KOMISIJOS ATASKAITA EUROPOS PARLAMENTUI IR TARYBAI Ukrainos pažangos įgyvendinant vizų režimo liberalizavimo veiksmų planą ketvirtoji ataskaita /* COM/2014/0336 final */





I. Įvadas 2008 m. spalio 29 d. ES ir Ukraina pradėjo dialogą vizų klausimais, siekdamos ištirti Ukrainos piliečių bevizio keliavimo į Šengeno zoną sąlygas. 2010 m. lapkričio 22 d. Komisija pateikė Ukrainai „Vizų režimo liberalizavimo veiksmų planą“. Jame nustatyti tikslūs Ukrainai taikytini kriterijai, kurie išvardyti keturiuose skyriuose pagal susijusius klausimus, siekiant priimti teisės aktus ir nustatyti politinę ir institucinę sistemą (1 etapas) ir užtikrinti veiksmingą ir ilgalaikį įgyvendinimą (2 etapas). Komisija Europos Parlamentui ir Tarybai reguliariai teikia vizų režimo liberalizavimo veiksmų plano įgyvendinimo ataskaitas. Pirmoji Ukrainos įgyvendinimo pažangos ataskaita pateikta 2011 m. rugsėjo 16 d. Komisija antrąją pažangos ataskaitą paskelbė 2012 m. vasario 9 d., o trečiąją – 2013 m. lapkričio 15 d. Toje ataskaitoje Komisija pateikė išsamų ir apibendrintą Ukrainos pažangos, pasiektos įgyvendinant pirmojo etapo kriterijus, susijusius su teisės aktų priėmimu ir politinės bei institucinės sistemos nustatymu, įvertinimą. Ji nustatė, kad Ukraina padarė didelę pažangą pagal visus keturis veiksmų plano skyrius, tačiau vis dar reikia įgyvendinti kai kuriuos svarbius reikalavimus dokumentų saugumo, prieglobsčio, kovos su korupcija, kovos su diskriminacija ir duomenų apsaugos srityse. Komisija įsipareigojo toliau glaudžiai bendradarbiauti su Ukrainos valdžios institucijomis, siekiant spręsti pirmiau nurodytus neišspręstus klausimus. Pagrindinis Komisijos tikslas buvo pranešti Europos Parlamentui ir Tarybai, kuomet bus priimtos visos priemonės, kurių reikalaujama pagal veiksmų plano pirmąjį etapą. Ši Komisijos ataskaita yra ketvirtoji ir paskutinė vizų režimo liberalizavimo veiksmų plano pirmojo etapo pažangos ataskaita. Joje paaiškinama, kaip buvo išspręstas likusių pirmojo etapo kriterijų klausimas. Prieš teikiant šią ataskaitą, 2014 m. kovo 26 d. Kijeve įvyko aukšto rango pareigūnų susitikimas, kuriame Ukrainos valdžios institucijos pateikė atnaujintą informaciją apie pastangas, siekiant atitikti likusius kriterijus. Nuo to laiko Ukraina pateikė papildomos informacijos apie teisės aktus, priimtus iki gegužės 23 d. galutinio termino. Be veiksmų plano kriterijų, su teisminių institucijų ir Prokuratūros reforma susiję klausimai stebimi kitose įstaigose, pvz., per neformalų dialogą teisminių institucijų klausimais, kuris pradėtas 2013 m. vasario mėn., Bendradarbiavimo komitete, Bendradarbiavimo taryboje, ES ir Ukrainos aukščiausiojo lygio susitikime ir įgyvendinant asociacijos darbotvarkę. Kitas Teisingumo, laisvės ir saugumo pakomitečio posėdis yra preliminariai numatytas 2014 m. liepos mėn. pradžioje. II. Kontekstas Ši ataskaita pateikta tuo metu, kai Ukraina yra patekusi į išskirtinę padėtį. Sprendimas sustabdyti pasirengimą asociacijos susitarimo ir išsamaus ir visapusiško laisvosios prekybos susitarimo pasirašymui pakurstė masinius pilietinius protestus, kurių kulminacija buvo 2014 m. vasario 27 d. paskirta nauja vyriausybė. Po to Rusijos ginkluotosios pajėgos pažeidė