KOMISIJOS TARNYBŲ DARBINIS DOKUMENTAS POVEIKIO VERTINIMO SANTRAUKA pridedama prie dokumento Tarybos direktyvos pasiūlymas kuria iš dalies keičiama Direktyva 2009/71/EURATOMAS, kuria nustatoma Bendrijos branduolinių įrenginių branduolinės saugos sistema /* SWD/2013/0422 final */





KOMISIJOS TARNYBŲ DARBINIS DOKUMENTAS POVEIKIO VERTINIMO SANTRAUKA pridedama prie dokumento Tarybos direktyvos pasiūlymas kuria iš dalies keičiama Direktyva 2009/71/EURATOMAS, kuria nustatoma Bendrijos branduolinių įrenginių branduolinės saugos sistema 1. Įžanga Branduolinės elektrinės pagamina beveik 30 proc. visos elektros energijos Europos Sąjungoje ir beveik du trečdalius jos elektros energijos, kurią gaminant aplinka mažai teršiama anglies dioksidu. Branduolinė sauga yra ypač svarbi Europos Sąjungai ir jos gyventojams. Branduolinės avarijos kaina galėtų būti tokia didelė, kad dėl jos sužlugtų valstybių ekonomika. Todėl visuomenės ir ekonomikos labui būtina pasirūpinti sumažinti branduolinės avarijos riziką ES valstybėje narėje, pritaikius aukštus branduolinės saugos standartus ir kokybišką teisės aktais nustatytą priežiūrą. 2011 m. Japonijoje įvykus Fukušimos branduolinės elektrinės avarijai, pasaulio politikai vėl ėmė aktyviai domėtis, kokiomis priemonėmis patikimai užtikrinti branduolinę saugą. Remdamasi 2011 m. kovo mėn. Europos Vadovų Tarybos suteiktais įgaliojimais[1], Europos Komisija ir Europos branduolinės saugos reguliavimo institucijų grupė (ENSREG) pradėjo visapusišką Europos Sąjungoje veikiančių branduolinių elektrinių rizikos ir saugos vertinimą (testavimą nepalankiausiomis sąlygomis). Rezultatai parodė, kad dalyvavusiose šalyse taikomi nevienodi branduolinės saugos principai ir pramonės praktika[2]. Įgaliojimus suteikusi Europos Vadovų Taryba, be kitų dalykų, paprašė, kad Europos Komisija peržiūrėtų galiojančius pagrindinius branduoliniams įrenginiams taikomus teisės bei reguliavimo reikalavimus ir pasiūlytų reikiamus patobulinimus. Visuose teisės aktų pasiūlymuose turėtų būti atsižvelgta į testavimo nepalankiausiomis sąlygomis išvadas ir per Fukušimos branduolinę avariją gautą patirtį, taip pat į atvirų viešųjų konsultacijų rezultatus ir suinteresuotųjų šalių nuomones. Per konsultacijas paaiškėjo, kad didžioji dauguma pritaria ES teisinių pagrindų stiprinimui. Į minėtus veiksnius atsižvelgta šiame poveikio vertinime, kuriame rašoma apie sudėtingą uždavinį – patikimai užtikrinti branduolinę saugą Europos Sąjungoje. Jame apibrėžti bendri ir konkretūs branduolinių avarijų prevencijos ir jų padarinių mažinimo tikslai. Pasiūlytos ir išnagrinėtos kelios politikos galimybės: nuo jokių priemonių netaikymo iki gilesnių reformų. Kiekviena galimybė išnagrinėta saugos, ekonomikos, aplinkos ir socialiniu atžvilgiais. Pasirinkta galimybė iš dalies keisti galiojančią Tarybos direktyvą 2009/71/Euratomas, kuria nustatoma Bendrijos branduolinių įrenginių branduolinės saugos sistema[3] (Branduolinės saugos direktyvą), sugriežtinant galiojančius / nustatant naujus bendrus branduolinės saugos principus ir reikalavimus, taip pat papildomai taikant darniuosius Euratomo branduolinės saugos kriterijus ir procedūras siekiant patikrinti, kaip jie įgyvendinti nacionaliniu lygiu. Numatytas ir didesnis reguliavimo institucijų nepriklausomumas, o visuomenei pateikiama skaidresnė informacija apie pramonės ir reguliavimo institucijų veiklos rezultatus. Kai kurias pasirinktos galimybės priemones galima įgyvendinti nedelsiant, kitoms reikia techninio parengiamojo darbo, kurį atliekant turėtų dalyvauti valstybės narės. 