Ataskaita dėl Europos centrinio banko valdymo veiklos efektyvumo 2007 finansiniais metais audito su Europos centrinio banko atsakymais

2010/C 32/01

TURINYS

Santrumpų sąrašas ir terminų žodynėlis

Įvadas

Audito apimtis ir metodas

Pastabos

Ar ECB turėjo įdiegęs tinkamą valdymo sistemą, skirtą IT projektams valdyti?

Ar ECB turėjo su jo bendraisiais organizaciniais tikslais ir siekiais suderintą daugiametę IT strategiją?

Ar ECB kasmet planavo savo su IT projektais susijusią veiklą?

Ar vykdytinų IT projektų atrankos procesas buvo pagrįstas patikimais kriterijais?

Ar buvo nustatytos tinkamos IT projektų valdymo procedūros?

Ar įdiegta valdymo sistema, skirta IT projektams valdyti, buvo taikoma taip, kaip numatyta?

Ar atskiri projektai buvo tinkamai planuojami?

Ar projektai buvo tinkamai įgyvendinti?

Ar projektai buvo tinkamai prižiūrimi?

Ar buvo atliktas oficialus projektų įvertinimas juos užbaigiant?

Išvados ir rekomendacijos

Ar ECB turėjo įdiegęs tinkamą valdymo sistemą, skirtą IT projektams valdyti?

Ar įdiegta valdymo sistema, skirta IT projektams valdyti, buvo taikoma taip, kaip numatyta?

Priedas - Europos Audito Rūmų patikrintų projektų apžvalga

SANTRUMPŲ SĄRAŠAS IR TERMINŲ ŽODYNĖLIS

ĮVADAS

AUDITO APIMTIS IR METODAS

Audito Rūmams vertinant, ar ECB buvo įdiegęs tinkamą valdymo sistemą, buvo nagrinėjami visi pagrindiniai su IT projektų valdymu susiję dokumentai ir procedūros. Pagrindinis dokumentas, naudojamas valdant projektus, yra Projektų organizavimo ir kontrolės procedūrų (POCP) dokumentas (6) . Vertinant IT valdymo sistemos tinkamumą taip pat buvo vadovaujamasi tarptautiniu mastu pripažintais standartais ir geriausia praktika, kaip antai Projektų valdymo instituto (PVI) su projektų valdymu susijusių žinių visuma (PMBOK) (7) ir IT valdymo instituto informacinių ir susijusių technologijų kontrolės tikslais (COBIT).

PASTABOS

Ar ECB turėjo įdiegęs tinkamą valdymo sistemą, skirtą IT projektams valdyti?

Ar ECB turėjo su jo bendraisiais organizaciniais tikslais ir siekiais suderintą daugiametę IT strategiją?

Tam, kad ištekliai būtų veiksmingai panaudojami, turėtų būti nustatyta daugiametė su bendraisiais organizaciniais tikslais ir siekiais suderinta IT strategija. Ši strategija turėtų būti suformuluota pateikiant ilgamečio IT veiklos planavimo ir vykdymo gaires, kurios leistų nustatyti tinkamą IT išlaidų lygį jas sutelkiant tose srityse, kuriose jų labiausiai reikia. Ji turėtų būti grindžiama bendruoju IT poreikių įvertinimu, kuris sudarytų sąlygas priimti pagrįstus sprendimus, susijusius su intervencijos sričių prioritetų nustatymu.

Audito Rūmai nustatė, kad ECB neturėjo daugiametės IT strategijos, kurioje būtų apibrėžti ir pateikti jo strateginiai tikslai ir IT vidutinės trukmės siekiai. Taip pat nebuvo atliktas oficialus bendrasis poreikių įvertinimas siekiant nustatyti intervencijos sričių prioritetus vidutinės trukmės laikotarpiu. Tačiau tiek Pirmininko raštas, tiek veiklos sričių strateginiai/veiklos metmenys yra naudojami kaip pagrindas nustatant naujus IT projektus, kurie tuomet yra išdėstomi pagal svarbą kasmet atnaujinant projektų paketą (žr. 19–21 dalis).

