Komisijos tarnybų darbo dokumentas - Planuojama bendro šviežių ir perdirbtų vaisių ir daržovių rinkos organizavimo reforma bendros rinkos organizavimas - Poveikio analizės apžvalga {KOM(2007) 17 galutinis} {SEK(2007) 74} /* SEK/2007/0075 */





[pic] | EUROPOS BENDRIJŲ KOMISIJA | Briuselis, 24.1.2007 SEK(2007) 75 KOMISIJOS TARNYBŲ DARBO DOKUMENTAS Planuojama bendro šviežių ir perdirbtų vaisių ir daržovių rinkos organizavimo reforma bendros rinkos organizavimas Poveikio analizės apžvalga {KOM(2007) 17 galutinis}{SEK(2007) 74} KOMISIJOS TARNYBŲ DARBO DOKUMENTAS Planuojama bendro šviežių ir perdirbtų vaisių ir daržovių rinkos organizavimo reforma bendros rinkos organizavimas FAKTAI IR SKAIčIAI: KODėL REIKALINGA šI REFORMA Sektorius ir jo aplinka ES 25 yra 9,7 mln. ūkių, iš jų 1,4 mln. augina vaisius ir daržoves. Šis sektorius užima 3 proc. ES žemės ūkio paskirties plotų ir užaugina 17 proc. žemės ūkio produkcijos. Vaisių ir daržovių sektoriui spaudimą daro didelės koncentracijos mažmeniniai prekybos tinklai, taip pat išaugusi konkurencija su trečiųjų šalių gamintojais. Šį sektorių dažnai ištinka krizės, nes jo produkcija yra greitai gendanti, o vaisių ir daržovių auginimas ir vartojimas priklauso nuo klimato sąlygų. Auginant vaisius ir daržoves naudojami vanduo, energija (šiltnamiai), pesticidai ir trąšos bei iš tokios veiklos atsirandančios atliekos daro poveikį aplinkai. Lyginant su rekomenduojama vaisių ir daržovių 400 g dienos norma, Europos Sąjungoje jų suvartojama nedaug, ypač nedaug vaisių ir daržovių suvartoja vaikai. Vartojimas galėtų didėti. Bendras rinkos organizavimas (BRO) ir besikeičianti bendroji žemės ūkio politika (BŽŪP) Vaisių ir daržovių sektoriui skiriama apie 3,1 proc. bendrosios žemės ūkio politikos biudžeto – 2005 m. tai sudarė beveik 1,5 mlrd. EUR. Nuo 1996 m. parama vaisių ir daržovių sektoriui yra dažniausiai teikiama per gamintojų organizacijas (GO), kurios yra pagrindinis tiekimo telkimo, vykdomo siekiant subalansuoti maisto grandinę, veiksnys. 2004 m. per gamintojų organizacijas buvo parduota beveik 34 proc. visos produkcijos. ES teikia paramą veiklos programas (VP) įgyvendinančioms GO – išlaidas per pusę dengia GO ir ES. ES pagalba negali siekti daugiau kaip 4,1 proc. GO parduotos produkcijos vertės. Taikomos priemonės: kokybės gerinimas, rinkodaros veikla, skatinimo kampanijos, ekologiškų arba integruotų ir aplinką tausojančių žemės ūkio produktų auginimo vystymas. Pagal perdirbtų vaisių ir daržovių bendros rinkos organizavimo sistemą pagalba teikiama tik GO nariais esantiems gamintojams, jiems perdirbant pomidorus, citrusų vaisius, kriaušes, persikus, džiovintas figas, džiovintas vynuoges ir slyvas – PPO „gintarinės dėžės“ kategorijai priskirtus vaisius. Audito Rūmų specialiojoje ataskaitoje „Ar esama didesnės pažangos? Europos Sąjungos paramos vaisių ir daržovių augintojų veiklos programoms veiksmingumas“[1] rekomenduojama supaprastinti veiklos programas ir padidinti jų veiksmingumą aiškiau nustatant ir vertinant tikslus, taip pat siūloma suderinti schemos ir kaimo plėtros taisykles. 