KOMISIJOS TARNYBŲ DARBINIS DOKUMENTAS POVEIKIO VERTINIMO SANTRAUKA pridedamas prie dokumento Pasiūlymas dėl Tarybos reglamento dėl Europos fondo (FE) statuto /* SWD/2012/0002 final */





Šis dokumentas yra Europos Komisijos tarnybų darbinis dokumentas, parengtas informavimo tikslais. Jame nėra pateikiama ar numatoma oficiali Komisijos pozicija šiuo klausimu. 1. Problemos apibūdinimas Visuomenei naudingą veiklą vykdantys fondai – šiame poveikio vertinime jiems ir skiriama daugiausia dėmesio – labai svarbūs ES ir jos ekonomikai. Vykdydami veiklą tokiose svarbiose srityse kaip mokslas ir moksliniai tyrimai, socialinės ir sveikatos paslaugos, meno ir kultūros ar aplinkos apsauga, jie padeda siekti tam tikrų ES tikslų. ES veikia apie 110 tūkst. visuomenei naudingą veiklą vykdančių fondų. Jų turto vertė siekia maždaug 350 mlrd. EUR, o išlaidos sudaro 83 mlrd. EUR (kukliais skaičiavimais)[1]. Fondų vaidmuo siekiant visuomenei naudingų tikslų visuomet buvo svarbus, o po pastarosios ekonomikos ir finansų krizės išaugus piliečių lūkesčiams jis tapo dar svarbesnis. Tačiau ES menkai išnaudojamos galimybės pritraukti privačiojo sektoriaus lėšų visuomenės reikmėms tenkinti. Viena iš pagrindinių priežasčių yra ta, kad Europos Sąjungoje fondai negali veiksmingai teikti finansavimo tarpvalstybiniu mastu. Nusprendus veiklą vykdyti keliose valstybėse, fondams dalį surinktų lėšų tenka skirti teisinėms konsultacijoms, taip pat skirtingų nacionalinių teisės sistemų teisiniams ir administraciniams reikalavimams įgyvendinti. Tai reiškia, kad mažiau lėšų skiriama visuomenei naudingai veiklai. Tai buvo patvirtinta 2009 m. Komisijos rengtose viešose konsultacijose[2], kuriose respondentai pažymėjo, kad dalis užsienyje veikiančių fondų lėšų naudojamos veiklos sąnaudoms padengti, o ne skiriamos visuomenei naudingiems tikslams įgyvendinti. Be to, tokiais teisiniais ir administraciniais reikalavimais fondai atgrasomi nuo veiklos kitose valstybėse pradėjimo ar plėtojimo, todėl jų veiklos mastas mažesnis nei būtų galima tikėtis atsižvelgiant į jų galimybes ir plėtros užmojus. Tiksliau sakant, fondai dažnai nėra tikri, ar bus pripažinti visuomenei naudingą veiklą vykdančiais fondais kitose valstybėse narėse (ir kartu neaišku dėl taikytinos apmokestinimo tvarkos), dėl civilinės ir mokesčių teisės kliūčių jie patiria nereikalingų išlaidų teikdami finansavimą tarpvalstybiniu mastu, o jų gaunama tarpvalstybinė parama dažnai yra ribota, kadangi rėmėjai per mažai žino apie užsienio fondus ir nelabai jais pasitiki, taip pat todėl, kad rėmėjai nežino, ar teikdami paramą kitose šalyse jie gali naudotis mokesčių lengvatomis. 2. Subsidiarumo analizė Reikia imtis veiksmų Europos Sąjungos mastu, kad būtų pašalintos esamos kliūtys ir suvaržymai, su kuriais fondai susiduria vykdydami tarpvalstybinę veiklą visoje ES. Dabartinė padėtis rodo, kad problema nėra tinkamai sprendžiama nacionaliniu lygmeniu ir, atsižvelgiant į jos tarpvalstybinį pobūdį, reikia rasti bendrą sprendimą siekiant didinti fondų judumą Siūlomų veiksmų tikslų būtų geriau siekti ES mastu, nes taip būtų užtikrintos aiškios ir nuoseklios taisyklės visoje ES. Priimtinausias variantas – Europos fondo statutas, pagal kurį Europos fondams automatiškai būtų taikoma nediskriminacinė apmokestinimo tvarka; ši priemonė savanoriška ir nacionalinės teisės aktų nepakeistų. Ši priemonė neviršytų to, kas būtina nustatytiems tikslams deramai pasiekti, todėl ji atitinka proporcingumo principą. 