Komisijos tarnybų darbinis dokumentas - Lydimasis dokumentas Pasiūlymas Tarybos direktyva iš dalies keičianti direktyvos 2006/112/EB dėl pridėtinės vertės mokesčio bendros sistemos nuostatas, susijusias su draudimo ir finansinėmis paslaugomis - Poveikio vertinimo santrauka {KOM(2007) 747 galutinis} {SEK(2007) 1554} /* SEK/2007/1555 galutinis */





[pic] | EUROPOS BENDRIJŲ KOMISIJA | Briuselis, 28.11.2007 SEK(2007) 1555 KOMISIJOS TARNYBŲ DARBINIS DOKUMENTAS lydimasis dokumentas Pasiūlymas TARYBOS DIREKTYVA iš dalies keičianti Direktyvos 2006/112/EB dėl pridėtinės vertės mokesčio bendros sistemos nuostatas, susijusias su draudimo ir finansinėmis paslaugomis POVEIKIO VERTINIMO SANTRAUKA (šiame glaustame tekste tik apibendrinama analizė, pateikta išsamiame tekste, kuris su visais paminėtais priedais yra parengtas tik originalo kalba ir atitinkamai pateiktas tik su pasiūlymu anglų kalba) {KOM(2007) 747 galutinis}{SEK(2007) 1554} 1. PROCEDūRINIAI KLAUSIMAI IR KONSULTACIJOS SU SUINTERESUOTOSIOMIS šALIMIS Daugiausia dėl pragmatinių priežasčių dauguma pagrindinių finansinių paslaugų ir draudimo paslaugų, remiantis PVM direktyva, neapmokestinamos. Tačiau iš dalies direktyvos nuostatoms būdingas neapibrėžtumas, nes jomis valstybėms narėms leidžiama suteikti apmokestinamiesiems asmenims galimybę šias paslaugas apmokestinti. Teikdami neapmokestinamas paslaugas, šie paslaugų sektoriai gali tokių paslaugų neapmokestinti, tačiau dėl šios priežasties paprastai negali susigrąžinti už savo įmonėms skirtas prekes ir paslaugas sumokėto PVM. Šis nesusigrąžinamas mokestis yra reikšmingas valstybių narių mokesčių administratorių pajamų šaltinis. Jis taip pat automatiškai didėja, nes finansų ir draudimo įstaigos vis labiau naudojasi specialių trečiųjų šalių paslaugų teikėjų (užsakomosiomis) paslaugomis arba konsoliduoja veiklą tarpvalstybiniu pagrindu (pvz., per sąnaudų paskirstymo centrus). Komisijai rengiant šį poveikio vertinimą, paaiškėjo, kad didėja problemos, susijusios su neapmokestinimo taikymo aiškumo ir nuoseklumo užtikrinimu Bendrijoje. Kai kuriuose sudėtinguose sandoriuose gali net būti sunku mokesčių tikslais nustatyti paslaugos gavėją. Nepaisant neapmokestinimo kilmės ir sunkumų ieškant kito sprendimo, svarbi neapmokestinimo pasekmė yra tai, kad įmonė negali susigrąžinti PVM, sumokėto už nupirktas (įsigytas) prekes ir paslaugas. Tačiau mokesčių neutralumo trūkumas ir toliau lieka neigiamu neapmokestinimo pasekme. Be to, ES mastu labai svarbu, kad PVM sistema 27 valstybėse narėse funkcionuotų taip, kad būtų galima sukurti vieną bendrą visos Europos rinką. Šiuo požiūriu tose srityse dėl PVM taikymo kyla įtampa, kurios nėra, kai finansinėms paslaugoms ir draudimo paslaugoms taikomas vartojimo mokestis. Taikant galiojančią mokesčių mokėjimo tvarką gerokai padidėjo gaunamos pajamos. Ką nors keičiant, būtina atsižvelgti į šį faktą, kurio priežastis iš dalies yra PVM tarifų padidėjimas, tačiau iš esmės – mokesčio bazės didėjimas, nepaisant mažo įmonių ekonominio efektyvumo. Nelengva išlaikyti ekonominio efektyvumo ir stabilumo bei sąžiningumo pusiausvyrą, ypač tuomet, kai, įgyvendinant šį tikslą, reikia derinti vienos bendros rinkos tikslus ir tinkamą finansinių paslaugų bei draudimo sektorių apmokestinimą. Valstybes nares teks įtikinti, kad, siekiant palaikyti finansinių paslaugų sektoriaus gyvybingumą ir toliau jį vystyti visoje ES, verta siekti kompromisų dėl PVM pajamų ribojimo. Dėl to Komisija su valstybėmis narėmis nutarė rasti naują kelią. Rengdamosi tam, Komisija su valstybėmis narėmis surengė du „Fiscalis“ seminarus, kuriuose, iš esmės, buvo nagrinėjamas probleminių nuostatų identifikavimas galiojančiuose teisės aktuose. 