Komisijos tarnybų darbinis dokumentas - Lydimasis dokumentas Pasiūlymas Europos parlamento ir Tarybos direktyva dėl tam tikrų viešojo gynybos ir saugumo srities darbų, prekių ir paslaugų pirkimo sutarčių sudarymo tvarkos derinimo - Poveikio vertinimo santrauka {KOM(2007) 766 galutinis} {SEK(2007) 1598} /* SEK/2007/1599 galutinis */





[pic] | EUROPOS BENDRIJŲ KOMISIJA | Briuselis, 5.12.2007 SEK(2007) 1599 KOMISIJOS TARNYBų DARBINIS DOKUMENTAS lydimasis dokumentas Pasiūlymas EUROPOS PARLAMENTO IR TARYBOS DIREKTYVA dėl tam tikrų viešojo gynybos ir saugumo srities darbų, prekių ir paslaugų pirkimo sutarčių sudarymo tvarkos derinimo POVEIKIO VERTINIMO SANTRAUKA {KOM(2007) 766 galutinis}{SEK(2007) 1598} SANTRAUKA ĮžANGA Daugiau kaip 40 metų gynybos ir saugumo klausimai nepriklausė Europos integracijos sričiai. Todėl gynybos rinkos de facto liko už bendrosios rinkos ribų ir yra suskaldytos pagal valstybių ribas. Pasibaigus šaltajam karui šis suskaldymas tampa vis problemiškesnis. Griežtai varžant biudžetą, bet kartu didinant karinės įrangos išlaidas, nacionalinės gynybos rinkos Europoje dažnai yra per mažos, kad aukštos kokybės įranga būtų gaminama ir perkama prieinamomis kainomis. Europai siekiant išlaikyti perspektyvią gynybos pramonę ir tinkamai aprūpinti karines pajėgas, būtina vykdyti radikalias reformas. Taigi sukurti Europos gynybos įrangos rinką yra ypač svarbu. Todėl 2003 m. kovo mėn. komunikate „Europos Sąjungos politikos dėl gynybos įrangos kūrimo link“ Komisija pateikė pasiūlymų dėl veiksmų su gynybos pramone ir rinkomis susijusiose srityse, visų pirma viešųjų pirkimų gynybos srityje. PROCEDūRINIAI KLAUSIMAI IR KONSULTACIJOS Tuomet Komisija organizavo seminarus su vyriausybių ir pramonės atstovais, kad būtų galima nustatyti jų lūkesčius dėl galimų Komisijos veiksmų šioje srityje. Taip parengta dirva Žaliajai knygai dėl viešųjų pirkimų gynybos srityje, kuri priimta 2004 m. rugsėjo mėn. Konsultuojantis dėl žaliosios knygos patvirtinta, kad teisės aktų, kuriais apibrėžiami viešieji pirkimai gynybos srityje Europoje, sistema turi trūkumų: 1. lieka neapibrėžtumas dėl EB sutarties 296 straipsnio, kuriuo valstybėms narėms leidžiama nukrypti nuo Europos bendrijos taisyklių, jei tai būtina siekiant apsaugoti gyvybinius saugumo interesus, taikymo; 2. apskritai laikoma, kad Viešojo pirkimo (VP) direktyva, net pataisyta jos redakcija (2004/18/EB) netinka daugeliui gynybos sutarčių. Siekdama spręsti šias problemas 2005 m. gruodžio mėn. Komisija paskelbė apie dvi iniciatyvas: aiškinamojo komunikato dėl Sutarties 296 straipsnio taikymo viešiesiems pirkimams gynybos srityje priėmimą ir galimos viešųjų pirkimų gynybos srityje direktyvos parengimą. Aiškinamasis komunikatas, kuriame pateikiamos gairės perkančiosioms organizacijoms vertinant, ar viešųjų pirkimų sutartims gali būti taikoma išimtis, priimtas 2006 m. gruodžio mėn. Kartu Komisija toliau rengė galimą viešųjų pirkimų gynybos srityje direktyvą. Šiame procese suinteresuotosios šalys aktyviai dalyvavo Viešųjų pirkimų patariamojo komiteto, Europos gynybos agentūros (EGA) darbe ir dvišaliuose susitikimuose. Be to, atliekant poveikio vertinimą konsultuotasi su vyriausybių ir pramonės atstovais. Šioje ataskaitoje aptariami tiek viešieji pirkimai gynybos srityje (ginklų, amunicijos ir karinės paskirties reikmenų pirkimas ginkluotosioms pajėgoms), tiek „jautrieji“ viešieji pirkimai saugumo srityje (panašius požymius kaip karinė įranga turinčios įrangos pirkimas ne karinėms saugumo pajėgoms). Pastarieji pradėti minėti vėlesniame