Komisijos komunikatas Europos Parlamentui, Tarybai ir audito rūmams - Siekiant bendro toleruotinos klaidų rizikos sąvokos supratimo {SEK(2008) 3054} /* KOM/2008/0866 galutinis */





[pic] | EUROPOS BENDRIJŲ KOMISIJA | Briuselis, 16.12.2008 KOM(2008) 866 galutinis KOMISIJOS KOMUNIKATAS EUROPOS PARLAMENTUI, TARYBAI IR AUDITO RŪMAMS Siekiant bendro toleruotinos klaidų rizikos sąvokos supratimo {SEK(2008) 3054} KOMISIJOS KOMUNIKATAS EUROPOS PARLAMENTUI, TARYBAI IR AUDITO RŪMAMS Siekiant bendro toleruotinos klaidų rizikos sąvokos supratimo 1. dokumento aplinkybės Europos Audito Rūmai savo 2007 m. metinėje ataskaitoje nustatė reikšmingą klaidų lygį biudžeto srityse, kurios atitinka 54 % ES biudžeto. Konkrečiai Audito Rūmai nustatė 2 % ribą viršijantį klaidų lygį kaimo plėtros, aplinkos, sanglaudos, mokslinių tyrimų, energetikos, transporto, išorės pagalbos, vystymosi pagalbos, plėtros, švietimo ir pilietybės srityse. Dėl to biudžeto valdymo institucijai ir visuomenei susidaro įspūdis, kad ES nesugeba deramai valdyti didžiosios dalies savo pagrindinių politikos sričių. Audito Rūmų ataskaitoje geltona ir raudona spalvomis pažymėtos kai kurios galimos būsimos ES biudžeto išlaidos, atsižvelgiant į biudžeto peržiūrą ir visuotinę finansų bei ekonomikos krizę. Komisija dėjo dideles pastangas šiai padėčiai spręsti, ir per pastaruosius ketverius metus pasiekta didelės ir apčiuopiamos pažangos. Akivaizdu, kad būtų naudinga didesnė ir geresnė kontrolė visais lygmenimis. Teisės aktų supaprastinimas taip pat padės sumažinti didelę dalį klaidų, kurios atsiranda dėl to, kad galutiniai lėšų gavėjai deklaruoja per dideles išlaidas, neteisingai supranta arba taiko dažnai sudėtingas su ES lėšomis susijusias taisykles ir reglamentus. Tačiau Audito Rūmai taip pat pažymi, kad ES lėšų paskirstymo milijonams gavėjų visoje Europos Sąjungoje būdas, kuris paremtas lėšų gavėjų savarankišku deklaravimu, iš esmės yra rizikingas. O už Europos Sąjungos sienų Europa, dažnai sunkiomis ir rizikingomis sąlygomis, aktyviai vykdo vystomojo bendradarbiavimo ir humanitarinę veiklą bei sprendžia kitus pasaulinio masto uždavinius – šią jos veiklą labai palaiko Europos visuomenė. Būtina siekti šių politinių tikslų ir juos įgyvendinant vykdyti ekonomiškai veiksmingą kontrolę. Nors sukčiavimas visiškai netoleruotinas, politinių sprendimų priėmėjai supranta, kad kai kurioms programoms būdinga rizika. Politinių sprendimų priėmėjai yra įpratę įvertinti ir prisiimti tokią riziką, pripažindami, kad klaidų pasitaikys ir jos bus ištaisytos tik jas aptikus. Šiuo metu Audito Rūmai, kaip ir daug aukščiausiųjų audito institucijų, taiko 2 % ribą, visų pirma apskaitos ataskaitų reikšmingumui. Audito Rūmai taip pat taiko šią bendrą orientacinę ribą, kurioje neatsižvelgiama į skirtingą politikos sričių rizikos laipsnį, darydami išvadas dėl operacijų teisėtumo ir tvarkingumo. Visiškai įmanoma, kad biudžeto valdymo institucija nustatytų skirtingą ribą, jei bendrai būtų atsižvelgiama į politinius tikslus, politikos naudą (taip pat nefinansinę), būdingą riziką, tolesnio supaprastinimo galimybes ir papildomas sąnaudas, susijusias su klaidų lygio sumažinimu vykdant daugiau patikrų. ES biudžetui svarbi toleruotinos klaidų rizikos koncepcija, diskusijos dėl kurios jau užsitęsė, teikia galimybę praktiškai taikyti šį politinį požiūrį į auditą. Iš tiesų toleruotinos klaidų rizikos koncepciją pirmą kartą ES lygmeniu pasiūlė Europos Audito Rūmai bendroje audito nuomonėje Nr. 2/2004[1]. Audito Rūmų samprotavimu, „ bet kokia kontrolės sistema yra patikrų pagal nustatytą intensyvumo lygį atlikimo sąnaudų ir šių procedūrų naudos derinys. Nauda – tai lėšų iššvaistymo rizikos Bendrijoje sumažinimas ir klaidų rizikos apribojimas iki toleruotino lygmens“. Audito Rūmai toliau teigia, kad, remiantis tarptautiniais audito standartais, operacijos retai kada gali būti visiškai be klaidų, todėl yra priimtinas jų tikslumo tolerancijos lygis[2]. Audito Rūmų taikomas tolerancijos lygis – tai 2 % reikšmingumo lygis, kurį jie taiko visų politikos sričių operacijų teisėtumui ir tvarkingumui įvertinti[3]. Taigi, kai ekstrapoliuotas klaidų lygis Audito Rūmų imtyje viršija 2 %, reiškiama sąlyginė arba neigiama nuomonė. Be to, savo nuomonėje Audito Rūmai padarė išvadą, kad „greičiausiai toleruotinas klaidų ar pažeidimų lygis skirtingose biudžetinėse srityse skirsis, priklausomai nuo kontrolės sąnaudų ir būdingos rizikos“ . Siekdami kontrolės sąnaudų ir naudos pusiausvyros Audito Rūmai nurodė, kad 2 % lygis nebūtinai yra tinkamas orientacinis dydis Komisijos rizikos valdymui kai kuriose biudžeto srityse įvertinti. Todėl jie paragino, kad