KOMISIJOS TARNYBŲ DARBINIS DOKUMENTAS POVEIKIO VERTINIMO SANTRAUKA Pridedamas prie Europos Parlamento ir Tarybos reglamento dėl pranešimų apie civilinės aviacijos įvykius pasiūlymo /* SWD/2012/0442 final */





KOMISIJOS TARNYBŲ DARBINIS DOKUMENTAS POVEIKIO VERTINIMO SANTRAUKA Pridedamas prie Europos Parlamento ir Tarybos reglamento dėl pranešimų apie civilinės aviacijos įvykius pasiūlymo 1. Problemos apibūdinimas 1.1. Aplinkybės ir nustatytos problemos Dabartinė aviacijos saugos sistema yra visų pirma reaktyvi sistema, grindžiama technologine pažanga, patikimais teisės aktais, kurių vykdymas užtikrinamas veiksminga reguliuojamąja priežiūra, ir išsamiais avarijų tyrimais, kuriuos atlikus pateikiamos rekomendacijos dėl saugos tobulinimo. Tačiau, nors gebėjimas mokytis iš avarijų yra ypač svarbus, vien reaktyvios sistemos jau pasiekė ribą ir jomis nebegalima užtikrinti tolesnių patobulinimų, visų pirma atsižvelgiant į tai, kad oro eismas, kaip manoma, iki 2030 m. taps beveik dvigubai intensyvesnis. Saugos sistemose turėtų būti pereinama prie aktyvesnių įrodymais grindžiamų saugos procesų, kuriais analizuojant visą turimą saugos informaciją, įskaitant informaciją apie civilinės aviacijos įvykius, būtų siekiama užkirsti kelią avarijoms. Nors Europos Sąjungoje (ES) toks perėjimas prasidėjo priėmus Direktyvą 2003/42/EB[1] ir jos įgyvendinimo taisykles[2], dabartinių pastangų nepakanka tam, kad būtų galima sustabdyti avarijų ir žūčių skaičiaus didėjimą dėl numatomo eismo intensyvėjimo. Europos Sąjunga ir jos valstybės narės kol kas nėra pakankamai pajėgios įgytą patirtį panaudoti avarijų prevencijai. Ši problema susijusi su įvairiais trūkumais. Pirmiausia susidaro vaizdas, kad ne apie visus su sauga susijusius įvykius teikiama pakankamai informacijos, nors žinoma, kad be duomenų nustatyti saugai kylančius pavojus sudėtinga. Tokią padėtį iš dalies lemia tai, kad skirtingų valstybių narių pranešami duomenys apima nevienodus įvykius. Be to, taip yra ir dėl to, kad asmenys bijo pranešti duomenis (teisingumo principo problema). Iš tiesų, jei norime gauti informacijos apie visus įvykius, turime užtikrinti, kad asmenys visiškai pasitikėtų sistema, nes visų pirma jų prašoma pranešti apie klaidas, kurias jie gali būti padarę arba prie kurių jie gali būti prisidėję. Vis dėlto valstybėse narėse asmenims teikiama nevienoda apsauga, tad jie bijo būti patraukti baudžiamojon atsakomybėn arba būti nubausti savo viršininkų. Be to, informacijos gaunama ne apie visus įvykius ir dėl to, kad netaikomas įpareigojimas nustatyti savanorišką pranešimo sistemą, papildančią privalomas sistemas, taip pat nepakankamai aiškūs pranešimų apie įvykius įpareigojimai ir informacijos srautas. Antra, duomenų apie įvykius integravimas nėra suderintas ir sistemiškas, todėl informacijos kokybė prasta, o duomenys – neišsamūs. Dėl tokios padėties nukenčia informacijos nuoseklumas ir naudingumas, menksta galimybės panaudoti ją saugos tikslais. Be to, kyla rizika, kad bus nustatomos klaidingos tendencijos, kuriomis remiantis bus dedama pastangų tais atvejais, kai tai nėra būtina, arba, dar blogiau, nebus nustatyta saugos problema. Trečia, dėl teisinių ir organizacinių kliūčių, trukdančių užtikrinti tinkamą prieigą prie Europos centrinėje saugykloje (angl. santr. ECR), kurioje pergrupuojami