[pic] | EUROPOS BENDRIJŲ KOMISIJA | Briuselis, 2009 10 20 COM (2009) 561 galutinis KOMISIJOS KOMUNIKATAS EUROPOS PARLAMENTUI, TARYBAI, EUROPOS EKONOMIKOS IR SOCIALINIŲ REIKALŲ KOMITETUI, EUROPOS TEISINGUMO TEISMUI IR EUROPOS CENTRINIAM BANKUI ES bankų sektoriaus tarpvalstybinių krizių valdymo sistema {SEC (2009) 1389}{SEC (2009) 1390}{SEC (2009) 1407} KOMISIJOS KOMUNIKATAS EUROPOS PARLAMENTUI, TARYBAI, EUROPOS EKONOMIKOS IR SOCIALINIŲ REIKALŲ KOMITETUI, EUROPOS TEISINGUMO TEISMUI IR EUROPOS CENTRINIAM BANKUI ES bankų sektoriaus tarpvalstybinių krizių valdymo sistema(Tekstas svarbus EEE) 1. ĮVADAS Pastaroji krizė parodė, kad ES neturi veiksmingų tarpvalstybinių finansų įstaigų krizių valdymo priemonių. 2008 m. rudenį valstybės narės susitarė imtis būtinų veiksmų siekdamos restruktūrizuoti bankų kapitalą ir suteikti jiems garantijas, o šie precedento neturintys veiksmai Europos mastu koordinuoti ad hoc . Šios priemonės buvo būtinos atsižvelgiant į išskirtines finansų sistemoje susiklosčiusias aplinkybes. Nacionaliniai metodai skyrėsi, bet apibendrinant valdžios institucijos arba panaudojo valstybės pinigus bankams paremti, arba izoliavo banko turtą savo teritorijoje ir taikė nacionalines problemų sprendimo priemones kiekvienam subjektui atskirai, o ne visos tarpvalstybinės grupės mastu. Todėl padidėjo pasitikėjimo mažėjimo, konkurencijos iškraipymo, mokesčių mokėtojams tenkančių finansinės paramos sąnaudų[1] ir teisinio netikrumo rizika. Pastarosios finansų krizės su „Fortis“, „Lehman Brothers“ ir Islandijos bankų veiklos sutrikimais susiję įvykiai parodė, kokią žalą finansiniam visos ES bankų sistemos stabilumui gali sukelti tai, kad nėra tinkamos problemų sprendimo sistemos. Plačiai pripažįstama, kad ES reikia sukurti bankų problemų sprendimo režimą, kuriuo būtų užtikrinta, kad visos kompetentingos institucijos veiksmingai koordinuotų savo veiksmus ir turėtų tinkamas skubios intervencijos priemones banko veiklos sutrikimams valdyti, siekiant kuo labiau sumažinti poreikį valstybėms imtis tokių išimtinių priemonių, kokios buvo reikalingos per šią krizę. Europos Komisija siūlo iš pagrindų reformuoti finansų rinkų reglamentavimą ir priežiūrą siekiant šalinti bankų krizės metu išryškėjusius trūkumus[2]. Jau imtasi priemonių indėlių draudimui padidinti, kapitalo reikalavimams sugriežtinti ir ES priežiūros infrastruktūrai reformuoti: tai esminės priemonės siekiant užtikrinti tvirtesnę rizikos ribojimo priežiūros sistemą ir finansinį stabilumą. Tačiau šias reformas dabar reikia papildyti aiškia sistema, kuri ateityje sudarytų sąlygas valdžios institucijoms stabilizuoti ir kontroliuoti sisteminį tarpvalstybinių finansų įstaigų veiklos sutrikimų poveikį. Europai reikalinga tvirta reglamentavimo sistema, kuria būtų sprendžiami prevencijos, ankstyvos intervencijos, bankų problemų sprendimo ir likvidavimo klausimai (žr. lentelę toliau). - J. de Larosière’o grupės ataskaitoje padaryta išvada, kad: „Neturėdama nuoseklių krizių valdymo ir problemų sprendimo priemonių visoje bendrojoje rinkoje, Europa praranda pranašumą prieš JAV, todėl šiuos klausimus reikėtų spręsti priimant tinkamas ES masto priemones“ [3]. Šią esminę spragą dabar būtina šalinti. - 2009 m. birželio Europos Vadovų Taryba padarė išvadą, kad būtina tęsti darbą rengiant visapusišką tarpvalstybinę finansų krizių prevencijos ir valdymo sistemą. - Rugsėjo 25 d. Pitsburgo aukščiausiojo lygio susitikime G20 grupės šalių vadovai įsipareigojo bendradarbiauti siekiant „sukurti veiksmingesnes priemones užtikrinti, kad didelės pasaulinės įmonės prisiimtų atsakomybę už savo prisiimamą riziką“ ir konkrečiau – „kurti veiksmingo finansų grupių problemų sprendimo priemones ir sistemas su tikslu padėti sušvelninti trikdančias finansų įstaigų veiklos sutrikimų pasekmes ir sumažinti moralinę riziką ateityje“ . ES tarpvalstybinių bankų problemų sprendimo sistema taip pat iš esmės papildo Komisijos siūlomą naująją priežiūros sistemą[4]. Naujoji Europos sisteminės rizikos valdyba užtikrins išankstinio įspėjimo apie visai sistemai gresiančią riziką sistemą, o naujoji Europos bankininkystės institucija atliks svarbų vaidmenį koordinuodama atsakomuosius priežiūros veiksmus ir nukreipdama informaciją, taip pat užtikrindama, kad gavus įspėjimus apie riziką būtų imamasi tolesnių veiksmų. Šia naująja tvarka užsibrėžtų tikslų nebus pasiekta, jei nacionalinės valdžios institucijos negalės imtis veiksmingų priemonių bankų lygiu, kad spręstų veiklos sutrikimų problemą ir užkirstų kelią jos plitimui sistemoje. 2. ŠIO KOMUNIKATO PASKIRTIS IR STRUKTūRA 2.1. Paskirtis Komisijos nuomone, siekiant užtikrinti veiksmingą krizių valdymą ir tarpvalstybinio banko, kurio veikla sutrikusi, problemų sprendimą arba tinkamą likvidavimą, reikia pokyčių[5]. Pagrindinis dėmesys skiriamas indėlius priimantiems bankams, kurie atlieka unikalų kredito teikėjų, indėlių priėmėjų ir mokėjimų tarpininkų vaidmenį. Šiame komunikate svarstomos priemonės, kuriomis siekiama dviejų atskirų, bet tarpusavyje susijusių tikslų. Pirmasis tikslas – užtikrinti, kad visos nacionalinės priežiūros institucijos turėtų tinkamas priemones, kad galėtų pakankamai anksti nustatyti bankų problemas ir įsikišti siekdamos atkurti gerą įstaigos ar grupės būklę arba užkirsti kelią tos būklės blogėjimui. Tam reikės iš dalies pakeisti bankų kapitalo priežiūros režimą. Be esminių pakeitimų, taip pat galėtų būti sukurta sistema, kuria būtų sudarytos sąlygos grupės įmonėms viena kitai perduoti turtą taip suteikiant finansinę arba likvidumo užtikrinimo paramą anksčiau, negu tam tikros grupės įmonės problemos taps kritinėmis. Antrasis tikslas – sudaryti sąlygas tarpvalstybiniams bankams žlugti rimtai nesutrikdant gyvybiškai svarbių bankininkystės paslaugų teikimo arba išvengiant problemų išplitimo visoje finansų sistemoje. Tai reiškia, kad bus sukurta ES problemų sprendimo sistema, taip pat priemonės, skirtos veiksmingo tarpvalstybinių problemų sprendimo kliūtims, kylančioms dėl teritorinių ir atskiroms įmonėms taikomų nemokumo metodų, šalinti, ir susitarimai dėl tokio bankų problemų sprendimo finansavimo, įskaitant visų tiesioginių fiskalinių valstybių narių sąnaudų pasidalijimą. 2.2. Struktūra Komunikate aptariamos trys sritys. 