KOMISIJOS ATASKAITA EUROPOS PARLAMENTUI IR TARYBAI Direktyvos 94/19/EB dėl indėlių garantijų sistemų persvarstymas /* KOM/2010/0369 galutinis */





[pic] | EUROPOS KOMISIJA | Briuselis, 2010.7.12 KOM(2010)369 galutinis KOMISIJOS ATASKAITA EUROPOS PARLAMENTUI IR TARYBAI Direktyvos 94/19/EB dėl indėlių garantijų sistemų persvarstymas KOM (2010) 368 KOMISIJOS ATASKAITAEUROPOS PARLAMENTUI IR TARYBAI Direktyvos 94/19/EB dėl indėlių garantijų sistemų persvarstymas 1. ĮžANGA Šioje ataskaitoje nagrinėjami šios direktyvos 7 straipsnio 1 dalies a punkto ir 12 straipsnio 1 dalies persvarstymo nuostatose iškelti klausimai, į kuriuos neatsižvelgta arba nevisiškai atsižvelgta pasiūlyme iš dalies pakeisti Direktyvą 94/19/EB: – nustatyto 100 000 EUR kompensacijos lygio pagrįstumas (7 straipsnio 1 dalies a punktas); – tam tikrų laikinai padidėjusių sąskaitų likučių visiško kompensavimo pagrįstumas ir sąlygos (12 straipsnio 1 dalies b punktas); – Europos indėlių garantijų sistemos įvedimo nauda ir sąnaudos (12 straipsnio 1 dalies d punktas); – produktų ir apdraustų indėlininkų apimties suderinimas, įskaitant specialius mažųjų ir vidutinių įmonių ir vietos valdžios institucijų poreikius (12 straipsnio 1 dalies f punktas); – ryšys tarp indėlių garantijų sistemų ir alternatyvių kompensacijų išmokėjimo indėlininkams būdų, kaip antai neatidėliotinų kompensacijų mokėjimo tvarka (12 straipsnio 1 dalies g punktas). Todėl ši ataskaita turėtų būti vertinama atsižvelgiant į teisės akto pasiūlymą, su kuriuo ji pateikiama. Pagaliau ataskaitoje trumpai aptariamas indėlių garantijų sistemų ryšys ir Komisijos veikla, susijusi su bankų problemų sprendimu. 2. KOMPENSACIJOS LYGIS IR MASTAS Šiame skirsnyje aptariamas tinkamas kompensacijos lygis, laikinai padidėję indėlių likučiai ir specialūs valdžios institucijų ir mažųjų bei vidutinių įmonių (MVĮ) poreikiai. 2.1. Nustatyto 100 000 EUR kompensacijos lygio tinkamumas Direktyvoje 2009/14/EB reikalaujama, kad valstybės narės iki 2010 m. gruodžio 31 d. nustatytų 100 000 EUR kompensaciją. Ši direktyva priimta 2008 m. rudenį padidėjus finansų krizės mastui. Atsižvelgiant į tai, kad sprendimus reikėjo priimti greitai, tuo metu poveikio vertinimas nebuvo atliktas. Nustatyto 100 000 EUR kompensacijos lygio tinkamumą Komisija įvertino atgaline data. Taikant Direktyva 94/19/EB įtvirtintą minimalaus derinimo požiūrį, valstybių narių kompensavimo lygis smarkiai išsiskyrė. 2008 m. rudenį padidėjus finansų krizės mastui kai kurie ES indėlininkai savo indėlius iš tų valstybių narių, kuriose nustatytas mažesnis kompensavimo lygis, bankų perkėlė į bankus tose valstybėse narėse, kuriose užtikrinta didesnė indėlių apsauga. Dėl tokių skirtumų gali atsirasti labai didelių iškraipymų. Tik vienu veiksniu (kompensacijos lygiu) pagrįstas indėlių perkėlimas gali brangiai kainuoti indėlininkams, nes perėjimas iš vieno banko į kitą, pvz., gali turėti įtakos gaunamų palūkanų normai. Dėl tokio staigaus ir didelio indėlių išėmimo kredito įstaigos gali susidurti su didelėmis likvidumo problemomis. Tai gali turėti įtakos realiajai ekonomikai (nes finansinio nestabilumo laikotarpiu bankai gali riboti skolinimą), todėl vyriausybei gali tekti įsikišti ir naudoti valstybės lėšas. Be to, jei indėlininkai pasirenka banką pagal teikiamą indėlių apsaugą (kurios bankai nekontroliuoja), o ne pagal produkto kokybę ir sąnaudas arba naudą, jie neišnaudoja visų vidaus rinkos galimybių. Siekiant ateityje išvengti tokių iškraipymų ir užtikrinti vienodas sąlygas vidaus rinkoje, reikėtų visur nustatyti iš esmės