KOMISIJOS TARNYBŲ DARBINIS DOKUMENTAS POVEIKIO VERTINIMO SANTRAUKA Pridedama prie dokumento Europos Parlamento ir Tarybos direktyva dėl laikinosios teisinės pagalbos įtariamiesiems arba kaltinamiesiems, kurių laisvė apribota, ir teisinės pagalbos vykdant Europos arešto orderio procedūrą /* SWD/2013/0477 final */





KOMISIJOS TARNYBŲ DARBINIS DOKUMENTAS POVEIKIO VERTINIMO SANTRAUKA Pridedama prie dokumento Europos Parlamento ir Tarybos direktyva dėl laikinosios teisinės pagalbos įtariamiesiems arba kaltinamiesiems, kurių laisvė apribota, ir teisinės pagalbos vykdant Europos arešto orderio procedūrą 1. Problemos apibrėžimas Šiame poveikio vertinime aptariama bendra problema yra dvejopa: a) ES nepakankamai ginamos įtariamųjų ir kaltinamųjų pagrindinės teisės ir b) dėl nepakankamų teisinės pagalbos standartų būtina stiprinti valstybių narių tarpusavio pasitikėjimą. Šiuo metu nėra ES teisės akto, kuriuo įtariamiesiems ir kaltinamiesiems būtų suteikta teisė į teisinę pagalbą baudžiamosiose bylose. Nežiūrint bendrų Europos lygmens[1] standartų ir to, kad visos valstybės narės turi teisinės pagalbos sistemas, tarp valstybių narių teisinės pagalbos sistemų yra daugybė teisinių ir praktinių skirtumų. Dėl to teisė į teisingą bylos nagrinėjimą ginama nepakankamai veiksmingai. Ribota teisė į teisinę pagalbą kai kuriose valstybėse narėse potencialiai gali pakenkti tarpusavio pasitikėjimui ir tarpusavio teisminiam bendradarbiavimui baudžiamojo proceso srityje ir trukdyti naudotis Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijoje (Chartijoje) nustatytomis teisėmis į teisingą bylos nagrinėjimą. Teisė į teisinę pagalbą neatsiejama nuo teisės turėti advokatą. Neturinčių išteklių asmenų teisė turėti advokatą negali būti veiksminga, tai akivaizdu ir tam tikromis kitomis aplinkybėmis (pavyzdžiui, apribojus laisvę), jei valstybė praktiškai nesuteikia teisinės paramos ir jos nefinansuoja, užtikrindama teisinę pagalbą. Nors siūloma ES direktyva dėl teisės turėti advokatą[2], kuri dar turi būti oficialiai priimta, numatoma materiali teisė turėti advokatą, joje nenustatyta, kas sumoka advokatui ir kas jį skiria. Todėl ES neįsikišus ir nenustačius bendrų būtiniausių teisinės pagalbos standartų, yra pavojus, kad direktyvoje nustatyta teisė turėti advokatą bus realiai neįgyvendinama ir neveiksminga. Tinkamų teisinės pagalbos standartų trūkumas daro poveikį teisminių institucijų tarpusavio pasitikėjimui ir kenkia valstybių narių teisminiam bendradarbiavimui. Tai kenkia teismų sprendimų ir nuosprendžių tarpusavio pripažinimui ir kitoms valstybių narių teisminio bendradarbiavimo formoms ir mažina pasitikėjimą tarpvalstybinėmis priemonėmis. Jei teisminės institucijos abejoja, ar kitoje jurisdikcijoje paisoma teisių į teisingą bylos nagrinėjimą, ir mano, kad esant nepakankamai teisinei pagalbai įtariamasis arba kaltinamasis rizikuoja negauti galimybės veiksmingai pasinaudoti teisiniais patarimais, tos jurisdikcijos prašymai dėl teisminio bendradarbiavimo gali būti atmetami. Kadangi tarpusavio pripažinimo principas yra kertinis teisingumo srities elementas, būtina gerinti tarpusavio pasitikėjimą jos veiksmingumu. Čia aptariama konkreti problema yra tai, kad ES yra nepakankamos galimybės įtariamiesiems arba kaltinamiesiems