Komisijos tarnybų darbinis dokumentas - Dokumentas, pridedamas prie Pasiūlymo projekto Europos parlamento ir Tarybos direktyva iš dalies keičianti Direktyvą 2003/87/EB, siekiant patobulinti Bendrijos šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisijos leidimų sistemą ir išplėsti jos taikymo sritį - Poveikio vertinimo santrauka {KOM(2008) 16 galutinis} {SEK(2008) 52} /* SEK/2008/0053 galutinis */





[pic] | EUROPOS BENDRIJŲ KOMISIJA | Briuselis, 23.1.2008 SEK(2008) 53 KOMISIJOS TARNYBŲ DARBINIS DOKUMENTAS Dokumentas, pridedamas prie Pasiūlymo projekto EUROPOS PARLAMENTO IR TARYBOS DIREKTYVA iš dalies keičianti Direktyvą 2003/87/EB, siekiant patobulinti Bendrijos šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisijos leidimų sistemą ir išplėsti jos taikymo sritį POVEIKIO VERTINIMO SANTRAUKA {KOM(2008) 16 galutinis}{SEK(2008) 52} Santrauka ĮVADAS IR POLITINIS KONTEKSTAS Atsižvelgiant į Direktyvos 2003/87/EB (LP direktyvos) 30 straipsnį, Komisijos komunikate „Pasaulinės anglies dioksido rinkos kūrimas – ataskaita pagal Direktyvos 2003/87/EB 30 straipsnį“[1] nurodytos keturios pagrindinės temos, kurias reikia nagrinėti persvarstant ES išmetamųjų teršalų leidimų prekybos sistemą (ES LPS): 1) direktyvos taikymo sritis, 2) griežtas reikalavimų laikymasis ir vykdymas, 3) tolesnis derinimas ir didesnis prognozuojamumas, 4) susiejimas su trečiųjų šalių išmetamųjų teršalų leidimų prekybos sistemomis ir atitinkamos priemonės besivystančioms šalims bei pereinamosios ekonomikos šalims įtraukti. Šie klausimai išsamiai aptarti persvarstymo procese, organizuotame 2007 m. pirmąją pusę vykdant Europos klimato kaitos programą (EKKP), ir suinteresuotosioms šalims nuolat palaikant ryšius nuo ES LPS taikymo pradžios 2005 m. ES LPS persvarstoma tokiu metu, kai klimato kaita yra svarbus politinės darbotvarkės klausimas. 2007 m. kovo mėn. Europos Vadovų Taryba patvirtino naująją Europos Komisijos 2007 m. sausio mėn. pasiūlytą energetikos ir klimato kaitos strategiją, kurioje numatyta, kad pagal būsimą pasaulinį susitarimą išsivysčiusių šalių grupė iki 2020 m. šiltnamio efektą sukeliančių išmetamųjų dujų (ŠESD) kiekį turėtų sumažinti 30 %, palyginti su 1990 m. išmestu kiekiu. Nepriklausomai nuo to, ar bus pasirašytas tarptautinis susitarimas, ES iki 2020 m. išmetamųjų teršalų kiekį sumažins bent jau 20 %. BENDRIEJI TIKSLAI Taryba pripažino, kad ES LPS yra ir bus viena svarbiausių priemonių ES siekiant strateginio tikslo – užtikrinti, kad pasaulinis temperatūros vidurkis nepadidėtų daugiau kaip 2°C, palyginti su ikiindustrinio laikotarpio lygiu. Atsižvelgiant į tai, galima nustatyti tris bendruosius persvarstymo tikslus: 1. visiškai išnaudoti ES LPS teikiamas galimybes vykdyti ES bendro ŠESD kiekio mažinimo įsipareigojimus ekonomiškai veiksmingu būdu; 2. patikslinti ir pagerinti ES LPS atsižvelgiant į sukauptą patirtį; 3. siekti, kad Europa taptų mažai šiltnamio efektą sukeliančių dujų išmetančiu regionu, ir tinkamai skatinti priimti pažangius, mažą taršą