[pic] | EUROPOS BENDRIJŲ KOMISIJA | Briuselis, 21.10.2005 KOM(2005) 518 galutinis KOMISIJOS KOMUNIKATAS dėl ES bendros metodologijos, skirtos apskaičiuoti teisės aktais nustatytas administracines išlaidas{SEC(2005) 1329} KOMISIJOS KOMUNIKATAS dėl ES bendros metodologijos, skirtos apskaičiuoti teisės aktais nustatytas administracines išlaidas 2005 m. kovo 22 ir 23 d. posėdžiavusi Europos Vadovų Taryba „paprašė, kad Komisija ir Taryba apsvarstytų bendrą metodologiją, skirtą nustatyti administracinę naštą, kad iki 2005 m. pabaigos būtų pasiektas susitarimas". Buvo pabrėžta, kad „sudarant susitarimą reikėtų pasinaudoti Komisijos bandomųjų projektų rezultatais“ ir kad „pačios iniciatyvos, pradėtos siekiant pagerinti reglamentavimo aplinką, neturėtų tapti administracine našta“. (Pirmininkavimo išvados, 24 punktas). Šiame komunikate apibrėžiama ES bendra metodologija ir siūlomi toliau pateikti etapai dėl jos taikymo pradžios. Siūlomas modelis grindžiamas balandžio mėn. pradžioje pradėto bandomojo etapo rezultatais ir pateiktas Tarnybų darbo dokumento priede[1]. 1. Administracinė našta ir geresnis reglamentavimas Šiuolaikinė visuomenė negalėtų tinkamai funkcionuoti be teisėkūros ir veikiančios teismų sistemos. Nustatydami teises ir prievoles įstatymai saugo piliečius, klientus, darbuotojus ir bendroves nuo neleistino ir neetiško elgesio bei nerūpestingumo. Konkrečiu bendrovių atveju, jos yra sąžiningos konkurencijos, taigi ir konkurencingumo prielaida. Didelė ES teisės aktų dalis buvo priimta siekiant pašalinti rinkos trūkumus ir užtikrinti vienodas sąlygas žemyno lygmeniu. Tokia apsauga dažniausiai gali būti užtikrinta tik nustačius prievoles teikti informaciją ir pranešti, kaip taikomos teisės aktų normos. Todėl administracinės prievolės neturėtų būti pateikiamos kaip „biurokratinės kliūtys“ – tai terminas, paprastai reiškiantis pernelyg daug laiko atimančias, per daug sudėtingas arba nereikalingas procedūras[2]. Taip pat ES administracinės prievolės neturėtų būti pateiktos kaip eilinis išlaidas skatinantis veiksnys, kadangi ES teisės aktai dažnai pakeičia 25 skirtingus nacionalinius teisės aktus, taip sumažinant veiklos sąnaudos ES lygiu. Daugeliu klausimų Europos verslo asociacijos pačios ir toliau prašo, kad būtų tikslingai suderintos taisyklės, nes tai yra geriausias būdas jas supaprastinti. Be to, informacijai keliami reikalavimai, pvz., atitikties vertinimas ir sertifikavimas, yra labai svarbūs tuo, kad parodo verslo atsakomybės ir žalos atlyginimo priemonių taikymo ribas, o tai nėra nereikšminga žvelgiant iš įsigalinčios „kompensacijų kultūros“, kaip ji neretai vadinama, konteksto. Kadangi didesnė laisvė reiškia didesnę atsakomybę, panaikinus tam tikrus teisinius įsipareigojimus greičiausiai padidėtų teisinės ir arbitražinės išlaidos. Nors ir neturėtų kilti abejonių, kad valdžios institucijoms būtina siekti politikos tikslų pasitelkiant ES teisės aktus, reikėtų atidžiau įvertinti visų teisėkūros procedūros etapų struktūrą ir teisės aktų įgyvendinimą valstybėse narėse. Tam, kad būtų galima prisitaikyti prie