[pic] | EUROPOS KOMISIJA | Briuselis, 3.2.2010 KOM(2010) 24 galutinis KOMISIJOS KOMUNIKATAS TARYBAI Priemonių, kurių ėmėsi Lenkija atsižvelgdama į Tarybos rekomendaciją Lenkijai siekiant ištaisyti perviršinio valdžios sektoriaus deficito padėtį, vertinimas 1. Stabilumo ir augimo pakto taikymas dabartinės krizės metu Šiuo metu daugelyje ES šalių valdžios sektoriaus deficitas viršija Sutartyje dėl Europos Sąjungos veikimo nustatytą 3 % BVP pamatinę vertę. Dažnai stiprus deficito bei skolos būklės pablogėjimas turi būti vertinamas turint omenyje beprecedentę 2008–2009 m. pasaulinę finansų krizę ir ekonomikos nuosmukį. Tam įtakos turi keli veiksniai. Pirma, dėl ekonomikos nuosmukio mažėja mokestinės pajamos ir didėja socialinių išmokų išlaidos (pvz., bedarbių pašalpos). Antra, pripažindama, kad biudžeto politika dabartinėje ypatingoje ekonominėje situacijoje vaidina svarbų vaidmenį, 2008 m. lapkričio mėn. Europos ekonomikos atkūrimo plane (EEAP), kurį gruodžio mėn. patvirtino Europos Vadovų Taryba, Komisija paragino imtis fiskalinių skatinamųjų priemonių. Plane numatyta, kad skatinamosios priemonės turi būti skirtingos įvairiose valstybėse narėse, atsižvelgiant į skirtingą šalių būklę valstybės finansų tvarumo ir konkurencingumo požiūriu. Galiausiai kelios šalys ėmėsi priemonių finansų sektoriui stabilizuoti; kai kurios iš šių priemonių turėjo įtakos skolos būklei arba kelia didesnio deficito ir skolos riziką ateityje, nors tam tikras vyriausybės suteiktos paramos išlaidas ateityje būtų galima susigrąžinti. Pagal Stabilumo ir augimo paktą Komisija turi pradėti perviršinio deficito procedūrą (PDP), kai valstybės narės deficitas viršija 3 % BVP pamatinę vertę. Stabilumo ir augimo pakto 2005 m. pakeitimais siekta užtikrinti, kad visuose perviršinio deficito procedūros etapuose būtų visų pirma atsižvelgiama į ekonomikos ir biudžeto aplinkybes. Taip Stabilumo ir augimo pakte numatyta struktūra, kuria palaikoma vyriausybės politika, skirta, atsižvelgiant į ekonominę padėtį, greitai atkurti patikimą biudžeto būklę, ir taip užtikrinamas ilgalaikis valstybės finansų tvarumas. 2. Lenkijos perviršinio deficito procedūra Remdamasi duomenimis, kuriuos 2009 m. balandžio mėn. pateikė Lenkijos valdžios institucijos[1] ir vėliau patvirtino Eurostatas[2], ir atsižvelgdama į Komisijos tarnybų 2009 m. pavasario prognozę, 2009 m. gegužės 13 d. Komisija priėmė pranešimą dėl Lenkijos pagal Europos bendrijos steigimo sutarties 104 straipsnio 3 dalį[3]. Po to 2009 m. gegužės 28 d. pagal EB sutarties 104 straipsnio 4 dalį Ekonomikos ir finansų komitetas parengė nuomonę apie Komisijos pranešimą. 2009 m. birželio 24 d. Komisija, atsižvelgusi į savo pranešimą pagal EB sutarties 104 straipsnio 3 dalį ir į Ekonomikos ir finansų komiteto nuomonę pagal EB sutarties 104 straipsnio 4 dalį, pagal EB sutarties 104 straipsnio 5 dalį pateikė Tarybai nuomonę, kad Lenkijoje susidarė perviršinis deficitas. Vėliau 2009 m. liepos 7 d., remdamasi Komisijos rekomendacija, Taryba pagal EB sutarties 104 straipsnio 6 dalį nusprendė, kad Lenkijoje susidaręs perviršinis deficitas, ir, taip pat remdamasi Komisijos rekomendacija, Taryba pateikė Lenkijai rekomendacijas pagal EB sutarties 104 straipsnio 7 dalį siekiant perviršinio valdžios sektoriaus biudžeto deficitą ištaisyti iki 2012 m. Savo rekomendacijose Taryba nustatė 2010 m. sausio 7 d. terminą, iki kurio turi būti imtasi veiksmingų priemonių. 