LT Europos Sąjungos oficialusis leidinys C 236/2

EUROPOS CENTRINIO BANKO NUOMONĖ

2017 m. birželio 7 d.

dėl pasiūlymo dėl Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos dėl prevencinio restruktūrizavimo mechanizmų, antrosios galimybės ir priemonių restruktūrizavimo, nemokumo ir skolų panaikinimo procedūrų veiksmingumui gerinti, kuria iš dalies keičiama Direktyva 2012/30/ES

(CON/2017/22)

(2017/C 236/02)

Įžanga ir teisinis pagrindas

2016 m. lapkričio 22 d. Komisija priėmė pasiūlymą dėl Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos dėl prevencinio restruktūrizavimo mechanizmų, antrosios galimybės ir priemonių restruktūrizavimo, nemokumo ir skolų panaikinimo procedūrų veiksmingumui gerinti, kuria iš dalies keičiama Direktyva 2012/30/ES (1) (toliau – pasiūlyta direktyva). Europos Centrinis Bankas (ECB) mano, kad pasiūlyta direktyva priklauso jo kompetencijai ir su juo dar nebuvo konsultuotasi dėl pasiūlytos direktyvos. Dėl to jis naudojasi savo teise, įtvirtinta Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 127 straipsnio 4 dalies antrajame sakinyje, teikti nuomonę atitinkamoms Sąjungos institucijoms jo kompetencijai priklausančiais klausimais.

ECB kompetencija teikti nuomonę yra grindžiama Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 127 straipsnio 4 dalies antruoju sakiniu, nes pasiūlytoje direktyvoje yra nuostatų, priklausančių ECB kompetencijai, įskaitant Europos centrinių bankų sistemos (ECBS) uždavinį prisidėti prie kompetentingų institucijų sklandaus politikos, susijusios su finansų sistemos stabilumu, vykdymo, kaip nurodyta Sutarties 127 straipsnio 5 dalyje, ir ECB uždavinius, susijusius su rizikos ribojimu pagrįsta kredito įstaigų priežiūra, kaip nurodyta Sutarties 127 straipsnio 6 dalyje. Be to, pasiūlyta direktyva turi įtakos ECBS pareigai pagal Sutarties 127 straipsnio 1 dalį remti Sąjungos bendrąsias ekonominės politikos kryptis, nepažeidžiant ECBS pagrindinio tikslo – palaikyti kainų stabilumą. Vadovaudamasi Europos Centrinio Banko darbo reglamento 17 straipsnio 5 dalies pirmuoju sakiniu, Valdančioji taryba priėmė šią nuomonę.

1. Bendros pastabos

1.1. ECB pritaria pagrindiniam pasiūlytos direktyvos tikslui – sumažinti didžiausias kliūtis laisvam kapitalo judėjimui, kylančias dėl valstybių narių verslo subjektų ir įmonių restruktūrizavimo sistemų skirtumų. Pasiūlyta direktyva yra svarbus žingsnis kuriant teisiškai įpareigojantį bendrą Sąjungos standartą, ypač kiek tai susiję su iki verslo subjektų likvidavimo vykdomomis procedūromis ir su įmonių restruktūrizavimu.

1.2. Nors pasiūlyme yra numatyta keletas itin reikšmingų minimalaus derinimo priemonių dabar egzistuojančių restruktūrizavimo sistemų atžvilgiu, jame nesilaikoma visaapimančio požiūrio siekiant suderinti Sąjungos nemokumo, įskaitant restruktūrizavimą ir likvidavimą, teisės aktus, juo taip pat nesiekiama suderinti svarbiausių nemokumo teisės aspektų, kaip antai: a) nemokumo bylos iškėlimo sąlygų; b) bendros nemokumo apibrėžties; c) reikalavimų eilės nemokumo atveju nustatymo ir d) ieškinių dėl sandorių pripažinimo negaliojančiais. ECB visiškai pripažįsta, kad visaapimančio požiūrio laikymasis būtų susijęs su reikšmingais teisiniais ir praktiniais iššūkiais, kadangi būtų reikalingi žymūs pokyčiai komercinėje, civilinėje ir bendrovių teisėje, kurie turėtų lydėti tokias pastangas, tačiau reikėtų imtis ambicingesnių veiksmų, siekiant nustatyti valstybių narių nemokumo teisės aktų turinio derinimo bendrus pagrindus, taip užtikrinant, kad ilgalaikiu laikotarpiu bus pasiektas visapusiškesnis suderinimas (2), ir prisidedant prie tinkamo kapitalo rinkų sąjungos veikimo.

