Komisijos Komunikatas Tarybai dėl rizikos ir krizių valdymo žemės ūkyje {SEC(2005) 320} /* KOM/2005/0074 galutinis */





Briuselis, 09.03.2005 KOM(2005) 74 galutinis KOMISIJOS KOMUNIKATAS TARYBAI dėl rizikos ir krizių valdymo žemės ūkyje{SEC(2005) 320} 1. Įvadas Daug metų bendrosios žemės ūkio politikos (BŽŪP) tikslas buvo apsaugoti ūkių pajamas, įgyvendinant įvairias rinkos bei kainų stabilizavimo priemones. Sėkmingai vykdant reformas rinkos ir kainų valdymo priemonės palaipsniui keičiamos tiesioginėmis išmokomis, kurios nuo 2005 m. bus žymiai viena nuo kitos atsietos. Dabar, BŽŪP reformai atsiejus tiesiogines išmokas nuo produkcijos tipo ir apimties, ūkininkai, darydami gamybos sprendimus, galės labiau vadovautis ekonominiais ir agronominiais kriterijais. Atsietos bendrosios išmokos sistema leis ir toliau nuolatos stipriai prisidėti prie ūkio pajamų, tačiau bus pastebimų skirtumų, susijusių su istoriniu paramos paskirstymu įvairiems žemės ūkio gamybos sektoriams. Naudodamiesi kryptingesniu bei veiksmingesniu pajamų rėmimu, ūkininkai galės savo veiklą labiau orientuoti į rinką. Šie ekonominiai ir socialiniai aspektai bei aplinkosaugos klausimai, įtraukti į naująją bendrosios išmokos schemą, rodo didesnį naujosios BŽŪP tvarumą. Tačiau tai įpareigos ūkininkus imtis atsakomybės valdant riziką, kuri anksčiau buvo valdoma per rinkos ir kainų palaikymo politiką. Tuo pačiu metu ES ūkininkai yra vis mažiau apsaugoti nuo konkurencijos ir žemės ūkio kainų svyravimų, atsirandančių dėl prekybos liberalizavimo. Kaip ir praeityje, ūkininkavimo verslas bus neatsparus specifinei rizikai ir krizėms, kurių ūkininkai nepajėgia valdyti. Nors apgalvota rizika gali turėti teigiamų pasekmių, ūkininkams reikėtų turėti priemonių, padedančių įveikti neigiamas jų pasirinkimų pasekmes bei stichinių nelaimių ir kitų nenumatytų įvykių sukeltas krizes. BŽŪP reformoje numatyta, kad naujosios priemonės, neužkertančios kelio jokiems struktūriniams pakeitimams, galėtų padėti ūkininkams padidinti sugebėjimą valdyti riziką bei krizes. Komunikate nagrinėjami šie klausimai ir aptariamos papildomos BŽŪP priemonės, kurių turėtų būti imtasi siekiant padėti ūkininkams valdyti riziką bei krizes. Priemonės, kurias siūloma aptarti, atitinka šio komunikato įgaliojimą ir Žemės ūkio tarybos 2003 m. gruodį pateiktas išvadas. Reikėtų pabrėžti, kad šių priemonių įgyvendinimas nereikalautų papildomų išlaidų. Kartu su komunikatu paskelbtame Komisijos tarnybų darbiniame dokumente apibūdinamos ES žemės ūkyje jau naudojamos rizikos ir krizių valdymo priemonės. 2. Pagrindiniai faktai 2001 m. sausį Europos Komisija pateikė pirmąją ES žemės ūkiui skirtų rizikos ir krizių valdymo priemonių analizę[1], kurią 2001 m. Švedijos pirmininkavimo metu aptarė atitinkamos Tarybos institucijos. Ispanijos pirmininkavimo metu idėja, kad žemės ūkio draudimas gali būti rizikos valdymo priemonė ariamosios žemdirbystės ir gyvulininkystės sektoriuje, toliau buvo plėtojama 2002 m. kovą paskelbtame memorandume bei 2002 m. gegužės 13–14 d. Madride surengtoje tarptautinėje konferencijoje „Žemės ūkio draudimas ir pajamų garantijos“. 