AIŠKINAMASIS MEMORANDUMAS

1.PASIŪLYMO APLINKYBĖS

•Pasiūlymo pagrindimas ir tikslai

Siūlomi Direktyvos 2014/59/ES (Bankų gaivinimo ir pertvarkymo direktyvos, BGPD) pakeitimai yra dalis teisės aktų rinkinio, kuris taip pat apima Reglamento (ES) Nr. 575/2013 (Kapitalo reikalavimų reglamento, KRR), Direktyvos 2013/36/ES (Kapitalo reikalavimų direktyvos, KRD) ir Reglamento (ES) 806/2014 (Bendro pertvarkymo mechanizmo reglamento, BPMR) pakeitimus.

Per pastaruosius kelerius metus, daugiausia remdamasi su tarptautiniais ES partneriais sutartais pasauliniais standartais, ES įgyvendino esminę finansinių paslaugų reguliavimo sistemos reformą ES finansų įstaigų atsparumui padidinti. Konkrečiai, reformų rinkinį sudarė Reglamentas (ES) Nr. 575/2013 (Kapitalo reikalavimų reglamentas, KRR) ir Direktyva 2013/36/ES (Kapitalo reikalavimų direktyva, KRD) dėl prudencinių reikalavimų įstaigoms ir jų priežiūros, taip pat Direktyva 2014/59/ES (Bankų gaivinimo ir pertvarkymo direktyva, BGPD) dėl įstaigų gaivinimo ir pertvarkymo ir Reglamentas (ES) Nr. 806/2014 dėl Bendro pertvarkymo mechanizmo (BPM).

Šių priemonių imtasi reaguojant į 2007–2008 m. prasidėjusią finansų krizę. Kadangi tinkamų krizės valdymo ir pertvarkymo priemonių nebuvo, vyriausybės visame pasaulyje po finansų krizės buvo priverstos gelbėti bankus. Atitinkamas poveikis viešiesiems finansams ir nepageidautinos paskatos, susijusios su bankų žlugimo išlaidų padengimu valstybės lėšomis, patvirtino, kad reikia kitokio bankų krizių valdymo ir finansinio stabilumo apsaugos metodo.

Atsižvelgiant į svarbius veiksmus, kurių imtasi tarptautiniuose forumuose, priėmus Direktyvą 2014/59/ES (Bankų gaivinimo ir pertvarkymo direktyvą, BGPD) ir Reglamentą (ES) Nr. 806/2014 (Bendro pertvarkymo mechanizmo reglamentą, BPMR) Sąjungoje sukurta patikima bankų pertvarkymo sistema, kad būtų galima veiksmingai valdyti bankų krizes ir sumažinti jų neigiamą poveikį finansiniam stabilumui ir viešiesiems finansams. Patikimos pertvarkymo sistemos pagrindinė priemonė – gelbėjimas privačiomis lėšomis, t. y. skolos nurašymas arba skolos reikalavimų ar kitų įsipareigojimų konvertavimas į nuosavą kapitalą pagal iš anksto nustatytą hierarchiją. Ši priemonė gali būti panaudota įstaigos, kuri žlunga arba gali žlugti, nuostoliams padengti ir jai rekapitalizuoti naudojant vidinius išteklius, kad būtų atkurtas jos gyvybingumas. Todėl atsakomybę už įstaigos žlugimą turės prisiimti akcininkai ir kiti kreditoriai, o ne mokesčių mokėtojai.