2008 m. Informacinių sistemų generalinis direktoratas (DG IS) ir Žmogiškųjų išteklių, biudžeto ir organizavimo generalinis direktoratas (DG H), glaudžiai bendradarbiaudami su kitomis už ECB veiklos sritis atsakingomis tarnybomis, inicijavo strateginę ECB IT veiklos peržiūrą. Ši peržiūra Audito Rūmų audito atlikimo metu (2009 m. pirmąjį ketvirtį) dar nebuvo baigta. Pirmajame peržiūros etape buvo siekiama išsamiai išnagrinėti veiklos sričių tikslus ir siekius bei nustatyti jų strateginius veiklos poreikius, susijusius su ateinančių penkerių metų (2009–2013 m.) laikotarpio naujomis IT sistemomis, projektais ir paslaugomis. Šis etapas buvo užbaigtas 2008 m. gruodžio mėn. Tikimasi, kad užbaigus šį etapą bus suformuluota visas DG IS funkcijas (įskaitant IT projektus) apimanti IT strategija.

Ar ECB kasmet planavo savo su IT projektais susijusią veiklą?

2008 m. DG IS parengė du planavimo dokumentus: bendruosius „2008 m. strateginius/veiklos metmenis“ ir „2008 m. darbo programą“. 2008 m. strateginiai/veiklos metmenys apėmė pagrindinių iššūkių, su kuriais DG IS susidūrė 2008 m., santrauką, tikslų apžvalgą ir 2008 m. pagrindinius veiklos rezultatų rodiklius. Kai kurie šių tikslų buvo susiję su IT projektų valdymu (9) . Šių tikslų pasiekimas turėjo būti vertinamas taikant konkrečius kiekybinius pagrindinius veiklos rezultatų rodiklius, kuriems buvo nustatyti 2008 m. antrąjį ir ketvirtąjį ketvirtį siektini rezultatai.

Ar vykdytinų IT projektų atrankos procesas buvo pagrįstas patikimais kriterijais?

Ar buvo nustatytos tinkamos IT projektų valdymo procedūros?

IT projektų valdymo procedūros

1 diagrama – Projekto gyvavimo ciklo etapai

Šaltinis: Europos centrinis bankas.

Nėra numatytas projekto rezultatų ir poveikio ex post įvertinimas praėjus tam tikram projekto vykdymo laikotarpiui. Toks įvertinimas, be kita ko, leistų pareikšti oficialią nuomonę dėl gautos kokybinės ir kiekybinės naudos, kuri buvo numatyta projekto patvirtinimo dokumentuose, ir tokiu būdu padėtų planuoti būsimus projektus (žr. 53 dalį). Naujausias teigiamas pokytis šioje srityje buvo tai, kad buvo sukurtas naujas šablonas, pagal kurį reikalaujama kasmet pateikti galutinių vartotojų atsiliepimus apie IT projektus siekiant sužinoti, kiek jie yra patenkinti suteiktos paslaugos kokybe.

Atsakomybės pasiskirstymas ir sprendimų priėmimo struktūra

2 diagrama – ECB projektų valdymo sistemos apžvalga

Šaltinis: Europos centrinis bankas.

Ar įdiegta valdymo sistema, skirta IT projektams valdyti, buvo taikoma taip, kaip numatyta?

Ar atskiri projektai buvo tinkamai planuojami?

Projekto teikimo dokumentas

Leidimo projektui suteikimas ir atranka

Vartotojų poreikiai ir projektų specifikacijos

Rizikos įvertinimas

Ar projektai buvo tinkamai įgyvendinti?