2. Problemos apibūdinimas Fukušimos Daiči branduolinėje elektrinėje 2011 m. įvykusi avarija padarė didelę žalą aplinkai, ekonomikai ir visuomenei, taip pat privertė susirūpinti dėl galimo jos poveikio nuo avarijos nukentėjusių gyventojų sveikatai. Avarija įvyko dėl žemės drebėjimo ir milžiniško cunamio, tačiau ištyrus avarijos priežastis paaiškėjo, kad katastrofinę baigtį lėmė virtinė veiksnių, kuriuos buvo galima numatyti. Atliekant Fukušimos branduolinės avarijos analizę nustatyta, kad buvo neišspręstos ganėtinai svarbios ne kartą pasitaikiusios techninės problemos ir kad nebuvo pašalinti įsisenėję institucijų veiklos trūkumai, panašūs į tuos, kokie nustatyti prieš kelis dešimtmečius vertinant Trijų mylių salos ir Černobylio branduolines avarijas. Pastaroji branduolinė avarija vėl pakirto visuomenės pasitikėjimą branduolinės energetikos sauga, ypač tuomet, kai diskutuojama, ar branduolinė energetika gali tvariai patenkinti pasaulinę energijos paklausą. Europos Sąjungoje veikia 132 reaktoriai, arba beveik trečdalis iš 437 pasaulyje veikiančių branduolinių reaktorių. Daug Europos Sąjungos branduolinių elektrinių pastatytos prieš tris arba keturis dešimtmečius pagal projektus ir saugos nuostatas, kurie nuo tada buvo nuolat atnaujinami. 2011 m. gegužės mėn. testavimas nepalankiausiomis sąlygomis pradėtas siekiant įvertinti, ar dabartinio saugos rezervo užtenka įvairiems netikėtiems įvykiams. Rezultatai parodė įvairius visų branduolinių elektrinių privalumus ir trūkumus; be kitų dalykų, aiškiai įsitikinta, kad kai kuriose elektrinėse reikia įgyvendinti priemones, kuriomis didinamas atsparumas kelių tipų vidiniam ir išoriniam pavojui. Testuojant išsiaiškinta, kad labai skiriasi nacionaliniai metodai, kuriais vertinamos branduolinių reaktorių neprojektinės avarijos, todėl dabartinį saugos lygį tinkamai įvertinti sunku arba jo įvertinti neįmanoma. Pavyzdžiui, į žemės drebėjimo riziką neatsižvelgta pirminiame kai kurių branduolinių reaktorių projektavimo duomenų sąvade, ji numatyta vėlesniais etapais ir (arba) įvertinta nepakankamai. Nuo to laiko parengti nauji seisminio pavojaus ir rizikos vertinimo metodai, tačiau objektams kylančius pavojus ir seisminę riziką pagal naujausią metodiką, duomenis ir kriterijus įvertino ne visi branduolinius įrenginius eksploatuojantys subjektai. 3. Konkretūs klausimai, kuriuos reikia spręsti Remiantis įvairiais specialiųjų žinių šaltiniais, pavyzdžiui, atitinkamomis Tarptautinės atominės energijos agentūros (IAEA) ir Vakarų Europos branduolinės energetikos reguliavimo institucijų asociacijos (WENRA) iniciatyvomis, taip pat ES testavimo nepalankiausiomis sąlygomis ir Fukušimos avarijos tyrimo patirtimi, nustatytos pagrindinės sritys, kuriose būtina gerinti branduolinę saugą. Šios problemos susijusios su techniniais klausimais (ypač elektrinių aikštelėmis ir projektais), teisės aktais nustatyta priežiūra, su branduolinės saugos valdymo aspektais (reguliavimo nepriklausomumas ir skaidrumas), taip pat su avarine parengtimi ir reagavimu. • Techniniai klausimai • Teisės aktais nustatytos priežiūros klausimai • Reguliavimo nepriklausomumo klausimai • Skaidrumo klausimai • Avarinės parengties ir reagavimo klausimai Svarbiausi nustatyti trūkumai, be kitų dalykų, yra pagrindinių saugos problemų visapusiško ir skaidraus nustatymo ir valdymo spragos, neįgyvendintos svarbios saugos priemonės, valstybės narės neturi nuoseklaus branduolinės rizikos reguliavimo metodo, nors tokia rizika yra tarptautinio masto. Galiojančiais Euratomo branduolinės saugos teisės aktais, ypač Branduolinės saugos direktyva, nustatyti teisiškai privalomi Euratomo pagrindai, grindžiami pasaulyje pripažintais bendrais principais ir įpareigojimais. Tačiau direktyva taikoma tik bendrų principų srityje, todėl didžiausias jos trūkumas yra tas, kad joje nenumatyta priemonių, kuriomis pakankamai išsamiai būtų sprendžiami techniniai saugos klausimai, išaiškėję per branduolinę Fukušimos avariją ir nustatyti atliekant testavimą nepalankiausiomis sąlygomis. Be to, galiojančių direktyvos nuostatų veikiausiai neužtenka nacionalinių reguliavimo institucijų nepriklausomumo srityje. Testavimas nepalankiausiomis sąlygomis taip pat parodė, kad turėtų būti stiprinami už branduolinę saugą atsakingų subjektų bendradarbiavimo ir koordinavimo mechanizmai, pavyzdžiui, tarpusavio vertinimo pavidalu. Turėtų būti toliau stiprinamos galiojančios direktyvos nuostatos, susijusios su skaidrumu. Be to, dera apsvarstyti avarinės parengties ir reagavimo branduolinio įrenginio aikštelėje klausimą. Testavimas nepalankiausiomis sąlygomis padeda didinti Europos Sąjungos branduolinių elektrinių saugą, tačiau jo trūkumas – jis nėra įpareigojamasis. Toks testavimas yra savanoriška vienkartinė patikra, todėl neužtikrinama, kad nustatytos priemonės bus visiškai įgyvendintos ir reguliariai atnaujinamos. Tarptautinėje atominės energijos agentūroje parengti ir suderinti saugos principai, standartai ir tarptautinės konvencijos[4], kuriomis reguliuojama branduolinė sauga. Tačiau šie standartai nėra teisiškai privalomi, o tarptautinės konvencijos teisiškai yra privalomos, tačiau jų vykdymas neužtikrinamas. Euratomo teisės aktuose numatyti aiškūs ir tvirti nuobaudų mechanizmai, kad tie teisės aktai būtų tinkamai perkelti į nacionalinę teisę ir įgyvendinami. Po Fukušimos avarijos Tarptautinės atominės energijos agentūros valstybės narės apskritai pripažįsta, kad reikia didinti pagrindinių tarptautinių branduolinės saugos teisės aktų veiksmingumą, valdymą ir vykdymo užtikrinimą. 4. Euratomo kompetencijos sritys, subsidiarumas ir proporcingumas Peržiūrint teisės aktus visada turėtų būti remiamasi galiojančios Branduolinės saugos direktyvos metodu ir tas metodas turėtų būti stiprinamas. Teisinis pagrindas ir toliau lieka Euratomo sutarties 31 ir 32 straipsniai. Visais peržiūros pasiūlymais turėtų būti siekiama dar labiau sustiprinti kompetentingų reguliavimo institucijų funkcijas ir nepriklausomumą, nes visiškai aišku, kad tik stiprios reguliavimo institucijos, turėdamos visas būtinas galias ir nepriklausomumo garantijas, gali prižiūrėti ir užtikrinti saugų branduolinių įrenginių veikimą Europos Sąjungoje. Atsižvelgiant į tai, kad branduolinės avarijos poveikis gali būti tarpvalstybinis, reguliavimo institucijos turėtų būti skatinamos glaudžiai bendradarbiauti ir keistis