KOMISIJOS ATASKAITA EUROPOS PARLAMENTUI, TARYBAI, EUROPOS EKONOMIKOS IR SOCIALINIŲ REIKALŲ KOMITETUI IR REGIONŲ KOMITETUI dėl Direktyvos 2007/58/EB nuostatų dėl keleivių vežimo geležinkelių transporto tarptautiniais maršrutais rinkos atvėrimo įgyvendinimo pridedama prie Tarybos ir Europos Parlamento komunikato dėl ketvirtojo geležinkelių dokumentų rinkinio /* COM/2013/034 final */





KOMISIJOS ATASKAITA EUROPOS PARLAMENTUI, TARYBAI, EUROPOS EKONOMIKOS IR SOCIALINIŲ REIKALŲ KOMITETUI IR REGIONŲ KOMITETUI dėl Direktyvos 2007/58/EB nuostatų dėl keleivių vežimo geležinkelių transporto tarptautiniais maršrutais rinkos atvėrimo įgyvendinimo pridedama prie Tarybos ir Europos Parlamento komunikato dėl ketvirtojo geležinkelių dokumentų rinkinio (Tekstas svarbus EEE) 1. Įvadas 2007 m. spalio 23 d. Europos Parlamentas ir Taryba priėmė direktyvą 2007/58/EB, iš dalies keičiančią Tarybos direktyvą 91/440/EEB dėl Bendrijos geležinkelių plėtros ir Direktyvą 2001/14/EB dėl geležinkelių infrastruktūros pajėgumų paskirstymo ir mokesčių už naudojimąsi geležinkelių infrastruktūra ėmimo[1] (toliau – direktyva). Visoms geležinkelio įmonėms, turinčioms galiojančią licenciją ir reikalingus saugos sertifikatus, nuo 2010 m. sausio 1 d. buvo suteikta teisė teikti keleivių vežimo geležinkelių transportu tarptautiniais maršrutais paslaugas, įskaitant galimybę vežti keleivius nacionaliniais maršrutais (kabotažas). 2012 m. sausio 1 d. terminas nustatytas valstybėms narėms, kuriose keleivių vežimo traukiniais tarptautiniais maršrutais dalis yra didesnė nei pusė visų geležinkelio įmonių keleivių srautų jų teritorijoje (vienintelė tokius kriterijus atitinkanti valstybė narė yra Liuksemburgas). Pareiga perkelti šią direktyvą į nacionalinę teisę ir ją įgyvendinti netaikoma Kiprui ir Maltai, nes jų teritorijose nėra geležinkelių sistemos. Siekiant apsaugoti nacionalines paslaugas, kurioms taikomos viešojo paslaugų pirkimo sutartys, teikiančių geležinkelio įmonių interesus, direktyvoje numatyta galimybė nustatyti tam tikrus apribojimus, kurie gali būti taikomi keleivių vežimo geležinkelių transportu tarptautiniais maršrutais rinkos atvėrimui. Valstybės narės gali apriboti teises diegti naujas tarptautines paslaugas · kai pagrindinis naujosios paslaugos teikimo tikslas yra susijęs ne su tarptautiniu susisiekimu; · kai pradėjus teikti naujas tarptautines paslaugas būtų pakenkta paslaugų, teikiamų pagal viešojo paslaugų pirkimo sutartį, ekonominei pusiausvyrai; · kai iki direktyvos įsigaliojimo buvo suteiktos išskirtinės terminuotos teisės; · kai paslauga Europos Sąjungoje yra susijusi su tranzitu. Be to, direktyvoje leidžiama naujos keleivių vežimo tarptautiniais maršrutais paslaugos teikėjui nustatyti mokestį su viešąja paslauga susijusiam įsipareigojimui finansuoti. Tačiau toks mokestis turi būti nustatytas pagal sąžiningumo, skaidrumo, nediskriminavimo ir proporcingumo principus, nesukeliant pavojaus paslaugos, kuriai toks mokestis nustatomas, ekonominiam pagrįstumui. Direktyva netaikoma paslaugoms tarp valstybės narės ir trečiosios šalies[2]. Atsižvelgiant į tai, kad kai kurios valstybės narės (Vokietija, Italija, Švedija ir Jungtinė Karalystė) jau ėmėsi veiksmų, kad savo keleivių vežimo geležinkelių transportu rinkas atvertų iki oficialių įpareigojimų nustatymo ES lygmeniu, direktyvoje taip pat aiškiai nustatyta, kad valstybės narės, kurių rinka jau atverta, neprivalėjo geležinkelio įmonėms ir jų antrinėms įmonėms, gavusioms licenciją valstybėje narėje, kurioje nebuvo suteiktos panašios prieigos teisės, iki 2010 m. sausio 1 d. suteikti teisę teikti naujas keleivių vežimo tarptautiniais maršrutais paslaugas[3]. Pagal direktyvos 10 straipsnio 9 dalį Komisija Europos