KOMISIJOS TARNYBŲ DARBINIS DOKUMENTAS POVEIKIO VERTINIMO SANTRAUKA pridedamas prie Sunkiųjų transporto priemonių degalų sąnaudų ir išmetamo CO2 kiekio mažinimo strategijos /* SWD/2014/0159 final */





1. Problemos apibūdinimas Problemos pobūdis 1990–2007 m. kelių transporto priemonių išmetamų šiltnamio efektą sukeliančių dujų kiekis padidėjo 29 %, bet vėliau mažėjo dėl aukštų naftos kainų, didesnio lengvųjų automobilių efektyvumo ir lėčiau augančio judumo. Pagal Komisijos paskelbtą Konkurencingos mažo anglies dioksido kiekio technologijų ekonomikos sukūrimo iki 2050 m. planą[1] ir Transporto politikos baltąją knygą[2] iki 2050 m. visame transporto sektoriuje išmetamo CO2 kiekis turi būti sumažintas apie 60 %, palyginti su 1990 m. lygiu. Priešingai nei lengvųjų automobilių ir furgonų atveju, sunkiųjų transporto priemonių (STP) išmetamas CO2, kuris sudaro apie ketvirtadalį[3] kelių transporto priemonių išmetamo CO2 kiekio, šiuo metu nėra reguliuojamas. Nors buvo atlikta tam tikrų šių transporto priemonių patobulinimų, susijusių su degalų sąnaudomis ir išmetamo CO2 kiekiu, didėjant krovinių srautui ES (išskyrus ekonomikos krizės laikotarpiu) šių transporto priemonių išmetamų teršalų kiekis didėjo. Remiantis apskaičiavimais, 1990–2010 m. STP išmetamo CO2 kiekis padidėjo apie 36 %[4]. Jei nebus imtasi veiksmų, 2050 m. STP išmetamo CO2 kiekis greičiausiai ir toliau maždaug 35 % viršys 1990 m. lygį. Atsižvelgiant į STP išmetamo CO2 absoliutųjį kiekį, jo kitimo tendenciją ir santykinę dalį, būtina spręsti išmetamųjų teršalų klausimą ir apriboti jų kiekį. Šiuo metu STP išmetamo CO2 kiekis standartizuotai nematuojamas. Rinkoje šiuo atžvilgiu trūksta skaidrumo, todėl kyla problema, kurią reikės spręsti. Be to, Japonijoje, JAV ir Kanadoje jau priimta šį klausimą reglamentuojančių teisės aktų, o Kinija svarsto galimybę imtis STP išmetamo CO2 kiekio matavimo ir ribojimo veiksmų. 2007 m. birželio mėn. Taryba paragino Komisiją „parengti ir įgyvendinti politikos priemones siekiant sumažinti šių [sunkiųjų] transporto priemonių išmetamų šiltnamio efektą sukeliančių dujų kiekį“[5]. 2010 m. balandžio mėn. paskelbtame Komunikate „Europos netaršių ir efektyviai energiją vartojančių transporto priemonių strategija“[6] Komisija pranešė pasiūlysianti strategiją, skirtą STP degalų sąnaudų ir išmetamo CO2 kiekio klausimams spręsti. Kas nutiktų nesiimant naujų ES veiksmų? Pagrindiniai STP išmetamo CO2 kiekį lemiantys veiksniai yra: i) bendra transporto paklausa, susijusi su ekonomine veikla, ii) veiklos padalijimas pagal transporto rūšis į vežimą keliais, geležinkeliais, oru ir vandens keliais, iii) technologinių naujovių, nuo kurių priklauso transporto priemonių veikimo charakteristikos, diegimas, iv) anglies kiekis degaluose ir v) STP parko naudojimo režimas. Pagal Komisijos taikytą „PRIMES-TREMOVE“ modelio įprastinės veiklos (bazinį) scenarijų, grindžiamą prielaidomis, jog politika nebus keičiama, numatoma, kad per ateinančius 40 metų bendra vežimo veikla augs[7]. Tačiau nagrinėjant bazinio modelio rezultatus ir BVP tendencijas, galima pastebėti tam tikrą atsiejimą – kelių transporto sektoriaus augimas bus lėtesnis. Nepaisant ES politikos skatinti naudoti mažiau anglies dioksido išskiriančių rūšių transportą, kaip antai geležinkelių transportą, manoma, kad tiek keleiviai, tiek kroviniai ES ir toliau bus vežami daugiausia kelių transportu ir tik nedidelė dalis keliais vežamų krovinių bus pradėti vežti geležinkeliais. Tikimasi, kad po dviejų dešimtmečių, per kuriuos siekiant laikytis ES teisės aktų dedamos pastangos mažinti išmetamųjų teršalų kiekį, STP gamintojai sutelks pastangas, kad sumažintų degalų sąnaudas ir išmetamo CO2 kiekį. Todėl 2010–2050 m. laikotarpiu STP išmetamo CO2 kiekis turėtų išlikti maždaug pastovus. Subsidiarumas Kad būtų išvengta kliūčių bendrosios rinkos automobilių pramonės sektoriuje, taip pat dėl tarpvalstybinio klimato kaitos politikos pobūdžio, būtina imtis ES veiksmų. Nesiėmus veiksmų Europos lygmeniu, galėtų būti parengta įvairių nacionalinių STP išmetamo CO2 kiekio mažinimo programų, o dėl to būtų suskaidyta rinka ir prarasta masto ekonomija. STP išmetamo CO2 kiekio mažinimo galimybės Bendrovėms „AEA-Ricardo“[8] ir TIAX[9] atlikus tyrimus nustatyta galimų STP techninių patobulinimų, kurie padėtų sumažinti degalų sąnaudas ir išmetamo CO2 kiekį. Remiantis bendrovės TIAX tyrimu, kurio rezultatai iš esmės sutampa su bendrovės „AEA-Ricardo“ tyrimo rezultatais, nuo 2014 m. naujos transporto priemonės galėtų sunaudoti 30–50 % mažiau degalų ir išmesti tiek pat mažiau CO2; taigi iki 2030 m. STP parko išmetamų teršalų sumažėtų apie 28 %. Konsultacinės firmos „CE Delft“ tyrime, kuris daugiausia grindžiamas bendrovės TIAX apskaičiavimais, pateiktos ribinių išmetamųjų teršalų kiekio mažinimo išlaidų kreivės[10] ir nustatytas didelis ekonomiškai efektyvių technologijų potencialas – naujų STP degalų sąnaudos ir išmetamo CO2 kiekis galėtų vidutiniškai sumažėti 35 %. Rinkos kliūtys, trukdančios sunkiosiose transporto priemonėse diegti degalų sąnaudas mažinančias ir ekonomiškai efektyvias technologijas Dėl transporto priemonių, kėbulų ir priekabų gamintojų, STP naudotojų, taip pat finansų ir išperkamosios nuomos bendrovių skirtingų verslo modelių sąveikos sunku įvertinti rinkos kliūtis, trukdančias diegti efektyvesnius techninius patobulinimus, kurie padėtų mažinti degalų sąnaudas. Šis klausimas nagrinėtas konsultacinės firmos „CE Delft“ atliktame tyrime[11], kuriame nustatyta, kad akivaizdžiausia rinkos kliūtis, trukdanti diegti efektyviausią degalų naudojimą užtikrinančias technologijas, – vežėjų negalėjimas įvertinti technologijų poveikio mažinant degalų sąnaudas ir išmetamo CO2 kiekį ir šiuo atžvilgiu palyginti įvairių STP gamintojų pasiūlymus. Konkrečiose situacijose matyti ir kitų akivaizdžių kliūčių. Pavyzdžiui, kai kuriose šalyse dėl ribotų galimybių pasinaudoti finansinėmis priemonėmis sunku finansuoti transporto priemonių parko modernizavimo veiksmus. Kai kuriais (nors ne visais) atvejais technologijų įsigijimas nesiejamas su efektyvumą užtikrinančių technologijų teikiama mažesnių degalų sąnaudų nauda (t. y. skirtingos paskatos). 