos ir Hercegovinos atveju 2006 m. priimtą duomenų apsaugos įstatymą vis dar reikia atnaujinti, kad jis būtų suderintas su Bendrijos reikalavimais; c) nė vienu iš trijų audito metu tikrintų IT programinės įrangos projektų atveju nebuvo parengtos rašytinės instrukcijos dėl prieigos kontrolės. Prieigos kontrolė yra pagrindinė procedūra, kurios metu kontroliuojama ir ribojama prieiga prie kompiuterinės sistemos šaltinių. Ji turėtų būti taikoma siekiant apsisaugoti nuo neteisėto patekimo į sistemą ar jos naudojimo. Reikšmingi institucijų stiprinimo poreikiai, tačiau riboti su es išlaidomis susiję pokyčiai 29. Šiame skirsnyje visų pirma nagrinėjamos priežastys, kodėl institucijų stiprinimo projektų rezultatai buvo riboti, ir kodėl trūko šių rezultatų įvertinimo. Tolesniuose poskirsniuose nagrinėjami didžiausios įtakos tvarumui turintys veiksniai: pagrindinių darbuotojų stabilumas ir nekorumpuota aplinka, su mokymų projektais susiję specifiniai veiksniai ir paramos gavėjų nuosavybės jausmas. Ribotas, menkai įvertintas pokyčių valdymas ir institucijų stiprinimas 30. Teisingumo ir vidaus reikalų srities projektas gali būti laikomas potencialiai veiksmingu, jei jį įgyvendinant buvo nagrinėjami nustatyti poreikiai ir trūkumai, pasiekta numatytos naudos, projektas yra grindžiamas su tvarumu susijusiu paramos gavėjo įsipareigojimu ir yra koordinuotos institucijų stiprinimo strategijos dalis. 31. Dėl Komisijos įgyvendinamų projektų rezultatų pagerėjo paramos gavėjų padėtis. Geriausiai tai buvo pastebima tiekimo ir darbų sutarčių atveju, tačiau didžioji problemų dalis vis dar buvo susijusi su institucijų stiprinimo projektų tvarumu. 32. Tuo atveju, kai įgyvendinant institucijų stiprinimo projektus nebuvo pasiekti numatyti tikslai, Audito Rūmai nustatė tris pagrindines priežastis: a) administracinis nestabilumas regione, pavyzdžiui, žymus darbuotojų keitimasis po rinkimų; b) mokymų rezultatai buvo menkesni už numatytus; c) pati šalis nepakankamai įsitraukė į reformą. 33. Audito metu taip pat buvo nustatyti priešingi pavyzdžiai, t. y. kai valstybės tarnyba yra stabili, kai mokymai yra tikslingi, o paramą gaunančios šalies aukščiausia vadovybė yra pasirengusi keistis, pažanga yra pasiekta. Pavyzdžiui, Albanijoje šalies valdžia yra įsipareigojusi baigti išminavimo operacijas, Bosnijoje ir Hercegovinoje konstitucinis teismas baigė išnagrinėti užsitęsusias žmogaus teisių bylas, o Sremska Mitrovica teismas Serbijoje, įdiegus bylų valdymo programinę įrangą, tapo pavyzdiniu teismu. 34. Šioje srityje Komisija nustatė kelis specialius veikla grindžiamo valdymo rodiklius. Įvairiose veiklos ataskaitose Komisija pažymi, kad Vakarų Balkanuose buvo pasiekta pažangos teisingumo, laisvės ir saugumo srityje, nes buvo apmokyti teisėjai ir prokurorai bei pagerėjo policijos ir prokuratūros bendradarbiavimas. Tačiau nėra aišku, kaip Komisija vertina šios veiklos poveikį. 35. 35. Komisija teikiamos pagalbos naudą paprastai vertindavo atsižvelgdama vien tik į sutarčių sudarymo lygį bei išmokų dalis. Nuo 2002 m. Komisija pradėjo atsižvelgti į tvarų institucijų gebėjimų tobulinimą, kurį įvertinti yra daug sudėtingiau. Vakarų Balkanų šalys rengiasi decentralizuotos pagalbos teikimo sistemos įgyvendinimui, o tai yra teigiamas veiksnys, nes valdymo delegavimas žymi pakankamą valdymo gebėjimų lygį. Tačiau Komisija gebėjimų tobulinimo vertinimo vis dar iki galo neįtraukė į paramą gaunančių šalių institucijų pripažinimo procesą [22]. Institucijų stiprinimo tvarumo grėsmė, atsiradusi dėl vadovaujančio personalo kaitos ir korupcijos 36. Tik dviejų iš 15 institucijų stiprinimo projektų tvarumas buvo pakankamas. Bendras audito metu tikrintų institucijų stiprinimo projektų požymis buvo neigiamas paramos gavėjų personalo kaitos poveikis. Teigiamus su institucijų stiprinimu susijusių mokymo projektų rezultatus beveik visuomet silpnino vadovaujančio personalo kaita (9 langelis). 37. Audito metu taip pat buvo nustatyti keli teigiami padidėjusių gebėjimų pavyzdžiai. Tai buvo galima konstatuoti operacijų atveju (10 langelis). Nepaisant didelės darbuotojų kaitos buvo užtikrinti strateginiai tikslai, t. y. saugumo, stabilumo ir viešosios tvarkos palaikymas. To buvo pasiekta tik todėl, kad buvo teikiama nuolatinė ES pagalba. 9 langelis Nestabili darbuotojų padėtis viešojo administravimo sektoriuje Albanijoje ir Buvusioje Jugoslavijos Respublikoje Makedonijoje Albanijoje trys iš aštuonių audito metu tikrintų teisingumo ir vidaus reikalų srities projektų apėmė mokymus. Buvo nustatyta keletas teigiamų rezultatų, tačiau darbuotojų kaita, pavyzdžiui, migracijos srityje, ir toliau apsunkino gebėjimų stiprinimą bei lėtino sprendimų priėmimą. Tuoj pat po Parlamento rinkimų Albanijoje 2005 m. visi 20 regioninėse tarnybose migracijos srityje dirbusių darbuotojų buvo pakeisti. Buvusios Jugoslavijos Respublikos Makedonijos policijoje dirbo 30 vadovaujančias pareigas einančių darbuotojų. 28 šių pareigybių atveju buvo nustatyta darbuotojų kaita kelis mėnesius po 2006 m. rinkimų Vadinasi, buvo pakeista 93 % personalo. 38. Audito metu buvo nustatytas netinkamas teisėsaugos agentūrų bendradarbiavimas, o tai paveikė projektų tvarumą. Pavyzdžiui, nors policijos sekimo įranga ir pirštų atspaudų sistema buvo reikalingos Bosnijos policijai ir jas naudojant buvo galima pasiekti geresnių nusikaltimų atskleidimo rezultatų, tačiau dėl policijos bendradarbiavimo stokos nebuvo išnaudotos visos jų taikymo galimybės [23]. 