3. Tikslai Pagrindinis tikslas – sudaryti fondams sąlygas veiksmingiau naudoti privačias lėšas visuomenei naudingiems tikslams įgyvendinti skirtingose ES valstybėse, todėl atitinkamai (pvz., dėl mažesnių fondų sąnaudų) daugiau lėšų galėtų būti skiriama visuomenei naudingai veiklai, o tai būtų naudinga Europos piliečiams ir ES ekonomikai Kartu siekiama kelių konkrečių tikslų, įskaitant mažesnes fondų išlaidas, mažesnį neapibrėžtumą ir didesnę tarpvalstybinę paramą. 4. Politikos variantai Atliekant poveikio vertinimą svarstyti šie galimi variantai: 1) pagrindinis scenarijus; 2) informavimo kampanija ir savanoriška kokybės chartija; 3) Europos fondo statutas (reglamentuojant mokesčių klausimus arba jų nereglamentuojant); ir 4) ribotas fondų įstatymų suderinimas. Papildomi statuto taikymo variantai išsamiai nagrinėjami priede. Į pagrindinį scenarijų įtrauktos šiuo metu įgyvendinamos iniciatyvos, kurios ir toliau darytų poveikį fondų tarpvalstybinei veiklai: inter alia, pažeidimų nagrinėjimo procedūros ir darbas mokesčių srityje siekiant užtikrinti visapusišką Paslaugų direktyvos įgyvendinimą, taip pat su teisės aktų leidyba nesusijusios iniciatyvos mokslinių tyrimų srityje ir iniciatyvos kitose valstybėse teikiamai paramai remti. Įgyvendinant informavimo kampaniją būtų siekiama pagerinti fondų žinias apie jų teises ir pareigas pagal nacionalinės teisės aktus, kai jie vykdo veiklą keliose valstybėse. Kampanija galėtų būti vykdoma visai Europai skirtoje interneto svetainėje arba specialiuose leidiniuose; ją vykdyti ir finansuoti galėtų Komisija, fondų sektorius arba fondų sektorius su Komisijos parama. Be to, fondus būtų galima paraginti savanoriškai prisidėti prie kokybės chartijos, siekiant užtikrinti jų veiklos kokybę ir patikimumą. Tokioje chartijoje, kurią fondų sektorius parengtų padedamas Komisijos, būtų nustatytos bendros taisyklės ir kriterijai, kurių reikėtų laikytis (pavyzdžiui, atskaitomybės, skaidrumo ir informacijos atskleidimo). Nepriklausomai ir objektyviai tikrinti, kaip laikomasi chartijos reikalavimų, galėtų trečioji šalis. Be to, fondų sektorius galėtų būti skatinamas išplėsti chartijos taikymo sritį; tuo tikslų reikėtų susitarti dėl bendros visuomenei naudingą veiklą vykdančio fondo apibrėžties. Siekiant geresnio visuomenės informuotumo apie chartiją ir didesnio fondų, kurie laikosi chartijos nuostatų, žinomumo, šiems fondams galėtų būti skiriamas Europos kokybės ženklas. Europos fondo statutas (nereglamentuojant mokesčių klausimų) būtų fondams alternatyvi teisinė forma. Šiuo atveju esamų nacionalinių fondų formų keisti nereikėtų, o alternatyvi teisinė forma būtų naudojama savanoriškai. Statute būtų nustatyti pagrindiniai Europos fondui, kuris juridinio asmens statusą turėtų visoje ES, taikomi reikalavimai. Siekiant patikimumo ir atskaitomybės, Europos fondas turėtų turėti ne mažiau kaip 25 000 EUR vertės įstatinį turtą. Jo turtas būtų skiriamas visuomenei naudingam tikslui, apibrėžtam statute atsižvelgiant į išsamų daugumos valstybių narių pripažįstamų visuomenei naudingų tikslų sąrašą. Kiekvienas fondas, norintis naudotis statutu, turėtų įrodyti, kad jo veikla arba ketinimas vykdyti veiklą ne mažiau kaip dviejose valstybėse narėse yra tarpvalstybinio masto. Europos fondas savo tikslų gali siekti bet kokiu įstatuose numatytu teisėtu būdu, kuris neprieštarauja jo siekiamam visuomenei naudingam tikslui ir atitinka reglamentą dėl statuto. Jis galėtų vykdyti veiklą bet kurioje valstybėje narėje ir už ES ribų. Jis galėtų savarankiškai vykdyti ekonominę veiklą, jeigu bet koks gautas pelnas būtų skiriamas tik visuomenei naudingiems tikslams. Tačiau vykdyti ekonominę veiklą, nesusijusią su Europos fondo visuomenei naudingu tikslu, būtų leidžiama neviršijant tam tikros ribos, kuri būtų nustatyta statute. Taikant griežtus skaidrumo