Specialioji ataskaita Nr. 9/2013 „Kongo Demokratinės Respublikos valdymui skiriama ES parama“





SANTRUMPOS AKR : Afrikos, Karibų ir Ramiojo vandenyno valstybės BSGP : Bendra saugumo ir gynybos politika CENI : Nepriklausoma nacionalinė rinkimų komisija (pranc. Commission Électorale Nationale Indépendante) CMJ : Jungtinis teisingumo komitetas (pranc. Comité Mixte de la Justice) CSRP : Policijos reformos priežiūros komitetas (pranc. Comité de Suivi de la Réforme de la Police) EBPO/PVK : Ekonominio bendradarbiavimo ir plėtros organizacija / Pagalbos vystymuisi komitetas EDŽTRP : Europos demokratijos ir žmogaus teisių rėmimo priemonė EIVT : Europos išorės veiksmų tarnyba EPF : Europos plėtros fondas EUPOL : Europos Sąjungos policijos misija Kinšasoje EUSEC : ES misija, kurios metu teikiamos konsultacijos ir pagalba reformuojant saugumo sektorių KDR GD : Generalinis direktoratas IPP : Integruotas policijos padalinys (ES paramos integruoto policijos padalinio mokymams programa) JTVP : Jungtinių Tautų vystymo programa KDR : Kongo Demokratinė Respublika LĮNŠ : Labai įsiskolinusios neturtingos šalys MONUC : Jungtinių Tautų Organizacijos misija KDR (ją pakeitė MONUSCO) NOP : Nacionalinė orientacinė programa OLAF : Europos kovos su sukčiavimu tarnyba PAG : Paramos valdymui programa (pranc. Programme d’Appui à la Gouvernance) PAMFIP : Viešųjų finansų valdymo sistemų modernizavimo rėmimo projektas (pranc. Projet d’Appui à la Modernisation des Finances Publiques) PAP : Paramos parlamentams programa (pranc. Programme d’Appui aux Parlements) PARP : Nacionalinės policijos reformos rėmimo programa (pranc. Programme d’Appui à la Réforme de la Police Nationale) PŠS : Pagalbos šaliai sistema REJUSCO : Teisingumo atkūrimo rytinėje Kongo Demokratinės Respublikos dalyje rėmimo programa (pranc. Programme d’Appui à la Restauration de la Justice à l’Est de la République Démocratique du Congo) ROP : Į rezultatus orientuota priežiūra SP : Stabilumo priemonė ŠSD : Šalies strateginis dokumentas VBP : Vystomojo bendradarbiavimo priemonė VFV : Viešųjų finansų valdymas VIFA : Viešosios išlaidos ir finansinė atskaitomybė SANTRAUKA I. Kongo Demokratinė Respublika (KDR) yra visuotinai pripažįstama kaip viena pažeidžiamiausių valstybių pasaulyje. Valstybės nesugebėjimas savo gyventojams teikti pagrindinių paslaugų yra įtikinamas pažeidžiamumo rodiklis. Nepaisoma tokių esminių gero valdymo elementų kaip žmogaus teisės ir demokratija. 2003–2011 m. suteikusi pagalbą, kurios vertė – maždaug 1,9 milijardo eurų, Europos Sąjunga yra viena svarbiausių KDR vystymosi partnerių. II. Audito Rūmai tikrino ES paramos, skiriamos KDR valdymui gerinti, veiksmingumą. Kalbant konkrečiau, Audito Rūmai tikrino rinkimų procesui, teisingumo, policijos ir viešųjų finansų valdymo reformoms bei decentralizacijos procesui skiriamą ES paramą. III. Audito Rūmai daro išvadą, kad ES paramos, skiriamos KDR valdymui gerinti, veiksmingumas yra ribotas. ES parama valdymui teikiama vadovaujantis iš esmės patikima bendradarbiavimo strategija, ją skiriant yra patenkinami pagrindiniai poreikiai ir yra gauta tam tikrų rezultatų. Tačiau apskritai pažanga yra nedidelė, vangi ir netolygi. Tik mažiau kaip pusės patikrintų programų atveju buvo gauta didžioji dalis numatytų rezultatų arba yra tikimasi, kad jie bus gauti. Dauguma atvejų nerealu tikėtis, kad bus pasiektas tvarumas. IV. Kaip ir kiti vystymosi partneriai, Komisija, siekdama prisidėti prie KDR valdymo gerinimo, susiduria su didelėmis kliūtimis. Šias nesėkmes paaiškina politinės valios stygius, nepakankamai donorų skatinamas programų dinamiškumas ir gebėjimų įsisavinti lėšas trūkumas. Tačiau Komisija, rengdama ES programas, nepakankamai atsižvelgė į šiuos iššūkius, nors jai puikiai žinomos pagrindinės KDR valstybės pažeidžiamumo priežastys ir pasekmės. Rizikos nėra tinkamai valdomos, programos tikslai yra pernelyg ambicingi, sąlygiškumo nuostatų skatinamasis poveikis yra nedidelis, o politinio dialogo su ES valstybėmis narėmis galimybės nėra iki galo išnaudotos, be to, jis nėra tinkamai koordinuojamas. V. Valstybės pertvarkos ir KDR valdymo gerinimo užduoties vykdymas užsitęs. Jei ES, kaip viena pagrindinių KDR vystymosi partnerių bei gero valdymo principų laikymosi ir žmogaus teisių gerbimo propaguotojų, ir toliau teiks paramą KDR valdymui, būtina žymiai pagerinti jos teikiamos paramos veiksmingumą. Šiuo atžvilgiu Komisija turi realistiškiau apibrėžti tikslus ir kurti ES programas bei reikalauti, kad Kongo valdžios institucijos griežčiau prižiūrėtų, kad būtų laikomasi sutartų sąlygų ir prisiimtų įsipareigojimų [1]. VI. Audito Rūmai rekomenduoja Komisijai ir EIVT pagerinti ES bendradarbiavimo su KDR strategiją, geriau vertinti rizikas, turinčias įtakos sėkmingam programų įgyvendinimui, nustatyti nacionaliniu mastu pasiekiamus tikslus bei užtikrinti platesnį sąlygiškumo nuostatų taikymą ir politinio dialogo naudojimą. ĮVADAS VALSTYBĖS PAŽEIDŽIAMUMAS 1. Pagal Komisijos apibrėžtį pažeidžiamumas – tai silpnos arba nepajėgios struktūros ir situacijos, kuriose socialinis susitarimas sulaužytas dėl valstybės nesugebėjimo arba nenoro vykdyti pagrindinių savo funkcijų, laikytis įsipareigojimų ir prisiimti atsakomybę teikti paslaugas, valdyti išteklius, užtikrinti teisinės valstybės principų laikymąsi, sudaryti vienodas sąlygas patekti į valdžią, užtikrinti gyventojų apsaugą ir saugumą, ginti ir remti piliečių teises ir laisves [2]. 2. Pažeidžiamoms valstybėms būdingas bruožas – nepakankamai veiksmingos viešosios institucijos, politiniai procesai ir socialiniai mechanizmai, kuriems trūksta teisėtumo arba kai į juos neįtraukiami gyventojai, taipogi didelis skurdas ir atsilikimas. Kitas daugeliui pažeidžiamų valstybių būdingas bruožas – jos nesugeba veiksmingai vykdyti valdžios galių. 3. Daugelyje ES politikos dokumentų, įskaitant Europos konsensusą dėl vystymosi [3], pripažįstama, kad valstybės pažeidžiamumas kelia ypatingą susirūpinimą siekiant ES vystomojo bendradarbiavimo tikslų. 2007 m. Komisijos komunikate "ES atsakas į pažeidžiamumą" pabrėžta, kad atsakas į pažeidžiamumą yra ilgalaikis vystomasis bendradarbiavimas. 4. Poreikis skatinti gerą valdymą buvo akcentuotas Komisijos komunikatuose "Valdymas ir vystymasis" [4] ir "Valdymas Europos konsensuse dėl vystymosi politikos", kuriais buvo siekiama nustatyti darnų bendrą demokratinio valdymo skatinimo metodą. KONGO DEMOKRATINĖ RESPUBLIKA SOCIALINĖ IR EKONOMINĖ PADĖTIS 5. Kongo Demokratinė Respublika (KDR) yra Centrinėje Afrikoje, jos plotas – 2,3 milijono km2, o gyventojų, kurie priklauso maždaug 350-iai etninių grupių, skaičius – 68 milijonai [5] (žr. žemėlapį). 1960 m. paskelbus nepriklausomybę nuo Belgijos, KDR buvo antra pagal dydį išvystytos pramonės šalis Afrikoje. Ji turi daug mineralinių žaliavų ir miškų išteklių bei didelį žemės ūkio potencialą ir hidroelektrinius pajėgumus. KDR taip pat turi naftos. Nepaisant savo gamtinių išteklių potencialo KDR šiuo metu yra viena mažiausiai išsivysčiusių šalių. Ekonominio nuosmukio ištakos – valdant buvusiam prezidentui Mobutu praktikuota agresyvi ekonominė veikla, prastas valdymas ir nepakankamos investicijos. Nuo praeito amžiaus dešimto dešimtmečio pradžios Didžiųjų Ežerų regione besitęsiančio konflikto poveikis ekonomikai buvo pražūtingas: smarkiai nukentėjo infrastruktūra, buvo panaikinta daug institucijų, turtas buvo prarastas, o investavimo procesas – sustabdytas [6]. 6. 2001 m. į valdžią atėjus prezidentui Josephui Kabilai ir pasibaigus pilietiniam karui, makroekonomika truputį atsigavo. Vyriausybė įgyvendino reformų, kurių tikslas – atkurti makroekonominį stabilumą ir sutelkti išteklius infrastruktūros atnaujinimui bei valstybės tarnybos bei bankų sektoriaus reformavimui, programą. Didelė ekonominės veiklos dalis vyksta vyriausybės nekontroliuojamame neoficialiajame sektoriuje. Tai labai rimta kliūtis renkant mokestines pajamas. 2013 m. nacionaliniame biudžete numatyti 8 milijardai JAV dolerių, o tai yra labai nedidelė suma palyginti su šalies dydžiu, gyventojų skaičiumi ir gamtinių išteklių turtais. 7. Nepakankama ir blogos būklės infrastruktūra yra pagrindinė kliūtis ekonomikos augimui, socialinei plėtrai, veiksmingam viešajam administravimui, saugumui ir nacionalinės vienybės jausmo ugdymui. Didžiulė susiskaidžiusi teritorija, kurios vyriausybė nekontroliuoja, yra neišsprendžiamas uždavinys. ŽEMĖLAPIS KONGO DEMOKRATINĖ RESPUBLIKA. ADMINISTRACINIS ŽEMĖLAPIS +++++ TIFF +++++ © Europos Audito Rūmai. 8. Skurdo ir pažeidžiamumo rodikliai nerodo jokių pagerėjimo požymių. 2011 m. KDR žmogaus socialinės raidos indeksas buvo 0,286, pagal kurį tarp šalių, kurių duomenys palyginami, ji užėmė 187 vietą iš 187 [7]. Apie 70 % gyventojų gyvena žemiau skurdo ribos [8]. Tikėtina gyvenimo trukmė yra 48 metai [9]. Šalis nesugeba patenkinti savo piliečių ugdymosi poreikių [10]. Paradoksalu, kad nepaisant savo gamtinių išteklių gausos, KDR ir toliau išlieka mažai maisto pagaminančia šalimi: apie 70 % gyventojų yra blogai aprūpinami maistu, o apie 14 % jaunesnių nei penkerių metų vaikų kenčia nuo ūminio neprievalgio [11]. 9. Viena pagrindinių kliūčių vystymuisi yra prastas valdymas. Nepakankami vyriausybės padalinių gebėjimai teikti pagrindines paslaugas yra svarbus veiksnys, nulemiantis šalies pažeidžiamumą. Neefektyvaus ir neveiksmingo viešojo administravimo priežastys – prastas vadovavimas, profesionalumo stoka, ribotos karjeros galimybės, netinkamas žmogiškųjų išteklių valdymas, maži atlyginimai [12] ir blogos darbo sąlygos. Daugelis "viešųjų" paslaugų turi būti apmokėtos, kad būtų kompensuotas valstybės nesugebėjimas jas teikti. Plačiai įsišaknijusi korupcija: pagal organizacijos "Transparency International" pasaulinius korupcijos suvokimo reitingus (2011 m.) KDR užima 168 vietą iš 182 (taip pat žr. 82 dalį). POLITINĖ IR INSTITUCINĖ PADĖTIS 10. 