KOMISIJOS TARNYBŲ DARBINIS DOKUMENTAS POVEIKIO VERTINIMO SANTRAUKA /* SWD/2012/0381 final */





Įvadas Per keletą metų ES išplėtojo visapusišką vandens politiką, kuri palaipsniui buvo perorientuota nuo iš esmės sveikatos klausimų į didžiųjų vandenį naudojančių sektorių poveikio aplinkai problematiką. Nuo 2000 m., priėmus Vandens pagrindų direktyvą (VPD), vandens politika dar kartą smarkiai pakito – buvo įtvirtintas „upės baseino valdymo“ sąvoka pagrįstas integruoto vandens valdymo modelis, kuriuo siekiama iki 2015 m. užtikrinti gerą vandens būklę visuose ES vandenyse. Komunikato „Europos vandens išteklių išsaugojimo metmenys“ (toliau – metmenys) poveikio vertinime panaudojant kelis vertinimus nustatomi pagrindiniai vandens išteklių valdymo uždaviniai ir įvertinami galimi politikos variantai, tinkami veiksmams ES lygmeniu. Šioje santraukoje išryškinama svarbiausia pagrindinės ataskaitos informacija. 1. Procedūriniai klausimai ir konsultacijos su suinteresuotosiomis šalimis Šie metmenys buvo įtraukti į 2012 m. Komisijos darbo programą kodu 2012/ENV/005. Rengiant poveikio vertinimą remtasi plataus masto konsultacijomis, per kurias nuomonę pareiškė ES institucijų ir išorės subjektai. Rengiant poveikio vertinimą naudotasi tarpžinybinės grupės įnašu ir Poveikio vertinimo valdybos rekomendacijomis. Suinteresuotosios šalys į poveikio vertinimo procesą buvo įtrauktos nuo pat pradžios, naudojantis Vandens pagrindų direktyvai sukurta bendrąją įgyvendinimo strategija (BĮS), kuri sieja valstybes nares, Komisiją, stojančiąsias šalis, šalis kandidates, potencialias šalis kandidates, EEE valstybes, suinteresuotąsias šalis ir nevyriausybines organizacijas. 2012 m. gegužės 24–25 d. vyko suinteresuotųjų šalių konferencija, kurioje svarstyti politikos variantų projektai. Surengtos dvi po 12 savaičių trukusios viešosios konsultacijos: pirmoji (dėl gėlo vandens politikos tinkamumo patikros) – nuo 2011 m. gruodžio 6 d. iki 2012 m. vasario 27 d., antroji (dėl politikos variantų) – nuo 2012 m. kovo 16 d. iki 2012 m. birželio 8 d. Apskritai, suinteresuotosios šalys rėmė tokius vandens problemoms spręsti skirtus ES veiksmus, kurie būtų ne įstatyminio pobūdžio. Tarp tokių veiksmų – parama rekomendacinėmis gairėmis; su vandens balansu, planinių rodiklių nustatymu ir sąnaudų susigrąžinimu susijusios priemonės; veiksmai, kuriais siekiama pagerinti informavimo ir ataskaitų teikimo efektyvumą. Paramos susilaukė ir keli teisėkūros variantai, kaip antai galimas naujas reglamentas dėl pakartotino vandens naudojimo standartų. Nuomonės smarkiai išsiskyrė dėl papildomų ES finansavimo sąlygų įvedimo, pavyzdžiui, bendrojoje žemės ūkio politikoje (BŽŪP), tačiau visais atvejais dauguma rėmė papildomų sąlygų įvedimą. Taip pat svarios paramos susilaukė idėja paremti priemones panaudojant skirtingus ES fondus. 2. Politikos aplinkybės, problemos apibrėžimas ir subsidiarumas VPD nustatyta teisinė bazė, kuria siekiama tvaraus vandens valdymo Europos Sąjungoje. VPD yra įgyvendinama kartotiniais šešerių metų ciklais. Pirmuosius Upių baseinų valdymo (UBV) planus valstybės narės privalėjo pateikti iki 2009 m. pabaigos, o paskui kas 6 metus turi tuos planus peržiūrėti. Pagal tuos planus parengtos priemonių programos turi būti pradėtos vykdyti nuo 2012 m. pabaigos. Antro ciklo UBV planai turi būti parengti iki 