Specialioji ataskaita Nr. 3/2013 „Ar „Marco Polo“ programos buvo veiksmingos perkeliant eismą iš kelių į kitas transporto rūšis?“





ŽODYNĖLIS Daugiarūšis vežimas : Prekių gabenimas bent dviem skirtingomis transporto rūšimis, kaip antai keliais, geležinkeliais, vidaus vandenų keliais arba trumpųjų nuotolių laivybos transportu iš išvykimo iki paskirties vietos. EACI : Konkurencingumo ir inovacijų vykdomoji įstaiga. 2008 m. kovo mėn. ši įstaiga perėmė kasdienio "Marco Polo" projekto valdymo pareigas. "Marco Polo" programos komitetas : Vadybos komitetas, kurį sudaro su transporto paslaugų teikimu susiję įvairūs ES valstybių narių atstovai ir dalyvaujančių trečiųjų šalių stebėtojai. "Marco Polo" veiksmai : Vykdant "Marco Polo" programas finansuojami šie penki veiksmų tipai: 1. Katalizuojantys veiksmai: pagal pirmąją ir antrąją "Marco Polo" (MP I ir MP II) programas vykdomi veiksmai, kuriais siekiama įveikti svarbias struktūrines kliūtis krovinių vežimo rinkoje, kurios kliudo tinkamam rinkos funkcionavimui. 2. Modalinio perkėlimo veiksmas: MP I ir MP II veiksmai, perkeliantys krovinius iš kelių į geležinkelių, vidaus vandenų kelių ir trumpųjų nuotolių laivybos transporto sistemas arba į šių transporto rūšių derinius. 3. Jūros greitkelių veiksmai: MP II veiksmai, kuriais siekiama užtikrinti modalinį perkėlimą įdiegiant krovinio paėmimo iš siuntėjo ir pristatymo gavėjui paslaugų paketą, kuriuo perkeliami kroviniai iš ilgų nuotolių kelių į trumpųjų nuotolių laivybos ir kitų transporto rūšių derinį. 4. Kelių eismo mažinimo veiksmas: MP II veiksmas, skirtas mažinti kelių eismą, o ne perkelti jį į kitas transporto rūšis, sutelkiant dėmesį į gamybos ir (arba) platinimo procesų keitimą, tokiu būdu užtikrinant trumpesnius atstumus, didesnius pakrovimo koeficientus, mažesnį kelionių be krovinio skaičių, atliekų srautų mažėjimą, apimčių ir (arba) svorio ar bet kurio kito poveikio, nulemiančio esminį krovininio eismo sumažėjimą keliuose, sumažinimą. 5. Bendro mokymosi veiksmas: MP I ir MP II veiksmai, kuriais netiesiogiai užtikrinamas modalinis perkėlimas, gerinant su krovininio transporto logistika susijusias žinias ir skatinant pažangių bendradarbiavimo krovinių rinkoje metodų ir procedūrų taikymą. Mobilumo ir transporto GD : Europos Komisijos mobilumo ir transporto generalinis direktoratas. Pagalbinė infrastruktūra : Būtina infrastruktūra, kurios pakanka finansuojamų veiksmų tikslams įgyvendinti (Reglamento (EB) Nr. 1692/2006 dėl antrosios "Marco Polo" programos 2 straipsnio h punktas). Kadangi "Marco Polo" projektai – tai transporto paslaugų projektai, pagalbinę infrastruktūrą turėtų sudaryti tik esamos infrastruktūros patobulinimai, būtini tam, kad būtų galima teikti numatytas transporto paslaugas. Savaimingumo efektas : Savaimingumo efektas pasireiškia tuomet, kai teikiamas finansavimas naudos gavėjams, kurie būtų padarę tą patį pasirinkimą net ir negaudami pagalbos. Tokiais atvejais rezultatai negali būti siejami su politika, o naudos gavėjui sumokėta pagalbos suma neturi jokio poveikio. Taigi išlaidų dalis, dėl kurios atsiranda savaimingumo efektas, iš esmės yra neveiksminga, kadangi ji nepadeda siekti tikslų. (Transeuropinės geležinkelių sistemos) sąveikumas : Vienodas operacinis pajėgumas bet kokiame geležinkelio tinklo ruože siekiant užtikrinti, kad skirtingos ES geležinkelių techninės sistemos galėtų veikti kartu išvengiant operacinių ir infrastruktūros kliūčių. Tonkilometris (tkm) : Vienos tonos (1000 kg) krovinio pervežimas vieno kilometro atstumu. Nuo 2009 m. taisyklėse leidžiama į pagal "Marco Polo" programas perkeltus tkm įtraukti tarą. SANTRAUKA I. Nuo 2003 m. pagal "Marco Polo" programas finansuojami transporto paslaugų projektai, kuriais perkeliami kroviniai iš kelių į geležinkelių, vidaus vandenų kelių ir trumpųjų nuotolių laivybos transporto sistemas. Pirmajai "Marco Polo" programai ("Marco Polo I" programai) buvo skirtas 102 milijonų eurų biudžetas. Ši programa buvo įgyvendinama 2003–2006 m. Dabartinė "Marco Polo II" programa, kuriai skirtas daug didesnis (450 milijonų eurų) biudžetas, įgyvendinama 2007–2013 m. Šia schema buvo siekiama sumažinti tarptautinį keliais gabenamų krovinių eismą, tokiu būdu pagerinant krovinių vežimo aplinkosauginį veiksmingumą, sumažinant spūstis keliuose ir padidinant kelių eismo saugą. II. Europos Audito Rūmai vertino, ar Komisija programas planavo, jas valdė ir prižiūrėjo taip, kad kiek įmanoma labiau padidintų jų veiksmingumą, ir siekė nustatyti, ar finansuoti projektai buvo veiksmingi. III. Audito Rūmai nustatė, kad programos buvo neveiksmingos, kadangi nebuvo pasiekti atitinkami su rezultatais susiję tikslai, jų poveikis nukreipiant krovinius iš kelių buvo menkas, taip pat nėra duomenų, kuriais remiantis būtų galima įvertinti numatytą naudą, gaunamą mažinant krovinių vežimo neigiamą poveikį aplinkai ir spūstis keliuose bei gerinant kelių eismo saugą. IV. Taikant pagal programą mokamų išmokų mechanizmą ES lėšos buvo mokamos tik remiantis gautais rezultatais, atrankos procedūra užtikrino, kad būtų atrenkami tik aukštos kokybės projektai, o įgyvendinus šiuos projektus plačiajai bendruomenei paprastai būdavo suteikiama didesnė nauda. Tačiau aktualių projektų pasiūlymų skaičius buvo nepakankamas, kadangi padėtis rinkoje ir dalyvavimo schemoje sąlygos neskatino vežėjų pasinaudoti schemos teikiamais privalumais. Be to, iškilo abejonių dėl nedidelių krovinių kiekių, apie kuriuos buvo gauta duomenų, kad jie buvo perkelti. Pusės audituotų projektų tvarumas buvo nedidelis, be to, projektai būtų prasidėję ir be ES finansavimo (savaimingumo efektas). V. Nors laikui bėgant kasdienis programų valdymas pagerėjo, Komisija neatliko pakankamos rinkos poreikių analizės, skirtos politikos tikslų pasiekimo potencialui įvertinti, o taisomuosius veiksmus galėjo vykdyti anksčiau. Taigi su programa susiję svarbūs trūkumai liko nepašalinti. VI. Audito Rūmai, atsižvelgdami į dabartinių programų rezultatus, rekomenduoja Tarybai, Europos Parlamentui ir Komisijai apsvarstyti galimybę nutraukti ES lėšų skyrimą krovinių vežimo paslaugoms, kurios teikiamos vadovaujantis ta pačia kaip ir "Marco Polo" programų koncepcija (taikant "iš viršaus į apačią" principu grindžiamą pasiūlą skatinančią politiką), kuri sąlygojo šioje ataskaitoje nustatytus trūkumus (nepakankamą įsiskverbimą į rinką, tikslų pasiekimo įrodymų trūkumą, didelę administracinę naštą, menką tvarumą ir savaimingumo efektą) bei toliau mokėti šias lėšas tik atlikus ex ante poveikio įvertinimą, rodantį, ar yra sukurta ES pridėtinė vertė ir kokiu mastu tai buvo padaryta. Tai reikštų, kad turi būti atlikta detali potencialios paklausos rinkos analizė ir įsisavinta valstybių narių įgyta patirtis ir geriausia praktika įgyvendinant panašias nacionalines paramos sistemas. Tik tuo atveju, jei bus įvertinta, jog šioje srityje iš tikrųjų imamasi reikšmingų ES veiksmų, Audito Rūmai rekomenduoja Komisijai vykdyti priemonių paketą, skirtą pagerinti su būsimomis sistemomis susijusius veiklos rezultatus. ĮVADAS "MARCO POLO" PROGRAMOS IR DAUGIARŪŠIŠKUMAS 1. Daugiarūšiškumas – tai dviejų ar daugiau skirtingų transporto rūšių naudojimas vienai krovinių vežimo operacijai užbaigti. Aplinkos požiūriu daugiarūšis vežimas paprastai yra laikomas tvaresniu, kadangi jis sumažina "vien tik keliais" gabenamų krovinių vežimo operacijų skaičių. Taigi vis dažnesnis įvairių transporto rūšių naudojimas jau daugelį metų yra vienas pagrindinių ES transporto politikos tikslų [1]. 