EUROPOS KOMISIJA Briuselis, 2020 11 25 COM(2020) 779 final KOMISIJOS ATASKAITA TARYBAI IR EUROPOS PARLAMENTUI dėl Šengeno vertinimo ir stebėsenos mechanizmo veikimo, teikiama pagal Tarybos reglamento (ES) Nr. 1053/2013 22 straipsnį



Pirmoji daugiametė vertinimo programa (2015–2019 m.) {SWD(2020) 327 final}



1.Įvadas 1985 m. birželio 14 d. Prancūzija, Vokietija ir trys Beniliukso valstybės pasirašė Šengeno susitarimą, kuriuo panaikinta minėtų valstybių narių vidaus sienų kontrolė. Šiandien, praėjus 35 metams, Šengeno erdvė yra vienas svarbiausių Europos Sąjungos laimėjimų. Ja, suteikiant galimybę 400 mln. ES piliečių ir ES teritorijoje teisėtai esančių ne ES piliečių, taip pat prekėms ir paslaugoms nekontroliuojamai judėti per vidaus sienas, padidinta judėjimo laisvė, taip užtikrinant didelę socialinę ir ekonominę naudą mūsų visuomenei. Kad Šengeno erdvė gerai veiktų, būtina tinkamai ir veiksmingai įgyvendinti Šengeno acquis ir užtikrinti valstybių narių tarpusavio pasitikėjimą. Tam būtina užtikrinti modernų, vienodą ir itin veiksmingą išorės sienų valdymą ir įgyvendinti įvairias kompensuojamąsias priemones (pvz., veiksmingą teisėsaugos institucijų bendradarbiavimą, veiksmingą vizų ir grąžinimo politiką, išsamią Šengeno informacinę sistemą), kuriomis būtų užtikrintas piliečių saugumas, sumažinta neteisėto judėjimo tarp valstybių narių rizika ir pagerinta nacionalinių institucijų sąveika. Labai svarbu įdiegti patikimą stebėsenos sistemą, kuri suteiktų galimybę tikrinti, kaip šalys įgyvendina Šengeno acquis, ir teikti rekomendacijas dėl Šengeno acquis įgyvendinimo tobulinimo. Dėl to 1998 m. susitariančiosios šalys, įgyvendindamos Šengeno konvenciją, įsteigė Nuolatinį komitetą ir jam pavedė išsiaiškinti Šengeno įgyvendinimo trūkumus ir pasiūlyti sprendimų. Šengeno konvenciją integravus į ES teisinę sistemą, Taryba ėmėsi koordinuojamojo vaidmens, o valstybių narių ekspertų grupės, dalyvaujant Tarybos atstovui ir Komisijos stebėtojui, reguliariais intervalais atliko vertinimus. 2015 m. pagal naująjį Šengeno vertinimo ir stebėsenos mechanizmą atsakomybė už šio proceso koordinavimą ir bendrąjį organizavimą perduota Komisijai. Tačiau atsakomybė už šį mechanizmą išlieka bendra, Komisija vertinimus atlieka kartu su valstybių narių ekspertais. Šis tarpusavio vertinimo elementas yra Šengeno vertinimų pagrindas, nes juo stiprinama atskaitomybė, atsakomybė už rezultatus ir pasitikėjimas. Taryba atsako už rekomendacijų dėl trūkumų, nustatytų atliekant vertinimus, šalinimo teikimą įvertintosioms valstybėms narėms remiantis Komisijos pasiūlymu. Šis mechanizmas tebėra labai aktualus. Nuo 2015 m. Šengeno erdvė patyrė nuolatinį spaudimą, o šiandien susiduriame su kitokia tikrove nei tuo metu, kai ji buvo kuriama. Būtina svarstyti klausimus, susijusius su nestabilumu Europos kaimyninėse ir kitose šalyse, itin išskirtinių 2015 m. pabėgėlių krizės aplinkybių padariniais, COVID-19 krize ir terorizmo grėsme, ir imtis atitinkamų tolesnių veiksmų. Vienas iš dalykų, kuriuos būtina užtikrinti kuriant tinkamai veikiančią Šengeno erdvę, yra įdiegti visiškai veiksmingą jos veikimo vertinimo priemonę, padedančią užtikrinti veiksmingą patobulinimų diegimą. Kaip ir buvo numatyta pirmojoje daugiametėje vertinimo programoje, pagal šią naują priemonę jau įvertintos visos susijusios valstybės narės. Atsižvelgiant į Šengeno vertinimo reglamente nustatytas pareigas teikti ataskaitas, šioje ataskaitoje, remiantis vertinant nustatytais faktais ir rekomendacijų įgyvendinimu, pristatoma dabartinė Šengeno acquis įgyvendinimo padėtis. Be to, ši ataskaita bus naudinga per svarstymus dėl mechanizmo peržiūros, kad jis būtų kuo geriau išnaudojamas kaip priemonė, padedanti vertinti Šengeno veikimą ir užtikrinti veiksmingą patobulinimų diegimą. Remiantis jau įgyta patirtimi matyti, jog tam, kad visi ES piliečiai galėtų visapusiškai naudotis laisvės, saugumo ir teisingumo erdve be vidaus sienų, valstybės narės ir ES institucijos kasdien turi dėti bendras pastangas Šengeno erdvės kūrimo ir priežiūros srityje. Būtent siekdama skatinti konkretų visų dalyvių bendradarbiavimą klausimais, susijusiais su Šengenu, ir atkurti pasitikėjimą, Komisija įsteigė Šengeno forumą. Supažindinant su dabartine Šengeno acquis įgyvendinimo ir Šengeno vertinimo ir stebėsenos mechanizmo veikimo padėtimi, šia ataskaita siekiama suteikti reikiamos informacijos, kuria būtų galima remtis per diskusijas pirmajame Šengeno forume, rengiamame lapkričio 30 d. 2.Šengeno vertinimo procesas 2.1.Šengeno vertinimo procesas Šengeno acquis apima labai įvairialypį ir sparčiai tobulinamą taisyklių rinkinį, taip pat kompensuojamąsias priemones, skirtas vidaus sienų kontrolės nebuvimui kompensuoti. Pagal Šengeno vertinimo ir stebėsenos mechanizmą stebimas Šengeno acquis įgyvendinimas šalyse, kurios iš dalies arba visa apimtimi taiko Šengeno acquis. Be to, pagal šį mechanizmą vertinamas šalių, kuriose vidaus sienų kontrolė dar nėra panaikinta, gebėjimas įgyvendinti visas Šengeno acquis nuostatas. Visų pirma, pagal Šengeno vertinimo ir stebėsenos mechanizmą vertinamas priemonių įgyvendinimas išorės sienų, grąžinimo, vizų politikos, policijos bendradarbiavimo, Šengeno informacinės sistemos (SIS), duomenų apsaugos ir vidaus sienų kontrolės nebuvimo srityse. Komisija vertinimus atlieka pagal penkerių metų ciklą, remdamasi daugiametėmis ir metinėmis programomis, kaip stebėtojams dalyvaujant valstybių narių ir ES agentūrų ekspertams. Kiekviena šalis įvertinama bent kartą per penkerius metus. Prireikus gali būti organizuojami papildomi ad hoc vertinimai – iš anksto neskelbti vertinimai arba pakartotiniai apsilankymai. Papildoma konkrečių Šengeno acquis dalių įgyvendinimo vienalaikio vertinimo keliose šalyse priemonė – teminiai vertinimai. Toliau pateiktame paveiksle parodytas vertinimo pagal penkerių metų ciklą procesas.