2015 m. pabaigos. Iki 2019 m. VPD turėtų būti peržiūrėta ir prireikus persvarstyta. Europos vandenys kelia keletą rūpesčių, kurie išsamiai aptarti „Vandens būklės ataskaitoje“: · Pirmuose UBV planuose pateikta informacija rodo, kad daugiau nei pusė paviršinių vandens telkinių yra prastesnės nei geros ekologinės būklės, ir norint pasiekti VPD tikslus reikės papildomų priemonių greta tų, kurios numatytos pagal kitas direktyvas (Nitratų, Miesto nuotekų valymo, Pramoninių išmetamų teršalų); · Europoje vis labiau jaučiamas nuolatinis vandens trūkumas. Vandens trūksta didžiulėms teritorijoms, ypač Pietų Europoje, o dėl konkuruojančių naudojimo poreikių visame žemyne auga jo paklausa; · Matyti, kad per pastaruosius trisdešimt metų išaugo potvynių ir sausrų dažnis, intensyvumas ir jų žala aplinkai ir ekonomikai. Tai gali būti siejama ir su klimato kaita, ir su kitais žmogaus veiklos poveikiais, pavyzdžiui, žemėnaudos pokyčiais. Didelės apkrovos ES vandenims susidaro dėl teršalų išmetimo, hidromorfologinių pokyčių ir vandens ėmimo, o šiuos veiksnius didžia dalimi lemia demografinis augimas, žemėnauda ir ekonominė veikla. Norint tai atsverti, reikia toliau įgyvendinti vandens išteklių valdymo priemones, kurios pagerintų vandens išteklių naudojimo efektyvumą ir tvarumą, tarp jų: · natūralias vandens sulaikymo priemones, kuriomis būtų saugomas ir didinamas dirvožemio ir ekosistemų potencialas kaupti vandenį, o sykiu padedama saugoti biologinę įvairovę, vykdyti nelaimių prevenciją, prisitaikyti prie klimato kaitos ir ją švelninti; · vandens naudojimo efektyvumo priemones, kurios dalinio vandens trūkumo (angl. stress) situacijose dažnai yra tvarūs ir ekonomiški būdai, nes jose slypi su taupiu vandens naudojimu susijęs didelis energijos taupymo potencialas, pavyzdžiui, pastatuose; · alternatyvų vandens tiekimą, kaip antai pakartotiną vandens naudojimą arba gėlinimą. Pagal subsidiarumo principą, metmenyse orientuojamasi į problemas ir politikos priemones, kurios aktualios vandens valdymui ES lygmeniu, taip pat atsižvelgiant į vertinimus, atliktus vykdant gėlo vandens politikos tinkamumo patikrą, vertinant UBV planus ir peržiūrint vandens trūkumo ir sausrų politiką. Išskirtos 4 problemų kategorijos ir 12 pagrindinių problemų. · Pirma, trūksta ekonominių priemonių, kuriomis būtų galima įveikti rinkos nepakankamumą, trukdantį įgyvendinti išvardytąsias priemones. Konkrečiai: (1) Europoje galiojančiose apmokestinimo schemose dažnai nesusiejami veiksmingumo ir teisingumo tikslai, ir jos nesudaro sąlygų tvariu lygiu susigrąžinti priemonių finansavimo sąnaudas. (2) vandens suvartojimas nepakankamai apskaičiuojamas skaitikliais, nors tokia būtų būtina sąlyga skatinamajai apmokestinimo politikai įgyvendinti. (3) vartotojai ir verslas nepakankamai suvokia gamybai suvartojamo vandens problematiką ir trūksta tinkamų ženklinimo schemų, ypač prekėms, kuriomis prekiaujama pasauliniu mastu. · Antra, kyla grėsmė, kad VPD tikslų nebus pasiekta dėl to, kad trūksta integravimo į kitas politikos kryptis, įskaitant žemės ūkį, sanglaudą, pramonę ir žemėnaudos planavimą, ir derėjimo su jomis. BŽŪP ir sanglaudos politikoje esama didesnio politikos integravimo potencialo, kurį būtų galima išnaudoti įgyvendinant pasiūlytą ES daugiametę finansinę programą. Tačiau reikia labiau skatinti: (4) žemėnaudos