AIŠKINAMASIS MEMORANDUMAS

1.PASIŪLYMO APLINKYBĖS

2008 m. pasaulinė finansų krizė atskleidė svarbių reglamentavimo spragų, taip pat tokių trūkumų kaip neveiksminga priežiūra, neskaidrios rinkos ir pernelyg sudėtingi produktai finansų sistemoje. ES ėmėsi įvairių priemonių, kad bankų sistema taptų tvirtesnė ir stabilesnė, įskaitant griežtesnius kapitalo reikalavimus, geresnio valdymo taisykles ir priežiūros bei pertvarkymo režimus. Šiomis aplinkybėmis taip pat labai svarbi pažanga, padaryta kuriant bankų sąjungą.

Pasiūlymas dėl struktūrinių ES bankų sektoriaus reformų, teikiamas kartu su šiuo pasiūlymu, yra paskutinis naujos reglamentavimo sistemos elementas, kuriuo užtikrinama, kad net didžiausi ES bankai taptų ne tokie sudėtingi ir juos būtų galima veiksmingai pertvarkyti, darant kuo mažesnį poveikį mokesčių mokėtojams.

Krizė atskleidė poreikį didinti skaidrumą ir griežtinti stebėseną ne tik tradiciniame bankų sektoriuje, bet ir tose srityse, kuriose vykdoma ne bankų teikiamo kreditavimo veikla, t. y. šešėliniame bankų sektoriuje. Praktikoje šešėlinio bankų sektoriaus subjektai ir veikla pritraukia į indėlius panašių požymių turintį finansavimą, keičia įsipareigojimų įgyvendinimo terminus arba likvidumą, sudaro sąlygas perleisti kredito riziką arba naudoja tiesioginį ar netiesioginį svertą. 2012 m. pabaigoje visas šešėlinio bankų sektoriaus turtas sudarė 53 trln. EUR – tai beveik pusė visos reglamentuojamos bankų sistemos dydžio – ir yra daugiausia sutelktas Europoje (maždaug 23 trln. EUR) ir Jungtinėse Amerikos Valstijose (maždaug 19,3 trln. EUR).

Veiksmų dėl šių klausimų imtasi tarptautiniu mastu, koordinuojant G20 ir Finansinio stabilumo tarybai (FST); FST inicijavo išsamų darbą, kurio tikslas – nustatyti svarbiausią šešėlinės bankų sistemos keliamą riziką. Bendras tikslas, kurį įvairiomis progomis patvirtino G20 šalys, yra pašalinti finansų sektoriaus „tamsius kampus“, kurie gali turėti įtakos sisteminei rizikai arba kurių paprasčiausiai gali atsirasti dėl reguliacinio arbitražo, ir išplėsti reguliavimą bei priežiūrą ir taikyti juos visoms sisteminės svarbos finansų įstaigoms, priemonėms ir rinkoms. Šiomis aplinkybėmis 2013 m. rugpjūčio mėn. FST priėmė politikos strategiją, kurią sudaro vienuolika rekomendacijų, kaip sumažinti šešėlinės bankininkystės keliamą riziką vertybinių popierių skolinimo ir atpirkimo sandoriuose. Šias rekomendacijas 2013 m. rugsėjo mėn. patvirtino G20 vadovai. Strategija apima finansų įstaigų vertybinių popierių skolinimo ir atpirkimo sandorių skaidrumo įpareigojimus valdžios institucijų atžvilgiu, taip pat tarp fondų valdytojų ir galutinių investuotojų, būtiniausius piniginės užtikrinimo priemonės reinvestavimo standartus, pakartotinį kliento turto įkeitimą, minimalius užtikrinimo priemonės vertinimo ir valdymo reguliavimo standartus ir pagrindinių sandorio šalių įvedimo į maklerių tarpusavio atpirkimo sandorių rinkas vertinimą. Šiame reglamente daugiausia dėmesio skiriama vertybinių popierių skolinimo ir atpirkimo sandorių skaidrumo didinimui. Skaidrumas yra svarbus siekiant užtikrinti, kad valdžios institucijos ir visi susiję rinkos dalyviai tinkamai suprastų, kaip veikia rinkos ir kokio dydžio bei pobūdžio rizika gali kilti. Šiomis aplinkybėmis skaidrumas – pagrindinis aspektas, nes jį užtikrinus teikiama būtina informacija, kuria remiantis galima parengti veiksmingas ir rezultatyvias sisteminės rizikos prevencijai skirtas politikos priemones.

