KOMISIJOS TARNYBŲ DARBINIS DOKUMENTAS POVEIKIO VERTINIMO SANTRAUKA /* KOM/2010/0509 galutinis */





1. Politinės aplinkybės 1.1. Apibrėžtis, tikslai ir taikymo sritis Pasaulinė gyvūnų sveikatos organizacija taip apibūdina gyvūnų gerovę: „[…] Gyvūno gerovės sąlygos yra tinkamos, jeigu […] jis yra sveikas, sotus, saugus, jam patogu, jis gali elgtis kaip įgimta ir nesikankina dėl nemalonios būsenos, kaip antai skausmo, baimės ar streso“. Europos Sąjungos (toliau – ES) gyvūnų gerovės politikos tikslai, principai ir taikymo sritis apibrėžti Sutarties dėl ES veikimo 13 straipsnyje. Šiuo straipsniu nenumatytas teisinis pagrindas gyvūnų apsaugai užtikrinti. Tačiau juo valstybėms narėms ir Sąjungai nustatoma prievolė užtikrinti, kad į gyvūnų gerovės reikalavimus būtų atsižvelgta įgyvendinant tam tikrų sričių ES politiką. 1.2. Susiję sektoriai Ūkininkavimo sektoriui kasmet prireikia apie 2 milijardų paukščių ir 334 milijonų žinduolių. Tyrimams kasmet panaudojama apie dvylika milijonų gyvūnų. Daugiausia laisvalaikio tikslais laikoma apie 120 mln. šunų ir kačių. Gyvulininkystė ES įvertinta 149 mlrd. EUR. Be to, apskaičiuota, kad eksperimentams naudojamų gyvūnų metinė vertė yra 930 mln. EUR. Apskaičiuota, kad, vykdydami ūkinę veiklą, gyvūnų priežiūra užsiima maždaug 4 mln. žmonių, kurių dauguma – ūkininkai. 1.3. ES gyvūnų gerovės politika Įgyvendinant ES gyvūnų gerovės politiką parengta teisinių ir neteisinių priemonių. Pagrindinė gyvūnų gerovę reglamentuojančių ES teisės aktų dalis taikoma maistui skirtiems gyvūnams (veršeliams, kiaulėms ir paukščiams, jų transportavimui bei skerdimui) ir gyvūnams, naudojamiems eksperimentams. Prie neteisinių priemonių priskiriamos ES lėšos gyvūnų gerovei, skiriamos iš bendrosios žemės ūkio politikos kaimo plėtros fondo, ir ES lėšos, skiriamos moksliniams tyrimams ir tarptautinei, ryšių bei mokymo veiklai. 2006 m. Komisija priėmė Bendrijos veiksmų planą dėl gyvūnų apsaugos ir gerovės 2006–2010 m.[1] 2006 m. veiksmų planu pirmąsyk į vieną dokumentą buvo įtraukti skirtingi ES gyvūnų gerovės politikos aspektai. 1.4. Informacija ir konsultacijos 2009 m. gruodžio mėn. Komisija paprašė atlikti ES gyvūnų gerovės politikos išorės vertinimą. Atliekant vertinimą ir poveikio vertinimą, buvo išsamiai konsultuojamasi su suinteresuotaisiais subjektais. kaip antai ūkio sektoriaus, kuriame naudojami gyvūnai, atstovais, gyvūnų gerove besirūpinančiomis organizacijomis ir gyvūnų gerovę tiriančiais mokslininkais. 2. Problemos apibūdinimas 2.1. Gyvūnų gerovės problemos ir skatinamieji veiksniai Tam tikrų kategorijų gyvūnų gerovės taisyklės ES nuolat pažeidžiamos: pvz., paršelių uodegos nupjaustomos ir jie kastruojami be anestezijos ir t. t. Taryba taip pat nurodė gyvūnų gerovės problemų, susijusių su šunų ir kačių veisimu ir pardavimu. Kiekviena gyvūnų gerovės problema susijusi su konkrečiais veiksniais, tačiau yra keletas bendrų veiksnių: 1. Valstybės narės prastokai užtikrina kai kurių sričių ES teisės aktų vykdymą. Kai kurios valstybės narės nepakankamai stengiasi, kad suinteresuotieji subjektai būtų informuoti, valstybės inspektoriams būtų surengti mokymai, būtų atliekami tikrinimai ir taikomos sankcijos. Dėl šios priežasties svarbios ES teisės aktų nuostatos buvo taikomas tik iš dalies ir gyvūnų gerovės srityje nedavė lauktų rezultatų. Be to, kartais aukštesni gerovės standartai gamintojams reiškia papildomas sąnaudas. Daugeliu atvejų ūkio subjektai, kurie laikosi ES gyvūnų gerovės taisyklių, iš anksto ima jų paisyti arba taiko daug aukštesnius standartus, papildomos ekonominės naudos iš to negauna. 