pokyčių Sąjungos viduje ir už jos ribų, reikalinga reglamentavimo reforma. Ne išimtis ir administracinės prievolės. Siekdama šio tikslo ir atsižvelgdama į geresnio reglamentavimo iniciatyvas (bei tinkamai atsižvelgdama į pageidavimą išlaikyti stabilų teisės aktų sąvadą), Komisija paragino reguliariai peržiūrėti galiojančias administracines prievoles ES ir valstybių narių lygmeniu bei atsižvelgti į bendrą naudą ir sąnaudas rengiant naujus teisės aktus ir supaprastinant galiojančius teisės aktus[3]. Reglamentavimo sąnaudos, iš kurių administracinės prievolės sudaro tik vieną dalį, turi būti analizuojamos plačiame kontekste, apimančiame ekonomines, socialines ir aplinkos apsaugai skiriamas sąnaudas bei reglamentavimo teikiamą naudą. Reguliarią peržiūrą ir integruotą analizę visi turėtų laikyti svarbiausiomis geresnio reglamentavimo dalimis. 2. Administracinės naštos KIEKYBINė IšRAIšKA EUROPOS SąJUNGOJE – DABARTINė PADėTIS EB sutartyje nustatyta, kad Komisija turėtų atsižvelgti „į būtinybę sumažinti finansinę arba administracinę naštą, tenkančią Sąjungai, nacionalinėms vyriausybėms, regionų valdžios arba vietos savivaldos institucijoms, ūkio subjektams ir piliečiams, ir padaryti ją proporcingą tikslui, kurį reikia pasiekti“ (Protokolas dėl subsidiarumo ir proporcingumo principų taikymo, 9 punktas). Siekdama laikytis proporcingumo principo, Komisija jau vertina pasiūlytų priemonių poveikį administracinės naštos atžvilgiu, ir ji tai daro, kai reikia supaprastinti galiojančius teisės aktus. Tačiau tam Komisija neturi konkretaus kiekybinio metodo. Atliekant analizę reikia laikytis pagrindinių taisyklių, bet paprastai kiekvienu atveju analizė bus skirtinga jau vien dėl to, kad kiekvienu atveju reikia naudoti skirtingas duomenų rinkimo metodologijas. Siekiant sumažinti administracinę naštą, ne visuomet buvo nustatyta jos kiekybinė išraiška. Tais atvejais tikslinių grupių skundai ir pasiūlymai priimami viešųjų konsultacijų metu; tuomet aukšto lygio ekspertų grupė peržiūri reglamentavimo sistemą ir pateikia rekomendacijas dėl jos supaprastinimo[4]. 2005 m. kovo 16 d. Komunikate dėl geresnio reglamentavimo skatinant augimą ir užimtumą Komisija, pabrėždama, kad administracinių valdymo išlaidų nustatymas iš esmės nebuvo „antireglamentacinio“ pobūdžio, paskelbė apie savo ketinimą toliau dirbti šiuo klausimu ir apsvarstyti galimybę sukurti bendrą metodą ES lygiu (KOM(2005)97). Prie komunikato pridėtame Tarnybų darbo dokumente apibrėžiamas galimas metodas ir pradedamas bandomasis etapas remiantis dabartiniu komunikatu[5]. Europos Vadovų Taryba, Taryba bei ES pirmininkaujanti valstybė[6] taip pat dažnai pabrėždavo, jog būtina toliau siekti pažangos. Europos Parlamentas, be kitų dalykų, savo iniciatyva rengia pranešimą apie ES teisės aktais nustatytų administracinių išlaidų mažinimą. Vis daugiau valstybių narių rodo susidomėjimą administracinės naštos išlaidų nustatymu. Akivaizdžiai artėjama link vadinamojo Standartinio išlaidų modelio (SIM). Šis modelis, pirmą kartą panaudotas Nyderlanduose 2002 m., buvo sukurtas kaip priemonė vertinti