2012 m. spalio mėn. E. Liikaneno ataskaitoje padaryta išvada, kad įvykdytos ir dar vykdomos reglamentavimo reformos neišsprendžia visų esminių ES bankų sektoriaus problemų, ir pateikta rekomendacijų. Atsižvelgiant į šias rekomendacijas, Reglamentu dėl struktūrinės bankų reformos, kuris priimtas kartu su šiuo pasiūlymu, bus uždrausta tam tikra bankų prekybos veikla ir nustatyti tam tikri struktūriniai jos suvaržymai. Tačiau, kaip teigiama 2012 m. kovo 19 d. Komisijos priimtoje Žaliojoje knygoje dėl šešėlinio bankų sektoriaus, griežtesnis bankų sektoriaus reglamentavimas galėtų priversti nemažą dalį bankų veiklos perkelti už tradicinio bankų sektoriaus ribų į šešėlinį.Dėl to finansų sistema taptų vis neskaidresnė ir sumažėtų priežiūros institucijų galimybės ją kontroliuoti. Šių problemų atsirastų papildomai šalia jau dabar nusistovėjusių sąsajų tarp reglamentuojamo ir šešėlinio bankų sektoriaus. Toks reguliacinis arbitražas gerokai sumažintų pasaulio ir Europos vykdomų finansų reformų poveikį ir sukeltų didelę riziką finansiniam stabilumui. Dėl šios priežasties kartu su teisės akto dėl struktūrinės reformos pasiūlymu reikia priimti privalomus VPĮFS skaidrumo ir duomenų teikimo reikalavimus. Šie du reglamentavimo priemonių rinkiniai papildo vienas kitą ir sustiprina vienas kito poveikį.

Dėl šių naujų bankų sektoriaus teisės aktų, įskaitant struktūrines priemones, bankai dalį savo veiklos gali perkelti į ne taip griežtai reglamentuojamas sritis, tokias kaip šešėlinė bankininkystė. Siekiant atidžiai stebėti rinkos tendencijas, susijusias su subjektais, kurių veiklą galima laikyti šešėline bankininkyste, visų pirma vertybinių popierių įsigijimo finansavimo sandorių srityje, būtina įgyvendinti skaidrumo reikalavimus, kurie galėtų padėti priežiūros ir reguliavimo institucijoms nustatyti silpnąsias vietas ir galimus tolesnius veiksmus, skirtus visoms nustatytoms problemoms spręsti.

Kad stiprinant tam tikrų subjektų ir rinkų atsparumą pasiekta nauda nesumažėtų dėl finansinės rizikos perkėlimo į ne taip griežtai reglamentuojamus sektorius, labai svarbu didinti šešėlinės bankininkystės veiklos skaidrumą ir duomenų prieinamumą. Komisijos komunikate dėl šešėlinio bankų sektoriaus ir 2012 m. lapkričio mėn. Europos Parlamento rezoliucijoje dėl šešėlinės bankininkystės pabrėžta, kad labai svarbu didinti skaidrumą ir duomenų prieinamumą, visų pirma veiklos, kuria dažnai užsiima šešėlinis bankų sektorius, kaip antai atpirkimo sandorių ir vertybinių popierių skolinimo, dar vadinamų vertybinių popierių įsigijimo finansavimo sandoriais (VPĮFS). Šioje srityje tikslesnės informacijos apie būtiną skaidrumo lygį suteikia FST atliktas darbas. Be to, tai ypač svarbu siekiant stebėti riziką, kuri gali kilti dėl reglamentuojamo finansų sektoriaus ir šešėlinio bankų sektoriaus tarpusavio sąsajų, per didelio įsiskolinimo ir procikliškų tendencijų. Toks požiūris visiškai atitinka 2013 m. FST rekomendacijas dėl šešėlinės bankininkystės, patvirtintas Sankt Peterburge vykusiame G20 aukščiausiojo lygio susitikime, mažinti riziką ir procikliško elgesio paskatas, susijusias su VPĮFS ir pakartotiniu įkeitimu, kurie gali padidinti įtampą dėl finansavimo nepalankiomis rinkos sąlygomis.