2006 m. kovo mėn. paskelbtas konsultacinis dokumentas, kuriame pateikiamos nuomonės apie galiojančią teisės sistemą bei pokyčių galimybes ir kuriuo remiantis buvo ypač daug diskutuojama per konsultacijas mokesčių klausimais. Tarpvalstybinės konsolidacijos kliūčių pašalinimą ir apibrėžčių atnaujinimą respondentai priskyrė prie prioritetų. Siekdama paspartinti šių klausimų sprendimą, Komisija pradėjo tyrimą apie PVM neapmokestinimo ekonominį poveikį finansinėms paslaugoms ir draudimo paslaugoms ES 25 lygmeniu, kurį atlieka PwC . 2006 m. lapkričio mėn. parengtoje ataskaitoje prieita prie išvados, kad į galutinę paslaugų kainą įtrauktas PVM didina Europos Sąjungoje institucijų išlaidas ir įmonių finansinių paslaugų sąnaudas. Priimant sprendimus, kurie turėtų būti išimtinai komercinio pobūdžio, kyla neaiškumų dėl skirtingo PVM direktyvos nuostatų, reglamentuojančių neapmokestinamas ir apmokestinamas finansines paslaugas, aiškinimo. Buvo nustatyta, kad finansinių paslaugų subjektų neatgaunamo PVM lygis yra pakankamai aukštas dėl jų struktūros, kitaip tariant jie pasirenka struktūras, kurios teisiniu ar įmonių pelno mokesčio mokėjimo požiūriu laikomos neoptimaliomis grupės narių vidaus PVM sąnaudoms mažinti. Ataskaitoje, kaip viena iš pokyčių galimybių, pabrėžiama būtinybė siekti neapmokestinamų paslaugų apibrėžties aiškumo, nuoseklumo ir tikslumo. Ataskaita pridedama prie išsamaus poveikio vertinimo. Be to, Komisija paprašė Tarptautinio fiskalinės dokumentacijos biuro ( angl. International Bureau of Fiscal Documentation) ištirti valstybėse narėse naudojamus finansinių paslaugų ir draudimo paslaugų pirkimo PVM atskaitos metodus. Remiantis PwC ataskaita, PVM tarifai gali būti nuo 0% iki 74%, nors PVM direktyvoje numatyta juos suderinti. Nepaisant to, direktyva valstybėms narėms suteikiama nemaža veikimo laisvė pasirenkant susigrąžinamų mokesčių apskaičiavimo metodus. Valstybės narės skirtingai taiko teisės aktus ir juose ne visada nurodomas lengvatas. Todėl, įgyvendinant galimybę apmokestinti, susigrąžinamų mokesčių lygis gali būti itin aukštas, įskaitant atvejus, kai nebuvo teikiamos jokios apmokestinamos paslaugos. Nebuvo įmanoma gauti patikimų duomenų nei apie PVM, prarasto dėl neapmokestinimo, dydį, nei apie pajamas, susijusias su nesusigrąžinamu PVM. PwC tyrime minima neskelbta nepriklausomų ekspertų ataskaita, kurioje pateikta vienos valstybės narės (Jungtinės Karalystės) duomenys, kuriais remiantis nesusigrąžinamas PVM sudarė 20,3% finansinių paslaugų sektoriaus sumokėtų mokesčių, o finansinių paslaugų sąnaudos padidėjo iki 4%. Iš Komisijai pateiktų riboto kiekio duomenų neaišku, ar neapmokestinimo panaikinimas turėtų poveikio mokesčių pajamų surinkimui. Galimą pajamų padidėjimą dėl apmokestinimo greičiausia atitinkamai sumažintų didesnis mokesčių susigrąžinimo lygis. 