[pic] | EUROPOS BENDRIJŲ KOMISIJA |

Briuselis, 20.12.2007

KOM(2007) 845 galutinis

KOMISIJOS KOMUNIKATAS

Pirmoji teisės aktų, susijusių su Europos bendra oro erdve, įgyvendinimo ataskaita: laimėjimai ir tolesnės veiklos kryptis

KOMISIJOS KOMUNIKATAS

Pirmoji teisės aktų, susijusių su Europos bendra oro erdve, įgyvendinimo ataskaita:laimėjimai ir tolesnės veiklos kryptis

ĮžANGA

1999 m. dėl oro eismo kontrolės problemų uždelsus ypač daug skrydžių, 2000 m. pradėta įgyvendinti Europos bendros oro erdvės iniciatyva. Sudaryta aukšto rango grupė, kuri ataskaitoje pateikė kelias rekomendacijas; remdamasi tomis rekomendacijomis Komisija pasiūlė teisės aktų paketą, kuris įsigaliojo praėjus mėnesiui po to, kai jį 2004 m. kovo mėn. priėmė Europos Parlamentas ir Taryba.

Teisės aktų paketą sudaro keturios dalys: reglamentas, kuriuo nustatomi pagrindai Europos bendrai oro erdvei kurti („Pagrindų reglamentas“)[1]; reglamentas, kuriuo nustatomi bendri oro navigacijos paslaugų teikimo reikalavimai („Paslaugų teikimo reglamentas“)[2]; reglamentas, kuriuo nustatomi Europos bendros oro erdvės organizavimo ir naudojimo pagrindai („Oro erdvės reglamentas“)[3]; ir reglamentas dėl Europos oro eismo valdymo tinklo sąveikos („Sąveikos reglamentas“)[4].

„Pagrindų reglamento“ 12 straipsnio 2 dalyje Komisija įpareigota nagrinėti, kaip taikomi su bendra oro erdve susiję teisės aktai, ir reguliariai teikti ataskaitas Europos Parlamentui ir Tarybai. Ataskaitoje turėtų būti įvertinti rezultatai, kurių pasiekta įgyvendinant šiuos teisės aktus, bei pateikiama informacija apie pokyčius sektoriuje atsižvelgiant į pradinius tikslus ir būsimus poreikius.

Tai pirmoji įgyvendinimo pažangos ataskaita, kurioje pateikiamos Komisijos nuomonės apie poreikį plėtoti bendrą oro erdvę ateityje.

Be to, šioje ataskaitoje perimta daug siūlymų, kuriuos pateikė Pirmininko pavaduotojo Jacques Barrot sukviesta dar viena Aukšto rango grupė, nagrinėjusi būsimus Europos aviacijos teisinio reguliavimo pagrindus ir savo ataskaitą pateikusi 2007 m. liepos mėn.

Bendrijos vaidmens poreikis oro eismo valdymui

Bendra informacija

Bendrijos aviacijos politika įgyvendinama sėkmingai. Liberalizavus rinką, atpigo bilietai, vartotojai turi daugiau galimybių rinktis. Dėl Europos Sąjungos plėtros bei aktyvios kaimynystės politikos Europos aviacijos rinka apima trisdešimt septynias valstybes, kuriose gyvena 500 mln. žmonių. Tačiau kintant socialiniams poreikiams aviacijos srityje tenka spręsti vis didesnes problemas ir reaguoti į vis didėjantį susirūpinimą dėl aviacijos poveikio aplinkai. Kad oro susisiekimo sektorius būtų konkurencingas ir tvarus, būtina efektyvi oro eismo valdymo (angl. Air Traffic Management , ATM) sistema.

Oro eismo valdymas ir oro uostai sudaro aviacijos sektoriaus infrastruktūrą. Šia infrastruktūra teks aptarnauti oro eismą, kurio apimtys iki 2020 m. ypač išaugs. Jei sektoriuje nepavyks pasiekti esminės technologijų pažangos, dėl pasenusių technologijų ir sistemų neišvengiamai pritrūks pajėgumų, ir sustiprės neigiama aviacijos įtaka aplinkai. Jau dabar trukdžiai, kaip antai, orlaivių vėlavimas, dėl blogų oro sąlygų įvykstantys incidentai arba avarijos, sukelia žymių „grandininėms reakcijoms“ prilygstančių padarinių visoje sistemoje ir pabrėžia stiprias oro susisiekimo Europoje sąsajas.

Laukiant prognozuojamo oro eismo apimčių augimo, būtina struktūrų ir technologijų modernizacija, kuri turi apimti visą Europos ATM sektorių. Pasinaudojus šio proceso varomosiomis jėgomis ir nuolatiniu oro eismo apimčių augimu, ATM sektoriuje būtų galima sukurti daug ir patrauklių darbo vietų.

Esami ATM trūkumai

Tik oro eismo valdymas gali visada užtikrinti dideliais greičiais skrendančių orlaivių saugų skirstymą ir suteikti prieigą prie ATM tinklo. Skrydžių vadovas žino Europos oro erdvėje esančias kritines vietas ir pavojingas sankirtas bei atitinkamas procedūras pavojui mažinti, kurios yra būtinos sudėtingame maršrutų tinkle.

ATM – tai natūrali monopolija, kuri paprastai turi teisę padengti visas sąnaudas oro erdvės vartotojų sąskaita, nepriklausomai nuo teikiamos paslaugos kokybės. Laikantis šio sąnaudų padengimo principo nesuteikiama pakankamai paskatų gerinti paslaugos kokybę ir rentabilumą bei modernizuoti sistemą.