2003 m. reformoje, kurioje parama ūkininkams buvo atsieta nuo gamybos apimčių (įdiegta bendrosios išmokos schema), vaisių ir daržovių, taip pat bulvių, išskyrus krakmolui skirtų bulvių, sektoriai nebuvo įtraukti į sistemą, išskyrus atvejus, kai kurios valstybės narės pačios pasirinkdavo taikyti tokią sistemą minėtiems sektoriams. Pagal kitą nuo gamybos apimčių atsietą paramą – vienkartinių išmokų už plotą schemą (VIPS), kuri yra taikoma 8 naujosiose valstybėse narėse, pagalba teikiama visam vaisių ir daržovių sektoriui. Taigi, dabartinė situacija valstybėse narėse yra nevienoda. Reformos tikslai Reforma siekiama šių tikslų: - padaryti sektorių labiau orientuotą į rinką, pagerinti jo konkurencingumą, - sumažinti ūkininkų pajamų svyravimus, - geriau subalansuoti prekybos vaisiais ir daržovėmis grandinę, - labiau atsižvelgti į sektoriaus produktų įvairovę, - gerinti gamintojų sugebėjimą valdyti krizes, - mažinti aplinkai daromą spaudimą, - skatinti daugiau vartoti vaisių ir daržovių, - užtikrinti, kad sektoriui taikomos taisyklės būtų suderintos su PPO taisyklėmis ir su plėtros bei kaimynystės politikomis, - gerinti valstybės išlaidų planavimą ir kontrolę, - supaprastinti valdymą ir pagerinti kontrolę. GALIMI SCENARIJAI IR REKOMENDACIJOS Reformos tikslas – kiek galima labiau supaprastinti ir suderinti vaisių ir daržovių bendros rinkos organizavimą ir suderinti jį su reformuota BŽŪP. Visų pirma, pagal siūlomą reformą būtų panaikinama visa su produkcija susieta parama, vaisių ir daržovių sektoriui pradedama taikyti bendrosios išmokos schema (t. p. kompleksinio susiejimo taisyklės), atsižvelgiama į ES tarptautinius įsipareigojimus, pagerinamas biudžeto planavimas. Visus reformos variantus sudarytų šios sudėtinės dalys: - ūkininkavimo laisvė, atsirandanti atsiejus paramą nuo produkcijos ir tuo pat metu pradėjus taikyti kompleksinį susiejimą; - valstybių narių suteikiama teisė vaisius ir daržoves auginantiems ūkininkams gauti išmokas pagal bendrosios išmokos schemą (BIS), taikant objektyvius ir nediskriminuojančius kriterijus; - pagalbos už perdirbimą panaikinimas ir taip sutaupytų lėšų perkėlimas į nacionalinius bendrosios išmokos biudžetus; - priemonės, skirtos skatinti, visų pirma vaikus ir paauglius, vartoti daugiau vaisių ir daržovių; - supirkimų iš ES rinkos ir eksporto grąžinamųjų išmokų panaikinimas. Buvo įvertinti du šiomis bendromis sudėtinėmis dalimis pagrįsti reformos variantai: 1. Perkėlimo variantas, pagal kurį bendras rinkos organizavimas yra beveik visiškai panaikinamas, o ES gamintojų organizacijoms skiriamos lėšos perkeliamos į antrąjį ramstį ir į BIS skirtus nacionalinius biudžetus arba į atskirtus nacionalinius biudžetus. Pagal kaimo plėtros politiką būtų teikiama modernizavimo ir organizavimo parama kitiems sektoriams. GO organizacijos vykdytų tik supirkimus iš rinkos. 