KOMISIJOS TARNYBŲ DARBINIS DOKUMENTAS Poveikio vertinimo ataskaita pridedamas prie PASIŪLYMO DĖL EUROPOS PARLAMENTO IR TARYBOS DIREKTYVOS DĖL EURO IR KITŲ VALIUTŲ APSAUGOS NUO PADIRBINĖJIMO BAUDŽIAMOSIOS TEISĖS PRIEMONĖMIS, KURIA PAKEIČIAMAS TARYBOS PAMATINIS SPRENDIMAS 2000/383/TVR /* SWD/2013/020 final */





TURINYS 1........... Problemos apibrėžtis ir teisinės aplinkybės. 3 2........... Pagrindinis scenarijus. 5 3........... Teisinis pagrindas imtis veiksmų. 5 4........... Subsidiarumo principo analizė. 5 5........... Pagrindiniai politikos tikslai 6 6........... Politikos galimybės. 6 7........... Stebėsena ir vertinimas. 9 1. Problemos apibrėžtis ir teisinės aplinkybės Pinigų padirbinėjimas tebekelia rūpesčių visoje Europos Sąjungoje. Atsižvelgiant į euro svarbą, šios valiutos padirbinėjimas verčia itin susirūpinti. Šiandien euro yra antra pagal svarbą tarptautinė valiuta pasaulyje. Euro svarba pasaulio mastu reiškia, kad jam ypač gresia padirbinėjimo pavojus. Europos Centrinio Banko duomenimis, nustatyta, kad nuo 2002 m., kai buvo įvesta bendra valiuta, bendra finansinė žala dėl eurų padirbinėjimo siekia daugiau nei 500 mln. EUR. Šiame poveikio vertinime daugiausia dėmesio skiriama eurui. Tačiau pinigų padirbinėjimas lygiai taip pat yra aktuali problema ir kitoms valiutoms, esančioms apyvartoje Europoje. Taigi su euru susijusias nustatytas problemas galima laikyti bendro pobūdžio problemomis, kurios svarbios ir kitoms valiutoms. ES jau taiko specialias euro apsaugos priemones, pavyzdžiui, reglamentavimo pagrindus, taikomus eurų banknotų ir monetų autentiškumo tikrinimui, ir ES informuotumo didinimo ir mokymo programą (programą „Pericles“[1]). Visų pirma Pamatiniu sprendimu 2000/383/TVR dėl apsaugos nuo padirbinėjimo didinimo baudžiamosiomis ir kitomis sankcijomis ryšium su euro įvedimu valstybėms narėms nustatytas reikalavimas užtikrinti, kad būtų baudžiama už tam tikrus veiksmus, ir numatyta, kad už veikas, susijusias su euro ir kitų valiutų padirbinėjimu, gali būti taikomos bausmės. Šiuo pamatiniu sprendimu užtikrinta vienoda euro ir kitų valiutų apsauga. Pasitvirtino, kad euro ir kitų valiutų apsaugos baudžiamosios teisės priemonėmis reglamentavimo pagrindai turi tam tikrų trūkumų siekiant užtikrinti tinkamą ir veiksmingą apsaugą. Jomis nesukuriamas pakankamas pagrindas, kuris leistų visoje Sąjungoje vykdyti nuoseklią eurų padirbinėjimo prevenciją, tirti šiuos nusikaltimus ir skirti sankcijas už juos. Tai taip pat trukdo valstybių narių bendradarbiavimą ir gali sukurti palankias sąlygas nusikaltėliams savo veiklą perkelti į tas valstybes, kurios už eurų padirbinėjimą taiko, kaip manoma, švelnesnes atsakomąsias priemones. Atsižvelgiant į Komisijos vertinimą, parengtą remiantis trimis Komisijos ataskaitomis ir specialiu klausimynu dėl pamatinio sprendimo įgyvendinimo padėties, taip pat įvairiuose specialistų posėdžiuose vykusiomis konsultacijomis su suinteresuotosiomis šalimis, nustatyti toliau nurodyti Europos bendros valiutos apsaugos nuo padirbinėjimo teisinio reglamentavimo trūkumai. § Už pinigų padirbinėjimą skiriamos nepakankamą atgrasomąjį poveikį turinčios ir nepakankamai veiksmingos bausmės o Nepakankamas