naudotis veiksminga teisine pagalba, o tai daro žalą tarpusavio pasitikėjimui ir sklandžiam abipusio pripažinimo sistemos veikimui. Yra dvi pagrindinės šios problemos priežastys: · nepakankamos galimybės valstybėse narėse naudotis teisine pagalba vykdant Europos arešto orderio procedūrą; · teisinio pobūdžio pagalba ne visada prieinama ankstyvose proceso stadijose, ypač kol nėra priimtas sprendimas dėl teisinės pagalbos, nors teisė turėti advokatą galioja nuo tada, kai institucijos informuoja asmenį apie tai, kad jis yra įtariamas. Be to, yra dar dvi problemos, taip pat galinčios pakenkti tarpusavio pasitikėjimui: · per siauri tinkamumo gauti teisinę pagalbą kriterijai; · pagal teisinės pagalbos schemas teikiamos teisinės pagalbos kokybės ir veiksmingumo trūkumai. Pirmoji priežastis. Teisinė pagalba vykdant EAO procedūrą Direktyva dėl teisės turėti advokatą bus suteikta teisė į dvejopą atstovavimą vykdant ekstradiciją pagal EAO[3]. Pagal EAO suimtas asmuo turi teisę turėti advokatą vykdančioje valstybėje narėje vykdant ekstradiciją ir teisę paskirti antrąjį advokatą valstybėje narėje, kuri išdavė EAO, kad šis palaikytų ryšį su advokatu vykdančioje valstybėje narėje. Tačiau direktyva nereikalaujama, kad teisinė pagalba apimtų tokią teisinę paramą. Šiuo metu nė viena valstybė narė nesuteikia teisinės pagalbos advokatui arešto orderį išdavusioje valstybėje narėje. Tai, kad teisę į teisinę pagalbą vis dar išskirtinai reglamentuoja arešto orderį išdavusios ir vykdančios valstybių narių nacionalinė teisė, nežiūrint direktyva numatytos teisės turėti advokatą, turės poveikio šios teisės veiksmingumui ir jos vienodam taikymui. Tai gali pažeisti atsakovo teises vykdant EAO procedūrą, tapti vėlavimo ir papildomų išlaidų priežastimi ir galėtų galiausiai pakenkti tarpusavio pasitikėjimui, kuris būtinas, kad EAO priemonė sklandžiai veiktų. Antroji priežastis. Laikas Nepaprastai svarbu turėti advokatą kuo ankstesnėje proceso tyrimo stadijoje, kad būtų apsaugotos įtariamųjų teisės į teisingą bylos nagrinėjimą, užtikrinta įrodymų kokybė ir apsauga nuo bauginimo ir netinkamo elgesio. Iš tiesų direktyva dėl teisės turėti advokatą užtikrinama teisinė pagalba nuo to momento, kai asmenį institucijos informuoja apie tai, kad jis įtariamas arba kaltinamas nusikalstamos veikos padarymu – tačiau tai negarantuoja, kad ši pagalba bus įtraukta į teisinę paramą. Kai kurios valstybės narės neturi veiksmingos valstybinės sistemos, kuri užtikrintų, kad būtų galima veiksmingai nemokamai naudotis advokato paslaugomis ankstyviausiose proceso stadijose, ypač sulaikytiesiems. Šie trūkumai yra plačiai pripažinti suinteresuotųjų subjektų[4] ir rimtai kenkia teisės turėti advokatą esmei. Trečioji priežastis. Tinkamumas Kaip numatyta Chartijoje ir EŽTK, spręsdamos, ar asmuo turi teisę į nemokamą teisinę pagalbą, valstybės narės gali taikyti du kriterijus: asmens turimų išteklių nepakankamumo (finansinių išteklių įvertinimas) ir teisinės pagalbos būtinybės vardan teisingumo interesų (tinkamumo įvertinimas)[5]. Valstybėse narėse tinkamumas vertinamas labai įvairiai. Taip pat gerokai skiriasi finansinių išteklių ir tinkamumo kriterijų aiškinimas. Siauri tinkamumo kriterijai lemia tai, kad daug įtariamųjų arba kaltinamųjų, neturinčių