Taryba yra ne kartą aiškiai pasakiusi, kad BTM bus baigtas taikyti, kai bus pasiekti visi šeši Bulgarijai taikomi orientaciniai tikslai . Orientaciniai tikslai buvo nustatyti stojant į ES ir apima valstybių narių funkcionavimui esminius klausimus – teismų nepriklausomumą ir veiksmingumą, tarnybinę etiką ir kovą su korupcija bei organizuotu nusikalstamumu. Kad šie tikslai būtų pasiekti, reikia imtis teisėkūros ir institucinių veiksmų. Be to, tokius veiksmus visapusiškai įvertinti galima tik atsižvelgiant į tai, ar jų numatomas poveikis yra juntamas praktiškai ir ar juos galima laikyti įtvirtintais Bulgarijos teisinėje ir institucinėje struktūroje ir negrįžtamais. Tai leidžia piliečiams tikėti, jog Bulgarijoje priimami sprendimai ir taikoma praktika visiškai atitinka teisinės valstybės principus, ir suteikiamas pagrindas tarpusavio pasitikėjimui, kuris yra būtinas, norint veiksmingai įgyvendinti ES teisę.

Taip pat nustatyta, kad baudžiamasis kodeksas kelia problemų, kai kalbama apie sunkių nusikaltimų baudžiamąjį persekiojimą, ir dėl jo diskutavo kelios iš eilės vyriausybės . 2015 m. vyriausybė pradėjo iš naujo svarstyti platesnę baudžiamosios teisės politikos reformą, o 2016 m. darbas buvo tęsiamas pateikus nepriklausomų ekspertų parengtą techninės pagalbos projektą. Šių svarstymų tikslas – visapusiška reforma, kuriai parengti reikės atidžios analizės ir pasirengimo, įskaitant plataus masto konsultacijas su teismais ir teisininkais. Akivaizdu, kad bet kokia plataus masto baudžiamojo kodekso reforma būtų ilgalaikis procesas. Nepaisant to, toks procesas neužkirstų kelio greičiau vykstantiems pokyčiams, kurie galėtų turėti teigiamą poveikį kalbant apie patraukimą baudžiamojon atsakomybėn už korupciją arba organizuotus nusikaltimus. Apskritai, Bulgarija padarė tam tikrą pažangą siekdama antrojo orientacinio tikslo, tačiau liko neišspręsti svarbūs klausimai, visų pirma baudžiamojo proceso formalizmo ir korupcijos bei organizuotų nusikaltimų tyrimo ir patraukimo atsakomybėn už juos teisinės sistemos tobulinimo.

Tęsiama teismų reforma

Trečiasis orientacinis tikslas susijęs su teismų reforma, kuria siekiama padidinti teismų profesionalumą, atskaitomybę ir veiksmingumą. Apžvelgus dešimties metų laikotarpį, akivaizdžiai matyti, kad daryti pažangą sunku, jei teisėjai arba prokurorai nepasiekia sutarimo. Per daugelį metų iš esmės patobulintos tokios sritys, kaip teisėjų mokymas, atsitiktinis bylų paskirstymas teismuose ir teisminių institucijų bei atskirų teisėjų darbo krūvio analizė. Imtasi veiksmų tokios srityse kaip e. teisingumas. Teisėjų ir pilietinės visuomenės noras paremti reformą labai padėjo palengvinti šį procesą. Tačiau buvo sunku priimti sprendimus tokiose opiose srityse kaip teismų ir prokuratūros restruktūrizavimas atliekant bendrą teisminės sistemos reformą. Nors nuovokūs vadovybės sprendimai, pvz., kasmet perskirstyti pareigas, padėjo sušvelninti tokius trūkumus, Aukščiausioji teismų taryba nesugebėjo arba nenorėjo paspartinti reformos šiose srityse. Tai padidino darbo krūvio disbalansą didesniuose šalies teismuose ir turėjo neigiamą poveikį bendriems Bulgarijos teismų veiklos rezultatams. Be to, padaryta tik nedidelė pažanga užtikrinant Aukščiausiosios teismų tarybos vykdomų drausminių procedūrų sąžiningumą ir skaidrumą.