Vienas iš pagrindinių BGPD tikslų – padėti privačiajam sektoriai padengti nuostolius bankų krizių atveju. Kad šis tikslas būtų pasiektas, visi bankai turi atitikti minimalų nuosavų lėšų ir tinkamų įsipareigojimų reikalavimą (angl. Minimum Requirement for Own Funds and Eligible Liabilities, MREL), kad turėtų pakankamai finansinių išteklių nurašymo ar konvertavimo į nuosavą kapitalą tikslais. Pagal BGPD taikant MREL paprastai nereikalaujama privalomos tinkamų priemonių subordinacijos. Praktiškai tai reiškia, kad MREL įvykdyti tinkamas įsipareigojimas nemokumo atveju gali būti tokio pat prioriteto (pari passu) kaip tam tikri kiti įsipareigojimai, kuriems pagal BGPD gelbėjimo privačiomis lėšomis priemonė negali būti taikoma, kaip antai veiklos įsipareigojimai, pavyzdžiui, trumpalaikės tarpbankinės paskolos, arba tokio pat prioriteto kaip tam tikri kiti įsipareigojimai, kuriems gelbėjimo privačiomis lėšomis priemonė gali būti taikoma, tačiau savo nuožiūra galima nuspręsti tos priemonės netaikyti, jei pertvarkymo institucija gali pagrįsti, kad tą priemonę būtų sudėtinga taikyti dėl su veikla susijusių priežasčių arba dėl problemos išplitimo visoje sistemoje rizikos (pvz., išvestinių finansinių priemonių atveju). Dėl to galėtų susiklostyti tokia situacija, kai obligacijų, kurioms taikoma gelbėjimo privačiomis lėšomis priemonė, turėtojai gali pareikšti, kad jų sąlygos pertvarkymo atveju yra blogesnės nei hipotetinio nemokumo atveju. Tokiu atveju jiems turėtų būti kompensuota panaudojant pertvarkymo fondo finansinius išteklius. Siekdamos išvengti šios rizikos, pertvarkymo institucijos gali nuspręsti, kad MREL turėtų būti įvykdytas naudojant priemones, kurių prioritetas nemokumo atveju yra mažesnis nei kitų įsipareigojimų, kuriems gelbėjimo privačiomis lėšomis priemonė negali būti taikoma pagal įstatymus arba kuriems tą priemonę taikyti sudėtinga (subordinacijos reikalavimas).

Pasauliniu lygmeniu 2015 m. lapkričio 9 d. Finansinio stabilumo taryba (FST) paskelbė Bendro nuostolių padengimo pajėgumo (angl. Total Loss-absorbing Capacity, TLAC) sąlygų dokumentą (TLAC standartą), kuris po savaitės buvo patvirtintas G 20 aukščiausiojo lygio susitikime Turkijoje. Pagal TLAC standartą reikalaujama, kad pasaulinės sisteminės svarbos bankai (G-SIB), Sąjungos teisės aktuose vadinami pasaulinės sisteminės svarbos įstaigomis (G-SII), turėtų pakankamą minimalią sumą labai gerai nuostolius padengiančių įsipareigojimų (įsipareigojimų, kuriems gali būti taikoma gelbėjimo privačiomis lėšomis priemonė) (TLAC minimalus reikalavimas), kad pertvarkymo atveju galėtų užtikrinti sklandų ir greitą nuostolių padengimą ir rekapitalizavimą. 2015 m. lapkričio 24 d. komunikate Komisija įsipareigojo iki šių metų pabaigos pateikti teisės akto pasiūlymą, kad TLAC standartą būtų galima įgyvendinti iki suderinto termino, t. y. 2019 m.

Kartu su keliais kitais pasiūlymais iš dalies pakeisti Sąjungoje galiojančią gaivinimo ir pertvarkymo sistemą šis pasiūlymas yra dalis Komisijos pastangų Sąjungoje įgyvendinti TLAC standartą.

Šiame pasiūlyme konkrečiai numatyti tiksliniai BGPD pakeitimai, susiję su Sąjungos bankų išleistų skolos priemonių turėtojų eiliškumu nemokumo atveju, siekiant laikytis BGPD ir TLAC reikalavimų, susijusių su bankų nuostolių padengimo ir rekapitalizavimo pajėgumu. Siekiant pagerinti praktinį gelbėjimo privačiomis lėšomis įgaliojimų vykdymą ir juos sustiprinti, taip pat išvengti teisinio netikrumo, TLAC standartu reikalaujama, kad įsipareigojimai būtų laikomi tinkamais TLAC tik jei jie yra subordinuoti kitų įsipareigojimų atžvilgiu, t. y. jei nemokumo ar pertvarkymo atveju nuostoliams padengti jie naudojami pirmiau nei pirmenybiniai įsipareigojimai, kurie yra aiškiai nepriskiriami prie TLAC tinkamų įsipareigojimų, kaip antai išvestinės finansinės priemonės, apdraustieji indėliai ar mokesčių įsipareigojimai. Todėl TLAC standartu numatytas subordinacijos reikalavimas su tam tikromis išimtimis, tačiau jo įvykdymo būdas konkrečiai nenurodytas.

