EUROPOS KOMISIJA Briuselis, 2016 04 14 COM(2016) 204 final KOMISIJOS ATASKAITA TARYBAI IR EUROPOS PARLAMENTUI Komisijos ataskaita Tarybai ir Europos Parlamentui pagal Direktyvos 2004/35/EB dėl atsakomybės už aplinkos apsaugą siekiant išvengti žalos aplinkai ir ją ištaisyti (atlyginti) 18 straipsnio 2 dalį {SWD(2016) 121 final}

{SWD(2016) 122 final}



1. Įvadas Šioje antrojoje ataskaitoje dėlDirektyvos 2004/35/EB dėl atsakomybės už aplinkos apsaugą siekiant išvengti žalos aplinkai ir ją ištaisyti (atlyginti) (toliau – Atsakomybės už aplinkos apsaugą direktyva arba Direktyva, arba AAAD) įgyvendinimo apibūdinama patirtis, įgyta taikant Direktyvą 2007–2013 m. laikotarpiu; ataskaita turi būti skaitoma kartu su Tarnybų darbiniu dokumentu . Ataskaita pagrįsta AAAD 18 straipsnio 2 dalimi. Joje, remiantis per paskutinius dvejus metus atliktu vertinimu pagal programą REFIT, pateikiamos išvados ir rekomendacijos dėl to, kaip pagerinti Direktyvos įgyvendinimą vietoje. Vertinime, remiantis dviem 2012 m. atliktais tyrimais ir trimis 2013 m. atliktais tyrimais , nagrinėjamas direktyvos veikimas ir jos atitikimas paskirčiai . AAAD reglamentuojami reikšmingos žalos aplinkai atvejai. Ja įgyvendinamas Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 191 straipsnyje nustatytas principas „teršėjas moka“, kuris reiškia, kad visuomenė neturėtų mokėti, jei vykdant pramoninę veiklą padaroma didelė žala aplinkai. Ūkio subjektai, vykdantys pavojingą profesinę veiklą, nurodytą AAAD III priede (žr. ataskaitos 2 skirsnį) yra griežtai atsakingi už savo padarytą žalą aplinkai, t. y. jų kaltės (tyčinių veiksmų ar aplaidumo) įrodymas nėra būtinas. Ūkio subjektai, vykdantys kitokią, nei pavojingą profesinę veiklą, yra atsakingi, jei nustatoma jų kaltė. Pagrindinis šios direktyvos tikslas – išvengti žalos aplinkai, jei yra neišvengiama jos grėsmė, ir ištaisyti (atlyginti) žalą, jei ji jau buvo padaryta. Vadovaujantis principu „teršėjas moka“, atsakingas ūkio subjektas turi imtis būtinų prevencinių arba ištaisymo (atlyginimo) veiksmų ir padengti visas išlaidas. Laikoma, kad žala buvo ištaisyta (atlyginta), kai atstatoma prieš tai buvusi aplinkos būklė. AAAD reglamentuojama žala biologinei įvairovei (saugomoms rūšims ir natūralioms buveinėms), vandeniui ir žemei. Įprasta žala (žala turtui, gyvybės praradimas ir kūno sužalojimai arba ekonominiai nuostoliai) šia direktyva nėra reglamentuojama. 2. Perkėlimas į nacionalinę teisę ir įgyvendinimas Kelios valstybės narės nesugebėjo laikytis direktyvos perkėlimo į nacionalinę teisę termino (2007 m. balandžio 30 d.), ir visos 27 valstybės narės ją buvo visiškai perkėlusios į savo nacionalinę teisę tik 2010 m. viduryje Pirmojoje Komisijos ataskaitoje buvo atkreiptas dėmesys į šiuos vėlavimus ir kitus trūkumus. Be to, Komisija išsamiai išnagrinėjo sudėtingą situaciją, kuri atsirado, kai, be daugelyje valstybių narių jau galiojusių nacionalinės teisės aktų, papildomai buvo įdiegta gana lanksti ES pagrindų priemonė dėl atsakomybės už aplinkos apsaugą. Apskritai tai leido pasiekti didesnį teisinį suderinamumą, palyginti su padėtimi iki AAAD perkėlimo (pavyzdžiui, kai kuriose VN atsakomybė už aplinkos apsaugą išvis nebuvo reglamentuojama). Tačiau dabartinė padėtis teisiniu ir praktiniu požiūriu yra nevienoda, ir reikės imtis papildomų veiksmų, siekiant sukurti vienodas veiklos sąlygas visoje Europoje. Komisija ėmėsi veiksmų dėl vėlavimo perkelti