2. Vykdant šią politiką, 2003 m. ES teisės aktų leidėjas nustatė pirmąją "Marco Polo" programą ("Marco Polo I" programą, kuriai buvo skirtas 102 milijonų eurų biudžetas). Ši programa buvo įgyvendinama 2003–2006 m. Vėliau buvo sukurta dabartinė "Marco Polo II" programa (2007–2013 m.), kuriai skirtas daug didesnis (450 milijonų eurų) biudžetas, o taikymo sritis platesnė. Šios programos tikslas – mažinti didėjantį tarptautinį keliais gabenamų krovinių eismą perkeliant numatomą bendrą eismo padidėjimą į geležinkelių, vidaus vandenų kelių ir trumpųjų nuotolių laivybos transporto sistemas arba į šių transporto rūšių derinius. Tokiu būdu buvo siekiama sumažinti krovinių vežimo neigiamą poveikį aplinkai ir spūstis keliuose, pagerinti kelių eismo saugą bei prisidėti prie efektyvaus ir tvaraus mobilumo (žr. 1 diagramą). 3. Komisija pasiūlė po 2013 m. ir toliau teikti krovinių vežimo paslaugoms skirtą ES paramą, skatinant "naujoviškų transporto paslaugų teikimą arba jau teikiamų išmėgintų transporto paslaugų naujus derinius, įskaitant tas paslaugas, kurias teikiant naudojamos "pažangiosios transporto sistemos" (PTS), taip pat atitinkamų valdymo struktūrų kūrimą" [2]. Kadangi ex ante įvertinimas nėra atliktas, vis dar neaišku, kaip bus įgyvendinti šie platūs tikslai, kokie yra konkretūs tikslai ir prioritetai bei kokia yra reikalinga laikoma finansavimo suma. 1 DIAGRAMA "MARCO POLO II" PROGRAMOS APŽVALGA IR TIKSLAI (MP II EX ANTE ĮVERTINIMO ATASKAITA, ECORYS, 2004 M. BIRŽELIO 15 D., P. 1) +++++ TIFF +++++ "MARCO POLO" PROGRAMŲ VALDYMAS 4. "Marco Polo" programas centralizuotai valdo Komisija. Projektų paraiškos siunčiamos paskelbus kasmetinius kvietimus teikti pasiūlymus. Jos vertinamos atsižvelgiant į finansavimo sąlygas ir taikant tinkamumo, atrankos ir sutarčių sudarymo kriterijus. Iš pradžių už programų valdymą visapusiškai atsakingas buvo Mobilumo ir transporto GD [3], tačiau nuo 2008 m. kovo mėn. faktinį sistemos įgyvendinimą administruoja Konkurencingumo ir inovacijų vykdomoji įstaiga (EACI). Mobilumo ir transporto GD ir EACI savo užduotimis dalijasi taip: a) Mobilumo ir transporto GD yra atsakingas už programų valdymą, o tai apima prioritetų nustatymą, metinės darbo programos parengimą ir patvirtinimą, metiniam kvietimui teikti pasiūlymus skirtų dokumentų parengimą ir šio kvietimo paskelbimą Oficialiajame leidinyje, santykių su valstybių narių valdžios institucijomis palaikymą, programos įgyvendinimo ir poveikio įvertinimą bei su EACI valdymu susijusios veiklos priežiūrą; b) EACI konsultuoja potencialius pareiškėjus, gauna, atplėšia ir vertina projektų pasiūlymus, derasi su pareiškėjais dėl sutarčių detalių, rengia Komisijos sprendimus dėl dotacijų skyrimo, gauna periodines projektų ataskaitas, prižiūri projektų vykdymą, moka išmokas naudos gavėjams ir teikia ataskaitas Komisijai. 5. "Marco Polo" programų parengimą paskatinusi pagrindinė priežastis buvo tai, kad rinkos ir reguliavimo trūkumai atgraso vežėjus nuo alternatyvų kelių transportui kūrimo. Taigi programų tikslas – kompensuoti pradinius vežėjų patirtus nuostolius, kuriuos jie patyrė dėl naujų transporto paslaugų, kuriomis eismas nukreipiamas iš kelių, kūrimo arba jų modernizavimo. ES subsidija skaičiuojama kaip mažiausia šių dydžių suma: i) vieno (iki 2009 m. kvietimo teikti pasiūlymus) arba dviejų eurų (po 2009 m. kvietimo teikti pasiūlymus) kaina už kiekvieną 500-ąjį iš kelių į kitas transporto rūšis perkeltą tonkilometrį; ii) 35 % tinkamų finansuoti išlaidų (kurių pusę sudaro bendro mokymosi veiksmai); iii) viso veiksmo vykdymo metu susikaupęs deficitas. Pavyzdys pateiktas 1 langelyje. 6. Siekiant įgyvendinti su modaliniu perkėlimu susijusį tikslą, yra numatyti skirtingų tipų veiksmai (modalinio perkėlimo veiksmai, katalizuojantys veiksmai ir jūros greitkelių veiksmai, žr. žodynėlį), tačiau pagal "Marco Polo II" programą taip pat finansuojami projektai, kuriais siekiama didesnio tarptautinio krovinių vežimo (daugiausia ES viduje) efektyvumo (kelių eismo mažinimo veiksmai). 1 LANGELIS PAGAL MP PROGRAMĄ TEIKIAMOS SUBSIDIJOS SUMOS APSKAIČIAVIMO PAVYZDYS Jei "Marco Polo" projektas būtų buvęs atrinktas remiantis 2009 m. paskelbtu kvietimu teikti pasiūlymus, būtų buvęs atliktas modalinis 600 milijonų tkm perkėlimas iš kelių į kitas transporto rūšis, ir jei šio projekto tinkamos finansuoti išlaidos būtų sudariusios 35 milijonus eurų (iš kurių 4 milijonai eurų tektų investicijoms į pagalbinę infrastruktūrą), o netinkamos finansuoti išlaidos – 9 milijonus eurų, ir įgyvendinus šį projektą būtų gautos 41 milijono eurų pajamos, būtų pritaikytas šis subsidijos skaičiavimo metodas: Pirma suma: pritaikius 2009 m. kvietimo teikti pasiūlymus metu galiojusį 2 eurų už 500 tkm įnašo dydį, susidaro 2,4 milijono eurų ES įnašo, mokėtino už krovinių kiekius, perkeltus iš kelių į kitas transporto rūšis, suma; Antra suma: pritaikius maksimalią 35 % siekiančią su 35 milijonais eurų tinkamų finansuoti išlaidų susijusią intervencijos normą, susidaro dar viena 12,25 milijono eurų suma; Trečia suma: atlikus operaciją buvo gautos 41 milijono eurų pajamos, o (tiek tinkamos, tiek netinkamos finansuoti) išlaidos siekė 44 milijonus eurų, taigi susidarė 3 milijonų eurų nuostolis. Šiuo atveju subsidijos dydis neviršys 2,4 milijono eurų (mažiausios iš visų trijų sumų). 7. Programa taip pat apima ir kitus, prie modalinio perkėlimo tikslo tiesiogiai neprisidedančius projektus (sudarančius bendro mokymosi veiksmų dalį) ir kitas išlaidas (neviršijančias 5 % biudžeto ribos). Taigi 2009–2012 m. maždaug 11,8 milijono eurų subsidijos [4] buvo skirtos: - kaip bendro mokymosi veiksmai įgyvendintiems projektams, kuriais netiesiogiai siekiama modalinio perkėlimo tikslo, gerinant su krovininio transporto logistikos sektoriumi susijusias žinias ir skatinant pažangių bendradarbiavimo krovinių rinkoje metodų ir procedūrų taikymą. Iki 2011 m. pabaigos 16-ai projektų buvo išmokėta apie 8,1 milijono eurų; - papildomoms priemonėms, kurios buvo pradėtos vykdyti siekiant paremti esamus veiksmus ir toliau plėtoti programą. Šios priemonės apėmė programai skatinti skirtą komunikacinę veiklą, vidaus vandenų kelių transporto paslaugų ir krovinių vežimo pavieniais vagonais tyrimus ir indėlį vykdant Europos trumpųjų nuotolių laivybos rėmimo programą (šiuo tikslu buvo išmokėta 3,7 milijono eurų suma). 8. Iš penkių pagal programą finansuojamų veiksmų tipų modalinio perkėlimo veiksmams priklausantys projektai sudaro pagrindinę programų dalį. Jiems tenka 80 % pasirašytų susitarimų dėl dotacijų (žr. 2 diagramą). 