KOMISIJOS TARNYBŲ DARBINIS DOKUMENTAS

POVEIKIO VERTINIMO DĖL NETIESIOGINIO ŽEMĖS PASKIRTIES KEITIMO, SUSIJUSIO SU BIODEGALAIS IR SKYSTAISIAIS BIOPRODUKTAIS, SANTRAUKA

Pridedamas prie dokumento

Pasiūlymas Europos Parlamento ir Tarybos direktyva

kuria iš dalies keičiama Direktyva 98/70/EB dėl benzino ir dyzelinių degalų (dyzelino) kokybės ir Direktyva 2009/28/EB dėl skatinimo naudoti atsinaujinančių išteklių energiją

1. ĮŽANGA

Ir Atsinaujinančiosios energijos, ir Degalų kokybės direktyvose (toliau – direktyvos)[1],[2] numatytas įpareigojimas apžvelgti netiesioginio žemės paskirties keitimo poveikį šiltnamio efektą sukeliančių dujų kiekiui, išmetamam naudojant biodegalus, ir prireikus prie tokios apžvalgos pridėti pasiūlymą dėl to, kaip tokį poveikį mažinti. Reaguodama į tai Komisija 2010 m. gruodžio mėn. paskelbė ataskaitą[3], kurioje i) nurodė keletą neaiškumų ir apribojimų, susijusių su ekonominiais modeliais, naudotais netiesioginiam žemės paskirties keitimui apskaičiuoti; ii) pripažino, kad dėl netiesioginio žemės paskirties keitimo poveikio gali sumažėti nauda, susijusi su tuo, kad naudojant biodegalus išmetama mažiau šiltnamio efektą sukeliančių dujų; ir iii) nurodė, kad, jei reikės imtis veiksmų, sprendžiant netiesioginio žemės paskirties keitimo klausimą reikėtų laikytis atsargumo principo. Be to, toje ataskaitoje taip pat nurodyta, kad Komisija parengs poveikio vertinimą, pagrįstą keturiais ataskaitoje nurodytais variantais ir kad su juo bus pateiktas teisės akto pasiūlymas dėl direktyvų keitimo.

2. PROBLEMOS APIBŪDINIMAS

Didžioji dalis biodegalų šiuo metu pagaminama iš žemės ūkio paskirties žemėje auginamų kultūrų, tokių kaip kviečiai ir rapsai. Žemės ūkio paskirties žemę ar ganyklas, kurios anksčiau buvo naudojamos maisto, pašarų ir pluošto rinkų reikmėms tenkinti, pradėjus naudoti biodegalų gamybai, minėtų ne degalų sektorių paklausa vis tiek turės būti patenkinta. Ši papildoma paklausa gali būti patenkinta intensyvinant dabartinę gamybą, tačiau įmanoma gamybos reikmėms pradėti naudoti ir kitą ne žemės ūkio paskirties žemę. Pastaruoju atveju žemės paskirtis keičiama netiesiogiai (iš čia terminas „netiesioginis žemės paskirties keitimas“). Kai gamybai naudojama papildoma žemė ir jei tuo būdu paveikiami didelių anglies atsargų plotai, tokie kaip miškai, dėl žemės paskirties keitimo gali būti išmetama daug šiltnamio efektą sukeliančių dujų.

Siekiant nustatyti šiltnamio efektą sukeliančių dujų kiekį, išmetamą dėl netiesioginio žemės paskirties keitimo, reikia numatyti, koks poveikis bus ateityje, o tokia prognozė negali būti tiksli, nes ateities tendencijos nebūtinai remiasi tuo, kas buvo praeityje. Be to, žemės, kurios paskirtis bus pakeista, kiekio įverčių neįmanoma patvirtinti, kadangi netiesioginio žemės paskirties keitimo neįmanoma tiesiogiai stebėti ar išmatuoti. Todėl, siekiant apskaičiuoti netiesioginio žemės paskirties keitimo mastą, būtinas modeliavimas.

