Neketinama panaikinti to, kas įdiegta ES, siekiant mažinti riziką, būdingą labai sudėtingam, neskaidriam ir rizikingam pakeitimui vertybiniais popieriais. Tačiau šis pasiūlymas padės geriau atskirti paprastus, skaidrius ir standartizuotus produktus. Ši sistema turėtų investuotojams suteikti pasitikėjimo, ES nustatyti aukštus standartus ir padėti šalims įvertinti su pakeitimu vertybiniais popieriais susijusią riziką (tiek tų pačių, tiek skirtingų produktų). Tačiau net esant naujai ES sistemai investuotojams vis tiek reikės atlikti išsamų patikrinimą. Ji taip pat nekontroliuoja pakeistų vertybiniais popieriais paskolų kredito rizikos – investuotojai turi įvairiausių investavimo galimybių, kurios atitinka jų pageidaujamą riziką ir grąžą. Sąvoka „paprastas, skaidrus ir standartizuotas“ (PSS) reiškia procesą, pagal kurį struktūrizuojamas pakeitimas vertybiniais popieriais, o ne naudojamo turto pagrindinio kredito kokybę. Todėl tai nereiškia, kad kai kurie ne PSS pakeitimo vertybiniais popieriais atvejai, pavyzdžiui, kurių struktūra ne tokia paprasta, negali būti sudaryti iš pagrindinių pozicijų, kurių kredito kokybės savybės yra tinkamos.

Nuo finansų krizės pradžios Europos pakeitimo vertybiniais popieriais rinkos išliko vangios. Tai labai skiriasi nuo JAV rinkų, kurios atsigavo. Taip yra nepaisant to, kad, priešingai nei JAV, ES pakeitimo vertybiniais popieriais rinkos prieš krizę atsilaikė pakankamai gerai: nuostoliai, patirti dėl ES inicijuotų priemonių, buvo labai nedideli, palyginti su JAV. Pavyzdžiui, AAA reitingo JAV būsto hipoteka užtikrintų pakeitimo vertybiniais popieriais priemonių įsipareigojimų neįvykdymo lygis siekė 16 % (rizikingų hipotekos paskolų atveju) ir 3 % (pirminės rinkos hipotekos atveju). Tuo tarpu ES būsto hipoteka užtikrintų vertybinių popierių įsipareigojimų neįvykdymo lygis niekada neviršijo 0,1 %. Skirtumas dar didesnis BBB reitingo produktų atveju: JAV būsto hipoteka užtikrintų vertybinių popierių įsipareigojimų neįvykdymo lygis pasiekė 62 % ir 46 % (atitinkamai rizikingų hipotekos paskolų ir pirminės rinkos hipotekos), o ES produktų įsipareigojimų neįvykdymo lygis – 0,2 %.

Po rizikingų hipotekos paskolų krizės JAV 2007–2008 m. valdžios institucijos ėmėsi priemonių, kad pakeitimo vertybiniais popieriais sandoriai taptų saugesni ir paprastesni ir kad būtų užtikrintos tinkamos paskatos valdyti riziką, be kita ko, taikant didesnius kapitalo reikalavimus, išsamaus patikrinimo ir veiklos vykdymo reikalavimus, taip pat privalomus rizikos išlaikymo reikalavimus, kad būtų užtikrinta, jog vertybiniais popieriais pakeisti produktai nebūtų sukuriami vien tik siekiant juos perleisti investuotojams, kaip buvo plačiai paplitę iki 2008 m. finansų krizės (vadinamasis suteiktų ir perleistų paskolų modelis, angl. originate to distribute). Šios reformos buvo reikalingos finansiniam stabilumui užtikrinti. Įvykdžius šias reformas, visas Europos Sąjungoje vykdomas pakeitimas vertybiniais popieriais dabar yra griežtai reguliuojamas.

Be Investicijų plano Europai ir finansinio reguliavimo iniciatyvų, kelios ES institucijos ir įstaigos ėmėsi iniciatyvų atgaivinti pakeitimo vertybiniais popieriais rinkas ir padidinti pasitikėjimą rinkos veikimu. Komisija kartu su Europos investicijų banku ir Europos investicijų fondu padeda finansuoti MVĮ, pavyzdžiui, pagal programą COSME ir bendras Komisijos ir EIB iniciatyvas naudojant pakeitimo vertybiniais popieriais priemones.

