Komisijos ataskaita Tarybai ir Europos Parlamentui- Komisijos ataskaita Tarybai ir Europos Parlamentui dėl makrofinansinės pagalbos trečiosioms šalims įgyvendinimo 2007 m. {SEC(2008) 2381} /* KOM/2008/0520 galutinis */





[pic] | EUROPOS BENDRIJŲ KOMISIJA | Briuselis, 18.8.2008 KOM(2008) 520 galutinis KOMISIJOS ATASKAITA TARYBAI IR EUROPOS PARLAMENTUI Komisijos ataskaita Tarybai ir Europos Parlamentui dėl makrofinansinės pagalbos trečiosioms šalims įgyvendinimo 2007 m. {SEC(2008) 2381} TURINYS KOMISIJOS ATASKAITA TARYBAI IR EUROPOS PARLAMENTUI Komisijos ataskaita Tarybai ir Europos Parlamentui dėl makrofinansinės pagalbos trečiosioms šalims įgyvendinimo 2007 m. 1 1. Įvadas 3 2. APŽVALGA 3 2.1. Bendroji informacija 3 2.2. 2006 m. makrofinansinė pagalba 3 2.2.1. Nauji sprendimai 4 2.2.2. Išmokos 4 2.3. Naujausių operacijų pagalbą gaunančiose šalyse apibendrinimas 4 2.3.1. Vakarų Balkanų šalys 4 2.3.2. Rytinės kaimyninės šalys 5 2.3.3. Viduržemio jūros regiono šalys 5 3. Makrofinansinės pagalbos geografinis paskirstymas ir vertinimas 6 3.1. Geografinis paskirstymas 6 3.2. Vertinimas 6 3.2.1. Tadžikistanas 6 3.2.2. Bosnija ir Hercegovina 7 3.3. Pagalbą gaunančių šalių finansų valdymo gerinimas. Veiklos vertinimas 8 1. ĮVADAS Šioje ataskaitoje pateikiama bendra EB makrofinansinės pagalbos trečiosioms šalims apžvalga, įskaitant pagalbos istorines aplinkybes, 2007 m. vykdytų operacijų santrauką, informaciją apie naujausias operacijas Vakarų Balkanų šalyse, naujosiose nepriklausomose valstybėse ir Viduržemio jūros šalyse bei statistinių duomenų, susijusių su įvairiomis nuo 1990 m. vykdytomis operacijomis, lenteles. Šioje ataskaitoje taip pat pateikiamos naujausios EB makrofinansinių operacijų tendencijos ir 2007 m. atliktų vertinimų rezultatai. Šių vertinimų tikslas – įvertinti poveikį svarbiems ekonomikos stabilizavimo proceso aspektams ir struktūrinių reformų įgyvendinimui pagalbą gaunančiose šalyse. Šiuo atžvilgiu pažanga taip pat rodo, kiek tenkinamos atitinkamos su EB makrofinansine pagalba susijusios ekonominės politikos sąlygos. Be to, atsižvelgdama į Audito Rūmų rekomendaciją, pateiktą 2002 m. kovo mėn. specialiojoje ataskaitoje dėl finansų valdymo tobulinimo pagalbą gaunančiose šalyse, padedant audito įmonei Komisija nuo 2004 m. atliko kelis finansinių sistemų veiklos vertinimus ir kontroliuoja organizaciją, susijusią su makrofinansine pagalba kiekvienoje pagalbą gaunančioje šalyje. Į šių vertinimų išvadas deramai atsižvelgiama detalizuojant šios pagalbos įgyvendinimo politikos sąlygas. Ši ataskaita pateikiama vadovaujantis Tarybos sprendimais dėl Bendrijos teikiamos makrofinansinės ar išskirtinės finansinės pagalbos trečiosioms šalims ir yra pagrįsta ankstesniais metais pateiktomis ataskaitomis. Kartu pateikiama ir išsamesnė ataskaita (Komisijos tarnybų darbinis dokumentas SEC(2008).2381) , kurioje pateikiama ekonominė ir finansinė informacija apie pagalbą gaunančias šalis. 