LT Europos Sąjungos oficialusis leidinys C 67/16

Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komiteto nuomonė dėl įtraukesnės ir imigrantams prieinamos pilietybės (nuomonė savo iniciatyva)

2014/C 67/04

Pranešėjas Luis Miguel PARIZA CASTAÑOS

Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komitetas, vadovaudamasis savo Darbo tvarkos taisyklių 29 straipsnio 2 dalimi, 2013 m. vasario 14 d. nusprendė parengti nuomonę savo iniciatyva dėl

Įtraukesnės ir imigrantams prieinamos pilietybės

(nuomonė savo iniciatyva).

Užimtumo, socialinių reikalų ir pilietybės skyrius, kuris buvo atsakingas už Komiteto parengiamąjį darbą šiuo klausimu, 2013 m. spalio 3 d. priėmė savo nuomonę.

493-iojoje plenarinėje sesijoje, įvykusioje 2013 m. spalio 16–17 d. (spalio 16 d. posėdis), Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komitetas priėmė šią nuomonę 176 nariams balsavus už, 10 – prieš ir 14 susilaikius.

1. Rekomendacijos ir pasiūlymai

1.1 EESRK pabrėžia, kad per pastaruosius dešimt metų ES padaryta labai didelė pažanga siekiant suvienodinti su Europos Sąjungos piliečio statusu susijusias teises, laisves ir garantijas stiprinant gyvenimo šalyje kriterijų, palyginti su pilietybės kriterijumi. ES pilietybė pamažu transformuojasi į gyvenamosios šalies pilietybę, susietą su Pagrindinių teisių chartija ir Sutarties (SESV) vertybėmis ir principais.

1.2 Komitetas mano, kad atėjo laikas įvertinti ir išnagrinėti, kokios užduotys neįgyvendintos ir kokios kliūtys dar neįveiktos norint, kad įtraukesnė, dalyvaujamoji ir pilietiška Europos Sąjungos pilietybė taptų prieinama visiems ES nuolat gyvenantiems asmenims.

1.3 XXI a. europiečiams tenka didžiulis iššūkis: išplėsti savo demokratinių sistemų pagrindus įtraukiant naujus piliečius, turinčius vienodas teises bei pareigas. Siekiant šio tikslo, teisė į valstybių narių pilietybę ir į Europos Sąjungos pilietybę turi būti užtikrinama visiems imigrantų kilmės asmenims, kurie įkūnija didžiulę tautų, etninę, religinę ir kultūrų įvairovę. Komitetas laikosi nuomonės, kad Europos demokratinės valstybės yra laisvos ir atviros visuomenės ir jos turi būti grindžiamos visų piliečių įtrauktimi neatsižvelgiant į jų kilmę ir tapatybės ištakas.

1.4 EESRK siūlo apsvarstyti, ar dabartinio teisinio ir politinio pagrindo, kuriuo grindžiama Europos imigracijos, pilietybės ir integracijos politika, pakanka šiandienos Europos visuomenėms, kurių pliuralizmas ir įvairovė nuolat didėja.

1.5 Dėl ekonomikos krizės pagrindinių teisių apsauga, integracija ir kova su diskriminacija buvo išbrauktos iš politinės darbotvarkės. EESRK įspėja apie netolerancijos, rasizmo ir ksenofobijos migrantų ir mažumų atžvilgiu plitimo pavojų. Politikai, socialiniai veikėjai ir žiniasklaida privalo jausti ypač didelę atsakomybę už savo veiksmus ir rodyti aiškų politinį bei socialinį pavyzdį siekiant užkirsti kelią tokiam elgesiui, o Europos Sąjungos institucijos turi imtis ryžtingų veiksmų, kad būtų užtikrintos pagrindinės teisės.

1.6 Komitetas nori, kad jo tvirtą poziciją žinotų tie, kurie, vadovaudamiesi atskirtį skatinančio nacionalizmo idėjomis, nacionalinį ir europinį identitetą apibrėžia taip, kad dėl savo nacionalinės kilmės teisių į pilietybę netenka milijonai žmonių ir jų teisinis statusas tampa silpnas. Reikia didinti demokratijos kokybę Europoje sudarant daugiau galimybių įgyti valstybių narių pilietybę ir tapti Europos Sąjungos piliečiais.

Rekomendacijos valstybėms narėms

1.7 Kadangi daugelyje valstybių narių galimybės įgyti pilietybę ribojamos teisės aktais, EESRK rekomenduoja priimti lankstesnius teisės aktus ir nustatyti lankstesnes administracines procedūras, kad pilietybę galėtų įgyti trečiųjų šalių piliečiai, turintys ilgalaikio gyventojo statusą (1).

1.8 Komitetas ragina valstybes nares pasirašyti susitarimus su imigrantų kilmės šalimis, kad pastarieji galėtų turėti dvigubą pilietybę.

1.9 Valstybės narės privalo pasirašyti ir ratifikuoti 1997 m. Europos konvenciją dėl pilietybės bei 1992 m. Konvenciją dėl užsieniečių dalyvavimo vietos bendruomenės visuomeniniame gyvenime ir, vykdydamos pilietybės įgijimo ir jos netekimo politiką, turi laikytis proporcingumo, veiksmingos teisinės gynybos ir nediskriminavimo principų.