informacija. Kadangi branduolinių avarijų padariniai būna plataus masto ir ypač atsižvelgiant į tai, kad tokiais atvejais visuomenė turi būti informuojama, labai svarbu laikytis ES mastu suderintos skaidrumo strategijos. Tokia strategija gali padėti užtikrinti, kad visuomenė – nepaisant valstybinių sienų – būtų tinkamai informuojama visais svarbiais su branduoline sauga susijusiais klausimais. Europoje atlikus testavimą nepalankiausiomis sąlygomis nustatyta, kad metodai, kuriais valstybės narės užtikrina išsamų ir skaidrų svarbiausių saugos problemų nustatymą ir valdymą, tebėra skirtingi. Stiprinant Euratomo teisės aktus, galėtų būti priimtos tinkamo išsamumo lygio techninės nuostatos, skirtos teisinei pagrindų priemonei. Šiomis nuostatomis turėtų būti užtikrintas bendras Europos Sąjungos branduolinės saugos metodas. Gauta Fukušimos avarijos patirtis ir vertingos testavimo nepalankiausiomis sąlygomis pastabos aiškiai parodė, kad tvirta ir skaidri stebėjimo sistema, įskaitant tarpusavio vertinimą, yra būtina priemonė siekiant užtikrinti veiksmingą ir nuolatinį bet kurios saugos tvarkos taikymą. Laikantis proporcingumo principo, siūloma peržiūra neviršijama to, kas būtina tikslams pasiekti. Be to, atsižvelgiant į skirtingą padėtį valstybėse narėse, turėtų būti apibrėžtas lankstus ir proporcingas metodas, susijęs su taikymo lygiu. Turėtų būti numatytas mechanizmas, kaip laikantis, visų pirma, proporcingumo principo parengti visoje Europos Sąjungoje taikomus techninius kriterijus, kurį pritaikius būtų visiškai pasinaudota valstybių narių ekspertų žiniomis ir praktine patirtimi. 5. Tikslai Bendri tikslai · Apsaugoti darbuotojus ir visuomenę nuo branduolinių įrenginių jonizuojančiosios radiacijos poveikio užtikrinus tinkamas eksploatavimo sąlygas, avarijų prevenciją ir avarijos padarinių mažinimą. · Toliau tęsti ir skatinti nuolatinį branduolinės saugos ir jos reguliavimo Euratomo lygiu gerinimą. Konkretūs tikslai · Nuolat gerinti bendrą branduolinės saugos sąrangą, pavyzdžiui, stiprinti esamus / nustatyti naujus bendrus branduolinės saugos principus ir reikalavimus. · Nuolat gerinti konkrečią branduolinės saugos sąrangą, pavyzdžiui, minėtus saugos kriterijus ir reikalavimus papildyti Euratomo branduolinės saugos kriterijais. · Nuolat gerinti branduolinės saugos vertinimo metodus, pavyzdžiui, skatinti nuosekliai ir visapusiškai naudoti rizika grindžiamus metodus, kuriais remiamasi priimant sprendimus. · Užtikrinti, kad visi už branduolinę saugą atsakingi subjektai bendradarbiautų techniniais klausimais, įskaitant tarpusavio vertinimą, ir juos derintų. · Stiprinti nacionalinių reguliavimo institucijų funkcijas. · Stiprinti faktinį nacionalinių reguliavimo institucijų nepriklausomumą. · Didinti branduolinės saugos skaidrumą. · Gerinti avarinę parengtį ir reagavimą branduolinio įrenginio aikštelėje. 6. Politikos galimybės 0 POLITIKOS GALIMYBĖ · Galiojančios Euratomo pagrindų direktyvos (Branduolinės saugos direktyvos) nekeisti. · Priemones, parengtas atlikus testavimą nepalankiausiomis sąlygomis, įgyvendinti naudojant esamą Europos Komisijos ir valstybių narių bendradarbiavimo mechanizmą Europos branduolinės saugos reguliavimo institucijų grupėje. 