3. Veiksmingų priemonių, kurių imtasi, vertinimas Pagal Tarybos reglamentą (EB) Nr. 1467/97[4] ir persvarstytą Elgesio kodeksą[5] turėtų būti manoma, kad atitinkama valstybė narė ėmėsi veiksmingų priemonių, jei ji laikosi rekomendacijų, pateiktų jai pagal 126 straipsnio 7 dalį. Elgesio kodekse nustatyta, kad vertinant veiksmingas priemones visų pirma turėtų būti atsižvelgiama į tai, ar atitinkama valstybė narė užtikrino Tarybos iš pradžių rekomenduotą metinį pagal ciklą pakoreguoto balanso pagerėjimą, atmetus vienkartines ir kitas laikinąsias priemones. Jeigu nustatytas koregavimas yra mažesnis už rekomenduotąjį, reikėtų kruopščiai išnagrinėti mažo koregavimo priežastis. Daugiamečio koregavimo atveju Elgesio kodekse nustatyta, kad atliekant vertinimą iš esmės reikėtų sutelkti dėmesį į priemones, kurių imtasi siekiant užtikrinti tinkamą fiskalinį koregavimą kitais metais po perviršinio deficito nustatymo. 2009 m. liepos 7 d. rekomendacijoje pagal EB sutarties 104 straipsnio 7 dalį Taryba rekomendavo Lenkijai patikimai ir tvariai ištaisyti perviršinio deficito padėtį iki 2012 m. Konkrečiai, Taryba rekomendavo Lenkijos valdžios institucijoms: a) 2009 m., kaip numatyta, įgyvendinti fiskalines skatinamąsias priemones, visų pirma, valstybės investicijų planą, kartu taip suformuojant papildomą biudžetą, kad būtų išvengta bet kokio tolesnio valstybės finansų būklės blogėjimo; b) nuo 2010 m. imtis fiskalinių priemonių, kurios sudarytų bent 1¼ procentinio punkto BVP kasmet; c) skubiai nurodyti konkrečias priemones, kurios būtinos siekiant, kad 2012 m. deficitas būtų mažesnis už pamatinę vertę, ir reformas, kuriomis per kelerius ateinančius metus būtų sumažintos pirminės einamosios išlaidos. Siekiant apriboti su koregavimu susijusią riziką, Taryba dar rekomendavo stiprinti vidutinės trukmės biudžeto sistemą, pvz., teisiškai nustatant pirminių einamųjų išlaidų viršutinę ribą ir tobulinant biudžeto vykdymo stebėseną visus metus. Taryba Lenkijai nustatė 2010 m. sausio 7 d. terminą, iki kurio būtina imtis veiksmingų priemonių ir nurodyti konkrečias priemones, kurios bus reikalingos siekiant ištaisyti perviršinį deficitą. Lenkija yra vienintelė ES šalis, kurioje 2009 m. buvo užregistruotas teigiamas ekonomikos augimas. Manoma, kad realusis BVP išaugo 1,7 %, nors Komisijos tarnybos 2009 m. pavasarį numatė 1,4 % sumažėjimą. Šie teigiami rezultatai susiję su daugeliu palankių veiksnių, tokių kaip tvirti ekonominiai pagrindai krizės pradžioje, gerai kapitalizuotas ir nelengvai pažeidžiamas finansų sektorius, Lenkijos ekonomikos uždarumas ir ankstyvas valiutos nuvertėjimas. Kalbant apie fiskalinę politiką, valdžios institucijos sudarė sąlygas laisvai veikti savaiminiams stabilizatoriams ir skubiai sukūrė į investicijas orientuotą ekonomikos atgaivinimo planą. Numatoma, kad bendras fiskalinių skatinamųjų priemonių dydis, vertinamas kaip struktūrinio balanso pokytis, 2009 m. bus apie 2 procentai BVP. Tuo pačiu metu valdžios institucijos ėmėsi priemonių neleisti didėti valdžios sektoriaus deficitui. 