EP atliekamas tikrinimas EP atliekamas tikrinimas Vertinimo ataskaitos pateikiamos Šengeno komitetui (jame atstovaujama visoms valstybėms narėms) ir, jei tas komitetas pareiškia teigiamą nuomonę, patvirtinamos Komisijos. Komisijai pateikus pasiūlymą, Taryba patvirtina rekomendacijas dėl visų vertinimo atskaitose nurodytų trūkumų šalinimo, taip baigdama pirmąjį vertinimo etapą. Paskui atitinkama šalis privalo pateikti veiksmų planą, kuriame būtų nurodyti taisomieji veiksmai, kuriais būtų įgyvendinamos Tarybos rekomendacijos. Komisija, bendradarbiaudama su atitinkamais vertinimo ekspertais, įvertina tuos veiksmų planus. Įvertintoji šalis privalo kas tris mėnesius teikti padarytos pažangos ataskaitas. Kai įgyvendinami visi taisomieji veiksmai, Komisija baigia vertinimą, kartu užbaigdama antrąjį etapą. Jei vertinimo ataskaitoje padaroma išvada, kad esama didelių trūkumų, Komisija privalo nedelsdama apie tai pranešti Tarybai ir tolesniems veiksmams skiriamas trumpesnis laikotarpis. Įvertintosios šalys privalo per vieną mėnesį nuo Tarybos rekomendacijos pateikimo pateikti veiksmų planą. Komisija gali svarstyti galimybę surengti pakartotinį apsilankymą, kad patikrintų, kaip įgyvendinamos nustatytų trūkumų šalinimo priemonės. Be to, jei vertinimo ataskaitoje padaroma išvada, kad įvertintoji šalis labai nepaiso savo įsipareigojimų, o Komisija, vykdydama stebėseną, nustato, kad padėtis nesikeičia, Komisija gali pradėti taikyti Šengeno sienų kodekso 29 straipsnyje nustatytą procedūrą ir pagal ją galiausiai gali rekomenduoti atkurti vidaus sienų kontrolę, jei įvykdomos su tuo susijusios sąlygos. 2.2.Pirmoji daugiametė vertinimo programa 2015–2019 m. Šengeno erdvėje ir 27-iose trečiosiose šalyse surengta daugiau kaip 200 apsilankymų įvertinimo tikslais; trečiosiose šalyse šių vertinimų objektas buvo vizų politika. 15-oje šalių visose pagrindinėse politikos srityse, išskyrus duomenų apsaugą ir policijos bendradarbiavimą, surengti 29 iš anksto neskelbti apsilankymai ir 8 pakartotiniai apsilankymai. Atlikti du teminiai vertinimai: 2015 m. – vietos lygmens bendradarbiavimo Šengeno klausimais vizų politikos srityje, 2019–2020 m. – nacionalinių integruoto išorės sienų valdymo strategijų. Remdamasi šiais apsilankymais vertinimo tikslais, Komisija patvirtino 198 vertinimo ataskaitas, o Taryba valstybėms narėms pateikė daugiau kaip 4 500 rekomendacijų. Tačiau baigti tik 45 vertinimai, dar turi būti parengtos kai kurios vertinimo ataskaitos ir rekomendacijos, susijusios su 2019 m. atliktais vertinimais. Per šiuos pirmuosius penkerius metus daug dėmesio skirta darbo metodų, kuriais gerinama vertinimo kokybė, veiksmingumas ir nuoseklumas, kūrimui. Kadangi pagrindinis vaidmuo tenka nacionaliniams ekspertams, daugiausia dėmesio skirta tolesniam specialaus rengimo, kuris jau buvo organizuojamas pradėjus taikyti ankstesnę vertinimo sistemą, vystymui. Dabar ekspertus dalyvavimui vertinimo grupių veikloje rengia Europos sienų ir pakrančių apsaugos agentūra (FRONTEX) ir Europos Sąjungos teisėsaugos mokymo agentūra (CEPOL), padedamos Komisijos ir Europos Sąjungos pagrindinių teisių agentūros (FRA) lektorių. Šis rengimas apima specialius modulius, susijusius su išorės sienomis, grąžinimu, policijos bendradarbiavimu ir Šengeno informacine sistema. Be to, siekiant užtikrinti vertinimo nuoseklumą, parengti standartizuoti kontroliniai sąrašai. Prie šio proceso labai prisidėjo ES agentūros, organizuodamos mokymus, rengdamos rizikos analizę, padėjusią rengti metines Šengeno vertinimo programas, ir kaip stebėtojos dalyvaudamos vertinimuose. 2016 m. išorės sienų valdymo srityje pradėta taikyti papildoma kokybės kontrolės priemonė, apimanti pažeidžiamumo vertinimus, nustatytus pagal Reglamentą dėl Europos sienų ir pakrančių apsaugos agentūros (FRONTEX). Šie FRONTEX atliekami metiniai pažeidžiamumo vertinimai papildo Šengeno vertinimo ir stebėsenos mechanizmą – juose pateikiama glausta informacija apie šalių operacinį pajėgumą valdyti išorės sienas. Į juos atsižvelgiama vertinant konkrečią šalį. Įgyvendinti rekomendacijas padėjo Vidaus saugumo fondo ir Prieglobsčio, migracijos ir integracijos fondo teikiama finansinė parama. Valstybės narės paragintos pagal savo nacionalines programas išteklius paskirstyti (arba juos perskirstyti) taip, kad pirmenybė būtų teikiama veiksmams, kuriais šalinami vertinimo ataskaitose nurodyti trūkumai. 3.DABARTINĖ ŠENGENO ACQUIS ĮGYVENDINIMO PADĖTIS 3.1.Pagrindiniai nustatyti faktai ir pažanga, padaryta įgyvendinant pirmąją daugiametę vertinimo programą Remiantis faktais, nustatytais pastaruosius penkerius metus atliekant vertinimus, galima daryti išvadą, kad visose vertintose politikos srityse valstybės narės apskritai laikosi esminių Šengeno acquis nuostatų. Tačiau atlikus vertinimus taip pat nustatyta, kad valstybėse narėse esama tam tikrų pasikartojančių trūkumų ir kad dėl nenuoseklaus Šengeno acquis įgyvendinimo taikoma skirtinga praktika. Šie skirtumai daro neigiamą poveikį darnumo ir nuoseklumo lygiui ir galiausiai gali turėti įtakos tinkamam Šengeno erdvės veikimui. Vertinimai suteikė galimybę nustatyti ir šalinti įvairius pasikartojančius trūkumus. Kelios valstybės narės laikėsi pozityvaus ir iniciatyvaus požiūrio į trūkumų, kurie buvo nustatyti atlikus vertinimus, šalinimą. Kartais valstybės narės imdavosi taisomųjų veiksmų dar iki Tarybos rekomendacijų patvirtinimo. Be to, per pakartotinius apsilankymus dėl daugelio didelių trūkumų nustatyta, kad tais atvejais, kai ataskaitoje būdavo padaroma išvada, kad esama didelių trūkumų, valstybės narės nedelsdamos imdavosi veiksmų tiems trūkumams pašalinti. Tai patvirtina, kad, norint užtikrinti tinkamą ir veiksmingą Šengeno acquis įgyvendinimą, labai svarbu atidžiai stebėti, ar valstybės narės vykdo įsipareigojimus ir imasi skubių veiksmų. Pasikartojantys trūkumai ir tobulintinos sritys ·Nevisiškas arba reikalavimų neatitinkantis reikiamo Šengeno acquis perkėlimas į nacionalinę teisę, įgyvendinimas ir taikymas; ·nepakankamas darbuotojų skaičius ir netinkama jų kvalifikacija ir (arba) rengimas; ·dėl nenuoseklaus Šengeno acquis įgyvendinimo taikoma skirtinga ir nenuosekli nacionalinė praktika; ·fragmentiškos administracinės struktūros ir nepakankamas įvairių valdžios institucijų koordinavimas ir įtraukimas ir ·praktinės, technologinės ir reguliavimo kliūtys, trukdančios bendradarbiauti Šengeno erdvėje. Vertinant nustatyti faktai pastaraisiais metais buvo naudojami ES politikai stiprinti, taip iš esmės prisidedant prie tolesnio Šengeno acquis tobulinimo ir tinkamo bei darnesnio jo įgyvendinimo. Nustatyti faktai panaudoti rengiant 2017 m. kovo 7 d. Komisijos rekomendaciją dėl grąžinimo veiksmingumo padidinimo, naują Gražinimo direktyvos redakciją ir atliekant Grąžinimo vadovo peržiūrą. Jie plačiai naudoti rengiant pasiūlymus dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų vizų politikos srityje ir tobulinant Vizų kodekso vadovą. Jie buvo svarbūs tobulinant Šengeno informacinės sistemos teisinį pagrindą ir darant Šengeno sienų kodekso pakeitimus – nustatant pareigą sistemingai vykdyti patikras. Be to, valstybių narių nacionalinių integruoto sienų valdymo strategijų teminio vertinimo rezultatai padės kurti daugiametį Europos integruoto sienų valdymo ciklą, kuriuo nacionaliniu ir ES lygmenimis bus konsoliduojamas strateginis požiūris į sienų valdymą. 3.2.Atskirose politikos srityse nustatyti konkretūs faktai 3.2.1.Išorės sienų valdymas Kad erdvė be vidaus sienų kontrolės tinkamai veiktų, būtina užtikrinti bendrą, vienodą ir labai veiksmingą išorės sienų valdymą. Vienos šalies išorės sienų valdymo trūkumai gali turėti įtakos visoms valstybėms narėms, o vėliau dėl to gali kilti pavojus Šengeno erdvės veikimui. Todėl išorės sienų vertinimas yra vienas pagrindinių Šengeno vertinimo ir stebėsenos mechanizmo elementų.

