KOMISIJOS ATASKAITA EUROPOS PARLAMENTUI IR TARYBAI dėl Bulgarijos pažangos, pasiektos taikant bendradarbiavimo ir tikrinimo mechanizmą /* COM/2014/036 final */





1. Įvadas 2012 m., penktais bendradarbiavimo ir tikrinimo mechanizmo (BTM) įgyvendinimo metais, Komisija nusprendė parengti ilgesnio laikotarpio vertinimą, kad būtų matoma visa pažanga. Šis vertinimas paskelbtas 2012 m. liepos mėn.[1]. Jis parodė ne tik svarbią pažangą keičiant esminę teisėkūros ir institucinę sistemą, bet ir tam tikras likusias svarbias spragas ir poreikį veiksmingai bei nuosekliai įgyvendinti reformas. Vis dar reikėjo spręsti reikšmingus uždavinius. Taigi, nuspręsta kitą ataskaitą parengti po ilgesnio laikotarpio (18 mėnesių), siekiant nustatyti, kaip įsitvirtina Bulgarijos jau įgyvendintos reformos, ir duoti laiko iki kito vertinimo įvertinti tvarumo laipsnį. 2012 m. ataskaita, jos metodika ir išvados taip pat patvirtintos Ministrų Tarybos išvadose[2]. Šioje ataskaitoje vertinama pažanga, Bulgarijos padaryta esminėse BTM srityse: teismų reformos, kovos su korupcija ir kovos su organizuotu nusikalstamumu. Tai yra problemos, nuo kurių sprendimo iš esmės priklauso Bulgarijos visuomenės modernizacija: kad reformos pavyktų, reikia darnių ir nuoseklių pastangų remiantis plačiu konsensusu Bulgarijos visuomenėje. Užtikrinti tokį konsensusą trukdė tai, kad šioje ataskaitoje aptariamu laikotarpiu dirbo trys skirtingos vyriausybės, nors įvykiai taip pat parodė, kad didelė visuomenės dalis trokšta reformų. Komisija įsitikinusi, kad BTM stebėsena, ES fondų teikiamos galimybės ir konstruktyvi Komisijos bei daugelio valstybių narių pagalba ir toliau naudingai prisidės prie reformų Bulgarijoje palaikymo. Kita oficiali ataskaita bus parengta maždaug po metų. 2. Reformų padėtis Bulgarijoje 2.1. Teismų reforma Nepriklausomumas, tarnybinė etika ir atskaitomybė Visuomenės pasitikėjimas Bulgarijos teismais nėra didelis[3]. BTM ataskaitose nurodyti būdai didinti šį pasitikėjimą profesionaliai valdant sistemą, kad teismų sistemos pareigūnų skyrimas ir teismo sprendimai būtų apsaugoti nuo politinės įtakos[4]. Nuo 2012 m. liepos mėn. imtasi tam tikrų reikšmingų veiksmų. Aukšto rango teisėjų skyrimo procedūros tapo viešesnės ir buvo tvaresnių pastangų kai kurioms administracinėms teismų problemoms (pvz., darbo krūvio skirtumai) spręsti. Pripažinta, kad reikia imtis veiksmų dėl tam tikrų didelių problemų, pvz., reikia bylų paskirstymo sistemą apsaugoti nuo manipuliavimo. Antrą 2013 m. pusmetį tiesioginių vykdomosios valdžios išpuolių prieš teismus nebuvo[5]. Vis dėlto, kaip akcentuota ir ankstesnėse ataskaitose, dėl teismų nepriklausomumo Bulgarijoje tebėra abejonių. 2012 m. liepos mėn. Komisija išsakė tvirtas viltis, kad būsima Aukščiausiosios teismų tarybos vadovybė sudarys sąlygas jai tapti pagrindine institucija, skatinančia teismų reformos pažangą. 2012 m. reformomis nustatytos viešesnės Aukščiausiosios teismų tarybos narių rinkimo procedūros. Tačiau Aukščiausiosios teismų tarybos narių rinkimų eiga 2012 m. rudenį įtikimai neparodė, kad būtų vykęs atviras konkursas pirmiausia pagal profesinius nuopelnus ir tarnybinę etiką. Parlamento renkamų narių rinkimo procedūros, nors ir atviresnės nei anksčiau[6], davė suprasti, kad procesui didelės įtakos turėjo partijų politinė įtaka. Teismų renkamų narių rinkimui neigiamai atsiliepė sprendimas neleisti jų tiesiogiai rinkti teisėjams[7]. Todėl daug įtakos turėjo dabartinė teismų vadovybė ir apribotos galimybės naujam postūmiui. Aukščiausioji teismų taryba savo prioritetus apibrėžė aiškiau nei anksčiau. Be to, ji stengėsi atviriau vykdyti savo veiklą: vykdyta daugiau į išorę orientuotos veiklos ir įsteigta Pilietinė taryba, kurią sudaro pagrindinės nevyriausybinės ir profesinės organizacijos ir kuri Aukščiausiąją teismų tarybą konsultuoja iš pilietinės perspektyvos. 