Atsižvelgiant į minėtose direktyvose biodegalams nustatytą reikalavimą, kad būtų užtikrintas nustatytas šiltnamio efektą sukeliančių dujų kiekio sumažinimas ir Degalų kokybės direktyvoje nustatytas šiltnamio efektą sukeliančių dujų intensyvumo sumažinimas 6 %, pagrindinė šiame poveikio vertinime svarstoma problema – ar nereikėtų imtis spręsti su netiesioginiu žemės paskirties keitimu susijusio išmetamų šiltnamio efektą sukeliančių dujų kiekio klausimo ir, jei taip, tai kokiu būdu.

3. SUBSIDIARUMAS

Europos veiksmų biodegalų srityje pagrindas jau nustatytas priėmus Degalų kokybės ir Atsinaujinančiosios energijos direktyvas, kuriomis sukuriama transporte naudojamos atsinaujinančiosios ir mažesnio šiltnamio efektą sukeliančių dujų intensyvumo energijos bendroji rinka. Tikėtina, kad norint imtis bet kokių priemonių, kuriomis siekiama spręsti netiesioginio žemės paskirties keitimo klausimą, reikės keisti dabartines direktyvas, o tas priemones reikės koordinuoti ir derinti visoje ES.

4. POLITIKOS TIKSLAI

Kaip nurodyta įžangoje, šis poveikio vertinimas sutelktas į konkrečius direktyvų reikalavimus, susijusius su šiltnamio efektą sukeliančių dujų kiekiu, išmetamu dėl netiesioginio žemės paskirties keitimo, ir jame neatsižvelgiama į platesnį poveikį aplinkai ir socialinį poveikį, susijusius su biodegalų naudojimu. Todėl poveikio vertinime pateikti bendrieji tikslai gali būti apibendrinti tokiu konkrečiu veiklos tikslu:

Iki minimumo sumažinti netiesioginio žemės paskirties keitimo poveikį šiltnamio efektą sukeliančių dujų, išmetamų naudojant biodegalus, kiekiui, siekiant platesnių politikos tikslų, pagal kuriuos siekiama planinio rodiklio – užtikrinti, kad iki 2020 m. bent 10 % transporto degalų būtų pagaminta naudojant atsinaujinančius išteklius ir kad kelių transporto degalų šiltnamio efektą sukeliančių dujų intensyvumas būtų sumažintas bent 6 %, palyginti su 2010 m.

5. POLITIKOS VARIANTAI

Poveikio vertinime svarstomi variantai apibūdinti toliau pateiktoje lentelėje.

Variantai, papildomi variantai ir jų deriniai || Aprašymas

A) kol kas nesiimama jokių veiksmų ir toliau stebima padėtis, susijusi su netiesioginiu žemės paskirties keitimu || Šis variantas susijęs su Komisijos kas dvejus atliekamu poveikio (įskaitant netiesioginį žemės paskirties keitimo poveikį) stebėsena ir ataskaitų apie tokį poveikį teikimu, kaip reikalaujama Atsinaujinančiosios energijos direktyvoje[4]; pirmoji ataskaita turi būti pateikta 2012 m. Be to, taikant šį variantą būtų toliau stebima mokslo naujienos, susijusios su kiekio, išmetamo dėl netiesioginio žemės paskirties keitimo, skaičiavimu. Per paskutines konsultacijas A variantui pirmenybę teikė tos suinteresuotosios šalys, kurios manė, kad, atsižvelgiant į dabartinę modelių raidos būklę, politikos jais pagrįsti negalima. Tam pritarė dauguma pramonės atstovų, ūkininkų asociacijos ir biodegalus gaminančios trečiosios šalys.

B) padidinamas biodegalams taikomas išmetamų šiltnamio efektą sukeliančių dujų kiekio sumažinimo slenkstis || Taikant B variantą siekiama a) užtikrinti, kad numatomo kiekio, išmetamo dėl netiesioginio žemės paskirties keitimo, poveikis būtų mažinamas reikalaujant aktyviau tiesiogiai mažinti šiltnamio efektą sukeliančių dujų išmetimą, taip gerinant sunaudojamų biodegalų šiltnamio efektą sukeliančių dujų išmetimo rodiklius, ir b) mažinti kiekį, išmetamą dėl netiesioginio žemės paskirties keitimo, padidinant slenkstį iki tokio lygio, kad būtų atsisakyta daugelio biodegalų, kuriuos naudojant kiekis, išmetamas dėl netiesioginio žemės paskirties keitimo, yra didelis. Per paskutines konsultacijas B variantui pirmenybės neteikė jokia suinteresuotųjų šalių grupė.

