KOMISIJOS KOMUNIKATAS EUROPOS PARLAMENTUI IR TARYBAI Naujos ES priemonės teisinei valstybei stiprinti /* COM/2014/0158 final */





TURINYS KOMISIJOS KOMUNIKATAS EUROPOS PARLAMENTUI IR TARYBAI Naujos ES priemonės teisinei valstybei stiprinti 1........... Įvadas........................................................................................................................... 2 2........... Kodėl teisinė valstybė yra pamatinės svarbos Europos Sąjungai.................................. 3 3........... Kodėl reikia naujų ES priemonių teisinei valstybei stiprinti......................................... 5 4........... Kaip veiks naujosios ES teisinės valstybės priemonės.................................................. 6 4.1........ Kada naujosios ES teisinės valstybės priemonės bus naudojamos............................... 6 4.2........ Naujosios ES teisinės valstybės priemonės – trijų etapų procesas................................ 7 5........... Išvada........................................................................................................................... 9 1. Įvadas Teisinė valstybė – tai bet kokios šiuolaikinės konstitucinės demokratijos stuburas. Tai vienas iš pamatinių principų, kylančių iš visų ES valstybių narių bendrų konstitucinių tradicijų, o todėl – ir viena iš pagrindinių vertybių, kuriomis grindžiama Sąjunga. Tai pakartojama Europos Sąjungos sutarties (ESS) 2 straipsnyje, taip pat šios sutarties ir ES pagrindinių teisių chartijos preambulėse. Dėl šios priežasties pagal ESS 49 straipsnį teisinės valstybės principų paisymas yra ir išankstinė narystės ES sąlyga. Kartu su demokratija ir žmogaus teisėmis, teisinė valstybė yra vienas iš trijų Europos Tarybos ramsčių ir yra įtvirtinta Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos (EŽTK)[1] preambulėje. ES valstybių narių ir jų teisės sistemų tarpusavio pasitikėjimas yra Sąjungos pamatas. Šiuo požiūriu esminį vaidmenį atlieka tai, kaip teisinės valstybės principai įgyvendinti nacionaliniu lygmeniu. Visų ES piliečių ir nacionalinių institucijų pasitikėjimas teisinės valstybės veikimu gyvybiškai svarbus, kad visa ES toliau vystytųsi ir taptų „laisvės, saugumo ir teisingumo erdve be vidinių sienų“[2]. Šį pasitikėjimą įgyti ir išlaikyti galima tik visoms valstybėms narėms paisant teisinės valstybės principų. Skirtingos ES valstybių narių konstitucijos ir teismų sistemos iš principo parengtos gerai ir yra pasirengusios ginti piliečius nuo bet kokios grėsmės teisinei valstybei. Tačiau pastarojo meto įvykiai kai kuriose valstybėse narėse parodė, kad teisinės valstybės principų, taigi ir pagrindinių vertybių, kurias siekiama apsaugoti teisine valstybe, nepaisymas gali tapti didelį susirūpinimą keliančiu klausimu. Per šiuos įvykius plačioji visuomenė iš ES ir visų pirma Komisijos prašė imtis veiksmų. Buvo pasiekta rezultatų. Tačiau Komisijai ir ES teko rasti ad hoc sprendimus, nes dabartiniai ES mechanizmai ir procedūros ne visada buvo tinkami užtikrinant veiksmingą ir savalaikį atsaką į teisinei valstybei kylančias grėsmes. Komisija yra Sutarčių sergėtoja ir jai tenka pareiga užtikrinti vertybių, kuriomis grindžiama ES, paisymą ir bendrojo Sąjungos intereso apsaugą. Todėl šiuo atžvilgiu ji turi veikti aktyviai[3]. 2012 m. rugsėjo mėnesį savo metinėje kalboje Europos Parlamente apie Sąjungos padėtį Komisijos pirmininkas M. Barroso sakė: „Mums reikia geresnio priemonių rinkinio, o ne vien galimybės rinktis arba švelnų politinį įtikinėjimą, arba Sutarties 7 straipsnio „vėzdą“.“. Kitų metų kalboje jis sakė, kad „patirtis rodo, kad Komisijos, kaip nepriklausomos ir nešališkos teisėjos, vaidmuo yra labai svarbus. Šią patirtį turėtume įtvirtinti parengdami bendresnę sistemą (...).“ Komisija parengs komunikatą šiuo klausimu. Mūsų Europos idėja grindžiama diskusijomis.“[4]. 2013 m. birželio mėn. Teisingumo ir vidaus reikalų taryba pabrėžė, kad „teisinės valstybės principų paisymas yra būtina pagrindinių teisių apsaugos sąlyga“ ir paragino Komisiją „vadovaujantis Sutartimis tęsti debatus dėl bendradarbiavimu grindžiamo ir sisteminio metodo šiems klausimams spręsti galimo poreikio ir formos“. 2013 m. balandžio mėn. Bendrųjų reikalų taryba surengė išsamią diskusiją šia tema[5]. 