[pic] | EUROPOS BENDRIJŲ KOMISIJA | Briuselis, 12.7.2006 SEK(2006) 926 KOMISIJOS TARNYBŲ DARBO DOKUMENTAS - Santrauka - POLITIKOS GALIMYBIŲ, SUSIJUSIŲ SU KOMISIJOS PASIŪLYMU DĖL EUROPOS PARLAMENTO IR TARYBOS REGLAMENTO, POVEIKIO ĮVERTINIMAS TARPTINKLINIS RYŠYS PER VIEŠUOSIUS JUDRIOJO RYŠIO TINKLUS {KOM(2006) 382 galutinis} {SEK(2006) 925} Santrauka Pagrindinė informacija Šioje poveikio įvertinimo (PV) ataskaitoje nagrinėjamos galimybės užtikrinti ES žymų tarptautinio tarptinklinio ryšio mokesčių sumažinimą ir jų poveikis vartotojams ir pramonei. Nacionalinės reguliavimo institucijos (NRI), valstybės narės, Europos Parlamentas ir vartotojai susirūpinę, kad tos kainos yra nepagrįstai aukštos. Vien iš rinkos galima gauti mažai įrodymų. Komisija jau kurį laiką skiria dėmesio tarptautinio tarptinklinio ryšio mokesčiams. Komisija atlieka konkurencijos tyrimus pagal Sutarties 81 ( ex-officio ) ir 82 straipsnį. Tarptautinio tarptinklinio ryšio didmeninei rinkai taikoma reguliavimo sistema, pateikta Komisijos rekomendacijoje dėl atitinkamų rinkų. 2004 m. spalio mėn. Komisija paragino NRI paspartinti rinkos analizės procesą. Vėliau paskelbtoje bendrojoje pozicijoje Europos reguliuotojų grupė (ERG) pareiškė mananti, kad didelius mažmeninius mokesčius lemia dideli didmeniniai mokesčiai ir dideli mažmeniniai antkainiai, o didmeninių mokesčių sumažinimas turi nedidelės įtakos mažmeniniams mokesčiams. 2005 m. gruodžio mėn. Europos reguliuotojų grupė atkreipė Komisijos dėmesį į sunkumus taikant reguliavimo sistemą, kai siekiama spręsti šį klausimą dėl vartotojams daromos žalos. Komisija taip pat daug kartų atkreipė dėmesį į aukštas tarptinklinio ryšio kainas; ji pristatė tinklavietę, kurioje buvo parodytos nepagrįstai aukštos kainos visoje ES. Konsultacijos Pirmajame konsultacijų šiuo klausimu rate ministerijos, NRI, vartotojų ir naudotojų asociacijos, taip pat keli mažesni judriojo ryšio operatoriai iš esmės pritarė Komisijos sprendimui sutelkti dėmesį į tarptautinio tarptinklinio ryšio klausimą. Operatorių grupės ir dauguma atskirų operatorių nepritarė kišimuisi reguliuojant kainas ir pabrėžė, kad tarptinklinio ryšio rinkos gali veiksmingai konkuruoti. Antrajame konsultacijų rate pateikta konkreti reguliavimo sąvoka („savojo tinklo kainodaros principas“); pagal šį principą mažmeninės tarptinklinio ryšio paslaugų kainos būtų „susietos“ su panašių vidaus judriojo ryšio paslaugų vartotojo savajame tinkle kainomis. Vartotojas nemokėtų už skambučio priėmimą. Didžioji rinkos dalyvių dalis antrajame rate nepritarė jokiai reguliavimo formai. Tačiau šeši operatoriai palaikė reguliavimą didmeniniu lygiu. Europos reguliuotojų grupė palaikė Komisijos tikslus, tačiau nepritarė požiūriui, išdėstytam konsultacijų dokumente. Ji pritarė reguliavimui didmeniniu lygiu, jei reguliavimui mažmeniniu lygiu būtų taikomas „laukimo“ požiūris. Dešimties atsakiusių valstybių narių nuomonė buvo tokia pati kaip Europos reguliuotojų grupės. Problemos pobūdis Pagrindinės tarptinklinio ryšio paslaugų teikimo išlaidos visoje ES nepagrindžia tų paslaugų kainų nei didmeniniu, nei mažmeniniu lygiu. Šią problemą sunkina tai, kad trūksta mažmeninių kainų skaidrumo, todėl jos negalima išspręsti