Komisijos darbinis dokumentas - Geresnis reglamentavimas ir teminės strategijos aplinkai {SEK(2005) 1197} /* KOM/2005/0466 galutinis */





[pic] | EUROPOS BENDRIJŲ KOMISIJA | Briuselis, 28.09.2005 KOM(2005) 466 galutinis KOMISIJOS DARBINIS DOKUMENTAS Geresnis reglamentavimas ir teminės strategijos aplinkai {SEK(2005) 1197} Per pastaruosius ketverius metus ES daug nuveikė tobulindama reglamentavimo aplinką. Naujos kartos aplinkos apsaugos politika ir teminės strategijos rengiamos remiantis šios geresnio reglamentavimo darbotvarkės principais. Šiame dokumente apibrėžiama, kaip minėti principai taikomi ir kaip juo bus remiamasi politinėse diskusijose dėl geresnio reglamentavimo ir teminių strategijų, numatytų aptarti 2005 m. spalio mėnesį Aplinkos Ministrų Taryboje. 1. ĮVADAS Europos Komisija daug metų stengėsi tobulinti savo teisėkūros praktikas, kaip buvo numačiusi Baltojoje knygoje apie Europos valdymą[1], siekdama kurti aukštos kokybės teisės aktų projektus – paprastus, aktualius ir veiksmingus. Tai apėmė teisės aktų projektų tobulinimą gerinant žinių bazę[2], organizuojant konsultacijas teisės aktų projektų rengimo metu[3] ir reikalaujant išsamaus svarbių politinių ir teisės aktų projektų poveikio įvertinimo[4]. Komisija taip pat supaprastina ES teisės aktus[5] ir mažina popierizmą, ne tik užtikrindama, kad administracinės išlaidos[6] būtų patikrinamos pasiūlymą remiančiame poveikio įvertinime, bet ir keisdama esamus teisės aktus, atsižvelgiant į sukauptą patirtį, bei atšaukdama nagrinėjamus pasiūlymus, kurie neatitinka Komisijos Lisabonos strategijos prioritetų ir nevisiškai atitinka geresnio reglamentavimo standartus. Dalį geresnio reglamentavimo darbų sudarė patobulintas įsikišimo Bendrijos lygiu poreikio ir pridėtinės vertės paaiškinimas, gerinant aiškinamųjų memorandumų, pridedamų prie pasiūlymų, turinį. Sistemingai įtraukiant persvarstymo sąlygas į teisės aktus buvo sudaryta galimybė patikslinti teisės aktus, remiantis mokslo ir technikos plėtra. Komisija daug kartų pabrėžė, kad geresnis reglamentavimas nereiškia reglamentavimo panaikinimo. Tai yra Europos politikos ir politikos tikslų įgyvendinimo tobulinimas visų ūkio subjektų (verslo dalyvių, valdžios institucijų) labui, naudojant kuo paprastesnius ir veiksmingiausiai lėšas naudojančius metodus. Svarbu, kad skirtingų sričių politikos būtų viena kitai naudingos ir tarpusavyje derėtų ir, kad galimi kompromisai būtų aiškiai apibrėžti. Geresniu reglamentavimu siekiama palengvinti augimą ir darbo vietų kūrimą, išlaikant aukštą socialinės ir aplinkos apsaugos lygį, kaip numatyta ES darnaus vystymosi strategijoje. Tai buvo pabrėžta 2005 m. kovo mėnesio komunikate „Geresnis reglamentavimas augimui ir užimtumui Europos Sąjungoje skatinti“[7], kuriuo padedama įgyvendinti Lisabonos strategiją. Jau beveik trylika metų vykdoma Europos aplinkos politika palaipsniui pritaikė koncepcijas, tapusias įprastomis geresnio reglamentavimo procese. Modernizavimo ir supaprastinimo procesas atsispindi 2000 m. priimtoje Vandens pagrindų direktyvoje[8], kuri racionalizavo Bendrijos vandens politikos direktyvą, pakeisdama ankstesnes septynias direktyvas dėl paviršiaus vandenų, žuvų vandenų, jūrų moliuskų vandenų ir pavojingų medžiagų išleidimo. Didžiausios geresnio reglamentavimo pastangos aplinkos srityje bus įtrauktos į septynias temines strategijas, kurios bus pateiktos ateinančiais mėnesiais. Toliau dokumente nagrinėjama, kaip tai buvo daroma, ypač atkreipiant dėmesį į poveikio įvertinimą, konsultavimą ir supaprastinimą. 