2 DIAGRAMA PAGAL "MARCO POLO" PROGRAMAS SKIRIAMŲ LĖŠŲ PANAUDOJIMAS PAGAL VEIKSMŲ TIPĄ (EACI 2010 M. METINĖ VEIKLOS ATASKAITA, 5.4 PRIEDAS, 1 PUNKTAS) +++++ TIFF +++++ AUDITO APIMTIS IR METODAS 9. Audito Rūmų audito tikslas buvo nustatyti, ar "Marco Polo" programos buvo veiksmingos. Šiuo tikslu jie vertino, ar Komisija taip planavo programas, jas valdė ir prižiūrėjo, kad kiek įmanoma labiau padidintų jų veiksmingumą. Audito Rūmai taip pat kelių finansuotų projektų atveju vertino, ar juos įgyvendinus buvo pasiekti numatyti tikslai. 10. Auditas apėmė "Marco Polo I" programą ir iki 2012 m. liepos mėn. vykdytą dabartinę "Marco Polo II" programą. Audito metu buvo taikomos įvairios audito procedūros: nagrinėjamos bylos, rengiami pokalbiai ir analizuojami poveikio įvertinimai, kito pobūdžio vertinimai ir tyrimų rezultatai bei tikrinami projektų pasiūlymų vertinimai. Audito Rūmai taip pat vertino Mobilumo ir transporto GD turimą informaciją apie valstybėse narėse įgyvendinamas paramos sistemas, tikrino audito metu taikytas nacionalinių transporto paslaugų paramos sistemas ir apklausė atrinktas nacionalines valdžios institucijas, projektų auditų metu dalyvavusias "Marco Polo" programos komiteto darbe. 11. Be to, buvo rengiami pokalbiai su atitinkamais subjektais ir vietoje tikrinami 16 užbaigtų "modalinio perkėlimo" veiksmų tipui (o šio tipo veiksmai sudaro pagrindinę programos dalį, žr. 8 dalį) priklausančių projektų laimėjimai Belgijoje, Vokietijoje, Prancūzijoje, Italijoje, Liuksemburge ir Nyderlanduose (I priede pateikta išsami su projektų turiniu ir rezultatais susijusi informacija). 2 langelyje pateiktas trumpas dviejų audituotų projektų aprašymas. 12. Su 16 audituotų projektų susiję įsipareigojimai sudarė 19,5 milijono eurų, o mokėjimai – 11,4 milijono eurų. Pusė jų buvo patvirtinti pagal MP I, o kita pusė – pagal MP II programą. Keturi jų buvo trumpųjų nuotolių laivybos projektai, vienas – geležinkelių ir vidaus vandenų kelių transporto derinys, o likę 11 projektų buvo geležinkelių projektai. Su 16 projektų susiję 14 naudos gavėjų buvo didžiausių transporto bendrovių konsorciumai, nacionalinės geležinkelių bendrovės arba tarptautinės laivybos linijos. 2 LANGELIS AUDITUOTŲ "MARCO POLO" PROJEKTŲ PAVYZDŽIAI a) "Sirius 1" buvo geležinkelių projektas, kurio metu iš Prancūzijos gamybos įmonės įvairioms Vokietijos logistikos platformoms buvo gabenamas natūralus mineralinis vanduo. Šio projekto tikslas buvo pagerinti pajėgumus ir klientų aptarnavimo kokybę bei prisidėti prie bendrovės su išmetamu anglies dioksido kiekiu susijusio tikslo (2008–2012 m. 40 % sumažinti tiesioginei atsakomybei priskirtų procesų apimtį ir su visais prekių ženklais susijusius jo kiekius). +++++ TIFF +++++ Gamybos įmonėje S.A. des Eaux Minérales d‘Evian į traukinius kraunamas vanduo.© Europos Audito Rūmai. b) "Gulf Stream" – tai trumpųjų nuotolių laivybos projektas, siūlantis krovinių gabenimo jūra tarp šiaurės Ispanijos ir pietų Anglijos alternatyvą. Tai – krovinių su riedmenimis gabenimo pirmyn ir atgal paslaugos, teikiamos kiekvieną savaitgalį aptarnaujant Ispanijos uostą Santanderą ir pietinėje Anglijos pakrantėje esantį Pulo miestą siekiant išspręsti sunkvežimių, besinaudojančių Prancūzijos nacionaliniu kelių tinklu, eismo savaitgaliais draudimo problemą. +++++ TIFF +++++ Iš laivo išvažiuojantys sunkvežimiai, savaitgalį vežantys krovinius į paskirties vietą.© BAI SA Brittany Ferries Port du Bloscon PASTABOS PROGRAMOS NEBUVO VEIKSMINGOS REZULTATAI TOLI GRAŽU NEATITIKO LŪKESČIŲ... 13. Teisės aktuose buvo nustatyti kiekybiniai metiniai modalinio perkėlimo tikslai, kurie turėjo būti pasiekti įgyvendinant abi programas. Vykdant MP I programą turėjo būti pasiektas metinis 12 milijardų tkm tikslas. MP II programos metinis tikslas buvo padidintas iki "didžiausios" 20,5 milijardo tkm sudarančio prieaugio dalies [5] remiantis pasiūlymu dėl 740 milijonų eurų finansinio paketo, kuris turėjo apimti paramą infrastruktūrai. Nepaisant to, kad teisėkūros procedūros metu infrastruktūrai skirtos sumos buvo atmestos, pradinis tikslas iš esmės buvo išlaikytas. 14. Atlikus nustatytų tikslų ir ataskaitose pateiktų programų pasiekimų palyginimą paaiškėjo, kad rezultatai ir toliau yra labai prasti (žr. 1 lentelę). 15. Pranešti su modaliniu perkėlimu susiję duomenys yra galutiniai tik MP I atveju; jais nurodoma, kad iš kelių į kitas transporto rūšis buvo perkelta 22,1 milijardo tkm krovinių. Nors šis rezultatas prilygsta iš kelių į kitas transporto rūšis perkeltai 1230000 sunkvežimių įveiktai 1000 km kelionei (o tai yra atstumas nuo Berlyno iki Paryžiaus), kiekvienam sunkvežimiui vežant 18 tonų krovinių [6], šis dydis vis dar sudaro tik 46 % programoje numatyto tikslo. 16. 2007–2010 m. vykdant MP II programą buvo pasiekta tik 23,9 % įsipareigoto atlikti krovinių perkėlimo (žr. 1 lentelę). Nors MP II programa vis dar vykdoma, ji neužtikrins visapusiško numatytos didžiausios 20,5 milijardo tkm per metus krovinių kiekio dalies perkėlimo, kadangi į metinius kvietimus teikti projektų pasiūlymus neatsiliepia pakankamai suinteresuotųjų asmenų. Todėl visų pagal programą numatytų lėšų nepakaks tikslui pasiekti, net jeigu visiškai pasiteisintų visi įgyvendinami projektai. ... O KROVINIŲ NUKREIPIMO IŠ KELIŲ POVEIKIS YRA MENKAS 17. MPI programai skirta parama dar 2003 m. buvo ketinama nukreipti iš kelių bent jau numatomą bendrą keliais gabenamų krovinių eismo prieaugį. MP II atveju šis tikslas buvo pakeistas nurodant, kad turi būti perkelta "didžiausia" numatomo bendro keliais gabenamų krovinių eismo prieaugio dalis. 3 diagramoje parodyta, kad remiantis Komisijos (Eurostato GD) pateiktais duomenimis, 2003 m. keliams teko 46 % bendro ES vežamų krovinių kiekio, o jūrų transportui, geležinkeliams ir vidaus vandenų keliams – atitinkamai 38 %, 11 % ir 3,5 %. 2010 m. kelių transportui tenkanti bendra visų vežamų krovinių dalis padidėjo iki 50 %, tuo tarpu jūrų transportui tenkanti dalis sumažėjo iki 33 %, o geležinkeliams ir vidaus vandenų keliams tenkančios dalys nekito ir toliau atitinkamai sudarė 11 % ir 4 %. 1 LENTELĖ NUORODINĖS, ĮSIPAREIGOTOS IR ATASKAITOSE PATEIKTOS IŠ KELIŲ Į KITAS TRANSPORTO RŪŠIS PAGAL "MARCO POLO" PROGRAMAS PERKELTŲ KROVINIŲ APIMTYS, IŠREIKŠTOS MILIJARDAIS TKM (AUDITO RŪMŲ ATLIKTI SKAIČIAVIMAI, PAGRĮSTI KOMISIJOS IR EACI DOKUMENTAIS [1111]) | Metinis tikslas | Įsipareigotas atlikti perkėlimas [2222] | (EACI) ataskaitose pateiktas perkėlimas | Pasiekta procentinė dalis [3333] | MP I | | | | | 2003 | 12,00 | 12,40 | 7,25 | 58,51 | 2004 | 12,00 | 14,38 | 6,33 | 43,99 | 2005 | 12,00 | 9,53 | 4,95 | 51,94 | 2006 | 12,00 | 11,40 | 3,55 | 31,17 | MP I, iš viso | 48,00 | 47,71 | 22,08 | 46,28 | | Vidurkis MP I mastu | 46,00 | MP II | [4444] | | | | 2007 | 20,50 | 27,83 | 10,02 | 36,00 | 2008 | 20,50 | 16,33 | 3,40 | 20,82 | 2009 | 20,50 | 15,68 | 2,82 | 17,98 | 2010 | 20,50 | 14,15 | 3,40 | 24,03 | 2011 | 20,50 | 13,70 | 0,00 | 0,00 | MP II, iš viso | 102,50 | 87,69 | 19,64 | 22,40 | | Vidurkis MP II mastu 2007–2010 m. (2012 12 31) | 19,16 | Bendra suma | 150,50 | 135,40 | 41,72 | | 18. Dėl 2007 m. prasidėjusios finansų ir ekonomikos krizės transporto apimtys apskritai sumažėjo. Užfiksuoti dideli su kai kuriomis transporto rūšimis susiję nuostoliai: geležinkeliais gabenamų krovinių kiekis sumažėjo 17,9 %, o vidaus vandenų kelių eismas sumažėjo 10,6 % . Susidūrę su krize, vežėjai sumažino savo kainas, kad jų transporto priemonės ir toliau važinėtų keliais. Tai sudarė kliūtis, trukdančias pereiti prie kitų (ne kelių transporto) rūšių ir paskatino pereiti nuo ne keliuose vykdomų transporto operacijų prie vien tik keliuose vykdomų transporto operacijų (atvirkštinis modalinis perkėlimas), o tai išryškino dabartinės programos koncepcijai būdingą ciklinį pažeidžiamumą. 