Ukrainos suverenumą bei teritorinį vientisumą ir de facto aneksuotas Krymas. Vasario 20 d. ir kovo 3 d. Užsienio reikalų tarybos išvadose ES patvirtino savo įsipareigojimą stiprinti ES ir Ukrainos žmonių tarpusavio ryšius, pvz., vykdant vizų režimo liberalizavimo procesą, laikantis sutartų sąlygų pagal veiksmų planą. Europos Parlamentas net ragino nedelsiant sudaryti ES ir Ukrainos susitarimą dėl bevizio režimo[1]. Jis paragino Komisiją pateikti pasiūlymą dėl Ukrainos įtraukimo į trečiųjų šalių, kurių piliečiams netaikomas vizų režimas, sąrašą. Ukrainos stabilizavimui skirtame paramos priemonių pakete, kurį Europos Komisija pristatė kovo 5 d.[2] prieš neeilinį ES valstybių ir vyriausybių vadovų susitikimą, ji įsipareigojo remti Ukrainos pastangas kuo skubiau siekti vizų režimo liberalizavimo proceso pažangos, laikantis sutartų sąlygų pagal vizų režimo liberalizavimo veiksmų planą. Atkreipdama dėmesį į tai, kad pažanga priklauso nuo to, kaip naujosios valdžios institucijos gebės spręsti svarbiausius neišspręstus klausimus, Komisija pareiškė, kad ji dės visas pastangas, kad padėtų Ukrainai kuo greičiau išspręsti likusius klausimus. Šis įsipareigojimas buvo dar kartą patvirtintas neseniai patvirtintoje Europos Ukrainos reformų darbotvarkėje, kurioje teigiama, kad ES, koordinuodama veiksmus su valstybėmis narėmis, dės daugiau pastangų siekdama, kad Ukraina pereitų prie antrojo veiksmų plano etapo, ir teikdama visapusišką paramą Ukrainai siekiant tikslo užtikrinti bevizį kelionių režimą. III. Priemonių, nustatytų keturiuose vizų režimo liberalizavimo veiksmų plano skyriuose, vertinimas 2013 m. pabaigoje pateiktoje trečiojoje Komisijos ataskaitoje padaryta išvada, kad vis dar buvo neįgyvendinti kai kurie svarbūs pirmojo etapo reikalavimai, ir išvardyti neišspręsti klausimai. Naujoji Ukrainos vyriausybė visus šiuos klausimus sprendė sistematiškai, vykdomosios valdžios lygmeniu, priimdama poįstatyminius teisės aktus arba ministrų įsakymus, arba teisėkūros lygmeniu, prireikus iš dalies pakeisti galiojančius teisės aktus ar priimti naujus teisės aktus. 1 skyriaus, dokumentų saugumo srityje Komisija paprašė Ukrainos užbaigti pagrindų įstatymą su aiškia nuoroda į pirštų atspaudus ir priimti įgyvendinimo taisykles, siekiant užtikrinti, kad teisės aktų sistema būtų parengta laiku išduoti biometrinius pasus. Imdamasi tolesnių veiksmų, susijusių su šiomis rekomendacijomis, Ukrainos vyriausybė parengė ir priėmė įgyvendinimo taisykles[3], kad pasirengtų išduoti biometrinius pasus. Vyriausybė pasiūlė ir ketina priimti 2014–2017 m. veiksmų planą, kuriame būtų apibrėžta įvairių valdžios institucijų atsakomybė. Ukrainos vyriausybė taip pat baigia rengti pasiūlymą iš dalies pakeisti pagrindų registro įstatymą (Įstatymas dėl bendro gyventojų registro ir tapatybės dokumentų), kad pirštų atspaudai taptų privaloma biometrinė savybė. 