KOMISIJOS KOMUNIKATAS EUROPOS PARLAMENTUI, TARYBAI IR EUROPOS EKONOMIKOS IR SOCIALINIŲ REIKALŲ KOMITETUI Muitų sąjungos padėtis /* COM/2012/0791 final */





TURINYS 1........... ES MUITŲ SĄJUNGA................................................................................................. 3 1.1........ Įvadas............................................................................................................................ 3 1.2........ Muitų sąjungos acquis per 40 vystymosi metų.................................................................. 4 1.2.1..... Teisės aktai.................................................................................................................... 4 1.2.2..... Politikos ir strateginiai tikslai............................................................................................ 4 1.3........ Muitų sąjunga 2012 m. Veikla ES labui........................................................................... 5 1.3.1..... Paslaugos įmonėms ir visuomenei.................................................................................... 5 1.3.2..... Muitų sąjunga skaičiais.................................................................................................... 6 1.3.3..... Europos sėkmė............................................................................................................... 7 1.4........ Valdymas ir veikimas...................................................................................................... 7 1.4.1..... Veiklos rūšys ir procesai................................................................................................. 7 1.4.2..... Ištekliai........................................................................................................................... 8 1.4.3..... Valdymas....................................................................................................................... 8 2........... MUITŲ SĄJUNGOS VERTINIMAS............................................................................ 9 2.1........ Išorės spaudimas............................................................................................................ 9 2.2........ Vidaus spaudimas........................................................................................................... 9 3........... MUITŲ SĄJUNGA 2020. TOLESNI VEIKSMAI...................................................... 10 3.1........ Užbaigti modernizavimą................................................................................................ 11 3.2........ Analizuoti trūkumus, nustatyti prioritetus........................................................................ 11 3.3........ Įgyvendinus muitų sąjungos reformą pagerinti jos valdymo veiksmingumą ir našumą........ 13 4........... IŠVADA...................................................................................................................... 15 KOMISIJOS KOMUNIKATAS EUROPOS PARLAMENTUI, TARYBAI IR EUROPOS EKONOMIKOS IR SOCIALINIŲ REIKALŲ KOMITETUI Muitų sąjungos padėtis 1. ES MUITŲ SĄJUNGA 1.1. Įvadas Europos Sąjungos (ES) muitų sąjunga[1] yra vienas iš sėkmingiausių Europos integracijos ir Europos politikos pavyzdžių. Jau daugiau kaip keturis dešimtmečius ji yra tvirtas Europos ekonominės integracijos ir augimo pagrindas. Jos teisinis pagrindas pasirodė esąs stiprus ir lankstus, tiek kalbant apie geografinės zonos plėtojimą, tiek apie uždavinių mastą. Muitų sąjunga – viena iš pirmųjų viešojo sektoriaus sričių, kurioje pradėtas visapusiškas modernizavimas, kad būtų teikiamos paneuropinės e. valdžios paslaugos. Tarptautiniuose reitinguose kai kurios iš ES muitinės administracijų reguliariai užima aukščiausias pozicijas[2]. Tačiau iš reitingų taip pat matyti, kad ne visos grandinės dalys veikia vienodai gerai. Be to, nors turi būti taikomi tie patys teisės aktai, šio įgyvendinimo rezultatai nėra vienodi. Iš kai kurių ženklų matyti, kad muitų sąjunga susiduria su dideliais veiklos sunkumais. Šie sunkumai gali pakenkti bendram muitų sąjungos veiksmingumui saugant ES ir tarnaujant jos labui. Jie lemia neveiksmingumą, dėl jų švaistomi ištekliai, o turimi ištekliai neatitinka poreikių. Dėl sunkumų paslaugų lygis tampa nevienodas, o bendra ES sienų apsauga – nepakankamai optimali. Muitų sąjunga yra išimtinė ES kompetencija[3], o atsakomybė už muitų teisės aktų įgyvendinimą pirmiausia tenka valstybėms narėms[4]. Tačiau kai kurie sunkumai, su kuriais susiduria muitų sąjunga, akivaizdžiai kyla dėl vis didesnės prekybos, verslo modelių ir logistikos globalizacijos, taip pat dėl nusikaltimų ir kitų grėsmių globalizacijos. Be to, nors muitų sąjungos teikiama nauda dalijamasi bendrai, jos įgyvendinimo sąnaudos paskirstomos nevienodai: dėl istorinių ir geografinių priežasčių bei prekybos kelių kai kurioms valstybėms narėms tenka neproporcinga naštos dalis. Iš tikrųjų tokiame tarpusavyje susaistytame pasaulyje pačios valstybės narės, atskirai nuo likusios ES, nebegali veiksmingai spręsti dėl globalizacijos kylančių uždavinių. Bendrose pastabose apie ES padėtį[5] taip pat gerai nurodyti muitų sąjungos uždaviniai ir būtinybė imtis veiksmų: dėl globalizacijos Europa turi būti vieningesnė, siekiant vienybės reikalinga didesnė integracija ir suvokimas, kad visi sėdime vienoje valtyje. Šio komunikato tikslai: – pabrėžti papildomą naudą ir didžiulę paslaugų, kurias muitų sąjunga teikia kaip bendrosios rinkos ir Europos Sąjungos ekonomikos augimo, konkurencingumo ir saugumo garantas, svarbą; – pripažinti, kad muitų sąjunga susiduria su sunkumais, kuriuos reikia spręsti Europos mastu; – nustatyti, kokių veiksmų reikia imtis kovojant su šiais sunkumais ir numatyti, kaip iki 2020 m. muitų sąjunga galėtų tapti rezultatyvesnė, tvirtesnė ir vienodesnė. 1.2. Muitų sąjungos acquis per 40 vystymosi metų 1.2.1. Teisės aktai 1968 m. muitų sąjunga pirmą kartą panaikino muitus prie valstybių sienų ir buvo įdiegta vienoda importo iš kitų nei EEB šalių apmokestinimo sistema. Pradinį tikslą – nustatyti bendrąjį muitų tarifą ir bendras prekių kilmės ir muitinio įvertinimo taisykles – galiausiai papildė direktyvos arba reglamentai, susiję su skirtingomis muitų teisės aktų sritimis, pvz., muitinės procedūromis, muitinės formalumais ir tikrinimais, taip pat su skolomis muitinei ir garantijomis. Didžiausias acquis pokytis 1993 m. sukūrus bendrąją rinką – tai ne paprastas vidaus sienų panaikinimas judant prekėms, o šių įvairių teisės aktų kodifikavimas į vieną tiesiogiai taikomą teisinį pagrindą. Nors visuomenei Europa be sienų pirmiausia reiškė muitinių išnykimą, šis kodifikavimas iš tikrųjų parodė, kokia svarbi yra veiksminga muitinės priežiūra prie bendros išorės sienos. Svarbiausi muitų sąjungos acquis teisės aktai nuo 1993 m. – išsamus ir tiesiogiai taikomas Bendrijos muitinės kodeksas[6] ir Bendrasis muitų tarifas[7] bei vėlesni jų pakeitimai. Be to, pagrindinis ir tiesiogiai taikomas ES muitinių taisyklių vykdymo šiose srityse teisinis pagrindas sudarytas iš keleto teminių teisinių priemonių, kaip antai, intelektinės nuosavybės teisių[8], narkotinių medžiagų prekursorių[9], kultūros prekių[10], grynųjų pinigų kontrolės[11] ir rinkos priežiūros[12] reglamentų arba teisės aktų, kurių tikslas – apsaugoti piliečius ir aplinką[13]. 1.2.2. Politikos ir strateginiai tikslai 2008 m. „Muitų sąjungos raidos strategijoje“[14] nustatyti muitų sąjungos strateginiai tikslai: 1) ES apsauga ir 2) parama ES konkurencingumui. Šie tikslai tebegalioja ir galios ateityje. Šių tikslų turėtų būti siekiama vienodai ir veiksmingai, taikant veiksmingą ir efektyvią kontrolę, glaudžiai bendradarbiaujant muitinės administracijoms, taip pat joms bendradarbiaujant su kitomis institucijomis, įmonėmis[15] ir su tarptautiniais partneriais. Tarptautinis bendradarbiavimas yra pagrindinė ES muitų politikos dalis. Daugiašaliu lygmeniu, pavyzdžiui, dalyvaudama Pasaulio muitų organizacijos ir Pasaulio prekybos organizacijos veikloje, ES skatina kurti ir įgyvendinti tarptautinius standartus, ypač saugumo, prekybos lengvinimo ir muitinės formalumų supaprastinimo srityse. Dvišaliu lygmeniu ES tikslas – aktyviai dirbti su svarbiausiais prekybos partneriais sprendžiant su muitine susijusius uždavinius, kaip antai, prekybos lengvinimo ir prekių kilmės taisyklių, intelektinės nuosavybės teisių apsaugos, tiekimo grandinės saugumo ir kovos su sukčiavimu problemas. 1.3. Muitų sąjunga 2012 m. Veikla ES labui 1.3.1. Paslaugos įmonėms ir visuomenei Muitinė yra vienintelė viešoji institucija, kuri gauną išsamią informaciją apie visas prekes, vežamas per ES išorės sienas, ir yra atsakinga už jų kontrolę; šios prekės, kurioje nors ES dalyje muitinės išleistos į laisvą apyvartą, gali laisvai judėti bet kurioje ES muitinės teritorijos dalyje. Iš dalies dėl šios unikalios padėties nuo 1968 m. muitų sąjungos vaidmuo labai kito, o jos veiklos užduotys itin išsiplėtė. Ji tapo svarbia paslaugų įmonėms ir visuomenei teikėja ir dabar ES muitinė siekia daugelio įvairių veiklos tikslų. Nors muitinė yra institucija, kuriai tenka įplaukų surinkimo atsakomybė ES ir valstybėse narėse, jai vis dažniau tenka atlikti teisėsaugos institucijos vaidmenį užtikrinant ES saugumą ir saugą. Ji vis dažniau veikia kaip prekių vidaus rinkos vientisumo saugotoja ir kaip institucija, kuri užtikrina daugelio kitų valdžios sektoriaus interesų prie išorės sienų apsaugą. Muitų sąjunga – sudėtinė daugelio ES prekybos politikos priemonių dalis, ji įgyvendina daugybę tarptautinių susitarimų, susijusių su ES prekybos srautais. Be to, daug ir kaskart vis daugiau valstybinių institucijų tikisi, kad muitinė įgyvendins jų nustatytą politiką pasienyje, nes veiksminga sustabdyti nepageidaujamų arba pavojų keliančių prekių iš trečiųjų šalių judėjimą, prieš joms patenkant į ES rinką. Jos tikisi, kad muitinės teisės aktuose numatytas formalumų taikymas ir kontrolė prie išorės sienų padės kontroliuoti, kaip laikomasi ir kitų teisės aktų reikalavimų[16]. Todėl muitinė vis dažniau veikia kaip visapusė „vidaus rinkos saugotoja“, įskaitant teisės aktų, susijusių, pavyzdžiui, su visuomenės sveikata, vartotojų apsauga, aplinka ir žemės ūkiu, vykdymo užtikrinimą. Be to, muitų sąjunga aiškiai prisideda siekiant vidaus saugumo tikslų[17]. 1 lentelėje nurodytos įvairios paslaugos, kurias 2012 m. muitų sąjunga teikė ES. 1 lentelė. 2012 m. ES muitų sąjungos teiktos paslaugos Valdžios institucijoms (ES ir nacionalinėms) teiktos paslaugos || Visuomenei teiktos paslaugos || Įmonėms teiktos paslaugos Įplaukų surinkimas ES ir nacionalinėms valdžios institucijoms || Apsauga nuo terorizmo ir nusikalstamų organizacijų (pinigų plovimo mažinimas, tiekimo grandinės saugumas) || Vienodų sąlygų užtikrinimas visoms vienodoje padėtyje esančioms įmonėms ir prekėms ES Muitinės ir prekybos politikos ir teisės aktų įgyvendinimas (sausumoje / jūroje / ore) || Sveikatos apsauga (žmonių ir gyvūnų sveikata, šiai sričiai priklauso, pvz., narkotikai, produktų sauga ir kt.) || Būtiniausi fiziniai ir procedūriniai įsikišimai į prekybos srautus, pvz., supaprastintos procedūros, vieno langelio principas, vienas langelis Muitinės vykdomas ne muitų politikos ir teisės aktų (ar jų dalies) įgyvendinimas (pvz., sveikatos ir saugos srityse) || Užtikrinama pagarba teisinei valstybei || Parama ES įmonių konkurencingumui, pvz., muitų tarifų taikymo sustabdymas Informacija apie prekybos srautus ir politikos formavime dalyvaujančias suinteresuotąsias šalis (ypač prekybos prekėmis statistika) || ES mokesčių mokėtojų interesų apsauga || Intelektinės nuosavybės apsauga || Ekonominės gerovės didinimas || Skaidri, greita ir vienoda informacija apie procedūras, prekybos priemones, standartus ir normas, teisės aktus ir teismų praktiką bei su tuo susijusios gairės || ES užsienio politikos įgyvendinimas, pvz., prekybos embargų vykdymo užtikrinimas, branduolinio ginklo neplatinimas ir kt. || || Kultūros paveldo apsauga || || Aplinkos apsauga || 1.3.2. Muitų sąjunga skaičiais Teikdama šias paslaugas ES muitinė tvarko 17 % pasaulio prekybos – tai daugiau kaip 2 mlrd. tonų prekių per metus[18], kurių vertė yra 3 300 mlrd. EUR. 2004–2010 m., nepaisant finansų krizės poveikio, ES išorės prekyba padidėjo beveik 50 %[19]. ES yra viena svarbiausių pasaulio prekybos ir tiekimo grandinės logistikos dalių ir pagrindinė JAV, Kinijos ir Rusijos prekybos partnerė. Daugiau nei 90 % prekybos (8,4 mlrd. tonų prekių) vykdoma jūra, o daugiau nei 20 % prekių iškraunama Europoje. ES veikia daugiau nei 250 tarptautinių oro uostų. Rytinė sausumos siena siekia beveik 10 000 km, joje yra 133 komercinio kelių transporto ir geležinkelių įvažiavimo punktai. Skaičiuojant visas ES išorės sienas (sausumos, oro ir jūros), iš viso yra daugiau nei 1 000 įvežimo muitinės įstaigų. 2011 m. ES muitinė išdavė 36 mln. krovinių deklaracijų prieš atvykimą, 140 mln. importo deklaracijų, 96 mln. eksporto deklaracijų ir 9 mln. tranzito deklaracijų. Iš šių skaičių matyti, kad valstybių narių muitinės administracijos vidutiniškai sutvarko po 8,9 deklaracijas per sekundę. Jos surinko muitų, kurie apytikriai sudarė 16,6 mlrd. EUR ES biudžeto, t. y. maždaug 13 % ES biudžeto[20]. 1.3.3. Europos sėkmė ES kaip didžiausio pasaulyje prekybos bloko ir pasaulinio masto konkurentės sėkmė, augantis prekybos mastas ir sparta, be abejo, gali būti laikomos ilgalaikės ES muitų sąjungos sėkmės rodikliais. Muitų sąjunga prisidėjo prie prekybos ir ekonomikos augimo ir 500 mln. ES piliečių saugumo, saugos, sveikatos ir aplinkos užtikrinimo. Per pastaruosius keturis dešimtmečius muitų sąjunga sėkmingai vykdė įsipareigojimus, nuolat prisitaikydama prie naujų užduočių, naujos geografijos ir kintančių pasaulio sąlygų. Pastarąjį dešimtmetį ji taip pat sėkmingai tarpusavyje sujungė IT sistemas ir procesus, dėl kurių būtinas bendradarbiavimas ir koordinavimas visoje ES. Šiandien suinteresuotosios šalys tikisi, kad 27 nacionalinės administracijos, kurios dalijasi naštą, valdys muitų sąjungą ir įgyvendins jos taisykles taip, tarsi jos iš tiesų būtų vienas subjektas. 1.4. Valdymas ir veikimas Muitų sąjungos veikimas, pagrįstas 27 ES valstybių narių administracijų įgyvendinamais bendrais teisės aktais ir politika, yra sudėtingas. Jis apima keletą veiklos rūšių ir procesų, kuriems panaudojami įvairūs ES ir valstybių narių žmogiškieji, techniniai ir finansiniai ištekliai. 