KOMISIJOS ATASKAITA EUROPOS PARLAMENTUI, TARYBAI, EUROPOS EKONOMIKOS IR SOCIALINIŲ REIKALŲ KOMITETUI IR REGIONŲ KOMITETUI Galutinis programos „Fiscalis 2013“ vertinimas /* COM/2014/0745 final */





Turinys Turinys. 2 1. Bendrosios aplinkybės. 3 2. Programa. 3 3. Vertinimo sandara. 4 3.1. Reikalavimai, tikslas ir aprėptis. 4 3.2. Metodika. 4 3.3. Intervencinės veiklos loginis pagrindas. 5 3.4. Nuomonės ir išvados. 5 4. Programos „Fiscalis 2013“ veiksmingumas. Indėlio aprašymas. 6 4.1. Mažesnis mokesčių slėpimo ir vengimo mastas. 6 4.2. Vienodas, veiksmingas ir efektyvus ES mokesčių teisės aktų taikymas. 8 4.3. Mažesnė administracijų ir mokesčių mokėtojų našta. 9 5. Veiksmingumas. 10 6. ES pridėtinė vertė. 12 6.1. Programos „Fiscalis 2013“ papildomumas, palyginti su kitomis nacionalinėmis, regioninėmis, tarptautinėmis iniciatyvomis. 13 6.2. Indėlis siekiant platesnių mokesčių srities tikslų. 13 6.3. ES bendradarbiavimo svarba mažinant administracines išlaidas ir naštą. 14 6.4. Transeuropinis bendradarbiavimo mokesčių srityje ir bendros administravimo kultūros pobūdis 14 6.5. Rezultatų tvarumas. 14 7. Kontekstiniai veiksniai, veikiantys programos rezultatus. 15 8. Išvados ir rekomendacijos. 16 1. Bendrosios aplinkybės Programa „Fiscalis 2013“ buvo nustatyta Sprendimu Nr. 1482/2007/EB[1] kaip daugiametė Bendrijos veiksmų programa, skirta mokesčių sistemų veikimui vidaus rinkoje gerinti. Tai buvo ketvirtoji[2] iš keleto bendradarbiavimo programų, pradėtų po to, kai 1993 m. buvo sukurta Europos bendroji rinka. Panaikinus fizinę ir mokestinę prekių, kertančių Europos Sąjungos vidaus sienas, kontrolę, iškilo neatidėliotinas poreikis skatinti intensyvų mokesčių administracijų bendradarbiavimą. Po jų vykdytos pakartotinės programos laikui bėgant pakito, jomis galiausiai buvo siekiama pagerinti mokesčių sistemų veikimą vidaus rinkoje. Gerai veikiančios mokesčių sistemos vidaus rinkoje turi būti suprantamos, kaip teigia teisės aktų leidėjas ir aiškinama vertinime, kaip nuo mokesčių slėpimo ir vengimo apsaugoti nacionaliniai finansiniai interesai, nuo nesąžiningos konkurencijos apsaugota rinka ir kaip mažesnė administracinė našta administracijoms ir mokesčių mokėtojams. Programos „Fiscalis 2013“ pagrindinis tikslas turėjo būti pasiektas veiksmingai, efektyviai ir vienodai taikant ES mokesčių teisę, taip pat veiksmingai ir efektyviai keičiantis informacija, vykdant administracinį bendradarbiavimą ir dalijantis gerąja PVM, alkoholio ir tabako produktų akcizų, taip pat energijos produktų bei elektros energijos mokesčių ir tiesioginių mokesčių sričių administracine patirtimi. 2. Programa Programa pirmiausia buvo naudinga mokesčių administracijoms ir ES valstybėms narėms, taip pat šalių kandidačių ir potencialių šalių kandidačių mokesčių administracijoms. Kalbant apie šalis kandidates ir potencialias šalis kandidates, programa buvo siekiama padėti jų administracijoms imtis stojimui reikalingų priemonių mokesčių teisės aktų ir administracinių gebėjimų srityje. Ekonominės veiklos vykdytojai nebuvo tiesioginė tikslinė programos grupė, tačiau dėl sumažintos administracinės naštos kai kurie programos veiksmai jiems taip pat davė naudos. Siekiant programos tikslų buvo vykdoma ši veikla: 1) ryšių ir informacijos mainų sistemų kūrimas ir valdymas; 2) bendri veiksmai: daugiašaliai patikrinimai, seminarai, projektų grupės, darbo vizitai ir kitokia veikla, reikalinga programos tikslams įgyvendinti; 3) mokymo veikla. Bendras visai programai (jos trukmė – 6 metai) skirtas finansinis paketas – 156,9 mln. EUR. Beveik 75 proc. programos „Fiscalis 2013“ biudžeto buvo skirta transeuropinių IT sistemų kūrimui ir priežiūrai, buvo aprėptos visos ES valstybės narės, kompetencijos sritys paskirstytos nacionalinėms administracijoms ir Europos Komisijai. Bendradarbiaujama naudojant saugų bendrąjį ryšių tinklą ir bendrąją sistemų sąsają (CCN/CSI), tai užtikrina visų nacionalinių informacijos sistemų sąveikumą. Baigiantis programavimo laikotarpiui muitų ir mokesčių srityje buvo naudojama apie 60 transeuropinių IT taikomųjų programų naudojant CCN/CSI platformą. Pagrindinės IT taikomosios programos buvo: · PVM informacijos mainų sistema (VIES) ir VIES-on-the-Web, · elektroninės PVM grąžinimo (angl. VAT Refund), PVM ir tiesioginio apmokestinimo mainų formos, · internetinio modulio mokesčių mokėtojų identifikacinių numerių sistema TIN-on-the-web, · akcizais apmokestinamų prekių gabenimo ir kontrolės sistema (EMCS); · akcizo duomenų mainų sistema (SEED). 3. Vertinimo sandara 3.1. Reikalavimai, tikslas ir aprėptis Laikydamasi sprendimo dėl programos 19 straipsnio 1 dalies, Europos Komisija paskyrė atlikti galutinį programos vertinimą išorės konsultantui ir jį pasamdė. Vertinimo tyrimą[3] atliko įmonė Ramboll Management Consulting AS, jai padėjo iniciatyvinė grupė, sudaryta iš atitinkamų Komisijos darbuotojų ir keturių dalyvaujančių šalių atstovų. Šioje ataskaitoje remiamasi rezultatais ir sprendimais, pateiktais išorės vertinimo ataskaitoje ir patvirtintais iniciatyvinės grupės. Ataskaita tenkina 19 straipsnio 3b dalies reikalavimą pateikti galutinę vertinimo ataskaitą Europos Parlamentui ir Tarybai. Vertinimas apėmė visą programos trukmę (2008–2013 m.) ir visų rūšių veiklą. Atsižvelgiant į tai, kad vis labiau pabrėžiamas ES išlaidų veiksmingumas, ir siekiant, kad analizė būtų proporcinga, vertinime ypatingas dėmesys buvo skirtas pirmiau minėtoms programos lėšomis finansuotoms IT sistemoms, kurių efektyvus veikimas buvo laikomas esminiu dalyku siekiant, kad programa „Fiscalis“ būtų sėkminga. 3.2. Metodika Vertinimas buvo sutelktas į penkis pagrindinius vertinimo klausimus: 1) visos Europos elektroninės mokestinės aplinkos indėlio siekiant gerinti mokesčių sistemų veikimą vidaus rinkoje ir kovoti su sukčiavimu mastą; 2) netikėtus ir (arba) nenumatytus rezultatus ir poveikį ir jų vaidmenį programos veikimui; 3) programos sklaidą (informuotumą, žinomumą ir įgyvendinimą) ir 4) ekonominę naudą; 5) ES pridėtinę vertę. Buvo keletas apribojimų, į kuriuos reikėjo atsižvelgti vertinant programą „Fiscalis 2013“. Pirma, daug programos veiksmų buvo tęstiniai ankstesnės programos „Fiscalis 2007“ veiksmai, taigi rezultatai ir poveikis tik retkarčiais galėjo būti siejami vien tik su programa „Fiscalis 2013“. Antra, nebuvo išeities taško ar palyginimo (priešingos padėties), kuriais remiantis būtų buvę galima įvertinti programą, taip pat nebuvo įmanoma įvertinti scenarijaus be „Fiscalis“, nebent hipotetiškai. Trečia, vertintojai turėjo labai mažai kiekybinių duomenų, pvz., apie nustatytų sukčiavimo atvejų skaičių ar susigrąžintus mokesčius apskritai, jau nekalbant apie sumas, kurios galėtų būti susietos su programa „Fiscalis 2013“, todėl vertintojai daugiausia pasitikėjo suinteresuotųjų subjektų įžvalgomis (buvo atliekamos bendros apklausos, tiksliniai interviu ir konkrečių atvejų tyrimai); dažnai jie patys negalėjo kiekybiškai įvertinti naudos ar privalumų, tačiau vis tiek manė, kad jų yra. Be to, aptikus pažeidimų naudojant programos „Fiscalis“ siūlomas priemones