39. Teisingumo ir vidaus reikalų institucijų integralumą galėtų sustiprinti kova su korupcija. Yra požymių, kad situacija audito metu tikrintose šalyse šiek tiek pagerėjo, tačiau pažanga yra menka. Vienas bendrų galimų ES išlaidų veiksmingumo rodiklių yra Transparency International nustatytas korupcijos suvokimo indeksas. IV priede matyti, kad nuo 2004 m. jo vertė (vieta ir balai) nežymiai pagerėjo. 10 langelis Sustiprintų operatyvinių gebėjimų pavyzdžiai 2007 m. lapkričio mėn. operaciją Buvusioje Jugoslavijos Respublikoje Makedonijoje "Kalnų audra" planavo, vykdė ir užbaigė specializuoti policijos padaliniai. Šios operacijos metu buvo atrasta didelė ginklų, kurių būtų pakakę apginkluoti 650 kareivių, ir priešlėktuvinės ginkluotės slėptuvė. Buvo nustatyta, kad ji priklauso pradžioje vadinamai "organizuotų nusikaltėlių grupei", kuri vėliau buvo apibūdinama kaip teroristų grupė. Operacijos metu civiliai gyventojai nenukentėjo. Kaip sakė Audito Rūmų apklausti tarptautiniai stebėtojai, tokio reikšmingumo operacija nebūtų buvusi įmanoma prieš kelis metus. 2008 m. liepos mėn. "Kalnų audros" bylos sprendimu iš viso 192 metams kalėjimo buvo nuteista 17 asmenų. Sprendime nurodoma, kad grupė siekė sukurti piliečių nesaugumą ir pakenkti šalies konstitucinei tvarkai. Albanijoje nuo 1997 m. ES padeda šalies policijai stiprinti institucijų teisėsaugos gebėjimus. Pagalba policijai bus teikiama mažiausiai iki 2011 m. Mokymai – daugiau išdirbių nei rezultatų 40. Pagrindinis reformų ir pokyčių proceso elementas yra valstybės tarnautojų mokymas (11 langelis). Tai – svarbus Komisijos prioritetas. Pavyzdžiui, įgyvendinant visus tris regioninius projektus [24], kurių bendras biudžetas sudarė dešimt milijonų eurų, buvo vykdomi mokymai. Mokymo išdirbiai (teoriniai ir praktiniai seminarai, konferencijos) buvo pakankami, tačiau poveikis ribotas (11 langelis). 41. Atsižvelgiant į nesenus istorinius įvykius regione skirtingų Vakarų Balkanų šalių valstybės tarnautojų subūrimas prie bendro mokymų stalo jau savaime yra geras tikslas. Tačiau Komisijos vykdomų projektų konkretūs tikslai buvo daug ambicingesni, t. y. siekta parengti regionines strategijas prieglobsčio, migracijos ir vizų srityje, atsižvelgiant į bendrai pripažintus ES techninius standartus ir principus. 11 langelis Teismų mokymo centrų (TMC) pavyzdžiai Audito Rūmų audito metu buvo tikrinami du teismų mokymo institutai. Bendras teismų mokymo institutų tikslas buvo tas pats – tapti pilnaverčiu mokymo institutu, atitinkančiu geriausią ES praktiką, teikiančiu aukščiausios kokybės tikslinius mokymus teisėjams, prokurorams, teismų personalui ir advokatams. Buvusioje Jugoslavijos Respublikoje Makedonijoje steigiant instituciją nebuvo atsižvelgta į ES ekspertų patarimus. Ministerija nepasikvietė jokio tarptautinio eksperto, kuris dalyvautų TMC įstatymo projekto rengime. Tai stipriai kritikavo paramos teikėjai, kadangi tokie veiksmai neatitiko europinių standartų. Be to, iš pradžių 24 mėnesiams numatyta mokymo programa buvo sutrumpinta iki 15 mėnesių ir todėl atsirado mokymų poveikio sumažėjimo rizika. Serbijoje teisėjų mokymo institute trūko vadovavimo ir aiškios teisinės bazės. Be to, pagal instruktorių rengimo programą buvo siūloma taikyti modernius mokymo metodus, t. y. mažas mokymo grupes su daugybe praktinių užduočių. Iš tiesų buvo vykdomi tik "akademinio" pobūdžio mokymai. 42. Nustatyti bendrus regioninių mokymo projektų tikslus yra sudėtinga, nes įvairiose šalyse skiriasi pažangos lygis. Padėtis Kroatijoje paprastai buvo daug geresnė nei kitose šalyse. Komisija teisingai įvertino būtinybę pasinaudoti regioniniu aspektu, siekiant, kad kitos paramą gaunančios šalys galėtų susipažinti su geriausiai išplėtota nacionaline sistema. Tačiau ji retai vertino, kaip mokymai pakeitė politiką ar darbo praktiką, nors tai yra geras praktinis ES standartų taikymo būdas. 43. Komisija neįdiegė jokios sistemos, kurią taikant būtų galima įvertinti regioninio teismų bendradarbiavimo projektų rezultatus, net ir tuomet, kai ją dėl to sukritikavo jos pačios tikrintojai [25]. Taikant rodiklius nebuvo įmanoma įvertinti poveikio, nes jie buvo grindžiami veikla ir gana oficialūs, o ne leidžiantys įvertinti, pavyzdžiui, posėdžių ar konferencijų skaičių. Tikslai taip pat buvo neapibrėžti ir neaiškūs, pavyzdžiui, regioninio dialogo sustiprinimas, operatyvinio bendradarbiavimo supaprastinimas. Tokiu būdu tikslai galėjo būti neįvertinti, kadangi jie nebuvo tiesiogiai susiję su veikla. 44. Nacionaliniu lygmeniu įgyvendinant Komisijos mokymo projektus tikslai taip pat nebuvo iki galo pasiekti, nes jie buvo įgyvendinami be aukščiausios vadovybės sutikimo. Kaip pavyzdį galima paminėti specialius mokymo kursus Albanijos policijos projekte (PAMECA II). "Strateginio vadovavimo kursai" buvo skirti 60 vidutinio ir aukštesnio rango pareigūnų. Kai apmokyti policijos vadovai sugrįžo į savo darbą įgyvendinti teoriją, jie patyrė savo vadovų pasipriešinimą. Siekiant sumažinti riziką, kad šie kursai neduos jokios didelės naudos, buvo pradėta įgyvendinti vadovybei skirta programa, kurioje dalyvavo 34 aukščiausio rango policijos pareigūnai. Nors Komisiją galima pagirti taikius šią taisomąją priemonę, būtų buvę geriau aukščiausios vadovybės sutikimą užtikrinti prieš vidutinio rango vadovų mokymus. 