Po 2017 m. Krans Montanoje įvykusių taikos derybų JT toliau bendradarbiavo su „Europos Sąjunga kaip konferencijos dėl Kipro stebėtoja“, o ES palaikė labai glaudžius ryšius su 5 + 1 formatu vykdomų derybų atstovais. ES yra įsipareigojusi teisingai, visapusiškai ir perspektyviai išspręsti Kipro problemą, įskaitant jos išorės aspektus, JT sistemoje ir pagal atitinkamas JT Saugumo Tarybos rezoliucijas, laikantis pamatinių ES principų. Kad įtampa rytinėje Viduržemio jūros regiono dalyje sumažėtų, labai svarbios abiejų bendruomenių derybos ir galiausiai susitarimas. Šalys pasikeitė keliais pasiūlymais dėl pasitikėjimo stiprinimo priemonių, be kita ko, dėl pajamų, gaunamų eksploatuojant angliavandenilius, pasidalijimo, ir ES tebėra pasirengusi palengvinti būtiną techninį darbą šioje srityje. Didesnį pasitikėjimą keliančią aplinką galėtų padėti sukurti teigiami rezultatai, susiję su Kipro turkų bendruomenei aktualiais praktiniais ir gyvybiškai svarbiais klausimais, pavyzdžiui, sūrio „Halloumi“ / „Hellim“ eksporto palengvinimu ir COVID-19 vakcinų paskirstymu. ES įsipareigojimas ir parama sprendžiant Kipro klausimą yra sine qua non siekiant sumažinti įtampą regione. Akivaizdu, kaip, Turkijai vis nepripažįstant Kipro Respublikos, toliau blokuojami įvairūs bendradarbiavimo būdai. Jei Kipro klausimas nebus išspręstas, bus labai sudėtinga toliau normalizuoti ES ir Turkijos santykius.

Nuo savo kadencijos pradžios, visų pirma per 2020 m. birželio mėn. ir 2021 m. kovo mėn. įvykusius vizitus į Kiprą, vyriausiasis įgaliotinis ir pirmininko pavaduotojas pareiškė visapusiškai remiantis Jungtinių Tautų generalinį sekretorių, siekiantį greitai atnaujinti derybas dėl Kipro klausimo sprendimo. JT generalinio sekretoriaus biuro pastangos ir toliau nemažėjo nepaisant vienašalių veiksmų aptvertoje Varošos teritorijos dalyje, taip pat pasikartojančių pareiškimų, kuriais tiesiogiai abejojama sutartu Kipro klausimo sprendimo pagrindu, numatytu atitinkamose Jungtinių Tautų Saugumo Tarybos (JT ST) rezoliucijose (paskutinė iš jų priimta 2021 m. sausio 29 d. (JT ST rezoliucija 2561)). Ir ES, ir JT prašė Turkijos atšaukti vienašalius veiksmus, kurių ji ėmėsi 2020 m. lapkričio mėn. Varošoje (atverta aptverta paplūdimio zona).

Vyriausiasis įgaliotinis nuolat dėjo pastangas, kad regione būtų sukurta tvariam deeskalavimui palanki aplinka. Turkijos seisminio tyrimo laivo „Oruç Reis“ atsitraukimas sudarė sąlygas 2021 m. sausio 25 d. atnaujinti tiesiogines tiriamąsias Graikijos ir Turkijos derybas. 2021 m. kovo 16 d. Atėnuose įvyko (62-asis) paskutinis derybų raundas, o jau kitą dieną (kovo 17 d.) – aukšto rango pareigūnų politinės konsultacijos. Turkijos pozicija rytinėje Viduržemio jūros regiono dalyje turi būti patikima, be regreso, kad būtų įrodyta, jog išreikšti ketinimai yra tikri, ir užtikrinta, kad regione būtų išlaikytas platesnis deeskalavimas. Nedideli pastarojo meto incidentai mums primena, kad deeskalavimas vis dar vangus ir jį reikia stiprinti.

