LT Europos Sąjungos oficialusis leidinys C 487/57

Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komiteto nuomonė dėl Pasiūlymo dėl Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos dėl Sąjungos muitų teisės pažeidimų ir sankcijų teisinės sistemos

(COM(2013) 884 final – 2013/0432 (COD))

(2016/C 487/08)

Pagrindinis pranešėjas Antonello PEZZINI

Konsultavimasis Europos Parlamentas, 2016 6 22 Teisinis pagrindas Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 114 straipsnis Atsakingas skyrius Bendrosios rinkos, gamybos ir vartojimo skyrius Priimta plenarinėje sesijoje 2016 9 21 Plenarinė sesija Nr. 519 Balsavimo rezultatai (už/prieš/susilaikė) 173/0/3

1. Išvados ir rekomendacijos

1.1. Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komitetas visuomet tvirtino, kad veiksminga muitų sąjunga yra esminis ES integracijos proceso elementas, reikalingas siekiant užtikrinti saugų ir skaidrų laisvą prekių judėjimą laikantis konkurencijos taisyklių, geriausiai pasirūpinant vartotojų ir aplinkos apsauga ir veiksmingai kovojant su pažeidimais, sukčiavimu ir padirbinėjimu, bei sudaryti palankias sąlygas teisėtos prekybos plėtrai.

1.2. Komitetas tvirtai remia Komisijos pasiūlyme iškeltus tikslus, nes siūlomomis priemonėmis siekiama: — žengti pirmą žingsnį siekiant sukurti bendrą ES muitinės sistemą, užtikrinti bendrą jos valdymą, įsteigti bendras administracines ir teismines muitinės institucijas, pavyzdžiui, ES muitinių teismą; sukurti bendrą muitinės kodekso nuostatų taikymo sąvadą ir bendrą informavimo sistemą su bendromis atitikties procedūromis; užtikrinti vienodą teisės aktų aiškinimą siekiant sudaryti palankias sąlygas Sąjungos vidaus ir išorės prekybai, — visoje Sąjungos teritorijoje vienodai užtikrinti reglamentavimo ir taikymo tikrumą, taikant vieningą pažeidimų ir nesumokėtų muitų sumoms ir pažeidimų sunkumui proporcingų civilinių (ne baudžiamųjų) sankcijų nustatymo ir priskyrimo tvarką, atsižvelgiant į bendras apatines ir viršutines ribas, įskaitant galimybę taikyti nepinigines sankcijas, — į teisės aktus, kaip sudedamąją dalį, įtraukti sustiprintas bendras pažeidimų prevencijos ir atgrasymo nuo jų sistemas, pasinaudojant atitikties modeliavimo IRT priemonėmis ir skubaus automatinio įspėjimo sistemomis, — numatyti bendrus ginčų sprendimo ir susitarimo mechanizmus dėl sankcijų, siekiant palengvinti ir paspartinti ES prekybos plėtrą ir išvengti ilgų bei brangių teisinių procedūrų; — kruopščiai vykdyti Pasaulio prekybos organizacijos (PPO) ir Pasaulio muitinių organizacijos (PMO) tarptautinėse gairėse nustatytus įsipareigojimus.

1.3. EESRK prašo vienu direktyvos tikslų nurodyti, kad ši priemonė, kuri leidžia laipsniškai, tačiau neišvengiamai sukurti bendrą reglamentavimo, taikymo ir aiškinimo sistemą, būtų papildyta automatiniais nustatymo mechanizmais pagrįstais rinkos kontrolės ir priežiūros įrankiais, dėl kurių nekiltų kliūčių teisėtai ES prekybos plėtrai.

