Komisijos komunikatas Tarybai ir Europos Parlamentui - Viešieji finansai EPS 2008 m. - Viešųjų finansų kokybės vaidmuo ES valdymo sistemoje {SEC (2008) 2092} /* KOM/2008/0387 galutinis */





[pic] | EUROPOS BENDRIJŲ KOMISIJA | Briuselis, 24.6.2008 KOM(2008) 387 galutinis KOMISIJOS KOMUNIKATAS TARYBAI IR EUROPOS PARLAMENTUI Viešieji finansai EPS 2008 m. VIEŠŲJŲ FINANSŲ KOKYBĖS VAIDMUO ES VALDYMO SISTEMOJE {SEC (2008) 2092} I. ĮžANGA Esant palankioms ekonominėms sąlygoms bei vykdant konsolidaciją ir reformas, viešieji finansai ES ir euro zonoje pastebimai pagerėjo. Nors skirtumai tarp šalių išlieka dideli, 2007 m. valdžios sektoriaus deficitas euro zonoje ir visoje ES pasiekė žemiausią lygį nuo 8-tojo dešimtmečio pradžios – atitinkamai 0,6 % ir 0,9 % BVP vertės. Fiskalinio balanso gerėjimą atspindėjo aiškiai mažėjanti neapmokėtos skolos dalis. Visoje ES ji jau sumažėjo iki mažiau nei 60 % BVP, tuo tarpu euro zonoje artėja prie šios pamatinės vertės. Nepaisant šios pažangos, ES valstybės narės vis dar turi spręsti didelius uždavinius ir gana griežtai kontroliuoti fiskalinę politiką. Pirma ir svarbiausia, daugelyje valstybių narių potencialiojo BVP augimas vis dar yra suvaržytas ir rodo neefektyvų išteklių panaudojimą, taip pat viešajame sektoriuje. Tuo pačiu metu esant stipriam infliaciniam spaudimui susidariusi ekonominė padėtis mažina veiklos laisvę, reikalingą politikai vykdyti. Antra, demografinis visuomenės senėjimo procesas mažins viešųjų finansų tvarumą, jei nebus tęsiamas konsolidacijos procesas ir vykdomos struktūrinės reformos, mažinančios su juo susijusias biudžeto išlaidas. Trečia, didėjanti pasaulinė konkurencija verčia ES vyriausybes mažinti sąlyginai didelę mokesčių, administracinę ir reglamentavimo naštą Europoje ir gerinti viešųjų paslaugų ir gėrybių teikimą, siekiant užtikrinti labai pageidaujamą geresnį kokybės ir kainos santykį. Šiems uždaviniams spręsti būtinas visapusiškas požiūris į fiskalinę politiką, kai keliama viešųjų finansų kokybė ir palaikomas ilgalaikis ekonomikos augimas. Politikos veiksmai gali būti palankesni augimui ir labiau stiprinti konkurenciją, jei taikomos priemonės, padedančios didinti išlaidų ir pajamų sistemų efektyvumą. Toks visapusiškas požiūris padėtų sukurti naują fiskalinę erdvę ir tiesiogiai prisidėtų prie tolesnės fiskalinės konsolidacijos bei sušvelnintų skolos tvarumo problemas. Kartu šios priemonės dėl savo poveikio ekonomikos augimui ir užimtumui gali turėti netiesioginės įtakos biudžeto balansui. ES ekonominės priežiūros požiūriu didesnis dėmesys viešųjų finansų kokybei atveria daug žadančias galimybes geriau susieti skirtingas ekonomikos valdymo priemones, konkrečiai, Stabilumo ir augimo paktą (SAP) bei Lisabonos ekonomikos augimo ir darbo vietų kūrimo strategiją. Tai patenkintų poreikį, kuris pirmiausia buvo išreikštas 2005 m. kovo mėn. Tarybos pranešime apie SAP reformą, kuriuo pagrįstos vėlesnės Europos Vadovų Tarybos ir Ekonomikos ir finansų tarybos išvados dėl konkrečių viešųjų finansų kokybės aspektų. Visai neseniai Komisijos komunikate EPS@10: Ekonominės ir pinigų sąjungos laimėjimai ir uždaviniai po 10 metų nuo jos sukūrimo [1] buvo raginama giliau ir plačiau pažvelgti į fiskalinę ir ekonominę priežiūrą, daugiau dėmesio skiriant viešųjų finansų kokybei ir jos sąsajoms su augimu kaip vienu iš esminių elementų, inter alia , susijusių su sklandžiu EPS veikimu. Šiame komunikate aptariamos viešųjų finansų sritys, kuriose kokybės gerinimas