C) tam tikrų kategorijų biodegalams nustatomi papildomi tvarumo reikalavimai || Taikant C variantą nustatomi papildomi tvarumo reikalavimai, kuriais siekiama sušvelninti pavojų, kad padidės kiekis, išmetamas dėl netiesioginio žemės paskirties keitimo. C1 variantu to siekiama nustatant reikalavimus mažinti miškų naikinimą (šių reikalavimų turėtų laikytis valstybės narės ir trečiosios šalys, tiekiančios biodegalus į ES) ir nustatant tvaraus pasiūlos didinimo priemones. O pagal C2 variantą būtų nustatomi kriterijai, taikytini biodegalų gamybai, grindžiamai principais, kuriuos taikant nekiltų didelis pavojus, kad dėl netiesioginio žemės paskirties keitimo bus išmetama šiltnamio efektą sukeliančių dujų. C1 ir C2 variantai įvertinti atskirai, be to, C2 variantas įvertintas jį derinant su D variantu (tuo atveju biodegalų gamyba turi atitikti reikalavimus pagal D variantą, nebent biodegalai gaminami pagal C2 variante nustatytas sąlygas). Per paskutines konsultacijas dėl politikos variantų dauguma suinteresuotųjų šalių parėmė tarptautinius veiksmus siekiant spręsti kiekio, išmetamo dėl netiesioginio žemės paskirties keitimo, klausimą, nors ir nebūtinai taip pat, kaip numatyta C1 variante. Dauguma nevyriausybinių organizacijų remia C2 variantą, kaip galima D varianto taikymo išimtį.

D) biodegalams priskiriamas išmetamų šiltnamio efektą sukeliančių dujų kiekis, atitinkantis netiesioginio žemės paskirties keitimo poveikį || D variantas yra direktyvose nurodytas variantas. Jį taikant, be kita ko, numatomo kiekio, išmetamo dėl netiesioginio žemės paskirties keitimo, vertės įtraukiamos į biodegalams taikomą šiltnamio efektą sukeliančių dujų metodiką. Atitinkamos išimtys numatytos tais atvejais, kai dėl netiesioginio žemės paskirties keitimo neišmetamą šiltnamio efektą sukeliančių dujų (t. y. kai naudojamos žaliavos, kurioms nereikia žemės (atliekos ir dumbliai), ir kai paskatinamas tiesioginis žemės paskirties keitimas). Per paskutines konsultacijas šį variantą rėmė dauguma nevyriausybinių organizacijų ir keletas pramoninių suinteresuotųjų šalių, nepriklausančių biodegalų sektoriams. Tai buvo labiausiai remiamas variantas ir per tarptautinį mokslinių ekspertų seminarą, kurį 2010 m. lapkričio mėn. surengė Jungtinis tyrimų centras.

E) apribojama įprastinio biokuro, naudojamo siekiant Atsinaujinančiosios energijos direktyvos planinių rodiklių, dalis || E variantu siekiama iki minimumo sumažinti netiesioginio žemės paskirties keitimo poveikį, susidarantį dėl biodegalų naudojimo, tuo tikslu nustatant, kad įprastinių biodegalų, kuriuos galima įskaičiuoti siekiant Atsinaujinančiosios energijos direktyvos planinių rodiklių, kiekis neviršytų dabartinio gamybos lygio (5 %). Tai būtų daroma a) apribojant biodegalų, su kuriais siejamas netiesioginio žemės paskirties keitimo pavojus, naudojimą ir b) padidinant mažesnės rizikos pažangiųjų biodegalų kiekį, kurio reikia norint pasiekti Atsinaujinančiosios energijos direktyvoje numatytą transporto 10 % planinį rodiklį. Nors Komisija per paskutines konsultacijas E varianto neįtraukė kaip vieno iš atrinktų variantų, pirmenybę variantams, kuriais siekiama riboti įprastinių biodegalų kiekį didinant paskatas gaminti pažangiuosius biodegalus, teikė nevyriausybinės organizacijos ir kai kurios pramonės suinteresuotosios šalys.