Turkijos ginčas su Graikija dėl jūrų sienų Egėjo jūroje ir rytinėje Viduržemio jūros regiono dalyje ir toliau aštrino padėtį. Rugpjūčio ir spalio mėn. Turkija prišvartavo seisminių tyrimų laivą netoli Graikijos Kastelorizo salos ir įtampa tarp abiejų NATO sąjungininkių vos neperaugo į konfliktą. Šiuos veiksmus lydėjo gausi antagonistinė retorika: buvo ginčijamos tiek Kipro Respublikos, tiek Graikijos teisės. Darbus vykdančius gręžybos laivus lydėjo Turkijos karinis jūrų laivynas. Jūroje vykdyti veiksmai apėmė karinius manevrus, o dėl to kilo incidentų su valstybėmis narėmis.

Pastaraisiais metais įtampa rytinėje Viduržemio jūros regiono dalyje padidėjo. Ji pasiekė aukščiausią tašką 2020 m. vasario mėn. pabaigoje, kai Turkija, pažeisdama 2016 m. kovo mėn. ES ir Turkijos pareiškimo nuostatas, aktyviai skatino migrantus ir pabėgėlius veržtis į ES. Dėl to prie Graikijos sausumos ir jūrų sienų kilo smurto atvejų. Didelės krizės buvo išvengta po ryžtingų diplomatinių veiksmų, įskaitant Europos Vadovų Tarybos pirmininko ir vyriausiojo įgaliotinio ir pirmininko pavaduotojo vizitą į Ankarą ir bendrą Europos Parlamento, Europos Vadovų Tarybos ir Europos Komisijos pirmininkų vizitą į Graikijos pasienį. Tada kovo mėn. pradžioje Prezidentas R. T. Erdoganas atvyko atsakomojo vizito į Briuselį.

Pastaraisiais metais palaipsniui blogėjo politinės ES ir Turkijos santykių aplinkybės, todėl buvo beveik sustabdytos įvairios dvišalių santykių ir bendradarbiavimo priemonės ir procesai. Tai daugiausia lėmė Turkijos veiksmai rytinėje Viduržemio jūros regiono dalyje, kuriais tiesiogiai ginčijamos Kipro Respublikos teisės jos jūrų zonose, ir labai pagausėję Turkijos provokaciniai veiksmai prieš Graikiją; nesėkmingos pastangos toliau spręsti Kipro klausimą ir susiję Turkijos grasinimai ir nepagarbi retorika, taip pat pernelyg atkaklus Turkijos kišimasis į daugumą aplinkinių regioninių konfliktų, dažnai neatitinkantis platesnių ES interesų. Be to, toliau blogėjanti Turkijos vidaus padėtis, visų pirma pagrindinių teisių ir ekonomikos valdymo srityje, padarė akivaizdų neigiamą poveikį Turkijos santykiams su ES valstybėmis narėmis ir dvišalei ES ir Turkijos darbotvarkei.

Turkija atlieka svarbų vaidmenį saugumo ir gynybos srityje. Tačiau Kipro Respublikos nepripažinimas, Turkijos taikomas platus 2003 m. sutartos sistemos („Berlin Plus“ susitarimų) aiškinimas ir siauras ES ir NATO bendradarbiavimo sistemos aiškinimas kelia praktinių ir veiklos sunkumų, be kita ko, toliau plėtojant tikrus ES ir NATO organizacijų tarpusavio santykius. Turkija ir toliau teikia prašymus leisti dalyvauti ES gynybos (nuolatinio struktūrizuoto bendradarbiavimo (PESCO), Europos gynybos fondo (EGF)) iniciatyvose. Kalbant apie kovą su terorizmu, dvišalis Turkijos ir ES valstybių narių saugumo tarnybų bendradarbiavimas vyksta sklandžiai. Tačiau 2019 m. rudenį Turkija paprašė atidėti reguliarų dialogą su ES kovos su terorizmu srityje po to, kai buvo pasmerkta jos karinė operacija šiaurės rytų Sirijoje ir priimta su rytine Viduržemio jūros regiono dalimi susijusių ribojamųjų priemonių sistema.

Dėl naujausios Turkijos paramos kariniams veiksmams Kaukaze per susijusius karo veiksmus Kalnų Karabache kilo papildomų abejonių dėl Turkijos vaidmens regione. Ji nukrypo nuo principo skatinti taikų ginčo sprendimą ir rėmė Azerbaidžano siekį sprendimo ieškoti karinėmis priemonėmis. Nuo 1993 m. balandžio mėn. Turkijos ir Armėnijos siena uždaryta. ES ragina Turkiją savo sieną su Armėnija atverti.