2012 m. liepos mėn. ataskaitoje šioje srityje aktyvi pilietinė visuomenė įvardyta kaip svarbus Bulgarijos žingsnis į priekį[8]. Tačiau tikra Pilietinės tarybos įtaka politikai tebėra neaiški; jos veiksmingumas išaugtų nustačius aiškesnę konsultavimosi su ja ir paaiškinimo, kada jos rekomendacijomis nesivadovaujama, procedūrą. Apskritai Aukščiausioji teismų taryba turėtų imtis tolesnių veiksmų didesniam skaidrumui užtikrinti. Aukščiausioji teismų taryba ėmėsi tam tikrų veiksmų, kad būtų vykdoma valdymo reforma. Panašu, kad praktinis požiūris į darbo krūvį ir išteklių perskirstymą duoda tam tikrų rezultatų. Kitose srityse, pvz., objektyvaus vertinimo ir paaukštinimo tarnyboje procedūrų arba nuoseklesnio drausminių procedūrų taikymo, konkrečių veiksmų iki šiol imtasi nedaug [9]. Būtų galima tikėtis, kad etikos komitetas veiktų kaip tarnybinės etikos gynėjas, bet Aukščiausioji teismų taryba tarnybinės etikos nelaiko svarbiausiu prioritetu[10]. Iš esmės jai sunku išsklaidyti nuolatines abejones dėl politinės įtakos jos priimamiems sprendimams. Todėl Aukščiausioji teismų taryba šiuo metu nėra plačiai vertinama kaip autonomiška ir nepriklausoma institucija, galinti veiksmingai ginti teismų nepriklausomumą nuo vykdomosios ir įstatymų leidžiamosios valdžios institucijų kišimosi. Panašu, kad pareiga ginti teismų nepriklausomumą arba analizuoti, ar politiškai opios bylos nagrinėjamos objektyviai[11], dažnai tenka pilietinei visuomenei. Aukščiausioji teismų taryba turėtų pripažinti, kad tai yra svarbiausias prioritetas, ir įdiegti skaidrias nuoseklaus ir neatidėliojamo problemų sprendimo procedūras. Be to, reikėtų nuoseklesnės su žiniasklaida susijusios politikos. Viena iš pagrindinių sričių, darančių įtaką visuomenės nuomonei apie teisėsaugą ir teisingumą, yra pareigūnų skyrimas. Jis buvo žiniasklaidos ir politikų dėmesio centre. Nerimą, kad dėl svarbių valstybės pareigūnų skyrimo sprendžiama neskaidriai ir kad tą sprendimą priimant dalyvauja stiprios ekonominių ir politinių interesų grupės, dar labiau padidino keleto aukšto rango pareigūnų skyrimas per praeitus metus. Konkretūs pavyzdžiai buvo nepavykęs pareigūnų skyrimas į Konstitucinį Teismą ir Valstybinę nacionalinio saugumo agentūrą[12]. Abiem atvejais kandidatai galiausiai turėjo pasitraukti, bet abu sukėlė nerimo dėl sistemos veikimo. Tai buvo tik didžiausią simbolinę reikšmę turėję atvejai. Kitais atvejais rezultatai buvo mažiau ginčytini, bet dėl paties proceso vis tiek susidarė įspūdis, kad neskaidrus sprendimų formavimas turėjo daugiau įtakos negu oficialios procedūros, nors skaidrumas ir išaugo[13]. Tokie atvejai rodo: nors skaidrios procedūros ir yra svarbios tam, kad valstybės institucijos tinkamai veiktų, oficialių taisyklių ne visuomet pakanka. Kad užtikrintų pasitikėjimą savo institucijomis, Bulgarija turi toliau siekti rezultatų, rodančių, kad sprendimai dėl pareigūnų, įskaitant aukšto rango pareigūnus, skyrimo grindžiami tikra kandidatų konkurencija laikantis aiškių nuopelnų ir tarnybinės etikos standartų, akcentuotų ankstesnėse BTM ataskaitose[14]. Svarbus išbandymas bus artėjantis kandidatų į Teismų inspekcijos vyriausiojo inspektoriaus postą skyrimas ir rinkimai. Dėl atidėliojimo susidarė įspūdis, kad pagrindinis veiksnys – nesugebėjimas iš anksto susitarti dėl kandidato, nors tokio rango postas turėtų būti užimamas po atviro proceso, per kurį paskiriamas aukštos kompetencijos profesionalas, galintis įrodyti ir užtikrinti visišką objektyvumą. Dar vienas svarbus paskyrimas 2014 m. bus Aukščiausiojo kasacinio teismo pirmininko rinkimai. Svarbus teismų atskaitomybės ir tarnybinės etikos apsaugos veiksnys – teisėjams taikomos drausminės procedūros. Tam reikia sistemingų kriterijų, kurių tikslas – drausminių veiksmų nuoseklumas[15]. Kai nėra atskirų atvejų vertinimo aiškių standartų, šiame procese sprendimai gali būti priimami savo nuožiūra. Tai, kad Aukščiausiasis administracinis teismas dažnai panaikindavo Aukščiausiosios teismų tarybos sprendimus, taip pat rodo, kad taisyklės nenuoseklios arba kad nėra bendro jų išaiškinimo. Sistemingi drausminiai veiksmai – pagrindinis teismų nepriklausomybės ir tarnybinės etikos elementas, nes savo nuožiūra priimami šios srities sprendimai paprastai sukelia tikrą ar suvokiamą kaip nepagrįstą spaudimą