LT    LT LT 
 
LT 1   LT  EUROPOS BENDRIJ Ų KOMISIJA 
Briuselis, 21.10.2009 
SEK(2009) 1374 galutinis 
  
KOMISIJOS TARNYB Ų DARBINIS DOKUMENTAS 
pridedamas prie 
 
pasiūlymo dėl 
 
EUROPOS PARLAMENTO IR  TARYBOS DIREKTYVOS 
 
dėl trečiųjų šalių piliečių ar asmen ų be pilietyb ės priskyrimo prie tarptautin ės apsaugos 
gavėjų bei jų statuso ir suteikiamos apsaugos pob ūdžio būtiniausių reikalavim ų  
  
Poveikio vertinimo santrauka 
 
{COM(2009) 551} 
{SEC(2009) 1373}  
 
LT 2   LT 1. PROBLEMOS APIB ŪDINIMAS  
Po 1996–2002 m. d ėl konflikt ų buvusioje Jugoslavijoje stipriai padid ėjusio pabėgėlių srauto 
2003–2006 m. prieglobs čio prašytoj ų ES–27 valstyb ėse narėse labai sumaž ėjo: 2003 m. 
pateikta 344 800 prieglobs čio prašym ų, o 2006 m. – 197 410 (-42,7 %). Ši maž ėjimo 
tendencija pasikeit ė 2007 m., kai prašym ų skaičius išaugo iki 222 170 (+12 %), pirmiausia d ėl 
prieglobsčio prašytoj ų iš Irako antpl ūdžio. 2008 m., palyginti su 2007 m., prieglobs čio 
prašymų toliau daug ėjo – jų skaičius pasiek ė 257 375 (+8 %). Nepaisant to prieglobs čio 
prašytojai sudaro maž ą dalį į ES atvykstan čių migrantų (apskaičiuota, kad per metus atvyksta 
apie 1,5–2 mln. imigrant ų).  
Europos S ąjungoje gyvenan čių apsaugos status ą turinčių asmenų 2007 m. pabaigoje buvo 
beveik 1,4 mln., jie sudar ė maždaug 7,5 % teis ėtai gyvenan čių trečiųjų šalių piliečių ir 0,3 % 
visų ES gyventoj ų 2007 m. Šie 1,4 mln. asmen ų yra maža dalis vis ų pasaulio pab ėgėlių, kurių 
2007 m. buvo apie 11,4 mln.  
Tarybos direktyva 2004/83/EB (t oliau – Priskyrimo direktyva)1 siekiama sumažinti 
pakartotinio prieglobs čio prašytoj ų judėjimo tarp valstybi ų narių mastą nustatant b ūtiniausius 
reikalavimus, kuriais suderinami asmen ų, kuriems reikalinga tarptautin ė apsauga, nustatymo 
kriterijai, taip pat suderinamos teis ės ir lengvatos, kurios šiems asmenims turi b ūti suteiktos 
visose valstyb ėse narėse. 
Iš atsakym ų dėl 2007 m. žaliosios knygos, keli ų vertinimo ataskait ų, tyrimų ir su 
suinteresuotosiomis šalimis vykdyt ų konsultacij ų galima daryti išvad ą, kad dėl reikalavimo 
priimti vienbalsiai būtiniausi direktyva nustatyti  reikalavimai yra neaišk ūs ir 
daugiaprasmiški , juose yra sprag ų, taip pat jais sudaromos s ąlygos taikyti nukrypti 
leidžiančias nuostatas. Be to, kai kuriais atve jais buvo pasiektas kompromisas, pagal kur į 
Ženevos konvencija d ėl pabėgėlių statuso, Europos žmogaus teisi ų konvencija ir kiti žmogaus 
teises reglamentuojantys dokumentai, pagal kuriuos valstyb ės narės prisiima bendrus 
tarptautinius įsipareigojimus, buvo aiškinami konservatyviau. D ėl to direktyva neužtikrinama 
visiška nacionalini ų įgyvendinimo priemoni ų atitiktis šiems dokumentams  ir ja sudaromos 
sąlygos taikyti labai skirting ą nacionalin ę sprendim ų priėmimo praktik ą. Be to, sprendim ų 
priėmėjams iškyla sunkum ų greitai priimti pagr įstus sprendimus , o dėl galimyb ės įvairiai 
aiškinti sąvokas sudaromos s ąlygos daug kart ų teikti apeliacinius skundus ir daug skund ų dėl 
neigiamų sprendim ų yra patenkinami. Galiausiai šiuo metu direktyvoje nustatyti 
reikalavimai n ėra pakankami siekiant Hagos programa nustatyt ų tikslų, t. y. nustatyti 
vienodą apsaugos status ą ir daryti pažang ą trečiųjų šalių piliečių integracijos srityje . 
Iš esamų duomenų galima aiškiai matyti, kad valstyb ėse narėse skiriasi tiek pripažinimo lygis, 
tiek taikoma praktika, taip pat valstybi ų narių teikiamos apsaugos reikalavimai; iš duomen ų 
matyti ir tai, kad pirmosios instancijos lygiu priimam ų sprendim ų kokybė nėra gera. Iš 
statistinių duomen ų taip pat matyti, kad direktyva netur ėjo jokios įtakos pakartotiniam 
judėjimui – prieglobs čio prašytojams kai kurios valstyb ės narės yra patrauklesn ės už kitas, iš 
dalies dėl to, kad jose jie turi daugiau galimybi ų gauti status ą arba jose užtikrinamos 
aukštesnio lygio teis ės.  
                                                 
