KOMISIJOS TARNYBŲ DARBINIS DOKUMENTAS Poveikio vertinimo santrauka pridedama prie dokumento EUROPOS PARLAMENTO IR TARYBOS REGLAMENTO PASIŪLYMAS kuriuo sukuriama Registruotų keliautojų programa /* SWD/2013/051 final */





KOMISIJOS TARNYBŲ DARBINIS DOKUMENTAS Poveikio vertinimo santrauka pridedama prie dokumento EUROPOS PARLAMENTO IR TARYBOS REGLAMENTO PASIŪLYMAS kuriuo sukuriama Registruotų keliautojų programa Šis dokumentas yra informacijai skirtas Europos Komisijos tarnybų darbinis dokumentas. Jame nėra pateikiama ar numatoma oficiali Komisijos pozicija šiuo klausimu. 1. problemos apibūdinimas Naujausiais išsamiais valstybių narių pateiktais duomenimis, ES ir trečiųjų šalių piliečiai 2009 m. išorės sienas kirto 669 mln. kartų, 2010 m. – 675 mln. kartų, 2011 m. – 700 mln. kartų. Didžiausiuose ir dažniausiai naudojamuose sienos perėjimo punktuose srautai išaugo ir ši augimo tendencija išliks. Daugumai valstybių narių bus sudėtinga veiksmingai ir sparčiai valdyti padidėjusį keleivių srautą išorės sienų kirtimo punktuose. Pagal ES teisę reikalaujama, kad visi atvykstantys ir išvykstantys keliautojai būtų sistemingai tikrinami prie Šengeno erdvės išorės sienų. Paprastai trečiųjų šalių piliečiai yra patikrinami nuodugniai, o ES piliečiai ir asmenys, kurie naudojasi laisvo judėjimo teise – patikrinami minimaliai[1]. Tačiau dabartines trečiųjų šalių piliečiams taikomas taisykles galima apibūdinti kaip visiems taikomą vienodą sprendimą, nes tie patys patikrinimai taikomi neatsižvelgiant į jokius įvairių keliautojų keliamos rizikos skirtumus arba jų kelionių dažnumą. Jeigu ES piliečiai turi e. pasus, jų patikrinimus kertant sieną galima automatizuoti remiantis dabartiniais teisės aktais. Tačiau to negalima pritaikyti trečiųjų šalių piliečiams, jeigu nebus pakeista teisinė struktūra ir sukurta konkreti programa, skirta supaprastinti trečiųjų šalių piliečiams sienų kirtimo tvarką. 26,5% keliautojų, kertančių ES išorės sienas yra trečiųjų šalių piliečiai – daugelis jų kerta sieną kelis kartus per metus arba net per savaitę. Sienų perėjimo sklandumas ir sienos perėjimo punktų pralaidumas smarkiai pagerėtų net jeigu tik nedidelė procentinė dalis dažnai keliaujančių trečiųjų šalių piliečių prisijungtų prie registruotų keliautojų programos. Ankstesniame poveikio vertinime, pridėtame prie 2008 m. komunikato „Pasirengimas kitiems Europos Sąjungos sienų valdymo etapams“[2], pasiūlyta sukurti Registruotų keliautojų programą, skirtą dažnai keliaujantiems, iš anksto įvertintiems trečiųjų šalių piliečiams. 2011 m.paskelbtame Komisijos komunikate aptartos įvairios pasirinkimo galimybės ateičiai[3]. Šiame poveikio vertinime nagrinėjamos įvairios įgyvendinimo galimybės, siekiant rasti geriausią būdą įgyvendinti RKP. Tačiau poveikis visam RKP analizuojamas remiantis konkrečiomis galimybėmis. 