KOMISIJOS TARNYBŲ DARBINIS DOKUMENTAS POVEIKIO VERTINIMO SANTRAUKA pridedamas prie dokumentų: Komisijos komunikatas Tarybai ir Europos Parlamentui Veiksmų planas stiprinti kovą su mokestiniu sukčiavimu ir mokesčių slėpimu Komisijos rekomendacija dėl priemonių, kuriomis trečiosios šalys skatinamos laikytis minimalių gero mokesčių srities valdymo standartų Komisijos rekomendacija dėl agresyvaus mokesčių planavimo /* SWD/2012/0404 final */





KOMISIJOS TARNYBŲ DARBINIS DOKUMENTAS POVEIKIO VERTINIMO SANTRAUKA pridedamas prie dokumentų: Komisijos komunikatas Tarybai ir Europos Parlamentui Veiksmų planas stiprinti kovą su mokestiniu sukčiavimu ir mokesčių slėpimu Komisijos rekomendacija dėl priemonių, kuriomis trečiosios šalys skatinamos laikytis minimalių gero mokesčių srities valdymo standartų Komisijos rekomendacija dėl agresyvaus mokesčių planavimo TURINYS 1........... Įvadas............................................................................................................................ 4 2........... Procedūriniai klausimai ir konsultacijos su suinteresuotosiomis šalimis............................... 5 3........... Politikos aplinkybės, problemos apibrėžimas ir subsidiarumas.......................................... 5 4........... Tikslai............................................................................................................................ 8 5........... Politikos galimybės......................................................................................................... 9 6........... Politikos galimybių poveikio analizė............................................................................... 10 7........... Pagrindinių politikos galimybių palyginimas..................................................................... 10 8........... Pasirinktos galimybės.................................................................................................... 11 9........... Stebėsena ir vertinimas.................................................................................................. 11 1. Įvadas Bendras ES valstybių narių nacionalinių mokesčių sistemų tikslas – užtikrinti veiksmingumą ir teisingumą, t. y. surinkti pakankamai pajamų laikantis teisingumo principo pagal kiekvienos valstybės demokratinį pasirinkimą. Vis dėlto pasiekti šių tikslų trukdo mokestinis sukčiavimas, mokesčių slėpimas ir agresyvus mokesčių planavimas, dažnai susijęs su mokesčių rojais. Sunku įvertinti, kiek mokesčių prarandama, tačiau JAV atliktos studijos duomenimis, dėl JAV daugiašalių įmonių į vadinamuosius mokesčių rojus perkeliamo pelno galėtų būti prarasta iki 60 mlrd. JAV dolerių biudžeto pajamų, o dėl gyventojų mokesčių slėpimo – iki 50 mlrd. JAV dolerių[1]. ES atveju įverčių neparengta, tačiau atsižvelgiant į tai, kad ir JAV, ir ES tiesioginių užsienio investicijų į mokesčių rojus dydis yra panašus, manoma, kad prarandamas panašus pajamų dydis. Poveikio vertinime analizuojama, kokių kiekvienos kylančios problemos mastą atitinančių veiksmų reikėtų imtis siekiant jas išspręsti. Jame siekiama padėti Komisijai atrinkti geriausias politikos galimybes ir dėl jų nuspręsti. Šiame dokumente vartojamus terminus galima rasti poveikio vertinimo ataskaitos 14 priede pateiktame išsamiame žodynėlyje žr. COM(2012) 351[2], jeigu nenurodyta kitaip). Mokestinis sukčiavimas yra tam tikros formos tyčinis mokesčių slėpimas, už kurį paprastai