6. POLITIKOS VARIANTŲ VERTINIMAS

Remiantis šiame poveikio vertinime pristatytais analitinio darbo rezultatais, galima padaryti tokias išvadas:

(1) nepaisant geresnio supratimo ir pastarojo meto mokslo pažangos, numatomas kiekis, išmetamas dėl netiesioginio žemės paskirties keitimo, vis dar labai priklauso nuo modeliavimo sistemos ir daromų prielaidų;

(2) Europos Sąjungoje naudojant biodegalus išmetama mažiau šiltnamio efektą sukeliančių dujų, net ir įskaičiuojant kiekį, išmetamą dėl netiesioginio žemės paskirties keitimo. Be to, nustatytuose modeliuose yra pateikta biodegalų rūšių hierarchija pagal jų netiesioginio žemės paskirties keitimo poveikį, kuris yra daug didesnis tipinių biodyzelino žaliavų (aliejinių augalų) atveju nei bioetanolio žaliavų (javų ir cukrinių augalų) atveju;

(3) atsižvelgiant į tai, kad nustatant biodegalų kiekį iki 2020 m. vis dar labai remiamasi įprastiniu biodyzelinu ir kiek mažiau – įprastiniu bioetanoliu, esama didelio pavojaus, kad sumažinus numatomą kiekį, išmetamą dėl netiesioginio žemės paskirties keitimo, tikėtina politikos taikymo nauda bus gerokai mažesnė, jei nebus imtasi veiksmų siekiant mažinti dėl netiesioginio žemės paskirties keitimo išmetamą kiekį; taip pat

(4) pažangiųjų biodegalų, kuriems gaminti naudojami šiaudai, mediena ir miško atliekos, plėtotė yra lėtesnė nei tikėtasi, nes išlaidos, susijusios su tokių degalų gamyba, yra didesnės nei alternatyvių įprastinių biodegalų gamybos išlaidos.

Esama pagrindo manyti, kad dėl netiesioginio žemės paskirties keitimo gali sumažėti nauda, susijusi su tuo, kad naudojant biodegalus sumažėja šiltnamio efektą sukeliančių dujų kiekis. Todėl taikant atsargumo principą A varianto atsisakyta.

Atsižvelgta ir į galimybę nustatyti papildomus tvarumo reikalavimus tam tikrų kategorijų biodegalams, įskaitant tam tikrus veiksmus, kurių būtų galima imtis nacionaliniu ir projekto lygmeniu. Nacionaliniu lygmeniu taikomų tvarumo kriterijų atžvilgiu vertinime paaiškėjo, jog norint užtikrinti, kad šis variantas būtų visapusiškai veiksmingas, jis turėtų būti įgyvendinamas visuotinai. Projektų lygmens veiksmų atžvilgiu iš poveikio vertinimo paaiškėjo, kad, nors biodegalai, gaminami šiomis sąlygomis, galėtų būti veiksmingai populiarinami (juos vertinant kaip netiesioginio žemės paskirties keitimo veiksnių taikymo išimtis), šiuo metu tokie kriterijai nepakankamai išplėtoti, kad juos būtų galima įtraukti į teisės akto pasiūlymą, nes neegzistuoja jokia sertifikavimo sistema. Todėl C varianto taip pat tenka atsisakyti.