2. SUBSIDIARUMO ANALIZĖ Pagal Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 74 straipsnį, 77 straipsnio 2 dalies b ir d punktus Sąjunga gali priimti priemones, susijusias su asmenų patikrinimu ir veiksmingu išorės sienų kirtimo stebėjimu. Yra aiškus Europos lygmens veiksmų poreikis. Jokia valstybė narė viena negalėtų sukurti RKP, dėl kurios supaprastėtų patikrinimai kertant sienas visose Šengeno erdvės valstybėse narėse. Vienos atskiros valstybės narės sprendimas suteikti teisę dalyvauti ES masto RKP darytų įtaką visomis Šengeno erdvės šalims ir todėl tą būtina reguliuoti ES lygmeniu. Visos su pasienio kontrole susijusios priemonės būtų taikomos Šengeno erdvėje, kurioje nėra vidaus sienų kontrolės ir kuri šiuo metu apima visas valstybes nares, išskyrus Rumuniją, Bulgariją, Kiprą, Jungtinę Karalystę, Airiją ir keturias kitas Europos šalis (Norvegiją, Islandiją, Šveicariją ir Lichtenšteiną). Šengeno valstybės yra įsipareigojusios išlaikyti bendras ES sienas ir bendrus sienų kontrolės standartus. Patikrinimai atliekami tik prie išorės sienų, po to keliautojas gali laisvai keliauti Šengeno erdvėje. Šengeno erdvės vidaus saugumui labai svarbu, kad , kad visos privalomos taisyklės, susijusios su pasienio kontrolės ES lygmeniu. Todėl valstybės narės veikdamos vienos negali deramai pasiekti šių tikslų ir jų būtų geriau siekti ES lygiu. ES dalyvavimo nauda RKP reikia įgyvendinti visuose ES išorės sienų perėjimo punktuose ir tai turės įtakos visų Šengeno valstybių sienos apsaugos pareigūnų ištekliams. ES RKP užtikrinama, kad ES būtų laikomasi bendro požiūrio į RKP, kuri pagrįsta bendrais teisės aktais ir todėl garantuojama, kad prie visų Šengeno erdvės sienų bus taikomos vienodos taisyklės. Keliautojai, kurie yra trečiųjų šalių piliečiai, galės naudotis RKP visuose Šengeno erdvės sienos perėjimo punktuose ir kita Šengeno erdvės šalis jų atskirai nevertins. Kitaip tariant, jeigu viena valstybė narė asmenį įvertino, jis gali naudoti supaprastinta tvarka kirsdamas bet kurios kitos valstybės narės išorės sieną. Be bendrų taisyklių, tai nebūtų įmanoma. 3. ES iniciatyvos tikslai Bendrieji RKP tikslai: · supaprastinti trečiųjų šalių piliečiams taikomą ES išorės sienų kirtimo tvarką; · išlaikyti esamą saugumo lygį. Konkretūs tikslai: · skatinti tam tikrų kategorijų dažnai keliaujančius iš anksto įvertintus trečiųjų šalių piliečius dalyvauti RKP; · užtikrinti RK pagrindinių teisių, visų pirma jų asmens duomenų, apsaugą; · išvengti įvairių grupių keliautojų diskriminacijos. Veiklos tikslai: · Mažinti sienos kirtimo laiką ir sąnaudas, kurias patiria dažnai keliaujantys asmenys, ir didinti sienos perėjimo punktų pralaidumą. Registruotų keliautojų patikrinimai prie sienos vidutiniškai neturėtų trukti ilgiau kaip 20–40 sekundžių. · Siekiant atlaisvinti iki 25% sienos kontrolės išteklių, nes nereikės tikrinti iš anksto įvertintų dažnai sieną kertančių keliautojų, ir suteikti galimybę daugiau dėmesio skirti didesnės rizikos grupei priklausančių keleivių[4] tikrinimui ir (arba) kitų keliautojų aptarnavimui. 4. Politikos galimybės Konsultuojantis su suinteresuotaisiais subjektais nustatytos penkios su RKP įgyvendinimu susijusios politikos galimybės. Buvo nustatytos kiekvienos iš šių penkių politikos galimybių realios praktinio įgyvendinimo galimybės. Kalbant apie 1 politikos galimybę „Prašymo dalyvauti RKP teikimas“, geriausias variantas yra toks aiškus ir akivaizdus, kad prašymo teikimas bet kuriame išorės sienos kirtimo punkte ir bet kuriame valstybių narių konsulate pasirinktas be tolesnės analizės. Kitos keturios politikos galimybės ir jų variantai yra šie: 4.1. 