EUROPOS KOMISIJA Briuselis, 2016 03 31 COM(2016) 168 final KOMISIJOS ATASKAITA EUROPOS PARLAMENTUI IR TARYBAI Direktyvos 2000/59/EB dėl uosto priėmimo įrenginių, skirtų laivuose susidarančioms atliekoms ir krovinių likučiams, REFIT vertinimas



Direktyvos 2000/59/EB dėl uosto priėmimo įrenginių, skirtų laivuose susidarančioms atliekoms ir krovinių likučiams, REFIT vertinimas Struktūra: 1. Įvadas 1.1 Direktyva 2000/59/EB ir jos vaidmuo sprendžiant taršos iš laivų problemą 1.2 Vertinimas ir stebėsena 2. Pagrindiniai faktai, nustatyti atlikus vertinimą 2.1 Ar direktyva reikšminga tikslų požiūriu? 2.2 Ar direktyva veiksmingai padeda siekti tikslų? 2.3 Ar direktyvos tikslai pasiekti efektyviai? 2.4 Ar direktyva padeda kurti Europos pridėtinę vertę? 2.5 Ar direktyva dera su kitais susijusiais ES teisės aktais? 3. Komisijos nuomonė 3.1 Tinkamų uosto priėmimo įrenginių prieinamumas 3.2 Atliekų pristatymas į uosto priėmimo įrenginius 3.2.1 Stebėsena ir vykdymo užtikrinimas 3.2.2 Paskatų taikymas 3.3 Administracinė našta 3.3.1 Apibrėžčių ir formų nenuoseklumas 3.3.2 Skirtingos išimčių suteikimo procedūros

3.4 Tyrimo kokybė 4. Tolesni veiksmai 4.1 Trumpalaikės ir (arba) vidutinės trukmės priemonės 4.1.1 Direktyvos II priedo persvarstymas 4.1.2 Aiškinamųjų gairių parengimas 4.1.3 Bendros informavimo ir stebėsenos sistemos kūrimas 4.2 Direktyvos persvarstymas taikant teisėkūros procedūrą

1. Įvadas 1.1 Direktyva 2000/59/EB ir jos vaidmuo sprendžiant taršos iš laivų problemą Iš laivų išmetamos juos eksploatuojant susidarančios atliekos kelia didelę grėsmę jūros aplinkai. Siekdama pašalinti šią grėsmę, ES priėmė Direktyvą 2000/59/EB dėl uosto priėmimo įrenginių, skirtų laivuose susidarančioms atliekoms ir krovinių likučiams (toliau – UPĮ direktyva). UPĮ direktyvos tikslas – „mažinti laivuose susidarančių atliekų ir laivų krovinių likučių išmetimą į jūrą, ypač neteisėtą, iš ES uostais besinaudojančių laivų, gerinant uosto priėmimo įrenginių <...> prieinamumą ir naudojimą“ (1 straipsnis). UPĮ direktyva padeda siekti tikslo – jūrų laivybos be atliekų, kaip apibrėžta Komisijos komunikate dėl ES jūrų transporto politikos iki 2018 m. Ji taip pat padeda tinkamai įgyvendinti ES atliekų tvarkymo hierarchiją, ES atliekų tvarkymo principus taikant atliekų iš laivų priėmimui ir tvarkymui, ir mažinti jūros taršą šiukšlėmis iš jūroje esančių šaltinių. UPĮ direktyva remiami žiedinės ekonomikos dokumentų rinkinyje ir 7-ojoje aplinkosaugos veiksmų programoje nustatyti tikslai. UPĮ direktyva pagrįsta Tarptautinėje konvencijoje dėl teršimo iš laivų prevencijos (MARPOL konvencijoje) nustatytais reikalavimais. MARPOL konvencijoje reikalaujama, kad susitariančiosios šalys įrengtų uosto priėmimo įrenginius, skirtus atliekoms iš laivų, kurių neleidžiama mesti į jūrą. Šie įrenginiai turi būti tinkami, kad būtų patenkintos uostu besinaudojančių laivų reikmės ir jie nebūtų gaišinami. Be MARPOL konvencijos reikalavimų, susijusių su uosto priėmimo įrenginiais, UPĮ direktyvoje nustatyta keletas uosto naudotojams ir operatoriams taikomų papildomų reikalavimų, visų pirma: rengti uostams skirtus atliekų priėmimo ir tvarkymo planus; laivams iš anksto, iki įplaukiant į uostą, pranešti apie atliekas; privalomai pristatyti laivuose susidarančias atliekas; laivams mokėti mokesčius už laivuose susidarančių atliekų priėmimą; taikyti išimtis laivams, plaukiojantiems pagal tvarkaraštį ir dažnai bei reguliariai besilankantiems uostuose; tikrinti, ar laivai laikosi reikalavimų pristatyti atliekas; sukurti informavimo ir stebėsenos sistemą.