Parlamentui, Tarybai, Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komitetui ir Regionų komitetui pateikia ataskaitą dėl nuostatų, susijusių su keleivių vežimo geležinkelių transportu tarptautiniais maršrutais rinkos atvėrimu, įgyvendinimo. Siekdama įvykdyti šį įsipareigojimą, Komisija pateikia savo ataskaitą minėtoms institucijoms. Be to, direktyvoje reikalaujama, kad ataskaitoje būtų įvertinta rinkos plėtra, įskaitant pasirengimo tolesniam liberalizavimui būklę, ir kad būtų įvertinti skirtingi šios rinkos organizavimo modeliai ir direktyvos poveikis viešojo paslaugų pirkimo sutartims ir jų finansavimui. Remiantis šia ataskaita, įgyvendinant direktyvą kol kas pradėta teikti labai nedaug naujų paslaugų; ataskaitoje mėginama nagrinėti, kodėl taip įvyko. Atsižvelgiant į tai, kad naujų paslaugų yra labai mažai, jų poveikis su viešąja paslauga susijusių įsipareigojimų finansavimui yra menkas. Pasirengimo tolesniam rinkos atvėrimui būklė ir skirtingi tos rinkos organizavimo modeliai analizuojami poveikio vertinime, susijusiame su teisėkūros pasiūlymu iš dalies pakeisti Direktyvą 91/440/EEB. Tolesniuose skyriuose pirmiausiai išnagrinėsime teisinį direktyvos nuostatų, kurios yra svarbios keleivių vežimo geležinkelių transportu tarptautiniais maršrutais rinkos atvėrimui valstybėse narėse, įgyvendinimą. Po to išnagrinėsime praktinį direktyvos poveikį geležinkelio rinkai ir priežastis, kurios galėjo lemti, kodėl kol kas nepasiekta tokio teigiamo poveikio, kokio tikėtasi. 2. Keleivių vežimo geležinkelių transportu tarptautiniais maršrutais rinkos atvėrimui svarbių direktyvos nuostatų teisinis įgyvendinimas Direktyva turėjo būti perkelta iki 2009 m. birželio 4 d. Iki tos datos nė viena valstybė narė nepranešė apie direktyvos perkėlimą. Per kitus du mėnesius kai kurios iš jų pranešė apie perkėlimą, o 2009 m. liepos 31 d. Komisija prieš 19 valstybių narių pradėjo pažeidimo nagrinėjimo procedūrą dėl to, kad jos nepranešė apie direktyvos perkėlimo priemones. 2010 m. birželio 3 d. Komisija pateikė pagrįstą nuomonę 4 valstybėms narėms dėl tos pačios priežasties. Po to apie perkėlimą pranešė visos valstybės narės. Be to, ankstesnių geležinkelių dokumentų rinkinių vėluojantis ir netinkamas perkėlimas gali turėti neigiamą poveikį praktiniam direktyvos nuostatų įgyvendinimui. Šiuo metu Europos Teisingumui Teismui yra pateikta 12 pažeidimo nagrinėjimo bylų dėl netinkamo Pirmojo geležinkelių dokumentų rinkinio perkėlimo, o Komisija panašiais atvejais pagrįstas nuomones pateikė kitoms 4 valstybėms narėms. Šios pažeidimo nagrinėjimo procedūros yra susijusios su įvairias aspektais, kaip antai: · nepakankamos priemonės, kurios padėtų užtikrinti, kad infrastruktūros valdytojas būtų nepriklausomas nuo geležinkelio holdingo ir jo transporto susijusių įmonių, kai tas valdytojas vykdo pagrindines funkcijas; · nepakankamos paskatos infrastruktūros valdytojui mažinti išlaidas ir prieigos mokesčių lygį; · nustatytas už tiesiogines sąnaudas aukštesnis prieigos mokesčių lygis, niekaip nepagrindžiant, kad rinkai tai gali būti priimtina; · tai, kad reguliavimo institucija nėra pakankamai nepriklausoma nuo įsitvirtinusios[4] geležinkelio įmonės, infrastruktūros valdytojo ar ministerijos, kuri kontroliuoja įsitvirtinusią geležinkelio įmonę; · nepakankami reguliavimo institucijos įgaliojimai priimti reikiamus sprendimus ir užtikrinti jų vykdymą. Be to, 2011 m. rugsėjį Komisija inicijavo pažeidimo nagrinėjimo procedūras prieš Prancūziją ir Jungtinę Karalystę dėl to, kad jos nepakankamai pritaikė Pirmąjį geležinkelių dokumentų rinkinį Lamanšo sąsiaurio tunelio eismo atžvilgiu. Priežastys, dėl kurių Komisija ėmėsi minėtų pažeidimo nagrinėjimo procedūrų, yra svarbios ir prieigai prie keleivių vežimo geležinkelių transportu tarptautiniais maršrutais rinkos. Tačiau vienas iš teigiamų pažeidimo nagrinėjimo procedūros padarinių yra tai, kad labai padidinti reguliavimo institucijų įgaliojimai; tai yra labai svarbu norint didinti konkurenciją (tik trys iš šešiolikos paminėtų vykdomų pažeidimo nagrinėjimo procedūrų vis dar yra susiję su reguliavimo institucijos įgaliojimais). 