KOMISIJOS KOMUNIKATAS EUROPOS PARLAMENTUI IR TARYBAI Pažangus sienų valdymas. Galimybės ir perspektyvos /* KOM/2011/0680 galutinis */





ĮVADAS Laisvas ES piliečių judėjimas ir patikrinimų prie Šengeno erdvės vidaus sienų panaikinimas – vieni akivaizdžiausių Europos Sąjungos laimėjimų. Komisija neseniai pateikė pasiūlymų sustiprinti bendrą Šengeno erdvės valdymą[1], siekdama užtikrinti, kad šie pagrindiniai laimėjimai būtų toliau stiprinami ir plėtojami visiškai bendroje Europos sistemoje. Sąjungos išorės sienų vientisumas – būtina dabartinės Šengeno erdvės sąlyga, kuri ir toliau išliks. Išorės sienų valdymo priemonėmis turėtų būti siekiama dvejopo tikslo – didinti saugumą ir sudaryti lengvesnes sąlygas keliauti. Naujų technologijų teikiamas galimybes šioje srityje Komisija nagrinėjo 2008 m. Komunikate „Pasirengimas kitiems Europos Sąjungos sienų valdymo etapams“[2], kuriame nustatė galimas vadinamosios pažangaus sienų valdymo iniciatyvos sudedamąsias dalis ir paragino Europos Parlamentą ir Tarybą pateikti savo nuomonę. 2011 m. toliau konsultuotasi su valstybėmis narėmis ekspertų ir ministrų lygmeniu, taip pat su Europos Parlamento nariais. 2011 m. liepos 7 d. Europos duomenų apsaugos pareigūnas pateikė nuomonę[3] dėl Komunikato dėl migracijos[4], kurioje pabrėžė poreikį įvertinti, kaip naudojamos esamos sistemos, ir įrodyti atvykimo ir išvykimo sistemos reikalingumą. Atsižvelgdama į šią nuomonę Komisija šiuo metu pasiekė tokį etapą, kad netrukus galės pasiūlyti konkrečių priemonių. Tačiau atsižvelgdama į ilgalaikį įsipareigojimą ir reikalingas dideles investicijas, Komisija pirmiausia pristato šį komunikatą, kuriame išdėstytos pagrindinės galimybės, apibendrinamas svarbiausias poveikis ir galima būsima kryptis. Laikydamasi tokio požiūrio Komisija taip pat ketina skatinti bendrą suvokimą apie svarstomus klausimus ir sprendimus, kuriuos reikia priimti. Šis komunikatas neturi poveikio būsimiems konkretiems pasiūlymams, kurie bus pateikti kartu su išsamiu poveikio vertinimu. Šis komunikatas taip pat yra pirmasis atsakas į 2011 m. birželio 23–24 d. posėdžiavusios Europos Vadovų Tarybos[5] raginimą sparčiau kurti pažangaus sienų valdymo sistemą. Be to, atsižvelgdama į 2008 m. komunikato nuostatas ir Tarybos prašymą Komisija išnagrinėjo galimybes sukurti ES elektroninio kelionės leidimo sistemą. Todėl šiame komunikate taip pat apžvelgiami šio tyrimo rezultatai ir numatomi tolesni veiksmai. PAžANGAUS SIENų VALDYMO INICIATYVOS TIKSLAI Kasmet sausumos, jūrų ir oro išorės sienos kertamos maždaug 700 mln. kartų. Maždaug trečdaliu atvejų šias sienas kerta trečiųjų šalių piliečiai, kurie sienos perėjimo punkte nuodugniai patikrinami[6]. ES ir jos valstybių narių bendras uždavinys skatinti, kad asmenys sienas kirstų greitai ir saugiai, be to nėra abejonių, kad sienos bus kertamos vis dažniau, ypač oro uostuose. Labiausiai tikėtinomis aplinkybėmis „Eurocontrol“ numato, kad oro sienų kirtimų skaičius padidės nuo 400 mln. 2009 m. iki 720 mln. 2030 m.[7] Tai reiškia, kad 2030 m. Europos oro uostuose reikės patikrinti 720 mln. asmenų. Tokiam išaugusiam poreikiui patenkinti nepakaks vien tik papildomų sienos apsaugos pareigūnų. Taip pat reikia apsvarstyti galimybę plėtoti Sąjungos vizų ir santykių su trečiosiomis šalimis politiką. Pastaraisiais metais Sąjunga sėkmingai panaikino vizų reikalavimą tam tikrų trečiųjų šalių piliečiams, sudarė kelis vizų režimo supaprastinimo susitarimus ir modernizavo acquis , pavyzdžiui, išplėtė daugkartinių vizų naudojimo sąlygas. Vizų režimas su Vakarų Balkanų šalimis buvo liberalizuotas kartu sukūrus stebėjimo sistemą, kurios tikslas – padedant FRONTEX ir Europolui rinkti statistinius duomenis apie keliautojų srautus ir vertinti piktnaudžiavimo riziką. Šiomis pastangomis labai padidinamos galimybės didelėms keliautojų grupėms patekti į Sąjungos teritoriją, tačiau kol kas nedėta jokių pastangų, kad šiems keliautojams būtų praktiškai supaprastintas sienų kirtimas. Dėl to kyla keletas klausimų: - ar šiuo metu plėtodama sienų kontrolės politiką Sąjunga gali remti vizų politiką; - ar valstybės narės turi pajėgumų valdyti padidėjusius keliautojų srautus, kad šios pastangos duotų rezultatų, tačiau keliautojams nereikėtų ilgiau laukti pasienyje; ir - ar Sąjungai reikia patobulinti turimas priemones, kad gautų išsamesnės informacijos apie keliautojų srautus į Šengeno erdvę ir iš jos. Kyla du pagrindiniai uždaviniai: kaip veiksmingai stebėti trečiųjų šalių piliečių keliavimo srautus ir judėjimą per visos Šengeno erdvės išorės sienas, taikant visapusišką požiūrį į bendrą Šengeno erdvės valdymą, ir kaip užtikrinti, kad reguliarūs keliautojai, kurių vis daugėja ir kurie sudaro didžiąją dalį sienas kertančių, t. y. visas atvykimo sąlygas atitinkančių, asmenų, sienas galėtų kirsti greitai ir lengvai. Pagal šiuo metu galiojančias taisykles: - į Šengeno erdvę vykstantys trečiųjų šalių piliečiai tikrinami vienodai, neatsižvelgiant į su jais susijusios rizikos laipsnį, pvz., į riziką, kad asmuo pasiliks ilgiau nei leista; - nėra galimybių užregistruoti kiekvieno keliautojo judėjimo per sienas. Leidžiamo buvimo trukmė apskaičiuojama pagal ranka uždėtus antspaudus keliaujančio asmens pase arba kelionės dokumente, o atvykimo ir išvykimo datos centriniu būdu neregistruojamos. Todėl sienos perėjimo punktuose gali susidaryti ilgos eilės, be to, dažnai trūksta informacijos apie ilgiau nei leista pasiliekančius (užsibuvusius) asmenis. Tai rimta problema, nes užsibuvę asmenys yra pagrindinis neteisėtos migracijos ES šaltinis. Nėra patikimų duomenų, susijusių su neteisėtų imigrantų ES skaičiumi, tačiau atsargiais skaičiavimais jis svyruoja tarp 1,9 ir 3,8 mln.