galėtų sudaryti galimybę pasinaudoti potencialia pagrindinių ES ekonominės politikos koordinavimo priemonių sąveika. II. Dabartinis fiskalinės priežiūros įgyvendinimas Po beveik dešimties ES fiskalinės sistemos taikymo, įskaitant paskutinius fiskalinės konsolidacijos atvejus, metų galima padaryti keletą išvadų. Jos ypač svarbios turint galvoje didelį dabartinių ekonominių perspektyvų neapibrėžtumą. II.1 Ankstesne patirtimi pagrįstos išvados Po 2005 m. Pakto reformos sukaupta patirtis apskritai yra teigiama. Atgrasanti SAP funkcija , susijusi su perviršinio biudžeto deficito koregavimu, buvo akivaizdžiai įvykdyta, nepaisant išreikšto susirūpinimo, kad po 2005 m. Pakto reformos taisyklės bus nebe tokios griežtos. 3 % BVP vertės deficito ribą viršijusioms šalims ir toliau buvo taikoma perviršinio deficito procedūra. Taigi, 2006 m. pavasarį perviršinio deficito procedūra buvo pritaikyta ne mažiau kaip dvylikai valstybių narių. Tarybos rekomendacijose ir sprendimuose, skirtuose šalims, turinčioms perviršinį deficitą, paprastai reikalaujama didelių fiskalinių korekcijų, savo mastu prilygstančių arba didesnių už numatytąsias pagal „senąjį“ Paktą. Reikalingas koregavimo laikotarpis buvo pratęstas, kai reikia, tačiau tai retai buvo būtina. Praėjus dvejiems su puse metų, valstybių narių, kurioms taikoma perviršinio deficito procedūra, skaičius artėja prie nulio, nes pažanga fiskalinėje srityje iš esmės atitiko ar netgi viršijo Tarybos rekomendacijas – tai atspindėjo ne tik palankias ekonomines sąlygas 2006 ir 2007 m., bet ir dideles konsolidavimo pastangas. Pagerėjo prevencinės SAP funkcijos įgyvendinimas, kuriam reikia, kad valstybės narės pakoreguotų savo biudžetą taip, kad būtų pasiekta tvari fiskalinė būklė. Prevencinė funkcija yra pagrįsta vidutinės trukmės biudžeto planais, išdėstytais metinėse atnaujintose valstybių narių stabilumo ir konvergencijos programose (SKP), kurios yra esminė ES fiskalinės priežiūros sistemos įgyvendinimo dalis. Prevencinė SAP dalis padėjo 2007 m. pasiekti geriausių per pastaruosius kelis dešimtmečius biudžeto rezultatų, kai daugelio valstybių narių biudžetas buvo beveik subalansuotas arba perteklinis. Tačiau keliose šalyse pažanga siekiant vidutinės trukmės biudžeto tikslų buvo nedidelė. Apskritai, kalbant apie patirtį vykdant prevencinę funkciją, reikėtų paminėti keletą dalykų[2]. - Laikui bėgant daugelis valstybių narių ne visiškai įgyvendino savo vidutinės trukmės biudžeto strategijas. Daugumoje fiskalinių planų numatyti didesni ar mažesni valstybės išlaidų apribojimai kartu su mokesčių naštos mažinimu, tačiau dviem trečdaliais atvejų nebuvo įgyvendintas planuotas biudžeto balanso pagerinimas ir trim ketvirtadaliais atvejų nesilaikyta planuotų valstybės išlaidų rodiklių. Be to, fiskalinės korekcijos dažnai buvo atidedamos, tokiu būdu vidutinės trukmės biudžeto tikslus paverčiant judančiais taikiniais, o ne tvirta fiskaline politika. - Vis dėlto atsirado keletas sėkmės veiksnių, padedančių geriau laikytis vidutinės trukmės planų ir lemiančių tvirtesnę fiskalinę būklę. Komisijos analizė rodo, kad šalyse, kuriose patikimai valdomi finansai, ir ypač tose, kuriose yra tvirtos fiskalinės taisyklės ir vidutinės trukmės fiskalinės struktūros, pasiekta geresnių biudžeto rezultatų, ir jos linkusios griežčiau laikytis biudžeto planų. Šis fiskalinio valdymo vaidmuo buvo aiškiai pripažintas reformuotame SAP ir vėlesnėse Tarybos išvadose. Be to, fiskalinės korekcijos, orientuotos į