Tačiau Turkijos kariniai veiksmai šiaurės Sirijoje, ypač šiaurės rytuose, be kita ko, pasitelkus Turkijos remiamas karines grupuotes, paskatino didelio masto gyventojų perkėlimus ir, kaip pranešama, žmogaus teisių pažeidimus prieš civilius gyventojus. Tarptautinių pagalbos organizacijų galimybės teikti pagalbą tebėra ribotos – dominuojantį vaidmenį ir toliau atlieka Turkijos Raudonojo Pusmėnulio draugija.

ES ir Turkija sutaria, kad reikia paspartinti Konstitucinio komiteto darbą ir sparčiau įgyvendinti kitas JT ST rezoliucijos 2254 nuostatas, pavyzdžiui, paleisti sulaikytuosius ir stengtis skatinti prisiimti atsakomybę už karo nusikaltimus Sirijoje. ES ragina Turkiją užtikrinti, kad į vykdomus veiksmus būtų įtraukta Sirijos opozicija – Sirijos nacionalinė taryba. Turkija dėjo daug pastangų siekdama laikytis ugnies nutraukimo šiaurės vakarų Sirijoje (Idlibe) susitarimo ir palengvinti didelio masto tarpvalstybinės humanitarinės pagalbos teikimą šiaurės vakarų Sirijoje per Turkiją. Šalyje tebegyvena mažiausiai 3,6 mln. prieglobstį čia radusių pabėgėlių iš Sirijos.

Turkijos karinė parama Libijoje, be kita ko, vietoje dislokuojant užsienio kovotojus, ir jos nuolatinė kritika operacijos IRINI atžvilgiu bei nepakankamas bendradarbiavimas ją vykdant kenkia veiksmingam ES indėliui įgyvendinant JT ginklų embargą ir lėmė tai, kad požiūriai dėl veiksmų Libijoje išsiskyrė. Suformavus naują įtraukią vyriausybę (jai 2021 m. kovo 10 d. pritarė Atstovų Rūmai ir kovo 15 d. ji buvo prisaikdinta), svarbu bendradarbiauti su naujomis valdžios institucijomis ir konstruktyviai remti tolesnius veiksmus. Tai visų pirma apima greitą įgaliojimų perdavimą naujoms valdžios institucijoms, institucijų suvienijimą, pasirengimą rinkimams, kuriuos planuojama surengti 2021 m. gruodžio 24 d., visapusišką 2020 m. spalio mėn. susitarimo dėl ugnies nutraukimo įgyvendinimą ir tikrą nacionalinio susitaikymo procesą. Turkijos, kaip įtakingos veikėjos Libijoje, bendradarbiavimas su JT ir kitais regioniniais bei tarptautiniais veikėjais siekiant pažangos bus labai svarbus dėl visų šio sudėtingo proceso aspektų, visų pirma politinio proceso, ekonomikos ir saugumo srityse.

Vis kategoriškesnė Turkijos užsienio politika buvo nesuderinama su ES prioritetais pagal bendrą užsienio ir saugumo politiką (BUSP). Nors veikia institucinė struktūra, pagal kurią Turkijai sudaromos sąlygos dalyvauti BUSP ir bendroje saugumo ir gynybos politikoje (BSGP), 2020 m. Turkijos suderinimo lygis buvo labai žemas – maždaug 11 proc. Turkija toliau nesilaikė daugumos Tarybos sprendimų (ribojamųjų priemonių), be kita ko, susijusių su Rusija, Venesuela, Sirija ir Libija, ir ES deklaracijų, pavyzdžiui, dėl Kalnų Karabacho.