1 . Ankstyva intervencija (3 skirsnis) apima priežiūros institucijų veiksmus, kurių tikslas – kilus problemų atkurti įstaigos stabilumą ir finansinį patikimumą, kartu mokioms įmonėms grupės viduje viena kitai perduodant turtą su tikslu suteikti finansinę paramą. Šių veiksmų būtų imamasi anksčiau, negu įvykdomos problemų sprendimo priemonių naudojimo pradžios sąlygos ir įstaiga tampa nemoki arba yra tokia tikimybė. Naujoji Europos bankininkystės institucija galėtų atlikti tam tikrą vaidmenį koordinuojant ankstyvą priežiūros institucijų intervenciją į tarpvalstybinės grupės veiklą. 2. Bankų problemų sprendimas (4 skirsnis) apima nacionalinių problemų sprendimo institucijų priemones bankininkystės įstaigos krizei valdyti, jos poveikiui finansiniam stabilumui apriboti ir prireikus tinkamam visos įstaigos arba jos dalies likvidavimui palengvinti. Šių priemonių imamasi ne bankų priežiūros sistemoje ir jų gali imtis institucijos, kurios nėra priežiūros institucijos, nors jokiu būdu neatmetama galimybė dalyvauti priežiūros institucijoms. 3. Nemokumas (5 skirsnis) apima reorganizavimą ir likvidavimą pagal taikomą nemokumo režimą. Nors šios priemonės (siekiant paskatinti diskusiją) pateikiamos kaip konceptualiai atskiros, jos nebūtinai sudaro atskirus ir vieną iš kito išplaukiančius krizės etapus. Praktikoje visų pirma problemų sprendimo ir nemokumo priemonės gali dažnai sutapti, o ankstyvos priežiūros institucijų intervencijos priemonės gali greitai būti pakeistos problemų sprendimo priemonėmis. 2.3 Sąveika su kitomis ES priemonėmis Šios priemonės sudaro svarbią platesnės ES reglamentavimo sistemos ir iniciatyvų jos atsparumui didinti dalį, kaip paaiškinta lentelėje toliau. [pic] 3. ANKSTYVA PRIEžIūROS INSTITUCIJų INTERVENCIJA 3.1. Ankstyvos intervencijos priemonės Tam tikrų ankstyvos priežiūros institucijų intervencijos sistemos elementų jau yra nustatyta pagal galiojančią bankams taikomą rizikos ribojimo sistemą, t. y. nustatytos būtiniausios priemonės, kurias priežiūros institucijos turi turėti, kad galėtų veikti, kai kredito įstaiga neatitinka tos direktyvos reikalavimų[6]. Šios priemonės, be kita ko, yra reikalauti iš įstaigos padidinti nuosavas lėšas, kad jos viršytų direktyvoje nurodytą minimalų lygį; sugriežtinti vidaus organizacinę struktūrą ir valdymo priemones; taikyti specialią atidėjinių politiką; apriboti savo veiklą ar operacijas arba sumažinti savo veiklai, produktams ar sistemoms būdingą riziką. Šiomis priemonėmis įstaigos kontrolė paliekama vadovybės rankose ir jos nebūtinai reiškia, kad bus padaryta didelė įtaka akcininkų ar kreditorių teisėms. Neseniai susitarta dėl Kapitalo poreikių direktyvos (KPD) pakeitimų[7], pagal kuriuos bus reikalaujama, kad konsoliduotos priežiūros institucijos planuotų ir koordinuotų bendrus vertinimus, išskirtines priemones, nepaprastosios padėties planus ir visuomenės informavimą kritinėse situacijose. Tačiau vis dar yra reikšmingų spragų, kurios galėtų būti pašalintos šiomis papildomomis priemonėmis: - suderinus priežiūros institucijų įgaliojimus tinkamais atvejais (pvz., iš sistemai svarbių finansų įstaigų) reikalauti parengti konkrečios įmonės nepaprastosios padėties ir problemų sprendimo planus (angl. dar vadinamus living wills ), kuriuose būtų išsamiai nurodyta, kaip įstaiga ir jos veikla būtų greitai ir tinkama forma nutraukta ir likviduota – šių planų rengimo poreikis šiuo metu svarstomas G20 grupėje; - skatinant tinkamą finansų įstaigų vidaus valdymą, kad būtų paprasčiau ir lengviau įveikti būsimą krizę, jei ir kai ji kils; - suteikus įgaliojimus (kuriuos šiuo metu turi ne visos nacionalinės priežiūros institucijos) reikalauti pateikti grupės atkūrimo planą, pakeisti banko vadovybę arba paskirti atstovą konkrečiu tikslu atkurti įstaigos finansinę būklę; - ES priežiūros institucijoms nustačius bendrus rodiklius arba ribas ir susitarus dėl terminijos, kuria būtų aiškiai apibrėžta, kada ir kaip turėtų būti vykdoma intervencija į tarpvalstybinio banko veiklą; - peržiūrėjus filialų kitoje valstybėje priežiūrą atsižvelgiant į buveinės ir priimančiosios šalies institucijų bendradarbiavimo susitarimų trūkumus ir susirūpinimą dėl priimančiosios valstybės įgaliojimų, susijusių su veiksminga intervencija kritinėse situacijose. Pastaruoju metu surinkta aiškių įrodymų, kad priežiūros sistema nebuvo pakankamai tvirta ir kad trūko paskatų veiksmingam priežiūros priemonių, skirtų tarpvalstybinei grupei atkurti, koordinavimui remti. Klausimai[8] Kokių papildomų priemonių reikėtų priežiūros institucijoms, kad jos galėtų spręsti augančias problemas? Kada jos turėtų būti pradėtos taikyti? Ar laipsniško likvidavimo planai ( living wills ) yra svarbūs kaip krizių valdymo priemonė? 3.2. Turto perdavimas grupės viduje Turto perdavimas, kaip finansinės paramos grupės viduje priemonė, galėtų padėti grupėms valdyti likvidumo pozicijas ir tam tikrais atvejais galėtų padėti stabilizuoti įmones, kurių padėtis tampa kritinė. - Šiuo metu nėra ES leidimo perduoti turtą režimo, o ES teisės aktuose nenustatyta bendra turto perdavimo sąlygų sistema[9]. Iš principo visose valstybėse narėse turtas turi būti perduodamas už teisingą atlygį, nežiūrint to, ar viena kitai turtą perduodančios įmonės susijusios, ar ne. Tačiau šio principo išraiška ir taikymas įvairiose valstybėse narėse skiriasi. - Kai turtas perduodamas atsižvelgiant ne vien į komercines sąlygas, gali nukentėti turto perdavėjo kreditoriai ir smulkieji akcininkai. Tokį perdavimą smulkieji akcininkai arba kreditoriai gali užginčyti, o vadovams gali tekti civilinė arba baudžiamoji atsakomybė[10]. Dėl šių problemų gali būti užkirstas kelias imtis veiksmų, kurie atitiktų grupių ir visų pirma tarpvalstybinių grupių interesus. Bankų grupės intereso koncepcijos nustatymas galėtų būti vienas iš būdų turto perdavimui paremti ir rizikos, susijusios su vadovams tenkančia atsakomybe, klausimui spręsti. Galbūt vertėtų ištirti ribotą grupės įmonių tarpusavio priklausomybės ir abipusio intereso koncepciją, kai perdavimas būtų leidžiamas, jei vykdomos nurodytos sąlygos. Tačiau reikia atidžiai išnagrinėti bet kokio tokio pasiūlymo, susijusio su ribotos atsakomybės principu ir tuo, kad grupės įmonės būtų atskiri juridiniai asmenys, poveikį. Taip pat būtų svarbu sukurti tinkamas apsaugos priemones siekiant užkirsti kelią galimam piktnaudžiavimui turto perdavimu nusikalstamais tikslais. Šį režimą taip pat reikėtų paremti pakeičiant nemokumo teisės aktus ir taip užtikrinant tinkamas apsaugos priemones, pvz., turto gavėjo nemokumo atveju pirmenybę teikiant turto perdavėjui. Ar įmanoma sukurti turto perdavimo sistemą? Jei taip, kokius uždavinius reikėtų spręsti? Kokių akcininkų ir kreditorių apsaugos priemonių reikėtų? 