Pagrindinis teisės aktas, kuriuo reglamentuojama ši sritis, yra Šengeno sienų kodeksas. Siekiant sustiprinti šią teisinę sistemą atsižvelgiant į Europos Sąjungai kilusius naujus iššūkius, per pastaruosius penkerius metus buvo imtasi papildomų iniciatyvų, įskaitant tai, kad buvo nustatytos sistemingos ES piliečių patikros prie išorės sienų, tam pasitelkiant atitinkamas duomenų bazes, 2016 m. priimtas naujas FRONTEX reglamentas, vėliau, 2019 m., jis peržiūrėtas įtraukiant EUROSUR reglamentą, taip pat laipsniškai kurta integruota ES išorės sienų valdymo sistema (ES integruotas išorės sienų valdymas). Išorės sienų valdymo vertinimai apima šiuos pagrindinius elementus: išorės sienų patikras jūroje, oro uostuose ir sausumos sienos perėjimo punktuose, išorės sienų stebėjimą, nacionalines ES integruoto išorės sienų valdymo strategijas ir principus, rizikos analizę, tarpžinybinį ir tarptautinį bendradarbiavimą, nacionalinį kokybės kontrolės mechanizmą, išorės sienų valdymo pajėgumus (darbuotojus ir įrangą) ir infrastruktūrą. Pagal Šengeno sienų kodekso 21 ir 29 straipsnius, Šengeno vertinimo ataskaitoje nustačius, kad ilgą laiką esama didelių išorės sienų kontrolės trūkumų, gali būti atkurta vidaus sienų kontrolė. Minėtos pirmosios daugiametės vertinimo programos laikotarpiu šios nuostatos taikytos vieną kartą. 2015 m. rudenį surengto iš anksto neskelbto apsilankymo vienoje valstybėje narėje metu nustatyta didelių išorės sienų valdymo trūkumų ir nuspręsta, kad dėl jų kyla pavojus visam erdvės be vidaus sienų kontrolės veikimui. Dėl to penkios valstybės narės sutartinai atkūrė vidaus sienų kontrolę. Taryba patvirtino rekomendacijas dėl būtinų priemonių, kurių turi imtis susijusios valstybės narės, ir, kaip reikalaujama Šengeno vertinimo reglamente, tos valstybės narės pateikė veiksmų planą ir pažangos ataskaitas. Dar 2016 m. atlikus vertinimą buvo nustatyta, kad dideli trūkumai buvo pašalinti. Remiantis atliktais 42 vertinimais, susijusiais su išorės sienų valdymu, galima daryti išvadą, kad valstybės narės iš esmės tinkamai įgyvendina Šengeno sienų kodeksą ir išorės sienas valdo pagal acquis. Be to, laipsniškai įgyvendinant integruoto išorės sienų valdymo sistemą, padaryta didelė pažanga derinant valstybių narių strateginį požiūrį į išorės sienų valdymą. Nors keturiose valstybėse narėse nustatyta didelių trūkumų, tos šalys skubiai ėmėsi reikiamų priemonių svarbiausiems trūkumams pašalinti. Šiandien šioje srityje didelių trūkumų nėra nė vienoje valstybėje narėje, tačiau keliose šalyse tebėra specifinių problemų, kurias vis dar reikia skubiai išspręsti. Nepaisant šių teigiamų dalykų, valstybių narių išorės sienų valdymu dar nėra užtikrinamas vienodas kontrolės prie ES išorės sienų lygis, nes kai kuriais atžvilgiais taikoma skirtinga išorės sienų valdymo praktika ir principai. Šioje srityje nustatyta keletas pasikartojančių trūkumų. Įvairiose valstybėse narėse neužtikrintas tinkamas integruoto sienų valdymo strateginis planavimas, dėl to silpnėja tarpžinybinis bendradarbiavimas, dubliuojama įvairių integruoto sienų valdymo institucijų kompetencija ir nenuosekliai paskirstomi ištekliai. Dėl šių trūkumų gali sumažėti veiklos veiksmingumas išorės sienų valdymo srityje ir reagavimo pajėgumas. Valstybės narės vis dar nevienodai atlieka rizikos analizę, kuri yra viena pagrindinių valdymo priemonių, taikomų išorės sienų valdymo srityje. Ne visos valstybės narės atlieka išsamią rizikos analizę, grindžiamą esamu darniuoju bendrosios integruotos rizikos analizės modeliu (CIRAM). Pagal šį modelį užtikrinama, kad išorės sienų valdymo ir grąžinimo tikslais visos valstybės narės rengtų vienodus aukštos kokybės rizikos analizės produktus. Nors prie išorės sienų taikomų kontrolės priemonių kokybė apskritai yra gera, skirtingose valstybėse narėse ji vis dar nevienoda. Daugelis šalių, siekdamos visuose išorės sienos perėjimo punktuose užtikrinti vienodas ir sistemingas patikras ir veiksmingą išorės sienų stebėjimą, patiria sunkumų, susijusių su ištekliais, mokymu ir veiklos planavimu. Tačiau, nepaisant šių iššūkių, daugeliui valstybių narių pavyko užtikrinti bendrąją išorės sienų kontrolės kokybę. Iki atvykimo teikiama informacija, rengiama naudojant kelias informacines sistemas, ir rizikos analizės rezultatai nėra veiksmingai integruoti į išorės sienų kontrolės procedūras. Be to, atlikus vertinimus, nustatyta pasikartojančių trūkumų išorės sienų stebėjimo ir informuotumo apie padėtį srityse. Kai kuriose valstybėse narėse stebėsenos sistemos neaprėpia visos atitinkamos valstybės narės išorės sienos, taip pat mažai keičiamasi informacija tarp susijusių išorės sienų valdymo institucijų ir ne iki galo įgyvendintas EUROSUR reglamentas. Kai kuriose šalyse susirūpinimą kelia įtarimai dėl pagrindinių teisių pažeidimų, todėl būtina atidžiai stebėti situaciją. Per pastaruosius penkerius metus didelė dalis nustatytų trūkumų buvo sėkmingai pašalinti, o Komisija paragino kaip veiksmingą alternatyvą vidaus sienų kontrolei pasitelkti policijos patikras arba teisėsaugos institucijų bendradarbiavimą Šengeno erdvėje. Tačiau, nepaisant šios pažangos, valstybės narės pagal Šengeno sienų kodekso 25 ir 28 straipsnius ne kartą atnaujino kontrolę kertant vidaus sienas, kad dėl didelės grėsmės viešajai tvarkai ir vidaus saugumui galėtų nedelsdamos atkurti vidaus sienų kontrolę. Pastaruoju metu dėl COVID-19 pandemijos protrūkio Šengeno erdvė vėl patyrė išbandymą. Atsižvelgdama į tai, Komisija kartu su valstybėmis narėmis ėmėsi veiksmų siekdama užtikrinti koordinuotą atsaką į krizę, be kita ko, organizuodama vaizdo konferencijas su vidaus reikalų ministrais ir COVID-19 informacinės grupės vidaus reikalų klausimais posėdžius, taip pat paskelbdama gaires dėl sienų valdymo priemonių, sukurdama žaliuosius koridorius, palengvindama pasienio darbuotojų darbą ir pateikdama pasiūlymą dėl Tarybos rekomendacijos dėl laikino nebūtinų kelionių iš trečiųjų šalių į ES apribojimo. Šie pastarojo meto įvykiai dar kartą patvirtino, kaip svarbu kurti atsparesnį ir veiksmingesnį Šengeną, be kita ko, užtikrinant efektyvesnį valdymą. 3.2.2.Bendra vizų politika Su išorės sienų valdymu neatsiejamai susijusia bendra vizų politika siekiama dviejų tikslų. Pirma, pagal šią politiką valstybėms narėms suteikiama galimybė atlikti nuodugnų trečiųjų šalių piliečių, kuriems, norint trumpam (iki 90 dienų laikotarpiui per bet kurį 180 dienų laikotarpį) atvykti į Šengeno erdvę, reikalinga viza, migracijos ir saugumo vertinimą. Antra, pagal šią politiką prašymą išduoti vizą pateikusiems asmenims taip pat suteikiamos teisinės garantijos dėl veiksmingos ir teisingos vizų procedūros, taip palengvinant teisėtą keliavimą ir žmonių tarpusavio ryšį. Pagrindiniai teisėkūros procedūra priimti aktai, kuriais reglamentuojama ši politikos sritis, yra Vizų kodeksas , kuriame nustatytos bendros suderintos prašymų išduoti vizą nagrinėjimo taisyklės, Reglamentas dėl Vizų informacinės sistemos (VIS) ir Vizų reglamentas (ES) 2018/1806. Remiantis atliktais 29 vertinimais, susijusiais su bendra vizų politika, galima daryti išvadą, kad valstybės narės iš esmės tinkamai įgyvendina bendrą vizų politiką ir sprendimai dėl vizų išdavimo apskritai pagrindžiami tinkamai. Tačiau neseniai dviejose valstybėse narėse