Specialioji ataskaita Nr. 11/2010 „Komisijos bendros paramos biudžetui valdymas AKR, Lotynų Amerikos ir Azijos šalyse“





ŽODYNĖLIS AKR : Afrikos, Karibų jūros ir Ramiojo vandenyno šalys BPB : Bendra parama biudžetui EPF : Europos plėtros fondai SPB : Sektorinė parama biudžetui ŠPIV : Šalies politikos ir institucijų vertinimas TVT : Tūkstantmečio vystymosi tikslai VFV : Viešųjų finansų valdymas VIFA : Viešųjų išlaidų ir finansinis atskaitingumas SANTRAUKA I. Europos Audito Rūmai, siekdami įvertinti, ar Europos Komisija tinkamai valdo savo bendros paramos biudžetui (BPB) programas, atliko veiklos auditą. BPB gali būti keliais atžvilgiais pranašesnė už įprastą projektais grindžiamą metodą. BPB pagalba gali būti didesnio masto ir geriau prognozuojama, o kadangi jos lėšomis finansuojama šalies partnerės nacionalinė vystymosi strategija, ši šalis prisiima didesnę atsakomybę už šią pagalbos priemonę. Pagalba teikiama per nacionalinį biudžetą, todėl ja galima paskatinti šalį partnerę patobulinti viešųjų finansų valdymą (VFV) ir padidinti vidaus institucijų atskaitingumą. Taip pat manoma, kad teikiant paramą biudžetui įvairūs pagalbos teikėjai stiprina politinį dialogą bei gerina teikiamos pagalbos derinimą ir koordinavimą, todėl įmanoma padidinti pagalbos teikimo veiksmingumą ir sumažinti šalies partnerės išlaidas. Komisija pastarąjį dešimtmetį vis dažniau teikia BPB siekdama pagrindinio savo vystymosi politikos tikslo – sumažinti skurdą. II. BPB programas paprastai sudaro įvairių paramos priemonių paketas: lėšų pervedimas, gebėjimų stiprinimo priemonės, dialogas su šalimi partnere ir lėšų mokėjimo sąlygų nustatymas. Kai kurie kiti pagalbos teikėjai taip pat teikia BPB, todėl Komisija turi glaudžiai koordinuoti savo ir jų programas. III. BPB, kaip ir kitų pagalbos priemonių, galutinį poveikį mažinant skurdą lemia konkrečios aplinkybės kiekvienoje šalyje. Poveikis taip pat priklauso nuo to, kaip veiksmingai Komisija valdo savo BPB programas. Audito Rūmai nustatė, kad nors Komisija pastarąjį dešimtmetį labai stengėsi tobulinti savo BPB teikimą, ši metodika ir BPB programų valdymas AKR, Lotynų Amerikos ir Azijos šalyse vis dar turi reikšmingų trūkumų ir tai mažina tikimybę, kad šios programos bus tokios veiksmingos, kokios galėtų būti. IV. Audito Rūmai nustatė, jog nepaisant to, kad sistemingas makroekonominių ir VFV tikslų įtraukimas yra Komisijos metodo pranašumas, nustatant BPB programų tikslus nepakankamai atsižvelgiama į konkrečias šalių partnerių aplinkybes ir prioritetų kaitą, taip pat į kitas Komisijos ir kitų pagalbos teikėjų įgyvendinamas programas. Be to, nors naujesnėse programose pastebėti kai kurių patobulinimų, programų tikslai dažnai yra pernelyg bendri, tai trukdo rengti įvairias programų dalis ir yra sudėtingiau išlaikyti Komisijos atskaitingumą už programų veiksmingumą. V. Komisija dar nesukūrė patikimos rizikos valdymo sistemos, kad galėtų tinkamai vertinti ir mažinti savo BPB programų riziką. Tai ypač svarbu, visų pirma turint omenyje su silpnomis VFV sistemomis susijusią pasitikėjimo riziką ir įsigalėjusią korupciją, taip pat su vystymusi siejamą riziką, nes daugelio šalių partnerių nacionalinėse vystymosi strategijose yra trūkumų. VI. Neaišku, kokiu pagrindu Komisija nustato atskiroms BPB programoms skiriamų lėšų sumas. Tačiau pažymima, kad Komisijos išmokos šalims partnerėms tapo labiau prognozuojamos ir tai labai padeda joms valdyti savo biudžetus. VII. Gebėjimams stiprinti teikiama parama padeda sutvirtinti VFV, nors šiuo tikslu nebuvo tinkamai įvertinti svarbiausi poreikiai. Visų pirma nepakankamai dėmesio skiriama poreikiui sustiprinti priežiūros institucijas, kaip antai aukščiausiąsias audito institucijas ir parlamentus, taip pat pilietinės visuomenės organizacijas, siekiančias stebėti, kaip vyriausybė naudoja biudžeto lėšas. Per mažai padedama siekti ir kitų BPB tikslų, ypač susijusių su sveikata ir švietimu. Komisija dažnai neįstengė visapusiškai įgyvendinti paramos gebėjimams stiprinti per BPB programų laikotarpius. Tačiau Komisija 2008 m. priėmė strategiją, kuria siekia padidinti savo techninio bendradarbiavimo veiksmingumą. VIII. Komisijos nustatytos BPB lėšų išmokėjimo sąlygos, grindžiamos veiklos rodikliais, paprastai yra tinkamos, bet gali nesuteikti norimų paskatų dėl jų parengimo ir įgyvendinimo būdo. Dažnai sunku vertinti, ar sąlygos tenkinamos, ar ne, visų pirma todėl, kad nepakankamai aišku, kokia pažanga yra pakankama, o rezultatų vertinimo statistikos sistemose yra trūkumų. IX. Nors BPB programos padėjo sustiprinti dialogą apie nacionalinius biudžetus ir VFV, Komisija neišnaudoja visų šios priemonės teikiamų galimybių, nes jai trūksta kompetencijos pagrindinėse su BPB programų tikslais susijusiose srityse, taip pat yra trūkumų dialogo valdyme. X. Komisijos išorės ataskaitose dėl bendros paramos biudžetui daugiausia dėmesio skiriama su BPB siejamomis galimybėmis pagerinti pagalbos teikimą, bet jose teikiama gana nedaug informacijos apie tikrąjį BPB poveikį mažinant skurdą. Dar nėra vertinimo metodikos, kurią taikant būtų nustatyta, ar (ir kokiomis aplinkybėmis) parama biudžetui įmanoma sėkmingai sumažinti skurdą, tačiau pagalbos teikėjai Komisijos iniciatyva stengiasi sukurti tokią metodiką. XI. Komisija žino, kad jos BPB valdymą būtina pagerinti, todėl 2009 m. pabaigoje, siekdama išspręsti problemas, kurių didžioji dalis nurodyta Audito Rūmų ataskaitoje, pradėjo savo vidaus vadovo peržiūrą. Ataskaitoje pateikiamos rekomendacijos, į kurias Komisija turėtų atsižvelgti. ĮVADAS 1. Skurdo mažinimas yra pagrindinis ES vystomojo bendradarbiavimo tikslas, kurio siekdama Europos Komisija, kaip ir kiti pagalbos teikėjai, pastarąjį dešimtmetį vis dažniau teikė bendrą paramą biudžetui (BPB). Teikdama šią paramą Komisija perveda lėšas į šalies partnerės iždą, taip suteikdama jai papildomų biudžeto lėšų nacionalinei vystymosi strategijai remti. Šiuo būdu pervedant lėšas taip pat siekiama didinti makroekonominį stabilumą, kuris paprastai laikomas vystymosi ir skurdo mažinimo pagrindu. Be to, skiriant lėšas per nacionalines finansų sistemas tikimasi pagerinti viešųjų finansų valdymą (VFV), nes veiksmingos VFV sistemos taip pat yra svarbios mažinant skurdą. 2. Pagal Komisijos ir kitų pagalbos teikėjų BPB programas ne tik pervedamos lėšos – programų tikslų padedama siekti ir kitomis trimis šių programų dalimis: a) gebėjimų stiprinimo priemonėmis, pagal kurias daugiausia teikiama techninė pagalba, siekiant padėti šalims sustiprinti politikos formavimo ir valdymo procesus (žr. 49 dalį); b) nustatant lėšų skyrimo sąlygas, susietas su programos tikslais ir tarpusavyje suderintas šalies partnerės ir pagalbos teikėjų. Komisija, nustatydama tokias sąlygas, daugiausia stengiasi suteikti šalims daugiau paskatų siekti rezultatų, pagal vadinamąjį "kintamos mokėjimo dalies" (angl. variable tranche) mechanizmą, atlygindama joms už sėkmingą veiklą (žr. 58 dalį); c) dialogu su šalimi dėl nacionalinės ir sektorių politikos, įskaitant biudžetą, formavimo, įgyvendinimo ir rezultatų. Dažnai manoma, kad teikiant paramą biudžetui itin naudinga atverti daugiau galimybių dialogui (žr. 68 dalį). 3. Bendra parama biudžetui yra daugeliu atžvilgių panaši į sektorinę paramą biudžetui, kurią teikiant taip pat pervedamos lėšos į nacionalinį iždą. Tačiau sektorinės paramos biudžetui programomis siekiama remti ne nacionalinę strategiją, o sektorių politiką. Todėl ir gebėjimų stiprinimas, ir sąlygos, ir dialogas yra susiję su parama pasirinktam sektoriui. 4. Svarbi BPB savybė yra glaudus pagalbos teikėjų bendradarbiavimas, nes jie visi remia tą pačią nacionalinę strategiją ir naudojasi tomis pačiomis nacionalinėmis sistemomis. Todėl Komisija, nustatydama savo BPB programų tikslus ir planuodama jiems pasiekti reikalingus lėšų pervedimus, gebėjimų stiprinimo priemones, sąlygas ir dialogą, taip pat turi stengtis užtikrinti šių veiksmų koordinavimą su kitų pagalbos teikėjų veiksmais. 5. Taip pat manoma, kad glaudus BPB pagalbos teikėjų koordinavimas yra geriausia praktika mažinant šalių partnerių operacijų sąnaudas, kurias jos patirtų palaikydamos dvišalius santykius su daugybe pagalbos teikėjų. Vis dėlto Komisija, laikydamasi pagalbos teikėjų veiklos derinimo principo, toliau prisiima visą atsakomybę už finansavimo sprendimus ir yra atskaitinga biudžeto įvykdymo patvirtinimo institucijai už ES lėšų naudojimą. Neišvengiamai Komisijai sunku derinti būtiną partnerystės su kitais pagalbos teikėjais principą su atsakomybe ir atskaitingumu už savo BPB programas. DAUGELIS PAGALBOS TEIKĖJŲ PIRMENYBĘ TEIKIA PARAMAI BIUDŽETUI 6. Komisija pradėjo teikti bendrą paramą AKR šalių biudžetams nuo 7-ojo EPF (1990–1995 m.), o Azijos ir Lotynų Amerikos šalių – nuo 2003 m. Galimybė teikti BPB AKR šalims numatyta Kotonu susitarime [1] ir oficialiai nustatyta naujajame 2006 m. Reglamente dėl vystomojo bendradarbiavimo priemonės [2], kuris taip pat taikomas Azijai ir Lotynų Amerikai. Valdydama BPB Komisija remiasi išsamiu vidaus vadovu [3], kuris pirmą kartą parengtas 2002 m., iš esmės peržiūrėtas 2007 m. ir atnaujintas 2009 m. Atliekant šį auditą Komisija pradėjo dar vieną didelę šio vadovo peržiūrą ir numato baigti šį darbą 2010 m. Komisija taip pat surengė kelis savo personalo mokymo kursus įvairiais paramos biudžetui klausimais. 7. Paramą biudžetui – BPB arba sektorinę paramą biudžetui (SPB) – daugelis pagalbos teikėjų, įskaitant Komisiją, pasirinko prioritetine pagalbos priemone, nes, jų nuomone, tai yra veiksmingiausias pagalbos būdas. 2005 m. pasirašytoje Paryžiaus deklaracijoje pagalbos teikėjai įsipareigojo per pagalbą gaunančių šalių sistemas pervesti vis didesnes pagalbos lėšų sumas. ES prisiėmė konkretų įsipareigojimą pasiekti šį tikslą: pasitelkiant šalių sistemas iki 2010 m. suteikti 50 % vyriausybių teikiamos pagalbos kitoms vyriausybėms. 2008 m. Akros veiksmų darbotvarkėje nueita toliau nei Paryžiaus deklaracijoje – joje teigiama, kad ateityje šalių partnerių sistemų naudojimui, t. y. iš esmės paramai biudžetui, kaip pagalbos priemonei, turėtų būti teikiama pirmenybė ir kad to nedarantys pagalbos teikėjai turėtų aiškiai pagrįsti šį savo sprendimą. 8. Laikui bėgant, ES labai padidino savo paramos biudžetui mastą. Parama biudžetui sudarė 30 % (BPB – 21 %, SPB – 9 %) visų 9-ojo EPF (2001–2007 m.) lėšų, o iš 10-ojo EPF (2008–2013 m.) jai turėtų būti skirta net 48 % (BPB – 31 %, SPB – 17 %) lėšų. Pagalbos Azijos ir Lotynų Amerikos regionams dalis, teikiama kaip parama biudžetui, padidinta nuo 12 % (BPB – 3 %, SPB – 9 %) 2003–2005 m. iki 25 % (BPB – 5 %, SPB – 20 %) 2006–2009 m. BPB suteikta 35 AKR šalims ir kol kas septynioms Azijos ir Lotynų Amerikos šalims. I ir II prieduose pateikti įsipareigojimai kiekvienai šaliai. BPB GALI BŪTI DAUGELIU ATŽVILGIŲ PRANAŠESNĖ UŽ PROJEKTAMS ĮGYVENDINTI TEIKIAMĄ PAGALBĄ 9. BPB gali būti daugeliu atžvilgių pranašesnė už pagalbą finansuojant konkrečius projektus. Pagalba, teikiama kaip BPB, gali būti didesnė ir geriau prognozuojama, o kadangi taip remiamos šalių partnerių nacionalinės vystymosi strategijos, šalies partnerės dažnai prisiima didesnę atsakomybę už šią pagalbos priemonę. Pagalba teikiama per nacionalinį biudžetą, todėl ja galima paskatinti šalį partnerę patobulinti viešųjų finansų valdymą bei planavimą ir padidinti vidaus institucijų atskaitingumą. Taip pat manoma, kad teikiant BPB pagalbos teikėjai stiprina politinį dialogą bei gerina teikiamos pagalbos derinimą ir koordinavimą, todėl įmanoma padidinti pagalbos teikimo veiksmingumą ir sumažinti šalies partnerės išlaidas. 10. BPB, kaip ir kitų pagalbos priemonių, galutinį poveikį mažinant skurdą lemia konkrečios aplinkybės kiekvienoje šalyje. Teisės sistemoje [4] nustatyta, kad BPB galima teikti tik jei šalis vykdo patikimą makroekonominę politiką ir aiškiai apibrėžtą nacionalinę vystymosi politiką, o jos VFV yra pakankamai skaidrus, patikimas ir veiksmingas. Komisija lanksčiai aiškina šias sąlygas. Jos nuomone, jei tuo metu, kai priimamas finansavimo sprendimas, šalies partnerės VFV ir nacionalinėje vystymosi strategijoje yra trūkumų, tai neturi kliudyti pradėti BPB programą, jei šalis yra pasiryžusi įvykdyti reformas, kurios yra tinkamos ir patikimos. Taigi atsižvelgiama ne tik į šalies partnerės pradinę padėtį, bet ir į jos padėties raidą. Panašaus požiūrio laikosi ir kiti paramos biudžetui teikėjai. 