Specialioji ataskaita ES pagalba  
UkrainaiLT 2016  Nr. 32
EUROPOS
AUDITO
RŪMAI

EUROPOS AUDITO RŪMAI  
12, rue Alcide de Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tel. +352 4398-1
Užklausos:  eca.europa.eu/lt/Pages/ContactForm.aspx
Interneto svetainė:  eca.europa.eu
Tviteris: @EUAuditors
Daug papildomos informacijos apie Europos Sąjungą yra internete.  
Ji prieinama per portalą Europa (http://europa.eu ).
Liuksemburgas: Europos Sąjungos leidinių biuras, 2016
Print ISBN 978-92-872-6370-4 ISSN 1831-0885 doi:10.2865/866855 QJ-AB-16-031-LT-C
PDF ISBN 978-92-872-6368-1 ISSN 1977-5725 doi:10.2865/95975 QJ-AB-16-031-LT-N
EPUB ISBN 978-92-872-6373-5 ISSN 1977-5725 doi:10.2865/016873 QJ-AB-16-031-LT-E
© Europos Sąjunga, 2016
Leidžiama atgaminti nurodžius šaltinį.
Printed in Luxembourg
ES pagalba  
Ukrainai
(pagal SESV 287 straipsnio 4 dalies antrą pastraipą)Specialioji ataskaitaLT 2016  Nr. 32
02
 Audito grupė
Audito Rūmų specialiosiose ataskaitose pateikiami su konkrečiomis biudžeto sritimis arba valdymo temomis susijusių 
Audito Rūmų veiklos ir atitikties auditų rezultatai. Audito Rūmai audito užduotis atrenka ir nustato taip, kad jos turėtų kuo 
didesnį poveikį, atsižvelgdami į veiklos ar atitikties riziką, susijusių pajamų ar išlaidų lygį, būsimus pokyčius ir politinį bei 
viešąjį interesą.
Šį veiklos auditą atliko III kolegija, – vadovaujama Audito Rūmų nario Karel Pinxten, – atsakinga už su išorės veiksmais, 
saugumu ir teisingumu susijusias išlaidų sritis. Auditui vadovavo Audito Rūmų narys Istvan Szabolcs Fazakas, jam pa -
dėjo jo kabineto atašė Márton Baranyi, pagrindinė vadybininkė Beatrix Lesiewicz ir laikinas pagrindinis vadybininkas 
Francis Joret; užduoties vadovas Christian Geoffroy; auditoriai Alina Milasiute ir Balazs Kaszap.
Iš kairės į dešinę:  B. Kaszap, B. Lesiewicz, F. Joret, S. Fazakas, C. Geoffroy, A. Milasiute, M. Baranyi.

03
 Turinys
Dalis
 Santrumpos ir akronimai
I-VIII  Santrauka
1-10  Įvadas
1-3 Geografinė ir politinė aiškinamoji informacija
4-5 Ekonominė ir finansų padėtis
6-7 ES ir Ukrainos bendradarbiavimo pagrindas
8-10  ES finansinė pagalba
11-25  Specifinis ES pagalbos Ukrainai kontekstas
11-16  Nestabili politinė, ekonominė ir administracinė situacija trukdė plėtoti ES ir Ukrainos 
bendradarbiavimą
11 Derybos dėl asociacijos susitarimo sustiprino ES ir Ukrainos dialogą
12-14  Dėl politinio ir administracinio nestabilumo sulėtėjo ES ir Ukrainos dialogo eiga ir reformų pažanga
15-16  Nuo 2010 m. Komisija vis dažniau akcentuodavo oligarchų sistemos keliamą riziką
17-22  ES atsakas į 2014 m. Ukrainos krizę, nors ir greitas, buvo sprendimas esant ekstremaliajai situacijai
17-18  Komisijos 2014 m. kovo mėn. finansinį paketą daugiausia sudarė galimos paskolos
19-20  Komisija naudojo specialias priemones, kad greitai išspręstų krizę Ukrainoje
21-22  ES įsteigė ad hoc  struktūras, kad valdytų savo aktyvesnį dalyvavimą Ukrainoje
23-25  Paramos teikėjai, reaguodami į Ukrainos vyriausybės padėties silpnumą, sustiprino savo veiklos 
koordinavimą
23-24  Ukrainos vyriausybė prastai koordinavo paramos teikėjų veiklą
25 Nuo 2014 m. paramos teikėjų bendruomenė pagerino savo vidaus koordinavimą
04 Turinys 
26-29  Audito apimtis ir metodas
30-73  Pastabos
30-63  I dalis. ES pagalbos Ukrainai veiksmingumas gerinant viešųjų finansų valdymą ir kovą su 
korupcija
31-37  Nuo 2013 m. ES ir Ukrainos dialogas dėl viešųjų finansų valdymo žymiai pagerėjo, o nuo 2011 m. pagerėjo 
ir dialogas dėl kovos su korupcija
38-44  Pagalbos koncepcija leido greitai išmokėti pagalbą, tačiau ne visuomet buvo pakankamai atsižvelgta 
į siektinas reformas
45-49  ES pagalbos įgyvendinimo stebėjimas pagerėjo
50-63  ES pagalbos rezultatai išlieka trapūs
64-73  II dalis. ES pagalbos veiksmingumas gerinant valdymą dujų sektoriuje ir ES dujų tiekimo per 
Ukrainą saugumą
65-69  Nenuoseklus įsipareigojimas vykdyti reformas ir metodas dar visai neseniai trukdė plėtoti ES ir Ukrainos 
dialogą
70 ES pagalbos sąlygos pradiniame etape buvo plačiai apibrėžtos
71-72  Iki 2014 m. trūko su ES pagalba susijusių aukštos kokybės duomenų
73 ES pagalba iki 2014 m. turėjo ribotą poveikį dujų sektoriui
74-84  Išvados ir rekomendacijos
 Priedas.  Nagrinėtos programos
 Komisijos ir EIVT atsakymai
05
 Santrumpos ir akronimai
ACU : Ukrainos apskaitos rūmai
BVP : Bendrasis vidaus produktas
CRIS : Bendroji RELEX informacinė sistema
EBPO : Ekonominio bendradarbiavimo ir plėtros organizacija
EIB: Europos investicijų bankas
EIVT : Europos išorės veiksmų tarnyba
EKP : Europos kaimynystės priemonė
EKPP : Europos kaimynystės ir partnerystės priemonė
ERPB : Europos rekonstrukcijos ir plėtros bankas
EUAM : ES patariamoji misija civilinio saugumo sektoriaus reformos srityje
FAC : Kova su korupcija
GD: Generalinis direktoratas
GRECO : Valstybių prieš korupciją grupė
IPVA : Išorės pagalbos valdymo ataskaita
MFP : Makrofinansinė pagalba
MVP : Metinė veiksmų programa
NABU : Ukrainos nacionalinis kovos su korupcija biuras
NOP : Nacionalinė orientacinė programa
PBS : Partnerystės ir bendradarbiavimo susitarimas
PVM : Pridėtinės vertės mokestis
PVO : Pilietinės visuomenės organizacija
SGUA : Paramos Ukrainai grupė
SIGMA : Parama valdymui ir administravimui gerinti
SPVS : Sutartis dėl paramos valstybei stiprinti
06 Santrumpos ir akronimai 
ŠSD : Šalies strateginis dokumentas
TACIS : Techninė pagalba Nepriklausomų valstybių sandraugai ir Gruzijai
TFĮ: Tarptautinė finansų įstaiga
TVF : Tarptautinis valiutos fondas
VFV : Viešųjų finansų valdymas
VIFA : Viešųjų išlaidų ir finansinė atskaitomybė
VVFK : Viešoji vidaus finansų kontrolė
07
 Santrauka
I
Ukraina yra viena Europos Sąjungos didžiausių ir politiškai svarbiausių tiesioginių kaimynių. Šalyje vyrauja instituci -
nis ir politinis nestabilumas, su valdymu susijusios problemos bei ekonominiai ir finansiniai sunkumai. Dėl konflikto 
Rytų Ukrainoje ekonominiai ir finansiniai sunkumai tapo dar opesni. Tačiau nuo 2014  m. Maidano įvykių Ukraina 
pradėjo vykdyti daug reikšmingų reformų.
II
ES ir Ukrainos bendradarbiavimas yra Europos kaimynystės politikos, jos rytinės dimensijos – Rytų partnerystės – 
dalis. Po ilgų derybų 2014 m. pasirašytas asociacijos susitarimas pakeis visą 1994 m. sudarytą Partnerystės ir ben -
dradarbiavimo susitarimą, kai tik šis įsigalios. Taikant Europos kaimynystės ir partnerystės priemonę, kuri 2014 m. 
pakeitė Europos kaimynystės priemonę, buvo suteikta didžiausia dalis dvišalės paramos. Audituotu laikotarpiu 
(2007-2015 m.) ES finansinę pagalbą sudarė 1,6 milijardo eurų vertės dotacijos: pusę šios pagalbos sudarė parama 
biudžetui, ir 3,4  milijardo  eurų vertės makrofinansinės paskolos.
III
Beveik visu audituotu laikotarpiu dėl nestabilaus politinio, teisinio ir administracinio konteksto buvo apribotas ES 
paramos veiksmingumas. Po 2014 m. Maidano įvykių ES ir Ukrainai bendradarbiaujant padaryta pažanga, tačiau 
Ukrainos patiriami sunkumai vis dar smarkiai veikia reformos procesą, o oligarchų keliama rizika išlieka didelė. ES 
atsakas į 2014 m. Ukrainos krizę (2014-2020 m. 11,2 milijardo eurų vertės paketas), nors ir greitas, buvo sprendimas 
esant ekstremaliajai situacijai. ES galėjo greitai skirti ir išmokėti dideles pinigų sumas netaikydama iš anksto nustaty -
tos strategijos.
IV
Audito tikslas buvo įvertinti, ar Komisijos ir EIVT (Europos išorės veiksmų tarnybos) pagalba buvo gerai parengta, tin -
kama ir veiksminga remiant Ukrainos pertvarkymą į gerai valdomą valstybę viešųjų finansų valdymo (VFV) ir kovos 
su korupcija srityje bei dujų sektoriuje 2007-2015 m. laikotarpiu. Į audito apimtį įtraukta visa ES biudžetinė parama 
ir nuo 2007 m. inicijuotos makrofinansinės pagalbos programos bei Komisijos paketo finansinės priemonės, kurios 
buvo pradėtos taikyti 2014 m.
V
Apskritai ES pagalba Ukrainai buvo iš dalies veiksminga remiant Ukrainos pertvarkymą į gerai valdomą valstybę IV 
dalyje paminėtose srityse.
Santrauka 08
VI
ES pagalba Ukrainai buvo iš dalies veiksminga siekiant apčiuopiamų ir tvarių rezultatų VFV ir kovos su korupcija 
srityse. Beveik visu 2007–2013 m. laikotarpiu VFV užėmė kuklią vietą vedant ES ir Ukrainos dialogą. Iki 2014 m. 
Ukrainos vyriausybės ribotą įsipareigojimą vykdyti reformos procesą atspindėjo neišbaigti ir pavėluoti išdirbiai. 
Kova su korupcija buvo sustiprinta patvirtinus 2011 m. Vizų režimo liberalizavimo veiksmų planą; šį procesą pagrei -
tino pagerintas bendradarbiavimas po Maidano įvykių. Nepaisant 2014 m. suteikto naujo postūmio reformoms, iki 
šiol pasiekti rezultatai vis dar trapūs. Kovos su korupcija atveju veiksmingo įgyvendinimo rezultatai dar neišryškėjo. 
Tam tikri sąlygų nustatymo arba jų vykdymo vertinimo metodo trūkumai paveikė biudžetinės paramos programų 
koncepciją ir makrofinansinę pagalbą. Dauguma biudžetinės paramos programų Ukrainoje buvo parengtos taip, 
kad programos pradžioje reikšminga paskirtos sumos dalis būtų išmokėta, kai tik bus įvykdytos bendrosios sąlygos. 
Komisija, siekdama 2014 m. išspręsti kritinę Ukrainos situaciją, daugiausia dėmesio skyrė greitam pagalbos išmokėji -
mui. ES pagalbos įgyvendinimo stebėjimas buvo iš esmės veiksmingas. 2011-2013 m. biudžetinės paramos mokėjimų 
sustabdymas pagreitino VFV prioritetų nustatymą.
VII
ES pagalba Ukrainai buvo iš dalies veiksminga gerinant valdymą dujų sektoriuje ir užtikrinant dujų tiekimą per 
Ukrainą. ES ir Ukrainos dialogas dujų klausimais apėmė labai įvairias problemas, tačiau jį paveikė Ukrainos svy -
ruojantis įsipareigojimas ir skirtingos ES suinteresuotųjų šalių su ES dujų tiekimo per Ukrainą saugumu susijusios 
nuomonės. Patikrintos ES pagalbos koncepcija siekiant pagerinti valdymą dujų sektoriuje ir dujų tiekimą per Ukrainą 
apėmė tam tikras sąlygas, kurios buvo miglotos ir kurias buvo sudėtinga įvertinti. Vykdant ES pagalbos įgyvendi -
nimo stebėjimą kartais trūkdavo aukštos kokybės duomenų, o ES ir Ukrainos bendrose ataskaitose nebūdavo patei -
kiamas pakankamai išsamus dujų sektoriuje patiriamų sunkumų paaiškinimas. Iki 2014 m. ES pagalba turėjo ribotą 
poveikį Ukrainos dujų sektoriaus veikimui, o  su ES dujų tiekimu per Ukrainą susiję rezultatai buvo nevienareikšmiai. 
Tačiau nuo to laiko buvo pasiekti svarbūs riboženkliai, konkrečiai 2015 m. balandžio mėn. buvo priimtas dujų įstaty -
mas, atitinkantis trečiojo ES energetikos teisės aktų rinkinio nuostatas.
VIII
Šioje ataskaitoje pateiktos penkios ES pagalbos Ukrainai tiekimo gerinimo rekomendacijos.
09
 Įvadas
Geografinė ir politinė aiškinamoji informacija
01 
Ukraina užima 603 000 km2 plotą, o 2014 m. ji buvo 44,3 milijono gyventojų 
tėvynė. 1991 m., subyrėjus Sovietų Sąjungai, šalis įgijo visišką nepriklausomybę. 
2004 m., Europos Sąjungai išsiplėtus į Vidurio ir Rytų Europą, Ukraina yra viena 
Sąjungos didžiausių ir politiškai svarbiausių tiesioginių kaimynių.
02 
Šalyje vyrauja politinis ir institucinis nestabilumas. Nuo 2014 m. kilo trys svarbūs 
įvykiai: 2004 m. Oranžinė revoliucija, 2010 m. prezidento rinkimai (kurie didžia 
dalimi buvo surengti demokratiškai ir taikiai) ir 2014  m. Maidano revoliucija1.
03 
Nuo 20 014 m. pradžios Ukrainos teritoriniam vientisumui iškilo rimtas pavojus. 
Audito metu kai kuriose Donecko ir Luhansko regionų srityse Ukrainos armija 
konfliktavo su Rusijos remiamais separatistais, o Rusijos pajėgos buvo aneksavu -
sios Krymo pusiasalį2.
Ekonominė ir finansinė padėtis
04 
Nuo to laiko, kai 1991 m. įgijo nepriklausomybę, Ukraina turi sukaupusi prastų 
ekonominės veiklos rezultatų patirties. Šio amžiaus pirmojo dešimtmečio pra -
džioje teigiamus ekonominio augimo rodiklius smarkiai paveikė 2008 m. pasauli -
nė krizė, nuo to laiko ekonomikai sudėtinga atsigauti. Metams bėgant daugiausia 
dėl netinkamo viešųjų lėšų valdymo Ukrainos valstybės finansų padėtis smarkiai 
pablogėjo. Be to, valstybės biudžeto pajamas neigiamai veikia didelio masto 
šešėlinė ekonomika3. Nepaisant su reformomis susijusių pastangų, Ukraina vis 
dar laikoma labiausiai korumpuota šalimi Europoje4. Įsišakniję interesai turi įtakos 
viešosios politikos formavimui. Oligarchų klanai, kurie šaliai tapus nepriklausomai 
labai išsikerojo, ir toliau daro lemiamą poveikį Ukrainos ekonomikai, politikai ir 
žiniasklaidai.1 Taip pat naudojami kiti 
terminai, pavyzdžiui, 
Euromaidano įvykiai, protestai, 
demonstracija arba sukilimas 
ir Orumo revoliucija.
2 Rusija teigia, kad Krymas yra 
Rusijos Federacijos dalis 
remiantis 2014 m. kovo 16 d. 
surengtu referendumu, kurį 
Ukrainos vyriausybė, Europos 
Sąjunga, Jungtinės Valstijos ir 
Jungtinių Tautų Generalinės 
Asamblėja pasmerkė kaip 
neteisėtą.
3 Apskaičiuota, kad Ukrainos 
šešėlinė ekonomika, kuri yra 
didžiausia Europoje, sudaro 
apie 44 % BVP. Žr. Igor 
Vinnychuk ir Serhii Ziukov 
„Šešėlinė ekonomika 
Ukrainoje: modeliavimas ir 
analizė“, Nacionalinis Jurijaus 
Fedkovičiaus universitetas, 
2013  m.
4 2015  m. organizacija 
„Transparency International“ 
Ukrainai skyrė 130 vietą 168 
(2014 m. – 142 iš 175) 
(Žr. http://www.transparency.
org/cpi2015/#results-table ).
10 Įvadas 
05 
Konfliktas Rytų Ukrainoje labai paaštrino ekonominę ir finansinę situaciją, absor -
buodamas ribotus šalies finansinius išteklius ir faktiškai sunaikindamas svarbiau -
sią šalies pramoninę zoną. 2014 m. pradžioje Ukrainos vyriausybė nustatė, kad jos 
užsienio pagalbos poreikiai 2014–2015  m. laikotarpiu sudarė apie 35  milijardus 
JAV dolerių. Dėl valstybinės dujų bendrovės „Naftogaz“ deficito vis labiau eikvo -
jami valstybės finansai: jis nuo 1, 9 % BVP 2013 m. išaugo iki 5,7 % BVP 2014 m., 
kuomet jis buvo didesnis už bendrą 4,6 % vyriausybės deficitą5.
ES ir Ukrainos bendradarbiavimo pagrindas
06 
ES ir Ukrainos bendradarbiavimas yra Europos kaimynystės politikos, jos rytinės 
dimensijos – Rytų partnerystės – dalis. Bendradarbiavimas stiprėjo daugiausia 
todėl, kad 1994 m. buvo pasirašytas Partnerystės ir bendradarbiavimo susita -
rimas (PBS), 2005 m. – ES ir Ukrainos veiksmų planas, o 2009 m. – asociacijos 
darbotvarkė6.
07 
2007 m. kovo mėn. ES ir Ukraina pradėjo derybas dėl „Naujojo tvirtesnio susita -
rimo“ (nuo 2008 m. rugsėjo mėn. vadinamo asociacijos susitarimu), pakeisiančio 
Partnerystės ir bendradarbiavimo susitarimą: derybos buvo baigtos 2011 m. gruo -
džio mėn., po kurių Susitarimas buvo parafuotas. Ukraina, rengdamasi pasirašyti 
Susitarimą 16-ojo ES ir Ukrainos aukščiausiojo lygio susitikimo metu, 2013 m. 
vasario mėn. patvirtino, kad yra pasiryžusi padaryti apčiuopiamą pažangą trijose 
srityse: pašalinti rinkimų trūkumus, išspręsti selektyvaus teisingumo taikymo 
klausimą bei užkirsti kelią jo pasikartojimui ir įgyvendinti reformas, išdėstytas 
asociacijos darbotvarkėje. 2013 m. lapkričio 21 d. Ukraina nusprendė sustabdyti 
pasirengimą pasirašyti asociacijos susitarimą. Dėl šio staigaus pokyčio kilo ma -
siniai Maidano protestai, remiantys politinę asociaciją ir ekonominę integraciją 
į ES. Po 2014 m. Maidano įvykių 2014 m. kovo 21 d. ES ir Ukraina pasirašė asocia -
cijos susitarimo politines, o 2014 m. birželio 27 d. – likusias nuostatas7. Susitarime 
numatytas ES ir Ukrainos santykių stiprinimas visose bendradarbiavimo srityse; 
jis taip pat yra reformos darbotvarkė remiantis išsamia programa, skirta suderinti 
Ukrainos teisės aktus su ES teisės aktų normomis.5 TVF šalies ataskaita Nr. 15/69 
„Ukraina: Prašymas dėl 
išplėstinės priemonės pagal 
išplėstinę fondo priemonę ir 
rezervinio susitarimo 
atšaukimo tarnybų ataskaita“, 
Tarptautinis valiutos fondas, 
2015 m. kovo mėn.
6 2009  m. asociacijos susitarimas 
buvo atnaujintas 2011, 2013 ir 
2015  m.
7 Iki 2016 m. balandžio vidurio 
asociacijos susitarimą buvo 
ratifikavusi Aukščiausioji Rada 
(Ukrainos Parlamentas), 
Europos Parlamentas buvo 
davęs savo sutikimą dėl 
susitarimo sudarymo, o 27 
valstybės narės taip pat jį buvo 
ratifikavusios ( Nyderlandai dar 
nebuvo priėmę savo galutinio 
sprendimo dėl ratifikavimo po 
to, kai buvo gauti neigiami 
nacionalinio referendumo 
rezultatai). Asociacijos 
susitarimo dalys taikytos 
laikinai.