45. Patirtinis mokymasis ir mokymasis vietoje yra veiksmingi būdai vystant modernią ir efektyvią administraciją. Administracinių įgaliojimų perdavimas įmanomas tuomet, kai nėra pernelyg didelės darbuotojų kaitos (12 langelis). Poriniai projektai su valstybėmis narėmis ir finansavimo sutartys su tarptautinėmis organizacijomis taikomos dažniau, po to, kai CARDS programa buvo perorientuota iš rekonstrukcijos į reformos programą. 12 langelis Patirtinio mokymosi projektų Bosnijoje ir Hercegovinoje pavyzdžiai 1 atvejis. Visiškas įgaliojimų perdavimas paramos gavėjui – Žmogaus teisių komisijai 2004 m. Komisija pasirašė finansavimo sutartį su Bosnijos ir Hercegovinos Konstituciniu Teismu, siekiant jame įsteigti specialią teisminę įstaigą – Žmogaus teisių komisiją, kuriai būtų pavesta išnagrinėti beveik 9000 nebaigtų žmogaus teisių bylų [26]. Pirmaisiais metais Žmogaus teisių komisija išnagrinėjo daugiau nei 3000 bylų. Ši komisija savo veiklą pradėjo su tarptautiniu personalu, tačiau nuo 2005 m. joje dirbo tik vietiniai darbuotojai. Projekto metu vietiniai darbuotojai kasdien taikė Europos žmogaus teisių konvenciją ir kitas tarptautines priemones. Projektas buvo sėkmingas, nes devyni iš dešimties pagrindinių darbuotojų liko dirbti Konstituciniame Teisme. 2007 m. birželio mėn. visos likusios bylos buvo išnagrinėtos. Anot paramos gavėjo, projektas žymiai prisidėjo prie žmogaus teisių standartų suvokimo skatinimo Bosnijoje ir Hercegovinoje. 2 atvejis. Nepakankamas įgaliojimų perdavimas paramos gavėjui – Karo nusikaltimų kolegijai Karo nusikaltimų kolegija (WCC) Bosnijoje ir Hercegovinoje yra pirma nuolatinė specializuota valstybinė įstaiga, kuri nagrinėja rimtus tarptautinės humanitarinės teisės pažeidimus ir yra Tarptautinio baudžiamojo tribunolo buvusiajai Jugoslavijai strategijos įgyvendinimo pabaigimo dalis [27]. Manoma, kad karo nusikaltimais įtariamų asmenų Bosnijoje ir Hercegovinoje yra apie kelis tūkstančius. Audito metu tarptautinių ekspertų įgaliojimų perdavimas nacionaliniams ekspertams vėlavo. Tikrasis bylų skaičius buvo didesnis nei numatytas pradžioje. Tai yra teigiamas aspektas, tačiau Audito Rūmų darbo krūvis gerokai viršijo jų pajėgumus. Šią situaciją apsunkino tarptautinių teisėjų kaita. Vietos dalyvių įsitraukimas į projektus – pagrindinis sėkmės veiksnys gerinant teisinę valstybę 46. Vienas bendriausių audito metu tikrintų projektų strateginių tikslų buvo teisinės valstybės stiprinimas Vakarų Balkanuose. Vakarų Europoje teisinė valstybės sąvoka iš esmės grindžiama principu, kad niekas nėra viršesnis už įstatymus. Teisinės valstybės stiprinimas Vakarų Balkanuose yra esminė Europos stabilumo ir saugumo prielaida. Nepaisant tam tikros pažangos teisinės valstybės samprata Vakarų Balkanuose vis dar yra silpna (13 langelis). 47. Daugelyje savo pažangos ataskaitų Komisija išreiškė nepasitenkinimą dėl lėtai vykdomų reformų. Komisijos patvirtintas projektų metodas turi ribas. Tai nėra "vaistas nuo visų ligų". Tam, kad Komisijos teisingumo ir vidaus reikalų srities projektai būtų sėkmingi, nacionalinės institucijos turi keisti savo požiūrį ir turi būti užtikrinamas valdžios struktūrų tęstinumas. Šie veiksniai nėra tiesiogiai susiję su Komisijos kompetencija ir nereikėtų atlaidžiai vertinti jų neigiamo poveikio, visų pirma institucijų stiprinimo srityje. 13 langelis Silpna teisinės valstybės samprata Vakarų Balkanuose Regione "teisinės valstybės" samprata yra netvari. Taip pat menkai pasitikima valdžia ir institucijomis. Šalių piliečiai nepasitiki teisine sistema, o jos teikiamą naudą apčiuopia tik kai kurios socialinės grupės. Paklausus, ar kai kurie žmonės šioje šalyje buvo viršesni už įstatymus, teigiamų atsakymų dalis kai kuriose regiono šalyse buvo ši [28]: Juodkalnija: 69 %; Serbija: 81 %; Buvusi Jugoslavijos Respublika Makedonija: 85 %. Reikėtų pažymėti, kad tie, kurie labiausiai jaučia, kad visuomenėje vyrauja nesąžiningumas ir kad trūksta žmonių lygybės prieš įstatymus, yra labiausiai išsilavinę ir geriausiai politiškai informuoti piliečiai. 48. Tačiau Komisija jau buvo pasimokiusi iš ankstesnės patirties. Lyginant su jos ankstesne pasirengimo stojimui programa (Phare), svarbios struktūrinės reformos teisingumo ir vidaus reikalų srityje dabar vykdomos ankstesniame plėtros proceso etape. 49. Iki šiol didžioji reformų dalis buvo ne regionų, bet Europos Komisijos ir kitų išorės institucijų iniciatyva [29]. Dėl nuosavybės jausmo stokos prastėja ilgalaikiai projektų rezultatai. Pirmoji rimta regioninė iniciatyva yra Regioninio bendradarbiavimo taryba, įsteigta 2008 m. vasario mėn., kuri pratęsė Pietryčių Europos stabilumo pakto veiklą. Bendradarbiavimo tarybos darbas bus skirtas šešioms prioritetinėms sritims. Viena jų – teisingumas ir vidaus reikalai. Praėjus beveik dvidešimčiai metų po buvusios saugumo ir stabilumo struktūros suirimo Pietryčių Europoje, ši nauja Sarajeve įsikūrusi institucija siekia tapti pirmuoju tokio pobūdžio regioniniu forumu, pagrįstu regionine atsakomybe ir valdymu, kuris, be kita ko, skatintų Europos integraciją. Valdymo metodai ir paramos teikėjų koordinavimas 