2. PROBLEMOS APIBRėžIMAS Galiojantys teisės aktai paseno ir nebeatitinka šiuolaikinio verslo sudėtingumo, dėl to patiriama per daug išlaidų ir didėja neefektyvumas. Direktyvoje pateiktas neapmokestinamų finansinių paslaugų ir draudimo paslaugų sąrašas turi būti aiškinamas siaurai. Nepaisant to, tik 6% naujausių Europos Teisingumo Teismo (toliau – ETT) bylų (24) yra susijusios su neapmokestinamų finansinių paslaugų ir draudimo paslaugų apibrėžtimis, nors padariniai gali būti didelio masto. Bylinėjimosi išlaidas sunku išreikšti skaičiais, tačiau jos taip pat didelės ir iš esmės turbūt susijusios su nebetinkamais teisės aktais. Dėl į galutinę kainą įtraukto mokesčio finansų ir draudimo įstaigos susiduria su bendru išlaidų padidėjimu. Įstaigos bus labiau linkusios naudotis įmonėje teikiamomis neapmokestinamomis paslaugomis, užuot pirkusios užsakomąsias paslaugas iš profesionalaus teikėjo, nes tai reikštų, jog PVM nebus galima susigrąžinti. Todėl PVM neutralumo trūkumas kliudo bendram efektyvumui. Kai galutiniam vartotojui teikiamos PVM neapmokestinamos paslaugos, tai neišvengiamai turi poveikio PVM pajamų pasiskirstymui. Dažniausiai pajamų iš nesusigrąžinamo PVM gaunama ne ten, kur yra galutinis neapmokestinamos paslaugos vartotojas, o ten, kur įsisteigęs jos gavėjas. Jos didės dėl to, kad bus įgyvendinami Bendrijos finansinių paslaugų politikos tikslai ir naikinamos mažmeninės prekybos integracijos ir tarpvalstybinio paslaugų teikimo kliūtys. Iš esmės, Komisijai rengiant poveikio vertinimą, prieita prie išvados, kad vienintelis tinkamas šio iškreipto poveikio mažinimo būdas yra visiškas apmokestinimas. Be to, Komisija nustatė, kad valstybės narės leidžia naudoti arba nustato skirtingus PVM susigrąžinimo metodus. Kai kurių valstybių narių nustatyti metodai greičiausia yra konkurencijos iškraipymo ir išlaidų didėjimo priežastis. Ši išvada buvo patvirtinta per diskusijas su valstybėmis narėmis apie didesnį mokesčio susigrąžinimo taisyklių nuoseklumą. Be kitų papildomų klausimų, kurie buvo iškelti konsultacijų metu, tačiau šiuo etapu Komisijos nenagrinėti, yra šariato teisę atitinkančioms finansinėms paslaugoms ir draudimo paslaugoms taikomas PVM režimas. 3. TIKSLAI - Finansinę priežiūrą vykdančių institucijų ir mokestines prievoles vykdančių ūkio subjektų administracinių išlaidų mažinimas. - Valstybių narių biudžeto saugumo ir teisinio tikrumo ūkio subjektų atžvilgiu didinimas. - Neatitikimų tarp 1977 m. PVM nuostatų ir vėlesnių administracinių bei teisinių nuostatų, tokių kaip finansinių paslaugų veiksmų planas, šalinimas. Bet kokios pokyčių galimybės gali būti susijusios su sprendimais, kuriuos priėmus būtų galima iš dalies arba visiškai įgyvendinti šiuos uždavinius. Administracinės ir reikalavimų laikymosi išlaidos yra našta PVM mokesčių administratoriams renkant mokesčius ir įmonėms vykdant mokesčių prievoles. Tačiau PVM prievolių vykdymo reikalavimai nustatyti ne Bendrijos teisėje, o nacionaliniuose teisės aktuose, kuriuose tokios galimybės pagal subsidiarumo principą paliktos valstybėms narėms. Kadangi standartiniai finansų ir sąnaudų apskaičiavimo metodai skirti kitiems prioritetams įgyvendinti, galimybės mažinti reikalavimų laikymosi išlaidas, darant poveikį kitoms su atskaitomybe susijusioms prievolėms, yra ribotos. Mokesčių prievolių vykdymas ir atskaitomybė retai įtraukiami į vis plačiau finansų institucijų naudojamas duomenų ir valdymo sistemas. Šios PVM srities nesuderinamumo ES mastu priežastimi gali būti iš esmės laikomos 27 skirtingos valstybių narių atskaitomybės ir prievolių vykdymo reikalavimų sistemos. Tačiau kai kurios valstybės narės dėl tarpvalstybinės konsolidacijos kitų sąskaita turės