priemonių integravimą, (5) vandens naudojimo pastatuose ir prietaisuose efektyvumą, (6) mažinti nuotėkį iš vandens infrastruktūrų ir (7) diegti pakartotinį vandens naudojimą taikant bendrus ES standartus. · Trečia, būtina taip gerinti šiuo metu neefektyvų valdymo modelį: (8) spręsti vandens planavimo ir valdymo neefektyvumo problemą, kad būtų įveiktos koordinavimo problemos, nes tai gali paveikti bendrų baseinams keliamų tikslų nustatymą ir ekonomiškai efektyvų atskirų priemonių ir instrumentų taikymą; (9) formuoti tinkamus duomenų rinkinius ir nuoseklią metodiką vandens balansams, gamtosauginiams debitams ir planiniams rodikliams apskaičiuoti; (10) gerinti sausrų rizikos valdymo planavimą kai kuriose valstybėse narėse, siekiant spręsti ekonomikos ir visuomenės apsaugos nuo sausros padarinių uždavinį. · Ketvirta, reikia šalinti žinių spragas: (11) esama didelių informacijos spragų, ypač susijusių su nuoseklia priemonių programų arba neveikimo sąnaudų ir naudos apskaičiavimo metodika; (12) net kai informacijos yra, kyla problemų, susijusių su nuoseklumu, sklaida ir galimybe prie jos prieiti atitinkamo lygmens sprendimus priimantiems subjektams. Taip pat būtų galima tobulinti galiojančių statistikos ir ataskaitų teikimo reikalavimų efektyvumą. Šios visoje ES sutinkamos vandens valdymo problemos kliudo siekti geros būklės ir mažinti dalinį vandens trūkumą bei pažeidžiamumą ekstremalių reiškinių atveju. Tai daro neigiamą poveikį vandens aplinkai ir tuo pačiu biologinei įvairovei bei ekosistemoms. Be to, atsiranda nemažas socialinis ir ekonominis poveikis, nes nemažai ūkio sektorių (maisto ir energijos gamybos, transporto, turizmo ir rekreacijos paslaugų) tiesiogiai priklauso nuo to, ar prieinamas konkretaus kokybės lygio vanduo, ir nuo ekosistemos paslaugų, kurios susijusios su vandeniu. Ekstremalūs reiškiniai, kaip antai potvyniai ir sausros, taip pat daro labai didelę žalą ūkio sektoriams ir gyventojams apskritai. Padariniai dažnai ryškiausi mažesnių pajamų šalyse ir mažiau išsivysčiusiuose regionuose, ypač kaimo vietovėse, nes ten geriamojo vandens ir nuotekų valymo teisės aktai įgyvendinti silpniau; menkai užtikrinamas žemėnaudos planavimo teritorijose, kurias gali užlieti potvyniai, vykdymas arba toks planavimas nevykdomas; mažesnės galimybės pasinaudoti vandens taupymo technologijomis ir praktine patirtimi. Be to, galimybė gauti saugaus geriamojo vandens ir sanitarijos paslaugų turi būti vertinama kaip žmogaus teisių klausimas. 3. Tikslai Metmenyse išdėstomas politikos atsakas į aprašytuosius uždavinius ir nurodomas ilgalaikis tikslas – užtikrinti pakankamai geros kokybės vandens, skirto tvariai ir teisingai naudoti. Taip prisidedama prie visų trijų strategijos „Europa 2020“ aspektų (pažangaus, tvaraus ir integracinio augimo). Siekiant to tikslo būtina ES lygmeniu įgyvendinti subalansuotą požiūrį, orientuotą į: · geros būklės pasiekimą ES vandens telkiniuose iš principo iki 2015 m. arba vėliausiai iki 2027 m. konkrečiuose vandens telkiniuose, kuriems taikomos VPD išimtys; · dalinio vandens trūkumo mažinimą atsižvelgiant į poreikį išlaikyti gamtosauginius debitus tokiu lygiu, kuris suderinamas su VPD tikslų siekimu; · pažeidžiamumo klimato kaitos ir ekstremalių reiškinių atžvilgiu mažinimą. Kalbant apie dalinį vandens trūkumą ir pažeidžiamumą, reikia nustatyti