teisėjams. Naujas skyrius, sukurtas teisėjų padarytiems nusikaltimams tirti, bus atsakingas už ypač opią sritį. Jei jis galės pasiekti objektyvių ir veiksmingų rezultatų, tai bus svarbus tarnybinės etikos skatinimo pastangų papildymas. Tačiau piktnaudžiavimo atvejai, kuriuos dabartinė prokuratūros vadovybė nustatė buvusioje Prokuratūros inspekcijoje, taip pat rodo savarankiškų prokuratūros organų keliamą riziką[16]. Šiai rizikai kompensuoti labai svarbu įgyvendinti ir taikyti aiškias, skaidrias ir atskaitomybę nustatančias procedūras. Teisinė sistema Dabartinėmis diskusijomis dėl Baudžiamojo kodekso reformos siekiama užbaigti ilgai užsitęsusias diskusijas dėl pirmojo projekto ir sausio mėn. Parlamentui pateiktas pasiūlymas. Naujuoju kodeksu turėtų būti nustatyti svarbūs patobulinimai. Tačiau reikėtų atkreipti dėmesį, kad nors 1968 m. Baudžiamojo kodekso, kuris buvo periodiškai keičiamas, reforma bus naudinga, reikia, kad tai būtų platesnio požiūrio į baudžiamąją teiseną dalis ir kad dėl to būtų visapusiškai diskutuojama su specialistais ir pilietine visuomene. BTM taikymo srityse bus svarbu ne tik nustatyti ir paaiškinti nuostatas, skirtas kovai su korupcija ir organizuotu nusikalstamumu gerinti, bet ir įvertinti, kaip tie pakeitimai gali būti suderinti su geriau valdoma teismų ir teisėsaugos sistema. Tam gali prireikti keisti Baudžiamojo proceso kodeksą. Tačiau poreikis keisti teisės aktus neturėtų trukdyti artimiausiu metu imtis naudingų praktinių ir organizacinių veiksmų, nepriklausomai nuo naujojo teisės akto. Svarbus šio proceso elementas turėtų būti nesėkmingų atvejų analizės, kurią rekomendavo Komisija[17], taip pat kitų problemų, pvz., baudžiamojo proceso vilkinimo, analizių išvados (žr. toliau). Strateginė teismų reformos sistema Šalia Aukščiausiosios teismų tarybos, kita pagrindinė institucija, nustatanti teismų sistemos reformos kryptį, yra Teisingumo ministerija. Pasikeitus ministerijos vadovybei ir Parlamento sudėčiai komplikavosi teisės aktų keitimas, ir ministerijai buvo sunku nurodyti reikiamą perspektyvą, nors tokių sričių kaip e. teisingumas propagavimas gali atnešti naudos ateityje. Jei būtų suteikta reali atsakomybė, galėtų būti naudinga dėmesį sutelkti į dabartines pastangas atnaujinti ilgalaikę teismų reformos strategiją. Teisingumo ministras paprašė svarbiausių nevyriausybinių organizacijų padėti išanalizuoti dabartinę teismų reformos padėtį. Ketinama remtis 2010 m. strategija, kuri įgyvendinta tik iš dalies, ir įtraukti įvairias problemas, įskaitant išteklių perskirstymą pagal poreikius, tarnybinės etikos problemas, teismų valdymo praktikos derinimą ir administracijos vadovų vaidmenį. Ši analizė turėjo būti baigta 2013 m. rudenį, bet užsitęsė. Ji turi būti patvirtinta 2014 m., pasikonsultavus su atitinkamomis suinteresuotosiomis šalimis, ir turėtų apimti 7 metų reformų įgyvendinimo laikotarpį, iš dalies siekiant jos trukmę suderinti su paramos iš ES struktūrinių fondų programavimu. Svarbu, kad dėl strategijos būtų plačiai konsultuojamasi, be kita ko, su pilietinės visuomenės ir profesinėmis organizacijomis, bet po to ją, kaip suderintą veiksmų planą, priimtų Vyriausybė ir Aukščiausioji teismų taryba, kad atsakomybė už ją būtų kuo aiškesnė. Teismų ir teisėsaugos sistemos veiksmingumas Imtasi pirmųjų veiksmų sudėtingoms darbo krūvio ir išteklių perskirstymo tarp teismų ir prokuratūros problemoms spręsti. Tam gali priešintis tam tikros suinteresuotos šalys, bet jei tik galima parodyti, kad vadovaujamasi objektyviais ir skaidriais kriterijais, tai bus įrodymas, kad teismų vadovybė gali imtis opių klausimų. Todėl, kartu pradėjus užstrigusius konkursus, dabar turėtų atsirasti realaus pagerėjimo požymių[18]. Aukščiausiosios teismų tarybos atliktas darbas rengiant metodines gaires darbo krūvio skirtumams mažinti taip pat turėtų būti geras pagrindas ateičiai. Teisingai skirstant darbo krūvį ne tik bus užtikrinta veiksmingesnė sistema, kuri geriau tarnaus Bulgarijos visuomenei, bet ir bus poveikio drausminėms procedūroms. Šiuo metu praktikoje plačiai paplitęs vilkinimas per