2. GO+ variantas, pagal kurį siekiama pagerinti GO veiksmingumą ir patrauklumą, tai derinant su reformoje numatytu tikslu pagerinti sektoriaus konkurencingumą. Pradėjus taikyti naujas krizių valdymo priemones, ES padidinus finansavimą naujosioms valstybėms narėms ir silpną produkcijos tiekimo sutelkimą turintiems regionams, aplinkos apsaugos priemonėms skiriant mažiausiai 20 proc. veiklos fondų lėšų, sustiprinus GO monitoringą ir veiksmingumą bei galimybes valstybėms narėms kurti nacionalines strategijas, teisinė sistema taptų paprastesnė ir lankstesnė, būtų išplėsta jos taikymo sritis. Keletas pakeitimų buvo padaryta atsižvelgiant į Audito Rūmų specialiąją ataskaitą „Ar esama didesnės pažangos? Europos Sąjungos paramos vaisių ir daržovių augintojų veiklos programoms veiksmingumas“. Taip pat buvo išnagrinėtas dabartinės padėties nekeitimo – status quo – variantas. REFORMOS POVEIKIS Atliekant poveikio vertinimą, buvo intensyviai konsultuojamasi su visuomene. Dauguma konsultacijose dalyvavusių organizacijų pageidavo, kad parama GO būtų teikiama toliau. Taip pat laikomasi nuomonės, kad yra būtina skatinti daugiau vartoti vaisių ir daržovių. Nuomonės dėl pagalbos atsiejimo nuo produkcijos skiriasi, priklausomai nuo produkto. Kai kurie konsultacijose dalyvavę subjektai mano, kad atsiejimo priemonė yra tinkamas atsakas į dabartines valdymo ir skirtingų sąlygų taikymo problemas. Dėl sektoriaus produktų įvairovės, neišsamių arba sunkiai palyginamų dabartinių duomenų ir dėl modeliavimo priemonių, kuriomis būtų galima nustatyti pokyčius, nebuvimo, kiekybinis skirtingų reformos variantų poveikio įvertinimas buvo ribotas. Esant tokioms aplinkybėms ir atsižvelgiant į reformos politinius ir ekonominius tikslus, poveikio analizė turėjo likti iš esmės tik kokybine. Perkėlimo variantas sukeltų tokius sunkumus: šiame kaimo plėtros programavimo etape būtų sunku pradėti naujus veiksmus, nuolatinių problemų sukeltų privalomas nacionalinis bendras finansavimas ir dabartinis nevienodas paramos paskirstymas valstybėse narėse, kuris atspindėtų nevienodą produktų tiekimo sutelkimą per GO. Todėl nuspręsta šio varianto atsisakyti. Buvo pasirinkta PO+ reforma, nes ji padėtų pasiekti nustatytų tikslų. Siūlomos reformos poveikis yra apibūdintas toliau. Ekonominis poveikis 1. Žemės ūkio paskirties plotai: Žemei, kurioje auginami vaisiai ir daržovės, taip pat valgymui skirtos bulvės, bus galima taikyti bendrosios išmokos schemą ir supaprastintų išmokų už plotą schemą (SAPS), o tai leis plėsti veiklą naujiems vaisių ir daržovių augintojams. Atsiejus pagalbą nuo perdirbimui skirtos vaisių ir daržovių produkcijos, bus galima pritaikyti tokių produktų auginimą rinkos poreikiams suteikiant galimybę užsiimti kitų kultūrų auginimu. Tokią veiklą galės plėsti ir GO nepriklausantys gamintojai. 2. Žaliavų tiekimas perdirbimo pramonei: Dabartinė pomidorų tiekėjams taikoma pagalbos sistema tiekimo stabilumo negarantuoja. Remiantis analize, atlikta pasinaudojant ŪADT duomenimis, negalima daryti išvados, kad atsiejus pagalbą nuo produkcijos, daugelis pomidorų perdirbėjų sustabdytų savo veiklą. Vertinimų rezultatai rodo, kad pomidorų perdirbimo sektoriuje atsiejus pagalbą nuo produkcijos vėl būtų suteiktos vienodos sąlygos visų vaisių ir daržovių augintojams ir perdirbėjams. Neatrodo, kad yra rizika, jog dėl pagalbos atsiejimo nuo produkcijos smarkiai sumažėtų kitų vaisių ir daržovių tiekimas perdirbimo pramonei. 