Komisijos tarnybų darbinis dokumentas lydraštis pasiūlymas Tarybos direktyva dėl europos ypatingos svarbos infrastruktūros objektų nustatymo ir priskyrimo jiems bei būtinybės gerinti jų apsaugą vertinimo - Poveikio vertinimo santrauka {KOM(2006) 787 galutinis} {SEK(2006) 1654} /* SEK/2006/1648 */





[pic] | EUROPOS BENDRIJŲ KOMISIJA | Briuselis, 12.12.2006 SEK(2006) 1648 KOMISIJOS TARNYBŲ DARBINIS DOKUMENTAS Lydraštis Pasiūlymas TARYBOS DIREKTYVA dėl Europos ypatingos svarbos infrastruktūros objektų nustatymo ir priskyrimo jiems bei būtinybės gerinti jų apsaugą vertinimo POVEIKIO VERTINIMO SANTRAUKA {KOM(2006) 787 galutinis}{SEK(2006) 1654} POVEIKIO VERTINIMO SANTRAUKA Pagrindiniai faktai Europos Sąjungos saugumas ir ekonomika, taip pat jos piliečių gerovė priklauso nuo tam tikros infrastruktūros ir jos teikiamų paslaugų. Sunaikinus tokią pagrindines paslaugas teikiančią infrastruktūrą arba sutrikdžius jos veiklą, ES galėtų būti prarastos žmonių gyvybės, turtas, smuktų visuomenės pasitikėjimas ir elgesio normos. Ypatingos svarbos infrastruktūra gali būti pažeista, sunaikinta arba sutrikdyta jos veikla dėl įvairių tiek žmogaus, tiek gamtos sąlygotų aplinkybių. Bet koks ypatingos svarbos infrastruktūros veiklos sutrikdymas arba manipuliavimas ja turėtų būti (kiek tik įmanoma) trumpas, nedažnas, valdomas, geografiškai izoliuojamas ir kiek įmanoma mažiau žalingas valstybių narių, jų piliečių ir Europos Sąjungos gerovei. Kokia problemos esmė? Problema, kurią reikia spręsti – Europos ypatingos svarbos infrastruktūros objektų pažeidžiamumas ir iš to išplaukiantis paslaugų, kurias jie teikia, pažeidžiamumas. Pagrindinė problema yra ta, kad žemas kai kurių valstybių narių ypatingos svarbos infrastruktūros objektų apsaugos lygis gali padidinti kitų valstybių narių pažeidžiamumą. Kam daromas poveikis? Dėl šios problemos poveikį gali jausti visi Europos Sąjungos gyventojai, verslas, valstybių narių vyriausybės – visa Europos Sąjunga. Poveikis gali būti tiek tiesioginis (pvz., žmonių aukos po teroristinio išpuolio), tiek netiesioginis (pvz., tam tikrų paslaugų teikimo sutrikdymas dėl konkrečių infrastruktūros problemų). Kodėl reikia nedelsiant imtis ES lygmens veiksmų? - Vis daugiau valstybių narių rengia savo ypatingos svarbos infrastruktūros objektų apsaugos strategijas ir laukia, kada Komisija pateiks bendrą Europos ypatingos svarbos infrastruktūros objektų apsaugos programą, kad galėtų atsižvelgti į bendrą ES strategiją. Delsimas patvirtinti bendrą sistemą padidintų galimybę, jog valstybės narės parengtų įvairių nesuderinamų ypatingos svarbos infrastruktūros objektų apsaugos strategijų. - Silpnas grandis reikia pašalinti ypač ten, kur poveikis tarpvalstybinis. Reikia iki minimumo sumažinti riziką, kai viena valstybė narė nukenčia dėl to, kad kita valstybė narė nesugebėjo tinkamai apsaugoti savo teritorijoje esantį infrastruktūros objektą. - Taip pat reikia iki minimumo sumažinti įmonių, kurios savo veiklą vykdo daugiau nei vienoje valstybėje narėje, papildomas išlaidas dėl skirtingų apsaugos priemonių. - Kai kurie infrastruktūros objektai vis dažniau tampa Europos infrastruktūros objektais, o tai reiškia, kad vien tik nacionalinės strategijos nepakanka, pvz., energijos tiekimo vamzdynais ir perdavimo tinklų atvejais. - Gali pagrįstai užtrukti, kol bus detalizuota, kaip geriau apsaugoti ypatingos svarbos infrastruktūros objektus Europoje (ypač tokie klausimai kaip tarpusavio priklausomybės nustatymas). Tokį darbą reikėtų pradėti kaip įmanoma greičiau, ir jis turi būti grindžiamas bendra strategija. - Konsultacijos su suinteresuotosiomis šalimis vyksta