Specialioji ataskaita Nr. 14/2011 „Ar suteikus ES pagalbą pagerėjo Kroatijos gebėjimas valdyti po įstojimo skiriamas lėšas?“





SANTRUMPOS BRI : Ekonominės aplinkos infrastruktūra (Business Related Infrastructure) BŽŪP : Bendra žemės ūkio politika CARDS : Bendrijos parama rekonstrukcijai, plėtrai ir stabilizavimui ESF : Europos socialinis fondas EŽŪFKP : Europos žemės ūkio fondas kaimo plėtrai IPARD : Pasirengimo narystei paramos kaimo plėtrai priemonė ISPA : Pasirengimo narystei struktūrinės politikos instrumentas LPE : Vietos užimtumo partnerystė (Local Partnership for Employment) Obnova : "Atstatymas" kroatų kalba Phare : Pagrindinė ES pasirengimo narystei priemonė 1989–2006 m. Plėtros GD : Plėtros generalinis direktoratas PNPP : Pasirengimo narystei pagalbos priemonė Regioninės politikos GD : Regioninės politikos generalinis direktoratas SAP : Stabilizacijos ir asociacijos procesas Sapard : Specialioji pasirengimo narystei priemonė žemės ūkio ir kaimo plėtros srityse USKOK : Korupcijos ir organizuoto nusikalstamumo prevencijos biuras Užimtumo, socialinių reikalų ir įtraukties GD : Užimtumo, socialinių reikalų ir įtraukties generalinis direktoratas VP : Veiklos programa Žemės ūkio ir kaimo plėtros GD : Žemės ūkio ir kaimo plėtros generalinis direktoratas SANTRAUKA I. Pagrindinis Kroatijai teikiamos ES pasirengimo narystei pagalbos (150 milijonų eurų per metus nuo 2007 m.) tikslas – padėti sustiprinti šalies administracinius gebėjimus, kad ši vėliau galėtų valdyti labai dideles lėšas, kurias ES jai skirs po įstojimo, visų pirma iš Europos žemės ūkio fondų bei struktūrinių ir Sanglaudos fondų. II. Audito metu buvo siekiama įvertinti ES pagalbos veiksmingumą atsižvelgiant į jos svarbą ir pasiektus rezultatus. III. Komisija po 2004 m. ir 2007 m. plėtros sukūrė naujus metodus, skirtus pagerinti su pagalbos teikimu susijusią sistemą. Planavimo procedūros yra nustatytos gerai, jomis užtikrinamas atsižvelgimas į gebėjimų stiprinimo prioritetus, taip pat Audito Rūmai nustatė, kad nagrinėti Kroatijos projektai buvo labai svarbūs. Tačiau reikėtų daugiau dėmesio skirti su viešaisiais pirkimais susijusių gebėjimų bei regioninių ir vietinių institucijų gebėjimų stiprinimui. IV. Rezultatų požiūriu suteikta ES pagalba labai padėjo sustiprinti Kroatijai skirtų lėšų po įstojimo valdymo gebėjimus, be kita ko, pasitelkus patirtinį mokymąsi. Tačiau pasinaudoti pagalba buvo vėluojama, todėl iki šiol nepasiekti numatytieji kai kurių projektų rezultatai. Struktūrinių ir Sanglaudos fondų srityje patirtinis mokymasis buvo ypač naudingas, tačiau kadangi daugiau dėmesio buvo skiriama stambių infrastruktūros projektų rengimui, nebuvo tinkamai atsižvelgiama į kitus, visų pirma regioninio ir vietos lygmens projektus. Kaimo plėtros priemonėms skirtos lėšos buvo blogai įsisavinamos, o gebėjimų stiprinimo pažanga buvo menka. Svarbių priemonių buvo imtasi stiprinant kovos su korupcija tarnybą, tačiau vis dar yra rimtų trūkumų. V. Ataskaitoje Audito Rūmai pateikia išvadą, kad ES pasirengimo narystei pagalba ženkliai prisidedama Kroatijai rengiantis valdyti ES lėšas po įstojimo, tačiau iki šiol šie veiksmai buvo sėkmingi tik iš dalies. Ataskaitoje pateikiamos rekomendacijos, kuriose nurodoma, kuriose srityse ypač reikėtų papildomos pagalbos siekiant gebėjimų, susijusių su lėšų valdymu prieš ir po įstojimo, stiprinimo pažangos, ir kurios galėtų būti svarbios teikiant ES pasirengimo narystei pagalbą kitose šalyse. ĮVADAS PAAIŠKINAMOJI INFORMACIJA 1. 2000 m. birželio mėn. Feiros Europos Vadovų Taryba, atsižvelgdama į Europos Sąjungos stabilizacijos ir asociacijos procesą (SAP), nusprendė, kad galimybė įstoti į ES turi būti suteikta visoms Vakarų Balkanų šalims. Kroatija savo prašymą dėl narystės ES pateikė 2003 m. 2004 m. birželio mėn. Taryba jai suteikė šalies kandidatės statusą. 2006 ir 2008 m. buvo pasirašytos stojimo partnerystės. Jose nurodyta, kokias sritis Europos Komisija pasirinko kaip prioritetines Kroatijoje siekiant pažangos prieš jos įstojimą į ES. 2. Kaip ir kitos šalys kandidatės, kad įstotų į ES, Kroatija privalo atitikti Kopenhagos kriterijus [1], pripažinti visą ES teisinę sistemą, vadinamą acquis communautaire [2], bei ES teisę laikyti savo nacionalinių teisės aktų dalimi. Kad stojimo derybos būtų paprastesnės, acquis yra padalintas į ES politikos skyrius (žr. I priedą). Derybos dėl įvairių skyrių apima ne tik norminius ir teisinius aspektus, bet ir būtinų administracinių struktūrų kūrimą bei pasiektą pažangą stiprinant jų valdymo gebėjimus. 3. Stojimo derybos oficialiai prasidėjo 2005 m. spalio 3 d. Derybos atskirai dėl kiekvieno skyriaus su ES Taryba prasidėjo 2006 m. birželio mėn. ir baigėsi Stojimo konferencijoje ministrų lygiu 2011 m. birželio 30 d. Kaip numatyta 2011 m. birželio mėn. Europos Vadovų Tarybos, Stojimo sutartis turėtų būti pasirašyta 2011 m. pabaigoje [3]. Valstybių narių susitarimu nustatyta Kroatijos įstojimo į ES data yra 2013 m. liepos 1 d. ES PASIRENGIMO NARYSTEI PAGALBA, SKIRTA PASIRENGTI NARYSTEI 4. ES pasirengimo narystei pagalbos tikslas – padėti priimant ir įgyvendinant acquis communautaire bei stiprinant šalių kandidačių administracinius gebėjimus, kol jos rengiasi valdyti didesnes ES lėšas, kurios joms bus skirtos tapus valstybėmis narėmis. Administracinių gebėjimų stiprinimo srityje Komisija taiko du vienas kitą papildančius metodus. Pirma, ji tiesiogiai finansuoja vykdomą veiklą, pavyzdžiui, institucijų stiprinimą, valdymo sistemų įdiegimą ir mokymą. Antra, gebėjimų stiprinimą ji taip pat remia per finansavimo programas, panašias į tas, kurios yra susijusios su Europos žemės ūkio fondu kaimo plėtrai (EŽŪFKP) ir struktūriniais bei Sanglaudos fondais, kad šalys kandidatės "mokytųsi praktiškai", įgyvendindamos panašias programas prieš stojimą. 5. Nuo 2001 m. Komisija pasirengimo narystei pagalbą Kroatijai teikė pasitelkdama keletą priemonių (žr. 1 diagramą) [4]. Pradžioje ši pagalba buvo teikiama pagal Bendrijos paramos rekonstrukcijai, plėtrai ir stabilizavimui programą (CARDS). Phare programa, pagrindinė Komisijos pasirengimo narystei priemonė, Kroatijoje pradėta vykdyti 2005 m. Ji buvo įgyvendinama kartu su Struktūrinės pasirengimo stojimui politikos priemone (ISPA), ES Sanglaudos fondo pirmtake, iš kurios buvo finansuojami infrastruktūros projektai transporto ir aplinkosaugos sektoriuose, ir Specialiąja pasirengimo narystei priemone kaimo plėtros srityje (Sapard), kuri taip pat buvo sumanyta kaip Europos žemės ūkio fondo kaimo plėtrai (EŽŪFKP) pirmtakė. Nuo 2007 m. šie trys instrumentai buvo pakeisti Pasirengimo narystei pagalbos priemone (PNPP), pagal kurią buvo teikiama apie 150 milijonų eurų per metus pagal penkias dalis (žr. 1 lentelę). Po įstojimo ES pagalba Kroatijai ženkliai padidės. 1 LENTELĖ PNPP PAGALBA KROATIJAI 2007–2013 M. (MILIJONAIS EURŲ) Šaltinis: COM(2009) 543 galutinis, 2009 m. spalio 14 d. 2011–2013 m. Pasirengimo narystei pagalbos priemonė (PNPP). 