50. Šiame skirsnyje pateikiami su dviem horizontaliais klausimais, apimančiais du projektų tipus (dviejų Komisijos naudotų valdymo metodų palyginimą ir paramos teikėjų koordinavimą), susiję audito rezultatai. Nereikšmingi valdymo metodų skirtumai 51. Vakarų Balkanuose Komisija taikė du pagrindinius valdymo metodus (žr. V priedą), pasitelkdama Europos rekonstrukcijos agentūrą (EAR) arba Komisijos delegacijas. Audito Rūmai nagrinėjo projektų audito rezultatus, siekdami nustatyti, ar yra įrodymų, kad vienas valdymo metodas yra veiksmingesnis už kitą. 52. Iš 30 audito metu paramą gaunančiose šalyse tikrintų teisingumo ir vidaus reikalų srities projektų už 18 valdymą buvo atsakingos delegacijos, o už 12 – EAR (žr. I priedą). Nors bendri tikrintų projektų rezultatai buvo įvairūs, reikšmingų sėkmės skirtumų lyginant delegacijų ir EAR valdytus projektus nebuvo. Vienas dekoncentruotos delegacijos privalumų yra glaudus politinio dialogo ir metinio programavimo proceso ryšys. Kita vertus, EAR būstinė prisidėjo prie dialogo plėtojimo savo papildoma kompetencija regione. Nesustiprintas paramos gavėjų gebėjimas valdyti paramos teikėjų koordinavimą 53. Komisija buvo įsipareigojusi aktyviai skatinti paramos teikėjų koordinavimą Vakarų Balkanuose. Paramos teikėjų koordinavimas yra vienas iš 2005 m. Paryžiaus deklaracijos dėl paramos veiksmingumo ir ES elgesio kodekso darbo padalijimo srityje principų. Komisija šiems principams pritaria. Audito Rūmai nustatė, kad praktiškai jai buvo sunku vykdyti paramos teikėjų koordinavimą vietoje. 54. Teisingumas ir vidaus reikalai yra sektorius, kuriame visi paramos teikėjai turi bendrą interesą. Komisija, tarptautinės finansinės institucijos, valstybės narės ir ne ES paramos teikėjai – visi aktyviai dalyvauja Vakarų Balkanuose (VI priedas). Principas, pagal kurį paramą gaunanti šalis turėtų valdyti paramos teikėjų koordinavimo procesą, negalėjo būti taikomas, kadangi paramą gaunančių šalių valdymo gebėjimai vis dar buvo menki. Be to, paramos gavėjai negavo pakankamos pagalbos, kad galėtų sustiprinti savo gebėjimus valdyti paramos teikėjų koordinavimą. Net tuomet, kai paramos gavėjai puikiai žinojo, kokiu būdu įgyvendinti jų pasirinktą sprendimą, jie susidūrė su nepakankamo daugelio paramos teikėjų koordinavimo problema (14 langelis). 55. Paramos teikėjų koordinavimas buvo netinkamas ne tik investicinių projektų atveju. Institucijų stiprinimo projektuose paramos gavėjai buvo sutrikę dėl įvairių ES operatorių teikiamų rekomendacijų. Įvairių patarimų gausa buvo akivaizdžiausia Buvusioje Jugoslavijos Respublikoje Makedonijoje. 2004 ir 2005 m. policijos tobulinimo srityje veikė penkios skirtingos institucijos (EK delegacija, EAR, ES specialus įgaliotinis, EUPOL-Proxima ir ES stebėjimo misija). Be to, tuo pačiu metu dirbo Europos saugumo ir bendradarbiavimo organizacija, buvo įgyvendinama Tarptautinė pagalbinė mokomoji programa baudžiamųjų nusikaltimų tyrimo srityje (JAV finansuotas policijos projektas) ir kelios ES valstybių narių dvišalės programos. Problema buvo ypač rimta tuomet, kad buvo teikiami prieštaringi patarimai. 14 langelis Nekoordinuota daugelio paramos teikėjų veikla investicijų srityje Vienas suderinimo principų yra susijęs su pramos suderinimu ir nesusijusia parama. Tačiau dėl nekoordinuotos daugelio paramos teikėjų veiklos, kai jie visi iš savo šalių skyrė automobilius, sunkvežimius ir furgonus, Buvusios Respublikos Makedonijos policija naudojasi daugiau nei 40 rūšių transporto priemonių. Tokiu būdu yra neįmanoma ekonomiškiausiu būdu valdyti šį automobilių parką. Ateityje policija planuoja naudoti tik 12 automobilių rūšių. Išvados ir rekomendacijos 56. Narystės Europos Sąjungoje perspektyva paskatino ES tapti svarbiausia ir įtakingiausia suinteresuotąja šalimi Vakarų Balkanuose. Kitaip nei ankstesnėse stojimo programose, Komisija prioritetą skyrė teisingumo ir vidaus reikalų sričiai bei stengėsi anksčiau vykdyti svarbias struktūrines reformas plėtros procese. Komisijos valdomi projektai teisingumo ir vidaus reikalų srityje buvo įgyvendinami sudėtingoje politinėje ir organizacinėje aplinkoje. Nepaisant to Komisijos vykdomas valdymas iš esmės buvo veiksmingas. Audito Rūmai jame nustatė keletą trūkumų, kurių išvengus, projektų sėkmės lygis būtų buvęs aukštesnis, visų pirma jų rezultatų tvarumo atžvilgiu. 57. Audito Rūmai mano, kad poreikių analizės kartais buvo netinkamos ir paramos teikėjų koordinavimas buvo nepakankamas. Nors ne visų investicinių projektų atveju buvo pasiekti patenkinami rezultatai ir atsiranda rizika tvarumui, Komisijai finansuojant pagalbą investicijoms buvo teikiama tinkama ir naudinga parama nacionalinėms infrastruktūroms ir institucijoms. Kita vertus, Audito Rūmai nustatė, kad institucijų stiprinimo projektų rezultatai buvo tik iš dalies patenkinami ir gali būti netvarūs. Taip atsitiko dėl besitęsiančių politinių problemų ir dėl nepakankamo paramos gavėjų įsitraukimo į procesą, nes didžiąją reformų iniciatyvų dalį skatina ne regionai, bet Europos Komisija ar kitos išorės suinteresuotosios šalys. 