[8] 2010 m. valstybės narės (ES-27) išdavė 540 000 įsakymų išvykti iš šalies, tačiau tik 226 000 iš jų faktiškai įvykdyti[9]. Kadangi visiems trečiųjų šalių piliečiams taikomos vienodos sienų kontrolės priemonės neatsižvelgiant į su jais susijusios rizikos laipsnį ir keliavimo dažnumą, sienos apsaugos pareigūnų darbas naudojamas neveiksmingai. Daugeliui valstybių narių netinka galimybė didinti saugumą ir spartinti keliautojų srautus padidinant sienos apsaugos pareigūnų skaičių, nes jos siekia sumažinti biudžeto deficitą. Dėl ilgų eilių, ypač oro uostuose, į Europos Sąjungą atvykstantys asmenys susidaro ne kokį įvaizdį, o oro uosto operatoriai ir oro bendrovės nuolatos prašo sparčiau ir sklandžiau valdyti keliautojų srautus, kad būtų galima trumpinti laiką tarp jungiamųjų skrydžių. Sugriežtinus patikrinimus ir kartu užtikrinus, kad reguliarūs keliautojai sienas kirstų sparčiau, pažangaus sienų valdymo iniciatyva būtų patobulintas keliautojų srautų valdymas ir kontrolė prie sienų. Taip sienos apsaugos pareigūnai galėtų suvaldyti vis didėjantį sienas kertančių asmenų skaičių ir nereikėtų nerealistiškai didinti žmogiškųjų išteklių, kurių reikia sienų kontrolei užtikrinti, skaičiaus, taip pat nekiltų pavojus saugumui. Šią iniciatyvą sudaro dvi dalys: atvykimo ir išvykimo sistema ir registruotų keliautojų programa (RKP). Pagal atvykimo ir išvykimo sistemą būtų galima tiksliai ir patikimai nustatyti leidžiamo buvimo trukmę ir atliekant pirminį rizikos vertinimą patikrinti vizos turėtojų ir asmenų, kuriems nereikia vizos, keliavimo istoriją. Dabartinė pasų antspaudavimo tvarka būtų pakeista elektroniniu registru, kuriame būtų įvedama informacija apie trečiųjų šalių piliečių, kuriems leista trumpam atvykti, atvykimo it išvykimo datas ir vietą. Pagrindinis sistemos tikslas – stebėti, kaip trečiųjų šalių piliečiai paiso leidžiamo buvimo trukmės, tačiau ši sistema taip pat padės optimizuoti pasienio kontrolės procedūras ir didinti saugumą, kai kertamos išorės sienos. RKP būtų itin palengvintos sąlygos kirsti Šengeno išorės sienas dažnai keliaujantiems, iš anksto įvertintiems ir patikrintiems keliautojams iš trečiųjų šalių. Sutrumpėtų laikas prie sienos perėjimo punktų, būtų lengviau keliauti ir palaikyti tarpvalstybinius ryšius. Vykdant šią programą, kiek įmanoma, būtų naudojamasi naujomis technologijomis, pavyzdžiui, automatizuotomis sienų kontrolės sistemomis (kurios naudojamos ir keliaujantiems ES piliečiams tikrinti). ES PAžANGAUS SIENų VALDYMO KūRIMAS Prieš pradedant svarstyti galimas naujas sistemas ir siekiant kiek įmanoma apriboti sąnaudas, pirmiausia reikėtų atsižvelgti į tai, ar pažangaus sienų valdymo tikslus galima pasiekti esamomis sistemomis ar priemonėmis. Naudojimasis esamomis Europos ar nacionalinėmis sistemomis ir priemonėmis Vizų politika ir VIS Vizų politika Labiau pasinaudojant Vizų kodekso teikiamomis galimybėmis išduoti daugkartines vizas, taip pat tinkamais atvejais vizų režimo supaprastinimo susitarimais, galima supaprastinti ir palengvinti keliones didesniam kiekiui trečiųjų šalių piliečių. Tačiau toks supaprastinamas aktualus tik prieš išvykimą – trečiųjų šalių piliečiams nebereikia vykti į konsulinę įstaigą, kad kaskart gautų naują vizą kelionei į ES. Dėl daugkartinių vizų faktinis sienų kirtimas nėra spartesnis. VIS Vien tik Visų informacine sistema nebus paspartintos atvykimo procedūros ar sudarytos geresnės sąlygos nustatyti užsibuvusius keliautojus. Tačiau kadangi visų vizų turėtojų biometriniai duomenys bus registruojami VIS, bus galima lengviau nustatyti teritorijoje esančių dokumentų neturinčių vizos turėtojų tapatybę ir padidinti galimybes juos sugrąžinti. Po pereinamojo laikotarpio biometriniai duomenys taip pat bus naudojami per patikrinimus kertant sieną siekiant nustatyti, ar viza išduota būtent tam asmeniui. Nėra tikslinga į VIS taikymo sritį įtraukti atvykimo ir išvykimo sistemą bei RKP dėl trijų priežasčių. Pirma, yra poveikis duomenų apsaugai, taip pat galimas nukrypimas nuo funkcijų, kuris gali atsirasti dėl sistemos, apimančios ir vizų turėtojus, ir asmenis, kuriems netaikomas vizų reikalavimas. Antra, dabartinius VIS ribotus pajėgumus galima padidinti tik didelėmis papildomomis investicijomis. Trečia, dėl tikslų ribojimo negalima VIS saugoti duomenų