AIŠKINAMASIS MEMORANDUMAS

1.PASIŪLYMO APLINKYBĖS

Pasiūlymo pagrindimas ir tikslai

Prieš dešimtmetį Europos Sąjungos (ES) valstybėse kilo beprecedentė finansų ir ekonomikos krizė. Nors ta krizė prasidėjo ne euro zonoje, ji išryškino tam tikrus jos institucinius trūkumus. Reaguodama į krizę, ES siekė stiprinti Sąjungos ir euro zonos ekonomikos valdymo sistemą, visų pirma priėmusi šiuos teisės aktų rinkinius: vadinamąjį šešių dokumentų rinkinį (2011 m. priimti penki reglamentai ir direktyva) ir dviejų dokumentų rinkinį (2013 m. priimti du reglamentai). Šie rinkiniai padėjo užtikrinti atidesnę nacionalinių biudžetų priežiūrą, sukurti patikimesnes fiskalines sistemas ir daugiau dėmesio skirti skolos lygiui.

Tačiau tapo aišku, kad, siekiant pašalinti pagrindines krizės priežastis, taisyklėmis pagrįstą ES lygmens fiskalinę sistemą reikia papildyti privalomomis nacionalinio lygmens nuostatomis, kurios padėtų skatinti įgyvendinti patikimą biudžeto politiką visose valstybėse narėse ir ilgam išvengti perviršinio deficito susidarymo.

Atsižvelgiant į tai, nagrinėta, kaip tokias nacionalines taisykles pagrįsti Sąjungos teise. Tuo metu Komisija labai pritarė galimybei toliau vykdyti ekonomikos valdymo reformas pagal Bendrijos metodą. Tačiau 2011 m. gruodžio mėn. susitikime Europos Vadovų Tarybai nepavyko susitarti dėl svarstomų veiksmų. Į tai reaguodamos valstybės narės, norėjusios bendrai įsipareigoti nustatyti tokias nacionalines taisykles, ėmėsi veiksmų tarpvyriausybiniu pagrindu ir sudarė Sutartį dėl stabilumo, koordinavimo ir valdysenos ekonominėje ir pinigų sąjungoje (SSKV) – tai tarpinis sprendimas siekiant kuo skubiau įtraukti jos nuostatas į Sutartis.

SSKV 2012 m. kovo 2 d. pasirašė 25 susitariančiosios šalys (visos valstybės narės, išskyrus Čekiją ir Jungtinę Karalystę). Ji įsigaliojo 2013 m. sausio 1 d. SSKV pagrindas – III antraštinė dalis, kurioje išdėstytas vadinamasis fiskalinis susitarimas. Jo pagrindinė nuostata – susitariančiųjų šalių pareiga privalomomis ir nuolatinėmis nacionalinėmis nuostatomis, pirmenybę teikiant konstitucinėms, įtvirtinti pagal ciklą pakoreguoto subalansuoto biudžeto taisyklę. Taisyklė atitinka esminį Stabilumo ir augimo pakto (SAP) prevencinės dalies reikalavimą, t. y. vidutinio laikotarpio biudžeto tikslą. Fiskalinis susitarimas privalomas 22 susitariančiosioms šalims (visoms euro zonos valstybėms narėms ir savanorišku pagrindu Bulgarijai, Danijai ir Rumunijai). Kitų SSKV dalių tikslas – sustiprinti euro zonos ekonominės politikos koordinavimą ir valdymą.

Priimant SSKV taikytą tarpvyriausybinį metodą visos suinteresuotosios šalys visada suprato kaip būdą nedelsiant imtis būtinų veiksmų tuo metu, kai per patį ekonomikos ir finansų krizės įkarštį pažanga buvo stabdoma Europos Vadovų Taryboje. Todėl susitariančiosios šalys susitarė siekti, kad pagrindinės SSKV nuostatos būtų įtrauktos į Sąjungos teisę ne vėliau kaip per penkerius metus nuo jos įsigaliojimo datos, t. y. iki 2018 m. sausio 1 d.

Šis politinis susitarimas įtvirtintas SSKV 16 straipsnyje, kuriame teigiama, kad „ne vėliau kaip per penkerius metus nuo šios Sutarties įsigaliojimo dienos, remiantis jos vykdymo vertinimu, pagal Europos Sąjungos sutartį ir Sutartį dėl Europos Sąjungos veikimo imamasi būtinų priemonių, kad šios Sutarties esminės nuostatos būtų įtrauktos į Europos Sąjungos teisinę sistemą.“

2017 m. gegužės mėn. diskusijoms skirtame dokumente dėl ekonominės ir pinigų sąjungos ateities Komisija priminė tą susitarimą ir nurodė, kad fiskalinį susitarimą į ES teisinę sistemą būtų galima įtraukti 2017–2019 m. laikotarpiu. Be to, Pranešime apie Sąjungos padėtį 2017 m. ir prie jo pridėtame ketinimų rašte Pirmininkas J.-C. Junckeris pasiūlė, be kitų dalykų, į ES teisę įtraukti esmines SSKV nuostatas, atsižvelgiant į SAP įtvirtintą ir nuo 2015 m. sausio mėn. Komisijos nustatytą deramą lankstumo principą.