konkrečius upės baseino lygmens tikslus ir integruoti juos į antrąjį UBV planų ciklą. Nustatyti keturi konkrečių tikslų, atitinkančių išvardytąsias keturias vandens valdymo problemų kategorijas, rinkiniai. Tai: – ekonominių priemonių naudojimo didinimas siekiant geriau paskirstyti išteklius ir internalizuoti išorės sąnaudas; – vandens problematikos integravimo į sektorines politikos kryptis skatinimas, kad būtų intensyviau taikomos natūralios vandens sulaikymo priemonės, vandens naudojimo pastatuose ir prietaisuose efektyvumo didinimo priemonės, pakartotinas vandens naudojimas ir priemonės, kuriomis mažinamas nuotėkis vandentiekio infrastruktūroje; – efektyvesnio vandens valdymo modelio sukūrimas ir institucijų tarpusavio darbinių santykių efektyvumas; visapusiškas vandens kokybės, kiekybės ir hidromorfologinių aktualijų integravimas į vandens valdymą; – vandens valdytojams prieinamų žinių ir priemonių gerinimas, kuris sudarytų sąlygas veiksmingai priimti sprendimus ir mažinti administracinę naštą. 4. Politikos variantai Metmenyse įvertintais politikos variantais siekiama valstybėms narėms suteikti instrumentų rinkinį, padėsiantį įgyvendinti aktualiausias priemones; tuos variantus galima suskirstyti pagal 4 modelius; – pirmas variantų rinkinys pagrįstas savanoriškumo modeliu ir jis sudarytas iš įvairių skirtingų priemonių bei rekomendacinių gairių, kurios padėtų praktiškai valdyti vandenį ES ir upių baseinų lygmeniu; – reguliavimo modeliu pagrįstais variantais siekiama daugelio tų pačių tikslų, kad būtų palaikomas praktinis vandens valdymas, tačiau teisinėmis priemonėmis; – kituose variantuose numatyta visapusiškai išnaudoti sąlygų nustatymą po 2013 m. veiksiantiems Sanglaudos ir struktūriniams fondams (ERPF, Sanglaudos fondui, EŽŪKPF) ir finansavimui pagal BŽŪP I ramstį remiantis Komisijos pasiūlymais dėl BŽŪP reformos ir daugiametės finansinės programos. – Dar kitais variantais siekiama užtikrinti tvaraus vandens valdymo įtraukimą į prioritetus, pagal kuriuos skiriamas Bendros strateginės programos (BSP) fondų finansavimas ir EIB teikia paskolas. Šiam variantui nereikia jokių galiojančios politikos sistemos, kurią daugiametėje finansinėje programoje yra pasiūliusi Komisija, pakeitimų; jam įgyvendinti pakaktų to, kad valstybės narės, rengdamos išlaidų programą ir planus, įtvirtintų vandens prioritetus. 4 problemų kategorijoms ir 12 pagrindinių problemų nustatyti 37 politikos variantai. Preliminarus variantų sąrašas buvo paskelbtas viešosioms ir suinteresuotųjų šalių konsultacijoms; jis buvo vertinamas toliau, siekiant nustatyti tinkamiausią variantų kompleksą. Tie 37 variantai nurodomi toliau; jie siejami su konkrečiais tikslais, kurių jie padėtų siekti, ir su politikos modeliu, su kuriuo jie susiję. 1 lentelė. Poveikio vertinime svarstytų variantų sąrašas. Pabraukti ir raudonai įrašyti variantai yra pasirinkti || Modeliai Konkretus tikslas || a) savanoriškas || b) reguliavimo || c) sąlygos nustatymas || d) finansavimo prioritetas 1. Apmokestinimas || Rekomendacinis dokumentas dėl prekybos schemų || Nėra || Įtraukimas į kompleksinę paramą pagal BŽŪP I ramstį || Nėra 2. Skaitiklių diegimas || GMES naudojimas || VPD pakeitimas || Įtraukimas į kompleksinę paramą pagal BŽŪP I ramstį || Nėra 3. Prekių, kuriomis prekiaujama pasauliniu mastu, ženklinimas || Savanoriškas