2 skyriaus, migracijos ir prieglobsčio valdymo srityje Komisija paprašė pakeisti prieglobsčio įstatymą, visų pirma plačiau apibrėžti papildomą ir laikiną apsaugą ir užtikrinti nemokamas medicininės priežiūros paslaugas prieglobsčio prašytojams. Ukrainos vyriausybė į šias rekomendacijas atsižvelgė. Būtinus prieglobsčio įstatymo pakeitimus dėl papildomos ir laikinos apsaugos taikymo srities Ukrainos parlamentas – Aukščiausioji Rada – priėmė gegužės 13 d. Atlikti papildomi pakeitimai, kuriuos parlamentas jau priėmė, siekiant sudaryti palankesnes galimybes prieglobsčio prašytojams patekti į darbo rinką, leidimą dirbti suteikiant nemokamai. Medicininės priežiūros srityje priimtas poįstatyminis teisės aktas siekiant užtikrinti, kad būtų teikiamos sveikatos priežiūros paslaugos. Nors teisės aktai jau iš esmės priimti, jų įgyvendinimo etape reikės daugiau pastangų siekiant užtikrinti veiksmingą prieglobsčio sistemą, visų pirma prieglobsčio suteikimo tvarkos ir pabėgėlio statusą turinčių asmenų integracijos srityse. Dėl 3 skyriaus reikalaujamų kriterijų trečiojoje Komisijos ataskaitoje buvo pabrėžiama, kad reikia nedelsiant spręsti keletą klausimų, susijusių su prevencija ir kova su korupcija: griežtinti viešųjų pirkimų taisykles; išaiškinti išimtis ir skaidrumo taisykles; užtikrinti, kad būtų skelbiama informacija apie turtą, o turto deklaracijos būtų veiksmingai ir nešališkai tikrinamos; baigti rengti kovos su korupcija privačiajame sektoriuje taisykles ir sugriežtinti neliečiamybės panaikinimo sistemą. Tęsdama šios srities darbą vyriausybė parengė pakeitimų rinkinį, o parlamentas jį priėmė gegužės 13 d. Turto deklaravimo klausimas sprendžiamas šiais pakeitimais: nustatant išorės kontrolės sistemą; kriminalizuojant visus kyšininkavimo (aktyviosios ir pasyviosios korupcijos) elementus; nustatant papildomas kovos su korupcija privačiajame sektoriuje taisykles, taikomas juridiniams asmenims, ir padidinant sankcijų dydį. Be to, sustiprinta informatorių apsauga. Priimtas atskiras išsamus viešųjų pirkimų įstatymas, apimantis skaidrumo taisykles, viešųjų sutarčių sudarymą ir perkančiųjų organizacijų apibrėžtį. Likęs skubiai spręstinas klausimas – pertvarkyti taisykles dėl parlamento narių neliečiamybės panaikinimo – yra susijęs su konstitucinėmis nuostatomis, todėl bus sprendžiamas kaip vykstančios konstitucinės reformos dalis. Įgyvendinimo etape ypatingas dėmesys turės būti skiriamas tam, kad būtų užtikrinta tinkama institucinė sąranga. Tai turėtų apimti tikrą, veiksmingą ir nepriklausomą priežiūrą ir nuoseklų priimtų taisyklių, kurios yra daugelio esminių pokyčių per pastaruosius dvejus metus rezultatas, įgyvendinimą. Duomenų apsaugos srityje Europos Komisija paprašė Ukrainos baigti rengti teisėkūros ir institucinę sistemą. Tęsdama šį darbą, Ukrainos vyriausybė pasiūlė iš dalies pakeisti tiek duomenų apsaugos įstatymą, tiek ombudsmeno įstatymą, visų pirma įtraukti asmens duomenų subjekto sutikimo sąvoką ir išplėsti ombudsmeno įgaliojimus privačiajam sektoriui. Pakeitimus parlamentas priėmė gegužės 13 d. Kalbant apie neįgyvendintus 4 skyriaus reikalavimus, Komisija trečiojoje ataskaitoje paprašė Ukrainos toliau stiprinti kovos su diskriminacija teisės aktų sistemą, pvz., suteikti tinkamą teisinę apsaugą nuo bet kokios diskriminacijos, laikantis Europos ir tarptautinių standartų. Konkrečiai tai reiškia: iš dalies pakeisti kovos su diskriminacija įstatymą, kad taip pat būtų užtikrinta apsauga nuo diskriminacijos dėl seksualinės orientacijos; stiprinti procedūrines garantijas, įtraukiant nuostatas dėl prievolės