11. Be konkrečių šalies partnerės aplinkybių, kitas svarbus BPB programų poveikį lemiantis veiksnys yra tai, kaip gerai Komisija valdo šias programas. Šioje ataskaitoje keliamas klausimas "Ar Komisija tinkamai valdo savo BPB programas?" AUDITO APIMTIS IR METODAS 12. Siekiant atsakyti į klausimą "Ar Komisija tinkamai valdo savo BPB programas?", atliekant auditą patikrintos keturios svarbiausios sritys: a) Ar Komisija tinkamai pasirenka ir apibrėžia savo BPB programų tikslus ir numatomus rezultatus? b) Ar Komisija tinkamai valdo pagrindinius rizikos veiksnius, keliančius grėsmę BPB programų veiksmingumui? c) Ar Komisija tinkamai rengia ir įgyvendina savo BPB programas? d) Ar Komisija aiškiai, išsamiai ir tiksliai praneša, kaip sekasi siekti BPB tikslų? 13. Audito sritis buvo Komisijos BPB programų valdymas AKR, Lotynų Amerikos ir Azijos šalyse. Kai kurios šalys neįtrauktos į šį auditą, atsižvelgiant į išskirtinę nestabilią padėtį jose. Auditas apėmė 9-ąjį ir 10-ąjį EPF (t. y. įsipareigojimus nuo 2001 m.) ir visas bendrojo biudžeto BPB programas, kurių pirmosios pradėtos 2003 m. Komisijos atliekami šalių tinkamumo BPB gauti vertinimai yra įtraukti į Audito Rūmų finansinį auditą, kurio metu nustatyti faktai skelbiami Audito Rūmų metinėse ataskaitose. Šioje ataskaitoje, prireikus, remiamasi tais faktais. Auditu nebuvo siekiama įvertinti BPB privalumų ir trūkumų, ją lyginant su kitomis pagalbos priemonėmis. 14. Auditoriai, siekdami įvertinti Komisijos BPB valdymo metodą, atliko visų šiuose regionuose 2001–2009 m. finansuotų BPB programų analitinę apžvalgą. Apsilankyta keturiose šalyse: Benine, Laose, Paragvajuje ir Ugandoje. Lankydamiesi jose, Audito Rūmų auditoriai kalbėjosi su Komisijos darbuotojais, nacionalinių valdžios institucijų atstovais ir kitais pagalbos teikėjais. Taip pat atlikta Nikaragvos ir Vietnamo BPB programų dokumentų peržiūra ir nusiųsti klausimynai Komisijos delegacijoms abiejose šalyse. Be to, auditoriai susitiko su VIFA [5] sekretoriato, Pasaulio banko ir Tarptautinio valiutos fondo atstovais ir, nuvykę vizito į Jungtinę Karalystę, apsilankė Tarptautinio vystymosi departamente, Nacionalinėje audito tarnyboje ir vienoje konsultacijų bendrovėje. Auditas vyko nuo 2009 m. gegužės mėn. iki 2010 m. gegužės mėn. PASTABOS KOMISIJA, NUSTATYDAMA SAVO BPB PROGRAMŲ TIKSLUS, NEPAKANKAMAI ATSIŽVELGIA Į KONKREČIAS ŠALIES APLINKYBES 15. Bendrasis BPB programų tikslas yra padėti šaliai įgyvendinti savo nacionalinę vystymosi strategiją [6]. Komisija siekia suderinti konkrečius savo programų tikslus su šiomis strategijomis. 16. Šiame skyriuje keliamas klausimas, ar Komisija tinkamai pasirenka ir apibrėžia savo BPB programų tikslus ir numatomus rezultatus. Audito Rūmai ištyrė, ar programų tikslai yra aiškūs ir ar jie atitinka konkrečios šalies aplinkybes. Be to, Audito Rūmai patikrino, ar yra nustatytas tikslas stiprinti šalių partnerių VFV ir ar programose aiškiai nustatyta, kokiu būdu, teikiant paramą biudžetui, bus padedama siekti numatomų rezultatų. NORS SITUACIJA ŠALYSE PARTNERĖSE YRA SKIRTINGA, JŲ BPB PROGRAMOMIS SIEKIAMA PANAŠIŲ TIKSLŲ 17. Daugeliu atvejų BPB programų tikslai yra labai panašūs įvairiose šalyse, kuriose Komisija taiko šią pagalbos priemonę. Ypač AKR šalyse pastaruosius 10 metų beveik kiekvienos BPB programos tikslai buvo šių keturių sričių: makroekonominio stabilumo, VFV, sveikatos ir švietimo [7]. Taikant šį vienodą principą visoms šalims, nepakankamai atsižvelgiama į konkrečius ir besikeičiančius kiekvienos šalies prioritetus ir į kitas Komisijos bei kitų pagalbos teikėjų joje finansuojamas programas. 18. Komisijos BPB programų privalumas yra tai, kad į jas sistemingai įtraukiami bendrieji ekonomikos valdysenos tikslai, susiję su makroekonominiu stabilumu ir VFV reforma. Abu šie dalykai yra svarbūs siekiant BPB programų bendrojo tikslo – mažinti skurdą. Tačiau pasirinkti VFV tikslai dažnai neatitinka konkrečių šalių partnerių VFV reformų prioritetų. Todėl, pavyzdžiui, Laoso VFV tikslai neapima svarbių vidaus kontrolės ir kovos su korupcija sričių, o Vietnamo VFV nenustatyta jokių prioritetų. Nors vertinant Paragvajaus ir Nikaragvos VFV aptikta didelių trūkumų, šioms šalims skirtose BPB programose konkrečių su VFV susijusių tikslų nenustatyta. 19. Komisijos požiūris į kitus BPB programų tikslus nepakankamai pasikeitė, turint omenyje, kad pastaraisiais metais kai kurių šalių nacionalinėse vystymosi strategijose pereita prie ekonomikos augimu grindžiamo požiūrio, siekiant bendrojo tikslo – mažinti skurdą. Naujųjų BVP programų, kuriomis remiamos tokios nacionalinės strategijos, tikslai neatitinka tokio požiūrio. Pavyzdžiui, naujajame Ugandos Nacionaliniame vystymosi plane, parengtame tuo metu, kai Audito Rūmai atliko šį auditą, kur kas daugiau dėmesio skirta infrastruktūrai ir privačiojo sektoriaus plėtrai, kitaip nei ankstesnėse nacionalinėse vystymosi strategijose, parengtose kaip Skurdo mažinimo veiksmų planai [8]. Nors Komisijos vidaus vadove pripažinta, kad be ekonomikos augimo neįmanoma sumažinti skurdo, jose nekalbama apie tai, kiek daug dėmesio tam skiria šalys partnerės pastaruoju metu ir kaip Komisija turėtų į tai atsižvelgti, pasirinkdama programų tikslus ir susijusias sąlygas. 20. Pagal Komisijos programavimo procedūras kiekvienai šaliai skiriamos bendros pagalbos sumos didžioji dalis pervedama ne daugiau kaip dviem prioritetiniams arba "tiksliniams sektoriams", taip pat BPB, jei šalis laikoma tinkama šiai paramai gauti. Komisija nustato BPB programų tikslus pagal gana standartizuotą metodą, neatsižvelgdama į pasirinktus tikslinius sektorius. Todėl kai kuriose šalyse Komisija yra ne tik iškėlusi sveikatos ir švietimo tikslus BPB programose, bet ir finansuoja sveikatos ir (arba) švietimo sektorius pagal SPB priemonę. Tokiais atvejais BPB programoje nustatytų švietimo ir sveikatos tikslų papildoma nauda yra neaiški. Audito Rūmai tokių atvejų aptiko keturių AKR šalių [9] dabartinėse programose. Azijoje ir Lotynų Amerikoje tokių problemų buvo mažiau, daugiausia todėl, kad šių regionų šalių BPB programos dažnai yra mažiau standartizuotos, o jų tikslai konkrečiau apibrėžti. Pavyzdžiui, Azijos šalių BPB programos grindžiamos Pasaulio banko kreditais skurdo mažinimo paramai (angl. Poverty Reduction Support Credits), kuriuos taikant daugiau dėmesio nei socialiniams sektoriams skiriama ekonomikos augimui, kuris yra būtina skurdo mažinimo prielaida. 21. Kadangi Komisija savo BPB programose nustato standartizuotus tikslus, šias programas sunku derinti su kitų pagalbos teikėjų BPB programų tikslais. Be to, 2007 m. ES elgesio kodekse dėl papildomumo ir darbo pasidalijimo įgyvendinant vystymosi politiką Komisija ir valstybės narės įpareigotos stengtis šalyje partnerėje aktyviai dalyvauti ne daugiau kaip trijuose sektoriuose [10]. Todėl iškyla klausimas, kokiu mastu į BPB programas reikėtų įtraukti konkrečių sektorių tikslus, nes juos nustačius Komisija dalyvautų ir šiuose sektoriuose, ir dviejuose tiksliniuose sektoriuose. BPB PROGRAMŲ TIKSLAI DAŽNAI YRA PERNELYG APIBENDRINTI 22. Daugeliu atvejų BPB programų tikslai yra apibrėžti gana bendrai ir nėra visiškai aišku, ką ir iki kada numatoma pasiekti šiomis programomis (žr. 1 langelį). Todėl yra sunku parengti įvairias BPB programų dalis – lėšų pervedimą, gebėjimų stiprinimą, sąlygas ir dialogą (žr. 1 ir 2 dalis). Be to, neįmanoma objektyviai vertinti, ar tikslai pasiekti, taigi sunkiau užtikrinti, kad Komisija būtų atskaitinga už savo BPB programų veiksmingumą. 1 LANGELIS TIKSLŲ PASIRINKIMAS IR APIBRĖŽIMAS Gera Komisijos praktika: Laosas Komisijos Laoso [11] BPB programos yra įtrauktos [12] į Pasaulio banko paramos biudžetui politikos matricas, kuriose teikiama aiški ir išsami informacija apie prioritetinius veiksmus, kuriuos reikia įgyvendinti programos laikotarpiu. Pavyzdžiui, svarbiausių VFV reformų vykdymo tikslas dalijamas į tris smulkesnius tikslus, susijusius su biudžeto procedūra, skaidriu biudžeto lėšų pervedimu tarp valdžios lygmenų ir finansinio audito užduotimi. Politikos matricose nustatyta, kokius veiksmus turi atlikti vyriausybė kiekvienais programos įgyvendinimo metais, kad pasiektų šiuos smulkesnius tikslus. Kadangi jie yra aiškiai susieti su veiklos rodikliais, galima objektyviai vertinti, kaip pavyksta pasiekti programos tikslus. Netinkama Komisijos praktika: Nikaragva Komisijos Nikaragvos [13] BPB programos finansavimo susitarimas daugiausia skirtas kaimo vietovėms, bet jame nenustatyti bendrieji bei konkretūs tikslai ir numatomi rezultatai. Jame remiamasi bendraisiais nacionalinio vystymosi plano tikslais, bet nenurodoma, ką Komisija tikisi pasiekti savo teikiama BPB. Taip pat neaišku, kokį įnašą numatoma skirti VFV. Nors finansavimo susitarime aprašyti VFV trūkumai ir pagrindinės priemonės, kuriomis šalies vyriausybė siekia pagerinti VFV sistemą, VFV gerinimas nėra aiškiai išreikštas programos tikslas. 23. 10-ojo EPF finansavimo susitarimai yra kiek patobulinti, nes tikslai juose aiškiau apibrėžti, t. y. bendrieji ir konkretūs tikslai aiškiai išskirti dokumente. Peržiūrėdama savo paramos biudžetui vidaus vadovą (žr. 6 dalį), Komisija numato toliau gerinti padėtį, pavesdama savo personalui šias užduotis: a) finansavimo dokumentuose nustatyti, kokie veiksmai reikalingi VFV reformoms ir nacionalinėms vystymosi strategijoms arba sektorių politikai įgyvendinti; b) nustatyti programos vidutinės trukmės tikslus. KOMISIJA NETINKAMAI VALDO PAGRINDINIUS RIZIKOS VEIKSNIUS, KELIANČIUS GRĖSMĘ BPB VEIKSMINGUMUI 24. Visuose vystomojo bendradarbiavimo procesuose egzistuoja rizika, kuri gali turėti įtakos pagalbos veiksmingumui. Teikiant BPB patiriama kitokia rizika nei tais atvejais, kai vystomasis bendradarbiavimas grindžiamas tradicine parama projektams. Pagrindiniai rizikos veiksniai, keliantys grėsmę BPB veiksmingumui, yra pasitikėjimo rizika ir su vystymusi siejama rizika. Pasitikėjimo riziką galima apibrėžti kaip riziką, kad valstybės lėšos bus panaudotos ne numatytajam tikslui – skurdui mažinti; su vystymusi siejamą riziką galima apibrėžti kaip riziką, kad teikiant BPB bus remiama neveiksminga nacionalinė politika ir strategija. 25. Šiame skyriuje keliamas klausimas, ar Komisija tinkamai valdo pagrindinius rizikos veiksnius, keliančius grėsmę BPB veiksmingumui. Audito Rūmai patikrino, kaip Komisija vertino pasitikėjimo riziką ir su vystymusi siejamą riziką ir kokiais veiksmais siekė ją valdyti, atitinkamai stiprindama gebėjimus, nustatydama sąlygas, vesdama dialogą ir taikydama rizikos stebėjimo ir mažinimo priemones. RIZIKOS VALDYMO SISTEMA YRA NEPAKANKAMAI IŠPLĖTOTA 26. Tinkamumo biudžeto paramai gauti sąlygos keliamos siekiant užtikrinti, kad BPB būtų teikiama tik toms šalims, kurios turi reikiamą sistemą, kad BPB būtų veiksminga: patikimą makroekonominę politiką, aiškią nacionalinę vystymosi politiką ir pakankamai skaidrią, patikimą bei veiksmingą VFV sistemą (žr. 10 dalį). Komisija lanksčiai aiškina tinkamumo BPB gauti sąlygas, todėl net jei priimant finansavimo sprendimą VFV arba vystymosi strategijose yra didelių trūkumų, tai netrukdo pradėti BPB programą, su sąlyga, kad šalis partnerė būtų pasiryžusi įvykdyti reformas, o reformos vykdymo pažanga laikoma tinkama ir patikima. Reformų procesas yra ilgas. Nors Komisija, laikydamasi tokio lankstaus požiūrio, kartu su kitais pagalbos teikėjais investuoja į ateitį, ji turi įvertinti ir sumažinti riziką, keliamą sistemų, kurių skaidrumo, tinkamumo ir veiksmingumo neįmanoma iš karto pakankamai užtikrinti [14]. 27. Vertindama riziką AKR šalyse [15], Komisija daugiausia dėmesio skyrė rizikai, kad šalys neatitiks tinkamumo BPB gauti sąlygų visu BPB programų įgyvendinimo laikotarpiu. Atliekant šį vertinimą buvo remiamasi ankstesniu BPB teikimu šaliai ir jos perspektyvomis ateityje tenkinti tinkamumo kriterijus. Vertinimo išvadoms skirta daug dėmesio sprendžiant, ar reikia skirti paramą šių šalių biudžetams (žr. 45 dalį). Nors šis rizikos vertinimas yra naudingas, vien jo nepakanka, nes jį atliekant neatsižvelgta į pasitikėjimo rizikos ir su vystymusi siejamos rizikos galimą poveikį BPB veiksmingumui. 