anglies dioksidu užtikrinančius investicinius sprendimus, duodant aiškų, neiškraipytą ir ilgalaikį rinkos ženklą anglies dioksido kainomis. DIREKTYVOS TAIKYMO SRITIS Dabar galiojančios taikymo srities supaprastinimas Valstybėms narėms nevienodai aiškinant „kurą deginančio įrenginio“ sąvoką, atsirado konkurencijos iškraipymų, nepakankamai reglamentuojami procesų metu išmetami teršalai ir teisiškai neaiški direktyvos taikymo sritis. Iš įvairių galimybių tinkamiausia būtų suvienodinti įvairiai aiškinamą kurą deginančių įrenginių sąvoką, vadovaujantis Komisijos komunikatu dėl papildomų rekomendacijų dėl leidimų paskirstymo planų ES LPS 2008–2012 m. prekybos laikotarpiu[2] ir numatant naują kurą deginančio įrenginio apibrėžtį bei papildant veiklos rūšių sąrašą. Toks metodas leistų nuosekliai taikyti direktyvą, įskaitant nuostatas dėl procesų metu išmetamų teršalų, ir valstybėms narėms suteiktų teisinio aiškumo. Be to, juo būtų galima užtikrinti ES LPS veiksmingumą aplinkos požiūriu išplečiant jos taikymo sritį. Mažų įrenginių ekonomiškumas Šiuo metu į ES LPS įtraukta apie 10 800 įrenginių. Didžiausi į ES LPS įtraukti įrenginiai (7 % visų įrenginių) išmeta 60 % viso išmetamųjų teršalų kiekio, o mažiausi įrenginiai (14 % visų įrenginių) – tik 0,14 %. Šis santykis rodo netolygų sąnaudų ir naudos santykį. Nustatyta, kad siekiant padidinti ES LPS ekonomiškumą, geriausia būtų taikyti sąlyginę išimtį kurą deginantiems įrenginiams, kurių nominali šiluminė galia yra didesnė nei 20 MW, bet mažesnė nei 25 MW, ir kurių metinis išmetamųjų teršalų kiekis neviršija 10 kt, kadangi šia galimybe užtikrinamas geriausias į ES LPS neįtrauktų išmetamųjų teršalų kiekio ir į ją neįtrauktų mažų įrenginių skaičiaus santykis. Naujų sektorių ir dujų įtraukimas Remiantis patikrintais duomenimis apie 2005 m. išmestą teršalų kiekį ir ES išmetamų ŠESD sąrašu, ES LPS apima 41 % viso Europos Sąjungoje išmetamo ŠESD kiekio. Plačiau taikant LPS į ją įtraukus naujus sektorius ir dujas būtų galima padidinti sistemos veiksmingumą aplinkos požiūriu ir į sistemą įtraukti naujas bei papildomas taršos mažinimo galimybes, todėl padidėtų taršos mažinimo potencialas ir sumažėtų taršos mažinimo sąnaudos. Sprendžiant dėl naujų sektorių ir dujų įtraukimo reikėtų laikytis kelių techninių kriterijų, kad būtų užtikrintas tinkamas išmetamo ŠESD kiekio stebėjimas. Be to, reikia atsižvelgti į siekį, kad Europa taptų mažai šiltnamio efektą sukeliančių dujų išmetančiu regionu. Nors šiuo požiūriu gali būti svarbus taršos mažinimo potencialas ir sąnaudos, tai, kad tokio potencialo nėra, neturėtų trukdyti konkretų sektorių įtraukti į ES LPS. - Išmetamo CO2 kiekio atveju atlikus analizę daroma išvada, kad naftos chemijos produktų bei kitų cheminių medžiagų ir amoniako bei aliuminio gamybos metu išmetamą CO2 kiekį tinka įtraukti į sistemą. - Kalbant apie šiltnamio efektą sukeliančias dujas, išskyrus CO2, į ES LPS rekomenduojama įtraukti NO2 išmetimą gaminant azoto rūgštį, adipo rūgštį bei glioksilo rūgštį