1.4.1. Veiklos rūšys ir procesai Bendrai kalbant, atlikdama teisės aktuose nustatytas funkcijas, muitų sąjunga vykdo pagrindinius procesus, susijusius su šia veikla: (1) prekių muitinio įforminimo administravimu, kuris apima: · prekių įvežimo ir išvežimo priežiūrą, tvarkant išankstines įvežimo ir išvežimo deklaracijas, · muitinės deklaracijų tvarkymą ir muitinės procedūrų valdymą, · prekybos priemonių ir apribojimų taikymą, · muitų ir kitų mokesčių apskaičiavimą ir rinkimą, garantijų valdymą, · kitų atitinkamų taisyklių taikymą; (2) kontrole, kuri apima: · rizikos profilio nustatymą ir tikslingesnę kontrolę, · dokumentų ir fizinę kontrolę, · po muitinio įforminimo atliekamą kontrolę, · tarnybinių tyrimų atlikimą, · prekiautojų ex ante ir ex post auditus, susijusius su įvairiais leidimų tipais; (3) vykdymo užtikrinimu, kuris apima: · baudžiamuosius / administracinius tyrimus ir persekiojimus, · sankcijų skyrimą. Pagrindiniai visą šią veiklą palaikantys horizontalieji procesai apima: (1) duomenų tvarkymą, įskaitant daugybės prekybos ir prekiautojų duomenų valdymą ir tvarkymą; (2) prekiautojų, t. y. daugiau nei 3 mln. prekybos operacijas atliekančių klientų[21], valdymą, įskaitant: (1) identifikavimą ir registravimą, (2) informacijos teikimą, (3) įvairių leidimų išdavimą; (3) rizikos valdymą, įskaitant daugybės įvairių rūšių ir lygių rizikos, susijusios su tarptautine prekyba prekėmis, nustatymą, vertinimą, analizę ir mažinimą. 1.4.2. Ištekliai Pagrindiniai ištekliai, reikalingi, kad muitų sąjunga galėtų atlikti savo funkcijas, įgyvendindama šiuos tarpusavyje susijusius procesus, yra taikytinos taisyklės (pvz., teisės aktai), konkretaus jų taikymo praktinės gairės ir procedūros, taip pat ištekliai, reikalingi, kad jas būtų galima fiziškai taikyti (finansiniai, žmogiškieji, IT, įranga). Netgi labai paviršutiniškai klasifikuojant šiuos išteklius[22] akivaizdu, kad jie yra sudėtingas tarptautinių susitarimų[23], tokių kaip GATT taisyklės, ES teisės aktų, gairių ir išteklių (pvz., paramos IT infrastruktūrai ir programinei įrangai) ir nacionalinių taisyklių[24], gairių, procesų ir išteklių derinys. Nors ES muitų teisės aktai ir ES gairės yra bendri ir, pavyzdžiui, dalijamasi kai kuriomis duomenų bazėmis, nacionalinės priemonės, visų pirma įvairių muitinės administracijų turimi žmogiškieji ir finansiniai ištekliai, valstybėse narėse labai skiriasi, taip pat skiriasi nacionaliniai procesai ir nacionalinės IT infrastruktūros ir programinės įrangos sritys. 1.4.3. Valdymas Muitų sąjungos valdymas laikui bėgant natūraliai keitėsi. Oficialūs teisės aktų leidėjai – Taryba ir Europos Parlamentas, o priimant įgyvendinimo teisės aktus dalyvauja daugybė komitologijos komitetų. Muitų sąjungos įgyvendinimą palaiko ne tokia oficiali politikos koordinavimo struktūra, kurios pagrindinė dalis – Muitų politikos grupė (MPG), kuriai pirmininkauja Komisija ir kurią sudaro 27 nacionalinių administracijų generaliniai direktoriai. Ši grupė nagrinėja jai pateiktus klausimus ir teikia tolesnio muitų sąjungos politikos plėtojimo gaires. Nuo Romos sutarties pasirašymo (1958 m.) MPG tapo bendra administracijų platforma. Šiandien ji yra įvairių valdymo grupių, projektų grupių ir veiksmų, daugiausia valdomų Komisijos ir finansuojamų pagal programą „Muitinė 2013“[25], bendro politikos koordinavimo grupė. 2. MUITŲ SĄJUNGOS VERTINIMAS Nepaisant 40 metų sėkmės, pastaraisiais metais muitų sąjunga susidūrė su didėjančiais sunkumais. Po 2003 m. komunikato[26] dėl kompiuterizuotos muitinės, 2005 m. Komisija pasiūlė teisės aktų rinkinį, kurio tikslas – modernizuoti ES muitinę, visų pirma plačiau naudojant elektroninio duomenų tvarkymo priemones. Dokumentų rinkinys buvo priimtas 2008 m.[27], tuomet prasidėjo visapusiškas ES muitų teisės aktų ir procedūrų modernizavimas. Nuo 2010 m. Komisija ir valstybės narės ėmėsi vertinti muitų sąjungos veikimą. Akivaizdu, kad muitų sąjunga turi keistis dėl išorės jėgų spaudimo, tačiau pagrindinė išvada yra ta, kad dabar gali reikėti peržiūrėti kai kuriuos svarbiausius senojo veiklos modelio aspektus ir muitų sąjungos narių bendradarbiavimą, kurie nebuvo reformuoti. 2.1. Išorės spaudimas Pastaraisiais dešimtmečiais išorės aplinka darė vis didesnį poveikį muitų sąjungos veiklos rezultatams. Dėl nuolat didėjančių prekybos srautų, naujos ir vis sudėtingesnės tiekimo grandinės ir verslo modelių (pvz., e. prekyba), taip pat naujos logistikos ir konkurencinio spaudimo vis labiau didėja prekybos mastai, viskas vyksta greičiau, o aplinka darosi vis sudėtingesnė. Dėl nusikalstamumo ir teroristinės veiklos globalizacijos taip pat padidėjo rizika, susijusi su tarptautinėmis tiekimo grandinėmis. Be to, dėl sparčiai didėjančių suinteresuotųjų šalių užduočių ir lūkesčių išsiplėtė muitinės veiklos sritis ir prireikė papildomų įgūdžių, priemonių ir išteklių. Šiuo metu yra daugiau nei 60 teisės aktų[28], kuriais muitinei pavedamos kontrolės užduotys. Dėl ekonomikos krizės poveikio aštrėjo išteklių klausimas, nes reikia pasiekti kuo daugiau, naudojant kuo mažiau išteklių. Krizė kilo muitinės administracijoms labai sudėtingu metu – įgyvendinant svarbias teisines reformas, į svarbius IT projektus reikėjo investuoti tuomet, kai buvo ypač mažinamas biudžetas ir ištekliai. 