atgrasymas Valstybės narės numato gan skirtingas sankcijas ir tai yra viena iš priežasčių, lemiančių nepakankamą atgrasomąjį poveikį ir netolygią euro ir kitų valiutų apsaugą visoje Europos Sąjungoje. Kai kuriose valstybėse narėse minimalios sankcijos nenustatytos, o kitose nustatyta labai griežta minimali sankcija – net dešimties metų laisvės atėmimas. Praktiškai būtent žinojimas, kokios minimalios sankcijos gali būti skirtos, atgrasys ketinančius padirbinėti pinigus asmenis. Skirtumas tarp galimybės būti nubaustam tam tikros minimalios trukmės laisvės atėmimo bausme, o ne, pavyzdžiui, bauda, yra akivaizdus. o Palankesnės teisės sistemos rinkimosi rizika Pinigų padirbinėjimu dažnai užsiima daug išteklių turinčios organizuotų nusikaltėlių grupės, todėl jos organizuotais platinimo tinklais savo veiklą lengvai perkelia į kitas valstybes. Dažnai šios grupės savo veiklą galbūt jau vykdo keliose valstybėse narėse, vadinasi, rizika, kad nusikaltėliai persikels į valstybes, kurių baudžiamosios teisės sistema švelnesnė (t. y. pasinaudos galimybe rinktis palankesnę teisės sistemą), yra didelė. Skaičiai leidžia daryti išvadą, kad valstybės narės, kuriose sankcijos negriežtos, pritraukia pinigų padirbinėtojus. o Sumažėjęs teisminio bendradarbiavimo veiksmingumas Skirtingas sankcijų griežtumo lygis gali turėti neigiamą poveikį teisminiam bendradarbiavimui. Jeigu valstybės narės baudžiamajame kodekse numatytos negriežtos minimalios sankcijos, teisėsaugos ir teisminės institucijos gali neteikti daug reikšmės pinigų padirbinėjimo veikų tyrimui ir baudžiamajam persekiojimui už jas. Praktiškai tai gali turėti neigiamą poveikį tarpvalstybiniam bendradarbiavimui tuo atveju, kai kita valstybė narė paprašo pagalbos ir į jos prašymą nėra atsižvelgiama laiku. Be to, dėl to, kad kai kuriose valstybėse narėse nėra nustatyta minimalių sankcijų, gali būti skiriamos trumpesnės nei keturių mėnesių laisvės atėmimo bausmės arba baudžiama baudomis – vadinasi, ne visų nuosprendžių už pinigų padirbinėjimą ar padirbtų pinigų platinimą atveju yra galimybė prašyti išduoti Europos arešto orderį. § Tarpvalstybiniai tyrimai ir baudžiamasis persekiojimas gali būti nesėkmingi dėl bendradarbiavimo problemų, kurias lemia galimybių taikyti veiksmingas tyrimo priemones skirtumai. Kai kuriose ES valstybėse narėse pinigų padirbinėjimui (paprastai tai yra organizuota nusikalstama veikla) tirti vis dar nėra taikomos tyrimo priemonės, kurios įprastai naudojamos organizuotiems ir tarptautiniams nusikaltimams tirti (telefoninių pokalbių perėmimas, padėties nustatymo įranga, kontroliuojamasis gabenimas ir slapta tapatybe besinaudojančių pareigūnų veikla). Padirbinėjimo veika dažnai vienu metu vykdoma dviejose ar daugiau valstybių narių, kai pinigai padirbinėjami vienoje valstybėje narėje, o padirbti pinigai platinami kitoje. Todėl šiai veiklai nustatyti turi būti taikomos tos pačios priemonės. Užsienyje pradėjus tirti pinigų padirbinėjimo bylas taikant specialius tyrimo metodus, tyrimo neįmanoma tęsti kitoje valstybėje narėje, kurios teisės aktuose nėra nuostatų dėl šių metodų. Tokiu atveju tyrimai ne tik užsitęsia ir papildomai kainuoja, bet ir nutrūksta tyrimas nusikaltimo