1.3. Daugumoje teisinių sistemų nemokumo bylomis, įskaitant įmonių ir verslo subjektų reorganizavimą, yra siekiama dviejų bendrų tikslų: a) nuspėjamai, teisingai ir skaidriai paskirstyti riziką tarp rinkos ekonomikos dalyvių, įskaitant teisingos pusiausvyros kreditoriaus ir skolininko santykyje nustatymą; ir b) apsaugoti ir maksimaliai padidinti vertę visų suinteresuotų šalių ir visos ekonomikos naudai (3). Tinkamos kreditoriaus ir skolininko teisių pusiausvyros nemokumo procedūrose nebuvimas gali sukelti neigiamas ir nenumatytas pasekmes. Tinkamai sutvarkytoje nemokumo sistemoje turėtų būti numatytos paskatos visiems suinteresuotiems subjektams ir turėtų būti atsižvelgiama į makrolygio finansinius aspektus. Be to, nuspėjamos nemokumo procedūros skatina tarptautinius kapitalo rinkų sandorius, tuo tarpu nenuspėjamos nemokumo bylų procedūros, ypač tarptautiniame kontekste, yra reikšminga kliūtis tolesnei kapitalo rinkų integracijai. Panašiai yra ir neveiksnių paskolų, kurios sudaro didelę dalį Europos bankų balanso, kontekste, kadangi šių procesų nuspėjamumas ir skaidrumas galėtų prisidėti stiprinant Sąjungoje sunkumus patiriančias skolos rinkas, kurios šiuo metu yra labiau nacionalinio pobūdžio. Turėtų būti toliau derinami bent jau bendri nemokumo bylų tikslai valstybėse narėse, įskaitant bendru sutarimu nustatytą kreditorių ir skolininkų teisių pusiausvyrą.

1.4. Įmonės plačiai naudoja sutartinius susitarimus, kurie kodifikuoja pasitikėjimo sąvoką, sumažina kaštus ir netikrumą ir tuo pačiu metu remia naujus investavimo projektus bei verslo galimybes. Siekiant padidinti visos ekonomikos vertę, turi būti sukurta veiksminga ne finansų bendrovių ir verslo subjektų restruktūrizavimo sistema ekonominėje ir teisinėje aplinkoje, kuri padėtų gyvybingiems verslo subjektams restruktūrizuoti jų operacijas. Negyvybingi verslo subjektai turėtų būti kuo greičiau likviduoti, siekiant kuo didesnės susigrąžinimo vertės ir sumažinant netikrumą kreditoriams ir kitiems suinteresuotiems subjektams, tuo tarpu gyvybingos įmonės, kurių atkurtas turtas gali būti didesnis nei likvidavimo atveju, gali potencialiai vėl kurti pelną akcininkams, atsiskaityti su kreditoriais, tuo pačiu išsaugant darbo vietas. Tokioje situacijoje verslo subjektai gali būti gelbėjami taikant kartu neformalias ir formalias procedūras. Pripažįstama, kad formalios procedūros daro aiškią įtaką restruktūrizavimo susitarimo sudarymo kaštams ir paskatoms. Tai taip pat reiškia, kad veiksmingesnis sprendimas dėl įmonės kaip veikiančio verslo restruktūrizavimo gali sustiprinti skolininko tęstinumo vertę ir sudaryti tinkamą pusiausvyrą kreditorių, ypač neturinčių užtikrinimo priemonių, atžvilgiu. Teisė pradėti prevencinį restruktūrizavimą, sudaryti restruktūrizavimo planą, galimybė kreditoriams spręsti dėl plano daugumos balsavimu ir galimybė paskirti restruktūrizavimo specialistą – tai elementai, galintys prisidėti prie verslo subjekto vertės išsaugojimo. Toks metodas taip pat gali padėti skatinti finansų stabilumą, sukuriant tinkamas paskatas skolininkams ir kreditoriams. Sunkumų patiriantys skolininkai turėtų būti skatinami bendradarbiauti su kreditoriais ankstyvoje stadijoje ir tikslingai, o ne kliautis susitarimo dėl priverstinio išieškojimo atidėjimo galimybe, ir gyvybingos įmonės galėtų būti skiriamos nuo negyvybingų, joms taip pat taikant tvarų restruktūrizavimą. Panašiai, nepaisant to, kad vykdymo užtikrinimo priemonių sustabdymas ribotų galimybę kreditoriams nedelsiant įgyvendinti savo teises, kreditoriams vis dėlto gali būti naudingi sumažėję skolos pertvarkymo kaštai, ankstyvesnė ir paprastesnė prieiga prie įkaito, ir dėl to didesnė įkaito vertė, sunkumus patiriančių skolų rinkų gilėjimas ir įspėjantis poveikis, kurį tokia sistema gali turėti skolininkų drausmei.