1 lentelė Pagrindinės išvados apie investicinius ir institucijų stiprinimo projektus Vertinimas: P = Patenkinama, DP = Iš dalies patenkinama, NP = Nepatenkinama; P / DP reiškia, kad įvertinimas yra tarp patenkinamo ir iš dalies patenkinamo. Audito klausimas | Poreikiai | Projekto išdirbiai | Rezultatai | Pagalbos rūšis | Svarbumas | Vertinimas | | Pasiekimas | Tvarumas | Investicijos | P | DP | P | P / DP | P / DP | Institucijų stiprinimas | P | P | P | DP | NP | 58. Nors bendri audito metu tikrintų projektų veiklos rezultatai buvo įvairūs, atsižvelgiant į valdymo metodus nebuvo didelio skirtumo, lyginant delegacijų valdomų ir Europos rekonstrukcijos agentūros valdomų projektų rezultatus. 1 rekomendacija Priežastys, dėl kurių Komisija savo darbą sutelkė į teisingumo ir vidaus reikalų sritį Vakarų Balkanuose, yra akivaizdžios, tačiau projektų rezultatai galėtų būti dar geresni, jei: a) rengiant teisingumo ir vidaus reikalų projektus Komisija tinkamai įvertintų projektų tikslus ir užtikrintų projektų veikla grindžiamų poveikio rodiklių nustatymą; b) investiciniai projektai būtų labiau derinami su institucijų stiprinimo projektais; c) visi šioje srityje dalyvaujantys paramos teikėjai, įskaitant Komisiją kaip pagrindinį paramos teikėją, vykdytų geresnį abipusį koordinavimą, pavyzdžiui, vienas paramos teikėjas galėtų finansuoti ar bendrai finansuoti kito paramos teikėjo parengtą projektą; d) įrangos viešųjų pirkimų procesą iš naujo apsvarstytų paramos teikėjų bendruomenė. Kur tik įmanoma, reikėtų atsižvelgti į paramą gaunančių šalių valdomus bendrus investicinius susivienijimus, nors vis dar būtina, kad viešųjų pirkimų procedūrą nuosekliai prižiūrėtų paramą gaunančios organizacijos. 2 rekomendacija Projektų tvarumas pagerėtų, jei: a) padidėtų naudos gavėjų dalyvavimas, pavyzdžiui, viešųjų pirkimų procese; b) projektai nebūtų pradėti vykdyti neparengus priežiūros plano; c) Komisija griežčiau prižiūrėtų ES finansuojamos įrangos ir infrastruktūros paskirstymą ir vertintų jų panaudojimą bei, prireikus, taikytų taisomąsias priemones; d) Komisija rezultatų vertinimui naudotų poveikio rodiklius; e) teikiant techninę pagalbą taip pat būtų aktyviai skatinamos institucijų reformos. 3 rekomendacija Regioninis aspektas būtų sustiprintas, jei infrastruktūros intervencijos integruoto pasienio valdymo srityje būtų nustatomos ir vykdomos taip, kad būtų skatinamas regioninis bendradarbiavimas. Pavyzdžiui, dėmesys visų pirma būtų skiriamas regionų lėšomis finansuojamiems bendriems pasienio kontrolės punktams. Šią ataskaitą Audito Rūmai priėmė Liuksemburge 2009 m. liepos 15 ir 16 d. įvykusiame Audito Rūmų posėdyje. Audito Rūmų vardu +++++ TIFF +++++ Vítor Manuel da Silva Caldeira Pirmininkas [1] Audituotuose projektuose nustatytų faktų santrauka yra pateikta 1 diagramoje. [2] CARDS yra Bendrijos paramos rekonstrukcijai, plėtrai ir stabilizavimui santrumpa. Ši programa buvo įgyvendinama 2000–2006 m. [3] Tai sudarė apie 10 % viso CARDS biudžeto. Didžioji CARDS lėšų dalis buvo panaudota pirmaisiais programos metais. Programos asignavimai buvo skirti Vakarų Balkanų gyventojų neatidėliotinų poreikių pasibaigus konfliktui patenkinimui. [4] Paskutinės plėtros 2007 m. atveju Bulgarija ir Rumunija vis dar turi siekti pažangos teisingumo ir vidaus reikalų srityje. ES nusprendė sukuri specialų bendradarbiavimo ir tikrinimo mechanizmą, kad padėtų naujausioms valstybėms narėms panaikinti likusius trūkumus. [5] Techninė pagalba yra šaltinis, naudojamas daugelyje įvairių vystymo projektų ir programų. Ji gali būti apibrėžta kaip "pagal sutartis dirbantys ekspertai, kurie perduoda savo patirtį ir įgūdžius, bei institucijų kūrimas ir stiprinimas". Nuoroda į Audito Rūmų specialiąją ataskaitą Nr. 6/2007 dėl techninės pagalbos veiksmingumo gebėjimų ugdymo kontekste (OL C 312, 2007 12 21, p. 3). [6] Porinių projektų, kurie buvo pradėti įgyvendinti 1998 m. ir skirti stojimo pagalbai, metu kartu dirba paramą gaunančių šalių administracijos bei pusiau viešosios organizacijos ir analogiškas funkcijas atliekančios institucijos valstybėse narėse. [7] Pagal CARDS reglamentą metinę programą, nustatytą kiekvienai Bendrijos pagalbą gaunančiai šaliai, sudaro finansuotinų projektų sąrašas ir nurodytos atitinkamos sumos. Valdymo komitetas, kurį sudaro valstybių narių atstovai ir kuriam pirmininkauja Komisija, pateikia nuomonę apie metinius asignavimus. [8] Audito metu buvo vertinama, ar pasitvirtino teisingumo ir vidaus reikalų srities projektai, atsižvelgiant į poreikių apimtį ir apibrėžtį, ar buvo apsvarstyti ir tinkamai išnagrinėti alternatyvūs metodai. Tai pat buvo vertinama, ar tikslai atitiko Komisijos, Tarybos ir nacionaliniuose strateginiuose dokumentuose nustatytus prioritetus. [9] Audito metu buvo vertinama, ar paramos gavėjai veiksmingai pasinaudojo ES teikiama pagalba (pavyzdžiui, įranga, infrastruktūra ir mokymais) ir ar projektų rezultatai buvo tvarūs finansiniu ir veiklos požiūriu. [10] Šis papildomas audito komponentas buvo įtrauktas Europos Parlamento prašymu. Nuoroda į 2008 m. balandžio 22 d. Europos Parlamento rezoliuciją su pastabomis, sudarančiomis neatskiriamą sprendimo dėl 2006 finansinių metų Europos Sąjungos bendrojo biudžeto įvykdymo patvirtinimo dalį, III skirsnis – Komisija. [11] Suskilus buvusiai Jugoslavijai ir atsiradus šioms naujoms valstybėms regione atsirado daugiau nei 5000 kilometrų nauja tarptautinio pasienio teritorija, kuri turi būti tinkamai kontroliuojama. [12] Pavyzdžiui, Bosnijoje ir Hercegovinoje pasienio