1.4. Komitetas rekomenduoja, kad dvejų metų ataskaitoje, kuri turės būti pateikta Europos Parlamentui (EP), Tarybai ir EESRK, būtų ne tik įvertintas naujo teisės akto įgyvendinimo teritorijų lygmeniu konvergencijos lygmuo, bet ir pasiūlyti rodikliai, į kuriuos turi būti atsižvelgta ateityje siekiant įsteigti: — tikrą Europos muitinių agentūrą, — Europos muitinių teismą, — veiksmingą ir naudingą bendrą muitinės nuostatų taikymo sąvadą, siekiant suvienodinti muitinės pažeidimų ir sankcijų sistemas vadovaujantis vienodai aiškinamais ir taikomais teisės aktais.

2. Įžanga

2.1. Muitų sąjunga (MS) yra Europos Sąjungos pamatas. Europos Sąjungos muitų teisės aktų esminės ir procedūrinės nuostatos buvo visiškai suderintos dar 1992 m. 2013 m. buvo priimtas naujas Sąjungos muitinės kodeksas (angl. Union Customs Code – UCC), įtvirtintas Reglamentu (ES) Nr. 952/2013, galiojančiu nuo 2016 m.

2.2. Muitinių veiklos reglamentavimo aspektai pagal SESV 3 straipsnį priskirti išimtinei Sąjungos kompetencijai, o valstybių narių kompetencijai – kontrolės organizavimo veikla, sankcijų sistema bei teisės aktų, susijusių su teisminiu bendradarbiavimu baudžiamosiose bylose (SESV V antraštinė dalis), vykdymas.

2.3. ES muitinės operacijos sudaro apie 16 % pasaulinės prekybos, o importo ir eksporto operacijų vertė siekia daugiau kaip 3 500 mlrd. EUR per metus. 2013 m. surinktų muito mokesčių suma siekė 15,3 mlrd. EUR, t. y. beveik 11 % ES biudžeto.

2.4. Dėl nesuderintų nacionalinių muitinės pažeidimų ir sankcijų sistemų neteisėta prekyba besiverčiantys asmenys gali veiklą perkelti į tas valstybes nares, kuriose mažesnė išaiškinimo grėsmė ir mažesnės sankcijos, o teisėtai dirbančios įmonės patiria didesnių išlaidų vykdydamos veiklą skirtingos jurisdikcijos teritorijose, kuriose dėl skirtingų sankcijų sistemų gali būti iškreipti prekybos srautai ir ekonominės veiklos bendrojoje rinkoje schemos bei gali būti suteikta pranašumų įmonėms, veikiančioms šalyse, kur muitinės kontrolė ne tokia griežta.

2.5. Pradėjus įgyvendinti programą „Muitinė 2013“ analizuotos valstybėse narėse muitinės pažeidimams ir sankcijoms taikomos nacionalinės sistemos ir nustatyta daug šių sistemų skirtumų, kurie aprašyti neseniai atliktų išsamių tyrimų dokumentuose (1).

2.6. Kova su muitų teisės aktų pažeidimais iš tikrųjų vykdoma taikant 28 (2) skirtingas teisės sistemas ir administravimo arba teisės tradicijas, taigi ir labai įvairias sankcijų apibrėžtis ir labai skirtingo griežtumo sankcijas: dėl nevienodo muitų teisės aktų taikymo daroma įtaka konkurencijos sąlygoms, kurios vidaus rinkoje turėtų būti vienodos.

2.7. Teisės aktų taikymo skirtumai susiję, inter alia, su administracinėmis ir (arba) baudžiamosiomis sankcijomis, sankcijų tipais, pažeidimų ribinėmis vertėmis ir dydžiu, ginčų sprendimo ir susitarimo sistemomis, atsakomybės lygmenimis ir tipais, sunkinančiaisiais ar lengvinančiaisiais veiksniais, laiko ir senaties apribojimais bei juridinių asmenų atsakomybe.

