Briuselis, 22.9.2006 SEC(2006)1165 KOMISIJOS TARNYBŲ DARBO DOKUMENTAS KOMISIJOS KOMUNIKAT O TARYBAI, EUROPOS PARLAMENTUI, EUROPOS EKONOMIKOS IR SOCIALINIŲ REIKALŲ KOMITETUI IR REGIONŲ KOMITETUI Dirvožemio apsaugos teminė strategija Lydimasis dokumentas POVEIKIO VERTINIMO SANTRAUKA {COM(2006)231 galutinis}{SEC(2006)620} SANTRAUKA POLITIKOS KONTEKSTAS 6–ojoje Bendrijos aplinkos veiksmų programoje[1] numatyta sukurti teminę strategiją dėl dirvožemio apsaugos (toliau – strategija) „sprendžiant, inter alia , taršos, erozijos, dykumų susidarymo, žemės degradacijos, rizikos dėl žemės naudojimo ir hidrogeologinės rizikos, atsižvelgiant į regioninius skirtumus, įskaitant kalnuotų ir sausringų teritorijų specifinius skirtingumus, prevencijos klausimus“[2]. 2002 m. balandžio 16 d. Komisija priėmė Komunikatą „Kuriant dirvožemio apsaugos teminę strategiją“[3], kurį palankiai įvertino kitos ES institucijos. Nuo tada strategija buvo pradėta rengti. Viena iš proceso dalių yra poveikio vertinimas, kurio santrauka pateikiama šiame dokumente. Vertinant poveikį buvo remiamasi daugiausia (bet ne tik) Komisijos Jungtinio tyrimų centro (JRC) ir Komisijai padėti įsteigtų darbo grupių ataskaitomis, Komisijos užsakymu parengtomis ataskaitomis apie dirvožemio degradacijos ekonominį poveikį ir įvairių dirvožemio degradacijos prevencijos priemonių ekonominį, socialinį ir aplinkosauginį poveikį. PROBLEMOS MASTAS IR DėL DIRVOžEMIO DEGRADACIJOS PATIRIAMOS IšLAIDOS Problemos mastas Turimais duomenimis, per pastaruosius dešimtmečius dirvožemio degradacijos procesai labai suintensyvėjo; yra pagrindo manyti, kad, jei nebus imtasi jokių priemonių, šie procesai toliau intensyvės. Dirvožemio degradacijos procesus sukelia arba paspartina žmogaus veikla. Klimato kaita ir atskiri ekstremalūs meteorologiniai reiškiniai, kurie vis dažnėja, taip pat neigiamai paveiks dirvožemį. Dirvožemio degradacijos procesai – tai, visų pirma[4]: - Erozija : EAA apskaičiavo, kad vandens erozijos yra paveikta 115 mln. ha, arba 12 % viso Europos ploto, o vėjo erozijos – 42 mln. ha, iš kurių 2 % labai stipriai. - Organinių medžiagų sumažėjimas : dirvožemio organinės medžiagos (DOM) yra labai svarbios dirvožemio anglies ciklui. Iš tiesų, dirvožemis yra šiltnamio efektą sukeliančių dujų emitentas ir kartu anglies saugykla – jame yra 1 500 gigatonų organinės ir neorganinės anglies. Apie 45 % Europos dirvožemių yra mažai arba labai mažai organinių medžiagų (t. y. 0–2 % organinės anglies), o 45 % yra vidutinis jų kiekis (t. y. 2–6 % organinės anglies). Ši problema yra aktualiausia Pietų Europos valstybėse, taip pat kai kuriose Prancūzijos, Jungtinės Karalystės, Vokietijos ir Švedijos dalyse. - Tankinimas : nėra vieningo apskaičiavimo, kiek teritorijų gresia dirvožemio tankinimas. Vieni autoriai teigia, kad 36 % Europos podirvių gresia didelis arba labai didelis tankinimo pavojus. Kituose šaltiniuose teigiama, kad 32 % dirvožemių gresia didelis pavojus, o 18 % yra vidutiniškai paveikti. - Įdruskėjimas – tai tirpių druskų, ypač natrio, magnio ir kalcio, susikaupimas dirvožemyje. Europoje yra įdruskėję apie 3,8 mln. ha, daugiausia Kampanijos regione Italijoje, Ebro slėnyje Ispanijoje ir Panonijos lygumoje Vengrijoje, taip pat kai kuriose Graikijos, Portugalijos, Prancūzijos, Slovakijos ir Austrijos vietovėse. - Nuošliaužos paprastai dažniau įvyksta vietovėse, kuriose dirvožemis yra neatsparus erozijai, molingas podirvis, statūs šlaitai, dažnai iškrenta gausūs krituliai ir žemė yra apleista, pavyzdžiui, Alpių ir Viduržemio jūros