Panašu, kad mechanizmu taip pat nesukuriamas pakankamas valstybių narių tarpusavio pasitikėjimas, nes kelios valstybės narės pastaruosius penkerius metus vis atnaujindavo vidaus sienų kontrolę, nepaisant teigiamų vertinimų išorės sienų valdymo, policijos bendradarbiavimo ir Šengeno informacinės sistemos srityse ir bendro įvertinimo, kad valstybės narės tinkamai įgyvendina Šengeno acquis. Be to, atlikus peržiūrą nustatyta, kad dėl dabartinio mechanizmo nelankstumo nėra galimybės jo pritaikyti prie naujų aplinkybių ir naujų veiklos bei teisės aktų pokyčių.

Tačiau atlikus peržiūrą nustatyti svarbūs sudėtingo mechanizmo proceso trūkumai, nes vertinimo procesas, tolesnių veiksmų bei veiksmų planų įgyvendinimas užtrunka pernelyg ilgai. Be to, paaiškėjo, kad Tarybos rekomendacijos nėra pakankamai veiksminga priemonė siekiant užtikrinti, kad valstybės narės imtųsi skubių veiksmų, nes dėl proceso techninio pobūdžio nedaromas pakankamas politinis spaudimas veikti. Nors per 10 vertinimo vizitų atlikus vertinimus nustatyta didelių trūkumų, ministrų lygmens diskusijos vyko tik vieną kartą, kai buvo nustatyti dideli Graikijos išorės sienų valdymo trūkumai.

Pagal Reglamentą Komisija yra atsakinga už bendrą vertinimo ir stebėsenos koordinavimą ir organizavimą, taip pat už Europos ir nacionalinių parlamentų informavimą apie vertinimų rezultatus. Pagal SESV 70 straipsnį atsakomybė už mechanizmą toliau išlieka bendra: Komisija vertinimus atlieka kartu su valstybių narių ekspertais ir padedama Sąjungos įstaigų, organų ir agentūrų. Šis tarpusavio bendradarbiavimu grindžiamas požiūris yra labai svarbus siekiant užtikrinti atskaitomybę, atsakomybę už rezultatus ir tarpusavio pasitikėjimą. Valstybių narių ekspertai tikrina savo kolegų darbą, teikia rekomendacijas dėl tobulintinų dalykų ir ragina imtis veiksmų, jei valstybė narė jų neįgyvendina. Be to, Taryba dalyvauja sprendimų priėmimo procese – remdamasi Komisijos pasiūlymu ji priima rekomendacijas.

–Laipsniškai pereiti prie visiškai rizika grindžiamų vertinimų. Pasiūlymu nustatoma pareiga atsižvelgti į ankstesnių vertinimų rezultatus, taip pat į kitus Sąjungos ir nacionalinius vertinimo ir stebėsenos mechanizmus (pvz., Frontex pažeidžiamumo vertinimą arba Europos kovos su nusikalstamumo grėsmėmis daugiadalykę platformą (EMPACT)). Be to (kaip paaiškinta toliau), juo sukuriamos papildomos pareigos prireikus prašyti Sąjungos įstaigų, agentūrų ir organų atlikti rizikos vertinimus ir vertinti informuotumą apie padėtį. Taikant naują lanksčią sistemą ir papildomas pareigas ilgainiui būtų galima, pavyzdžiui, atlikti išsamų rizika grindžiamą valstybės narės vertinimą, apimantį tik tuos elementus, kurie nustatyti atliekant rizikos analizę ir vertinant informuotumą apie padėtį, o vienoje kiekvienos valstybės vertinimo ataskaitoje būtų pateikta atskira vertinimo ataskaita, apimanti visas susijusias politikos sritis. Tai taip pat leistų vienu metu įvertinti kelias valstybes nares, susiduriančias su tais pačiais iššūkiais.

–Sukurti lankstų programavimą. Be to, pasiūlymu sukuriama lanksti programavimo teisinė sistema. Juo priderinamos daugiamečio ir metinio programavimo taisyklės, kad būtų galima greičiau reaguoti į kylančias problemas ir iššūkius, sumažinant šiuo metu į daugiametes ir metines vertinimo programas įtrauktos informacijos kiekį ir pakeitimų poreikį.