pakankamų išteklių, negauna teisinės pagalbos, net jei tai atitinka teisingumo interesus. Todėl tinkamai neužtikrinamos jų teisės į gynybą. Ketvirtoji priežastis. Kokybė EŽTT yra pažymėjęs, kad vien tik skirdama valstybės finansuojamą advokatą valstybė dar nesuteikia nemokamos teisinės pagalbos; ji turi užtikrinti, kad teisinės pagalbos advokatų teikiama pagalba būtų veiksminga ir atitinkamos kokybės[6]. Galimos teisiškai remiamos pagalbos kokybės garantijos: 1) kvalifikacija ir akreditavimas; 2) advokatų mokymas ir 3) teisinės pagalbos darbo stebėsena. Daugelyje valstybių narių kokybė užtikrinama menkai arba visai neužtikrinama. Kam daro poveikį šios priemonės? Potencialiai poveikis daromas visiems įtariamiesiems ir kaltinamiesiems baudžiamosiose bylose ES. Kasmet ES įvyksta apie 10 milijonų baudžiamųjų procesų, tačiau nėra duomenų apie tai, kiek būta procesų, kuriems vykstant įtariamajam arba kaltinamajam buvo atsisakyta suteikti teisinę pagalbą. Šios priemonės taip pat daro poveikį advokatams, kurie teikia ar galėtų teikti teisiškai remiamą pagalbą šiems asmenims. 2. Subsidiarumo analizė ES lygmens veiksmai reikalingi remiantis šiais trimis veiksniais: (1) problema yra tarpvalstybinė, tad jei kai kurios valstybės narės nesilaiko procesinės teisės į teisinę pagalbą, tai sukelia problemų kitoms valstybėms narėms[7]; (2) ES piliečiai gali dalyvauti baudžiamajame procese už savo valstybės narės ribų, ir šių įtariamųjų arba kaltinamųjų poreikiai turi būti sprendžiami ES lygmeniu; (3) EŽTK jau nustatyti europiniai teisingo bylos nagrinėjimo standartai, bet jos vykdymo užtikrinimo mechanizmai negarantuoja pakankamo ir vienodo apsaugos lygio arba kad ją pasirašiusios valstybės, įskaitant ES valstybes nares, jos laikysis. 3. ES iniciatyvos tikslai Bet kokia (-omis) priemone (-ėmis), kurios (-ių) imamasi ES lygmeniu dėl teisinės pagalbos, turėtų būti pasiekti šie bendrieji, konkretieji ir praktiniai tikslai, iškelti remiantis aukščiau nustatytomis bendromis ir konkrečiomis problemomis. Bendrieji: || · užtikrinti ES piliečiams veiksmingą aukšto lygio pagrindinių procesinių teisių baudžiamosiose bylose apsaugą; · padidinti tarpusavio pasitikėjimą, taip palengvinant abipusį nuosprendžių ir teismų sprendimų pripažinimą ir pagerinant teisminį bendradarbiavimą ES. Konkretieji: || · užtikrinti, kad įtariamieji ir kaltinamieji turėtų galimybę naudotis tinkama teisine pagalba viso baudžiamojo proceso metu ir jos lygis būtų toks, kad būtų užtikrintas didesnis tarpusavio pasitikėjimas; · užtikrinti, kad įtariamųjų ir kaltinamųjų bei asmenų, kurių atžvilgiu vykdoma EAO procedūra, teisė turėti advokatą, kaip numatyta direktyvoje dėl teisės į advokatą, užtikrinus teisinę pagalbą, taptų veiksminga. Praktiniai: || 1) užtikrinti, kad teisinė pagalba būtų prieinama asmenims, kurių atžvilgiu išduotas EAO; 2) užtikrinti galimybę naudotis teisine parama (neatidėliotina gynyba) pirmosiose proceso stadijose; 3) užtikrinti veiksmingą teisę į teisinę pagalbą įtariamiesiems ir kaltinamiesiems, kurie neturi pakankamų finansinių išteklių (išteklių įvertinimas), ir kai būtina užtikrinti veiksmingą teisę kreiptis į teismą (tinkamumo įvertinimas); 4) užtikrinti, kad valstybės narės imtųsi priemonių teisinės pagalbos paslaugų kokybei gerinti. 