nustatyta didelių trūkumų. Be to, nepaisant bendros reglamentavimo sistemos, valstybių narių vizų išdavimo praktika keliais atžvilgiais vis dar skiriasi. Konsulatų darbuotojai Šengeno vizas kartais tebelaiko nacionalinėmis vizomis. Valstybių narių konkuravimas tarpusavyje dėl patrauklumo ir palankiausių vizų išdavimo sąlygų paieška lemia, kad Šengeno erdvė vis rečiau suvokiama kaip bendra kelionių erdvė. Šiuo atžvilgiu nustatyta keletas pasikartojančių trūkumų. Nepaisant to, kad Komisija patvirtino teisiškai privalomus darniuosius sąrašus, vis dar skiriasi valstybių narių praktika nustatant vizų galiojimą arba prašytinus patvirtinamuosius dokumentus. Nustatyta, kad ne visuomet kruopščiai tikrinami prašymai išduoti vizą, visų pirma, kai sprendimai priimami centralizuotai. Daugelyje konsulatų nustatyta darbuotojų rengimo ir jų skaičiaus trūkumų, dėl jų kai kuriose vietovėse konsulatai nesugebėjo laikytis Vizų kodekse nustatytų terminų. Plačiai naudojamasi išorės paslaugų teikėjais, tačiau jų veikla ne visada tinkamai kontroliuojama, o sutartys ir praktika ne visuomet atitinka teisinius reikalavimus. Dar vienas pasikartojantis trūkumas buvo sistemingas pirštų atspaudų ėmimas net ir tuomet, kai prašymą išduoti vizą pateikusių asmenų pirštų atspaudai buvo paimti ankstesniu penkerių metų laikotarpiu. Be to, kai kuriais atvejais nustatyta, kad viešai skelbiama informacija apie sąlygas ir procedūras yra neišsami arba pasenusi. Didelė pažanga vizų procedūros srityje buvo Vizų informacinės sistemos (VIS) – duomenų bazės, padedančios keistis duomenimis, susijusiais su prašymais išduoti vizą, – įdiegimas. Tačiau išnaudoti visas šios sistemos teikiamas galimybes trukdo tai, kad į Vizų informacinę sistemą kartais įvedami netinkamos kokybės duomenys, taip pat tai, kad nacionalinės tvarkymo sistemos ne visuomet yra pritaikytos prie Vizų kodekso ir Vizų informacinės sistemos darbo srauto, trūksta pasirengimo IT srityje ir žinių apie tam tikras sistemos funkcines galimybes. Per pastaruosius penkerius metus didelė dalis nustatytų trūkumų buvo sėkmingai pašalinti. Be to, 2020 m. įsigaliojusiais Vizų kodekso pakeitimais siekiama išspręsti kai kurias iš šių problemų ir pagerinti darnų bendros vizų politikos įgyvendinimą, teisėtiems keliautojams taikant greitesnes ir aiškesnes procedūras. 3.2.3.Grąžinimas Teisinga ir veiksminga neteisėtai esančių trečiųjų šalių piliečių grąžinimo sistema yra viena esminių tinkamo Europos prieglobsčio ir migracijos valdymo sistemos veikimo prielaida. Pagrindinis teisėkūros procedūra priimtas aktas, kuriuo reglamentuojamas grąžinimas, yra Grąžinimo direktyva, kurioje yra nustatyti bendri veiksmingo ir teisingo neteisėtai esančių trečiųjų šalių piliečių grąžinimo standartai ir procedūros. Direktyvoje valstybėms narėms palikta didelė laisvė pasirinkti konkrečias būtinas jos įgyvendinimo nacionaliniu lygmeniu priemones, dėl to valstybėse narėse taikomos skirtingos sistemos ir principai. Grąžinimo direktyva yra mišri priemonė, nes ji taikoma tiek trečiųjų šalių piliečių, neatitinkančių arba nebeatitinkančių Šengeno sienų kodekse nustatytų atvykimo į šalį sąlygų, buvimo valstybės narės teritorijoje atvejams, tiek atvejams, kai nesilaikoma kitų atvykimo į tą valstybę narę, buvimo joje arba gyvenimo joje sąlygų. Ta apimtimi, kuria Grąžinimo direktyva taikoma trečiųjų šalių piliečiams, neatitinkantiems arba nebeatitinkantiems Šengeno sienų kodekse nustatytų atvykimo į šalį sąlygų, Direktyva plėtojamos Šengeno acquis nuostatos. Todėl, siekiant užtikrinti, kad valstybės narės tinkamai įgyvendintų Grąžinimo direktyvoje nustatytas taisykles, į naująjį Šengeno vertinimo ir stebėsenos mechanizmą taip pat įtraukti vertinimai grąžinimo srityje.

Remiantis atliktu 31 vertinimu grąžinimo srityje galima daryti išvadą, kad valstybių narių grąžinimo sistemos iš esmės atitinka Grąžinimo direktyvą. Didelių trūkumų nenustatyta. Tačiau kai kuriose šalyse yra praktinių ir norminių kliūčių, trukdančių vykdyti grąžinimą. Be to, atlikus vertinimus nustatyta, kad vertintų valstybių narių, kuriose susiduriama su dideliais iššūkiais dėl daugybės trečiųjų šalių piliečių atvykimo ir neteisėto buvimo, gražinimo sistemos turi specifinių ir struktūrinių trūkumų. Nustatyta įvairių pasikartojančių trūkumų. Viena pagrindinių problemų yra, kad apskritai trūksta patikimos statistinės informacijos apie veiklą, susijusią su grąžinimu, dėl to sunkiau įvertinti nacionalinių grąžinimo sistemų veiksmingumą. Tačiau šią problemą padės spręsti iš dalies pakeistas Migracijos statistikos reglamentas ir pradėjusi veikti gražinimo sričiai skirta Šengeno informacinė sistema. Taip pat esama skirtingo požiūrio į sprendimų gražinti priėmimą. Ne visos valstybės narės neteisėtai esančių trečiųjų šalių piliečių atžvilgiu sistemingai priima sprendimus grąžinti, kai priimamas neigiamas sprendimas dėl prašymo suteikti prieglobstį. Be to, kai kuriuose sprendimuose grąžinti nėra aiškiai nurodoma, kad trečiosios šalies pilietis turėtų išvykti ne tik iš atitinkamos valstybės narės, bet ir iš ES ir Šengeno erdvės. Galima šio neaiškumo pasekmė – neteisėtas judėjimas iš vienos valstybės narės į kitą. Taip pat taikoma skirtinga praktika, susijusi su draudimu atvykti: nėra užtikrinamas sistemingas tokių draudimų išdavimas, kai trečiųjų šalių piliečiai nesilaiko įpareigojimo grįžti per savanoriško išvykimo laikotarpį, kaip reikalaujama Grąžinimo direktyvoje. Atlikus savanoriško grįžimo pagalbos vertinimus, nustatyta, kad dar būtų galima pagerinti pagalbą neteisėtiems migrantams, pageidaujantiems išvykti savanoriškai, visų pirma užtikrinant platesnę savanoriško grįžimo pagalbos ir reintegracijos programų apimtį (pvz., kad jos būtų taikomos ne tik prieglobsčio prašytojams, kurių prašymai buvo atmesti, arba trečiųjų šalių piliečiams, kurie neteko teisės būti ES). Kelios valstybės narės nesiėmė pakankamų priemonių sprendimų grąžinti vykdymui užtikrinti. Kai kuriose šalyse nėra mechanizmo, kuriuo būtų užtikrinama sisteminga grąžinimo operacijų kontrolė, arba tas mechanizmas nėra tinkamas. Dažnai neturima priemonių, kuriomis, siekiant išvengti slapstymosi ir užtikrinti, kad būtų laikomasi sprendimų, būtų sistemingai užtikrinamas grąžinamų asmenų apgyvendinimas tam tikroje vietoje. Ne visose valstybėse narėse įdiegtos veiksmingos priverstinio grąžinimo stebėsenos sistemos. Valstybėse narėse laikomasi skirtingo požiūrio į nelydimus nepilnamečius. Siekiant nustatyti vaiko interesus, svarbu nustatyti tvarius sprendimus, ieškoti visokių galimų variantų, įskaitant grąžinimą į kilmės šalį ir susijungimą su šeimos nariais trečiojoje šalyje, tačiau tai daro ne visos valstybės narės. Dėl to, atliekant atskirą vaiko interesų vertinimą, grąžinimas nėra vertinamas kaip viena iš galimybių. Nustatyta keletas problemų sulaikymo srityje. Valstybėse narėse padėtis, susijusi su veiksmingomis alternatyvomis sulaikymui ir naudojimusi jomis, yra nevienoda. Dėl nepakankamų sulaikymo pajėgumų ir dėl to, kad kai kurios valstybės narės nesinaudoja visomis Direktyvoje numatytomis galimybėmis, susijusiomis su sulaikymo trukme, didėja pasislėpimo pavojus ir atitinkamai mažėja grąžinimo sistemos veiksmingumas. Kartojasi problemos, susijusios su tinkamų materialinių sąlygų sudarymu sulaikymo centruose, įskaitant tai, kad sulaikytiesiems neužtikrinama deramo privatumo, arba tai, kad sulaikymo centruose vyrauja kalėjimo aplinka, neatitinkanti administracinio laisvės atėmimo pobūdžio. Rekomendacijos įgyvendinamos lėtai. 