KOMISIJOS KOMUNIKATAS Bendrieji nacionalinių fiskalinio koregavimo mechanizmų principai /* COM/2012/0342 final */





KOMISIJOS KOMUNIKATAS Bendrieji nacionalinių fiskalinio koregavimo mechanizmų principai Pagrindiniai faktai Sutartyje dėl Europos Sąjungos veikimo reikalaujama, kad valstybės narės savo ekonominę politiką laikytų bendro intereso reikalu, o jų biudžeto politika būtų grindžiama poreikiu užtikrinti patikimus viešuosius finansus. Pasaulio ekonomikos ir finansų krizės atskleidė ekonominės ir pinigų sąjungos ekonomikos ir biudžeto valdymo trūkumus. Dar praeitų metų gruodžio mėn. buvo priimtas ir įsigaliojo naujas reformos dokumentų – šešių teisės aktų dėl ekonomikos valdymo – rinkinys. Tebesitęsiantis sunkmetis aiškiai parodė atskirų euro zonos valstybių narių ekonominės ir biudžeto padėties šalutinio poveikio visai euro zonai mastą ir galimus padarinius. Todėl 2011 m. lapkričio 23 d. Komisija, be Žaliosios knygos dėl stabilumo obligacijų (euroobligacijų), pasiūlė dar du teisės aktus, kuriais siekiama stiprinti priežiūros mechanizmus euro zonoje. Šį dviejų dokumentų rinkinį sudaro du pasiūlymai: Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas dėl euro zonos valstybių narių biudžeto planų projektų stebėsenos bei vertinimo ir perviršinio deficito padėties ištaisymo užtikrinimo bendrųjų nuostatų; Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas dėl valstybių narių, kurios turi didelių finansinio stabilumo euro zonoje sunkumų arba kurioms tokie sunkumai gresia, ekonominės ir biudžeto priežiūros griežtinimo. Be to, atsižvelgiant į šias aplinkybes ir siekiant užtikrinti visos euro zonos stabilumą, į Sutartį dėl stabilumo, koordinavimo ir valdysenos ekonominėje ir pinigų sąjungoje (SSKV), kurią 2012 m. kovo 2 d. pasirašė dvidešimt penkios valstybės narės, įtrauktas fiskalinis susitarimas (III antraštinė dalis). Siekiama, kad šie įsipareigojimai ES teisėje būtų įtvirtinti per penkerius metus nuo jų įsigaliojimo. Kaip numatyta pagal fiskalinį susitarimą, Susitariančiosios Šalys savo nacionalinėje teisėje priima taisykles dėl koregavimo mechanizmo, kuris pradedamas taikyti automatiškai, jeigu pastebima didelių nukrypimų nuo vidutinės trukmės laikotarpio tikslo arba jam pasiekti numatyto koregavimo plano (3 straipsnio 1 dalies e punktas ir 2 dalis). Be to, pagal SSKV (3 straipsnio 2 dalis) koregavimo mechanizmai įdiegiami remiantis „bendrais Europos Komisijos pasiūlytais principais, susijusiais visų pirma su taisomųjų veiksmų, kurių turi būti imamasi, įskaitant išskirtinių aplinkybių atveju, pobūdžiu, mastu ir laikotarpiu, taip pat institucijų, nacionaliniu lygmeniu atsakingų už taisyklių laikymosi stebėjimą, vaidmeniu ir nepriklausomumu“. Įgyvendinant SSKV, šis komunikatas priimtas atsižvelgiant į bendrąjį Sąjungos interesą ir siekiant užtikrinti tinkamą ekonominės ir pinigų sąjungos veikimą. Šiame komunikate siūlomi bendrieji nacionalinių koregavimo mechanizmų principai. Septyni principai išdėstyti priede. Jie apima pagrindinius aspektus, į kuriuos reikia atsižvelgti kuriant koregavimo mechanizmus, įskaitant jų teisinį statusą, derėjimą su ES sistema, jų taikymą, korekcijos mastą ir trukmę, jos įgyvendinimo priemones, galimų atsakomybę ribojančių išlygų taikymą ir stebėsenos institucijų vaidmenį bei nepriklausomumą. Be to, SSKV 3 straipsnyje Komisija raginama pasiūlyti sparčios Susitariančiųjų Šalių konvergencijos siekiant vidutinės trukmės laikotarpio tikslų tvarkaraštį, atsižvelgiant į konkrečios šalies riziką