2. Tikslai Bendras tikslas – mažinant STP sektoriuje išmetamo CO2 kiekį prisidėti prie klimato politikos tikslų siekimo. Konkretūs tikslai: veiksmingumas – veiksmingai prisidėti prie STP degalų sąnaudų ir išmetamo CO2 kiekio mažinimo ES, atsižvelgiant į bendrą tikslą iki 2050 m. transporto sektoriuje išmetamų ŠESD kiekį sumažinti 60 %, palyginti su 1990 m. lygiu; be to, prisidėti prie visuose ekonomikos sektoriuose išmetamo CO2 kiekio mažinimo, kuris svarbus vertinant ne STP sektoriui taikomas priemones, pvz., apyvartinių taršos leidimų prekybos sistemą (ATLPS); efektyvumas – našiai, ekonomiškai efektyviai ir proporcingai prisidėti prie STP degalų sąnaudų ir išmetamo CO2 kiekio mažinimo ES; nuspėjamumas – ES pramonei, vežėjams, viešajam sektoriui ir vartotojams pateikti aiškią ir nuoseklią viziją apie politikos sistemą ir galimus su STP išmetamu CO2 susijusius reguliavimo aplinkos pokyčius ir taip sudaryti geresnes sąlygas priimti sprendimus ir planuoti investicijas. Veiklos tikslai: - stebėti ir tikrinti visoje ES naujų STP išmetamo CO2 kiekį ir teikti jo ataskaitas; - siekiant sumažinti išmetamų teršalų kiekį nustatyti STP išmetamo CO2 kiekio apribojimus. 3. Politikos galimybės Bazinis scenarijus – politikos nekeisti Šis scenarijus apima kelis nutartus arba pasiūlytus pakeitimus, įskaitant persvarstytą Energijos mokesčių direktyvą[12]. Pagal bazinį scenarijų visų pirma numatoma įgyvendinti naujausius teisės aktus dėl kelių transporto priemonių viešojo pirkimo, kelių naudotojų apmokestinimo ir paskatomis grindžiamo alternatyvių degalų naudojimo. 1 galimybė. Plėsti žinias apie STP išmetamo CO2 kiekį, gerinti jo palyginamumą ir atskaitomybę Pagal šią galimybę nagrinėjamos dvi alternatyvos: i) tik STP variklio degalų sąnaudų bei išmetamo CO2 kiekio sertifikavimas ir jų ataskaitų teikimas pagal įsigaliojusį EURO VI reglamentą arba ii) naujai registruojamų STP visos transporto priemonės degalų sąnaudų ir išmetamo CO2 kiekio sertifikavimas ir jų ataskaitų teikimas. Kad būtų įgyvendinta antroji alternatyva, reikėtų pradėti taikyti šiuo metu kuriamą STP išmetamo CO2 kiekio modeliavimo priemonę VECTO. 2 galimybė. Kelių transporto sektoriuje išmetamą CO2 įtraukti į ES ATLPS Būtų išplėsta ATLPS taikymo sritis į ją įtraukiant visą kelių transporto sektorių. Būtų įtraukta gamintojų grandinė: degalų tiekėjai būtų apibrėžti kaip ATLPS dalyvaujantys subjektai. 3 galimybė. Priimti teisės aktus, kuriais būtų nustatytos privalomos viršutinės STP išmetamo CO2 kiekio ribos Atsižvelgiant į 1 galimybę, kuri yra būtina 3 galimybės įgyvendinimo sąlyga, tokios ribos galėtų būti nustatytos i) tik variklio išmetamiems teršalams arba ii) visos transporto priemonės išmetamiems teršalams. Pagal šią galimybę siekiama paspartinti technologijų plėtrą, taip sudarant sąlygas gerokai sumažinti STP išmetamo CO2 kiekį. 4. Poveikio vertinimas Bazinis scenarijus – politikos nekeisti Bazinis scenarijus, pagal kurį politikos keisti nenumatoma, vertintas remiantis Komisijos taikytu „PRIMES-TREMOVE“ modeliu. Prieita prie išvados, kad nesiėmus tolesnių veiksmų STP išmetamo CO2 kiekis ilguoju laikotarpiu (2030–2050 m.) liktų beveik nepakitęs, t. y. gerokai viršytų 1990 m. lygį (apie +35 %), o tai nesuderinama su Transporto politikos baltojoje knygoje nustatytais tikslais bendrą transporto sektoriuje išmetamų teršalų kiekį sumažinti 60 %, palyginti su 1990 m. baziniu lygiu. 