Specialioji ataskaita Nr. 25/2012 „Ar yra įdiegtos priemonės, leidžiančios stebėti vyresnio amžiaus darbuotojams skirtų Europos socialinio fondo lėšų veiksmingumą?“





SANTRUMPOS ES : Europos Sąjunga ESF : Europos socialinis fondas IT : Informacinės technologijos MĮA : Metinė įgyvendinimo ataskaita OL : Europos Sąjungos oficialusis leidinys SANTRAUKA I. Europos socialinis fondas (ESF) yra pagrindinis Europos Sąjungos (ES) taikomas finansinis instrumentas, skirtas remti valstybes nares užimtumo srityje. 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu ESF išlaidos sudarys daugiau kaip 75 milijardus eurų (apie 8 % viso ES biudžeto). II. Šio audito tikslas – patikrinti, ar valstybės narės ir Komisija parengė ir naudojo priemones, reikalingas įvertinti, ar buvo įvykdyti numatyti tikslai, ir kokiu mastu buvo pažengta. Šiuo tikslu Audito Rūmai pasirinko vieną iš pagrindinių nepalankioje padėtyje esančių grupių – vyresnio amžiaus darbuotojus. III. Audito Rūmai nustatė su veiksmų programų koncepcija ir stebėjimo ir vertinimo sistemomis susijusių trūkumų. Be to, jie nustatė, kad Komisija neturi nuoseklių duomenų ES lygmeniu apie veiklos tikslus, rodiklius ir skirtas lėšas. IV. Todėl, nepaisant to, kad vyresnio amžiaus darbuotojų užimtumo lygio didinimas yra vienas ES strateginių tikslų, nei valstybės narės, nei Komisija negali nurodyti, kiek vyresnio amžiaus darbuotojų pasinaudodami iš ESF finansuojamų veiksmų parama įgijo naują kvalifikaciją arba susirado ar išsaugojo darbo vietą. Be to, tokiems veiksmams skirtos sumos taip pat nėra žinomos. V. Audito Rūmai rekomenduoja Komisijai: a) pareikalauti, kad valstybės narės savo veiksmų programas parengtų tokiu būdu, kad būtų galima įvertinti ESF finansavimo rezultatus. Turėtų būti vienareikšmiškai apibrėžtos tikslinės populiacijos ir nustatyti svarbūs, kiekybiniai veiklos tikslai ir rodikliai, leidžiantys įvertinti išdirbius, rezultatus ir konkretų poveikį tikslinės populiacijos grupės lygmeniu. Turėtų būti nustatyti tarpiniai riboženkliai ir kiekybinių tikslų hierarchija; b) pareikalauti, kad valstybės narės parengtų tokias stebėjimo ir vertinimo sistemas, kurios leistų atitinkamais laiko tarpais įvertinti ir paaiškinti daromą pažangą, siekiant įvykdyti visus nustatytus kiekybinius tikslus; c) gauti nuoseklią ir patikimą informaciją iš valstybių narių, kad galėtų pateikti tinkamą informaciją apie pasitelktas priemones ir pasiektus ESF rezultatus; d) vertinant ir stebint valstybių narių valdymo ir kontrolės sistemas, užtikrinti nuodugnią su rezultatais susijusių klausimų analizę; ir e) pagerinti savo patikrų dokumentaciją užtikrinant, kad išliktų audito seka, leidžianti įvertinti šių patikrų aprėptį ir nuoseklumą. ĮVADAS EUROPOS SĄJUNGOS UŽIMTUMO TIKSLAI IR EUROPOS SOCIALINIS FONDAS 1. 2000 m. valstybių ir vyriausybių vadovai patvirtino Lisabonos darbotvarkę [1], o 2010 m. – strategiją "Europa 2020" [2], kuriose nustatė ekonomines ir socialines Europos Sąjungos (ES) strategijas ateinantiems dešimčiai metų. Abiejuose strateginiuose dokumentuose pateiktas augimo skatinimui ir darbo vietų kūrimui skirtas veiksmų planas ir keliose srityse nustatomi tikslai, kurie visų pirma susiję su užimtumu. 2. Europos socialinis fondas (ESF) yra pagrindinis finansinis instrumentas, skirtas padėti valstybėms narėms pasiekti ES užimtumo politikos tikslus. Jo tikslai yra skatinti bedarbių ir nepalankioje padėtyje esančių asmenų integraciją į darbo rinką, visų pirma remiant mokymo veiklą. 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu ESF išlaidos sudarys daugiau kaip 75 milijardus eurų (apie 8 % viso ES biudžeto). VEIKSMŲ PROGRAMOS IR PASIDALIJAMASIS VALDYMAS 3. ESF įgyvendina Komisija pasidalijamojo valdymo būdu. Tai reiškia, kad kai kurios užduotys pavedamos valstybėms narėms, o galutinė atsakomybė už visas ES išlaidas tenka Komisijai [3]. 4. ESF įgyvendinamas taikant daugiametes veiksmų programas, kurias parengia valstybės narės ir kurios aptariamos su Komisija ir patvirtinamos Komisijos sprendimais [4]. Veiksmų programa yra strateginis dokumentas. Jame nagrinėjamos susijusios geografinės teritorijos problemos ir poreikiai; apibrėžiamos nepalankioje padėtyje esančios grupės, kurioms yra reikalinga pagalba, ir nustatomi tikslai, kurie turi būti pasiekti panaudojant ESF finansavimą. 1 DIAGRAMA VEIKSMŲ PROGRAMA: APIBENDRINTA PROGRAMAVIMO, ĮGYVENDINIMO IR ATASKAITŲ TEIKIMO SCHEMA +++++ TIFF +++++ Šaltinis: Europos Audito Rūmai. 5. Valdyti ir įgyvendinti veiksmų programas valstybės narės paveda jų paskirtoms vadovaujančiosioms institucijoms, kurioms tenka pagrindinė atsakomybė už tai, kad programa būtų veiksmingai ir teisingai įgyvendinta. Šiuo tikslu vadovaujančiosios institucijos įdiegia ir prižiūri tinkamas finansinio valdymo ir kontrolės sistemas, skirtas atlikti programavimo, kontrolės, stebėjimo ir ataskaitų teikimo užduotis. Vadovaujančiosios institucijos gali nuspręsti dalį įgyvendinimo darbo pavesti vienai ar kelioms tarpinėms įstaigoms. Projektus įgyvendina vykdytojai, kuriuos atrenka vadovaujančiosios institucijos arba tarpinės įgyvendinančiosios institucijos. Vykdytojas joms teikia stebėjimo informaciją apie projektų vykdymo pažangą, o vadovaujančiosios institucijos pateikia suvestinę informaciją Komisijai metinėse įgyvendinimo ataskaitose [5]. 6. 1 diagramoje supaprastintai parodyti pagrindiniai su ESF veiksmais susijusių programavimo, įgyvendinimo ir ataskaitų teikimo procesų aspektai. REZULTATŲ VERTINIMAS 7. Kaip ir bet kurio kito ES biudžeto elemento atveju, ESF turi būti vykdomas laikantis ES finansinio reglamento ir ypač jame nustatytų pamatinių patikimo finansų valdymo principų [6]: ekonomiškumo, efektyvumo ir rezultatyvumo [7]. Šis reikalavimas buvo įtrauktas į Struktūrinių fondų reglamentą [8]. 8. Kad vadovaujančiosios institucijos galėtų teikti ataskaitas apie pasiektus rezultatus, svarbu, kad veiksmų programose nuo pat pradžių būtų nustatyti kiekybiniai veiklos tikslai (tikslinės vertės) ir rodikliai, leidžiantys išmatuoti veiksmų programų įgyvendinimo laikotarpiu daromą pažangą. Be to, turi būti įdiegtos tinkamos sistemos, skirtos stebėti ir įvertinti veiksmų programų įgyvendinimą. AUDITO APIMTIS IR METODAS 9. Šio audito tikslas buvo patikrinti, ar valstybės narės ir Komisija parengė ir naudojo priemones, reikalingas įvertinti vyresnio amžiaus darbuotojams skirtų ESF veiksmų veiksmingumą programavimo laikotarpiu. Daugiausia dėmesio buvo skirta veiksmų programų turiniui, o ypač kiekybiniams veiklos tikslams ir rodikliams bei stebėjimo ir vertinimo sistemoms. 