2018 m. Komisija pateikė pasiūlymą dėl naujos Grąžinimo direktyvos redakcijos, apimantį tikslinius pakeitimus, kuriais siekiama kuo labiau padidinti ES grąžinimo politikos veiksmingumą, kartu užtikrinant neteisėtų migrantų pagrindinių teisių apsaugą ir negrąžinimo principo laikymąsi. Siūloma nauja redakcija grindžiama vertinant surinkta informacija ir šia nauja redakcija šalinami kai kurie pirmiau minėti trūkumai, pvz., valstybėms narėms nustatyta prievolė rengti savanoriško grįžimo pagalbos programas ir sudarytas bendras objektyvių kriterijų sąrašas, pagal kurį nustatoma, ar esama pasislėpimo pavojaus. Be to, iš dalies pakeistame pasiūlyme dėl reglamento, kuriuo nustatoma bendra tarptautinės apsaugos procedūra, reikalaujama, kad sprendimas grąžinti būtų nedelsiant priimtas prieglobsčio prašytojo, kurio prašymas yra atmestas, atžvilgiu. 3.2.4.Policijos bendradarbiavimas Pagal 1990 m. Šengeno konvenciją įsigaliojo nuostatos dėl valstybių narių policijos pajėgų bendradarbiavimo ir jų keitimosi informacija didinimo, kaip vidaus sienų kontrolės panaikinimo kompensuojamosios priemonės. Tos nuostatos apima bendradarbiavimą nusikaltimų prevencijos ir išaiškinimo tikslais, operatyvinį bendradarbiavimą, pvz., galimybę išplėsti stebėjimą arba toliau persekioti nusikaltėlius kertant vidaus sienas (vykdyti vadinamąjį aktyvųjį persekiojimą), ir dalijimąsi informacija nusikaltimų arba grėsmės viešajai tvarkai prevencijos ir sustabdymo tikslais. Tačiau policijos bendradarbiavimo Šengeno erdvėje teisinės sistemos fragmentiškumas tebėra didesnis už kitų Šengeno acquis sudedamųjų dalių ir pagal tą sistemą šalims paliekama didelė laisvė rinktis, kaip ją įgyvendinti. Didelė bendradarbiavimo sistemos dalis grindžiama neprivalomais Tarybos dokumentais, pvz., gerąja patirtimi (Šengeno katalogu) ir gairėmis. Be to, Šengeno konvencijos pagrindinės nuostatos daugiausia įgyvendinamos valstybių narių sudarytais dvišaliais arba daugiašaliais susitarimais. Nuo 1990 m. nuolat tobulinama ES keitimosi informacija ir duomenų prieigos teisėsaugos tikslais sistema. Nors dalis šios sistemos oficialiai nepriklauso Šengeno acquis, ji yra glaudžiai su juo susijusi. Dėl to vertinant taip pat atsižvelgiama į tai, kaip įgyvendinami Priumo sprendimai, Europolo reglamentas ir kitos ne Šengeno teisinės priemonės. Taip padedama įvertinti, kaip valstybės narės laikosi Šengeno konvencijoje nustatytų bendrųjų keitimosi informacija reikalavimų. Remiantis atliktais 27 vertinimais policijos bendradarbiavimo srityje galima daryti išvadą, kad policijos bendradarbiavimo srityje valstybės narės iš esmės laikosi Šengeno acquis. Didelių trūkumų nenustatyta, nustatyti tik keli reikalavimų nesilaikymo atvejai, daugiausia keitimosi informacija srityje, o ypač – prieigos prie Vizų informacinės sistemos teisėsaugos tikslais srityje. Tačiau dėl įvairių pasikartojančių trūkumų neišnaudojamos visos tam tikro esamo policijos bendradarbiavimo ir keitimosi informacija priemonių teikiamos galimybės. Nustatyti būtiniausi patobulinimai buvo susiję su keitimosi informacija teisėsaugos tikslais gerinimu, visų pirma vieno bendro informacinio punkto veikimu valstybėse narėse ir gatvėje dirbančių policijos pareigūnų mobiliąja prieiga prie policijos duomenų bazių. Kitos svarbios tobulintinos sritys buvo susijusios su strateginių nusikaltimų grėsmės vertinimų ir rizikos analizės plėtojimu ir dalijimusi jais, siekiant geriau kartu reaguoti į tarpvalstybinį nusikalstamumą, ir valstybių narių sudarytų dvišalių arba daugiašalių susitarimų peržiūrėjimu, siekiant išplėsti ir palengvinti operatyvinio tarpvalstybinio bendradarbiavimo (visų pirma sekimo kertant sieną ir aktyvaus persekiojimo) galimybes. 3.2.5.Šengeno informacinė sistema (SIS) Šengeno informacinė sistema yra viena pagrindinių priemonių, kuriomis kompensuojamas vidaus sienų kontrolės panaikinimas, nes ja visoje Šengeno erdvėje užtikrinama būtina parama saugumo politikai. SIS yra didelės apimties IT sistema, kurioje saugomi perspėjimai apie asmenis arba daiktus, kurie yra svarbūs saugumo požiūriu. Ji taip pat padeda atlikti patikras prie išorės sienų ir visoje Europoje užtikrinti teisėsaugą ir teisminį bendradarbiavimą. Jos taikymo sritis apibrėžta trijose teisinėse priemonėse, susijusiose su bendradarbiavimu sienų kontrolės srityje, bendradarbiavimu teisėsaugos srityje ir bendradarbiavimu transporto priemonių registravimo srityje. 2013 m. balandžio 9 d. 28-iose valstybėse narėse pradėjo veikti antros kartos SIS, šiuo metu prie jos prijungta 30 valstybių narių. 2018 m. lapkričio 28 d. Europos Parlamentas ir Taryba priėmė tris naujus reglamentus, kuriais bus dar labiau išplėsta SIS taikymo sritis ir funkcinės galimybės, ir tai trimis etapais bus įgyvendinta iki 2021 m. Kiekviena valstybė narė, kuri naudoja SIS, atsako už savo nacionalinės sistemos sukūrimą, naudojimą ir priežiūrą, taip pat už nacionalinio SIRENE biuro paskyrimą, kad būtų užtikrintas keitimasis visa papildoma informacija, susijusia su SIS perspėjimais. Europos Sąjungos didelės apimties IT sistemų laisvės, saugumo ir teisingumo erdvėje operacijų valdymo agentūra (eu-LISA) atsako už centrinės sistemos ir ryšių infrastruktūros operacinį valdymą. Remiantis atliktais 32 vertinimais, susijusiais su Šengeno informacine sistema, galima daryti išvadą, kad valstybės narės iš esmės veiksmingai ir vienodai įgyvendina ir naudoja SIS. Nors keturiose valstybėse narėse nustatyta didelių SIS įgyvendinimo trūkumų, tos šalys aktyviai ėmėsi taisomųjų veiksmų tiems trūkumams pašalinti. Tačiau vienu atveju situacija nepagerėjo. Atliekant vertinimus nustatyta tam tikrų pasikartojančių trūkumų, pvz., dėl techninių priemonių arba privalomų procedūrų trūkumo nėra galimybės į SIS perspėjimus įkelti pirštų atspaudus ir nuotraukas, nors jie ir yra prieinami. Kitas pakartotinai nustatytas trūkumas yra susijęs su kai kuriomis funkcinėmis galimybėmis, kurios atsirado 2013 m., įdiegus antros kartos SIS, visų pirma su tuo, kad galutiniams naudotojams rodoma ne visa į SIS perspėjimus įtraukta informacija. Taip pat nustatyta, kad dėl plataus sistemos naudojimo išaugus keitimosi papildoma informacija mastui, dažnai viršijamos SIRENE biuro pajėgumų ribos. SIRENE biurams ne visuomet pakanka darbuotojų ir techninių išteklių, įskaitant automatines ir integruotas darbo srautų valdymo priemones, kad galėtų veiksmingiau keistis šia informacija. Per pastaruosius penkerius metus didelė dalis nustatytų trūkumų buvo sėkmingai pašalinti. 3.2.6.Duomenų apsauga Dar viena svarbi Šengeno acquis dalis yra asmens duomenų apsaugos taisyklės. Siekiant pagerinti piliečių teises skaitmeniniame amžiuje, 2016 m. įgyvendinta svarbi ES duomenų apsaugos teisinės sistemos reforma. Pagrindiniai šioje srityje taikomi teisėkūros procedūra priimti teisės aktai yra Bendrasis duomenų apsaugos reglamentas (BDAR)ir Duomenų apsaugos teisėsaugos srityje direktyva, jie derinami su konkrečiomis duomenų apsaugos nuostatomis, išdėstytomis Šengeno informacinės sistemos (SIS) ir Vizų informacinės sistemos (VIS) acquis.