baudžiama pagal baudžiamąją teisę. Mokesčių slėpimas apskritai apima neteisėtus veiksmus, kai prievolė mokėti mokestį yra nuslepiama arba ignoruojama, t. y. kai mokesčių mokėtojas, nuo mokesčių administratoriaus nuslėpęs pajamas arba informaciją, sumoka mažiau mokesčių nei teisiškai privalo. Paprastai laikoma, kad mokesčių rojai (taip pat kartais vadinami „nebendradarbiaujančiomis šalimis ir teritorijomis“) yra šalys ir teritorijos, kurios gali finansuoti savo viešąsias paslaugas be pajamų mokesčių arba su nominaliais pajamų mokesčiais ir kuriomis naudojasi nerezidentai, kad išvengtų apmokestinimo savo gyvenamosios vietos šalyje. Mokesčių vengimą apibrėžti sudėtinga, tačiau šis terminas paprastai vartojamas siekiant apibrėžti mokesčio mokėtojo reikalų tvarkymo priemones, kuriomis sumažinama jo mokestinė prievolė, ir, nors tos priemonės gali būti visiškai teisėtos, jos paprastai prieštarauja teisės, kurios reikia laikytis, esmei. (EBPO mokesčių terminų žodynėlis) 2. Procedūriniai klausimai ir konsultacijos su suinteresuotosiomis šalimis Šį poveikio vertinimą peržiūrėjo Poveikio vertinimo valdyba (toliau – PVV). 2012 m. vykdyta išsami konsultacijų ir tyrimų programa. Ji apėmė oficialias viešąsias konsultacijas dėl visiško neapmokestinimo ir PWC atliktą išsamių duomenų apie atrinktose šalyse taikomas apsaugos mokesčių priemones, susijusias su mokesčių rojais ir agresyviu mokesčių planavimu, rinkimą ir analizę. Buvo gauta nedaug kiekybinių duomenų. Pavyzdžiui, kiekybiškai įvertinama nauda dėl kai kurių konkrečių priemonių Danijoje, Prancūzijoje, Vokietijoje ir Nyderlanduose per metus siekė 13–1,500 mln. eurų. Apibendrinant galima teigti, kad valstybės narės gali padidinti mokestines pajamas taikydamos konkrečias apsaugos priemones, nors tiksli jų paskirtis yra skirtinga. Su valstybių narių administracijomis ir įmonėmis, nevyriausybinėmis organizacijomis (NVO) ir akademinėmis suinteresuotosiomis šalimis surengti šiems klausimams skirti „Fiscalis“ seminarai. Pagrindinė išvada ta, kad apskritai remiama: a) priemonės, kuriomis stiprinami esami bendradarbiavimo mechanizmai ir automatinio keitimosi informacija plėtojimas, ir b) ES mastu suderintas požiūris, be kita ko, apimantis aiškiai apibrėžtas pagrindines sąvokas, nors kai kurios valstybės narės pirmenybę teiktų nacionalinėms priemonėms, o kai kurie dalyviai pabrėžė, kad svarbu nedidinti administracinės naštos ir nedaryti poveikio konkurencijai. Daugiau kiekybinių duomenų negauta. Mokesčių politikos darbo grupė ir Tarybos aukšto lygio darbo grupė neseniai taip pat aptarė mokesčių slėpimo ir sukčiavimo klausimus ir bendrai sutarė, kad pirmiausia reikia sustiprinti kovos su šia problema priemones. Turi būti imtasi proporcingų priemonių, kurios nepadidintų išlaidų mokesčių mokėtojams. 3. Politikos aplinkybės, problemos apibrėžimas ir subsidiarumas Ekonomikos globalizacija nulėmė tarptautinį mokesčių slėpimo ir vengimo mastą. Dėl dabartinės ekonomikos krizės ir biudžeto suvaržymų reikia užtikrinti, kad nebūtų prarandama jokių mokestinių pajamų, mokesčių sistemos būtų kuo veiksmingesnės, būtų pašalintos piktnaudžiavimo galimybės, būtų užtikrintos tvarios mokestinės pajamos, skatinamas aukštas mokestinių prievolių laikymosi lygis, grindžiamas teisingomis ir teisingai taikomomis mokesčių sistemomis. 