1997 m. pasibaigus prezidento Mobutu režimui, prezidento ir parlamento rinkimų surengimas 2006 m. buvo didelis politinis pasiekimas. Šie rinkimai buvo didelių taikos kūrimo pastangų, leidusių suburti nacionalinės vienybės vyriausybę, kuri 2003 m. birželio mėn. padėjo sudaryti prezidento Josepho Kabilos vadovaujamą pereinamojo laikotarpio vyriausybę, išdava [13]. 11. Kongo valdžios institucijos neskubėjo rengti 2011 m. lapkričio mėn. turėjusių įvykti prezidento ir parlamento rinkimų, numatytų Konstitucijoje. Priėmus prieštaringą Konstitucijos pataisą prezidento rinkimai buvo sutrumpinti iki vieno turo, tokiu būdu paliekant opozicijai mažai vilčių nugalėti. Bendradarbiavimo su užsienio partneriais stoka, netinkamas balsavimo eigos valdymas ir planavimas labai sumažino pasitikėjimą nacionaline rinkimų komisija (CENI) ir rinkimų rezultatais [14]. 12. Nestabilumas ir smurtas rytų KDR vis dar yra rimta problema. Pagrindinės šių reiškinių priežastys – valstybės silpnumas, etninė nesantaika, ginčai dėl žemės, užsienio [15] ir kongiečių ginkluotų grupių buvimas ir nesugebėjimas visapusiškai įgyvendinti taikos susitarimų [16]. Konfliktus ir toliau kursto neteisėtas gausių regiono naudingųjų iškasenų eksploatavimas. Vykdant saugumo sektoriaus reformą dalyvauja daugelis tarptautinių ir dvišalių partnerių. Prastus reformos rezultatus liudija KDR nacionalinės armijos nesugebėjimas susitvarkyti su sukilėliais ir karinėmis grupuotėmis. ES IR KDR BENDRADARBIAVIMAS 2003–2011 M. 13. 1992–2002 m. dėl nepakankamos pažangos vykdant politinės demokratizacijos procesą, didelės korupcijos, netinkamo ekonomikos valdymo ir ES valstybių narių politikos šalies atžvilgiu skirtumų nutrūko ES ir KDR bendradarbiavimas. Šiuo laikotarpiu ES ir toliau aktyviai teikė humanitarinę pagalbą, kurią finansavo Humanitarinės pagalbos ir civilinės saugos GD (DG ECHO). 14. ES vystomasis bendradarbiavimas buvo atnaujintas 2002 m. gruodžio mėn. pasirašius visuotinį ir visa apimantį susitarimą, kuris buvo ratifikuotas San Sityje (Pietų Afrika) 2003 m. balandžio mėn. 2003–2011 m. KDR teikta ES finansinė parama sudarė 1868 milijonus eurų, iš kurių 72 % (1344 milijonai eurų) buvo skirti vystomajam bendradarbiavimui, 23,5 % (439 milijonai eurų) – humanitarinei pagalbai, o 4,5 % (85 milijonai eurų) – politiniam ir su saugumu susijusiam bendradarbiavimui. VYSTOMASIS BENDRADARBIAVIMAS 15. Pagrindinė vystomojo bendradarbiavimo su KDR priemonė yra EPF. 2003 m. rugsėjo mėn. buvo pasirašytas 9-ojo EPF šalies strategijos dokumentas (ŠSD) ir nacionalinė orientacinė programa (NOP), kurių pradinė vertė siekė 171 milijoną eurų. Šiuose dokumentuose buvo nagrinėjami šie trys pagrindiniai prioritetai: i) makroekonominė parama, kuria siekiama sudaryti skolų sumažinimo galimybes; ii) parama sveikatos sektoriui ir iii) institucijų stiprinimas ir perėjimui prie demokratijos skirta parama. 16. 2003 m. lapkričio mėn. priėmus Tarybos sprendimą [17] buvo skirta papildoma 105 milijonų eurų finansinė parama perėjimui prie demokratinės sistemos. 2005 m. birželio mėn. atlikus 9-ojo EPF laikotarpio vidurio peržiūrą buvo skirta dar 270 milijonų eurų, o transporto infrastruktūra buvo įvardyta kaip vienas pagrindinių sektorių. 2011 m. pabaigoje bendri iš 9-ojo EPF skirti asignavimai sudarė 625 milijonus eurų [18]. 17. Pradiniai pagal 2008 m. rugsėjo mėn. pasirašytą 10-ojo EPF nacionalinę orientacinę programą skirti asignavimai sudarė 561,7 milijono eurų. Asignavimai nenumatytiems poreikiams padidėjo nuo 47,7 milijono eurų 2008 m. iki 120 milijono eurų 2010 m., daugiausia šios lėšos buvo skirtos tolesnėms reabilitacijos pastangoms rytų KDR bei pasaulinės maisto kainų ir finansinės krizės poveikio sumažinimui. 10-ojo EPF asignavimai šiuo metu iš viso sudaro 709 milijonus eurų (2013 m. birželio mėn.). 18. 10-ojo EPF bendradarbiavimo strategija grindžiama šiais trimis pagrindiniais sektoriais: a) valdymu – parama centralizuotoms ir decentralizuotoms vyriausybėms, viešųjų finansų valdymo (VFV) reforma ir saugumo sektoriaus reforma (teisingumas ir policija); b) infrastruktūra ir transportu – kelių ir vandenų kelių atkūrimui ar modernizavimui skiriama parama; c) sveikata. 19. Nepagrindiniams sektoriams skirta parama daugiausia teikiama regioninės integracijos priemonėms ir miškų išteklių valdymui. 20. Lentelėje pateikta pagal 9 ir 10-ojo EPF NOP skirtų asignavimų apžvalga. LENTELĖ IŠ 9 IR 10 EPF SKIRTI ASIGNAVIMAI (milijonais eurų) | 9-asis EPF | 10-asis EPF | | | % | | | % | Programuojama pagalba | | | Programuojama pagalba | | | Pagrindiniai sektoriai | | | Pagrindiniai sektoriai | | | Sveikata | 80 | 14 | Valdymas | 130 | 23 | Infrastruktūra | 50 | 9 | Infrastruktūra | 276 | 49 | Makroekonominė parama | 106 | 19 | Sveikata | 91 | 16 | Institucinė parama / valdymas | 105 | 19 | | | | Tarpinė suma | 341 | | Tarpinė suma | 497 | | | | | | | | Nepagrindiniai sektoriai | | | Nepagrindiniai sektoriai | | | Rinkimai | 105 | 19 | Tvarūs gamtos ištekliai, regioninės priemonės, TCF [8888] | 72 | 13 | Gamtos ištekliai, DDR [9999], kita | 104 | 19 | Tarpinė suma | 209 | | Tarpinė suma | 72 | | Programuojama pagalba, iš viso | 550 | | Programuojama pagalba, iš viso | 569 | | Neprogramuojama pagalba | 75 | | Neprogramuojama pagalba | 140 | | Iš viso | 625 | | Iš viso | 709 | | ES TEMINĖS BIUDŽETO EILUTĖS 21. 2003–2011 m. parama iš ES biudžeto sudarė 147 milijonus eurų; ji daugiausia buvo teikiama pagal Vystomojo bendradarbiavimo priemonę (VBP) nevalstybiniams subjektams ir aprūpinimo maistu programoms remti. Europos demokratijos ir žmogaus teisių rėmimo priemonė (EDŽTRP) buvo taikoma kankinimo aukų rėmimo ir demokratijos, teisinės valstybės principų, žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių bei nevalstybinių subjektų veiklos skatinimo srityse. Pagal Stabilumo priemonę buvo finansuojamos stabilizavimo priemonės rytų KDR, kaip antai taikos ir stabilizavimo rytų KDR rėmimo programa bei parama policijai (žr. 52 ir 54 dalis). HUMANITARINĖ PAGALBA 22. 2003–2012 m. skyręs apie 500 milijonus eurų, Humanitarinės pagalbos ir civilinės saugos GD (DG ECHO) yra pagrindinis humanitarinės pagalbos teikėjas KDR. Didžiausia šio paramos dalis skiriama rytinei šalies daliai. POLITINIS BENDRADARBIAVIMAS IR BENDRADARBIAVIMAS SAUGUMO SRITYJE 23. ES Tarybos diplomatinis indėlis remiant pastangas stabilizuoti padėtį regione buvo tas, kad ji kelis kartus iš eilės buvo paskyrusi ES specialiuosius atstovus (ESSA), įgaliotus didžiausią dėmesį skirti stabilizavimui Afrikos Didžiųjų ežerų regiono šalyse, visų pirma veiksmų etape po pereinamojo laikotarpio Kongo Demokratinėje Respublikoje. Daugiausia dėmesio buvo skirta saugumo sektoriaus reformai ir demokratinių institucijų stiprinimui. 24. ES Kongo Demokratinėje Respublikoje taip pat vykdo penkias bendros saugumo ir gynybos politikos (BSGP) misijas: dvi karines operacijas (Artemis ir EUFOR RD Congo) ir tris civilines misijas (EUPOL Kinšasa (2005–2007 m.), EUPOL RDC (nuo 2007 m. iki dabar) ir EUSEC RDC (nuo 2005 m. iki dabar). Šiomis dviem civilinėmis misijomis siekiama prisidėti prie saugumo sektoriaus reformos. AUDITO APIMTIS IR METODAS 25. Audito Rūmai siekė įvertinti, ar KDR valdymui skiriama ES parama yra veiksminga. Audito metu buvo atsakoma į du klausimus: a) Ar valdymui skiriama ES parama atitinka poreikius ir ją teikiant pasiekta planuotų rezultatų? b) Ar Komisija, kurdama ES programų koncepciją, pakankamai atsižvelgia į su KDR pažeidžiamumu susijusias aplinkybes? 26. Audito metu buvo nagrinėjama rinkimų procesui, saugumo sektoriaus (teisingumo ir policijos) reformai, VFV reformai ir 2003–2011 m. vykdytam decentralizavimo procesui skirta ES parama. 27. Auditas buvo vykdomas 2012 m. kovo–gruodžio mėn. Jis apėmė: a) pagrindinių politikos dokumentų pirmiau minėtose srityse peržiūrą, 9 ir 10-ojo EPF šalies strategijos dokumentų ir nacionalinių orientacinių programų peržiūrą bei pokalbius su Europos Komisijos ir EIVT darbuotojais Briuselyje; b) 16 ES finansuotų programų peržiūrą. Šia peržiūra buvo siekiama įvertinti atskirų intervencijų, kurios buvo vertinamos balais, remiantis Komisijos į rezultatus orientuotos priežiūros (ROP) metodika, veiksmingumą (žr. I ir II priedus); c) vizitą į KDR 2012 m. gegužės 28 d.– birželio 14 d., kurio metu Audito Rūmų auditoriai surengė pokalbius su ES delegacijos ir Kongo institucijų darbuotojais, kitais pagrindiniais vystymosi partneriais ir pilietinės visuomenės atstovais. Vizitų metų buvo tikrinamos Kinšasoje, Žemutinio Kongo, Šiaurės ir Pietų Kivu vykdomos programos; d) Kongo eksperto, kurio specializacija – valdymas bei valstybės ir visuomenės santykių politika, konsultacijas audito koncepcijos ir ataskaitos rengimo etapuose. PASTABOS KDR VALDYMUI SKIRIAMA ES PARAMA ATITINKA POREIKIUS, TAČIAU PASIEKTI BENDRI REZULTATAI YRA NEDIDELI 28. Audito Rūmai tikrino, ar teikiant KDR valdymui skirtą ES paramą: a) vadovaujamasi patikima bendradarbiavimo strategija, kuri patenkina pagrindinius šalies poreikius ir kuri atitinka ES politiką, kiek tai susiję su atsaku į padėties pažeidžiamumą; b) yra gauti numatyti rezultatai arba yra tikėtina, kad jie bus gauti. KDR VALDYMUI SKIRTA ES PARAMA TEIKIAMA VADOVAUJANTIS IŠ ESMĖS PATIKIMA BENDRADARBIAVIMO STRATEGIJA 29. ES bendradarbiavimo strategija yra pagrįsta tinkamu KDR politinės, ekonominės, socialinės ir saugumo situacijos įvertinimu. Komisija palaipsniui sukūrė pagal 9-ą EPF vykdomą bendradarbiavimo strategiją, kuri atitiko kintančią pokonfliktinę situaciją ir kuri buvo svarbi dar ir dėl to, kad iki 2006 m. nebuvo jokios nacionalinės skurdo mažinimo strategijos. Rinkimų procesui skirta parama buvo nepaprastai svarbi stiprinant institucijas ir pereinant prie demokratinės sistemos. Infrastruktūros, visų pirma sveikatos sektoriuje, atnaujinimas buvo labai reikalingas siekiant pagerinti gyventojų gyvenimo sąlygas. Pagal Labai įsiskolinusių neturtingų šalių (LĮNŠ) iniciatyvą teikiama makroekonominė parama padėjo atkurti makroekonominį stabilumą ir sudarė sąlygas VFV reformai ir vystymuisi [19]. 