Išteklių valdymas ir vartotojų dalyvavimas

Trijų patikrintų projektų (19) atveju projektui įgyvendinti skirti ištekliai ir sukaupti įgūdžiai buvo pakankami. Kitų trijų projektų atveju buvo susidurta su specializuotų išteklių problema, nes jų nebuvo pakankamai skirta laiku. MDP atveju vartotojų paslaugomis ne visuomet buvo galima pasinaudoti, nes tuo pačiu metu turėjo būti užbaigtas kitas panašus projektas. Dėl to buvo projekto įgyvendinimo vėlavimo atvejų. MPIDS atveju projekto grupei nebuvo priskirtas verslo analitikas, o DG IS darbuotojai ne visuomet būdavo pasiekiami, kai to prireikdavo. Tris mėnesius buvo vėluojama vykdyti projektą dėl išorės vykdytojo paslaugų pirkimo. Vykdytoją pasamdžius, jis dažnai keitėsi, tokiu būdu iškilo su projekto įgyvendinimu susijusių problemų. Dėl savo sudėtingumo projektas buvo vykdomas skirtingais etapais (20) . Nepavyko perduoti žinių iš antrojo etapo į trečiąjį etapą, kaip buvo planuota, nes daugelis pagrindinių ankstesnės projekto grupės narių, įskaitant projekto vadovą, trečiajame etape nebedirbo.

Išorės rangovai

Projekto įgyvendinimo metu gautų siektinų rezultatų testavimas ir tvirtinimas

Ar projektai buvo tinkamai prižiūrimi?

Valdymo informacinės sistemos ir priežiūros ataskaitos

Vis dėlto pažymėtina, kad buvo registruojamas tik DG IS darbuotojų projektams skirtas laikas. Laikas, kurį projektams skyrė už veiklos sritis atsakingi darbuotojai ir nacionalinių centrinių bankų tarnautojai, yra tik apytikriai apskaičiuotas. Be to, paprastai viršvalandžiai nėra nuosekliai fiksuojami ar išvis neregistruojami, todėl priežiūra nėra pagrįsta išsamia ir tikslia su laiku susijusia informacija.

Ar buvo atliktas oficialus projektų įvertinimas juos užbaigiant?

Patvirtintos projekto apimties laikymosi ir nustatytų tikslų pasiekimo įvertinimas

Žmogiškųjų ir finansinių išteklių panaudojimo įvertinimas

Kokybinės ir kiekybinės naudos įvertinimas

1 langelis – MDP projektui baigiantis atliktas kokybinės ir kiekybinės naudos įvertinimas (ištraukos)

Ataskaita apie įgytą patirtį

2 langelis – MDP projekto užbaigimo ataskaitoje pateikti įgytos patirties pavyzdžiai (ištraukos)

IŠVADOS IR REKOMENDACIJOS

Ar ECB turėjo įdiegęs tinkamą valdymo sistemą, skirtą IT projektams valdyti?

ECB nenustatė daugiametės IT strategijos, kuri oficialiai apibrėžtų jo strateginius tikslus ir vidutinės trukmės siekius. 2008 m. ECB inicijavo strateginę savo IT veiklos peržiūrą. Tikimasi, kad ją užbaigus IT strategija bus suformuluota.

Rekomendacijos (pirmasis audito klausimas)

Ar įdiegta valdymo sistema, skirta IT projektams valdyti, buvo taikoma taip, kaip numatyta?

Apskritai ECB taikė įdiegtą IT projektams valdyti skirtą valdymo sistemą taip, kaip buvo numatyta. Visiems tikrintiems projektams planavimo etape buvo suteikti tinkami leidimai juos vykdyti patvirtinant projekto teikimo dokumentą. Tačiau projekto rizikos įvertinimo srityje buvo nustatyta trūkumų, susijusių su atliekant įvertinimą teikiama nepakankamai išsamia informacija ir bendro vertinimo metodo nebuvimu. Be to, pradiniuose planuose nustatyti biudžetai nebuvo sudaryti taip tiksliai, kaip galėtų būti sudaryti.

(1) Europos bendrijos steigimo sutarties 105 straipsnio 1 dalis, o dabar – Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 127 straipsnio 1 dalis.

(2) ECBS ir ECB statutas yra prie Sutarties pridėtas protokolas.

(3) 27 straipsnio 2 dalyje nustatyta: „Sutarties 248 straipsnio nuostatos taikomos tik ECB vadovybės veiklos efektyvumui tirti“. Europos centriniam bankui taikomos institucinės nuostatos pateiktos EB sutarties 112–115 straipsniuose, o dabar – Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 283, 294, 134 ir 135 straipsniuose.

