Komisijos tarnybų darbinis dokumentas - Lydimasis dokumentas Pasiūlymas Europos parlamento ir Tarybos direktyva, numatanti sankcijas nelegaliai esančių trečiųjų šalių piliečių darbdaviams Poveikio vertinimo santrauka {KOM(2007) 249 galutinis} {SEK(2007) 596} {SEK(2007) 603} /* SEK/2007/0604 galutinis */





[pic] | EUROPOS BENDRIJŲ KOMISIJA | Briuselis, 16.5.2007 SEK(2007) 604 KOMISIJOS TARNYBŲ DARBINIS DOKUMENTAS Lydimasis dokumentas Pasiūlymas EUROPOS PARLAMENTO IR TARYBOS DIREKTYVA, numatanti sankcijas nelegaliai esančių trečiųjų šalių piliečių darbdaviams Poveikio vertinimo santrauka {KOM(2007) 249 galutinis}{SEK(2007) 596}{SEK(2007) 603} 1. ĮVADAS Nelegalią imigraciją į ES skatina galimybė rasti darbo. Šiame dokumente apibendrinama poveikio vertinimo ataskaita, kurioje svarstomos politinės nelegalią imigraciją skatinančių veiksnių slopinimo sprendžiant nelegaliai ES esančių trečiųjų šalių piliečių užimtumo klausimus galimybės. Ataskaita parengta atsižvelgus į konsultacijas su valstybėmis narėmis ir kitomis suinteresuotosiomis šalimis. Duomenys rinkti per konsultacijas ir iš atvejų tyrimų bei literatūrinių apžvalgų. Duomenims rinkti ir didžiajai konsultacijų daliai rengti atliktas nepriklausomas Komisijos užsakytas tyrimas. Tyrimas ir ataskaita parengti panaudojus Teisingumo, laisvės ir saugumo generalinio direktorato sušauktos tarpžinybinės iniciatyvinės grupės posėdžių rezultatus. PROBLEMOS APIBRėžIMAS Problemos sritis Nelegalią imigraciją lemia įvairiausi stūmos ir traukos veiksniai. Sprendimai migruoti priimami atsižvelgiant į tokius stūmos veiksnius kaip nedarbas, nuolat žemas atlyginimų lygis, stichinės nelaimės ar ekologinės katastrofos, ir traukos veiksnius, kaip antai neoficialus darbas ir aukštesnis atlyginimų lygis, politinis stabilumas, teisinės valstybės užtikrinimas ir veiksminga žmogaus teisių apsauga. Teisinės užimtumą skatinančių veiksnių slopinimo priemonės neužtenka nelegalios imigracijos problemai išspręsti, todėl ši iniciatyva yra dalis ES nelegalios imigracijos mažinimo bendrosios strategijos. Kita vertus, nelegalios imigracijos klausimo sprendimas rodo ES pastangas formuoti bendrąją migracijos politiką. Siūlomas teisės akto projektas susijęs su ES nelegaliai esančių trečiųjų šalių piliečių užimtumu. Tarp jų – nelegaliai į ES atvykę asmenys ir asmenys, kurie atvyko į ES legaliai, tačiau viršijo leistiną buvimo trukmę. Siūlomame teisės akto projekte nesvarstomas trečiųjų šalių piliečių, esančių valstybėje narėje legaliai, tačiau neturinčių teisės dirbti arba kurių ši teisė apribota ir nebegalioja, užimtumas. Tarp jų – studentai, moksliniai darbuotojai, turistai ir legaliai esantys trečiųjų šalių piliečių šeimos nariai, kurie neturi teisės dirbti arba turi teisę dirbti tik tam tikrą valandų per savaitę skaičių. Nors tokių klausimų sprendimas taip pat svarbus, kad būtų gerokai nuslopinti užimtumą skatinantys veiksniai, teisinio pagrindo siūlomam teisės akto projektui priimti (EB sutarties 63 straipsnio 3 dalies b papunkčio) neužtenka, kad būtų galima priimti ir