–Metinės atliktų vertinimų rezultatų ir padėties, susijusios su taisomaisiais veiksmais, kurių ėmėsi valstybės narės pagal šį reglamentą, ataskaitos turėtų būti metinės Šengeno erdvės padėties ataskaitos dalis. Labai svarbu, kad politinės diskusijos apimtų visus sudėtingos struktūros elementus, reikalingus tinkamam Šengeno erdvės veikimui. Šiuo tikslu Komisija vėl iškels klausimą dėl Šengeno erdvės padėties ataskaitos, kuri bus diskusijų neseniai įsteigtame Šengeno forume pagrindas, priėmimo. Šengeno vertinimai, padėtis, susijusi su patikrinimų kertant vidaus sienas nebuvimu ir rekomendacijų įgyvendinimo pažanga bus svarbi tos ataskaitos dalis.

2) Sutrumpinti ir supaprastinti procedūras, kad procesas būtų veiksmingesnis ir efektyvesnis, ir padidinti tarpusavio spaudimą

–Gerokai paspartinti vertinimo procesą ir nustatyti aiškius procedūrų terminus. Paprastai vertinimo ataskaitas ir rekomendacijas Komisija priims vienu teisės aktu per keturis mėnesius nuo vertinimo veiklos (ir net greičiau, jei atlikus vertinimą nustatomas didelis trūkumas). Tai ne tik užtikrintų aiškesnį ataskaitos išvadų ir rekomendacijų priežastinį ryšį, bet ir paspartintų procesą. Taip būtų išvengta bet kokio vėlavimo priimant rekomendacijas, kurios dabar priimamos dviejų etapų sprendimų priėmimo procese (t. y. Komisijos priimamos vertinimo ataskaitos ir Tarybos priimamos rekomendacijos). Visapusiškas Tarybos dalyvavimas vertinimo procese ir priimant rekomendacijas ir toliau užtikrinamas taikant nagrinėjimo procedūrą (Šengeno komiteto, kuriame dalyvauja visos valstybės narės, teigiama nuomonė ir balsavimas dėl vieno akto, kurį sudaro vertinimo išvados ir rekomendacijos).

–Didinti tarpusavio spaudimą, kad Taryba įgaliojimais priimti sprendimus naudotųsi visų pirma sprendžiant politiškai svarbius klausimus, ir stiprinti jos vaidmenį tolesnių veiksmų ir rekomendacijų įgyvendinimo stebėsenos srityse. Nors dabartine dviejų etapų procedūra buvo siekiama skatinti politines diskusijas Tarybos lygiu ir daryti tarpusavio spaudimą didelių trūkumų atveju arba tais atvejais, kai valstybė narė rekomendacijų neįgyvendina, iki šiol įgyta patirtis aiškiai parodė, kad taikant šį metodą visais atvejais ir visose ataskaitose nebuvo pasiektas numatytas tikslas, bet gerokai pailgėjo proceso trukmė ir sudėtingumas, o tai pakenkė jo veiksmingumui.

Valstybės narės ir taip aktyviai dalyvauja vertinimo procese (kartu su Komisija atliekami vertinimai, bendras ataskaitų ir rekomendacijų projektų rengimas) ir vertinimo ataskaitos priėmimo procese pagal nagrinėjimo komitete procedūrą. Be to, dauguma vertinimų metu nustatytų problemų yra labiau techninio, o ne politinio pobūdžio. Dėl didelio Tarybos darbo krūvio (per metus nagrinėjama 40 ataskaitų ir dėl jų priimami Tarybos įgyvendinimo sprendimai su šimtais rekomendacijų) ir labai išsamių bei vietos lygmens rekomendacijų nebuvo galimybės surengti tikrų diskusijų. 5 metų peržiūra parodė, kad dėl to, kad Taryba priima rekomendacijas, kiekvienu atveju nebuvo daromas tarpusavio spaudimas, kurio tikėtasi, o mechanizmas nebuvo pagrindas politinėms diskusijoms dėl Šengeno erdvės padėties. Net nustačius didelių trūkumų pagal mechanizmą, tik vieną kartą surengtos ministrų lygmens diskusijos dėl išvadų. Be to, Tarybos vaidmuo tolesnių veiksmų ir valstybių narių veiksmų planų įgyvendinimo srityse yra labai ribotas.