30. 10-ojo EPF strategija yra tinkamai grindžiama tais pačiais principais. Ja siekiama išspręsti tiek politinio atkūrimo, tiek infrastruktūros restruktūrizavimo problemas teikiant valdymui, sveikatai bei transporto ir vandens infrastruktūrai skirtą paramą. Šie tikslai atitinka nacionaliniame skurdo mažinimo ir augimo strategijos dokumente [20] bei vyriausybės prioritetinių veiksmų programoje [21] nustatytus prioritetus. Kaip trūkumą galima būtų įvardyti tai, kad nors teikiant 2011 m. rinkimų ciklui skirtą paramą pirmenybė buvo teikiama valdymui, ji nebuvo numatyta ŠSD nustatytoje strategijoje, o nacionalinėje orientacinėje programoje nebuvo nurodyti atitinkami finansiniai asignavimai. Tai sukliudė Komisijai tinkamai reaguoti į pagrindines problemas, kurios turėjo įtakos pasirengimui šiems rinkimams (žr. 11, 40, 41, 87 ir 90 dalis). 31. 9 ir 10 EPF bendradarbiavimo strategijose paramai valdymui suteikta labai didelė reikšmė, kadangi geras valdymas nepaprastai svarbus užtikrinant taiką, stabilumą ir vystymąsi. Ši parama apima daug pagrindinių sričių, kuriose ja siekiama prisidėti prie ilgalaikių reformų ir tokiu būdu sustiprinti valstybės gebėjimus vykdyti su teisinės valstybės principais, saugumu ir viešųjų išteklių valdymu susijusias pagrindines funkcijas. 32. Laikantis ES atsako į pažeidžiamumą politikos, vystomasis bendradarbiavimas vykdomas teikiant Humanitarinės pagalbos ir civilinės saugos GD (DG ECHO) finansuojamą humanitarinę pagalbą tuo pačiu metu daugiausia rytų KDR, kur vyriausybė nevykdo su aukščiausiąja valdžia susijusios teritorijos kontrolės funkcijų, plėtojant politinį bendradarbiavimą ir bendradarbiavimą saugumo srityje. 33. Taigi vykdant bendradarbiavimo strategiją laikomasi visapusiško požiūrio, apimančio pagalbą saugumui ir vystymuisi, politinę ir ekonominę pagalbą bei humanitarinę pagalbą vadovaujantis Ekonominio bendradarbiavimo ir plėtros organizacijos (EBPO) bei Pagalbos vystymuisi komiteto (PVK) nustatytais tinkamų veiksmų pažeidžiamose valstybėse ir ES politikos principais. 34. Vykdant ES bendradarbiavimo strategiją daugiausia dėmesio skiriama centrinei valdžiai ir rytų KDR teikiamai paramai. Tai atspindi valstybės gebėjimų stiprinimui ir poreikiui išspręsti didžiulę regiono humanitarinę krizę teikiamą pirmenybę. Tačiau 10 EPF šalies strategijos dokumente ES bendradarbiavimo strategijos ir ES valstybių narių bei kitų vystymosi partnerių programų geografiniam papildomumui skiriama mažai dėmesio. Paaiškėjo, kad kiti partneriai taip pat nemažą savo teikiamos pagalbos dalį skiria rytų regionui ir dviem turtingiausioms provincijoms (Žemutiniam Kongui ir Katangai). Taigi iškyla rizika, kad pagalba vystymuisi bus netolygiai paskirstyta, o dėl to nukentėtų skurdesnės provincijos [22]. VALDYMUI SKIRIAMA ES PARAMA ATITINKA VISŲ SRIČIŲ POREIKIUS, TAČIAU BENDRA PAŽANGA YRA NETOLYGI IR NEDIDELĖ 35. Audito Rūmai nustatė, kad įgyvendinus mažiau nei pusę tikrintų programų buvo gauti planuoti rezultatai arba yra tikėtina, kad jie bus gauti ir kad daugeliu atvejų tvarumą pasiekti yra nerealu (žr. I priede pateiktos lentelės stulpeliuose "Rezultatai" ir "Tvarumas" pateiktus balus). PARAMA RINKIMAMS 36. Prioritetinis tikslas, kurio buvo nedelsiant siekiama pasibaigus pilietiniam karui – išvengti karo ir skatinti šalyje susitaikymą, vienybę ir taiką. Priėmus Pretorijos susitarimą, 2003 m. birželio 30 d. prasidėjo pereinamasis laikotarpis sudarius pereinamojo laikotarpio vyriausybę, kurios pagrindinė užduotis buvo įvesti demokratiją surengus sąžiningus, konkurencingus ir skaidrius demokratinius rinkimus. Šį tikslą pasiekti buvo sudėtinga dėl pereinamojo laikotarpio vyriausybės taikomo neparankaus valdžios dalijimosi mechanizmo ir iškilių politinių lyderių skirtingai suvokiamo perėjimo prie naujos tvarkos ir atkūrimo proceso pobūdžio. 2005 m. surengus referendumą dėl konstitucijos, o 2006 m. – rinkimus, baigėsi pereinamasis laikotarpis [23]. 2011 m. lapkričio mėn. prasidėjo antrasis rinkimų ciklas. 37. Pagrindinis ES tikslas, kurio buvo siekiama vėl pradėjus plėtoti struktūrinį bendradarbiavimą su KDR (žr. 13 dalį) – padėti vykdyti politinio perėjimo ir demokratijos atkūrimo procesus. Pirmųjų rinkimų ciklų metu (2005 ir 2006 m.) Komisija, siekdama įnešti savo indėlį į daugelio donorų remiamą patikos fondą, kuris yra valdomas pagal Jungtinių Tautų vystymo programą (JTVP), finansavo šias dvi programas: a) 2004 m. lapkričio mėn. patvirtintą Rinkimų proceso rėmimo programą (pranc. Programme d’Appui au Processus Électoral (PAPE) [24], pagal kurią iš 2003 m. liepos mėn. Tarybos skirto papildomo finansinio paketo buvo įnešta 105 milijonai eurų (žr. 16 dalį); b) 2005 m. lapkričio mėn. patvirtintą antrąją PAPE programą, kuri buvo ankstesniosios programos tęsinys ir pagal kurią buvo skirtas 60 milijonų eurų įnašas, finansuotas iš 9 EPF nepagrindiniams sektoriams skirtos programuojamos pagalbos. 38. Tam, kad padėtų pasirengti antrajam rinkimų ciklui ir jį suorganizuoti, Komisija taip pat prisidėjo prie JTVP valdomo patikos fondo, per kurį 2007 m. buvo inicijuota Rinkimų ciklo rėmimo programa (pranc. Programme d’Appui au Cycle Électoral (PACE I) [25] siekiant išlaikyti ir sustiprinti esamą institucinę sandarą ir pasirengti antrajam rinkimų ciklui. Iš EPF buvo finansuotos dvi programos: a) 2007 m. lapkričio mėn. inicijuotai Nacionalinei nepriklausomai rinkimų komisijai skirtos paramos programai (pranc. Appui à la CENI) iš 9-ojo EPF buvo skirti 3 milijonai eurų; b) 2011 m. gegužės mėn. inicijuotai 2011–2013 m. rinkimų ciklo rėmimo programai (PACE II) [26] (pranc. Programme d’Appui au Cycle Électoral) iš 10-ojo EPF buvo skirta 47,5 milijono eurų. 39. ES rinkimų stebėjimo misijos atstovai patvirtino, kad dauguma šių dviejų 2005–2006 m. rinkimų procesą remiančių ES programų tikslai buvo pasiekti, laiku prisidėjus vykdant parengiamuosius darbus, būtinus tam, kad rinkimai būtų iš esmės tinkamai surengti [27]. KDR užsienio partnerių manymu, šis procesas logistikos organizavimo požiūriu buvo sėkmingas turint omeny tai, kad buvo susidurta su didžiuliu ir unikaliu šalies padėties sąlygotu iššūkiu. ES ir kitiems užsienio partneriams pavyko surengti prezidento ir parlamento rinkimus. Tačiau pagrindinis trūkumas buvo tai, kad nebuvo teikiama parama vietos rinkimams, kurie taip pat buvo suplanuoti, bet taip ir neįvyko. 40. 2011 m. prezidento rinkimams skirtos ES paramos tikslai nebuvo pasiekti. Kaip ir planuota, pasirengimui 2011 m. prezidento ir parlamento rinkimams ir jų organizavimui vadovavo Kongo valdžios institucijos, tačiau procesas buvo prastai valdomas ir buvo labai vėluojama pradėti parengiamuosius darbus. Kai tarptautinė bendruomenė sureagavo, buvo per vėlu kažką pakeisti, kad rinkimai įvyktų tinkamai. Taip pat buvo vėluojama įsteigti Nepriklausomą nacionalinę rinkimų komisiją (CENI) [28]. Valdžioje esantys asmenys kruopščiai atrinko CENI narius ir atmetė galimus opoziciją remiančius pilietinės visuomenės atstovus. 41. 2011 m. sausio mėn. buvo iš dalies pakeista Konstitucija: balsavimo už prezidentą procedūra buvo sutrumpinta iki vieno turo, opozicijai paliekant mažai galimybių laimėti. Tarptautinė bendruomenė, teigusi, kad tai – nacionalinio suvereniteto klausimas, delsė į šią problemą reaguoti. Tačiau tai nėra svari Komisijos ir ES valstybių narių veiksmus pagrindžianti priežastis: Kotonu susitarime numatyta dalyvavimo politiniame dialoge ir konsultavimosi procedūroje galimybė, kai manoma, kad šalis partnerė neįvykdė pareigos, susijusios su pagarba žmogaus teisėms, demokratijos principams ir teisinei valstybei [29]. 42. Pasitikėjimo trūkumą, kuris buvo būdingas 2011 m. rinkimų procesui, ir rinkimų rezultatų demokratinio teisėtumo stygių pripažįsta labai didelė Kongo žmonių ir tarptautinės bendruomenės dalis [30]. Kyla rizika, kad tarptautinės bendruomenės, įskaitant Komisiją, teikiama parama bus suprasta kaip prisidedanti prie režimo įtvirtinimo, nuo kurio nukentėtų šalies gyventojai. PARAMA TEISMINĖMS INSTITUCIJOMS 43. Teisinės valstybės principų įdiegimas yra pagrindinė KDR stabilizavimo ir atkūrimo dalis. Šalies pažeidžiamumas ir konfliktai sąlygojo valstybinių institucijų žlugimą. Jei šios institucijos nebus atkurtos įdiegiant naujas tvirtas struktūras ir skatinant teisinės valstybės principų laikymąsi, ir toliau bus susiduriama su politinėmis problemomis ir smurto atvejais. ES, siekdama išspręsti šiuos susirūpinimą keliančius klausimus, teikė rytinei KDR daliai skirtą paramą ir rėmė ilgalaikę centrinių teisminių institucijų pertvarką. 44. Audito Rūmai tikrino šias dvi programas: a) 2006 m. pradėtą vykdyti Teisingumo atkūrimo rytinėje Kongo Demokratinės Respublikos dalyje rėmimo programą (pranc. Programme d’Appui à la Restauration de la Justice à l’Est de la République Démocratique du Congo, REJUSCO), daugelio donorų finansuojamą programą [31], prie kurios ES prisidėjo iš 9-ojo EPF skyrusi 7,9 milijono eurų; b) Paramos valdymui programos (pranc. Programme d’Appui à la Gouvernance, PAG), kuriai 2007 m. sausio mėn. iš 9-ojo EPF buvo skirta 9 milijonai eurų lėšų, teisingumo komponentą. 