Be to, Komisija teikia pasiūlymą, kuriuo iš dalies keičiamas 2016 m. pasiūlymas dėl EURODAC reglamento naujos redakcijos, kad būtų nustatytas aiškus ir nuoseklus konkrečių asmenų ir jiems taikomų procedūrų ryšys, siekiant geriau padėti kontroliuoti neteisėtą migraciją ir nustatyti neteisėto judėjimo atvejus, taip pat paremti naujojo solidarumo mechanizmo įgyvendinimą.

Be to, solidarumo priemonės taip pat apims naujas galimybes valstybėms narėms teikti viena kitai pagalbą vykdant grąžinimą grąžinimo rėmimo forma. Pagal šią naujos formos solidarumo priemonę valstybės narės įsipareigotų grąžinti neteisėtus migrantus kitos valstybės narės vardu ir tiesiai iš remiamosios valstybės narės teritorijos vykdytų visus šiuo tikslu būtinus veiksmus (pvz., konsultuotų grąžinimo klausimais, vestų politinį dialogą su trečiosiomis šalimis, teiktų paramą remiamam savanoriškam grįžimui ir reintegracijai). Tokia veikla papildo veiklą, kurią pagal savo įgaliojimus vykdo Europos sienų ir pakrančių apsaugos agentūra (EBCGA), ir visų pirma apima priemones, kurių Agentūra negali įgyvendinti (pvz., diplomatinę paramą remiamajai valstybei narei, teikiamą palaikant santykius su trečiosiomis šalimis). Tačiau, jei grąžinimas nebus baigtas per 8 mėnesius, neteisėti migrantai bus perkelti į remiančiosios valstybės narės teritoriją, kad iš jos būtų toliau dedamos pastangos užtikrinti sprendimų grąžinti vykdymą.

Šiuo pasiūlymu nustatomas naujas solidarumo mechanizmas, kuris yra lankstus ir pritaikomas įvairioms situacijoms, kylančioms dėl skirtingų migracijos problemų, su kuriomis susiduria valstybės narės, ir juo remiantis nustatomos solidarumo priemonės, o valstybės narės gali pasirinkti, prie kurių iš jų prisidėti. Pagal šį naują požiūrį į solidarumą teikiama nuolatinė ir įvairi parama valstybėms narėms, kurios patiria spaudimą arba kurioms kyla rizika patirti spaudimą, ir tai apima konkretų procesą, per kurį sprendžiami specifiniai su išlaipinimu po paieškos ir gelbėjimo operacijų susiję klausimai. Be to, valstybės narės galės bet kuriuo metu savanoriškai pasisiūlyti prisidėti. Komisija visada užtikrins tokių priemonių koordinavimą.

Migracijos valdymo problemas – nuo tarpusavio pastangų, dedamų nagrinėjant prieglobsčio prašymus, pusiausvyros užtikrinimo iki greito asmenų, kuriems reikia tarptautinės apsaugos, tapatybės nustatymo arba veiksmingo asmenų, kuriems apsaugos nereikia, grąžinimo – turėtų spręsti ne pavienės valstybės narės, o visa ES. Be to, sunki našta vis dar tenka valstybių narių, į kurias atvykstama pirmiausia, prieglobsčio sistemoms, o dėl neteisėto judėjimo – ir kitų valstybių narių prieglobsčio sistemoms. Šioms problemoms išspręsti dabartinės migracijos sistemos nepakanka. Visų pirma nėra veiksmingo solidarumo mechanizmo ir veiksmingų atsakomybės taisyklių. Todėl reikalinga Europos sistema, kurioje galima valdyti valstybių narių politikos ir sprendimų tarpusavio sąsajas. Šioje sistemoje turi būti atsižvelgta į nuolat kintančias migracijos realijas, dėl kurių procedūros tampa sudėtingesnės ir didėja koordinavimo poreikis.