tvarumui. Šį tvarkaraštį Komisija pateiks dar šiais metais. Valstybių narių konsolidavimo planai, įtraukti į paskutines atnaujintas stabilumo arba konvergencijos programas, būtų atskaitos taškas nustatant konvergencijos siekiant vidutinės trukmės laikotarpio tikslų tempą. Šie konsolidavimo planai turėtų būti iš naujo įvertinti pagal Stabilumo ir augimo pakto nuostatas, įskaitant vidutinės trukmės laikotarpio tikslų tinkamumą ir pasitraukimo strategijos principus atsižvelgiant į makroekonominę perspektyvą, visų pirma diferencijuojant pagal fiskalinį pažeidžiamumą. 1. Koregavimo mechanizmus reglamentuojančių taisyklių teisinis statusas ir ryšys su ES sistema Pagal SSKV koregavimo mechanizmus reglamentuojančios taisyklės nacionalinėje teisėje įsigalioja „priimant privalomas ir nuolatinio pobūdžio nuostatas, pirmenybę teikiant konstitucinėms, arba kitais būdais užtikrinant, kad tų taisyklių būtų visapusiškai laikomasi atliekant nacionalines biudžetines procedūras“. Taigi koregavimo mechanizmų teisinis statusas turėtų būti toks, kad jų nuostatos negalėtų būti pakeistos priimant paprastą biudžeto įstatymą. Tuo pat metu, kaip aiškiai nustatyta SSKV ir pakartota 1 principo nuostatoje, koregavimo mechanizmais „visapusiškai atsižvelgiama į nacionalinių parlamentų prerogatyvas“. Tokiais požymiais siekiama užtikrinti veiksmingą fiskalinių taisyklių poveikį nustatant nacionalinę biudžeto politiką, kartu pripažįstant esmines parlamentų teises. Pagal 2 principą numatyta, kad būtina užtikrinti nacionalinių koregavimo mechanizmų derėjimą su ES biudžeto taisyklėmis. Fiskalinio susitarimo reikalavimai yra dalis platesnio masto iniciatyvos, kurios imtasi pradėjus vykdyti pastarąją Stabilumo ir augimo pakto reformą (šešių dokumentų rinkinys), kad būtų užtikrinta didesnė nacionalinė atsakomybė už Sąjungos priežiūros sistemą. Atitinkamai pačioje SSKV remiamasi jau galiojančiomis biudžeto priežiūros sąvokomis, kaip antai „vidutinės trukmės laikotarpio tikslas“ ir „jo koregavimo planas“, „didelis nukrypimas“ ir „išskirtinės aplinkybės“. 2 principu apibrėžiama, kad nacionaliniai mechanizmai kuriami vadovaujantis ES sąvokomis ir taisyklėmis, nors gali būti leidžiama šiek tiek lanksčiau nustatyti tikslią nacionalinę metodiką, kad būtų atsižvelgta į konkrečios šalies ypatybes. 2. Koregavimo mechanizmų turinys: taikymas, korekcijos pobūdis, įgyvendinimo priemonės, atsakomybę ribojančios išlygos Kaip nustatyta pagal 3 principą, koregavimo mechanizmai turėtų būti pradedami taikyti aiškiai apibrėžtomis aplinkybėmis, kai labai nukrypstama nuo vidutinės trukmės laikotarpio tikslo arba jam pasiekti numatyto koregavimo plano. Tai reiškia, kad turi būti nuostatos, kuriomis iš anksto nustatomi kriterijai, pagal kuriuos vertinamas didelio nukrypimo atsiradimas. Be to, 3 principu pripažįstama, kad laikydamosi šių sąlygų Susitariančiosios Šalys gali naudotis įvairiais mechanizmais ir kriterijais. Visų pirma mechanizmas gali būti pradėtas taikyti pagal ES lygmens kriterijus, konkrečios šalies kriterijus arba ES ir konkrečios šalies kriterijus. Paprasta priežastis pradėti taikyti koregavimo mechanizmus būtų ES lygmeniu priimami sprendimai, kuriais nustatoma, kad esama didelio nukrypimo. Be to, tinkami mechanizmo taikymo pradžios kriterijai gali būti ir konkrečios šalies kriterijai, jeigu jie apima didelio nukrypimo sąvoką, ir galbūt dėl ankstesnio jų atsiradimo būtų papildomos naudos. Korekcijos pobūdis, t. y. jos mastas ir trukmė, apibrėžta 4 principu. Siūlomu principu