išlaidų mažinimą, neskaitant investicijų, galėjo būti ilgaamžiškesnės nei tos, kurios buvo orientuotos į pajamų didinimą. - Kalbant apie struktūrines reformas, vis dar plačiai paplitusi nuomonė, kad jos gali prieštarauti fiskalinei konsolidacijai, tačiau toks požiūris yra nepagrįstas. Faktai, įskaitant pastarojo meto pažangą įgyvendinant Ekonomikos augimo ir darbo vietų kūrimo strategiją, rodo, kad struktūrinės reformos gali būti neatsiejama sėkmingos vidutinės trukmės fiskalinės konsolidacijos dalis ir tokiu būdu sudaryti fiskalinių korekcijų ilgalaikiškumo galimybes. Be to, kadangi struktūrinės reformos, nors ir naudingos ilgalaikio tvarumo atžvilgiu, yra susijusios su biudžeto išlaidomis artimiausiu metu, persvarstytas SAP sudaro galimybes atsižvelgti į tai vertinant pažangą, padarytą siekiant vidutinės trukmės biudžeto tikslų (VTT). II.2 Su trumpalaikėmis perspektyvomis susijusi rizika Trumpalaikėms euro zonos ir ES ekonominėms perspektyvoms prastėjant atsirado tam tikrų rizikos veiksnių vertinant 2007 m. viešuosius finansus ir jų perspektyvas 2008–2009 m. Nors dauguma apžvalgininkų sutaria, kad Europos šalių ekonomika yra sąlyginai gerai pasirengusi atlaikyti kredito krizės ir prekių kainų augimo padarinius, taip pat sutariama, kad euro zona ir visa ES nėra apsaugota nuo JAV ekonominės veiklos susilpnėjimo ir didėjančios infliacijos. Šią nuomonę patvirtina sumažintos ES ekonomikos augimo prognozės 2008 ir 2009 m. – Komisijos tarnybų 2008 m. pavasario prognozėse 2008 m. numatomas 2,0 % augimas, o 2009 m. – 1,8 %. Taigi, būtina atkreipti dėmesį į dvi ES viešųjų finansų sritis: - Neplanuotai gautų pajamų panaudojimas valdžios sektoriaus išlaidoms didinti arba mokesčių normai mažinti gali sukelti didelių suvaržymų ateityje. Nors vis dar neaišku, kokie buvo tikrieji 2006 ir 2007 m. mokestinių pajamų padidėjimo veiksniai, iš patirties galima pasakyti, kad didelė jo dalis gali būti trumpalaikė. Tiksliau sakant, palankus turto kainų ciklas ir įmonių pelno pakilimas, dėl kurio buvo gauta papildomų pajamų pastaruosius dvejus metus, pasibaigė arba artėja prie pabaigos. Augimui lėtėjant, dėl mokesčių dalies BVP pasikeitimo tų valstybių narių, kurios panaudojo netikėtai gautas pajamas nenumatytoms išlaidoms padengti ir planuoja tolesnį išlaidų augimą, biudžeto būklė darysis įtempta. Dėl to taip pat mažės jų gebėjimas sukurti sąlygas savaiminiams stabilizatoriams veikti. Pastarojo meto išlaidų perviršis neatitinka politinių rekomendacijų, pateiktų Tarybos nuomonėse dėl 2006 m. atnaujintų SKP ir 2007 m. pavasarį prisiimtų euro zonos šalių įsipareigojimų, ypač, „ vykdyti 2007 m. biudžetus taip, kaip planuota, vengiant išlaidų perviršio, o neplanuotai gautas papildomas pajamas naudoti valdžios sektoriaus deficitui ir skolai sumažinti. “[3] - Taip pat esama rizikos, kad vidutinės trukmės augimo perspektyvos buvo pervertintos, nes atrodo, kad ES jau pasiekė ekonominio ciklo viršūnę. Apytiksliai 2007 m. gamybos apimties atotrūkio apskaičiavimai rodo, kad euro zona ir visa ES veikė tik šiek tiek viršydamos potencialų augimą. Tačiau tai prieštarauja daugeliui kitų ciklo rodiklių, tokių kaip pajėgumų naudojimo gamybos pramonėje koeficientas, kurie rodė, kad iš tikrųjų ES aiškiai viršijo potencialų augimą (t. y. ekonomikos pakilimo laikotarpiu). Panašus reiškinys buvo stebimas 10-tojo dešimtmečio pabaigoje, kai fiskalinės politikos formuotojai neįvertino ypatingai palankios ciklo fazės. Apskritai dėl likusių nukrypimų