ir perfluorangliavandenilių išmetimą gaminant aliuminį. - Anglies dioksido surinkimo ir saugojimo (ADSS) projektus jau galima pripažinti ES LPS taikant direktyvos 24 straipsnyje numatytą vienašališką įtraukimą. Atsižvelgiant į milžiniškas šios technologijos[3] teikiamas galimybes ir siekiant išlaikyti investuotojų pasitikėjimą, pageidautina iš anksto įtraukti visą ADSS veiklą darant aiškią nuorodą į ADSS direktyvos I priede. - Svarstant kelių transporto ir laivybos įtraukimą reikės atlikti papildomus tyrimus ir išsamią analizę, pirmiausia išsamią ekonominio naudingumo analizę, įskaitant palyginimą su pakaitinėmis priemonėmis, kad būtų galima priimti pagrįstą sprendimą dėl to, ar šie sektoriai turėtų būti įtraukti į ES LPS. - Nerekomenduojama išplėsti direktyvos taikymo sritį siekiant pripažinti žemės naudojimo, žemės naudojimo paskirties keitimo ir miškininkystės (LULUCF) projektus. Galimas bendrų politikos galimybių poveikis ES LPS taikymo sričiai Taikant plačią kurą deginančio įrenginio apibrėžtį, įtraukus kitus sektorius ir dujas, kaip nurodyta pirmiau, ir nurodytu būdu padidinus mažų įrenginių ekonomiškumą būtų galima gauti papildomos grynosios 5,8 – 6,3 % (iki 121–131 Mt CO2 ekv.)[4] naudos, kurią suteiktų ES LPS taikymas numatant 10 kt išmetamųjų teršalų ribą galimybei neįtraukti mažų įrenginių (todėl būtų įtraukta 40 % mažiau įrenginių), tačiau sistemos veiksmingumas aplinkos požiūriu, į ją neįtraukus tam tikrų įrenginių, nesumažėtų. GRIEžTAS REIKALAVIMų LAIKYMASIS IR VYKDYMAS Stebėjimas ir ataskaitų teikimas, tikrinimas ir akreditavimas Būtina nuosekliai vykdyti stebėjimo ir ataskaitų teikimo reikalavimus siekiant užtikrinti duomenų patikimumą. Netaikant patikimo stebėjimo ataskaitų tikrinimo operatoriai galėtų pakenkti sistemos vientisumui aplinkos požiūriu. Tačiau matyti, kad valstybės narės ir kompetentingos institucijos skirtingai įgyvendina ir taiko stebėjimo, ataskaitų teikimo, tikrinimo ir tikrintojų akreditavimo nuostatas. Todėl kyla pavojus sistemos vientisumui aplinkos požiūriu ir patikimumui. Iš analizės matyti, kad tinkamiausia galimybė atitikčiai užtikrinti – stebėjimui ir ataskaitų teikimui taikyti vieną reglamentą, o tikrinimui ir akreditavimui – kitą. Tai užtikrintų didesnį nuoseklumą ir skaidrumą, padidintų stebėjimo ir ataskaitų teikimo standartų ekonomiškumą ilgesniu laikotarpiu, užtikrintų tikrinimo ir akreditavimo nuoseklumą bei palyginamumą ir sukurtų tikrinimo ir akreditavimo paslaugoms visoje ES taikomą vidaus rinkos reikalavimą. Todėl pagerėtų tikrinimo kokybė ir tikrinimo teikiamos galimybės nustatyti bei ištaisyti klaidas ir taip būtų užtikrinta geresnė duomenų kokybė. Parengus visoje ES taikomas taisykles valstybės narės galėtų labai sumažinti sąnaudas pasibaigus pradiniam nacionalinių rekomendacijų ir (arba) taisyklių persvarstymo laikotarpiui. Registrai Dabartinė registrų sistema, kurią sudaro 27 valstybių narių registrai ir Bendrijos nepriklausomas sandorių žurnalas (BNSŽ), nesukėlė techninių problemų. Tačiau 