direktyvas į nacionalinę teisę ir dėl problemų, susijusių su neatitiktimi (septynios valstybės narės dar turi išspręsti kai kurias problemas dėl neatitikties). Šiais veiksmais buvo šiek tiek suderintos valstybėse narėse galiojančios teisinės sistemos. Tačiau skirtumų, kurių priežastis – daug lankstumo valstybėms narėms suteikiantis sisteminis AAAD pobūdis, vis dar yra. Įgyvendinimo srityje laikotarpiu nuo 2007 m. balandžio mėn. iki 2013 m. balandžio mėn. valstybės narės pranešė maždaug apie 1 245 patvirtintus žalos aplinkai įvykius, dėl kurių reikėjo taikyti AAAD. Tačiau atvejų skaičius valstybėse narėse labai skiriasi. Dviejų valstybių narių atvejai sudaro daugiau kaip 86 % visų atvejų, apie kuriuos buvo pranešta (Vengrijos – 563 atvejai, Lenkijos – 506 atvejai), o šešių valstybių narių pranešti atvejai sudaro didžiąją dalį visų likusių atvejų (Vokietijos – 60, Graikijos – 40, Italijos – 17, po kurių eina Latvija, Ispanija ir Jungtinė Karalystė). Vienuolika valstybių narių nuo 2007 m. nėra pranešusios apie jokį žalos įvykį pagal AAAD; taip yra todėl, kad jos šiuos atvejus sprendžia taikydamos tik savo nacionalines sistemas. Per metus valstybėje nustatomas AAAD atvejų skaičius yra labai skirtingas: nuo 95 iki mažiau kaip 1. Didelis AAAD atvejų skaičius valstybėje narėje nebūtinai rodo, kad ta valstybė narė taiko AAAD griežčiau, nei reikalaujama. Vertinimo ir atitikties tikrinimo rezultatai rodo, kad šį skirtumą galima paaiškinti skirtingomis teisinėmis sistemomis ir tradicijomis (visų pirma, rezultatai priklauso nuo to, ar ankstesni teisės aktai buvo panaikinti, ar ne), galimais aplinkos būklės skirtumais ir skirtingu pagrindinių terminų ir sąvokų aiškinimu, kaip nurodyta toliau. Didesnis Direktyvos taikymo atvejų skaičius dažnai susidaro tada, kai: naudojami AAAD atvejų registrai; suinteresuotosioms šalims yra sudarytos geresnės galimybės pateikti pastabas ir bendradarbiauti su kompetentingomis institucijomis; kompetentingos institucijos privalo imtis, kaip antrinių priemonių, prevencinių ir ištaisymo (atlyginimo) veiksmų, jei ūkio subjektai to nepadaro; bei visuomenė ir suinteresuotieji subjektai, visų pirma, ūkio subjektai, yra geriau informuoti apie AAAD.

Priešingai, nebuvo nurodyta, kad AAAD taikymo sritis būtų pagrindinė įgyvendinimo skirtumų priežastis (žr. 4 skirsnį). Apie 50 % žalos aplinkai atvejų, apie kuriuos pranešta, yra susiję su žala žemei. Žala vandeniui sudaro 30 % visų atvejų, o žala biologinei įvairovei – apie 20 %. 1 pav. Žalos aplinkai kategorija, remiantis 1 450 atvejų Dažniausiai žalą aplinkai kelia ši pavojinga profesinė veikla (siejama su griežta atsakomybe): atliekų tvarkymo veikla; pavojingųjų medžiagų, preparatų, augalų apsaugos produktų arba biocidinių produktų apdorojimas; pagal Pramoninių išmetamų teršalų direktyvą vykdoma veikla, ir pavojingų arba aplinką teršiančių prekių gabenimas keliais, geležinkeliu, vidaus vandenų keliais, jūra arba oru. Kita profesinė veikla (siejama su kalte pagrįsta atsakomybe)taip pat padarė žalos aplinkai, tačiau, remiantis AAAD, žalos padaryta tik biologinei įvairovei. 2 pav. AAAD nesilaikymo atvejai, apie kuriuos buvo pranešta, nurodant atvejų skaičių pagal žalą sukėlusios veiklos tipą. Kaip pranešta, nuo žalos aplinkai nukentėjusių asmenų arba aplinkos apsaugos NVO pateiktų prašymų imtis veiksmų buvo santykinai nedaug. Teisminės peržiūros buvo prašyta 60 atvejų, iš kurių 44 buvo Lenkijoje.