1 galimybė. Plėsti žinias apie STP išmetamo CO2 kiekį, gerinti jo palyginamumą ir atskaitomybę 1 galimybės i alternatyvos – vien tik variklio išmetamų teršalų kiekio sertifikavimo ir jo ataskaitų teikimo – pasirinkimas būtų efektyvus, nes šiam variantui įgyvendinti reikėtų imtis ribotų veiksmų ir būtų patirtos nedidelės išlaidos, tačiau jį pasirinkus nesitikima veiksmingai išspręsti STP išmetamo CO2 kiekio apribojimo klausimą. 1 galimybės ii alternatyva – visos transporto priemonės išmetamo CO2 kiekio sertifikavimas ir jo ataskaitų teikimas – galėtų būti įgyvendinta tik užbaigus šiuo metu kuriamą VECTO modeliavimo priemonę. Šios alternatyvos pasirinkimas būtų veiksmingesnis nei 1 galimybės i alternatyvos, nes ją pasirinkus būtų surinkta išsamios informacijos apie naujų transporto priemonių išmetamo CO2 kiekį ir taip būtų sudarytos sąlygos rinkoje diegti efektyviausiai energiją naudojančias transporto priemones. Apskritai, atsižvelgiant į numatomas ribotas išlaidas, pasirinkus antrą alternatyvą būtų įgyvendintas efektyvumo tikslas. Nors pasirinkus abi alternatyvas būtų užtikrintas didesnis informuotumas ir skaidrumas, vien tik jų neužtektų, kad suinteresuotiesiems subjektams būtų užtikrintos ilgalaikės gairės ir reguliavimo aplinkos nuspėjamumas. Abiejų galimybių ekonominis ir socialinis poveikis, taip pat poveikis aplinkai, yra nereikšmingas arba labai ribotas. 2 galimybė. Kelių transporto sektoriuje išmetamą CO2 įtraukti į ES ATLPS Kadangi nekyla abejonių dėl nustatytos išmetamųjų teršalų kiekio viršutinės ribos laikymosi visuose sektoriuose, kuriems taikoma ATLPS, veiksmingumo, STP išmetamus teršalus kartu su kitais kelių transporto sektoriuje išmetamais teršalais įtraukus į ATLPS būtų prisidėta prie visoje ES išmetamų ŠESD kiekio mažinimo. Tačiau, atsižvelgiant į santykines anglies dioksido kainas, degalų akcizus ir degalų kainų elastingumą, STP išmetamus teršalus įtraukus į ATLPS, degalų naudojimo efektyvumas reikšmingai nepagerėtų. Paskirsčius teršalų mažinimo pastangas ATLP priklausantiems sektoriams ir nustačius efektyviausią išlaidų struktūrą, galima užtikrinti didelį išlaidų veiksmingumą ir šios priemonės efektyvumą. ATLPS mechanizmas padėtų užtikrinti nuspėjamumą dėl atitikties bendrai kiekybiškai išreikštai išmetamųjų teršalų kiekio viršutinei ribai, tačiau išliktų kainų neapibrėžtumas. Ekonominis poveikis iš esmės priklauso nuo anglies dioksido kainų pokyčių. Manoma, kad bendras socialinis poveikis būtų nedidelis. Poveikis aplinkai, neskaitant bendrų CO2 kiekio mažinimo tikslų įgyvendinimo, būtų susijęs su sektoriais, kuriuose taikomos teršalų kiekio mažinimo priemonės. 