priemones, susijusias su šios antrosios kategorijos trečiaisiais piliečiais. Likusioje šios santraukos dalyje turimi omenyje tik nelegaliai esantys trečiųjų šalių piliečiai. Čia svarstomos galimybės neturėtų daryti poveikio ES piliečiams iš ES-10 ir Bulgarijos bei Rumunijos, kurių teisė dirbti tam tikrose valstybėse narėse ribojama pereinamojo laikotarpio susitarimų. Problemos mastas Apibrėžti problemos mastą nėra lengva. Nors duomenų arba skaičiavimų yra, sunku ne tik apskaičiuoti dokumentų neturinčių ir nedeklaruotą darbą dirbančių asmenų skaičių, bet dažnai ir nustatyti, ar į juos įtraukti ES piliečiai, kuriems pagal pereinamojo laikotarpio susitarimus taikomi darbo apribojimai, jei taip – atskirti šiuos duomenis nuo trečiųjų šalių piliečių. Vis dėlto, akivaizdu, kad ES yra daugybė nelegalių trečiųjų šalių piliečių ir kad jų pastaraisiais metais padaugėjo. Dauguma turimų skaičiavimų apima laikotarpį iki 2004 m. ir 10 naujų šalių įstojimo į ES; juose šių šalių ir Bulgarijos bei Rumunijos piliečiai laikomi trečiųjų šalių piliečiais. Dėl to nelengva aiškiai apžvelgti padėtį. „Global Migration Perspectives“ 2005 m. apskaičiuota, kad iš viso nelegalių migrantų ES yra 2–3 mln., Tarptautinės migracijos organizacijos 2000 m. skaičiavimais – 4,5 mln., Jungtinių Tautų skaičiavimais „Trends in Total Migrant Stock“: 7–8 mln.) „Wiener Zeitung“ 2005 m. skaičiavimais, per metus nelegalių imigrantų ES padaugėjo 500 000, remiantis „Global Migration Perspectives“ 2005 m. skaičiavimais – 350 000. Tačiau apibendrinus 21 valstybės narės turimus skaičiavimus, matyti, kad per metus į ES atvyksta 893 000–923 300 naujų nelegalių migrantų. Nors patikimų duomenų nėra, yra pagrindo manyti, kad nemažai nelegalių migrantų išvyksta savo noru, jų padėtis legalizuojama arba jie grąžinami į kilmės šalį. Todėl grynasis nelegalių migrantų srautas gerokai mažesnis nei bendras jų prieaugis. Kai kurios valstybės narės ėmėsi plataus masto legalizavimo programų, kurias įgyvendinus nelegaliai esančių trečiųjų šalių piliečių (bent jau iš pradžių) taip pat sumažės. Tačiau vidurio ir ilgalaikės pasekmės nėra aiškios, nes pačios programos gali pritraukti dar daugiau nelegalių migrantų į ES. Problemos pobūdis Viena iš priežasčių, skatinančių vykti į ES, yra manymas, kad čia yra palyginti gerai atlyginamo darbo. Iš tiesų daugiausia laisvų darbo vietų neoficialiose, nereglamentuojamose įmonėse, kur atlyginimas menkas. Dėl mažų atlyginimų ir prastų darbo sąlygų, su kuriomis turi taikstytis, nelegaliai esantys trečiųjų šalių piliečiai tampa patrauklūs darbdaviams. Tai, kad įdarbinami nelegaliai esantys trečiųjų šalių piliečiai, nebūtinai trukdo vietiniams gyventojams įsidarbinti. Priešingai, yra požymių, kad ištisos pramonės šakos jau dabar priklauso nuo nelegaliai esančių trečiųjų šalių piliečių, nes dėl atlyginimo lygio, reikalingo išlaikyti tam tikro sektoriaus (pavyzdžiui, sodininkystės) tarptautiniam konkurencingumui, tokio darbo, kurio jie imasi, vietiniai gyventojai nedirbtų. Kalbant apie poveikį produktų ir (arba) paslaugų