1.5. Greta teisinių reformų, gerosios praktikos kodeksas arba principai galėtų būti laikomi įrankiu, ilgalaikėje perspektyvoje skirtu nukreipti nacionalinius nemokumo teisės aktus link didesnio suderinimo. Be to, valstybėms narėms priėmus dabar egzistuojančius pripažintus tarptautinius standartus, kaip antai Jungtinių Tautų tarptautinės prekybos teisės komisijos (UNCITRAL) parengtą pavyzdinį įstatymą dėl tarptautinio nemokumo (4), suderinimas taip pat galėtų būti didesnis.

1.6. Be to, nacionaliniai teisės aktai iš esmės skirtingai apibrėžia sąlygas, kurioms esant gali būti pradėtos reorganizavimo procedūros (5). Šis pasiūlymas suteikia unikalią galimybę numatyti bendrą europinį režimą, kuris remtųsi bendromis sąvokomis ir suderintais pagrindiniais elementais.

1.7. Galiausiai nors pasiūlyta direktyva netaikoma procedūroms, susijusioms su skolininkais, kai šie yra kredito įstaigos, investicinės įmonės ir kolektyvinio investavimo subjektai, pagrindinės sandorio šalys ir centrinių vertybinių popierių depozitoriumai, draudimo ir perdraudimo įmonės ir kitos finansų įstaigos ir subjektai, išvardyti Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2014/59/ES (6) 1 straipsnio 1 dalyje, nenumatytos pasekmės šioms įstaigoms gali kilti dėl poveikio finansinėms sutartims, kurias jos yra sudarę su savo komerciniais partneriais (žr., pvz., 2.4 dalį dėl susitarimų dėl tarpusavio užskaitų suėjus terminui vykdytinumo). Be to, sustabdymo pasekmės ir apimtis, kaip antai, klausimas, ar atskirų vykdymo užtikrinimo priemonių sustabdymas taip pat taikomas ir skolininko turtui, kuris įkeistas kaip įkaitas kreditoriaus reikalavimams užtikrinti, turi būti kruopščiai įvertintas taip pat ir iš galimo poveikio reguliuojamojo kapitalo reikalavimams perspektyvos, ypač iš rizikos mažinimo metodų pagal Europos Parlamento ir Tarybos reglamentą (ES) Nr. 575/2013 (7) perspektyvos. Šiame kontekste reikėtų detalesnio požiūrio į teisinį santykį tarp pasiūlytos direktyvos ir pagrindinių Sąjungos teisės aktų nuostatų finansų srityje, įskaitant Europos Parlamento ir Tarybos reglamentą (ES) Nr. 575/2013, Europos Parlamento ir Tarybos reglamentą (ES) Nr. 648/2012 (8), Europos Parlamento ir Tarybos direktyvą 98/26/EB (9), Europos Parlamento ir Tarybos direktyvą 2002/47/EB (10) ir Direktyvą 2014/59/ES. Šiuo tikslu ypatingas dėmesys turėtų būti skiriamas galimoms nenumatytoms pasekmėms.

