KOMISIJOS TARNYBŲ DARBINIS DOKUMENTAS POVEIKIO VERTINIMO SANTRAUKA Pridedama prie dokumento Pasiūlymas dėl priemonių, kuriomis siekiama užtikrinti tam tikrus nekaltumo prezumpcijos ir teisės dalyvauti nagrinėjant baudžiamąją bylą teisme elementus /* SWD/2013/0479 final */





KOMISIJOS TARNYBŲ DARBINIS DOKUMENTAS POVEIKIO VERTINIMO SANTRAUKA Pridedama prie dokumento Pasiūlymas dėl priemonių, kuriomis siekiama užtikrinti tam tikrus nekaltumo prezumpcijos ir teisės dalyvauti nagrinėjant baudžiamąją bylą teisme elementus 1. Problemos apibrėžimas Bendrosios problemos: 1. ES ne visuomet griežtai paisoma nekaltumo prezumpcijos principo, todėl pagrindinės įtariamųjų ir kaltinamųjų teisės saugomos nepakankamai. Bendrų būtiniausių standartų Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos (toliau – Chartija) 48 straipsnyje ir Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos (toliau — EŽTK) 6 straipsnio 2 dalyje nepakanka, siekiant užtikrinti šio principo apsaugą praktikoje. Europos žmogaus teisių teismo (toliau – EŽTT) praktika rodo, kad šis principas ne kartą ir netgi reguliariai buvo pažeidinėjamas. Nekaltumo prezumpcija yra kertinis principas, papildantis kitas procesines teises, įskaitant jau nustatytąsias Sąjungos teisės aktuose. Bendras tikslas – užtikrinti teisę į teisingą baudžiamosios bylos nagrinėjimą. Jei nepaisoma nekaltumo prezumpcijos, toks teismas negali būti teisingas. 2. Viena iš priežasčių, kodėl valstybės narės viena kitos atžvilgiu stokoja pasitikėjimo teismų sistemos darbo kokybe, yra nepakankama pagrindinių teisių apsauga. Dėl to teismo sprendimų tarpusavio pripažinimo ir teisminio bendradarbiavimo mechanizmai ne visada veikia sklandžiai. Konkrečios problemos: 1. Asmenys nėra pakankamai apsaugoti nuo teisėsaugos ir teisminių institucijų viešų pareiškimų apie kaltumą dar iki apkaltinamojo nuosprendžio priėmimo. Teismui dar nepriėmus galutinio sprendimo, institucijų pareiškimuose ir oficialiuose nutarimuose įtariamieji ar kaltinamieji kartais jau vadinami nusikaltėliais. 2. Principai, pagal kuriuos prievolė įrodyti tenka kaltintojui ir bet kokia abejonė asmens kaltumu turi būti vertinama kaltinamojo naudai, nepakankamai apsaugoti, visų pirma, praktikoje ši apsauga yra nepakankama bylose, kuriose prievolė įrodyti perkeliama gynybos funkciją vykdančiai šaliai. 3. Nepakankama teisės savęs neapkaltinti, įskaitant teisę neduoti parodymų prieš save ir teisę tylėti, apsauga Tai, kad įtariamasis ar kaltinamasis pasinaudojo teise savęs neapkaltinti, teise neduoti parodymų prieš save ir teise tylėti, kai kurių valstybių narių teisės sistemose gali būti laikoma įrodymu prieš jį patį; dažnais atvejais nėra nustatyta jokių veiksmingų atgrasomųjų priemonių prieš tokius pažeidimus. 