KOMISIJOS KOMUNIKATAS EUROPOS PARLAMENTUI pagal Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 294 straipsnio 6 dalį dėl Tarybos pozicijos dėl Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos, kuria nustatomos normos dėl prieglobsčio prašytojų priėmimo, priėmimo /* COM/2013/0415 final - 2008/0244 (COD) */





2008/0244 (COD) KOMISIJOS KOMUNIKATAS EUROPOS PARLAMENTUI pagal Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 294 straipsnio 6 dalį dėl Tarybos pozicijos dėl Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos, kuria nustatomos normos dėl prieglobsčio prašytojų priėmimo, priėmimo 1. Bendrosios aplinkybės Pasiūlymo perdavimo Europos Parlamentui ir Tarybai data: (dokumentas COM(2008) 815 galutinis/2–2008/0244 (COD) || 2008 m. gruodžio 9 d. Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komiteto nuomonė pateikta: || 2009 m. liepos 16 d. Po pirmojo svarstymo Europos Parlamento pozicija pateikta: || 2009 m. gegužės 7 d. Iš dalies pakeisto pasiūlymo perdavimo data: || 2011 m. birželio 6 d. Numatyta Tarybos pozicijos priėmimo data: (dokumentas COM(2011) 320 galutinis–2008/0244 COD) || 2013 m. birželio 7 d. 2. Komisijos pasiūlymo tikslas Pasiūlymu iš dalies keičiama 2003 m. Priėmimo sąlygų direktyva, nustatanti minimalias normas dėl prieglobsčio prašytojų priėmimo, ir siekiama užtikrinti tobulesnes ir labiau suderintas elgesio normas. Visų pirma jame nagrinėjamas sulaikymo priežasčių klausimas ir pateikiamas išsamus taisyklių ir garantijų sąrašas. Sustiprinama teisė į darbą, materialinę paramą, sveikatos priežiūrą, teisinę pagalbą, nelydimiems nepilnamečiams numatomos geresnės galimybės būti atstovaujamiems, nustatomi specialūs poreikiai ir supaprastinamas Komisijos vaidmuo prižiūrint įgyvendinimą. 3. Pastabos dėl Tarybos pozicijos 2011 m. birželio mėn. Komisijai pateikus iš dalies pakeistą pasiūlymą, kuriuo siekta apžvelgti per derybas padarytą pažangą, 2012 m. birželio 28 d. abu teisės aktų leidėjai politiniu lygmeniu susitarė dėl bendrosios pozicijos. 2012 m. liepos 11 d. COREPER vienbalsiai patvirtino bendrąją poziciją. Be to, 2012 m. rugsėjo 19 d. LIBE komitetas ją neoficialiai patvirtino per orientacinį balsavimą (už 51 balsas, prieš – 4 ir 3 susilaikė). Rugsėjo 20 d. LIBE komiteto pirmininkas Tarybos pirmininkui nusiuntė raštą, kuriame nurodė, kad Tarybai priėmus nepakeistą bendrąją poziciją jis rekomenduos LIBE komiteto nariams, o vėliau ir plenarinio posėdžio dalyviams priimti bendrąją poziciją be pakeitimų. Toliau išdėstyti pagrindiniai bendrosios pozicijos ir 2011 m. Komisijos pakeisto pasiūlymo skirtumai. Šeimos narių apibrėžtis (2 straipsnio c punktas) Komisija pasiūlyme išplėsta šeimos narių apibrėžtis nepilnamečių asmenų atžvilgiu. Visų pirma ji apima pareiškėjo nepilnamečius susituokusius vaikus, nepilnamečio pareiškėjo nepilnamečius brolius / seseris ir nepilnamečio asmens tėvus ar kitus už jį atsakingus suaugusiuosius. Visais atvejais apibrėžtis apima susituokusius ir nesusituokusius nepilnamečius. Bendrojoje pozicijoje pritariama ne šiai apibrėžčiai, o kitai, gerokai susiaurintai, kaip buvo sutarta iš dalies pakeistame pasiūlyme dėl Priskyrimo direktyvos. Tačiau Priėmimo sąlygų direktyvoje pateikta šeimos narių apibrėžtis susijusi tik su apgyvendinimo tvarka, visų pirma šeimos narių teise būti apgyvendintiems kartu. Kadangi bendroji pozicija taip pat aprėpia apsaugos sąlygas kitose nuostatose, kurios, nepriklausomai nuo to, ar nepilnamečiai yra susituokę ar