padarymo šalyje. § Dėl problemų, kylančių perduodant konfiskuotus padirbtus pinigus kompetentingų institucijų analizei vykstant teismo procesui, vėluoja padirbtų pinigų aptikimo įrangos pritaikymas. Šiuo metu nėra privaloma konfiskuotus padirbtus pinigus perduoti vykstant teismo procesui. Praktiškai kai kuriais atvejais teisminės institucijos padirbtų eurų banknotų ir monetų pavyzdžius atsisako perduoti analizei, kol nesibaigia baudžiamasis procesas, net jeigu toks perdavimas būtų įmanomas atsižvelgiant į konfiskuotų padirbtų pinigų kiekį. Padirbtų pinigų perdavimas pasibaigus baudžiamajam procesui neturi daug naudos. Dažnai praeina daug laiko, kartais net keleri metai, kol galima pritaikyti finansų įstaigų naudojamą banknotų tvarkymo ir monetų rūšiavimo įrangą, kad būtų galima aptikti padirbtus pinigus ir sustabdyti tokio tipo padirbtų pinigų tolesnę apyvartą. 2. Pagrindinis scenarijus Jeigu dabartiniai reglamentavimo pagrindai bus taikomi toliau, galima tikėtis, kad vidutinės trukmės laikotarpiu pamatinio sprendimo nuostatas iki galo įgyvendins visos valstybės narės. Padirbtų pinigų išleidimo į apyvartą prevencija arba jau joje esančių padirbtų pinigų suradimas gali būti sustiprinti neseniai patobulintais teisės aktais dėl autentiškumo tikrinimo[2], informuotumo didinimo ir mokymo priemonėmis pagal programą „Pericles“. Ilgainiui, priėmus rengiamą horizontaliąją iniciatyvą dėl pajamų iš kelių rūšių nusikalstamos veikos, įskaitant pinigų padirbinėjimą, konfiskavimo, galėtų sustiprėti atgrasomasis poveikis. Pirmiau minėti teigiami pokyčiai nepadarytų poveikio šioje ataskaitoje aprašytoms problemoms. Visų, pirma nenustačius pakankamai griežtų sankcijų, atgrasymo problema nebūtų tinkamai išspręsta. Nuolatinė pinigų padirbinėjimo grėsmė, kaip patvirtina ECB statistiniai duomenys, turbūt išliktų tokia pati arba veikiausiai padidėtų. Pirmiau įvardytos problemos, susijusios su tarpvalstybiniais tyrimais, taip pat nebūtų išspręstos, nes ne visos valstybės narės galėtų naudotis tyrimo priemonėmis sunkioms tarptautinį pobūdį turinčioms pinigų padirbinėjimo veikoms tirti. Be to, nebūtų rastas problemos, susijusios su leidimu perduoti padirbtus pinigus vykstant teismo procesui, sprendimas. Todėl išliks rizika, kad padirbti pinigai liks apyvartoje dėl to, kad laiku nepatikrinamas jų autentiškumas. 3. Teisinis pagrindas imtis veiksmų Pagal Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo (SESV, arba Lisabonos sutarties) 83 straipsnį ES gali priimti direktyvas, kuriose nustatomos minimalios ES baudžiamosios teisės taisyklės itin sunkių nusikaltimų, turinčių tarpvalstybinį pobūdį, pasireiškiantį dėl tokių nusikaltimų pobūdžio arba poveikio, arba ypatingo poreikio kovoti su jais remiantis bendru pagrindu, srityse. Mokėjimo priemonių klastojimas yra aiškiai paminėtas SESV 83 straipsnio 1 dalyje kaip viena iš ypač sunkių nusikaltimų sričių. 