10. Vyresnio amžiaus darbuotojai yra viena iš grupių, į kurias buvo atkreiptas dėmesys ES daugiametėse strategijose. Lisabonos darbotvarkėje nustatytas konkretus šios populiacijos užimtumo tikslas ir ji išlieka svarbiausia populiacija, siekiant įvykdyti strategijos "Europa 2020" užimtumo tikslą [9]. 11. 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu taikytos 117 ESF veiksmų programų, iš kurių 63-ose buvo atsižvelgta į vyresnio amžiaus darbuotojus bent vienu iš šių aspektų: a) veiksmų programoje vyresnio amžiaus darbuotojai aiškiai įvardyti kaip atskira tikslinė grupė; b) veiksmų programoje apibrėžti konkretūs rodikliai, skirti stebėti šioje grupėje padarytą pažangą; c) lėšos buvo skirtos priemonėms, kuriomis skatinamas aktyvus senėjimas ir ilginamas darbingumo amžius, t. y. 67 ES prioritetinei temai [10]. 12. Iš šių 63 veiksmų programų, auditui Audito Rūmai atrinko šešias veiksmų programas [11]. Jų visų bendra suma sudaro 222 milijonus eurų, t. y. 22 % visos ES 67 prioritetinei temai skirtos sumos (1 milijardas eurų), ir jos apima keturias valstybes nares (Vokietiją, Italiją, Lenkiją ir Jungtinę Karalystę). 13. Auditas apėmė 2007–2013 m. programavimo laikotarpį iki 2011 m. gegužės mėn. Kiekvienos atrinktos veiksmų programos atveju Audito Rūmai išnagrinėjo valdymo sistemas ir atliko jų veikimo patikras vietoje patikrindami po keletą (atsižvelgiant į situaciją, nuo dviejų iki keturių) projektų. Komisijoje auditoriai atliko interviu su atsakingais darbuotojais ir vykdė dokumentų peržiūras. Be to, 63 veiksmų programų atveju, įskaitant veiksmų programas, dėl kurių buvo atlikti vizitai vietoje, buvo organizuota apklausa, siekiant iš atitinkamų vadovaujančiųjų institucijų gauti informaciją apie jų naudojamas sistemas ir apie tai, kaip jos vertina Komisijos teikiamą pagalbą [12]. PASTABOS VEIKSMŲ PROGRAMŲ TURINYS 14. Šiame skirsnyje pirmiausiai aptariamos taikytos vyresnio amžiaus darbuotojų apibrėžtys ir pateikta patvirtinamoji informacija. Toliau jame aptariami įvairūs rezultatų įvertinimui būtini elementai (tikslai, rodikliai ir tikslinės vertės). Trečioji dalis susijusi su projekto tikslų ir veiksmų programų tikslų sąsaja. Paskutinė dalis skirta Komisijos vertinimui. VEIKSMŲ PROGRAMOSE "VYRESNIO AMŽIAUS DARBUOTOJŲ" APIBRĖŽTYS YRA TAIKOMOS NENUOSEKLIAI, O PATEIKTA PATVIRTINAMOJI INFORMACIJA TURI TRŪKUMŲ NENUOSEKLIOS "VYRESNIO AMŽIAUS DARBUOTOJŲ" APIBRĖŽTYS 15. Nors Lisabonos darbotvarkėje vyresnio amžiaus darbuotojai buvo apibrėžti kaip darbingo amžiaus asmenys, kuriems nuo 55 iki 64 metų [13], apklausa parodė, kad daugelis vadovaujančiųjų institucijų savo veiksmų programose nustato skirtingas amžiaus grupes (t. y. nuo 45, 50 ar 55 metų, nustatant viršutines amžiaus ribas arba jų nenustatant). Tai galima paaiškinti skirtingomis socialinėmis ir ekonominėmis bei demografinėmis aplinkybėmis. 16. Nepaisant to, vyresnio amžiaus darbuotojų apibrėžtis nėra nuosekliai taikoma visame dokumente, nepateikiant paaiškinimo. Taip buvo keturių iš šešių atrinktų veiksmų programų atveju [14]. Konkrečiai, poreikių analizėje taikoma amžiaus grupė skyrėsi nuo prioritetinėse kryptyse [15] ir (arba) susijusiuose veiksmuose ir tiksluose taikomos amžiaus grupės (žr. 1 langelį). 1 LANGELIS VEIKSMŲ PROGRAMOSE "VYRESNIO AMŽIAUS DARBUOTOJŲ" APIBRĖŽTIS NĖRA NUOSEKLIAI TAIKOMA VISAME DOKUMENTE a) Emilijos-Romanijos veiksmų programoje vienas nustatytas kiekybinis tikslas ir planuojamos vyresnio amžiaus darbuotojams skirtos priemonės yra susijusios su amžiaus grupe nuo 45 metų, bet padėties ir poreikių aprašyme (įskaitant statistinius duomenis) daugiausiai dėmesio skiriama 55–64 metų amžiaus grupei. b) Apulijos veiksmų programoje veiklos tikslai veiksmų programų prioritetinių krypčių lygmeniu ir planuojamos priemonės yra susijusios su amžiaus grupe nuo 45 metų. Tačiau padėties ir poreikių aprašymas (įskaitant statistinius duomenis) yra susijęs tik su 55–64 m. amžiaus grupe. c) Saksonijos-Anhalto veiksmų programoje ir Tiūringijos veiksmų programoje 55–64 metų amžiaus grupė taikoma padėties aprašyme ir veiksmų programų lygmeniu nustatytuose vyresnio amžiaus darbuotojų kiekybiniuose tiksluose. Tačiau į vyresnio amžiaus darbuotojus orientuotos schemos gali apimti ir amžiaus grupę nuo 50 metų. PATVIRTINAMOJI INFORMACIJA TURI TRŪKUMŲ 17. Kadangi poreikių analizėje didesniu ar mažesniu mastu trūko kiekybinių duomenų, buvo sudėtinga suprasti nacionalinį ar regioninį kontekstą. Visų pirma trijose iš šešių atrinktų veiksmų programų nebuvo naudojami kontekstiniai rodikliai, parodantys kiekybinę informaciją apie socialinę ir ekonominę vietovės padėtį (pavyzdžiui, aktyvumo lygis, nedarbo lygis). 18. Audito Rūmai nustatė, kad nė vienoje iš atrinktų veiksmų programų nebuvo aiškiai nurodytas priežastinis ryšys tarp aprašytų veiksmų ir siekiamų tikslų. Tai neleidžia patikrinti programinio nuoseklumo nustatant poreikius, pasirenkant strategiją ir apibrėžiant konkrečius tikslus prioritetinės krypties lygmeniu [16]. 19. Nors vyresnio amžiaus darbuotojai atrinktose veiksmų programose priskiriami nepalankioje padėtyje esančiai grupei ir atitinka Lisabonos darbotvarkės ir strategijos "Europa 2020" užimtumo tikslą, finansinė informacija apie veiksmus, kurie yra orientuoti į juos kaip į atskirą grupę buvo pateikiama tik išimtiniais atvejais [17]. Pagal dabartinį reglamentavimo pagrindą finansiniai duomenys turi būti pateikiami tik prioritetinės krypties lygmeniu. Nė viena atrinkta veiksmų programa neturi konkrečiai "vyresnio amžiaus darbuotojams" skirtos prioritetinės krypties. 20. Veiksmų programose taip pat pateiktas orientacinis ESF finansinių asignavimų pasiskirstymas pagal skirtingas ES prioritetines temas [18]. Tačiau nėra prioritetinių temų, kuriose būtų nustatyti konkrečiai vyresnio amžiaus darbuotojams skirti veiksmai. 67 ES prioritetinė tema "Aktyvaus senėjimo skatinimas ir darbingumo amžiaus ilginimas" pagal aprašymą labiausiai tinkama į vyresnio amžiaus darbuotojus orientuotiems veiksmams [19], tačiau skirtingos vadovaujančiosios institucijos 67 prioritetinės temos turinį traktuoja įvairiai (žr. 2 langelį). 21. Todėl nėra galimybės sužinoti, kiek lėšų buvo skirta veiksmų programose siekiant padidinti vyresnio amžiaus darbuotojų užimtumą. NUSTATYTI TIKSLAI, RODIKLIAI IR TIKSLINĖS VERTĖS YRA NETINKAMI 22. Pagal tikslus, rodiklius ir tikslines vertes turėtų būti galima suprasti veiksmų programos bendruosius tikslus ir įvertinti jos pažangą. Kad galėtų patikrinti savo intervencijų veiksmingumą, vadovaujančiosios institucijos turėtų savo veiksmų programose apibrėžti išdirbių, rezultatų ir konkretaus poveikio rezultatus ir kiekybinius tikslus įvairioms populiacijoms, kurias jie pasirinko remti iš ESF fondo. 