2008 m. prasidėjus pirmajam Kioto protokole numatytų įsipareigojimų vykdymo laikotarpiui valstybių narių registrai taip pat turėtų būti susieti su Tarptautiniu sandorių žurnalu (TSŽ), kuris Kioto protokolo įgyvendinimo tikslams tvarkomas pagal Jungtinių Tautų Bendrąją klimato kaitos konvenciją (JTBKKK). TSŽ diegimas taip pat reikštų, kad bet kokioje prekybos sistemoje, kurią būtų norima susieti su ES LPS, informacija turėtų būti perduodama per TSŽ, kurį prižiūri Kioto protokolo šalys. Šie pakeitimai registrų sistemos veikimui keltų techninį, politinį ir administracinį pavojų, kurį būtų galima įveikti naudojantis esamu Bendrijos registru, kuriame registruojami ES leidimai. TOLESNIS DERINIMAS IR DIDESNIS PROGNOZUOJAMUMAS Didžiausios išmetamųjų teršalų kiekio ribos nustatymas I ir II etapuose ES LPS nustatytos bendros didžiausios išmetamųjų teršalų kiekio ribos buvo lygios valstybių narių pagal Komisijos sprendimus nustatytų nacionalinių didžiausių ribų sumai. Nors šiuo metodu buvo sudarytos gana lanksčios sąlygos valstybėms narėms atsižvelgti į ypatingas ir nacionalines aplinkybes, kilo nemažai problemų, dėl kurių nebuvo sudarytos vienodos sąlygos ir trūko prognozuojamumo bei skaidrumo, o visoms susijusioms šalims teko didelė administracinė našta. Analizė parodė, kad visai ES taikoma direktyvoje nustatyta didžiausia išmetamųjų teršalų kiekio riba geriausiai atitinka tikslą didinti sistemos veiksmingumą ir prognozuojamumą. Taip sumažinama administracinė didžiausios ribos nustatymo našta ir tai yra paprasčiausias ir skaidriausias būdas didžiausiai ribai nustatyti. Todėl tai yra geriausia galimybė ES patikimumui tarptautiniu lygmeniu užtikrinti. Galiausiai tai paprasčiausias būdas atsižvelgiant į būtinybę pataisyti ES LPS didžiausią ribą, kad pasirašius tarptautinį klimato kaitos susitarimą ji atitiktų tikslą 30 % sumažinti visą ES išmetamą šiltnamio efektą sukeliančių dujų kiekį. Nustatant didžiausios ribos dydį veiksmingas būtų tik tas metodas, kuris atitiktų reikalavimą sumažinti bendrą išmetamųjų teršalų kiekį mažiausiomis sąnaudomis. Siekiant padidinti prognozuojamumą , reikėtų išskirti galimybę numatyti tendencijos kreivę 8 metų prekybos laikotarpiui, kadangi ja suteikiama daugiau aiškumo ir prognozuojamumo teršalų mažinimo po 2020 m. klausimu. Tendencijos kreivė taip pat būtų veiksmingiausia siekiant padidinti ES patikimumą trečiųjų šalių atžvilgiu. Leidimų paskirstymas 1 ir 2 laikotarpiais dauguma leidimų buvo suteikiami nemokamai. Valstybės narės taikė įvairias specialias paskirstymo taisykles, todėl kilo nemažai problemų, tokių kaip neigiamas poveikis ekonominiam veiksmingumui, konkurencijos iškraipymas valstybėse narėse, nepageidautinas poveikis pasiskirstymui ir skaidrumo trūkumas. Naujosiomis paskirstymo taisyklėmis turėtų būti išvengta šių problemų, tačiau taip pat turėtų būti atsižvelgiama į principą „teršėjas moka“ ir išorinių sąnaudų priskyrimo vidinėms principą. Leidimų paskirstymas aukciono būdu lyginant su nemokamų leidimų