Vidutinis laikas nuo ištaisymo pradžios iki pabaigos buvo 12 mėnesių. Tačiau kai kuriais atvejais ištaisymas užtruko ilgiau nei šešerius metus. 3. Vertinimas ir reglamentavimo tinkamumas 3.1. Aktualumas Šios direktyvos tikslai, konkrečiai, siekis išvengti žalos aplinkai ir ištaisyti (atlyginti) ją, vis dar yra svarbūs ir atitinka dabartinius poreikius, nes tokio tipo žalos ir nelaimingų įvykių rizika yra nuolatinė. Iš vertinimo matyti, kad direktyva ribotai padėjo pagerinti ES aplinkos apsaugos lygį. Tačiau direktyvos galimybės dar nėra iki galo išnaudotos. Be to, AAAD kai kuriose valstybėse narėse yra aktualesnė, nei kitose, todėl jos aktualumą reikia įvertinti atsižvelgiant į jau galiojančias įvairias nacionalines teisines sistemas ir tradicijas. 3.2. Veiksmingumas Šios direktyvos veiksmingumas yra labai nevienodas, nes atskirose valstybėse narėse ji buvo įgyvendinta labai skirtingai. Taip yra iš dalies dėl šios direktyvos sisteminio pobūdžio, kuriuo remiantis direktyvoje numatyta daug išimčių, galimybių ir lankstumo. Visų pirma, nustatyta, kad žalos aplinkai reikšmingumo ribos aiškinimo ir taikymo skirtumai yra pagrindinė nevienodo direktyvos taikymo priežastis. Kompetentingos institucijos, ūkio subjektai ir draudikai dažnai prašė aiškumo ir rekomendacijų šiuo klausimu. Direktyvos veiksmingumą geriausiai rodo sumos, skirtos ištaisyti aplinkai padarytą žalą (ji siekia apie 6 mln. EUR, neįtraukiant penkių didžiausių žalos atvejų, o juos įtraukus – 180 mln. EUR). Direktyvos skatinamasis poveikis, pasireiškiantis sugriežtintų prevencinių priemonių forma, geresne finansine apsauga, ir žalos išvengimu dėl to, kad, esant žalos pavojui, veiksmų imamasi iškart, iš esmės yra nežinomas, nes tokių duomenų nėra. Kalbant apie žalos aplinkai mastą, vertinime patvirtinama, kad pakanka atlyginti svarbiausiems gamtos ištekliams padarytą žalą. Atrodo, kad griežtos atsakomybės už pavojingą veiklą nuostatų taikymo sritis (III priedas) taip pat yra atnaujinta, išskyrus, galbūt, nuostatas dėl pavojingų medžiagų gabenimo vamzdynais už vietovės ribų. Tačiau suinteresuotosios šalys nurodė, kad šioje srityje yra problemų, susijusių su trečiosios šalies atsakomybe. 3.3. Veiksmingumas Veiksmingumo vertinime atsižvelgta į pagrindines išlaidų kategorijas: ištaisymo (atlyginimo) išlaidas, administracines išlaidas ir finansinės apsaugos išlaidas. Ištaisymo (atlyginimo) išlaidas, susijusias su pažeistų gamtos išteklių atstatymu, turi padengti atsakingas asmuo pagal principą „teršėjas moka“. Iš turimų duomenų matyti, kad vidutinės ištaisymo (atlyginimo) veiksmų išlaidos yra 42 000 eurų. Graikija pranešė, kad jos vidutinė išlaidų vertė – 60 000 EUR. Tačiau atskirais atvejais ištaisymo (atlyginimo) išlaidos siekia nuo kelių