VPĮFS, kitos lygiavertės finansavimo struktūros ir pakartotinis įkeitimas vaidina esminį vaidmenį pasaulio finansų sistemoje. VPĮFS yra bet koks sandoris, kurio metu siekiant gauti finansavimo lėšų naudojamas sandorio šaliai priklausantis turtas. Praktikoje tai daugiausia vertybinių popierių ir biržos prekių skolinimas ar skolinimasis, atpirkimoar atvirkštinio atpirkimo sandoriai arba pirkimo siekiant parduoti atgal arba pardavimo siekiant atpirkti sandoriai. Visi šie sandoriai daro panašų ar netgi identišką ekonominį poveikį. Tokius metodus naudoja beveik visi finansų sistemos dalyviai, ar jie būtų bankai, vertybinių popierių prekiautojai, draudimo įmonės, pensijų fondai ar investiciniai fondai. Jie suteikia papildomo likvidumo rinkoje, palengvina rinkos dalyvių finansavimą, padeda atskleisti prekybinio turto kainas ir sudaro sąlygas centrinių bankų piniginio finansavimo operacijoms. Tačiau tokiais metodais keičiant įsipareigojimų įgyvendinimo terminus ir (arba) likvidumą taip pat gali būti kuriamas kreditas, o rinkos dalyviai gali įgyti dideles pozicijas vieni kitų atžvilgiu. Pakartotinis užtikrinimo priemonės įkeitimas siekiant paremti daugiau sandorių, visų pirma VPĮFS, sudarė sąlygas padidinti likvidumą, taip pat didinti paslėptą svertą ir tarpusavio sąsajas sistemoje.

Praradus pasitikėjimą turto verte, sandorio šalių saugumu ir investuotojų apsauga, pradėta masiškai atsiimti lėšas didmeninėse rinkose, o tai lėmė staigų įsiskolinimo mažinimą ir (arba) viešųjų apsaugos sistemų (centrinio banko priemonių ir kt.) naudojimą. Šiomis aplinkybėmis dingo pasitikėjimas ir sumažėjo likvidumas, todėl net didžiausi bei stipriausi bankai nebegalėjo gauti nei trumpalaikio, nei ilgalaikio finansavimo. Dėl tokių metodų gali padidėti įsiskolinimas, sustiprėti procikliškas finansų sistemos pobūdis ir ji gali tapti pažeidžiama dėl masinio indėlių atsiėmimo ir staigaus finansinio įsiskolinimo mažinimo. Nors šie metodai gali turėti didelį poveikį investicinių fondų veiklos rezultatams, šiuo metu informacija apie juos nėra tinkamai atskleidžiama investuotojams. Kitaip nei kitos finansų įstaigos, investicinių fondų valdytojai užsiimdami VPĮFS veikla naudoja investuotojų pinigus. Jei investuotojai negauna išsamios ir tikslios informacijos apie VPĮFS naudojimą ir galimus interesų konfliktus, jie negali priimti informacija pagrįstų sprendimų. Taigi labai svarbu mažinti VPĮFS, kitų lygiaverčių finansavimo struktūrų ir pakartotinio įkeitimo skaidrumo trūkumą.

Atsižvelgiant į šias aplinkybes, šiuo reglamentu siekiama sukurti saugesnę ir skaidresnę finansų sistemą ir nustatyti priemones, kuriomis būtų didinamas skaidrumas trijose pagrindinėse srityse: 1) su VPĮFS susijusios sisteminės rizikos didėjimo finansų sistemoje stebėsena; 2) informacijos apie tokius sandorius atskleidimas investuotojams, kurių turtas naudojamas tokiuose ar lygiaverčiuose sandoriuose; 3) pakartotinio įkeitimo veiklos sutarčių skaidrumas. Praktiškai siūlomos priemonės apims 1 ir 2 FST rekomendacijas, pagal kurias reikalaujama, kad kompetentingos institucijos rinktų papildomus duomenis apie VPĮFS naudojimą, 5 rekomendaciją, pagal kurią reikalaujama, kad fondų valdytojai būtų skaidrūs savo investuotojų atžvilgiu, ir 7 rekomendaciją, pagal kurią visų pirma reikalaujama, kad finansiniai tarpininkai atskleistų pakankamai informacijos savo klientams apie turto pakartotinį įkeitimą. Taigi šios rekomendacijos apima visus skaidrumo aspektus, susijusius su VPĮFS naudojimu. Siekiant šio tikslo šis reglamentas papildo siūlomą Reglamentą dėl bankų struktūrinės reformos.