2 LANGELIS ĮVAIRIOS 67 EUROPOS SĄJUNGOS PRIORITETINĖS TEMOS TURINIO TRAKTUOTĖS a) Saksonijos-Anhalto veiksmų programoje 67 prioritetinėje temoje nustatyti tik veiksmai "Aktyvus iki pensijos". Kiti veiksmai, kurių tikslas pagerinti vyresnio amžiaus darbuotojų prisitaikymą ir galimybes įsidarbinti, yra pateikti kitose prioritetinėse temose. b) Emilijos-Romanijos veiksmų programoje 67 prioritetinėje temoje nustatyta daug skirtingų veiksmų, kurie nebūtinai susiję su vyresnio amžiaus darbuotojais. c) Anglijos ir Gibraltaro veiksmų programoje 67 prioritetinėje temoje nėra nustatyti konkretūs veiksmai. Iš tikrųjų šiai prioritetinei temai skirta suma atspindi visas įvertintas su vyresniais nei 50 metų amžiaus dalyviais susijusias išlaidas. 23. 2 diagramoje pateikta papildoma informacija apie skirtingus elementus, kurie yra būtini siekiant tinkamai įvertinti rezultatus, kartu su būdingais pavyzdžiais. 2 DIAGRAMA VEIKSMŲ PROGRAMA: GALIMŲ TIKSLŲ, RODIKLIŲ IR TIKSLINIŲ VERČIŲ SCHEMA +++++ TIFF +++++ Šaltinis: Europos Audito Rūmai, remiantis Komisijos orientaciniuose nurodymuose "Vertinimo metodai: stebėjimo ir vertinimo rodikliai" taikytomis apibrėžtimis (2006 m. rugpjūčio mėn. darbinis dokumentas Nr. 2). NĖRA SU VYRESNIO AMŽIAUS DARBUOTOJAIS SUSIJUSIŲ KONKREČIŲ RODIKLIŲ IR KIEKYBINIŲ TIKSLŲ 24. Nepaisant to, kad atrinktose veiksmų programose vyresnio amžiaus darbuotojai buvo laikomi grupe, kuriai turi būti teikiama pagalba, jiems nebūtinai buvo nustatyti specialūs rodikliai arba kiekybiniai tikslai. Todėl neįmanoma įvertinti į jų poreikius orientuotų veiksmų veiksmingumo (žr. 3 langelį). 3 LANGELIS NĖRA SU VYRESNIO AMŽIAUS DARBUOTOJAIS SUSIJUSIŲ KONKREČIŲ RODIKLIŲ IR KIEKYBINIŲ TIKSLŲ a) Anglijos ir Gibraltaro veiksmų programoje vyresnio amžiaus darbuotojams yra nustatyti konkretūs išdirbių kiekybiniai tikslai pagal kiekvieną jiems taikomą prioritetinę kryptį (pavyzdžiui, pagal 1 prioritetinę kryptį 18 % visų darbo neturinčių ir (arba) neaktyvių dalyvių turėtų būti nuo 50 metų amžiaus). Tačiau rezultatų ir poveikio kiekybiniai tikslai pagal prioritetinę kryptį yra nustatyti visiems dalyviams, bet ne konkrečiai vyresnio amžiaus darbuotojams (pavyzdžiui, pasibaigus projektui 1,22 % dalyvių turėtų turėti darbą). b) Apulijos veiksmų programoje vyresnio amžiaus darbuotojai atskirai paminėti dviejose prioritetinėse kryptyse. Tačiau tik vienoje jų pateiktas konkretus kiekybinis tikslas, šiuo atveju – konkretus poveikio rodiklis (po metų nuo projekto pabaigos 33,3 % vyresnio amžiaus darbuotojų ir migrantų turi turėti darbą). Visi kiti pateikti rodikliai yra bendro pobūdžio ir yra susiję tik su išdirbiais (pavyzdžiui, projektų skaičiumi). c) Saksonijos-Anhalto veiksmų programoje darbo neturintys vyresnio amžiaus darbuotojai yra tikslinė grupė pagal prioritetinę kryptį, kurioje yra orientuojamasi į ilgalaikius bedarbius ir į kai kurias nepalankioje padėtyje esančių bedarbių grupes, susiduriančias su ilgalaikio nedarbo rizika (C prioritetinė kryptis). Vyresnio amžiaus darbuotojams pagal šią prioritetinę kryptį buvo nustatyti tik du konkretūs kiekybiniai rodikliai, vienas išdirbių rodiklis (11 % dalyvių yra bedarbiai ir 55 metų amžiaus arba vyresni) ir vienas makroekonominis rodiklis (bent ketvirčiu sumažinti amžiaus grupei nuo 55 metų priklausančių ir visų bedarbių santykio regioniniu ir nacionaliniu lygmenimis skirtumą).Jiems nebuvo nustatyta rezultatų arba konkretaus poveikio rodiklių (remiantis 2 diagramoje pateikta apibrėžtimi). d) Tiūringijos veiksmų programoje vyresnio amžiaus darbuotojai pagal A ir C prioritetines kryptis yra laikomi tiksline grupe. Tik pagal A prioritetinę kryptį yra nustatyti konkretūs kiekybiniai tikslai vyresnio amžiaus darbuotojams, visų pirma du kiekybiniai išdirbių tikslai (į kvalifikacijos įgijimo kursus turi būti priimta 12000 vyresnio amžiaus dalyvių; vyresnio amžiaus darbuotojų populiacijos dalyvavimo lygis – 10 %) ir makroekonominis tikslas (stabilaus 43,3 % darbo jėgos nuo 55 metų amžiaus aktyvumo lygio palaikymas). Nenurodyta rezultatų arba konkretaus poveikio kiekybinių tikslų (remiantis 2 diagramoje pateikta apibrėžtimi). 25. Audito Rūmai taip pat nustatė, kad rodikliai yra dažniausiai susiję su išdirbiais ir rezultatais, o ne su konkrečiu poveikiu. Nors darbo gavimas gali būti laikomas geriausiu veiksmų, skirtų padidinti dalyvių užimtumą, sėkmingumo įrodymu, šis tikslas atrinktose veiksmų programose nėra sistemingai kiekybiškai įvertinamas ir matuojamas skirtingų tikslinių populiacijų atžvilgiu (žr. 3 langelį). TIKSLAI IR RODIKLIAI NE VISADA TIESIOGIAI SUSIJĘ SU EUROPOS SOCIALINIO FONDO VEIKSMAIS 26. Kadangi kai kurie vykdant audituotus veiksmus taikyti tikslai ir rodikliai neturi tiesioginio ryšio su ESF intervencijomis, sudėtinga įvertinti rezultatus. 27. Taip yra veiksmų programose nustatytų makroekonominių tikslų atveju (pavyzdžiui, iki 2013 m. pasiekti tikslinį nedarbo lygį 55–64 m. amžiaus grupėje), kadangi vykdant ESF veiksmus šių tikslų įvykdymo arba neįvykdymo negalima kontroliuoti, nes jie labai stipriai priklauso nuo išorės veiksnių (pavyzdžiui, ekonominių sąlygų, taikomos socialinės sistemos ir pensijų schemos, vietos investicijų). Dviejose [20] iš šešių atrinktų veiksmų programų nustatyti tokie bendri poveikio tikslai vyresnio amžiaus darbuotojams ir 34-iose iš 63 į apklausą įtrauktų veiksmų programų nustatyti bendri poveikio rodikliai. 28. Ta pati svarbos problema gali iškilti tuomet, kai vadovaujančioji institucija taiko rodiklius, kurie apima ne tik ESF, bet ir kitus veiksmus. Tai buvo nustatyta Lenkijos veiksmų programos atveju, kurioje išdirbių rodiklis yra susijęs su visais paramos priemonių naudos gavėjais, neatsižvelgiant į priemonių finansavimo šaltinį (ESF arba kitų fondų lėšos). NĖRA TARPINIŲ RIBOŽENKLIŲ IR HIERARCHIJOS 29. Veiksmų programų tikslai turėtų būti įvykdyti iki programos pabaigos, t. y. po devynerių metų [21]. Nustačius tarpinius (metinius arba dvimečius) riboženklius, vadovaujančioji institucija galėtų ankstyvame etape pastebėti nukrypimus nuo veiksmų programos ir turėtų galimybę laiku imtis taisomųjų veiksmų. 30. Nė vienoje iš atrinktų veiksmų programų nebuvo nustatyta tarpinių riboženklių. Tačiau Lenkijoje vadovaujančioji institucija savo įgyvendinančiosioms institucijoms nustato tikslus, kurie turi būti įvykdyti sekančių metų pabaigoje. Anglijos ir Gibraltaro veiksmų programose yra nuostata, pagal kurią sutartys su vykdytojais sudaromos dviem laikotarpiams (2007–2010 m. ir 2011–2013 m.), kad būtų galima atsižvelgti į ekonomines perspektyvas ir jau pasiektus rezultatus. 