19. Įgyvendinus MP I programą užtikrintas 22,1 milijardo tkm modalinis perkėlimas, apie kurį pranešta, sudarė tik 0,3 % viso ES tarptautinio keliais vežamų krovinių srauto ir maždaug 25 % tuo laikotarpiu išaugusių ES tarptautinio krovinių vežimo kelių transportu apimčių. Pagrindinė tai sąlygojusi priežastis buvo ta, kad 2003–2006 m. išaugusios tarptautinio keliais vežamų krovinių srauto apimtys (113,7 milijardo tkm) buvo daug didesnės nei buvo numatyta pradžioje (48 milijardai tkm). 3 DIAGRAMA ES TERITORIJOJE VYKDOMAM, NACIONALINIAM IR TARPTAUTINIAM KROVINIŲ GABENIMUI NAUDOJAMOS TRANSPORTO RŪŠYS LAIKUI BĖGANT (AUDITO RŪMAMS EUROSTATO PATEIKTI DUOMENYS) +++++ TIFF +++++ Šaltinis: Eurostatas. 20. Audito metu buvo užbaigti tik keli su MP II programa susiję projektai ir buvo dar anksti atlikti galutinį jų veiksmingumo ir galimo poveikio įvertinimą. Tačiau turint omeny esamus biudžeto asignavimus ir ribotą jų įsisavinimą, mažai tikėtina, kad programa turės svarios įtakos perkeliant eismą iš kelių į kitas transporto rūšis (žr. 2 lentelę). 21. Krovinių vežimas keliais vis dar yra vyraujanti transporto rūšis, o geležinkelių ir vidaus vandenų kelių svarba vis dar yra labai nedidelė. 4 diagramoje parodyta, kad iki 2007 m. krovinių vežimo keliais apimtys kiekvienais metais didėjo, 2007–2009 m. visomis transporto rūšimis vežamų krovinių apimtys dėl krizės sumažėjo, o nuo 2009 m. vėl pastebima aiški krovinių, vežamų daugiausia keliais ir jūros atkarpomis, apimčių didėjimo tendencija, tuo tarpu geležinkeliams ir vidaus vandenų keliams tenkančios krovinių dalies padidinti nepavyko. 4 DIAGRAMA ES KROVINIŲ VEŽIMO APIMTYS PAGAL TRANSPORTO RŪŠIS, IŠREIKŠTOS MILIJONAIS TKM (3 DIAGRAMOS DUOMENYS PATEIKTI KAIP KIEKVIENAI TRANSPORTO RŪŠIAI TENKANTI PROCENTINĖ DALIS) +++++ TIFF +++++ Šaltinis: Eurostatas. NEĮMANOMA ĮVERTINTI TIKROJO POVEIKIO 22. Programai skirtomis lėšomis turėjo būti siekiama prisidėti įgyvendinant krovinių vežimo neigiamo poveikio aplinkai ir spūsčių keliuose mažinimo bei kelių eismo saugos gerinimo politinius tikslus. Audito Rūmai atkreipė dėmesį į Komisijos įverčius, kad už kiekvieną į "Marco Polo I" programą investuotą eurą buvo gauta 13,30 euro aplinkosauginė nauda [7]. 23. Tačiau remiantis turimais spūsčių keliuose ir eismo įvykių duomenimis neįmanoma įvertinti tikrojo poveikio, kadangi Eurostatas neturi nustatytos oficialios metodikos ir suderintų statistinių su spūstimis keliuose susijusių duomenų, o duomenys apie eismo įvykius yra neišsamūs. Be to, nors yra visuotinai pripažįstama, kad alternatyvos vien tik kelių transportui paprastai suteikia didesnės naudos plačiajai bendruomenei, tikėtina, kad tikrasis atsvaros dydis bus daug žemesnis. Taip yra todėl, kad 2004–2010 m. naudoti "Marco Polo" skaičiuoklės duomenys [8] buvo pasenę ir todėl netikslūs. Dėl mokslinių tyrimų ir inovacijų nuo 2004 m. kelių transportas palaipsniui darėsi vis mažiau taršus [9]. Į tai Komisija, 2005–2010 m. rengdama kvietimus teikti pasiūlymus, neatsižvelgė. Tik 2011 m. kvietimo teikti pasiūlymus metu buvo naudojami nauji krovinių vežimo geležinkeliais, vidaus vandenų keliais ir trumpųjų nuotolių laivybos transporto sistemomis kiekybinio poveikio nustatymo koeficientai ir nauja metodika. O tai kai kuriais atvejais nė kiek ne geriau nei vien tik kelių transporto alternatyva (žr. II priedą). Pavyzdžiui, nebeliko didelio skirtumo tarp vien tik kelių transporto priemonių ir dyzelinių traukinių, mažų baržų ar naudojant įprastinius degalus varomų ro-ro keleivinių laivų ("Ro / Pax"), plaukiančių 20–23 mazgų greičiu. "Ro / Pax" laivams viršijus 23 mazgų greitį, aplinkos požiūriu netgi geriau būtų krovinį gabenti sunkvežimiu. PASIŪLYTŲ AKTUALIŲ PROJEKTŲ SKAIČIUS BUVO NEPAKANKAMAS... 24. Pagal šią programą finansuojami projektai – tai vienas iš tų retų pavyzdžių, kai ES lėšos turi būti išmokamos remiantis gautais rezultatais. Audito Rūmai pripažįsta, kad EACI turi įdiegusi procedūras, leidžiančias skirti ES lėšas labiausiai atrankos kriterijus atitinkantiems projektams. Tačiau siūlomų aukštos kokybės projektų skaičius dažniausiai yra nepakankamas (tik 2004 m. buvo paskirti visi turimi ištekliai, žr. 2 lentelę). 25. Taigi vykdant MP programas susiduriama su jų asignavimų panaudojimo problemomis. Buvo išmokėta tik 41,8 milijono eurų (41 %) visos 101,8 milijonų eurų MP I skirtos finansinės paramos [10]. MP II programai yra skirtas 450 milijonų eurų biudžetas; iš jų iki 2012 m. pabaigos daugiausia avansais buvo išmokėta tik 77,8 milijono eurų suma (25 % turimo biudžeto). Todėl tikėtina, kad liks nepanaudota nemaža lėšų suma ir nebus pasiekti bendri nustatyti tikslai. 2 LENTELĖ PROJEKTŲ BEI PAGAL "MARCO POLO" PROGRAMAS NUMATYTŲ, SKIRTŲ IR IŠMOKĖTŲ LĖŠŲ MILIJONAIS EURŲ APŽVALGA (KOMISIJOS IR EACI DOKUMENTAIS PAGRĮSTI AUDITO RŪMŲ SKAIČIAVIMAI [5555]) | Projektų skaičius | Turimas biudžetas | Skirtos lėšos | Skirtų lėšų procentinė dalis palyginti su bendru biudžetu | Išmokėtos lėšos | Išmokėtų lėšų procentinė dalis palyginti su bendru biudžetu | MP I | | | | | | | 2003 | 13 | 15,0 | 13,0 | 86,7 | 7,3 | 48,7 | 2004 | 12 | 20,4 | 20,4 | 100,0 | 12,3 | 60,3 | 2005 | 15 | 30,7 | 21,4 | 69,7 | 12,8 | 41,7 | 2006 | 15 | 35,7 | 18,9 | 52,9 | 9,4 | 26,3 | MP I, iš viso | 55 | 101,8 | 73,7 | 77,3 | 41,8 | 41,1 | MP II | | | | | | | 2007 | 20 | 58,0 | 45,4 | 78,3 | 18,7 | 32,2 | 2008 | 28 | 59,0 | 34,4 | 58,3 | 9,9 | 16,8 | 2009 | 21 | 66,3 | 61,9 | 93,4 | 23,2 | 35,0 | 2010 | 30 | 64,0 | 52,2 | 81,6 | 17,1 | 26,7 | 2011 | 18 | 56,9 | 33,6 | 59,1 | 8,8 | 15,5 | MP II, iš viso | 117 | 304,2 | 227,5 | 74,1 | 77,7 | 25,5 | Bendra suma | 172 | 406,0 | 301,2 | | 119,5 | | ...TODĖL, KAD PADĖTIS RINKOJE IR DALYVAVIMO SISTEMOJE SĄLYGOS NESKATINO VEŽĖJŲ PASINAUDOTI SCHEMOS TEIKIAMAIS PRIVALUMAIS 26. Be to, kad padėtis rinkoje pasikeitė (žr. 18 dalį), kita svarbi mažo asignavimų panaudojimo lygio priežastis ta, kad pagal MP programas skiriamos paramos teikimo procesas pasirodė esąs ilgas, rizikingas, sudėtingas ir brangus: a) audituotiems naudos gavėjams prireikė vidutiniškai dvejų metų, kad gautų teisę naudotis sistema (nuo pirmosios projekto idėjos pateikimo dienos iki susitarimo dėl dotacijų pasirašymo). Iš jų vidutiniškai vieneri metai prabėgdavo nuo kvietimo teikti pasiūlymus