2013 m. liepos mėn. Europos Parlamentas paprašė, kad „valstybės narės būtų reguliariai vertinamos nuolatinės atitikties pagrindinėms Sąjungos vertybėms ir demokratijos bei teisinės valstybės reikalavimo požiūriu“[6]. Šis komunikatas – tai atsakas į šiuos prašymus. Remiantis Komisijos patirtimi, tarpinstitucinėmis diskusijomis ir plačiomis konsultacijomis[7], šiame komunikate pristatomos naujos priemonės veiksmingai ir nuosekliai teisinės valstybės apsaugai visose valstybėse narėse užtikrinti. Tai priemonės, skirtos naudoti situacijose, kai kyla sisteminė grėsmė teisinei valstybei, ir jas išspręsti[8]. Šiomis priemonėmis siekiama pašalinti ateityje valstybėse narėse kilsiančias grėsmes teisinei valstybei, kol dar netenkinamos ESS 7 straipsnyje nustatytų mechanizmų panaudojimo sąlygos. Todėl jos turėtų užpildyti spragą. Jos taikomos ne vietoje ESS 7 straipsnyje nustatytų mechanizmų, o iki jų ir juos papildant. Priemonės taip pat nedaro poveikio Komisijos teisei konkrečias ES taikymo sritin patenkančias situacijas spręsti pažeidimų nagrinėjimo procedūromis pagal Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo (SESV) 258 straipsnį. Platesniu europiniu požiūriu šios priemonės turėtų padėti pasiekti Europos Tarybos tikslus, įskaitant Europos demokratijos per teisę komisijos (Venecijos komisijos)[9] žinių pagrindu. 2. Kodėl teisinė valstybė yra pamatinės svarbos Europos Sąjungai Teisinės valstybės principas palaipsniui tapo vyraujančiu šiuolaikinės konstitucinės teisės ir tarptautinių organizacijų (įskaitant Jungtines Tautas ir Europos Tarybą) organizaciniu modeliu viešųjų įgaliojimų įgyvendinimui reglamentuoti. Juo užtikrinama, kad visi viešieji įgaliojimai būtų naudojami teisės nustatytuose rėmuose, vadovaujantis demokratijos ir pagrindinių teisių vertybėmis ir kontroliuojant nepriklausomiems ir nešališkiems teismams. Tikslus iš teisinės valstybės kylančių principų ir standartų turinys nacionaliniu lygmeniu gali skirtis priklausomai nuo kiekvienos valstybės narės konstitucinės sistemos. Nežiūrint to, Europos Sąjungos Teisingumo Teismo (toliau – Teisingumo Teismo) ir Europos Žmogaus Teisių Teismo praktikoje, taip pat Europos Tarybos parengtuose dokumentuose, visų pirma grindžiamuose Venecijos komisijos žiniomis, pateikiamas nebaigtinis šių principų sąrašas ir taip apibrėžiama pagrindinė teisinės valstybės, kaip bendros ES vertybės pagal ESS 2 straipsnį, reikšmė. Prie šių principų priskiriami teisėtumas, kuris reiškia skaidrų, atskaitingą, demokratinį ir pliuralistinį teisės aktų priėmimo procesą; teisinis tikrumas; vykdomosios valdžios galių savavališkumo draudimas; nepriklausomi ir nešališki teismai; veiksminga teisminė peržiūra, įskaitant pagarbą pagrindinėms teisėms; ir lygybė prieš įstatymą[10]. Ir Teisingumo Teismas, ir Europos Žmogaus Teisių Teismas patvirtino, kad šie principai nėra vien formalūs ir procesiniai reikalavimai. Jie yra priemonė užtikrinti atitiktį demokratijai ir žmogaus teisėms ir jų paisymą. Todėl teisinė valstybė yra konstitucinis principas, kurį sudaro ir formalioji, ir materialioji pusė[11]. Tai reiškia, kad teisinės valstybės principų laikymasis neatsiejamai susijęs su pagarba demokratijai ir pagrindinėms teisėms: demokratija ir pagrindinių teisių paisymas neįmanomi be pagarbos teisinei valstybei ir atvirkščiai. Pagrindinės teisės veiksmingos tik tuo atveju, jei jomis galima remtis teisme. Demokratija apsaugoma, jei pagrindinis teismų (įskaitant konstitucinius teismus) vaidmuo gali užtikrinti saviraiškos laisvę, susirinkimų laisvę ir taisyklių, reglamentuojančių politinį ir rinkimų procesą, paisymą. Europos Sąjungoje teisinės valstybės svarba ypatinga. Teisinės valstybės principų laikymasis – ne tik išankstinė visų ESS 2 straipsnyje išvardytų pagrindinių vertybių apsaugos sąlyga; tai ir būtina visų iš Sutarčių ir iš tarptautinės teisės kylančių teisių ir įsipareigojimų laikymosi sąlyga. Visų ES piliečių ir nacionalinių institucijų pasitikėjimas visų kitų valstybių narių teisės sistemomis gyvybiškai svarbus visos ES kaip „laisvės, saugumo ir teisingumo erdvės be vidinių sienų“ funkcionavimui. Šiandien nacionalinio teismo civilinėje ir komercinėje byloje priimtas sprendimas turi būti automatiškai pripažįstamas ir vykdomas kitoje valstybėje narėje, o vienoje valstybėje narėje išduotas Europos arešto orderis įtariamam nusikaltėliui turi būti atitinkamai vykdomas kitoje valstybėje narėje[12]. Šie pavyzdžiai aiškiai rodo, kodėl, vienai valstybei narei ne visiškai paisant teisinės valstybės principo, susirūpinti reikėtų visoms valstybėms narėms. Štai kodėl ES labai suinteresuota teisinės valstybės apsauga ir stiprinimu visoje Sąjungoje. 