2. SEPTYNIOS TEMINėS STRATEGIJOS Šeštoji Bendrijos aplinkos veiksmų programa[9] numato parengti septynias temines strategijas šiais klausimais: - Oro tarša - Jūrų aplinka - Tausus išteklių naudojimas - Atliekų prevencija ir jų perdirbimas - Subalansuotas pesticidų naudojimas - Dirvožemio apsauga - Miesto aplinka Oro, atliekų ir pesticidų strategijomis bus patikrintos ir patikslintos koncepcijos ir (arba) teisės aktai tų sričių, kurias jau seniai reglamentuoja Bendrijos teisė. Kitomis strategijomis turėtų būti pateikti integruoti sprendimai naujiems aplinkos apsaugos uždaviniams spręsti. Išteklių strategija siekiama sukurti analitinį pagrindą darniai gamybos ir vartojimo politikai, įskaitant ir atliekų tvarkymą. Dirvožemio ir jūros strategijos papildys oro ir vandens politikas, siekiant apimti visas pirmines aplinkos sritis. Miesto strategijoje bus tiriamos specifinės miesto aplinkos problemos ir kreipiamas dėmesys į tausesnį transportą, tausias statybas ir integruotą aplinkos apsaugos vadybą. Teminėmis strategijomis bus įgyvendinti šeštosios Bendrijos aplinkosaugos veiksmų programos tikslai. Ši programa yra aplinkos srities įnašas į ES darnaus vystymosi strategiją. (žr. priedą) Teminėse strategijose pateikiamas išsamus problemų tyrimas pagal temas bei nurodoma našta ir poveikis specifinėms aplinkos sritims (pvz., neigiamas poveikis sveikatai, biologinės įvairovės nykimas dėl oro užteršimo kietosiomis dalelėmis), poveikis viena su kita susijusioms aplinkos temoms (klimato kaita, biologinės įvairovės kitimas) ir ryšiai tarp aplinkos ir sektorių politikos poveikio (pvz., transporto, energetikos, žemės ūkio poveikis orui, dirvožemiui, vandeniui ir kt.). Jais siekiama surasti tinkamą balansą tarp aplinkos apsaugos ir Lisabonos tikslų augimo ir užimtumo skatinimo. Strategijomis ieškoma plataus pasirinkimo galimybių ir įvairių koncepcijų derinio, įskaitant ir rinka pagrįstų priemonių, technologijų įdiegimo ir inovacijų, strategiškai ir efektyviai sprendžiant įvardytas problemas. Šios strategijos remiasi ilgalaike perspektyva, kurioje numatomos Bendrijos ir valstybių narių priemonių programos dviems ateinantiems dešimtmečiams, t. y. siūlomi strateginiai tikslai ir vertinamos pasiūlytos trumpalaikės bei vidutinės trukmės priemonės. Taip prisidedama prie pagrindinių ES įsipareigojimų įgyvendinimo. Tai turėtų sukurti didesnį teisinį tikrumą ir įstatymų aiškumą bei stabilią struktūrą, kurios dėka viešasis sektorius, įmonės ir asmenys galėtų geriau planuoti. Kiekvieną strategiją sudaro - Komunikate pateikiamas bendras temos apibūdinimas, nurodant problemas ir siūlomus jų sprendimo būdus; - teisės aktų projektai kai kurioms strategijoms; - poveikio įvertinimas 3. GERESNIO REGLAMENTAVIMO TAIKYMAS Teminės strategijos yra pagrįstos poveikio įvertinimu ir buvo rengiamos kreipiant ypatingą dėmesį į konsultacijas su suinteresuotomis šalimis, supaprastinimą ir bendruosius klausimus ir ryšius. 