1.10 EESRK atkreipia dėmesį, kad skirtingose valstybėse narėse vis dar kyla kliūčių pasinaudoti politinėmis teisėmis, pavyzdžiui, balsavimo teise, teise jungtis į asociacijas, teise dalyvauti politiniame gyvenime, ir rekomenduoja šioms valstybėms narėms pakeisti savo teisės aktus, kad jose nuolat gyvenantys trečiųjų šalių piliečiai įgytų tokias politines teises.

Pasiūlymas dėl Sutarties pakeitimo

1.11 Komitetas siūlo Europos Sąjungai ateityje, kai vyks naujas Sutarties (SESV) keitimo procesas, iš dalies pakeisti 20 straipsnį, kad Europos Sąjungos piliečiais taptų ir ES nuolat gyvenantys ir ilgalaikio gyventojo statusą turintys trečiųjų šalių piliečiai.

1.12 Suteikiant Europos Sąjungos pilietybę turi būti taikomas asmenų gyvenimo šalyje kriterijus. Kaip EESRK nurodė savo ankstesnėje nuomonėje (2), Europos teisėje gyvenimas šalyje jau laikomas įvairių ekonominių, socialinių, kultūrinių ir pilietinių teisių ir laisvių suteikimo trečiųjų šalių piliečiams kriterijumi. Daugelis šių teisių savo pobūdžiu yra panašios į Europos Sąjungos pilietybę. Tačiau šiuo metu nesuteikiamos kai kurios politinės teisės, pavyzdžiui, balsavimo teisė. EESRK nori priminti, kad nuolatinis teisėtas gyvenimas šalyje taip pat turi sudaryti galimybę įgyti Europos Sąjungos pilietybę (3).

Pasiūlymas Europos Sąjungos institucijoms

1.13 ES pagrindinių teisių chartija yra privalomojo pobūdžio ir ji sudaro naują Europos Sąjungos imigracijos, integracijos ir pilietybės politikos pagrindą. Komisija turėtų išnagrinėti, kokį poveikį ši chartija turi trečiųjų šalių piliečių statusui ir teisėms, kad imtųsi naujų iniciatyvų, kurios leistų imigracijos teisės aktus priderinti prie chartijos garantijų.

1.14 Chartijoje nustatyti trečiųjų šalių piliečiams taikomos naujos „pilietiškos pilietybės“ koncepcijos bendrieji principai (bendras pagrindinių teisių ir pareigų rinkinys). Komitetas siūlo, kad tokios „pilietiškos pilietybės“ plėtojimas taptų vienu iš naujos politinės programos, kuri nuo 2014 m. pakeis Stokholmo programą, prioritetų.

1.15 ES turi priimti Imigracijos kodeksą, kuris užtikrintų didesnį skaidrumą ir teisinį aiškumą dėl ES gyvenančių trečiųjų šalių piliečių teisių ir laisvių. Komitetas mano, kad Europos imigracijos teisės aktai turi užtikrinti vienodas sąlygas ir nediskriminavimo principą.

1.16 Komisija turėtų įvertinti valstybių narių praktikoje tebekylančias problemas, susijusias su trečiųjų šalių piliečių pagrindinių teisių, visų pirma socialinių teisių, judumo teisių ir teisių į veiksmingą teisinę gynybą, užtikrinimu.

1.17 Komisija privalo ištirti kliūtis, kurios kai kuriose valstybėse narėse vis dar trukdo gauti ilgalaikio gyventojo statusą ir mėlynąją kortelę (4), ir veiksmingai užbaigti pažeidimo nagrinėjimo procedūras, pradėtas prieš valstybes nares, kurios nesilaiko Europos Sąjungos teisės aktų.

1.18 Įgyvendindama integracijos darbotvarkę, Komisija turi įvertinti valstybėse narėse taikomas pilietybės įgijimo ir netekimo procedūras, šioje srityje iškylančias kliūtis ir jų poveikį Europos Sąjungos pilietybei.

1.19 Komitetas prašo Europos Komisijos parengti pranešimą apie ES vykstančių diskusijų dėl JT Tarptautinės darbuotojų migrantų ir jų šeimos narių teisių apsaugos konvencijos eigą (5). Komisija turi sudaryti sąlygas jos ratifikavimui.

2. Europos pilietybė

2.1 2013-ieji buvo paskelbti Europos piliečių metais. Europos Sąjungos pilietybė yra viena veiksmingiausių priemonių bendrai visų europiečių tapatybei sukurti. Komitetas mano, kad išties aktuali išlieka politinė filosofija, kuria remtasi jau steigiant Europos Sąjungą, kai Jean Monnet pareiškė: „Mes vienijame ne valstybes, bet žmones.“

2.2 Europos Sąjungos pilietybė nėra tuščia samprata – ji įkūnija konkretų teisinį ir politinį statusą, susidedantį iš teisių ir laisvių. Kaip nustatyta Europos Sąjungos sutarties 2 straipsnyje, demokratija, laisvė, teisinė valstybė, lygybė ir žmogaus teisės yra pagrindinės Europos Sąjungos vertybės.

