Komisijos tarnybų darbinis dokumentas - Pridedamas prie toliau nurodyto dokumento Komisijos komunikatas Europos parlamentui, Tarybai, Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komitetui ir Regionų komitetui - Pasirengimas kitiems Europos Sąjungos sienų valdymo etapams - Poveikio vertinimo santrauka {KOM(2008) 69 galutinis} {SEK(2008) 153} /* SEK/2008/0154 galutinis */





[pic] | EUROPOS BENDRIJŲ KOMISIJA | Briuselis, 13.2.2008 SEK(2008) 154 KOMISIJOS TARNYBŲ DARBINIS DOKUMENTAS Pridedamas prie toliau nurodyto dokumento KOMISIJOS KOMUNIKATAS EUROPOS PARLAMENTUI, TARYBAI, EUROPOS EKONOMIKOS IR SOCIALINIŲ REIKALŲ KOMITETUI IR REGIONŲ KOMITETUI Pasirengimas kitiems Europos Sąjungos sienų valdymo etapams POVEIKIO VERTINIMO SANTRAUKA {KOM(2008) 69 galutinis}{SEK(2008) 153} įVADAS Atvykimo ir išvykimo sistemos prie Europos Sąjungos išorės sienų ir sienos kirtimo supaprastinimo bona fide keliautojams poveikio vertinimas parengtas naudojantis duomenimis, surinktais per apklausas, taip pat per atvejų tyrimus, bandomuosius projektus ir nagrinėjant literatūros apžvalgas. Apklausose daugiausia dalyvavo ekspertai, išmanantys jau esamas valstybių narių sistemas. Duomenys rinkti ir didžioji dalis konsultacijų su atitinkamomis valstybių narių valdžios institucijomis vyko per du nepriklausomus tyrimus, Komisijos užsakytus 2006 m. gruodžio mėn. ir 2007 m. birželio mėn. Rengiant nepriklausomus tyrimus ir šią ataskaitą, naudotasi glaudžiais Teisingumo, laisvės ir saugumo generalinio direktorato ryšiais su vykdytojais. Susitikimas su kitomis tarnybomis, įskaitant Teisės tarnybos GD (SJ), Mokesčių ir muitų sąjungos GD (TAXUD), Žuvininkystės ir jūrų reikalų GD (FISH), Įmonių ir pramonės GD (ENTR) bei Išorės santykių GD (RELEX), buvo surengtas 2007 m. lapkričio mėn. Be to, reikėtų pažymėti, kad Energetikos ir transporto GD priklausė nepriklausomo tyrimo iniciatyviniam komitetui ir nuo pat pradžių dalyvavo procese. Poveikio vertinimas buvo peržiūrėtas, atsižvelgus į Poveikio vertinimo valdybos 2007 m. gruodžio 4 ir 14 d. pateiktą nuomonę. DABARTINė PADėTIS IR PROBLEMOS Keleivių srautai prie Europos Sąjungos sienų nuolat augo ir ateityje toliau augs. Dauguma keleivių yra vadinamieji bona fide keliautojai, ir jiems leidžiama atvykti į šalį laikantis galiojančių normų ir taisyklių. Tačiau su žmonių judėjimu per sieną glaudžiai susiję ir kai kurie sunkūs nusikaltimai: kelionės dokumentų ir tapatybės klastojimas, neteisėtas žmonių gabenimas, prekyba žmonėmis bei terorizmas. Dėl neteisėtos imigracijos į ES kyla sunkumų kiekvienai valstybei narei. Todėl būtina įgyvendinti du tikslus, kurie gali pasirodyti vienas kitam prieštaraujantys: užtikrinti, kad bona fide keliautojai sklandžiai kirstų sieną ir, kita vertus, garantuoti Šengeno erdvės vidaus saugumą. ES-27 išorės sienos nustatytuose sienos kirtimo punktuose per metus kertamos apie 300 mln. kartų[1]. Manoma, kad iš jų apie 160 milijonų kartų sienas kerta ES piliečiai, 60 milijonų – trečiųjų šalių piliečiai, kuriems nereikia vizos, ir 80 milijonų – trečiųjų šalių piliečiai, kuriems reikia vizos. Neoficialiais duomenimis 2006 m. ES buvo iki 8 milijonų neteisėtų imigrantų. Tikėtina, kad daugiau nei pusė nelegalių imigrantų į ES atvyko teisėtai, bet tapo nelegaliais pasilikę ilgiau nei leistina. Kiekvieno trečiosios šalies piliečio pase turėtų būti rankiniu būdu uždėtas antspaudas su informacija, kada ji(s) atvyko į Šengeno erdvę ir iš jos išvyko. Laikas, kurį trečiosios šalies pilietis praleido valstybių narių teritorijoje, apskaičiuojamas remiantis tais antspaudais, kuriuos, deja, dažnai sunku suprasti; jie gali būti neįskaitomi arba klastojami. Todėl tiksliai apskaičiuoti Šengeno erdvėje praleistą laiką pagal kelionės