3. Kodėl reikia naujos ES sistemos teisinei valstybei stiprinti Tais atvejais, kai nacionaliniu lygmeniu sukurti mechanizmai teisinei valstybei apsaugoti nustoja veiksmingai veikę, kyla sisteminė grėsmė teisinei valstybei, taigi ir ES kaip laisvės, saugumo ir teisingumo erdvės be vidaus sienų funkcionavimui. Tokiais atvejais ES turi imtis veiksmų, kad apsaugotų teisinę valstybę kaip bendrą Sąjungos vertybę. Tačiau patirtis parodė, kad sisteminę grėsmę teisinei valstybei valstybėse narėse ne visais atvejais galima veiksmingai išspręsti šiuo metu Sąjungos lygmeniu esančiomis priemonėmis. Komisijos veiksmai inicijuojant pažeidimų nagrinėjimo procedūras remiantis SESV 258 straipsniu pasirodė svarbi priemonė sprendžiant kai kurias su teisine valstybe susijusias problemas[13]. Tačiau Komisija gali pradėti pažeidimų nagrinėjimo procedūras tik tada, kai šios problemos tuo pačiu metu yra ir konkrečios ES teisės nuostatos pažeidimas[14]. Esama nerimą keliančių atvejų, kurie nepatenka į ES teisės taikymo sritį, todėl jų negalima laikyti įsipareigojimų pagal Sutartis pažeidimu, tačiau jie vistiek kelia sisteminę grėsmę teisinei valstybei. Šiais atvejais gali būti taikomi ESS 7 straipsnyje numatyti prevenciniai ir sankcijų mechanizmai. Komisija yra vienas iš subjektų, kuriems Sutartimi suteikta teisė pateikti motyvuotą pasiūlymą panaudoti šiuos mechanizmus. ESS 7 straipsniu siekiama užtikrinti, kad visos valstybės narės gerbtų bendrąsias ES vertybes, įskaitant teisinės valstybės principus. Jo taikymo sritis neribojama ES teisės apimamomis sritimis, o ES suteikiama teisė įsikišti, kad būtų apsaugota teisinė valstybė, ir kitose srityse, kuriose valstybės narės veikia savarankiškai. Kaip paaiškinta Komisijos komunikate dėl ESS 7 straipsnio, tai pateisinama aplinkybės, kad „jei valstybė narė pažeidžia pagrindines vertybes pakankamai šiurkščiai, kad tai patektų 7 straipsnio taikymo sritin, tikėtina, kad šis pažeidimas pakerta patį ES pamatą ir pasitikėjimą tarp jos narių, kad ir kurioje srityje vertybės būtų pažeistos“[15]. Nežiūrint to, ESS 7 straipsnio 1 dalyje nustatytas prevencinis mechanizmas gali būti panaudotas tik kilus „aiškiam šiurkštaus pažeidimo pavojui“, o ESS 7 straipsnio 2 dalyje nustatytas sankcijų mechanizmas – tik „valstybei narei šiurkščiai ir nuolatos pažeidinėjant“ ESS 2 straipsnyje nustatytas vertybes. Abiejų ESS 7 straipsnyje numatytų mechanizmų panaudojimo kriterijai yra labai aukšti ir pabrėžia šių mechanizmų kaip paskutinės priemonės pobūdį. Pastarojo meto įvykiai kai kuriose valstybėse narėse parodė, kad šie mechanizmai ne visada tinkami, kad būtų greitai reaguojama į grėsmes teisinei valstybei kurioje nors valstybėje narėje. Todėl pasitaiko atvejų, kai su teisine valstybe susijusių grėsmių negalima veiksmingai pašalinti turimomis priemonėmis[16]. Be pažeidimų nagrinėjimo procedūrų ir ESS 7 straipsnio mechanizmų, reikalingos naujos ES priemonės stiprinti teisinei valstybei kaip vienai svarbiausių bendrų ES vertybių. Šios priemonės papildys visus jau dabar Europos Tarybos lygmeniu esančius mechanizmus teisinei valstybei apsaugoti[17]. Jose atsispindi ir ES tikslas apsaugoti savo pamatines vertybes, ir tikslas siekti aukštesnio tarpusavio pasitikėjimo ir integracijos laisvės, saugumo ir teisingumo erdvėje be vidaus sienų laipsnio. Nustatydama naujas priemones teisinei valstybei stiprinti, Komisija siekia suteikti aiškumo ir padidinti nuspėjamumą, kalbant apie veiksmus, kurių jai gali tekti ateityje imtis, tuo pačiu užtikrinant, kad su visomis valstybėmis narėmis būtų elgiamasi vienodai. Remdamasi šiuo komunikatu, Komisija yra pasirengusi pradėti tolesnes diskusijas šiais klausimais su valstybėmis narėmis, Taryba ir Europos Parlamentu. 4. Kaip veiks naujosios ES teisinės valstybės priemonės Priemonių paskirtis – sudaryti Komisijai galimybę rasti sprendimą su atitinkama valstybe nare, kad būtų užkirstas kelias sisteminės grėsmės teisinei valstybei toje valstybėje narėje atsiradimui, kuri galėtų virsti „aiškiu šiurkštaus pažeidimo pavojumi“, kaip nustatyta ESS 7 straipsnyje, ir dėl to turėtų būti inicijuoti tame straipsnyje numatyti mechanizmai. Siekiant užtikrinti valstybių narių lygybę, šios priemonės bus taikomos vienodai visose valstybėse narėse; jos bus naudojamos pagal tuos pačius vertinimo kriterijus, kas laikoma sistemine grėsme teisinei valstybei 4.1. Kada bus naudojamos naujosios priemonės Priemonės bus naudojamos atvejais, kai kurios nors valstybės narės valdžios institucijos imasi priemonių arba toleruoja situacijas, kurios, tikėtina, sistemiškai ir neigiamai paveiks nacionaliniu lygmeniu įsteigtų institucijų ir sukurtų apsaugos mechanizmų teisinės valstybės principams apsaugoti vientisumą, stabilumą ar tinkamą veikimą. Nėra