2. Konkrečios pastabos

2.1. Nemokumo bylos sąvokos apibrėžtis Sąjungos teisėje

Pasiūlyta direktyva prisideda prie esamo susiskaidymo, kiek tai susiję su atitinkamų procedūrų apibrėžtimi Sąjungos teisės aktuose (11), ir nukrypsta nuo požiūrio, kurio laikomasi Reglamente (ES) 2015/848, kurio prieduose išvardytos visos reglamentuojamos nemokumo bylos. Pasiūlyta direktyva turėtų būti naudojama kaip priemonė toliau derinti šią sąvoką, o ne skatinti tolesnį sąvokų susiskaidymą.

2.2. Kylantis nemokumo pavojus

Pasiūlytoje direktyvoje reikalaujama, kad valstybės narės užtikrintų, kad iškilus nemokumo pavojui finansinių sunkumų patiriantys skolininkai galėtų pasinaudoti veiksmingais prevencinio restruktūrizavimo mechanizmais, kurie leistų restruktūrizuoti jų skolas ar veiklą, atkurti įmonės gyvybingumą. Ši sąvoka turėtų būti toliau tobulinama pasiūlytoje direktyvoje, kadangi tai yra pagrindinė restruktūrizavimo sistemos sąvoka ir ji neturėtų būti palikta visiškai valstybių narių nuožiūrai. Konkrečiai nacionaliniams įstatymų leidėjams turėtų būti pateiktos papildomos gairės dėl kylančio nemokumo pavojaus sąvokos apimties ir turinio. Kaip alternatyva tokių gairių numatymui pasiūlytoje direktyvoje, jos galėtų būti nurodytos techniniuose reguliavimo standartuose, kuriuos patvirtintų Komisija, laikydamasi teisėkūros įgaliojimų delegavimo tvarkos.

2.3. Poreikis nustatyti aiškią hierarchiją tarp pasiūlytos direktyvos ir kitų Sąjungos teisės aktų, darančių poveikį finansų rinkų stabilumui, ir įvertinti jos įtaką vėlesniems Sąjungos teisės aktams

Pasiūlytos direktyvos 31 straipsnyje numatyta, kad pasiūlyta direktyva nedaro poveikio Direktyvoms 98/26/EB ir 2002/47/EB bei Reglamentui (ES) Nr. 648/2012. Be to, 43 konstatuojamojoje dalyje numatyta, kad finansų rinkų stabilumas labai priklauso nuo susitarimų dėl finansinio įkaito, visų pirma, kai užtikrinimo priemonė teikiama dalyvaujant nurodytose sistemose arba centrinio banko operacijose ir kai įkaito vertė užtikrinama pagrindinėms sandorio šalims (PSŠ). Be to, 43 konstatuojamojoje dalyje numatyta, kad dėl tos priežasties, kad užstatui pateiktų finansinių priemonių vertė gali būti labai nepastovi, itin svarbu jas realizuoti greitai, kol ši vertė nesumažėjo.

Siekiant didesnio teisinio tikrumo ir aiškių gairių valstybėms narėms, būtų pageidautina nustatyti aiškią hierarchiją tarp pasiūlytos direktyvos ir nurodytų Sąjungos teisės aktų, 31 straipsnyje tiesiogiai numatant, kad šių teisės aktų nuostatos turi pirmenybę pasiūlytos direktyvos atžvilgiu.