Šiais pagrindiniais reikalavimais siekiama užtikrinti, kad ES uostai įrengtų tinkamus uosto priėmimo įrenginius, numatytus atliekų priėmimo ir tvarkymo (APT) planuose, ir kad taikant reikalavimą privalomai pristatyti atliekas ir įgyvendinant tinkamą išlaidų padengimo sistemą visi laivai į uosto priėmimo įrenginius pristatytų laivuose susidarančias atliekas ir krovinių likučius. Informacijos apie (numatomą) atliekų, kurios bus uoste pristatytos iš laivo, kiekį perdavimas – vienas pagrindinių dalykų, padedančių užtikrinti veiksmingą atliekų priėmimo planavimą ir reikalavimo privalomai pristatyti atliekas vykdymo stebėseną. Todėl UPĮ direktyvoje reikalaujama naudoti pranešimo formą, kurioje turi būti nurodomos laive susidarančios atliekos ir krovinių likučiai, kurie bus pristatyti ir (arba) palikti laive taikant išimtį, pagrįstą tuo, kad laive yra pakankamas kiekis talpyklų atliekoms laikyti. Be to, siekiant užtikrinti sklandų jūrų transporto eksploatavimą ir išvengti papildomos naštos laivams, plaukiojantiems pagal tvarkaraštį ir reguliariai besilankantiems uostuose, šiems laivams, esant konkrečioms aplinkybėms, gali būti netaikomi tam tikri direktyvoje nustatyti įpareigojimai. UPĮ direktyvoje taip pat numatyta taikyti stebėsenos ir vykdymo užtikrinimo sistemą, daugiausia grindžiamą patikrinimais. Sukurta informavimo ir stebėsenos sistema turėtų visų pirma padėti atpažinti laivuose susidarančių atliekų ir krovinių likučių nepristačiusius laivus. 1.2 Vertinimas ir stebėsena Komisija įvertino UPĮ direktyvos įgyvendinimą ir jos veiksmingumą per tam tikrą laikotarpį. Pirmajame etape visos valstybės narės pateikė įgyvendinimo ataskaitas. Vėliau kartu su suinteresuotaisiais subjektais surengta keletas praktinių seminarų ir diskusijų, o Europos jūrų saugumo agentūra (EMSA), surengusi keletą apsilankymų valstybėse narėse, siekdama patikrinti, kaip įgyvendinama direktyva, parengė horizontaliąją vertinimo ataskaitą. 2014 m. Komisija nusprendė atlikti UPĮ direktyvos vertinimą pagal Reglamentavimo kokybės ir rezultatų programą (REFIT vertinimą) ir tuo tikslu pradėjo vertinimo tyrimą – jis baigtas 2015 m. gegužės mėn.. REFIT vertinimo tikslas buvo įvertinti UPĮ direktyvos įgyvendinimą ir veiksmingumą. Vertinta UPĮ direktyvos reikšmingumas, veiksmingumas, efektyvumas, jos teikiama Europos pridėtinė vertė ir suderinamumas. Ataskaitoje pateikiami su šiais aspektais susiję pagrindiniai faktai, nustatyti atlikus tyrimą, taip pat Komisijos nuomonė ir rekomenduojami tolesni veiksmai. 2. Pagrindiniai faktai, nustatyti atlikus vertinimą Toliau pateikiami atlikus vertinimą nustatyti faktai kai kuriais atvejais buvo nustatyti remiantis prielaidomis, kad poveikis, nauda ir kaštai gali būti visiškai siejami su UPĮ direktyva. Būta atvejų, kai dėl nepakankamų duomenų reikėjo taikyti palyginamus į jūrą išmestų atliekų kiekio rodiklius arba ekstrapoliuoti pristatomų atliekų kiekį ES lygmeniu, – tai turėjo įtakos pateiktų duomenų ir išvadų, padarytų remiantis tais duomenimis, patikimumui. 2.1 Ar direktyva reikšminga tikslų požiūriu? Jūrų transporto sektorius labai didina jūrų aplinkos taršą naftingomis atliekomis, nuotekomis ir šiukšlėmis. Apytikriai apskaičiuota, kad iš laivų išmetamos juos eksploatuojant susidarančios atliekos sudaro iki 45 proc. apskaičiuoto viso į jūros aplinką kasmet patenkančio naftos kiekio. Laivuose susidarančios nuotekos – ypač svarbi keleivinio transporto sektoriaus atliekų rūšis; apytikriai apskaičiuota, kad per dieną susidaro 40–50 litrų nuotekų vienam keleiviui. Vidutiniškai 20 proc. į jūros aplinką patenkančių jūros šiukšlių susidaro laivuose, tačiau įvairių jūrų baseinų padėtis smarkiai skiriasi. UPĮ direktyvoje nustatyto reikalavimo įrengti tinkamus uosto priėmimo įrenginius ir reikalavimo privalomai pristatyti atliekas į tuos įrenginius tikslas – sumažinti atliekų išmetimo iš laivų į jūrą riziką. Nustatyta, kad siekiant direktyvoje nustatytų aplinkos tikslų privalomas atliekų pristatymas ir tinkamų uosto priėmimo įrenginių suteikimas, taip pat paskatos, kuriomis siekiama pastūmėti uosto naudotojus pristatyti atliekas, yra reikšmingi. Įpareigojimas įrengti tinkamus uosto priėmimo įrenginius ir įpareigojimas išmesti atliekas į uosto priėmimo įrenginius – reikšmingi ir reikalingi siekiant bendrų direktyvos tikslų, nes dėl jų sumažėja į jūrą išmetamų laivuose susidarančių atliekų ir krovinių likučių kiekis. 