KOMISIJOS TARNYBŲ DARBINIS DOKUMENTAS POVEIKIO VERTINIMO SANTRAUKA Pridedamas prie dokumento PASIŪLYMAS DĖL EUROPOS PARLAMENTO IR TARYBOS DIREKTYVOS kuria nustatoma jūrų erdvės planavimo ir integruoto pakrančių zonų valdymo sistema /* SWD/2013/064 final */





KOMISIJOS TARNYBŲ DARBINIS DOKUMENTAS POVEIKIO VERTINIMO SANTRAUKA Pridedamas prie dokumento PASIŪLYMAS DĖL EUROPOS PARLAMENTO IR TARYBOS DIREKTYVOS kuria nustatoma jūrų erdvės planavimo ir integruoto pakrančių zonų valdymo sistema 1. Įžanga Šio poveikio vertinimo tikslas – įvertinti ES veiksmus, kuriais siekiama integruoto pakrančių, jūrų ir vandenynų valdymo pereinant nuo sektorinio metodo prie integruoto ir nuoseklaus spendimų priėmimo proceso. Siūlomi veiksmai nėra skirti konkrečiam sektoriui, bet aprėpia visas Sutarties politikos sritis, darančias poveikį žmogaus veiklai jūrų regionuose ir pakrančių zonose, taip pat jūrų ir pakrančių aplinkos apsaugai. Europa šiuo metu išgyvena finansų krizę, todėl daugiau dėmesio reikia skirti efektyviam išteklių naudojimui ir ekonomikos augimą skatinančioms iniciatyvoms. Žmogaus veikla Europos pakrantėse ir jūrose intensyvėja ir turi didelį augimo potencialą. Tačiau dėl konkurencijos dėl erdvės ar pavojų aplinkai vis dažniau susiduriama su apribojimais. Todėl kuo greičiau turi būti įgyvendinta politikos iniciatyva, kuria būtų užtikrintas koordinuotas ir veiksmingas žmogaus veiklos jūrų regionuose ir pakrančių zonose valdymas. Jūrų erdvės planavimas (JEP), kaip žmogaus veiklos jūroje integravimo priemonė, buvo apibrėžtas 2007 m. ES mėlynojoje knygoje „Integruota jūrų politika Europos Sąjungai“. O Rekomendacija 2002/413/EB ir Barselonos konvencijos protokolu dėl integruoto pakrančių zonų valdymo buvo nustatytas integruotas pakrančių zonų valdymas (IPZV) – procesas, kuriuo siekiama padėti įgyvendinti ES politiką. Dabar Komisija siūlo šias dvi priemones plėtoti kartu. JEP ir IPZV priemonės panašios savo geografine aprėptimi (tarpinė teritorija nuo sausumos iki jūros) ir bendru tikslu (valdyti žmogaus veiklą atitinkamose jų taikymo srityse). Būsimų veiksmų poveikio vertinimas buvo atliktas siekiant užtikrinti didžiausią pasirinkto rezultato veiksmingumą ir pridėtinę vertę. 2. Problemos apibūdinimas ir tikslai Nustatyta pagrindinė problema yra susijusi su konkurencija dėl jūrų bei pakrančių erdvės ir išteklių išeikvojimu; ją galima suskaidyti į šešias pagrindines problemines sritis: · 1) Vieni kitiems prieštaraujantys erdvės poreikiai. Išaugus ribotos erdvės poreikiui jūrų regionuose kyla jūros naudojimo konfliktų. Plėtojama tokia tradicinė veikla, kaip žuvininkystė, laivyba, dugno gilinimas ir naftos eksploatavimas, tačiau erdvės reikia ir naujai veiklai, įskaitant turizmą, naudingųjų iškasenų gavybą, o pastaruoju metu – vėjo energiją ir jūrų akvakultūrą atviroje jūroje. · 2) Neveiksmingas jūrų erdvės naudojimas. Dėl nepakankamo tarpsektorinio koordinavimo skiriant jūrų erdvę skirtingai veiklai veikla išsklaidoma ir užimamos didesnės teritorijos, nei būtina. Be to, dėl to patiriamos didesnės išlaidos. 