KOMISIJOS KOMUNIKATAS EUROPOS PARLAMENTUI, TARYBAI, EUROPOS EKONOMIKOS IR SOCIALINIŲ REIKALŲ KOMITETUI IR REGIONŲ KOMITETUI Galutinė 2014–2020 m. daugiametės finansinės programos (DFP) paprastinimo rezultatų suvestinė /* COM/2014/0114 final */





KOMISIJOS KOMUNIKATAS EUROPOS PARLAMENTUI, TARYBAI, EUROPOS EKONOMIKOS IR SOCIALINIŲ REIKALŲ KOMITETUI IR REGIONŲ KOMITETUI Galutinė 2014–2020 m. daugiametės finansinės programos (DFP) paprastinimo rezultatų suvestinė Pagrindiniai faktai 2014–2020 m. daugiametėje finansinėje programoje nustatyta ES finansavimo sistema. Kad užtikrintų tvarų augimą, darbo vietų kūrimą ir konkurencingumą, solidarumą ir sanglaudą ir kad galėtų atlikti savo vaidmenį pasaulyje, per ateinančius septynerius metus Europos Sąjunga investuos beveik 1 trilijonų eurų. 2013 m. gruodžio 2 d., Europos Parlamentui pritarus, Taryba priėmė daugiametę finansinę programą (DFP)[1], kurioje numatytos 2014–2020 m. ES išlaidos, priskirtinos tam tikroms šešioms išlaidų kategorijoms, kurios atitinka šias bendras politikos sritis: konkurencingumą ekonomikos augimui ir darbo vietų kūrimui skatinti, ekonominę, socialinę ir teritorinę sanglaudą, tvarų augimą: gamtos išteklius, saugumą ir pilietybę, Europos vaidmenį pasaulyje, administravimą, kompensacijas. Apskritai per ateinančius septynerius metus ES įsipareigos investuoti iki 960 mlrd. EUR ir per tą patį laikotarpį bus leidžiama faktiškai išmokėti 908,4 mlrd. EUR. Santykine prasme ši suma sudaro mažiau kaip 1 % visos Europos Sąjungos bendrųjų nacionalinių pajamų (BNP). Vis dėlto šie finansiniai ištekliai duos didelės papildomos naudos ES investuojant ir siekiant ekonomikos augimo ir darbo vietų kūrimo strategijos „Europa 2020“[2] tikslų. Naujuoju finansiniu laikotarpiu Europos Sąjunga užtikrins, kad rezultatų būtų siekiama geriau panaudojant išlaidas, visų pirma skiriant į rezultatus orientuotą finansinę paramą, paprastinant procedūras, mažinant klaidų skaičių ir didinant veiksmingumą – t. y. atsižvelgiant į aspektus, kuriems buvo skirta daug dėmesio rengiant DFP ir dėl jos derantis. Turėdama omenyje minėtus dalykus, Europos Komisija pradėjo DFP paprastinimo rezultatų suvestinės[3] procesą, per kurį atidžiai nustatytos visų pagal DFP vykdomų programų pasiūlymų visos paprastinimo ir racionalizavimo priemonės ir pateikti teisėkūros proceso etapų nurodymai. Europos Parlamentui ir Tarybai[4] patvirtinus 2014 m. ES biudžetą, sudarytos sąlygos skirti lėšas einamaisiais metais. Teisėkūros institucijos taip pat patvirtino sektorių finansavimo programas, kurios susijusios tiek su centralizuotu, tiek su pasidalijamuoju valdymu, ir taikomos nuo 2014 m. sausio 1 d. Teisėkūros institucijos patvirtino sektorių finansavimo programas. Parengta teisinė sistema, kuria remiantis galima skirti lėšas kiekviename sektoriuje ir kuri taikoma nuo 2014 m. sausio 1 d. Be to, Europos Parlamentas ir Taryba priėmė 2014 m. ES biudžetą. Todėl einamųjų metų finansinius išteklius galima skirti remiantis sektorių programomis. Tai reiškia, kad yra visi reikiami elementai – DFP, biudžeto ir sektorių teisės aktai – ir ES gali pradėti naują finansavimo laikotarpį. 1. Pabaiga yra tik nauja pradžia Paprastinimo procesas dar neužbaigtas. Kai kurias priimtas sektorių programas dar reikia papildyti techninėmis taisyklėmis. Reikia priimti visų jų įgyvendinimo priemones. Taisyklėmis ir procedūromis, kurias nustatys ES institucijos ir valstybės narės šiuo tikslu, turėtų būti toliau vykdomi paprastinimo veiksmai. Priėmus sektorių finansavimo programas ir jose numatytas paprastinimo priemones, baigiasi ES institucijų tarpusavio derybų etapas. Vis dėlto, paprastinimo veiksmai turėtų būti tęsiami. Už tai atsakingos ir ES institucijos, ir valstybės narės. Kai kurias finansavimo programas iki įgyvendinimo reikia papildyti techniniais elementais. Aktus, kurie šiuo tikslu turi būti priimami ne teisėkūros procedūra, reikėtų priimti kuo skubiau, kad 2014 m. būtų galima kuo greičiau pradėti juos įgyvendinti ir skirstyti lėšas. Reikėtų vengti nereikalingos administracinės naštos ir vėlavimo. Tai įmanoma padaryti tik išlaikant politinį pagreitį ir sklandų Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos bendradarbiavimą. Šios trys institucijos visapusiškai dalyvavo priėmimo procedūroje. Dabar jų pareiga užtikrinti, kad sklandžiai ir greitai būtų baigta kurti teisinė sistema, kuria remiantis bus galima skirstyti lėšas paramos gavėjams. ES institucijos, ypač Komisija, taip pat privalo apibrėžti programų, kurias centralizuotai valdo pati Komisija, įgyvendinimo taisykles. Šiuo požiūriu taip pat būtina bendradarbiauti. Daugeliu atvejų įgyvendinimo taisykles nuodugniai išnagrinės komitetuose posėdžiaujantys nacionaliniai ekspertai. Toks nagrinėjimas turėtų būti atliekamas siekiant kuo greičiau parengti geriausias finansavimo taisykles. Europos Parlamentas, remdamasis naujomis sektorių programų nuostatomis, aktyviau dalyvaus įgyvendinimo