2011–2013 m. daugiametė preliminari finansinė programa. Dalis | I. Pereinamojo laikotarpio pagalba ir institucijų stiprinimas | II. Pasienio bendradarbia-vimas | III. Regioninė plėtra | IV. Žmogiškųjų išteklių vystymas | V. Kaimo plėtra | Iš viso | Iš viso (2007–2013 m.) | 299 | 105 | 379 | 104 | 184 | 1071 | 1 DIAGRAMA ES IŠLAIDOS KROATIJOJE PRIEŠ IR PO ĮSTOJIMO +++++ TIFF +++++ Šaltinis: Europos Audito Rūmai. 6. ES pagalbą Kroatijai planuoja Komisija kartu su Kroatijos institucijomis. Stojimo partnerystės ir nacionalinė Kroatijos integracijos į ES programa yra pagrindinės su pagalba susijusios politinės sistemos priemonės. ES lėšos skiriamos atsižvelgiant į pagalbos prioritetus, nustatytus daugiamečiuose preliminariuose planavimo dokumentuose, kuriuos rengia Komisija išsamiai konsultuodamasi su nacionalinėmis institucijomis. Kroatijos institucijos pateikia atitinkamus projektų pasiūlymus ir kartu su Komisija juos atrenka ir patobulina, kad pasiūlymai taptų "brandžiais" parengtais įgyvendinti projektais. Paprastai reikalaujama, kad projektai būtų įgyvendinti per trejus ar ketverius metus. Jie įgyvendinami taikant dotacijų schemas, sudarant (paslaugų, tiekimo ar viešųjų darbų) sutartis arba porines sutartis [5]. Teikiant pagalbą pagal Pasirengimo narystei paramos kaimo plėtrai priemonę (IPARD), projektus atrenka vien tik kompetentinga Kroatijos agentūra. 7. ES pagalbos Kroatijai valdymas buvo trejopo pobūdžio. Pagal CARDS programą ji iš esmės buvo valdoma centralizuotai pačios Komisijos. Tačiau naujesnių priemonių atveju ES lėšų valdymo įgaliojimus Komisija perdavė akredituotoms Kroatijos institucijoms [6], kadangi ES delegacija Kroatijoje prieš tai atliko konkursų ir sutarčių sudarymo ex ante patikras (decentralizuotas valdymas su ex ante patikromis). Trečia, pažangiausia valdymo forma taikoma tuomet, kai Komisija nusprendžia, kad nacionalinės institucijos turi pakankamus valdymo gebėjimus valdyti ES pagalbą be jokių ES delegacijos atliekamų ex ante patikrų (decentralizuotas valdymas be ex ante patikrų). Šis valdymo būdas labiausiai atitinka būdą, kuriuo ES lėšos valdomos po įstojimo, tačiau daugumoje sričių Komisija vis dar nepatvirtino jo įdiegimo [7]. II priede pateikti įvairūs valdymo būdai pagal priemones ir dalis. AUDITO APIMTIS IR METODAS 8. Auditas buvo atliekamas 2010 m. birželio–2011 m. birželio mėn. Jo metu buvo siekiama atsakyti į klausimą: "Ar ES pasirengimo narystei pagalba buvo veiksminga padedant Kroatijai pasirengti valdyti ES lėšas po įstojimo?" Audito metu dėmesys buvo sutelktas į šias dvi pagrindines sritis: a) Ar Komisija ES pagalbą suplanavo taip, kad Kroatija galėtų tinkamai pasirengti ES lėšų valdymui po įstojimo? b) Ar įgyvendinant ES finansuojamus projektus buvo pasiekta numatytų rezultatų stiprinant Kroatijos gebėjimus valdyti ES lėšas? 9. Audito metu nebuvo siekiama patikrinti ES pagalbos, skirtos Kroatijai padėti priimti ir įgyvendinti acquis communautaire, veiksmingumą. Tai pat nebuvo siekiama įvertinti Kroatijos pasirengimo ES narystei. 10. Audito metu nustatyti faktai yra pagrįsti: a) dokumentų, susijusių su pasirengimo narystei pagalbos planavimu ir teikimu, analize; b) 16 projektų, finansuotų pagal PNPP I, III ir IV dalis bei ankstesnes finansines priemones CARDS, Phare, ISPA ir Sapard (žr. III priedą), imties auditu. Bendra šiems projektams skirtos ES pagalbos suma siekė 96,6 milijono eurų. Tai sudaro apie 11 % viso per audituotą laikotarpį skirto finansavimo [8]. Projektai buvo vertinami remiantis dokumentais ir interviu. Taip pat 2010 m. spalio mėn. atliktos aštuonių projektų patikros vietoje; c) interviu su Komisijos darbuotojais Briuselyje ir Zagrebe; d) interviu su Kroatijos ministerijomis, agentūromis, regioninėmis ir vietinėmis institucijomis, susijusiomis su ES lėšų valdymu Slavonski Brode, Splite, Tovarnike, Vinkovcuose, Zadare ir Zagrebe. ŽEMĖLAPIS AUDITO METU TIKRINTŲ PROJEKTŲ VIETA +++++ TIFF +++++ Šaltinis: Eurostatas. PASTABOS NUOSEKLUS IR TIKSLINGAS PLANAVIMAS ATSIŽVELGUS Į ANKSTESNIAIS PLĖTROS ETAPAIS ĮGYTĄ PATIRTĮ, BUVO SUKURTA NAUJA PASIRENGIMO NARYSTEI PAGALBOS SISTEMA 11. Kurdama pasirengimo narystei lėšų valdymo sistemą Komisija atsižvelgė į ankstesniuose plėtros etapuose įgytą patirtį. Taigi, 2007 m. nustatydama PNPP, visą pasirengimo narystei finansinę pagalbą apėmė viena priemonė, o ne trys skirtingos (PHARE, ISPA ir SAPARD) kaip buvo anksčiau. Tai ženkliai palengvino ES pagalbos planavimą. 12. Prieš PNPP įvairios priemonės buvo koordinuojamos atskirais mechanizmais, bet taikant PNPP pasitelkiama nuoseklesnė iš ES finansuojamos gebėjimų stiprinimo veiklos planavimo koordinavimo sistema. Komisijos Plėtros generalinis direktoratas (Plėtros GD) įgaliotas vadovauti PNPP pagalbos koordinavimui su kitais trimis generaliniais direktoratais: Regioninės politikos generaliniu direktoratu (Regioninės politikos GD) dėl III dalies (regioninė plėtra), Užimtumo, socialinių reikalų ir įtraukties generaliniu direktoratu (Užimtumo, socialinių reikalų ir įtrauktiems GD) dėl IV dalies (žmogiškųjų išteklių vystymas) ir Žemės ūkio ir kaimo plėtros generaliniu direktoratu (Žemės ūkio ir kaimo plėtros GD) dėl V dalies (kaimo plėtra). Šie keturi generaliniai direktoratai savo veiklą, susijusią su pagalbos planavimu ir teikimu, bei derybas dėl skyrių koordinuoja tiek neoficialiai, tiek rengdami oficialias tarpžinybines konsultacijas. 13. Komisija taip pat labiau susiejo ES pasirengimo narystei pagalbos planavimą ir įgyvendinimą su pasirengimo narystei derybų procesu. Tai buvo padaryta į šį procesą įtraukiant išankstines sąlygas, kurias būtina įvykdyti prieš skyrių uždarymą. Šis naujas metodas buvo taikomas skyriams, susijusiems su ES pasirengimo narystei lėšomis, kaip antai 11 skyriui (Žemės ūkis ir plėtra) ir 22 skyriui (Regioninė politika ir struktūrinių priemonių koordinavimas), ir padėjo geriau susitelkti į Kroatijos pažangą, stiprinant jos gebėjimus šiose srityse, kuriose teikiama ES pasirengimo narystei pagalba. Pavyzdžiui, 11 skyriaus išankstinės sąlygos apima mokėjimo agentūros gebėjimus, o tai taip pat buvo pagrindinis ES pagalbos tikslas (taip pat žr. 37 dalį). Tačiau šis išankstinių sąlygų metodas Kroatijoje galėjo būti taikomas plačiau nei jis buvo taikomas iš tikrųjų. Pavyzdžiui, 22 skyriaus atžvilgiu kaip išankstinė sąlyga nebuvo nustatytas reikalavimas, kad Kroatijos institucijos įgytų pakankamus gebėjimus, kad galėtų valdyti pasirengimo narystei pagalbą be ES delegacijos atliekamos ex ante kontrolės. PNPP PLANAVIMO PROCEDŪROS PARENGTOS GERAI, PRIORITETĄ SKIRIANT KROATIJOS ADMINISTRACINIŲ GEBĖJIMŲ STIPRINIMUI, TAČIAU VIS DAR DAUGIAU DĖMESIO REIKIA SKIRTI VIEŠIESIEMS PIRKIMAMS 14. Rimtas ES pagalbos, skirtos parengti šalis kandidates 2004 ir 2007 m. plėtrai, trūkumas buvo tas, kad PHARE finansuojamos ekonominės ir socialinės sanglaudos programos buvo tik metinės programos [9]. Kroatija jau galėjo pasinaudoti PNPP metodu, pagal kurį yra numatytos daugiametės veiklos programos, panašios į tas, kurios buvo įgyvendinamos struktūrinių fondų srityje. Tai ne tik pagerino patirtinio mokymosi galimybes, nes buvo nustatytos planavimo procedūros, panašesnės į po įstojimo taikomas procedūras, bei taip pat leido geriau planuoti specialias gebėjimų stiprinimo intervencijas. Įgyvendinus PNPP, Regioninės politikos GD bei Užimtumo, socialinių reikalų ir įtraukties GD galėjo lengviau perteikti Kroatijos institucijoms savo kompetenciją ir padėti joms vykdyti daugiamečio planavimo procesą daug paprasčiau nei ankstesnių dviejų stojimų metu. 15. Pagrindinis žingsnis geresnio Kroatijai skirtų lėšų valdymo po įstojimo link buvo tas, kad Komisija nustatė griežtesnį nei ankstesnėms šalims kandidatėms metodą, skirtą užtikrinti, kad Kroatija gebėtų valdyti pasirengimo narystei lėšas [10]. Pagrindinė šio metodo dalis apėmė planavimo sistemą, skirtą įvertinti Kroatijos gebėjimų stiprinimo poreikius ir nustatyti pagalbą, būtiną šių poreikių įgyvendinimui, kad būtų galima įdiegti decentralizuotą valdymą, pirma su delegacijos ex ante patikromis, o vėliau – be jų (žr. 7 dalį). 