numatyta, kad naujosios teisinės valstybės priemonės būtų naudojamos pavienių pagrindinių teisių pažeidimų ar teismo klaidų atvejais. Šiuos atvejus gali ir turi spręsti nacionalinės teismų sistemos, atsižvelgdamos į kontrolės mechanizmus, sukurtus pagal Europos žmogaus teisių konvenciją, kurios šalys yra visos ES valstybės narės. Pagrindinis priemonių tikslas – šalinti grėsmes teisinės valstybės principams (kaip apibrėžta 2 skirsnyje), kurios yra sisteminio pobūdžio[18]. Grėsmė turi kilti pačiai valstybės narės politinei, institucinei ir (arba) teisinei santvarkai, jos konstitucinei sandarai, valdžių atskyrimui, teismų nepriklausomumui ar nešališkumui ar jos teisminės peržiūros sistemai, įskaitant, kai yra, konstitucinį teisingumą – pavyzdžiui, dėl naujų priemonių priėmimo ar dėl plačiai paplitusios valdžios institucijų praktikos ir vidaus teisių gynimo priemonių nebuvimo. Priemonės bus naudojamos tada, kai nacionalinės „teisinės valstybės apsaugos priemonės“ pasirodys nepajėgios veiksmingai pašalinti šias grėsmes. Priemonės neužkirstų kelio Komisijai pasinaudoti savo įgaliojimais pagal SESV 258 straipsnį ES teisės taikymo sritin patenkančiais atvejais. Taip pat jos neužkirstų kelio tiesiogiai panaudoti ESS 7 straipsnyje nustatytus mechanizmus, jei dėl netikėto pablogėjimo kurioje nors valstybėje narėje prireiktų griežtesnės ES reakcijos[19]. 4.2. Priemonės kaip trijų etapų procesas Esant aiškiems sisteminės grėsmės teisinės valstybės principams požymiams kurioje nors valstybėje narėje, Komisija inicijuos struktūrinį dialogą su ta valstybe nare. Procesas grindžiamas tokiais principais: - dėmesys sutelkiamas į tai, kad dialogo su atitinkama valstybe nare pagalba būtų surastas sprendimas; - siekiama užtikrinti objektyvų ir nuodugnų konkrečios situacijos įvertinimą; - paisoma vienodo požiūrio į valstybes nares principo; - nurodomi greiti ir konkretūs veiksmai, kurių gali būti imtasi sisteminei grėsmei pašalinti ir išvengti ESS 7 straipsnio mechanizmų panaudojimo. Kaip taisyklė, procesą sudaro trys etapai: Komisijos vertinimas, Komisijos rekomendacija ir rekomendacijos įgyvendinimo kontrolė. Komisijos vertinimas Komisija surinks ir išnagrinės visą reikšmingą informaciją ir įvertins, ar yra aiškių sisteminės grėsmės teisinei valstybei požymių, kaip aprašyta aukščiau. Šis įvertinimas gali remtis informacija, gauta iš prieinamų šaltinių ir pripažintų institucijų, įskaitant pirmiausia Europos Tarybos ir Europos Sąjungos pagrindinių teisių agentūros[20] institucijas. Jeigu tai atlikusi Komisija manys, kad iš tiesų esama sisteminės grėsmės teisinei valstybei atvejo, ji inicijuos dialogą su atitinkama valstybe nare, nusiųsdama jai savo „nuomonę dėl teisinės valstybės“ ir pagrįsdama savo susirūpinimą, suteikdama atitinkamai valstybei narei galimybę atsakyti. Ši nuomonė gali būti suformuota po susirašinėjimo ir susitikimų su atitinkamomis institucijomis, o prireikus po jos gali būti bendraujama toliau. Komisija tikisi, kad atitinkama valstybė narė viso proceso metu bendradarbiaus ir susilaikys nuo bet kokios neatitaisomos priemonės, susijusios su Komisijos iškeltais susirūpinimą keliančiais klausimais, priėmimo, kol ji nebus įvertinta, laikantis ESS 4 straipsnio 3 dalyje nustatytos nuoširdaus bendradarbiavimo pareigos. Tai, ar valstybė narė nebendradarbiauja šiame procese ar net jam kliudo, bus aspektas, į kurį atsižvelgiama vertinant grėsmės rimtumą. Šiame proceso etape, nors Komisija paviešins savo vertinimo pradžią ir jos nuomonės išsiuntimą, pasikeitimo nuomonėmis su atitinkama valstybe nare turinys kaip taisyklė bus laikomas konfidencialiu, kad būtų galima greitai surasti sprendimą. Komisijos rekomendacija Antrajame etape, jei klausimas dar nebus tinkamai išspręstas, Komisija pateiks šiai valstybei narei skirtą „rekomendaciją dėl teisinės valstybės“, jei nustatys, kad esama objektyvių sisteminės grėsmės požymių ir kad tos valstybės narės valdžios institucijos nesiima atitinkamų veiksmų jai pašalinti. Savo rekomendacijoje Komisija aiškiai nurodys savo susirūpinimo priežastis ir rekomenduos, kad valstybė narė per nustatytą terminą išspręstų nustatytas problemas ir informuotų Komisiją apie šiuo atžvilgiu atliktus veiksmus. Atitinkamais atvejais rekomendacijoje gali būti konkretūs nurodymai, kokiais būdais ir priemonėmis išspręsti situaciją. Komisijos įvertinimas ir išvados bus grindžiamos dialogo su atitinkama valstybe nare rezultatais bei visais papildomais įrodymais, dėl kurių taip pat iš anksto reikės išklausyti valstybę narę. Komisija paviešins rekomendacijos