2.8. Tampa vis aktualiau mažinti taikymo skirtumus ir reikia kurti pagal vienos muitinės principą suderintas europines muitinių sistemas, pagal kurias valstybės narės taikytų ginčų sprendimo mechanizmus, pinigines sankcijas už muitų teisės pažeidimus atsižvelgiant į pažeidimo pobūdį ir dydį, stengdamosi išvengti ilgų ir abiem šalims brangių teisinių procedūrų.

2.9. Be to, reikia priminti, kad MS yra daugelio ES prekybos politikos priemonių įgyvendinimo įrankis, pagal ją įgyvendinama daug su prekybos srautais susijusių tarptautinių susitarimų, joje, pasitelkiant valstybių narių administracijas, kuriami svarbūs horizontalieji duomenų valdymo procesai, valdomi komercinės veiklos vykdytojai ir taikomosios programos. Dėl teisės aktų taikymo europinėje sistemoje nenuoseklumo jau pateikta skundų PPO.

2.10. Atsižvelgdamas į sudėtingas MS veikimo problemas, teisės aktų taikymo skirtumus, dėl kurių gali būti pakenkta visos sistemos veiksmingumui, EESRK pabrėžė būtinybę „kad būtų siekiama bendros muitų politikos, paremtos vienodomis, atnaujintomis, skaidriomis, veiksmingomis ir supaprastintomis procedūromis, kuri prisidėtų prie ES ekonomikos konkurencingumo didinimo pasaulyje“ (3).

2.11. Kaip tvirtino EESRK (4), siekiant sukurti tikrą vidaus rinką, reikia nustatyti aiškius terminus taikymo taisyklėms įgyvendinti; užtikrinti vienodą Sąjungos, kuri turi veikti kaip viena administravimo institucija, muitų teisės aktų aiškinimą, kad būtų užtikrintas vienodas požiūris į veiklos vykdytojus bet kuriame ES muitinės teritorijos taške; sudaryti palankesnes sąlygas gauti įgaliotojo ekonominės veiklos vykdytojo statusą; atnaujinti visų suinteresuotųjų veiklos vykdytojų duomenis; kurti kompiuterizuotas procedūras; užtikrinti kokybišką žmogiškųjų išteklių profesinį mokymą. Iš esmės turėtume būti pajėgūs sukurti bendrą Europos muitinę.

2.12. Tiktai sėkmingai žengiant bendros Europos muitinės ir tinkamų valdymo struktūrų sukūrimo link, bus galima patobulinti dar sudėtingą ir nevienalytį MS veikimą.

3. Komisijos pasiūlymas

3.1. Pagrindinis Komisijos direktyvos pasiūlymo tikslas – taikant suderinimo direktyvą, sukurti bendrą orientacinę teisinę sistemą, kuria siekiama užtikrinti: — vienodą ekonominės veiklos vykdytojų vertinimą, — veiksmingą ES finansinių interesų apsaugą, — teisės aktų taikymą muitų teisės pažeidimų ir sankcijų srityje, — teisinį tikrumą (lex certa) ir bausmių sąlygiškumą bei proporcingumą (nulla poena sine culpa), garantuoti vienodą muitinės taisyklių laikymąsi visoje ES ir suderintą muitų teisės pažeidimų ir sankcijų reglamentų taikymą siekiant išvengti per didelių pažeidimų traktavimo ir sankcijų skyrimo skirtumų nacionalinėse sistemose, kad nebūtų iškreiptos konkurencijos taisyklės ir būtų sudarytos tinkamos sąlygos laisvam prekių judėjimui.