2. APŽVALGA 2.1. Bendroji informacija Makrofinansine pagalba remiamos pagalbą gaunančių šalių politinės ir ekonominės reformos, o ji įgyvendinama kartu su Tarptautinio valiutos fondo (TVF) ir Pasaulio banko paramos programomis. Makrofinansinė pagalba yra grindžiama principais, kuriuos Taryba dar kartą patvirtino 2002 m. spalio 8 d. išvadose, kuriose pabrėžiama, jog ši pagalba yra išskirtinė, kad ji papildo tarptautinių finansų įstaigų teikiamą finansavimą ir yra teikiama įvykdžius makroekonomines sąlygas. Bendrijos makrofinansine pagalba visų pirma skatinamos pagalbą gaunančių šalių pastangos imtis ekonominių reformų ir struktūrinių pokyčių. Savo pastangas glaudžiai koordinuodama su Tarptautiniu valiutos fondu ir Pasaulio banku, teikiama makrofinansine pagalba Bendrija skatina konkretiems šalių poreikiams pritaikytas politikos priemones, kuriomis siekiama stabilizuoti finansinę būklę ir įtvirtinti į rinką orientuotą ekonomiką. 2.2. 2006 m. makrofinansinė pagalba 2000–2007 m. patvirtinta 19 sprendimų dėl bendros 1 085 mln. EUR sumos. Balkanų šalims (Buvusiajai Jugoslavijos Respublikai Makedonijai, Bosnijai ir Hercegovinai, Serbijai ir Juodkalnijai, įskaitant Kosovą, bei Albanijai) skirti 13 Tarybos sprendimų dėl pagalbos. Todėl Balkanų šalys yra pagrindinės makrofinansinės pagalbos gavėjos – iš 1 085 mln. EUR joms iš viso skirta didžiausia 783 mln. EUR pagalbos suma. 2.2.1. Nauji sprendimai 2007 m. Taryba priėmė du sprendimus. Balandžio 16 d. Taryba nusprendė (2007/259/EB) Moldovai suteikti ne didesnę kaip 45 mln. EUR makrofinansinę pagalbą dotacijų forma. Gruodžio 10 d. Taryba nusprendė (2007/860/EB) Libanui suteikti ne didesnę kaip 80 mln. EUR makrofinansinę pagalbą (50 mln. EUR paskolų ir 30 mln. EUR dotacijų forma). 2.2.2. Išmokos Makrofinansinės pagalbos Moldovai išmokos – 20 mln. EUR. 2.3. Naujausių operacijų pagalbą gaunančiose šalyse apibendrinimas 2.3.1. Vakarų Balkanų šalys 2006 m. lapkričio 30 d. Taryba priėmė sprendimą teikti makrofinansinę pagalbą Kosovui (JT Saugumo Tarybos rezoliucija 1244/1999) biudžeto paramos forma (dotacijos, ne daugiau kaip 50 mln. EUR), kaip pasiūlė Komisija. Tačiau susidarė visiškai kitokia, nei numatyta iš pradžių, biudžeto padėtis. 2007 m. gruodžio mėn. galutiniai suderintas Komisijos ir Kosovo valdžios institucijų, atstovaujamų Jungtinių Tautų laikinosios administracijos misijos Kosove (toliau – UNMIK), susitarimo memorandumo ir susitarimo dėl dotacijos pasirašymas, kad 2008–2009 m. būtų galima, kaip sutarta, dviem dalimis, atitinkamai, 30 mln. EUR ir 20 mln. EUR, išmokėti makrofinansinę pagalbą, jeigu bus laikomasi sąlygų. 