visi nacionaliniai duomenys, laikomų duomenų, valstybės narės nepakankamai keičiasi informacija. Europos teisės aktais iš tiesų įpareigojama iš tam tikros informacijos pašalinti tapatybės duomenis. Nors tokiomis nuostatomis siekiama apsaugoti neskelbtinus saugos duomenis, iš tiesų, jas taikant, valdžios įstaigų nepasiekia svarbūs su sauga susiję faktai, kaip antai įvykio faktų aprašymas. Tai visų pirma lemia valstybių narių nepasitikėjimas duomenų naudojimu. Galiausiai nėra reikalavimų dėl surinktų duomenų apie įvykius naudojimo. Todėl įvykiai išanalizuojami nepakankamai ir todėl stinga tinkamų taisomųjų bei prevencinių veiksmų, kad būtų pašalinti su sauga susiję trūkumai. Ši iniciatyva labiausiai skirta visiems asmenims ir organizacijoms, dalyvaujantiems civilinės aviacijos sistemoje arba besinaudojantiems oro saugos privalumais nacionaliniu ir Europos lygmenimis. 1.2. Subsidiarumo analizė Pranešti apie įvykius būtina norint, kad oro transportas tinkamai veiktų laikantis Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 91 straipsnyje nustatyto tikslo. Kadangi taikomas subsidiarumo principas, su pranešimais apie įvykius susiję ES veiksmai turi būti pagrįsti. Pirmiausiai, valstybės narės negalėtų deramai pasiekti siūlomų veiksmų tikslų, nes reikia suderinti pranešimo apie įvykius taisykles ir taip užtikrinti, kad Europoje būtų taikomos vienodos ir veiksmingos taisyklės. Be to, su Europos duomenų baze ir ES agentūra susijusios taisyklės gali būti nustatytos tik Europos teisės aktais. Antra, ES veiksmai duos papildomos naudos, nes nacionaliniu ir ES lygmenimis stiprinant ir plėtojant įvykių analize grindžiamas aktyvias priemones bus stiprinama sauga. Be to, visos Sąjungos mastu vertinant tai, kas atrodo kaip pavienis įvykis vienoje valstybėje narėje, gali paaiškėti, kad būtina imtis veiksmų. 2. ES iniciatyvos tikslai Pagrindinis šios iniciatyvos tikslas – padėti mažinti orlaivių avarijų ir su jomis susijusių žūčių skaičių, tiek nacionaliniu, tiek Europos mastu tobulinant esamas sistemas, t. y. pasitelkti informaciją apie civilinės aviacijos įvykius saugos spragoms šalinti ir avarijų prevencijai užtikrinti. Konkretūs tikslai (KT): · užtikrinti, kad būtų renkama informacija apie visus įvykius, keliančius arba galinčius kelti pavojų aviacijos saugai, ir pagal šią informaciją būtų nustatoma visapusiška ir aiški su saugos pavojais susijusi padėtis Europos Sąjungoje ir valstybėse narėse (KT1); · užtikrinti, kad apie praneštus įvykius surinkti ir nacionalinėse duomenų bazėse bei ECR saugomi duomenys būtų išsamūs ir aukštos kokybės (KT2); · užtikrinti, kad visa ECR saugoma saugos atžvilgiu svarbia informacija būtų leidžiama deramai naudotis kompetentingoms valdžios institucijoms ir kad ja būtų naudojamasi tik saugos gerinimo sumetimais (TK3); · užtikrinti, kad įvykiai, apie kuriuos pranešta, būtų veiksmingai analizuojami, saugai kylantys pavojai – nustatomi ir atitinkamais atvejais pašalinami, o taikomų veiksmų veiksmingumas saugos atžvilgiu – stebimas (TK4). 