nuo vidutinės trukmės biudžeto planų ir trumpalaikėms viešųjų finansų perspektyvoms kilusių pavojų reikalingos nuolatinės pastangos toliau stiprinant ES fiskalinės priežiūros sistemos įgyvendinimą, visų pirma skiriant didesnį dėmesį viešųjų finansų kokybei. III. Viešųjų finansų kokybė kaip priemonė fiskalinei ir ekonominei priežiūrai gerinti Ankstesnė patirtis ir dabartinė ekonominė rizika didina poreikį vykdant biudžeto ir ekonominę priežiūrą skirti didesnį dėmesį viešųjų finansų kokybei. Viešųjų finansų kokybę galima laikyti sistema, sudaryta iš daugelio aspektų. Tai daugiau nei mažas deficitas ir skolos lygis, kurie išlieka pagrindiniai jos ramsčiai, ją taip pat sudaro visi fiskaliniai susitarimai ir institucijos, kurios prisideda prie geresnio išteklių paskirstymo ir padeda siekti makroekonominių tikslų, ypač ilgalaikio ekonomikos augimo, ir ji sudaro galimybes siekti kitų tikslų, tokių kaip lygybė ir socialinė sanglauda. Šie viešųjų finansų kokybės aspektai apima valstybės išlaidų sudėtį ir efektyvumą, pajamų sistemų struktūrą ir efektyvumą, fiskalinį valdymą, valdžios sektoriaus dydį ir tokią viešųjų finansų politiką, kuri daro poveikį rinkų veiklai ir bendrai verslo aplinkai. Geresnė viešųjų finansų kokybė gali prisidėti prie ES fiskalinės politikos uždavinių sprendimo dviem vienas kitą papildančiais būdais: i) tiesiogiai, didinant išlaidų ir pajamų efektyvumą, t. y. geriau panaudojant valstybės išteklius; ir ii) netiesiogiai, mažinant visuomenei tenkančias sąnaudas ir iškraipymus, puoselėjant ilgalaikes ekonomines perspektyvas ir stiprinant gebėjimą prisitaikyti prie sukrėtimų. Toliau apibendrinami pagrindinės su įvairiais viešųjų finansų kokybės aspektais susijusios galimybės ir bendrosios ES politikos pamokos[4]. - Tam tikro išlaidų paketo atveju viešieji finansai gali prisidėti prie ekonomikos augimo ir tvarumo per viešųjų išlaidų sudėtį ir efektyvumą . Tiek teoriniai, tiek empiriniai tyrimai rodo, kad augimas gali būti palaikomas, kai viešosios išlaidos yra skirtos investicijoms; taip pat akcentuojamas faktas, kad fiskalinė konsolidacija, pagrista investicijų mažinimu, kaip matyti iš tam tikros kai kurių valstybių narių patirties, ilgainiui gali sukelti problemų. Didelį poveikį augimui daro valstybės investicijos į žmogiškąjį kapitalą (per švietimo ir sveikatos išlaidas), technikos progresą (mokslinių tyrimų ir plėtros išlaidas) ir viešąją infrastruktūrą. Tai yra pagrindinės Europos regioninės ir sanglaudos politikos sritys. Tačiau taip pat yra požymių, rodančių, kad šių sričių išlaidų sumos ir ekonominio augimo ryšys nėra savaiminis, bet didele dalimi priklauso nuo gebėjimo pasiekti numatytų rezultatų (pvz., geresni švietimo rezultatai, daugiau privačiojo sektoriaus investicijų į mokslinius tyrimus ir plėtrą) ir įveikti esamas rinkos problemas nesukuriant naujų iškraipymų. Šiuo požiūriu gali būti naudinga laikytis valstybės pagalbos taisyklių. Šiuo metu empiriniai valstybinio švietimo ir sveikatos išlaidų efektyvumo skaičiavimai rodo esant didelių skirtumų tarp valstybių narių ir pakankamai galimybių taupyti viešuosius išteklius arba gerinti rezultatus. Pirmasis pasirinkimas sudarytų galimybę sukurti labai reikalingos fiskalinės erdvės kitiems poreikiams, pavyzdžiui senėjančios visuomenės, arba mokesčių mažinimui. Antrasis pasirinkimas galėtų prisidėti prie augimo dėl didesnio darbo našumo. - Pajamų sistemų struktūra ir efektyvumas taip pat gali būti ilgalaikio augimo veiksnys, ypač