apie trečiųjų šalių piliečius, kuriems netaikomas vizų reikalavimas. Vis dėlto plėtojant pažangaus sienų valdymo sistemas būtų galima tinkamai pasinaudoti galima sąveika su VIS tikslais naudojama technine įranga. Šengeno informacinė sistema (SIS) Naudojimasis SIS pranešimais apie užsibuvusius asmenis turės ribotą vertę. SIS sistema nepadės nustatyti ilgiau nei leista Šengeno erdvėje pasilikusių asmenų. Pagrindinis informacijos, kuria remiantis tokie perspėjimai įvedami, šaltinis būtų išvykstančių asmenų kontrolė, kai sienos apsaugos pareigūnas, patikrinęs antspaudus atitinkamo keliautojo pase, gali nustatyti, ar jis viršijo leidžiamą buvimo trukmę. Tačiau, jei kartą nustatoma, kad asmuo viršijo leidžiamą buvimo trukmę, vien tik dėl to negalima jam uždrausti atvykti tam tikrą laikotarpį. Sprendžiant, ar išduoti asmeniui vizą ir leisti kirsti išorės sieną, reikėtų atsižvelgti į visą atitinkamo asmens keliavimo istoriją ir visus kitus svarbius veiksnius. Todėl naudojimasis SIS (ir būsima SIS II) nėra alternatyva atvykimo ir išvykimo sistemai. Išankstinė informacija apie keleivius ir keleivio duomenų įrašas Taikant išankstinės informacijos apie keleivius ir keleivio duomenų įrašo sistemas gauti duomenys apie keleivius nėra tiesiogiai svarbūs atvykimo ir išvykimo sistemai ir registruotų keliautojų programai. Vežėjai įpareigoti perduoti išankstinę informaciją apie keleivius, kai to paprašo valstybių narių sienų kontrolės tarnybos, siekdamos sustiprinti sienų kontrolę ir kovoti su neteisėta migracija. Duomenys apie keleivius perduodami iki registracijos pabaigos. Kadangi perduodami duomenys yra riboti ir dažnai išsiunčiami jau po išvykimo, negalima tinkamai iš anksto patikrinti asmenų siekiant jiems sudaryti sąlygas pasinaudoti supaprastintomis sienų kontrolės procedūromis. Duomenys renkami iš vežėjų arba juos įrašo pats keleivis, todėl duomenų kokybė neatitinka atvykimo ir išvykimo sistemos arba registruotų keliautojų programos reikalavimų. Be to, sistemos negalima taikyti sausumos sienoms. Keleivio duomenų įrašo duomenis surenka oro vežėjai ir juos pateikia valstybių narių kompetentingoms institucijoms, visų pirma teisėsaugos institucijoms. Duomenys surenkami tuo metu, kai oro vežėjų rezervavimo sistemose užsakomas skrydis. Keleivio duomenų įrašo sistemos tikslas – kovoti su terorizmu ir sunkiais nusikaltimais; ji nėra sienų kontrolės priemonė. Duomenys išsiunčiami 48–24 val. iki numatyto skrydžio ir iš karto po to, kai uždaromi įlaipinimo vartai. Keleivio duomenų įrašo duomenys nėra svarbūs atvykimo ir išvykimo sistemai ir registruotų keliautojų programai dėl tų pačių pirmiau nurodytų priežasčių. Remiantis keleivio duomenų įrašu negalima patvirtinti, ar asmuo iš tikrųjų kirto sieną. Nacionalinės atvykimo ir išvykimo sistemos ir nacionalinės registruotų keliautojų programos Šiuo metu vienuolika valstybių narių[10] įgyvendina nacionalines atvykimo ir išvykimo sistemas, kuriose automatiškai renkami visi duomenys apie trečiųjų šalių piliečių, kertančių atitinkamas išorės sienas, atvykimą ir išvykimą. Tačiau atvykimo ir išvykimo įrašų atitiktis gali būti užtikrinta, tik jeigu asmuo teisėtai išvyksta iš tos pačios valstybės narės, į kurią atvyko. Šios nacionalinės sistemos nėra susietos su panašiomis kitų valstybių narių sistemomis. Kai kurios valstybės narės įgyvendina automatizuotą patikrinimo pasienyje tvarką (pvz., naudojant el. pasus) arba diegia kitas iš anksto registruotų keliautojų programas ir taip spartina ES piliečių patikrinimą pasienyje[11]. Septynios valstybės narės įgyvendino nacionalinę ES piliečiams skirtą registruotų keliautojų programą[12]. Šios sistemos negali būti taikomos trečiųjų šalių piliečiams. Pagal šiuo metu galiojančias ES taisykles sienos apsaugos pareigūnai turi apklausti keliautoją ir uždėti antspaudą jo kelionės dokumente ir šis procesas negali būti automatizuotas. Taigi, vienintelės trečiųjų šalių piliečiams skirtos iniciatyvos yra susijusios su pusiau automatizuotais patikrinimais kertant sieną, t. y. naudojami automatizuoti vartai ir dedamas antspaudas kelionės dokumente, taip pat yra galimybė atliekant išsamų patikrinimą užduoti klausimų. Dar vienas trūkumas tas, kad asmeniui, kuris dalyvauja vienos valstybės narės registruotų keliautojų programoje, nebus taikoma supaprastinta tvarka kertant kitos valstybės narės sienas. Todėl kasmet į kelias valstybes nares dažnai vykstantis trečiosios šalies pilietis turės teikti prašymą dalyvauti kiekvienos atskiros valstybės narės nacionalinėje registruotų keliautojų programoje; tai yra brangu ir sudėtinga. Elektroninio kelionės leidimo sistema (EKLS) Taikant tokią sistemą keliautojas turėtų internetu pateikti prašymą gauti leidimą keliauti remiantis tam tikrais kriterijais. Komisijos užsakymu atlikto tyrimo metu buvo nagrinėjamos keturios ES EKLS galimybės: - EKLS trečiųjų šalių piliečiams, kuriems netaikomas vizų reikalavimas; - EKLS tam tikroms šalims, kurių piliečiams netaikomas vizų reikalavimas; - EKLS