4. BANKų PROBLEMų SPRENDIMAS 4.1. Kodėl reikia ES lygmens veiksmų bankų problemų sprendimo srityje? Nacionalinių sistemų skirtumai Esamos ES priemonės, skirtos banko, kurio veikla sutrikusi, problemoms spręsti, pagal taikymo sritį ir turinį yra minimalios. Jos aprėpia tik priežiūros institucijų intervenciją ir abipusį kitoje valstybėje įsteigto filialo nemokumo procedūrų pripažinimą. Direktyvoje 2001/24/EB dėl kredito įstaigų reorganizavimo ir likvidavimo (Likvidavimo direktyva) reikalaujama, kad bet kokį kredito įstaigos, turinčios filialų kitoje valstybėje narėje, reorganizavimą arba likvidavimą pradėtų ir vykdytų tos įstaigos buveinės valstybės narės atitinkamos institucijos pagal vienintelę procedūrą ir laikydamosi savo nacionalinių nemokumo teisės aktų. Tarpvalstybinėms bankų grupėms, kurias sudaro patronuojančioji įmonė ir jos patronuojamosios įmonės kitose valstybėse narėse, ši direktyva netaikoma. Patronuojamosios įmonės yra labiausiai paplitusi Europos tarpvalstybinės bankų veiklos forma, o jų valdomas turtas yra beveik 4 trilijonai EUR[11]. ES priemonių nėra, todėl krizių valdymas beveik visiškai reglamentuojamas nacionaliniais režimais, kurie gali būti labai skirtingi[12]. Pavyzdžiui, kai kuriose valstybėse narėse svarbūs įgaliojimai suteikiami specialiu taikomu nutarimu arba pagal bankų nemokumo režimą, kitose galioja tik bendras įmonių nemokumo režimas. Įgaliojimai valdyti tarpvalstybinių bankų krizes suteikti labai įvairioms nacionalinėms institucijoms, įskaitant bankų priežiūros institucijas, centrinius bankus, ministerijas, teismus ar nemokumo pareigūnus, kai kuriais atvejais – indėlių garantijų sistemų valdytojams. Įgaliojimų mastas ir jų panaudojimo sąlygos visose nacionalinėse sistemose taip pat skiriasi. Veiksmingai spręsti tarpvalstybinių bankų problemas dar sunkiau, jei skiriasi nacionalinėje teisėje nustatytos priemonės arba tam tikrų įmonėms taikomų veiksmų procedūriniai reikalavimai. Paprastas pavyzdys: jei viena nacionalinė institucija turi teisę trečiajai įsigyjančiajai šaliai perduoti turtą išduodama vykdomąjį potvarkį, o kita gali tai padaryti tik teisminiu keliu, tikėtina, kad šioms dviems institucijoms bus labai sunku greitai ir koordinuotai įsikišti ir išspręsti savo jurisdikcijoje esančių tarpusavyje susijusių bankų arba turto klausimą. Taip pat labai svarbu, kuriame etape galima imtis bankų problemų sprendimo priemonių. Ne visos nacionalinės institucijos turi įgaliojimus stabilizuoti ir reorganizuoti sunkumų patiriantį banką, kol jis oficialiai nėra nemokus (kaip tai apibrėžta nacionalinėje teisėje), o tai, kad nesuderintos priemonių naudojimo pradžios sąlygos, kuriomis remiantis būtų galima pasinaudoti šiais įgaliojimais, gali trukdyti imtis koordinuotų veiksmų dėl tarpvalstybinės grupės. Šis klausimas dar aptariamas 4.4 skirsnyje. Taisyklių skirtumai nebūtinai yra problema, jei sunkumų patiriančio banko operacijos vykdomos tik vienoje šalyje, o taikomos priemonės atitinka valstybės pagalbos taisykles, tačiau tie skirtumai neabejotinai trukdys imtis veiksmingų koordinuotų veiksmų, jei bankų grupė veiklą vykdo keliose jurisdikcijose. Paskatos izoliuoti šalyje esantį turtą Reaguodamos į šią krizę valstybių narių valdžios institucijos dažniausia izoliuodavo savo šalyje esantį tarpvalstybinės grupės turtą ir taikydavo nacionalines problemų sprendimo priemones vienos įmonės mastu, užuot ieškojusios visai grupei tinkamo sprendimo. Tačiau tam tikroje šalyje esančio turto izoliavimas dažnai gali trukdyti, o ne išspręsti tarpvalstybinės grupės problemą. Bus atvejų, kai dėl tokių veiksmų visa grupė patirs didesnių nuostolių. Valstybių narių paskatos tarpvalstybinės krizės atveju koordinuoti nacionalinio turto izoliavimo veiksmus ir neizoliuoti nacionalinio turto yra ribotos atsižvelgiant į poreikį apsaugoti nacionalinių suinteresuotųjų šalių (įskaitant kreditorius, mokesčių mokėtojus ir indėlių garantijų sistemą) interesus. Ši esminė bendradarbiavimo sprendžiant tarpvalstybinės grupės problemas kliūtis, inter alia , yra tvirtai susijusi su nemokumo teisės aktų teritoriniu pobūdžiu. Kai nemokumo teisės aktai yra nacionaliniai, šalies valdžios institucijos vadovaujasi teisėtu (ir tvirtu politiniu) interesu izoliuoti nacionalinį sunkumų patiriančio banko turtą, kad apsaugotų nacionalinius indėlius ir kuo labiau padidintų nacionalinės įmonės kreditoriams teksiantį turtą. Tačiau bet koks bendras sprendimas dėl valstybių narių teisių izoliuoti šalyje esantį tarpvalstybinės bankų grupės turtą apribojimo labai priklausys nuo to, ar valstybės narės tarpusavyje sudarys tinkamus, teisingus ir teisės aktus atitinkančius susitarimus[13] dėl visų vėlesnių nuostolių, kuriuos visa bankų grupė (įskaitant užsienyje įsteigtas patronuojamąsias įmones) gali patirti, naštos pasidalijimo. Šiais susitarimais būtų ne tik remiamas krizių valdymas, bet ir būtų prisidėta prie krizių prevencijos stiprinant paskatas valdžios institucijoms bendradarbiauti. Visų pirma pasitikėjimas bendradarbiavimo susitarimuose turi būti paremtas garantija, kad tarpvalstybinių bankų problemų sprendimo sąnaudos būtų teisingai padalytos įvairioms susijusioms šalims. Tai aptariama šio dokumento 4.8 skirsnyje. 4.2. Bankų problemų sprendimo sistemos tikslai Skirtingais nacionaliniais bankų problemų sprendimo metodais šiuo metu siekiama skirtingų tikslų. Įmonių nemokumo teisės aktais paprastai siekiama dviejų pagrindinių tikslų: užtikrinti teisingą ir iš anksto žinomą kreditoriams taikomą tvarką ir kuo labiau padidinti turtą kreditorių pretenzijoms patenkinti. Tačiau taikant specialų bankų nemokumo režimą pirmenybė gali būti suteikta visuomeninės politikos tikslams, kaip antai finansinis stabilumas, paslaugų teikimo tęstinumas ir mokėjimo sistemų vientisumas. Nuo susitarimo dėl bendrų tikslų priklausys naujos ES sistemos pobūdis. Todėl Europos bankų problemų sprendimo sistema turi būti pagrįsta sutartais ir bendrais tikslais, kuriais būtų užtikrinta, kad nuostolius pirmiausia patirtų akcininkai ir mažesnės svarbos ir užtikrinimo priemonių neturintys kreditoriai, o ne valstybė ir mokesčių mokėtojai. Tai labai svarbu siekiant išvengti moralinės rizikos, atsirandančios dėl nuomonės, kad bankai per dideli arba pernelyg tarpusavyje susiję, kad žlugtų, todėl greičiausiai bus išgelbėti valstybės lėšomis. Pagrindinis politikos tikslas – užtikrinti, kad visuomet būtų (politiškai ir ekonomiškai) įmanoma leisti bankams žlugti nepaisant jų dydžio[14]. Tikimybė pasiekti šį pagrindinį tikslą nedidelė, jei bankų problemų sprendimo sistema nebus galima užtikrinti (apdraustų) indėlininkų apsaugos ir bankininkystės bei mokėjimų paslaugų teikimo tęstinumo ir apskritai valdyti banko veiklos sutrikimų sisteminio poveikio kuo labiau sumažinant problemos išplitimą ir sudarant būtinas teisines sąlygas tinkamai likviduoti įmonę[15]. Kokie turėtų būti pagrindiniai ES bankų problemų sprendimo sistemos tikslai ir prioritetai? 