Oro susisiekimas susiformavo ir sparčiai augo šeštajame ir septintajame dešimtmetyje, kuomet šį sektorių išimtinai kontroliavo valstybė, o oro susisiekimas buvo laikomas nacionalinio suvereniteto simboliu. Nuo aštuntojo dešimtmečio pradžios valstybės ėmė privatizuoti valstybės veiklos sričiai nepriklausančias funkcijas, tačiau oro eismo valdymo teisinio reguliavimo struktūros ir toliau buvo valdomos tarpvalstybiniais susitarimais.

2007 m. Aukšto rango grupės ir EUROKONTROLĖS veiklos vertinimo komisijos (angl. Performance Review Commission ) manymu, taikant tarpvyriausybinį principą, negalima užtikrinti vienodų veiklos sąlygų, kadangi taisyklių įgyvendinimas priklauso nuo valstybių valios, be to, tų taisyklių laikymasis vienodai neužtikrinamas. Neaiškiai paskirstomos valstybių, valdžios institucijų, oro vežėjų ir oro navigacijos paslaugos teikėjų pareigos. Tarpvyriausybiniai sprendimai priimami lėtai ir neefektyviai, tokiais sprendimais sunkiai sprendžiami klausimai, susiję su sistemos suskaidymu ties valstybių sienomis. Todėl ATM srityje Bendrija turėtų tapti varomąja jėga.

ATM Europoje būdingas aukštas suskaidymo laipsnis, dėl kurio oro erdvės naudotojai patiria žymių papildomų išlaidų. Bereikalingai ilginami skrydžiai veikia aplinką, lėčiau diegiamos naujos technologijos ir procedūros bei sumenkėja su tuo susiję efektyvumo gerinimo rezultatai. Dėl šio susiskaidymo ATM sektoriuje neįmanoma plėtoti masto ekonomijos, neoptimalus skrydžių valdymo centrų dydis, bereikalingai dubliuojamos nestandartizuotos sistemos, kurios yra susijusios su išlaikymo sąnaudomis. Suskaičiuota, kad susiskaidymą sumažinus būtų sutaupoma apytiksliai 2 mlrd. EUR per metus[5].

Dabartinis Europos oro maršrutų tinklas – tai nacionalinių maršrutų junginys, todėl Europos vidaus maršrutų tinklas yra maždaug 15 % mažiau efektyvus už vietinių skrydžių maršrutų tinklą; be to, jis ne visada tinkamai pritaikomas eismo Europoje poreikiams. Kadangi trūksta realiu laiku teikiamos tikslios informacijos, neišnaudojami esami trumpiausi maršrutai[6]. Todėl kiekvienais metais oro vežėjai patiria 1,4 mlrd. EUR bereikalingų papildomų išlaidų, o į aplinką išmetama 4,8 mln. tonų CO2.

8 mlrd. EUR apimties oro navigacijos paslaugų rinka yra aiškiai suskaidyta valstybių sienomis. Kituose sektoriuose kliūtys šalinamos, o šiame sektoriuje dirba dvidešimt septyni nacionaliniai paslaugos teikėjai, todėl tikėtina, kad egzistuoja toks pats skaičius skirtingų procedūrų, įrangos tipų, veiklos principų, ir visi šie teikėjai patiria pridėtinių išlaidų. Veiklos požiūriu dešimt zonos valdymo centrų galėtų atlikti esamų penkiasdešimties centrų atliekamą darbą[7]. Jei funkcinių oro erdvės blokų sistemoje paslaugas teiktų didesni subjektai, rentabilumas būtų žymiai didesnis.

Nepaisant bendros techninės pažangos aviacijos srityje, skrydžių valdymas (angl. Air Traffic Control , ATC) – visų pirma meistriškumas. Lakūnų kabinos automatizuotos, o ATC sistemos neevoliucionavo, skrydžių vadovų darbo metodai iš esmės nesikeitė. Augant eismo apimtims, atidaromi vis nauji „sektoriai“ proporcingai didinant personalo skaičių, taigi ir sąnaudas. Kadangi minėto principo taikymo ribos jau beveik pasiektos, per artimiausius 5–10 metų teks patirti pajėgumų krizę, jei radikaliomis priemonėmis nebus paskatintos technologinės inovacijos.

Europos bendros oro erdvės vertinimas

Priėmus su Europos bendra oro erdve susijusius teisės aktus, oro eismo valdymas priskirtas Bendrijos kompetencijai ir sukurtas tvirtas teisinis pagrindas, apimantis platų priemonių spektrą. Per trejus metus nuo minėtų teisės aktų įsigaliojimo kai kurios iš šių priemonių jau įgyvendintos, kitos – vis dar įgyvendinamos, o įgyvendinant dar kitas priemones pažangos pasiekta mažai. Be to, įgyvendinant tas priemones bei kintant aplinkai, nustatyti tam tikri esamų teisės aktų trūkumai.

Laimėjimai

a) Bendros oro erdvės teisinis ir institucinis pagrindas

Pirmas uždavinys kuriant bendrą oro erdvę buvo Bendrijos priemonėms suteikti institucinį pagrindą. Šiuo pagrindu kuriama struktūra bendradarbiauti su visomis suinteresuotomis šalimis:

- Bendros oro erdvės komitetas pateikia pagrindines valstybių narių nuomones ir padeda Komisijai priimti įgyvendinimo teisės aktus (įgyvendinimo taisykles) pagal komitologijos procedūrą;

- Sektoriaus konsultacinis susirinkimas (angl. Industry Consultation Body ) suteikia galimybes suinteresuotosioms šalims pareikšti nuomones apie įgyvendinimą;

- Kai sprendžiami techninės paramos klausimai ir plėtojamos Bendrijai skirtos įgyvendinimo taisyklės, išnaudojama sinergija su EUROKONTROLE.