administracinę naštą mažinančių programų pažangą nacionaliniu lygmeniu. Jį sudaro išsamus teisės aktų vertinimas, daugiausia paremtas tiesioginiais pokalbiais su bendrovių atstovais ir ekspertų vertinimais (mikrovertinimo metodas). Reikėjo surinkti duomenis apie laiko ir darbo sąnaudas, reikalingas įvykdyti kiekvieną teisės aktais nustatytą informacijai keliamą reikalavimą, ir apie susijusių subjektų skaičių. Nyderlandai ir Danija, dvi valstybės narės, įvertino visus savo galiojančius teisės aktus ir dabar sistematiškai vertina visas naujas priemones. Jungtinė Karalystė ir Čekijos Respublika ruošiasi pasekti jų pavyzdžiu su savo pačių parengtu pradiniu įvertinimu. Mažiausiai septynios kitos valstybės narės ėmėsi veiksmų arba planuoja jų imtis siekdamos išbandyti SIM viename arba dviejuose sektoriuose. Vokietija, dar viena valstybė narė, dalyvauja kaip stebėtoja neoficialiame tinkle, kurį įkūrė SIM naudotojai ir testuotojai. 2005 m. rugsėjo 19 d. Londone neoficialus tinklas tapo tarptautine iniciatyvine grupe. Iš kitos pusės nepanašu, kad nuo 2005 m. spalio mėn. trylika kitų valstybių narių pradėtų nustatinėti administracinių išlaidų dydį arba planuotų išbandyti naująjį modelį. Kai kurios iš jų net pareiškė, kad joms labiau rūpi sutelkti pastangas į konkrečių supaprastinimo priemonių taikymą. 3. Galimybė taikyti ES bendrą metodologiją Bandomojo etapo rezultatų vertinimas ir pastangų nustatyti administracinės naštos kiekybinę išraišką tyrimas valstybių narių lygmeniu kažkuria prasme primena situaciją, kai reikia nuspręsti, ar stiklinė yra pusiau pilna, ar pusiau tuščia. Pavyzdžiui, nebuvo įmanoma tinkamai panaudoti tam tikrų metodologinių elementų, atsirado problemų dėl pagrindinių duomenų prieinamumo ir tikslumo. Plačiąja prasme Komisija nusiteikusi optimistiškai ir daro teigiamą išvadą apie galimybę taikyti ES bendrą metodologiją. Tačiau teigiama išvada priklauso nuo keleto sąlygų, t. y. kad 1) visos ES institucijos ir valstybės narės naudoja tą patį apibrėžimą, pagrindinę lygtį ir ataskaitos formą nustatant administracines išlaidas ES lygiu; 2) ES bendra metodologija taikoma proporcingai; 3) daugiau valstybių narių iš visų Sąjungos dalių sutinka bendradarbiauti ir 4) vertinimo atlikimui Komisija turi adekvatų darbuotojų skaičių ir jai skirta pakankamai finansinių išteklių. ES bendra metodologija turi būti taikoma proporcingai. Ji turėtų būti taikoma tik tuomet, kai ji yra pateisinama dėl ES teisės aktais nustatytų administracinių prievolių apimties, o vertinimo pastangos turėtų išlikti proporcingos teisės aktais nustatytų administracinių išlaidų dydžiui. Be to, reikia suteikti atitinkamą lankstumo laisvę pildant bendros ataskaitos formą. Bandomųjų projektų metu surinkti įrodymai rodo, kad bendradarbiaujančių valstybių narių skaičius ir pasiskirstymas dar nėra pakankamas pagrindas vertinti sąnaudas ES lygiu. Būtų geriausia, jeigu dauguma valstybių narių norėtų ir galėtų teikti duomenis (sudėtinga išsamiau apibūdinti reikalingą kritinę masę, kadangi tikėtina, kad skirtingiems sektoriams ji bus skirtinga). Nors