KOMISIJOS TARNYBŲ DARBINIS DOKUMENTAS POVEIKIO VERTINIMO SANTRAUKA /* SWD/2014/022 final */





Turinys I............ Aplinkybės. 2 II........... Būtinybė imtis veiksmų.. 2 1........... Kokia problema sprendžiama?. 2 2........... Ko siekiama šia iniciatyva?. 3 3........... Kokia papildoma ES lygmens veiksmų nauda?. 3 III......... Sprendimai 3 1........... Kokios su teisės aktų leidimu susijusios ir nesusijusios politikos galimybės apsvarstytos? Ar yra tinkamiausias pasirinkimas, ar jo nėra? Kodėl?. 3 2........... Kas kuriai galimybei pritaria?. 4 IV.......... Galimų politikos priemonių poveikis. 4 1........... Kokie pagrindinių galimybių privalumai?. 4 2........... Kokios pagrindinių galimų politikos priemonių išlaidos?. 5 3........... Koks poveikis verslui, mažosioms ir vidutinėms įmonėms, taip pat labai mažoms įmonėms? 5 4........... Ar bus labai paveikti nacionaliniai biudžetai ir valdžios įstaigos?. 5 5........... Ar bus kitokio reikšmingo poveikio?. 5 V........... Galimų politikos priemonių palyginimas. 7 VI.......... Tolesni veiksmai 8 I. Aplinkybės Per pastarąjį dešimtmetį Jungtinėse Amerikos Valstijose labai sparčiai plėtoti netradiciniai dujų ir naftos šaltiniai. Terminas „netradiciniai“ pirmiausia siejamas su geologinių telkinių arba uolienų formacijų, kuriose yra angliavandenilių, savybėmis, kurios skiriasi nuo tradicinių telkinių savybių. Šios netradicinės formacijos dažnai aprėpia labai dideles teritorijas ir joms būdingas mažas uolienos tūriui tenkantis energijos kiekis ir mažas arba labai mažas pralaidumas. Pagrindinės netradicinio iškastinio kuro rūšys: uolienų porose susikaupusios dujos, skalūnų dujos, anglies klodo metanas, metano hidratai, uolienų porose susikaupusi nafta, skalūnų nafta, degusis skalūnas ir bitumingasis smėlis. Panašu, kad skalūnų dujos yra perspektyviausias netradicinis angliavandenilis Europoje, o jų žvalgybos veikla jau vykdoma kai kuriose valstybėse narėse. Dėl JAV skalūnų dujų gavybos augimo sumažėjo JAV vidaus dujų kainos ir buvo padarytas teigiamas poveikis JAV ekonomikai. Šie pokyčiai JAV ekonomikoje turėjo padarinių ir tarptautinėse energetikos rinkose. Pavyzdžiui, išaugo suskystintų gamtinių dujų (SGD) tiekimas pasauliniu mastu, todėl buvo padarytas netiesioginis poveikis ES dujų kainoms[1] ir išaugo akmens anglių eksportas į ES. ES per pastaruosius trejus metus paieškos ir (arba) žvalgybos koncesijų ir (arba) licencijų suteikimo procesas vykdomas arba tokios koncesijos ir (arba) licencijos jau suteiktos Danijoje, Vokietijoje, Vengrijoje, Nyderlanduose, Lenkijoje, Portugalijoje, Rumunijoje, Ispanijoje, Švedijoje ir Jungtinėje Karalystėje[2]. Tačiau ne visi licencijų turėtojai ėmėsi konkrečios paieškos ar žvalgybos veiklos. Šiuo metu tokia veikla (paieškos arba žvalgybos etapais) buvo arba yra vykdoma Danijoje, Vokietijoje, Lenkijoje, Rumunijoje, Švedijoje ir Jungtinėje Karalystėje. Kol kas Europoje nesiimta komercinės skalūnų dujų gavybos, nors jau įgyvendinta keletas bandomųjų gavybos projektų, pvz., Lenkijoje. Tam tikrose valstybėse narėse (pvz., Lenkijoje, Jungtinėje Karalystėje) komercinė gavyba galėtų būti