EUROPOS KOMISIJA Briuselis, 2018 01 25 COM(2018) 41 final KOMISIJOS ATASKAITA EUROPOS PARLAMENTUI IR TARYBAI dėl Direktyvos 2009/110/EB įgyvendinimo ir poveikio, visų pirma dėl rizikos ribojimo reikalavimų taikymo elektroninių pinigų įstaigoms



Komisijos ataskaita Europos Parlamentui ir Tarybai dėl Direktyvos 2009/110/EB įgyvendinimo ir poveikio, visų pirma dėl rizikos ribojimo reikalavimų taikymo elektroninių pinigų įstaigoms 1.ĮVADAS Direktyvos 2009/110/EB dėl elektroninių pinigų įstaigų steigimosi, veiklos ir riziką ribojančios priežiūros (toliau – EPD2) 17 straipsnyje reikalaujama, kad ne vėliau kaip 2012 m. lapkričio 1 d. Komisija Europos Parlamentui, Tarybai, Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komitetui ir Europos Centriniam Bankui pateiktų šios direktyvos įgyvendinimo ir poveikio ataskaitą kartu, jei to reikia, su pasiūlymu dėl jos peržiūros. Ši ataskaita – tai Komisijos atsakas į šį reikalavimą. EPD2 peržiūros procesas pagrįstas dviem specialiaisiais išorės tyrimais. Pirmąjį tyrimą sudarė teisinis EPD2 perkėlimo į nacionalinę teisę 27 valstybėse narėse atitikties vertinimas. Tyrimas baigtas 2013 m. balandžio mėn. Atliekant antrąjį tyrimą, nagrinėtas EPD2 ekonominis poveikis elektroninių pinigų rinkai. Šis tyrimas baigtas 2014 m. pabaigoje. Komisija taip pat atsižvelgė į valstybių narių ir suinteresuotųjų subjektų nuomonę, kurią sužinojo iš savo patariamųjų komitetų mažmeninių mokėjimų politikos klausimais, ir atnaujino duomenis apie elektroninių pinigų įstaigų, kurios turi leidimus, kurioms taikoma išimtis ir kurios turi teisę veikti visoje ES, skaičių 2017 m. sausio mėn. Ši ataskaita apima laikotarpį nuo 2009 iki 2014 m. Šios ataskaitos rengimas buvo atidėtas, nes dauguma valstybių narių neįgyvendino direktyvos iki perkėlimo į nacionalinę teisę termino (2011 m. balandžio mėn.). Iki galutinio šios ataskaitos pateikimo termino, t. y. 2012 m. lapkričio 1 d., tik 23 valstybės narės visiškai – ir daugeliu atvejų neseniai – perkėlė Elektroninių pinigų direktyvą į savo atitinkamą nacionalinę teisę. Tuo metu elektroninių pinigų rinkoje buvo sukaupta per mažai su EPD2 taikymu susijusios praktinės patirties, kad būtų galima suteikti reikšmingos grįžtamosios informacijos apie faktinį naujojo teisės akto poveikį. Komisija taip pat manė, kad svarbu atsižvelgti į Mokėjimo paslaugų direktyvos (toliau – MPD) peržiūros proceso rezultatus. Šie rezultatai turės įtakos elektroninių pinigų įstaigų srities teisinei sistemai, nes EPD2 pateikta daugybė kryžminių nuorodų į tą teisinę sistemą. 2015 m. pabaigoje Europos Parlamentas ir Taryba priėmė peržiūrėtą Mokėjimo paslaugų direktyvą (MPD2). Ji įsigaliojo 2016 m. sausio 13 d. 2016 m. liepos 5 d. Komisija taip pat priėmė pasiūlymą dėl teisėkūros procedūra priimamo akto, kuriuo iš dalies keičiama Ketvirtoji kovos su pinigų plovimu direktyva ((ES) 2015/849), kad atkreiptų dėmesį į naujausią teroristų finansavimo riziką, nustatytą po teroristinių išpuolių Paryžiuje (COM(2016) 450 final). Tikėtina, kad šis pasiūlymas taip pat turės įtakos Sąjungos elektroninių pinigų rinkai, ypač kalbant apie anonimines išankstinio mokėjimo priemones, kurių naudojimas galėtų tapti labiau ribojamas. EPD2 ataskaitoje nebuvo atsižvelgta į šį naujausią pokytį, tačiau atliekant galimą EPD2 peržiūrą reikės atsižvelgti į visus galimus su šiomis priemonėmis susijusios kovos su pinigų plovimu ir (arba) teroristų