3. Politikos galimybės Pirmoji nustatyta galimybė – panaikinti esamus ES teisės aktus. Atsižvelgiant į tai, kad taikant šią galimybę kiltų rimtas pavojus piliečių saugai, ši galimybė išsamiau nenagrinėta ir jos atsisakyta. Siekiant panaikinti problemos priežastis, nustatytos įvairios politikos priemonės ir suskirstytos į tris politikos priemonių rinkinius: 1-ojo rinkinio politikos priemonėmis (PP1) siekiama pagerinti esamą sistemą, t. y. keičiant teisės aktus tik tiek, kiek reikia, ir, kai įmanoma, priimant rekomendacijas ir gaires nustatyti visapusiškos pranešimų apie įvykius sistemos pagrindines dalis ir numatyti, kaip ši sistema padės stiprinti aviacijos saugą. Šiam rinkiniui priklauso pirmiau nurodytos ne tokios intensyvios politikos priemonės. 2-asis rinkinys (PP2) sudarytas iš platesnio užmojo politikos priemonių, kuriomis siekiama iš esmės peržiūrėti ES teisės aktus, kuriais reglamentuojami pranešimai apie įvykius. PP2 siekiama gerinti esamą sistemą, teisės aktais nustatant būtinus reikalavimus, kuriais visais lygmenimis būtų užtikrinta veiksminga pranešimų apie įvykus sistema, ir padėti mažinti orlaivių avarijų skaičių, nustatant surinktų duomenų analizės procesus, priimant tinkamas priemones ir stebint sistemos veiksmingumą pagal saugos gerinimo rezultatus. 3-ojo rinkinio politikos priemonėmis (PP3) siekiama gerinti esamą sistemą, valstybių narių pranešimo apie įvykius kompetenciją perkeliant į ES lygmenį ir nustatant, kaip ir PP2, įvykių analizės reikalavimus, priimant būtinus saugos veiksmus bei stebint saugos gerinimo rezultatus. Pagal PP3 pareiga nustatyti ir valdyti pranešimų apie įvykius sistemą (-as) būtų perduota Europos aviacijos saugos agentūrai (EASA). Toliau pateiktose lentelėse išsamiai nurodytos skirtingiems rinkiniams priklausančios politikos priemonės. 2.2 skirsnyje nurodytos problemos || Politikos priemonės || Išsami informacija apie politikos priemonę 1-oji problemos priežastis. Surenkama nepakankamai duomenų apie įvykius (P1) A. Valstybėse narėse skiriasi teikiamų duomenų apie įvykius (priklausomai nuo įvykio tipo) aprėptis, todėl skiriasi pranešimo lygis || 1. Gairėmis paaiškinti, apie kokių rūšių įvykius reikia rinkti duomenis (PP1) 2. Suderinti pranešimo aprėptį priede nurodant, kas turi būti pranešama (PP2 ir PP3) B. Asmenys bijo pranešti duomenis (teisingumo principo problema) || 1. Su 8 straipsnio aiškinimu ir įgyvendinimu susijusios gairės (PP1) 2. Išaiškinti ir papildyti esamas taisykles (apibrėžti teisingumo principą, nustatyti nacionalinį ryšių punktą, taikyti nekaltinimo principą, iš pranešimų pašalinti tapatybės duomenis) (PP2 ir PP3) C. Nėra reikalavimo įdiegti savanorišką pranešimo apie įvykius sistemą (SPĮS) ir nepaaiškinta, ką reikėtų pranešti pagal SPĮS || 1. Komisijos rekomendacija dėl Tarptautinės civilinės aviacijos organizacijos (angl. santr. ICAO) standarto, kuriuo nustatoma prievolė įdiegti SPĮS, įgyvendinimo; Privalomosios pranešimo apie įvykius sistemos (PPĮS)/SPĮS gairės (PP1) 2. Į ES teisės aktus perkelti ICAO standartą, kuriuo nustatoma prievolė įdiegti SPĮS; išaiškinti, ką reikia pranešti pagal PPĮS/SPĮS (PP2) 3. Pakeisti nacionalines SPĮS viena Europos SPĮS; išaiškinti, ką reikia pranešti pagal PPĮS/SPĮS (PP3) D. Įvairiuose ES teisės aktuose yra per daug pranešimo apie įvykius nuostatų, kuriomis nustatomi pranešimo apie įvykius būdai ir dėl kurių dubliuojasi reikalavimai ir kyla sumaištis || 1. Parengti gaires, kuriose nurodomos visos pranešimo apie įvykius nuostatos, kuriomis nustatomi pranešimo apie įvykius būdai, ir su kiekviena iš jų susiję reikalavimai; rengti