28. Komisijos vidaus vadove nenumatyta atlikti pasitikėjimo rizikos ir su vystymusi siejamos rizikos vertinimų. Nenustatytos svarbiausios rizikos rūšys, taip pat nenurodyta, kaip reikėtų vertinti rizikos dydį, atsiradimo tikimybę ir galimą poveikį. Be to, neaišku, kokios rizikos mažinimo priemonės (kaip antai gebėjimų stiprinimo parama, dialogas, sąlygos ir trumpalaikės priemonės) turėtų būti nustatytos, atsižvelgiant į įvairias rizikos rūšis ir lygius, ir kaip reikėtų derinti šias priemones su kitais pagalbos teikėjais. DAUGELYJE BPB GAUNANČIŲ ŠALIŲ YRA DIDELĖ RIZIKA, BET KOMISIJA NEPAKANKAMAI Į TAI ATSIŽVELGIA PASITIKĖJIMO RIZIKA 29. BPB daugiausia teikiama šalims, kurių VFV sistemos yra silpnos. Tai įrodė Pasaulio bankas savo metiniame šalies politikos ir institucijų vertinime (ŠPIV), kuriame paskelbtas daugumos BPB gaunančių šalių biudžeto ir finansų valdymo kokybės rodiklis yra gana žemas [16]. Silpnose VFV sistemose lėšos gali būti iššvaistytos arba netinkamai panaudotos, todėl gali sumažėti BPB programų veiksmingumas siekiant skurdo mažinimo tikslų. 30. Kita VFV sistemų silpnumo pasekmė yra didesnė korupcija. Kitas ŠPIV skelbiamas rodiklis – viešojo sektoriaus skaidrumas, atskaitingumas ir korupcija – taip pat yra žemas daugelyje BPB gaunančių šalių [17]. Apie dažnai įsigalėjusią korupciją taip pat galima spręsti iš "Transparency International" skelbiamo korupcijos suvokimo indekso. Iš 27 AKR šalių, kurių padėtis nėra nestabili [18] ir kurioms numatyta teikti BPB pagal 10-ojo EPF šalių strategijų dokumentus, 12 [19] (remiantis 2009 m. korupcijos suvokimo indeksu) priskiriama "nevaldomos korupcijos" šalims [20]. Tai pačiai grupei priskiriamos penkios iš šešių Lotynų Amerikos ir Azijos šalių, kuriose įgyvendinamos BPB programos [21]. 31. Audito Rūmai nustatė, kad Komisija turi būtinos informacijos apie VFV sistemas ir reformų programas, kad galėtų jas pagerinti, siekdama priimti veiksmingesnius sprendimus ir stebėti padėtį. Itin naudingos informacijos apie VFV sistemas galima gauti iš Viešųjų išlaidų ir finansinio atskaitingumo vertinimų (VIFA), atliekamų pagal 2005 m. pagalbos teikėjų kartu parengtą bendrą metodiką, prie kurios rengimo labai prisidėjo Komisija. Atlikti daugelio šalių VIFA [22], kurių ataskaitose šalies VFV sistemos būklė išreikšta 28 rodikliais. Sužinojus apie šiuos vertinimus, daugelyje šalių pagyvėjo dialogas apie VFV, pradėta rengti VFV reformų planus ir paramos programas. Remiantis šių vertinimų rezultatais, taip pat galima patikimai vertinti pažangą laikui bėgant. Kartu su šiais vertinimais galima remtis Komisijos delegacijų metinėmis VFV ataskaitomis, kuriose paprastai pateikiama patikima VFV padėties ir naujų tendencijų apžvalga. 32. Nepaisant to, Komisija neatlieka pasitikėjimo rizikos vertinimo ir nedaro atitinkamų išvadų, kitaip nei kai kurios valstybės narės, pavyzdžiui, Prancūzija [23], ir Jungtinė Karalystė [24] ir kitos organizacijos [25]. Taip yra iš dalies dėl to, kad, viena vertus, nėra metodikos, pagal kurią būtų galima atlikti vertinimą remiantis turima informacija, kita vertus, trūksta informacijos apie tikrąjį VFV sistemų veiksmingumą. VIFA įvertinimai nėra pritaikyti pasitikėjimo rizikai vertinti, nes juose nepateikiama pakankamai išsami informacija apie tai, kaip tiksliai vykdomos kontrolės užduotys bei procedūros, ir koks yra numanomas korupcijos poveikis. Tokia informacija paprastai turėtų būti skelbiama aukščiausiųjų audito institucijų ir kitų priežiūros institucijų metinėse ataskaitose. Tačiau nors Ugandos aukščiausioji audito institucija tinkamu laiku skelbia metines audito ataskaitas, Komisijos delegacija nepakankamai jomis remiasi nustatydama pasitikėjimo problemas. Daugumos šalių aukščiausiosios audito institucijos labai vėluoja skelbti ataskaitas, o Laose jos net neskelbiamos viešai. 33. Be to, daugumos į šį auditą įtrauktų šalių nacionaliniai, regioniniai ir vietos biudžetai sudaromi nepakankamai skaidriai, todėl Komisijai sunku patikrinti, kaip panaudojami biudžeto ištekliai. Trūkstamą informaciją galima gauti atliekant diagnostinius tyrimus, kaip antai viešųjų išlaidų priežiūros tyrimus (angl. Public Expenditure Tracking Surveys) [26] ir viešųjų išlaidų apžvalgas [27], siekiant nustatyti didžiausias neveiksmingumo ir nepakankamos lėšų kontrolės problemas, kad pagalbos teikėjai ir pagalbą gaunančių šalių vyriausybės galėtų iškelti prioritetus ir pradėti jas spręsti. Komisija tokiomis priemonėmis naudojasi gana menkai. 34. Komisija pagal savo BPB programas taiko kelis metodus, padedančias mažinti pasitikėjimo riziką, – tai visų pirma VFV tinkamumo kriterijus, pagal kurį VFV reforma turi būti pakankamai pažengusi, ir kitos VFV lėšų išmokėjimo sąlygos. Rizika taip pat mažinama Komisijos parama VFV reformų programoms (gebėjimų stiprinimu). Tačiau kai išsamaus ir aiškaus pasitikėjimo rizikos vertinimo nėra, sunkiau parengti rizikos mažinimo planą, kuriame būtų aiškiai nustatyti rizikos veiksniai ir numatyta, kokiomis priemonėmis ir per kokį laikotarpį reikia juos sumažinti. Be to, daugumos Komisijos rizikos mažinimo priemonių teigiamas poveikis gali išryškėti tik per vidutinės trukmės ar ilgesnį laikotarpį. Per mažai imamasi trumpalaikių su šalių partnerių vyriausybėmis suderintų priemonių tose srityse, kuriose yra didelė rizika; pavyzdžiui, aukščiausiosioms audito institucijomis būtų galima padėti greičiau ir kokybiškiau atlikti auditą ar remti šalis, taikant standartines tarptautines viešųjų pirkimų procedūras (žr. 2 langelį). 35. Nors Komisija į savo 9-ojo EPF Ugandos ir Benino programas įtraukė šias rizikos mažinimo priemones, kaip antai privačių audito įmonių pagalbą aukščiausiosioms audito institucijoms atlikti auditą, taip pat viešųjų išlaidų priežiūros tyrimus ir viešųjų išlaidų apžvalgas, kartu su šiomis priemonėmis nepateikta aiškaus ir suderinto įgyvendinimo plano, kuriame būtų numatyta, kaip ir kada jomis bus mažinama konkreti rizika. Iš tiesų daugumos planuotų priemonių galiausiai nepavyko įgyvendinti. Šių šalių 10-ojo EPF BPB programose, taip pat patikrintose Azijos ir Lotynų Amerikos šalių BPB programose trumpalaikių priemonių nenumatyta. 2 LANGELIS PASITIKĖJIMO RIZIKOS MAŽINIMAS Gera Komisijos praktika: Etiopija Pagal Pagrindinių paslaugų apsaugos II programą [28] remiami regioninių ir vietos valdžios institucijų, atsakingų už pagrindines (švietimo, sveikatos ir vandens tiekimo) paslaugas, biudžetai. Siekiant patikrinti, ar šios paslaugos iš tiesų teikiamos reikiamiems asmenims, į programą įtrauktos ataskaitų teikimo ir atskaitingumo didinimo priemonės, įskaitant reguliariau ir punktualiau teikiamas ataskaitas dėl pagrindinių paslaugų teikimo išlaidų regioniniu ir vietos lygmenimis. Be to, numatyta stebėti valstybės lėšų srautą iki pat galutinės paslaugų teikimo vietos, pavyzdžiui, atliekant viešųjų paslaugų teikimo tyrimus. Kitos ataskaitų teikimo ir atskaitingumo didinimo priemonės buvo viešųjų pirkimų ex post tikrinimas, informacijos apie valstybės biudžetą viešinimo priemonės, taikomos regioniniu ir vietos lygmenimis bei paslaugų teikimo vietose, ir generalinio auditoriaus atliekamas nuolatinis vietos valdžios institucijų išlaidų auditas kartu su būtina parama generalinio auditoriaus personalo gebėjimams stiprinti. Netinkama Komisijos praktika: Paragvajus Parengiamuosiuose dokumentuose, kuriais remiantis patvirtinta Komisijos BPB programa, į pasitikėjimo riziką neatsižvelgiama, nors atlikus šalies finansinės atskaitomybės vertinimą 2004 m. rugpjūčio mėn. buvo padaryta bendra išvada, kad su finansų valdymu siejama didelė rizika ir, siekiant ją sumažinti iki priimtino lygio, būtina reformuoti vidaus kontrolės, išorės audito ir decentralizuotų įstaigų kontrolės sritis. Be to, parengiamuosiuose dokumentuose neapibūdinti pagrindiniai rizikos veiksniai, siejami su nacionalinio biudžeto neveiksmingumu ir švaistymu, taip pat, nepaisant korupcijos paplitimo, nekalbama apie šią problemą [29]. Nepaisant didelės pasitikėjimo rizikos, parengiamuosiuose dokumentuose nepaaiškinta, kaip planuojama pašalinti pagrindinius trūkumus, ir neįgyvendintos trumpalaikės priemonės. 36. Komisija, nustatydama savo BPB programų tikslus, gebėjimų stiprinimo paramos ir stebėjimo priemones, palyginti nedaug dėmesio skyrė korupcijos rizikai, apie kurią taip pat apskritai nedaug kalbama Komisijos programų vertinimo dokumentuose. Viena iš priežasčių yra tai, kad Komisija paprastai laiko korupciją platesnio masto valdymo problema, todėl nepakankamai į ją atsižvelgia remdama VFV reformas. Tačiau Komisija Ugandoje nuo 2008 m. žymiai sustiprino savo pastangas kovoje su korupcija kartu su kitais pagalbos teikėjais ir Europos kovos su sukčiavimu tarnyba. SU VYSTYMUSI SIEJAMA RIZIKA 37. Be veikiančių VFV sistemų, šalys taip pat privalo turėti gerai parengtas nacionalines vystymosi strategijas. Todėl, Komisijai rengiant BPB programas, sistemingas strategijos vertinimas turėtų būti svarbi darbo dalis. Audito Rūmai nustatė, kad nacionalinės vystymosi strategijos dažniausiai aprašomos Komisijos programavimo, identifikavimo ir formulavimo dokumentuose, tačiau trūksta jų kritinio vertinimo, ir Komisija nepadaro aiškios išvados dėl strategijos tinkamumo ir patikimumo. 38. Dauguma nacionalinių vystymosi strategijų tebėra silpnos, todėl su vystymusi siejama rizika tikriausiai yra gana didelė. Todėl Pasaulio banko 2007 m. apžvalgoje padaryta išvada, kad tik 8 (13 %) iš 62 tikrintų besivystančių šalių turi "pakankamai išplėtotą" strategiją [30], nors, Pasaulio banko nuomone, visos šalys daro pažangą šia linkme. Svarbiausios šios apžvalgos išvados: a) daugumos šalių strategijos tebėra menkai susietos su biudžetu; b) daugelyje šalių tebevykdoma daug vidutinės trukmės strategijų, todėl kai kurios užduotys pagal jas gali būti atliekamos kelis kartus, taip pat gali būti trukdoma įgyvendinti kitas vystymosi strategijos dalis; c) daugelis šalių yra nustačiusios su savo konkrečiais poreikiais susijusius tikslus ir prioritetus, tačiau turėtų patikslinti, kaip jos ketina tai pasiekti. 39. Komisija turi daug informacijos apie riziką, siejamą su vystymusi. Tačiau ši rizika nėra aiškiai aprašyta BPB programų identifikavimo ir formulavimo dokumentuose. Pavyzdžiui, Paragvajuje ši rizika siejama su nepakankamu finansinių ir žmogiškųjų išteklių, reikalingų nacionalinei vystymosi strategijai įgyvendinti, planavimu, netinkamais instituciniais susitarimais, dėl kurių vykdoma netinkama ir neveiksminga politika, nepakankamai skaidriu politikos ir programų rengimu bei įgyvendinimu ir netinkamu išlaidų paskirstymu. Tais atvejais, kai Komisija nustatė esamą riziką, pavyzdžiui, Ugandoje ir Vietname, ji tiksliai neįvertino su vystymusi siejamos rizikos lygio ir nepriėmė sistemingų jos mažinimo priemonių. KOMISIJA, PLANUODAMA IR ĮGYVENDINDAMA ĮVAIRIAS SAVO BPB PROGRAMŲ DALIS, NEUŽTIKRINA, KAD JŲ POVEIKIS BŪTŲ KIEK ĮMANOMA DIDESNIS 40. Šiame skyriuje nagrinėjama, ar Komisija veiksmingai suplanavo ir įgyvendino įvairias BPB dalis: lėšų pervedimą, paramą gebėjimų stiprinimui, sąlygas ir dialogą. NEAIŠKU, KOKIU PAGRINDU PASKIRSTOMOS LĖŠOS KONKREČIOMS BPB PROGRAMOMS, BET ŠALYS PARTNERĖS GEBA VIS GERIAU PROGNOZUOTI MOKĖJIMUS 41. Audito Rūmai patikrino, ar Komisija, nustatydama konkrečių BPB programų lėšų sumas, atsižvelgė į šių programų tikslus ir konkrečias šalių aplinkybes. Audito Rūmai taip pat patikrino, ar Komisijos BPB lėšų išmokėjimą galima prognozuoti ir ar jis yra suderintas su šalių biudžetų sistemomis. NĖRA SISTEMOS, KURIOJE BŪTŲ VERTINAMOS TINKAMOS PARAMOS SUMOS PAGAL BPB PROGRAMAS 42. Šalių strategijų dokumentuose ir įvairiuose Audito Rūmų patikrintuose dokumentuose, kuriais remtasi rengiant BPB programas, tiksliai nepaaiškinta, kaip buvo nustatyta BPB lėšų suma. Daugeliu atvejų nurodytas tik bendrasis tikslas – didinti Komisijos teikiamą paramą biudžetui (žr. 7 dalį). 