4. Subsidiarumo principo analizė Labai svarbu užtikrinti, kad euro ir kitos valiutos, kurių apyvarta yra teisiškai leista, būtų tinkamai apsaugotos efektyviomis ir veiksmingomis baudžiamosios teisės priemonėmis visose valstybėse narėse. Tik ES gali parengti įpareigojančius bendrus teisės aktus, kurie galiotų visose valstybėse narėse, taigi ir sukurti teisinio reglamentavimo pagrindus, kuriais būtų padedama ištaisyti 3.2.1 skirsnyje apibūdintos dabartinės padėties trūkumus. Kiekvieną baudžiamosios teisės priemonę reikia atidžiai įvertinti ir parengti atsižvelgiant į jos galimą poveikį pagrindinių teisių apsaugai. Šioje ataskaitoje bus pateiktas toks vertinimas. 5. Pagrindiniai politikos tikslai Atsižvelgiant į nustatytas problemas nustatyti keli bendrieji ir konkretieji tikslai. Bendrieji tikslai: Vykdyti euro ir kitų valiutų padirbinėjimo prevenciją sustiprinant apsaugą baudžiamosios teisės priemonėmis ir sustiprinant tarpvalstybinį teisminių ir teisėsaugos institucijų bendradarbiavimą, visiškai paisant ES pagrindinių teisių chartijos. Išlaikyti ir sustiprinti pasitikėjimą bendros Europos valiutos ir kitų valiutų autentiškumu. Konkretieji tikslai: Tinkamai padidinti kovos su pinigų padirbinėjimu (gaminimu ir platinimu) priemonių veiksmingumą ir atgrasomąjį pobūdį ir pašalinti paskatas rinktis palankesnę teisės sistemą kai kuriose valstybėse narėse. Palengvinti proporcingą Europos arešto orderio naudojimą, kiek tai susiję su pinigų padirbinėjimu (gaminimu ir platinimu). Palengvinti tarpvalstybinius pinigų padirbinėjimo veikų tyrimus ir sumažinti bendradarbiavimo prašymų nagrinėjimo vėlavimą. Sustiprinti pinigų padirbinėjimo veikų prevenciją suteikiant daugiau galimybių surasti padirbtus banknotus ir monetas laiku taikant autentiškumo tikrinimo procedūras. 6. Politikos galimybės Apsvarstytos trys galimybės. 1 politikos galimybė. Išlaikyti esamą padėtį ES lygmeniu nebūtų imamasi kitų veiksmų, nei numatyta galiojančiuose reglamentavimo pagrinduose, t. y. būtų tęsiamas įprastas pamatinio sprendimo įgyvendinimas, didinamas informuotumas, vykdomas šioje srityje dirbančių tyrimo specialistų ir prokurorų mokymas ir konsultavimas. 2 politikos galimybė. Direktyva, kuri pakeistų 2000 m. pamatinį sprendimą ir kuria būtų įvestos nuostatos dėl tyrimo priemonių ir konfiskuotų padirbtų pinigų perdavimo Pasirinkus šią politikos galimybę būtų perimtas galiojančio pamatinio sprendimo turinys ir sprendimą pakeistų direktyva, kuri taip pat būtų taikoma tyrimo priemonėms ir konfiskuotų padirbtų pinigų perdavimui, taigi būtų išspręstos 2 ir 3 problemos. 3 politikos galimybė. Direktyva, kuri pakeistų 2000 m. pamatinį sprendimą ir kuria būtų įvestos nuostatos dėl minimalių ir maksimalių baudžiamųjų sankcijų, tyrimo priemonių ir konfiskuotų padirbtų pinigų perdavimo Ši politikos galimybė apima 2 politikos galimybės turinį (tyrimo priemones ir padirbtų pinigų perdavimą) ir būtų papildyta minimaliomis ir maksimaliomis sankcijomis už pinigų padirbinėjimą ir padirbtų pinigų platinimą (palyginti su dabar tik už padirbinėjimą nustatyta maksimalia sankcija). Nustatoma minimali ne mažesnė kaip šešių mėnesių ir maksimali ne mažesnė kaip aštuonerių metų laisvės atėmimo bausmė. 