KOMISIJOS TARNYBŲ DARBINIS DOKUMENTAS POVEIKIO VERTINIMO SANTRAUKA Pridedamas prie dokumento TARYBOS DIREKTYVA kuria nustatomi pagrindiniai saugos standartai siekiant užtikrinti apsaugą nuo jonizuojančiosios spinduliuotės apšvitos keliamų pavojų /* SWD/2012/0138 final - NLE 2011/0254 */





KOMISIJOS TARNYBŲ DARBINIS DOKUMENTAS POVEIKIO VERTINIMO SANTRAUKA Pridedamas prie dokumento TARYBOS DIREKTYVA kuria nustatomi pagrindiniai saugos standartai siekiant užtikrinti apsaugą nuo jonizuojančiosios spinduliuotės apšvitos keliamų pavojų 1. Problemos apibūdinimas 1.1. Įvadas Apšvita jonizuojančiąja spinduliuote pablogina sveikatos būklę. Įprastomis aplinkybėmis dozės yra labai mažos, todėl kliniškai matomų audinio pakenkimų nenustatoma, tačiau poveikis, visų pirma onkologiniai susirgimai, gali pasireikšti vėliau. Manoma, kad net nedidelė apšvita gali sukelti onkologines ligas vėliau gyvenime. Todėl būtina laikytis specialaus radiacinės saugos metodo, kurį prieš daugelį dešimtmečių nustatė Tarptautinė radiacinės saugos komisija (toliau – TRSK). Poreikis apsaugoti sveikatą ir aplinką pripažintas Euratomo sutartyje (1957 m.) – jos III skyriuje „Sveikata ir sauga“ nustatytos konkrečios nuostatos šiais klausimais. Sutarties 31 straipsnyje raginama nustatyti vienodus pagrindinius saugos standartus. Euratomo sutarties 31 straipsnyje taip pat nurodyta tokių standartų nustatymo tvarka: visų pirma Komisija turi gauti ekspertų grupės („31 straipsnyje numatyti ekspertai“) nuomonę. Paprastai naujus teisės aktus rengia Komisijos tarnybos ir ekspertai. Rengiant Bendrijos teisės aktus visada buvo atsižvelgiama į TRSK rekomendacijas. Ši labai autoritetinga mokslininkų organizacija neseniai paskelbė naujas saugos sistemos gaires (2007 m. TRSK leidinys Nr. 103), kuriose atsižvelgiama į naujausias mokslininkų išvadas apie spinduliuotės keliamą riziką ir apibrėžiama radiacinės saugos sistema. 1.2. Problemos apibūdinimas Galiojanti darbuotojų ir gyventojų apsaugos nuo jonizuojančiosios spinduliuotės sistema neatitinka naujausių mokslininkų išvadų ir visuomenės bei technologijų raidos. Konkrečiai: – darbuotojų ir gyventojų sveikatos apsauga neatitinka naujausios mokslo pažangos; – gamtinės kilmės radioaktyviųjų medžiagų (GKRM) apdirbimo sektoriuje dirbančių darbuotojų ir konkrečių profesinių grupių darbuotojų, pavyzdžiui, komandiruotų darbuotojų ir intervencinės radiologijos darbuotojų, apsauga yra nepakankama; – pacientų ir gyventojų sveikatos apsauga neatitinka naujausios technologijų pažangos; – gyventojų sveikatos apsauga nuo gamtinės kilmės jonizuojančiosios spinduliuotės šaltinių apšvitos yra nepakankama; – nesprendžiama jonizuojančiosios spinduliuotės keliamos rizikos ne žmonių rūšims ir apskritai gamtai problema, o tai prieštarauja tarptautinėms rekomendacijoms; – galiojanti radiacinės saugos teisinė sistema yra pernelyg sudėtinga. Į visa tai atsižvelgdama, Komisija išsamiai peržiūrėjo Bendrijos radiacinės saugos teisės aktus ir 31 straipsnyje numatytų ekspertų paprašė pateikti rekomendacijas šiuo klausimu. 