tik esamomis reguliavimo priemonėmis. Apytikrė ES tarptautinio tarptinklinio ryšio rinkos vertė yra maždaug 8,5 mlrd. eurų, t. y. 5,7% bendrųjų judriojo ryšio pramonės gaunamų įplaukų, kurios siekia apie 150 mlrd. eurų. Tarptinklinio ryšio kainos turi įtakos mažiausiai 147 mln. ES piliečių, iš kurių 110 mln. yra verslo grupės vartotojai, o 37 mln. – keliaujantys laisvalaikiu. Vartotojų grupės mano, kad naudos iš mažesnių tarptinklinio ryšio mokesčių turėtų ypač didelė vartotojų grupė, įskaitant mažas ir vidutines įmones. Tarptautinio tarptinklinio ryšio paslaugos skiriasi nuo kitų telekomunikacijų paslaugų, nes vartotojai perka operatoriaus paslaugas vienoje valstybėje narėje, o naudodamiesi tarptinkliniu ryšiu užsienyje prijungiami prie užsienio operatoriaus tinklo. Pastarasis operatorius pateikia savojo tinklo operatoriui sąskaitą už „didmeninę“ paslaugą. Dauguma operatorių tvirtina, kad konkurencija didmeninėje rinkoje padeda mažinti kainas. Tačiau vidutinis mažmeninis skambučio tarptinkliniu ryšiu (privatiems vartotojams) mokestis – 1,15 euro už minutę – daugiau kaip penkis kartus didesnis už faktines didmeninės paslaugos teikimo išlaidas ir 50% didesnis už vidutinį operatorių tarpusavyje taikomą tarifą. Mažmeniniai tarptinklinio ryšio mokesčiai apytikriai keturis kartus didesni už vidaus tarifus. Skaidrumas – vis dar opi problema. Be to, daugelis vartotojų neturi informacijos apie didelius skambučio priėmimo mokesčius, kurie tikriausiai mažiausiai keturis kartus didesni už vidutines operatoriaus išlaidas. Technologijų ir rinkos raida Tarptinklinio ryšio kainoms įtakos gali turėti tam tikros naujos technologijos, įskaitant balso signalo perdavimo internetu paslaugas (angl. Voice over IP). Tačiau judrioji IP telefonija taps realybe tik vidutinės trukmės laikotarpiu. Tam tikros įtakos turi srauto kryptis, kuria operatoriai gali nukreipti tarptinkliniu ryšiu besinaudojančius vartotojus į jų pasirinktus tinklus maždaug 80% skambučių tarptinkliniu ryšiu atvejų, tačiau didmeniniai mokesčiai tebėra dideli. Atvejis, kuriuo reikalingi ES veiksmai (subsidiarumo patikrinimas) Nacionalinės reguliavimo institucijos neturi visų priemonių, reikalingų spręsti šiam klausimui nacionaliniu lygiu. Be to, bandymai padidinti kainų skaidrumą neskatino operatorių mažinti kainas. Esant tokioms aplinkybėms valstybės narės raginamos imtis priemonių ir spręsti tarptinklinio ryšio mokesčių klausimą. Tačiau atitinkamos paslaugos turi ypatingų tarpvalstybinių savybių, todėl bet kokios priemonės turėtų skirtingų padarinių ir būtų neveiksmingos. Taigi siekiant užtikrinti suderintą požiūrį reikia iš dalies pakeisti reguliavimo sistemą. Tikslai ES veiksmų tikslas – skatinti visos ES tarptinklinio ryšio paslaugų bendrosios rinkos kūrimą, kad tarptinklinio ryšio kainos keliaujant Bendrijoje nebūtų nepagrįstai aukštesnės už mokesčius, mokėtinus už skambučius vartotojų šalyje. Politikos galimybės ir analizė Politikos nekeitimas Jei nediegiama jokia nauja politika, toliau bus pasikliaujama esamomis kišimosi reguliuojant kainas priemonėmis, tad galėtų išlikti politinis spaudimas, o rinkos ir technologijų plėtra vyktų natūraliai. Tolesnis galiojančios politikos taikymas tikriausiai