2.2 Ar direktyva veiksmingai padeda siekti tikslų? Nustačius reikalavimą rengti reguliariai atnaujinamus atliekų priėmimo ir tvarkymo planus, užtikrintas apskritai geresnis tinkamų uosto priėmimo įrenginių prieinamumas, taip pat geresnis jų eksploatavimas ir planavimas. Remiantis suinteresuotųjų subjektų apklausomis ir ankstesnėmis EMSA ataskaitomis, prieita prie išvados, kad, įsigaliojus direktyvai, padidėjo ES uostų turimi įvairių rūšių atliekų, kurioms taikoma direktyva, priėmimo ir tvarkymo pajėgumai. Šiuo metu ES uostai paprastai gali priimti ir tvarkyti įvairių rūšių atliekas, išskyrus tam tikras išimtis (naftingų krovinių likučius ir kai kurių konkrečių rūšių pavojingas atliekas). Tačiau išsamiai neįvertinta tai, kiek ankstesnė padėtis pagerėjo pradėjus įgyvendinti direktyvą. Nors iš esmės uosto priėmimo įrenginių kokybė pagerėjo, kai kurie tinkamumu aspektai toliau lieka probleminiai. Tai, visų pirma šiukšlių pristatymas (laive kietosios atliekos atskiriamos nuo kitų atliekų, tačiau krante atskirų surinkimo įrenginių nėra), su nuotekomis susiję pajėgumai ir atliekų, kurioms taikomas MARPOL konvencijos VI priedas (išmetamųjų dujų valymo sistemų likučiai), priėmimas. Be to, direktyvos reikalavimu tinkamai vadovautis tais planais nepavyko užtikrinti visiško visų suinteresuotųjų subjektų dalyvavimo. Dažnai uostų naudotojai nepakankamai įtraukiami į planų rengimo, įgyvendinimo ir persvarstymo veiklą, todėl nėra atsižvelgiama į visas jų reikmes. UPĮ direktyva padėjo pasiekti, kad ES uostuose būtų pristatoma daugiau šiukšlių (MARPOL konvencijos V priedas). Iš duomenų matyti, kad 2013 m. iš laivų pristatytas daugiau nei dukart didesnis šiukšlių kiekis nei 2004 m. Į uosto priėmimo įrenginius pristatomas nuotekų kiekis (MARPOL konvencijos IV priedas) palyginti nekito; nustatyta bendra neigiama uostuose pristatomų naftingų atliekų kiekio kitimo tendencija (MARPOL konvencijos I priedas) – pristatomas šių atliekų kiekis sparčiai mažėjo 2008–2010 m., o vėliau beveik nekito. Iš galimai išsiliejusios naftos dėmių stebėjimo ir aptikimo tendencijų matyti, kad taip pat smarkiai sumažėjo apytikriai apskaičiuotas į jūrą išmetamų naftingų atliekų kiekis, – aptiktų išsiliejusios naftos dėmių skaičius sumažėjo nuo vidutiniškai 10,77 dėmių 1 000 km2 2008 m. iki vidutiniškai 3,89 – 2013 m. Šiai tendencijai daro įtaką ir variklių bei kuro įrangos technologinė plėtra, lemianti naftingų atliekų kiekio laivuose mažėjimą. Iš padidėjusio uostuose pristatomų šiukšlių kiekio matyti, kad UPĮ direktyvos poveikis siekiant tikslo sumažinti į jūrą išmetamų atliekų kiekį yra teigiamas. Išleidžiamų nuotekų kiekio kitimo tendencijai poveikį padarė išorės veiksnys – padidėjo kruizinių laivų turimi nuotekų valymo pajėgumai. Pristatomų atliekų kiekio skirtumus iš dalies lemia uostų nustatytos išlaidų padengimo sistemos. Uostų ir regionų sistemos labai skiriasi – skiriasi mažiausias netiesioginis įnašas, nustatytas siekiant suteikti reikiamą paskatą nemesti atliekų į jūrą. Įrodyta, kad daug mažiau atliekų pristatoma uostuose, taikančiuose 100 proc. tiesioginių mokesčių sistemą, pagal kurią visi mokesčiai už atliekas apskaičiuojami remiantis pristatytų atliekų kiekiu. Apžvelgiamuoju laikotarpiu (2004–2013 m.) pagal šias sistemas pristatytų naftingų atliekų kiekis sudaro tik pusę naftingų atliekų, pristatytų pagal kitas išlaidų padengimo sistemas, o pagal tiesioginių išlaidų sistemas pristatytų šiukšlių kiekis nesudaro net trečdalio šiukšlių, pristatytų pagal kitas ES uostuose nustatytas sistemas. Dėl daugybės įvairiose valstybėse narėse taikomų išlaidų padengimo sistemų, ypač dėl nevienodos mokesčio už atliekų tvarkymą apskaičiavimo tvarkos, uostų naudotojams užtikrinamas mažesnis skaidrumas ir jie gali manyti, kad mokesčiai už naudojimąsi uosto priėmimo įrenginiais – per dideli. Taip pat labai skiriasi tai, kaip uostuose ir regionuose aiškinamas ir taikomas reikalavimas privalomai pristatyti laive susidarančias atliekas ir kaip taikomos išimtys laivams, plaukiojantiems pagal tvarkaraštį. Kai kuriuose uostuose reikalavimo pristatyti atliekas laikomasi griežtai, o kai kurių uostų kompetentingos institucijos nereikalauja pristatyti visų laive susidarančių atliekų, kaip numatyta direktyvoje, ir paprastai taiko išimtį nuotekų, kurios pagal MARPOL konvencijoje nustatytus veiklos reikalavimus gali būti išleidžiamos į jūrą, pristatymui. Išimčių taikymo tvarkos skirtumai, visų pirma nevienodas išimties suteikimo kriterijų taikymas, daro poveikį atliekų tvarkymo operacijų veiksmingumui ir dėl to laivai gali būti papildomai gaišinami. Iš duomenų taip pat matyti, kad nepakankamai užtikrinamos atliekų pristatymo priemonės, kurių reikalaujama norint taikyti direktyvos išimtis, ir dėl to uostuose pristatoma mažiau atliekų. Yra duomenų, pagrindžiančių, kad dėl šių skirtumų mažėja bendras direktyvos veiksmingumas (ir mažėja pristatomų atliekų kiekis), tačiau tie duomenys nėra pakankamai išsamūs, kad būtų galima nustatyti šio poveikio mastą. UPĮ direktyva tik iš dalies veiksmingai padeda siekti numatytų tikslų. 