31. Hierarchija leidžia politikos formuotojams aiškiai apibrėžti savo didžiausią prioritetą ir padeda įgyvendinančiosioms institucijoms imtis atitinkamų veiksmų. Nenustačius hierarchijos, iškyla rizika, kad tikslai bus prieštaringi (pavyzdžiui, mokymo kursų labai nepalankioje padėtyje esantiems asmenims teikimo tikslas gali prieštarauti tikslui pasiekti didelę darbą gavusių dalyvių procentinę dalį) ir įgyvendinančiosios institucijos priims netinkamą sprendimą. Nė vienoje iš atrinktų veiksmų programų nebuvo nustatyta skirtingų kiekybinių tikslų hierarchija ir tik septynios iš 63 apklausoje dalyvavusių vadovaujančiųjų institucijų nurodė, kad buvo tai padariusios. NĖRA BENDRŲ RODIKLIŲ 32. Be to, kadangi nėra visoms veiksmų programoms privalomų bendrų rodiklių ir, išskyrus išdirbių duomenis pagal dalyvius [22], Komisija neturi standartinių su rezultatais susijusių duomenų, kuriuos būtų galima subendrinti ES lygmeniu. Todėl Komisija negali pateikti informacijos apie iš ESF finansuojamų vyresnio amžiaus darbuotojams skirtų veiksmų bendrus rezultatus ir poveikį. VEIKSMŲ PROGRAMŲ REZULTATŲ IR KONKRETAUS POVEIKIO TIKSLAI NĖRA SISTEMINGAI ĮTVIRTINAMI PROJEKTO SĄLYGOSE 33. Penkių iš šešių atrinktų veiksmų programų atveju Audito Rūmai nustatė, kad projektuose paprastai nustatomi tik kiekybiniai išdirbių tikslai (pavyzdžiui, dalyvių skaičius). Iš vykdytojų retai reikalaujama pasiekti tam tikrus rezultatus arba konkretų poveikį. Išimtis yra Anglijos ir Gibraltaro veiksmų programa, kurioje nustatyti rezultatų kiekybiniai tikslai yra sistemingai įtraukiami į projektų sąlygas [23]. 34. Kai veiksmų programų tikslai nėra įtraukiami į projektus, iškyla rizika, kad pasibaigus programavimo laikotarpiui šie tikslai nebus įvykdyti arba kad atrinkti projektai visiškai neprisidės prie jų vykdymo, net ir tuomet, kai projektai yra sėkmingi pagal juose apibrėžtus kriterijus (žr. 4 langelį). 35. Į susitarimus dėl projektų įtraukiant rezultatų arba konkretaus poveikio tikslus, kuriuos turi pasiekti vykdytojas, atveria kelią alternatyviam valdymui. Tai leidžia vadovaujančiosioms institucijoms susieti jų išmokų vykdytojams sumą su projektų rezultatais, o ne tik su faktinėmis išlaidomis. Iš šešių atrinktų veiksmų programų šį metodą sistemingai taiko tik Anglijos ir Gibraltaro vadovaujančioji institucija, o kitos dvi šį metodą naudojo iš dalies ir viena svarstė galimybę pasistūmėti šia linkme [24]. 4 LANGELIS PROJEKTŲ IR VEIKSMŲ PROGRAMŲ KIEKYBINIŲ TIKSLŲ NEATITIKIMAS a) Emilijos-Romanijos veiksmų programoje nėra nustatyta jokių kiekybinių tikslų, o sutartyse su vykdytojais yra nurodytas tik dalyvių skaičius, kuris turi būti pasiektas. Vienas išdavų [25] kiekybinis tikslas, kuris buvo kiekybiškai įvertintas veiksmų programos lygmeniu, (64 % dalyvių nuo 45 metų amžiaus turi gauti darbą per metus nuo intervencijos pabaigos) nebuvo perkeltas į sutartis. b) Apulijos veiksmų programoje vienas išdavų kiekybinis tikslas, kuris apima vyresnio amžiaus darbuotojus ir kuris gali būti įtrauktas į projektus, yra dalyvių integravimo į darbo rinką bendras lygis (33,3 % projektuose dalyvaujančių imigrantų ir vyresnio amžiaus darbuotojų turi gauti darbą per metus nuo intervencijos pabaigos). Tačiau tai nebuvo padaryta. c) Saksonijoje-Anhalte įvairių tikslinių grupių dalyvavimo lygiai, kurie yra nustatyti veiksmų programoje, neatsispindi projektų sprendimuose. Buvo pateiktas paaiškinimas, kad kiekvienas projektas turi savo skirtingą tikslą. Be to, finansavimo schemų lygmeniu nustatyti dalyvavimo lygiai ir įdarbinimo kvotos nėra privalomos įgyvendinančiosioms institucijoms ir vykdytojui [26], nes manoma, kad juos tiksliai prognozuoti septynerių metų veiksmų programos laikotarpiu yra beveikia neįmanoma. KOMISIJA NEPAKANKAMAI DOKUMENTUOJA SAVO VEIKSMŲ PROGRAMŲ TURINIO VERTINIMĄ 36. Komisijos užduotis [27] yra patikrinti, ar veiksmų programoje yra pateikta visa privaloma informacija ir ar ji atitinka kitus strateginius dokumentus [28]. Kai šios analizės yra baigiamos, Komisija veiksmų programas patvirtina. 37. Audito Rūmai pažymėjo, kad Komisija patikrina, ar buvo pateikti veiksmų programose nurodyti duomenys ir ar jie kokybiški. 2006 m. siekdama užtikrinti savo tarnybų metodo nuoseklumą, ji parengė vadovą [29], kuriame pateiktos veiklos gairės, susijusios su visais pagrindiniais 2007–2013 m. programavimo laikotarpio aspektais. Kad būtų užtikrintas skaidrumas, su jomis galėjo susipažinti valstybės narės. 38. Tačiau audito sekos požiūriu Komisija savo veiksmų programų patikras dokumentuoja netinkamai. Tikrindami, ar yra pateikta privaloma informacija, (vadinamoji tinkamumo patikra) Komisijos pareigūnai naudoja bendrą patikros lapą. Jis yra glaustas ir dauguma atvejų nėra pamatinės kontrolės programos arba dokumentacijos, kurios pagrįstų atliktas patikras. Be to, nėra pateiktų duomenų kokybiniam vertinimui skirto patikros lapo [30]. 39. Dėl to Komisijos tarnybų atliktos su šešiomis atrinktomis veiksmų programomis susijusios patikros gali būti nustatytos tik netiesiogiai, nagrinėjant rekomendacijas ir iškeltus klausimus. Taigi nėra galimybės įvertinti, kokiu mastu buvo atliekamos patikros, arba padaryti išvadą, ar buvo sistemingai taikomas tas pats metodas. STEBĖJIMO IR VERTINIMO SISTEMOS 40. Šiame skirsnyje pirmiausiai aptariamos stebėjimo sistemos, o po to planavimas ir įvertinimų įgyvendinimas. Paskutinė dalis yra susijusi su Komisijos atliekamu veiksmų programų įgyvendinimo vertinimu. STEBĖJIMO SISTEMOS NE VISADA LEIDŽIA PATIKRINTI PAŽANGĄ, KURI BUVO PADARYTA SIEKIANT ĮVYKDYTI NUMATYTUS TIKSLUS 41. Valstybėms narėms yra suteiktas veiksmų programų įgyvendinimo stebėjimo vaidmuo ir atsakomybė. Kad galėtų stebėti pažangą, daromą siekiant veiksmų programoje nustatytų tikslų, vadovaujančiosios institucijos turi turėti galimybę gauti išsamius, patikimus ir savalaikius duomenis dalyvių lygmeniu, kurie joms leistų atlikti visas reikalingas užklausas, arba galimybę pasinaudoti būtina suvestine informacija, kurią joms teikia tarpinės įgyvendinančiosios institucijos. 42. Stebėjimo duomenys yra surenkami iš vykdytojų arba gaunami iš kitų išorės šaltinių (pavyzdžiui, užimtumo ministerijų arba statistikos tarnybų). Nepaprastai svarbu, kad nuoseklumo dėlei vadovaujančioji institucija iš anksto apibrėžtų duomenų turinį ir užtikrintų, kad būtų patikrinta jų kokybė arba bent jau būtų galimybė ją patikrinti. 43. Atrinktų veiksmų programų atveju vadovaujančiosios institucijos dažniausiai aiškiai apibrėžė joms reikalingus duomenis, tačiau buvo nustatyta atvejų, kai buvo pateikti neišsamūs stebėjimo duomenys (žr. 5 langelį). 