išsiuntimą ir jos turinio esmę. Komisijos rekomendacijos įgyvendinimas Trečiajame etape Komisija stebės, kaip atitinkama valstybė narė įgyvendina jai skirtą rekomendaciją. Šis stebėjimas gali būti grindžiamas tolesniu dialogu su atitinkama valstybe nare arba, pavyzdžiui, gali būti sutelktas į tai, ar konkreti susirūpinimą kelianti praktika tebesitęsia, arba kaip valstybė narė įgyvendina savo šiuo laikotarpiu duotus įsipareigojimus ištaisyti padėtį. Jei per nustatytą terminą atitinkama valstybė narė rekomendacijos tinkamai neįgyvendins, Komisija įvertins galimybę panaudoti vieną iš ESS 7 straipsnyje nustatytų mechanizmų[21]. Institucijų sąveika Europos Parlamentas ir Taryba bus reguliariai ir nuodugniai informuojami apie kiekviename etape padarytą pažangą. Naudojimasis trečiųjų šalių žiniomis Kad gautų ekspertinių žinių konkrečiais su teisine valstybe valstybėse narėse susijusiais klausimais, Komisija gali, visų pirma vertinimo etape, kreiptis įvertinimo į išorę, įskaitant į ES pagrindinių teisių agentūrą[22]. Toks įvertinimas iš šalies visų pirma galėtų padėti užtikrinti palyginamąją kitose valstybėse narėse galiojančių taisyklių ir praktikos analizę, kad būtų užtikrintas vienodas požiūris į valstybes nares, remiantis bendru teisinės valstybės supratimu ES. Priklausomai nuo situacijos, Komisija gali nuspręsti kreiptis patarimo ir pagalbos į ES teisminių tinklų narius, pavyzdžiui, ES aukščiausiųjų teismų pirmininkų[23], ES valstybinių ir aukščiausiųjų administracinių teisminių institucijų tarybų asociacijos[24] arba teismų tarybų[25] tinklus. Kartu su šiais tinklais Komisija nagrinės, kaip tokia pagalba galėtų būti teikiama greitai pagal poreikį ir ar tam reikalinga konkreti tvarka. Kaip taisyklė ir atitinkamais atvejais, Komisija tarsis su Europos Taryba ir (arba) jos Venecijos komisija bei koordinuos savo analizę su jomis visais atvejais, kai klausimas bus svarstomas ir nagrinėjamas ir jų. 5. Išvada Šiame komunikate pristatomos naujos ES teisinės valstybės priemonės, kurios yra Komisijos indėlis stiprinant ES gebėjimus užtikrinti veiksmingą ir vienodą teisinės valstybės principų apsaugą visose valstybėse narėse. Taip yra atsakoma į Europos Parlamento ir Tarybos prašymus. Neatmetant būsimų Sutarčių pokyčių šioje srityje – kurie turės būti aptarti platesnio Europos ateities svarstymo kontekste – jis grindžiamas Komisijos kompetencija, nustatyta galiojančiose Sutartyse. Be Komisijos veiksmų, stiprinant ES pasiryžimą puoselėti teisinę valstybę esminis bus Europos Parlamento ir Tarybos vaidmuo. [1] Žr. EŽTK preambulę ir Europos Tarybos Statuto 3 straipsnį (http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/001.htm). [2] Žr. ESS 3 straipsnio 2 dalį ir SESV 67 straipsnį. [3] Žr. Komisijos pirmininko pavaduotojos ir už teisingumą atsakingos Komisijos narės V. Reding kalbą „ES ir teisinė valstybė: kas toliau?“ (http://europa.eu/rapied/press-release_SPEECH-13-677_en.htm) [4] Žr. http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-12-596_lt.htm ir http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-13-684_lt.htm [5] 2013 m. kovo mėn. Danijos, Suomijos, Vokietijos ir Nyderlandų užsienio reikalų ministrai paragino įvesti daugiau europinių apsaugos priemonių, kad valstybėse narėse būtų užtikrinta atitiktis pamatinėms Sąjungos vertybėms. Apie diskusiją Bendrųjų reikalų taryboje žr. http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/genaff/136915.pdf. Teisingumo ir vidaus reikalų tarybos išvados pateikiamos http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/jha/137404.pdf [6] Žr. EP rezoliucijas, nustatančias įvairias rekomendacijas ES institucijoms dėl ESS 2 straipsnio apsaugos stiprinimo (2013 m. Rui Tavareso ataskaita, 2014 m. Louiso Michelio ir Kingos Göncz ataskaitos - http://www.europarl.europa.eu/committees/en/libe/reports.html). [7] 2013 m. lapkritį aukšto lygio konferencijoje Assises de la Justice apie teisingumo ateitį ES, kurioje dalyvavo daugiau kaip 600 suinteresuotųjų šalių, viena dalis buvo konkrečiai skirta temai „Siekiant naujo teisinės valstybės mechanizmo“. Prieš konferenciją ir po jos buvo pateiktas kvietimas pareikšti nuomones, kuris sulaukė daugybės rašytinių komentarų (žr. http://ec.europa.eu/justice/events/assises-justice-2013/contributions_en.htm). [8] Kaip Komisijos pirmininkas M. Barroso pabrėžė 2013 m. rugsėjo mėn. pranešime apie Sąjungos padėtį, šios priemonės „turėtų būti grindžiamos valstybių narių lygybės principu ir naudojamos tik susiklosčius tam tikrai situacijai, kai kyla didelis sisteminis