rinkai, nedeklaruotas darbas plačiai paplitęs ypač tam tikruose sektoriuose, tačiau tokį darbą dirba ne tik trečiųjų šalių piliečiai. Poveikis produktų ir (arba) paslaugų rinkai gali būti teigiamas grynai ekonominiu atžvilgiu. Kaip darbuotojai, nelegaliai esantys trečiųjų šalių piliečiai gali būti itin ekonomiškai naudingi priimančiosioms šalims. Dėl jų mažų atlyginimų mažėja prekių ir paslaugų išlaidos, todėl bendrovės, kartais – net ištisos pramonės šakos, tampa konkurencingesnės. Statyba, žemės ūkis ir sodininkystė, namų ruoša ir (arba) valymas, maitinimas ir kitos apgyvendinimo paslaugos ne kartą įvardyti kaip sektoriai, kuriuose labiausiai paplitęs nedeklaruotas darbas, ypač nelegalių migrantų. Tai iš dalies perteikia šiuose (pavyzdžiui, sezoniniuose ir lanksčiuose) sektoriuose reikalingo darbo pobūdį. Kalbant apie poveikį konkurencijai ir vidaus rinkai, tam tikruose šalių, kurių neoficiali ekonomika silpnesnė, sektoriuose nelegalių migrantų darbdaviai sudaro nesąžiningą konkurenciją kitiems. Kitose šalyse naudoti nedeklaruotą darbą apskritai, taip pat nelegalių trečiųjų šalių piliečių, toks įprastas dalykas, kad visos tam tikrų sektorių bendrovės prisitaikė prie tokios padėties ir pačios nelegaliai įdarbina darbuotojus arba kovoja su nesąžininga konkurencija kitais būdais. Nelegalūs migrantai ekonomiškai naudingi ne tik priimančiosioms, bet ir kilmės šalims. Migrantus siunčiančios šalys turi nemenkos naudos iš darbo jėgos nutekėjimo, nes taip mažinamas nedarbas, skatinamas moterų darbas ir pervedami pinigai. Ilgainiui daugelis trečiųjų šalių tapo dar labiau priklausomos nuo pervedamų pinigų. Tačiau nemažai ir šią naudą atsveriančių išlaidų, pavyzdžiui, kai nemokamos socialinio draudimo įmokos, daugelis nelegalių migrantų išnaudojami, darbo rinka iškraipoma dėl atlyginimams ir darbo sąlygoms daromo spaudimo. Nacionalinės darbdaviams taikomos priemonės Ne mažiau kaip 26 iš 27 ES valstybių narių jau yra numačiusios sankcijų darbdaviams ir prevencinių priemonių. 19 valstybių narių teisės aktuose numatytos baudžiamosios sankcijos. Tačiau smarkiai įvairuoja ne tik šių priemonių turinys, bet ir įgyvendintų priemonių deriniai. Be to, nepaisant taikomų sankcijų daugumoje valstybių narių nelegaliai esančių trečiųjų šalių piliečių tebėra itin daug. Nemažai suinteresuotųjų šalių pažymi, kad norint, jog teisinė priemonė būtų veiksminga, reikia numatyti priverstinį sankcijų vykdymą. Vykdydamos politiką nedeklaruoto darbo atžvilgiu, valstybės narės susiduria su daugybe kliūčių. Tarp jų: - nepakankamas už kovą su nelegaliu darbu atsakingų institucijų veiklos koordinavimas ir bendradarbiavimas; - tokį koordinavimą ir bendradarbiavimą reglamentuojančio teisinio pagrindo nebuvimas; - nepakankami priverstinio sankcijų vykdymo įstaigų turimi žmogiškieji ir finansiniai ištekliai; - kliūtys veiklai vietoje; - veiksmingiems patikrinimams atlikti reikalingos informacijos stoka; - patikrinimų rezultatams įvertinti reikalingų duomenų stoka; ir - nepakankamas tarptautinis bendradarbiavimas. Didelė priimtų