naudos. Siekiant užtikrinti, kad šių sektorių įsisteigimo vieta liktų ES ir iš jų būtų toliau gaunamos mokesčių pajamos, gali tekti siekti kompromisų dėl PVM pajamų ribojimo. Reikalinga tokia PVM sistema, kuri „panaikins, kiek tai įmanoma, veiksnius, galinčius iškreipti konkurencijos sąlygas nacionaliniu arba Bendrijos lygiu“. Nors dabartinis pasiūlymas turėtų būti paremtas šiuo reikalavimu, kai kurie akivaizdesni sprendimai, iš kurių finansinių paslaugų ir draudimo paslaugų sektoriai galėtų turėti naudos, turės poveikio valstybių narių biudžetams. 4. POLITINėS GALIMYBėS Rimtai vertintinų politinių galimybių skaičius mažėja iki trijų: palikti dabartinę situaciją nieko nekeičiant, atnaujinti neapmokestinamų paslaugų apibrėžtis taip, kad būtų užtikrintas nuoseklus jų taikymas, ir pasiūlyti vieną ar daugiau tikslinių struktūrinių pokyčių, siekiant PVM sistemai vėl suteikti tam tikro neutralumo. Kita struktūrinio pokyčio galimybė – didesnė neapmokestinamų paslaugų įvairovė. Tačiau iš tiesų su neapmokestinimu susijusios problemos dėl po to plistų kitose įmonėse. Vėl siekdamos tam tikro neutralumo, Australija ir Singapūras patvirtino supaprastintą ribojamos pirkimo PVM atskaitos modelį, grindžiamą apskaičiuotų darbo užmokesčio išlaidų ir paslaugų teikėjo sukurtos pridėtinės vertės suma, tačiau tai netinka ES sąlygomis. Direktyva valstybėms narėms jau sudaromos sąlygos įgyvendinti galimybę rinktis apmokestinti finansines paslaugas; penkiose valstybėse narėse, kurios šia galimybe naudojasi, finansų institucijos gali atsisakyti taikyti neapmokestinimą ir rinktis apmokestinti teikiamas neapmokestinamas finansines paslaugas (tačiau ne draudimo paslaugas). Be to, Komisija tyrė tarpvalstybinių PVM struktūrų vaidmenį šalinant iškraipymus. Įstaigos, kurių struktūra sudaryta iš filialų ir pagrindinių buveinių ir kurios veikia kaip vienas juridinis asmuo, gali lanksčiau sudaryti PVM neapmokestinamus vidinius sandorius. PVM mokėjimo požiūriu, taip pasiekiamas geresnis rezultatas nei tuo atveju, kai bendrovę sudaro kontroliuojančioji ir pavaldžioji bendrovės. Dėl to bet kokių tarpvalstybiniams subjektams taikomo režimo pokyčių vertinimo tikslas – nustatyti, ar pokyčiai turi poveikio įvairių struktūrinių vienetų tarpusavio neutralumo didinimui. PVM mokėtojų grupės sudarymas gali duoti panašių rezultatų, tačiau maždaug pusė valstybių narių riboja šios galimybės taikymą tik vidaus operacijoms. PVM mokėtojų grupės sudarymo praktinė pasekmė – PVM mokėjimo požiūriu taip apsaugomi sandoriai tarp grupės narių. Direktyvoje jau numatyta galimybė sąnaudų paskirstymo susitarimams tam tikromis aplinkybėmis taikyti neapmokestinimą. Įvertinusi sąnaudų paskirstymo susitarimų visiško įgyvendinimo praktiką ir remdamasi gilesne analize, Komisija mano, kad šią nuostatą būtų naudinga taikyti plačiau, įskaitant trečiųjų šalių paslaugų teikėjus ir ūkio subjektus iš įvairių valstybių narių. Nors nedidelis skaičius respondentų siūlė finansinėms paslaugoms ir draudimo paslaugoms nustatyti lengvatinius PVM tarifus, ši galimybė nėra rimtai vertintina. Naujausia patirtis, susijusi su kitų rūšių sandoriams taikomais lengvatiniais PVM tarifais, teikia nedaug vilčių. Kita pasiūlyta galimybė – parengti mėlynąją knygą, arba Europos PVM komentarą, kuriame būtų pateiktos aiškesnės apibrėžtys, išaiškintos neapmokestinimo PVM nuostatos ir jų taikymo apimtis bei ETT praktikos įgyvendinimas ir taikymas. Tai galėtų būti atlikta vėlesniu etapu. 