pavojus teisinės valstybės principams, ir laikantis iš anksto nustatytų kriterijų“ (žr. http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-13-684_lt.htm). [9] Venecijos komisija, oficialiai vadinama Europos demokratijos per teisę komisija, yra Europos Tarybos patariamoji institucija konstituciniais klausimais (žr. http://www.venice.coe.int/WebForms/pages/?p=01_Presentation). [10] Teisinės valstybės ir principų, kuriuos ji apima, požiūriu reikšmingos teismų praktikos apžvalga pateikiama I priede. [11] Teisingumo Teismas teisinės valstybės nevadina vien formaliu ir procesiniu reikalavimu, taip pat pabrėžia jo materialinę reikšmę, patikslindamas, kad „teisine valstybe grindžiama Sąjunga“ reiškia, kad ES institucijos gali būti tikrinamos teismų dėl jų aktų atitikties ne tik Sutarčiai, bet ir „bendriesiems teisės principams, prie kurių priskiriamos ir pagrindinės teisės“ (žr. ex pluribus 2002 m. liepos 25 d. Sprendimą Unión de Pequeños Agricultores, C-50/00 P, Rink. p. I-06677, 38 ir 39 punktus; 2008 m. rugsėjo 3 d. Sprendimą sujungtose bylose Kadi, C-402/05 P ir C-415/05 P, Rink. p. I-06351, 316 punktą). Tai patvirtino ir Europos Žmogaus Teisių Teismas, kuris teisinės valstybės principams suteikia materialinį pobūdį, nustatydamas, kad ši koncepcija esminė visuose EŽTK straipsniuose (žr., pavyzdžiui, 2001 m. gegužės 28 d. EŽTT sprendimą Stafford prieš Jungtinę Karalystę, 63 punktą). Reikia pažymėti, kad prancūziškoje redakcijoje Teismas naudoja ne tik sąvokas „pre-eminence du droit“ (teisės viršenybė), bet ir „Etat de droit“ (teisinė valstybė). [12] Žr. 2013 m. balandžio 4 d. Sprendimą Jeremy F prieš Ministrą Pirmininką, C-168/13, dar nepaskelbtas, 35 ir 36 punktus. [13] Žr., pvz., Sprendimą Komisija prieš Vengriją, C-286/12, dar nepaskelbtas (vienodas požiūris teisėjų ir prokurorų privalomojo išėjimo į pensiją atveju); 2010 m. kovo 9 d. Sprendimą Komisija prieš Vokietiją, C-518/07, Rink. p. I-01885, ir 2012 m. spalio 16 d. Sprendimą Komisija prieš Austriją, C-614/10, dar nepaskelbtas (duomenų apsaugos institucijų nepriklausomumas). [14] Komisijos veiksmai Pagrindinių teisių chartijos laikymuisi užtikrinti iliustruoja šį iš pačios Sutarties kylantį teisinį apribojimą. Kaip paaiškinta jos 2010 m. spalio 19 d. komunikate „Veiksmingo Pagrindinių teisių chartijos įgyvendinimo strategija“ (COM(2010) 573 galutinis), Komisija pasiryžusi panaudoti visas turimas priemones, kad užtikrintų, jog valstybės narės visiškai laikytųsi Chartijos. Tai visų pirma susiję su Chartijos 47 straipsniu, kuriame nustatyta, kad kiekvienas asmuo, kurio ES teisės garantuojamos teisės yra pažeistos, turi teisę į veiksmingą teisinę gynybą nešališkame teisme. Tačiau Komisija tai gali atlikti valstybių narių atžvilgiu „tik kai jos įgyvendina Sąjungos teisę“, kaip aiškiai nustatyta Chartijos 51 straipsnyje. Žr., pavyzdžiui, Sprendimą Kreshnik Ymeraga ir kiti prieš Ministre du Travail, de l'Emploi et de l'Immigration, C-87/12, dar nepaskelbtas, Sprendimą Thomas Pringle prieš Airijos vyriausybę, Airiją ir generalinį prokurorą, C-370/12, dar nepaskelbtas, ir Sprendimą Åklagaren prieš Hans Åkerberg Fransson, C-617/10, dar nepaskelbtas. [15] 2003 m. spalio 15 d. Komisijos komunikatas „Pagrindinių Europos Sąjungos vertybių apsauga ir stiprinimas“, COM(2003) 606 galutinis. [16] Kai kuriais atvejais su teisine valstybe susijusius sisteminius trūkumus galima pašalinti naudojant bendradarbiavimo ir tikrinimo mechanizmus (CVM), grindžiamus Rumunijos ir Bulgarijos stojimo sutartimis. Tačiau šie mechanizmai, kurių tiesioginis pagrindas yra pirminė ES teisė, skirti situacijoms iki įstojimo, taigi pereinamojo laikotarpio atvejams. Todėl jie netinka šalinant grėsmę teisinės valstybės principams visose ES valstybėse narėse. [17] Europos Tarybos Statuto 8 straipsnyje nustatyta, kad „šiurkščiai pažeidusios“ teisinės valstybės principus ir žmogaus teises valstybės narės atstovavimo teisės gali būti sustabdytos ir ji net gali būti pašalinta iš Europos Tarybos. Kaip ir ESS 7 straipsnyje nustatytais mechanizmais, šiuo mechanizmu niekada nebuvo pasinaudota. [18] Kalbant apie sisteminių pagrindinių teisių paisymo trūkumų, kai veikiama pagal ES teisę, sąvoką, žr., pvz., 2011 m. gruodžio 21 d. Sprendimą sujungtose bylose N.S., C-411/10 ir 493/10, dar nepaskelbtas, 94 ir 106 punktus; ir 2013 m. lapkričio 14 d. Sprendimą Vokietija prieš Kaveh Puid, C-4/11, dar nepaskelbtas, 36 punktą. Dėl sąvokų „sisteminis“ arba „struktūrinis“ Europos žmogaus teisių konvencijos kontekste, taip pat žr. Europos Žmogaus Teisių