2.3 Ar direktyvos tikslai pasiekti efektyviai? UPĮ direktyvos nauda akivaizdi (t. y. visos į jūrą neišmestos atliekos gali būti vertinamos kaip tiesioginė nauda visuomenei), tačiau kiekybiškai nustatyti pasiektą naudą sunku. Atliekant vertinimą lyginta apytikriai apskaičiuotomis valymo išlaidomis pagrįsta nauda, pasiekta į jūrą neišmetus šiukšlių, ir metinės su UPĮ direktyvos įgyvendinimu susijusios išlaidos, kurios visų pirma sietos su reikalavimu pranešti apie atliekas ir atliekų priėmimo ir tvarkymo planų rengimu. Atlikus palyginimą nustatyta, kad dažniausiai nauda viršijo direktyvos įgyvendinimo kaštus. Apytikriai apskaičiuotas 71 mln. eurų per metus siekiantis naudos ir kaštų skirtumas visų pirma grindžiamas vengimu mesti šiukšles į jūrą; šis skirtumas būtų daug didesnis, jei jį apskaičiuojant būtų taip pat atsižvelgiama į naudą, gaunamą vengiant į jūrą mesti naftingas atliekas ir leisti nuotekas. Taip pat reikėtų atkreipti dėmesį į tai, kad šie apskaičiavimai yra tik apytikriai, kaip toliau aprašoma tyrimo ataskaitoje. Tačiau nustatyta, kad uostai ir tikrinimo institucijos nepakankami naudojasi informacija, pateikiama vykdant reikalavimą iš anksto pranešti apie atliekas, ir kad valstybių narių kompetentingos institucijos nevykdo sistemingų informacijos mainų, kurie galėtų tapti veiksmingos stebėsenos ir vykdymo užtikrinimo pagrindu. Dėl to kyla pagrįstų klausimų dėl šios priemonės proporcingumo. Be to, nuo 2015 m. birželio mėn. informaciją apie atliekas privaloma teikti per nacionalinę vieno langelio sistemą, nustatytą pagal Europos Parlamento ir Tarybos direktyvą 2010/65/EB dėl pranešimo formalumų, taikomų į valstybių narių uostus įplaukiantiems ir (arba) iš jų išplaukiantiems laivams (Pranešimo formalumų direktyva). Tikimasi, kad nacionalinė vieno langelio sistema padės sumažinti laiką, laivų ir uosto institucijų skiriamą išankstiniams pranešimams tvarkyti, ir taip sumažinti administracinę naštą. Taip pat tikimasi, kad ji padės kompetentingoms institucijoms geriau keistis informacija. Manoma, kad daugeliui mažesnių uostų yra sunku rengti ir vertinti atliekų priėmimo ir tvarkymo planus, – dažnai jie neturi pakankamai išteklių, kad galėtų rengti išsamius planus, apimančius visus direktyvoje reikalaujamus aspektus. Iš atliktų vertinimų matyti, kad mažiau nei prie pusės mažesnių uostų rengtų planų buvo pridėtas uosto priėmimo įrenginių poreikio vertinimas ir priimamų atliekų rūšių bei kiekio aprašymas. Dėl to kyla svarbių klausimų, susijusių su mažesnių uostų galimybėmis vykdyti direktyvoje nustatytą reikalavimą, ir tai suteikia pagrindą toliau svarstyti, kaip paveikiama mažesnių uostų padėtis, atsižvelgiant į bendrus direktyvos tikslus.

Nors dažniausia su direktyvos įgyvendinimu siejami kaštai yra mažesni už sukuriamą naudą, tie kaštai ne visada proporcingi naudai, gaunamai vykdant direktyvos reikalavimus. 2.4 Ar direktyva padeda kurti Europos pridėtinę vertę? Įtraukiant tarptautinius (MARPOL konvencijos) reikalavimus į ES teisę, suteikiama galimybė suderinti jų įgyvendinimą valstybėse narėse ir Europos Sąjungoje veiksmingai kontroliuoti jų laikymąsi. Be to, direktyvoje numatyta keletas papildomų įpareigojimų, visų pirma – uostuose privalomai pristatyti atliekas. Taigi UPĮ direktyva siekiama sukurti aiškią Europos pridėtinę vertę, siekiančią toliau nei vien MARPOL konvencijos reikalavimų vykdymas – pagal MARPOL konvencijos reikalavimus parengiamos bendros nuostatos, taikomos uostams ir valstybėms narėms, kuriose jie yra. Šių nuostatų tikslas – ne vien uždrausti neteisėtą atliekų metimą į jūrą, bet ir sumažinti bendrą eksploatuojant laivus susidarančių atliekų kiekį. Tai daroma įgyvendinant bendras UPĮ direktyvos nuostatas ir užtikrinant jų vykdymą, taip pat reguliariai keičiantis gerąja patirtimi. Tačiau praktikoje valstybės narės skirtingai aiškina pagrindinius UPĮ direktyvos aspektus, ypač privalomo atliekų pristatymo principą, su išlaidų padengimo sistemomis susijusius reikalavimus, taip pat nuostatas dėl tikrinimų. Dėl nevienodos įgyvendinimo ir vykdymo užtikrinimo praktikos dar nepasiekta visa pridėtinė vertė, kuri įgyvendinant UPĮ direktyvą gali būti sukurta ES lygmeniu. Šis trūkumas labai svarbus, kadangi dėl esamų įgyvendinimo skirtumų uostuose pristatomas atliekų kiekis skiriasi. Taigi direktyvos tikslas nėra vienodai pasiektas visose valstybėse narėse ir tai taip pat menkina direktyvos teikiamą pridėtinę vertę, palyginti su tarptautinių įpareigojimų teikiama verte. Nors UPĮ direktyva padeda kurti Europos pridėtinę vertę, visa numatyta pridėtinė vertė dar nepasiekta. 