daug lengvai gali būti taikomas drausminėms byloms (dažnai nenuosekliai), o atsakomybė už šią problemą gali tekti teismų vadovybei ir administracijos vadovams. Kalbant apie bylų paskirstymą, Aukščiausioji teismų taryba ketina įdiegti centralizuotą atsitiktinio bylų paskirstymo visuose teismuose stebėjimo sistemą, kad sumažėtų nerimo dėl galimybių manipuliuoti dabartine sistema[19]. Sveikintina tai, kad egzistuojanti problema dabar pripažinta. Siekiant susigrąžinti pasitikėjimą, nuolatinė sistema turėtų būti kuriama dalyvaujant išorės ekspertams ir suinteresuotosioms šalims bei pilietinei visuomenei. Taip pat svarbu turėti bendras įgyvendinimo taisykles, kad visos šalys žinotų, kaip sistema veikia praktikoje, ir galėtų atkreipti dėmesį į atvejus, kai taisyklių galimai nesilaikoma. Dar viena svarbi teismų sistemos valdymo dalis – Inspekcija prie Aukščiausiosios teismų tarybos. Kaip nurodyta ankstesnėse BTM ataskaitose[20], perorientuojant Inspekcijos darbą nuo formalaus prie kokybinio požiūrio į patikrinimus, ji galėtų būti vertinga skatinant griežtesnį požiūrį į valdymą ir šalinant nustatytus trūkumus. Šiuo metu Inspekcija turi analizuoti statistinius terminų laikymosi duomenis arba tikrinti atsitiktinio bylų paskirstymo taikymą, bet ji retai kada tikrina tų bylų dokumentų kokybę ir neturi sistemos atsižvelgti į darbo krūvio problemas. Todėl panašu, kad Inspekcijos padarytos išvados tokioje srityje kaip atsitiktinis paskirstymas nevisiškai išsprendžia problemas. Be to, Inspekcija nenagrinėja su teisėjų tarnybine etika arba etišku elgesiu susijusių problemų, nes jas laiko esančiomis už savo kompetencijos ribų. Šie veiksniai riboja Inspekcijos darbo poveikį šalinant platesnio masto trūkumus, turinčius įtakos Bulgarijos teismų sistemai[21]. Institucijos, kurios vadovybė laikėsi sistemingesnio požiūrio, pavyzdys yra prokuratūra[22]. Generalinio prokuroro atlikto audito išvadose ir po to parengtame veiksmų plane aiškiai ir dažnai atvirai analizuojami trūkumai ir bandoma nustatyti konkrečias taisomąsias priemones. Sėkmingas jo įgyvendinimas galėtų duoti reikšmingų rezultatų, o kartu parodyti, kad pokyčiams inicijuoti ne visuomet reikia papildomų išteklių. Nors tokio prokuratūrai skirto proceso neįmanoma automatiškai pakartoti teismuose, turint omenyje mažiau hierarchinį jų valdymą, tai yra noro spręsti problemas ir konkrečiai įvardyti numatomus sprendimus pavyzdys. Vis dėlto būtų naudingas didesnis proceso skaidrumas siekiant užtikrinti, kad atskaitomybė už jo įgyvendinimą galėtų būti veiksminga. Be to, prokuratūros reformas reikia toliau vykdyti atsižvelgiant į platesnę teismų reformos strategiją – reikalingas bendras prokuratūros ir Aukščiausiosios teismų tarybos požiūris į tokias problemas kaip, pvz., ekspertinių žinių naudojimo teisme sunkumai. Tokios problemos kaip veiklos rezultatų vertinimas taip pat galėtų būti sprendžiamos taip, kad teisėjams ir prokurorams būtų užtikrintas nuoseklumas. Apskritai Vidaus reikalų ministerija ėmėsi įvairių svarbių reformų, kad susikoncentruotų į savo esminį teisėsaugos tikslą ir perskirtų darbuotojus iš administracinių į veiklos pareigas. Remiantis pranešimais, sustabdyta probleminė lėšų skyrimo ministerijai praktika, kuri galiojo tik valdžios institucijoms ir įmonėms. Kartu ministerija turi spręsti tokius uždavinius kaip tinkamas demonstracijų ir įtampos prie valstybės sienų valdymas. 2.2. Korupcija Plačiai paplitusi korupcija laikoma viena iš didžiausių problemų ir yra svarbus Bulgarijos valdžios institucijų uždavinys[23]. Ji akivaizdžiai neigiamai veikia įmonių norą investuoti Bulgarijoje[24]. Ankstesnės vyriausybės 2010 m. priimta kovos su korupcija strategija šiuo metu atnaujinama – prie šio darbo galėtų naudingai prisidėti nepriklausomi išorės ekspertai. Apskritai ankstesnių pastangų rezultatai buvo labai riboti. Bendras vaizdas toks, kad į šią sisteminę viso viešojo administravimo problemą reaguojama silpnai ir nekoordinuotai. Vis dar yra ankstesnėje BTM ataskaitoje nustatytų trūkumų[25]. Pastaraisiais metais įvyko tam tikrų institucinių