etape, dalydamasis informacija ar palaikydamas strateginį dialogą su Komisija. Šiuo požiūriu Europos Parlamentas gali atlikti lemiamą vaidmenį, skatindamas priimti paprastas ir veiksmingas įgyvendinimo taisykles, kuriomis siekiama skirti lėšas, remiantis projektų ES pridėtine verte. Tačiau 80 % ES biudžeto sudaro Komisijos ir valstybių narių pagal pasidalijamojo valdymo principą valdomos programos. Šių programų įgyvendinimo taisykles ir procedūras Sąjungos lygiu pirmiausia nustatys Komisija, prireikus jos bus papildytos nacionalinėmis ir regioninėmis taisyklėmis, kurias, prižiūrint ir kontroliuojant Komisijai, nustato valstybės narės. Ypač apibrėždamos šias taisykles ir procedūras, valstybės narės ir ES institucijos bendradarbiauja ir taiko teisėkūros procedūra priimtuose aktuose nustatytas paprastinimo priemones. Paprastinimo priemonės dažnai pateikiamos kaip pasirinkimo galimybė programose, kurioms taikomas pasidalijamasis valdymas su valstybėmis narėmis. Pavyzdžiui, bendros žemės ūkio politikos (BŽŪP) lėšų atveju derybos baigėsi suteikiant valstybėms narėms daug veiksmų laisvės įgyvendinant naują tiesioginių išmokų reglamentą[5]. Tai taikoma ir mokėjimo schemų, kuriomis remiantis turėtų būti panaudojamos lėšos, pasirinkimui, ir šių schemų įgyvendinimo būdui. Lankstumo galimybė valstybėms narėms galėtų reikšti, kad yra tam tikrų paprastinimo galimybių (visų pirma paramos gavėjams), tačiau iš patirties žinoma, kad tai paprastai apsunkina nacionalinių institucijų ir Komisijos vykdomas valdymo ir kontrolės funkcijas. Galutiniai rezultatai, susiję su sąnaudomis ir našta, labai priklauso nuo politinio pasirinkimo nacionaliniu ir regioniniu mastu. Šiuo atžvilgiu Komisija ragina valstybes nares atidžiai apsvarstyti, kaip kuo paprasčiau įgyvendinti naujus teisės aktus ir konkrečiai atsižvelgti į savo pasirinkimo poveikį kontrolei ir klaidų lygiui. Komisija siūlys savo paramą įgyvendinant šias pasirinkimo galimybes nacionaliniu lygmeniu, taip pat techninių išteklių prasme, pavyzdžiui, sanglaudos politikos srityje, visų pirma toms valstybėms narėms, kurios, kaip atrodo, patiria administracinių sunkumų šioje srityje. Galiausiai reikėtų priminti, kad paprastų taisyklių ir procedūrų nustatymas yra geresnių ES biudžeto vykdymo rezultatų priemonė. Šiuo požiūriu geresnis išlaidų panaudojimas taip pat reikš klaidų lygio mažinimą, kurio turi būti siekiama teisingai ir veiksmingai įgyvendinant prevencines ir korekcines priemones. Nors šiomis priemonėmis siekiama apsaugoti ES biudžetą, jų įgyvendinimas naudingas ir valstybėms narėms, kadangi šiomis priemonėmis daromas poveikis nacionaliniams biudžetams[6]. 2. Pagrindiniai rezultatai 2.1. Programų racionalizavimas 2.1.1. Programų skaičiaus mažinimas Bendras paprastinimo rezultatas – 22 programomis sumažintas finansavimo programų skaičiaus, sukuriant integruotas programas pagal kiekvieną politikos sritį. Vienintelė išimtis taikoma Komisijos pasiūlytai integruotai mokesčių ir muitų programai (programai „FISCUS“)[7], kurią teisėkūros institucijos nutarė išskaidyti. Visais kitais atvejais skirtingos ir atskiros programos buvo integruotos į bendras, aiškias sistemas, apibrėžtas pagal politikos sritis. Programų racionalizavimas pagal politikos sritis yra paprastinimo ir didesnio veiksmingumo priemonė, kadangi tikimasi, jog ja bus užtikrinta sąveika ir bendros įgyvendinimo taisyklės bei procedūros. Bendros sektorių sistemos įtrauktos į mokslinių tyrimų ir inovacijų politiką („Horizontas 2020“), sanglaudos, kaimo plėtros ir žuvininkystės bei jūrų reikalų politikos sritis (Bendrųjų nuostatų reglamentas, toliau – BNR), išorės santykių (RELEX) ir vidaus reikalų fondus (Prieglobsčio, integracijos ir migracijos fondą ir Vidaus saugumo fondą), taip pat į socialinę politiką, kai Užimtumo ir socialinių inovacijų (EaSI) programa siekiama finansuoti kai kuriuos strategijos „Europa 2020“ tikslus. 2.1.2. Suderinimas su Finansiniu reglamentu Dar vienas svarbus rezultatas – finansavimo programų nuostatų suderinimas su Finansiniu reglamentu. Teisėkūros institucijos pripažino esminę Finansinio reglamento[8], kaip sutarto taisyklių rinkinio, kuriuo bus užtikrinta ES finansavimo darna ir nuoseklumas, vertę. Todėl Europos Parlamentas ir Taryba pripažino, kad reikia užtikrinti, kad Finansinio reglamento nuostatų būtų laikomasi vykdant visas sektorių programas ir derybų metu visiškai pritarė tokiam suderinimui. Be to, atitiktis Finansiniam reglamentui buvo užtikrinta paprastomis kryžminėmis nuorodomis, atskirose programose nekartojant atitinkamų Finansinio reglamento nuostatų. Dėl šių kryžminių nuorodų bus išvengta skirtingų aiškinimų ir (arba) prieštaravimų taikant Finansinį reglamentą, kadangi skirtinguose teisiniuose tekstuose bus ta pati nuostata. Be to, derėjimas su Finansiniu reglamentu buvo užtikrintas įtraukiant nukrypti leidžiančias nuostatas labai retais pagrįstais atvejais, daugiausia BNR ir, pavyzdžiui, vidaus