paprastai reikėtų atlikti papildomus tyrimus arba pradėti teisines procedūras. Kita vertus, bet kokią prevenciją ir ypač sukčiavimo prevenciją iš esmės sunku apskaičiuoti net apytikriai, jau nekalbant apie jos įvertinimą. Galiausiai, net jei būtų buvę duomenų, nustačius glaudų pastebėtų pokyčių ir programos „Fiscalis 2013“ veiklos ryšį būtų buvę padaryta daug metodinių klaidų. Atsižvelgiant į šiuos apribojimus ir programos kontekstą ir siekiant atsakyti į minėtus klausimus, vertinant buvo naudojama indėlio analizė – tai metodika, ypač tinkama siekiant įvertinti tikėtiną intervencijos veikiant sudėtingoje aplinkoje indėlį, palyginti su tikėtinais ir galimais pastebėti rezultatais. Šis principas buvo pasirinktas atidžiai išnagrinėjus programos „Fiscalis“ kontekstą – šiame kontekste keliant klasikinį priežastinio ryšio klausimą nebūtų gauta norimų rezultatų dėl daugialypių mechanizmų ir veiksnių, veikiančių pačioje programoje ir už jos ribų, dėl kurių buvo pasiekti rezultatai, ir kontekstinių veiksnių, kurie ją paveikė. Vietoj to, indėlio analize siekiama atskleisti tikėtiną programos indėlį parodant, kaip nacionalinės mokesčių administracijos jį naudoja tiesiogiai, ir naudą, kurią ji duoda. 3.3. Intervencinės veiklos loginis pagrindas Vertinimas rėmėsi loginiu pagrindu – intervencinės veiklos loginiu pagrindu; programos „Fiscalis 2013“ veikla (t. y. įvairūs bendri veiksmai ir IT sistemos) buvo siejama su pagrindiniu jos tikslu (t. y. geresniu mokestinių sistemų bendrojoje rinkoje veikimu ir kova su sukčiavimu) ir buvo pateikta rezultatų (t. y. mažiau mokesčių slėpimo ir mokestinio sukčiavimo atvejų, mažesnė mokestinė našta, vienodas ir veiksmingas ES mokesčių teisės taikymas ir geriau pasirengusios šalys kandidatės[4]). Šis intervencinės veiklos loginis pagrindas, pavaizduotas kitame puslapyje, parodo, kaip iniciatyvinė grupė ir išorės konsultantas susitarė dėl tikėtinų veiklos, išdirbio, rezultatų ir poveikio sąsajų supratimo ir interpretacijos. 3.4. Nuomonės ir išvados Nuomonės ir išvados buvo pateiktos tiesiogiai atsižvelgiant į nustatytus faktus, pagrįstus surinktais įrodymais. Siekiant užtikrinti nustatytų faktų patikimumą, vertinant buvo remiamasi įvairiais duomenų rinkimo būdais, įskaitant apklausas, interviu, dokumentų analizę (įskaitant esamas analizes ir stebėjimo duomenis) ir atvejų tyrimus. Suinteresuotieji subjektai ir iniciatyvinė grupė nusprendė, kad apskritai šis metodinis derinys tinkamas ir kad buvo gauta reikalinga informacija. 4. Programos „Fiscalis 2013“ veiksmingumas. Indėlio aprašymas Apskritai, vertinime padaryta išvada, kad programos „Fiscalis 2013“ indėlis siekiant geresnio su apmokestinimu susijusio vidaus rinkos veikimo buvo aiškus, nors kiekybiškai daugeliu atvejų neįvertinamas. Šiame skyriuje pristatomi nustatyti faktai, susiję su programos veiksmingumu turint mintyje jos indėlį siekiant numatytų rezultatų: mažesnio mokesčių slėpimo ir mokesčių vengimo masto (4.1.); vienodo, veiksmingo ir efektyvaus ES teisės aktų mokesčių srityje taikymo (4.2.); mažesnės naštos administracijoms ir mokesčių mokėtojams (4.3.). 4.1. Mažesnis mokesčių slėpimo ir vengimo mastas Pagrindinis apmokestinimo srities IT sistemų tikslas buvo sudaryti sąlygas spartiems saugios informacijos mainams tarp mokesčių administratorių, taigi ir veiksminga kova su sukčiavimu. Šias IT sistemas galima laikyti esminėmis paremiant kasdienį mokesčių pareigūnų darbą ES, jos buvo visiškai integruotos į nacionalinių administracijų darbą. Dvi pagrindinės IT sistemos padeda siekti šio tikslo: PVM informacijos mainų sistema (VIES) ir akcizais apmokestinamų prekių gabenimo ir kontrolės sistema (EMCS). Informaciją joms teikia akcizo duomenų mainų sistemos (SEED) duomenų bazė. VIES sistema sudaro sąlygas valstybių narių mokesčių administracijoms keistis informacija apie ES viduje tiekiamas prekes ir teikiamas paslaugas PVM kontrolės tikslais. VIES-on-the-web sudaro sąlygas greitai nustatyti prekybos partnerio PVM numerį, o EMCS yra privaloma integruota kompiuterizuota sistema, kurią naudoja akcizo administracijos, kad galėtų stebėti produktų, kuriems taikomi akcizai, judėjimą. Šios IT sistemos suteikė nacionalinėms valdžios institucijoms priemonių kontroliuoti, ar vykdant tarpvalstybinius sandorius esama pažeidimų. PVM atveju tai buvo įmanoma dėl turimos informacijos apie sandorio, kuriam taikomas PVM, apimtį, pobūdį ir šalis. Dėl naujausių VIES duomenų bazės pakeitimų sumažėjo taisymų atgaline data ir nesutapimų, greičiau atnaujinami duomenys ir pateikiami patikimesni apyvartos duomenys. Be to, dėl sutrumpintų sumuojamųjų ataskaitų pateikimo ir perdavimo terminių paspartėjo informacijos mainai, taigi taip mokesčių administracijos įgijo svarbų privalumą[5]. Atliekant išorės vertinimą iš suinteresuotųjų subjektų surinkti įrodymai aiškiai parodė, kad VIES sistema padėjo nacionalinėms administracijoms nustatyti sukčiavimo atvejus, nes ja buvo sudarytos sąlygos atlikti kryžminius mokesčių mokėtojų deklaracijų, pateiktų šalyje, ir deklaracijų, pateiktų kitur, patikrinimus, ir greičiau aptikti pažeidimus. Kartu su VIES sistemos suteikiama informacija programa „Fiscalis 2013“ suteikė mokesčių pareigūnams galimybę keistis konkretesniais prašymais ar informacija naudojantis bendrojo ryšių tinklo paštu (angl. common communications network mail, CCN mail), visų pirma VIES pašto dėžute, sukurta siekiant keistis su PVM susijusiomis elektroninėmis formomis, ir pašto dėžute TAXFRAUD. Šiais dviem kanalais, susijusiais su sukčiavimo atvejų nustatymu, per programos laikotarpį (2008–2013) buvo užregistruota atitinkamai 578 000 ir 187 000 pranešimų, kuriais pasikeitė valstybės narės. Šie pranešimai yra konfidencialūs valstybių narių mainai ir Europos Komisija nėra susipažinusi su jų turiniu. Dėl to neįmanoma tiesiogiai įvertinti rezultatų, kurių davė šie mainai, tačiau jau patys skaičiai rodo, kad vyksta pastebimas ir dinamiškas bendradarbiavimas. Akcizų srityje pažeidimų vykdant tarpvalstybinius sandorius kontrolės priemonių suteikė EMCS, dėl to buvo galima tikruoju laiku stebėti prekių, kurioms netaikomi muitai, judėjimą nuo išankstinio pranešimo apie atvežimą iki išleidimo vartoti, taip pat nedelsiant patikrinti veiklos vykdytojus, kuriems leidžiama siųsti ir gauti prekes, – tokių galimybių suteikė SEED duomenų bazė. Be to, suinteresuotieji subjektai manė, kad pradėjus naudoti šias sistemas tapo sunkiau, rizikingiau ir brangiau sukčiauti, o tai savaime sumažino paskatas sukčiauti. Pradėjus naudoti EMCS, pvz., tam, kad vyktų sukčiavimas, siuntėjas ir gavėjas turėtų neteisėtai bendradarbiauti, savo noru dalyvaudami nesąžiningame sandoryje. Taip pat ir dėl elektroninių garantijų, susiejamų su kiekvienu sandoriu, mokesčių pareigūnai gali lengviau padėti užtikrinti, kad mokestis būtų surinktas tinkamai. Išorės vertinime padaryta išvada, kad standartinės elektroninės formos PVM srityje ir tiesioginis apmokestinimas prisidėjo prie sukčiavimo prevencijos (nors ir ne itin daug aptinkant nesąžiningus sandorius); veikiau jos padėjo mokesčių pareigūnams apskaičiuoti