2003 m. gegužę Graikijos pirmininkavimo metu Tarybai buvo pateiktas memorandumas dėl gamtinės rizikos ir draudimo žemės ūkio sektoriuje, o 2003 m. birželio 6 d. Tesalonikuose buvo surengtas seminaras, skirtas ištirti galimus reagavimo į stichines nelaimes žemės ūkio sektoriuje būdus. Neseniai, 2004 m. gruodžio 15–16 d., Olandijos pirmininkavimo metu buvo surengta konferencija „Materialios ir nematerialios gyvūnų ligų išnaikinimo sąnaudos“. BŽŪP reformoje, kurios įgyvendinimui buvo pritarta 2003 m. birželį Liuksemburge, numatyta modifikuota nuo produkcijos atsieta ūkio pajamų rėmimo sistema ūkininkams. Tarybos išvadose apie šią reformą buvo pateikta Komisijos deklaracija, kurioje Komisija įsipareigoja „ išnagrinėti konkrečias priemones, skirtas rizikos, krizių bei stichinių nelaimių valdymui žemės ūkyje “ ir „ kartu su atitinkamais pasiūlymais iki 2004 m. pabaigos pateikti ataskaitą Tarybai “. Komisijos deklaracijoje buvo nurodyti dar du konkretūs klausimai, kuriuos reikia išnagrinėti: „ šių priemonių finansavimas vienu procentiniu punktu lėšų, sukauptų moduliacijos būdu, kuris tiesiogiai perskirstomas valstybėms narėms, ir, įvykus krizei Bendrijos mastu, Komisiją veikti pagal įrašymas pagal nustatytus bendro jautienos rinkos organizavimo principus įgalinančio straipsnio įrašymas kiekvienu bendro rinkos organizavimo atveju“ . 2003 m. gruodį Italijos pirmininkavimo metu Žemės ūkio tarybos[2] pateiktose išvadose Komisija raginama: 1. toliau vadovauti diskusijai apie rizikos valdymo priemones žemės ūkyje bei pateikti atnaujintą rizikos valdymo priemonių, naudojamų valstybėse narėse, sąrašą; 2. išnagrinėti įvairių rizikos valdymo galimybių privalumus bei trūkumus, nepaisant pačiam žemės ūkio sektoriui tenkančios atsakomybės. Reikėtų atsižvelgti į galimas naujas priemones, kuriomis, jei reikia, galima būtų pakeisti dabartines priemones bei jas išnagrinėti laikantis nuostatos, kad privaloma vengti konkurencijos iškraipymų, paisyti PPO taisyklių ir kad bet kokių naujų priemonių finansavimas privalo būti suderintas su jau vykdomais finansiniais įsipareigojimais; 3. įvertinti galimybes, numatytas Bendrijos gairėse dėl valstybės pagalbos žemės ūkio sektoriui ir, jei būtina, pasiūlyti prisitaikymo galimybes. 3. Rizikos ir krizių valdymas: galimybės Rizika įvardija situaciją, galinčią turėti įvairių pasekmių, kurių tikimybę galima apskaičiuoti. Nors siekiant pažangos dažnai būtina rizikuoti, neigiami padariniai gali turėti rimtų ekonominių pasekmių verslui. Daug esamų rizikos valdymo priemonių aprašoma kartu su šiuo komunikatu paskelbtame Komisijos tarnybų darbiniame dokumente. Šios priemonės ir toliau galėtų būti tobulinamos siekiant padidinti ypač didelį skolos kapitalą turinčių žemės ūkio įmonių, pvz., jaunų ūkininkų įmonių konkurencingumą bei tvarumą. Vis dėlto šios priemonės negali būti ir nėra skirtos teikti ankstesnėje BŽŪP numatytas garantijas. Jos kuriamos siekiant padėti ūkininkams atsispirti laikiniems sukrėtimams ir padidinti galimybes gauti jų veiklai tobulinti skirtą finansavimą. Būtent šiuo požiūriu pravartu skatinti tobulesnį rizikos valdymą ir galimybes naudotis įvairiomis rizikos valdymo priemonėmis. Nors rizika gali turėti ir teigiamų, ir neigiamų pasekmių, visuomet manoma, kad krizė gali sukelti tik ypač neigiamas pasekmes. Šiame komunikate krize laikoma nenumatyta situacija, kelianti grėsmę žemės ūkio valdų gyvybingumui vietos lygiu arba visame gamybos sektoriuje. Keletu krizių valdymo priemonių jau galima naudotis, o kai kurios buvo