45. REJUSCO programa siekiama prisidėti prie: i) teisminių institucijų gebėjimų stiprinimo Šiaurės ir Pietų Kivu; ii) teisminių institucijų funkcionavimo gerinimo siekiant užtikrinti sąžiningus ir teisingus teismo procesus; ir iii) šių rytinių provincijų gyventojų pasitikėjimo savo teisminėmis institucijomis didinimo prižiūrint teismo procesus ir kalėjimų darbą bei padedant didinti visuomenės informuotumą apie savo teises ir pareigas, visų pirma susijusias su smurtu dėl lyties. 46. Nepaisant savo aktualumo šie ambicingi tikslai tik iš dalies buvo pasiekti daugiausia dėl programos sudėtingumo, daugelio procedūrų taikymo, sunkių aplinkybių ir prasto partnerių ir vyriausybės dialogo. Dėl šių priežasčių programos įgyvendinimas buvo sustabdytas anksčiau nei iš pat pradžių buvo planuota, o Komisijos įnašas sumažintas. Nors kai kurių rezultatų, visų pirma susijusių su pastatais, kokybė buvo prasta, programa prisidėjo prie teismų funkcinių gebėjimų gerinimo. Tačiau kalėjimų sąlygos vis dar yra apgailėtinos, ir dar daug reikia nuveikti, kad būtų pagerintos gyventojų galimybės naudotis teisminių institucijų paslaugomis ir būtų padidintas pasitikėjimas jomis. Neramumai Gomoje (M23 judėjimas) sukėlė suirutę regione, kuri galėjo dar labiau pakenkti darbui, kuris buvo atliktas naudojant ES pagalbą (žr. 12 dalį). 47. PAG teisingumo komponentu siekiama paremti teismų reformą: i) stiprinant Teisingumo ir žmogaus teisių ministerijos [32], Jungtinio teisingumo komiteto (pranc. Comité Mixte de la Justice (CMJ) ir Aukščiausiosios teismų tarybos [33] pajėgumus; ii) gerinant teisminių institucijų funkcionavimą Kinšasos provincijoje; ir iii) nustatant ilgalaikę politikos strategiją. 48. Audito Rūmų vizito metu ši programa vis dar buvo vykdoma. Dėl sunkumų, su kuriais buvo susidurta samdant techninės pagalbos grupės narius, veiklos vykdymas užtruko dar dvejus metus. Dėl to buvo panaikintas penktadalis programos biudžeto. Tikėtina, kad bus pasiekta didžioji dalis planuojamų programos rezultatų, susijusių su centrinių teisminių institucijų ir teisminės sistemos stiprinimu Kinšasos provincijoje. Pagrindinė problema yra tai, kad dėl CMJ darbo neefektyvumo iki programos pabaigos nebus patvirtinta politikos reforma. Dėl to Komisija turėjo nutraukti CMJ skirtos finansinės paramos teikimą. 49. Abiejų programų atveju dėl nepakankamų teisingumo sektoriui skirtų nacionalinio biudžeto lėšų, nuolatinių su administraciniais gebėjimais susijusių trūkumų bei nacionalinės vyriausybės nepakankamo įsipareigojimo vykdyti sektoriaus politikos reformą rezultatų tvarumas negali būti užtikrintas. PARAMA POLICIJAI 50. Vienas pagrindinių Kongo valdžios institucijų pradėtų vykdyti institucinių reformų prioritetų buvo po daug metų trukusio aplaidumo valdant prezidentui Mobutu ir užsitęsusio ginkluoto konflikto šalies gyventojams užtikrinti saugumą. Pagrindiniai trūkumai, su kuriais susiduria Kongo nacionalinė policija, yra įrangos ir infrastruktūros stygius, netinkami mokymai bei maži nereguliariai mokami atlyginimai, dėl kurių mažėja policininkų motyvacija. Viena didžiausių problemų yra gerovės kilimo kultūros principų, pagal kuriuos policijos pareigūnai turi aprūpinti savo vadovus ištekliais, puoselėjimas. Policininkų, kaip ir kariškių, pragyvenimą užtikrina šalies gyventojai. 51. Pereinamojo laikotarpio pradžioje pagrindiniai ES tikslai buvo apsaugoti valstybines institucijas ir sustiprinti saugumą šalies viduje siekiant užtikrinti pereinamojo laikotarpio sklandumą ir padėti surengti rinkimus. Nuo 2005 m. ES siekė paremti platesnio pobūdžio ilgalaikį procesą, kurio pagrindinė sudedamoji dalis – saugumo pajėgų institucinė ir valdymo reforma. 52. Šioje srityje Audito Rūmai tikrino tris programas: a) 2004 m. gegužės mėn. pradėtą vykdyti Integruoto policijos padalinio (IPP) formavimo rėmimo programą (pranc. Appui à la formation de l’Unité de Police Intégrée” (UPI), kuriai iš 9-ojo EPF AKR vidaus paketo buvo skirti 5 milijonai eurų [34]; b) 2008 m. birželio mėn. pradėtą vykdyti Taikos ir stabilumo procesų Kongo Demokratinės Respublikos rytinėje dalyje rėmimo programą, kuriai pagal Stabilumo priemonę buvo skirtas 10 milijonų eurų ES įnašas, įskaitant policijai skirtą 2,9 milijono eurų sumą; c) 2010 m. rugpjūčio mėn. pradėtą vykdyti Nacionalinės policijos reformos rėmimo programą (pranc. Programme d’Appui à la Réforme de la Police Nationale (PARP)), kuriai iš 10-ojo EPF buvo skirta 11 milijonų eurų lėšų. 53. IPP rėmimo programa buvo vykdoma kartu su EUPOL Kinšasa, BSGP policijos misija (žr. 24 dalį). Šiai programai buvo nustatyta nedaug aiškių ir logiškų prioritetų. Ji buvo sėkmingai įgyvendinta – buvo suburtas tūkstančio labai gerai apmokytų policijos pareigūnų padalinys, kuriam buvo suteikta būtina logistinė parama ir įranga, be to, buvo gauti planuoti rezultatai, t. y. užtikrintas referendumo dėl konstitucijos bei 2005 ir 2006 m. rinkimų saugumas. Audito Rūmams nepavyko gauti informacijos apie personalo ir įrangos perdislokavimą pasibaigus programai. Todėl šių rezultatų tvarumas yra neaiškus. 54. Buvo iš dalies pasiekti Taikos ir stabilumo procesų Kongo Demokratinės Respublikos rytinėje dalyje rėmimo programos policijos komponento planuoti rezultatai. Pagal šį komponentą dviem mobiliems intervencijos padaliniams ir Gomoje bei Bukavu įsikūrusioms regioninės policijos būstinėms buvo suteikti pastatai, infrastruktūra ir įranga. Buvo labai vėluojama vykdyti statybos darbus (ypač Bukavu) ir jų kokybė buvo prasta. Audito Rūmų vizito metu dar nebuvo naudojami Bukavu finansuoti įrenginiai. Gomoje jie dar nebuvo pradėti eksploatuoti dėl tekančio vandens ir elektros nebuvimo – visa tai turėjo įrengti ir finansuoti policijos institucijos. Iki šiol programa nebuvo veiksminga gerinant regiono policijos operacinius pajėgumus. Neramumai Gomoje (M23 judėjimas) galėjo dar labiau pakenkti darbui, kuris buvo atliktas naudojant ES pagalbą (žr. 12 dalį). 55. PARP siekiama suteikti paramą Kongo nacionalinės policijos reformai sustiprinant Policijos reformos priežiūros komiteto (pranc. Comité de Suivi de la Réforme de la Police (CSRP) koordinacinius pajėgumus, pertvarkant žmogiškųjų ir biudžeto išteklių valdymą ir gerinant mokymų infrastruktūrą. Šios programos įgyvendinimas derinamas su EUPOL RDC, dar vienos BSGP policijos misijos, šiam komitetui teikiama technine parama. 56. Audito Rūmų vizito metu ši programa buvo ką tik pradėta įgyvendinti. Įgyvendinus šią programą pavyko sukurti žmogiškųjų išteklių duomenų bazę, o tai yra labai svarbus žingsnis įgyvendinant policijos reformą. Tačiau šios duomenų bazės tvarumas sukėlė susirūpinimą, kadangi nustojus teikti ES finansuojamą techninę pagalbą nebuvo planuojama atlikti IT sistemos techninės priežiūros. PARAMA VIEŠŲJŲ FINANSŲ VALDYMO REFORMAI 57. 2008 m. atlikus Viešųjų išlaidų ir finansinės atskaitomybės (VIFA) peržiūrą nustatyta, kad daugelyje sričių viešųjų finansų valdymui buvo būdingi trūkumai, kaip antai pasenęs teisinis biudžeto pagrindas, ydingas biudžeto planavimas ir vykdymas bei dažnas išimtinių procedūrų taikymas. Vykdant tokias pagrindines funkcijas kaip apskaitos ir iždo operacijos nebuvo laikomasi gerosios praktikos principų, o išorės priežiūros mechanizmai faktiškai nebuvo įdiegti. 58. Atlikus peržiūrą, vyriausybė patvirtino viešųjų finansų reformos strateginį planą, kuriuo siekiama 2010–2017 m laikotarpiu šiuos trūkumus pašalinti. Šį planą ji įgyvendina padedant vystymosi partneriams, tarp jų ir ES. 59. Audito Rūmai tikrino tris ES programas: a) Paramos valdymui programos (pranc. Programme d’Appui à la Gouvernance”(PAG) viešųjų finansų komponentą, dėl kurio 2007 m. sausio mėn. buvo pasirašyta sutartis ir kuriam iš 9-ojo EPF buvo skirta 6,5 milijono eurų; b) PAG gamtinių išteklių komponentą, kuriam iš 9-ojo EPF buvo skirti 9 milijonai eurų; c) 2010 m. gegužės mėn. pasirašytą Viešųjų finansų valdymo sistemų modernizavimo rėmimo projektą (pranc. Projet d’Appui à la Modernisation des Finances Publiques” (PAMFIP), kuriam iš 10-ojo EPF buvo skirta 10 milijonų eurų lėšų. 60. Audito Rūmai taip pat tikrino dvi tikslines paramos biudžetui programas: a) KDR makroekonominiam stabilizavimui skirtos paramos biudžetui programą [35], dėl kurios sutartis buvo pasirašyta 2009 m. rugpjūčio ir gruodžio mėn. ir kuriai iš 10-ojo EPF ir VBP iš viso skirta 48,6 milijono eurų lėšų; b) KDR ekonomikos ir finansų krizės padarinių sušvelninimui skirtos paramos biudžetui programą [36], dėl kurios sutartis buvo pasirašyta 2010 m. gruodžio mėn. ir kuriai iš 10-ojo EPF pagal 2009 m. sukurtą Lanksčią paramos pažeidžiamiausioms šalims iniciatyvą (V-FLEX) buvo skirta 50 milijonų eurų lėšų. 61. Kol kas įgyvendinant šias tris svarbiausioms VFV reformoms vykdyti skirtos ES paramos programas gauti tik nedideli rezultatai. 62. PAG programos VFV komponentas sustiprino Viešųjų finansų reformos iniciatyvinio komiteto [37], pagrindinės tarpžinybinės įstaigos, atsakingos už VFV reformos koordinavimą, darbą. Jis taip pat prisidėjo prie Viešųjų finansų reformos strateginio plano patvirtinimo [38] ir sustiprino Vyriausiosios finansų inspekcijos [39] ir Nacionalinės Asamblėjos Ekonomikos, finansų ir biudžeto kontrolės komiteto [40] gebėjimus surengus mokymus, suteikus konsultacijas ir įrangą bei atnaujinus biurų patalpas. 63. Kita vertus, parama Aukščiausiajai audito institucijai (AAI) didžia dalimi buvo neveiksminga. Nors darbuotojų skaičius išaugo ir buvo padidinti jų gebėjimai, AAI būstinės patalpų atnaujinimas, kurį ketinta atlikti, visiškai sustojo dėl teisinio ginčo su rangovu. Tai savo ruožtu turėjo didelę įtaką AAI operaciniams gebėjimams. 