10 straipsnio 3a dalimi bet kokiai valstybėje narėje įsteigtai geležinkelio įmonei, kuri gavo licenciją ir reikiamus saugos sertifikatus, leidžiama naudotis visų valstybių narių infrastruktūra keleivių vežimo tarptautiniais maršrutais paslaugoms teikti Europos Sąjungoje. Direktyva naujiems rinkos dalyviams suteikiama teisė įlaipinti ir išlaipinti keleivius bet kurioje tarptautinio maršruto stotyje, įskaitant stotis, esančias toje pačioje valstybėje narėje (kabotažas). Taikant kabotažo teises „pagrindinis dėmesys turėtų būti skiriamas papildomiems tarptautinių maršrutų sustojimams“[5], o tų teisių nustatymas turėtų būti susijęs su paslaugomis, kurių pagrindinis tikslas turėtų būti keleivių vežimas tarp stočių, įsikūrusių skirtingose valstybėse narėse. Reguliavimo institucijos nustato, ar pagrindinis paslaugos tikslas – vežti tarptautiniu maršrutu vykstančius keleivius. Jos turėtų veikti ne savo iniciatyva, o remdamosi atitinkamų kompetentingų institucijų ir (arba) suinteresuotų geležinkelio įmonių prašymu. 2009 m. pabaigoje Komisijos tarnyboms atlikus apklausą apie direktyvos įgyvendinimą ir surengus diskusijas su narių ir geležinkelio sektoriaus asociacijų atstovais, iškilo poreikis, kad Komisija patartų, kaip įgyvendinti direktyvą, todėl 2010 m. gruodžio 28 d. Komisija paskelbė aiškinamąjį komunikatą apie tam tikras direktyvos nuostatas[6]. Šiuo komunikatu patvirtinama, kad nustatydamos pagrindinį paslaugos tikslą reguliavimo institucijos sprendimus privalo priimti savarankiškai. Tai reiškia, kad jų sprendimų negali lemti ar veikti jokios kitos valdžios institucijos nurodymai pagal nacionalinę teisę. Reguliavimo institucijos turėtų kiekvienu konkrečiu atveju patikrinti pagrindinį paslaugos tikslą. Atsižvelgdami į Pirmojo geležinkelių dokumentų rinkinio naują redakciją, ES teisės aktų leidėjai nusprendė Komisijai pavesti per 18 mėnesių po to, kai į nacionalinius teisės aktus perkeliama Direktyva, kuria sukuriama bendra Europos geležinkelių erdvė (iki 2015 m.), priimti įgyvendinimo aktus, kuriuose nustatoma procedūra ir kriterijai siekiant įvertinti paslaugos pobūdį (pagrindinio tikslo testas)[7]. Estija ir Švedija netaiko jokių komercinių geležinkelio paslaugų apribojimų, todėl jos savo nacionaliniuose teisės aktuose nenurodė pagrindinio paslaugos tikslo. Visų kitų valstybių narių, išskyrus vieną (Suomiją), nacionaliniuose teisės aktuose esama nuostatų, kuriomis reguliavimo institucija įgaliojama įvertinti, koks pagrindinis naujų tarptautinių paslaugų, dėl kurių teikimo pateikiamos paraiškos, tikslas. Kai kurios valstybės narės ketina pasinaudoti metodu, pagrįstu vien kiekybinėmis ribomis (tai maršruto daliai, kuri yra už valstybės narės ribų, tarptautiniu maršrutu keliaujančių keleiviui skaičiui, daliai apyvartos iš tarptautiniais maršrutais keliaujančių keleivių), o keliose kitose valstybėse narėse sprendimų priėmimo procesas ir taikytina metodika dar nepaskelbti. Be to, atrodo, kad kai kurios valstybės narės suteikė teisę reikalauti, kad būtų įvertintas direktyvoje neišvardytų rinkos dalyvių (paprastai infrastruktūros valdytojų) veiklos pagrindinis tikslas. Komisija vertina, ar šie atvejai atitinka direktyvą. Valstybės narės gali netaikyti šios direktyvos geležinkelio tranzito per Sąjungos teritoriją paslaugai, kuri pradedama ir baigiama teikti už ES teritorijos ribų[8]. Keturios valstybės narės (Bulgarija, Graikija, Lietuva ir