KOMISIJOS TARNYBŲ DARBINIS DOKUMENTAS POVEIKIO VERTINIMO SANTRAUKA pridedamas prie dokumento KOMISIJOS KOMUNIKATO EUROPOS PARLAMENTUI, TARYBAI, EUROPOS EKONOMIKOS IR SOCIALINIŲ REIKALŲ KOMITETUI IR REGIONŲ KOMITETUI Konkurencingos efektyviu išteklių naudojimu grindžiamos judumo sistemos mieste kūrimas /* SWD/2013/0529 final */





1. Bendrosios aplinkybės 2010 m. Pažangaus, tvaraus ir integracinio augimo strategijoje „Europa 2020“[1] pabrėžiama Europos modernizuotos ir tvarios transporto sistemos svarba ir akcentuojamas poreikis spręsti transporto mieste problemas. 2011 m. Transporto baltojoje knygoje[2] užsiminta apie galimybę sukurti europinę tvaraus judumo mieste planų (toliau – TJMP) rėmimo sistemą. 2. Problemos apibūdinimas Nors dabartinė kelių sričių ES politika ir atskiri politikos sritims taikomi teisės aktai daro poveikį judumui mieste, kelių eismo saugai, klimato kaitai, oro kokybei, triukšmui, o valstybės narės vykdo su tuo susijusią veiklą, daug miestų Europoje ir toliau susiduria su panašiais sunkumais. Pagrindinės problemos: spūstys, sunkus pasiekiamumas, nesklandus susisiekimas TEN-T tinklu, kelių eismo įvykiai miesto keliuose, oro tarša, išmetami CO2 kiekiai ir triukšmo tarša. Nustatyta, kad didžiausią nerimą kelia tai, kad dėl transporto plėtros miestų teritorijose iškyla grėsmė ES tikslams, būtiniems konkurencingai ir darniai transporto sistemai– sklandžiam susisiekimui TEN-T tinkle, geresnei kelių eismo saugai, išmetamo CO2 kiekio mažinimui ir oro kokybės gerinimui. Tai neigiamai veikia piliečių gerovę ir miestų teritorijose veikiančių įmonių veiksmingumą. Bendra šios problemos priežastis yra susijusi su reguliavimo miestų lygmeniu spragomis ir tuo, kad vien rinkos mechanizmais šio padėties ištaisyti negalima. Reguliavimo spragos susijusios su tuo, kad daugelis vietos valdžios institucijų veikia neefektyviai, nes nesukurtas integruotas judumo mieste metodas. Atskirų politikos sričių klausimų jos imasi atsietai, nebūtinai ieškodamos galimos sinergijos ar konfliktų tarp tų skirtingų sričių politikos. 3. Subsidiarumo analizė ES teisė veikti transporto srityje nustatyta SESV 90–91 straipsniuose, kuriuose pateiktos nuostatos dėl bendros transporto politikos, ir SESV XVI antraštinės dalies 170–171 straipsniuose dėl transeuropinių tinklų. Būtinybė imtis veiksmų ES lygmeniu judumo mieste srityje yra susijusi su tuo, kad miesto transporto sistemos yra Europos transporto sistemos sudėtinės dalys ir todėl svarbios bendrai transporto politikai. Kadangi daugumos keleivių ir krovinių kelionė prasideda ir baigiasi mieste, su TEN-T susijusio miestų aspekto negalima nepaisyti. ES veikla judumo mieste srityje gali duoti papildomos naudos – Europos miestams būtų sukurta labiau koordinuota politikos sistema, kuria remdamiesi jie galėtų integruotai planuoti judumą mieste ir taip padidinti savo veiksmų efektyvumą. ES gali suteikti aiškų politinį signalą, kuris sustiprintų politinę valią nacionaliniu, regioniniu ir vietos lygmeniu. ES taip pat gali padėti pasiekti geresnių