neužtikrintų reikšmingo tarptinklinio ryšio mokesčių mažėjimo. Nors operatoriai neseniai ėmėsi tam tikrų veiksmų, vartotojams vis dar taikomos nepagrįstos kainos. NRI jau pareiškė manančios, kad galiojančių reguliavimo priemonių nepakanka šiai problemai spręsti. Be to, Komisijos sprendimai, priimami pagal ES konkurencijos taisykles, taikytini tiktai jų adresatams ir neturi tiesioginio teisinio poveikio kitiems operatoriams, kurie gali elgtis panašiu būdu. Savireguliavimas Savireguliavimas tarptinklinio ryšio srityje suteiktų operatoriams ar asociacijoms galimybę pačioms patvirtinti bendrąsias gaires Europos lygiu (ypač praktikos kodeksus). Komisijos tarnyboms pramonės atstovai nepateikė jokių bendrųjų pasiūlymų dėl savireguliavimo. Be to, bet koks požiūris turės atitikti konkurencijos teisės aktų reikalavimus. Savireguliavimas turėtų užtikrinti garantuotą reikšmingą visų kainų mažėjimą, greičiausia didmeniniu ir mažmeniniu lygiu. Tai gali būti sunkiai pasiekiama, nes daugelis operatorių nepripažįsta, kad yra kokių nors problemų dėl tarptinklinio ryšio mokesčių. Bendras reguliavimas Šis požiūris susijęs su reguliavimu sukuriant bendrąją sistemą ir nustatant operatorių ir kitų dalyvių vaidmenį. Tarptautinio tarptinklinio ryšio atveju taikant reguliavimą būtų galima nustatyti kainų mažinimo objektus. Pagal šį požiūrį reguliavimą didmeniniu lygiu galima būtų suderinti su aiškiu mažmeninių kainų skaidrumu. Tačiau kainų skaidrumas kelia sunkumų, ir operatoriai galėtų lengvai jo išvengti. Be to, susitarimo, kuris būtų bendro reguliavimo požiūrio pagrindas, sudarymas galėtų kelti susirūpinimą dėl konkurencijos. Neprivalomi teisės aktai Komisija gali pateikti rekomendaciją dėl tinkamų tarptautinio tarptinklinio ryšio kainų, kurios galėtų būti pagrįstos etaloninėmis gerosios praktikos kainomis. Nors neprivalomų teisės aktų taikymas nustatant etalonus praeityje buvo veiksmingas, tačiau toks požiūris susijęs su ilgais procesais, būtina NRI priežiūra, o neprivalomas jų pobūdis reiškia, kad tokie aktai neužtikrina neabejotino rezultato. Tikslinis reguliavimas Reguliavimas gali būti taikomas sprendžiant didmeninių kainų, mažmeninių kainų ar abiejų rūšių kainų klausimą. Reguliavimas didmeniniu lygiu gali būti grindžiamas sąnaudomis arba didžiausių kainų riba. Mažmeniniam lygiui reguliuoti yra kelios galimybės, pavyzdžiui, sieti kainas su kainodara savajame tinkle, pasirinkto lankomos šalies operatoriaus kainodara arba didžiausia mažmeninių kainų riba (pagrįsta reguliuojamais didmeniniais mokesčiais). Kišimuisi reguliuojant kainas taip pat gali būti naudojamos priemonės, skirtos skatinti tolesnei konkurencijai, taikant koncepciją, panašią į išankstinį pasirinkimą fiksuotojo telefono ryšio tinkluose. Reguliavimas tiktai didmeniniu lygiu Šį požiūrį siūlo ERG, mananti, kad didmeniniai tarptinklinio ryšio mokesčiai turėtų būti kontroliuojami taikant vienodą didžiausių Europos kainų ribą. Mažmeninių mokesčių rodyklė parodytų, ar mažmeniniai vartotojai gauna naudos iš didmeninių kainų mažinimo. Vėlesniu etapu gali prireikti ir tam tikra forma kontroliuoti mažmenines kainas. Komisijos tarnybos mano, kad didmeniniu lygiu reikėtų taikyti pakeistą ERG požiūrį, kuris