ženklinimas || Privalomas ženklinimas || Nėra || Nėra 4. Natūralios vandens sulaikymo priemonės || Bendrosios įgyvendinimo strategijos (BĮS) rekomendacinis dokumentas || VPD pakeitimas || Pagal BSP įgyvendinimo taisykles || Pagal BSP ir EIB skolinimo taisykles 5.1 Prietaisai ir su vandeniu susiję produktai || Savanoriškas ženklinimas || Privalomas ženklinimas Įtraukimas į Ekologinio projektavimo darbo programą[1] || Nėra || Nėra 5.2 Pastatai || Savanoriškas reitingavimas || Privalomas reitingavimas Būtiniausi reikalavimai Direktyva || Nėra || Nėra 6.. Nuotėkiai || Rekomendacinis dokumentas || Nėra || Nėra || Pagal BSP ir EIB skolinimo taisykles 7. Pakartotinis vandens naudojimas || BĮS rekomendacinis dokumentas CEN standartas || Reglamentas || Nėra || Pagal BSP ir EIB skolinimo taisykles 8. Valdymas || Tarpusavio vertinimas || VPD pakeitimas Strateginio aplinkos vertinimo direktyvos pakeitimas || Nėra || Nėra 9. Planinių rodiklių nustatymas || BĮS rekomendacinis dokumentas || VPD pakeitimas || Nėra || Nėra 10. Sausrų planavimas || Rekomendacija || VPD pakeitimas Sausrų direktyva || Nėra || Nėra 11. Sąnaudos ir nauda || BĮS rekomendacinis dokumentas || VPD pakeitimas || Nėra || Nėra 12. Žinių sklaida || Tolesnė Europos vandens informacinės sistemos plėtra || Ataskaitų teikimo ir statistikos reikalavimų persvarstymas || Nėra || Nėra 5. Pasirinktino variantų komplekso nustatymas ir jo poveikis Variantų vertinimą galima laikyti patikrinimu, ar įvairūs modeliai tinka kiekvienai iš 12 išskirtų problemų. Remiantis atliktu vertinimu atrodo, kad dauguma atveju tinkamiausi variantai pagrįsti rekomendaciniu modeliu. Reguliavimo modelis siūlomas tik 3 problemoms spręsti (vandens naudojimo efektyvumo prietaisuose ir su vandeniu susijusiuose produktuose, pakartotinio vandens naudojimo ir žinių sklaidos), nes dabartinėmis politikos aplinkybėmis, ypač atsižvelgiant į VPD ir daugiametės finansinės programos įgyvendinimą, daugelį reguliavimo ir su sąlygų nustatymu susijusių politikos variantų tenka atidėti vėlesniam laikui. Pasirinkti variantai yra 1 lentelėje pažymėti raudonai ir pabraukti. Reikia pabrėžti, kad su metmenimis nebus pasiūlyti variantai, dėl kurių reikėtų keisti teisės aktus – jie bus analizuojami toliau ir siūlomi tik remiantis konkrečiai priemonei atliktu poveikio vertinimu. Siūlomose rekomendacinėse gairėse ir priemonėse būtų nagrinėjama sąveika su konkrečiais ekonominiais instrumentais ir jų integravimo į upių baseinų, potvynių ir sausrų valdymo planus būdai. Jose būtų teikiama informacija, kuri padėtų plačiau naudoti ekonominius instrumentus. Tačiau toks siūlomas kompleksas nėra privalomas ir tolesnis tokių instrumentų naudojimo populiarėjimas nėra užtikrintas. Siūlomame komplekse skatinama vandenį labiau integruoti į sektorines politikos kryptis taikant gaires ir geresnio planavimo bei planinių rodiklių nustatymo priemones, kurios apima įvairius sektorinės integracijos aspektus. Tai sudarys sąlygas geriau atsižvelgti į vandens valdymo problematiką atrenkant projektus, kurie būtų finansuojami pagal BŽŪP ir sanglaudos politiką. Tačiau nėra jokių garantijų, kad priemonės bus įgyvendintos, nes įgyvendinimas lieka savanorišku. Siūlomame komplekse numatytos rekomendacinės gairės, pavyzdžiui, dėl prekybos vandeniu ir dėl vandens balansų ir (arba) planinių