Be to, turėtų būti patikslinta, kokia apimtimi subjektai, kuriems taikoma Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2009/110/EB (12) ir Europos Parlamento ir Tarybos direktyva (ES) 2015/2366 (13), konkrečiai mokėjimo įstaigos ir elektroninių pinigų įstaigos, gali naudotis pasiūlytoje direktyvoje numatyta prevencinio restruktūrizavimo tvarka. Reikalaujama, kad šie subjektai apsaugotų lėšas, gautas iš elektroninių pinigų turėtojų arba iš mokėjimo paslaugų naudotojų, atitinkamai laikydamos atskirai šias lėšas nuo kitų atitinkamų įstaigos lėšų, naudojamų kitai verslo veiklai (14). Šis lėšų atskyrimas yra ypatingai svarbus tokių įstaigų nemokumo bylų atveju. Tiesiogiai nėra nustatyta, kad pasiūlyta direktyva nebūtų taikoma mokėjimo įstaigoms ir elektroninių pinigų įstaigoms. Dėl to, turėtų būti įvertintas ir patikslintas vykdymo užtikrinimo priemonių sustabdymo galimas poveikis mokėjimo įstaigoms ir elektroninių pinigų įstaigoms, kurioms taikoma pasiūlyta direktyva, arba įtraukiant papildomą konstatuojamąją dalį, arba išplečiant Sąjungos teisės aktų, kuriems nedaromas poveikis, sąrašą 31 straipsnyje.

2.4. Susitarimų dėl tarpusavio užskaitų suėjus terminui vykdytinumo

Reikėtų patikslinti, kokia apimtimi pasiūlyta direktyva, įskaitant vykdymo užtikrinimo priemonių sustabdymą, būtų taikoma nedarant poveikio galėjimui vykdyti susitarimus dėl tarpusavio užskaitų suėjus terminui, sudarytus tarp kredito ir finansų įstaigų, iš vienos pusės, ir skolininkų – įmonių, iš kitos pusės. Pripažintina, kad prevencinės restruktūrizavimo procedūros, kaip suprantama pasiūlytoje direktyvoje, patektų į reorganizavimo priemonių apibrėžimą pagal Direktyvą 2002/47/EB, reikalaujančią, kad valstybės narės užtikrintų, kad susitarimuose dėl finansinio įkaito numatytos tarpusavio užskaitos suėjus terminui galėtų vykti juose numatytomis sąlygomis, nepaisant to, kad yra prasidėjęs ar tęsiasi reorganizacinių priemonių taikymas (15). Daugelis nacionalinių teisės aktų pripažįsta galimybes vykdyti tarpusavio užskaitas suėjus terminui nepaisant to, kad yra prasidėjusios reorganizavimo procedūros, plačiau, t. y. ne tik tada, kai tokios sąlygos yra numatytos susitarimuose dėl finansinio įkaito. Kita vertus, valstybės narės gali netaikyti Direktyvos 2002/47/EB tiems susitarimams dėl finansinio įkaito, kuriuose viena iš šalių yra įprastas skolininkas – įmonė (16). Dėl to su tokiais įprastais skolininkais – įmonėmis sudarytų susitarimų dėl tarpusavio užskaitų suėjus terminui įvykdymas gali sukelti sunkumų (17). Tai taip pat gali turėti praktinių pasekmių kredito ir finansų įstaigų gebėjimui atitikti reikalavimus, keliamus sutartinės užskaitos sutartims, kad jos būtų pripažintos reikalavimus atitinkančia kredito rizikos mažinimo forma pagal Reglamentą (ES) Nr. 575/2013 (18). Nustatant prevencinio restruktūrizavimo sistemą Sąjungos lygmeniu reikia atidžiai apsvarstyti šį klausimą.

Kai ECB rekomenduoja iš dalies keisti pasiūlytą direktyvą, konkretūs redagavimo pasiūlymai kartu su aiškinamuoju tekstu pateikiami atskirame techniniame darbo dokumente. Techninis darbo dokumentas anglų kalba pateiktas ECB interneto svetainėje.

Priimta Frankfurte prie Maino 2017 m. birželio 7 d. ECB Pirmininkas Mario DRAGHI

(1) COM(2016) 723 final.

(2) Žr. Diego Valiante, Harmonising Insolvency Laws in the euro Area: rationale, stocktaking and challenges, Centre for European Policy Studies Special Report No 153, 2016 m. gruodžio mėn.

(3) Žr. Tarptautinis valiutos fondas (TVF), Tinkamos ir veiksmingos nemokumo procedūros: Esminiai klausimai, 1999. Galima rasti TVF interneto svetainėje www.imf.org.

(4) Paskelbta UNCITRAL svetainėje www.uncitral.org.