Europos Parlamentas taip pat ne kartą prašė esmines SSKV nuostatas įtraukti į Sutartis, argumentuodamas, jog tam, kad tikros ekonominės ir pinigų sąjungos (EPS) valdymas būtų iš tikrųjų teisėtas ir demokratinis, jį reikia įtraukti į Sąjungos institucinę struktūrą.

Fiskalinis susitarimas buvo laikinas sprendimas gilios krizės metu, tačiau jo pagrindinis principas tebėra labai aktualus: ES ir euro zonai svarbu skatinti atsakingą politiką ir vengti perviršinio deficito. Šis pasiūlymas – 2017 m. gruodžio 6 d. Komisijos pateikto platesnio pobūdžio ir didelio užmojo iniciatyvų, kuriomis siekiama reformuoti EPS, rinkinio dalis. Pripažįstant ypatingą EPS sukūrimo svarbą, pasiūlymu reaguojama į SSKV susitariančiųjų šalių išreikštą valią, Europos Parlamento raginimus įtraukti tos sutarties nuostatas į Sąjungos sistemą ir Pirmininko J.-C. Junckerio 2017 m. rugsėjo mėn. Pranešime apie Sąjungos padėtį išsakytą raginimą užtikrinti vienybę, veiksmingumą ir demokratinę atskaitomybę.

Siūloma direktyva didinama fiskalinė atsakomybė ir biudžeto orientavimas į vidutinį laikotarpį valstybėse narėse ir taip vadovaujantis esamomis SAP nuostatomis siekiama pagrindinio fiskalinio susitarimo tikslo – užtikrinti, kad valdžios sektoriaus skola priartėtų prie apdairaus lygio. Akivaizdu, kad šiandien vis dar didelių valdžios sektoriaus skolų grąžinimas bus ilgas procesas. Todėl būtina siekti tolesnės pažangos tiek trumpuoju, tiek ilguoju laikotarpiais.

Kad būtų užtikrinta pažanga siekiant apdairaus skolos lygio, priimant metinius sprendimus dėl biudžeto reikia nuolat kryptingai siekti vidutinio laikotarpio biudžeto tikslo ir jo laikytis. Biudžeto planas turi būti parengtas atsižvelgiant į valdžios institucijų kontroliuojamas politikos sritis ir ekonomines sąlygas. Tačiau dažni plano pakeitimai kenkia bet kokios skolos mažinimo strategijos patikimumui ir veiksmingumui. Iš dalies dėl išskirtinių ekonominių aplinkybių, vyravusių įsigaliojant fiskaliniam susitarimui, toks pastovus biudžeto politikos orientavimas į vidutinį laikotarpį dar netapo tikrove. Ekonominės sąlygos tampa normalios, todėl atėjo laikas tą požiūrį įgyvendinti ir sustiprinti, kad visos valstybės narės veiksmingai siektų sutartų tikslų.

Diskusijoms skirtame dokumente dėl EPS taip pat teigiama, kad EPS ir jos kūrimo procesas privalo būti atviri visoms valstybėms narėms. Tai, kas nustatoma euro zonai, turėtų būti nustatoma kartu su artimiausioje ateityje eurą įsivesti ketinančiomis valstybėmis narėmis ir joms taikoma. Tai svarbu geram bendros valiutos veikimui. Atitinkamai siūloma direktyva turėtų būti taikoma ir valstybėms narėms, kurių valiuta yra euro, ir kitoms norinčioms dalyvauti valstybėms narėms.

Žvelgiant iš EPS perspektyvos, 3 straipsnyje (kuris yra fiskalinio susitarimo dalis) įtvirtinta pati svarbiausia SSKV nuostata, nes juo siekiama atsiliepti į poreikį išlaikyti patikimus ir tvarius viešuosius finansus ir užkirsti kelią perviršiniam valdžios sektoriaus deficitui ir skolai. Pagal 3 straipsnio 1 dalį susitariančiosios šalys įsipareigoja užtikrinti, kad jų biudžetas būtų subalansuotas arba perteklinis, o žemutinė struktūrinio deficito riba – 0,5 % BVP; jeigu valstybių narių skolos lygis gerokai žemesnis nei 60 % BVP ir jeigu rizika viešųjų finansų ilgalaikiam tvarumui maža, joms gali būti taikoma 1,0 % BVP riba. Ta subalansuoto biudžeto taisyklė turi būti papildyta koregavimo mechanizmu, kuris automatiškai taikomas didelio nukrypimo atveju. 3 straipsnio 2 dalimi susitariančiosios šalys įpareigojamos tas taisykles įtraukti į savo nacionalinę teisinę sistemą. Kitos SSKV nuostatos jau buvo įtrauktos į ES teisę (visų pirma priėmus euro zonai skirtą dviejų dokumentų rinkinį) arba tam reikėtų keisti Sutartis, arba jų negalima įtraukti dėl kitų įvairių priežasčių (pvz., kai kurios iš jų atkartoja esamą ES teisę). Taigi esminės nuostatos, kurias siūloma įtraukti į Sąjungos teisinę sistemą, sutelktos SSKV 3 straipsnyje.