Rumunija) pasirinko šią galimybę, kuri kitoms valstybėms narėms atrodo neaktuali dėl geografinių priežasčių. Kadangi naujos su kabotažo teisėmis susijusios paslaugos maršrutu, kuriam taikoma viešojo paslaugų pirkimo sutartis, gali turėti įtakos su viešąja paslauga susijusių įsipareigojimų organizavimui ir finansavimui pagal 10 straipsnio 3b dalį, valstybės narės gali apriboti prieigos teisę paslaugoms tarp išvykimo vietos ir paskirties vietos, kurioms taikoma viena ar daugiau ES teisės aktus[9] atitinkančių viešojo paslaugų teikimo sutarčių, jei yra tikimybė, kad naujos tarptautinės paslaugos pakenks jų ekonominei pusiausvyrai. Komisijos aiškinamajame komunikate pabrėžiama, kad šis apribojimas yra neprivalomas. Reguliavimo institucijos negali veikti savo iniciatyva – turi būti pateiktas direktyvoje išvardytų subjektų prašymas. Direktyvoje nenurodyta, kokie apribojimai gali būti taikomi, tačiau nesiimant visiško kabotažo atsisakymo gali būti, pavyzdžiui, apribotas sustojimų skaičius ar dažnumas, neįtraukti tam tikri sustojimai arba nustatyta, kad traukiniai važiuotų rečiau. Reguliavimo institucijų vertinimai ir sprendimai turėtų būti koordinuojami. Neapsiribojant informacijos mainais ir, kai aktualu, principų koordinavimu ir vertinimo praktika atskirais atvejais, 17 konstatuojamojoje dalyje reguliavimo institucija ragina kurti gaires, pagrįstas jų patirtimi. Aiškinamajame komunikate aiškiai nurodoma, kad ekonominės pusiausvyros testas nepriklauso nuo pagrindinio tikslo testo – jie gali būti taikomi kartu, tačiau vienas nepriklauso nuo kito. Be to, komunikate pabrėžiama, kad vertinimas turėtų apsiriboti gautame prašyme paminėtais punktais. Skaidrumo ir nediskriminavimo tikslais turėtų būti paskelbta metodika, taikoma siekiant nustatyti, ar naujos tarptautinės paslaugos kelia pavojų viešojo paslaugų pirkimo sutarties ekonominei pusiausvyrai. Atsakydamos į Komisijos tarnybų 2012 m. išsiųstą anketą, 11 valstybių narių pareiškė, kad kabotažo teisių jos neapriboja. Keletas valstybių narių, kurios nusprendė pasinaudoti šia galimybe, nepaskelbė apie sprendimų priėmimo procesą ir taikytiną metodiką. Atrodo, kad kai kurių kitų valstybių narių teisės aktuose yra nustatyta gana griežtų kriterijų. Bent vienoje valstybėje narėje prieš ekonominės pusiausvyros testą turi būti atliktas pagrindinio tikslo testas, net ir tuo atveju, kai toks prašymas nebuvo pateiktas. Komisija vertina, ar šie atvejai atitinka direktyvą. Tačiau nors atrodo, kad valstybės narės turi sunkumų perkelti 10 straipsnio 3a ir 3b nuostatas, iš tiesų yra tik vienas jų panaudojimo kabotažo teisėms apriboti pavyzdys. Italijoje (vienoje iš kelių valstybių narių, kuriose sprendimų priėmimo procesas ir taikytina metodika paskelbta reguliavimo institucijos interneto svetainėje) privatus paslaugų teikėjas LeNors S.p.A., bendradarbiaudamas su Vokietijos įsitvirtinusia įmone DB ir Austrijos įsitvirtinusia įmone ÖBB pateikė vežimo tam tikrais šias tris valstybes nares jungiančiais maršrutais paraišką, kurią įvertinusi reguliavimo institucija nusprendė iš dalies apriboti kabotažo teises remdamasi tuo, kad tos teisės pakenktų keleto regioninių viešojo paslaugų pirkimo sutarčių ekonominei pusiausvyrai. Sprendimą sustabdė pati reguliavimo institucija, kad būtų užtikrintas jau bilietus įsigijusių keleivių perveržimas. Atsižvelgdama į pageidaujamų keleivių vežimo tarptautiniais maršrutais paslaugų pertvarkymą, reguliavimo institucija panaikino visus kabotažo apribojimus ir geležinkelio įmonės šiuo metu teikia kasdienes paslaugas iš Miuncheno per Brenerį į tris vietas Italijoje (Venecija, Bolonija ir Verona). Atsižvelgdami į Pirmojo geležinkelių dokumentų rinkinio naują redakciją, ES teisės aktų leidėjai nusprendė Komisijai pavesti per 