LT Europos Sąjungos oficialusis leidinys C 62/1

TARYBOS NUOMONĖ

2009 m. kovo 10 d.

dėl atnaujintos 2008–2011 m. Bulgarijos konvergencijos programos

(2009/C 62/01)

EUROPOS SĄJUNGOS TARYBA,

atsižvelgdama į Europos bendrijos steigimo sutartį,

atsižvelgdama į 1997 m. liepos 7 d. Tarybos reglamentą (EB) Nr. 1466/97 dėl biudžeto būklės priežiūros stiprinimo ir ekonominės politikos priežiūros bei koordinavimo (1), ypač į jo 9 straipsnio 3 dalį,

atsižvelgdama į Komisijos rekomendaciją,

pasikonsultavusi su Ekonomikos ir finansų komitetu,

PATEIKĖ ŠIĄ NUOMONĘ:

(1) 2009 m. kovo 10 d. Taryba išnagrinėjo atnaujintą Bulgarijos konvergencijos programą, kuri apima 2008–2011 m. laikotarpį (2).

(2) Kelerius pastaruosius metus Bulgarijos ekonomika sparčiai augo – vidutiniškai daugiau kaip po 6 %, kartu didėjant makroekonominiam disbalansui, t.y. didėjo išorės deficitas ir infliacija. Kiek tai susiję su valiutų valdyba, pinigų ir kreditavimo sąlygos 2008 m. pasunkėjo, stiprėjant šalies rizikos veiksniams ir toliau kylant realiajam efektyviajam valiutų keitimo kursui. Pasireiškiant pasaulinio ekonomikos vystymosi sulėtėjimo ir finansų krizės neigiamam poveikiui, BVP augimas 2009–2010 m. turėtų staigiai sulėtėti ir išlikti gerokai mažesnis už potencialų, dėl to atsirastų su mokestinėmis pajamomis susijusi įtampa. Taigi Bulgarijai kyla uždavinys išlaikyti augimą esant rimtam ir užsitęsusiam pasauliniam ekonomikos nuosmukiui ir kartu spręsti esamo makroekonominio disbalanso problemą toliau vykdant griežtą fiskalinę ir pajamų politiką. Šiomis aplinkybėmis programoje numatytomis politikos priemonėmis siekiama stiprinti ekonomikos atsparumą. Nepaisant pradinės padėties, t. y. mažo valstybės skolos ir BVP santykio ir didelio kelerių metų fiskalinio pertekliaus, dėl didelės infliacijos ir nemažo einamosios sąskaitos deficito vyriausybė negalėjo priimti fiskalinių skatinamųjų priemonių paketo vidaus paklausai skatinti. Ilguoju laikotarpiu šaliai teks gerinti valstybės finansų kokybę visuomenei sparčiai senėjant ir blogėjant demografinei padėčiai.

(3) Programos pagrindiniame makroekonominiame scenarijuje numatoma, kad realusis BVP augimas nuo 6,5 % 2008 m. sumažės iki 4,7 % 2009 m., o vėliau per likusį programos laikotarpį vėl padidės iki vidutiniškai 5,5 %. Remiantis šiuo metu turima informacija (3), galima teigti, kad šis scenarijus pagrįstas iš esmės palankiomis 2009 m. ir vėlesnių metų augimo prielaidomis. Šios prielaidos atspindi didelę vidaus paklausą, visų pirma investicijų augimą, ir realiojo eksporto vystymosi spartėjimą per visą programos laikotarpį – tai nesuderinama nei su tiesioginių užsienio investicijų srautų į šalį lėtėjimu, nei su vangesne pasauline prekyba. Tačiau dėl programoje numatomo daug didesnio importo augimo kartu didėjant vidaus paklausai išorės deficitas 2009–2011 m. mažėtų tik palaipsniui. Programoje pateikta 2009 m. infliacijos projekcija, pagrįsta švelnesnio nuosmukio prielaida, rodo, kad infliacija bus didelė, o tai reiškia, jog pažanga siekiant nominaliosios konvergencijos nebus didelė. 2010–2011 m. infliacijos perspektyva yra tikroviška.