4. Nepakankama teisės dalyvauti nagrinėjant bylą teisme[1] apsauga: nuosprendis ir bet koks sprendimas, kuriuo gali būti apribota laisvė, turi būti priimti dalyvaujant kaltinamajam. Tinkamų pažeistos teisės gynimo priemonių yra ne visose valstybėse narėse. Asmenų, kuriems priemonės turės poveikio, grupė Priemonės, iš esmės, gali paveikti visus įtariamuosius ir kaltinamuosius baudžiamosiose bylose ES. Kiekvienais metais ES nagrinėjama apie 10 mln. baudžiamųjų bylų. EŽTT nustatė, kad nuo 2007 m. sausio 1 d. iki 2012 m. gruodžio 31 d. teisė į nekaltumo prezumpciją buvo pažeista 10 ES valstybių narių; iš viso – 26 kartus. Kodėl būtinos viešos priemonės? Tai, kad šiuo metu mažai paisoma tam tikrų teisės į nekaltumo prezumpciją aspektų, turi įtakos teisminių institucijų tarpusavio pasitikėjimui, taigi ir sklandžiam Europos teisingumo erdvės veikimui. Remiantis EŽTT praktika, praktikoje EŽTT principai ir mechanizmai nesuteikė deramos apsaugos. Vargu ar artimoje ateityje bus daugiau pakeitimų, remiantis galiojančiais teisės aktais. Jeigu ES imtųsi teisėkūros veiksmų, būtų galima pasinaudoti daugybe Sutartyje nustatytų ES teisių gynimo mechanizmų, siekiant užtikrinti, kad valstybės narės paisytų ES teisės aktuose nustatytos teisės į nekaltumo prezumpciją. Kai kurių valstybių narių teisės aktai turi būti atitinkamai pakeisti, tačiau tik visapusiškai laikantis subsidiarumo ir proporcingumo principų. 2. Subsidiarumo analizė Teisminių institucijų tarpusavio pasitikėjimo stiprinimas Būtent dėl nekaltumo prezumpcijos svarbos sklandžiam Europos baudžiamojo teisingumo erdvės veikimui Stokholmo programoje[2] Europos Vadovų Taryba paragino Komisiją išspręsti šį klausimą. Asmenų judėjimas Asmenys, dalyvaujantys baudžiamosiose bylose svetur, turėtų būti tikri, kad jiems bus užtikrinta bendroji Europos teisė į nekaltumo prezumpciją. Ši teisė nustatyta ES chartijoje, tačiau atskiroje byloje Chartija galima remtis tik tada, kai byla susijusi su ES teisės taikymu valstybėje narėje. EŽTT galimybių ribos EŽTT vienas negali užtikrinti tinkamos apsaugos. Kai kurių nekaltumo prezumpcijos aspektų EŽTT pastaruoju metu nesvarstė arba svarstė, tačiau neišsamiai (pvz., tikslių pasekmių ir pažeistų teisių gynimo priemonių). Teisių gynimo tvarka EŽTT nėra priimtina, nes ji taikoma tik ex post, kai išnaudojamos visos vidinės teisių gynimo priemonės, be to, bylų susikaupė tiek, kad jų nagrinėjimas gerokai užtrunka. 3. ES iniciatyvos tikslai Bendrieji jos tikslai: (1) užtikrinti aukšto lygio pagrindinių procesinių teisių apsaugą baudžiamojo proceso metu; (2) gerinti tarpusavio pasitikėjimą ir taip stiprinti teisminį bendradarbiavimą. Konkrečiai siekiama užtikrinti, kad: (1) įtariamiesiems arba kaltinamiesiems nekaltumo prezumpcija būtų taikoma viso baudžiamojo proceso metu ir valstybių narių teisminių institucijų požiūris, kol jų kaltumas nebus įrodytas pagal įstatymą, būtų atitinkamas; (2) už teisminį bendradarbiavimą atsakingos institucijos, dalyvaujančios vykdant baudžiamąjį persekiojimą, tyrimą arba kitoje valstybėje narėje išduotą Europos arešto orderį, būtų tikros, jog pagrindinį sprendimą priimdama valstybė narė kaip priklauso laikėsi nekaltumo prezumpcijos principo. Vykdant veiklą siekiama užtikrinti, kad: (1) iki galutinio nuosprendžio teisminė institucija įtariamųjų arba kaltinamųjų nelaikytų kaltais; (2) prievolė įrodyti įtariamojo arba kaltinamojo kaltę tektų kaltintojui, o bet kokia abejonė būtų vertinama tų asmenų naudai; (3) įtariamųjų arba kaltinamųjų teisė savęs neapkaltinti, įskaitant teisę neduoti parodymų prieš save ir teisę tylėti, būtų tinkamai saugomos bet kurioje proceso stadijoje; (4) nuosprendis būtų skelbiamas dalyvaujant kaltinamajam, išskyrus konkrečius atvejus (už akių priimti sprendimai). 