2. Vartotojams stinga informacijos apie gyvūnų gerovę. Produktų, kuriuos auginant laikytasi gyvūnų gerovės principų, rinka nėra didelė. Remiantis ES tyrimu, gyvūnų gerovė aktuali 64 proc. gyventojų. Tačiau, remiantis tyrimais, rūpinimasis gyvūnų gerove tėra tik vienas iš veiksnių, turinčių įtakos vartotojų sprendimams. 3. Suinteresuotieji subjektai, kurių veikla susijusi su gyvūnais, turi nepakankamai žinių apie gyvūnų gerovę Tai turi įtakos šiuolaikinių gamybos metodų koncepcijai. Ūkinės veiklos vykdytojai ir valstybės pareigūnai nepakankamai žino apie alternatyvią praktiką, todėl dažnai nepritariama pokyčiams, kuriuos įgyvendinus gamybos sistemos taptų priimtinesnės. 4. Dėl specialių ES teisės aktų ir gairių trūkumo sudėtinga užtikrinti tinkamas kai kurių kategorijų gyvūnų (kai kurių rūšių ūkinių gyvūnų ar šunų ir kačių) gerovės sąlygas. 2.2. Pagrindinis scenarijus Komisijos ekspertai vykdo stebėseną valstybėse narėse. Jie neturi įgaliojimų tikrinti įmones ir skirti joms nuobaudas, tačiau gali nustatyti, ar kompetentingos institucijos tai atlieka. Tikrinimas atliekamas atsižvelgiant į ūkiniams gyvūnams taikomus specialius ES teisės aktus. Pažeidimo atveju Komisija gali inicijuoti bylą prieš valstybę narę. Teisės aktų vykdymo užtikrinimo iniciatyvoms reikalingi dideli žmogiškieji ištekliai, o jų poveikis kompetentingoms institucijoms yra ribotas. Todėl dabartinė ES politika leidžia reaguoti į kritines vykdymo užtikrinimo problemas, tačiau jos taikymo sritis yra ribota. Vertinant iš ekonominės pusės, taikant kai kurias ES politines priemones, galima kompensuoti gamintojų patiriamas didesnes gamybos sąnaudas. Pereinamieji laikotarpiai didesnės naudos nedavė. Vartotojų požiūriu, nėra nė vieno ES teisės akto, kuriuo remdamiesi jie galėtų pasirinkti gyvūnų gerovės standartus labiau atitinkančius produktus, išskyrus kiaušinius. ES parengė iniciatyvų, kad išspręstų suinteresuotųjų subjektų žinių apie gyvūnų gerovę trūkumo problemą. ES teisės aktuose palaipsniui nustatyti reikalavimai dėl gyvūnų prižiūrėtojų kompetencijos. Tačiau tie reikalavimai nesusiję su visais nagrinėjamais gyvūnais. Kasmet ES moksliniams gyvūnų gerovės projektams vidutiniškai skiria 15 mln. EUR. Tačiau reikia labiau pasistengti, kad mokslinių tyrimų rezultatai būtų paskelbti viešai ir panaudoti praktiškai. Įgyvendinant dabartinę ES politiką nesprendžiami kai kurie gyvūnų gerovės klausimai. ES galėtų ir toliau svarstyti, kokius specialius teisės aktus reikėtų priimti, atsižvelgiant į konkrečius atvejus. Tačiau vargu, ar taip atsižvelgiant į konkrečius sektorius įmanoma apibrėžti bendrus veiksnius. 