Be to, įgyvendinant platesnio masto pasitikėjimo stiprinimo priemonę, Europos Vadovų Taryba pavedė vyriausiajam įgaliotiniui ir pirmininko pavaduotojui surengti daugiašalę regioninę konferenciją, kurioje dalyvautų Turkija. Vyriausiasis įgaliotinis ir pirmininko pavaduotojas tęsė parengiamąjį darbą, susijusį su rytinės Viduržemio jūros regiono dalies klausimams skirta konferencija: vedė pirmines derybas, kad išnagrinėtų jos sąlygas (mastą, dalyvavimą, procesą ir tvarkaraštį) ir galimas temas, tačiau nedarė poveikio jokiam ES sprendimui dėl galimybės surengti konferenciją ar jos nerengti. Dėl visų dalykų dar reikia susitarti. Aiški kitų potencialių dalyvių reakcija rodo, kad mažai tikėtina, jog tokia konferencija galėtų būti surengta artimiausiu metu, nebent aplinkybės regione iš esmės pasikeistų.

1. Asociacijos susitarimas

1963 m. Asociacijos susitarimas yra visa apimantis teisinis pagrindas, kuriuo remiantis formuojami ES ir Turkijos santykiai. Šio susitarimo tikslas – skatinti stiprinti ES ir Turkijos prekybinius bei ekonominius santykius ir palaipsniui sukurti muitų sąjungą.

Nors Asociacijos susitarimu pavyko pakloti stiprų mūsų dvišalių santykių pagrindą ir užmegzti tvirtus bei stiprėjančius politinius, ekonominius ir visuomeninius ryšius, bėgant metams susidurta su keletu rimtų problemų. Neišspręstas Kipro klausimas daro poveikį nuo 2004 m., kai Kipro Respublika įstojo į ES. 2005 m. liepos mėn. Turkija nusprendė neįgyvendinti Asociacijos susitarimo papildomo protokolo, kuriuo Turkijos muitų sąjungos su ES nuostatos taikomos ir Kipro Respublikai. Dėl šio vienašalio sprendimo 2006 m. Taryba priėmė sprendimą stojimo derybose nebeatverti aštuonių skyrių ir nutraukti derybas dėl visų skyrių, o 2009 m. Kipro Respublika dvišaliu pagrindu sustabdė derybas dėl šešių derybų skyrių. Turkija neleidžia tiesioginės Kipro Respublikos ir Turkijos tarpusavio prekybos, tiesioginio susisiekimo oru ir jūra ar jokio kito tiesioginio susisiekimo.

Be to, Turkija blokuoja Kipro Respublikos stojimą į kelias tarptautines organizacijas, įskaitant Ekonominio bendradarbiavimo ir plėtros organizaciją. Tai, kad Turkija nepripažįsta Kipro, taip pat trukdo tiesiogiai keistis informacija su Turkija (pvz., teisminio bendradarbiavimo arba kovos su mokesčių vengimu srityse) ir sklandžiai veikti muitų sąjungai.

Atsižvelgdama į tai, kad Turkija, neturėdama leidimo, vykdo gręžimo veiklą rytinėje Viduržemio jūros dalyje, 2019 m. liepos mėn. Taryba nusprendė kol kas nerengti ES ir Turkijos asociacijos tarybos posėdžių. Taip pat neįvyko parengiamieji asociacijos komitetų, kuriems pirmininkaujama vyresniųjų pareigūnų lygmeniu, posėdžiai. Tęsiamas techninis bendradarbiavimas aštuoniuose sektorių pakomitečiuose.

2. Stojimo derybos, kriterijai ir pasirengimo narystei pagalba

Nuo 1999 m. Turkija yra šalis kandidatė. 2005 m. pradėtos stojimo derybos. Iš 35 skyrių iki šiol pradėtos derybos dėl 16 skyrių (dėl paskutinio iš jų – 2016 m.), vienas iš jų buvo uždarytas. Atsižvelgdama į tai, kad toliau labai blogėja pagrindinių ES principų ir vertybių laikymosi padėtis, 2018 m. birželio mėn. ir 2019 m. birželio mėn. Taryba pažymėjo, kad Turkija vis labiau tolsta nuo Europos Sąjungos, todėl Turkijos stojimo derybos „iš esmės atsidūrė aklavietėje ir negali būti svarstomas jokių kitų skyrių atidarymas ar uždarymas“.