valstybės narės turėtų būti skatinamos bendradarbiauti, Komisija be jokios abejonės pasiliks atsakomybę nustatyti savo pasiūlymų išlaidas remdamasi turimų įrodymų vertinimu[7]. Norint pasiekti minimalų rezultatą reikėtų, kad bendradarbiaujančios valstybės narės pateiktų standartizuotus duomenis apie darbo sąnaudas, laiką ir subjektų skaičių, kuriems turėjo įtakos ES (pasiūlytos) priemonės ir jų perkėlimas į nacionalinę teisę. Valstybės narės nebūtinai turėtų taikyti ES bendrą metodologiją siekdamos įvertinti savo teisės aktus, kurie yra išskirtinai nacionaliniai. Tačiau esant labai skirtingoms metodologijoms nacionaliniu ir ES lygiu žymiai padidėtų bendros valstybių narių vertinimo išlaidos dėl darbo dubliavimo ir kitų veiksmingumo nuostolių[8]. Be to, nacionalinių ir ES metodologijų suartėjimas užtikrintų lengvą duomenų bazių sąveiką ir leistų geriau pasinaudoti masto ekonomijos privalumais duomenų rinkimo atžvilgiu. Išsiaiškinus tam tikrus Tarnybų darbo dokumento priede (4.1. punkte) pateiktus techninius klausimus ES bendra metodologija būtų tobulesnė. Tačiau pastangų optimizuoti bendrą metodologiją nereikėtų laikyti išankstine tokios metodologijos taikymo pradžios sąlyga. Pradėjus taikyti metodologiją ir mokantis iš įgytos patirties tai net padėtų lengviau išspręsti šiuos klausimus. 4. ES bendros metodologijos pridėtinė vertė Remdamasi bandomojo etapo rezultatais ir pastangų nustatyti administracinę naštos kiekybinę vertę tyrimu valstybių narių lygmeniu bei atsižvelgdama į tai, kad dar reikia atlikti didelį optimizavimo darbą, visų pirma valstybių narių lygmeniu, Komisija daro išvadą, kad: (1) konkreti sąnaudomis pagrįsta administracinės naštos kiekybinė išraiška padeda įvertinti priemones atsižvelgiant į susijusius subjektus ir plintantį priemonių poveikį; (2) konkreti sąnaudomis pagrįsta administracinės naštos kiekybinė išraiška padeda siekti skaidrumo reglamentavimo srityje (sąnaudų dydžio nustatymas skaidriau nušviečia kompromisus, jeigu taip pat tiriama ir nauda, įskaitant ilgalaikę naudą); (3) konkreti sąnaudomis pagrįsta administracinės naštos kiekybinė išraiška dažnai būna tinkamas rodiklis, skirtas teikti pirmenybę supaprastinimo darbui ir pažangos stebėjimui siekiant sumažinti administracinę naštą, jeigu pateikiama tinkama perspektyva duomenims įvertinti, o metodologinio pobūdžio apribojimai yra tinkamai parodyti; (4) administracinės naštos kiekybinė išraiška palengvintų komunikaciją (komunikacija dėl supaprastinimo pastangų yra veiksmingesnė, kai pateikiami nustatyti rezultatai; tai ypač svarbu Sąjungai, kadangi daug ES priemonių yra techninio pobūdžio ir jų pavadinimai beveik nieko nereiškia plačiajai visuomenei); (5) ES bendra metodologija padėtų palyginti rezultatus ir nustatyti geriausią praktiką; (6) ES bendra metodologija užtikrintų, kad nacionaliniai duomenys galėtų būti lengvai įtraukti atsižvelgiant į atskirų veiksmų vertinimą ir (arba) bendrą naštą sektorių lygmeniu. Taip būtų gauta grynoji pridėtinė vertė, jeigu ES bendra metodologija nebūtų atliekama kito pobūdžio poveikio tyrimo sąskaita. 