3 galimybė. Priimti teisės aktus, kuriais būtų nustatytos privalomos viršutinės STP išmetamo CO2 kiekio ribos Pasirinkus 3 galimybės i alternatyvą – vien tik STP varikliams taikomus išmetamo CO2 kiekio apribojimus – būtų veiksmingai prisidėta prie degalų sąnaudų ir išmetamo CO2 kiekio ribojimo, bet liktų neišnaudotas išmetamųjų teršalų kiekio mažinimo potencialas. Pasirinkus 3 galimybės ii alternatyvą – visos transporto priemonės išmetamų teršalų kiekio apribojimą (taikomą naujai registruojamoms transporto priemonėms) – būtų geriau išnaudotas visas išmetamųjų teršalų kiekio mažinimo potencialas, todėl ši alternatyva būtų veiksmingesnė. Taigi ją pasirinkus būtų labiau prisidėta prie ilgalaikio Transporto politikos baltojoje knygoje nustatyto tikslo įgyvendinimo. Abiejų galimybių tikslus būtų galima pasiekti ribotomis priemonėmis. Jei pagal nustatytus standartus transporto priemonėms patobulinti skirtų investicijų išlaidos lemtų didesnes STP kainas, jas atsvertų mažesnės galutinių naudotojų degalų sąnaudos, todėl 3 galimybė apskritai būtų efektyvi. Pasirinkus abi galimybes būtų prisidėta prie didesnio reguliavimo aplinkos nuspėjamumo. Preliminarus kiekybinis ekonominio ir socialinio poveikių vertinimas rodo, kad ši galimybė būtų labai naudinga STP gamybos pramonei, nes jos gaminamos transporto priemonės įgytų pridėtinę vertę, ir STP vežėjams, nes jie patirtų mažesnes degalų sąnaudas. Dėl aplinkosauginio veiksmingumo pasakytina, kad dėl mažesnių degalų sąnaudų sumažėtų kitų išmetamųjų teršalų kiekis. 5. Galimybių palyginimas atsižvelgiant į pagrindinius tikslus Galimybės Tikslai || Bazinis variantas || 1 galimybė. Plėsti žinias apie STP išmetamo CO2 kiekį, gerinti jo palyginamumą ir atskaitomybę || 2 galimybė. Kelių transporto sektoriuje išmetamą CO2 įtraukti į ES ATLPS || 3 galimybė. Nustatyti privalomus naujai registruojamų transporto priemonių išmetamo CO2 kiekio apribojimus Degalų sąnaudų ir išmetamo CO2 kiekio mažinimo veiksmingumas || - (mažas) || + STP išmetamų teršalų kiekis sumažinamas nedaug || + galbūt (mažas) STP sektoriuje, bet greičiausiai didelis (+++) kituose ekonomikos sektoriuose, kuriuose ribinės teršalų kiekio mažinimo išlaidos mažesnės || i) tik varikliams taikoma viršutinė išmetamųjų teršalų kiekio riba: ++ (vidutinis) ii) visai transporto priemonei taikoma viršutinė išmetamųjų teršalų kiekio riba: +++ (didelis) Efektyvumas || = || + Nedidelės išlaidos || + Būtų galima naudoti esamą degalų apmokestinimo infrastruktūrą || i) tik varikliams taikoma viršutinė išmetamųjų teršalų kiekio riba: +++ ii) visai transporto priemonei taikoma viršutinė išmetamųjų teršalų kiekio riba: ++ Reguliavimo aplinkos nuspėjamumas || Šiuo metu aiškios perspektyvos nėra || + tam tikras pagerėjimas, tačiau reikia išsamesnių paaiškinimų || ++ išmetamųjų teršalų lygio atžvilgiu (taikoma viršutinė riba) - išlaidų atžvilgiu dėl anglies dioksido kainų pokyčių neapibrėžtumo || i) tik varikliams taikoma viršutinė išmetamųjų teršalų kiekio riba: + ii) visai transporto priemonei taikoma viršutinė išmetamųjų teršalų kiekio riba: ++ 6. Išvada Šiuo poveikio vertinimu grindžiama Komisijos STP degalų sąnaudų ir išmetamo CO2 kiekio mažinimo ES strategija. Vėliau rengiant teisės aktų pasiūlymus bus atliktas konkretesnis poveikio vertinimas. 