Siūloma peržiūra siekiama ištaisyti šiuos trūkumus užtikrinant, kad Taryba priimtų rekomendacijas tais atvejais, kurie laikomi turinčiais didžiausią pridėtinę vertę ir poveikį politinėms diskusijoms, kurios būtų rengiamos bendro intereso klausimais, susijusiais su Šengeno erdvės veikimu. Šie atvejai yra: teminiai vertinimai, pirmą kartą atliekami vertinimai (sprendžiant, ar valstybė narė yra pasirengusi taikyti visą Šengeno acquis ar konkrečios srities nuostatas), taip pat didelio trūkumo atveju, siekiant padidinti tarpusavio spaudimą ir paskatinti politines diskusijas Tarybos lygiu. Kartu siūloma supaprastinti procedūras labiau techninio pobūdžio atvejais.

Pasiūlymu taip pat gerokai sustiprinamas Tarybos vaidmuo vykdant tolesnius su šiais atvejais susijusius veiksmus ir stebint su šiais atvejais susijusią pažangą, taip pat numatomas nagrinėjimo aukštesniu lygmeniu mechanizmas, taikomas nepakankamos pažangos atveju. Visų pirma didelio trūkumo atveju Taryba nustatys rekomendacijų įgyvendinimo terminus, taip pat nustatys pažangos ataskaitų, kurias atitinkama valstybė narė turės teikti Komisijai ir Tarybai, dažnumą. Taryba turės pareikšti savo poziciją dėl Komisijos ataskaitos po pakartotinio vizito ir dėl veiksmų planų užbaigimo. Panašios nuostatos taikomos veiksmų planų, susijusių su pirmą kartą atliekamais vertinimais, užbaigimui.

Be to, stebėsenos etape Tarybai bus suteiktas svarbesnis vaidmuo visais atvejais: pasiūlyme numatyta, kad Komisija bent du kartus per metus informuos Europos Parlamentą ir Tarybą apie veiksmų planų įgyvendinimo padėtį. Be to, Komisija taip pat kasmet priims išsamią atliktų vertinimų ataskaitą, kurią turėtų aptarti Taryba, kad būtų priimtos išvados šiuo klausimu. Galiausiai Komisija informuos Tarybą, kai valstybė narė nedarys tinkamos pažangos įgyvendindama veiksmų planą.

–Sugriežtintos nuostatos, susijusios su atvejais, kai vertinimuose nustatomas didelis trūkumas, ir numatytas paspartinimas: siekiant užtikrinti, kad nustatytas trūkumas būtų nedelsiant pašalintas, dideliam trūkumui pašalinti nustatoma skubos tvarka. Siekiant padidinti teisinį tikrumą ir užtikrinti bendrą sąvokos supratimą, pasiūlymu į norminį tekstą įtraukiama dabartinėse Šengeno vertinimo gairėse pateikta didelio trūkumo apibrėžtis. Įvertinta valstybė narė turės nedelsdama pradėti įgyvendinti veiksmus trūkumui pašalinti dar prieš priimant ataskaitą ir turės nedelsdama informuoti Komisiją ir valstybes nares apie priemones, kurių imtasi. Didelio trūkumo atveju rekomendacijas Taryba turėtų priimti per 2 su puse mėnesio nuo vertinimo veiklos pabaigos; pakartotinis vizitas siekiant patikrinti, kaip įgyvendinami taisomieji veiksmai, bus surengtas ne vėliau kaip per vienus metus nuo vertinimo (jis gali būti atliekamas anksčiau, atsižvelgiant į Tarybos nustatytus taisomųjų veiksmų įgyvendinimo terminus); nuodugnesnės politinės priežiūros sumetimais, kaip nurodyta pirmesniame punkte, Komisija nedelsdama informuos Tarybą ir Europos Parlamentą apie didelį trūkumą.