4. Politikos alternatyvos Buvo išsamiai apsvarstytos keturios politikos galimybės: 1 galimybė. „Status quo“ || Status quo išlaikymas. ES lygmens veiksmų nebus imamasi. 2 galimybė. Neaukštas įpareigojimo lygis || Su teisėkūra nesusiję veiksmai: gebėjimų stiprinimas, informacijos teikimas, valstybių narių keitimasis gerąja patirtimi (įsteigti ekspertų grupę, aprašysiančią gerąją patirtį praktinėse gairėse). 3 galimybė. Vidutinis įpareigojimo lygis || Teisės aktas: 3a galimybė (pateikiant rekomendaciją), 3b galimybė (pateikiant direktyvą) arba abiejų šių galimybių derinys. Iš dalies nustatomi būtiniausi kokybiniai standartai, kaip nustatyta EŽTK ir Chartijoje, iš dalies siekiama padidinti prognozuojamumą ir pagerinti nacionalinius standartus. Teisės akte visų pirma būtų numatytos nuostatos, kuriomis užtikrinama, kad įtariamieji ir kaltinamieji galėtų naudotis teisine pagalba vykdant EAO procedūrą ir pirmosiose proceso stadijose. Tačiau privalomų nuodugnių veiksmų nebūtų imtasi, įgyvendinimą paliekant valstybių narių nuožiūrai. Šios dvi galimybės gali būti derinamos, vienus elementus numatant privalomu teisės aktu, o kitus – neprivalomu. 4 galimybė. Aukštas įpareigojimo lygis || Teisės aktas: pateikiant direktyvą, kuria nustatomi išsamūs būtiniausi suderinti galimybės gauti teisinę pagalbą ir jos kokybės kriterijai, šiek tiek viršijantys EŽTK nustatytus kokybės standartus. 5. Poveikio vertinimas 5.1. Veiksmingumas siekiant politikos tikslų · 1 galimybė: galimybė gauti teisinę pagalbą liktų tokia pati arba net pablogėtų. · 2 galimybė: nesant teisėkūros veiksmų, valstybėms narėms būtų mažai paskatų gerinti galimybes gauti teisinę pagalbą. · 3a galimybė. Rekomendacija: vidutinis poveikis, nes ši galimybė padės siekti bendrųjų tikslų. Tačiau atsižvelgiant į neprivalomą šios priemonės pobūdį, yra pavojus, kad ši galimybė neturės apčiuopiamo poveikio, nes gali būti, kad ją pilnai įgyvendins ne visos valstybės narės. · 3b galimybė. Direktyva: didelis poveikis, nes, nustačius teisiškai privalomus ir priverstinai vykdytinus bendrus būtiniausius teisinės pagalbos standartus, ši galimybė lems reikšmingą pagerėjimą. · 4 galimybė: labai didelis poveikis, nes ji turėtų visus teisins priemonės privalumus (privalomas pobūdis, aukštas įgyvendinamumo lygis) ir turėtų reikšmingo teigiamo poveikio siekiant politikos tikslo, tačiau ja valstybėms narėms bus užkrauta didelė našta. Ji reikšmingai pagerins tarpusavio pasitikėjimą ir bendradarbiavimą. 5.2. Poveikis pagrindinėms teisėms · 1 galimybė: jokio poveikio, nes galimybė gauti teisinę pagalbą bus toliau ginama valstybių narių lygmeniu, taikant EŽTK ir Chartiją, o dabartinės ribotos apsaugos problemos tęstųsi. · 2 galimybė: menkas poveikis, nes teisių į teisingą bylos nagrinėjimą ir gynybą sustiprinimas priklausys nuo to, kaip valstybės narės laikysis gerosios patirties pavyzdžių arba gairių, kaip bus skleidžiama informacija apie teisinę pagalbą ir kaip bus rengiamas mokymas. · 3a galimybė. Rekomendacija: teigiamas, bet menkas ar vidutinis poveikis pagrindinėms teisėms, priklausantis nuo valstybių narių įgyvendinimo. Tikimasi tam tikro teisių į teisingą bylos nagrinėjimą ir gynybą pagerėjimo, tačiau nesant metodo užtikrinti vykdymą padėtis galėtų pagerėti tik nežymiai. · 3b galimybė. Direktyva: didelis poveikis, nes ši galimybė turėtų tokį pat teigiamą poveikį kaip 3a galimybė, tačiau tik pasirinkus teisiškai privalomą priemonę. · 4 galimybė: žymus teigiamas poveikis įtariamųjų ir kaltinamųjų pagrindinėms teisėms. 