2007 m. rugsėjo mėn. valdžios institucijos pateikė 2008–2010 m. VTLIS[1] atnaujintą variantą. Išmokėjimas atliekamas, jeigu egzistuoja finansinė spraga, kurios 2007 m. nebuvo, ir kelios specialiosios sąlygos, susijusios su fiskalinės ir ekonominės politikos sistema, viešųjų finansų valdymu ir kontrole, privatizacija ir valstybinių įmonių likvidavimu ir statistika. Remiantis naujausiais statistiniais TVF ir Kosovo centrinio banko įstaigos duomenimis, 2007 m. BVP augo beveik 3,5 %, palyginti su 1 % augimo prielaida, kurios valdžios institucijos laikėsi planuodamos 2007 m. biudžetą. Tokia padėtis iš dalies susidarė dėl to, kad vėluota išspręsti statuso klausimą siekiant kuo mažesnio neigiamo poveikio vietos paklausai dėl UNMIK išformavimo. Privačiojo sektoriaus vartojimas darė teigiamą poveikį augimui. Apskritai augimas, palyginti su ankstesniais metais, tapo stabilesnis, tačiau, palyginti su kitomis regiono šalimis, išliko santykinai mažas. Vidutinė metinė infliacija 2007 m. šoktelėjo iki 4,5 %. Itin padidėjusį VKI[2] dar kilstelėjo išaugusios maisto kainos, kurios sudaro 42,5 % VKI krepšelio. Per antrąjį 2007 m. pusmetį sparčiai augo eksportas. Tačiau eksporto bazė išlieka labai silpna, taigi 2007 m. toliau – iki beveik 60 % BVP – didėjo prekybos deficitas . 2007 m. numatomas 24 % BVP einamosios sąskaitos deficitas (įskaitant užsienio pagalbą). Dabar Kosovas nėra prisiėmęs jokių savarankiškų skolos aptarnavimo įsipareigojimų. Kosovo biudžeto padėtis labai nepastovi ir nenuspėjama. 2007 m. biudžeto vykdymo ypatumai: iš 2006 m. perkeltas beveik 200 mln. EUR metų pradžios grynųjų pinigų likutis, vienkartinės išimtinės 75 mln. EUR pajamos už antrojo judriojo telefono ryšio operatoriaus licenciją, geresnis pajamų surinkimas ir nuolatos nepakankamos išlaidos, ypač ilgalaikiam turtui. Apskaičiuota, kad 2007 m. metinis biudžeto perteklius – 150 mln. EUR. Tačiau Kosovo biudžeto būklė išlieka rizikinga, gali paaiškėti, kad biudžeto perteklius tėra laikinas ir tik slepia silpnesnę struktūrinę biudžeto būklę, kuri iš dalies susidaro dėl vienos vienkartinės priemonės (žr. pirmiau) ir kurią gali paveikti didelė biudžeto rizika, be kita ko, susijusi su statuso klausimo išsprendimu, neišspręstais turtinių teisių klausimais, aplinkos klausimais, rizikinga energetine padėtimi ir galimais įsipareigojimais, atsirandančiais dėl privatizavimo proceso. Be to, išlieka didžiuliai Kosovo vystymosi poreikiai. 2.3.2. Rytinės kaimyninės šalys 2007 m. Komisija įgyvendino dvi šio regiono šalims skirtas makrofinansinės pagalbos programas. Įgyvendindama Gruzijai skirtą programą (33,5 mln. EUR dotacija), kuri buvo priimta 2006 m. sausio mėn., Komisija atliko trečiosios ir paskutiniosios išmokų dalies sąlygų vykdymo peržiūrą (pirmoji ir antroji išmokų dalis – iš viso 23 mln. EUR, išmokėta 2006 m.). Peržiūra nebuvo pabaigta ir lėšos nebuvo išmokėtos, nes nebuvo įvykdytos specialiosios tos dalies išmokėjimo sąlygos: parlamentas nepriėmė, kaip buvo numatyta, įstatymo dėl išorės audito organizavimo. Komisija pradėjo įgyvendinti naują makrofinansinės pagalbos Moldovai programą, dėl kurios 2007 m. balandžio 16 d. sprendimą priėmė Taryba. Naujoji makrofinansinės pagalbos programa – 45 mln. EUR dotacija – siejama su Moldovos skurdo mažinimo ir ekonomikos augimo priemone (SMEAP) pagal susitarimą su TVF. Pirmoji