Atliekant šiuos vertinimus, įvertinama, kaip valstybės narės įgyvendina ir taiko Šengeno acquis, visų pirma su SIS ir VIS susijusias nuostatas, atsižvelgdamos į duomenų apsaugos reikalavimus. Taip pat vertinamas duomenų apsaugos institucijų vaidmuo, susijęs su SIS ir VIS valdančių ir naudojančių institucijų priežiūra. Remiantis atliktais 29 vertinimais, susijusiais su duomenų apsauga, galima daryti išvadą, kad valstybės narės iš esmės įgyvendina ir taiko su SIS ir VIS susijusias nuostatas, laikydamosi duomenų apsaugos reikalavimų. Nors didelių trūkumų nenustatyta, tebėra įvairių pasikartojančių trūkumų, kuriuos būtina pašalinti arba kurie jau yra šalinami. Remiantis po 2018 m. gegužės mėn. (naujos duomenų apsaugos sistemos įsigaliojimo) atliktais vertinimais, kai kurios šalys vėluoja įgyvendinti BDAR ir (arba) į nacionalinę teisę perkelti Duomenų apsaugos teisėsaugos srityje direktyvą ir atitinkamai pritaikyti nacionalinės teisės aktus, susijusius su SIS ir VIS. Kai kuriose šalyse esama trūkumų, susijusių su visišku duomenų apsaugos institucijų nepriklausomumu, dėl to duomenų apsaugos institucijų darbui daroma tiesioginė arba netiesioginė vyriausybės įtaka. Kai kurios iš šių problemų buvo išspręstos atsižvelgiant į Šengeno vertinimus ir vykdant nacionalinės teisės aktų dėl duomenų apsaugos reformą, kuria siekta įgyvendinti BDAR ir į nacionalinę teisę perkelti Duomenų apsaugos teisėsaugos srityje direktyvą. Be to, kai kurioms duomenų apsaugos institucijoms trūksta žmogiškųjų ir finansinių išteklių visoms joms pavestoms su SIS ir VIS susijusioms funkcijoms vykdyti. Manoma, kad kai kuriose valstybėse narėse duomenų apsaugos institucijos, siekdamos įvykdyti joms pavestą užduotį stebėti SIS II ir VIS duomenų tvarkymo teisėtumą, patikrinimus turėtų atlikti dažniau ir išsamiau. Kai kuriais atvejais nesilaikyta galutinių duomenų tvarkymo SIS ir VIS sistemose operacijų pirmojo audito atlikimo terminų. Su SIS ir VIS susijusių duomenų subjektų teisių srityje nustatyta, kad dėl tinkamos informacijos trūkumo ribojamos galimybės naudotis tomis teisėmis. SIS ir VIS užklausų žurnalų saugojimo laikotarpis kartais neatitiko Šengeno acquis. Dažnai nebuvo vykdoma aktyvi savikontrolė, kaip duomenų valdytojai laikosi duomenų apsaugos reikalavimų, įskaitant tai, kad nebuvo vykdoma reguliari žurnalų peržiūra. Be to, dažnai trūksta aiškumo dėl funkcijų ir atsakomybės už asmens duomenų tvarkymą paskirstymo įvairioms vizų išdavimo procedūroje dalyvaujančioms ir susijusius duomenis tvarkančioms institucijoms. VIS duomenų srityje dar reikia atlikti tam tikrų patobulinimų, susijusių su fizinėmis, organizacinėmis ir IT saugumo priemonėmis. Kai kuriais atvejais duomenų apsaugos pareigūnai turėtų būti labiau įtraukti į asmens duomenų tvarkymo, konkrečiai susijusio Šengeno erdve, priežiūrą. Dažnai nebuvo užtikrinama, kad visiems operatyviniams darbuotojams, turintiems prieigą prie SIS II, būtų rengiami reguliarūs ir nuolatiniai mokymai duomenų apsaugos ir duomenų saugumo klausimais. Valstybės narės iš esmės imasi būtinųjų priemonių, atsižvelgdamos į nustatytus faktus ir rekomendacijas. Nors, siekiant pašalinti trūkumus, apskritai padaryta tam tikra pažanga, rekomendacijos įgyvendinamos lėtai. 4.ŠENGENO VERTINIMO IR STEBĖSENOS MECHANIZMO VEIKIMAS PIRMAISIAIS DAUGIAMETĖS PROGRAMOS METAIS 4.1.Nustatyti trūkumai Per pastaruosius penkerius metus dėl Šengeno vertinimo ir stebėsenos mechanizmo taikymo labai pagerėjo Šengeno acquis įgyvendinimas ES ir jau įsitikinta šio mechanizmo pridėtine verte užtikrinant veiksmingą Šengeno erdvės veikimą. Nepaisant to, pirmosios daugiametės vertinimo programos laikotarpiu (2015–2019 m.) nustatyta įvairių trūkumų, dėl kurių nebuvo išnaudotos visos šio mechanizmo teikiamos galimybės. Tiek Europos Parlamentas savo 2017 m. ataskaitoje, tiek valstybės narės per konsultacijas, 2019 m. pradėtas Suomijos pirmininkavimo Tarybai laikotarpiu, pažymėjo, kad būtina peržiūrėti kai kuriuos mechanizmo aspektus. Todėl svarbu pasinaudoti per pirmosios daugiametės vertinimo programos laikotarpį įgyta patirtimi ir įvertinti, kaip Šengeno vertinimo ir stebėsenos mechanizmas galėtų būti taikomas veiksmingiau, taip pat ir išteklių požiūriu. Vienas pagrindinių trūkumų yra per ilgas pirmas vertinimo proceso etapas (ataskaitos ir rekomendacijų patvirtinimas), turėjęs didelio poveikio greitam ir veiksmingam trūkumų šalinimui. 25 proc. atvejų šis etapas truko ilgiau nei metus, 12 atvejų – ilgiau nei 18 mėnesių, o ypač ilgai šis etapas trukdavo tais atvejais, kai vertinimo grupė nustatydavo didelių trūkumų (tokiu atveju iš principo turėtų būti greičiau imamasi tolesnių veiksmų). Vertinimo ataskaitai patvirtinti Komisijai vidutiniškai reikėjo dešimties mėnesių, o Tarybai reikėjo dar dviejų su puse mėnesio rekomendacijoms patvirtinti; nuo pastarųjų patvirtinimo dienos pradedamas skaičiuoti laikotarpis, per kurį šalys turi pateikti veiksmų planą trūkumams pašalinti. Valstybių narių skiriamas ekspertų skaičius ne visada atitiko poreikius. Turimų ekspertų skaičius kartais būdavo per mažas, kad būtų patenkinti poreikiai, kylantys dėl atliekamų vertinimų. Atliekant vertinimus duomenų apsaugos ir vizų politikos srityse, grupėse kartais būdavo tik keturi arba penki ekspertai (optimalus skaičius – aštuoni), nes valstybės narės jų skirdavo nepakankamai. Be to, ekspertai ne visada būdavo tinkamo profilio arba ne visada turėdavo pakankamai patirties atitinkamose politikos srityse. Taip pat akivaizdžiai nebuvo užtikrintas deramas geografinis atstovavimas. Per penkerius metus trečdalį ekspertų skyrė tik penkios šalys. Iš anksto neskelbti apsilankymai nebuvo tokie veiksmingi, kaip iš pradžių tikėtasi. Dabar metinėje vertinimo programoje iš anksto neskelbiami apsilankymai suplanuojami likus metams iki apsilankymo, remiantis rizikos analize, atlikta vieni metai iki apsilankymo. Dėl tokio organizavimo principo nebuvo galima sparčiai prisitaikyti prie naujų iššūkių. Be to, kai paskirtieji ekspertai kviečiami likus dviem savaitėms iki apsilankymo ir taikoma prievolė prieš 24 valandas apie jį iš anksto pranešti atitinkamai valstybei narei, vertinimai organizuojami sklandžiau, bet pakenkiama iš anksto neskelbiamų apsilankymų tikslui. Veiksmų planų įgyvendinimas ir su jais susiję tolesni veiksmai apskritai buvo lėti, o stebėsena iš esmės nebuvo išsami ir nuosekli. Nuo 2015 m. atliktas daugmaž 201 vertinimas ir, nepaisant didelės pažangos, apie 25 proc. veiksmų planų buvo baigti vykdyti vidutiniškai po 2,25 metų. Apskritai vertinant nebuvo skiriama daug dėmesio veiksmingam ir nuosekliam