5. POVEIKIO ANALIZė Įvertinus galimybes, rekomenduojama atnaujinti neapmokestinamų draudimo paslaugų apibrėžtis. Struktūriniai pokyčiai turėtų būti nukreipti į bendresnį lengvatinio sąnaudų paskirstymo taikymą ir platesnę galimybę įmonėms rinktis apmokestinti. Visų pirma, lengvatiniu sąnaudų paskirstymu galima gerokai sumažinti rinkos susiskaidymą, nes įvairiems pramonės sektoriams bus sudarytos sąlygos kartu mažinti sąnaudas ir didinti strateginių verslo sprendimų neutralumą. Komisija siekia, kad galiojančio neapmokestinimo taikymo apimtis nesikeistų ir tolesnė veikla būtų vykdoma šiomis sąlygomis. Dėl to bet kokia šiuo metu neapmokestinama paslauga liktų neapmokestinama, o bet kuri apmokestinama paslauga liktų apmokestinama. Priėmus sprendimą neapmokestinti PVM išlaidų, susijusių su paslaugų, kurioms netaikomos kitokios neapmokestinimo nuostatos, sąnaudų paskirstymo susitarimais, būtų išspręstos bent jau kai kurios problemos. Poveikio vertinime numatyti keli būdai, kaip tai įgyvendinti. Remiantis minimalistiniu požiūriu, pagal kurį reikia patikslinti galiojančias nuostatas, būtina priimti specialią nuostatą dėl sąnaudų paskirstymo susitarimų teikiant neapmokestinamas finansines paslaugas ir draudimo paslaugas; iš esmės, tai tam tikram sektoriui skirta priemonė, kurios nauda būtų ribota. Pagal dinamiškesnį požiūrį būtų suteikta galimybė plačiau naudotis lengvatiniu sąnaudų paskirstymu, siekiant įtraukti tarpvalstybinius susitarimus ir trečiųjų šalių paslaugų teikėjus, kurie nėra laikomi finansų ir draudimo įstaigomis. Šie sprendimai jau priimti kai kuriose valstybėse narėse, tačiau jų platesnis taikymas būtų geriausiai užtikrintas patikslinus direktyvos nuostatas. Analizuojant galimybės rinktis apmokestinti PVM naudojimo taisyklių pakeitimus, taip pat būtina išspręsti teisingo Bendrijos vidaus sandorių vertinimo ir galimų papildomų atskaitomybės reikalavimų klausimus. Kol galimybė rinktis apmokestinti PVM taikoma tik įmonių tarpusavio sandoriams, valstybės narės negauna jokių papildomų mokesčių pajamų, bet, sumažinus finansų įstaigų mokesčius, turėtų sumažėti įmonių finansinių paslaugų sąnaudos. Tačiau tam tikromis aplinkybėmis iš nesusigrąžinamo mokesčio gali būti gauta papildomų mokesčių pajamų. Praktiniais tikslais galimybę rinktis apmokestinti gali tekti įgyvendinti ne sistemingai, o atsižvelgiant į konkretų sandorį arba klientą. Nėra abejonių, kad siekiant užtikrinti taikymo nuoseklumą, galimybės rinktis apmokestinti naudojimo sąlygos turės būti nustatytos Bendrijos lygmeniu. Tačiau šių sąlygų laikymąsi turi užtikrinti valstybės narės. 6. GALIMYBIų LYGINIMAS Ambicingesnis ir užsakomųjų fiziniu darbu grindžiamų paslaugų atžvilgiu neutralesnis požiūris galėtų turėti poveikio pajamoms, atsižvelgiant į tai, ar veikla būtų vykdoma pagal sąnaudų paskirstymo susitarimą, užuot ją vykdžius įmonėje (poveikis pajamoms mažas arba jo nėra) ar užsakant paslaugas iš trečiųjų šalių (gaunamo PVM sumažėjimas). PVM nuostatų taikymas taptų vienodesnis, jeigu apmokestinimo galimybė būtų vienodžiau naudojama. Taip mažėtų iškraipymų ir didėtų neutralumas, tačiau dėl tokių lengvatų gali tekti pakoreguoti valstybių narių mokesčių naštą. Komisija numato, kad visi teisiniai pakeitimai bus atlikti pakeitus PVM direktyvą ir, remiantis tos pačios direktyvos 397 straipsniu, ją įgyvendinančius reglamentus.