3) Nesubalansuotas pakrančių erdvės naudojimas. Žmogaus poveikis pakrančių zonoms didėja. Per pastaruosius du dešimtmečius užstatytos teritorijos ES pakrančių regionuose išsiplėtė daugiau kaip 20 %. ES teisės aktų spragos, pvz., dėl pakrančių erozijos, neleidžia užtikrinti tokio vystymo tvaraus ir nuoseklaus valdymo. · 4) Nepakankamai išnaudojamos ekonominės galimybės. Trūksta nuoseklių ir skaidrių žmogaus veiklos valdymo procesų, todėl patiriama nereikalingų išlaidų. Netikrumas ir neaiškumas dėl galimybės tinkamai naudotis jūrų erdve lemia ne tokią palankią verslo aplinką investuotojams. Konsultacijų rezultatai patvirtino, kad pramonei reikia skaidrumo, stabilumo ir aiškumo. · 5) Nepakankamas prisitaikymas prie klimato kaitos rizikos. Europos pakrančių teritorijose klimato kaitos rizika yra didelė, tačiau nuoseklios sistemos, pagal kurią švelninimo ir prisitaikymo priemonės būtų integruotos į bendrą jūrų ar pakrančių naudojimo planavimo procesą, nėra. Dauguma ES pakrantės valstybių narių neturi savo pakrančių zonoms skirto prisitaikymo prie klimato kaitos plano ar strategijos. · 6) Jūrų ir pakrančių aplinkos blogėjimas. Intensyvus išaugęs naudojimasis pakrančių bei jūrų teritorijomis ir glaudi sausumoje bei jūroje vykdomos veiklos sąsaja sąlygojo didesnį poveikį aplinkai ir išteklių išeikvojimą. Teisės aktai aplinkos apsaugos srityje priimti, tačiau trūksta tarpsektorinio ir tarpvalstybinio koordinavimo. Pagrindinės problemų priežastys siejamos su 1) nuoseklaus ir tvaraus veiklos jūroje planavimo trūkumu, įskaitant duomenų mainų trūkumą; 2) nepakankamu skirtingų ES politikos sričių ir programų, darančių poveikį jūroms ir pakrantėms, nuoseklumu ar ryšiu; 3) nuoseklaus ir tvaraus tarpvalstybinio bendradarbiavimo jūrų regionuose trūkumu; 4) nepakankamu suinteresuotųjų šalių dalyvavimu. ES veiksmų bendras tikslas – užtikrinti tvarų ES pakrančių zonų ir jūrų teritorijų vystymąsi vadovaujantis ekosisteminiu metodu. Jie taip pat turėtų padėti siekti įvairių kitų ES sutarties, teisėkūros ir politikos tikslų, įskaitant strategiją „Europa 2020“, aplinkos, energetikos, žuvininkystės, jūrų transporto ir sanglaudos politiką. Tokiomis aplinkybėmis bet kokiais ES veiksmais turėtų būti siekiama tik nustatyti priemones minėtiems politikos tikslams pasiekti. Todėl veiklos tikslai yra procedūrinio pobūdžio: nuoseklių procesų, skirtų žmogaus veiklai jūroje valdyti ir planuoti (JEP) ir pakrančių zonų valdymo politikos priemonėms visose pakrantės valstybėse narėse koordinuoti (IPZV), sukūrimas ir įgyvendinimas; JEP ir IPZV procesų bendrųjų principų ir metodų nustatymas ir plėtojimas; tinkamo tarpvalstybinio bendradarbiavimo vystymas ir įgyvendinimas. 3. Subsidiarumo ir ES pridėtinės vertės analizė JEP ir IPZV įtvirtinti Europos Sąjungos integruotoje jūrų politikoje (IJP). IJP tikslas – užtikrinti didesnį SESV nustatytos sektorių politikos nuoseklumą ir pasiekti įvairius susijusius ekonominius, socialinius ir aplinkosaugos tikslus. Iki šiol IJP srityje įgyvendintos iniciatyvos, kaip antai Tarybos reglamentas (ES) Nr. 1255/2011, atitinkamai buvo pagrįstos keliais teisiniais pagrindais, susijusiais su sektorių politika, darančia poveikį jūroms, pakrantėms ir vandenynams. Tas pats principas taikomas teisėkūros veiksmui dėl JEP. Atitinkama sektorių politika apima žuvininkystę, energetiką, transportą, teritorinę sanglaudą ir aplinką. · 2002 m. ES rekomendacija dėl integruoto pakrančių zonų valdymo pagrįsta SESV 192 straipsnio 1 dalimi. Tačiau IPZV (kaip ir JEP) yra tarpsektorinės politikos (IJP) dalis, kuria siekiama užtikrinti skirtingų Sutarties politikos sričių nuoseklumą. Todėl būsimi veiksmai dėl JEP ir IVZV turėtų būti grindžiami platesniu teisiniu pagrindu, kad jų taikymo sritis aprėptų visų sričių ES politiką, susijusią su jūrų ir pakrančių valdymu. Išsamų planavimo procesą turėtų įgyvendinti valstybės narės, atsižvelgdamos į atitinkamas savo valdymo ir konstitucines struktūras. Nenumatoma, kad ES spręstų praktinius planavimo proceso klausimus. Tačiau ES veiksmai yra svarbūs, kadangi pakrantėje