vis vien būtų paremtas vidutiniais ES skambučių užbaigimo judriojo ryšio tinkluose mokesčiais, kurie laikomi etalonu. Jos taip pat mano, kad numatyti mechanizmą, kuriuo būtų reguliuojamos kainos mažmeniniu lygiu, jei vartotojai negautų naudos, būtų ypač sudėtinga ir dėl to galėtų kilti reikšmingų procedūrinių ir teisinių problemų. Konsultacijų metu savo atsakymuose kai kurie ES operatoriai pareiškė būgštaujantys, kad pagal Bendrąjį susitarimą dėl prekybos paslaugomis (GATS) didmeninių tarptinklinio ryšio tarifų lygis, kurį jie bus priversti taikyti operatoriams, esantiems ne EB, neturės viršyti reguliuojamo lygio. Pagal Bendrąjį susitarimą dėl prekybos paslaugomis nacionalinis režimas turi būti derinamas su panašiomis paslaugomis ir paslaugų teikėjais. Reguliavimas tiktai mažmeniniu lygiu Ši galimybė priklauso nuo to, ar didmeninės kainos iš esmės yra nedidelės ir mažmeninių paslaugų teikimo maržos rodikliai yra tokio dydžio, kad mažmenines kainas galima būtų sumažinti tiktai reguliuojant mažmeniniu lygiu, vengiant daryti spaudimą tam tikriems operatoriams mažinti kainas. Kišimasis tiktai mažmeniniu lygiu gali reikšti, kad kai kurie operatoriai bus priversti teikti tarptinklinio ryšio paslaugas kaina, mažesne už sąnaudas. Reguliavimas tiktai mažmeniniu lygiu būtų naudingas didesniems operatoriams, kurių vidutinis tarpusavyje taikomas tarifas ir taip yra mažesnis už vidurkį, tačiau jis nepadėtų spręsti problemų, su kuriomis susiduria mažesni paslaugų teikėjai. Reguliavimas didmeniniu ir mažmeniniu lygiu ERG pripažįsta, kad gali prireikti mažmeninių kainų kontrolės, jei rinkos jėgų nepakaktų garantuoti esminiam didmeninių kainų mažinimo poveikiui mažmeniniu lygiu. Yra įrodymų, kad didmeninių kainų mažinimas vartotojams netaikomas automatiškai. Nors kainos šiek tiek sumažėjo didmeniniu lygiu, vidutiniai mažmeniniai mokesčiai tebėra dideli, o mokesčių už skambučių pradžią tarptinkliniu ryšiu marža gerokai didesnė negu 200%. Be to, mažmeninė marža, kurią operatoriai gauna už skambučių priėmimo tarptinkliniu ryšiu paslaugų teikimą, siekia beveik 300% ar 400 %, nors jie galėjo mažinti kainas ir be didmeninio reguliavimo. Ekonomikos teorija patvirtina, kad rinkos dalyviai nebūtinai turi paskatų naudoti didmeniniu lygiu gautą monopolinį pelną konkuruodami ir siekdami pritraukti ir išlaikyti mažmeninius vartotojus vidaus rinkoje. Taigi egzistuoja didelis pavojus, kad taikant reguliavimą tiktai didmeniniu lygiu nebus pasiektas pagrindinis tokio reguliavimo tikslas. Savojo tinklo kainodaros principas Mažmeninės tarptinklinio ryšio kainos būtų „susietos“ su sulyginamų vidaus judriojo ryšio paslaugų vartotojo savajame tinkle kainomis. Lygiagrečių veiksmų reikėtų imtis didmeniniu lygiu nustatant įsipareigojimus, susietus su sąnaudomis, arba didžiausios kainų ribos nustatymo mechanizmą, priešingu atveju rinkoje gali atsirasti iškraipymų. Antrąjį konsultacijų etapą Komisija pradėjo savojo tinklo kainodaros principu. Atsižvelgiant į tai, kad apie 80% visų skambučių – skambučiai į savąjį tinklą, pagal šį principą tokie skambučiai prilygtų tarptautiniams skambučiams. Taigi poveikis operatoriams neturėtų būti milžiniškas, atsižvelgiant į tai, kad tarptautinių