Komisija pasiūlytų toleruotinų klaidų rizikos lygį ir dėl jo būtų nuspręsta politiniu lygmeniu. Komisija įtraukė Audito Rūmų pasiūlymus dėl toleruotinos rizikos į savo 2006 m. Veiksmų planą dėl integruotos vidaus kontrolės sistemos (4 veiksmas) ir pradėjo rinkti duomenis apie kontrolės sąnaudas (10 veiksmas)[4]. Remdamasi Audito Rūmų bendra audito nuomone Taryba 2005 m. lapkričio mėn. padarė išvadą, kad „ ji turėtų sutarti su Europos Parlamentu dėl toleruotinos operacijų rizikos, atsižvelgdama į kontrolės skirtingose politikos srityse sąnaudų veiksmingumą ir susijusią išlaidų vertę“[5] . Europos Sąjungos Tarybai pirmininkaujanti Slovėnija 2008 m. birželio mėn. pareiškė, kad „atsižvelgdama į 2005 m. Tarybos išvadas [..], ji sutinka, kad Europos Parlamentas ir Taryba, atsižvelgdami į kontrolės skirtingose politikos srityse sąnaudų veiksmingumą ir susijusią išlaidų vertę, turėtų prieiti bendrą sutarimą dėl toleruotinos operacijų likutinės rizikos“[6]. Europos Parlamentas taip pat nuosekliai rėmė toleruotinos rizikos požiūrio taikymą (konkrečiai savo 2003–2006 m. sprendime dėl biudžeto įvykdymo patvirtinimo), o 2008 m. balandžio mėn. toleruotinos rizikos klausimas buvo aptariamas Europos Parlamento Biudžeto kontrolės komiteto pirmininko darbiniame dokumente[7]. Dokumente siūloma, kad „būtų paskatintas politinis apskaičiuotos rizikos, susijusios su ES veikla, pripažinimas“ ir „būtų pateikta tiksli ir patikima informacija apie dabartinę padėtį“ . Metinėje 2007 m. ataskaitoje[8] Audito Rūmai rekomendavo, kad teisės aktų leidybos institucijos ir Komisija padarytų pažangą svarstydamos toleruotinos rizikos sąvoką. Atsižvelgdama į ES institucijų pozicijas Komisija mano, kad institucijos sutaria, jog reikia pereiti prie toleruotinos rizikos požiūrio, kuris teikia skaidrumo dėl skirtingose ES politikos srityse esančios rizikos ir jos valdymo tam tikru lygmeniu sąnaudų. Bet koks sprendimas dėl toleruotino rizikos lygio turi būti paremtas atsižvelgimu į bendrus politinius tikslus, politikos naudą (taip pat nefinansinę), būdingą riziką, tolesnio supaprastinimo galimybes ir papildomas sąnaudas, susijusias su klaidų lygio sumažinimu padidinant kontrolę. Komunikate apibrėžiama toleruotina rizika ir aprašomas taikomas koncepciją iliustruojantis požiūris (2 skirsnis), teikiami pavyzdžiai iš pagrindinių išlaidų sričių (kurios 2006 ir 2007 m. Audito Rūmų ataskaitose pažymėtos raudonai), panaudojant surinktus duomenis pirminiam kontrolės sąnaudas apskaičiavimui (3 skirsnis) ir siūlomi tolesni veiksmai siekiant oficialiai nustatyti toleruotinos rizikos lygius (4 skirsnis). 2. Šiame komunikate taikomos apibrėžtys ir požiūris 2.1. Apibrėžtys Toleruotinos rizikos lygis – tai priimtinas arba toleruotinas neaptiktų klaidų lygis, kai būdinga rizika sumažinama ekonomiškai veiksminga kontrole: Toleruotina rizika = Būdinga rizika – ekonomiškai veiksminga kontrole sumažinta rizika | Šioje lygybėje būdinga rizika – tai su pačia veikla susijusi rizika. Komisijos veiksmų būdingos rizikos rodikliai yra šie: teisės aktų sudėtingumas; valdymo struktūra, pavyzdžiui, agentūros, nacionalinės administracijos (pavyzdžiui, pasidalijamojo valdymo atveju) ir nacionalinės įgyvendinančios įstaigos; politinės aplinkos stabilumas; lėšų gavėjų skaičius ir rūšis bei veiksmų pobūdis. Pavyzdžiui, kartais reikalingos sudėtingos taisyklės ir tinkamumo kriterijai siekiant tikslinės politikos, kurios nauda yra laikoma vertinga, rezultatų, net jei dėl to vykdomose operacijose gali atsirasti daugiau klaidų. Kitaip tariant, tinkamai parengtomis taisyklėmis ir reglamentais, kuriuos galima aiškiai interpretuoti ir lengvai pritaikyti, sumažinama klaidų atsiradimo rizika. Sukurtos vidaus kontrolės sistemos skirtos sumažinti arba sušvelninti būdingą klaidų riziką iki priimtino lygmens. Teisės aktuose nustatytos kontrolės nuostatos daro poveikį klaidų prevencijos ir aptikimo tikimybei, pavyzdžiui, minimalūs kontrolės lygiai nustatyti žemės ūkio srityje ir struktūriniams fondams. Teisės aktų leidėjo pasirinkimai, susiję su kontrolės strategijomis ir tai, kaip jas įgyvendina Komisija ir valstybės narės bei tai, kaip valstybių narių valdžios institucijos laikosi norminių kontrolės reikalavimų pasidalijamojo valdymo atveju turi tiesioginį poveikį rizikos lygiui. Audito Rūmai apibrėžia dviejų rūšių finansines klaidas – kurios daro tiesioginį poveikį išmokamai sumai, ir kurios neturi tiesioginio poveikio mokėjimui, tačiau yra susijusios su finansine rizika ir (arba) dėl jų gali reikėti atlikti finansinius taisymus. Svarbu pažymėti, kad nė viena iš šių klaidų nėra sukčiavimo rodiklis. Galimų klaidų