rezultatų ir padidinti pastangų poveikį tokiose srityse kaip informacijos ir žinių sklaida, žinių bazės plėtra, gebėjimų stiprinimas, praktinių gairių ir paramos teikimas valdžios institucijoms, tinklų kūrimas, moksliniai tyrimai ir geriausios patirties mainai skatinant integruotus judumo mieste metodus. Šioje iniciatyvoje leidžiama visapusiškai atsižvelgti į vietos aplinkybes ir vengiama aklai primesti miestams konkrečias priemones. Ja siekiama, kad nacionalinės institucijos gautų paramą (integruoto judumo mieste metodo sistemą), kuri bus teikiama visapusiškai atsižvelgiant į subsidiarumo principą ir skirtingas vietos lygmens organizacines struktūras. 4. Tikslai Bendras tikslas – padėti visapusiškai panaudoti miesto teritorijų galimybes formuojant konkurencingesnę ir efektyviu išteklių naudojimu grindžiamą transporto sistemą. Konkretus tikslas – užtikrinti platų integruoto judumo mieste metodo taikymą ES miestų teritorijose. Veiklos tikslai: · parengti ES miestų teritorijoms tinkamą politikos sistemą su visais politikos aspektais, būtinais integruotam judumo mieste metodui užtikrinti ne vėliau kaip iki 2020 m.; · parengti ES miestų teritorijoms tinkamą valdymo sistemą su visomis procedūromis ir procesais, būtinais integruotam judumo mieste metodui užtikrinti ne vėliau kaip iki 2020 m. 5. Politikos galimybės Viešos konsultacijos, ekspertų ir suinteresuotųjų šalių susitikimai, nepriklausomi tyrimai, ankstesnių iniciatyvų patirtis ir pačios Komisijos analizė jai padėjo nustatyti politikos galimybes, kurias panaudojant būtų galima pasiekti ES transporto baltojoje knygoje nustatytą tikslą: 5.1. 0B galimybė. Įprastinės veiklos scenarijus Skatindama integruotą judumo mieste planavimą, ES remtų metodą „iš apačios į viršų“ (nieko nekeitimo scenarijus). Komisija tęstų dabar vykdomą veiklą. Pagal šį metodą Komisija turėtų toliau skatinti kuo plačiau taikyti TJMP, siūlydama visapusišką politikos sistemą ir minimalią valdymo sistemą. 5.2. 1 B galimybė. Neprivalomos rekomendacijos dėl TJMP ES siektų skatinti valstybių narių kompetentingas institucijas savanoriškai plėtoti ir įgyvendinti TJMP, teikdama joms rekomendacijas šiuo klausimu. Rekomendacijomis valstybės narės būtų skatinamos formuoti nacionalines politikos sistemas, palankias TJMP kūrimui ir įgyvendinimui jų miestų teritorijose. 5.3. 2 A galimybė. Valstybių apibrėžtos miestų teritorijos privalo rengti TJMP ES nustatytų prievolę kompetentingoms institucijoms valstybėse narėse tam tikrų kategorijų miestų teritorijoms parengti ir įgyvendinti TJMP. Pagal 2A galimybę valstybės narės gali pačios laisvai apibrėžti miestų teritorijas (pvz., remdamosi gyventojų skaičiumi), kurioms, jų manymu, turėtų būti privaloma rengti ir įgyvendinti TJMP, reikalingus siekiant šios iniciatyvos tikslų. Privalomą ES lygmens sistemą neišvengiamai reikėtų įtvirtinti teisine priemone. Siekiant laikytis subsidiarumo principu ir atsižvelgti į skirtingas sąlygas miestuose ir valstybėse narėse, šiuo atveju labiausiai tiktų direktyva, o ne reglamentas. 5.4. 