43. Kadangi tikslai yra nepakankamai aiškūs (žr. 22 dalį), sunku vertinti, kokias sumas reikėtų skirti konkrečioms BPB programoms. Pavyzdžiui, jei norima pakeisti šalies partnerės biudžeto išlaidų modelius arba finansuoti biudžeto deficitą, atitinkamos sumos gali labai skirtis nuo VFV sistemoms stiprinti skirtų lėšų sumų. 44. Komisija neatlieka numatomos naudos ir rizikos santykio sistemingo vertinimo. Jos vidaus vadove nustatyta, kad visų pirma privalo būti sudarytas BPB finansinis paketas, tada vertinama numatoma nauda ir rizika, siejama su šio paketo lėšomis. Tikslingiau būtų pirmiausia įvertinti numatomą BPB programos naudą ir riziką ir, remiantis šiuo vertinimu, nustatyti BPB finansinį paketą, neviršijant bendros šaliai skiriamos paramos sumos. 45. Komisija atsižvelgia į BPB nepanaudojimo riziką dėl tinkamumo kriterijų nesilaikymo (žr. 27 dalį). Apskritai, teikiant paramą iš 10-ojo EPF, kuo mažesnė rizika nustatyta atlikus šalies vertinimą, tuo didesnė BPB jai skirta ir tuo didesnę procentinę dalį BPB sudarė jos nacionalinėje orientacinėje programoje (žr. lentelę). Tačiau Komisija, nustatydama paramos sumą, neatsižvelgia į pasitikėjimo riziką ir su vystymusi siejamą riziką (žr. 32 ir 37 dalis). LENTELĖ KAIP BPB LĖŠŲ PASKIRSTYMAS SIEJASI SU KOMISIJOS ĮVERTINTA BPB NEPANAUDOJIMO RIZIKA DĖL TINKAMUMO KRITERIJŲ NESILAIKYMO | MAŽA RIZIKA | VIDUTINĖ RIZIKA | DIDELĖ RIZIKA | AKR šalių, į kurių 10-ojo EPF nacionalines orientacines programas įtrauktos paramos biudžetui programos, skaičius | 20 | 14 | 8 | AKR šalių, kurių 10-ojo EPF nacionalinėse orientacinėse programose nėra paramos biudžetui programų, skaičius [1001] | 0 | 8 | 18 | Paramos biudžetui procentinė dalis 10-ojo EPF nacionalinėse orientacinėse programose | Vidutinė | 73,0 % | 63,2 % | 35,0 % | Mažiausia | 48,1 % | 39,6 % | 19,9 % | Didžiausia | 89,4 % | 95,3 % | 84,7 % | KOMISIJOS BPB LĖŠŲ IŠMOKĖJIMĄ GALIMA PROGNOZUOTI IR JIS YRA SUDERINTAS SU ŠALIŲ SISTEMOMIS 46. Iš esmės pagrindinę paramos biudžetui dalį sudaro Komisijos pervedamos lėšos šalies gavėjos nacionaliniam biudžetui remti. Remiantis geriausia pastarųjų metų praktika, teikiant paramą biudžetui, šalims partnerėms labai svarbu prognozuoti pagalbos teikėjų BPB lėšų srautus. Taip šalys partnerės pakankamai anksti sužino būsimas lėšų sumas ir mokėjimo terminus. 47. Dažniausiai Komisijos BPB lėšų išmokėjimą galima pakankamai tiksliai prognozuoti. Daugelyje šalių numatyta jas išmokėti kitais metais po veiklos vertinimo, todėl šalis partnerė gali įtraukti BPB kaip planuojamas įplaukas į savo biudžetą. Daugeliu atvejų, kai buvo vėluojama mokėti, šalys gavėjos buvo per vėlai pateikusios prašymus išmokėti lėšas ir tai neturėjo didelio neigiamo poveikio. 48. Komisija, siekdama palengvinti prognozavimą, ėmėsi itin svarbių priemonių – patvirtino TVT sutartis [32]. Pagal šias programas lėšos skiriamos ne trejiems metams, kaip paprastai, o šešerių metų laikotarpiui, ir jei tinkamumo sąlygos toliau tenkinamos, leidžiama išmokėti ne mažiau kaip 70 % visos įsipareigojimų sumos, neatsižvelgiant į rezultatus. TVT sutartys sudaromos tik su tomis šalimis, kurios anksčiau sėkmingai pasinaudojo parama biudžetui, yra įsipareigojusios stebėti padėtį bei pasiekti TVT ir, siekdamos padėti vertinti rezultatus ir palaikyti dialogą, taiko pagalbos teikėjų koordinavimo mechanizmus. GEBĖJIMŲ STIPRINIMO PARAMA BUVO NAUDINGA, BET DAŽNAI NEBUVO GRINDŽIAMA TINKAMU PAGRINDINIŲ POREIKIŲ ĮVERTINIMU 49. Gebėjimų stiprinimo parama yra viena svarbiausių BPB programų dalių, numatyta pačioje BPB programoje arba specialioje papildomoje gebėjimų stiprinimo paramos programoje, kuria siekiama BPB programos tikslų. Gebėjimams stiprinti paprastai skiriama apie 5 % visų BPB programos lėšų. 50. Šiame skyriuje keliamas klausimas, ar gebėjimų stiprinimo parama pagal BPB programas yra veiksminga siekiant šių programų tikslų. Audito Rūmai patikrino, ar gebėjimų stiprinimo parama yra tinkama, pakankama ir aiški, vertinant pagal programos tikslus ir kitų pagalbos teikėjų įnašus. Jie taip pat patikrino, ar gebėjimų stiprinimo parama tinkamai įgyvendinama. GEBĖJIMŲ STIPRINIMO PARAMA GALI BŪTI NEPAKANKAMA IR NE VISAI TINKAMA 51. Nepaisant to, kad gebėjimų stiprinimo parama yra labai svarbi, Komisija nėra nustačiusi gebėjimų stiprinimo paramos vertinimo, atsižvelgiant į svarbiausius šalies gavėjos poreikius, kriterijų ar gairių. Atliekami gebėjimų stiprinimo poreikių vertinimai yra neišsamūs ir nėra sistemingai atsižvelgiama į kitų pagalbos teikėjų paramą, kai Komisija priima sprendimą, kiek lėšų skirti gebėjimams stiprinti pagal BPB programas [33]. 52. VFV gerinimas yra svarbus visų Komisijos BPB programų tikslas (žr. 18 dalį), ir gebėjimų stiprinimas gali labai padėti sumažinti riziką. Todėl Komisija, teikdama gebėjimų stiprinimo paramą, daugiausia dėmesio skiria VFV. Tačiau nėra aiškaus ryšio tarp konkrečios šalies VFV gerinimo poreikių ir gebėjimų stiprinimo paramai skirtų sumų, todėl neaišku, ar gebėjimams stiprinti paprastai skiriamos BPB programų lėšų dalies (maždaug 5 %) pakanka, kad būtų padarytas reikšmingas poveikis. 53. Tik nedidelė visos VFV gebėjimų stiprinimo paramos dalis naudojama priežiūros institucijoms, kaip antai aukščiausiosioms audito institucijoms, parlamentams ir pilietinės visuomenės organizacijoms, siekiančioms stebėti šalies biudžeto išteklių naudojimą, stiprinti [34]. Be VFV, labai svarbu teikti gebėjimų stiprinimo paramą kitoms sritims, kuriose taip pat siekiama BPB programų tikslų (ypač sveikatos ir švietimo), bet tokia parama yra iš esmės maža. 54. Kai kuriais atvejais gebėjimų stiprinimo paramos lėšomis buvo finansuojama BPB programų valdymo pagalba. Taigi šiomis lėšomis nebuvo tiesiogiai remiamas tvarių šalies partnerės gebėjimų stiprinimas. Nikaragvoje techninė pagalba buvo skirta daugiausia ataskaitoms rengti, sąlygoms stebėti, lėšų išmokėjimo prašymams rengti ir vyriausybės planams persvarstyti. Panaši padėtis buvo Benine – daugiau kaip trečdalis gebėjimų stiprinimo paramos lėšų iš 9-ojo EPF skirta rodikliams vertinti, bendroms metinėms ataskaitoms rengti, 10-ojo EPF BPB programai sudaryti ir VFV bei statistikos srities gebėjimų stiprinimo paramai planuoti. 55. 2008 m. liepos mėn. Komisija priėmė strategiją [35], kuria siekiama padidinti savo gebėjimų stiprinimo paramos veiksmingumą, nustatydama, kad teikiant šią paramą būtina remti šalių valdomas programas, atsižvelgti į partnerių nurodytus poreikius ir siekti tvarių rezultatų. Pastebėta, kad gebėjimų stiprinimo parama geriau planuojama pagal programas, pradėtas jau priėmus šią strategiją. Gebėjimų stiprinimo parama Beninui ir Ugandai iš 10-ojo EPF teikiama per kelių pagalbos teikėjų patikos fondus; palyginti su 9-uoju EPF, ši parama geriau atitinka svarbiausius poreikius, yra geriau suplanuota ir geriau derinama su kitais pagalbos teikėjais. Vis dėlto tebėra neaišku, kaip, taikant šiuos mechanizmus, nustatytos paramos sumos. TEIKIANT PARAMĄ PADEDAMA STIPRINTI GEBĖJIMUS, BET DIDELĖ LĖŠŲ DALIS LIEKA NEPANAUDOTA 56. Gebėjimų stiprinimo parama yra naudinga, ypač kai ją teikiant atsižvelgiama į šalies partnerės aiškiai išreikštus poreikius. VFV parama daugiausia skiriama vyriausybės VFV reformoms, susijusioms su biudžeto procedūra, vidaus kontrole, viešaisiais pirkimais ir statistinės informacijos kokybe. Tais atvejais, kai gebėjimų stiprinimo parama skirta kitiems sektoriams, buvo remiama nacionalinių ir sektorių strategijų rengimas, sektorių valdymo informacinių sistemų kūrimas, stebėjimas ir vertinimas (žr. 3 langelį). 3 LANGELIS PARAMA GEBĖJIMŲ STIPRINIMUI Gera Komisijos praktika: Laosas Komisija, atsižvelgdama į nepakankamus vyriausybės gebėjimus, didelę su BPB susijusių lėšų dalį (apie 20 %) skyrė gebėjimams stiprinti. Pagal šią programą ne tik šalinami VFV trūkumai, bet ir siekiama stiprinti socialinių paslaugų teikimo gebėjimus, kurie yra svarbūs siekiant Komisijos tikslo gerinti sveikatos ir švietimo sektorių darbą. Techninės pagalbos tikslai apima ministerijų ir vystymosi proceso partnerių dialogo palengvinimą sektorių lygmeniu ir pagalbą vyriausybei pasiekti veiklos rodiklių tikslus, susietus su kintamomis mokėjimo dalimis pagal BPB programą. Taip pasiekta įvairių BPB dalių, t. y. gebėjimų stiprinimo paramos, dialogo ir sąlygų, naudinga sąveika. Netinkama Komisijos praktika: Beninas Gebėjimų stiprinimo paramai pagal 9-ojo EPF BPB programą skirta apie 2 % programos lėšų, bet nėra aiškiai nustatytų poreikių, tikslų, prioritetų ir planų. Dokumentuose nenustatyta, kokią pažangą galima ir reikėtų padaryti programos laikotarpiu ir kaip prie to bus prisidėta remiant gebėjimų stiprinimą. Neatliktas poreikių vertinimas, taip pat nepateikta argumentų, kodėl kai kurias sritis nuspręsta remti, o kai kurių – ne (pavyzdžiui, kovos su korupcija priemonių ir administracinių reformų), nors skurdo mažinimo strategijoje nurodyta, kad šios sritys yra svarbios stiprinant VFV. Be to, pagal specialią atskirą programą remiama tikslinė viešojo valdymo reforma. Šioje programoje atsižvelgta į susijusius trūkumus, bet jos ryšys su BPB programa nėra aiškus. Paramos rezultatai buvo nepastovūs, nes teikiant paramą ne visada pavyko iš tikrųjų pagerinti sistemas. 57. Pagal daugumą BPB programų galiausiai panaudota tik dalis gebėjimų stiprinimo paramos lėšų, todėl sumažėjo šios BPB programų dalies veiksmingumas. Padėtis yra tokia, kad iki BPB programų užbaigimo vidutiniškai panaudojama tik apie 60 % visų gebėjimams stiprinti skirtų lėšų, iš dalies todėl, kad programos įgyvendinimo laikotarpio dažnai nepakanka jos gebėjimų stiprinimo daliai suplanuoti ir visiškai įgyvendinti. Ši problema yra dar didesnė dėl to, kad iš pradžių sunku nustatyti poreikius, o po to vėluojama įgyvendinti gebėjimų stiprinimo veiklą. Audito Rūmai nustatė, kad keturiose iš šešių šalių buvo labai vėluojama pradėti gebėjimų stiprinimo veiksmus. Tačiau tokie sunkumai, susiję su įgyvendinimu, yra būdingi ne tik gebėjimų stiprinimo paramai pagal BPB programas [36]. LĖŠŲ IŠMOKĖJIMO SĄLYGOS YRA GRINDŽIAMOS REZULTATAIS, BET IŠ TIESŲ NE VISADA VEIKSMINGOS 58. BPB lėšų išmokėjimo sąlygos – tai bendrosios tinkamumo BPB gauti sąlygos, kurias būtina patenkinti, norint gauti bet kokią nustatyto arba kintamo dydžio mokėjimo dalį, ir konkrečios sąlygos, daugiausia susietos su kintamos mokėjimo dalies mechanizmu, pagal kurį, norint gauti lėšas, reikia pasiekti veiklos rodiklių tikslus [37]. Kintamos mokėjimo dalies mechanizmas yra būdinga Komisijos paramos biudžetui programų dalis, rodanti, kad vystomajame bendradarbiavime vis daugiau dėmesio skiriama rezultatų valdymui. Siekiant skatinti pažangą, kintamos mokėjimo dalies sumos dydis nustatomas pagal tai, kaip pavyksta pasiekti pasirinktus veiklos rodiklių tikslus. 59. Audito Rūmai patikrino, ar BPB programų lėšų išmokėjimo sąlygos atitinka nustatytus tikslus, ar šalies vyriausybė skatinama siekti šių tikslų ir ar galima objektyviai vertinti padarytą pažangą. DAŽNIAUSIAI SĄLYGOS YRA TINKAMOS, BET GALI NESUTEIKTI NORIMŲ PASKATŲ 60. Su bet kokios nustatyto arba kintamo dydžio lėšų dalies mokėjimu susietos bendrosios sąlygos yra tinkamos, nes jos atitinka šalies tikslus – išlaikyti makroekonominį stabilumą, didinti VFV patikimumą ir mažinti skurdą. Kai kuriais atvejais reikėtų geriau nustatyti VFV priemonių įgyvendinimo pirmumo tvarką [38]. Su kintamomis mokėjimo dalimis susietos BPB programų konkrečios sąlygos taip pat dažniausiai yra tinkamos, nes jos atitinka šalies partnerės nacionalinius vystymosi prioritetus (žr. 4 langelį). Komisija vis dažniau remiasi šalies nacionalinėje vystymosi strategijoje nustatytais veiklos rodikliais. Komisija, siekdama, kad rodikliai geriau atitiktų skurdo mažinimo prioritetus, kai kuriose programose nustatė rodiklius skurdesniems šalių partnerių regionams arba rodiklius pagal lytis. 61. Audito Rūmai nustatė, kad kintamos mokėjimo dalies mechanizmo skatinamasis poveikis greičiausiai buvo mažesnis nei numatyta. Dažnai buvo sunku nustatyti tinkamus veiklos rodiklių tikslus. Nepakankamai dideli arba per dideli tikslai gali sumažinti skatinamąjį poveikį. Be to, dažnai trūksta patikimų statistinių duomenų, todėl negalima nustatyti aiškių pradinių rodiklių ir gauti informacijos apie ankstesnę raidą (žr. 67 dalį). 