tūkstančių EUR iki daugiau kaip 50 mln. EUR didelio masto nuostolių dėl didelių nelaimingų atsitikimų atveju (tokių kaip Kolontare Vengrijoje arba Murdeike Nyderlanduose). Viešojo sektoriaus administracinės išlaidos yra nuolatinės išlaidos, kurios negali būti susigrąžintos iš atsakingų subjektų. Tik trys valstybės narės pateikė tikslių duomenų apie administracines išlaidas, svyruojančias nuo 55 000 EUR (Belgijos Flandrijos regione) iki 2 mln. EUR (kai kuriose Ispanijos autonominėse bendruomenėse). Duomenų apie įmonių administracines išlaidas nebuvo pateikta. Dėl to, kad informacijos apie valdžios institucijų ir privačiojo sektoriaus išlaidas turima nedaug, nėra įmanoma padaryti patikimų išvadų apie administracines išlaidas. Tačiau suinteresuotosios šalys dėl administracinės naštos nesiskundė. Atsakingų ūkio subjektų išlaidos dėl aplinkai padarytos žalos gali būti sumažintos taikant finansinės apsaugos priemones (apimančias draudimo ir alternatyvias priemones, konkrečiai, banko garantijas, akcijas arba fondus). Daugumoje rinkų visos AAAD nustatytos rizikos rūšys yra tinkamai padengiamos, tačiau paklausa yra maža dėl nepakankamo atvejų skaičiaus daugelyje valstybių narių, nepakankamai aiškių kai kurių AAAD sąvokų ir lėčiau besiformuojančių draudimo rinkų. Neseniai pateiktoje ataskaitoje teigiama, kad Europos bendrovės dažniau draudžiasi dėl atsakomybės už žalą aplinkai (nuo 2006 m. draudimų padaugėjo vidutiniškai 13,6 %, visų pirma, didelės rizikos sektoriuose). Nepaisant pažangos finansinės apsaugos srityje, vis dar yra direktyvos taikymo problemų, susijusių su didelio masto nelaimingais atsitikimais ir atsakingų ūkių subjektų nemokumu. Remiantis turima informacija, nėra įmanoma apskritai prasmingai įvertinti, ar direktyva yra veiksminga. Siekiant pašalinti šio vertinimo trūkumus, reikės įdėti daugiau darbo, taip pat surinkti papildomų duomenų. 3.4. Suderinamumas

Atliekant vertinimą nustatyta, kad direktyva apskritai dera su kitais ES aplinkos apsaugos teisės aktais ir su atitinkamomis tarptautinėmis konvencijomis, išvardytomis IV ir V priede. Direktyva yra tinkamai integruota į ES acquis ir papildo kitus aplinkos apsaugos teisės aktus, visų pirma, Poveikio aplinkai vertinimo direktyvą, Pramoninių išmetamų teršalų direktyvą ir teisės aktus dėl atliekų. Tam tikros konkrečios problemos yra išsamiau aptariamos 4 skirsnyje, kuriame nurodoma, kokius darbus dar reikėtų atlikti, taip pat pridedamame Tarnybų darbiniame dokumente. 