Teismo vaidmenį nustatant pagrindines sistemines problemas, kaip apibrėžta 2004 m. gegužės 12 d. Ministrų komiteto rezoliucijoje Res(2004)3 dėl teismų sprendimų, atskleidžiančių pagrindinę sisteminę problemą (https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=743257&Lang=fr). [19] Taip pat žr. 2003 m. spalio 15 d. Komisijos komunikatą (15 išnaša). [20] Konkrečiai žr. Tarybos reglamento (EB) Nr. 168/2007, įsteigiančio Europos Sąjungos pagrindinių teisių agentūrą, 4 straipsnio 1 dalies a punktą (OL L 53, p. 1). [21] Taip pat žr. 2003 m. spalio 15 d. Komisijos komunikatą (15 išnaša). [22] Pagrindinių teisių agentūra gali patarti pagal savo kompetenciją, nustatytą Tarybos reglamentu (EB) Nr. 168/2007 (žr. 20 išnašą). [23] Europos Sąjungos aukščiausiųjų teismų pirmininkų tinklas (žr. http://www. networkpresidents.eu/). [24] Europos Sąjungos valstybinių ir aukščiausiųjų administracinių teisminių institucijų tarybų asociacija (žr. http://www.aca-europe.eu/index.php/en/). [25] Europos teismų tarybų tinklas (žr. http://www.encj.eu). I priedas. Teisinė valstybė kaip pamatinis Sąjungos principas Teisinė valstybė ir Sąjungos teisės sistema Teisinė valstybė yra teisiškai privalomas konstitucinis principas. Jis vienbalsiai pripažįstamas vienu iš pamatinių principų, neatskiriamų nuo visų ES ir Europos Tarybos valstybių narių konstitucinių sistemų. Gerokai iki ES sutartyse atsirandant aiškiai nuorodai į teisinės valstybės principą[1] Teisingumo Teismas savo 1986 m. sprendime „Les Verts“ pabrėžė, kad ES yra „grindžiama teisinės valstybės principais, nes nei jos valstybės narės, nei jos institucijos negali išvengti klausimo, ar jų priimtos priemonės atitinka pagrindinę Konstitucinę chartiją – Sutartį, peržiūros“[2]. Savo praktikoje Teismas nurodo, kad teisinė valstybė yra ES teisės sistemoje taikomų principų, kuriais visiškai galima remtis teisme, šaltinis. Teismas taip pat pabrėžia, kad šie principai yra bendrieji teisės principai, kylantys iš valstybėms narėms bendrų konstitucinių tradicijų. Verti dėmesio šie principai: (a) teisėtumo principas, kuris materialine prasme apima skaidrų, atskaitingą, demokratinį ir pliuralistinį teisės aktų priėmimo procesą. Teismas patvirtino teisėtumo principą kaip pagrindinį Sąjungos principą, nurodydamas, kad „(...) bendrijoje, reglamentuojamoje teisinės valstybės principų, turi būti tinkamai užtikrintas teisėtumo laikymasis“[3]; (b) teisinio tikrumo, kuris, be kita ko, reikalauja, kad normos būtų aiškios ir nuspėjamos ir negalėtų būti keičiamos atgaline data. Teismas pabrėžė teisinio tikrumo svarbą, pažymėdamas, kad vadovaujantis teisinio tikrumo ir teisėtų lūkesčių apsaugos principais, „(...) [Sąjungos] teisės aktų poveikis tiems, kam jie taikomi, turi būti aiškus ir nuspėjamas (...)“. Teismas taip pat nurodė, kad „(...) pagal teisinio tikrumo principą [Sąjungos] priemonė negali įsigalioti jos nepaskelbus, išimtinėmis aplinkybėmis gali būti daroma priešingai, jei to reikia dėl siektino tikslo ir jei tinkamai atsižvelgiama į susijusių šalių teisėtus lūkesčius“[4]; (c) vykdomosios valdžios galių savavališkumo draudimas. Teisingumo Teismas yra pareiškęs: „nežiūrint to, visose valstybių narių teisės sistemose bet koks valdžios institucijų kišimasis į bet kurio asmens, fizinio ar juridinio, privačios veiklos sritį, turi turėti teisinį pagrindą ir būti pateisinamas priežastimis, nustatytomis įstatymo, ir todėl šios sistemos, nors ir skirtingomis formomis, suteikia apsaugą nuo savavališko ar neproporcingo kišimosi. Tokios apsaugos būtinybė turi būti pripažįstama bendruoju [Sąjungos] teisės principu. (…)“[5]; (d) nepriklausoma ir veiksminga teisminė peržiūra, įskaitant pagrindinių teisių paisymą. Teismas pakartojo, kad ES yra teisine valstybe grindžiama sąjunga, kurioje jos institucijų aktai gali būti peržiūrimi atitikties, visų pirma, Sutartims, bendriesiems teisės principams ir pagrindinėms teisėms, požiūriu“. Teismas patikslino, kad tai visų pirma reiškia, jog „asmenys turi teisę į veiksmingą Sąjungos teisinės tvarkos suteikiamų teisių teisminę apsaugą“. Teismas aiškiai paaiškino, kad teisė į tokią apsaugą yra „vienas iš bendrųjų teisės principų, kylančių iš valstybėms narėms bendrų konstitucinių tradicijų, kurie yra įtvirtinti Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos 6 ir 13 straipsniuose“[6]; (e) be to, dėl teisės į teisingą bylos nagrinėjimą ir valdžių atskyrimo ryšio Teismas konkrečiai nurodė, kad „(...) bendrasis [Sąjungos] teisės principas, pagal kurį kiekvienas asmuo turi teisę į teisingą bylos nagrinėjimą, įkvėptas EŽTK 6 straipsnio (...), apima teisę į teismą, kuris yra nepriklausomas visų pirma nuo įstatymų vykdomosios valdžios (...)