1.ĮVADAS

Papildomumas – Europos Sąjungos sanglaudos politikos principas, kuriuo siekiama užtikrinti, kad struktūrinių fondų lėšomis valstybės narės lygiavertės viešosios išlaidos būtų papildomos, bet ne pakeičiamos.

Tarybos reglamento (EB) Nr. 1083/2006 15 straipsnyje nustatyta, kad Komisija turėtų bendradarbiaudama su kiekviena susijusia valstybe nare iki 2016 m. pabaigos atlikti papildomumo siekiant konvergencijos tikslo patikrinimą ir paskelbti šio patikrinimo rezultatus. Nors pagal reglamentus Kroatijai skirti papildomi metai šiam patikrinimui atlikti, Kroatijos valdžios institucijos nusprendė visus dokumentus pateikti vienais metais anksčiau.

Taigi šia ataskaita užbaigiamas 2007–2013 m. programavimo laikotarpio papildomumo patikrinimas po atitinkamai 2007 ir 2011–2012 m. atliktų ex ante ir tarpinio patikrinimų.

Tariama, kad papildomumo principo laikomasi, jeigu 2007–2013 m. valstybės narės vidutinės struktūrinės išlaidos realiąja verte buvo bent lygios dydžiui, nustatytam laikotarpio pradžioje arba 2011 ir 2012 m. peržiūrėtam per tarpinį patikrinimą (pradiniam lygiui), atsižvelgiant į reikšmingus ekonominės padėties pokyčius .

Šioje ataskaitoje pateikiama 2016 m. atlikto viso 2007–2013 m. programavimo laikotarpio ex post patikrinimo rezultatų santrauka . Laikytis papildomumo principo tuo laikotarpiu kol kas, ko gero, buvo sudėtingiausia, nes tai buvo per kelis dešimtmečius didžiausio ES ekonomikos nuosmukio metai. 2008 m. prasidėjęs reikšmingas ekonominės veiklos smukimas iš esmės paveikė valstybių narių viešuosius finansus ir paskatino imtis griežto fiskalinio konsolidavimo planų, kuriais visų pirma siekta užtikrinti viešųjų finansų tvarumą. Dėl to viešosios investicijos gerokai sumenko .

Per ex post patikrinimą nustatyti trys pagrindiniai faktai.

Pirma, 2007–2013 m. bendras valstybių narių struktūrinių išlaidų konvergencijos regionuose lygis (2007–2013 m. metinis vidurkis – 94,4 mlrd. EUR) buvo maždaug 1,2 mlrd. EUR mažesnis nei ex ante nustatytas lygis (95,6 mlrd. EUR) ir 13 mlrd. EUR didesnis už per tarpinį patikrinimą nustatytą bendrą lygį (81,4 mlrd. EUR), neatsižvelgiant į tam tikrus reikšmingus valstybių narių skirtumus. Apskritai didžiausių spragų daugiausia esama valstybėse narėse, kurios dėl ekonomikos nuosmukio ir viešųjų finansų krizės patyrė daugiausiai žalos.

Antra, visos valstybės narės, išskyrus Graikiją, pasiekė joms nustatytus 2007–2013 m. papildomumo pradinius lygius: iš pradžių nustatytus per ex ante patikrinimą atitinkamuose nacionaliniuose strateginių krypčių planuose arba peržiūrėtus per tarpinį patikrinimą. Šešios valstybės narės (Čekija, Vokietija, Italija, Lietuva, Vengrija ir Portugalija) nepasiekė per ex ante patikrinimą nustatyto pradinio lygio, tačiau viršijo galutinį pradinį lygį, kai jį per tarpinį patikrinimą buvo nuspręsta sumažinti.

Trečia, atliekant ex post patikrinimą patvirtinta, kad papildomumo tikrinimo metodas turi trūkumų, kurie jau buvo nustatyti per tarpinį patikrinimą. Dėl pateiktinos informacijos apimties valstybėms narėms tenka nemaža našta, o Komisijai kyla sunkumų ją patikrinti, nes sudėtinga palyginti valstybių narių taikomus įvairius papildomumo tikrinimo metodus ir ES pateikiamus oficialius statistinius duomenis. Be kita ko, dėl šių priežasčių 2014–2020 m. papildomumo tikrinimo tvarka gerokai supaprastinta ir suderinta su ES ekonomikos valdymu. Papildomumo principas, nors ir persvarstytas, tebėra vienas iš pagrindinių 2014–2020 m. sanglaudos politikos struktūros elementų, skirtų augimą skatinančioms investicijoms remti.

2.2007–2013 M. PROGRAMAVIMO LAIKOTARPIO EKONOMINĖS SĄLYGOS

2007–2013 m. sanglaudos politika buvo įgyvendinama nepalankiausiomis ekonominėmis sąlygomis nuo tada, kai ES sanglaudos politika buvo pradėta vykdyti. Dėl 2008 m. prasidėjusio ir vėliau suintensyvėjusio ekonomikos nuosmukio padaryto didžiulio poveikio 2013 m. ES realusis BVP vis dar buvo mažesnis nei 2007 m. 2009 ir 2012 m. metinis BVP augimas buvo neigiamas (atitinkamai –4,4 ir –0,5 proc.), o 2008 ir 2013 m. beveik sustojo (atitinkamai 0,4 ir 0,2 proc.). Nustatant pradinius lygius tikėtasi, kad 2007–2009 m. ES-27 vidutinis metinis BVP augimas bus 2,6 proc., o užfiksuotas –0,3 proc. rodiklis.