64. PAMFIP, loginės PAG tąsos tikslas – pagerinti biudžeto planavimą, apskaitą ir muitinės administracijos darbą. Audito Rūmų vizito metu ši programa buvo ką tik pradėta įgyvendinti, tačiau jau tada buvo susidurta su sunkumais samdant ekspertus ir koordinuojant su kitais donorais tam tikras veiklos sritis. 65. Vienas minėtų dviejų tikslinių paramos biudžetui programų tikslų buvo padėti gerinti viešųjų finansų valdymą. Tačiau programose nebuvo nustatyta jokių sąsajų su vyriausybės VFV reformos planu ir nebuvo įvardyti prioritetai, kuriuos ketinta paremti. Neaišku, kaip įgyvendinant šio tipo programas galima pasiekti tokių tikslų turint omeny tai, kad lėšos buvo išmokėtos viena nustatyto dydžio mokėjimo dalimi nenustačius jokių su veiklos rezultatais susijusių sąlygų ar politinio dialogo reikalavimų. Audito Rūmai pažymi, kad nors šalies ekonominė ir biudžeto padėtis yra sunki, o maži atlyginimai yra viena vyriausybės departamentų neefektyvaus darbo priežasčių (žr. 9 dalį), parlamento narių atlyginimai nuo 1500 JAV dolerių pereinamuoju laikotarpiu buvo padidinti iki 6000 JAV dolerių 2006 m. ir 13000 JAV dolerių 2012 m. 2011 m. išlaidos Prezidento kabinetui, Ministrui pirmininkui, Nacionalinei Asamblėjai ir Senatui sudarė 11 % visų biudžeto išlaidų ir beveik tris kartus viršijo sveikatos sektoriui skirtų lėšų sumą [41]. 66. Viešųjų finansų reformos strateginio plano patvirtinimas rodo, kad vyriausybė yra įsipareigojusi vykdyti VFV reformą, kurią remia vystymosi partneriai teikdami koordinuotą paramą. Tačiau, kaip tai yra ir kitose srityse vykdomų ES programų atveju, nepakankami biudžeto ištekliai ir prastas viešųjų finansų valdymas kelia abejonių dėl PAG ir PAMFIP programomis remiamų institucijų sugebėjimo ir toliau vykdyti savo veiklą bei išlaikyti pastatus ir įrangą be donorų teikiamos paramos. 67. KDR ekonomikos ateitis ir pagerinto valdymo perspektyvos labai priklauso nuo to, kaip bus valdomi gausūs šalies gamtos turtai. Tačiau dėl pasibaigusio konflikto ir surengtų rinkimų KDR gamtiniai ištekliai dar netapo vystymąsi skatinančiais veiksniais. Šiame kontekste PAG gamtinių išteklių komponentu siekiama sustiprinti pagrindinių institucijų gebėjimus valdyti kasybos ir miškininkystės sektorius, pagerinti investicijų pritraukimo sąlygas ir padidinti pajamas. 68. PAG gamtinių išteklių komponentą patikrinus likus vieneriems su puse metų iki komponento įgyvendinimo pabaigos paaiškėjo, kad jo rezultatai yra kuklūs. Viena iš tai sąlygojusių priežasčių buvo netinkamas poreikių įvertinimas, kurio metu nebuvo nustatyti tam tikri pagrindiniai gamtinių išteklių valdymo trūkumai, kaip antai neteisėtas jų eksploatavimas, korupcija, patikimų duomenų trūkumas, prasti kontrolės ir muitinės mechanizmai, savavališkai taikomi mokesčiai, žemas produktyvumas ir lėta pagrindinių produktų apdorojimo sparta. Taip pat buvo programos koncepcijos trūkumų, dėl kurių buvo smarkiai vėluojama ją įgyvendinti ir prireikė atšaukti daugelį suplanuotų veiklos rūšių. 69. Nors programa prisidėjo prie kai kurių institucijų gebėjimų stiprinimo, daug rezultatų greičiausiai nebus pasiekti, tarp jų: nacionalinio miškininkystės plano patvirtinimas, kasyklų kodekso peržiūra bei eksploatavimo, perdirbimo ir prekybos grandinės sustiprinimas. PARAMA DECENTRALIZAVIMO PROCESUI 70. Decentralizavimas KDR yra ilgų politinių debatų tema, kuri, 2006 m. priėmus Konstituciją, buvo vėl įtraukta į darbotvarkę. Jis turi tris aspektus (politinį, administracinį ir fiskalinį), o jo tikslas – skatinti demokratiją ir didinti vietos politinę atskaitomybę gerinant paslaugų teikimą piliečiams. 71. Audito Rūmai tikrino šias dvi programas: a) 2010 m. gegužės mėn. pasirašytą KDR vykdomo decentralizavimo pradinio etapo rėmimo programą [42], kuriai iš 10-ojo EPF buvo skirta 15 milijonų eurų lėšų; b) 2010 m. gegužės mėn. pasirašytą Paramos parlamentams programą [43], kuriai iš 10-ojo EPF buvo skirta 5 milijonai eurų lėšų. 72. PA2D tikslas – palengvinti perėjimą prie decentralizuotos sistemos remiant įstaigas, atsakingas už decentralizavimo reformos valdymą nacionaliniu lygmeniu bei Kinšasos ir Šiaurės Kivu provincijų administracinių gebėjimų stiprinimą. PAP tikslas – prisidėti prie demokratijos KDR įtvirtinimo stiprinant Nacionalinės Asamblėjos, Senato bei dviejų provincijų – Kinšasos ir Šiaurės Kivu – asamblėjų gebėjimų stiprinimo. 73. Audito Rūmų vizito metu abi šios programos buvo ką tik pradėtos įgyvendinti, tačiau jau tada jų sėkmės perspektyvos buvo nedidelės. Jas įgyvendinant, dėl įvairių priežasčių buvo susiduriama su didelėmis problemomis, svarbiausios jų buvo Kongo administracijos darbo trūkumai, provincijos rinkimų atidėjimas ir nepakankamas nacionalinių institucijų politinis įsipareigojimas siekti decentralizavimo tikslo. Dabartinio prezidento kabinetas siekia sutvirtinti valdžią. Būtina decentralizavimo sąlyga – dalijimasis valdžia, o šiuo metu Prezidentas nelinkęs to daryti. Esant tokiai padėčiai, bet kokių rezultatų, kurie gali būti pasiekti įgyvendinus abi programas, tvarumas yra labai abejotinas, nebent iš esmės pasikeistų politinės aplinkybės. 74. Nepaisant didžiulio socialinio visos šalies konsensuso dėl decentralizavimo būtinybės, vyriausybė yra nelinkusi toliau tęsti reformą. Todėl tikimybė, kad Kinšasos patirtimi grindžiamas principas "iš viršaus į apačią", kuriam pritaria KDR užsienio partneriai, įskaitant Komisiją, susilauks sėkmės skatinant decentralizavimo įgyvendinimą, yra nedidelė. Provincijų vyriausybės teigia, kad noriai priims decentralizavimo teikiamą naudą, tačiau yra nelinkusios vykdyti šio proceso sąlygotas su paslaugų teikimu susijusias prievoles. Viena politinių kliūčių yra netolygus provincijų turto pasiskirstymas: dvi provincijos (Žemutinis Kongas ir Katanga) prisideda prie daugiau nei pusės šalies mokestinių pajamų. 75. Todėl buvo labai vėluojama vykdyti decentralizavimo procesą: a) dar nėra patvirtinta didžioji dalis su decentralizavimu susijusių teisinių priemonių; b) dar neįgyvendintas retrocesijos procesas [44]; c) taip ir neįvyko vietos rinkimai, kuriuos iš pradžių buvo planuota surengti 2008 m. ir kurie vėliau buvo nukelti į 2011 m. 2011 metams numatyti provincijų rinkimai buvo atidėti [45]; d) iki 2010 m. gegužės mėn. turėjo būti baigtos kurti 26 provincijos (vietoj dabartinių vienuolikos), tačiau vis dar nėra priimtas atitinkamas įstatymas. KOMISIJA, KURDAMA ES PROGRAMŲ KONCEPCIJĄ, NEPAKANKAMAI ATSIŽVELGĖ Į ŠALIES PAŽEIDŽIAMUMO SITUACIJĄ 76. Audito Rūmai nagrinėjo, ar Komisija: a) tinkamai valdė pagrindines rizikas, keliančias grėsmę ES programų veiksmingumui; b) nustatė aiškius ir pasiekiamus tikslus; c) tinkamai pritaikė sąlygiškumo nuostatas ir pasinaudojo politiniu dialogu siekdama paskatinti Kongo valdžios institucijas labiau įsipareigoti siekti pagerinto valdymo tikslo. RIZIKOS NEBUVO TINKAMAI VALDOMOS 77. Išorės pagalba teikiama didelės rizikos vietovėse, o pažeidžiamose valstybėse ši rizika yra dar didesnė. Kaip ir kiti vystymosi partneriai, Komisija negali išvengti rizikos prisiėmimo. Tačiau ji turėtų tinkamai valdyti rizikas, kad jas būtų galima kiek įmanoma labiau sumažinti. 78. Komisija yra gerai susipažinusi su KDR padėtimi bei valstybės pažeidžiamumo priežastimis ir pasekmėmis. Kurdama Audito Rūmų patikrintų ES programų koncepciją, ji nustatė daug rizikos veiksnių ir atsižvelgė į patirtį, sukauptą vykdant ankstesnes programas. Komisija, spręsdama kaip teikti pagalbą ir diegdama kontrolės sistemą, atsižvelgė į sudėtingas aplinkybes ir silpną nacionalinę administraciją. Tačiau Komisija neįvertino rizikos tikimybės ar galimo jos poveikio programoms. Daugeliu atvejų parengiamuosiuose dokumentuose buvo nurodytos tik prielaidos ir / arba rizikos, keliančios grėsmę programų veiksmingumui, nors buvo gerai žinoma, jog yra rimtų problemų, visų pirma susijusių su nacionalinių institucijų nepakankamu įsipareigojimu vykdyti reformą ir jų menkais instituciniais ir finansiniais gebėjimais užtikrinti rezultatų tvarumą baigus įgyvendinti ES programas. 79. Programos dokumentuose neminimi kai kurie rimti rizikos veiksniai – visų pirma politinės valios stygius, sukčiavimas ir korupcija – kurie kelia didelį susirūpinimą KDR (žr. 9 dalį). Kiti rizikos veiksniai, kaip antai transporto ir komunikacijos problemos, riboti nacionalinių valdžios institucijų lėšų įsisavinimo gebėjimai (žr. 82 dalies c punktą) ir sunkumai samdant būtiną įrangą turinčius kvalifikuotus tarptautinius ekspertus ir vietos rangovus, ypač atokiose ir dažnai nesaugiose rytinėse KDR vietovėse (žr. 82 dalies b punktą), buvo nepakankamai įvertinti. 80. Audito Rūmų tikrintose programose ne visuomet buvo įtraukiamos priemonės, skirtos atitinkamoje vietovėje nustatytoms pagrindinėms konkrečioms rizikoms užkardyti ar sumažinti, taip pat nebuvo sistemingai pateikiamos gairės projektų vadovams ir Komisijos tarnyboms dėl veiksmų eigos, kurios reikia laikytos pasitvirtinus rizikai. 81. 