Į Bendrijos sprendimų priėmimo procesą įtrauktos ir gynybos ministerijos.

b) Paslaugos teikimo ir teisinio reguliavimo atskyrimas

Oro navigacijos paslaugos teikimas atskirtas nuo teisinio reguliavimo – tai kertinis saugos akmuo; kiekviena valstybė narė įkūrė nacionalines priežiūros institucijas[8]. Nuo 2007 m. birželio 20 d. oro navigacijos paslaugos teikėjus turi sertifikuoti nacionalinės priežiūros institucijos laikydamosi Komisijos reglamento (EB) Nr. 2096/2005, nustatančio bendruosius oro navigacijos paslaugų teikimo reikalavimus[9].

c) Pažanga sprendžiant saugos klausimus

Nepamiršta pasirūpinti ir sauga: siekiant papildyti bendruosius reikalavimus, priimtas reglamentas[10] dėl oro eismo valdymo saugos priežiūros, kurią atlieka nacionalinės priežiūros institucijos.

d) Suderintas skrydžių vadovų licencijavimas

Priėmus bendrus reikalavimus ir bendrą mokymą nustatančią Direktyvą 2006/23/EB dėl Bendrijos skrydžių vadovo licencijos[11] bus suderintas kompetencijos lygmuo ir pagerės darbuotojų mobilumas.

e) Mokesčių skaidrumas

Mokesčių už oro navigacijos paslaugas nustatymo skaidrumas užtikrintas Komisijos Reglamentu (EB) Nr. 1794/2006 nustatančiu bendrąją mokesčių už oro navigacijos paslaugas sistemą[12], kuriuo reikalaujama atskleisti paslaugų teikėjo išlaidų bazę ir konsultuoti oro erdvės naudotojus.

f) Pažanga efektyviau naudojant oro erdvę

Siekiant palengvinti optimalų oro erdvės naudojimą, priimtas Komisijos reglamentas nustatantis lankstaus oro erdvės naudojimo bendrąsias taisykles siekiant pagerinti prieigą prie karinės oro erdvės (2150/2005)[13] ir reglamentas dėl oro erdvės klasifikavimo viršutinėje oro erdvėje (730/2006)[14].

g) Inovacijų spartinimas

Tuo tarpu imtasi pirmų priemonių sparčiau diegti technologines inovacijas siekiant užtikrinti pajėgumus. Pradėtas ir tęsiamas programos SESAR (angl. Single European Sky ATM Research , Europos bendros oro erdvės ATM tyrimų programa) apibrėžimo etapas, o SESAR bendros įmonės rengimo etape[15], kuris baigsis 2008 m. pavasarį, galima pradėti įgyvendinti Pagrindinį planą.

h) Sąveikios įrangos diegimas

Sukurtas efektyvus sąveikos mechanizmas, skirtas priimti įgyvendinimo taisykles ir kurti Bendrijos specifikacijas, taikomas technikos sistemoms ir tų sistemų eksploatavimui. Šis mechanizmas bus būtinas, kad SESAR programos rezultatai būtų efektyviai įgyvendinti.

Kas rengiama

a) Paslaugos teikėjų veiklos vertinimas

„Pagrindų reglamente“ numatytas oro navigacijos paslaugos teikėjų (angl. Air Navigation Service Providers , ANSP) veiklos vertinimas. 2008 m. bus pradėti rinkti duomenys ir atliekama lyginamoji analizė. Tai suteiks tvirtą pagrindą toliau plėtoti bendros oro erdvės iniciatyvą.

b) Priežiūros institucijų tarpusavio vertinimas

Siekiant užtikrinti vienodą saugos lygį ir vienodą bendrų reikalavimų taikymą, numatytas nacionalinių priežiūros institucijų tarpusavio vertinimas. 2007 m. liepą baigus sertifikuoti nacionalines priežiūros institucijas, 2008 m. pradžioje bus surengti pirmieji vizitai, kuriais prasidės tarpusavio vertinimo procedūra.

c) Mokesčių skaidrumas

Pagal reglamentą, nustatantį bendrąją mokesčių už oro navigacijos paslaugas sistemą, kuriuo siekiama užtikrinti didesnį mokesčių už oro navigacijos paslaugas nustatymo, įvedimo ir mokėjimo vykdymo skaidrumą, pirmasis vertinimas prasidės 2007 m. lapkričio mėn., gavus pirmuosius finansinius duomenis. Šis skaidrumas atitinka bendrą Komisijos pasiryžimą užtikrinti sąžiningo apmokestinimo principus aviacijos srityje, kurį įrodo siūloma direktyva dėl oro uostų mokesčių[16].

d) Oro erdvės struktūra

Pateikus kelis su oro erdve susijusių reglamentų projektus, pradėta procedūra suteikti įgaliojimus EUROKONTROLEI toliau išvardytose srityse: Europos viršutinio skrydžių informacijos regionas (angl. European Upper Flight Information Region , EUIR); oro erdvės klasifikavimas žemutinėje oro erdvėje; bendri suskirstymo maršrutais ir sektoriais principai. Pažanga visose trijose srityse lėta, todėl Komisija nagrinėja alternatyvius mechanizmus.

e) Funkciniai oro erdvės blokai

Vienas pagrindinių Europos bendros oro erdvės elementų – nustatyti funkciniai oro erdvės blokai (angl. Functional Airspace Blocks , FAB); tikimasi, kad funkcinių blokų mechanizmas užtikrins maksimalų oro eismo valdymo tinklo pajėgumą ir efektyvumą. Rengiamos kelios FAB iniciatyvos, tačiau rengimas vyksta lėtai – kaskart skiriasi rengiamų iniciatyvų mastai, parengimo laipsniai ir teikiama nauda. Rengiant daugelį iniciatyvų pasiektas tik „galimybių studijos“ etapas, ir tik viena iniciatyva parengta įgyvendinimo etapui[17].