policija yra seniausia valstybinė institucija, tačiau 2009 m. ji minėjo tik pirmąjį savo dešimtmetį. [13] Pavyzdžiui, Serbijoje kariuomenė sienas kontroliavo iki 2007 m. [14] "Teismų infrastruktūros generalinis planas" – 2004 m. sausio mėn. – 2005 m. balandžio mėn. atlikta išorės konsultantų studija. [15] Audito Rūmų specialiojoje ataskaitoje Nr. 5/2007 dėl Komisijos vykdomo CARDS programos valdymo (OL C 285, 2007 11 27, p. 1) pateikiama išvada, kad strateginės gairės buvo labai apibendrintos. Panaši išvada buvo pateikta dėl rekonstrukcijos etapo, tačiau ji nebuvo taikoma daug ambicingesniems institucijų stiprinimo tikslams. [16] Nacionalinę integruoto pasienio valdymo strategiją Albanija patvirtino 2006 m. lapkričio mėn., Bosnija ir Hercegovina – 2005 m. liepos mėn., Buvusi Jugoslavijos Respublika Makedonija – 2005 m. spalio mėn., Juodkalnija – 2006 m. vasario mėn., o Serbija – 2006 m. sausio mėn. [17] Reikėtų paminėti, kad ES acquis communautaire, Šengeno standartuose ar Bendrijos muitinės kodekse nėra numatytas universalus, visiems tinkantis (one-size-fits-all) pasienio valdymo modelis. Tačiau standartuose reikalaujama, kad sistema būtų veiksminga ir su rizikos įvertinimu. [18] Kadangi Komisija negalėjo vykdyti sutarties, rangovas pateikė prašymą dėl daugiau nei 550000 eurų nuostolių ir žalos atlyginimo. Audito metu buvo vykdoma draugiško ginčų sprendimo procedūra. [19] Buvusioje Jugoslavijos Respublikoje Makedonijoje pagal specialų įstatymą teisėjų ir valstybės prokurorų mokymo akademija yra iš dalies finansuojama iš valstybės biudžeto. Tokiu būdu užtikrinama jos mokymo nepriklausomybė. Tačiau 63 % visų lėšų akademijai 2008 m. teikė tarptautiniai paramos teikėjai. Todėl tam, kad būtų užtikrinta institucijos veiklos nepriklausomybė, yra būtina geriau subalansuota finansinė sistema. [20] Vakarų Balkanų šalys ir Europos Sąjunga kaip SAA dalį pasirašė readmisijos sutartį. Pagal šią sutartį Vakarų Balkanų šalys ir ES valstybės narės sutinka susigrąžinti piliečius, neteisėtai atvykusius ar pasilikusius bet kurios nors kitos šalies teritorijoje. Jos taip pat sutinka priimti nelegalius migrantus, kurie yra trečiųjų šalių piliečiai ar asmenys be pilietybės ir kurie pateko į vienos iš šių šalių teritoriją per kitos šalies teritoriją. Pagal šią sutartį Vakarų Balkanų šalys iš esmės yra įpareigojamos su Europos Sąjunga dalintis pastarosios saugumo atsakomybe. [21] Pačios delegacijos visureigių priežiūra yra atliekama ne Tiranoje, o kaimyninėje šalyje. [22] Pirmasis decentralizuoto įgyvendinimo proceso etapas yra paramą gaunančių šalių institucijų nacionalinis pripažinimas, atsižvelgiant į gebėjimų įvertinimus. Antrasis etapas yraKomisijos valdymo įgaliojimų perdavimas paramą gaunančiai šaliai. [23] Pažymėtina, kad Bosnijoje ir Hercegovinoje veikia 13 skirtingų policijos pajėgų struktūrų: dvi nacionalinės, 10 kantoninių ir viena nepriklausoma Brčko apygardos policija. [24] Dėl ankstesnių konfliktų regioninis bendradarbiavimas Vakarų Balkanuose buvo tikras iššūkis. Todėl Komisijos regionine programa visų pirma buvo siekiama skatinti Vakarų Balkanų valstybių ryšius. ES aiškiai nurodė, kad regioninis bendradarbiavimas yra būtina stojimo į ES pažangos sąlyga. Apie 10 % CARDS programos lėšų buvo skirta šio tikslo rėmimui, o regioninės programos vykdymas visuomet buvo grindžiamas teisinės valstybės principu bei teisingumo ir vidaus reikalų klausimais. [25] Komisija įdarbino išorės tikrintojus, vertinusius projektų įgyvendinimą. [26] Bosnijoje ir Hercegovinoje galima išskirti keturias pagrindines žmogaus teisių pažeidimo rūšis: lygybės prieš įstatymą, nuosavybės teisių, teisės į darbą ir išsilavinimą bei dingusių asmenų, t. y. susijusių su "Srebrenicos bylomis". [27] Nuoroda į JT Saugumo Tarybos rezoliuciją 1503. [28] Žr. Alinos Mungui-Pippidi studiją "Deconstructing Balkan Particularism, The Ambiguous Social Capital of South Eastern Europe", 2005 m. [29] Nuoroda į Milica Delevic "Regional cooperation in western Balkans", EU-ISS Chaillot dokumentas Nr. 104, 2007 m. liepos mėn. -------------------------------------------------- I PRIEDAS AUDITO METU TIKRINTI CARDS TEISINGUMO IR VIDAUS REIKALŲ SRITIES PROJEKTAI BEI JŲ VEIKSMINGUMO ĮVERTINIMAS Audito kriterijai svarbai: projekto tikslai atitiko teisingumo ir vidaus reikalų srities prioritetus šalyje. Audito kriterijai poreikių įvertinimui: projektai buvo pagrįsti ir buvo įvertinti alternatyvūs metodai. Audito kriterijai išdirbiams: įvykdžius veiklą buvo gauti planuoti padariniai. Audito kriterijai pasiektiems rezultatams: ES finansuojama pagalba buvo panaudota veiksmingai. Audito kriterijai tvarumui: projektų rezultatai finansiniu ir veiklos požiūriu buvo tvarūs. n.d.: nėra duomenų. | POREIKIS | PASIEKTI IŠDIRBIAI | REZULTATAI | | SVARBA | POREIKIAI | PASIEKTI | TVARUMAS | | PROJEKTO APRAŠYMAS | CARDS Metinė prog. | SUMA EURAIS (sutartys) | | PROJEKTO ĮGYVENDINIMAS | VALDYMAS | Patenkinama (P), iš dalies patenkinama (DP), nepatenkinama (NP) | Taip / Iš dalies ne | P, DP, NP/n.d. | Patenkinama / Nepatenkinama / n.d. | Investicijos Albanija | Biuro įranga policijos nuovadoms | 2001 | 419093 | | 2005 m. rugsėjis | Delegacija | NP | NP | Taip | NP | Nepatenkinama | Albanija | Fušė Krujė kalėjimo statyba | 2001 | 2874708 | | 2007 m. kovas | Delegacija | P | NP | Iš dalies | DP | Nepatenkinama | Albanija | Korčės ir Vliorės apeliaciniai teismai | 2003 | 1636375 | | 2006 m. gegužė | Delegacija | P | P | Taip | P | Nepatenkinama | Albanija | Pasienio kontrolė ir "žaliosios sienos" valdymas | 2003 | 2127106 | | 2006 m. vasaris | Delegacija | P | NP | Taip | DP | Nepatenkinama | Bosnija ir Hercegovina | Kamensko pasienio kontrolės punkto statyba ir priežiūra | 2001 | 3349597 | | 2005 m. spalis | Delegacija | P | P | Taip | DP | Nepatenkinama | Bosnija ir Hercegovina | Goricos pasienio kontrolės punkto statyba | 2002 | 2971834 | | Nebuvo pradėtas | Delegacija | P | P | Ne | n.d. | n.d. | Bosnija ir Hercegovina | BiH teismo pastatų remontas ir priežiūra | 2002 | 2310367 | | 2004 m. gruodis | Delegacija | P | DP | Taip | P | Patenkinama | Bosnija ir Hercegovina | Policijos pajėgų aprūpinimas įranga | 2003 | 1576604 | | 2005 m. liepa | Delegacija | P | P | Taip | P | Patenkinama | Bosnija ir Hercegovina | BiH pasienio policijos būstinės statyba ir priežiūra | 2003 | 2589621 | | 2008 m. liepa | Delegacija | DP | DP | Taip | DP | Patenkinama | Bosnija ir Hercegovina | IT ir telekomunikacjių sistemos tiekimas | 2003 | 2597772 | | 2006 m. gruodis | Delegacija | P | P | Taip | P | Patenkinama | Buvusi Jugoslavijos Respublika Makedonija | Transporto priemonių pasienio policijai tiekimas | 2003 | 2799813 | | 2005 m. birželis | EAR | P | DP | Taip | DP | Nepatenkinama | Buvusi Jugoslavijos Respublika Makedonija | Prieglobsčio prašytojų priėmimo centro statyba | 2002 | 1419580 | | 2006 m. lapkritis | EAR | DP | P | Taip | P | Patenkinama | Juodkalnija | D. Brijeg ir S. Polje pasienio kontrolės punktų statyba | 2001 | 3685662 | | 2005 m. liepa | EAR | DP | P | Iš dalies | DP | Patenkinama | Juodkalnija | IT ir speciali įranga pasienio policijai | 2003 | 1683038 | | 2005 m. kovas | EAR | P | P | Taip | P | Patenkinama | Serbija | Batrovci pasienio punkto statyba ir priežiūra | 2002 ir 2003 | 5134209 | | 2006 m. rugpjūtis | EAR | P | P | Iš dalies | DP | Patenkinama | Serbija | Belgrado pagrindinės teismo posėdžių salės remontas ir priežiūra | 2003 | 1196963 | | 2005 m. gegužė | EAR | DP | P | Taip | P | Patenkinama | Serbija | Pasienio policijos aprūpinimas | 2003 | 2782209 | | 2005 m. gegužė | EAR | P | NP | Taip | P | Patenkinama | | | Tarpinė suma | 41154551 | | | | | | | | | Institucijų stiprinimas Albanija | Nacionalinė migracijos strategija | 2001 | 1000000 | | 2005 m. sausis | Delegacija | P | P | Taip | NP | Nepatenkinama | Albanija | Albanijos priešmininių veiksmų programa | 2002 | 2000000 | | 2006 m. gegužė | Delegacija | P | P | Taip | P | Patenkinama | Albanija | Prieglobsčio prašytojų ir migrantų išankstinis patikrinimas | 2003 | 2000000 | | 2006 m. vasaris | Delegacija | P | P | Taip | DP | Nepatenkinama | Albanija | Pameca II – policijos misija | 2004 ir 2005 | 6314404 | | 2007 m. gruodis | Delegacija | P | DP | Taip | DP | Nepatenkinama | Bosnija ir Hercegovina | Pagalba BiH prokuratūrai | 2002 | 916668 | | 2005 m. gegužė | Delegacija | P | DP | Taip | DP | Nepatenkinama | Bosnija ir Hercegovina | Pagalba Žmogaus teisių komisijai | 2003 | 645705 | | 2005 m. kovas | Delegacija | P | P | Taip | P | Patenkinama | Bosnija ir Hercegovina | Aukštosios teismų ir prokuratūros tarybos pagalba | 2004 | 3120986 | | 2006 m. sausis | Delegacija | P | P | Taip | P | Nepatenkinama | Bosnija ir Hercegovina | BiH karo nusikaltimų registrui teikiama pagalba | 2004 | 3500000 | | 2008 m. sausis | Delegacija | P | P | Taip | P | Nepatenkinama | Buvusi Jugoslavijos Respublika Makedonija | Teisėjų mokymo institutas | 2001 | 1188405 | | 2005 m. spalis | EAR | P | P | Taip | P | Nepatenkinama | Buvusi Jugoslavijos Respublika Makedonija | Pagalba diegiant nacionalinės policijos reformos strategiją | 2001 | 1457533 | | 2005 m. rugsėjis | EAR | P | DP | Taip | DP | Nepatenkinama | Serbija | Teisėjų mokymo centras | 2004 | 2499175 | | 2007 m. spalis | EAR | P | DP | Iš dalies | NP | Nepatenkinama | Serbija | Teisingumo ministerijos gebėjimų stiprinimas | 2004 | 1491029 | | 2007 m. rugsėjis | EAR | P | P | Iš dalies | DP | Nepatenkinama | Regioninis | ES standartus atitinkančios prieglobsčio, migracijos ir vizų sistemos sukūrimas | 2002 | 2922700 | | 2005 m. gruodis | DG ELARG būstinė | P | P | Taip | DP | Nepatenkinama | Regioninis | Integruoto pasienio valdymo strategijų Vakarų Balkanuose koordinavimas ir pagalba | 2002 ir 2003 | 1999984 | | 2007 m. kovas | DG ELARG būstinė | P | P | Taip | DP | Nepatenkinama | Regioninis | Nepriklausomos, patikimos ir operatyvios teismų sistemos sukūrimas bei teisminio bendradarbiavimo stiprinimas | 2003 | 5499579 | | 2007 m. balandis | DG ELARG būstinė | P | NP | Taip | DP | Nepatenkinama | | | Tarpinė suma | 36556168 | | | | | | | | | Investicijos ir institucijų stiprinimas Serbija | IT pagalba teismų administracijai, bylų valdymas | 2004 | 3232093 | | 2005 m. lapkritis | EAR | P | P | Taip | DP | Patenkinama | | | IŠ VISO | 80942812 | | | | | | | | | -------------------------------------------------- II PRIEDAS AUDITO METODIKA IR IMTIS 1. Audito metu buvo peržiūrimi strateginiai ir planavimo dokumentai, t. y. šalių strateginiai dokumentai, daugiametės orientacinės programos, Europos partnerystės dokumentai bei priežiūros ir vertinimo ataskaitos. Audito metu buvo tikrinama 2001–2005 m. metinių programų trisdešimties projektų imtis Vakarų Balkanų šalyse (Albanijoje, Bosnijoje ir Hercegovinoje, Buvusioje Jugoslavijos Respublikoje Makedonijoje, Juodkalnijoje ir Serbijoje). Už šių projektų valdymą buvo atsakinga Europos rekonstrukcijos agentūra arba Europos Komisijos delegacijos [30]. Taip pat buvo tikrinami trys kiti regioniniai projektai, už kurių valdymą buvo atsakingas Plėtros generalinis direktoratas (DG ELARG) Briuselyje. 