2010 m. vasario mėn. ekspertai pateikė nuomonę dėl galimos Bendrijos teisės aktų peržiūros grindžiamos direktyvos projektu. 2. Subsidiarumas Euratomo sutarties 2 straipsnio b punkte nurodyta, kad Bendrija „nustato vienodus saugos standartus, kad būtų apsaugota darbuotojų ir plačiosios visuomenės sveikata, ir užtikrina jų taikymą“. Savo ruožtu Sutarties preambulėje valstybės narės pareiškia esančios „pasiryžusios sukurti reikiamas sąlygas stiprios branduolinės pramonės plėtrai“ ir taip pat „norinčios sukurti reikiamas saugos sąlygas, kad būtų pašalinta visuomenės gyvybei ir sveikatai kylanti grėsmė“. Bendrijai suteikiama teisė „nustatyti vienodus saugos standartus, kad būtų apsaugota darbuotojų ir plačiosios visuomenės sveikata, ir užtikrinti jų taikymą“. Taigi Euratomo sutartyje aiškiai pripažįstami Europos atominės energijos bendrijos (EAEB) įgaliojimai reglamentuoti sveikatos apsaugos nuo jonizuojančiosios spinduliuotės sritį. Dėl Euratomo bendrijos teisėkūros įgaliojimų, numatytų Euratomo sutarties 30 ir 31 straipsniuose, išskirtinio pobūdžio, subsidiarumo principo iš esmės taikyti nebūtina. Tačiau šiuose straipsniuose reikalaujama, kad Komisija gautų Mokslo ir technikos komiteto paskirtų ekspertų, dirbančių Bendrijai kaip nepriklausomi ekspertai, grupės nuomonę dėl savo teisės aktų pasiūlymų. 3. Svarbiausi politikos tikslai Bendras pasiūlymo tikslas – užtikrinti aukštą darbuotojų, visuomenės ir pacientų apsaugos nuo žalos sveikatai, kurią sukelia apšvita jonizuojančiąja spinduliuote, lygį ir apsaugoti aplinką. Šis bendras tikslas gali būti išskaidytas į keturis konkrečius tikslus: 1. padaryti būtinus turinio pakeitimus, kad būtų atsižvelgta į naujausius mokslinius duomenis ir veiklos su jonizuojančiosios spinduliuotės šaltiniais patirtį, 2. aiškiau išdėstyti reikalavimus ir užtikrinti visų Bendrijos teisės aktų darną, 3. užtikrinti darną su tarptautiniais standartais ir rekomendacijomis, 4. aprėpti visą apšvitos situacijų ir apšvitos kategorijų spektrą. 4. Galimos pasirinktys Išsamiai išnagrinėjus uždavinių nustatytose probleminėse srityse sprendimo būdus ir apsvarsčius įvairius teisės aktų paprastinimo masto, atnaujinimo ir taikymo srities tikslinimo būdus, toliau svarstytos šios pasirinktys: 1 pasirinktis. Palikti galiojančius teisės aktus kaip yra. 2 pasirinktis. Persvarstyti Pagrindinių saugos standartų ir Medicinos direktyvas. 3 pasirinktis. Persvarstyti ir konsoliduoti Pagrindinių saugos standartų ir Medicinos direktyvas, integruoti Komandiruotų darbuotojų direktyvą, Visuomenės informavimo direktyvą ir Didelio aktyvumo uždarųjų radioaktyviųjų šaltinių direktyvą. 4 pasirinktis. Persvarstyti Pagrindinių saugos standartų direktyvą ir išplėsti taikymo sritį įtraukiant gyventojų apšvitą iš gamtinės kilmės spinduliuotės šaltinių. 5 pasirinktis. Persvarstyti Pagrindinių saugos standartų direktyvą ir išplėsti taikymo sritį įtraukiant ne žmonių rūšių apsaugą. 