lygis gali būti sumažintas padidinus ir (arba) pagerinus kontrole, tačiau tokias investicijas turi atsverti nauda, vertinama daugiausia pagal tai, kiek galėtų būti aptikta ir ištaisyta finansinių klaidų. Remiantis pirmiau pateikta lygybe, po kontrolės taikymo liekanti rizika gali būti laikoma priimtina arba toleruotina, jei įrodoma, kad imtasi visų priemonių būdingai rizikai apriboti, laikantis patikimo finansų valdymo principų. Vadovaujantis toleruotinos rizikos požiūriu būtų nustatyti klaidų lygmenys, iki kurių būtų galima pagrįstai tikėtis, kad Komisija ir jos įgyvendinantys partneriai, įskaitant valstybes nares, naudodami išteklius ekonomiškai veiksmingai, sumažintų klaidas. Toks sprendimas turėtų būti priimtas politiniu lygmeniu. Komunikate iliustruojamas toleruotinos rizikos požiūris naudojant turimus klaidų rūšių ir klaidų lygių, esamų kontrolės sąnaudų ir kontrolės populiacijų duomenis. Klaidų duomenys paimti iš Audito Rūmų 2006 m. patikinimo pareiškimo arba valstybių narių kontrolės rezultatų. Kontrolės sąnaudų ir kontrolės populiacijos duomenys iš dalies pagrįsti apklausomis, iš dalies apskaičiuoti. 2.2. Toleruotinos klaidų rizikos iliustravimas 2.2.1. Taikomas požiūris Komisija pripažįsta, kad dar galima gerinti esamą atitikties ir kontrolės kokybės lygį, pavyzdžiui, Komisijai ir valstybėms narėms teikiant tolesnes gaires ir rengiant mokymus valdymo subjektams visais lygmenimis (nacionaliniu, regiono, sektoriniu ir pan.) ir lėšų gavėjams, sutelkiant dėmesį į sritis, kuriose klaidos dažniausios. Galimas pagerinimo lygis priklausytų nuo to, kaip veiksmingai Komisija ir jos įgyvendinantys partneriai, pavyzdžiui, valstybės narės, taiko tas priemones[9], taip pat nuo jų kontrolei skiriamų išteklių. Nedidelėmis sąnaudomis pagerinus esamą kontrolę, dar sumažinti klaidų lygį būtų galima tik padidinus pirmojo lygmens valdymo kontrolės, įskaitant dokumentų patikras ir patikras vietoje, intensyvumą. Papildomos patikros vietoje paprastai yra brangios, atsižvelgiant į didelį naudos pagal Bendrijos programas gavėjų, kuriuos reikėtų patikrinti, skaičių. Siekiant pailiustruoti kontrolės sąnaudų ir jų naudos santykį, galima pasitelkti paprastą modelį. Modeliu siekiama nustatyti teorinį toleruotinos rizikos (toleruotinos rizikos taško) lygį, kuriame papildomos kontrolės ribinės sąnaudos lygios kontrolės ribinei naudai. Šis modelis grindžiamas dviem koordinatėmis: - (A) taškas: esamas klaidų lygis apskaičiuotomis esamomis kontrolės sąnaudomis[10]. - (B) taškas: teorinis taškas, kurio koordinatės apskaičiuotos prie esamų kontrolės sąnaudų pridėjus apskaičiuotas visų projektų patikros vietoje sąnaudos per metus, darant prielaidą, kad taip būtų pasiektas nulinis klaidų lygis. Remiantis dviem koordinatėmis tarp taškų A ir B nubrėžiama tendenciją rodanti linija. [pic]Šis metodas yra supaprastintas, nes jame daroma prielaida, kad kiekvieno populiacijos elemento rizikos charakteristikos tokios pačios – taip greičiausiai nėra Bendrijos programų atveju. Tikrą padėtį labiau atitinkantis modelis būtų pagal šią liniją išvesti kreivę, kuri aiškiau rodytų skirtingas charakteristikas turinčią populiaciją. 135° kampu nubrėžiama liestinė, kurios lietimosi su kreive taške ribinės kontrolės sąnaudos lygios ribinei naudai. Šis taškas vadinamas toleruotinos rizikos tašku. Atliekant kontrolę iki šio kreivės taško greičiausiai būtų aptikta ir ištaisyta klaidų, kurių vertė didesnė už papildomos kontrolės sąnaudas. Didinant kontrolę už šio taško kainuotų daugiau, nei galimai susigrąžintinos lėšos pagal aptiktas klaidas, todėl pagal ekonomiškai veiksmingą kontrolės strategiją toleruotinas klaidų lygis būtų nustatytas šiame taške. Išsamesnė informacija apie šį metodą pateikiama pridedamame darbiniame dokumente. 2.2.2. Daromos prielaidos Šiame požiūryje daromos tam tikros prielaidos , atsižvelgiant į tai, kad analizė šiame etape vykdyta tik pagal turimus ir lengvai kiekybiškai įvertinamus duomenis. Toleruotinos rizikos taškas potencialiai gali būti pervertintas dėl šių prielaidų ir supaprastinimų: - kontrolė turi atgrasomąjį poveikį[11], tačiau jį sunku išmatuoti – šiame modelyje kontrolės sąnaudos ir nauda nustatyti grynai kiekybiškai išmatuojama finansine išraiška; - nuliniam klaidų lygiui užtikrinti kasmet vietoje turi būti tikrinami visi (100 %) projektai. Modelyje neatsižvelgiama į papildomų mokymų ir gairių bei klaidų ektrapoliacijos, kai sisteminių klaidų taisymai pritaikomi netikrintiems projektams, poveikį; - vertinant pagrindinių kontrolės sričių sąnaudas daroma prielaida, kad kiekvienas patikrinimas kainuoja tiek pat ir kad nėra masto ekonomijos, jei vienu