(4) Naujausioje atnaujintoje programoje 2008 m. numatomas 3 % BVP valdžios sektoriaus biudžeto perteklius, kuris atitinka pradinį siektiną rodiklį. Biudžeto rezultatai rodo geresnę pradinę padėtį (atlikus korekciją atsižvelgiant į nenumatytą vienkartinę 2007 m. skolos panaikinimo priemonę, kuri sudaro 3,5 % BVP). Nepaisant didelio importo augimo ir didelės infliacijos 2008 m., iš netiesioginių mokesčių surinktos pajamos buvo 1,5 % BVP mažesnės, negu iš pradžių planuota. Įvedus 10 % vienodo tarifo gyventojų pajamų mokestį, iš tiesioginių mokesčių surinktos pajamos buvo 0,5 % BVP mažesnės, negu buvo numatyta 2007 m. gruodžio mėn. atnaujintoje programoje. Drausmės išlaidų srityje nebuvo visiškai laikomasi, nes patvirtintos maždaug 1,75 % BVP dydžio papildomos socialinės išlaidos ir išlaidos infrastruktūrai. Vis dėlto, daugiau nei numatyta padidėjus nominaliajam BVP augimui, išlaidų ir BVP santykis buvo mažesnis, negu numatyta ankstesnėje programoje.

(5) 2009 m. biudžeto įstatymu siekiama, kad valdžios sektoriaus biudžeto perteklius būtų 3 % BVP. Įstatyme numatytos tam tikros diskrecinės priemonės, kurių bendras poveikis biudžetui būtų neutralus. Pajamų srityje įmokų į valstybinį pensijų fondą tarifo sumažinimo 4 % poveikį kompensuotų sveikatos priežiūros įmokos tarifo padidinimas 2 % ir vidutinių privalomųjų mažiausių draudžiamųjų pajamų ribos padidinimas 26,5 % nominaliąja verte. Išlaidų srityje pirminės išlaidos turėtų augti, daugiausia dėl didesnių socialinių išmokų ir kompensacijų darbuotojams. Pensijos bus padidintos beveik 20 % dviem etapais nuo 2009 m. balandžio 1d. ir liepos 1d. Numatyta, kad valdžios sektoriaus išlaidos darbo užmokesčiui padidės 10 %. Siekiant įgyvendinti biudžeto tikslus, vėl nustatyta taisyklė, kuria išlaidų, neįskaitant palūkanų (išskyrus pervedimus socialinės apsaugos srityje), apmokėjimas ribojamas iki 90 % biudžeto asignavimų, jei galutinis pajamų rodiklis prastesnis, nei numatyta biudžete. 2009 m. biudžeto įstatyme numatomas apmokėjimas dar mažesnis, jei konsoliduotos valdžios sektoriaus pajamos sumažėtų iki tokio dydžio, kad biudžeto balansas taptų neigiamas.

(6) Programoje apibrėžtoje biudžeto strategijoje planuojama, kad vidutinės trukmės tikslo, kuris yra 1,5 % BVP biudžeto perteklius, būtų laikomasi per visą programos laikotarpį. Dabartinėje atnaujintoje programoje numatoma, kad valdžios sektoriaus biudžeto perteklius išliks 3 % BVP dydžio, o pirminis balansas nesikeis, t.y. bus beveik 4 % BVP perteklius iki 2011 m. Planuojama, kad struktūrinis biudžeto balansas (t.y. pagal ciklą pakoreguotas balansas atmetus vienkartines ir kitas laikinąsias priemones) per programos laikotarpį ir toliau bus apie 3,5 % BVP perteklius. Nors numatoma, kad neigiamas gamybos apimties atotrūkis didės, pagrindinės fiskalinės politikos kryptys vidutinės trukmės laikotarpiu iš esmės bus neutralios.