rengimo užbaigimo dienos iki susitarimų dėl dotacijų pasirašymo dienos. Naudos gavėjų vieninga nuomone, tai – pernelyg ilgas laiko tarpas nuolat besikeičiančiomis verslo aplinkos sąlygomis. Audito Rūmai nustatė, kad per tą laiką buvo prarasti keli klientai. Kadangi dėl teisingo traktavimo ir sąžiningos konkurencijos priežasčių Komisija ir EACI neleido atlikti pirminių maršrutų, pervežamų produktų arba pradinių taškų ir paskirties vietos pakeitimų, 53 iš 154 (arba 34 %) 2003–2010 m. atrinktų projektų buvo priskirti "neprasidėjusiems arba anksti pasibaigusiems projektams". Tai sudarė 64,2 milijono eurų įsipareigojimų ir 3,7 milijono eurų mokėjimų; b) investicijos į pagalbinę infrastruktūrą vis dar teikiamos naudos gavėjams prisiimant visą riziką: nors teisės aktuose numatyta tokios infrastruktūros dalinio finansavimo galimybė, taikant finansavimo mechanizmą dotacija paprastai skiriama tik už perkeltų tkm apimtį, taigi pagal programą bendrai finansuoti investicijų į infrastruktūrą faktiškai yra neįmanoma; c) vežėjų nuomone, programos sąlygos yra pernelyg sudėtingos ir neatspindi einamųjų reikalų tikrovės, o tai paaiškina, kodėl daugelis naudos gavėjų naudojosi konsultantų paslaugomis dokumentacijai tvarkyti [11]; d) be to, dalyvaujant MP programose patiriama daug išlaidų [12]: remiantis konsorciumo narių paskirtų darbuotojų kelionės išlaidomis bei su naudos gavėjų darbuotojų atliktu darbu, kurį vienas žmogus atlieka per vieną mėnesį, susijusiais konsultavimo mokesčiais ir išlaidomis, paraiškos parengimas 16-ai audituotų naudos gavėjų vidutiniškai kainavo 105000 eurų. NEŽINOMA, KOKIE EISMO SRAUTAI BUVO IŠ TIKRŲJŲ PERKELTI IŠ KELIŲ Į KITAS TRANSPORTO RŪŠIS,... 27. 1 lentelės 4 stulpelyje nurodytos ataskaitose pateiktos iš kelių į kitas transporto rūšis perkeltų krovinių apimtys. Audito metu nebuvo gautas patikinimas, kad šie skaičiai yra patikimi. Pirma, esamų paslaugų tobulinimo atvejais EACI, neatlikusi jokių patikrų, patvirtino krovinių, kurie, kaip buvo deklaruota, prieš prasidedant projektui buvo pervežti tuo pačiu maršrutu, apimtis (šie kiekiai yra atskaitomi pasibaigus projektui, kad būtų galima apskaičiuoti modalinio perkėlimo padidėjimą). Antra, atlikus pirmuosius ex post finansinius auditus, kurių metu buvo tikrinamos ataskaitose pateiktos modalinio perkėlimo apimtys ir kuriuos EACI užbaigė tik 2011 m., buvo nustatyta klaidų [13], o vienu atveju duomenys buvo parengti remiantis ne grynuoju, o bendruoju svoriu. 28. Audito Rūmams atlikus 16 projektų auditus, paaiškėjo, kad tik vieno projekto atveju buvo parengti tikslūs su kiekiais, pasvertais kroviniams pasiekus terminalus, susiję duomenys. Šešiais atvejais testų vietoje metu nebuvo galima pasinaudoti priemone, naudojama grynajam svoriui užregistruoti, o likusių devynių projektų atveju, šią priemonę pritaikius, paaiškėjo, kad audito sekos patikimumas yra nedidelis, o permokų rizika – išaugusi. Pavyzdžiui, su vienu projektu susijusiame transporto dokumente (CMR [14]) svoris nebuvo nurodytas, o kitu atveju atlikus testus siekiant palyginti sistemoje užregistruotą svorį su atitinkamuose CMR nurodytais svoriais, atitikmuo nebuvo rastas, todėl naudos gavėjas nebuvo įsitikinęs, ar EACI jis buvo pranešęs bendruosius ar grynuosius svorius. ...PUSĖS AUDITUOTŲ PROJEKTŲ TVARUMAS MENKAS,... 29. Kadangi vienkartinių operacijų, kurios nėra tvarios, finansavimas neturi prasmės, tikimasi, kad finansuojami projektai taps perspektyvūs jų vykdymo laikotarpiu (t. y. maksimaliu trejų metų trukmės laikotarpiu) ir kad su jais susijusi veikla ir toliau bus vykdoma. Nors reglamentuose tvarumas yra konkrečiai įvardytas kaip viena finansavimo sąlygų [15], į šią nuostatą pasirašytuose susitarimuose dėl dotacijų nebuvo atsižvelgta, o tvarumas pasibaigus projektams nebuvo patikrintas. 30. Be to, prie menko tvarumo prisidėjo visų pirma su geležinkeliais susijusi sudėtinga darbo aplinka. Naudos gavėjai, diegdami geležinkelių paslaugas, susidūrė su didele operacine rizika, o šias paslaugas pradėjus teikti, patyrė sunkumų bendradarbiaudami su nacionalinėmis geležinkelių bendrovėmis dėl nenumatytų techninės priežiūros darbų, geležinkelių ir uostų darbuotojų streikų bei sąveikumo nebuvimo. Vieno audituoto projekto atveju dėl šių priežasčių per visą projekto laikotarpį buvo atšaukta 20 % suplanuotų išvykimų, kito projekto atveju trečiaisiais jo veiklos vykdymo metais įvyko 44 incidentai, kurie sąlygojo daugiau kaip savaitę trukusius prekių pristatymo vėlavimo atvejus ir paslaugų teikimo sutrikimus, o dar kito projekto atveju naudos gavėjas kelyje nuo savo gamybos įmonės, įsisteigusios Rumunijoje, iki paskirstymo centro, esančio šiaurės Italijoje, buvo priverstas atlikti keturis lokomotyvų pakeitimus. 31. Todėl nemažai programos naudos gavėjų nusprendė nutraukti projektų vykdymą likus dar daug laiko iki jų sutarčių galiojimo pabaigos, o daugelis bebaigiančių projektus vykdyti naudos gavėjų, pasibaigus projekto finansavimui, nutraukė paslaugos teikimą arba ženkliai pakeitė jos apimtį. 6 iš 16 Audito Rūmų audituotų projektų atveju subsidijuojamos paslaugos (dėl nepakankamų apimčių arba dėl to, kad vienas iš partnerių pasitraukė arba bankrutavo) audito metu jau nebebuvo teikiamos, o kitos dvi paslaugos buvo teikiamos, tačiau jų apimtis buvo sumažinta. ...O PROJEKTAI BŪTŲ BUVĘ PRADĖTI VYKDYTI NET IR BE ES FINANSAVIMO 32. Audito Rūmams patikrinus "Marco Polo" projektus buvo gauta įrodymų, kad dėl ES finansavimo šiuos projektus buvo galima pradėti vykdyti anksčiau, buvo padidintas paslaugų teikimo mastas arba buvo galima anksčiau gauti savo investicijų grąžą. 33. Tačiau audito metu taip pat buvo nustatyta rimtų savaimingumo efekto požymių, pavyzdžiui: 13 iš 16 patikrintų naudos gavėjų patvirtino, kad jie net ir negavę subsidijos būtų įdiegę ir teikę transporto paslaugas; Ecorys vertintojas pažymėjo, kad "dauguma projektų taip pat būtų buvę pradėti vykdyti jiems neskyrus subsidijos" [16]; Komisija, kaip programos valdytoja, savo naujausioje Europos Parlamentui ir Tarybai skirtoje ataskaitoje [17] nurodė, kad "42 % naudos gavėjų pareiškė, jog jų projektai neabejotinai būtų buvę pradėti vykdyti ir be MP lėšų". 34. Tai galima paaiškinti tuo, kad i) dėl su išlaidomis susijusių priežasčių sunkios prekės ilgus atstumus šiaip ar taip būtų gabenamos jūrų, geležinkelių ar vidaus vandenų keliais, ypač tada, kai krovinių vežimą galima suplanuoti iš anksto ir kad ii) MP lėšos padengia tokią nedidelę bendrų projekto išlaidų dalį, kad šis finansavimas negali būti laikomas realia paskata (16 Audito Rūmų audituotų projektų atveju subsidija padengė tik 2,8 % naudos gavėjų investuotos sumos). KASDIENIS SISTEMOS VALDYMAS LAIPSNIŠKAI GERĖJO,... 