2009 m. pavirtintas tikslinis metodas, kurio buvo laikomasi vykdant paramos biudžetui programas, neužkerta kelio ir nesumažina rizikos. Paramos biudžetui lėšos šalies partnerės biudžete sujungiamos su kitais ištekliais (šis procesas vadinamas pakeičiamumu) ir negali būti atsektos po to, kai jos yra įmokamos į biudžetą. Joms yra būdingi tie patys VFV trūkumai ir rizikos, su kuriais susiduriama kitų nacionalinių biudžeto išteklių atveju (žr. 65 dalį). TIKSLAI DAŽNAI BŪDAVO PERNELYG AMBICINGI 82. Nepakankamas rizikos įvertinimas didžia dalimi nulėmė tai, kad septynių Audito Rūmų tikrintų programų atveju buvo nustatyti pernelyg ambicingi tikslai: a) PACE programai (žr. 38 dalį) ir CENI teikiamai paramai (žr. 11 ir 40 dalis) nustatyti demokratinių rinkimų rėmimo tikslai buvo nerealistiški dėl Kongo valdžios institucijų ribotų galimybių vesti dialogą su tarptautine bendruomene dėl savalaikio pasirengimo 2011 m. rinkimų procesui; b) REJUSCO programos tikslai (žr. 45 ir 46 dalis) buvo pernelyg ambicingi atsižvelgiant į po konflikto susidariusią situaciją KDR rytinėje dalyje. Pavyzdžiui, vykdant programą nebuvo atsižvelgta į statybos ir konsultacinių firmų, turinčių tinkamos kvalifikacijos darbuotojų ir įrangos, trūkumą. Be to, jos valdymo struktūra buvo sudėtinga ir buvo taikomos įvairios nevienodos taisyklės ir procedūros. Programos įgyvendinimo metu jos apimtis turėjo būti sumažinta. Galiausiai pranešus Europos kovos su sukčiavimo tarnybai (OLAF) apie darbų sutarčių denonsavimą, jos vykdymas buvo atidėtas; c) atlikus PAG teisingumo komponento laikotarpio vidurio vertinimą (žr. 47 ir 48 dalis) paaiškėjo, kad 35 suplanuotas veiklos kryptis apimančios programos, kurios biudžetas maždaug du kartus viršijo Teisingumo ministerijos metinį biudžetą [46], pobūdis buvo netinkamas turint omenyje Teisingumo ministerijos ribotus struktūros ir lėšų įsisavinimo gebėjimus. Programą įgyvendinant turėjo būti žymiai sumažinta jos apimtis; d) PAG gamtinių išteklių komponentu (žr. 67–69 dalis) buvo siekiama daug prioritetų, apimančių įvairią veiklą ir kompetencijos poreikius. Dėl to programos įgyvendinimo metu buvo susidurta su dideliais sunkumais, taigi jos apimtis turėjo būti modifikuota ir žymiai sumažinta; e) įgyvendinant PA2D (žr. 71–73 dalis) buvo netinkamai atsižvelgta į tai, kad decentralizacijos procesas daugiausia priklausė nuo donorų. Kongo vyriausybė nuo pat pradžių nenoriai rėmė reformą. Dar nepatvirtinta didžioji dalis su decentralizacija susijusių teisinių priemonių, o daugelio stebėtojų manymu visas procesas yra nepavykęs. 2009 m. patvirtintos ES programos įgyvendinimas beveik visiškai nutrūko; f) nustatant PAP tikslus (žr. 71–73 dalis) nebuvo pakankamai atsižvelgta į riziką, kad gali būti atidėti Senato ir provincijų rinkimai, o dėl to buvo labai vėluojama vykdyti programos tikslus. NEBUVO IŠNAUDOTOS VISOS SĄLYGIŠKUMO NUOSTATŲ IR POLITINIO DIALOGO TAIKYMO GALIMYBĖS 83. Vykdant ES programas ne tik finansuojama suplanuota veikla: jos taip pat apima du kitus komponentus, kurie turi būti tinkamai suderinti siekiant kiek įmanoma labiau padidinti tinkamo ES lėšų panaudojimo galimybes. Šie komponentai yra: a) susitarimas su šalimi partnere dėl sąlygų, susijusių su programos tikslais ir rizikomis; b) su vyriausybe vedamas politinis dialogas dėl tinkamos reformos politikos ir strategijos nustatymo ir įgyvendinimo. SĄLYGIŠKUMO NUOSTATOS 84. Audito Rūmų tikrintų ES programų atveju Komisija taikė sąlygiškumo nuostatas taip, kad smarkiai sumažino galimą skatinamąjį jų poveikį nacionalinėms institucijoms labiau įsipareigoti vykdyti reformą ir savo pačios galimybes pasinaudoti sąlygomis kaip priemone vedant politinį dialogą su vyriausybe. 85. Kaip Audito Rūmai jau anksčiau yra nustatę tikrindami kelių infrastruktūros programoms Užsachario Afrikoje teikiamą EPF paramą [47], Komisija retai nustatydavo išankstines sąlygas, kurias Kongo valdžios institucijos privalėtų įvykdyti prieš prasidedant programai, paskelbiant konkursą ar pasirašant sutartį. Tikrinant šias programas, buvo aptikta nedaug tokio metodo taikymo atvejų, pavyzdžiui, buvo retai vykdomi išankstinio teisės aktų priėmimo ar tinkamų žemės plotų suteikimo reikalavimai. 86. Nustatomos sąlygos nėra teisiškai įpareigojančios, tačiau finansavimo susitarimuose jos paprastai pateikiamos kaip "lydimosios priemonės", kurias Kongo valdžios institucijos turi vykdyti. Šios priemonės dažnai neaiškiai apibrėžiamos (pvz., palaipsniui didinti priežiūrai skirtas išlaidas, atsižvelgiant į biudžeto galimybes) arba neįvykdomos (pvz., užtikrinti tinkamą priežiūrą). 87. Taigi Komisijai buvo sunku prižiūrėti šių sąlygų laikymąsi ir laiku imtis tinkamų priemonių tais atvejais, kai jos nebūdavo vykdomos. Tik vienu atveju Komisija nusprendė atšaukti ES įnašo mokėjimą: atsižvelgdama į pažeidimus, pastebėtus per 2011 m. prezidento rinkimus, ji kartu su kitais donorais nusprendė nemokėti savo galutinės mokėjimo dalies. Tačiau to nepakako ir tai buvo padaryta per vėlai. POLITINIS DIALOGAS 88. Komisija derindama veiksmus su kitais donorais atliko pagrindinį vaidmenį skatinant politinį dialogą su Kongo vyriausybe. Ji aktyviai dalyvavo taikant Pagalbos šaliai sistemą (PŠS) ir prisidėjo prie įvairių teminių darbo grupių, sudarančių šakinių ministerijų, donorų ir pilietinės visuomenės atstovų plėtojamo dialogo institucinę struktūrą, veiklos. Ji finansavo tarpžinybinių įstaigų, kurios turėjo atlikti svarbų vaidmenį vykdant reformą ir veiklą koordinuojant su kitais donorais, darbą [48]. Komisija taip pat palaikė dialogą su vyriausybe planuojant ir peržiūrint 9 ir 10 EPF bendradarbiavimo strategijas, kuriant ir prižiūrint atskirų programų įgyvendinimą bei atliekant bendras ES bendradarbiavimo metines peržiūras. 89. Tačiau politinio dialogo kokybę pablogino keli rimti trūkumai: a) teminės darbo grupės nebuvo veiksmingas koordinuoto politinio dialogo forumas. Iki 2009 m. vidurio didžioji jų dalis dirbo be veiksmų plano neturėdamos aiškios misijos, tikslų, pareigų, biudžeto ar tvarkaraščio. Šakinės ministerijos dažnai nebūdavo aktyviai įtraukiamos į darbą, o posėdžių metu nebuvo nagrinėjamos aktualios problemos. Buvo bandyta pagerinti darbo grupių veikimą, tačiau 2011 m. Planavimo ministerijai atlikus vertinimą nustatyta, kad daugelis problemų taip ir liko neišspręstos; b) nors šią nepatenkinamą padėtį iš dalies lėmė menki nacionaliniai administraciniai gebėjimai, Kongo valdžios institucijos pirmenybę teikė su kiekvienu donoru vedamam dvišaliam politiniam dialogui, kad galėtų pasinaudoti galimais donorų nuomonių skirtumais ir tarp jų atsirandančia konkurencija. Šiai padėčiai palankias sąlygas sudarė netinkamas politinio dialogo tarp donorų, įskaitant dialogą tarp Komisijos ir ES valstybių narių, koordinavimas, ypač paramos policijai teikimo srityje [49]; c) ES ir kiti panašiai mąstantys užsienio partneriai susiduria su vis didesniais sunkumais bandydami paveikti KDR pasirinktą su valdymu susijusių veiksmų kryptį. KDR turi gamtinių išteklių, kurių reikia pasauliui, o naujesnių užsienio partnerių, kurių veiklos darbotvarkės yra be išankstinių sąlygų (pvz., Kinijos, Pietų Afrikos, Brazilijos ir Pietų Korėjos) įsitraukimas dar labiau sumažina tradicinių vystymosi partnerių sverto poveikį KDR vyriausybei; d) kaip nurodyta pirmiau (žr. 84–87 dalis), Komisijos taikomas sąlygiškumo nuostatų metodas žymiai sumažina jos gebėjimus visapusiškai pasinaudoti politinio dialogo teikiamais privalumais. 90. Šiomis aplinkybėmis politinio dialogo su Kongo valdžios institucijomis palaikymas Komisijai buvo sunki užduotis. Pasiekta iš esmės nedidelių įvairių rezultatų: a) kadangi paramos teikimas rinkimų procesui nebuvo pagrindinis 10-ojo EPF bendradarbiavimo strategijos sektorius, Komisija iš pat pradžių pakankamai aiškiai nenurodė, kad demokratinių rinkimų rėmimas pasibaigus pereinamajam laikotarpiui išliko vienas pagrindinių ES bendradarbiavimo politinių prioritetų. Tai turėjo įtakos jos gebėjimui laiku ir tinkamai reaguoti; b) teisingumo sektoriuje paaiškėjo, kad CMJ nėra veiksmingas dialogo forumas. Jam iš esmės nepavyko pasiekti, kad Teisingumo ministerija patvirtintų ir įgyvendintų reformą. Dėl to 2011 m. Komisija turėjo atšaukti CMJ sekretoriatui skiriamą finansavimą. Kongo valdžios institucijos taip pat pademonstravo nedidelį įsitraukimą vykdant REJUSCO programą, kurią šalies gyventojai suvokė kaip donorų vykdomą iniciatyvą; c) policijos sektoriuje politinį dialogą vesti buvo sudėtinga. Nors CSRP yra tinkamas dialogo forumas, Kongo valdžios institucijos parodė, kad jos menkai laikosi įsipareigojimo vykdyti reformą ir teikė pirmenybę dvišaliam dialogui su atskirais donorais. Tam, kad būtų priimtas pagrindinis policijos veiklą reglamentuojantis įstatymas, prireikė penkerių metų; d) politinės valios įgyvendinti decentralizavimo procesą stygius suteikė mažai galimybių vystyti naudingą politinį dialogą; e) su VFV reforma susijusio politinio dialogo eiga buvo ne tokia sunki, visų pirma dėl koordinuoto donorų įsitraukimo į veiklą nuo pat 2008 m., kai buvo patvirtinta VIFA programa. IŠVADOS IR REKOMENDACIJOS 91. Audito Rūmai daro išvadą, kad KDR valdymui skiriamos ES paramos veiksmingumas yra ribotas. ES parama valdymui teikiama vadovaujantis iš esmės patikima bendradarbiavimo strategija, ją skiriant yra patenkinami pagrindiniai šalies valdymo poreikiai ir yra gauta tam tikrų rezultatų. Tačiau apskritai pažanga yra nedidelė, vangi ir netolygi. Tik mažiau kaip pusės patikrintų programų atveju buvo gauta didžioji dalis numatytų rezultatų arba yra tikimasi, kad jie bus gauti. Dauguma atvejų nerealu tikėtis, kad bus pasiektas tvarumas. 92. Kaip ir kiti vystymosi partneriai, Komisija, siekdama prisidėti prie KDR valdymo gerinimo, susiduria su didelėmis kliūtimis. Šias nesėkmes paaiškina politinės valios stygius, donorų skatinamas programų dinamiškumas ir gebėjimų įsisavinti lėšas trūkumas. Tačiau Komisija, rengdama ES programas, nepakankamai atsižvelgė į šias aplinkybes, nors jai puikiai žinomos pagrindinės KDR valstybės pažeidžiamumo priežastys ir pasekmės. Rizikos nėra tinkamai šalinamos, programos tikslai dažnai yra pernelyg ambicingi, sąlygiškumo nuostatų skatinamasis poveikis yra nedidelis, o politinio dialogo su ES valstybėmis narėmis galimybės nėra iki galo išnaudotos, be to, jis nėra tinkamai koordinuojamas visose srityse. 