2.5 Ar direktyva dera su kitais susijusiais ES teisės aktais? UPĮ direktyva papildyta Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2005/35/EB dėl taršos iš laivų ir sankcijų už taršos pažeidimus, įskaitant baudžiamąsias, įvedimo; ja uždraudžiama į jūrą neteisėtai mesti MARPOL konvencijos I ir II prieduose nurodytas medžiagas ir reikalaujama atsakingiems subjektams taikyti atitinkamas sankcijas už taršą. Be to, UPĮ direktyvos tikslai iš esmės atitinka tikslus, nustatytus ES aplinkos srities teisės aktuose, visų pirma Europos Parlamento ir Tarybos direktyvoje 2008/56/EB, nustatančioje Bendrijos veiksmų jūrų aplinkos politikos srityje pagrindus (Jūrų strategijos pagrindų direktyva), ir Europos Parlamento ir Tarybos direktyvoje 2008/98/EB dėl atliekų ir panaikinančioje kai kurias direktyvas (Atliekų pagrindų direktyva). Direktyva padeda siekti pažangos, susijusios su Jūrų strategijos pagrindų direktyvoje nustatytų rodiklių stebėsena, įskaitant jūros taršos šiukšlėmis iš jūroje esančių šaltinių mažinimo pažangą. Nepaisant to, esama tam tikrų su konkretesnėmis ES atliekų srities teisės aktų nuostatomis susijusių nenuoseklumo atvejų. Atsižvelgiant į tarptautinę pažangą siekiant užtikrinti aplinkos požiūriu tvarią laivų praktiką, dėl nevienodų metodų, taikomų sausumoje pagal ES aplinkos srities teisės aktus, uosto priėmimo įrenginiuose atliekos renkamos ir tvarkomos neveiksmingai. Yra ir keletas kitų UPĮ direktyvos ir atliekų tvarkymą sausumoje reglamentuojančių teisės aktų neatitikčių, ypač susijusių su kompetencija nacionaliniu ir vietos ir (arba) savivaldybių lygmenimis ir su skirtingų rūšių atliekų apibrėžtimis, – tai daro neigiamą poveikį atliekų rinkimo ir tvarkymo uosto priėmimo įrenginiuose veiklai, taip pat uosto naudotojų pastangoms pristatyti atliekas. Nustatyta konkretesnė problema yra susijusi su Tarybos direktyva 1999/32/EB dėl sieros kiekio sumažinimo tam tikrose skystojo kuro rūšyse, kuri iš dalies pakeista Direktyva 2012/33/ES, pagal kurią reikalaujama įrengti tinkamus priėmimo įrenginius, skirtus atliekoms iš išmetamųjų dujų valymo sistemas naudojančių laivų. UPĮ direktyvoje pateikiama laivuose susidarančių atliekų sąvoka šios konkrečios rūšies atliekų (MARPOL konvencijos VI priedas) neapima ir dėl to ši direktyva negali padėti siekti su šios rūšies atliekomis susijusių tikslų. Tai svarbus praleidimo atvejis, nes valstybės narės, siekdamos vykdyti MARPOL konvencijos įpareigojimus ir visiškai įgyvendinti Direktyvą 2012/33/ES, patiria sunkumų. Galiausiai, atsižvelgiant į reikalavimą informaciją apie atliekas privalomai teikti į sistemą SafeSeaNet (per 2015 m. birželio mėn. pradėjusią veikti nacionalinę vieno langelio sistemą), peržiūrėta atitiktis Pranešimo formalumų direktyvai. Kadangi UPĮ direktyvoje ir MARPOL konvencijoje pateikiamos nevienodos atliekas reiškiančių sąvokų apibrėžtys, todėl, siekiant laikytis skirtingų tarptautiniu ir ES lygmenimis nustatytų reikalavimų, sukurtos sudėtingos informacijos teikimo formos ir procedūros. Pašalinus skirtumus, daug jų būtų galima supaprastinti. Nors UPĮ direktyva padeda remiantis įvairiais teisiniais metodais siekti tų pačių tikslų, kurių siekiama įgyvendinant kitus susijusius ES teisės aktus, nustatyti skirtumai labai trukdo praktikoje įgyvendinti UPĮ direktyvą ir tai sunkina, todėl ši direktyva yra tik iš dalies dera prie kitų ES teisės aktų. 3. Komisijos nuomonė Šiame skyriuje pateikiama Komisijos nuomonė apie įvairius atlikus tyrimą nustatytus faktus ir tyrimo išvadas, taip pat apie jo kokybę ir surinktų įrodymų pagrįstumą. Komisija nustatė keletą pagrindinių problemų, kurias reikės išspręsti siekiant užtikrinti, kad būtų įgyvendintas pagrindinis direktyvos tikslas – sumažinti į jūrą metamų atliekų kiekį, siekiant apsaugoti jūros aplinką. Tos problemos suskirstytos į tris plačias kategorijas: 1)tinkamų uosto priėmimo įrenginių prieinamumas; 2)laivuose susidarančių atliekų pristatymas į uosto priėmimo įrenginius; 3)su direktyvos įgyvendinimu susijusi administracinė našta.