5 LANGELIS NEIŠSAMŪS STEBĖJIMO DUOMENYS a) Saksonijos-Anhalto veiksmų programos atveju išsamius su dalyviais ir projektais susijusius duomenis, kurie turi būti surinkti iš vykdytojų, vadovaujančioji institucija apibrėžė tik 2009 m. pirmąjį ketvirtį. Duomenų apie anksčiau prasidėjusius projektus nėra. b) Tiūringijos veiksmų programoje nustatyti du su bendruoju įdarbinimo veiksmingumo lygiu susiję rodikliai, kurie be kitų grupių apima vyresnio amžiaus darbuotojus: pirmasis yra susijęs su dalyvių įsiliejimu į darbo rinką per keturias savaites nuo projekto pabaigos, o antrasis – su dalyvių darbo vietų tvarumu praėjus šešiems ir 12 mėnesių. Antrojo rodiklio atveju nėra apibrėžtas tikslus turinys ir duomenys šiam tikslui nebuvo surenkami. 44. Su duomenų surinkimo metodu susiję trūkumai gali daryti neigiamą poveikį surenkamų duomenų patikimumui. Taip būna tuo atveju, kai vykdytojas neprivalo dokumentuoti arba pagrįsti savo duomenų arba kai vadovaujančioji institucija net neturi galimybės atlikti jų patikimumo kryžminio patikrinimo. Antai duomenų apsaugos įstatymai gali neleisti įdarbinimo agentūroms valstybėse narėse atskleisti informacijos apie dalyvį ESF projekto vykdytojui arba netgi vadovaujančiajai institucijai [31] (žr. 6 langelį). 45. Kai už stebėjimo duomenų teikimą yra atsakinga nepriklausoma trečioji šalis, kai kurių vadovaujančiųjų institucijų pasirinktas duomenų surinkimo metodas yra netinkamas, nes informacija yra surenkama per vėlai, kad vadovaujančioji institucija galėtų laiku gauti atnaujintą informaciją apie esamą padėtį (žr. 7 langelį). 6 LANGELIS ABEJOTINI STEBĖJIMO DUOMENYS Saksonijoje-Anhalte ir Tiūringijoje ESF projekto dalyvis teisiškai nėra įpareigotas pateikti teisingą informaciją, o vykdytojas neturi dokumentuoti arba pagrįsti užimtumo statuso, kurį nurodo dalyvis pasibaigus projektui. Kadangi dėl duomenų apsaugos įstatymų vadovaujančiosios institucijos ir tarpinės institucijos neturi galimybės naudotis įdarbinimo agentūrų duomenų bazėmis, jos negali patikrinti šių duomenų patikimumo. 7 LANGELIS IŠORĖS DUOMENŲ RINKIMO METODO TRŪKUMAI Apulijos veiksmų programos atveju, nors vadovaujančioji institucija turi integruotą IT priežiūros sistemą ir galimybę įdarbinimo duomenų bazėje patikrinti visų ESF projekto dalyvių užimtumo statusą, buvo nuspręsta, kad rodikliui "ESF dalyvių įsidarbinimas" reikalingi duomenys bus renkami remiantis statistikos tarnybos nacionaliniu lygmeniu organizuojama apklausa. Kai buvo atliekamas auditas vietoje (2011 m. gegužės mėn.), šie duomenys vadovaujančiajai institucijai dar nebuvo pateikti. 46. Auditas atskleidė, kad ne visose IT sistemose yra įdiegtos kontrolės priemonės, tikrinančios pateiktų stebėjimo duomenų terminų laikymąsi, išsamumą ir tikėtinumą. Dėl to didėja rizika, kad vadovaujančiosios institucijos neturės išsamios ir patikimos informacijos, kuri yra reikalinga stebint veiksmų programą (žr. 8 langelį). 47. Taip pat buvo nustatyta, kad vadovaujančiosios institucijos visapusiškai neišnaudojo kitame kontekste surinktų duomenų, todėl prarado galimybę nedidelėmis sąnaudomis pagerinti stebėjimo informaciją (žr. 9 langelį). 8 LANGELIS ELEKTRONINIO STEBĖJIMO SISTEMOS NESKLANDUMAI a) Lenkijos veiksmų programos atveju kai kuriose tarpinėse įgyvendinančiosiose institucijose didėja klaidų rizika, nes projektų stebėjimui naudojamos skaičiuoklės. Vadovaujančioji institucija gauna tik su išdirbiu susijusius konsoliduotus duomenis. Be to, dvi IT sistemos, kuriose atitinkamai pateikti finansiniai duomenys ir su dalyviais susiję duomenys, nėra tarpusavyje susijusios. b) Saksonijos-Anhalto veiksmų programos atveju atskirų projektų stebėjimui tarpinės organizacijos naudoja skaičiuokles, kadangi jos mano, kad stebėjimo sistemos duomenys yra neišsamūs ir netikslūs. 9 LANGELIS NEPANAUDOTI TURIMI DUOMENYS Taikant Emilijos-Romanijos veiksmų programai skirtą akreditavimo procedūrą reikalaujama, kad siekdami išlaikyti savo akreditaciją vykdytojai turi pasiekti vadovaujančiosios institucijos dvi iš anksto nustatytas ribas: 70 % veiksmingumo lygį (projekto dalyvių, kurie po dvylikos mėnesių nuo projekto pabaigos yra įsidarbinę arba dar studijuoja, procentinė dalis) ir 50 % susijusį įdarbinimo veiksmingumo lygį (dalyvių, kurie dirba darbą, susijusį su jų išklausytais mokymo kursais, procentinė dalis nuo visų dirbančių dalyvių skaičiaus). Vykdytojai šiuos duomenis siuntė vadovaujančiajai institucijai, kuri tikrina jų patikimumą. Tačiau vadovaujančioji institucija šiais turimais duomenimis nesinaudoja stebėdama įdarbinimo veiksmingumo rodiklius, nes veiksmų programoje yra nustatyta, kad šis rodiklis yra stebimas remiantis nacionalinėse apklausose, kurias organizuoja statistikos tarnyba, gauta informacija. 48. Galiausiai, vadovaujančiosios institucijos ir Komisija negali nustatyti, kiek lėšų buvo panaudota vyresnio amžiaus darbuotojams arba kitoms tikslinėms grupėms. Vadovaujančiosios institucijos savo metinėse įgyvendinimo ataskaitose pateikia finansinius duomenis apie veiksmų programų prioritetines kryptis (panaudotas sumas) ir ES prioritetines temas (skirtas sumas) [32], bet nepateikia duomenų tikslinių grupių lygmeniu (taip pat žr. 19 dalį). Be to, su ES prioritetinėmis temomis susiję duomenys yra nenuoseklūs (žr. 20 dalį). Vienų vadovaujančiųjų institucijų atveju skirtos sumos reiškia sumas, dėl kurių yra prisiimti įsipareigojimai, o kitų vadovaujančiųjų institucijų atveju jos reiškia sumokėtas sumas. YRA TRŪKUMŲ PLANUOJANT IR ĮGYVENDINANT VERTINIMUS 49. Valstybėms narėms yra suteiktas veiksmų programų įgyvendinimo vertinimo vaidmuo ir atsakomybė. Vertinimas turėtų padėti vadovams suprasti ir paaiškinti, kodėl ir kaip konkretūs veiksmai padėjo prisidėti prie nustatytų tikslų arba kodėl juos vykdant nepavyko padaryti jokio poveikio. 50. Nuolatinis ir savalaikis programos pažangos vertinimas reikalauja, kad ne tik būtų nuo pat pradžių vykdoma tęstinė vertinimo veikla, bet ir būtų pasirinktos vertinimo temos ir metodai, leidžiantys įvertinti skirtingų veiksmų skirtingoms populiacijoms veiksmingumą. 51. Kai veiksmų programoje nustatomos tikslinės grupės, kiekybiniai tikslai ir rodikliai, šioms grupėms, tikslams arba rodikliams skirtų veiksmų veiksmingumo vertimas turėtų būti pagrindinė vertinimo tema. Priešingu atveju vadovaujančioji institucija netenka galimybės gauti išsamią grįžtamąją informaciją apie savo veiksmų programos rezultatus. 52. Su vertinimais, kuriuos turi atlikti vadovaujančiosios institucijos, susiję reglamentavimo reikalavimai, yra labai plataus pobūdžio [33]. Jie nenustato mažiausio temų, kurios turi būti įvertintos, skaičiaus ir nėra privaloma parengti vertinimo planą. 