4.3. Kokių problemų sprendimo priemonių reikia? Nacionalinius bankų problemų sprendimo metodus iš esmės galima suskirstyti į dvi kategorijas: vienose šalyse veikiama pagal bendrus įmonių nemokumo teisės aktus, įskaitant administravimą, o kitose šalyse yra specialus bankams taikomas režimas. Abiem atvejais tomis taisyklėmis reglamentuojamos tik nacionalinės bankų operacijos ir jos netaikomos už šalies ribų[16]. Specialus režimas gali būti arba bendras bankams pritaikytas nemokumo režimas, arba specialios bankų problemų sprendimo priemonės, specialiai pritaikytos bankams, kurių veikla sutrikusi. Specialios bankų problemų sprendimo priemonės gali būti šios: įgaliojimai visą banko, kurio veikla sutrikusi, turtą ir įsipareigojimus arba jų dalį perduoti kitai privačiojo sektoriaus įmonei (su nacionalinių valdžios institucijų pagalba arba be jos vykdomas susijungimas) arba banko, kurio veikla sutrikusi, turtui administruoti įsteigtam bankui (angl. bridge bank ); įgaliojimas sutvarkyti įstaigos, kurios veikla sutrikusi, balanso būklę neveiksnias paskolas ir nelikvidų arba sunkiai įvertinamą turtą perduodant atskirai turto valdymo įmonei („blogam“ bankui); taip pat nacionalizavimas. Šių didelių kategorijų viduje yra daugiau skirtumų. Kai kuriose nacionalinėse sistemose teikiama pirmenybė laipsniškam metodui, o kitose linkstama greitai imtis ankstyvos intervencijos. Pirmosios paprastai taikomos ankstesniame etape ir skirtos paskatinti akcininkus pritarti restruktūrizavimo priemonėms: per pirmąjį etapą paprastai vadovybę pakeičia administratorius ar specialusis valdytojas ir akcininkams patvirtinti pateikiamas restruktūrizavimo planas ir tik antrajame etape įvedamos priemonės, kuriomis nepaisoma akcininkų teisių. Pagal antrojo tipo sistemas priemonės įvedamos negavus išankstinio akcininkų sutikimo. Reikalingos veiksmingos priemonės, kad valdžios institucijos sunkumų patiriančio banko problemoms spręsti turėtų kitų galimybių, be valstybės finansinės paramos teikimo ir banko likvidavimo. Nors šiame dokumente tinkamiausios ES režimo priemonės tvirtai neapibrėžiamos (ir siekiama išklausyti nuomones dėl jų), labai svarbu, kad bankų problemų sprendimo institucijos turėtų pakankamai įvairių bendrų priemonių, kurias būtų galima lanksčiai ir savo nuožiūra taikyti, ir kad jos galėtų imtis veiksmų pakankamai greitai ir kontroliuodamos problemų sprendimo eigą. Naujame TVF darbiniame dokumente[17] siūloma, kad peržiūrint ES režimą būtų apsvarstytos toliau nurodytos priemonės, taikomos pagal tam tikrose šalyse galiojantį režimą[18]: - įgaliojimai palengvinti arba vykdyti banko, kurio veikla sutrikusi, arba jo veiklos pardavimą privačiojo sektoriaus įsigyjančiai įmonei; - įgaliojimai banko, kurio veikla sutrikusi, veiklą perduoti laikinam bankui ( bridge bank ) siekiant užtikrinti jo veiklos tęstinumą ir vėliau jį parduoti privačiojo sektoriaus pirkėjui; - įgaliojimai atskirti likvidų ir nelikvidų turtą „geruose“ ir „bloguose“ bankuose perduodant dalį turto ir įsipareigojimų. Kadangi šios priemonės galėtų būti susijusios su valstybės parama, jas reikėtų nustatyti ir vykdyti laikantis ES valstybės pagalbos režimo[19]. Kitose jurisdikcijose bankų reorganizavimas vykdomas pagal specialiojo administravimo sistemą, kai susijusios nacionalinės institucijos paskirtas administratorius kontroliuoja banko, kurio veikla sutrikusi, valdymą ir sprendžia dėl jo restruktūrizacijos. Tai galėtų būti naudinga ir ES režimo priemonė, nors tinkamos priemonių taikymo pradžios sąlygos ir terminai gali skirtis (žr. 4.4 skirsnį). Kokios yra pagrindinės ES bankų problemų sprendimo režimo priemonės? 4.4. Priemonių naudojimo pradžios sąlygos ir terminai Pagrindinis ES bankų problemų sprendimo režimo elementas – aiškios priemonių naudojimo pradžios sąlygos, kurios turi būti įvykdytos, kad būtų galima pasinaudoti intervencijos įgaliojimais. Nustačius šias sąlygas tampa lengviau koordinuoti nacionalinių valdžios institucijų veiksmus, sumažėja veiksmų užginčijimo rizika, taip pat akcininkams ir kreditoriams užtikrinamas teisinis tikrumas dėl aplinkybių, kuriomis gali būti imtasi veiksmų. Bet kokia intervencija, kuri daro įtaką akcininkų ir kreditorių interesams ir teisėms, turi būti proporcinga įstaigos problemų rimtumui ir pagrįsta teisėtai ginamu viešuoju interesu. Siekiant apsaugoti viešąjį interesą, intervencija turėtų būti įmanoma anksčiau, negu bankas tampa nemokus pagal savo balansą, t. y. anksčiau, negu bankas pasiekia tam tikrą ribą, kad būtų galima pradėti įprastą nemokumo procedūrą. Jei lemiama valdžios institucijų intervencija viešajam interesui apsaugoti nebus įmanoma anksčiau, negu bankas techniškai taps nemokus, dėl to sumažės veiksmingų galimybių stabilizuoti banko veiklą ir spręsti jo problemas arba padidės valstybės lėšų, kurių reikės tokiai galimybei paremti, poreikis. Todėl ES režimo taikymo pradžios sąlygomis reikėtų suteikti galimybę vykdyti intervenciją tinkamame etape, bet jos turėtų būti pakankamai griežtos siekiant užtikrinti, kad intervencija, kai daroma įtaka suinteresuotųjų šalių teisėms, būtų pagrįsta. Tai tikriausiai pavyktų kartu taikant dvi priemones: reglamentavimo priemonėmis nustačius priemonių naudojimo pradžią, pagrįstą priežiūros institucijų vertinimu, kad įstaiga neatitinka esminių reglamentavimo sąlygų, ir ginant platų viešąjį interesą, pagrįstą, pvz., finansinio stabilumo ir bankininkystės paslaugų teikimo tęstinumo užtikrinimu. Kokios yra tinkamos bankų problemų sprendimo priemonių naudojimo pradžios ribos? 