nesusituokę, užtikrina su jų apgyvendinimu susijusias teises, Komisijos pasiūlymo tikslai yra visiškai pasiekti. Pažeidžiamų asmenų specialių priėmimo poreikių nustatymas (22 straipsnis, 14 konstatuojamoji dalis) Bendrojoje pozicijoje paliekami tikslai, kurių siekiama Komisijos pasiūlymu dėl elgesio su šios kategorijos prašytojais. Nors derybose formuluotė buvo iš esmės pakeista, išliko prievolė įvertinti visų prašytojų individualius poreikius ir nustatyti, kurie asmenys yra pažeidžiami ir todėl jiems gali būti reikalingos specialios priėmimo garantijos. Šiais Komisijos pasiūlymo pakeitimais daugiausia siekiama atsižvelgti į susirūpinimą, kad dėl specialių poreikių nustatymo procedūros gali neproporcingai išaugti administracinės išlaidos ir atsirasti nereikalingų administracinių procedūrų. Todėl šiais pakeitimais patikslinama, bet neapribojama specialių poreikių nustatymo proceso taikymo sritis. Materialinės priėmimo sąlygos (17 straipsnio 5 dalis, 20 konstatuojamoji dalis) Bendrojoje pozicijoje paliekama į Komisijos pasiūlymą įtraukta valstybių narių prievolė taikyti nacionalinį atskaitos tašką apskaičiuojant prieglobsčio prašytojams reikalingą materialinės pagalbos lygį. Kaip tokio atskaitos taško pavyzdys Komisijos pasiūlyme buvo numatyta minimali piliečiams teikiama socialinė pagalba. Bendrojoje pozicijoje šio pavyzdžio neišliko, nes nerimaujama, kad šiuo požiūriu elgesys su prieglobsčio prašytojais automatiškai gali tapti lygiavertis elgesiui su piliečiais. Kadangi minėtoje nuostatoje ši nuoroda buvo pateikta tik kaip pavyzdys, jos išbraukimas neturi poveikio nuostata numatytai prievolei. Sveikatos priežiūra (19 straipsnis) Bendrojoje pozicijoje paliekamas tikslas, kurio šiuo atžvilgiu siekiama COM pasiūlyme, nes jis užtikrina geresnius sveikatos priežiūros standartus visiems prašytojams, įskaitant pažeidžiamus asmenis. Bendroje pozicijoje vietoj „potrauminių sutrikimų“ nurodomi „rimti psichiniai sutrikimai“, šis pakeitimas nesusiaurina nuostatos aprėpties. Materialinių priėmimo sąlygų apribojimas arba panaikinimas (20 straipsnis, 21 konstatuojamoji dalis) Bendrojoje pozicijoje vienas šio klausimo aspektas traktuojamas siauriau nei Komisijos pasiūlyme – į ją iš naujo įtraukiama priežastis, nurodyta dabartinėje direktyvoje, pagal kurią leidžiama apriboti arba panaikinti paramą dėl visų direktyvos 20 straipsnyje nurodytų priežasčių, jeigu prieglobsčio prašymas pateiktas nepateisinamai vėlai. Tačiau iš naujo pateikta priežastis yra performuluota, kad su ja siejami lūkesčiai nebūtų tokie dideli, palyginti su šiuo metu nustatyta priežastimi. Visų pirma leidžiama tik apriboti paramą, o ne ją visiškai panaikinti, ir valstybės narės įpareigojamos pirmiausia „nustatyti“, kad buvo vėluojama be „pagrįstų priežasčių“. Taip pat nurodoma, kad visais atvejais privaloma užtikrinti prašytojo „orumo nežeminantį gyvenimo lygį“. Galiausiai bendrojoje pozicijoje paliekama prievolė užtikrinti galimybę apskųsti sprendimą panaikinti / apriboti paramą kartu su galimybe prašyti nemokamos teisinės pagalbos, kaip nustatyta Komisijos pasiūlyme. Galimybė patekti į darbo rinką (15 straipsnis, 19 konstatuojamoji dalis) Bendrojoje pozicijoje siauriau nei Komisijos pasiūlyme traktuojamas maksimalus laikotarpis, po kurio suteikiama galimybė gauti darbą [9 mėnesiai vietoj 6, kaip pasiūlė Komisija, ir tik jeigu pirmojoje instancijoje per tą laikotarpį sprendimas nepriimamas]. Į ją iš naujo įtraukiama galimybė atlikti darbo rinkos tyrimą, kuri buvo išbraukta