3.1Tinkamų uosto priėmimo įrenginių prieinamumas Tinkamų uosto priėmimo įrenginių įrengimas – būtina sąlyga, kad būtų į krantą būtų pristatoma daugiau atliekų ir sumažintas į jūrą metamų atliekų kiekis. Komisija primena, jog direktyvoje apibrėžta, kad priėmimo įrenginiai yra tinkami, jei iš tuo uostu paprastai besinaudojančių laivų gali priimti tokias laivuose susidarančias atliekas ir krovinių likučius, kokių susidaro, ir tiek, kiek susidaro. Tačiau kyla klausimų dėl tikslios šios sąvokos reikšmės, taip pat su atliekų priėmimu ir tvarkymu susijusių problemų. Užtikrinti įrenginių tinkamumą visų pirma sunku dėl šių dalykų: –kaip reikalaujama nuo 2012 m. pagal Tarybos direktyvą 1999/32/EB dėl sieros kiekio tam tikrų rūšių jūrų kure, oro taršai iš laivų sumažinti vis daugiau naudojamos išmetamųjų dujų valymo sistemos, dar vadinamos dujų plautuvais (angl. scrubbers), dėl to būtina užtikrinti, kad šiose sistemose susidarančios atliekos būtų tinkamai priimamos uosto priėmimo įrenginiuose. Tačiau direktyvoje nustatyti privalomo atliekų pristatymo reikalavimai eksploatuojant dujų plautuvus susidarančioms atliekoms šiuo metu netaikomi; –laivuose pagal tarptautinius standartus (daugiausia ISO standartus) vienos nuo kitų atskirtos atliekos krante atskirai nerenkamos. Toks nenuoseklus reikalavimų įgyvendinimas trukdo laikytis tarptautinių standartų dėl atliekų atskyrimo laivuose; –kadangi į UPĮ direktyvą nėra tinkamai įtrauktos nuostatos dėl atliekų tvarkymo hierarchijos, kurios laikytis reikalaujama pagal Atliekų pagrindų direktyvą, uostų rengiamuose ir atitinkamų (vietos) institucijų tvirtinamuose atliekų priėmimo ir tvarkymo planuose į šią hierarchiją ne visada pakankamai atsižvelgiama, todėl ir laivų bei uostų veiksmai nėra veiksmingai suderinti. Nenuoseklų reikalavimų įgyvendinimą gali lemti ir tai, kad ES uostų dydis labai skiriasi; –rengiant ir įgyvendinant atliekų priėmimo ir tvarkymo planus ne visada tinkamai ir nuolat konsultuojamasi su uostų naudotojais. Nors direktyvoje aiškiai reikalaujama rengiant naują planą konsultuotis su susijusiomis šalimis, direktyvos nuostatos, susijusios su konsultavimusi planų vertinimo ir pakartotinio tvirtinimo etape, nelabai aiškios. Dažnai uosto priėmimo įrenginiai nėra tinkami dėl to, kad nebuvo konsultuotasi. 3.2 Atliekų pristatymas į uosto priėmimo įrenginius Visų laivuose susidarančių atliekų pristatymas į uosto priėmimo įrenginius – vienas iš svarbiausių UPĮ direktyvos reikalavimų; jo laikymąsi galima užtikrinti vykdant griežtą reikalavimo privalomai pristatyti laivuose susidarančias atliekas vykdymo stebėseną ir vykdymo užtikrinimą, taip pat taikant veiksmingas paskatas. Vis dar labai skiriasi tai, kaip įvairiuose uostuose ir valstybėse narėse aiškinami ir įgyvendinami šie UPĮ direktyvos reikalavimai, ypač kalbant apie privalomo atliekų pristatymo principo taikymo mastą ir nuotekų įtraukimą, privalomus išlaidų padengimo sistemų principus ir įgyvendinimo užtikrinimo nuostatas. 3.2.1 Stebėsena ir vykdymo užtikrinimas Direktyvoje nustatyto reikalavimo privalomai pristatyti atliekas, taikomo „visoms“ laive susidarančioms atliekoms, ir MARPOL konvencijoje nustatytų išmetamų atliekų normų tarpusavio ryšys vis dar neaiškus, ypač tuo atveju, kai kitas uostas, į kurį laivas atplauks, yra ES nepriklausantis uostas,. Be to, uostų naudotojams ir uostų institucijoms painiavą kelia tai, kad leidimas nesilaikyti reikalavimo privalomai pristatyti atliekas suteikiamas atsižvelgiant į pakankamą laivo talpyklų atliekoms laikyti dydį. Kadangi esama neaiškumų, vykdoma nenuosekli vieno iš svarbiausių direktyvos reikalavimų įgyvendinimo stebėsena ir vykdymo užtikrinimas. UPĮ patikrinimai visų pirma turėtų būti grindžiami per išankstinio pranešimo apie atliekas sistemą pateikta informacija. Kadangi valstybių narių institucijos ne visada naudojasi šiuo tikslu pateikta informacija arba šia informacija nesidalija su vykdymo užtikrinimo įstaigomis, kyla sunkumų atrenkant laivus, kurie turi būti patikrinti atsižvelgiant į direktyvoje nustatytus kriterijus. Nors direktyvoje nustatyta, kad UPĮ patikrinimai gali būti atliekami pagal Direktyvą dėl uosto valstybės kontrolės, tačiau pagal UPĮ direktyvą vykdomi patikrinimai nėra uosto valstybės kontrolės patikrinimai (t. y. juos atliekant tikrinama ne vien tarptautinių