(4) ECB veikla suskirstyta į 17 veiklos sričių (angl. Business Areas), atspindinčių ECB funkcijų įvairovę. Kiekvienai veiklos sričiai, išskyrus vykdomosios valdybos patarėjus ir ECB atstovavimą Vašingtone, vadovauja vyresnysis vadovas (generalinis direktorius arba direktorius), kuris yra atskaitingas atitinkamam vykdomosios valdybos nariui.

(5) Tai – ECB projektai, kuriems yra skiriami IT ištekliai ir kuriuos valdo už atitinkamą veiklos sritį atsakinga tarnyba ir Informacinių sistemų generalinis direktoratas.

(6) POCP dokumentas paskutinį kartą buvo atnaujintas 2006 m.

(7) PMBOK dokumente nustatyti standartai ir gairės, kurie yra visuotinai pripažinti geriausios praktikos pavyzdžiai ir kuriuos ECB taip pat naudoja kaip standartą vykdydamas projektų valdymo procedūras.

(8) Pavyzdžiui, geresnis pagrindinės veiklos ir IT derinimas bei perėjimas nuo projektų prie programų srities metodo.

(9) Pavyzdžiui, nustatyti su projektų įgyvendinimo ir valdymo procesu susijusią geriausią praktiką bei įgyvendinti IT projektus neviršijant išlaidų, dėl kurių buvo susitarta, laikantis terminų bei kokybės reikalavimų, įskaitant patogumą vartotojui.

(10) Pirmasis ramstis: standartizuoti klausimai (22 parametrai), antrasis ramstis: visuminė analizė pagal grupes, trečiasis ramstis: galutiniams sprendimams priimti skirti bendrieji prioritetų nustatymo kriterijai ECB lygmeniu.

(11) IT projektų direktorato veikla suskirstyta į penkias sritis (angl. domains). Kiekvienai sričiai patikėti projektai, kuriuos inicijuoja skirtingos už atitinkamas veiklos sritis (angl. Business Areas) atsakingos tarnybos.

(12) POCP dokumentas neapima nedidelių užduočių ir projektų, kurie vykdomi vienoje veiklos srityje arba kuriuos vykdant nepriimami IT sprendimai, IT infrastruktūros užduočių, kurioms taikomas nedidelis testų skaičius, kurių inovacijos laipsnis nedidelis arba organizacinis poveikis nežymus, ir visa tai nesukuria jokios naujos paslaugos. Visi Audito Rūmų išsamiam auditui atlikti atrinkti projektai priklausė POCP dokumento taikymo sričiai.

(13) PMBOK dokumento 2.2 skirsnyje nurodyta, jog tai yra būtina siekiant užtikrinti, kad projektas būtų sėkmingas. PMBOK dokumente taip pat nustatyta, kad nesugebėjimas nustatyti pagrindinės suinteresuotosios šalies gali turėti neigiamos įtakos projektui. PMBOK dokumento 10.1 skirsnyje dėl su projektais susijusios komunikacijos planavimo išdėstyta, kad suinteresuotųjų šalių poreikių įvardijimas ir tinkamo būdo, kaip patenkinti šiuos poreikius, nustatymas yra svarbus projekto sėkmės veiksnys.

(14) Projekto pradžios, rengimo ir įgyvendinimo etapai.

(15) TCERTO, Target 2 SSP ir EER.

(16) MDP, MPIDS ir MAU.

(17) MDP, MPIDS ir Target 2 SSP.

(18) Projekto pradžios dokumento, projekto rengimo dokumento ir projekto teikimo dokumento.

(19) TCERTO, MAU ir EER.

(20) Auditui atlikti Audito Rūmai pasirinko trečiąjį etapą.

(21) MDP ir TCERTO.