Be to, užtikrinamas suderinamumas su veiksmingu Europos integruotu sienų valdymu Sąjungos ir nacionaliniu lygmenimis, kaip apibrėžta Reglamente dėl Europos sienų ir pakrančių apsaugos pajėgų. Europos integruotas sienų valdymas yra būtinas laisvo asmenų judėjimo Sąjungoje aspektas ir esminė laisvės, saugumo ir teisingumo erdvės dalis. Jis taip pat labai svarbi šio pasiūlymo dalis ir padeda įgyvendinti integruotos politikos principą, kad būtų patobulintas šiame pasiūlyme numatytas visapusiškas požiūris į migracijos valdymą.

Remdamosi trimis minėtais susitarimais, asocijuotosios šalys be išlygų pritaria Dublino ir EURODAC acquis ir jos plėtojimui. Jos nedalyvauja priimant teisės aktus, kuriais iš dalies keičiama arba plėtojama Dublino acquis (taigi ir šį pasiūlymą), tačiau per nustatytą terminą turi pranešti Komisijai, ar jos pritaria to teisės akto turiniui, kai jį patvirtins Europos Parlamentas ir Taryba. Jeigu Norvegija, Islandija, Šveicarija arba Lichtenšteinas nepritaria teisės aktui, kuriuo iš dalies keičiama arba plėtojama Dublino ir EURODAC acquis, atitinkami susitarimai nutraukiami, nebent susitarimais įsteigtas jungtinis (mišrus) komitetas vienbalsiai nusprendžia kitaip.

Šiuo pasiūlymu panaikinamas ir pakeičiamas Reglamentas (ES) Nr. 604/2013 ir išplečiama taikymo sritis, įtraukiant bendrą sistemą, kuria papildomas visapusiškas požiūris į migracijos valdymą, be to, nustatomas platesnis požiūris į solidarumą, todėl jis turėtų būti priimtas remiantis tinkamu teisiniu pagrindu, t. y. Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo (SESV) 78 straipsnio antros pastraipos e punktu ir 79 straipsnio antros pastraipos c punktu, laikantis įprastos teisėkūros procedūros.

Šis pasiūlymas dera su pasiūlymu dėl tikrinimo ir juo visų pirma prisidedama prie tvirtų pagrindinių teisių apsaugos priemonių taikant jame numatytą stebėsenos mechanizmą. Pasiūlyme dėl reglamento, kuriuo nustatoma prievolė prie išorės sienų tikrinti trečiųjų šalių piliečius, kurie iš esmės neatitinka atvykimo sąlygų, siūlomas naujas stebėsenos mechanizmas, siekiant užtikrinti, kad atliekant tikrinimą būtų laikomasi pagrindinių teisių ir kad bet kokie įtarimai dėl pagrindinių teisių pažeidimo būtų tinkamai ištirti. Ši stebėsena yra siūlomo reglamento valdymo nuostatų dalis, jose numatyta, kad valstybės narės savo nacionalinio stebėsenos mechanizmo pagal Tikrinimo reglamentą rezultatus turėtų įtraukti į savo nacionalines strategijas, numatytas šiame siūlomame reglamente. Be to, į metinę migracijos valdymo ataskaitą taip pat bus įtraukti stebėsenos ataskaitų rezultatai ir prireikus siūlomi patobulinimai.

Be to, faktų dokumente pabrėžiama, kad tvarios visoms valstybėms narėms tinkamos sistemos nebuvimas turi įtakos galimybei užtikrinti neatidėliojamą ir realų reagavimą į išorės veiksnius. Konkrečiai, dabartinėje Dublino sistemoje ar bendroje BEPS nėra struktūrinio solidarumo mechanizmo, nors spaudimas atskiroms valstybėms narėms gali labai skirtis ir staiga bei nenuspėjamai pasikeisti.