pateikiamos konkrečios praktinės gairės, tačiau vengiama pernelyg griežto požiūrio. Taigi 4 principas apima penkis aspektus: - pirma, reikalaujama, kad iš anksto nustatytomis taisyklėmis būtų apibrėžtas korekcijos mastas ir trukmė, taip apribojant (bet tokios galimybės visai nepašalinant) veiksmų laisvę numatyti, kokių veiksmų imtis atsiradus dideliam nukrypimui nuo biudžeto; - antra, dėl didesnių nukrypimų turėtų būti atliekamos didesnio masto korekcijos, atsižvelgiant į pagrįstą proporcingumo normą; - trečia, korekcijos nustatymo atskaitos taškas būtų vidutinės trukmės laikotarpio tikslo ir jam pasiekti numatyto koregavimo plano laikymasis, taip atkartojant fiskalinio susitarimo esmę, t. y. vidutinės trukmės laikotarpio tikslo ir jam pasiekti numatyto koregavimo plano laikymąsi. Tiksliau sakant, kai vykdydama koregavimo planą valstybė narė nuo jo nukrypsta, ji turėtų laikytis tvarkaraščio vidutinės trukmės laikotarpio tikslui pasiekti. Iš pradžių pasiekusi vidutinės trukmės laikotarpio tikslą, bet nuo jo nukrypusi, valstybė narė prie vidutinės trukmės laikotarpio tikslo turėtų vėl kuo greičiau priartėti – paprastai tai reiškia kitais metais po nukrypimo atsiradimo arba dar kitais metais. Tačiau toks pagrindinis scenarijus neatmeta tam tikros lankstumo galimybės atsižvelgiant į konkrečias aplinkybes; - ketvirta, koregavimo mechanizmai turėtų padėti užtikrinti svarbiausius biudžeto sistemos stabilumo aspektus, kad būtų išvengta „judančio taikinio sindromo“, paprastai susijusio su biudžeto neatitikimais. Todėl koregavimo mechanizmais turėtų būti užtikrinta, kad būtų laikomasi esminių fiskalinių tikslų, nustatytų prieš atsirandant dideliam nukrypimui; - penkta, pradedant koregavimą turėtų būti patvirtintas taisomųjų veiksmų planas, kuris būtų privalomas vėlesnių metų biudžetams koregavimo laikotarpiu, taip užtikrinant didesnį mechanizmų patikimumą. Taip pat svarbus koregavimo mechanizmų struktūros aspektas – koregavimo mechanizmų praktinis veikimas. 5 principu pripažįstama, kad svarbus vaidmuo šioje srityje gali būti numatytas viešųjų išlaidų ir diskrecinių mokestinių priemonių taisyklėms, nes tie rodikliai diskrecinius fiskalinių valdžios institucijų sprendimus atspindi greičiau nei galimi fiskaliniai rezultatai ar pagal ciklą pakoreguotas balansas. Kitas svarbus aspektas, į kurį valstybės narės turėtų atsižvelgti kurdamos savo sistemas, yra susijęs su kelių arba visų valdžios sektoriaus subsektorių koordinavimu atsiradus dideliam nukrypimui nuo biudžeto, taip užtikrinant didesnį mechanizmų patikimumą. Tokie koordinavimo mechanizmai nebūtinai reikštų iš anksto nustatytą koregavimo pastangų paskirstymą centrinės ir regioninės ar vietos valdžios sektoriams. Tačiau turi būti tvirtos garantijos, kad subsektorių veiksmais nebūtų trukdoma siekti valdžios sektoriaus biudžeto tikslų, už kuriuos centrinė valdžia atsako ES mastu. Nuostata, kad biudžeto taisyklėmis būtų galima atsižvelgti į ypač nepalankias aplinkybes, ES priežiūros sistemoje įtvirtinta jau seniai; ji pripažinta ir SSKV. Pagal 6 principą reikalaujama, kad galimos atsakomybę ribojančios išlygos būtų griežtai pagrįstos sutartomis ES sąvokomis, siekiant užtikrinti nuoseklumą ir išvengti pernelyg liberalių išskirtinių aplinkybių apibrėžčių. Taip pat reikalaujama, kad galimas koregavimo mechanizmo taikymo sustabdymas, numatytas pagal atsakomybę ribojančią išlygą, būtų taikomas tam tikrą nustatytą laikotarpį, o kai tik atsakomybę ribojanti išlyga nebetaikoma, turi būti laikomasi mažiausio koregavimo tempo, kuris bent turi atitikti Stabilumo ir augimo pakto reikalavimą. Be to, kai tik atsakomybę ribojanti išlyga nebetaikoma, turi būti patvirtintas taisomųjų veiksmų planas, kuris būtų privalomas vėlesnių metų biudžetams. 