padidėjus konkurencijai dėl mobilių mokesčių bazių ir gamybos veiksniams sukėlus papildomų viešosios politikos suvaržymų. Mokesčių struktūra turi įtakos augimo potencialui, nes ji daro poveikį darbo jėgos pasiūlai ir paklausai, paskatoms investuoti, prisiimti riziką ir formuoti žmogiškąjį kapitalą. Nors iškraipymų mažinimas mažinant bendrą mokesčių naštą visada pageidautinas, tai turi būti daroma kartu vykdant išlaidų reformas. Todėl svarbus tolesnis politinis pasirinkimas yra koreguoti mokesčių struktūras, nedarant įtakos pajamoms. Pavyzdžiui, darbo jėgai tenkančios mokesčių naštos mažinimas ją perkeliant į platesnę mokesčių bazę, tokią kaip PVM, galėtų paskatinti užimtumą ir augimą. Komisijos tarnybų atlikti situacijos euro zonoje modeliavimai parodė, kad 1 % BVP mokesčių perkėlus iš darbo jėgos apmokestinimo į vartojimo apmokestinimą realusis BVP ilgainiui padidėtų maždaug 0,2 %, o užimtumas – maždaug 0,25 %. Poveikis labai priklauso nuo institucinių ir struktūrinių veiksnių, tokių kaip pervedimų mokėjimų indeksavimas ir darbo užmokesčio pokyčiai. Be to, kad būtų išplėsta mokesčio bazė ir sumažintas mokesčio tarifas, įgyvendinus efektyvumą didinančias mokesčių reformas mokesčių sistemos turėtų tapti paprastesnės, skaidresnės ir geriau susietos su pašalpų sistemomis. Perkėlus dalį darbo jėgai tenkančių mokesčių vartojimui apmokestinti, darbo užmokestį gaunančių ir nedirbančių gyventojų pajamų skirtumas paprastai padidėja. Šioms su perskirstymu ir lygybe susijusioms pasekmėms turėtų būti skiriamas deramas dėmesys. - Geras fiskalinis valdymas gali pagerinti viešuosius finansus visais aspektais. Be anksčiau pabrėžto nacionalinių fiskalinių taisyklių ir vidutinės trukmės biudžeto sistemų vaidmens stiprinant biudžeto rezultatus, fiskalinis valdymas taip pat gali padėti gerinti išlaidų efektyvumą, geriau planuoti viešąsias išlaidas ir remti viešųjų finansų reformas. Atsižvelgdamos į šias galimybes, dauguma valstybių narių jau dabar renka daugiau informacijos apie viešųjų išlaidų rezultatus, siekdamos mažiau dėmesio skirti į pastangas orientuotam viešųjų išteklių valdymui, o daugiau – orientuotam į rezultatus. Tačiau įgyvendinimas praktikoje yra labai sudėtingas, ir įvairių šalių pažanga labai skirtinga. Tuo pačiu metu, kalbant apie valstybių narių politikos įgyvendinimą, kaip rodo dažni nukrypimai nuo SKP, dar yra daug erdvės tobulėti. Įdiegus stipresnes vidutinės trukmės biudžeto sistemas atsirastų galimybė įveikti politinės ekonomikos aplinkybes tiek formuojant, tiek įgyvendinant fiskalinę politiką. Tai galėtų padėti išplėsti diskusiją, kad ji apimtų ne tik bendrą išlaidų sumą bet ir kitus aspektus, pavyzdžiui, išlaidų paskirstymą, įskaitant išlaidas augimo skatinimo tikslams, ir pajamų sistemų struktūrą ir efektyvumą. Taigi, tvirtas finansinis valdymas ne tik gali padėti kontroliuoti bendrą valstybės biudžeto deficito dydį; jis taip pat yra struktūra, remianti plačią reformų darbotvarkę kitose viešųjų finansų kokybės srityse, ir galiausiai turinti įtakos rezultatams valdžios sektoriaus efektyvumo ir dydžio prasme. - Dažnai valdžios sektoriaus dydis yra svarbus ekonominiam augimui, nes jis labai susijęs su kitais viešųjų finansų kokybės aspektais. Kai viešųjų finansų būklė gera, sąlyginai didelio viešojo sektoriaus išlaikymas netrukdo pakankamai geram ekonominiam augimui. Tačiau įvairūs empiriniai tyrimai, įskaitant tam tikrą preliminarią Komisijos tarnybų analizę, rodo, kad viešasis sektorius gali