2.2. Vidaus spaudimas Komisija ir valstybės narės taip pat pripažino, kad muitų sąjungos veiklos modelis savaime turi didelių trūkumų. Siekiant modernizuoti visos Europos elektroninės muitinės aplinką, kad 27 valstybės narės galėtų realiuoju laiku keistis informacija, reikia taikyti naujus procesus visoje ES, daugiau investuoti į IT, o darbuotojai turi įgyti naujų įgūdžių. Dėl to dar labiau išryškėja daugelis dabartinių trūkumų, tokių kaip sąnaudų neveiksmingumas, kai veikla dubliuojama. 2010 m. buvo pradėtas vidaus vertinimas siekiant nustatyti pagrindines muitų sąjungos problemas. Savęs vertinimo tyrime[29] nustatyta keletas problemų, kurias reikėtų išspręsti. Vertinant taip pat iškelta keletas minčių, kaip ateityje spręsti problemas. Remdamasi tyrimu, 2011 m. savo ataskaitoje Tarybai[30] Komisija nustatė sritis, kuriose muitų sąjungos veikimas turėtų būti pagerintas. Komisijos ataskaitoje nurodyta, kad: – reikia taikyti platesnį strateginį požiūrį į bendradarbiavimą su kitomis institucijomis ir tarptautiniais partneriais saugumo, sveikatos, saugos ir aplinkos apsaugos srityse, – atnaujinti ir pagerinti muitų sąjungos valdymo struktūras ir darbo metodus, sudaryti sąlygas geriau nustatyti iniciatyvų prioritetus ir gebėti išsiversti su menkesniais ištekliais, – valstybės narės tarpusavyje ir su Komisija turi sutelkti pajėgumus ir gebėjimus, kad didėtų darbo našumas, veiksmingumas, vienodumas ir būtų įgyvendinta masto ekonomija, – muitų sąjungos veiklos rezultatų matavimo ir vertinimo mechanizmas yra pirmoji ir svarbiausia tolimesnės muitų sąjungos raidos sąlyga. Neseniai atlikta daugiau išsamių vertinimų svarbiose srityse, pavyzdžiui, rizikos valdymo[31], intelektinės nuosavybės teisių apsaugos[32] ir grynųjų pinigų kontrolės. Be to, 2012 m. Komisija pradėjo plataus masto išorinį vertinimą, siekdama savo vertinimą papildyti suinteresuotųjų šalių požiūriu. Šių tyrimų rezultatai turėtų tapti 2013 m. platesnio masto svarstymų apie konkrečius muitų sąjungos raidos prioritetus pagrindu. 3. MUITŲ SĄJUNGA 2020. TOLESNI VEIKSMAI Šio komunikato tikslas – nustatyti, kokių veiksmų reikia imtis kovojant su sunkumais ir kuriant rezultatyvesnę, tvirtesnę ir vienodesnę muitų sąjunga, kuri iki 2020 m. imtųsi teikti tokias pačias aukštos kokybės paslaugas visoje ES. Atsakydama į 2011 m. Komisijos ataskaitą, 2012 m. gruodžio 10 d. išvadose Taryba pabrėžė, kad „muitų sąjunga turėtų būti toliau vystoma, kad galėtų ir toliau atitikti savo tikslus – remti ES konkurencingumą apsaugant verslo aplinką, lengvinant prekybą ir teikiant aukštos kokybės paslaugas suinteresuotiesiems subjektams“[33]. Siekiant užtikrinti šiuos pokyčius, ypač svarbu kuo greičiau užbaigti teisinį ir procedūrų modernizavimą. Be to, imtasi labai svarbios sunkumų nustatymo veiklos, rimtai padirbėta nagrinėjant trūkumus, o kai kurie atskiri trūkumai jau pašalinti. Galiausiai turi būti išsamiai sprendžiamos struktūrinės problemos. Trys pagrindinės nuoseklios ir išsamios muitų sąjungos raidos sąlygos yra šios: (1) užbaigti 2003 m. pradėtą modernizavimą, (2) atlikti trūkumų analizę ir nustatyti pirmiausia spręstinas problemas ir (3) peržiūrėti ir pertvarkyti muitų sąjungos valdymo ir administravimo struktūras. Akivaizdu, kad šie veiksmai turi būti vykdomi nuosekliai ir planuotai, kad nebūtų sutrikdyta ES tarptautinės prekybos srautų kasdienio valdymo veikla. 3.1. Užbaigti modernizavimą 2003 m. pradėtas esminis muitų teisės aktų ir procedūrų modernizavimas, susijęs su didesniu muitinės vaidmeniu užtikrinant išorės sienų saugumą, teisinės sistemos racionalizavimu, labiau standartizuotomis muitinės taisyklėmis ir jų taikymu, muitinės procedūrų supaprastinimu ir visų deklaracijų bei duomenų perdavimo kompiuterizavimu. Pirmas svarbus žingsnis link modernizavimo – 2005 m. priimtas dalinis Bendrijos muitinės kodekso saugos ir saugumo nuostatų pakeitimas[34], kuris sudaro sąlygas nuo 2011 m. pradėti sistemingai atlikti automatinę rizikos analizę, nagrinėjant prieš įvežant ir išvežant prekes elektroniniu būdu pateiktus prekybos duomenis. Bendra tendencija tokia, kad dėl naujų IT plėtotės teikiamų galimybių visos nacionalinės muitinės institucijos jau sudaro sąlygas teikti muitinės deklaracijas elektroniniu būdu. Šiandien daugiau kaip 90 % visų ES muitinės deklaracijų teikiamos elektroniniu būdu. Modernizavimas vyksta gerai. IT priemonės labai padidino muitų sąjungos našumą. Kiti svarbūs tolesnio ir išsamesnio modernizavimo veiksniai – 2008 m. priimtas Modernizuotas muitinės kodeksas ir Sprendimas dėl nepopierinės muitinės ir verslo aplinkos. Tačiau Modernizuotas muitinės kodeksas dar nėra taikomas, pasiūlyta jį išdėstyti nauja redakcija[35]. Sprendimas dėl nepopierinės aplinkos taip pat turi būti peržiūrėtas. Svarbiausi tolesni veiksmai – Europos Parlamentas ir Taryba turi užbaigti ir priimti teisės aktus, Komisija turi priimti atitinkamus teisės aktus, kuriuos valstybės narės nedelsdamos įgyvendintų. 