suteikimu Daugeliu atvejų galimybe visus leidimus paskirstyti aukciono būdu geriausiai užtikrinamas sistemos veiksmingumas, skaidrumas bei paprastumas ir išvengiama nepageidautino poveikio pasiskirstymui. Leidimų paskirstymas aukciono būdu taip pat visiškai atitiktų principą „teršėjas moka“ ir būtų naudingas anksti pradėjusiems taikyti šį metodą, todėl atitiktų bendruosius persvarstymo tikslus. Nemokamų leidimų suteikimas pereinamuoju laikotarpiu: santykinio taršos rodiklio taikymas Kol bus pradėta visus leidimus paskirstyti aukciono būdu, gali prireikti leidimus suteikti nemokamai, tačiau reikia sumažinti galimą neigiamą poveikį. Analizė rodo, kad santykinio taršos rodiklio taikymas visoje Bendrijoje turėtų duoti geriausių rezultatų. Su prekyba susijusios priemonės: galimo anglies dioksido nutekėjimo prevencija Nepasirašius tarptautinio klimato kaitos susitarimo ir šalims, kurios imasi mažiau priemonių išmetamam ŠESD kiekiui sumažinti, konkuruojant su tam tikrais daug energijos suvartojančiais pramonės sektoriais, gali atsirasti anglies dioksido nutekėjimo pavojus. Siekiant užkirsti jam kelią, išnagrinėtos kelios su prekyba susijusios priemonės. Tačiau tikintis, kad bus pasirašytas tarptautinis susitarimas, rekomenduojama dabar duoti aiškų ženklą, o priemones svarstyti tik vėliau, kad trečiosios šalys galėtų prisiimti tinkamus įsipareigojimus. SUSIEJIMAS SU TREčIųJų šALIų IšMETAMųJų TERšALų LEIDIMų PREKYBOS SISTEMOMIS IR ATITINKAMOS PRIEMONėS BESIVYSTANčIOMS šALIMS BEI PEREINAMOSIOS EKONOMIKOS šALIMS įTRAUKTI Susiejimas su kitomis sistemomis Bet kokiai ES LPS sąsajai su kita išmetamųjų teršalų leidimų prekybos sistema nustatyti reikėtų atsižvelgti į išsamias tos sistemos sąlygas. Atsižvelgiant į tai, tikriausiai bus atliktas atskiras poveikio vertinimas. Todėl kai kuriais bendrais svarstomais atvejais daroma nuoroda į išsamų poveikio vertinimą. Kompensacijų taikymas Teisės gauti kompensacijas Užsienio kompensacijų taikymas trukdytų Europos Sąjungai pasiekti realių vidaus pokyčių, todėl ateityje padidėtų vidaus taršos mažinimo sąnaudos ir sąnaudos siekiant 2020 m. nustatytų išmetamųjų teršalų mažinimo ir atsinaujinančių energijos išteklių naudojimo tikslų. Jei ES nepavyktų sumažinti joje išmetamų teršalų kiekio, būtų sunku įtikinti daug teršalų išmetančias besivystančias šalis įsipareigoti mažinti išmetamųjų teršalų kiekį po 2012 m. Leidus trečiosioms šalims užsidirbti iš ES LPS nepasirašant naujo tarptautinio susitarimo jos taip pat būtų netinkamai skatinamos nepritarti naujam susitarimui. Galiausiai nesuderintos galimybės naudotis kreditais valstybėse narėse galėtų iškreipti bendrovių konkurencijos vidaus rinkoje sąlygas. Todėl teisės į kompensacijas pagal ES LPS turės būti nustatytos atsižvelgiant į tai, kokių paskatų reikia ES LPS operatoriams mažinti išmetamųjų teršalų kiekį Europos Sąjungoje, ir jos turės būti lanksčios, kad būtų galima vykdyti tarptautines derybas. Standartai Atrodo, kad suteikus galimybes į ES LPS įtraukti projektų