pradėta 2015–2017 m. II. Būtinybė imtis veiksmų 1. Kokia problema sprendžiama? Dėl taikomų didžiatūrio hidraulinio ardymo ir kryptinio gręžimo per uolienų formacijas metodų skalūnų dujų gavyba daro tam tikrą poveikį aplinkai ir yra susijusi su tam tikra rizika. Kol kas ES sukaupta labai nedaug šių metodų taikymo patirties. Galiojančiais Europos teisės aktais poveikio aplinkai ir rizikos (pvz., paviršinio ir požeminio vandens užteršimo, oro teršalų, įskaitant šiltnamio efektą sukeliančias dujas) klausimai nėra tinkamai reglamentuoti. Teisinis aiškumas ir reguliavimo aplinkos nuspėjamumas yra labai svarbūs siekiant į šią sritį pritraukti investicijų ir užtikrinti visuomenę, kad šios veiklos poveikio ir rizikos bus išvengta, o jeigu tai neįmanoma, jie bus bent mažinami ir tinkamai valdomi. Manoma, kad šios problemos išliks, jei nebus imtasi veiksmų joms spręsti. Labiausiai paveiktos suinteresuotosios šalys: verslo įmonės, norinčios investuoti į skalūnų dujų žvalgybą ir gavybą; su vandeniu susiję sektoriai, kuriuose norima užtikrinti, kad vandens kokybė būtų apsaugota; atsakingos institucijos valstybėse narėse ir ES piliečiai. Daugelis ekspertų laikosi nuomonės, kad pagrindinis su skalūnų dujų gavyba susijęs poveikis ir rizika aplinkai yra iš esmės susiję su vandens naudojimu ir užteršimu, į orą išmetamais teršalais (įskaitant lakiuosius organinius junginius ir metaną – labai didelį visuotinio atšilimo potencialą turinčias dujas), taip pat poveikiu bendruomenėms (pvz., žemės naudojimas, poveikis biologinei įvairovei, triukšmas, eismas). Pagrindinės tokio poveikio ir rizikos priežastys: - veikla vykdoma labai didelėse srityse; - geologinės sąlygos (pvz., giliai esantys vandeningieji sluoksniai, apleisti gręžiniai, galimi sprūdžiai, dėl kurių gali atsirasti taršos keliai arba būti sukeltas seisminis aktyvumas); - bendras daugelio gręžinių poveikis; - dažniausiai pavojingų cheminių medžiagų naudojimas; - sunaudojamas didelis vandens kiekis, kurio dalis prarandama; - atliekų kiekis ir savybės; - slėgio mažinimas (išleidžiant dujas į atmosferą) ir fakelų deginimas užbaigiant gręžinį. 2. Ko siekiama šia iniciatyva? Bendrasis tikslas – užtikrinti, kad netradicinio iškastinio kuro, ypač skalūnų dujų, gavybos veikla būtų vykdoma imantis tinkamų klimato ir aplinkos apsaugos priemonių ir kad atsakingoms institucijoms, piliečiams ir veiklos vykdytojams būtų užtikrintas kuo didesnis teisinis aiškumas ir nuspėjamumas ir taip užtikrinamos sektoriaus plėtros galimybės. Pirmas konkretus tikslas – užtikrinti, kad būtų nustatytas ir tinkamai valdomas individualių projektų ir bendras poveikis aplinkai bei rizika, kylantys dėl žvalgybos ir gavybos veikloje taikomų metodų. Antras konkretus tikslas – išaiškinti ES teisinę sistemą, kad visoje ES investicijos į skalūnų dujų gavybos plėtrą galėtų būti daromos nuspėjamomis sąlygomis. 