2009 m. sausio mėn., šeši mėnesiai iki Tarybai pateikiant rekomendaciją pagal EB sutarties 104 straipsnio 7 dalį, jos priėmė konsolidavimo priemonių paketą, kurio numatomas poveikis siekia ¾ % BVP ir kurį sudaro, inter alia , administracinių išlaidų sumažėjimas ir iš valstybinių įmonių gaunamų dividendų padidėjimas. 2009 m. liepos 17 d., iš karto po to, kai Taryba priėmė Lenkijai skirtą rekomendaciją siekiant ištaisyti perviršinio deficito padėtį, valdžios institucijos priėmė papildomą biudžetą, kuriame numatyta papildomai 0,2 % BVP sumažinti išlaidas ir 0,4 % BVP padidinti iš valstybinių įmonių gaunamus dividendus. Nepaisant šių konsolidavimo priemonių ir žymiai geresnių nei Tarybos rekomendacijos pateikimo metu tikėtasi ekonomikos pokyčių, valdžios institucijos mano, kad valdžios sektoriaus deficitas 2009 m. pasiekė 7,2 % BVP – šiek tiek daugiau, negu Komisijos tarnybų pavasario prognozėje numatyti 6,6 % BVP. Nors turimų duomenų nepakanka, kad būtų tiksliai įvertintos didesnio deficito susidarymo priežastys, yra požymių, kad iš dalies tai susiję su didesniu indėliu bendrai finansuojant ES finansuojamus projektus ir tuo, kad nors BVP augimas buvo didesnis, įplaukos labai nepadidėjo dėl nepalankaus augimo struktūros pasikeitimo ir struktūrinių pokyčių mokesčių sistemoje prieš prasidedant krizei. Tuo pačiu metu valdžios institucijos 2009 m. ėmėsi svarbių žingsnių fiskalinei sistemai stiprinti. Jos sugriežtino galiojančią skolos taisyklę, įvesdamos papildomas konkrečias nuostatas dėl priemonių, kurios turi būti įgyvendinamos, kai valdžios sektoriaus skola viršys 55 % BVP. Centrinio valstybės biudžeto fiskalinio planavimo perspektyva buvo pailginta nuo 3 iki 4 metų. Buvo atliktas tam tikras valdžios sektoriaus reorganizavimas, skirtas valstybės sąskaitų skaidrumui didinti. Buvo toliau laipsniškai įvedama rezultatais grindžiamo biudžeto sudarymo sistema. Galiausiai valdžios institucijos svarsto galimybę 2010 m. įvesti išlaidų taisykles, kurios palengvintų konsolidaciją ateityje. Pagal Komisijos tarnybų 2009 m. rudens prognozę 2010 m. biudžetas atitinka nedidelį 2010 m. struktūrinio balanso pablogėjimą. Biudžete numatoma gerokai padidinti valstybės investicijas ir toliau leisti laisvai veikti savaiminiams stabilizatoriams, kurie, turint omenyje dosnias indeksavimo taisykles, reikš nemažą socialinių pervedimų padidėjimą. Tuo pačiu metu jame numatytas nominalus viešojo sektoriaus darbo užmokesčio įšaldymas (2010 m. bendras valdžios sektoriaus darbuotojų atlyginimas padidėtų mažiau nei 1 %), nominalus kitų einamųjų išlaidų mažinimas ir mokesčių už cigaretes ir mazutą didinimas. Svarbu tai, kad biudžetas buvo paremtas atsargiomis makroekonominėmis prielaidomis. Buvo daroma prielaida, kad realusis augimas bus 1,2 %, nors naujausia informacija rodo, kad tikėtinas daugiau nei 2 % augimas, o numatomas infliacijos lygis – 1 %. Dėl to 2010 m. galimi teigiami netikėtumai įplaukų atžvilgiu. 