2.3. Subsidiarumo išbandymas Kai kurios valstybės narės reikalauja palikti joms galimybę vykdyti nacionalinę gyvūnų gerovės politiką. Sąjunga nuosekliai priėmė keletą gyvūnų gerovę reglamentuojančių teisės aktų, kad išvengtų vidaus rinkos sutrikimų dėl nacionalinių teisės aktų skirtumų. Tokį požiūrį galima pagrįsti tuo, kad su gyvūnais susijusios ūkinės veiklos konkurencingumas priklauso nuo gyvūnų gerovės reikalavimų griežtumo. ES lygmens reikalavimų vienodinimas tokiais atvejais duoda papildomos naudos, nes susijusioms įmonėms nustatomas bendras taisyklių rinkinys. 3. Tikslai Naujosios gyvūnų gerovės strategijos tikslai: – 1 tikslas – pagerinti ES teisės aktų vykdymo užtikrinimą; – 2 tikslas – sudaryti sąlygas atvirai ir sąžiningai ES ūkinės veiklos vykdytojų konkurencijai; – 3 tikslas – pagerinti ES ūkinės veiklos vykdytojų žinias ir informuotumą apie gyvūnų gerovę; – 4 tikslas – pagerinti gyvūnų rūšių gerovę nuoseklumo požiūriu. 4. Galimybės Kiekvienai alternatyvai keliamas vienas ar keli specialūs tikslai: – 1 alternatyva. Griežčiau užtikrinti, kad valstybės narės laikytųsi reikalavimų (neteisinis ES veiksmas) 1 alternatyvą sudarytų šios iniciatyvos: – padidinti audito misijų valstybėse narėse ir trečiosiose šalyse skaičių; – stiprinti tarpvyriausybinį bendradarbiavimą, siekiant skatinti geresnį vykdymo užtikrinimą; – rengti praktinius seminarus suinteresuotiesiems subjektams specialiais gyvūnų gerovės klausimais; – parengti ES gaires dėl rūšių, kurioms taikoma Europos konvencija dėl gyvūnų, laikomų ūkininkavimo tikslams, apsaugos; – didinti dalyvavimo mokymo iniciatyvoje „Geresnis mokymas rūpinantis maisto sauga“ mastą. Esant šiam scenarijui, ES teisės aktų sistema nesikeis. Iškilus specialiam poreikiui, galima būtų atnaujinti esamas taisykles ir priimti naujas. – 2 alternatyva. Savanoriškas lyginamosios analizės priemonių įgyvendinimas (sektorių savireguliavimas) 2 alternatyvą sudarytų šios iniciatyvos: – teisės sistemos, reglamentuojančios lyginamosios analizės sertifikavimo priemones, įskaitant teiginius apie gyvūnų gerovę, nustatymas; – vartotojų informavimo kampanijos; – ES gyvūnų gerovės srities veiksmų prioritetų nustatymas tarptautiniu mastu. Komisija pasiūlys teisės sistemą, kad rinkoje būtų sukurtos sąlygos savanoriškai įgyvendinti sertifikavimo priemonės, įskaitant teiginius apie gyvūnų gerovę. Nustačius tokią sistemą, sertifikavimo sistemas bus galima įregistruoti ES. Įregistravus bus sukurtas pirmasis ES lyginamosios analizės precedentas. Esant šiam scenarijui, bus pasiūlytas naujas teisės aktas, tačiau likusi ES teisės aktų sistema nesikeis. Iškilus specialiam poreikiui, galima būtų atnaujinti esamas taisykles ir priimti naujas. – 3 alternatyva. Europos informacijos centrų tinklo sukūrimas (specialus ES teisės aktas) Esant šiam scenarijui, Komisija pasiūlys sukurti informacijos centrų tinklą pagal gyvūnų sveikatos srityje egzistuojantį modelį. Šis tinklas sutelks šalių turimus mokslinius išteklius, skirtus gyvūnų gerovei. Šio tinklo veikla nesidubliuos su Europos maisto saugos tarnybos ir ES jungtinio tyrimų centro veikla. Kiekvienas centras vykdys šias funkcijas: – ES lygmens veiklos koordinavimas ir moksliniai tyrimai ES aktualiais klausimais; – teikti kompetentingoms