nuo 2004 m., buvo surengti trys ES seminarai dėl ypatingos infrastruktūros objektų apsaugos, priimta žalioji knyga, surengti du neformalūs ypatingos svarbos infrastruktūros objektų apsaugos institucijų ryšiams susitikimai ir daug dvišalių susitikimų su vyriausybių ir privačiojo sektoriaus atstovais. - Nusikalstamumo ir terorizmo grėsmės nemažėja, todėl tiek valstybės narės, tiek Komisija yra suinteresuotos bendradarbiauti ir tam sutelkia pastangas, kad nuo jų apsisaugotų. Tikslas Siūlomos ypatingos svarbos infrastruktūros objektų apsaugos politikos tikslas – pagerinti ypatingos svarbos infrastruktūros objektų apsaugą ES. Keturių skirtingų politikos alternatyvų privalumai ir trūkumai Siekiant pirmiau paminėto tikslo, buvo nustatytos kelios galimos politikos alternatyvos: 1. Ypatingos svarbos infrastruktūros objektų apsaugos klausimų Europos lygmeniu nespręsti. Pasirinkus šią alternatyvą Europos lygmeniu nebus imamasi jokių horizontaliųjų veiksmų. „Politikos nekeitimo“ alternatyva neturi akivaizdžių privalumų ypatingos svarbos infrastruktūros objektų apsaugos Europoje gerinimo požiūriu. Tačiau su ja susiję keli trūkumai, atsirandantys dėl konkurencijos problemų, didesnių verslo išlaidų, nepakankamo saugumo. Šią strategiją atmetė visos valstybės narės, kurios apskritai mato poreikį spręsti ypatingos svarbos infrastruktūros objektų apsaugos klausimus Europos lygmeniu. 2. Neprivalomos sistemos sukūrimas. Pasirinkus šią alternatyvą, būtų sukurta neprivaloma horizontalioji sistema, tačiau valstybės narės galėtų laisvai apsispręsti, ar jos nori ja pasinaudoti, ar ne. „Neprivalomos sistemos“ alternatyva turi aiškų privalumą, nes būtų sukurta sistema pasitikėjimui tarp visų suinteresuotųjų šalių kurti. Tačiau šis privalumas negali atsverti didelių šios alternatyvos trūkumų, įskaitant didėjančias išlaidas, konkurencijos problemas ir padidintą saugumo riziką. Saugumo klausimas yra pagrindinė šios alternatyvos problema. Neprivaloma sistema nesuteiks reikiamo pagrindo visoms valstybėms narėms įgyvendinti pakankamas savo ypatingos svarbos infrastruktūros objektų apsaugos priemones. 3. Nevaržančios teisinės sistemos sukūrimas. Pasirinkus šią alternatyvą, kelios privalomos priemonės būtų įgyvendinamos Europos lygmeniu. Valstybės narės turėtų prisiimti tam tikrus bendruosius įsipareigojimus, bet vis dar būtų itin pabrėžiama keitimosi gerąja patirtimi, dialogo palaikymo ir pasitikėjimo kūrimo ES lygmeniu svarba. „Nevaržančios teisinės sistemos“ alternatyvoje geriausiai subalansuoti privalumai ir trūkumai. Ši alternatyva padėtų užtikrinti konkurenciją, mažesnes verslo įmonių, vykdančių veiklą daugiau nei vienoje valstybėje narėje, išlaidas ir padidinti Europos Sąjungos saugumą. Atrodytų, kad šie aiškūs privalumai atsveria su išlaidomis siejamus trūkumus. Dar vienas galimas šios alternatyvos trūkumas atsiranda dėl to, kad ja ES sukuriama dar viena reglamentavimo sistema. Tačiau panašu, kad šią strategiją galima pateisinti saugumo interesais. 4. Visiškas suderinimas ES lygmeniu. Pasirinkus šią alternatyvą, ES lygmeniu būtų pasiūlytos visiško suderinimo priemonės dėl ypatingos svarbos infrastruktūros objektų apsaugos klausimų organizavimo valstybėse narėse bei apsaugos reikalavimų ypatingos svarbos infrastruktūros objektų savininkams ir (arba) operatoriams. „Visiško suderinimo“ alternatyva turi kelis aiškius privalumus ir trūkumus. Privalumas – ES ypatingos svarbos infrastruktūros objektai būtų labai apsaugoti. Trūkumas – padidėtų išlaidos ir būtų sunku sukurti pasitikėjimą tarp suinteresuotųjų šalių. Galiausiai šią alternatyvą jau atmetė valstybės narės, kurios nori, kad