3. Gamintojams už produkciją mokamos kainos ir gamintojų pajamos: Sustiprinus GO vaidmenį, būtų galima geriau suderinti skirtingų sektoriaus veikėjų veiklą ir pridėtinės vertės pasisikirstymą. Poveikis prekybos vienetuose parduodamiems Bendrijos produktams ir gamintojams už produktus mokamoms kainoms turėtų būti teigiamas ir nekelti kainų vartotojams. Gamintojų organizacijų vykdomas decentralizuotas krizių valdymas turėtų padėti siekti tokio rezultato, visų pirma dėl to, kad būtų suteikta galimybė atlikti gerai suderintus veiksmus. Kiti veiksniai taip pat turės teigiamą poveikį: numatoma, kad suteikus pasirinkimo laisvę gamintojams, sumažėtų gamybos išlaidos ir pagerėtų produktyvumas apskritai. Pagal „gintarinės dėžės“ koncepciją teikiama pagalba negali būti tvari ilgalaikiu laikotarpiu. Atsiejus pagalbą nuo produkcijos bus galima užtikrinti didesnį gamintojų pajamų stabilumą. 4. Konkurencingumas: ES pastangos skatinti narystę GO teikiant didesnį finansavimą naujosioms valstybėms narėms ir silpną produkcijos tiekimo sutelkimą turintiems regionams turėtų pagerinti GO patrauklumą ir padidinti tiekimo, visų pirma šviežių produktų tiekimo, sutelkimą. Tai padidintų produktų konkurencingumą ir sustiprintų gamintojų pozicijas mažmeninių ir prekybos su nuolaida tinklų atžvilgiu. Panaikinus su pagalbos už perdirbimą išmokėjimu susijusią kontrolę, būtų sumažintos valdymo išlaidos ir pagerintas sektoriaus konkurencingumas. Eksporto grąžinamųjų išmokų panaikinimas didesnio poveikio ES eksportui neturėtų. 5. Vartojimas: Įgyvendinus pasiūlymą dėl vartojimo, t. y. padidinus ES finansinę paramą skirtą skatinti vaikus vartoti daugiau vaisių ir daržovių, būtų galima pagerinti ir labiau suderinti mitybą, įdiegti sveikesnius maitinimosi įpročius. Gamintojų organizacijoms labiau išsivysčius, turėtų pagerėti sektoriaus produktų kokybė. 6. Biudžeto planavimas: Pervedus už perdirbtus vaisius ir daržoves mokamas sumas į bendrosios išmokos biudžetus, būtų panaikintas biudžetinis ES vykdomos vaisių ir daržovių sektoriaus paramos neaiškumas dėl beveik pusės visų tokiu tikslu turimų išlaidų. Pastarųjų metų patirtis parodė, kad GO išlaidos kasmet išauga apie 50 mln. EUR. 2000 ir 2003 m. reformos padėjo padidinti GO patrauklumą ir išlaikyti šią tendenciją. Reforma siekiama toliau didinti GO patrauklumą. Naujos GO kuriasi palaipsniui, todėl tikimasi, kad išlaidos smarkiai nepadidės, atvirkščiai, turėtų išlikti dabartinės išlaidų augimo tendencijos. Akivaizdu, kad siūloma GO stiprinimo reforma, lyginant su status quo situacija, pareikalaus papildomo finansavimo. Tačiau toks išlaidų padidėjimas neviršys nustatytų ribų, nes pagrindinės taisyklės nepasikeis: Europos Sąjunga finansuoja ne daugiau kaip 50–60 proc. GO veiklos programų įgyvendinimo išlaidų, atsižvelgiant į konkrečias sąlygas, ir parama negali būti didesnė kaip 4,1 proc. parduotos produkcijos vertės. Laikomasi prielaidos, kad dėl panaikintų eksporto grąžinamosios išmokos ir supirkimų iš rinkos bendras poveikis biudžetui bus iš esmės neutralus. Poveikis regionams Paramos atsiejimo nuo produkcijos poveikis atskiriems produktams, gamintojams