įrodyti perkėlimo; paaiškinti, kad teisės aktai taip pat taikomi privačiajam sektoriui; užtikrinti, kad būtų apimti visi darbo teisių aspektai; paaiškinti nuostatas dėl neįgaliesiems tinkamų patalpų; paaiškinti aukų teises, ypač atsižvelgiant į kompensavimo priemones ir išplėsti ombudsmeno kompetenciją privačiajam sektoriui. Tęsdama šį darbą vyriausybė pasiūlė kovos su diskriminacija įstatymo pakeitimus, o parlamentas juos priėmė gegužės 20 d. Šiais pakeitimais buvo sprendžiami svarbiausi Komisijos nurodyti klausimai ir įtraukti nauji aspektai: į procesą teismuose įtrauktos nuostatos dėl prievolės įrodyti perkėlimo, tačiau jos netaikomos ombudsmeno procedūros atveju; ombudsmeno kompetencija išplėsta privačiajam sektoriui; nustatyta neįgaliesiems tinkamų patalpų sąvoka. Kalbant apie taikymo sritį, nebuvo aiškiai paminėta seksualinė orientacija kaip draudžiama diskriminacijos priežastis. Nors įtraukta nuostatų, kuriose nurodyta teisė apskųsti nacionaliniuose teismuose, reikalavimai atlyginti žalą ir pažeidėjų individuali atsakomybė, taip pat nuorodos į civilinę, administracinę ir baudžiamąją atsakomybę, dar reikia patikslinti, kokias sankcijas ir kokio pobūdžio kompensaciją už diskriminavimo veiksmus numato atitinkami kodeksai ir teisės aktai. Kalbant apie apsaugą nuo diskriminacijos dėl seksualinės orientacijos, vyriausybė paprašė Aukščiausiojo Teismo[4] išaiškinti atitinkamas nuostatas, siekiant patvirtinti, kad draudžiama diskriminuoti šiuo pagrindu. Gegužės 7 d. Aukščiausiasis Teismas paskelbė išaiškinimą, kuriame aiškiai patvirtina, kad pagal galiojančius teisės aktus lytinė orientacija netiesiogiai laikoma draudžiama diskriminacijos priežastimi. Šią nuomonę vyriausybė plačiai paskelbė: ji buvo paskelbta ne tik parlamento svetainėje ir Ukrainos oficialiajame leidinyje, bet taip pat viename Ukrainos didžiausio tiražo laikraščių. Galiausiai, Ukrainos vyriausybė viešai įsipareigojo aiškiai uždrausti diskriminaciją dėl seksualinės orientacijos taikant būsimą darbo kodekso reformą. Nors kovos su diskriminacija teisės aktai buvo patobulinti – numatytas reikiamas teisinis pagrindas, siekiant užtikrinti, kad būtų įgyvendinti kovos su diskriminacija srities kriterijai, įgyvendinimo etape bus būtina suteikti papildomas teisines garantijas, siekiant užtikrinti pakankamą ir veiksmingą apsaugą nuo visų rūšių diskriminacijos ir procedūrines garantijas, ir kad bet kokia leidžianti nukrypti nuostata Ukrainos teisinėje sistemoje būtų taikoma laikantis būtinumo ir proporcingumo principų. Be nuostatų, užtikrinančių apsaugą nuo diskriminacijos, trečiojoje Komisijos ataskaitoje taip pat buvo pabrėžiama, kad Komisija atidžiai stebės bet kokius pokyčius, susijusius su įstatymų projektais Nr. 0711 (vėliau 0945) ir 0290, kurie dar turi būti priimti. Jais buvo siūloma iš dalies pakeisti įvairius teisės aktus ir apriboti žodžio laisvę, uždraudžiant „homoseksualių asmenų propagandą“. Tai darydama Komisija atsižvelgė į susirūpinimą keliančius klausimus, kuriuos savo nuomonėje nurodė Venecijos komisija. Ukrainos Vyriausybė patikino, kad šie įstatymų projektai buvo išbraukti iš parlamento registro. Siekdama įgyvendinti konkrečias Europos Tarybos ir Europos komisijos kovai su rasizmu ir netolerancija rekomendacijas dėl mažumų apsaugos, 1998 m. gegužės mėn. Ukraina ratifikavo Tautinių mažumų apsaugos pagrindų konvenciją, o 2006 m. sausio mėn. – Europos regioninių arba mažumų kalbų chartiją. 