2.3 EESRK mano, kad šiais itin sunkiais laikais, Europą prislėgus giliai ekonomikos, socialinei ir politinei krizei, būtina įgyvendinti novatoriškas strategijas, skatinančias atviresnę ir įtraukesnę pilietybę, ir didinti visų Europos Sąjungoje gyvenančių asmenų pasitikėjimą.

2.4 Europos Komisija paskelbė antrąją ES pilietybės ataskaitą ES piliečiai: jūsų teisės, jūsų ateitis, kurioje nagrinėjamos kai kurios iš šiandieninių kliūčių ir problemų. EESRK ataskaitą vertina palankiai, bet pabrėžia, kad trūksta politinių veiksmų dėl trečiųjų šalių piliečių, kurie turi panašias į ES piliečių teises ir laisves, tačiau neturi visavertės pilietybės.

2.5 Komitetas imasi daugelio aktyvesnės Europos Sąjungos pilietybės skatinimo iniciatyvų, bet atkreipia dėmesį į šios problemos svarbą: daug jaunuolių, kurie yra antros arba trečios kartos imigrantų palikuonys, gyvena sunkiomis diskriminacijos ir atskirties sąlygomis ir dėl to gerokai susilpnėja jų noras tapatintis su visuomene, juos laikančia „antrarūšiais“ piliečiais.

3. Europos integracijos darbotvarkė: imigrantų dalyvavimas demokratiniame procese

3.1 Jau prieš dešimt metų EESRK pasiūlė, kad integracija taptų neatskiriama bendros imigracijos politikos dalimi, ir reikalavo įgyvendinti Europos darbotvarkę. 2004 m. Taryba patvirtino dešimt bendrų pagrindinių įtraukties principų. Viename jų nurodoma, kad „galimybės imigrantams tokiomis pačiomis sąlygomis kaip ir tos šalies piliečiai ir nediskriminuojant kreiptis į institucijas, o taip pat naudotis tiek privačiomis, tiek ir viešosiomis prekėmis ir paslaugomis sudarymas yra esminė sąlyga siekiant geresnės integracijos“. Kitame teigiama, kad „imigrantų dalyvavimas demokratiniame procese ir formuojant integracijos politiką bei rengiant integracijos priemones, ypač vietos lygiu, turi teigiamos įtakos jų integracijai“.

3.2 Europos Komisija, bendradarbiaudama su EESRK, numato Europos integracijos darbotvarkę ir inicijuoja įvairius paramos valstybėms narėms veiksmus. EESRK kartu su Komisija sukūrė Europos integracijos forumą (6), kad paskatintų dalyvauti imigrantus ir pilietinės visuomenės organizacijas.

3.3 Komitetas prie integracijos darbotvarkės prisidėjo parengdamas įvairias nuomones (7).

3.4 Forumas nagrinėjo imigrantų dalyvavimo demokratiniame procese svarbą jų integracijai ir padarė išvadą, kad valstybėse narėse, kuriose imigrantams sudaromos palankios sąlygos įgyti piliečių teises, geriau vyksta integracija. Todėl Komitetas valstybėms narėms rekomenduoja savo nacionalinėje teisėje priimti lankstesnius teisės aktus, kurie ilgalaikio gyventojo statusą turintiems trečiųjų šalių piliečiams suteiktų galimybę įgyti pilietybę.

3.5 Komitetas palankiai vertina tai, kad profesinės sąjungos ir NVO laikosi integracinio požiūrio ir imigrantams sudaro palankias sąlygas dalyvauti savo demokratinėje organizacinėje veikloje. Pilietinė visuomenė skatina trečiųjų šalių piliečius tapti aktyviais organizacijų nariais.

3.6 Integracija yra dvikryptis socialinis imigrantų ir priimančios visuomenės abipusio prisitaikymo procesas, kuris turėtų būti remiamas gero valdymo priemonėmis Europos Sąjungos, nacionaliniu, vietos ir regionų lygmeniu. Bendras Europos požiūris turi didelę pridėtinę vertę, kadangi integracija susiejama su Sutartyje įtvirtintomis vertybėmis ir principais, vienodomis sąlygomis ir nediskriminavimu, Pagrindinių teisių chartija, Europos žmogaus teisių konvencija ir strategijos „Europa 2020“ darbotvarke.

3.7 Europos imigracijos teisės aktai turi užtikrinti vienodas sąlygas ir nediskriminavimo principą. Todėl taip pat reikėtų kalbėti apie teises ir galimybes, susijusias su kalbų vartojimu ir religine praktika. Komitetas mano, kad iniciatyva, kurios ėmėsi Komisija pasiūlydama direktyvą (8), kad darbuotojai galėtų lengviau naudotis laisvo darbuotojų judėjimo teisėmis, yra išties teigiamas dalykas.

3.8 Tačiau EESRK pasiūlė visiems ES gyvenantiems asmenims, neatsižvelgiant į jų turimą migranto statusą arba pilietybę, sudaryti vienodas sąlygas ir šiuo tikslu panaikinti tam tikrus dabartinius su Sąjungos piliečio statusu susijusius apribojimus.