3.5. ES pridėtinė vertė Vertinimo rezultatai vėl rodo, kad ES pridėtinė vertė sukuriama nustatant minimalų aplinkos apsaugos lygį, ypač tarpvalstybinėmis aplinkybėmis (pvz., tarpvalstybinių vandenų tarša). Šia direktyva taip pat siekiama užtikrinti vienodesnes sąlygas vidaus rinkoje, tačiau pirminis tikslas dėl ES teisės aktų suderinimo dar nepasiektas. Nors Direktyva paskatino atsargumo priemones taikyti dažniau, pavyzdžiui, rinkoje yra daugiau galimybių apsidrausti dėl žalos aplinkai (žr. 3.3 punktą), praktiškai pirmiau nurodyti trūkumai neleidžia sukurti didesnės ES pridėtinės vertės. 4. Konkretūs klausimai dėl peržiūros Ši ataskaita apima keturių konkrečių sričių peržiūrą, remiantis AAAD 18 straipsnio 3 dalimi. 4.1. Išimtis dėl AAAD netaikymo tam tikroms tarptautinėms konvencijoms (IV ir V priedai) Kai kuriose Tarptautinės jūrų organizacijos (TJO) konvencijose ir susijusiose konvencijose į AAAD taikymo sritį nėra atsižvelgiama. Šios konvencijos yra taikomos pasauliniu lygiu tiems laivų savininkams, kurių laivai yra registruoti konvencijas pasirašiusioje valstybėje, konvencijose numatyta griežta laivų savininkų atsakomybė, privaloma finansinė apsauga, o žalos konkretaus tipo atveju – specialūs kompensacijos fondai, iš kurių padengiama laivų savininkų atsakomybę viršijanti ieškinio suma. Visų pirma, taršos iš naftos tanklaivių atveju pagal įdiegtą trijų pakopų sistemą numatytas kompensacijų išmokėjimas nukentėjusiesiems nuo taršos nafta. Pagal šias tarptautines konvencijas šalims draudžiama teikti papildomus ieškinius dėl žalos atlyginimo. Remiantis Komisijos prašymu atliktu AAAD veiksmingumo tyrimu, AAAD ir šiose tarptautinės konvencijose nustatyti skirtingi ištaisymo standartai. Šis skirtumas atskirais atvejais gali būti svarbus. Tarptautinis taršos nafta padarytos žalos kompensavimo fondas (TTNPŽK fondai) ir Tarptautinės laivų valdytojų civilinės atsakomybės draudimo klubų konfederacijos (angl. k. „International Group of P&I Clubs“) grupė taip pat pateikė ataskaitas dėl išlaidų prevencinėms priemonėms po 2002 m. ir vėliau įvykusių tanklaivių taršos nafta incidentų; ataskaitose nebuvo pateikta nepakankamos kompensacijos už žalą aplinkai įrodymų. Remdamasi šia informacija, Komisija svarstys, kaip būtų galima toliau nagrinėti, ar skirtingų žalos ištaisymo (atlyginimo) standartų problemą būtų galima spręsti ne teisėkūros priemonėmis, visų pirma, siekiant bendro sąvokų supratimo, pavyzdžiui, pateikiant išaiškinimus TTNPŽK fondų Ieškinių vadove ir (arba) konvencijų šalių forumuose. Komisija dar nenustatė naujų aplinkybių, kurios sukeltų abejonių dėl branduolinės žalos neįtraukimo. 4.2. Taikymas genetiškai modifikuotiems organizmams (GMO) Ataskaitiniu laikotarpiu ES nebuvo nustatyta jokių GMO sukeltų žalos aplinkai įvykių. Acquis yra visapusiškai suderinta su 2010 m. spalio mėn. Nagojos ir Kvala Lumpūro papildomo protokolo dėl atsakomybės ir žalos atlyginimo pagal Kartachenos biosaugos protokolą, todėl sudarant tą protokolą jokių papildomų veiksmų ES lygmeniu nereikėjo.