iš Komisijos pasiūlymo. Tuo pačiu ji užtikrina aukštesnius apsaugos standartus nei dabartinėje direktyvoje, kurioje tokia galimybė numatyta tik po 12 mėnesių laikotarpio. Be to, bendrojoje pozicijoje paliekama į Komisijos pasiūlymą įtraukta valstybių narių prievolė užtikrinti, kad net ir tuo atveju, kai galima nustatyti sąlygas dėl galimybės gauti darbą, praktikoje šios sąlygos neturėtų turėti tokio ribojamojo poveikio, kad visiškai užkirstų kelią įsidarbinti. Sulaikymas Pažymėtina, kad neskaitant kelių bendrųjų principų galiojančioje direktyvoje nėra sulaikymo taisyklių. Todėl, palyginti su šiuo metu galiojančiomis normomis bendroji pozicija, kurioje paliekama didžioji dalis Komisijos pasiūlymo tikslų, turi didelės pridėtines vertės. a. Sulaikymo priežastys (8 straipsnio 3 dalis) Komisijos pasiūlytos 4 sulaikymo priežastys bendrojoje pozicijoje papildomos dar viena. Remiantis papildoma priežastimi prieglobsčio prašytoją galima sulaikyti, jeigu nacionalinės institucijos gali motyvuoti tokį sulaikymą remdamosi objektyviais kriterijais, įskaitant tai, kad asmuo turėjo galimybę prašyti prieglobsčio anksčiau, bet to nepadarė, kad taip jis paprasčiausiai siekia sutrukdyti vykdyti grąžinimo procedūrą. Bendrojoje pozicijoje irgi nurodoma, kad priežasčių sąrašas yra baigtinis. Į ją taip pat įtrauktos visos bendrosios apsaugos sąlygos, nurodytos Komisijos pasiūlyme [sulaikymas gali būti taikomas, tik jeigu tai yra proporcinga, būtina priemonė, jeigu buvo apsvarstytos kitos alternatyvos ir kt.]. b. Su sulaikymu susijusios garantijos (9 straipsnis) Bendrojoje pozicijoje išlaikoma didžioji dalis Komisijos pasiūlytų garantijų, visų pirma dėl galimybės gauti nemokamą teisinę pagalbą, informaciją apie sulaikymo priežastis ir galimybes pateikti skundą. Tačiau joje nenumatyta įsakymo sulaikyti automatinė teisminė peržiūra, jeigu įsakymą išdavė administracijos institucijos. Be to, tokiais atvejais bendroji pozicija įpareigoja valstybes nares bent raštu informuoti prašytoją apie jo teises apskųsti sulaikymo įsakymą, o jeigu toks skundas pateikiamas, užtikrinti, kad jis būtų skubiai išnagrinėtas. c. Specialių priėmimo poreikių turinčių asmenų sulaikymas: 11 straipsnis Iš bendrosios pozicijos buvo išbraukta pakeisto Komisijos pasiūlymo 11 straipsnio 1 dalis, kurioje draudžiama sulaikyti pažeidžiamus asmenis, nebent nustatoma, kad jų sveikata, įskaitant psichinę sveikatą, ir gerovė dėl sulaikymo labai nepablogės. Bendrojoje pozicijoje kaip tik nurodyta, kad „sulaikytų prieglobsčio prašytojų, kurie yra pažeidžiami asmenys, sveikatai, įskaitant psichinę sveikatą, nacionalinės valdžios institucijos skiria išskirtinį dėmesį“ ir kad valstybės narės užtikrina nuolatinę stebėseną ir tinkamą paramą, atsižvelgiant į jų ypatingą padėtį, įskaitant sveikatą 11 straipsnio 1 dalis turi būti skaitoma kartu su 22 straipsniu, kuris įpareigoja valstybes nares nedelsiant įvertinti visų į jų teritoriją atvykstančių pareiškėjų padėtį ir nustatyti jų specialius poreikius, įskaitant susijusius su sveikatos ir psichologine būkle. Šiuo atžvilgiu 22 straipsnis irgi gali padėti užtikrinti, kad būtų įvykdyti 11 straipsnio 1 dalies tikslai. Be to, 11 straipsnyje nebeminima prievolė užtikrinti, kad nebūtų taikomas sulaikymas, nebent nustatoma, kad jis atitinka vaiko interesų užtikrinimo principą. Tačiau direktyvos 23 straipsnyje nurodyta, kad valstybės narės, įgyvendindamos su nepilnamečiais susijusių teisės aktų nuostatas, pirmiausia turi atsižvelgti į vaiko