reikalavimų laikymasis ir sertifikatai). Tinkamas direktyvos taikymas ir vykdymas turi būti užtikrintas taikant konkrečius kriterijus ir UPĮ direktyvos pagrindu parengtus kontrolinius sąrašus. Dėl to atsirado teisinis netikrumas ir tai yra viena iš svarbių priežasčių, kodėl faktiškai atliekama mažiau atitikties UPĮ direktyvai patikrinimų, nei reikalaujama UPĮ direktyvoje. Be to, direktyvoje nurodyta mažiausia patikrinimų norma, t. y. 25 proc. visų laivų, nebeatitinka uosto valstybės kontrolės patikrinimų metodo, pagal kurį numatyta efektyviai atrinkti laivus remiantis jų rizikos profiliu. Galiausiai ne visos uostų institucijos registruoja konkretų uoste per tam tikrą laiką pristatytų atliekų kiekį, nes paprastai jos neturi elektroninių registravimo priemonių, taip pat nėra teisinio reikalavimo tai daryti. Šią informaciją renkantys uostai vadovaujasi savomis duomenų kaupimo reikmėmis ir naudoja savus matavimo vienetus – dėl to sunku stebėti atitiktį ir pažangą, pasiektą įgyvendinant bendrus tikslus ir UPĮ direktyvos reikalavimus. Visų pirma šie duomenys reikalingi tam, kad būtų galima stebėti, kaip vykdomas direktyvoje nustatytas reikalavimas privalomai pristatyti atliekas, taip pat įvertinti direktyvos veiksmingumą, atsižvelgiant į atliekų, pristatytų į uostų priėmimo įrenginius, kiekį ir rūšis.

3.2.2 Paskatų taikymas Direktyvoje reikalaujama uosto priėmimo įrenginių išlaidas dengti iš laivų renkamu mokesčiu. Siekiant užtikrinti, kad išlaidų padengimo sistemomis laivai nebūtų skatinami mesti atliekas į jūrą, visi laivai turi didžia dalimi prisidėti prie įrenginių išlaidų padengimo, neatsižvelgiant į tai, kiek jie iš tikrųjų naudojasi tais įrenginiais (netiesioginis įnašas). Be to, uostai gali skirstyti mokesčius pagal laivo kategoriją, tipą ir dydį, taip pat pagal aplinkosauginį veiksmingumą ir eksploatavimo ypatybes (mažesni mokesčiai laivams, kuriuose susidaro mažiau atliekų). Nors iš esmės reikia geriau suderinti, kaip turi būti aiškinami ir taikomi 8 straipsnyje nustatyti principai ir paskatos, Komisija laikosi nuomonės, kad, atsižvelgiant į uostų vietinius ir regioninius skirtumus, turėtų būti užtikrintos tam tikros galimybės rinktis taikytiną išlaidų padengimo sistemą, kai laikomasi reikalavimo mokėti netiesioginį įnašą. Be to, susirūpinimą kelia mokesčių neskaidrumas ir jų apskaičiavimo pagrindas – dėl to jie nėra laikomi sąžiningais, nediskriminaciniais ir atitinkančiais tikrąsias išlaidas, kaip kad reikalaujama direktyvoje (8 straipsnio 3 dalis). Kad ir kokia išlaidų padengimo sistema būtų taikoma, uostai turi skaidriai apskaičiuoti iš uostų naudotojų už atliekų tvarkymą renkamo mokesčio dydį. Tačiau iš laivų renkamų mokesčių ir su UPĮ susijusių išlaidų ryšys dažnai neaiškus. 3.3 Administracinė našta Suinteresuotųjų subjektų kaštai, susidarantys vykdant UPĮ direktyvą ir kurie dažniausiai siejami su patikrinimų ir išankstinio informacijos apie atliekas pateikimo kaštais, viršija gaunamą naudą. Tačiau vis dar yra galimybių sumažinti pagrindiniams suinteresuotiesiems asmenims (t. y. uostų naudotojams ir uostų operatoriams ir (arba) institucijoms) tenkančią administracinę naštą. 3.3.1 Apibrėžčių nenuoseklumas ir neišsamumas Direktyvoje ir MARPOL konvencijoje vartojamos skirtingos apibrėžtys. Visų pirma tai pasakytina apie direktyvoje pateiktą termino „laivuose susidarančios atliekos“ apibrėžtį – ji apima tik tam tikrų į MARPOL konvencijos I, IV ir V priedus įtrauktų kategorijų atliekas, o termino „krovinių likučiai“ apibrėžtis apima ne tik MARPOL konvencijos V priede nurodytus krovinių likučius, bet ir po laivo valymo likusias krovinių medžiagų liekanas, taigi ir į MARPOL konvencijos I ir II priedus įtrauktas po cisternų valymo likusias medžiagas. Dėl esamo direktyvos ir MARPOL konvencijos apibrėžčių nesutapimo įvairiems veiklos vykdytojams kyla painiavos įgyvendinant direktyvą, taip pat dėl to yra sudėtinga laikytis MARPOL konvencijoje nustatytų normų ir reikalavimų. Pavyzdžiui, skirtingos apibrėžtys yra kliūtis, trukdanti visapusiškai laikytis Tarptautinės jūrų organizacijos (TJO) parengto informacijos apie atliekas teikimo aplinkraščio, kadangi įvairios atliekų ir krovinių likučių kategorijos labai skiriasi. Dėl to uostų naudotojams atsiranda papildomos administracinės naštos – jie turi pildyti skirtingas formas ir laikytis skirtingų informacijos teikimo reikalavimų, atsižvelgdami į tai, į kokį uostą laivas plaukia. 