5.3. Socialinis poveikis · 1 galimybė: jokio poveikio. · 2 galimybė: teigiamas, bet ribotas poveikis didinant sąmoningumą, stiprinant gebėjimus ir mokant. · 3a galimybė. Rekomendacija: valstybių narių tinkamai įgyvendinta galimybė turės teigiamo socialinio poveikio (pvz., lygios galimybės kreiptis į teismą, užtikrinant teisinę paramą ir geresnę teisinės paramos kokybę). · 3b galimybė. Direktyva: didelis poveikis, nes ši galimybė turėtų tokį pat teigiamą poveikį kaip 3 galimybė, tačiau tik pasirinkus teisiškai privalomą priemonę. · 4 galimybė: didelis socialinis poveikis, nes teisinė pagalba taps plačiau prieinama, todėl padidėtų teisingo bylos nagrinėjimo nepasiturinčių įtariamųjų ir kaltinamųjų atžvilgiu galimybė. 5.4. Poveikis nacionalinėms teisingumo sistemoms · 1 galimybė: jokio poveikio – nacionalinės sistemos palaipsniui, bet ne trumpuoju ar vidutiniu laikotarpiu vienodės pagal EŽTT praktiką. · 2 galimybė: bendras poveikis bus ribotas, nes veiksmai yra neprivalomi ir jais tiesiogiai nesiekiama nustatyti bendrų būtiniausių standartų ES. · 3a galimybė. Rekomendacija: dėl neprivalomo pobūdžio sunku numatyti poveikį, nes jis priklausys nuo valstybių narių valios laikytis rekomendacijos. Tinkamai įgyvendinus šią galimybę, valstybių narių, kurios šiuo metu numato žemus teisinės pagalbos standartus, sistemos turėtų būti pakeistos. · 3b galimybė. Direktyva: vidutinis ar didelis poveikis, nes pagal šią galimybę kai kuriose valstybėse narės reikėtų atlikti teisėkūros reformas, tačiau bendrai suformuluoti įpareigojimai suteikia šiokio tokio lankstumo. · 4 galimybė: žymiausias poveikis nacionalinėms teisingumo sistemoms, nes teismai turėtų visas reikalingas priemones palaikyti aukštą teisės į teisinę pagalbą lygį. Siekiant įgyvendinti šį teisės aktą, visų valstybių narių teisinės pagalbos sistemose reikėtų atlikti dideles teisėkūros reformas. 5.5. Finansinis ir ekonominis poveikis · 1 galimybė: su šia galimybe nesiejama jokia tiesioginė finansinė našta. · 2 galimybė: pasirinkus šią galimybę, išlaidos bus ribotos ir jas patirs ir valstybės narės, ir ES. Numatoma, kad bendros maksimalios finansinės išlaidos sudarys maždaug 23 milijonus EUR. · 3a galimybė. Rekomendacija: jei valstybės narės laikysis rekomendacijos, išlaidos bus tokios pat kaip pagal 3b galimybę. · 3b galimybė. Direktyva: numatoma, kad bendros išlaidos atitiks visų keturių galimybių vidurkį ir jas daugiausia patirs vietos ir nacionalinio lygmens viešojo administravimo institucijos. Bendros išlaidos siekia nuo 247 iki 382 mln. EUR. Į jas įeitų išlaidos šioms priemonėms: – teisinei pagalbai vykdant EAO procedūrą: 0,13–0,24 mln. EUR (visoje ES/kasmet); – neatidėliotinos gynybos sistemai: 52–81 mln. EUR (visoje ES/kasmet); – bendriems būtiniausiems tinkamumo kriterijams: 181–287 mln. EUR (visoje ES/kasmet); – kokybės kontrolei: 13,4 mln. EUR (visoje ES/kasmet) · 4 galimybė: numatoma, kad bendros išlaidos bus didžiausios iš visų keturių galimybių ir jas daugiausia patirs vietos