teisingus mokestinius įsipareigojimus. Panašių rezultatų pasiekta vykdant automatinį keitimąsi informacija, susijusį su Taupymo pajamų apmokestinimo direktyva[6], naudojantis XML sistema, kuri padėjo teisingai įvertinti mokesčius, jeigu informacija buvo pateikiama laiku ir ji buvo teisinga. Be IT srities priemonių, programa „Fiscalis 2013“ pasiūlė valstybėms narėms ir kitų veiksmingų bendradarbiavimo kovojant su sukčiavimu priemonių – bendrus veiksmus, – taip buvo suteiktas pagrindas mokesčių administracijoms keistis ekspertinėmis žiniomis ir patirtimi. Jos lėšomis buvo finansuojamos logistinės ir techninės platformos EUROFISC operacijos, mokesčių pareigūnai ją nuolat minėjo kaip svarbią priemonę siekiant palengvinti daugiašalį ir decentralizuotą valstybių narių bendradarbiavimą, ji sudarė galimybes imtis tikslingų ir sparčių kovos su tam tikrų tipų sukčiavimu veiksmų. Pavyzdžiui, suinteresuotieji subjektai manė, kad spartus įvairių valstybių narių kovos su sukčiavimu PVM padalinių keitimasis informacija ir bendrų rizikos analizės modelių sukūrimas buvo svarbios priemonės siekiant ankstyvuoju etapu nustatyti karuselinio sukčiavimo atvejus[7], kai žinoma, kad greita valdžios institucijų reakcija yra ypač svarbi. Kita vertus, daugiašaliai patikrinimai sudarė sąlygas valstybių narių auditoriams drauge taikyti žinias, todėl buvo nustatyta, kad papildomai turi būti sumokėta apie 3,26 mlrd. EUR vertės mokesčių[8]. Be to, mokesčių institucijų nuomone, tokia kontrolė drauge su automatiniu keitimusi informacija pagal Taupymo pajamų apmokestinimo direktyvą padarė mokesčių mokėtojams vadinamąjį taisyklių laikymosi poveikį, jie suvokė, kad valstybės narės dalijasi informacija apie jų operacijas ir mokestinius įsipareigojimus. Tai tiesiogiai sumažino paskatas vengti mokesčių, nes padidėjo tikimybė būti susektam. Vykdydamos kitus bendrus veiksmus, visų pirma organizuodamos tikslinius renginius, tokius kaip seminarai ir darbo vizitai, nacionalinės administracijos geriau suprato, kokia kitų valstybių narių partnerių organizacinė sandara ir administracinė praktika. Nors šis keitimasis tiesiogiai nelėmė mažesnio sukčiavimo lygio, tačiau mokesčių institucijos manė, kad tai padeda šiuo tikslu veiksmingai keistis informacija ir lengviau užmegzti tiesioginius atitinkamų departamentų ryšius. 4.2. Vienodas, veiksmingas ir efektyvus ES mokesčių teisės aktų taikymas Pagal programą „Fiscalis 2013“ remiamos IT sistemos buvo aktyviai naudojamos ir visuotinai vertinamos (nors ir kai kurios galbūt neišvystė visų pajėgumų, kaip paaiškinama toliau). Pavyzdžiui, per metus nacionalinės administracijos vien tik per VIES sistemą pasikeitė daugiau kaip 500 mln. pranešimų[9] apie ES tarpvalstybinius sandorius, ir sistema yra vienas iš pagrindinių elementų, remiančių administracinį bendradarbiavimą, kaip numatyta Tarybos reglamente 904/2010[10]. Vertinimas parodė, kad sistema buvo esminė valstybių narių mokesčių administracijų priemonių rinkinio dalis atliekant PVM rizikos analizę ir daug pareigūnų ją naudojo kiekvieną dieną. Be to, kai kurios sistemos tiesiogiai remia ES acquis administracinio bendradarbiavimo apmokestinimo srityje įgyvendinimą, pvz., tai programos „Fiscalis“ lėšomis finansuojamos sistemos EMCS ir VIES, skirtos atitinkamai akcizams[11] ir PVM[12], taip pat e. formos tiesioginio apmokestinimo srityje[13] (nors pastarosios pradėtos naudoti tik nuo 2013 m. sausio mėn.). Be to, bendradarbiavimas naudojantis visos Europos elektroninėmis sistemomis padėjo valstybėms narėms geriau laikytis reguliuojamaisiais aktais nustatytų terminų, taikomų keičiantis informacija, kaip reikalaujama pirmiau minėtuose ES teisės aktuose dėl administracinio bendradarbiavimo; taip buvo sudarytos sąlygos greičiau ir tiksliau keistis informacija (pvz., naudojant standartines e. formas). Kalbant apie EMCS, itin mažas techninių klaidų lygis (klaidų pasitaiko mažiau nei 1 proc. prekių gabenimo atvejų)[14] taip pat rodo, kad sistema suteikė esminių privalumų, palyginti su senąja popieriniais dokumentais pagrįsta sistema, kurioje pasitaikydavo daug klaidų, ir sudarė sąlygas sklandžiai taikyti akcizų acquis. Teisingai taikyti ES teisės aktus tapo dar lengviau vykdant bendrus veiksmus, kuriuos atliekant buvo sudarytos sąlygos valstybėms narėms keistis nuomonėmis dėl ES nuostatų interpretacijos, vykdymo ir vykdymo užtikrinimo problemų, nacionalinių ypatumų ir keistis geriausia praktika. Be to, bendri veiksmai sudarė sąlygas valstybėms narėms sutelkti dėmesį į konkrečias problemines sritis, t. y. naujų e. formų kūrimą ir taikymą (taip buvo PVM grąžinimo formos atveju, ji turėjo būti parengta, kad būtų galima kurti minimaliąją vieno langelio sistemą) ar tam tikrų IT taikomųjų programų (pvz., EMCS ar PVM grąžinimo) diegimą. Vykdant programą sukurta neoficiali aplinka, kurioje buvo galima apsvarstyti tokius klausimus, buvo itin svarbi ir sudarė sąlygas valstybėms narėms suartėti, atliekant vertinimą suinteresuotieji subjektai ją nuolat gyrė. Visi drauge šie aspektai prisidėjo prie vis didėjančio vienodo ES PVM teisės supratimo, aiškinimo ir kūrimo, buvo pakoreguoti savitarpio lūkesčiai ir užfiksuota skirtinga praktika ir procedūros. 4.3. Mažesnė administracijų ir mokesčių mokėtojų našta Išorės vertinimas ir kita turima kokybinė informacija parodė, kad dėl daugelio IT sistemų juntamai sumažėjo nacionalinėms administracijoms ir ekonominės veiklos vykdytojams tenkanti našta. Kartu naudojamos e. formos ir CCN/CSI platforma labiausiai prisidėjo mažinant nacionalinėms administracijoms tenkančią naštą. Veiksmingumas padidėjo apribojus ilgas daug išteklių reikalaujančias popieriniais dokumentais grindžiamas procedūras, suvienodinus ir supaprastinus elektroninius informacijos mainus naudojant bendrą šabloną ir vadovaujantis gairėmis, pateiktomis iš anksto nustatytuose langeliuose, skirtuose prašymams formuluoti ir į juos atsakyti. Dėl didesnio informacijos, kuria buvo keičiamasi, tikslumo ir naudingumo taip pat padidėjo šio bendradarbiavimo veiksmingumas. Tai daugiausia pasiekta tikslingai nukreipiant ieškomą ir teikiamą informaciją ir bendrai aiškinant prašymus. Daug naudos gauta ir reguliariai naudojant VIES, VIES-on-the-web ir EMCS sistemas, nors pagrindinis jų tikslas buvo užtikrinti, kad būtų tinkamai renkami mokesčiai ir muitai. Mokesčių administracijos manė, kad, palyginti su ankstesne popieriniais dokumentais grįsta procedūra, jos galėjo greičiau nustatyti pažeidimus, patogiau bendradarbiauti bei stebėti ir greičiau reaguoti. Kalbant apie EMCS sistemą, statistinė analizė parodė, kad vidutinis laikas, kurio reikia akcizais apmokestinamoms prekėms nugabenti (nuo elektroninio dokumento patvirtinimo iki pranešimo apie prekių gavimą iš paskirties vietos) buvo vidutiniškai 6,8 dienos; laikoma, kad tai itin trumpas laikas[15]. Naudojant VIES-on-the-web tiesiogiai sutrumpintas laikas, kurio ekonominės veiklos vykdytojams reikia norint patvirtinti prekybos partnerių PVM kodus, nes nebereikalingas nacionalinės administracijos tarpininkavimas. Naudojantis taikomąja programa