dokumentuose esančius antspaudus ir ilgai užtrunka, ir yra sudėtinga. Be to, nėra jokio trečiųjų šalių piliečių Šengeno erdvėje praleisto laiko registro. Dėl šių priežasčių šiuo metu nėra jokių paprastai valdomų ir patikimų priemonių, kuriomis galima nustatyti, ar trečiosios šalies pilietis nėra Šengeno erdvėje ilgiau nei leistina; nėra jokio nuoseklaus keliautojų atvykimo į Šengeno erdvę ir išvykimo iš jos registro, kuris padėtų geriau kontroliuoti, užtikrinti ir planuoti sienų apsaugą; taip pat nėra jokios galimybės rinkti informaciją apie ilgiau nei leistina likusius asmenis. Remiantis pateikta informacija, dėl dabartinės situacijos kyla tokios pagrindinės problemos: 1. neteisėta imigracija; 2. terorizmas ir sunkūs nusikaltimai; 3. duomenų trūkumas; 4. su didėjančiais keleivių srautais susiję sunkumai; 5. su ekonomine migracija susijusios problemos. POLITIKOS TIKSLAI Pagal svarbą išskiriami tokie bendrieji atvykimo ir išvykimo sistemos tikslai: - sumažinti neteisėtą imigraciją (ypač ilgiau nei leistina likusių asmenų skaičių); - padėti kovoti su terorizmu ir sunkiais nusikaltimais; - veiksmingiau valdyti ekonominę migraciją (pavyzdžiui, sezoninių darbuotojų). Pagal svarbą išskiriami tokie bendrieji Registruotų keliautojų programos tikslai: - supaprastinti ES išorės sienų kirtimą bona fide keliautojams, kartu užtikrinant bendrą ES sienų politikos nuoseklumą; - veiksmingiau valdyti ekonominę migraciją (pavyzdžiui, sezoninių darbuotojų). Remiantis kiekvienu iš paminėtų tikslų, buvo nustatyti specialūs ir su veikla susiję politikos tikslai. POLITINėS GALIMYBėS Nustatytos penkios skirtingos galimybės: 1 galimybė. Status Quo Pasirinkus status quo politinę galimybę, reikėtų įvertinti daug dabar vykstančių svarbių pokyčių, kaip antai elektroninio kelionės dokumento naudojimą ir galutinį VIS įdiegimą. Taip pat tikimasi, kad iš esmės pagerės sienos kirtimo srautų valdymo infrastruktūra. 2 galimybė. Atvykimo ir išvykimo sistema Ši galimybė būtų susijusi su ES išorės sieną kertančių trečiųjų šalių piliečių atvykimo ir išvykimo laiko bei vietos registravimu. Būtų veiksmingiau renkama informacija apie sieną kertančių trečiųjų šalių piliečių srautus. Tokia informacija būtų galima naudotis nustatant ilgiau nei leistina likusius asmenis ir įvertinant jų padėtį. Šie duomenys taip pat būtų naudingi planuojant sienos kontrolės ir migracijos valdymo išteklius. Šią galimybę sudaro du politiniai variantai: atvykimo ir išvykimo sistema, skirta trečiųjų šalių piliečiams, kuriems reikia vizos (2a), bei atvykimo ir išvykimo sistema, skirta trečiųjų šalių piliečiams, kuriems nereikia vizos (2b). 3 galimybė. Priemonės sienos kirtimui palengvinti Šią politinę galimybę būtų galima įgyvendinti įvairiais būdais ir taikyti skirtingoms keliautojų kategorijoms. Buvo pasirinkti trys politiniai variantai, kad atliekant poveikio vertinimą būtų galima nustatyti pagrindinių galimų skirtumų pasekmes. Pirmas politinis variantas – trečiųjų šalių piliečiams skirta Registruotų keliautojų programa (3a) – iš dalies padėtų išvengti kelionės metu kertant sieną dėl atvykimo ir išvykimo sistemos atsirandančių papildomų suvaržymų ir trukdžių. Trečiųjų šalių piliečiams, turintiems registruotų keliautojų statusą, būtų taikoma greitesnė automatizuota kontrolė. Dviejų su ES piliečiais susijusių politinių variantų vertinimas atspindi skirtingus požiūrius – įdiegti vieną visoje ES naudojamą sistemą (3b) arba nustatyti minimalius standartus, kurių laikomasi tobulinant tam tikras sistemas (3c), pritaikytas konkretiems sienos kirtimo ypatumams ir ES keliautojų grupių poreikiams (pavyzdžiui, naudoti ir registruotų keliautojų schemas, ir automatizuotą sienos kontrolę). Buvo svarstytos kitos dvi politinės galimybės įvairiais