62. Be to, Komisijos dokumentuose nėra duomenų, kad nustatant tikslus buvo pakankamai išsamiai išanalizuota, kokių reformų ir papildomų biudžeto išteklių reikia ir ką įmanoma padaryti, norint pasiekti šiuos tikslus. Kadangi tikslus vis dažniau siūlo šalis partnerė, Komisija, siekdama užtikrinti, kad šie tikslai nebūtų per maži arba per dideli, turi vesti visapusišką dialogą su nacionalinėmis valdžios institucijomis, tačiau daugeliui Komisijos delegacijų trūksta kompetencijos (žr. 74 dalį). Be to, kai kuriais atvejais tikslai nustatyti tik metams, kurių rezultatai buvo vertinami, prasidėjus. 4 LANGELIS SĄLYGŲ PASIRINKIMAS Gera Komisijos praktika: Nikaragva Nikaragvos BPB programa yra daugiausia skirta kaimo vietovėms ir joje pasirinkti socialiniai, privačiojo sektoriaus bei VFV rodikliai. Visi trys programoje nustatyti socialiniai rodikliai atitinka skurdo mažinimo strategijos dokumentų tikslus, nes jais išreiškiamos kai kurios šioje nacionalinėje strategijoje nustatytos skurdo priežastys. Keturi programos privačiojo sektoriaus rodikliai yra susiję su žemės nuoma ir gamybiniu našumu, ir tai atitinka skurdo mažinimo strategijos dokumentų prioritetą investuoti į kaimo vietoves ir, siekiant mažinti skurdą, stiprinti gamybos, konkurencingumo ir teritorijų plėtros ryšius. Vienas iš dviejų VFV rodiklių atitinka VFV veiksmų plane pateiktas rekomendacijas. Be to, Komisija, rinkdamasi rodiklius, atsižvelgė į papildomumą su dviem SPB programomis. Netinkama Komisijos praktika: Beninas Nustatyti veiklos rodikliai turi trūkumų: kadangi visi 2005 m. švietimo sektoriaus tikslai pasiekti, susidarė įspūdis, jog šiame sektoriuje pasiekta gerų rezultatų, bet tų metų bendroje metinėje apžvalgoje [39] padaryta išvada, kad šio sektoriaus reformos nepakankamai gerai įgyvendinamos; dviem iš keturių sveikatos sektoriaus rodiklių vertinamas apsilankymų sveikatos centruose dažnis. Tačiau vyriausybės prioritetas – maliarijos profilaktika – veikiausiai prieštarautų rodiklių duomenims. Todėl Komisija negalėjo atsižvelgti į šiuos rodiklius skaičiuodama 2006 m. kintamos mokėjimo dalies sumą; VFV rodikliai neatitinka svarbiausių VFV reformų proceso poreikių. Remiantis bendrų metinių apžvalgų ir VIFA išvadomis, labiausiai reikėjo tobulinti išorės kontrolės, finansinės atskaitomybės ir mokesčių rinkimo sritis. Tos pačios išvados padarytos Komisijos vidaus kokybės apžvalgoje rengiant 10-ojo EPF BPB programą. Tačiau šioje programoje nėra sąlygos dėl mokesčių surinkimo lygio ir nustatyta vienintelė išorės kontrolės sąlyga, skirta 2009 m. kintamai mokėjimo daliai, bet netaikoma likusiai programai. 63. Pusė Ugandos sveikatos sektoriaus BPB tikslų buvo nepagrįstai mažesni arba kur kas didesni už pradinius rodiklius. Keli Laoso ir Paragvajaus tikslai buvo gana menki ir kai kada tiesiog sutapo su pradiniais rodikliais. Nikaragvos vyriausybė pripažino, kad skirto biudžeto nepakako daugeliui tikslų pasiekti. 64. Kitas veiksnys, nuo kurio priklauso kintamos mokėjimo dalies skatinamasis poveikis, yra tai, kokia BPB programos dalis tam skirta. Komisija, paskirstydama nustatyto dydžio ir kintamų mokėjimo dalių lėšas, nesivadovauja konkrečiais kriterijais, todėl yra didelių skirtumų tarp regionų ir šalių [40]. Nustatyto dydžio ir kintamos mokėjimo dalių santykis gali be konkretaus paaiškinimo skirtis net dviejose viena po kitos įgyvendinamose šalies programose. Komisijos nuomone, šalims, kurioms sunkiau vykdyti skurdo mažinimo ir reformų įsipareigojimus, reikėtų padidinti BPB kintamos mokėjimo dalies sumas. Tačiau šis požiūris neišreikštas nei Komisijos vidaus vadove, nei konkrečių programų dokumentuose. Be to, yra daug BPB programų (ypač skirtų Azijos ir Lotynų Amerikos šalims), kuriose kintamų mokėjimo dalių nenustatyta. 65. Taip pat pagal kai kurių finansavimo susitarimų nuostatas, jei kintamos mokėjimo dalies rodiklių tikslai nepasiekiami, Komisija likusias neišmokėtas lėšas gali išmokėti užbaigus programą, jei laikomasi naujų sąlygų. Tokia galimybė numatyta Benino, Nikaragvos ir Paragvajaus BPB programose. Kitais atvejais neišmokėtos lėšos buvo perskirstomos kitoms Komisijos programoms arba projektams toje šalyje. DAŽNAI SUNKU VERTINTI, AR SĄLYGOS TENKINAMOS, AR NETENKINAMOS 66. BPB lėšų išmokėjimo bendrosios sąlygos dažnai yra neaiškiai apibrėžtos, nes remiamasi "pakankamais" šalių partnerių vyriausybių nacionalinių vystymosi strategijų įgyvendinimo, VFV reformų ir makroekonominio valdymo rezultatais. Nėra nustatyta konkrečių gairių ar pasiekimų, iš kurių būtų galima spręsti, kokie rezultatai yra "pakankami". Audito Rūmai metinėse iš septintojo, aštuntojo, devintojo ir dešimtojo EPF finansuojamos veiklos ataskaitose [41] pažymėjo, kad Komisija dažnai daro išvadą, jog VFV reformos pažanga yra "pakankama", turėdama nedaug įrodymų šiam požiūriui pagrįsti. Toks požiūris rodo, kad Komisija yra suinteresuota užtikrinti savo programų tęstinumą; vis dėlto reikia pažymėti, kad Komisija nuo 10-ojo EPF pradžios pagerino savo analizes šioje srityje. 67. Dėl nepatikimų duomenų gali būti sunku vertinti, ar tenkinamos su veiklos rodiklių tikslais susijusios sąlygos. Pasaulio banko 2007 m. apžvalgoje "Rezultatais grindžiamos nacionalinės vystymosi strategijos" pažymima, kad beveik visose iš 62 patikrintų šalių didelė problema yra silpnos statistikos sistemos. Šią problemą didina tai, kad Komisija su kintamomis mokėjimo dalimis susijusių veiklos rodiklių tikslus nustato kasmet, tačiau kai kurių sričių metinę pažangą pagrįstai galima išreikšti tik maža procentine dalimi. Tokiais mažais dydžiais išreikštą pažangą sunku patikimai vertinti. NEIŠNAUDOJAMOS VISOS DIALOGO SU ŠALIMIS PARTNERĖMIS GALIMYBĖS 68. Vienas didžiausių paramos biudžetui privalumų yra tai, kad pagalbos teikėjams gali būti suteikta daugiau galimybių vesti dialogą su vyriausybėmis dėl jų nacionalinės politikos. Dialogas taip pat gali labai padėti pasiekti BPB tikslus, nes Komisija galėtų tartis su vyriausybėmis dėl šių programų pagrindinių politikos tikslų nustatymo ir įgyvendinimo. Be to, dialogas turėtų būti neatsiejamas nuo Komisijos rezultatais grindžiamos paramos biudžetui principo, nes Komisija, vertindama vyriausybės darbą, atsižvelgia į dialogą kartu su sąlygomis ir tikslais. Dialogas paprastai vedamas politiniu ir techniniu lygmenimis kartu su kitais pagalbos teikėjais. 69. Audito Rūmai patikrino, ar Komisijos dialogo su šalimi partnere valdymas padeda pasiekti numatytų BPB programų rezultatų. Šiuo tikslu Audito Rūmai patikrino, ar dialogo tikslai ir sąlygos buvo aiškiai nustatytos ir tinkamos, ar Komisija aktyviai, tinkamu lygiu bei pagal numatytas sąlygas dalyvavo dialoge ir ar buvo skiriama pakankamai dėmesio svarbiausiems su skurdo mažinimu ir VFV susijusiems klausimams. NĖRA TINKAMOS SISTEMOS VEIKSMINGAM DIALOGUI UŽTIKRINTI 70. Pagalbos teikėjai su daugeliu šalių partnerių, kurioms teikiama BPB, sudarė bendrus pagalbos teikėjų susitarimus, kuriuose nustatyti bendrieji dialogo principai bei procedūros. Komisija aktyviai remia tokius susitarimus ir juose dalyvauja. Vis dėlto Komisija dar neturi išsamių gairių, kaip užtikrinti, kad jos personalas naudotųsi visomis tokių sistemų teikiamomis dialogo galimybėmis. 71. Komisijos vidaus vadove pateikta nedaug informacijos apie dialogo tikslus bei turinį ir apie tai, kaip reikėtų vesti ir dokumentuoti dialogą įvairiuose programos ciklo etapuose. Tačiau pagal šį vadovą nustačius, kad pagrindinėse BPB programos srityse yra trūkumų, būtina suformuluoti "tinkamą dialogo strategiją". Iš tiesų tokios strategijos nerengiamos, nors jos galėtų būti naudingos visoms BPB programoms, nes pagal jas būtų galima padėti sistemingai gerinti veiksmingą dialogą, nustatant aiškius tikslus bei sąlygas ir dialogui reikalingus personalo išteklius. 72. Ne visose BPB programose nustatytas vienodai patikimas dialogo pagrindas. Laose ir Vietname dialogo tikslai ir sąlygos buvo aiškiai nustatyti pagal skurdo mažinimo strategijos programų, kurioms vadovavo Pasaulio bankas ir prie kurių prisidėjo Komisija savo BPB programomis, metinį ciklą; daugiausia dėmesio skirta būsimoms šių šalių vyriausybių reformoms. Priešingai, Ugandoje ir Paragvajuje buvo nedaug išsamios informacijos apie konkrečius Komisijos dialogo tikslus programos laikotarpiu, be to, Paragvajuje buvo mažiau aišku, pagal kokias sąlygas reikėtų siekti šių tikslų. Benine, teikiant paramą iš 10-ojo EPF, palyginti su 9-uoju EPF, padaryta reikšminga pažanga šioje srityje. KOMISIJA PALAIKO DIALOGĄ NEVIENODAI AKTYVIAI, BET DAŽNAI NEPAKANKAMAI 73. BPB programos yra itin svarbios tuo, kad Komisija gali vesti dialogą nacionalinio biudžeto ir VFV klausimais; paprastai Komisijos BPB dialogas šioje srityje yra labiau išplėtotas. VIFA rezultatai (žr. 31 dalį) dažnai paskatina aktyviau vesti dialogą VFV klausimu. Kitose srityse, kuriose paprastai nustatomi BPB programų tikslai, Komisija dažniausiai palaiko dialogą tik dėl vertinimo, ar tenkinamos programos kintamų ir nustatyto dydžio dalių mokėjimo sąlygos, bet nesvarsto bendro atitinkamų sričių valdymo veiksmingumo. Taigi Komisija dažnai nedalyvauja dialoge taip, kaip būtų galima tikėtis, turint omenyje jos didelius finansinius įnašus (žr. 5 langelį). 5 LANGELIS DIALOGAS Gera Komisijos praktika: Vietnamas Komisija, teikdama BPB Vietnamui, remiasi Pasaulio banko kreditais skurdo mažinimo paramai; šį BPB mechanizmą taiko visi pagalbos Vietnamui teikėjai. Pagal jį nustatytas aiškus pagalbos teikėjų dialogas, kuriam vadovauja Pasaulio bankas ir Vietnamo vyriausybė. Metinį dialogo ciklą sudaro bendras pagalbos teikėjų darbas kartu su vyriausybe nustatant, stebint ir vertinant sąlygas. Komisija dalyvauja tik keliose dialogo srityse, ir tai atitinka jos pastangas įgyvendinat ES darbo pasidalijimo vystymosi politikos srityje elgesio kodeksą. Netinkama Komisijos praktika: Paragvajus Paragvajui skirtos BPB programos tikslas yra padėti įdiegti socialinės apsaugos tinklą, kuris yra svarbus pagal nacionalinės skurdo mažinimo strategijos socialinės apsaugos kryptį. Atsižvelgiant į svarbius politinius pokyčius po rinkimų, dialogas vyko ypatingame politiniame kontekste. Nėra sistemingo dialogo kartu su pagalbos teikėjų koordinavimo mechanizmais, kaip antai darbo grupėmis ar bendromis metinėmis apžvalgomis, kad būtų galima išsamiai aptarti nacionalinės skurdo mažinimo strategijos įgyvendinimą. Komisija, vesdama dialogą, daugiausia dėmesio skiria klausimui, ar vyriausybė pasiekė kintamos mokėjimo dalies rodiklius. Todėl ji nedaug dėmesio skyrė bendram Socialinės apsaugos tinklo įgyvendinimui ir nepasinaudojo proga išplėsti diskusiją apie socialinių paslaugų kokybę. Dialogo galimybes iš tiesų mažina ribotas Komisijos stebėjimas, kaip įgyvendinami Socialinės apsaugos tinklas ir VFV veiksmų planas – tai reiškia, kad jei rezultatai yra nepakankamai geri, to neįmanoma nustatyti pakankamai anksti, kad būtų galima dialogu išspręsti šią problemą. Tais atvejais, kai reikiami rodikliai nebuvo pasiekti arba buvo pasiekti su kur kas didesniu nuokrypiu nei paprastai, Komisija neprašė vyriausybės pasiaiškinti ir nesuabejojo statistinių duomenų patikimumu. 74. Pagrindinis veiksnys, nuo kurio priklauso dialogo kokybė, yra dalyvaujančio Komisijos personalo gebėjimai. Svarbi Komisijos BPB dialogo galimybių neišnaudojimo priežastis yra daugelio Komisijos delegacijų kompetencijos trūkumas prioritetinėse srityse, kuriose nustatyti BPB programų tikslai. Audito Rūmai 2007 m. metinėje ataskaitoje dėl EPF (33 dalyje) pažymėjo, kad "padidėjus [...] biudžetinei paramai, atsiranda specialių įgūdžių ir žinių poreikis. Audito Rūmai pažymi, kad biudžetinės paramos atveju EuropeAid vidaus audito skyrius (IAC) pasiūlė plėtoti žmogiškųjų išteklių politiką atsižvelgiant į atitinkamų darbuotojų šioje srityje skaičių, įgūdžius ir žinias". 75. Nors dialogas VFV klausimu apskritai yra Komisijos prioritetas, jai sunku įdarbinti VFV specialistų, nes kompetencija šioje srityje yra gana ribota. Komisija stengiasi išspręsti šią problemą rengdama kelis mokymo kursus VFV tema. Dažnai buvo dedama mažiau pastangų užtikrinti, kad pakankamai personalo dalyvautų sveikatos ir švietimo sektorių dialoge, nors Komisija sistemingai įtraukia šių dviejų sričių tikslus į savo BPB programas [42]. Dėl to delegacijoje Benine dirbo VFV specialistų, bet nedirbo sveikatos ir švietimo specialistų, taigi delegacija nedalyvavo sveikatos ir švietimo darbo grupėse [43] ir gali tik iš dalies prisidėti rengiant bendras metines apžvalgas [44]. 