3.1. Problemos apibūdinimas Dėl mokestinio sukčiavimo ir mokesčių slėpimo silpnėja valstybių narių gebėjimas įgyvendinti politikos priemones, sunkiau užtikrinti teisingumą mokestines prievoles vykdančių ir jų nevykdančių mokesčių mokėtojų atžvilgiu. ES reikia spręsti tris problemas: – dėl prastai vykdomų mokestinių prievolių ir silpnų administracinių gebėjimų valstybėse narėse mokesčių surenkama nepakankamai; – nepakankamai veiksmingas tarpvalstybinis administracinis bendradarbiavimas, kurį lemia sunkumai, susiję su mokesčių mokėtojų identifikavimu automatiškai keičiantis informacija ir Tarybos siekimu susitarti šalinti Taupymo pajamų apmokestinimo direktyvos spragas; – mokesčių teisės aktų kokybė ir atitiktis tikslui dėl nepakankamai naudojamų esamų teisinių priemonių. Tarptautiniu mastu valstybių narių mokesčių sistemos veiksmingumui kenkiama trimis būdais: - netyčia jų pačių paliktos spragos ir neatitikimai su kitų šalių mokesčių sistemomis nulemia visišką neapmokestinimą veiklą vykdant tarptautiniu mastu. Visiškas neapmokestinimas ES vidaus rinkoje kai kuriems mokesčių mokėtojams suteikia konkurencinį pranašumą, jis gali pakenkti toms valstybėms narėms, kurių mokesčių bazės nyksta. Šią problemą galima spręsti nacionalinės teisės aktų ir susitarimų dėl dvigubo apmokestinimo išvengimo pakeitimais; - mokesčių mokėtojai naudojasi šiomis spragomis ir neatitikimais (agresyvus mokesčių planavimas). Mokesčių planavimo struktūros kaip niekada ištobulėjo, jos yra plėtojamos įvairiose šalyse ir teritorijose ir dėl jų apmokestinamasis pelnas faktiškai perkeliamas į palankią apmokestinimo tvarką taikančias valstybes. Dėl tarpvalstybinio daugelio mokesčių planavimo struktūrų aspekto bei didesnio kapitalo ir asmenų mobilumo vidaus rinkoje valstybėms narėms vienoms sunku išspręsti šią problemą; - kitos šalys ir teritorijos aktyviai arba pasyviai sudaro sąlygas nykti kitų šalių mokesčių bazėms. Šis scenarijus gali būti susijęs su agresyvaus mokesčių planavimo schemomis, specialia apmokestinimo tvarka, pagal kurią nerezidentams taikomi maži mokesčiai arba apskritai taikomi labai mažai mokesčiai ir nenorima bendradarbiauti su kitų šalių mokesčių administratoriais. Mokesčių rojai suteikia galimybę kitų šalių mokesčių mokėtojams savo mokesčių bazes perkelti į mažų mokesčių šalis ir teritorijas, tai nuslepiant nuo savo gyvenamosios vietos šalies (tai daroma, pavyzdžiui, trukdant nustatyti realiąją nuosavybės teisę ir atskleisti banko paslaptį). Nors tiksliai nenustatyta, kiek pajamų prarandama, paprastai manoma, kad ši suma siekia kelis milijardus eurų. Atskiros šalys kartais įvertina prarastas pajamas, o akademinė bendruomenė joms įvertinti naudoja skirtingus metodus. Vertinant prarandamas mokestines pajamas kartais kartu naudojami mokesčių slėpimo ir vengimo duomenys, tiesioginių ir netiesioginių mokesčių duomenys, įtraukiami ES nepriklausančių šalių duomenys, naudojami tokie rodikliai kaip šešėlinės ekonomikos dydis. Be to, skirtingai vartojami kai kurie terminai, pavyzdžiui, slėpimas, vengimas ir mokesčių rojai. Vis dėlto vienas pavyzdys patvirtina, kad problema yra ir ją reikia spręsti kuo greičiau. Neseniai apskaičiuota, kad dėl mokesčių vengimo vien Jungtinėje Karalystėje kasmet prarandama keli milijardai svarų sterlingų[3]. Dėl tarptautinio šio reiškinio masto valstybėms narėms sunku apsaugoti savo mokesčių sistemas, kadangi nacionalines kovos su piktnaudžiavimu priemones galima lengvai apeiti naudojant sudėtingas mokesčių struktūras ir mokesčių rojus arba veiklą vykdant per kitą valstybę narę, kurioje apsaugos lygis yra žemesnis. Nors nacionaliniu lygmeniu ir dedamos tam tikros pastangos pabandyti įtikinti trečiąsias šalis laikytis minimalių gero mokesčių srities valdymo standartų (t. y. skaidrumo principą, keistis informacija ir užtikrinti sąžiningą mokesčių konkurenciją), nemažai trečiųjų šalių nenori bendradarbiauti. Todėl dabar sverto poveikis mažai veiksmingas. 