3A galimybė. Privalomas TJMP rengimas ES apibrėžtoms miestų teritorijoms(minimali politikos ir valdymo sistema) ES nustatytų prievolę kompetentingoms institucijoms valstybėse narėse tam tikrų kategorijų miestų teritorijoms parengti ir įgyvendinti TJMP. Pagal 3A galimybę ES lygmeniu apibrėžiamos miestų teritorijos, kurioms turi būti parengti ir įgyvendinti TJMP (pvz., remiantis gyventojų skaičiumi). Šis su prievole susijęs metodas apimtų tik būtiniausius politikos ir valdymo sistemos reikalavimus, kaip aprašyta 5.1.3 skirsnyje. Dėl tų pačių priežasčių kaip ir 2A galimybės atveju, 3A atveju būtų reikalinga direktyva. 5.5. Atrinktų politikos galimybių ir įgyvendinimo apžvalga bendrais bruožais 4 lentelė. Atrinktos politikos galimybės (Pagal visas galimybes valdymo sistema būtų minimali) || A Politikos sistema MINIMALI || B Politikos sistema VISAPUSĖ 0) Jei viskas liktų kaip dabar (moksliniai tyrimai ir technologinė plėtra, geriausios patirties mainai, kampanijos, vietos pajėgumų stiprinimas) || netaikoma || 0B galimybė 1) Neprivalomos rekomendacijos dėl TJMP || netaikoma || 1B galimybė Rengti ir įgyvendinti TJMP tampa privaloma: || || 2) valstybės narės turi pačios nustatyti miestų teritorijas (pvz., remdamosi gyventojų skaičiumi), kurioms reikia parengti ir įgyvendinti TJMP || 2A galimybė || neaktualu 3) ES lygmeniu apibrėžiamos miestų teritorijos, kurioms reikia parengti ir įgyvendinti TJMP (pvz., remiantis gyventojų skaičiumi) || 3A galimybė || neaktualu 6. Poveikio vertinimas 6.1. Politikos galimybių poveikis TJMP įgyvendinimui Palyginti su nieko nekeitimo scenarijumi, su prievole susijęs metodas (2A ir 3A galimybės), manoma, užtikrins žymiai platesnį visapusių TJMP įgyvendinimą. Taikant savanoriškumo principą (1B galimybė) visapusių TJMP įgyvendinimas taptų labiau įprastas, priklausomai nuo vietos padėties ir esamų paskatų. Jei būtų pasirinktas su prievole susijęs metodas, būtų galima pagrįstai teigti, kad pasirinkus 3A galimybę tvaraus judumo mieste planų būtų parengta ir įgyvendinta šiek tiek daugiau nei 2A galimybės atveju. Taip yra dėl to, kad miestų, kurie pagal ES lygmens apibrėžtį turėtų įgyvendinti TJMP, būtų daugiau, nes ES apibrėžtis būtų labiau susieta su pagrindinio ES transporto baltosios knygos tikslu – sukurti konkurencingesnę ir efektyviau išteklius naudojančią Europos transporto sistemą. 6.2. Ryšys tarp TJMP diegimo masto ir šios iniciatyvos ekonominio bei socialinio poveikio ir poveikio aplinkai Galima padaryti prielaidą, kad kuo daugiau miestų įgyvendintų visapusišką TJMP, tuo didesnis būtų galimas poveikis aplinkai ir socialinis bei ekonominis poveikis. Todėl tolesniuose skirsniuose apie poveikio vertinimą bus teigiama, kad galimas poveikis aplinkai ir socialinis bei ekonominis poveikis didės laikantis tokios galimybių sekos: 0B, 1B, 2A ir 3A . 