18 mėnesių po to, kai į nacionalinius teisės aktus perkeliama Direktyva, kuria sukuriama bendra Europos geležinkelių erdvė (iki 2015 m.), priimti įgyvendinimo aktus, kuriuose nustatoma išsami procedūra ir kriterijai, siekiant įvertinti naujos paslaugos poveikį viešojo paslaugų pirkimo sutarčiai[10]. Pagal 10 straipsnio 3c punktą valstybės narės taip pat gali apriboti kabotažo teises, kai išimtinė teisė transporto keleiviams tarp atitinkamų stočių suteikta pagal koncesijos sutartį, sudarytą iki direktyvos įsigaliojimo (2007 m. gruodžio 4 d.) pagal sąžiningą konkurencingą viešųjų pirkimų procedūrą ir atitinkamus ES teisės principus. Šie apribojimai gali būti taikomi trumpesniuoju iš šių laikotarpių: pradinį sutartyje numatytą laikotarpį arba 15 metų. Vienintelė valstybė narė, kurioje taikomas toks apribojimas, yra Nyderlandai (15 metų maršrutui Amsterdamas–Rozendalis). Tai susiję su kabotažu naujoje sparčiojoje linijoje HSL Zuid, kuria 2009 m. sujungtas Schiphol oro uostas ir Antverpenas (Belgija); joje vidaus transportas yra rezervuotas paslaugų teikėjui High Speed Alliance (įsitvirtinusios įmonės NS ir nacionalinės oro bendrovės KLM bendra įmonė). 10 straipsnio 3e punkte nurodyta, kad sprendimams dėl apribojimų remiantis koncesijos sutartimi arba dėl viešojo paslaugų pirkimo sutarties ekonominės pusiausvyros sutrikdymo turi būti taikoma teisminė tvarka. Remiantis Komisijos turima informacija, tai numatyta visų valstybių narių, kurios naudojasi tokiomis galimybėmis, nacionaliniuose teisės aktuose. Daugumoje atveju nebūtini specialūs teisės aktai, tačiau tai suderinama su bendrosiomis nuostatomis, susijusiomis su valdžios institucijų sprendimų teismine peržiūra. Tačiau atsižvelgiant į tai, kad beveik nebuvo sprendimų, dėl kurių būtų kilę abejonių, nebuvo galimybės šias nuostatas praktiškai pritaikyti keleivių vežimo geležinkelių transportu tarptautiniais maršrutais rinkos atvėrimui. Pagal 10 straipsnio 3f punktą valstybės narės gali įgalioti už keleivių vežimą geležinkelių transportu atsakingą instituciją vadovaujantis sąžiningumo, skaidrumo ir nediskriminavimo principais nustatyti mokestį geležinkelio įmonėms, kurios teikia kabotažo paslaugas. Septynios valstybės narės (Bulgarija, Graikija, Italija, Rumunija, Slovėnija, Slovakija ir Vengrija) nusprendė tokią galimybę įtraukti į savo nacionalinę teisę. Tačiau toks mokestis niekada nebuvo pritaikytas jokiai geležinkelio įmonei. 3. Naujos direktyva grindžiamos paslaugos Nors pagrindiniai direktyvos teisiniai reikalavimai, susiję su rinkos atvėrimu naujoms tarptautinėms paslaugoms su kabotažu, patenkinti, šiuo metu tokios paslaugos Europoje teikiamos retai. Nuo 2010 m. gruodžio mėn. Italijos privatus paslaugų teikėjas LeNord kartu su Vokietijos įsitvirtinusia įmone DB ir Austrijos įsitvirtinusia įmone ÖBB teikia paslaugas tarp Vokietijos ir Italijos (per Austriją) maršrutais Miunchenas–Breneris–Verona (1 pora traukinių per dieną), Miunchenas–Breneris–Venecija ir Miunchenas–Breneris–Bolonija (2 poros traukinių per dieną abiem maršrutais). Nuo 2011 m. gruodžio mėn. kita Italijoje įsikūrusi geležinkelio įmonė (Società Viaggiatori Italia S.r.l.), valdoma Prancūzijos įsitvirtinusios įmonės SNCF, teikia naujas paslaugas maršrutu Paryžius–Modanas–Milanas (3 poros traukinių per dieną), o Italijos įsitvirtinusi įmonė Trenitalia ir Prancūzijoje įsikūrusi privati paslaugų teikėja Veolia Transdev teikia susisiekimo naktiniu traukiniu paslaugas maršrutu Venecija–Paryžius (per Šveicariją) prekiniu pavadinimu thello. Tai pirmoji tolimojo susisiekimo keleivių vežimo geležinkelių transportu rinkos paslauga Prancūzijoje, kurią teikia ne SNCF arba kuri teikiama ne bendradarbiaujant su SNCF. 2010 m. Švedijos įsitvirtinęs paslaugų teikėjas SJ ėmė teikti paslaugas tarp Švedijos ir Danijos, įskaitant kabotažą tarp Kopenhagos ir Odensės; tačiau pastarąją paslaugos dalį nustota teikti po metų. Netipiška tarptautinė paslauga nišinėje rinkoje yra Berlyno naktinis ekspresas – nuo kovo pabaigos iki lapkričio pradžios triskart per savaitę įmonių Veolia ir GVG Verkehrsorganisation GmbH teikiamos susisiekimo naktiniu traukiniu paslaugos maršrutu Malmė–Berlynas. Verta paminėti, kad kai, kaip planuojama, DB nutrauks bendradarbiavimą su SNCF ir Belgijos įsitvirtinusia įmone SNCB tarptautinio greitojo transporto srityje, Thalys taps dar vienu konkurentu tolimojo susisiekimo rinkoje, ypač maršrutu Achenas–Kelnas–Esenas. Nuo 2011 m. Thalys traukinių maršrutas Paryžius–Kelnas pratęstas iki Rūro regiono. Be to, DB paskelbė apie savo planus pradėti teikti InterCityExpress paslaugas iš Frankfurto į Londoną per Lamanšo sąsiaurio tunelį. Atrodo, kad privatusis Austrijos paslaugų teikėjas WESTbahn (bendrovė, kurios 26 % dalį valdo SNCF) paslaugas maršrutu Viena–Zalcburgas–Freilasingas (Vokietija) teikia visų pirma tenkindamas nacionalines reikmes. Tarpvalstybinės regioninės paslaugos, kurioms taikomos viešojo paslaugų pirkimo sutartys, kaip antai keleivių vežimas iš Enschedės (Nyderlandai) į Miunsterį ir Dortmundą (Vokietija), turi būti skiriamos nuo atviros prieigos tarptautinių paslaugų, teikiamų pagal direktyvą. 4. Priežastys, dėl kurių direktyvos poveikis rinkai kol kas mažas Galima nurodyti kelias kliūtis, kurios trukdo naujiems dalyviams (įskaitant kitoje valstybėje narėje licencijas gavusias įsitvirtinusias geležinkelio įmones) pradėti teikti tarptautines paslaugas direktyvos pagrindu. Neigiamą poveikį rinkai turi tai, kad direktyvą įgyvendinti vėluojama (kai kuriais atvejais direktyva įgyvendinama ribotai), taip pat diskriminacija suteikiant prieigą prie infrastruktūros ir prie paslaugų, susijusių su geležinkeliu; todėl pradėtos pažeidimo nagrinėjimo procedūros dėl Pirmojo geležinkelių dokumentų rinkinio įgyvendinimo. Nėra daug tarptautinių maršrutų, kurių eismas būtų pakankamai intensyvus, kad operatoriai galėtų pradėti teikti naujas ekonomiškai perspektyvias paslaugas. Pavyzdžiui, tokios nišinės rinkos kaip susisiekimo naktiniu traukiniu paslaugos (kurias išstumia susisiekimas greitesniais dienos traukiniais arba kitų rūšių transportu) suteikia nedaug galimybių užtikrinti paslaugos pelningumą. Be to, naujas tarptautines paslaugas gana sunku integruoti į vietos tvarkaraščius, kad būtų užtikrintos tinkamos jungtys. Remiantis geležinkelio krovinių rinkos atvėrimo patirtimi, nauji paslaugų teikėjai (net įsitvirtinusių geležinkelio įmonių antrinės įmonės kitose valstybėse narėse) teikia pirmenybę nacionalinėms, o ne tarptautinėms paslaugoms, nes eismas yra didesnis, o vidaus eismą lengviau organizuoti (veikia tik vienas infrastruktūros valdytojas, nėra kalbos barjero ir t. t.). Rinkos dalyviai, suinteresuoti teikti tarptautines paslaugas, nurodo tokias prieigos kliūtis: · administracines kliūtis: sunku gauti saugos pažymėjimą ar transporto priemonės leidimą (pvz., labai ilgai užtrunka sprendimo priėmimas); · informacines kliūtis: sunku gauti informaciją, susijusią su pirmiau minėtais administraciniais klausimais, arba ta informacija prastos kokybės; · veiklos kliūtis: darbuotojų, kurie kalbėtų visomis oficialiosiomis kalbomis visą maršrutą, poreikis; infrastruktūros mokesčių kintamumas; prieiga prie infrastruktūros ir paslaugų; problemos, susijusios su geležinkelio linijų pritaikymu vietos tvarkaraščiuose, kad būtų tinkamai integruotos tarptautinės linijos; nepakankamai supaprastintas bilietų įsigijimas iš skirtingų įmonių; · prieiga prie prekybos kanalų: sudėtinga naudotis esamais prekybos pajėgumais sąžiningai ir be