(7) Gresia didelė rizika, kad programoje numatyti biudžeto rezultatai bus prastesni. Didžiausia rizika kyla dėl pagrindinio makroekonominio scenarijaus, kuris pagrįstas labai palankiomis 2009 ir 2010 m. augimo prielaidomis. Kiek tai susiję su pajamomis, valstybės finansų rizika 2009–2010 m. yra didesnė, negu buvo kelerius ankstesnius metus, ir susijusi su staigesniu ekonomikos augimo sulėtėjimu ir persiorientavimu į augimą, kuriam būdingos ne tokios didelės mokestinės pajamos. Turint omenyje numatomą ekonomikos augimo lėtėjimą ir spaudimą didinti išlaidas paklausai skatinti, išlaidų augimą kontroliuoti taikant 90 % biudžeto vykdymo taisyklę 2009 m. gali būti sudėtinga.

(8) Ilgalaikių su visuomenės senėjimu susijusių išlaidų projekcijų, parengtų remiantis bendrosiomis makroekonominėmis prielaidomis, pateiktomis Ekonominės politikos komiteto ir Komisijos, nėra, todėl neįmanoma palygintinai ir patikimai įvertinti Bulgarijos visuomenės senėjimo poveikio, kaip šiuo metu daroma anksčiau į ES įstojusių 25 valstybių narių atžvilgiu. Dar net neapsvarsčius ilgalaikio visuomenės senėjimo poveikio biudžetui, pasakytina, kad 2008 m. biudžeto būklė (didelis struktūrinis perteklius) labai padeda mažinti skolą. Didelis pirminis biudžeto perteklius vidutinės trukmės laikotarpiu padėtų apriboti valstybės finansų tvarumui kylančią riziką, kuri šiuo metu nedidelė.

(9) Bulgarijos biudžeto sistemai iki šiol buvo būdingi labai geri biudžeto tikslų laikymosi rodikliai, nors tai vyko labai spartaus ekonomikos augimo sąlygomis. Pastaruoju metu ši sistema patobulinta racionalizavus biudžetinę procedūrą, sugriežtinus ataskaitų teikimo reikalavimus ir į biudžetinius dokumentus įtraukus išsamesnę makroekonominę analizę ir fiskalinės rizikos vertinimą. Vis dėlto šios sistemos privaloma laikytis tik pirmaisiais metais iš trejų biudžeto planavimo perspektyvos metų ir vyriausybei suteikiamos tam tikros savarankiškos išlaidų tvirtinimo galios, dėl to mažėja fiskalinis skaidrumas ir atskaitomybė. Nepaisant šių trūkumų, programoje nenumatoma esminių biudžeto sistemos pokyčių, išskyrus toliau siekti pažangos įgyvendinant rezultatais grindžiamo biudžeto sudarymą. 2009 m. biudžeto įstatyme pakartotinai nustačius 90 % biudžeto vykdymo taisyklę siekiama užtikrinti, kad biudžeto tikslas būtų pasiektas apribojant valdžios sektoriaus išlaidų augimą. Tačiau šios taisyklės įgyvendinimas įstatyme nėra aiškiai apibrėžtas, todėl galėtų atsirasti galimybių savarankiškiems veiksmams.

(10) Bulgarijos vyriausybė dar nepatvirtino konkrečių priemonių paketo finansų sektoriaus padėčiai stabilizuoti. Tačiau siekiant padidinti pasitikėjimą bankų sistema, iki 100 000 BGN padidinta indėlių garantija, o vyriausybė padidino valstybinio Bulgarijos plėtros banko kapitalą, kad sudarytų palankesnes MVĮ finansavimo sąlygas.