Pagrindiniai faktai, kuriais grindžiamas šis vertinimas, tebėra aktualūs. Pagrindinėse stojimo proceso srityse toliau labai blogėja reformų įgyvendinimas. Teisinės valstybės, pagarbos žmogaus teisėms ir teisminių institucijų nepriklausomumo padėtis nuolat blogėjo, ypač po 2016 m. mėginimo įvykdyti perversmą, o valdžia buvo vis labiau centralizuojama. 2018 m. įsigaliojus naujai prezidentinei sistemai, ši tendencija dar labiau paspartėjo. Daromas didelis poveikis daugeliui demokratinės sistemos stabdžių ir atsvarų. Vyriausybė pertvarkė valstybės bei viešąsias institucijas ir sumažino jų nepriklausomą. Parlamento vaidmuo gerokai susilpnėjo.

Be to, 59 iš 65 demokratiškai išrinktų merų, atstovaujančių prokurdiškai Liaudies demokratinei partijai (HDP), buvo nušalinti ir pakeisti vyriausybės paskirtais patikėtiniais. Kovo 17 d. Kasacinio teismo prokuroras oficialiai paprašė likviduoti HDP.

Dauguma teisės aktų priimami skubos tvarka tinkamai nedalyvaujant suinteresuotiesiems subjektams ir su jais nesikonsultuojant. Pradėjus taikyti prezidentinę sistemą, reguliavimo institucijų nepriklausomumui iškilo pavojus.

Politinis spaudimas teisėjams ir prokurorams daro didelį neigiamą poveikį teisminių institucijų nepriklausomumui. Valdžios institucijos sulaiko, persekioja ir nuteisia asmenis, įskaitant žurnalistus, studentus, teisininkus, opozicijos politikus ir aktyvistus, daugiausia dėl pernelyg plačių su terorizmu susijusių kaltinimų. Turkijos valdžios institucijos taip pat atsisako įgyvendinti galutinius Europos Žmogaus Teisių Teismo sprendimus, įskaitant sprendimus, susijusius su Osmano Kavalos ir Selahattino Demirtaso išlaisvinimu, nepaisydamos Europos Tarybos Ministrų Komiteto priimtų rezoliucijų. Kovo 2 d. Turkija priėmė naują žmogaus teisių veiksmų planą. Tačiau juo nesprendžiami pagrindiniai nustatyti trūkumai, susiję su žmogaus teisėmis, teisminių institucijų nepriklausomumu ir apskritai teisinės valstybės padėtimi.

Dvišaliai santykiai su keliomis ES valstybėmis narėmis tebėra įtempti, be kita ko, dėl kartais agresyvios Turkijos valdžios institucijų retorikos ir bandymų kištis į vidaus politikos sprendimus.

Turkijos programai pagal 2014–2020 m. Pasirengimo narystei paramos priemonę iš pradžių buvo skirtas beveik 4,5 mlrd. EUR finansinis paketas. Nuo 2017 m. asignavimai palaipsniui mažinti, atsižvelgiant į lėtą lėšų panaudojimą Turkijoje ir šalyje labai blogėjančią padėtį teisinės valstybės, pagrindinių teisių ir viešojo administravimo reformos srityse, taip pat rytinėje Viduržemio jūros regiono dalyje vykdomą neteisėtą gręžimo veiklą. Apskritai sumažinimas sudarė 30 proc. sumos, kurią iš pradžių numatyta skirti 2014 m. Nuo 2017 m. Komisija perorientavo ES finansinę paramą į pagrindinius ES principus ir prioritetus atspindinčius sektorius, pavyzdžiui, demokratijos ir teisinės valstybės, paramos pilietinei visuomenei (34 mln. EUR 2020 m.) ir žmogaus teisių, žmonių tarpusavio ryšių, taip pat į kitas ES interesų sritis (energetiką, klimato kaitą, migraciją). Komisija taip pat sumažino tiesiogiai Turkijos valdžios institucijų valdomų lėšų dalį.

Su sąlyga, kad įsigalios 2021–2027 m. daugiametės finansinės programos teisiniai pagrindai, pagal naująją priemonę (PNPP III) pradėtas preliminarus 2021 ir 2022 m. lėšų programavimas. Ši perskaičiuota parama iš esmės bus skiriama pagrindinėms reformoms ir vertybėms remti, kaip pabrėžta Komisijos metinėse ataskaitose dėl Turkijos.