16. Tačiau vis dar būtina skirti rimtą pagalbą Kroatijos viešųjų pirkimų gebėjimams stiprinti. Su ES biudžeto metiniu patikinimo pareiškimu susijusių Audito Rūmų finansinių auditų metu taip pat buvo nustatyta, kad viešieji pirkimai yra pagrindinis pažeidimų ES valstybėse narėse sanglaudos srityje šaltinis [11]. 2 lentelėje matyti, kad ES delegacija Kroatijoje, atsižvelgdama į savo decentralizuoto valdymo ex ante patikras, turėjo nuolat atmesti pateiktus dokumentus todėl, kad jie ne iki galo atitiko ES procedūras. Nors atmetimo lygis nuo 2007 m. iki 2010 m. ženkliai sumažėjo, Plėtros GD savo 2010 m. metinėje veiklos ataskaitoje nurodė, kad jis išliko pakankamai aukštas sudėtingų sutarčių, dažniausiai susijusių su viešaisiais darbais, atveju dėl netinkamos techninės kontrolės kompetencijos kokybės [12] (taip pat žr. 23 dalį). 2 LENTELĖ KONKURSŲ VERTINIMO ATASKAITŲ IR KROATIJOS INSTITUCIJŲ PATEIKTŲ SUTARČIŲ, KURIAS ATMETĖ ES DELEGACIJA KROATIJOJE, LYGIS (%) Šaltinis: Plėtros GD 2010 m. veiklos ataskaita. | | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | Vertinimo ataskaitos | 1-as teikimas | 60 | 22 | 20 | 14 | Vėlesni teikimai | 34 | 35 | 67 | 20 | Sutartys | 1-as teikimas | 60 | 20 | 21 | 20 | Vėlesni teikimai | 34 | 37,5 | 33 | 10 | AUDITO METU TIKRINTUOSE PROJEKTUOSE BUVO ATSIŽVELGTA Į GEBĖJIMŲ STIPRINIMO PRIORITETUS, TAČIAU PAGALBA IŠ ESMĖS VIS DAR DAUGIAUSIAI TEIKIAMA CENTRINĖMS TARNYBOMS, O NE REGIONINIU LYGMENIU 17. Komisija, pasikonsultavusi su Kroatijos institucijomis, iš esmės užtikrino, kad būtų nustatyti pagrindiniai gebėjimų poreikiai. Taikomas sisteminis metodas, kuriuo įvertinami ir papildomi Kroatijos poreikiai, susiję su Komisijos teikiamu finansavimu: "iš viršaus į apačią" metodas nuo Stojimo partnerystės ir "iš apačios į viršų" metodas su projektų pasiūlymais nuo galimų naudos gavėjų, dažniausiai Kroatijos ministerijų. 18. ES pagalba specialių projektų forma buvo prisidėta prie Kroatijos institucijų pastangų stiprinant ministerijų gebėjimus ir sukuriant įstaigas, specialiai skirtas būsimų ES lėšų valdymui. Iš esmės 16 audituotų projektų specialieji tikslai atitiko Stojimo partnerystėje nustatytus gebėjimų stiprinimo prioritetus. Nors projektuose nebuvo numatytas tiesioginis gebėjimų stiprinimas pasitelkiant techninės pagalbos ir porines sutartis, jie turi svarbią "patirtinio mokymosi" dimensiją, leidusią įgyti naudingos praktinės patirties, susijusios su ES lėšų valdymu prieš įstojimą. 19. Beveik visais atvejais Komisijos teikiamas finansavimas buvo skirtas Kroatijos institucijoms, atsakingoms už ES pagalbos teikimą po įstojimo. Tačiau didžioji pagalbos dalis buvo skirta centrinėms tarnyboms, atsakingoms už lėšų po įstojimo valdymą, ir daug mažiau jos buvo skirta regionams, nors regioninės tarnybos užima svarbią vietą įgyvendinant lėšas po įstojimo. Todėl yra rizika, kad regioninės tarnybos neturės pakankamai patirties įgyvendinti ES pagalbą stojimo metu [13]. SVARBUS INDĖLIS STIPRINANT KROATIJAI TEIKIAMOS PAGALBOS PO ĮSTOJIMO VALDYMO GEBĖJIMUS, BET RIMTI VĖLAVIMAI IR SRITYS, KURIOSE BŪTINA DIDESNĖ PAŽANGA DAUGELIU ATVEJŲ PASIRENGIMO NARYSTEI PAGALBA NEBUVO ĮGYVENDINTA PAGAL PRADINĮ GRAFIKĄ 20. 3 lentelėje parodyta, kiek išlaidų buvo suplanuota ir kiek panaudota. Įgyvendinant Phare, ISPA ir Sapard programų lėšas buvo sunkumų, susijusių su pradinių grafikų laikymusi. Taikant PNPP lėtas įgyvendinimas vis dar yra problema, visų pirma transporto ir aplinkosaugos veiklos programų (PNPP III) ir IPARD programos (PNPP V) atveju atsiranda rizika, kad dėl šių vėlavimų lėšos bus atšauktos [14]. 21. ES pagalbos įgyvendinimas Kroatijoje kartais vėlavo dėl naujų priemonių diegimo. Kroatija pasirengimo narystei pagalbą pagal Phare, ISPA ir Sapard priemones galėjo gauti nuo 2005 m. sausio 1 d. Tačiau dėl būtinybės nustatyti su strateginiais prioritetais susietus sektorinius tikslus prireikė maždaug 12 mėnesių ISPA ir Sapard programoms bei 18 mėnesių Phare programai, kol buvo sudaryti finansavimo susitarimai. 2007 m. programų pagal skirtingas PNPP dalis atveju finansavimo susitarimai buvo sudaryti tik praėjus beveik 16 mėnesių nuo PNPP įgyvendinimo reglamento įsigaliojimo. Taip iš esmės atsitiko dėl to, kad prieš programų įgyvendinimą prireikė laiko privalomam valdymo įgaliojimų suteikimui (nauja PNPP reglamento sąlyga (žr. 7 dalį). 22. Kai kurie Audito Rūmų tikrinti projektai, kurie buvo pradėti iki įdiegiant PNPP, net ir pasirašius finansavimo susitarimą, vis dar negalėjo būti įgyvendinti. Taip atsitiko todėl, kad Kroatijos institucijos nepatvirtino būtinų techninių užduočių ar techninių specifikacijų, kurių reikėjo konkursams skelbti. Todėl audito metu tikrintų sutarčių atveju vidutinis laikotarpis nuo finansavimo susitarimo pasirašymo iki konkurso skelbimo buvo 12 mėnesių. Įgyvendinant PNPP pasiekta tam tikros pažangos, t. y. šis laikotarpis sutrumpėjo iki aštuonių mėnesių, tačiau šioje srityje vis dar būtini patobulinimai. 3 LENTELĖ ES PAGALBOS KROATIJAI ĮGYVENDINIMAS (MILIJONAIS EURŲ, 2011 M. KOVO MĖN.) Šaltinis: ES delegacija Kroatijoje. Programos Kroatijoje | Biudžetas | Sutartyse nustatytos biudžeto lėšos (%) | Išmokėtos biudžeto lėšos (%) [9999] | CARDS | 260 | 97 % | 92 % | Phare | 147 | 86 % | 78 % | ISPA | 59 | 96 % | 63 % | Sapard | 25 | 62 % | 48 % | PNPP I 2007 | 45 | 90 % | 57 % | PNPP I 2008 | 42 | 27 % | 20 % | PNPP I 2009 | 42 | 11 % | 11 % | PNPP II 2007–2009 | 8 | 64 % | 36 % | PNPP III 2007–2009 (kur) | 143 | 29 % | 7 % | – Transporto VP | 54 | 20 % | 4 % | – Aplinkosaugos VP | 54 | 25 % | 2 % | – Regioninio konkurencingumo VP | 35 | 48 % | 20 % | PNPP IV 2007–2009. Žmogiškųjų išteklių vystymo VP | 38 | 71 % | 9 % | PNPP V 2007–2009 (IPARD). 101 ir 103 priemonės | 51 | 12 % | 0 % | Iš viso | 860 | 68 % | 55 % | 23. Konkursus paskelbus, vėlavimai taip pat buvo dažni dėl vis dar nepakankamo Kroatijos institucijų gebėjimo valdyti ES viešųjų pirkimų procedūras (žr. 16 dalį) – tai yra ES delegacija dažnai turėjo atmesti konkursų ir sutarčių dokumentus ir juos nusiųsti atgal Kroatijos institucijoms, kad šios atliktų būtinus patobulinimus (žr. 2 lentelę). Todėl atsirado vėlavimų, kurių nebūtų buvę, jei dokumentai būtų buvę parengti pagal nustatytus standartus. Audito Rūmai patikrino 18 sutarčių imtį ir nustatė, kad sutartys buvo sudarytos vidutiniškai dešimčia mėnesių vėliau nei pagal pradinį grafiką, o tai yra pakankamai ilgas laikotarpis, kadangi normalus projektas trunka apie trejus ar ketverius metus. 