institucijoms mokslines ir technines žinias apie ES teisės aktus; – informuoti suinteresuotuosius subjektus ir tarptautinę mokslo bendruomenę apie mokslinių tyrimų rezultatus ir inovacijas; – koordinuoti ES lygmeniu su gyvūnų gerove susijusios profesinės mokymo veiklos sąrašą ir vertinimą. – 4 alternatyva. Kompetencijos reikalavimų supaprastinimas ir gyvūnų gerovės rodiklių taikymas (bendrasis pagrindų reglamentas) Ši alternatyva – tai pasiūlymas dėl įstatymo galią turinčio bendrojo ES teisės akto dėl gyvūnų gerovės, siekiant supaprastinti tam tikruose ES teisės aktuose jau nustatytus reikalavimus: – kompetencijos reikalavimai bus įtraukti į vieną bendrą tikslesnį tekstą; – Gyvūnų gerovės rodiklių taikymo galimybė bus nurodyta kaip alternatyva teisės aktų laikymuisi. Direktyva 98/58 (bendroji direktyva, reglamentuojanti visus ūkinius gyvūnus) bus pakeista nauju teisės aktu. 4 alternatyva bus susijusi tik su šiuo metu specialiuose teisės aktuose reglamentuojamų gyvūnų kategorijomis. – 4+ alternatyva. 4 alternatyvos aprėpties išplėtimo galimybių nagrinėjimas Pasirinkus 4+ alternatyvą, bus svarstoma, ar nebūtų tikslinga į 4 alternatyvos aprėptį įtraukti kitus gyvūnus, jeigu nustatoma, kad kilo gyvūnų gerovės problemų. 5. Poveikio analizė Nė viena iš politikos galimybių neturės neigiamo poveikio pagrindinėms teisėms ir ypač religijos laisvei, nes tai užtikrinta atitinkamais teisės aktais dėl skerdžiamų ar žudomų gyvūnų apsaugos. 5.1. 1 alternatyvos poveikis Tikėtina, kad 1 alternatyva bus pakankamai teigiamai (++) prisidėta prie vykdymo užtikrinimo gerinimo, tačiau poveikis bus ribotas tam tikrose probleminėse srityse. Tikėtina, kad 1 alternatyvos, skirtos užtikrinti atvirą ir sąžiningą ES gamintojų konkurenciją, poveikis bus teigiamas (+), tačiau ribotas, nes vartotojas gyvūnų gerovės standartus labiau atitinkančius produktus turės nustatyti savo jėgomis. Anksčiau suinteresuotiesiems subjektams rengti praktiniai seminarai, skirti specialioms vykdymo užtikrinimo problemoms aptarti, duodavo naudos. Todėl tikėtina, kad 1 alternatyvos, skirtos pagerinti suinteresuotųjų subjektų žinias, poveikis bus šiek tiek teigiamas (+). Tikėtina, kad 1 alternatyvos, skirtos pagerinti gyvūnų rūšių gerovę nuoseklumo požiūriu, poveikis bus neutralus (0). Tikėtina, kad poveikis ES biudžetui bus labiau neigiamas (-) arba neutralus (0), jeigu reikiami ištekliai būtų numatyti perskirsčius kitų sričių išteklius. Visi suinteresuotieji subjektai vienbalsiai pritaria 1 alternatyvai. 5.2. 2 alternatyvos poveikis Didesnė 2 alternatyvos ekonominė nauda galėtų paskatinti ūkinės veiklos vykdytojus paisyti aukštesnių gyvūnų gerovės standartų. Todėl tikėtina, kad 2 alternatyvos, skirtos pagerinti vykdymo užtikrinimą, poveikis bus šiek tiek teigiamas (+). ES nustačius ES įregistruotų sertifikavimo sistemų lyginamosios analizės sistemą, dėl aukštesnių gyvūnų gerovės standartų ES gamintojai turėtų daugiau galimybių nustatyti geresnę kainą. Todėl tikėtina, kad 2 alternatyvos, skirtos užtikrinti atvirą ir sąžiningą ES ūkinės veiklos vykdytojų konkurenciją, poveikis bus labai teigiamas (+++). Pasirinkus 2 alternatyvą, ūkinės