finansavimu sistemos pokyčius. Šioje ataskaitoje apibūdinamas EPD2 perkėlimas į nacionalinę teisę (3 skirsnis), pateikiama jos taikymo ir iki šiol padaryto poveikio apžvalga (4 skirsnis), taip pat neseniai atliktos MPD peržiūros poveikio apžvalga (5 skirsnis) ir nagrinėjamas EPD2 ir Ketvirtosios kovos su pinigų plovimu direktyvos ryšys (6 skirsnis). Joje nustatomi pagrindiniai su direktyvos taikymu susiję iškylantys klausimai (7 skirsnis) ir 8 skirsnyje pateikiamos tam tikros išvados. Šią ataskaitą pradėta rengti prieš patvirtinant dabartines Geresnio reglamentavimo gaires, taigi joje nepateiktas su šiomis gairėmis suderintas EPD2 vertinimas. 2. PAGRINDINIAI FAKTAI Elektroniniai pinigai yra skaitmeninis grynųjų pinigų ekvivalentas. Jie gali būti programiniai arba aparatiniai. Korteliniai elektroniniai pinigai, pvz., išankstinio mokėjimo kortelėje arba elektroninėje piniginėje saugomi elektroniniai pinigai, paprastai laikomi aparatiniais. Elektroninius pinigus taip pat galima saugoti mokėjimo sąskaitoje internete. Tokiu atveju jie laikomi programiniais. Elektroninių pinigų teisinė sistema buvo nustatyta Direktyva 2000/46/EB dėl elektroninių pinigų įstaigų steigimosi, veiklos ir riziką ribojančios priežiūros (toliau – Pirmoji elektroninių pinigų direktyva). 2006 m. peržiūrint Pirmąją elektroninių pinigų direktyvą, iš duomenų, susijusių su ribotu visapusiškai licencijuotų elektroninių pinigų įstaigų skaičiumi arba nedideliu išleistų elektroninių pinigų kiekiu, buvo matyti, kad daugelyje valstybių narių elektroniniai pinigai dar nebuvo iš tikrųjų populiarūs. Žvelgdami retrospektyviai, daugelis kai kurias Pirmosios elektroninių pinigų direktyvos nuostatas, ypač elektroninių pinigų įstaigoms taikytus kapitalo reikalavimus, laikė pernelyg griežtomis, taigi sudarančiomis kliūčių elektroninių pinigų rinkos plėtrai. 2006 m. atlikus peržiūrą padaryta išvada, visų pirma atsižvelgiant į numatomą MPD priėmimą, kad reikia imtis tolesnių veiksmų, siekiant užtikrinti, kad Europos Sąjungoje būtų sukurta tikra bendroji elektroninių pinigų paslaugų rinka. Atsižvelgdama į tai, Komisija pateikė pasiūlymą dėl EPD2. Šioje direktyvoje daugiausia dėmesio skiriama Pirmosios elektroninių pinigų direktyvos nuostatų modernizavimui, visų pirma atsižvelgiant į elektroninių pinigų įstaigų rizikos ribojimo režimą, taip užtikrinant suderinamumą su Mokėjimo paslaugų direktyva. 2009 m. Europos Parlamentas ir Taryba priėmė EPD2. Ja siekta nustatyti šiuolaikišką ir suderintą elektroninių pinigų išleidimo ir susigrąžinimo teisinę sistemą, kuria remiantis būtų galima sukurti naujas, novatoriškas ir saugias elektroninių pinigų paslaugas. Todėl EPD2 nustatytas visiškai suderintas ir supaprastintas taisyklių dėl licencijų išdavimo elektroninių pinigų įstaigoms rinkinys ir sustiprintos su vartotojų lėšų susigrąžinimu susijusios teisės ir įpareigojimai. Ši direktyva taikoma elektroninių pinigų paslaugų teikėjams visose ES valstybėse narėse, taip pat Islandijoje, Lichtenšteine ir Norvegijoje. Modernizuojant ES taisykles dėl elektroninių pinigų, ypač derinant elektroninių pinigų įstaigų rizikos ribojimo režimą su MPD nustatytais mokėjimo įstaigoms taikomais reikalavimais, EPD2 siekta suteikti galimybę naujoms bendrovėms patekti į rinką ir skatinti tikrą bei veiksmingą visų rinkos dalyvių konkurenciją, kad padidėtų efektyvumas ir sumažėtų su mokėjimais susijusios išlaidos.