(11) Atsižvelgiant į ekonomikos disbalansą, fiskalinė politika orientuojama į siekį išlaikyti investuotojų pasitikėjimą ir išsaugoti makroekonominį stabilumą. Todėl Bulgarijos vyriausybė, reaguodama į ekonomikos augimo sulėtėjimą, pagal Europos ekonomikos atgaivinimo planą (EEAP), dėl kurio gruodžio mėn. susitarė Europos Vadovų Taryba, nepatvirtino trumpalaikių skatinamųjų priemonių paketo. Atsižvelgiant į vidutinės trukmės reformų darbotvarkę ir šaliai skirtas rekomendacijas, kurias Komisija, remdamasi Lisabonos ekonomikos augimo ir darbo vietų kūrimo strategija, pasiūlė 2009 m. sausio 28 d., programoje numatomos struktūrinės priemonės ekonomikos atsparumui stiprinti, pavyzdžiui, priemonės, kuriomis siekiama palaikyti užimtumo lygį, didinti verslo gebėjimą prisitaikyti prie krizės sąlygų, gerinti rinkos veikimą, prireikus komerciniams bankams suteikti paramą kapitalu ir taip skatinti skolinti mažosioms ir vidutinėms įmonėms, didinti eksportą ir gerinti ES lėšų įsisavinimą. Šiomis priemonėmis laiku ir tinkamai reaguojama į pagrindinius politikos tikslus pagal trumpalaikę perspektyvą. Į atnaujintą programą įtraukta nemažai kitų struktūrinių reformų priemonių, kurios yra ilgalaikės valstybės finansų kokybės ir tvarumo gerinimo strategijos dalis, pavyzdžiui, pensijų sistemos reforma, tolesnių švietimo reformos strategijos etapų įgyvendinimas (be kita ko, toliau optimizuojant mokyklų tinklą ir gerinant mokykloms skirto biudžeto sistemą) ir pastaruoju metu patvirtintos sveikatos priežiūros strategijos įgyvendinimas.

(12) Bulgarijos vyriausybės parengta konsolidavimo programa padėtų apriboti didelį ekonomikos išorės ir vidaus disbalansą. Konkrečiau, programoje 2008–2011 m. laikotarpiu numatomas 1 % BVP struktūrinis konsolidavimas. Bendrosios fiskalinės kryptys, vertinant pagal struktūrinio balanso pokytį, 2009 m. yra ribojamojo pobūdžio, o 2010–2011 m. išlieka iš esmės neutralios. Programos tikslas – išlaikyti pagal ciklą pakoreguotą 1,5 % BVP biudžeto perteklių – būtų pasiektas per visą programos laikotarpį.

(13) Kalbant apie duomenų pateikimo reikalavimus, nustatytus stabilumo ir konvergencijos programų elgesio kodekse, programoje trūksta tam tikrų neprivalomų duomenų (4).

Daroma bendra išvada, kad programa siekiama per visą laikotarpį išlaikyti patikimą biudžeto būklę, kurią rodo planuojamas didelis valdžios sektoriaus biudžeto perteklius. Reaguojant į ekonomikos augimo sulėtėjimą numatytomis struktūrinėmis priemonėmis, kurios atitinka EEAP, siekiama stiprinti ekonomikos augimo potencialą. Dėl didesnės rizikos, kuri kyla dėl esamos ekonominės padėties netikrumo ir jos poveikio pajamoms, biudžeto politikos kryptys rodytų, kad vidutinės trukmės tikslas užtikrinti 1,5 % BVP biudžeto perteklių bus pasiektas per visą programos laikotarpį. Taigi, Bulgarijai kyla uždavinys išlaikyti augimą esant rimtam ir užsitęsusiam pasaulinės ekonomikos nuosmukiui. Be to, šalis turėtų įgyvendinti ryžtingą politiką dideliam išorės deficitui ištaisyti, be kita ko, toliau vykdydama griežtą fiskalinę politiką ir apribodama darbo užmokesčio augimą viešajame sektoriuje. Be to, šaliai būtina gerinti viešųjų išlaidų kokybę tobulinant administracinius gebėjimus ir spartinant struktūrines reformas.