Nepakankama pažanga pagrindinėse srityse

Kuriant Europos bendrą oro erdvę lauktų rezultatų kai kuriose svarbiose srityse nepasiekta. Apskritai FAB principas nedavė lauktos naudos atsižvelgiant į skrydžių efektyvumą, sąnaudų mažinimą ir susiskaidymo naikinimą.

Pripažįstama, kad funkcinių oro erdvės blokų kūrimas – naujas sudėtingas uždavinys, kurį sprendžiant kyla didelių techninių ir organizacinių sunkumų, be to, vis dar sunkiai sprendžiami suvereniteto klausimai, ypač susiję su valstybių narių pareigomis ir atitinkama atsakomybe už jų oro erdvę bei su karinių pajėgų dalyvavimu. Užuot kūrusios naujoviškus mechanizmus suverenitetui realizuoti, šalys, kurios priešinasi glaudesniam tarpvalstybiniam bendradarbiavimui ir integracijai, minėtus klausimus laiko nepašalinamomis kliūtimis.

Nors esamais teisės aktais suteikiamos efektyvios priemonės veiklai gerinti (paskiriant paslaugos teikėjus, atsiejant paslaugas, taikant ekonomines paskatas, nustatant naudotojų mokesčius, keičiant maršrutų struktūrą, kuriant funkcinius oro erdvės blokus, tobulinant infrastruktūrą[18] ir t. t.), valstybės narės dar pakankamai nesinaudoja tomis priemonėmis, kad pagerintų paslaugos teikimo rentabilumą ir efektyvumą.

Reikia pažymėti, kad didinant bendrą Europos oro maršrutų struktūros efektyvumą ir tos struktūros naudojimo efektyvumą pažangos pasiekta mažai, todėl skrydžių efektyvumas nepagerėjo ir nesumažėjo neigiamas poveikis aplinkai.

Nauji uždaviniai

Aplinka. Šiuolaikinio mokslo požiūriu pagrindinė klimato kaitos priežastis – žmogaus veikla. Nors aviacijos sektoriuje išmetama vos 3 % visų ES išmetamų šiltnamio efektą sukeliančių dujų, aviacijos sektoriaus dalis nuolat auga. Dabartiniuose Europos bendros oro erdvės teisės aktuose iš esmės neatsižvelgiama į tai, kaip ATM galėtų prisidėti sprendžiant šią problemą. Patobulinus tinklo struktūrą, efektyviau naudojant maršrutus ir taikant naujus technologinius procesus, skrydžių laikas turėtų sutrumpėti, sumažėtų degalų sunaudojimas bei finansinės sąnaudos, atitinkamai sumažėtų poveikis aplinkai ir įtaka klimato kaitai. Suskaičiuota, kad per metus būtų išmetama 4,8 mln. tonų mažiau CO2. Orlaiviai ne tik tiesiogiai išmeta teršalų, bet dar turi įtakos plunksninių debesų susidarymui, todėl reikėtų apsvarstyti, kokiomis priemonėmis ATM galėtų sušvelninti šiuos padarinius.

Vėlavimai jau nėra pagrindinis pokyčius skatinantis veiksnys; augimui prislopus po 2001 m. rugsėjo 11 d. ir padidinus maršrutų oro erdvės pralaidumą, nustačius mažesnes vertikalaus skirstymo ribas, esamas vėlavimų lygmuo Europoje yra žemas ir lieka žemas, nepaisant rekordinio oro eismo apimčių augimo pastaraisiais metais. Tačiau, kaip teigiama 2008 m. vėlavimų prognozėse, esant ilgalaikiam augimui su vėlavimo problema teks vėl susidurti.

Ekonomika. Nestabilumas pasaulyje pasireiškė energijos rinkoje ypač dideliu kainų augimu; todėl ypač oro vežėjų sektoriuje siekiama kuo griežčiau kontroliuoti sąnaudas bei didinti rentabilumą ir skrydžių efektyvumą. Nerentabiliai teikiamos oro navigacijos paslaugos ir neefektyvūs skrydžiai yra pagrindinės pokyčių varomosios jėgos.

Spartesnis įgyvendinimas

Susiskaidymas yra pagrindinė kliūtis gerinti Europos oro eismo valdymo sistemą. Šią kliūtį galima įveikti tik Bendrijos lygmeniu sprendžiant veiklos pagrindo, reguliavimo struktūrų ir skubaus naujų technologijų diegimo klausimus (plg. HLG 1*) .

Tolesnė strategija – laikytis į veiklą orientuoto principo, kad būtų išspręsta dėl neefektyvios veiklos ir esamos sistemos išorinių aplinkosaugos sąnaudų kasmet prarandamų 3 mlrd. EUR problema.

Ypatingas dėmesys veiklos gerinimui

Veiklos gerinimo pagrindas

Kad būtų pagerinta sauga ir efektyvumas, išplėstas pajėgumas ir padidintas rentabilumas, laikoma, jog pokyčių procesui paskatinti būtina taikyti į veiklą orientuotą principą ( plg. HLG 4* ) taip pat atitinkamas paskatas ir prevencines priemones. Toks procesas galėtų būti pagrįstas Europos lygmeniu nustatytais Europos bendros oro erdvės konvergencijos kriterijais ir įgaliojimais nacionalinėms priežiūros institucijoms sutarti konkrečius veiklos uždavinius bei prižiūrėti jų įgyvendinimą. Kad būtų nustatyti aukšto lygmens konvergencijos kriterijai, įvertinti konkretūs veiklos uždaviniai ir kad nacionalinės priežiūros galėtų prižiūrėti tų uždavinių įgyvendinimą, reikės Bendrijos lygmens „Veiklos vertinimo įstaigos“.