mokymus (PP1) 2. Supaprastinti ir suderinti visus pranešimo reikalavimus; pakeisti pranešimo reikalavimus kituose atitinkamuose ES teisės aktuose (PP2 ir PP3) E. Informacijos srautas nėra aiškus ir direktyvoje nėra reikalavimo organizacijoms rinkti informaciją apie įvykius || 1. Komisijos rekomendacija įgyvendinti ICAO standartą, kuriuo valstybės raginamos užtikrinti, kad atitinkamame pramonės sektoriuje būtų įdiegta Saugos valdymo sistema (SVS) (PP1) 2. Perkelti į ES teisės aktus su pranešimu apie įvykius susijusią ICAO standarto, kuriuo valstybės raginamos užtikrinti, kad atitinkamame pramonės sektoriuje būtų įdiegta Saugos valdymo sistema (SVS), dalį (PP2) 3. Perkelti į ES teisės aktus su pranešimu apie įvykius susijusią ICAO standarto, kuriuo valstybės raginamos užtikrinti, kad atitinkamame pramonės sektoriuje būtų įdiegta SVS, dalį; valstybių įpareigojimą rinkti informaciją apie įvykius perkelti vienai įstaigai, kuri tiesiogiai (daugiausiai iš atitinkamo pramonės sektoriaus atstovų) rinktų informaciją apie visus įvykius, apie kuriuos pranešama pagal PPĮS (PP3) || || 2.2 skirsnyje nurodytos problemos || Politikos priemonės || Išsami informacija apie politikos priemonę 2-oji problemos priežastis. Duomenų integravimas. Prasta informacijos kokybė ir duomenų neišsamumas (P2) A. Įvykiai būna labai įvairūs; jie nėra vienodai koduojami ir klasifikuojami duomenų bazėse || 1. Parengti pranešimo apie įvykį parengimo gaires; rengti mokymus ir užtikrinti, kad būtų labiau suderintas duomenų klasifikavimas tiek nacionalinėse duomenų bazėse, tiek tarp jų (PP1) 2. Suderinti pranešimo procesą ir standartizuoti valstybių duomenų įvesties procesą; parengti rekomendacinę medžiagą ir surengti mokymus (PP2) 3. Nustatyti reikalavimą teikti vieno formato pranešimus apie įvykius; pakeisti informacijos apie įvykius rinkimą valstybių narių lygmeniu į tokios informacijos rinkimą ES lygmeniu (per vieną įstaigą) (PP3) B. Nėra kokybės tikrinimo proceso duomenų nuoseklumui užtikrinti || 1. Parengti su duomenų kokybe susijusias gaires; sukurti automatinio duomenų kokybės tikrinimo priemones ir sudaryti galimybes valstybėms narėms jomis naudotis; rengti mokymus ir praktinius seminarus (PP1) 2. Organizacijoms ir valstybėms narėms nustatyti reikalavimą taikyti kokybės tikrinimo principą; parengti rekomendacinę medžiagą apie duomenų kokybę ir papildyti jau esamą rekomendacinę medžiagą; sukurti automatinio duomenų kokybės tikrinimo priemones; rengti mokymus ir praktinius seminarus (PP2 ir PP3) C. Ne visa informacija siunčiama į ECR, o surinkti duomenys ne visada atspindi faktinį saugos veiksmingumą || Toliau užtikrinti ECR laikomų duomenų priežiūrą ir prireikus taikyti atitinkamas procedūras; į teisės aktus būtų galima perkelti EASA standartizavimo patikrų aprėptį (PP1, PP2 ir PP3) D. Daugeliu atvejų pranešant ECR apie įvykius užpildomi ne visi pagrindiniai duomenų laukeliai || 1. Parengti gaires, kuriose būtų nurodyta, ką reikia užpildyti, ir parengti laukelių, kuriuos reikia užpildyti pranešant apie skirtingų kategorijų įvykius, sąrašą (PP1) 2. Pakeisti teisės aktus, kad būtų nustatytas privalomųjų laukelių principas; prie persvarstytų teisės aktų pridėti laukelių, kuriuos reikia užpildyti pranešant apie skirtingų kategorijų įvykius, sąrašą (PP2 ir PP3) || || 2.2 skirsnyje