6 pasirinktis. Persvarstyti ir konsoliduoti Pagrindinių saugos standartų direktyvą ir Medicinos direktyvą, integruoti Komandiruotų darbuotojų direktyvą, Visuomenės informavimo direktyvą ir Didelio aktyvumo uždarųjų radioaktyviųjų šaltinių direktyvą, taip pat išplėsti taikymo sritį įtraukiant gyventojų apšvitą iš gamtinės kilmės spinduliuotės šaltinių ir ne žmonių rūšių apsaugą. 5. Poveikio vertinimas 5.1. 1 pasirinktis. Palikti galiojančius teisės aktus kaip yra. Ši pasirinktis akivaizdžiai neatitinka konkrečių šios iniciatyvos tikslų. 1996 m. priimta Pagrindinių saugos standartų direktyva buvo tinkamos darbuotojų ir gyventojų apsaugos garantas, kaip ir 1997 m. priimta Medicinos direktyva – labai svarbus pacientų apsaugos etapas. Tačiau per tą laiką vystėsi mokslas ir visuomenė, veiklos patirtis parodė, kad tam tikrus reikalavimus reikia atnaujinti, o galiojantys teisės aktai nebeatitinka technologijų naujovių ir visuomenė kelia kitus reikalavimus dėl nuoseklaus gamtinės kilmės ir dirbtinių jonizuojančiosios spinduliuotės šaltinių valdymo ir aplinkos apsaugos. Svarstant šią pasirinktį išanalizuota, kokiu mastu pagrindiniai tarptautiniai saugos standartai (TPSS) galėtų užpildyti šią spragą. Tačiau TPSS tikslas yra kitas – jie nėra privalomi ir jų užmojis yra mažesnis atsižvelgiant į taikymą besivystančiose šalyse. Kadangi Sutartyje numatyti Bendrijos įpareigojimai, atitinkami nauji nacionaliniai įstatymai turėtų būti grindžiami Bendrijos teisės aktais. 5.2. 2 pasirinktis. Pagrindinių susijusių direktyvų keitimas iš dalies Svarstyta, kaip atskirai būtų galima iš dalies pakeisti du pagrindinius teisės aktus atsižvelgiant į veiklos patirtį ir raidą. Pakeitimais būtų galima išspręsti daugelį nustatytų problemų: A) Pagrindinių saugos standartų direktyvoje: – –įtraukti naują TRSK dozių vertinimo metodiką ir sumažinti akies lęšiuko ribinę dozę; – nuosekliai reglamentuoti GKRM apdirbimo pramonės sektorius; – taikyti teisės aktais nustatytos kontrolės proporcingumo principą atsižvelgiant į tokios priežiūros efektyvumą, įskaitant vienodus nebekontroliuojamuosius lygius (pvz., medžiagoms, susidarančioms išmontuojant nebeeksploatuojamus branduolinius įrenginius); B) Medicinos direktyvoje: – sugriežtinti pacientų apsaugos reikalavimus ir rizikos vertinimo, ataskaitų teikimo ir nenumatytų apšvitos situacijų likvidavimo, ypač spindulinėje terapijoje, reikalavimus; – taikyti naują požiūrį į apšvitą medicininiais ir juridiniais tikslais, kad būtų galima plačiau naudoti su saugumu susijusius tikrinimo prietaisus (dabar Pagrindinių saugos standartų direktyvoje tai laikoma gyventojų apšvita). Pirmiau minėti pakeitimai padarytų svarbų poveikį šiose srityse: · Ekonominis poveikis. Nors šiame etape neįmanoma išmatuoti ekonominio poveikio, akivaizdu, kad reikalavimų valstybėse narėse suvienodinimas GKRM apdirbimo sektoriaus įmonėms būtų naudingas. Suvienodinus nebekontroliuojamuosius lygius, taip pat gali gerokai sumažėtų branduolinių įrenginių išmontavimo išlaidos. · Socialinis poveikis ir poveikis sveikatai. Socialinis poveikis yra susijęs su tinkama GKRM sektoriaus