bei jūroje vykdoma veikla ir ekosistemos nėra apribotos vienos valstybės sienų, ir jie duotų papildomos naudos, nes jais būtų užtikrintas šiam klausimui spręsti skirtų priemonių nuoseklumas. Visų pirma jie padėtų išvengti skirtingo požiūrio ir skirtingo pažangos lygio. Viešų konsultacijų respondentai pripažino ES veiksmų pridėtinę vertę. Būsimų veiksmų dėl JEP ir IPZV tikslai iš esmės panašūs. Pagal abi priemones numatoma priimti integruotą vandenynų valdymo metodą, sustiprinus jūrų ir pakrančių valdymą. Be to, jie turi ir kitų bendrų bruožų, pvz., duomenų poreikiai. Taigi bendra teisėkūros iniciatyva galima užtikrinti pakankamą sąveiką. Įgyvendinant atskiras iniciatyvas padidėtų nenuoseklumo, painiavos ir pagaliau didesnių įgyvendinimo išlaidų rizika. 4. Galimybės Poveikio vertinime nustatyta ir aptariama keletas (papildomų) galimybių ir galimų derinių, taip pat bazinio lygio scenarijus. Aptariamos tokios trys galimybės: 1) gairės ir gerosios patirties plėtojimas, 2) neprivalomos priemonės ir 3) teisiškai privalomos priemonės, įskaitant pagrindų direktyvą, direktyvą arba reglamentą. Galimybės išsamiau paaiškintos Poveikio vertinimo 5 punkte „Politikos galimybės“. 5. Poveikio analizė Tyrimų, kuriais grindžiamas poveikio vertinimas, rezultatai parodė, kad visų nustatytų politikos galimybių poveikis bus panašus, tačiau jų veiksmingumas skiriasi savalaikiškumo, reikšmės ar masto požiūriu. Kiekybinė poveikio analizė yra ribota dėl paties dalyko (valdymo) pobūdžio ir turimų duomenų kai kuriais klausimais trūkumo. 5.1. Veiksmingumas Veiksmingumas siekiant veiklos tikslų nuo 1 galimybės iki 3 galimybės iš esmės didėja, konkrečiai: · gairių parengimas ir gerosios patirties plėtojimas (1 galimybė) nebūtų labai veiksmingi, nes taip daugiausia būtų remiami valstybių, kurios tokią veiklą jau vykdo, veiksmai. Tačiau tai nekompensuotų trūkstamų teisinių ar institucinių mechanizmų; · JEP ir IPZV įgyvendinimo skatinimas neprivalomomis priemonėmis (2 galimybė) turėtų sustiprinti JEP procesą ES mastu, tačiau mažai tikėtina, kad jo įgyvendinimui būtų skiriama pakankamai dėmesio. Tokiu atveju valstybės narės galėtų pasirinkti, ką panorėjusios. IPZV atveju priėmus neprivalomo pobūdžio rekomendaciją įgyvendinimo lygis ir kokybė nepagerėtų. Tai patvirtino ir viešos konsultacijos; · privalomos JEP ir IPZV įgyvendinimo sistemos nustatymas (3 galimybė) būtų veiksmingiausias būdas veiklos tikslams pasiekti. Tačiau yra privalomos priemonės pobūdžio ir išsamumo lygio skirtumų, kurie įvertinti numatant tris papildomas galimybės, t. y. pagrindų direktyvą, direktyvą ir reglamentą. Išsamia direktyva ar reglamentu būtų nustatytos griežtesnės nuostatos nei pagrindų direktyva, valstybėms narėms būtų suteikta mažiau lankstumo ir būtų mažiau galimybių naudotis jau esamais procesais, todėl išaugtų administracinės išlaidos. Kita vertus, pagrindų direktyva, kurioje būtų nustatyti bendrieji įpareigojimai ir pateikiamos konkretaus įgyvendinimo valstybėse narėse gairės, būtų užtikrintas aiškumas, stabilumas ir skaidrumas. Be to, ji būtų savalaikė atsižvelgiant į dabartinę naujos veiklos vystymo tendenciją. Valstybės narės į šią iniciatyvą galėtų atsižvelgti formuodamos nacionalinę politiką. Be to, nesikišant į valstybių narių planavimo procesus ar procedūras per se būtų užtikrintas proporcingumas ir subsidiarumas. Kompleksiškai pagerinus duomenų ir informacijos prieinamumą būtų užtikrintas didesnis visų pirmiau aptartų galimybių veiksmingumas. Šiame etape bent ES mastu poreikiai turėtų būti patenkinti papildomais veiksmais, kurie grindžiami esamomis informacinėmis sistemomis (visų pirma iniciatyva „Žinios apie jūrą 2020 m.