neseniai sukurtos siekiant teikti pagalbą tuo atveju, kai atskiri asmenys yra nepajėgūs susidoroti su dėl nenumatytų įvykių atsirandančiais dideliais turtiniais ir (arba) pajamų nuostoliais. Šios priemonės yra apibūdinamos kartu su šiuo komunikatu paskelbtame Komisijos tarnybų darbiniame dokumente. Tačiau dauguma šių priemonių priklauso nuo ad hoc veiksmų. Atsižvelgiant į tai ir į 2003 m. birželį priimtą Komisijos įsipareigojimą jautienos krizės nuostatų apibendrinimo klausimas aptariamas 3.1 skirsnyje. Komisija apžvelgė įvairias rizikos valdymo priemonių skatinimo ir tobulesnio reagavimo į krizes galimybes. Papildomų Bendrijos išlaidų nereikalaujantis moduliacijos fondų panaudojimas išsamiai aptariamas 3.2 skirsnyje. Galiausiai apibūdinamos trys priemonės, kurios kartu ar atskirai ateityje galėtų visiškai arba iš dalies pakeisti Bendrijos ir valstybių narių ad hoc neatidėliotinas priemones. Šios galimos naujos priemonės pateikiamos 3.3 skirsnyje. 3.1 Saugumo tinklo nuostatų išplėtimas rinkos krizės atveju Nors BŽŪP reforma atsiejo pajamų rėmimą nuo pagrindinių gamybos sektorių, lieka kai kurios priemonės, skirtos veikti rinkos ir kainų situaciją bei spręsti galimas krizes. Šios priemonės kiekvienu rinkos organizavimo atveju labai skiriasi pagal tam tikras kiekvienos rinkos savybes bei atspindi ankstesnio į sektorių orientuoto požiūrio kitimą. Jau 1974 m. buvo priimtos bendrosios nuostatos dėl krizių valdymo, taikomos bendram jautienos rinkos organizavimui. Bendram jautienos rinkos organizavimui skirto reglamento 38 straipsnyje[3] kaip ir anksčiau parašyta: „1) Jei Bendrijos rinkoje užregistruojamas žymus kainų kilimas arba kritimas ir tikėtina, kad tokia padėtis tęsis, tuo sutrikdydama ar keldama grėsmę sutrikdyti rinką, galima imtis būtinų priemonių. 2) ... Komisija priima išsamias šio straipsnio taikymo taisykles“. Kitais bendro rinkos organizavimo atvejais niekuomet nebuvo numatyta tokia sąlyga, kadangi kitos priemonės buvo laikomos pakankamai veiksmingomis. Priėmus BŽŪP reformą apsaugos tinklo nuostatos krizės atveju lieka galioti kai kuriems sektoriams, kuriems taikoma ši reforma. Kitiems (vaisių ir daržovių, vyno, kiaulienos ir paukštienos) sektoriams šiandien nėra pagrindo priimti papildomas bendrąsias apsaugos tinklo nuostatas. Prireikus galima išnagrinėti konkrečius poreikius kiekvienam atvejui pagal atskirus bendro rinkos organizavimo atvejus. Dar svarbiau yra tai, kad naujoje atsietų išmokų sistemoje dabar daugiausiai numatytas pajamų stabilizavimas. Įvedus naujas bendrąsias išmokas, daugumai ūkininkų iki 2013 m. garantuojamas planavimo saugumas. BŽŪP reforma atsiejo pajamų rėmimą nuo produkcijos tipo bei apimties. Tai reiškia, kad ūkininkai, orientuodami savo produkciją, galės vadovautis ekonominiais ir agronominiais kriterijais bei toliau naudotis pajamų rėmimu. Naujoji sistema leis ūkininkams labiau pritaikyti savo produkciją atsižvelgiant į klimato ar higienos riziką bei rinkos pokyčius. Todėl Komisija neketina siūlyti bendrai priimti apsaugos tinklo nuostatų kiekvienu bendro rinkos organizavimo atveju. Komisija ragina Tarybą, Europos Parlamentą ir kitas ES institucijas pirmiausiai aptarti alternatyvias krizių valdymo galimybes, nurodytas 3.3 skirsnyje. 