darbuotojų apsauga. Didžiausias poveikis sveikatai bus susijęs su medicinine apšvita, visų pirma sumažės onkologinių susirgimų, susijusių su jaunystėje dažnai darytais kompiuterinės tomografijos tyrimais. Akies lęšiuko ribinės dozės sumažinimas bus naudingas tam tikroms profesinėms grupėms (pavyzdžiui, kardiologams) – jie galės išvengti kataraktos. · Reguliavimo našta. Nors apsaugos optimizavimo principas, pagal kurį dozės turi būti tokios mažos, kokias pagrįstai įmanoma užtikrinti (angl. ALARA – as low as reasonably achievable) atsižvelgiant į socialinius ir ekonominius veiksnius, yra labai svarbus užtikrinant tinkamą su veikla susijusios radiacinės saugos išlaidų ir naudos pusiausvyrą, šis principas papildomas proporcingumo principu, kad reguliavimo institucijų priežiūra taptų efektyvesnė ir būtų sumažinta įmonėms tenkanti administracinė našta. 5.3. 3 pasirinktis. Persvarstyti ir konsoliduoti Pagrindinių saugos standartų ir Medicinos direktyvas, integruoti Komandiruotų darbuotojų direktyvą, Visuomenės informavimo direktyvą ir Didelio aktyvumo uždarųjų radioaktyviųjų šaltinių direktyvą. Pagal šią pasirinktį būtų persvarstoma Pagrindinių saugos standartų direktyva ir jos reikalavimai būtų taikomi medicininei apšvitai, visuomenės informavimui, komandiruotųjų darbuotojų apšvitai ir didelio aktyvumo uždariesiems šaltiniams. Šioje politikos srityje PSS direktyva 96/29 ir susiję teisės aktai būtų sujungti į vieną dokumentą. Pasirinkus šią pasirinktį, kitas problemas, susijusias su apsauga nuo gamtinės kilmės jonizuojančiosios spinduliuotės šaltinių ir ne žmonių rūšims jonizuojančiosios spinduliuotės keliama rizika, tektų spręsti ne teisinio pobūdžio priemonėmis. Be pakeitimų, numatytų pagal 2-ą pasirinktį, ši pasirinktis apimtų tokius pakeitimus: · didelio aktyvumo uždarųjų šaltinių apibrėžties suderinimas su tarptautiniais standartais; · konkretūs komandiruotųjų darbuotojų apsaugos reikalavimai ir aiškus jų darbdavio ir įmonių, kurių praktinėje veikloje jie patiria apšvitą, pareigų apibrėžimas; · visuomenės informavimo prieš avariją ir įvykus avarijai reikalavimai visoje peržiūrėtoje avarinės apšvitos situacijų valdymo srityje. Penkių direktyvų sujungimas būtų didelis Bendrijos teisės aktų nuoseklumo pasiekimas. Pertvarkius PSS direktyvos struktūrą dėl išplėstos jos taikymo srities būtų galima dar aiškiau išdėstyti tekstą ir geriau įgyvendinti reikalavimus praktiškai. Nors 3 pasirinktyje išlieka teigiamas 2 pasirinkties ekonominis, socialinis poveikis ir poveikis sveikatai, o tam tikrais atvejais (pvz., numatyta dar geresnė komandiruotųjų darbuotojų apsauga ir judumas) šis teigiamas poveikis būtų net didesnis, didžiausias 3 pasirinkties privalumas yra Bendrijos teisės aktų supaprastinimas ir atitinkamas reguliavimo naštos sumažinimas tiek perkeliant direktyvą į nacionalinę teisę, tiek laikantis reikalavimų praktiškai. Patalpose esančio radono sukeliamos apšvitos rizikos mažinimo nacionalinių veiksmų planų nustatymo rekomendacijomis atkreipiamas valstybių narių dėmesys į šią problemą ir galimus jos sprendimo būdus. Tačiau papildomos vertės šis veiksmas turėtų tik tuo atveju, jei valstybės narės tomis rekomendacijomis pasinaudotų. Kadangi privalomų reikalavimų nėra, abejotina, ar jos tai padarys. 