6.1. Politikos galimybių poveikio vertinimas 1 galimybės poveikis. Išlaikyti esamą padėtį Šios galimybės veiksmingumas siekiant tikslų yra labai mažas, arba ji visai neveiksminga. Nuo 2014 m. gruodžio 1 d. Komisijos stebėjimo ir vykdymo užtikrinimo įgaliojimai, susiję su galiojančio pamatinio sprendimo nuostatų įgyvendinimu, bus sustiprinti (pagal Lisabonos sutarties 36 protokolą). Užtikrinus geresnį įgyvendinimą galėtų padidėti pasitikėjimas valiuta ir būtų geriau išvengta neigiamo padirbtų pinigų poveikio bendrajai prekybai. Tačiau ši nauda būtų nedidelė, kadangi išliktų pirmiau įvardyti teisinio reglamentavimo pagrindų trūkumai. Nenustačius pakankamai griežtų sankcijų, atgrasymo problema nebūtų tinkamai išspręsta. Pirmiau įvardytos problemos, susijusios su tarpvalstybiniais tyrimais, taip pat nebūtų išspręstos, nes ne visos valstybės narės galėtų naudotis tyrimo priemonėmis sunkioms tarptautinį pobūdį turinčioms pinigų padirbinėjimo veikoms tirti. Be to, nebūtų rastas problemos, susijusios su leidimu perduoti padirbtus pinigus vykstant teismo procesui, sprendimas, todėl galėtų padidėti rizika, kad padirbti pinigai liks apyvartoje dėl to, kad laiku nepatikrinamas jų autentiškumas. Nesitikima, kad šios politikos galimybės poveikis pagrindinėms teisėms, valstybių narių teisingumo sistemoms arba ekonomikos ir finansų sričiai būtų didesnis nei galiojančių teisinio reglamentavimo pagrindų. 2 galimybės poveikis. Direktyva, kuri pakeistų 2000 m. pamatinį sprendimą ir kuria būtų įvestos nuostatos dėl tyrimo priemonių ir konfiskuotų padirbtų pinigų perdavimo Ši politikos galimybė palengvintų tarpvalstybinius pinigų padirbinėjimo tyrimus ir sustiprintų pinigų padirbinėjimo prevenciją, nes konfiskuoti padirbti pinigai būtų laiku perduoti techninei analizei ir nustatymui vykstant teismo procesui, – tai suteikia daugiau galimybių surasti apyvartoje esančius padirbtus banknotus ir monetas. Įgyvendinus šią galimybę iki tam tikro lygio būtų pašalinta nuolatinė eurų padirbinėjimo grėsmė, ypač atsižvelgiant į pastaruoju metu pagerėjusią padirbtų pinigų kokybę. Vis dėlto jos pridėtinė nauda apsaugant eurą yra nedidelė. Šios galimybės poveikis pagrindinėms teisėms būtų nedidelis arba vidutinis, kadangi išplėtus esamų tyrimo priemonių taikymą pinigų padirbinėjimui ir užtikrinus, kad padirbti pinigai būtų perduoti patikrinti vykstant teismo procesui, gali turėti tiesioginį poveikį tam tikroms pagrindinėms teisėms. Pasiūlius priemonę galima tikėtis finansinės naudos dėl to, kad bus išvengta žalos dėl padirbtų pinigų. Išlaidos bus nedidelės, kadangi jos susijusios tik su nacionalinių teisės aktų keitimu ir tam tikromis nedidelėmis techninės įrangos išlaidomis, susijusiomis su specialiomis tyrimo priemonėmis ir padirbtų pinigų perdavimu kai kuriose valstybėse narėse. 3 galimybės poveikis. Direktyva, kuri pakeistų 2000 m. pamatinį sprendimą ir kuria būtų įvestos nuostatos dėl minimalių ir maksimalių baudžiamųjų sankcijų, tyrimo priemonių ir konfiskuotų padirbtų pinigų perdavimo Be 2 politikos galimybės teikiamos naudos, pasirinkus šią galimybę euro būtų geriau apsaugotas nuo padirbinėjimo, nes būtų užtikrintas stipresnis atgrasomasis poveikis, sumažintos galimybės rinktis palankesnę teisės sistemą ir suteikta daugiau galimybių naudoti Europos arešto orderį pagrindinių pinigų padirbinėjimo veikų (pinigų padirbinėjimo ir padirbtų pinigų platinimo) atžvilgiu. Nustačius minimalias sankcijas už padirbinėjimo ir padirbtų pinigų