pagrindinių kiekvienos konkrečios politikos srities, susijusios su Šengeno acquis, elementų, kurie yra itin svarbūs tinkamam Šengeno erdvės veikimui užtikrinti, įgyvendinimui valstybėse narėse. Todėl rekomendacijomis per daug dėmesio skirta labai specifiniams ir gausiems aspektams ir nepakankamai dėmesio – pagrindiniams Šengeno acquis elementams, taip pat nebuvo nustatyta aiškaus rekomendacijų įgyvendinimo tvarkaraščio. Be to, buvo per mažai atliekama teminių vertinimų, kurie suteiktų galimybę pagal tam tikrą Šengeno aspektą iškart įvertinti kelias arba visas valstybes nares ir nustatyti tendencijas, bendrus trūkumus ir geriausią patirtį. Be to, dėl dabartinių Šengeno vertinimo reglamente nustatytų pareigų teikti ataskaitas Komisijai ir valstybėms narėms tenka didelė administracinė našta. Dėl bendro visų šių aspektų poveikio nebuvo galima užtikrinti išsamios ir nuoseklios veiksmų planų įgyvendinimo stebėsenos. Rekomendacijos nepasirodė esančios pakankamai veiksminga priemonė užtikrinti, kad valstybės narės skubiai imtųsi veiksmų. Apskritai Šengeno komitete mažai diskutuota apie vertinant nustatytus faktus ir Komisijos siūlomas atitinkamas rekomendacijas, iš dalies – dėl pernelyg smulkaus ir specifinio vertinimų pobūdžio. Galiausiai pažymėtina, kad Tarybos patvirtintomis rekomendacijomis nebuvo sukurta reikiamo tarpusavio spaudimo, kuris padėtų užtikrinti aukštą Šengeno acquis įgyvendinimo lygį. Pagal šią sistemą nebuvo užtikrinta kokių nors kitų tinkamų politinių diskusijų dėl Šengeno būklės kituose susijusiuose forumuose, Europos Parlamento dalyvavimas taip pat nebuvo labai reguliarus. Pagrindinių teisių gerbimo įgyvendinant Šengeno acquis vertinimas nebuvo pakankamai integruotas į vertinimo mechanizmą. 4.2.Galimos veiklos priemonės Šengeno vertinimo ir stebėsenos mechanizmo veikimui gerinti 4.2.1.Užtikrinti, kad vertinimai būtų atliekami greičiau, tikslingiau ir kad jie būtų labiau strategiškai orientuoti Visi dalyviai privalo skirti pakankamai finansinių ir žmogiškųjų išteklių ir imtis tinkamų priemonių, kad vertinimo proceso metu atitinkamas savo užduotis atliktų greičiau. Vidaus darbo srautų paprastinimas, kartu taikant našumo rodiklius, turėtų padėti sutrumpinti laiką, reikalingą vertinimams atlikti.

Baigus įgyvendinti pirmąją daugiametę vertinimo programą, Komisija ir Taryba įgijo galimybę deramai apžvelgti padėtį visose valstybėse narėse. Nepabloginant dabartinės procedūros kokybės, vertinimai, remiantis ankstesnių vertinimų rezultatais, galėtų būti labiau pritaikyti prie poreikių. Kaip pabrėžė valstybės narės, dar galima pagerinti ataskaitų ir rekomendacijų kokybę ir padidinti skirtingose politikose srityse atliekamų vertinimų nuoseklumą. Trūkumų esama tiek šalyse, tiek politikos srityse. Kontroliniai sąrašai, kurie dabar naudojami vertinimams atlikti, galėtų būti peržiūrėti daugiau dėmesio skiriant elementams, kurie gali turėti įtakos visai Šengeno erdvei. Būtina strategiškiau ir racionaliau naudoti turimas analizės priemones. Įsigaliojus svarbesniems teisės aktų pakeitimams, jų įgyvendinimui įvertinti galėtų būti sistemingai atliekami teminiai vertinimai. Taip pat būtina suteikti galimybę prireikus skubiai surengti iš anksto neskelbtus apsilankymus. Labai svarbu gerinti sąveiką ir bendradarbiavimą su kitais dalyviais ir vertinimo mechanizmais. Visų pirma, turėtų būti sustiprintas ES agentūrų (FRONTEX, eu-Lisa, FRA, Europolo), Europos duomenų apsaugos priežiūros pareigūno ir nacionalinių kokybės kontrolės mechanizmų vaidmuo. Tai būtų galima pasiekti užtikrinant platesnį agentūrų dalyvavimą vertinant ir reguliaresnį bei sistemingesnį jų ir Komisijos keitimąsi informacija. Labai svarbu, kad būtų didinama sąveika su FRONTEX pažeidžiamumo vertinimais ir kad FRA bei Europolas rengtų tikslingesnę analizę, kuri padėtų geriau suplanuoti vertinimus. Taip pat svarbu užtikrinti, kad valstybės narės skirtų pakankamą skaičių kvalifikuotų ekspertų ir kad jų kompetencija apimtų visas politikos sritis. Reikėtų apsvarstyti galimybę sukurti mechanizmą, kuris padėtų geriau koordinuoti ekspertų skyrimą visiems Šengeno vertinimams. Komisija atnaujins esamas mokymo programas ir rengs mokymus vizų politikos klausimais. Taip pat galėtų būti rengiami žinių atnaujinimo kursai. Galiausiai pažymėtina, kad vertinant ir imantis tolesnių veiksmų ypatingas dėmesys turi būti skiriamas pagrindinių teisių gerbimui įgyvendinant Šengeno acquis. Svarbu apsvarstyti, kaip pagrindinių teisių klausimą geriau integruoti į vertinimą. Šiuo atžvilgiu, siekiant geriau integruoti pagrindinių teisių aspektus, gali būti naudinga atnaujinti dabartinius kontrolinius sąrašus, užtikrinti didesnį Europos Sąjungos pagrindinių teisių agentūros dalyvavimą atliekant vertinimus ir platesnį jos gairių naudojimą. 4.2.2.Padėti sparčiau ir veiksmingiau įgyvendinti rekomendacijas Supaprastinus rekomendacijas, būtų lengviau rengti veiksmingus veiksmų planus ir juos sparčiai įgyvendinti. Svarbi priemonė, į kurią valstybės narės turėtų atsižvelgti įgyvendindamos konkrečias Šengeno vertinimais grindžiamas rekomendacijas, yra Šengeno katalogai ir vadovai, skirti atitinkamoms politikos sritims. Juos reikės reguliariai atnaujinti ir tobulinti. Valstybės narės turėtų dalytis vertinimo ataskaitose nurodyta geriausia patirtimi ir ją taikyti įgyvendindamos rekomendacijas. Remiantis Audito Rūmų rekomendacijomis, galėtų būti apsvarstyta galimybė nustatyti rekomendacijų įgyvendinimo terminus. Kitas svarbus būdas, kuriuo būtų galima padėti greitai įgyvendinti rekomendacijas, yra reikiamos finansinės paramos teikimas. Pagal siūlomą daugiametę finansinę programą ir Sienų valdymo ir vizų priemonę turi būti užtikrinta sąsaja tarp vertinimo priemonės ir nacionalinių prioritetų nustatymo. Pagal siūlomą patobulintą teminį komponentą suteikiama daugiau lankstumo imantis veiksmų dėl skubiai šalintinų trūkumų, visų pirma – prioritetinių skubiai įgyvendintinų veiksmų. Siekdamos dar labiau palengvinti galimų papildomų finansavimo poreikių perprogramavimą ir to finansavimo sričių nustatymą, šalys savo veiksmų planuose galėtų sistemingai teikti išsamų taisomųjų priemonių finansinio poveikio vertinimą. Norint padidinti tarpusavio spaudimą, taip pat būtina užtikrinti, kad apie nustatytus trūkumus būtų pakankamai gerai informuojama politiniu lygmeniu. Dabartiniame reglamente nustatyta, kad Komisija privalo teikti metines ataskaitas, kuriomis suteikiama galimybė supažindinti su padėtimi Šengeno erdvėje, skleisti geriausią patirtį ir didinti politinį sąmoningumą, kad politiniu lygmeniu būtų galima diskutuoti dėl bendrųjų