reikalų fondų atveju, jei imantis priemonių pagalbos ekstremaliosios situacijos atveju buvo leidžiama skirti dotacijas atgaline data. Kai kurios nukrypti leidžiančios taisyklės taip pat buvo įtrauktos į naująją priemonę, Jaunimo užimtumo iniciatyvą (YEI), skirtą jaunimo nedarbo problemai spręsti. Siekiant užtikrinti, kad būtų greitai įgyvendinta YEI, visi YEI numatyti ištekliai bus skiriami per pirmuosius dvejus programavimo laikotarpio metus, o išlaidų tinkamumo finansuoti pagal šią iniciatyvą patvirtinimas buvo išskirtinai paankstintas ir perkeltas į 2013 m. rugsėjo 1 d. Be to, pagal reglamentavimo sistemą taip pat nustatytos nukrypti leidžiančios taisyklės, susijusios su nacionaliniu bendro finansavimo įpareigojimu, siekiant sumažinti nacionaliniams biudžetams tenkančią naštą. 2.1.3. Sąveika ir integravimas Be programų, kurios iš esmės yra suderintos su Finansiniu reglamentu, racionalizavimo, bus galima nustatyti sąveiką ir įtraukti ES politikos prioritetus. Įvairių programų sąveika nustatyta, pavyzdžiui, ekologiškai tvaraus augimo srityje. Tiesioginės išmokos ūkininkams pagal bendrą žemės ūkio politiką (BŽŪP) buvo skiriamos su sąlyga, kad ūkininkai vykdys ekologišką veiklą. Tikslas, kurio dabar galima realiai siekti, tai susieti 30 % žemės ūkio rėmimui skirtų tiesioginių išmokų su ekologiška veikla. Tačiau Komisija pasiūlė tris paprastus ir kontroliuojamus veiklos metodus, galiojančius visiems ūkininkams. Valstybių narių prašymai dėl ekologiškumo didinimo metodų, pritaikytų prie jų nacionalinių ir regioninių sąlygų, paskatino teisės aktų leidėjus nustatyti įvairias ribas, išimtis ir pasirinkimo galimybes. Dėl šių elementų galbūt galėtų būti apribotos ūkininkų patiriamos reikalavimų laikymosi išlaidos, tačiau sudėtingas valdymas ir kontrolė taip pat galėtų turėti įtakos sistemos kontroliavimui. ES institucijos taip pat pripažino, kad mažųjų ir vidutinių įmonių poreikiai yra ypač svarbūs. Siekiant nustatyti tinkamą MVĮ investicijų pagal įvairias programas (Įmonių konkurencingumo ir mažųjų bei vidutinių įmonių programą (COSME), programą „Horizontas 2020“ (moksliniai tyrimai ir inovacijos), BNR) sistemą, buvo dedama daug pastangų. Visų pirma buvo apsvarstyti investicijų poreikiai, kurių negalima patenkinti rinkoje, esant dabartinei finansinei padėčiai (COSME, „Horizontas 2020“, Europos infrastruktūros tinklų priemonė (infrastruktūra) – EITP, BNR). Šiuo tikslu pradėtos taikyti naujos finansinės priemonės. Šios priemonės užtikrins papildomų išteklių investicijoms. 2.2. Paprastesnės taisyklės ir daugiau galimybių gauti finansavimą dėl mažesnio klaidų lygio ir geresnio įgyvendinimo 2.2.1. Rezultatų siekimas Svarbus žingsnis paprastinant ir racionalizuojant programas taip pat buvo programų orientavimas į rezultatus: ribotas aiškių tikslų ir prioritetų, susijusių su strategija „Europa 2020“, skaičius. Vykdant sektorių programas, ES finansavimo tikslai yra tiesiogiai susiję su strategija „Europa 2020“. Tokiai sąsajai derybų metu pritarė teisėkūros institucijos. Kai kuriais atvejais tai numatyta specialiame straipsnyje, pavyzdžiui, bendrojoje programoje „Horizontas 2020“[9]. Kitais atvejais nuoroda į strategiją „Europa 2020“ pateikiama kaip pagrindinis straipsnių, kuriuose nustatomi pagal programą siektini tikslai, elementas arba bent jau konstatuojamosiose dalyse. Pastarasis variantas taikytinas ir BNR atveju. Politinio prioriteto įgyvendinti kai kuriuos strategijos „Europa 2020“ tikslus taip pat siekiama konkrečia finansavimo priemone, Užimtumo ir socialinių inovacijų (EaSI) programa (919,496 mln. EUR), kurią centralizuotai valdo Komisija. Strategijos „Europa 2020“ tikslų siekimui taip pat teikiama pirmenybė vykdant sanglaudos politiką, pagal kurią išlaidos buvo sistemingai siejamos su šiais tikslais. Siekiant strategijos „Europa 2020“ tikslus paversti investiciniais prioritetais, visiems Europos struktūriniams ir investiciniams (ESI) fondams nustatyta bendra strateginė programa. Praktiškai su kiekviena valstybe nare sudaromi partnerystės susitarimai. Šiuose susitarimuose bus išdėstytas partnerių įsipareigojimas nacionaliniu ir regioniniu mastu naudoti skirtas lėšas programoms ir projektams, glaudžiai susijusiems su strategija „Europa 2020“, įgyvendinti. ESI fondų remiamos programos apims veiklos rezultatų planą, pagal kurį galima įvertinti pažangą, padarytą vykdant įsipareigojimus. Siekiant daugiau dėmesio skirti rezultatams ir strategijos „Europa 2020“ tikslams, bus sudarytas veiklos lėšų rezervas, kuris siekia 6 % sanglaudos biudžeto pagal investicijų į ekonomikos augimą ir darbo vietų kūrimą tikslą (ir tiek pat kaimo plėtros atveju) ir kuris po 2019 m. peržiūros bus skirtas atitinkamų etapų prioritetams, vykdant programos tikslus, susijusius su strategija „Europa 2020“ (veiklos rezultatų planas). Kita priemonė, kuria bus skatinamas į rezultatus orientuotas požiūris vykdant sanglaudos politiką, yra bendras veiksmų planas (BVP). BVP sudaroma galimybė valstybėms narėms bendrai įgyvendinti programų dalis pagal iš anksto su Komisija sutartus kiekybinius ir kokybinius rezultatus. BVP skirti mokėjimai priklauso nuo pažangos lygio ir yra supaprastintų išlaidų kompensavimo galimybių pavidalo. 