11 Įvadas 
ES finansinė pagalba
08 
Dotacijų forma teikta finansinė pagalba, skirta padėti Ukrainai įgyvendinti veiks -
mų planą, buvo suteikta taikant Europos kaimynystės ir partnerystės priemonę 
(EKPP)8, kurią 2014 m. pakeitė Europos kaimynystės priemonė (EKP)9. EKPP dvišalė 
pagalba Ukrainai buvo numatyta 2007-2013 m. šalies strateginiame dokumente 
(ŠSD) ir dviejose nacionalinėse orientacinėse programose (2007-2010 m. ir 2011-
2013 m. NOP). Nuo to laiko dėl sudėtingos situacijos nebuvo paskelbta jokių 
naujų ŠSD ar NOP . Didžioji dalis EKPP / EKP pagalbos (65 %) buvo suteikta nau -
dojant sektorinės paramos biudžetui metodą. Ukrainai taip pat buvo suteiktos 
ES dotacijos, taikant Bendradarbiavimo branduolinės saugos srityje priemonę ir 
Priemonę, kuria prisidedama prie stabilumo ir taikos.
09 
Be dotacijų, ES teikė Ukrainai makrofinansinę pagalbą (MFP), t. y. paskolas, kurios 
suteikiamos keliais įnašais („dalimis“), įvykdžius su makroekonomine situacija 
ir sektorių reformomis susijusias sąlygas. 1 lentelėje  parodytas ES finansinės 
pagalbos Ukrainai, 2007-2015  m. laikotarpiu teiktos dotacijomis ir paskolomis, 
pasiskirstymas8 2006 m. spalio 24 d. Europos 
Parlamento ir Tarybos 
reglamentas (EB) 
Nr. 1638/2006 išdėstantis 
bendrąsias nuostatas, kurios 
nustato Europos kaimynystės 
ir partnerystės priemonę 
(OL L 310, 2006 11 9, p. 1).
9 2014 m. kovo 11 d. Europos 
Parlamento ir Tarybos 
reglamentas (ES) Nr. 232/2014, 
kuriuo sukuriama Europos 
kaimynystės priemonė 
(OL L 77, 2014 3 15, p. 27).1 lentelė2007-2015 m. Ukrainai teiktos ES dvišalės pagalbos pasiskirstymas pagal priemonę 
(milijonais eurų)
Visi asignavimai1
Suma Dalis
Bendra ES pagalba Ukrainai (įskaitant MFP) 5 019 100 %
Iš viso dotacijų 1 609 32 %
EKPP/EKP21 330 27 %
iš jų
Biudžetinė parama3,4794 16 %
Kitos EKPP/EKP dotacijos 536 11 %
Pagalbinė taikos ir stabilumo užtikrinimo priemonė 54 1 %
Bendradarbiavimo branduolinės saugos srityje priemonė 225 4 %
Visos makrofinansinės pagalbos (MFP) paskolos 3 410 68 %
MFP I 610 12 %
MFP II 1 000 20 %
MFP III 1 800 36 %
1 Duomenys iki 2015 m. lapkričio 30 d.
2 Europos kaimynystės ir partnerystės priemonė / Europos kaimynystės priemonė.
3 Apima sutartį dėl paramos valstybei stiprinti.
4 Neapima 29 milijonų eurų sumos, kuri buvo skirta papildomiems veiksmams (techninei pagalbai).
Šaltinis:  CRIS (Bendroji RELEX informacinė sistema) ir Ekonomikos ir finansų reikalų GD interneto svetainė (MFP).
12 Įvadas 
10 
2014 m. kovo mėn. Komisija paskelbė 11,2 milijardo eurų vertės orientacinį Ukrai -
nai skirtos paramos paketą, įskaitant 2014-2020 m. laikotarpio EIB (Europos inves -
ticijų banko) ir ERPB (Europos rekonstrukcijos ir plėtros banko) iki 8 milijardų eurų 
siekiančias paskolas siekiant paremti reformų procesą (žr. 17–18 dalis).
13
 Specifinis ES pagalbos 
Ukrainai kontekstas
Nestabili politinė, ekonominė ir administracinė 
situacija trukdė plėtoti ES ir Ukrainos 
bendradarbiavimą
Derybos dėl asociacijos susitarimo sustiprino ES ir Ukrainos 
dialogą
11 
Audituotu laikotarpiu ES ir Ukrainos dialogas vyko esant plačiai struktūruotam 
pagrindui, kurį nulėmė derybos ir tolesnis laikinas asociacijos susitarimo taiky -
mas. Dabartinės ES ir Ukrainos bendradarbiavimo pastangos dedamos remiantis 
2014 m. pasirašytu asociacijos susitarimu ir 2015 m. asociacijos darbotvarkės 
redakcija. Aukšto lygmens bendradarbiavimas buvo aptartas metiniuose ES ir 
Ukrainos aukščiausiojo lygio susitikimuose bei ES ir Ukrainos Bendradarbiavi -
mo / Asociacijos tarybos posėdžiuose. Siekiant padėti Bendradarbiavimo / Aso -
ciacijos tarybai, buvo įsteigtas ES ir Ukrainos bendradarbiavimo / asociacijos 
komitetas bei septyni pakomitečiai, atsakingi už veiksmų plano ir asociacijos 
darbotvarkės pažangos stebėjimą10. Komisijos narių ir vyresniųjų pareigūnų vizitai 
taip pat prisidėjo prie dialogo proceso. Viešųjų finansų valdymas, kova su korup -
cija ir energetika buvo oficialiai įtraukti į dialogo proceso sritį.
Dėl politinio ir administracinio nestabilumo sulėtėjo ES ir 
Ukrainos dialogo eiga ir reformų pažanga
12 
Politinis nestabilumas Ukrainoje smarkiai paveikė ES ir Ukrainos bendradarbiavi -
mą bei ES pagalbos įgyvendinimą. 2004–2014  m. Ukraina patyrė tris reikšmingus 
politinius pokyčius (žr. 2 dalį), o dėl to žymiai pasikeitė šalies politinė kryptis, ypač 
susijusi su jos europiniais siekiais. Šie pokyčiai, kaip antai nukrypimas nuo patvir -
tintų teisės aktų ir priešpriešinės revizijos turėjo didelės įtakos teisės aktams bei 
viešosios administracijos stabilumui, ypač vidurio rango ir vyresniosios vadovy -
bės lygmenimis.
13 
Audituotu laikotarpiu Ukrainos viešojoje administracijoje buvo kelis kartus ban -
dyta vykdyti restruktūrizaciją (pavyzdžiui, 2010-2011 m). Iki 2014 m. restruktūri -
zacijos procesui trukdė politinės valios laikytis ES valdymo standartų stygius. Jis 
buvo atliekamas neveiksmingai ir turėjo įtakos ES programų įgyvendinimui vieto -
je. Mes nustatėme, kad audito metu buvo priimtas tvirtas politinis įsipareigojimas 
vykdyti viešojo administravimo reformą. Tačiau dėl vidutinio rango ir vyresniosios 
vadovybės rotacijos iškilo grėsmė ES pagalba remiamoms reformoms ir rezultatų 
tvarumui, o maži atlyginimai sukūrė galimas paskatas keroti korupcijai.10 Audito metu buvo steigiami 
asociacijos darbotvarkėje 
reikalaujami nauji 
bendradarbiavimo subjektai.
14 Specifinis ES pagalbos Ukrainai kontekstas 
14 
Mes nustatėme, kad po Maidano įvykių bendradarbiavimas buvo sustiprintas ke -
liose srityse (pavyzdžiui, viešųjų pirkimų reformos ir energetikos sektoriaus per -
tvarkos), kurios 2007-2013 m. laikotarpiu buvo patyrusios sąstingį. Tačiau Ukrainos 
patiriami ekonominiai ir geopolitiniai sunkumai turi didelės įtakos vyriausybės 
prioritetams ir viešųjų tarnybų veiklai.
Nuo 2010 m. Komisija vis dažniau akcentuodavo oligarchų 
sistemos keliamą riziką
15 
Mes nustatėme, kad nuo 2010 m. Komisija atviriau įvardydavo rizikas, kurias 
kelia oligarchų sistema Ukrainoje, kaip antai netinkamą viešojo administravimo 
veikimą, korupciją „iš viršaus į apačią“ ir viešuosius finansus, naudojamus siekiant 
privačių tikslų11. Komisija įvertino, kad interesų konfliktų rizika visais Ukrainos 
administracijos lygmenimis yra labai didelė ir stengėsi sumažinti riziką plėtojant 
oficialų dialogą ir sustabdant biudžetinę paramą. Viltys taip pat buvo dedamos 
į viešųjų finansų valdymo reformos (2013 m.) ir kovos su korupcija (2014 m.) stra -
tegijų įgyvendinimą12. Kalbant apie specifinį privatizavimo klausimą, ES biudžeti -
nė parama ir makrofinansinės pagalbos programos neapėmė sąlygų, užtikrinan -
čių, kad privatizavimas ateityje būtų atviras ir sąžiningas. Tačiau Komisija rėmė 
TVF (Tarptautinio valiutos fondo) privatizavimo tikslus, pateikdama nuorodą į TVF 
programos įgyvendinimą MFP sąlygose.
16 
Teisinėmis iniciatyvomis nuo 2015 m. pradžios buvo siekiama panaikinti oligarchų 
įtaką Ukrainos politikai ir ekonomikai. Tačiau rizikos lygis išlieka aukštas (žr. 1 lan -
gelį ), o konkretūs rezultatai vis dar mažesni nei tikėtasi (žr. 63 dalį).11 2010, 2011, 2012 m. IPVA (viešai 
nepaskelbta).
12 Ukrainai skirta Europos 
Komisijos rizikos valdymo 
schema, 2012–2014  m. rizikos 
registras (viešai nepaskelbtas).1 langelisAktyvi Ukrainos valdžios institucijų kampanija prieš oligarchiją
2015  m. Ukrainos vyriausybė inicijavo ES reikalavimus atitinkančią kampaniją, siekdama susilpninti oligarchų 
kontrolę šalies ekonominės ir politinės sistemos atžvilgiu. Vadovaujantis šia iniciatyva buvo pradėti įvairūs ty -
rimai ir baudžiamasis persekiojimas, o kai kurių oligarchų turtas buvo tikrinamas, ypač energetikos sektoriuje. 
Tačiau šios priemonės buvo pavienės ir kontraversiškos; jas taikant buvo susidurta su dideliu buvusių ir esamų 
oligarchų pasipriešinimu. Kai kurie oligarchai patys ėmėsi iniciatyvų siūlyti Ukrainai skirtas reformas13.
13 Pavyzdžiui, Ukrainos modernizavimo agentūra  – nevyriausybinė organizacija, kurios būstinė yra Vienoje ir kurią finansuoja Ukrainos oligarchas, 
aktyviai veikiantis energetikos sektoriuje, – savo veiklą vykdyti pradėjo 2015 m. kovo mėn., kad pateiktų savo pačios parengtą atskirą Ukrainos 
modernizavimo veiksmų planą ir įsteigtų atkūrimo fondą. Agentūra pasamdė asmenis, kurie anksčiau buvo pasižymėję ES ir valstybių narų 
lygmeniu. Kadangi Agentūros veikla didžia dalimi dubliuojasi su Ukrainos vyriausybės ir ES veikla, iškyla rizika, kad ji bus supainiota su oficialia 
Ukrainai teikiama ES pagalba.
15 Specifinis ES pagalbos Ukrainai kontekstas 
ES atsakas į 2014 m. Ukrainos krizę, nors ir greitas, 
buvo sprendimas esant ekstremaliajai situacijai
Komisijos 2014 m. kovo mėn. finansinį paketą daugiausia 
sudarė galimos paskolos
17 
2014 m. kovo 5 d. Komisija paskelbė 2014-2020 m. laikotarpiui skirtą 11,2 milijar -
do eurų vertės orientacinį paketą (žr. 2 lentelę ) siekiant stabilizuoti ekonominę 
ir finansinę situaciją Ukrainoje, padėti vykdyti pereinamojo laikotarpio procesą, 
skatinti politines ir ekonomines reformas bei paremti įtraukų vystymąsi14. Atsi -
žvelgiant į tai, kad situacija šio politinio dokumento paskelbimo metu (2014 m. 
kovo 5 d.) buvo neatidėliotina, Komisija parengė šį paketą neatlikusi išsamios 
pagalbos apskaičiavimo metodo arba bendradarbiavimo su kitais paramos teikė -
jais priemonių analizės, o finansinė rizika ES nebuvo nei tinkamai apsvarstyta, nei 
dokumentuota. Vėliau buvo parengta analizė ir dokumentai, kurie buvo pridėti 
prie Komisijos pasiūlymų dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų.14 Žr. http://europa.eu/rapid/
press-release_IP-14–219_
en.htm ., o išsamesnė 
informacija pateikta http://
europa.eu/rapid/
press-release_MEMO-14–159_
en.htm .2 lentelėES parama Ukrainai. 2014-2020 m. orientacinis paketas, 
kaip paskelbta 2014 m. kovo 5 d.
Finansavimo šaltinisOrientacinės sumos  
(milijonais eurų)
I. EUROPOS KOMISIJA (2014-2020 m.)
I.1 Bendra parama vystymuisi (dotacijos) 1 565
Dvišalė pagalba (daugiausia Europos kaimynystės priemonė):
- 2014 m. metinė veiksmų programa (MVP) 140–200
- 2015-2020 m. MVP (vidurkis) 780
- 2015-2020 m. bendroji programa („parama pagal pažangą“) 240–300
Kaimynystės investicinė priemonė 200–250
Priemonė, kuria prisidedama prie stabilumo ir taikos (IcSP) 20
Bendra užsienio ir saugumo politika (BUSP) 15
I.2 Makrofinansinė pagalba (paskolos)11 610
II. TARPTAUTINĖS FINANSŲ ĮSTAIGOS
EIB iki 3 000
ERPB 5 000
BENDRA SUMA 11 175
1 Be to, 2015 m. buvo suteikta nauja 1,8 milijardo eurų vertės MFP paskola (MFP III).
Šaltinis:  Europos Komisija.
16 Specifinis ES pagalbos Ukrainai kontekstas 
18 
2014 m. kovo mėn. finansinį paketą daugiausia sudarė galimos EIB ir ERPB pa -
skolos Ukrainai (71,5 %). Negalima užtikrinti, kad bus išmokėtos visos EIB ir ERPB 
išmokos15. Dėl paketo dotacijų vertė išaugo nuo maždaug 140 milijonų eurų per 
metus 2007-2013 m. laikotarpiu iki maždaug 220 milijonų eurų per metus iki 
2020 m. Tačiau dotacijos pagal bendrąją programą (teikiamos pagal principą „pa -
rama pagal pažangą“) nėra garantuotos, kadangi jos priklauso nuo patvirtintos 
pažangos, daromos stiprinant demokratiją ir gerbiant žmogaus teises. Kita vertus, 
išmokos pagal MFP (2,21 milijardo eurų iš 3,41 milijardo eurų) jau viršijo 2014 m. 
kovo mėn. paskelbto paketo orientacinę sumą. Mes nustatėme, kad Komisijos 
valdoma makrofinansinės pagalbos priemonė buvo veiksmingiausias greito 
paramos, kuri buvo pažadėta Ukrainai ir kuri buvo skirta jos sudėtingai finansinei 
situacijai spręsti, išmokėjimo būdas (žr. 43 dalį).
Komisija naudojo specialias priemones, kad greitai išspręstų 
krizę Ukrainoje
19 
ES politika Ukrainos atžvilgiu remiama pasitelkus kelis strateginius dokumentus, 
kuriuose nustatyti pagrindiniai tikslai ir prioritetai ir kuriais siekiama užtikrinti, 
kad ES politika būtų nuosekli ir veiksminga. Tačiau tokie strateginiai dokumentai 
nebuvo skirti politikai formuoti esant krizinei situacijai, kuri Ukrainoje prasidėjo 
2013 m. lapkričio mėn. Komisija buvo priversta greitai ir be iš anksto nustatytos 
strategijos reaguoti į  radikalius pokyčius.
20 
Dėl krizės buvo sustabdyta Ukrainai skirta daugiametė programavimo procedū -
ra. Komisija negalėjo naudotis savo standartine bendra paramos sistema, kuria 
remiantis daugiamečiu pagrindu nustatomi prioritetiniai sektoriai, kad skirtų 
pagalbą 2014 ir 2015 m. Kaip numatyta Reglamente16, Komisija įsipareigojo teikti 
pagalbą metinių specialių priemonių forma.15 Nuo 2014 m. EIB ir ERPB 
pavyko sudaryti sutartis dėl su 
atitinkamomis projektų 
paskolomis susijusių 940 ir 
870 milijonų eurų sumų 
(orientacinių sumų iki 2015 m. 
liepos mėn.).
16 2014 m. kovo 11 d. Europos 
Parlamento ir Tarybos 
reglamento (EB) Nr. 236/2014, 
kuriuo nustatomos Sąjungos 
išorės veiksmų finansavimo 
priemonių įgyvendinimo 
bendros taisyklės ir 
procedūros, 2.5 ir 2.1 
straipsniai (OL L 77, 2014 3 15, 
p. 95).
17 Specifinis ES pagalbos Ukrainai kontekstas 
ES įsteigė ad hoc  struktūras, kad valdytų savo aktyvesnį 
dalyvavimą Ukrainoje
21 
Kadangi Ukrainai teikiamos ES pagalbos mastas reikšmingai padidėjo ir siekiant 
patarti Ukrainai reformų proceso klausimu, 2014 m. ES įsteigė naujus subjektus, 
besinaudojančius papildomomis ekspertinėmis žiniomis. Dvi svarbiausios inicia -
tyvos – Komisijos paramos Ukrainai grupė (SGUA) ir ES patariamoji misija civilinės 
saugumo sektoriaus reformos srityje (EUAM)17. Abi iniciatyvos – SGUA ir EUAM – 
gerokai sustiprina ES ir Ukrainos bendradarbiavimą. Jos teikia ekspertines žinias 
tiksliniuose sektoriuose, kuriems pagalbą jau buvo skyrusi ES delegacija. Mes 
nustatėme, jog dėl šios priežasties buvo iškilusi rizika, kad ši veikla dubliuosis su 
ES delegacijos veikla ir kels painiavą Ukrainos valdžios institucijoms, visų pirma 
kovos su korupcija srityje, kuri priklauso visų trijų šalių kompetencijai. 2015 m. 
Komisija ėmėsi priemonių šiai rizikai pašalinti18.
22 
Komisija, siekdama užtikrinti padidinto ES finansavimo naudojimą, 2014 m. birže -
lio mėn. taip pat numatė kartu su Ukrainos valdžios institucijomis įsteigti bendrą 
ir nepriklausomą įstaigą, kuri tirtų sukčiavimo ir korupcijos atvejus19. 2015 m. 
pabaigoje ši bendra įstaiga dar nebuvo įsteigta.
Paramos teikėjai, reaguodami į Ukrainos vyriausybės 
padėties silpnumą, sustiprino savo veiklos 
koordinavimą
Ukrainos vyriausybė prastai koordinavo paramos teikėjų 
veiklą
23 
Ukrainos valdžios institucijos prastai valdė paramos teikėjų veiklos koordinavimą. 
Tarp ministerijų buvo mažai komunikacijos, nebuvo Ukrainos vardu veikiančios 
institucijos, su kuria būtų palaikomi ryšiai, o atsakomybė buvo paskirstyta ne -
aiškiai. 2006 ir 2011 m. Viešųjų išlaidų ir finansinės atskaitomybės (VIFA) vertini -
muose (žr. 46 dalį) taip pat kritiškai vertinami finansinės informacijos apie išorės 
pagalbos, teikiamos tarp Ukrainos vyriausybės ir paramos teikėjų, srautai. Nors 
2008-2009 m. Ukrainos vyriausybė bandė centralizuoti paramos teikėjų koordi -
navimą, aiškūs įgaliojimai nebuvo paskirstyti, o politinė parama buvo perkelta 
kitiems sektoriams, o tai reiškė, kad iniciatyva žlugo.17 EUAM – tai nevykdomoji, 
neginkluota Bendros 
saugumo ir gynybos politikos 
(BŪSP) misija, remianti 
Ukrainos politines ir 
institucines suinteresuotąsias 
šalis, teikianti joms patarimus 
ir jas kuruojanti civilinės 
saugumo sektoriaus reformos 
(CSSR) klausimais strateginiu 
lygmeniu.
18 Pavyzdžiui, siekiant apriboti 
dubliavimąsi, buvo rastas 
laikinas sprendimas  – EUAM 
dirbs steigiant kovos su 
korupcija biurą, o SGUA rengs 
kovos su korupcija reformas 
Teisingumo ministerijos 
lygmeniu.
19 2014 m. birželio 25 d. 
memorandumas dėl Ukrainai 
teikiamos Europos Komisijos 
paramos http://europa.eu/
rapid/
press-release_MEMO-14–279_
en.htm .
18 Specifinis ES pagalbos Ukrainai kontekstas 
24 
Nuo 2014 m. Ukrainos ekonomikos plėtros ir prekybos ministerija ėmėsi kelių 
paramos teikėjų koordinavimo veiksmų, tačiau jų rezultatai ir tvarumas šiuo metu 
išlieka neaiškūs20. Teisės akto dėl tarptautinės techninės pagalbos rengimo proce -
sas, kuris prasidėjo 2012 m., nuo 2014 m. yra sustabdytas.