4.5. Bankų problemų sprendimo sistemos taikymo sritis Naują sistemą reikės taikyti visoms kredito įstaigoms, kurios priklauso tarpvalstybinei grupei. Ją taip pat būtina taikyti filialams kitose valstybėse, nes patirtis parodė, kad kitose valstybėse filialų turintys bankai taip pat gali kelti realią riziką valstybių narių, kuriose tie filialai vykdo reikšmingos apimties indėlių priėmimo veiklą, finansiniam stabilumui[20]. Be to, kadangi bankų grupėms dažnai priklauso įmonės, kurios vykdo investicinę veiklą ir teikia kitas finansines paslaugas, o jų veiklos sutrikimai taip pat gali kelti sisteminę riziką finansų sistemai, būtų prasminga, kad suderinta ES bankų problemų sprendimo sistema būtų taip pat taikoma investicinėms įmonėms ir galbūt draudimo įmonėms[21]. „Lehman Brothers“ likvidavimas ir jo sukelta sumaištis rinkoje[22], įskaitant netikrumą dėl klientų turto vietos ir statuso, taip pat dėl šios įmonės sandorio šalių sutartinių pozicijų ir jų neužbaigtų sandorių statuso, aiškiai parodė, kad taip pat reikalingos priemonės, skirtos investicinių įmonių veiklos sutrikimams valdyti. Tačiau indėlius priimantiems bankams tinkamos problemų sprendimo priemonės nebūtinai gali tikti kitų rūšių finansų įstaigoms. Pavyzdžiui, įgaliojimas perduoti turtą ir įsipareigojimus laikinam bankui gali tikti indėlius priimantiems bankams dėl jų veiklos pobūdžio ir problemų sprendimo tikslų, bet ne toks tinkamas investiciniams bankams, kai pagrindinis problemų sprendimo režimo tikslas būtų spręsti problemas ir neaiškumus, susijusius su prekyba, tarpuskaita ir atsiskaitymais, užtikrinimo priemonėmis ir klientų turto saugojimu. Kokia turėtų būti ES bankų problemų sprendimo tvarkos taikymo sritis? Ar dėmesį reikėtų sutelkti tik į indėlius priimančius bankus (o ne bet kokias kitas reguliuojamas finansų įstaigas)? Jei taip, ar ji turėtų būti taikoma tik tarpvalstybinėms bankų grupėms, ar kartu ir atskiroms įmonėms, kurios tarpvalstybinę veiklą vykdo tik per filialus? 4.6. Bankų problemų sprendimo procedūros ir suinteresuotųjų šalių teisės Akcininkai Tvirta akcininkų teisių sistema labai svarbi užtikrinant tinkamą įmonių valdymą ir laisvą kapitalo judėjimą. Tai ypač akivaizdu bankų, kurie yra akcinės bendrovės, kurių vertybiniai popieriai įtraukti į prekybos reguliuojamoje rinkoje sąrašą, atveju, nes akcijos įtraukiamos į kapitalo rinkų sąrašus ir jomis prekiaujama tose rinkose. Reikėtų rasti pusiausvyrą tarp teisėtų akcininkų interesų apsaugos ir bankų problemų sprendimo institucijų gebėjimo greitai ir ryžtingai vykdyti intervenciją įstaigai ar grupei, kurios veikla sutrikusi, restruktūrizuoti, kad problemos išplistų kuo mažiau ir būtų užtikrintas susijusių valstybių narių bankų sistemos stabilumas. ES teisėje nustatyti tam tikri privalomi reikalavimai, kuriais akcininkams suteikiamos teisės. Tai, be kita ko, yra pirmenybės teisės ir reikalavimai, kad bet koks akcinio kapitalo didinimas arba mažinimas būtų patvirtintas visuotiniame akcininkų susirinkime. Akcininkai turi vienodas minimalias teises visoje ES, jei tik įmonei galima taikyti veiklos tęstinumo prielaidą. ES teisėje nustatytos akcininkų teisės paprastai netrukdytų imtis reorganizavimo priemonių pagal įprastinę nemokumo procedūrą. Šios teisės taip pat nebūtinai trukdytų tokiame banko problemų sprendimo procese, kai pirmenybė teikiama laipsniškam metodui siekiant paskatinti akcininkus pritarti restruktūrizavimo priemonėms arba kai yra laiko, kurio reikėtų šiems reikalavimams įvykdyti. Problema kyla tuomet, jei reorganizacija vykdoma pagal banko problemų sprendimo procedūrą, kuria siekiama įvesti priemones negavus išankstinio akcininkų sutikimo. Tokiu atveju pagal ES bendrovių teisės direktyvas suteiktų teisių privalomumas gali pakenkti valdžios institucijų pastangoms greitai įveikti bankų krizę. Todėl šias direktyvas reikėtų pakoreguoti. Koregavimų pobūdis turėtų būti toks, kad būtų užtikrintas nacionalinių valdžios institucijų gebėjimas greitai įsikišti apibrėžtomis aplinkybėmis, t. y. veiksmų pradžios kriterijai ar sąlygos, nereikalaujant gauti akcininkų patvirtinimą siekiant užtikrinti esminių banko teiktų paslaugų teikimo tęstinumą ir kuo labiau sumažinti sisteminį jo veiklos sutrikimų poveikį, pvz., suorganizuojant jo pardavimą privačiojo sektoriaus pirkėjui. Taip pat bet kada perduodant sunkumų patiriančio banko nuosavybę arba turtą negavus išankstinio akcininkų patvirtinimo būtina atsižvelgti į akcininkų teisę į nuosavybę pagal Europos žmogaus teisių konvenciją. Kiek tai susiję su teisėmis, suteiktomis pagal ES teisę, taip pat reikėtų spręsti tinkamų žalos atlyginimo ir kompensavimo mechanizmų klausimą. Akcininkai turi teisę, kad iš jų nebūtų atimtos jų akcijos arba kad jie nenukentėtų sumažėjus tų akcijų vertei, nebent įsikišimas pateisinamas atsižvelgiant į viešąjį interesą ir laikantis teisės aktuose nustatytų sąlygų ir tarptautinės teisės. Netikrumas, ar intervencijos sąlygomis užtikrinama teisinga pusiausvyra tarp viešojo bendruomenės intereso poreikių ir reikalavimo apsaugoti pagrindines atskirų akcininkų teises, gali nulemti riziką, kad bankų problemų sprendimo priemonės galėtų būti užginčytos bet kokiu atskiru atveju nacionaliniuose ir Europos teismuose. Kreditoriai ir sandorio šalys Bankų problemų sprendimo priemonės, susijusios su turto perdavimu, taip pat gali daryti įtaką kreditorių ir rinkos sandorio šalių teisėms, todėl į bet kokią ES bankų problemų sprendimo sistemą reikėtų įtraukti pakankamas apsaugos priemones jų interesams apsaugoti. Kreditorių apsaugos priemonės, pvz., galėtų būti kompensavimo mechanizmai, skirti užtikrinti, kad nė vienas kreditorius neatsidurtų blogesnėje padėtyje nei ta, kurioje jis būtų, jei bankas, kurio problemos sprendžiamos, būtų likviduotas pagal taikomus nemokumo teisės aktus. Rinkos sandorio šalių apsaugos priemonės, be kita ko, galėtų būti apribojimai siekiant išvengti tarpusavio įskaitos (angl. set off and netting ) susitarimų, užstato palūkanų ir struktūrizuotų finansavimo susitarimų sutrikdymo. Ar būtina nukrypti nuo tam tikrų ES bendrovių teisės direktyvose nustatytų reikalavimų ir, jei taip, kokios veiksmų pradžios sąlygos ar kriterijai turėtų būti taikomi tokiai išlygai? Kokie būtų tinkami akcininkų, kreditorių ir sandorio šalių apsaugos priemonių, peržiūros ar žalos kompensavimo mechanizmai? 