1 2004 m. balandžio 29 d. direktyva d ėl trečiųjų šalių piliečių ar asmen ų be pilietyb ės priskyrimo 
pabėgėliams ar asmenims, kuriems reikalinga tarptautin ė apsauga, j ų statuso ir suteikiamos apsaugos 
pobūdžio būtiniausių standartų. 
 
LT 3   LT Bendrąsias problemas galima išskaidyti į šias konkre čias problemas : 
• Sąvokos „apsaugos teik ėjai“, „vidaus apsauga“ ir „priklausomyb ė tam tikrai socialinei 
grupei“ apibr ėžtos neaiškiai, d ėl to kyla pavojus, kad bus atsisakyta suteikti apsaug ą, taip 
pat nevienodos pripažin imo praktikos pavojus.  
• Egzistuoja nepagr įsti pabėgėliams skiriamos apsaugos ir papildomos apsaugos gav ėjams 
skiriamos apsaugos pob ūdžio skirtumai.  
• Neatsižvelgiama į ypatingus su integracija susijusius tarptautin ės apsaugos gav ėjų 
poreikius.  
• Egzistuoja nepagr įsti apribojimai apsaugos gav ėjams naudotis teise į pagarbą šeimos 
gyvenimui. 
2. ES VEIKSM Ų PRIDĖTINĖ VERTĖ IR SUBSIDIARUMO PRINCIPO LAIKYMASIS  
Galima tik ėtis, kad tam tikrais aspektais veiksmai ES lygmeniu bus veiksmingesni nei 
valstybių narių lygmeniu. 
• Hagos programa nustatyt ų tikslų, susijusių su vienodu apsaugos statusu ir tre čiųjų šalių 
piliečių integracija, negalima pasiekti vienašaliais valstybi ų narių veiksmais .  
• Mažai tik ėtina, kad apsaugos lygis bus  visapusiškai padidintas , kad atitikt ų aukštesnio 
lygio tarptautinius reikalavimus, nes jie išpl ėtoti valstybi ų narių vienašaliais veiksmais. 
Priešingai, apsaugos lygis gali sumaž ėti, nes valstyb ės narės, kurios šiuo metu taiko labai 
palankius apsaugos reikalavimus, gali b ūti linkusios reikalavim ų lygį sumažinti, siekdamos 
išvengti didesnio prieglobs čio prašytoj ų srauto.  
• Nebus sumažintas pakartotinio jud ėjimo ir nevienodo prieglobs čio prašytoj ų ir 
apsaugos gav ėjų pasiskirstymo mastas . Tik pasiekus aukštesn į suderinimo lyg į ES 
lygmeniu galima sumažinti prieglobs čio prašytoj ų judėjimą lemiančias paskatas, nes jos 
siejamos su nacionalin ės teisės aktų bei praktikos skirtumais  ir nevienodo lygio teis ėmis, 
užtikrinamomis skirtingose valstyb ėse narėse. 
• Dabar galiojan čio acquis  nuostat ų daugiaprasmiškum ą ir neaiškum ą galima 
panaikinti tik ES lygmeniu . Valstybi ų narių veiksmais negalima bendr ai pagerinti visoje 
ES vykdomo prieglobs čio proceso kokyb ės ir veiksmingumo. 
3. POLITIKOS TIKSLAI  
Bendras tikslas  – visoje Europos S ąjungoje užtikrinti aukštesnio  lygio apsaugos, teiktinos 
asmenims, kuriems reikalinga tarptautin ė apsauga, reikalavimus.  
Konkretūs tikslai  yra šie:  
1. Užtikrinti visišk ą ir nuodugn ų Ženevos konvencijos taikym ą ir visapusišk ą Europos 
žmogaus teisi ų konvencijos ir ES pagrindini ų teisių chartijos laikym ąsi.  
 