2012 m. priimtas ir tebegalioja įstatymas dėl valstybinės kalbos politikos principų. Venecijos Komisija savo nuomonėje (Nr. 651/2011) įvertino, kad ji tinkamai saugo regionines arba mažumų kalbas. Bet kokie teisės aktų pakeitimai turėtų atitikti tarptautinius įsipareigojimus, ypač tuos, kuriuos nustatė Europos Taryba. IV. Bendras vertinimas ir tolesni veiksmai Pagal nusistovėjusią praktiką Komisija nuolat vertino, kaip Ukraina laikosi vizų režimo liberalizavimo veiksmų plano kriterijų, ir reguliariai – 2011 m. rugsėjo mėn., 2012 m. vasario mėn. ir 2013 m. lapkričio mėn. – teikė ataskaitas. Ji tai darė remdamasi Ukrainos pateikta informacija ir teisės aktų tekstais, taip pat vertinimu vietoje, kurį atliko Komisijos ir Europos išorės veiksmų tarnybos darbuotojai kartu su valstybių narių ekspertais. Per visą šį intensyvų veiksmų plano įgyvendinimo ataskaitų rengimo laikotarpį Komisija ES ir Ukrainos jungtiniame vizų režimo supaprastinimo komitete, ES ir Ukrainos readmisijos komitete ir ES ir Ukrainos trečiajame jungtiniame pakomitetyje taip pat toliau stebėjo Ukrainos pažangą atitinkamose veiksmų plano srityse. Kiekviename iš šių komitetų padaryta pažanga palaikant ES ir Ukrainos dialogą ir joms bendradarbiaujant. Be to, kai kurie šių klausimų stebimi palaikant kitus dialogus, pvz., Bendradarbiavimo komitete, Bendradarbiavimo taryboje, taip pat įgyvendinant asociacijos darbotvarkę. Šioje ketvirtojoje ataskaitoje aprašytas papildomų teisės aktų reformų rinkinys rodo dideles pastangas, kurių ėmėsi naujoji Ukrainos vyriausybė. Komisija pripažįsta, kad šių reformų turinys ir apimtis yra pakankami, visų pirma atsižvelgiant į šalies aplinkybes ir vidaus bei išorės iššūkius, su kuriais ji šiuo metu susiduria. Apibendrinant, Komisija mano, kad Ukraina atitinka vizų režimo liberalizavimo veiksmų plano pirmojo etapo kriterijus ir gali būti pradėtas antrojo etapo kriterijų vertinimas. Komisija toliau koordinuos teisės aktų ir politikos sistemos stebėseną vėlesniais ES ir Ukrainos dialogo etapais. Ji tai darys siekdama įvertinti, ar veiksmingai priimtos ir įgyvendintos būtinos keturių veiksmų plano skyrių įgyvendinimo nuostatos. Be to, Komisija ypatingą dėmesį skirs tam, ar Ukraina skirs pakankamai finansinių ir žmogiškųjų išteklių, taip pat surengs mokymų, reikalingų svarbiems teisės aktams ir jų įgyvendinimo nuostatoms įgyvendinti. Antrajame veiksmų plano etape Komisija taip pat nuolat vertins galimą būsimo vizų režimo liberalizavimo į ES vykstantiems Ukrainos piliečiams poveikį migracijai ir saugumui. Atsižvelgdama į dabartinę išskirtinę padėtį Ukrainoje, Komisija mano, kad tokio vertinimo paskelbimas šiuo metu nebūtų labai vertingas. [1] 2014 m. vasario 27 d. Europos Parlamento rezoliucija dėl būsimos ES vizų politikos (2014/2586(RSP)). [2] http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-14-159_en.htm. [3] Ministrų kabineto nutarimai dėl techninio aprašymo ir tvarkos. [4] Aukščiausiasis specializuotas civilinių ir baudžiamųjų bylų teismas.