diskusijos etape valstybių narių prašymu. Pagrindinis argumentas siekiant išplėsti diskusiją buvo pokyčiai strateginėje aplinkoje, kur skirtumas tarp išorės ir vidaus, karinio ir ne karinio saugumo nyksta. Tačiau pagrindinis Komisijos iniciatyvos akcentas išlieka gynyba. Kiek tai susiję su ne kariniu saugumu, kyla „tik“ toks klausimas: ar EB priemonė gynybos srityje taip pat turėtų būti taikoma tam tikroms ypatingai „jautrioms“ viešųjų pirkimų rūšims. PROBLEMOS APIBūDINIMAS Daugelis valstybių narių Sutarties 296 straipsnio 1 dalies b punktą plačiai taiko siekdamos viešiesiems gynybos įrangos pirkimams padaryti išimtį iš EB taisyklių. Ta pati problema, nors ir ne tokia pastebima, kyla „jautriųjų“ viešųjų pirkimų saugumo srityje atžvilgiu, kai valstybės narės taiko arba Sutarties 296 straipsnio a punktą, arba VP direktyvos 14 straipsnį, kad išvengtų EB taisyklių taikymo. Ši praktika prieštarauja Teismo praktikai, pagal kurią šios išimtys turėtų būti taikomos išimtiniais atvejais. Problemos priežastis – nėra EB taisyklių, kurios tiktų atsižvelgiant į specifinius gynybos ir „jautriųjų“ saugumo sutarčių požymius, visų pirma sudėtingumą (todėl kartu ir lankstumą) ir specialius tiekimo saugumo ir informacijos saugumo reikalavimus. Kadangi galiojančios EB taisyklės parengtos ne kariniam ir ne „jautriesiems“ viešiesiems pirkimams, jose nepakankamai atsižvelgiama į šiuos požymius. Todėl dauguma gynybos ir „jautriosios“ saugumo įrangos perkama laikantis nesuderintų nacionalinių taisyklių, kurios labai skiriasi pagal konkurso ir jo skelbimo tvarką, atrankos ir sutarties suteikimo kriterijus, kompensacijas ir kt. Toks nenuoseklus reguliavimas yra pagrindinė kliūtis siekiant sukurti Europos gynybos įrangos rinką, ir dėl to gali susidaryti sąlygos nesilaikyti Sutarties principų. Kadangi trūksta skaidrumo ir diskriminuojami tiekėjai iš kitų valstybių narių, gynybos rinkų atvirumas mažėja, todėl daromas neigiamas poveikis visoms suinteresuotosioms šalims. Tai ne taip akivaizdu viešųjų „jautriosios“ saugumo įrangos pirkimų atveju, palyginti su gynyba, daugiausia dėl to, kad ne karinis saugumas yra įvairesnis – užsakovai, naudotojai ir biudžetai nacionaliniu, regioniniu ir vietos lygmenimis labai skiriasi. Vis dėlto problema (plačiai taikomos išimtys iš EB taisyklių), jos priežastis (specifiniai sutarčių požymiai, kurių EB taisyklėse nepaisoma) ir jos pasekmės (atvirumo stoka) yra vienodos tiek viešųjų gynybos srities pirkimų, tiek viešųjų „jautriosios“ saugumo įrangos pirkimų atveju. Taigi specifinė problema – Sutarties ir ETT praktikos bei valstybių narių viešųjų pirkimų praktikos neatitikimas. Komisija, kaip Sutarties sergėtoja, privalo veikti, kad šią problemą išspręstų. TIKSLAI Bendras Komisijos tikslas – sukurti atvirą ir konkurencingą Europos gynybos įrangos rinką. Idealiu atveju šioje rinkoje būtų sudarytos sąlygos vienoje valstybėje narėje įsisteigusiems tiekėjams be apribojimų aptarnauti viešuosius subjektus visose valstybėse narėse. Viešųjų pirkimų srityje tam reikia tinkamai veikiančios ES reglamentavimo sistemos gynybos ir saugumo srities sutartims sudaryti. Operacinis Komisijos tikslas – Sutarties 296 straipsnyje ir VP direktyvos 14 straipsnyje numatytas išimtis taikyti tik išimtiniais atvejais vadovaujantis ETT praktika. Taigi dauguma gynybos ir saugumo srities sutarčių, įskaitant sutartis dėl ginklų, amunicijos ir karinės paskirties reikmenų pirkimo, turėtų būti sudaromos remiantis EB taisyklėmis siekiant didinti vienodas teises, skaidrumą ir nediskriminavimą. Kartu būtina apsaugoti