2.2.2. Dėmesys veiklos rezultatams Veiklos rezultatų gerinimas ir vertinimas yra pagrindinis 2014–201020 m. ES finansavimo elementas: finansavimo programų tikslai yra S.M.A.R.T. (konkretūs, išmatuojami, pasiekiami, realūs, per nustatytą laiką įvykdytini) ir kartu su jais taikomi veiklos rezultatų rodikliai[10]. Visos patvirtintos finansavimo programos atitinka su veiklos rezultatais susijusius principus, įtvirtintus Finansiniame reglamente. Jie apima tikslią ir išsamią informaciją apie siūlomos intervencijos pridėtinę vertę, jos aktualumą siekiant strateginių Komisijos tikslų ir ES sektorių politikos tikslų, konkrečius tikslus, kuriais apibūdinami rezultatai, kurie bus pasiekti vykdant intervenciją, ir veiklos rezultatų rodiklius, skirtus įvertinti, kaip siekiama šių tikslų kiekybiniu ir kokybiniu būdu. ES pridėtinė vertė, pagrindinis elementas skiriant ES finansavimą, įtraukta į daugumos pasiūlymų dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų tekstą, dažnai į vertinimo nuostatas, kur nustatyta, kad ji turi būti įvertinta visų pagal programas finansuojamų iniciatyvų tikslų, kuriuos turi nustatyti Komisija finansavimo laikotarpio viduryje, vertinimo ataskaitose. Veiklos rezultatų gerinimas taip pat yra kai kuriose programose nustatytų finansavimo mechanizmų pagrindas. Kiek tai susiję su temine koncentracija BNR ir ESI fondams skirtuose specialiuose reglamentuose arba atlygiu už veiklos rezultatus Pasirengimo narystei pagalbos priemonėje (PNPP II), pagal kurią teikiama finansinė parama šalims, kurios siekia įstoti į Europos Sąjungą, daugiausia dėmesio skiriama veiklos rezultatų vertinimui ir ES finansavimo didinimui. Remiantis veiklos rezultatų planu ir rezervu pagal BNR, veiklos rezultatų principai vienodai taikomi visiems Europos struktūriniams ir investiciniams fondams (ESI fondams). 2.2.3. Supaprastintos išlaidų kompensavimo galimybės Pradėjus taikyti bendrus finansavimo modelius, taip pat bus atliktas reikšmingas paprastinimas, visų pirma mažinant administracinę naštą ir išlaidas. Supaprastintos išlaidų kompensavimo galimybės įgauna naują aspektą Europos struktūriniuose ir investiciniuose (ESI) fonduose. Pirma, jos nebėra skirtos vien tik Europos socialiniam fondui (ESF) ir Europos regioninės plėtros fondui (ERPF), tačiau taip pat bus taikomos Europos žemės ūkio fondui kaimo plėtrai (EŽŪFKP) ir Europos jūrų reikalų ir žuvininkystės fondui (EJRŽF), taip pat vidaus reikalų fondams. Į reglamentą įtraukta keletas naujovių. Pavyzdžiui, vienodo dydžio normos apskaičiavimas bus taikomas visų rūšių išlaidoms, o ne tik netiesioginėms išlaidoms. Reglamente taip pat buvo įtvirtintos kai kurios normos ir skaičiavimo metodai, taip pat pateiktos nuorodos į kitas Sąjungos politikos sritis. Naudojantis supaprastintomis išlaidų kompensavimo galimybėmis, valdymo institucijoms ir paramos gavėjams turėtų palengvėti administracinė našta ir taip pat turėtų padidėti teisinis ir finansinis tikrumas. Europos Audito Rūmai neseniai pareiškė, kad „projektai, kurių išlaidos deklaruojamos naudojantis supaprastintais išlaidų metodais, yra mažiau veikiami klaidų. Taigi dažnesnis supaprastintų išlaidų metodų naudojimas paprastai daro teigiamą poveikį klaidų lygiui[11].“ Todėl, siekiant skatinti naudoti supaprastintas išlaidų kompensavimo galimybes, jos netgi tapo privalomos vykdant mažiausius ESF projektus[12] ir teikiant materialinę Europos pagalbos labiausiai skurstantiems asmenims fondo (FEAD) pagalbą. Programoje „Horizontas 2020“ nustatyta bendra kompensavimo norma, taip pat privaloma nustatyto dydžio norma netiesioginėms išlaidoms. Bendra kompensavimo norma bus taikoma visiems paramos gavėjams, išskyrus ne pelno juridinius asmenis pagal tą patį veiksmą („vienas projektas – viena finansavimo norma“), o nustatyto dydžio norma netiesioginėms išlaidoms bus taikoma beveik visiems veiksmams ir visų rūšių dalyviams. Abi priemonės padės išvengti sudėtingų skaičiavimų, ataskaitų teikimo ir klaidų. Tokia naujovė ypač svarbi dėl strateginio mokslinių tyrimų ir inovacijų vaidmens ES ekonomikai. Šia paprastinimo priemone taip pat siekiama atlaisvinti išteklius: administravimo laiką ir energiją, kurie gali būti produktyviai panaudoti veiksmui įgyvendinti. Savo Nuomonėje Nr. 6/2012 dėl bendrosios programos „Horizontas 2020“ pasiūlymo[13] Audito Rūmai patvirtino, kad taikant šį iš esmės supaprastintą sąnaudų finansavimo modelį „palengvėtų ir paspartėtų paraiškų teikimo procesas“ ir „sumažės pažeidimų rizika“. 