veiklos vykdytojai turėtų tapti atsakingesni už gyvūnų gerovę. Todėl tikėtina, kad 2 alternatyvos, skirtos pagerinti ūkinės veiklos vykdytojų žinias, poveikis bus šiek tiek teigiamas (+). Pasirinkus 2 alternatyvą, būtų galima spręsti tam tikras gyvūnų gerovės problemas, nenumatytas ES teisės aktuose, tačiau vargu ar ši alternatyva padėtų pašalinti blogąją patirtį. Todėl tikėtina, kad 2 alternatyvos, skirtos pagerinti gyvūnų rūšių gerovę nuoseklumo požiūriu, poveikis bus šiek tiek teigiamas (+). Be to, 2 alternatyva gali panaikinti skirtumą tarp teisės aktų ir privataus sektoriaus standartų vykdymo užtikrinimo. Tačiau vartotojams reikalingas skaidrumas, tad kuriant sistemą šį aspektą reikėtų atidžiai apsvarstyti. Tikėtina, kad 2 alternatyva pareikalaus papildomų finansinių išteklių, iš esmės skirtų tam, kad būtų skatinamas palankus vartotojų požiūris į lyginamąją analizę ir intensyviau plėtojama tarptautinė veikla. Todėl tikėtina, kad 2 alternatyvos poveikis ES biudžetui bus labiau neigiamas (-). Daugelis suinteresuotųjų subjektų palankiai įvertino 2 alternatyvą. 5.3. 3 alternatyvos poveikis 3 alternatyva bus prisidėta prie vykdymo užtikrinimo gerinimo, nes bus suteikiama techninė pagalba kompetentingoms institucijoms ir ūkinės veiklos vykdytojams. Tačiau vargu ar 3 alternatyva bus naudinga gamintojams, kuriems tos pagalbos gali labiausiai prireikti. Todėl tikėtina, kad 3 alternatyvos, skirtos pagerinti vykdymo užtikrinimą, poveikis bus šiek tiek teigiamas (+). Padidinus investicijas į taikomuosius mokslinius tyrimus, tikėtina, kad 3 alternatyva turėtų teigiamo poveikio ES gamintojų konkurencingumui. Tai jiems taip pat gali padėti kurti sertifikavimo sistemas. Todėl tikėtina, kad 3 alternatyvos, skirtos užtikrinti atvirą ir sąžiningą konkurenciją, poveikis bus šiek tiek arba pakankamai teigiamas (+ arba ++), priklausomai nuo skirto finansavimo. Didinant ES mokslinių tyrimų projektų finansavimą, gerinamas suinteresuotųjų subjektų informuotumas apie gyvūnų gerovę. Todėl tikėtina, kad 3 alternatyvos, skirtos pagerinti ūkinės veiklos vykdytojų žinias, poveikis bus pakankamai teigiamas (++). Tikėtina, kad 3 alternatyvos, skirtos pagerinti gyvūnų rūšių gerovę nuoseklumo požiūriu, poveikis bus neutralus (0) arba šiek tiek teigiamas (+). Todėl tikėtina, kad 3 alternatyvos poveikis ES biudžetui bus labiau neigiamas (-). Iš esmės, visi suinteresuotieji subjektai, ypač Europos Parlamentas, pritaria 3 alternatyvai. 5.4. 4 alternatyvos poveikis Nustačius reikalavimus dėl gyvūnų prižiūrėtojų kompetencijos, turėtų pagerėti vykdymo užtikrinimas. Taikant gyvūnų gerovės rodiklius, siekiant užtikrinti atitiktį reikalavimams, bus galima lanksčiau įgyvendinti tam tikras nuostatas, taip palengvinant vykdymo užtikrinimą. Todėl tikėtina, kad dėl didelio priemonės masto 4 alternatyvos, skirtos pagerinti vykdymo užtikrinimą, poveikis bus pakankamai teigiamas (++). Pagal 4 alternatyvą ūkinės veiklos vykdytojai turės skirti lėšų mokymams. Tačiau jos poveikis konkurencingumui bus teigiamas ir ilgalaikis. Be to, pagal 4 alternatyvą bus galima taikyti gyvūnų gerovės rodiklius, dėl kurių gali sumažėti kitos reikalavimų