3.EPD2 PERKĖLIMAS Į NACIONALINĘ TEISĘ

Iki 2011 m. balandžio 30 d. valstybės narės turėjo perkelti šią direktyvą į nacionalinę teisę. Išorės konsultacijų agentūra atliko 27 valstybių narių (išskyrus Kroatiją) nacionalinių priemonių, kuriomis įgyvendinama EPD2, atitikties vertinimą, kuris apėmė daugumą šios direktyvos straipsnių. Vertinimas užbaigtas 2013 m. balandžio mėn. Iš šio atitikties vertinimo matyti, kad apskritai valstybių narių įgyvendinimo įstatymai atitinka direktyvą. Nors EPD2 vadovautasi bendru požiūriu, kuriuo remiantis siekta užtikrinti visišką suderinimą, kai kuriomis nuostatomis valstybėms narėms suteikta šiek tiek lankstumo. Todėl buvo būtina užtikrinti nacionalinių reguliavimo institucijų ir Komisijos bendradarbiavimą, kad šios nuostatos būtų nuosekliai, laiku ir vienodai perkeltos į nacionalinę teisę. Šiuo tikslu Komisija surengė geriausios patirties praktinius seminarus ir sukūrė interaktyvią klausimų ir atsakymų interneto svetainę „YQOL“ (angl. Your questions on legislation – „Jūsų klausimai apie teisės aktus“). Šiuo metu visos ES valstybės narės yra įgyvendinusios šią direktyvą. 4. EPD2 TAIKYMAS IR POVEIKIS Atlikus ekonominį tyrimą dėl EPD2 poveikio Europos elektroninei rinkai, padaryta išvada, kad bendras EPD2 poveikis rinkai vertinamas teigiamai. 4.1. Objektas, taikymo sritis ir apibrėžtys (EPD2 I antraštinė dalis) Atlikus ekonominį tyrimą įsitikinta, kad, nors elektroninių pinigų apibrėžtys ir bendra EPD2 taikymo sritis plačiu mastu laikomos tinkamomis, tiek valstybės narės, tiek suinteresuotieji subjektai patiria sunkumų priimdami sprendimus dėl tinkamos teisinės sistemos, kuri turėtų būti taikoma sudėtingesniems produktams. Kalbant apie šiuos produktus, sunku nustatyti skirtumą tarp mokėjimo sąskaitos, elektroninių pinigų sąskaitos ir banko sąskaitos. Pirmiausia tai pasakytina apie išankstinio mokėjimo kortelių sistemas, kurios vienais atvejais laikytos MPD objektu, kitais – elektroninių pinigų įstaigomis. Taip pat skiriasi požiūris į teisinę agento sąvoką ir neapibrėžtą platintojo sąvoką, kuri EPD2 vertinama nevienodai. Be to, reikėtų patikslinti, kokio požiūrio laikomasi kalbant apie ribotus tinklus, kurie nepatenka į EPD2 taikymo sritį. Šioje srityje nerimą kelia nevienodas nacionalinių valdžios institucijų aiškinimas, kuris dažnai skiriasi atsižvelgiant į konkretų atvejį. Dėl skirtingo požiūrio į EPD2 taikymo sritį ir objektą dauguma kompetentingų institucijų padarė išvadą, kad ateityje vertėtų sujungti MPD (dabar MPD2) ir EPD2, siekiant užtikrinti nuoseklesnį taikymą ir aiškinimą visose valstybėse narėse. 4.2. Patekimas į rinką, struktūra ir rizikos ribojimo taisyklės (EPD2 II antraštinė dalis) Iš rinkos duomenų, pateiktų atliekant ekonominį tyrimą, ir naujausių Komisijos surinktų duomenų apie visų valstybių narių įstaigas, kurios turi licenciją, kurioms taikoma išimtis ir kurios turi teisę veikti visoje ES, matyti, kad padidėjo susidomėjimas elektroninių pinigų licencijomis ir kad šiuo metu rinkoje dalyvaujančioms elektroninių pinigų įstaigoms licencijos buvo išduotos 2011 m. įsigaliojus direktyvai (žr. priede pateiktą lentelę). Panašu, kad išankstinio mokėjimo kortelės ir elektroninės piniginės yra populiaresnės ir su šiais produktais susijusių paslaugų skaičius labai įvairus. Nors akivaizdu, kad licencijuotų elektroninių pinigų įstaigų