Be to, analizėje nurodyta, kad trečiųjų šalių piliečiams, kurių tarptautinės apsaugos prašymai atmetami, – jų skaičius visoje ES kasmet siekia maždaug 370 000 – turi būti taikoma grąžinimo procedūra. Remiantis Komisijos turimais statistiniais duomenimis, tai sudaro apie 80 proc. visų kasmet priimamų sprendimų grąžinti. Dėl didėjančios tarptautinės apsaugos prašytojų, kurie greičiausiai negautų tokios apsaugos ES, dalies didėja našta ne tik nagrinėjant prašymus, bet ir grąžinant neteisėtus migrantus, kurie niekada neprašė tarptautinės apsaugos arba kurių prašymai buvo atmesti, be kita ko, kaip akivaizdžiai nepagrįsti arba nepriimtini. Tai, savaime suprantama, turi įtakos tam, kaip greitai tarptautinė apsauga suteikiama tiems, kuriems jos tikrai reikia.

Nors neteisėto atvykimo atvejų skaičius ilgainiui sumažėjo, iš šalių, kurių piliečių tarptautinės apsaugos prašymų patenkinimo rodiklis yra mažesnis nei 20 proc., atvykstančių migrantų dalis padidėjo nuo 13 proc. 2015 m. iki 55 proc. 2018 m. Be to, daugėja sudėtingų atvejų, kuriems išnagrinėti reikia daugiau išteklių, nes 2015–2016 m. atvykdavusius trečiųjų šalių piliečius, kuriems aiškiai reikia tarptautinės apsaugos, iš dalies pakeitė mišrus atvykstančiųjų srautas, ir priklausomai nuo atvykėlių tautybės prieglobsčio prašymų patenkinimo rodiklis yra labai nevienodas. Be to, nepaisant neteisėto atvykimo atvejų mažėjimo visos ES mastu, tarptautinės apsaugos prašymų skaičius ir toliau didėjo ir keturiskart viršijo atvykimo atvejų skaičių. Ši tendencija rodo, kad prašytojai teikia prašymus ne valstybėje narėje, į kurią atvykstama pirmiausia, kad Europos Sąjungoje teikiami keli tarptautinės apsaugos prašymai ir kad reikalinga dabartinės Dublino sistemos reforma. Galiausiai tebėra problemų, susijusių su išlaipinimu po paieškos ir gelbėjimo operacijų. 2019 m. pusė visų neteisėtai jūra atvykusių asmenų buvo išlaipinti po paieškos ir gelbėjimo operacijų, dėl kurių tam tikros valstybės narės patiria ypač didelę naštą vien dėl savo geografinės padėties.

Analizėje pabrėžiama, kad, nors neteisėtai į Sąjungą atvykstančių asmenų skaičius, palyginti su 2015 m., kai krizė buvo pati didžiausia, sumažėjo net 92 proc., vis dar esama struktūrinių problemų, dėl kurių valstybių narių prieglobsčio, priėmimo ir grąžinimo sistemos yra apkrautos. Tai, be kita ko, vis didėjantis skaičius tarptautinės apsaugos prašytojų, kurie neturi tikros teisės prašyti apsaugos ES ir greičiausiai jos negautų, todėl didėja administracinė našta ir vėluojama suteikti apsaugą tiems, kuriems jos iš tikrųjų reikia, be to, migrantai nepaliaujamai toliau juda ES viduje. Be to, reikia pripažinti, kad su COVID-19 krize kovojančioms valstybių narių valdžios institucijoms kyla sunkumų užtikrinti prašytojų ir savo darbuotojų apsaugą.

Naujas solidarumo mechanizmas siūlomas todėl, kad dabartinė Reglamento (ES) Nr. 604/2013 redakcija nenumato priemonių reaguoti į situacijas, kai valstybės narės patiria migracijos spaudimą. Be to, dabartiniame reglamente nenagrinėjama konkreti padėtis, susidariusi dėl po paieškos ir gelbėjimo operacijų atvykstančių asmenų. Šią spragą siekiama užpildyti pasiūlyme numatytomis nuostatomis dėl solidarumo. Šiomis nuostatomis neviršijama to, kas būtina veiksmingo padėties pagerinimo tikslui pasiekti.