2 politikos galimybė. Duomenų laikymas 4.1.1. RKP, pagrįsta duomenimis, laikomais atskirame atpažinties rakte (2a variantas) 4.1.2. RKP pagrįsta duomenimis, laikomais centralizuotoje duomenų bazėje (2b variantas) 4.1.3. RKP, pagrįsta duomenimis, laikomais atskirame atpažinties rakte ir registre (2c variantas) 4.2. 3 politikos galimybė. Įvertinimo kriterijai 4.2.1 Tokie patys kaip ir taikomi daugkartinių vizų turėtojams (remiantis dabartine ES teise) (3a variantas) 4.2.2 Nuodugnesnis vertinimas nustatant papildomus kriterijus (3b variantas) 4.2.3 Variantas, kurio atsisakyta: Trečiųjų šalių dalyvavimas įvertinime (3c variantas) 4.3. 4 politikos galimybė. Registruotiems keliautojams skirta automatizuota sienų kontrolė 4.3.1. Visiškai automatizuota (4a variantas) 4.3.2. Pusiau automatizuota (4b variantas) 4.4. 5 politikos galimybė. Prašymo mokestis 4.4.1 20 EUR mokestis (5a variantas) 4.4.2 Jokio mokesčio (5b variantas) 5. Poveikio vertinimas 1 lentelė. Politikos galimybių įvertinimas*) Politikos galimybės ir jų variantai || Supaprastinti trečiųjų šalių piliečiams ES išorės sienų kirtimo tvarką || Išsaugoti dabartinį apsaugos lygį || Sąnaudos || Pagrindinių teisių apsauga 0 galimybė Pagrindinis scenarijus || 0 || 0 || 0 || 0 2 galimybė Duomenys laikomi atpažinties rakte (2a) || √√√ || √√ || -√√ || -√ Duomenys saugomi centralizuotoje duomenų bazėje (2b) || √√√√ || √√√ || -√√ || -√√√ Duomenys (unikalus identifikatorius) laikomi atpažinties rakte ir (unikalus identifikatorius, biometriniai duomenys ir prašymo duomenys) centrinėje duomenų saugykloje (2c) || √√√ || √√√ || -√√√ || -√ 3 ir 4 galimybės**) Toks pat įvertinimas, kaip ir tas, kuris taikomas daugkartinių vizų turėtojams; visiškai automatizuotas sienos kirtimas || √√√√ || √ || -√ || 0 Toks pat įvertinimas, kaip ir tas, kuris taikomas daugkartinių vizų turėtojams; pusiau automatizuotas sienos kirtimas || √ || √√ || -√ || 0 Nuodugnesnis vertinimas, visiškai automatizuotas sienos kirtimas || √√√ || √√ || -√√ || -√√ Nuodugnesnis vertinimas, pusiau automatizuotas sienos kirtimas || √ || √√√ || -√√√ || -√√ 5 galimybė 20 arba 10 eurų prašymo mokestis (5a) || √√ || - || 0 || - Jokio prašymo mokesčio (5b) || √√√ || - || -√√√ || - *) Trys 1 politikos galimybės variantai (prašymo dalyvauti RKP pateikimas) į 1 lentelę neįtraukti, nes geriausias variantas jau aprašytas 4 skyriaus pradžioje. **) Variantų poveikis 3 ir 4 politikos galimybėms (įvertinimo kriterijus ir sienų kontrolės automatizavimas) yra tiesiogiai susijęs, nes variantų poveikį tikrinimui negalima vertinti nežinant, kuri galimybė yra tinkamiausia automatizavimo atžvilgiu ir atvirkščiai. Todėl keturi šių dviejų politikos galimybių variantai (3a, 3b, 4a, 4b) buvo sujungti į keturias įmanomas kombinacijas, o visų keturių kombinacijų poveikis vertinamas integruotai. 