Esminių SSKV nuostatų įtraukimo į ES fiskalinę sistemą priežastys įvairios. Tai leistų supaprastinti teisinę sistemą ir veiksmingiau bei sistemingiau stebėti fiskalinių taisyklių įgyvendinimą ir vykdymo užtikrinimą ES ir nacionaliniu lygmenimis pagal bendrą ES ekonomikos valdymo sistemą, palyginti su dabartine tarpvyriausybine struktūra. Taip pat sumažėja galima dubliavimo ir vieni kitiems prieštaraujančių veiksmų rizika, būdinga tuo atveju, kai tarpvyriausybiniai susitarimai taikomi kartu su Sąjungos teisėje numatytais mechanizmais. Pagal ES teisę reglamentuojama konsoliduota sistema taip pat palengvintų nuoseklią ir koordinuotą ES ir nacionalinių taisyklių raidą vykdant platesnį EPS stiprinimo procesą. Visų pirma, kaip teigiama penkių pirmininkų pranešime dėl Europos ekonominės ir pinigų sąjungos sukūrimo, į Sąjungos teisinę sistemą įtraukus visas per krizę sukurtas tarpvyriausybines priemones visoje Sąjungoje būtų užtikrinta didesnė demokratinė atskaitomybė ir teisėtumas.

Siūloma direktyva pagrįsta išvada, kad pasirinkus vien tik „iš viršaus į apačią“ metodą veiksmingai ES fiskalinės sistemos įgyvendinti nebus įmanoma. Atsižvelgiant į ypatingą decentralizuotą fiskalinės politikos formavimo ES pobūdį ir apskritai poreikį užtikrinti valstybių atsakomybę už fiskalines taisykles, svarbu, kad EPS biudžeto koordinavimo sistemos tikslai taip pat atsispindėtų valstybių narių fiskalinėse sistemose. Nors Tarybos direktyvoje (ES) Nr. 2011/85 jau nustatytos būtiniausios nacionalinių fiskalinių sistemų ypatybės, SSKV susitariančiosios šalys sustiprino atsakingos fiskalinės politikos pagrindą tarpusavyje nustatydamos pareigą įtvirtinti subalansuoto biudžeto taisyklę „priimant [nacionalines] privalomas ir nuolatinio pobūdžio nuostatas, pirmenybę teikiant konstitucinėms, arba kitais būdais užtikrinant, kad tų taisyklių būtų visapusiškai laikomasi atliekant nacionalines biudžetines procedūras“.

Panašiai šiuo pasiūlymu nustatoma pareiga valstybėms narėms įdiegti privalomų ir nuolatinių skaitinių fiskalinių taisyklių sistemą, kuri ne tik atitiktų Sąjungos sistemoje nustatytas fiskalines taisykles, bet ir galėtų būti pritaikyta atitinkamos valstybės narės specifikai. Ta sistema turėtų sustiprinti jų gebėjimą atsakingai vykdyti fiskalinę politiką ir skatinti laikytis iš Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo (SESV) kylančių biudžeto tikslų. Ja turėtų būti užtikrinta, kad valdžios sektoriaus skola priartėtų prie apdairaus lygio (t. y. Protokole Nr. 12 dėl perviršinio deficito procedūros nurodytos pamatinės vertės), visų pirma įtvirtinus struktūrinio balanso vidutinio laikotarpio tikslą, kuris būtų privalomas nacionalinėms biudžeto valdymo institucijoms priimant metinius sprendimus. Tas atitikties tikslui metodas atspindi bendrą nacionalinių biudžeto taisyklių bei mechanizmų ir ES fiskalinės sistemos siekį užtikrinti viešųjų finansų tvarumą. Orientavimo į vidutinį laikotarpį tikslas – suteikti tvirtesnį patikimos biudžeto politikos pagrindą, nes daugumos fiskalinių priemonių poveikis biudžetui trunka gerokai ilgiau nei metinį biudžeto ciklą. Be to, vertinant vidutinio laikotarpio fiskalinę perspektyvą reikėtų tinkamai atsižvelgti į pagrindinių struktūrinių reformų, turinčių patikrinamą teigiamą poveikį ilgalaikiam viešųjų finansų tvarumui, įgyvendinimą.