3.2. Kam daromas poveikis? Poveikis daromas ES valstybėms narėms dėl poveikio biudžetui ir poreikio pritaikyti taisomąsias priemonės (administracines, reguliavimo ar išorės politikos). Poveikis daromas mokesčių mokėtojams, kadangi aptariamos srities politika svarbi siekiant užtikrinti teisingumą jų atžvilgiu. Jiems poveikį daro ir valstybių narių taisomosios priemonės. Pavyzdžiui, naujausios vieno JK kovos su mokesčių vengimu teisės akto taikymo gairės sudaro 115 puslapių. Jeigu šiuo pavyzdžiu pasektų visos valstybės narės, kai kurioms bendrovėms dėl to kiltų nemažai papildomų keblumų. Be to, PWC išanalizavus keturiolika valstybių narių, nustatytos 165 kovos su piktnaudžiavimu priemonės. Tačiau nėra požymių, leidžiančių manyti, kad poveikis mažosioms ir vidutinėms įmonėms (MVĮ) būtų didesnis nei didelėms įmonėms, kadangi būtent pastarosios dažniausiai vykdo tarpvalstybinio masto veiklą. Poveikis piliečiams, gerovės valstybės išmokų gavėjams yra netiesioginis dėl mažėjančio biudžeto viešosioms paslaugoms ir socialinėms išmokoms. Poveikis daromas ir trečiosioms šalims, kurios yra arba mokesčių rojai, netinkamai pritraukiantys valstybių narių pajamas, arba šalys partnerės, kurių srautams poveikį gali turėti valstybių narių kovos su piktnaudžiavimu taisyklės. Jeigu priemonės skirtos konkrečioms šalims (juodojo arba pilkojo sąrašo), jų nuoseklumas ES valstybių narių mastu nedidelis arba visai neužtikrintas. 3.3. Tikėtina problemos raida (pagrindinis scenarijus) Jeigu veiksmų nebus imtasi, valstybėms narėms toliau kils problemų renkant pajamas ir gali tekti padidinti mokesčius, kad būtų užtikrintos pajamos. Kiek tai susiję su mokestiniu sukčiavimu ir mokesčių slėpimu, išliks trys nustatytos konkrečios problemos, dėl kurių reikia nedelsiant imtis ryžtingų priemonių. Nebus konkrečios pažangos minimalių gero mokesčių srities valdymo standartų nesilaikančių šalių, visų pirma mokesčių rojų, atžvilgiu, nebus sprendžiama agresyvaus mokesčių planavimo problema. Tikėtina, kad ES valstybės narės taikys individualias priemones, kurių veiksmingumas nedidelis. Be to, dabar nėra daug požymių, kad valstybės narės imtųsi spontaniškų iniciatyvų dvišaliu ar daugiašaliu lygmeniu, kad kartu išspręstų problemas. Nepanašu, kad konkrečios ES problemos būtų išspręstos kitomis tarptautinėmis iniciatyvomis (EBPO). 3.4. Subsidiarumas Valstybėms narėms vienoms sunku veiksmingai apsaugoti savo mokesčių sistemas, kadangi pavienių nacionalinių atsakomųjų priemonių veiksmingumas sprendžiant sudėtingą tarptautinių mokesčių vengimo schemų problemą yra nedidelis. Be to, valstybės narės galėtų būti priverstos vienašališkai stiprinti tokias priemones ir tai pakenktų įprastoms verslo investicijoms ir sukurtų papildomų mokestinių kliūčių. Todėl šie nacionaliniai veiksmai (arba neveikimas) daro tiesioginį poveikį vidaus rinkos veikimui, kadangi jie gali iškraipyti ES įmonių konkurenciją, ir valstybių narių gebėjimui vykdyti pagal Stabilumo ir augimo paktą prisiimtus įsipareigojimus[4]. Todėl šių tikslų siekti geriau veiksmais Sąjungos lygmeniu. 