regionuose. Šiuo metu nėra duomenų, koks bendras ES plotas yra paveiktas šio proceso, tačiau šios problemos priežastys gali būti gyventojų augimas, vasaros ir žiemos turizmas, intensyvus žemės naudojimas ir klimato kaita. - Tarša : Europoje jau daugiau kaip du šimtmečius vyksta industrializacija, daugelyje gamybos procesų naudojamos pavojingos medžiagos arba tokios medžiagos susidaro gamybos procesų metu, todėl iškilo dirvožemio taršos problema. Apskaičiuota, kad gali būti užterštos 3,5 mln. teritorijų, o 0,5 mln. iš tikrųjų yra užterštos ir jas reikia valyti. - Sandarinimas : užsandarinta – t. y., dirvožemio paviršinis sluoksnis padengtas sandaria medžiaga – vidutiniškai 9 % viso valstybių narių žemės paviršiaus ploto[5]. 1990–2000 m. užsandarintas plotas ES15 padidėjo 6 %[6], ir vis daugiau tokio ploto reikia naujoms statyboms dėl miestų plėtros bei transporto infrastruktūroms. - Biologinės įvairovės nykimas : dirvožemio biologinės įvairovės sąvoka apima ne tik genų, rūšių, ekosistemų ir funkcijų įvairovę, bet ir ekosistemų metabolinį pajėgumą. Visi pirmiau minėti degradacijos procesai veikia dirvožemio biologinę įvairovę ir visi minėti veiksniai (taip pat) prisideda prie jos nykimo. Su dirvožemio degradacija susijusios išlaidos Nors nelengva jas apskaičiuoti, remiantis kelių tyrimų rezultatais, kasmet dirvožemio degradacijos procesai visuomenei kainuoja: erozija: | 0,7 – 14,0 mlrd. EUR[7], | organinių medžiagų mažėjimas: | 3,4 – 5,6 mlrd. EUR, | tankinimas: | neįmanoma apskaičiuoti, | įdruskėjimas: | 158 – 321 mln. EUR[8], | nuošliaužos: | kiekvienas įvykis iki 1,2 mlrd. EUR, | tarša: | 2,4 – 17,3 mlrd. EUR[9], | sandarinimas: | neįmanoma apskaičiuoti, | biologinės įvairovės nykimas: | neįmanoma apskaičiuoti. | - Į šias išlaidas neįtraukta žala ekologinėms dirvožemio funkcijoms, nes jų neįmanoma kiekybiškai įvertinti. Todėl tikėtina, kad faktinė dirvožemio degradacijos žala yra didesnė už čia pateiktus skaičius. Šiuo metu nėra duomenų apie išlaidas dėl dirvožemio tankinimo, sandarinimo ir biologinės įvairovės nykimo. Bendra išlaidų, kurias buvo įmanoma apskaičiuoti , suma, remiantis turimais duomenimis apie erozijos, organinių medžiagų mažėjimo, įdruskėjimo, nuošliaužų ir taršos ekonomines pasekmes, ES25 kasmet sudaro iki 38 mlrd. EUR[10]. Žinoma, dėl kiekybinių ir kokybinių duomenų stokos šie apskaičiavimai nėra tikslūs. Kita vertus, reikia pabrėžti, kad šios išlaidos dėl dirvožemio degradacijos yra apskaičiuotos neatsižvelgiant į 2005 m. sausio mėnesį pagal kryžminę atitiktį priimtų standartų ar kitų priemonių, kurių neseniai ėmėsi valstybės narės, poveikį. Vis dėlto, kadangi dirvožemio pokyčiai vyksta labai lėtai, tikėtina, kad šie apskaičiavimai tinkamai atspindi problemos mastą. Remiantis faktais, didžiausias išlaidas visuomenė patiria dėl nutekėjus nuosėdoms padaromos žalos infrastruktūrai, dėl išaugusio sveikatos priežiūros poreikio žmonėms nukentėjus nuo taršos, valydama per dirvožemį užterštą vandenį, šalindama nuosėdas, dėl žemės, esančios aplink užterštas teritorijas, nuvertėjimo, turėdama griežčiau kontroliuoti maisto saugą ir dėl išlaidų, susijusių su dirvožemio ekosistemų funkcijomis. SVARSTYTOS POLITINėS GALIMYBėS Vertinant poveikį buvo apsvarstytos tokios galimybės, pradedant mažiau, baigiant labiau įpareigojančiomis: 1. Skatinti valstybes nares imtis priemonių pagal bendrą teisiškai neįpareigojančią ES dirvožemio strategiją. 2. Priimti lanksčią teisinę priemonę – dirvožemio pagrindų direktyvą, kurios taikymo sritis būtų plati, o turinys mažiau reglamentuotas. 