4. Nacionalinė pilietybė, gyvenimas šalyje ir Europos Sąjungos pilietybė

4.1 Komitetas nori, kad būtų atnaujintos diskusijos dėl Europos Sąjungos pilietybės pobūdžio ES teisėtai ir nuolat gyvenančių trečiųjų šalių piliečių atveju. Būtina sugrįžti prie Tamperės Europos Vadovų Tarybos išvadose išdėstyto pradinio požiūrio (9). Tamperėje (10) apibrėžtos Europos Sąjungos piliečiams ir trečiųjų šalių piliečiams sudaromos teisingos ir vienodos sąlygos ir toliau išlieka vienu iš politinių prioritetų, tačiau per keturiolika bendros imigracijos politikos vykdymo metų tikslų pasiekti nepavyko.

4.2 Pilietybę suteikia valstybės narės vadovaudamosi savo teisės aktais, kadangi Sutartis šiuo metu ES nesuteikia jokių teisės aktų suderinimo įgaliojimų, todėl tai yra nacionalinio suvereniteto klausimas.

4.3 Tačiau visose valstybėse narėse imigrantų organizacijos, profesinės sąjungos ir NVO vykdo iniciatyvas ir diskusijas, kad būtų sutrumpinti terminai, nustatytos lankstesnės imigrantų natūralizacijos ir pilietybės įgijimo procedūros ir sklandžiau vykdoma integracija, turint omenyje tai, kad nei visuomenė, nei valstybė, kurios nuolat gyvenantiems asmenims nesudaro vienodų sąlygų ir nesuteikia tokių pat dalyvavimo teisių, negali būti laikomos integruojančiomis.

4.4 Europos Sąjungos pilietybės samprata yra neginčijamai įtvirtinta Sutartyse, ES teisėje ir Pagrindinių teisių chartijoje. Sutartyje (SESV), o konkrečiai – jos 20 straipsnyje nurodoma: „Kiekvienas asmuo, turintis valstybės narės pilietybę, yra Sąjungos pilietis. Sąjungos pilietybė papildo nacionalinę pilietybę, bet jos nepakeičia.“ Tokiu būdu pilietybė, t. y. atskirose valstybėse narėse nustatyta teisinė jos įgijimo ir netekimo tvarka, yra „visraktis“, atveriantis duris į ES pilietybę (11).

4.5 Nuo pat Mastrichto sutartimi įteisinto Europos Sąjungos pilietybės įvedimo 1992 m. buvo daug svarstytas ir kritikuotas glaudžios Europos Sąjungos piliečio statuso sąsajos su valstybės narės pilietybe klausimas. Šis ryšys iš esmės lemia tai, kad ES teisėtai gyvenantys trečiųjų šalių piliečiai formaliai neturi teisės į Europos Sąjungos pilietybę, todėl šie asmenys išlieka „nepastebimi“ Europos Sąjungos diskusijose dėl pilietybės, politinėje veikloje ir demokratiniame gyvenime.

4.6 Tai yra ribojančio pobūdžio Europos Sąjungos pilietybės aiškinimas, kai teigiama, kad egzistuoja vienalytė ir aiškiai identifikuojama Europos Sąjungos piliečiais vadinamų asmenų grupė ir kita grupė, įvardijama kaip trečiųjų šalių piliečiai, kurie nelaikomi Europos Sąjungos piliečiais.

4.7 Tačiau kas gi tie Europos Sąjungos „piliečiai“? Ar teisinga Europos Sąjungos pilietybės taikymą srityje apsiriboti vien valstybių narių pilietybę turinčiais asmenimis? Ar trečiųjų šalių piliečiai jau turi tam tikras teises ir laisves, kurios panašios į turimas Europos Sąjungos piliečių ir su jomis palyginamos? Kokie yra dabartiniai Europos Sąjungos pilietybės apribojimai ir problemos? Koks vaidmuo šiomis aplinkybėmis tenka politiniam dalyvavimui ir teisei balsuoti? Kodėl daugelis jaunuolių, kurie yra imigrantų palikuonys, ir toliau išlieka „antrarūšiais“ piliečiais? Jei imigrantų dalyvavimas demokratiniame procese paspartina jų integraciją, kodėl jie patiria atskirtį?

4.8 Iki šiol sprendimą, kas yra Europos Sąjungos pilietis, o kas – ne, netiesiogiai priimdavo valstybės narės. Tai turi pasikeisti, kad Europos Sąjungos pilietybė taptų Europos integracijos šerdimi.

5. „Pilietiška“ Europos Sąjungos pilietybė

5.1 Pagrindinių teisių chartijoje nustatyti bendrieji principai, kuriais grindžiama nauja pilietiškos, įtraukios ir dalyvaujamosios Europos Sąjungos pilietybės samprata, kurią, Komiteto manymu, reikia vystyti.

5.2 Komisija nurodė, kad Pagrindinių teisių chartija yra pamatinis dokumentas plėtojant trečiųjų šalių piliečiams skirtos „pilietiškos pilietybės“ sampratą (susietą su tam tikromis bendromis pagrindinėmis teisėmis ir pareigomis).