ir elektroninių vizų derinys; - EKLS, kuria pakeičiamas vizų reikalavimas. Remdamasi tyrimo rezultatais Komisija mano, kad šiuo etapu reikėtų atmesti galimybę sukurti EKLS trečiųjų šalių piliečiams, kuriems netaikomas vizų reikalavimas, kadangi galimas poveikis didinant valstybių narių saugumą nebūtų pakankama priežastis tokiu mastu rinkti asmens duomenis ar pateisinti finansines sąnaudas ir poveikį tarptautiniams santykiams. Galimybė laipsniškai pakeisti vizų reikalavimą ES EKLS atrodo neįgyvendinama artimiausiuose ateityje atsižvelgiant į tai, kad sudėtinga įvertinti migracijos riziką, ir į problemas, susijusias su prieiga prie interneto ir elektroniniu tapatybės nustatymu. Be to, norint sukurti EKLS, būtina, kad visiškai veiktų atvykimo ir išvykimo sistema. Akivaizdu, kad ES EKLS nėra alternatyva atvykimo ir išvykimo sistemai, nes jos negalima naudoti faktiniam sienų kirtimui stebėti. Be to, ji nėra svarbi siekiant palengvinti tokį sienų kirtimą, nes naudojant biometrinius duomenis elektroninių prašymų sistema taptų nepraktiška. Be to, pagal registruotų keliautojų programos logiką registruotiems keliautojams iš principo turėtų būti netaikomas EKLS reikalavimas. Komisija ketina vėliau apsvarstyti galimą ES EKLS indėlį į tolesnį bendros vizų politiką plėtojimą, kaip numatyta pagal Stokholmo programą. Todėl šiuo metu ji nesiims plėtoti ES EKLS. Specialių sistemų kūrimas. Atvykimo ir išvykimo sistema ir registruotų keliautojų programa Pirmesniame skyriuje parodyta, kodėl esamomis sistemomis ir priemonėmis negalima pasiekti pažangaus sienų valdymo tikslų. Šiame skyriuje, kai tinkama, nagrinėjami atvykimo ir išvykimo sistemos ir registruotų keliautojų programos plėtojimo poveikis, sąnaudos, nauda ir galimybės. Teisiniai aspektai Abi sistemos būtų įtvirtintos reglamentais remiantis SESV 77 straipsniu (taigi, juos turėtų priimti Europos Parlamentas ir Taryba pagal įprastą teisėkūros procedūrą). Abiejų sistemų atveju reikėtų iš dalies pakeisti Šengeno sienų kodekso[13] nuostatas, susijusias su asmenų patikrinimu kertant sienas. Techniniai aspektai Siekiant įgyvendinti pažangaus sienų valdymo sistemą būtina visiškai veikianti ir išplėtota VIS. Iš tiesų, įgyvendinant atvykimo ir išvykimo sistemą ir registruotų keliautojų programą būtų kiek įmanoma pasinaudota esamomis sistemomis ir priemonėmis, kaip antai biometrinių duomenų atitikties tikrinimo sistema, kuria grindžiama VIS, ir pirštų atspaudų skaitytuvais, naudojamais šioje sistemoje. Teisiniu ir techniniu požiūriu atvykimo ir išvykimo sistemą būtų galima pradėti įgyvendinti pirmiau nei registruotų keliautojų programą. Tačiau taip būtų plėtojama tik viena ES sienų valdymo politikos dalis, nes būtų tik stiprinamas saugumas, bet nebūtų sudaromos lengvesnės keliavimo sąlygos trečiųjų šalių piliečiams. Registruotų keliautojų programos atveju lengvesnės keliavimo sąlygos susijusios su dažnesniu automatizuotos sienų kontrolės taikymu. Vienintelis būdas stebėti registruotų keliautojų leidžiamą buvimo trukmę, kai taikomos visiškai automatizuotos sienų kontrolės priemonės, būtų elektroninėje sistemoje įvesti atvykimo ir išvykimo datas. Tai turėtų būti užtikrinta ES lygmeniu, kad būtų galima patikrinti, ar vienos valstybės narės įrašas apie asmens atvykimą atitinka kitos valstybės narės įrašą apie jo išvykimą. Todėl veiksmingas registruotų keliautojų programos įdiegimas priklauso nuo atvykimo ir išvykimo sistemos įdiegimo. Jeigu abi sistemos būtų kuriamos vienu metu centriniu lygmeniu naudojant panašią infrastruktūrą, bendros plėtojimo sąnaudos labai sumažėtų (žr. 1 priedą). Kuriant sistemas reikės priimti įvairių toliau nagrinėjamų sprendimų. Centralizuotos ar decentralizuotos sąveikaujančios sistemos Centralizuotą sistemą sudaro centrinė duomenų bazė ir su ja sujungtos valstybių narių nacionalinės sąsajos, o pagal decentralizuotą sistemą reikia sukurti ir tarpusavyje sujungti 27+ nacionalines sistemas. Atvykimo ir išvykimo sistemos atveju centriniu lygmeniu įvedant informaciją apie atvykimą ir išvykimą būtų galima automatiškai apskaičiuoti leidžiamą asmens buvimo trukmę, o visų valstybių narių valdžios institucijos galėtų gauti tikslią informaciją apie tai, per kur asmuo atvyko į Šengeno erdvę ir per kur išvyko. Jeigu informacija apie atvykimą ir išvykimą būtų registruojama nacionaliniu lygmeniu, pirmiausia reikėtų šią informaciją įvesti visose 27+ nacionalinėse sistemose, kad jose būtų naujausi vienas kitą atitinkantys įrašai apie atvykimą ir išvykimą. Tai gali būti sudėtinga ir reikalauti daug laiko, kai asmenys atvyksta į Šengeno erdvę ir iš jos išvyksta per skirtingas valstybes nares. Registruotų keliautojų programos atvejis panašus – jeigu būtų pasirinkta decentralizuota sistema, keliautojai būtų registruojami nacionalinėje sistemoje ir tuomet ta informacija būtų nukopijuota į kitas 27+ nacionalines sistemas, atsižvelgiant į tai, kad keliaujantis asmuo gali atvykti į Šengeno erdvę per bet kurį Šengeno sienos perėjimo