1 galimybės i alternatyva – vien tik variklio išmetamų teršalų kiekio registravimas – ir atitinkamai 3 galimybės i alternatyva – vien tik variklio išmetamų teršalų kiekio apribojimas – būtų toliau nagrinėjamos tuo atveju, jei nepasitvirtintų galimybė naudoti VECTO modeliavimo priemonę. Tačiau 2013 m. balandžio mėn. Jungtinis tyrimų centras paskelbė ataskaitą dėl VECTO modeliavimo metodo idėjos pagrindimo, kurioje patvirtinama, kad ši priemonė gali padėti tiksliai ir patikimai apskaičiuoti STP degalų sąnaudas ir išmetamo CO2 kiekį ir kad tokia modeliavimo priemone gali būti grindžiama būsima išmetamo CO2 kiekio sertifikavimo sistema. Taigi, atsižvelgiant į naujausius teigiamus pokyčius, 1 galimybės i alternatyvos ir 3 galimybės i alternatyvos toliau nagrinėti nereikės. Tikimasi, kad sėkmingai įdiegus VECTO priemonę ir įgyvendinus 1 galimybės ii alternatyvą dėl šių teršalų kiekio sertifikavimo ir jo ataskaitų teikimo šis klausimas bus išspręstas. Prieš numatant vidutinio ir ilgojo laikotarpio platesnio užmojo veiksmus pirmiausia reikia imtis šių trumpojo ir vidutinio laikotarpio veiksmų: - riboti STP išmetamo CO2 kiekį – 3 galimybės ii alternatyva dėl išmetamųjų teršalų kiekio apribojimo; - ir (arba) apsvarstyti galimybę STP transporto sektorių kartu su visu kelių transporto sektoriumi įtraukti į ATLPS, kaip numatyta pagal 2 galimybę. Abi galimybės turėtų būti išsamiau išnagrinėtos atliekant būsimus poveikio vertinimus. 7. Stebėsena ir vertinimas Baigusi kurti VECTO modeliavimo priemonę ir įgyvendinusi 1 galimybę Komisija stebės STP degalų sąnaudas, išmetamo CO2 kiekį ir šių priemonių įgyvendinimo išlaidas. Be to, ji stebės rinkos ir technologijų pokyčius. Tokia stebėsena užtikrins galimybę vėliau įvertinti šią iniciatyvą. [1] COM/2011/0112 final. [2] „Bendros Europos transporto erdvės kūrimo planas. Konkurencingos efektyviu išteklių naudojimu grindžiamos transporto sistemos kūrimas“, COM/2011/0144 galutinis. [3] 2011 m. vasario mėn. bendrovės „AEA-Ricardo“ paskelbtoje „Lot 1“ ataskaitoje Reduction and Testing of GHG emissions from Heavy Duty Vehicles („Sunkiųjų transporto priemonių išmetamo ŠESD kiekio mažinimas ir tyrimas“) apskaičiuota, kad STP išmeta 26,6 % visų ES ŠESD, p. 170. Su ataskaita galima susipažinti http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/docs/ec_hdv_ghg_strategy_en.pdf. [4] Šaltinis – „Odyssee-Mure“ duomenų bazė, kurią galima rasti adresu http://www.odyssee-mure.eu. [5] http://register.consilium.europa.eu/pdf/lt/07/st11/st11483.lt07.pdf [6] COM(2010) 186 galutinis, p. 6, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0186:FIN:LT:PDF. [7] Pagrindinis 2010 m. scenarijus baigtas rengti 2012 m. pradžioje. [8] http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/docs/ec_hdv_ghg_strategy_en.pdf [9] http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/heavy/docs/icct_ghg_reduction%20_potential_en.pdf [10] http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/heavy/docs/hdv_2012_co2_abatement_cost_curves_en.pdf [11] http://www.theicct.org/market-barriers-increased-efficiency-european-road-freight-sector [12] COM(2011) 168/3.