6. Galimybių palyginimas Duomenų laikymas Visi trys variantai tinkamai padeda siekti iškeltų tikslų ir yra visiškai suderintos su ES sienų politika: saugumas ir neteisėtos imigracijos prevencija kertant sienas nesumažėja, bet padidėja ES atvirumas pasauliui ir jos gebėjimas supaprastinti tarpvalstybinius žmonių tarpusavio ryšius, prekybą ir kultūros srities mainus. Tokia programa būtų pirmoji pasaulyje; joje galėtų dalyvauti visos trečiosios šalys ir ji būtų valdoma keliose valstybėse, šiuo atveju visoje Šengeno erdvėje. Šiuo atžvilgiu Europa gali būti laikoma pasauline lydere. Pasirinkus atpažinties raktu pagrįstą variantą galima užtikrinti matomumą ir apriboti duomenų apsaugos problemas. Centralizuota RKP grindžiamas variantas būtų saugesnis ir galėtų būti lengviau praktiškai įgyvendinamas sienos perėjimo punktuose. Tiesa, pasirinkus pastarąjį variantą reikėtų kurti naują centralizuotą sistemą, kurioje būtų laikomi visi turimi duomenys ir joje būtų galima atlikti paiešką. Atpažinties rakto ir centrinio registro kombinacija pagrįstas variantas gali būti laikomas minėtų dviejų galimybių junginiu, nes taip būtų sujungti jų atitinkami privalumai. Pagal jį asmens duomenys ES sistemoje būtų naudojami minimaliai ir būtų išvengta pagrindinių atpažinties raktu grindžiamos sistemos trūkumų. Tačiau pagal jį numatytas sudėtingiausias integravimo į sienų kontrolę procesas, nes pagal jį numatoma tikrinti atpažinties rakto duomenis ir duomenis centriniame registre. Įvertinimo kriterijai sienų kontrolės automatizavimas Atlikus vertinimą paaiškėjo, kad griežtesnė vertinimo tvarka neturi jokio realaus poveikio patikrinimo kertant sieną saugumui ir, be to, kad sienų kirtimo supaprastinimas naudojant pusiau automatizuotą pasienio kontrolę yra per menkas, kad duotų realios naudos. Be to, dėl griežtesnės vertinimo tvarkos gerokai padidėtų valstybių narių administracinės sąnaudos ir ji darytų didelį poveikį pagrindinių teisių apsaugai. Prašymo mokestis Nustačius 20 EUR mokestį valstybių narių prašymų nagrinėjimo administracinės sąnaudos būtų padengtos. Tai taip pat atitiktų metodą, pasirinktą prašymų išduoti vizą tvarkymui. Tačiau jeigu būtų pasirinktas variantas, pagal kurį nenumatyta jokio mokesčio, programoje dalyvautų daug dalyvių. Šios galimybės trūkimas būtų tas, kad būtų pateikta daug reikalavimų neatitinkančių prašymų. 7. Pasirinkta galimybė Prašymo dalyvauti RKP pateikimas Pagal 1 politikos galimybę yra aišku, kad leidus keliautojams pasirinkti jiems labiausiai tinkančią paraiškos teikimo vietą, būtų užtikrintas didesnis programos dalyvių skaičius ir tai padėtų valstybėms narėms valdyti jų keleivių srautus išorės sienų perėjimo punktuose. Todėl tinkamiausias variantas yra teikti prašymus dalyvauti RKP visuose sienos perėjimo punktuose ir visuose valstybių narių konsulatuose. Šio varianto sąnaudų efektyvumas akivaizdžiai yra geriausias ir jis yra visiškai suderintas su esama sienų ir vizų politika. Duomenų laikymas Kaip parodyta 6 skyriuje, nustatyti tinkamiausią galimybę atsižvelgiant į 2 politikos galimybę yra sudėtingiau. Bendras kiekvieno 2 politikos galimybės varianto balų skaičius yra beveik vienodas, bet kiekvienas variantas turi visiškai skirtingų trūkumų: atpažinties raktu grindžiamas variantas turi