EPCIP būtų kuriama remiantis jų esamais pasiekimais ir juos papildytų. Ši strategija prieštarautų subsidiarumo ir proporcingumo principams, taigi panašu, kad ją atmestų visos valstybės narės. Keturių anksčiau paminėtų politikos alternatyvų analizė patvirtina, kad Europos lygmens veiksmai turėtų pridėtinę vertę ir iš tikrųjų būtini. Atrodo, kad 3 alternatyva suteiktų didžiausius privalumus. Tačiau atsižvelgiant į tai, kad EPCIP yra visiškai nauja politika ir dėl to būtina laipsniška ypatingos svarbos infrastruktūros objektų apsaugos strategija, geriausia reali alternatyva būtų 2 ir 3 alternatyvų derinys. Taigi bendroje EPCIP sistemoje būtų numatyta neprivaloma priemonė, bet pasitelkus privalomas priemones būtų nustatyti keli pagrindiniai reikalavimai, skirti Europos ypatingos svarbos infrastruktūros objektams. Rekomenduojamos politikos, kuria nustatomos privalomos ir neprivalomos priemonės, poveikis Išsamios ir nuoseklios laipsniškos EPCIP įgyvendinimo strategijos poreikį galima būtų patenkinti privalomų ir neprivalomų priemonių deriniu. Pateikiami kiekvieno pagrindinio elemento privalomų ir neprivalomų priemonių poveikio vertinimai[1]. Kadangi EPCIP bendras tikslas yra pagerinti ypatingos svarbos infrastruktūros objektų apsaugą ES, pagrindinių elementų teigiamas poveikis saugumui atsveria galimas išlaidas. 1. Dalyvavimas ES lygmens ypatingos svarbos infrastruktūros objektų apsaugos ekspertų grupių darbe. Siekiant ilgalaikės sėkmės labai svarbu kurti pasitikėjimą tarp visų ypatingos svarbos infrastruktūros objektų apsaugos procese dalyvaujančių suinteresuotųjų šalių. Tokios ypatingos svarbos infrastruktūros objektų apsaugos ekspertų grupės darytų labai teigiamą poveikį saugumo požiūriu. Išlaidos būtų ribotos, nes ypatingos svarbos infrastruktūros objektų apsaugos ekspertų grupės būtų sukurtos tik jų prireikus ir pro bono pagrindu. ES lygmens ekspertų grupės veiktų savanoriškai; jos turėtų tapti EPCIP neprivalomos sistemos dalimi. 2. Saugaus keitimosi informacija apie ypatingos svarbos infrastruktūros objektų apsaugą vykdymas. Keitimuisi informacija apie ypatingos svarbos infrastruktūros objektų apsaugą vykti tarp suinteresuotųjų šalių būtini pasitikėjimu grindžiami santykiai. Savanoriško keitimosi informacija apie ypatingos svarbos infrastruktūros objektų apsaugą negalima paremti privalomomis priemonėmis, nes jos pasitikėjimo kūrimo ir dialogo palengvinimo požiūriais duos priešingų rezultatų. Žinoma, poveikis saugumui bus teigiamas. Galima tikėtis, kad išlaidos išliks nedidelės, nes priemonės išlieka neprivalomos ir yra labiau skirtos suformuoti tam tikrą į saugumą orientuotą „nuostatą“. 3. Tarpusavio priklausomybės nustatymas ir analizė. Gerinant ES ypatingos svarbos infrastruktūros objektų apsaugą bus svarbu nustatyti ir tirti tiek geografinio, tiek sektorių pobūdžio tarpusavio priklausomybę. Neprivalomos priemonės šiuo atveju gali būti priimtos, nes tarpusavio priklausomybės nustatymas yra platesnio proceso, reikalaujančio kelių suinteresuotųjų šalių bendradarbiavimo ir koordinavimo, dalis. Šiuo metu negalima apskaičiuoti išlaidų, nes pats tarpusavio priklausomybės nustatymo procesas yra nuolatinis. Prie šio proceso galėtų prisidėti ES finansavimas. 