3.1. Poveikio įvertinimas Visoms teminėms strategijoms yra atliekami arba ruošiami atlikti poveikio įvertinimai, siekiant užtikrinti, kad sprendimai būtų priimami remiantis geriausia įmanoma informacija. Poveikio įvertinimuose yra tiriamos problemos, priežastiniai ryšiai ir sąsajos bei įsikišimo į šias sritis ES lygiu tinkamumas. Tyrimu siekiama pagilinti problemų, pagrindinių aplinkos apsaugos problemų priežasčių ir socialinių bei ekonominių siūlomų priemonių pasekmių supratimą. Buvo įvertinta daug galimų strategijų krypčių, įskaitant ir „nesikišimo“ politiką. Taip pat buvo tiriamos alternatyvos reglamentavimui, pavyzdžiui, rinka pagrįstų priemonių taikymas. Pavyzdžiui, atsižvelgiant į pesticidų naudojimą, buvo atliktas išsamus tyrimas dėl rinkliavų ir mokesčių, susijusių su pakuočių šalinimu. Strategijose bus apsvarstomos įvairios priemonės, kuriomis būtų galima naudotis derinant politikos veiksmus, įskaitant mokslo ir technologijų plėtrą. Pasirenkant priemones bus paisoma subsidiarumo ir proporcingumo principų. Pavyzdžiui, vykdant išteklių ir atliekų prevencijos ir jų perdirbimo strategijas bus atsižvelgta į tai, kad visoje ES išteklių panaudojimas ir gamybos modeliai yra labai skirtingi, todėl pačios valstybės narės galės pasirinkti geriausią būdą, kaip siekti norimų tikslų. Jūros strategija bus parengta paisant jūrų įvairovės ir joje bus siūloma atsižvelgti į regionines ekosistemas. Buvo tiriamas galimų politikos koncepcijų ekonominis, įskaitant ir poveikį ES pramonės konkurencingumui, ir socialinis bei aplinkos apsaugos poveikis. Tai apima sąnaudų ir naudos santykio analizę. Kiekvienos strategijos poveikio kiekybinis įvertinimas ir išlaidų bei naudos įvertinimas pinigais labai skiriasi. Kai kurios strategijos (išteklių, miesto), kurios išdėstys principus ir siūlys naują požiūrį bei jų poveikio tyrimo rezultatus, yra daugiau kokybinio pobūdžio, nes jos nepateikia privalomų įgyvendinimo priemonių. Kitos strategijos, pavyzdžiui, jūros ir dirvožemio, nustatys vidutinės bei ilgalaikės trukmės priemones, tačiau specifines priemones išsamiai apibrėš ir kiekybinį poveikio įvertinimą atliks to lygio valdžios institucijos, kuriame tai labiausiai tinka. Skirtingai nuo jų, oro ir pesticidų strategijose bus pateikta daugiau kiekybinių tyrimų, pinigais įvertinant sąnaudas ir naudą. Integruotas modeliavimas, kuriuo buvo pasinaudota, pavyzdžiui, rengiant oro teminę strategiją, padėjo lengviau išskirti keletą ilgalaikių scenarijų, pasižyminčių skirtingu poveikiu žmonių sveikatai, aplinkai ir konkurencingumui su atitinkamomis sąnaudomis ir nauda. Naudojantis poveikio įvertinimu, atliktu rengiant strategijas, bus galima pasirinkti geriausias koncepcijas, siekiant, kad laukiama nauda viršytų sąnaudas. Atsižvelgiant į tai, kad atitaisomųjų veiksmų sąnaudos gali būti didesnės, nei savalaikių inovacinių prevencinio pobūdžio veiksmų, buvo analizuojamos ir veiksmų nesiėmimo sąnaudos. Be to, poveikio įvertinime atsižvelgiama ir į tai, kokią reikšmę gerai sukurtas aplinkos apsaugos reglamentavimas gali turėti skatinant inovacijas ir kuriant švarias technologijas. 