Nuo 2014 m. paramos teikėjų bendruomenė pagerino savo 
vidaus koordinavimą
25 
Vis aktyvesnis paramos teikėjų dalyvavimas Ukrainos veikloje kelia papildomų 
sunkumų, susijusių su paramos teikėjų bendruomenės koordinavimu, ir silpnina ir 
taip menkus lėšų panaudojimo pajėgumus vietoje. Nuo 2014 m. Komisija dažnai 
susitinka su kitais pagrindiniais paramos teikėjais. Kartu jie parengė ir nuolat 
atnaujina Ukrainai skirtos pagalbos planą. Mes pastebėjome, kad išnagrinėjus 
paramos teikėjų veiklos planą, paaiškėjo, jog buvo vykdyta paralelinė veikla, kaip 
antai ES ir USAID (Jungtinių Amerikos Valstijų tarptautinio vystymosi agentūros) 
projektai teisingumo srityje. Nors Komisija nedalyvauja ERPB kelių paramos tei -
kėjų fondo veikloje, yra įdiegti mechanizmai, skirti padėti ERPB koordinuoti savo 
projektų ir programų sprendimus su atitinkamomis Komisijos tarnybomis.20 Audito metu paramos teikėjų 
koordinavimo įgaliojimai dar 
nebuvo paskirti, o  aiški 
paramos teikėjų koordinavimo 
politika, vykdoma Ukrainos 
vyriausybėje, dar nebuvo 
parengta. 2014 m. liepos 8 d. 
Briuselyje įvyko aukšto lygio 
susitikimas siekiant 
koordinuoti Ukrainai skirtą 
tarptautinę paramą (jame 
dalyvavo ir daugelio donorų 
šalių, ES, kitų pagrindinių 
tarptautinių institucijų ir 
paramos teikėjų organizacijų 
atstovai). 2014 m. rudenį buvo 
sušaukta paramos teikėjų ir 
investuotojų konferencija, 
skirta išnagrinėti 2014-2016 m. 
Ukrainos ekonomikos 
atsigavimo ir augimo 
darbotvarkės įgyvendinimą. Ją 
pakeitė paramos 
teikėjų  / verslo bendruomenei 
ir pilietinei visuomenei skirta 
tarptautinė konferencija 
paramos Ukrainoje klausimu, 
kuri buvo surengta 2015 m. 
balandžio mėn.
19
 Audito apimtis ir metodas
26 
Mes nagrinėjome, ar Komisijos21 ir EIVT 2007-2015 m. laikotarpiu teikta pagalba, 
kuri toliau vadinama ES pagalba22, buvo veiksminga remiant Ukrainos pertvarky -
mą į gerai valdomą valstybę. Mes daugiausia dėmesio skyrėme viešųjų finansų 
valdymo (VFV), kovos su korupcija sritims bei dujų sektoriui ir energijos vartojimo 
efektyvumui. Šios sritys yra ypač svarbios Ukrainos reformų procesui; joms buvo 
skirta didelė ES pagalba. Buvo siekiama pagerinti valdymą skatinant tarptautinių 
standartų ir geriausios praktikos naudojimą23.
27 
Į audito apimtį buvo įtraukta visa EKPP ir EKP ES biudžetinė parama ir nuo 
2007 m. inicijuotos makrofinansinės pagalbos programos bei 2014 m. kaip 
atsakas į krizę Ukrainoje pradėto taikyti Komisijos finansinio paketo priemonės. 
Nagrinėtos programos išdėstytos Priede .
28 
Mes audito darbą vykdėme 2014 m. birželio mėn.–2015 m gruodžio mėn. Audito 
metu daugiausia dėmesio skirta:
— ES pagalbos Ukrainai veiksmingumui gerinant viešųjų finansų valdymą ir 
kovą su korupcija; ir
— Ukrainai skirtos ES pagalbos veiksmingumui siekiant pagerinti valdymą dujų 
sektoriuje ir dujų tiekimo ES saugumą.
29 
Auditas buvo grindžiamas interviu ir korespondencijos apsikeitimu su Komisija, 
EIVT, ES delegacija Ukrainoje, Ukrainos valdžios institucijomis ir agentūromis, 
pilietinės visuomenės organizacijomis (PVO), ES valstybėmis narėmis24, tarptau -
tinėmis finansų įstaigomis, Tarptautine energetikos agentūra bei dokumentų, 
įskaitant politinius ir strateginius dokumentus bei kitas iš svarstymų grupių ir PVO 
gautas ataskaitas, peržiūrą. Be to, auditas apėmė vienos savaitės trukmės vizitą 
į Kijevą 2015 m. kovo mėn.21 Daugiausia GD, atsakingi už 
Kaimynystės politiką ir plėtros 
derybas, Ekonomikos ir 
finansų reikalus ir Energetiką.
22 Iki pat 2010 m. pabaigos 
Europos Komisija buvo 
atsakinga už EKP metodo 
parengimą ir po to už 
pagalbos programų 
parengimą ir pagalbos 
įgyvendinimą bei už bendrą 
EKP bendradarbiavimo 
sistemą. Po to, kai 2010 m. 
gruodžio mėn. buvo EIVT, ji 
tapo atsakinga už politikos 
plėtojimą ir bendrą 
bendradarbiavimo sistemą, 
o atsakomybe už pagalbos 
programų nustatymą dalijosi 
EIVT ir Komisija. Už pagalbos 
įgyvendinimą ir toliau 
atsakinga Komisija.
23 Pavyzdžiai: VFV srityje 
įgyvendinti INTOSAI 
standartus ir metodus, veiklą 
suderinti su viešosios vidaus 
kontrolės tarptautiniais 
standartais ir dirbti siekiant 
derinti teisės aktus su viešųjų 
pirkimų srities ES acquis . Kovos 
su korupcija srityje ratifikuoti ir 
įgyvendinti JT konvenciją prieš 
korupciją ir Europos Tarybos 
baudžiamosios teisės 
konvenciją dėl korupcijos.
24 Prancūzija, Italija, Vengrija, 
Slovėnija ir Švedija.
20
 Pastabos
I dalis. ES pagalbos Ukrainai veiksmingumas gerinant 
viešųjų finansų valdymą ir kovą su korupcija
30 
Mes nagrinėjome, ar ES ir Ukrainos dialogas buvo veiksmingas sprendžiant su 
viešųjų finansų valdymu ir kova su korupcija susijusius klausimus, nustatant, ar ES 
pagalba buvo parengta ir stebima taip, kad būtų veiksmingai prisidedama prie 
VFV ir kovos su korupcija sustiprinimo, taip pat vertinome, ar jį plėtojant buvo 
gauti apčiuopiami ir tvarūs rezultatai šiose srityse. Pagrindiniai dokumentiniai 
įrodymai, naudoti nustatant mūsų faktus ir aptarti su audituojamaisiais subjek -
tais, buvo vidiniai šaltiniai, pavyzdžiui, Komisijos vidaus valdymo ataskaitos – ste -
bėjimo, metinės pažangos ir atitikties ataskaitos – ir išoriniai šaltiniai, pavyzdžiui, 
VIFA, SIGMA, EBPO ir PVO ataskaitos.
Nuo 2013 m. ES ir Ukrainos dialogas dėl viešųjų finansų 
valdymo žymiai pagerėjo, o nuo 2011 m. pagerėjo ir dialogas 
dėl kovos su korupcija
ES ir Ukrainos dialogas viešųjų finansų valdymo klausimu: 
fragmentuotas požiūris ir jokios patikimos VFV reformų 
strategijos iki 2013 m.
31 
VFV ir kova su korupcija buvo oficialiai įtraukti į dialogo struktūrų kompetenciją 
(žr. 11 dalį). Tačiau beveik visu audituotu laikotarpiu vedant ES ir Ukrainos dialogą 
VFV užėmė kuklią vietą. Pagrindiniuose ES ir Ukrainos dialogo dokumentuose 
daugiausia dėmesio skirta ribotam VFV komponentų skaičiui25. Ir VFV, ir kova su 
korupcija minimaliai atsispindėjo 2007-2013  m. šalies strateginiame dokumente 
ir dviejose nacionalinėse orientacinėse programose (2007-2010 m. ir 2011-2013 m. 
NOP).
32 
2010  m. Europos Komisijos bendradarbiavimo su Ukraina vertinime26 buvo itin 
kritikuojamas VFV klausimo nagrinėjimo Ukrainoje būdas, pažymint, kad nebuvo 
intensyvaus politinio dialogo su Ukrainos vyriausybe VFV klausimais pagrindo. 
VFV, kaip visumai, nebuvo skirtas specialus pakomitetis. VFV komponentai (pa -
vyzdžiui audito, finansinės kontrolės ir viešųjų pirkimų) buvo aptarti įvairiuose 
atitinkamuose pakomitečiuose. Nei bendros stebėjimo grupės, įsteigtos tam, kad 
įvertintų sektorinės paramos biudžetui programų įgyvendinimo pažangą, nei 
Ekonomikos ir socialinių reikalų, finansų ir statistikos pakomitetis, susirinkęs tik 
kartą per metus ir nagrinėjęs labai įvairias temas, vertinime nebuvo laikomi šiam 
tikslui tinkama ar pakankama struktūra27.25 Atrinkti VFV komponentai 
buvo viešieji pirkimai, 
mokesčių sistema, o daug 
mažesniu mastu – viešoji 
vidaus finansų kontrolė 
(VVFK), išorės auditas ir 
biudžeto planavimas.
26 „Europos Komisijos 
bendradarbiavimo su Ukraina 
vertinimas“, Įmonės 
„Ekonominių sprendimų 
analizė“ (ADE) Europos 
Komisijai atliktas vertinimas, 
2010 m. gruodžio mėn.
27 Ten pat, p. 87.
21 Pastabos 
33 
Viena įsisenėjusių problemų buvo patikimos VFV reformų strategijos stygius. 
2007 m. Ukrainos vyriausybė patvirtino VFV strategiją, kuri buvo parengta pa -
dedant Pasaulio bankui. Audituotu laikotarpiu, t. y. 2007 ir 2010 m., ES pasiūlė biu -
džetinės paramos programą VFV srityje. Abu pasiūlymai buvo atšaukti, kadangi 
buvo tikimasi, jog 50 milijonų JAV dolerių vertės Pasaulio banko projektas, kuris 
buvo pradėtas įgyvendinti 2008 m. sausio mėn., pakankamai išsamiai nagrinės 
VFV problemas. Tačiau Pasaulio banko viešųjų finansų modernizavimo projekto 
tikslai nebuvo pasiekti28. Nuo 2010 m. keliuose pagrindiniuose tyrimuose ir verti -
nimuose pateikiami Ukrainos VFV strategijos trūkumai29.
34 
ES, reaguodama į šias kritines pastabas, nuo 2011 m. daug aiškiau formulavo savo 
su VFV reformomis susijusius reikalavimus30. 2012 m. Finansų ministerija įsteigė 
VFV darbo grupę siekdama parengti reformų strategiją, leidžiančią atnaujinti dėl 
lėtos su VFV susijusios pažangos, ypač viešųjų pirkimų srityje, 2011 m. sustab -
dytos biudžetinės paramos teikimą. Komisija – ypač pasitelkusi ES delegaciją 
Kijeve  – visapusiškai padėjo Finansų ministerijai parengti priimtiną VFV reformų 
strategiją ir veiksmų planą iki prasidedant 2013 m. aukščiausiojo lygio susitikimui 
Vilniuje.
ES ir Ukrainos dialogui dėl kovos su korupcija buvo būdinga lėta 
pradžia, nepaisant ES pastangų beveik visu audituotu laikotarpiu 
buvo pasiekta ribota pažanga ir naujas postūmis po Maidano 
įvykių
35 
Kova su korupcija buvo paminėta su 1994 m. ES ir Ukrainos partnerystės ir ben -
dradarbiavimo susitarimu susijusiuose veiksmų planuose ir buvo įtraukta į  dia-
logo su Ukraina darbotvarkę. Po 2004 m. Oranžinės revoliucijos Ukraina bandė 
sustiprinti kovą su korupcija, nustatydama naują sistemą, pagrįstą tarptautinių 
organizacijų analizėmis ir rekomendacijomis. ES paragino Ukrainą prisijungti 
prie Europos Tarybos valstybių prieš korupciją grupės (GRECO) ir įgyvendinti jos 
rekomendacijas bei ratifikuoti JT konvencijas, skirtas kovai su korupcija. 2006 m. 
Ukraina tapo GRECO nare, o 2009 m. ratifikavo JT konvencijas. Iki 2010 m. tarptau -
tinių rekomendacijų įgyvendinimo pažanga buvo vangi31.
36 
2010 m. gruodžio mėn. naujai išrinktas Ukrainos parlamentas panaikino kovos 
su korupcija teisėkūros procedūra priimtų aktų paketą ir kitas priemones, kurios 
buvo patvirtintos 2009 m., bet taip ir neįgyvendintos. Į tai reaguodama, nuo 
2011 m. ES į Vizų režimo liberalizavimo veiksmų planą įtraukė tikslus, susijusius su 
kovos su korupcija teisės aktais ir kovos su korupcija įstaigomis.28 2015 m. galutiniame projekto 
vertinime pateikiamas 
bendras rezultatų vertinimas 
„nepatenkinama“: „Rezultatai: 
tikslų aktualumas įvertintas 
kaip reikšmingas, atsižvelgiant 
į vyriausybės viešųjų finansų 
valdymo reformavimo 
darbotvarkę. Koncepcijos 
aktualumas įvertintas kaip 
ribotas, kadangi nėra aišku, ar 
vykdant suplanuotą projekto 
veiklą buvo nagrinėjamas 
skaidrumo tikslas. Tikslas 
sustiprinti viešųjų finansų 
valdymą veiklos efektyvumo 
prasme buvo įvykdytas 
nedideliu mastu. Tikslas 
sustiprinti viešųjų finansų 
valdymą skaidrumo prasme 
buvo įvykdytas nedideliu 
mastu. Įvertinta, kad 
efektyvumas buvo ribotas. Šie 
vertinimai atskleidžia 
pagrindinius trūkumus 
rengiant ir įgyvendinant 
projektą, todėl rezultatai 
vertinami kaip 
nepatenkinami.“ (Žr. http://
documents.worldbank.org/
curated/en/2015/12/25709407/
ukraine-public-finance-
modernization-project ).
29 2011 m. SIGMA peržiūroje 
pažymėta, kad strategija buvo 
daugiausia skirta Pasaulio 
banko VFMP tikslams siekti, 
o kitų VFV sričių aprėptis buvo 
paviršutiniška. Strategijos 
apimtis taip pat buvo 
kritikuojama tyrime dėl VFV 
klausimų atrinktose šalyse 
Europos kaimynystės regione 
ir 2010 m. Europos Komisijos 
bendradarbiavimo su Ukraina 
vertinime.
30 Įvykus 2011 m. gruodžio 19 d. 
aukščiausiojo lygio susitikimui, 
už plėtrą ir Europos 
kaimynystę atsakingas 
Komisijos narys pateikė 
Ukrainos Ministro Pirmininko 
pirmajam pavaduotojui 
neoficialų dokumentą, 
kuriame pateikti VFV 
reikalavimai skubiau teikti 
biudžetinę paramą. 
Reikalavimai apėmė VFV 
darbo grupės įsteigimą, VFV 
reformų strategijos nustatymą 
ir VFV veiksmų plano 
parengimą.
22 Pastabos 
37 
Po Maidano revoliucijos ES ėmėsi tolesnių priemonių, kad sustiprintų savo kovos 
su korupcija rekomendacijų poveikį. 2014 m. pasirašius asociacijos susitarimą, 
2015 m. ES ir Ukrainos asociacijos darbotvarkėje buvo išvardyti konkretesni 
trumpalaikiai prioritetai, visų pirma susiję su 2014 m. spalio 14 d. patvirtinto 
kovos su korupcija srities teisės aktų rinkinio įgyvendinimu ir Nacionalinio kovos 
su korupcija biuro bei Nacionalinės korupcijos prevencijos agentūros įsteigimu ir 
veiksmingumo užtikrinimu. Pilietinės visuomenės organizacijos, laikomos vienu 
pagrindinių elementų mažinant riziką, kad kovos su korupcija reformos bus užvil -
kintos, labiau įsitraukė į dialogo procesą.
Pagalbos koncepcija leido greitai išmokėti pagalbą, tačiau ne 
visuomet buvo pakankamai atsižvelgta į siektinas reformas
į biudžetinės paramos ir makrofinansinės pagalbos programas 
įtrauktoms su viešųjų finansų valdymu ir kova su korupcija 
susijusioms sąlygoms buvo būdingi keli trūkumai
38 
VFV reforma yra bendrų biudžetinės paramos teikimo sąlygų32, kurios turi būti 
laikomos įvykdytomis prieš atliekant išmokas, dalis. Šios bendrosios sąlygos yra 
vienintelė būtina sąlyga, taikoma fiksuoto dydžio „mokėjimo dalims“. Teigiamas 
VFV vertinimas priklauso nuo patenkinamos VFV reformų strategijos33 įgyvendini -
mo pažangos. Tačiau finansavimo susitarimuose dėl biudžetinės paramos progra -
mų Ukrainoje nebuvo aiškiai nurodyta, kokios priemonės, remiantis konkrečiais 
riboženkliais arba išdirbiais, yra būtinas „patenkinamos pažangos“ lygis34.
39 
Be bendros VFV visų dalių išmokėjimo sąlygos ir VFV bei kovos su korupcija pro -
jektų, kai kurios programos apėmė konkrečius VFV ir kovos su korupcija rodiklius, 
susijusius su kintamųjų dalių išmokėjimu. Rodikliai sudarė reikšmingą atitinkamų 
kintamųjų dalių dalį (iš viso 10–20 %). Santykinai nedidelis šių konkrečių rodiklių 
įvykdymo lygis atspindėjo ribotą šio metodo pridėtinę vertę vykdant VFV refor -
mos procesą (žr. 50 dalį).31 Žr. EBPO Rytų Europos ir 
Vidurinės Azijos kovos su 
korupcija tinklo ir Stambulo 
kovos su korupcija veiksmų 
plano dokumentą „Antras 
stebėjimo etapas, Ukraina, 
stebėjimo ataskaita“, 2010 m. 
gruodžio mėn.( https://www.
oecd.org/corruption/acn/
istanbulactionplancountryre -
ports.htm ).
32 Sektorinės paramos biudžetui 
programos  – tai dažniausiai 
fiksuoto dydžio ir kintamųjų 
mokėjimo dalių derinys. 
Fiksuoto dydžio mokėjimo 
dalys yra susietos su bendrųjų 
sąlygų įvykdymu, 
o kintamosios mokėjimo dalys 
yra papildomai susietos su 
pažanga, matuojama 
naudojant konkrečius 
rodiklius. Bendrosios sąlygos 
taikomos visų dalių 
išmokėjimui ir apima 
nacionalines / sektorines 
politikas ir reformas („viešąsias 
politikas“), stabilią 
makroekonominę sistemą, 
viešųjų finansų valdymą, 
o nuo 2012 m. – biudžeto 
skaidrumą ir priežiūrą.
33 Pavyzdžiui, sienų valdymo 
biudžetinės paramos 
programa apima sąlygą, pagal 
kurią reikalaujama vien tik 
„palaipsnio MTFF rengimo 
gerinimo“, o 2012 m. 
biudžetinės paramos 
programa „Energetika II“ taip 
pat apima labai plačią VFV 
sąlygą  – yra minima 
neįvardyta VFV gerinimo 
programa.
34 Taip pat žr. Audito Rūmų 
specialiąją ataskaitą 
Nr. 11/2010 „Komisijos bendros 
paramos biudžetui valdymas 
AKR, Lotynų Amerikos ir Azijos 
šalyse“ ( http://eca.europa.eu ).
23 Pastabos 
40 
Pagal makrofinansinės pagalbos programas finansavimo susitarimai neleidžia 
Komisijai išmokėti mokėjimo dalių proporcingai programoje nustatytų sąly -
gų atitikties laipsniui. Todėl ji naudojasi veiksmų laisve formuluojant sąlygas ir 
nustatant, kokiu mastu jos yra įvertintos kaip įvykdytos. Tačiau paaiškėjo, kad ši 
veiksmų laisvė kai kuriais atvejais yra plati (žr. 2 langelį ).
Didelė dalis sektorinės paramos biudžetui buvo išmokama 
programų pradžioje, nepaisant santykinai menkos struktūrinių 
reformų vykdymo patirties
41 
Sektorinės paramos biudžetui programos buvo iš esmės parengtos tam, kad 
programos pradžioje būtų išmokamos didelės paskirtos sumos dalys. Laikotarpio 
pradžioje sutelkta parama biudžetui, t. y. visa, iš esmės be jokių vėlavimų išmokė -
ta pradinė fiksuoto dydžio dalis iki 2012 m. siekė nuo 31 % iki 49 % (žr. 3 lentelę ).2 langelisLankstumas nustatant ir vertinant MFP sąlygų vykdymą
 οKai kurios VFV sąlygos, suderėtos dėl 2013 m. MFP I, buvo suformuluotos abstrakčiai, tokiu būdu buvo 
sudaryta didelė veiksmų laisvė įvertinti įgyvendinimo mastą35 (tai taip pat taikoma su energija susijusioms 
MFP I sąlygoms (žr. 70 dalį).
 οBe to, visos MFP paskolos Ukrainai apima sąlygas, kurios sujungia kelias smulkesnes sąlygas į vieną, siekiant 
įvertinti pažangą; tai gali apsunkinti vertinimo procesą, jei įvykdoma tik pagrindinės sąlygos dalis36.
 οMakrofinansinės pagalbos sąlygų atveju terminai, naudojami įvykdymo etapui vertinti, skirtingose progra -
mose skyrėsi37 ir nebuvo aišku, kada gali būti suteikiamas dalinis įvykdymo vertinimas.