tapti ekonomikos stabdžiu, jei jam būdinga didelė mokesčių našta, didelis viešasis vartojimas ir neefektyvios valstybės išlaidos ir administravimas. Problemas dar padidina didelis deficitas ir skolos. - Per biudžetinius ir nebiudžetinius punktus viešieji finansai taip pat gali turėti įtakos rinkų veiklai bei verslo aplinkai . Be minėto efektyvių viešųjų išlaidų ir pajamų sistemų vaidmens, viešiesiems finansams taip pat tenka ypatingas vaidmuo dėl jų įtakos darbo užmokesčio nustatymui (pvz., darbo užmokesčio viešajame sektoriuje), dalyvavimui darbo rinkose ir judumui (pvz., pašalpų sistemos) ir, žvelgiant plačiau, verslo aplinkai (pvz., užtikrinant gerą teismų sistemos ir viešosios infrastruktūros funkcionavimą). Tačiau viešieji finansai yra tik vienas elementas, padedantis užtikrinti sklandų darbo jėgos, produktų ir paslaugų rinkų veikimą, kuriuos turi papildyti veiksminga reguliavimo ir teisės sistema. Preliminari Komisijos tarnybų analizė rodo, kad bendrojo produktyvumo ir kvalifikuotos darbo jėgos indėlis į BVP augimą yra didžiausias šalyse, kuriose reguliavimo našta yra mažesnė. Savo ruožtu, šie du augimo komponentai vaidino svarbų vaidmenį augant ES ekonomikai pastaruosius du dešimtmečius ir taip prisidėjo prie viešųjų finansų tvarumo. Sujungus visus viešųjų finansų kokybės elementus būtų galima pasinaudoti potencialia pagrindinių ES ekonominės politikos koordinavimo priemonių, konkrečiai SAP ir Ekonomikos augimo ir darbo vietų kūrimo strategijos, sąveika. Tiesiogiai ar netiesiogiai viešųjų finansų kokybė atlieka svarbų vaidmenį įgyvendinant abu mechanizmus. Kalbant apie pirmąjį, Pakto reformoje pripažįstama, kad viešųjų finansų kokybei turėtų būti skiriamas dėmesys stabilumo ir konvergencijos programose, o nepakankama pažanga šioje srityje laikoma prasto prevencinės funkcijos įgyvendinimo priežastimi. Kalbant apie Ekonomikos augimo ir darbo vietų kūrimo strategiją, viešųjų finansų kokybė yra vienos iš integruotų gairių, kurių valstybės narės turi laikytis savo reformų programose, tema, bet išsamios šios srities pažangos apžvalgos kol kas nėra[5]. Todėl sistemingesnis ir visapusiškesnis dėmesys viešųjų finansų kokybei gali padėti siekti SAP ir Lisabonos strategijos tikslų: viešųjų finansų tvarumo ir ekonominio augimo. IV. Didesnis dėmesys viešųjų finansų kokybei vykdant ES fiskalinį valdymą Atsižvelgiant į būtinybę užtikrinti viešųjų finansų tvarumą, skatinti ilgalaikį ekonomikos augimą ir sklandų EPS veikimą, galima nustatyti keturias veiklos sritis, skirtas padidinti dėmesį viešųjų finansų kokybei ES fiskalinės priežiūros sistemoje ir tokiu būdu sukurti stipresnę sąsają su Ekonomikos augimo ir darbo vietų kūrimo strategija. Jos paremtos bendrais principais, išdėstytais 2008 m. gegužės mėn. komunikate „EPS@10“. IV. 1. Viešųjų finansų kokybės vertinimas: sistemingesnė valstybių narių atskaitomybė ir rodiklių sąrašo sudarymas Pagal analogiją su „tradicine“ SAP dalimi, valstybių narių viešųjų finansų kokybei analizuoti reikalinga svari ir patikima informacija ir rodikliai. Kasmet atnaujinamose SKP valstybės narės turi pateikti informaciją ne tik apie numatomą pagrindinių fiskalinės politikos rodiklių raidą, bet ir apie daugelį elementų, susijusių su viešųjų finansų kokybe, pvz., mokesčių reformas, su kainos ir kokybės santykiu susijusias iniciatyvas ir nacionalinio fiskalinio valdymo pokyčius. Tačiau dabartinės atskaitomybės praktikos, paremtos senomis 2006–2007 m. ir 2007–2008 m. SKP, peržiūra