pokyčių, bet pastebėta tendencija, kad įgyvendinant šias iniciatyvas kyla problemų arba paprasčiausiai nepasiekiama matomų rezultatų. Pavyzdžiui, Interesų konfliktų komisija, kuri būtų galėjusi atlikti esminį vaidmenį šalinant netinkamą praktiką visais viešojo sektoriaus lygmenimis, įsivėlė į rimtą skandalą, susijusį su įtarimais didele politine įtaka. Vykdant kovos su korupcija projektą BORKOR, kuris buvo pristatomas kaip viena iš svarbiausių korupcijos rizikos nustatymo ir mažinimo priemonių, vis dar nepasiekta konkrečių rezultatų, nepaisant jam skirtų išteklių. Viešojo pirkimo srityje dėl sudėtingos ir nuolat keičiamos teisėkūros sistemos dar sunkiau ugdyti objektyvumo ir griežtumo įpročius. Kai kurie įmonių sektoriaus atstovai praranda tikėjimą, kad galima sustabdyti paplitusį konkursų manipuliavimą[26]. Vis dėlto yra ir teigiamų pokyčių. Nuo 2007 m. sustiprintos valstybinio administravimo vidaus inspekcijos, veikiančios pagal Ministro pirmininko tarnybai pavaldžios Generalinės inspekcijos gaires. Jos galėtų atlikti svarbų vaidmenį nustatant pažeidimus ir užkertant jiems kelią, taip pat teikiant pasiūlymus dėl tolesnių kovos su korupcija sistemos patobulinimų. Be to, tyrimo agentūrų ir prokuratūros jungtinių komisijų steigimo praktikos rezultatas turėtų būti veiksmingesnis reagavimas į sunkius korupcijos nusikaltimus. Kovos su korupcija pastangos vis dar yra padrikos: nėra vienos už kovą su korupcija atsakingos institucijos, kuri turėtų kompetenciją ir autonomiją skatinti pokyčius. Šio darbo branduolys galėtų būti Generalinė inspekcija, bet ji šiuo metu per menka, kad turėtų didelio poveikio. Vis dėlto patirtis rodo, kad svarbiausias kovos su korupcija veiksmų patikimumo veiksnys yra sėkminga kova su aukšto rango pareigūnų korupcija, kad būtų matoma, jog už pažeidimus traukiama baudžiamojon atsakomybėn. Kadangi nėra pakankamai sėkmingų aukšto rango pareigūnų korupcijos bylų rezultatų, Bulgarijos visuomenę vis dar sunku įtikinti, kad šiai problemai spręsti dedamos didelės pastangos. 2.3. Organizuotas nusikalstamumas Nepakankama bendra pažanga simbolinėse organizuotų nusikaltimų bylose taip pat turi neišvengiamų pasekmių nuomonei apie kovą su organizuotu nusikalstamumu. Keletas garsių bylų nutraukta, o už kitus sunkius nusikaltimus, pvz., užsakytas žmogžudystes, po kelių metų tyrimo kaltinimai nepareikšti. Visuotinai susirūpinta dėl to, kad žinomi organizuoto nusikalstamo pasaulio atstovai sugebėjo išvengti teisingumo prieš pat priimant galutinį nuosprendį 2012 m. liepos mėn.[27], bet dar akivaizdesnis sistemos kliūčių sprendžiant problemas įrodymas buvo tai, kad niekas nenorėjo už tai prisiimti atsakomybės ir nesiimta veiksmų siekiant užtikrinti, kad tokia situacija nesikartotų[28]. Pagrindinė naujosios Vyriausybės priemonė buvo Nacionalinio saugumo agentūros stiprinimas; nuo šiol jos užduotys apims ne tik šnipinėjimą ir kontržvalgybą, bet ir kovą su organizuotu nusikalstamumu bei įvairiais kitais nusikaltimais, laikomais pakankamai reikšmingais, kad paveiktų valstybės saugumą. Vienas iš veiksmų – specialių organizuoto nusikalstamumo policijos padalinių priskyrimas saugumo tarnyboms (Nacionalinio saugumo agentūrai). Dėl to šiek tiek sutriko minėtų tarnybų veikla ir svarbu užtikrinti, kad toks poveikis būtų tik laikinas. Svarbiau tai, kad šis tuo metu be konsultacijų ar pagrindimo priimtas sprendimas padarė didelės žalos tarnybų ir naujosios Vyriausybės reputacijai, o situaciją galima ištaisyti tik tuomet, jei tarnybos įrodys, kad dėl pasikeitimo pagerės veiklos rezultatai. Kaip minėta, šiuo atveju bendras skubotai įgyvendintos reformos įspūdis dar labiau sustiprėjo dėl prieštaringai vertinamo naujo saugumo agentūros vadovo paskyrimo. Be to, esminis yra darbo pasidalijimo su Vidaus reikalų ministerija klausimas. Pavyzdžiui, Nacionalinio saugumo agentūra bus atsakinga už narkotikų gamybos ir tarptautinės prekybos narkotikais klausimus, o policija – už kitus su narkotikais susijusius nusikaltimus. Nacionalinio saugumo agentūra bus atsakinga už aukšto rango pareigūnų korupciją, o policija – už visų kitų formų korupciją. Kartais bylas gali tekti perskirti jau pradėjus tyrimą. Nacionalinio saugumo agentūra ir prokuratūra suformavo specializuotas korupcijos, neteisėtos prekybos ir finansinių nusikaltimų tyrimo komisijas[29]. Ši reorganizacija galėtų atnešti teigiamų pokyčių, visų pirma, būtų laikomasi kompleksiškesnio požiūrio į korupcijos ir organizuoto nusikalstamumo sąsajas, tačiau naujoji agentūra turės pasiekti įtikinamų rezultatų, kad būtų išsklaidytas neigiamas įspūdis, susidaręs dėl prieštaringai vertinamos jos sukūrimo atmosferos. Ypatingo dėmesio reikia bendradarbiavimui su teisėsaugos tarnybomis kitose valstybėse narėse[30]. Apskritai BTM ataskaitose buvo rekomenduota dalyvaujant visoms atitinkamoms valdžios ir teismų institucijoms visapusiškai išanalizuoti, kodėl bylos praeityje įstrigdavo arba jų nepavykdavo sėkmingai išnagrinėti[31]. Kad situacija gerėtų, suvokiamas problemas, pvz., ekspertų įrodymų naudojimo teisme, nepakankamos liudytojų apsaugos ir su įrodymais susijusias problemas, reikia įvertinti iš policijos tyrimo, kaltinimo ir teismo etapų perspektyvos. Ši analizė judėjo lėtai, o vienu metu ir prokuratūros, ir Aukščiausiosios teismų tarybos vykdomos iniciatyvos rodo nepakankamą koordinavimą ir ne visiškai aiškiai nustatytą atsakingą instituciją[32]. Kad šis procesas vėl įsibėgėtų, reikia atvirų diskusijų su suinteresuotosiomis šalimis ir pilietine visuomene, o po diskusijų reikėtų parengti aiškų veiksmų planą. Turto konfiskavimas – pagrindinė organizuotų nusikalstamų grupių neteisėtų pajamų atėmimo priemonė. Nauja Turto konfiskavimo komisijos vadovybė pasiekė šiek tiek geresnių turto konfiskavimo rezultatų. Tačiau naujame įstatyme, kuriuo kai kurie aspektai patobulinti, vis dėlto nustatyti tam tikri Parlamento pakeitimai, kuriais sukurta naujų kliūčių, konkrečiai – labai didelė nepagrįsto praturtėjimo riba, kad agentūra (Turto konfiskavimo komisija) galėtų įsikišti ex officio. Todėl liko tam tikrų klaustukų dėl naujosios teisinės struktūros ir jos poveikio Turto konfiskavimo komisijos gebėjimui veiksmingai veikti[33]. Taip pat specializuota prokuratūra ir teismai vis dar turi pasiekti veiksmingo svarbių bylų nagrinėjimo rezultatų. Susirūpinimą tebekelia tai, kad kai kurie struktūros aspektai mažina jų veiksmingumą, visų pirma nesuteikta kompetencija nustatyti prioritetus, o dėl to institucijos apkraunamos nesvarbiomis bylomis. Specializuota prokuratūra kaip didelę veiklos problemą dažnai nurodo techninių ekspertinių žinių trūkumą, o tai ypač svarbu vis augant finansinių organizuoto nusikalstamumo tyrimų svarbai. 3. IŠVADA IR REKOMENDACIJOS Nuo paskutinės Komisijos ataskaitos paskelbimo 2012 m. liepos mėn. Bulgarija pažengė į priekį. Šiek tiek patobulintos pareigūnų skyrimo procedūros, kai kurių naudingų valdymo veiksmų ėmėsi generalinis prokuroras ir tam tikrą pažangą darbo krūvio klausimu padarė Aukščiausioji teismų taryba. Tačiau bendra pažanga buvo vis dar nepakankama ir trapi. Visuomenės pasitikėjimas labai priklauso nuo esminių momentų, kai sprendimai arba įvykiai yra pakankamai svarbūs, kad sukeltų didesnį visuomenės susidomėjimą. Dauguma tokių įvykių per paskutinius 18 mėnesių, kai Bulgarijoje pasikeitė trys vyriausybės, sukėlė daugiau nerimo negu nusiraminimo: dėl tarnybinės etikos problemų atšaukti paskirti pareigūnai, teisingumo išvengė nuteisti organizuotų nusikalstamų grupių vadeivos ir nuolat atskleidžiama politinė įtaka teismų sistemai. Vis dar yra labai mažai atvejų, kai korupcijos arba organizuotų nusikaltimų bylos teisme užbaigiamos. Yra reformas Bulgarijoje palaikančių ir pokyčių lėtumu nusivylusių balsų, kuriuos reikia remti. Kad greičiau įgyvendintų BTM orientacinius tikslus, Bulgarijos valdžios institucijos turi su jais bendradarbiauti ir rodyti pavyzdį remdamosi vizija, kuri sukoncentruota į tokius esminius principus kaip teisinė valstybė ir teismų nepriklausomumas. Tai reikštų politinį įsipareigojimą laikytis ilgalaikės reformų strategijos ir trumpuoju laikotarpiu imtis konkrečių praktinių priemonių, kad procesas judėtų į