35. Pagal įprastą Komisijos praktiką EACI dirbdama vadovaujasi Komisijos patvirtinta metine darbo programa (MDP). Komisija prižiūri kasdienį MP programų valdymą pasitelkdama EACI parengtas ketvirčio ataskaitas, kas ketvirtį ir kas pusmetį organizuodama koordinavimo posėdžius ir kas ketvirtį – valdymo komiteto posėdžius. Komisijos paskirtas visą darbo dieną dirbantis pareigūnas reguliariai palaiko ryšius su vadovybe ir darbuotojais bei dalyvauja darbiniuose susitikimuose, o retkarčiais – ir vizituose vietoje. EACI rengia metines veiklos ataskaitas (MVA), kuriose faktiniai veiklos rezultatai lyginami su MDP. 36. Audito Rūmai nustatė, kad laikui bėgant EACI pagerino MP projektų valdymą, be kita ko, pritaikiusi šias priemones: i) sugriežtinusi projektų atrankos procedūrą siekiant užtikrinti, kad būtų atrenkami tik aukštos kokybės projektai; ii) sukūrusi potencialiems pareiškėjams skirtą pagalbos tarnybą ir funkcines el. pašto dėžutes, kurias tikrinti naudos gavėjai įvertino kaip naudingas ir veiksmingas; iii) prisidėjusi prie Komisijos žinių bazės kaupimo rengiant analitines ataskaitas; iv) reguliariai prižiūrėdama finansuojamų projektų vykdymą ir v) sumažinusi mokėjimo laikotarpio trukmę. ...TAČIAU NEBUVO ATLIKTA PAKANKAMA RINKOS POREIKIŲ ANALIZĖ... 37. MP programos buvo sukurtos taip, kad būtų teikiamas ES finansavimas, skirtas iš dalies kompensuoti dideles išlaidas, kurios yra patiriamos diegiant naujas arba plėtojant jau esamas transporto paslaugas, tikintis, kad padidinus šių paslaugų pasiūlą atsiras rinkos paklausa (taikant "iš viršaus į apačią" principu grindžiamą pasiūlą skatinančią politiką [18]). 38. Abiejų MP programų struktūra buvo pagrįsta Komisijos pasiūlymu [19]. Buvo pasinaudota konsultacijų su suinteresuotosiomis šalimis, surengtomis prieš prasidedant kiekvienai programai, rezultatais [20]. 39. Tačiau Audito Rūmai nemano, kad to pakanka, kadangi vežėjai pereis nuo vien tik kelių transporto prie kitų transporto rūšių tik esant įprastoms rinkos sąlygoms, jei dėl tam tikrų aplinkybių (paprastai tai yra išlaidos, laikas, patikimumas, vežamų krovinių apimtys ir terminalų artumas) toks pokytis yra būtinas. Todėl tam, kad būtų sukurta sėkminga transporto paslaugų rėmimo programa, visų pirma turėjo būti ištirta, kodėl esant įprastinėms rinkos sąlygoms nekuriamos arba neplėtojamos daugiarūšės transporto paslaugos ir išnagrinėta, kaip pašalinti galimus sunkumus arba kliūtis, trukdančius tokias paslaugas kurti ar plėtoti arba užkertančius tam kelią. 40. Nuo 2007 m. MP programų veiksmingumo potencialas ir toliau mažėjo dėl šių išorės veiksnių: dėl finansų ir ekonominės krizės sumažėjo bendros gabenamų krovinių apimtys (žr. 18 dalį), o nacionalinių geležinkelių bendrovių sprendimo dėl su vidaus išlaidomis susijusių priežasčių nutraukti krovinių gabenimą keičiamo sąstato traukiniais tiesioginė pasekmė buvo ta, kad mažesnės bendrovės buvo priverstos nuo daugiarūšio vežimo pereiti prie vežimo vien tik keliais. Be to, dėl neseniai priimtų teisės aktų šiuo metu galima tikėtis atvirkštinio modalinio perkėlimo (iš laivų į kelius) [21]. ...O TAISOMŲJŲ VEIKSMŲ GALĖJO BŪTI IMTASI ANKSČIAU 41. 2007 m. vertinimo ataskaitoje [22] buvo paminėtos kelios su pirmąja "Marco Polo" programa susijusios problemos, kaip antai netinkamos ribos, tkm reglamentuojančių taisyklių nelankstumas bei neaiškios ir sudėtingos projektų teikimo, atrankos ir sutarčių sudarymo taisyklės. Tačiau nuo 2006 m. kovo mėn. Komisijai buvo žinoma apie projektų įgyvendinimo vėlavimo atvejus ir sunkumus, su kuriais buvo susiduriama siekiant anksčiau pasiekti nustatytą tikslą, kadangi ji pati vykdo projektų ir programų priežiūrą. 42. 2008 m. poveikio vertinime (PV) [23] numatyti keli programų gerinimo būdai, tarp jų – visapusiška teisinio pagrindo peržiūra, programos sustabdymas arba MP II pakeitimų atlikimas. Siekiant padidinti programos patrauklumą, Komisijos pasiūlyme buvo apsiribota MP II biudžeto ir techninio pobūdžio pakeitimais [24] (pavyzdžiui, padvigubinti subsidijos sumą, tuščius konteinerius ir transporto priemonių svorį laikyti reikalavimus atitinkančiais krovinių kiekiais, sumažinti ribas ir padidinti lankstumą). Tačiau pritaikius šias priemones nebuvo pašalinti svarbūs pirmiau akcentuoti programos trūkumai. 43. Komisija taip pat nuodugniai neįvertino valstybių narių nacionalinių daugiarūšiškumo rėmimo sistemų, kad įgytų galimam naujos MP programų koncepcijos parengimui būtinos patirties. Audito Rūmai mano, kad verta pasimokyti iš nacionalinių programų, kuriose daug dėmesio skiriama paklausai ir kuriose numatytos administracinės išlaidos yra nedidelės, tiesiogiai sumokant vienkartines išmokas tiems vežėjams keliais, kurie yra nusprendę perkelti savo sunkvežimių ar konteinerių eismą iš kelių į laivus arba geležinkelius (pavyzdžiui, Italijoje vykdomos "Ecobonus" ir "Ferrobonus" programos [25]). Vienoje šalyje (Austrijoje) nacionalinės sistemos taip pat prisideda prie investicijų į infrastruktūrą vadovaujantis numatytų modalinio perkėlimo ir faktiškai perkeltų apimčių santykiu. IŠVADOS IR REKOMENDACIJOS 44. "Marco Polo" programomis yra siekiama transporto politikos tikslo sukurti krovinių vežimo vien tik keliais ES alternatyvas. Audito Rūmai nustatė, kad programos buvo neveiksmingos, kadangi i) nustatyti tikslai buvo įgyvendinti labai mažu mastu; ii) jų poveikis nukreipiant krovinius iš kelių buvo menkas ir iii) nėra duomenų, kuriais remiantis būtų galima įvertinti numatytą naudą, gaunamą mažinant krovinių vežimo neigiamą poveikį aplinkai ir spūstis keliuose bei gerinant kelių eismo saugą. 45. Taikant pagal programą mokamų išmokų mechanizmą ES lėšos buvo mokamos tik remiantis gautais rezultatais, o įgyvendinus šiuos projektus plačiajai bendruomenei paprastai būdavo suteikiama didesnė nauda. Tačiau aktualių projektų pasiūlymų skaičius buvo nepakankamas dėl padėties rinkoje ir verslo aplinkai sukurtų atgrasančių sąlygų (o būtent: procedūrų trukmės, rizikos, sudėtingumo ir administracinių išlaidų). Be to, i) nežinoma, kokie eismo srautai iš tikrųjų buvo perkelti iš kelių į kitas transporto rūšis; ii) finansuojamų paslaugų (projektų) apimtis daugeliu atvejų buvo ženkliai sumažinta arba jų teikimas buvo nutrauktas; iii) yra įrodymų, kad daug projektų būtų prasidėję net ir be ES finansavimo. 46. Laikui bėgant kasdienis programų valdymas pagerėjo. Patikima projektų atrankos metodika be kita ko užtikrina, kad būtų atrenkami tik aukštos kokybės projektai. Tačiau Komisija neatliko tinkamos rinkos analizės sėkmės tikimybei įvertinti, neatsižvelgė į naujus pokyčius ir laiku nesiėmė taisomųjų veiksmų, kad būtų išspręsta programų neveiksmingumo problema. REKOMENDACIJOS Taryba, Europos Parlamentas ir Komisija turėtų: a) apsvarstyti galimybę nutraukti ES lėšų skyrimą krovinių vežimo paslaugoms, kurios teikiamos vadovaujantis ta pačia kaip ir "Marco Polo" programų koncepcija (taikant "iš viršaus į apačią" principu grindžiamą pasiūlą skatinančią politiką), kuri sąlygojo šioje ataskaitoje nustatytus trūkumus (nepakankamą įsiskverbimą į rinką, tikslų pasiekimo įrodymų trūkumą, didelę administracinę naštą, menką tvarumą ir savaimingumo efektą); b) sudaryti sąlygas, leidžiančias ir toliau mokėti šiems projektams skirtas lėšas tik atlikus ex ante poveikio įvertinimą, rodantį, ar yra sukurta ES pridėtinė vertė ir kokiu mastu tai buvo padaryta. Šiuo