ir atskaitomybės standartus, turėtų būti atliekamas Europos fondo metinių finansinių ataskaitų auditas ir tos ataskaitos turėtų būti paviešinamos. Galiausiai priežiūrą vykdytų paskirtos nacionalinės priežiūros institucijos, kurioms statutu būtų suteikti proporcingi, tačiau pakankamai dideli įgaliojimai. Pagal Europos fondo statutą (reglamentuojant mokesčių klausimus) Europos fondams taip pat automatiškai būtų taikomos tokios pat mokesčių lengvatos kaip vietos visuomenei naudingą veiklą vykdantiems fondams, ir nereikėtų tikrinti, ar jie lygiaverčiai vietos fondams. Ta pati nuostata būtų taikoma Europos fondo rėmėjams ir paramos gavėjams. Ribotas fondų įstatymų suderinimas reikštų, kad derinami tie reikalavimai, kuriuos fondai turi atitikti, kad galėtų įsiregistruoti ir vykdyti veiklą užsienyje, t. y. galimi visuomenei naudingą veiklą vykdančio fondo tikslai, minimalaus turto, registravimo reikalavimai ir tam tikri vidaus valdymo aspektai. Nenustatydamos jokių papildomų reikalavimų valstybės narės turėtų leisti fondams, kurie atitinka suderintus kriterijus, vykdyti veiklą jų šalyje. Taip pat buvo svarstytos galimybės labiau suderinti nacionalinius fondų įstatymus ir fondams bei jų rėmėjams taikomą apmokestinimo tvarką. 5. Poveikio vertinimas ir politikos variantų palyginimas Tikėtina, kad svarstyti politikos variantai turės toliau nurodytą poveikį. Pagrindinio scenarijaus poveikis fondams ir tarpvalstybinei paramai būtų teigiamas, tačiau ribotas, jeigu dabartinėmis pažeidimų nagrinėjimo procedūromis būtų panaikinta užsienio visuomenei naudingą veiklą vykdančių fondų ir jų rėmėjų diskriminacija mokesčių srityje. Tačiau pažeidimų nagrinėjimo procedūromis diskriminacijos problemų nepavyktų greitai išspręsti. Be to, paprasčiausiai taikant nediskriminavimo principą nebūtų sudarytos pakankamai palankios sąlygoms fondams veikti ir nebūtų pakankamai skatinama tarpvalstybinė parama, kadangi vis dar būtų tam tikrų neaiškumų dėl to, ar mokesčių administratoriai užsienio visuomenei naudingą veiklą vykdantį fondą pripažins lygiaverčiu vietos fondui. Paslaugų direktyvos įgyvendinimas taip pat turi teigiamą poveikį mažinant kliūtis ir išlaidas, susijusias su fondo, kuris vykdo ekonominę veiklą, steigimu ir tarpvalstybiniu mastu teikiamomis paslaugomis, tačiau neturės jokios įtakos fondams, kurie vykdo neekonominio pobūdžio veiklą (pavyzdžiui, dotacijas skiriantiems fondams). Taigi vargu ar bus mažiau neaiškumų dėl užsienio fondo pripažinimo visuomeninei naudingą veiklą vykdančiu fondu. Todėl įgyvendinant šį variantą pasirinkti politikos tikslai pasiekti nebūtų. Informavimo kampanijos ir savanoriškos kokybės chartijos veiksmingumas būtų nežymus. Įgyvendinant informavimo kampaniją būtų suteikiama daugiau informacijos apie valstybių narių taisykles bei procedūras ir kartu sudaromos šiek tiek palankesnės sąlygos tarpvalstybinei paramai ir fondų veiklai. Tačiau reikėtų surinkti daug informacijos, dėl to būtų patiriama išlaidų, o specifinių teisinių konsultacijų tai nepakeistų. Priėmus kokybės chartiją, kurioje būtų nustatytos visoje ES bendros savanoriškos taisyklės ir pagal kurią būtų skiriamas Europos ženklas, galbūt rėmėjai būtų labiau linkę aukoti fondams, prisijungusiems prie chartijos, o valdžios institucijos labiau jais pasitikėtų. Tačiau tai būtų neprivaloma teisės priemonė ir jos poveikis būtų ribotas, nes ja nebūtų siekiama pašalinti esamų nacionalinės civilinės ir mokesčių teisės kliūčių, o valdžios institucijos pačios spręstų, ar tokį ženklą pripažinti. Įgyvendinant šiuos du variantus nacionalinėms institucijoms nebūtų užkrauta papildomos administracinės naštos; politiniu