2.2.4. Audito naštos sumažinimas Audito našta buvo sumažinta, atsižvelgiant į proporcingumo principą. Į BNR įtrauktos taisyklės, kuriomis ribojamas tam tikros ribos (200 000 EUR ERPF ir (arba) Sanglaudos fondo atveju, 150 000 EUR ESF atveju ir 100 000 EUR EJRŽF atveju) nesiekiančių operacijų auditas. Todėl būtų galima atlikti esminį supaprastinimą. Be to, dokumentus leidžiama saugoti trumpesnį laikotarpį, tai palengvina paramos gavėjams tenkančią administracinę naštą. 2.2.5. PVM išlaidų tinkamumas Kitas paprastinimo žingsnis buvo įvairių sektorių programų nuostatų dėl PVM išlaidų grąžinimo suderinimas su atitinkamomis Finansinio reglamento nuostatomis. Taip suderinus nuostatas, bus užtikrintas nuoseklus PVM išlaidų, kurias patiria paramos gavėjai pagal įvairias programas, traktavimas laikantis Finansinio reglamento ir bus užtikrintas teisinis aiškumas. PVM išlaidos yra tinkamos finansuoti tik tuomet, kai jų negalima susigrąžinti pagal nacionalinę teisę, o jas sumokėjęs paramos gavėjas nėra neapmokestinamasis asmuo[14]. Be to, nustatyta tik labai nedaug šios standartinės taisyklės išimčių – BNR, vidaus reikalų fonduose ir EITP. Šiais atvejais išimtys buvo apibrėžtos kuo paprasčiau, kad jas taikant būtų išvengta painiavos ir klaidų. 2.2.6. Laipsniškas nacionalinių asignavimų panaikinimas Rengiant paprastą ir nuoseklią ES lygmens finansinės paramos sistemą, didelė pažanga padaryta laipsniškai panaikinant Aplinkos ir klimato politikos programos, kurią centralizuotai valdo Komisija, asignavimus. Pagal programą LIFE vykdomų aplinkosaugos projektų ES finansavimui skirti nacionaliniai asignavimai bus laipsniškai naikinami ir 2018 m. jų visiškai nebeliks. Nacionalinėmis kvotomis, taikomomis skirstant ES lėšas aplinkosaugos projektams, anksčiau būdavo užtikrinama, kad visas programos biudžetas būtų paskirstytas kiekvienai valstybei narei, remiantis iš anksto nustatyta orientacine suma. Tačiau dėl nacionalinių asignavimų lėšų paskirstymas nebuvo labiau subalansuotas, kadangi skyrėsi kiekvienos valstybės narės pateiktų projektų kokybė ir skaičius. Iš esmės dėl nacionalinių asignavimų sumažėjo ankstesnės aplinkosaugos programos (LIFE+)[15] ES pridėtinė vertė, kadangi nebuvo galima finansuoti kokybiškesnių projektų, nes tų metų biudžetą reikėjo paskirstyti pagal projektų nacionalinę kilmę. Todėl šių kvotų laipsniškas panaikinimas yra svarbus laimėjimas, vertinant išlaidų veiksmingumą ir kokybę. Nuo 2018 m. lėšos bus skiriamos geriausiems aplinkosaugos projektams ES lygmeniu, nors Komisija teiks techninę pagalbą toms valstybėms narėms, kurių potencialiems paramos gavėjams gali būti sunku parengti tinkamos kokybės projektus finansinei paramai iš ES gauti. 2.3. E. valdymas Priimant 2014–2020 m. DFP, tinkamai atsižvelgta į technologijų pažangą – nuo 2016 m. sanglaudos politika bus administruojama elektroniniu būdu. Naudojant elektroninio keitimosi duomenimis sistemas, siekiant palaikyti tarpusavio ryšius su paramos gavėjais, naudotis esamomis duomenų bazėmis ir saugoti dokumentus vykdant sanglaudos politiką (e. sanglaudą), sumažės paramos gavėjams tenkanti administracinė našta, pavyzdžiui, užtikrinant, kad jiems nereikėtų pateikti tos pačios informacijos daugiau nei vieną kartą. Apskaičiuota, kad e. sanglauda padės sumažinti bendrą administracinę naštą ES mastu maždaug 11 %. Šis reikalavimas grindžiamas Aukšto lygio nepriklausomų suinteresuotųjų šalių grupės administracinei naštai mažinti pagrindine rekomendacija, parengta remiantis pradiniu 2000–2006 m. laikotarpio administracinės naštos vertinimu. Dėl e. sanglaudos taip pat sumažės dokumentų pametimo rizika ir ilgainiui bus sumažintos archyvavimo išlaidos. Teisėkūros institucijos, nors ir remdamos e. sanglaudą, atidėjo privalomą įvedimą iki 2015 m. gruodžio 31 d. (Komisija iš pradžių siūlė 2014 m. gruodžio 31 d.), siekdamos suteikti nacionalinėms administracijoms daugiau laiko būtinoms sistemoms ir procedūroms įdiegti. 3. Neišnaudotos galimybės 3.1. Per daug išsamūs pagrindiniai teisės aktai Siekti platesnio užmojo paprastinimo rezultatų kartais trukdė nesuderinami prioritetai. Kai kuriuose pagrindiniuose teisės aktuose pateiktos išsamios nuostatos, siekiant sukurti stabilią teisės aktų sistemą, kurios privalu laikytis ir kurioje būtų iš anksto apibrėžti visi galimi elementai, taip apribojant Komisijos veiksmų laisvę įgyvendinant programas. Dėl šios tendencijos į teisės aktų tekstus įtraukti pakankamai išsamią informaciją sumažės Komisijos veiksmų laisvė įgyvendinant programas, taip pat dėl to kai kurie pagrindiniai teisės aktai yra perkrauti išsamia technine informacija, kurią gali būti sudėtinga lanksčiai taikyti ir interpretuoti. Į pagrindinius teisės aktus įtraukta daug elementų, kuriais išsamiai nurodoma, kaip tie aktai turi būti įgyvendinami. Tai apima teminius prioritetus arba veiksmų rūšis visai programų trukmei (RELEX fondai, EITP, LIFE, vartotojų programa), tačiau kelių programų atveju taip pat ir tikslus, tinkamus finansuoti veiksmus ar net kriterijus, kuriuos turi taikyti Komisija, rengdama darbo programą – pagrindinę priemonę, kuria Komisija planuoja savo finansavimo