6.3. Pagrindinis ekonominis poveikis 6.3.1. Spūstys, laisvas asmenų judėjimas ir laisvas prekių vežiojimas Žmonės ir įmonės kuriasi miestų teritorijose tam, kad būtų lengviau pasiekti darbo vietą, paslaugas ir išteklius. Dėl spūsčių pasiekiamumas mąžta, todėl menksta vietos patrauklumas ir verslo galimybės. Rengiant ir įgyvendinant TJMP, spūsčių mažėtų. Kelionės trukmė taptų labiau nuspėjama ir būtų prarasta mažiau keleivių valandų ir tonų valandų. Taip būtų sutaupyta namų ūkių, viešojo sektoriaus ir įmonių laiko ir lėšų. 6.3.2. TEN-T tinklas Miestų transporto eismas glaudžiai susijęs su eismu miestų žiedais ir aplinkkeliais, todėl TJMP taip pat darys poveikį aplink miestus išplėtotam transporto tinklui. Dėl TJMP mažėjant eismo spūsčių pagerės TEN-T logistika, nes bus lengviau pasiekti greitkelius ir susisiekti su miestų teritorijose veikiančiais pagrindiniais transporto centrais (uostais ir oro uostais); miestų logistika taps apskritai geriau organizuojama. 6.3.3. Transporto rūšių keitimas Diegiant TJMP mažės automobilių eismas, nes TJMP skatins ėjimą pėsčiomis, važiavimą dviračiu ir viešuoju transportu. 6.3.4. Moksliniai tyrimai ir inovacijos, ekonomikos vystymasis ir ES pramonės konkurencingumas Rengiant TJMP sistemą ES lygmeniu, Europa galėtų įgyti pažangiausią integruoto judumo mieste planavimo praktinę patirtį ir taip sustiprinti ES pramonės konkurencines pozicijas. Be to, TJMP sistema gali ir kitaip pagerinti ES pramonės konkurencingumo laimėjimus, nes vienas iš pagrindinių TJMP tikslų yra pagerinti transporto efektyvumą ir asmenų bei prekių vežimo rentabilumą. 6.3.5. Mažosios ir vidutinės įmonės Bendras TJMP poveikis MVĮ turėtų būti teigiamas, nes sumažės miestuose vykdomos veiklos išlaidos, ypač tos, kurios susidaro dėl spūsčių. Net jei neįmanoma kiekybiškai įvertinti bendro TJMP poveikio MVĮ, nauda turėtų būti didesnė už patirtas išlaidas, nes TJMP taikančiuose miestuose sumažėtų spūsčių, pagerėtų susisiekimas su jais ir jų patrauklumas. 6.3.6. Poveikis biudžetui Administracinės išlaidos Vietos, regioninės ir nacionalinės valdžios institucijos patirs poveikį, nes, palyginti su tradiciniais transporto ir infrastruktūros planais, rengiant ir įgyvendinant TJMP išaugs administracinės sąnaudos. Įgyvendinant TJMP gali atsirasti papildomos administracinės naštos, pvz., reikės išdavinėti papildomus leidimus logistikos paslaugų teikėjams, kad šie galėtų patekti į ribojamo eismo zonas konkrečiame mieste. Sąnaudų sumažėjimas Kita vertus, vietos, regioninės ir nacionalinės valdžios institucijos patirs mažiau išlaidų, ne pagal TJMP priemonių kompleksai bus rengiami ir įgyvendinami koordinuočiau, efektyviau ir veiksmingiau. Jungtinės Karalystės vietinio transporto planų pirmojo etapo rezultatai rodo, kad integruotų transporto sistemų nauda greičiausiai bus reikšminga, palyginti su sąnaudomis, ir jos bus ekonomiškai naudingos. 6.4. Pagrindinis socialinis poveikis 6.4.1. Kelių eismo sauga Ėmusis kelių eismo saugai gerinti skirtų TJMP numatytų priemonių susidarys ne tiek daug išlaidų, kurios dėl eismo įvykių užgriūva visuomenę ir atskirus asmenis. Žmonių gelbėjimas ir sunkių sužalojimų skaičiaus mažinimas yra ekonomiškai naudinga investicija, nes dabartinėmis sąlygomis dėl sunkių avarijų keliuose susidarančios išlaidos siekia apie 2 % ES BVP[3]. 