požiūriu šie variantai gali būti labai priimtini. Kadangi kliūčių ir išlaidų fondams iš esmės nesumažėtų, jie gali nenorėti plėtoti daugybės naujų tarpvalstybinių projektų, o kartu įdarbinti papildomų darbuotojų ar savanorių. Savo ruožtu tiesioginiai paramos gavėjai ir ES piliečiai apskritai negautų tam tikros socialinės, aplinkosauginės ar ekonominės naudos. Europos fondo statutu (nereglamentuojant mokesčių klausimų) būtų užtikrinamos vienodesnės pripažinimo visuomenei naudingą veiklą vykdančiu fondu sąlygos, todėl valstybėse narėse būtų mažiau teisinio netikrumo. Taip pat sumažėtų išlaidos, kurios patiriamos dėl kliūčių, atsiradusių dėl nacionalinių civilinės teisės aktų. Naudojant Europos ženklą būtų gerokai skatinama tarpvalstybinė parama, o statuto europietišku įvaizdžiu fondai galėtų būti raginami aktyviau imtis veiklos visai ES svarbiose srityse, kaip antai moksliniai tyrimai ar aplinka. Tačiau įgyvendinant šį politikos variantą nebūtų sprendžiami užsienio fondų ir rėmėjų apmokestinimo ir susijusių išlaidų klausimai, visų pirma neapibrėžtumas dėl pripažinimo visuomenei naudingą veiklą vykdančiu fondu mokesčių tikslais užsienyje. Galbūt šis variantas turėtų netiesioginio teigiamo poveikio, jei mokesčių administratoriai ne taip griežtai vertintų lygiavertiškumą atsižvelgiant į didesnį Europos teisinės formos patikimumą. Atrodo, kad Europos fondo statutas (automatiškai taikant nediskriminacinę apmokestinimo tvarką) – tinkamiausias politikos variantas; jį įgyvendinant būtų pašalinta dauguma su civiline ir mokesčių teise susijusių kliūčių bei išlaidų ir taip būtų pasiekti visi tikslai. Šiuo variantu būtų užtikrinamos tokios pat palankios sąlygos kaip ir statuto (nereglamentuojant mokesčių klausimų) atveju. Be to, pradėjus taikyti nediskriminacinę apmokestinimo tvarką ir netikrinant lygiavertiškumo, susidarytų mažiau išlaidų, susijusių su reikalavimų vykdymu ir teisinėmis konsultacijomis, taip pat būtų daugiau teisinio tikrumo, visų pirma susijusio su fondo pripažinimu visuomenei naudingą veiklą vykdančiu fondu mokesčių tikslais visose valstybėse narėse. Apskritai galima tikėtis, kad įgyvendinant statutą (reglamentuojant mokesčių klausimus) bus patiriama mažiau visų teisinių konsultacijų išlaidų, kurios šiuo metu (civilinės ir mokesčių teisės srityje) sudaro nuo 90 iki 102 mln. EUR per metus. Palyginti su kitais variantais, įgyvendinant šį variantą fondams turėtų būti sudarytos geriausios sąlygos plėtoti tarpvalstybinę veiklą visuomenei svarbiose srityse (pavyzdžiui, moksliniai tyrimai ir švietimas, socialinės ir sveikatos paslaugos, menas, kultūra ar aplinka) ir skatinamas paramos teikimas, todėl ir jos teikiama socialinė, ekonominė ar aplinkosauginė nauda tiesioginiams paramos gavėjams ir ES piliečiams turėtų būti didesnė nei kitų politikos variantų atveju. Statuto poveikis priklausytų nuo fondų, kurie nuspręstų juo naudotis, skaičiaus ir susijusių paramos teikimo atvejų skaičiaus. Jeigu Europos fondą reglamentuojančios taisyklės būtų tikslios ir vienodos, būtų galima daryti prielaidą, kad nemažai fondų, norinčių plėsti šiuo metu visoje ES vykdomą veiklą (nuo 25 000 iki 30 000[3]), tai darytų naudodamiesi šia teisine forma. Be to, statutu gali susidomėti ir šiuo metu tik vienos valstybės rinkoje veikiantys arba besisteigiantys fondai. Kalbant apie poveikį tarpvalstybinei paramai, per „Transnational Giving Europe“ sistemą 2010 m. paaukota daugiau kaip 4,2 mln. EUR (25 proc. daugiau negu praėjusiais metais); tai rodo, kad auga tarpvalstybinio aukojimo galimybės, kuriomis priimant statutą būtų galima pasinaudoti. Valstybėms narėms reikėtų pritaikyti savo nacionalines