ir nacionalinio lygmens viešojo administravimo institucijos. Bendros išlaidos siekia nuo 1 594 iki 1 716 mln. EUR. Į jas įeitų išlaidos šioms priemonėms: – teisinei pagalbai vykdant EAO procedūrą: 0,8-1,1 mln. EUR (visoje ES/kasmet); – neatidėliotinos gynybos sistemai: 180-210 mln. EUR (visoje ES/kasmet); – bendriems būtiniausiems tinkamumo kriterijams: 1,4 mlrd. EUR (plius 92 mln. EUR privalomai teisinei pagalbai vaikams) (visoje ES/kasmet). – kokybės kontrolei: 13,4 mln. EUR (visoje ES/kasmet) Apskaičiuojant išlaidas pagal 3 ir 4 galimybes, neatsižvelgta į tai, kad galima sutaupyti dėl sumažėjusių einamųjų EŽTT sąnaudų ir išlaidų vidaus skundams, bylų nagrinėjimui iš naujo ir dėl nepakankamo teisinio atstovavimo nutrauktam nagrinėjimui. 6. Galimybių palyginimas ir pasirinkta galimybė Jokia galimybė nebuvo pasirinkta. 7. Stebėsena ir vertinimas Pasirinkus galimybę imtis teisėkūros veiksmų, t. y. priimti direktyvą, direktyvos perkėlimo į valstybių narių nacionalinę teisę terminas bus 18 mėnesių nuo direktyvos įsigaliojimo. Siekiant padėti įgyvendinti šį procesą, valstybių narių turėtų būti paprašyta rinkti patikimus duomenis, nes šiuo metu tokių duomenų trūksta. Pasirinkus galimybę imtis veiksmų, t. y. priimti rekomendaciją, Komisija jos įgyvendinimą įvertintų praėjus ne daugiau kaip ketveriems metams po paskelbimo. Be to, praėjus 3–5 metams nuo kiekvienos Procesinių teisių veiksmų plane numatytos priemonės taikymo pradžios, Komisija numato atlikti konkretų empirinį tyrimą, daugiausia dėmesio skirdama duomenų rinkimui. Siekiant nuodugniai įžvelgti kiekybinę ir kokybinę pasiūlymų naudą, bus naudojami konkretūs teisinės pagalbos rodikliai. [1] ES pagrindinių teisių chartijos 47 straipsnis ir Europos žmogaus teisių konvencijos (EŽTK) 6 straipsnio 3 dalies c punktas. [2] COM(2011) 326 galutinis, 2011 6 8. [3] EAO procedūra savaime nelaikoma baudžiamuoju procesu ir jos EŽTK neapima. [4] Žr., pavyzdžiui, Schumann, Bruckmüller, Soyer, Pre-Trial Emergency Defence, Intersentia, 2012 m. Cape et al, Effective Criminal Defence in Eastern Europe, LARN, 2012 m. Taip pat žr. FTI ataskaitą Defence Rights in the EU, 2012 m. spalio mėn., 71–73 dalys, kuriose pranešama apie daugybę problemų su valstybės skiriamų gynėjų schemomis valstybėse narėse, ir naujausią Justicia ataskaita, p. 46. Varšuvos teisinės pagalbos konferencijos ataskaita. Taip pat žr. Improving pre-trial Justice, p. 38, Open Society Institute, Sofija, 2008 m., Report on Civic monitoring of police stations (with relation to BU). [5] EŽTK ir Chartijoje numatytas finansinių išteklių (taikant visus kriterijus kartu) ir tinkamumo įvertinimas, ir norint gauti teisinę pagalbą reikia atitikti abiejų vertinimų kriterijus. Todėl priimta, kad yra situacijų, kuomet pakankamų išteklių neturintis įtariamasis neatitinka kriterijų teisinei pagalbai gauti, pavyzdžiui, dėl bylos nesudėtingumo arba dėl galimos sankcijos lengvumo. [6] Sprendimas byloje Pavlenko prieš Rusiją, paraiškos Nr. 42371/02, 2010 10 04, 99 pastraipa. [7] Pavyzdžiui, jeigu teisminės institucijos paprašoma įvykdyti kitos valstybės narės teismo sprendimą ir joje taikomi netinkami standartai, ji gali atsisakyti tai padaryti arba gali paprašyti papildomos informacijos, todėl vykdymas gali užtrukti.