priekį. Komisija ragina Bulgariją imtis veiksmų šiose srityse: 1. Teisėjų nepriklausomumas, atskaitomybė ir tarnybinė etika Pareigūnų skyrimo taisyklės turėtų būti taikomos aiškiai ir skaidriai. Visuomenės pasitikėjimui susigrąžinti reikės, kad daugeliu atvejų pareigūnų, ypač aukščiausio rango pareigūnų, skyrimo procese aiškiai dominuotų profesionalumas ir tarnybinė etika. Šioje srityje Bulgarija turėtų: · nustatyti objektyvius vertinimo ir paaukštinimo tarnyboje standartus, daugiausia dėmesio skiriant nuopelnams, tarnybinei etikai bei skaidrumui, ir įdiegti tų standartų taikymo einamojoje praktikoje stebėsenos ir vertinimo sistemą, atsižvelgiant į teisėjų, prokurorų ir tyrėjų funkcijų specifiką. Įgyvendinant abu veiksmus įtraukti profesines asociacijas ir kitas atitinkamas suinteresuotąsias šalis; · plėtoti nuoseklią Aukščiausiosios teismų tarybos praktiką, susijusią su objektyvių nuopelnų, tarnybinės etikos ir skaidrumo standartų taikymu pareigūnų, įskaitant aukšto rango pareigūnus, skyrimui; · garantuoti bylų paskirstymo sistemos etiką ir skaidrumą visoje teismų sistemoje, nustačius atsitiktinio paskirstymo sistemą, patikrintą nepriklausomų ekspertų, siekiant užtikrinti, kad administracijos vadovai visiškai atsakytų už visus sprendimus nukrypti nuo šios sistemos. Reikia nustatyti ir visiems teismams taikyti bendras sistemos taikymo taisykles; · perorientuoti Aukščiausiosios teismų tarybos inspekcijos darbą, kad ji veiktų savo iniciatyva skatindama laikytis tarnybinės etikos ir didindama teismų veiklos veiksmingumą; · nustatyti aiškią procedūrą, pagal kurią Aukščiausioji teismų taryba turėtų viešai reaguoti politinės įtakos teismų ir prokuratūros darbui atvejais. 2. Teismų sistemos reforma Nustatant reformos kryptį ir suteikiant jai postūmį reikėtų pasinaudoti atnaujinta teismų reformos strategija. Šioje srityje Bulgarija turėtų: · iki siūlomo termino įgyvendinti prokuratūrai skirtą veiksmų planą. Veiksmų planą įterpti į platesnę teismų reformą. Tuo tarpu Aukščiausiojoje teismų taryboje imtis konkrečių priemonių nevienodo teismų ir teisėjų darbo krūvio problemai objektyviai spręsti; · strategija turėtų apimti Aukščiausiosios teismų tarybos metinę pažangos ataskaitą dėl teismų reformos priemonių ir kitų metų tikslų, kad procesas būtų skaidresnis; nustatyti naujojo baudžiamojo kodekso parengimo ir įgyvendinimo terminą; užtikrinti galimybes visoms pagrindinėms nevyriausybinėms ir profesinėms organizacijoms dalyvauti formuojant ir stebint reformos strategijas. 3. Teismų sistemos veiksmingumas Toliau reikėtų spręsti darbo krūvio skirtumų ir išteklių paskirstymo problemas, taip pat tokias problemas kaip vertinimo ir paaukštinimo tarnyboje, visiškai atsižvelgiant į tarnybinę etiką. Be to, šioje srityje Bulgarija turėtų: · nustatyti aiškias procedūras, standartus ir nuobaudas, kad būtų užtikrintas drausminių sprendimų nuoseklumas. Jie turėtų būti nuoseklaus administracijos vadovų požiūrio pagrindas; · viešai paskelbti visas generalinio prokuroro atlikto funkcinio prokuratūros audito išvadas bei veiksmų planą ir dėl pastarojo surengti viešas konsultacijas; užpildyti veiksmingo teismo sprendimų vykdymo spragas, kaip antai įkalinimo bausmės išvengimas pasislepiant arba teismo paskirtų finansinių sankcijų netaikymas; · daryti konkrečią pažangą e. teisingumo srityje, kad trumpuoju, vidutiniu ir ilguoju laikotarpiu pagerėtų teismo proceso veiksmingumas, skaidrumas ir nuoseklumas. 4. Korupcija Kovai su korupcija reikalingos tvarios ir nuoseklios pastangos, ne tik susijusios su prevencija, bet ir su patraukimu baudžiamojon atsakomybėn už pažeidimus, taip pat su parodymu, kad už nusižengimus skiriamos sankcijos. Šioje srityje Bulgarija turėtų: vienai institucijai pavesti užduotis, susijusias su kovos su korupcija koordinavimu, įvairiuose sektoriuose dedamų pastangų rėmimu ir koordinavimu; · peržiūrėti ir atnaujinti nacionalinę kovos su korupcija strategiją konsultuodamasi su pilietinės visuomenės organizacijomis, o viešojo administravimo įstaigos turėtų standartiškai turėti nepriklausomas, skaidriai veikiančias ir atskaitingas vidaus inspekcijas; · imtis veiksmų korupcijos rizikai viešojo pirkimo procedūrose mažinti jas supaprastinant ir didinant jų skaidrumą; · peržiūrėti interesų konfliktų procedūras siekiant užtikrinti jų veiksmingumą bei nešališkumą ir sankcijų skyrimo mechanizmo patikimumą. 