4. Politikos alternatyvos Apsvarstytos keturios galimybės: (1) 1 galimybė – išsaugoti status quo: nesiimti jokių ES lygmens veiksmų. (2) 2 galimybė – su teisėkūra nesusijusi galimybė: gairių rengimas, gerosios patirties panaudojimo mokymai, keitimasis informacija apie geriausią patirtį ir patobulintą stebėseną. (3) 3 galimybė — du teisės aktai: (a) 3a galimybė – direktyva, kuria nustatomos būtinosios taisyklės, kuriomis patvirtinama EŽTT acquis dėl kiekvienos konkrečios problemos ir nustatomos tinkamos, veiksmingos pažeistų teisių gynimo priemonės. (b) 3b galimybė – tokia direktyva, kaip numatyta pagal 3a galimybę, tačiau pagal ją apsaugos lygis būtų aukštesnis nei pagal EŽTT acquis (išskyrus atvejus, kai nėra teisminių institucijų viešų pareiškimų apie kaltumą ir kai neįmanoma viršyti EŽTT kompetencijos), apribojant arba net visai atimant galimybę taikyti bendrųjų principų išimtis. 5. Poveikio vertinimas 5.1. Veiksmingumas siekiant politikos tikslo (1) 1 galimybė – apsaugos lygis išliks toks pat, tarpusavio pasitikėjimas nepagerės. (2) 2 galimybė – valstybės narės bus menkai skatinamos spręsti problemas, kadangi nebus teisinių nuostatų. (3) 3a ir 3b galimybės (a) Nustačius bendrus būtiniausius standartus padidėtų tarpusavio pasitikėjimas; teisminis bendradarbiavimas vyktų sparčiau, sumažėtų išlaidų, susijusių su delsimu, nutrauktomis bylomis, pakartotiniu bylų nagrinėjimu ir apeliaciniais skundais; pagal 3b galimybę toliau didėtų tarpusavio pasitikėjimas. (b) Su teisėkūra susijusi galimybė gali būti priverstinai įgyvendinama, priešingai nei su teisėkūra nesusijusi galimybė arba status quo galimybė. (c) Įtariamiesiems arba kaltinamiesiems būtų naudingi būtiniausieji standartai dėl nekaltumo prezumpcijos ir atitinkamos teisių gynimo priemonės; įtariamiesiems arba kaltinamiesiems būtų naudingi griežtesni būtiniausieji standartai pagal 3b galimybę. (d) Veiksmingas pažeistų teisių gynimo mechanizmas valstybių narių atžvilgiu. (e) Mažiau teismo klaidų, taip gerinant ne tik bendrą įtariamųjų ir kaltinamųjų, aukų, teisminių institucijų, advokatų ir visuomenės supratimą apie teisingumą, bet ir mažinant sąnaudas, susijusias su nepakankama šios teisės apsauga valstybėse narėse (išlaidos jose pateikiamiems apeliaciniams skundams nagrinėti). 5.2. Socialinis poveikis ir pagrindinės teisės (1) 1 galimybė – jokio pagerėjimo. (2) 2 galimybė – gali būti tik nevienodas pagerėjimas valstybėse narėse, atsižvelgiant į tai, kad trūksta vykdymo užtikrinimo metodo. (3) 3a ir 3b galimybės. (a) Patikslinus ES chartijos 48 straipsnį, padidėtų pagrindinių įtariamojo arba kaltinamojo teisių apsaugos lygis. (b) Palaipsniui keistųsi prokuratūros ir teisminių institucijų požiūris į pagarbą asmens teisei į nekaltumo prezumpciją. (c) Gali būti nesilaikoma proporcingumo ir subsidiarumo principų, jei bus įgyvendinti visi 3a ir 3b galimybių punktai. (d) Priėmus privalomą ES teisės aktą, kiltų rizika, kad nuolat besivystanti EŽTT praktika bus kodifikuota. Jei teismų praktika pirmenybę vis dažniau teiktų aukštesniam apsaugos lygiui, dabartinį apsaugos lygį užtikrinanti privaloma direktyva netektų aktualumo. (e) Dėl 3b galimybės teisingumo vykdymui gali būti daromas neigiamas poveikis, nes asmenų teisės būtų sustiprintos tiek, kad galiausiai dėl to mažėtų tyrimų ir baudžiamojo persekiojimo veiksmingumas. 