LT 4   LT 2. Suderinti pab ėgėliams ir papildomos apsaugos gav ėjams suteikiamos apsaugos 
pobūdį.  
3. Išplėsti bendr ą apsaugos pob ūdį, atsižvelgiant į ypatingus tarptautin ės apsaugos 
gavėjų poreikius. 
4. Padidinti prieglobs čio proceso veiksmingum ą.  
5. Užtikrinti nuosekl ų apsaugos reikalavim ų, dėl kurių susitarta, taikym ą visoje 
Europos S ąjungoje. 
4. POLITINĖS GALIMYB ĖS 
Dėl nevienodo problem ų pobūdžio neįmanoma nustatyti vienos visa apiman čios politin ės 
galimybės. Todėl poveikio vertinime kiekvienam iš politikos tiksl ų siūlomos atskiros politin ės 
galimybės ir kiekvienai iš ši ų politinių galimybi ų nustatomi 2–4 teisini ų galimybi ų variantai 
arba 2–4 teisini ų galimybi ų variantai ir 1 neteisin ės galimyb ės variantas. Siekiant nustatyti 
elementus, kurie tur ėtų sudaryti tinkamiausi ą galimybę, visi galimybi ų variantai įvertinami 
pagal pagrindin į scenarijų, atsižvelgiant į jų veiksmingum ą, rezultatyvum ą ir nuoseklum ą, taip 
pat į jų proporcingum ą ir socialin į poveikį bei poveik į pagrindin ėms teisėms. Dėl siūlomų 
politinių galimybi ų sudėtingumo šioje santraukoje apib ūdinami tik pagrindiniai tinkamiausios 
politinės galimyb ės elementai. 
5. PAGRINDINIAI TINKAMIAUSIOS POLITIN ĖS GALIMYB ĖS ELEMENTAI  
Tinkamiausia politine galimybe: 
• atsižvelgiant į Ženevos konvencij ą ir Europos žmogaus teisi ų konvencij ą susiaurinamas 
platus sąvokų „apsaugos teik ėjai“ ir „vidaus apsauga“ aiškinimas,  nes tiksliai nustatomi 
apsaugos, kuria prašytojas tur ėtų turėti galimyb ę naudotis, prieinamumo ir veiksmingumo 
vertinimo kriterijai. Pagal tinkamiausi ą praktinio bendradarbiavimo galimyb ę numatoma 
bendrai parengti šiam vertinim ui taikytinus kriterijus.  
• Atsižvelgiant į Ženevos konvencijoje nus tatytus reikalavimus už tikrinamas išsamesnis 
sąvokos „tam tikra socialin ė grupė“ aiškinimas , nes geriau apibr ėžiama aspekt ų, susijusių 
su prašytojo lytimi, svarba ir taip suteikiama daugiau galimybi ų, visų pirma moterims, 
gauti apsaug ą. Bendrai rengiant aiškinimus ir taip įgyvendinant praktinio 
bendradarbiavimo aspekt ą bus prisid ėta prie sprendim ų priėmimo suderinimo. 
• Suderinamos papildomos apsaugos gav ėjų ir pabėgėlių teisės, nes panaikinami visi šiuo 
metu direktyva numatomi skirtumai, kurie daugiau negali b ūti laikomi objektyviai 
pagrįstais, susij ę su jiems išduodamo leidimo gyventi šalyje galiojimo trukme, 
galimybėmis įsidarbinti ir su įsidarbinimu susijusia švietimo veikla, galimyb ėmis gauti 
socialinį aprūpinimą, naudotis sveikatos prieži ūros paslaugomis ir integracijos 
priemonėmis, taip pat su galimyb ėmis jų šeimos nariams gauti lengvatas. 
• Gerinamos apsaugos gav ėjų integracijos galimyb ės atsižvelgiant į ypatingus j ų poreikius:  
politine galimybe jiems suteikiama daugiau galimybi ų naudotis j ų kvalifikacij ų 
pripažinimo tvarka, gauti su  profesiniu mokymu ir įsidarbinimu susijusi ą paramą, taip pat 
naudotis apgyvendinimo galimyb ėmis ir integracijos programo mis, kuriose atsižvelgiama į 
 