nuo 2011 m. padaugėjo, atsižvelgiant į ribotą palyginamų kiekybinių duomenų prieinamumą, remiantis šia empirine analize sunku įrodyti, kad tarp EPD2 teisinės sistemos modernizavimo ir pirmiau minėtos teigiamos tendencijos esama koreliacijos. Vis dėlto atlikus ekonominį tyrimą paaiškėjo, jog tai, kad šia direktyva, palyginti su Pirmąja elektroninių pinigų direktyva, suteikta daugiau aiškumo ir nustatyti mažesni kapitalo reikalavimai, yra svarbus teisinės sistemos, kuria reglamentuojama elektroninių pinigų įstaigų veikla, pokytis. Be to, teigiamai vertinama tai, kad mokėjimo paslaugos ir elektroninių pinigų paslaugos gali būti teikiamos naudojantis viena licencija, ir daug elektroninių pinigų įstaigų, be elektroninių pinigų paslaugų, teikia ir mokėjimo paslaugas. Kita vertus, elektroninių pinigų įstaigos pastebi, kad šalyse nevienodai įgyvendinamos ir aiškinamos nuostatos dėl priežiūros, kurios daro poveikį vienodoms elektroninių pinigų įstaigų veiklos sąlygoms Europos Sąjungoje. Todėl elektroninių pinigų įstaigos ieško palankesnio teisinio reglamentavimo ir renkasi registraciją valstybėse narėse, kuriose taikomos joms palankiausios teisinės sistemos. Elektroninių pinigų įstaigų patiriamos reikalavimų laikymosi išlaidos skiriasi atsižvelgiant į atitinkamos įstaigos dydį, šalį, kurioje jai išduota licencija, ir įstaigos verslo modelio pobūdį. Apskritai nustatyta, kad reikalavimų laikymosi išlaidos sudaro 1–5 proc. bendros išlaidų sumos (svyruoja nuo 25 000 EUR iki 0,5 mln. EUR). Vadinasi, vertinant absoliučiais dydžiais, šios išlaidos tam tikroms elektroninių pinigų įstaigoms gali būti gana didelės. Vis dėlto šiais ir kitais atvejais jos turėtų būti kompensuojamos EPD2 sumažinus kapitalo reikalavimus (nuo 1 mln. EUR iki 350 000 EUR). Nuo 2011 m. valstybėse narėse, naudojantis veikimo visoje ES teise, aktyviau vykdoma tarpvalstybinė veikla. Remiantis ekonominiame tyrime pateikta iš kompetentingų institucijų gauta grįžtamąja informacija matyti, kad valstybių narių bendradarbiavimą, susijusį su teise veikti visoje ES, dar galima tobulinti. 9 straipsnyje nurodytu mažesnėms elektroninių pinigų įstaigoms skirtu išimties taikymo režimu pasinaudojo daugelis valstybių narių. Elektroninių pinigų įstaigos, kurios pasinaudojo šia galimybe, apskritai ją įvertino teigiamai. Kai kurie sektoriaus suinteresuotieji subjektai, siekdami išvengti požiūrio „viskas arba nieko“, pirmenybę teiktų laipsniškesniam požiūriui, pagal kurį būtų išskirtos tarpinės elektroninių pinigų įstaigų kategorijos. 4.3. Elektroninių pinigų išleidimas ir susigrąžinimo galimybė (EPD2 III antraštinė dalis) Atlikus ekonominį tyrimą, nenustatyta jokių rimtų problemų, susijusių su nuostatomis dėl elektroninių pinigų išleidimo ir jų susigrąžinimo galimybės. Nerasta jokių įrodymų, kad EPD2 padarė poveikį išleidėjų produktų ir suteiktų paslaugų kokybei ir kainoms ar vartotojų pasitikėjimui tokiais produktais ir paslaugomis. Vartotojų asociacijos nenurodė konkrečių nerimą keliančių klausimų ar problemų, susijusių su elektroniniais pinigais, vartotojų požiūriu. Kalbant apie išlaidas, susijusias su išleidėjų įpareigojimu bet kuriuo metu grąžinti elektroninius pinigus elektroninių pinigų turėtojui paprašius, atlikus tyrimą nepranešta apie jokias rimtas problemas ar dideles išlaidas, susijusias su vartotojų naudojimusi šia teise.