24. Atsižvelgdama į Kroatijai kilusius sunkumus įgyvendinant ES pagalbą pagal pradinį grafiką, Komisija įgyvendinimo terminą pratęsė vieneriems metams pagal Phare 2005, Phare 2006 ir Sapard vykdomų projektų atveju ir vieneriems ar dvejiems metams ISPA projektų atveju. Remdamasi šia patirtimi Komisija ilgesnį terminą nustatė PNPP I daliai. Tačiau PNPP III, IV ir V dalių atveju "N+3" taisykle grindžiami lėšų išmokėjimo terminai yra rimtas iššūkis (žr. 14 išnašą). 25. Kaip parodyta tolesnėse konkretiems projektams skirtose dalyse (žr. 26–47 dalis), dėl vėlavimų, iš esmės atsiradusių dėl Kroatijos administracinių gebėjimų trūkumų, sumažėjo pažanga, pasiekta teikiant pasirengimo narystei pagalbą, susijusią su Kroatijos administracinių gebėjimų stiprinimu prieš įstojimą. Atsiranda rizika, kad Kroatija nesugebės pagal nustatytus terminus įsisavinti visų padidėjusių lėšų po įstojimo. STRUKTŪRINIŲ FONDŲ TIPO PROJEKTAI: ĮVAIRŪS REZULTATAI, BET NAUDINGAS PATIRTINIS MOKYMASIS 26. Audito metu buvo patikrinti su keturiomis pagrindinėmis sritimis susiję aštuoni struktūrinių fondų tipo projektai (žr. 2 diagramą). Iš dalies dėl vėlavimų ne visi projektų planuoti rezultatai buvo pasiekti. Taip pat skyrėsi jų galimas tvarumas. Buvo aišku, kad Kroatijos institucijos turi naudos iš patirtinio mokymosi, tačiau vis dar būtina atkreipti dėmesį į gebėjimų trūkumą. 2 DIAGRAMA PASIRENGIMAS STRUKTŪRINIŲ IR SANGLAUDOS FONDŲ PANAUDOJIMUI KROATIJOJE +++++ TIFF +++++ Šaltinis: Europos Audito Rūmai. VIS DAR REIKIA TOBULINTI KAI KURIUOS STEBĖJIMO IR PAGALBOS VERTINIMO ASPEKTUS 27. Dėl nepakankamo SMART [15] tikslų ir susijusių rodiklių naudojimo dažnai buvo sunku įvertinti projektų rezultatus, visų pirma susijusius su dotacijų schemomis. Nors Audito Rūmų tikrintų PNPP projektų priežiūra buvo vykdoma geriau nei projektų iki PNPP, vis dar reikėtų gerinti projektų veiksmingumo vertinimą. Komisija turi gerą stebėjimo sistemą, kurią diegia Kroatijos institucijos, tačiau audito metu nustatyta, kad kartais stebėjimo ataskaitose buvo nepakankamai vertinami projektų vykdymo trūkumai. Kartais nebuvo atliekamas projektų išorės vertinimas, visų pirma susijęs su finansuojamomis dotacijų schemomis. Taip yra iš dalies todėl, kad Komisija siekia derinti tarpinį PNPP programų vertinimą su struktūrinių fondų veiklos programų ex ante vertinimu, tačiau dėl šio metodo vėluojama pateikti grįžtamąją informaciją apie galimus PNPP projektais teikiamos pagalbos patobulinimus. ABEJOTINAS AUDITO METU TIKRINTŲ ŽMOGIŠKŲJŲ IŠTEKLIŲ VYSTYMO PROJEKTŲ REZULTATŲ TVARUMAS 28. CARDS 2004 projektas apėmė pirmąją decentralizuotą ESF tipo schemą Kroatijoje ir ženkliai padėjo stiprinti gebėjimus keturiose apygardose, kuriose šis projektas buvo vykdomas [16]. Visose apygardose buvo sukurtos Vietos užimtumo partnerystės (Local Partnership for Employment – LPE), kurios užsiėmė žmogiškųjų išteklių vystymo veikla. Tačiau 2008 m. pasibaigus ES finansavimui LPE sustabdė didžiąją savo veiklos dalį. Todėl galima buvo suabejoti jų tvarumu. 29. Tai, kad finansinės ir kitokios pagalbos trūko esamoms vietos užimtumo partnerystėms, nežadėjo nieko gero dėl LPE plėtojimo13 kitų Kroatijos apygardų, o tai buvo vienas iš tolesnio PNPP LPE priežiūros projekto tikslų. Be to, kadangi buvo vėlai pradėta vykdyti paslaugų sutartis, finansuojama kaip PNPP projekto dalis, pagal sutartį dirbantys konsultantai neturėjo pakankamai laiko padėti įdiegti LPE šiose apygardose prieš dotacijų schemų pradžią. Vis dėlto, Komisija pripažino, kad tvarumas yra pagrindinė problema, ir šiuo metu bando įvertinti, koks geriausias modelis galėtų būti priimtas LPE atžvilgiu, kad būtų galima pagerinti jų tvarumo perspektyvas. IŠLIEKA RIMTŲ GEBĖJIMŲ TRŪKUMŲ, SUSIJUSIŲ SU FINANSUOJAMAIS REGIONINIO KONKURENCINGUMO PROJEKTAIS 30. Phare 2005 ekonominės aplinkos infrastruktūros (Business Related Infrastructure – BRI) projekto rezultatai skyrėsi. Įgyvendinančios institucijos galėjo panaudoti visą biudžetą, nors ir vėlavo, ir užtikrinti, kad visiems atrinktiems finansuojamiems projektams buvo sukurta infrastruktūra. Tačiau Benkovac finansuojamo projekto (viena iš septynių dotacijų pagal Phare BRI schemą) auditas parodė, kad vietinės institucijos nepakankamai atsižvelgė į ES finansuojamos infrastruktūros tvarumą. Nustatyta infrastruktūros priežiūros trūkumų. Nebuvo įmonių pritraukimo strategijos. Infrastruktūra buvo naudojama mažai. 31. Įgyvendinant tolesnį PNPP 2007 BRI projektą buvo remiamasi 2005 m. projekto koncepcija ir patirtimi. Tačiau kaip ir 2005 m. projekto atveju buvo vėluojama atlikti dotacijos schemos vertinimo procedūrą, o naudos gavėjai dažnai negalėjo parengti išsamių techninių dokumentų. Sumažėjo galima patirtinio mokymosi nauda, kadangi projektas nebuvo tiesiogiai skirtas institucijoms, numatytoms atsakyti už būsimą regionų konkurencingumo veiklos programą. Be to, kadangi dėmesys buvo skirtas dešimčiai mažiausiai išsivysčiusių apygardų Kroatijoje, kitų apygardų vietinės institucijos negalėjo pasinaudoti galimybe pasisemti patirties įgyvendinant BRI dotacijų schemas prieš stojimą, nors jos irgi buvo tinkamos finansuoti [17]. NUMATYTI PROJEKTŲ REZULTATAI TRANSPORTO SEKTORIUJE BUVO ILGAINIUI PASIEKTI, TAČIAU BUVO LABAI VĖLUOJAMA RENGTI PROJEKTUS IR VYKDYTI VIEŠŲJŲ PIRKIMŲ PROCEDŪRAS 32. ISPA 2005 geležinkelių rekonstrukcijos projektas, skirtas modernizuoti 33 km geležinkelio linijų pagrindiniame X-ajame transeuropiniame koridoriuje [18] buvo pirmasis transporto infrastruktūros projektas Kroatijoje, parengtas ir įgyvendintas pagal ES taisykles. Projektas davė daug patirtinio mokymosi naudos. Šis projektas buvo pradėtas vykdyti praėjus dvejiems metams po nustatyto pradinio termino, kadangi jis nebuvo pakankamai "brandus", kai turėjo būti pradėtas įgyvendinti. Kadangi trūko su viešaisiais pirkimais susijusių gebėjimų, buvo vėluojama vykdyti konkurso procedūrą. Įgyvendinant PNPP 2007 geležinkelio projektą, skirtą darbams pagrindinėje Zagrebo geležinkelio stotyje, taip pat, iš esmės dėl neišsamių konkurso dokumentų, buvo vėluojama vykdyti viešųjų pirkimų procedūrą, tačiau šie vėlavimai buvo mažesni nei pirmiau minėto ISPA projekto atveju. 33. 