skambučių ir skambučių tarptautiniu tarptinkliniu ryšiu kainų skirtumas nėra didelis. Kita vertus, dėl tos pačios priežasties vartotojai taip pat nedaug sutaupys. Be to, kyla sunkumų įgyvendinant savojo tinklo kainodaros principą. Lankomos šalies principas Vartotojams, skambinantiems lankomos šalies teritorijoje, būtų taikomas faktiškas vidaus mokestis, o už tarptautinius skambučius – mokestis, lygus tarifui, kurį tos šalies abonentai paprastai mokėtų už tarptautinius skambučius. Nors ši galimybė turi privalumų, ji kelia ir tam tikrų problemų, susijusių su vykdymu ir skaidrumu. Europos vidaus rinkos principas Siekiant atsižvelgti į gautas pastabas ir praktinius įgyvendinimo klausimus, savojo tinklo kainodaros principą galima pertvarkyti į Europos vidaus rinkos principą, kuris reikštų, kad tarptinklinio ryšio mokesčiai visoje ES būtų panašūs į savajame tinkle mokamus mokesčius. Didžiausios didmeninės kainos būtų nustatomos remiantis etalonu, pagal kurį ES skambučių užbaigimo judriojo ryšio tinkluose mokesčiai (angl. MTR), nustatyti operatoriams, turintiems didelės įtakos rinkoje, būtų dauginami iš nustatyto koeficiento. Kaip pažymėjo Europos reguliuotojų grupė, vidutiniai ES skambučių užbaigimo judriojo ryšio tinkluose mokesčiai – puikus pradinis taškas kuriant didmeninių kainų etaloną, nes užtikrina skaidrumą, paprastumą ir tikrumą. Mažmeniniu lygiu didžiausia riba būtų didmeninis mokestis plius 30% marža, taip siekiant užtikrinti, kad vartotojai gautų naudos iš sutaupytų lėšų. Tokia marža yra pagrįsta ir kartu garantuoja kainų mažėjimą. Numatytas 6 mėnesių pereinamasis laikotarpis, per kurį operatoriai galės prisitaikyti. Operatoriai galės nevaržomai konkuruoti taikydami maržas, mažesnes už šį lygį. Didžiausia apsauginė kaina nustatoma prie už gaunamų skambučių užbaigimo judriojo ryšio tinkluose mokesčio pridėjus 30 % maržą. Šis požiūris padeda įveikti įgyvendinimo sunkumus, su kuriais susijęs savojo tinklo kainodaros principas, ir užtikrina vartotojams didesnę naudą. Skaidrumas Mokesčių skaidrumas vis dar labai svarbus vartotojams. Nors paskutinės Komisijos ir NRI iniciatyvos buvo sėkmingos, dar reikia daug padaryti. Prie šių priemonių taip pat galima priskirti reikalavimą, kad judriojo ryšio operatoriai sudarytų galimybes nemokamai trumposiomis žinutėmis (SMS) arba paskambinus mobiliuoju telefonu gauti asmeninę informaciją apie tarptautinio tarptinklinio ryšio tarifus naudojantis tokiu ryšiu. Ekonominis poveikis Skiriant daugiausia dėmesio vartotojų permokamai sumai, didžiausios naudos, neatsižvelgiant į skirtingą lankstumo poveikį, duotų galimybė reguliuoti mažmeniniu ir didmeniniu lygiu. Orientaciniai skaičiai rodo, kad vartotojų permokama suma gali būti nuo 5,28 mlrd. iki 5,96 mlrd. eurų, palyginti su 2,2–2,3 mlrd. eurų nauda, kurią suteiktų reguliavimo tiktai didmeniniu lygiu galimybė, arba 1,5–1,55 mlrd. eurų nauda, kurią duotų „politikos nekeitimo“ galimybė. Didesnio masto poveikis Dinamiškas poveikis Jei taikant reguliavimą pagal kai kurias politikos galimybes sumažėtų bendrosios įplaukos iš judriojo ryšio paslaugų teikimo, būtų pagrįsta manyti, kad sumažėjus tarptinklinio ryšio mokesčiams šiek tiek sumažėtų ir investicijos. Tačiau