punktą. Išvada – decentralizuota sistema būtų techniškai neveiksminga. Registruotų keliautojų programa: centralizuotas ar decentralizuotas duomenų saugojimas? Yra dvi pagrindinės galimybės, kaip saugoti registruotų keliautojų duomenis, t. y. duomenis, kurie turi būti prieinami bet kuriame Šengeno erdvės sienos perėjimo punkte, kad būtų galima automatizuotai patikrinti keliautojo tapatybę – raidinius ir skaitmeninius ir biometrinius duomenis saugoti arba centrinėje duomenų bazėje, arba keliautojui išduotoje laikmenoje (angl. token ). Abu metodai turi ir privalumų, ir trūkumų, susijusių su duomenų apsauga ir duomenų saugumu. Naudojant laikmenas nereikėtų kurti centrinės duomenų bazės ES lygmeniu. Tačiau ši sistema turi didelių trūkumų, nes yra pavojus, kad laikmenos gali dingti, būti pamestos ar pavogtos, taip pat padaugintos. Naudojant laikmenų sistemą, vis tiek reikėtų kai kuriuos duomenis saugoti duomenų bazėje, siekiant bendrai valdyti paraiškas ir laikmenas. Neseniai atliktais skaičiavimais, nors laikmenų sistemos galimybės bendros sąnaudos būtų maždaug 30 mln. EUR mažesnės, tačiau vidutinės trukmės ir ilguoju laikotarpiu ji būtų brangesnė, nes su ja susijusios valstybių narių veiklos sąnaudos būtų didesnės 20 mln. EUR per metus (bendrai visų valstybių narių)[14]. Išvengti neigiamų padarinių ir suderinti abiejų galimybių privalumus būtų galima suderinus centrinę bazę ir laikmenas, kuriose būtų įvedamas tik unikalus atpažinties kodas (t. y. prašymo numeris), išduotas registruotam keliautojui. Raidiniai ir skaitmeniniai ir biometriniai duomenys būtų saugomi centrinėje duomenų bazėje, tačiau atskirai, o paskirtos kompetentingos institucijos turėtų atskiras ir individualias naudojimosi teises. Biometriniai duomenys būtų susieti su laikmenoje įvestu unikaliu atpažinties kodu ir jais būtų galima naudotis tik siekiant nustatyti sieną kertančio asmens tapatybę. Palyginti su kitomis galimybėmis, ši trečia galimybė turi mažiau trūkumų, susijusių su duomenų apsauga ir duomenų saugumu, tačiau jos plėtojimo sąnaudos maždaug 50 mln. EUR didesnės, palyginti su centralizuoto registro galimybe. Atvykimo ir išvykimo sistema: naudoti biometrinius duomenis, ar ne, ir kokius? Sistemoje būtų galima registruoti tik raidinius ir skaitmeninius duomenis (pvz., vardą, pavardę, pilietybę ir paso numerį) arba ir biometrinius duomenis. Registruojant biometrinius duomenis sistemoje būtų lengviau nustatyti dokumentų neturinčių asmenų, kuriems nereikia vizos, tapatybę (vizų turėtojų tapatybę galima nustatyti VIS). Be to, taip būtų galima tiksliau užtikrinti atvykimo ir išvykimo įrašų atitikimą (pvz., kai asmuo keliauja su dviem pasais), susiejant kelionės istoriją su konkrečiu asmeniu pagal unikalius biometrinio identifikatoriaus duomenis. Kita vertus tai gali neigiamai paveikti sienų kirtimo spartą, nes reikėtų patikrinti visų keliautojų, kuriems netaikomas vizų reikalavimas, biometrinius duomenis. Todėl geriausias būdas būtų pirmiausia pradėti naudoti tik raidinius ir skaitmeninius duomenis. Biometrinius identifikatorius būtų galima pradėti naudoti vėlesniu etapu, remiantis pirmojo vertinimo rezultatais, susijusiais su visos sistemos poveikiu ir poveikiu sienų valdymui. Tokio pareinamojo metodo plėtojimo sąnaudos yra panašios į galimybės nuo pat pradžių naudoti biometrinius duomenis sąnaudas ir tik šiek tiek didesnės, palyginti su sprendimu nuo pat pradžių nenaudoti biometrinių duomenų, kurio vėliau negalima pakeisti. Dažniausiai naudojami ir patikimiausi biometriniai identifikatoriai, kurie naudojami ir EURODAC, VIS, SIS II, pasų ir leidimų gyventi sistemoje, yra pirštų atspaudai ir (taip pat kai pirštų atspaudų paimti negalima) skaitmeninis vaizdo atvaizdas. Toks pasirinkimas reikštų, kad būtų galima pasinaudoti jau įdiegta įranga ir sutaupyti daug sąnaudų. Sąnaudos Sistemų plėtojimo sąnaudos priklausys nuo pasirinktų įgyvendinimo galimybių, visų pirma nuo to, ar sistemos bus kuriamos kartu ar atskirai. Laukiant, kol bus užbaigtas poveikio vertinimas ir pateikta finansinė pažyma, kuri bus pridėta prie būsimų teisėkūros pasiūlymų dėl atvykimo ir išvykimo sistemos ir registruotų keliautojų programos, galima pažymėti, kad bet kuriuo atveju pradinės investicinės sąnaudos bus didelės . Žr. 1 priedą. Atvykimo ir išvykimo sistemos plėtojimo sąnaudos (trejų metų) iš viso gali siekti 200 mln. EUR. Daugiau nei 75 proc. šių sąnaudų susijusios su būtinos infrastruktūros kiekvienoje valstybėje narėje plėtojimu ir diegimu. Metinės veiklos sąnaudos gali siekti 100 mln. EUR ir dar tiek pat nacionaliniu lygmeniu. Registruotų keliautojų programos skaičiai panašūs, nors šios sistemos sąnaudos labiau priklauso nuo pasirinktų įgyvendinimo galimybių; tai susiję ir su bendromis sąnaudomis, ir ypač su investicinėmis bei veiklos sąnaudomis atitinkamai nacionaliniu ir Europos lygmenimis. Į skaičius neįtrauktos prašymų suteikti registruoto keliautojo statusą nagrinėjimo sąnaudos: įgyvendinant registruotų keliautojų programą