5. Organizuotas nusikalstamumas Veiksmingiausias pažangos užtikrinimo būdas visuomet bus sėkmingas organizuotų nusikaltimų tyrimas ir sankcijų už juos skyrimas, todėl ir toliau svarbiausia siekti pažangos simbolinės reikšmės bylose. Šioje srityje Bulgarija turėtų: · parengti ir įgyvendinti veiksmų planą, grindžiamą ilgai užtrukusia nepriklausoma ir visapusiška nepavykusių išnagrinėti bylų analize, su konkrečių priemonių, susijusių su visais teisėsaugos ir teismų sistemos aspektais ir etapais, tvarkaraščiu; · konkrečiai spręsti aukšto rango kaltinamųjų pasislėpimo prieš galutinį teismo sprendimą problemą aiškiai priskiriant atsakomybę už trūkumus; · parengti aiškią Nacionalinio saugumo agentūros santykių su kitų valstybių narių įstaigomis, dirbančiomis organizuoto nusikalstamumo srityje, politiką ir konkrečias veiklos su tomis įstaigomis procedūras siekiant užtikrinti, kad būtų palaikomas ir gerinamas bendradarbiavimas; · nustatyti, kad specializuoti kovos su organizuotu nusikalstamumu teismai ir jų prokuratūra galėtų daugiausia dėmesio skirti garsioms byloms; · užtikrinti būtiną Turto konfiskavimo komisijos ir atitinkamų teisėsaugos institucijų bendradarbiavimą. Iki 2014 m. vasaros atlikti nepriklausomą naujo turto konfiskavimo įstatymo ir jo poveikio vertinimą. [1] COM(2012) 411 final. [2] 2012 m. rugsėjo 24 d. [3] Žr. naujausius Pasaulio ekonomikos forumo pateiktus duomenis http://reports.weforum.org/the-global-competitiveness-report-2013-2014/. [4] Pvz., COM(2012) 411, p. 6–8. [5] Pavyzdžiui, nutraukta praktika policijos operacijoms suteikti teisėjų, kurie suimtiems įtariamiesiems neskyrė sulaikymo priemonių, pavardes. [6] Techninė ataskaita, p. 2. [7] COM(2012) 411 final, nuoroda. [8] COM(2012) 411 final, p. 6. [9] Techninė ataskaita, p. 13–14. [10] Techninė ataskaita, p. 11–12. [11] Išbandymas šiuo atžvilgiu bus dabartinės bylos dėl kaltinimų telefoninių pokalbių klausymusi ir balsavimo biuletenių klastojimu. [12] Techninė ataskaita, p. 4 ir 25. [13] Techninė ataskaita, p. 5. [14] Yra tarptautiniu mastu pripažintų standartų, pvz., Europos teismų tarybų tinklo standartai http://encj.net/images/stories/pdf/GA/Dublin/encj_dublin_declaration_def_dclaration_de_dublin_recj_def.pdf [15] Kiek tai susiję su vertinimu ir paaukštinimu tarnyboje, kai sprendžiama dėl paaukštinimo, į drausmines procedūras kartais atsižvelgiama, o kartais neatsižvelgiama. [16] Techninė ataskaita, p. 10. [17] COM(2012) 411 final, p. 21. [18] Techninė ataskaita, p. 14. [19] Techninė ataskaita, p. 6–7. [20] COM(2012) 411 final, p. 7 ir 21. [21] Techninė ataskaita, p. 11. [22] Techninė ataskaita, p. 9. [23] Demokratijos studijų centras, „Korupcija ir kova su korupcija Bulgarijoje“ (2012–2013 m.), informacinis dokumentas Nr. 43, 2013 m. lapkričio mėn. „Transparency International“ 2013 m. paskelbtame korupcijos suvokimo indekse pagal suvokiamą korupcijos lygį iš ES valstybių narių Bulgarija užima antrą vietą nuo viršaus (http://www.transparency.org/cpi2013). [24] 2013 m. Pasaulinio konkurencingumo ataskaitoje kaip problemiškiausias veiksnys užsiimant verslu Bulgarijoje nurodyta korupcija, http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2013-14.pdf, p. 138. [25] COM(2012) 411 final, p. 14. [26] Tiesioginiai Komisijos ir verslo organizacijų ryšiai. [27] Susirūpinimą dar sustiprino tai, kad įstrigo tai pačiai grupei iškelta turto konfiskavimo byla. [28] Tiesa, panašiu atveju 2013 m. gruodžio mėn. dviguba žmogžudyste kaltintas asmuo buvo nuteistas. [29] Be pirmiau minėto su teisėjais susijusių nusikaltimų skyriaus. [30] Ypatinga problema – saugumo tarnybų surinktų įrodymų priimtinumas kai kuriose jurisdikcijose. [31] COM(2012) 411 final, p. 14 ir 21. [32] Techninė ataskaita, p. 24. [33] Techninė ataskaita, p. 25–26.