35 Labai abstraktaus MFP I formulavimo pavyzdžiai: „ir toliau daryti pažangą nustatant viešųjų pirkimų sistemą“, „tinkamas auditų skaičiaus ir 
kokybės padidėjimas“ ir „padaryti reikšmingą pažangą stiprinant PVM administravimo sistemą“.
36 MFP I 2-oji dalis – 1, 2, 4 sąlygos (VFV), 11 sąlyga (energetika), MFP II 4 sąlyga (kova su korupcija), MFP III 2-oji dalis – 5 (VFV), 6 (kova su korupcija) ir 
8 (valstybės įmonės) sąlygos; MFP III 3-ioji dalis – 7 (kova su korupcija), 13 (energetika) ir 19 (teisingumas) sąlygos. Iš viso yra 12 sudėtinių sąlygų, 
kurios sudaro 17 % visų Ukrainos MFP sąlygų.
37 Įvykdyta (MFP I ir II), šiuo metu įvykdyta (MFP I), iš esmės įvykdyta (MFP I ir II), iš dalies įvykdyta, pažanga padaryta (MFP I ir II), neįvykdyta, tačiau 
padaryta gera pažanga (MFP II).
24 Pastabos 
42 
Nors ir buvo laikytasi bendrų paramos biudžetui gairėse pateiktų ribų38, 2007-
2010  m. laikotarpiu parengtų sektorinės paramos biudžetui programų sutelkimas 
laikotarpio pradžioje kontrastavo su menka reformos politikos įgyvendinimo 
Ukrainoje39 patirtimi (taip pat žr. 1 ir 2 diagramas ) ir santykinai prastu kintamo 
dydžio mokėjimo dalių sąlygų įvykdymu. Dviejų pastarųjų programų (Energetika 
II ir Regioninė plėtra), kurios turėjo mažesnę pradinę fiksuoto dydžio dalį, kon -
cepcija leidžia daugiau atsižvelgti į riziką, kad didesnės fiksuoto dydžio dalys gali 
mažiau skatinti įgyvendinti reformas, nuo kurių priklauso tolesnių kintamo dydžio 
mažesnės vertės dalių mokėjimas.38 Pavyzdžiui, paramos biudžetui 
gairėse siūlomas sektorinės 
paramos biudžetui fiksuoto 
dydžio ir kintamų mokėjimo 
dalių 60–40 % derinys: taikant 
didesnes kintamas dalis šalims, 
kurioms kyla didesnė rizika ir 
kurių reformos įgyvendinimo 
patirties yra prastesnė.
39 Remiantis, pavyzdžiui, 
metinėmis pažangos 
ataskaitomis, IPVA 
ataskaitomis ir veiksmingumo 
vertinimo ataskaitų analize 
prieš išmokant sektorinę 
paramą biudžetui.3 lentelėUkraina: sektorinei paramai biudžetui skiriama pirmenybė 
(iš pradžių paskirtos sumos)
Programos1Iš visoFiksuoto 
dydžio mokė -
jimo dalysKintamos 
mokėjimo 
dalisFiksuoto 
dydžio mokė -
jimo dalys
milijonais eurų Išraiška %
Energijos vartojimo efektyvumas 
(2008  m.)63 31 32 49 %
Energetika I (2007 m.) 82 40 42 49 %
Aplinka (2009 m.) 35 15 20 43 %
Sienų valdymas (2010 m.) 60 25 35 42 %
Transportas (2009 m.) 65 27 38 42 %
Prekyba (2008 m.) 39 12 27 31 %
Regioninė plėtra (2013  m.) 50 6,5 43,5 13 %
Energetika II (2012 m.) 45 5 40 11 %
1 Sumos apima tik biudžetinės paramos komponentą ir neapima papildomo paramos 
komponento (iš viso 24 milijonų eurų sumos, skirtos programoms „Energetika I“, „Prekyba“, 
„Energijos vartojimo efektyvumas“ ir „Sienų valdymas“.
Šaltinis:  Europos Komisija.
25 Pastabos 
2014 ir 2015 m. rengiant ES pagalbos koncepciją daugiausia 
dėmesio buvo skiriama greito lėšų išmokėjimo galimybei
43 
Siekiant išspręsti kritinę mokėjimų ir fiskalinės būklės pusiausvyros problemą, 
nuo 2014 m. skirta ES finansinė pagalba daugiausia buvo sudaryta iš greitai 
patvirtintų ir išmokėtų bendrosios biudžetinės paramos dotacijų (Sutartis dėl 
paramos valstybei stiprinti – SBC) ir makrofinansinės pagalbos paskolų (žr. 4 len -
telę ). MFP paskolos (išmokėta 2,21 milijardo eurų suma) dabar yra dominuojanti 
ES išmokų Ukrainai rūšis, šalia kurios visos kitos ES pagalbos formos yra maža -
reikšmės, įskaitant visuminę biudžetinę paramą. Šis staigus MFP paskolų Ukrainai 
svarbos išaugimas taip pat yra beprecedentis įvykis ir Ekonomikos ir finansų 
reikalų generaliniam direktoratui – jos smarkiai viršija jų 2002-2014 m. bendras 
visumines MFP išmokas.
44 
Reaguojant į finansinės ir galiausiai politinės sistemos griūties riziką, buvo užti -
krintas MFP II paskolos Ukrainai sutelkimas laikotarpio pradžioje, taikant ne tokias 
griežtas sąlygas kaip MFP I atveju. Be to, 2014 m. birželio mėn. Komisija per mėne -
sį nuo sutarties pasirašymo40 išmokėjo 250 milijonus eurų arba 70 % pagal Sutartį 
dėl paramos valstybei stiprinti teikiamų lėšų, palikdama 105 milijonus eurų (30 % 
visos sumos) kintamajai mokėjimo daliai, kuriai taikomos santykinai griežtos sąly -
gos (8  sąlygos ir 29  rodikliai).40 Šaltinis:  http://europa.eu/
rapid/
press-release_IP-14–676_
en.htm .4 lentelėUkraina: greitas MFP ir SPB išmokėjimas 2014 ir 2015 m. 
(2015 12 31)
ParamaProgramos  
(pasirašymo metai)Iš visoIšmokėta 
2014  m.Išmokėta 
2015  m.Neišmokėta
milijonais eurų
Makrofinansi -
nės pagalbos 
paskolosMFP I (2013 m.) 610 360 250 0
MFP II (2014 m.) 1 000 1 000 N. d. 0
MFP III (2015 m.) 1 800 N. d. 600 1 200
Iš viso MFP 3 410 1 360 850 1 200
Parama biudžetuiSutartis dėl paramos 
valstybei stiprinti 
(2014  m.)355 250 0 105
Bendra suma 3 765 1 610 850 1 305
Šaltinis:  Europos Komisija.
26 Pastabos 
ES pagalbos įgyvendinimo stebėjimas pagerėjo
ES ir įvairios tarptautinės organizacijos reguliariai vertino viešųjų 
finansų valdymo ir kovos su korupcija Ukrainoje padėtį
45 
Visu audituotu laikotarpiu pasitelkus įvairias ES ir tarptautines organizaci -
jas / priemones buvo vertinami VFV41 ir kovos su korupcija42 sektoriai Ukrainoje. 
VFV sektoriaus ir kovos su korupcija statusas taip pat buvo gerai žinomas dėl 
įgyvendintų projektų ir metinių ES delegacijų valdymo ataskaitų (IPVA). Europos 
kaimynystės politikos pažangos ataskaitos taip pat buvo nepaprastai svarbios 
rengiant ES pagalbos Ukrainai koncepciją, nors jose tik nuo 2015 m. buvo aiškiai 
sprendžiamas biudžeto skaidrumo klausimas.
Biudžetinės paramos stebėjimo pagrindas buvo patobulintas, 
tačiau sistemingo nepriklausomų biudžetinės paramos vertinimų 
metodo nėra
46 
2006 ir 2011 m. Viešųjų išlaidų ir finansinės atskaitomybės ataskaitos buvo svar -
bus informacijos šaltinis Komisijos teigiamiems VFV sektoriaus vertinimams. Taip 
buvo nepaisant vidutiniškų Ukrainos VIFA balų ir kai kurių pačios VIFA ypatumų43: 
VIFA vertinimai neatliekami pakankamai dažnai, kad būtų galima stebėti ES lėšų 
naudojimą, o VIFA rodikliai ne visiškai apima VFV prioritetus, kurių siekiama vyk -
dant ES politiką. Biudžetinės paramos gairėse44 vis dar nurodoma, kad VIFA yra 
aukšto lygmens VFV vertinimo priemonė, kuriai teikiama pirmenybė, tačiau nuo 
2010 m. Komisija taip pat naudojo savo pačios parengtą VFV metinę ataskaitą, 
kad įvertintų metinę pažangą.
47 
Nuo 2012 m. Komisija taip pat sustiprino savo biudžetinės paramos stebėjimo 
pagrindą įsteigdama tarpžinybinę biudžetinės paramos valdymo komitetą ir nu -
statydama rizikos valdymo schemą.41 Pagrindiniai su VFV susiję 
referenciniai dokumentai 
buvo šie: du Ekonomikos ir 
finansų reikalų GD veiklos 
vertinimai (2009 ir 2014  m.), 
nuo 2010 m. ES delegacijos 
rengtos metinės VFV 
ataskaitos, du bendrai Pasaulio 
banko ir ES parengti VIFA 
vertinimai (2006 ir 2011 m., žr. 
0 dalį) ir 2011 m. paskelbtas 
SIGMA (Parama valdymui ir 
administravimui gerinti) 
vertinimas.
42 Pagrindiniai kovos su korupcija 
referenciniai dokumentai 
buvo šie: nuo 2011 m. 
rengiamos Vizų režimo 
liberalizavimo veiksmų plano 
įgyvendinimo pažangos 
ataskaitos, 2013 m. Jungtinių 
Tautų Narkotikų kontrolės ir 
nusikalstamumo prevencijos 
biuro ataskaita, GRECO 
ataskaitos, Europos Tarybos ir 
EBPO (Ekonominio 
bendradarbiavimo ir plėtros 
organizacijos) ataskaita, 
organizacijos „Transparency 
International“ parengti tyrimai 
ir Stambulo kovos su korupcija 
veiksmų planas.
43 Abiejuose VIFA vertinimuose 
svarių ir vidutinių (A ir B) bei 
silpnų (C ir D) rodiklių santykis 
buvo apie 40 %–60 %, o D 
rodiklių dalis 2011 m. 
ataskaitoje išaugo. Esminiai 
klausimai buvo nepraneštų 
vyriausybės operacijų mastas, 
bendros fiskalinės rizikos, 
susijusios su kitais viešojo 
sektoriaus subjektais, 
priežiūra, darbo užmokesčio 
kontrolės veiksmingumas ir 
išorės auditas. Šaltinis : Pasaulio 
bankas. 2012 m. Ukraina – 
viešųjų finansų valdymo 
veiksmingumo ataskaita. 
Vašingtonas, Kolumbijos 
apygarda: Pasaulio bankas 
http://documents.worldbank.
org/curated/
en/2011/01/16461565/
ukraine-public-financial-
management-performance-
report
44 2007 ir 2012 m. biudžetinės 
paramos gairės
27 Pastabos 
48 
Mes nustatėme, kad ES biudžetinė parama Ukrainoje nėra sistemingai vertinama. 
Kiekvienai programai Komisija gali finansavimo susitarime nustatyti vertinimo 
pagrindą. Komisija suplanavo laikotarpio vidurio vertinimus tik trijų sektorinės 
paramos biudžetui programų Ukrainoje atveju: Energetikos I, Energijos vartojimo 
efektyvumo ir Sienų valdymo. Galutinis ex post  vertinimas taip ir nebuvo atliktas, 
tačiau bendros biudžetinės paramos operacijų Ukrainoje vertinimas galiausiai 
buvo baigtas 2014 m.45
Komisijos ES pagalbos mokėjimų sustabdymas pagreitino viešojo 
finansų valdymo prioritetų vykdymą
49 
Visiškas biudžetinės paramos mokėjimų sustabdymas buvo veiksminga „kraštuti -
nio atvejo“ tolesnės pažangos siekimo priemonė įgyvendinant ES prioritetus VFV 
sektoriuje. 2011 m. Komisija šia priemone pasinaudojo du kartus. 2014 ir 2015 m. 
MFP išmokėjimo atidėjimas taip pat padėjo užtikrinti, kad būtų tinkamai įvykdy -
tos programos sąlygos (žr. 3 langelį ).45 IBF International Consulting, 
„Biudžetinės paramos 
operacijos ir vertinimas 
Ukrainoje, galutinio vertinimo 
ataskaita“, 2014 m. rugsėjo 
mėn.3 langelisMokėjimų sulaikymo siekiant tolesnės pažangos vykdant reformas pavyzdžiai
 ο2011 m. vasario mėn. reaguojant į nukrypimą nuo 2010 m. tarptautiniu mastu priimtino viešųjų pirkimų 
įstatymo, buvo sustabdytos pagal visas biudžetinės paramos programas mokamos išmokos. Sustabdymas 
buvo panaikintas 2011 m. rugsėjo mėn. tik po to, kai Ukrainos parlamentas 2011 m. liepos mėn. priėmė 
viešųjų pirkimų įstatymą, kuris buvo laikomas atitinkančiu tarptautinę gerąją praktiką.
 οreaguojant į  įstrigusį ES ir Ukrainos bendradarbiavimą ir ilgalaikį patikimos VFV reformos strategijos stygių, 
2011 m. gruodžio mėn. buvo sustabdytos visos 2011 m. paprašytos biudžetinės paramos išmokos. 2013 m. 
lapkričio 27  d. oficialiai patvirtinus priimtiną VFV reformos strategiją ir veiksmų planą, buvo pavėluotai 
išmokėtos biudžetinės paramos išmokos (9 dalys, kurių bendra vertė siekė 87,9 milijono eurų).
 οpaaiškėjo, kad sudėtinga įžvelgti pakankamą pažangą, susijusią su 2014 ir 2015 m. išmokėtų MFP dalių 
sąlygomis. Komisija iki 2015 m. balandžio mėn. delsė išmokėti galutinę MFP I dalį. Ji taip pat delsė išmokėti 
antrą MFP II dalį iki 2014 m. gruodžio mėn., kuomet ji galėjo nustatyti, kad atitinkamos Ukrainos institucijos 
padarė pakankamą pažangą.
28 Pastabos 
ES pagalbos rezultatai išlieka trapūs
Ribota reformų vykdymo pažanga ir Ukrainos valdžios institucijų 
nenoras bendradarbiauti paveikė konkrečių VFV ir kovos su 
korupcija sąlygų vykdymą, o todėl buvo delsiama įgyvendinti 
biudžetinę paramą
50 
Beveik visu audituotu laikotarpiu nevisiškas su biudžetinės paramos programo -
mis susijusių bendrų ir konkrečių VFV ir kovos su korupcija sąlygų įvykdymas 
daugiausia atspindėjo Ukrainos valdžios institucijų nenorą įgyvendinti konkre -
čias valdymo reformas. Keliais atvejais buvo delsiama išmokėti pirmąsias dalis 
daugiausia dėl to, kad nebuvo įvykdytos bendrosios VFV sąlygos (žr. 49 dalį). 
Kintamųjų dalių, kurioms taikomos konkrečios VFV ir kovos su korupcija sąlygos, 
išmokėjimo lygis siekė nuo 67 % programos „Energetika I“ iki tik 25 % programų 
„Energijos vartojimo efektyvumas“ ir „Sienų valdymas“ atveju. Tai, kad programo -
se su keliomis kintamosiomis dalimis antrosios dalies įvykdymo lygis apskritai yra 
mažesnis nei pirmosios mokėjimo dalies, taip pat atspindėjo reformos proceso 
impulso trūkumą.
51 
Reformos eiga taip pat yra lėtesnė, kadangi Ukrainos valdžios institucijos ES 
išmokamas sektorinės paramos biudžetui lėšas skirsto per papildomo biudže -
to fondus. Biudžetinės paramos lėšos laikomos specialiojo fondo pajamomis ir 
išmokamos taikant ilgą 11 etapų procedūrą. Pirmosios programos „Energetika I“ 
dalies atveju prireikė dvejų metų procedūrai užbaigti. Tai buvo kritikuojama tiek 
programos „Energetika I“ vidurio laikotarpio vertinime, tiek 2014  m. biudžetinės 
paramos programų Ukrainoje vertinime. Kaip nurodyta pastarajame vertinime, iki 
2014 m. vidurio tik apie pusė išmokėtų biudžetinės paramos lėšų buvo pervestos 
biudžeto vykdymo tikslais.
Dauguma su makrofinansine pagalba susijusių viešųjų finansų 
valdymo sąlygų buvo įvertintos kaip iš esmės įvykdytos, nepaisant 
įgyvendinimo trūkumų
52 
MFP I ir II VFV dalyje Komisija įvertino, kad pusė sąlygų buvo iš esmės įvykdytos ir 
tik viena sąlyga buvo neįvykdyta. Tačiau lėšų išmokėjimo tikslais Komisija nau -
dojosi veiksmų laisve ir teigiamai įvertino kelias VFV sąlygas, nors įgyvendinimą 
vietoje veikė trūkumai (žr. 4 langelį ).
29 Pastabos 
Ukrainos vyriausybė pasiekė nemažai su viešųjų finansų valdymu 
susijusių teisėkūros tikslų, tačiau išlieka daug ilgalaikių problemų
53 
Apskritai Komisija mano, kad 2013 m. VFV reformų strategija ir veiksmų planas yra 
pagrindiniai audituoto laikotarpio46 pasiekimai. Finansų ministerija pademons -
travo santykinai aukštą įsipareigojimo vykdyti strategiją lygį. Tačiau įgyvendin -
tų reformų tvarumas, strategijos matomumas ir tęstinis aktualumas tiesiogiai 
priklauso nuo nuolatinio Ukrainos politinio įsipareigojimo. 1 diagramoje  pateikta 
pokyčių pagrindinėse VFV srityse audituotu laikotarpiu apžvalga.
54 
Nepaisant nevisiško ES ir kitų paramos teikėjų pagalbos programos sąlygų įvyk -
dymo, 2010–2012 m. buvo patvirtinta nemažai su VFV susijusių teisėkūros spren -
dimų. Tačiau Ukrainos vyriausybė neskyrė pakankamai dėmesio jų tinkamam 
vykdymo užtikrinimui, susiję nacionaliniai teisės aktai buvo prastos kokybės, 
buvo skirta nepakankamai lėšų ir įsigaliojo kontraversiški ir regresiniai teisiniai 
pakeitimai. Todėl iš esmės buvo neįmanoma užtikrinti įgyvendinimo nedelsiant. 
Sparčiau vykdyti VFV reformas šiuo laikotarpiu buvo dar sunkiau todėl, kad iki 
2013 m. nebuvo struktūruotos VFV reformos strategijos (žr. 34 dalį).46 Remiantis interviu su Komisijos 
darbuotojais ir metinėmis 
pažangos ataskaitomis.4 langelisMFP paskolų VFV sąlygų įvykdymo trūkumų pavyzdžiai
MFP I  antroji mokėjimo dalis:
 ο2 sąlyga: Nors antimonopolinis komitetas savo veiklą pradėjo vykdyti, jis susidūrė su 2015 m. biudžeto nea -
pibrėžtumu ir vis dar yra rizika, kad ištekliai bus reikšmingai apriboti.
 ο4 sąlyga: Nors mokymo strategija vidaus kontrolės pareigūnams buvo patvirtinta visiems vyriausybės 
lygmenims, strategijai buvo būdingi trūkumai (nepakankamai išplėtota, prastai parengta, jokio konkretaus 
tvarkaraščio, informacijos apie finansavimą stygius, jokių kiekybinių kriterijų ir menkos sąsajos su VFV sek -
toriaus reforma). Vidaus audito sertifikatai nebuvo pradėti teikti.
MFP II antroji mokėjimo dalis:
 ο1 sąlyga: Nors didelis viešųjų pirkimų įstaigų ir perkančiųjų organizacijų skaičius laiku paskelbė savo viešų -
jų pirkimų planus, dauguma jų buvo nepakankamai išplėtoti. Be to, sąsaja tarp viešųjų pirkimų poreikių ir 
valstybės biudžeto buvo abejotina, atsižvelgiant į vėlyvą 2015 m. valstybės biudžeto patvirtinimą (2014 m. 
gruodžio mėn.).
30 Pastabos 1 diagramaVFV pokyčiai Ukrainoje 2010-2015 m.
VFV sritysVFV pokyčiai 2010–2013 m.
VFV pokyčiai 2014–2015 m.
Patobulinimai Sunkumai  / trūkumai
Viešieji pirkimai •2010/2011 m. – nauji, santykinai 
pažangūs viešųjų pirkimų įstatymai
 •2010 m. – įsteigtas Antimonopolinis 
komitetas •Kontraversiški ir regresiniai teisiniai 
pakeitimai, būtinos griežtos ES 
intervencijos.
 •Antimonopoliniam komitetui trūko 
lėšų. •Naujas viešųjų pirkimų įstatymas, 
sumažėjęs išimčių ir atmestų ne 
konkurso tvarka skirtų sutarčių 
skaičius.
 •Antimonopolinis komitetas savo 
veiklą pradėjo, tačiau susidurta su 
reikšmingais apribojimais ir biudžeto 
neapibrėžtumu.
Mokesčių institucija  •2010  m. – naujas mokesčių kodas •Paramos teikėjų ir verslo 
bendruomenė manė, kad naujasis 
mokesčių kodeksas yra prastos 
kokybės. •Nauja mokesčių sistemos reforma.