tipus, kurie nekenkia sistemos vientisumui aplinkos ar socialiniu požiūriais, būtų pasiekta teisinga didelio veiksmingumo aplinkos požiūriu ir ekonominio veiksmingumo sumažėjimo pusiausvyra. Tačiau šį metodą būtų galima papildyti taikant kitas priemones, pavyzdžiui, kartu taikyti naudojimo kriterijus ir mažinimo koeficientą (remiantis projekto santykinių taršos rodiklių ir ES santykinių taršos rodiklių skirtumu), bet būtų galima pasiekti geresnę didesnio vientisumo aplinkos požiūriu ir didesnių administracinių sąnaudų pusiausvyrą. Pereinamasis laikotarpis ir prognozuojamumas Reikia aiškiai apibrėžti, kaip ES LPS bus traktuojami kreditai, kurie gauti iki 2012 m. (juos perkėlus) arba kuriuos tikimasi gauti po 2012 m. už iki 2012 m. užregistruotų projektų vykdymą. Kadangi neaiški tarptautinė struktūra po 2012 m., persvarstytoje ES LPS taip pat turėtų būti numatytos tinkamos struktūros ir procedūros, kuriomis po 2012 m. būtų galima prisitaikyti prie skirtingų situacijų, ypač siekiant sumažinti išmetamųjų teršalų kiekį 20 % ar 30 %. ES ETS direktyva garantuojama, kad ES leidimus galima perkelti į laikotarpį po 2012 m. Kioto protokole nustatytos taršos mažinimo vienetų (TMV) ir (arba) patvirtintų taršos mažinimo vienetų (PTMV) perkėlimo ribos ir perkėlimo klausimas paliekamas šalių, kurios taršą sumažina labiau nei yra įsipareigojusios, nuožiūrai. Iš visų vertintų galimybių geriausiai vertinimo kriterijus atitiko galimybė numatyti visai ES taikomas suderintas TVM ir (arba) PTVM kreditų perkėlimo pripažinimo po 2012 m. nuostatas, kadangi šia galimybe užtikrinamos vienodesnės sąlygos ir didesnis rinkos skaidrumas. Vertinant galimybes iki 2012 m. skirtus bendrojo įgyvendinimo (BĮ) ir (arba) švarios plėtros mechanizmų (ŠPM) kreditus naudoti po 2012 m., analizė parodė, kad galima kartu taikyti kelias galimybes. ES būtų galima taikyti tam tikrų projektų ar projektų tipų patvirtinimo ir (arba) atmetimo sistemą, sudaryti dvišalius arba daugiašalius susitarimus tam tikrų priimančiųjų šalių BĮ ir ŠPM projektams pripažinti nuo 2012 m. iki tarptautinio susitarimo pasirašymo dienos arba įsipareigoti priimti kreditus pagal projektus, tęsiamus šalyse, pritarsiančiose po 2012 m. įsigaliosiančiam susitarimui. Visų trijų galimybių tinkamumas priklauso nuo tarptautinių derybų pažangos. STEBėSENA IR VERTINIMAS Šios direktyvos įgyvendinimas bus stebimas ir vertinamas vadovaujantis 21 straipsniu, kuriuo reikalaujama, kad valstybės narės teiktų metines direktyvos taikymo ataskaitas. [1] COM (2006) 676 galutinis. [2] http://ec.europa.eu/environment/climat/pdf/nap_2_guidance_en.pdf [3] TIPK vertinama, kad ekonominės galimybės šiame amžiuje mažinti bendrą pasaulyje išmetamų teršalų kiekį surenkant ir saugant anglies dioksidą yra lygios 220–2 200 Gt CO2; šiuo metu ES LPS išmetamųjų teršalų kiekis yra maždaug 2 Gt CO2 per metus. [4] Kaip nurodyta išsamiame poveikio vertinime, šiuos skaičius reikėtų vertinti atsargiai, nes dėl patikimų duomenų trūkumo jie apskaičiuoti apytikriai.