3. Priimti teisės aktų pasiūlymus, skirtus konkrečiai dirvožemio problemai ir nustatančius tikslus ir priemones ES lygiu. Norint sėkmingai apsaugoti dirvožemį, reikia imtis dirvožemio apsaugos priemonių vietos, regiono, valstybės narės ir viršvalstybiniu lygiu. Vis dėlto, kadangi dėl problemos rimtumo dažnai žala padaroma ir kitoms vietovėms bei kitoms valstybėms ir visuomenė patiria nuostolių, akivaizdu, kad iki šiol, neturint konkrečios politikos, vykdytų fragmentiškų priemonių nepakanka susidoroti su nustatytomis grėsmėmis. Todėl ES lygiu neįpareigojančių priemonių nepakaktų nustatytoms problemoms išspręsti. Kita vertus, dirvožemių bendrosios savybės labai kinta, taip pat keičiasi jų naudojimas socialiniu ir ekonominiu požiūriu. Taigi labai sunku nustatyti bendrus ES dirvožemio kokybės standartus ir kovos su grėsmėmis priemones. Todėl buvo nuspręsta, kad jei visi tikslai ir priemonės bus nustatomi ES teisės aktų pasiūlymuose, skirtuose įvairioms dirvožemio grėsmėms, tai bus nesuderinama su subsidiarumo principu. PASIRINKTA PRIEMONė Komisijos įsitikinimu, Dirvožemio pagrindų direktyva yra geriausia dirvožemio apsaugos nuo iškilusių grėsmių priemonė. Tokia plačios taikymo srities, bet ne pernelyg reglamentuojanti Dirvožemio pagrindų direktyva paskatins dirvožemio apsaugos gerinimo procesą, dėl kurio dirvožemio kokybė visoje ES pagerės. Direktyvos pasiūlyme numatytos bendro pobūdžio prevencinės nuostatos, reikalaujančios, kad valstybės narės vengtų dirvožemio degradacijos. Reikalaujama, kad valstybės narės nustatytų teritorijas, kurioms gresia erozija, organinių medžiagų sumažėjimas, tankinimas, įdruskėjimas ir nuošliaužos, užsibrėžtų grėsmės mažinimo tikslus ir sukurtų priemones ir programas juos pasiekti. Taip pat reikalaujama, kad valstybės narės, pasinaudodamos naujai įdiegtomis dirvožemio būklės ataskaitomis, nustatytų užterštas vietoves savo šalies teritorijoje ir sukurtų nacionalinę jų valymo strategiją. POVEIKIO ANALIZė Direktyvos pasiūlyme nustatyti nuoseklūs konkretūs įpareigojimai, kuriais siekiama bendro tikslo – nustatyti, kur ir kiek rimta yra dirvožemio degradacijos problema, bei numatytas bendresnis reikalavimas taisyti padėtį. Išlaidos ir nauda yra susijusios su dviem pagrindinėmis direktyvos dalimis: 4. problemos nustatymu (teritorijų, kurioms gresia pavojus, ir užterštų teritorijų nustatymu), kurio reikalauja direktyvos nuostatos; 5. tolesnėmis priemonėmis problemai spręsti, kurių imasi ir dėl kurių nusprendžia pačios valstybės narės. Su problemos nustatymu susijusios išlaidos ir nauda Išlaidos Buvo išnagrinėtos trys teritorijų, kurioms gresia pavojus, nustatymo galimybės. Pasirinktas būdas – vykdyti tikslinę stebėseną – leidžia naudotis ir jau esamomis stebėsenos sistemomis surinktais duomenimis. Manoma, kad per metus visai ES25 tai kainuos mažiau kaip 2 mln. eurų. Užterštų teritorijų aprašas turi būti sudaromas keliais etapais: atliekamas preliminarus tyrimas, po to atidžiau ištiriamos teritorijos, siekiant nustatyti, ar jos yra užterštos, ar ne. Preliminarus tyrimas, kuris turi būti atliktas per penkerius metus nuo Dirvožemio pagrindų direktyvos perkėlimo, yra pati aprašo sudarymo pradžia. Numatoma, kad šiuo penkerių metų laikotarpiu ES25 turės skirti apie 51 mln. eurų per metus. Po šio pirminio etapo bus atliekami tyrinėjimai vietoje, kurių metu bus galutinai nuspręsta, ar iš tikrųjų keliama didelė grėsmė žmonių sveikatai arba aplinkai. Jei taip, teritorija bus priskirta užterštoms ir įtraukta į aprašą. Kadangi