4. Nacionalinių ypatingos svarbos infrastruktūros objektų apsaugos programų plėtojimas. Nors akivaizdu, kad atsakomybė už nacionalinių ypatingos svarbos infrastruktūros objektų apsaugą tenka nacionalinių ypatingos svarbos infrastruktūros objektų savininkams ir (arba) operatoriams bei valstybėms narėms, Bendrijai taip pat būtų naudinga užtikrinti, kad nacionalinių ypatingos svarbos infrastruktūros objektų klausimas būtų tinkamai sprendžiamas kiekvienoje valstybėje narėje. Nors saugumo užtikrinimo nauda yra akivaizdi, iš pat pradžių gali būti neįmanoma nustatyti privalomą nacionalinių ypatingos svarbos infrastruktūros objektų apsaugos programų strategiją. Subsidiarumu ir laipsniškos EPCIP strategijos poreikiu galima pateisinti, kodėl telkiamos privalomos priemonės, skirtos su Europos ypatingos svarbos infrastruktūros objektais susijusiems klausimams. Taip pat galima pateisinti neprivalomą nacionalinių ypatingos svarbos infrastruktūros objektų apsaugos programų strategiją. Šią strategiją vis dėlto reikėtų dar kartą įvertinti, kai tik darbai Europos ypatingos svarbos infrastruktūros objektų klausimu pajudės į priekį. 5. Kiekvienos valstybės narės atliekamas nacionalinių ypatingos svarbos infrastruktūros objektų nustatymas. Nacionalinių ypatingos svarbos infrastruktūros objektų nustatymas sudaro prielaidas įsitikinti, ar jie yra tinkamai apsaugoti. Privalomos strategijos vykdymas nustatant nacionalinius ypatingos svarbos infrastruktūros objektus duotų didesnę naudą saugumui negu neprivaloma strategija. Tačiau dėl subsidiarumo ir poreikio visų pirma sutelkti dėmesį į Europos ypatingos svarbos infrastruktūros objektų klausimus, galima pateisinti neprivalomos strategijos vykdymą siekiant nustatyti nacionalinius ypatingos svarbos infrastruktūros objektus. Kadangi ES patirtis ypatingos svarbos infrastruktūros objektų srityje didėja, šią strategiją vis dėlto galima būtų įvertinti iš naujo. 6. Kiekvienos valstybės narės ypatingos svarbos infrastruktūros objektų apsaugos institucijos ryšiams paskyrimas. Reikia, kad kiekviena valstybė narė paskirtų ypatingos svarbos infrastruktūros objektų apsaugos instituciją ryšiams, kuri turėtų bendrą supratimą, kaip vykdoma ypatingos svarbos infrastruktūros objektų apsauga valstybėje narėje, ir koordinuotų ypatingos svarbos infrastruktūros objektų apsaugą toje valstybėje narėje ir su kitomis valstybėmis narėmis, Taryba ir Komisija. Tik privaloma strategija užtikrintų, kad kiekviena valstybė narė atliks būtinas užduotis. Neprivalomų priemonių sėkmė būtų ribota ir jokiu būdu negarantuotų, kad kiekviena valstybė narė paskirs ypatingos svarbos infrastruktūros objektų apsaugos instituciją ryšiams. Todėl pirmenybė teiktina privalomai ypatingos svarbos infrastruktūros objektų apsaugos institucijos ryšiams paskyrimo strategijai. 7. Europos ypatingos svarbos infrastruktūros objektų nustatymas ir priskyrimas jiems. Europos ypatingos svarbos infrastruktūros objektų nustatymas ir priskyrimas jiems yra EPCIP esmė, nes ypatingos svarbos infrastruktūros objektų apsaugos gerinimas galimas tiktai nustačius tinkamus infrastruktūros objektus. Šį procesą būtina baigti koordinuojant darbą, o tai sėkmingai padaryti galima tik ES lygmeniu. Tiktai privaloma Europos ypatingos svarbos infrastruktūros objektų nustatymo ir priskyrimo jiems strategija gali užtikrinti didelę tikimybę, kad EPCIP tikslai bus sėkmingai pasiekti. Be to, šiuo atveju privaloma strategija užtikrins kitus du teigiamus rezultatus: - skaidrumą – jeigu nustatymas ir priskyrimas bus vykdomas remiantis teisine procedūra, analitinę priežiūrą turės atlikti valstybės narės ir galbūt kiti dalyviai – taip pasiekiamas kiek įmanoma didesnis skaidrumas; - palyginamumą – užtikrinus bendras procedūras ir metodus, nustatyti Europos ypatingos svarbos infrastruktūros objektai bus palyginami ir nebus taip, kad valstybės narės galėtų juos labai skirtingai vertinti. Jeigu šiame procese būtų laikomasi neprivalomos strategijos, ES būtų nustatyti tik tam tikri ES svarbūs Europos ypatingos svarbos infrastruktūros objektai. Visa ES suinteresuota tokias silpnas grandis pašalinti. 