2010 m. spalio mėn. Audito Rūmų audito vietoje metu ISPA projektas dėl vėlavimų vis dar nebuvo baigtas. Tikimasi, kad 2011 m. pabaigoje numatyti projekto rezultatai bus pasiekti, tačiau jų galutinis poveikis priklauso nuo kitų geležinkelio projektų X-ajame koridoriuje Kroatijoje ir kaimyninėse šalyse įgyvendinimo. PAGALBA, SKIRTA PARENGTI SU STRUKTŪRINIAIS IR SANGLAUDOS FONDAIS SUSIJUSIŲ PROJEKTŲ REZERVĄ IR STIPRINTI GEBĖJIMUS, BUVO TIK IŠ DALIES SĖKMINGA 34. Nors vienas pagrindinių Phare 2006 projekto pradinių tikslų buvo sistemos nustatymas, siekiant parengti "brandžių" projektų planus struktūrinių ir Sanglaudos fondų atveju, Komisija vėliau nusprendė pastangas sutelkti tik į kelių didelės apimties infrastruktūros projektų rengimą [19]. Todėl tik kelios Kroatijos institucijos gavo gebėjimų stiprinimui skirtą pagalbą, kitaip nei buvo planuota, o apmokomo personalo skaičius sumažėjo nuo 1000 iki 90. Nors pastangas sutelkus į didelės apimties projektų rengimą galima būtų įsisavinti daugiau lėšų struktūrinių ir Sanglaudos fondų panaudojimo pradžioje, tačiau taip pat reikėtų rengti "brandžius" nedidelės apimties projektus, kadangi jie yra svarbūs regioninei plėtrai. Iš esmės Komisija nepakankamai atsižvelgė į būtinybę skatinti regioninius ir vietinius projektų teikėjus bei jiems padėti rengti su būsimomis veiklos programomis susijusius projektus, teikiant jiems pagalbą šiuo lygmeniu. Buvo parengti tik devyni didelės apimties infrastruktūros projektai. Kai kurių jų techniniai dokumentai buvo neišsamūs. Buvo parengtos beveik 50 dotacijų schemų paraiškų teikimo gairės, tačiau trūko laiko su šiomis schemomis susijusias žinias perduoti iš centrinio į regioninį lygmenį. ES finansuojamu kompetencijos perdavimu rimtai prisidėta prie Nacionalinio strateginių krypčių plano rengimo ir veiklos programos, susijusios su struktūriniais ir Sanglaudos fondais. Kita vertus, mažai pažangos pasiekta kuriant šių fondų valdymo informacijos sistemą. 35. Rimti vėlavimai rengiant PNPP 2008 programą ir vykdant viešųjų pirkimų procedūras gali sulėtinti programos įgyvendinimą. Kroatijos institucijos taip pat susiduria su rimtomis problemomis dėl darbuotojų skaičiaus ir jų kaitos struktūrinių ir Sanglaudos fondų srityje. ES ŽEMĖS ŪKIO POLITIKOS RENGIMAS: ĮVAIRŪS REZULTATAI 36. ES pasirengimo narystei žemės ūkio sektoriuje veiksmingumas buvo vertinamas nagrinėjant du institucijų gebėjimų stiprinimo projektus, finansuojamus pagal Phare 2005 ir PNPP 2007 I dalį, Sapard ir IPARD programas, įskaitant keturis investicinius projektus, bendrai finansuojamus pagal Sapard programą (žr. 3 diagramą). 3 DIAGRAMA PASIRENGIMAS PANAUDOTI ES ŽEMĖS ŪKIO FONDUS KROATIJOJE +++++ TIFF +++++ Šaltinis: Europos Audito Rūmai. TAM TIKROS PAŽANGOS PASIEKTA PERDUODANT VALDYMO ĮGALIOJIMUS KAIMO PLĖTROS PRIEMONIŲ SRITYJE 37. Kroatijos mokėjimo agentūros gebėjimų stiprinimo rezultatai, siekiant geriau panaudoti pasirengimo narystei lėšas ir lėšas po įstojimo, buvo įvairūs. Kroatija turėjo pakankamai sustiprinti valdymo gebėjimus, kad Komisija sutiktų jai perduoti valdymo įgaliojimus, reikalingus norint taikyti decentralizuotą valdymą be ex ante patikrų sistemą, prieš pradedant įgyvendinti pasirengimo narystei kaimo plėtros priemones. Įgyvendinant SAPARD programą valdymo įgaliojimai buvo perduoti tik dviejų kaimo plėtros priemonių atveju 2006 m. rugsėjo mėn. [20] vietoj pradžioje planuotų keturių. 38. Pažanga buvo nedidelė gebėjimų stiprinimo srityje gaunant IPARD finansavimą iš dalies todėl, kad Phare 2005 projekto tikslai, susiję su Kroatijos institucijų akreditacija [21] ir valdymo įgaliojimų perdavimu, nebuvo pakankamai ambicingi. Viena vertus, įgyvendinant programą buvo siekiama gauti tik dviejų priemonių, kurios buvo akredituotos pagal SAPARD programą, akreditaciją pagal IPARD. Kita vertus, naujų IPARD priemonių atveju buvo siekiama ne gauti akreditaciją, o tik parengti galimos būsimos akreditacijos dokumentus. Nors pagalbą pagal IPARD buvo galima gauti iš 2007 m. ES biudžeto, Phare 2005 projekte nebuvo nė vieno aiškaus tikslo, susijusio su Komisijos valdymo įgaliojimų perdavimu Kroatijai, kad ši kuo greičiau galėtų gauti IPARD finansavimą. TEIKIANT PASIRENGIMO NARYSTEI PAGALBĄ KAIMO PLĖTROS SRITYJE NE VISIŠKAI BUVO ATKARTOTOS DARBO SĄLYGOS PO ĮSTOJIMO 39. Sapard buvo pirmoji patirtinio mokymosi programa EŽŪFKP srityje. Visi įgyvendinti projektai buvo proceso, skirto padėti Kroatijos institucijoms parengti administracinę sistemą, siekiant įgyvendinti bendrai finansuojamus projektus po įstojimo, dalis. Tai apėmė paraiškų valdymą (išsamumo patikros, verslo plano analizė), patikras vietoje prieš projekto patvirtinimą, sprendimą dėl finansavimo SAPARD lėšomis, sutarčių sudarymą, išlaidų tinkamumo patikrinimą, mokėjimus ir ataskaitų rengimą stebėjimo komitetui ir Komisijai. 40. Priemonių, kai Kroatijos institucijos gavo valdymo įgaliojimus, suteikiančius joms teisę taikyti decentralizuotą valdymą be ex ante patikrų, atveju pasirengimo narystei programos iš esmės gali būti įgyvendinamos remiantis tomis pačiomis sąlygomis, taikomomis po įstojimo. Tačiau iš tikrųjų įgyvendinant SAPARD ir IPARD programas nebuvo iki galo atkartota ES lėšų valdymo aplinka po įstojimo: a) Sapard programą centriniu lygmeniu valdė mokėjimo agentūra, ir audito metu IPARD taip pat buvo valdoma centralizuotai; todėl mokėjimo agentūros regioninės tarnybos vis dar neturėjo galimybės įgyti praktinės patirties valdant ES pasirengimo narystei kaimo plėtros programas, nors jos turės pagrindinį vaidmenį po įstojimo [22]; b) Sapard ir IPARD projektų atveju mokėjimo agentūra vykdė tik rankines procedūras; c) Sapard atveju agentūra nebuvo parengusi ir netaikė projektų paraiškų klasifikavimo sistemos, todėl projektų paraiškos buvo nagrinėjamos pagal "pirmas atėjai, pirmas gavai" principą. DĖL MENKO SAPARD IR IPARD LĖŠŲ ĮSISAVINIMO ATSIRANDA SUNKUMŲ VĖLIAU ĮGYVENDINANT EŽŪFKP LĖŠAS 41. Kroatijai skirtų Sapard lėšų įsisavinimas buvo menkas, deklaruotos išlaidos baigiant programą sudarė tik 48 % skirtų lėšų. Remiantis Sapard programos rezultatų rodikliais buvo tikimasi, kad 161 tinkamumo reikalavimus atitinkantis projektas bus finansuojamas pagal dvi priemones, tačiau iš tikrųjų buvo pasirašytos tik 49 projektų sutartys ir buvo baigti tik 37 projektai (žr. 4 lentelę). Penkiose iš 21 apygardos nebuvo nė vienos tinkamos Sapard paraiškos. Įgyvendinant 1 priemonę (Investicijos į žemės ūkio valdas) visiškai nebuvo įtraukti kai kurie sektoriai, pavyzdžiui, pieno sektorius, šiltnamių sektorius bei vaisių ir daržovių sektorius. Tai rodo rimtus gebėjimų ir šių sektorių pasirengimo įsisavinti ES lėšas trūkumus [23]. 42. Pagal IPARD sudarytų sutarčių sumos patvirtina apie besitęsiančius sunkumus įsisavinant ES kaimo plėtros programų lėšas. Finansiniai įsipareigojimai buvo prisiimti 2008 m. biudžete IPARD 2007 (25,5 milijono eurų) ir IPARD 2008 (25,6 milijono eurų). Šias sumas pagal ES biudžeto procedūras (žr. 2 dalį) Kroatija turėjo išleisti iki 2011 m. pabaigos. Tačiau 2011 m. gegužės mėn. investicijos buvo patvirtintos tik apie 16,9 milijono eurų sumai (ES finansuojama dalis) po keturių kvietimų teikti paraiškas (33 % 2007 ir 2008 m. IPARD biudžeto) [24]. Atsižvelgiant į tai, kad prireikė laiko pradėti ir vykdyti papildomų kvietimų procedūrą ir įgyvendinti patvirtintus projektus, matyti aiški rizika, kad didelė 2007 ir 2008 m. biudžeto dalis bus panaikinta. 