Vertinant B variante aprašytą slenkstį, šis variantas galėtų padėti sumažinti netiesioginį žemės paskirties keitimą, jei jį taikant biodegalai, kuriuos naudojant numatomas kiekis, išmetamas dėl netiesioginio žemės paskirties keitimo, yra didelis (t. y. biodegalai, gaminami iš aliejų), būtų pakeisti biodegalais, kuriuos naudojant numatomas kiekis, išmetamas dėl netiesioginio žemės paskirties keitimo, yra mažas (t. y. biodegalais, gaminamais iš javų bei cukrų, ir pažangiaisiais biodegalais). Tačiau slenksčio padidinimo iki 60 % efektyvumas sumažėtų dviem trečdaliais (t. y. kiekis, išmetamas dėl netiesioginio žemės paskirties keitimo, 2020 m. būtų sumažintas 70 % – nuo 46 Mt CO2-eq per metus iki 14 Mt CO2-eq per metus), jei būtų įmanoma pagrindinių aliejinių augalų šiltnamio efektą sukeliančių dujų balansą toliau didinti iki lygio, kuris atrodo technologiškai įmanomas. Todėl neaiškumas, susijęs su šio požiūrio efektyvumu, visada liktų didelis, nebent visur būtų taikomi daug didesni slenksčiai, tačiau tuo būdu būtų diskriminuojami biodegalai, kuriuos naudojant kiekis, išmetamas dėl netiesioginio žemės paskirties keitimo, yra mažas. Todėl šio varianto taikymo atskirai yra atsisakyta.

D variantas susijęs su veiksniais, kuriuos taikant būtų siekiama pademonstruoti atitiktį tvarumo kriterijams, ir su informavimu apie išmetamų šiltnamio efektą sukeliančių dujų kiekį siekiant išmetamo kiekio mažinimo planinių rodiklių. Atrodo, kad šis variantas yra efektyviausiais siekiant sumažinti kiekį, išmetamą dėl netiesioginio žemės paskirties keitimo (t. y. kiekis, išmetamas dėl netiesioginio žemės paskirties keitimo, 2020 m. būtų sumažintas 85 % – nuo 46 Mt CO2-eq per metus iki 8 Mt CO2-eq per metus). Tačiau šį variantą taikant atskirai reikėtų didelio masto pramonės prisitaikymo, o iki 2020 m. to greičiausiai nepavyktų pasiekti. Taip yra dėl to, kad reikėtų a) atsisakyti viso iš aliejaus gaminamo biodyzelino, kuris šiandien praktiškai vyrauja rinkoje; b) užtikrinti tokį didelį bioetanolio lygį, kurio, atsižvelgiant į dabartines maišymo ribas, užtikrinti neįmanoma; ir c) užtikrinti, kad rinkai būtų pateikiamas toks didelis kiekis pažangiųjų biodegalų, kurio pateikti neįmanoma. Be to, jei tvarumo kriterijuose būtų nustatyti veiksniai, kuriant politiką nebūtų atsižvelgta į modeliavimo apribojimus. Todėl šio varianto taikymo atskirai yra atsisakyta.

Taikant paskutinį E variantą (t. y. užtikrinant, kad įprastinių biodegalų, kurie įskaičiuojami siekiant Atsinaujinančiosios energijos direktyvoje nustatyto planinio rodiklio, kiekis neviršytų dabartinio gamybos lygio) taip pat būtų galima veiksmingai sumažinti netiesioginį žemės paskirties keitimą (t. y. 2020 m. netiesioginio žemės paskirties keitimo poveikis būtų sumažintas 55 % – nuo 46 Mt CO2-eq per metus iki 21 Mt CO2-eq per metus). Be to, taikant šį variantą reikėtų palyginti nedidelio pramonės prisitaikymo, nes artėjant 2020 m. būtų atsisakyta tik dabartinį gamybos lygį viršijančio biodyzelino iš aliejaus ir nebūtinai kiltų techninių sunkumų, susijusių su maišymo riba, o kartu būtų užtikrinta didelė paskata didinti pažangiųjų biodegalų dalį. Paskatos gaminti pažangiuosius biodegalus būtų stiprios, kadangi dvigubai skaičiuojamų pažangiųjų biodegalų kiekį reikėtų smarkiai padidinti[5]. Todėl atrodo, kad E variantas – tinkamas pagrindas žengti pirmyn.