93. Valstybės pertvarkos ir KDR valdymo gerinimo užduoties vykdymas užsitęs. Jei ES, kaip viena pagrindinių KDR vystymosi partnerių bei gero valdymo principų laikymosi ir žmogaus teisių gerbimo propaguotojų, ir toliau teiks paramą KDR valdymui, būtina žymiai pagerinti jos teikiamos paramos veiksmingumą. Šiuo atžvilgiu Komisija turi realistiškiau apibrėžti tikslus ir kurti ES programas bei reikalauti, kad Kongo valdžios institucijos griežčiau prižiūrėtų, kad būtų laikomasi sutartų sąlygų ir prisiimtų įsipareigojimų [50]. 94. Audito Rūmai, siekdami pagerinti KDR valdymui skiriamos ES paramos veiksmingumą, teikia šias rekomendacijas: 1 REKOMENDACIJA ES BENDRADARBIAVIMO STRATEGIJA Komisija ir EIVT, bendradarbiaudamos su kitais vystymosi partneriais, visų pirma su ES valstybėmis narėmis, turėtų: a) planuodamos 11-ojo EPF lėšas ir ateityje kurdamos ES programas, i) skirti daugiau dėmesio užtikrinant tinkamą visoms, ypač neturtingesnėms, provincijoms skiriamos pagalbos pusiausvyrą; ii) suderinti centriniu lygmeniu teikiamą paramą ir provincijų lygmenimis įgyvendinamas programas susiejant politinę ir teritorinę decentralizaciją su patobulintomis gamtinių išteklių valdymo strategijomis bei infrastruktūros atkūrimu ir plėtra; ir iii) iš naujo apsvarstyti galimybę teikti ES paramą pagerintam gamtinių išteklių valdymui remiantis išsamiu poreikių įvertinimu; b) vesdamos dialogą su KDR vyriausybe labiau akcentuoti tai, kad demokratiniai rinkimai yra pagrindinė valdymo sudėtinė dalis, ir kruopščiai įvertinti visas rizikos rūšis siekiant užtikrinti, kad šioje srityje vykdomos ES programos neremtų režimo įtvirtinimo; c) skatinti didesnę KDR vyriausybės atskaitomybę teikiant didesnę paramą, skirtą nacionalinių priežiūros institucijų, ypač specialiųjų Nacionalinės Asamblėjos komitetų ir Aukščiausiosios audito institucijos, gebėjimams stiprinti; d) visose valdymo srityse, kuriose taikoma ES bendradarbiavimo strategija, sistemingai atsižvelgti į būtinybę remti kovą su sukčiavimu ir korupcija. 2 REKOMENDACIJA RIZIKOS Komisija turėtų: a) prasidėjus programoms ir jų įgyvendinimo metu reguliariai vertinti pagrindinių rizikos rūšių tikimybę ir jų galimą poveikį programos tikslų pasiekimui. Šiuo tikslu reikės i) įvertinti šalies valdymo gerinimo politikos ir veiksmų planų aktualumą ir patikimumą atsižvelgiant į turimus institucinius ir finansinius išteklius ir ii) stebėti, kokia pažanga padaryta vykdant KDR valdžios institucijų prisiimtus įsipareigojimus; b) nustatyti priemones siekiant išvengti rizikų ar jas sumažinti ir aiškiai apibrėžti veiksmų eigą, kurios reikia laikytis pasitvirtinus rizikai. 3 REKOMENDACIJA PROGRAMOS TIKSLAI Komisija turėtų: a) nustatant tikslus susitelkti į ribotą prioritetų skaičių; b) nustatyti terminą, kuris būtų geriau pritaikytas programos aplinkai; c) įgyvendinant programą užtikrinti lankstumą, kad tikslai, prireikus, galėtų būti iškart persvarstomi. 4 REKOMENDACIJA SĄLYGIŠKUMO NUOSTATOS IR POLITINIS DIALOGAS Komisija turėtų: a) plačiau taikyti sąlygiškumo nuostatas ir politinį dialogą. Šiuo tikslu reikės i) nustatyti aiškias, svarbias, realias ir per nustaytą laiką įvykdytinas sąlygas, ii) periodiškai vertinti sutartų sąlygų laikymąsi, ir iii) ryžtingai, proporcingai ir laiku imtis atsakomųjų veiksmų, jeigu KDR vyriausybė nerodo deramo įsipareigojimo užtikrinti atitiktį, prireikus, sustabdant nutraukiant programos vykdymą; b) raginti KDR vyriausybę patvirtinti priemones, būtinas teminių darbo grupių funkcionavimui pagerinti, ir stebėti šių priemonių įgyvendinimą; c) ES turi aktyviau imtis vadovaujamo vaidmens ES valstybių narių atžvilgiu siekiant paskatinti koordinuoto politinio dialogo plėtojimą ir padidinti ES sverto poveikį KDR vyriausybei. Šią ataskaitą priėmė III kolegija, vadovaujama Audito Rūmų nario Karel PINXTEN, 2013 m. liepos 16 d. Liuksemburge įvykusiame posėdyje. Audito Rūmų vardu +++++ TIFF +++++ Pirmininkas Vítor Manuel da Silva Caldeira [1] KDR ministras pirmininkas Augustinas Matata Ponyo pareiškė, kad „KDR reikalingi partneriai, kurie būtų reiklūs, bet supratingi, iniciatyvūs, bet pagarbūs ir kritikuojantys, bet įžvalgūs (Libération, 2012 12 12). [2] COM(2007) 643 final, 2007 m. spalio 25 d. [3] COM(2006) 421 final, 2006 m. rugpjūčio 30 d. [4] COM(2003) 615 final, 2003 m. spalio 20 d. [5] Pasaulio bankas (2011 m.). [6] Trefon, Th., Congo Masquerade – The political culture of aid inefficiency and reform failure, Zed Books, London-New York, 2011. [7] Užsachario Afrikos kaip regiono žmogaus socialinės raidos indeksas išaugo nuo 0,365 1980 m. iki 0,463 2011 m., tokiu būdu KDR smarkiai atsilieka nuo regiono vidurkio. [8] Afrikos plėtros bankas, "Analyse de la pauvreté en RDC" (Skurdo KDR analizė), darbinis dokumentas Nr. 112, 2010 m. rugpjūčio mėn. [9] Pasaulio banko pateikti 2011 m. šalies duomenys. [10] Suaugusiųjų raštingumo lygis 2009 m. siekė 67 %, o pradinio mokymo ciklo užbaigimo lygis 2010 m. sudarė 59 % (Pasaulio bankas). [11] http://www.fao.org/emergencies/resources/documents/resources-detail/en/c/162039/. Taip pat žr. Audito Rūmų specialiąją ataskaitą Nr. 1/2012 dėl Europos Sąjungos paramos vystymuisi, skirtos aprūpinti maistu, veiksmingumo Užsacharės Afrikoje, visų pirma 2 diagramą, 2 lentelę ir I priedą (http://eca.europa.eu). [12] Vidurinio lygio valstybės tarnautojas per mėnesį uždirba mažiau nei 100 JAV dolerių. [13] Vyriausybė buvo šių penkių pagrindinių ginkluotų grupių politinis kompromisas: ankstesniosios vyriausybės armijos ("Forces Armées Congolaises"(FAC), "Mouvement de Libération du Congo (MLC)", "Rassemblement Congolais pour la Démocratie" (RCD), "Rassemblement Congolais pour la Démocratie/Mouvement de Libération (RCD/ML)" ir"Rassemblement Congolais pour la Démocratie/National (RCD/N)" bei "Mai-Mai" nereguliariųjų pajėgų. [14] Vos suformavus šią vyriausybę buvo reiškiamos pretenzijos dėl manipuliavimo, sukčiavimo ir žmogaus teisių pažeidimų. Nors 2011 m. balsuoti užsiregistravo 32 milijonai žmonių, iš tikrųjų balsavo mažiau nei 19 milijonų žmonių (apie 59 %). Pagrindinė užsiregistravusių ir balsavusių žmonių skaičiaus atotrūkio priežastis – vėlai į daugelį iš 63000 balsavimo punktų atvežti balsavimo biuleteniai ir sunkumai, su kuriais žmonės susidūrė stengdamiesi surasti punktų, kuriuose jie turėjo balsuoti, buvimo vietą. Kabilą rėmusioje Katangos provincijoje registravimosi ir balsavimo skaičiai oficialiai buvo didžiausi. Opozicijai palankiose Ekvatoriaus bei Rytų ir Vakarų Kasajaus provincijose jie buvo maži. [15] M23 maištas, kurį remia Ruanda, yra ginkluotų grupuočių, veikiančių rytinėje KDR dalyje ir prisidedančių prie bendro padėties nestabilumo, pastarųjų metų pavyzdys. Jis buvo pagrindinis antrojo 2012 m. pusmečio užsienio reikalų politikos uždavinys. M23 pavyko užimti Gomą – strateginę Šiaurės Kivu sostinę. Ši problema susilaukė daug dėmesio 2012 m. rugsėjo mėn. įvykusios JT Generalinės Asamblėjos metu, kai prezidentai Kabila ir Kagamė atsisakė viešai paspausti vienas kitam ranką. M23 – tai maištininkų judėjimas, kuriame daugiausia dalyvauja Kongo tutsiai, kurie anksčiau sudarė Nacionalinį liaudies gynybos kongresą (CNDP). M23 dezertyravo iš KDR armijos 2012 m. balandžio mėn. tuo metu, kai vyriausybei buvo daromas spaudimas areštuoti generolą Ntagandą, kurio paiešką dėl nusikaltimų žmoniškumui buvo paskelbęs Tarptautinis baudžiamasis teismas. [16] "KDR: bendrosios aplinkybės ir dabartiniai pokyčiai", JAV Kongreso mokslinių tyrimų tarnyba, Afrikos reikalų specialisto Tedo Dagne‘o ataskaita, 2011 m. balandžio mėn. [17] 2003 m. liepos 21 d. Tarybos sprendimas Nr.2003/583/EB dėl Europos investicijų banko gautų lėšų vykdyti operacijoms Kongo Demokratinėje Respublikoje pagal antrąjį, trečiąjį, ketvirtąjį, penktąjį ir šeštąjį EPF perskirstymo (OL L 198, 2003 8 6, p. 8). [18] 9-ojo EPF asignavimai – tai galutiniai asignavimai, gauti sudėjus asignavimus, suteiktus atlikus laikotarpio vidurio ir pabaigos peržiūras bei nepanaudotas iš 7 ir 8 EPF gautas lėšas. [9999] Nusiginklavimas, demobilizacija ir buvusių karių reintegracija (angl. Disarmament, demobilisation and reinsertion of former soldiers). [8888] Techninio bendradarbiavimo priemonė (angl. Technical cooperation facility). [19] 2010 m. liepos mėn. buvo užbaigta LĮNŠ iniciatyva: dovanota 13,1 milijardo JAV dolerių siekiančios šalies skolos 12,3 milijardų eurų JAV dolerių dalis. [20] pranc. Document de Stratégie pour la Croissance et la Réduction de la Pauvreté (DSCRP). [21] pranc. Programme d’Actions Prioritaires (PAP). [22] Ekvatorius ir Maniema yra dvi skurdžiausios, mažiausiai pagalbos vystymuisi gaunančios provincijos. Abi Kasajaus provincijos taip pat yra skurdžios ir gauna mažai pagalbos vystymuisi. [23] Referendumas dėl konstitucijos buvo surengtas 2005 m. gruodžio 18 d. Kombinuoti prezidento ir nacionaliniai / provincijų valdžios rinkimai visos šalies mastu įvyko 2006 m. liepos 30 d. ir spalio 29 d. [24] 2005–2006 m. rinkimų procesui skirta ES paramos programa. [25] JTVP inicijuota 2011–2013 m. rinkimų procesui skirta paramos programa. [26] 2011–2013 m. rinkimų procesui skirta ES paramos programa. [27] 2007 m. vasario 23 d. galutinė ES rinkimų stebėjimo misijos parengta KDR skirta ataskaita, kurioje nagrinėjami 2006 m. prezidento, parlamento ir provincijų valdžios rinkimai. [28] Prezidento kadencija, kuri oficialiai turėjo baigtis 2011 m. gruodžio 6 d., nebuvo pratęsta siekiant atsižvelgti į tai, kad buvo labai vėluojama įsteigti CENI (2011 m. kovo mėn.) ir paskelbti rinkimų įstatymą (2011 m. rugpjūčio mėn.). [29] 8, 9 ir 96 straipsniai. [30] Galutinė ES rinkimų stebėjimo misijos parengta KDR skirta ataskaita, kurioje nagrinėjami 2011 m. prezidento ir parlamento rinkimai. [31] Ją bendrai finansavo Belgija (3,7 milijono eurų), Nyderlandai (1,1 