nacionalinių priemonių įvairovė taip pat yra problema: tai trukdo sukurti ES darbdaviams vienodas sąlygas ir sudaro įspūdį, kad ES bendras tikslas nėra kovoti su nelegaliai esančiais trečiųjų šalių piliečiais. TIKSLAI Bendras tikslas – - Prisidėti prie nelegalios imigracijos mažinimo. Konkretūs tikslai: - Mažinti nelegaliai esančių trečiųjų šalių piliečių užimtumą. - Sudaryti ES darbdaviams vienodas sąlygas. - Prisidėti prie nelegaliai esančių trečiųjų šalių piliečių išnaudojimo mažinimo. Nors paskutinis iš šių konkrečių tikslų nepriklauso atitinkamo teisinio pagrindo, t. y. EB sutarties 63 straipsnio 3 dalies b punkto, taikymo sričiai, jį derėtų įtraukti, kad būtų galima įvertinti galimybes šioje srityje jau esamų išnaudojimo sąlygų atžvilgiu. POLITINėS GALIMYBėS Galimybė legalizuoti nelegaliai esančių trečiųjų šalių piliečių padėtį atmesta anksčiau dėl duomenų apie dabartinę praktiką ir legalizavimo priemonių poveikį stokos. Be to, daugelis tvirtina, kad legalizavimas gali skatinti nelegalią imigraciją, todėl negali padėti spręsti šio klausimo. 1-a politikos pasirinkimo galimybė – Status quo 2-a politinė galimybė – Suderintos sankcijos nelegaliai esančių trečiųjų šalių piliečių darbdaviams Europos Sąjungoje ir valstybių narių įpareigojimas jas vykdyti Pasirinkus šią galimybę, kuriai įgyvendinti reikalingas reglamentavimas ES lygiu, suderintos sankcijos nelegaliai esančių trečiųjų šalių piliečiams būtų taikomos visoje ES. Pažeidimu būtų laikomas nelegaliai esančio trečiojo šalies piliečio įdarbinimas. Būtų taikomos baudos ir kitokios nuobaudos (tokios kaip pašalinimas nuo viešųjų paslaugų pirkimo sutarčių sudarymo ir valstybės finansavimo), sunkiais atvejais – baudžiamosios sankcijos. Kadangi priverstinis sankcijų vykdymas yra svarbus, valstybės narės turėtų atlikti patikrinimus bendrovių (% registruotų bendrovių) patalpose. 3-ia politinė galimybė – Suderintos prevencinės priemonės: visos ES darbdaviams taikomas bendras reikalavimas daryti tam tikrų dokumentų (leidimų gyventi) kopijas ir informuoti kompetentingas nacionalines įstaigas Šiai galimybei įgyvendinti reikėtų priimti teisės aktų ES lygiu, kuriuose būtų reikalaujama imtis bendrų priemonių siekiant užkirsti kelią trečiųjų šalių piliečių užimtumui. Iš darbdavio būtų reikalaujama prašyti galimo darbuotojo pateikti jo teisę gyventi patvirtinančius dokumentus, juos nukopijuoti ir nusiųsti atitinkamoms nacionalinės valdžios institucijoms. Darbdavys būtų įpareigotas pasilikti vieną kopiją ir užtikrinti šių dokumentų saugojimą bei konfidencialumą. Atitinkamos nacionalinės valdžios institucijos būtų atsakingos už dokumentų bei migranto statuso patikrinimą (pavyzdžiui, patikrinti, ar dokumentai nėra suklastoti) ir darbdavio informavimą apie tai, kad darbuotojas negali būti legaliai įdarbintas. Prieš įdarbinant naują darbuotoją, darbdaviui nereikėtų laukti, kol ateis atsakymas iš valdžios institucijos, tačiau jei valdžios institucijų atsakymas neigiamas, jis turėtų asmenį atleisti iš darbo. Reikiamų dokumentų kompetentingai valdžios institucijai neatsiuntusiems darbdaviams nebūtinai būtų taikomos nuobaudos, tačiau darbdaviams, galintiems įrodyti, kad atliko patikrinimus, nuobaudos galėtų būti netaikomos, jei vėliau nustatoma, kad darbuotojas buvo nelegaliai esantis trečiosios šalies pilietis. 