4.3. Direktyvos taikymas saugomoms rūšims ir natūralioms buveinėms Žalos biologinei įvairovei tyrime buvo nagrinėjama, kaip būtų galima sudaryti vienodesnes sąlygas išplečiant AAAD taikymo sritį, kad valstybėse narėse ši direktyva būtų taikoma visoms saugomoms rūšims ir natūralioms buveinėms. Taip yra dėl to, kad pusė valstybių narių pasirinko šią platesnę taikymo sritį, o kitos apsiribojo Buveinių direktyvoje nustatyta taikymo sritimi. Tačiau AAAD taikymo srities išplėtimas į ją įtraukiant tik nacionaliniu lygmeniu saugomas natūralias buveines ir rūšis, keltų teisinių problemų (dėl nacionalinės kompetencijos) ir gali nepagerinti suderinimo, nes nacionalinės taikymo sritys taip pat gali būti labai skirtingos. Tyrime nustatyta, kad: abiejose direktyvose apibrėžtims „reikšminga žala“ ir „palanki apsaugos būklė“ vertėjo skirti daugiau dėmesio dėl to, kad reikšmingos žalos reikšmės ir ribos pagal AAAD ir Buveinių direktyvos 6 straipsnio 2 dalį gali būti taikomos skirtingai; turėtų būti geriau paaiškinta, nuo kokios ribos žala laikoma reikšminga ir tai turėtų būti taikoma nuosekliau. Tai taip pat nurodė kelios kompetentingos institucijos ir draudimo sektoriaus atstovai. AAAD geografinė nuoroda į „palankią apsaugos būklę“ (ES teritorija, nacionalinė teritorija, natūralus arealas) kelia problemų. Todėl reikėtų išaiškinti, kad reikia taikyti su vietove susijusį metodą, nes jis užtikrintų teisingą ir veiksmingą įgyvendinimą; dažnai priemonės, padedančios išvengti reikšmingos žalos biologinei įvairovei, yra netaikomos, remiantis neteisinga prielaida, kad prevencinius veiksmus galima taikyti tik tada, jei yra žinoma, kad žala bus reikšminga. Šiuo metu Komisija analizuoja, kokia galėtų būti galimos iniciatyvos „jokio grynojo praradimo“ politikos alternatyva, kuria taip pat galėtų būti sprendžiamos šios problemos. Tyrimas turėtų būti greitai baigtas ir jis padės Komisijai nuspręsti, ar reikia imtis veiksmų dėl pirmiau paminėtų aspektų ir, jei taip, kaip reikėtų tai daryti. 4.4. Galimybė įtraukti kitas priemones į III, IV ir V priedus Komisija svarstė, kokias priemones būtų galima įtraukti. Tačiau, atlikus vertinimą, paaiškėjo, kad poreikio išplėsti III (žr. 3.2 punktą), IV ar V priedo taikymo sritį, nėra. 5. Išvados Įgyvendinus AAAD, žalos aplinkai prevencija ir ištaisymas (atlyginimas) pagerėjo tam tikru mastu, palyginti su padėtimi iki AAAD perkėlimo. Visų pirma, direktyvoje sugriežtintas principas „teršėjas moka“ (taip išvengta didelių valstybės biudžeto išlaidų), pagal kurį visoje ES imta taikyti griežtą atsakomybę už žalą aplinkai, sugriežtinti ištaisymo (atlyginimo) standartai atkuriant pažeistus gamtos išteklius, visų pirma, žalą biologinei įvairovei. Nepaisant kelių Komisijos nustatytų problemų ir atliekant vertinimą rastų pagrindinių trūkumų, valstybių narių teisės aktų skirtumai neturėtų kelti didelių problemų. Atliekant vertinimą, daugiausiai sunkumų kilo dėl to, kad nebuvo duomenų apie AAAD nesilaikymą, ir dėl to, kad nebuvo palygintinų įvykių, kuriems buvo taikytos nacionalinių teisės aktų nuostatos. Kitos problemos yra suinteresuotųjų subjektų žinių ir informacijos apie AAAD trūkumas, nepakankami ištekliai ir patirtis įgyvendinant AAAD, netikrumas ir dviprasmiškumas dėl pagrindinių sąvokų ir apibrėžčių (konkrečiai, „reikšmingos“ ribos), nepakankamo papildomumo ir kompensuojamojo ištaisymo (atlyginimo), ir nepakankamų duomenų apie žalą aplinkai, jos ištaisymo atvejus ir išlaidas. Nors kai kurie šie direktyvos aspektai ir jos koncepcija padeda suprasti, kodėl yra tokie dideli atvejų, apie kuriuos pranešta, taip pat jų skaičiaus ir turinio skirtumai, nustatyta, kad pagrindinės reikšmingų skirtumų priežastys yra skirtingai taikoma „reikšmingumo riba“ ir seniau buvusios nacionalinės sistemos. Kiti veiksniai, nulėmę nevienodą direktyvos poveikį, yra skirtingas AAAD registro naudojimas, visuomenės dalyvavimas skirtingu lygiu, nevienodai kompetentingų institucijų taikomas papildomas įsipareigojimas imtis veiksmų, kai to nedaro (arba dėl to, kad nedaro) atsakingieji ūkio subjektai, ir nevienodos suinteresuotųjų subjektų žinios.