Komisija paskelbė, kad konsultacijos dėl žaliosios knygos „Kapitalo rinkų sąjungos kūrimas“ vyks nuo 2015 m. vasario 18 d. iki gegužės 13 d. Daugumos respondentų atsiliepimai patvirtino žaliojoje knygoje nustatytas sritis, kurios leistų suaktyvinti Europos kapitalo rinkas. Suinteresuotieji subjektai pritarė, kad reikia sukurti ES sistemą, kuria būtų siekiama skatinti paprastą ir skaidrų pakeitimą vertybiniais popieriais, o per atskiras konsultacijas buvo pateiktos išsamios nuomonės.

2014 m. gruodžio mėn. BBPK paskelbė peržiūrėtus standartus, susijusius su bankų, investuojančių į pakeitimą vertybiniais popieriais, kapitalo reikalavimais. Per ateinančius mėnesius komitetas taip pat apsvarstys, ar įtraukti ir kaip įtraukti BBPK ir IOSCO paprasto ir skaidraus pakeitimo vertybiniais popieriais specialios paskirties grupės rengiamus kriterijus į pakeitimo vertybiniais popieriais pagrindinę sistemą.

Subsidiarumo principas (neišimtinės kompetencijos atveju)

Šio pasiūlymo tikslas – atgaivinti tvarią pakeitimo vertybiniais popieriais rinką ir taip pagerinti ES ekonomikos finansavimą kartu užtikrinant finansinį stabilumą ir investuotojų apsaugą. Todėl šiuo pasiūlymu siekiama numatyti reguliavimo platformą, sudarančią sąlygas didinti investuotojų pasitikėjimą, užtikrinti daugiau nuoseklumo ir standartizavimo rinkoje ir įdiegti jautresnę rizikai reguliavimo sistemą (iš dalies pakeitus KRR ir „Mokumo II“ deleguotąjį aktą).

Pakeitimo vertybiniais popieriais produktai yra dalis ES finansų rinkų, kurios yra atviros ir integruotos. Pakeitimas vertybiniais popieriais susieja skirtingų valstybių narių ir ne valstybių narių finansų įstaigas: dažnai bankai inicijuoja paskolas, kurios yra pakeistos vertybiniais popieriais, o finansų įstaigos, tokios kaip draudikai ir investiciniai fondai, investuoja į šiuos produktus ir daro tai ne tik visoje Europoje, bet visame pasaulyje. Todėl pakeitimo vertybiniais popieriais rinka yra iš esmės tarptautinio pobūdžio.

Valstybės narės negali pačios imtis pakankamo masto veiksmų, kad galėtų atgaivinti pakeitimo vertybiniais popieriais rinkas. ES rėmė tarptautinio lygmens standartų, pagal kuriuos būtų galima nustatyti paprastą, skaidrų ir standartizuotą (PSS) pakeitimą vertybiniais popieriais, parengimą. Tokie standartai padės investuotojams nustatyti pakeitimo vertybiniais popieriais priemonių, kurių pagrindinę riziką galima išanalizuoti paprasčiau ir skaidriau, kategorijas.

Valstybėms narėms įgyvendinant šiuos tarptautinius standartus gali būti taikomi skirtingi metodai ir taip būtų sudarytos de facto kliūtys tarpvalstybiniams investuotojams ir sumenkintas investuotojų pasitikėjimas PSS standartu. Be to, norint PSS pakeitimui vertybiniais popieriais taikyti jautresnę rizikai rizikos ribojimo sistemą, reikia, kad ES apibrėžtų, kas yra PSS pakeitimas vertybiniais popieriais, nes priešingu atveju skirtingose valstybėse narėse bankams ir draudimo bendrovėms skirta jautresnė rizikai reguliavimo tvarka galėtų būti taikoma skirtingos rūšies pakeitimo vertybiniais popieriais priemonėms. Dėl to būtų sudarytos nevienodos sąlygos ir būtų galima pasinaudoti reguliacinio arbitražo galimybe. Kalbant apie nuoseklumo ir standartizavimo trūkumą, ES teisės aktais jau yra suderinti keli pakeitimo vertybiniais popieriais aspektai, visų pirma, apibrėžtys, informacijos atskleidimo, išsamaus patikrinimo, rizikos išlaikymo taisyklės ir rizikos ribojimo tvarka, taikoma į šiuos produktus investuojantiems reguliuojamiems subjektams. Tos nuostatos buvo parengtos skirtingiems teisės aktams (KRR, „Mokumas II“, KIPVPS ir KRA reglamentas ir AIFVD), todėl atsirado tam tikrų skirtingiems investuotojams taikomų reikalavimų neatitikimų. Padidinti tų nuostatų nuoseklumą ir užtikrinti tolesnį jų standartizavimą galima tik Sąjungos lygmeniu.