4-a politinė galimybė – Suderintos sankcijos darbdaviams ir prevencinės priemonės Ši teisinė galimybė, kuriai įgyvendinti reikėtų priimti teisės aktų ES lygiu, yra 2-os ir 3-ios galimybių derinys. 5-a politinė galimybė – ES informavimo šiuo klausimu akcija Ši neteisinė galimybė apimtų ES informavimo šiuo klausimu akciją. Būtų siekiama supažindinti darbdavius su jų teisinėmis prievolėmis ir neigiamomis nelegaliai esančių trečiųjų šalių piliečių įdarbinimo pasekmėmis. Akcijoje dalyvautų socialiniai partneriai ir kitos atitinkamos šalys. 6-a politinė galimybė – Gerosios patirties pavyzdžių nustatymas ir keitimasis jais Ši galimybė apimtų gerosios patirties nustatymą, keitimąsi ja ir informacija tarp valstybių narių įvairiais klausimais (pavyzdžiui, priverstinio sankcijų vykdymo mechanizmai, teisinės priemonės, tarpininkų nustatymas ir sulaikymas, kt.), vykstantį struktūriškai, pavyzdžiui, organizuojant mokymąsi vieniems iš kitų. Komisija padėtų apibrėžti gaires, nustatyti nacionalinius atstovus ryšiams ir rengti susitikimus. GALIMYBIų PALYGINIMAS Lentelė – Politinių galimybių vertinimas – palyginimas Įgyvendintinas tikslas ir (arba) išspręstina problema | Politinės galimybės (numatomas poveikis nuo – iki √√√√√) | Mažinti nelegalią imigraciją į ES | √ | √√ | √√ | √√√ | 0 | √√ | Sudaryti darbdaviams vienodas sąlygas | 0 arba – | √√√ | √√√ | √√√√ | 0 | √ | Prisidėti prie nelegaliai esančių trečiųjų šalių piliečių išnaudojimo mažinimo | 0 arba – | 0 arba – | 0 | 0 arba – | 0 | √√ | Parengti bendras taisykles, kurių būtų laikomasi ir kurios būtų įgyvendinamos | 0 | √ | √√ | √√ | 0 | √ | Pildyti ir stiprinti esamą (ir būsimą) acquis | Nėra duomenų | √√ | √√ | √√√ | √ | √√√ | Mažinti prekybą žmonėmis, organizuotą nusikalstamumą ir kontrabandą | 0 arba – | 0 arba – | 0 arba – | – | 0 | √√ | Pagrindinės teisės | Asmens duomenų apsauga (8 straipsnis) | 0 | 0 | – | – | 0 | 0 | Teisė į veiksmingą teisinę gynybą ir teisingą bylos nagrinėjimą (47 straipsnis) | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | Nediskriminacija (21 straipsnis) | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 arba √ | Teisėtumo ir nusikalstamos veikos bei bausmės proporcingumo principai (49 straipsnis) | 0 | √ | √ | √ | 0 | 0 arba √ | Su status quo susijusios išlaidos + Didesnės nei status quo išlaidos 0 Tokios pat išlaidos; – Mažesnės nei status quo išlaidos | 0 | + | + | + | + | + | Pirmenybė teikiama šių galimybių deriniui: - 4-a galimybė : Suderintos sankcijos nelegaliai esančių trečiųjų šalių piliečių darbdaviams, valstybių narių įpareigojimas jas vykdyti ir suderintos prevencinės priemonės: visos ES darbdaviams taikomas bendras reikalavimas daryti reikiamų dokumentų kopijas ir informuoti kompetentingas nacionalines įstaigas ir - 6-a galimybė : Gerosios