1 POLITIKOS GALIMYBĖ · Euratomo lygio teisės aktų leidybos priemonės (privalomas teisės aktas). · Branduolinės saugos direktyvą iš dalies keisti sustiprinant galiojančius bendrus principus ir reikalavimus, pavyzdžiui, dėl nacionalinių reguliavimo institucijų funkcijų ir nepriklausomumo, ir nustatyti naujų principų ir reikalavimų, pavyzdžiui, dėl avarinės parengties ir reagavimo branduolinio įrenginio aikštelėje, taip pat dėl branduolinių įrenginių aikštelės parinkimo, projektų, statybos ir eksploatavimo. · Priemones, parengtas atlikus testavimą nepalankiausiomis sąlygomis, įgyvendinti naudojant esamą Europos Komisijos ir valstybių narių bendradarbiavimo mechanizmą Europos branduolinės saugos reguliavimo institucijų grupėje. 2 POLITIKOS GALIMYBĖ 2.1 VARIANTAS · Euratomo lygio teisės aktų leidybos priemonės (privalomų ir tikslinamųjų neprivalomų teisės aktų derinys). · Branduolinės saugos direktyvą iš dalies keisti sustiprinant galiojančius bendrus / nustatant naujus principus ir reikalavimus (1 politikos galimybė) + direktyva įgalioti Europos Komisiją šiuos bendrus principus ir reikalavimus paremti rengiant teisiškai neprivalomus Euratomo branduolinės saugos kriterijus (Komisijos rekomendacijas). · Šie Euratomo branduolinės saugos kriterijai būtų parengti glaudžiai bendradarbiaujant su valstybių narių ekspertais. 2.2 VARIANTAS · Euratomo lygio teisės aktų leidybos priemonės (privalomų ir tikslinamųjų privalomų teisės aktų derinys). · Branduolinės saugos direktyvą iš dalies keisti sustiprinant galiojančius bendrus / nustatant naujus principus ir reikalavimus (1 politikos galimybė) + direktyva įgalioti Europos Komisiją nustatyti bendrus principus ir reikalavimus rengiant teisiškai privalomus Euratomo branduolinės saugos kriterijus (Komisijos rekomendacijas). · Šie branduolinės saugos kriterijai būtų parengti glaudžiai bendradarbiaujant su darbo grupėmis, pavyzdžiui, su Europos branduolinės saugos reguliavimo institucijų grupe ir Vakarų Europos branduolinės energetikos reguliavimo institucijų asociacija, taip pat su Europos Komisijos ekspertais. Todėl jie būtų priimti laikantis komiteto procedūros ir reikalaujant, kad dalyvautų visos valstybės narės. 3 POLITIKOS GALIMYBĖ · Euratomo lygio teisės aktų leidybos priemonės (privalomas teisės aktas). · Įsteigti Euratomo branduolinės saugos reguliavimo agentūrą, kuri prižiūrima Europos Komisijos administruotų ir toliau plėtotų Euratomo branduolinės saugos acquis, parengtą pagal 2 galimybę. Šios agentūros uždaviniai: - skatinti laikytis aukščiausių bendrų saugios branduolinės energijos gamybos Europos Sąjungoje standartų; - padėti Europos Komisijai parengti suderintus techninius branduolinės saugos reikalavimus / standartus / kriterijus, kurie būtų įtraukti į naujų Euratomo branduolinės saugos teisės aktų pasiūlymus; vykdyti inspekcijas siekiant patikrinti, ar tinkamai įgyvendinti teisės aktai; parengti branduolinių įrenginių standartinių projektų Euratomo sertifikavimo sistemą; parengti vienodą licencijos turinio ir licencijavimo procedūrą; imtis priemonių branduolinės avarijos arba įvykio atveju; rengti nuomones ir rekomendacijas Komisijai branduolinės saugos klausimais; rinkti ir analizuoti duomenis, siekiant dar padidinti branduolinę saugą. 