4.7. Bankų problemų sprendimo priemonių taikymas bankų grupei Pagrindinis dėmesys šiame komunikate skiriamas tarpvalstybiniams bankams. Jei vienas juridinis subjektas toliau vykdo tarpvalstybinę veiklą per filialus, Likvidavimo direktyvoje (LD) nustatyti principai turėtų būti taikomi siekiant banko buveinės valstybėje narėje priimtas priemones pritaikyti filialams kitose valstybėse narėse. Tam gali prireikti pakeisti teisės aktus, nes nėra aišku, kad ES bankų problemų sprendimo priemonėms būtinai būtų taikoma LD. Tačiau bankų problemų sprendimo priemonių taikymas susijusioms bankų grupės įmonėms dar sudėtingesnis. Apskritai, jei ES norėtų siekti didesnių tikslų ir peržengti nacionaliniu mastu vykdomą krizių valdymą ir suprantamą tendenciją izoliuoti turtą, būtų galima įgyvendinti du metodus. Pirmas metodas – sukurti sistemą priemonėms, kurios ir toliau būtų taikomos nacionaliniu lygiu, koordinuoti. Antras metodas – radikalesnis bendrosios rinkos kūrimas – būtų numatyti integruotą bankų grupių, kurių įmonės priklauso skirtingoms jurisdikcijoms, problemų sprendimą, kurį vykdytų viena bankų problemų sprendimo institucija. Viena galimybė, kurią, Komisijos nuomone, verta išnagrinėti, būtų įvertinti, ar įmanoma turėti vieną bankų problemų sprendimo instituciją, kuri būtų atsakinga už tarpvalstybinės grupės problemų sprendimą (remiantis nustatytomis taisyklėmis) ir atliktų pagrindinį vaidmenį organizuojant problemų sprendimą. Jei Europos bankų problemų sprendimo institucijos galimybė nėra įgyvendinama, tuomet reikia bent koordinuoti nacionalines tarpvalstybinės bankų grupės problemų sprendimo priemones. Tarpvalstybinių bankų problemų sprendimo metodas, pagrįstas nacionalinių priemonių koordinavimu, būtų dabartinės tvarkos stiprinimas, o ne radikalus nukrypimas nuo jos. Susitarimo memorandumas[23] dėl finansinio stabilumo, dėl kurio susitarta 2008 m. birželio mėn., krizės laikotarpiu galiojo, bet netapo pakankamu ar naudingu valstybių narių bendradarbiavimo pagrindu. Kur kas labiau tikėtina, kad bus įmanoma tinkama forma spręsti tarpvalstybinio banko, kurio veikla sutrikusi, problemas, jei būtų teisiškai privaloma struktūrinė ES sistema bendradarbiavimo susitarimams įtvirtinti per krizę. Tarpvalstybinių bankų problemų sprendimo finansavimo tvarka, kuri aptariama 4.8 skirsnyje, taip pat turėtų padidinti koordinavimo veiksmingumą, nes atsirastų tinkamų paskatų. Tačiau pagal bendradarbiavimo ir koordinavimo sistemą bankų grupės problemos būtų būtinai sprendžiamos kiekvieno juridinio subjekto lygiu laikantis taikomo nacionalinio režimo. Taip problemas sprendžiant atskirų įmonių lygiu, net koordinuojant veiksmus, reorganizacijos sąlygos nebūtinai būtų veiksmingiausios. Pagal šį metodą taip pat neatsižvelgiama į komercinę integruoto ES bankų sektoriaus, kuris išsivystė bendrojoje rinkoje, tikrovę. Bankų grupės veiklos ir komercinių interesų atžvilgiu tampa vis labiau tarpusavyje priklausomos, dažniau centralizuoja likvidumo valdymą taip, kad galiausiai jų turtas susimaišo, ir jų organizacinė struktūra ir veikla atspindi verslo linijas, o ne teisinę struktūrą. Šiuos klausimus galima visiškai išspręsti tik didinant struktūrinę bankų problemų sprendimo sistemos integraciją, pvz., paskiriant pagrindinę instituciją (remiantis aiškiomis ex ante taisyklėmis), kuri organizuotų konkrečios grupės problemų sprendimą. Ši institucija, bendradarbiaudama su susijusiomis nacionalinėmis valdžios institucijomis, ES bankų problemų sprendimo priemones taikytų kiekvienoje atitinkamoje teritorijoje. Šis metodas aiškiai plataus užmojo ir tikriausiai nebus veiksmingas ar įmanomas, jei nebus sudarytos sąlygos taikyti labiau integruotą bankų grupių nemokumo tvarką. Šis klausimas aptariamas 5 skirsnyje. Kaip galima pagerinti valdžios institucijų ir administratorių, atsakingų už tarpvalstybinės bankų grupės problemų sprendimą ir nemokumą, bendradarbiavimą ir ryšius? Ar pageidautina ir įmanoma integruotai spręsti bankų grupių problemas pasitelkus Europos bankų problemų sprendimo instituciją? Jei ši galimybė nėra įgyvendinama, kokios būtiniausios nacionalinės tarpvalstybinės bankų grupės problemų sprendimo priemonės reikalingos? 4.8. Tarpvalstybinių bankų problemų sprendimo finansavimas Privačiojo sektoriaus finansavimas Pagrindinis bet kokio tarpvalstybinių bankų problemų sprendimo režimo elementas – finansavimo tvarka. Pirmiausia reikia privačiojo sektoriaus finansavimo tvarkos arba privačiojo sektoriaus sprendimų, jei nenorima, kad banko veiklos sutrikimų sąnaudas dengti tektų mokesčių mokėtojams (žr. 4.2 skirsnį). Be to, jei bendrojoje rinkoje nėra tokios ES tvarkos, mažėja bankų problemų sprendimo priemonių, kurias valdžios institucijos naudoja tarpvalstybinių bankų atveju, įvairovė. Todėl valdžios institucijos gali netekti galimybės įgyvendinti veiksmingiausią sprendimą, todėl padidėtų bendrosios sąnaudos, tenkančios atskiroms susijusioms valstybėms narėms. Nors apskritai pageidautina į bankų problemų sprendimą įtraukti privatųjį sektorių, tačiau krizei gilėjant privačiojo sektoriaus galimybių sparčiai mažėja. Būtų naudinga ištirti, ar įmanoma nustatyti ex ante mechanizmus, kuriais būtų galima užtikrinti galimybę gauti privačiojo sektoriaus lėšų per krizę. Viena iš bankų problemų sprendimo priemonių finansavimo galimybių galėtų būti indėlių garantijų sistemos. Šios galimybės privalumas būtų tas, kad bankų sektorius tiesiogiai prisidėtų prie savo paties stabilumo užtikrinimo. Tačiau tai turėtų būti užtikrinta nepakenkiant mažmeninių indėlininkų žalos kompensavimo tvarkai banko veiklai sutrikus. Peržiūrėdama indėlių garantijų sistemų veikimą (šios peržiūros rezultatai bus pateikti 2010 m. pradžioje), Komisija išnagrinės indėlių garantijų sistemų naudojimą krizės aplinkybėmis. Kita vertus, Komisija, kaip tai daro kai kurios valstybės narės, galėtų ištirti bankų problemų sprendimo fondo, kuris galėtų būti finansuojamas iš finansų įstaigoms taikomų mokesčių, kurie atitiktų jų dydį ir aktyvumą rinkoje, sukūrimo galimybę. Be to, būtų galima ištirti sistemos, kuria būtų sudarytos lengvesnės sąlygos teikti finansavimą grupės viduje pradėjus nemokumo procedūrą, galimybes. Kiek tai susiję su Jungtinių Tautų Tarptautinės prekybos teisės komisijos (UNCITRAL) darbu dėl nemokioms įmonių grupėms taikomos tvarkos, UNCITRAL[24] svarsto, kaip sudaryti lengvesnes sąlygas nenutrūkstamai reorganizuojamos arba likviduojamos įmonės veiklai vykdyti užtikrinant nuolatinę galimybę gauti finansavimą. Galiausiai bet kokia rizika, kad bankų problemų sprendimo priemonės galėtų vėliau būti panaikintos teisminiu keliu, gali smarkiai apriboti privačiojo sektoriaus įmonių norą investuoti į sunkumų patiriančio banko turto pirkimą arba perimti visą ar dalį to banko veiklos. Todėl su privačiuoju