rodo esant didelių skirtumų tarp ES valstybių narių ir reikšmingų nukrypimų nuo formalių nuostatų[6], kuriose nustatyti atskaitomybės reikalavimai. Tai taip pat apsunkino palyginamų duomenų apie viešųjų finansų kokybę rinkimą ir sekimą valstybėse narėse. Viešųjų finansų kokybės įvertinimui būtų naudinga: - sistemingesnių ir išsamesnių ataskaitų teikimas, kiek tai susiję su SKP, su viešųjų finansų kokybe susijusiais klausimais ir reguliarus informacijos apie struktūrines reformas teikimas, ypač atkreipiant dėmesį į viešųjų išlaidų restruktūrizavimą ir mokesčių reformas; - rodiklių sąrašo, apimančio įvairius viešųjų finansų kokybės aspektus valstybėse narėse, sudarymas, atsižvelgiant į bendrą Komisijos ir Ekonominės politikos komiteto darbo programą, ir sistemingo požiūrio, skirto įvertinti konkrečių viešųjų išlaidų kategorijų veiksmingumą ir geriau suprasti veiksmingumą lemiančius veiksnius, formavimas. IV.2 Didesnis dėmesys viešųjų išlaidų efektyvumui Viešųjų išlaidų efektyvumo svarba susijusi su tuo, kad viešųjų finansų kokybė gali tuo pačiu metu paskatinti viešųjų finansų tvarumą ir ekonomikos augimą. Tai dar labiau patvirtina empiriniai duomenys, rodantys, kad, nors valstybės išlaidų lygio ir ekonomikos augimo ryšys nėra tiesioginis, faktinių viešųjų finansų išlaidų (pvz., švietimui, sveikatos apsaugai) ir ekonominės veiklos rezultatų sąsajos yra akivaizdesnės. Vienas perspektyvus būdas stiprinti išlaidų efektyvumą – tai įvesti arba gerinti institucinius mechanizmus, skirtus sutvirtinti sąsajas tarp politikos prioritetų ir išteklių paskirstymo ir tarp išteklių ir rezultatų. Reguliarios biudžeto patikros, įskaitant veiksmingumo analizę, yra išlaidų prioritetų nustatymo priemonė. Apskritai svarbu, kad valstybės narės nuo grynai sąnaudomis pagristų procedūrų pereitų prie procedūrų, kuriose atsižvelgiama į veiklos rezultatus. IV.3 Veiksmingesnės valdžios sektoriaus pajamų sistemos Valdžios sektoriaus pajamos yra daugiau nei vien tik išlaidų biudžete atsvara, nes jų struktūra ir dydis turi įtakos ekonomikos efektyvumui, pajamų paskirstymui ir ekonominiam augimui. Dabartinės pajamų sistemų struktūros peržiūra ir pagrindinės mokesčių sistemų modelio problemos, ypač didelė darbo jėgai tenkanti mokesčių našta ir didesnės ekonominės integracijos pasekmės rodo, kad yra galimybių perkelti dalį darbo jėgai tenkančios mokesčių naštos kitoms mokesčių bazėms, tačiau šios bazės turi būti plačios ir stabilios. Vertinant galimybę perkelti dalį darbo jėgai tenkančios mokesčių naštos į vartojimo apmokestinimą prieita prie tokių išvadų: i) dalies darbo jėgai tenkančių mokesčių perkėlimas į vartojimo apmokestinimą gali turėti teigiamą, tačiau ribotą poveikį užimtumui ir ekonomikos augimui. Šis poveikis daugiausia susijęs su mokesčių bazės išplėtimu – tai leidžia sumažinti mokesčių tarifus, o kartu ir iškraipymus. ii) Teigiamo poveikio dydis didele dalimi priklauso nuo pašalpų dydžio sureguliavimo. iii) Koordinuotas požiūris euro zonoje turėtų didesnį teigiamą poveikį užimtumui ir augimui negu mokesčių perkėlimo priemonės, kurių vienašališkai imasi kuri nors euro zonos šalis, nepriklausomai nuo to, didelė ji ar maža. iv) Reikia atkreipti dėmesį į galimą neigiamą poveikį lygybės ir kartų pasiskirstymo klausimams. v) Perkeliant dalį darbo jėgai tenkančių mokesčių į vartojimo apmokestinimą reikėtų tinkamai pasirinkti laiką ir atkreipti dėmesį į galimą infliacinį poveikį, atsižvelgiant ir į ekonomikos ciklo etapą. Apibendrinant