veiklą (pvz., sveikatos programos atveju). Kitais atvejais į pagrindinius teisės aktus įtraukta išsami informacija: tokia išsami informacija būtų buvusi geriau apibrėžta tolesniame etape deleguotaisiais aktais, siekiant neperkrauti pagrindinių teisės aktų išsamia technine informacija ir palikti daugiau galimybių lanksčiai nustatyti tokius elementus. Ši tendencija akivaizdi bendros žemės ūkio politikos (BŽŪP) fondų atveju, taip pat ESI fondams (BNR) skirtų arba pagal EITP taikomų finansinių priemonių atveju. Vis dėlto galimybė, dėl kurios susitarta pagal EITP, naudoti deleguotuosius aktus, kad būtų pakeisti kiekvienos finansinės priemonės pagrindiniai terminai, sąlygos ir procedūros, atlikus šių priemonių vertinimą, ir atsižvelgta į kintančias rinkos sąlygas, yra naudinga priemonė, siekiant išvengti nelankstaus biudžeto vykdymo ir greitai reaguoti į kintančias rinkos sąlygas. 3.2. Griežtesnė Komisijos vykdoma programų įgyvendinimo kontrolė 3.2.1. Programų biudžeto suskirstymas Remiantis išsamiu biudžeto suskirstymu, taip pat daugelyje pagrindinių teisės aktų pateiktais biudžeto lėšų skyrimo pavyzdžiais, nustatomi atitinkamų programų, kurios bus vykdomos artimiausius septynerius metus, biudžeto asignavimai. Taip ribojama galimybė Komisijai perskirstyti ES finansavimo paramą, atsižvelgiant į nenumatytus ekonominius, socialinius ir politinius pokyčius. Taigi, taip gali būti sumažintas ES išlaidų veiksmingumas. Tačiau ši rizika sumažinama įgaliojant Komisiją pakeisti asignavimus deleguotuoju aktu. Siekiant užtikrinti griežtesnę Komisijos vykdomų biudžeto asignavimų ex ante demokratinę kontrolę biudžeto vykdymo metu (be metinės biudžeto asignavimų procedūros), į daugelio finansavimo programų teisės aktų tekstą įtrauktas išsamus biudžeto suskirstymas. Šiuo tikslu kartu su naujai įtrauktais teminiais prioritetais dažnai buvo nurodoma programos, kuri bus vykdoma artimiausius septynerius metus (RELEX, EITP, „Kūrybiška Europa“, „Galileo“, COSME), finansinio paketo asignavimų procentinė dalis, nors dažnai kartu buvo nurodoma, kokia apimtimi Europos Komisija gali imtis savarankiškų veiksmų, taip pat kad yra galimybė priimti deleguotąjį aktą tuo atveju, jeigu reikia viršyti šią ribą. Be to, nustatyta minimali kiekvienam veiksmui skirto biudžeto asignavimų procentinė dalis, kai šiuos veiksmus valstybės narės įgyvendins pagal nacionalines programas, kurias turi patvirtinti Komisija (vidaus reikalų fondai). Nors šiais finansavimo asignavimais siekiama užtikrinti tam tikrą minimalų valstybių narių vykdomą bendrų ES prioritetų finansavimą, juos įgyvendinant kyla prieštaravimų, susijusių su įvairiomis aplinkybėmis ir prioritetais, kurie turi būti finansuojami visose valstybėse narėse šioje politikos srityje, be to, Komisija patiria sunkumų, siekdama užtikrinti jų vykdymą, kai įgyvendinimas pavedamas valstybėms narėms, o Komisija vykdo priežiūros ir kontrolės funkciją (pasidalijamasis valdymas). Kai kuriais atvejais nustatytas dar išsamesnis Komisijos pasiūlytas biudžeto suskirstymo lygis (EaSI, „Erasmus+“, „Horizontas 2020“). Išsamus biudžeto suskirstymas gali labai apsunkinti padėtį vykdant programas tais atvejais, kai dėl finansuojamos veiklos pobūdžio yra itin svarbu turėti galimybę visiškai lanksčiai skirstyti biudžeto lėšas (Sąjungos civilinės saugos mechanizmas, Europos savanoriškos humanitarinės pagalbos korpuso programa, pagal kurią bus finansuojamas savanorių korpusas ES lygmeniu, siekiant teikti humanitarinę pagalbą) arba vykdant programas, kurioms skirtas nedidelis finansinis paketas, kai visiško lankstumo galimybė būtina, siekiant kuo veiksmingiau valdyti ribotus išteklius (Teisių, lygybės ir pilietybės bei teisingumo programos, programos „Muitinė 2020“, „Hercule III“ (kova su sukčiavimu), „Pericles“ (euro apsauga nuo klastojimo)). 3.2.2. Administracinė našta Sugriežtinta valstybių narių atliekama Komisijos vykdomų biudžeto asignavimų ex ante kontrolė: dėl to bus mažiau lankstumo Komisijai vykdant finansavimo programas. Šios procedūros taip pat gali paveikti veiksmingumą, tokiu būdu neigiamai paveikdamos išlaidų kokybę. Nustatytomis komiteto procedūromis, kurias į daugelį programų įtraukė arba sugriežtino Taryba, jau užtikrinamas išsamus darbo programos nagrinėjimas, kurį vykdo komitetuose susitinkantys nacionaliniai ekspertai. Tačiau Taryba įtraukė papildomą Komisijos vykdomų biudžeto asignavimų kontrolę įgyvendinant kai kurias programas („Horizontas 2020“, EITP). Kai įgyvendinant šias programas reikia priimti sprendimą dėl dotacijos (administracinį aktą, kuriuo Komisija, atsižvelgdama į priimtą darbo programą, nustato gavėjui skirtos dotacijos sąlygas ir sumą), taip pat reikės gauti atitinkamo komiteto nuomonę. Transeuropiniams telekomunikacijų tinklams (TEN telekomunikacijoms) skirtų gairių atveju Taryba, remiama Europos Parlamento, nustatė įpareigojimą priimant darbo programą iki įprastos komiteto procedūros iš anksto konsultuotis su nacionaliniais ekspertais. Paveikdamos institucinę pusiausvyrą, šios administracinės procedūros gali sumažinti ES finansavimo veiksmingumą, kadangi dėl jų atsiranda procedūriniai vilkinimai, biurokratizmas ir išlaidos. Šis poveikis gali būti itin neigiamas tais atvejais, kai skubiai reikalinga ES finansinė parama, pavyzdžiui, skubios pagalbos priemonėms maisto produktų ir pašarų saugos srityje. 