ir netgi regionams yra skirtingas. Regione pramonės atstovai produktų gamintojams ir augintojams moka nevienodas kainas. Todėl padaryti galutines išvadas yra sunku. Reikėtų priminti, kad dauguma regionų, kuriuose veiklą vykdo perdirbimo pramonės subjektai, yra konvergencijos regionai. Gamybos sektoriaus sandarai poveikį daro ne tik siūlomi teisės aktų pakeitimai, bet ir didėjanti pirkėjų ir mažmenininkų koncentracija, inertiškas vartojimas, importo padidėjimas, sunkumai eksporto rinkose, kai kurių gamintojų padėties rinkoje sustiprėjimas. Pagerinus tiekimo sutelkimą naujosiose valstybėse narėse ir konkrečiuose kituose regionuose būtų palaikomas produkcijos lygis jose, nes vaisių ir daržovių sektoriaus produkcija taptų tvaresnė. Socialinis poveikis Atsiejus pagalbą nuo produkcijos bendrosios išmokos schema būtų garantuojama dalis vaisių ir daržovių augintojų pajamų. Taip būtų prisidedama prie tokių regionų socialinio stabilumo, nes būtų palaikomas visokeriopos veiklos sektoriuje lygis, o tai turėtų įtakos užimtumui. Atsiejus pagalbą nuo vaisių ir daržovių augintojų produkcijos, būtų pereita prie mažiau intensyvių auginimo metodų ir tvaresnės produkcijos, pagrįstos rinkos poreikiais, ypač perdirbimui skirtų vaisių ir daržovių poreikiu. Įvertinti poveikį užimtumui yra sunku, tačiau manoma, kad apskritai poveikis turėtų būti teigiamas, nes po reformos padidėtų sektoriaus konkurencingumas. ES tęsiamas vaisių ir daržovių supirkimo iš rinkos finansavimas 100 proc., kai tokie supirkti vaisiai ir daržovės yra nemokamai išdalijami labiausiai nepasiturintiems asmenims ES, turi neabejotinai teigiamą socialinį poveikį. Poveikis aplinkai Teigiamą poveikį aplinkai turės tai, kad bus privaloma taikyti kompleksinio susiejimo taisykles visiems vaisius ir daržoves auginantiems ūkininkams, gaunantiems išmokas pagal bendrosios išmokos schemą, taip pat pasiūlymas mažiausiai 20 proc. veiklos plano išlaidų skirti aplinkos apsaugos priemonėms ir Bendrijos finansuojamos dalies veiklos fonduose, skirtuose pagal veiklos planą vykdomai ekologinei žemės ūkio gamybai, padidinimas iki 60 proc. Pasiūlymas valstybėms narėms sukurti nacionalines veiklos planų strategijas, kuriose didžiausias dėmesys būtų skiriamas geresniam išlaidų programavimui siekiant geresnio schemos efektyvumo, turės teigiamą poveikį aplinkos apsaugos priemonėms, kurios sudarys tokios nacionalinės strategijos dalį. Vystant gamintojų organizacijas ir gerinant gamintojų finansinę situaciją, turėtų padidėti investavimo į aplinkos apsaugą ir kokybės pagerinimą pastangos. Apskritai, tikimasi, kad vaisių ir daržovių sektoriaus dalyviai daugiau prisidės prie aplinkos apsaugos ir išsaugojimo, o atliktų veiksmų poveikį bus galima lengviau išmatuoti ir įvertinti. Supaprastinimas Panaikinus pagalbą už perdirbimą ir eksporto grąžinamąsias išmokas, administravimas taps paprastesnis. Reformoje siekiama supaprastinti gamintojų organizacijas ir padidinti jų lankstumą, nes tai turėtų padaryti jas patrauklesnėmis. Sukurtos nacionalinės strategijos turėtų akivaizdžiai supaprastinti organizuotą veiklą vykdančius augintojus ir