3.2. Analizuoti trūkumus, nustatyti prioritetus Neseniai buvo atlikta arba dar atliekama keletas trūkumų vertinimų, visų pirma tokiose srityse kaip rizikos valdymas ir tiekimo grandinės saugumas, intelektinės nuosavybės teisės (INT), rinkos priežiūra, sveikata, sauga, aplinka ir krizių valdymas. INT užtikrinimo srityje Komisija nustatė uždavinius ir ėmėsi veiksmų, 2011 m. pasiūliusi peržiūrėti muitinės vykdomo INT teisių užtikrinimo aspektus[36]. Be to, 2012 m. gruodžio 10 d. posėdyje Taryba priėmė naują 2013–2017 m. veiksmų planą, taip pat stiprinamas bendradarbiavimas su tarptautiniais partneriais, siekiant gerinti INT apsaugą visoje tiekimo grandinėje. Akivaizdu, kad tokiose srityse kaip sveikata, sauga ir aplinka reikia sudaryti palankesnes sąlygas muitinei užtikrinti teisės aktų, kuriais nustatomas importuojamų ir eksportuojamų prekių draudimas arba apribojimai, įgyvendinimą. Siekdama, kad šiuose teisės aktuose nustatyti reikalavimai atitiktų muitinės procedūras ir procesus, Komisija parengs standartines procedūras, kurios turės būti įtraukiamos į būsimus teisės aktus. Apribojimai ir draudimas bus toliau įtraukiami į TARIC, taip pat rengiamas vieno langelio projektas muitinės formalumams atlikti. Rengiamos tolesnės gairės, mokymo ir gebėjimų stiprinimo priemonės, skirtos paremti muitinės užtikrinamą nefiskalinių teisės aktų vykdymą, taip pat rizikos analize pagrįsti bendri kontrolės metodai. Be to, norint sustiprinti politikos formavimą ir šių teisės aktų vertinimą, reikia išspręsti trūkstamų žinių apie muitinės užtikrinamo teisės aktų vykdymo rezultatus problemą. Labai svarbu plėtoti vertinimo priemones ir muitinės kontrolės rezultatų tokiose srityse kaip produktų sauga ir atitiktis statistiką. Visi šie veiksmai turėtų sudaryti vieną strategiją, kurią kartu įgyvendintų Komisija ir valstybes nares, siekdamos palengvinti muitinės užtikrinamą nefiskalinių teisės aktų vykdymą. Komisija jau sukūrė ekspertų grupę, kuriai priklauso muitinės ir už nefiskalinius teisės aktus atsakingų institucijų atstovai ir kuri plėtos pirmiau nurodytą veiklą. Po to, kai krovininiame orlaivyje aptikta sprogmenų („Jemeno incidentas“) ir buvo pateikta aukšto lygio darbo grupės ataskaita dėl oro transporto krovinių saugumo stiprinimo, Komisija, glaudžiai bendradarbiaudama su įvairiomis suinteresuotosiomis šalimis, verslo ir tarptautiniais partneriais, nagrinėjo būdus, kaip būtų galima pagerinti tiekimo grandinės saugumą ir prisidėti prie tarptautinių standartų kūrimo. Komisijos komunikate dėl rizikos valdymo ir tiekimo grandinės saugumo[37] bus atliktas išsamus rizikos valdymo ir tiekimo grandinės saugumo trūkumų ir poreikių vertinimas. Įgyvendinant ES bendrąją programą (7BP) taip pat vykdomi šios srities mokslinių tyrimų ir tarptautiniai projektai. Be to, reikės imtis priemonių, skirtų gerinti muitinės rizikos valdymo ir kontrolės priemones ES lygmeniu, siekiant geriau apsaugoti ES ir jos valstybių narių finansinius interesus[38]. Komisija taip pat nustatė rimtų problemų, kylančių dėl skirtingų požiūrių į ES muitų teisės aktų pažeidimus ir sankcijų taikymą, kurios turėtų būti nagrinėjamos teikiant pasiūlymą 2013 m. Be to, po branduolinės avarijos Fukušimoje buvo parengtas veiksmų planas[39], skirtas muitinės krizių valdymui gerinti. Bus peržiūrėtos muitų tarifų taikymo sustabdymo ir kvotų taisyklės, jei 2013 m. atlikus tyrimą paaiškės, kad tokia peržiūra reikalinga. Kalbant apie muitų sąjungos tarptautinį mastą, pirmenybę ir toliau reikia teikti dvišaliam bendradarbiavimui su prekybos partneriais ir darbui daugiašaliuose forumuose, siekiant parengti tiekimo grandinės saugumo priemones ir sąlygas, taip pat palengvinti prekybą, daugiausia dėmesio skiriant muitinės procedūrų supaprastinimui, įgaliotųjų ekonominės veiklos vykdytojų abipusiam pripažinimui ir dalijimuisi informacija su trečiosiomis šalimis apie visos tiekimo grandinės valdymą. Tarptautiniuose susitarimuose, kaip antai, dvišaliuose prekybos susitarimuose, ir toliau daug dėmesio bus skiriama kovai su neteisėtų prekių kontrabanda, INT