valstybių narių saugumo interesus. POLITINėS GALIMYBėS Siekiant šio tikslo galimos trys galimybės: nesiimti veiksmų, pasiūlyti ne teisinę priemonę arba teisinę priemonę. Nesiėmus tolesnių veiksmų , vienintelės priemonės viešųjų gynybos pirkimų srityje liktų galiojanti VP direktyva , EGA administruojamas Elgesio kodeksas ir Aiškinamasis komunikatas dėl Sutarties 296 straipsnio taikymo . Neteisinės priemonės galėtų būti aiškinamasis komunikatas dėl VP direktyvos 14 straipsnio taikymo saugumo srityje ; aktyvesnė pažeidimų nagrinėjimo politika ir nacionalinių perkančiųjų organizacijų ir Komisijos darbuotojų mokymas apie galimų išimčių vertinimą. Galimos teisinės priemonės : reglamentas , atskiram sektoriui skirta direktyva , taikytina visoms sutartims, kurias sudaro gynybos ir saugumo srityje veikiančios perkančiosios organizacijos, ir direktyva, kuria į EB teisę būtų įtrauktos naujos taisyklės, nustatytos atsižvelgiant į gynybos ir „jautriųjų“ saugumo sutarčių ypatumus – arba iš dalies keičiant VP direktyvą, arba priimant atskirą direktyvą. Atmestos ir tolesniam svarstymui atidėtos galimybės Neteisinės priemonės yra naudingos, bet nėra tikėtina, kad jų užtektų tikslui – sumažinti išimčių taikymą – pasiekti. Jo galima pasiekti tik tuo atveju, jei EB viešųjų pirkimų teisėje būtų taisyklės, kuriose būtų atsižvelgta į gynybos ir „jautriųjų“ saugumo sutarčių ypatumus. Kadangi tokių taisyklių šiuo metu nėra, jas reikia nustatyti priimant teisinę priemonę. Todėl tolesniam svarstymui paliktos dvi galimybės: 1. nesiimti veiksmų; 2. priimti teisinę priemonę, kuria į EB teisę būtų įtrauktos naujos taisyklės, nustatytos atsižvelgiant į gynybos ir „jautriųjų“ saugumo sutarčių ypatumus. Dėl didesnio lankstumo direktyva labiau tiktų siekiant šio tikslo nei reglamentas. Su galimybe Nr. 2 susijusios papildomos trijų lygmenų galimybės: - Teisinės priemonės rūšis. Atskiram sektoriui skirtos direktyvos idėjos atsisakyta, nes ji prieštarauja geresnio reglamentavimo principams. Taigi lieka šios galimybės: keičiančioji direktyva ir atskira direktyva . - Taikymo sritis. Ji galėtų būti apibrėžta pateikiant sąrašą arba bendrą apibrėžtį; iš jos galėtų būti aiškiai išbrauktos tam tikros sutartys arba tiesiog daroma nuoroda į išimtis, kurios leidžiamos pagal Sutartį; joje galėtų būti nurodytos naujos verčių ribos arba išlaikytos galiojančioje VP direktyvoje nustatytos verčių ribos. - Turinys. Kiek tai susiję su tiekimo saugumu, informacijos saugumu, kompensacijomis ir sutarčių sudarymo tvarka, įmanomos įvairios galimybės. POVEIKIO VERTINIMAS Pasirenkamos galimybės Galimybė Nr. 1. Nesiėmus tolesnių veiksmų ES lygmeniu, viešiesiems kariniams ir „jautriesiems“ saugumo pirkimams tikriausiai būtų ir toliau taikomos plačiai paplitusios išimtys iš EB taisyklių. Aiškinamajame komunikate gali būti apribotas Sutarties 296 straipsnio taikymas viešiesiems ne karinės įrangos pirkimams, bet tikėtina, kad tai beveik neturės įtakos viešiesiems karinės įrangos pirkimams ir visai neturės įtakos viešiesiems „jautriosios“ saugumo įrangos pirkimams. EGA elgesio kodeksas geriausiu atveju gali apriboti neigiamas Sutarties 296 straipsnyje numatytos išimties taikymo, bet ne piktnaudžiavimo jos taikymu pasekmes. Karinės ir „jautriosios“ saugumo įrangos rinkoje dėl to skaidrumas nepadidėtų ir ji netaptų atviresnė. Ir toliau liktų neigiamas poveikis išlaidoms, veiksmingumui ir konkurencingumui. Galimybė Nr. 2. Prieš vertinant galimos direktyvos poveikį, reikia priimti sprendimus dėl jos pagrindinių požymių. a) Atskira ar keičiančioji