3.2. ES vykdomoji valdžia, inter alia, remdamasi pasirinktu teisiniu pagrindu – SESV 33 straipsniu – pasiūlė: — pagal tipus suskirstyti ilgą muitų teisės pažeidimų, už kuriuos skiriamos sankcijos, sąrašą, padalytą į tris makrokategorijas: muitų teisės pažeidimai, kuriems taikoma atsakomybė be kaltės (angl. strict liability), muitų teisės pažeidimai, padaryti dėl aplaidumo, ir tyčiniai muitų teisės pažeidimai, — sudaryti už kiekvienos kategorijos pažeidimus skiriamų veiksmingų, atgrasančių ir proporcingų sankcijų skalę, taikomą pagal Teisingumo Teismo sprendimuose įtvirtintus kriterijus (5), — sankcijas, sudarančias nuo 1 iki 30 % prekių vertės arba, jeigu pažeidimas susijęs su konkrečiu statusu ar leidimais, fiksuoto dydžio sankcijas, — siekiant aiškiai panaikinti įgaliojimų taikyti sankcijas terminų skirtumus, nustatyti ketverių metų nuo pažeidimo dienos terminą, o tęstinumo ar pasikartojimo atveju – nuo pažeidimo pabaigos dienos, — įdiegti administracinės bylos nagrinėjimo sustabdymo mechanizmus, taikytinus tuo atveju, kai dėl tos pačios veikos pradedama baudžiamoji byla, — skatinti valstybių narių bendradarbiavimą ir keitimąsi informacija.

3.3. Prieš trejus metus Europos Komisijos pateiktas pasiūlymas buvo įvertintas Europos Parlamento ir užginčytas įvairių valstybių narių. Lietuvos Respublikos Seimas nurodė, kad „pasirinktas pasiūlymo teisinis pagrindas (SESV 33 straipsnis) Sąjungai nesuteikia teisės imtis veiksmų nustatant Sąjungos muitų teisės aktų pažeidimų sistemą ir numatant už tuos pažeidimus skirtinas sankcijas“ (6), nes šis pasiūlymas neatitinka subsidiarumo principo, ypač kai jis, visų pirma, neatitinka reikalavimų, susijusių su suteikimo principu, numatančiu, kad Sąjunga gali imtis veiksmų tik tuo atveju, jeigu teisinį pagrindą jų imtis numato Sutartys.

3.4. Šiuo metu EP vėl pradėjo nagrinėti pasiūlymą ir patikėjo savo nuomonę parengti Vidaus rinkos ir vartotojų apsaugos (IMCO) komiteto pranešėjai Kaja Kallas. Ji paprašė išplėsti teisinį pagrindą įtraukiant ir SESV 114 straipsnį (7), kuriame nustatyta pareiga pasikonsultuoti su EESRK, kaip nurodyta EP IMCO komiteto pirmininko rašte, kuriuo į EESRK kreiptasi dėl konsultacijos.

3.5. EESRK visiškai pritaria tokiam pasirinkimui ir pabrėžia, kad svarbu sukurti vienodą muitų sistemą, kurioje būtų nustatytos vertės ir vienetų sistema, taikytini ne tik vidaus rinkai, bet ir visai Europos visuomenei, kuriai bendra sistema šiuo metu ypač reikalinga.

4. Bendrosios pastabos

4.1. Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komitetas visuomet tvirtino, kad veiksminga muitų sąjunga yra esminis ES integracijos proceso elementas, reikalingas siekiant užtikrinti saugų ir skaidrų laisvą prekių judėjimą laikantis konkurencijos taisyklių ir geriausiai pasirūpinant vartotojais bei aplinka.

4.2. EESRK mano, kad svarbiausia laikytis bendro požiūrio į pažeidimų prevenciją, atgrasymą nuo jų ir vienodą pažeidimų nustatymą bei į vieningą numatomų sankcijų valdymą, įskaitant ginčų sprendimo ir susitarimo sistemas, siekiant užtikrinti vienodą ir nediskriminacinį Europos taisyklių taikymą visoje teritorijoje, kaip nustatyta SESV 3 straipsnyje.