Šia iniciatyva visai ES siunčiamas aiškus ir nuoseklus signalas, kad tam tikros rūšies pakeitimo vertybiniais popieriais rezultatai buvo geri net per finansų krizę, kad investicijos į jį gali būti naudingos įvairių rūšių profesionaliesiems investuotojams, kuriems turėtų būti pašalintos reguliavimo kliūtys (tinkamos rizikos ribojimo tvarkos trūkumas, nenuosekli tvarka skirtinguose finansų sektoriuose). Veiksmais nacionaliniu lygmeniu negalima nei veiksmingai sukurti jautresnės rizikai pakeitimo vertybiniais popieriais tvarkos, nes rizikos ribojimo tvarka jau yra nustatyta ES teisėje, nei užtikrinti tų nuostatų, kurios jau yra numatytos skirtinguose ES teisės aktuose, pavyzdžiui, dėl informacijos atskleidimo, išsamaus patikrinimo ir rizikos išlaikymo, nuoseklumo ir standartizavimo.

Proporcingumo principas

Pasirinkta politikos galimybė – PSS pakeitimo vertybiniais popieriais kriterijų, kurie taikomi ilgalaikiam ir trumpalaikiam (įskaitant ABCP) pakeitimui vertybiniais popieriais, nustatymas. Atsakomybė už atitikties šiems kriterijams užtikrinimą visų pirma tenka iniciatoriams ir rėmėjams, kurie turėtų užtikrinti, kad PSS pakeitimas vertybiniais popieriais atitiktų PSS kriterijus, apie kuriuos pranešta EVPRI. Investuotojai turėtų atlikti tinkamą išsamų patikrinimą prieš investuodami į PSS pakeitimą vertybiniais popieriais, tinkamai pasikliaudami pranešimu apie PSS pakeitimą vertybiniais popieriais ir iniciatoriaus, rėmėjo ir specialios paskirties pakeitimo vertybiniais popieriais subjekto (SPPVPS) atskleista informacija. Šį metodą sustiprina priežiūra, tarpvalstybinės priežiūros koordinavimas ir sankcijų mechanizmas. ES sistemoje bus numatytos skaidrumo, išsamaus patikrinimo ir rizikos išlaikymo taisyklės.

Nepaisant to, rinkos dalyviai neprivalo išleisti PSS pakeitimo vertybiniais popieriais priemonių ir investuoti į jas: iniciatoriai vis dar gali sukurti ne PSS pakeitimą vertybiniais popieriais arba pakeitimą vertybiniais popieriais, kuris yra paprastesnis, skaidresnis ir labiau standartizuotas, negu reikalaujama pagal PSS kriterijus. Rengiant PSS kriterijus buvo siekiama suderinti juos su Padengimo likvidžiuoju turtu rodiklio ir „Mokumo II“ deleguotuosiuose aktuose nurodytais kriterijais ir su BBPK ir IOSCO ir EBI kriterijais.

Kalbant apie atitiktį PSS reikalavimams, tinkamiausias nustatytas mechanizmas yra užtikrinti, kad atsakomybė tektų iniciatoriams ir investuotojams, kurie kontroliuojami atliekant priežiūrą. Investuotojai sugeba stebėti rinkos pokyčius ir patikrinti, ar sandoris atitinka visus PSS reikalavimus, ir prireikus skirti sankcijas. Viena vertus, finansų krizė parodė, kad praeityje investuotojai pernelyg pasikliovė trečiosiomis šalimis, tokiomis kaip kredito reitingų agentūros. Šis per didelis kliovimasis trečiosiomis šalimis susilpnino investuotojų atliekamą išsamų patikrinimą. Taip iš dalies nutiko ir dėl nuorodų teisės aktuose į trečiąsias šalis (angl. hardwiring), todėl to reikėtų vengti. Šiame pasiūlyme, nors trečiosios šalys vis dar gali savanoriškai atlikti svarbų vaidmenį, atsakomybė už išsamaus patikrinimo atlikimą tenka iniciatoriams ir investuotojams. Kita vertus, ex ante priežiūros institucijų reguliuojamasis dalyvavimas nurodant, kad pakeitimas vertybiniais popieriais atitinka PSS reikalavimus, perkeltų atsakomybę valdžios institucijoms, todėl galėtų kilti neatsakingo elgesio rizika ir atsižvelgiant į tai atsakomybę turėtų prisiimti iniciatoriai, rėmėjai ir SPPVPS.