8. Europos ypatingos svarbos infrastruktūros objektų pažeidžiamumo, grėsmės ir rizikos vertinimai. Kiekviena valstybė narė turėtų atlikti atitinkamo Europos ypatingos svarbos infrastruktūros objekto rizikos ir grėsmės vertinimą. Tokie vertinimai būtų atliekami siekiant pagerinti Europos ypatingos svarbos infrastruktūros objekto apsaugą. Dėl šios priemonės reikšmės visame Europos ypatingos svarbos infrastruktūros objekto apsaugos stiprinimo procese, būtų pateisinama naudoti privalomą priemonę. Neužtikrinus, kad visos valstybės narės atliks tinkamus vertinimus, Europos ypatingos svarbos infrastruktūros objektų savininkai ir (arba) operatoriai neturės pakankamai informacijos apie galimas grėsmes, ir nebūtų galima ES lygmeniu įvertinti apsaugos spragas. 9. Įsipareigojimai dėl Europos ypatingos svarbos infrastruktūros objektų. Norint pasiekti tikslą – pagerinti Europos ypatingos svarbos infrastruktūros objektų apsaugą, reikėtų apsvarstyti dvi priemones, kurių turėtų imtis Europos ypatingos svarbos infrastruktūros objektų savininkai ir (arba) operatoriai: paskirti saugumo ryšių palaikymo pareigūną ir plėtoti operatoriaus saugumo planą. Privalomų priemonių naudojimas vykdant šiuos du įsipareigojimus pateisinamas, nes bet kokiu kitu būdu nebūtų galima pasiekti darnios Europos ypatingos svarbos infrastruktūros objektų apsaugos strategijos visoje ES. Jeigu būtų naudojamos neprivalomos priemonės, reikalavimus tenkintų tik kai kurie Europos ypatingos svarbos infrastruktūros objektai. Galimas susijusias išlaidas bent jau atsvertų padidėjęs saugumas, o tai reiškia daugiau stabilumo, nuspėjamumo ir didesnį vartotojų pasitikėjimą verslo aplinka, taigi padidėjusias verslo galimybes ir investicijas. Išvada Devynių pagrindinių priemonių konkretaus poveikio analizė leidžia prieiti prie išvados, kad privalomų ir neprivalomų priemonių derinys geriausiai padėtų pasiekti EPCIP tikslus bei užtikrintų geriausią ekonominės naudos santykį. Iš devynių pagrindinių priemonių, penkias būtų geriau numatyti neprivalomoje sistemoje, o keturios turėtų būti privalomos. (I) Neprivalomos priemonės: a) dalyvavimas ES lygmens ypatingos svarbos infrastruktūros objektų apsaugos ekspertų grupių darbe; b) keitimosi informacija apie ypatingos svarbos infrastruktūros objektų apsaugą vykdymas; c) tarpusavio priklausomybės nustatymas ir analizė; d) nacionalinių ypatingos svarbos infrastruktūros objektų apsaugos programų plėtojimas; e) nacionalinių ypatingos svarbos infrastruktūros objektų nustatymas. (II) Privalomos priemonės: a) ypatingos svarbos infrastruktūros objektų apsaugos institucijų ryšiams paskyrimas; b) Europos ypatingos svarbos infrastruktūros objektų nustatymas ir priskyrimas jiems; c) Europos ypatingos svarbos infrastruktūros objektų grėsmės ir rizikos vertinimų vykdymas; d) operatoriaus saugumo planų plėtojimas; saugumo ryšių palaikymo pareigūnų paskyrimas. Taigi rekomenduojamą politiką, skirtą EPCIP sukurti, sudarytų: 1. Bendra neprivaloma EPCIP sistema, nustatyta Komisijos komunikate. 2. Privaloma priemonė, specialiai skirta Europos ypatingos svarbos infrastruktūros objektams (Europos ypatingos svarbos infrastruktūros objektų direktyva). Šia priemone būtų nustatyta bendra Europos ypatingos svarbos infrastruktūros objektų nustatymo ir priskyrimo jiems bei būtinybės gerinti jų apsaugą vertinimo strategija. [1] Dėl kai kurių elementų pobūdžio vienintelis sprendimas būtų neprivalomos priemonės, pavyzdžiui, ekspertų grupių sukūrimas. Šiais atvejais vertinimas apsiribos neprivaloma strategija.