43. Dėl žemo įsisavinimo lygio Kroatijos ūkininkai ir žemės ūkio produktų perdirbėjai vis dar nėra susipažinę kaip buvo numatyta su ES finansavimo procedūromis, taikant patirtinio mokymosi metodą Sapard ir IPARD programų srityje. Todėl, kai po įstojimo Kroatijoje bus aktyviai pradėtos įgyvendinti kaimo plėtros priemonės, bus sunkiau įsisavinti numatytas dideles ES lėšas. 4 LENTELĖ SAPARD PROJEKTAI KROATIJOJE Šaltinis: Metinė ir galutinė Sapard programos įgyvendinimo Kroatijos Respublikoje ataskaita (2006–2009 m.), 2010 m. gegužės mėn. Priemonė | Skaičius | Atlikta/ Numatyta | Numatyti projektai | Paraiškos | Pradėti įgyvendinti projektai | Baigti projektai | 1. Investicijos į žemės ūkio valdas | 110 | 84 | 26 | 19 | 17 % | 2. Žemės ūkio ir žuvininkystės produktų perdirbimo ir prekybos gerinimas | 51 | 53 | 23 | 18 | 35 % | Iš viso | 161 | 137 | 49 | 37 | 23 % | 44. Komisija tik 2009 m. pabaigoje nustatė, kad pagrindinė menko Sapard programos lėšų įsisavinimo priežastis buvo nacionalinė schema, pagal kurią buvo siūlomos palankesnės sąlygos su mažesniu skaičiumi procedūrų ir patikrų toms pačioms pagal Sapard programą finansuojamoms priemonėms. Įsikišus Komisijai, Kroatija 2009 m. lapkričio mėn. nusprendė pasibaigus Sapard įgyvendinimo laikotarpiui panaikinti šią konkurencinę nacionalinę schemą. Tačiau lėta IPARD programos pradžia rodo, kad vis dar būtina rimtai išnagrinėti, kodėl Kroatijos ūkininkai retai naudojasi kaimo plėtros schema. PASIRENGIMO NARYSTEI PAGALBA PADĖJO STIPRINTI KROATIJOS ADMINISTRACINIUS GEBĖJIMUS KOVOS SU KORUPCIJA IR ORGANIZUOTU NUSIKALSTAMUMU SRITYJE, TAČIAU VIS DAR YRA RIMTŲ TRŪKUMŲ 45. Kova su korupcija ir organizuotu nusikalstamumu yra labai jautri problema ir svarbus klausimas stiprinant Kroatijos gebėjimus, kad būtų užtikrintas tinkamas ES ir nacionalinių lėšų panaudojimas po įstojimo. ES pasirengimo narystei pagalba buvo panaudota finansuoti du institucijų gebėjimų stiprinimo projektus, finansuotus pagal CARDS 2002 ir PNPP 2007 programas (žr. 4 diagramą). 4 DIAGRAMA GEBĖJIMŲ STIPRINIMAS KOVAI SU KORUPCIJA IR ORGANIZUOTU NUSIKALSTAMUMU +++++ TIFF +++++ Šaltinis: Europos Audito Rūmai. 46. CARDS projektas buvo skirtas patobulinti 2001 m. įsteigtą Korupcijos ir organizuoto nusikalstamumo prevencijos biurą (USKOK). Nepaisant rimtų vėlavimų pasirengimo etape (projektas prasidėjo tik 2005 m.), projekto veikla buvo baigta 2006 m. pabaigoje. Vienas projekto veiksmingumo rodiklis – didėjantis nustatytų ir išnagrinėtų rimtų organizuoto nusikalstamumo ir korupcijos atvejų skaičius. Pirmieji projektų remiami tyrimų veiklos rezultatai buvo matomi 2009 m. parengus ataskaitas apie dažnus korupcijos atvejus. Kitas rodiklis – geresnis "Transparency International" korupcijos suvokimo indeksas: Kroatija pakilo iš 70 vietos 2005 m. į 62 vietą 2010 m., o indeksas padidėjo nuo 3,4 2005 m. iki 4,1 daugelį metų po projekto pabaigos. 47. PNPP 2007 projekto, kurį numatyta baigti 2012 m. veikla buvo gerai suplanuota ir buvo galima remtis ankstesniu projektu. Per tą laiką USKOK prižiūrimų bylų bendras skaičius ir toliau augo, o aukšto rango pareigūnams pareikšti kaltinimai ir nuosprendžiai rodo, kad USKOK eina teisinga kryptimi kovojant su korupcija aukščiausiame lygmenyje. Tačiau Komisijos 2010 m. Kroatijos pažangos ataskaitoje pabrėžiama, kad neseniai patobulintos teisinės ir administracinės struktūros vis dar turi būti išsamiai testuojamos praktikoje, todėl USKOK biurui gebėjimas nagrinėti sudėtingus finansinius nusikaltimus yra didelis iššūkis. IŠVADOS IR REKOMENDACIJOS IŠVADOS 48. Teikiant ES pasirengimo narystei pagalbą Kroatijai ženkliai prisidedama prie Kroatijos pažangos stiprinant jos administracinius gebėjimus, susijusius su po įstojimo padidėjusių ES lėšų valdymu. Tačiau iki šiol remiantis numatytais tikslais pagalbos teikimas buvo sėkmingas tik iš dalies ir būtina dar labiau remti gebėjimų stiprinimą keliose pagrindinėse srityse prieš ir po įstojimo. Daugelyje pasirengimo narystei sričių Komisija vis dar nemano, kad Kroatija turėtų pakankamus gebėjimus ir jai būtų leista teikti pagalbą be Komisijos ex ante patikrų. Nepaisant neseniai pasiektos pažangos, su viešaisiais pirkimais susiję gebėjimai ir kova su korupcija yra dvi sritys, kuriose ypač būtina stiprinti Kroatijos institucijoms teikiamą pagalbą. 49. Iš esmės Komisija ir Kroatijos institucijos tinkamai planavo pagalbą, siekiant patenkinti Kroatijos gebėjimų stiprinimo poreikius. Buvo pasimokyta iš ankstesnių plėtros etapų ir patvirtinti nauji pagalbos planavimo ir jos susiejimo su derybų procesu metodai. Planavimo sistemos parengtos gerai, prioritetą skiriant gebėjimų stiprinimui, tačiau vis dar reikia labiau atsižvelgti į viešuosius pirkimus. Audito metu buvo nustatyta, kad projektų tikslai tiksliai atitiko gebėjimų stiprinimo prioritetus, tačiau buvo skirti centrinėms tarnyboms ir iki šiol teikiama mažai pagalbos regioninėms tarnyboms, nors šios taip pat užima svarbią vietą įgyvendinant pagalbą po įstojimo. 50. Rezultatų požiūriu suteikta ES pagalba labai padėjo sustiprinti Kroatijos finansinės paramos po įstojimo valdymo gebėjimus, be kita ko, pasitelkus patirtinį mokymąsi. Tačiau numatyti kelių projektų rezultatai vis dar nėra pasiekti, o audito metu buvo nustatyti keli su jais susiję rimti trūkumai. Pagalbos Kroatijai teikimo projektų dažnai nebuvo galima įgyvendinami pagal pradinį grafiką, visų pirma dėl vėlavimų, susijusių tuo, kad projektas nebuvo pakankamai "brandus" ir trūko su viešaisiais pirkimais susijusių gebėjimų. Vis dar turėtų būti tobulinamas su struktūriniais fondais susijusių projektų stebėjimas ir vertinimas. Nors daug dėmesio buvo skirta didelės apimties infrastruktūros projektų rengimui centriniu lygmeniu, ne taip buvo atsižvelgta į nedidelės apimties projektus, ir vis dar reikia sukurti išsamią projektų pasiūlymų rengimo sistemą regioniniu ir vietiniu lygmeniu. Nepakankamai lėšos buvo įsisavintos įgyvendinant kaimo plėtros sektoriaus projektus ir buvo nepakankamas patirtinis mokymasis regioniniu ir naudos gavėjų lygmenimis. Nors tam tikros pažangos pasiekta įgyvendinant ES projektus, skirtus kovai su korupcija ir organizuotu nusikalstamumu, šioje srityje vis dar yra rimtų trūkumų. 51. Nors vis dar yra tobulinimo galimybių, Komisija įgijo svarbios patirties iš ankstesnių plėtros etapų ir pagalba Kroatijai buvo veiksmingesnė. REKOMENDACIJOS 52. Komisija ir Kroatijos institucijos turėtų glaudžiai dirbti kartu, atkreipdamos dėmesį į šias rekomendacijas: REKOMENDACIJOS DĖL ES PAGALBOS KROATIJOJE 1. Dar didesnį prioritetą teikti su viešaisiais pirkimais susijusių gebėjimų stiprinimui, įgyvendinant darbo ir ne darbo vietoje vykdomų mokymų planus ir visų pirma atkreipti dėmesį į: a) visiškai ES standartus atitinkančių konkurso dokumentų rengimą; b) sudėtingų viešųjų darbų projektų konkursų rengimo ir sutarčių sudarymo valdymą. 2. Taikyti daugiau priemonių, kad būtų patenkinti gebėjimų stiprinimo poreikiai regioniniu ir vietiniu lygmenimis, visų pirma: a) užtikrinant, kad visos susijusios institucijos šiame lygmenyje prieš įstojimą gali pasinaudoti patirtinio mokymosi galimybe; b) gerinant mechanizmus, skirtus skatinti projektų idėjas ir prisidėti prie jų kūrimo. 