5.3. Poveikis valstybių narių teisės sistemoms (1) 1 galimybė – valstybių narių sistemų skirtumai išliktų, nes jų tolesnė raida priklausytų tik nuo nacionalinių taisyklių. (2) 2 galimybė – ribota: negalima numatyti jokių teisinių reformų, nes jos priklausytų nuo nacionalinių teisės aktų leidėjų valios. (3) 3a ir 3 b galimybės Kai kurios valstybės narės privalėtų keisti teisės aktus, atsižvelgdamos į konkrečią problemą. 5.4. Finansinis ir ekonominis poveikis[3] (1) 1 galimybė – nebūtų tiesioginės finansinės prievolės, tačiau nesumažėtų ir einamųjų išlaidų, susijusių su EŽTT taikomu procesu ir vidaus apeliaciniais skundais, pakartotiniu bylos nagrinėjimu, nebūtų ir finansinio žalos atlyginimo pažeidus įtariamųjų teisę į nekaltumo prezumpciją. (2) 2 galimybė – apskaičiuota, kad su kiekvienu nekaltumo prezumpcijos elementu susijusios išlaidos seminarams, mokymui ir keitimuisi gerąja patirtimi per metus neviršytų 8 mln. EUR, išskyrus gairių rengimą (vienkartinės išlaidos būtų 47 520 EUR). Jei būtų įgyvendinti visi keturi elementai, dėl aukšto lygio sąveikos mažėtų bendrųjų išlaidų suma. (3) 3a galimybė – ilgalaikės perspektyvos požiūriu toliau apskaičiuotas finansinis poveikis turėtų laipsniškai mažėti, nes teisė būtų labiau gerbiama, taigi būtų rečiau naudojamos teisių gynimo priemonės. Gali būti mokymo išlaidų advokatams, policijos ir teismų pareigūnams. Toliau pateikiamos apytikriai apskaičiuotos išlaidos per metus bendrai visose valstybėse narėse. (a) Viešų pareiškimų apie kaltumą nebuvimas – su papildoma teisių gynimo priemone (bylos nagrinėjimu iš naujo) susijusios išlaidos visose valstybėse narėse, išskyrus AT, FI, LT, PL ir SE: 240 000 EUR. Kitoms specialioms teisių gynimo priemonėms (teisėjo nušalinimui, teisei į žalos atlyginimą) didelių išlaidų nenumatyta. (b) Prievolė įrodyti tenka kaltintojui / bet kokia abejonė vertinama kaltinamojo naudai. Išlaidos papildomai teisių gynimo priemonei (bylos nagrinėjimui iš naujo) visose valstybėse narėse, išskyrus AT, FR ir UK, būtų 92 000–920 000 EUR. (c) Teisė savęs neapkaltinti, įskaitant teisę neduoti parodymų prieš save ir teisę tylėti. Jeigu papildoma teisių gynimo priemonė yra bylos nagrinėjimas iš naujo (šiuo metu tik AT, FI, FR, HU): 98 000–980 000 EUR; jeigu papildoma teisių gynimo priemonė yra teismo atsisakymas priimti įrodymus, gautus pažeidžiant šią teisę, išlaidos reikštų baudžiamojo persekiojimo veiklos išaugimą šiose šalyse: BE, BG, CY, EE, ES, HR, IE, LT, LV, NL, PL ir SE (7 500–75 000 EUR). (d) Teisė dalyvauti nagrinėjant bylą teisme: išlaidos, susijusios su papildoma teisių gynimo priemone (bylos nagrinėjimu iš naujo) BE, BG, HU ir LV: 523 000 EUR. (4) 3b galimybė (a) Viešų pareiškimų apie kaltumą nebuvimas – taip, kaip numatyta pagal 3a galimybę. (b) Prievolė įrodyti tenka kaltintojui / bet kokia abejonė vertinama kaltinamojo naudai: – baudžiamojo persekiojimo veiklos išaugimas valstybėse narėse, kuriose šiuo metu prievolė įrodyti gali