Bulgarijos prokuratūros reforma – dar viena jautri ir sudėtinga sritis. Bulgarijos prokuratūra yra teismų sistemos dalis ir yra nepriklausoma nuo įstatymų vykdomosios valdžios. Vis dėlto ji atlieka labai svarbų vaidmenį ne tik baudžiamuosiuose procesuose, bet ir apskritai vykdant administracijos stebėseną. Kadangi jos ir vykdomosios valdžios funkcijos nėra atskirtos, kyla daugiau įtarimų, kad daromas nederamas poveikis, ir sulaukiama kritikos dėl prokuratūros atskaitomybės stokos. Prokuratūra atsidūrė pačiame diskusijų centre ne tik dėl kritikos, kad ji pernelyg įtakinga, bet ji taip pat linksniuojama diskusijose dėl to, kad Bulgarijoje vis nėra įtikinamų rezultatų, susijusių su nuosprendžiais aukšto lygio korupcijos ir sunkių formų organizuoto nusikalstamumo bylose. Per pastaruosius dešimt metų prokuratūra buvo kelis kartus reorganizuota, taip pat buvo taikytos teisėkūros ir kitokios priemonės jos veiksmingumui padidinti. Nepaisant šių pastangų, rezultatai rodo, kad išlieka svarbių problemų . Tokiomis aplinkybėmis 2016 m. Bulgarija priėmė sprendimą prašyti projekte dalyvaujančios Paramos struktūrinėms reformoms tarnybos ir kelių kitų valstybių narių ekspertų parengti nepriklausomą Bulgarijos prokuratūros analizę. Ji papildo ankstesnę per daugelį metų atliktą analizę. Bulgarija turi padaryti šiomis analizėmis pagrįstas išvadas ir apibrėžti tolesnius veiksmus, kaip spręsti šį svarbų klausimą. Apskritai, nors Bulgarija padarė tam tikrą pažangą siekdama trečiojo orientacinio tikslo, tebėra svarbių spręstinų uždavinių.

2.2. Korupcija

Ketvirtasis ir penktasis orientaciniai tikslai yra susiję su kova su korupcija: aukšto lygio korupcija ir korupcija apskritai, ypač vietos lygmeniu ir pasienyje. Apžvelgus dešimties metų laikotarpį, abejose srityse matomos problemos, su kuriomis susidūrė Bulgarija, stengdamasi pamažu priimti reikiamus įstatymus ir įsteigti reikiamas institucijas, kad išspręstų pasitikėjimo stokos problemą, kurią akivaizdžiai rodo Bulgarijos visuomenės nuomonės tyrimai. Iki šiol Bulgarijoje pasitaikė labai nedaug atvejų, kai bylose dėl aukšto lygio korupcijos būtų priimtas galutinis nuosprendis, nors tai būtų neabejotinas būdas parodyti, kad kovai su korupcija iš tiesų teikiamas prioritetas. Bulgarija tebėra viena iš ES valstybių narių, kuriose suvokiamas korupcijos lygis yra didžiausias , ir piliečiai bei įmonės korupciją tebelaiko svarbia problema. Garsūs skandalai, tokie kaip 2013 m. skandalas dėl Interesų konflikto komisijos , nesulaukė aiškių ir ryžtingų veiksmų. Daugelį metų problemos buvo išsamiai analizuojamos ir rasti tokie galimi paaiškinimai kaip pasenusios baudžiamojo kodekso nuostatos, svarbiausių institucijų gebėjimų stoka, nepakankamai gerai organizuotos arba fragmentiškos struktūros ir sudėtingos procedūros – visa tai yra problemos, kurioms išspręsti reikia laiko, įsipareigojimo ir ryžto. Pirmaisiais metais po įstojimo į ES, Bulgarija ėmėsi teisėkūros ir institucinių kovos su korupcija priemonių. Tačiau, nors pirmieji rezultatai kai kuriose srityse atrodė daug žadantys, šios pastangos neatnešė reikiamų esminių pokyčių kovojant su korupcija. 2015 ir 2016 m. Vyriausybė toliau stengėsi įsteigti bendrą kovos su korupcija instituciją, kuriai būtų suteikti įgaliojimai vykdyti administracinius tyrimus ir tikrinti aukštas pareigas einančių pareigūnų interesų konfliktus bei asmeninį turtą. Tačiau Parlamente nebuvo pasiekta susitarimo dėl kovos su korupcija įstatymo, pagal kurį būtų įsteigta ši įstaiga, o tai rodo, kad pastangos nėra pagrįstos politiniu sutarimu.

Visa Bulgarijos kovos su korupcija institucinė struktūra išlieka fragmentiška, taigi – didžia dalimi neveiksminga. Todėl visuotinė korupcijos žemesniuose viešojo administravimo lygmenyse problema išlieka spręstina . Vyriausybės 2015 m. kovos su korupcija strategijoje pateikta naudinga problemų analizė. Tačiau ši strategija dar tik pradėta įgyvendinti . Apskritai, Bulgarija padarė nedidelę pažangą įgyvendindama ketvirtąjį ir penktąjį orientacinius tikslus, liko neišspręstų reikšmingų problemų, susijusių su institucine ir teisine sistema, taip pat su konkrečių rezultatų pasiekimu.