vienodą kompensacijos lygį. Kompensavimo lygis valstybėse narėse vis dar labai skiriasi – nuo mažiausio 50 000 iki 103 291 EUR Italijoje[1], o kai kuriose valstybėse narėse garantijos net neribojamos. Šiuo metu šešiolika iš 27 valstybių narių jau taiko 100 000 EUR kompensacijos lygį arba yra priėmusios teisės aktus, pagal kuriuos jį numatyta nustatyti šiais metais. Todėl, jeigu būtų nustatomas mažesnis nei 100 000 EUR kompensacijos lygis, indėlininkai būtų klaidinami, o dėl padidėjusio masinio indėlių išėmimo iš bankų pavojaus pasitikėjimas vėl sumažėtų. Be to, susidarytų klaidingas įspūdis, kad ES neturi aiškios vizijos ir darnios bendros indėlių garantijų sistemų reformos strategijos, kuri yra vienas iš svarbiausių finansų apsaugos sistemos elementų. Nustatytas 100 000 EUR kompensacijos lygis – geriausias sprendimas veiksmingumo ir rentabilumo požiūriu. Jį taikant iš esmės pagerėtų indėlių apsauga, o bankų ir indėlininkų sąnaudos smarkiai nepadidėtų. Palyginti su kompensavimo lygiu, taikytu valstybėse narėse prieš finansų krizę, padidėtų apdraustų indėlių suma (nuo 61 iki 72 proc. reikalavimus atitinkančių indėlių sumos); padidėtų ir visiškai apdraustų indėlių skaičius (nuo 89 iki 95 proc. reikalavimus atitinkančių indėlių). Nustačius didesnį nei 100 000 EUR kompensacijos lygį, nauda būtų labai nedidelė (pvz., nustačius 200 000 EUR lygį, visiškai apdraustų indėlių padaugėtų tik mažiau nei 2 proc.), todėl didesniam kompensacijų lygiui užtikrinti reikalingos papildomos sąnaudos nebūtų pagrįstos. Taigi, dabartinė kompensacijos didinimo (iki nustatyto 100 000 EUR lygio) tvarka yra tinkama. 2.2. Mažosios ir vidutinės įmonės ir vietos valdžios institucijos Siekdama supaprastinti ir suderinti sistemą, taip pat užtikrinti spartesnį kompensacijų išmokėjimą, tuo tikslu palengvinant pretenzijų tikrinimo tvarką, Komisija pasisako už tai, kad būtų įtraukta ar pašalinta visa indėlininkų, pvz., valstybių narių įmonių ir valdžios institucijų, kategorija, neskirstant atskirų kategorijų indėlininkų (pvz., pagal įmonės dydį arba valdžios institucijos pobūdį), nes toks skirstymas ilgai truktų ir brangiai kainuotų. Šiuo metu MVĮ apdraustos tiek, kad joms leidžiama rengti sutrumpintus balansus. Tai maždaug atitinka ES mažųjų įmonių apibrėžtį. Ši MVĮ pakategorė jau dabar apima iki 98,7 proc. visų ES įmonių (99,8 proc., jei visos MVĮ būtų apdraustos), todėl manoma, kad sąnaudos, susijusios poreikiu per kompensacijų išmokėjimo procedūrą nustatyti maždaug 1 proc. indėlininkų ir su tuo, kad kompensacijų išmokėjimas indėlininkams gali vėluoti, būtų didesnės nei tikėtina nauda iš to, kad mažam skaičiui indėlininkų neišmokėjus kompensacijų būtų sutaupyta lėšų. Todėl Komisija pataria apdrausti visas įmones neatsižvelgiant į dydį. Šiuo metu dvidešimtyje valstybių narių sistema netaikoma vietos valdžios institucijų indėliams, todėl juos reikėtų pašalinti tik septyniose valstybėse narėse; jų pašalinimas turėtų daug mažesnį poveikį nei įtraukimas. 100 000 EUR kompensacijos lygis daugumai jų būtų nereikšmingas, nes manoma, kad maždaug 83 proc. ES vietos valdžios institucijų turi indėlių už daugiau nei 50 000 EUR, o maždaug 72 proc. – už daugiau nei 100 000 EUR. Tačiau kai kuriose ES - 12 valstybėse narėse (pvz., Čekijoje ir Lietuvoje) savivaldybių indėlių vidurkis yra mažiausias Europos Sąjungoje, todėl ten poveikis gali būti didesnis. Europos Sąjungoje vietos valdžios institucijų yra daug mažiau nei indėlininkų (maždaug 121 000 vietos valdžios institucijų, o kitų indėlininkų – 450 mln.). Atsižvelgiant į tai, kad, palyginti