3.2 Rizikos ir krizių valdymo priemonių finansavimas taikant moduliaciją Pagrindinis šio komunikato tikslas yra aptarti, kaip papildomos rizikos ir krizių valdymo priemonės galėtų būti bendrai finansuojamos vienu procentiniu punktu lėšų, sukauptų moduliacijos būdu. Moduliacija – tai mechanizmas, sukurtas siekiant sustiprinti antrąjį BŽŪP ramstį. Ją taikant sumažinamos tiesioginės išmokos, o sutaupytos lėšos skiriamos kaimo plėtrai. 2003 m. BŽŪP reformoje numatyta, kad taikant moduliaciją tiesioginės išmokos bus palaipsniui sumažintos visoje Bendrijoje privaloma tvarka (3% – 2005 m., 4% – 2006 m. ir 5% – 2007–2012 m.). Bendrijos teisės aktuose numatyta, kad visos lėšos sukauptos taikant moduliaciją, gali būti panaudotos tik kaimo plėtros programoms, įskaitant sumą, kuri galėtų būti panaudota rizikos ir krizių valdymo priemonėms įdiegti. Įvedus naujas rizikos valdymo priemones, bendrai finansuojamas vienu procentiniu punktu lėšų, sukauptų moduliacijos būdu, padidėtų konkurencingumas žemės ūkio ir miškininkystės sektoriuje, sustiprindamas ekonominį žemės ūkio valdų tvarumą. Tokiu būdu šios priemonės išplėstų Komisijos kaimo plėtros reglamento pasiūlymo „1 prioritetinę kryptį“. Šiuo atžvilgiu valstybės narės galėtų pasirinkti naujas rizikos ir krizių valdymo priemones bei įdiegti jas į kaimo plėtros programas. Pagal naująjį finansinį reglamentą, ypač metinį principą , taikant naująjį privalomosios moduliacijos režimą, valstybės narės nebegalės išsaugoti lėšų jas perskirstydamos vėlesniais metais. Moduliacijos taikymas naujų rizikos ir krizių valdymo priemonių finansavimui nereikalautų papildomų Bendrijos išlaidų; tai tiesiog leistų valstybėms narėms šiems tikslams panaudoti didžiausią kaimo plėtros lėšų kiekį. Bendrijos konkurencingumo taisyklės turėtų būti taikomos skiriant valstybės pagalbą arba papildant šios rūšies priemonių įgyvendinimui skirtas lėšas. ES vykdoma kaimo plėtros politika visiškai atitinka PPO nustatytus „žaliosios dėžės“ (angl. „green box“) kriterijus. Todėl bet kokios papildomos priemonės, finansuojamos taikant moduliaciją, taip pat privalo atitikti „žaliosios dėžės“ kriterijus. Atsižvelgiant į tai valstybėse narėse, kuriose taikoma moduliacija, rizikos ir krizių valdymui skirta suma visais atvejais ribojama iki vieno procentinio punkto lėšų sukauptų moduliacijos būdu. O valstybėse narėse, kuriose dar netaikoma moduliacija, galima būtų taikyti atitinkamą metodą siekiant nustatyti didžiausią kaimo plėtrai skirtų lėšų, kurios galėtų būti skiriamos šių naujų priemonių įgyvendinimui, kiekį. 3.3 Naujos rizikos ir krizių valdymo priemonės Komisija siūlo įvertinti trijų priemonių potencialą, atsižvelgiant į tai, kad šios priemonės kartu ar atskirai galėtų visiškai arba iš dalies pakeisti Bendrijos ir valstybių narių ad hoc neatidėliotinas priemones. Komisija ragina Tarybą, Europos Parlamentą ir kitas ES institucijas aptarti toliau minimas priemones, kurios atitiktų PPO „žaliosios dėžės“ kriterijus. Jei šios priemonės papildytų jau esamas kaimo plėtros priemones, valstybės narės bei regionai galėtų jas perimti ir jomis naudotis pagal savo konkrečius ateinančio programavimo laikotarpio prioritetus. Nepriklausomai nuo bet kokio sprendimo dėl toliau minimų galimybių, jei rinka grindžiamų rizikos valdymo priemonių (draudimo, būsimųjų sandorių rinkos, rangovinio ūkininkavimo) plėtra ir panaudojimas nėra pakankami, šį klausimą būtų galima spręsti į kaimo plėtros programas įtraukiant mokymo priemones. Tai padėtų geriau suvokti esamą riziką, patobulinti rizikos valdymo strategijas ir remtis pažangiąja patirtimi, ypač būsimųjų sandorių bei priemonių panaudojimo srityje, o tai leistų maisto pramonės atstovams, prekybininkams bei ūkininkams tarpusavyje sudaryti daugiau sutarčių. 