4. Tikslai Bendras tikslas – taikyti Sąjungos lygmens požiūrį, kuriuo tinkamai atsižvelgiama į poreikį užtikrinti vidaus rinkos veikimą, ir geriau apsaugoti valstybių narių mokesčių bazes nuo piktnaudžiavimo ir spragų, visų pirma nuo tarptautinio mokestinio sukčiavimo ir mokesčių vengimo. Dėl tokios praktikos mažėja valstybių narių pajamos. Šis bendras tikslas gali būti apibūdintas toliau nurodytais konkrečiais tikslais. · Kiek tai susiję su tarpvalstybiniu mokestiniu sukčiavimu ir mokesčių slėpimu tiesioginių ir netiesioginių mokesčių srityje: · (1 tikslas) Stiprinti bendradarbiavimą mokesčių srityje, gerinti mokesčių administravimą, vykdymo užtikrinimą mokesčių srityje, taip pat valstybių narių mokesčių administratorių vykdomą mokesčių už tarpvalstybines operacijas surinkimą. · Kiek tai susiję su šalimis ir teritorijomis, kurios nesilaiko minimalių gero mokesčių srities valdymo standartų, visų pirma mokesčių rojais, taip pat su agresyviu mokesčių planavimu: · (2 tikslas) Šalinti valstybių narių tiesioginių mokesčių sistemų spragas ir galimybę jomis piktnaudžiauti (nacionalinės teisės aktai ir susitarimai dėl dvigubo apmokestinimo išvengimo) – tai padėtų spręsti visiško neapmokestinimo ir agresyvaus mokesčių planavimo problemas. · (3 tikslas) Pagerinti nacionalinių kovos su tarptautiniu mokesčių vengimu priemonių veiksmingumą – tai padėtų spręsti agresyvaus mokesčių planavimo problemą. · (4 tikslas) ES mastu pagerinti valstybių narių poveikį trečiosioms šalims mokesčių srityje – tai padėtų spręsti šalių ir teritorijų, kurios nesilaiko minimalių gero mokesčių srities valdymo standartų, problemą. Veiklos tikslas – užtikrinti, kad didėtų valstybių narių pajamos. Atsižvelgiant į valstybių narių mokesčių sistemų ir ekonominių struktūrų skirtumus, kiekviena valstybė narė turės atskirai nuspręsti, kaip stebėti šio tikslo įgyvendinimą. Šie tikslai atitinka kitų sričių politiką. Jie grindžiami dabartine gero mokesčių srities valdymo politika ir 2012 m. kovo mėn. Europos Vadovų Tarybos prašymu sustiprinti kovą su mokestiniu sukčiavimu ir mokesčių slėpimu. Vertinant platesniu mastu, jie atitinka priemones, kurių ėmėsi tiek ES, tiek Finansinių veiksmų darbo grupė (FAFT) kovojant su pinigų plovimu ir terorizmo finansavimu, taip pat 2012 m. metinę augimo apžvalgą bei jos rekomendacijas valstybėms narėms išplėsti mokesčių bazes ir pagerinti mokesčių surinkimą. 5. Politikos galimybės Šioje lentelėje apibendrinamos nustatytos politikos galimybės siekiant tikslų. Pagrindinis scenarijus Padėtis ES nekeičiama (1 tikslas) Stiprinti bendradarbiavimą mokesčių srityje, gerinti mokesčių administravimą, vykdymo užtikrinimą mokesčių srityje, taip pat valstybių narių mokesčių administratorių vykdomą mokesčių už tarpvalstybines operacijas surinkimą. - A1 galimybė. Pateikti veiksmų planą, be kita ko, nustatant konkrečių priemonių prioritetus. (2 tikslas) Šalinti valstybių narių tiesioginių mokesčių sistemų spragas ir galimybę jomis piktnaudžiauti (nacionalinės teisės aktai ir susitarimai dėl dvigubo apmokestinimo išvengimo). - B1 galimybė. Šalinti nacionalinės teisės aktų spragas vykdant diskusijas Elgesio kodekso grupėje (verslo apmokestinimas). Elgesio kodekso grupė šiuos klausimus jau nagrinėja, todėl laikoma, kad šia galimybe jau naudojamasi. - B2 galimybė. Rekomenduoti užkirsti kelią visiškam neapmokestinimui susitarimuose dėl dvigubo