mokesčių reformos turėtų būti ir toliau vykdomos taip, kad būtų skatinamas augimas ir mažinami iškraipymai, o tuo pačiu metu jos turi atlikti savo vaidmenį sprendžiant paskirstymo problemas. To galima pasiekti laikantis paprastų taisyklių ir esant plačiai mokesčių bazei, vengiant spragų mokesčių įstatymuose, neveiksmingų mokesčių išlaidų, specialios apmokestinimo tvarkos ir nereikalingo atleidimo nuo mokesčių. Didelės darbo jėgai tenkančios mokesčių naštos perkėlimas kitoms mokesčių bazėms, įskaitant vartojimą, gali būti šios strategijos elementas, tačiau tai yra ribota priemonė, kai vyriausybės turi reaguoti į trumpalaikius sukrėtimus konkrečioje šalyje arba siekiant ilgam laikui pagerinti struktūrines sąlygas užimtumui ir augimui Europoje didinti. Visapusiška strategija, skirta Europos šalių ekonomikai atgaivinti, įskaitant socialinių modelių atnaujinimą, turi būti paremta visapusišku požiūriu, kai panaudojamas platus politinių priemonių spektras ir ryžtingai įgyvendinamos struktūrinės reformos, kaip nurodyta Ekonomikos augimo ir darbo vietų kūrimo strategijoje. IV.4 Reguliari viešųjų finansų kokybės peržiūra Dėmesį viešųjų finansų kokybei ES fiskalinės priežiūros sistemoje bei jos svarbą Ekonomikos augimo ir darbo vietų kūrimo strategijai galima būtų didinti reguliariai peržiūrint viešųjų finansų kokybę valstybėse narėse. Peržiūra būtų paremta SKP pateikta informacija ir viešųjų finansų kokybės rodiklių sąrašu. Į šią peržiūrą galėtų būti įtraukta atskirų šalių analizė, ypač pasirinktomis temomis. Pasinaudodami išbandytu bendradarbiavimo metodu, Ekonominės politikos komitetas ir Komisija galėtų peržiūrą vykdyti kartu. * * * Šis komunikatas paremtas 2005 m. SAP reforma ir juo siekiama pasiūlyti būdus, kaip geriau sutelkti dėmesį į viešųjų finansų kokybę prižiūrint valstybių narių biudžeto politiką. Šie būdai susiję su tuo, kaip vyriausybės formuluoja, įgyvendina ir vertina savo biudžeto strategiją vidutinės trukmės laikotarpiu ir kaip SAP prevencine funkcija galima veiksmingiau padėti siekti tvarios biudžeto politikos, tuo pačiu prisidedant prie didesnio augimo ir užimtumo ir geresnio EPS veikimo. Valstybių narių pažanga šioje srityje gali padidinti ES ekonominės politikos koordinavimo efektyvumą, pasinaudojus potencialia jos pagrindinių priemonių sąveika. [1] COM(2008) 238 galutinis, 2008 5 7. [2] Šias išvadas paremiantis analitinis tyrimas buvo pateiktas 2006 m. ir 2007 m. Europos Komisijos pranešimuose Viešieji finansai EPS . [3] „Eurogroup spring orientation debate on budgetary policies: Orientations for fiscal policies in euro area Member States“, 2007 m. baland˛io 20 d. [4] Smulkesnę analizę žr. pranešime Viešieji finansai EPS 2008 m. [5] Lisabonos strategijos integruotoje gairėje Nr. 3 teigiama: „Siekiant skatinti veiksmingą išteklių paskirstymą, nukreiptą į ekonomikos augimą ir užimtumą, valstybės narės, nepažeisdamos ekonomikos stabilumo ir tvarumo gairių, viešąsias išlaidas turėtų nukreipti į augimą skatinančias veiklos rūšis pagal Lisabonos strategiją, pritaikyti mokesčių struktūras ekonomikos augimo potencialui stiprinti, užtikrinti, kad būtų taikomi mechanizmai, skirti įvertinti viešųjų išlaidų ir politikos tikslų įgyvendinimo santykį, ir garantuoti bendrą reformų paketų derėjimą.“ [6] Pilnas elgesio kodekso pavadinimas yra „Stabilumo ir augimo pakto įgyvendinimo sąlygos bei stabilumo ir konvergencijos programų formos ir turinio gairės“. Taryba jas patvirtino 2005 m. rugsėjo mėn.