Be to, nesant nuoseklaus ES požiūrio į ryšį tarp teisėto buvimo nutraukimo, kai priimamas neigiamas sprendimas dėl prieglobsčio, ir tarp grąžinimo procedūrų pradžios, įskaitant readmisijos į trečiąsias šalis prašymą, mažėja visos migracijos valdymo sistemos veiksmingumas. Be to, nepakanka duomenų, jie nepatikimi arba duomenų šaltiniai nėra pakankamai veiksmingai naudojami, kad būtų galima susidaryti išsamų vaizdą. Valstybės narės 2020 m. sausio mėn. pateikė nedaug kiekybinių duomenų apie šalyje pastebėtą neteisėto judėjimo intensyvumą; vietoj to devyniolika valstybių narių nurodė gautų tarptautinės apsaugos prašymų skaičių, o kai kuriais atvejais – gaunamų ir (arba) siunčiamų prašymų dėl perdavimo pagal Dublino reglamentą skaičių.

Šias problemas galima išspręsti tik sukuriant veiksmingesnę, visapusiškesnę ir tvaresnę Europos prieglobsčio ir migracijos sistemą, ES migracijos valdymą suprantant kaip tarpusavyje susijusių politikos sričių, grindžiamų integruotu politikos formavimu ir taisyklėmis, rinkinį, kai kiekvienos atskiros dalies veiksmingumas ir trūkumai daro poveikį visai sistemai.

Be to, analizėje atkreipiamas dėmesys į tai, kad reikia platesnės solidarumo koncepcijos. Ši solidarumo koncepcija turėtų būti privalomo pobūdžio, kad būtų galima prognozuojamai ir veiksmingai reaguoti į kintančias realijas, kai migracijos į Sąjungą srautai darosi vis mišresni, ir užtikrinti teisingą atsakomybės pasidalijimą pagal Sutartį. Vienos valstybės narės parama kitai yra būtina ne tik Europos Sąjungoje perkeliant prašytojus, kuriems netaikoma pasienio procedūra, bet tam tikrais atvejais ir dėl kitų grupių, pavyzdžiui, dėl prašytojų, kuriems taikoma pasienio procedūra, ir tarptautinės apsaugos gavėjų. Be to, valstybės narės turėtų turėti galimybę pasinaudoti solidarumu grąžinimo srityje, kad galėtų geriau valdyti didėjančią mišrių migracijos srautų dalį. Be to, iš faktų dokumento matyti, kad valstybių narių tarpusavio solidarumas, išreikštas kaip pajėgumų stiprinimo priemonės ir parama kitose srityse, pasirodė esąs veiksmingas padedant migracijos spaudimą patiriančiai valstybei narei. Remiantis patirtimi, įgyta įgyvendinant ankstesnes ir dabartines solidarumo programas, pabrėžiama, kad solidarumas turėtų būti nuolat užtikrinamas ir dėl asmenų, išlaipintų po paieškos ir gelbėjimo operacijų. Faktų dokumente taip pat pabrėžiama, kad migracijos spaudimas kyla dėl įvairių veiksnių ir turėtų būti vertinamas pagal įvairius kriterijus, kurie apima ne tik prieglobsčio sritį, bet ir valstybių narių, taip pat visos ES migracijos padėtį (holistinis kokybinis vertinimas).

Be to, tam tikrais atvejais veiksminga pasirodė esanti ir parama tinkamam prieglobsčio, priėmimo ir grąžinimo sistemų veikimui ir sienų valdymui užtikrinti. Be to, tam tikrais atvejais kai kurioms valstybėms narėms tikrai galėtų padėti valstybių narių tarpusavio parama ir parama ES lygmeniu siekiant pagerinti ir sustiprinti santykius su tam tikromis trečiosiomis šalimis, visų pirma readmisijos srityje.

Galiausiai faktų dokumente pabrėžiama, kad reikia paprastesnių ir veiksmingesnių už tarptautinės apsaugos prašymo nagrinėjimą atsakingos valstybės narės nustatymo procedūros taisyklių. Su dabartinės Dublino sistemos taisyklėmis dėl atsakomybės susijusios problemos naujajame pasiūlyme sprendžiamos įvairiomis priemonėmis. Kai kurios iš jų buvo pasiūlytos jau 2016 m., o kai kurios grindžiamos dabartinėmis Dublino taisyklėmis.