5.4. 4 pasirinktis. Persvarstyti Pagrindinių saugos standartų direktyvą ir išplėsti jos taikymo sritį įtraukiant gyventojų apšvitą iš gamtinės kilmės jonizuojančiosios spinduliuotės šaltinių. Pagal naujas TRSK rekomendacijas galima nuosekliau valdyti apšvitą iš gamtinės kilmės jonizuojančiosios spinduliuotės šaltinių, nes jose nustatomi radono koncentracijos patalpose ir išorinės apšvitos iš statybinių medžiagų atskaitos lygiai. Kaip pabrėžė PSO, privalomi reikalavimai dėl gyvenamosiose patalpose esančio radono turėtų padaryti didelį poveikį sveikatai. Valstybės narės turėtų nustatyti išsamų ir skaidrų veiksmų planą, pritaikytą prie nacionalinių poreikių ir skirtingų regionų geologinių ypatybių. Už nacionalinio veiksmų plano įgyvendinimą ir taikymą atsakytų valstybės narės. Suderinus statybinėms medžiagoms keliamus reikalavimus bus galima tęsti standartizavimą pagal EB statybos produktų teisės aktus (Tarybos direktyva 89/106/EEB). Tačiau šio sektoriaus įmonės patirs papildomų išlaidų. Stebėsena ir statybinių medžiagų ženklinimas duos naudos vartotojams ir statybininkams, tačiau bus siekiama kuo labiau sumažinti ir administracinę naštą sektoriaus įmonėms, tinkamai parenkant atskaitos lygį ir nustatant susirūpinimą keliančių medžiagų tipų sąrašą. 5.5. 5 pasirinktis. Persvarstyti Pagrindinių saugos standartų direktyvą ir išplėsti taikymo sritį įtraukiant ne žmonių rūšių apsaugą. TRSK jau yra parengusi faunos ir floros apšvitos vertinimo metodiką. Atitinkamus reikalavimus įtraukus į Euratomo pagrindinius saugos standartus (taip pat ir į naujus tarptautinius PSS), valstybės narės galės juos įtraukti į savo nacionalinę aplinkos politiką taip, kad tai derėtų su dabartine sveikatos apsaugos nuo jonizuojančiosios spinduliuotės strategija. Išplėtus šio Bendrijos teisės akto taikymo sritį poveikis aplinkai iš esmės būtų geresnis supratimas apie poveikio nebuvimą įprastose situacijose ir žalos aplinkai išvengimas branduolinės avarijos atveju. Aplinkos apsaugos reikalavimai šiuo metu nėra dideli. Be faunos ir floros apšvitos vertinimo metodikos (TRSK leidinys Nr. 108), TRSK 2011–2012 m. pateiks gaires dėl radiacinės saugos sistemos taikymo. Taigi dar būtų laiko prieš Tarybai priimant direktyvą tuo pagrindu įtraukti suderintus kriterijus. Todėl 31 straipsnyje numatyti ekspertai rekomendavo jau dabar į Komisijos pasiūlymą įtraukti atitinkamus reikalavimus, užuot po kelerių metų priimti kitą teisės aktą, nes tai prieštarautų Komisijos vykdomai teisės aktų paprastinimo politikai. 5.6. 