vien tik per metus buvo atlikta 157 mln. patvirtinimų. Darant prielaidą, kad norint sutvarkyti kiekvieną iš šių atvejų būtų reikėję penkių minučių telefoninio pokalbio, skaičiuojama, kad VIES-on-the-web padėjo sumažinti nacionalinių mokesčių administracijų atitikties sąnaudas 160 mln. EUR ir maždaug tiek pat sumažėjo ekonominės veiklos vykdytojų sąnaudos. Be to, nuo 2010 m. sausio mėn. pradėta taikyti elektroninė PVM grąžinimo procedūra, dėl kurios supaprastėjo PVM grąžinimo procesas, nes įmonės gali tiesiogiai teikti prašymą grąžinti PVM valstybėje narėje, kurioje yra įsisteigusios, dėl PVM, kuriuo buvo apmokestintos kitose valstybėse narėse. Nors vertinant padaryta išvada, kad dar anksti vertinti visą taikomosios programos poveikį mažinant įmonių sąnaudas, išnagrinėjus klausimynus, kuriuos Komisija 2012 m. nusiuntė mokesčių ir muitų pareigūnams, siekdama atlikti „Fiscalis 2013“ remiamų didelių IT sistemų sąnaudų ir naudos analizę, iš keleto valstybių narių surinkta preliminarių duomenų, kuriais remiantis matyti, kad administracijų veiksmingumas iš tikrųjų padidėjo. Vertinime taip pat buvo rekomenduota, kad vykdant programos veiklą ir vertinimą ypatingas dėmesys būtų skiriamas mokesčių mokėtojams (7 rekomendacija). Kalbant apie EMCS, sistema davė administracinės naudos ir ekonominės veiklos vykdytojams: sumažėjo popierinių dokumentų tvarkymas, paspartėjo muitų netaikymo procedūrų atlikimas ir duomenų apdorojimo naudojant esamas kompiuterines sistemas integracija. Tai buvo ypač naudinga didesnėms įmonėms, kurios dažnai prekiauja ir turi daugiau IT pajėgumų, o mažesnės įmonės, besinaudojančios muitų netaikymo procedūromis tik retkarčiais, manė, kad prisitaikyti sunkiau dėl santykinai didelių techninių ir finansinių reikalavimų (pvz., garantijos reikalavimo) gabenant prekes, kurioms netaikomi muitai. Tiesioginio apmokestinimo srityje pagal programą buvo remiama internetinė mokesčių mokėtojų identifikacinių numerių (TIN-on-the-web) taikomoji programa. Tai sistema su internetine sąsaja, kuria naudodamiesi galutiniai naudotojai gali patikrinti bet kurios valstybės narės mokesčių mokėtojo identifikacinius numerius, kad galėtų greitai nustatyti mokesčių mokėtojus ir palengvinti nacionalinių mokesčių administravimą arba nustatyti mokesčių mokėtojus, kurie investuoja kitose ES šalyse. Vertinant padaryta išvada, kad TIN-on-the-web naudojamasi per mažai, dėl to buvo neįmanoma įvertinti, ar sumažėjo administracinė našta. Tačiau priežastys, dėl kurių sistema mažai naudojamasi, nėra nulemtos programos, jos atsirado dėl daugelio veiksnių, pagrindinis iš jų yra tai, kad TIN nėra ES lygmeniu ir kad ne visos ES šalys jį turi arba naudoja. Kai kurios šalys turi kitus kodus, kurie dėl teisinių ar kitų priežasčių negali būti traktuojami kaip TIN, o kitos šalys visiems mokesčių mokėtojams jų automatiškai nesuteikia. 5. Veiksmingumas Didelė programos išlaidų dalis buvo skirta IT sistemų veiklai ir palaikymui (apie 75 proc.), iš jų didžiausia dalis buvo skirta CCN/CSI tinklui. Atsižvelgiant į tai, kad CCN/CSI remia valstybių narių keitimąsi informacija per visas europines IT sistemas ir visoms valstybėms narėms sudaro galimybes vienodai dalyvauti keičiantis informacija, nacionalinių administracijų manymu tokios investicijos yra reikalingos ir yra itin didelės vertės. Atsižvelgiant į tai, kad CCN/CSI tinklas buvo ir bendra programos „Muitinė 2013“ platforma, vertinant padaryta išvada, kad investuoti į šį tinklą buvo ne tik pragmatiška IT operacijų požiūriu, bet ir buvo užtikrinta masto ekonomija dėl bendros IT struktūros. Nors vis dar yra galimybių labiau suderinti mokesčių ir muitų procesus (pvz., EMCS ir muitinių sistemų sąveikumo srityje) ir tai rekomenduojama daryti geriau (6 rekomendacija), Komisija ir nacionalinės administracijos siekė didinti sinergiją ir bendrai plėtoti IT modulius organizuodamos bendras mokesčių institucijų ir muitinių projektų grupes. Veiklos lygmeniu didesnio veiksmingumo diegiant IT sistemas ir jas valdant pasiekta skatinant pakartotinį technologijų naudojimą ir kuriant bendras paslaugas. Jos apėmė strategijas, sukurtas siekiant skatinti mažinti sąnaudas, pvz., bendrą IT sistemų valdymo metodiką, duomenų centrų konsolidavimą ir bendrą su valstybėmis narėmis internetinės leidybos aplinką, susijusią su apmokestinimo sritimis. Be to, siekiant užtikrinti veiksmingą funkcijų ir operacijų palaikymo plėtojimą, IT operacijas daugiausia buvo pavesta atlikti išorės paslaugų teikėjams ir tik nedaug operatyvinės ar plėtojimo veiklos vykdant viduje. Operatyvinė parama siekiant padėti valstybėms narėms įdiegti ir eksploatuoti IT sistemas sudarė didelę programos „Fiscalis 2013“ biudžeto, skiriamo IT išlaidoms, dalį – daugiau kaip 40 proc. Siekdama užtikrinti kuo didesnę kontrolę ir tinkamumą, Komisija glaudžiai bendradarbiavo su valstybėmis narėmis. Tai apėmė bendrų specifikacijų ir taikomųjų programų, kurios galėtų būti taikomos kiekvienoje valstybėje narėje, kūrimą, taip pat vizitus į valstybes nares siekiant padėti išspręsti problemas ar atlikti reikalingus prisijungimo testus. Atitikties testavimas buvo viena iš ekonomiškai naudingiausių sričių, nes centralizuotai sukurtas priemones galėjo naudoti visos valstybės narės (pvz., savitarnos testavimo sistemą, angl. Self Service Test System, SSTS, sukurtą tam, kad valstybės narės turėtų daugiau įgaliojimų vykdyti savo atitikties testavimą). Vertinime siūloma kurti daugiau taikomųjų programų centralizuotai (5 rekomendacija). Atsakymai į Komisijos 2012 m. apklausą dėl didelių IT sistemų išlaidų ir naudos analizės parodė, kad valstybės narės turėjo sunkumų apskaičiuodamos nacionalinio įgyvendinimo išlaidas. Nė viena valstybė narė nepateikė esamų nacionalinių tyrimų ar vertinimų, o 17 valstybių narių išlaidų, susijusių su EMCS diegimu ir eksploatavimu 2007–2011 m., skaičiavimai skyrėsi nuo 1,1 iki 18,8 mln. EUR. Dar mažiau valstybių narių galėjo pateikti piniginę naudos išraišką, o su tuo susiję įrodymai itin nepatikimi, pvz., viena valstybė narė pranešė, kad kitais metais po EMCS įdiegimo buvo surinkta 10 proc. daugiau įplaukų. Tačiau į klausimą dėl IT sistemų poveikio administravimo veiksmingumui buvo gauta teigiamų atsakymų, dauguma valstybių narių manė, kad įdiegus EMCS, VIES ar PVM grąžinimo sistemą jų administracijų veiksmingumas padidėjo. Nepatikimi įrodymai gali reikšti, kad tos vienos valstybės narės atveju EMCS įdiegimo sąnaudos daugiau nei atsipirko dėl to, kad buvo atskleista kelių didelės vertės sukčiavimo modelių. Siekdama dar labiau palengvinti ir suvienodinti informacijos mainus, veiklos organizavimą ir tinklo kūrimą, 2012 m. Komisija inicijavo programos informacinę ir bendradarbiavimo erdvę (angl. PICS), kuria turėjo naudotis abi programos – „Fiscalis 2013“ ir „Muitinės 2013“. Ji suteikė nacionalinėms administracijoms bendrą darbo erdvę, kurioje jos galėjo keistis informacija ir bendradarbiauti internetu, apskritai buvo laikoma, kad tai žingsnis į priekį siekiant veiksmingiau naudoti išteklius. Vis dėlto atliekant vertinimą tapo aišku, kad bendras