5.3 ES pagrindinių teisių chartija yra privalomojo pobūdžio ir turi panašią į Sutarčių teisinę galią. Chartija pakeitė ir įtvirtino Europos Sąjungos piliečio statuso komponentus. Į jos taikymo sritį patenka ir Europos Sąjungos, ir trečiųjų šalių piliečiai. V antraštinėje dalyje išdėstytos piliečių teisės, tačiau šios dalies 41 straipsnis („Teisė į gerą administravimą“) ir 45 straipsnio („Judėjimo ir apsigyvenimo laisvė“) 2 dalis taikomi ir trečiųjų šalių piliečiams.

5.4 EESRK pabrėžia, kad likusios chartijos nuostatos taikomos visiems asmenims neatsižvelgiant į jų pilietybę. Chartijoje valstybių narių laisvė savo nuožiūra priimti sprendimą apsiriboja klausimais, susijusiais su teisės gyventi šalyje užtikrinimu, šeimos susijungimu, išsiuntimu, taip pat pilietybės įgijimu ir netekimu. Vienas iš svarbiausių dalykų – VI antraštinė dalis „Teisingumas“, kurioje numatyta teisė į veiksmingą gynybą ir teisingą bylos nagrinėjimą, jei pažeidžiamos tam tikros pagrindinės ir piliečių teisės.

5.5 EESRK laikosi nuomonės, kad Europos Sąjungos pilietybės derinimas su chartija gali turėti didelį poveikį išplečiant Europos Sąjungos piliečio statuso aprėpties sritį. Vienas iš rimčiausių šiandienos iššūkių yra teisės į veiksmingą teisinę gynybą užtikrinimas trečiųjų šalių piliečiams, kuriems valstybės narės ir jų valdžios institucijos taikė išlygas pagrindinių teisių ir laisvių srityje arba jas pažeidė ES teisės požiūriu (12).

5.6 Vykstant parengiamiesiems Europos Konvento darbams, EESRK priėmė rezoliuciją, kurioje nurodė: „Būtina gerinti imigrantų integracijos politiką. Komitetas prašo Konvento išnagrinėti galimybę Europos Sąjungos pilietybę suteikti ilgalaikių gyventojų statusą turintiems trečiųjų šalių piliečiams.“ (13).

5.7 Savo komunikate dėl Bendrijos migracijos politikos (14) Komisija užsibrėžė tikslą sukurti Europos teisės aktų sistemą trečiųjų šalių piliečių priėmimo ir gyvenimo klausimais ir bendrą teisinį statusą, grindžiamą principu, pagal kurį teisės ir pareigos jiems būtų suteikiamos tokiomis pačiomis sąlygomis kaip ir Europos Sąjungos piliečiams, bet jos būtų skirtingos atsižvelgiant į buvimo trukmę.

5.8 Jei praėjus minimaliam penkerių metų laikotarpiui imigrantams būtų leista įgyti pilietybę, tai galėtų užtikrinti sėkmingą daugelio imigrantų įsitvirtinimą visuomenėje arba tapti pirmu žingsniu siekiant įgyti valstybės narės pilietybę.

5.9 EESRK savo nuomonėje dėl Europos Sąjungos pilietybės suteikimo nurodė, kad plačioji Europos Sąjungos pilietybės samprata atitinka sampratą, kurią pasirinko Europos Komisija ją pavadinusi „pilietiška pilietybe“.

5.10 EESRK teigė, kad Europos Sąjungos lygmens „pilietiška pilietybė“ turi būti suprantama kaip „dalyvaujamoji ir įtrauki“ pilietybė visiems Europos Sąjungos teritorijoje nuolat gyvenantiems asmenims, o visų asmenų lygybės prieš įstatymą principas turėtų būti viena pagrindinių jos ašių. EESRK savo nuomonėje dėl Europos Sąjungos pilietybės suteikimo jau pabrėžė, kad taip būtų „įsipareigota užtikrinti vienodas sąlygas siekiant skatinti ir sklandžiau vykdyti kurioje nors iš Europos Sąjungos valstybių narių nuolat ir teisėtai gyvenančių trečiųjų šalių piliečių pilietinę integraciją (lygybė prieš įstatymą)“ ir pavyktų įveikti šiuo metu trečiųjų šalių piliečių patiriamą diskriminaciją.

6. Praėjus dešimčiai metų tebėra problemų, kurias reikia išspręsti

6.1 Pastarąjį dešimtmetį Europa įgyvendino politiką, priėmė teisės aktus ir nustatė teismo praktiką, kurie yra labai svarbūs ir Europos Sąjungos pilietybei, ir trečiųjų šalių piliečių statusui. Šie procesai įkūnijo laipsnišką su Europos Sąjungos pilietybe susijusių teisių, laisvių ir garantijų išplėtimą remiantis gyvenimo šalyje kriterijumi. Vis dėlto EESRK laikosi nuomonės, kad jos išplėstos nepakankamai ir dar yra pernelyg daug apribojimų.

6.2 Vienas iš svarbiausių žingsnių teisėkūros srityje – Direktyva 2004/38 dėl pilietybės, kurią priėmus vienoje teisinėje priemonėje buvo suderinta iki tol padrika ir nevientisa Europos laisvo judėjimo ir gyvenimo reguliavimo sistema. ES ypač aktyviai dėjo pastangas, kad būtų pripažintos trečiųjų šalių piliečių, kurie yra Europos Sąjungos piliečių šeimos nariai, teisės ir jų nediskriminavimo nuostatos. Direktyvoje konkrečiai pripažįstamos įvairios tokių šeimos narių, kurie yra trečiųjų šalių piliečiai, teisės ir laisvės, kurios savo pobūdžiu yra labai panašios į suteiktas Europos Sąjungos piliečiams.