76. Dialogo dalis yra Komisijos raštai vyriausybėms, kuriuose pranešama, kokias kintamų mokėjimo dalių sumas numatoma išmokėti. Komisija šiuose raštuose pateikia svarbios informacijos rūpimais klausimais dėl tolesnio BPB programos tinkamumo, BPB programos įgyvendinimo ir vyriausybės darbo pažangos BPB programos srityse. Tačiau kai kuriose šalyse ši galimybė visiškai neišnaudota (pavyzdžiui, Paragvajuje) arba išnaudota tik iš dalies (pavyzdžiui, Benine). 77. Nepaisant dialogo svarbos, Komisijoje nepakanka vidaus ataskaitų dėl dialogo pagal jos BPB programas [45]. Komisijos delegacijų EuropeAid teikiamose vidaus valdymo ataskaitose yra daugiausia bendro pobūdžio pastabų dėl visos bendradarbiavimo programos politinio dialogo padėties. Dėl šio informacijos trūkumo, taip pat kadangi nėra aiškių Komisijos BPB dialogo tikslų (žr. 71 dalį), Komisijai sunku įvertinti ir pagrįsti dialogo veiksmingumą siekiant BPB programų tikslų. ATASKAITOSE SUINTERESUOTIESIEMS IŠORĖS SUBJEKTAMS KOMISIJA GALIMAI BPB NAUDAI SKIRIA DAUGIAU DĖMESIO NEI REZULTATAMS 78. Svarbiausi Komisijos išorės bendradarbiavimo, įskaitant BPB, ataskaitų dokumentai yra jos Europos bendrijos vystymosi ir išorės pagalbos politikos bei jos įgyvendinimo metinės ataskaitos [46]. Be to, Komisija 2008 m. paskelbė du dokumentus paramos biudžetui tema: "Parama biudžetui. Tarpusavio pasitikėjimo klausimas" ir "Parama biudžetui – veiksmingas vystymosi finansavimo būdas?" Komisija taip pat teikia informacinius pranešimus iš valstybių narių atstovų sudarytiems EPF ir vystomojo bendradarbiavimo priemonės valdymo komitetams [47]. 79. Audito Rūmai patikrino Komisijos BPB programų ataskaitas, siekdami įvertinti jų aiškumą, išsamumą ir tikslumą, visų pirma su šių programų veiksmingumu, galima nauda, rizika ir įgyvendinimo sunkumais susijusiais klausimais. Audito Rūmai išnagrinėjo 2001–2009 m. Komisijos metines ataskaitas. IŠORĖS ATASKAITOSE DAUGIAUSIA KALBAMA APIE GALIMĄ BPB NAUDĄ 80. Metinėse ataskaitose reguliariai teikiama informacijos apie Komisijos paramos biudžetui valdymo procedūras ir naujus šios priemonės sandaros pakeitimus. Jose taip pat išsamiai aprašomas paramos biudžetui finansavimas. Be to, šiose ataskaitose daug dėmesio skiriama galimai paramos biudžetui naudai. 81. Komisija metinėse ataskaitose reguliariai paaiškina paramos biudžetui galimą naudą: pavyzdžiui, pagalbos derinimas su nacionaline politika ir sistemomis, didesnė atsakomybė, daugiau dialogo galimybių, geresnis pagalbos teikėjų veiklos derinimas, geriau prognozuojama pagalba ir mažesnės operacijų išlaidos. Tačiau ataskaitose dažnai nepažymima, kad jose aprašytos naudos gali ir nebūti. Iš tiesų dažnai geriausiu atveju galima gauti tik dalį šios naudos, nes paramą gaunančioje šalyje dar nėra visų reikiamų sąlygų, visų pirma dėl nacionaliniuose vystymosi planuose ir viešųjų finansų valdymo sistemose nepašalintų trūkumų (žr. 26, 29 ir 38 dalis). Norint gauti visą galimą naudą, Komisijai taip pat dažnai nepakanka gebėjimų, ypač kai jos delegacijoms trūksta kompetencijos ir jos neišnaudoja visų galimybių gerinti dialogą teikiant paramą biudžetui (žr. 74 dalį). 82. Atsižvelgiant į 2005 m. paskelbtą Paryžiaus deklaraciją dėl pagalbos veiksmingumo, Komisijos metinėse ataskaitose pabrėžiama, kaip teikiant paramą biudžetui didinamas "pagalbos veiksmingumas" [48]. Tačiau ataskaitose Paryžiaus deklaracijos "pagalbos veiksmingumas" – geresnis pagalbos teikimas pagal Paryžiaus deklaracijos pagrindinius principus – nėra aiškiai atskirtas nuo "pagalbos veiksmingumo", atsižvelgiant į galutinį pagalbos poveikį skurdo mažinimui. Nors teikiant paramą biudžetui siekiama geriau laikytis Paryžiaus deklaracijos principų, tai dar nereiškia, kad suteikta pagalba iš tiesų pagerino skurstančių žmonių gyvenimą. 83. Atsižvelgdama į tai, kaip parama biudžetui būtų galima pagerinti pagalbos teikimą pagal Paryžiaus deklaracijos principus, Europos Sąjunga užsibrėžė tikslą 50 % vyriausybių tiekiamos pagalbos kitoms vyriausybėms teikti per šalių sistemas (žr. 7 dalį). Be to, paramos biudžetui procentinė dalis teikiant pagalbą yra EuropeAid metinėse darbo programose nustatytas rezultatų rodiklis. Todėl rašant apie paramą biudžetui metinėse ataskaitose svarbu pažymėti, kaip sekasi siekti šio kiekybinio tikslo, nors didesnė parama biudžetui ne visada reiškia didesnį pagalbos veiksmingumą mažinant skurdą. IŠORĖS ATASKAITOSE TEIKIAMA NEDAUG INFORMACIJOS APIE RIZIKĄ, ĮGYVENDINIMO SUNKUMUS IR TIKRĄJĮ VEIKSMINGUMĄ 84. Apie paramos biudžetui tikruosius rezultatus metinėse ataskaitose kalbama kur kas mažiau nei apie šios paramos galimą naudą ir didinimą. Metinėse ataskaitose trūksta informacijos apie paramos biudžetui rezultatus, tačiau pakanka informacijos apie kitus pagalbos būdus, kurią Komisija gauna iš "Į rezultatus orientuotos stebėjimo sistemos", sukurtos siekiant kasmet vertinti projektus. Komisija nėra nustačiusi kitų vidaus ataskaitų teikimo procedūrų savo BPB programų skurdo mažinimo rezultatams sistemingai vertinti, kurias būtų galima pritaikyti vėliau teikiant išorės ataskaitas. Nėra delegacijų metinėms VFV ataskaitoms (žr. 31 dalį) analogiškų ataskaitų, kuriose būtų pranešama skurdo mažinimo tikslų įgyvendinimo pažanga. Šešiose mėnesinėse išorės pagalbos valdymo ataskaitose (angl. EAMR), kurias delegacijos teikia EuropeAid, įgyvendinimo padėčiai skiriama daugiau dėmesio negu rezultatams. 85. Daugiausia žinių apie BPB rezultatus pateikta 2007 m. metinėje ataskaitoje. Joje apžvelgtos 2006 m. bendro BPB vertinimo (pirmo didelio masto BPB vertinimo) išvados. Tačiau nors šio vertinimo išvadose nustatyta, kad BPB padarė teigiamą įtaką politikos ir VFV procesams, metinėje ataskaitoje taip pat pažymima, kad "BPB poveikis kol kas daugiausia siejamas su paslaugų prieinamumu, o ne skurdo dėl nepakankamų pajamų mažinimu ar didesnių galių suteikimu skurstantiems žmonėms". 2009 m. metinėje ataskaitoje Komisija pripažino, kad šis vertinimas turi trūkumų ir kad "rezultatų įvertinti nepavyko". 86. Susirūpinimą kelia tai, kad nėra nustatytos vertinimo metodikos, pagal kurią dirbanti vertinimo įstaiga pateiktų įrodymų, ar (ir kokiomis aplinkybėmis) teikiant paramą biudžetui įmanoma veiksmingai prisidėti prie skurdo mažinimo. 2006 m. vertinimo sunkumai buvo iš dalies susiję su esmine paramos biudžetui veiksmingumo vertinimo problema – kaip įrodyti, kad vystymosi rezultatai gerėja konkrečiai dėl paramos biudžetui. Taip yra todėl, kad pagalbos teikėjų paramos biudžetui lėšos sujungiamos su nacionaliniais biudžetais ir jų neįmanoma išskirti, ir todėl, kad rezultatai gali gerėti ir dėl išorės veiksnių bei vyriausybės programų, kurios taip pat finansuojamos paramos biudžetui lėšomis. 87. Nuo tada, kai 2006 m. atliktas bendras vertinimas, Komisija vadovauja pagalbos teikėjų pastangoms Ekonominio bendradarbiavimo ir plėtros organizacijos Paramos vystymuisi komiteto vertinimo tinkle sukurti geresnę vertinimo metodiką, pagal kurią būtų geriau sprendžiamas paramos biudžetui poveikio klausimas. 2009 m. pabaigoje pradėti trys bandomieji vertinimai šalių lygmeniu, iš kurių dviem vadovavo Komisija. 88. Svarbus tarpinis BPB tikslas, apie kurį taip pat būtų naudinga gauti informacijos, yra padėti gerinti viešųjų finansų valdymą šalyse partnerėse. Siekiant bendrųjų skurdo mažinimo tikslų, būtina užtikrinti, kad VFV sistemose biudžeto ištekliai būtų veiksmingai pervedami skurstančiųjų rėmimo išlaidoms. Tačiau nors Komisija sukūrė sistemą, kurioje delegacijos teikia metines ataskaitas VFV klausimais, šiose ataskaitose nevertinama pažangos siekiant BPB programų VFV tikslų. Todėl ir šiuo atveju trūksta informacijos išorės ataskaitoms dėl BPB VFV tikslų įgyvendinimo, taigi suprantama, kad metinėse ataskaitose šiam klausimui skiriama nedaug dėmesio. 89. Teikiant paramą biudžetui, didelė rizika, ypač susijusi su silpnu viešųjų finansų valdymu ir dažnai didele korupcija, yra tai, kad paramą gaunančios šalies biudžetas bus panaudotas ne pagal paskirtį, t. y. skurdui mažinti. Tačiau metinėse ataskaitose šiam klausimui skiriama nedaug dėmesio. Iš tiesų 2009 m. metinės ataskaitos įžangoje, kalbant apie didžiausius paramos biudžetui gavėjus, nurodyta, kad jie "įrodė savo viešųjų finansų patikimumą". Be to, metinėse ataskaitose daugiau dėmesio skiriama galimai paramos biudžetui naudai kuriant VFV sistemas negu rizikai, kad dėl silpnų VFV sistemų parama biudžetui nepasieks su skurdo mažinimu susijusių tikslų. 90. Svarstant su parama biudžetui susijusius VFV klausimus, Komisijos metinėje ataskaitoje buvo dažnai minimas VIFA sistemos – VFV diagnostikos priemonės – kūrimas. Kaip jau minėta (žr. 31 dalį), VIFA yra iš tiesų naudingas, nes parodomos VFV sritys, kurias šalims būtina gerinti, ir vertinama pažanga laikui bėgant. Tačiau norint objektyviau aprašyti VIFA vaidmenį, taip pat reikėtų pripažinti jo trūkumus ir kad tai iš tiesų nėra rizikos vertinimo priemonė. 91. Komisijos metinėse ataskaitose taip pat nesvarstytos svarbiausios jos BPB valdymo problemos, iškeltos Audito Rūmų ataskaitoje, kaip antai Komisijos rezultatais grindžiamos sąlygos trūkumai ir privalumai, personalo gebėjimas išnaudoti visas BPB dialogo galimybes ir su BPB programomis susijusio techninio bendradarbiavimo aktualumas ir veiksmingumas. 92. Europos Parlamentas savo ataskaitoje dėl EPF 2007 finansinių metų biudžeto įvykdymo patvirtinimo pabrėžė, kad Komisija turi teikti paramos biudžetui ataskaitas, į kurias būtina įtraukti "detalizuotą ir vertinamąją, o ne vien aprašomąją informaciją" [49]. Apskritai Parlamentas paragino Komisiją vadovautis "tikrove ir akivaizdžiu įrodymu" – tai turi būti daugiau nei "teoriniai svarstymai" [50]. Atsakomojoje ataskaitoje Komisija įsipareigojo išsamiau išnagrinėti paramos biudžetui klausimus būsimose metinėse ataskaitose. IŠVADOS IR REKOMENDACIJOS BENDROSIOS IŠVADOS 93. Pagalba, teikiama kaip BPB, suteikia įvairią galimą naudą nei kitokia pagalba. Tačiau BPB, kaip ir kitų pagalbos priemonių, galutinis poveikis mažinant skurdą priklauso nuo konkrečių šalies aplinkybių ir nuo to, kaip veiksmingai Komisija valdo savo BPB programas. Audito Rūmai nustatė, kad nors Komisija pastarąjį dešimtmetį labai stengėsi tobulinti savo BPB teikimą, ši vis dar yra metodikos ir BPB programų valdymo AKR, Lotynų Amerikos ir Azijos šalyse trūkumų ir tai mažina tikimybę, kad šios programos bus tokios veiksmingos, kokios galėtų būti. 94. Reikia pripažinti, kad Komisija derina savo BPB programų rengimą ir įgyvendinimą su kitais pagalbos teikėjais ir kad daugelis Audito Rūmų nustatytų trūkumų yra būdingi ne tik Komisijai. Kitos aukščiausiosios audito institucijos, kaip antai Jungtinės Karalystės nacionalinė audito tarnyba [51] ir Švedijos nacionalinė audito tarnyba [52], pateikė panašių pastabų dėl savo pagalbą teikiančių agentūrų BPB valdymo. Tačiau tik Komisija yra atsakinga už finansavimo sprendimų priėmimą ir atskaitinga už savo BPB programų valdymą biudžeto įvykdymo patvirtinimo institucijai. 95. Komisija žino, kad jos BPB valdymą būtina pagerinti, todėl 2009 m. pabaigoje, atsižvelgdama į daugumą Audito Rūmų nustatytų problemų, pradėjo persvarstyti savo vidaus vadovą. Esminis klausimas, kuris šiuo metu nesvarstomas, yra poreikis pagerinti Komisijos ataskaitas suinteresuotiesiems išorės subjektams. Nors Komisijos pradėtas persvarstymo procesas nuteikia optimistiškai, galutinis jo veiksmingumas priklausys nuo rezultatų. Komisija turi parengti tinkamą vadovą, kurį veiksmingai ir nuosekliai taikytų visas Komisijos personalas. Tam reikės skirti daug pastangų įvairiais lygmenimis, nustatyti aiškius terminus, toliau mokyti susijusį personalą, labiau remti delegacijas ir atidžiai prižiūrėti, kad persvarstyto vadovo būtų laikomasi. KONKREČIOS IŠVADOS IR REKOMENDACIJOS 96. Nepaisant to, kad sistemingas makroekonominių ir VFV tikslų įtraukimas yra privalumas ir naujesnėse programose, kaip pastebėta, tikslai nustatomi geriau, nustatant tikslus nepakankamai atsižvelgiama į konkrečias šalies aplinkybes; dažnai jie yra netikslūs. Be to, nustatant tikslus neatsižvelgiama į delegacijų personalo išteklius. 