3. Kokia papildoma ES lygmens veiksmų nauda? Iš geologinių apskaičiavimų matyti, kad keli tinkami gavybai plėtoti skalūnų dujų telkiniai plyti keliose valstybėse narėse. Be to, poveikis aplinkai ir rizika yra tarpvalstybinio pobūdžio: dėl poveikio vienoje šalyje gali kilti taršos problemų kitose šalyse arba tokios problemos jose gali paaštrėti. Tai visų pirma pasakytina apie paviršinius ir požeminius vandenis, oro kokybę ir išmetamąsias šiltnamio efektą sukeliančias dujas. Todėl veiksmai ES lygiu yra pagrįsti. Be to, Europos Parlamentas, Regionų komitetas, dauguma viešų konsultacijų respondentų ir kelios valstybės narės paprašė imtis ES lygmens veiksmų. III. Sprendimai 1. Kokios su teisės aktų leidimu susijusios ir nesusijusios politikos galimybės apsvarstytos? Ar yra tinkamiausias pasirinkimas, ar jo nėra? Kodėl? Be bazinio scenarijaus, išsamiai išanalizuotos keturios galimybės. A galimybė – rekomendacija valstybėms narėms, kaip spręsti skalūnų dujų žvalgybos ir gavybos aplinkosaugos aspektus. Joje taip pat būtų pateikiamos aplinkos teisės aktų (pvz., vandens ir atliekų) aiškinimo gairės. Be to, joje sektoriaus veiklos vykdytojai būtų skatinami prisiimti savanoriškus įsipareigojimus. B galimybė – siūlymas iš dalies pakeisti kai kuriuos galiojančius ES aplinkos teisės aktus, siekiant patikslinti sektoriui taikomas taisykles (kartu su A galimybės elementais). C galimybė – pagrindų direktyva, kurioje siūlomas pagrindinių tikslų rinkinys, įskaitant naudojamų cheminių medžiagų atskleidimą ir bendro poveikio klausimo sprendimą, kartu iš dalies pakeičiant esamus aplinkos teisės aktus kaip pagal B galimybę. D galimybė – direktyva, kurioje nustatomi konkretūs reikalavimai, apimantys visus nustatytus klausimus. Nesiūloma konkrečios tinkamiausios galimybės, nes kiekvienos galimybės poveikis susijęs su tam tikrais kompromisais; poveikio vertinimo tikslas – pateikti pagrindžiamųjų duomenų politiniam sprendimui priimti. 2. Kas kuriai galimybei pritaria? Remiantis „Eurobarometro“ apklausų duomenimis, dauguma ES piliečių pritaria suderintų ir nuoseklių metodų taikymui ES lygmeniu. Viešų konsultacijų individualių respondentų nuomonės skiriasi, kai taikomas nesvertinis atsakymų vertinimas. Tačiau, kai taikomas svertinis atsakymų vertinimas pagal šalies gyventojų skaičių (atsakymai iš penkių šalių sudaro daugiau kaip 90 proc. individualių atsakymų), didelė dauguma respondentų pritaria išsamiai ES lygmens sistemai. Aplinkos nevyriausybinės organizacijos pritarė reguliavimo metodui, kad būtų sustiprintos aplinkos apsaugos priemonės. Naftos ir dujų pramonė labiau linkusi pritarti neprivalomoms priemonėms, tačiau supranta, kad galiojančius ES teisės aktus gali reikėti iš dalies pakeisti. Kai kurie ne naftos ir dujų veiklos vykdytojai ir paslaugų bendrovės pareiškė suinteresuotumą išsamiais ir konkrečiais ES teisės aktais. Remiantis neoficialiomis pastabomis, viena valstybė narė norėtų pasikliauti tik nacionalinės teisės nuostatomis, tačiau kai kurios valstybės narės mano, kad būtina imtis ES veiksmų – nuo gairių iki galiojančių ES teisės aktų pakeitimų ar atskiro reguliavimo metodo. Europos Parlamentas paragino priimti „suderintas nuostatas dėl žmonių sveikatos ir aplinkos apsaugos“ ir pabrėžė, kad būtini „aukščiausi saugos ir aplinkosaugos standartai“. Regionų Komitetas paragino priimti „aiškią ir teisiškai įpareigojančią ES