patirties pavyzdžių nustatymas ir keitimasis jais tarp valstybių narių. Pagrindiniai šio derinio privalumai - Teigiamas poveikis nelegalaus trečiųjų šalių piliečių užimtumo mažinimui. - Visoje ES ėmus taikyti minimalaus lygio sankcijas ir jų priverstinio vykdymo priemones, padidėtų jų atgrasomasis poveikis. - Greita pažanga visoje ES vienodų sąlygų bendrovėms sudarymo srityje. - Prevencinėse priemonėse būtų numatyta visuotinė, tačiau ne sunki prievolė prašyti galimų darbuotojų pateikti dokumentus ir juos saugoti, tačiau už šių dokumentų bona fide pobūdžio patikrinimą liktų atsakingos kompetentingos valdžios institucijos. Tai suteiktų darbdaviams galimybę sąžiningai įdarbinti reikalavimus atitinkančius dokumentus pateikusius darbuotojus. - Pagal siūlomą teisės akto projektą įpareigojus valstybes nares patikrinti 10 % registruotų bendrovių, pagerėtų priverstinis vykdymas, darbdaviams būtų leista aiškiai suprasti, kad pavojus būti pagautam darant pažeidimą yra realus arba dar didesnis. - Nustačius gerosios patirties įgyvendinant ir vykdant sankcijas pavyzdžius ir jais keičiantis (6-a galimybė), pagerėtų jų priverstinis vykdymas. - Trečiosioms šalims ir galimiems nelegaliems migrantams būtų leidžiama suprasti, kad problemos sprendžiamos ir kad pavojus nelegaliems migrantams išaugo. Toks signalas iš ES būtų kitaip ir labiau vertinamas nei iš valstybių narių. - Kalbant apie pagrindines teises, apskritai galima tikėtis, kad keičiantis gerosios patirties nuo išnaudojimo nukentėjusių asmenų apsaugos srityje pavyzdžiais ir dalijantis informacija apie tai, kaip sumažinti neigiamas pasekmes su teisėsauga bendradarbiaujantiems asmenims, išnaudojimas sumažėtų. Visoje ES nustačius, kad rimti pažeidimai laikomi nusikaltimais, galimas teigiamas poveikis taip pat baudžiamųjų veikų ir bausmių teisėtumo bei proporcingumo principams. Pagrindiniai šio derinio trūkumai - Trečiųjų šalių piliečiai ir toliau būtų įdarbinami nelegaliai. Veiksmingumas šiuo atžvilgiu didžiąja dalimi priklauso nuo priverstinio sankcijų vykdymo, už kurį atsako valstybės narės. Net ir įpareigojus vykdyti sankcijas ir dalytis gerąja patirtimi, patikrinimų veiksmingumas ir toliau priklausytų nuo valstybių narių. - Grynai ekonominiu atžvilgiu delikatūs sektoriai (daugiausia statybos sektorius, žemės ūkis, namų ruoša ir (arba) valymas, maitinimas ir kitos apgyvendinimo paslaugos) gali būti neigiami paveikti. - Darbdaviams ėmus taikyti griežtesnes sankcijas, galimos neigiamos pasekmės nelegaliai esantiems trečiųjų šalių piliečiams (didesnio išnaudojimo rizika, nes tokie darbuotojai galėtų būti verčiami trauktis į dar gilesnį pogrindį ir užimti silpnesnę poziciją derybose). Tačiau tokias galimas pasekmes atsvertų atgrasomasis, ypač siūlomų baudžiamųjų sankcijų itin išnaudotojiškų darbo sąlygų atvejais, poveikis. - Kalbant apie pagrindines teises, galimos neigiamos pasekmės asmens duomenų apsaugai. Neigiamų pasekmių mastas priklauso nuo to, kokių priemonių imasi darbdaviai ir valdžios institucijos, siekdami užtikrinti šių duomenų konfidencialumą.