gamintojus. Komisija tvirtai įsipareigojo supaprastinti rinkos standartus. Tačiau bendros taisyklės turėtų išlikti, nes jos užtikrintų sklandžią bendros rinkos veiklą ir ES tarptautinių įsipareigojimų laikymasį. Komisija tiria, kuris pažangos būdas, atsižvelgiant į visus minėtus veiksnius, būtų tinkamiausias. Supaprastinus sistemą, veiksmus ir reikalingą monitoringą būtų galima atlikti paprasčiau. privalumų ir trūkumų palyginimas Pasirinktas variantas yra patobulinimų ir supaprastinimų derinys, kuris turėtų pagerinti sektoriaus orientaciją į rinką. Tai padėtų geriau suderinti rinkos jėgas, kainodarą ir, galiausiai, augintojų pajamas. Siūlomoje reformoje numatytos krizių valdymo priemonės padėtų sumažinti ūkininkų pajamų svyravimus. Reforma padėtų geriau laikytis PPO įsipareigojimų ir tarptautinių ES įsipareigojimų. Paramą norintys gauti vaisių ir daržovių augintojai privalės saugoti aplinką – to bus reikalaujama kompleksinio susiejimo taisyklėmis ir reikalavimu mažiausiai 20 proc. veiklos plane numatytų išlaidų skirti aplinkos apsaugos priemonėms. Ypač svarbu bus skatinti jaunąją kartą vartoti daugiau vaisių ir daržovių. Įgyvendinus šią reformą, bus galima šiek tiek geriau numatyti biudžetą, nes dabartinė vaisių ir daržovių perdirbimui skirta parama bus atskirta nuo produkcijos, o tam skirtos lėšos bus pervestos į bendrosios išmokos biudžetus . Pagaliau, visos reformos kūrimo metu buvo siekiama sistemą supaprastinti ir padaryti ją aiškesne, todėl įgyvendinus reformą, teisės aktai turėtų būtu aiškesni ir glaustesni, juos būtų lengviau taikyti. Vienintelis nustatytas siūlomos reformos trūkumas, pastebėtas perdirbimo pramonės atstovų, yra tai, kad galbūt, atskyrus paramą nuo produkcijos, nebus pristatoma žaliavos tiek, kiek reikia. Atlikti vertinimai ir analizė nerodo, kad galėtų susidaryti tokia situacija. TOLESNIS TYRIMAS IR įVERTINIMAS 2009 m. planuojamas gamintojų organizacijų įvertinimas, kuris bus atliekamas pagal periodinių BŽŪP vertinimų sistemą, suteiks galimybę iš naujo patikrinti konkrečią valstybės pagalbą tiekimo telkimui vaisių ir daržovių rinkoje. Komisija taip pat vėliausiai iki 2013 m. gruodžio 31 d. pateiks ataskaitą Europos Parlamentui ir Tarybai dėl teisės aktų, susijusių su gamintojų organizacijomis, veiklos fondais ir veiklos programomis, įgyvendinimo. IšVADA Poveikio analizė rodo, kad daugiausiai privalumų turi „PO+“ variantas. Jame numatyta: - įtraukti vaisių ir daržovių, taip pat valgymui skirtų bulvių, plotus ir tokių kultūrų augintojus į bendrosios išmokos schemą, - palikti GO ir padaryti jas patrauklesnėmis. Turi būti įgyvendinti šie pagrindiniai tikslai: - pagerinti konkurencingumą, - sutelkti tiekimą, - suteikti stabilumą ūkininkų pajamoms, - numatyti krizių valdymo priemones, - didinti vartojimą, - saugoti aplinką, - labiau suderinti teisės aktus su PPO taisyklėmis, - siekti biudžeto numatomumo ir - supaprastinimo. [1] Europos Audito Rūmų specialioji ataskaita Nr. 8/2006 „Ar esama didesnės pažangos? Europos Sąjungos paramos vaisių ir daržovių augintojų veiklos programoms veiksmingumas“, patvirtinta Audito Rūmų 2006 m. birželio 28 d.