4. Perspektyvos. Tolesni veiksmai 4.1. ES institucijų lygmuo Siekdamos kuo greičiau pradėti konkrečiai skirstyti lėšas, ES institucijos turėtų greitai ir veiksmingai priimti teisės aktus, kuriais, jeigu taip numatyta, papildomi pagrindiniai teisės aktų tekstai, ir įgyvendinimo priemones. Kai kurių politikos sričių teisinę sistemą reikia papildyti priimant teisės aktus, kurie papildo pagrindinius tekstus, įtraukiant reikiamas technines specifikacijas. Įgaliojimas priimti šiuos teisės aktus buvo perduotas Komisijai, siekiant palengvinti ir paspartinti procesą. Greitai bus priimti atitinkami ne teisėkūros procedūra priimami aktai, kad kuo skubiau būtų užbaigta kurti teisinė sistema ir būtų galima pradėti teikti finansinę paramą. Konkrečiai kalbant, lėšos skirstomos įgyvendinimo priemonėmis, kurios būtinos visoms finansavimo programoms. Jos apima darbo programas, jeigu Komisija centralizuotai valdo atitinkamą finansavimo programą, tačiau kartu ir šablonus bei modelius. Priimant šias priemones, reikėtų toliau imtis paprastinimo veiksmų. Teisės aktų nuostatos turėtų būti taikomos veiksmingai, taip kiek įmanoma išvengiant administracinės naštos ir vėlavimo, siekiant kuo greičiau skirti lėšas gavėjams. Komisija taip pat greitai priims tokias priemones, kaip gaires, kurios palengvina įgyvendinimą, jeigu jos numatytos pagrindiniuose teisės aktuose (pavyzdžiui, EITP, „Horizontas 2020“, „Kūrybiška Europa“). 4.2. Valstybių narių lygmuo Vykdant paprastinimą, valstybėms narėms taip pat tenka pagrindinė atsakomybė. Jos turėtų vengti nereikalingos administracinės naštos galimiems ES finansinės paramos gavėjams ir daugiausia skirti lėšas sutartiems ES prioritetams ir tikslams įgyvendinti. Kad racionalizavimas būtų veiksmingas, įgyvendinant įvairias finansavimo programas, buvo įdiegtos sistemos, kad lėšos daugiausia būtų skirstomos teminiams prioritetams ir politikos tikslams, kaip nustatyta strategijoje „Europa 2020“. Vis dėlto šios sistemos dažnai tik suteikia galimybę. Kad būtų veiksmingos, jas reikia taikyti. Kai įgyvendinimo užduotys pavedamos valstybėms narėms (pvz., ESI fondai), valstybės narės yra atsakingos už tai, kad būtų siekiama sutartų teminių prioritetų ir tikslų, nustatant taisykles ir procedūras, kurios padėtų juos įgyvendinti. Vykdant finansavimo programas pagal pasidalijamojo valdymo principą su Komisija, valstybės narės privalo imtis paprastinimo veiksmų, greitai ir veiksmingai parengdamos būtinas politikos ir institucines sistemas, skirtas programavimui ir įgyvendinimui. Tai padėtų išvengti nereikalingos administracinės naštos, nustatyti taisykles ir procedūras, kurios paramos gavėjams padėtų lengvai gauti ES finansinę paramą, ir parengti skaidrias ir prieinamas teisines ir administracines sistemas. Šios sistemos turėtų būti taikomos, siekiant palengvinti ir paspartinti lėšų paskirstymą paramos gavėjams, remti investicijas ir išvengti nereikalingų išlaidų ir ES lėšų skirstymo neproduktyviais kanalais. Paprastos taisyklės ir procedūros yra geriausias būdas šiems rezultatams pasiekti. 4.3. Komisija ir valstybės narės Į finansavimo programas įtrauktas paprastinimo priemones reikia veiksmingai įgyvendinti. Už tai atsakinga ir Komisija, ir valstybės narės. Komisija (centralizuotas valdymas) ir valstybės narės (pasidalijamasis valdymas, jeigu nacionalinės arba regioninės programos pateikiamos tvirtinti Komisijai) turėtų greitai parengti plataus užmojo programas, nustatyti konkrečius ir išmatuojamus tikslus, teikti daugiau informacijos apie rezultatus ir įrodyti ES teikiamos finansinės paramos pridėtinę vertę. Supaprastintiems išlaidų modeliams turėtų būti teikiama pirmenybė, palyginti su realiųjų išlaidų modeliais, jei pastarųjų naudojimas yra neprivalomas. Pavyzdžiui, taikant BNR, panašiam veiksmui ir paramos gavėjui galima taikyti supaprastintas išlaidų kompensavimo galimybes, taikomas Sąjungos politikos srityse, arba esamus metodus pagal dotacijų schemas, kurias finansuoja vien tik valstybė narė. Tokių galimybių nereikėtų praleisti. Europos Audito Rūmai nurodė[16], kad valstybės narės ir valdymo institucijos kartais nenoriai taikė supaprastintus išlaidų modelius, nes bijojo pažeisti atitinkamo reglamento reikalavimus. Komisija paragino valstybes nares organizuoti seminarus supaprastintų išlaidų modelių tema, kuriuose kartu dalyvautų valstybių narių, Komisijos ir Europos Audito Rūmų atstovai. 