reguliavimo sistemą, pageidautina – direktyvos forma“. IV. Galimų politikos priemonių poveikis 1. Kokie pagrindinių galimybių privalumai? Visomis A–D galimybėmis siekiama spręsti (nors ir nevienodu mastu) skalūnų dujų gavybos veiklos poveikio aplinkai ir rizikos klausimus, suteikti daugiau teisinio tikrumo ir aiškumo bei spręsti visuomenės susirūpinimo klausimą, o tai yra pagrindinė šios iniciatyvos nauda. Šia iniciatyva sprendžiami poveikio sveikatai klausimai, susiję su tiesioginiu poveikiu (išmetamais į orą teršalais) ir netiesioginiu poveikiu (galimu vandens užteršimu cheminėmis medžiagomis – kai kurios jų pripažįstamos kancerogenais). Pagal bazinį scenarijų poveikio ir rizikos aplinkai klausimai sprendžiami neveiksmingai, jį įgyvendinant nebūtų suteikiama teisinio aiškumo ir (arba) tikrumo, nebūtų sprendžiamas ir visuomenės susirūpinimo klausimas. Pagal B, C ir D galimybes vis veiksmingiau sprendžiami nustatyto poveikio ir rizikos klausimai, kartu užtikrinama aiškesnė ir labiau nuspėjama reguliavimo sistema investuotojams ir būtų nuraminama visuomenė. A galimybė yra neprivalomojo pobūdžio, todėl iš nagrinėjamų galimų politikos priemonių ji mažiausiai veiksminga. Išaiškinus skalūnų dujų gavybos veiklai keliamus teisinius reikalavimus būtų sudarytos patikimesnės sąlygos investicijoms ir užtikrinta galimybė plėtoti skalūnų dujų gavybą. Pasirinkus galimas reguliavimo priemones (B, C ir D) ES būtų sudaryta galimybė plėtoti skalūnų dujų gavybą, todėl dujų kainos galėtų šiek tiek sumažėti (arba būtų išvengta jų didėjimo), o tai būtų naudinga ES ekonomikai trumpuoju ir vidutinės trukmės laikotarpiu. Tačiau, kadangi Europos skalūnų dujų išteklių lygis nėra tiksliai žinomas, o dujų kainas lemia daug kintamųjų, poveikis yra neaiškus. Be to, Jungtinių Valstijų konkurencinis pranašumas – mažesnės dujų kainos – išliktų. Skalūnų dujų gavybos plėtra ES geriausiu atveju kompensuotų tradicinės dujų gavybos pajėgumų mažėjimą. Ji nesumažintų dabartinės ES priklausomybės nuo dujų importo, tačiau galėtų pagerinti ES derybines pozicijas su išorės energijos tiekėjais. 2. Kokios pagrindinių galimų politikos priemonių išlaidos? Skalūnų dujų gavybos veiklos vykdytojams metinės reikalavimų laikymosi išlaidos, pasirinkus politikos galimybę B, C arba D, sudarytų 1,4–1,6 proc. numatomų metinių pajamų, o absoliučiosios veiklos sąnaudos pasirinkus D (brangiausią) galimybę padidėtų maždaug 8 proc. Pasirinkus A galimybę veiklos vykdytojų išlaidos priklausytų nuo to, ar jie įgyvendintų savanoriškas priemones, ar ne. 3. Koks poveikis verslui, mažosioms ir vidutinėms įmonėms, taip pat labai mažoms įmonėms? Dėl skalūnų dujų žvalgybai ir gavybai vykdyti būtinų investicijų lygio veiklos vykdytojai paprastai yra didelės bendrovės. Numatoma, kad poveikis MVĮ ir labai mažoms įmonėms bus tik netiesioginis, per suaktyvėjusią susijusią veiklą (pavyzdžiui, įrangos, viešojo maitinimo ir transporto) ir jei ES skalūnų dujų gavyba padarys poveikį energijos kainoms. Tačiau, kadangi Europos skalūnų dujų išteklių lygis nėra tiksliai žinomas, o dujų kainas lemia daug kintamųjų, poveikis yra neaiškus. 