būdais įpareigoti migrantus patvirtinti apie savo grįžimą į kilmės šalį, tuos įpareigojimus derinant su užstatų sistema, bet jos buvo atmestos. Šiomis galimybėmis numatyta per daug, jos per sudėtingos ir politiškai, ir praktinio įgyvendinimo atžvilgiu, kad jas būtų galima įgyvendinti per vidutinės trukmės laikotarpį. Galbūt ateityje šios galimybės vėl bus prisimintos prasidėjus detalesniems politiniams svarstymams dėl ekonominės migracijos valdymo ir tarptautinės plėtros. Be to, buvo svarstytos kelios trečiųjų šalių piliečiams skirtos atvykimo ir išvykimo sistemos techninės galimybės, bet vertinime didžiausias dėmesys skiriamas sistemai, kurią diegiant galima pasinaudoti dabar vykstančiais status quo galimybės pokyčiais ir ypač VIS plėtra. POLITINIų GALIMYBIų PALYGINIMAS Politinės galimybės buvo vertinamos atsižvelgiant į bendruosius, specialius ir su veikla susijusius tikslus, taip pat remiantis kitais svarbiais kriterijais, kaip antai patikimumu vykstant dideliems ir politiniams pokyčiams, poveikiu pagrindinėms teisėms, ypač privatumo ir duomenų apsaugai. 1 ir 2 lentelėse pateikiamas status quo vertinimas ir lyginamasis kitų politinių galimybių ir variantų vertinimas, atsižvelgiant į bendruosius atvykimo ir išvykimo sistemos ir Registruotų keliautojų programos tikslus. 1 lentelė. Status quo vertinimas Politinė galimybė (numanomas poveikis vertinamas nuo – (trukdo siekti tikslo) iki √√√√√ (iki galo įgyvendintas tikslas)) | Įgyvendintinas tikslas ir (arba) išspręstina problema | 1 politinė galimybė (status quo) | Politikos tikslas – sumažinti neteisėtą imigraciją (ypač ilgiau nei leistina likusių asmenų skaičių) | √√ | Politikos tikslas – supaprastinti ES išorės sienų kirtimą bona fide keliautojams, užtikrinant bendrą ES sienų politikos nuoseklumą | - | Politikos tikslas – padėti kovoti su terorizmu ir sunkiais nusikaltimais | √ | Politikos tikslas – veiksmingiau valdyti ekonominę migraciją (pavyzdžiui, sezoninių darbuotojų) | √ | Santykinės sąnaudos | Nėra duomenų | Pastaba: status quo buvo vertinamas lyginant su dabartine padėtimi. 2 lentelė. Lyginamasis kitų politinių galimybių ir variantų vertinimas (2a–3c) Lyginamasis politinių galimybių ir variantų vertinimas | Politinės galimybės (numanomas poveikis vertinamas nuo – (trukdo siekti tikslo) iki √√√√√ (iki galo įgyvendintas tikslas)) | Įgyvendintinas tikslas ir (arba) išspręstina problema | 2a politinė galimybė | 2b politinė galimybė | 3a politinė galimybė | 3b politinė galimybė | 3c politinė galimybė | Politikos tikslas – sumažinti neteisėtą imigraciją (ypač ilgiau nei leistina likusių asmenų skaičių) | √√ | √√√ | √ | √ | √ | Politikos tikslas – supaprastinti ES išorės sienų kirtimą bona fide keliautojams, užtikrinant bendrą ES sienų politikos nuoseklumą | √ | -/0 | √√√ | √√ | √ | Politikos tikslas – padėti kovoti su terorizmu ir sunkiais nusikaltimais | 0/√ | √ | - | - | - | Politikos tikslas – veiksmingiau valdyti ekonominę migraciją (pavyzdžiui, sezoninių darbuotojų) | √√ | √ | √ | 0/√ | 0/√ | Santykinės sąnaudos[2] | Mažos | Vidutinės | Nuo mažų iki vidutinių | Vidutinės | Mažos | Pasirinkta galimybė | √ | √ | √ | √ | Pastaba: pradine padėtimi, su kuria lyginant pateikti vertinimai, laikomas sėkmingas status quo galimybės įgyvendinimas (1 lentelė). Kitos politinės galimybės (2a–3c) vertinamos lyginant su šia galimybe. Pavyzdžiui, 2a politinė galimybė pažymėta dviem varnelėmis (√√ reiškia vidutinio dydžio poveikį), t. y. veiksmingesnė mažinant neteisėtą migraciją (ypač ilgiau nei leistina likusių asmenų skaičių) palyginti su pradine padėtimi. Pastaba: 2a politinė galimybė – atvykimo ir išvykimo sistema, skirta trečiųjų šalių piliečiams, kuriems reikia vizos; 2b – atvykimo ir išvykimo sistema, skirta