LT 5   LT ypatingus j ų poreikius. D ėl numatyto praktinio bendradarbiavimo valstyb ėms narėms būtų 
lengviau nustatyti ger ąją patirtį, taip pat ekonomiškumo principu grindžiam ą patirtį, ir ja 
dalytis. 
• Geriau užtikrinama apsaugos gav ėjų teisė į šeimos gyvenimo apsaug ą: politine galimybe 
šeimos nari ų apibrėžtis išplečiama taip, kad b ūtų atsižvelgta į atvejus, kai apsaugos gav ėjas 
yra nepilnametis, taip pat į daugelį galimų situacijų, kai nepilnametis gali b ūti laikomas 
priklausomu, užtikrinant, kad svarbiausias kriterijus b ūtų vaiko interesai. D ėl numatomo 
praktinio bendradarbiavimo valstyb ėms narėms gali b ūti lengviau apibr ėžti vaiko interes ų 
nustatymo kriterijus. 
6. POVEIKIO VERTINIMAS  
6.1. Pagrindiniai  privalumai   
- Užtikrinus, kad direktyva nustatyti reikalavimai b ūtų aiškūs ir tinkami, siekiant užtikrinti 
visišką atitiktį tarptautin ėms žmogaus teis ėms ir pab ėgėlių teisės reikalavimams, tinkamiausia 
galimybe b ūtų geriau laikomasi teis ės į prieglobst į ir apskritai pagrindini ų teisių, 
įskaitant nediskri minavimo princip ą.  
- Šiais pakeitimais sumažinus neapibr ėžtumo ir administracini ų klaidų galimyb ę, būtų 
racionalizuotas prieglobs čio procesas, pagerinta jo kokyb ė ir užtikrintas didesnis jo 
nešališkumas, veiksmingumas bei patikimumas .  
- Šiais pakeitimais užtikrinus nuoseklesn į reikalavim ų taikymą, būtų prisidėta prie 
pakartotinio jud ėjimo masto mažinimo .  
6.2. Galimas finansinio poveikio dydis 
6.2.1.  Galimos išlaidos 
Labai sunku kiekybiškai įvardyti su BEPS poky čiais susijusias išlaidas. Negalima numatyti, 
koks kiekvienais metais bus pab ėgėlių srauto mastas ar pob ūdis, be to, n ėra statistini ų 
duomenų, kuriais b ūtų nurodoma, kod ėl vieni prašymai yra patenkinami, o kiti – ne. Apsauga 
suteikiama išnagrin ėjus kiekvien ą atvejį atskirai ir atsižvelgus į kiekvieno prašytojo 
patikimum ą bei asmenines aplinkybes. Be to, n ėra informacijos apie bendras apsaugos gav ėjų 
priėmimo ar su atskiromis jiems suteikiamomis teis ėmis susijusias išlaidas. Tod ėl neįmanoma 
apskaičiuoti, kiek prašytoj ų patirtų realų poveikį dėl pakeitim ų, susijusi ų su apsaugos 
suteikimo priežastimis, arba įvertinti pakeitim ų, susijusi ų su apsaugos gav ėjams 
suteikiamomis teis ėmis, poveik į. Atsižvelgiant į šiuos apribojimus galima pateikti tokius 
duomenis.  
4 valstyb ėse narėse, kurios grei čiausiai patirt ų poveikį, jeigu būtų iš dalies pakeista s ąvoka 
„apsaugos teik ėjai“, 2008 m. buvo pateikti 74 535 prašymai, o 8 valstyb ėse narėse, kurios gali 
patirti poveik į, jeigu būtų iš dalies pakeista s ąvoka „vidaus apsauga“, – 81 575 prašymai. 14 
valstybių narių, kurios patirt ų poveikį, jei būtų iš dalies pakeista s ąvoka „tam tikra socialin ė 
grupė“, 2008 m. iš viso pateikta 30 800 moter ų prašymų; atitinkamai prašym ų skaičius 7 
valstybėse narėse, kurios patirt ų poveikį, jeigu iš dalies b ūtų pakeistas priežastinio ryšio 
reikalavimas, buvo 14 800. Išim čių dėl panaikinimo nustatymas gal ėtų turėti įtakos 10 
valstybių narių, kuriose 2008 m. buvo 7 020 panaikinimo atvej ų. 
 