Aukšto rango grupės ataskaitoje teigiama, kad paslauga būtų teikiama geriau, jei nemonopolinėms paslaugoms būtų taikomi rinkos mechanizmai. Turėtų būti išnagrinėtas ekonominis pagrindas teikti tokias paslaugas ir susijusios teisinės priežiūros priemonės.

Kai paslaugos teikiamos natūralios monopolijos sąlygomis, Komisija siūlo pilnai taikyti į veiklą orientuotą principą ir Bendrijos lygmens priežiūrą.

Bendra Europos struktūra lemia efektyvumo prieaugį

Europos oro eismo valdymo tinklo darbas priklauso nuo to, kaip gerai valdomi trūkstami ištekliai: kilimo ir tūpimo takai, oro erdvė ir dažnių spektras. Pagrindinis uždavinys – sukurti kuo efektyvesnį tinklą ir užtikrinti efektyvius informacijos srautus siekiant pagerinti to tinklo darbą.

Priėmus tikrą tinklu pagrįstą principą, būtų pasiektas galimas 6 % prieaugis arba 50 km kiekvienam skrydžiui. Kad šis prieaugis būtų pasiektas, tinklo efektyvumas turėtų būti stebimas; aukštu lygmeniu tikslus turėtų nustatyti nepriklausoma Bendrijos lygmens veiklos vertinimo įstaiga.

Tinklo valdytojas , atstovaujantis visoms aviacijos sektoriaus suinteresuotosioms šalims, įskaitant karines pajėgas, turėtų būti atsakingas už maršrutų ir sektorių struktūros gerinimą tinklo požiūriu bei imtis pagrindinio vaidmens stiprinti centrinį pajėgumų planavimą, gerinti oro eismo srautų valdymo paslaugas bei optimizuoti oro uostų pajėgumų naudojimą nustatydamas aiškias tinklo prieigos ir efektyvaus maršrutų naudojimo taisykles. Pagal trumpiausius atstumus nustatomais mokesčiais kuriamos stiprios paskatos siekti efektyvumo, rentabilumo ir aplinkosaugos tikslų (plg. HLG 9*) . Suskaičiuota, kad optimizavus maršrutus kenksmingų teršalų dalis bendrame aviacijos išmetamųjų teršalų kiekyje sumažėtų 6–12 %.

Funkciniai oro erdvės blokai

Į veiklą orientuotas principas, kurio laikantis būtų mažinamas susiskaidymas ir didinamas sistemos efektyvumas, turėtų paspartinti oro navigacijos paslaugų ir funkcinių oro erdvės blokų integravimą, jei integravimo reikia ir jei jis naudingas. Pripažįstama, kad tokia integracija yra sudėtinga, tačiau tikroji kliūtis yra politinė. Komisija apsvarstys Aukšto rango grupės pasiūlymą steigti Aviacijos sistemos koordinatorių (plg. HLG 5*) , kurio pagrindinė užduotis būtų skatinti valstybių narių ir suinteresuotųjų šalių tvirtesnius politinius įsipareigojimus. Valstybės turėtų priimti politinį įsipareigojimą kurti funkcinius oro erdvės blokus 2010 m. ir juos įgyvendinti iki 2012 m. pabaigos. Siūlomos tinklo valdymo ir veiklos reguliavimo funkcijos padėtų taip pat įvertinti, koks funkcionalumas ir vertė, tinklo požiūriu, sukurti įgyvendinant FAB iniciatyvas. Bus išnagrinėta galimybė naudoti esamas įstaigas šioms funkcijoms vykdyti.

SESAR. Kaip spręsti pajėgumų krizės problemas

Pajėgumų krizė gali būti įveikta tik diegiant SESAR programoje numatytas technologines inovacijas ir taikant priemones oro uostų pajėgumams plėsti (plg. HLG 7*) . Visomis technologinių inovacijų galimybėmis galima pasinaudoti tik tada, jei sistema nebus labiau skaidoma. Todėl ypač svarbu būsimą sistemą diegti sinchronizuotai ir vengiant dubliavimo. SESAR racionalizaciniai poveikiai mokslinių tyrimų ir plėtros srityse turėtų apimti visą procesą. Kad trumpalaikės iniciatyvos pajėgumams plėsti būtų efektyviai įgyvendintos, gali prireikti Bendrijos koordinavimo.

Aiškus teisinis reguliavimas

Bendros rinkos politikai reikia vieningos įstatymų leidybos. Būtina pašalinti dubliuojančiąsias kitų struktūrų nustatytas taisykles. Esant suskaidytam teisiniam reguliavimui, neaiškiai paskirstomos pareigos ir randasi bereikalingos sąnaudos nacionalinėms valdžios institucijoms.

Kad Bendrijos principas užtikrinti geresnį teisinį reguliavimų būtų taikomas efektyviai (plg. HLG 3*) , būtinas glaudus Bendrijos ir valstybių narių bendradarbiavimas (Cf. HLG 10*) , už oro erdvę atsakingų valstybių narių ryžtas keisti tvarką bei svaresnis sektoriaus vaidmuo (plg. HLG 2*) . Šioje jungtinėje veikloje taip pat turėtų dalyvauti kariuomenės atstovai[19] ir ne ES valstybės per atitinkamus mechanizmus. Kad oro eismo sistema veiktų sklandžiai, rengiant ES įstatymus būtina tinkamai bendradarbiauti su ne ES valstybėmis.