apmokestinimo išvengimo. (3 tikslas) Pagerinti nacionalinių kovos su tarptautiniu mokesčių vengimu priemonių veiksmingumą. - C1 galimybė. Rekomenduoti taikyti standartinę ES bendrąją veiksmingą kovos su piktnaudžiavimu taisyklę. (4 tikslas) ES mastu pagerinti valstybių narių poveikį trečiosioms šalims mokesčių srityje jas įtikinant taikyti gero mokesčių srities valdymo principą. - D1 galimybė. ES lygmeniu parengti minimalių gero mokesčių srities valdymo standartų nesilaikančių trečiųjų šalių apibrėžtį, remiantis pripažintais šios srities principais. - D2 galimybė. Parengti priemonių rinkinį, taikytiną atsižvelgiant į tai, ar atitinkamos trečiosios šalys laikosi apibrėžtų minimalių standartų, ar ne. 6. Politikos galimybių poveikio analizė Šioje lentelėje apibendrinama poveikio analizė (didėjanti skalė nuo --- iki +++). Numatomas poveikis || Pagrindinis scenarijus Tikėtina, kad padėtis tęsis arba blogės || A1 || B2 || C1 || D1 || D2 Politikos tikslų siekimo veiksmingumas || --- || ++ || +++ || ++ || +++ || +++ Pagrindinės teisės / keturios laisvės || -- || - || + || +/++ || + || = Ekonominis poveikis || --- || ++ || ++ || +++ || +++ || +++ Socialinis poveikis || -- || +++ || = || = || ++ || ++ Poveikis mokesčių mokėtojams / mokesčių administratoriams || --- || ++/+++ || ++ || +++ || ++ || +++ Poveikis ES biudžetui || = || -- || = || = || = || = Poveikis kitoms šalims || = || = || = || = || - || - 7. Pagrindinių politikos galimybių palyginimas Šioje lentelėje apibendrinamas galimybių palyginimas (didėjanti skalė nuo --- iki +++). Politikos galimybių palyginimas || Pagrindinis scenarijus (ES mastu veiksmų nesiimama) || A1 || B1 Neįvertinta || B2 || C1 || D1 || D2 Paskatos valstybėms narėms sugriežtinti taisykles || = || +++ || || netaikoma || netaikoma || netaikoma || netaikoma Veiksmingumas || --- || +++ || || +++ || +++ || ++ || +++ Proporcingumas || = || +++ || || +++ || +++ || +++ || +++ Našumas || = || +++ || || +++ || +++ || +++ || ++ Lankstumas || = || +++ || || +++ || +++ || +++ || +++ Išvada || || Pasirinkta galimybė || || Pasirinkta galimybė || Pasirinkta galimybė || Pasirinkta galimybė || Pasirinkta galimybė 8. Pasirinktos galimybės Atsižvelgiant į veiksmingumą, proporcingumą ir lankstumą, siekiant 1 tikslo (t. y. stiprinti bendradarbiavimą mokesčių srityje, gerinti mokesčių administravimą, vykdymo užtikrinimą mokesčių srityje, taip pat valstybių narių mokesčių administratorių vykdomą mokesčių už tarpvalstybines operacijas surinkimą), geriausia būtų parengti prioritetinių priemonių taikymo veiksmų planą. Pasirinkus galimybę nekeisti padėties, rizika būtų didelė. Sprendžiant trečiųjų šalių, kurios nesilaiko minimalių gero mokesčių srities valdymo standartų, taip pat agresyvaus mokesčių planavimo problemą, geriausia būtų derinti, kaip matyti iš lentelių, B2, C1, D1 ir D2 politikos galimybes. Tai išsamesnės priemonės, kuriomis galima padaryti pažangą per trumpą laiką. 9. Stebėsena ir vertinimas Neturint patikimo kiekybinio stebėsenos ir pažangos vertinimo pagrindo, Komisija turėtų reguliariai rengti veiksmų plano ir pirmiau rekomenduotų veiksmų įgyvendinimo ataskaitas. [1] J; G. Gravelle (2009): „Tax Havens: Tax Avoidance and Evasion.“ CSR Report for congress. [2] COM(2012) 351 final. [3] „Lifting the Lid on Tax Avoidance Schemes“, 2012 m. liepos mėn., http://www.hmrc.gov.uk/. [4] http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/index_en.htm.