3. Stebėsenos institucijų vaidmuo ir nepriklausomumas Užtikrinti, kad būtų laikomasi koregavimo mechanizmų, pirmiausia turi fiskalinės valdžios institucijos, tačiau nacionalinėms stebėsenos institucijoms tenka svarbus vaidmuo siekiant didesnio patikimumo ir skaidrumo, kaip numatyta pagal paskutinį siūlomą principą (7 principas). Šios įstaigos turėtų vertinti koregavimo mechanizmų veikimą pagal nacionalines taisykles skirtingais koregavimo taikymo ir įgyvendinimo etapais, įskaitant galimybę pasinaudoti atsakomybę ribojančiomis išlygomis. „Laikykis taisyklių arba pasiaiškink“ principas, pagal kurį atitinkama valstybė narė turėtų atsižvelgti į šių stebėsenos institucijų patarimą arba pasiaiškinti, kodėl jo nesilaiko, užtikrintų, kad vertinimai nebūtų tiesiog ignoruojami, nepažeidžiant fiskalinių valdžios institucijų politikos formavimo pareigų. Šių įstaigų nepriklausomumas ar funkcinis savarankiškumas – svarbiausias požymis, užtikrinantis, kad jos gali veiksmingai veikti nacionalinės fiskalinės politikos srityje. Šiuo tikslu 7 principas apima keletą nuostatų. Pirma, siekiant užtikrinti atsakomybę, stebėsenos institucijų struktūra turėtų atitikti jau esamą institucinę sąrangą ir konkrečios šalies administracinę struktūrą. Antra, siūlomi keli kriterijai, kad būtų užtikrintas didelis funkcinis savarankiškumas. Teisinėse nuostatose turėtų būti įtvirtinta šių įstaigų sistema, įgaliojimai ir atskaitomybė. Taip pat reikėtų nustatyti tvirtas garantijas dėl paskyrimo, išteklių pakankamumo ir prieigos prie informacijos, reikalingos vykdyti įgaliojimus. Šios sąlygos būtinos, kad stebėsenos institucijos galėtų veiksmingai dirbti ir užtikrinti mechanizmų skaidrumą bei patikimumą. Ypač daug dėmesio turėtų būti skiriama tam, kad būtų sudarytos sąlygos netrukdomai bendrauti su visuomene. PRIEDAS Bendrieji nacionalinių fiskalinio koregavimo mechanizmų principai 1) [Teisinis statusas] Koregavimo mechanizmas įtvirtinamas nacionalinėje teisėje priimant privalomas ir nuolatinio pobūdžio nuostatas, pirmenybę teikiant konstitucinėms, arba kitais būdais užtikrinant, kad tų taisyklių būtų visapusiškai laikomasi atliekant nacionalines biudžetines procedūras. Tokiu mechanizmu visapusiškai atsižvelgiama į nacionalinių parlamentų prerogatyvas. 2) [Derėjimas su ES sistema] Nacionaliniai koregavimo mechanizmai nustatomi vadovaujantis Europos fiskalinės sistemos sąvokomis ir taisyklėmis. Visų pirma tai pasakytina apie sąvoką „didelis nukrypimas“ ir galimų atsakomybę ribojančių išlygų apibrėžimą. Korekcijos mastas ir trukmė turi atitikti galimas atitinkamai valstybei narei skirtas rekomendacijas pagal Stabilumo ir augimo paktą. 3) [Taikymas] Koregavimo mechanizmas pradedamas taikyti aiškiai apibrėžtomis aplinkybėmis, kai labai nukrypstama nuo vidutinės trukmės laikotarpio tikslo arba jam pasiekti numatyto koregavimo plano. Mechanizmo taikymo pradžios kriterijai gali būti ES lygmens arba konkrečios šalies kriterijai, jei jie atitinka minėtas sąlygas. Vadovaujantis ta pačia sąlyga, reikalavimus gali atitikti ir ex ante mechanizmai, kuriais nustatomi biudžeto tikslai siekiant užkirsti kelią nukrypimams, ir ex post mechanizmai, pagal kuriuos korekcijos atliekamos reaguojant į nukrypimus. 