didelių saugumo trūkumų, centrine duomenų baze grindžiamas variantas turi didelių pagrindinių teisių trūkumų, o atpažinties rakto ir centrinio registro kombinacija pagrįstas variantas turi didelių sąnaudų trūkumų. Tačiau sąnaudų ir naudos analizė rodo, kad net didesnes vienkartines išlaidas ir metines veiklos išlaidas, susijusias su atpažinties rakto ir centrinio registro variantu, ilgainiui valstybėms narėms visiškai kompensuos RKP kaip visumos ekonominė nauda. Todėl tai yra tinkamiausias 2 politikos galimybės variantas. Pagal šį variantą numatoma tinkama saugumo, supaprastinimo ir duomenų apsaugos pusiausvyra. Centriniame registre saugomi duomenys būtų prieinami sienos apsaugos pareigūnams tik tais atvejais, kai vertinamas prašymas, atšaukiama arba pratęsiama galimybė naudotis RKP, pametamas arba pavagiamas atpažinties raktas arba atsitinka bet kokio pobūdžio problema, susijusi su registruotų keliautojų sienos kirtimo supaprastinimu. Atlikdamas patikrinimą kertant sieną sienos apsaugos pareigūnas gautų tik „yra atitiktis / nėra atitikties“ informaciją. Pasirinkus šią galimybę įgyvendinama pritaikytoji privatumo apsauga. Vertinimo kriterijai ir automatizavimas 3 ir 4 politikos galimybių atveju akivaizdu, kad registruotiems keliautojams sienas kirsti bus paprasčiausia, jeigu daugkartinėms vizoms nustatyti išankstinio vertinimo kriterijai bus sujungti su visiškai automatizuota sienų kontrole. Be to, jomis užtikrinamas darnus požiūris į saugumą ir pagrindinių teisių apsaugą. Tai taip pat būtų pigiausias būdas, atsižvelgiant į sąnaudas, susijusias su griežtesne išankstinio vertinimo procedūra ir pusiau automatizuota sienų kontrole. Tačiau reikėtų pažymėti, kad diegiant visiškai automatizuotą sienos kontrolę būtina, kad kartu būtų kuriama ir diegiama atvykimo ir išvykimo sistema, kuri leistų pakeisti antspaudavimo tvarką elektroniniu visų keliautojų (įskaitant RKP dalyvius) atvykimo ir išvykimo datų registravimu. Prašymo mokestis Dėl 5 politikos galimybės būtų pagrįsta nustatyti RKP dalyvio mokestį, kuris būtų 20 arba 10 EUR, būtų skirtas prašymų nagrinėjimo administracinėms sąnaudoms padengti ir kurio dydis neatbaidytų galimų prašytojų. Apibendrinant, tinkamiausia galimybė apima: · prašymų teikimą konsulatuose ir sienos perėjimo punktuose; · atpažinties rakto ir centralizuoto anoniminių biometrinių kiekvieno prašytojo duomenų ir prašymų duomenų laikymo kombinaciją; · tų pačių įvertinimo kriterijų, kurie šiuo metu nustatyti su daugkartinėmis vizomis susijusiuose ES teisės aktuose, taikymą; · galimybės naudotis visiškai automatizuotos sienų kontrolės tvarka suteikimas RK; · 20 EUR mokesčio už kiekvieną prašymą taikymas. Tačiau būtų nustatytas sumažintas 10 EUR mokestis, jeigu tuo pačiu metu nagrinėjamas prašymas išduoti vizą ir prašymas dalyvauti RKP, kurie yra pagrįsti tais pačiais pagrindžiamaisiais dokumentais. Tinkamiausia galimybe turi visiškai atitikti atitinkamus asmens duomenų apsaugos teisės aktus, visų pirma duomenų apsaugos principus ir būtinumo, proporcingumo, tikslo ribojimo bei duomenų kokybės reikalavimus; taip pat turi būti nustatyti efektyvios atskirų keliautojų