Atsižvelgiant į platesnę migracijos valdymo sistemą, taip pat reikia patikslinti valstybių narių atsakomybę už migraciją, kad būtų atsižvelgta į naują padėtį ir kad ja būtų teisingai dalijamasi. Reikia bendrų taisyklių, kaip valdyti mišrius atvykstančiųjų migracijos srautus arba srautus tais atvejais, kai trečiųjų šalių piliečiai, kurie išvengė patikrinimo prie išorės sienų, sulaikomi sausumoje, kad būtų galima nustatyti jų tapatybę, taip pat atlikti sveikatos ir saugumo patikrinimus, remiantis praktika, kuri jau išplėtota taikant migrantų antplūdžio valdymo požiūrį. ES agentūros turėtų teikti tolesnę plataus masto paramą ir ES lėšomis padėti valstybėms narėms skirti joms privalomus solidarumo įnašus ir padėti joms vykdyti įvairias pareigas, susijusias su migracijos srautais.

3.2.Galiojančių teisės aktų ex post vertinimas / tinkamumo patikrinimas

Laikydamasi Europos migracijos darbotvarkėje paskelbto įsipareigojimo, 2016 m. Komisija užsakė atlikti Dublino sistemos vertinimo išorės tyrimą. Jame įvertintas reglamento „Dublinas III“ veiksmingumas, efektyvumas, aktualumas, nuoseklumas ir ES pridėtinė vertė. Išnagrinėta, kiek reglamentas atitinka jame nustatytus tikslus, platesnius ES politikos poreikius ir tikslinių suinteresuotųjų šalių poreikius. Atliekant vertinimą buvo visapusiškai analizuojamas praktinis reglamento „Dublinas III“ įgyvendinimas valstybėse narėse. Pagrindinės išvados apibendrintos toliau ir išsamiau išdėstytos prie naujojo pakto ir jo pasiūlymų pridedamame tarnybų darbiniame dokumente. Be to, Europos Parlamentas paprašė Europos pabėgėlių ir tremtinių tarybos 2020 m. vasario mėn. atlikti tyrimą „Dublino reglamentas dėl tarptautinės apsaugos prašymų“.

Reglamento „Dublinas III“ aktualumas

ES prieglobsčio acquis pagrindas yra už tarptautinės apsaugos prašymo nagrinėjimą atsakingos valstybės narės nustatymo sistema, ir jos tikslai tebėra svarbūs. ES teisės aktas, kuriuo išdėstomi atsakingos valstybės narės nustatymo kriterijai ir mechanizmas, yra itin svarbus, kol Sąjungoje veikia atskiros nacionalinės prieglobsčio sistemos. Be jo valstybėms narėms reikėtų pasikliauti ad hoc susitarimais, kaip buvo daroma iki Dublino reglamento, o tai ypač apsunkintų valstybių narių atsakomybės nustatymą. Atlikus vertinimą nustatyta, kad jokia nacionalinė ar dvišalė priemonė negali užtikrinti tokio pat bendro poveikio ir dėl to gali atsirasti nenagrinėjamų tarptautinės apsaugos prašymų, kurie nepriskirtini nė vienos šalies kompetencijai. Buvo išsakyta įvairių nuomonių apie faktinį poveikį reglamento, kuriuo turėtų būti užtikrinta galimybė prašytojui greitai pasinaudoti prieglobsčio procedūromis ir būtų suformuota ilgalaikė strategija, atgrasanti nuo prašymų teikimo keliose valstybėse narėse. Dėl to dar labiau padidėtų prieglobsčio sistemos veiksmingumas, nes būtų apsaugota nuo piktnaudžiavimo ir sumažintos bendros išlaidos.