EASA kompetencijos sričiai Komisija ruošiasi priskirti oro uostus, oro navigacijos paslaugas ir oro eismo valdymą, kad būtų apimtos visos aviacijos saugos grandys (plg. HLG 8*) . Šiai kompetencijos sričiai priklausys saugos teisės aktų kūrimas ir parama juos kuriant, taip pat teisės aktų taikymo valstybėse narėse stebėjimas. Be to, šiuo pagrindu bus sertifikuojamos Europos masto paslaugos (pvz., EGNOS/Galileo) ir stebima tų paslaugų sauga.

Ekonomikos ir veiklos teisinis reguliavimas. Tikėtina, kad veikla suaktyvėtų, jei oro erdvės naudotojai tiesiogiai dalyvautų nustatant kainas. Natūraliosioms monopolijoms turėtų būti taikoma griežtesnė tvarka pateisinti jų investicijų politiką ir sąnaudų bazę. Tokia valdymo struktūra, pirmiausiai sukurta regionų lygmenyje, padėtų sąžiningai nustatyti kainas. Jei paslaugą gali teikti daugiau nei vienas teikėjas, valdymo struktūros turėtų sukurti sąlygas sąžiningai konkurencijai.

Į veiklą orientuoto principo teisinis reguliavimas bus užtikrintas Bendrijos lygmeniu. Šią funkciją sudarytų: Europos bendros oro erdvės konvergencijos uždavinių nustatymas; kontrolė, kad paslaugų teikėjų ir nacionalinių priežiūros institucijų sutarti konkretūs veiklos uždaviniai derėtų su Europos bendros oro erdvės konvergencijos uždaviniais ir kad tie uždaviniai būtų tinkamai įgyvendinami. Jei tam tikri veiklos uždaviniai neatitiktų kriterijų, arba tie uždaviniai nebūtų vykdomi, reikėtų numatyti EB lygmens priemones įgyvendinimui užtikrinti.

Technologijos. Kai dėl spartesnio technologinių inovacijų diegimo, tikimasi, kad 2008 m. bus patvirtintas pagrindinis programos SESAR planas, ir SESAR bendra įmonė galės pradėti darbą pilnu pajėgumu. Tačiau sistemai SESAR įdiegti reikės kitokios organizacijos (plg. HLG 5*) . Jei nebūtų keičiama esama susiskaidyta sistema, ji galėtų užslopinti naujų technologijų galimybes gerinti sistemos darbą ir padidintų bereikalingą finansinę naštą. Bus išnagrinėta, kokios naudos galima gauti atskyrus infrastruktūrą ir paslaugos teikimą.

EUROKONTROLĖ. Komisija remia aukšto rango grupės ataskaitoje pateiktas rekomendacijas, susijusias su EUROKONTROLĖS (plg. HLG 6*) pertvarkymu atsižvelgiant į: atrinktų funkcijų atskyrimą; saugos teisinio reguliavimo perdavimą EASA; visų EUROKONTROLĖS funkcijų ir veiklos vertinimo skaidrumą bei aktyvesnį sektoriaus vaidmenį valdyme. Nauja EUROKONTROLĖS konvencijos redakcija turėtų būti ratifikuota tik įvykdžius vidines EUROKONTROLĖS reformas ir sukūrus tinkamą institucinį pagrindą, kuriuo būtų nustatytas aiškesnis EUROKONTROLĖS vaidmuo Europos bendros oro erdvės struktūroje, įskaitant EUROKONTROLĖS galimybę atlikti tam tikras užduotis Bendrijai, kuriant Europos bendrą oro erdvę.

Išvados

Su oro susisiekimu susiję sudėtingi klausimai; jie gali būti išspręsti sėkmingai tik bendromis sektoriaus, valstybių narių, kariuomenės atstovų, trečiųjų šalių ir socialinių partnerių pastangomis, pilnai išnaudojant esamus su Europos bendra oro erdve susijusius konsultavimosi mechanizmus. Komisija aktyviai dalyvaus šiame procese.

Remdamasi šia teisės aktų, susijusių su Europos bendros oro erdve, įgyvendinimo apžvalga taip pat pagal Veiklos vertinimo komisijos ir Aukšto rango grupės išvadas, antrąjį 2008 m. ketvirtį Komisija pateiks konkrečius pasiūlymus dėl dar vieno bendros oro erdvės priemonių paketo, dėl EASA kompetencijos srities išplėtimo ir dėl SESAR Pagrindinio plano.

* Žr. priedą.

ANNEX

High Level Group Report

To facilitate cross-reference between the Commission recommendations in Section 4 (Accelerating the Implementation Strategy) and the High Level Group recommendations, the corresponding HLG Recommendation (HLG 1, 2 .. etc) has been identified in the Communication

HLG Recommendation | Subject |

HLG 1 | EU as driving force in aviation regulation in Europe |

HLG 2 | Greater responsibilities for industry |

HLG 3 | Better regulation |

HLG4 | Drive improved performance |

HLG5 | Deliver the Single European Sky |

HLG 6 | Empower and focus Eurocontrol |

HLG 7 | Address airport capacity |

HLG 8 | Deliver continuously improving safety |

HLG 9 | Deliver environmental benefits |

HLG 10 | Commit member states to deliver |

The Executive Summary (below) of the High Level Group Report gives more information

Executive Summary

Vice President Barrot appointed the High Level Group for the Future European Aviation Regulatory Framework in November 2006 in response to strong demand from industry, EU member states and other stakeholders to simplify and increase the effectiveness of the regulatory framework for aviation in Europe. Vice President Barrot asked the High Level Group to present a vision for the development of the aviation regulatory framework - with a particular focus on Air Traffic Management - and to provide a roadmap with practical next steps.