pažeidimais ir kovai su sukčiavimu, didesnis dėmesys turėtų būti skirtas šiuose susitarimuose nustatytų prekių kilmės taisyklių modernizavimui. Tarp 2013 m. nustatytų prioritetų: – Komisijos komunikatas dėl rizikos valdymo ir tiekimo grandinės saugumo, – strategija, kurią kartu įgyvendintų Komisija ir valstybes nares, siekdamos palengvinti muitinės užtikrinamą nefiskalinių teisės aktų vykdymą, – pasiūlymas, kaip spręsti skirtingo požiūrio į ES muitų teisės aktų pažeidimus ir sankcijų taikymą problemą, – veiksmų planas siekiant gerinti muitinės atliekamą krizių valdymą, – išnagrinėti ir (atitinkamai) galbūt peržiūrėti muitų tarifų taikymo sustabdymo ir kvotų taisykles, – dvišaliuose ir daugiašaliuose tarptautiniuose susitarimuose pirmenybę teikti prekybos lengvinimo, tiekimo grandinės saugumo ir INT užtikrinimo priemonėms ir sąlygoms, – atlikti trūkumų analizę ir nustatyti prioritetus, visų pirma 2013 m. vykdant tolesnius muitų sąjungos vertinimo veiksmus. 3.3. Įgyvendinus muitų sąjungos reformą pagerinti jos valdymo veiksmingumą ir našumą Dėl daugybės priežasčių dabartinė nacionaliniu lygmeniu decentralizuota bendros atsakomybės, užduočių, vis dažniau taikomų bendrų procesų ir IT sistemų įgyvendinimo ir valdymo sistema nebegalės tapti veiksmingesne ir našesne. Šios priežastys – tai veiklos dubliavimasis, nenuoseklumas, suderinamumo problemos ir visoje ES poreikių neatitinkantys ištekliai. Šias problemas patvirtina pastarojo meto patirtis taikant visos Europos procesus ir IT priemones, susijusias su Bendrijos muitinės kodekso saugumo nuostatų pakeitimo įgyvendinamu, ir visoje ES naudojant tam tikrus leidimus. Be to, ekonominės veiklos vykdytojai pranešė apie skirtingą požiūrį į juos atskirose ES šalyse ir skundėsi neaiškumais ir išlaidomis, kylančiomis dėl skirtingų paslaugų lygių ir praktinių reikalavimų, su kuriais jie susiduria visoje ES. Kadangi teisinis pagrindas yra bendras, akivaizdu, kad jo įgyvendinimas neatitinka reikalavimų. Ilgą laiką nekitusi įgyvendinimo ir valdymo nacionaliniu lygiu sistema turėtų sudaryti sąlygas glaudesniam muitų sąjungą įgyvendinančių administracijų bendradarbiavimui ir bendrai atsakomybei. To galima pasiekti atlikus teisės aktų ir darbo metodų reformą ir išsprendus konkrečias problemas. Tačiau išlieka kompleksinė problema – labai decentralizuotas valdymas ir vis sudėtingesnis muitų sąjungos įgyvendinimo valdymas. Muitų sąjungos valdymo reformą reikia įvykdyti ne tik dėl to, kad padidėtų veiksmingumas (pavyzdžiui, masto ekonomija dėl išteklių sutelkimo) ir našumas (pavyzdžiui, rizikos valdymas remiantis bendrai surinkta rizikos informacija). Pirmiausia valdymo reforma turėtų būti siekiama užtikrinti, kad visoje ES būtų teikiamos tokios pat aukštos kokybės paslaugos. Siekiant užtikrinti, kad visoje ES būtų veiksmingai ir efektyviai teikiamos aukštos kokybės paslaugos, valdymo reformą turi lydėti pažanga šiose srityse: – turi būti nustatyti veiklos tikslai ir paslaugų kokybė ES ir sukurta bendra kontrolės sistema, – turi didėti veiklos koordinavimas ir, kai reikia, turi būti imamasi bendrų veiksmų, – turi būti taikomas mechanizmas, leidžiantis nustatyti poreikius ir prioritetus, remti pajėgumus ir juos perduoti ten, kur jų trūksta. 4. IŠVADA ES visuomenei ir įmonėms muitų sąjunga teikia aiškią ir neginčijamą papildomą naudą. Ji surenka didelę dalį ES ir valstybių narių įplaukų, daugeliu požiūrių saugo vidaus rinką ir teikia būtiną pagalbą sklandžiam ES prekybos srautui, kartu naudingai saugodama ES įmones, visuomenę ir aplinką nuo įvairių grėsmių, kurias kelia tarptautinė prekyba prekėmis. Pastaraisiais metais muitų sąjungoje vykdomos didelės reformos, modernizuojami teisės aktai, procedūros ir darbo metodai. Tačiau šias reformas reikia visiškai įgyvendinti. Be to, reikia atlikti jos vidaus struktūros ir veikimo reformą. Komisija ragina Tarybą ir Europos Parlamentą: – nedelsiant užbaigti modernizavimą, – užmegzti dialogą su atitinkamomis suinteresuotosiomis šalimis, atsižvelgiant į naujausių įvertinimų ir trūkumų analizių rezultatus, įskaitant 2012 m. muitų sąjungos vertinimą, kad būtų galima nustatyti prioritetus, – atlikti valdymo ir valstybių narių bei Komisijos vaidmens ir atsakomybės reformą, susijusią su bendru muitų sąjungos veiklos valdymu. Tolesni žingsniai – iki 2014 m. turėtų būti pateiktas reformos planas. [1] Šiame komunikate ES muitų sąjunga reiškia SESV 30 ir tolesniuose straipsniuose apibrėžtą ES muitų sąjungą ir teritoriją, išskyrus ES muitų sąjungas su Turkija, Andora ir San Marinu. [2] Pasaulio bankas, „Doing business 2012: Doing business in a more transparent world“ (http://www.doingbusiness.org/rankings); Pasaulio ekonomikos forumas, Pasaulinis konkurencingumo indeksas (http://www.weforum.org/issues/competitiveness-0/gci2012-data-platform/). [3] SESV 3 straipsnis. [4] SESV 291 straipsnis. [5] Komisijos Pirmininkas J. M. Barroso, 2012 m. rugsėjo 12 d. SPEECH/12/596. [6] Tarybos reglamentas (EEB) Nr. 2913/92, nustatantis Bendrijos muitinės kodeksą. [7] Tarybos reglamentas (EEB) Nr. 2658/87 dėl tarifų ir statistinės nomenklatūros bei dėl Bendrojo muitų tarifo. [8] Tarybos reglamentas (EB) Nr. 1383/2003 dėl muitinės veiksmų, atliekamų su prekėmis, kurios, kaip įtariama, pagamintos pažeidžiant tam tikras intelektinės nuosavybės teises, ir priemonių, kurių turi būti imamasi prekių atžvilgiu nustačius, kad jos pagamintos pažeidžiant tokias teises. [9] http://ec.europa.eu/enterprise/sectors/chemicals/documents/specific-chemicals/precursors/. [10] Tarybos reglamentas (EB) Nr. 116/2009 dėl kultūros vertybių eksporto. [11] Reglamentas Nr. 1889/2005 dėl grynųjų pinigų, įvežamų į Bendriją ar išvežamų iš jos, kontrolės. [12] Reglamentas (EB) Nr. 765/2008, nustatantis su gaminių prekyba susijusius akreditavimo ir rinkos priežiūros reikalavimus ir panaikinantis Reglamentą (EEB) Nr. 339/93. [13] Pvz., Tarybos reglamentas (EB) Nr. 338/97 dėl laukinės faunos ir floros rūšių apsaugos kontroliuojant jų prekybą. [14] COM(2008) 169 galutinis. [15] Skatindamos bendradarbiavimą su įmonėmis, dauguma valstybių narių administracijų įsteigė įmonių ir muitinių bendradarbiavimo komitetus, o ES lygmeniu veikia konsultacijų mechanizmas – Prekybos ryšių grupė, kuri aktyviai dalyvauja daugumos naujų iniciatyvų parengiamojoje veikloje. [16] Pavyzdžiui, daugiamečio rinkos priežiūros plano. Daugiau informacijos Komisijos tarnybų darbinio dokumento „2014–2020 m. Europos Sąjungos muitų ir mokesčių srities veiksmų programos (FISCUS) poveikio vertinimas“, SEC(2011) 1317 galutinis, 2 priede. [17] Žr., pvz., 2010 m. lapkričio 22 d. Komisijos komunikatą Europos Parlamentui ir Tarybai „ES vidaus saugumo strategijos įgyvendinimas. Penki žingsniai kuriant saugesnę Europą“, COM(2010) 673 galutinis, dar nepaskelbtas Oficialiajame leidinyje. [18] ES muitų politikos srities interneto svetainė. [19] ES išorės ir vidaus prekyba. Statistikos metraštis. 1958–2010 m. duomenys, p. 16. [20] 2011 m. biudžeto duomenys. [21] EORI duomenų bazė. [22] Bendrosios sutarties DIGIT/R2/PO/2009/027 ABC II galutinės ataskaitos projektas. ES muitų sąjungos padėties vystymosi galimybių studija. [23] Daugelis tarptautinių susitarimų ir konvencijų, pvz., Pasaulio muitinių organizacijos (PMO) peržiūrėta Kioto konvencija, iš esmės yra kodifikuoti ES teisėje. [24] ES muitų teisė yra bendra, tačiau taikomos ir kai kurios nacionalinės taisyklės. [25] 2007 m. gegužės 23 d. Europos Parlamento ir Tarybos sprendimas Nr. 624/2007/EB, nustatantis Bendrijos muitinių veiksmų programą. [26] 2003 m. liepos 24 d., COM(2003) 452 galutinis. [27] 2008 m. balandžio 23 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (EB) Nr. 450/2008, nustatantis Bendrijos muitinės kodeksą (Modernizuotas muitinės kodeksas), OL L 145, 2008 6 4, p. 1, ir 2008 m. sausio 15 d. Europos Parlamento ir Tarybos sprendimas 70/2008/EB dėl nepopierinės muitinės ir verslo aplinkos, OL L 23, 2008 1 26, p. 21. [28] Komisijos tarnybų darbinio dokumento „2014–2020 m. Europos Sąjungos muitų ir mokesčių srities veiksmų programos (FISCUS) poveikio vertinimas“, SEC(2011) 1317 galutinis, 2 priedas. [29] „Future Business Architecture for the Customs Union and Cooperative Model in the Taxation Area in Europe“, TAXUD/R3/VDL D(2010) 433216, Bendroji sutartis DIGIT/R2/PO/2009/027 ABC II. [30] COM(2011) 922. [31] 2012 m. gegužės 31 d. PriceWaterhouseCoopers atliktas tyrimas dėl būdų gerinti ES lygmens rizikos analizės ir nustatymo pajėgumus. [32] Komisijos tarnybų darbinis dokumentas „Europos Parlamento ir Tarybos reglamento dėl muitinės vykdomo intelektinės nuosavybės teisių užtikrinimo poveikio vertinimas“, SEC(2011) 597 ir SEC(2011) 598; Komisijos tarnybų darbinis dokumentas „2009–2012 m. ES kovos su intelektinės nuosavybės teisių pažeidimais muitinės veiksmų plano įgyvendinimo ataskaita“, SWD(2012) 356. [33] Nuoroda. [34] 2005 m. balandžio 13 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (EB) Nr. 648/2005, iš dalies keičiantis Tarybos reglamentą (EEB) Nr. 2913/92, nustatantį Bendrijos muitinės kodeksą. [35] 2012 m. vasario 20 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento, kuriuo nustatomas Sąjungos muitinės kodeksas, pasiūlymas, COM(2012) 64. [36] Pasiūlymas dėl Europos Parlamento ir Tarybos reglamento dėl muitinės vykdomo intelektinės nuosavybės teisių užtikrinimo, COM(2011) 285. [37] Turi būti paskelbtas 2013 m. pradžioje. [38] Specialioji Audito Rūmų ataskaita Nr. 1/2010 „Ar veiksmingai kontroliuojamos importui taikomos supaprastintos muitinės procedūros?“ [39] TAXUD/B2/061/2011.