būtų numatytas prašymo mokestis, iš kurio turėtų būti padengiamos valstybių narių administracinės registruotų keliautojų programos prašymų tvarkymo sąnaudos. Praktiškai įgyvendindamos registruotų keliautojų programą valstybės narės taip pat turėtų daugiau investuoti į automatizuotus vartus pasienyje. Dėl tokių vartų vietos ir skaičiaus nereikėtų spręsti Europos lygmeniu, taigi bendras sąnaudas bus galima įvertinti, tik kai valstybės narės nuspręs dėl bendro vartų skaičiaus. Tačiau Komisija skatins valstybes nares tokius vartus įdiegti kur įmanoma ir tinkama, kad registruotų keliautojų programos praktinė nauda būtų kuo didesnė. Tam tikromis sąlygomis investicijas į šiuos vartus būtų galima bendrai finansuoti iš būsimo vidaus saugumo fondo. Šiuo etapu numatytas dideles sąnaudas reikia apsvarstyti kartu su nauda: pavyzdžiui, įgyvendinus registruotų keliautojų programą būtų ne tik automatizuota didelė dalis visų sienos kirtimo atvejų, bet ir būtų galima maždaug 40 proc. (500 mln. EUR per metus) sumažinti reikalingus sienų kontrolės išteklius. Net jei skaičiavimai grįsti kuklesniais duomenimis (sutaupyta 250 mln. EUR per metus), valstybės narės galėtų sumažinti grynąsias sąnaudas jau po antrųjų veiklos metų[15]. Komisijos pasiūlymuose dėl vidaus saugumo fondo pagal būsimą DFP siūlomu 2014–2020 m. asignavimu atsižvelgiama į abiejų sistemų diegimą, plėtojimą ir pradinį veikimą. Reikės toliau įvertinti, kiek iš ES biudžeto reikėtų padengti nacionalines naujų sistemų plėtojimo ir (arba) jų veikimo sąnaudas; tai bus aptarta su Europos Parlamentu ir Taryba. Praktinis įgyvendinimas. Veiksmingumo ir poveikio vertinimas Pernai priimtame Komunikate „Informacijos valdymo laisvės, saugumo ir teisingumo erdvėje apžvalga“ nustatytos sąlygos, kurias Komisija taikys visoms naujoms informacijos valdymo sistemoms[16]. Komunikate įtvirtinta, kad sistema nepradedama plėtoti, kol susijusiame teisės akte neišdėstyti sistemos paskirtis, apimtis, funkcijos ir techniniai duomenys. Komunikate taip pat nustatyti pagrindiniai ir su procesu susiję principai[17], kuriais turėtų būti vadovaujamasi šioje srityje. Svarbiausias principas vertinant atvykimo ir išvykimo sistemą pirmiausia būtų būtinumas. Atvykimo ir išvykimo sistemos diegimo nepakaktų pagrįsti vien tuo, kad tokia sistema savaime išspręstų registruotų keliautojų leidžiamo buvimo stebėjimo problemą, nes įdiegus šią sistemą reikėtų saugoti visų keliautojų atvykimo ir išvykimo duomenis. Dėl to saugomų duomenų kiekis būtų labai didelis. Įgyvendinus atvykimo ir išvykimo sistemą turėtų padaugėti neteisėtai esančių trečiųjų šalių piliečių grąžinimo atvejų, nes sistemoje būtų galima nustatyti užsibuvusius asmenis. Tačiau sunku nuspėti, kiek asmenų dėl to iš tikrųjų bus sulaikyti. Vis dėlto galimą poveikį reikia vertinti atsižvelgiant į tai, kad atsakingos nacionalinės valdžios institucijos šiuo metu neturi jokių duomenų apie užsibuvusius asmenis. Be to, sistema turėtų būti naudojama su kitomis priemonėmis, visų pirma tapatybės patikrinimu Šengeno teritorijoje ir galimybe naudojant VIS nustatyti dokumentų neturinčių asmenų tapatybę. Galiausiai atvykimo ir išvykimo sistema yra naudinga tuo, kad sudaromos sąlygos kurti labiau įrodymais grįstą politiką, pavyzdžiui, vizų politiką ar vizų režimo supaprastinimo politiką, taip pat įgyvendinti partnerystę su tam tikromis kaimyninėmis šalimis migracijos, judumo ir saugumo srityje. Galima manyti, kad ja remdamasi ES, pavyzdžiui, gali pagrįsti vizų reikalavimą tam tikros trečiosios šalies piliečiams, nurodydama, kad yra užsibuvusių asmenų problema, ir (arba) atnaujinti vizų režimą, kai piktnaudžiaujama beviziu režimu. Svarbiausi registruotų keliautojų programos principai pirmiausia būtų kruopštus rizikos valdymas. Kad būtų galima supaprastinti patikrinimų kertant sieną procesą, išankstinis patikrinimas turėtų būti pakankamai kruopštus. Antras svarbiausias šios programos principas būtų išlaidų veiksmingumas. Programos tikslas būtų sudaryti lengvesnes sąlygas keliauti kiek įmanoma daugiau asmenų; todėl tinkamumo kriterijai turėtų būti platūs, o išankstinio patikrinimo kriterijais turėtų būti užtikrintas aukštas saugumo lygis. Duomenų apsauga Su asmens duomenimis susijusiuose Sąjungos teisės aktuose turėtų būti gerbiami principai, nustatyti Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijoje, visų pirma jos 7 ir 8 straipsniuose. Atvykimo ir išvykimo sistema ir registruotų keliautojų programa turi būti gerbiamos visų keliautojų pagrindinės teisės, įskaitant jų teisę į duomenų apsaugą. Todėl pažangaus sienų valdymo teisės aktai turi atitikti asmens duomenų apsaugos teisės aktus ir principus. Nauda nėra pakankamas pagrindas įgyvendinti tokias sistemas kaip atvykimo ir išvykimo sistema ir registruotų keliautojų programa. Sistemos, turinčios poveikį pagrindinėms teisėms, įskaitant teisę į privatų gyvenimą ir duomenų apsaugą, turi atitikti būtinumo demokratinėje visuomenėje reikalavimą ir proporcingumo principą. Be