metu tikrinami keli to paties lėšų gavėjo projektai arba vienos patikros metu tikrinamos kelerių metų išlaidos; - projektų populiacija laikoma vienoda savo dydžiu ir klaidų rizikos požiūriu, nors iš tikrųjų kontrolė būtų nukreipiama į rizikingesnes sritis, taip sumažinant neaptiktų klaidų riziką mažesnėmis sąnaudomis; - esami daugiamečiai taisomieji mechanizmai (pvz., sanglaudos politikai) daro poveikį klaidų lygiui, nes daugeliui Audito Rūmų metinės imties tikrintų projektų neatliekami visi teisės aktais reikalaujami patikrinimai programų vykdymo laikotarpiu[12]. Todėl (metinis) toleruotinos rizikos taškas šiame pavyzdyje yra visiškai skirtingas nuo klaidų lygio kiekvienos (daugiametės) programos uždarymo metu ir nuo Komisijos tarnybų metinių veiklos ataskaitų patikinimo deklaracijų, kurios paremtos sistemos gebėjimu aptikti ir ištaisyti klaidas per tam tikrą metų skaičių, vertinimo. Toleruotinos rizikos taškas potencialiai gali būti nepakankamai įvertintas dėl šių prielaidų modelyje: - laikoma, kad esamos ex ante kontrolės pagerinimas taikyti minimalų Audito Rūmų 2006 m. praneštą klaidų lygį, pavyzdžiui, Komisijai teikiant geresnes gaires valstybėms narėms ir jų mokymu, taip pat valstybių narių gairėmis savo institucijoms ir lėšų gavėjams bei jų mokymu, pasiekiamas nulinėmis (arba nedidelėmis) sąnaudomis; - į audito riziką neatsižvelgiama – laikoma, kad atlikta kontrole nustatomos ir ištaisomos visos klaidos projekte. Be to, pateikti pavyzdžiai grindžiami vieneriais metais, laikant, kad šie metai yra tipiniai. Šių prielaidų bendras (didinantis ir mažinantis) poveikis gali vienas kitą panaikinti. Be to, panašūs rezultatai gauti taikant sudėtingesnius matematinius metodus (naudojant parabolines ir logaritmines funkcijas ir alternatyvių sąnaudų koncepciją), todėl manoma, kad šis metodas yra pakankamai patikimas (žr. priedą). Aišku, kai kurios iš pirmiau minėtų prielaidų yra gana toli siekiančios ir, atliekant išsamią finansinių operacijų ir klaidų lygio analizę[13], surenkant išsamius duomenis ir juos nuodugniai analizuojant, modelį galima būtų toliau plėtoti siekiant atsižvelgti į: - projektų pobūdį, siekiant nustatyti skirtingų rūšių projektams būdingą riziką; - nevienodus skirtingų veiklos ir lėšų gavėjų rūšių rizikos lygmenis, siekiant užtikrinti, kad pirma būtų tikrinami rizikingiausia veikla ir lėšų gavėjai; - projektų dydį, kad esant tam tikram rizikos lygiui pirma būtų tikrinami didesni projektai, taip veiksmingai panaudojant kontrolės išteklius; taip pat - projektų trukmę, kad kontrolės laikas būtų gerai suplanuotas siekiant patikrinti didžiausią lėšų sumą. Vis dėlto šiuo metu toliau nenagrinėjamas šio pažangesnio modelio varianto plėtojimas, nes tai valstybėms narėms reikštų didelių laiko sąnaudų reikalaujantį ir brangų duomenų rinkimą. 3. Kontrolės sąnaudų ir klaidų riziką iliustruojantys pavy ZDžIAI Naudojant paprastą pirmiau pateiktą modelį šiame skirsnyje nagrinėjamos konkrečios dviejų politikos sričių, kuriose Audito Rūmai savo 2006 m. ir 2007 m. metinėse ataskaitose padarė išvadą, kad klaidų lygis yra aukštas[14], dalys. Susijusios prielaidos yra paprastos ir teikia orientacinius rezultatus. Abiem atvejais pagrindinis modelis yra pritaikytas atsižvelgti į kiekvienoje srityje turimų duomenų ypatybes. Todėl abiejose srityse gauti rezultatai negali būti palyginami. Abiem atvejais pateikiamos pinigų sumos ir procentinės išraiškos, atsižvelgiant į jų apytikslį pobūdį, yra suapvalintos. 3.1. Europos regioninės plėtros fondas (ERPF) 2000–2006 m. programų laikotarpiu ERPF bendrai finansavo apie 700 000 atskirų projektų. Fondas vykdomas pagal pasidalijamojo valdymo principą – užduočių įgyvendinimas, įskaitant lėšų gavėjų kontrolę, patikėtas valstybėms narėms nacionaliniu, regioniniu ir vietos lygmeniu. Sektorių teisės aktuose nustatomos valdymo institucijų, mokėjimo ir (arba) sertifikavimo institucijų ir audito institucijų kontrolės struktūros ir minimalūs kontrolės lygiai, ir nustatoma, kad vengti klaidų ir pažeidimų, juos aptikti ir ištaisyti visų pirma turi valstybės narės[15]. Komisija prižiūri šias valdymo ir kontrolės sistemas, o generaliniai direktoratai savo metinėse valdymo ataskaitose rengia išvadas dėl jų veiksmingumo. 