diskriminacijos arba išsinuomoti plotą stotyse ir įrengti jose savo bilietų pardavimo biurus arba netgi pateikti savo reklamą (tyrimo duomenimis, Čekija, Portugalija, Danija ir Jungtinė Karalystė 2011 m. buvo vienintelės valstybės narės, kuriose išorės geležinkelio įmonės visa pardavimo infrastruktūra keleivių vežimo geležinkelių transportu srityje galėjo naudotis be apribojimų[11]). Nusistovėjusios įsitvirtinusių įmonių (kurios, priešingai nei nauji rinkos dalyviai, naudojasi tinklo privalumais ir vyraujančia padėtimi savo nacionalinėse rinkose) bendradarbiavimo formos taip pat gali būti kliūtis ne tik naujiems rinkos dalyviams, kuriems sunku rasti pelningą rinkos segmentą, kad galėtų pradėti teikti savo paslaugas, tačiau ir įsitvirtinusioms įmonėms, kurios svarsto galimybę keisti strategiją ir pačios nori patekti į kitos valstybės narės rinką. Dėl nepakankamo geležinkelio infrastruktūros finansavimo tam tikrose valstybėse narėse paslaugų kokybė neišvengiamai pablogėjo ir iškilo būtinybė atsisakyti tarptautinių paslaugų, kurios nebegalėjo konkuruoti su kitų rūšių transportu. Greitieji traukiniai yra geležinkelio transporto sėkmės istorija – greitųjų traukinių paslaugos tarp didžiųjų miestų leidžia užsitikrinti didžiausią keleivių srautą ir atitinkamai suteikia puikių galimybių pradėti teikti naujas paslaugas (tai patvirtina DB planai atidaryti savo InterCityExpress traukinių maršrutą iš Frankfurto į Londoną arba neseniai SNCF ir DB drauge pradėtos teikti naujos susisiekimo paslaugos maršrutu Frankfurtas–Marselis). Tačiau jiems reikia specializuotų riedmenų ir atitinkamai didelių investicijų; be to, jie gali susidurti su ypatingomis saugos kliūtimis tam tikrose rinkose, tokiose kaip Lamanšo sąsiaurio tunelis; šiuo atveju specialios saugos nuostatos, pagrįstos transporto priemonių standartais, kurie skiriasi nuo visoje Europoje galiojančių TSI, buvo kliūtis įmonei DB pradėti naudotis jos pačios ICE traukiniais. Skirtingų rūšių transportui taikomos pagrindinės sąlygos taip pat neužtikrina vienodų veiklos galimybių – kai kuriose valstybėse narėse tarptautiniams traukiniams PVM ir (arba) kuro akcizo mokestis yra taikomi, o aviacijai – ne. Be to, būtina atsižvelgti į bendras neigiamas ekonomines sąlygas po 2008 m. ir į menką geležinkelio sektoriaus reagavimą į reguliavimo pokyčius (dėl didelio investicijų poreikio ir dėl to, kad geležinkelių turtas naudotas ilgai). Kai kurias šioje ataskaitoje išvardytas kliūtis Europos teisės aktų leidėjai ėmėsi šalinti Pirmojo geležinkelių dokumentų rinkinio naujoje redakcijoje; atsižvelgiant į tai buvo priimta Direktyva, kuria sukuriama bendra Europos geležinkelių erdvė (prieiga prie infrastruktūros objektų ir paslaugų, didesnis infrastruktūros finansavimo stabilumas, greičiau priimami administraciniai sprendimai). Suderinus saugos sertifikatus ir transporto priemonių leidimus, Komisija siūlo pašalinti kitas administracines kliūtis pagal Ketvirtąjį geležinkelių dokumentų rinkinį. 5. Išvados Keleivių vežimo geležinkelių transportu tarptautiniais maršrutais paslaugų, įskaitant kabotažo teises, teikimas Europos Sąjungoje buvo liberalizuotas nuo 2010 m. sausio 1 d. Direktyva 2007/58/EB (išskyrus Liuksemburgą, kur terminas buvo atidėtas iki 2012 m. sausio 1 d.). Nors visos valstybės narės direktyvą perkelti vėlavo, iki šiol visos jos ėmėsi nacionalinės teisės priemonių direktyvai įgyvendinti. Valstybėms narėms didžiausios iškilusios problemos – nuostatų, susijusių su pagrindinių geležinkelio paslaugų tikslu, aiškinimas ir pavojus pagal viešojo paslaugų pirkimo sutartis teikiamų paslaugų ekonominei pusiausvyrai. Šioje srityje Komisija priims įgyvendinimo aktus remdamasi Direktyva, kuria sukuriama bendra Europos geležinkelių erdvė. Keletas valstybių