rodiklių, ir numatoma tarpusavio vertinimo sistema padėtų didinti valdymo modelio efektyvumą planuojant vandens išteklius ir tokiu būdu didinti skaidrumą ir pasiekti didesnio sprendimų priėmimo efektyvumo. Būtų panaikinti nebūtini ES vandens teisės aktuose numatyti ataskaitų teikimo reikalavimai. Siūlomame komplekse numatyta įvairių rekomendacinių gairių ir naujų priemonių, kurios padėtų patenkinti pačius aktualiausius vandens valdytojų poreikius. Informacija apie vandens balansus ir ekologinius debitus galėtų užpildyti didžiausias vandens valdytojų žinių spragas. Patobulintos informacijos platformos ir informacijos teikimas ES lygmeniu pagerintų prieigą prie nepavėluotų ir sąveikių duomenų, kad būtų priimami efektyvesni vandens valdymo sprendimai ir vyktų efektyvesni politikos poslinkiai ES, nacionaliniu ir upių baseinų lygmeniu. Tačiau įgyvendinimas yra savanoriškas. Siūlomas kompleksas pagerina ES vandens politikos efektyvumą, nes užpildo žinių spragas, gerina valdymą ir susiaurina ataskaitų teikimo reikalavimus, kad sumažėtų administracinė našta. Jis palieka laisvę pritaikyti priemones prie situacijų, kuriose ekonominis efektyvumas būtų didelis. Pasiūlius su atsiskaitymu susijusių vandens teisės aktų reikalavimų pakeitimus, galima būtų pašalinti esamas derėjimo problemas. Siūlomas kompleksas padidintų atitinkamų ES politikos krypčių (ypač BŽŪP, sanglaudos, sveikatos ir energetikos) derėjimą. Siūlomas kompleksas padės spręsti ES vandenų ekologinės būklės, dalinio vandens trūkumo ir pažeidžiamumo ekstremalių reiškinių atveju problemas. Rengiant metmenis atliktas modeliavimo darbas ir atskirų priemonių vertinimas palengvina ekonominio, aplinkos ir socialinio poveikio, atsirandančio ES lygmeniu įgyvendinant įvairias priemonių kategorijas, vertinimą, ypač bendro ekonominio našumo augimo, kurį lemtų žemėnaudos valdymo priemonės, geresnis vandens naudojimo efektyvumas ir švaraus vandens prieinamumo užtikrinimas, vertinimą. Tačiau faktinis priemonių poveikis išryškės tik kiekvieno iš 110 ES upių baseinų lygmeniu, nes būtent toks analizės lygmuo yra svarbiausias. Remiantis metmenimis sukurtos priemonės (vandens balansai, hidroekonominis modeliavimas, priemonių duomenų bazė) padės valstybėms narėms atlikti tą analizę rengiant kitus UBV planus ir pasirinkti tinkamiausią priemonių derinį. 6. Stebėsena ir vertinimas Metmenų įgyvendinimas ir stebėsena remsis VPD Bendrąja įgyvendinimo strategija (BĮS)[2] kaip platforma. Įgyvendinimas vyks dviem etapais, atitinkančius du būsimus BĮS etapus: · pirmajame etape (2013–2015 m.) bus siekiama padaryti poveikį rengiant būsimus UBV planus, kuriuos valstybės narės turi pateikti iki 2015 m. pabaigos, ir sustiprinti žinių bazę bei priemones, kurios bus panaudotos tiems planams įvertinti ir VPD persvarstyti; · antrasis etapas (2016–2018 m.) bus skirtas tiems planams įvertinti ir VPD direktyvos peržiūrai parengti. Siekiant stebėti metmenyse numatytų pasiūlymų įgyvendinimą ir įvertinti pažangą bus plėtojama Metmenų suvestinė. Ją kiekvienais metais svarstys BĮS strateginio koordinavimo grupė ir vandentvarkos atstovai. [1] Vandenį naudojančių prietaisų įtraukimas buvo svarstytas rengiant Ekologinio projektavimo direktyvos darbo planą 2012–2014 m. [2] http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/objectives/implementation_en.htm