platinimo veikas, o esamas maksimalias sankcijas už padirbinėjimą taikant ir padirbtų pinigų platinimui, veikiausiai būtų smarkiai atgrasyta nuo tokių veiksmų. Šios bendros taisyklės dėl minimalių sankcijų, be kita ko, pagerina sankcijų taikymo nuoseklumą ES, taigi ir teismų tarpusavio pasitikėjimą. Tai palengvina vykdymo užtikrinimą tarpvalstybinių bylų atveju. Ši politikos galimybė daro didelį poveikį atgrasymo ir vykdymo užtikrinimo gebėjimui, todėl laikoma, kad jos veiksmingumas – nuo vidutinio iki didelio. Šios galimybės poveikis pagrindinėms teisėms būtų vidutinis, kadangi minimalių ir maksimalių sankcijų suvienodinimas, naujos tyrimo priemonės ir prevencijos priemonės gali turėti tiesioginį poveikį tam tikroms pagrindinėms teisėms. Šios priemonės padeda pasiekti Sąjungos pripažintus bendro intereso tikslus (žr. Chartijos 52 straipsnio 1 dalį), visų pirma suteikti veiksmingas bei atgrasomąsias euro apsaugos priemones, ir neviršija to, kas būtina tam tikslui pasiekti. Palyginti su 2 galimybe, užtikrinus stipresnį atgrasomąjį poveikį ir vykdymą galima tikėtis papildomos finansinės naudos, taigi ir mažesnės padirbinėtojų keliamos žalos. Valstybės narės turėtų tikėtis tam tikrų išlaidų, visų pirma susijusių su teisės aktų keitimu. 6.2. Pasirinkta galimybė Pasirinkta 3 galimybė Pasirinktos politikos galimybės santrauka Pasirinktą politikos galimybę sudaro toliau nurodyti elementai. · Naujame pasiūlyme iš esmės bus išlaikytos 2000 m. pamatinio sprendimo nuostatos su nežymiais pakeitimais, atsižvelgiant į Lisabonos sutartį. · Bus pakeistos pamatinio sprendimo nuostatos dėl sankcijų, nustatant, kad už pinigų padirbinėjimą ir padirbtų pinigų platinimą skirtina minimali šešių mėnesių laisvės atėmimo bausmė, už platinimą – maksimali ne mažiau kaip aštuonerių metų laisvės atėmimo bausmė. · Bus nustatyta nauja nuostata, įpareigojanti valstybes nares numatyti galimybę naudoti tam tikras tyrimo priemones vykdant pinigų padirbinėjimo tyrimus. Bus nustatyta nauja nuostata, įpareigojanti valstybes nares numatyti galimybę perduoti konfiskuotus padirbtus eurus, be kita ko, ir vykstant teismo procesui. 7. Stebėsena ir vertinimas Direktyvoje bus nustatyta, kad valstybės narės privalo teikti realaus įgyvendinimo ataskaitas. Be valstybių narių pateiktų kiekybinių duomenų, iš Teisingumo forumo, OLAF ir Eurojusto bus renkama kita kokybinė informacija apie reikalavimų laikymąsi. Komisija direktyvos įgyvendinimą reguliariai vertins per Kovos su euro padirbinėjimu ekspertų grupės posėdžius. Be to, pradėjus įgyvendinti pasiūlymą, Komisija po vienų–trejų metų numato atlikti konkrečią empirinę studiją, daugiausia dėmesio skirdama duomenų rinkimui. Duomenys leis Komisijai įvertinti, ne tik kaip valstybės narės faktiškai laikosi šio teisės akto, bet ir kaip paiso ES pagrindinių teisių chartijoje įtvirtintų teisių, laisvių ir principų. Kai tik baigsis direktyvos perkėlimo laikotarpis, Komisija atliks būtinus perkėlimo tikrinimus ir prireikus pradės pažeidimo nagrinėjimo procedūras pagal SESV. [1] 2001 m. gruodžio 17 d. Tarybos sprendimas 2001/923/EB. [2] Žr. reglamentus 1338/2001, 1210/2010 ir 2010 m. rugsėjo 16 d. ECB sprendimą, paminėtą 2.1 skirsnyje.