direktyva Priemonės pasirinkimas iš esmės yra susijęs su teisės aktų priėmimo metodais ir pagrįstas keturiais kriterijais: acquis pagerinimas, atitiktis geresnio reglamentavimo principams, teisinis apibrėžtumas ir matomumas. Atskira direktyva būtų matomesnė, aiškesnė, priimtinesnė naudotojams, todėl lengviau naudojama priemonė perkančiosioms organizacijoms. Be to, būtų lengviau išsaugoti acquis (t. y. galiojančios VP direktyvos nuostatas) ir suteikiama daugiau lankstumo tinkamoms nuostatoms parengti. Galiausiai didžiajai valstybių narių daugumai labiau priimtina atskira direktyva. b) Taikymo sritis Taikymo sritis turi būti apibrėžta pagal pagrindinį tikslą, t. y. mažinti išimčių taikymą ir jas taikyti tik išimtiniais atvejais. Todėl galima naujų taisyklių taikymo sritis turėtų būti kuo platesnė. Kartu valstybių narių teisės pagal Sutartį netaikyti EB teisės gyvybiniais saugumo atvejais turi būti išlaikytos. Remiantis šiais kriterijais, geriausios galimybės yra šios: - taikymo sritį nustatyti pagal bendrą apibrėžtį, o ne sąrašą; - apriboti aiškių išimčių skaičių ir dažniau daryti nuorodas į Sutartyje nurodytas leidžiančias nukrypti nuostatas; - išlaikyti galiojančias EB verčių ribas. c) Turinys - Naujosiomis taisyklėmis turėtų būti siekiama įgyvendinti bendrosios rinkos principus gynybos rinkose. Kita vertus, jose taip pat turi būti numatytos pakankamos apsaugos priemonės ir lankstumas valstybių narių saugumo interesams apsaugoti. Remiantis šiais dviem kriterijais, geriausios galimybės yra šios: - kiek tai susiję su tiekimo saugumu , perkančiosioms organizacijoms leisti: 1) iš tiekėjų reikalauti įrodymų apie jų gebėjimą vykdyti eksporto, perdavimo ir tranzito įsipareigojimus; 2) tiekimo saugumą naudoti kaip atrankos kriterijų vertinant techninius tiekėjų pajėgumus, taip pat reikalauti tiekėjus įsipareigoti atitikti tiekimo saugumo reikalavimus ateityje. - Kiek tai susiję su informacijos saugumu , perkančiosioms organizacijoms leisti: 1) neatskleisti slaptos informacijos vykstant konkursui; 2) gebėjimą užtikrinti informacijos saugumą naudoti kaip atrankos kriterijų vertinant techninius tiekėjų pajėgumus. - Kompensacijos neminimos. Kadangi paprastai kompensacijos savo pobūdžiu gali būti diskriminavimo priežastis; jos tiesiogiai prieštarauja Sutarčiai. Todėl EB viešųjų pirkimų taisyklėse negalima jų nei leisti, nei reguliuoti. Kita vertus, direktyvoje aiškiai uždraudus kompensacijas galėtų susidaryti įspūdis, kad jos automatiškai leistinos viešųjų gynybos pirkimų sutartyse, kurioms pagal Sutarties 296 straipsnį taikoma išimtis. Tačiau tai neteisinga. Todėl patartina valstybėms narėms palikti teisę galimus kompensacijų reikalavimus derinti su ES teise. - Leisti taikyti derybų procedūrą , kai apie ją paskelbiama iš anksto, kaip standartinę procedūrą, bet derybų procedūrą, kai ji neskelbiama, taikyti tik būtiniausiais atvejais. Pasirenkamų galimybių poveikis - Teisinis poveikis . Direktyva turėtų žymiai pagerinti šiuo metu suskaldytą viešųjų pirkimų gynybos srityje reglamentavimo sistemą. Ji taip pat žymiai padidintų teisinį apibrėžtumą. Suteikiančiosios institucijos galėtų įvertinti, kurį teisės aktą taikyti, ir prireikus pagrįsti savo sprendimą. Taip teisinis apibrėžtumas padidėtų visoms šalims. - Administracinės išlaidos . Galimas neigiamas poveikis tiek pramonei, tiek suteikiančiosioms institucijoms būtų nedidelis. Vidutinės trukmės ir ilguoju laikotarpiu dėl didesnio skaidrumo administracinės įmonių, visų pirma MVĮ, išlaidos tikrai mažėtų. - Ekonominis poveikis . Jis labai