sistemas ir apmokyti atitinkamų nacionalinių registravimo, priežiūros ir mokesčių institucijų darbuotojus, kad būtų galima veiksmingai naudoti naują teisinę formą (Europos fondo), tačiau rimtų administracinių sunkumų kilti neturėtų. Dauguma valstybių jau turi fondų registrą; be to, visose valstybėse narėse yra valstybinės fondų priežiūros institucija, taigi priėmus statutą neturėtų būti didelių išlaidų, susijusių su naujų institucijų steigimu. Atsižvelgiant į tai, kad dėl statuto nacionalinių įstatymų keisti nereikėtų, šis variantas politiniu požiūriu turėtų būti priimtinesnis nei suderinimo variantas. Riboto fondų įstatymo suderinimo variantas leistų labiau suvienodinti šios srities nacionalinius teisės aktus. Kadangi būtų derinamos svarbiausios fondų tarpvalstybinės veiklos taisyklės, visų pirma visuomenei naudingo tikslo apibrėžtis, fondams būtų sudarytos palankios sąlygos vykdyti veiklą, sumažėtų jų išlaidos ir būtų užtikrintas didesnis teisinis tikrumas dėl pripažinimo visuomenei naudingą veiklą vykdančiu fondu civilinės teisės tikslais užsienyje. Tačiau, atsižvelgiant į nacionalinių įstatymų įvairovę, būtų sunku pasiekti visų valstybių narių kompromisą dėl suderintų apibrėžčių. Įgyvendinant riboto suderinimo variantą jokios tiesioginės naudos nebūtų ir mokesčių suvaržymų atžvilgiu, nors galima būtų teigti, kad galėtų būti gauta netiesioginės naudos, o mokesčių administratoriai ne taip griežtai vertintų lygiavertiškumą. Taigi taikant šį variantą, panašiai kaip ir statuto (nereglamentuojant mokesčių klausimų) atveju, būtų mažesnės išlaidos ir teigiamas poveikis paramai, tačiau skirtumas tas, kad fondai negalėtų naudotis atpažįstamu Europos ženklu. Atitinkamai peržiūrint nacionalinius fondų įstatymus nacionalinės institucijos ir suinteresuotosios šalys turėtų tam tikrų administracinių ir reikalavimų vykdymo išlaidų. Galimybės labiau suderinti nacionalinius fondų įstatymus ir priimti fondams bei jų rėmėjams taikomus vienodus mokesčių įstatymus buvo atmestos. Nors veiksmingai pašalinus visus svarbius nacionalinių įstatymų skirtumus ir užtikrinus tokią pat apmokestinimo tvarką visoje ES šios galimybės galėtų būti labai naudingos, valstybėms narėms jas įgyvendinti techniniu požiūriu būtų sudėtinga, o politiniu – nepriimtina, ypač todėl, kad mokesčių klausimai yra politiškai svarbūs. 6. Stebėsena ir vertinimas Komisija stebės, kaip įgyvendinamas pasirinktas politikos variantas, ir vertins, kaip sekasi siekti nustatytų tikslų. Reikiami duomenys bus renkami bendradarbiaujant su nacionalinėmis institucijomis, fondų sektoriumi ir kitomis suinteresuotosiomis šalimis. Nusprendus priimti statutą, Komisija vykdydama stebėseną daugiausia dėmesio galėtų skirti tokiems klausimams kaip įsteigtų Europos fondų skaičius, jų tarpvalstybinės veiklos įvairovė ir tarpvalstybinės paramos tendencijos. Jeigu būtų pasirinktas riboto suderinimo variantas, pirmiausia Komisija dėmesį sutelktų į pasiūlymo įgyvendinimą, o tik tuomet būtų renkami duomenys. Kalbant apie vertinimą, po septynerių metų nuo pasirinkto pasiūlymo įsigaliojimo būtų rengiama vertinimo ataskaita, kurioje būtų vertinama pažanga ir tiriama, ar tikslai pasiekti. [1] Duomenys paimti iš 2008 m. galimybių studijos. Šie skaičiai yra orientaciniai ir neatskleidžia tikrosios padėties – jais tiesiog norima padėti susidaryti įspūdį apie fondų sektorių, kadangi sunku surinkti duomenis apie Europos fondus. Žr. http://ec.europa.eu/internal_market/company/docs/eufoundation/feasibilitystudy_en.pdf. [2] Žr. http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/foundation/summary_report_en.pdf. [3] Duomenys paimti iš galimybių studijos.