 •PVM nepriemokos sumažėjo, tačiau 
padidėjimo rizika išlieka.
 •Elektroninis PVM įgyvendintas 
2015  m.
Viešoji vidaus finansų 
kontrolė •2008 m. buvo priimtas teisės akto 
projektas.
 •2011 m. – VVFK standartų teisinis 
pagrindas
 •2012 m. – etikos kodeksas /
metodologinės rekomendacijos
 •Nuo 2012 m. – vidaus audito 
padaliniai ministerijose ir kitose 
vyriausybinėse organizacijose •Įstatymo dėl VVFK vykdymas 
pakartotinai atidėtas. •VVFK nuostatos papildomai 
paaiškintos, tačiau jos nevisiškai 
atitinka ES VVFK standartus.
 •Nauja valstybės tarnautojų, 
atsakingų už vidaus kontrolę ir 
auditą, apmokymo strategija.
Ukrainos Apskaitos 
rūmai •2010 m. – Ukrainos Apskaitos rūmų 
įgaliojimai buvo žymiai sumažinti 
neįtraukiant pajamų. •Apskaitos rūmų įgaliojimai iš naujo 
išplėsti įtraukiant pajamas.
 •Naujuoju įstatymu dėl Ukrainos 
Apskaitos rūmų buvo išplėsti 
Ukrainos Apskaitos rūmų įgaliojimai; 
dabar jie aprėpia su valstybe 
sudaromas valstybinių įmonių 
operacijas.
 •Darbuotojų skaičiaus sumažinimas 
nuo 550 iki 386.
Biudžeto skaidrumas •Praleisti terminai ir viešųjų 
konsultacijų, susijusių su 2015  m. 
valstybės biudžetu, stygius.
Biudžeto kodas  •2010  m. – naujas biudžeto kodas •Buvo laikoma, kad jis turi nemažai 
trūkumų. •Biudžeto kodas patikslintas: 
daugiausia dėmesio skiriama 
biudžeto decentralizavimui.
 •Trijų nebiudžetinių socialinių fondų 
konsolidavimas.
Šaltinis:  Europos Audito Rūmai.
31 Pastabos 
55 
2014 ir 2015 m. reformoms buvo suteiktas naujas postūmis, daugiausia priėmus 
nemažai papildomų teisėkūros sprendimų, po kurių buvo akivaizdžiai pagerintas 
viešųjų pirkimų valdymas, pajamų administravimas ir valstybės biudžeto pro -
cedūros. Pavyzdžiui, viešųjų pirkimų srityje išimčių skaičius ir viešųjų pirkimų 
sutarčių, sudaromų ne konkurso tvarka, dalis 2014 m. pradėjo mažėti. Ukrainos 
vyriausybė, bendradarbiaudama su TVF, parengė ir pradėjo įgyvendinti pajamų 
administravimo reformos strategiją. Be to, 2015 m. buvo imtasi pradinių veiksmų 
siekiant užtikrinti rezultatais grindžiamą biudžeto sudarymą ir vidutinės trukmės 
planavimą.
56 
Didelė pažanga vykdant biudžeto priežiūrą buvo padaryta priėmus naująjį įstaty -
mą dėl Ukrainos Apskaitos rūmų (ACU – Aukščiausioji Ukrainos audito institucija), 
kuris įsigaliojo 2015 m. rugpjūčio 9 d. Kovos su korupcija skyriaus įgaliojimai buvo 
išplėsti siekiant įvykdyti ES, Pasaulio banko ir kitų paramos teikėjų nustatytas 
sąlygas. Paradoksalu, bet kovos su korupcija skyriaus įstatymas taip pat reikalauja 
sumažinti organizacijos išteklius47.
57 
Nepaisant nuo 2014 m. padarytos pažangos, vis dar išliko kelios ilgalaikės pro -
blemos: regresinių teisinių pakeitimų rizika (pavyzdžiui, viešųjų pirkimų išimčių 
ir biudžeto skaidrumo srityse), Antimonopolinio komiteto lėšų trūkumas, didė -
jančios PVM (pridėtinio vertės mokesčio) nepriemokos rizika ir VVFK metodo 
trūkumai.
Reikšmingų kovos su korupcija veiksmų buvo imtasi tik pasibaigus 
Maidano revoliucijai, tačiau vis dar reikia toliau konsoliduoti kovos 
su korupcija pagrindą ir apčiuopiamus rezultatus
58 
2 diagramoje  pateikti audituotu laikotarpiu vykdyti pagrindiniai ES veiksmai, 
skirti padėti Ukrainai nustatyti teisinį ir institucinį kovos su korupcija pagrindą.47 Kovos su korupcija skyriaus 
ištekliai buvo vienas 
pagrindinių klausimų, kurį 
Komisija 2015 m. sausio mėn. 
aptarė su Ukrainos valdžios 
institucijomis prieš priimant 
sprendimą išmokėti MFP 
I trečiąją dalį. Kovos su 
korupcija skyriaus įstatymo 
projektas reikalavo sumažinti 
organizacijos išteklius 
nustatant darbuotojų viršutinę 
ribą (maksimalus jų skaičius  – 
250). Po to, kai Komisija įsikišo, 
jai atliekant MFP sąlygų 
įgyvendinimo peržiūrą, ši 
viršutinė riba galutinėje ACU 
įstatymo redakcijoje buvo 
žymiai padidinta (palyginti su 
pradiniu projektu) iki 396.
32 Pastabos 2 diagramaPagrindiniai kovos su korupcija pokyčiai Ukrainoje 2006-2015 m.
ES veiksmai Teisėkūros sprendimai ir instituciniai pokyčiai Pastabos
2015 m.  
2014 m. •MFP II ir III ir sąlygos
 •Sutartis dėl paramos valstybei 
stiprinti
 •ES patariamoji misija civilinio 
saugumo sektoriaus reformos 
srityje (EUAM)
 •Paramos Ukrainai grupės 
(SGUA) pagalba Teisingumo 
ministerijai
 •Tebevykdomas Vizų režimo 
liberalizavimo veiksmų planas •Specializuotos kovos su korupcija prokuratūros įsteigimas 
(2015 m. lapkritis).
 •Įstatymai, sustiprinantys turto susigrąžinimo teisės aktų 
sistemą (2015 m. lapkričio mėn.).
 •Įstatymai dėl politinės korupcijos prevencijos ir kovos su ja ir 
politinių partijų finansavimo (2015  m. spalio mėn.).
 •Koordinavimo įstaiga: Nacionalinė kovos su korupcija 
politikos taryba (2014 m. spalio mėn.)
 •Kovos su korupcija teisinis paketas (2014 m. spalio mėn.), 
nustatantis 1) 2014–2017 m. kovos su korupcija strategiją; 
2) Ukrainos nacionalinį kovos su korupcija biurą (NABU) ir 3) 
Nacionalinę korupcijos prevencijos agentūrą.
 •Baudžiamoji teisė dėl korupcijos (2014 m. birželio mėn.). •Vyriausybė 9 mėnesiams 
užblokavo įstatymą dėl 
korupcijos prevencijos.
 •Išdirbiai atitinka 2015 m. 
asociacijos darbotvarkės kovos 
su korupcija prioritetus.
 •Ilgalaikis poveikis priklausys 
nuo tikros teisėsaugos.
2013 m.  
2012 m. •Tebevykdomas Vizų režimo 
liberalizavimo veiksmų planas •Keli teisės aktų pakeitimai, pavyzdžiui, dėl pažeidimų, 
susijusių su korupcija ir korupcijos būdu gautos naudos 
konfiskavimu. •Padaryta tam tikra pažanga 
derinant kovą su korupcija su 
tarptautiniais standartais.
2011 m. •Vizų režimo liberalizavimo 
veiksmų planas
 •Biudžetinės paramos programa 
„Viešojo administravimo 
reforma“ •201 m. balandžio mėn. priimtas kovos su korupcija įstatymas 
(iš dalies pakeitęs 2010 m. gruodžio mėn. atšauktą kovos su 
korupcija paketą).
 •Su viešojo administravimo reforma susijusi paramos 
biudžetui programa nebuvo įgyvendinta , kadangi reikiamas 
Valstybės tarnybos įstatymas neatitiko pagrindinių ES 
principų. •Kovos su korupcija įstatymai 
ne visiškai atitiko tarptautinius 
standartus.
 •2013  m. panaikinta paramos 
biudžetui programa.
2010 m. •MFP II sąlygos
 •Projekto parama teisingumo 
sektoriaus reformoms (5-asis 
komponentas „Teisminių 
institucijų nepriklausomumas“ 
ir 6-asis komponentas 
„Korupcijos prevencija ir kova 
su ja“)
 •Sienų valdymo biudžetinės 
paramos programa •2014–2017 m. kovos su korupcija strategija.
 •Paramos Ukrainos nacionalinio kovos su korupcija biuro 
Ukrainoje (NABU) steigimui teikimas nuo 2014  m.
 •Nepatenkinami Sienų valdymo programos rezultatai 
(nebuvo jokios pažangos, susijusios su korupcijos lygiu Pajamų 
ir mokesčių ministerijoje).Įgyvendinimo vėlavimai:
 •2014 m. pradėta vykdyti MFP I;
 •2013 m. pradėtas įgyvendinti 
teisingumo sektoriaus reformų 
rėmimo projektas.
2009–
2006 m. •2006 m. TACIS kovos su 
korupcija projektasIšdirbiai, susiję su:
 •strateginės ir institucinės kovos su korupcija sistemos 
sukūrimu;
 •Korupcijos prevencijos gebėjimų stiprinimu;
 •Kovos su korupcija teisės aktų stiprinimu. •Nedidelis poveikis dėl 
to, kad 2010 m. gruodžio 
mėn. naujasis Parlamentas 
panaikino esamą kovos su 
korupcija paketą.
Šaltinis:  Europos Audito Rūmai.
33 Pastabos 
59 
Kova su korupcija buvo įtraukta į ES ir Ukrainos dialogo proceso darbotvarkę 
(žr. 35–37 dalis), tačiau į ją iki 2010 m. vykdant pagalbos programas buvo retai 
atsižvelgiama. Pernelyg ambicingas48 2006 m. TACIS (Techninė pagalba Nepri -
klausomų valstybių sandraugai ir Gruzijai) kovos su korupcija Ukrainoje projektas, 
kuris buvo pradėtas vykdyti pasibaigus Oranžinei revoliucijai, turėjo minimalų 
poveikį, kadangi 2010 m. gruodžio mėn. dėl politinių priežasčių Ukrainos parla -
mentas atšaukė pirmąjį 2009 m.49 priimtą kovos su korupcija įstatymų paketą.
60 
Nuo 2011 m. ES skatino teisėkūros reformas, į 2010 m. gruodžio mėn. Ukrainai 
pasiūlytą Vizų režimo liberalizavimo veiksmų planą įtraukiant lyginamuosius 
standartus. 2011 m. balandžio mėn. priimti kovos su korupcija teisės aktai ir toles -
ni 2012 ir 2013 m. priimti teisės aktų pakeitimai buvo teigiamas pokytis, kadangi 
jais remiantis Ukrainos kovos su korupcija įstatymai buvo suderinti su Komisijos 
ir GRECO pateiktomis rekomendacijomis. Tačiau nors 2013 m. buvo pasiekta 
reikšminga pažanga, buvo būtini tolesni patobulinimai, norint užbaigti kovos su 
korupcija sistemos kūrimą50. Visų pirma Komisija atkreipė dėmesį į prastą Ukrai -
nos teisėkūros proceso kokybę ir į tai, kad reformoms trūko išsamaus strateginio 
požiūrio51. Iki 2014 m. įsteigtos kovos su korupcija institucijos, t. y. Nacionalinis 
kovos su korupcija komitetas ir Vyriausybės kovos su korupcija politikos tarnauto -
jas neatliko savo funkcijų, taigi jie negalėjo tinkamai vykdyti savo įgaliojimų.
61 
2014 m. Ukrainos vyriausybė pradėjo glaudžiai bendradarbiauti su pilietine 
visuomene kovos su korupcija teisės aktų klausimais. 2014 ir 2015 m. buvo priimti 
svarbūs teisės aktai. 2015 m. gruodžio mėn. ir toliau buvo daroma teisėkūros ir 
institucinė pažanga52. Taip pat buvo padaryta pažanga 2014 ir 2015 m. įsteigus 
naujas institucijas, t. y. Kovos su korupcija biurą (NABU)53, specializuotą kovos su 
korupcija prokuratūrą, atsakingą už NABU tyrimų priežiūrą, Nacionalinę korupci -
jos prevencijos agentūrą ir Nacionalinę kovos su korupcija politikos tarybą.
62 
Iki 2015 m. Ukrainos kovos su korupcija sistema buvo Komisijos ir EBPO laikoma 
glaudžiai suderinta su tarptautiniais ir ES lyginamaisiais standartais. Tuo pat metu 
dar turėjo būti pasiekta nemažai papildomų rezultatų siekiant padaryti sistemą 
veiksmingą, įskaitant54:
— tinkamų biudžeto išteklių paskyrimą siekiant užtikrinti, kad tinkamai veiktų 
kovos su korupcija institucijos ir kad būtų įgyvendinti kovos su korupcija stra -
tegija ir susijęs veiksmų planas;48 Remiantis stebėjimo 
ataskaitomis.
49 EBPO, „Kovos su korupcija 
reformos Ukrainoje“, Stambulo 
kovos su korupcija veiksmų 
plano stebėjimas, 2015 m. 
kovo mėn., p. 17. Pirmąjį kovos 
su korupcija įstatymų paketą 
sudarė 1) Įstatymas dėl 
korupcijos prevencijos ir kovos 
su ja principų; 2) Įstatymas dėl 
juridinių asmenų atsakomybės 
už su korupcija susijusius 
pažeidimus; 3) Įstatymas dėl 
tam tikrų Ukrainos teisėkūros 
procedūra priimtų aktų 
pakeitimų dėl atsakomybės už 
su korupcija susijusius 
pažeidimus.
50 COM(2013) 809 final , 2013 m. 
lapkričio 15 d., p. 11, „Ukrainos 
pažangos įgyvendinant vizų 
režimo liberalizavimo veiksmų 
planą trečioji ataskaita“.
51 Ten pat, p. 14.
52 SWD (2015) 705 final , 2015 m. 
gruodžio 18 d., p. 6 „Ukrainos 
pažangos įgyvendinant vizų 
režimo liberalizavimo veiksmų 
planą šeštoji ataskaita“.
53 NABU – tai ikiteisminį tyrimą 
vykdanti agentūra, 
nagrinėjanti vyresniųjų 
valstybės pareigūnų 
korupcijos ir korupcijos, 
susijusios su dideliais kyšiais, 
atvejus, net jei į juos valstybės 
pareigūnai nebuvo įsivėlę. 
NABU – tai oficiali valstybinė 
teisėsaugos institucija, kuriai 
netaikoma vyriausybės 
kontrolė.
54 Žr. SWD(2015) 705 final  ir EBPO, 
Stambulo kovos su korupcija 
veiksmų plano įgyvendinimo 
stebėjimas, naujausia 
informacija apie pažangą, 
2015 m. spalio 7–9 d.
34 Pastabos 
— tolesnį teisinės sistemos tobulinimą siekiant užtikrinti visišką specializuotos 
kovos su korupcija prokuratūros nepriklausomumą ir sąžiningumą;
— teisinių nuostatų, susijusių su Nacionaline turto susigrąžinimo tarnyba ir Turto 
valdymo tarnyba, tobulinimą;
— specialių kovos su korupcija institucijų, kaip antai Ukrainos saugumo tarnybos 
ir Ukrainos apskaitos rūmų užduočių patikslinimas ir koordinavimas; ir
— veiksmingą Nacionalinės kovos su korupcija politikos tarybos vykdomą stebė -
jimą ir koordinavimą.
63 
Be adekvačių struktūrų kūrimo, pagrindiniai uždaviniai yra tikra teisėsauga ir 
teisingumo nepriklausomumas. Nors 2015  m. pabaigoje buvo pademonstruo -
ta politinė valia kovoti su korupcija, kaip paskelbė po Maidano įvykių sudaryta 
vyriausybė, dar nebuvo sukaupta įtikimos tyrimų ir sankcijų, skiriamų už dide -
lio masto korupcijos atvejus, patirties. Ekspertai pažymi, kad kova su korupcija 
Ukrainoje buvo įstrigusi todėl, kad teisėsaugos institucijos buvo nepakankamai 
nepriklausomos nuo vyriausybės, o  oligarchai politinėms partijoms darė įtaką55. 
Ukrainos prasta didelio masto korupcijos tyrimo patirtis kelia grėsmę jos tarptau -
tinio pagalbos paketo vykdymui56.55 Pavyzdžiui, žr. 2015 m. 
organizacijos „Transparency 
International“ Ukrainos 
nacionalinės sąžiningumo 
sistemos vertinimą, kuris buvo 
parengtas kaip ES 
finansuojamo projekto 
„Nacionalinės sąžiningumo 
sistemos vertinimas Rytų 
kaimynystės Rytų regione“ 
dalis.
56 Pavyzdžiui, žr. Tarptautinio 
valiutos fondo (TVF) 
generalinės direktorės 
Christine Lagarde pareiškimą, 
pranešimas spaudai Nr. 16/50, 
2016 m. vasario 10 d.
35 Pastabos 
II dalis. ES pagalbos veiksmingumas gerinant valdymą 
dujų sektoriuje ir ES dujų tiekimo per Ukrainą 
saugumą
64 
Mes tikrinome, ar plėtojant ES ir Ukrainos dialogą buvo veiksmingai sprendžiami 
dujų ir energijos vartojimo efektyvumo klausimai, ar ES pagalba, teikiama siekiant 
pagerinti valdymą dujų sektoriuje ir ES dujų tiekimo per Ukrainą saugumą, buvo 
tinkamai parengta ir stebima ir ar ji davė apčiuopiamų ir tvarių rezultatų. Mes ver -
tinome dujų sektoriaus valdymo aspektus, juos lygindami su ES konkurencingos, 
skaidrios ir nediskriminacinės dujų rinkos kūrimo tikslais, derinantis prie ES taisy -
klių ir standartų57. Tai apėmė vartotojų informavimą ir apsaugą, kainų skaidrumą, 
komunalinių paslaugų įmonių atskaitomybę, skaidrų ataskaitų apie dujų rinką 
teikimą ir energijos vartojimo efektyvumo skatinimą. Pagrindiniai dokumentiniai 
įrodymai, naudoti paremti mūsų nustatytus faktus ir aptarti su audituojamaisiais 
subjektais, buvo bendros ES ir Ukrainos ataskaitos dėl susitarimo memorandu -
mo dėl bendradarbiavimo energetikos srityje įgyvendinimo, Tarybos išvados, 
ES Parlamento ataskaitos, Komisijos strategija ir programavimo dokumentai bei 
Komisijos valdymo ataskaitos. Taip pat buvo naudojamos iš išorės šaltinių, kaip 
antai Tarptautinės energetikos agentūros, Oksfordo energetikos tyrimų instituto, 
Pasaulio banko, TVF ir PVO gautos ataskaitos.
Nenuoseklus įsipareigojimas vykdyti reformas ir metodas 
dar visai neseniai trukdė plėtoti ES ir Ukrainos dialogą
Dujų sektoriuje plėtojamas dialogas buvo plataus pobūdžio, bet 
riboto veiksmingumo
65 
2005 m. ES ir Ukrainos pasirašytame susitarimo memorandume dėl bendradar -
biavimo energetikos srityje nustatyti veiksmų planai ir nagrinėjami pagrindiniai 
energetikos klausimai Ukrainoje58. Mes laikome svarbiu pasiekimu tai, kad Ukrai -
na 2012 m. vasario mėn. tapo Energijos bendrijos sutarties59 šalimi. Be to, nuo 
2014 m. ji dėjo pastangas, kad įvykdytų savo pagal Sutartį prisiimtus įsipareigoji -
mus, visų pirma įgyvendindama trečiąjį ES energetikos teisės aktų rinkinį60 – vie -
ną pagrindinių ES ir Ukrainos bendradarbiavimo energijos srityje prioritetų.57 Remiantis asociacijos 
susitarimo V  antraštinės dalies 
I skyriumi.
58 Įskaitant dujų sektoriaus 
atveju kainų reformas, 
socialinės apsaugos sistemas, 
energijos vartojimo 
efektyvumą, tiekimo 
įvairinimą ir infrastruktūrų 
modernizavimą.
59 Energijos bendrijos steigimo 
sutartis buvo pasirašyta 
2006 m. Šalys įsipareigoja 
liberalizuoti savo energijos 
rinkas ir įgyvendinti 
pagrindinius ES teisės aktus 
elektros, dujų, aplinkos ir 
atsinaujinančiosios energijos 
srityse.
60 Paskutinio raundo ES energijos 
rinkos teisės aktai, žinomi kaip 
trečiasis paketas, ES buvo 
priimti 2009 m. siekiant 
pagerinti vidaus energijos 
rinkos veikimą ir išspręsti 
struktūrines problemas.
36 Pastabos 
66 
Iki 2014 m. aukšto lygio ES ir Ukrainos dialogas dėl bendradarbiavimo energeti -
kos srityje buvo nepakankamai veiksmingas dujų sektoriaus restruktūrizavimo 
prasme dėl Ukrainos partnerių tikro įsipareigojimo trūkumo. 2007–2015  m. lai -
kotarpiu iškilo daug tokių pačių esminių problemų, o pažanga, padaryta moder -
nizuojant dujų tiekimo sistemą buvo ribota. 2007-2013 m. laikotarpiu Komisijos 
pastangos priartinti Ukrainos energijos kainas prie ekonomiškai pagrįstų lygių 
arba sumažinti įmonės „Naftogaz“ deficitą buvo bevaisės. Tačiau Komisijai 2014 ir 
2015 m. pavyko išvengti didelių ES dujų tiekimo sutrikimų, nepaisant krizės tarp 
Ukrainos ir Rusijos (žr. 68 dalį).