3. Dar labiau tobulinti projektų veiksmingumo vertinimą: a) skatinant plačiau naudoti SMART tikslus; b) padedant gerinti Kroatijos institucijų rengiamų stebėjimo ataskaitų kokybę; c) užtikrinant, kad būtų atliekami tinkami tarpiniai ir ex post vertinimai. 4. Parengti "brandžių" projektų paketą, kad būtų galima visiškai įsisavinti padidėjusias lėšas po įstojimo, visų pirma užtikrinant, kad: a) didelės apimties projektų, kurie iki šiol buvo skiriama daug pastangų, atveju būtų parengti būtini techniniai dokumentai; b) daugiau dėmesio bus skirta papildomo nedidelės apimties projektų paketo laikotarpiu po įstojimo rengimui. 5. Taikyti su kaimo plėtros programomis susijusias priemones, kad: a) būtų užtikrinta, jog nacionalinės institucijos stiprina savo gebėjimus, siekdamos gauti visų planuojamų priemonių valdymo įgaliojimus; b) būtų nustatyti būdai, kaip būtų galima vykdyti daugiau projektų pieno, šiltnamių bei vaisių ir daržovių sektoriuose. 6. Stiprinti kovos su korupcija priemones: a) nuolat remiant patobulintas teisines ir administracines struktūras, pasitelkus porinius projektus ir kitas patariamąsias priemones, ypač atkreipiant dėmesį į pagalbą, susijusią su sudėtingų finansinių nusikaltimų nagrinėjimu; b) ir toliau griežtai prižiūrint korupcijos lygį ir susijusias problemas pasirengimo narystei metu ir įgyvendinant ES lėšas po įstojimo. 53. Teikdama pasirengimo narystei pagalbą kitoms šalims kandidatėms ir potencialioms šalims kandidatėms, Komisija turėtų: REKOMENDACIJOS DĖL ES PASIRENGIMO NARYSTEI PAGALBOS KITOSE ŠALYSE 7. Atsižvelgti į patirtį, įgytą teikiant pasirengimo narystei pagalbą Kroatijoje, prireikus, šią pagalbą teikiant kitoms šalims, visų pirma: a) užtikrinti pakankamai gerus rezultatus decentralizuotai ir be ex ante patikrų valdant pasirengimo narystei lėšas prieš įstojimą; b) skirti daugiau dėmesio tam, kad būtų užtikrinta, kad pasirengimo narystei projektų pasiūlymai būtų pakankamai "brandūs", kad šie projektai galėtų būti įgyvendinti pagal numatytą grafiką. Šią ataskaitą priėmė III kolegija, vadovaujama Audito Rūmų nario Karel PINXTEN, 2011 m. spalio 25 d. Liuksemburge įvykusiame posėdyje. Audito Rūmų vardu +++++ TIFF +++++ Pirmininkas Vítor Manuel da Silva Caldeira [1] 1993 m. birželio mėn. Europos Vadovų Tarybos nustatyti Kopenhagos kriterijai:a)politiniai kriterijai: institucijų, užtikrinančių valstybėje kandidatėje demokratiją, teisinę valstybę, žmogaus teises ir pagarbą mažumoms ir jų apsaugą, stabilumas;b)ekonominiai kriterijai: veikianti rinkos ekonomika ir gebėjimas atlaikyti Sąjungos konkurencinį spaudimą bei rinkos jėgas;c)gebėjimas prisiimti narystės įsipareigojimus, įskaitant politinės, ekonominės ir pinigų sąjungos tikslų laikymąsi. [2] Acquis communautaire apima visus bendrai Europos Sąjungos priimtus ar nustatytus principus, politikos sritis, įstatymus, praktiką, įsipareigojimus ir tikslus. [3] Briuselio Europos Vadovų Taryba, 2011 6 24, EUCO 23/11. [4] ES pagalba Kroatijai pradėta teikti 1991 m., iš karto po ginkluoto konflikto įsiliepsnojimo buvusioje Jugoslavijoje. 1991–2000 m. 382 milijonai eurų buvo skirti per Europos Komisijos humanitarinės pagalbos tarnybą (1991–1998 m.) ir pagal Obnova (kroatų kalba – "atstatymo") programą (1998–2000 m.), skirtą pabėgėlių ir perkeltų asmenų sugrįžimui ir reintegracijai, infrastruktūros rekonstrukcijai, ekonomikos atkūrimui nuo karo nukentėjusiose teritorijose ir išminavimui. [5] Poriniai projektai – Komisijos sukurta priemonė, skirta palengvinti ES valstybių narių administracijų patirties perdavimą paramą gaunančių šalių administracijoms. Jie įgyvendinami kartu su patirties perdavimo paslaugų sutartimis, sudaromomis su techninę pagalbą teikiančiomis konsultacinėmis įmonėmis. [6] Prieš Komisijai suteikiant valdymo įgaliojimus institucijoms Kroatijos vyriausybė jas akredituoja. [7] Kaimo plėtros sritis šiuo atžvilgiu yra išimtis. Decentralizuotas valdymas su ex ante patikromis netaikomas Specialiajai žemės ūkio ir kaimo plėtros pagalbos valstybėse kandidatėse programai (Sapard) ir Pasirengimo narystei paramos kaimo plėtrai priemonei (IPARD). Kad galėtų pradėti įgyvendinti šių dviejų programų priemones, šalis kandidatė privalo gauti su decentralizuoto valdymo be ex ante patikrų susijusius valdymo įgaliojimus. [8] Bendra ES pagalbos Kroatijai 2001–2009 m. suma siekė 860 milijonų eurų (žr. 3 lentelę). [9] Žr. Europos Audito Rūmų specialiąją ataskaitą Nr. 5/2004 dėl Phare paramos, kurios paskirtis – padėti šalims kandidatėms pasirengti struktūrinių fondų valdymui (OL C 15, 2005 1 20, p. 1). [10] Iki ankstesnių plėtros etapų decentralizuoto valdymo būdas su ex ante patikromis buvo naudojamas šalyse kandidatėse be išankstinio Komisijos įvertinimo, ar šalis geba veiksmingai valdyti lėšas pagal šią sistemą. [11] Pavyzdžiui, žr. Audito Rūmų 2008 finansinių metų metinės ataskaitos 4.18–4.20 dalis (OL C 303, 2010 11 9, p. 1). Vienas iš dviejų pagrindinių klaidų šaltinių buvo "rimti viešųjų pirkimų taisyklių pažeidimai". [12] Plėtros GD 2010 m. veiklos ataskaita, p. 20. [13] 2009 m. atlikę Phare pagalbos rengiantis struktūrinių fondų įgyvendinimui Kroatijoje peržiūrą, kuria finansavo Komisija, konsultantai nustatė, kad vietinių ir regioninių institucijų gebėjimams stiprinti nebuvo skirta pakankamai dėmesio. Peržiūros ataskaitoje rekomenduojama atsižvelgti į naujų valstybių narių patirtį ir nenutraukti būtinųjų gebėjimų tobulinimo proceso, nes vėliau šios įstaigos iš viso nebegalės jame veiksmingai dalyvauti. [14] Finansinio reglamento 166 straipsnio 3 dalyje nustatyta, kad "pagal N+3 taisyklę Komisija gali automatiškai panaikinti bet kurią biudžetinio įsipareigojimo dalį, jeigu ji nebuvo panaudota iki trečių metų, einančių po metų, per kuriuos buvo prisiimtas biudžetinis įsipareigojimas, gruodžio 31 d." ( 2002 m. birželio 6 d. Tarybos reglamentas (EB, Euratomas) Nr. 1605/2002 dėl Europos Bendrijų bendrajam biudžetui taikomo finansinio reglamento (OL L 248, 2002 9 16, p. 1)). [9999] Išskyrus 30 % avansinių mokėjimų III, IV, V dalims. [15] Konkretus, išmatuojamas, pasiekiamas, svarbus ir su laiko nuoroda. [16] Ankstesnis CARDS 2002 projektas buvo vykdomas kitose keturiose apygardose. [17] 2009 m. Phare pagalbos rengiantis struktūrinių fondų teikimui Kroatijoje ad hoc tarpinio vertinimo metu taip pat buvo padaryta išvada, kad per daug dėmesio skiriama mažiau išsivysčiusiems regionams ir kad visuose kituose Kroatijos regionuose susiduriama su rimtais iššūkiais dėl Europos Sąjungos konkurencingumo. [18] Šis koridorius driekiasi per Zalcburgą, Liublianą, Zagrebą, Belgradą, Nišą, Skopją, Velesą ir Salonikus. [19] Pagal struktūrinių fondų reglamentą kaip didelės apimties projektą Komisija apibrėžia didesnės nei 50 milijonų vertės projektą. Mažesnės nei ši riba vertės projektai laikomi nedidelės apimties projektais. 