5. MPD2 POVEIKIS EPD2 Esama svarbios sankirtos tarp MPD ir EPD2. Pastarojoje vadovaujamasi logine sistema, pateikta MPD. Kaip nustatyta EPD2 3 straipsnio 1 dalyje, MPD 5 ir 10–15 straipsniai, 17 straipsnio 7 dalis ir 18–25 straipsniai taikomi elektroninių pinigų įstaigoms. Šie straipsniai susiję su prašymais išduoti leidimus, leidimų išdavimu, pranešimu apie sprendimą, leidimo panaikinimu, registracija, leidimo tvarkymu, apskaita ir teisės aktų nustatytu auditu, pranešimo reikalavimais perduodant mokėjimo tarnybų veiklos funkcijas, atsakomybe, įrašų saugojimu, kompetentingų institucijų paskyrimu, priežiūra, profesine paslaptimi, teise kreiptis į teismus, keitimusi informacija ir naudojimusi steigimosi teise ir laisve teikti paslaugas. Neseniai buvo atlikta MPD peržiūra. 2013 m. liepos mėn. Europos Komisija paskelbė savo pasiūlymą. 2015 m. spalio 8 d. Parlamentas balsavo dėl galutinio kompromisinio teksto. Taryba jį priėmė 2015 m. lapkričio 25 d. Vienas svarbiausių MPD2 nulemtų pokyčių (vadinamųjų trečiosios šalies mokėjimo paslaugų teikėjų reguliavimas, griežtesni elektroninių mokėjimų saugumo reikalavimai, dalinė tarptautinių sandorių ES ar už jos ribų aprėptis), turintis didžiausios įtakos elektroninių pinigų įstaigoms, yra susijęs su mokėjimo įstaigoms taikomų rizikos ribojimo taisyklių stiprinimu, numatant svarbesnį priimančiosios valstybės narės vaidmenį priežiūros srityje ir suteikiant jai didesnę kompetenciją, kai mokėjimo įstaiga, turinti teisę veikti visoje ES, teikia paslaugas kitai valstybei narei. Be to, remdamosi MPD2 pateiktais paaiškinimais dėl ribotiems tinklams taikomos išimties ir visų ribotų tinklų įpareigojimu pranešti apie savo veiklą jai pasiekus tam tikrą mastą, kompetentingos institucijos galės geriau įvertinti galimybę šiems tinklams taikyti MPD2 arba EPD2 teisinę sistemą. Be to, kadangi šie riboti tinklai įtraukiami į nacionalinius registrus ir EBI valdomą centrinį registrą, taip pat bus užtikrintas didesnis įvairių valdžios institucijų atliekamo ribotų tinklų vertinimo skaidrumas. 6. KOVA SU PINIGŲ PLOVIMU IR EPD2 Elektroninių pinigų įstaigoms taikomi teisės aktai dėl kovos su pinigų plovimu. Joms taip pat bus taikoma 2015 m. priimta Ketvirtoji kovos su pinigų plovimu direktyva. Iki 2017 m. birželio mėn. Ketvirtoji kovos su pinigų plovimu direktyva turėjo būti perkelta į nacionalinę teisę. Šiuo atžvilgiu, atlikus ekonominį tyrimą, nepateiktos nei trumpojo, nei vidutinės trukmės laikotarpio rekomendacijos. Atlikus tyrimą nustatyta, kad sektoriaus suinteresuotieji subjektai daugelį elektroninių pinigų sandorių laiko mažos rizikos sandoriais iš dalies dėl to, kad elektroninių pinigų rinka yra nedidelė. Vis dėlto ilgainiui rekomenduojama užtikrinti, kad specialiosios nuostatos, visų pirma susijusios su išsamaus patikrinimo ribomis pagal kovos su pinigų plovimu nuostatas ir galimybe įsiregistruoti kaip mažoms elektroninių pinigų įstaigoms, būtų kuo labiau suderintos. Tai padėtų sudaryti vienodesnes sąlygas. Išsamaus patikrinimo ribas būtų galima išnagrinėti į nacionalinę teisę perkėlus Ketvirtąją kovos su pinigų plovimu direktyvą. Atliekant peržiūrą taip pat reikėtų atsižvelgti į tolesnius atliksimus Ketvirtosios kovos su pinigų plovimu direktyvos pakeitimus, kuriuos Komisija nurodė savo 2016 m. liepos 5 d. pasiūlyme dėl teisėkūros procedūra priimamo akto (COM(2016) 450 final) ir dėl kurių šiuo metu vyksta Tarybos ir Europos Parlamento derybos.