Dujų sektoriaus dialogas nukentėjo nuo skirtingų ES 
suinteresuotųjų šalių požiūrių ir svyruojančio Ukrainos 
įsipareigojimo
67 
Skirtingų valstybių narių bei valstybių narių ir Komisijos nuomonės dėl ES dujų 
tiekimo per Ukrainą saugumo prioritetų ir būtinybės imtis neatidėliotinų veiks -
mų skyrėsi. Todėl nepaisant Komisijos pastangų, „kalbėjimas vienu balsu“ apie 
tokius prioritetus tebeliko problema. Aukšto lygio ES komunikatuose buvo aiškiai 
pasisakyta už strateginį Ukrainos dujų tranzito pobūdį. Tuo pat metu šiuose 
komunikatuose nebuvo aiškiai nurodyta, kaip trapi šalies ir valstybinės energijos 
bendrovės „Naftogaz“ ekonominė ir finansinė situacija, dar labiau paaštrėjusi dėl 
sistemingos korupcijos dujų sektoriuje, galėtų paveikti Ukrainos, kaip dujų tranzi -
to šalies, patikimumą.
68 
Dujų tranzitas per Ukrainą yra nepaprastai svarbus užtikrinant jų tiekimo saugu -
mą Vidurio, Pietų ir Rytų Europoje; jis taip pat turi svarbių ekonominių, finansinių 
ir socialinių padarinių ir pačiai Ukrainai. 2014  m. ES reagavo greitai, kai bendrovė 
„Gazprom“ sustabdė dujų tiekimą Ukrainai ir iškilo galima grėsmė dujų tranzito 
per Ukrainą saugumui: ES pateikė dujų tiekimo Ukrainai alternatyvius sprendi -
nius, sudarydama palankias sąlygas srautų teikimui priešinga kryptimi ir remda -
ma naujų jungčių įrengimą, siekiant užtikrinti tęstinį tranzitą per šalį.
69 
Dėl nuolatinio pakankamai stabilios Ukrainos energetikos strategijos trūkumo 
(išskyrus Ukrainos dujų tranzito vaidmenį) ir nepastovios politinės valios Komisijai 
buvo dar sunkiau patvirtinti nuoseklų metodą, susijusį su sudėtingoje geopoliti -
nėje aplinkoje vykdomu ES ir Ukrainos dialogu dujų klausimais.
37 Pastabos 
ES pagalbos sąlygos pradiniame etape buvo plačiai apibrėžtos
70 
Kai kurios sąlygos, įtrauktos į 2007 m. „Energetika I“ biudžetinės paramos progra -
mą nebuvo pakankamai tikslios, kad būtų galima išvengti aiškinimo prieštaravi -
mų su Ukrainos valdžios institucijomis61. Atsižvelgiant į  šį tikslumo trūkumą ir tai, 
kad vykdant sąlygą pagal programą buvo leidžiami tik trys skirtingi užbaigimo 
lygiai (0–50-100 %), Komisija atlikdama savo vertinimą kartais turėdavo prie to pri -
siderinti62. Be to, dėl neatidėliotinų makroekonominių ir politinių sumetimų daug 
energetikos sąlygų, dėl kurių susitarė Komisija ir Ukrainos valdžios institucijos, 
įgyvendindamos MFP I, taip pat buvo plačiai apibrėžtos63.
Iki 2014 m. trūko su ES pagalba susijusių aukštos kokybės 
duomenų
71 
Naudoti paruošti ir patikimi duomenys net ir esant nepalankioms sąlygoms yra la -
bai svarbūs priimant tinkamai įrodymais pagrįstus sprendimus. Iki 2014 m. naudoti 
paruoštų ir patikimų duomenų prieinamumas buvo probleminis, pavyzdžiui, dėl:
— kiekvieną dieną per Ukrainą tranzitu tiekiamų dujų srautų;
— Ukrainos faktiškai surenkamų reguliarių duomenų dėl dujų tranzitui taikomų 
mokesčių64;
— išsamių suvestinių statistinių duomenų dėl faktinių dujų ir šildymo tarifų 
padidinimo.
2014 m. buvo užfiksuoti keli patobulinimai, susiję su Komisijos prieiga prie duomenų 
dėl dujų tranzito per Ukrainą, o nuo 2015 m. Ukrainos dujų perdavimo sistemos ope -
ratorius internete teikia informaciją apie kasdienius dujų tranzito srautus.
72 
Bendros ES ir Ukrainos metinės pažangos ataskaitos dėl 2005 m. energetikos 
susitarimo memorandumo įgyvendinimo pasitarnavo kaip naudingas regulia -
raus politinio dialogo dėl pagrindinių energetikos sunkumų forumas. Tačiau mes 
nustatėme, kad jos nebuvo pakankamai kritiškos ir visapusiškai neatspindėjo 
Komisijos perspektyvos.
ES pagalba iki 2014 m. turėjo ribotą poveikį dujų sektoriui
73 
Iki 2015 m. pradžios teikiant ES pagalbą nepavyko pasiekti rezultatų Ukrainos 
dujų sektoriuje65, tačiau nuo to laiko yra pasiekta svarbių riboženklių / padaryta 
pažanga (taip pat žr. 3 diagramą ).61 Žr., pavyzdžiui, sąlygą 
„Lyginant su 2006 m., 
energetikos sektoriuje 
kvazifiskalinis deficitas 
nepadidėjo“. Komisija ir 
Ukrainos partneriai sąlygą 
aiškino skirtingai ir pasiūlė 
atitinkamai 0 % ir 100 % 
įvykdymo lygius.
62 Pavyzdžiui, 6 rodiklis 
(Finansavimo susitarimų dėl 
prioritetinių infrastruktūros 
projektų užbaigimas su 
tarptautinėmis finansų 
įstaigomis (TFĮ), 5.3 rodiklis 
(Dujų metrologijos linijos 
užsakymo pateikimas 
Regioniniame metrologijos 
centre Bojarkoje) ir 8 rodiklis 
„Bandomosios tarptautinės 
dujų matavimo stoties įėjimo 
į dujų tranzito sistemą 
Ukrainoje taške koncepcija ir 
statyba“.
63 Pavyzdžiai – „žymiai padidinti 
bendrą „Naftogaz“ surinkimo 
rodiklį“, „padaryti reikšmingą 
pažangą vykdant Ukrainos 
įsipareigojimus pagal 
Energijos bendrijos sutartį“, 
„padaryti reikšmingą pažangą 
siekiant GPSI (Gavybos 
pramonės skaidrumo 
iniciatyvos) besilaikančios 
šalies statuso“, „tikslingai 
stiprinti socialinės apsaugos 
sistemą“ ir „žymiai išplėsti 
atskirų dujų matuoklių 
naudojimą“.
64 Mokesčių surinkimas gali būti 
apskaičiuotas, tačiau tik 
teoriškai, naudojant 
nustatytas formules, pagrįstas 
dujų tranzito sutartimis.
65 Kaip pavyzdį galima paminėti 
tai, kad susijusios ES 
energetikos sektoriaus 
biudžetinės paramos sąlygos 
(Energetika I  ir Energijos 
vartojimo efektyvumas) buvo 
įvykdytos tik iš dalies, tai yra 
buvo pasiekta 59 % norma. 
Komisija ir Ukrainos valdžios 
institucijos daugeliu atvejų 
nesutarė dėl faktinio 
įvykdymo lygio.
38 Pastabos 3 diagramaEnergetikos ir dujų sektoriaus pokyčiai Ukrainoje, 2007-2015 m.
Sritys / posričiai Pokyčiai 2007–2013 m. Pokyčiai 2014–2015 m. Pastabos
a) Dujų 
sektoriaus 
reformaĮstatymas dėl 
dujų •Vis didesnė pažanga be 
proveržio.
 •Geresniam Ukrainos 
integravimui į  ES energijos 
rinką postūmį suteikė Ukrainos 
prisijungimas prie Energijos 
bendrijos sutarties. •Išsamaus dujų sektoriaus 
reformos veiksmų plano 
(2015 m. kovo mėn.) ir Ukrainos 
įstatymo dėl dujų priėmimas 
2015 m. balandžio mėn. •2015 m. buvo teigiamas lūžio 
taškas vykdant dujų sektoriaus 
reformą. 2015 m. balandžio 
mėn. priėmus įstatymą dėl 
dujų prasidėjo pasirengimas 
dėl „Naftogaz“ atsiejimo 
vadovaujantis ES trečiuoju 
energetikos teisės aktų rinkinio 
nuostatų.
Dujų ir šildymo 
kainos •Nepakankamas padidėjimas 
2007–2013 m. (nepaisant ES ir 
TVF reikalavimų). •Smarkiai išaugo komunalinių 
paslaugų kainos. •2016 m. balandžio mėn. ir toliau 
smarkiai augo dujų kainos.
 •Įmonės „Naftogaz“ deficitas 
nesumažėjo. •Įmonės „Naftogaz“ deficitas 
2015 m. ženkliai sumažėjo. •Įmonės „Naftogaz“ deficito iki 
2017 m. turėtų nelikti.
Socialinės 
apsaugos 
sistema •Nesėkmingos pastangos 
nustatyti patikimą sistemą 
siekiant suteikti kompensacijas 
skurdžiausiai gyvenantiems 
visuomenės nariams dėl 
energijos kainų išaugimo. •Socialinė kompensavimo 
schema buvo pagerinta siekiant 
kompensuoti didelio masto 
energijos kainų padidėjimus 
2015  m. •Kompensavimo schemos 
patikimumas mažai pastebimas.
Matavimas 
visoje dujų 
tiekimo 
grandinėje. •Reikšminga pažanga įrengiant 
dujų matuoklius atskiruose 
namų ūkiuose. •2015 m. dujų sektoriaus 
reformos veiksmų planu 
siekiama pagerinti matavimą 
visoje dujų grandinėje. •Dujų matuoklių įrengimas 
visiems likusiems namų ūkiams, 
kurie tokių matuoklių neturėjo, 
ir bent vieno šilumos matuoklio 
kiekvienam pastatui įrengimas  – 
visa tai turi būti užbaigta iki 
2017 m. balandžio mėn.
b) Energijos vartojimo 
efektyvumas •Tai nėra prioritetas Ukrainos 
energetikos reformos 
programoje (nepaisant 
Komisijos pastangų). •Pastaruoju metu buvo teigiamų 
pokyčių (nauji ES projektai ir 
programos, kurioms teikiama ES 
parama). •Nuo 2015 m. šioje srityje 
dedama daugiau pastangų.
c) Dujų tranzito sistemos 
modernizavimas. •Teikiant ES pagalbą nebuvo 
užtikrintas modernizavimas 
(Ukrainos partneriai neįvykdė 
paskolų sąlygų). •2016  m. turi prasidėti pirmieji 
dujotiekio modernizavimo 
darbai (ES iš dalies garantavo 
finansavimą). •Bendrovė „Gazprom“ grasina, 
kad 2019 m. nutrauks Rusijos 
dujų tiekimo tranzitą per 
Ukrainą.
d) Dujų tiekimo per Ukrainą 
saugumas •Krizinės situacijos 2005-2006 ir 
2009 m. •2014-2015 m. buvo patirta 
sunkumų, tačiau dėl ES 
pastangų dujų tranzitas 
ir tiekimas ir toliau buvo 
vykdomi (per jungtis, teikiant 
srautus priešinga kryptimi ir 
tarpininkaujant „Gazprom“ ir 
„Naftogaz“). •Kiti konkuruojantys dujų 
tranzito projektai bando apeiti 
Ukrainą.
 •Dujų sektoriaus valdymo 
pagerinimas ir geresnis 
integravimas į  ES energijos 
rinką.
Šaltinis:  Europos Audito Rūmai.
39 Pastabos 
a) Dujų sektoriaus reforma: nepaisant ES pastangų, pažanga 2007–2013 m. buvo 
vangi. Tačiau įvykdžius ES ir jos partnerių nustatytas paramos sąlygas, nuo 
2014 m. buvo iš naujo pradėta vykdyti dujų sektoriaus reforma (žr. 5 langelį ).
b) Energijos vartojimo efektyvumas: Ukrainos valdžios institucijos savo energi -
jos reformos programoje nelaikė energijos vartojimo efektyvumo prioritetu, 
nepaisant jo svarbos ES ir Ukrainos susitarimo memorandume dėl bendra -
darbiavimo energetikos srityje. Nuo 2015 m. Ukrainos valdžios institucijos 
energijos vartojimo efektyvumui skyrė daugiau dėmesio.
c) Dujų tranzito sistemos modernizavimas: nuo 2006 m. Komisija per tarptau -
tines finansų įstaigų (TFĮ) paskolas bandė užsitikrinti finansavimą siekiant 
modernizuoti dujų tranzito sistemą. 2012 m. Komisija finansavo parengiamąjį 
tyrimą, kurį užbaigus buvo padaryta išvada, kad modernizavimas atsieis 
2,5–5,3 milijardo eurų, priklausomai nuo dujų srautų scenarijų. EIB ir ERPB 
pirmuosius TFĮ paskolų susitarimus su „Ukrtransgaz“67 -(dėl 150 milijonų eurų 
sumos kiekvienai TFĮ68) galėjo pasirašyti tik 2014 m. gruodžio mėn., kai buvo 
laikoma, kad Ukraina padarė pakankamą pažangą, susijusią su tam tikromis 
pagrindinėmis 2009  m. bendroje deklaracijoje sutartomis sąlygomis. Statybos 
darbai prasidės 2016 m. ir tikimasi, kad jie pasibaigs 2018 m. vykdant pirmąjį 
didelio masto Urengojaus-Pomario-Užhorodo tranzito dujotiekio moderniza -
vimo projekto etapą.67 Dukterinė „Naftogaz“ įmonė, 
atsakinga už dujų perdavimą ir 
saugojimą.
68 EIB paskolai taikoma bendroji 
ES garantija.5 langelisDujų sektoriaus pokyčiai nuo 2014 m.
 οpriimtas konkrečius per nustatytą laiką pasiektinus veiksmus nustatantis išsamus dujų sektoriaus reformos 
veiksmų planas ir naujas įstatymas dėl dujų.
 οpo nesėkmingų pastangų esant sunkiam ekonominės krizės laikotarpiui ir padidėjus Rusijos dujų kainoms, 
2015 m. pradžioje 300–600 % išaugo mokesčiai namų ūkių dujų vartotojams, o centralizuotas šildymas pa -
brango apie 70 %. Padidėjimai ir toliau turi būti taikomi iki 2017 m., kol kainos pasieks rinkos pariteto lygį. 
Bendrovės „Naftogaz“ deficitas 2015 m. buvo smarkiai sumažintas; jo iki 2017 m. turėtų nelikti66.
 ο2015 m. esamos socialinės kompensavimo schemos taikymas buvo išplėstas siekiant kompensuoti didelius 
energijos kainų padidėjimus, taikomus vargingiausiai gyvenantiems visuomenės nariams. Tačiau būtina 
atlikti vis daugiau patobulinimų arba įvykdyti reformą siekiant kovoti su būsimais kainų padidėjimais ir 
sukurti veiksmingesnes energijos vartojimo efektyvumo paskatas.
 ο2015 m. dujų sektoriaus reformos veiksmų planu siekiama pagerinti matavimą visoje dujų grandinėje.
66 TVF tikslas.
40 Pastabos 
d) Dujų tiekimo per Ukrainą saugumas:
i) Audituotu laikotarpiu dėl šalies politinio, administracinio ir ekonominio 
nestabilumo dujų tiekimo per Ukrainą saugumui vis dar kilo grėsmė. 
Ši padėtis dar labiau paaštrino 2005-2006 ir 2009 m. krizines situacijas, 
o 2014-2015 m. buvo patirti papildomi sunkumai. Be to, neaišku, ar dujos 
ir toliau bus perduodamos į ES šalis per Ukrainos teritoriją: bendro -
vė „Gazprom“ grasina, kad nutrauks Rusijos dujų tranzitą per Ukrainą 
2019 m., pasibaigus dabartinės bendrovių „Gazprom“ ir „Naftogaz“ sutar -
ties galiojimui. Be to, alternatyviais dujų tranzito projektais, pavyzdžiui, 
„Nord Stream II“, „Turkstream“, „Southstream“ siekta ar siekiama apeiti 
šalį. Tačiau ES tikslas yra palaikyti dujų tranzitą per Ukrainą.
ii) Komisijos pastarojo metu pastangos palaikyti dujų tranzitą per Ukrainą 
2014-2015 m. buvo sėkmingos ir žymiai sustiprino ES ir Ukrainos dujų 
tiekimo saugumą per jungtis ir srautus priešinga kryptimi ir tarpininkau -
jant tarp bendrovių „Naftogaz“ ir „Gazprom“ derybose dėl vadinamojo 
2014-2015 m. žiemos paketo. Ukrainos dujų saugojimo įrenginiai, kurie 
yra būtini Rytų ES dujų tiekimui užtikrinti, 2015–2016 m. buvo sėkmingai 
papildyti 2015-2016 m. žiemos pakete, naudojant bendrovės „Naftogaz“ 
nuosavus išteklius bei tarptautinių finansų įstaigų paskolų priemonę69.
iii) Tikimasi, kad dujų sektoriaus reforma pagerins dujų sektoriaus valdy -
mą Ukrainoje, tokiu būdu sumažinant Ukrainos dujų tranzito saugumo 
valdymo rizikos elementą. Kitas sėkmės veiksnys Komisijai buvo Ukrainos 
prisijungimas prie Energijos bendrijos sutarties 2011  m., kuria siekiama 
visapusiškiau integruoti šalį į ES energijos rinką, tokiu būdu padedant 
ilguoju laikotarpiu stabilizuoti Ukrainos dujų sektorių.69 Po ERPB skirtos 300 milijonų 
JAV dolerių sumos, kuri buvo 
paremta Ukrainos valstybės 
garantija, išmokėjimo bus 
taikoma iki 520 milijonų JAV 
dolerių siekianti EIB, taigi ir ES, 
garantuota Pasaulio banko 
priemonė.
41
 Išvados ir rekomendacijos
74 
Remdamiesi savo audito darbu, mes darome išvadą, kad apskritai ES pagalba 
Ukrainai buvo iš dalies veiksminga remiant šalies pertvarkymą į gerai valdomą 
valstybę viešųjų finansų valdymo, kovos su korupcija ir dujų sektoriaus veikimo 
srityse.
ES pagalbos Ukrainai veiksmingumas gerinant viešųjų 
finansų valdymą ir kovą su korupcija
75 
ES pagalba Ukrainai buvo iš dalies veiksminga gerinant viešųjų finansų valdymą ir 
kovą su korupcija.
76 
Beveik visu audituotu laikotarpiu vedant ES ir Ukrainos dialogą VFV užėmė kuklią 
vietą. Tačiau nuo 2011 m. ES tapo reiklesnė VFV reformų atžvilgiu ir padėjo Ukrai -
nai parengti jos 2013 m. VFV reformų strategiją ir veiksmų planą (žr. 31–34 dalis). 
Kova su korupcija būdavo reguliariai įtraukiama į ES ir Ukrainos dialogo darbo -
tvarkę. Ji buvo sustiprinta vykdant 2011 m. Vizų režimo liberalizavimo veiksmų 
planą; procesas buvo pagreitintas pagerinus bendradarbiavimą po Maidano 
įvykių (žr. 35–37 dalis).
1 rekomendacija. Plėtojant dialogo su Ukraina procesą labiau 
akcentuoti viešųjų finansų valdymą
Komisija ir EIVT, siekdamos išlaikyti VFV reformos tempą, kuris buvo užtikrintas 
patvirtinus 2013  m. VFV strategiją, turėtų konsoliduoti politikos dialogą VFV 
klausimais. Komisija taip pat turėtų išnagrinėti galimybę pradėti vykdyti specialią 
programą siekiant užtikrinti, kad VFV reforma kiek įmanoma greičiau būtų veiks -
mingai įgyvendinta.
42 Išvados ir rekomendacijos 
77 
ES pagalbos koncepcija buvo iš dalies veiksminga prisidedant prie VFV ir kovos su 
korupcija pagerinimo. Komisija įtraukė būtinybę sustiprinti VFV ir kovą su korup -
cija į Ukrainos biudžetinės paramos programų ir MFP koncepciją, nors kartais 
būdavo aptinkama sąlygų nustatymo arba metodo įvykdymo vertinimo trūku -
mų (žr. 38–40 dalis). Dauguma biudžetinės paramos programų Ukrainoje buvo 
parengtos taip, kad programos pradžioje reikšminga paskirtos sumos dalis būtų 
išmokėta, kai tik bus įvykdytos bendrosios sąlygos. Šis metodas gali sumažinti 
paskatą įgyvendinti reformas, nuo kurių priklauso tolesnės mažesnės išmokos. 
Komisija, siekdama išspręsti kritinę Ukrainos situaciją, daugiausia dėmesio skyrė 
greitam pagalbos išmokėjimui 2014 m. (žr. 41–44 dalis).