1 REKOMENDACIJA BPB PROGRAMŲ TIKSLŲ IR NUMATOMŲ REZULTATŲ PASIRINKIMAS IR APIBRĖŽIMAS Komisija, nustatydama paramos biudžetui programos tikslus, turėtų atsižvelgti į konkrečias šalies partnerės aplinkybes. Šiuo tikslu Komisija turėtų: a) užtikrinti BPB papildomumą su kitomis Komisijos paramos tai šaliai programomis; b) labiau atsižvelgti į su bendrais nacionaliniais prioritetais susijusias konkrečias sritis, kuriose Komisija gali turėti gauti didžiausią pridedamąją vertę; c) nustatyti pakankamai tikslius, išmatuojamus ir per konkrečius terminus pasiekiamus tikslus, kad būtų įmanoma stebėti pažangą ir vertinti pasiekimus; d) aiškiai pagrįsti paramos teikimą, parodydama, kaip tikslai yra susieti su įvairiomis BPB programos dalimis. 97. Komisija lanksčiai aiškina tinkamumo BPB gauti sąlygas, todėl yra didelė rizika, kad šalys partnerės lėšas panaudos netinkamai ir neveiksmingai. Nepaisant to, Komisijos BPB programų rizikos valdymo sistema nėra pakankamai ištobulinta, tad rizika nėra tinkamai valdoma. 2 REKOMENDACIJA PAGRINDINIŲ RIZIKOS VEIKSNIŲ, KELIANČIŲ GRĖSMĘ BPB PROGRAMŲ VEIKSMINGUMUI, VALDYMAS Komisija, siekdama geriau apsaugoti ES lėšas, kad šios nebūtų išgrobstytos, iššvaistytos ar netinkamai panaudotos, turėtų stiprinti savo rizikos valdymą. Šiuo tikslu Komisija turėtų: a) pradėdama vykdyti BPB programas, atlikti sistemingą ir aiškų pasitikėjimo rizikos ir su vystymusi siejamos rizikos vertinimą ir reguliariai jį atnaujinti įgyvendindama programą; b) vertindama pasitikėjimo riziką: geriau naudotis prieinama informacija, visų pirma VIFA ir ŠPIV vertinimais, informacija apie biudžeto vykdymą, aukščiausiųjų audito institucijų ir parlamentų ataskaitomis ir pilietinės visuomenės organizacijų informacija; daugiau naudotis kitomis priemonėmis, kaip antai viešųjų išlaidų priežiūros tyrimais (angl. Public Expenditure Tracking Surveys), viešųjų išlaidų apžvalgomis (angl. Public Expenditure Reviews) ir korupcijos ataskaitomis; c) vertindama su vystymusi siejamą riziką, išsamiai įvertinti nacionalinės vystymosi strategijos tinkamumą ir patikimumą bei jos ryšių su biudžetu bei svarbiausių sektorių politika patikimumą; d) gebėjimų stiprinimo paramos, sąlygų ir dialogo srityse taikyti pakankamai tikslių priemonių, kuriomis nustatytą laikotarpį būtų stebimi ir mažinami nustatyti pagrindiniai rizikos veiksniai; kai VFV sistemos yra itin silpnos, reikėtų imtis ir trumpalaikių priemonių. 98. Planuojant ir įgyvendinant keturias BPB programų dalis, t. y. finansavimą, gebėjimų stiprinimo paramą, sąlygas ir dialogą, neužtikrinama, kad jų galimas poveikis būtų kiek įmanoma didesnis: a) lėšų išmokėjimą galima prognozuoti ir jis yra suderintas su šalių biudžeto sistemomis, bet neaišku, kokiu pagrindu nustatomos lėšų sumos pagal konkrečias BPB programas; b) gebėjimų stiprinimo parama padedama stiprinti VFV, bet šiuo tikslu dažnai nėra tinkamai įvertinti svarbiausi poreikiai; kadangi vėluojama įgyvendinti paramą, ji teikiama tik iš dalies. Tačiau Komisija 2008 m. priėmė strategiją, kuria siekia pagerinti gebėjimų stiprinimo paramos veiksmingumą; c) Komisijos požiūris, pagal kurį BPB lėšų išmokėjimo sąlygos grindžiamos rezultatais, atitinka didėjantį dėmesį rezultatų valdymui vystomajame bendradarbiavime. Tačiau toks požiūris gali neduoti norimo skatinamojo poveikio, nes paskatų mechanizmai turi didelių trūkumų, visų pirma susijusių su kintamomis mokėjimo dalimis, taip pat sunku vertinti, ar tenkinamos sąlygos; d) Komisija pagrįstai laiko dialogą pagrindine savo BPB programų dalimi, bet neišnaudoja visų jo galimybių. BPB programos padėjo sustiprinti dialogą dėl nacionalinių biudžetų ir VFV, tačiau pagrindiniai veiksniai, trukdantys aktyviau ir sėkmingiau dalyvauti dialoge, yra kiekvienos programos dialogo strategijos nebuvimas ir nepakankama delegacijų kompetencija. 3 REKOMENDACIJA FINANSINIAI IŠTEKLIAI Komisija turėtų pagrįsčiau ir skaidriau nustatyti konkrečių BPB programų sumas. Ji turėtų: a) atlikti sistemingą vertinimą, pasverdama rizikos ir naudos santykį; b) gebėti įrodyti, kad BPB programos lėšų suma yra tinkama numatytiems tikslams pasiekti, rizikai mažinti ir naudai gauti. 4 REKOMENDACIJA GEBĖJIMŲ STIPRINIMO PARAMA Pagal naująją techninio bendradarbiavimo strategiją Komisija, teikdama gebėjimų stiprinimo paramą, turėtų remtis svarbiausiais poreikiais. Šiuo tikslu Komisija turėtų: a) kartu su šalimi partnere ir derindama veiklą su kitais pagalbos teikėjais įvertinti svarbiausius šalies partnerės gebėjimų stiprinimo poreikius; b) daugiausia dėmesio skirti sritims, kuriose parama gali duoti daugiausia papildomos naudos; c) pakankamai atsižvelgti į poreikius remti šalies partnerės atskaitingumo ir kovos su korupcija mechanizmus bei kitas sritis, ne tik VFV. 5 REKOMENDACIJA SĄLYGOS Komisija turėtų stiprinti su rezultatais susietų sąlygų valdymą. Šiuo tikslu Komisija turėtų: a) oficialiai įvertinti, kokios turėtų būti nustatyto dydžio ir kintamos mokėjimo dalys, atsižvelgiant į konkrečias šalies aplinkybes ir į BPB programos sandarą bei tikslus; b) nustatydama bendrąsias tinkamumo BPB gauti sąlygas, kiekviename finansavimo susitarime nustatyti aiškią vertinimo sistemą, kurioje būtų nustatytos sąlygos, terminai, duomenų šaltiniai ir pakankamos pažangos vertinimo kriterijai; c) nustatydama konkrečias kintamų mokėjimo dalių išmokėjimo sąlygas: nustatyti aiškius rodiklius, tikslus, skaičiavimo metodus ir tikrinimo duomenų šaltinius; nustatyti didelius, bet įmanomus pasiekti tikslus, pagrįstus pradiniais rodikliais, patirtimi ir tinkamu veiksmų bei biudžetų, kuriais numatoma pasiekti šiuos tikslus, poveikio vertinimu; d) lėšų išmokėjimo sprendimus pagrįsti sistemingesniais ir oficialiais įrodymais, kad per atitinkamą laikotarpį padaryta pakankama pažanga – šiuo tikslu reikėtų aiškiai nurodyti pažangos vertinimo kriterijus, padarytą pažangą ir priežastis tuo atveju, jei pažanga buvo mažesnė nei planuota. 6 REKOMENDACIJA DIALOGAS Komisija turėtų stiprinti savo vedamą dialogą. Šiuo tikslu Komisija turėtų: a) nustatyti kiekvienos BPB programos dialogo strategiją, kurioje būtų nustatyti Komisijos dalyvavimo dialoge tikslai, turinys ir priemonės; b) užtikrinti, kad jos delegacijai pakaktų kompetencijos aktyviai dalyvauti dialoge prioritetinėse srityse, kuriose nustatyti BPB programos tikslai; c) pranešti apie dialogą ir jo pasiekimus suinteresuotiesiems išorės subjektams. 99. Ataskaitose suinteresuotiesiems išorės subjektams Komisija galimai BPB naudai skiria daugiau dėmesio nei savo programų įgyvendinimui ir pasiekimams. Viena iš priežasčių yra tai, kad Komisija nėra nustačiusi vidaus ataskaitų teikimo procedūrų visiems savo BPB programose nustatytiems tikslams sistemingai vertinti, pagal kurias būtų galima gauti informacijos, tinkamos pranešti suinteresuotiesiems išorės subjektams. Be to, neturėdama tinkamos vertinimo metodikos, Komisija, kaip kiti pagalbos teikėjai, dar negali įrodyti BPB programų veiksmingumo. 7 REKOMENDACIJA BPB TIKSLŲ ĮGYVENDINIMO ATASKAITOS Komisija turėtų pagerinti savo BPB programų veiksmingumo ataskaitų teikimą. Šiuo tikslu Komisija turėtų: a) sistemingai stebėti visų nustatytų BPB programos tarpinių ir galutinių tikslų įgyvendinimo pažangą ir atitinkamai pakeisti vidaus ataskaitų teikimo sistemą; b) kartu su partneriais stengtis sukurti tinkamą ir bendrai priimtiną vertinimo metodiką, pagal kurią būtų galima vertinti BPB programų poveikį; c) savo ataskaitose suinteresuotiesiems išorės subjektams aiškiai atskirti "pagalbos veiksmingumą", susijusį su veiksmingesniais pagalbos teikimo procesais, nuo "pagalbos veiksmingumo", kuris yra jos galutinis VFV sistemų gerinimo ir skurdo mažinimo poveikis; d) visapusiškai, aiškiai ir tiksliai apibūdinti savo BPB programas suinteresuotiesiems išorės subjektams, ypač paminėdama riziką, taip pat susijusią su korupcija, ir programų bei tikslų įgyvendinimo pažangą. Šią ataskaitą priėmė III kolegija, vadovaujama Audito Rūmų nario Jan KINŠT, 2010 m. lapkričio 16 d. Liuksemburge įvykusiame posėdyje. Audito Rūmų vardu +++++ TIFF +++++ Vítor Manuel da Silva Caldeira Pirmininkas [1] 61 straipsnis. [2] 2006 m. gruodžio 18 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 1905/2006, nustatančio vystomojo bendradarbiavimo finansinę priemonę, 25 straipsnio 1 dalies b punktas (OL L 378, 2006 12 27, p. 41). [3] Bendros paramos biudžetui planavimo, modeliavimo ir valdymo vadovas, paskelbtas EuropeAid interneto svetainėje (http://ec.europa.eu/europeaid/what/economic-support/documents/guidelines_budget_support_en.pdf). [4] Kotonu susitarimo 61 straipsnio 2 dalis ir Reglamento dėl vystomojo bendradarbiavimo priemonės 25 straipsnio 1 dalies b punktas. [5] Viešųjų išlaidų ir finansinis atskaitingumas. [6] Tokios nacionalinės vystymosi strategijos iki šiol dažnai buvo skelbiamos kaip "Skurdo mažinimo strategijos dokumentai", tačiau pastaraisiais metais ši formuluotė buvo vartojama rečiau. [7] Komisijos vidaus vadove teigiama: "kai parama skiriama skurdo mažinimo strategijos dokumentams, paprastai daugiau dėmesio reikėtų skirti socialiniams švietimo ir sveikatos sektoriams, kurie yra labai svarbūs mažinant skurdą, patiriamą tiek dėl nepakankamų pajamų, tiek dėl kitų priežasčių". [8] Pirmasis Ugandos skurdo mažinimo veiksmų planas parengtas 1997 m. Juo buvo grindžiami vėlesni Skurdo mažinimo strategijos dokumentai, kuriuos, Pasaulio banko raginamos, parengė kitos besivystančios šalys. [9] Dominikos Respublikos, Mozambiko, Tanzanijos ir Zambijos. [10] ES elgesio kodekso 1 pagrindinis principas. [11] Pirmoji programa, pagal kurią skirta viena nustatyto dydžio išmoka (3,2 milijono eurų), patvirtinta 2007 m., antra ketverių metų trukmės programa (13,0 milijono eurų) – 2008 m. [12] Viena vertus, Komisija prisideda prie skurdo mažinimo paramos operacijų rengimo, kita vertus, Komisija remiasi skurdo mažinimo paramos operacijomis, nustatydama savo BPB programų tikslus ir sąlygas. [13] Šioje 2004 m. gruodžio mėn. patvirtintoje BPB programoje numatyta 2006–2009 m. išmokėti 68 milijonų eurų sumą. [14] Audito Rūmų specialioji ataskaita Nr. 2/2005 dėl Europos plėtros fondo biudžetinės paramos AKR šalims: Komisijos vykdomas skyriaus "viešųjų finansų reforma" valdymas; 13 dalis. [15] Šis vertinimas atliktas atsižvelgiant į 10-ojo EPF programavimą. Ne AKR šalyse toks vertinimas neatliktas. [16] ŠPIV vertinama, kaip šalies politika ir institucinė struktūra padeda mažinti skurdą, siekti tvaraus augimo ir veiksmingai naudotis teikiama parama vystymuisi. Pasaulio bankas, teikdamas pagalbą, vadovaujasi šiais ŠPIV reitingais. ŠPIV pateikta 16 rodiklių, kurie skaičiuojami balais nuo vieno (mažiausias) iki šešių (didžiausias). BPB gaunančių AKR, Azijos ir Lotynų Amerikos šalių 13 rodiklio "Biudžeto ir finansų valdymo kokybė" 2008 m. balų vidurkis – 3,4, t. y. nuo 2,0 iki 4,0 balo. [17] BPB gaunančių AKR, Azijos ir Lotynų Amerikos šalių 16 rodiklio "Viešojo sektoriaus skaidrumas, atskaitingumas ir korupcija" 2008 m. balų vidurkis – 3,0, t. y. nuo 2,0 iki 4,5 balo. [18] Šis auditas neapėmė šalių, kurių situacija yra nestabili (žr. 13 dalį). [19] Beninas, Etiopija, Gambija, Gajana, Kenija, Malis, Mauritanija, Mozambikas, Nigeris, Tanzanija, Togas ir Uganda. [20] Tai šalys, kurių korupcijos suvokimo indeksas yra mažesnis nei trys; indekso skalė yra nuo nulio (didelė rizika) iki dešimties (maža rizika). [21] Kambodža, Laosas, Nikaragva, Paragvajus ir Vietnamas. [22] Iki 2009 m. gruodžio 31 d. atlikti visi 28 AKR šalių, kurioms iš 10-ojo EPF skirta BPB, VIFA įvertinimai. Devynių iš šių šalių VIFA atlikti bent kelis kartus, todėl iš esmės turėtų būti įmanoma vertinti jų pažangą laikui bėgant. Tačiau kai kuriais iš šių papildomų vertinimų buvo siekiama nustatyti patikimesnius nei per pirmąjį vertinimą pradinius rodiklius, todėl neįmanoma atsekti, kokia pažanga padaryta po ankstesniojo vertinimo. VIFA atlikti keturiose iš šešių Azijos ir Lotynų Amerikos šalių, kurioms Komisija iki šiol skyrė BPB. [23] "Pasitikėjimo rizikos užsienio valstybėse doktrina" (Doctrine en matière de risque fiduciaire dans