būti perkelta (kadangi šie atvejai pagal 3b galimybę būtų riboti BE, HR, FR, HU, IE, PT, ES, SE ir UK). Pagal tikėtiną scenarijų išlaidos būtų iki 2,9 mln. EUR. (c) Teisė savęs neapkaltinti, teisė neduoti parodymų prieš save ir teisė tylėti: baudžiamojo persekiojimo veiklos išaugimas valstybėse narėse, kuriose ši teisė nėra absoliuti (pagal 3b galimybę ši sistema būtų panaikinta BE, CY, UK, FI, FR, IE, LV, NL ir SE). Pagal tikėtiną scenarijų išlaidos būtų iki 27 mln. EUR. (d) Teisė dalyvauti nagrinėjant bylą teisme: būtų papildomų išlaidų policijai, siekiančiai atvesdinti įtariamąjį ar kaltinamąjį į teismą (šiuo metu pagal galiojančią teisę yra teisiama už akių) visose valstybėse narėse, išskyrus CY, IE ir DE. Būtų taupomos išlaidos, susijusios su visomis bylomis, kurios gali būti nagrinėjamos iš naujo (jei visi asmenys turi dalyvauti bylą nagrinėjant teisme, teismams priimant sprendimus už akių būtų nereikalinga jokia papildoma teisių gynimo priemonė). Apskaičiuota, kad bendros išlaidos būtų 5,5–22 mln. EUR. 6. Galimybių palyginimas / pasirinkta galimybė Pasirinkta galimybė yra 2, 3a ir 3b galimybių derinys. Taip deramai paisoma subsidiarumo ir proporcingumo principų ir siūlomi skirtingo lygmens ES veiksmai pagal kiekvieną iš nekaltumo prezumpcijos elementų, atsižvelgiant į keletą veiksnių: i) poveikį sklandžiam tarpusavio pripažinimo mechanizmų veikimui: ypatingas dėmesys turėtų būti skirtas toms nuostatoms, kuriomis remiantis piliečiams suteikiamos konkrečios, akivaizdžios teisės, o ne bendriesiems baudžiamojo proceso teisės principams; ii) reikalingi aktyvesni ES veiksmai dėl tų elementų, kurių apsauga, remiantis nacionaliniais teisės aktais, nėra tinkama ir dėl kurių kylančių problemų priežastys nėra susijusios su praktiniu minėtų teisės aktų taikymu, ir iii) reikalingi aktyvesni ES veiksmai tose bendrosios erdvės srityse, kuriose, vadovaujantis EŽTT teismų praktika, taikomi nepakankamai aukšti baudžiamojo teisingumo standartai. (1) Viešų pareiškimų apie kaltumą nebuvimas – 3a galimybė, tačiau nenumatant jokių konkrečių teisių gynimo priemonių, atsižvelgiant į tai, kad teisėkūra valstybėse narėse yra priimtino lygio ir šis elementas yra tik iš dalies susijęs su Europos teisingumo erdvės veikimu. (2) Prievolė įrodyti ir bet kokios abejonės turėtų būti vertinamos kaltinamojo naudai – 3a galimybė, tačiau nenumatant jokių konkrečių teisių gynimo priemonių, atsižvelgiant į tai, kad valstybių narių teisės aktuose šis elementas yra pakankamai gerai apsaugotas. (3) Teisė savęs neapkaltinti, teisė neduoti parodymų prieš save ir teisė tylėti – 3a ir 3b galimybių derinys: – nustatyti bendrieji principai, susiję su EŽTT praktika, ir speciali pažeistos teisės gynimo priemonė – teismo atsisakymas priimti įrodymus (3a galimybė); – leisti taikyti teisės neduoti parodymų prieš save išimtis, remiantis EŽTT praktika (3a galimybė); – neleisti daryti nepalankių išvadų, atsižvelgiant į naudojimosi šiomis teisėmis faktą (3b galimybė); (4) Teisė dalyvauti procese nagrinėjant bylą teisme – 3a galimybė, įskaitant konkrečią teisių gynimo priemonę (bylos nagrinėjimą iš naujo). (5) Horizontalusis lygmuo: įgyvendinimas būtų pagrįstas horizontaliomis stebėsenos, vertinimo