Atsižvelgiant į pirmiau pateiktą vertinimą ir poreikį užtikrinti tvarią konvergenciją, Bulgarija raginama:

i) toliau vykdyti griežtą fiskalinę politiką ir išlaikyti patikimą fiskalinę būklę ribojant išlaidų augimą, kad būtų lengviau apriboti esamą išorės disbalansą ir pasirengti galimam pajamų trūkumui;

ii) apriboti darbo užmokesčio augimą viešajame sektoriuje, siekiant padėti apskritai valdyti darbo užmokesčio augimą ir didinti konkurencingumą;

iii) toliau didinti viešųjų išlaidų veiksmingumą, visų pirma visiškai įgyvendinant programinį biudžeto sudarymą, stiprinant administracinius gebėjimus ir reformuojant darbo ir produktų rinkų, švietimo ir sveikatos priežiūros sritis, kad padidėtų našumas.

Pagrindinių makroekonomikos ir biudžeto projekcijų palyginimas

2007 m. 2008 m. 2009 m. 2010 m. 2011 m. Realusis BVP (pokytis, %) 2008 m. gruodžio mėn. KP 6,2 6,5 4,7 5,2 5,8 2009 m. sausio mėn. COM 6,2 6,4 1,8 2,5 nėra duomenų 2007 m. gruodžio mėn. KP 6,4 6,4 6,8 6,9 nėra duomenų SVKI infliacija (%) 2008 m. gruodžio mėn. KP 7,6 12,4 6,7 4,7 4,0 2009 m. sausio mėn. COM 7,6 12,0 5,4 4,8 nėra duomenų 2007 m. gruodžio mėn. KP 7,2 6,9 4,4 3,7 nėra duomenų Gamybos apimties atotrūkis (5) (% potencialiojo BVP) 2008 m. gruodžio mėn. KP 1,5 1,1 – 0,7 – 1,8 – 1,4 2009 m. sausio mėn. COM (6) 2,7 3,0 – 0,3 – 2,3 nėra duomenų 2007 m. gruodžio mėn. KP 0,7 – 0,1 – 0,6 nėra duomenų nėra duomenų Grynasis skolinimas (skolinimasis), palyginti su kitomis pasaulio šalimis (% BVP) 2008 m. gruodžio mėn. KP (7) – 20,6 – 22,9 – 20,7 – 18,4 – 16,6 2009 m. sausio mėn. COM – 21,3 – 23,3 – 19,1 – 17,6 nėra duomenų 2007 m. gruodžio mėn. KP – 19,9 – 20,7 – 19,5 – 18,6 nėra duomenų Valdžios sektoriaus pajamos (% BVP) 2008 m. gruodžio mėn. KP 41,6 41,3 43,4 43,4 43,7 2009 m. sausio mėn. COM 41,6 41,4 40,8 40,9 nėra duomenų 2007 m. gruodžio mėn. KP 42,2 43,7 43,9 43,9 nėra duomenų Valdžios sektoriaus išlaidos (% BVP) 2008 m. gruodžio mėn. KP 41,5 38,3 40,4 40,4 40,7 2009 m. sausio mėn. COM 41,5 38,2 38,8 38,9 nėra duomenų 2007 m. gruodžio mėn. KP 39,1 40,7 40,9 41,0 nėra duomenų Valdžios sektoriaus balansas (% BVP) 2008 m. gruodžio mėn. KP 0,1 3,0 3,0 3,0 3,0 2009 m. sausio mėn. COM 0,1 3,2 2,0 2,0 nėra duomenų 2007 m. gruodžio mėn. KP 3,1 3,0 3,0 3,0 nėra duomenų Pirminis balansas (% BVP) 2008 m. gruodžio mėn. KP 1,1 3,9 3,9 3,9 3,9 2009 m. sausio mėn. COM 1,1 4,1 2,8 2,7 nėra duomenų 2007 m. gruodžio mėn. KP 4,3 4,0 4,0 4,0 nėra duomenų Pagal ciklą pakoreguotas balansas (5) (% BVP) 2008 m. gruodžio mėn. KP – 0,4 2,6 3,2 3,6 3,5 2009 m. sausio mėn. COM – 0,8 2,2 2,1 2,8 nėra duomenų 2007 m. gruodžio mėn. KP 2,8 3,1 3,3 nėra duomenų nėra duomenų Struktūrinis balansas (8) (% BVP) 2008 m. gruodžio mėn. KP 2,9 2,6 3,2 3,6 3,5 2009 m. sausio mėn. COM 2,5 2,2 2,1 2,8 nėra duomenų 2007 m. gruodžio mėn. KP 2,9 3,1 3,3 nėra duomenų nėra duomenų Bendroji valdžios sektoriaus skola (9) (% BVP) 2008 m. gruodžio mėn. KP 18,2 15,4 15,4 15,3 15,2 2009 m. sausio mėn. COM 18,2 13,8 12,2 10,7 nėra duomenų 2007 m. gruodžio mėn. KP 19,8 18,3 17,4 16,9 nėra duomenų Šaltinis: Konvergencijos programa (KP); Komisijos tarnybų 2009 m. sausio mėn. tarpinės prognozės (COM); Komisijos tarnybų skaičiavimai.