Dėl ekonomikos nuosmukio smarkiai pablogėjo padėtis darbo rinkoje. Suderintas nedarbo lygis ES 28 tolydžio didėjo nuo 7 proc. 2008 m. iki 10,9 proc. 2013 m. Poveikis darbo rinkai buvo ypač didelis valstybėse narėse, kuriose ekonominė veikla sumenko labiausiai. Pavyzdžiui, Graikijoje nedarbo lygis padidėjo nuo 7,8 proc. 2008 m. iki 27,5 proc. 2013 m., Ispanijoje – nuo 8,2 proc. 2007 m. iki 26,1 proc. 2013 m. Be to, visoje ES, o ypač kai kuriose valstybėse narėse gerokai suprastėjo socialinės sąlygos. Žmonių, kuriems gresia skurdas ir socialinė atskirtis, dalis padidėjo nuo 23,7 proc. 2008 m. iki 24,5 proc. 2013 m., o programavimo laikotarpio pabaigoje kai kuriose valstybėse narėse ES vidurkis buvo gerokai viršytas (pvz., 48 proc. Bulgarijoje, 41,9 proc. Rumunijoje arba 35,7 proc. Graikijoje).

Sumenkus ekonominei veiklai ir suprastėjus sąlygoms darbo rinkoje bei socialinėms sąlygoms, ėmė didėti viešųjų išlaidų poreikis. 2008 ir 2009 m. jos smarkiai išaugo: ES vidutinis visų valdžios sektoriaus išlaidų ir BVP santykis pasiekė daugiau kaip 50 proc. ES BVP – daugiausiai nuo 1995 m. Daugeliu atvejų toks buvo automatinių stabilizavimo priemonių poveikis, dėl to taip pat aiškiau, kodėl visai nepadidėjo valdžios sektoriaus pajamos – iš tiesų pagrindinis valdžios sektoriaus pajamų šaltinis (mokesčiai ir socialinės įmokos) absoliučiąja verte sumenko. Automatinės stabilizavimo priemonės paprastai apibūdinamos kaip fiskalinės politikos elementai, dėl kurių mažėja mokesčių našta ir didėja viešosios išlaidos, valdžios sektoriui nesiimant diskrecinių veiksmų. Pavyzdžiui, jomis užtikrinamas pajamų pakeitimas iškart, kai tik ima didėti nedarbas. Valdžios sektoriaus išlaidų santykio su BVP didėjimą iš tiesų geriausiai atspindi socialinės apsaugos išlaidos – jos nuo 2009 m. buvo vidutiniškai maždaug 2,5 BVP procentinio punkto didesnės nei prieš krizę. Socialinės apsaugos išlaidos dar labiau išaugo kai kuriose valstybėse narėse, kurių BVP sumažėjo labiausiai. Tose šalyse reikšminga buvo ir didėjanti valdžios sektoriaus skolos palūkanų našta – kai kuriose ji buvo per 2 BVP procentinius punktus palyginti su prieš krizę buvusiais lygiais.

Dėl didėjančio valdžios sektoriaus išlaidų poreikio ir valdžios sektoriaus pajamų sąstingio daugelyje valstybių narių smarkiai padidėjo deficito santykis su BVP. 2009 m. jis pasiekė –6.6 proc. ES vidurkį nuo –0,9 proc. 2007 m., o 2013 m. tebebuvo didesnis nei –3 proc. (–3,3 proc. BVP). 2010 m. per 20 valstybių narių buvo taikoma perviršinio deficito procedūra, t. y. Stabilumo ir augimo pakto korekcinė dalis. Valdžios sektoriaus bendroji skola ES padidėjo nuo 57,6 proc. 2007 m. iki 85,7 proc. BVP 2013 m. Esant tokioms tendencijoms, kilo rūpesčių dėl kai kurių šalių viešųjų finansų tvarumo ir keliais atvejais Europos ir tarptautinės įstaigos dėl to ėmė teikti išorės finansinę paramą su sąlyga, kad bus vykdomos ekonominio koregavimo programos.

1 paveikslas. Viešosios išlaidos, viešosios investicijos, valdžios sektoriaus deficitas ir skola

Tai, kad padidėjo viešosioms išlaidoms tenkanti BVP dalis, nereiškė, kad per visą programavimo laikotarpį ES padaugėjo viešųjų investicijų. Priešingai, valstybėse narėse, kurios dėl ekonominės veiklos smukimo ir viešųjų finansų krizės patyrė daugiausiai žalos, viešosios investicijos gerokai sumenko. Daugiausia tai valstybės narės, kurių rodikliai labiausiai neatitinka iš pradžių nustatyto pradinio lygio (2 pav., X ašis). Viešosios investicijos neabejotinai buvo labiausiai sumenkęs išlaidų elementas net ir po to, kai, siekiant sušvelninti neigiamą BVP ir užimtumo sumažėjimo poveikį per kelerius pirmuosius krizės metus, Europos ir nacionaliniu lygmenimis buvo priimti sprendimai dėl ekonomikos gaivinimo priemonių rinkinių. Tai paaiškina, kodėl kai kurios valstybės narės laikosi papildomumo principo per tarpinį patikrinimą nesumažinusios pradinio lygio ir nepaisydamos to, kad antroje programavimo laikotarpio dalyje viešųjų investicijų gerokai sumažėjo.

2 paveikslas. Ex ante pradinio lygio ir ex post struktūrinių išlaidų (X ašis) ir vidutinio BVP augimo 2007–2013 m. (Y ašis) skirtumas