tikslu reikėtų atlikti išsamią rinkos analizę, skirtą įvertinti potencialią vežėjų diktuojamą paklausą ir atsižvelgti į geriausią patirtį, sukauptą įgyvendinant panašias nacionalines paramos sistemas. Tik tuo atveju, jei bus įvertinta, jog šioje srityje iš tikrųjų imamasi reikšmingų ES veiksmų, Komisija visų pirma turėtų: i) nustatyti realistiškus su kroviniais, kurie turi būti nukreipti iš kelių, apimtimis susijusius tikslus, reguliariai tikrinti programos išdirbius ir rezultatus bei skubiai imtis veiksmų siekiant pašalinti su nustatytais tikslais susijusius trūkumus; ii) užtikrinti, kad ES lėšos būtų skiriamos tik atsižvelgiant į rezultatus (pavyzdžiui, mokant proporcingo dydžio išmokas už ataskaitose užfiksuotas iš kelių nukreiptas krovinių apimtis); iii) įvertinti infrastruktūrai ir įrangai teikiamos paramos poreikius, ribas ir sąlygas siekiant pasidalyti rizika su vežėjais, kurie stato įrenginius siekdami padidinti daugiarūšio transporto srautus; iv) taikyti priemones, skirtas veiksmingai pašalinti technines, veiklos ir infrastruktūros kliūtis, galinčias turėti neigiamą poveikį projektų veiksmingumui, pavyzdžiui, susijusiam su tarpvalstybiniu geležinkelių eismu; v) užtikrinti, kad būtų parengti tinkami duomenys, rodantys finansuojamais veiksmais pasiektus veiklos rezultatus; vi) pageidautina iki šešių mėnesių sumažinti projektų atrankai ir sutarčių sudarymui būtiną laikotarpį; vii) nustatyti, kad būtų laikomasi privalomos sąlygos užtikrinti, kad projekto tvarumas truktų bent trejus metus po jo užbaigimo; viii) nagrinėti savaimingumo reiškinį, siekiant šį klausimą išspręsti vertinant projektus. Šią ataskaitą priėmė II kolegija, vadovaujama Audito Rūmų nario Harald NOACK, 2013 m. balandžio 24 d. Liuksemburge įvykusiame posėdyje. Audito Rūmų vardu +++++ TIFF +++++ Pirmininkas Vítor Manuel da Silva Caldeira [1] 1992 m. Baltojoje knygoje "Tolesnė bendrosios transporto politikos raida" (COM(1992) 494 final, 1992 m. gruodžio 2 d.) tolygus transporto rūšių naudojimas yra įvardytas kaip pagrindinis tikslas. 2001 m. Baltojoje knygoje "Europos transporto politika 2010 m.: Laikas apsispręsti" (COM(2001) 370 final, 2001 m. rugsėjo 12 d.) patvirtinta, kad svarbu iš naujo apsvarstyti transporto rūšims tenkančias atitinkamas eismo dalis siekiant padidinti Europos transporto sistemos tvarumą. Turėjo būti skatinamas įvairiarūšis vežimas investuojant į geras jūros, vidaus vandenų kelių ir geležinkelių jungtis. Pagrindinis 2011 m. Baltosios knygos "Bendros Europos transporto erdvės kūrimo planas. Konkurencingos efektyviu išteklių naudojimu grindžiamos transporto sistemos kūrimas" (COM(2011) 144 final, 2011 m. kovo 28 d.) tikslas – sumažinti šiltnamio efektą sukeliančių dujų išmetimą ribojant spūsčių keliuose didėjimą ir nustatant efektyvias daugiarūšio transporto jungtis. [2] COM(2011) 650 final/2, 2011 m. gruodžio 19 d., 38 straipsnis. [3] Kuris tuo metu buvo vadinamas Transporto ir energetikos generaliniu direktoratu. [4] Tai sudaro 12,5 % pagal programas išmokėtų lėšų sumos. [5] 2006 m. spalio 24 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 1692/2006, nustatančio antrąją "Marco Polo" programą dėl Bendrijos finansinės paramos teikimo krovininio transporto sistemos atitikčiai aplinkosaugos reikalavimams didinti ("Marco Polo II") ir panaikinančio Reglamentą (EB) Nr. 1382/2003 (OL L 328, 2006 11 24, p. 1) 1 straipsnyje nustatyta, kad programa turėtų užtikrinti, kad "(...) [kroviniai], kurie kiekvienais metais sudaro didžiausią dalį numatomo bendro tarptautiniais keliais vežamų krovinių srauto prieaugio, matuojamo tonkilometriais, [būtų] nukreipti iš kelių (...)". Pagal to paties reglamento 2 konstatuojamąją dalį įvertinta, kad bendro tarptautiniais keliais gabenamų krovinių srauto prieaugis sieks 20,5 milijardų tonkilometrių per metus. To paties reglamento 4 konstatuojamojoje dalyje nurodyta, kad programa turėtų padėti nukreipti iš kelių "bent jau numatomą bendrą tarptautinio krovininio transporto prieaugį, tačiau pageidautina daugiau". [6] Šaltinis: MP informacinės dienos metu EACI atliktas pristatymas, 2012 m. birželio 28 d. [1111] Remiantis naujausiais 2012 m. gruodžio 31 d. duomenimis. [2222] Kiekiai, kuriuos buvo planuojama perkelti remiantis Komisijos, o nuo 2008 m. kovo mėn. ir EACI pasirašytais susitarimais dėl dotacijų. [3333] Ataskaitose pateikti perkelti kiekiai palyginti su įsipareigotais perkelti kiekiais. [4444] MP II atveju metinis tikslas turėtų būti "didžiausia" 20,5 milijardo tkm sudarančio prieaugio dalis. [7] MP informacinės dienos metu EACI atliktas pristatymas, 2012 m. birželio 28 d. [8] "Marco Polo skaičiuoklė" – tai automatinė lentelinė skaičiuoklė, skirta palyginti teorines su aplinkos veiksniais (kaip antai oro tarša, klimato kaita, triukšmu) bei socialiniais ir ekonominiais veiksnias (pavyzdžiui, eismo įvykiais, spūstimis ir infrastruktūra) susijusias išorės sąnaudas. Skaičiavimai yra išreikšti eurais už tkm, lyginant "vien tik kelių" transporto sprendimą ir alternatyvų daugiarūšio vežimo (geležinkeliais, vidaus vandenų keliais ir trumpųjų nuotolių laivybos transporto sistemomis) sprendimą, dėl kurio pateikta paraiška. [9] "MP II ex ante vertinimo ataskaita", Ecorys, 2004 m. birželio 15 d., p. 56: "palyginus šiuolaikinius sunkvežimių variklius su pasenusiais arba greitaeigių laivų varikliais, gali paaiškėti, kad kelių transportas yra aplinką tausojanti alternatyva". [10] Ši suma apėmė 1,4 milijono eurų išmokas, skirtas dviem projektams, kurie buvo įgyvendinti kaip katalizuojančių veiksmų, kuriais nebuvo remiamas modalinis perkėlimas, dalis: ES lėšos buvo išmokėtos lokomotyvui pertvarkyti ir projekto įgyvendinimo ataskaitoms rengti. [5555] Remiantis naujausiais 2012 m. gruodžio 31 d. duomenimis. [11] Su 16 tikrintų projektų susiję 14 naudos gavėjų (arba 87 %) naudojosi konsultavimo paslaugomis. [12] Reglamento (EB) Nr. 1692/2006 4 konstatuojamoje dalyje ir 2009 m. rugsėjo 16 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 923/2009, iš dalies keičiančio Reglamentą (EB) Nr. 1692/2006 (OL L 266, 2009 10 9, p. 1), 8 konstatuojamoje dalyje tikėtasi, kad programoje dalyvaus daug mažųjų ir vidutinių įmonių (MVĮ). Dėl programų sudėtingumo, didelių išlaidų ir aukštų ribinių verčių, kurias viršijus bendrasis finansavimas netaikomas, MVĮ sudarė tik 24 % MP naudos gavėjų (Šaltinis: EACI duomenys). [13] Vienoje ataskaitoje nurodytas EACI ex ante nustatytas 20 % klaidų lygis. [14] CMR važtaraštis – tai tarptautinio krovinių vežimo keliais metu naudojamas dokumentas, pagrįstas "Tarptautinio krovinių vežimo keliais sutarties konvencija" ( 1956 m. gegužės 19 d. Ženevoje pasirašyta Jungtinių Tautų konvencija). [15] 2003 m. liepos 22 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 1382/2003 dėl Bendrijos finansinės pagalbos teikimo siekiant pagerinti krovinių transporto sistemos aplinkosaugos veiksmingumą ("Marko Polo" programa) (OL L 196, 2003 8 2, p. 1) 5 straipsnio 1 dalies a punktas ir Reglamento (EB) Nr. 1692/2006 I priedas. [16] "Marco Polo