2008 m. vasario mėn. Komisija priėmė pasidalijamojo struktūrinių veiksmų valdymo priežiūros stiprinimo veiksmų planą[16]. Pačios Komisijos kontrolės strategijos ir praktika pagrįstos daugiamečiu požiūriu[17]. Kontrolės ir taisomieji mechanizmai valstybėse narėse taip pat yra daugiamečiai – jie apima pirmojo lygmens patikrinimus (dokumentų peržiūrą ir patikras vietoje), prieš pranešant Komisijai išlaidas; operacijų ex post patikras vietoje po išlaidų pranešimo Komisijai; sistemų auditą ir nepriklausomos uždarymo įstaigos užbaigimo deklaraciją. Dėl Sutartyje nustatyto metinio patikinimo pareiškimo periodiškumo pobūdžio šis galimo toleruotinos rizikos taško apskaičiavimas atliekamas kasmet ir yra paremtas Audito Rūmų 2006 m. patikinimo pareiškimu ir klaidų apibrėžtimis bei Audito Rūmų paskelbtomis išvadomis. 2006 ir 2007 m. struktūriniams veiksmams (įskaitant ERPF)[18] Audito Rūmai skyrė neigiamą įvertinimą – imties pagrindu klaidų lygis visų struktūrinių fondų kompensacijose atitinkamai sudarė ne mažiau kaip 12 % ir 11 %. Naudodama esamą minimalų Audito Rūmų nustatytą klaidų lygį ir jį sumažinusi iki 9 %, atsižvelgiant į numatomą esamos ex ante kontrolės pagerinimo naudą ribotomis ar nedidelėmis papildomomis sąnaudomis, Komisija nustatė metines kontrolės sąnaudas, kartu su toleruotinos rizikos tašku, kaip nustatyta 2.2.1 skirsnyje. Remdamasi iš valstybių narių gauta informacija Komisija preliminariai apskaičiavo, kad bendros ERPF kontrolės 2006 m. sąnaudos siekė 215 mln. EUR – maždaug 0,7 % visų ERPF tais metais bendrai finansuojamų veiksmų viešųjų išlaidų. Šioje diagramoje parodomas teorinis klaidos lygių ir ERPF kontrolės sąnaudų santykis (dėl išsamesnės informacijos žr. priedą): [pic] Remiantis apskaičiuota 2006 m. išlaidų suma ir (arba) patikrintų projektų skaičiumi, sąnaudos teoriniam nuliniam klaidų lygmeniui pasiekti, tikrinant visas sąnaudas ir (arba) projektus vietoje, per metus siektų 2,25 mlrd. EUR (tai atitiktų 8 % visų Fondo bendrai finansuojamų veiksmų viešųjų išlaidų). Šiuo pagrindu gauta kreivė rodo galimą klaidų lygio ir kontrolės sąnaudų santykį[19]. Tada apskaičiuojamas taškas kreivėje, kuriame vienas papildomas kontrolei išleistas euras lygiai vienu euru padidina galimai aptiktinų klaidų teikiamą naudą, siekiant nustatyti toleruotinos rizikos tašką (kuriame ribinės kontrolės sąnaudos lygios ribinei naudai). Šiame taške klaidų lygis galėtų būti maždaug 4 %, o kontrolės sąnaudos 996 mln. EUR – tai atitinka 3,5 % visų viešųjų išlaidų. Šis taškas rodo, kad ekonomiškai būtų veiksminga daugiau išleisti ERPF patikroms iki taško, kuriame pasiekiamas maždaug 4 % klaidų lygis. Priimant politinį sprendimą šiuo klausimu reikėtų atsižvelgti į gebėjimą padidinti kontrolės sąnaudas – dėl to tikslinis toleruotinos klaidos lygis galėtų būti nustatytas nuo pakoreguoto esamo 9 % Audito Rūmų minimalus klaidų lygmens (siekiant atsižvelgti į numatomą geresnės ex ante kontrolės nepatiriant didelių sąnaudų naudą) iki 4 % pirmiau nurodyto teorinio tikslinio lygmens. Kadangi valstybių narių pateikta informacija ne visada buvo tiksli ir nuosekli[20], Komisija įvertino, kaip skaičiavimams galėtų daryti poveikį galimas nepakankamas kontrolės sąnaudų įvertinimas. Jei sąnaudos būtų 50 % didesnės nei valstybių narių apskaičiuotos, toleruotinos rizikos taškas padidėtų vienu procentiniu punktu (iki 5 %). Tai, taip pat jautrumo analizės, naudojant sudėtingesnius statistinius metodus, naudojant tuos pačius duomenis, rezultatai, parodė ribotą toleruotinos rizikos taško pokytį (žr. priedą). Taip pat reikėtų pažymėti, kad pirmiau naudoti duomenys yra susiję su struktūrinių fondų išlaidomis, kurioms taikomi 2000–2006 m. teisės aktai. 2007–2013 m. programos laikotarpio taisyklėse pateikiamos sustiprintos ir aiškesnės kontrolės nuostatos nacionalinėms valdžios institucijoms, kuriomis siekiama sumažinti klaidų lygį. Šis poveikis turėtų būti pabrėžiamas pagal veiksmų planą vykdomais prevenciniais veiksmais 2007–2013 m. laikotarpiu. Teisės aktų leidybos institucijai neseniai pateikti papildomų supaprastinimų siūlymai, kurie, tikėtina, taip pat turėtų poveikį klaidų lygiui bei toleruotinos rizikos taškui. Vis dėlto didžiajai daliai struktūrinių fondų išlaidų 2007–2013 m. teisės aktai bus taikomi tik nuo 2010 m. Iki tų metų didžiajai daliai valstybių narių Komisijai praneštų išlaidų bus taikomas 2000–2006 m. teisinis pagrindas[21]. Kadangi atliekant tolesnę išsamesnę toleruotinos rizikos analizę turėtų būti įtrauktas 2007–2013 m. teisės aktų ir veiksmų plano poveikis, tai turėtų būti grindžiama 2010 m. įgyvendinimo duomenimis ir todėl tuos duomenis būtų galima gauti nuo 2011 m. (žr. 4.1 skirsnį). Pagrindiniai pastebėjimai Toleruotinos rizikos lygis viršija 2 % ir, remiantis paprastu teoriniu sąnaudų ir naudos santykio metodu, galėtų siekti maždaug 4 %. Tai reiškia, kad dabartinės kontrolės sąnaudos padidėtų penkis kartus – nuo 0,7 % iki maždaug 3,5 % visų viešųjų išlaidų. Atitinkamai, remiantis pavyzdyje naudotais duomenimis, esamą kontrolės sąnaudų lygmenį