53. Komisija skelbia neprivalomas gaires, skirtas padėti valstybėms narėms įgyvendinti veiksmų programas. Vertinimo klausimu Komisija pabrėžė, kad yra svarbu turėti vertinimo planą, taikyti rodiklius, atlikti tęstinius vertinimus ir surinkti duomenis [34]. Ji taip pat nuo 1997 m. skatino vertinti grynąjį veiksmų programos poveikį užimtumui [35] kaip galutinę priemonę, kuri leidžia įvertinti įdarbinimo veiksmų veiksmingumą. Minėtose atnaujintose gairėse nustatyta, kaip programos lygmeniu pažingsniui įvertinti tiesioginį poveikį užimtumui, ir tai apima projektų stebėjimo duomenų naudojimą. 54. Komisija nurodo [36], kad vertindamos 2000–2006 m. programų poveikį užimtumui, valstybės narės jos gairėmis naudojosi skirtingai. Dėl 2007–2013 m. programavimo laikotarpio Audito Rūmai nustatė, kad atrinktų veiksmų programų vadovaujančiosios institucijos nusprendė taikyti minimalų metodą: kas nėra privaloma, nėra daroma. Dėl to atrinktų veiksmų programų atžvilgiu yra vertinimo metodo neatitikimų (žr. 10 langelį). 10 LANGELIS VERTINIMO METODO NEATITIKIMAI a) Apulijos veiksmų programos ir Emilijos-Romanijos veiksmų programos atveju, kai 2011 m. gegužės mėn. buvo atliekamas Audito Rūmų audito vizitas, nebuvo parengtos vertinimo ataskaitos (penktais įgyvendinimo metais). b) Išskyrus Anglijos ir Gibraltaro veiksmų programą [37] ir Lenkijos veiksmų programą [38], nebuvo planuojama atlikti ir nebuvo atlikta vertinimų, skirtų įvertinti veiksmų poveikį vyresnio amžiaus darbuotojams, kaip atskirai tikslinei grupei. c) Iš šešių atrinktų veiksmų programų tik Anglijos ir Gibraltaro veiksmų programos atveju buvo kiekybiškai įvertintas vykdytų veiksmų grynasis poveikis užimtumui [39]. Kitų penkių veiksmų programų vertintojai neplanavo atlikti tokio skaičiavimo. VERTINDAMA VALDYMO IR KONTROLĖS SISTEMAS KOMISIJA TEIKIA PIRMENYBĘ FINANSINIAMS KLAUSIMAMS 55. Reglamente [40] nustatyta, kad Komisija turi patikrinti, ar valstybėse narėse yra įdiegtos valdymo ir kontrolės sistemos ir ar jos tinkamai veikia, patikrinti metines veiksmų programų įgyvendinimo ataskaitas (MĮA) ir išnagrinėti ankstesniais metais padarytą pažangą. 56. Nagrinėdama veiksmų programos įgyvendinimą, Komisija turi galimybę naudotis gausia informacija. Jos pareigūnai gauna visų užbaigtų vertinimo ataskaitų kopijas, dalyvauja stebėjimo komitetų posėdžiuose [41], atlieka vizitus ir patikras vietoje ir su vadovaujančiomis institucijomis bent kartą per metus aptaria padarytą pažangą. Galiausiai, jie taip pat vertina MĮA. 57. Vertindama valstybėse narėse įdiegtas valdymo ir kontrolės sistemas, Komisija dar teikia pirmenybę finansų valdymui ir veiksmų teisėtumui ir tvarkingumui, bet ne veiklos rezultatų stebėjimui ir vertinimo procedūroms. Pagrindinis tikslas aiškiai yra finansinio klaidų poveikio sumažinimas. Ta pati kryptis vyrauja Komisijos vadovaujančiosioms institucijoms pateiktose gairėse dėl jų įsipareigojimų šioje srityje. 58. Komisija žino, kad analizuojant ES finansavimo pridėtinę vertę, o ne panaudotus išteklius ir patirtas išlaidas, būtina daugiau dėmesio skirti nefinansinio stebėjimo duomenims [42]. Tačiau 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu to nebuvo daroma. 59. Be to, Komisijos veiksmų programų įgyvendinimo vertinimo dokumentavimas turi tą patį pagrindinį trūkumą, kaip ir jos veiksmų programų turinio vertinimo atveju (žr. 38–39 dalis) – pakankamos audito sekos nebuvimą. Konkrečiai, kadangi Komisija neparengė standartinio formato, skirto registruoti priežiūros pastabas, susijusias su jos rašytinėmis pastabomis dėl MĮA, kurios buvo nusiųstos vadovaujančiosioms institucijoms, Komisija neturi galimybės parodyti, kad procesas yra kokybiškas. IŠVADOS IR REKOMENDACIJOS 60. Nepaisant to, kad vyresnio amžiaus darbuotojų užimtumo lygio didinimas yra vienas ES strateginių tikslų, nei vadovaujančiosios institucijos, nei Komisija negali nurodyti, kiek vyresnio amžiaus darbuotojų pasinaudodami iš ESF finansuojamų veiksmų parama įgijo naują kvalifikaciją arba susirado ar išsaugojo darbo vietą. Daugelis vadovaujančiųjų institucijų neįdiegė būtinų priemonių, kurios šiuo atžvilgiu galėtų suteikti patikimos informacijos. Be to, taip pat nėra žinomos tokiems veiksmams skirtos sumos. 61. Atrinktų veiksmų programų atveju ESF finansavimo rezultatai negali būti parodyti dėl dviejų priežasčių. Pirmiausia, nors paprastai buvo nustatomi kiekybiniai išeigos tikslai, nebuvo sistemingai nustatomi realistiški ir aktualūs rezultatų ir konkretaus poveikio tikslai veiksmų programos ir projekto lygmeniu. Antra, buvo trūkumų surenkant ir registruojant stebėjimo duomenis bei organizuojant tęstinę vertinimo veiklą. Neturint galimybės pasinaudoti patikimais, patikrinamais ir laiku teikiamais duomenimis apie rezultatus bei įvairių veiksmų įvertinimais, yra sudėtinga padaryti išvadas, paremiančias šiuo metu ir ateityje priimamus sprendimus. 62. Keletą šių trūkumų, susijusių su veiksmų programos koncepcija ir stebėjimo procesu, Audito Rūmai jau nurodė Specialiojoje ataskaitoje Nr. 17/2009 "Dėl Europos socialinio fondo bendrai finansuojamų moterims skirtų profesinio mokymo veiksmų", kuri apima ankstesnį (2000–2006 m.) programavimo laikotarpį. 1 REKOMENDACIJA Komisija turėtų pareikalauti, kad valstybės narės: a) savo veiksmų programas parengtų tokiu būdu, kad būtų galima įvertinti ESF fondų rezultatus. Turėtų būti vienareikšmiškai apibrėžtos tikslinės populiacijos ir nustatyti svarbūs, kiekybiniai veiklos tikslai ir rodikliai, leidžiantys įvertinti išdirbius, rezultatus ir konkretų poveikį tikslinės populiacijos grupės lygmeniu. Turėtų būti nustatyti tarpiniai riboženkliai ir kiekybinių tikslų hierarchija. Veiksmų programų rezultatų ir konkretaus poveikio tikslai turėtų būti įtvirtinti projektų lygmeniu, nes tai padėtų pasiekti veiksmų programos kiekybinius tikslus ir leistų susieti išmokas su rezultatais; b) savo veiksmų stebėjimo ir vertinimo sistemą parengtų tokiu būdu, kad būtų galima laiku ir suprantamai tam tikrais intervalais vertinti visų kiekybinių tikslų vykdymo pažangą, kadangi tai sudarytų galimybę imtis taisomųjų veiksmų ir pasinaudoti įgyta patirtimi priimant sprendimus ateityje. Tokia koncepcija reikalauja savalaikio svarbių ir patikrinamų duomenų surinkimo, tinkamai veikiančių elektroninių duomenų apdorojimo sistemų, tęstinių vertinimų, kurie taip pat apimtų tikslinės grupės lygmenį, ir ESF veiksmų, skirtų didinti užimtumą, atveju grynojo poveikio užimtumui vertinimo. 