pagalbos dalis (20 mln. EUR ) išmokėta 2007 m. spalio mėn. Tikimasi, kad likusios dvi dalys bus išmokėtos 2008 m. Ši programa padės Moldovai įgyvendinti ekonominę programą ir patenkinti šalies išorės finansavimo poreikius, susijusius su Moldovos ekonomikos sukrėtimais iš išorės (visų pirma, iš Rusijos importuojamų gamtinių dujų kainų padidėjimu bei Moldovos vyno ir tam tikrų žemės ūkio produktų eksporto apribojimais). Bendrijos makrofinansinė pagalba papildys naują tarptautinių finansų įstaigų ir dvišalių pagalbos teikėjų teikiamą finansavimą bei biudžetinę paramą, kurią ES teikia pagal Aprūpinimo maistu saugumo programą bei Europos kaimynystės ir partnerystės priemonę (EKPP). 2.3.3. Viduržemio jūros regiono šalys 2007 m. gruodžio 10 d. Taryba patvirtino makrofinansinės pagalbos Libanui programą, taip siekdama paremti Libano vidaus pastangas atstatyti šalį po karo ir užtikrinti stabilų ekonomikos pagyvėjimą, sumažinant finansinius suvaržymus įgyvendinant vyriausybės ekonominę programą. Sprendime numatytas 80 mln. EUR paketas, kurį sudaro 30 mln. EUR dotacija ir 50 mln. EUR paskola. 2007 m. gruodžio mėn. Komisija ir Libano Vyriausybė nusprendė, kad pagalba turėtų būti išmokėta vėliau dviem dalimis (po 40 mln. EUR kiekviena). 3. MAKROFINANSINėS PAGALBOS GEOGRAFINIS PASKIRSTYMAS IR VERTINIMAS 3.1. Geografinis paskirstymas EB makrofinansinė pagalba skiriama pagalbą gaunančių šalių makroekonominiam stabilizavimui remti bei padėti įveikti mokėjimų balanso (ir biudžeto) sunkumus. Taip pat ji atlieka labai svarbų vaidmenį skatinant struktūrines reformas. Didžiausia makrofinansinės pagalbos suma skirta ir išmokėta iškart po to, kai prasidėjo pokyčiai Vidurio ir Rytų Europos šalyse. Metams bėgant pagausėjo šalių, kurioms Bendrija teikia tokią pagalbą, nes vis daugiau su ES besiribojančių šalių patiria mokėjimų balanso sunkumų ir yra pasiryžusios vykdyti ekonominės reformos programas. Todėl, palyginti su ankstesniais metais, kuriais daugiausia pagalbos buvo skiriama Vidurio ir Rytų Europos šalims, geografinis pagalbos paskirstymas pasikeitė. Taigi nuo 2000 m. makrofinansinė pagalba teikiama išskirtinai Vakarų Balkanų šalims (83 % sprendimų 2000–2006 m.) ir naujosioms nepriklausomoms valstybėms. 2007 m. Tarybos sprendimas dėl Libano parodė šios tendencijos raidą. 3.2. Vertinimas Vadovaudamasi Finansiniu reglamentu, Komisija įgyvendino vertinimo programą makrofinansinės pagalbos poveikiui visose pagalbą gaunančiose šalyse įvertinti. Analizę, iniciatyviniam komitetui prižiūrint, atliko išorės konsultantai, atrinkti per viešuosius konkursus. Nuo 2004 m. iš viso atlikti 5 vertinimai. Du vertinimai (dėl Tadžikistano bei Bosnijos ir Hercegovinos) pabaigti 2007 m. Pagrindinės pastabos pateikiamos toliau. 