LT 6   LT Bendrai dviej ų statusų suderinimo poveikis bus ne vienodas: kai kurios valstyb ės (pvz., IE, SE 
ir UK) iš esm ės nepajus jokio poveikio, tuo tarpu dauguma valstybi ų narių turės pašalinti 
daugelį išlikusių skirtumų. Pareiga užtikrinti pa pildomos apsaugos gav ėjams besąlygišką 
galimybę patekti į darbo rink ą turėtų įtakos CY, DE ir LU – jose yra atitinkamai 445, 1 925 ir 
504 papildomos apsaugos gav ėjai, kuriems šis pakeitimas gal ėtų būti taikomas, o tai atitinka 
0,11 %, 0,0046 % ir 0,23 % ši ų valstybių narių darbo jėgos. Dėl teisių į socialinį aprūpinimą 
suderinimo poveik į patirtų DE, LU, LV ir PT, o d ėl teisių į sveikatos prieži ūrą suderinimo – 
MT; 2005–2008 m. šiose valstyb ėse priimtų papildomos apsaugos prašytoj ų atitinkamai buvo 
3 375, 340, 5, 95 ir 3 010. Suderinimas, susij ęs su galimybe naudotis integracijos 
programomis, gal ėtų turėti poveik į bent 8 valstyb ėms narėms, kuriose 2005–2008 m. 
papildomos apsaugos gav ėjų iš viso buvo 5495, o vidutin ė vienam asmeniui tenkan čios vienos 
valstybės narės vykdomos integracijos programos išlaid ų suma yra 682 EUR.  
Poveikis, susij ęs su tarptautin ės apsaugos gav ėjams suteikiamomis didesn ėmis galimyb ėmis 
naudotis kvalifikacij ų pripažinimo tvarka, gauti su įsidarbinimu susijusi ą paramą ir naudotis 
integracijos programomis, tur ėtų būti ribotas. Apsaugos gav ėjų, kurių amžius 15–64 metai ir 
kurie pripažinti apsaugos gav ėjais ES 2005–2008 m., skai čius siekia 245 132, o tai sudaro tik 
0,1 % Europos S ąjungos darbo j ėgos, tuo tarpu asmenys, kuriems tuo pa čiu laikotarpiu buvo 
suteikta apsauga ES, sudaro tik 1,07 % Europos S ąjungoje gyvenan čių trečiųjų šalių piliečių. 
Manoma, kad bendras asmen ų, priklausom ų nuo asmen ų, kuriems 2005–2008 m. suteikta 
apsauga 14 valstybi ų narių, kurios gali patirti poveik į dėl išplėstos šeimos nari ų apibrėžties, 
skaičius yra mažesnis nei 18 500.   
Apskaičiuota, kad tinkamiausios galimyb ės administracin ės išlaidos iš viso gali siekti 
3 094 407 EUR. 
6.2.2.  Galimybės sutaupyti 
- Tinkamiausia galimybe sumažinus prieglobs čio prašytoj ų stimulą judėti, būtų galima 
sumažinti prieglobs čio prašytoj ų srautus Europos S ąjungoje, taip pat Dublino sistemos 
įgyvendinimo išlaidas.  
- Tinkamiausia galimybe sutrumpinus pirmosios instancijos proced ūros trukm ę ir sumažinus 
apeliacini ų skundų skaičių, galima sutaupyti ir administracini u, ir finansiniu lygmenimis: yra 
duomenų, kad dėl apeliacini ų skundų su prieglobs čio prašymu susijusios išlaidos padid ėja 
dvigubai, tuo tarpu apskai čiuota, kad 2007 m. buvo pateikti 110 846 apeliaciniai skundai. D ėl 
šios galimyb ės taip pat sumaž ėtų su priėmimo paslaugomis susijusios išlaidos – vieno priimto 
asmens išlaikymas per metus gali kainuoti vidu tiniškai 11 000 EUR, o pirmosios instancijos 
procedūros vidutin ė trukmė yra 6 mėn., apeliacinio proceso – 1 metai.  
- Dėl su dviem statusais susijusi ų teisių suderinimo b ūtų racionalizuotos administracin ės 
procedūros ir nelikt ų išlaidų, susijusių su įvairių infrastrukt ūrų kūrimu ir išlaikymu.  
- Ilgainiui investicijas į integracijos param ą tam tikru mastu gal ėtų kompensuoti teigiami 
apsaugos gav ėjų tvaraus užimtumo ir s ėkmingos integracijos rezultatai (kuri ų tikimasi pra ėjus 
maždaug dviem metams nuo apsaugos suteikimo).  
Iš Europos pab ėgėlių fondo gali b ūti finansuojama 50 % arba 75 % nacionalini ų priemoni ų, 
kuriomis turi b ūti įgyvendinti pasi ūlyme nustatyti reikalavimai, išlaid ų.  
 