sektoriumi susijusius sprendimus palengvinti padėtų sistema, kuria taikomoms priemonėms suteikiamas teisinis tikrumas. Naštos pasidalijimas Kaip aiškiai parodė pastarieji įvykiai, ne visuomet bus privačiojo sektoriaus sprendimų. Todėl reikia dėti daug pastangų ir sukurti principus, kuriais būtų nustatyta, kaip valstybėms narėms, kuriose tarpvalstybinei bankų grupei taikomos problemų sprendimo priemonės, reikėtų pasidalyti finansinę naštą. Reikalinga neatidėliotina ir sparti pažanga nustatant aiškius valstybių narių įpareigojimus siekiant po lygiai padalyti bet kokio šios rūšies bankų problemų sprendimo fiskalines sąnaudas[25]. Labai svarbu padaryti konkrečią pažangą šiuo klausimu. Šiame etape nebūtų pageidautina bandyti apibrėžti tikslias ex ante formules, kaip paskirstyti valstybinių sanavimo operacijų kitose valstybėse sąnaudas. Tačiau valstybės narės turėtų žinoti, ar iš principo iš jų būtų reikalaujama prisidėti prie tokių operacijų, kaip būtų organizuojamas tokios naštos pasidalijimas, kas būtų atsakingas už tai, kad būtų pradėtos diskusijos apie naštos pasidalijimą, ir kas koordinuotų tokias diskusijas[26]. Be to, reikėtų apsvarstyti galimybę suteikti abipuses teises (susijusias su galimybe gauti duomenis ir pan.) visoms valstybėms narėms, prisiimančioms įpareigojimą pasidalyti naštą. Ex ante susitarimas, kuriame būtų nustatyti teisingo naštos pasidalijimo principai, yra būtina minimalios apsaugos sistema, kuria būtų užtikrinta, kad susijusios valdžios institucijos turėtų būtinas paskatas bendradarbiauti pagal krizių prevencijos ir bankų problemų sprendimo sistemą. Jei šioje srityje nebus padaryta pažanga, rizikuojama, kad pagrindiniams Sutarties principams, t. y. įsisteigimo ir paslaugų teikimo laisvės ir laisvo kapitalo judėjimo principams, kiltų netoleruotinas spaudimas. Koks yra tinkamiausias būdas užtikrinti tarpvalstybinį bankų problemų sprendimo priemonių finansavimą? Koks vaidmuo turi tekti specialiam privačiojo sektoriaus teikiamam finansavimui? Ar praktiška nustatyti ex ante krizės finansavimo tvarką? Jei ne, kaip šis uždavinys būtų geriausiai išspręstas privačiojo sektoriaus sprendimais? Ar yra galimybių aiškiau apibrėžti naštos pasidalijimą? Jei taip, ar pirmiausia reikėtų apibrėžti naštos pasidalijimo principus? 5. NEMOKUMAS Šiuo metu visais atvejais likvidavimas sprendžiant banko problemas būtinai vykdomas pagal nacionalines nemokumo procedūras, o koordinavimas priklauso nuo savanoriško skirtingų nacionalinių nemokumo reikalų institucijų ir pareigūnų bendradarbiavimo[27]. Nacionalinių nemokumo reikalų institucijų bendradarbiavimas dažnai yra nelengvas ir netobulas ir nepadeda veiksmingai spręsti finansinių konglomeratų, tarptautinių holdingo struktūrų ir finansų grupių organizavimo pagal verslo linijas klausimų[28]. Todėl ES bankų problemų sprendimo sistemą reikėtų paremti bent jau nustačius privalomą teismų ir nemokumo reikalų tvarkytojų, atsakingų už vienai bankų grupei priklausančių susijusių įmonių procedūras, bendradarbiavimo ir informacijos mainų sistemą. Dar viena galimybė, kurią būtų galima išnagrinėti, be kita ko, yra skirti pagrindinį administratorių nacionalinėms procedūroms koordinuoti. Kompleksinis požiūris į įmonių grupes Vis dėlto būtų pageidautina dar labiau palengvinti sąlygas kompleksiškiau vertinti nemokias įmonių grupes. Aiškiai apibrėžtomis aplinkybėmis tai galėtų reikšti, kad grupė būtų vertinama kaip viena įmonė siekiant paneigti nuomonę apie tradicinio vienos įmonės metodo neveiksmingumą ir neteisingumą. Nors mechanizmai tam pasiekti pagal tam tikrų šalių teisę yra nustatyti, jie gali būti taikomi tik tos pačios jurisdikcijos įmonėms, kurioms taikomas tas pats nemokumo režimas. Jei reikėtų sukurti panašias priemones, kurias būtų galima naudoti tarpvalstybinių bankų grupių nemokumo procedūrose, reikėtų spręsti klausimą dėl skirtingų nemokumo režimų, pagal kuriuos nustatytos skirtingos esminės taisyklės, pvz., dėl pirmenybės ir panaikinimo įgaliojimų. Darnus ES bankų nemokumo režimas Kompleksiškesnio požiūrio į nemokias grupes mechanizmai galėtų padėti šalinti tam tikrą nelygybę, kuri gali atsirasti labai integruotas bankų grupes likviduojant atskirų įmonių pagrindu. Vis daugiau akademinės bendruomenės narių ir sektoriaus specialistų mano, kad atskirų įmonių nemokumas nėra tinkama procedūra sudėtingų įmonių struktūrų atveju, kai jų forma tiesiogiai neatitinka funkcijų, ir kad dabar reikia tarptautiniu mastu derinti nemokumo taisykles. Šių taisyklių nesuderinus, ir toliau bus labai sunku restruktūrizuoti tarpvalstybinę bankų grupę. Šis darbas ypač sunkus ir jautrus. Nemokumo teisės aktai glaudžiai susiję su kitomis nacionalinės teisės sritimis, kaip antai: nuosavybės teisės aktai, sutarčių ir komercinė teisė, o pirmenybės teisės gali atspindėti socialinę politiką. Būtų sudėtinga į suderintą kodeksą įtraukti ypatingas nacionalines sąvokas, kaip antai „trusts“ (patikos fondas) ar „floating charges“ (kintamo dydžio skolininko disponuojamas įkaitas). Tokio projekto rezultatas galėtų būti atskiras ir savarankiškas nemokumo režimas, kuris būtų skirtas (ir pakeistų kitu atveju taikomus nacionalinius režimus) ES tarpvalstybinėms bankų grupėms reorganizuoti ir likviduoti. Pasinaudojant tokiu režimu problemos, susijusios su atskirų įmonių metodu pagal nacionalinius nemokumo teisės aktus, būtų pašalintos tik tuo atveju, jei juo būtų leistinas kompleksinis požiūris į grupės įmones. Reikėtų atidžiai apsvarstyti tokio režimo taikymą ir mastą (jei jis iš viso įmanomas), kuriuo jis turėtų būti pasirenkamas sistemai svarbioms tarpvalstybinėms bankų grupėms. Visais atvejais naujo ES nemokumo režimo įvedimas esamoms įmonėms sukeltų pereinamojo laikotarpio problemų, įskaitant poveikį kreditoriams ir sandorio šalims. Ar reikalinga kompleksiškesnė bankų grupėms taikytina nemokumo sistema? Jei taip, kaip ją reikėtų sukurti? Ar reikalingas atskiras ir savarankiškas tarpvalstybinių bankų nemokumo režimas? 