2010 m. sausio 7 d. laiške Komisijos nariui J. Almuniai finansų ministras Rostowskis pateikė 2010–2012 m. fiskalinio konsolidavimo planą. Pagrindinės skelbiamos priemonės buvo laipsniškas pensinio amžiaus didinimas iki 67 metų ir jo suvienodinimas vyrams ir moterims, uniformuotų tarnautojų įtraukimas į bendrą socialinės apsaugos sistemą ir mokesčių bazės išplėtimas (kai kurios konkrečios profesijos turės naudoti fiskalinius kasos aparatus) ir papildomai privatizacijos tempo didinimas pradedant 2010 m. [6] Apskritai, pagal dabartinę politiką numatomas fiskalinių priemonių poveikis (nors ir nėra visai menkas) 2010–2012 m. laikotarpiu yra gerokai mažesnis negu 2009 m. liepą rekomendavo Taryba (3¾ procentinio punkto BVP per tą laikotarpį). Nors ekonominės perspektyvos pagerėjimas nuo Komisijos tarnybų 2009 m. pavasario prognozės rodo, kad siekiant ištaisyti perviršinį deficitą iki 2012 m. gali užtekti mažesnio struktūrinio fiskalinio poveikio, norint sumažinti valdžios sektoriaus deficitą iki mažesnės negu 3 % BVP vertės 2012 m., 2011 ir 2012 m. reikės imtis daugiau fiskalinių priemonių. Todėl norint, kad valdžios institucijų strategija būtų sėkminga, reikia labai griežtai įgyvendinti 2010 m. biudžetą – kad būtų užtikrintas griežtas išlaidų tikslų laikymasis ir kad bet kokios netikėtai gautos įplaukos būtų skirtos deficitui mažinti – ir vykdyti 2011 ir 2012 m. biudžetų konsolidaciją, kuri būtų gerokai didesnė negu šiuo metu planuojama. 4. Išvados Remiantis dabartine informacija atrodo, kad Lenkija ėmėsi priemonių perviršiniam deficitui ištaisyti, laikydamasi Tarybos nustatytų terminų. Visų pirma Lenkijos valdžios institucijos: - 2009 m., kaip planuota, įgyvendino fiskalines skatinamąsias priemones, įskaitant valstybės investicijų planą, kartu imdamosi priemonių, kad būtų išvengta valdžios sektoriaus perviršinio deficito didėjimo; - pristatė 2010 m. biudžetą, paremtą atsargiomis makroekonominėmis prielaidomis ir apimantį priemones, skirtas deficitui suvaldyti, ir paskelbė 2010–2012 m. laikotarpio fiskalinio konsolidavimo programos pirmuosius elementus; - sustiprino fiskalinę sistemą ir paskatino imtis veiksmų, kad būtų įvestos išlaidų taisyklės, kurios turėtų palengvinti konsolidaciją ateityje. Tačiau Lenkijos valdžios institucijų fiskalinė strategija yra susijusi su nemaža rizika. Netgi atsižvelgiant į geresnes nei tikėtasi augimo perspektyvas, reikalingos tolesnės plataus masto konsolidavimo priemonės, kad 2012 m. deficitas būtų sumažintas iki mažesnės negu 3 % vertės. Tokiomis aplinkybėmis reikėtų vengti naujų skatinamųjų priemonių, griežtai įgyvendinti 2010 m. biudžetą, netikėtai gautas įplaukas skirti deficitui mažinti ir parengti papildomas konsolidavimo priemones ateinantiems metams. Atsižvelgdama į pateiktą vertinimą, Komisija mano, kad šiuo metu nebūtina imtis papildomų veiksmų Lenkijos perviršinio deficito ištaisymo procedūroje. Ragindama skubiai įgyvendinti numatytas priemones, Komisija toliau atidžiai stebės biudžeto situaciją Lenkijoje, remdamasi Sutartimi ir Stabilumo ir augimo paktu. Pagrindinių makroekonominių ir biudžeto projekcijų palyginimas | | 2007 |2008 |2009 |2010 |2011 | | Realusis BVP(pokytis, %) |COM 2009 m. rudens prognozė |6,8 |5,0 |1,2 |1,8 |3,2 | | |COM 2009 m. pavasario prognozė |6,6 |4,8 |−1,4 |0,8 |nėra duomenų | | |Nacionalinė prognozė |6,8 |5,0 |1,7 |2,62 |nėra duomenų | |Gamybos apimties atotrūkis(% potencialiojo BVP) |COM 