–Panaikinti ir supaprastinti nuostatas, kuriomis sukuriamos nereikalingos procedūrinės kliūtys. Pasiūlyme numatyta, kad vertinimo ataskaitos nebeprivalėtų būti laikomos ES riboto naudojimo dokumentais. Šis pokytis padės padidinti skaidrumą, supaprastinti ir pagreitinti procedūrą, nes bus galima greičiau tvarkyti ataskaitas ir palengvinti jų perdavimą nacionaliniams parlamentams ir Europos Parlamentui. Vis dėlto vertinimo ataskaitos būtų laikomos neskelbtinomis, o valstybės narės išsaugotų galimybę prašyti jas įslaptinti. Pasiūlymu būtų supaprastintas valstybių narių veiksmų planų tinkamumo vertinimas: Komisija nebepriims komunikato dėl vertinimų, tačiau atitinkamą valstybę narę (ir Tarybą) ji vis tiek informuos apie savo pastabas, pavyzdžiui, administraciniu raštu. Galiausiai reikalaujama rečiau teikti tolesnių veiksmų ataskaitas (16 straipsnio 3 ir 4 dalys): kas šešis, o ne kas tris mėnesius teikiamomis pažangos ataskaitomis būtų sumažinta bendra valstybėms narėms tenkanti administracinė našta.

3) Stiprinti vertinimą, kaip laikomasi pagrindinių teisių pagal Šengeno acquis

–Toliau stiprinti pagrindinių teisių vertinimą įgyvendinant Šengeno acquis (be duomenų apsaugos, kuri vertinama kaip konkreti politikos sritis) visais mechanizmo aspektais, įskaitant dažnesnes Europos Sąjungos pagrindinių teisių agentūros rizikos analizes; rengiant mokymus akcentuoti pagrindines teises ir į reglamentą įtraukti konkrečią nuostatą dėl trečiųjų šalių pateiktų įrodymų naudojimo, įskaitant nacionalinius stebėsenos mechanizmus, taip pat galimybę iš anksto nepranešus atlikti neprograminius vertinimus, jei yra rimtų įtarimų dėl pagrindinių teisių pažeidimų.

4) Optimizuoti valstybių narių ekspertų dalyvavimą ir bendradarbiavimą su Sąjungos įstaigomis, organais ir agentūromis, taip pat sinergiją su kitais vertinimo ir stebėsenos mechanizmais, kad vertinimai būtų tikslingesni, strategiškesni ir labiau pritaikyti

–Sukurti ekspertų rezervą. Šiuo metu Komisija prieš kiekvieną vertinimą (likus trims mėnesiams iki specialaus vertinimo) teikia kvietimus skirti ekspertus. Tai užima labai daug laiko ir valstybės narės ne visada gali paskirti pakankamai kvalifikuotų ekspertų, nes dabartinė procedūra jiems suteikia labai mažai laiko planuoti. Tokiais atvejais Komisija turi kelis kartus pratęsti kvietimų skirti vertinimus atliekančius ekspertus terminą. Be to, nuolat trūksta konkrečių politikos sričių ekspertų.

Ši sistema bus pakeista metiniu kvietimu sudaryti ekspertų rezervą. Valstybės narės turės per metus paskirti bent vieną kiekvienos politikos srities, nurodytos daugiametėje vertinimo programoje (pvz., vizų, išorės sienų valdymo, grąžinimo, duomenų apsaugos), ekspertą ir užtikrinti jų dalyvavimą atliekant vertinimus. Komisija patvirtins į rezervą atrinktus ekspertus ir nuolat atnaujins rezervo narių sąrašą. Tuomet šis rezervas bus pagrindinis Šengeno vertintojų, atliekančių konkrečius vertinimus, šaltinis (t. y. konkrečių vertinimų grupių sudarymas) ir taip pat labai palengvins neprograminių vizitų organizavimą. Sudarant grupes bus tinkamai atsižvelgiama į nacionalinių administracijų pajėgumus ir būtinybę užtikrinti geografinę pusiausvyrą. Ekspertų įtraukimas į rezervą nereiškia, kad visada reikės kiekvieno į rezervą įtraukto eksperto. Rezervu bus užtikrinama, kad grupės būtų sudaromos paprasčiau, tai taip pat suteiks daugiau nuspėjamumo ir lankstumo tiek Komisijai, tiek valstybių narių ekspertams, nes valstybės narės bus iš anksto supažindintos su vertinimų planais. Prieš kiekvieną vertinimą Komisija gali tiesiogiai kreiptis į atskirus rezervo narius ir sudaryti grupes, kad procesas būtų gerokai spartesnis ir paprastesnis. Sudarydama specialias grupes Komisija taip pat turėtų užtikrinti kuo didesnę geografinę pusiausvyrą. Jei konkrečiam vertinimui atlikti reikalingas konkretus profilis ir neįmanoma pasitelkti eksperto iš rezervo, Komisija vis dar gali teikti specialius kvietimus skirti ekspertus. Ekspertų rezervo sąrašo sukūrimas ilguoju laikotarpiu leistų sudaryti tarpdisciplininę grupę, kuri vertintų visas atitinkamas Šengeno acquis sritis.