3.2. Suinteresuotų šalių konsultacijos Strategijų rengimas pareikalavimo didelių pastangų rengiant konsultacijas ir panaudojant daugelio suinteresuotųjų šalių patirtį. Kiekviena strategija yra išsamių konsultacijų rezultatas – pirmiausia buvo pateiktas žaliosios knygos pobūdžio dokumentas, kuriame buvo apibrėžtos problemos ir galimi jų sprendimo būdai. Vėliau rengiant šiuos dokumentus konsultavo ekspertų darbo grupės, jie buvo analizuojami atliekant poveikio įvertinimą ir internetu – šis procesas tęsėsi ilgus metus. Europos Parlamentas ir Taryba apsvarstė šiuos dokumentus ir priėmė išvadas. Buvo surengtos konsultacijos su daug suinteresuotų šalių – valstybių narių ekspertais, akademikais, verslo ir prekybos asociacijomis, atskiromis įmonėmis, NVO, kitais pilietinės visuomenės atstovais ir bendrąja visuomene. Visų strategijų konsultacijos vyko nuolatinių ekspertų susitikimų, konferencijų, specializuotų seminarų ir interneto konsultacijų metu. Pastarosioms buvo rodomas ypatingas dėmesys – vien tik oro strategijos klausimu sulaukta daugiau kaip 11 000 pasisakymų. Šios išsamios konsultacijos suteikė galimybę parengti strategijas, paremtas pačia geriausia įmanoma informacija ir atsižvelgti į praktikų interesus, kurie vėliau turėtų palengvinti strategijų įgyvendinimą. 3.3. Supaprastinimas Srityse, kurioms jau yra parengtos politikos ir teisės aktai, pavyzdžiui, oro ir atliekų, teminių strategijų tikslas yra supaprastinimas. Jomis bus supaprastinami esantys teisės aktai, patikslinami apibrėžimai, pašalinamos dviprasmybės ir siūlomi būdai, kaip palengvinti tobulesnį įgyvendinimą. Pavyzdžiui, oro taršos strategijoje penki atskiri oro kokybės teisės aktai bus sujungti į vieną direktyvą, suderinant apibrėžimus, panaikinant ir patikslinant laiko dvasios neatitinkančias nuostatas ir pašalinant pasikartojimus. Teminėse strategijose, kiek galima, bus naudojamasi turimomis priemonėmis ir koncepcijomis, o ne kuriama naujos. Pavyzdžiui, pesticidų strategija rengiama artimai bendradarbiaujant su Direktyvos 91/414/EEB dėl veikliųjų pesticidų medžiagų patvirtinimo peržiūros vykdymu. Jei strategijose numatomi veiksmai, skirti atitinkamiems gaminiams, pirmiausia jie bus taikomi savanoriškais pagrindais pagal integruoto produkto politikos programą, o prireikus skatinti aplinkos apsaugos naujoves – pagal Aplinkos technologijų veiksmų planą[10]. Siekiant supaprastinti ir sumažinti administracines išlaidas, rengiant temines strategijas taip pat buvo analizuojama monitoringo ir aplinkos teisės aktų ataskaitų reikalavimų konsolidavimas, modernizavimas ir racionalizavimas. Pažanga vyksta modernizuojant – einant link informacinių sistemų, atitinkančių Bendrijos aplinkos politikos, politikos kūrėjų ir visuomenės tikslus, tuo pat metu mažinant administracinę naštą. Rengiant kiekvieną teminę strategiją buvo analizuojamos turimos sistemos ir reikalavimai, visos naujos iniciatyvos buvo sukurtos siekiant padėti gauti jau pasiekiamus duomenis, kurie suteiktų informaciją apie esamą aplinkos padėtį Europos lygiu ir padėtų lengviau formuoti politiką. 3.4. Ryšių ir sąveikos išnaudojimas Lygiagretus teminių strategijų kūrimas suteikė galimybę išsamiai išanalizuoti ryšius tarp politikos sričių ir sistemiškiau planuoti kitų aplinkos teisės aktų pakeitimus. Geriau supratus tarpusavio ryšius, įvairiose strategijose bus galima išnaudoti sąveikas ir priimti viena kitą papildančias priemones. Pavyzdžiui, arti žemės esantis ozono sluoksnis yra oro teršėjas, kenkiantis žmonių sveikatai, ypač miesto zonose, ir biologinei įvairovei. Jis yra ir šiltnamio efektą sukeliančios dujos. Taigi priemonės, kuriomis mažinama jo