6.4.2. Sveikata TJMP ir jo priemonių, tokių kaip eismo ribojimo zonos, įgyvendinimas turės įtakos išmetamiems oro teršalų kiekiams. Pagerėjus oro kokybei žmonės mažiau sirgs kvėpavimo takų ligomis ir juos mažiau kamuos širdies negalavimai, kuriuos sukelia oro tarša, todėl mažės sveikatos priežiūros išlaidos. Ėmusis TJMP numatytų priemonių, pavyzdžiui, greičio ribojimo arba atskyrimo priemonių, sumažės triukšmo poveikis ir dėl to mažės išlaidos sveikatos priežiūrai, nes triukšmo poveikis didina riziką susirgti širdies ir kraujagyslių ligomis. Be to, priemonės, kuriomis skatinama daugiau eiti pėsčiomis ir važiuoti dviračiu, padės skatinti aktyvesnį gyvenimo būdą ir mažinti nutukimo lygius. 6.4.3. Užimtumas ir socialinė įtrauktis Ėmusis TJMP numatytų priemonių, dėl kurių, vykdant investicijas, pagerės galimybės pasiekti ekonominius centrus, didės priemiesčių teritorijose gyvenančių piliečių socialinė įtrauktis, nes atsiras daugiau galimybių naudotis viešuoju transportu ir taip ekonominės veiklos potencialios vietos taps jiems lengviau pasiekiamos. Be to, pagerės piliečių, kurie neturi automobilio, socialinė įtrauktis, nes atsiras daugiau alternatyvių transporto rūšių. Suteikus galimybę naudotis paslaugomis ir atvėrus galimybes gerės žmonių gyvenimo kokybė. 6.5. Pagrindinis poveikis aplinkai 6.5.1. Oro kokybė TJMP ir jo priemonių, tokių kaip eismo ribojimo zonos, įgyvendinimas turės įtakos išmetamiems oro teršalų kiekiams. Geresnė oro kokybė lems žalos aplinkai ir sveikatos priežiūros išlaidų mažėjimą. 6.5.2. Energijos suvartojimas ir šiltnamio efektą sukeliančių dujų (ŠESD) kiekio išmetimas transporto sektoriuje, įskaitant galimą teritorinį poveikį TJMP ir jo priemonių, tokių kaip skatinimas rinktis nevariklines transporto rūšis, alternatyvas automobiliui ir galimybių naudotis viešuoju transportu plėtra, įgyvendinimas veikiausiai lems suvartojamos energijos ir išmetamo CO2 kiekio sumažėjimą. Jungtinis tyrimų centras atliko poveikio vertinimą ES lygmeniu, daugiausia dėmesio skirdamas teritoriniam aspektui. Vertinime, nagrinėjant visas galimas politikos priemones, kurios būtų numatytos tvaraus judumo mieste planuose, padaryta išvada, kad iki 2030 m. ES išmetamo CO2 kiekio mažinimo potencialas svyruoja nuo 7 % iki 8,8 %, palyginti su prognozėmis tuo atveju, jei išliktų esamos tendencijos ir politika. 7. Galimybių palyginimas 7.1. Veiksmingumas Palyginti su baziniu scenarijumi (0B galimybė), visos kitos politikos galimybės, skatindamos platesnį TJMP taikymą, padės veiksmingiau išnaudoti miesto teritorijų potencialą formuoti konkurencingą ir tausiai išteklius naudojančią transporto sistemą. Tačiau su prievole susijusių politikos galimybių (2A ir 3A) poveikis bus didesnis nei 1B galimybės atveju, kai būtų nustatomos neprivalomos rekomendacijos dėl TJMP. Taip yra dėl to, kad daroma prielaida, kad tų pirmųjų dviejų galimybių atveju TJMP bus taikomi plačiau. 