6.2.1 EESRK pritaria Komisijai, kuri pareiškė, kad vienas svarbiausių uždavinių – pašalinant tam tikrą netinkamą nacionalinę praktiką visiems asmenims sudaryti sąlygas kasdieniame gyvenime naudotis direktyvoje numatytomis teisėmis ir suteikti veiksmingą teisinę gynybą tiems, kurių pilietinės laisvės buvo pažeistos.

6.2.2 Kai šios „piliečių teisės“ įgyjamos konkrečiai dėl šeimos santykių, galimybė jomis naudotis gali būti suteikiama tik tuomet, kai Europos Sąjungos piliečiai ir jų šeimos nariai naudojasi teise laisvai judėti arba emigruoja į kitą valstybę narę. Judėjimo Europos Sąjungos viduje veiksmai išlieka viena iš sąlygų šeimos nariams norint pasinaudoti Europos Sąjungos pilietybės suteikiama apsauga (15). Direktyva taip pat pripažįstama tokių šeimos narių nuolatinio gyvenimo teisė jiems išgyvenus šalyje penkerius metus.

6.2.3 Tačiau EESRK mano, kad nacionalinės valdžios institucijos vis dar taiko tokius teisės aktus ir praktiką, kurie varžo Europos Sąjungos piliečių šeimos narių laisvo judėjimo ir gyvenimo šalyje teisę. Taip pat vis dar yra atvejų, kai Europos Sąjungos piliečių šeimos nariai užsieniečiai susiduria su atvirkštine diskriminacija, ir šį klausimą reikia spręsti (16).

6.3 Labai aktyvus buvo ES Teisingumo Teismas, kuris atliko teigiamą vaidmenį siekdamas apsaugoti ir paaiškinti reguliavimo subtilumus ir Europos Sąjungos pilietybės suteikiamas individualias teises (17). ESTT patvirtino, kad Europos Sąjungos pilietybė turi tapti pagrindiniu Europos Sąjungos piliečių statusu (18).

6.3.1 EESRK palankiai vertina Teisingumo Teismo nustatytą teismo praktiką pilietybės klausimais ir pabrėžia, kad priimant direktyvą į ją įtraukta didžioji ESTT teismo praktikos dalis, kadangi į ją sudėti patys svarbiausi iki 2004 m. Teismo priimti sprendimai su laisvu judėjimu ir Europos Sąjungos pilietybe susijusiose bylose.

6.3.2 ESTT sukaupė plačią teismo praktiką ir Europos teisės bendrųjų principų klausimu (19), taip pat dėl proporcingumo ir nediskriminavimo principų, kurie turi būti taikomi visiems asmenims neatsižvelgiant į jų pilietybę ar turimą migranto statusą, jei jų atžvilgiu Europos Sąjunga imasi veiksmų arba jiems taikoma Europos teisė. Teismo praktika apima net valstybių narių kompetenciją pilietybės įgijimo ir netekimo klausimais, jos poveikį Europos Sąjungos pilietybei ir su ja susijusioms teisėms.

6.3.3 Teisingumo Teismas ne kartą yra pareiškęs, kad naudodamosi savo kompetencija pilietybės klausimais valstybės narės ypatingą dėmesį privalo skirti savo teisės aktų ir sprendimų pasekmėms Europos pilietybės ir laisvo judėjimo teisės požiūriu, ypač sudarant tinkamas galimybes pasinaudoti teisėmis ir pareigomis, kurios yra neatskiriama Europos Sąjungos pilietybės dalis (20).

6.4 Nuo 2003 m. galioja Europos teisės dokumentų rinkinys imigracijos tema, kuriame numatytos teisinės priemonės, susijusios su piliečių iš trečiųjų šalių atvykimo ir gyvenimo šalyje sąlygomis ir jiems suteikiančios teises ir garantijas; kai kurios jų yra panašios į užtikrinamas Europos Sąjungos piliečiams. Direktyvoje 2003/109/EB (21) dėl trečiųjų valstybių piliečių, kurie yra ilgalaikiai gyventojai, statuso nustatytas bendras teisinis statusas, suteikiamas trečiųjų šalių piliečiams, teisėtai gyvenantiems valstybės narės teritorijoje penkerius metus iš eilės.

6.4.1 EESRK pabrėžia, kad direktyva siekta kuo labiau suvienodinti Europos Sąjungos piliečių ir trečiųjų šalių piliečių, kurie yra ilgalaikiai gyventojai, statusą ir pastariesiems užtikrinti teisę gyventi Sąjungoje. Tačiau šis bendras statusas minėtiems asmenims vis tik nesuteikia lygybės ir visavertės pilietybės, bet veikiau tariamą lygybę ir tariamą „trečiarūšę“ pilietybę, kuriai taikomos tam tikros sąlygos (22). Kaip Europos Komisija nurodė savo direktyvos taikymo ataskaitoje (23), nors direktyvos 11 straipsnyje numatytas „beveik“ vienodas požiūris į ilgalaikius gyventojus ir piliečius, susidarė didžiulė informacijos apie jos taikymą spraga ir tai kelia problemų bandant direktyvą veiksmingai įgyvendinti.