[7]“. Valdžių atskyrimo principas, žinoma, yra svarbus atitikties teisinės valstybės principui užtikrinimo elementas. Tačiau dėl skirtingų parlamentinių modelių ir skirtingo šio principo taikymo nacionaliniu lygmeniu laipsnio jis gali pasireikšti įvairiomis formomis. Šiuo klausimu Teismas nurodė, kad praktinis valdžių atskyrimas netiesiogiai reiškia nepriklausomą ir veiksmingą teisminę peržiūrą, pažymėdamas, kad „(...) ES teisė nekliudo valstybei narei vienu metu įgyvendinti teisėkūros, administracines ir teismines funkcijas, jeigu tos funkcijos įgyvendinamos laikantis valdžių atskyrimo principo, kuris apibūdina teisinės valstybės veikimą“[8]; (f) lygybė prieš įstatymą. Teismas pabrėžė vienodo požiūrio, kaip bendrojo ES teisės principo, vaidmenį, nurodydamas, kad „reikia priminti, kad vienodo požiūrio principas yra bendrasis Sąjungos teisės principas, įtvirtintas Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 20 ir 21 straipsniuose“[9]. Teisinė valstybė ir Europos Taryba Šie teisinės valstybės, kaip Sąjungos bendro vardiklio, aspektai visiškai atspindimi Europos Tarybos lygmeniu. Nors Europos Tarybos Statute ar EŽTK[10] nėra apibrėžties, o tikslus iš teisinės valstybės kylančių principų, standartų ir vertybių sąrašas skirtingose valstybėse gali skirtis, Venecijos komisija 2011 m. paskelbtoje ataskaitoje teisinę valstybę vadina „pamatiniu ir bendru Europos standartu, vadovaujančiu demokratinių įgaliojimų įgyvendinimui ir jį varžančiu“ ir „esmine bet kurios demokratinės visuomenės dalimi“, kuri „reikalauja, kad su kiekvienu asmeniu visi sprendimų priėmėjai elgtųsi oriai, lygiai ir racionaliai bei laikydamiesi teisės, ir kad kiekvienas asmuo turėtų galimybę sprendimus apskųsti nepriklausomiems ir nešališkiems teismams“[11]. Konkrečiau, taip pat remdamasi aktualia Europos Žmogaus Teisių Teismo praktika, savo ataskaitoje Venecijos komisija nurodė šiuos svarbius (tačiau ne visus) bendruosius ir bendrai būdingus teisinės valstybės požymius: (a) teisėtumą (įskaitant skaidrų, atskaitingą ir demokratinį teisės aktų priėmimo procesą); (b) teisinį tikrumą; (c) savavališkumo draudimą; (d) teisę kreiptis į nepriklausomą ir nešališką teismą; (e) pagarbą žmogaus teisėms; nediskriminavimą ir lygybę prieš įstatymą. Teisinė valstybė nacionaliniu lygmeniu Nors teisinė valstybė nėra tiksliai ar išsamiai apibrėžta nacionalinėse konstitucijose ar teismų, ir ne visada aiškiai ir vienodai kodifikuota rašytinėse konstitucijose, ji yra bendras šiuolaikinių Europos konstitucinių tradicijų vardiklis. Daugeliu atvejų nacionaliniai teismai vadovaujasi ja aiškindami nacionalinius teisės aktus arba naudoja ją kaip šaltinį kurdami principus, kuriais visiškai galima remtis teisme. II priedas [1] Pirmoji nuoroda į teisinę valstybę padaryta 1992 m. Mastrichto sutarties preambulėje. Amsterdamo sutartyje, 6 straipsnio 1 dalyje į teisinę valstybę nurodoma iš esmės taip pat, kaip ir dabartiniame ESS 2 straipsnyje. [2] 1986 m. balandžio 23 d. Sprendimas „Les Verts“ prieš Europos Parlamentą, 294/83, Rink. p. 01339, 23 punktas. [3] 2004 m. balandžio 29 d. Sprendimas Komisija prieš CAS Succhi di Frutta, C-496/99 P, Rink. p. I-03801, 63 punktas. [4] 1981 m. lapkričio 12 d. Sprendimas sujungtose bylose Amministrazione delle finanze dello Stato prieš Salumi, 212–217/80, Rink. p. 2735, 10 punktas. [5] 1989 m. rugsėjo 21 d. Sprendimas sujungtose bylose Hoechst prieš Komisiją, 46/87 ir 227/88, Rink. p. 02859, 19 punktas. [6] 2013 m. spalio 3 d. Sprendimas Inuit Tapiriit Kanatami ir kiti prieš Parlamentą ir Tarybą, C-583/11 P, dar nepaskelbtas, 91 punktas; 2010 m. birželio 29 d. Sprendimas E ir F, C-550/09, Rink. p. I-06213, 44 punktas; 2002 m. liepos 25 d. Sprendimas Unión de Pequeños Agricultores, C-50/00, Rink. p. I-06677, 38 ir 39 punktai. [7] 2000 m. sausio 11 d. Sprendimas Netherlands and Van der Wal ir kiti prieš Komisiją, sujungtos bylos C-174/98 P ir C-189/98 P, Rink. p. I-00001, 17 punktas. [8] 2010 m. gruodžio 22 d. Sprendimas DEB, C-279/09, Rink. p. I-13849, 58 punktas. [9] 2010 m. rugsėjo 14 d. Sprendimas Akzo Nobel Chemicals ir Akcros Chemicals prieš Komisiją, C-550/07 P, Rink. p. I-08301, 54 punktas. [10] Nuoroda į teisinę valstybę, bet ne jos apibrėžtis taip pat yra Jungtinių Tautų Visuotinės žmogaus teisių deklaracijos (1948 m.) preambulėje. [11] Žr. 2011 m. balandžio 4 d. Venecijos komisijos ataskaitą, tyrimas Nr. 512/2009 (CDL-AD(2011)003rev).