7.2. Efektyvumas Visos politikos galimybės yra efektyvios: jomis sukuriama vertė (veiksmingumas) už joms skirtus pinigus (sąnaudas). Nesvarbu, ar TJMP politikos sistemai būtų keliami mažiausi reikalavimai (2A ir 3A galimybės), ar visapusiai reikalavimai (1B galimybė), rezultatas iš esmės nesikeistų. Tačiau taikant savanorišką metodą miestams lieka daugiau laisvės pasirinkti tinkamą sistemą, todėl suinteresuotosios šalys teigia, kad atsisakius nereikalingų teisinių reikalavimų, neprarandant efektyvumo, sumažėtų administracinė našta. Todėl 1B politikos galimybė veikiausiai būtų efektyvesnė už 2A ir 3A galimybes. 7.3. Nuoseklumas Visos galimybės dera su bendrais ES politikos tikslais. Visos politikos galimybės atneštų teigiamą ekonominę ir socialinę naudą bei naudą aplinkai. Be to, 2A ir 3A politikos galimybės užtikrins nuoseklią TJMP sistemą, nes kai kurie miestai būtų įpareigoti įgyvendinti orientacinę TJMP sistemą. Pagal 1B galimybę orientacinė TJMP sistema būtų taikoma tik kaip gairės, ir miestai nebūtų įpareigoti įgyvendinti visas sudedamąsias dalis. Todėl galima daryti išvadą, kad nors visos politikos galimybės yra suderinamos, 2A ir 3A politikos galimybės šiek tiek nuoseklesnės nei 1B politikos galimybė. 7.4. Suinteresuotųjų šalių parama Viešų konsultacijų dalyviai didžia dalimi pritarė su 0 galimybe susijusioms ES paramos priemonėms. Tačiau tik 29 % užsiregistravusių respondentų atkreipė dėmesį į privalomą TJMP rengimo ES miestuose tvarką (2 ir 3 galimybės). Parama teisės aktais nepagrįstam metodui buvo pareikšta ir per konsultavimosi su suinteresuotosiomis šalimis ir Regionų komiteto nariais posėdžius. 8. Priimtiniausia galimybė Remiantis poveikio analize ir palyginus galimybes daroma išvada, kad pageidaujama politikos galimybė – 1B galimybė (neprivalomos rekomendacijos dėl TJMP su išsamiais reikalavimais politikos sistemai). Pasirinkimas grindžiamas tuo, kad šiai galimybei teko daugiausia efektyvumo, veiksmingumo, suderinamumo ir suinteresuotųjų šalių paramos balų. Neprivalomos rekomendacijos įvairiais aspektais pranašesnės už teisinį metodą. Miestams gali būti pateiktos daug išsamesnės gairės, todėl atsirastų daugiau lankstumo ir veiksmingumo. Be to, pasirinkus su savanoriškumu susijusią galimybę greičiausiai lengviau laimėti visų kategorijų suinteresuotųjų šalių pritarimą. Atsižvelgiant į didelę judumo mieste organizavimo metodų įvairovę valstybių narių lygmeniu ir į tai, kad šiuo metu trūksta palyginamų duomenų ir statistikos, neprivalomos rekomendacijos dėl TJMP rengimo ir įgyvendinimo šiuo metu yra optimalus sprendimas. 9. Stebėsena ir vertinimas Komisijos tarnybos stebės šios iniciatyvos įgyvendinimą ir veiksmingumą taikydamos priemonių, įskaitant būsimą Europos tvaraus judumo mieste planų platformą, kompleksą. Iki 2020 m. jos įvertins, kaip Europos Sąjungoje įgyvendinti integruoti judumo mieste metodai. Remdamosi šiais elementais, jos įvertins, ar reikia imtis tolesnių veiksmų. [1] COM(2010)2020 final [2] COM(2011)144 [3] „Pasaulinė sužalojimų keliuose prevencijos ataskaita“, Pasaulinė sveikatos organizacija, 2004 m.