su kitais indėlininkais, vietos valdžios institucijų nedaug, bankų bankroto poveikis finansiniam stabilumui taip pat nebūtų didelis. Net jei savivaldybės techniškai taptų nemokios, nacionaliniuose teisės aktuose numatytos priemonės, kuriomis užtikrinama, kad savivaldybės galėtų toliau vykdyti pagrindinius savo įsipareigojimus visuomenei, o prireikus joms gauti kreditą būtų daug lengviau nei paprastiems piliečiams. Tad visas įmones reikėtų apdrausti pagal indėlių garantijų sistemas, o vietos valdžios institucijų – į sistemą neįtraukti. 3. VISOS ES INDėLIų GARANTIJų SISTEMA Siekdamos gerinti tarpvalstybinį indėlių draudimo sistemų bendradarbiavimą ir panaikinti dabartinį sistemos susiskaidymą (ES taikoma beveik keturiasdešimt sistemų), Komisijos tarnybos nagrinėjo, kokia būtų visos ES indėlių garantijų sistemos įvedimo nauda ir sąnaudos. Apsvarstyti šie struktūriniai variantai: - vienas subjektas, kuris veiktų kaip visos ES sistema ir pakeistų esamas sistemas; - papildoma ES lygmens sistema (vadinamasis 28 - asis režimas), kuri papildytų ir remtų esamas 27 valstybių narių sistemas; - esamų sistemų tinklas (Europos Sąjungos indėlių garantijų sistema), įskaitant abipusio skolinimosi priemones; jei sumažėtų finansinis vienos indėlių garantijų sistemos pajėgumas, ji galėtų skolintis pinigų iš kitų sistemų (panaši sistema taikoma Austrijoje). Apsvarstyti narystės variantai, kai nariai yra i) visi bankai; ii) tik tarpvalstybiniai bankai (t. y. bankai, turintys filialų kitoje valstybėje narėje); iii) tik dideli sisteminiai bankai. Viena bendra visos ES indėlių garantijų sistema būtų ekonomiška, nes būtų sutaupoma maždaug 40 mln. EUR administracinių sąnaudų per metus. Taigi, tai būtų ekonomiškas sprendimas, kuris leistų pašalinti nenuoseklumo problemą, bet dar reikia išnagrinėti kelis teisinius klausimus. Todėl bendrą visos ES sistemą reikėtų laikyti ilgalaikiu projektu ir dar kartą persvarstyti iki 2014 m. Be to, reikėtų atsižvelgti į naujosios ES priežiūros sistemos raidą ir pažangą, taip pat į pokyčius bankų problemų sprendimo srityje (žr. kitą skyrių). 28 - asis režimas tikriausiai būtų neveiksmingas, nes jį įvedus padėtis taptų dar sudėtingesnė ir liktų neišspręsta nenuoseklumo problema, kuri kyla dėl to, kad ES taikoma beveik keturiasdešimt sistemų. Įsteigti esamų sistemų tinklą (Europos Sąjungos indėlių garantijų sistemą) būtų palyginti lengva, nes nereikėtų keisti teisinės nacionalinių sistemų struktūros. Be to, numačius sistemų abipusio skolinimosi priemones ir sumažinus vyriausybės įsikišimo riziką, padidėtų indėlininkų pasitikėjimas. Taigi, indėlių garantijų sistemų tinklas su abipusio skolinimosi priemonėmis (žr. priedą) turėtų būti laikomas pirmuoju bendros ES sistemos steigimo etapu. Reikėtų pažymėti, kad, prieš įvedant ES sistemą, būtina visapusiškai suderinti indėlių garantijų sistemas, todėl ji galėtų įsigalioti tik pasiekus numatytą jų lėšų lygį – 1,5 proc. reikalavimus atitinkančių indėlių. Visos ES indėlių garantijų sistema arba bet kokia kita struktūra turėtų būti taikoma visiems bankams. Bet koks kitas sprendimas galėtų iškreipti padėtį ir būti nesuderinamas su vidaus rinka. 