63. Taip pat nustatyta, kad Komisija neturi nuoseklių ir patikimų rezultatus atspindinčių duomenų, skirtų kiekybiniams tikslams ir lėšoms, kuriuos būtų galima apibendrinti ES lygmeniu, nepaisant to, kad jie leistų pateikti bendrą informaciją apie ESF pasiekimus ir juo labiau apie ES strateginių užimtumo tikslų vykdymą. Informacinė spraga iš esmės atsiranda dėl trijų priežasčių. Pirma, teisės aktų leidėjas dar neapibrėžė tikslaus ES prioritetinių temų turinio, todėl vadovaujančiosios institucijos jų turinį traktuoja skirtingai; antra, kiekviena vadovaujančioji institucija turi galimybę apibrėžti savo rodiklius ir kiekybinius tikslus; trečia, nė vienoje veiksmų programoje nepateikiami duomenys apie skirtingoms tikslinėms grupėms skirtas lėšas. 2 REKOMENDACIJA Tam, kad Komisija galėtų pateikti tinkamus duomenis apie pasitelktas priemones ir pasiektus ESF rezultatus, ji turi gauti nuoseklią ir patikimą informaciją iš valstybių narių. Konkrečiai, Komisija turėtų paskelbti privalomus bendrus rodiklius, kuriuos valstybės narės turėtų įtraukti į savo veiksmų programas; ES prioritetinės temos turėtų atitikti ES strategijas, o jų turinį turėtų aiškiai apibrėžti teisės aktų leidėjas. 64. Komisijos valdymo ir kontrolės sistemų vertinimas valstybėse narėse šiuo metu dar yra nukreiptas į išmokas ir finansinę atitiktį, bet ne į rezultatus. Pagrindinis kontrolės priemonių tikslas yra finansinio klaidų poveikio mažinimas. Ta pati kryptis vyrauja Komisijos vadovaujančiosioms institucijoms pateiktose gairėse dėl jų įsipareigojimų šioje srityje. Be to, Komisijos atliekamos patikros turėtų būti geriau dokumentuojamos. Dėl pakankamos audito sekos nebuvimo labai sudėtinga įvertinti patikrų aprėptį ir nuoseklumą. 3 REKOMENDACIJA Komisija turėtų: a) rengdama valdymo ir kontrolės sistemų įvertinimą, nuodugniai išnagrinėti su rezultatais susijusius klausimus; ir b) pagerinti savo patikrų dokumentaciją, užtikrindama, kad išliktų audito seka, leidžianti įvertinti šių patikrų aprėptį ir nuoseklumą. Šią ataskaitą priėmė II kolegija, vadovaujama Audito Rūmų nario Harald NOACK, 2012 m. gruodžio 12 d. Liuksemburge įvykusiame posėdyje. Audito Rūmų vardu +++++ TIFF +++++ Pirmininkas Vítor Manuel da Silva Caldeira [1] Lisabonos darbotvarkės tikslas buvo Europos Sąjungą iki 2010 m. padaryti "konkurencingiausia ir dinamiškiausia žiniomis pagrįsta ekonomika pasaulyje, kuriai būdingas tvarus ekonomikos augimas, kurioje kuriama daugiau ir geresnių darbo vietų ir užtikrinama didesnė socialinė sanglauda". [2] 2010 m. paskelbta strategija "Europa 2020" pakeičia Lisabonos darbotvarkę. Ji susijusi su pažangaus, tvaraus ir integracinio augimo skatinimu. Strategijoje daugiausia dėmesio skiriama penkiems tikslams, kurie turi būti įvykdyti iki 2020 m., užimtumo, inovacijų, švietimo, skurdo mažinimo ir klimato / energetikos srityje. [3] Europos Sąjungos sutarties 17 straipsnio 1 dalis ir Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 317 straipsnis (OL C 115, 2008 5 9, p. 1). [4] Veiksmų programa yra dokumentas, kuris yra parengiamas po ilgo ir detalaus derybų proceso, apimančio konsultacijas su suinteresuotosiomis šalimis, ex ante vertinimą ir dvišalius Komisijos ir valstybių narių susitikimus. [5] Paskutinis institucinės struktūros elementas yra tvirtinančioji institucija, kurios funkcija yra oficialiai patvirtinti Komisijai, kad deklaruotos išlaidos, už kurias siekiama gauti kompensaciją, yra teisingos, pagrįstos patikima apskaitos sistema ir atitinka ES ir nacionalines taisykles. Audito institucija audituoja kontrolės sistemų veiksmingumą ir yra atsakinga už užbaigimo deklaraciją ir ataskaitą Komisijai. [6] 2002 m. birželio 25 d. Tarybos reglamento (EB, Euratomas) Nr. 1605/2002 dėl Europos Bendrijų bendrajam biudžetui taikomo finansinio reglamento 27 straipsnis (OL L 248, 2002 9 16, p. 1). [7] Pagal ekonomiškumo principą reikalaujama, kad institucijos vykdomoje veikloje naudojami ištekliai būtų suteikiami laiku, pakankamo kiekio ir kokybės bei geriausia kaina. Efektyvumo principas reiškia, kad siekiama geriausio panaudotų išteklių ir pasiektų rezultatų santykio. Rezultatyvumo principas yra susijęs su konkrečių nustatytų tikslų įvykdymu ir numatytų rezultatų pasiekimu. [8] 2006 m. liepos 11 d. Tarybos reglamento (EB) Nr. 1083/2006, nustatančio bendrąsias nuostatas dėl Europos regioninės plėtros fondo, Europos socialinio fondo ir Sanglaudos fondo bei panaikinančio Reglamentą (EB) Nr. 1260/1999 (OL L 210, 2006 7 31, p. 25), 14 ir 60 straipsniai. [9] Strategijoje "ES 2020" nėra nustatyta konkrečių kiekybinių tikslų, susijusių su vyresnio amžiaus darbuotojų užimtumo lygiu. Tačiau tam, kad būtų pasiektas vienintelis ES kiekybinis užimtumo tikslas, o būtent – kad 75 % žmonių 20–64 metų amžiaus grupėje turi būti įsidarbinę, didesnė populiacijos dalis turės išlikti darbo rinkoje iki vyresnio amžiaus. Be to, vyresnio amžiaus darbuotojų užimtumo lygį stebi Komisija kaip vieną iš elementų, prisidedančių prie "Europa 2020" tikslų, ir jį pateikia Užimtumo, socialinių reikalų ir įtraukties generalinio direktorato metinės veiklos ataskaitoje. [10] Reglamento (EB) Nr. 1083/2006 IV priede pateiktas sunumeruotų temų sąrašas nuo 62 temos, susijusios su užimtumu (mokymosi visą gyvenimą sistemų ir strategijų rengimas bendrovėse; mokymas ir paslaugos darbuotojams siekiant padidinti jų gebėjimą prisitaikyti prie pokyčių; verslumo ir inovacijų skatinimas) iki 74 temos (žmogiškojo potencialo mokslinių tyrimų ir inovacijų srityje plėtojimas, visų pirma skatinant antrosios ir trečiosios pakopų studijas, mokslo darbuotojų mokymą bei užmezgant ryšius tarp universitetų, mokslinių tyrimų centrų ir įmonių). 67 prioritetinė tema yra "Priemonės, kuriomis skatinamas aktyvus senėjimas ir ilginamas darbingumo amžius". Reglamente reikalaujama, kad vadovaujančiosios institucijos savo veiksmų programose pateiktų ESF lėšų, kurias jie planuoja panaudoti šioms temoms, pasiskirstymą, o savo metinėse įgyvendinimo ataskaitose šioms temoms skirtas bendras sumas. Kadangi lėšų, kurias numatoma panaudoti, įvertis yra orientacinis, vadovaujančiosios institucijos neprivalo jo siekti. [11] Tai – Emilijos-Romanijos (Italija), Anglijos ir Gibraltaro (JK), Lenkijos, Apulijos (Italija), Saksonijos-Anhalto ir Tiūringijos (Vokietija) veiksmų programos. [12] Apklausa buvo pradėta 2011 m. gegužės mėn. ir užbaigta 2011 m. rugsėjo mėn. [13] 2001 m. Stokholmo Europos Vadovų Taryboje, kurioje buvo baigta rengti Lisabonos darbotvarkė, taikoma apibrėžtis. [14] Išimtys yra Anglijos ir Gibraltaro bei Lenkijos veiksmų programos. [15] Kiekvienoje veiksmų programoje vadovaujančiosios institucijos nustato prioritetines sritis, kurioms ji skirs ESF lėšas (pavyzdžiui, darbo jėgos prisitaikymas, galimybės įsidarbinti, techninė pagalba). Šios prioritetinės sritys yra vadinamos prioritetinėmis kryptimis ir žemesniu lygmeniu apima veiklą ir