5. ES bendros metodologijos, skirtos APSKAIčIUOTI TEISėS AKTAIS NUSTATYTAS ADMINISTRACINES IšLAIDAS, APIBūDINIMAS Bendra metodologija nereiškia, jog nebus jokio lankstumo ES arba nacionaliniu lygmeniu. Metodologiją sudaro keletas sudedamųjų dalių. Siekiant turėti ES bendrą metodologiją, kai kurias dalis turi naudoti visos valstybės narės, o kitos dalys gali būti neprivalomos. ES institucijos ir valstybės narės turėtų pasilikti teisę įtraukti specifinius elementus į savo metodologiją, skirtą įvertinti teisės aktais nustatytą administracinę naštą, jeigu 1) punkte gautus skaičius galima lengvai palyginti, o 2) punkto skaičius galima lengvai ir patikimai sudėti siekiant įvertinti bendrą naštą. Tai ypač susiję su duomenų rinkimo metodais. Tarnybų darbo dokumento priede pateiktame apibūdinime toliau aptariami išlaikytini elementai, kurie yra laisvai pasirenkami arba kuriems taikoma lankstumo laisvė. Tačiau, kaip jau buvo minėta, Komisija mano, kad ES bendra metodologija negali egzistuoti be šių trijų sudedamųjų dalių: bendro apibrėžimo, bendros pagrindinės lygties ir bendros ataskaitos formos. Bandomojo etapo metu buvo preliminariai patvirtintas apibrėžimo, pagrindinės lygties ir ataskaitos formos, pateiktos Tarnybų darbo dokumento priede, adekvatumas. Komisijos pasiūlytas grynųjų administracinių išlaidų nustatymas (iš naujų teisės aktu nustatytų išlaidų atėmus išlaidas, kurios panaikinamos tuo pačiu teisės aktu tiek ES, tiek ir valstybių narių lygmeniu), yra tikslingesnis dėl keleto priežasčių. Taip būtų aiškiai parodyta supaprastinimo pastangų apimtis bei būtų išsklaidytas įspūdis, kad ES nustatytas įsipareigojimas automatiškai reiškia „naujas“ išlaidas. Be to, toks vertinimas derėtų su Komisijos poveikio vertinimo gairėmis ir nacionaliniais teisės aktų poveikio vertinimo vadovais bei atitiktų pirmąjį ir pagrindinį EBPO principą dėl reglamentavimo kokybės ir rezultatų. Galiausiai grynųjų išlaidų nustatymo metodo pasirinkimas būtų akivaizdžiai naudingas toms valstybėms narėms, kurios sistematiškai nustato administracinę naštą. Visų pirma nustačius grynųjų išlaidų vertę nebereikia atlikti periodiško daug lėšų reikalaujančio visų galiojančių teisės aktų vertinimo. Be to, konsoliduoti skaičiai gali būti apskaičiuoti bet kuriuo metu, o tai reiškia, kad pažangą galima stebėti nuolatos (nėra reikalo laukti bendro padėties įvertinimo siekiant sužinoti, kaip pakito bendra administracinė našta nuo pradinio įvertinimo). Kadangi pasiūlytas ES modelis didele dalimi yra paremtas Standartiniu išlaidų modeliu, koregavimo išlaidos vartotojams ir testuotojams bus minimalios. Turėtų būti įmanoma įtraukti kitus bendrus elementus siekiant supaprastinti vertinimą ir pagerinti duomenų palyginimą ir įtraukimą. Tai reikėtų papildomai apsvarstyti su Taryba ir valstybėmis narėmis. 