2 rekomendacija. Pagerinti sąlygų ir finansinės pagalbos 
išmokėjimo koncepciją
Komisija turėtų remtis Ukrainoje įgyta patirtimi, siekdama pagerinti būsimos 
pagalbos rengimą:
a) Su biudžetine parama ir MFP paskolų teikimo sąlygomis susiję visi atrinkti 
rodikliai turėtų būti aiškiai apibrėžti siekiant vertinimo proceso metu išvengti 
ginčų.
b) Būsimos paskolų ir dotacijų suteikimo sąlygos turėtų papildyti ir sustiprinti 
viena kitą.
c) Komisija, siekdama padidinti paskatas vykdyti reformas, derybų ir sąlygų 
nustatymo metu turėtų glaudžiai dirbti su kitais paramos teikėjais, visų pirma 
tarptautinėmis finansų įstaigomis.
d) Programomis turėtų būti siekiama tinkamai suderinti politikos sverto povei -
kio aspektus ir būtinybę greitai išmokėti pagalbą. Be to, biudžetinės para -
mos kintamo dydžio dalių su VFV ir kovos su korupcija sąlygomis susijusios 
sumos turėtų būti pakankamai didelės siekiant užtikinti, kad šios sąlygos būtų 
įvykdytos.
78 
ES pagalbos įgyvendinimo stebėjimas buvo iš esmės veiksmingas ir audituotu 
laikotarpiu dar pagerėjo. ES ir tarptautinės organizacijos reguliariai vertina VFV 
ir kovos su korupcija padėtį Ukrainoje, o nuo 2012 m. Komisija sustiprino savo 
biudžetinės paramos stebėjimo sistemą. Tačiau nėra sistemingo biudžetinės 
paramos programų vertinimo metodo (žr. 45–48 dalis). Biudžetinės paramos mo -
kėjimų sustabdymas padėjo siekti pažangos įgyvendinant VFV prioritetus 2011-
2013 m. (žr. 49 dalį).
43 Išvados ir rekomendacijos 
3 rekomendacija. Sustiprinti ES pagalbos įgyvendinimo 
stebėjimą
Tam, kad sustiprintų ir pagreitintų VFV ir kovos su korupcija reformas, Komisija 
turėtų sugriežtinti savo kai kuriose srityse vykdomą stebėjimą ir labiau akcentuoti 
naudos gavėjų atskaitomybę.
a) Komisijos Ukrainoje įgyvendinamų biudžetinės paramos programų vertinimo 
metodas turėtų būti supaprastintas.
b) Komisija, atsižvelgdama į rezultatus, gautus sustabdžius mokėjimus, tinkamai 
pagrįstais atvejais, esant nepakankamai pažangai vykdant reformas, turėtų 
pasinaudoti biudžetinės paramos mokėjimų sustabdymu.
79 
ES pagalba buvo iš dalies veiksminga siekiant apčiuopiamų ir tvarių VFV ir kovos 
su korupcija rezultatų. Iki 2014  m. Ukrainos vyriausybės ribotą įsipareigojimą vyk -
dyti reformos procesą atspindėjo nevisapusiškas ir atidėtas numatytų rezultatų 
pasiekimas (žr. 50–51 dalis). Nepaisant 2014 m. suteikto naujo postūmio refor -
moms, iki šiol pasiekti rezultatai vis dar trapūs. MFP programų atveju Komisija 
naudojosi savo veiksmų laisve, kad padarytų išvadą, jog dauguma VFV sąlygų 
buvo iš esmės įvykdytos, nepaisant kai kurių įgyvendinimo trūkumų (žr. 52 dalį). 
VFV ir kovos su korupcija atveju dauguma pasiektų rezultatų – tai teisėkūros ir 
instituciniai pokyčiai (žr. 53–56 dalis). Kovos su korupcija politikos srityje veiks -
mingo įgyvendinimo rezultatai dar nepaaiškėjo.
4 rekomendacija. Labiau akcentuoti veiksmingą reformų 
įgyvendinimą ir tvarumą
Komisija, bendradarbiaudama su pilietinės visuomenės organizacijomis, turė -
tų pasisakyti už teisės aktų pakeitimus ir įtvirtinti, kad tolesnė ES pagalba būtų 
teikiama tik veiksmingai įgyvendinus pagrindines VFV ir kovos su korupcija 
reformas. Tai visų pirma susiję su VFV reformų strategija ir veiksmų planu bei su 
korupcija kovojančių nešališkų operatyvinių įstaigų finansiniu tvarumu. Išmokėji -
mo sąlygos turėtų būti griežtai vertinamos.
44 Išvados ir rekomendacijos 
ES pagalba siekiant pagerinti valdymą dujų sektoriuje 
ir ES dujų tiekimo saugumą per Ukrainą
80 
Apskritai ES pagalba Ukrainai buvo iš dalies veiksminga gerinant valdymą dujų 
sektoriuje ir dujų tiekimo per Ukrainą saugumą.
81 
Dar visai neseniai ES ir Ukrainos dialogą energetikos klausimais veikė svyruojantis 
Ukrainos įsipareigojimas ir ES suinteresuotųjų šalių skirtingos nuomonės dėl ES 
dujų tiekimo per Ukrainą saugumo. 2007–2015 m. laikotarpiu kilo tokios pačios 
svarbios problemos (žr. 65– 69 dalis).
82 
Ankstyvajame etape patikrintos ES pagalbos koncepcija dujų sektoriuje ir dujų 
tiekimo per Ukrainą sektoriuje apėmė tam tikras sąlygas, kurios buvo miglotos ir 
kurias buvo sudėtinga įvertinti (žr. 70 dalį).
83 
Iki 2014 m. vykdant ES pagalbos įgyvendinimo stebėjimą trūko aukštos kokybės 
duomenų, o ES ir Ukrainos bendrose ataskaitose nebuvo pateikiama visa aiškina -
moji informacija apie sunkumus, patiriamus dujų sektoriuje (žr. 71–72 dalis).
84 
Iki 2014 m. ES pagalba turėjo ribotą poveikį Ukrainos dujų sektoriaus veikimui, 
o su ES dujų tiekimu per Ukrainą susiję rezultatai buvo nevienareikšmiai. Nuo 
2014 m. pasiekti svarbūs riboženkliai (žr. 73 dalį).
45 Išvados ir rekomendacijos 
5 rekomendacija. Imtis priemonių siekiant padaryti Ukrainai 
dujų sektoriuje teikiamą ES pagalbą veiksmingesnę
Komisija turėtų nedelsdama imtis priemonių, kad pagerintų ES strateginio 
bendradarbiavimo su Ukraina dujų sektoriuje stebėjimą ir padarytų jį veiksmin -
gesnį. Visų pirma turėtų būti labiau akcentuojamas domenų rinkimas, tikrinimas 
ir analizė. Komisija turėtų sistemingiau rinkti tikslesnę ir patikrinamą informaciją, 
net ir esant nepalankioms sąlygoms. Tai nepaprastai svarbu priimant tinkamai 
įrodymais pagrįstus sprendimus.
Šią ataskaitą priėmė III kolegija, vadovaujama Audito Rūmų nario Karel PINXTEN, 
2016  m. lapkričio 8  d. Liuksemburge įvykusiame posėdyje.
 Audito Rūmų vardu
 Pirmininkas  
 Klaus-Heiner LEHNE

46
 Priedas
Nagrinėtos programos
1 lentelė. Ukraina: Biudžetinės paramos programos, 2007-2015 m.
Skirta sumaIšmokėta 
suma
(milijonais eurų)
Sektorinės paramos biudžetui programos1 (santrumpa, sprendimo priėmimo metai) 588 259
Parama Ukrainos energetikos politikos įgyvendinimui (Energetika I, 2007  m.) 87 73
Parama Ukrainos strategijos įgyvendinimui energijos vartojimo efektyvumo ir atsinaujinančiųjų energijos 
išteklių srityje (Energijos vartojimo efektyvumas, 2008 m.).70 52
Abipusės prekybos skatinimas panaikinant technines tarp Ukrainos ir ES vykdomos prekybos kliūtis (Prekyba, 
2008  m.)45 29
Parama aplinkos apsaugos strategijos įgyvendinimui Ukrainoje (Aplinka, 2009 m.) 35 24
Parama Ukrainos transporto strategijos įgyvendinimui (Transportas, 2009 m.) 65 27
Parama Sienų valdymo sektoriaus politikai Ukrainoje (Sienų valdymas, 2010 m.) 66 49
Tęstinė parama Ukrainos energetikos strategijos įgyvendinimui (Energetika II, 2012  m.) 45 5
Paramos sektorinei politikai programa – Parama Ukrainos regioninei politikai (Regioninė politika, 2013 m.) 55 0
Ukrainos administracinės teisinės sistemos ir valstybės tarnybos reforma (2011 m.) 70 panaikinta
Biudžetinė parama Ukrainos regioninės plėtros politikai (2012 m.) 50 panaikinta
Sutartis dėl paramos valstybei stiprinti2355 250
1 Suma apima papildomą paramos komponentą (techninę pagalbą, auditą, programų peržiūras ir vertinimus).
2 Iš SPB skirtų 355 milijonų eurų 232 milijonai eurų buvo naujos lėšos, o 123 milijonai buvo įsisavinti naudojant 2013 m. metinės veiksmų 
programos asignavimus (t. y. iš dviejų naujų Ukrainos sektorinės paramos biudžetui kliūčių prekybai šalinimo ir aplinkosaugos strategijos 
įgyvendinimo programų (kiekvienai jų teko po 55 milijonus eurų), o 13 milijonų buvo skirta padidinus biudžetą – iš pradžių jie buvo numatyti 
aplinkos sektoriui).
Šaltinis:  CRIS 2015 12 31.
2 lentelė. Ukraina: ES makrofinansinės pagalbos apžvalga, 2007–2015 m.
Sprendimo metai Audito santrumpaSkirta suma Išmokėta suma
(milijonais eurų)
2002MFP I1106102010 500
2014 MFP II 1 000 1 000
2015 MFP III 1 800 600
Iš viso 3 410 2 210
Šaltinis:  Ekonomikos ir finansų reikalų GD 2015 12 31 http://ec.europa.eu/economy_finance/international/neighbourhood_policy/
ukraine_en.htmPriedas
47 Priedas 
3 lentelė. Ukraina 2007–2015 m. laikotarpiu nagrinėti projektai
Pavadinimas (sutarčių sudarymo metai)Skirta suma Išmokėta suma
(milijonais eurų)
Viešųjų finansų valdymas (VFV)
Porinis projektas „Konkurencijos teisės ir politikos Ukrainoje vykdymo užtikrinimo sustiprinimas (2007  m.)“ 1 0,9
Porinis projektas „Parama pagrindiniam Ukrainos kontrolės ir revizijos biurui (KRU) įgyvendinant naują 
Viešosios vidaus finansų kontrolės sistemą“ (2007 m.)1,1 1,1
Konkurencijos ir viešųjų pirkimų sistemų Ukrainoje suderinimas su ES standartais (2008 m.) 4,4 4,4
NBU potencialo stiprinimas derinant centrinių bankų standartus su ES standartais (2009 m.) 1,1 0,6
Parama Ukrainos finansų ministerijai valstybės skolos valdymo ir biudžeto prognozių sudarymo srityse 
(2010  m.)1,7 1,5
Dokumento rengimas poriniam projektui dėl rizika grindžiamos nebankinių finansų įstaigų priežiūros 
(2011  m.)0,1 0,1
IT įrangos tiekimas siekiant į Ukrainos antimonopolinį komitetą integruoti regioninį tinklą remiant ES 
ir Ukrainos 2006 m. veiksmų plano projektą „Konkurencijos ir viešųjų pirkimų sistemų derinimas su ES 
standartais“ (2010 m.)0,2 0,2
Sutarties 147–509 pratęsimas „Konkurencijos ir viešųjų pirkimų sistemų derinimas su ES standartais“ 
(2011  m.)1,1 1,1
Trijų porinių projektų viešųjų finansų valdymo srityje Ukrainoje rengimas (2013 m.) 0,1 0,1
Ukrainos viešųjų pirkimų sistemos suderinimas su ES standartais (2013 m.) 4 2,7
Kiek atsieina valstybė: valstybės biudžeto proceso viešojo stebėjimo skatinimas (2013 m.) 0,3 0,2
Pilietinė visuomenė ir skaidriems vietos biudžetams skirtos priemonės (2013 m.) 0,3 0,1
„Atviro biudžeto“ sistemos sukūrimas ir įgyvendinimas siekiant stebėti viešųjų lėšų naudojimą (2013 m.) 0,3 0,2
Nepriklausomas išteklių ir finansavimo srautų, generuotų iš įprastinių ir netradicinių angliavandenilių 
gamybos Ukrainoje, stebėjimas produkcijos dalijimosi susitarime (2013 m.)0,2 0,2
Iš viso, VFV 15,9 13,4
Kova su korupcija
Parama geram valdymui: projektas prieš korupciją Ukrainoje (2006 m.) 1,5 1,4
Paramos teisingumo reformoms Ukrainoje projektas (2013 m.) 8,6 2,4
Iš viso, kova su korupcija 10,1 3,8
Šaltinis:  CRIS 2015 12 31Priedas
48 Komisijos ir EIVT  
atsakymai
Santrauka
III
Po 2014 m. vasario mėn. pabaigoje Ukrainoje susiklosčiusių dramatiškų įvykių, t. y. buvusio Ukrainos prezidento 
Viktoro Janukovičiaus pašalinimo iš posto 2014 m. vasario 28 d. ir per kelias kitas dienas Rusijos įvykdytos neteisėtos 
Krymo aneksijos, buvo būtina imtis ryžtingų ir skubių atsakomųjų priemonių siekiant kuo labiau sumažinti sunkios ir 
netikėtos padėties padarinius.
Nors Komisija, prieš 2014 m. kovo mėn. paskelbdama svarbų Ukrainai skirtą paramos priemonių paketą, neturėjo 
pakankamai laiko iš anksto nustatytai ilgalaikei strategijai parengti, ilgesnio laikotarpio planavimas pradėtas iš karto 
po jo paskelbimo ir nuo tada vyksta plataus masto strateginės diskusijos, be kita ko, dalyvaujant tarptautiniams 
partneriams.
V
Komisijos nuomone, nors ES pagalba buvo iš dalies veiksminga, įgyvendinamomis ES programomis beveik visose IV 
dalyje aprašytose srityse paskatinta imtis svarbių struktūrinių reformų arba šiomis programomis jos buvo remiamos.
VI
Komisija turėjo derėtis dėl makrofinansinės pagalbos ir biudžetinės paramos teikimo sąlygų ir jas įvertinti ypatingo -
mis Ukrainos politinėmis, ekonominėmis ir finansinėmis aplinkybėmis.
Daugelyje biudžetinės paramos programų numatytas fiksuoto dydžio dalies komponentas; ši dalis turi būti išmo -
kama programos pradžioje, įvykdžius standartines bendrąsias biudžetinės paramos operacijų sąlygas.
VII
Per pastaruosius 10 metų bendradarbiavimas su Ukraina energetikos sektoriuje buvo grindžiamas 2005 m. susita -
rimo memorandumu dėl bendradarbiavimo energetikos srityje, daugiausia dėmesio skiriant dujų tiekimo Europai 
per Ukrainos dujotiekių sistemą saugumo užtikrinimui ir plataus masto reformų energetikos sektoriuje įvedimui. Tai 
buvo ir pagrindinis 2009 m. kovo mėn. priimtos bendros deklaracijos dėl Ukrainos dujų tranzito sistemos moderni -
zavimo tikslas. Dėl 2009 m. dujų krizės ši iniciatyva tapo dar aktualesnė ir tinkamesnė laiko požiūriu, nors ją įgyven -
dinti buvo sunku dėl sudėtingų šalies politinių aplinkybių ir besitęsiančios geopolitinės įtampos.
Atsižvelgdami į padarytą pažangą, 2014 m. gruodžio mėn. EIB ir ERPB galėjo pasirašyti pirmuosius susitarimus dėl 
paskolų dujų tranzito sistemos modernizavimui. Iki 2014 m. pastangas pagerinti Ukrainos dujų sektoriaus valdymą 
ir bendrą tiekimo saugumą silpnino tai, kad Ukraina buvo priklausoma nuo iš Rusijos tiekiamos energijos. Plačiai 
pripažįstama, kad nuo to laiko padaryta didelė pažanga vykdant Ukrainos dujų rinkos reformas.
Nuo 2015 m. kovo mėn. įgyvendinamas plataus masto dujų sektoriaus reformos planas. Priėmusi naują įstatymą dėl 
dujų, vyriausybė 2016 m. liepos mėn. patvirtino „Naftogaz“ atsiejimo nuo perdavimo sistemos operatoriaus planą, 
kuris turėtų būti įgyvendintas iki 2017 m.
Komisija kartu su Energijos bendrijos sekretoriatu ir kitais partneriais toliau ragins Ukrainą užbaigti dujų sektoriaus 
reformas siekiant padidinti jo skaidrumą ir užtikrinti visiškai konkurencingas sąlygas, įskaitant sąlygas, kuriomis 
sudaroma galimybė naujiems dalyviams patekti į rinką ir kuriomis didinamas dujų tiekimo saugumas ir Ukrainos 
tranzito sistemos patikimumas.
Komisijos ir EIVT atsakymai 49
Įvadas
04
Nuo 2015 m. vidurio, po itin gilaus nuosmukio, kurį daugiausia lėmė pasitikėjimo praradimas ir su ginkluotu konf -
liktu Rytuose siejamas gamybos pajėgumo sumažėjimas, pastebima Ukrainos ekonomikos stabilizavimosi ženklų. 
Stabilizavimąsi lėmė keletas veiksnių, pvz., tai, kad, siekiant panaikinti ilgalaikį disbalansą, įgyvendinta tvirtų makro -
ekonominės politikos atsakomųjų priemonių, o didelio masto tarptautinė finansinė ir techninė parama padėjo 
sustabdyti pasitikėjimo krizę.
2014 m. ekonomikai smukus 6,6 proc., o 2015 m. – 9,9 proc., manoma, jog, laipsniškai didėjant vartotojų ir investuo -
tojų pasitikėjimui, 2016 m. ji vėl pradės augti (remiantis prognoze – 1–2 proc.). Per 2016 m. pirmąjį ketvirtį BVP realiai 
išaugo 0,1 proc., o per antrąjį padidėjo 1,3 proc.
08
Atsižvelgiant į padėtį Ukrainoje, iš tikrųjų nuo 2014 m. pagalba pagal EKP teikiama metinių specialių priemonių 
forma. Jau pradėta rengtis nuo 2018 m. grįžti prie įprasto daugiamečio programavimo taikant bendrą paramos 
sistemą.
13
Komisija sutinka su tuo, kad nuo 2014 m. Ukrainos valdžios institucijos labai sustiprino savo įsipareigojimą vykdyti 
reformą. Visų pirma matomas tvirtas dabartinės Ukrainos administracijos įsipareigojimas vykdyti viešojo administra -
vimo reformą (VAR).
Komisija remiasi šiuo reformos impulsu ir jį skatina. Tęsiamas darbas siekiant sukurti pagrindinę ES pagalbos šioje 
srityje programą, kurią būtų galima taikyti siekiant remti ir stiprinti šį įsipareigojimą vykdyti reformą. Trečiojoje MFP 
programoje taip pat numatyti svarbūs su teisės aktais ir įgyvendinimu susiję įsipareigojimai dėl VAR.
15
MFP sąlygos nėra analogiškos TVF sąlygoms, jomis TVF sąlygos papildomos. MFP gali būti išmokama tik jei įgyvendi -
nama papildoma TVF programa ir TVF toliau atlieka peržiūras. Tai reiškia, kad pagalbos gavėjas privalo toliau vykdyti 
TVF sąlygas, kad galėtų gauti MFP išmokas.
1 langelis. Aktyvi Ukrainos valdžios institucijų kampanija prieš oligarchiją
Komisija mano, kad per daug akcentuojamas modernizavimo agentūros vaidmuo ir svarba ir kad rizikos, jog jos 
veikla gali būti supainiota su oficialia Ukrainai teikiama ES pagalba, nebuvo.
17
Po 2014 m. vasario mėn. pabaigoje Ukrainoje susiklosčiusių dramatiškų įvykių, t. y. buvusio Ukrainos prezidento 
Viktoro Janukovičiaus pašalinimo iš posto 2014 m. vasario 28 d. ir per kelias kitas dienas Rusijos įvykdytos neteisėtos 
Krymo aneksijos, buvo būtina imtis ryžtingų ir skubių atsakomųjų priemonių siekiant kuo labiau sumažinti sunkios ir 
netikėtos padėties poveikį.
Komisijos ir EIVT atsakymai 50
Nors Komisija, prieš 2014 m. kovo mėn. paskelbdama svarbų Ukrainai skirtą paramos priemonių paketą, neturėjo 
pakankamai laiko iš anksto nustatytai ilgalaikei strategijai parengti, ilgesnio laikotarpio planavimas pradėtas iš karto 
po jo paskelbimo ir nuo tada vyksta plataus masto strateginės diskusijos, be kita ko, dalyvaujant tarptautiniams 
partneriams.
Be to, paskelbus politiniu požiūriu itin svarbų paramos paketą, buvo kruopščiai kuriamos konkrečios ES para -
mos programos; jos buvo kuriamos atsižvelgiant į finansinę riziką ir kitų paramos teikėjų veiklą ir tai įforminant 
dokumentuose.
18
2014  m. kovo mėn. finansinio paketo tikslas buvo aiškiai parodyti politinę paramą ir kartu sutelkti trumpalaikių 
biudžetinių ir fiskalinių investicijų, taip pat ilgesnio laikotarpio investicijų ir konsultacinę paramą. Taigi juo buvo 
tenkinamos tiek trumpalaikės, tiek vidutinės trukmės ir ilgalaikės reikmės, o  pastarąsias iš tikrųjų lėmė sustiprintas 
Ukrainos valdžios institucijų įsipareigojimas vykdyti reformą.