I" programos įvertinimas“, Ecorys, 2007 m. lapkričio 7 d., 3.6 dalis. [17] COM(2012) 675 final, 2012 m. lapkričio 21 d., p. 6. [18] "MP II ex ante vertinimo ataskaita", Ecorys, 2004 m. birželio 15 d., 6.3 skyrius. [19] COM(2002) 54 final, 2002 m. vasario 4 d. [20] Žr., pavyzdžiui, "MP II ex ante vertinimo ataskaitą", Ecorys, 2004 m. birželio 15 d., 2 ir 7 skyriai. [21] Dėl naujų 2012 m. rugsėjo mėn. patvirtintų sieros kiekį reglamentuojančių taisyklių ir priimtų naujų bendrų sieros kiekio apribojimų nuo 2015 m. smarkiai išaugs laivų naudojamo kuro sąnaudos. Dėl šios priežasties šiuo metu laivais gabenamų krovinių dalį vėl perims keliai. Šaltinis: Europos jūrų saugumo agentūros (EMSA) techninė ataskaita, 2010 12 13 ir COM(2011) 439 final, 2011 m. liepos 15 d.). [22] "Marco Polo I" programos įvertinimas“, Ecorys, 2007 m. lapkričio 7 d. [23] SEC(2008) 3022, 2008 m. gruodžio 10 d., galimybė C. [24] Reglamentas (EB) Nr. 923/2009. [25] Italijos valdžios institucija abi programas valdė turėdama 235 milijonų eurų biudžetą (iš kurio buvo sumokėta 193,5 milijono eurų suma, taigi lėšų įsisavinimo lygis – 82,3 %). Ji šiai užduočiai vykdyti buvo paskyrusi 15 darbuotojų, kurių visos darbo dienos ekvivalento išlaidos neviršijo 970000 eurų per metus, tokiu būdu administracinės išlaidos sudarė 1,2 % bendro programos biudžeto. -------------------------------------------------- I PRIEDAS IŠSAMI SU PROJEKTAIS, ĮTRAUKTAIS Į IMTĮ, SUSIJUSI INFORMACIJA Audituoti projektai | Kvietimas teikti pasiūlymus | Šalis | Trumpas projekto turinio aprašymas | MP I AIN | 2003 | Belgija | Tikslas – pagerinti įvairiarūšio vežimo baržomis ir geležinkeliais į / iš Antverpeno uosto galimybes: dažniau teikti esamas paslaugas arba kurti naujas paslaugas numatant spūsčių problemas dėl žiediniame Antverpeno kelyje planuojamų vykdyti darbų. | DUE LOKO-MOTION | 2003 | Vokietija | Projektas, kuriuo teikiamos bėginių transporto priemonių paslaugos, kurios traukos dėka yra sąveikios su naujuoju daugiasroviu lokomotyvu, siekiant užtikrinti kombinuotąjį geležinkelių ir kelių vežimą paskirtiniais traukiniais tarp Miuncheno (Riem, Vokietija) ir Červinjano del Friulio (Italija). | BRIDGE OVER EUROPE | 2004 | Nyderlandai | Įvairiarūšis susisiekimas (trumpųjų nuotolių laivybos transportu / traukiniais / keliais) su Iberijos pusiasaliu, daugiausia dėmesio skiriant 45 pėdų konteinerio įrangai, tokiu būdu sukuriant perspektyvią ir ekonomiškai efektyvią alternatyvą Pietų–Šiaurės–Pietų keliu vykdomam vežimui priekabomis. | BASS | 2005 | Vokietija | Projektas, kuriuo siekiama padidinti jūros transportui tenkančią visų iš Vakarų Europos į Vidurio Europą bei iš Baltijos valstybių į Nepriklausomų Valstybių Sandraugą (NVS) gabenamų krovinių apimčių dalį. | NEPOL EXPRESS | 2005 | Vokietija | Projektas, skirtas užtikrinti reguliariai pagal tvarkaraštį vykdomą susisiekimą geležinkeliais tarp Roterdamo (Nyderlandai) ir Poznanės–Franovo (Lenkija). | LUNA | 2006 | Italija | Per Šveicariją Italijos, Vokietijos ir Skandinavijos rinkas sujungiančios kombinuotosios šaudyklinių traukinių paslaugos. | RAIL | 2006 | Belgija | Projektas susijęs su dviem geležinkelių maršrutais: į / iš Golbės (Prancūzija) ir į / iš Ispanijos šiaurės (Taragonos / Barselonos): šie du maršrutai yra sujungti geležinkelių mazgu ir eina per Le Boulou (Prancūzija) esantį geležinkelių / kelių terminalą. | LORRY RAIL | 2006 | Liuksemburgas | Šiaurės–Pietų įvairiarūšė geležinkelių paslauga, susijusi su nelydimų priekabų vežimu tarp Betembūre (Liuksemburgas) ir Le Boulou (Perpinjanas) esančių geležinkelių terminalų naudojant specialią technologiją. | MP II GULF-STREAM | 2007 | Prancūzija | Projektas, kuriuo kuriama tiesioginė jūrų jungtis tarp Pulo (esančio pietinėje Jungtinės Karalystės pakrantėje) ir Santandero (esančio šiaurės Ispanijoje), kuria galėtų naudotis sunkvežimiai, kurie dėl eismo savaitgaliais draudimo Prancūzijos žemyninėje dalyje negali važiuoti per jos teritoriją. | ITABEL EXPRESS | 2007 | Italija | Reguliari paskirtinių traukinių jungtis tarp Peskaros (centrinė/pietinė Italija) ir Mecheleno (Belgija) buitiniams prietaisams vežti. | SIRIUS 1 | 2007 | Prancūzija | Vandens gabenimo traukiniu iš Prancūzijos gamybos įmonės ir jo tiekimo Vokietijos rinkai projektas. | VIKING RAIL | 2007 | Vokietija | Šaudyklinių traukinių tarp Vokietijos ir Švedijos paslauga siekiant sujungti Vokietijoje įsikūrusius mašinų detalių tiekėjus su Geteborge esančia gamybos vieta. | EURO-REEFER RAIL | 2008 | Nyderlandai | Geležinkelių paslaugos, skirtos konteineriuose-šaldikliuose gabenti pieno produktus ir kitas greitai gendančias prekes, traukiniams kasdien išvykstant iš Genko (Belgija) į Busto Arsicijų (Italija), iš Zabžo (Lenkija) į Zalcburgą (Austrija), Pjačencą (Italija) ir Paduvą (Italija); iš Busto Arsicijaus (Italija), Slavkuvo (Lenkija) ir Budapešto (Vengrija) į Zebriugę (Belgija); iš Miuncheno (Vokietija) į Duisburgą ( Vokietija) bei iš Hernės (Vokietija) į Noršiopingą (Švedija). | KTS | 2008 | Italija | Paskirtinis traukinys, sujungiantis įvairias Vokietijoje, Slovakijoje ir Rumunijoje esančias gamybos įmones su paskirstymo centru San Vito al Taljamente (Italija). | OFE | 2008 | Belgija | Projektas, skirtas teikti reguliarias konteinerių iš Zebriugės ir Antverpeno (Belgija) į Otmarsemą (Prancūzija) gabenimo geležinkelio koridoriumi paslaugas. | SCADAE | 2008 | Italija | Projektas, kuriuo užtikrinamas tiesioginis susisiekimas tarp Adrijos jūros uostų – Koperio (Slovėnija), Venecijos, Ravenos ir Ankonos (Italija) – bei Salonikų (Graikija), Stambulo ir Izmiro (Turkija). | -------------------------------------------------- II PRIEDAS MP SKAIČIUOKLĖS KOEFICIENTŲ PALYGINIMAS LAIKO ATŽVILGIU [1] Transporto rūšis | Potipiai | 2003 m. kvietimas teikti pasiūlymus [2] | 2004 m. kvietimas teikti pasiūlymus [3] | Tik pagal 2011 m. kvietimą teikti pasiūlymus numatytas modalinis perkėlimas [4] | Keliai | | 0,024 | 0,035 | 0,018 | Geležinkeliai | Dyzeliniai | 0,012 | 0,015 | 0,015 | Elektriniai | 0,004 | Vidaus vandenų keliai | 1000-1500T | 0,005 | 0,010 | 0,014 | 1500-3000T (įskaitant mišrius / nežinomus) | 0,013 | >3000T | 0,010 | | Tradicinis kuras [5] | SGD | Jūros vandens valymas | Gėlo vandens valymas | Trumpųjų nuotolių laivyba | Bendras/tūrinis | 0,004 | 0,009 | 0,007 | 0,000 | 0,004 | 0,004 | Konteinervežis | 0,005 | 0,000 | 0,003 | 0,003 | Ro/Pax (<17 mazgų) | 0,005 | 0,000 | 0,003 | 0,003 | Ro/Pax (17-20 mazgų) | 0,009 | 0,000 | 0,005 | 0,005 | Ro/Pax (20-23 mazgai) | 0,013 | 0,001 | 0,008 | 0,008 | Ro/Pax (>23 mazgai) | 0,020 | 0,001 | 0,011 | 0,011 | [1] Šaltinis: Audito Rūmų apibendrinti EK / EACI duomenys. [2] Šaltinis: 2003 m. kvietimas teikti pasiūlymus (OL C 245, 2003 10 11, p. 52). [3] Šaltinis: 2004 m. kvietimas teikti pasiūlymus (OL C 255, 2004 10 15, p. 8). [4] Žr. 2011 m. kvietimą teikti pasiūlymus (OL C 309, 2011 10 21, p. 12). [5] Koeficientų vertės dar labiau sumažėja, jei naudojamas mažai sieros turintis kuras. --------------------------------------------------