TLAC reikalavimas turėti subordinuotųjų priemonių kartu su galimu diskreciniu Sąjungos pertvarkymo institucijų reikalavimu laikytis MREL taip pat naudojant subordinuotąsias priemones privertė tam tikras valstybes nares iš naujo nacionaliniu mastu įvertinti jų eiliškumą nemokumo atveju. Kai kurios valstybės narės pakeitė (arba šiuo metu keičia) nacionaliniais nemokumo įstatymais nustatytą tam tikrų bankų kreditorių eiliškumą nemokumo atveju, kad sudarytų sąlygas taikyti gelbėjimo privačiomis lėšomis priemonę pagal BGPD ir užtikrintų, kad jų G-SII atitiktų TLAC standarto subordinacijos reikalavimą. Pagal kai kuriuos nacionalinius metodus esama neužtikrinta pirmaeilė skola buvo nedelsiant subordinuota, kad bankai galėtų laikytis bet kokio subordinacijos reikalavimo, taikomo pagal BGPD arba TLAC standartą. Pagal kitus metodus bankai turėtų išleisti naujas skolos priemones, atitinkančias subordinacijos kriterijų. Iki šiol priimtos nacionalinės taisyklės labai skiriasi, todėl suinteresuotieji subjektai ir valstybės narės plačiai sutaria, kad skirtingi metodai teisės aktais nustatyto bankų kreditorių eiliškumo nemokumo atveju srityje lemia netikrumą ir emitentams, ir investuotojams ir dėl to tampa sunkiau taikyti gelbėjimo privačiomis lėšomis priemonę tarpvalstybinėms įstaigoms. Dėl šio netikrumo taip pat gali būti iškreipta konkurencija, nes neužtikrintų skolos priemonių turėtojams gali būti taikomos skirtingos sąlygos įvairiose valstybėse narėse, taip pat įvairiose valstybėse narėse gali skirtis bankų patiriamos TLAC ir MREL reikalavimų laikymosi išlaidos. Be to, pagal tokius skirtingus nacionalinius nemokumo režimus bankų kreditoriams gali būti taikomos labai skirtingos sąlygos, kai jie perka skolos priemones, išleistas bankų, kuriems taikoma skirtinga nacionalinė kreditorių hierarchijos tvarka.

Dėl pirmiau nurodytų priežasčių pranešime dėl bankų sąjungos Europos Parlamentas paragino Komisiją pateikti pasiūlymų, kaip toliau mažinti teisinę pretenzijų riziką pagal principą, kad nė vieno kreditoriaus padėtis neturi būti blogesnė nei taikant įprastinę bankroto procedūrą, o 2016 m. birželio 17 d. išvadose ECOFIN taryba pakvietė Komisiją pateikti pasiūlymą dėl bendro požiūrio į bankų kreditorių hierarchiją.

Konkretus pasiūlymas dėl bankų kreditorių hierarchijos yra pagrįstas, atsižvelgiant į skirtingą spręstinų klausimų pobūdį ir poreikį skubiai suderinti Sąjungos taisykles, kad būtų išvengta bet kokio tolesnio konkurencijos iškraipymo vidaus rinkoje.

1.1.Suderinamumas su toje pačioje politikos srityje galiojančiomis nuostatomis

Pagal šiuo metu galiojančią Sąjungos bankų pertvarkymo sistemą jau reikalaujama, kad visi Sąjungos bankai turėtų pakankamą sumą labai gerai nuostolius padengiančių įsipareigojimų (įsipareigojimų, kuriems gali būti taikoma gelbėjimo privačiomis lėšomis priemonė), kuriems banko pertvarkymo atveju turėtų būti taikoma gelbėjimo privačiomis lėšomis priemonė. Šiuo pasiūlymu palengvinamas gelbėjimo privačiomis lėšomis priemonės įgyvendinimas laikantis subordinacijos reikalavimo pagal BGPD ir TLAC standartą, todėl pagerės dabartinių taisyklių taikymas ir bus lengviau įgyvendinti TLAC standartą Sąjungoje. Taigi pasiūlymas atitinka bendrą Sąjungos bankų pertvarkymo sistemos tikslą sumažinti mokesčių mokėtojų lėšų panaudojimą bankams pertvarkyti.

1.2.Suderinamumas su kitomis Sąjungos politikos sritimis

Šis pasiūlymas yra dalis platesnės Sąjungos finansų srities teisės aktų peržiūros, kuria siekiama mažinti riziką finansų sektoriuje, skatinant tvarų ekonominės veiklos finansavimą. Jis visiškai dera su pagrindiniais ES tikslais skatinti finansinį stabilumą, mažinti mokesčių mokėtojų lėšų panaudojimą bankams pertvarkyti, taip pat prisidėti prie tvaraus ekonomikos finansavimo.

2.TEISINIS PAGRINDAS, SUBSIDIARUMO IR PROPORCINGUMO PRINCIPAI