6. Tolesni veiksmai Trumpalaikei perspektyvai Komisija: (1) ketina įtraukti sudedamąsias metodologijos dalis, preliminariai patvirtintas bandomojo etapo metu (t. y. bendrą apibrėžimą, bendrą pagrindinę lygtį ir bendrą ataskaitos formą), į Komisijos poveikio vertinimo gaires ir vertinimo gaires, o jų įgyvendinimas ir naudojimas turi būti grindžiamas: (a) proporcingos analizės principu, Komisijai pasiliekant atsakomybę vertinti savo pasiūlymų išlaidas; (b) pakankamų, patikimų ir reprezentatyvių duomenų, kurie yra suderinti su ES bendra metodologija, prieinamumu. Šiame kontekste valstybių narių prašoma pateikti atitinkamus duomenis; (c) adekvačiu darbuotojų skaičiumi ir adekvačių finansinių išteklių prieinamumu (2) kviečia valstybes nares, posėdžiaujančias Taryboje, pasiekti susitarimą su Komisija dėl bendros metodologijos, remiantis Komisijos bandomojo etapo rezultatais; Ilgalaikei perspektyvai Komisija siūlo: (3) ištirti, kaip išspręsti reikalingus metodologinius klausimus, padedant aukšto lygio nacionalinių ekspertų grupei dėl geresnio reglamentavimo; (4) pasikonsultavus su valstybėmis narėmis parengti ES veiklos vadovą; (5) atlikti bandomąjį tyrimą siekiant išsiaiškinti, ar ES bendra metodologija gali būti prasmingai panaudota įvertinti bendrai naštai sektorių lygmeniu. (6) pradėti tarpinstitucines derybas siekiant įtraukti būsimą ES bendrą metodologiją į Tarpinstitucinį susitarimą dėl geresnės teisėkūros. [1] Tarnybų darbo dokumentas: ES bendros metodologijos, skirtos apskaičiuoti ES teisės aktais nustatytas administracines išlaidas, rengimas – ataskaita apie bandomąjį etapą (2005 m. balandžio–rugsėjo mėn.), SEC(2005) 1329. [2] Tokie pavyzdžiai kaip prievolė skelbti metinę atskaitomybę arba pateikti automobilius metinei apžiūrai aiškiai parodo, kad administracinės prievolės gali būti labai svarbios. [3] COM(2005)24. [4] Žr. tyrimą apie automobilių sektoriui tenkančią bendrą reglamentavimo naštą: (http://europa.eu.int/comm/enterprise/automotive/pagesbackground/competitiveness/cars21.htm). [5] „Teisės aktais nustatytų administracinių išlaidų mažinimas“, SEC(2005)175. [6] Visų pirma administracinei naštai daug dėmesio skirta bendrame pareiškime „Reglamentavimo reformos skatinimas Europoje“, kurį 2004 m. gruodžio 7 d. pasirašė šešios nuo 2004 iki 2006 m. viena po kitos Tarybai pirmininkaujančios valstybės narės (Airija, Nyderlandai, Liuksemburgas, Jungtinė Karalystė, Suomija ir Austrija). [7] Priešingu atveju iškiltų rimtų sunkumų, ypač dėl ex-ante įvertinimų, kadangi valstybės narės gali nevienodai traktuoti pasiūlymą, gali būti nenusprendusios kaip įvardinti administracines procedūras arba gali neturėti duomenų, ir negalėtų laiku pateikti įvertinimų, jeigu pasiūlymas būtų keičiamas jo rengimo etapo metu. [8] Dėl nesuderinamų metodologijų ES ir nacionaliniu lygmeniu vertinimo išlaidos padidėtų dėl šių priežasčių. Valstybės narės, naudojančios skirtingą apibrėžimą arba skirtingą administracinės naštos kiekybinės vertės nustatymo metodą negautų duomenų, reikalingų vertinimui ES mastu, todėl jos turėtų atskirai surinkti reikiamus duomenis. To paties apibrėžimo ir administracinės naštos kiekybinės vertės nustatymo metodo naudojimas reiškia, kad šalys, kurios pradeda naudoti šį metodą, gali nustatyti administracinę naštą remdamosi panašiose šalyse surinktais duomenimis.