The High Level Group underlines the need for, and indeed urgency of, change in the regulatory framework for aviation in Europe. This is necessary to ensure alignment across the aviation system towards achieving shared objectives.

The High Level Group has faced a set of complex and occasionally conflicting objectives when considering the performance improvement objectives:

- Aviation has a key role to play in achieving the objectives of the Lisbon agenda, in terms of reducing the internal and external cost of mobility within Europe and between Europe and the rest of the world. Like other transport modes, aviation is an important enabler of economic growth. The aviation sector itself is also a significant source of employment and technological innovation.

- At the same time capacity in the air and on the ground is increasingly scarce, the environmental impact a growing source of concern at the local and international levels, while improving safety becomes ever more challenging with increasing traffic levels.

- Additionally, aviation in Europe faces growing competition from other parts of the world for the market in Europe and the global aviation market. This emphasises the importance of finding cost-effective solutions.

To determine the priorities for change, the High Level Group has reviewed ongoing initiatives to improve the European aviation system such as the Single European Sky (SES) initiative, the inclusion of aviation in the emissions trading scheme, and the Clean Sky programme. It has concluded that the challenge for Europe is not to embark on new system changes but to focus on accelerating the effective delivery of the existing initiatives and to strengthen the capabilities of the key players to deliver them . The High Level Group has focused on the SES initiative in particular . Improved ATM can play a vital role in increasing capacity and reducing the environmental impact of aviation.

The High Level Group has therefore concentrated on two main themes: performance and governance . This leads to proposals for clear roles for the European Commission, the member states and the Eurocontrol and EASA organisations, and proposals for concrete actions to address the current and expected bottlenecks in performance. It also leads to proposals to rebalance the governance of the aviation system in Europe to enable industry (airlines, air navigation services providers (ANSPs), airports and manufacturers) to play an appropriate role in influencing decisions that affect them. This focus has been validated by a process of stakeholder (industry, the military, professional staff associations and non-EU member states) consultation.

The High Level Group has followed the European Commission in taking 2020 as the target date for completing the major changes already initiated within Europe, in particular the Single European Sky. However, the High Level Group has targeted 2014 as the date by which its proposals must be implemented to ensure that the European aviation system remains safe, competitive and environmentally responsible. 2013 is the date when the SESAR deployment phase is due to start.

To facilitate the next steps, the High Level Group has outlined a roadmap for change. The roadmap provides for actions that can be started immediately and for putting in place a process of continuous change to respond to market developments. Because 2013 is a critical date, the High Level Group proposes a timely evaluation of its recommendations in 2011 to ensure that the necessary additional actions are taken.

The High Level Group recognises that its proposals represent a major change process challenge. This challenge can only be met if it fully involves the people working in the organisations involved in the change process. The High Level Group therefore urges the European Commission to continue the process of extensive consultation with stakeholders during the decision-making process following on from the High Level Group work. In particular, the High Level Group points to the valuable contribution that can be made by representatives from professional staff organisations and the need for inclusive social dialogue.

The proposals of the High Level Group can be summarised in the following 10 recommendations:

HLG 1 EU as driving force in aviation regulation in Europe: Fragmentation is a major bottleneck in improving the performance of the European aviation system. As this can only be addressed at the European level, strengthen the role of the European Community and the Community method as the sole vehicle to set the regulation agenda for European aviation by eliminating overlaps between EU and other regulatory processes, ensuring independent structures for regulation and service provision, and ensuring that safety regulatory activities are conducted independently from other forms of regulation. Drive change forward at the strategic level through regular meetings of the European Directors General of Civil Aviation working together with the European Commission, coordinating across the governing bodies of Eurocontrol, EASA and ECAC and creating a more structured dialogue between the EU and non-EU member states. Appoint a senior figure as an ‘Aviation System Coordinator’ to drive forward the necessary actions.

HLG 2 Greater responsibilities for industry: Give more responsibility to industry in line with the liberalisation of the internal market. Involve industry more systematically in the rulemaking process for the aviation system. Realign the governance of service provision functions to give industry greater responsibilities within a harmonised regulatory framework. Make possible competition for contestable activities which can be executed by industry.

HLG 3 Better regulation: Apply the principles of Better Regulation, avoiding over-regulation, and undertaking full impact assessments and consultation. Apply consistent definitions and rationalise existing legislation.

HLG 4 Drive improved performance: Every regulatory intervention should target improving performance within overriding safety objectives. As general principles, set performance improvement objectives, maximise the use of performance incentives and require independent performance reporting. For ATM, adapt the regulatory framework and governance structures to stimulate management to deliver improved performance. Where possible, facilitate the application of market principles by the unbundling and liberalisation of ANSP services. Introduce economic regulation to drive performance improvement in the monopoly elements of ANSP activities.

HLG 5 Deliver the Single European Sky: Accelerate the delivery of the Single European Sky (SES) and SESAR through proactive management and annual progress monitoring and reporting by the European Commission. Translate the SES ambitions into an implementation strategy and plan. Introduce economic regulation for ATM services to ensure that ANSPs are incentivised to achieve converging objectives in Europe and to regulate the monopoly elements of ANSP activities. Address the hurdles to implementing FABs and task the Aviation System Coordinator to facilitate their progress. Strengthen the orientation of the SESAR programme on results, including quick wins, and develop proposals for the pan-European ATM governance structure post the SESAR JU in 2013. Increase the political support for SES and SESAR, including the military stakeholders in European ATM.