3.2.1. Tadžikistanas Europos Komisijos Tadžikistanui suteikta makrofinansinė pagalba buvo vertinama kaip ypatinga bendros makrofinansinės pagalbos operacijos, anksčiau vykdytos Armėnijoje ir Gruzijoje, dalis. Makrofinansinę pagalbą sudaro 60 mln. EUR paskola ir 35 mln. EUR dotacija, kurią 2001–2004 m. ketinta išmokėti penkiomis vienodomis dalimis viena po kitos (po 7 mln. EUR). Atrodo, kad grynasis makrofinansinės pagalbos operacijos poveikis makroekonominiam stabilizavimui buvo gana ribotas. Makrofinansinė pagalba tik šiek tiek padidino ekonomikos augimą ir pagerino infliacijos būklę 2001–2006 m. Kiekybinio modeliavimo rezultatai leidžia manyti, kad makrofinansinė pagalba padėjo apytiksliai 1,5 procentiniu punktu padidinti šio laikotarpio BVP. Sumažindama užsienio skolos aptarnavimo išlaidas, ši pagalba leido biudžeto išlaidas numatyti vidaus reikmėms. Makrofinansinės pagalbos poveikis išorės tvarumui ilguoju laikotarpiu yra teigiamas, bet nedidelis. Atrodo, kad priemonės, kuriomis buvo sąlyginai lengva nustatyti tiesioginį makrofinansinės pagalbos indėlį, atlieka santykinai mažą vaidmenį ilguoju laikotarpiu. Tą galima pasakyti tiek apie operacijos atleidimo nuo skolų elementą, tiek apie BVP, kuris dėl makrofinansinės pagalbos šiek tiek padidėjo. Ilguoju laikotarpiu svarbesni gali būti kiti su geresniu ekonomikos valdymu susiję klausimai. Nors tikėtinas struktūrinių makrofinansinės pagalbos operacijos vykdymo sąlygų poveikis pasiektas, jis tebėra santykinai ribotas. Akivaizdžiausias ir didžiausias struktūrinių reformų poveikis pastebėtas dviejų EB nustatytų specialiųjų sąlygų atvejais – jis reformų, susijusių su viešųjų finansų valdymu, įgyvendinimui buvo itin didelis. 3.2.2. Bosnija ir Hercegovina Įvertinta Bosnijai ir Hercegovinai nuo 2002 m. lapkričio mėn. iki 2006 m. vasario mėn. suteikta makrofinansinė pagalba. Makrofinansinę pagalbą sudaro ne didesnė kaip 20 mln. EUR paskola ir ne didesnė kaip 40 mln. EUR dotacija. Makrofinansinė operacija sutapo su TVF rezerviniu susitarimu, kuris galiojo nuo 2002 m. rugpjūčio mėn. iki 2004 m. vasario mėn. Makrofinansinė pagalba buvo aiškiai susieta su šiuo rezerviniu susitarimu. Makrofinansinė pagalba įvairiomis priemonėmis darė poveikį išorės tvarumui vidutinės trukmės ir ilguoju laikotarpiu. Pagrindinė priemonė – per makroekonominį stabilumą ir poveikį ekonomikos augimui. Dar viena priemonė – per institucijų kūrimą, prie kurio prisidėjo struktūrinės makrofinansinės pagalbos sąlygos. Poveikis reformų tvarumui buvo daromas bendruoju struktūrinių sąlygų paketu: tobulinant šalies institucijas, spartinant privatizaciją, kuriant iždo sistemą ir veiksmingą muitinės bei mokesčių administravimą. Muitų ir mokesčių politikos bei administravimo reformos padėjo toliau įgyvendinti negrįžtamas reformas, kaip antai 2006 m. įvesti pridėtinės vertės mokestį (PVM). Savo pobūdžiu makrofinansinės pagalbos struktūrinis komponentas padidinto šalies ekonomikos stabilumą ir augimo potencialą trumpuoju ir vidutinės trukmės laikotarpiu. Tiek Bosnijos ir Hercegovinos, tiek Tadžikistano atvejais Komisijos sprendimas išmokėti lėšas padidindavo pasitikėjimą šių šalių ekonomika ir taip padėjo gerinti jų verslo aplinką. Dabar vertinamos Serbija ir Juodkalnija bei Albanija, o 2008 m. trečiąjį ketvirtį turėtų pasirodyti šių šalių galutinės ataskaitos. 