2.KONSULTACIJŲ SU SUINTERESUOTOSIOMIS ŠALIMIS IR POVEIKIO VERTINIMO REZULTATAI

Paskelbusi 2012 kovo 19 d. Žaliąją knygą dėl šešėlinio bankų sektoriaus Komisija pradėjo viešas konsultacijas. Suinteresuotosios šalys pateikė daug esminių pastabų. Apskritai jos parėmė Komisijos iniciatyvą šioje srityje ir kuo toliau, tuo labiau sutarė, kad šešėlinės bankų sistemos klausimams spręsti reikalinga priežiūra ir griežtesnė reglamentavimo sistema. Europos Parlamentas savo iniciatyva pateiktame pranešime dėl šešėlinės bankininkystės taip pat pabrėžė, kaip svarbu imtis tinkamų priemonių šioje srityje. Be to, 2012 m. lapkričio mėn. rengdama tarptautines rekomendacijas dėl šešėlinės bankininkystės FST surengė viešas konsultacijas dėl aktualių problemų, įskaitant skaidrumo trūkumą, VPĮFS rinkose. Šių konsultacijų metu visuotinai pritarta, kad būtina užtikrinti didesnį skaidrumą vertybinių popierių skolinimo ir atpirkimo sandorių rinkose, daug respondentų taip pat siūlė atsižvelgti į galiojančius duomenų teikimo reikalavimus ir kitus turimus rinkos duomenis. Daug suinteresuotųjų šalių taip pat sutiko, kad sandorių duomenų saugyklos galėtų veiksmingiausiai rinkti išsamius atpirkimo sandorių ir vertybinių popierių skolinimo sandorių duomenis.

2012 m. buvo surengtos tikslingesnės viešos konsultacijos dėl įvairių su KIPVPS (kolektyvinio investavimo į perleidžiamus vertybinius popierius subjektais) susijusių klausimų, jų metu suinteresuotųjų šalių teirautasi apie poreikį didinti skaidrumo reikalavimus investiciniams fondams. Komisija gavo daug informacijos apie dabartinius skaidrumo standartus turto valdymo sektoriuje, taip pat nuomonių apie galimus būdus didinti skaidrumą investuotojams.

Rengiant šią iniciatyvą taip pat atsižvelgta į diskusijas su visomis pagrindinėmis suinteresuotosiomis šalimis, įskaitant vertybinių popierių rinkų ir bankų reguliavimo institucijas, ECB ir visų tipų rinkos dalyvius. Be to, atsižvelgta į 2012 m. viešų konsultacijų dėl šešėlinės bankininkystės metu išsakytas nuomones. Taip pat siekta sužinoti valstybių narių nuomones.

2013 m. kovo mėn. buvo įsteigta Tarnybų iniciatyvinė grupė bankų struktūrinės reformos klausimais, ją sudarė COMP, ECFIN, EMPL, ENTR, JUST, MARKT, SG, SJ, TAXUD generalinių direktoratų ir JRC atstovai. Poveikio vertinimo iniciatyvinė grupė susitiko 2013 m. kovo, balandžio ir rugsėjo mėn. ir padėjo rengti poveikio vertinimą. 2013 m. spalio 16 d. poveikio vertinimo projektą aptarė Komisijos Poveikio vertinimo valdyba. Gavus neigiamą nuomonę, 2013 m. gruodžio mėn. pateiktas persvarstytas poveikio vertinimas.

Poveikio vertinime nustatytos trys pagrindinės su vertybinių popierių įsigijimo finansavimo sandoriais susijusios problemos: reguliavimo institucijos neturi galimybės veiksmingai stebėti, kaip naudojami VPĮFS, kyla rizika, kad VPĮFS naudojami darant žalą fondų investuotojams, o pakartotinis įkeitimas perkelia teisinę ir ekonominę riziką rinkose. Visų šių problemų pagrindas – svarbiausi FST nustatyti klausimai, visų pirma išsamių duomenų (dažnai teikiamų ir neapibendrintų) apie VPĮFS trūkumas ir rizika, kad VPĮFS gali sukelti interesų konfliktus tarp fondų valdytojų ir fondų investuotojų.

Siekiant spręsti nustatytas problemas, poveikio vertinime daroma išvada, kad būtina imtis įvairių priemonių, tarp jų – VPĮFS duomenų teikimas sandorių duomenų saugykloms, informacijos apie VPĮFS naudojimą atskleidimas fondo investuotojams ir reikalavimas, kad prieš pakartotinį finansinių priemonių įkeitimą būtų gautas išankstinis sutikimas ir kad tos finansinės priemonės prieš pakartotinį įkeitimą būtų pervestos į sandorio šalies gavėjos vardu atidarytą sąskaitą. Taip bus užtikrinta, kad šešėliniame bankų sektoriuje VPĮFS naudojimo praktika būtų tinkamai prižiūrima ir reglamentuojama. Apskritai VPĮFS naudojimas nebus nei uždraustas, nei specialiai apribotas, norima tik užtikrinti daugiau skaidrumo. Pasirinktos galimos priemonės neturėtų daryti struktūrinio poveikio VPĮFS rinkai. Jas taikant padidės duomenų teikimo išlaidos sandorio šalims, tačiau šį padidėjimą atsvers didesnio skaidrumo nauda kompetentingoms institucijoms, klientams, investuotojams ir visai visuomenei.