koncentracija, padės pasiekti oro kokybės, klimato kaitos ir miesto aplinkos apsaugos politikos tikslus. Teminė oro taršos strategija siūlo oro kokybės kontrolės pokyčius, kurie pasitarnautų ir informavimo apie aplinką ir sveikatą, biologinę įvairovę, dirvožemį, miesto aplinką ir jūrą. Rengiant temines strategijas pakartotinai tapo aišku, kad, norint išspręsti aplinkos apsaugos problemas, su aplinka susijusius klausimus būtina integruoti į kitas politikos sritis, pavyzdžiui, žemės ūkio, transporto, energetikos ir mokslinių tyrimų. Tai yra būtina, norint užtikrinti strategijų įnašą siekiant platesnių darnios plėtros tikslų. Teminėse strategijose pateikiami integravimo pastangų orientyrai ateinantiems metams – patikslinama, kur labiausiai trūksta tokių pastangų, atsižvelgiant į ilgalaikes perspektyvas. Teminėmis strategijomis taip pat sukuriama nuosekli struktūra, kurioje bus taikoma kita Bendrijos finansavimo finansinę perspektyva. Pavyzdžiui, parama moksliniams tyrimams įvairiose srityse bus teikiama pagal Septintąją mokslinių tyrimų pagrindų programą, o parama aplinkos technologijoms – pagal pastarąją programą ir pagal konkurencingumo bei naujovių programą. 4. IšVADA Rengiant temines strategijas buvo kreipiamas dėmesys į reglamentavimo priemonių kūrimo tobulinimą, siekiant palengvinti veiksmingą įgyvendinimą, išlaidų mažinimą ir naudos didinimą. Teminės strategijos yra atsakas į šios Komisijos geresnio reglamentavimo uždavinius[11]. Jomis siekiama suteikti pagrindus sveikos aplinkos Europoje kūrimui, taip efektyviai naudojant lėšas, kad aplinkos tikslų siekimas sutaptų su darniu augimu ir darbo vietų kūrimu, gyvenimo kokybės Europos piliečių sveikatos gerinimu, tokiu būdu įgyvendinant mūsų darnios plėtros įsipareigojimus. [1] KOM (2001) 428 galutinis („Baltoji knyga apie Europos valdymą“); KOM (2002) 275 galutinis („Europos valdymas: geresnė teisėkūra“); KOM (2002) 278 („Veiksmų planas reguliavimo aplinkos supaprastinimui ir tobulinimui“); KOM(2003) 71 galutinis („Bendrijos acquis atnaujinimas ir supaprastinimas“). [2] KOM (2002)713 („Patirties rinkimas ir naudojimas Komisijoje – principai ir gairės – Žinių bazės tobulinimas geresnei politikai vykdyti“). [3] KOM (2002) 277 galutinis („Glaudesnių konsultacijų ir dialogo kultūros link: Bendrieji Komisijos principai ir minimalūs standartai, konsultuojantis su suinteresuotomis šalimis“). [4] KOM (2002) 276 galutinis Poveikio įvertinimas. [5] KOM(2003) 71 galutinis Bendrijos acquis atnaujinimas ir supaprastinimas. [6] Komisijos tarnybų darbo dokumente „Administracinių išlaidų, patiriamų įgyvendinant teisės aktus, mažinimas “ (SEK (2005)175 2005 m. kovo 16 d. Komisija paskelbė pradedanti bandomąjį etapą bendrai administracinės naštos vertinimo metodikai sukurti. [7] Plg. KOM (2005) 97. [8] 2000 m. spalio 23 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2000/60/EB, nustatanti Bendrijos veiksmų vandens politikos srityje pagrindus. [9] EUROPOS PARLAMENTO IR TARYBOS SPRENDIMAS Nr. 1600/2002/EB 2002 m. liepos 22 d. nustatantis šeštąją Bendrijos aplinkos veiksmų programą. OL L 242, 2003 9 23. [10] (KOM(2004) 38 Technologijų skatinimas tvariai plėtrai: ES aplinkos technologijų veiksmų planas. [11] KOM(2005)97 galutinis Geresnis reglamentavimas augimui ir užimtumui Europos Sąjungoje skatinti.