narių nusprendė nepasinaudoti nė viena iš direktyvoje numatytų galimybių apriboti naujas tarptautines paslaugas ar kabotažo teises. Net kai galimybė apriboti kabotažą numatyta pagal nacionalinę teisę, praktiškai tokios nuostatos taikomos minimaliai. Atrodo, kad koncesijomis grindžiami apribojimai yra veiksmingiausios apsaugos sąlygos siekiant apsaugoti paslaugas teikiančių paslaugų teikėjų interesus maršrutuose, kuriuose gali būti norima teikti kabotažo paslaugas; tačiau tuo naudojamasi tik vienoje valstybėje narėje. Nepaisant to, kad visose atitinkamose valstybėse narėse sukurtos atitinkamos nacionalinės teisės sistemos, direktyva grindžiamų naujų tarptautinių paslaugų teikiama nedaug. Į tarptautinę keleivių vežimo geležinkelių transportu tarptautiniais maršrutais rinką norintys patekti nauji paslaugų teikėjai dažnai susiduria su kliūtimis, susijusiomis su netinkamu ankstesnių geležinkelių dokumentų rinkinių įgyvendinimu arba ankstesnių ES teisės aktų spragomis. Tikimasi, kad pažeidimo nagrinėjimo procedūros, Pirmojo geležinkelių dokumentų rinkinio nauja redakcija ir dabartiniai Ketvirtojo geležinkelio paketo pasiūlymai šias problemas padės spręsti. Tačiau net pašalinę visas kliūtis negalime tikėtis spartaus naujų keleivių vežimo geležinkelių transportu tarptautiniais maršrutais paslaugų augimo, nes dauguma keleivių vežimo geležinkelių transportu tarptautiniais maršrutais rinkos segmentų yra nelabai pelningi, todėl nepatrauklūs rinkos dalyviams. Daug lengviau organizuoti keleivių vežimą nacionaliniais maršrutais, be to, valstybėse narėse, kurios savo nacionalinę keleivių rinką atvėrė konkurencijai, yra daug daugiau naujų rinkos dalyvių nei tarptautinėje rinkoje. Geležinkelio krovinių paslaugų liberalizavimo rezultatai buvo panašūs. Be to, reikėtų atkreipti dėmesį į tai, kad keleivių vežimo sektoriuje didžiausia konkurencija yra vietos ir regioninių paslaugų, teikiamų pagal viešojo paslaugų pirkimo sutartis, srityje (kai rengiami konkursai). Todėl atrodo, kad išnagrinėjus patirtį, įgytą 2010 m. atvėrus keleivių vežimo geležinkelių transportu tarptautiniais maršrutais rinką, galima teigti, kad naujų tarptautinių paslaugų plitimą paskatins nacionalinių rinkų atvėrimas, o ne atvirkščiai. Pavyzdžiui, vietos rinkos atvėrimas tarptautiniams paslaugų teikėjams galėtų suteikti galimybę plėtoti logistikos paslaugas, kurios padidintų tarptautinių paslaugų teikimo ekonominį perspektyvumą. Komisijos pasiūlymai atverti keleivių vežimo geležinkelių transportu nacionaliniais maršrutais rinkas ir plačiau taikyti konkursus įgyvendinant Ketvirtąjį geležinkelių dokumentų rinkinį turėtų paskatinti tarptautinių paslaugų plėtrą. [1] OL L 315, 2007 12 3. [2] Direktyvos 2007/58/EB 4 konstatuojamoji dalis. [3] 10 straipsnio 3d punktas. [4] Įsitvirtinusi įmonė yra (buvusi) valstybinė geležinkelio įmonė, kuri iki liberalizavimo turėjo vyraujančią poziciją rinkoje. [5] Direktyvos 2007/58/EB 8 konstatuojamoji dalis. [6] OL C 353, 2010 12 28, p. 1–6. [7] Direktyvos, kuria sukuriama bendra Europos geležinkelių erdvė ir kurią Europos Parlamentas priėmė 2012 m. liepos 3 d., o Taryba – 2012 m. spalio 29 d., 10 straipsnio 4 dalis. [8] Direktyvos 91/440/EEB su pakeitimais, padarytais Direktyva 2007/58/EB, 2 straipsnio 4 dalis. [9] 2007 m. spalio 23 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (EB) Nr. 1370/2007 dėl keleivinio geležinkelių ir kelių transporto viešųjų paslaugų ir panaikinantis Tarybos reglamentus (EEB) Nr. 1191/69 ir (EEB) Nr. 1107/70. [10] Direktyvos, kuria sukuriama bendra Europos geležinkelių erdvė, 11 straipsnio 4 dalis. [11] http://www.deutschebahn.com/site/shared/en/file__attachements/position__papers/study__rail__liberalisation__index__2011__complete__version.pdf, p. 70.