padidinus 100 mln. EUR, grynoji nauda dėl nustatytų klaidų galėtų siekti maždaug 285 mln. EUR. Remiantis pavyzdžio duomenimis 2 % klaidų lygiui pasiekti reikėtų aštuonis kartus padidinti kontrolės sąnaudas iki beveik 6 % visų Fondo viešųjų išlaidų. Dėl didelių papildomų valstybių narių patirtinų kontrolės sąnaudų teoriniam toleruotinos rizikos taškui pasiekti, vidutiniu laikotarpiu galėtų būti nustatytas tikslas pereiti nuo Audito Rūmų minimalaus klaidų lygio iki maždaug 5 % tikslinio lygio. | - 3.2. Europos žemės ūkio kaimo plėtros fondas (EŽŪKPF) EŽŪKPF sudaro maždaug 20 % visų žemės ūkio išlaidų 2007–2013 m. laikotarpiu. Jo kontrolės sistema labai panaši į Europos žemės ūkio garantijų fondo (EŽŪGF) kontrolės sistemą. Audito Rūmai daro išvadą, kad neproporcingai didelę bendro 2 % – 5 % klaidų lygio žemės ūkio srityje dalį sudaro klaidos kaimo plėtros srityje, o su EŽŪGF išlaidomis susijusių klaidų lygis yra šiek tiek mažesnis nei 2 %[22]. Aukštesnis klaidų lygis kaimo plėtros srityje daugiausia yra susijęs su dažnesnėmis klaidomis agrarinės aplinkosaugos priemonių srityje. Specialioje Audito Rūmų ataskaitoje Nr. 3/2005 dėl aplinkosaugos išlaidų žemės ūkio srityje daroma išvada, kad šios išlaidos ne tik yra rizikingos dėl savo pobūdžio, bet ir kad šioje srityje neįmanoma gauti patikinimą priimtinomis sąnaudomis. Todėl pateikiamame pavyzdyje konkrečiai nagrinėjamos šios priemonės. Tuo Komisija taip pat reaguoja į 2008 m. balandžio 22 d. sprendimą dėl biudžeto įvykdymo patvirtinimo[23]. Neįmanoma apskaičiuoti klaidų lygio agrarinės aplinkosaugos priemonių srityje remiantis Audito Rūmų patikinimo pareiškimo rengimo duomenimis, tačiau Komisija paprašė valstybių narių pateikti 2007 finansinių metų patikrų vietoje rezultatų keliose kaimo plėtros priemonėse, įskaitant agrarinės aplinkosaugos priemones, statistinius duomenis. Valstybės narės pateikė prašomus duomenis, tačiau jų sertifikavimo įstaigos nepatikrino ir nepatvirtino; kai kuriais atvejais duomenys taip pat buvo neišsamūs. Vis dėlto duomenys patvirtina, kad klaidų lygis agrarinės aplinkosaugos priemonių srityje yra aukštesnis, nei kitose kaimo plėtros priemonių srityse (klaidų lygis agrarinės aplinkosaugos priemonių srityje 2007 m. siekė maždaug 4 %). Komisija taip pat paprašė valstybių narių pateikti informacijos apie agrarinės aplinkosaugos priemonių kontrolės sąnaudas. Remiantis gautais duomenimis, agrarinės aplinkosaugos priemonių kontrolės sąnaudos vertinamos maždaug 360 mln. EUR – tai atitinka 13 % visų viešųjų išlaidų priemonėms 2005 m. Verta pažymėti, kad šios sąnaudos yra tris kartus didesnės, nei sąnaudos žemės ūkio priemonių kontrolei apskritai (maždaug 4 % visų viešųjų išlaidų). Agrarinės aplinkosaugos priemonių kontrole taip pat prisidedama prie politikos tikslo saugoti ir gerinti aplinką. Nauda aplinkai šiuose apskaičiavimuose kiekybiškai neįvertinta. [pic] Apskaičiuotos visų gavėjų tikrinimo sąnaudos sudarytų 1,4 mlrd. EUR per metus. Pagal šiuos duomenis gauta kreivė skirta pademonstruoti galimą klaidų lygio ir kontrolės sąnaudų ryšį[24]. Pagrindiniai pastebėjimai Kontrolės sąnaudų padidinimas virš dabartinio (13 %) lygio nebūtų ekonomiškai efektyvus, nes ribiniam lėšų gavėjų patikrų vietoje skaičiui padidėjus 1 %, sutaupytos lėšos dėl nustatytų neteisėtų išlaidų sudarytų tik 10 % šių papildomų patikrų sąnaudų. Sumažintas klaidų lygį nuo esamo 4 % lygio iki 2 % Audito Rūmų taikomo reikšmingumo lygio[25] padidintų kontrolės sąnaudas nuo maždaug 13 % iki beveik 30 % visų priemonėms skiriamų viešųjų išlaidų, todėl toks sumažinimas nebūtų ekonomiškai efektyvus. Agrarinės aplinkosaugos priemonės smarkiai padidina bendrą klaidų lygį kaimo plėtros srityje. Kadangi nebūtų ekonomiškai efektyvu padidinti kontrolę, kaimo plėtros priemonių toleruotinos rizikos lygis aiškiai viršija 2 % ir gali viršyti 5 %. | - 4. TOLESNė VEIKLA 4.1. Preliminarios išvados Svarbu pabrėžti, kad sutarti dėl toleruotinos klaidų rizikos nereiškia pripažinti, kad Komisijoje ir valstybėse narėse valdymo ir kontrolės sistemos gali būti nepakankamai veiksmingos. Visose politikos srityse Komisija ir jos įgyvendinantys partneriai turėtų išlaikyti budrumą ir turimais ištekliais siekti kuo geresnių kontrolės rezultatų. Nustatytus trūkumus reikia šalinti, o jų priežastis išanalizuoti, kad trūkumus būtų galima veiksmingai aptikti, ištaisyti ir jų išvengti. Komisija taip pat pripažįsta, kad kai kuriuose sektoriuose Bendrijos programų kontrolės sistemomis, taip pat valstybių narių valdomomis, galėtų būti esamomis sąnaudomis veiksmingiau aptinkamos ir ištaisomos klaidos bei užtikrinama, kad jų būtų išvengta. To