Galiausiai, ES pakeitimo vertybiniais popieriais sistema parengta, kai tinkama, laikantis esamų Sąjungos teisės apibrėžčių ir nuostatų dėl informacijos atskleidimo, išsamaus patikrinimo ir rizikos išlaikymo. Tai užtikrins, kad rinka galėtų toliau veikti pagal esamą teisinę sistemą, jei ta sistema nėra pakeista, kad nebūtų bereikalingai padidintos išlaidos ir nebūtų reguliavimo sutrikdymo. Tai taip pat leis toliau užtikrinti investuotojų apsaugą ir finansinį stabilumą kartu padedant kiek įmanoma daugiau finansuoti ES ekonomiką. Jei tai buvo būtina siekiant sukurti suderintą ES sistemą, buvo atlikti pakeitimai.

Vien suderinus esamą teisinę sistemą ES lygmeniu, standartizuoti visų pakeitimo vertybiniais popieriais rinkose vykstančių procesų ir praktikos nepavyks. Dėl šios priežasties pasiūlyme rinkos dalyviai raginami tęsti darbą ir toliau standartizuoti rinkos praktiką. Pavyzdžiui, viešos konsultacijos atskleidė, kad pačių rinkos dalyvių (pvz., „Dutch Securitisation Association“ (DSA)) atliekamas tolesnis pakeitimo vertybiniais popieriais dokumentų standartizavimas teikia daug vilčių. Šį metodą būtų galima plačiai taikyti kitose valstybėse narėse ir kitoms turto klasėms, kad būtų dar labiau standartizuota pakeitimo vertybiniais popieriais praktika ir taip sumažintos visų rinkos dalyvių išlaidos ir sudarytos palankesnės sąlygos investuoti į pakeitimą vertybiniais popieriais. Komisija ragina rinkos dalyvius ir jų profesines asociacijas pradėti tolesnį standartizavimą, o ji prireikus stebės ir teiks paramą.

Poveikio vertinime toliau aptariamas proporcingumo klausimas (4.4 skirsnyje).

Priemonės pasirinkimas

Šiuo pasiūlymu siekiama sukurti tvarią PSS pakeitimo vertybiniais popieriais rinką. Todėl pasiūlyme nustatyti kriterijai, kuriuos turi atitikti pakeitimas vertybiniais popieriais, numatyta reikalinga priežiūros sistema ir apjungiamos galiojančios ES teisės nuostatos dėl pakeitimo vertybiniais popieriais, susijusios su rizikos išlaikymu, informacijos atskleidimu ir išsamiu patikrinimu.

PSS kriterijai turėtų būti vienodi visoje ES. Dabar dviejuose Komisijos priimtuose deleguotuosiuose reglamentuose (Padengimo likvidžiuoju turtu rodiklio ir „Mokumo II“ deleguotieji aktai) yra nustatyti siauresnės aprėpties panašūs kriterijai. Be to, skirtinguose ES reglamentuose (KRR, „Mokumo II“ deleguotajame akte, KRA deleguotajame reglamente ir AIFV deleguotajame reglamente) yra nustatytos esminės informacijos atskleidimo, rizikos išlaikymo ir išsamaus patikrinimo taisyklės.

Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo (SESV) 114 straipsnio 1 dalis sudaro teisinį reglamento, kuriame išdėstytos vidaus rinkos veikimui pagerinti skirtos nuostatos, pagrindą. PSS pakeitimo vertybiniais popieriais kriterijai ir galiojančių ES teisės nuostatų dėl pakeitimo vertybiniais popieriais, susijusių su rizikos išlaikymu, informacijos atskleidimu ir išsamiu patikrinimu, suderinimas prisidės prie tinkamo ir saugaus vidaus rinkos veikimo. Direktyva neleistų pasiekti tokių pačių rezultatų, nes įgyvendinant direktyvą nacionaliniu lygmeniu galėtų būti priimtos skirtingos priemonės, todėl galėtų būti iškreipta konkurencija ir būtų galima pasinaudoti reguliacinio arbitražo galimybe. Be to, dauguma šioje srityje jau taikomų ES nuostatų buvo priimtos reglamento forma.