Remiantis šiuo poveikiu vertinimu, geriausias būdas siekiant iki minimumo sumažinti numatomą kiekį, išmetamą dėl netiesioginio žemės paskirties keitimo, būtų nuoseklus požiūris, pagrįstas E variantu, jį papildant B ir D variantų elementais ir numatant paskatas gaminti pažangiuosius biodegalus. Taip yra dėl to, kad:

(1) taikant E variantą iki 2020 m. būtų išvengta papildomo poveikio dėl netiesioginio žemės paskirties keitimo, nes pagal šį variantą įprastinių biodegalų lygis negali viršyti dabartinio gamybos lygio, o kartu Atsinaujinančiosios energijos direktyvoje numatyti atsinaujinančiosios energijos planiniai rodikliai gali būti pasiekti;

(2) tuo būdu apsaugomos esamos investicijos, kartu aiškiai nurodant, kad po 2020 m. bus remiami tik pažangieji biodegalai. Tuo būdu užtikrinamas aiškumas, būtinas norint imtis naujų investicijų sektoriuje, nes iki 2020 m. nebebūtų daroma jokių tolesnių pokyčių;

(3) žaliavos atskiriamos pagal jų numatomą poveikį dėl netiesioginio žemės paskirties keitimo; apie tokį poveikį būtų pranešama, tuo būdu užtikrinant didesnį skaidrumą;

(4) biodegalų tvarumo klausimas ir toliau siejamas su tiesiogiai išmetamu kiekiu, kurį galima patikrinti ir išmatuoti;

(5) didesnės paskatos ir skaičiavimas, kad pažangiųjų biodegalų, kuriuos gaminant nereikalinga žemė, dalis keturis kartus didesnė už įprastinių biodegalų dalį, paskatins kurti tokius biodegalus, kuriuos gaminant būtų užtikrinta, kad dėl netiesioginio žemės paskirties keitimo nebūtų išmetama šiltnamio efektą sukeliančių dujų, nes tokių biodegalų gamybai nebūtų naudojama žemė.

Nors taikant dabartinę metodiką įvertinti šio priemonių rinkinio veiksmingumą nebuvo įmanoma, tikimasi, kad jį taikant kiekis, išmetamas dėl netiesioginio žemės paskirties keitimo būtų smarkiai sumažintas. Šis priemonių rinkinys kiekį, išmetamą dėl netiesioginio žemės paskirties keitimo, padėtų sumažinti net ir atskirai taikant E variantą (55 % iki 2020 m.). Tačiau tikimasi, kad papildomos paskatos gaminti pažangiuosius biodegalus paskatins sparčiau atsisakyti biodegalų, kuriuos naudojant numatomas kiekis, išmetamas dėl netiesioginio žemės paskirties keitimo, yra didelis.

Apibendrinant galima teigti, kad toks derinys padėtų iki minimumo sumažinti pavojų, susijusį su šiltnamio efektą sukeliančių dujų išmetimu dėl netiesioginio žemės paskirties keitimo, kartu būtų apsaugotos esamos investicijos, o rengiant politiką būtų pripažinti modeliavimo apribojimai ir į juos atsižvelgta.

[1] Direktyvos 2009/30/EB 7d straipsnio 6 dalis ir Direktyvos 2009/28/EB 19 straipsnio 6 dalis.

[2] Atsinaujinančių išteklių energijos direktyvos reikalavimas taikomas ir skystiesiems bioproduktams. Šiame dokumente laikoma, kad nuoroda biodegalai taikoma ir skystiesiems bioproduktams.

[3] COM(2010) 811.

[4] 2009/28/EB 23 straipsnis.

[5] Reikėtų 2–3 % dvigubai skaičiuojamų pažangiųjų biodegalų iš 10 % planinio rodiklio. Tai atitinka 6–9 Mtne. Palyginimui pagal JAV RFS2 iki 2022 m. reikalaujama 36 mlrd. galonų; iš jų bent 16 mlrd. galonų turi būti pažangieji biodegalai iš celiuliozinės medžiagos. 16 mrld. galonų etanolio atitinka apie 30 Mtne, t. y. energijos kiekis panašus į tą, kurio reikia norint pasiekti Atsinaujinančiosios energijos direktyvoje numatytą 10 % transporto planinį rodiklį.