EUROPOS CENTRINIO BANKO ATSAKYMAS

Europos centrinis bankas (ECB) palankiai vertina Europos Audito Rūmų parengtą ataskaitą dėl 2007 finansinių metų ir reiškia padėką už pastabas bei rekomendacijas, ką reikia patobulinti. Be to, ECB pažymi, kad Europos Audito Rūmai pripažino: i) kad ECB įdiegė savo IT projektams valdyti skirtą valdymo sistemą; ii) kad IT projektams valdyti skirtos ECB procedūros iš esmės atitinka geriausią praktiką; ir iii) kad apskritai ECB taikė įdiegtą IT projektams valdyti skirtą valdymo sistemą taip, kaip buvo numačiusi.

ECB atsižvelgia į Europos Audito Rūmų pastabas ir rekomendacijas, ką reikėtų patobulinti. Toliau pateikiami ECB komentarai dėl konkrečių ataskaitos dalių ir šešių rekomendacijų.

12, 13 ir 60 dalys

ECB yra tos nuomonės, kad jo daugiametis IT projektų paketas yra suderintas su strateginiais ECB tikslais ir atskiromis veiklos sritimis. ECB aukšto lygio prioritetai, kaip nustatyta Pirmininko rašte ir atskirų veiklos sričių strateginiuose metmenyse, naudojami kaip pagrindas nustatant naujus projektus. Kiekvieno projekto atveju būtina aprašyti strateginį veiklos aspektą, įskaitant informaciją apie tai, kaip jis atitinka ECB ir atitinkamos veiklos srities strateginius tikslus vidutinės trukmės laikotarpiu. Tada visi IT projektai sistemingai įvertinami ir išdėstomi pagal svarbą kasmet atnaujinant projektų paketą.

Kalbant apie daugiametę IT strategiją, aprėpiančią žymiai daugiau nei IT projektų paketas, ECB norėtų, kad būtų pažymėta, jog 2008 m. liepos 8 d. buvo pradėta IS strateginė peržiūra. IS peržiūros pirmajame etape pasiūlyti strateginiai veiklos reikalavimai buvo patvirtinti 2008 m. gruodžio 8 d. Be to, 2009 m. sausio mėn. buvo patvirtintas raštas dėl IS strateginės orientacijos. Tada IS strateginė orientacija ir strateginiai veiklos reikalavimai buvo panaudoti rengiant Strateginį IT planą 2009-2013 m. Plano Strateginiai IT tikslai ir jiems įgyvendinti skirtos IT iniciatyvos buvo patvirtintos 2009 m. gegužės mėn. (IS peržiūros antrasis etapas). Strateginis IT planas 2009-2013 m. buvo patvirtintas 2009 m. rugpjūčio mėn. (kaip IS peržiūros trečiojo etapo dalis).

18 ir 61 dalys

Strateginiuose metmenyse nustatyta daugiametė strategijos kryptis. Metinė darbo programa yra detalesnė; ji naudojama apibrėžti veiklą, įgyvendinančią strateginius tikslus, be to, joje išvardytos ir veiklos rūšys. Finansinė informacija apie visus projektus pateikiama įvairiuose projektą patvirtinančiuose dokumentuose, pradedant projekto registravimo forma. Vėliau detaliai planuojama kiekviena projekto veikla atskirai, kad planavimas ir kontrolė būti veiksmingi.

Kalbant apie su projektais nesusijusią veiklą (pvz., operacinė IT veikla), finansiniai ir žmogiškieji ištekliai planuojami ir paskirstomi rengiant metų biudžetą. Be to, DG/IS skirti žmogiškieji ištekliai išteklių paskirstymo sistemoje (iRACT) planuojami ir paskirstomi tiek projektams, tiek operacinei veiklai.

24 dalis

ECB sutinka, kad dokumente „Projektų organizavimo ir kontrolės procedūros“ nereikalaujama pateikti oficialų „suinteresuotųjų šalių analizės“ dokumentą. Vis dėlto, suinteresuotųjų šalių analizė yra atliekama. Suinteresuotosios šalys nustatomos projekto inicijavimo etape, kuriame parengiamas Projekto inicijavimo dokumentas. Pagrindinis projekto inicijavimo tikslas yra sutelkti dėmesį į veiklos problemą ir (arba) poreikį, taip pat į galimus sprendimus, todėl nustatomos ir suinteresuotosios šalys (pvz., jo poveikį patirsiančios veiklos sritys), ir galimi paslaugų teikėjai. Rengiant Projekto inicijavimo dokumentą sudaroma Projekto valdymo grupė, kurioje dalyvauja arba yra atstovaujamos visos suinteresuotosios šalys.