iššūkių. Siekiant užtikrinti viso vertinimo ir stebėsenos proceso patikimumą ir išnaudoti visas jo teikiamas galimybes, itin svarbu veiksmingai ir laiku imtis tolesnių veiksmų pagal mechanizmą nustatytiems trūkumams šalinti. Pagaliau tai labai svarbu siekiant užtikrinti tinkamą Šengeno erdvės veikimą. Praktika parodė, kad kai kuriais atvejais kai kurios valstybės narės nuolat nevykdė Tarybos rekomendacijų ir nešalino nustatytų trūkumų. Tokiais atvejais bus svarstoma galimybė, kad Komisija sistemingiau vykdytų stebėseną, taip pat pasitelkdama pažeidimo nagrinėjimo procedūras. Galimos veiklos priemonės Šengeno vertinimo ir stebėsenos mechanizmui gerinti: ·supaprastinti vidaus darbo srautus ir nustatyti našumo rodiklius, kad būtų sumažinta trukmė; ·parengti naujus mokymo kursus vizų politikos srityje ir patobulinti esamus, kad būtų skatinamas ir gerinamas dalyvavimas; ·atnaujinti kontrolinius sąrašus, kad daugiau dėmesio būtų skiriama elementams, kurie gali turėti įtakos visai Šengeno erdvei; ·strategiškiau naudoti iš anksto neskelbiamus vertinimus ir teminius vertinimus; ·gerinti sąveiką ir bendradarbiavimą su ES agentūromis ir nacionaliniais kokybės kontrolės mechanizmais; ·dar labiau supaprastinti ataskaitas ir perorientuoti rekomendacijas; ·rengti ir atnaujinti geriausios patirties katalogus ir ·patvirtinti metinę ataskaitą, kuri padėtų rengti politinę diskusiją. Galiausiai taip pat tapo akivaizdu, jog tam, kad mechanizmas ateityje tinkamai veiktų, veiklos tobulinimą svarbu papildyti teisės aktų pakeitimais, kuriais būtų užtikrinta, kad esamos taisyklės ir procedūros taptų aiškesnės ir geresnės. Šie klausimai bus įtraukti į svarstymų procesą, kuris bus pradėtas pirmajame Šengeno forume lapkričio 30 d. ir kurio rezultatas bus pasiūlymas dėl mechanizmo peržiūros, Komisijos numatomas pristatyti kitais metais. 5.Išvada Šengeno erdvės kūrimas yra viena pagrindinių priemonių, kuriomis stiprinamos piliečių teisės ir užtikrinamas vidaus rinkos klestėjimas ir plėtra. Nuo 2015 m. Šengeno erdvė patiria spaudimą. Dėl keleto teroristinių išpuolių, padidėjusio skaičiaus neteisėtų migrantų atvykimo prie ES išorės sienų dėl 2015 m. pabėgėlių krizės ir vėliau įvykusio COVID-19 pandemijos protrūkio buvo atkurta vidaus sienų kontrolė, ji iš dalies taikoma ir dabar. Nuo 2016 m. Komisija nuolat teigė, kad vidaus sienų kontrole dabartinių sunkumų išspręsti nepavyks, o ES ir atskiroms valstybėms narėms teks sumokėti didelę ekonominę, politinę ir socialinę kainą. Šengeno acquis apima gana daug priemonių, kuriomis kompensuojamas vidaus sienų kontrolės nebuvimas ir veiksmingai užtikrinamas aukšto lygio saugumas. Trys pagrindiniai Šengeno ramsčiai yra išorės sienų valdymas, kompensuojamosios priemonės (pvz., veiksmingas teisėsaugos institucijų bendradarbiavimas, veiksminga vizų ir grąžinimo politika, išsami Šengeno informacinė sistema) ir patikimas stebėsenos mechanizmas. Šios sudėtingos struktūros stabilumas priklauso nuo kiekvieno atskiro ramsčio tvirtumo, nuo jų darnumo ir glaudumo. 2015 m. prasidėjus sunkumams, išryškėjo menkas valstybių narių pasitikėjimas Šengenu ir įsitikinta, kad, norint veiksmingai išspręsti šias problemas, Šengeno erdvėje svarbu užtikrinti gerą koordinavimą ir sustiprinti jos valdymą. Veiksmingas Šengeno vertinimo ir stebėsenos mechanizmas padeda atkurti pasitikėjimą, užtikrinti geresnį ir nuoseklesnį Šengeno acquis įgyvendinimą ir taip sukurti tinkamai veikiančią Šengeno erdvę. Taryba pripažino Šengeno acquis pridėtinę vertę ir būtinybę turėti Šengeno acquis vertinimo ir stebėsenos mechanizmą, teigdama, kad „[v]ertinimo procesas ne tik atlieka savo pagrindinę funkciją – stebėti, ar tinkamai taikomas Šengeno acquis, bet ir daugeliui valstybių narių teikia papildomą naudą, įskaitant nacionalinio koordinavimo gerinimą, ekspertinių žinių ir keitimosi patirtimi su vertinant dalyvaujančiais ekspertais didinimą ir rekomendacijų panaudojimą rengiant nacionalinius planus ir strategijas“. Europos Parlamentas taip pat pabrėžė manantis, kad „atnaujintas Šengeno vertinimo mechanizmas yra itin vertingas, nes juo skatinamas skaidrumas, valstybių narių tarpusavio pasitikėjimas ir atskaitomybė tikrinant įvairių Šengeno acquis sričių nuostatų įgyvendinimą“. Taikant šį mechanizmą jau gauta apčiuopiamų rezultatų. Remiantis faktais, nustatytais per pastaruosius penkerius metus Komisijai ir valstybių narių ekspertams atliekant praktinius vertinimus, galima daryti išvadą, kad dideli trūkumai skubiai pašalinami. Apskritai valstybės narės tinkamai įgyvendina Šengeno acquis. Tačiau valstybėse narėse tebėra trūkumų ir dažnai taikoma skirtinga praktika, o tai galiausiai gali turėti įtakos Šengeno erdvės vientisumui ir tinkamam jos veikimui. Kad Šengeno erdvė tinkamai veiktų, artimiausiais metais bus svarbu užtikrinti aukštesnį darnumo lygį. Šiuo atžvilgiu svarbus vaidmuo ir toliau teks Šengeno vertinimo ir stebėsenos mechanizmui. Visgi, remiantis pirmosios daugiametės vertinimo programos laikotarpiu įgyta patirtimi, išsiaiškinta įvairių trūkumų, dėl kurių šis mechanizmas neveikia taip veiksmingai, kaip galėtų ir turėtų. Atsižvelgiant į Šengeno vertinimo ir stebėsenos mechanizmo svarbą Šengeno valdymo struktūroje, būtina imtis veiksmų pirmiau nurodytiems trūkumams pašalinti ir mechanizmo veiksmingumui padidinti. Kai kuriuos trūkumus būtų galima pašalinti ir veiklos lygmeniu, o kai kuriems reikės ir teisės aktų pakeitimų. Taip pat svarbu užtikrinti reguliaresnį ir geriau struktūriškai apibrėžtą dalyvių, prisidedančių prie Šengeno erdvės veikimo, tarpusavio dialogą. Siekdama paskatinti konkretesnį bendradarbiavimą stipresnės ir atsparesnės Šengeno erdvės kūrimo klausimais, užtikrinant aktyvesnį politinį dialogą dėl reagavimo į dabartinius iššūkius, Komisija įsteigė Šengeno forumą. Šią politinę diskusiją palengvintų didesnė informacijos apie vertinimo rezultatus ir rekomendacijų įgyvendinimą sklaida. Kaip pabrėžta 2020 m. lapkričio 13 d. ES vidaus reikalų ministrų bendrame pareiškime, norint sukurti tinkamai veikiančią Šengeno erdvę, būtina šiuolaikiškai ir veiksmingai valdyti jos išorės sienas, taip pat taikyti kompensuojamąsias priemones, kuriomis būtų užtikrinamas aukšto lygio saugumas. Todėl labai svarbu, kad politinė diskusija apimtų visus sudėtingos struktūros, padedančios užtikrinti tinkamą Šengeno erdvės veikimą, elementus. Trūkumai neturėtų būti nagrinėjai atskirai – turėtų būti tiriama jų sąveika su kitomis sritims, kurias apima Šengeno vertinimo ir stebėsenos mechanizmas, ir atsižvelgiama į žalą, kuri dėl jų gali būti padaryta visai Šengeno erdvei.