ir mokymo priemonėmis (iš dalies 2 galimybė). Atsižvelgiant į tai, kad nėra patikimų duomenų, pateikiami preliminarūs skaičiai. Poveikis visoms valstybėms narėms būtų skirtingas. Pasirinkus labiausiai tikėtiną scenarijų, pasirinktai galimybei įgyvendinti būtinos išlaidos būtų tokios: – jokių išlaidų (išskyrus mokymą, vertinimą ir stebėseną) pirmiesiems dviems nekaltumo prezumpcijos elementams; – draudimas daryti išvadas, atsižvelgiant į tylėjimą: 27 mln. EUR per metus bendrai 9 valstybėse narėse; – su teismo atsisakymu priimti įrodymus, gautus pažeidžiant teisę neduoti parodymų prieš save, susijusios išlaidos, kaip apskaičiuota, bendrai 12 valstybių narių kasmet būtų ne mažesnės kaip 7 500 EUR ir ne didesnės kaip 75 000 EUR; – su teise dalyvauti procese nagrinėjant bylą teisme susijusios išlaidos, kaip apskaičiuota, bendrai 4 valstybėse narėse kasmet būtų 523 000 EUR; – Tikėtina, kad kasmet dėl stebėsenos sistemos ir ataskaitų teikimo reikalavimų, taikomų valstybėms narėms, papildomai prisidėtų maždaug 1,3 mln. EUR suma. Bendros kiekvienos valstybės narės išlaidos būtų tokios (mažiausia / daugiausia[4]): AT 305 164, BE 1 847 230 / 1 851 762, BG 126 521 / 126 985, HR 127 099 / 128 386, CY 266 173 / 267 655, CZ 158 698, EE 56 703 / 56 983, FI 640 664, FR 8 783 153, DE 6 630 288, EL 190 790, HU 231 851, IE 590 601 / 592 155, IT 480 388, LV 281 997, LT 93 657 / 94 047, LX 207 765 / 208 203, MT 82 850, NL 6 590 604 / 6 599 749, PL 373 953 / 382 782, PT 226 718, RO 144 338, SK 961 808, SI 133 248, ES 643 79 / 668 089, SE 1 589 620 / 1 591 443, UK 9 664 550 / 9 678 626. 7. Stebėsena ir vertinimas Dėl pasirinktos galimybės valstybėms narėms atsirastų palyginti nedaug prievolių (daugelyje valstybių narių kai kurios iš jų tam tikru mastu jau atitinka esamas EŽTK ir konstitucines arba teisines pareigas), tikimasi, kad 18 mėnesių laikotarpio turėtų pakakti reikiamiems nacionalinių teisės aktų ir praktikos pakeitimams atlikti. Direktyvoje bus nustatyta, kad valstybės narės turėtų pranešti apie veiksmingą priemonių, susijusių su teisėkūra arba su ja nesusijusių, įgyvendinimą. Valstybės narės turėtų būti skatinamos rinkti atitinkamus duomenis ir taip padėti įgyvendinti šį procesą, kadangi šiuo metu patikimų duomenų trūksta. Komisija numatė atlikti specialų empirinį tyrimą, kurio metu ypatingą dėmesį skirtų 3–5 metus nuo priemonės[5] įgyvendinimo pradžios renkamiems duomenims, kad susidarytų išsamų vaizdą apie pasiūlymo veiksmingumą kiekybės ir kokybės požiūriu. Visi taip surinkti duomenys leistų Komisijai tiksliau įvertinti faktinę reikalavimų laikymosi padėtį valstybėse narėse, nei iki šiol tai buvo įmanoma padaryti. [1] Tačiau yra tam tikrų aiškiai nustatytų išimčių (už akių priimti sprendimai). [2] OL C 115, 2010 5 4, p. 1. [3] Dėl 3a ir 3b politikos galimybių apskaičiuota, kad papildomos išlaidos stebėsenos sistemos įdiegimui valstybėse narėse, siekiant įgyvendinti ataskaitų teikimo reikalavimus ir surinkti atitinkamus duomenis, per metus būtų 1,3 mln. EUR. [4] Ne visoms valstybėms narėms taikoma didžiausia / mažiausia išlaidų riba, kadangi joms neturės poveikio tam tikros priemonės, kurias jos jau taiko. [5] OL C 291, 2009 12 4, p. 1.