(1) OL L 209, 1997 8 2, p. 1. Šiame tekste nurodytus dokumentus galima rasti tinklavietėje:

http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

(2) 2008 m. gruodžio 23 d. Bulgarijos valdžios institucijos pateikė programos papildymą, kuriame išsamiai nurodytos priemonės, patvirtintos reaguojant į ekonomikos nuosmukį. Papildyme nepateikta jokių reikšmingų fiskalinės ir struktūrinės politikos pakeitimų, palyginti su konvergencijos programoje išdėstyta politika, o biudžeto projekcijos nesikeičia.

(3) Vertinime visų pirma atsižvelgiama į Komisijos tarnybų 2009 m. sausio mėn. prognozę, bet taip pat į kitą po to gautą informaciją.

(4) Visų pirma nepateikti tam tikri ilgalaikio tvarumo duomenys.

(5) Programose nurodytas gamybos apimties atotrūkis ir pagal ciklą pakoreguotas balansas pagal Komisijos tarnybų perskaičiavimus remiantis programose pateikta informacija.

(6) Remiantis potencialiojo augimo apskaičiavimais: 5,0 %, 6,3 %, 6,0 % ir 6,0 % atitinkamai 2007–2010 m.

(7) Skirtumas tarp dabartinėje atnaujintoje programoje ir Komisijos tarnybų 2009 m. sausio mėn. tarpinėje prognozėje pateiktų 2007 m. grynojo skolinimosi rodiklių rodo, kad nesutampa prekių ir paslaugų komponento balansas.

(8) Pagal ciklą pakoreguotas balansas atmetus vienkartines ir kitas laikinąsias priemones. Pagal ciklą pakoreguotas balansas programose pagal Komisijos tarnybų perskaičiavimus remiantis programose pateikta informacija. Naujausioje atnaujintoje programoje programos laikotarpiu nenumatoma vienkartinių ir kitų laikinųjų priemonių, remiantis Komisijos tarnybų 2009 m. sausio mėn. tarpine prognoze; 2007 m. vienkartinės priemonės sudarė 3,3 % BVP (išlaidos).

(9) Programoje ir Komisijos tarnybų 2009 m. sausio mėn. tarpinėje prognozėje pateiktos skolos ir BVP santykio projekcijos daugiausia skiriasi dėl didesnio projektuojamo finansinio turto kaupimo rodiklio, į kurį neatsižvelgė Komisijos tarnybos, vadovaudamosi tuo, kad politika nesikeis.

Šaltinis:

Konvergencijos programa (KP); Komisijos tarnybų 2009 m. sausio mėn. tarpinės prognozės (COM); Komisijos tarnybų skaičiavimai.