taip pat pagrįstai galima manyti, kad investicijų sumažinimas būtų tikslinis, o ne bendrasis. Šalutinis poveikis Kai kuriuose pareiškimuose, pateiktuose vykstant konsultacijoms, daroma prielaida, kad operatoriai, reaguodami į įplaukų iš tarptinklinio ryšio paslaugų teikimo mažėjimą, gali didinti kitų paslaugų kainas. Galima pagrįstai manyti, kad bendrasis kitų paslaugų kainų lygio didinimas dėl intensyvios konkurencijos pagrindinėse rinkose mažai tikėtinas, nors galimas tam tikras kartotinis tarifų persvarstymas maržos atžvilgiu. Naudos pasiskirstymo klausimai Tarp vartotojų segmentų didžiausios naudos iš tarptinklinio ryšio mokesčių mažėjimo gautų tie vartotojai, kurie tarptinkliniu ryšiu naudojasi dažnai. Jei kitos aplinkybės būtų vienodos, daugiausia naudos iš tarptinklinio ryšio mokesčių sumažinimo turėtų verslo grupės vartotojai, šiuo metu nepasirašę didelio masto konkurencingų sutarčių (daugelis mažų ir vidutinių įmonių), laisvalaikiu dažnai keliaunantys asmenys ir pasienio regionuose gyvenantys žmonės. Poveikis įmonių lygiu ir konsolidavimas Reguliuojamų kainų pokyčių poveikis įmonių lygiu būtų skirtingas, jis priklausytų, pirma, nuo įplaukų, gaunamų iš tarptinklinio ryšio, poveikio konkrečiai įmonei ir, antra, nuo to, kokio pobūdžio yra konkretus įgyvendinamas reguliavimo požiūris. Administracinės naštos įvertinimas Visos šiame Poveikio vertinime pateiktos reguliavimo galimybės susijusios su tam tikromis administracinėmis išlaidomis, tačiau jų mastas skiriasi. Taikant reguliavimą didmeniniu lygiu, paremtą didžiausia kainų riba, kaip siūlo ERG, reikėtų nuolatos stebėti didmeninius ir mažmeninius tarptinklinio ryšio mokesčius, kad būtų galima nustatyti, ar mažinimas didmeniniu lygiu pasireiškia ir mažmeniniu lygiu. Dėl to operatoriai ir NRI turėtų administracinių išlaidų, tačiau jos ne itin skirtųsi nuo dabartinių išlaidų. Taikant reguliavimą didmeniniu ir mažmeniniu lygiu, paremtą didžiausiomis kainų ribomis, administracinės išlaidos būtų panašios. Vertinimas ir stebėsena Jei būtinai reikės reguliavimo institucijų kišimosi, NRI turės stebėti ir prižiūrėti, kaip laikomasi priemonių. Stebint pasiūlymo įgyvendinimą pagrindinis rodiklis yra tarifai mažmeniniu lygiu. NRI turi stebėti mažmeninius tarptinklinio ryšio mokesčius už balso skambučius, SMS (trumpųjų pranešimų paslauga) ir daugiaformačius pranešimus (MMS) bei pranešti išvadas Komisijai, jeigu ji paprašo. Likus vieneriems metams iki bet kokio reguliavimo veikimo persvarstymo Komisija galėtų parengti vertinimo ataskaitą, kurioje įvertintų priemonės poveikį rinkoms ir vartotojams. Išvada Siūloma reguliavimo galimybė – sujungti reguliavimą didmeniniu ir mažmeniniu lygiu pagal Komisijos tarnybų apibrėžtą „Europos vidaus rinkos principą“, vartotojams galiausiai užtikrintų didžiausią naudą. Visos kitos vertintos galimybės turi konkrečių privalumų – vienos užtikrina mažiausią įmanomą kišimąsi, kitos siūlo pramonės dalyviams didžiausią įmanomą lankstumą. Tačiau tik reguliavimas taikant „Europos vidaus rinkos principą“ užtikrins, kad vartotojai – neatsižvelgiant į tai, kurioje ES vietoje jie yra – galės naudotis savo mobiliaisiais telefonais tomis pačiomis sąlygomis kaip ir savo šalyje.