šiuo metu nežinoma, kiek ES25 teritorijų gali būti užterštos, šį skaičių reikėjo nuspėti vadovaujantis sukurtais scenarijais. Taigi spėjama, kad užterštų teritorijų sudarymas ES25 per 25 metus kainuos iki 240 mln. eurų. Ši suma yra viršutinė riba, nes skaičiuojant padaryta prielaida, kad užterštų teritorijų bus labai daug. Be to, ilgainiui sumažės tirtinų teritorijų skaičius ir paties tyrimo išlaidos, nes tiriant bus galima grupuoti teritorijas, bus sukaupta specialistų žinių ir ateityje turėsime pažangesnius tyrimo metodus (pvz., nuotolinį aptikimą). Užterštų teritorijų aprašo sudarymą siekiama palengvinti ir pagreitinti nustačius reikalavimą perleidžiant teritoriją, kurioje buvo arba yra vykdoma dirvožemį teršianti veikla, sudaryti dirvožemio būklės ataskaitą . Atliekant žemės sandorius, kuriems yra taikoma ši nuostata, valstybių narių kompetentingos institucijos automatiškai gaus dalį informacijos, reikalingos pilnam aprašo sudarymui. Kadangi dirvožemio tyrimas, atliekamas rengiant dirvožemio būklės ataskaitą, antraip turėtų būti atliekamas sudarant aprašą, nebūtina atskirai skaičiuoti dirvožemio būklės ataskaitos rengimo išlaidų. Jos jau įskaičiuotos į užterštų teritorijų aprašo sudarymo išlaidas. Užterštų teritorijų bendros valdymo išlaidos nepadidės, nes bus sukurtas bešeimininkių teritorijų atkūrimo finansavimo mechanizmas . Tačiau sukūrus šį mechanizmą pasikeis užterštų teritorijų valdymo biudžeto sudarymo principai. Nauda Šių nuostatų įgyvendinimo naudos neįmanoma kiekybiškai įvertinti . Tačiau, žvelgiant iš kokybinio taško, sukūrus sistemą, padedančią valstybėms narėms nustatyti dėl dirvožemio degradacijos procesų kylančias problemas, jos galės sistemingai, realiai ir veiksmingai spręsti šias problemas ir kovoti su grėsmėmis dirvožemiui. Jos galės priimti tikslingesnes ir veiksmingesnes priemones, planuoti tarpines ir ilgalaikes strategijas bei skatinti tausiai naudoti dirvožemį. Šioje sistemoje taip pat yra numatytas prevencinis principas, leidžiantis apsaugoti ekosistemas, o visuomenei – sutaupyti gerokai daugiau lėšų negu jų reikia skirti papildomai pagal Dirvožemio pagrindų direktyvą. Išlaidos priemonėms, kurių gali imtis valstybės narės, ir jų nauda Direktyvos pasiūlyme reikalaujama, kad valstybės narės imtųsi konkrečių priemonių dirvožemiui gresiantiems pavojams mažinti, tačiau joms paliekama didelė veiksmų laisvė, kaip įgyvendinti šį reikalavimą. Tai reiškia, kad valstybės narės gali pačios nuspręsti, kokia rizika yra priimtina, kokius tikslus jos nusistato ir kokiomis priemonėmis jų siekia, todėl iki galo neįmanoma įvertinti direktyvos pasiūlymo poveikio. Nors kokybės atžvilgiu galimų priemonių ekonominis, socialinis ir aplinkosauginis poveikis visose valstybėse narėse gali būti panašus, kiekybiškai galimų priemonių poveikis bus labai įvairus, priklausomai nuo konkrečiai teritorijai taikomo metodo ir konkrečių priemonių. Todėl poveikio vertinime buvo neįmanoma kiekybiškai apskaičiuoti tokių konkrečių priemonių poveikį. Buvo galima numatyti tik bendresnio pobūdžio kokybinį galimų kovos su dirvožemio degradacija priemonių poveikį. Vis dėlto Komisija pabandė kiekybiškai įvertinti aplinkosauginį, ekonominį ir socialinį galimų priemonių poveikį pagal ribotą turimą informaciją numatydama kelis hipotetinius scenarijus, kokie galėtų būti valstybių narių veiksmai. Todėl I priede pateiktos šių scenarijų išlaidos yra iliustruojamojo pobūdžio ir jokiu būdu nereikėtų jų laikyti realiomis Dirvožemio pagrindų direktyvos įgyvendinimo išlaidomis. IšVADOS