LT 7   LT 6.3. Socialinis poveikis ir poveikis pagrindin ėms teisėms 
Visa bendra Europos prieglobs čio sistema grindžiama visišku ir nuodugniu Ženevos 
konvencijos taikymu, įsipareigojim ų, nustatyt ų tokiuose žmogaus teisi ų dokumentuose kaip 
Europos žmogaus teisi ų konvencija, vykdymu ir visapusišku Pagrindini ų teisių chartijoje 
įtvirtintų teisių užtikrinimu. Tinkamiausia galimybe užtikrinama, kad asmenims, kurie iš 
tikrųjų siekia apsaugos Europos S ąjungoje, tokia apsauga b ūtų suteikta, vadovaujantis 
griežtais reikalavimais ir laikantis ši ų įsipareigojim ų. Visų pirma šia galimybe prieglobs čio 
prašytojams ir apsaugos gav ėjams (ir jų šeimos nariams) suteikiama daugiau galimybi ų gauti 
apsaugą, taip pat – kreiptis į teismą, siekti socialin ės integracijos ir patekti į darbo rink ą, ir 
užtikrinamas visapusiškas nediskriminavimo principo laikymasis. 
7. STEBĖSENA IR VERTINIMAS  
Poveikio vertinime nustatyta keletas rodikli ų, kuriuos galima naudoti tinkamiausios 
galimybės rezultatyvumui ir veiksmingumui siekiant pagrindini ų politikos tiksl ų vertinti, ir 
paaiškinama toki ų rodiklių rinkimo ir vertinimo, vis ų pirma reguliari ų direktyvos taikymo 
ataskaitų rengimo tikslu, tvarka. Be to, Prieglobs čio paramos biuras, nustatydamas 
sunormintas proced ūras, įtvirtins išsam ų keitimąsi informacija, susijusia su prieglobs čio 
prašymų tvarkymu, ir užtikrins sistemin į surinktų papildom ų duomenų vertinimą.