2. Audito metu buvo patikrintos apie 81 milijono eurų vertės sutartys. Ši suma sudaro 17 % 2001–2006 m. CARDS programos įsipareigojimų teisingumo ir vidaus reikalų srityje. Projektai buvo pasirinkti pagal šiuos kriterijus: i) finansinę svarbą, ii) visų teisingumo ir vidaus reikalų posričių aprėptį, iii) visų rūšių sutarčių, t. y. dotacijų, paslaugų, tiekimo ir darbų, aprėptį. Siekiant pateikti svarbias pastabas apie projektų išdirbius, rezultatus ir tvarumą, buvo atlikti 29 iš 30 nacionalinių projektų patikrinimai vietoje. 1 LENTELĖ TINKAMUMO REIKALAVIMUS ATITINKANČIŲ PROJEKTŲ SKAIČIUS PAGAL ŠALIS 2007 M. BALANDŽIO MĖN. Šalis | Projektų skaičius | Suma milijonais eurų | Albanija | 21 | 38 | Bosnija ir Hercegovina | 30 | 48 | Buvusi Jugoslavijos Respublika Makedonija | 12 | 15 | Regioninė programa | 6 | 15 | Serbija ir Juodkalnija | 14 | 21 | Iš viso | 83 | 137 | Audituota | 33 | 81 | Aprėptis | 40 % | 59 % | 3. Audito metu buvo pasirinkti "brandūs", bet nelabai seni projektai. Tokiu būdu buvo apsiribota projektais, kurie buvo pradėti įgyvendinti ne anksčiau nei 48 mėnesiai ir ne vėliau nei 18 mėnesių prieš audito pradžią. Pagal šiuos kriterijus atrinktų sutarčių vertė audito metu tikrintose šalyse sudarė 137 milijonus eurų, o auditas apėmė 59 % sutarčių vertės. Išskyrus vieną atvejį (Goricos pasienio kontrolės punkto projektas Bosnijoje ir Hercegovinoje, kuris niekuomet nebuvo pradėtas), visi projektai buvo baigti. Todėl buvo pakankamai medžiagos, nustatant ir analizuojant pagrindines veiksmingumo problemas. [30] EAR savo darbą baigė 2008 m. pabaigoje. Ji turėjo veiklos centrus Buvusioje Jugoslavijos Respublikoje Makedonijoje, Juodkalnijoje ir Serbijoje. EK delegacijos įgyvendina programas Albanijoje bei Bosnijoje ir Hercegovinoje. EAR taip pat turėjo veiklos centrą Kosove, o viena delegacija veikia Kroatijoje, tačiau jie audito metu tikrinti nebuvo. -------------------------------------------------- III PRIEDAS VISOS 2006–2008 M. SKIRTOS DOTACIJOS, 4240 MILIJONO EURŲ, PAGAL ŠALTINĮ +++++ TIFF +++++ -------------------------------------------------- IV PRIEDAS KORUPCIJOS SUVOKIMO LYGIS – VAKARŲ BALKANAI Korupcijos suvokimo indeksas (CPI) apskaičiuojamas 180 šalių, 1 vietą skiriant mažiausiai korumpuota laikomai šaliai, o 180 vietą – labiausiai korumpuotai šaliai. CPI balai nuo 0 iki 10 atspindi suvokiamos korupcijos lygį, t. y. kuo žemesnis balas, tuo aukštesnis korupcijos lygis. Šaltinis: Transparency International (http://www.transparency.org). | 2008 | 2007 | 2006 | 2005 | 2004 | Vieta | CPI balas | Vieta | CPI balas | Vieta | CPI balas | Vieta | CPI balas | Vieta | CPI balas | Albanija | 85 | 3,4 | 105 | 2,9 | 111 | 2,6 | 126 | 2,4 | 108 | 2,5 | Bosnija ir Hercegovina | 92 | 3,2 | 84 | 3,3 | 93 | 2,9 | 88 | 2,9 | 82 | 3,1 | Buvusi Jugoslavijos Respublika Makedonija | 72 | 3,6 | 84 | 3,3 | 105 | 2,7 | 103 | 2,7 | 97 | 2,7 | Juodkalnija | 85 | 3,4 | 84 | 3,3 | n.d. | 97 | 2,8 | 97 | 2,7 | Serbija | 85 | 3,4 | 79 | 3,4 | 90 | 3,0 | | | | | -------------------------------------------------- V PRIEDAS KOMISIJOS VALDYMO STRUKTŪRA VAKARŲ BALKANUOSE CARDS iš esmės įgyvendinama naudojant dvi iš keturių valdymo struktūrų (žr. 1 diagramą): a) EK delegacijos Albanijoje, Bosnijoje ir Hercegovinoje bei Kroatijoje atsako už projektų valdymą nuo jų nustatymo ir suformulavimo iki konkurso vykdymo, sutarties sudarymo, įgyvendinimo ir įvertinimo [31]; b) Europos rekonstrukcijos agentūra (EAR) [32], kuri yra nepriklausoma ES agentūra, atsakinga už programos valdymą Serbijoje ir Juodkalnijoje, įskaitant Kosovą bei Buvusią Jugoslavijos Respubliką Makedoniją. Ji buvo įsteigta atsižvelgiant į būtinybę greitai ir efektyviai reaguoti į skubius Kosovo gyventojų poreikius pasibaigus konfliktui tuoj pat po 1999 m. krizės; c) Plėtros generalinio direktorato (ir anksčiau EuropeAid) būstinė tiesiogiai valdo regionines programas; d) įgyvendinančios agentūros paramą gaunančiose šalyse decentralizuotai valdo vietos bendruomenės plėtros programas Albanijoje ir CARDS 2002 programos dalį Kroatijoje. 1 diagrama. CARDS valdymo struktūra +++++ TIFF +++++ [31] Dekoncentracijos procesas Bosnijoje ir Hercegovinoje prasidėjo 1998 m. Jis buvo vykdomas siekiant pagerinti EB išorės pagalbos spartą ir užtikrinti patikimas finansines procedūras. [32] EAR buvo įsteigta 2000 m. vasario mėn., o jos pirmtakė, misija Kosove, savo veiklą pradėjo 1999 m. 2001 m. agentūra įgaliota veikti ir Serbijoje bei Juodkalnijoje, o 2002 m. – ir Buvusiojoje Jugoslavijos Respublikoje Makedonijoje. -------------------------------------------------- VI PRIEDAS VISOS 2006–2008 M. SKIRTOS DOTACIJOS IR PASKOLOS, 10488 MILIJONAI EURŲ, PAGAL ŠALTINĮ +++++ TIFF +++++ --------------------------------------------------