informuotumas apie priemonės funkcijas ir naudojimą vis dar nedidelis ir kad jo potencialas šiuo metu nepakankamai išnaudojamas; šiuo klausimu buvo pateikta rekomendacija (3 rekomendacija). Kadangi programos „Fiscalis 2013“ veikla vyko daugiausia griežto ekonominio taupymo metu, Komisijos ir dalyvaujančių šalių paskatos siekti kuo didesnio veiksmingumo buvo didelės. Dėl to šalys dar glaudžiau bendradarbiavo siekdamos drauge kurti bendras priemones ar nacionalines taikomąsias programas ar dalytis geriausia praktika IT sprendimų srityje. Bet kuriuo atveju, programos „Fiscalis 2013“ remiamos IT sistemos negali būti aptariamos atskirai ir neatsižvelgiant į pačią informacijos, kuriai jos sudaro sąlygas sklisti, vertę. Labai sunku išreikšti pinigais keitimosi informacija vertę, nes dažnai duomenys apie išieškotus arba iš naujo apskaičiuotus mokesčius yra neprieinami. Tačiau tikra IT sistemų vertė turėtų būti nustatoma atsižvelgiant į didelį jų naudojimo mastą ir jų vaidmenį palengvinant spartų ir saugų valstybių narių keitimąsi informacija. Visų ES šalių keitimasis informacija naudojantis IT sistemomis, kurias remia „Fiscalis“, buvo laikomas esminiu dalyku siekiant sudaryti galimybes mokesčių pareigūnams geriau stebėti ES viduje vykdomus sandorius ar prekių judėjimą ir įvertinti su tuo susijusius mokėtinus mokesčius. Jeigu panašias sistemas reikėtų sukurti atskirai nacionaliniu lygmeniu, jų veiksmingumas nė iš tolo neprilygtų dabartiniam lygiui, jų sąveikumas būtų mažesnis, jos būtų nevienodos ir, galiausiai, ne tokios veiksmingos. Tokių sistemų įdiegimo ir eksploatavimo kaina irgi būtų gerokai didesnė, o gal net neįperkama. Nors bendri veiksmai sudarė mažesnę viso „Fiscalis 2013“ biudžeto dalį, dalyvaujančios šalys manė, kad jie turėjo ypatingos vertės programai. Daugiau kaip 23 400 pareigūnų dalyvavo įvairiuose seminaruose, praktiniuose seminaruose, projektų grupėse, mokymuose ir daugiašaliuose patikrinimuose. Vidutinės programos lėšomis finansuojamos išlaidos vienam dalyviui sudarė šiek tiek mažiau nei 1000 EUR, išorės vertinime buvo laikoma, kad tai visiškai priimtina, turint mintyje tai, kad jos apėmė kelionės ir pragyvenimo išlaidas, taip pat reikalingas organizavimo išlaidas, įskaitant lingvistinę paramą. Kaip ir IT sistemų atveju, vertinime padaryta išvada, kad keitimosi informacija ir žinių, gautų vykdant šią veiklą, vertės dažniausiai negalima išreikšti skaičiais, didžiausia nauda – tai tvarūs žmogiškieji tinklai, bendras ES teisės supratimas, aiškinimas ir taikymas. Daugiašalių patikrinimų pavyzdys gerai iliustruoja programos potencialą, palyginti su sąnaudomis. Mokėtinų mokesčių, kurie nustatyti remiantis apie 85 proc. baigtų daugiašalių patikrinimų, suma, apie kurią pranešta, yra 3,26 mlrd. EUR, tai yra beveik 1:1 350 EUR santykis (daugiašaliams patikrinimams faktiškai išleistų 2,41 mln. EUR ir 3,26 mlrd. EUR nustatytų mokėtinų mokesčių, apie kuriuos buvo pranešta, santykis). Nors mokėtinų mokesčių išieškojimas yra tolesnių nacionalinių procedūrų klausimas ir šis pavyzdys jokiu būdu neturėtų būti pasitelkiamas kalbant apie bendrą programos veiksmingumą, jis gerai parodo, kokią potencialią ekonominę naudą gali duoti programa, ir ši nauda gerokai didesnė už programos išlaidas. 6. ES pridėtinė vertė Programos „Fiscalis 2013“ kontekste ES pridėtinė vertė galutinio vertinimo tikslais apibrėžiama kaip papildoma nauda, gaunama veikiant ES lygmeniu, palyginti su nacionaline iniciatyva, daugiašale ar net kokia kita tarptautine iniciatyva. Siekiant aiškiau parodyti ES pridėtinę vertę, vertinime ji buvo nurodoma pasitelkiant šiuos kriterijus: 1) programos papildomumo, palyginti su minėtomis iniciatyvomis; 2) bendro indėlio siekiant tikslų, kurie buvo susieti su platesniais mokesčių srities tikslais ir buvo bendri kitoms iniciatyvoms (pvz., kovos su mokestiniu sukčiavimu); 3) administracinių išlaidų ir naštos sumažinimo (pvz., naudojant bendras IT platformas, gaires, procedūras ir kt.; kryžminio geriausios praktikos, nustatytos vykdant programos veiklą, įgyvendinimo; dubliavimo ir sutapimo mažinimo; sinergijos ir kt.); 4) transeuropinio bendradarbiavimo mokesčių ir kovos su mokestiniu sukčiavimu srityje pobūdžio, nes šios problemos geriausiai sprendžiamos ne valstybių narių viduje, o drauge su kitomis valstybėmis narėmis, ir bendros administravimo kultūros ir žmogiškųjų tinklų, sukurtų vykdant programą, vertės; 5) rezultatų (poveikio) tvarumo, jei programa nebūtų tęsiama. 6.1. Programos „Fiscalis 2013“ papildomumas, palyginti su kitomis nacionalinėmis, regioninėmis, tarptautinėmis iniciatyvomis Atliekant vertinimą nustatytos kelios nacionalinės, regioninės ir tarptautinės iniciatyvos, nesusijusios su programa „Fiscalis 2013“, kuriomis siekiama plėtoti tam tikrų šalių keitimąsi mokestine informacija dvišaliu ar daugiašaliu pagrindu. Apskritai vertinime padaryta išvada, kad programa „Fiscalis 2013“ tų iniciatyvų nedubliavo, o veikiau jas papildė ir suteikė sinergijos galimybių. Nacionaliniu lygmeniu programa iš esmės sudarė sąlygas sinergijos galimybėms, tai yra ir „Fiscalis 2013“, ir nacionalinės iniciatyvos galėjo pasinaudoti vienos kitomis, kad padidintų norimą poveikį. Pavyzdžiui, kai kurios administracijos integravo informaciją iš VIES sistemos į savo mokesčių pareigūnų darbo srauto programinę įrangą, taip sudarydamos gerokai paprastesnes prieigos prie informacijos ir jos tvarkymo sąlygas. Dėl programai „Fiscalis 2013“ būdingo lankstumo mokesčių administracijos, savanoriškai dalyvaudamos bendruose veiksmuose, naudojo šią programą, kad padėtų siekti savo nacionalinių prioritetų, pvz., ja naudodavosi vykdydamos kai kuriais atvejais itin specifinius daugiašalius patikrinimus. Kalbant apie regionines iniciatyvas, programa „Fiscalis 2013“ atliko panašų papildantį vaidmenį. Vertinime pateikiami du pavyzdžiai: glaudus Beniliukso šalių bendradarbiavimas, apimantis mokesčių klausimus, ir Šiaurės darbo grupė kovai su mokesčių slėpimu (NAIS). Tačiau šios ir panašios iniciatyvos iš esmės buvo laikomos programą „Fiscalis 2013“ papildančiomis iniciatyvomis, nes šių kitų regioninių iniciatyvų tikslinė aprėptis ir taikymo sritis skyrėsi[16]. Programa „Fiscalis 2013“ taikymo kontekstas panašus į dviejų pagrindinių tarptautinių organizacijų – Ekonominio bendradarbiavimo ir plėtros organizacija (EBPO) ir Europos vidaus mokesčių administracijų organizacija (IOTA)[17], – kurių veikla, tikslai ir tikslinė grupė tam tikru mastu sutapo su „Fiscalis“ veikla, tikslais ir tiksline grupe. Sutapimai su EBPO veikla buvo nedideli dėl plačių organizacijos įgaliojimų, o IOTA indėlis siekiant programos „Fiscalis 2013“ rezultatų buvo aiškus. Vis dėlto sutapimų yra tik tiek, kiek tai susiję su programos „Fiscalis“ bendrais veiksmais, pvz., seminarais ar praktiniais seminarais; nė viena iš IOTA (ar kitų regioninių) iniciatyvų jokiu būdu negalėtų pakeisti pagrindinio keitimosi informacija su visomis šalimis, kuriam sąlygas sudarė „Fiscalis 2013“. „Fiscalis 2013“ buvo vienintelė priemonė, pagal kurią visas dėmesys buvo skiriamas praktiniam mokesčių