milijono eurų) ir Jungtinė Karalystė (2,9 milijono eurų). Švedija prisijungė vėliau pradėjusi teikti specialią paramą, skirtą į smurtą dėl lyties orientuotai veiklai. [32] pranc. Ministère de la Justice et des Droits Humains (MJDH). [33] pranc. Conseil Supérieur de la Magistrature (CSM). [34] AKR vidaus paketas susijęs su bendradarbiavimu su AKR valstybėmis, kuris yra įtrauktas į regioninio bendradarbiavimo, teikiančio naudą daugumai ar visoms AKR valstybėms, sistemą. Taigi šios operacijos gali viršyti geografinės vietos sampratą. [35] pranc. Appui budgétaire à la Stabilisation économique de la RDC. [36] pranc. Appui budgétaire pour atténuer les effets de la crise économique et financière en RDC. [37] pranc. Comité d’Orientation de la Réforme des Finances Publiques (COREF). [38] pranc. Plan Stratégique de Réforme des Finances Publiques (PSRFP). [39] pranc. Inspection Générale des Finances (IGF). [40] pranc. Commission Économique, Financière et Contrôle Budgétaire (ECOFIN). [41] 2011 m. bendras biudžetas siekė 6746 milijardus Kongo/Kinšasos frankų (CDF). Prezidento kabinetui, Ministrui pirmininkui, Nacionalinei Asamblėjai ir Senatui skirti biudžeto asignavimai sudarė 291 milijardą CDF (4,3 %), o sveikatos sektoriui skirti asignavimai – 233 milijardus CDF (3,5 %). Iš viso biudžeto išlaidos sudarė 3515 milijardų CDF, iš kurių 393 milijardai CDF (11,1 %) teko pirmiau minėtam sektoriui, o 137 milijardai CDF (3,9 %) – pastarajam sektoriui. [42] pranc. Projet d’Appui au Démarrage de la Décentralisation en RDC (PA2D). [43] pranc. Programme d’Appui aux Parlements (PAP). [44] Konstitucijos 175 straipsnyje nustatyta, kad 40 % kiekvienoje provincijoje surinktų nacionalinių pajamų turi atitekti atitinkamai provincijai (šis procesas vadinamas retrocesija), o 10 % šių pajamų, kurie skiriami tik investicinėms išlaidoms, turi būti įnešti į pajamų išlyginimo investicijų fondą (pranc. Caisse nationale de Péréquation).Bendras tikslas yra sumažinti tarp provincijų esančią nelygybę. [45] Šiuo metu provincijų gubernatoriai atlieka dvigubą funkciją: tuo pačiu metu atstovauja savo provincijoms ir atlieka centrinės vyriausybės užduotis. Vietos vyriausybės vadovus skiria Prezidentas. [46] 2011 m. spalio mėn. PAG laikotarpio vidurio vertinimo ataskaita. [47] Specialioji ataskaita Nr. 17/2012 dėl Europos plėtros fondo (EPF) įnašo į tvaraus kelių tinklo kūrimą Užsachario Afrikoje (http://eca.europa.eu). [48] Pavyzdžiui, Policijos reformos priežiūros komiteto ir Viešųjų finansų reformos iniciatyvinio komiteto. [49] "BSGP užduotys ir veikla: Patirties kaupimo procesai", Europos Parlamentas, Išorės politikos generalinis direktoratas (PE 457.062, p. 52), 2012 m. balandžio mėn. [50] KDR ministras pirmininkas Augustinas Matata Ponyo pareiškė, kad "KDR reikalingi partneriai, kurie būtų reiklūs, bet supratingi, iniciatyvūs, bet pagarbūs ir kritikuojantys, bet įžvalgūs" (Libération, 2012 12 12). -------------------------------------------------- I PRIEDAS PROGRAMŲ VERTINIMAS BALAIS (milijonais eurų) | Programos | Sritis | Suma | ES priemonė | Aktualumas | Koncepcija | Rezultatai | Tvarumas | Įgyvendinimo laikotarpis | Appui à la formation de l'Unité de Police Intégrée (UPI) | Policija | 5,00 | AKR vidaus fondai – 9-asis EPF | A | B | B | D | 2004 05 07- 2005 12 31 | Programme d'appui à la réforme de la Police Nationale (PARP) | 11,00 | 10-asis EPF | A | B | B | C | 2010 08 12- 2015 02 12 Pataisa: 2016 02 12 | Support for Peace and Stabilisation in the eastern DRC (police component) | 2,90 | SP | A | B | C | C | 2008 06 20- 2011 06 30 | Programme Restauration de la Justice à I'Est de la République Démocratique du Congo (REJUSCO) | Teisingumas | 7,90 | 9-asis EPF | A | C | C | D | 2006 07 11- 2010 12 31 | Programme d'appui à la gouvernance (PAG) – Volet Justice | 9,00 | 9-asis EPF | A | B | B | C | 2007 01 25- 2012 12 31 Pataisa: 2013 12 31 | Appui au processus électoral en RDC (APEC) | Rinkimai | 105,00 | Papildomas paketas | A | B | B | C | 2004 11 29- 2010 12 31 | Programme d'appui au processus électoral (PAPE / APEC) | 60,00 | 9-asis EPF | A | B | B | C | 2005 11 24- 2006 12 31 | Appui à la CENI | 3,00 | 9-asis EPF | B | C | C | C | 2007 11 13- 2009 12 31 | Programme d'appui au cycle électoral 2011-2013 (PACE) | 47,50 | 10-asis EPF | A | B | D | D | 2011 05 25- 2014 05 27 | Programme d'Appui Budgétaire pour la Stabilisation Économique de la RDC | Viešųjų finansų valdymas | 48,62 | 10-asis EPF / VBP | C | C | n. d. | n. d. | 2009 m. | VFLEX – Appui budgétaire pour atténuer les effets de la crise économique et financière en RDC | 50,00 | 10-asis EPF | C | C | n. d. | n. d. | 2010 m. | Programme d'appui à la Gouvernance (PAG) – Volet finances publiques | 6,50 | 9-asis EPF | A | B | C | B | 2007 01 25- 2012 12 31 Pataisa: 2013 12 31 | Programme d'appui à la Gouvernance (PAG) – Volet ressources naturelles | 9,00 | 9-asis EPF | B | C | C | C | 2007 01 25- 2012 12 31 Pataisa: 2013 12 31 | Programme d'appui à la Modernisation des Finances Publiques (PAMFIP) | 10,00 | 10-asis EPF | A | A | C | B | 2010 05 20- 2015 05 20 | Projet d'appui au démarrage de la decentralisation en République Démocratique du Congo(PA2D) | Decentralizacija | 15,00 | 10-asis EPF | A | C | C | C | 2010 05 20- 2015 05 20 | Programme d'appui aux Parlements (PAP) | 5,00 | 10-asis EPF | A | B | B | C | 2010 05 20- 2014 05 20 Pataisa: 2015 05 20 | IŠ VISO | | 395,42 | | | | | | | | | Paaiškinimai:Remiantis II priede pateikta vertinimo balais metodika nustatyti šie reitingai: | A | Kriterijaus laikytasi | B | Nedideli trūkumai | C | Rimti trūkumai | D | Kriterijaus nesilaikyta | -------------------------------------------------- II PRIEDAS VERTINIMO BALAIS METODIKA Audito tikslais aktualumo, koncepcijos, rezultatų ir tvarumo vertinimas balais buvo pagrįstas Komisijos ROP metodika. Buvo naudotasi šiais toliau nurodytais kriterijais: Aktualumas | A | Aiškiai integruota į nacionalines politikas ir EK strategiją, atitinka Paryžiaus deklaracijos įsipareigojimus dėl atsakomybės, atitikties ir derinimo ir gerai atitinka tikslinės grupės reikmes. | B | Gerai atitinka nacionalines politikas ir EK strategiją (nors tai ne visuomet aiškiai suformuluota), pakankamai atitinka Paryžiaus deklaracijos įsipareigojimus, atitinka tikslinės grupės reikmes. | C | Yra klausimų / problemų dėl atitikties nacionalinėms ir EK politikoms, Paryžiaus deklaracijai ar tikslų aktualumo. | D | Prieštarauja nacionalinėms politikoms ar EK strategijai, Paryžiaus deklaracijos įsipareigojimams, kelia abejonių reikmių aktualumas. Būtina rimtai tobulinti. | Koncepcija | A | Aiškus ir gerai struktūruotas loginis pagrindas, įvykdoma ir nuosekli vertikalioji tikslų logika, tinkami SMART; Objektyviai patikrinami rodikliai (OPR); aiškiai nustatytos ir valdomos rizikos ir prielaidos; parengta pasitraukimo strategija. | B | Tinkama intervencijos logika, nors jos tikslų hierarchiją, OPR, rizikas ir prielaidas galima būtų tobulinti. | C | Intervencijos logikos problemos gali paveikti projekto veiksmingumą ir gebėjimą stebėti ir vertinti pažangą; būtini patobulinimai. | D | Intervencijos logika klaidinga; norint projektą sėkmingai įvykdyti, ją būtina peržiūrėti. | Rezultatai | ⇒ Užbaigti projektai A | Projekto rezultatai davė didelės naudos ir atvėrė galimybes, jie geros kokybės ir juos naudoja visos tikslinės grupės. | B | Išdavos dauguma atvejų yra kokybiškos ir prieinamos ir jas naudoja dauguma tikslinių grupių. Galimybių tobulinti yra, tačiau veiksmingumo tai rimtai nepaveiktų. | C | Tam tikra nauda yra, tačiau ne visuomet geriausios kokybės. Būtina tobulinti, siekiant užtikrinti, kad galima būtų pasiekti projekto tikslus kokybės, masto ir prieinamumo atžvilgiais. | D | Dauguma atvejų išdavos nėra prieinamos ir yra prastos kokybės. Norint pasiekti rezultatų būtini esminiai pakeitimai. | ⇒ Tebevykdomi projektai A | Visiškas rezultatų pasiekimas galimas kokybės ir aprėpties požiūriais. Neigiami padariniai buvo sušvelninti. | B | Rezultatai bus pasiekti su nedidelėmis išlygomis, neigiamas poveikis nepadarė daug žalos. | C | Rezultatai bus pasiekti tik iš dalies, be kita ko todėl, kad vadovybė nesugebėjo išvengti neigiamų padarinių. Būtina imtis taisomųjų priemonių gebėjimui pasiekti rezultatus pagerinti. | D | Projekto tikslai nebus pasiekti, jei nebus imtasi rimtų, esminių taisomųjų veiksmų. | Tvarumas | ⇒ Finansinis / ekonominis tvarumas A | Potencialiai labai geras; paslaugų ar priežiūros sąnaudos padengtos arba prieinamos; dėl išorės veiksnių ši padėtis nesikeis. | B | Gali būti geras, tačiau gali kilti problemų būtent dėl kintančių išorinių ekonominių veiksnių. | C | Finansinio tvarumo problemas būtina spręsti institucinių ar tikslinės grupės sąnaudų ar kintančio ekonominio konteksto lygmenimis. | D | Labai abejotinas, jei nebus padaryti esminiai pakeitimai. | ⇒ Atsakomybės lygis A | Vietos struktūros ir institucijos glaudžiai bendradarbiauja visuose įgyvendinimo etapuose ir yra įsipareigojusios pasibaigus EK finansavimui toliau palaikyti ir naudoti rezultatus. | B | Įgyvendinimą didžia dalimi vykdo vietos struktūros ir institucijos, kurios taip pat iš dalies dalyvauja priimant sprendimus. Tvarumo tikimybė nemaža, tačiau galimi patobulinimai. | C | Projektams vykdyti dažniausiai naudojami ad hoc susitarimai ir nepakankamai pritrauktos vietos struktūros ir institucijos, kad būtų užtikrintas tvarumas. Rezultatų tęstinumas nėra užtikrintas. Būtini taisomieji veiksmai. | D | Projektas visiškai priklauso nuoad hocstruktūrų, be jokios tvarumo perspektyvos. Norint pasiekti tvarumo, būtini esminiai pakeitimai. | --------------------------------------------------