38 dalis

ECB, svarstydamas pasinaudojimo tiekėjų paslaugomis tiek rinkos duomenų rinkimo (MDP) projektų kūrimo etape, tiek duomenų teikimo paslaugomis galimybę tikrai siekė mažinti bendras kūrimo ir palaikymo išlaidas bei riziką, o ne tik jų dalį (t. y. kūrimo išlaidas). Pasiektas rezultatas – palankiausias visų tiesioginių ir netiesioginių sąnaudų santykis bei sumažėjusi projektų rizika (t. y. sumažėjusi dėl tiekėjų atsirandanti rizika, nes buvo išvengta rizikos, susijusios su skirtingų programinės įrangos kūrėjų ir duomenų palaikymo paslaugos teikėjų valdymu).

ECB sutinka, kad programinės įrangos kūrimas nebuvo šio paslaugų teikėjo pagrindinė veikla. Todėl užsakymai sukurti programinę įrangą buvo teikiami tik minimalioms funkcijoms, kurios buvo būtinos pagrindiniam sprendimui įdiegti; be to, siekiant užtikrinti aukštos kokybės galutinį produktą, buvo sustiprinti patikrinimo testai per visą projekto gyvavimo ciklą.

Pirmoji rekomendacija

ECB yra tos nuomonės, kad jis jau turėjo tinkamą valdymo sistemą, skirtą IT projektams valdyti, įskaitant ir daugiametę tikslų nustatymo ir suderinimo su IT projektų paketu strategiją. ECB sutinka, kad daugiametė IT strategija, apimanti ne tik IT projektus, bet visą IT sritį, yra svarbi. Tai paaiškina, kodėl ECB parengė Strateginį IT planą, kurio įgyvendinimas pradėtas 2009 m. Atlikus IS strateginę peržiūrą, pradėtą 2008 m. liepos mėn., parengtas Strateginis IT planas 2009-2013 m.. Jo Strateginiai IT tikslai ir susijusios IT iniciatyvos buvo patvirtintos 2009 m. gegužės mėn. (IS peržiūros antrasis etapas), o Strateginis IT planas 2009-2013 m. buvo patvirtintos 2009 m. rugpjūčio mėn. (kaip IS peržiūros trečiasis etapas).

Antroji rekomendacija

Kaip nurodyta ir ECB komentaruose dėl Audito Rūmų ataskaitos 18 ir 61 dalies, ECB nuomone, šiuo metu parengta IT valdymo sistema, skirta IT projektų planavimui, lėšų paskirstymui ir stebėsenai vykdyti yra tinkama. Kalbant apie visą IT sritį, įskaitant su projektais nesusijusią veiklą, yra parengtas išsamus dokumentas, kuriame išdėstyti tikslai, siekiai, veiklos rezultatų rodikliai ir veiksmai; tobulintina sritis – sąsajų tarp atskirų veiksmų dalių ir susijusių finansinių išlaidų, jei reikia, stiprinimas.

Trečioji, ketvirtoji ir penktoji rekomendacijos

ECB sutinka su trečiąja, ketvirtąja ir penktąja rekomendacijomis.

Šeštoji rekomendacija

ECB jau pradėjo kurti duomenų bazę, arba „išmoktų pamokų“ žurnalą, kuriuo galės naudotis projektų vadovai ir Projektų valdymo grupės. Juo naudosis ir DG/H, rengdami projekto vertinimo dokumentus Projektų iniciatyviniam komitetui.

Rekomendacijų įgyvendinimas

Pirmoji rekomendacija jau įgyvendinta. Antroji rekomendacija buvo beveik įgyvendinta 2008 m., o likusioji jos dalis (kaip nurodėme savo ankstesniame atsakyme) bus visiškai įgyvendinta iki 2010 m. pabaigos. Trečioji ir šeštoji rekomendacijos bus įgyvendintos iki 2010 m. pabaigos.