4.3. EESRK yra tvirtai įsitikinęs, kad reikia spartinti vieningai valdomos tikros bendros Europos muitinės įsteigimo procesą, steigti Europos muitinių agentūrą ir bendras administravimo ir teismo institucijas (8), visų pirma Europos muitinių teismą (9), vadovaujantis Šiaurės Amerikoje sukurtos sistemos pavyzdžiu, kuris taikytų bendrą teisės pažeidimų sistemą ir bendrą sankcijų sistemą, turėtų paskutinės instancijos galią, taip pat papildomai sukurti išankstinės prevencijos sistemas bei ginčų sprendimo ir susitarimo sistemas, kurias taikant sumažėtų ES verslui, ypač mažosioms ir vidutinėms įmonėms, žalingų brangiai kainuojančių ginčų skaičius arba jų visiškai neliktų.

4.4. Komiteto nuomone, vienodas Europos Sąjungos muitų teisės aktų taikymas turėtų apimti ir ekonominės veiklos vykdytojų ginčų sprendimo etapą, tiek vidaus, tiek tarptautinėje rinkoje, taip pat reikia ex ante požiūrio į prevenciją, grindžiamo patobulintais unikaliais telematiniais IRT sprendimais, siekiant išvengti didžiulio biurokratinio darbo, susijusio su identifikavimu.

4.4.1. Komitetas dar kartą pabrėžia, kad svarbu įgyvendinti „bendromis, skaidriomis, efektyviomis, veiksmingomis […] procedūromis grindžiamą bendrą muitų politiką, kad Europos Sąjunga galėtų konkuruoti pasaulio mastu ir užtikrinti Europos įmonių ir vartotojų teises ir apsaugą bei intelektinės nuosavybės apsaugą […]“ (10).

4.5. EESRK yra įsitikinęs, kad bet kokia europinė teisės pažeidimų, ginčų sprendimo ir susitarimo dėl sankcijų sistema turėtų būti įgyvendinama taikant priemones, kurios apimtų visas kitas bendrosios taisyklių taikymo sistemos dalis, t. y. priežiūrą, kontrolę, tyrimą ir stebėseną.

4.6. Komitetas mano, kad svarbiausia visoje Sąjungos teritorijoje vienodai užtikrinti teisės aktų ir jų įgyvendinimo tikrumą, tuo tikslu taikyti vienodą aiškių ir tinkamai apibrėžtų kategorijų pažeidimų nustatymo ir priskyrimo sistemą ir jų sunkumą proporcingai atitinkančių civilinių (ne baudžiamųjų) sankcijų tvarką, atsižvelgiant į nustatytas bendras žemiausias ir aukščiausias ribas, kam būtina suderinti gaires, taip pat reikia numatyti nepiniginių sankcijų.

4.7. EESRK nuomone, šiuo pirmuoju bendrų muitų teisės aktų pažeidimų ir sankcijų sistemų suderinimo etapu reikėtų: — suvienodinti senaties terminus su pranešimo apie skolą muitinei trejų metų terminu, numatytu muitinės kodekse, — užtikrinti, kad sankcijos už pažeidimus būtų skiriamos atsižvelgiant į kaltės laipsnį, — pinigines sankcijas apskaičiuoti proporcingai sumokėtiems muitams, o ne prekių vertei.

4.8. EESRK primygtinai reikalauja užtikrinti visišką esamų įvairių duomenų bankų sąveikumą Europos rinkos priežiūros sistemoje, siekiant geriau atgrasyti nuo teisės pažeidimų, vadovaujantis bendra strategija ir pasinaudojant stipria ES programų parama, kad būtų galima užtikrinti įvairių institucijų keitimąsi informacija įvairiais lygmenimis, realiu laiku, ypač tais atvejais, kai padaromi dideli pažeidimai ir skiriamos didelės sankcijos, taip siekiant geriau kovoti su neteisėta prekyba bei supaprastinti teisėtos prekybos procedūras.