sistemų vidaus rinkoje patobulinimui, dėl to programa tapo unikaliu, poreikius atitinkančiu sprendimu siekiant spręsti tarpvalstybines mokestines problemas ES. 6.2. Indėlis siekiant platesnių mokesčių srities tikslų 2010 m. M. Monti ataskaitoje[18] būtinybė keistis mokestine informacija ir vykdyti mokesčių administracijų bendradarbiavimą buvo pripažinta kaip viena iš mokesčių srities priemonių siekiant pagerinti vidaus rinkos veikimą. Komisijos 2012 m. veiksmų plane[19] siekiant stiprinti kovą su mokestiniu sukčiavimu ir mokesčių slėpimu dar kartą pabrėžta būtinybė užtikrinti, kad administracinio bendradarbiavimo PVM, tiesioginio apmokestinimo ir akcizų srityje sistema būtų visiškai įgyvendinta ir taikoma. Nuo tada ši kova išlieka pagrindinis Europos prioritetas. Programa „Fiscalis 2013“ labai gerai atitiko šią sistemą, suteikdama mokesčių administracijoms priemonių, būtent skirtų veiksmingai keistis informacija (pvz., naudojantis VIES sistema, EMCS, standartinėmis mokesčių e. formomis ir kt.) ar sukaupti ekspertinių žinių bendradarbiaujant, kai atliekamos specialios užduotys (pvz., per daugiašalius patikrinimus, naudojantis EUROFISC platforma, per praktinius seminarus, seminarus ir kitus bendrus veiksmus). 6.3. ES bendradarbiavimo svarba mažinant administracines išlaidas ir naštą Vertinime padaryta išvada, kad programa „Fiscalis 2013“ leido sumažinti administracines išlaidas ir naštą trimis pagrindiniais būdais: i) tam tikru mastu standartizuodama mokesčių administracijų keitimąsi informacija (pvz., taikant e. formas), ii) suteikdama platformas saugiam keitimuisi (t. y. CCN/CSI su visomis jame įtvirtintomis IT taikomosiomis programomis) ir iii) suteikdama bendras IT sistemas, kurias galėjo naudoti tiesiogiai mokesčių administracijos (pvz., EMCS ar VIES). Išsamus programos indėlio mažinant administracines išlaidas ir naštą aprašas pateiktas šios ataskaitos 4 antraštinėje dalyje. Suinteresuotieji subjektai, su kuriais buvo konsultuotasi atliekant vertinimą, negalėjo pateikti jokių nacionalinių ar tarptautinių „Fiscalis 2013“ alternatyvų, kurios būtų galėję panašiai ar daugiau sumažinti nacionalinėms administracijoms ir ekonominės veiklos vykdytojams tenkančią administracinę naštą. 6.4. Transeuropinis bendradarbiavimo mokesčių srityje ir bendros administravimo kultūros pobūdis „Fiscalis 2013“ veiksmingumas iš esmės susijęs su paneuropiniu programos principu ir siūlomais tarpvalstybiniais sprendimais, kurių nebūtų rasta nacionaliniu lygmeniu. Vienais atvejais šių sprendimų buvo rasta dėl centralizuotų IT sistemų, kuriomis visos dalyvaujančios šalys suvestos į tą patį lygį, naudojimo, kitais atvejais dėl bendrais veiksmais pasiekto aukštesnio lygio koordinavimo ir tikslų bei lūkesčių koregavimo. Nors programa nebuvo siekiama sudaryti palankesnių sąlygų kurti bendrą administravimo kultūrą (tokios kultūros šiuo metu ir nereikia), ji sudarė sąlygas mokesčių pareigūnams palaipsniui suartėti su savo partneriais iš kitų valstybių narių požiūrio, supratimo ir bendradarbiavimo aspektais. Suinteresuotieji subjektai dažniausiai neįsivaizdavo, kad panašus bendradarbiavimo lygis galėtų būti pasiektas veikiant pavieniui ir nekoordinuojant veiksmų. Suinteresuotieji subjektai taip pat pripažino Komisijos, kaip koordinatorės ir tarpininkės, vaidmenį ir rekomendavo tai daryti ir toliau (4 rekomendacija). 6.5. Rezultatų tvarumas Rezultatų tvarumas buvo nagrinėjamas iš programos nutraukimo perspektyvos, nes dėl savo pobūdžio didžioji „Fiscalis“ veiklos dalis nėra vienkartinė intervencija ir yra grindžiama nuolatiniu jos palaikymu. Suinteresuotieji subjektai buvo įsitikinę, kad nutraukus programą trumpuoju laikotarpiu dalis „Fiscalis 2013“ poveikio išliktų. Šis poveikis apėmė labiau pastebimus programos laimėjimus, kaip antai naujus gebėjimus ar žmogiškuosius tinklus. Tačiau suinteresuotieji subjektai manė, kad jis neišliktų ilgesniu laikotarpiu, nes mokesčių administracijos veikia sudėtingoje ir ypač dinamiškoje aplinkoje, kurioje keičiasi nacionaliniai prioritetai, ekonominės sąlygos, vyksta restruktūrizacija ir kt. Formaliai dalyvaujančios šalys savo noru galėtų organizuoti veiklą, panašią į bendrus veiksmus, tačiau praktiškai vargu ar įmanoma, kad būtų galima užtikrinti reikalingą finansavimą ir koordinuoti tokius veiksmus. Prie panašių išvadų suinteresuotieji subjektai priėjo ir IT sistemų klausimu; būtų sunku išlaikyti dabartinį jų palaikymo, priežiūros ir kūrimo lygį, jei reikėtų remtis tik nacionaliniu finansavimu, iniciatyvomis ir organizavimu. Iš tiesų suinteresuotieji subjektai vieningai sutiko, kad tokios sistemos greitai nustotų veikti ir taptų neadekvačios, tiesioginis to padarinys būtų sparčiai mažėjantis keitimasis informacija, stebėjimo ir kontrolės pajėgumai, taip pat padidėjusios administracinės išlaidos ir našta. Svarbus argumentas yra turėti omenyje tai, kad daugelis IT sistemų nėra vien tik priemonės, kurias gerai turėti, jomis iš tiesų remiami teisės aktai (pvz., EMCS ar teisės aktų dėl administracinio bendradarbiavimo reikalavimų) ir kad jas nutraukus būtų sunku laikytis ES mokesčių acquis. Galiausiai, vertinime daroma išvada, kad nesant programos „Fiscalis“, tačiau dėmesį skiriant kovai su tarpvalstybiniu mokestiniu sukčiavimu ir mokesčių slėpimu, tikėtina, kad kai kurios valstybės narės glaudžiau bendradarbiautų taikydamos dvišalius ar regioninius susitarimus, kurie galėtų lemti asimetriją kalbant apie valstybių narių prieigą prie informacijos, taigi palengvinti sukčiavimą ir iškraipyti prekybą. 7. Kontekstiniai veiksniai, veikiantys programos rezultatus Vertinime atliekant indėlio analizę taip pat buvo išnagrinėti kontekstiniai veiksniai, kurie neįtraukti į programą, vadinasi, nepavaldūs jos tiesioginei kontrolei, ir kurie arba trukdė (trukdžiai), arba padėjo (varomieji veiksniai) siekti programos rezultatų. Šio bandymo tikslas nebuvo tiksliai įvertinti masto, kuriuo šie veiksniai paveikė programos rezultatus, bet nustatyti juos, kad būtų galima apžvelgti sąlygas, kuriomis vyko programos „Fiscalis 2013“ veikla. Svarbiausieji pristatomi toliau, jie buvo nustatyti daugelyje valstybių narių. Vertinant nustatyta, kad nacionalinių administracijų žinių valdymo strategijos, atspindinčios, kaip nacionalinės administracijos organizavo bendradarbiavimą vykdydamos daugiašalius patikrinimus, ir IT sistemos, taip pat atsakomybės už užduotis, susijusias su „Fiscalis 2013“, paskirstymas teigiamai prisidėjo prie programos rezultatų. Pavyzdžiui, atrodo, kad horizontalus organizavimo pobūdis ir nedaug valdymo lygmenų buvo geriau pritaikyti siekiant sparčiau ir paprasčiau atlikti daugiašalius patikrinimus, o glaudus administracijos ir IT skyriaus bendradarbiavimas suteikė daugiau lankstumo ir galimybių greitai ir veiksmingai reaguoti į IT problemas. Iš dalies tame pačiame kontekste vertinimu atskleista, kad atsakomybė už užduotis, susijusias su „Fiscalis 2013“ operacijomis, nacionalinėse administracijose ne visada buvo aiškiai priskiriama, dėl to galėjo būti neigiamai paveiktas programos koordinavimas ir bendras įgyvendinimas (kai kuriose) dalyvaujančiose šalyse. Tai daugiausia susiję su nacionalinių koordinatorių, kurie turėjo skirtingus įgaliojimus, veikė skirtingose organizacinėse struktūrose ir su skirtingais išteklių apribojimais, vaidmeniu; kai kuriais atvejais tai galėjo paveikti jų gebėjimą propaguoti programą, todėl buvo rekomenduota šį vaidmenį patikslinti (2 rekomendacija). Buvo nustatyta, kad nacionalinės IT sistemos papildė „Fiscalis“ finansuojamų IT sistemų funkcijas ir tokiais atvejais sustiprino viena kitą sukurdamos galingą sinergiją. Taip buvo, pvz., Ispanijos mokesčių mokėtojų informacinės sistemos Zujar atveju, kuri, naudojama drauge su VIES sistema, sudarė sąlygas atlikti greitą kryžminį PVM sandorių patikrinimą. Kita vertus, tais atvejais, kai nacionalinės sistemos negalėjo sąveikauti su „Fiscalis 2013“ finansuojamomis IT sistemomis, neišnaudotas potencialas buvo iškart matomas. Pavyzdžiui, dėl to, kad Nyderlandų eksporto kontrolės sistema (angl. ECS) nebuvo integruota į EMCS ar prijungta prie jos, visi gabenimo veiksmai, kurie baigdavosi už Nyderlandų ribų, turėjo būti užbaigiami rankiniu būdu ir tai didino darbo krūvį ir mažino realius stebėjimo ir kontrolės pajėgumus. Vienas iš pagrindinių viso „Fiscalis 2013“ potencialo išnaudojimo trukdžių buvo ES ekonominė krizė, kuri tęsėsi per visą programos laikotarpį. Nors vertinant nenustatyta jokių pastebimų išteklių, skirtų tam tikroms mokestinėms sritims, skirtumų, daug suinteresuotųjų subjektų pabrėžė bendrą su ištekliais susijusį spaudimą ir skatinimą siekti veiksmingumo. Praktiškai griežtas biudžeto lėšų taupymas apribojo valstybių narių dalyvavimą programos veikloje ir lėšas, skiriamas IT sistemų nacionaliniams elementams įdiegti. Suinteresuotieji subjektai ypač pabrėžė pastarąjį punktą. Kita vertus, vertinime daroma išvada, kad dėl ekonominės krizės buvo skiriama daugiau dėmesio siekiant užtikrinti veiklos išlaidų veiksmingumą ir padidėjo informacijos, kuria buvo pasikeista naudojantis programa, apimtis, todėl, kad valstybės narės daugiau dėmesio skyrė pajamų surinkimui. Suinteresuotieji subjektai dažnai minėjo kalbos barjerą kaip trukdantį veiksnį, dėl kurio mažėjo žodinės ar rašytinės komunikacijos ir informacijos veiksmingumas, taip pat dalyvavimas bendruose veiksmuose. Informuotumas apie programą „Fiscalis 2013“ ir jos žinomumas taip pat buvo laikomas veiksniu, akivaizdžiai veikiančiu bendradarbiavimo ir keitimosi informacija lygį. Nors bendras informuotumas ir programos rezultatai buvo plačiai pasklidę, dauguma suinteresuotųjų subjektų ir naudos gavėjų tik mažai ar labai mažai žinojo apie programą. Vertinimas taip pat parodė, kad dalyvaujančios šalys IT sistemas dažnai laikė savaime suprantamu dalyku ir kad prisijungimas prie „Fiscalis“ sulaukė mažai pripažinimo, todėl šį klausimą reikėtų panagrinėti (1 rekomendacija). Kiti suinteresuotųjų subjektų paminėti kontekstiniai veiksniai, kurie nebuvo tokie svarbūs programos laimėjimams apskritai arba kurie buvo paminėti tik tarp kitko, apėmė nacionalinių pareigūnų, dalyvaujančių bendruose veiksmuose, atrankos kriterijus, nacionalinius teisės aktus, pagal kuriuos draudžiama atskleisti tam tikrą informaciją ar naudoti tam tikras savanoriškas sistemas (pvz., per mažai naudojamą TIN-on-the-web taikomąją programą). Kai kurie vietinės reikšmės reiškiniai (pvz., didėjantis tarpvalstybinių darbuotojų skaičius, didinantis spaudimą aktyviau keistis informacija apie tiesioginius mokesčius ar padidėjęs tarpvalstybinės prekybos tam tikromis biržos prekėmis mastas, dėl kurio padidėjo EMCS naudojimas ir nauda). Paskutinis, tačiau ne mažiau svarbus dalykas yra tai, kad vertinime paminėta kitų iniciatyvų, būtent IOTA operacijų, kurios išsamiai aprašytos 6 antraštinėje dalyje, įtakos svarba ar sambūvis. 8. Išvados ir rekomendacijos Nors vidaus rinkos veikimui įtaką daro daug veiksnių, vertinant padaryta išvada, kad „Fiscalis 2013“ tikriausiai prisidėjo prie geresnio vidaus rinkos veikimo. Taip pat tikėtina, kad sukčiavimo ir mokesčių slėpimo mastas sumažėjo ir (arba) tam buvo užkirstas kelias – tai savo ruožtu padėjo išvengti konkurencijos iškraipymo vidaus rinkoje. Nustačius trūkumus, kuriuos galima kontroliuoti vykdant programą, pateikta atitinkamų rekomendacijų. Pagrindinius nustatytus faktus galima apibendrinti taip: a) IT sistemomis (EMCS, VIES ir e. formos, skirtos bendradarbiauti tiesioginių mokesčių srityje) tiesiogiai remtas ES acquis administracinio bendradarbiavimo mokesčių srityje įgyvendinimas; b) VIES sistema remtos nacionalinės administracijos nustatant sukčiavimo atvejus ir tapo esmine mokesčių administracijų priemonių, susijusių su PVM, rinkinio dalimi, kasdien naudojama mokesčių pareigūnų; c) VIES-on-the-web tiesiogiai sumažintas laikas, kurio reikia ekonominės veiklos vykdytojų PVM kodams patvirtinti, dėl to pagal apskaičiavimus buvo sutaupyta apie 160 mln. EUR mokesčių administracijų lėšų ir panaši suma ekonominės veiklos vykdytojų lėšų; d) dėl EMCS sukčiauti tapo sunkiau, rizikingiau ir brangiau, nes buvo galima tikruoju laiku stebėti ir iškart nustatyti įgaliotuosius vykdytojus. Dėl elektroninių garantijų, susietų su kiekvienu naudojant EMCS vykdomu sandoriu, mokesčių pareigūnams tapo paprasčiau padėti užtikrinti tinkamą mokesčių surinkimą; e) standartinės PVM ir tiesioginio apmokestinimo srities e. formos padėjo mokesčių pareigūnams apskaičiuoti teisingus mokestinius įsipareigojimus; f) e. formos ir CCN/CSI platforma suvienodino, supaprastino elektroninį keitimąsi informacija ir pagerino jo kokybę; g) vykdant bendrus veiksmus nacionalinės administracijos galėjo dalytis savo ekspertinėmis žiniomis ir patirtimi, keistis nuomonėmis dėl ES nuostatų aiškinimo, įgyvendinimo ir vykdymo užtikrinimo, geriau suprasti įvairių mokesčių administracijų teisinę ir organizacinę sandarą ir kurti itin vertinamus žmogiškuosius tinklus; h) platforma EUROFISC suteikė mokesčių pareigūnams svarbų kanalą, kuriuo naudodamiesi jei galėjo skatinti ir palengvinti daugiašalį ir decentralizuotą bendradarbiavimą ir kuris sudarė sąlygas imtis tikslingų ir greitų kovos su tam tikrų tipų sukčiavimu veiksmų; i) daugiašaliai patikrinimai sudarė sąlygas valstybėms narėms nustatyti papildomus mokėtinus mokesčius, kurių apytikslė vertė buvo 3,26 mlrd. EUR, ir, drauge su automatinio keitimosi informacija nuostatomis pagal Taupymo pajamų apmokestinimo direktyvą, paskatino mokesčių mokėtojus laikytis taisyklių; j) kalbant apie nacionaliniu lygmeniu įdiegtų IT sistemų išlaidas ir naudą turima nedaug kiekybinės informacijos, išlaidos vertinamos itin skirtingai – nuo 1,1 mln. iki 18,8 mln. – o naudą (informacijos, kuria pasikeista, vertė) sunku išreikšti pinigais, tačiau bendrą IT sistemų veiksmingumą visi suinteresuotieji subjektai įvertino teigiamai; k) valstybės narės pavieniui nebūtų sugebėjusios sukurti ir prižiūrėti veiksmingesnių, efektyvesnių ir didesnio sąveikumo IT sistemų; l) programa „Fiscalis 2013“ papildė kitas bendradarbiavimo mokesčių srityje iniciatyvas nacionaliniu, regioniniu ir tarptautiniu lygmenimis ir sudarė sąlygas