6.4.2 Kita vertus, direktyvoje, kaip vienas iš jos pridėtinę vertė įkūnijančių aspektų, numatyta galimybė naudotis „laisvo judėjimo“ ar persikėlimo į antrą valstybę narę teise ir teise į „beveik“ vienodą požiūrį. Judumo Europos Sąjungos viduje ar laisvo judėjimo aspekto įtraukimas mums primena tokį patį Europos Sąjungos pilietybės modelį, kuris buvo pasirinktas Europos pilietybės teisėje siekiant skatinti judumą Europos Sąjungos viduje.

6.5 Kitose direktyvose, priklausančiose Europos imigracijos teisei, pavyzdžiui, Direktyvoje 2009/50/EB dėl mėlynosios kortelės aukštos kvalifikacijos imigrantams, taip pat yra judumo Europos Sąjungos viduje aspektas ir laikomasi atitinkamo požiūrio, kurie panašūs į pasirinktus ilgalaikio gyventojo statuso atveju, siekiant padidinti Europos darbo rinkų patrauklumą.

6.6 Vis dėlto EESRK mano, kad dėl netinkamo direktyvų įgyvendinimo kai kuriose valstybėse narėse trečiųjų šalių piliečiams ir jų šeimoms taikomos gyvenimo ir darbo antroje valstybėje narėje, kuri nėra leidimą gyventi išdavusi valstybė narė, sąlygos ir kriterijai toli gražu neprilygsta Europos Sąjungos piliečių turimai tarpvalstybinio judėjimo laisvei.

6.7 Be to, kadangi teisėtos imigracijos srities teisės aktų sistema yra nevientisa ir suskirstyta pagal sektorius, ES gyvenantiems ir laisvo judėjimo teise norintiems pasinaudoti trečiųjų šalių piliečiams neužtikrinamos tokios pat sąlygos ir vienoda teisių sistemos (24).

7. Dialogas su kilmės šalimis

7.1 Komitetas ankstesnėse nuomonėse siūlė gerinti politinį ir socialinį dialogą su į Europą atvykstančių imigrantų kilmės šalimis. EESRK teigiamai vertina sudarytus įvairius susitarimus.

7.2 Šio dialogo metu turi būti skiriama dėmesio ir piliečių teisėms. Komitetas mano, kad išties teigiamas dalykas yra valstybių susitarimai dėl dvigubos pilietybės įteisinimo, trečiųjų šalių piliečiams suteikiantys galimybę naudotis pilietinėmis, socialinėmis ir politinėmis teisėmis.

7.3 Tačiau kai kurios valstybės narės politinėms teisėms taiko abipusiškumo sąlygą. Komitetas pareiškia, kad, nors tai ir yra teigiama priemonė, kai kuriais atvejais ji riboja asmenų teises, jei kilmės šalys nesutinka su abipusiškumo principu.

7.4 EESRK nori, kad ES, plėtodama išorės politiką, prisiimtų tvirtus įsipareigojimus suteikti postūmį tarptautinės migracijos pasaulinei valdysenai globojant Jungtinėms Tautoms ir remiantis – be kitų taikomų tarptautinių teisinių priemonių – Visuotine žmogaus teisių deklaracija, JT Tarptautine darbuotojų migrantų ir jų šeimos narių teisių apsaugos konvencija (Komitetas siūlė (25), kad Europos Sąjunga ją ratifikuotų), Pilietinių ir politinių teisių paktu, Ekonominių, socialinių ir kultūrinių teisių paktu ir TDO konvencijomis.

2013 m. spalio 16 d., Briuselis Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komiteto pirmininkas Henri MALOSSE

(1) Direktyva 2003/109.

(2) OL C 208, 2003 9 3, p. 76.

(3) OL C 208, 2003 9 3, p. 76, 4.3 punktas.

(4) Direktyva 2009/50.

(5) 1990 m. gruodžio mėn. Jungtinių Tautų Generalinė Asamblėja.

(6) http://ec.europa.eu/ewsi/en/policy/legal.cfm.

(7) OL C 318, 2011 10 29, p. 69–75; OL C 48, 2011 2 15, p. 6–13; OL C 354, 2010 12 28, p. 16–22; OL C 347, 2010 12 18, p. 19–27; OL C 128, 2010 5 18, p. 29–35; OL C 27, 2009 2 3, p. 95–98; OL C 318, 2006 12 23, p. 128–136; OL C 125, 2002 5 27, p. 112.

(8) COM(2013) 236 final.

(9) 1999 m. spalio 15–16 d. Tamperės Europos Vadovų Taryba, pirmininkaujančios valstybės narės išvados.

(10) 18 punkte nurodoma, kad:

Europos Sąjunga privalo užtikrinti vienodas sąlygas trečiųjų šalių piliečiams, teisėtai gyvenantiems jos valstybių narių teritorijoje. Aktyvesne integracijos politika turėtų būti siekiama jiems suteikti teises ir pareigas, prilygstančias Europos Sąjungos piliečių teisėms ir pareigoms. Ja taip pat turėtų būti stiprinama kova su diskriminacija ekonominiame, socialiniame ir kultūriniame gyvenime bei kuriamos kovos su rasizmu ir ksenofobija priemonės.