siekdama Komisija imasi veiksmų[26]. Į kontrolę investuojant daugiau nei dabar būtų nustatoma ir ištaisoma daugiau klaidų. Didesnė kontrolė pareikalautų papildomų išteklių, kuriuos turėtų skirti Komisija ir (arba) valstybės narės, o sprendimai dėl kontrolės padidinimo lygio turėtų būti pagrįsti tikėtina sumažėjusio klaidų lygio teikiama nauda. Audito Rūmų vertinimai rodo, kad klaidų lygis skirtingose politikos srityse smarkiai skiriasi. Pirmiau pateikta analize patvirtinamas požiūris, kad metiniame patikinimo pareiškime taikomas 2 % reikšmingumo lygis nėra tinkamas ekonomiškai veiksmingos kontrolės strategijos rodiklis kai kuriose politikos srityse. Dėl to toleruotinos klaidų rizikos lygis turėtų būti išanalizuotas kiekvienai politikos sričiai atskirai ir dėl jo nuspręsta Bendrijos lygmeniu. Šis politinių institucijų nustatytas toleruotinos rizikos lygis būtų tarp dabartinio klaidų lygio, pakoreguoto siekiant atsižvelgti į galimus esamos kontrolės pagerinimus, ir teorinio toleruotinos rizikos taško. Pagal šiame komunikate pateiktą paprastą turimais duomenimis ir apskaičiavimais grindžiamą modelį gauti tokie preliminarūs šių lygių orientaciniai dydžiai: - sanglaudos politikos atveju biudžeto valdymo institucija galėtų laikyti, kad metinio patikinimo pareiškimo tikslu preliminarus orientacinis toleruotinos rizikos lygis galėtų būti maždaug 5 % per metus; - remiantis turimais duomenimis kaimo plėtros atveju biudžeto valdymo institucija galėtų laikyti, kad papildoma kontrolė siekiant sumažinti klaidų skaičių būtų ekonomiškai neveiksminga. Komisijos vertinimu pirmojoje analizėje toleruotinos rizikos lygis šioje srityje yra maždaug 5 %. Nors šiame komunikate daugiausia dėmesio skiriama dviem sritims, kuriose gautas neigiamas Audito Rūmų įvertinimas 2007 m., šis metodas taip pat galėtų būti taikomas ir kitoms politikos sritims, įskaitant vidaus politiką, ypač mokslinių tyrimų, kurioje sustiprintu auditu gauti tikslūs duomenys apie klaidas ir kurioje kontrolės sąnaudos gali būti nesunkiai įvertintos, bei išorės veiksmų, kurie, nors jiems ir būdinga tvirta politinė ir visuomenės parama, dažnai vykdomi rizikingoje ir sudėtingoje aplinkoje. Taip pat bus atsižvelgta į supaprastinimo abiejose srityse elementus, kai šie daro poveikį klaidų rizikai ir kontrolės sąnaudoms. Toleruotinos rizikos analizė taip pat tinka ir toms sritims, kuriose Audito Rūmai pateikė teigiamą įvertinimą. Pavyzdžiui, administracinių išlaidų atveju Komisija išnagrinės, ar nedidelė joms būdinga rizika ir jau taikoma veiksminga kontrolė pateisina mažesnį už 2 % reikšmingumo lygį toleruotinų klaidų lygį. Sanglaudos politikos atveju modelis galėtų būti sustiprintas atsižvelgiant į skirtingą populiacijos narių riziką. Tai pareikalautų išsamesnės ir daugiau sąnaudų reikalaujančios analizės, kuri galėtų būti užbaigta ne anksčiau kaip 2010 m. ir būtų pagrįsta 2000–2006 m. teisės aktais. Komisijos požiūriu šis pasirinkimo variantas yra nereikalingas ir ekonomiškai neefektyvus. Kita vertus, patikslinti sanglaudos politikos duomenys, pagrįsti naujuoju 2007–2013 m. teisiniu pagrindu, įskaitant naujai pasiūlytus supaprastinimus, galėtų būti naudingi. Tam reikėtų remtis 2010 m. duomenimis – iki tų metų naujų programų vykdymas jau bus gerokai pasistūmėjęs, o rezultatai (kurie bus turimi 2011 m.) galėtų būti panaudoti peržiūrėti ir patobulinti toleruotinos rizikos tašką šioje srityje. 4.2. Galimi žingsniai siekiant susitarimo dėl toleruotinos rizikos požiūrio taikymo Komisijos požiūriu toleruotinos rizikos požiūrio taikymas būtų patikima investicija ir suteiktų tvirtą pagrindą biudžeto įvykdymą tvirtinančiai institucijai spręsti apie Komisijos rizikos valdymo kokybę. Akivaizdu, kad būdama tikrinamas subjektas Komisija negali pati nustatyti toleruotinos rizikos lygio. Pagrindiniai žingsniai siekiant toleruotinos rizikos požiūrio būtų šie: - šio komunikato ir biudžeto valdymo institucijos pozicijos pagrindu atnaujinti Tarybos, Europos Parlamento ir Audito Rūmus tarpinstitucines diskusijas dėl toleruotinos rizikos lygio sanglaudos politikos ir kaimo plėtros politikoje, remiantis čia pateikiama analize; - jei šių diskusijų išvados bus palankios, Komisija iki 2010 m. vidurio pateiks tolesnę toleruotinos rizikos analizę, visų pirma mokslinių tyrimų, energetikos ir transporto, taip pat išorės pagalbos, vystymosi ir plėtros srityse. [1] Europos Bendrijų Audito Rūmų nuomonė Nr. 2/2004 dėl bendrojo audito modelio (ir pasiūlymo dėl Bendrijos vidaus kontrolės koncepcijos) (OL C 107, 2004 4 30, p. 1). [2] Europos Audito Rūmų patikinimo pareiškimo metodologija pateikiama