1 priemonė: draudimas nuo stichinių nelaimių – finansinis dalyvavimas mokant ūkininkų draudimo įmokas Šis draudimas yra viešų ex-post kompensacijos išmokų už nuostolius, padarytus stichinių nelaimių nacionaliniu arba regioniniu ES mastu, alternatyva. Kai kurios valstybės narės jau įvedė nacionalines schemas, skatinančias ūkininkus apsidrausti nuo tokių įvykių. Todėl įvedus tokią naują priemonę, kuriai taikomas kaimo plėtros reglamentas, būtų galima finansiškai prisidėti prie ūkininkų mokamų draudimo nuo pajamų praradimo dėl stichinės nelaimės ar ligos įmokų. Taikant šią priemonę, ūkininkui skiriama ES nacionalinės arba regioninės paramos suma neturėtų viršyti 50% visos minėto draudimo įmokos. Tam, kad iš kaimo plėtros fondo būtų skiriama parama, draudimo nuo nelaimių schemos turi atitikti ES žemės ūkio valstybės pagalbos gaires bei PPO „žaliosios dėžės“ reikalavimus. Pagal draudimo sistemas, kurioms skiriamas bendras finansavimas, būtų nustatytas kompensacija už dėl minėtų stichinių nelaimių patiriamus gamybos nuostolius, viršijančius 30% vidutinių žemės ūkio produkcijos per praėjusius trejus metus arba trejų metų vidurkio, apskaičiuoto pagal penkerius praėjusius metus, išskyrus didžiausią ir mažiausią sumą. Norėdamos pasinaudoti šia priemone, valstybės narės turės įvesti ūkiams skirtą istorinę pamatinę sistemą. Draudimo išmokos turėtų būti skirtos padengti ne daugiau nei 100% pajamų nuostolių, apskaičiuojamų pagal pareiškėjo lygį tais metais, kai įvyko nelaimė. Norint gauti išmoką nebūtina nurodyti ar patikslinti būsimos produkcijos tipo arba kiekio. Jei atsitikus stichinei nelaimei, be draudimo būtų skiriamos ir kitos valstybinės kompensacijos, bendra kompensacijos, gautos pagal visas sistemas, suma neturėtų viršyti 100% pajamų nuostolių tais metais, kuomet įvyko nelaimė. Kadangi žemės ūkio rizika dažniausiai apima didelį ūkių skaičių (sisteminė rizika), draudimo bendrovės turi palyginti daug mokėti už perdraudimą. Tai yra viena iš priežasčių, kodėl privati žemės ūkio draudimo rinka nėra gerai išvystyta. Todėl politinės priemonės, padidinančios perdraudimo galimybę, taip pat padėtų plėsti privataus žemės ūkio draudimo schemas. Kaip alternatyvą draudimo įmokų rėmimui, galima būtų išnagrinėti nacionalinių perdraudimo schemų skatinimo būdus. Prie bendro draudimo susitarimų tarp privačių draudimo bendrovių vyriausybės galėtų prisidėti nacionaliniu mastu: 1) pasiūlydamos visą perdraudimą žemesnėmis kainomis, 2) pasiūlydamos dalį būtino perdraudimo dykai ir taip sumažindamos bendrą draudimo bendrovės perdraudimo poreikį, 3) tapdamos perdraudimo partneriu sudarant „stop nuostoliams“ (angl. „stop loss“) susitarimus. 