2013 m. jau buvo surengti keli seminarai ir dar keli numatyti 2014 m. Siekiant suteikti daugiau tikrumo valstybėms narėms ir valdymo institucijoms, kai kurios normos yra nustatytos atitinkamuose pagrindiniuose teisės aktuose (BNR, ESF reglamente). Todėl taikant šias normas metodinio pagrindimo nebus reikalaujama. Be to, dabar yra paprastinimo galimybių, taikytinų su ESI fondais susijusiai administracinei naštai. Be lėšų sutelkimo, Komisijai ir valstybėms narėms bendradarbiaujant įgyvendinimo srityje, reikėtų geriau koordinuoti skirtingus finansavimo šaltinius (įskaitant finansines priemones). Šis koordinavimas būtinas, siekiant padėti gavėjams lengviau gauti lėšų ir pasiekti Sąjungos išlaidų didinamąjį poveikį, pritraukiant papildomų išteklių iš privačių investuotojų. Paprastinimas yra būtina, bet nepakankama sąlyga, norint užtikrinti geresnį išlaidų panaudojimą ir mažesnį klaidų lygį. Kartu turėtų būti taikomos tinkamos kontrolės, prevencinės ir korekcinės priemonės. Paprastos taisyklės ir procedūros yra svarbios priemonės, siekiant išvengti klaidų ir padidinti išlaidų veiksmingumą. Tačiau šios paprastinimo priemonės turėtų būti įgyvendinamos kartu su tinkamomis kontrolės priemonėmis, už kurias atsakingos ir ES institucijos, ir valstybės narės. Komisija ir valstybės narės taip pat bendrai atsako už tai, kad būtų teisingai taikomos prevencinės ir korekcinės priemonės, priimtos žemės ūkio ir sanglaudos politikos srityse (BŽŪP, BNR), prireikus nutraukiant ir sustabdant mokėjimus ir taikant finansines pataisas[17]. Nutraukiant ir sustabdant mokėjimus ir taikant finansines pataisas apsaugomas ES biudžetas. Nepaisant to, valstybėms narėms labai svarbu pačioms nustatyti ir ištaisyti klaidas, kad išvengtų grynųjų finansinių pataisų, dėl kurių galiausiai sumažinami lėšų asignavimai. [1] Tarybos reglamentas Nr. 1311/2013, kuriuo nustatoma 2014–2020 m. daugiametė finansinė programa http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2013:347:0884:0891:LT:PDF. [2] Komisijos komunikatas „2020 m. Europa. Pažangaus, tvaraus ir integracinio augimo strategija“, COM(2010) 2020 galutinis. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:2020:FIN:LT:PDF. [3] COM(2012) 531 final. [4] http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-%2f%2fEP%2f%2fTEXT%2bTA%2b20131120%2bTOC%2bDOC%2bXML%2bV0%2f%2fLT&language=LT 2014 m. ES biudžetas išsamiai pateiktas šiuo adresu: http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/2014/DB2014_WD_0_en.pdf. [5] 2013 m. gruodžio 17 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (ES) Nr. 1307/2013, kuriuo nustatomos pagal bendros žemės ūkio politikos paramos schemas ūkininkams skiriamų tiesioginių išmokų taisyklės ir panaikinami Tarybos reglamentas (EB) Nr. 637/2008 ir Tarybos reglamentas (EB) Nr. 73/2009 (OL L 347, 2013 12 20, p. 608). [6] Šiuo klausimu žr. Komunikatą Europos Parlamentui „Europos Sąjungos biudžeto apsauga iki 2012 m. pabaigos“, COM(2013) 682/2 final, http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/management/COM_2013_682_en.pdf. [7] Europos Parlamento ir Tarybos reglamento, kuriuo nustatoma 2014–2020 m. Europos Sąjungos muitų ir mokesčių srities veiksmų programa (FISCUS) ir panaikinami sprendimai Nr. 1482/2007/EB ir Nr. 624/2007/EB, pasiūlymas (COM(2011) 706 galutinis): http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/com_2011_706_en.pdf. [8] 2012 m. spalio 25 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (EB, Euratomas) 966/2012, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2012:298:0001:0096:LT:PDF. [9] 2013 m. gruodžio 11 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES) Nr. 1291/2013, kuriuo sukuriama bendroji mokslinių tyrimų ir inovacijų programa „Horizontas 2020“ (2014–2020 m.) ir panaikinamas Sprendimas Nr. 1982/2006/EB, 4 str. [10] Daugiau informacijos apie pažangų reglamentavimą taip pat ieškokite Komisijos komunikate Europos Parlamentui, Tarybai, Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komitetui ir Regionų komitetui „Reglamentavimo kokybės ir rezultatų programa (REFIT): Rezultatai ir tolesni veiksmai“, COM(2013) 685 final, http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/news/archives/2013/10/pdf/20131002-refit_en.pdf. [11] Audito Rūmų 2012 finansinių metų metinė biudžeto vykdymo ataskaita su institucijų atsakymais, OL C 331, 2013 11 14, p. 0001–0256, http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2013:331:0001:01:LT:HTML. [12] Paramos gavėjui sumokėta mažiau nei 50 000 EUR viešojo įnašo. [13] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2012:318:0001:0011:LT:PDF. [14] Reglamento (ES, Euratomas) Nr. 966/2012 (Finansinis reglamentas) 126 str. [15] Susijusios informacijos ieškokite Europos Audito Rūmų specialiojoje ataskaitoje Nr. 15/2013: http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR13_15/QJAB13015ENN.pdf. [16] Žr. pirmiau 11 pastabą. [17] Žr. šiuo klausimu Komisijos komunikatą Europos Parlamentui ir Tarybai „Grynųjų finansinių pataisų taikymas valstybėms narėms pagal žemės ūkio ir sanglaudos politiką“, COM(2013) 934.