3. Migracija ir 2016 m. ES ir Turkijos pareiškimas

2016 m. kovo mėn. ES ir Turkijos pareiškime nustatyta bendra ES ir Turkijos bendradarbiavimo migracijos srityje sistema. 2015 m. lapkričio 29 d. ES ir Turkijos bendro veiksmų plano pagrindu parengtas pareiškimas buvo ES veiksmų, kurių ji ėmėsi siekdama sukurti veiksmingo migracijos valdymo sistemą ir išvengti humanitarinės krizės, rezultatas. Juo buvo siekiama, naudojantis visapusiško ES ir Turkijos bendradarbiavimo teikiamomis galimybėmis, atkurti teisėtą bei organizuotą priėmimo sistemą, nutraukti neteisėtą migraciją iš Turkijos į ES, užkirsti kelią žūtims, imtis veiksmų prieš neteisėto migrantų gabenimo tinklus ir pagerinti Sirijos pabėgėlių gyvenimo sąlygas Turkijoje.

Pradėjus įgyvendinti ES ir Turkijos pareiškimą, gerokai sumažėjo neteisėto Turkijos ir Graikijos sienos kirtimo atvejų. Nors tragiškų incidentų vis dar pasitaiko, Egėjo jūroje žūstančių žmonių skaičius gerokai sumažėjo.

2020 m. vasario mėn. pabaigoje Turkijos subjektai ragino migrantus per Graikiją sausuma vykti į Europą. Dėl to Graikijos ir Turkijos pasienyje iškilo neoficiali stovyklavietė, kurioje sunkiomis sąlygomis gyvena daug migrantų ir pabėgėlių. 2020 m. kovo 4 d. neeiliniuose ES vidaus reikalų ministrų ir 2020 m. kovo 6 d. ES užsienio reikalų ministrų Tarybos posėdžiuose ES pakartojo, kad Turkija turi visapusiškai laikytis ES ir Turkijos pareiškimo. Taryba taip pat paragino Turkijos vyriausybę ir visus vietoje veikiančius subjektus bei organizacijas perduoti žinią, kad migrantai neturėtų būti skatinami bandyti neteisėtai kirsti sieną sausuma ar jūra, ir kovoti su melagingos informacijos sklaida. ES pripažino padidėjusią migracijos naštą ir riziką, su kuria susiduria Turkija savo teritorijoje, taip pat dideles jos pastangas priimant beveik keturis milijonus pabėgėlių, tačiau ji griežtai nepritarė tam, kad Turkija naudotų migracijos spaudimą politiniais tikslais. Nuo to laiko padėtis prie jūrų ir sausumos sienų su Graikija stabilizavosi ir apskritai išliko rami. Tačiau pastebėta, kad pereinama prie kai kurių alternatyvių migracijos maršrutų.

Visą pareiškimo įgyvendinimo laikotarpį problemų kėlė lėtas grąžinimo tempas. 2020 m. kovo mėn. Turkijos valdžios institucijos sustabdė pagal pareiškimą vykdomą grąžinimo procesą, motyvuodamos tokį sprendimą COVID-19 apribojimais. Nepaisant pakartotinių Graikijos valdžios institucijų ir Komisijos prašymų, šis klausimas neišspręstas. Komisija primygtinai reikalavo, kad Turkija visapusiškai laikytųsi įsipareigojimų pagal ES ir Turkijos pareiškimą. 2021 m. sausio 14 d. Graikija pateikė oficialų prašymą dėl 1 450 grąžinamų asmenų readmisijos, tačiau Turkija prašymo nepriėmė.

Į ES perkeliamų asmenų skaičius ir toliau viršija į Turkiją grąžinamų asmenų skaičių. Į Turkiją grąžinta tik 2 140 iš jos į Graikijos salas atvykusių neteisėtų migrantų ir prieglobsčio prašytojų, kurių prašymai pripažinti nepriimtinais, o iš Turkijos į ES perkelta 28 300 Sirijos pabėgėlių. Priimti pabėgėlius sutiko 20 valstybių narių. Siekdama išlaikyti pastovų perkėlimo į ES tempą, Komisija teikia finansavimą perkėlimo į ES procese dalyvaujančioms valstybėms narėms, o Europos prieglobsčio paramos biuras teikia procesui operatyvinę paramą ir sudaro palankesnes sąlygas valstybėms narėms dalytis gerąja patirtimi.