2 priemonė: investicinių fondų rėmimas Investiciniai fondai leidžia gamintojų, norinčių imtis atsakomybės rizikos valdymo srityje, grupėms dalintis riziką. Rimtų pajamų nuostolių, numatytų iš anksto nustatytose taisyklėse, patyrę grupės nariai gali pasinaudoti fondo kapitalu. Iki šiol investiciniai žemės ūkio fondai, įsteigti remiantis privačia iniciatyva, dažniausiai skirti konkrečiam sektoriui, kuomet gamintojai dalinasi panašia rizika. Nors šie fondai nėra skirti visoms žemės ūkio valdoms, jie gali tapti bendresne pajamų nuostoliams padengti skirta rizikos valdymo priemone. Atsižvelgdama į tai, Bendrija galėtų numatyti paramos teikimą besikuriantiems investiciniams fondams žemės ūkio sektoriuje. Taikant šią priemonę, kiekvienam ūkininkui, dalyvaujančiam oficialiai valstybės narės kompetetingos valdžios institucijos pripažįstamo fondo veikloje, galėtų būti skiriama laikina mažėjanti parama administracinei veiklai. 3 priemonė: pagrindinio draudimo nuo pajamų krizių teikimas Kadangi BŽŪP reformoje daugiausiai dėmesio skirta pajamų stabilizavimui ir paramos atsiejimui nuo nuo žemės ūkio produkcijos, bendras požiūris reaguojant į pajamų krizes būtų naudingesnis nei į sektorių orientuotas požiūris. Bendresnis draudimas nuo krizių, sukeliančių didelius pajamų nuostolius, leistų labiau supaprastinti egzistuojančias apsaugos tinklo nuostatas ir pagerintų pusiausvyrą tarp skirtingų žemės ūkio sektorių. Daugelis ES ūkininkų, siekdami geriau orientuotis į rinką ir teikti kokybišką produkciją, kaip numatyta BŽŪP, turės nemažai investuoti į restruktūrizaciją. Bus galima naudotis kaimo plėtros programomis, o tai padės paremti struktūrinius pakeitimus. Tačiau jei kaimo plėtros priemonių pasirinkimas pasirodys nepakankamas, bus būtina kelti klausimą apie naujas priemones, skirtas spręsti likvidumo ir didelių pajamų nuostolių problemas. Visos tokios priemonės turėtų atitikti toliau nurodomas sąlygas: - šios priemonės turėtų būti prieinamos visiems nuo krizės nukentėjusiems ūkininkams; - ūkininkams likvidumo paramos išmokos galėtų būti skiriamos tik tuo atveju, jei jų pajamos, gautos iš žemės ūkio konkrečiais metais sudaro mažiau nei 70% vidutinių bendrųjų pajamų per paskutinius trejus metus arba atitinkamą grynųjų pajamų per trejus paskutiniuosius metus sumą, arba trejų metų vidurkį, apskaičiuotą pagal penkerius praėjusius metus, išskyrus didžiausią ir mažiausią sumą; - išmokų suma turi būti skirta kompensuoti mažiau nei 70% gamintojo pajamų nuostolio tais metais, kai gamintojas įgyja teisę gauti šią finansinę paramą; - pajamų stabilizavimo išmokų suma turi priklausyti tik nuo pajamų; ji neturi priklausyti nuo konkretaus gamintojo produkcijos tipo ar apimties, šiai produkcijai taikomų vidaus ar tarptautinių kainų arba nuo produkcijos veiksnių; - jeigu gamintojas gauna išmokas pagal kitas kompensavimo schemas, pvz., pagal pagalbos išmokas atsitikus stichinei nelaimei, bendra išmokos suma yra mažesnė negu 100% nuostolių. Norint įdiegti šią priemonę, reikės susitarti dėl tikslaus sąskaitybos srityje naudojamo pajamų apibrėžimo, o valstybės narės turės įvesti ūkiams skirtą tipinių pajamų sistemą. Galiausiai, siekdama užtikrinti sąžiningą konkurenciją visoje Bendrijoje, Komisija turės išsamiai išnagrinėti pasinaudojimo valstybės pagalba arba papildomomis paramos priemonėmis galimybę. [1] „Risk Management Tools for EU Agriculture“ – Žemės ūkio generalinio direktorato darbinis dokumentas: http://europa.eu.int/comm/agriculture/publi/insurance/index_en.htm. [2] OL C 34, 2004 2 7, p. 2. [3] Tarybos reglamento (EB) Nr. 1254/1999 38 straipsnis (OL L 160, 1999 6 26, p. 21).