7. EPD2 PERŽIŪRA IR KYLANTYS KLAUSIMAI Vienas pagrindinių uždavinių, nustatytų atlikus ekonominį tyrimą, – produktų ir paslaugų priskyrimas prie elektroninių pinigų arba mokėjimo paslaugų, taip pat priskyrimas prie elektroninių pinigų sąskaitų arba mokėjimo sąskaitų, taigi tinkamos teisinės sistemos taikymas. Kaip nerimą keliantis klausimas nurodytas ir skirtingas nacionalinių valdžios institucijų požiūris į agentus ir platintojus. Su ribotais tinklais susijęs nevienodo aiškinimo klausimas ypač aktualus kalbant apie elektroninių pinigų paslaugas ir vadinamąsias uždaro ciklo sistemas (pvz., dovanų korteles, parduotuvių korteles, degalinių korteles), pusiau uždarą ciklą (uždaro ciklo kategorijos rūšis, apibrėžta pagal tinklo, kuriame galima naudotis kortele, aprėptį) ir atviro ciklo sistemas (pvz., bendrosios paskirties išankstinio mokėjimo debeto korteles). Peržiūrėjus MPD2 atlikti patobulinimai taip pat turės teigiamos įtakos šios išimties taikymui EPD2. Kitas svarbus uždavinys, nustatytas atlikus ekonominį tyrimą, – valstybių narių bendradarbiavimas vykdant tarpvalstybinę priežiūrą. Priėmus MPD2 ir jos išsamias nuostatas šioje srityje, keitimasis informacija ir bendradarbiavimas toliau bus stiprinami suteikus priimančiajai valstybei narei svarbesnį vaidmenį prižiūrint teisę veikti visoje ES turinčios elektroninių pinigų įstaigos veiklą jos teritorijoje. Atlikus tyrimą nustatyta, kad elektroninių pinigų įstaigos susiduria su problemomis pasikliaudamos komerciniais bankais indėlių srityje. Vieni iš sprendimų, kuriuos elektroninių pinigų įstaigos numatė, kad panaikintų šiuos sunkumus, – suteikti daugiau galimybių naudotis tarpbankine sistema arba kreiptis į centrinius bankus dėl indėlių laikymo. Šiuo atžvilgiu MPD2 bus pagerinta elektroninių pinigų įstaigų padėtis, nes bus patvirtintos naujos nuostatos dėl galimybės naudotis banko sąskaitomis ir nediskriminacinės galimybės naudotis mokėjimo sistemomis. Nors iš tyrimo rezultatų matyti, kad kai kurie suinteresuotieji subjektai išreiškė pritarimą dėl MPD ir EPD2 sujungimo, toks požiūris nebuvo vieningas. Be to, toks sujungimas nepadėtų išspręsti problemų, kurių patiria suinteresuotieji subjektai produktų priskyrimo prie elektroninių pinigų srityje. Tai ypač akivaizdu kalbant apie valstybes nares, kuriose taikomas bendras reglamentas, apimantis Mokėjimo paslaugų direktyvą ir Elektroninių pinigų direktyvą, ir kurios vis dar susiduria su minėta problema. 8.IŠVADOS