pagrindinių teisių apsaugos priemonės ir mechanizmai, ypač kiek tai susiję su jų privataus gyvenimo apsauga ir jų asmens duomenimis. Darbuotojai ir trečiųjų šalių piliečiai turi būti informuoti apie šias teises. Sąnaudos ir finansinė parama Apskaičiuotos bendros tinkamiausios galimybės vienkartinės sąnaudos pagal RKP, kad Agentūra sukurtų centralizuotą dalį būtų 43 mln. EUR, kurie būtų paskirstyti per 2–3 metus, o vidutinės metinės techninės priežiūros ir veiklos sąnaudos būtų 20 mln. EUR per metus. Bendros vienkartinės valstybių narių sąnaudos, patirtinos kuriant ir diegiant jų nacionalinę infrastruktūrą būtų 164 mln. EUR, kurie būtų paskirstyti per 2–3 metus, o vidutinės metinės techninės priežiūros ir veiklos sąnaudos būtų 81 mln. EUR per metus. Pirmiau minėtos sąnaudos taip pat apima administracines sąnaudas, išskyrus prašymų nagrinėjimo sąnaudas. Automatizavimo sąnaudos labai skirtųsi ir priklausytų nuo diegtinų automatizuotų vartų skaičiaus. Su RKP sukūrimu ir technine priežiūra susijusios darbuotojų ir investicijų sąnaudos per pagrįstą laikotarpį bus kompensuotos, nes atsilaisvins darbuotojų išteklių, be to, vieno patikrinimo kertant sieną kaina bus mažesnė. Komisijos pasiūlyme dėl kitos daugiametės finansinės programos (DFP) pasiūlyta 2014–2020 m. Vidaus saugumo fondui (VSF) skirti 4,6 mlrd. EUR. Pasiūlyme numatyta atidėti 1,1 mlrd. EUR kaip orientacinę sumą AIS ir RKP kūrimui, numatant, kad kūrimo sąnaudos bus patiriamos tik nuo 2015 m. Be to, atskira 822 mln. EUR suma, nepatenkanti į VSF taikymo sritį, atidėta dabartinių didelės apimties IT sistemų (antrosios kartos Šengeno informacinės sistemos, Vizų informacinės sistemos ir EURODAC) valdymui.[5] Komisija numato šių sistemų diegimo užduotis patikėti Agentūrai. Finansinė parama nacionalinio lygmens kūrimo sąnaudoms padengti užtikrintų, kad dėl sudėtingų ekonomikos aplinkybių nacionaliniu lygmeniu projektams nekiltų pavojaus arba nebūtų vėluojama juos įgyvendinti. Dėl RKP įgyvendinimo trečiosios šalys nepatirtų jokių sąnaudų. Jeigu RKP bus priimta, trečiosioms šalims bus atitinkamai pranešta apie supaprastinimo mechanizmą ir apie tai, kad jų piliečiai galėtų kreiptis galimybės dalyvauti RKP. 8. Stebėjimas ir vertinimas Valdymo institucija užtikrina, kad veiktų RKP veiklos stebėjimo atsižvelgiant į svarbiausius politikos tikslus. Be to, Komisija turi atlikti bendrą RKP vertinimą Poveikio vertinime pateikti galimi rodikliai, skirti politikos tikslų įgyveninimo lygiui stebėti. Pagrindiai informacijos šaltiniai yra RKP registras ir automatizuotos sienų kontrolės sistemos.[6] [1] OL L 158, 2004 4 30. [2] SEC(2008) 154, 2008 2 13. [3] COM(2011) 680 galutinis. [4] Keliautojai, kurie nusprendė neprisijungti prie RKP nėra ir dėl savo nedalyvavimo negali būti laikomi didesnės rizikos grupei priklausančiais keliautojais. [5] RKP atpažinties raktas yra leidimą turinčiam asmeniui suteiktas konkretus prietaisas, kuriuo asmuo gali elektroniškai įrodyti savo tapatybę. Atpažinties raktas veikia kaip elektroninės prieigos prie ko nors (šiuo atveju automatizuotos sienų kontrolės sistemos) raktas. [6] COM(2011) 750 galutinis.