http://eca.europa.eu/portal/page/portal/audit/StatementofAssurance, 2008 10 7. [3] 2% riba nustatyta pagal privačiojo sektoriaus finansinio audito standartus – ją Audito Rūmai nustatė kaip orientacinį dydį, kadangi nėra panašių tarptautinių operacijų auditui taikomų standartų ir tam prieštaraujančių nurodymų politiniu lygmeniu. Kai kurios valstybių narių aukščiausiosios audito institucijos taip pat taiko 2% reikšmingumo ribą. [4] Komisijos veiksmų planas dėl integruotos vidaus kontrolės sistemos, COM (2006) 9, 2006 1 17. [5] Ekonomikos ir finansinių reikalų tarybos 2688-ojo posėdžio spaudos pranešimas, 2005 11 8, 17 punktas. [6] Europos Sąjungos Taryba, pirmininkaujančios šalies pranešimas delegacijoms „Geresnis patikimas finansinis ES lėšų valdymas“, 10284/08 FIN 217, 2008 6 3. [7] Biudžeto peržiūrai skirtas darbinis dokumentas Nr. 2, „Toleruotina klaidų rizika“, Europos Parlamento narys Herbert Bösch, 2008 4 8. [8] Audito Rūmų 2007 finansinių metų metinė biudžeto vykdymo ataskaita (OL C 286, 2008 11 10, p. 1). [9] Pavyzdys. Struktūrinių fondų programos veikimo pirmojo lygmens valdymo institucijos valstybėje narėje atliekama patikra vietoje galėtų būti pagerinta, jei patikros metu būtų turimos kontrolės priemonės (pvz., atitinkamos gairės ir tinkami patikros lapai) ir jomis būtų veiksmingai naudojamasi. [10] ERPF (žr. 3.1 skirsnį) klaidų lygis A taške yra žemesnioji klaidų riba Audito Rūmų 2006 m. patikinimo pareiškimo imtyje, sumažintas apskaičiuotu pagerintos ex ante kontrolės kokybės poveikiu. Agrarinės aplinkosaugos priemonių atveju (žr. 3.2 skirsnį) A taškas yra vidutinis klaidų lygis, kurį pranešė valstybių narių mokėjimo agentūros. [11] Dėl, pavyzdžiui, galimybės būti patikrintam ir prevencinio nuolatinio sistemos gerinimo poveikio. Pavyzdžiui, bendrosios žemės ūkio politikos IAKS veiksmingumą iš dalies galima paaiškinti atgrasomuoju sankcijų poveikiu ir pakankamai didele tikimybe būti patikrintam nacionalinių valdžios institucijų. [12] Programos gali būti įgyvendinamos 9 metus, todėl galutinės kiekvienos programos užbaigimo deklaracijos, kuriose patvirtinamas operacijų teisėtumas ir tvarkingumas, arba bet kokios išlygos dėl jų, gali būti pateikiamos praėjus iki dešimt metų nuo programos pradžios. [13] Šio metodo vertę galėtų padidinti Audito Rūmų pagalba, susijusi su klaidų apibrėžimu bei imties sudarymo metodologija. [14] Struktūriniai veiksmai (ERPF) ir žemės ūkis (kaimo plėtros ir agrarinės aplinkosaugos priemonės). [15] Tarybos reglamento (EB) Nr. 1260/1999 39 straipsnio 1 dalis. [16] COM (2008) 97 galutinis. [17] Daugiametį požiūrį rodo Komisijos tarnybų metinių veiklos ataskaitų patikinimo deklaracijos. [18] Struktūriniai veiksmai 2006 m. vykdyti REGIO, EMPL, AGRI (EŽŪOGF Orientavimo skyriaus) ir MARE (FIFG) generaliniuose direktoratuose. [19] Reikėtų pažymėti, kad analizei palengvinti x ir y ašys iš pradžių buvo parengtos naudojant tokią pačią skalę (mln. EUR), o klaidų lygis procentais diagramoje parodytas dėl aiškumo. [20] Kai kurios valstybės narės pateikė duomenis tik apie kai kurias kontrolės rūšis. Duomenų rinkimas valstybėse narėse dažnai buvo decentralizuotas, todėl nenuosekliai interpretuota Komisijos nustatyta kontrolės sąnaudų vertinimo metodologija. [21] Veiksmų plano poveikis 2000–2006 m. programų klaidų lygiui greičiausiai būtų žinomas tik jų uždarymo metu. [22] Pagal Komisijos apskaičiavimus Audito Rūmų 2007 m. išvados rodo, kad klaidų lygis kaimo plėtros srityje viršija 5%. Kai kurios valstybės narės taip pat pabrėžė didesnį klaidų dažnumą EŽŪGF. [23] „[…] ragina Komisiją nuodugniai ištirti ir įvertinti galimas sąnaudas ir naudą agrarinės aplinkosaugos srityje bei ryšį su kitomis išlaidų sritimis, pateikiant analizę Tarybai, Parlamentui ir EAR, nes bent tokia informacija būtina Komisijos pasiūlyto pertvarkymo reikalingumo aptarimui“. Pridedamame Komisijos tarnybų darbiniame dokumente pateikiami pirmieji apytiksliai išlaidų agrarinės aplinkosaugos srityje apskaičiavimai kartu su visuotinai pripažįstamos naudos apžvalga. [24] Reikėtų pažymėti, kad analizei palengvinti x ir y ašys iš pradžių buvo parengtos naudojant tokią pačią skalę (mln. EUR) , o klaidų lygis procentais diagramoje parodytas dėl aiškumo. [25] Šis skaičiavimų rezultatas grindžiamas hipoteze, kad klaidų lygis mažėja proporcingai didėjančiai kontrolei, neatsižvelgiant į didesnės kontrolės atgrasomąjį poveikį. [26] Pavyzdžiui, Komisijos veiksmų planas dėl integruotos vidaus kontrolės sistemos, COM (2006) 9, ir Veiksmų planas, siekiant stiprinti Komisijos priežiūros vaidmenį taikant pasidalijamąjį struktūrinių veiksmų valdymą, COM (2008) 97. Neaptiktų klaidų lygis (Y)