6 pasirinktis. Persvarstyti ir konsoliduoti Pagrindinių saugos standartų direktyvą ir Medicinos direktyvą, integruoti Komandiruotų darbuotojų direktyvą, Visuomenės informavimo direktyvą ir Didelio aktyvumo uždarųjų radioaktyviųjų šaltinių direktyvą, taip pat išplėsti taikymo sritį įtraukiant gyventojų apšvitą iš gamtinės kilmės jonizuojančiosios spinduliuotės šaltinių ir ne žmonių rūšių apsaugą. Ši pasirinktis apima visus 3 pasirinkties elementus. Pagrindinių saugos standartų persvarstymas apima visus nurodytus klausimus, be to, išplečiama taikymo sritis įtraukiant visą apšvitos situacijų spektrą, įskaitant gyventojų apšvitą patalpose esančiu radonu ir statybinėmis medžiagomis, ir visas žmonių apšvitos kategorijas bei ne žmonių apšvitą. 6. Pasirinkčių palyginimas Pasirinktys palygintos atsižvelgiant į jų veiksmingumą, efektyvumą ir derėjimą su kitais teisės aktais. 1 pasirinktis iš dalies atitinka bendrą šios iniciatyvos tikslą. Ji įtraukta kaip atskaitos scenarijus lyginant kitas pasirinktis. 2 pasirinktis visiškai atitinka pirmą tikslą, pasirinkus šią pasirinktį Euratomo radiacinės saugos teisės aktai taptų nuoseklesni, ji taip pat dera su tarptautiniais standartais, taigi atitinka tris konkrečius tikslus. 3 pasirinktis visiškai atitinka nuoseklumo ir aiškumo siekį, taip pat ir Komisijos vykdomą paprastinimo politiką. 4 ir 5 pasirinktys visiškai atitinka siekį PSS suderinti su tarptautinėmis rekomendacijomis. Šiose pasirinktyse numatyta išplėsti galiojančio teisės akto taikymo sritį, todėl gali padidėti administracinės ir sektoriaus įmonių išlaidos. 6 pasirinktis apima 4 ir 5 pasirinktis, todėl ji apima visą radiacinės saugos klausimų spektrą. Be to, pagal 6 pasirinktį visi atitinkami teisės aktai būtų konsoliduoti kaip ir pagal 3 pasirinktį. Todėl pasirinkus 6 pasirinktį visi tikslai būtų pasiekti veiksmingai taikant įvairias efektyvias priemones. Be to, įgyvendinant šią pasirinktį būtų geriausiai užtikrinamas nuoseklumas su kitais teisės aktais. 1 priede pateikiama palyginimo santrauka. 7. Stebėsena ir vertinimas · Kaip numatyta Euratomo sutarties 33 straipsnyje, valstybės narės Komisijai pateiks teisės aktų ir administracinių nuostatų projektus, kad ji galėtų užtikrinti jų suderinimą. Tiesioginis direktyvos perkėlimas į nacionalinę teisę bus pagrindinis jos aiškumo ir supaprastinimo rodiklis. 1 priedas. 2–6 pasirinkčių palyginimo santrauka Poveikis || 2 pasirinktis || 3 pasirinktis || 4 pasirinktis || 5 pasirinktis || 6 pasirinktis Ekonominis || (+) || (+) || (+) || (+) || (+) Vidaus rinkos veikimas || (+) || (+) || (+) || (+) || (+) Administracinė našta įmonėms || (+) || (+) || (+)(-) || (+) (-) || (+)(-) Reguliavimo institucijos || (-) || (+) || (-) || (-) || (+)(--) Aplinkai || (+) || (+) || (+) || (++) || (++) Aplinkos apsauga || (+) || (+) || (+) || (++) || (++) Socialinis ir sveikatai || (+) || (++) || (++) || (+) || (++) Sveikata ir sauga darbe || (+) || (++) || (+) || (+) || (++) Darbuotojų ir specialistų judumas || (+) || (+) || (+) || (+) || (+) Pacientų apsauga || (+) || (+) || || || (+) Gyventojų apsauga || (+) || (+) || (++) || (+) || (++) Teisės aktų derėjimas ir aiškumas || (+) || (++) || (+) || (+) || (++) Derėjimas tarptautiniu mastu || (+) || (+) || (+) || (+) || (++) Bendras poveikis || + || ++ || ++ || + || +++