7. Poveikio vertinimas 1 lentelė. Politikos galimybių palyginimas jų poveikio atžvilgiu (santrauka) Politikos galimybė || Poveikis saugai || Reikalavimų laikymosi sąnaudos, kurias patirtų branduolinius įrenginius eksploatuojantys subjektai (vieno reaktoriaus bloko) || Reguliavimo sąnaudos ir administracinė našta valstybėms narėms (vieno reaktoriaus bloko per metus) || Poveikis aplinkai || Darbo vietos Europos branduoliniame sektoriuje || Energijos įperkamumas 0 || Labai mažai tikėtina, kad rizika sumažės || Intervalas ~ 30–200 mln. EUR || ~ 3 mln. EUR Intervalas ~ 1–4 mln. EUR || Labai mažai tikėtina, kad rizika sumažės || ~ 500 000 asmenų || Didelis 1 || Tik šiek tiek didesnė sauga || Intervalas ~ 30–200 mln. EUR || £5 mln. EUR || Rizika iš esmės nemažėja || ~ 500 000 + ~ 500 || Didelis 2 || Gerokai didesnė sauga bent kai kuriose branduolinėse elektrinėse kai kuriose valstybėse narėse || ≥ 200 mln. EUR || £5 mln. EUR || Gerokai didesnė nauda bent kai kuriose branduolinėse elektrinėse kai kuriose valstybėse narėse || ~ 500 000 + ~ 500 + ~ 500 || ~Didelis 3 || Gerokai didesnė sauga bent kai kuriose branduolinėse elektrinėse kai kuriose valstybėse narėse || ≥ 200 mln. EUR || £5 mln. EUR || Gerokai didesnė nauda bent kai kuriose branduolinėse elektrinėse kai kuriose valstybėse narėse || ~ 500 000 + ~ 500 + ~ 500 + ~ 250 || ~Didelis 8. Galimybių palyginimas 1 galimybė šiek tiek naudinga branduolinei saugai, nes įtraukiamos papildomos teisiškai privalomos (tegul ir bendrų principų ir reikalavimų lygio) taisyklės, kurių laikymasis užtikrinamas. Kita vertus, pasirinkus 2 ir 3 politikos galimybes veikiausiai būtų labiau pagerinta Europos Sąjungos branduolinių elektrinių sauga, nes būtų priimti Euratomo branduolinės saugos kriterijai, kuriuose būtų numatyti objektyvūs ir patikrinami lyginamieji saugos rodikliai. Papildomos, palyginti su 0 ir 1 galimybėmis, metinės maždaug 200 mln. EUR vieno reaktoriaus bloko sąnaudos per artimiausius 5–10 metų yra priimtinos, ypač jei jos lyginamos su branduolinės avarijos kaina. Pasirinkus 3 galimybę, kurioje numatyta dar daugiau priemonių, reikėtų iš esmės keisti Komisijos ir dabartinės Euratomo saugos sąrangos organizavimą. Tam reikėtų iš esmės keisti valstybių narių saugos kultūrą ir sąrangą, todėl 3 galimybės šiuo metu negalima svarstyti realios priemonės, kuri tikrai padėtų iš karto padidinti branduolinę saugą. Dėl 2 galimybės pasakytina, kad pasirinkus jos 2.1 ir 2.2 variantus butų visiškai išspręsti 5 skirsnyje išvardyti uždaviniai. Veiksmingiausia būtų taikyti 2.2 variante numatytą visiškai įpareigojamąjį metodą. Tačiau 2.1 variantas pranašesnis tuo, kad jį pasirinkus valstybės narės galėtų lanksčiau laikytis rekomenduojamų Euratomo branduolinės saugos kriterijų, nors ir tektų įgyvendinti šiuos bendruosius principus ir reikalavimus. Taip būtų galima gauti praktinio šių kriterijų įgyvendinimo patirties ir greičiau reaguoti į naujus technikos pokyčius. Be to, taikant laipsnišką metodą ir remiantis šia patirtimi rekomenduojamus kriterijus vėliau būtų galima paversti privalomaisiais. Rekomenduojama nagrinėti 2.1 arba 2.2 politikos galimybių variantą. [1] Europos Vadovų Taryba, EUCO 10/1/ 11. [2] Tarpusavio vertinimo ataskaita „Europos branduolinių elektrinių testavimas nepalankiausiomis sąlygomis“, 2012 m. balandžio 25 d., http://www.ensreg.eu/node/407. [3] OL L 172, 2009 7 2. [4] Visų pirma Branduolinės saugos konvencija (1994 m. liepos 5 d. INFCIRC/449).