3.3.2 Skirtingos išimčių suteikimo procedūros ES taikomos įvairios prašymų suteikti išimtį vertinimo procedūros – dėl to gali padidėti uostų naudotojų patiriama administracinė našta ir sumažėti galimybių bendradarbiauti atitinkamoms įvairių valstybių narių institucijoms. Išimčių suteikimo pagal direktyvos 9 straipsnį parametrai nėra tinkamai apibrėžti ir valstybės narės gali juos įvairiai aiškinti ir taikyti. Todėl ES taikomi įvairūs prašymų suteikti išimtį vertinimo kriterijai ir dėl to didėja uosto naudotojų patiriama administracinė našta ir mažėja galimybių atitinkamoms įvairių valstybių narių institucijoms suderinti išimčių laivams skyrimą. Prastą veiksmų suderinimą lemia ir nepakankamas valstybių narių kompetentingų institucijų keitimasis informacija – dėl to problemų gali kilti vertinant atitiktį išimčių suteikimo sąlygoms. Nenuoseklus reikalavimų taikymas ir keitimosi informacija stoka lemia tai, kad uostų naudotojams ir valstybių narių institucijoms tenka neproporcinga administracinė našta. 3.4 Tyrimo kokybė Atliekant vertinimo tyrimą atsižvelgta ir atsakyta į visus vertinimo klausimus. Aiškiai nurodyta, kokių duomenų trūksta ir kokiu požiūriu analizė yra ribota dėl duomenų trūkumo.

Vertinimo tyrimo tikslu atliktas įvairių susijusių direktyvos įgyvendinimo tyrimų ir ataskaitų vertinimas; atlikus analizę pateikta išsamių su direktyvos įgyvendinimu susijusių įžvalgų. Iš šių ataskaitų paimti duomenys tinkamai pateikti, o duomenų kokybė patikrinta ir patvirtinta. Tikslinėse konsultacijose konsultuotasi su visais susijusiais suinteresuotaisiais subjektais. Tyrimo išvados paremtos skaidriais kriterijais ir pagrįsta analize. Trūksta duomenų apie į jūrą išmetamų atliekų kiekį. Siekiant nustatyti išmetamų šiukšlių kiekį ir išsiliejusios naftos dėmių skaičių naudoti pakaitiniai rodikliai. Tačiau šie rodikliai apima tik galimą išmetamą atliekų kiekį; jais remiantis nebuvo įmanoma įvertinti, kokiu mastu laivai prisideda prie jūros taršos šiukšlėmis, palyginti su tarša iš sausumoje esančių šaltinių, taip pat remiantis rodikliais apskaičiuotas išmetamų atliekų kiekis nėra tikslus ir dėl to jis gali būti nepagrįstai didelis. Nenustatyta nė vieno su nuotekų išleidimu susijusio rodiklio ir dėl to apytikriai apskaičiuotas išmestų atliekų kiekis yra mažesnis nei tikrasis kiekis. Nauda apskaičiuota remiantis paplūdimių valymo nuo šiukšlių išlaidomis – taip nustatyti kaštai galėjo būti mažesni nei tikrosios išlaidos. Duomenys apie pristatytų atliekų kiekį yra nepakankami. Nors pristatytų atliekų kiekiui įvertinti naudota dydžio ir geografinės vietos požiūriu reprezentatyvių uostų imtis, pasirinkti uostai ne visais atvejais reprezentatyvūs pristatytų atliekų požiūriu. Dėl to ES lygmeniu ekstrapoliuotas pristatytų atliekų kiekis nepakankamai patikimas. Dažnai nenurodyta, kokia yra naudojimosi uosto priėmimo įrenginiais kaina. Taigi didžiausias kainos veiksnys – atliekų pristatymo, priėmimo ir tvarkymo kaina – įvertintas nepakankamai. Vertinant kaštus ir naudą remtasi tiek į jūrą išmetamų atliekų kiekiu, tiek pristatytų atliekų kiekiu, todėl vertinimas parodo tik kaštų ir naudos santykį, o ne patikimą patiriamų išlaidų ir naudos apskaičiavimą. Kalbant apie administracinę naštą, remiantis kokybiniais klausimynų, apklausų ir ataskaitų duomenimis nustatyti veiksniai, dėl kurių atsiranda administracinės naštos, tačiau nėra kiekybinių duomenų, kuriais remiantis būtų įvertintas naštos dydis. 4. Tolesni veiksmai Komisija yra numačiusi dviejų pakopų metodą nustatytoms problemoms išspręsti: 1) trumpalaikes ir (arba) vidutinės trukmės priemones, įgyvendintinas daugiausia taikant privalomos teisinės galios neturinčius teisės aktus; 2) ilgesnės trukmės priemones, įgyvendintinas teisėkūros procedūra persvarstant visą direktyvą. 4.1 Trumpalaikės ir (arba) vidutinės trukmės priemonės Turima omenyje keletas priemonių – nuo trumpalaikių iki vidutinės trukmės. Šios priemonės apima informacijos apie atliekas teikimo tvarkos, nustatytos direktyvos II priede, persvarstymą, aiškinamųjų gairių parengimą ir tolesnį visoje ES taikytinos informavimo ir stebėsenos sistemos kūrimą. 4.1.1 Direktyvos II priedo (informacijos apie atliekas teikimo tvarkos) persvarstymas