nurodytos problemos || Politikos priemonės || Išsami informacija apie politikos priemonę 3-oji problemos priežastis. Teisinės ir organizacinės kliūtys, trukdančios užtikrinti tinkamą prieigą prie ECR duomenų (P3) A. Nėra galimybių susipažinti su svarbia informacija apie įvykius (įvykio aprašymu) || Užtikrinti geresnes galimybes naudotis ECR duomenimis, visų pirma siekiant suteikti kompetentingoms institucijoms prieigą prie tinkamos saugos informacijos (PP1, PP2 ir PP3) B. Valstybės narės nepasitiki ECR saugomų duomenų naudojimu || Apriboti galimybes naudotis ECR duomenimis – tuos duomenis leisti naudoti tik saugos gerinimo sumetimais (PP1, PP2 ir PP3) 2.2 skirsnyje nurodytos problemos || Politikos priemonės || Išsami informacija apie politikos priemonę 4-oji problemos priežastis. Nacionaliniu ir Europos lygmenimis nepakankamai išanalizuojami įvykiai ir stinga tinkamų saugos priemonių (P4) A. Nacionaliniu ir ES lygmenimis nevykdoma sisteminė įvykių analizė || 1. Rekomendacija įgyvendinti ICAO standartą, kuriuo valstybės raginamos analizuoti iš PPĮS ir SPĮS gaunamus duomenis ir nustatyti reikiamus veiksmus (PP1) 2. Įgyvendinti ICAO standartą, kuriuo valstybės raginamos analizuoti iš PPĮS ir SPĮS gaunamus duomenis ir nustatyti reikiamus veiksmus; taikyti šį įpareigojimą organizacijoms, valstybėms narėms ir ES lygmeniu (PP2) 3. Įgyvendinti ICAO standartą, kuriuo valstybės raginamos analizuoti iš PPĮS ir SPĮS gaunamus duomenis ir nustatyti reikiamus veiksmus; taikyti šį įpareigojimą organizacijoms ir ES lygmeniu (PP3) B. Nėra politinės sistemos, kurią taikant būtų galima saugą gerinti remiantis įvykių analize || 1. Rekomendacija įgyvendinti ICAO rekomendaciją, kuria raginama įgyvendinti tinkamus taisomuosius ir prevencinius veiksmus, nustatytus atlikus įvykių analizę, ir stebėti jų efektyvumą (PP1) 2. Įgyvendinti ICAO standartą, kuriuo raginama organizacijų, valstybių narių ir ES lygmenimis imtis tinkamų taisomųjų ir prevencinių veiksmų, nustatytų atlikus įvykių analizę, ir valstybių narių bei ES lygmenimis stebėti tų veiksmų efektyvumą (PP2) 3. Įgyvendinti ICAO standartą, kuriuo raginama valstybių narių ir ES lygmenimis imtis tinkamų taisomųjų ir prevencinių veiksmų, nustatytų atlikus įvykių analizę, ir ES lygmeniu stebėti tų veiksmų efektyvumą (PP3) C. Nėra priemonių įvykių analizės prioritetams nustatyti || 1. ES lygmeniu sukurti bendrą ES rizikos klasifikavimo sistemą, kad būtų galima vienodai klasifikuoti įvykius; sudaryti galimybes naudotis šia priemone; parengti rekomendaciją valstybėms narėms įvykius klasifikuoti naudojantis šia priemone (PP1) 2. Nustatyti įpareigojimą valstybėms narėms arba ES subjektui klasifikuoti įvykius naudojantis bendra ES rizikos klasifikavimo priemone; sukurti tokią ES lygmens priemonę ir sudaryti galimybes ja naudotis valstybėms narėms ir atitinkamo pramonės sektoriaus atstovams (PP2 ir PP3) 4. Poveikio vertinimas Politikos priemonių rinkinių poveikis apibendrinamas toliau pateiktoje lentelėje. || 1-asis politikos priemonių rinkinys || 2-asis politikos priemonių rinkinys || 3-iasis politikos priemonių rinkinys Poveikis saugai || Mažas teigiamas || Didelis teigiamas || Mažas teigiamas Ekonominis poveikis || || Poveikis pramonės sektoriui || Nėra || Vidutinis teigiamas || Mažas neigiamas || Poveikis valstybėms