4) [Korekcijos pobūdis] Korekcijos mastas ir trukmė apibrėžiami iš anksto nustatytomis taisyklėmis. Dėl didesnių nukrypimų nuo vidutinės trukmės laikotarpio tikslo arba jam pasiekti numatyto koregavimo plano atliekamos didesnio masto korekcijos. Koregavimo mechanizmo atskaitos taškas – struktūrinio balanso atkūrimas, kad jis priartėtų prie vidutinės trukmės laikotarpio tikslo arba jį viršytų per numatytą laikotarpį, ir tokios balanso būklės palaikymas. Koregavimo mechanizmu užtikrinama, kad būtų laikomasi esminių fiskalinių tikslų, nustatytų prieš atsirandant dideliam nukrypimui, taip išvengiant bet kokio ilgalaikio nukrypimo nuo bendrųjų fiskalinių tikslų, numatytų prieš atsirandant dideliam nukrypimui. Pradėdamos koregavimą valstybės narės patvirtina biudžetams, kuriems taikomas koregavimo laikotarpis, privalomą taisomųjų veiksmų planą. 5) [Įgyvendinimo priemonės] Koregavimo mechanizme svarbus vaidmuo gali būti numatytas viešųjų išlaidų ir diskrecinių mokestinių priemonių taisyklėms, be kita ko, pradedant taikyti mechanizmą ir įgyvendinant koregavimą, jei tos taisyklės atitinka vidutinės trukmės laikotarpio tikslą arba jam pasiekti numatytą koregavimo planą. Kuriant koregavimo mechanizmą atsižvelgiama į nuostatas, susijusias su kelių arba visų valdžios sektoriaus subsektorių fiskalinio koregavimo koordinavimu, kai pradedamas taikyti koregavimo mechanizmas. 6) [Atsakomybę ribojančios išlygos] Galimos atsakomybę ribojančios išlygos apibrėžiamos vadovaujantis Stabilumo ir augimo pakte sutarta sąvoka „išskirtinės aplinkybės“. Tai būtų neįprastas įvykis, kurio atitinkama valstybė narė negali kontroliuoti ir kuris daro didelį poveikį valdžios sektoriaus finansinei būklei, arba didelio ekonomikos nuosmukio laikotarpiai, kaip apibrėžta Stabilumo ir augimo pakte, taip pat euro zonos mastu. Taikant atsakomybę ribojančią išlygą koregavimo mechanizmo taikymas sustabdomas laikinai. Pagal koregavimo mechanizmą numatomas mažiausias struktūrinio koregavimo tempas, kai tik atsakomybę ribojanti išlyga nebetaikoma; apatinė riba atitinka Stabilumo ir augimo pakto reikalavimą. Baigdamos taikyti atsakomybę ribojančią išlygą, valstybės narės patvirtina biudžetams, kuriems taikomas koregavimo laikotarpis, privalomą taisomųjų veiksmų planą. 7) [Stebėsenos institucijų vaidmuo ir nepriklausomumas] Stebėsenos institucijų funkcijas atliekančios nepriklausomos įstaigos arba įstaigos, kurioms suteiktas funkcinis savarankiškumas, padeda užtikrinti koregavimo mechanizmų patikimumą ir skaidrumą. Šios institucijos atliktų viešą vertinimą: ar susidariusios aplinkybės, dėl kurių reikėtų taikyti koregavimo mechanizmą; ar koregavimas vyksta pagal nacionalines taisykles ir planus; ar susidariusios aplinkybės, kuriomis atsakomybę ribojančios išlygos gali būti taikomos, jų taikymas gali būti pratęsiamas arba nutraukiamas. Atitinkama valstybė narė privalo atsižvelgti į šių įstaigų vertinimus arba viešai paaiškinti, kodėl šių vertinimų nesilaiko. Minėtų įstaigų struktūra atitinka jau esamą institucinę sąrangą ir konkrečios šalies administracinę struktūrą. Šių įstaigų veiklą reglamentuoja nacionalinės teisinės nuostatos, kuriomis užtikrinamas didelis funkcinis savarankiškumas, įskaitant: i) įstatymais nustatytą sistemą; ii) apsaugos nuo kišimosi nuostatą, pagal kurią minėtos įstaigos neklauso nurodymų ir gali bendrauti su visuomene tinkamu laiku; iii) skyrimo procedūras, pagrįstas patirtimi ir kompetencija; iv) išteklių pakankamumą ir tinkamą prieigą prie informacijos, kad galėtų vykdyti suteiktus įgaliojimus.