to, asmens duomenys turėtų būti tvarkomi tik tiek, kiek reikia šios sistemoms tikslams pasiekti. Privatumo apsaugos užtikrinimas turėtų būti vienas pagrindinių principų kuriant atvykimo ir išvykimo sistemą ir registruotų keliautojų programą. Pavyzdžiui, praktiškai šis principas galėtų būti įgyvendinamas pasirinkus 3.2.2.2 skyriuje pasiūlytą galimybę suderinti laikmenas ir centralizuotą duomenų bazę. Tiek atvykimo ir išvykimo sistemai, tiek registruotų keliautojų programai duomenis rinktų ir tvarkytų paskirtos kompetentingos vizų ir pasienio tarnybos (konsulinės įstaigos ir sienos perėjimo punktuose dirbančios tarnybos), tiek, kiek tų duomenų reikia jų užduotims atlikti. Galimybė susipažinti su duomenimis būtų griežtai apibrėžta ir ribota laikantis galiojančių ES ir nacionalinių privatumo ir duomenų apsaugos teisės aktų. Visų duomenų tvarkymo operacijų įrašai būtų saugomi ir būtų prieinami duomenų apsaugos stebėjimo tikslais. Būtų užtikrintos teisės gynimo priemonės, kad keliautojai galėtų patikrinti ir prireikus ištaisyti registruoto keliautojo prašyme ar atvykimo ir išvykimo įraše esančius savo duomenis. Būtų imtasi priemonių užtikrinti, kad duomenys būtų saugomi saugiai, ir išvengti bet kokio piktnaudžiavimo jais. Kaip tvarkomi duomenys, prižiūrėtų Europos duomenų apsaugos priežiūros pareigūnas, kiek tai susiję su ES institucijomis ir įstaigomis, ir nacionalinės duomenų apsaugos priežiūros institucijos, kiek tai susiję su valstybių narių valdžios institucijomis. Galimybė teisėsaugos institucijoms susipažinti su atvykimo ir išvykimo sistemoje esančiais duomenimis galėtų būti numatyta tik būsimuose ES teisės aktuose aiškiai apibrėžtais atvejais ir tokiomis pačiomis griežtomis taisyklėmis. TOLESNI VEIKSMAI Sąjunga turi toliau gerinti savo išorės sienų valdymą. Šiame komunikate išdėstyta pažangaus sienų valdymo idėja galėtų būti šių veiksmų dalis. Įgyvendinus atvykimo ir išvykimo sistemą Sąjunga turėtų tikslius duomenis apie keliautojų srautus į Šengeno erdvę ir iš jos per visas išorės sienas, taip pat duomenis apie užsibuvusius asmenis. Būtų galima remiantis įrodymais įvertinti vizų režimo liberalizavimo priemones, vizų režimo supaprastinimo susitarimus ir panašių būsimų iniciatyvų gaires. Naudodama šią sistemą kartu su VIS Sąjunga kovotų su neteisėta migracija ir didintų veiksmingo grąžinimo atvejų skaičių. Registruotų keliautojų programa būtų paspartintas sienų kirtimas 4–5 mln. keliautojų per metus[18] ir padėtas pagrindas daugiau investuoti į automatizuotos sienų kontrolės technologijas pagrindiniuose sienos perėjimo punktuose. Remiantis valstybių narių, kurios išbandė ES piliečiams taikomas automatizuotas sienų kontrolės priemones, patirtimi vidutinę sienos kirtimo trukmę galima sutrumpinti nuo 1–2 min. šiuo metu iki mažiau nei 30 sek. Daug trečiųjų šalių investuoja į automatizuotos sienų kontrolės technologijas, tačiau nei viena nesiėmė įgyvendinti sistemos, tolygios šiame komunikate apibrėžtai ES registruotų keliautojų programai, kuria trečiųjų šalių piliečiams, atitinkantiems apibrėžtus išankstinio patikrinimo reikalavimus, taikomos supaprastintos automatizuotos sienų kontrolės priemonės; taip ES patvirtina esanti atvira pasauliui ir įsipareigojusi sudaryti lengvesnes sąlygas keliauti ir palaikyti tarpvalstybinius ryšius, įskaitant verslo ryšius. Remiantis pirminiu šiame komunikate pristatytų galimybių vertinimu ir nedarant poveikio išsamiam poveikio vertinimui, kuris bus pridedamas prie konkrečių pasiūlymų, atrodo, kad tinkamiausia galimybė yra kartu plėtoti atvykimo ir išvykimo sistemą ir registruotų keliautojų programą, po pereinamojo laikotarpio atvykimo ir išvykimo sistemoje naudoti biometrinius duomenis, o registruotų keliautojų programoje kartu naudoti laikmenas ir centrinę duomenų bazę. Abiejų sistemų atveju tinkamiausi biometriniai identifikatoriai bus pirštų atspaudai ir skaitmeninis veido atvaizdas, atsižvelgiant į atitinkamuose Europos Parlamento ir Tarybos priimtuose ES teisės aktuose dėl EURODAC, VIS, SIS II, pasų ir leidimų gyventi pasirinktas priemones. Tačiau reikėtų pabrėžti, kad atvykimo ir išvykimo sistema ir registruotų keliautojų programa nebus pradėtos plėtoti, kol Europos Parlamentas ir Taryba nepriims sistemų teisinio pagrindo, kuriame bus aiškiai nurodytos jų specifikacijos. Be to, siekiant užtikrinti aukščiausią kokybę ir sumažinti galimą riziką, kokia, pavyzdžiui, kilo plėtojant SIS II ir VIS, už sistemų plėtojimą ir veiklos valdymą būtų atsakinga naujai įsteigta IT agentūra. Atsižvelgiant į naujų sistemų mastą, joms įgyvendinti reikėtų didelių ES ir valstybių narių investicijų, susijusių su informacinių technologijų plėtojimu, taip pat viešųjų lėšų ir daug pastangų užtikrinti aukščiausius asmens duomenų apsaugos standartus. Plėtojant būsimas sistemas taip pat būtina atsižvelgti į patirtį, įgytą įgyvendinant kitus didelio masto IT projektus, kaip antai SIS II ir VIS. Be to, naujos sistemos suteiktų puikių galimybių siekti dvejopo