2.3. Organizuotas nusikalstamumas

Paskutinis orientacinis tikslas susijęs su kova su organizuotu nusikalstamumu. Šį orientacinį tikslą iš dalies teko suformuluoti dėl to, kad po pereinamojo laikotarpio Bulgarijoje veikė didelės ir galingos organizuotų nusikaltėlių grupės, siejamos su smurtiniais nusikaltimais. Bulgarijos valdžios institucijos pastebi, kad po įstojimo į ES padėtis keitėsi – organizuoti nusikaltėliai tapo labiau susiskaidę ir problema tapo panašesnė į kai kuriose kitose valstybėse narėse esančią padėtį. Nepaisant to, kad būtų pasiektas šis orientacinis tikslas, reikia, kad Bulgarija pademonstruotų savo teisėsaugos institucijų gebėjimą veiksmingai kovoti su organizuotu nusikalstamumu ir šioje srityje pasiekti konkrečių rezultatų. Per daugelį metų Bulgarijoje įvyko reikšmingų institucinių pokyčių, visų pirma 2012 m. buvo įsteigtas specializuotas kovos su organizuotu nusikalstamumu teismas ir prokuratūra ir nepriklausoma Neteisėto turto konfiskavimo komisija, turinti įgaliojimus vykdyti ne apkaltinamuoju nuosprendžiu pagrįstą neteisėto turto konfiskavimą. Komisija pasiekė konkrečių rezultatų, rodančių, kad šis reformos aspektas buvo sėkmingai įtvirtintas. Tačiau Bulgarijai prastai sekėsi siekti konkrečių rezultatų, susijusių su galutiniais nuosprendžiais sunkių formų organizuoto nusikalstamumo bylose. Pastaraisiais metais dėl politinių sprendimų reorganizuoti pagrindines tyrimus vykdančias valdžios institucijas, dirbančias organizuoto nusikalstamumo srityje, nutrūko daroma pažanga ir tai turėjo neigiamą poveikį rezultatams. Dabar padėtis stabilizavosi, neseniai susitarta dėl dar vieno pokyčio – išplečiamos kovos su organizuotu nusikalstamumu direktorato (GDBOB) kompetencijos sritys, įtraukiant korupcijos, kibernetinių nusikaltimų ir neteisėto migrantų įvežimo klausimus, ir sudaromos sąlygos anksčiau įsitraukti į baudžiamųjų veikų tyrimus. Todėl dar reikia laiko, kad dabartinė institucinė struktūra galėtų pademonstruoti konkrečius rezultatus. Be to, kaip jau minėta, veiksmingam organizuoto nusikalstamumo baudžiamajam persekiojimui tebetrukdo teisinės sistemos formalizmas. Apskritai, Bulgarija padarė didelę pažangą įgyvendindama šeštąjį orientacinį tikslą, nors problemų dar išlieka.

3. SVARBIAUSI LIKĘ VEIKSMAI

Apskritai, apžvelgus dešimties metų laikotarpį, matyti, kad kelios iš eilės vyriausybės ir teisminės institucijos dėjo daug pastangų. Įvyko reikšmingų teisėkūros ir institucinių pokyčių, ypač susijusių su teismais. Tačiau veiksminga pažanga užtikrinant konkrečius rezultatus buvo lėtesnė negu tikėtasi, kai buvo pradėtas taikyti BTM. Pasitaikydavo atvejų, kai nenorėta vykdyti BTM rekomendacijų institucijoms bendradarbiauti siekiant nustatyti bendrus trūkumus ir taikyti bendrus sprendimus. Reikia toliau vykdyti reformą ir stiprinti vidaus struktūras, kad būtų užtikrinta, jog orientaciniai tikslai būtų pakankamai ir negrįžtamai pasiekti. Todėl šiame skirsnyje išvardijami likę veiksmai, kurių būtina imtis, kad būtų užtikrinta, jog BTM tikslai būtų pasiekti.