4.9. Atsižvelgdamas į Teisingumo Teismo praktiką, Komitetas pritaria, kad pasiūlymo teisinį pagrindą turėtų sudaryti ne tik SESV 33 straipsnis, bet ir 114 straipsnis, nes SESV 114 straipsnyje nustatytomis priemonėmis siekiama pagerinti vidaus rinkos veikimo sąlygas ir panaikinti konkurencijos iškraipymus, o to ir siekiama nagrinėjamu teisės akto pasiūlymu.

4.10. Komitetas prašo, kol bus sukurta tikra muitų sąjunga, stiprinti ES veiksmus profesinio mokymo ir kvalifikuotų žmogiškųjų išteklių vystymo srityje bei padidinti ES reglamentavimo sistemos valdymo pajėgumus, tam pasitelkiant ir administravimo įstaigų pajėgumus bei sukuriant bendrą muitinės pajėgų korpusą, kuris užtikrintų vienodą sankcijų, ginčų sprendimo ir susitarimo sistemų taikymą.

4.11. Komitetas rekomenduoja Komisijos pranešime, kuris kas dvejus metus turėtų būti teikiamas EP, Tarybai ir EESRK, pateikti ne tik teisės akto įgyvendinimo konvergencijos valstybėse narėse lygmens įvertinimą, bet ir, visų pirma, apibendrintai apžvelgti pagrindinius muitinės sankcijų taikymo, geriausios patirties sklaidos, atitinkamų paslaugų veiksmingumo, priimtos ES reglamentavimo sistemos veiksmingumo rodiklius, siekiant apibrėžti būsimus etapus kuriant tikrą Europos muitinių agentūrą, Europos muitinių teismą bei sukurti veiksmingą ir efektyvų bendrą muitinės nuostatų taikymo sąvadą.

Briuselis, 2016 m. rugsėjo 21 d. Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komiteto pirmininkas George DASSIS

(1) Žr. dokumentą Analysis and effects of the different Member States’ customs sanctioning systems (liet. „Įvairių valstybių narių muitinės sankcijų sistemų poveikio analizė“), PE 569.990, 2016 m. sausio mėn.

(2) Šiuo metu.

(3) Žr. OL C 229, 2012 7 31, p. 68.

(4) Žr. EESRK nuomones OL C 229, 2012 7 31, p. 68 ir OL C 251, 2015 7 31, p. 25.

(5) Žr. Teisingumo Teismo sprendimus bylose C-382/92 ir C-91/02.

(6) Žr. Lietuvos Respublikos Seimo Europos reikalų komiteto išvadą, dok. Nr. ES-14-51, 2014 m. liepos 9 d., Nr. 100-P-71.

(7) Taigi SESV 33 straipsnis yra tinkamas muitinės įstaigų bendradarbiavimo teisinis pagrindas. SESV 114 straipsniu kaip teisiniu pagrindu remiamasi priimant su vidaus rinka susijusias derinimo priemones. Tam, kad būtų galima taikyti šiame straipsnyje nurodytas derinimo priemones, reikia nustatyti didelius valstybių narių įstatymų skirtumus, dėl kurių gali sutrikti prekyba vidaus rinkoje.

(8) Ši prielaida teisiniu požiūriu įgyvendinama vadovaujantis SESV 257 straipsnyje nustatyta tvarka, jau taikoma ES tarnautojų teismui (t. y. ES tarnautojų darbo bylų teismui), o ateityje gali būti naudojama ir steigiant Europos prekių ženklų ir patentų teismą.

(9) Pavyzdiniu modeliu galėtų tapti JAV tarptautinės prekybos teismas (angl. U.S. Court of International Trade). „The Customs Courts Act of 1980 creates a comprehensive system for judicial review of civil actions arising out of import transactions and federal transactions affecting international trade.“ (liet. „1980 m. muitinės teismų įstatymu sukuriama išsami civilinių ieškinių, kylančių iš importo operacijų ir tarptautinei prekybai turinčių įtakos federalinių operacijų, teisminės peržiūros sistema.“).

(10) Žr. EESRK nuomonę(OL C 271, 2013 9 19, p. 66).