4. Ar bus labai paveikti nacionaliniai biudžetai ir valdžios įstaigos? B, C ir D galimybės yra susijusios su įvairaus lygio galiojančių aplinkos teisės aktų pakeitimais; pagal A galimybę pakeitimų nedaroma. Būtų tikimasi, kad nacionalinės administracijos prie to prisitaikys. Dėl kai kurių pakeitimų elementų, pvz., integruotos sistemos ar pagal C ir D galimybes siūlomų reikalavimų nustatymo, administracinė našta, palyginti su esama, gali sumažėti. Kitokio didelio šios iniciatyvos poveikio valdžios institucijoms nenumatoma. 5. Ar bus kitokio reikšmingo poveikio? Jei dėl pasirinktos galimybės ES būtų pradėta vykdyti intensyvi skalūnų dujų gavyba, gali būti poveikis konkurencingumui, ypač daug energijos naudojančių pramonės šakų, kuriose dujos arba galimi šalutiniai produktai naudojami kaip žaliava. Šiuo atveju tai galėtų paveikti ES dujų kainas ir galbūt iš dalies sumažinti ES ir JAV dujų kainų skirtumą. Tačiau tai nėra aiškiai tikėtina, nes dujų kainos priklauso nuo daugelio kintamųjų. Net pagal geriausio atvejo scenarijų numatoma, kad ES dujų kainos 2035 m. išliks dvigubai didesnės nei JAV. Ekonominis poveikis valstybėms narėms ir regionams priklausys nuo kelių veiksnių, įskaitant: skalūnų dujų gavybos plėtros perspektyvas; dabartinį jų energijos rūšių derinį ir priklausomybę nuo importo; jų dujų infrastruktūros išvystymo lygį; jų ekonomikai būdingą energijos vartojimo efektyvumo lygį ir jų administracinę padėtį. V. Galimų politikos priemonių palyginimas Galimybės || Veiksmingumas || Ekonominės išlaidos, EUR (apytikris vertinimas) || Ekonominė nauda || Efektyvumas (veiksmingumas / sąnaudos) || Socialinis poveikis || Įgyvendinimas tinkamu laiku || Galimybė lengvai užtikrinti įgyvendinimą || Suderinamumas su atitinkamais ES tikslais || Bendras rezultatas mažinti poveikį aplinkai ir riziką || suteikti teisinio aiškumo ir tikrumo || spręsti visuomenės susirūpinimo klausimą Bazinis scenarijus || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 A || + || + || + || 0–595 000 || + || + || 0 || ++++ || Netaikoma || + || + B || +++ || ++/+++ || +++ || 595 000 || ++ || ++ || + || +/++ || ++ || ++ || ++ C || ++++ || ++++ || ++++ || 595 000– 643 000 || ++ || +++ || + || ++ || +++ || +++ || +++ DD D || +++++ || +++++ || +++++ || 643 000 || ++ || ++++ || + || +++ || ++++ || ++++ || +++/++++ VI. Tolesni veiksmai Įgyvendinus tinkamiausią galimybę, per atitinkamą laikotarpį Komisija parengtų iniciatyvos įgyvendinimo ir veiksmingumo ataskaitą. Atitinkamo ataskaitos pateikimo laikotarpio trukmė priklausys nuo tinkamiausios galimybės: laikotarpis bus ilgesnis pasirinkus su teisės aktų leidimu susijusią galimybę (kad būtų skirta laiko perkelti į nacionalinę teisę) ir trumpesnis pasirinkus su teisės aktų leidimu nesusijusią galimybę. Kad būtų užtikrinta iniciatyvos įgyvendinimo stebėsena, siūloma rinkti tam tikrų rodiklių duomenis. [1] JRC Energetikos ir transporto instituto ataskaita „Unconventional Gas: Potential Energy Market Impacts in the EU“, 2012 m. rugsėjo mėn. [2] Bulgarijoje ir Prancūzijoje išduotos licencijos vėliau atšauktos teisės aktais uždraudus hidraulinio ardymo veiklą.