3.1. Teismų reforma

Teismų nepriklausomumas ir atskaitomybė

Kaip konstatuojama ankstesnėse ataskaitose, 2014 m. Vyriausybės priimta ir 2015 m. pradžioje Nacionalinės asamblėjos patvirtintoje teismų reformos strategijoje pateiktas išsamus planas, kaip vykdyti Bulgarijos teismų reformą. Nuo tada Vyriausybė daugelyje sričių ėmėsi tolesnių veiksmų. Svarbiausia, kad Konstitucijos pakeitimai, 2015 m. gruodžio mėn. priimti ir 2016 m. įtraukti į Teismų sistemos įstatymo ir vidaus procedūrų pakeitimus, yra reikšmingas žingsnis siekiant geriau veikiančios Aukščiausiosios teismų tarybos ir pirmojo orientacinio tikslo. Nors pirmojo orientacinio tikslo tekste daugiausia dėmesio skiriama Konstitucijos pakeitimams, teisinės sistemos nepriklausomumo ir atskaitomybės užtikrinimą galima iki galo įvertinti tik atsižvelgiant į praktinį šių pokyčių įgyvendinimą.

Aukščiausioji teismų taryba yra pagrindinė Bulgarijos teismų valdymo institucija ir konkretūs teismų reformos rezultatai, t. y. profesionalumas ir skaidrumas, labai priklauso nuo to, kaip gerai veikia ATT. Jos veikla itin svarbi nustatant, ar teismų sistema gali kelti pagarbą, ir patikinant plačiąją visuomenę, kad teismų nepriklausomumas yra ginamas. Visa tai turi papildyti platesnis visų valstybinių subjektų įsipareigojimas saugoti teismų nepriklausomumą ir užtikrinti lojalų institucijų bendradarbiavimą. Labai svarbi nepolitizuota ir profesionali darbo aplinka šioje institucijoje: pagrindinis dėmesys turėtų būti skiriamas teismų reformos prioritetinėms sritims. Per pastaruosius metus ATT kilę nesutarimai ir vykusios vidaus kovos sukėlė įtarimų dėl išorės įtakos ir pakirto visuomenės pasitikėjimą teisminėmis institucijomis . Todėl vienas svarbiausių išbandymų 2017 m. bus naujos Tarybos rinkimai (tiek teismų skiriamų narių, tiek Parlamento skiriamų narių). Bus svarbu, kad šie rinkimai įvyktų atvirai ir skaidriai, po rimtų diskusijų apie atitinkamų kandidatų nuopelnus (ir kad būtų įvertinta, kad jie tokie buvo). Tada naujai išrinkta kolegija turės pasiekti konkrečių rezultatų, susijusių su nešališku ir profesionaliu sprendimų priėmimu svarbiausiose srityse.

Rekomendacija: užtikrinti skaidrius būsimos ATT rinkimus, numatant viešus svarstymus Nacionalinėje Asamblėjoje prieš išrenkant parlamentinės kvotos narius, ir suteikti galimybę visuomenei pasisakyti apie kandidatus.

Viena pagrindinių ATT funkcijų yra teismų ir prokuratūrų vadovų skyrimas ir kandidatų į trijų aukščiausių postų Bulgarijos teisminėse institucijose paskyrimas – dviejų aukščiausiųjų teismų pirmininkų ir generalinio prokuroro. Tokių paskyrimų vykdymas atsižvelgiant į nuopelnus ir skaidriai yra svarbiausias jos gebėjimo veikti kaip profesionaliai ir nepriklausomai institucijai, galinčiai užsitarnauti teisminių institucijų ir platesnės visuomenės pasitikėjimą, išbandymas. 2017 m. įvyks labai svarbūs rinkimai į Vyriausiojo administracinio teismo pirmininko postą.

Rekomendacija: pasiekti, kad į aukštus teismo pareigūnų postus būtų skiriama atsižvelgiant į nuopelnus ir skaidriai, be kita ko ir skiriant būsimą naują Vyriausiojo administracinio teismo pirmininką.

Aukščiausiosios teismų tarybos inspekcija (ATTI), reguliariai vykdydama patikrinimus ir teikdama ataskaitas, prisidėjo prie Bulgarijos teisminės institucijos atskaitomybės ir veiksmingumo didinimo. Tačiau išnaudotos dar ne visos jos galimybės. Nuo 2017 m. sausio mėn. buvo išplėsti Inspekcijos įgaliojimai – dabar ji gali tirti interesų konfliktus ir kitus su teisėjų tarnybine etika susijusius klausimus, o Vyriausybė ATTI suteikė papildomų išteklių naujoms užduotims vykdyti. Nors sprendimus dėl drausminių nuobaudų paliekama priimti ATT, naujomis nuostatomis dėl teisėjų tarnybinės etikos ATTI suteikiamas svarbesnis vaidmuo atliekant reikšmingą užduotį – imtis tolesnių veiksmų dėl pažeidimų. ATTI reikia sudaryti geriausias įmanomas sąlygas naujoms funkcijoms vykdyti. Todėl norint sustiprinti jos organizacinius gebėjimus gali būti naudingos išorės ekspertų paslaugos.