21 išvadų punkte išdėstomas toks prioritetas:

Trečiųjų šalių piliečių juridinis statusas turėtų būti derinamas su valstybių narių piliečių statusu. Europos Vadovų Taryba užsibrėžia tikslą ilgą laiką valstybėje narėje teisėtai gyvenantiems trečiųjų šalių piliečiams suteikti galimybę gauti valstybės narės, kurioje jie gyvena, pilietybę.

(11) G. R. De Groot, „Ryšys tarp Europos Sąjungos valstybių narių teisės aktų pilietybės klausimu ir Europos Sąjungos pilietybės“ (The relationship between the nationality legislation of the Member States of the European Union and European Citizenship), VI skyrius leidinyje M. La Torre (red.) „Europos Sąjungos pilietybė: institucinis iššūkis“ (European Citizenship: An Institutional Challenge), Kluwer International Law, Haga, 1998 m.

(12) S. Carrera, M. De Somer ir B. Petkova, „Europos Sąjungos Teisingumo Teismas – pagrindinių teisių teismas: veiksmingo pagrindinių teisių užtikrinimo laisvės, saugumo ir teisingumo erdvėje iššūkiai“(The Court of Justice of the European Union as a Fundamental Rights Tribunal: Challenges for the Effective Delivery of Fundamental Rights in the Area of Freedom, Security and Justice), CEPS Policy Brief, Europos politikos studijų centras, Briuselis, 2012 m.

(13) OL C 61, 2003 3 14, p. 170, 2.11 punktas.

(14) COM(2000) 757 final.

(15) E. Guild, „Teisiniai Europos identiteto aspektai: ES pilietybė ir migracijos teisė“ (The Legal Elements of European Identity: EU Citizenship and Migration Law), Kluwer Law International, European Law Library, Haga, 2004 m.

(16) Europos Sąjungos 2010–2011 m. metinis pranešimas apie laisvą darbuotojų judėjimą Europoje, K. Groenendijk ir kt., Europos Komisija, Užimtumo GD, 2012 m. sausio mėn. Žr. http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=475&langId=en.

(17) T. Kostakopoulou „Europos Sąjungos pilietybė: pamatai ateičiai“ (European Citizenship: Writing the Future), Europos teisės žurnalas, specialus numeris, skirtas ES pilietybės temai, 13 t., Nr. 5, 2007 m., p. 623–646.

(18) C-184/99, Grzelczyk.

(19) G. R. De Groot, „Europos pilietybės teisės kūrimas“ (Towards a European Nationality Law) leidinyje H. Schneider (red.) „Migracija, integracija ir pilietybė: iššūkis Europos ateičiai“ (Migration, Integration and Citizenship: A Challenge for Europe’s Future), I t. 2005 m., p. 13–53.

(20) Pavyzdžiui, žr. bylas C-369/90, Micheletti, C-192/99, Kaur, ar C-135/08, Rottman. Žr. J. Shaw (red.), „Ar Europos Sąjungos Teisingumo Teismas meta iššūkį valstybių narių suverenumui nacionalinėje teisėje?“ (Has the European Court of Justice Challenged Member States Sovereignty in Nationality Law?), EUI Working Paper RSCAS 2011/62, EUDO Citizenship Observatory, Florencija, 2012 m.

(21) Direktyvos ir jos ištakų analizė pateikiama S. Carrera, „Tobulo piliečio paieškos?“(In Search of the Perfect Citizen?), 2009 m. The intersection between integration, immigration and nationality in the EU, Martinus Nijhoff Publishers: Leiden.

(22) Žr. direktyvos 11 straipsnį. K. Groenendijk, „Teisinė galimų piliečių integracija: svetimšaliai Europos Sąjungoje paskutiniais metais prieš pradedant įgyvendinti 2003 m. direktyvą dėl ilgą laiką gyvenančių trečiųjų šalių piliečių“ (The Legal Integration of Potential Citizens: Denizens in the EU in the final years before the implementation of the 2003 directive on long-term resident third country nationals) leidinyje R. Bauböck, E. Ersboll, K. Groenendijk ir H. Waldrauch (red.), „Pilietybės įgijimas ir praradimas, I t., lyginamoji analizė: 15 Europos valstybių politika ir tendencijos“ (Acquisition and Loss of Nationality, Volume I: Comparative Analyses: Policies and Trends in 15 European Countries), Amsterdam University Press, Amsterdamas, 2006 m., p. 385–410.

(23) COM(2011) 585, Direktyvos 2003/109/EB įgyvendinimo ataskaita

(24) S. Carrera ir kt., „ES darbo jėgos imigracijos politika: atnaujinta strategijos „Europa 2020“ darbotvarkė“ (Labour Immigration Policy in the EU: A Renewed Agenda for Europe 2020), CEPS Policy Brief, Europos politikos studijų centras, Briuselis, 2011 m.

(25) OL C 302, 2004 12 7, p. 49.