Norint sukurti šią teisinę sistemą, reikia priimti kelis teisės aktus. Pirma – Pakeitimo vertybiniais popieriais reglamentą, kuriuo nustatomos skirtinguose finansų sektoriuose taikomos vienodos apibrėžtys ir taisyklės, suderinant rizikos išlaikymo, išsamaus patikrinimo ir informacijos atskleidimo taisykles. Tame pačiame reglamente nustatyti visuose finansų sektoriuose taikomi PSS pakeitimo vertybiniais popieriais kriterijai, reikalavimus atitinkančios turto klasės ir sandorio struktūros, taip pat atitinkami įvairių sektorių rinkos dalyviai. Šiuo reglamentu taip pat turėtų būti panaikintos sektorių teisės aktų nuostatos, kurios taps perteklinės. Antra, taip pat siūlomi teisės aktai dėl kredito įstaigoms taikomos jautresnės rizikai rizikos ribojimo tvarkos. Kredito įstaigoms dabartinė rizikos ribojimo sistema nustatyta KRR, o draudikams – „Mokumo II“ deleguotajame akte. Todėl reikėtų priimti pasiūlymą iš dalies pakeisti KRR, o „Mokumo II“ deleguotąjį aktą taip pat reikėtų iš dalies pakeisti, kai bus priimta pakeitimo vertybiniais popieriais teisinė sistema.

Kalbant apie šių priemonių tvarkaraštį, skirtingi teisės aktai sudaro vieną tarpusavyje susijusių dokumentų rinkinį, nes PSS pakeitimui vertybiniais popieriais bus taikoma konkreti, specialiai pritaikyta rizikos ribojimo tvarka. Todėl svarbu, kad Komisija parengtų išsamų dokumentų rinkinį, į kurį būtų įtraukti visi svarbūs aspektai.

Kad būtų užtikrinta, jog pakeitimui vertybiniais popieriais taikoma draudimo reguliavimo sistema atitiktų šio reglamento turinį, reikia iš dalies pakeisti Komisijos deleguotąjį reglamentą (ES) 2015/35 („Mokumo II“ deleguotąjį aktą). Pirma, jo nuostatos, susijusios su pakeitimu vertybiniais popieriais, turėtų būti suderintos su šio pasiūlymo nuostatomis. Antra, kadangi šiame pasiūlyme dėl reglamento išdėstyti rizikos išlaikymo ir išsamaus patikrinimo reikalavimai būtų taikomi tiesiogiai, įsigaliojus šiam pasiūlymui būtų galima panaikinti panašius „Mokumo II“ deleguotojo reglamento reikalavimus. Galiausiai, atsižvelgiant į tai, kad per viešas konsultacijas dėl žaliosios knygos dėl kapitalo rinkų sąjungos didelio palaikymo sulaukė idėja, kad PSS pakeitimo vertybiniais popieriais ne didesnio prioriteto segmentams taip pat turėtų būti taikomas pagal „Mokumas II“ pritaikytas kapitalo poreikio koeficientas, kurio jautrumas rizikai pakoreguotas, Komisija parengs naują kalibravimą. Metodika vadovautųsi skaidrumo požiūriu, pagrįstu pagrindinių pozicijų kapitalo poreikio koeficientu, padidintu ne neutralumo koeficientu, kad būtų atsižvelgta į pakeitimo vertybiniais popieriais modelio riziką. Pagrindinių pozicijų kapitalo poreikio koeficientai būtų pagrįsti dabar Komisijos deleguotajame akte (ES) 2015/35 numatytu kalibravimu, o ne neutralumo koeficientas būtų suderintas su vidutiniais koeficientais, išdėstytais 2015 m. liepos 7 d. EBI rekomendacijoje. Taikant šią metodiką būtų labai sumažintas PSS pakeitimo vertybiniais popieriais ne didesnio prioriteto segmentų kapitalo poreikio koeficientas. Taip pat bus atlikti didesnio prioriteto segmentų kalibravimo apskaičiavimo metodikos techniniai patobulinimai. Šie kalibravimo pakeitimai bus pateikti iš dalies pakeičiant Komisijos deleguotąjį aktą (ES) 2015/35.