jų sinergijai, dubliavimosi buvo labai nedaug, jis buvo susijęs su bendrais veiksmais; tai buvo vienintelė priemonė, pritaikyta būtent vidaus rinkos poreikiams, ir vienintelė, kuri suteikė IT taikomąją programą; m) programa Fiscalis 2013“ leido sumažinti administracines išlaidas ir naštą trimis pagrindiniais būdais: i) standartizuodama mokesčių administracijų keitimąsi informacija (pvz., taikant e. formas), ii) suteikdama platformas saugiam keitimuisi (t. y. CCN/CSI) ir iii) suteikdama bendras IT sistemas, kurias galėjo naudoti tiesiogiai mokesčių administracijos (pvz., EMCS ar VIES); n) neremiamas programos, bendrų veiksmų ir IT sistemų poveikis ilgai neišliktų. Remdamiesi surinktais įrodymais ir siekdami patobulinti programos veikimą ir padidinti jos potencialą, vertintojai pateikė keletą rekomendacijų. Rekomendacijos apibendrinamos toliau ir sulaukė plataus iniciatyvinės grupės pritarimo. Komisija pasistengs išnagrinėti rekomendacijas ir parengti jų įgyvendinimo veiksmų planą ir tolesnių veiksmų planą, atsižvelgdama į jų pobūdį, įtaką programai ir galimą jų įgyvendinimo kalendorių (pvz., programos trukmės laikotarpiu ar per ateinančią kadenciją). Nr. || Rekomendacija || Pagrindinis atsakingas subjektas 1 || Turėtų būti imtasi veiksmų siekiant didinti informuotumą apie (būsimas) programas „Fiscalis“, jų tikslus ir rezultatus. Visų pirma būtų galima skatinti Europos IT sistemų ir „Fiscalis“ teikiamo finansavimo ryšį. || Europos Komisija ir dalyvaujančios šalys 2 || Programoje turėtų būti pateikiamas nacionalinio koordinatoriaus vaidmens ir atsakomybės sričių aprašas, o dalyvaujančios šalys turėtų užtikrinti, kad nacionaliniai koordinatoriai turėtų pakankamą paramą ir išteklių savo vaidmeniui atlikti. || Europos Komisija ir dalyvaujančios šalys 3 || Per programą ir toliau turėtų būti skleidžiama informacija apie tai, kaip turėtų būti naudojama programos informacinė ir bendradarbiavimo erdvė (PICS) ir kokios jos funkcijos. || Europos Komisija 4 || Komisija ir toliau turėtų atlikti aktyvų vaidmenį sudarydama palankias sąlygas valstybių narių bendradarbiavimui nacionalinių IT taikomųjų programų srityje. || Europos Komisija ir valstybės narės 5 || Komisija turėtų ir toliau kurti centrines taikomąsias programas, kuriomis galėtų naudotis visos valstybės narės. || Europos Komisija ir valstybės narės 6 || Komisija ir valstybės narės turėtų nagrinėti tolesnės apmokestinimo ir muitų procedūrų integracijos galimybes. || Europos Komisija ir valstybės narės 7 || Ateityje „Fiscalis“ turėtų daugiau dėmesio skirti mokesčių mokėtojų naštos mažinimui ir plėsti programos veiklą, skirtą šiam tikslui, siekiant paremti geresnį vidaus rinkos veikimą. || Europos Komisija ir valstybės narės Komisija palankiai įvertino bendrą išorės tyrimo, kuriuo grindžiamas šis vertinimas, kokybę ir pripažino metodinius sunkumus ir pastangas jiems sumažinti. Nuspręsta, kad šioje ataskaitoje pateikiami nustatyti faktai yra patikimi ir kad išvados padarytos kruopščiai. Taigi programos „Fiscalis 2013“ indėlis į geresnį vidaus rinkos veikimą dėl padidėjusių mokesčių administracijų gebėjimų veiksmingai ir efektyviai nustatyti sukčiavimą ir užkristi jam kelią, taip pat įgyvendinti ES mokesčių teisės aktus gali būti laikomas dideliu. Galutiniame programos „Fiscalis 2013“ vertinime bus remiamos būsimos diskusijos dėl programos po 2020 m. taikymo srities ir sandaros. Daugiau su veikla susijusių nustatytų faktų, tokių kaip IT sistemų ir taikomųjų programų patobulinimai ar didesnė programos rezultatų sklaida, bus tiesiogiai aptarta vykdant dabartinę programą „Fiscalis 2020“. [1] 2007 m. gruodžio 11 d. Europos Parlamento ir Tarybos sprendimas Nr. 1482/2007/EB, nustatantis Bendrijos programą mokesčių sistemų veikimui vidaus rinkoje gerinti („Fiscalis 2013“) ir panaikinantis Sprendimą Nr. 2235/2002/EB. [2] Programos „Matthaeus-Tax“ (1993 m.), „Fiscalis 2002“ (1998–2002 m.), „Fiscalis 2007“ (2003–2007 m.) ir „Fiscalis 2013“ (2008–2013 m.). [3] http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/common/publications/studies/fiscalis2013_final_evaluation.pdf. [4] Vertinimo tikslu šalys kandidatės ir potencialios šalys kandidatės buvo traktuojamos kaip bet kuri kita dalyvaujančioji šalis, į specifinį jų statusą buvo atsižvelgiama visais atitinkamais atvejais. [5] COM(2014) 71 final „Komisijos ataskaita Tarybai ir Europos Parlamentui apie Tarybos reglamento (ES) Nr. 904/2010 dėl administracinio bendradarbiavimo ir kovos su sukčiavimu pridėtinės vertės mokesčio srityje taikymą“. [6] Tarybos direktyva 2003/48/EB dėl taupymo pajamų, gautų iš palūkanų, apmokestinimo. [7] Karuselinis sukčiavimas siejamas su prekėmis, kurios importuojamos be PVM iš kitų ES šalių, tačiau užuot jas pardavus vartoti, jos parduodamos per keletą įmonių, kol vėl eksportuojamos. Kiekviena iš įmonių neteisėtai reikalauja grąžinti PVM, kuriuo buvo apmokestinta. [8] Šis skaičius nurodo tik mokėtinus mokesčius, nustatytus vien tik vykdant daugiašalius patikrinimus; [9] Pranešimų, kuriais keičiasi valstybės narės, turinys ir toliau yra konfidencialių valstybių narių mainų, kuriuose Komisija nedalyvauja, dalykas. [10] Tarybos reglamentas (ES) Nr. 904/2010 dėl administracinio bendradarbiavimo ir kovos su sukčiavimu pridėtinės vertės mokesčio srityje. [11] Tarybos reglamentas (ES) Nr. 389/2012 dėl administracinio bendradarbiavimo akcizų srityje ir Komisijos reglamentas (EB) Nr. 684/2009, kuriuo įgyvendinamos Tarybos direktyvos 2008/118/EB nuostatos, susijusios su akcizais apmokestinamų prekių, kurioms pritaikytas akcizų mokėjimo laikino atidėjimo režimas, gabenimo kompiuterinėmis procedūromis. [12] Tarybos reglamentas 904/2010. [13] Tarybos direktyva 2011/16/ES dėl administracinio bendradarbiavimo apmokestinimo srityje. [14] COM(2013) 850 final, Komisijos ataskaita Europos Parlamentui ir Tarybai dėl gabenamų akcizais apmokestinamų prekių, kurioms taikomas laikinas akcizų mokėjimo atidėjimas, kompiuterizuotos stebėjimo procedūros veikimo ir dėl akcizų srities administracinio bendradarbiavimo taisyklių taikymo pagal Sprendimo Nr. 1152/2003/EB 8 straipsnio 3 dalį, Direktyvos 2008/118/EB 45 straipsnio 1 dalį, Tarybos reglamento (EB) Nr. 2073/2004 35 straipsnio 1 dalį ir Tarybos reglamentą (ES) Nr. 389/2012. [15] COM(2013) 850 final. [16] NAIS tikslas buvo susitarti dėl tikslinio keitimosi informacija su daugeliu kitų šalių, įskaitant vadinamuosius mokesčių rojus, taip pat su kai kuriomis valstybėmis narėmis. Tačiau šiuo bendradarbiavimu buvo siekiama palengvinti keitimąsi informacija su tikslinėmis šalimis. [17] Europos vidaus mokesčių administracijų organizacija (IOTA) yra tarpvyriausybinė ne pelno organizacija, kuri suteikia forumą, kad padėtų Europos šalių nariams pagerinti mokesčių administracijų veiklą. Ją sudaro 46 nariai. [18] „Nauja bendrosios rinkos strategija Europos ekonomikai ir visuomenei“, Mario Monti, 2010 m. gegužės 9 d., p. 80. [19] Komisijos komunikatas Europos Parlamentui ir Tarybai „Veiksmų planas stiprinti kovą su mokestiniu sukčiavimu ir mokesčių slėpimu“, SWD(2012) 403 final.