interesus, tai nustatyta ir JT Vaiko teisių konvencijoje. Šiuo atžvilgiu direktyvoje paliekama prievolė užtikrinti, kad visais atvejais, įskaitant ir sulaikymą, būtų laikomasi vaiko interesų užtikrinimo principo. Galiausiai pagal bendrąją poziciją frazėje „tik labai išimtiniais“ išbraukiamas žodis „tik labai“ . Tačiau tekste paliekamas principas, kad nepilnamečių sulaikymas būtų taikomas tik išimtiniais atvejais. d. Sulaikymo sąlygos (10 straipsnis) Bendrojoje pozicijoje nepaliekama prievolė visada užtikrinti, kad sulaikyti prieglobsčio prašytojai būtų atskirti nuo kitų trečiųjų šalių piliečių, kaip pasiūlė Komisija, o tik „jei įmanoma“. Tačiau tokiais atvejais užtikrinama, kad prašytojams būtų taikoma kitokia tvarka nei trečiųjų šalių piliečiams ir kad jie vis tiek galėtų pasinaudoti direktyvoje nustatytomis specialiomis priėmimo sąlygomis. Be to, bendrojoje pozicijoje valstybėms narėms leidžiama išimtiniais atvejais apgyvendinimo tikslu naudotis įkalinimo įstaigų patalpomis, jeigu jos „turi“ tai padaryti, nes „neturi galimybių“ pasinaudoti specialiais sulaikymo centrais; Komisijos pasiūlyme buvo leidžiama pasinaudoti įkalinimo įstaigų patalpomis tik kai specialiuose centruose nebelieka vietų. Tačiau bendroji pozicija užtikrina, kad tokiais atvejais sulaikyti prašytojai būtų laikomi atskirai nuo eilinių kalinių. Į Komisijos pasiūlymą įtrauktos likusios garantijos paliekamos, visų pirma užtikrinama teisė į laisvalaikio veiklą, įskaitant veiklą gryname ore, teisė bendrauti su UNHCR, NVO, šeimos nariais ir teisiniais patarėjais bei būti jų lankomais, ir galimybė gauti informacijos apie sulaikymo centro funkcionavimą. Sprendimų apskundimas (nemokama teisinė pagalba ir atstovavimas) (26 straipsnis) Priimtoje bendrojoje pozicijoje siauriau nei Komisijos pasiūlyme traktuojami du aspektai. Pirma, į ją įtraukta antra priežastis, leidžianti pasinaudoti nemokama teisine pagalba, paimta iš Pagrindinių teisių chartijos, jeigu tai „būtina užtikrinant veiksmingas galimybes pasinaudoti teisingumo sistema“. Antra, į ją įtrauktas „aplinkybių pagrįstumo tyrimas“ (paimtas iš EŽTT praktikos), leidžiantis teisėjams neleisti pasinaudoti nemokama teisine pagalba, jeigu jie mano, kad skundas bus išnagrinėtas prašytojo nenaudai. Be to, šie du įtraukti elementai visiškai atitinka plėtojamą teisminę praktiką ir galiojančias valstybių narių prievoles dėl veiksmingų galimybių pasinaudoti teisingumo sistema. Visais atvejais teismas, norėdamas nustatyti, ar nemokama teisinė pagalba yra būtina, pirmiausia turės įvertinti teisinių procedūrų sudėtingumą, asmens gebėjimą jas suprasti ir susijusių sankcijų griežtumo laipsnį. Nors prašytojų atveju būtų sunku įrodyti, kad tokia pagalba yra nereikalinga (kalbos nemokėjimas, nacionalinių teisinių procedūrų neišmanymas ir pan.), kai kuriais atvejais teismas galėtų nuspręsti, kad galimybė gauti teisinę pagalbą yra neproporcinga (pvz., kai nežymiai sumažinami kišenpinigiai ir tai neturi poveikio prašytojo pagrindinėms teisėms). 4. Išvada Bendroji pozicija visiškai atitinka Komisijos pasiūlymų pagrindinį tikslą. Dėl jos dabartinės elgesio normos įgyja papildomos vertės, o prieglobsčio prašytojų priėmimo sąlygos yra labiau suderinamos. Ji taip pat nustato taisykles dėl sulaikymo ir dėl galimybės gauti nemokamą teisinę pagalbą – dabartinės prieglobsčio srities priemonės neaprėpia šių klausimų. Tarybos pozicijos tekstas iš esmės ir didžiąja dalimi atitinka Komisijos pasiūlymą, todėl Komisija gali jį paremti.