2009 m. rudens prognozė |2,6 |2,6 |−0,4 |−2,2 |−2,3 | | |COM 2009 m. pavasario prognozė |3,4 |3,5 |−1,5 |−3,8 |nėra duomenų | | |Nacionalinė prognozė |nėra duomenų |nėra duomenų |nėra duomenų |nėra duomenų |nėra duomenų | |Valdžios sektoriaus balansas(% BVP) |COM 2009 m. rudens prognozė |−1,9 |−3,6 |−6,4 |−7,5 |−7,6 | | |COM 2009 m. pavasario prognozė |−1,9 |−3,9 |−6,6 |−7,3 |nėra duomenų | | |Nacionalinė prognozė |−1,9 |−3,6 |−7,23 |nėra duomenų |nėra duomenų | |Pirminis balansas(% BVP) |COM 2009 m. rudens prognozė |0,4 |−1,4 |−3,8 |−4,6 |−4,6 | | |COM 2009 m. pavasario prognozė |0,4 |−1,7 |−3,7 |−4,3 |nėra duomenų | | |Nacionalinė prognozė |0,4 |−1,4 |nėra duomenų |nėra duomenų |nėra duomenų | |Pagal ciklą pakoreguotas balansas(% BVP) |COM 2009 m. rudens prognozė |−2,9 |−4,7 |−6,3 |−6,6 |−6,7 | | |COM 2009 m. pavasario prognozė |−3,2 |−5,3 |−6,0 |−5,8 |nėra duomenų | | |Nacionalinė prognozė |nėra duomenų |nėra duomenų |nėra duomenų |nėra duomenų |nėra duomenų | |Struktūrinis balansas1(% BVP) |COM 2009 m. rudens prognozė |−2,9 |−4,7 |−6,4 |−6,6 |−6,7 | | |COM 2009 m. pavasario prognozė |−3,2 |−5,3 |−6,0 |−5,6 |nėra duomenų | | |Nacionalinė prognozė |nėra duomenų |nėra duomenų |nėra duomenų |nėra duomenų |nėra duomenų | |Bendroji valdžios sektoriaus skola(% BVP) |COM 2009 m. rudens prognozė |45,0 |47,2 |51,7 |57,0 |61,3 | | |COM 2009 m. pavasario prognozė |44,9 |47,1 |53,6 |59,7 |nėra duomenų | | |Nacionalinė prognozė |45,0 |47,2 |nėra duomenų |nėra duomenų |nėra duomenų | |1 Pagal ciklą pakoreguotas balansas atmetus vienkartines ir kitas laikinąsias priemones. 2 Naujausia turima informacija 2010 m. sausio 7 d. finansų ministro J. Rostowskio laiške Komisijos nariui J. Almuniai. 3 2010 m. sausio 29 d. „Finansų plėtros ir konsolidavimo planas“. Šaltinis: Komisijos tarnybų 2009 m. rudens prognozė; 2010 m. biudžeto projektas (2009 m. rugsėjis); 2009 m. spalio mėn. fiskalinis pranešimas; 2010 m. sausio 7 d. finansų ministro J. Rostowskio raštas Komisijos nariui J. Almuniai. [1] Pagal Tarybos reglamentą (EB) Nr. 3605/93 valstybės narės du kartus per metus turi teikti Komisijai savo planuojamų bei faktinių valdžios sektoriaus deficito ir skolos lygių ataskaitas. Naujausias Lenkijos pranešimas pateiktas tinklavietėje http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_finance _statistics/procedure/edp_notification_tables. [2] 2009 m. balandžio 22 d. Eurostato pranešimas spaudai Nr. 56/2009. [3] Visi su PDP susiję Lenkijai skirti dokumentai pateikti šioje tinklavietėje http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/deficit/countries/poland_en.htm. [4] OL L 209, 1997 8 2, p. 6. [5] „Stabilumo ir augimo pakto įgyvendinimo sąlygos bei stabilumo ir konvergencijos programų formos ir turinio gairės“, kurias 2009 m. lapkričio 10 d. patvirtino ECOFIN taryba. [6] 2010 m. sausio 29 d. ministras pirmininkas atskleidė „Finansų plėtros ir konsolidavimo planą“. Pagrindinės priemonės yra išmokų neįgaliesiems reforma, uniformuotų tarnautojų įtraukimas į bendrą socialinės apsaugos sistemą, grąžinamo PVM mažinimas (įmonių automobiliams ir kurui) ir mokesčių bazės išplėtimas (kai kurios konkrečios profesijos turės naudoti fiskalinius kasos aparatus).