6. TOLESNI VEIKSMAI Komisija ragina tiek bendrą nuomonę, tiek išsamias pastabas šiame komunikate aptartais klausimais pateikti iki 2010 m. sausio 20 d. Šiame komunikate iškeltos problemos ir specifiniai klausimai išsamiau aptarti pridedamame tarnybų darbiniame dokumente. Komisija 2010 m. pradžioje planuoja surengti viešą posėdį, kuriame pateiktų šios konsultacijos rezultatus ir išdėstytų tolesnius ketinimus. Posėdžio rezultatais bus pasinaudota rengiant tolesnių veiksmų planą, susijusį su ankstyvos intervencijos, bankų problemų sprendimo ir nemokumo sričių iniciatyvomis, siekiant sukurti krizių valdymo sistemą, kuria būtų užtikrinta, kad ateityje visos kompetentingos institucijos veiksmingai koordinuotų savo veiksmus ir turėtų tinkamas priemones greitai įsikišti ir valdyti padėtį banko veiklai sutrikus. [1] Tokios bankų restruktūrizavimo priemonės vertinamos pagal ES valstybės pagalbos taisykles. Jos jau aptariamos Komisijos gairėse dėl kapitalo restruktūrizavimo, sumažėjusios vertės turto tvarkymo ir sanavimo bei restruktūrizavimo pagalbos bankams ir šiame komunikate nenagrinėjamos. [2] Žr. 2009 m. kovo 4 d. Komisijos pranešimą pavasario Europos Vadovų Tarybai, http://ec.europa.eu/commission_barroso/president/pdf/press_20090304_en.pdf. [3] Žr. J. de Larosière’o grupės ataskaitą, p. 34,http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/de_larosiere_report_en.pdf. [4] Žr. Komisijos naujus teisės aktų dėl finansų priežiūros pasiūlymus, 2009 m. rugsėjo 23 d., http://ec.europa.eu/internal_market/finances/committees/index_en.htm#package. [5] Prie šio komunikato pridedamas tarnybų darbinis dokumentas, kuriame išsamiau paaiškinti specifiniai galimo režimo aspektai. [6] Direktyvos 2006/48/EB dėl kredito įstaigų veiklos pradėjimo ir vykdymo (nauja redakcija) (OL L 177, 2006 6 30, p. 1) 136 straipsnis. [7] Direktyva 2006/48/EB dėl kredito įstaigų veiklos pradėjimo ir vykdymo (nauja redakcija). Ji neseniai iš dalies pakeista pagal KPD2 pasiūlymą, žr.http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52008PC0602:EN:NOT. [8] Išsamesni su tuo ir kitais komunikato skirsniais susiję klausimai pateikti pridedamame tarnybų dokumente. [9] Direktyvos 2006/48/EB 52 konstatuojamojoje dalyje nurodyta tik tai, kad pozicijų valdymas turėtų būti vykdomas visiškai nepriklausomai, vadovaujantis nuosaikaus bankų valdymo principais, neatsižvelgiant į jokius kitus motyvus. [10] 2008 m. lapkričio 14 d. Komisijos tarnybų parengta galimybės perduoti turtą ataskaita, žr.ttp://ec.europa.eu/internal_market/bank/docs/windingup/rep141108_en.pdf. [11] Kitose valstybėse, negu yra patronuojančioji įmonė, įsteigtų patronuojamųjų įmonių turtas (2006 m.), šaltinis – ECB. [12] DBB Law „Study on the feasibility of reducing obstacles to the transfer of assets within a cross border banking group during a financial crisis and of establishing a legal framework for the reorganisation and winding-up of cross border banking groups“, 2008 m. [13] Bankų problemų sprendimo priemonių finansinė parama beveik neabejotinai būtų susijusi su ES valstybės pagalbos taisyklėmis, todėl visi tokie susitarimai turėtų atitikti šias taisykles. [14] Žr. G20 grupės šalių vadovų pareiškimą, Pitsburgas, 2009 m. rugsėjo 24–25 d.,http://www.pittsburghsummit.gov/mediacenter/129639.htm. [15] 2009 m. rugsėjo 15 d. Finansinio stabilumo taryba pateikė pranešimą spaudai, kad pradeda darbo programą moralinės rizikos klausimui ir kitiems su sistemai svarbiomis įstaigomis susijusiems uždaviniams spręsti. Žr. http://www.financialstabilityboard.org/press/pr_090915.pdf. [16] Tačiau reorganizavimo arba likvidavimo priemonės, kurioms taikoma Direktyva 2001/24/EB, taikomos kredito įstaigos filialams (bet ne patronuojamosioms įmonėms) kitose valstybėse narėse. [17] TVF darbinis dokumentas WP/09/200, „The Need for Special Resolution Regimes for Financial Institutions – The Case of the European Union“, kurį parengė Martin Cihák ir Erlend Nier. [18] Kitose šalyse tokie įgaliojimai yra, bet jie aiškiai neapibrėžti. Nemokumo procedūros metu jais gali pasinaudoti teisminės institucijos. [19] Kiek tai susiję su dabartine finansų krize, Komisija priėmė keletą gairių, kuriomis reikėtų vadovautis šioje nepaprastoje išimtinėje situacijoje. [20] Kaip buvo Islandijos bankų krizės atveju. [21] Investicinėms įmonėms netaikoma nei Likvidavimo ir reorganizavimo direktyva, nei Bankroto reglamentas. Kita vertus, draudimo įmonėms taikoma Direktyva 2001/17/EB dėl draudimo įmonių reorganizavimo ir likvidavimo, kurioje numatytas buveinės valstybės narės nemokumo bylų abipusis pripažinimas ir koordinavimas, kiek tai susiję su draudimo įmonės filialais kitose valstybėse narėse. [22] Pavyzdžiui, netikrumas dėl kitų finansų įstaigų pozicijų „Lehman Brothers“ atžvilgiu dydžio sukėlė staigų pasaulio bankų sektoriaus akcijų kainų kritimą, o investuotojų pasitraukimas iš JAV pinigų rinkos fondų, kurie, kaip manoma, buvo investavę į „Lehman Brothers“ komercinius vekselius, nulėmė greitą jų turimų visų JAV komercinių vekselių likvidavimą smunkančioje rinkoje. [23] Susitarimo memorandumas dėl Europos Sąjungos finansų priežiūros institucijų, centrinių bankų ir finansų ministerijų bendradarbiavimo tarpvalstybinio stabilumo klausimu (2008 m. birželio 1 d.). [24] UNCITRAL V darbo grupė. [25] Naujausiame Ekonomikos ir finansų komiteto pranešime rekomenduota, kad ES finansinio stabilumo sistemoje būtų numatyta savanoriška ex ante naštos, susijusios su tarpvalstybinėmis finansų grupėmis, pasidalijimo tvarka, kurią palaikytų visoje ES galiojančios techninės sąlygos ir kurią įgyvendinant pagrindinį stebėsenos vaidmenį atliktų naujai įsteigtos tarpvalstybinio stabilumo grupės („Lessons from the financial crisis for European financial stability arrangements“, pranešimą parengė EFK Tarpvalstybinio finansinio stabilumo tvarkos aukšto lygio darbo grupė, 2008 m. liepos mėn.). [26] Žinoma, šios priemonės turi atitikti valstybės pagalbos taisykles. [27] Pagal Direktyvą 2001/24/EB dėl kredito įstaigų reorganizavimo ir likvidavimo draudžiama filialams taikyti atskiras nemokumo priemones pagal priimančiosios valstybės narės teisę. Direktyva užtikrinamos abipusio pripažinimo ir koordinavimo procedūros buveinės valstybei narei kontroliuojant, privalomai taikomas vienos įmonės metodas, pagal kurį patronuojančiojo banko ir jo užsienyje esančių filialų turtas ir įsipareigojimai reorganizuojami arba jie likviduojami kaip vienas juridinis subjektas pagal buveinės valstybės narės teisę (konkrečios išimtys nurodytos direktyvoje). Tačiau šioje direktyvoje nenumatytas atskirų bankų grupės juridinių subjektų nemokumo procedūrų konsolidavimas ir nebandoma derinti nacionalinių nemokumo teisės aktų. [28] Sudėtingas ir labai ilgas „Lehman Brothers“ nemokumo procesas yra aiškus sunkumų, kuriuos patiria administratoriai sudėtingų likvidavimo procedūrų atveju, pavyzdys.