–Stiprinti bendradarbiavimą su Frontex, eu-LISA, Europolu, Europos Sąjungos pagrindinių teisių agentūra ir Europos duomenų apsaugos priežiūros pareigūnu. Pasiūlyme numatyta, kad bendradarbiavimas turėtų būti abipusis, kad tos agentūros ir organai taip pat galėtų pasinaudoti vertinimo proceso metu surinkta informacija. Komisija taip pat galės gauti įvairesnių informacijos ir rizikos analizės produktų iš įstaigų ir agentūrų.

Pasiūlymu taip pat didinama sinergija su Sąjungos agentūrų ir įstaigų įgyvendinamais vertinimo ir stebėsenos mechanizmais. Pastaraisiais metais buvo sukurti kiti mechanizmą galintys papildyti ES ir nacionalinio lygmens kokybės kontrolės ir stebėsenos mechanizmai. Pasiūlyme numatyta užtikrinti didesnį nuoseklumą ir sinergiją su Frontex veikla ir visų pirma pažeidžiamumo vertinimo procesu. Frontex atliekamas pažeidžiamumo vertinimas yra Šengeno vertinimo ir stebėsenos mechanizmą papildanti priemonė, kuria siekiama užtikrinti kokybės kontrolę ES lygmeniu ir nuolatinį pasirengimą tiek Europos, tiek nacionaliniu lygmenimis reaguoti į visus iššūkius prie išorės sienų. Pažeidžiamumo vertinime pateikiama trumpa valstybės narės operacinių pajėgumų išorės sienų srityje apžvalga, siekiant nustatyti galimus sistemos trūkumus. Tai į ateitį orientuotas požiūris, kuriuo siekiama užkirsti kelią krizėms. Prieš atlikdama vertinimą pagal Reglamento (ES) 2019/1896 33 straipsnį, Komisija jau dalijasi pažeidžiamumo vertinimo proceso rezultatais su valstybių narių ekspertų grupe ir yra nustačiusi oficialius keitimosi informacija su Frontex kanalus. Siekiant dar labiau padidinti sinergiją, pasiūlyme numatytos konkrečios nuostatos, kuriomis siekiama vykdant pažeidžiamumo vertinimo procesą surinkti kuo daugiau informacijos, kad būtų gautas kuo geresnis Šengeno erdvės veikimo padėties vaizdas. Taip pat siekiama, kiek įmanoma, išvengti pastangų dubliavimo ir prieštaringų rekomendacijų.

Aktualūs kitų politikos sričių, kuriose pagal naujas pasiūlyme numatytas nuostatas bus galima padidinti sinergiją, pavyzdžiai yra Europos kovos su nusikalstamumo grėsmėmis daugiadalykė platforma (EMPACT) arba Komisijos, kuriai talkina eu-LISA, vykdoma priežiūra, susijusi su valstybių narių pasirengimu įdiegti atitinkamas IT sistemas. Nacionaliniai kokybės kontrolės mechanizmai (kurie skatinami pagal Reglamentą (ES) 2019/1896) ateityje galėtų būti panašios svarbos, o pasiūlymu nustatomas pagrindas sinergijai ir keitimuisi informacija užtikrinti. Be to, atliekant vertinimus taip pat būtų atsižvelgiama į nepriklausomo stebėsenos mechanizmo, sukurto pagal pasiūlymą, kuriuo nustatomas trečiųjų šalių piliečių tikrinimas prie išorės sienų, rezultatus.

Pasiūlyme nustatytas plataus užmojo visų reglamento nuostatų taikymo terminas (nuo 2022 m. rugsėjo 1 d.).

Komisijos analizė, pateikta prie šio pasiūlymo pridedamame poveikio vertinime ir apibendrinta 3 skirsnyje, yra šio pasiūlymo dėl išsamios Reglamento peržiūros pagrindas.