priklauso nuo to, kaip suteikiančiosios institucijos priimtų direktyvą. Laikui bėgant jos priimtinumas tikrai didėtų. Iš pradžių direktyva didžiausią poveikį darytų viešiesiems įprastinėje prekyboje esančios įrangos ir nesudėtingos techniniu požiūriu įrangos pirkimams. Rinkų atvirumui didėjant, įmonių galimybės sudaryti tarpvalstybines sutartis didėtų ir taip konkurencingiausioms Europos įmonėms susidarytų sąlygos masto ekonomijai. Tuomet mažėjant vieneto išlaidoms, jų produktai pasaulinėje rinkoje taptų konkurencingesni. Kita vertus, perkančiosios organizacijos už mažesnę kainą gaus kokybiškesnius produktus. - Tarptautiniai aspektai . Nustačius EB viešųjų gynybos ir „jautriosios“ saugumo įrangos srities pirkimų taisykles, ginklų prekybos su trečiosiomis šalimis padėtis nepasikeistų. Ją ir toliau reglamentuotų PPO taisyklės, konkrečiai – Viešųjų pirkimų susitarimas. Suteikiančiosios institucijos ir toliau galėtų kviesti dalyvauti konkurse tik ES įmones arba dar ir ne ES įmones. STEBėSENA IR VERTINIMAS Komisija ir toliau kasmet skaičiuos pagrindinius ekonominius rodiklius, pagal kuriuos gynybos rinkose vertinamas skaidrumas ir konkurencingumas. Ji ir toliau tęs politinį dialogą su valstybėmis narėmis. Pirmą direktyvos poveikio administracinėms išlaidoms vertinimą reikėtų suplanuoti po penkerių metų priėmus direktyvą. Ekonominio poveikio vertinimas turėtų būti atliekamas vėliau. IšVADA Į EB viešųjų pirkimų teisę įtraukti taisykles, kuriose būtų atsižvelgiama į gynybos ir „jautriųjų“ saugumo sutarčių ypatumus, būtina siekiant, kad Sutarties 296 straipsnyje ir VP direktyvos 14 straipsnyje numatyta išimtis būtų taikoma tik išimtiniais atvejais, kaip yra apibrėžęs ETT. Tam geriausiai tinkama teisinė priemonė yra atskira direktyva. Viešųjų gynybos ir „jautriosios“ saugumo įrangos srities pirkimų direktyvos priėmimas yra logiškas tolesnis žingsnis priėmus 2006 m. gruodžio aiškinamąjį komunikatą, kuriame aiškinamos Sutarties 296 straipsnio taikymo viešųjų pirkimų gynybos srityje sąlygos. Kartu ji yra suprantamas priedas prie EGA elgesio kodekso, kuriuo siekiama skatinti gynybos sutarčių, atitinkančių Sutarties 296 straipsnio taikymo kriterijus, skaidrumą. Kadangi gynybos rinkos priklauso nuo daugybės veiksnių, sudėtinga įvertinti numatomą tokios direktyvos ekonominį poveikį. Tačiau apskritai ji galėtų būti reikšminga šiuo požiūriu. Ginklus, amuniciją ir karinės paskirties reikmenis bei „jautriąją“ saugumo įrangą priskyrus bendrajai rinkai, būtų pasiųstas stiprus politinis signalas apie ES pasirengimą sukurti Europos gynybos įrangos rinką. Direktyva, kuria būtų koordinuojamos nacionalinės procedūros, sumažintų dabar egzistuojantį reglamentavimo nenuoseklumą. Valstybėms narėms bus lengviau taikyti EB taisykles, bet kartu sunkiau pagrįsti galimas išimtis. Taigi dėl to mažės išimčių skaičius ir didės skaidrumas, nediskriminavimas ir atvirumas, kiek tai susiję su gynybos rinkomis ES. Kad naujosios taisyklės būtų kuo veiksmingesnės, Komisija turėtų numatyti papildomų priemonių. Ypač svarbus yra specialus Komisijos darbuotojų mokymas ir papildomų išteklių gynybos ir saugumo rinkoms aktyviai stebėti skyrimas. Komisija taip pat turėtų tęsti vykdomas iniciatyvas su tuo susijusiose srityse, visų pirma tiekimo saugumo ir standartizavimo, ir numatyti naujus veiksmus, ypač informacijos saugumo ir kompensacijų srityje. EB viešųjų pirkimų taisyklių gynybos ir „jautriosios“ įrangos srityje parengimas yra tik vienas, bet svarbus žingsnis siekiant sukurti Europos gynybos (ir saugumo) įrangos rinką.