Neseniai atliktame Europos Parlamento tyrime taip pat patvirtinta, kad, nepaisant dabartinių jos trūkumų, reikalinga sistema, pagal kurią, remiantis bendrais kriterijais ir susijusiais įrodymo reikalavimais, už tarptautinės apsaugos prašymo nagrinėjimą yra atsakinga viena valstybė narė.

Reglamento įgyvendinimas

Svarbiausia Komisijos užsakytame išorės tyrime nurodyta problema, kurią patvirtino ir valstybės narės bei suinteresuotosios šalys per konsultacijas, vykusias po to, kai 2016 m. Komisija priėmė savo pasiūlymą, buvo nuoseklaus ir teisingo įgyvendinimo visose valstybėse narėse trūkumas. Be to, prieita prie išvados, kad reglamento „Dublinas III“ forma turi trūkumų, kurie apsunkina jo pagrindinių tikslų įgyvendinimą. Reglamente „Dublinas III“ nustatytoje kriterijų hierarchijoje neatsižvelgiama į realijas, su kuriomis susiduria valstybių narių migracijos sistemos, ir juo nesiekiama skatinti tarpusavio pastangų pusiausvyros. Dėl atsakomybės paskirstymo metodo galimybės pasinaudoti prieglobsčio procedūromis tenka laukti ilgiau. Taikant dabartinę sistemą, tarptautinės apsaugos prašymo nagrinėjimo procedūros pradžios prašytojai gali laukti iki 10 mėnesių (prašymų atsiimti atveju) arba 11 mėnesių (prašymų perimti savo žinion atveju). Tai trukdo įgyvendinti sistemos siekį užtikrinti, kad prašytojas galėtų greitai pasinaudoti prieglobsčio procedūra. Be to, dažna problema ES tebėra daugkartiniai tarptautinės apsaugos prašymai. 2019 m. 32 proc. prašytojų jau buvo pateikę ankstesnį prašymą kitose valstybėse narėse. Tai rodo, kad reglamentas turėjo nedidelį poveikį arba neturėjo jokio poveikio siekiant tikslo užkirsti kelią prašytojams pateikti kelis prašymus ir taip sumažinti neteisėto judėjimo atvejų skaičių.

Taip pat aišku, kad reglamentas „Dublinas III“ nesukurtas spręsti migracijos spaudimo ar teisingo atsakomybės pasidalijimo tarp valstybių narių atvejų. Jame taip pat neatsižvelgiama į mišrių migracijos srautų migracijos valdymo padėtį ir su tuo susijusį srautų spaudimą valstybių narių migracijos sistemoms.

3.3.Konsultacijos su suinteresuotosiomis šalimis

Pastarųjų metų migracijos politinis pobūdis ir derybos dėl 2016 m. pasiūlymų reiškia, kad dėl klausimų, kuriems taikomas šis reglamentas, jau įvyko daug išsamių diskusijų. Be to, Komisija ne kartą konsultavosi su Europos Parlamentu, valstybėmis narėmis ir suinteresuotosiomis šalimis, kad sužinotų jų nuomonę apie naują migracijos ir prieglobsčio paktą.

Ypač daug dėmesio skiriama bendradarbiavimui su Europos Parlamentu, kuris ne kartą išreiškė holistinio požiūrio į tvarią prieglobsčio ir migracijos politiką svarbą. Poreikiui laikytis holistinio požiūrio į migraciją taip pat pritarta pozicijos dokumentuose, kuriuos pateikė kelios Europos Parlamento frakcijos, ir buvo bendrai paraginta greitai baigti svarstyti pasiūlymus dėl migracijos ir prieglobsčio. Europos Parlamentas išreiškė nuomonę, kad taikant holistinį požiūrį į migraciją reikėtų atsižvelgti į ES išorės aspektą, gebėjimą šalinti pagrindines migracijos priežastis ir kurti naują partnerystę su trečiosiomis šalimis, taip pat į stabilų paieškos ir gelbėjimo mechanizmą ir remti perkėlimą į ES, teisėtus atvykimo būdus bei integracijos priemones.