Reikėtų atkreipti dėmesį į tai, kad į 2014 m. kovo mėn. finansinį paketą įtraukta tik 1,61 mlrd. EUR MFP (bendra 
MFP I ir II suma). 2015 m. sausio mėn. Komisija priėmė pasiūlymą dėl trečiosios Ukrainai skirtos MFP operacijos 
(1,8 mlrd. EUR); tai buvo 2014 m. kovo mėn. paketą papildanti parama, skirta remiantis išsamiu iki to laiko suteiktos 
pagalbos ir jos poveikio Ukrainos ekonominiam ir finansiniam stabilumui nuo krizės pradžios vertinimu, taip pat 
atsižvelgiant į blogėjančią Ukrainos finansinę padėtį 2015 m. pradžioje.
20
Numatyta nuo 2018 m. grįžti prie daugiamečio programavimo taikant bendrą paramos sistemą. Parengiamieji darbai 
jau pradėti.
21
Nors iš pradžių galėjo kilti keletas su koordinavimu susijusių sunkumų, šiuo metu ES delegacijos Kijeve, paramos 
Ukrainai grupės ir ES patariamosios misijos veikla glaudžiai koordinuojama ir ji visa yra papildoma. Tai patvirtinta 
įrodymais, pvz., šiek tiek anksčiau šiais metais (2016 m. birželio mėn.) patvirtinta nauja paramos kovai su korupcija 
programa buvo kuriama bendrai.
22
Ši iniciatyva nebuvo toliau įgyvendinama. Komisija, įgyvendindama kitas iniciatyvas, pvz., inter alia , teikdama 
paramą naujoms Ukrainos kovos su korupcija įstaigoms pagal atsakyme į 21 dalies pastabas minimą kovos su korup -
cija programą ir teikdama teisminių institucijų reformai skirtą paramą, toliau remia Ukrainą šiai kovojant su korupcija 
ir sukčiavimu.
24
Iš tikrųjų Ukrainos vyriausybės beveik per visą audituotą laikotarpį palyginti silpnai koordinavo paramos teikėjus. 
Tačiau dabartinė Ukrainos vyriausybė imasi veiksmų siekdama išspręsti ir pagerinti susiklosčiusią padėtį ir jau paste -
bimas teigiamas jų poveikis.
Komisijos ir EIVT atsakymai 51
25
Komisija nuo pat pradžių savo veiksmus koordinuoja su ERPB kelių paramos teikėjų fondu ir taip pat jau priėmė 
(2016 m. liepos mėn.) sprendimą prie jo prisidėti.
Pastabos
34
2012 ir 2013 m. ES iš tikrųjų labai aktyviai rėmė VFV strategijos kūrimą; iki prasidedant aukščiausiojo lygio susitikimui 
Vilniuje, ši strategija priimta kaip kokybiškas dokumentas. Šiuo metu dirbama (vėlgi – pasitelkus ES ir EBPO SIGMA 
ekspertų pagalbą) siekiant VFV strategiją atnaujinti ir dar labiau patobulinti.
38
Įgyvendinant įvairias ES paramos programas, pvz., Sutartį dėl paramos valstybei stiprinti, daugiausia dėmesio 
buvo skiriama su viešųjų finansų valdymu susijusioms sąlygoms ir kovai su korupcija. Komisija ir toliau tobulins VFV 
pažangos vertinimo metodus ir kriterijus.
40
Komisijos nuomone, Komisija, atsižvelgdama į ypatingas Ukrainos politines ir finansines aplinkybes, tinkamai nau -
dojosi veiksmų laisve.
2 langelis. Lankstumas nustatant ir vertinant MFP sąlygų vykdymą
2010–2012 m. dėl su MFP I susijusio SM daugiausia derėtasi su daug mažiau į reformas orientuota Ukrainos vyriau -
sybe; Ukrainos parlamentas jį ratifikavo tik 2014 m. Nepaisant varginančių derybų, Komisijai pavyko į šį SM įtraukti 
keletą bendrų VFV sąlygų.
Taikant metodą, kai sąlygos įvykdymas vertinamas atsižvelgiant į daugiau nei vieną rezultatą, atsiranda galimybė 
nustatyti pagrindinį konkrečioje srityje vykdomos reformos tikslą, kad būtų galima užtikrinti strateginį orientavimą, 
taip pat galimybė aiškiai ir konkrečiai nustatyti numatomas įgyvendinti politikos priemones.
Bendras atsakymas į 41 ir 42 dalių pastabas.
Komisijos nuomone, laikotarpio pradžioje išmokant sektorinės paramos biudžetui fiksuoto dydžio dalį, laikytasi 
biudžetinės paramos gairėse rekomenduojamų ribų ir atsižvelgta į  Ukrainos padėtį.
43
Komisijos nuomone, 2014 m. Ukraina buvo ties finansinės ir galiausiai politinės griūties riba. ES kartu su TVF ir kitais 
tarptautiniais paramos teikėjais greitai reagavo į Ukrainos finansų krizę, ypač 2014 m. ir pirmą 2015 m. pusmetį. Atsi -
žvelgiant į Ukrainos ekonomikos krizės mastą ir šalies dydį (ji didžiausia iš visų ES rytinių kaimyninių šalių), reikėjo 
skirti dideles makrofinansinės pagalbos sumas.
Komisijos ir EIVT atsakymai 52
46
Iš tikrųjų nuo 2010 m. biudžetinės paramos išmokos apskaičiuojamos remiantis išsamiu VFV vertinimu, kurį atliekant 
atsižvelgiama į visą susijusią analizės medžiagą, įskaitant VIFA vertinimus.
48
Komisijos nuomone, 2014  m. atliktame biudžetinės paramos operacijų Ukrainoje vertinime pateikiama nuodugni 
lyginamoji apžvalga ir vertinimas.
51
Šis dalykas Komisijai žinomas, jis taip pat pabrėžtas biudžetinės paramos operacijų vertinime; Komisija pataria 
Finansų ministerijai ieškoti geresnių ES lėšų skirstymo būdų.
52
Komisija mano, kad Komisijos pateiktas sąlygų įvykdymo vertinimas „iš esmės įvykdyta“ reiškia, jog, net jei įgyven -
dinti ne visi MFP sąlygų aspektai, su reforma susijęs atitinkamos sąlygos tikslas laikomas pasiektu tiek, kad būtų 
nepagrįsta atidėti susijusią MFP išmoką.
Bendras Komisijos atsakymas į 67–69 dalių pastabas.
Komisija, atsižvelgdama į strateginį Ukrainos dujų tranzito sistemos vaidmenį ir į susijusį poreikį iš esmės pertvarkyti 
dujų sektorių, per visą audituotą laikotarpį vykdė nuoseklią politiką.
Apskritai valstybės narės palaikė Komisijos pastangas. Tačiau Komisija pripažįsta, kad kai kurių valstybių narių priori -
tetai dėl bendradarbiavimo dujų sektoriuje ne visada visiškai atitiko Komisijos prioritetus.
Po 2006 ir 2009 m. krizių Komisija vidaus rizikos vertinimo nerengė ir su dujų tiekimo nutraukimu susijusią 
įgytą patirtį siekė įvertinti Komisijos tarnybų darbiniame dokumente (Komisijos tarnybų darbinis dokumentas 
{COM(2009) 363} SEC(2009) 977).
Komisija mano, kad dujų tiekimo tranzitu nutraukimas 2006 ir 2009 m. buvo tiesioginis bendrovių „Gazprom“ ir 
„Naftogaz“ komercinio ginčo, kuriam turėjo įtakos politinė įtampa tarp Ukrainos ir Rusijos ir kuris dėl jos dar labiau 
paaštrėjo, rezultatas.
Komisija privalėjo atsižvelgti į susijusios informacijos konfidencialų pobūdį ir mano, kad šiomis aplinkybėmis Komi -
sija aiškiai parodė savo poziciją.
70
Komisija pripažįsta, kad su dujų sektoriumi susijusios pagalbos programos tam tikrais atvejais galėjo būti kuriamos 
geriau, tačiau atkreipia dėmesį į  nepakankamus atitinkamų Ukrainos ministerijų administracinius gebėjimus, reika -
lingus kuriant pagalbos programas.
Komisijos ir EIVT atsakymai 53
71
Komisijos nuomone, audituotu laikotarpiu prieiga prie duomenų laipsniškai gerėjo. Bendradarbiaujant Ukrainos 
valdžios institucijoms, Komisijai ir Europos dujų perdavimo sistemos operatorių tinklui (ENTSO-G) pasiekta, kad 
nuo 2015 m. yra viešai prieinami atitinkami duomenys apie tranzitu tiekiamų dujų srautus, taip pat su Ukrainos dujų 
sektoriaus rinka susijusi informacija.
73
Komisijos nuomone, tam tikra pažanga buvo padaryta jau 2014 m.; pvz., vyriausybė parengė naują įstatymą dėl 
dujų, pagal kurį 2014 m. gruodžio mėn. EIB ir ERPB galėjo pasirašyti pirmuosius susitarimus dėl paskolų dujų tranzito 
sistemos modernizavimui.
c)
Komisijai dedant pastangas padėti Ukrainai modernizuoti dujų tranzito sistemą, svarbiausi konkretūs sprendimai 
dėl investicijų buvo priimti tik 2014 m. pabaigoje; taip įvyko daugiausia dėl to, kad ankstesnės vyriausybės nesiėmė 
iniciatyvos įgyvendinti svarbiausias reformas, dėl kurių susitarta 2009 m. bendroje deklaracijoje.
d) 
i)
Komisija ir EIVT mano, kad grėsmė ES dujų tiekimo per Ukrainą saugumui kilo ir dėl išorės subjektų (Rusijos).  
Išvados ir rekomendacijos
74
Komisija ir EIVT mano, kad ES pagalba atliko pagrindinį vaidmenį remiant Ukrainos politinę asociaciją su ES ir jos 
ekonominę integraciją į ES. Nuo 2014 m. krizės pradžios ES pagalba taip pat atliko pagrindinį vaidmenį stabilizuojant 
padėtį Ukrainoje ir skatinant daugelyje sričių ir sektorių imtis svarbių struktūrinių reformų.
76
Komisijos nuomone, pagrindiniai ES ir Ukrainos dialogo klausimai yra kova su korupcija ir viešųjų finansų valdymas. 
Todėl pastaraisiais metais šiose srityse imtasi nemažai svarbių reformų ir jau pasiekta svarbių rezultatų.
1 rekomendacija. Plėtojant dialogo su Ukraina procesą labiau akcentuoti viešųjų 
finansų valdymą
Komisija ir EIVT pritaria šiai rekomendacijai.
Šiuo metu svarstoma speciali VFV paramos programa, kurią planuojama įgyvendinti kaip 2017 m. specialią prie -
monę. Su VFV susiję klausimai jau įtraukti į visas biudžetinės paramos programas kaip svarbiausi klausimai ir, pasitel -
kus ES ir EBPO SIGMA ekspertų pagalbą, jau dirbama siekiant atnaujinti VFV strategiją.
Komisijos ir EIVT atsakymai 54
77
Komisijos nuomone, 2014 ir 2015 m. Ukrainoje susiklosčius kritinei padėčiai, buvo nepaprastai svarbu greitai sutelkti 
pagalbą ir ją išmokėti. Siekiant užtikrinti bendrųjų biudžetinės paramos operacijų sąlygų laikymąsi, visos biudžeti -
nės paramos išmokos buvo grindžiamos nuodugniu vertinimu.
Daugelyje biudžetinės paramos programų numatytas fiksuoto dydžio dalies komponentas; ši dalis turi būti išmo -
kama programos pradžioje, įvykdžius standartines bendrąsias biudžetinės paramos operacijų sąlygas.
2 rekomendacija. Pagerinti sąlygų koncepciją ir finansinės pagalbos išmokėjimą
Komisija pritaria šiai rekomendacijai.
a)
Komisija jau ėmėsi veiksmų siekdama tiksliau ir tikslingiau nustatyti politikos tikslus  – tai matyti iš pažangos, pada -
rytos įgyvendinant su Ukraina pasirašytus susitarimo memorandumus (SM), visų pirma laikotarpiu tarp MFP II ir III. 
Ateityje Komisija toliau stengsis užtikrinti aiškumą ir tikslumą.
Tačiau dėl MFP sąlygų visada deramasi su pagalbą gaunančia šalimi. Visų pirma, jei šios derybos vyksta ypatingomis 
geopolitinėmis ir finansinėmis aplinkybėmis, Komisija gali (taip pat galės ateityje) imtis priemonių, kad būtų užti -
krinta pusiausvyra tarp, viena vertus, ypatingos svarbos aplinkybių ir numatyto pagalbos laikotarpio ir, kita vertus, 
tikslumo ir aiškumo.
c)
Komisija, įgyvendindama visas MFP programas, toliau savo veiksmus glaudžiai koordinuos su TVF ir kitais paramos 
teikėjais, kaip tai darė ligi šiol.
d)
Komisija taip pat toliau sieks tinkamai suderinti sverto poveikio aspektus ir pagalbos išmokėjimo spartą. Atsižvel -
giant į 2014 m. Ukrainoje susiklosčiusias ypatingas geopolitines ir finansines aplinkybes, tam tikrais atvejais būtų 
galima pateisinti su greitu MFP išmokėjimu susijusias klaidas. 2015 m. pabaigoje Ukrainos ekonomikai ėmus stabili -
zuotis, Komisija MFP įgyvendinimo sąlygų atžvilgiu tapo reiklesnė. Šią poziciją patvirtina tai, kad nuo 2015 m. spalio 
mėn. sustabdytas antrosios MFP III dalies išmokėjimas, kadangi kol kas sąlygos nevisiškai įgyvendintos.
Komisija, siekdama geriausiai išnaudoti teikiamos pagalbos sverto funkciją, toliau atidžiai stebės, kaip tos sąlygos 
įgyvendinamos. Taip pat negalima atmesti galimybės, kad ateityje bus galima išmokėti MFP dalis, jei apskritai sąlygų 
laikomasi tinkamai, net jei būtų neįvykdytos kelios sąlygos.
78
Komisijos nuomone, 2014  m. atliktame biudžetinės paramos operacijų Ukrainoje vertinime pateikiamas nuodugnus 
lyginamasis vertinimas.
Komisijos ir EIVT atsakymai 55
3 rekomendacija. Sustiprinti ES pagalbos įgyvendinimo stebėjimą
Komisija pritaria šiai rekomendacijai.
Komisija toliau dirbs siekdama sustiprinti ES pagalbos įgyvendinimo stebėjimą ir naudosis visomis turimomis prie -
monėmis, kad paspartintų pažangą vykdant reformas.
79
Komisija mano, kad Komisijos pateiktas sąlygų įvykdymo vertinimas „iš esmės įvykdyta“ reiškia, jog, net jei įgyven -
dinti ne visi svarbiausi smulkūs MFP sąlygų aspektai, su reforma susijęs atitinkamos sąlygos tikslas laikomas pasiektu 
tiek, kad būtų nepagrįsta atidėti susijusią MFP išmoką.
4 rekomendacija. Labiau akcentuoti veiksmingą reformų įgyvendinimą ir tvarumą
Komisija ir EIVT pritaria šiai rekomendacijai.
Vertindama MFP išmokėjimo sąlygų įvykdymą, Komisija taikys tris vertinimo kategorijas – „įvykdyta“, „iš esmės įvyk -
dyta“ ir „neįvykdyta“.
80
Per pastaruosius 10 metų bendradarbiaujant su Ukraina energetikos sektoriuje, daugiausia dėmesio buvo skiriama 
dujų (ir naftos) tiekimo Europai per Ukrainos dujotiekių sistemą saugumui. Pastangos pagerinti Ukrainos dujų sekto -
riaus valdymą ir bendrą tiekimo saugumą silpnėjo dėl susiklosčiusios politinės padėties ir dėl to, kad Ukraina buvo 
priklausoma nuo iš Rusijos tiekiamos energijos. Šiuo požiūriu aukšto lygio dialogas energetikos klausimais, sureng -
tas pagal 2005 m. SM, pasitarnavo kaip itin svarbus ir naudingas forumas.
81
Komisija, atsižvelgdama į strateginį Ukrainos dujų tranzito sistemos vaidmenį ir į poreikį iš esmės pertvarkyti dujų 
sektorių, per visą šį laikotarpį vykdė nuoseklią politiką. Šį faktą taip pat pripažino Taryba kelete šiuo klausimu 
parengtų išvadų. Nors iš esmės valstybės narės rėmė Komisijos pastangas, kai kurių valstybių narių prioritetai dėl 
bendradarbiavimo dujų sektoriuje ne visada atitiko Komisijos prioritetus.
82
Kad ir būta tam tikrų trūkumų, Komisija mano, jog, įgyvendinant biudžetinės paramos programas ir susijusius tech -
ninės pagalbos projektus, padaryta tam tikra pažanga įgyvendinant svarbią reformų darbotvarkę dujų sektoriuje, 
taip pat pažanga didinant tiekimo saugumą, nors politinės sąlygos dažnai buvo nepalankios. Taip pat žr. Komisijos 
atsakymą į 70 dalies pastabas.
83
Komisijos nuomone, plėtojant dialogą energetikos klausimais, laipsniškai gerėjo komunikacija ir prieiga prie duo -
menų (taip pat žr. Komisijos atsakymą į 71 dalies pastabas). Komisija, palaikydama reguliarų dialogą energetikos 
klausimais, ėmėsi spręsti svarbiausius dujų sektoriuje kylančius uždavinius, nors iš bendrų ataskaitų ne visada buvo 
aiškios visos aplinkybės.
Komisijos ir EIVT atsakymai 56
5 rekomendacija. Imtis priemonių siekiant padaryti Ukrainai dujų sektoriuje teikiamą 
ES pagalbą veiksmingesnę
Komisija pritaria šiai rekomendacijai ir jau pradėjo ją įgyvendinti.
Jau imtasi reikšmingų veiksmų siekiant padaryti ES pagalbą veiksmingesnę – įsteigta paramos Ukrainai grupės 
energetikos srities ekspertų grupė ir pagalba geriau ir glaudžiau koordinuojama su Energijos bendrijos sekretoriatu 
ir kitomis suinteresuotosiomis šalimis (paramos teikėjais, ENTSO-G ir pan.).
Šiuo metu Komisija tobulina SM dėl bendradarbiavimo su Ukraina energetikos srityje ir, siekdama toliau stiprinti 
dialogą su Ukraina energetikos klausimais ir didinti bendradarbiavimo energetikos srityje veiksmingumą, ketina iki 
2016 m. pabaigos pasirašyti strateginės partnerystės energetikos srityje susitarimą.
Be to, Komisija toliau stengiasi tarpininkauti sprendžiant besitęsiantį Rusijos ir Ukrainos ginčą dėl dujų – taip pat ir 
atidžiai stebėdama tranzitu tiekiamų dujų srautus. Pagal asociacijos susitarimą su Ukraina sukurta išankstinio per -
spėjimo sistema.
Bus imamasi tolesnių veiksmų siekiant pagerinti surinktų statistinių duomenų apie Ukrainą (visų pirma duomenų, 
surinktų pagal 2016 m. birželio mėn. kartu su Tarptautine energetikos agentūra ir Energijos bendrija pradėto įgyven -
dinti projekto „EU4Energy“ statistikos komponentą) kokybę.
KAIP ĮSIGYTI EUROPOS SĄJUNGOS LEIDINIŲ
Nemokamų leidinių galite įsigyti:
  vieną egzempliorių:  
svetainėje EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  daugiau negu vieną egzempliorių / plakatą / žemėlapį:  
Europos Sąjungos atstovybėse (http://ec.europa.eu/represent_lt.htm),  
ES nepriklausančių šalių delegacijose (http://eeas.europa.eu/delegations/index_lt.htm),  
susisiekę su tarnyba Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_lt.htm)  
arba paskambinę numeriu 00 800 6 7 8 9 10 11 (nemokamai visoje ES (*).
(*)  Informacija teikiama nemokamai, daugelis skambučių taip pat nemokami (nors kai kurie ryšio paslaugų teikėjai  
gali imti mokestį, taip pat gali reikėti mokėti, jeigu skambinsite taksofonu arba viešbučio telefonu).
Parduodamų leidinių galite įsigyti:
 svetainėje EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Etapas Data
APM patvirtinimas / audito pradžia 7.10. 2014
Oficialus ataskaitos projekto siuntimas Komisijai (arba kitam audituojamam subjektui) 20.7.2016
Galutinės ataskaitos patvirtinimas po prieštaravimų procedūros 8.11.2016
Komisijos (ar kito audituojamo subjekto) oficialių atsakymų gavimas visomis kalbomis 24.11.2016
Šioje ataskaitoje Audito Rūmai nagrinėja, ar Komisijos ir 
Europos išorės veiksmų tarnybos pagalba buvo 
veiksminga 2007–2015  m. laikotarpiu remiant Ukrainos 
pertvarkymą į  gerai valdomą valstybę viešųjų finansų 
valdymo, kovos su korupcija ir dujų sektoriaus srityse.
Apskritai ES pagalba Ukrainai šiose trijose srityse buvo iš 
dalies veiksminga. Iki 2014 m. ES pagalbos poveikis buvo 
ribotas. Nepaisant nuo 2014 m. suteikto naujo postūmio 
reformoms, iki šiol pasiekti rezultatai išlieka trapūs. Šioje 
ataskaitoje pateikiamos penkios ES pagalbos gerinimo 
rekomendacijos.
EUROPOS
AUDITO
RŪMAI