“). 5.2. Poveikis Poveikio vertinime nustatytas JEP ir IPZV įgyvendinimo ekonominis poveikis, visų pirma: · mažesnės sandorių išlaidos jūrų sektoriaus įmonėms, nes būtų užtikrintas spartesnis, paprastesnis sprendimų priėmimas ir didesnis skaidrumas; · didesnis tikrumas ir aiškumas privatiems investuotojams, įskaitant didesnį tikrumą norint gauti investicijų atviroje jūroje finansavimą; · geresnis jūrų erdvės panaudojimas ir kuo geriausias pakrančių zonose ir jūrų vandenyse vykdomos veiklos sambūvis; · didesnis pakrančių regionų patrauklumas, nes būtų užtikrintas gamtinės ir rekreacinės vertės išsaugojimas; · mažesnės koordinavimo išlaidos valdžios institucijoms, nes būtų užtikrintas didesnis veiksmingumas ir skaidrumas; · inovacijų ir mokslinių tyrimų srityje – JEP ir IPZV duomenų poreikiai gali padėti užtikrinti geresnį duomenų rinkimą, valdymo analizę, taip pat žinių bazę, susijusią su įvairios veiklos ir jūrų aplinkos sąveika bei papildomumu; · išsamesni ir integruoti duomenys ir informacija. Poveikis aplinkai: · mažesnis poveikis aplinkai, visų pirma veiksmingiau naudojant pakrančių bei jūrų erdvę ir geriau valdant žmogaus veiklą; · geresnis biologinės įvairovės išsaugojimas ir aplinkos kokybė užtikrinus mažesnį gamtos teritorijų suskaidymą, taip pat atsinaujinančiųjų ir neatsinaujinančiųjų išteklių naudojimas atsižvelgiant į ekosistemą; · didesnis atsparumas klimato kaitos rizikai ir (arba) klimato kaitos švelninimas. Socialinis poveikis: · aktyvesnis gyventojų bei suinteresuotųjų šalių dalyvavimas ir palankesnė politinio bendradarbiavimo aplinka; · didesnė rekreacinė vertė ir kultūros paveldas, į JEP ir IPZV procesus įtraukus pakrančių kraštovaizdį ir uostų miesto aplinką; · didesnis ekonomikos augimas ir darbo vietų kūrimas, skatinant jūrų sektorių (ypač naujųjų) augimą ir užimtumą jūrų ekonomikos srityje; · saugesnė laivyba; · palankesnė politinio bendradarbiavimo aplinka; · apskaičiuotos visapusiško IPZV proceso ES įgyvendinimo išlaidos – 200 mln. EUR pradinių išlaidų ir 20 mln. EUR metinių veiklos išlaidų. Pradinių išlaidų suma nėra aiški – ji priklauso nuo valstybės narės nacionalinių ir regioninių aplinkybių. Nustatyti JEP įgyvendinimo išlaidų dydį sudėtinga, nes duomenų visos ES mastu nėra. Nepriklausomai nuo galimų galutinių išlaidų bendras ekonominės naudos santykis yra teigiamas. Taikant privalomą metodą, trumpalaikės įgyvendinimo išlaidos gali būti didesnės. Tačiau tuo pat metu tik taip galima užtikrinti įgyvendinimą ir kartu pasiekti minėtą ekonominę naudą. 6. Galimybių palyginimas ir išvada Poveikio vertinimo 1 priede pateikiama lentelė, kurioje apžvelgiamas galimų problemų priežasčių šalinimo būdų veiksmingumas ir nurodoma, kaip skirtingomis politikos galimybėmis šias problemas numatoma spręsti. Palyginus nustatytas galimybes aišku, kad optimalus sprendimas norint pasiekti tikslus būtų 3 galimybės 1 papildoma galimybė, t. y. ES pagrindų direktyva dėl JEP ir IPZV, kurioje būtų nustatyta nedaug įpareigojimų, įskaitant geriausios praktikos plėtojimo procesą. Savanoriški metodai, įskaitant gaires ir (arba) rekomendacijas, pageidaujamų rezultatų neduotų. Griežtesnė (harmonizavimo) galimybė, t. y. išsami direktyva arba reglamentas, būtų neproporcinga, neatitiktų subsidiarumo principo ir sąlygotų didesnes išlaidas. Galiausiai ryžtingi, bet proporcingi veiksmai ES mastu finansų krizės laikotarpiu gali reikšmingai padėti išnaudoti jūrų ekonomikos atviroje jūroje ekonomines galimybes.