les états étrangers), France Coopération, 2008 m. balandžio mėn. [24] "Pasitikėjimo rizikos valdymas pagal Tarptautinio vystymosi departamento dvišales pagalbos programas" (Managing Fiduciary Risk in DFID bilateral aid programmes), DFID, 2008 m. sausio mėn. [25] Palyginti su šia padėtimi, kai trūksta metodikos, visiškai kitokiu požiūriu vadovaujasi Azijos plėtros bankas (APB), teikdamas sektorinę paramą Laoso biudžetui. Į APB parengtą matricą įtraukti visi svarbūs rizikos veiksniai, jų vertinimo metodai ir laikotarpiai. [26] Pagal viešųjų išlaidų priežiūros tyrimo metodą tiriami viešųjų lėšų ir kitų išteklių srautai įvairiais valdžios ir administracinės sistemos lygmenimis. Jį labiausiai tinka atlikti tuomet, kai viešojo sektoriaus finansų apskaitos sistemos yra neveiksmingos arba jų informacija nepatikima. [27] Viešųjų išlaidų apžvalgose nagrinėjama viešųjų išlaidų paskirstymas ir valdymas. Jos gali apimti visas viešąsias išlaidas arba kelių pagrindinių sektorių (pavyzdžiui, sveikatos, švietimo, žemės ūkio, vandentvarkos, kelių) išlaidas. Šiomis apžvalgomis galima remtis rengiant strateginius planus ir sudarant biudžetus arba siekiant nustatyti, kaip galima tinkamiau ir veiksmingiau skirstyti išteklius. Be to, jose vis dažniau apžvelgiamos išlaidų valdymo sistemos ir institucijos. [28] Ši programa oficialiai nėra BPB programa, tačiau ji yra panaši į BPB programas pagrindiniais tikslais ir siekiais, taip pat tuo, kad pagal ją, siekiant mažinti skurdą, didelės paramos sumos pervedamos per nacionalines sistemas, vadovaujantis tarpsektoriniu požiūriu. [29] "Transparency International" duomenimis, šios šalies korupcijos suvokimo lygis yra žemas ir padėtis toliau blogėja. Pagal "Transparency International" korupcijos suvokimo indeksą Paragvajus yra viena labiausiai korumpuotų Lotynų Amerikos šalių. Santykinė Paragvajaus padėtis gerėjo nuo 2004 m. (140 vieta) iki 2006 m. (111 vieta), bet vėliau vėl pablogėjo: 2007 m. ir 2008 m. ši šalis pagal korupcijos suvokimo indeksą užėmė 138, o 2009 m. – 154 vietą. Ši įžvalga patvirtinta Jungtinių Valstijų tarptautinio vystomojo bendradarbiavimo agentūros (USAID) 2008 m. birželio mėn. korupcijos vertinimo išvadose ir per Audito Rūmų auditorių pokalbius vizito Paragvajuje metu. [30] "Rezultatais grindžiamos nacionalinės vystymosi strategijos, vertinimas ir ateities uždaviniai" (Results-Based National Development Strategies, Assessment and Challenges Ahead), Pasaulio bankas, 2007 m. gruodžio mėn. Šioje apžvalgoje vertinta remiantis trimis kriterijais: darnia strategine sistema, joje nustatytais prioritetais ir strateginiu ryšiu su biudžetu. [1001] Devyniose AKR šalyse rizika nevertinta, nes jos yra palyginti mažos arba joms neteikiama EPF parama. [32] Šiuo pavadinimu siekiama pabrėžti, kad ilgalaikiai finansiniai įsipareigojimai yra sutartinio pobūdžio ir kad siekiant TVT, visų pirma sveikatos ir švietimo srityse, svarbiausia yra rezultatai. [33] Taip pat žr. Audito Rūmų specialiosios ataskaitos Nr. 6/2007 dėl techninės pagalbos veiksmingumo gebėjimų ugdymo kontekste 10 ir 11 dalis. [34] Specialiojoje ataskaitoje Nr. 2/2005 dėl EPF biudžetinės paramos AKR šalims: Komisijos vykdomas skyriaus "viešųjų finansų reforma" valdymas (56–62 dalys) Audito Rūmai rekomendavo stiprinti ryšius su parlamentais ir aukščiausiosiomis audito institucijomis. [35] Europos Komisijos išorės pagalbos techninio bendradarbiavimo ir projektų įgyvendinimo padalinių pertvarkymo pagrindinė strategija. [36] Žr. Audito Rūmų specialiąją ataskaitą Nr. 6/2007 dėl techninės pagalbos veiksmingumo gebėjimų ugdymo kontekste. [37] Kartais nustatyto dydžio mokėjimo dalims nustatomos viena ar dvi papildomos sąlygos – paprastai reikalaujama, kad vyriausybė atliktų tam tikrus veiksmus. [38] Žr. Audito Rūmų 2008 finansinių metų metinės iš septintojo, aštuntojo, devintojo ir dešimtojo Europos plėtros fondų (EPF) finansuojamos veiklos ataskaitos 46 dalį. [39] Bendradarbiaujančių pagalbos teikėjų ir šalies partnerės vyriausybės teikiama metinė vyriausybės darbo apžvalga. [40] AKR šalių BPB programose kintamos mokėjimo dalies lėšos sudaro 10–91 %, o Lotynų Amerikos šalių programose – 23–54 % bendros sumos. [41] Žr. Audito Rūmų 2008 finansinių metų metinės iš septintojo, aštuntojo, devintojo ir dešimtojo Europos plėtros fondų (EPF) finansuojamos veiklos ataskaitos 19 ir 46 dalis ir Audito Rūmų 2009 finansinių metų metinės iš aštuntojo, devintojo ir dešimtojo Europos plėtros fondų (EPF) finansuojamos veiklos ataskaitos 34 dalį. [42] Žr. Audito Rūmų specialiosios ataskaitos Nr. 10/2008 "EB vystymosi pagalba sveikatos paslaugoms subsacharinėje Afrikoje" 18 ir 41 dalis. [43] Iš pagalbos teikėjų ir nacionalinių valdžios institucijų atstovų sudarytos darbo grupės stebi pažangą konkrečiuose sektoriuose. [44] Bendros metinės apžvalgos – vyriausybės darbo metinės apžvalgos, kurias rengia bendradarbiaujantys pagalbos teikėjai kartu su šalies partnerės vyriausybe. [45] Išskyrus reikalavimą mokėjimo dokumentuose pranešti apie svarbius atvejus, kai susilpnėja dialogas su nacionalinėmis valdžios institucijomis, Komisijos vidaus vadove nenumatyta teikti jokių konkrečių BPB dialogo ataskaitų. [46] Toliau – metinės ataskaitos. [47] Be to, Komisija yra susijusi su kitomis ataskaitomis, kurios vis dėlto nėra parengtos vien jos atsakomybe ir nebūtinai atspindi Komisijos požiūrį. Audito Rūmai manė, kad nebuvo tinkama jas įtraukti į savo auditą. Tokios ataskaitos yra bendrosios metinės ataskaitos, kurias Komisija rengia su visomis AKR šalimis, bei Europos Komisijos bendradarbiavimo su konkrečiomis šalimis partnerėmis vertinimo ataskaitos. [48] Paryžiaus deklaracijoje, siekiant galutinio tikslo padidinti pagalbos poveikį, nustatyta, kokiomis priemonėmis reikėtų pakeisti pagalbos teikimo būdus. Joje nustatyti penki pagrindiniai pagalbos valdymo principai (atsakomybė, koordinavimas, suderinimas, rezultatų valdymas ir tarpusavio atskaitingumas), kurių reikėtų laikytis, norint padidinti pagalbos poveikį. [49] Europos Parlamento ataskaita dėl septintojo, aštuntojo ir devintojo Europos plėtros fondų 2007 finansinių metų biudžeto įvykdymo patvirtinimo, Biudžeto kontrolės komitetas, pranešėjas: Boguslaw Liberadzki, A6-0159/2009, 42 dalis. [50] Ten pat, 50 dalis. [51] "Tarptautinio vystymosi departamentas – parama besivystančių šalių biudžetams" (Department for International Development – Providing Budget Support to Developing Countries). Kontrolieriaus ir generalinio auditoriaus ataskaita, 2008 m. vasario 8 d. [52] "Pagalba teikiant paramą biudžetui – kaip vyriausybė ir Sida valdo pagrindinę paramos vystymuisi priemonę" (Aid through budget support – The Government’s and Sida’s handling of key type of development aid). -------------------------------------------------- I PRIEDAS PARAMOS BIUDŽETUI ĮSIPAREIGOJIMAI IR PROGRAMAVIMAS AKR ŠALYSE IKI 2009 M. GRUODŽIO 31 D. Kodas | | Šalis | | 9-ojo EPF įsipareigojimai | | 10-ojo EPF programavimas | | 10-ojo EPF įsipareigojimai | BPB | SPB | BPB | SPB | BPB | SPB | | | | | | | | | | | | | BB | | Barbadosas | | | 10500000 | | | 8300000 | | | | BF | | Burkina Fasas | | 197000000 | 2000000 | | 320000000 | 75000000 | | 325620000 | 50000000 | BI | | Burundis | | 84120000 | | | 90000000 | | | 68700000 | | BJ | | Beninas | | 92580000 | 97000000 | | 100000000 | 75600000 | | 76900000 | 25000000 | BS | | Bahamos | | | | | 4200000 | | | | | BW | | Botsvana | | | 51416000 | | | 62000000 | | | 60000000 | BZ | | Belizas | | | | | | 10000000 | | | | CD | | Kongas (KDR) | | 106000000 | | | | | | 22620000 | | CF | | Centrinės Afrikos Respublika | | 18530000 | | | 34000000 | | | 29210000 | | CG | | Kongas (Brazavilis) | | 30450000 | | | | | | | | CV | | Žaliasis Kyšulys | | 21225000 | | | 33000000 | | | 16300000 | 11500000 | DM | | Dominika | | | 10780000 | | 4600000 | | | | | DO | | Dominikos Respublika | | 38000000 | 48200000 | | 91300000 | 53700000 | | | | ET | | Etiopija | | 58273703 | 162464024 | | 195000000 | 200000000 | | | 200000000 | FK | | Falklando salos | | | 4547116 | | | | | | | GA | | Gabonas | | | | | | 10000000 | | | | GD | | Grenada | | | 10000000 | | | 5000000 | | 5290000 | | GH | | Gana | | 111000000 | 5000000 | | 175000000 | 83000000 | | 216020000 | 8000000 | GM | | Gambija | | | | | 22000000 | | | | | GW | | Bisau Gvinėja | | 18100000 | | | 32000000 | | | 32950000 | | GY | | Gajana | | 41196379 | | | 30200000 | 14800000 | | | | HT | | Haitis | | 36200000 | | | 48000000 | 10000000 | | 64580000 | | JM | | Jamaika | | 32550000 | 12250000 | | 60500000 | 33000000 | | 41900000 | 33000000 | KE | | Kenija | | 125000000 | | | 126800000 | 66400000 | | | | KM | | Komorai | | | 16465000 | | | | | 7270000 | | LC | | Sent Lusija | | | | | | 6900000 | | | | LR | | Liberija | | 3500000 | | | 20200000 | | | 27000000 | | LS | | Lesotas | | | | | 53800000 | | | 26000000 | | MG | | Madagaskaras | | 129500000 | | | 170000000 | 160000000 | | 90000000 | | ML | | Malis | | 156530000 | 87000000 | | 150000000 | 106500000 | | 155700000 | | MR | | Mauritanija | | | | | 38000000 | 29000000 | | | | MS | | Montseratas | | | 17200000 | | | | | | | MU | | Mauricijus | | 28552531 | 44357000 | | 43500000 | | | 44990000 | 16600000 | MW | | Malavis | | 85500000 | | | 175000000 | 60000000 | | 123890000 | | MZ | | Mozambikas | | 149922000 | 92700000 | | 311000000 | 181200000 | | 315110000 | 30000000 | NA | | Namibija | | | 85000000 | | | 60200000 | | | | NC | | Naujoji Kaledonija | | | 21500000 | | | | | | | NE | | Nigeris | | 181000000 | | | 150000000 | 135000000 | | 93000000 | 15000000 | PM | | Sen Pjeras ir Mikelonas | | | 12810000 | | | | | | | RW | | Ruanda | | 101764000 | | | 175000000 | 35000000 | | 184440000 | 78800000 | SC | | Seišeliai | | | | | 7500000 | | | 15500000 | | SH | | Šv. Elenos sala | | | 15590000 | | | | | | | SL | | Siera Leonė | | 62000000 | | | 90000000 | 10000000 | | 64820000 | | SN | | Senegalas | | 53000000 | | | 133000000 | 25000000 | | 75000000 | | ST | | San Tomė ir Prinsipė | | | | | | 13300000 | | | | TC | | Terksas ir Kaikosas | | 14635000 | | | | | | | | TD | | Čadas | | 23800000 | | | | | | | | TG | | Togas | | 5000000 | | | 32000000 | | | 32500000 | | TT | | Trinidadas ir Tobagas | | | 27300000 | | | 24300000 | | | | TZ | | Tanzanija | | 201000000 | 43500000 | | 305000000 | 139000000 | | 314840000 | 70000000 | UG | | Uganda | | 92000000 | 17500000 | | 175000000 | 55000000 | | 175000000 | | VC | | Sent Vinsentas | | | | | | 6200000 | | | | VU | | Vanuatu | | 4750000 | | | 8600000 | | | | | WS | | Samoa | | | | | | 25500000 | | | 15300000 | ZM | | Zambija | | 179000000 | 93000000 | | 232000000 | 136000000 | | 255000000 | 35000000 | | IŠ VISO | | 2481678612 | 988079139 | | 3636200000 | 1914900000 | | 2900150000 | 648200000 | -------------------------------------------------- II PRIEDAS PARAMOS BIUDŽETUI ĮSIPAREIGOJIMAI AZIJOS IR LOTYNŲ AMERIKOS ŠALYSE IKI 2009 M. GRUODŽIO 31 D. Kodas | | Šalis | | BPB | | SPB | | IŠ VISO | | | | | | | | | | BD | | Bangladešas | | 0 | | 105000000 | | 105000000 | BO | | Bolivija | | 0 | | 96500000 | | 96500000 | EC | | Ekvadoras | | 0 | | 54600000 | | 54600000 | GT | | Gvatemala | | 0 | | 33800000 | | 33800000 | HN | | Hondūras | | 60500000 | | 34000000 | | 94500000 | ID | | Indonezija | | 0 | | 145000000 | | 145000000 | IN | | Indija | | 0 | | 340000000 | | 340000000 | KG | | Kirgizija | | 0 | | 65000000 | | 65000000 | KH | | Kambodža | | 23100000 | | 30000000 | | 53100000 | LA | | Laosas | | 16200000 | | 0 | | 16200000 | NI | | Nikaragva | | 75500000 | | 92900000 | | 168400000 | NP | | Nepalas | | 0 | | 38000000 | | 38000000 | PE | | Peru | | 0 | | 60800000 | | 60800000 | PH | | Filipinai | | 0 | | 59000000 | | 59000000 | PK | | Pakistanas | | 0 | | 109000000 | | 109000000 | PY | | Paragvajus | | 24000000 | | 54000000 | | 78000000 | SV | | Salvadoras | | 37000000 | | 37100000 | | 74100000 | TJ | | Tadžikistanas | | 0 | | 43000000 | | 43000000 | UY | | Urugvajus | | 0 | | 8000000 | | 8000000 | VN | | Vietnamas | | 102000000 | | 16000000 | | 118000000 | | IŠ VISO | | 338300000 | | 1421700000 | | 1760000000 | --------------------------------------------------