tikslo – didinti saugumą ir sudaryti lengvesnes sąlygas kirsti sienas. Taip pat atsižvelgiant į numatomą didesnį atvyksiančių trečiųjų šalių piliečių, įskaitant tų, kuriems nereikia vizos, skaičių, valstybės narės, naudodamosi sistemomis, galės užtikrinti veiksmingą sienos kirtimo tvarką ir nedidinti darbuotojų skaičiaus, nes tai būtų nerealu ir labai brangu. ES turi pasirengti spręsti uždavinius, susijusius su didėjančiu keliautojų srautu nuolat globalėjančiame pasaulyje. Naujos technologijos gali suteikti naujų galimybių šiems uždaviniams spręsti. Komisija tikisi toliau aptarti šiuos klausimus su Europos Parlamentu, Taryba ir Europos duomenų apsaugos priežiūros pareigūnu ir ketina pirmąjį 2012 m. pusmetį pateikti pasiūlymus dėl atvykimo ir išvykimo sistemos ir registruotų keliautojų programos. Priedas. Numatomos sistemų sąnaudos Visas įvairių galimybių sąnaudų vertinimas bus pateiktas prie konkrečių pasiūlymų pridedamuose poveikio vertinimo dokumentuose. Toliau lentelėje, parengtoje pagal 2010 m. Komisijos užsakymu atlikto tyrimo rezultatus, nurodytos vienkartinės vienos iš galimybių plėtojimo sąnaudos, pasikartojančios metinės veiklos sąnaudos ir bendros trejų metų plėtojimo ir penkerių metų veiklos sąnaudos. Ji parengta atsižvelgiant į tai, kad įgyvendinant registruotų keliautojų programą raidiniai ir skaitmeniniai duomenys būtų saugomi laikmenoje, o biometriniai duomenys – centrinėje duomenų bazėje; atvykimo ir išvykimo sistema būtų centralizuota, o biometriniai duomenys pradėti naudoti vėliau. Komisija teisėkūros pasiūlymus galėtų pateikti 2012 m.; jeigu teisės aktų leidėjai dėl jų sutars iki 2014 m., sistemas būtų galima pradėti plėtoti 2015 m. pradžioje. Šie pateikti skaičiavimai tik orientacinio pobūdžio. Teisės aktų leidėjų sprendimais dėl sistemų pobūdžio sąnaudos gali būti padidintos arba sumažintos. Vienkartinės plėtojimo sąnaudos centriniu ir nacionaliniu lygmenimis (3 plėtojimo metai) (mln. EUR) | Metinės veiklos sąnaudos centriniu ir nacionaliniu lygmenimis (5 veiklos metai) (mln. EUR) | Bendros sąnaudos centriniu ir nacionaliniu lygmenimis (mln. EUR) | RKP. Galimybė: duomenys (unikalus atpažinties numeris) saugomi laikmenoje, o (biometriniai duomenys ir prašymų duomenys) – saugykloje | 207 (VN – 164; centrinio lygmens – 43) | 101 (VN – 81; centrinio lygmens – 20) | 712 | Atvykimo ir išvykimo sistema. Galimybė: centralizuota sistema, biometriniai duomenys pradedami naudoti vėliau | 183 (VN – 146; centrinio lygmens – 37) | 88 (VN – 74; centrinio lygmens – 14) | 623 | Bendros sąnaudos būtų maždaug 30 proc. mažesnės, jei abi sistemos būtų diegiamos kartu (t. y. naudojant tą patį techninį pagrindą). [1] COM(2011) 559 galutinis, COM(2011) 560 galutinis, COM(2011) 561 galutinis. [2] COM(2008) 69 galutinis. [3] C(2011)-0445. [4] COM(2011) 248 galutinis. [5] EUCO 23/11. [6] Skaičiai grįsti Išorės sienų fondo statistiniais duomenimis ir 2009 m. rugpjūčio 31 d. – spalio 6 d. visuose išorės sienos perėjimo punktuose surinktais duomenimis. [7] „Eurocontrol“ ilgalaikė prognozė ateinantiems 20 metų (iki 2030 m.) paskelbta 2010 m. gruodžio 17 d. (http://www.eurocontrol.int/statfor/gallery/content/public/forecasts/Doc415-LTF10-Report-Vol1.pdf). [8] ES remto ir Tarptautinio migracijos politikos vystymo centro įgyvendinto projekto „Clandestino“ rezultatai. Pateikti bendri tyrimo metu surinkti duomenys (2008 m. ES-27); http://clandestino.eliamep.gr. [9] SEC(2011) 620, 2 lentelė; Eurostato ir Europos migracijos tinklo pateikti duomenys. Duomenys neatitinka ne tik dėl informacijos apie užsibuvusius asmenis trūkumo, bet ir dėl kitų veiksnių, kaip antai per menko trečiųjų šalių bendradarbiavimo, humanitarinių priežasčių ir kt. [10] Suomija, Estija, Latvija, Lietuva, Lenkija, Slovakija, Vengrija, Rumunija, Bulgarija, Kipras ir Portugalija. [11] Vokietija, Ispanija, Prancūzija, Nyderlandai, Portugalija, Suomija ir Jungtinė Karalystė. [12] Pavyzdžiui, tokią programą turi Nyderlandai („Privium“), Prancūzija (PARAFES), Jungtinė Karalystė („Iris“) ir Vokietija (ABG). [13] Reglamentas (EB) Nr. 562/2006. [14] 28 valstybės: 22 valstybės narės ir 3 asocijuotosios šalys, kurios visapusiškai dalyvauja Šengeno sistemoje, ir Rumunija, Bulgarija bei Lichtenšteinas. [15] Komisijos tarnybų skaičiavimas, grįstas valstybių narių, vykdančių bandomąsias registruotų keliautojų programas, patirtimi ir pateiktais duomenimis. [16] COM(2010) 385 galutinis. [17] 1) Pagrindinių teisių, visų pirma teisės į privatumą ir duomenų apsaugą užtikrinimas; 2) būtinumas; 3) subsidiarumas; 4) kruopštus rizikos valdymas; 5) sąnaudų veiksmingumas; 6) politikos rengimas laikantis principo „iš apačios į viršų“; 7) aiškus pareigų paskirstymas; 8) peržiūra ir galiojimo pabaigos sąlygos. [18] Šie skaičiai grįsti prielaida, kad bent 20 proc. visų asmenų, kuriems išduota daugkartinė viza (maždaug 10 mln. per metus), ir atitinkamas skaičius asmenų, kuriems nereikia vizos, prašytų suteikti registruoto keliautojo statusą.