HLG 6 Empower and focus Eurocontrol: Empower Eurocontrol to play a key role in delivering the Single European Sky and SESAR objectives within the strategic and regulatory framework set by the EU. Focus its activities on excellent pan European functions and ATM network design, and support to regulation as requested by the European Commission and member states. Transfer the responsibility for safety regulatory activities to EASA. Invite the Eurocontrol governing bodies to give industry an appropriate role in the governance of the pan-European functions and facilitate the unbundling of activities through corporate structures or undertakings where appropriate to allow the Eurocontrol organisation to evolve in line with industry developments while ensuring that the interests of employees are considered. Prepare for the appropriate pan-European ATM governance and operational structures for the post 2013 SESAR deployment phase.

HLG 7 Address airport capacity: Address the forthcoming airport capacity crunch by asking the European Commission to raise the profile of this emerging bottleneck in the European aviation system and point the way forward in terms of reconciling growth and environment goals. Request member states to provide strategies for addressing the airport capacity issue while demanding that airports themselves take greater responsibility for securing the local ‘licence to grow’. Enable the European Commission to facilitate progress through the ‘Aviation System Coordinator’. Integrate airports more systematically into the total system approach.

HLG 8 Deliver continuously improving safety: Require states to apply safety management principles consistently and, in particular, facilitate the uniform application of ‘just culture’ principles. Empower EASA as the single EU instrument for aviation safety regulation including airports and ATM, and ensure that EASA is funded and resourced accordingly. Prepare for the SESAR challenge by timely certification processes. Ensure that states’ safety oversight is harmonised and that cooperation between national authorities is stimulated to achieve overall higher levels of performance.

HLG 9 Deliver environmental benefits: Building on the three pillars of improved gate-to-gate ATM, cleaner and quieter aircraft, and market oriented solutions, ask the European Commission to develop an integrated environment strategy. Incorporate ambitions from the transport and environment perspectives, enabling Europe to play a leading role in balancing economic, environmental, safety and social impacts.

HLG 10 Commit member states to deliver: Require more systematic implementation of existing commitments by EU member states, in particular the defragmentation targeted by the Single European Sky initiative. States should address inconsistent guidelines for ANSPs, performance shortfalls in oversight, bottlenecks in airport capacity and safety management, and the new challenges of mitigating and adapting to climate change. Encourage regulatory authorities to exchange best practices and develop common approaches.

The High Level Group thanks Vice President Barrot for the opportunity to develop these recommendations and hopes that they will be acted upon without delay.

The High Level Group commends its report to the Vice President, to the European Parliament, to Eurocontrol’s Provisional Council and to the member states.

[1] 2004 m. kovo 10 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (EB) Nr. 549/2004, nustatantis Bendro Europos dangaus sukūrimo pagrindą („Pagrindų reglamentas“), 2004 3 31 OL L 96, p. 1.

[2] 2004 m. kovo 10 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (EB) Nr. 550/2004 dėl oro navigacijos paslaugų teikimo Bendrame Europos danguje, 2004 3 31 OL L 96, p. 10.

[3] 2004 m. kovo 10 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (EB) Nr. 551/2004 dėl Bendro Europos dangaus oro erdvės organizavimo ir naudojimo, 2004 3 31 OL L 96, p. 20.

[4] 2004 m. kovo 10 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentu (EB) Nr. 552/2004 dėl Europos oro eismo valdymo tinklo sąveikos („Sąveikos reglamentas“), 2004 3 31 OL L 96, p. 26.

[5] Veiklos vertinimo komisija, 2006 m. gruodžio mėn., „Europos bendros oro erdvės iniciatyvos poveikio ATM darbui vertinimas“ ( Evaluation of the impact of the SES on ATM Performance ), p. 24.

[6] Veiklos vertinimo komisija, 2007 m., „Oro eismo valdymo Europoje 2006 m. vertinimas“ ( An Assessment of Air Traffic Management in Europe in 2006 ), EUROKONTROLĖ, nuo p. 51.

[7] Jungtinėse Amerikos Valstijose dvigubai didesnes eismo apimtis valdo 20 skrydžių valdymo centrų, kurių skaičių toje šalyje ketinama dar mažinti.

[8] Viena valstybė narė jau baigia kurti savo nacionalinę priežiūros instituciją.

[9] OL L 335, 2005 12 21, p. 13.

[10] OL L 291, 2007 11 9, p. 16.

[11] OL L 114, 2006 4 27, p. 22.

[12] OL L 341, 2006 12 7, p. 3.

[13] OL L 342, 2005 12 24, p. 20.

[14] OL L 128, 2006 5 16, p. 3.

[15] Tarybos reglamentas (EB) Nr. 219/2007 dėl bendros įmonės naujos kartos Europos oro eismo vadybos sistemai (SESAR) sukurti įsteigimo, OL L 64, 2007 3 2, p. 1.

[16] COM(2006) 820, galutinis, 2007 01 24.

[17] Bendro Europos dangaus suformavimas iš funkcinių oro erdvė blokų. Laikotarpio vidurio padėties ataskaita. COM(2007) 101 galutinis.

[18] Veiklos vertinimo komisija, 2006 m., „Europos bendros oro erdvės iniciatyvos poveikio oro eismo valdymui vertinimas“ ( Evaluation of the impact of the SES initiative on air traffic management performance ), Briuselis, p. iii.

[19] Bendros oro erdvės komitetui priklauso po 2 kiekvienos valstybės narės atstovus: 1 civilis, 1 kariškis.