trečiųjų šalių piliečiams, kuriems nereikia vizos; 3a – trečiųjų šalių piliečiams skirta Registruotų keliautojų programa; 3b – suderinta Registruotų keliautojų programa, kuria gali naudotis ES piliečiai; 3c – nustatyti minimalūs Registruotų keliautojų schemos ir automatizuotos pasienio kontrolės sistemos ES piliečiams standartai. Pasirinkta galimybė Remiantis vertinimais buvo pasirinktos tos politinės galimybės, kurios leistų pasiekti tikslus ir kurias būtų įmanoma įgyvendinti per trumpą ar vidutinės trukmės laikotarpį, nepažeidžiant pagrindinių teisių ir duomenų apsaugos. Todėl pasirinkta galimybė yra visiems trečiųjų šalių piliečiams skirtos atvykimo ir išvykimo sistemos (2a ir 2b politiniai variantai), trečiųjų šalių piliečiams skirtos Registruotų keliautojų programos (3a politinis variantas) ir minimalių registruotų keliautojų schemų ir automatizuotos pasienio kontrolės ES piliečiams standartų (3c politinis variantas) derinys. Pasirinkta galimybė naudinga ir padės įgyvendinti tikslus, nors ją pasitelkus nebus galima reikšmingai sumažinti terorizmo ir sunkių nusikaltimų. Tačiau pasirinkta galimybė labai priklauso nuo to, kaip seksis įgyvendinti status quo . Dėl atvykimo ir išvykimo sistemos techninio aspekto, VIS ir SIS II siekiama skirtingų tikslų, todėl šiuo atveju sistemų veiksmingai susieti neįmanoma, nors techninė sąveika galima. VIS sistemą būtų galima naudoti atvykimo ir išvykimo sistemai, registruojant trečiųjų šalių piliečių, kuriems reikia vizos, atvykimo ir išvykimo duomenis, taip pat tikrinant biometrinius identifikatorius. Trečiųjų šalių piliečiams, kuriems nereikia vizos, reikėtų taikyti bent iš dalies atskiras sistemas, bet jas būtų galima kurti naudojant tą pačią techninę platformą kaip VIS ir tą pačią Biometrinių duomenų tikrinimo sistemą (BMS). Tai leistų pasinaudoti jau sukurtomis biometrinėmis sistemomis nedidelėmis sąnaudomis ir užtikrinti jų sąveiką. Registruotų keliautojų programai reikės atskiros duomenų saugyklos. Galima sukurti vieną bendrą centralizuotą atvykimo ir išvykimo sistemos bei Registruotų keliautojų programos duomenų bazę; tad bet kokiu atveju reikės tik vienos naujos duomenų bazės. 2008 m. pradžioje Komisija pateiks atskirą Komisijos tarnybų darbinį dokumentą dėl atvykimo ir išvykimo sistemos bei Registruotų keliautojų programos techninių galimybių. Pagal atvykimo ir išvykimo sistemos techninio įgyvendinimo tyrimo galutinės ataskaitos projektą planuojama, kad centralizuotos atvykimo ir išvykimo sistemos bei Registruotų keliautojų programos išlaidos sieks apie 20 mln. EUR per 2–3 metus, o metinės priežiūros ir veiklos išlaidos sudarys apie 6 mln. EUR. Bendros visų valstybių narių išlaidos bus apie 35 mln. EUR, bet gali labai skirtis atsižvelgiant į įrengiamų automatizuotų vartų skaičių. Įrengti vienus automatizuotus vartus kainuoja apie 35 000 EUR. Išorės sienų fondo lėšomis valstybės narės galėtų įsigyti būtiną įrangą. Trečiosios šalys neturės jokių išlaidų. STEBėSENA IR VERTINIMAS Poveikio vertinime pateikiami galimi rodikliai, kuriais remiantis galima įvertinti, kiek pavyko pasiekti specialius ir su veikla susijusius politinius tikslus. Pagrindiniai informacijos šaltiniai yra atvykimo ir išvykimo sistemos bei Registruotų keliautojų programos duomenų bazės. [1] Tarnybų skaičiavimai, remiantis Eurostato turizmo duomenų baze. Skaičius nustatytas įvertinus nakvynes viešbučiuose, kolektyvinio apgyvendinimo vietose ir privačiose turistų apgyvendinimo vietose. Pas draugus ar giminaičius apsistoję asmenys neskaičiuojami. Nakvynės registruojamos pagal keliautojų gyvenamąją šalį. [2] Techninio įgyvendinimo sąnaudos bus pateiktos 2008 m. pradžioje atskirame Komisijos tarnybų darbiniame dokumente dėl techninių galimybių.