veiksmus, kuriuos įgyvendins vykdytojai vykdydami projektus. [16] Pagal dabartinį reglamentavimo pagrindą konkrečius tikslus reikalaujama nustatyti tik prioritetinės krypties lygmeniu. [17] Iš šešių audituotų veiksmų programų tą buvo įmanoma padaryti tik Anglijos ir Gibraltaro veiksmų programos atveju. [18] Pagal 2006 m. gruodžio 8 d. Komisijos reglamento (EB) Nr. 1828/2006, nustatančio Tarybos reglamento (EB) Nr. 1083/2006, kuris nustato bendrąsias nuostatas dėl Europos regioninės plėtros fondo, Europos socialinio fondo ir Sanglaudos fondo, ir Europos Parlamento bei Tarybos reglamento (EB) Nr. 1080/2006 dėl Europos regioninės plėtros fondo, įgyvendinimo taisykles, klaidų ištaisymo (OL L 45, 2007 2 15, p. 3) XVI priede nustatytą modelį. [19] 2012 m. paskelbtame Europos Komisijos leidinyje (Demography, active ageing and pensions, Socialinės Europos vadovas, 3 tomas, p. 31) aktyvus senėjimas yra apibūdintas kaip "skatinantis vyresnio amžiaus žmones išlikti aktyvius ilgiau dirbant ir vėliau išeinant į pensiją, įsitraukiant į savanorišką veiklą išėjus į pensiją ir gyvenant sveikai ir savarankiškai". Ši apibrėžtis aiškiai yra platesnė nei bet kuris 55–64 metų amžiaus grupei nustatytas užimtumo tikslas. [20] Saksonijos-Anhalto ir Tiūringijos veiksmų programos. [21] Dabartinės veiksmų programos įgyvendinamos 2007–2013 m. laikotarpiu. Kadangi vadovaujančiosios institucijos turi galimybę programas užbaigti per papildomus dvejus metus, realus veiksmų programų įgyvendinimo laikotarpis yra devyneri metai. [22] Reglamento (EB) Nr. 1828/2006 klaidų ištaisymo XXIII priede nustatyti su dalyviais susiję kiekybiniai duomenys, kuriuos vadovaujančiosios institucijos turi pateikti Komisijai pagal prioritetines kryptis. Duomenys yra susiję su dalyvių skaičiumi, kuris turi būti pateikiamas pagal lytį, statusą darbo rinkoje, amžių, priklausymą pažeidžiamai grupei ir išsilavinimo lygį. [23] Lenkijoje kai kurioms priemonėms 2011 m. buvo nustatyti įdarbinimo veiksmingumo lygiai, kurie turėjo būti pradėti taikyti projektų lygmeniu. Tačiau kai 2011 m. gegužės mėn. buvo atliekamas audito vizitas, pagal šią naują procedūrą dar nebuvo pradėtas vykdyti nė vienas projektas. [24] Lenkija svarsto galimybę tokį metodą įdiegti ateityje. Tačiau kai 2011 m. gegužės mėn. buvo atliekamas audito vizitas, pagal šią naują procedūrą dar nebuvo pradėtas vykdyti nė vienas projektas. Emilijos-Romanijos veiksmų programos atveju išmokos kai kuriems mokymo kursams – kurie vykdomi ne pagal 67 prioritetinę temą – yra tam tikra prasme susijusios su gerais mokymo dalyvių rezultatais. Apulijos veiksmų programos atveju kai kurie projektų, kuriuose dalyvavo apie 390 moterų, išmokos priklausė nuo to, ar 75 % dalyvių susiras darbą. [25] Išdavų sąvoka čia vartojama rezultatų arba konkretaus poveikio prasme. [26] Vokietijoje ESF veiksmų programos įgyvendinamos taikant regionines (žemių) administracines finansavimo schemas. Jose nustatytos finansavimo sąlygos, veiksmų tipas ir taikytinos administracinės procedūros. Vadovaujančiajai institucijai arba įgyvendinančiajai institucijai nebūtina pradėti savo ESF finansavimo schemų; gali būti taikomos esamos schemos. [27] Reglamento (EB) Nr. 1083/2006 32 straipsnis. [28] Kiti susiję strateginiai dokumentai yra nacionalinis strateginių krypčių planas ir sanglaudai skirtos Sąjungos strateginės gairės. Šie du dokumentai, kurių pirmąjį parengė valstybės narės, o antrąjį Komisija, susieja struktūrinius fondus ir sanglaudos politiką su Lisabonos, o dabar "Europos 2020", tikslų vykdymu. [29] Europos Komisija, Užimtumo, socialinių reikalų ir įtraukties generalinis direktoratas, 2007–2013 m. programavimo laikotarpis: atmintinė administracijos pareigūnams, 2006 m. lapkričio mėn. [30] Tačiau turėtų būti pažymėta, kad Saksonijos-Anhalto veiksmų programos ir Tiūringijos veiksmų programos atvejais Komisija parengė ataskaitą, kurioje pateikė pastabas dėl įvairių veiksmų programos dalių. [31] Taip yra vadovaujančiųjų institucijų Lenkijoje, Saksonijoje-Anhalte ir Tiūringijoje atveju. Šiuo metu vadovaujančiųjų institucijų neišnagrinėta galimybė galėtų būti iš įdarbinimo tarnybų gauti suvestinius (todėl anoniminius) duomenis apie ESF dalyvius kaip grupę. [32] Reglamento (EB) Nr. 1083/2006 67 straipsnis. [33] Reglamento (EB) Nr. 1083/2006 37, 47 ir 48 straipsniuose nustatyta, kad veiksmų programose turi būti pateiktas vertinimo sistemos aprašymas ir kad vertinimus prieš programavimo laikotarpį, jo metu ir jam pasibaigus atlieka vidaus arba nepriklausomi ekspertai arba įstaigos, funkciniu požiūriu nepriklausomi nuo ESF tvirtinančiųjų ir audito institucijų, ir kad valstybės narės suteikia išteklius, būtinus vertinimams atlikti, organizuoja reikalingų duomenų parengimą bei surinkimą ir naudoja stebėsenos sistemos teikiamą įvairių rūšių informaciją. [34] Darbinis dokumentas Nr. 2 — Stebėjimo ir vertinimo rodikliai (2006 m. rugpjūčio mėn.); ir darbinis dokumentas Nr. 5 — Vertinimas programavimo laikotarpiu (2007 m. balandžio mėn.). [35] Darbinis dokumentas Nr. 6 — Struktūrinių fondų poveikio užimtumui vertinimas (2007 m. kovo mėn.). [36] Darbinis dokumentas Nr. 6 — Struktūrinių fondų poveikio užimtumui vertinimas, 2007 m. kovo mėn., p. 3. [37] Anglijos ir Gibraltaro veiksmų programos vertintojai savo ataskaitoje nustatytus faktus aptaria bendruoju lygmeniu ir skirtingų populiacijų, į kurias buvo orientuoti veiksmai, įskaitant vyresnio amžiaus darbuotojus, lygmeniu. Tai ypač pasakytina apie lyčių lygybės ir vienodų galimybių studiją, kohortinius tyrimus ir 2007–2013 m. Europos socialinio fondo pirminį poveikį. [38] Lenkijos veiksmų programos atveju po 2011 m. gegužės mėn. atlikto mūsų audito vizito tarpinės įgyvendinančiosios organizacijos paskelbė dvi ataskaitas, susijusias su tam tikrų veiksmų poveikiu vyresnio amžiaus darbuotojų (vienoje ataskaitoje amžiaus grupės nuo 45 metų, o kitoje ataskaitoje amžiaus grupės nuo 50 metų) profesinei veiklai. 2012 m. planuojama parengti trečią ataskaitą, skirtą amžiaus grupei nuo 55 metų. [39] 2011 m. gegužės mėn. Anglijos ir Gibraltaro veiksmų programos vertintojai paskelbė ESF grynojo poveikio užimtumui apskaičiavimą (2007–2013 m. ESF pirminis poveikis), nors ir taikė kitokį metodą nei buvo rekomendavusi Komisija. [40] Reglamento (EB) Nr. 1083/2006 14, 67, 68 ir 72 straipsniai. [41] Valstybės narės įsteigia kiekvienai veiksmų programai skirtą stebėjimo komitetą. Pagrindinis jo tikslas yra prižiūrėti vadovaujančiosios institucijos atliekamą veiksmų programą įgyvendinimą. [42] 2010 finansinių metų metinė ataskaita, p. 131 (OL C 326, 2011 11 10). --------------------------------------------------