4. NEATIDėLIOTINAS KOMPENSACIJų IšMOKėJIMAS Komisija siūlo sumažinti kompensacijų išmokėjimo laikotarpį iki septynių dienų. Vis dėlto neatidėliotinas kompensacijų išmokėjimas – ne pats geriausias variantas. Greitai išmokant tam tikrą sumą iš anksto (pvz., 10 000 EUR po trijų dienų) ir išlaikant dabartinį kompensacijų išmokėjimo terminą (t. y. nuo keturių iki šešių savaičių), didesnes nei 10 000 EUR sumas iš indėlių garantijų sistemų reikėtų mokėti du kartus, o sąnaudos (žmogiškųjų ir techninių išteklių) tikriausiai taip pat padidėtų beveik dvigubai. Jei greitai išmokant kompensacijas nebūtų tinkamai tikrinamos pretenzijos (dėl to, kad nepakanka laiko), gali neįprastai padidėti klaidingo išmokėjimo atvejų. Taigi, indėlių garantijų sistemų sąnaudos padidėtų dar daugiau, nes reikėtų išteklių klaidingai išmokėtiems pinigams susigrąžinti. Tai būtų sunku įgyvendinti praktiškai ir užtruktų, nes sistemų valdytojai tikriausiai būtų priversti pretenzijas apskųsti teismuose. Dėl neatidėliotino kompensacijų išmokėjimo gali sumažėti ir indėlininkų pasitikėjimas, nes indėlininkams būtų siunčiamas labai neigiamas rinkos signalas. Iš karto atgavę tik dalį indėlių, indėlininkai gali padaryti išvadą, kad indėlių garantijų sistemoje nėra pakankamai lėšų visai sumai išmokėti, todėl gali prasidėti masinis indėlių išėmimas iš bankų. Taigi, neatidėliotinas kompensacijų išmokėjimas būtų neekonomiškas ir galėtų sumažinti indėlininkų pasitikėjimą. Jei pagal indėlių garantijų sistemą galima išmokėti 10 000 EUR po trijų dienų, tai, jei sistema būtų tinkamai finansuojama, 100 000 EUR turėtų būti įmanoma išmokėti ir per trumpą laikotarpį. Daug veiksmingiau užtikrinti būtinas sąlygas, kad būtų galima daug greičiau vykdyti standartinį kompensacijų išmokėjimą, kaip nustatyta Komisijos teisės akto pasiūlyme. 5. INDėLIų GARANTIJOS IR BANKų PROBLEMų SPRENDIMAS (KOMPENSACIJų IšMOKėJIMO ALTERNATYVOS) Indėlių garantijų sistemų naudojimo ir banko likvidavimo alternatyva būtų bankų problemų sprendimas (t. y. tvarkingas veiklos nutraukimas), kai bankas toliau teikia bankininkystės paslaugas, kad indėlininkai visada galėtų atsiimti savo lėšas. Visų pirma, indėlius būtų galima pervesti į kitą banką. Vis dėlto Direktyva dėl indėlių garantijų sistemų neturėtų būti pernelyg norminamos tokių kompensacijų išmokėjimo alternatyvos, nes bankų problemų sprendimas įtrauktas į atskirus komunikatus,[2] kuriais rengiamasi būsimajam teisės akto pasiūlymui. Pasiūlymas dėl indėlių garantijų sistemų neturėtų būti pateikiamas prieš veiksmus bankų problemų sprendimo srityje; antra vertus, dėl kitų šios srities pokyčių indėlių garantijų sistemų taikymo pažanga neturėtų sulėtėti. Būtų naudinga užtikrinti, kad Direktyvą dėl indėlių garantijų sistemų būtų galima pritaikyti atsižvelgiant į pokyčius, susijusius su tolesne veikla bankų problemų sprendimo srityje. Todėl Komisija siūlo užtikrinti, kad su indėlių pervedimu susijusios indėlių garantijų sistemų sąnaudos, skirtos bankų problemoms spręsti, neviršytų kompensacijų išmokėjimo indėlininkams sąnaudų. Jeigu indėlių garantijų sistemoms būtų suteikti platesni įgaliojimai, įskaitant išankstines priemones (pvz., restruktūrizavimo, likvidumo palaikymo, garantijų), reikėtų užtikrinti tinkamą finansavimą. Palyginti su tiksliniu lygiu, prireiktų papildomų lėšų. Taip yra dėl to, kad bankų problemų sprendimas yra alternatyva išmokėjimui, o išankstinėmis priemonėmis ne visada užkertamas kelias vėlesniam išmokėjimui. Dėl šios priežasties turėtų būti ribojama indėlių garantijų sistemų teisė naudoti savo lėšas tam, kad būtų išvengta banko bankroto; toks ribojimas nebūtų taikomas indėlių pervedimui. * * * 1 priedas. ES indėlių garantijų sistemų (IGS) tinklo, kuriam taikomos abipusio skolinimosi priemonės, finansavimo elementų schema [pic] Šaltinis: Komisijos tarnybos. [1] Norvegijoje (perskaičiuotas) kompensacijos lygis siekia daugiau nei 240 000 EUR. [2] Žr. COM (2009) 561 ir COM (2010) 254.