Iš poveikio vertinime pateiktos analizės matyti, kad lanksčios teisinės priemonės, tokios kaip Dirvožemio pagrindų direktyva, kurios taikymo sritis yra plati, tačiau turinys nėra pernelyg reglamentuotas, teikiama nauda gerokai pranoks išlaidas. Teoriškai direktyvos įgyvendinimo ekonominė nauda kasmet turėtų būti 38 mlrd. eurų (žr. II skirsnį), t.y. tiek, kiek dabar patiriama išlaidų dėl dirvožemio degradacijos. Vis dėlto bet kokių dirvožemio apsaugos priemonių nauda neprilygs visoms dėl dirvožemio degradacijos susidarančioms išlaidoms iš esmės todėl, kad tikrovėje techniškai ir ekonomiškai yra labai sunku, netgi neįmanoma, visiškai išvengti visų dirvožemio degradacijos procesų arba iki galo sušvelninti jų poveikį. Be to, valstybės narės nusistatys degradacijos mažinimo tikslus atsižvelgdamos į problemos mastą, į savo politinę, ekonominę ir socialinę padėtį bei pagal tai, koks rizikos laipsnis joms bus priimtinas. Direktyvoje nėra nustatyta, kam tenka jos įgyvendinimo išlaidos; tai nuspręs kiekviena valstybė narė. Priklausomai nuo to, kokias finansavimo sistemas valstybės narės nustatys savo priemonių programose ir nacionalinėse valymo strategijose, įvairios išlaidų dalys teks žemės naudotojams, ekonomikos sektoriams, nacionaliniam biudžetui arba ES biudžetui. Reikia pabrėžti, kad: - Išlaidas reikės padengti anksčiau negu bus sulaukta naudos. - Dalį naudos pajus žemės naudotojai, tačiau didžiausią naudą patirs plačioji visuomenė. - Išlaidos sumažės, kai tam tikrose vietovėse visiškai nebegrės pavojus. Nauda augs bėgant laikui, atkūrus dirvožemio derlingumą ir funkcijas. - Nauda laipsniškai didės, nes įgyvendintos priemonės pradės teigiamai veikti įvairiose srityse, kur šiuo metu patiriamos dirvožemio degradacijos išlaidos. - Ne visos išlaidos bus patiriamos vienu metu ir valstybės narės jų patirs nevienodai. Taip yra todėl, kad tam tikrose valstybėse narėse kai kurios grėsmės yra svarbesnės ir kai kurios valstybės narės yra labiau pažengusios kovodamos su dirvožemio degradacija. [1] 2002 m. liepos 22 d. Europos Parlamento ir Tarybos sprendimas Nr. 1600/2002/EB nustatantis šeštąją Bendrijos aplinkosaugos veiksmų programą (OL L 242, 2002 9 10). [2] 6 straipsnio 2 dalies c punktas. [3] COM(2002) 179. [4] Visa informacija pateikiama poveikio vertinime. Reikia atkreipti dėmesį, kad iš 1 išnašoje minimo sprendimo 6 straipsnio 2 dalies c punkte išvardytų dirvožemio degradacijos procesų hidrologiniam pavojui yra skirtas atskiras direktyvos dėl potvynių vertinimo ir rizikos valdymo pasiūlymas (COM(2006) 15), o dykumėjimas yra susijęs su daugeliu sričių, tad ši problema sprendžiama kartu su kitomis grėsmėmis dirvožemiui (ypač erozija, organinių medžiagų mažėjimu ir įdruskėjimu). [5] Apie dirvožemio degradaciją EAA aplinkosaugos vertinimo ataskaitoje Nr. 2 Environment in the European Union at the turn of the century, 1999 m. [6] Corine Land Cover programos duomenų bazė. [7] Į šią sumą įtrauktos tik 13 valstybių narių išlaidos, įskaitant didžiausias, kuriose vyksta erozija. Duomenų apie kitas valstybes nares nėra. [8] Į šią sumą įtrauktos tik trijų valstybių narių išlaidos dėl įdruskėjimo. Duomenų apie kitas valstybes nares nėra. [9] Nepriklausomo tyrimo metu apskaičiuota, kad išlaidos dėl dirvožemio taršos kasmet gali siekti iki 208 mlrd. eurų. Tačiau toks apskaičiavimo buvo labai nepatikimas, tad buvo palikta tarpinė 17,3 mlrd. eurų per metus vertė. [10] Į šią sumą įtrauktos vidutinės taršos ribos ir maksimalios kitų grėsmių ribos; žr. poveikio vertinimo 2.6.2 punktą.