laikymosi sąnaudos. Todėl tikėtina, kad, užtikrinant atvirą ir sąžiningą konkurenciją, 4 alternatyvos poveikis bus šiek tiek neigiamas (-) arba neutralus (0), priklausomai nuo galimos papildomo mokymo ir rodiklių, pagrįstų gyvūnų gerove, nustatymo naudos, palyginti su mokymo sąnaudomis. Nustačius kompetencijos reikalavimus, pagerės ūkinės veiklos vykdytojų žinios. Priemonė – privaloma, todėl jos poveikio mastas bus didesnis nei 3 alternatyvos. Todėl tikėtina, kad 4 alternatyvos poveikis ūkinės veiklos vykdytojų žinių apie gyvūnų gerovę gerinimui bus labai teigiamas (+++). 4 alternatyva neturės jokio poveikio gyvūnų rūšių gerovės nuoseklumo užtikrinimui (0). Suinteresuotieji subjektai vieningai sutinka, kad darbuotojų švietimo poveikis gyvūnų gerovei yra labai teigiamas ir ilgalaikis. Suinteresuotųjų subjektų nuomonė dėl rodiklių, pagrįstų gyvūnų gerove, taikymo išsiskyrė. Gamintojai nuogąstauja, kad administracinė našta taps per sunki, o gyvūnų gerovės organizacijos abejoja, ar jie galėtų būti veiksmingesni nei nurodomojo pobūdžio priemonės. 5.5. 4+ alternatyva. Nutarta, kad poveikis 1, 2 ir 3 tikslams nėra svarbus, o poveikis 4 tikslui, kaip tikėtina, bus šiek tiek teigiamas arba pakankamai teigiamas (+/++), priklausomai nuo galimų vėlesnių veiksmų, kurie bus nurodyti po tyrimų. 6. Alternatyvų palyginimas Bendrai tariant, alternatyvos viena kitą papildo. 4 alternatyva itin veiksminga siekiant svarbių tikslų, nes visiems susijusiems ūkinės veiklos vykdytojams nustatomos prievolės. Tačiau dėl to bus patirta reikalavimų laikymosi išlaidų, o tai turės neigiamo poveikio konkurencijai. Be to, neatsižvelgiama į ekonominius veiksnius. 2 ir 3 alternatyvų derinys būtų veiksmingesnis šios problemos sprendimas ir joms viena kitą papildytų. Bendrai tariant, 3 alternatyva turėtų būti ekonomiškai veiksmingiausia, nes pasirinkus ją būtų rasta tinkama pusiausvyra tarp nedidelių sąnaudų ir įvairaus poveikio pagrindiniams veiksniams. 7. Pasirinkta alternatyva Nėra nė vienos politikos galimybės, kuria visas problemas būtų galima išspręsti efektyviai ir veiksmingai. Todėl bus pasirinkta galimybė, sudaryta iš šių politikos priemonių: 1. Išnagrinėti supaprastintos ES teisės aktų sistemos sukūrimo galimybę, įskaitant: – sistemą, skirtą padidinti vartotojams teikiamos informacijos apie gyvūnų gerovę skaidrumą ir tinkamumą, – informacijos centrų tinklo sukūrimą; – kompetencijos reikalavimų įtraukimo į vieną tekstą (nustatant pereinamąjį laikotarpį, kad sumažėtų reikalavimų laikymosi sąnaudos); – gyvūnų gerovės rodiklių, pagrįstų rezultatais, taikymą. 2. Parengti priemones, kuriomis būtų griežčiau užtikrinta, kad valstybės narės laikytųsi ES taisyklių. 3. Skatinti tarptautinį bendradarbiavimą. 4. Teikti vartotojams ir visuomenei atitinkamą informaciją. 5. Analizuoti gyvūnų, kurių nereglamentuoja specialios ES taisyklės, gerovę. 8. Stebėjimas ir vertinimas Jau yra nemažai nuostatų, kuriomis remiantis ateityje būtų galima nustatyti veiksmingas stebėsenos priemones. Ataskaitoje nurodyta keletas galimų rodiklių. Kitą vertinimą tikslinga atlikti strategijos galiojimo pabaigoje (2016 m.). [1] COM(2006) 13 galutinis.