narėms || Nėra || Mažas neigiamas || Didelis teigiamas || Poveikis vidaus rinkai ir konkurencingumui || Mažas teigiamas || Didelis teigiamas || Mažas teigiamas || Administracinė našta (per metus) || Nėra || Maža neigiama –831 133 EUR || Vidutinė neigiama – 2 235 mln. EUR || Poveikis ES biudžetui (per metus) || Beveik jokio – 165 000 EUR || Mažas neigiamas –530 000 EUR || Didelis neigiamas – 12,1 mln. EUR Socialinis poveikis || || Su darbo kokybe susiję standartai ir teisės || Mažas teigiamas || Vidutinis teigiamas || Didelis teigiamas || Užimtumas || neutralus || Mažas teigiamas || Mažas teigiamas || Asmens duomenys || Nėra || Vidutinis teigiamas || Vidutinis teigiamas || Visuomenės sveikata ir sauga || Mažas teigiamas || Didelis teigiamas || Mažas teigiamas Poveikis aplinkai || Beveik jokio || Beveik jokio || Beveik jokio Poveikis pagrindinėms teisėms || Mažas teigiamas || Didelis teigiamas || Mažas teigiamas Poveikis galiojančių teisės aktų paprastinimui || Nėra || Didelis teigiamas || Didelis teigiamas Poveikis trečiosioms šalims || Mažas teigiamas || Didelis teigiamas || Mažas teigiamas 5. Galimybių palyginimas Politikos priemonių rinkiniai vertinami pagal veiksmingumo, rezultatyvumo ir nuoseklumo kriterijus. Veiksmingumo atžvilgiu PP2 teikia didžiausių galimybių pasiekti visus konkrečius tikslus, o taikant PP3 bendrai užtikrinamas geras veiksmingumas. Taikant PP1 visapusiškai įgyvendinamas tik KT3. PP1 apima priemones, kurioms reikia labai nedidelių įgyvendinimo arba administracinių išlaidų. Šio rinkinio priemonėmis galima pasiekti KT, tačiau toks būdas yra ribotas ir todėl nėra veiksmingiausias siekiant tikslų. Rezultatyvumo atžvilgiu PP3 yra brangiausias priemonių rinkinys ir ne toks rezultatyvus kaip PP2. Taikant PP1 būtų patiriama mažiausiai išlaidų, bet šis priemonių rinkinys yra ne toks rezultatyvus. Nuoseklumo atžvilgiu visi politikos priemonių rinkiniai yra daugmaž lygiaverčiai, o jų įvairaus pobūdžio poveikis yra pakankamai suderinamas (labiausiai suderinamas yra PP2 poveikis). Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta pirmiau, rekomenduojamas rinkinys yra PP2, nes gaunama nauda gerokai didesnė negu sąnaudos. Aviacijos saugą tikimasi gerinti surenkant daugiau informacijos apie įvykius, gerinant duomenų kokybę, sudarant geresnes galimybes naudotis informacija ir nustatant reikalavimus dėl naudojimosi informacija apie įvykius siekiant sumažinti orlaivių avarijų skaičių. 6. Stebėsena ir vertinimas Komisija reglamento įgyvendinimą įvertintų praėjus trejiems metams nuo to laiko, kai jį priims teisės aktų leidėjas, ir nuolat stebėtų tam tikrus jau prieinamus esminius transporto rodiklius. Naudojantis šiais rodikliais bus vertinama, kaip, taikant patvirtintą politikos galimybę, įgyvendinami konkretūs tikslai. [1] Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2003/42/EB dėl civilinės aviacijos įvykių pranešimų (OL L 167, 2003 7 4, p. 23). [2] Komisijos reglamentas (EB) Nr. 1321/2007, nustatantis įgyvendinimo taisykles, pagal kurias centrinėje saugykloje integruojama civilinės aviacijos įvykių informacija (OL L 294, 2007 11 13, p. 3), ir Komisijos reglamentas (EB) Nr. 1330/2007, nustatantis informacijos apie civilinės aviacijos įvykius suinteresuotosioms šalims skleidimo taisyklių taikymą (OL L 295, 2007 11 14, p. 7).