(5) Žr. Diego Valiante, Harmonising Insolvency Laws in the euro Area, cituota 2 išnašoje, p. 11–12; ir Gerard McCormack et al., Study on a new approach to business failure and insolvency, Comparative legal analysis of the Member States' relevant provisions and practices, Tender No JUST/2014/JCOO/PR/CIVI/0075, 2016 m. sausio mėn., 5.2 skyrius.

(6) 2014 m. gegužės 15 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2014/59/ES, kuria nustatoma kredito įstaigų ir investicinių įmonių gaivinimo ir pertvarkymo sistema ir iš dalies keičiamos Tarybos direktyva 82/891/EEB, direktyvos 2001/24/EB, 2002/47/EB, 2004/25/EB, 2005/56/EB, 2007/36/EB, 2011/35/ES, 2012/30/ES bei 2013/36/ES ir Europos Parlamento ir Tarybos reglamentai (ES) Nr. 1093/2010 bei (ES) Nr. 648/2012 (OL L 173, 2014 6 12, p. 190).

(7) 2013 m. birželio 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (ES) Nr. 575/2013 dėl prudencinių reikalavimų kredito įstaigoms ir investicinėms įmonėms ir kuriuo iš dalies keičiamas Reglamentas (ES) Nr. 648/2012 (OL L 176, 2013 6 27, p. 1).

(8) 2012 m. liepos 4 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (ES) Nr. 648/2012 dėl ne biržos išvestinių finansinių priemonių, pagrindinių sandorio šalių ir sandorių duomenų saugyklų (OL L 201, 2012 7 27, p. 1).

(9) 1998 m. gegužės 19 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 98/26/EB dėl atsiskaitymų baigtinumo mokėjimų ir vertybinių popierių atsiskaitymų sistemose (OL L 166, 1998 6 11, p. 45).

(10) 2002 m. birželio 6 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2002/47/EB dėl susitarimų dėl finansinio įkaito (OL L 168, 2002 6 27, p. 43).

(11) Žr., pvz., nemokumo bylų, likvidavimo procedūrų ir reorganizavimo priemonių sąvokų apibrėžtis atitinkamai 2015 m. gegužės 20 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamente (ES) 2015/848 dėl nemokumo bylų (OL L 141, 2015 6 5, p. 19); Direktyvoje 2002/47/EB ir 2001 m. balandžio 4 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvoje 2001/24/EB dėl kredito įstaigų reorganizavimo ir likvidavimo (OL L 125, 2001 5 5, p. 15).

(12) 2009 m. rugsėjo 16 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2009/110/EB dėl elektroninių pinigų įstaigų steigimosi, veiklos ir riziką ribojančios priežiūros, iš dalies keičianti Direktyvas 2005/60/EB ir 2006/48/EB ir panaikinanti Direktyvą 2000/46/EB (OL L 267, 2009 10 10, p. 7).

(13) 2015 m. lapkričio 25 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva (ES) 2015/2366 dėl mokėjimo paslaugų vidaus rinkoje, kuria iš dalies keičiamos direktyvos 2002/65/EB, 2009/110/EB ir 2013/36/ES bei Reglamentas (ES) Nr. 1093/2010 ir panaikinama Direktyva 2007/64/EB (OL L 337, 2015 12 23, p. 35).

(14) Žr. Direktyvos 2009/110/EB 7 straipsnį ir Direktyvos (ES) 2015/2366 10 straipsnį.

(15) Žr. Direktyvos 2002/47/EB 2 straipsnio 1 dalies k punktą ir 7 straipsnį.

(16) Konkrečiai, kai skolininkas nepatenka nei į vieną kategorijų, nurodytų Direktyvos 2002/47/EB 1 straipsnio 2 dalies a - d punktuose.

(17) žr. Direktyvos 2002/47/EB 1 straipsnio 3 dalį, kurioje numatyta galimybė valstybėms narėms netaikyti šios direktyvos tam tikrų šalių sudarytiems susitarimams dėl finansinio įkaito.

(18) Žr. Reglamento (ES) Nr. 575/2013 206 ir 296 straipsnius.