2006 m. liepos 11 d. Tarybos reglamentas (EB) Nr. 1083/2006, nustatantis bendrąsias nuostatas dėl Europos regioninės plėtros fondo, Europos socialinio fondo ir Sanglaudos fondo bei panaikinantis Reglamentą (EB) Nr. 1260/1999 (OL L 210, 2006 7 31, p. 25). Reglamentas, iš dalies pakeistas 2010 m. birželio 16 d. Europos Parlamento ir Tarybos Reglamentu (ES) Nr. 539/2010 (OL L 158, 2010 6 24, p. 1). [20] 2006 m. rugsėjo 29 d. Komisijos sprendimas 2006/658/EB, pavedantis įgyvendinančioms agentūroms administruoti pagalbą, skirtą pasirengimo stojimui priemonėms Kroatijos žemės ūkio ir kaimo plėtros srityse pasirengimo stojimui laikotarpiu (OL L 271, 2006 9 30, p. 83). [21] Žr. 7 dalį, 7 išnašą dėl akreditacijos. [22] Kroatijos institucijos nusprendė, kad mokėjimo agentūros regioninės tarnybos tikrins paraiškų priimtinumą bei atliks administravimo patikras ir patikras vietoje. [23] Pieno sektoriuje buvo įgyvendinti du projektai vietoj numatytų 16 (12,5 %), šiltnamių sektoriuje buvo įgyvendinti du projektai vietoj numatytų 14 (14,3 %), vaisių ir daržovių sektoriuje buvo įgyvendinti septyni projektai vietoj numatytų 42 (16,7 %). [24] Kroatijos mokėjimo agentūros, susijusios su žemės ūkio, žuvininkystės ir kaimo plėtros sektoriams teikiama struktūrine parama, ataskaita dėl IPARD programos įgyvendinimo. -------------------------------------------------- I PRIEDAS 35 ACQUIS SKYRIAI ( 2011 M. BIRŽELIO 30 D.) Nr. | Skyriai | Pradėtos derybos | Preliminariai baigtos derybos | 1 | Laisvas prekių judėjimas | 2008 7 25 | 2010 4 19 | 2 | Laisvas darbuotojų judėjimas | 2008 6 17 | 2009 10 2 | 3 | Įsisteigimo teisė ir laisvė teikti paslaugas | 2007 6 26 | 2009 12 21 | 4 | Laisvas prekių judėjimas | 2009 10 2 | 2010 11 5 | 5 | Viešieji pirkimai | 2008 12 19 | 2010 6 30 | 6 | Bendrovių teisė | 2007 6 26 | 2009 10 2 | 7 | Intelektinės nuosavybės teisė | 2007 3 29 | 2008 12 19 | 8 | Konkurencijos politika | 2010 6 30 | 2011 6 30 | 9 | Finansinės paslaugos | 2007 6 26 | 2009 11 27 | 10 | Informacinė visuomenė ir žiniasklaida | 2007 6 26 | 2008 12 19 | 11 | Žemės ūkis ir kaimo plėtra | 2009 10 2 | 2011 4 19 | 12 | Maisto saugos, veterinarijos ir fitosanitarijos politika | 2009 10 2 | 2010 7 27 | 13 | Žuvininkystė | 2010 2 19 | 2011 6 6 | 14 | Transporto politika | 2008 4 21 | 2010 11 5 | 15 | Energetika | 2008 4 21 | 2009 11 27 | 16 | Mokesčiai | 2009 10 2 | 2010 6 30 | 17 | Ekonominė ir pinigų sąjunga | 2006 12 21 | 2008 12 19 | 18 | Statistika | 2007 6 26 | 2009 10 2 | 19 | Socialinė politika ir užimtumas | 2008 6 17 | 2009 12 21 | 20 | Įmonių ir pramonės politika | 2006 12 21 | 2008 7 25 | 21 | Transeuropiniai tinklai | 2007 12 19 | 2009 10 2 | 22 | Regioninė politika ir struktūrinių priemonių koordinavimas | 2009 10 2 | 2011 4 19 | 23 | Teismai ir pagrindinės teisės | 2010 6 30 | 2011 6 30 | 24 | Teisingumas, laisvė, saugumas | 2009 10 2 | 2010 12 22 | 25 | Mokslas ir moksliniai tyrimai | 2006 6 12 | 2006 6 12 | 26 | Švietimas ir kultūra | 2006 12 11 | 2006 12 11 | 27 | Aplinka | 2010 2 19 | 2010 12 22 | 28 | Vartotojų ir sveikatos apsauga | 2007 10 12 | 2009 11 27 | 29 | Muitų sąjunga | 2006 12 21 | 2009 10 2 | 30 | Išorės santykiai | 2007 10 12 | 2008 10 30 | 31 | Užsienio, saugumo ir gynybos politika | 2010 6 30 | 2010 12 22 | 32 | Finansų kontrolė | 2007 6 26 | 2010 7 27 | 33 | Finansinės ir biudžetinės nuostatos | 2007 12 19 | 2011 6 30 | 34 | Institucijos | 2010 11 5 | 2010 11 5 | 35 | Kiti klausimai | n. d. | 2011 6 30 | -------------------------------------------------- II PRIEDAS KOMISIJOS SUTIKIMAS PERDUOTI VALDYMO ĮGALIOJIMUS UŽ ES LĖŠAS ATSAKINGOMS KROATIJOS INSTITUCIJOMS ( 2011 M. BIRŽELIO 15 D.) Programa | Decentralizuoto valdymo įgaliojimų perdavimas | su ex ante patikromis | be ex ante patikrų | Phare | 2006 2 7 | Neatliktas | ISPA | 2006 2 13 | Neatliktas | PNPP I | 2008 10 28 | Vis dar neatliktas | PNPP II | 2008 11 14 | Vis dar neatliktas | PNPP III | | | – Transportas | 2008 11 3 | Vis dar neatliktas | – Aplinkosauga | 2008 10 29 | Vis dar neatliktas | – Regionų konkurencingumas | 2008 10 29 | Vis dar neatliktas | PNPP IV | 2008 12 1 | Vis dar neatliktas | Sapard | | | – 1 priemonė. Investicijos į žemės ūkio valdas | n. d. [1] | 2006 9 29 | – 2 priemonė. Žemės ūkio ir žuvininkystės produktų perdirbimo ir prekybos gerinimas | n. d. | 2006 9 29 | PNPP V (IPARD) | | | – 101 priemonė. Investicijos į žemės ūkio valdas | n. d. | 2009 11 30 | – 103 priemonė. Investicijos į žemės ūkio ir žuvininkystės produktų perdirbimą ir prekybą | n. d. | 2009 11 30 | – 201 priemonė. Agrarinės aplinkosaugos priemonių įgyvendinimo parengiamieji veiksmai | n. d. | Vis dar neatliktas | – 202 priemonė. Vietos kaimo plėtros strategijų rengimas ir įgyvendinimas | n. d. | Vis dar neatliktas | – 301 priemonė. Kaimo infrastruktūros gerinimas ir vystymas | n. d. | 2011 3 17 | – 302 priemonė. Kaimo ekonominės veiklos įvairinimas ir plėtra | n. d. | 2011 3 17 | – 501 priemonė. Techninė pagalba | n. d. | Vis dar neatliktas | [1] N. d. – nėra duomenų. Sapard ir IPARD gali būti įgyvendinamos tik pagal decentralizuoto valdymo sistemą be ex ante patikrų. -------------------------------------------------- III PRIEDAS AUDITO METU TIKRINTŲ PROJEKTŲ SĄRAŠAS Projektai iki PNPP | Sudarytų sutarčių vertė milijonais eurų | ES įnašas | Nacionaliniai įnašai | ES + nacionaliniai įnašai | 1 | Sapard 2 priemonė. GLAZIR | 1,019 | 0,339 | 1,358 | 2 | Sapard 2 priemonė. CONEX Prekyba | 1,033 | 0,344 | 1,377 | 3 | Sapard 1 priemonė. AGROMEÐIMURJE | 0,251 | 0,083 | 0,334 | 4 | Sapard 1 priemonė. MURKOVIĆ | 0,256 | 0,086 | 0,342 | 5 | Phare 2005. Ekonominės aplinkos infrastruktūros finansavimo schema | 5,280 | 4,264 | 9,544 | 6 | ISPA 2005. Vinkovcų–Tovarniko (valstybės pasienio) geležinkelių rekonstrukcija | 28,789 | 31,394 | 60,183 | 7 | CARDS 2004. Vietos užimtumo partnerystė, II etapas | 1,488 | - | 1,488 | 8 | CARDS 2002. USKOK gebėjimų stiprinimas | 0,650 | - | 0,650 | 9 | Phare 2005. Institucijų gebėjimų stiprinimas ir pagalba įgyvendinant SAPARD/IPARD | 3,822 | - | 3,822 | 10 | Phare 2006. Institucijų gebėjimų tobulinimas ir su struktūriniais fondais susijusių projektų planai | 6,200 | - | 6,200 | Iš viso projektų iki PNPP | 48,788 | 36,510 | 85,298 | PNPP projektai | Biudžeto sumos milijonais eurų | ES įnašas | Nacionaliniai įnašai | ES + nacionaliniai įnašai | 11 | PNPP IIIc dalis. 2007–2009 m. regionų konkurencingumo veiklos programa | 19,823 | 6,608 | 26,431 | 12 | PNPP 2007 III dalis. Zagrebo pagrindinės stoties signalizacijos ir blokavimo sistema | 14,025 | 4,675 | 18,700 | 13.a | PNPP 2007–2009 IV dalis. Vietos užimtumo partnerystė III etapas | 2,210 | 0,390 | 2,600 | 13.b | PNPP 2007–2009 IV dalis. Vietos užimtumo partnerystė III etapas | 1,615 | 0,285 | 1,900 | 14 | PNPP 2007 I dalis. USKOK gebėjimų stiprinimas | 1,000 | - | 1,000 | 15 | PNPP 2007 I dalis. Veiksmingos ir finansiškai patikimos valdymo sistemos įdiegimas ir žemės ūkio fondų panaudojimo kontrolė | 5,114 | 0,375 | 5,489 | 16 | PNPP 2008 I dalis. Struktūrinių priemonių valdymo, stebėjimo ir vertinimo pagalba | 4,000 | 0,288 | 4,288 | Iš viso PNPP projektų | 47,787 | 12,621 | 60,408 | --------------------------------------------------