3.3. Pagalbą gaunančių šalių finansų valdymo gerinimas. Veiklos vertinimas Septynis ankstesnės veiklos makrofinansinę pagalbą gaunančios šalyse (Albanijoje, Armėnijoje, Serbijoje ir Juodkalnijoje, Bosnijoje ir Hercegovinoje, Gruzijoje ir Kosove) vertinimus, užbaigtus 2004–2006 m., 2007 m. papildė atlikti du nauji veiklos Moldovoje ir Libane vertinimai. Darbo programa rengiama bendradarbiaujant su konsultacine įmone „Deloitte“ ir apima informaciją, pateiktą kitų pagalbos teikėjų parengtose ataskaitose, ypač viešųjų išlaidų ir finansinės atskaitomybės (PEFA) analizėse. Vėliau surengtos misijos (Albanijoje, Armėnijoje, Tadžikistane, Gruzijoje) siekiant įvertinti patobulinimus, kuriuos nacionalinės administracijos įgyvendino po pirmųjų misijų. Atliekant tyrimus pagrindinis dėmesys skiriamas centrinių bankų nepriklausomybei ir jų apskaitos padalinių darbui. Kita vertus, tikrinamas finansų ministerijos biudžeto procesas, iždo padalinys, vidaus audito, žmogiškųjų išteklių ir IT padaliniai. Taip pat sistemiškai peržiūrimas išorės audito įstaigų darbas siekiant įvertinti jų taikomos kontrolės efektyvumą. Veiklos vertinimo išvados perduodamos nacionalinės valdžios institucijoms, kurios turi galimybę pakomentuoti ataskaitose pateiktas analizes. Remiantis konsultantų analizėmis, kuriose vis dėlto pabrėžta būtinybė šį tą patobulinti, kiekvienos šalies vertinimų išvada buvo ta, kad „patikimo finansų valdymo struktūra veikia“. Didžiausi finansų ministerijose nustatyti trūkumai – nėra vienos iždo sąskaitos, tinkamų apskaitos sistemų ir rašytinių procedūrų arba būtina tobulinti viešųjų pirkimų procedūras. Reikia stiprinti kiekvienos ministerijos vidaus kontrolės pajėgumus įdarbinant profesionalius auditorius ir rengiant specializuotų mokymų sesijas. Kai kuriais atvejais atrodo, kad makroekonominių prognozių padaliniai negali atlikti savo vaidmens, ir manoma, kad išorės audito įstaigų nepriklausomumas nepakankamas. Siekiant pagerinti pagalbą gaunančių šalių viešųjų finansų valdymą, rekomendacijose nacionalinės valdžios institucijoms turi būti nurodoma pašalinti trūkumus. Kai kurios iš šių rekomendacijų laikomos išankstinėmis priemonėmis, kurias reikia įgyvendinti, kad būtų galima išmokėti lėšas. Taigi, reikia stiprinti finansų ministerijos vidaus kontrolės padalinį arba priimti instrukcijas, kuriose būtų nustatyti minimalūs pareigų atskyrimo reikalavimai, kiek tai susiję su apskaitos, patvirtinimo ir mokėjimo funkcijomis. Po ketverių metų nuo šių veiklos vertinimų pradžios nepaisant tam tikrų vėlavimų įgyvendinti reikalaujamus pakeitimus, Komisija pastebėjo tikrą viešųjų finansų valdymo pagerėjimą visais pagalbą gaunančių šalių viešųjų finansų valdymo lygmenimis. [pic] [pic] [pic][pic] [pic] [pic] [pic] [pic] [1] Vidutinės trukmės laikotarpio išlaidų sistema. [2] Vartotojų kainų indeksas.